Handbuch Polizeimanagement: Polizeipolitik - Polizeiwissenschaft - Polizeipraxis 9783658089252, 9783658089269, 3658089253

Table of contents :
Vorwort......Page 5
Inhaltsverzeichnis......Page 7
Die Herausgeber......Page 12
Zusammenfassung......Page 15
1.1Sicherheitslage......Page 16
1.2Sachliche Ausgangslage......Page 17
1.3Alleinstellungsmerkmale dieses Handbuches......Page 21
1.4Ziele des Buches......Page 22
1.5Aufbau und Kapitelfolge......Page 23
Literatur......Page 31
Teil I Politische Grundentscheidungen der Steuerung der Polizei......Page 34
Zusammenfassung......Page 35
2.1.1Neugestaltung des Polizeisystems nach 1945......Page 36
2.1.2Gründung der Länder in den westlichen Besatzungszonen 1947......Page 39
2.2Aufbruch zur Demokratie (1953–19681969)......Page 41
2.2.1Die „Halbstarken“-Krawalle 1956–1958......Page 43
2.2.2Die „Schwabinger Krawalle“ 1962......Page 44
2.2.3Der Umgang mit der „68er“-Bewegung......Page 45
2.3Von der Staats- zur Bürgerpolizei (19681969–1989)......Page 48
2.4Zwischen Reform und Konsolidierung (1990–2015)......Page 54
Literatur......Page 55
Zusammenfassung......Page 60
3.1.1Evaluierung der Sicherheitsbehörden durch die „Werthebach-Kommission“......Page 61
3.1.2Ergebnisse des NSU-Bundestagsuntersuchungsausschusses in der 17. Wahlperiode......Page 63
3.2.1Daten und Fakten......Page 67
3.2.2Trendwende für die Innere Sicherheit in der 18. Wahlperiode......Page 68
3.2.4Bundeshaushalt 2016......Page 69
3.2.5Bundeshaushalt 2017......Page 70
3.3Bundeswehreinsatz im Innern......Page 71
3.4Nationaler Sicherheitsplan......Page 72
Literatur......Page 74
Zusammenfassung......Page 77
4.1Einleitung......Page 78
4.2Formelles Verfahren und informelle Beratungsabläufe......Page 79
4.3Inner- und außerparlamentarische Einflussmöglichkeiten......Page 82
4.4Die Novelle des BKA-Gesetzes......Page 84
4.4.1Hintergrund......Page 85
4.4.2Gesetzgebungsprozess......Page 87
4.4.3Außer- und innerparlamentarische Einflüsse......Page 88
4.5Schlussfolgerungen......Page 94
Literatur......Page 97
Zusammenfassung......Page 101
5.1.2Herausforderungen für die Polizei......Page 102
5.1.3.1 Umfassende Information des Parlamentes......Page 103
5.1.3.2 Haushaltsvollzug und Haushaltskontrolle......Page 107
5.1.3.3 Vorausschauende Personalplanung und -umsetzung......Page 109
5.1.3.4 Stärkung der tatsächlichen Einsatzverfügbarkeit......Page 111
5.1.3.5 Optimierung der Polizeiorganisation......Page 117
5.1.4Leitung der Polizeipräsidien......Page 121
Literatur......Page 122
6.1Wesen der Strategie 2020......Page 127
6.2Beteiligung am Strategieprozess......Page 130
Zusammenfassung......Page 132
7.1Einleitung......Page 133
7.2.1Infrastruktur zivile Krisenprävention......Page 134
7.2.2Sicherheitssektorreform wird Thema......Page 136
7.2.3Polizeiaufbauhilfe kommt in den Blick......Page 138
7.3.1Die Unterstützung von internationalen Polizeimissionen durch Bund und Länder......Page 142
7.3.2Unterrichtung über internationale Polizeimissionen......Page 145
7.3.3Parlamentarische Haltung zu internationalen Polizeimissionen......Page 146
7.3.4Sicherheitspolitischer Diskurs und öffentliche Wahrnehmung......Page 149
7.4.1UN-Berichte zu Friedensmissionen......Page 151
7.4.2Schutzverantwortung......Page 152
7.4.3Polizei in UN-Peacekeeping......Page 153
7.5.1Politischer Wille......Page 154
7.5.2Parlamentsbeteiligung und politische Flankierung......Page 155
7.5.3Konzeptionelle Entwicklung und Ziviles Planziel......Page 156
7.5.4Konzeptionelle Kompetenz......Page 157
Literatur......Page 158
Zusammenfassung......Page 161
8.1Einleitung......Page 162
8.2Polizeiwissenschaft als Teil der Verwaltungswissenschaft......Page 164
8.3Polizeiliche Praxis und Wissenschaft – Das Konzept des Polizeimanagements......Page 170
8.4Masterstudiengang......Page 174
8.5Entwicklung der Deutschen Hochschule der Polizei......Page 177
8.6Fazit......Page 180
Literatur......Page 181
Zusammenfassung......Page 184
9.1Einleitung......Page 185
9.2Der Wandel der polizeilichen Handlungsorientierungen......Page 186
9.3Menschenrechte als Leitlinie polizeilicher Arbeit......Page 187
9.4Strategische Hebel und Hindernisse – Menschenrechtsausbildung vs. Cop Culture......Page 189
9.5Das Beispiel Österreich – Polizei. Macht. Menschen. Rechte.......Page 192
9.6Lessons learned......Page 195
Teil II Führung in der Polizei......Page 200
Zusammenfassung......Page 201
10.1Führung ist wichtig, aber wozu noch Führungsethik?......Page 202
10.2„Draw a distinction“– hilfreiche Unterscheidungen......Page 204
10.3Wertebasierte Führung......Page 206
10.4Wertebasierte Führung in der Polizei......Page 209
10.5„Was bringt Führungsethik?“......Page 212
10.6Wie funktioniert Führungsethik?......Page 214
Literatur......Page 222
Zusammenfassung......Page 226
11.1Einleitung......Page 227
11.2Organisationssoziologische Grundannahmen zur Funktion des mittleren Managements in den Dienststellen der Polizei......Page 230
11.3Die Herausforderungen für das mittlere Management: Kritische Situationen und Pfadabhängigkeit......Page 235
11.4Vier Typen der Dienststellenentwicklung......Page 239
11.5Professionelle Dienststellenentwicklung: Muster erkennen und Baustellen bearbeiten......Page 243
Literatur......Page 256
Zusammenfassung......Page 259
12.1Einführung......Page 260
12.2Schnelles Denken, langsames Denken – Das Konzept von Kahneman......Page 261
12.3.1Fallbeispiel A: Voreilige Sch(l)üsse......Page 262
12.3.2Individueller Umgang mit stressbeladenen Situationen......Page 263
12.3.3Einfluss kognitiver Wissensstrukturen......Page 264
12.3.4Individuelle Bereitschaft zur Reflexion von Verhalten......Page 265
12.3.5Situationswahrnehmung und einsatzkompetentes Verhalten......Page 266
12.3.6Begrenzte Fähigkeit zur Selbstkontrolle......Page 267
12.3.7Schnelles und langsames Denken – Die Rolle der Intelligenz......Page 268
12.4.1Heuristisches Denken und selektive Informationsverarbeitung......Page 269
12.4.2Fallbeispiel B: „Heureka, ich hab’s“ – und lass mich auch nicht davon abbringen!......Page 270
12.5.1Umgang mit Fehlverhalten im Kontext komplexer Situationsanforderungen......Page 272
12.5.2Fehlverhalten – Risiken und Nebenwirkungen polizeilicher Sozialisation......Page 274
12.5.3Mögliche Lösungsansätze zum Umgang mit polizeilichem Fehlverhalten......Page 275
Literatur......Page 277
Zusammenfassung......Page 281
13.2Hintergrund......Page 282
13.3.1Aufgaben, Anforderungen und Leistungsvoraussetzungen......Page 283
13.3.2Spezifische Anforderungen auf den einzelnen Qualifikationsebenen......Page 286
13.4.1Instrumente und Kriterien zur Leistungs- und Potenzialerkennung......Page 287
13.4.2Praxisbeispiele und Probleme bei der Personalbeurteilung......Page 289
13.5.1Ansatzpunkte zur Verhaltenssteuerung......Page 293
13.5.2Strukturelle Aspekte: Anreizsysteme......Page 294
13.5.3Personelle Aspekte: Anforderungen an das Führungsverhalten......Page 297
13.6Fazit......Page 299
Literatur......Page 300
Zusammenfassung......Page 302
14.1Führung und Führungslehre in der Polizei: die Ausgangslage......Page 303
14.2Begriff, Sinn, Gütekriterien und Funktionen einer polizeilichen Führungslehre......Page 307
14.3Stand der wissenschaftlichen Führungslehre: Theorien und Erkenntnisse......Page 310
14.3.1Personale Führungstheorien......Page 311
14.3.2Verhaltensorientierte Führungstheorien......Page 312
14.3.3Situative Führungstheorien (Kontingenztheorien – Mikroansätze)......Page 314
14.3.4Interaktionsansätze der Führung (zweiseitige Führungsbeziehung)......Page 316
14.3.5Konstruktivistische Führungstheorien......Page 318
14.3.6Organisationsbezogene bzw. systemische Führungstheorien......Page 319
14.3.8Praxistransfer......Page 325
14.4.1Führungsrelevante Spezifika der Polizei......Page 327
14.4.2Aktuelle Führungskonzeptionen in der Diskussion......Page 329
14.4.3Implementation einer neuen Führungskonzeption in die Polizei......Page 337
Literatur......Page 339
Zusammenfassung......Page 343
15.1Einleitung......Page 344
15.2Das Dienstleistungsunternehmen Polizei......Page 345
15.3Kundenorientierte Dienstleistungsproduktion......Page 348
15.4Entwicklungscontrolling und Change Management......Page 349
15.5Neu Denken......Page 353
15.6Wandel der Polizeikommunikation......Page 358
15.7Visionen – Innovationen – und Szenarien......Page 360
15.8Der Kulturwandel......Page 364
15.9Praxisbeispiel: Der Kulturwandel bei der Polizei in Baden-Württemberg......Page 366
15.10Schlüsselkompetenzen der Zukunft......Page 369
15.11Fazit......Page 371
Literatur......Page 373
Zusammenfassung......Page 376
16.1Problemstellung und Zielsetzung......Page 377
16.2Entscheidungen......Page 378
16.3Unsicherheit im polizeilichen Kontext......Page 379
16.4Heuristiken als erfolgreiche Entscheidungsstrategien unter Unsicherheit......Page 381
16.5Förderung heuristischer Entscheidungen durch geeignete Lernumgebungen......Page 384
16.6Effektive Umsetzung von Entscheidungen durch Formalisierung heuristischer Prozesse......Page 387
16.7Zusammenfassung......Page 388
Literatur......Page 389
Zusammenfassung......Page 391
17.1Einleitung......Page 392
17.3Themen und Anlässe......Page 394
17.4.1Polizeispezifische Belastungen......Page 395
17.4.2Anleihe bei der Feuerwehr......Page 397
17.5.2Die Suche nach dem richtigen (externen) Coach......Page 398
17.6.1Internes Coaching......Page 400
17.6.2Kollegiales Coaching......Page 401
17.7Fazit......Page 402
Literatur......Page 403
Zusammenfassung......Page 405
18.1Aktuelle Situation der Lehrenden in der Polizeiaus- und -fortbildung......Page 406
18.2Praxisbezug......Page 407
18.4Personalfluktuation-stagnation, hier: Zielgruppe......Page 408
18.6Erhebung des Praktikumsbedarfs......Page 409
18.6.4Zur Dauer des Praktikums......Page 410
18.7.1Praktikumsbericht......Page 411
18.7.1.7 Vorstellungen über die Integration der erfahrenen Praxis in die eigene Lehrtätigkeit......Page 412
18.9Wie baut man ein Praktikumskonzept auf?......Page 413
18.10Nutzen auf lange Sicht......Page 414
Literatur......Page 415
Teil III Organisationskultur der Polizei......Page 417
Zusammenfassung......Page 418
19.1Einleitung......Page 419
19.2.1Cop Culture......Page 420
19.2.2Habituelle Ansätze zu einer Theorie der Kultur der Polizei......Page 422
19.3.1Kontextwirkungen......Page 424
19.3.2Herkunft der Polizeibeamten......Page 425
19.4.1.1 POLIS-Studie......Page 427
19.4.1.2 PI-Mitte Studie 2009......Page 428
19.4.1.3 nachGEfragt 2011......Page 429
Veränderungen durch die Herkunft......Page 430
Unterschiede durch Bildung......Page 438
19.4.2Wesentliche Schlussfolgerungen......Page 439
19.5Führung der neuen Polizistengeneration......Page 441
19.6Führung der neuen Polizistengeneration......Page 443
Literatur......Page 445
Zusammenfassung......Page 447
20.1Einleitung......Page 448
20.2Aktuelle Beispiele aus dem Bereich „Vertrauen“......Page 449
20.3Rückblick......Page 450
20.3.1Bedeutung von Führung......Page 451
20.3.2Anforderungen an eine Führungskraft......Page 453
20.4Vertrauen und Führung......Page 456
20.4.1Bestandteile von Vertrauen......Page 459
20.4.2Wie baut sich Vertrauen auf?......Page 460
20.4.3Vertrauen in Führung......Page 462
20.4.4Zeitgemäße Führung mit Vertrauen......Page 464
20.5Fazit und Ausblick „Vertrauen schaffen“......Page 465
Literatur......Page 469
Zusammenfassung......Page 472
21.2.1Begriffsabgrenzung......Page 473
21.2.2Erfassung der Organisationskultur......Page 475
21.2.3Erfassung der Organisationskultur......Page 476
21.2.4Organisationskultur-Typologien......Page 477
21.3.1Polizeikultur als Verwaltungskultur......Page 479
21.3.2Dimensionen der Polizeikultur......Page 480
21.3.3Polizeikultur als Street Cop Culture......Page 482
21.4Organisationskultur der Polizei......Page 484
21.5Fazit......Page 485
Literatur......Page 486
Teil IV Gesundheitsmanagement in der Polizei......Page 489
Zusammenfassung......Page 490
22.1Einführung des behördlichen Gesundheitsmanagements der Polizei NRW......Page 491
22.2Gesundheitsmanagement als strategischer Ansatz......Page 492
22.3Umsetzung des BGMPol vor Ort......Page 493
22.4Erfolgsmodell BGMPol NRW?......Page 494
22.5Strategische Weiterentwicklung BGMPol NRW......Page 496
22.6Krankenstand und Gesundheitsbefragung......Page 497
22.7Ausblick......Page 499
Literatur......Page 500
Zusammenfassung......Page 501
23.2Passung von Anforderungen und Bewältigungsmöglichkeiten und ihre Folgen......Page 502
23.3Versuch einer Strukturierung......Page 507
23.4.1Verantwortung......Page 509
23.4.2Führung und Gesundheit......Page 511
23.4.3Organisationskultur......Page 514
23.5Die Perspektive der Situation......Page 517
23.6Die Perspektive der Person......Page 518
23.7Das Zusammenspiel von Organisation, Situation und Person......Page 520
23.8Fazit......Page 524
Literatur......Page 525
Zusammenfassung......Page 529
24.1Einleitung......Page 530
24.2Die Rolle des Dienststellenleiters......Page 531
24.3Der Lehrgang......Page 532
24.4Lernziele......Page 533
24.5.1Obligatorische Zielgruppe (1): Dienststellenleiter......Page 534
24.5.3Sonstiges zur Zielgruppe......Page 535
24.6.1.1 Posttraumatische Belastungsstörung......Page 536
24.6.1.2 Führungsverantwortung des Dienststellenleiters......Page 542
24.6.1.3 Gesprächstechniken für ein Erstgespräch – und weitere Gespräche......Page 549
24.6.2Die didaktische Analyse......Page 553
24.6.3Die methodische und mediale Analyse......Page 554
24.6.3.2 Führungsverantwortung des Dienststellenleiters......Page 555
24.6.3.3 Gesprächstechniken für ein Erstgespräch – und weitere Gespräche......Page 556
24.7Zusammenfassung und Ausblick......Page 557
Literatur......Page 563
Zusammenfassung......Page 567
25.1Besondere Anforderungen und Belastungen im Polizeiberuf......Page 568
25.2Mobbing am Arbeitsplatz......Page 569
25.3Vorübergehende Arbeitsüberforderung, Burn-out oder Depression?......Page 572
25.4Sucht mit dem Schwerpunkt der Alkoholabhängigkeit......Page 576
25.5Die Posttraumatische Belastungsstörung als Folge verschiedener traumatischer Erlebnisse......Page 580
Literatur......Page 583
Zusammenfassung......Page 587
26.1Mentale Stärke im Beruf......Page 588
26.2Der Umgang mit Fehlern......Page 590
26.2.1Die Angst vor dem Fehler......Page 591
26.2.3Aus Fehlern einen Gewinn schöpfen......Page 593
26.2.4Das Triple-A-Prinzip: Akzeptieren, analysieren, abhaken!......Page 595
26.2.5Die Fehlerfokussierung hat fatale Folgen......Page 596
26.2.6Unser Verhältnis zu Fehlern – und zu uns selbst......Page 597
26.3Die Macht der Gedanken......Page 598
26.3.2Dankbarkeit......Page 599
26.4Umdenken: Stärkenorientierung statt Schwächenfokussierung......Page 600
26.4.1Das Schaffen eines „Basislagers“......Page 601
26.5Die Kunst des Selbstmanagements......Page 602
26.5.1Die Macht der inneren Bilder......Page 603
26.5.3Das Feierabend-Ritual......Page 605
Literatur......Page 607
Teil V Strategische Steuerung in der Polizei – Grundlagen......Page 609
Zusammenfassung......Page 610
27.1Problemstellung......Page 611
27.2.1Strategie......Page 612
27.2.2Paradigma......Page 613
27.3Das klassisch-rationalistische Paradigma......Page 615
27.4Das verständnisorientierte Paradigma......Page 618
27.5Gegenüberstellung der beiden Paradigmen und Fazit......Page 624
Literatur......Page 626
Zusammenfassung......Page 629
28.2Komplexität und Dynamik......Page 630
28.3Unsicherheit und Risiko......Page 632
28.4.1Veränderung......Page 634
28.4.2Eigene Rationalität der Veränderung......Page 635
28.4.3Wichtige Prinzipien bei der Gestaltung von Veränderung......Page 636
28.4.4.2 Konzept......Page 637
28.4.4.3 Timing......Page 639
28.4.4.5 Rahmenbedingungen......Page 640
28.4.4.6 Akteure......Page 643
Literatur......Page 648
Zusammenfassung......Page 650
29.1Stellung der Branchenanalyse als Teil der Umfeldanalyse......Page 651
29.2Anpassung des Five-Forces-Modell an das polizeiliche Umfeld......Page 652
29.3Bedrohung durch neue Konkurrenten......Page 654
29.4Verhandlungsstärke der Abnehmer......Page 657
29.5Verhandlungsstärke der Lieferanten......Page 659
29.6Druck durch Substitutionsprodukte und -dienste......Page 660
29.7Rivalität unter den bestehenden Unternehmen......Page 661
29.8Potenzielle bzw. aktuelle Täter und Tatverdächtige......Page 662
29.9Staatliche Politik, Gesetze und Normen......Page 667
29.10Beurteilung der Attraktivität der Branche aus Sicht der Polizei......Page 668
Literatur......Page 669
Zusammenfassung......Page 671
30.2.1Begriffsklärung......Page 672
30.2.2Rollen der Führung......Page 674
30.2.3Aufgaben der Führung......Page 675
30.3Integriertes Management......Page 680
30.4.2.1 Polizei in Deutschland......Page 682
30.4.2.2 Polizei in Österreich......Page 683
30.5Normatives Management......Page 684
30.6Strategisches Management......Page 686
30.8Integriertes Management und Schlussfolgerungen......Page 688
Literatur......Page 690
Zusammenfassung......Page 692
31.1Einleitung......Page 693
31.2Zur Ambivalenz von Prävention in der Polizei......Page 694
31.3Fallbeispiel: „Netzwerkarbeit“ als polizeiliche Strategie......Page 696
31.3.2Die „Netzwerkarbeit“ oder Beziehungs- und Wissensarbeit......Page 697
31.3.3Die Leistungen der Beziehungs- und Wissensarbeit......Page 698
31.4.1Heterogene Teams und ihre Funktion......Page 699
31.4.2Kollektive Wissensorganisation und ihre Funktion......Page 700
31.5Dimension „Person“......Page 701
31.6Dimension „Führung“......Page 703
31.7Diskussion und Herausforderung an Führung und Organisation......Page 704
Literatur......Page 706
Zusammenfassung......Page 708
32.1Einleitung......Page 709
32.2Definition und Grundlagen......Page 711
32.3Strategische Positionierung......Page 713
32.4Organisatorische Aspekte......Page 715
32.5.2Das EFQM-Excellence-Modell......Page 716
32.5.2.1 Die acht Grundkonzepte des Excellence-Modells (Version 2013)......Page 717
32.5.2.2 Das EFQM-Excellence-Modell......Page 719
32.5.3Zusammenfassung......Page 721
32.6Der Prozess- und Qualitätsbeauftragte als Controller......Page 722
32.7Frühwarnsysteme zum Erkennen von Prozess- und Qualitätsrisiken......Page 723
32.8.1Prozesserneuerung......Page 724
32.8.2Prozess- und Qualitätsverbesserungen......Page 725
32.9.1Beispiel: Prozessmanagement......Page 727
32.9.2Identifizierung von Prozessen......Page 728
32.9.3Beispielprozess „Beschwerdemanagement“......Page 729
32.10.1Grundsätze der QM-Konzeption......Page 730
32.10.4Aufgaben der verschiedenen Ebenen......Page 731
32.11Fazit......Page 732
Literatur......Page 733
Zusammenfassung......Page 735
33.1.1Definition nach DeGEval......Page 736
33.1.3Nutzen und Ziele......Page 737
33.1.4Datenerhebungen......Page 739
33.1.5Standards für Evaluation......Page 740
33.2Historische Entwicklung der Evaluation in der Polizei......Page 741
33.3„Evaluation Capacity Building“ in der Polizei Nordrhein-Westfalens......Page 742
33.4.1„Zutaten“ für ein gutes Konzept......Page 743
33.4.2Wirkungen......Page 744
33.5Wirkungsorientiertes M&E in der Umsetzungsphase......Page 746
33.6.1Wissenschaftlicher Anspruch vs. Praktikabilität......Page 747
33.6.2Kausalität vs. Plausibilität polizeilicher Interventionen zu erzielten Wirkungen......Page 748
33.6.3Externe vs. interne Evaluationen......Page 749
33.7Fazit und Ausblick......Page 750
Literatur......Page 752
Teil VI Strategische Steuerung in der Polizei – Praxisbeispiele......Page 754
Zusammenfassung......Page 755
34.1.1Ausgangssituation und Rahmenbedingungen......Page 756
34.1.2Zielsetzung......Page 759
34.1.3Projektvorgehen......Page 761
34.1.4.1 Leistungskatalog......Page 763
34.1.4.2 Tool für Dienstplanung und tätigkeitsbezogene Zeiterfassung......Page 767
34.2.1Zielsetzung......Page 769
34.2.2Vorgehen......Page 770
34.2.3Kennzahlenentwicklung und Visualisierung......Page 771
Literatur......Page 778
Zusammenfassung......Page 780
35.2.1Definitorische Grundlagen......Page 781
35.2.2Literatur zum Stand der Forschung......Page 782
35.3Wirkungsanalyse von Performance Management bei der Polizei in Baden-Württemberg mittels qualitativer Erhebung......Page 783
35.3.1Performance Management bei der Polizei in Baden-Württemberg (Stand 2013)......Page 784
35.3.2Methodik der Erhebung und Analysemodell......Page 787
35.3.3Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse......Page 789
35.4Fazit mit Ausblick und Handlungsempfehlungen......Page 795
Literatur......Page 797
Zusammenfassung......Page 801
36.1Einleitung......Page 802
36.2.1Zielvereinbarungen......Page 804
36.2.2Arbeitszeiterfassung......Page 805
36.3Neuausrichtung der Führung und Steuerung......Page 807
36.4Der neue Ansatz: Steuerung über Sicherheitsprogramme und -bilanzen......Page 808
36.5.1Sicherheitsanalyse......Page 812
36.5.3Planung, Umsetzung, Bilanzierung......Page 813
36.5.5Direktion Zentrale Aufgaben......Page 814
36.7Fazit......Page 816
Literatur......Page 817
Zusammenfassung......Page 819
37.1In der Ökonomisierungsklemme......Page 820
37.2Wesentliche Rollenträger......Page 823
37.3Strategieverständnis......Page 824
37.3.1Strategieverständnis in der Managementlehre und -praxis......Page 825
37.3.2Strategieverständnis bei der Polizei Niedersachsen......Page 827
37.4.1Grundlegende Strukturen und Bedingungen......Page 829
37.4.2Der Prozess im Überblick......Page 831
37.5Methoden und Instrumente......Page 836
37.5.1Strategische Analyse: SWOT3......Page 837
37.5.2Flankierendes Change Management......Page 840
37.6Gestalt und Inhalte der Strategie 2020......Page 841
37.7Fazit und Kritik......Page 845
Literatur......Page 847
Zusammenfassung......Page 850
38.2Anforderungen an die Führungskräfte......Page 851
38.2.1Organisationskultur......Page 852
38.2.2Führungsinstrumente......Page 855
38.2.3Zusammenfassung......Page 859
38.3Das Führungsinformationssystem (FIS) der Polizei BW......Page 860
38.4.1Ausgangslage......Page 863
38.4.2Schritte zur Entwicklung der BSC......Page 864
38.5Nutzen und Erfolgsfaktoren......Page 871
38.5.2Erfolgsfaktoren......Page 872
38.6Zusammenfassung......Page 873
38.7Ausblick......Page 874
Literatur......Page 875
Zusammenfassung......Page 877
39.1Einleitung......Page 878
39.2.1Kennzahlen der Fortbildung 2014......Page 879
39.2.2.1 Die strategischen Ziele......Page 880
39.2.2.2 Die operative Zielsetzung und Bedarfsanalyse......Page 881
39.2.2.3 Planung und Konzeption......Page 882
39.2.2.4 Durchführung......Page 883
39.2.2.5 Evaluation und Controlling......Page 885
39.3.1Stellenwert und Anspruch der zentralen Fortbildung beim BPFI......Page 887
39.3.2Herausforderungen in der zentralen Fortbildung in Ainring......Page 888
39.3.4.1 Prinzip Eigenverantwortung und Erfolgsnachweis der Sachgebiete und Fachbereiche......Page 890
39.3.4.2 Einrichtung und Gestaltung der kontinuierlichen Verbesserung am Fortbildungsinstitut der Bayerischen Polizei......Page 892
39.3.5Gestaltung der kontinuierlichen Verbesserung beim Fortbildungsinstitut der Bayerischen Polizei......Page 894
39.3.6Akzeptanz bei den Mitarbeitern......Page 895
Literatur......Page 897
Teil VII Marketing der Polizei......Page 899
Zusammenfassung......Page 900
40.1Einleitung......Page 901
40.2Soziale Medien......Page 902
40.2.1Nutzungsformen und Nutzertypen......Page 903
40.2.2Nutzungssituation in Deutschland......Page 904
40.3Wie betrachtet die Polizei den digitalen Raum?......Page 905
40.4.1Übersicht von Nutzungszwecken und Plattformen......Page 906
40.4.2Account-Formen......Page 907
40.4.3.1 Unterstützung von Ermittlungen......Page 908
40.4.3.3 Rekrutierung neuer Mitarbeiter......Page 909
40.4.3.4 Präsenz, PR und Beziehungsbildung......Page 911
40.5.1Rechtliche Überlegungen......Page 912
40.5.2Rechtliche Überlegungen......Page 916
40.6Was bestimmt den Erfolg von Social-Media-Auftritten?......Page 918
40.7Abschließend – Bedarf für einen gesellschaftlichen Diskurs?......Page 920
Literatur......Page 921
Zusammenfassung......Page 925
41.1Einleitung......Page 926
41.2Gutes und schlechtes Image der Polizei......Page 928
41.3Zufriedenheit mit der Polizei......Page 930
41.4.1Verbale Kommunikation und Image......Page 932
41.4.2Nonverbale Kommunikation und Image......Page 934
41.5Möglichkeiten zur Imageverbesserung in Aus- und Fortbildung......Page 936
41.6Soziale Medien......Page 937
Literatur......Page 940
Zusammenfassung......Page 943
42.1Definition der Corporate Identity im Polizeimanagement. Werte – Ziele – Qualitäten......Page 944
42.2Die Bedeutung der Identität und der Unternehmenskultur der Polizei als ganzheitliches inneres und äußeres Erscheinungsbild......Page 947
42.3Corporate Design – von der Tradition zur Modernität......Page 949
42.3.1Nutzung und Wirkung für Werbung und Imagebildung......Page 950
42.3.2Der Corporate Look am Beispiel der Polizei in Österreich......Page 951
42.3.2.1 Uniform......Page 952
42.3.2.2 Fahrzeuge......Page 954
42.3.2.3 Farben, Schrift......Page 955
42.4Das CI-Kommunikationskonzept als Instrument zur strategischen Führung im Polizeibetrieb......Page 956
42.5.1Auszug aus dem Interview mit Wilhelm Theuretsbacher – Chronik Chefreporter Tageszeitung KurierWien......Page 958
42.5.2Expertenbefragung: Dieter Wehe, Inspekteur der Polizei Nordrhein-WestfalenDeutschland......Page 959
42.5.3Expertenbefragung: Jean-Pierre Boesch, Directeur remplaçant, Institut Suisse de Police......Page 961
42.6.2Exkurs: Interview über die Bedeutung der Sichtweise der Corporate Identity......Page 963
42.7Ansatz für eine moderne Corporate Identity und Kommunikationsstrategie für das Dienstleistungsmanagement der Polizei......Page 967
Literatur......Page 969
Zusammenfassung......Page 972
43.1Einleitung......Page 973
43.2.1Definition von Employer Branding......Page 975
43.3Vorgehensweise im Employer Branding......Page 976
43.4Initialisierungsphase: mögliche Zielgrößen des Employer Branding......Page 977
43.5.1Personalgewinnung: was macht einen Arbeitgeber für Bewerber attraktiv?......Page 979
43.5.2.2 Fach- und Führungskräfte (Sicht auf den Öffentlichen Dienst)......Page 980
43.5.3.1 Motivationstheorie......Page 981
43.5.3.2 Great Place to Work®......Page 982
43.5.5Folgerungen für die Ausrichtung des Employer Brandings......Page 985
43.5.6Polizei auf dem Weg von der Staats- zur Bürgerpolizei......Page 987
43.6Handlungsfokus: Gestaltungsfelder......Page 988
43.8Schlussbetrachtung......Page 990
Literatur......Page 993
Zusammenfassung......Page 997
44.2.1Stakeholder-Analyse......Page 998
44.2.2Externe Stakeholder......Page 1000
44.2.3Interne Stakeholder......Page 1002
44.3Stakeholder-Analyse......Page 1003
44.4Stakeholder-Management......Page 1007
Literatur......Page 1011
Zusammenfassung......Page 1013
45.2Die Ausnahmesituation als empfundene Normalität......Page 1014
45.3Polizei: Bürokratie und Baustelle Kommunikation......Page 1015
45.4Medien: Transporteure und Akteure......Page 1017
45.6Die Polizei als Informationslieferantin......Page 1018
45.7Der polizeilich-publizistische Dramatisierungsverband......Page 1019
45.8Kommunikationsziel Sicherheit......Page 1020
Literatur......Page 1021
Zusammenfassung......Page 1023
46.1Einleitung......Page 1024
46.2.1Mögliche Schwächen in Umfragen......Page 1025
46.2.3Im Auftrag des Justizministeriums......Page 1026
46.2.4Glaubwürdigkeitsstudie......Page 1027
46.2.5Vertrauen als „Ethik und Moral“......Page 1028
46.3Vertrauen in Dienstleistungsorganisationen......Page 1029
46.3.1Vertrauen als wichtiges Gut......Page 1030
46.3.2Vertrauen in die Polizei als Grundvertrauen......Page 1031
46.3.3Principal-Agent-Theorie......Page 1032
46.3.4Vertrauen und Erwartungen......Page 1033
46.3.6Generalisiertes und situatives Vertrauen......Page 1034
46.3.7Vertrauensmodell von Mayer, Davis und Schoorman......Page 1035
46.3.8Vertrauen – eine Einstellung?......Page 1036
46.4.2Associative-Propositional-Evaluation-Modell......Page 1037
46.5Experiment: Ein paradoxer Vertrauensverlust?......Page 1038
46.6Mechanismen des Vertrauens......Page 1041
46.7Modell der Vertrauensillusion......Page 1042
Literatur......Page 1044
Teil VIII Nationale und Internationale Polizeikooperation......Page 1048
Zusammenfassung......Page 1049
47.1Vom polizeilichen Monopol zur kooperativen Sicherheit......Page 1050
47.2Wachsender Bedarf an Plural Policing......Page 1052
47.3Formen kooperativer Sicherheitsarbeit......Page 1055
47.4Einflussfaktoren für gelingende und scheiternde Kooperation......Page 1059
47.5Konsequenzen für das Polizeimanagement......Page 1062
Literatur......Page 1067
Zusammenfassung......Page 1070
48.1Polizei und Forschung: der aktuelle Stand einer schwierigen Beziehung......Page 1071
48.2Die Polizei als international operierendes Großunternehmen......Page 1073
48.3Das Problem der praktischen Irrelevanz (wirtschafts-)wissenschaftlicher Forschung......Page 1074
48.4Barrieren und Synergien auf dem Weg zum evidence-based Polizeimanagement......Page 1078
48.5So kann es funktionieren – ein Ausblick......Page 1081
Literatur......Page 1086
Zusammenfassung......Page 1088
49.1Warum internationale Polizeikooperation wichtig ist – aber häufig unterschätzt wird......Page 1089
49.2Herausforderungen internationaler Polizeikooperation......Page 1096
49.3.1Das Beispiel Polizeimissionen......Page 1100
49.3.2Kulturelle Intelligenz......Page 1102
49.3.3Führung, Kommunikation, Gruppendynamik......Page 1103
49.4Ausblick: Wie kann die Polizei lernen, international zu denken und zu handeln?......Page 1105
Literatur......Page 1108
Zusammenfassung......Page 1110
50.1Einleitung......Page 1111
50.2Die Entwicklung der deutschen Auslandseinsätze von Namibia bis Afghanistan......Page 1113
50.3Der Kontext: Mandatsgeber und Einsatzszenarien für deutsche Polizeikräfte in Kriseneinsätzen......Page 1114
50.4Herausforderungen im Einsatz: Anspruch und Wirklichkeit......Page 1118
50.5Bausteine zur erfolgreichen Umsetzung von Polizeimissionen: Strategie, Organisation, Personal, Evaluation......Page 1121
50.6Ausblick......Page 1129
Literatur......Page 1130
Zusammenfassung......Page 1133
51.1Einleitung......Page 1134
51.2UN-Polizeieinsätze in Zahlen – von 1990 bis heute......Page 1135
51.3.1Reform und Entwicklung......Page 1138
51.3.2Schutz der Zivilbevölkerung......Page 1141
51.3.3Executive Policing......Page 1143
51.4Kapazitäten und Beitragsländer......Page 1144
51.4.1Geschlossene Polizeieinheiten......Page 1145
51.4.2Neue Entsendungsansätze: Spezialisierte Teams und zivile Experten......Page 1146
51.4.3Konzeptuelle Klarheit......Page 1147
51.4.4Entwicklung in der Zusammensetzung der Beitragsländer......Page 1148
51.5.1Europäische Union (EU)......Page 1150
51.5.2Afrikanische Union (AU)......Page 1151
51.5.3Bilaterale Partner und Koalitionen......Page 1153
51.6.1Das Primat des politischen Prozesses......Page 1154
51.6.2Kontrolle über das Staatsgebiet und die Rolle nicht-staatlicher Akteure......Page 1155
51.6.3Regionale und überregionale Vernetzung, organisierte Kriminalität......Page 1156
51.7Zukunft ist Zusammenarbeit......Page 1158
Literatur......Page 1160
Zusammenfassung......Page 1163
52.1Einleitung......Page 1164
52.2EU-geführte Auslandseinsätze: Hintergrund und Entwicklungsstand......Page 1165
52.3Das Aufgabenfeld „Polizei“ in der Planung und Führung in EU-geführten zivilen Auslandseinsätzen......Page 1167
52.3.2Verwendung als „Seconded National Police Expert“ bei der CPCC......Page 1168
52.3.3„Im Feld“......Page 1172
52.4Ausblick......Page 1176
Literatur......Page 1177
Zusammenfassung......Page 1179
53.1Internationale Krisen und die Wirkung auf die Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland......Page 1180
53.2Rechtliche Rahmenbedingungen der deutschen Beteiligung an internationalen Polizeimissionen......Page 1185
53.3Finanzielle Rahmenbedingungen der Beteiligung an internationalen Polizeimissionen......Page 1187
53.4Ethische Aspekte der Beteiligung an internationalen Friedensmissionen......Page 1188
53.5.1Polizeimissionen des Bundesgrenzschutz......Page 1189
53.5.3Mehr Missionen, andere Schwerpunkte......Page 1190
53.5.4Trennung von Polizei und Militär......Page 1191
53.6Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen......Page 1192
53.7.1Prinzip der FreiwilligkeitVerwendungsdauer......Page 1193
53.7.3Vor- und Nachbereitung der Missionsteilnahme......Page 1194
53.7.4Betreuung der Missionsteilnehmer......Page 1196
53.8.1Leitbild Beteiligung an Internationalen Polizeimissionen......Page 1197
53.8.2Strategie......Page 1198
53.8.4Personalentwicklung......Page 1199
53.8.5Systematischere Auswertung (Evaluation), Entwicklung, Netzwerkarbeit......Page 1201
53.8.7Vermehrte Transparenz und Anerkennung......Page 1203
53.8.8Attraktivität der Missionsteilnahme......Page 1204
53.9Ein wegweisendes Signal: Bundestag stimmt für Stärkung der Polizeimissionen......Page 1205
Literatur......Page 1206
Sachverzeichnis......Page 1208

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Jürgen Stierle Dieter Wehe Helmut Siller Hrsg.

Handbuch Polizeimanagement Polizeipolitik – Polizeiwissenschaft – Polizeipraxis

Handbuch Polizeimanagement

Jürgen Stierle · Dieter Wehe · Helmut Siller (Hrsg.)

Handbuch ­Polizeimanagement Polizeipolitik – Polizeiwissenschaft – ­Polizeipraxis

Herausgeber Jürgen Stierle Recklinghausen, Nordrhein-Westfalen Deutschland

Helmut Siller Wien, Österreich

Dieter Wehe Schortens Grafschaft Niedersachsen, Deutschland

ISBN 978-3-658-08925-2 ISBN 978-3-658-08926-9  (eBook) DOI 10.1007/978-3-658-08926-9 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; ­detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer Gabler © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichenund Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Springer Gabler ist Teil von Springer Nature Die eingetragene Gesellschaft ist Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Vorwort

Der Preis der Freiheit ist stetige Wachsamkeit. (Thomas Jefferson, 1743–1826, dritter Präsident der Vereinigten Staaten 1801–1809).

Ali S. litt unter dem Mobbing durch seine Mitschüler und himmelte Amokläufer an. Innerhalb weniger Minuten erschoss er in München neun Menschen. Riaz Khan A., ein unauffälliger Jugendlicher, war in einer deutschen Kleinstadt gut integriert. So schien es. Bis er zum militanten Islamisten wurde, zur Axt griff und eine chinesische Familie attackierte. Nur Tage zuvor die Amokfahrt in Nizza, 84 Menschen sterben einen sinnlosen Tod. Weitere Anschläge in – nur auf Europa bezogen – Istanbul, Brüssel, Paris, München, Ansbach, Saint-Étienne-du Rouvray, Berliner Weihnachtsmarkt, demnächst …, alle verbunden meist mit umfangreichen Polizeieinsätzen. Wie viel ist eigentlich ein Menschenleben heute (noch) wert? Dazu laufende Angriffe vom rechten Rand des politischen Spektrums auf die „Mitte“ der Zivilgesellschaft: Anschläge auf Flüchtlingsunterkünfte und missliebige Politiker, gewaltsame Demonstrationen; wieder rücken Hundertschaften der Polizei aus. Besser wäre, über Lösungskonzepte der Gruppierungen abseits der Mitte zivilisiert zu diskutieren. Denn die Mitte hat die tragende Rolle und die zentrale Bedeutung für einen demokratischen Rechtsstaat. Die Polizei ist und bleibt ein Schützer und Hüter des demokratischen Systems. Seit Jahren erleben wir eine materielle und verbale Aufrüstung der Bürger, der Gesellschaft und des Staates für den Schutz von Demokratie und Rechtsstaat. Nachrichten von barbarischen Terroranschlägen und Krawallen machen natürlich betroffen, aber sie überraschen fast niemanden mehr. Es gilt, trotz religiös verbrämter und persönlicher Pathologien, Nihilismus und Fremdenhass die gesellschaftliche Mitte zu bewahren und die starke Demokratie zu verteidigen. (Atten-)Täter werden ihre Ziele nicht erreichen, solange in demokratischen Gesellschaften Vernunft und Besonnenheit die Oberhand über Schock und Panik behalten.

V

VI

Vorwort

Und genau da und in diesem Sinn kommt ein „Handbuch Polizeimanagement“ auf den Markt: Das Anliegen seiner Herausgeber und Autoren ist, vernünftig und besonnen zu überlegen, wie die Polizei bei ihren Aufgaben des Bürger- und Demokratieschutzes noch effektiver werden kann als sie es bisher schon war. Recklinghausen, Deutschland Schortens Grafschaft, Deutschland Wien, Österreich im Februar 2017

Jürgen Stierle Dieter Wehe Helmut Siller

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Jürgen Stierle, Dieter Wehe und Helmut Siller Teil I  Politische Grundentscheidungen der Steuerung der Polizei 2

Entwicklung der Polizeiorganisation in der Bundesrepublik Deutschland. . . . 23 Wolfgang Schulte

3

Sicherheit mit Plan. Perspektiven für die Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik Deutschland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Armin Schuster

4

Die Entstehung von Sicherheitsgesetzen im Spannungsfeld zwischen Populismus und Erforderlichkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Irene Mihalic

5

Politische Grundentscheidungen der Steuerung der Polizei – und deren Grundlagen aus Sicht der Landespolitik NRW. . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Marc Lürbke und Daniel Möller

6

Die Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen aus politischer Sicht. . . . . . . 117 Boris Pistorius

7

Internationale Polizeimissionen als Element deutscher Außen- und Sicherheitspolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Winfried Nachtwei

8

Polizeiwissenschaft als Verwaltungswissenschaft – zur Entwicklung der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Hans-Jürgen Lange und Michaela Wendekamm

9

Menschenrechtskonforme Polizeiarbeit als Organisationsproblem – das Beispiel Österreich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Reinhard Kreissl VII

VIII

Inhaltsverzeichnis

Teil II  Führung in der Polizei 10 Vom Wollen zum Können – Führungsethik/Moral Leadership als erfolgskritische Führungskompetenz in der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Werner Schiewek 11 Dienststellenentwicklung – die Aufgabe des Höheren Polizeivollzugsdienstes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Christian Barthel und Dirk Heidemann 12 Schnelles und langsames Denken im Polizeiberuf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Thomas Feltes und Lena Jordan 13 Erkennen und Steuern relevanter Verhaltens- und Entwicklungsaspekte durch Vorgesetzte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 Roland Hormel und Rudolf Scharf 14 Anforderungen an eine moderne Führungskonzeption der Polizei . . . . . . . 299 Klaus Neidhardt 15 Neu denken – Neue Zukunftskompetenzen durch Kulturwandel, Visionen und Innovationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 Jürgen Stierle, Reinhard Renter, Jörg Unkrig und Sylvia Ziolkowski 16 Management von Unsicherheit bei Entscheidungen im polizeilichen Kontext. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 Jürgen Weibler und Malte Petersen 17 Coaching bei der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 Peter Weber 18 „Ich muss mal wieder raus!“ – oder: Wie Praxisnähe in der Lehre gelingen kann. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 Isabel Ruland Teil III  Organisationskultur der Polizei 19 Kultur der Polizei – The Next Generation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 Carsten Dübbers 20 Vertrauenskultur – Führung mit Vertrauen – Vertrauen in Führung. . . . . 449 Jörg Konrad Unkrig 21 Organisationskultur der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 Antonio Vera und Lara Jablonowski

Inhaltsverzeichnis

IX

Teil IV  Gesundheitsmanagement in der Polizei 22 Auf dem Weg zu einem strategischen Gesundheitsmanagement . . . . . . . . . 495 Margret Fluhrer 23 Zusammenhänge zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung und Gesundheit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507 Michael Kastner 24 Von der Ilias nach Bad Aibling – oder: Warum ein Vorgesetzter etwas von Psychotraumatologie verstehen sollte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535 Isabel Ruland 25 Schwierige Lebenssituationen von Mitarbeitern der Polizei erkennen und richtig handeln. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573 Julia Warnke 26 Mit mentaler und emotionaler Stärke zu mehr Führungskompetenz. . . . . 593 Antje Heimsoeth Teil V  Strategische Steuerung in der Polizei – Grundlagen 27 Strategien erfolgreich planen und umsetzen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 617 Helmut Siller 28 Managementfeld Veränderung, Komplexität und Unsicherheit. . . . . . . . . . 637 Helmut Siller 29 Analyse der Branchenstruktur aus Sicht der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 659 Helmut Siller 30 Operatives, strategisches und normatives Management. . . . . . . . . . . . . . . . 681 Helmut Siller 31 Kriminalprävention in der Einwanderungsgesellschaft am Beispiel polizeilicher „Netzwerkarbeit“ – Eine Herausforderung an Führung und Organisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 703 Eva Kiefer 32 Die strategische Positionierung der Polizei durch Prozess- und Qualitätscontrolling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 719 Jürgen Stierle und Reinhard Renter 33 Evaluation in der Polizei – Lästiges Übel oder bedeutender Beitrag zur Qualitätssicherung polizeilicher Interventionen? . . . . . . . . . . . 747 Ingo Dungs

X

Inhaltsverzeichnis

Teil VI  Strategische Steuerung in der Polizei – Praxisbeispiele 34 Police-Performance Management in der österreichischen Bundespolizei am Beispiel der Projekte „Leistungsorientierte Steuerung“ und „Prototyp Führungsinformationssystem“. . . . . . . . . . . . . . 769 Kurt Promberger, Wolfgang Glaninger, Dagmar Koschar und Norbert Schlager-Weidinger 35 Performance Management bei der Polizei – Konzept und Wirkung, dargestellt am Beispiel der Polizei in Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . 795 Mirjam Pekar-Milicevic und Rolf Ritsert 36 Strategische Steuerung am Beispiel der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 817 Dieter Wehe 37 Die Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen – Neue Wege aus der Ökonomisierungsklemme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 835 Lars Wistuba, Stefan Thode und Yvonne Balzer 38 Von der Vision zur Konzeption – Strategische Steuerung der Polizei BW mithilfe des Führungsinformationssystems und der Balanced Scorecard. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 867 Reinhard Renter 39 Polizeiliche Fortbildung erfolgreich managen – Bildungsmanagement der Bayerischen Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 895 Johann Peter Holzner, Gerd Enkling und Rainer Esterer Teil VII  Marketing der Polizei 40 Die polizeiliche Nutzung sozialer Medien in Deutschland: Die Polizei im digitalen Neuland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 919 P. Saskia Bayerl und Thomas-Gabriel Rüdiger 41 Das Image der Polizei, die Dienstleistungsqualität und die Zufriedenheit der Bevölkerung – Zusammenhänge und Möglichkeiten zur Verbesserung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 945 Max Hermanutz und Laura Weigle 42 Corporate Identity. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 963 Sonja Ortner 43 Employer Branding – Arbeitgebermarke Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 993 Jürgen Stierle und Sven Lakner

Inhaltsverzeichnis

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44 Stakeholder-Management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1019 Helmut Siller 45 Polizei, Medien und Öffentlichkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1035 Karl-Heinz Grundböck 46 Die Vertrauensillusion: Wenn die Polizei kommt, ist alles wieder gut. . . . . 1045 Gerhard Brenner Teil VIII  Nationale und Internationale Polizeikooperation 47 Plural Policing – Sicherheitsarbeit durch Kooperation. . . . . . . . . . . . . . . . . 1073 Bernhard Frevel 48 Plädoyer für die Kooperation zwischen Polizei und Managementwissenschaften. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1095 Gabriele Jacobs und Hubert Wimber 49 Internationale Polizeikooperation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1113 Gabriele Jacobs und Martin Kuntze 50 Polizeimissionen im Spannungsfeld von Krisenmanagement und Sicherheitssektorreform: Implikationen für die Praxis. . . . . . . . . . . . . . . . . 1135 Steffen Eckhard 51 Internationale Polizeiarbeit in Friedensoperationen der Vereinten Nationen – Entwicklung, Herausforderungen und Perspektiven. . . . . . . . . 1159 Annika S. Hansen und Stefan Feller 52 Tätigkeitsfeld EU – Polizeiarbeit im Kontext von EU-geführten Auslandseinsätzen – Entwicklungsstand und Perspektiven . . . . . . . . . . . . . 1189 Birgit Löser 53 Die Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an internationalen Polizeimissionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1205 Dieter Wehe Sachverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1235

Die Herausgeber

Dr. Jürgen Stierle  (Jg. 1957), Diplom-Kaufmann, promovierte im Jahr 2005 an der Bergischen Universität Wuppertal mit dem Dissertationsthema „Korruptionscontrolling in öffentlichen und privaten Unternehmen“. Er ist Lehrbeauftragter an verschiedenen Hochschulen für die Lehrgebiete Controlling, Personalmanagement und QM/Organisation. Dr. Stierle ist Mitglied der International Police Association (IPA) und hat u. a. verschiedene Aufsätze zu den Themen Dienstleistungsunternehmen Polizei, Ethisches Management, Führung und Gesundheits- und Leistungscontrolling in Polizei-Zeitschriften veröffentlicht. Er leitet seit 1996 als Geschäftsführer das Trainings-und Beratungsunternehmen Stierle-Consulting und führt mit seinem Team u. a. Seminare, Coaching und Projekte in verschiedenen Polizeibehörden sowie in privaten Unternehmen durch. Trainings-und Beratungsgebiete: Dienstleistungsunternehmen Polizei, ethische und strategische Unternehmensführung und Personalmanagement, Motivation, Selbst-, Zeitund Erfolgsmanagement, Konfliktmanagement und Mediation, Strategieentwicklung, Gesundheits- und Leistungscontrolling, Burn-out-Prävention, Employer Branding, Korruptionscontrolling/Compliance, Risikomanagement, Change-Management. Ausgewählte Publikationen: • Stierle, J./Glasmachers, K./Siller, H. (2017): Praxiswissen Personalcontrolling, Wiesbaden. • Stierle, J./Siller, H. (2015): Praxishandbuch Korruptionscontrolling. Konzepte – Prävention – Fallbeispiele, Berlin. • Stierle, J./Vera, A. (Hrsg.) (2014): Handbuch Betriebliches Gesundheitsmanagement, Stuttgart. •  Stierle, J./Glasmachers, K./Brandstätter, M./Luczak, V. (2013): Die Modernisierung des Dienstleistungsunternehmens Polizei, Teil 1: Leistungssteigerung und XIII

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Die Herausgeber

Kostenreduzierung durch konsequente Kundenorientierung und gesunde Führung, in: Kriminalistik, Jg. 67 (11), S. 686-694. • Stierle, J./Siller, H. (2013): Die Modernisierung des Dienstleistungsunternehmens Polizei, Teil 2: Das Managementinstrument Balanced Scorecard, in: Kriminalistik, Jg. 67 (12), S. 776-783. •  Stierle, J./Siller, H./Cibak, L./Glasmachers, K. (2014): Die Modernisierung des Dienstleistungsunternehmens Polizei, Teil 3: Wachstum durch Schließung der normative, strategischen und operativen Lücke, in: Kriminalistik, Jg. 68 (10), S. 587-594. E-Mail: [email protected] Internet: www.stierle-consulting.de Dieter Wehe  (Jg. 1953) begann seinen Dienst als Streifenbeamter bei der Polizei Nordrhein-Westfalen. Nach verschiedenen Stabs- und Führungsfunktionen studierte er an der Polizei-Führungsakademie, heute Deutsche Hochschule der Polizei, in Münster-Hiltrup. Anschließend übernahm er verschiedene Führungsfunktionen im höheren Dienst und leitete mehrere Polizeidienststellen bis zur Größenordnung von 300 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Zahlreiche polizeiliche Einsatzlagen anlässlich von Geiselnahmen, Entführungen und Großdemonstrationen führte er als Einsatzleiter oder Leiter des Stabes. Besondere Stationen waren die Unterstützung des Landes Brandenburg beim Polizeiaufbau und eine halbjährige Wirtschaftshospitation bei der Unternehmensberatung Kienbaum und Partner. Von 1996 bis 2002, unterbrochen durch eine einjährige Tätigkeit als Einsatzreferent im Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, leitete Dieter Wehe den Fachbereich Führung, Organisation und Wirtschaftswissenschaften an der Polizei-Führungsakademie. 2002 wurde ihm das Amt des Inspekteurs der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen übertragen, das er bis zu seiner Pensionierung 2015 wahrnahm. In dieser Funktion war er zugleich ordentliches Mitglied im Kuratorium der Deutschen Hochschule der Polizei sowie des Arbeitskreises der Inspekteure (UA FEK – Unterausschuss Führung, Einsatz und Kriminalitätsangelegenheiten). Dieter Wehe ist Mitglied des Advisory Boards der Rotterdam School of Management sowie des Centers of Excellence for Public Safety Management (CESAM). Er leitet die Bund-Länder-Arbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen und wurde mehrfach als Experte des Deutschen Bundestages sowie verschiedener Landtage berufen. Dieter Wehe veröffentlichte zahlreiche Beiträge für polizeiliche Fachzeitschriften und -bücher. 2015 verlieh ihm der Bundespräsident der Bundesrepublik das Bundesverdienstkreuz am Bande. E-Mail: [email protected]

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Hon.Prof. (FH) Dr. Helmut Siller  (Jg. 1958), Studium der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften in Wien, promovierte 1984 mit dem Dissertationsthema „Grundsätze eines ordnungsmäßigen strategischen Controllings“; 2009 Master of Science, 2012 Prof. (FH) an der FH Wien der WKW (Wiener Wirtschaftskammer), 2016 Hon.Prof. (FH) an der FH Burgenland. Seit 1.1.2013 selbstständiger Unternehmensberater, Trainer und Fachautor in Wien. Davor Bereichsleiter und Lektor für Rechnungswesen und Controlling am Institut für Unternehmensführung der FH Wien der WKW (2006–2012); Division Controller und Leitender QM-Beauftragter bei PaperlinX Austria GmbH (Papiergroßhandel, 1993–2006). Beratungs- und Forschungsgebiete: Controlling, Rechnungswesen, Qualitäts- und Risikomanagement, International Financial Reporting Standards, Wirtschaftskriminalität, Unternehmensethik, Betriebliches Gesundheitsmanagement, Personalmanagement, Wirtschaftsrecht, E-Learning. Lehrbeauftragter an den Fachhochschulen Burgenland, St. Pölten und FH des bfi Wien sowie an der Donau-Universität Krems, der Wirtschaftsuniversität Wien und der Paracelsus Medizinischen Privatuniversität Salzburg. Ausgewählte Publikationen: •  Stierle, J./Glasmachers, K./Siller, H. (2017): Praxiswissen Personalcontrolling, Wiesbaden. •  Stierle, J.,/Siller, H. (2015): Praxishandbuch Korruptionscontrolling. Konzepte – ­Prävention – Fallbeispiele, Berlin. • Stierle, J./Siller, H. (2013): Die Modernisierung des Dienstleistungsunternehmens Polizei, Teil 2: Das Managementinstrument Balanced Scorecard, in: Kriminalistik, Jg. 67 (12), S. 776-783. •  Stierle, J./Siller, H./Cibak, L./Glasmachers, K. (2014): Die Modernisierung des Dienstleistungsunternehmens Polizei, Teil 3: Wachstum durch Schließung der normativen, strategischen und operativen Lücke, in: Kriminalistik, Jg. 68 (10), S. 587-594. • Eschenbach, R./Siller, H. (2011): Controlling professionell. Konzeption und Werkzeuge, 2. Auflage, Stuttgart. • Laufend Fachartikel auf: http://www.controllingportal.de E-Mail: [email protected] Internet: www.beeratung.net

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Einleitung Jürgen Stierle, Dieter Wehe und Helmut Siller

Ein Unternehmen ist nur so gut wie seine Mitarbeiter. Zusammenfassung

Polizeimanagement ist der laufende, geplante und kontrollierbare Versuch, die Prozesse polizeilichen (Amts-)Handelns und damit die Entwicklung der Organisation Polizei so zu gestalten, dass ihre Ziele laufend – wenn möglich proaktiv und innovativ – den Anforderungen des Umfelds und seiner Stakeholder angepasst und bestmöglich erreicht werden. Wir verstehen Polizeimanagement als Steuerung der Aufgaben in der Polizeiorganisation zur Erzielung einer optimalen Wirkung hinsichtlich der öffentlichen Sicherheit.

J. Stierle (*)  Recklinghausen, Deutschland E-Mail: [email protected] D. Wehe  Schortens Grafschaft, Niedersachsen, Deutschland E-Mail: [email protected] H. Siller  Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_1

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Inhaltsverzeichnis 1.1 Sicherheitslage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.2 Sachliche Ausgangslage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.3 Alleinstellungsmerkmale dieses Handbuches. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.4 Ziele des Buches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.5 Aufbau und Kapitelfolge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Über die Autoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1.1 Sicherheitslage Deutschland befindet sich wie andere Staaten in einer ausgesprochen ernsten Sicherheitslage. Der internationale Terrorismus bedroht durch Anschläge und Anschlagsversuche objektiv und subjektiv die Freiheit und die Sicherheit in Europa. Auch Deutschland steht dabei im „Fadenkreuz“ der Terroristen, sei es durch gezielt gesteuerte Aktion des sogenannten Islamischen Staates oder durch Einzeltäter und Gruppen, die, durch Propaganda der Dschihadisten radikalisiert, autonom Angriffe auf Leben und Gesundheit hier lebender Menschen durchführen. Nach Einschätzung des Bundesministeriums des Innern ist und bleibt für Deutschland „auf absehbare Zeit der islamistisch motivierte internationale Terrorismus die virulenteste Bedrohung und eine der größten Herausforderungen für die Sicherheitsbehörden“ (vgl. BMI 2016). Zugleich ist die Entwicklung im Bereich der Organisierten Kriminalität und der sogenannten Allgemeinkriminalität Besorgnis erregend. Insbesondere der Anstieg der Fallzahlen im Bereich der Einbruchskriminalität mit gleichzeitig geringer Aufklärung der Straftaten sorgt für Schlagzeilen (z. B. DER SPIEGEL am 30.03.2016: „Verbrechen: Zahl der Wohnungseinbrüche steigt rasant“) und verunsichert die Bevölkerung. Für 2015 wurden in Deutschland rund 167.000 Wohnungseinbrüche gemeldet, was einer Steigerung gegenüber 2014 von 9,9 % entspricht“ (vgl. BKA 2015). Besonders dramatisch verlief die Entwicklung in Nordrhein-Westfalen, wo mit rund 62.000 Einbrüchen eine Steigerung um 18,1 % verzeichnet wurde (vgl. NRW 2015). Gerade dieses Deliktsfeld beeinträchtigt Opfer besonders, da sie in ihrem intimen Lebensumfeld geschädigt werden. Verantwortlich sind zum großen Teil überstaatlich agierende Tätergruppen, die die Vorteile freien Reiseverkehrs und offener Gesellschaften für ihre kriminellen Zwecke missbrauchen. Die stark gestiegenen Flüchtlingszahlen stellten und stellen auch die Polizei durch vermehrte Einsätze vor große Herausforderungen. Besondere Einsätze wie anlässlich der Kölner Silvesternacht 2015 zogen national wie international Aufmerksamkeit und Kritik nach sich und führten zu öffentlichen und parlamentarischen Auseinandersetzungen (vgl. Landtag NRW 2016). Auch im Bereich der Verkehrssicherheit hat sich die Lage verschlechtert, wurden doch 2015 bei Verkehrsunfällen 3459 Menschen getötet und über 67.000 verletzt (vgl. Statistisches Bundesamt o. J.).

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1.2 Sachliche Ausgangslage Die Anforderungen an die Polizei sind in den letzten drei Jahrzenten aufgrund gestiegener Ansprüche der Stakeholder, des Wertewandels, neuer Kriminalitätsformen sowie der Finanzprobleme der öffentlichen Haushalte gestiegen. Dieser Wandel umfasst das gesamte Dienstleistungsunternehmen Polizei, die Einstellungen und das Verhalten der Mitarbeiter, die Organisationskultur, das Führungssystem, das Controlling, die Technologien, die Organisation, die Kommunikation und das Marketing. Beginnen wir mit den Anspruchsgruppen (Stakeholder) des Polizeimanagements. Es handelt sich hierbei um Gruppen oder Einzelpersonen, die einen legitimen Anspruch gegen die Behörde bzw. das „Dienstleistungsunternehmen Polizei“ vorbringen können. Die Art und die Stärke des Anspruchs sind je nach Verhandlungsposition der einzelnen Gruppen unterschiedlich (vgl. Waxenberger 2001, S. 38). Während interne Anspruchsgruppen (interne Kunden, z. B. Polizisten, Polizeiführung, Personalvertretung) Ansprüche auf hohes Einkommen, gesunde Arbeitsbedingungen sowie Wertschätzung und Anerkennung haben, fordern externe Anspruchsgruppen (externe Kunden, z. B. Parlamente, Bürger, Lieferanten, Gutachter, Polizeibeirat, Justiz, Medien) beispielsweise eine langfristige kooperative Arbeitsbeziehung, hohe Aufklärungsquoten und eine hohe subjektive Sicherheit. Zudem ist auch die Organisation der Polizei als schützenswertes System eine Anspruchsgruppe (vgl. Waxenberger 2001, S. 123). Alle Anspruchsgruppen haben ein Interesse an einer attraktiven und funktionsfähigen (effektiven) Polizei, damit sie auch in Zukunft ihre Ansprüche verstärkt bzw. besser durchsetzen können. Für sie ist das vorliegende Handbuch Polizeimanagement interessant, da die Autorenbeiträge sicherheitsrelevante Sachverhalte und Probleme analysieren und konkrete Verbesserungswege aufzeigen. Die Attraktivität und Effektivität der Polizei kann durch Hebeleffekte (z. B. Innovationen, Reaktionssicherheit bei Einsätzen, bessere Problemlösungsfähigkeiten, verstärkte Einbindung der Bürger, Anerkennungs- und Fehlerkultur, gesunde Führung, eigene Aktivitäten in Sozialen Medien) noch weiter gesteigert werden.  Polizeimanagement ist der laufende, geplante und kontrollierbare Versuch, die Prozesse polizeilichen (Amts-)Handelns und damit die Entwicklung der Organisation Polizei so zu gestalten, dass ihre Ziele laufend – wenn möglich proaktiv und innovativ – den Anforderungen des Umfelds und seiner Stakeholder angepasst und bestmöglich erreicht werden. Wir verstehen Polizeimanagement als Steuerung der Aufgaben in der Polizeiorganisation zur Erzielung einer optimalen Wirkung hinsichtlich der öffentlichen Sicherheit (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 10). Führungskräften kommt im Polizeimanagement eine besondere Bedeutung zu. Dabei sind sie mit folgenden Aufgabeninhalten und erforderlichen Fähigkeiten konfrontiert (vgl. Modulhandbuch des Masterstudiengangs Öffentliche Verwaltung – Polizeimanagement 2014/2016):

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• Perspektivisches, methodisch-analytisches Denken, das die Einsicht in die Wechselbeziehungen von Staat, Gesellschaft, Politik, Recht und Polizei vertieft; • Bürgerorientiertes Führungsverhalten und überzeugende Repräsentation der Polizei in der Öffentlichkeit; • Bund- und länderübergreifende sowie internationale polizeiliche Zusammenarbeit und verantwortliche Zusammenarbeit mit anderen Institutionen; • Entwicklung und Realisierung von Handlungszielen und -konzeptionen unter Berücksichtigung einer ökonomischen Aufgabenerfüllung; • Führungsverhalten im Sinne eines kooperativen Führungssystems; • Konfliktvermeidung und kompetente Konflikthandhabung; • Reflexion polizeilichen Handelns und Führungsverhaltens insbesondere unter ethischen Kriterien; • Analyse und Organisation des eigenen Arbeitsverhaltens sowie sach- und situationsgerechte Nutzung persönlicher Ressourcen, insbesondere in Belastungssituationen; • Einschätzung der Reichweite und Aussagekraft wissenschaftlicher Erkenntnisse unter Berücksichtigung der eingesetzten Methoden; • Anwendung wissenschaftlicher Methoden zur Strukturierung und Analyse polizeilicher Fragestellungen; • Eigenverantwortliche ständige Erweiterung berufsbezogenen Wissens und dessen Anwendung auf komplexe Anforderungen. Wir gehen in diesem Buch vom Konzept des integrierten Managements aus, wie das z. B. auch im Neuen St. Galler Management-Modell (vgl. Rüegg-Stürm 2003, S. 22) der Fall ist. Integriertes Management bedeutet die Vernetzung der drei Aufgaben-Ebenen im Management (vgl. Bleicher 2008, S. 43 ff.; Eschenbach und Siller 2011, S. 22 ff.; vgl. Thommen und Achleitner 2012, S. 923 f.; vgl. Siller 2015, S. 41 f.): • Auf normativer Ebene ist es Aufgabe der Führung, über die Corporate Identity (Organisationsidentität), den Sinn und Zweck der Polizeiorganisation nachzudenken, Organisationsgrundsätze zu entwerfen, Visionen für die Polizei der Zukunft zu entwickeln, sie in einem Leitbild zu formulieren und als Führungskraft in der Polizei die Mitarbeiter zu motivieren, diese Ideen, Kultur, Normen und Werte im Berufsalltag bewusst zu leben und ihnen Taten und Erfolge folgen zu lassen. Entscheidungen auf diesem Gebiet sind grundsätzlicher Natur. Im Fall der Polizei ist die normative Ebene zweigeteilt, nämlich erstens als politische Ebene (außerhalb der Polizei) und zweitens als normative Ebene innerhalb der Polizei. • Auf strategischer Ebene geht es darum, mithilfe geeigneter Strategien Erfolgspotenziale zu schaffen bzw. zu erhalten. Erfolgspotenziale sind die Voraussetzungen für künftigen operativen Erfolg (im „Tagesgeschäft“ der Polizei). Erfolgspotenziale in der Polizei sind z. B. gut ausgebildete Polizisten und Polizistinnen, ausreichend vorhandene Sachressourcen wie Dienststellen-Räumlichkeiten, Dienstfahrzeuge, Waffen,

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Zielgröße (z.B. Wirkungsgrad, Aufklärungsquote, Effektivität)

Ziellinie = Plan = Künftige normativ, strategisch und operativ optimierte Organisation Normative Lücke

Strategische Lücke

Operative Lücke

Künftige strategisch und operativ optimierte Organisation Künftige operativ optimierte Organisation Basisgeschäft (Wird)

Ist Gegenwart

Zukunft

Abb. 1.1  Normative, strategische und operative Lücke. (Bildrechte: Stierle et al. 2014, S. 590)

Uniformen, Funkgeräte, State-of-the-art-IT-Ressourcen (z. B. für Fahndung) sowie ein durchsetzungsfähiges, gestaltungswilliges Management. Entscheidungen auf diesem Gebiet sind nachhaltiger Natur. • Auf operativer Ebene geht es darum, die vorhandenen Erfolgspotenziale möglichst wirkungs- und zielorientiert (effektiv), richtig kombiniert und wirtschaftlich (effizient) einzusetzen: Operation umfasst alle Maßnahmen, die dazu dienen, die Erfolgspotenziale zu nutzen, wie z. B. professionelle und umfassende Planung und Vorbereitung der Polizeieinsätze, Erhöhen der Produktivität bei Verhören, Formen eingespielter Teams im Streifendienst oder Optimieren der Nutzung des FunkstreifenFuhrparks. Entscheidungen auf diesem Gebiet betreffen das „Tagesgeschäft“. Sicher haben die meisten Behörden- bzw. Dienstellenleiter in der Polizeipraxis die Erkenntnis gewonnen, dass sich Ziele oft nicht erreichen lassen: Die tatsächliche Entwicklung (im Ist) bleibt also oft hinter dem Plan (Ziel) zurück. Analysiert man die Differenz zwischen Ist und Plan, wird man oft feststellen, dass sich ein Teil der Differenz (operative Lücke) relativ kurzfristig durch operative Maßnahmen schließen lässt, dass aber gleichzeitig eine weitere Verbesserung z. B. aufgrund der derzeit unpassenden Organisationsstruktur (strategische Lücke) sowie der gegebenen Organisationskultur (normative Lücke) nicht möglich ist. Organisationsstruktur und -kultur lassen sich erfahrungsgemäß nur eher langsam und langfristig verändern (vgl. Stierle et al. 2014, S. 589). Eine wirksame Methode, die auch im Controlling eingesetzt wird, ist die Gap-Analyse (Lückenanalyse). Ausgangspunkt ist die Frage: Erreichen wir unser Ziel, wenn wir so weitermachen wie bisher? Gap ist dabei definiert als Lücke (Diskrepanz) zwischen

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einer geplanten („Ziellinie“) und der voraussichtlichen Entwicklung („Wird“), wenn keine Maßnahmen ergriffen werden (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 111; vgl. Abb. 1.1). Das normative Management hat eine sachlogische Vorsteuerungsfunktion für das strategische, und diese weiter für das operative Management; normatives Management weist somit die größten Hebeleffekte auf: • Was auf der normativen Ebene versäumt wird, kann auch durch noch so große Anstrengungen auf strategischer Ebene nicht mehr aufgeholt werden. • Und was auf strategischer Ebene versäumt wird, kann auch durch noch so große Anstrengungen auf der operativen Ebene nicht mehr aufgeholt werden (vgl. Siller 2011, S. 68; vgl. Stierle et al. 2014, S. 589). Aus Sicht der EKS (Engpass-konzentrierte Strategielehre) ist es wichtig, dass die Polizei als Behörde und öffentliches Dienstleistungsunternehmen nicht nur Druck ausübt, sondern wie ein Magnet Anziehungskraft gewinnt (vgl. Friedrich 2006). Die Steigerung der Attraktivität (Reifegrad der Organisation) erfolgt durch Entwicklungs- bzw. Change Management. Während dabei der Input für den Entwicklungsprozess (z. B. Kosten für Seminare, Mitarbeiter, Unternehmensberater) problemlos in monetärer Form (Kosten) ermittelt werden kann, ist eine monetäre Bewertung des Entwicklungserfolges (Output bzw. Outcome) aufgrund fehlender Marktpreise nur sehr schwer oder gar nicht möglich (vgl. Stierle 2012, S. 370). Bei der Steigerung der Attraktivität der Polizei für ihre Stakeholder (Anspruchsgruppen) ist die Berücksichtigung der wissenschaftlichen Denkweise bzw. Perspektive – z. B. Rechtswissenschaft bzw. Betriebswirtschaft – von besonderer Bedeutung. Aus der Perspektive der Rechtswissenschaften (Staats-, Straf- und Verwaltungsrecht) denken viele Polizeiangehörige an eine Behörde bzw. ein Amt, in der Amtsträger Dienstleistungen des Staates gegenüber den Bürgern erbringen (vgl. Stierle et al. 2013, S. 688). Die Aufgaben und Ziele der Polizeibehörden sind sehr komplex, und aufgrund dessen können der Polizeiführung bzw. den Beschäftigten nicht alle möglichen Entwicklungen, Alternativen und Konsequenzen bekannt sein. Die Ziele der Polizei müssen sowohl qualitativ als auch quantitativ fixiert werden, um die Konsequenzen der Handlungsalternativen der einzelnen Aktionen zu beurteilen (vgl. Heinen 1973, S. 23). Die Ziele der Polizei fokussieren sich auf das Gemeinwohl (fremde Interessen) und verkörpern meist Zustände oder Ereignisse, die sich quantitativ nur schwer messen lassen (z. B. Sicherheit der Bürger). Sie beruhen auf verwaltungsrechtlichen Grundlagen (z. B. PolG) und stellen das Ergebnis zahlreicher Einflüsse dar, von denen der gesetzliche Auftrag an die Exekutivorgane nur eine rahmengebende Rolle spielt (vgl. Brede 1989, Sp. 1867–1977). Zu ihnen gehören beispielsweise die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die Verhinderung und Verfolgung von Straftaten, die Verbesserung der Verkehrssicherheit sowie die Förderung des Vertrauens der Bevölkerung in den Dienstleistungen der Polizei. Beispielsweise präsentieren viele Internetseiten der Polizeibehörden

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(z. B. https://www.polizei.nrw.de/muenster/) die Schlagworte – bürgerorientiert – professionell – rechtsstaatlich. Die (deutsche) Polizei muss die vom Landtag, bzw. Bundestag oder dem Europäischen Parlament beschlossenen Gesetze umsetzen und hierbei insbesondere das Rechtsstaatsprinzip sowie die Gewährleistung von Grundrechten beachten (vgl. Stierle et al. 2013, S. 688). Bei der alternativen Perspektive der öffentlichen Betriebswirtschaft (Public Management) und des Marketings denken einige Polizeibeamte, sowie möglicherweise auch Berater, an ein öffentliches Dienstleistungsunternehmen, das mit seinem Mitarbeitern nutzenorientiert die Sicherheitsbedürfnisse ihrer Kunden befriedigen muss. Im Qualitätsmanagement (DIN EN ISO 8402) wird der Kunde als Empfänger eines vom Lieferanten bereitgestellten Produktes definiert, der im Rahmen einer Vertragssituation auch Auftraggeber genannt wird. Im Prozessmanagement werden Kunden in externe und interne Kunden unterteilt. Während externe Kunden Abnehmer der produzierten Gesamtleistung sind, handelt es sich bei internen Kunden beispielsweise um Mitarbeiter oder Führungskräfte, die im Rahmen des Produktionsprozesses eine Teilleistung als Input erhalten und weiter be- bzw. verarbeiten. Aus Sicht des Prozessmanagements ist jeder Teilprozess Kunde des vorhergehenden und zugleich Lieferant des nachfolgenden Teilprozesses (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 69). Die Dienstleistungen der Polizeibeamten werden an Objekten (Sachen oder Personen) vollzogen und haben starken immateriellen Charakter, der die Mitwirkung des Subjekts bzw. Objekts verlangt. Das Ergebnis der Dienstleistung ist von der Leistungsfähigkeit und dem Leistungswillen des Polizeibeamten, des Empfängers und sonstigen Restriktionen abhängig (vgl. Ziesemer 1987, S. 192–194).

1.3 Alleinstellungsmerkmale dieses Handbuches Vor dem Hintergrund der obigen (nur ausschnittsweisen) Darstellung der Herausforderungen an die Polizei stellt sich die Frage, warum es eines Handbuches Polizeimanagement bedarf, und ob der Aufwand für die Befassung mit Fragen der Führung und Steuerung bei den Autoren nicht ungerechtfertigt wertvolle Ressourcen bindet, die an anderer Stelle, z. B. zur operativen Kriminalitätsbekämpfung, sinnvoller und dringender einzusetzen wären. Die Antwort darauf: 

Ein solches Handbuch ist erforderlich, um die Effektivität der Polizei (weiter) zu erhöhen; und der Nutzen der Analyse der Polizeiprobleme und der Erarbeitung von Problemlösungsansätzen rechtfertigt den Aufwand auf jeden Fall.

Die Alleinstellungsmerkmale des vorliegenden Fachbuchs liegen vor allem in sechs Punkten:

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• 53 Aufsätze in diesem Handbuch von 65 Autoren zeigen, dass es für die bereits jetzt hochprofessionell arbeitende Polizei weitere Denkanstöße zur Verbesserung ihrer Aufgabenwahrnehmung gibt. • Die meisten Kapitel stammen aus der Feder von Autorinnen und Autoren mit polizeiwissenschaftlichem Hintergrund. Unter Polizeiwissenschaft verstehen wir […] das Wissenschaftsgebiet, das die polizeiliche Grundfunktion (Gewährleistung innerer Sicherheit unter Inanspruchnahme des staatlichen Gewaltmonopols), die Polizei als Institution (Police) und ihr Verhalten, sowie ihre Tätigkeit (policing) – wie sie ist, wie sie sein kann und soll und wie sie nicht sein darf – mit wissenschaftlichen Methoden theoretisch (police theory), empirisch (police research) und systematisch erforscht (Birkenstock et al. 2005, S. 134).

• Die Beiträge der Autoren beleuchten sowohl politische, normative, strategische und operative Aspekte der Führung und Steuerung der Polizei – und damit ganz unterschiedliche polizeiliche Aufgabenfelder. • Interdisziplinäre Behandlung des Themas Polizeimanagement anhand ausgewählter Aspekte des Polizeimanagements; die Autorinnen und Autoren sind unter anderem Hochschullehrer, Manager, Controller, Trainer/Berater, Gesundheitscoaches, Psychologen, Ärzte, Marketing-Fachleute, Politiker und Führungskräfte der Polizei. Sie haben etwas Wesentliches gemeinsam: Sie sind international erfahrende Praktiker mit wissenschaftlichem Hintergrund. • Mit Beiträgen aus Österreich und den Niederlanden sowie der Vereinten Nation und der Europäischen Union wird der Blick über Deutschland hinaus gelenkt und das Erfordernis internationaler Zusammenarbeit deutlich unterstrichen. • Praxisorientierung erstens im Sinne einer Zusammenstellung einschlägiger empirischer Erkenntnisse, zweitens durch Aussagen von Politikern und Polizeipraktikern, und drittens durch konkrete Lösungsansätze, -ideen und -konzepte für die Polizeipraxis.

1.4 Ziele des Buches Dieses Buch verfolgt vor allem folgende Ziele: • Einen wissenschaftlich-pragmatischen Beitrag zu leisten, damit die Polizei sowohl als Behörde als auch als modernes Dienstleistungsunternehmen effektiv wirken kann. • Der Erfüllung des Anspruchs der Praxisorientierung dient erstens die Zusammenstellung einschlägiger empirischer Erkenntnisse, zweitens durch Aussagen von Politikern und Polizeipraktikern, und drittens durch konkrete Lösungsansätze, -ideen und -konzepte für die Polizeipraxis. • Das Fachbuch soll Führungssupport bieten, d. h. den Führungskräften der Polizei Denkanstöße, Handlungsempfehlungen und Lösungsansätze aufzeigen, vor allem in organisationspsychologischer, betriebs- und finanzwissenschaftlicher und verhaltenspsychologischer Hinsicht.

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• Es geht in den einzelnen Beiträgen unseres Handbuchs primär um eine kritische und objektive Analyse. Dabei sind Ausgangspunkt die Organisation und Funktionen, nicht die einzelne Führungskraft oder der einzelne Mitarbeiter. Es geht stets um die Sache und um Stellen, nicht um Personen als Stelleninhaber. Damit soll der Istzustand beschrieben und erklärt werden. • In einem nächsten Schritt wird durch unsere Autoren der jeweilige Sollzustand beschrieben. Und es werden vor allem organisationswissenschaftliche, psychologische und betriebswirtschaftliche Methoden und Instrumente beschrieben und erklärt, um den Weg vom Ist zum Soll erfolgreich gestalten zu können. Es sollen aber keine fertigen Konzepte erstellt werden. Das muss den einzelnen Organisationseinheiten vorbehalten bleiben. Zielgruppen sind zum einen die für die Polizei zuständigen politischen Instanzen und Entscheidungsträger (Bundestag, Landtage, Bundes- und Landesregierungen). Zum anderen richtet sich das Buch an die Führungs- und Fachkräfte der Polizei. Und es ist ein erklärtes Ziel der Autoren, dass dieses Buch auch in der Polizeiforschung, der Polizeiaus- und -weiterbildung, z. B. an der Deutschen Hochschule der Polizei, den Fachhochschulen und Akademien der Polizei und (in Österreich) an der Sicherheitsakademie (SIAK) und in den zehn Bildungszentren der Sicherheitsexekutive in den österreichischen Bundesländern zum Einsatz kommt. Viele Autorenbeiträge sind aber auch für andere Organisationen, insbesondere Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) interessant. Angehörige dieser Organisationen sind als Leser ebenso willkommen wie Politiker, Wissenschaftler und Publizisten, die Interesse an der Organisation Polizei haben.

1.5 Aufbau und Kapitelfolge Das Handbuch Polizeimanagement gliedert sich in folgende acht Teile: Teil I – Politische Grundentscheidungen der Steuerung der Polizei Teil II – Führung in der Polizei Teil III – Organisationskultur der Polizei Teil IV – Gesundheitsmanagement in der Polizei Teil V – Strategische Steuerung in der Polizei – Grundlagen Teil VI – Strategische Steuerung in der Polizei – Praxisbeispiele Teil VII – Marketing der Polizei Teil VIII – Nationale und Internationale Polizeikooperation Dazu im Einzelnen in Form eines Überblicks:

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Teil I – Politische Grundentscheidungen der Steuerung der Polizei In diesem Teil werden zum einen historische und legislative Entwicklungsprozesse beschrieben. Die aktuelle Sicherheitslage stellt die Polizei vor große Herausforderungen. Ein Autorenbeitrag aus dem Deutschen Bundestag beleuchtet vor diesem Hintergrund die Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik Deutschland und zeigt notwendige Entwicklungen auf. In einem weiteren Beitrag werden die formellen und informellen Beratungsprozesse im Gesetzgebungsverfahren des Deutschen Bundestages dargestellt. Am Beispiel der Novellierung des BKA-Gesetzes werden alle Phasen kriminalpolitischer Entscheidungsprozesse analysiert. Dann wird am Beispiel Nordrhein-Westfalen gezeigt, dass die Herausforderung der Landespolitik für den Polizeibereich vor allem darin besteht, für eine sachgerechte Personal- und Sachausstattung zu sorgen, polizeirelevante Rechtsgrundlagen vollzugstauglich zu erlassen und bedarfsgerecht anzupassen. Zum anderen geht es in diesem Teil um das Selbstverständnis der Polizei im Außenund Innenverhältnis und besonders aber auch für das Führungsverständnis innerhalb der Organisation. Dazu kommt ein Erfahrungsbericht über eine Reihe von Problemen, die im Zuge von Reformvorhaben zur Modernisierung der Polizei entstehen können, wenn man versucht, Reformvorhaben zu realisieren. Unter den Autoren ist auch ein Innenminister, der die „Strategie 2020“ der Polizei Niedersachsen aus politischer Sicht analysiert; daraus nur ein Satz, der einen Teil des gedanklichen roten Fadens dieses Buchs wiedergibt: „Die Strategie ist kein Einzelspurt, sondern ein Dauerlauf mit der ganzen Mannschaft“. Und aus polizeiwissenschaftlicher Sicht wird – als Überleitung zu Teil II – ein integratives Konzept einer „Verwaltungs- und Polizeiwissenschaft“ und das Konzept eines Polizeimanagements als entsprechendes berufsfeldbezogenes Studienfach an der Deutschen Hochschule der Polizei vorgestellt. Teil II – Führung in der Polizei Dieser Part ist bestimmt von grundsätzlichen Überlegungen zur Führung der und in der Polizei. Am Anfang müssen ethische (normative) Gedanken stehen. So wird u. a. gezeigt, dass Führungsethik (Moral Leadership) in der Polizei ein Leistungswert und damit als eine Kompetenz zu verstehen ist, die um ihrer Effektivität willen auf das Zusammenspiel kommunikativer, kooperativer und moralischer Fähigkeiten konstitutiv angewiesen ist. Die Führung einer Dienststelle hat zwei zentrale Aufgaben zu bewältigen: a) das sensible Management ihrer Umwelt und b) das Bearbeiten der intern auftretenden Spannungen, Widersprüche und oft schlecht definierten Situationen. Beide Handlungsfelder bestimmen in ihrer jeweiligen Eigenlogik sowie ihrer Spannung zueinander die Führung der Dienststelle. Im Polizeiberuf ist in alltäglichen Einsatzsituationen schnelles Denken und Handeln erforderlich. Eine angemessene Situationsbewältigung ist für Polizeibeamte mit Stress und oft mit einer gewissen Eskalationsgefahr verbunden. Um einen konstruktiven Umgang mit Fehlverhalten zu ermöglichen, muss eine Fehlerkultur etabliert werden. Es wird analysiert, inwieweit das Konzept des schnellen und langsamen Denkens des

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Nobelpreisträgers Daniel Kahneman bei Polizeibeamten Anwendung finden kann und welche Einflussfaktoren von Bedeutung sind. Bei Reform- und Veränderungsprozessen – die wir grundsätzlich nur für beschränkt steuerbar halten – handelt es sich um Entwicklungsarbeit (Stichwort „Neu Denken“), bei der die Ziele der Polizei durch Maßnahmen der Personal- und Organisationsentwicklung erreicht werden sollen. Ein Praxisbeispiel der Polizei in Baden-Württemberg zeigt, welch positive Wirkung die Entwicklung einer Balanced Scorecard und einer Fehler-Vertrauens- und Anerkennungskultur auf die Zufriedenheit der Mitarbeiter, die Verringerung der Krankenstandsquote sowie in weiterer Folge auch der Kosten hat. Für den Bereich der polizeilichen Fortbildung ist eine praktische Erfahrung des Lehrpersonals erforderlich, um realitätsnah fortbilden zu können und breite Akzeptanz der Lehrgangsteilnehmer zu erfahren. Das in einem weiteren Beitrag dargestellte Praktikumskonzept soll Kollegen in einem Lehrbereich der Aus- und Fortbildung in der Polizei zugute kommen. Dazu gehören Lehrkräfte, Polizeifachlehrer und Fachkoordinatoren. Teil III – Organisationskultur der Polizei Verschiedene Einflussfaktoren führen zu einer neuen Kultur der Polizei. Alte CopCulture-Konzepte, die auf eine gewaltbetonte männliche Kultur abstellten, werden durch eine „Next Generation“ der Polizei langsam überholt. Die Entwicklung kann nicht nur im Kontext der neuen Generation Y, sondern – insbesondere auch in Nordrhein-Westfalen – durch die Auswirkungen der Einführung der „zweigeteilten Laufbahn“, also der Abschaffung des mittleren Dienstes, erklärt werden. Anhand umfangreichen empirischen Datenmaterials wird gefragt, was die Folgen für die Polizei und für ihr Management sind. Gerade hierarchisch sozialisierte Organisationen neigen dazu, Vertrauen als weniger wichtig anzuerkennen und lassen damit einen wesentlichen Bestandteil für gute und gelingende effektive Führung außer Acht. Vertrauen stiftet in einer Organisation wie der Polizei Identität und vermittelt Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten Orientierung und Sicherheit bei der Bewältigung ihrer polizeilichen Aufgaben. Die Polizei hat zweifelsohne eine starke Organisationskultur, die den Organisationsmitgliedern ein einzigartiges und sehr prägnantes Werte- und Normensystem vermittelt. Dies gilt vor allem für die Street Cop Culture, die auf Werten wie Männlichkeit, Stärke, Aggressivität, Ehre und Solidarität basiert. Wie alle starken Organisationskulturen neigt aber auch die der Polizei zu mangelnder Flexibilität und erschwert die Anpassung an Umweltveränderungen, sodass gerade unter den Bedingungen der Dynaxität in der globalisierten und digital vernetzten Welt des 21. Jahrhunderts eine Auseinandersetzung mit den Möglichkeiten des Kulturwandels dringend angebracht erscheint. Teil IV – Gesundheitsmanagement in der Polizei Der rote Faden in diesem Teil lautet: Betriebliches Gesundheitsmanagement (BGM) braucht einen eigenen Platz, denn ohne Gesundheit keine Leistung und keine Effektivität der Polizei. Hier werden u. a. die vielfältigen Aktivitäten zur Einführung eines

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BGM der Polizei Nordrhein-Westfalen analysiert. Damit ein effizienter und effektiver Einsatz personeller Ressourcen und finanzieller Mittel erfolgen kann, ist eine strategische Ausrichtung des BGM unerlässlich. Erforderlich ist darüber hinaus eine regelmäßige Evaluation der Maßnahmen, um ihre Wirksamkeit für die Polizei darstellen und den notwendigen Ressourceneinsatz auch rechtfertigen zu können. Dann werden die Zusammenhänge zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung und Gesundheit analysiert; ein einfaches Reiz-Reaktions-Denken führt nicht weit. Es bedarf einer durchdachten Kombination aus Kultur (Vertrauens-FehlerlernInnovations-Gesundheitskultur), Arbeitsgestaltung und guter Führung. Dabei hilft die Konzentration auf „Gesundmacher“ wie z. B. Anerkennung und Wertschätzung und „Krankmacher“ wie Stress und Kontrollverlust. Es wird ein HEADDI-Management (HE für health, A für achievement/performance, D für diversity und ein weiteres D für demography) skizziert. Und schließlich sollen künftig Polizistinnen und Polizisten mit über 60 ja nicht nur fit und gesund, sondern auch noch innovativ (I für Innovation) sein. Polizeibeamte sind in ihrem Berufsalltag mit vielfältigen emotionalen Herausforderungen befasst. Dazu zählen insbesondere belastende Ereignisse wie der Umgang mit Tod und Gewalt. Das Arbeiten in Schichten und Rufbereitschaften, Ausstattungsdefizite, Führungsprobleme, als ungerecht empfundene Leistungsbeurteilungen und Beförderungen sowie ungelöste zwischenmenschliche Konflikte verstärken Belastungsmuster. Diese können sich – je nach individueller Disposition – zu Krankheitsbildern wandeln. Daher geht es darum, dass Führungskräfte in der Polizei kritische Entwicklungen erkennen und im Rahmen ihrer Vorgesetztenverantwortung sachgerecht handeln. Ausgehend von der These, dass der Umgang mit Posttraumatischen Belastungsstörungen im Fall einer Betroffenheit auf einer Dienststelle – auch – eine zentrale Führungsaufgabe des Dienststellenleiters ist, wird in einem weiteren Beitrag ein Lehrgang für junge Führungskräfte entworfen. Dieser Lehrgang eröffnet eine neue Thematik: die Kombination von Psychologie – die Symptomatik und Behandlung von Posttraumatischen Belastungsstörungen – mit Aspekten allgemeiner Führungs- und Kommunikationslehre. Teil V – Strategische Steuerung in der Polizei – Grundlagen In diesem Teil geht es zunächst um die Grenzen des klassisch-rationalistischen Paradigmas im strategischen Denken; die Vorteile des verständnisorientierten Ansatzes bei Reformen werden hervorgehoben. Dabei wird die begrenzte Wirksamkeit „einsamer Entscheidungen“ oder verordneter Richtungsentscheidungen nachgewiesen. Demgegenüber werden Sensibilität, Flexibilität und die Gestaltung sozialer Beziehungen als notwendige Bestandteile erfolgreichen strategischen Managements beschrieben. In Zeiten verstärkter Dynamik und zunehmender Komplexität ist es riskant und anspruchsvoll, organisatorische Veränderungen, also Reformen, Strategiewechsel oder Reorganisationen durchzuführen. Solche Wandel-(Change-)Vorhaben müssen genau geplant werden. Bei der Planung von Veränderungsprozessen ist u. a. zu achten auf ein gutes Konzept, gutes Timing, Konzentrieren des Wissens in der Organisation auf das

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Reformziel, Ziele mit Augenmaß, aus den Betroffenen Beteiligte machen sowie die laufende Kommunikation mit den Beteiligten. Branchenstruktur und Branchenentwicklung beeinflussen die aktuellen und potenziellen Leistungswirkungen der Polizei und auch ihre Strategien. Michael Porter hat das Modell einer Branchenanalyse („Five-Forces-Modell“) für die Privatwirtschaft entwickelt. Es wird um zwei Triebkräfte auf ein Sieben-Kräfte-Modell erweitert. Aus Sicht der Polizei geht es um Wirkungspotenzial. Nach Analyse des erweiterten Modells kann gesagt werden, dass die Polizei gute Chancen hat, in der angestammten Branche für Sicherheitsleistungen gemäß ihrem gesetzlichen Auftrag hohe Wirkung zu erzielen; sie muss sich aber auch systematisch der Risiken bewusst sein. Wichtig für das hier vertretene integrierte Management ist folgender Vorsteuerungszusammenhang: Je mehr es der politischen Führung gelingt, legislative Rahmenbedingungen und die entsprechenden Ressourcen zur Verfügung zu stellen, und je mehr es der normativen Führung in der Polizei gelingt, Werte wie Integrität und Verlässlichkeit, eine positive Grundhaltung und Kultur und eine vorbildhafte Moral aller Führungs- und Polizeikräfte zu schaffen und zu fördern, umso eher stellen sich strategischer Erfolg (d. h. die zielentsprechende Umsetzung der Strategien, z. B. das Entziehen des Nährbodens des Entstehens krimineller Vereinigungen) und operativer Erfolg (z. B. weniger Wohnungseinbrüche) ein. Und umso eher werden für eine effektive (wirksame) und auch effiziente (sparsam wirtschaftende) Organisation auf der politischen Ebene wieder (bei Bedarf) weitere Budgetmittel reserviert. In einem weiteren Beitrag geht es um ein Beispiel, in dem die strategischen Herausforderungen Prävention und polizeiliches Arbeiten in der Einwanderungsgesellschaft analysiert werden. Mit dem Fokus auf die Dimensionen Organisation, Person und Führung wird untersucht, wie Kriminalprävention in migrantischen Milieus betrieben wird. Teil VI – Strategische Steuerung in der Polizei – Praxisbeispiele Einer der Beiträge in diesem Teil behandelt die Police-Performance-Projekte in der österreichischen Bundespolizei „Leistungsorientierte Steuerung“ und „Prototyp Führungsinformationssystem“ und zeigt, welcher fachlichen und technischen Voraussetzungen es bedarf, und wie Ansätze der Leistungs- und Ergebnissteuerung im Sinne einer wirkungsorientierten Steuerung konzipiert werden können. Ein anderer Beitrag beleuchtet Performance-Management-Ansätze bei der Polizei Baden-Württemberg. Ausgehend von einer Beschreibung der Balanced Scorecard werden deren Wirkungen im Hinblick auf Ressourcenplanung (Input), Prozesse und Ergebnisse sowie auf Veränderungen der Kultur- und Systemebene betrachtet. In der Polizei Nordrhein-Westfalen begann Anfang der 1990er-Jahre die systematische Einführung des Reformmodells der Neuen Steuerung. Das Neue Steuerungsmodell wurde durch eine systematische Personal- und Organisationsentwicklung und ein umfassendes Qualitätsmanagement ergänzt und damit zu einem geschlossenen Steuerungs- und

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Führungssystem ausgebaut. Erfahrungen und Konsequenzen werden gezeigt. Mithilfe behördenspezifischer Sicherheitsprogramme erfolgt eine Konzentration auf Erfolgsfaktoren, die die Polizeibehörden unmittelbar beeinflussen können. In Vergleichsgruppen können Behörden mit vergleichbaren Strukturen durch Benchmarking Anhaltspunkte für Verbesserungen erlangen. Die Polizei Niedersachsen ging mit ihrer Strategie 2020 neue Wege. Erstmals erfolgt die Strategieentwicklung mit breiter Beteiligung der Mitarbeitenden und externer Beratung in einem nach wissenschaftlichen Standards angelegten Prozess. Neben Innovationen in den Zielfeldern Sicherheit, Technologie und Finanzen liegt ein besonderer Schwerpunkt in der Arbeitswelt. Offenheit, Transparenz, Beteiligung und Diskurs als Wesensmerkmale der Strategie 2020 sollen insgesamt in der Organisationskultur gestärkt werden. Der Beitrag führt Reflexionen der Prozessleitung und der externen Beratung zusammen. Die Polizei in Baden-Württemberg versteht sich als bürgernahe Instanz und verfolgt ein ehrgeiziges Ziel: Auch in Zukunft soll das Land eines der sichersten Bundesländer bleiben und seinen Bürgern eine hohe Lebensqualität bieten. Mit der Entwicklung und Einführung eines Führungsinformationssystems und einer Balanced Scorecard wurden leistungsfähige und effiziente Werkzeuge für eine tägliche Standortbestimmung und die ganzheitliche strategische Steuerung eingesetzt. Die Fortbildung in der Bayerischen Polizei ist konsequent auf den Bedarf der polizeilichen Praxis ausgerichtet, ist eine Kernaufgabe der Polizei und hat einen hohen Stellenwert. Eine zentrale Rolle nimmt dabei das Fortbildungsinstitut der Bayerischen Polizei ein. Unter anderem werden das Management beim Fortbildungsinstitut der Bayerischen Polizei und der Prozess der kontinuierlichen Verbesserung vorgestellt. Und in einem weiteren Beitrag wird dargelegt, was es bedeutet, wenn Menschen anderen Menschen vertrauen und wenn sie generell „in eine Institution“ wie die Polizei vertrauen. Es wird ein Experiment beschrieben, in dem die Auswirkungen eines RealityTV-Films und eines Kriminalfilms auf das Vertrauen in die Polizei gemessen wurden. Auf unbewusster Ebene stellte der Autor dabei einen Vertrauensverlust-Effekt fest, den er anfangs als „paradox“, weil unerwartet, einstufte. Doch die Ergebnisse einer qualitativen Befragung der Versuchspersonen legen nahe, dass das Vertrauen in die Polizei nur eine Illusion ist. Der Autor entwickelte daraus ein „Modell der Vertrauensillusion“. Teil VII – Marketing der Polizei Die Bedeutung der Sozialen Medien hat sich z. B. im Amoklauf in München im Juli 2016 gezeigt. In diesem Teil wird u. a. das Potenzial der Sozialen Medien für die Polizeiarbeit in seinen reichhaltigen Facetten von Ermittlungen und Krisenmanagement hin zu Beziehungspflege und Mitarbeiterrekrutierung beschrieben. Daneben werden Beispiele und Erfahrungen aus anderen Ländern, etwa Großbritannien, den Niederlanden und der USA präsentiert und diskutiert, um die Möglichkeiten und Herausforderungen polizeilicher Nutzung sozialer Medien in einem größeren Kontext beurteilen zu können.

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Die Dienstleitungsqualität der Polizei und die Zufriedenheit der Bürger stehen in direktem Zusammenhang mit ihrem Image. Die Polizei selbst kann die Zufriedenheit und Einstellung der Bevölkerung durch adäquate Kommunikation im persönlichen Kontakt mit dem Bürger positiv beeinflussen. Faktoren, die zu einer hohen Zufriedenheit des Bürgers beitragen sind ein aufmerksames, korrektes, freundliches und menschliches Auftreten der Polizei. Herablassende Verhaltensweisen hingegen schädigen das Image. Handlungsanleitungen liegen vor; ihre Umsetzung im Alltag bedarf eines intensiven Trainings und der Motivation. Die Entwicklung einer Corporate Identity ist ein dauernder und lebender Prozess, der Einfühlungsvermögen, Überzeugungskraft sowie die Integration von vielen Mitarbeitern, Arbeitsbereichen, Abteilungen und Funktionen bedarf. Die Leistungen und die Arbeit der Polizei werden nicht nur an den Ergebnissen gemessen, sondern auch über die Handlungsweise und dem Auftritt gegenüber der Gesellschaft. Eine moderne Corporate Identity im Polizeimanagement hat somit die Aufgabe, den Anforderungen aller Stakeholder gerecht zu werden. Die ganzheitliche Umsetzung nach innen und nach außen schafft eine starke Identität und ein profiliertes Image. Auch Employer Branding (Bildung einer Arbeitgebermarke) ist ein strategischer Ansatz zur intern wie extern wirksamen Entwicklung und Positionierung der Polizei als glaubwürdiger und attraktiver Arbeitgeber. Hier werden u. a. Anforderungen für das Employer Branding der Polizei anhand von Motivationstheorien, empirische Beispiele wie auch Präferenzen und Sichtweisen potenzieller Bewerber und Polizisten analysiert. Aus dem Abgleich dieser Perspektiven werden dann Handlungsempfehlungen abgeleitet. Sicherheitsvertrauen zu vermitteln, muss das Ziel jeder Polizeikommunikation sein, Vertrauen auf die Verlässlichkeit im Alltag und Vertrauen auf die Organisation Polizei. Polizeikommunikation sollte mehr als das Erzählen dessen sein, was in der „echten“ Polizeiarbeit geleistet wurde. Wenn die Tendenz der Medien im Negativismus und in der Dramatisierung liegt, eine aufgeklärte Polizeikommunikation aber das Vermitteln von Sicherheitsvertrauen will, sind Spannungen beziehungsimmanent. Die Qualität der Polizei liegt dann gerade darin, diese Spannungen auch auszuhalten, einen professionellen Umgang mit Medien zu finden und die eigene Corporate Identity zu leben. Teil VIII – Nationale und Internationale Polizeikooperation Internationale Kooperation leistet einen elementaren Beitrag zur internationalen Bewältigung aktueller Sicherheitsherausforderungen. Besonders deutlich wird dies in Themenfeldern wie Cybercrime, organisierte Kriminalität oder Terrorismus. Bei der Implementation polizeilich relevanter Instrumente auf europäischem Niveau müssen die jeweiligen Auswirkungen dieser Technologien und Führungsmethoden auf die polizeikulturelle Identität sowie der daraus resultierenden Veränderungspotenziale bei Arbeitsprozessen und organisationalen Abläufen explizit berücksichtigt werden. Die komplexen Veränderungsaufgaben der Polizei, sowohl auf nationaler als auch internationaler Ebene erfordern eine zunehmende Professionalisierung des Führungspersonals der Polizei. Dazu gehört auch eine ausreichende Fremdsprachenkompetenz.

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Ein anderer Beitrag beschreibt die Anforderungen an kooperative Sicherheitsarbeit vor dem Hintergrund einer sich ändernden Sicherheitskultur und -architektur. Neben die „klassischen“ öffentlichen Institutionen treten zunehmend auch privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure, die mit spezifischen Kompetenzen an der Sicherheitsgewährung – bei einem erweiterten Sicherheitsbegriff – mitwirken. Es werden das Konzept des Safety and Security Governance erläutert und die Optionen der Polizei verdeutlicht, in den Netzwerken der Sicherheitsarbeit mitzuwirken. Die Polizei hat viele Charakteristika eines international operierenden Großunternehmens, deshalb ist es gerade in Zeiten hoher Komplexität und internationaler Kooperation wichtig, dass die Polizei sich die Erkenntnisse aus den Wirtschaftswissenschaften zu eigen macht, um Managemententscheidungen effizienter und effektiver zu gestalten. Auch die Managementwissenschaften können von dieser Beziehung profitieren und die Relevanz und Generalisierbarkeit ihrer Theorien vergrößern. Die Bundesrepublik Deutschland engagiert sich seit 1989 in internationalen Polizeimissionen und bilateralen Polizeiaufbauprojekten. Internationale Polizeimissionen liefern einen wichtigen Beitrag zum Aufbau rechtstaatlicher Strukturen in Krisengebieten. Deutsche Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte sind im internationalen Vergleich hervorragend motiviert, ausgebildet und ausgestattet. Die Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus und die damit teilweise verbundenen Flüchtlingsströme belegen eindringlich die Notwendigkeit der weiteren Beteiligung an internationalen Polizeimissionen. Vor dem Hintergrund steigender Anforderungen stellt der Beitrag die Historie, den aktuellen Stand und erforderliche Entwicklungsschritte dar. Hinweis Die Kapitel können auch gesondert gelesen werden; an jeder Stelle, an welcher der geneigte Leser einsteigt, sollte der erwähnte rote Faden des Polizeimanagements aufgenommen werden können. Das Stichwortverzeichnis umfasst die wesentlichen im Text verwendeten Hauptwörter und Akronyme. Es befindet sich am Ende des Buchs, damit Sie das gesuchte Wort rasch finden. Um die Lesbarkeit des Buchs zu erleichtern, kommt im Text die männliche Form zum Einsatz, dies ist aber stets auch für die weibliche Form gemeint. Die Herausgeber danken allen Autoren für die konstruktive und angenehme Atmosphäre während der Schaffung des vorliegenden Werks. Die Zusammenarbeit mit den Verantwortlichen im Springer Gabler-Verlag war sehr harmonisch, auch dafür danken die Herausgeber. Wir wünschen Ihnen Freude und zahlreiche Erkenntnisse beim Lesen des Buches, beim Arbeiten mit dem Buch und beim Umsetzen Ihrer Ideen anhand des Buchs. Die Herausgeber danken Ihnen schon im Voraus für Kommentare und Verbesserungsvorschläge.

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Literatur Birkenstock W, Hauff M, Neidhardt K (2005) Der Masterstudiengang „Master of Public Administration – Police Management“ und die Entwicklung der PFA zur Deutschen Hochschule der Polizei. Die Polizei 2005(5):130–135 BKA (2015) Polizeiliche Kriminalitätsstatistik 2015. http://www.bka.de/DE/Publikationen/Polize ilicheKriminalstatistik/2015/2015Standardtabellen/pks2015StandardtabellenFaelleUebersicht. html. Zugegriffen: 20. Juli 2016 Bleicher K (2008) Strukturen und Kulturen der Organisation im Umbruch. Meilensteine der Entwicklung eines Integrierten Managements, Bd 2. Swiridoff, St. Gallen BMI (2016) http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sicherheit/Terrorismusbekaempfung/terrorismusbekaempfung_node.html. Zugegriffen: 22. Juli 2016 Brede H (1989) Ziele öffentlicher Verwaltungen. In: Chmielewicz K, Eichhorn P (Hrsg) Handwörterbuch der öffentlichen Betriebswirtschaft. Schäffer-Poeschel, Stuttgart, Sp 1867–1877 Eschenbach R, Siller H (2011) Controlling professionell, 2. Aufl. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Friedrich K (2006) EKS-Engpassorientierte Strategie, Fernlehrgang. Campus Verlag, Frankfurt Heinen E (1973) Das Zielsystem der Unternehmen – Grundlagen betriebswirtschaftlicher Entscheidungen. Betriebswirtschaftlicher Verlag Gabler, Wiesbaden Landtag NRW (2016) Silvesternacht 2015-Untersuchungsausschuss. https://www.landtag.nrw. de/portal/WWW/Navigation_R2010/030-Parlament-und-Wahlen/015-Ausschuesse-und-Gremien/030. Zugegriffen: 22. Juli 2016 Modulhandbuch des Masterstudiengangs Öffentliche Verwaltung – Polizeimanagement (2014/2016). http://www.dhpol.de/de/medien/downloads/modulhandbuch_2014_2016_oeffentlich_gesamt.pdf. Zugegriffen: 19. Juni 2015 NRW (2015) Polizeiliche Kriminalstatistik für NRW 2015. http://www.polizei.nrw.de/artikel__13206. html. Zugegriffen: 20. Juli 2016 Rüegg-Stürm J (2003) Das neue St. Galler Management-Modell, 2. Aufl. Haupt, Bern Schmelzer HJ, Sesselmann W (2010) Geschäftsprozessmanagement in der Praxis – Kunden zufrieden stellen, Produktivität steigern, Wert erhöhen. Hanser Wirtschaft, München Siller H (2015) Unternehmerisches Wissen für Selbständige. Linde, Wien Statistisches Bundesamt (o. J.) https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Wirtschaftsbereiche/TransportVerkehr/Verkehrsunfaelle/Tabellen/UnfaelleVerunglueckte.html. Zugegriffen: 19. Juli 2016 Stierle J (2012) Der gesunde und leistungsfähige Mitarbeiter-Perspektiven des Gesundheitscontrollings der Behördenleitung sowie der Arbeitnehmervertretung. PersV 2012(10):368–377 Stierle J, Glasmachers K, Brandstätter M, Luczak V (2013) Die Modernisierung des Dienstleistungsunternehmens Polizei: Teil 1: Leistungssteigerung und Kostenreduzierung durch konsequente Kundenorientierung und gesunde Führung. Kriminalistik 2013(11):686–694 Stierle J, Siller H, Cibak L, Glasmachers K (2014) Die Modernisierung des Dienstleistungsunternehmens Polizei, Teil 3: Wachstum durch Schließung der normativen, strategischen und operativen Lücke. Kriminalistik 2014(10):587–594 Thommen J-P, Achleitner A-K (2012) Allgemeine Betriebswirtschaftslehre – Umfassende Einführung aus managementorientierter Sicht, 7. Aufl. Gabler, Wiesbaden Waxenberger B (2001) Integritätsmanagement – Ein Gestaltungsmodell prinzipiengeleiteter Unternehmensführung. Dissertation, Bern Ziesemer T (1987) Begriff „Dienstleistung“ in Vahlens Großes Wirtschaftslexikon, München, S. 398; sowie Begriff „Dienstleistung“ in Vahlens großes Marketinglexikon, S. 192–194

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Über die Autoren Dr. Jürgen Stierle  (Jg. 1957), Diplom-Kaufmann, promovierte im Jahr 2005 an der Bergischen Universität Wuppertal mit dem Dissertationsthema „Korruptionscontrolling in öffentlichen und privaten Unternehmen“. Er ist Lehrbeauftragter an verschiedenen Hochschulen für die Lehrgebiete Controlling, Personalmanagement und QM/Organisation. Dr. Stierle ist Mitglied der International Police Association (IPA) und hat u. a. verschiedene Aufsätze zu den Themen Dienstleistungsunternehmen Polizei, Ethisches Management, Führung und Gesundheits- und Leistungscontrolling in Polizei-Zeitschriften veröffentlicht. Er leitet seit 1996 als Geschäftsführer das Trainings-und Beratungsunternehmen Stierle-Consulting und führt mit seinem Team u. a. Seminare, Coaching und Projekte in verschiedenen Polizeibehörden sowie in privaten Unternehmen durch. Trainings- und Beratungsgebiete: Dienstleistungsunternehmen Polizei, ethische und strategische Unternehmensführung und Personalmanagement, Motivation, Selbst-, Zeit- und Erfolgsmanagement, Konfliktmanagement und Mediation, Strategieentwicklung, Gesundheits- und Leistungscontrolling, Burnout-Prävention, Employer Branding, Korruptionscontrolling/Compliance, Risikomanagement, Change-Management. Dieter Wehe  (Jg. 1953) begann seinen Dienst als Streifenbeamter bei der Polizei Nordrhein-Westfalen. Nach verschiedenen Stabs- und Führungsfunktionen studierte er an der Polizei-Führungsakademie, heute Deutsche Hochschule der Polizei, in Münster-Hiltrup. Anschließend übernahm er verschiedene Führungsfunktionen im höheren Dienst und leitete mehrere Polizeidienststellen bis zur Größenordnung von 300 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Zahlreiche polizeiliche Einsatzlagen anlässlich von Geiselnahmen, Entführungen und Großdemonstrationen führte er als Einsatzleiter oder Leiter des Stabes. Besondere Stationen waren die Unterstützung des Landes Brandenburg beim Polizeiaufbau und eine halbjährige Wirtschaftshospitation bei der Unternehmensberatung Kienbaum und Partner. Von 1996 bis 2002, unterbrochen durch eine einjährige Tätigkeit als Einsatzreferent im Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, leitete Dieter Wehe den Fachbereich Führung, Organisation und Wirtschaftswissenschaften an der Polizei-Führungsakademie. 2002 wurde ihm das Amt des Inspekteurs der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen übertragen, das er bis zu seiner Pensionierung 2015 wahrnahm. In dieser Funktion war er zugleich ordentliches Mitglied im Kuratorium der Deutschen Hochschule der Polizei sowie des Arbeitskreises der Inspekteure (UA FEK - Unterausschuss Führung, Einsatz und Kriminalitätsangelegenheiten). Dieter Wehe ist Mitglied des Advisory Boards der Rotterdam School of Management sowie des Centers of Excellence for Public Safety Management (CESAM). Er leitet die Bund-LänderArbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen und wurde mehrfach als Experte des Deutschen Bundestages sowie verschiedener Landtage berufen. Dieter Wehe veröffentlichte zahlreiche Beiträge für polizeiliche Fachzeitschriften und -bücher. 2015 verlieh ihm der Bundespräsident der Bundesrepublik das Bundesverdienstkreuz am Bande. Hon.Prof. (FH) Dr. Helmut Siller  (Jg. 1958), Studium der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften in Wien, promovierte 1984 mit dem Dissertationsthema „Grundsätze eines ordnungsmäßigen strategischen Controllings“; 2009 Master of Science, 2012 Prof. (FH) an der FH Wien der WKW (Wiener Wirtschaftskammer), 2016 Hon.Prof. (FH) an der FH Burgenland. Seit 1.1.2013 selbständiger Unternehmensberater, Trainer und Fachautor in Wien. Davor Bereichsleiter und Lektor für Rechnungswesen und Controlling am Institut für Unternehmensführung der FHWien der WKW (2006-2012); Division Controller und Leitender QM-Beauftragter bei PaperlinX Austria GmbH (Papiergroßhandel, 1993-2006).

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Beratungs- und Forschungsgebiete: Controlling, Rechnungswesen, Qualitäts- und Risikomanagement, International Financial Reporting Standards, Wirtschaftskriminalität, Unternehmensethik, Betriebliches Gesundheitsmanagement, Personalmanagement, Wirtschaftsrecht, E-Learning. Lehrbeauftragter an den Fachhochschulen Burgenland, St. Pölten und FH des bfi Wien sowie an der Donau-Universität Krems, der Wirtschaftsuniversität Wien und der Paracelsus Medizinischen Privatuniversität Salzburg.

Teil I Politische Grundentscheidungen der Steuerung der Polizei

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Entwicklung der Polizeiorganisation in der Bundesrepublik Deutschland Wolfgang Schulte

Zusammenfassung

Der nachfolgende Artikel behandelt die Entwicklung der Polizeiorganisation in der Bundesrepublik Deutschland. Dazu ist es notwendig, in einem ersten Schritt die Neugestaltung des Polizeisystems durch die westlichen Alliierten nach Kriegsende 1945 darzustellen. Beispielhaft wird hierfür der Blick auf die Entstehungsprozesse der Polizei vor allem in den Ländern der ehemaligen britischen Besatzungszone, also auf Nordwestdeutschland gerichtet, bevor dann die Entwicklungen der Polizeien in den dort entstandenen Ländern der Bundesrepublik Deutschland näher beleuchtet werden. Auf die zwar im Wesentlichen gleichgerichteten Entwicklungen in der amerikanischen Zone, die sich gleichwohl in einigen Punkten von der in der britischen Zone unterscheidet, kann in dem hier zur Verfügung stehenden Rahmen nicht eingegangen werden. Ebenso können nicht alle Entwicklungsprozesse in einer wünschenswerten Detailtiefe dargestellt werden; schwerpunktmäßig werden im Kapitel zwei und drei die Entwicklungen ausführlicher beschrieben, die ganz allgemein für das Selbstverständnis der Polizei im Außen- und Innenverhältnis und besonders aber auch für das Führungsverständnis innerhalb der Organisation nach Meinung des Verfassers prägend waren.

Dieser Artikel basiert auszugsweise auf zwei Veröffentlichungen des Verfassers aus den Jahren 2003 und 2008 (Schulte 2003 und 2008). W. Schulte (*)  Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_2

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Inhaltsverzeichnis 2.1 Polizei in der Nachkriegszeit (1945–1953) – Von der kommunalisierten Polizei der (West-)Alliierten zur erneuten Verstaatlichung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2.1.1 Neugestaltung des Polizeisystems nach 1945 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2.1.2 Gründung der Länder in den westlichen Besatzungszonen 1947. . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2 Aufbruch zur Demokratie (1953–1968/1969). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.2.1 Die „Halbstarken“-Krawalle 1956–1958. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.2.2 Die „Schwabinger Krawalle“ 1962 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.2.3 Der Umgang mit der „68er“-Bewegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.3 Von der Staats- zur Bürgerpolizei (1968/1969–1989). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.4 Zwischen Reform und Konsolidierung (1990–2015) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

2.1 Polizei in der Nachkriegszeit (1945–1953) – Von der kommunalisierten Polizei der (West-)Alliierten zur erneuten Verstaatlichung 2.1.1 Neugestaltung des Polizeisystems nach 1945 (Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf Nordwestdeutschland und damit auf die ehemalige britische Besatzungszone; in der amerikanischen Besatzungszone ist der Neuaufbau der Polizei vergleichbar, aber nicht gleich vollzogen worden.) Mit dem Kriegsende in Europa erlassen britische Besatzungsoffiziere der Public Safety Branch am 8. Mai 1945 eine erste „Richtlinie für die deutsche Polizei“ in der britischen Besatzungszone (vgl. Noethen 2000, S. 100). Damit soll einerseits den immensen Ordnungsproblemen der Nachkriegswirren begegnet und andererseits die alte „Nazi-Polizei“ eliminiert werden. (Mit dem 8. Mai 1945 endet nicht automatisch die Gewalt in Europa, sondern es folgen Jahre der Gewalt und Rechtlosigkeit; vgl. dazu Lowe 2015.) Abgelöst wird diese noch behelfsmäßige Richtlinie am 25. September 1945 durch die umfassendere „Military Government Instruction on the Re-organisation of the German Police System in the British Zone“ (Military Government Instruction 1945), mit der die Organisation der Polizei, der Personalaufbau und die Aus- und Fortbildung einschließlich des dazu notwendigen Polizeischulsystems neu geregelt wird. Allgemeines Ziel der „Re-organisation…“ ist die Umsetzung des kleinsten gemeinsamen Nenners alliierter Besatzungspolitik in Deutschland: Dezentralisierung, Demilitarisierung, Demokratisierung und Entnazifizierung. Und gemäß diesen Vorgaben ist die britische Polizeireform dann auch durch eine radikale Dezentralisierung der Polizeiorganisation gekennzeichnet. Die Polizei wird auf Regierungsbezirks- bzw. – in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern – auf Stadtkreisebene neu organisiert, von einem Polizeichef geleitet und durch sogenannte Polizeiausschüsse kontrolliert. Damit ist die Polizei in der britischen Besatzungszone erstmals in Deutschland direkter staatlicher

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Kontrolle entzogen und fungiert als „Körperschaft des öffentlichen Rechts“ (vgl. Pioch 1952, S. 89). Ein weiterer inhaltlicher Schwerpunkt der „Reorganisation…“ liegt in der so genannten „Entpolizeilichung“ der öffentlichen Verwaltung. Die Polizei wird auf ihre – nach britischen Vorstellungen – eigentlichen Aufgaben der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr beschränkt (vgl. Richter 2001). Die bis 1945 in polizeiliche Verantwortung fallenden Verwaltungsaufgaben (Meldepolizei, Baupolizei, Gesundheitspolizei etc.) werden zivilen kommunalen Verwaltungsbehörden übertragen. Neben diesen Organisationsänderungen gestaltet sich der Personalaufbau der neuen demokratischen Polizei – gemessen am Ziel der politischen Säuberung/Entnazifizierung – schwieriger. Zwar wird noch im Sommer 1945 eine ganze Reihe von politisch unbelasteten Berufsanfängern eingestellt bzw. es werden ehemalige Weimarer Polizeibeamte reaktiviert, die von den nationalsozialistischen Machthabern 1933 auf der Grundlage des „Gesetzes zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“ entlassen worden waren. Doch je nach örtlichem Problemdruck und persönlicher Einstellung der lokal verantwortlichen Offiziere der Public Safety Branch werden mal mehr, mal weniger Angehörige der nationalsozialistischen Polizei übernommen bzw. wieder eingestellt. Die politische Säuberung der Polizei in der britischen Besatzungszone stellt sich somit als sehr ambivalenter Prozess dar. Deren Instrumente der Internierung, Strafverfolgung bzw. Ausschluss von einem Amt im öffentlichen Dienst werden mit zunehmendem zeitlichem Abstand zum Kriegsende immer weniger konsequent eingesetzt. So ist es nicht verwunderlich, dass immer mehr ehemalige Angehörige der nationalsozialistischen Polizei den Weg in die neue, demokratische Polizei finden; darunter dann zwangsläufig auch solche, die durch ihre Beteiligung am nationalsozialistischen Holocaust schwer belastet sind. Ihren vorläufigen Abschluss und Höhepunkt findet die weitgehende Reintegration ehemaliger nationalsozialistischer Polizeibeamter nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland – und damit unter deutscher Verantwortung – mit dem „Durchführungsgesetz zum Art. 131 GG“ aus dem Jahr 1951, das für viele ehemalige Polizisten des nationalsozialistischen Unrechtsstaates einen quasi Rechtsanspruch auf Wiedereinstellung in den Polizeidienst begründet (grundlegend zur Vergangenheitsbewältigung vgl. Frei 1997; eine ausführliche Darstellung für die Gründe des fast zwangsläufigen Scheiterns der Entnazifizierung erfolgt bei Vollnhals 1991, S. 55–64). Gemessen an ihren Zielen muss die Entnazifizierung insgesamt, aber besonders für den Bereich der Polizei, als Fehlschlag bewertet werden, da sie im Ergebnis nicht verhindern konnte, dass die Wiedereingliederung polizeilicher NS-Eliten in die Polizei als dem sensiblen Kernbereich der inneren Verwaltung sehr weitreichend war (vgl. Liebert 2001, S. 101). Aktuell werden diese Befunde auch durch eine Untersuchungskommission des Instituts für Zeitgeschichte und des Zentrums für Zeithistorische Forschung vor allem für das Bundesministerium des Innern bestätigt (Institut für Zeitgeschichte München-Berlin 2015). Allerdings ist die umfangreiche Wiedereingliederung nationalsozialistisch belasteter Polizeibeamter mit dem Begriff „Renazifizierung“ (Steinborn und

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Schanzenbach 1990, S. 123) unzutreffend charakterisiert. (Die mit dem Begriff „Renazifizierung“ intendierte Wiederherstellung der nationalsozialistischen (Polizei-)Ordnung in den Jahren nach 1945 stellt nach Ansicht des Verfassers eine Verhöhnung und Geringschätzung der Opfer und eine Verharmlosung der Verbrechen des nationalsozialistischen Polizeiterrors dar.) Denn weder sind politische Aktivitäten zugunsten neofaschistischer Organisationen noch gar NS-Polizeipraxen bei der überwiegenden Mehrheit zu beobachten; sie versehen ihren Dienst in der Regel unauffällig unter Einhaltung der nun vorgeschriebenen rechtsstaatlichen Verfahrensweisen. Die Entnazifizierung wirkt für die Betroffenen im Sinne Niethammers (1982, 1995) als „Mitläuferfabrik“ und zugleich auch als „Schule der Anpassung“ und produziert „apolitische Mitläufer der neuen Ordnung“; rechtsstaatliche Polizeiarbeit ist im neuen System vorgeschrieben, also wird rechtsstaatliche Polizeiarbeit geleistet. Gleichwohl sind die politischen und moralischen Kosten der umfangreichen Wiedereingliederung von Mitgliedern nationalsozialistischer Organisationen in die Polizei der Nachkriegszeit besonders hoch. Ihr obrigkeitsstaatliches Denken und ihr militaristischer Habitus werden das polizeiliche Selbstverständnis und mehrere Generationen von Berufsanfängern für wenigstens zwanzig Jahre nachhaltig prägen. Ein anschauliches Bild der Folgen für den Demokratisierungsprozess in der Polizei, für das „demokratische“ Klima in der Organisation in den 1950er- und 1960er-Jahren, gibt die folgende Erinnerung des ehemaligen Direktors der Bereitschaftspolizei des Landes Nordrhein-Westfalen, Horst Olszewski, wieder: Ich bin eingetreten 1952, also drei Jahre nach In-Kraft-Treten des Grundgesetzes, hatte Ausbilder, die aus der Wehrmacht kamen, die teilweise im Hunderttausendmannheer schon gedient hatten, also ganz strikt an Befehl und Gehorsam gebunden waren, die nie begriffen haben, was demokratischer Verfassungsstaat ist, was Grundrechte sind, was die Würde des Menschen bedeutet. Uns waren Beamtenpflichten sehr wohl bekannt, aber Beamtenrechte überhaupt nicht. Der Prozess, angemessen miteinander umgehen, nett und höflich zueinander zu sein, offen zu diskutieren statt zu schweigen und Befehle auszuführen, der hat im Bereich der Polizei, soweit ich das erlebt habe, gewiss 25 Jahre gedauert, wenn nicht länger (Olszewski 1989, S. 4).

Angesichts dieses – auch von Olszewski beschriebenen – personellen Ballasts ist zu fragen, ob die sukzessive Reintegration von NS-Belasteten für die Etablierung einer bürgerlichen Republik auf demokratischer Grundlage so unvermeidlich war, wie es heute von der Forschung vielfach behauptet wird (dazu Liebert 2001, S. 71; mit den dortigen Literaturhinweisen in Anmerkung 4.) Insbesondere für die Polizei kann die Frage dahin gehend zugespitzt werden, ob es gleich „zu einer existenziellen Krise der bürgerlichen Nachkriegsgesellschaft hätte kommen müssen“ (Liebert 2001, S. 102), wenn die Kriterien für die berufliche Wiedereingliederung für belastete Polizeibeamte wesentlich enger gefasst worden wären (vgl. dazu ausführlich Schulte 2003, S. 43–55).

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2.1.2 Gründung der Länder in den westlichen Besatzungszonen 1947 Nach der Gründung der Länder Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und des Stadtstaates Hamburg in der britischen Besatzungszone im Jahr 1947 versuchen die Innenverwaltungen der neuen Länder, allen voran Nordrhein-Westfalen mit seinem sozialdemokratischen Innenminister Menzel, wesentliche Teilbereiche der britischen Polizeireform rückgängig zu machen und den Aufbau der Polizei in den Ländern stärker nach dem Vorbild der Weimarer Polizei auszurichten. Insbesondere ist den deutschen Innenpolitikern die nach britischem Muster vollzogene Kommunalisierung und die in Ansätzen basisdemokratische Kontrolle der Polizei durch die Polizeiausschüsse ein Dorn im Auge. Beide Reformelemente passen nach damaliger Ansicht nicht in die deutsche Polizeitradition, stellen sie doch den als notwendig erachteten direkten Zugriff der Innenverwaltung auf die Exekutive nicht nachhaltig sicher. Ebenfalls als unangemessen wird von deutschen Innenpolitikern der alliierte Vorbehalt gegen die Aufstellung von truppenpolizeilichen Einsatzverbänden angesehen. Weltpolitische Entwicklungen und die beharrliche Auseinandersetzung der Innenminister der Länder und des Bundes mit der Alliierten Hohen Kommission für Deutschland führen schließlich für die Polizei zur Restauration des Weimarer Traditionsstranges. Zwar bestätigen die Alliierten in ihrem Polizeibrief vom April 1949 noch einmal ihre Vorbehalte gegenüber der Aufstellung von Truppenpolizeiverbänden. Doch mit dem Ausbruch des Koreakrieges im Juni 1950 legen die westlichen Alliierten ihre Bedenken erst einmal ad acta. Innerhalb eines Jahres treten alle Länder der Bundesrepublik bis auf Niedersachsen (erst 1954) dem Verwaltungsabkommen über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder bei; das Saarland folgt 1960. Auch die weitgehende Kommunalisierung der Polizei in der ehemaligen britischen Besatzungszone wird in der ersten Hälfte der 1950er Jahre aufgehoben. So wird in Niedersachsen 1951 und in Nordrhein-Westfalen 1953 die Polizei auf Länderebene zentralisiert und damit erneut „verstaatlicht“; weitere Länder folgen bald. In Süddeutschland bleibt die Kommunalisierung der Polizei länger erhalten. Hier dauert es bis in die 1970er-Jahre, als 1975 mit der Stadtpolizei München die letzte große kommunalisierte Polizei in den Verantwortungsbereich des bayerischen Landesinnenministeriums überführt wird, das nun wiederum als oberste Aufsichtsbehörde für die gesamte bayerische Polizei fungiert. Ebenso werden die Polizeiausschüsse, die in der Anfangsphase die kommunalisierten Stadt- und Landkreispolizeien kontrolliert hatten, bereits in den 1950er-Jahren in „Polizeibeiräte“ umgewandelt, die lediglich noch beratende Funktion haben und damit de facto aller bisherigen „basisdemokratischen“ Entscheidungsbefugnisse entkleidet werden (vgl. Reinke und Fürmetz 2000, S. 77). Einzig die „Entpolizeilichung“ der Verwaltung, der zweite große Eckpfeiler der britischen Polizeireform von 1945, bleibt auf Dauer erhalten.

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In Ermangelung anderer demokratischer Vorbilder und in zunehmender Abgrenzung zu den Entscheidungen der alliierten Besatzungsmächte orientieren sich die neuen Länder der Bundesrepublik also beim Aufbau ihrer Polizeien am Polizeibild der Weimarer Republik. Traditionslinien zu demokratischen Polizeireformern aus der Weimarer Zeit wie Carl Severing können jedoch nicht verschleiern, dass personelle Kontinuitäten und die Rezeption des polizeilichen Selbstverständnisses der ersten deutschen Republik auch den militaristischen, obrigkeitsstaatlichen Habitus der Weimarer Polizei wiedererstehen lassen und zu einer Belastung für den demokratischen Neuanfang der Polizei werden. So verweist Leßmann (1989, S. 194–199) in seinem Standardwerk zur preußischen Schutzpolizei der Weimarer Republik wiederholt auf den militaristischen Habitus und rechtskonservative Dispositionen der damaligen preußischen Polizeioffiziere. Mit der Aktivierung des Weimarer Traditionsstranges werden auch diese Belastungen mit übernommen. Alle politischen Versuche, so vor allem des sozialdemokratischen Innenministers Severing, eine bürgernahe Polizei zu formen, waren vom Offizierskorps der Polizei unterlaufen worden. Bis in die 1930er Jahre hinein rekrutierten sich Polizeioffiziere zu mehr als 90 % aus ehemaligen Reichswehroffizieren mit Fronterfahrungen im Ersten Weltkrieg. Durch die Begrenzung der Reichswehr auf 100.000 Mann im Gefolge des Versailler Vertrages waren viele Offiziere als eine Art Negativ-Auslese in die Polizei gegangen und prägten mit ihrem militärischen Habitus das Selbstverständnis der Polizei der Weimarer Republik nachhaltig (vgl. neben Leßmann dazu auch Neelsen 1998, S. 3–7). Und dieses Selbstverständnis wird nun Anfang der 1950er Jahre auch für die neuen Länderpolizeien prägend, da im Gefolge eines eskalierenden „Kalten Krieges“ die Alliierten ihren anfänglichen Widerstand gegen das Weimarer Polizeimodell immer mehr aufgeben. Für die konkrete Polizeiarbeit resultiert daraus bis in die 1970er- Jahre hinein eine asymmetrische, dem Prinzip von Befehl und Gehorsam folgende Interaktion nach innen wie nach außen, die nicht unbedingt britischen Vorstellungen von Polizeiarbeit entspricht und auch im Widerspruch zu den Anforderungen steht, die „Wort und Geist“ des Grundgesetzes an die Polizei seit Gründung der Bundesrepublik im Jahre 1949 stellen. Aber auch andere Bereiche der Exekutive zeichnen sich in der Phase des Neuaufbaus nach 1945 nicht gerade durch ein ausgeprägtes demokratisches Bewusstsein ihrer Amtsträger aus. So sind nach britischer Einschätzung auch die Beamten aus der übrigen Verwaltung nicht gerade Vorreiter eines demokratischen Neuanfangs. Neben interner parteipolitischer Diskriminierung und der weiterhin obrigkeitsstaatlichen, „‚schroffen, unfreundlichen‘ Art, mit der viele subalterne Beamte nach wie vor die Bürger abfertigen“, so in einem Bericht der britischen Militärregierung in SchleswigHolstein vom 18. Oktober 1946, sei es sehr schwierig, „qualifizierte Berufsbeamte zu finden, die zugleich willens und in der Lage wären, ihr Amt im demokratischen Geist zu führen“. Die deutsche Beamtentradition sei ohnehin nie demokratisch gewesen, so der Bericht weiter, und nach 13 Jahren autoritärer Herrschaft der Anteil an eingefleischten Reaktionären, ehemaligen Offizieren und NSDAP-Mitgliedern in der Landesverwaltung bemerkenswert hoch. Insgesamt lasse sich die Landesbeamtenschaft in vier Gruppen

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einteilen: „stumpfsinnige Konservative, geltungssüchtige Reserveoffiziere, opportunistische Mitläufer und phantasielose Bürokraten“. Gegenüber diesen vier Gruppen sei die „Zahl überzeugter Antifaschisten betrüblich klein“ (zit. nach Reusch 1985, S. 349–350).

2.2 Aufbruch zur Demokratie (1953–1968/1969) In den 1950er Jahren ist, bedingt durch die außenpolitische Situation des „Kalten Krieges“ in Europa, der Aufgabenzuschnitt der Polizei in den Ländern der Bundesrepublik an Bürgerkriegsszenarien und somit stark militärisch ausgerichtet. Der weiter eskalierende Kalte Krieg, der mit dem Ausbruch des Koreakrieges im Juni 1950 zumindest in einigen Weltregionen in einen heißen Krieg umschlägt, ruft Befürchtungen nach ähnlichen Entwicklungen in Mitteleuropa hervor und führt nicht nur zur Aufstellung der Bereitschaftspolizeien in den Ländern. Die westlichen Alliierten geben auch ihre Vorbehalte gegen den Aufbau von Grenzpolizeitruppen und gegen die Einrichtung eines zentralen Kriminalpolizeiamtes auf. So wird bereits 1951 das Bundeskriminalamt neu gegründet und im gleichen Jahr werden auch die ersten Verbände des Bundesgrenzschutzes neu aufgestellt. Mit dem Aufbau der Bereitschaftspolizeiverbände ab 1951 beginnt von nun an die Ausbildung eines jeden neu eingestellten Polizeibeamten in den Ländern der Bundesrepublik kaserniert in einer Bereitschaftspolizeiabteilung. Hier durchläuft der Polizeianwärter eine militärisch dominierte Ausbildung, in der der Außendienst mit der sogenannten Polizeikampfausbildung den größten Stundenanteil einnimmt (vgl. Menker 1996, S. 196). Nach der Gründung der Bundeswehr im Jahr 1955, spätestens jedoch in den 1960er-Jahren erweisen sich die Bürgerkriegsszenarien der 1950er-Jahre als nicht mehr zeitgemäß und die paramilitärischen Aufgabenanteile der Polizei werden endgültig durch die Verabschiedung der Notstandsgesetze 1968 obsolet. Doch können sich die Befürworter eines zivileren Berufsbildes – vor allem in den Berufsvertretungen – und damit einer weniger militärisch geprägten Ausbildung erst nach und nach durchsetzen (vgl. Kuhlmann 1959, S. 31). So wird im Verlauf der 1960er-Jahre der Stundenanteil des Fachunterrichts und der Allgemeinbildung zulasten des militärisch geprägten Außendienstes moderat vergrößert und damit die Polizeiausbildung mehr an die Erfordernisse des Einzeldienstes angepasst. Mit der in den 1950er-Jahren beginnenden Massenmotorisierung der bundesrepublikanischen Gesellschaft erwächst für die Polizei vor allem in den sich immer mehr verdichtenden Ballungszentren ein neues Aufgabenfeld, dessen Auswirkungen auf das Polizei-Bürger-Verhältnis ambivalent bleiben. Zum einen ergibt sich aus der – im Verhältnis zur heutigen Zeit – exorbitant hohen Zahl an Unfällen und Verkehrstoten staatlicher Regelungsbedarf, der von der Polizei repressiv umgesetzt wird und dabei im öffentlichen Verkehrsraum praktisch jeden Bürger zum potenziellen polizeilichen „Kunden“ werden lässt (vgl. Fürmetz 2001, S. 221).

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Zum anderen gelingt es aber der Polizei, sich über verkehrserzieherische Maßnahmen vor allem bei Kindern und Jugendlichen aber auch durch ihre objektiv notwendigen Schutz- und Serviceleistungen im Verkehrsbereich zu profilieren. Mit dem Verkehrsschutzmann entsteht eine – auch optisch von der übrigen Polizei abgehobene – positiv besetzte Symbolfigur, die ihren Teil zu einem verbesserten Image der Polizei beiträgt. Die effektive Überwachung des sich ständig weiterentwickelnden Straßenverkehrs und auch die übrigen immer vielfältiger werdenden polizeilichen Aufgaben erfordern schon bald technische Modernisierungen und organisatorische Änderungen. So wird die Polizei Ende der 1950er-Jahre und zu Beginn der 1960er-Jahre verstärkt mit Handfunkgeräten und Funkstreifenwagen ausgerüstet. Die dabei zwangsläufig entstehenden größeren Einsatzräume eröffnen die Möglichkeit, die Zuständigkeitsbereiche für die Revier- und Wachbezirke sowohl im ländlichen Raum als auch in Großstädten zu koppeln: Die Polizeiarbeit wird zentralisiert, die Beamten der Fußstreifen verschwinden in den neuen Funkstreifenwagen und allenthalben beginnt man, eine Kontaktlücke zwischen Polizei und Bevölkerung zu konstatieren (vgl. Haselow et al. 2000, S. 136–140). Das Polizei-Bürger-Verhältnis – ein wichtiger Indikator für die politische Kultur eines Landes aber auch für den Stand des Demokratisierungsprozesses innerhalb der Polizei – kann bis in die 1970er-Jahre hinein, trotz der beschriebenen positiven Ansätze im Verkehrsbereich und der sich abschwächenden militärischen Anteile in der Ausbildung, nur als obrigkeitsstaatlich/autoritär charakterisiert werden. Dabei korrespondiert der autoritäre Polizeistil im Außenverhältnis durchaus mit dem autokratischen Führungsstil im Binnenverhältnis (vgl. Weinhauer 2001, S. 316–325). Insbesondere das Verständnis der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG ist in der Polizei(-führung) zu dieser Zeit noch „vorkonstitutionell“ (Gintzel 1995, S. 19) und politischer Protest in Form von Demonstrationen ist grundsätzlich erst einmal suspekt. Beispiele hierfür finden sich im noch marginalen Protestgeschehen der 1950er Jahre ebenso wie in dem dann immer stärker werdenden politischen Protest der 1960er Jahre. Bis zu ihrem Verbot 1956 werden politische Demonstrationen gegen Wiederbewaffnung und Westeinbindung der Bundesrepublik in erster Linie von der Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD) initiiert und getragen. Nach dem KPD-Verbot von 1956 nimmt der öffentliche politische Protest zahlenmäßig weiter ab und beschränkt sich auf Ostermärsche (ab 1960) und vereinzelte Protestdemonstrationen gegen Fahrpreiserhöhungen in Heidelberg (1964) und Köln (1966) (vgl. Busch et al. 1985, S. 319). Gleichwohl stehen die Führungskräfte der Polizei im Einklang mit vielen Politikern politischem Protest in Form von Demonstrationen auch weiterhin misstrauisch gegenüber (vgl. Kniesel und Behrendes 1996, S. 301). Die Inanspruchnahme des Bürgerrechts der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG spielt in der politischen Kultur der Bundesrepublik bis Mitte der 1960er Jahre nur eine untergeordnete Rolle und wird von Politikern, staatlicher Eingriffsverwaltung und großen Teilen der Bevölkerung lediglich als unerwünschte Störung der öffentlichen Ordnung betrachtet. In dieser „Era of good feeling“ (Fairchild 1988, S. 43) bis Mitte der 1960er-Jahre, die allgemein eine Phase wirtschaftspolitischer Stabilität mit enormen Wachstumsraten

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und innenpolitischer Ruhe in der Geschichte der Bundesrepublik charakterisiert, befindet sich auch die Polizei mit sich und der Gesellschaft „im Reinen“; ihr Selbstverständnis zeigt eine hochgradige Identifikation mit Staat und Gesellschaft (vgl. Winter 1998, S. 186). Umso kompromissloser und mit wenig Verständnis reagieren Polizei und staatliche Verwaltungen auf die wenigen Störungen dieser harmonischen Eintracht von Staat, Gesellschaft und Polizei, die gleichwohl immer wieder und zumeist in Form von sogenannten Jugendkrawallen auftreten. In einem Kommentar zum Versammlungsrecht aus dem Jahr 2000 wird der Umgang mit der Versammlungsfreiheit in dieser Zeit rückblickend folgendermaßen kommentiert: Das Versammlungsrecht ist lange Zeit ausschließlich als negatives Statusrecht betrachtet worden. Seine Ausübung wurde geduldet, nicht gewünscht. Der Gebrauch der Versammlungsfreiheit galt als potentiell gefährlich, besonders wenn es um politische Aussagen ging. Von dieser Grundauffassung ist viel geblieben (Dietel et al. 2000, S. 1).

Beispiele für diese Sichtweise der Polizei, nach der politischer Protest aber auch Regelverstöße gegen bürgerliche Ordnungsvorstellungen möglichst kompromisslos zu unterbinden sind, lassen sich anhand der Reaktionen auf örtlich und zeitlich begrenzte Protestaktionen finden, mit denen sich die Polizei bis Mitte der 1960er-Jahre phasenweise auseinander setzen muss. Dies soll im Folgenden an den Beispielen der sogenannten „Halbstarken“-Krawalle aus den Jahren 1956–1958 und der „Schwabinger-Krawalle“ von 1962 aufgezeigt werden, die das in dieser Zeit vorherrschende autoritäre, etatistische polizeiliche Selbstverständnis widerspiegeln, nach dem die Staatsräson um nahezu jeden Preis durchzusetzen ist.

2.2.1 Die „Halbstarken“-Krawalle 1956–1958 Steht bei den Protesten gegen Wiederbewaffnung und Westeinbindung der Bundesrepublik in der ersten Hälfte der 1950er-Jahre noch der politische Anlass im Vordergrund, so avanciert die Polizei selbst im Verlauf der sogenannten „Halbstarken“-Krawalle in den Jahren 1956 bis 1958 zum Angst- und Hassgegner der jugendlichen „Halbstarken“ (vgl. zum Phänomen der „Halbstarken“-Krawalle allgemein Lindner 1996, S. 25–85, und zum polizeilichen Umgang mit den „Halbstarken“-Krawallen Grotum 2001, S. 277–302). In über 100 spektakulären Jugendansammlungen, die in der geschäftigen „Wirtschaftswunder-Gesellschaft“ bereits durch „den Anblick geballten Müßiggangs“ (Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 29.9.1956, zit. nach Grotum 2001, S. 288) Aufmerksamkeit erregen, fallen die „Halbstarken“ durch provozierendes Verhalten gegenüber Passanten, Verkehrsblockaden und Ruhestörungen auf; es wird „Rabatz“ gemacht. Die Jugendlichen reagieren damit auf sprunghafte Entwicklungen im Freizeit- und Konsumbereich, auf die Amerikanisierung der Kultur mit einem neuen hedonistischen Lebensstil, der sie in Konflikt mit den Ordnungsvorstellungen der Gesellschaft bringt. Zu diesem neuen Lebensstil gehört der Rock ‚n‘ Roll ebenso wie die Verbreitung von

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Mopeds, mit der auch die Jugendlichen an der aufkommenden Motorisierung teilnehmen. Unterstützt wird die neue Subkultur männlicher Arbeiterjugendlicher (vgl. Grotum 2001, S. 288) durch die überregionale Entfaltung von Massenkommunikationsmitteln wie Kinofilmen, Radio, Schallplatten, Zeitungen und Illustrierten (vgl. zu den Ereignissen auch die Protest-Chronik von Kraushaar (1996a, b) für die Jahre 1956–1958, der auch darauf hinweist, dass das Phänomen der „Halbstarken“-Krawalle gleichfalls in vielen anderen westlichen Industrieländern zu beobachten ist, so z. B. in Großbritannien (vgl. Kraushaar 1996a, S. 1443)). Einschränkungen dieses Lebensstils durch polizeiliche Kontrollen werden nicht mehr ohne Widerspruch hingenommen und führen zu Auseinandersetzungen mit der Polizei, die für die Jugendlichen dabei zum notwendigen „Mit- und Gegenspieler“ wird (ein Phänomen, das in der heutigen Zeit bei den Ausschreitungen von Fußball-Fans [Hooligans] und den nachfolgenden Auseinandersetzungen mit der Polizei ebenfalls zu beobachten ist). Werden die Versammlungen einschließlich der damit einhergehenden Provokationen nicht beachtet, wie in einigen wenigen Fällen geschehen (vgl. Grotum 2001, S. 292–294), lösen sie sich ohne weitere Störungen von selbst auf. Doch in den meisten Fällen sieht sich die Polizei nicht in der Lage, die Herausforderungen der Jugendlichen zu ignorieren und nimmt die von den „Halbstarken“ erwartete Rolle des Konfrontationspartners an. Die damit zum Regelfall werdende autoritäre Durchsetzung von Ruhe und Ordnung durch die Polizei spiegelt auch Unsicherheit und Ratlosigkeit von Polizeiführung und Politik wider, wie nun mit diesem Phänomen, das sich allen bisherigen Deutungen von Ordnungs- und Sicherheitsstörungen entzieht, umzugehen sei. Denn bei den Krawallen handelt es sich in einem engeren Sinn weder um politische Demonstrationen noch um kriminelle Aktionen (vgl. Grotum 2001, S. 294). Gleichwohl sehen sich die Beamten einem drohenden Autoritätsverlust ausgesetzt und werten, wie es in dem Leserbrief eines Polizeibeamten ausgedrückt wird, das Verhalten der Jugendlichen als „Verächtlichmachung aller Traditionen und Staatsgewalt, Verulkung und zynische Herabwürdigung jeglicher Autorität“ (vgl. Seidensticker 1956, S. 257).

2.2.2 Die „Schwabinger Krawalle“ 1962 Auch bei den so genannten „Schwabinger Krawallen“ im Juni 1962 lassen sich Elemente der „Halbstarken“-Krawalle aus den 1950er-Jahren wiederfinden. Nachdem Polizeibeamte im Münchener Stadtteil Schwabing einen Platzverweis gegen Straßenmusikanten aussprechen, diese jedoch die Rechtmäßigkeit der polizeilichen Anordnung infrage stellen, kommt es sehr schnell nicht nur zu verbalen Auseinandersetzungen (vgl. Lindner 1996, S. 87–89). Nach spontanen Solidarisierungen durch Passanten eskaliert der im Grunde nichtige Anlass und artet in viertägige allabendliche gewaltsame Auseinandersetzungen zwischen Studenten, Jugendlichen und jungen Erwachsenen einerseits und der Polizei andererseits aus. Die Polizei wird durch die große Zahl der sich mit den

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Straßenmusikanten solidarisierenden Studenten, Jugendlichen und jungen Erwachsenen überrascht und kann nicht verhindern, dass die Ereignisse eine unerwünschte Eigendynamik entfalten, die nur noch schwer steuerbar ist. In ihrer Autorität herausgefordert stellt die Polizei rigoros und formalrechtlich korrekt die Sicherheit und Ordnung einschließlich des störungsfrei fließenden Verkehrs wieder her. Allerdings um den Preis eines ramponierten Ansehens in der ganzen Bundesrepublik und eines nachhaltig gestörten Verhältnisses zur Schwabinger Bevölkerung, für die die Durchsetzung staatlicher Autorität um jeden Preis nicht nachvollziehbar ist. Immerhin führen die Ereignisse zur nachdenklichen Reflexion über die Angemessenheit des polizeilichen Einsatzes. Und so wird in der Nachbereitung des Einsatzes unter Leitung des Polizeipräsidenten Schreiber die Einrichtung eines psychologischen Dienstes beim Polizeipräsidium München beschlossen, der damit zur ersten sozialwissenschaftlichen Beratungseinrichtung für die Polizei in der Bundesrepublik wird. Er soll zukünftig helfen, derartige Vorkommnisse durch Beratung der Polizei und Analyse des Polizei-Bürger-Verhältnisses zu vermeiden (vgl. Paschner 1970, S. 92). Diese Beispiele belegen, wie auch die zuvor dargestellten Umsetzungen der „Weimarer Erfahrungen“, das prägende etatistische Selbstverständnis der Polizei in den 1950erund 1960er-Jahren. Danach stellt politischer Protest eine unerwünschte Störung der öffentlichen Ordnung dar und stößt auf prinzipielles Misstrauen. Politischer Protest „wird als lästiger, ja belastender Fremdkörper in der harmonischen Eintracht von Staat und Gesellschaft, von Regierung und Regierten begriffen“ (Winter 2000, S. 204) und kennzeichnet die Polizei der 1950er- und 1960er-Jahre nach der Definition von Winter als klassische „Staatspolizei“.

2.2.3 Der Umgang mit der „68er“-Bewegung Erst die Erfahrungen mit dem politischen Protest der Studentenbewegung Ende der 1960er-Jahre leiten auch bei der Polizei einen Umdenkprozess ein. Denn beim Umgang mit dem umfangreichen Demonstrationsgeschehen in dieser Zeit wird überdeutlich, dass das traditionelle Selbstverständnis und Berufsbild der Polizei keine berufspraktischen Handlungsmuster mehr bereitstellt, die dem „Wort und Geist“ des Grundgesetzes angemessen sind (vgl. dazu ausführlich Schulte 2003, S. 175–194). So führen die Erfahrungen mit dem politischen Protest der Studenten Ende der 1960er Jahre zu einer neuen Sozialorientierung der Polizei (vgl. Harrach 1983, S. 13–14). Der offensichtlich politische Charakter und die stark ansteigende Anzahl der Demonstrationen lassen sich nun beim besten Willen nicht mehr – wie noch die „Halbstarken“-Krawalle Ende der 1950er Jahre oder die Schwabinger Krawalle von 1962 – als anti-soziales Verhalten unangepasster Jugendlicher erklären. So selbstverständlich nun von den Demonstranten das Versammlungsrecht nach Art. 8 GG in Anspruch genommen wird, so „vorkonstitutionell“ (Gintzel 1995, S. 19) ist das Verständnis dieses Grundrechts in Staat und Gesellschaft, vor allem aber in der Polizei(-führung) auch 20 Jahre nach Inkrafttreten des

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Grundgesetzes noch. Gintzel (1995, S. 19) beschreibt das Verständnis von Versammlungen und Demonstrationen in jener Zeit rückblickend folgendermaßen: Versammlungen und Demonstrationen wurden in einem antagonistischen Verhältnis zwischen etablierter Autorität und protestierender Minorität gesehen. Nach diesem Verständnis gingen von Versammlungen und Demonstrationen Gefahren aus, insbesondere auch Gefahren für den Staat. Lediglich bei den Veranstaltungen im Sinne des § 17 VersG, also bei den hergebrachten Veranstaltungen, wie sie der Gesetzgeber bezeichnet, den Umzügen, Volksfesten, Prozessionen etc., gab es und gibt es noch heute – trotz gegenteiliger Erfahrungen – die gesetzliche Vermutung, dass Sicherheitsstörungen nicht zu befürchten sind.

Die Legitimität polizeilichen Handelns, das sich in der Zeit der „68er“-Bewegung überwiegend repressiv und pauschal gegen Demonstrationen wendet, wird vor diesem Hintergrund zunehmend von den Protestierenden, aber auch von immer größeren Teilen der Öffentlichkeit negiert. So erteilt die Polizei in einer Reihe von Fällen für die Demonstranten nicht nachvollziehbare Beschränkungen und Auflagen, die aus heutiger Sicht geradezu lächerlich wirken, nicht unbedingt zur Deeskalation beigetragen haben mögen, aber gleichwohl ein bezeichnendes Bild vom polizeilichen Verständnis des Art. 8 GG wiedergeben. Bei den ersten größeren Demonstrationen zu Beginn der Protestbewegung 1967 versucht die Polizei beispielsweise die Auflage durchzusetzen, dass sich die Teilnehmer in Dreier oder Viererreihen aufzustellen haben und bei Dunkelheit durch rote Lampen das Ende des Demonstrationszuges verkehrstechnisch abzusichern haben. Dies mag vielleicht einer Fronleichnamsprozession oder einem Schützenfestumzug noch angemessen sein, von den Teilnehmern einer „Anti-Vietnamkriegsdemo“ wird ein derartiges Ansinnen aber sicherlich eher als Provokation aufgefasst. Angesichts der sich häufig ändernden kreativen Protestformen, gegen die formalrechtlich nicht eingeschritten werden kann und die aufseiten der Polizei zusätzliche Verhaltensunsicherheiten hervorrufen, wird die staatliche resp. polizeiliche Autorität immer wieder infrage gestellt (vgl. zu den Verunsicherungen der Polizei bei Demonstrationen auch Polizei-Institut Hiltrup (1971b, S. 27–28). Hier werden zehn Punkte aufgeführt, die aus polizeilicher Sicht zu den Taktiken der Studenten gehören. Dazu zählen Versuche, Führungskräfte in Diskussionen zu verwickeln, vom genehmigten Demonstrationsweg abzuweichen, Drohungen mit Beschwerden und Anzeigen, Laufschritt, um die Stimmung anzuheizen, ganz allgemein Provokationen etc.). Hier geht es nicht um die Niederschlagung einer kommunistischen Aufstandsbewegung mit militärischen Mitteln, auf die sich die Polizei in Weimarer Tradition seit Beginn der 1950er-Jahre vorbereitet hat, und die auch in den 1960er-Jahren noch die Diskussionen um das Berufsverständnis prägt (vgl. dazu die Diskussionen um den KombattantenStatus der Polizei und die Modernisierung der Ausrüstung an schweren Waffen von BGS und Bereitschaftspolizei in den 1960er-Jahren. Die Berufsvertretungen und hier insbesondere die GdP wenden sich vehement gegen den damit verbundenen weiteren Ausbau militärischer Tendenzen und plädieren für eine zivilere Ausrichtung der Polizei. Den

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Diskussionsverlauf aus der Sicht der GdP gibt der Sammelband mit Artikeln des GdPVorsitzenden Werner Kuhlmann 1969, S. 193–286 u. 289–329, wieder). Vielmehr muss die Polizei ihr Handeln nun gegenüber der Öffentlichkeit rechtfertigen, sieht sich aber wegen ihres starren, pauschal repressiven, mit paramilitärischen Elementen versehenen und in einer ganzen Reihe von Fällen auch überzogenen Vorgehens nicht nur von den Protestierenden, sondern auch von Presse, Öffentlichkeit und Justiz immer wieder kritisiert und verurteilt. (Weinhauer 2001, S. 309, setzt sich mit der problematischen Analyse und Rekonstruktion polizeilicher Übergriffe im Protestgeschehen der „68er“-Bewegung auseinander und stellt in einer Reihe von Hamburger Fällen die wechselseitigen Wahrnehmungen der Betroffenen aber auch Einschätzungen des polizeilichen Vorgehens in den Medien und in der Öffentlichkeit dar.) Und so macht sich dann nach und nach bei den für die Polizei verantwortlichen Politikern, in der zuständigen Ministerialbürokratie sowie bei den Berufsvertretungen und Führungskräften der Polizei die Erkenntnis breit, dass im Umgang mit dem Studentenprotest der „68er“-Bewegung das traditionelle Selbstverständnis und Berufsbild der Polizei keine berufspraktischen Handlungsmuster mehr bereitstellt, die dem „Wort und Geist“ des Grundgesetzes angemessen sind. Eigentlich trifft diese Erkenntnis schon für die gesamte bisherige Polizeipraxis beim Umgang mit politischem Protest in den vorangegangenen zwanzig Jahren ganz genau so zu, doch wurde diese Diskrepanz zwischen den Intentionen des Grundgesetzes und der polizeilichen Praxis bei Demonstrationen angesichts der allgemein weit verbreiteten Akzeptanz obrigkeitsstaatlichen Handelns noch nicht so akut wahrgenommen wie zu Zeiten der „68er“-Bewegung. Selbstverständnis und Berufsbild der Polizei passen allerdings nun gegen Ende der 1960er-Jahre in Anbetracht des sozialen Wandels in der Bundesrepublik und des verstärkten Bewusstseins demokratischer Rechte, die immer selbstverständlicher in Anspruch genommen werden, so ganz und gar nicht mehr in die politische Kultur der Bundesrepublik. Der Sprecher des Kommissar-Lehrgangs an der Höheren Landespolizeischule Münster und ehemalige Berliner Polizeipräsident Hans Dieter Glietsch stellt in seiner Abschlussrede 1971 dann auch kritisch fest (1971, S. 3): So hat es schließlich die politische und polizeiliche Führung lange Zeit versäumt, die Funktion der Polizei in der Demokratie des Grundgesetzes als eine notwendig von der früherer Verfassungsordnungen verschiedene zu erkennen und zur rechten Zeit neu zu definieren.

Und der Frankfurter Staatsrechtler Erhard Denninger bringt die Problematik mit der Frage auf den Punkt: „Aufgeklärter Absolutismus, konstitutionelle Monarchie, bürgerliche Republik, totalitäre Diktatur und demokratischer-sozialer Rechtsstaat – aber immer ein und dieselbe Polizei?“ (zitiert in einer ausführlichen und differenzierten Spiegel Titelgeschichte [„Befehl und Gehorsam – das geht nicht mehr“] aus dem Jahr 1973 über die Polizei in: Der Spiegel, 27. Jg., 1973, H. 6, S. 57). Weinhauer vertritt zudem die These (2001, S. 316–325), dass im Rahmen der Großeinsätze gegen die studentischen Proteste polizeiinterne Probleme, die er als Vertrauens- und Führungskrise zwischen Untergebenen und Vorgesetzten analysiert, besonders deutlich

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hervortreten. Autoritäre Führungsstile werden mehr und mehr obsolet und entsprechen weder den geänderten Arbeitsaufgaben noch den Erwartungen des Bürgers. Die hieraus entstehenden internen Probleme werden in den 1960er Jahren durch die Dominanz psychologisch orientierter Analysen vorrangig auf der zwischenmenschlichen Ebene erfasst (vgl. Weinhauer 2001, S. 320–323). Weinhauer zitiert eine ganze Reihe von Beiträgen, Untersuchungen und Arbeitstagungen, die sich in jener Zeit mit Problemen der Menschenführung in der Polizeiorganisation befassen; vgl. dazu auch die Berichte über die beiden Arbeitstagungen des Polizei-Instituts Hiltrup (vgl. 1963 und 1971a). Strukturelle Probleme wie Arbeitsbedingungen, informelle Gruppenprozesse oder die Interaktion zwischen Demonstranten und Einsatzkräften der Polizei werden nicht näher untersucht (vgl. Weinhauer 2001, S. 323). So ist es nicht verwunderlich, dass der polizeiinterne Problemdruck gegen Ende der 1960er Jahre nicht geringer wird, sondern im Rahmen der studentischen Großdemonstranten gleichsam wie durch ein Brennglas gebündelt wird. Folgerichtig treten einige Polizeireformer die „Flucht nach vorn“ an und beginnen die Diskussion über ein neues Berufsbild der Polizei, über die Stellung der Polizei in einer demokratischen Gesellschaft, über flexiblere Einsatztaktiken etc. etc. Und so setzt ein verstärkter Reflexionsprozess über das Selbstverständnis und das Berufsbild der Polizei um das Jahr 1970 herum ein. Harrach beschreibt die Ursachen dieses Reflexionsprozesses näher und bezeichnet die dabei zu beobachtende Neuinterpretation des gesellschaftlichen Kontextes, in dem die Polizei agiert, als veränderte Sozialorientierung der Polizei (vgl. Harrach 1983, S. 13–14).

2.3 Von der Staats- zur Bürgerpolizei (1968/1969–1989) Die Erfahrungen mit der „68er“-Bewegung führen zu einem intensiven Diskussionsprozess in Polizei, Ministerialbürokratie und Berufsvertretungen aus dem sich Anfang der 1970er-Jahre ein Reformprozess entwickelt, der ein neues Selbstverständnis der Polizei zum Ziel hat: die Sichtweise auf politischen Protest und Demonstrationen nähert sich den Intentionen des Grundgesetzes an, neue deeskalative Einsatztaktiken werden entwickelt, erste Ansätze kooperativer Führung diskutiert und die Beamten durch die Einführung der Fachhochschulausbildung besser qualifiziert. Die gleichzeitig beginnende Berufsbilddiskussion (vgl. Helfer und Siebel 1975 – Saarbrücker Gutachten; „Sozialingenieur“ der GdP) wird allerdings durch den ab Mitte der 1970er Jahre eskalierenden Terrorismus abrupt unterbrochen. Umgesetzt werden nun vor allem die technokratischen Anteile der Reformen, wie sie im Programm Innere Sicherheit von 1974, in einem Anstieg der Planstellenzahlen für Polizeibeamte in den 1970er-Jahren bundesweit um fast 50 % und in einer deutlichen Verschiebung des Planstellenkegels in Richtung des gehobenen Dienstes zum Ausdruck kommen (vgl. Schulte 2003, S. 166–180). An dieser Stelle soll vor allem die Berufsbilddiskussion und ihre Auswirkungen auf die Polizeiorganisation näher dargestellt werden. Öffentliche Kritik am Vorgehen der Polizei während der „68er“-Zeit und die dabei zutage getretenen nicht mehr tragenden

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berufspraktischen Handlungsmuster stoßen einen polizeiinternen Diskussionsprozess um das Selbstverständnis der Polizei an. Dabei wird diese Diskussion nicht nur in polizeilichen Fachzeitschriften, auf Fortbildungsveranstaltungen und von den Berufsvertretungen vorangebracht (so z. B. die GdP in einer programmatischen Broschüre mit dem Titel „Polizeinotruf“ (vgl. Gewerkschaft der Polizei 1970)), sondern erstmals auch durch Arbeitsgruppen und Initiativausschüsse. Mit am bekanntesten geworden sind die Initiativausschüsse der Polizei in Hessen, die ihre Erfahrungen in Zusammenarbeit mit Wissenschaftlern der Universität Bremen veröffentlicht haben (vgl. Autorenkollektiv Polizei Hessen und Universität Bremen 1972). Letztere entstehen in Selbstorganisation, artikulieren ihre Interessen und tragen sie auf ähnliche Art und Weise in die Öffentlichkeit wie die Studenten in den Jahren zuvor. Zum Entsetzen von Polizeitraditionalisten beschränken sich die Mitglieder der Initiativausschüsse nicht nur auf die Durchführung von Demonstrationen und das Verteilen von Flugblättern, sondern schrecken 1970 selbst vor einem „Go in“ im Hessischen Landtag nicht zurück (vgl. Autorenkollektiv Polizei Hessen und Universität Bremen 1972, S. 3). Inhaltlich fordern die Initiativausschüsse wie auch die Gewerkschaft der Polizei, die Dienstleistungsfunktionen der Polizei stärker herauszustellen, ihre Arbeit von rein repressiven, vorzugsweise niederrangigen Aufgaben zu lösen und ihr den Rang eines „Sozialingenieurs“ mit Expertenstatus für Sicherheit zuzuweisen. (Bei allen organisationspolitischen Gegensätzen zwischen GdP und den Initiativausschüssen ähneln sich ihre Forderungen doch weitestgehend, vgl. dazu Gewerkschaft der Polizei 1970, S. 18, und Autorenkollektiv Polizei Hessen und Universität Bremen 1972, S. 9.) Mehr Eigenverantwortung und eine qualifiziertere Ausbildung, ohne paramilitärische Anteile und möglichst auf Fachhochschulniveau (vgl. Gewerkschaft der Polizei 1970, S. 14), sollen den sozialen Status der Polizei heben und die schwindende obrigkeitsstaatliche Amtsautorität durch Fachkompetenz ersetzen. Eine derart fachwissenschaftlich ausgebildete Polizei möchte so „zum überzeugenden Partner des mündigen oder kritischen Bürgers werden“ (vgl. Schwarz, H. 1972a, S. 366), der den Anordnungen der Polizei Sachverstand zutraut (vgl. Gewerkschaft der Polizei 1972, S. 20), denen er so leichter Folge leisten kann. Das hier in ersten Ansätzen erkennbar werdende Bild einer Bürgerpolizei setzt allerdings auch voraus, dass die Polizei sich von der Funktion einer „Vollzugspolizei“, die ausschließlich auf Anweisung anderer Verwaltungsbereiche oder der Staatsanwaltschaft tätig wird, lösen kann. So charakterisiert Gintzel das Wesen polizeilicher Tätigkeit, die den politischen Zielsetzungen und Wertentscheidungen der Verfassung entspricht, folgendermaßen (1973, S. 88–89): Vom Polizeibeamten werden selbständige, eigenverantwortliche Entscheidungen verlangt; er ist nicht mechanischer Exekutor übergeordneter bürokratischer Instanzen, kein bloßes Instrument politischer Führung; er trägt volle persönliche Verantwortung für jede seiner dienstlichen Handlungen; seine Entscheidungen orientieren sich an Recht und Gesetz. Er hat Denkprozesse zu vollziehen; das verlangt Reflexion des Rechts und nicht Befehlsausführung.

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Demgegenüber versucht der Ansatz des Präsidenten des Bundeskriminalamtes, Herold, durch die Schaffung eines technokratischen Planungsinstrumentariums aus Soziologie, Kybernetik, Verhaltensforschung und vor allem durch die Nutzung der neuen Möglichkeiten der Computertechnologie, die Polizei aus ihren traditionellen Funktionen zu lösen und sie zu einem sozial technologischen Steuerungsinstrument zu machen. (vgl. Harrach 1983, S. 138–144) stellt den Ansatz Herolds ausführlich dar. Vgl. zum Konzept Herolds auch Herold (1970, 1972, 1976, 1976a). In seiner Grundstruktur bereits von Herold (1968) als Nürnberger Polizeipräsident entwickelt, umfasst die Konzeption im Kernbereich eine Verschiebung des Kompetenzbereichs der Polizei in Richtung Prävention (vgl. Schwinghammer 1980) und eine teilweise Aufhebung des föderalen Prinzips der Polizeiorganisation. Zwar enthält der Ansatz Herolds durchaus Ansätze zur Demokratisierung der Instanzen sozialer Kontrolle und zu einer Objektivierung von Strafverfahren durch den Einsatz der Datenverarbeitung (vgl. Harrach 1983, S. 140), doch bleibt in der kritischen Medienöffentlichkeit ein gerüttelt’ Maß an Misstrauen und Skepsis gegen den „Sonnenstaat des Doktor Herold“ zurück. (So in Anlehnung an den Entwurf eines perfekten Staates durch den Dominikanermönch und Utopisten Campanella (1568–1639) der Titel einer Glosse von Augstein (1980, S. 42–49) im Spiegel 1980.) Die inhaltlichen Berufsbildperspektiven sowohl des Ansatzes der Gewerkschaft der Polizei (Sozialingenieur) als auch Herolds „Demokratisierung der Instanzen sozialer Kontrolle“ scheitern in den 1970er Jahren, weil durch die damit verbundene größere Eigenverantwortlichkeit und Eigenständigkeit der Polizei u. a. ihre einfache Verfügbarkeit für Politik und Innenverwaltung gefährdet wird und darüber hinaus die Diskussionen um ein neues demokratisches Berufsbild der Polizei durch den immer stärker eskalierenden Terrorismus nicht mehr opportun erscheinen. Insbesondere die Innenminister der Länder wehren sich gegen die Konsequenzen der inhaltlichen Veränderungen beider Berufsbildperspektiven, durch die sie das föderale Organisationsprinzip der Polizei, eigene Kompetenzen im Polizeibereich und hergebrachte Prinzipien der Organisation von Recht und Justiz infrage gestellt sehen (vgl. Harrach 1983, S. 140). So in den Stellungnahmen von Schwarz H. (1972b, S. 137–141), Weyer (1976, S. 112) und schließlich von Hirsch (1978, S. 101–102), der in einem Kommentar zum neuen Musterentwurf für ein einheitliches Polizeigesetz „Träumereien“ von der Polizei als Sozialingenieur als polemische Verzeichnung (1978, S. 101) des Polizeiberufs charakterisiert. So werden von den Reformbestrebungen Anfang der 1970er-Jahre in erster Linie die technokratischen und berufspolitischen Anteile (Effizienzsteigerung im Bereich der technischen Ausstattung, Verbesserungen der Besoldungs- und Stellenpläne) ohne viel Aufsehen umgesetzt, während die Demokratisierungstendenzen auf der Strecke bleiben. (Vgl. zur Beschreibung der technokratisch-organisatorischen Anteile der Reformen der 1970er-Jahre Schulte 2003, S. 166–170; als Beispiel für die nun stark besoldungspolitisch ausgerichteten Forderungen der Berufsvertretungen vgl. die Aktionen der GdP in Nordrhein-Westfalen (Gewerkschaft der Polizei 1971), die mit zwei Protestkundgebungen auf die (finanzielle) Unterbewertung des Polizeiberufes hinweisen (vgl. Gewerkschaft der Polizei 1971, S. 6)).

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Allerdings ergeben sich weitere nicht intendierte Effekte durch die Professionalisierungstendenzen Anfang der 1970er-Jahre. Letztere machen durch veränderte Qualifikationsprofile, Spezialisierungen und organisatorische Veränderungen Reaktionen im Bereich der Aus- und Fortbildung erforderlich. So werden durch immer mehr Spezialisten die althergebrachten Führungsgrundsätze von Befehl und Gehorsam nun endgültig obsolet, da den Fachleuten in ihren Aufgabenbereichen eine weitgehende Verantwortung übertragen werden muss, was nicht nur die Fach- sondern auch die Dienstaufsicht und organisatorische Kontrolle erschwert. Gleichzeitig verlieren damit aber auch die traditionellen ganzheitlichen Berufsauffassungen vor allem bei jüngeren Polizeibeamten an Überzeugungskraft, die Akzeptanz von sogenannten Sekundärtugenden schwindet und die Klagen über „JobDenken“ häufen sich. Diese Befürchtungen scheinen sich zu Beginn der 1980er Jahre zu bestätigen, als die Polizei in Nordrhein-Westfalen von einer Reihe von Skandalen erschüttert wird. Kriminelle Handlungen (Bestechlichkeit bei der Autobahnpolizei und Diebstähle in großem Maßstab bei der Dortmunder Polizei) erschüttern das Vertrauen der Bevölkerung; vgl. dazu auch den Bericht über die Stellungnahme von Innenminister Schnoor zu diesen Vorfällen („Polizei darf Vertrauen der Bevölkerung nicht verlieren“, in: Die Streife, 22. Jg., 1983, H. 1–2, S. 8–9). Negative Entwicklungen sind insbesondere die Verunsicherung der Beamten durch die Disqualifizierung von Begriffen und Prinzipien wie Leistung, Ordnung, Disziplin und Anstand, das zunehmende Mißtrauen gegen jede Art von Autorität, Nachlassen der Arbeitsmoral und Leistungswilligkeit, vor allem aber eine signifikante Scheu von Vorgesetzten aller Funktionsgrade vor der Ausübung pflichtgemäßer Dienstaufsicht und den aus ihrem Ergebnis zu ziehenden Konsequenzen (Rupprecht 1974, S. 37).

Beim Einsatz im Demonstrationsgeschehen mehren sich Hinweise darauf, dass insbesondere jüngere Beamte über Sinn und Zweck ihres „Demo-Einsatzes“ diskutieren wollen und dies von der Führung als Motivationsproblem gesehen wird (vgl. Harrach 1983, S. 136). Um all diese Führungsprobleme in den Griff zu bekommen, wird eine neue kooperative Führungsphilosophie in der Polizeiorganisation eingeführt, für die eigens zu Beginn der 1980er-Jahre ein selbstständiger Fachbereich an der Polizei-Führungsakademie etabliert wird (vgl. allgemein zur Einführung des Kooperativen Führungssystems in der Polizei Uhlendorff und Weiß 1996, S. 906–914). Im Fach Führungslehre sollen dort die jungen Polizeiführer lernen, mit modernen Managementmethoden die Effizienz polizeilicher Einsätze zu steigern und die erkennbaren Motivationsprobleme junger Beamter durch wissenschaftlich abgesicherte Handlungslegitimationen zu beheben. Allerdings wird die Einführung kooperativer Führungselemente von Anfang an in der Polizeiorganisation kritisch gesehen. So wird aus der Tatsache, dass weiterhin Einsatzsituationen im polizeilichen Arbeitsalltag vorkommen, in denen Vorgesetzte ihre Weisungsbefugnisse unmittelbar wahrnehmen (müssen), auf ein generelles Scheitern kooperativer Führung in der Berufswirklichkeit geschlossen. So Harrach (1983, S. 160– 161): „…bleibt der – zudem meist nicht praktizierte – Entwurf einer anderen Berufswirklichkeit [kooperativer Führung; W.S.] schöner Schein“.

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Übersehen wird dabei zum einen, dass Situationen, in denen die unmittelbare Umsetzung der Anweisungen eines Vorgesetzten zwingend erforderlich ist (profan ausgedrückt: einem Befehl entsprochen wird), zu den Ausnahmen im polizeilichen Arbeitsalltag gehören. Zum zweiten erfolgt die Einführung kooperativer Führungsprinzipien aufgrund realer Führungsprobleme und trägt den Erfordernissen nach einer veränderten Binnenkommunikation in der Polizeiorganisation durchaus Rechnung. Auch Harrach gesteht zu, dass aufgrund von wahrnehmbaren Demokratisierungsprozessen innerhalb der Organisation der einfache Befehlsweg nicht mehr so ohne weiteres durchsetzbar sei (vgl. Harrach 1983, S. 160). Des Weiteren ist der unmittelbare Zusammenhang zwischen einem autoritären Führungsstil und entsprechenden Umgangsformen im Außenverhältnis auch in der Polizei seit den 1960er Jahren bekannt, wobei die Untersuchungen mit dem Ziel geführt worden sind, zivilere Umgangsformen im Verhältnis zum Bürger einzuführen (vgl. dazu Weinhauer (2001, S. 314) der auf eine Vielzahl von Untersuchungen zur Psychologie des Polizei – Bürger – Kontaktes verweist; siehe auch Umbach (1958, 1965), Stiebitz (1965b), Schwarz, K. (1965) und den Artikel „Was ist POKO? Drei Jahre psychologische Forschung im Auftrag der Polizei“, in: Die Streife, 6. Jg., 1967, H. 1, S. 17). Kooperative Führung enthält sowohl Elemente einer zielorientierten Dienst- und Fachaufsicht als auch der verantwortungsvollen Ausübung von Macht, die jeweils situativ im polizeilichen Arbeitsalltag eingesetzt werden müssen. Die Kritik am kooperativen Führungssystem und Probleme der Umsetzung spiegeln daher in erster Linie den polizeilichen Hang wider, soziale Situationen in ihrer Komplexität so weit zu vereinfachen, dass möglichst standardisierte Handlungsanweisungen zur Anwendung kommen können; ein Anspruch, dem sich das kooperative Führungssystem bei professioneller Umsetzung weitgehend entzieht. An diesem gerade auch für die konflikthaften Situationen des polizeilichen Arbeitsalltags nachvollziehbaren Hang zur Reduzierung von Komplexität wird einmal mehr deutlich, warum die Rezeption und Nutzung differenzierter sozialwissenschaftlicher Erkenntnisse für die Polizeiarbeit so ausgesprochen schwierig ist. Da kooperative Führung von der Tendenz her eher dem Menschenbild des Grundgesetzes verpflichtet ist, kommt es darüber hinaus immer wieder zu Verunsicherungen bei Führungskräften, die Probleme damit haben, demokratisches Bewusstsein mit dem verantwortungsvollen Gebrauch von Macht und Herrschaft in Einklang zu bringen. Gintzel und Möllers (1987, S. 12) beschreiben das Problem: Polizeiführer, welche sich nicht nach der traditionellen Polizeiphilosophie orientieren, sondern dem demokratischen Bewusstsein Rechnung tragen wollen, haben hier ihre Schwierigkeiten. Macht und Herrschaft scheinen im demokratisch bestimmten Zusammenleben einen negativen Beigeschmack zu haben. Vorgesetzte werden verunsichert und trauen sich oft nicht, ihre Befugnisse anzuwenden. Die Folge ist eine vielfach zu beobachtende Führungsschwäche. Andererseits erwächst aus der persönlichen Unsicherheit ein autoritäres Verhalten, das sich an der Führungsrolle (Amtsautorität) klammert und sich auf jeden Fall durchsetzen will.

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Gleichwohl zeigt das Kooperative Führungssystem – bei allen Schwächen in der konkreten Umsetzung – den Führungskräften der Polizei Alternativen auf, um autoritäre Führungsstile erfolgreich abzulösen. Gegen Ende der 1970er-Jahre und in der ersten Hälfte der 1980er-Jahre stellen die neuen sozialen Bewegungen in Form der Friedens- und Ökologiebewegung die Polizei vor neue Herausforderungen. In Kalkar und Bonn, aber auch in Wackersdorf, an der Startbahn West in Frankfurt, in Brokdorf und in Berlin kommt es trotz neuer deeskalativer Einsatztaktiken zu legitimitätsverschleißenden und oftmals auch unfriedlichen Großeinsätzen. Der daraus entstehende juristische Klärungsbedarf wird durch den Brokdorf-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts 1985 zum Abschluss gebracht, der der Polizei eine wichtige und grundsätzlich erst einmal versammlungsfreundliche Funktion bei der Gewährleistung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG zuweist. Intern erfährt die Personalstruktur der Polizei Ende der 1970er-Jahre eine deutliche Veränderung. Mit dem Jahr 1979 erfolgt die Öffnung des Polizeidienstes für Frauen, deren Anteil bis heute kontinuierlich auf über 20 % angestiegen ist. Allen Vorurteilen der Anfangszeit zum Trotz erweisen sich die Frauen im Polizeidienst den Anforderungen des Berufs gewachsen. Und trotz durchaus ambivalenter Untersuchungsergebnisse scheinen sich die Hoffnungen auf zivilere Umgangsformen durch einen größeren Frauenanteil in der „Männergesellschaft“ Polizei sowohl im Innen- wie auch im Außenverhältnis bisher bestätigt zu haben (vgl. Behr 2000, S. 169). Frauen gehören in Deutschland seit Beginn des 20. Jahrhunderts der Polizei an. Sie versehen ihren Dienst sowohl in der Kriminal- als auch – mit Unterbrechungen – in der Schutzpolizei (vgl. Nienhaus 1992; vgl. Murck und Werdes 1996, S. 1266–1268). Nach 1945 führt die britische Besatzungsmacht in ihrer Zone die sogenannte weibliche Schutzpolizei ein (WSP), die jedoch im Gegensatz zur weiblichen Kriminalpolizei (WKP) Anfang der 1950er Jahre in den Ländern der ehemaligen britischen Besatzungszone wieder aufgelöst wird. Nienhaus (2001) beschreibt diesen Prozess auch für die Berliner Polizei. Hier wird ebenfalls im Verlauf des eskalierenden Kalten Krieges die weibliche Schutzpolizei, die unmittelbar nach Kriegsende in der „Vier-Mächte-Stadt“ eingeführt worden war, wieder aufgelöst. In der Literatur werden für die erneute Öffnung des Schutzpolizeidienstes für Frauen ab 1979 zwei Gründe genannt (vgl. Murck und Werdes 1996, S. 1268–1269): zum einen wird ein prognostizierter Mangel an männlichen Bewerbern als Grund angegeben und zum anderen wird parallel dazu die Meinung vertreten, dass sich in der zweiten Hälfte der 1970er-Jahre auch die Institution Polizei der Forderung nach Gleichberechtigung und damit nach der Öffnung eines traditionellen „Männerberufes“ für Frauen nicht mehr länger verschließen kann. „Die Geschlechtersegregation auf dem Teilarbeitsmarkt der Polizei“, so Nienhaus (2001, S. 153), die seit Beginn der 1950erJahre bestanden hatte, wird damit wieder aufgehoben.

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2.4 Zwischen Reform und Konsolidierung (1990–2015) Zwei Bereiche sind für die Polizeien der Bundesrepublik in den 1990er Jahren prägend. Mit dem Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes am 3. Oktober 1990 bilden sich die fünf neuen Bundesländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, und die DDR löst sich auf. Die Leitung der vorhandenen Verwaltungen einschließlich der Polizeiverwaltungen geht auf Landesbevollmächtigte über, die bis zur Wahl eines Ministerpräsidenten in den neuen Bundesländern nach den ersten Landtagswahlen am 14. Oktober 1990 ihr Amt ausüben (vgl. Lange 1999, S. 100). Der Aufbau der Länderpolizeien erfolgt mit Unterstützung durch sogenannte Partnerländer, die sich mit einem erheblichen sachlichen und personellen Aufwand am Aufbau der Polizeiorganisationen in den neuen Ländern beteiligen. So schließen Brandenburg mit Nordrhein-Westfalen, Mecklenburg-Vorpommern mit Hamburg/Schleswig-Holstein, Sachsen mit Bayern/Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt mit Niedersachsen und Thüringen mit Hessen/Bayern/Rheinland-Pfalz Partnerschaftsverträge zum Aufbau der jeweiligen Länderpolizeien ab. Ziel ist es, in den neuen Bundesländern Polizeiorganisationen zu schaffen, die mit einem bürgerorientierten, demokratischen Rollenverständnis nach westlichen Maßstäben ausgestattet sind. Angesichts des Zeit- und Problemdrucks, unter dem der Aufbau von Anfang an steht, ist es illusorisch, eine eigenständige, organische Entwicklung dieser Polizeiorganisationen zu erwarten. So übernehmen die Polizeien in den neuen Bundesländern weitgehend die Struktur ihrer Partnerländer und orientieren sich auch organisationsrechtlich mit ihren Polizeigesetzen an den westlichen Vorbildern. Damit werden aber auch in vielen Bereichen unreflektiert „demokratische und strukturelle Defizite“ von den Partnerländern übernommen. Haselow (1999, S. 29–30) rechnet zu diesen Defiziten die Einheitslaufbahn, die starke Bürokratisierung und Hierarchisierung, Defizite im Rollenverständnis und ein fehlendes Berufsbild, Arbeitsunzufriedenheit in enger Korrelation zum Führungsverhalten und die Relikte einer immer wieder zu beobachtenden Instrumentalisierung der Polizei durch die Politik. Parallel zu diesen Unterstützungsmaßnahmen werden in den 1990er-Jahren in allen Ländern vielfältige Reformvorhaben umgesetzt, die den Weg der Polizei hin zu einer modernen Dienstleistungsorganisation und Bürgerpolizei sicherstellen, unterstützen und beschleunigen sollen. Allerdings sind die Reformvorhaben bei den Mitarbeitern nicht unumstritten. Stößt die Einführung der zweigeteilten Laufbahn in vielen Bundesländern und damit die Abschaffung des mittleren Dienstes noch auf einhellige Zustimmung, so gilt dies für die nachfolgenden Reformen nicht mehr im gleichen Maße; zu gravierend sind die Veränderungen der Neuorganisation, mit der u. a. die Spartentrennung zwischen Schutz- und Kriminalpolizei (vorübergehend) aufgehoben wird. Und auch das Neue Steuerungsmodell ist sicherlich erst einmal eine sinnvolle Maßnahme zur Effizienzsteigerung und stärkeren Bürgerorientierung. Doch sind die damit

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einhergehenden Maßnahmen bezogen auf die bisherige Aufgabenerledigung für die Mitarbeiter genauso fremd wie die neue Begrifflichkeit (vgl. dazu ausführlich Wehe 2006). Die abschließende Bewertung der Reformen in der Polizeiorganisation in den 1990er-Jahren fällt zwiespältig aus. Auf der einen Seite enthalten sie durchaus Demokratisierungschancen, die zum Teil auch umgesetzt werden (Wegfall der Kasernierung; Dezentralisierung; Bürgerorientierung), auf der anderen Seite befördert die Dominanz ökonomischer Zweckrationalität technokratische Lösungen, durch die die inhaltliche Berufsbilddiskussion in der Polizei nicht voran gebracht wird. Die Dynamik, mit der immer neue Reformen über die Polizeibeamten hereinbrechen und von diesen mittlerweile als „permanente Reformitis“ empfunden werden, bringt wenig konstruktive Unruhe in die Organisation und führt zu Widerstandsverhalten und Akzeptanzproblemen. Das Polizei – Bürger – Verhältnis erfährt durch neue Verfahren zur stärkeren Bürgerbeteiligung eine Auffrischung, muss sich aber aus dem augenblicklichen Planungsstadium (2015) noch in der zukünftigen polizeilichen Alltagsarbeit bewähren (vgl. Hamm 2014). Mit dem Übergang ins 21. Jahrhundert sieht sich die Polizei in Deutschland neuen Herausforderungen gegenüber. So hat sie sich nicht nur mit den Folgen des sozialen Wandels wie zum Beispiel mit dem Auswirkungen der Dynamik demografischer Veränderungen intern wie extern auseinander zusetzen, sondern muss sich auch auf die neue Qualität der terroristischen Bedrohungen – wie sie im Gefolge des 9. September 2001 entstanden sind und 13. November 2015 in Paris eine neue Dimension erhalten haben – einstellen.

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Über den Autor Wolfgang Schulte (Jg. 1955), Dr. phil., Studium der Sozialwissenschaften und Geschichte in Münster, von 1984 bis 1991 Pädagogischer Mitarbeiter beim Informations- und Bildungszentrum Schloß Gimborn der International Police Association, von 1991 bis 1996 Wissenschaftlicher Mitarbeiter im Wissenschaftlichen Dienst der Höheren Landespolizeischule „Carl Severing“, Münster. Seit 1996 Dozent an der Polizei-Führungsakademie in Münster-Hiltrup, nach der Transformation der Einrichtung in die Deutsche Hochschule der Polizei Dozent im Fachgebiet 1 – Allgemeine Polizeiwissenschaft tätig. Forschungsschwerpunkte sind im sozialwissenschaftlichen Bereich das Verhältnis von Polizei und Politik, Sozialstrukturanalyse und Entwicklung der Medienlandschaft; daneben bildet die Polizeigeschichte einen weiteren wesentlichen Forschungsschwerpunkt: 2008–2012 Leiter des Ausstellungsprojekts der Innenministerkonferenz zur Polizei im NS-Staat.

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Sicherheit mit Plan. Perspektiven für die Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik Deutschland Armin Schuster

Zusammenfassung

In einem Europa, das angesichts von Herausforderungen wie Migrationsdruck oder Reisebewegungen islamistischer Terroristen buchstäblich an seine Grenzen stößt, wenn es darum geht, die Schengen-Freizügigkeit zu erhalten, stellt sich die Frage, mit welchen Mitteln der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ langfristig verteidigt und aufrecht erhalten werden kann. Dieselbe Frage stellt sich schon länger in Hinblick auf die grenzüberschreitende Organisierte Kriminalität innerhalb Europas, die vom Wegfall nationaler Grenzkontrollen innerhalb des Schengen-Raums profitiert hat und die auch die deutschen Sicherheitsbehörden maßgeblich beschäftigt. Die Bundesrepublik Deutschland wird hart an ihrer Sicherheitsarchitektur arbeiten müssen, um den Herausforderungen einer globalisierten Welt gewachsen zu bleiben. Der Erhalt der Freiheit im Sinne eines angstfreien, gesellschaftlichen Miteinanders wird nur möglich sein, wenn dem Erhalt der Sicherheit mit einer neuen, angemessenen Strategie begegnet wird. Anliegen dieses Beitrags ist es, schlaglichtartig einen Blick in die Vergangenheit und Gegenwart der deutschen Sicherheitsarchitektur zu werfen und auch politische Versäumnisse beim Namen zu nennen, um auf dieser Grundlage zu Handlungsempfehlungen für eine strategische Weiterentwicklung der Sicherheitsarchitektur zu kommen.

A. Schuster (*)  CDU-Fraktion, Deutscher Bundestag, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_3

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Inhaltsverzeichnis 3.1 Reformüberlegungen zur deutschen Sicherheitsarchitektur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 3.1.1 Evaluierung der Sicherheitsbehörden durch die „Werthebach-Kommission“. . . . . 50 3.1.2 Ergebnisse des NSU-Bundestagsuntersuchungsausschusses in der 17. Wahlperiode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3.2 Haushaltsausstattung der Sicherheitsbehörden des Bundes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.2.1 Daten und Fakten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.2.2 Trendwende für die Innere Sicherheit in der 18. Wahlperiode. . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.2.3 Bundeshaushalt 2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3.2.4 Bundeshaushalt 2016. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3.2.5 Bundeshaushalt 2017. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3.3 Bundeswehreinsatz im Innern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 3.4 Nationaler Sicherheitsplan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

3.1 Reformüberlegungen zur deutschen Sicherheitsarchitektur 3.1.1 Evaluierung der Sicherheitsbehörden durch die „WerthebachKommission“ Nicht erst seit Kurzem steht zur Diskussion, dass die deutsche Sicherheitsarchitektur auf Bundesebene überarbeitungsbedürftig ist. Bereits im Koalitionsvertrag von CDU/ CSU und FDP im Jahr 2009 wurde vereinbart, die Aufgaben und Zuständigkeiten der Sicherheitsbehörden in Bund und Ländern unter Berücksichtigung der föderalen Strukturen zu evaluieren (vgl. Koalitionsvertrag o. J.). Unter der Ägide des damaligen Bundesinnenministers Dr. Thomas de Maizière in Abstimmung mit Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble entstand daraus im April 2010 die Kommission „Evaluierung Sicherheitsbehörden“, die sogenannte „Werthebach-Kommission“, benannt nach ihrem Vorsitzenden und damaligen Berliner Innensenator Dr. Eckart Werthebach (vgl. Möllers 2013, S. 52–77). Die Einsetzung der „Werthebach-Kommission“ war mit großen Erwartungen verbunden, stand aber von Beginn an unter schwierigen Vorzeichen. Sie sollte sich ausdrücklich nicht mit den Nachrichtendiensten beschäftigen, sondern mit den Schnittstellen zwischen Bundespolizei, Bundeskriminalamt und Zollkriminalamt bzw. mit möglichen Synergieeffekten zwischen diesen Behörden (vgl. Möllers 2013, S. 54). Erhebliche Sicherheitsdefizite stellte die Kommission zwar nicht fest, die eine sofortige Umstrukturierung der Behörden hätte nötig erscheinen lassen (vgl. Möllers 2013, S. 54). Gleichwohl stellte sie die Kernforderung auf, „gleichartige Behörden zusammenzuführen und auf mehrere Verwaltungen verteilte Aufgaben in einer Behörde zusammenzuführen“ (Möllers 2013, S. 62), um die Kooperation der Sicherheitsbehörden zu intensivieren und zu einem permanenten Informationsaustausch zu kommen. Gerade

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in der Kommunikation und Kooperation von Bundeskriminalamt, Bundespolizei und Bundeszollverwaltung diagnostizierte die Kommission erhebliche Defizite. Eine Kernforderung des Berichts war denn auch, Bundespolizei und Bundeskriminalamt zu einer neuen Bundespolizeibehörde zu fusionieren unter Beibehaltung der verschiedenen Standorte. Von der Forderung nach Zusammenlegung der kriminalpolizeilichen Teile der Zollverwaltung mit Bundespolizei und Bundeskriminalamt nahm die Kommission unter anderem aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken Abstand, empfahl aber, die Zuständigkeit zur Strafverfolgung schwerer und Organisierter Kriminalität von der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (Zollkontrolle) auf die GSG9 der Bundespolizei zu übertragen. Zur Verbesserung der Arbeit an Fragen der Sicherheit der Informationsund Kommunikationstechnik empfahl die Kommission darüber hinaus, Kompetenzen des Bundeskriminalamts und des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) „in einer virtuellen Allianz zusammenzufassen“ (Möllers 2013, S. 64). Das Ergebnis der Werthebach-Debatte lässt sich in wenigen Worten zusammenfassen: Die Reform war beendet, bevor sie begonnen hatte. Die Deutsche Zoll- und Finanzgewerkschaft (BDZ) positionierte sich gegen die Zusammenlegung von Teilen des Zolls mit der Bundespolizei „aus verfassungsrechtlichen Gründen“ (Möllers 2013, S. 65). Bundespolizei und Bundeskriminalamt, die Polizeigewerkschaften und einige Landesinnenminister wandten sich gegen eine Fusionierung der beiden Behörden. Immer wieder wurden Befürchtungen vor einer „Superpolizei“ (Möllers 2013, S. 66–67) mit weitreichenden Kompetenzen laut, in einigen Bundesländern gab es Bedenken, dass die Polizeihoheit der Länder untergraben werden könnte, selbst die Fachabteilungen des Bundesinnenministeriums äußerten verfassungsrechtliche Bedenken. Befürchtet wurde, dass eine Dezentralisierung des Bundeskriminalamts auf ganz Deutschland, die eine Fusion mit der Bundespolizei mit sich gebracht hätte, zu einer Konkurrenzsituation mit den Landeskriminalämtern geführt hätte. Nachdem Hans-Peter Friedrich (CSU) das Amt des Bundesinnenministers 2011 von Thomas de Maizière (CDU) übernommen hatte, nahm er alsbald Abstand vom Fusionsvorhaben von Bundeskriminalamt und Bundespolizei (vgl. Möllers 2013, S. 74). Die Initiative zur Evaluierung der Sicherheitsbehörden war bereits 2010 absolut richtig, aber bei der Umsetzung wurden zu viele Fehler begangen, sie kann bestenfalls als politisch unsensibel bezeichnet werden. Von der Einsetzung bis zum abschließenden Bericht der „Werthebach-Kommission“ vergingen gerade einmal acht Monate, kaum genug Zeit, um die komplizierten Strukturen der Bundessicherheitsbehörden angemessen zu evaluieren. In die Expertengruppe der Kommission waren die amtierenden Präsidenten der Bundespolizei, des Bundeskriminalamts und des Zollkriminalamts nicht eingebunden, sondern nur „im Beirat mit beratender Funktion“ (Möllers 2013, S. 58). Die Gewerkschaft der Polizei (GdP) kritisierte, dass die Mitarbeitervertretung nicht am Beratungsprozess beteiligt worden sei und „die Kommissionsvorschläge schon aus diesen Defizitgründen abzulehnen“ (Möllers 2013, S. 71) seien. Von Beginn an hätte die Debatte um die Neustrukturierung der Sonderpolizeien des Bundes viel breiter aufgestellt sein und alle beteiligten Akteure einbeziehen müssen, sowohl die parlamentarische Ebene als auch Behördenvertreter, Gewerkschaften,

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wissenschaftliche Sachverständige und Sicherheitsexperten. Stattdessen setzte sich die Kommission aus nur sechs Mitgliedern zusammen, neben dem Berliner Innensenator Werthebach darunter ehemalige Leiter von Bundeskriminalamt, Bundespolizei und Zollkriminalamt, ein ehemaliger Generalbundesanwalt sowie ein ehemaliger Staatssekretär im nordrhein-westfälischen Innenministerium (vgl. Möllers 2013, S. 56–58). Wenig hilfreich für die Reformdebatte war auch, dass die FDP einige Wochen vor der Fertigstellung des Berichts der „Werthebach-Kommission“ ein eigenes Reformkonzept vorstellte. Durch die Gewerkschaften wurde es sofort heruntergebrochen auf die Forderung der FDP, den Zoll zu zerschlagen zugunsten von Einsparungen (vgl. Möllers 2013, S. 60–61). Zudem äußerte auch die FDP verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine Fusion von Bundespolizei und Bundeskriminalamt. Eine Einigung auf Koalitionsebene schien von vornherein schwierig. Es kann also nicht verwundern, dass es die „Werthebach-Kommission“ von Beginn an in der öffentlichen Debatte schwer hatte. Sehr schnell formierte sich Widerstand durch die Gewerkschaften, Landespolitik, in der Presse und auch im Deutschen Bundestag. Die Egoismen einzelner, nicht aller betroffenen Behörden richteten sich gegen jegliche Reformüberlegungen, die einen Kompetenzverzicht der eigenen Behörde zur Folge gehabt hätten. Der gesamten Reformdebatte fehlte es an Geduld und Tiefe, die angedachten Reformen erinnerten an das „Salzstreuer“-Prinzip. So verliefen eine politisch überfällige Initiative und die im Grunde notwendigen und wichtigen Reformüberlegungen im Sand.

3.1.2 Ergebnisse des NSU-Bundestagsuntersuchungsausschusses in der 17. Wahlperiode Nicht die geringsten Zweifel an der Reformbedürftigkeit der nationalen Sicherheitsarchitektur ließ im Jahr 2013 der Abschlussbericht des ersten Bundestagsuntersuchungsausschusses zur rechtsextremistischen Terrorzelle Nationalsozialistischer Untergrund (NSU) (Es handelt sich um den 2. Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages in der 17. Wahlperiode. In der 18. Wahlperiode wurde im Bundestag erneut ein Untersuchungsausschuss [3. Untersuchungsausschuss – NSU II] zu diesem Thema eingerichtet, der sich mit verbliebenen Zweifeln, u. a. an der „Drei-Täter-Theorie“ [Zschäpe, Mundlos, Böhnhardt] sowie weiteren offenen Fragen beschäftigt.). Eingesetzt wurde der Untersuchungsausschuss 2012 zur Aufklärung des Mordes an neun Menschen ausländischer Herkunft und einer Polizistin sowie Sprengstoffanschlägen und Raubüberfällen, die den drei identifizierten Tätern Mundlos, Böhnhardt und Zschäpe für den Zeitraum von 1999 bis 2007 zur Last gelegt werden. Darüber hinaus sollte der Untersuchungsausschuss analysieren, welche Schlussfolgerungen mit Blick auf den Rechtsextremismus für Struktur, Organisation, Zusammenarbeit und Kommunikation der Sicherheits- und Ermittlungsbehörden auf Bundes- und Landesebene gezogen werden konnten, da die Täter bis 2011 von den Ermittlungsbehörden unentdeckt geblieben waren (vgl. Drs. 17/8453, S. 3).

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In der Plenardebatte zur Vorstellung des Abschlussberichts im Deutschen Bundestag am 2. September 2013 sprach der Verfasser „von einem gravierenden Systemausfall“ (Plpr. 17/252, S. 32596). Damit stellte er insbesondere darauf ab, dass bei den Ermittlungen im NSU-Fall nicht nur Polizei und Verfassungsschutz Versagen vorgeworfen werden musste, sondern sich das Versagen „mindestens auf die in einem Verbund arbeitenden Verfassungsschutz- und Polizeibehörden, Staatsanwaltschaften und Gerichte“ bezog. In diesem Zusammenhang stellte der Verfasser in Anspielung auf die „Werthebach-Kommission“ die Forderung nach einer Neuauflage einer „Kommission zur deutschen Sicherheitsarchitektur“ auf. Diese auf Dauer einzurichtende Kommission existiert bis heute nicht, wäre aber nach wie vor sinnvoll, wenn auch, wie oben dargestellt, in gänzlich anderer Ausführung. Der Untersuchungsausschuss legte in seinem Abschlussbericht 47 Reformvorschläge insbesondere für die Bereiche Polizei, Justiz und Verfassungsschutz sowie für die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste vor (vgl. Drs. 17/14600). Damit sollten Konsequenzen aus den erheblichen Ermittlungsfehlern, Kooperations- und Kommunikationsdefiziten gezogen werden, die zwischen Justiz, Polizei und Nachrichtendiensten anhand der Analyse des NSU-Falls festgestellt wurden. Im Kern zielten die Empfehlungen auf grundlegende Reformen der Sicherheitsbehörden ab, deren Umsetzung bereits in der 17. Wahlperiode begonnen wurde und die in der 18. Wahlperiode zügig vorangeschritten sind. Zu den wichtigsten Reformen zur „Verbesserung des Informationsaustausches zwischen Polizeien, Justiz und Nachrichtendiensten und zur Bündelung der Fachexpertise“ (Drs. 18/710, S.  5) diente 2011 die Einrichtung des Gemeinsamen Abwehrzentrums Rechtsextremismus/-terrorismus, das im Folgejahr zum „phänomenübergreifenden Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum (GAR/GETZ)“ (Drs. 18/710, S. 6) ausgebaut wurde. In diesem Arbeitskreis zur Abwehr von Rechts-, Links- und Ausländerextremismus sowie Spionage sind über 40 Bundesund Landesbehörden – Polizei (BKA, BPOL, Europol, ZKA etc.), Bundesamt und Landesämter für Verfassungsschutz, Militärischer Abschirmdienst, Bundesnachrichtendienst sowie der Generalbundesanwalt (GBA) und das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) – vertreten (vgl. Drs. 18/710, S. 6). 2012 wurden die Rechtsextremismusdatei (RED) eingerichtet sowie der Polizeiliche Informations- und Analyseverbund (PIAV) durch die Innenministerkonferenz beschlossen, die für besseren Datenaustausch der Sicherheitsbehörden des Bundes, der Länder und auf Europäischer Ebene sorgen sollte (vgl. Drs. 18/710, S. 6–7). Die innenpolitischen Sprecher von CDU und CSU in Bund und Ländern wiesen im Mai 2016 darauf hin, dass es auf Länderebene noch immer nicht überall gelungen sei, ausreichende Ressourcen zur Realisierung des PIAV bereitzustellen und geeignete Rahmenbedingungen zu schaffen (vgl. Schweriner Erklärung 2016, S. 5). Vor dem Hintergrund der wachsenden Bedrohung durch Terrorismus und neuer Kriminalitätsphänomene, organisierter Kriminalität und wachsender Mobilität von Tätern sei dies nicht hinnehmbar. Es sei den Bürgern nicht vermittelbar, wenn Ermittlungsergebnisse zwischen den Sicherheitsbehörden nicht schnell und lückenlos ausgetauscht würden.

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Im März 2015 beschlossen die Koalitionsfraktionen CDU/CSU und SPD mit dem „Gesetz zur Umsetzung von Empfehlungen des NSU-Untersuchungsausschusses“ (Gesetz NSU 2015, S. 925). Reformen und Korrekturen im Bereich der Strafverfolgung und Justiz. Grüne und Linksfraktion enthielten sich bei der Abstimmung. Im Abschlussbericht hatte der Untersuchungsausschuss fraktionsübergreifend die Notwendigkeit dieser Reformen konstatiert, da weder aufseiten der Justiz noch aufseiten der Polizei bis zum Bekanntwerden des NSU im November 2011 zu den in mehreren Ländern begangenen Taten zentrale Ermittlungen geführt worden waren (vgl. Drs. 17/14600, S. 861 ff.) Im Wesentlichen zielte der Gesetzentwurf auf effizientere Strafverfolgung und höhere Strafzumessung bei Straftaten mit rassistischem Hintergrund. Dementsprechend muss der Generalbundesanwalt (GBA) nun früher in Ermittlungen einbezogen werden, wenn Hinweise auf seine Zuständigkeit vorliegen. Können sich Staatsanwaltschaften bei Ermittlungen zu Straftaten in mehreren Bundesländern nicht über die Zuständigkeit einigen, kann darüber der GBA entscheiden. Die Staatsanwaltschaften müssen gezielt ermitteln, ob rassistische, fremdenfeindliche oder sonstige menschenverachtende Beweggründe als Motiv einer Straftat vorliegen, sodass die Gerichte dies in die Strafzumessung einfließen lassen können. Mit einer umfassenden Gesetzesnovelle, dem „Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes“ (Gesetz Verfassungsschutz 2015, S. 1938) setzten die Koalitionsfraktionen CDU/CSU und SPD 2015 die Verfassungsschutzreform um, die der NSU-Untersuchungsausschuss und die „Bund-LänderKommission Rechtsterrorismus“ angemahnt hatten (Die Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus wurde in Reaktion auf das Auffliegen des NSU 2011 gemeinsam durch die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder und die Bundesregierung eingesetzt), und die im Koalitionsvertrag 2013 verankert worden war. Grüne und Linksfraktion lehnten den Gesetzentwurf ab. Mit dem Reformpaket wurde die Zusammenarbeit des Verfassungsschutzes von Bund und Ländern verbessert. Die Zentralstellenfunktion des Bundesamts für Verfassungsschutz (BfV) gegenüber den Landesämtern wurde gestärkt und ein Selbsteintrittsrecht des BfV für Beobachtungen zur Gefahrenabwehr in den Ländern, notfalls auch ohne Einvernehmen, geschaffen. Zudem wurde der Informationsfluss zwischen den einzelnen Verfassungsschutzbehörden von Bund und Ländern durch eine Zusammenführung im Nachrichtendienstlichen Informationssystem (NADIS) wesentlich verbessert und die Analysefähigkeit der Behörden für länderübergreifende extremistische Beziehungen und Strukturen dadurch gestärkt (vgl. BMI 2015). Darüber hinaus wurde die Möglichkeit gesetzlich verankert, dass Verfassungsschutzämter der Länder fusionieren und eine gemeinsame Behörde unterhalten können. 2012 hatte sich die Mehrheit der Länder gegen Fusionsüberlegungen positioniert und nur Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen hatten sich offener dafür gezeigt (vgl. Badische Zeitung 2012). Dabei könnten Fusionen erhebliche Synergieeffekte mit sich bringen und lähmende Doppelstrukturen auf Ebene des Verfassungsschutzes der Länder ließen sich dadurch abbauen.

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Für den Einsatz von verdeckten Mitarbeitern und V-Leuten („Vertrauensleuten“) durch das Bundesamt für Verfassungsschutz wurden klare gesetzliche Grundlagen geschaffen. Während szenetypische Straftaten wie das Zeigen des Hitlergrußes straffrei bleiben können, wenn sie im gesetzlichen und staatlichen Auftrag erfolgen, wären Körperverletzung, Mord oder Totschlag, Sachbeschädigungen und das Gründen oder Führen strafbarer Vereinigungen in jedem Fall strafbar. Hinsichtlich der Auswahl von V-Personen wurden vernünftige Kriterien eingezogen, die Minderjährige oder nicht voll geschäftsfähige Personen, Abgeordnete nationaler Parlamente oder des Europaparlaments von der Tätigkeit als V-Person ausschließen. Auch wurde ausgeschlossen, dass V-Personen allein durch diese Tätigkeit ihren Lebensunterhalt bestreiten können. Wer wegen eines Verbrechens, d. h. einer Straftat mit Mindestfreiheitsstrafe von einem Jahr, oder zu einer Freiheitsstrafe ohne Bewährung verurteilt wurde, kann nicht als V-Person tätig werden. Insgesamt wurde durch die Reform aber klargestellt, dass der Einsatz von V-Personen, auch wenn es sich häufig um Extremisten handelt, als nachrichtendienstliches Mittel in der Gefahrenabwehr unverzichtbar ist. Für die nötige Sensibilität im Umgang mit den V-Personen und mit der Sicherheit der Mitarbeiter des Bundesamts für Verfassungsschutz in diesem Tätigkeitsbereich sorgt diese Reform. Erklärtes Ziel der Reform war auch, durch eine intensivierte Öffentlichkeitsarbeit mehr Offenheit und Transparenz in die Arbeit des Amtes zu bringen. Durch die dargestellten Reformen hat sich die Sicherheitsarchitektur von Bund und Ländern in den letzten Jahren verbessert. Hauptproblemfelder der mangelnden Kooperation und Kommunikation zwischen den Sicherheitsbehörden und der Justiz sowie des mangelnden, auch digitalen Informationsaustausches, die sich im Zusammenhang mit dem NSU-Fall offenbart haben, wurden adressiert und gesetzgeberisch einige Lösungen auf Bundesebene gefunden. Dennoch bleiben Fragen offen und Reformen stagnieren insbesondere dort, wo eine Abstimmung mit den Ländern erforderlich ist. So besteht derzeit wenig Optimismus, dass zum Beispiel folgende Empfehlung des Untersuchungsausschusses im Bereich Polizei in absehbarer Zeit umsetzbar wäre: „Für die zentrale Ermittlungsführung auch von Länderpolizeien sollen entsprechende Rechtsgrundlagen/Staatsverträge erarbeitet werden (Empfehlungen 6 und 8)“ (Drs. 18/710, S. 7). Dabei ist es keineswegs akzeptabel, dass Länderinnenminister es kategorisch ablehnen, sich mit dem Bund auf einen Staatsvertrag zu einigen, der u. a. regeln würde, wie künftig ein NSU-Fall oder andere Fälle länderübergreifend konsequent geführt werden sollten, und zwar durch ein Land oder den Bund (vgl. Plpr. 18/62, S. 5771). Auch der mangelnde Umsetzungsgrad des Polizeilichen Informations- und Analyseverbunds (PIAV) aufseiten der Länder soll an dieser Stelle als offener Reformpunkt der Empfehlungen des NSU-Untersuchungsausschusses nochmals Erwähnung finden. Zudem bedarf das historisch bedingte Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten der eingehenden grundsätzlichen Untersuchung, ob die äußerst restriktive Auslegung angesichts der wachsenden terroristischen Bedrohungen durch die deutschen Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern noch angemessen ist. Obwohl

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dies regelmäßig von der Opposition in Zweifel gezogen wird, legen die CDU-geführte Bundesregierung und die CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages bei der Reformierung der Sicherheitsarchitektur höchste Maßstäbe an die Beachtung verfassungsrechtlicher Grundsätze. Die Einrichtung des GAR/GETZ hat gezeigt, dass die Zusammenarbeit zwischen Polizeien und Nachrichtendiensten unter Wahrung des Trennungsgebots nicht nur möglich ist, sondern auch äußerst erfolgreich funktioniert. Die Koalitionsfraktionen haben mit Beschluss des „Gesetzes zur Änderung des Antiterrordateigesetzes und anderer Gesetze“ (Gesetz Antiterrordateigesetz 2014, S. 2318). Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Datenschutz sowie zu einer besseren Aufsicht sowohl für die Antiterrordatei als auch für die Rechtsextremismusdatei (RED) als gemeinsame Dateien von Polizeien und Nachrichtendiensten umgesetzt. Demnach muss das Bundeskriminalamt (BKA) dem Deutschen Bundestag und der Öffentlichkeit erstmals 2017 und nachfolgend alle drei Jahre über den Datenbestand und die Nutzung dieser Dateien berichten. Zudem wurde die Kontrollfunktion der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder für die Dateien gestärkt, indem sie regelmäßig Datenschutzkontrollen durchführen müssen.

3.2 Haushaltsausstattung der Sicherheitsbehörden des Bundes 3.2.1 Daten und Fakten Einige Ansätze der Werthebach-Kommission, die Einrichtung etlicher gemeinsamer Abwehrzentren, die vielfältigen Bekämpfungsansätze im Bereich Cyberabwehr oder die Analyse des NSU-Falls haben gezeigt, dass der Überarbeitung der nationalen Sicherheitsarchitektur über lange Zeit politisch ein zu geringer Stellenwert beigemessen wurde. Die Ereignisse in der Silvesternacht am Kölner Hauptbahnhof lösten Anfang 2016 massive Diskussionen über die innere Sicherheit in Deutschland, insbesondere am Beispiel der Personalsituation der Polizei, aus. An der Polizei lässt sich exemplarisch gut erkennen, dass sowohl der Bund als auch zahlreiche Länder über lange Zeit in ihren Haushalten nicht perspektivisch genug investiert haben. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes wurden von 2005 bis 2015 insbesondere in den neuen Bundesländern, aber auch in Baden-Württemberg, Hamburg, Bremen und dem Saarland Vollzeitstellen bei den Länderpolizeien abgebaut (vgl. zu den nachfolgend angegebenen Zahlen: destatis o. J.a). In den ostdeutschen Bundesländern betrug der Stellenabbau seit 1998 etwa 7,7 %, in den westdeutschen Bundesländern wuchs der Apparat etwas um ca. 1,4 % (vgl. Tagesspiegel o. J.). Bayern und Rheinland-Pfalz haben am meisten Personal aufgestockt, seit 2005 um 4,7 und 6,7 %. Was die Polizeidichte angeht, so kommen in den neuen Bundesländern ca. 229 Polizisten auf 100.000 Einwohner, in den alten Bundesländern sind es ca. 243 Polizisten.

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Bei der Bundespolizei wurden von 1998 bis 2014 ca. 700 Vollzeitstellen abgebaut, der Personalkörper schrumpfte von 43.400 Vollzeitstellen 1998 auf 42.700 Vollzeitstellen im Jahr 2014 (vgl. destatis o. J.b). Sowohl bei der Bundespolizei als auch bei den Länderpolizeien spielt für die Belastungssituation der Beschäftigten eine große Rolle, dass erheblich bei den Verwaltungsmitarbeitern eingespart wurde. Von den ca. 16.000 abgebauten Stellen seit 1998 bei der Polizei insgesamt entfällt der größte Anteil nicht auf die Polizisten und verbeamteten Verwaltungsmitarbeiter, sondern auf die Angestellten, die hauptsächlich in der Verwaltung tätig sind. Für die polizeiliche Praxis bedeutet dies, dass Polizisten wegen Personalmangels häufig in der Verwaltung eingesetzt werden müssen und diese Kapazitäten für die polizeiliche Arbeit wegfallen.

3.2.2 Trendwende für die Innere Sicherheit in der 18. Wahlperiode Der innenpolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion Stephan Mayer (CSU) und der Verfasser, Obmann der CDU/CSU-Fraktion im Innenausschuss, definierten gemeinsam mit den Innenpolitikern der Fraktion zu Beginn der 18. Wahlperiode das Ziel, eine Trendwende für den Bereich der Inneren Sicherheit neben den inhaltlichen Reformen insbesondere in Bezug auf die Personal- und Sachmittelausstattung der Behörden auf Bundesebene zu erreichen. Nur für die Bundessicherheitsbehörden – Bundespolizei, Bundeskriminalamt (BKA), Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), Bundesnachrichtendienst (BND) und Militärischer Abschirmdienst (MAD) – liegt die Kompetenz für die gesetzliche Ausgestaltung und die Absicherung der Aufgaben und Befugnisse auf Bundesebene, die Länder tragen diese Verantwortung nach Artikel 30 des Grundgesetzes für ihre eigenen Sicherheitsbehörden, darunter Länderpolizeien einschließlich Landeskriminalämtern, selbst (vgl. BMI o. J.). Allein durch die „Internationalisierung der Gefahren“ (vgl. „Wir sind nicht die Oberlehrer“, Der Spiegel, 23.04.2016) nimmt die Bedeutung der Sicherheitsbehörden des Bundes in der nationalen Gefahrenabwehr immer weiter zu. Die Herausforderungen sind mannigfaltig. Zu den wichtigsten zählt aktuell der islamistische Terrorismus. Allein in Europa wurden seit Anfang 2015 immer wieder islamistische Terroranschläge mit zahlreichen Toten und Verletzten verübt, etliche konnten dank der Arbeit der Sicherheitsbehörden vereitelt werden. Viele Anschläge weisen Bezüge zur Terrororganisation „Islamischer Staat“ (IS) auf. Ebenso beschäftigen Dschihad-Reisende und -Rückkehrer die Behörden. Im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise sind vermehrte rechts motivierte Straftaten gegen Flüchtlingsunterkünfte ebenso zu nennen wie im Zuge der Flüchtlingsmigration eingeschleuste IS-Kämpfer, darunter z. B. zwei der Paris-Attentäter von November 2015, oder auch straffällig werdende Asylbewerber wie bei den Attacken und Anschlägen in Würzburg, Ansbach und München 2016. Ein weites Aufgabenfeld für die Sicherheitsbehörden, insbesondere für die Bundespolizei und das Bundeskriminalamt, bieten auch

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die grenzüberschreitende Organisierte Kriminalität. Wohnungseinbrüche etwa werden zunehmend von ausländischen Banden verübt. „Cybercrime“ oder Internetkriminalität gewinnt ebenfalls in vielen Phänomenbereichen, von Kinderpornografie über Waffen- und Drogenhandel bis hin zu Netzwerkangriffen, an Bedeutung. Insbesondere die Sicherheitserfordernisse auf Flughäfen, in Bahnen und Bahnhöfen und in den Grenzregionen nehmen stark zu.

3.2.3 Bundeshaushalt 2015 An das wachsende Aufgabenspektrum der Sicherheitsbehörden muss, insbesondere angesichts der Sparpolitik der Vergangenheit, die Personal- und Sachmittelausstattung der Behörden angepasst werden. Die Innenpolitiker der CDU/CSU-Fraktion haben diese Notwendigkeit in den parlamentarischen Verhandlungen zu den Bundeshaushaltsplänen in der 18. Wahlperiode fortwährend betont (Plpr. 18/138, S. 13556). Die Haushaltspolitiker und die gesamte Unionsfraktion stimmten dem zu, die SPDFraktion war hierzu ebenfalls bereit. Mit dem Bundeshaushalt 2015 konnte die angestrebte Trendwende eingeleitet werden. Insgesamt wurde 2015 der Haushaltsansatz des Bundesinnenministeriums um ca. 450 Mio. EUR auf rund 6,2 Mrd. EUR erhöht. Personell wurde die Bundespolizei um 406 Planstellen und Stellen aufgestockt, insgesamt 113 Mio. EUR kamen für Personal- und Sachmittel der Bundespolizei hinzu, 20 Mio. EUR davon waren für die Beschaffung von Schutz- und Einsatzkleidung sowie neue Einsatz- und Streifenfahrzeuge vorgesehen. Der Etat des Bundesamts für Verfassungsschutz (BfV) wurde aufgestockt, Technisches Hilfswerk (THW) und Katastrophenschutz gestärkt und auch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) erhielt zur Beschleunigung der Antragsbearbeitung von Asylverfahren 350 neue Stellen und zusätzliche Personal- und Sachmittel in Höhe von ca. 37 Mio. EUR (vgl. Haushaltsgesetz 2015, S. 2442).

3.2.4 Bundeshaushalt 2016 Mit dem Bundeshaushalt 2016 konnte dieser Kurs fortgesetzt werden, ein deutlicher Schwerpunkt wurde im Bereich der Inneren Sicherheit gesetzt. Im Vergleich zum Haushaltsjahr 2015 wurde der Etat des Bundesinnenministeriums nochmals erhöht auf rund 7,8 Mrd. EUR. Im September 2015 hatte die Große Koalition auf Initiative von Bundesinnenminister Thomas de Maizière (CDU) beschlossen, in den Haushaltsjahren 2016 bis 2018 insgesamt 3000 neue Stellen bei der Bundespolizei zusätzlich zu schaffen. Die erste Tranche von 1000 Stellen wurde mit dem Haushalt 2016 geschaffen. Hinzu kamen 568 Stellen, die im Regierungsentwurf zuvor schon vorgesehen waren. Somit erhielt die Bundespolizei 2016 einen deutlichen Stellenaufwuchs von 1568 Planstellen und Stellen. Für die Bereitschaftspolizeien der Länder wurden zusätzlich 6,5 Mio. EUR für Investitionen in neue Fahrzeuge bereitgestellt. Das Bundeskriminalamt (BKA) erhielt insgesamt 317

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neue Stellen, knapp 200 mehr als im Regierungsentwurf vorgesehen war. Beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge wurden über die im Regierungsentwurf vorgesehenen 300 Stellen hinaus 2700 weitere dauerhafte und 1000 befristete Stellen geschaffen (vgl. Haushaltsgesetz 2016, S. 2378).

3.2.5 Bundeshaushalt 2017 Im Regierungsentwurf für den Haushalt des Bundesinnenministeriums 2017 ist nochmals ein erheblicher Aufwuchs um rund 537 Mio. EUR auf etwa 8,34 Mrd. EUR vorgesehen. Das entspricht einer Steigerung von rund 6,9 % im Vergleich zum Vorjahr. Für den Bereich der Inneren Sicherheit sind im Regierungsentwurf ca. 4,3 Mrd. EUR und damit der größte Anteil der Mittel für den Haushalt des Bundesinnenministeriums vorgesehen. Dies bestätigt den Kurs zur Stärkung der Inneren Sicherheit, den die Union in den letzten Jahren eingeschlagen hat. Insbesondere in Hinblick auf die hohe terroristische Bedrohungslage ist ein Paket zur Stärkung der Sicherheitsbehörden von 180 Mio. EUR für 2017 und je 150 Mio. EUR in den Folgejahren bis 2020 vorgesehen. Damit werden die bis 2016 vorgesehenen Mittel fast verdoppelt. Sie kommen sowohl den klassischen Sicherheitsbehörden Bundespolizei (BPOL), Bundeskriminalamt (BKA) und Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) als auch dem Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI), dem Bundesverwaltungsamt (BVA), dem Inspekteur der Bereitschaftspolizeien der Länder sowie weiteren unterstützenden Behörden zugute. Für die Bundespolizei wurde bereits in den parlamentarischen Beratungen zum Haushalt 2016 ein weiterer Stellenzuwachs von 1000 Stellen jährlich bis 2018 beschlossen. Insgesamt sind im Haushaltsentwurf ca. 1270 neue Stellen bei der Bundespolizei und 311 neue Stellen beim Bundeskriminalamt zur Terrorbekämpfung vorgesehen (vgl. zu den Angaben in diesem Abschnitt: cducsu o. J.). Im September 2016 wird der Haushaltsentwurf in erster Lesung in den Deutschen Bundestag eingebracht und bis November 2016 parlamentarisch beraten werden. Obgleich der Haushaltsentwurf eine gute Basis für diese Beratungen darstellt, wird zu diskutieren sein, ob er in einigen Bereichen der Nachbesserung bedarf. Aufgrund der grenzpolizeilichen Herausforderungen für die Bundespolizei im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise hat ein entscheidendes Instrument der Kriminalitätsbekämpfung gelitten, das innerhalb des Schengen-Raums ohne stationäre Grenzkontrollen unverzichtbar bleibt: die lageorientierten, stichprobenartigen Fahndungskontrollen der Bundespolizei, auch Schleierfahndung genannt. Neben der Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität, wie etwa Einbruchdiebstählen, ist die Schleierfahndung für die Bekämpfung der Schleusungskriminalität sowie für die Abwehr terroristischer Gefahren von zentraler Bedeutung, denn die verwundbarste Stelle von Terror-Gefährdern ist ihre Reisetätigkeit. In den Haushaltsberatungen wird darüber zu befinden sein, ob die Bundespolizei mit dem vorgesehenen Personalaufwuchs wieder in der Lage sein wird dieser Aufgabe umfänglich nachzukommen.

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Dazu gehört auch, dass Deutschland sich stärker beim Aufbau stabiler Sicherheitsstrukturen in den Entstehungsländern von Flucht, Organisierter Kriminalität und Terrorismus engagiert. Deutsche Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte müssen deshalb optimal vorbereitet und im erforderlichen Umfang in Internationale Polizeimissionen entsandt werden.

Besonders in der Terrorismusabwehr, aber auch für andere Deliktsbereiche spielt die IT-Ausstattung der Nachrichtendienste eine immer größere Rolle. Auch diese Überlegung wird Eingang in die Haushaltsberatungen finden müssen. Darüber hinaus hat die Flüchtlingskrise gezeigt, wie wichtig die Strukturen des Katastrophenschutzes im Ernstfall werden können, in denen Feuerwehr, Technisches Hilfswerk (THW), Deutsches Rotes Kreuz (DRK) und andere Hilfsorganisationen zusammenwirken (vgl. FAZ o. J.). Ohne den Katastrophenschutz wäre die Versorgung der Flüchtlinge vielerorts in Deutschland nicht möglich gewesen. Florian Roth, wissenschaftlicher Mitarbeiter im Zentrum für Sicherheitsstudien an der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich stellt in diesem Zusammenhang fest, dass die Flüchtlingskrise Schwachstellen im deutschen Katastrophenschutz und insbesondere bei der Koordination der beteiligten Akteure „im Dickicht des Föderalismus“ (ebenda) offenbart habe. Neben einer besseren Zusammenarbeit und Kommunikation von Bund und Ländern muss im Zuge der Haushaltsverhandlungen insbesondere darauf geachtet werden, ob die zur Verfügung gestellte Haushaltsausstattung den Anforderungen des Katastrophenschutzes, ob bei hohem Flüchtlingsaufkommen, im Fall eines großen Terroranschlags oder bei einer Flutkatastrophe, angemessen ist oder auch hier nachgesteuert werden sollte. Eine Trendwende bei den Haushalten der Sicherheitsbehörden erscheint auch in vielen Bundesländern unabdingbar. Signale in diese Richtung, wie beispielsweise im Koalitionsvertrag der neuen baden-württembergischen Landesregierung, sind bisher jedoch nur spärlich zu erkennen. Für einen neuen Polizeibeamten bedarf es zunächst einer dreijährigen Ausbildung, perspektivisches Handeln ist im Bereich der Inneren Sicherheit also Pflicht.

3.3 Bundeswehreinsatz im Innern Im Zuge der Flüchtlingskrise und der Terroranschläge in Paris im November 2015 sowie aufgrund der jüngsten Anschläge in München, Reutlingen und Ansbach im Juli 2016 steht zu Recht in der Diskussion, ob und inwieweit die Bundeswehr auch im Inland eingesetzt werden kann. Grundsätzlich sind solchen Einsätzen aus historischen Gründen sehr hohe verfassungsrechtliche Hürden gesetzt. Nach Artikel 87a, Abs. 2 GG dürfen Streitkräfte, außer zur Landesverteidigung, in Fällen eingesetzt werden, in denen das Grundgesetz dies ausdrücklich gestattet. Dazu gehört nach Art. 35, Abs. 2 und 3 GG die Hilfe bei einer Naturkatastrophe oder in einem besonders schweren Unglücksfall. Nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist in diesen Fällen die Möglichkeit

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eines Einsatzes der Bundeswehr im Inland grundsätzlich gegeben (vgl. BVerfGE 2012); vgl. auch die dazugehörige Pressemitteilung vom 17.08.2012 (vgl. BVG 2012). Auch im Fall eines sogenannten „inneren Notstands“ nach Art. 87a Abs. 4 GG ist der Einsatz der Streitkräfte im Innern zur Unterstützung der Polizei oder der Bundespolizei „beim Schutze von zivilen Objekten und bei der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer“ zulässig. In sehr engen und genau definierten Grenzen erlaubt das Bundesverfassungsgericht den Inlandseinsatz also bereits jetzt und bei größeren Terroranschlägen und Attentaten könnte die Bundeswehr Sinnvolles leisten. Dafür bedürfte es einer genauen Definition, welche Art von Anschlägen und Terrorakten das Tatbestandsmerkmal des „besonders schweren Unglücksfalls“ erfüllt, das das Bundesverfassungsgericht als Kriterium aufgestellt hat. Es bedürfte außerdem hoher Sensibilität bei der Frage, welche Aufgaben die Bundeswehr in solchen Terror- oder Anschlagslagen ausüben sollte und welche nicht. So mögen Objektschutz, das Zeigen von Präsenz oder Verkehrsregelung im Einzelfall durch die Bundeswehr bei solchen Einsätzen sinnvoll und möglich sein, in keinem Fall jedoch die Ausübung weitergehender hoheitlicher polizeilicher Aufgaben, da der Grundsatz polizeilicher Verhältnismäßigkeit ein spezifisches Merkmal der polizeilichen und nicht der militärischen Ausbildung ist. Für die Innere Sicherheit wird an dieser Stelle Potenzial verschenkt, da das Personal der Bundeswehr für den Einsatz in Zusammenarbeit mit Länderpolizeien und Bundespolizei in den genannten Fällen exzellent ausgebildet wäre. Gesetzlicher Änderungen bedürfte es dafür nicht, sondern Fingerspitzengefühl und Mut der Bundesregierung in der Auslegung der Möglichkeiten, die das Bundesverfassungsgericht für Inlandseinsätze der Bundeswehr bewusst eingeräumt hat. Voraussetzung ist eine den steigenden Anforderungen angemessene personelle und finanzielle Ausstattung der Bundeswehr, die durch die für die nächsten Jahre geplante weitere Aufstockung des Verteidigungsetats sichergestellt werden soll.

3.4 Nationaler Sicherheitsplan Durch die föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland gestaltet sich das Thema Innere Sicherheit hierzulande hochgradig komplex und vielschichtig. Zahlreiche Akteure in Bund und Ländern sind daran beteiligt, von Polizeien über Nachrichtendienste bis hin zu den Organisationen des Katastrophenschutzes und potenziell auch der Bundeswehr. Mangelnde Kooperation und Kommunikation der zahlreichen Behörden haben sich wiederholt als „die“ Schwachstellen der deutschen Sicherheitsarchitektur herausgestellt. Sowohl die Werthebach-Debatte als auch der NSU-Untersuchungsausschuss oder die ungemein wichtige Arbeit des Katastrophenschutzes in der Flüchtlingsversorgung offenbaren diese Optimierungspotenziale eindeutig. Hinzuzählen muss man auch die stetig wachsenden Doppel- und Mehrfachstrukturen im Bereich Cyberabwehr. Mit der Bundeswehr ist aktuell ein weiterer Akteur mit hohen Investitionen auf dem Spielfeld.

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Die Handlungsempfehlungen im Abschlussbericht des NSU-Untersuchungsausschusses der 17. Wahlperiode haben einen begrüßenswerten Reformprozess der Bundessicherheitsbehörden angestoßen. Die Länder haben ihrerseits Reformprozesse zu vollziehen, Fragen zur angemessenen Polizeidichte sind strategisch nicht ausreichend beantwortet. Ein umfassendes Sicherheitskonzept, in dem viele der hier aufgeworfenen Aspekte strategisch beleuchtet werden, fehlt bislang für Deutschland. Ebenso fehlt ein institutionalisierter „think tank“, der sich mit Analyse und Empfehlungen zur deutschen Sicherheitsarchitektur dauerhaft beschäftigt. Deshalb sollte auf politischer Ebene die Initiative für einen Nationalen Sicherheitsplan ergriffen werden. Das vom Bundesministerium für Verteidigung angestoßene Projekt „Weißbuch 2016“ weist in die richtige Richtung, fokussiert aber hauptsächlich auf die Rolle und Instrumente der Bundeswehr in der deutschen Sicherheitspolitik. Fortschrittlich im Vergleich zu früheren Weißbuch-Projekten ist, dass eine breite Partizipation externer Experten bereits im Entstehungsprozess des Weißbuchs realisiert wurde. Wichtig war Bundesverteidigungsministerin Ursula von der Leyen den vernetzten Ansatz als Leitbild für das internationale Krisen- und Konfliktmanagement weiterzuentwickeln, bei dem militärische, polizeiliche und zivile Akteure gemeinsam an der Stabilisierung von Konfliktregionen arbeiten (vgl. BMVG o. J.). Der Weißbuch-Prozess bietet jedoch keinen Ersatz für die Entwicklung eines Nationalen Sicherheitsplans. Dafür müssten zunächst die vorrangigen Herausforderungen der inneren Sicherheit, z. B. in den Bereichen IT-Sicherheit, organisierte Kriminalität, Wirtschaftsspionage, Spionageabwehr, Großeinsätze, Terrorismus, Katastrophenschutz und internationale Verpflichtungen, sowie die daraus resultierenden Aufgaben benannt werden. Davon ausgehend müssten die bestehenden Ressourcen sowie die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden in Bund und Ländern überprüft werden. Ein solcher Plan ist insbesondere in Anbetracht der Ressourcengestaltung notwendig, wie beim Thema Haushalt deutlich wird. Die Sicherheitsbehörden sind mit einem ständigen Aufgabenaufwuchs konfrontiert, etwa durch Terrorgefahren, Rechts- und Linksextremismus, international agierende Banden im Bereich Einbruchdiebstähle, Organisierte Kriminalität, Grenzkriminalität, Schleusungen und irreguläre Migration, Fußballeinsätze und steigende Passagierzahlen an deutschen Flughäfen, polizeiliche Auslandsmissionen, bundesweite Demonstrationslagen oder die berechtigten Erwartungen der Bürger an Polizeipräsenz im ländlichen Raum. Ziel einer nationalen Sicherheitsstrategie müsste die Ausarbeitung einer den Anforderungen angemessenen Prioritätensetzung und Koordination sowie Zusammenarbeit über die Ressortgrenzen hinweg sein. Es geht darum, einen umfassenden Ansatz für die Innere Sicherheit zu entwickeln, der nicht mehr lediglich als Schutz von Bevölkerung und Territorium sondern als ein vernetztes Management von Risiken für die Gesellschaft verstanden wird. Belgien und Österreich haben mit lageangepassten und managementgesteuerten, flexiblen Sicherheitsplänen Modelle entwickelt, die wegweisenden Charakter auch für Deutschland haben könnten. Von den strategischen Partnern der Bundesrepublik Deutschland verfügen zum Beispiel die USA oder auf EU-Ebene Großbritannien, Frankreich, Spanien oder

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die Niederlande ebenfalls über nationale Sicherheitsstrategien, woran erkennbar wird, dass Deutschland im internationalen Vergleich in dieser Frage hinterherhinkt. Eine solche Strategie würde ermöglichen, dass Ziele und Leitbilder klar bestimmt werden. Aufgabenkritik und Ressourcenüberprüfung würden dazu führen, dass Aufgaben priorisiert erledigt werden könnten, anstatt ihre Erledigung nur von der Haushaltsausstattung abhängig zu machen. Seit fast zehn Jahren arbeitet die CDU an Überlegungen zur Entwicklung einer vernetzten nationalen Sicherheitsstrategie, eines nationalen Sicherheitsplans. Ein wesentliches Hemmnis für solche Überlegungen liegt jedoch in den föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland begründet. Sowohl auf Bundesebene zwischen den beteiligten Ressorts als auch zwischen Bund und Ländern müssten Egoismen und Abschottung zugunsten der gemeinsamen Arbeit an einem solchen Plan zurückgestellt werden. Die Koordinierung und Steuerung des Entstehungsprozesses müsste an einer Stelle, beispielsweise beim Bundeskanzleramt, verortet sowie Implementierungs- und Kontrollmechanismen geschaffen werden, die von allen beteiligten Akteuren akzeptiert werden. Trotz aller Schwierigkeiten ist die Aufstellung eines nationalen Sicherheitsplans unter Einbezug externer Experten zu befürworten, der kontinuierlich weiterentwickelt und an die wechselnden Anforderungen der inneren Sicherheit angepasst werden könnte. Wege der demokratischen Legitimierung in Bund und Ländern ließen sich gemeinsam erarbeiten. Bessere Koordination, Kommunikation, Zusammenarbeit und Steuerung der nationalen Sicherheitsbehörden auf Ebene von Bund und Ländern mit erheblichem Gewinn für die innere Sicherheit könnte durch einen Nationalen Sicherheitsplan erreicht werden. Selbst wenn die Länder sich einem solchen Vorhaben nicht stellen würden, sollte der Bund für seine Zuständigkeiten im Bereich der Sicherheitspolitik voranschreiten.

Literatur Alle im Beitrag zitierten Drucksachen und Plenarprotokolle sind unter Eingabe der entsprechenden Dokumentennummer abrufbar in der Parlamentsdatenbank des Deutschen Bundestages unter www.bundestag.de (http://dipbt.bundestag.de/dip21.web/searchDocuments.do;jse ssionid=7213C6B5C455AFDE728D5233B33CD0FF.dip21). Badische Zeitung (2012) http://www.badische-zeitung.de/deutschland-1/verfassungsschutz-laendermehrheit-gegen-fusion–62094880.html. Zugegriffen: 25. Juli 2016 BMI (o. J.) http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sicherheit/Terrorismusbekaempfung/Sicherheitsbehoerden/sicherheitsbehoerden_node.html. Zugegriffen: 25. Juli 2016 BMI (2015) http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2015/09/bundesrat-stimmtgesetz-zur-verfassungsschutzreform-zu.html. Zugegriffen: 25. Juli 2016 BMVG (o. J.) https://www.bmvg.de/portal/a/bmvg/!ut/p/c4/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP3I5 EyrpHK9pNyydL3y1Mzi4qTS5Az9gmxHRQBg2ftX/. Zugegriffen: 25. Juli 2016 BVerfGE (2012) BVerfGE 132: Beschluss des Plenums vom 03.08.2012 – 2 PvU 1/11 – (Rn) 1-98. http://www.bverfg.de/e/up20120703_2pbvu000111.html. Zugegriffen: 25. Juli 2016

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Über den Autor Armin Schuster (Jg. 1961), Polizeidirektor a. D., 1980/1983 Studium an der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung in Köln und Lübeck, 1993/1995 Studium an der Deutschen Hochschule der Polizei Münster. Seit 1982 übte A. Schuster verschiedene Verwendungen im gehobenen und höheren Dienst der Bundespolizei (BPOL) aus, zuletzt als Leiter des BPOLAmtes/-Inspektion Weil am Rhein. Seit 1987 Mitglied der CDU, wurde er im Oktober 2009 direkt gewähltes Mitglied des Deutschen Bundestages mit Schwerpunkt Innere Sicherheit. 2014 wurde er Obmann der CDU/CSU-Fraktion im Innenausschuss und Mitglied des Parlamentarischen Kontrollgremiums, 2015/2016 Obmann im 3. Untersuchungsausschuss (NSU II). Darüber hinaus ist A. Schuster ehrenamtlich Vorstandsmitglied der Deutschen Gesellschaft für Qualität e. V. und Jury-Mitglied der Initiative-Ludwig-Erhard-Preis (Deutscher Qualitätspreis). Er ist Mitglied der International Police Association, der DPolG Bundespolizeigewerkschaft sowie Vorsitzender des Stiftungsrats der Sportstiftung Südbaden.

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Die Entstehung von Sicherheitsgesetzen im Spannungsfeld zwischen Populismus und Erforderlichkeit Irene Mihalic

Zusammenfassung

Der Beitrag stellt Einflüsse und Interessen bei der Entstehung kriminalpolitischer Gesetze in der Bundesrepublik Deutschland dar und definiert ein Spannungsfeld zwischen Populismus und Erforderlichkeit. Zunächst werden die formellen und informellen Beratungsprozesse im Gesetzgebungsverfahren des Deutschen Bundestages dargestellt. Am Beispiel der Novellierung des BKA-Gesetzes werden alle Phasen kriminalpolitischer Entscheidungsprozesse aufgezeigt, in deren Verlauf politische Akteure und Interessenvertreter Forderungen, am Beispiel der Novellierung des BKAGesetzes Maßnahmen zur Terrorbekämpfung, erheben. Die daran anschließenden Phasen der Politikformulierung, die Implementation, die Evaluierung sowie die Redefinition des Problems werden exemplarisch dargelegt. Die Inhalte sind das Ergebnis intensiver Aushandlungsprozesse zwischen unterschiedlichen Interessengruppen und der Politik. Der Beitrag setzt sich dabei kritisch mit Gesetzen auseinander, die verfassungsrechtlich für bedenklich erachtet werden und deren Wirkungen bisher nicht unabhängig untersucht und belegt wurden.

Der vorliegende Beitrag basiert im Wesentlichen auf dem Text der Masterarbeit, die von der Autorin im Februar 2016 an der juristischen Fakultät der Ruhr-Universität Bochum vorgelegt wurde. I. Mihalic (*)  Deutscher Bundestag, Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_4

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Inhaltsverzeichnis 4.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.2 Formelles Verfahren und informelle Beratungsabläufe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 4.3 Inner- und außerparlamentarische Einflussmöglichkeiten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4.4 Die Novelle des BKA-Gesetzes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 4.4.1 Hintergrund. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4.4.2 Gesetzgebungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 4.4.3 Außer- und innerparlamentarische Einflüsse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 4.5 Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Über die Autorin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

4.1 Einleitung Schon bald nach den Terroranschlägen des 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten von Amerika (im Folgenden auch 9/11 genannt) sind in der Bundesrepublik Deutschland die Befugnisse der Sicherheitsbehörden, insbesondere der Nachrichtendienste und der Polizei, gesetzlich ausgeweitet worden. Dies geschah in mehreren Schritten und begann mit dem sogenannten Sicherheitspaket 1, das bereits wenige Wochen nach den Anschlägen im Deutschen Bundestag verabschiedet wurde. Wenig später ist das Sicherheitspaket 2 (Terrorismusbekämpfungsgesetz) aufgelegt worden, das in Anlehnung an den Namen des damaligen Bundesinnenministers Otto Schily auch „Otto-Katalog“ (Der Spiegel o. J.a) genannt wird. Damit erhielten insbesondere die Nachrichtendienste umfangreiche Befugnisse. In den folgenden Jahren wurde die Sicherheitsgesetzgebung durch weitere Gesetzesänderungen angepasst, z. B. durch die Novelle des BKA-Gesetzes im Jahre 2008, das dem Bundeskriminalamt umfangreiche gefahrenabwehrende Befugnisse zubilligt. Keines der Sicherheitsgesetze passierte den Deutschen Bundestag ohne öffentliche Debatte. Die jeweiligen Gesetzesvorhaben wurden von Teilen der Öffentlichkeit, Experten und Interessenvertretern sowie innerhalb des Parlaments einerseits stark kritisiert und andererseits vehement eingefordert und verteidigt. Es ist deshalb naheliegend, dass die Interessen und Einflüsse von Abgeordneten der jeweiligen Koalitionen und der Opposition, von Regierungsmitgliedern sowie von außerparlamentarischen Fachleuten und Lobbygruppen auf die Entstehung und weitere Ausgestaltung der Sicherheitsgesetze unterschiedlich gewirkt haben. Die Kriminalpolitik im Spannungsfeld zwischen Populismus und Erforderlichkeit ist auch fast 15 Jahre nach 9/11 von hoher Relevanz. Im Duden ist Populismus in der Politik wie folgt definiert: „(Politik) von Opportunismus geprägte, volksnahe, oft demagogische Politik, die das Ziel hat, durch Dramatisierung der politischen Lage die Gunst der Massen (im Hinblick auf Wahlen) zu gewinnen“ (vgl. http://www.duden.de/rechtschreibung/Populismus,

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abgerufen 23.10.2015) Im vorliegenden Beitrag wird der Begriff des Populismus anhand dieser Definition eingeordnet. Der Begriff Erforderlichkeit: Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gilt ein Mittel (zur Zweckerreichung) dann als erforderlich, „wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes (d. h. milderes) Mittel hätte wählen können.“ Der verfassungsrechtliche Rang des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes leitet sich direkt aus dem im Grundgesetz verankerten Rechtsstaatsprinzip ab und ergibt sich auch aus dem Wesen der Grundrechte selbst, welche „als Ausdruck des allgemeinen Freiheitsanspruchs des Bürgers gegenüber dem Staat von der öffentlichen Gewalt jeweils nur so weit beschränkt werden dürfen, als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist“ (vgl. Wienbracke 2013, S. 148 ff.) Denn nicht selten reagieren Entscheidungsträger in Regierung und Parlament auf sicherheitsrelevante Ereignisse mit Vorschlägen für eine Verschärfung von Sicherheits- und Strafgesetzen. So auch nach den Terroranschlägen in Paris u. a. auf die Redaktion des Satiremagazins Charlie Hebdo im Januar 2015, als unmittelbar danach von verschiedenen Seiten ein neues Gesetz zur sogenannten Vorratsdatenspeicherung gefordert wurde (vgl. http://www.heise.de/newsticker/meldung/Nach-Pariser-TerrorAnschlag-Rufe-nach-Vorratsdatenspeicherung-aus-SPD-CDU-und-CSU-werden-wiederlauter-2514490.html, abgerufen 23.10.2015). Dabei ist über den informellen Entstehungsprozess und den Einfluss von externen und internen Akteuren auf bestimmte Sicherheitsgesetze eher wenig bekannt. Wie und unter welchen Einflüssen und Interessen solche Gesetze in der Bundesrepublik Deutschland entstehen, soll im vorliegenden Beitrag betrachtet werden. Dazu werden zunächst die formalen Gesetzgebungsabläufe dargestellt. Als Beispiel für einen kriminalpolitischen Gesetzgebungsvorgang, der zahlreichen Einflüssen unterlag, dient die Novelle des BKA-Gesetzes im Jahr 2008.

4.2 Formelles Verfahren und informelle Beratungsabläufe Gesetzesentwürfe durchlaufen im Parlament drei Beratungen (Lesungen). Bereits vor der ersten Lesung wird der Gesetzentwurf elektronisch verteilt und in den Bundestagsfraktionen erörtert. Dort findet ein erster Meinungsbildungsprozess statt. Ebenso werden von den Fraktionen die Berichterstatterinnen oder Berichterstatter für die Gesetzesvorlage benannt, die den Fortgang des Gesetzentwurfs im Fachausschuss begleiten s(vgl. Linn und Sobolewski 2014, S. 111). Mit der ersten Lesung des Gesetzentwurfs wird dieser in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht. Im Anschluss an die erste Lesung wird der Gesetzentwurf stets in einen oder mehrere Fachausschüsse des Bundestages zur eingehenden Beratung überwiesen (vgl. Linn und Sobolewski 2014, S. 112). Die Ausschussberatung endet mit einem Bericht und einer Beschlussempfehlung für den Bundestag. Darin empfiehlt der

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jeweilige Ausschuss die Annahme des Gesetzentwurfs, die Annahme mit vom Ausschuss beschlossenen Änderungen oder die Ablehnung des Gesetzentwurfs. Die Beschlussempfehlung wird auf Basis der Beratungsergebnisse der Ausschussbefassung erstellt. So können während der Ausschussberatung auch Änderungsanträge eingebracht werden, über die der Ausschuss dann befindet. Lässt sich der Gesetzentwurf in einer Ausschusssitzung nicht abschließend beraten, findet dazu eine öffentliche Anhörung von Sachverständigen sowie Interessenvertreterinnen und Interessenvertretern statt. Dies dient dazu, einerseits die Expertise von Fachleuten in den Prozess einzuspeisen und andererseits die Öffentlichkeit für das Thema zu interessieren (vgl. Linn und Sobolewski 2014, S. 116 f.). Die zur Anhörung geladenen Sachverständigen werden von den Fraktionen im Ausschuss benannt. In der Regel ist die Zahl der anzuhörenden Personen begrenzt, sodass die Zahl der jeweils zu benennenden Sachverständigen durch das Stärkeverhältnis der Fraktionen bestimmt wird (vgl. § 70 Absatz 2 Geschäftsordnung des Bundestages). Nach der Ausschussberatung findet ein erneuter Meinungsbildungsprozess in den Fraktionen statt. Dort wird dann auch darüber beraten, ob zur zweiten Lesung des Gesetzentwurfs noch Änderungsanträge gestellt werden sollen. Nach der Aussprache im Plenum erfolgt die Abstimmung über den Gesetzentwurf und gegebenenfalls über gestellte Änderungsanträge. Wird der Gesetzentwurf unverändert in zweiter Lesung angenommen, erfolgen unmittelbar im Anschluss daran ohne erneute Debatte die dritte Beratung und die Schlussabstimmung. Wurden Änderungsanträge in der zweiten Beratung angenommen, so kann mit Zustimmung von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Bundestages die dritte Beratung mit Schlussabstimmung ebenfalls direkt im Anschluss erfolgen. Wird die Zustimmung dazu nicht erteilt, erfolgt die dritte Lesung erst am zweiten Tag, nachdem die Drucksache mit den in zweiter Lesung beschlossenen Änderungen verteilt wurde (vgl. Linn und Sobolewski 2014, S. 126 ff.). Nach der Annahme des Gesetzentwurfs durch den Bundestag wird das Gesetz unverzüglich dem Bundesrat zugeleitet. Dieser kann bei Bedenken gegen das Gesetz binnen drei Wochen den Vermittlungsausschuss anrufen. Bei zustimmungspflichtigen Gesetzen kann der Vermittlungsausschuss auch von der Bundesregierung oder dem Bundestag angerufen werden. Artikel 77 des Grundgesetzes regelt das weitere Verfahren. Über zustimmungspflichtige Gesetze hat der Bundesrat nach Abschluss des Vermittlungsverfahrens zu entscheiden. Der Bundestag beschließt ebenfalls nach Abschluss des Vermittlungsverfahrens erneut, wenn Änderungen zum Gesetz vorgeschlagen werden. Gemäß Artikel 78 Grundgesetz kommt ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz zustande, wenn dieser zustimmt, den Antrag zur Anrufung des Vermittlungsausschusses nicht stellt, innerhalb der Frist keinen Einspruch einlegt oder ihn zurücknimmt, oder wenn der Einspruch vom Bundestag überstimmt wird. Das Gesetz ist danach unverzüglich dem Bundespräsidenten zur Unterschrift vorzulegen. Im Anschluss kann das Gesetz in Kraft treten.

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Das dargestellte formale Verfahren eines Gesetzgebungsprozesses wird aber realiter von informellen Abläufen begleitet, die sich auf den parlamentarischen Meinungsbildungsprozess auswirken. Noch bevor ein Gesetzentwurf im Ausschuss inhaltlich verhandelt wird, haben die Fraktionen ihre Argumente und Verhandlungspositionen weitgehend festgelegt. Dies vorzubereiten, ist die Aufgabe der Berichterstatter und der Obleute der Fraktionen (vgl. Ismayr 2012, S. 241). Eine solch frühe Festlegung wirkt sich auf den gesamten Beratungsprozess aus, denn in der formalen Ausschussberatung, an deren Ende eine Beschlussempfehlung für den Bundestag steht, ist nicht zu erwarten, dass sich die grundsätzliche Position einer Fraktion zum Gesetzesentwurf während oder durch die Beratung noch einmal verändert. Im Hinblick darauf lässt sich zusammenfassen, dass oft vor der ersten Lesung die Position der jeweiligen Fraktionen zum Gesetzesentwurf bereits feststeht und der anschließende parlamentarische Beratungsablauf nur noch wenig Einfluss auf die grundsätzliche Positionierung hat. Dies ist insbesondere bei politisch bedeutsamen oder umstrittenen Gesetzesvorhaben der Fall, wenn die öffentliche Auseinandersetzung mit dem Thema eine frühzeitige und eindeutige Positionierung verlangt. Der formal vorgesehene Meinungsbildungsprozess in den Fraktionen bedeutet nicht, dass alle Abgeordneten einer Fraktion in gleichem Maße mit der Materie befasst sind und sämtliche Vorlagen inhaltlich studieren. In der Regel treffen die zuständigen Fachpolitiker (Berichterstatter und Obleute) die Entscheidung über das Für und Wider einer Vorlage eigenständig, und die Fraktionen schließen sich der Haltung der Experten oftmals vorbehaltlos an (vgl. Ismayr 2012, S. 241). Demnach arbeiten sich nicht alle Abgeordneten gleichermaßen in alle Vorlagen ein, sondern in der Regel nur die zuständigen Fachpolitiker. Die Oppositionsfraktionen sind bei der inhaltlichen Bewertung von Regierungsvorlagen prinzipiell im Nachteil, da sie z. B. einen Gesetzentwurf erst bewerten können, wenn er vorliegt, und nicht über den gleichen Informationsvorsprung wie die Koalitionsfraktionen verfügen, an deren Gremiensitzungen in der Regel auch Staatssekretäre und Regierungsmitglieder teilnehmen (vgl. Ismayr 2012, S. 95 f.). Die inhaltliche Einarbeitung der Opposition ist daher auch zeitintensiver. Die eigentlichen Beratungen finden nicht, wie formal vorgesehen, in der Fraktionsversammlung statt, sondern werden aus Effizienzgründen in kleinere Runden wie Arbeitskreise oder Arbeitsgruppen mit Abgeordneten verlagert, die sich in einem bestimmten Fachgebiet spezialisiert haben oder bestimmten Ausschüssen angehören (vgl. Kranenpohl 1999, S. 193 f.). Die dort tätigen Fachabgeordneten speisen dabei auch Informationen, Anregungen und Wünsche, z. B. von Interessenvertretern, zu denen sie Kontakt haben, in die Beratungen ein (vgl. Miller 2009, S. 165 f.). Unterstützt werden die Abgeordneten durch ihre Mitarbeiter und von Referenten der Fraktionen, die aufgrund ihres fachpolitischen Sachverstandes einen erheblichen Einfluss auf die Positionierung der Abgeordneten haben (vgl. Schöne 2009, S. 160). Die auf diese Weise im Arbeitskreis oder in der Arbeitsgruppe vorbereiteten Entscheidungen und Festlegungen werden von der formal entscheidungsberechtigten Fraktionsversammlung in der Regel nur noch

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abgesegnet, ohne dass jeder einzelne Abgeordnete vom Beratungsgegenstand detailliert Kenntnis nimmt. Fachdiskussionen finden dort nur in Ausnahmefällen bei strittigen Entscheidungen statt (vgl. Kranenpohl 1999, S. 199 und Ismayr 2012, S. 241). Die inhaltliche Linie der Regierungsfraktionen wird schon im Vorfeld der fraktionsinternen Fachberatungen in den Koalitionsrunden begründet (vgl. Ismayr 2012, S. 127). Diese Vorgehensweise erlaubt eine frühe inhaltliche Festlegung zumindest in Grundzügen, ohne den fachpolitischen Feinheiten allzu sehr vorzugreifen. Frühe öffentliche Äußerungen durch Fraktionsspitzen, Regierungsmitglieder oder fachpolitische Sprecher haben dabei auch eine disziplinierende Wirkung in die Fraktion hinein. So werden öffentlich geäußerte Positionierungen als Festlegung der gesamten Fraktion verstanden, während gegenteilige Äußerungen als Rücknahme der Position interpretiert werden (vgl. Korte und Fröhlich 2004, S. 177 f.). Dies betrifft auch öffentlich gewordene Ergebnisse von Beratungen des sog. Koalitionsausschusses, in dem informell inhaltliche Linien festgelegt werden, die anschließend in den Koalitionsfraktionen diskutiert und meist übernommen werden. (Grundlegend zur Rolle des Koalitionsausschusses und der Einflüsse von Parlamentariern Miller, B. 2009). Die jeweils kleineren Koalitionspartner haben dabei in der Regel eine Korrektivfunktion, indem sie unliebsame Vorhaben des größeren Partners nach Möglichkeit verhindern oder in ihrem Sinne positiv beeinflussen (vgl. Kranenpohl 1999, S. 261). Um dies zu ermöglichen, gibt es innerhalb einer Koalition eine Reihe von informellen Konfliktlösungsmechanismen, z. B. die Aushandlung gegenseitiger Zugeständnisse in unterschiedlichen Themenfeldern (vgl. Kranenpohl 1999, S. 266). Im Ergebnis zeigt sich, dass der im Grundgesetz und in der Geschäftsordnung des Bundestages vorgesehene formale Beratungsverlauf eines Gesetzentwurfs lediglich die Rahmenbedingungen beschreibt. Der inhaltliche Willensbildungsprozess und die Positionierung der Abgeordneten sind dabei informellen Abläufen unterworfen, die sich in der parlamentarischen Praxis eingespielt haben.

4.3 Inner- und außerparlamentarische Einflussmöglichkeiten Der Gesetzentwurf liefert die inhaltliche Grundlage für die parlamentarische Auseinandersetzung. Grundlagen für Gesetzentwürfe der Bundesregierung oder der Koalition sind vor allem der Koalitionsvertrag und Beschlüsse der regelmäßig stattfindenden Koalitionsgespräche (Koalitionsausschuss), die wiederum inhaltlich die Beschlüsse der an der Koalition beteiligten Parteien berücksichtigen (vgl. Ismayr 2012, S. 219 f.). Auch wenn es heißt, dass kein Gesetz das Parlament so verlässt, wie es eingebracht wurde, ist doch der zuerst eingebrachte Gesetzentwurf die Basis für Änderungsvorschläge oder Globalalternativen. Wird ein Gesetzentwurf von der Bundesregierung oder der Mehrheit im Parlament eingebracht, ist es sehr wahrscheinlich, dass das Ziel des Gesetzentwurfs im Kern auch so beschlossen wird. Diese augenscheinliche Selbstverständlichkeit findet

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ihre Begründung in den informellen Beratungsabläufen, wenn sich z. B. der Koalitionsausschuss auf ein bestimmtes Gesetzesvorhaben einigt und sich die entscheidungsberechtigten Parlamentarier in den Fraktionsberatungen aufgrund dessen bereits festlegen. Gesetzentwürfe der Opposition haben es traditionell schwerer. So fanden im Zeitraum von 1983 bis 2009 von insgesamt 1006 Gesetzentwürfen der Opposition nur fünf eine Mehrheit im Parlament. Dennoch bieten sie Einflussmöglichkeiten im Gesetzgebungsprozess, wenn sie z. B. Alternativen zu Regierungsentwürfen aufzeigen und/oder die Bundesregierung zur Vorlage eigener Gesetzentwürfe provozieren. Ebenso kommt es vor, dass die Regierungsmehrheit Teile eines Oppositionsentwurfs übernimmt, um diese dann als eigene Leistung auszugeben (vgl. Ismayr 2012, S. 223). Gesetzentwürfe und Gesetzgebungsprozesse werden häufig von einer Reihe anderer parlamentarischer Aktivitäten begleitet. Mit Anträgen wird die Bundesregierung z. B. aufgefordert, einen Gesetzentwurf vorzulegen oder auch zurückzunehmen. Entschließungsanträge dienen dazu, eine politische Auffassung zum Ausdruck zu bringen oder die Bundesregierung zu einem bestimmten Verhalten aufzufordern. Änderungsanträge haben direkt die textliche Änderung des Gesetzentwurfs zum Ziel (vgl. Ismayr 2012, S. 246). Die öffentliche Anhörung bietet sowohl für Außenstehende als auch für Abgeordnete gute Einflussmöglichkeiten auf den Gesetzgebungsprozess. Externe Sachverständige können in einer Anhörung ihre Fachexpertise einbringen. Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter können ihren Standpunkt zum Gesetzesvorhaben deutlich machen und z. B. auf die Notwendigkeit oder Redundanz hinweisen. Die Fraktionen benennen die einzuladenden Fachleute für die Anhörung, wobei die Haltung des geladenen Sachverständigen zum Thema des Gesetzentwurfs in der Regel bekannt ist. Die Meinung der geladenen Fachleute spiegelt also häufig die Position der Fraktionen wider, die sie für die Anhörung benannt haben. Auf diese Weise nehmen die Abgeordneten mittelbar Einfluss auf den Meinungsbildungsprozess des anhörenden Ausschusses, was wiederum auch dazu führen kann, dass Gesetzentwürfe nach einer Anhörung geändert werden (vgl. Ismayr 2012, S. 408 ff.). Weitere Möglichkeiten, auf einen Gesetzgebungsprozess einzuwirken, bieten parlamentarische Anfragen. Dazu zählen die Kleine und die Große Anfrage sowie die schriftliche Einzelfrage und die Fragestunde. Das parlamentarische Fragerecht bietet keine direkten Einflussmöglichkeiten auf ein bestimmtes Gesetzesvorhaben. Dennoch dienen diese Instrumente nicht nur der reinen Informationsbeschaffung, sondern auch dazu, sich mit der Regierungspolitik kritisch auseinanderzusetzen und dies öffentlich zu dokumentieren. In Zusammenhang mit einem konkreten Gesetzesvorhaben kann auf diese Weise die Bundesregierung veranlasst werden, ihre Politik gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit zu begründen und ihre Pläne offenzulegen (vgl. Ismayr 2012, S. 320 ff). Bei großen Gesetzesvorhaben, die auf ein breites öffentliches Interesse stoßen, findet die politische Diskussion mitunter bereits im Wahlkampf oder spätestens nach einer ersten Regierungserklärung statt, in der das Vorhaben bekräftigt wird. Es wird somit

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schon inhaltlich über ein Gesetzesvorhaben diskutiert, zu dem es noch keinen ausgearbeiteten Gesetzentwurf gibt (vgl. Korte und Fröhlich 2004, S. 71). Impulse für die Gesetzgebung werden nicht nur aus der Mitte des Parlaments oder aus der Bundesregierung heraus gesetzt, sondern auch von Parteigremien und Interessengruppen wie Gewerkschaften, Wirtschaftsverbänden, Bürgerinitiativen oder Nichtregierungsorganisationen (vgl. Ismayr 2012, S. 219). Angehörige der Ministerialbürokratie nehmen ebenfalls durch regelmäßige Gespräche mit parlamentarischen Entscheidungsträgern Einfluss, aber auch über die direkte Erarbeitung von Gesetzesentwürfen (vgl. Ismayr 2012, S. 221, 227 ff.). Nicht zuletzt kann die transportierte Stimmung in den Massenmedien auf einen Gesetzgebungsprozess Einfluss nehmen und öffentlich diskutierte Themen regelungsbedürftig erscheinen lassen (vgl. Linn und Sobolewski 2014, S. 103). Gesetzgeberische Impulse gehen aber auch von der Justiz aus. Hier ist vor allem das Bundesverfassungsgericht zu nennen, dessen Entscheidungen in den letzten Jahren einige Vorgaben für Gesetze enthielten. (Wie z. B. im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Antiterrordatei, in welchem einige Vorschriften für teilweise verfassungswidrig erklärt wurden. Dem Gesetzgeber wurde eine Frist zur Nachbesserung der beanstandeten Vorschriften eingeräumt: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2013/ bvg13-031.html, abgerufen 30.10.2015). Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts sind für alle anderen staatlichen Organe und folglich auch für den Deutschen Bundestag bindend. Anlässe für eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und damit die Möglichkeit der Einflussnahme außerhalb des parlamentarischen Verfahrens, sind z. B. Verfassungsbeschwerden (Artikel 93 Absatz 1 Nr. 4a Grundgesetz) oder Verfahren zur abstrakten Normenkontrolle (Artikel 93 Absatz 1 Nr. 2 und 2a Grundgesetz) auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages (vgl. Ismayr 2012, S. 253).

4.4 Die Novelle des BKA-Gesetzes Die Novelle des BKA-Gesetzes im Jahr 2008 bzw. das sog. „Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt“ (vgl. BGBl. Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt 2008) wurde als Artikelgesetz (Artikelgesetz nennt man ein Gesetz, das gleichzeitig mehrere Gesetze, bisweilen auch unterschiedlicher Zielrichtung, ändert; vgl. Bundestag o. J.) gefasst, weil aufgrund der darin enthaltenen Änderung des BKA-Gesetzes auch Änderungen im Telemediengesetz, im Telekommunikationsgesetz sowie im Telekommunikationsüberwachungsgesetz notwendig wurden. Das Bundeskriminalamt erhielt dadurch umfangreiche Befugnisse zur Gefahrenabwehr, die bisher nur den Polizeien der Länder zugestanden hatten.

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Die Zuständigkeit des BKA zur Gefahrenabwehr durch dieses Gesetz besteht jedoch nur in Zusammenhang mit dem internationalen Terrorismus und ausschließlich dann, wenn eine länderübergreifende Gefahr vorliegt und die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht. Die grundsätzliche polizeiliche Zuständigkeit der Länder sollte durch die Novelle nicht berührt werden. Die neuen gefahrenabwehrenden Befugnisse ähneln im Grundsatz den Befugnissen der Polizeien der Länder, wie sie in den jeweiligen Polizeigesetzen geregelt sind. Zu den umstrittensten Befugnissen gehören jedoch die Regelungen zur Telekommunikationsüberwachung, die optische und akustische Wohnraumüberwachung (sog. Lausch- und Spähangriff), die Rasterfahndung sowie die Onlinedurchsuchung. Im Artikelgesetz wurde eine Klausel zur Befristung und zur Evaluation eingefügt. Demnach sind 5 Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes die neue Aufgabenzuweisung aus § 4a (Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus) sowie die Befugnis zur Rasterfahndung (§ 20j BKAG) und zur Onlinedurchsuchung (§ 20k BKAG) zu evaluieren. Die Befugnis zur Onlinedurchsuchung ist zudem bis zum Jahr 2020 befristet.

4.4.1 Hintergrund Dem BKA mehr Befugnisse zu verleihen und damit aus einer kriminalpolizeilichen Koordinierungs- und Informationsstelle eine vollwertige Bundeskriminalpolizei zu machen, war schon vor der Gesetzesnovelle Diskussionsgegenstand. Bereits im Zuge des Terrorismusbekämpfungsgesetzes standen erweiterte Befugnisse für das BKA auf der politischen Tagesordnung. Der ursprüngliche Plan sah vor, dem BKA Initiativermittlungsbefugnisse zu verleihen, was aber am Widerstand der Grünen in der Koalition scheiterte (vgl. FAZ o. J.a). Doch die Idee, polizeiliche Aufgaben entgegen dem föderalen Prinzip zentral zu bündeln und dem BKA, analog zu den Landespolizeien eine Präventivermittlungskompetenz zu geben, wurde weiter verfolgt und zwischen Bund und Ländern hart diskutiert (vgl. Der Spiegel o. J.b). Sehr deutlich wurde dieser Ansatz von Otto Schily (SPD) bei seiner Eröffnungsrede als Bundesinnenminister bei der BKA-Herbsttagung im Jahr 2004 formuliert. Er betonte in seinem Vortrag, das Bundeskriminalamt dürfe „keine präventiven Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ergreifen. Das ist eine Schwäche im Gefahrenabwehrsystem, die angesichts der existenziellen Bedrohung durch den Terrorismus nicht länger hinnehmbar ist. Für eine erfolgreiche Terrorismusbekämpfung muss das Bundeskriminalamt daher mit präventiven Befugnissen analog zu den landespolizeilichen präventiven Standardbefugnissen einschließlich einer entsprechenden Generalklausel ausgestattet werden, allerdings beschränkt auf die Bereiche Terrorismus und Organisierte Kriminalität“ (vgl. Schily 2004, S. 5 f.; Hinweis im Redemanuskript: Es gilt das gesprochene Wort). Schließlich wurde dieser Gedanke mit der Föderalismusreform 2006 im Grundgesetz verankert. Durch die Änderung von Artikel 73 GG bekam der Bund eine neue

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Gesetzgebungskompetenz über „die Abwehr von Gefahren des internationales Terrorismus durch das Bundeskriminalpolizeiamt in Fällen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht“. In der Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des Grundgesetzes heißt es dazu: „Die neue Bundeskompetenz zur Regelung präventiver Befugnisse des Bundeskriminalpolizeiamts (BKA) trägt der besonderen Bedrohungslage im Bereich des internationalen Terrorismus Rechnung. Beispielsweise kommen zahlreiche Hinweise zum internationalen Terrorismus aus dem Ausland, ohne dass in allen Fällen bereits eine örtliche Zuständigkeit einer deutschen Polizeibehörde erkennbar sein muss, gleichwohl aber weitere Sachaufklärung veranlasst sein kann“. Tatsächlich fielen in die Zeit zwischen 9/11 und der Bundestagswahl 2005 die verheerenden Terroranschläge auf die Pendlerzüge in Madrid im März 2004, der Mord an dem Filmregisseur Theo van Gogh in Amsterdam und die Selbstmordanschläge auf drei U-Bahnen in London im Juli 2005, sodass eine besondere Bedrohungslage nicht ernsthaft angezweifelt wurde. Bis zur Novelle des BKA-Gesetzes ereigneten sich weitere Terrorakte wie der versuchte Kofferbombenanschlag auf zwei Regionalzüge am Kölner Hauptbahnhof, der Anschlag mit einem Fahrzeug in Glasgow und der Selbstmordanschlag auf die dänische Botschaft in Pakistan. In diese Zeit fiel auch die Festnahme der Sauerland-Gruppe (vgl. Sator 2015, S. 1, 2). Dieser Fahndungserfolg ging auf die „Operation Alberich“ des BKA zurück, die von 2006 bis 2007 bestand und letztlich zur Festnahme der Sauerland-Gruppe führte. Die „Bund-Länder-Ermittlungsgruppe Zeit“ legte danach ein vertrauliches Analysepapier vor, das jedoch einigen Medien vorlag und diskutiert wurde (vgl. Die Zeit 2008). Darin soll die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Verfassungsschutz thematisiert worden sein. In den Medien wird das Papier als eine Art Forderungskatalog des BKA hinsichtlich neuer Präventivbefugnisse zur Informationserhebung beschrieben. So soll z. B. die Onlinedurchsuchung häufig darin genannt worden sein (vgl. Der Spiegel o. J.c). Im Vorfeld des Gesetzentwurfs zum BKA-Gesetz erging eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die die Befugnisse zur Onlinedurchsuchung im nordrhein-westfälischen Verfassungsschutzgesetz für nichtig erklärte und insgesamt strenge Anforderungen an eine solche Berechtigung knüpfte (vgl. BVG 2008). Die Große Koalition nahm dieses Urteil zum Anlass, eine Befugnis zur Onlinedurchsuchung im Rahmen der BKA-Gesetznovelle rechtssicher regeln zu wollen (vgl. Der Spiegel o. J.d).

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4.4.2 Gesetzgebungsprozess Gesetzentwürfe, die von der Bundesregierung eingebracht werden, werden noch vor der Befassung im Bundestag dem Bundesrat für eine erste Stellungnahme (sog. erster Durchgang) zugeleitet. Der Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen zum BKA-Gesetz und der Gesetzentwurf der Bundesregierung hatten den gleichen Wortlaut. Daher konnte die inhaltliche Beratung parallel im ersten Durchgang des Bundesrates und in den Ausschüssen des Bundestages stattfinden. Der Gesetzgebungsprozess gestaltete sich jedoch insgesamt schwierig. Die unerwartete Ablehnung des Gesetzes im Bundesrat machte ein Vermittlungsverfahren erforderlich, bevor das Gesetz schließlich in Kraft treten konnte. Im laufenden Gesetzgebungsverfahren wurde der Gesetzentwurf an manchen Stellen geändert. Im ersten Durchgang des Gesetzentwurfs im Bundesrat wurden durch diesen zwei Änderungsvorschläge eingebracht. Der Bundesrat schlug in seiner Stellungnahme vor, die neue Zuständigkeit des BKA in § 4a anders als vorgesehen zu fassen und in der Befugnisnorm des § 20c einen Schutz von Äußerungen gegenüber Geistlichen vorzusehen. Die Bundesregierung folgte in ihrer Gegenäußerung nur dem zweiten Vorschlag. Die konkrete Ausgestaltung sollte im Gesetzgebungsverfahren geprüft werden (vgl. Deutscher Bundestag Drs. 16/10121 2008). Dem Ansinnen des Bundesrates, Geistliche von einer Auskunftsverpflichtung gegenüber dem BKA auszunehmen, wurde durch den Änderungsantrag von CDU/CSU und SPD Rechnung getragen (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Ausschuss-Drs. 16(4)505 2008). Dieser sah unter Bezugnahme auf § 53 StPO für Geistliche, Strafverteidiger und Mitglieder des Deutschen Bundestages, eines Landtages, deutsche Mitglieder des Europäischen Parlaments sowie für Mitglieder der Bundesversammlung ein ausnahmsloses Auskunftsverweigerungsrecht vor. Mit dem Änderungsantrag wurde auch die Anordnungsbefugnis zur Rasterfahndung bei Gefahr im Verzug gestrichen, sodass ein ausnahmsloser Richtervorbehalt bestehen blieb. Weitere Änderungen sahen u. a. die Einschränkung der Datenübermittlung an die Nachrichtendienste und die Einbeziehung des Datenschutzbeauftragten es BKA in die Prüfung, ob im Rahmen der verdeckten Onlinedurchsuchung erhobene Daten den Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen und deshalb zu löschen sind, vor. Im Zweifelsfall sollte ein Richter darüber entscheiden. Schließlich verlangte der Änderungsantrag eine Klausel, die die Evaluierung der neuen Aufgabenkompetenz aus § 4a sowie der Befugnisse zur Rasterfahndung und zur Onlinedurchsuchung nach fünf Jahren vorsah. Die Onlinedurchsuchung sollte zudem bis Ende des Jahres 2020 befristet werden. Der Änderungsantrag wurde in der abschließenden Beratung des Innenausschusses mit den Stimmen der Großen Koalition mehrheitlich angenommen. Die Opposition lehnte den Gesetzentwurf weiterhin geschlossen ab. Letztlich wurde der Gesetzentwurf mit den beantragten Änderungen in zweiter und dritter Beratung vom Deutschen Bundestag mehrheitlich angenommen. Bei der namentlichen Abstimmung verweigerten

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allerdings 26 Abgeordnete der SPD-Fraktion ihre Zustimmung (vgl. Deutscher Bundestag, Ergebnis namentliche Abstimmung BKAG 2008: Bei der SPD-Fraktion stimmten 20 Abgeordnete mit Nein und sechs Abgeordnete enthielten sich der Stimme). Bevor das Gesetz in Kraft treten konnte, wurde die Anrufung des Vermittlungsausschusses durch die Bundesregierung nötig, da das Gesetz zunächst im Bundesrat scheiterte. Der Vermittlungsausschuss empfahl, das Gesetz mit einigen Änderungen anzunehmen. Das Vermittlungsergebnis sah eine Formulierung vor, die die Zuständigkeit des BKA von der Zuständigkeit der Landespolizeien stärker abgrenzen sollte. Außerdem wurde die Eilfallkompetenz zur Anordnung der Onlinedurchsuchung gestrichen, sodass stets ein Richter diese Maßnahme anordnen muss. Auch die Prüfung, ob erhobene Daten dem Kernbereich privater Lebensgestaltung unterliegen, wurde unter die Sachleitung des anordnenden Gerichts gestellt (vgl. Deutscher Bundestag Drs. 16/11391 2008). Dem Vermittlungsergebnis stimmte zunächst der Bundestag und am darauf folgenden Tag der Bundesrat zu, sodass die Novelle des BKA-Gesetzes in Kraft treten konnte. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass der Gesetzgebungsprozess aufgrund des vorläufigen Scheiterns der Novelle im Bundesrat sehr schwierig und beratungsintensiv war. Dies zwang die Koalition letztlich zu Zugeständnissen an die Länder und damit zu Änderungen am Gesetzentwurf. Die im Bundestag vertretenen Fraktionen legten sich, wie zu erwarten war, sehr früh auf eine Position fest. Eine besondere Rolle nahm hier jedoch die SPD-Fraktion ein, die als Teil der Koalition das Gesetz voll mittrug, aber an den Interessen der SPD-Innenminister in den Ländern und an Stimmungen an der Parteibasis zunächst vorbei agierte. Auf diesen Aspekt wird im folgenden Abschnitt näher eingegangen.

4.4.3 Außer- und innerparlamentarische Einflüsse Schon wenige Tage nach der Erstellung veröffentlichte die Plattform netzpolitik.org den Referentenentwurf zur Novelle des BKA-Gesetzes, auf den sich Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble (CDU) und Bundesjustizministerin Brigitte Zypries (SPD) geeinigt hatten (vgl. Netzpolitik 2008). Auch andere Medien beriefen sich in ihrer Berichterstattung auf den Referentenwurf, sodass die Vorschläge breit in der Öffentlichkeit diskutiert wurden (so z. B. in der Westdeutschen Zeitung, vgl. WZ o. J.). Besonders die Befugnisse zur optischen Wohnraumüberwachung (sog. Spähangriff) und zur Onlinedurchsuchung waren Gegenstand der Berichterstattung. Trotz der Zustimmung der Bundesjustizministerin zu den Plänen regte sich innerhalb der SPD und damit auch in der Koalition Widerstand. Der innenpolitische Sprecher der SPD-Fraktion Dieter Wiefelspütz verlangte eine genaue Prüfung der Pläne. Der damalige Vorsitzende des Innenausschusses des Deutschen Bundestages Sebastian Edathy (SPD) äußerte sich skeptisch zur Begründetheit der optischen Wohnraumüberwachung (vgl. Tagesspiegel o. J.). Ähnlich äußerte sich auch der schleswig-holsteinische Landesvorsitzende der SPD Ralf Stegner. Eine optische Wohnraumüberwachung sei nur in Einzelfällen bei Gefahren

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für Leib oder Leben vorstellbar. Seine Partei würde keinen Überwachungsstaat wollen (vgl. Deutschlandradio o. J.). Der SPD-Bundestagsabgeordnete Klaus-Uwe Benneter erklärte, dass sich seine Fraktion noch einen Einspruch gegen das Gesetz vorbehalte. Kritik an dieser Haltung kam von der CDU und von der CSU aus Bayern. Der stellvertretende Fraktionsvorsitzende der CDU/CSU im Deutschen Bundestag Wolfgang Bosbach forderte die SPD zur Zustimmung auf. Der damalige bayerische Innenminister Günther Beckstein (CSU) beklagte, dass die Bundesjustizministerin und der linke Flügel der SPD weitergehende polizeiliche Befugnisse blockieren würden (vgl. FAZ o. J.b). In den Programmen beider Koalitionspartner finden sich Hinweise auf die Absicht, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zu erweitern und, wenn auch nicht explizit erwähnt, das BKA mit neuen Befugnissen auszustatten (vgl. SPD-Parteivorstand 2005, S. 51 und CDU-Bundesvorstand und CSU-Parteivorstand 2005, S. 31). Der Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD bekennt sich ausdrücklich zu den bis dahin erarbeiteten Vorschlägen Föderalismuskommission und fügt diese als Anlage an den Koalitionsvertrag an. Darin war bereits die Formulierung zum BKA-Gesetz enthalten, so wie sie später in Art. 73 Abs. 1 Ziff. 9a GG verankert wurde (vgl. CDU/CSU und SPD 2005, S. 93 und Anlage 2). Deshalb überrascht es nicht, dass im Abschnitt zur inneren Sicherheit des Koalitionsvertrages die Absicht eines novellierten BKA-Gesetzes klar formuliert wurde: „Das Bundeskriminalamt soll zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus Präventivbefugnisse erhalten“ (vgl. CDU/CSU und SPD 2005, S. 116). Wie weit diese Präventivbefugnisse reichen sollten, wurde vertraglich jedoch nicht festgelegt, sondern ergab sich erst in der Erarbeitung der Gesetzesvorschläge und sorgte für entsprechende Diskussionen innerhalb der Koalition. Wenn in allen Koalitionsparteien die Absicht bestand, das BKA mit Befugnissen zur Gefahrenabwehr auszustatten, bleibt es unverständlich, dass in den Koalitionsverhandlungen nicht präzisiert wurde, in welchen konkreten Bereichen neue Befugnisse angestrebt werden. Schließlich wurde spätestens seit der Fassung des Terrorismusbekämpfungsgesetzes auch über neue Kompetenzen für das BKA diskutiert. Hier zeigt sich, wie Unbestimmtheiten in politischen Vereinbarungen zu Konflikten während eines Gesetzgebungsprozesses führen können. Selbst nachdem sich die Koalition auf einen gemeinsamen Gesetzentwurf (vgl. Deutscher Bundestag Drs. 16/9588 2008) geeinigt hatte, ging der Streit weiter und einige Mitglieder der SPD-Fraktion, darunter der innenpolitische Sprecher Dieter Wiefelspütz, meldeten Änderungswünsche wie einen besseren Schutz der Privatsphäre bei der Onlinedurchsuchung an (vgl. Morgenpost o. J.). In der Diskussion spielte die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Onlinedurchsuchung im NRW-Verfassungsschutzgesetz eine erhebliche Rolle, sodass diese Gerichtsentscheidung die Gestaltung der Befugnis im BKA-Gesetz wesentlich beeinflusste (vgl. BVG 2008). Die außerparlamentarische Auseinandersetzung in der Öffentlichkeit wurde auch von BKA-Präsident Jörg Ziercke sowie von den

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Polizeigewerkschaften betrieben. Kurz nach der Bundesverfassungsgerichtsentscheidung zur Onlinedurchsuchung forderte Ziercke die Schaffung einer entsprechenden Rechtsgrundlage (vgl. Deutschlandradiokultur o. J.). Später verteidigte Ziercke den Gesetzentwurf gegen Kritik und postulierte zugleich noch weitergehende Kompetenzen wie ein Betretungsrecht des BKA zur Vorbereitung der Onlinedurchsuchung, die bis dahin nicht vorgesehen war (vgl. Die Welt o. J.a). Der Bund Deutscher Kriminalbeamter unterstützte selbst nach der Ablehnung des Gesetzes im Bundesrat die Forderung von Ziercke nach einer Eilfallkompetenz für die Onlinedurchsuchung (vgl. BDK 2008). Die Gewerkschaft der Polizei und die DPolG nutzten die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit ebenfalls, um ihre Forderungen zu untermauern. Die GdP setzte sich z. B. mit allem Nachdruck für die optische Wohnraumüberwachung ein. Ihr Bundesvorsitzender Konrad Freiberg argumentierte dazu mit den „Erfahrungen der in letzter Minute vereitelten Anschläge der Sauerland-Bomber“ (vgl. GDP o. J.). Der Bundesvorsitzende der DPolG Rainer Wendt sorgte sich um den Bestand des Gesetzes vor dem Bundesverfassungsgericht, wenn der Entwurf nicht verbessert würde. So sah er die bisherigen Einwendungen gegen einzelne Bestimmungen nicht ausreichend berücksichtigt und forderte, dass die Prüfung kernbereichsrelevanter Inhalte im Rahmen der Onlinedurchsuchung von einem Richter vorgenommen wird und nicht, wie im Gesetzentwurf vorgesehen, zwei BKA-Beamte sowie der BKA-Datenschutzbeauftragte damit betraut werden (vgl. cop2cop 2008). Bei der Innenministerkonferenz im Dezember 2007 in Berlin einigten sich Bund und Länder darauf, ein neues BKA-Gesetz auf den Weg zu bringen (vgl. n-tv o. J.). Jedoch findet sich der Beschluss nicht in der Liste der freigegebenen Beschlüsse der IMK (vgl. IMK 185. Sitzung 2007). Auch auf den offiziellen Beschlusslisten der beiden Sitzungen der IMK in Bad Saarow (vgl. IMK 186. Sitzung 2008) und in Potsdam (vgl. IMK 185. Sitzung 2008) im Jahre 2008 findet sich das BKA-Gesetz nicht. Dennoch wurde zumindest am Rande über das geplante Vorhaben diskutiert. So bekräftigten die Landesinnenminister der SPD auch nach dem Scheitern des Gesetzes im Bundesrat im Rahmen der IMK in Potsdam, dass sie u. a. eine stärkere Abgrenzung der BKA-Zuständigkeit von der Zuständigkeit der Landespolizeien und eine richterliche Kontrolle bei der Onlinedurchsuchung wünschen (vgl. Der Spiegel o. J.e). Diese und weitere Forderungen und Bedenken gegen das BKA-Gesetz wurden von den SPD-Innenministern der Länder bereits rund um die Frühjahrskonferenz in Bad Saarow vorgetragen. So gab es weiteren Streit um ein eventuelles Betretungsrecht von Wohnungen zur Durchführung der Onlinedurchsuchung sowie um die optische Wohnraumüberwachung (vgl. Die Welt o. J.b). Der Gesetzentwurf zum BKA-Gesetz wurde außerparlamentarisch vor allem von Bürgerrechtlern kritisiert. Hier ist insbesondere die Humanistische Union (HU) zu nennen, die auf die Entwicklung der Aufgaben und Befugnisse des Bundeskriminalamtes seit seiner Gründung hinwies und das BKA nun auf dem Weg „zu einer Bundesgeheimpolizei“ sah (vgl. HU o. J.). Die HU kritisierte in erster Linie, dass die föderale

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Polizeistruktur durch die Bündelung von Präventivbefugnissen beim BKA geschwächt würde. Insgesamt würde man mit den Befugnissen das planmäßige Risiko der Ausforschung Unbeteiligter eingehen. In diesem Zusammenhang forderte die HU den Verzicht auf die Befugnis zur Rasterfahndung und zur präventiven Onlinedurchsuchung und begründete dies mit der damit verbundenen unvermeidbaren Tangierung des Kernbereichs privater Lebensgestaltung (vgl. HU o. J.). Der stellvertretende Bundesvorsitzende der HU Dr. Fredrik Roggan nahm auch als Sachverständiger an der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses zum BKA-Gesetz teil. Kritik an den Gesetzesplänen kam auch von Journalisten und Rechtsanwälten. Der Deutsche Presserat forderte den Bundestag auf, keinem Gesetz zuzustimmen, das die Auskunftsverweigerungsrechte von Journalisten beschneide. Im Gesetzentwurf wurde dem BKA u. a. die Möglichkeit eingeräumt, von Journalisten Auskunft über ihre Quellen zu verlangen und sie zur Herausgabe von Recherchematerial zu verpflichten. Dies wertete der Deutsche Presserat als einen Angriff auf die Pressefreiheit und forderte den Gesetzgeber zu Nachbesserungen am Gesetzentwurf auf (vgl. Der Spiegel o. J.f). Ähnliche Bedenken äußerte auch der Deutsche Anwaltsverein, der die geplanten Befugnisse des BKA im Hinblick auf die Auskunftsverpflichtung von Berufsgeheimnisträgern massiv kritisierte und dahin gehend Änderungen forderte (vgl. Mopo o. J.). Am 15. September 2008 fand im Innenausschuss es Deutschen Bundestages die öffentliche Expertenanhörung zum Gesetzentwurf statt. Vor der Anhörung legten die geladenen Sachverständigen schriftliche Stellungnahmen vor. Unter den Sachverständigen waren auch Vertreter von Sicherheitsbehörden wie der Präsident des Bundeskriminalamtes Jörg Ziercke, der Präsident des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz Gerhard Forster und der Präsident des Bayerischen Landeskriminalamtes Peter Dathe. Außerdem wurden der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Peter Schaar, der stellvertretende Bundesvorsitzende der Humanistischen Union Dr. Fredrik Roggan sowie sieben Rechtswissenschaftler geladen (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008); bei dem Protokoll der Anhörung handelt es sich um ein Wortprotokoll, welchem die vorab eingegangenen schriftlichen Stellungnahmen als Anlage beigefügt sind. Für den vorliegenden Beitrag wurden die mündlichen Einlassungen der Sachverständigen und die schriftlichen Stellungnahmen zum Gesetzentwurf berücksichtigt). Die Befürworter der Novelle argumentierten im Wesentlichen mit einer anhaltenden terroristischen Bedrohungslage. Zwar sei es den Sicherheitsbehörden seit dem Jahr 2000 gelungen, sieben Anschläge zu verhindern, dennoch gäbe es keine Anzeichen für eine Entspannung der Situation. Beispielhaft wurde die Sauerland-Gruppe genannt: Diese sei international vernetzt, doch man habe nach ihrer Festnahme nur einen Teil dieses Netzwerkes aufdecken können. Das neue BKA-Gesetz sei wichtig für Gefahrenlagen in der Größenordnung des Falles der Sauerland-Gruppe oder der Anschläge von London und Madrid. Wichtig sei, das taktische Vorgehen an den Zielpersonen zu orientieren und

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deshalb auch die Nutzung neuer Technologien mit einzubeziehen (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 30, 31, 32). Da das BKA bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus bisher nur beim Anfangsverdacht einer Straftat und auf Weisung des Generalbundesanwaltes (GBA) tätig werden könne und keine Präventivbefugnisse habe, würde in solchen Fällen zu viel Zeit zur Abwehr der Gefahr verloren gehen. Daher müsse man das BKA mit Befugnissen zur Gefahrenabwehr ausstatten (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 44, 61). Doch warum sich die bisherige Verfahrensweise nicht bewährt haben soll, wurde nicht präzisiert. Dass das BKA mit dem Erhalt von Präventivbefugnissen nicht mehr darauf angewiesen wäre, den GBA zu informieren, bevor Ermittlungstätigkeiten aufgenommen werden können, stieß auch bei den Sachverständigen in der Anhörung auf Kritik. Denn mit Blick auf neu geschaffene Straftatbestände, durch die nun auch Vorbereitungshandlungen unter Strafe stehen, sei die Prävention Teil des Strafrechts geworden. Daher sei es unproblematisch, einen Anfangsverdacht zu begründen und den bisher praktizierten Weg über die Einschaltung des GBA zu gehen, weshalb sich die Frage nach dem Regelungsbedürfnis mit Blick auf das BKA-Gesetz stelle (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 26, 27). Die Kritiker des Gesetzentwurfs stellten deshalb teilweise sogar das gesamte Regelungsvorhaben infrage, da u. a. der Terrorismusbezug vermisst wurde und schwerwiegende Probleme im Hinblick auf eine Verschiebung der föderalen Polizeistruktur und somit in der gesamten Sicherheitsarchitektur gesehen wurden (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 13, 19, 20, 28, 29). Weitere wichtige Kritikpunkte waren der als mangelhaft konstatierte Kernbereichsschutz privater Lebensgestaltung, vor allem bei der optischen Wohnraumüberwachung, bei der Onlinedurchsuchung und bei der Telekommunikationsüberwachung (vgl. Deutscher Bundestag/ Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 13, 15, 24, 29), als unnötig betrachtete Eilfallkompetenzen bei der Rasterfahndung und bei der Onlinedurchsuchung (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 29, 52, 55, 68) sowie ein als mangelhaft angesehener Schutz von Berufsgeheimnisträgern (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 18, 92, 93). Die Onlinedurchsuchung wurde zum Teil als nicht erforderlich erachtet, da der konkrete Nachweis der Unverzichtbarkeit seitens der Befürworter nicht erbracht wurde (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 19, 20, 26). Hinsichtlich des Gesetzentwurfs wurden seitens der Befürworter der Novelle folgende Forderungen geäußert (die folgende Aufzählung ist nicht abschließend, sondern beschränkt sich auf wesentliche Diskussionspunkte). • Beibehaltung der Eilfallkompetenz bei der Onlinedurchsuchung (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 49, 57), • Betretungsrecht von Wohnungen im Rahmen der Onlinedurchsuchung (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 74).

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Seitens der Kritiker standen folgende Forderungen im Vordergrund (die folgende Aufzählung ist nicht abschließend, sondern beschränkt sich auf wesentliche Diskussionspunkte). • Streichung der Eilfallkompetenzen (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 29, 52, 55, 68), • Prüfung kernbereichsrelevanter Inhalte durch einen Richter (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 50, 51), • besserer Schutz von Berufsgeheimnisträgern (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 92, 93), • stärkere Abgrenzung zur Länderzuständigkeit (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 28), • keine Einführung eines Betretungsrechts von Wohnungen im Rahmen der Onlinedurchsuchung (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 81), • Befristung der neuen Befugnisse und Evaluation (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/73 (2008), S. 29). Bei Betrachtung des letztlich beschlossenen Gesetzes (vgl. BGBl. Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt 2008) ist zu erkennen, dass einige der hier genannten Forderungen aufgenommen wurden. Durch den Änderungsantrag der Koalitionsfraktionen (vgl. Deutscher Bundestag/Innenausschuss, Ausschuss-Drs. 16(4)505 2008) und das im Vermittlungsausschuss erzielte Ergebnis (vgl. Deutscher Bundestag Drs. 16/11391 2008) wurden die Forderungen nach Streichung der Eilfallkompetenz bei der Onlinedurchsuchung und bei der Rasterfahndung sowie nach einer stärkeren Abgrenzung zur Länderzuständigkeit aufgenommen. Der Prüfung kernbereichsrelevanter Inhalte wurde unter die Sachleitung eines Richters gestellt, was nicht bedeutet, dass diese Prüfung ausschließlich durch einen Richter vorzunehmen ist, so wie es gefordert wurde. Der Forderung nach einem besseren Schutz von Berufsgeheimnisträgern wurde teilweise entsprochen, sodass letztlich nur drei Berufsgruppen (Abgeordnete, Strafverteidiger und Geistliche) ein ausnahmsloses Auskunftsverweigerungsrecht bekommen sollten. Die Forderung nach einer Befristung und Evaluierung wurde ebenfalls lediglich zum Teil berücksichtigt. Die Onlinedurchsuchung wurde bis zum Jahr 2020 befristet. Die Befugnisse zur Rasterfahndung und zur Onlinedurchsuchung sowie die neue Aufgabenkompetenz zur Gefahrenabwehr von internationalem Terrorismus sollten nach fünf Jahren evaluiert werden. Insgesamt wurden hier die Einwände der Sachverständigen zum Maßstab für Veränderungen an den ursprünglichen Gesetzesplänen. Auch wenn das neue BKA-Gesetz seit Jahren in Kraft ist, kann der gesetzgeberische Prozess faktisch noch nicht als abgeschlossen betrachtet werden, denn nach Inkrafttreten wurden mehrere Beschwerden gegen das Gesetz beim Bundesverfassungsgericht erhoben. Die mündliche Verhandlung fand am 7. Juli 2015 statt. Eine Entscheidung steht noch aus (vgl. BVG 2015).

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Die hier beschriebenen Einflüsse wirkten unterschiedlich auf den Inhalt der BKAGesetznovelle. Eine Reihe von Forderungen aus Polizeikreisen und länger gehegte politische Vorstellungen, die sich zwar andeuteten, jedoch erst mit der Vorlage des Gesetzentwurfs im Detail ausformuliert wurden, bildeten die Grundlage für die Novelle (vgl. Schily 2004, S. 5, 6; Rede von Otto Schily bei der BKA-Herbsttagung (Hinweis im Manuskript: Es gilt das gesprochene Wort.) und Medienberichte über ein Analysepapier der Bund-Länder-Ermittlungsgruppe Zeit: vgl. Die Zeit 2008 und Der Spiegel o. J.c). Innerhalb der Bundesregierung muss die Rolle des kleineren Koalitionspartners SPD als ambivalent beschrieben werden. Schließlich war es der damalige SPD-Bundesinnenminister Otto Schily, der die politische Idee von Präventivbefugnissen für das BKA schon 2004 sehr deutlich formuliert hatte. Politisch umgesetzt wurde dieser Gedanke dann von seinem Nachfolger im Amt Wolfgang Schäuble (CDU), jedoch unter Beteiligung seiner Kabinettskollegin SPD-Bundesjustizministerin Brigitte Zypries. Obwohl die bundespolitische Position der SPD durch die Akteure Schily und Zypries klar herausgestellt wurde, formierte sich innerparteilicher Widerstand in den Bundesländern und auch in Teilen der SPD-Bundestagsfraktion. Daran ist sehr gut zu erkennen, dass sich politische Einflussmöglichkeiten von außen eröffnen, wenn das kriminalpolitische AgendaSetting Einzelner nicht mit den Vorstellungen der Organisation abgestimmt ist, die die Protagonisten politisch stützt. Im Falle der SPD hegten die Länder und Teile der Bundestagsfraktion Zweifel an der Umsetzung der Vorschläge zum BKA-Gesetz, konnten aber schließlich dem Druck aus Polizeikreisen wenig entgegnen, weil sie keine eigene Politik formulierten. Die Polizeigewerkschaften sowie das BKA in Person seines Präsidenten Jörg Ziercke formulierten ihren Anspruch, das BKA mit den gleichen Kompetenzen auszustatten wie die Landespolizeien, in aller Deutlichkeit. Die Subbotschaft in dieser Forderung war unüberhörbar: Nach 9/11 hatte man die Nachrichtendienste aufgerüstet, jetzt musste die Polizei gleichziehen. Bürgerrechtler und die Opposition im Deutschen Bundestag konnten angesichts dieser starken und populistisch wirkenden Phalanx im Gesetzgebungsverfahren nur noch korrigierend eingreifen. Ob und wie sich die noch ausstehende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf das BKA-Gesetz auswirken wird, kann heute noch nicht beurteilt werden.

4.5 Schlussfolgerungen Die Leitfrage lautete: Wie und unter welchen Einflüssen und Interessen entstehen kriminalpolitische Gesetze in der Bundesrepublik Deutschland im Spannungsfeld zwischen Populismus und Erforderlichkeit? Die hier dargestellten Abläufe bei der Entstehung des novellierten BKA-Gesetzes weisen alle Phasen kriminalpolitischer Entscheidungsprozesse auf. So stand hier die Problemdefinition am Anfang, gefolgt vom sog. Agenda-Setting (vgl. Lange et al. 2008, S. 137, 138). Unter Agenda-Setting versteht man das „Setzen der politischen Tagesordnung“ (vgl. Aden 2008, S. 122), d. h. das Einbringen von Vorschlägen zur

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Lösung eines in diesem Fall kriminalpolitischen Problems. Nach den Anschlägen von 9/11 wurde eine Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus konstatiert und damit das zu lösende Problem definiert. Dies veranlasste politische Akteure und Interessenvertreter dazu, Forderungen nach Maßnahmen zur Terrorbekämpfung zu erheben. Die daran anschließenden Phasen der Politikformulierung, die Implementation lassen sich hier ebenso deutlich darlegen. Die Evaluierung sowie die Redefinition des Problems stehen noch bevor, sind aber mit der Beauftragung der Evaluierung bereit eingeleitet (vgl. Lange et al. 2008, S. 137, 138). Als Politikformulierung wird die Phase bezeichnet (vgl. Lange et al. 2008, S. 142), in der Handlungsalternativen für zu lösende Probleme auf Basis der gesetzten Vorschläge entwickelt werden und sodann schließlich in konkrete Gesetze münden. Die Inhalte sind das Ergebnis intensiver Aushandlungsprozesse zwischen unterschiedlichen Interessengruppen und der Politik (vgl. Aden 2008, S. 122). Beispielhaft ist hier die Forderung der Gewerkschaft der Polizei nach der Möglichkeit der optischen Wohnraumüberwachung zu nennen, die in der Novelle des BKAGesetzes realisiert wurde sowie die Regelung zur Onlinedurchsuchung, für die sich der damalige BKA-Präsident Jörg Ziercke persönlich einsetzte. Besondere Beachtung verdienen auch die Einflüsse aus der Expertenanhörung. Zwar konnten die angehörten Wissenschaftler und Interessenvertreter keine grundlegenden Änderungen in der Politikformulierung bewirken, jedoch kam es nach der Anhörung zumindest zu geringfügigen Korrekturen am Gesetzentwurf. Die Forderung nach härteren Gesetzen gehört zu den typischen Reaktionen in anhaltenden Krisensituationen, nach Terroranschlägen oder anderen sicherheitsbedeutsamen Ereignissen. Solche Ereignisse sind auch Anlass für politische Initiativen, die über die konkrete Problemlösung hinausgehen. Der Nachweis politischer Handlungsfähigkeit und Entschlossenheit steht dabei häufig im Vordergrund. Auf die Qualität oder langfristigen Wirkungen kommt es bei solchen Initiativen nicht so sehr an, weshalb sich letztlich auch Vorschläge durchsetzen können, die in der Gesamtbetrachtung untauglich oder unverhältnismäßig sind (vgl. Aden 2008, S. 126, 127). Um das Bild des politischen Handlungswillens unbedingt aufrechtzuerhalten, werden auch verfassungsrechtliche Probleme in Kauf genommen, wie im hier dargestellten Gesetzgebungsprozess zur BKAGesetznovelle zu sehen war. So wurde beispielsweise schon frühzeitig eine Beanstandung des Gesetzes durch das Bundesverfassungsgericht befürchtet, was die Regelungen zum Schutz kernbereichsrelevanter Inhalte im Rahmen der Onlinedurchsuchung betrifft. Inzwischen liegen mehrere Beschwerden gegen das BKA-Gesetz beim Bundesverfassungsgericht vor, über die zwar inzwischen mündlich verhandelt, aber noch nicht entschieden wurde (vgl. BVG 2015). Hinsichtlich der Inkaufnahme verfassungsrechtlicher Probleme kommt der ehemalige Richter am Bundesverfassungsgericht Wolfgang Hoffmann-Riem zu einer ähnlichen Schlussfolgerung. So bezeichnet er solche Vorgänge als „Rückversicherungspolitik“ (vgl. SZ o. J.). „Politiker wollen sagen können: Wir haben alles getan. Und jetzt können sie sagen: Da waren diese weltfremden Richter in Karlsruhe. Die haben uns daran gehindert“ (SZ o. J.).

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Um die tatsächliche Erforderlichkeit bestimmter Regelungen festzustellen enthält das novellierte BKAG in Art. 6 eine Evaluierungsklausel, ähnlich wie in anderen Sicherheitsgesetzen, welche nach fünf Jahren die Untersuchung unter Einbeziehung eines wissenschaftlichen Sachverständigen vorsieht, der im Einvernehmen mit dem Deutschen Bundestag zu bestellen ist. Die eigentlich fünf Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes vorgesehene Evaluierung fand bisher nicht statt (Stand 01.02.2016). Das Einvernehmen über die Beauftragung des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg, die Evaluierung durchzuführen, wurde rund zwei Jahre verspätet auf Antrag der Großen Koalition (vgl. Deutscher Bundestag Drs. 18/5379 2015) erst am 7. Juli 2015 durch Beschluss des Deutschen Bundestages herbeigeführt (vgl. Deutscher Bundestag Plenarprotokoll 18/115 2015). Der Evaluierungsbericht liegt noch nicht vor. Doch auch darüber hinaus wäre es wichtig, dass der Gesetzgeber auch Einfluss auf den konkreten Evaluierungsauftrag sowie auf das Evaluierungsdesign nehmen kann, damit nicht einseitig evaluiert wird (vgl. Deutscher Bundestag Drs. 18/5935 2015, S. 12, 13. Diese Notwendigkeit wird am Beispiel der Evaluierung nach Art. 9 des Gesetzes zur Änderung des Bundesverfassungsschutzgesetzes deutlich, welche die Grundlage für die dritte Verlängerung der Anti-Terror-Gesetze im Jahr 2015 war. Aus dem Evaluierungsbericht geht hervor, dass gemäß erteiltem Auftrag die Evaluation nicht durch den beauftragten wissenschaftlichen Sachverständigen durchgeführt wurde, sondern durch die Bundesregierung selbst. Der Sachverständige unterstützte die Bundesregierung lediglich darin die Einhaltung wissenschaftlich-methodischer Standards sicherzustellen. Hinsichtlich der Durchführung hieß es im Evaluierungsbericht: „Die empirisch ermittelten Grundrechtseingriffe sind zur Wirksamkeit zum Zwecke der Terrorismusbekämpfung dadurch in Beziehung zu setzen, dass die Anwendungspraxis juristisch, insbesondere hinsichtlich der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Eingriffe, zu bewerten ist.“ So konnte nicht ermittelt werden, ob die Befugnisse tatsächlich dazu beigetragen haben Terrorismus wirksam zu bekämpfen, wie es die Evaluierungsklausel des Gesetzes vorgeschrieben hat. Die wissenschaftlichen Sachverständigen konnten nur die Daten heranziehen, die ihnen das BMI zur Verfügung gestellt hat). Dass derzeit kein Einfluss des Parlaments auf den Evaluierungsauftrag und auf das Evaluierungsdesign besteht, erweist sich als Schwäche gesetzlicher Evaluierungsklauseln. So wird zwar dem vom Bundesverfassungsgericht erhobenen Grundsatz, dass Sicherheitsgesetze in manchen Fällen zu evaluieren sind (vgl. Weinzierl 2006, S. 5), grundsätzlich Rechnung getragen, aber im Detail wird das gesetzlich formulierte Evaluierungsziel jedoch verfehlt, sodass es bis heute keine wirksamen Möglichkeiten gibt, im gesetzgeberischen Spannungsfeld zwischen Populismus und Erforderlichkeit den populistischen Einfluss auf den Inhalt der Gesetze stärker zu begrenzen. Die hier beschriebenen Mechanismen bei der Entstehung von Sicherheitsgesetzen lassen sich auf nahezu alle sicherheitspolitischen Debatten übertragen, da sich Kriminalpolitik immer im Spannungsfeld zwischen Populismus und Erforderlichkeit zu bewegen scheint. Bemerkenswert ist, dass der Ruf nach neuen und schärferen Gesetzen

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nie verhallt, unabhängig davon, wie scharf die vorhandenen Gesetze bereits sind oder wie tief die Befugnisse von Sicherheitsbehörden in die Grundrechte eingreifen. Dies bedeutet in der Konsequenz eine Kriminalpolitik des „immer mehr vom selben“, obwohl der tatsächliche Nutzen einschlägiger Gesetze häufig nicht genau und nicht unabhängig untersucht wird und damit fragwürdig bleibt. Demnach ist unter den gegebenen Einflüssen auf Gesetzgebungsprozesse eine Trendwende in der Kriminalpolitik, die sich weniger am Populismus, sondern deutlicher an der Erforderlichkeit orientiert, bis heute nicht in Sicht. Angesichts der schwierigen Herausforderungen, mit denen sich die Politik der inneren Sicherheit konfrontiert sieht, wäre eine Trendwende hin zu einer besonnenen Kriminalpolitik jedoch nötig, um nicht Gefahr zu laufen, die falschen Maßnahmen zu ergreifen. Gegenwärtig bestimmen u. a. Debatten über rechtsextremistisch motivierte Anschläge gegen Migranten und Flüchtlingsunterkünfte sowie die Gefahr des islamistischen Terrorismus das tagespolitische Geschehen mit. Die Reaktionen von Verantwortungsträgern darauf sind jedoch vielfach enttäuschend, weil die gleichen Mechanismen eines politischen Populismus zutage treten, wie sie im vorliegenden Beitrag dargelegt wurden. Wertvoll wären dagegen eine eingehende Analyse der zu bekämpfenden Kriminalitätsphänomene und eine vertiefende Betrachtung, ob die deutsche Sicherheitsarchitektur bestehend aus Gesetzen und föderalen Exekutivstrukturen, Justizaufbau sowie parlamentarischer und öffentlicher Kontrolle den bestehenden Anforderungen gerecht wird oder ob Veränderungen durchzuführen sind. Eine solche Analyse könnte durch wissenschaftliche Forschung unterstützt werden, die wiederum von politischen Entscheidungsträgern ermöglicht und abgerufen werden müsste. Dies könnte dazu beitragen, kriminalpolitische Antworten zu finden, die tatsächlich erforderlich sowie sachgerecht sind und nicht nur eine politische Stimmung aufgreifen oder Einzelinteressen in den Vordergrund stellen. Allerdings bleibt die Skepsis, ob eine solche Analyse auch die gebührende Beachtung finden würde, wenn im Zweifelsfall populistische Interessen überwiegen.

Literatur Aden H (2008) Problemdefinition und Agendagestaltung in der Kriminalpolitik. In: Lange H-J (Hrsg) Kriminalpolitik. Springer, Wiesbaden, S 121–136 BDK (2008) https://www.bdk.de/der-bdk/aktuelles/pressemitteilungen/kompromiss-zur-onlinedurchsuchung-ist-mch-anordnung-des-bka-prdenten-bei-gefahr-im-verzug-muss-unverz-vomrichter-bestgt-werden. Zugegriffen: 3. Jan. 2016 BGBl. Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt (2008) http://www.bgbl.de/xaver/bgbl/media/164A32BCC4847F5CAAF18071C9DB7BBD/ bgbl108s3083_55152.pd. Zugegriffen: 21. Juli 2015 Bundestag (o. J.) http://www.bundestag.de/service/glossar/A/artikelgesetz/245330 BVG (2008) http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2008/ bvg08-022.html. Zugegriffen: 2. Jan. 2016

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4  Die Entstehung von Sicherheitsgesetzen im Spannungsfeld …

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Über die Autorin Irene Mihalic (Jg. 1976), Polizeioberkommissarin a. D., seit 2013 Mitglied des Deutschen Bundestages, Innenpolitische Sprecherin der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, Obfrau im Innenausschuss, 20 Jahre im Polizeidienst des Landes Nordrhein-Westfalen, zuletzt beim Polizeipräsidium Köln, Studium an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung in Köln (Diplom Verwaltungswirtin FH), Studium der Kriminologie und Polizeiwissenschaft (M.A.) an der RuhrUniversität Bochum.

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Politische Grundentscheidungen der Steuerung der Polizei – und deren Grundlagen aus Sicht der Landespolitik NRW Marc Lürbke und Daniel Möller

Zusammenfassung

Der Autorenbeitrag stellt die Position der Innenexperten der NRW-Landtagsfraktion der Freien Demokratischen Partei Deutschland (FDP) zur „Polizeipolitik“ auf der Ebene des Landes Nordrhein-Westfalen dar. Die Herausforderung der Landespolitik für den Polizeibereich besteht danach vor allem darin, für eine sachgerechte Personal- und Sachausstattung zu sorgen, polizeirelevante Rechtsgrundlagen vollzugstauglich und rechtskonform zu erlassen und bedarfsgerecht anzupassen sowie mögliche Schwachstellen und Optimierungen hinsichtlich Strukturen, Aufbau, Organisation, Vorgaben, Ausstattung sowie Zusammenarbeit fortlaufend im Blick zu haben. Dazu sei es erforderlich, polizeirelevante Parameter, belastbare Informationen, aktuelle Entwicklungen, Probleme, Defizite und besondere Ereignisse zeitnah zu erfassen. Nachfolgend wird aufgezeigt, wie das Zusammenspiel von Parlament und Polizeiexekutive in Nordrhein-Westfalen derzeit praktisch funktioniert, und wo Optimierungsbedarf besteht.

M. Lürbke (*) · D. Möller  Fraktion Freie Demokraten, Landtag Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf, Deutschland E-Mail: [email protected] D. Möller E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_5

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Inhaltsverzeichnis 5.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Rechtliche Grundlagen und deren Konsequenzen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Herausforderungen für die Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3 Notwendige Optimierungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.4 Leitung der Polizeipräsidien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Über die Autoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Abkürzungen HFA/UAP Haushalts- und Finanzausschuss/Unterausschuss Personal IA Innenausschuss (früher AIV  = Ausschuss für Inneres und Verwaltung) LRg Landesregierung Drs. Drucksache

5.1 Einleitung Nachfolgend soll aufgezeigt werden, wie das Zusammenspiel von Parlament und Polizeiexekutive in Nordrhein-Westfalen derzeit praktisch funktioniert, und wo Optimierungsbedarf besteht.

5.1.1 Rechtliche Grundlagen und deren Konsequenzen „Die Polizei ist Angelegenheit des Landes“, stellt in Ergänzung zu Art. 30, 70, 83 des Grundgesetzes der Landesgesetzeber in § 1 Polizeiorganisationsgesetz fest und ergänzend in § 10: „Die Polizeibehörden haben die Aufgaben zu erfüllen, die ihnen durch Gesetz oder Rechtsverordnung übertragen sind“. Der Landesgesetzgeber weist der Polizei mit dem Polizeigesetz des Landes NRW (PolG NRW) bestimmte Aufgaben zu. Organisatorische Regelungen zu örtlichen und sachlichen Zuständigkeitsfragen, u. a. die Zuordnung der Aufgaben zu Polizeibehörden, erfolgen wiederum im erstgenannten Polizeiorganisationsgesetz. Wenn der Gesetzgeber mittels Aufgabenzuweisung der Polizei nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht überträgt, auf bestimmten Gebieten tätig zu werden, muss er dafür auch die notwendige Ausstattung, insbesondere das notwendige Personal bereitstellen.

5.1.2 Herausforderungen für die Polizei Mit dem vorhandenen Personal waren in den letzten Jahren in Nordrhein-Westfalen mehr Aufgaben zu bewältigen, so zum Beispiel 2015 mit rund 2,5 Mio. außenveranlassten Einsätzen (bei 4,7 Mio. Einsätzen jährlich insgesamt), mit einem Anstieg der Zahl der

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Straftaten auf über 1,5 Mio. sowie einer erhöhten Anzahl von Verkehrsunfällen auf über 600.000. Dies alles trifft auf einen im Durchschnitt immer älter werdenden Personalkörper (vgl. Expertenkommission 2015, S. 167; alle genannten Vorlagen und Drucksachen [Drs.] meinen solche des Landtags NRW). Gerade das Jahr 2015 war für die nordrheinwestfälische Polizei zudem gekennzeichnet durch massive Herausforderungen wie • politischem Extremismus (Salafisten, Islamisten, sog. Gefährder, Stichwort: Terrorgefahr); • Auftreten rivalisierender Rockergruppen und krimineller Familienclans, zunehmender Respektlosigkeit, Mobilisierung bzw. Solidarisierung und Gewalt gegen Polizeivollzugbeamte/innen (Stichwort: rechtsfreie Räume, No-Go-Areas, Tumultdelikte); • Kriminalität mit hohen Fallzahlen (Einbrüche, Bankautomatensprengungen, Straßenkriminalität wie Trick- und Taschendiebstahl bzw. Straßenraub neue Tätergruppen und organisierte, reisende bzw. mobile Serien- und Intensivtäter); massierte sexuelle Übergriffe zu Silvester; • zunehmendem Gewaltpotenzial bei Veranstaltungen und Versammlungen (Fußballgewalt, Hogesa, Pegida, Dügida, Hambacher Forst/Tagebau Garzweiler, etc.) sowie • hohem Einsatzaufkommen und spürbarer Personalbindung durch Objektschutz und Aufklärungsmaßnahmen auch aufgrund der hohen Flüchtlingszahlen. Folgerichtig waren immer wieder die massive Belastung insbesondere des Wach- und Wechseldienstes, der Kommissariate und der Hundertschaften der Bereitschaftspolizei Gegenstand von Erörterungen in Öffentlichkeit, Medien und Landespolitik. Diese Entwicklung muss nicht nur sorgsam beobachtet werden. Vielmehr ist es erforderlich, die Grundbedingungen der Polizeiarbeit zu überprüfen und zu fragen, ob die Polizei angesichts dieser Herausforderungen noch richtig „aufgestellt“ ist.

5.1.3 Notwendige Optimierungen 5.1.3.1 Umfassende Information des Parlamentes Anlässlich der Anschläge von Paris, Bezügen zu und Terrorgefahr in Belgien sowie der veränderten Tatbegehungsformen erfolgte im Jahre 2015 im Rahmen von sog. Nachtragshaushalten auch eine Verstärkung der Personal- und Sachausstattung zur Terrorbekämpfung. Mit einem „Sicherheitspaket“ wurden dazu 360 Stellen zum Verfassungs- und Staatsschutz sowie zum Landeskriminalamt (LKA) zulasten der Kreispolizeibehörden bzw. der übrigen belasteten Aufgabenbereiche in den Kreispolizeibehörden verlagert (vgl. Drs. 16/7990 und Vorlage 16/2734). Gerade hier, wo es um Leib und Leben der Bürger/innen und Beamten/ innen geht, offenbarte sich aus Oppositionssicht einmal mehr deutlicher Optimierungsbedarf im Zusammenwirken von Polizeiexekutive (Landesregierung) und Polizeipolitik (Parlament). So wurde dem Parlament etwa der Umstand, dass die Ausstattung der Spezialkräfte mit Schutzwesten höchster Beschussklasse noch lückenhaft war, nur über vertrauliche Hinweise aus dem Raum der Polizei bzw. der Polizeigewerkschaften selbst bekannt.

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Gleiches galt für die Entsendung einer nordrhein-westfälischen Bereitschaftspolizeihundertschaft in den Anti-Terroreinsatz nach Hannover ohne ausreichende Überziehschutzwesten (vgl. Drs. 16/10574). Auch ergaben erst dezidierte und nachdrückliche Nachfragen im Innenausschuss, dass eine notwendige Fortentwicklung der bewährten Amokkonzepte in Anti-Terrorkonzepte (AMOK-TE) bei entsprechenden Lagen für Erstinterventionskräfte des Wach- und Wechseldienstes bis zum Eintreffen von Spezialkräften bis Ende des Jahres noch immer auf sich warten ließ. Zum Zeitpunkt des Anschlags in Brüssel im März 2016 war in NRW immer noch kein Streifenbeamter darin eingewiesen (vgl. Vorlage 16/3829). Die Bemühungen des Parlaments, von der Landesregierung offizielle und belastbare Zahlen für das Land und die Behörden zu bekommen, gestalten sich bis heute leider überaus schwierig. Gleich, ob es um Fragen nach Mehrarbeitsstunden, Schichtbesetzungs- oder Funktionsbesetzungsplänen, konkreter Personalverwendung in den Behörden vor Ort, dem aktuellen Sachstand und Kompensationsbedarf aufgrund von Schwangerschaften, Mutterschutz- und Elternzeiten innerhalb der Polizei, aktuellen Entwicklungen in Kriminalitätsfeldern, etc. geht. Das Parlament erhält wichtige Informationen zur Polizei kaum automatisch und selbst auf konkrete parlamentarische Nachfrage regelmäßig entweder nicht, zu spät, nicht mit aktuellsten Zahlen, unvollständig oder in unzureichender Aussagekraft. Wenn das Innenministerium in diesem Zusammenhang immer wieder gegenüber dem Parlament erklären muss, solche Zahlen lägen ihm selbst nicht vor, ist das kritisch zu bewerten, da auch ihm so ein steuerndes Eingreifen unmöglich ist. So scheint derzeit in der Polizei NRW niemand unterjährig landesweit einen aktuellen Überblick zu haben, wie sich die tatsächliche Kräftelage in den einzelnen Kreispolizeibehörden vor Ort sowie den dortigen Direktionen angesichts von Abgängen und Ausfällen tatsächlich darstellt. Selbst den Experten der jüngst vom Innenministerium selbst eingesetzten Expertenkommission 2015 lagen zahlreiche wesentliche Daten nicht vor, sodass veraltete Daten verwendet werden mussten. Bemängelt wurde ausdrücklich die fehlende automatische aktuelle Verfügbarkeit essenzieller Parameter (vgl. Expertenkommission 2015, S. 240). Polizei darf für die politisch Verantwortlichen keine „Blackbox“ sein. Ein „blindes Parlament“ kann Polizei nicht selbst wirksam grundlegend über Rechtsgrundlagen und den Haushalt steuern und die Detailsteuerung durch die Landesregierung nicht ausreichend nachvollziehen und kontrollieren. Wichtiges Ziel des Parlaments muss es sein, künftig kontinuierlich und zeitgerecht aussagekräftige Parameter vor anstehenden Entscheidungen, insbesondere zum Zeitpunkt der Haushaltsgesetzgebung, als Steuerungselement zu erhalten. Die Landesregierung muss dazu künftig wesentliche Kennzahlen und Parameter aktuell verfügbar machen und dem Parlament zuleiten. Dabei spielt natürlich der Zeitpunkt der Übermittlung eine essenzielle Rolle, denn der Landesgesetzgeber muss vor einer Entscheidung über die notwendige Tatsachengrundlage verfügen, notfalls mittels Zahlen zu Teilzeiträumen, vorläufiger Zahlen oder Tendenzen. Nur so kann auch das nun zu priorisierende Ziel der Politik, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die tatsächliche Verfügbarkeit von Polizeikräften der theoretischen Anzahl in Form von Planstellen spürbar anzunähern

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und die Polizeidichte zu steigern, vollzogen werden. Wir brauchen insoweit endlich ein Verfügbarkeitssystem, dass tagesgenau und automatisiert die tatsächliche verfügbare Personalstärke pro Polizeibehörde und summiert für das ganze Land ausweist (so auch Weibler in Expertenkommission 2015, S. 240). Schließlich geht es um die Frage, was das Landesparlament eigentlich über die Polizei wann wissen darf und muss, um dem Verfassungsauftrag nach parlamentarischer Kontrolle der Regierung überhaupt nachkommen zu können. So wurde dem Landtag etwa erst nach den Übergriffen in Köln die massive Problemlage durch Tätergruppen aus den sog. Maghreb-Staaten (unter „Maghreb“ versteht man insb. die Staaten Tunesien, Algerien, Marokko, Libyen, Mauretanien) sowie die Auswerte- und Analyseprojekte der Polizei Köln „NAFRI“ und Düsseldorf „Casablanca“ mit jeweils rund 2000 Tatverdächtigen bekannt, die im Einsatzalltag der dortigen Polizeibehörden schon lange eine wesentliche Rolle spielten (vgl. Vorlage 16/3668). Hier bestehen massive Informationslücken im Parlament, nicht selten dadurch, dass Informationen unter pauschalem Verweis auf Vertraulichkeiten nicht gewährt werden. Und Vorgaben, Berichte und Dokumente selbst als „Verschlusssache – nur für den Dienstgebrauch“ (VS-NfD) oder höher eingestuft und damit weder zugänglich noch nutzbar sind. Der Umstand, dass das Parlament wichtige Hinweise aus der Polizei nur zufällig, im Nachgang und unter Druck anlässlich öffentlichkeitswirksamer Einsatzlagen oder über den Umweg über Medien und Polizeigewerkschaften erreichen und sich Polizeibeamte/innen nur selten direkt an das Parlament wenden (können), ist unbefriedigend. Selbst Polizeidienstvorschriften, Erlasse und Ausbildungsliteratur sind zumeist als „VS-NfD“ eingestuft und stehen im Parlament nicht automatisch frei zugänglich zur Verfügung. Gerade diese grundlegenden Vorschriften, detaillierten Grundlagen und Grundsätze und fortlaufend ergänzten Vorgaben sind es aber, die das Vorgehen im Einsatzalltag und zentrale Maßnahmen der Beamten/innen regeln. Eine Bewertung, inwieweit hier Defizite bestehen bzw. inwieweit im Einzelfall entsprechend agiert wurde, ist den Parlamentariern so kaum möglich. Durch den Parlamentarischen Untersuchungsausschuss zur Silvesternacht musste etwa die Polizei-Dienstvorschrift „Führung und Einsatz der Polizei“ (PDV 100) – extra per Beweisbeschluss angefordert werden. Durch Innenpolitiker kann nicht gezielt abfragt werden, was nicht bekannt ist. So ist das Parlament auf Hinweise angewiesen, wenn Vorgaben von oben etwa im Erlasswege in den Polizeibehörden Kritik erfahren. Man kann auch nicht hinterfragen, wenn eine Problematiken wie NAFRI/Casablanca bisher gar nicht öffentlich ist. Und man kann schließlich nicht öffentlich kritisieren, was wegen Vertraulichkeit nicht öffentlich gemacht werden darf. Gerade vertrauliche Vorlagen sind insoweit sensibel. Ist ihr Inhalt sachlich politisch angreifbar und hilft die Kritik des Abgeordneten gegenüber dem Innenministerium nicht weiter, entsteht schnell eine unbefriedigende politische Sackgasse. Denn nicht selten bedarf es öffentlichen Drucks, um politischen Willen zur Verbesserung bzw. Änderung bei den Entscheidern zu erzeugen. Andererseits werden trotz des berechtigten Interesses der Behörden leider auch immer wieder Unterlagen an Medienvertreter „durchgestochen“, sodass die Polizeiexekutive

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misstrauisch und vorsichtig agiert bzw. sich sträubt, interne Berichte und Unterlagen an das Parlament zu geben. Trotz vorgesehener Nichtöffentlichkeits- und Geheimhaltungsstufen vertritt manch ein Verantwortlicher die Ansicht, dass das, was das Parlament erhält, nicht mehr ausreichend geschützt bzw. ohnehin bald öffentlich ist. Insoweit könnte die gute vertrauliche Zusammenarbeit in der Vollzugskommission für den Justizvollzug, ein Unterausschuss des Rechtsausschusses, auch für den Polizeibereich beispielhaft sein, um vonseiten der Polizei das Parlament etwa über Erlasslagen, Lagebilder, Analyseberichte, Personalsituationen und besondere Vorkommnisse regelmäßig in einem entsprechenden Rahmen zu informieren verbunden mit entsprechenden Informationsbesuchen vor Ort in den Kreispolizeibehörden. Während die Polizeipräsidenten/innen im Stadtrat und die Landräte im Kreistag zu polizeilichen Fragen vor Ort und einzelnen Einsätzen unmittelbar Rede und Antwort stehen können, erfolgt dies im Innenausschuss des Landtags allein durch die Ebene des Innenministeriums auf Berichtsgrundlage. Schließlich hat man zuletzt im Nachgang zu den Ereignissen der Silvesternacht in Köln exemplarisch erlebt, wie Einsatzberichte von Landes- und Bundespolizei aus Kreisen der Polizeiexekutive selbst an die Medien gereicht wurden, um ihre eigenen Wahrnehmungen und Sichtweisen publik zu machen. Ohne den Umstand, dass Medienvertreter zugleich durch die Befragung von eingesetzten Beamten, Zeugen und Opfern ein korrektives Bild zu offiziellen Presseerklärungen erzeugten, wären Abgeordnete kaum in der Lage gewesen, entsprechende kritische Fragen in der veranlassten Sondersitzungen im Landtag zu stellen. Denn der Kontakt der Politik zur Polizeiexekutive ist gerade hier sehr formalisiert. Behördenbesuche sind beim Ministerium für Inneres und Kommunales anzumelden, finden mit den Behördenleitern und Personalratsvertretern statt. Der ungetrübte direkte Kontakt zur Fachebene, der die Probleme und Verbesserungsvorschläge im Dienst „auf der Zunge“ brennen, ist so kaum eröffnet. Gerade Besuche polizeilicher Einrichtungen und Einsatzbegleitungen bieten insoweit einen wichtigen Raum, um an deren Rande mit Beamten Vieraugengespräche zu führen und wichtige Eindrücke, Anregungen und Hinweise an der Basis zu erhalten. Selbst die Landesregierung veröffentlichte gegenüber den Medien und später auch dem Parlament als VS-NfD eingestufte WE-Meldungen (die Polizeibehörden sind per Erlass verpflichtet, dem Innenministerium unverzüglich über „wichtige Ereignisse“ (z. B. Unglücksfälle, Tötungsdelikte, Versammlungen, Ereignisse) mit sog. WE-Meldungen zu berichten) zu den Ereignissen der Kölner Silvesternacht und deren Adressaten (vgl. Vorlage 16/3642, S. 75 ff.; Erlass WE-Meldung). Das Parlament kennt ansonsten diese WE-Meldungen nicht. So hat der Parlamentarische Untersuchungsausschuss Kölner Silvesternacht in den bislang durchgeführten Zeugenvernehmungen bis Mitte Juli gerade auch grundlegende Fragen der Einsatzplanung, Kräftedisposition, polizeitaktischen Aufstellung, Kommunikation sowie Zusammenarbeit der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) behandelt und hinterfragt. Durch das Selbstinformationsrecht mittels Akteneinsicht, Sichtung Videomaterial sowie Befragung der an Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung des Einsatzes Beteiligten hat das Parlament wichtige Erkenntnisse dazu gewinnen können, die ihm vorher verborgen geblieben waren. Eingaben und

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Zuschriften von Polizeibeamten/innen, mandatsbedingte, politische und private Kontakte zu Polizeibeamten/innen, und regelmäßiger Austausch mit Polizeigewerkschaften und mittelbar über Pressekontakte bieten neben offiziellen Behördenbesuchen und Einsatzbegleitung eine weitere Rückspiegelung der Polizeiexekutive an die Politik. Neben dem Petitionsausschuss des Landtags wird insoweit immer wieder über einen Ombudsmann des Parlaments diskutiert, an den sich Polizeibeamte ohne Einhaltung des Dienstwegs wenden können. Eine unabhängige Polizeibeschwerdestelle für NRW sollte in der Form ermöglicht werden, dass Polizeibeamte/innen sich auch an einen Polizeibeauftragten des Parlaments – ähnlich dem Justizvollzugsbeauftragten des Landes Nordrhein-Westfalen bzw. Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages – als Ombudsmann wenden können. Innerdienstliche Probleme müssen unter Wahrung der Anonymität gemeldet werden können, damit Hinweise auf Missstände und Fehler in den Behörden unabhängig überprüft und diese Mängel abgestellt werden können. Das gilt auch für mangelnde interne Unterstützung bei der konsequenten Verfolgung von Beleidigungen und Angriffen auf Beamte/innen, Unterbesetzungen wegen Personalnot vor Ort oder Überlastung in den Behörden.

5.1.3.2 Haushaltsvollzug und Haushaltskontrolle Einen relevanten Parameter für die Landespolitik bei der Beratung des Polizeihaushalts stellen die Ist-Werte der Vorjahre dar, um zu wissen, wie viel Geld für welche Aufgabe der Polizeiarbeit im ablaufenden Jahr tatsächlich benötigt wurde. Der Soll-Ansatz der einzelnen Titel im Haushaltsplan ermächtigt die Polizeiverwaltung, Ausgaben für die im Haushaltsplan festgelegten Zwecke in entsprechender Höhe zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Der Vollzug des Polizeihaushalts obliegt der Polizeiexekutive. Die Landesregierung ist an den vorgegebenen Finanzrahmen gebunden, d. h. sie darf keine über den Haushaltsplan hinausgehenden Ausgaben tätigen. Innerhalb des Polizeikapitels ist jedem Titel, etwa für „Dienst- und Schutzbekleidung“, ein bestimmter Betrag zugewiesen. Zwar gilt die Bindung für die festgelegten Zweckbestimmungen und Vermerke, indes ermöglichen sog. gegenseitige Deckungsfähigkeiten von Titeln massive Verschiebungen im Rahmen des Haushaltsvollzugs. Andererseits besteht auch keine Verpflichtung der Polizeiexekutive, die vom Landtag für den Polizeibereich bewilligten Mittel auch tatsächlich zu verausgaben. In immer größerem Umfang müssen in den letzten Jahren sog. Globale Minderausgaben im Rahmen eines flexiblen Haushaltsvollzugs erwirtschaftet werden. Als Globale Minderausgaben bezeichnet man Verfügungsbeschränkungen im Haushalt, die nicht im Einzelnen, sondern global bezeichnet sind. Sie ersetzen gezielte Ausgabenkürzungen und überlassen es der Landesregierung, die pauschale Ausgabenkürzung innerhalb eines Etats unterjährig zu erwirtschaften. Aus dem Einzelplan 03 – Inneres – muss nicht nur die Globale Minderausgabe in diesem Einzelplan selbst bedient werden, sondern auch die des Einzelplans 20 – Allgemeine Finanzverwaltung (der Einzelplan 020 gehört zum Geschäftsbereich des Finanzministeriums. In ihm sind die Einnahmen und Ausgaben, die nicht dem Geschäftsbereich

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eines einzelnen Ministeriums zuzuordnen sind, sondern der Gesamtverwaltung der Landesregierung betreffen, nachgewiesen, z. B. Finanzausgleich, Vermögen und Schulden). Aus welchen Titeln dies erfolgt, sprich welche vorgesehenen Ausgaben für die Polizei vom Innenministerium unterjährig wie gekürzt wurden, ist für Parlament und Öffentlichkeit oftmals unzureichend transparent, können diese Titel doch wiederum von anderen Titeln „befüllt“ worden sein, was die tatsächliche Herkunft der eingesparten Mittel faktisch ziemlich verschleiert. Da der vorläufige Haushaltsabschuss eines Haushaltsjahres erst im zweiten Quartal des Folgejahres vorliegt, liegen dem Landesgesetzgeber folglich bei der Verabschiedung des bereits nächsten Haushalts die Ist-Zahlen des Vorjahres noch gar nicht vor. Wird also Ende des Jahres 2015 der Polizeihaushalt für das Jahr 2016 verabschiedet, liegen noch keine Zahlen vor, wie sich die Ist-Werte der einzelnen Haushaltstitel im Jahre 2015 entwickelt haben. Ein Vergleich der Ist-Werte für die letzten fünf Jahre im Vergleich zu den Soll-Ansätzen hat ergeben, dass in den Haushaltsentwürfen zahlreiche Titel mit überhöhten und zu geringen Ansätzen seitens der Ministerien fortgeschrieben wurden, auch dank der erwähnten gegenseitigen Deckungsmöglichkeiten. Auch dies ist eine Aufgabe der Landespolitik, hier im Rahmen der Haushaltsberatungen zu höherer Haushaltswahrheit und -klarheit zu kommen. Aufgrund der eingeschränkten Aussagekraft des (kameralistischen) Haushaltsplans und des entsprechenden Rechnungswesens, welche nur unzureichend über die Haushaltswirtschaft informieren, muss nunmehr die Schrittweise Umstellung auf Doppik, wie es für das Justizvollzugskapitel exemplarisch parallel versucht wird, genutzt werden, um hier zu mehr Transparenz zu kommen. Die „Stimmen der Polizei“ während der Haushaltsberatungen sind die drei Polizeigewerkschaften. Zitierfähige Zuschriften oder Hinweise aus dem sonstigen Polizeibereich erreichen die Fraktionen und Abgeordneten dazu naturgemäß kaum unmittelbar. Zu abstrakt scheint der Polizeihaushalt für das ganze Land zu sein. In der Tat weist der Landeshaushalt für den Bereich Inneres/Polizei nur die Gesamtzahl der Planstellen, die Stellen für Arbeitnehmer und Sachausstattungen für das ganze Land NRW aus. In welchen der 50 Polizeibehörden die Planstellen, Stellen für Arbeitnehmer und Sachausstattung im Ergebnis landen, lässt sich daraus weder ablesen, noch ist dies vom Landesgesetzgeber vorzugeben. Die Verteilung der vom Parlament genehmigten Planstellen für Polizeibeamte/innen erfolgt durch das Ministerium derzeit nach der sog. Belastungsbezogenen Kräfteverteilung (BKV) an die einzelnen Behörden (vgl. Vorlagen 15/148 und 16/3248). Auch wenn insoweit bestimmte Sockelstellen und belastungsbezogene Stellen – etwa für die Direktionen der Kreispolizeibehörden – ausgewiesen sind: Wie die drei Landesoberbehörden (LAFP, LZPD, LKA: Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei NRW, Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste NRW, Landeskriminalamt NRW) und 47 Kreispolizeibehörden ihr Personal konkret vor Ort einsetzen, bleibt ihrer Verantwortung überlassen (siehe aber neue Vorgaben für sog. Brennpunktbehörden dargestellt unter Abschn. 5.1.3.4).

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Interne Schichtpläne, Schichtstärken und Funktionsbesetzungspläne der einzelnen Behörden sind den Mitgliedern des Innenausschusses des Landtags regelmäßig nicht bekannt. Dienstrecht, Verschwiegenheitspflichten und nicht zuletzt das Amt des Polizeipräsidenten als politischer Beamter hindern faktisch nicht selten selbst die Behördenleiter, die tatsächliche Situation in ihren Kreispolizeibehörden mit dem Parlament offen zu erörtern. Wenn der Landespolitik nicht das tatsächliche aktuelle Ausmaß der personellen Lücken bei der Polizei bekannt ist, ist ein Gegensteuern bzw. sind Forderungen bzw. Anträge im Zusammenhang mit dem Haushaltsverfahren erschwert. So erfuhr zuletzt das Parlament nur scheibchenweise das wahre Ausmaß der bei der Polizei angefallenen 3,7 Mio. Mehrarbeitsstunden und den Anteil des Ausgleichs in Freizeit und in Geld (vgl. Vorlagen 16/2734 und 16/2872). Wenn Opposition und Medien nicht gezielt fragen, gibt es keine automatischen Basiszahlen, die für eine Steuerung der Polizei bzw. ein Gegensteuern gegen unbefriedigende Entwicklungen notwendig sind.

5.1.3.3 Vorausschauende Personalplanung und -umsetzung Vor dem Hintergrund der Herausforderungen und des demografischen Wandels der Polizei NRW aufgrund der Alterung und der absehbaren hohen Pensionierungszahlen ab dem Jahre 2018 stand die Personalentwicklung der Polizei bereits seit längerem im Fokus der Landespolitik. Schon ein sog. Altersstrukturbericht Polizei NRW aus dem Jahre 2006 (Vorlage 15/263) hatte vor einer spürbaren demografischen Lücke bis zum Jahre 2025 insbesondere durch massive Pensionierungszahlen ab dem Jahre 2018 gewarnt. Ein dringend notwendiges Nachsteuern durch Mehreinstellungen erfolgte bis 2014 nur sukzessive und nur im Rahmen der Ausbildungskapazitäten. Die Einstellungen der Jahre 2008 und 2009 in Höhe von 1100 Anwärtern, die nach dreijähriger Ausbildung in den Jahren 2011 und 2012 verfügbar waren, konnten dank deutlich niedrigeren Abgängen zeitweise eine positive Differenz in Höhe von rund 565 Beamten/innen bewirken (vgl. Vorlage 16/3023, S. 13). Die zunehmend dringliche Frage, ob und wie diese Kapazitäten deutlich erhöht werden könnten, wurde aber lange nicht einmal ansatzweise diskutiert. Aktuelle Fakten eines Berichts im Jahr 2014 (Vorlage 16/2673) gaben weiteren berechtigten Grund zur Sorge, dass der drohende Personalverlust bei der Polizei durch geringere Einstellungs- als Pensionierungszahlen in der Zukunft noch deutlich höher ausfallen könnte als bisher prophezeit. Nach dem Bericht waren • 4137 Polizeivollzugsbeamte/innen aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr für alle Aufgaben geeignet („verwendungseingeschränkt“), davon 2803 dauerhaft (länger als zwei Jahre), • 332 Beamte/innen wegen Polizeidienstunfähigkeit vorzeitig pensioniert worden und • 101 hatten einen Laufbahnwechsel in die allgemeine Verwaltung vollzogen. Es galt, die Weichen für ein sicheres NRW mit einer handlungsfähigen Polizei verantwortungsvoll zu stellen. Vor diesem Hintergrund vermag die mittels erwähnter Nachtragshaushalte und regulärer Haushalte erfolgte Erhöhung der Anwärterzahlen in NRW

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aufgrund der dreijährigen Ausbildungszeit weder eine aktuelle personelle Verstärkung, noch aufgrund der erwarteten hohen „Abgangszahlen“ in der Zukunft eine langfristige Verstärkung der Polizei zu bewirken. Eine bereits heute am Limit belastete Polizei stärkt man nicht, indem man ein absehbares Schrumpfen des Personals verlangsamt bzw. verringert, sondern indem man spürbar mehr Polizeibeamte „auf die Straße“ und in die Kommissariate bringt. Aus dem jährlichen Haushaltsplan (Einzelplan 03 – Kapitel 03 110) des Landes NRW ergibt sich die Anzahl der zur Verfügung stehenden Planstellen der Polizei, wobei solche für Verwaltungs- und Polizeivollzugsbeamte zusammen ausgewiesen werden. Aktuell finden sich im beschlossenen Polizeihaushalt 2016 einschließlich Ergänzungsvorlage (vgl. Drs. 16/9300 und 16/10150) insgesamt 40.321 Planstellen (davon 712 höherer Dienst und 39.609 gehobener Dienst bei 1,927 Mrd. EUR Haushaltsansatz). Davon sind 39.321 Polizeivollzugsbeamte/innen, die zu mehr als 90 % in den Kreispolizeibehörden eingesetzt sind. 5335 Stellen sind für Regierungsbeschäftigte (277 Mio. EUR Haushaltsansatz) vorgesehen und weitere 5312 etatisierte Stellen für Kommissaranwärter/innen. Insgesamt werden somit aktuell 51.166 Stellen (Planstellen, Stellen und Stellen für Beamte/Beamtinnen im Vorbereitungsdienst) für die Polizei NRW auf dem Papier vorgehalten; die Zahl der Beschäftigten – also der „Köpfe – ist durch Teilzeitbeschäftigungen noch einmal um etwa 1300 höher. Von dieser Zahl auf dem Papier ist aber die tatsächliche Verfügbarkeit – dazu unter Abschn. 5.1.3.4 – zu unterscheiden“. Derzeit liegt NRW im Ländervergleich bei der Polizeidichte mit 2,28 Polizeivollzugsbeamten je 1000 Einwohner bzw. 438 Einwohnern je Polizeivollzugsbeamten indes an drittletzter Stelle (vgl. Expertenkommission 2015, S. 316). Separiert man für NRW die hier noch enthaltenen rund 1000 Stellen Verwaltungspersonal, so ist die aktuelle tatsächliche Polizeidichte in NRW weit geringer und NRW Schlusslicht im Ländervergleich. Gleiches dürfte gelten, wenn man auf der Einwohnerseite die jüngsten massiven Zuwächse von Flüchtlingen mit einbezieht. Ausgangspunkt für steuernde Maßnahmen der Landespolitik ist eine belastbare Prognose. Während die Prognose aus dem Jahr 2006 (Vorlage 15/263) bzw. darauf gestützte Berechnungen der Polizeigewerkschaften (vgl. Stellungnahme 16/2223) noch ohne Gegensteuern der Politik von einem Verlust von bis zu 4300 Polizeivollzugsbeamten/ innen bis 2025 ausgingen, geht eine neue Berechnung der Expertenkommission 2015 nur noch von einem Fehlen von 1500 Planstellen bei der Polizei bis 2021 (vgl. Expertenkommission 2015, S. 267) aus. Bis heute liegen außer dem Ergebnis und groben Erläuterungen dem Landesparlament indes keine ausreichenden Grundlagen vor, worauf sich diese massive Veränderung in der Prognose im Detail begründet (so auch in Vorlage 16/3973). Jedenfalls hat die Landesregierung endlich reagiert und die Polizeianwärterzahlen in NRW nun spürbar nach oben „gefahren“. Erklärungen in diesem Zusammenhang, man stelle heute mehr Polizeianwärter ein als jemals zuvor, sind dabei indes irreführend, soweit dies ohne Hinweis auf die dreijährige Ausbildungszeit sowie die Höhe der Kompensation für in den Ruhestand gehende Kollegen erfolgt. Wenn das Land jährlich

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1800 Polizeianwärter/innen einstellt, davon rund 7 % die Ausbildung nicht abschließen und nach drei Jahren im Abschlussjahr dann mehr Beamte/innen in den Ruhestand gehen als fertige Anwärter/innen nachkommen, ist die Differenz trotzdem negativ. Kurz: NRW stellt derzeit mehr Anwärter ein als zuvor, hat aber auch viel höhere Abgänge als zuvor, sodass „hinten raus“ nicht mehr Polizei für NRW herauskommt, sondern unterm Strich prognostisch weniger. Durch die Einstellungen von 1100 Anwärtern in den Jahren 2008 bis 2010 wurden in den Jahren 2011 bis 2013 ein Plus von über 600 Polizisten unterm Strich erzielt. Nun läuft man trotzdem in ein Minus. Gerade die Polizeidichte bzw. Polizeistärke ist in den Ländern und unter den Ländern und auch mit Blick auf die Entwicklungen bei der Bundespolizei zu Recht eine akute Frage. Die Mahnung der Experten, die jetzige Polizeidichte, die NRW als Flächenland mit ausgeprägten Ballungs- und Ballungsrandzonen bereits im Vergleich auf niedrigem Niveau sieht, sollte nicht mehr unterschritten werden, kann nur Minimalziel sein. Richtigerweise muss eine spürbare Verbesserung der tatsächlichen Einsatzfähigkeit der vorhandenen Polizeikräfte in den Behörden erreicht werden.

5.1.3.4 Stärkung der tatsächlichen Einsatzverfügbarkeit Nicht Planstellen/Stellen auf dem Papier sorgen für Sicherheit, sondern real einsatzfähige Beamte/innen „auf der Straße“ und in den Kommissariaten. Die jüngst ermittelte tatsächliche Verfügbarkeit der Polizeikräfte in Nordrhein-Westfalen gibt weit mehr Grund zur Sorge und verdeutlicht einen akuten Handlungsbedarf in der Polizeipolitik. Tatsächliche Verfügbarkeit meint, wie viele der durch Planstellen ausgewiesenen Polizeivollzugsbeamten/innen in Nordrhein-Westfalen denn tatsächlich uneingeschränkt, also mit voller Flexibilität angesichts der rechnerisch möglichen Anwesenheitstage im Durchschnitt täglich für die Kernaufgaben zur Verfügung stehen (Expertenkommission 2015, S. 16). Danach stehen laut der vom Innenminister eingesetzten Expertenkommission 2015 (Vorlage 16/3023) derzeit nur 75 % des gesamthaften Arbeitszeitvermögens der nordrhein-westfälischen Polizei zur Verfügung (vgl. Expertenkommission 2015, S. 16 und 238). Gründe dafür sind Ausfallzeiten durch Krankheiten, Dienstsport, Fortbildung, Elternzeit, Teilzeit und Sonstiges in einer Höhe von 17,5 % sowie Verwendungseinschränkungen in einem Umfang von 7,5 %. Auch wenn klar ist, dass keine Arbeitsorganisation eine 100 %ige Verfügbarkeit des Arbeitszeitvermögens erreichen kann, ist die festgestellte Dimension enorm. Umgerechnet rund 10.000 Polizeikräfte stehen in NRW für die Wahrnehmung polizeilicher Kernaufgaben demnach vor Ort in den Kreispolizeibehörden nicht zur Verfügung, sondern existieren faktisch nur auf dem Papier. Die Expertenkommission spricht insoweit selbst von einer nicht hinnehmbaren Dauerschwächung durch die faktische Nichtbesetzung von Planstellen und Ausfallzeiten (vgl. Expertenkommission 2015, S. 16). Kosten und Arbeitsleistung je Polizeivollzugsbeamten/in werden vom Finanzministerium NRW bzw. der Expertenkommission wie folgt eingestuft: 50.000 EUR Kosten pro Beamten/in des gehobenen Dienstes, 216 Anwesenheitstage im Jahr, 1754 Jahresarbeitsstunden (vgl. Drs. 16/8273 und Expertenkommission 2015, S. 234). Der Polizeihaushalt ist rechnerisch

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somit rund mit 500 Mio. EUR für 10.000 Stellen belastet, ohne dass sich dadurch der erwartete Sicherheitsmehrwert für NRW tatsächlich realisiert. Mit entsprechend negativen Folgen für die objektive Sicherheit und das subjektive Sicherheitsempfinden. Mit der „Vision 2010 – Köln – sicherste Stadtregion“ war beispielsweise bereits in der Vergangenheit ein ehemals gesetztes Ziel der Polizeibehörde Köln, genauso sicher wie das etwas größere München zu werden, nicht zuletzt unter Hinweis auf die deutlich schlechtere Personalsituation in der Domstadt gescheitert (vgl. Abschlussbericht Vision 2010 des Polizeipräsidiums Köln). Das Ziel der Stärkung der Inneren Sicherheit macht eine deutliche Steigerung der polizeilichen Präsenz erforderlich. Mehr Polizei reduziert Eigengefahren der Beamten sowie die Kriminalität. So wurde nach den Ereignissen der Silvesternacht in Köln eine Besondere Aufbauorganisation (BAO) eingerichtet und so um Hauptbahnhof und Dom und in der Altstadt polizeiliche Präsenz, Kontrolldichte und Fahndungsdruck spürbar erhöht mit der Folge, dass die Zahl der Taschen- und Trickdiebstähle dort in den Monaten Januar und Februar 2016 massiv zurückgingen und Täter diese Örtlichkeiten vermehrt mieden. Indes war eine Verlagerung des Klientels und weiterhin eine hohe Fallzahl für Köln zu resümieren (Vorlage 16/4076). Sicherheit durch Sichtbarkeit wirkt – muss aber flächendeckend erfolgen. Bereits im Resümee der Vision 2010 hatte die Polizei Köln verdeutlicht, dass im Vergleich das deutliche „mehr“ an einsatzfähigem Personal als entscheidender Grund für die besseren Erfolge der Münchener Kollegen zu sehen ist. Wenn Polizeibeamte tausende Fälle mehr etwa im Bereich Einbruchs- und Straßenkriminalität bearbeiten müssen, sinken denklogisch verfügbare Zeit und Kräftemittel pro Ermittlungsvorgang. Ebenfalls erfolgte jüngst die Vorgabe an sog. Brennpunktbehörden (solche Behörden, wo Häufigkeitszahl der Deliktsbereiche Straßenkriminalität (inklusive Sexualdelikte) und Eigentumsdelikte (ohne Fahrrad- und Ladendiebstahl) auf Grundlage der PKS-Daten 2013 bis 2015 deutlich über denen der übrigen Kreispolizeibehörden liegen – Erlass. 401 – 58.25.11/58.25.01 vom 22. März 2016 (derzeit die Polizeipräsidien Aachen, Bochum, Dortmund, Duisburg, Düsseldorf, Essen, Gelsenkirchen, Köln), dass für die dem Stellentopf Wachdienst der BKV zuzuordnenden Aufgaben mindestens so viele Planstellen verwendet werden müssen, wie in der BKV ausgewiesen sind. Und dies ferner nicht zulasten der Ermittlungsarbeit der Kriminalkommissariate für Straßen- und Eigentumskriminalität sowie der Bereitschaftspolizei gehen darf, die ebenfalls zu stärken sind. Eine Veränderung der Parameter der Belastungsbezogenen Kräfteverteilung (BKV) sowie die angekündigte Schaffung von vier neuen Zügen Bereitschaftspolizei und drei neuen mobilen Einsatzkommandos (MEK) für NRW (vgl. Drs. 16/11250) darf indes nicht allein zugunsten der Brennpunktbehörden und damit der Ballungsräume und einseitig zulasten der anderen Kreispolizeibehörden und insbesondere des ländlichen Raums gehen. Ein wichtiger Parameter der Polizeiexekutive, der für die Steuerung essenziell ist und den das Landesparlament mittlerweile automatisch erhält, sind die angefallenen jährlichen Krankentage bei der Polizei. So fielen zuletzt im Jahre 2014 bei der nordrhein-westfälischen

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Polizei fast eine Millionen Krankentage an (vgl. Vorlage 16/3502, Anlage 21). Dies entspricht allein einem rechnerischen fehlenden Stellenäquivalent von gut 4000 Stellen. Für ein erfolgreiches Betriebliches Gesundheitsmanagement der Polizei (BGMPol) müssen wir auch die Ursachen anonymisiert ausreichend erfassen, um wirkungsvoll gegensteuern zu können (vgl. DV BGMPol, Vorlage 15/183, Präambel und Nr. 8/S. 18). Wenn der Dienstherr nicht einmal weiß, wie viele der erkrankten Polizeivollzugsbeamten jährlich einsatzbedingt, altersbedingt oder aus anderen Gründen erkrankt sind, ist das bezeichnend (vgl. Drs. 16/3389, S. 22). Die hohen Ausfallzeiten in den Behörden gilt es endlich so zu kompensieren, dass sie nicht auch andere überlasten und krank machen. Das muss gerade für den zeitnahen Ersatz unterjähriger Abgänge sowie planbare Ausfallzeiten wegen Mutterschutz und Erziehungszeiten gelten. Die Kreispolizeibehörden vor Ort sind massiv negativ belastet durch den Umstand, dass viele der vom Haushaltsgesetzgeber der Polizei zugewiesenen Planstellen und Stellen tatsächlich nicht oder nicht durchgehend besetzt sind. Einmal im Jahr, jeweils zum 1. September findet das sog. Nachersatzverfahren statt, d. h. Fachhochschulabsolventen („fertige“ Polizeikommissare nach erfolgreicher Absolvierung des dreijährigen Studiums) sowie Beamte aus anderen Behörden wechseln in eine Kreispolizeibehörde auf eine freie Stelle. Dies führt dazu, dass unterjährige Personalverluste der Kreispolizeibehörden infolge von Pensionierungen und Abgängen zu Landesoberbehörden erst bis zu ein Jahr später ausgeglichen werden, d. h. unterjährig eine massive personelle Schwächung zu verkraften ist. Wird somit heute beispielsweise zum 2.9. eine Beamtin oder ein Beamter abgeordnet, pensioniert etc., so muss die abgebende Behörde ein Jahr auf Nachersatz, sprich Neubesetzung der Stelle, warten. Im Ergebnis „landen“ diese vielen unbesetzten Stellen durch Verschiebungen letztlich beim Wach- und Wechseldienst, der irgendwann nicht selten nur noch in Notbesetzung bei Unterschreitung der Mindeststärken an besetzten Funkstreifenwagen läuft. Oder es müssen gar die Funktionsbesetzungspläne vor Ort heruntergestrichen werden. Das Bemühen als Parlamentarier, an die genauen Ausfallzahlen je Behörde zu kommen, gestaltet sich schwierig. Derzeit kann man auf das Jahr hochgerechnet von über 1000 unbesetzten Stellen ausgehen, die so unterjährig in den einzelnen Kreispolizeibehörden auflaufen (vgl. Drs. 16/10215 mit Zahlen für das erste Halbjahr). Hinzu kommen faktisch unbesetzte Planstellen, die aufgrund von Schwangerschaft (dann sofort kein Einsatz im Außendienst mehr), Mutterschutz und Elternzeit, Reduzierung auf Teilzeit und Personalratstätigkeit im Laufe eines Jahres kompensationslos entstehen. Diese kommen zu den dargestellten Ausfällen aufgrund von Krankheitstagen, Nachtdienstbefreiungen und einer steigenden Zahl von Verwendungseinschränkungen aufgrund von körperlichen Krankheitssymptomen dazu. Dieser Personalmangel kann nicht durch Mehrarbeit der Kollegen abgefangen werden. Versuche der Landespolitik, über parlamentarische Anfragen bei der Landesregierung die aktuellen Zahlen von Schwangerschaften, Mutterschutz- und Elternzeiten sowie Teilzeiten für die Polizeibehörden zu erfragen, blieben bisher unergiebig. Es bedarf insoweit dringend eines schnelleren und vollumfänglichen Ausgleichs von temporären und unterjährigen Vakanzen in

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den Kreispolizeibehörden, etwa durch regulären Nachersatz nicht besetzter Planstellen zweimal (statt einmal) im Jahr. Ob dieser besorgniserregenden Befunde gilt es dringend, umgehend die tatsächliche Verfügbarkeit des einsatzfähigen polizeilichen Personals in NRW zu erhöhen, indem geeignete Vorschläge des seit Juni 2015 vorliegenden Expertenberichts zügig umgesetzt werden. Dadurch können hunderte einsatzfähige qualifizierte Beamte zur sofortigen Verstärkung für den Dienst „auf der Straße“ und in den Kommissariaten gewonnen werden. Dabei gilt es gerade auch, die Polizei von bestimmten Aufgaben zu entlasten und auf ihre Kernaufgaben zu fokussieren. Wenn immer neue Aufgaben für die Polizei hinzukommen, müssen bestehende sorgsam überprüft und vorhandene Strukturen in den Behörden ohne Einbußen der Sicherheit vor Ort optimiert werden. Der Missstand, dass Polizeivollzugsbeamte/innen in der Praxis in großem Umfang in der Direktion Zentrale Aufgaben (ZA) mit Verwaltungsaufgaben betraut werden, weil geeignetes Verwaltungspersonal fehlt bzw. für die Polizei nicht ausreichend gewonnen werden kann, ist endlich konsequent anzugehen. Die von den Experten prognostizierte Zahl von mindestens 202 so für die polizeiliche Kernaufgabenwahrnehmung wiederzugewinnenden Vollzugskräfte dürfte bei tatsächlich rund 700 in solchen Verwaltungsfunktionen derzeit verwendeten Polizeivollzugsbeamten noch ambitionierter anzugehen sein. Polizeivollzugsbeamte/innen gehören möglichst oft bürgernah „auf die Straße“. Präsenz, Einsatz, Ermittlung, Kontrolle und Fahndung haben klar Vorrang vor Bürokratie am Schreibtisch. Die Landesregierung hat mittlerweile indes der weit überwiegenden Zahl der Expertenvorschläge eine Absage erteilt (vgl. Vorlage 16/4096). Zusätzliche Belastungen und Aufgaben der Polizei verlangen ferner auch ausreichend Personal. Der Befund, dass Aufgabenzuwächse der Polizei – insbesondere bundesrechtlich bedingte – regelmäßig nicht automatisch mit Entlastungen an anderer Stelle korrespondieren, ist wohl nicht von der Hand zu weisen. Sie müssen vielmehr nicht selten temporär oder dauerhaft durch polizeiinterne Personalverlagerungen, Schwerpunktsetzungen, Nutzung neuer technischer Möglichkeiten sowie ggfs. Mehrarbeitsstunden, Zusatzbelastung und Arbeitsverdichtung kompensiert werden. Dies ist auch durch den Umstand bedingt, dass die Personalbemessung der Polizei als Ganzes durch den Polizeihaushalt keine strukturellen Parameter als einmal gesetzte Grundlage hat, sondern dem Haushaltsentwurf der Landesregierung und dem Haushaltsgesetzgeber in NRW wie auch in den anderen Ländern dazu tradierte, erfahrungsgebundene Größen im Kontext von finanzpolitischen Erwägungen dienen (vgl. Expertenkommission 2015, S. 20). Schließlich tritt die Frage in den Vordergrund, wie ad hoc Polizeivollzugsbeamte/ innen „für die Straße“ und Kommissariate gewonnen werden können vor dem Hintergrund möglicher Umsetzungsbedürfnisse von Vorschlägen des Expertenberichts 2015 hinsichtlich der Verwendungs- und Aufgabenanalyse und -kritik. Die vom Landesgesetzgeber in NRW umgesetzte „Zweigeteilte Laufbahn“ (vgl. Vorlagen 11/655 und 11/1334; in NRW wurde der mittlere Polizeivollzugsdienst abgeschafft, Polizeibeamte sind Angehörige des gehobenen Dienstes [ab Polizeikommissar A9] oder höheren Dienstes, ab Polizeirat A13.) für Polizeibeamte/innen ist bekanntlich in Bayern

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oder bei der Bundespolizei nicht erfolgt. Während in der NRW-Polizei der damalige mittlere Dienst prüfungsfrei in den gehobenen Dienst überführt wurde, ist heute in NRW der Zugang zum Polizeiberuf für Haupt- und Realschüler weitestgehend versperrt. Die Frage, ob für Aufgaben des Objektschutzes oder vergleichbare Aufgaben wirklich hoch qualifizierte Kommissare bis Hauptkommissare eingesetzt werden sollen, ist eine kontroverse Frage der Landespolitik. Allein der Objektschutz bindet in NRW deutlich über 400 Planstellen (377 nach Expertenkommission, S. 315; viele weitere durch das aktuelle Flüchtlingsaufkommen, vgl. Vorlagen 16/3432 und 16/3447). Während in NRW noch eine Polizei existiert, sind andere Bundesländer einen anderen Weg gegangen. Ein Blick nach Hessen, Berlin und andere Bundesländer verdeutlicht, wie unterschiedlich die jeweilige Landespolitik die Polizeiexekutive organisiert hat. Statt einer Polizei findet man dort eine mehrstufige Polizei, in der Angestellte oder auch ein polizeilicher Freiwilligendienst neben verbeamteten Polizeibeschäftigten eingesetzt werden. Hessen etwa hat einen Freiwilligen Polizeidienst (ehrenamtlich arbeitende Bürger mit eingeräumten Befugnissen), eine Wachpolizei (Angestellte des Landes) und eine Landespolizei (verbeamtete Polizeivollzugskräfte im gehobenen Dienst) einschließlich Direkteinstieg in die Kriminalpolizei. Zudem dürfen sich dort bestimmte organisatorisch beim Ordnungsamt verortete uniformierte Außendienstkräfte Kommunal-, Ordnungs- bzw. Stadtpolizei nennen. Sie haben in ihrem Aufgabenbereich und in Eilfällen die Befugnis von Polizeivollzugsbeamten gem. § 99 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und sind Vollziehungsbeamte, also mit bestimmten Kompetenzen (u. a. Identitätsfeststellungen, Festnahmen und Sicherstellungen, Einsatzfahrten mit Blaulicht und Sondersignal, Anwendung unmittelbaren Zwangs und Berechtigung zum Führen von Dienstwaffen) ausgestattet. Ihre Grundausbildung dauert 8 Monate. Ihre Dienstfahrzeuge sind äußerlich bis auf die Aufschrift identisch mit denen der Landespolizei. In Berlin werden Polizeibeamte des Landes im mittleren Dienst der Schutzpolizei oder im gehobenen Dienst der Schutz- und Kriminalpolizei neben Tarifbeschäftigten im Objektschutz (16-wöchige Ausbildung) eingestellt. Die Kreispolizeibehörde Köln hatte damals mit der bereits angesprochenen Vision 2010 versucht, einen messbaren Vergleich zwischen Köln und München herzustellen. Ergebnis war die ernüchternde Feststellung, dass München (in Bayern dort noch mittlerer Dienst) rund 500 Beamte mehr und in Durchschnitt und Spitze jeweils mehr als doppelt so viele Einsatzmittel zur Verfügung stehen, um die polizeilichen Einsatzlagen und Aufgaben zu bewältigen. Zur Polizeidichte muss klare Haltung sein, dass eine durch die Zweigeteilte Laufbahn verursachte teurere Polizei nicht zu weniger Polizei führen darf, oder kurz: Wir wollen nicht weniger, sondern eine bessere Polizei. Die politische Entscheidung darf nicht dazu führen, dass wir einen schrumpfenden Kern von Polizeivollzugsbeamten/innen haben, und drum herum eine Hobby- oder Billigpolizei gebaut wird aus Laien, Freiwilligen, Angestellten, etc. Eine Polizei, die vom Landesgesetzgeber die Befugnis zum Eingriff in essenzielle Rechte der Bürger innehat und wichtige Bürgerrechte verteidigen muss,

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braucht Qualität. Einem Polizeibeamten wiederum nützt eine gute Ausbildung und Bezahlung wenig, wenn er im täglichen Dienst in Problemvierteln oder bei besonderen Einsätzen auf eine heikle Mission und mit hohen Eigengefahren geschickt wird, weil die Polizeistärke nicht ausreicht, Schicht- und Funktionsbesetzungspläne zusammengestrichen werden, Streifenwagen in Notbesetzung unterwegs sind, Unterstützung im Ernstfall lange auf sich warten lässt. Oder wie bei HOGESA oder der Kölner Silvesternacht aufgrund der Gewaltbereitschaft, gruppenmäßigem Agieren und zu wenigen Kräften Straftaten nicht erkannt, nicht geahndet werden können und festgesetzte Täter weder ED-behandelt noch einem Gewahrsam zugeführt werden können. Solche Lagen gibt es in NRW immer häufiger, seien es Fußballspiele, Demonstrationen, Solidarisierungen auf Ausgehmeilen oder Mobilisierungen in Problemvierteln. Kurz: Politik muss zunehmender Respektlosigkeit und sinkenden Hemmschwellen für Angriffe gegen unsere Polizei entgegentreten. Wichtige Aufgabe ist, die Polizeistärke in NRW ad hoc, also sofort, zu erhöhen, da Anwärter bekanntlich erst nach dreijähriger Ausbildung verfügbar sind. Eine wichtige Stellschraube ist die konsequente Personalverwendung für die Kernaufgabenerfüllung unter Aufgabenreduzierung. So kann die Polizei weitestgehend von der Begleitung von Schwertransporten (40 Stellen) entlastet werden oder hinsichtlich Einsätzen anlässlich von Ruhestörungen auf die Wahrnehmung der originären Zuständigkeit nach dem Ordnungsbehördengesetz (OBG NRW) durch die Ordnungsbehörden pochen. Die Expertengruppe 2015 hat als weitere sofort realisierbare Synergien den Bereich der Personalverwendung im Bereich Sporterlass/Leistungsprämie (91 Stellen) und ein Herauslösen von Polizeivollzugsbeamten aus Verwaltungstätigkeiten (mindestens 202 Stellen) angeführt. Insgesamt hat die Kommission ein Synergiepotenzial aus Aufgabenkritik in Höhe von bis zu 1132 Planstellen festgestellt, wobei aber nicht alle Vorschläge als sinnvoll und zielführend erachtet werden können. Polizeivollzugsbeamte gehören richtigerweise in die operativen Aufgabenbereiche und nicht durch Bürokratie hinter den Schreibtisch. Sie müssen Aufgaben und tatsächliche Tätigkeiten wahrnehmen, die entsprechende umfangreiche und spezifische Ausbildung, Ausstattung und Eingriffsbefugnisse erfordern. Geschwindigkeitsmessungen ohne Anhaltevorgang, die Begleitung von Schwertransporten, das Absichern von Pannenfahrzeugen oder Verwaltungsaufgaben in der Direktion ZA müssen nicht von Polizeivollzugsbeamten/innen des gehobenen Dienstes wahrgenommen werden. Dabei muss klare Maßgabe sein, dass das, was die Polizei in die Hände von anderen Behörden oder Dritten gibt, nicht tatsächlich unerledigt bleibt oder nicht mehr sachgerecht wahrgenommen wird. Es erscheint folgende Linie für Nordrhein-Westfalen zielführend. Der Bürger erwartet, dass dort, wo Polizei „drauf steht“, auch Polizei „drinsteckt“, also in einer entsprechenden Qualität. Andererseits ist in NRW die Spanne von Ordnungsamtsaußendienst, der oft auch externe Mitarbeiter von Sicherheitsdiensten beschäftigt und keine einheitlichen Anforderungen an Einstellung, Ausbildung und Ausübung stellt (so waren zur Silvesternacht vom Ordnungsamt Köln zahlreiche Sicherheitsmitarbeiter für Sperrstellen an den Rheinbrücken zur Unterstützung des Ordnungsamtsmitarbeiter gebucht,

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für die der Sicherheitsdienst bei der Stadt Köln 15,40 EUR brutto je Stunde abrechnete), und andererseits Landespolizei auf hohem Niveau, nicht immer dem vielfältigen Aufgabenspektrum und Herausforderungen dienlich. Wir brauchen „eine“ Polizei in einer Stärke, die die anstehenden Aufgaben und Herausforderungen erledigen kann. So wie neben Staatsanwälten auch Amtsanwälte tätig sind in bestimmten Bereichen der Kriminalität, somit dort höherer und gehobener Dienst Hand in Hand arbeiten, ist dies bei der Polizei auch möglich. Nicht die zweigeteilte Laufbahn für den gehobenen Dienst gilt es aufzubrechen, sondern für Haupt- und Realschüler mit einem angemessenen festen Kontingent (5 %-Regelung) im mittleren Dienst eine Perspektive bei der Polizei zu schaffen. Diese können nach einer Grundausbildung zunächst Aufgaben wie Objektschutz, Aufnahme von leichten Verkehrsunfällen, Bearbeitung von Kleinkriminalität, etc. übernehmen. Und Kommissare und Hauptkommissare von diesen Aufgaben entlasten, wobei eine verbindliche Polizeidichte bzw. Polizeimindeststärke des gehobenen und höheren Dienstes auf bisherigem Niveau zu vereinbaren ist. Bei derzeit 39.600 Polizeivollzugsbeamten könnten so 1980 Vollzugskräfte des mittleren Dienstes zusätzlich gewonnen werden. Mit dem Ziel, dass diese in einem Zeitraum von z. B. sieben Jahren die Fachhochschulreife erwerben und dann eine aufgesetzte, entsprechende Aufstiegsfortbildung zum gehobenen Dienst absolvieren.

5.1.3.5 Optimierung der Polizeiorganisation Bereits seit dem Jahre 2003 wird ferner über die Frage notwendiger Veränderungen in der inneren und äußeren Polizeiorganisation in NRW und möglicher zu erzielender Synergien, Vorteile und Nachteile diskutiert. Auf den Bericht der damaligen vom Innenministerium eingesetzten, landläufig nach dem Vorsitzenden benannten „Scheu-Kommission“ (Vorlage 13/3156), die 2300 Stellen Synergiepotenzial sah, folgten zunächst Binnenstrukturreformen wie die Einführung des Direktionsmodells für die Kreispolizeibehörden (nach Modellversuch u. a. im Polizeipräsidium Köln und Evaluation durch das sog. Weibler-Gutachten) und Abschaffen der Bezirksregierungen als polizeiliche Mittelinstanz sowie die Reduzierung um zwei Kreispolizeibehörden. Während in der jüngsten Vergangenheit Behördenleiter durch die Landesregierung lediglich zu Kreativität bei der Ermittlung eigener Einsparpotenziale ermutigt wurden, beleuchtete im Juni 2015 der Ergebnisbericht der bereits vielfach zitierten Expertenkommission (Expertenkommission 2015) erneut landesweite Optimierungsmodelle der Aufbauorganisation der Polizei NRW. Die einheitliche Ausrichtung der Kreispolizeibehörden durch Binnenorganisation mittels Direktionsmodell sieht auch die Expertenkommission 2015 als nicht revisions- oder änderungsbedürftig, sondern als Erfolgsgaranten für die Leistungsfähigkeit der Kreispolizeibehörden an. Dies klang bereits in der Scheu-Kommisson an, als die Modellprojekte Köln und Aachen noch liefen, bevor diese vom Weibler-Gutachten positiv evaluiert wurden. Auch die Bilanz der Vision 2010 stellte dies als positiv heraus. Mit der kompletten Neuorganisation der Kölner Behörde (gemeinsam mit Polizeipräsidium

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Aachen erfolgte seinerzeit die Einführung des Direktionsmodells als Modellversuch „Andere Führungsstrukturen“) im Jahre 2004 nach erfolgter Schwachstellenanalyse unter wissenschaftlicher Begleitung entstand ein neues Strategie-, Organisations- und Steuerungsverständnis (vgl. Abschlussbericht Vision 2010 des Polizeipräsidiums Köln, S. 6). Übergreifendes Ziel der Organisationsentwicklung war die Stärkung der operativen Ausrichtung der Behörde. Außer dem Polizeipräsidium Köln, das derzeit eine fünfte Direktion besondere Aufgaben hat, strukturieren sich die 47 Kreispolizeibehörden (18 Präsidien und 29 Landratsbehörden) in NRW heute somit zu Recht in die vier Direktionen Zentrale Aufgaben (ZA), Gefahrenabwehr/Einsatz (GE), Kriminalität (K) und Verkehr (V). Das hat sich aus hiesiger Sicht bewährt. Ein Fokus der Expertenkommission 2015 lag zudem auf der „äußeren Aufbauorganisation“ der Polizei NRW, sprich der Frage einer Reduzierung der Anzahl der Kreispolizeibehörden in NRW. „Ein Auto kann man nicht von innen anschieben“, hat ein hoher Polizeirepräsentant einmal gesagt. Politik muss agieren, auf neue Realitäten reagieren. Die Expertenkommission aus vier Mitgliedern hat drei verschiedene, konkurrierende Modelle zur Optimierung des Aufbaus entwickelt und dargelegt. Die drei Kommissionsmodelle stellen sich zusammengefasst wie folgt dar (Expertenkommission 2015, S. 118): Das Zentralisierungsmodell sieht eine grundlegende Neuorganisation der Struktur der Polizeibehörden vor. Unter Auflösung der 29 Landratsbehörden und weiterer sechs Polizeipräsidien sollen künftig zwölf Großpräsidien die Basisbehörden der Polizei im Land NRW darstellen. Ferner sollen das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste und das Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei NRW zu einem Landespolizeiamt zusammengefasst werden. Das Landeskriminalamt soll als eigenständige Landesoberbehörde bestehen bleiben. Das Dezentrale Behördenmodell entspricht der bisherigen Praxis und soll leicht fortentwickelt werden. Das Modell basiert auf der bestehenden Aufbauorganisation der Polizei im Land NRW mit 47 Kreispolizeibehörden. Das sog. Regionalisierungsmodell (Polizeihauptstellenmodell) sieht Ansätze zur Erzeugung von Qualitäts- und Synergie-Effekten bei der regionalen Zentralisierung in der Kriminalitätsbekämpfung, in der Verkehrssicherheitsarbeit und bei sog. Zentralen Aufgaben. Die Anzahl von 47 Kreispolizeibehörden soll auch hier unverändert bleiben. Eine einheitliche Linie gibt es insoweit nicht. Die drei Kommissionsvorschläge sind eine Extremreduzierung und zwei Beibehaltungen. Das vierte Kommissionsmitglied, Prof. Weibler, hat entsprechende wissenschaftliche Gutachten verfasst. Die eingeflossenen PWC-Ergebnisberichte dürften auch vor dem Hintergrund der aktuellen Flüchtlingszahlen so kaum (vgl. Expertenkommission 2015, S. 219) noch maßgeblich sein. Die Frage, bei welcher Anzahl von Kreispolizeibehörden die Polizei NRW für bestmögliche Ergebnisse organisatorisch aufgestellt ist, konnte oder wollte die jüngste Expertenkommission 2015 nicht einheitlich beantworten. Das unterscheidet bereits das Ergebnis von der Scheu-Kommission des Jahres 2002, wo die 13-köpfige Kommission einvernehmlich ein einheitliches Modell entwickelt und die Folgen dargestellt hat. Bis heute konnte in den damals und seitdem verantwortlichen Landesregierungen bzw. den sie tragenden

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Fraktionen allerdings kein Konsens erzielt werden, die Vorschläge ganz oder zumindest in wesentlichen Teilen umzusetzen (vgl. Vorlage 16/4096). Die drei Modellvorschläge „Zentralisierungsmodell, Dezentrales Behördenmodell, Regionalisierungsmodell“ überzeugen nicht, insbesondere weil sich diese auf veraltete bzw. unvollständige Daten, vage bis mäßig belastbare Annahmen und teilweise gar sachfremde Motive gründen. Weder Bewahren noch Wandel dürfen Selbstzweck sein, sondern der Bedarf an Veränderungen des äußeren Aufbaus einer Polizeiorganisation muss nach den sachlichen Kriterien hohe Effektivität und Effizienz bei der Auftragsumsetzung bei größtmöglicher Bürgernähe und bestmöglicher Mitarbeiterzufriedenheit bewertet werden. Grundsätzliche Überlegungen zu Vorteilhaftigkeit und Nachteiligkeit einzelner Organisationsformen müssen mit belastbaren Daten und Fakten unterlegt werden, wie es auch Weibler in seinem Gutachten zu Recht anmerkt (Expertenkommission 2015, S. 249). Die Expertenkommission 2015 kam zum Ergebnis, dass die 47 Kreispolizeibehörden NRW hinsichtlich ihrer Leistungsfähigkeit keine systematischen, statistischen Unterschiede bezüglich Größe und Leistungsform aufweisen (vgl. Expertenkommission 2015, S. 255). Die Expertenkommission kam nach Auswertung der Erfahrungen von Reorganisationsmaßnahmen anderer Länder (Niederlande) und Bundesländer (insbesondere Hessen) zu dem Ergebnis, dass eine belegbare Aussage über Effektivität und Effizienz der dortigen Strukturveränderungen derzeit nicht getätigt werden könne (so Expertenkommission 2015, S. 253). Anders war dies etwa bei der positiven Evaluation der Modellprojekts Direktionsmodell einschließlich Projekts PI-Mitte des Polizeipräsidiums Köln (vgl. Weibler-Gutachten), wonach alle Kreispolizeibehörden das bewährte Direktionsmodell übernahmen. Angesichts der Zusammensetzung der jüngsten Kommission überrascht das Ergebnis nicht. Kritisch ist zu bewerten, wenn im Rahmen eines Zentralisierungsmodells Synergiepotenziale ausgewiesen werden, die in Wahrheit nicht als Folge der Strukturveränderung, sondern unter deren Deckmantel durch schlichte parallele Personalstreichung, erreicht wird. So soll – aus hiesiger Sicht nicht nachvollziehbar – eine Streichung der Unterstützungseinsätze für die Kreispolizeibehörden und weitere Schwächung dieser erfolgen, die bereits jetzt stark belasteten (vgl. Drs. 16/7012; Drs. 16/8759; Vorlage 16/129) Bereitschaftspolizeihundertschaften von 2415 auf 1944 Kräfte und die Spezialkräfte von 786 auf 655 Kräfte reduziert werden. Wer zudem den Grundstellensockel von derzeit 1081 Stellen (23 je 47 Kreispolizeibehörden) auf 276 bei 12 Behörden für die gleiche Bevölkerungszahl und Landesfläche reduzieren will, und dies als Synergien verkauft, agiert fragwürdig. Auch macht sich angreifbar, wer den Wegfall der von der Kreisverwaltung bisher in den Landratsbehörden gestellten 364 Verwaltungsstellen, die das Land kompensieren müsste, einfach unberücksichtigt lässt. Ebenso wie die Umsetzungskosten, die schnell im dreistelligen Millionenbereich liegen könnten (vgl. Bericht Scheu-Kommission). So eine Herangehensweise bzw. Errechnung von Synergien spielt Reformgegnern in die Hände.

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Der richtige Weg sollte jetzt sein, sich ambitioniert sachorientiert Schritt für Schritt mit den Problemen und Vorschlägen zu befassen. Reformüberlegungen bei der Polizei erzeugen erst einmal bei vielen Betroffenen eine Abwehrhaltung. In der Tat darf es keine Reform der Reform halber geben. Sondern aus hiesiger Sicht muss vom Ergebnis her gedacht werden. Die Zielsetzung der Scheu-Kommission war insoweit richtig, durch effizientere Strukturen mehr Sicherheit für die Bürger zu schaffen. Insbesondere die Zahl der vor Ort eingesetzten Polizeibeamten/innen sollte gesteigert werden und die Qualität der polizeilichen Kernaufgabenerfüllung gesichert werden (vgl. Bericht Scheu-Kommission, S. 1). Im Fokus müssen aus hiesiger Sicht Kundenorientierung und -nutzen, Prozesseffizienz und -effektivität, Mitarbeiterakzeptanz und -benefit, Wirtschaftlichkeit vereint mit großer Bürgernähe und ein Umsetzungsaufwand in angemessenen Verhältnis zu belastbaren Synergien stehen. Dabei gilt es u. a. folgende Ziele zu erreichen: • Zunächst gilt es, die bestehenden Behörden optimal zu stärken, die Polizei von Aufgaben zu entlasten, Polizeivollzugskräfte vor Ort bestmöglich für Kernaufgabenwahrnehmung verfügbar zu machen, insbesondere solche aus Verwaltungsaufgaben herauszulösen, Ausfälle spürbar zu reduzieren und Kooperationen und Zusammenarbeit mit Nachbarbehörden zu stärken; erst dann können in einem weiteren Schritt mit belastbaren aktuellen Zahlen und Fakten angezeigte äußere Strukturoptimierungen und deren Umsetzungsagenda realistisch gezeichnet und gestaltet werden; • Vorrangiges Ziel einer Neuorganisation muss die Steigerung der sichtbaren Polizeipräsenz im öffentlichen Raum und insbesondere an spezifischen Brennpunkten des Kriminalitätsgeschehens und Verkehrsunfallgeschehens sein; • Ziel muss eine effiziente(re) Bewältigung außenveranlasster (Notruf 110) Einsätze im täglichen Dienst und Stärkung proaktiver und sozialraumorientierter Polizeiarbeit (Wach- und Wechseldienst und Bezirksdienst) sowie der Ermittlungs- und Fahndungsarbeit der Kriminalpolizei sein; • Es bedarf eines wirksames Controllings und Qualitätsmanagements, das eine kontinuierliche Ergebnis- und Wirkungsüberprüfung der Polizeiarbeit ermöglicht, um Fehlentwicklungen entgegensteuern und positive Entwicklungen verstärken zu können; Sicherheitskonzepte und Behördenstrategien der Polizeibehörden gilt es insoweit nachdrücklicher und transparent durch Sicherheitsbilanzen zu resümieren und ggfs. entsprechend zu korrigieren; Projektgruppen und örtliche Konzepte gilt es zu evaluieren und erfolgreiche ggfs. zu übertragen; • Es gilt, Polizei mittels schlankerer Strukturen zu stärken und nicht zu schwächen. Kurz: Wer die möglichen gewonnenen personellen Synergien abbauen will, schafft keinen Benefit für die Polizei und Bürger, allenfalls für den Landeshaushalt. Eine Anpassung an Aufgabenwachstum und -veränderungen muss der Polizei einen Rahmen geben, in der sie noch professioneller und effizienter arbeiten kann. Veränderungen müssen sich nicht nur landesweit positiv wirken, sondern auch vor Ort in den einzelnen Kreispolizeibehörden hinsichtlich Personalstärke und damit verbesserbarer Präsenzquote und Einsatzreaktionszeiten;

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• Veränderungen müssen positiv zugunsten der Bürger und der Beamten gehen. Mehr Polizei vor Ort, mehr Präsenz und Sicherheit, gute Bürgernähe und Erreichbarkeit, Verbesserung der Parameter, mehr Personal zur Entlastung der Beamten und Erhöhung ihrer Eigensicherheit; gute Chancen in der eigenen Behörde.

5.1.4 Leitung der Polizeipräsidien Als Folge der Kette von Ereignissen wie Hogesa („Hooligans gegen Salafisten“)-Krawalle, SEK-Skandal und schließlich der Silvesternacht 2015 erfolgte ein Wechsel an der Spitze der Kölner Polizei. Bis dato war es die Regel, dass die Polizeipräsidenten/ innen der 18 nordrhein-westfälischen Polizeipräsidien nach dem Grundsatz der sog. zivilen Führung aus dem Kreis von bis dahin Polizeiexternen (in den allermeisten Fällen Verwaltungsjuristen) gestellt wurden. Nun folgte auf den politischen Beamten und Verwaltungsjuristen erstmals ein Polizeibeamter des höheren Dienstes als Behördenleiter des größten Polizeipräsidiums des Landes (rund 4500 Mitarbeiter), wenn auch weiter durch Kabinettsbeschluss und nicht im Wege des „normalen“ Besetzungsverfahrens. Die bisher unter dem Stichwort „Entpolitisierung“ der Polizei im Landtag NRW diskutierte Frage der Streichung der Polizeipräsidenten als politische Beamte, ist somit wieder aktuell geworden. Die nun erfolgte Berufung des bisherigen Behördenleiters des LZPD als neuen Kölner Polizeipräsidenten ist ein erster Schritt weg vom „Besetzen“ hin zum „Bewerben“. Schon die sog. Scheu-Kommission hatte eine solche Veränderung angeregt. Und wurde von uns im Landtag erneut gefordert (vgl. Drs. 16/2336). Durch die ersatzlose Streichung des § 37 Abs. 1 Nr. 5 Landesbeamtengesetz NRW sollte das bisherige Verfahren zur Ernennung von Polizeipräsidenten/innen in NRW neu geregelt und die Stellung der Polizeipräsidenten gestärkt werden, indem die Möglichkeit abgeschafft wird, diese jederzeit in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen. Die Entscheidung, notwendige polizeiliche Maßnahmen zur Erfüllung der obliegenden Aufgaben zu treffen, darf allein aus sachlichen Erwägungen und pflichtgemäßem Ermessen unter Bindung an Recht und Gesetz erfolgen. Gerade im Zusammenhang mit öffentlich, politisch oder medial herausgestellten Ereignissen, Veranstaltungen, Demonstrationen oder Ermittlungen stehen Polizeipräsidenten schnell unter Druck oder Beschuss. Es besteht die Gefahr einer politischen Abhängigkeit bzw. Einflussnahme auf die Polizeiarbeit und einer entsprechenden Lenkung „von oben“. Hierunter leidet das Vertrauen der Bevölkerung in die Integrität der Polizei. Während sonstige Stellen im höheren Dienst der Polizei mit einem klaren Anforderungsprofil ausgeschrieben werden und sich eine Vielzahl von Bewerbern in ein Auswahlverfahren begibt, wird die Behördenleiterfunktion in Polizeipräsidien derzeit nicht ausgeschrieben. Dies ist aber erforderlich, um sowohl geeigneten Bewerbern aus der Polizei, der öffentlichen Verwaltung oder darüber hinaus einen Zugang zu diesen Funktionen zu eröffnen.

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Künftig gilt es, im Rahmen eines geeigneten Ausschreibungs- und Auswahlverfahrens die Besetzung dieser für die Leistungsfähigkeit der Organisation wichtigen Leitungs- und zugleich Spitzenfunktionen in der nordrhein-westfälischen Polizei aus einem transparenten Bewerber- und Kandidatenfeld vorzunehmen. Dafür stehen gerade auch innerhalb der Polizei viele hoch qualifizierte Beschäftigte zur Verfügung. Mit über 700 Polizeibeamten/innen im höheren Dienst (einschließlich Volljuristen als Seiteneinsteiger) verfügt das Land NRW mit Abstand über die größten Auswahlpotenziale. Dies wird auch dem Erfordernis bestmöglich gerecht, dass auch die Stelle eines Polizeipräsidenten nach den Grundsätzen des Artikels 33 Abs. 2 Grundgesetz (GG) und § 9 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu besetzen ist. Damit sollte auch ein weiteres Manko behoben werden, das sich gerade in Anhörungen zu polizeilichen Themen bzw. Gesetzentwürfen im Landtag immer wieder offenbart. Die drei Polizeigewerkschaften gelten zumeist als gesetzt und stehen mit kompetentem Rat zur Seite. Indes ist es für den Innenausschuss praktisch kaum möglich, einen Behördenleiter der 47 Kreispolizeibehörden, der drei Landesoberbehörden oder eine andere in der Sache erfahrene Führungsperson der nordrheinwestfälischen Polizei als Experten zu gewinnen. Zu groß scheint die Besorgnis, etwas schreiben oder sagen zu können, was Ministerium oder Vorgesetzten nicht gefällt. Selbst Landräte als Behördenleiter der Kreispolizeibehörden kommen in der Praxis als Experten kaum vor. Bei politisch hochumstrittenen Themen mag dies noch nachvollziehbar sein. Aber bei rein sachlichen Fragen, wo die reine Fachexpertise gefragt ist, etwa ob der Streifendienst mit Tasern oder Bodycams auszustatten ist, ist dies mehr als bedauerlich. Und bedarf endlich einer Praxisänderung. Vielleicht muss man gar noch einen Schritt weiter gehen. Die Gegebenheit, dass ein „Ministerieller“ als Abteilungsleiter Polizei im Ministerium für Inneres und Kommunales (MIK) den Polizeiapparat im Tagesgeschäft steuert, während die obersten Polizeivertreter wie Inspekteur der Polizei und Landeskriminaldirektor in seine Abteilung bloß eingegliedert sind, erscheinen in dem Fall, dass Minister und Staatssekretär das Wirken nicht ausreichend eng verfolgen, missbrauchsanfällig.

Literatur Alle im Beitrag zitierten Berichte, Drucksachen und Vorlagen sind unter Eingabe der entsprechenden Dokumentennummer abrufbar in der Parlamentsdatenbank des Landtags NRW unter www. landtag.nrw.de: (www.landtag.nrw.de/portal/WWW/Navigation_R2010/040-Dokumente-undRecherche/020-Parlamentsdatenbank/Inhalt.jsp) Expertenkommission (2015) Expertenkommission “Bürgernahe Polizei – Den demografischen Wandel gestalten” (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales/ Experten: Wolfgang Albers; Thomas Hendele; Jürgen Weibler; Hubert Wimber; an: IA – Vorlage 16/3023 11.06.2015 324 S)

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Drs. 16/7990. Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum Haushaltsplan des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2015 (Nachtragshaushaltsgesetz 2015) (Gesetzentwurf LRg; Drucksache 16/7990 25.02.2015 21 S) Vorlage 16/2734. Auswirkungen der zusätzlichen Stellen zur Terrorabwehr, 19. Sitzung des Unterausschusses “Personal” am 10.03.2015, Bericht des Ministers für Inneres und Kommunales (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: HFA/UAP – Vorlage 16/2734 27.02.2015 7 S) Drs. 16/10574. Ohne Überziehschutzwesten in den Terror-Einsatz? Wurden NRW-Polizisten am 17. November 2015 ohne ausreichenden Eigenschutz zum Länderspiel nach Hannover geschickt? (Antwort MIK zu KlAnfr 4086 Drs 16/10310 Drucksache 16/10574 22.12.2015 3 S) Vorlage 16/3829. Bericht des Ministeriums für Inneres und Kommunales zum Tagesordnungspunkt “Aktuelle Lage nach den Anschlägen in Brüssel” der Sitzung des Innenausschusses am 07.04.2016 (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/3829 04.04.2016 7 S) Vorlage 16/3668. Ergänzende Informationen des Ministeriums für Inneres und Kommunales im Nachgang zu TOP 1 und 3 der Sitzung des Innenausschusses vom 21.1.2016 (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/3668 04.02.2016 51 S) Vorlage 16/3642. Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an IA – Bericht des Ministeriums für Inneres und Kommunales zu den von der FDP-Fraktion beantragten Tagesordnungspunkten 1 bis 3 der Sitzung des Innenausschusses am 21.01.2016 Vorlage 16/3642 19.01.2016 107 S Vorlage 15/148. Belastungsbezogene Kräfteverteilung bei der Polizei NRW (Autoren: NordrheinWestfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 15/148 03.11.2010 9 S) Vorlage 16/3248. Bericht des Ministers für Inneres und Kommunales zu TOP 8 der Tagesordnung des Innenausschusses am 24.09.2015 Nachersatzverfahren, belastungsbezogene Kräfteverteilung, Funktionsbesetzungspläne – welche Kreispolizeibehörde hat 2015 wie viel Personal erhalten und wie verwendet? (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/3248 18.09.2015 12 S) Vorlage 16/2872. Nachbericht des Ministers für Inneres und Kommunales, Sitzung des Unterausschusses “Personal” am 05.05.2015 sowie des Innenausschusses am 07.05.2015, Antrag der CDU-Fraktion vom 06.02.2015 “Auswirkungen der zusätzlichen Stellen zur Terrorabwehr”, Antrag der FDP-Fraktion vom 13.04.2015 “Abschließende Zahlen für die im Jahr 2014 im Polizeibereich geleisteten Mehrdienststunden, geplantes Vergütungsvolumen bzw. geplante Kompensation” (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: HFA/UAP, HFA, IA – Vorlage 16/2872 29.04.2015 17 S) Vorlage 15/263. Altersstruktur der Polizei Nordrhein-Westfalens (Autoren: Nordrhein-Westfalen/ Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 15/263 03.01.2011 106 S) Vorlage 16/2673. Verwendungseingeschränkte Polizeivollzugsbeamte im Jahr 2014”, Sitzung des Innenausschusses am 26.02.2015 (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/2673 20.02.2015 14 S) Drs. 16/9300. Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2016 (Haushaltsgesetz 2016) (Gesetzentwurf LRg Drucksache 16/9300 20.08.2015 44 S) Drs. 16/10150. Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2016 (Haushaltsgesetz 2016) (Ergänzung LRg zu GesEntw LRg Drs 16/9300 Drucksache 16/10150 12.11.2015 193 S) Stellungnahme 16/2223. Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes NordrheinWestfalen für das Haushaltsjahr 2015 (Haushaltsgesetz 2015) (GesEntw Drucksache 16/6500,

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Drucksache 16/6710) – Öffentliche Anhörung des Unterausschusses “Personal” zum Personalhaushalt 2015 am 21.10.2014 (Autoren: Gewerkschaft der Polizei/Landesbezirk NordrheinWestfalen; an: HFA/UAP – Stellungnahme 16/2223 15.10.2014 16 S) Vorlage 16/3973. Information der Mitglieder des Innenausschusses, Bericht zur Aktualisierung der gutachterlichen Stellungnahme zur Prognose der Polizeistärke (bis 2031) (Autoren: NordrheinWestfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/3973 31.05.2016 12 S) Vorlage 16/4096. Information der Mitglieder des Innenausschusses, Bewertung der Ergebnisse der Expertenkommission “Bürgernahe Polizei – Den demographischen Wandel gestalten” (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/4096 04.07.2016 26 S) Drs. 16/8273. Haushalterische Auswirkungen von Überstundenbergen beim Landespersonal – Wie viele Planstellen hat die Landesregierung in ihren jeweiligen einzelnen Ressorts nur deshalb zu finanzieren, um die bereits geleistete Mehrarbeit zu kompensieren? (Antwort FM zu KlAnfr 3151 Drs 16/7967 Drucksache 16/8273 Neudruck 25.03.2015 14 S) Abschlussbericht Vision 2010 des Polizeipräsidiums Köln (2010) Vision 2010: Köln – sicherste Stadtregion Resümee und Ausblick – vorgestellt am 8. Februar 2011 auf der Pressekonferenz des damaligen Polizeipräsidenten Klaus Steffenhagen, 36 S Vorlage 16/4076. Straftaten durch NAFRIS in Köln und Düsseldorf im Zeitraum 02.01.2016 bis 30.6.2016, Sitzung des Innenausschusses am 30.6.2016, TOP 20; Antrag der Fraktion der FDP vom 20.6.2016 (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/4076 28.06.2016 8 S) Vorlage 16/3502. Bericht der Landesregierung zur Erhebung des Krankenstandes in der Landesverwaltung im Jahr 2014 (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: HFA/UAP – Vorlage 16/3502 30.11.2015 70 S) Vorlage 15/183. Behördliches Gesundheitsmanagement (BGMPol) und Dienstsport in der Polizei NRW – Dienstvereinbarung mit Rahmenkonzeption zum BGMPol sowie Sporterlass (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 15/183 24.11.2010 44 S) Drs. 16/11250. Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum Haushaltsplan des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2016 (Nachtragshaushaltsgesetz 2016) (Gesetzentwurf LRg Drucksache 16/11250 24.02.2016 67 S) Drs. 16/3389. Ursachenforschung: Die große Anzahl an Krankenständen im öffentlichen Dienst am Beispiel der Polizei in NRW (Antwort MIK zu GrAnfr Drs 16/763 Drucksache 16/3389 26.06.2013 51 S) Drs. 16/10215. Unterjährig unbesetzte Stellen in den Kreispolizeibehörden (Antwort MIK zu KlAnfr 3949 Drs 16/9955 Drucksache 16/10215 13.11.2015 13 S) Anlage: Personalab- und -zugänge anhand der Versetzungslisten des LAFP NRW zum 1.9.2015; Differenzen nach Kreispolizeibehörde und Direktion; Beamte ohne Dienstbezüge, Suspendierte, Mutterschutz Vorlage 16/3432. Bericht des Ministeriums für Inneres und Kommunales zum Tagesordnungspunkt “Einsatzbelastung der NRW-Polizei im Zusammenhang mit Flüchtlingsunterkünften im September und Oktober 2015” der Sitzung des Innenausschusses am 19. November 2015 (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/3432 16.11.2015 12) Vorlage 16/3447. Bericht des Ministeriums für Inneres und Kommunales zum Tagesordnungspunkt “Einsatzbelastung der NRW-Polizei im Zusammenhang mit Flüchtlingsunterkünften im September und Oktober 2015” der Sitzung des Innenausschusses am 19. November 2015 (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/3447 18.11.2015 9 S)

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Drs. 16/7012. Einsatzbelastung der Hundertschaften der Bereitschaftspolizei NRW (Antwort MIK zu KlAnfr 2682 Drs 16/6789 Drucksache 16/7012 10.10.2014 10 S) Drs. 16/8759. NRW-Hundertschaften im Dauerstress? (Antwort MIK zu KlAnfr 3369 Drs 16/8532 Drucksache 16/8759 22.05.2015 5 S) Vorlage 16/129. Bericht des Ministeriums für Inneres und Kommunales zur Einsatzbelastung der Polizei Nordrhein-Westfalen – TOP 9 der Sitzung des Innenausschusses am 6. September 2012 (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: IA – Vorlage 16/129 03.09.2012 10 S) Weibler-Gutachten. Neuordnung der Polizei, Wissenschaftlicher Evaluationsbericht zum Modellversuch “Andere Führungsstrukturen” bei den Polizeipräsidien Aachen und Köln durch Herrn Universitätsprof. Dr. Jürgen Weibler (Autoren: Weibler, Jürgen/Nordrhein-Westfalen/Innenministerium; an: IA – Vorlage 14/340 03.04.2006 163 S) Vorlage 11/655. Funktionsbewertung in der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Innenministerium/Abschlussbericht der Unternehmensberatung Kienbaum zur Funktionsbewertung in der Polizei; an: AIV – Vorlage 11/655 11.07.1991 292 S) Vorlage 13/1334. Umsetzung der zweigeteilten Laufbahn bei der Polizei Nordrhein-Westfalen (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Innenministerium; an: AIV – Vorlage 13/1334 13.03.2002 3 S) Bericht Scheu-Kommission Vorlage 13/3156. Neuorganisation der Polizeibehörden in NordrheinWestfalen. Bericht der Kommission zur Neuordnung von Polizeiführung und Polizeiverwaltung (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Innenministerium; Vorlage 13/3156 11.01.2005 266 S) PWC-Ergebnisberichte. Gutachten von PricewaterhouseCoopers (PwC) für das Effizienzteam: „Demografieeffekte in NRW – Prognose der Auswirkung der demografischen Entwicklung auf den Landeshaushalt in NRW bis 2020“ sowie „Ergebnisbericht der Benchmark-Analyse über die Ausgaben in NRW im Vergleich zu anderen Bundesländern“ (Autoren: Nordrhein-Westfalen/Finanzministerium/PricewaterhouseCoopers (Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft): Michels, Yves/Schramm, Thorsten; an: HFA – Vorlage 16/333 31.10.2012 87 S) Drs. 16/2336. Gesetz zur Entpolitisierung der Polizei (Gesetzentwurf FDP Drucksache 16/2336 20.03.2013 9 S)

Rechtsgrundlagen/Grundsätze POG NRW. Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande NordrheinWestfalen – Polizeiorganisationsgesetz. www.recht.nrw.de PolG NRW. Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (vgl. dazu auch Verwaltungsvorschrift zum Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (VVPolG NRW) – RdErl. d. Innenministeriums v. 19.12.03 – 44.1-2001). www.recht.nrw.de PDV 100. Polizeidienstvorschrift 100 – Führung und Einsatz der Polizei – Bundesteil und Landesteile NRW – Ausgabe 2012 – Stand 01/2016 (unveröffentlicht/VS- Nur für den Dienstgebrauch) Erlass Brennpunktbehörden. Erlass 401 – 58.25.11/58.25.01 betreffend. Deckelung Stellentopf Wachdienst der Belastungsbezogenen Kräfteverteilung (BKV) für Brennpunktbehörden von März 2016 Autoren: Nordrhein-Westfalen/Ministerium für Inneres und Kommunales; an: alle Brennpunktbehörden und nachrichtlich an alle Polizeibehörden NRW (nicht veröffentlicht) Erlass WE-Meldung. Meldung wichtiger Ereignisse (WE-Meldung) RdErl. d. Innenministeriums – 41 – 60.23.02 – v. 1.7.2008. www.recht.nrw.de Vollzugskommission für den Justizvollzug. Grundsätze für die Arbeit der Kommission des Rechtsausschusses des 16. Landtags für das Vollzugswesen im Land Nordrhein-Westfalen (Vollzugskommission). www.landtag.nrw.de https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/GB_I/I.1/ Ausschuesse/A14_01_-_Vollzugskommission_im_Rechtsausschuss/Aufgaben.jsp

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M. Lürbke und D. Möller

Über die Autoren Marc Lürbke  (Jg. 1977), Abitur 1997, Ausbildung zum Bankkaufmann, anschließend als Börsenhändler in Frankfurt/Main tätig, ab 2009 Studium für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen in Paderborn, Erstes Staatsexamen 2012. Marc Lürbke ist seit 2012 Mitglied des Landtags NordrheinWestfalen, dort ordentliches Mitglied des Innenausschusses und ordentliches Mitglied im Kontrollgremium gemäß § 23 des Verfassungsschutzgesetzes NRW. Lürbke ist aktuell Innenpolitischer Sprecher der FDP-Landtagsfraktion NRW und zudem Obmann der FDP im Parlamentarischen Untersuchungsausschuss IV „Silvesternacht 2015“. Daniel Möller  (Jg. 1976), Studium der Rechtswissenschaften in Bonn und Lausanne, wissenschaftlicher Mitarbeiter in einer mittelständischen Kanzlei in Bonn, Rechtsreferendariat beim OLG Köln mit Stationen bei der Staatsanwaltschaft Aachen, in internationaler Kanzlei und an der Deutschen Botschaft Abu Dhabi. Seit dem Jahre 2006 in der FDP-Landtagsfraktion NRW verantwortlich mit polizeipolitischen und polizeirechtlichen Vorgängen und Themen befasst. Von 2006 bis 2008 war er persönlicher Referent/wissenschaftlicher Mitarbeiter des damaligen Innenpolitischen Sprechers. Seit 2008 ist er Justiziar und stellvertretender Geschäftsführer der Fraktion und zuständig für die Sachbereiche Inneres und Recht (Innen- und Rechtsausschuss, Vollzugskommission). Ferner ist er Rechtsanwalt und Syndikusrechtsanwalt der Fraktion. Seit 2016 ist er zudem fachlich zuständig für den Parlamentarischen Untersuchungsausschuss Silvesternacht Köln 2016.

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Die Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen aus politischer Sicht Boris Pistorius

Zusammenfassung

Der Autor positioniert sich als verantwortlicher Innenminister zur Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen und reflektiert diese aus politischer Sicht. Er erörtert sein persönliches Rollenverständnis in der Abgrenzung zwischen politischer Verantwortung und polizeilicher Fachlichkeit. Die Polizeistrategie wird dabei in ein übergeordnetes Verständnis von Leitungs- und Verantwortungskultur eingebettet. Erfolgs- und Risikofaktoren, die sich aus der politischen Dimension polizeilicher Strategien ergeben, werden analysiert und bewertet.

Inhaltsverzeichnis 6.1 Wesen der Strategie 2020. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6.2 Beteiligung am Strategieprozess. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

6.1 Wesen der Strategie 2020 Strategieprozesse habe ich in meinem Arbeitsleben schon einige erlebt und aktiv begleitet – als Niedersächsischer Innenminister, aber auch als Oberbürgermeister von Osnabrück und in noch ganz anderen Verwaltungsbereichen. Ich weiß daher, dass es sich

B. Pistorius (*)  Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport, Hannover, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_6

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B. Pistorius

lohnt, Zeit und Geduld in strategische Planung zu investieren. Ich weiß auch, dass es anfangs regelmäßig Widerstände gibt. Dies ist ein durchaus normaler Reflex. Manche Menschen scheuen den Aufwand, der mit Veränderung verbunden ist, oder sie glauben schlichtweg nicht daran, dass ein anderer Weg als der gewohnte besser sein könnte. Das ändert sich aber nach meiner Erfahrung regelmäßig mit dem Anstoßen des Prozesses, denn die Vorteile, die mit den Veränderungen verbunden sind, werden meist schnell und vielfältig sichtbar. Diese Vorteile liegen auch darin, dass die Gedanken der strategischen Entscheiderinnen und Entscheider für einen gewissen Zeitraum vom Ballast des täglichen Geschäftes befreit werden. In einem derart freien Gedankenklima entstehen mit guter Moderation und klaren Strukturen positive Ergebnisse. Darum unterstütze ich Strategieprozesse, die mir sinnvoll und durchsetzbar erscheinen. Als ich 2013 mein Amt als Innenminister angetreten habe, hatte ich zwar ein ausdrücklich positives Bild von der Arbeit der Polizei Niedersachsen als professioneller Exekutivverwaltung. Aber ich hätte nicht gedacht, dass sie selbst in derart ausgeprägter Form einen solchen Strategieprozess durchlaufen würde. Ich finde es deshalb überaus beachtlich, dass diese im Alltag intensiv geforderte Großorganisation sich aus eigener Kraft strategisch neu ausrichten konnte. Insbesondere die deutlich verstärkte Beteiligung der mehr als 24.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die zum Großteil operative Polizeiarbeit leisten, ist dabei hervorzuheben. Dass ich all dies so nicht erwartet hätte, lag auch in meinem Eindruck von bisherigen strategischen Papieren der Polizei begründet. So war etwa „Sicheres Niedersachsen 2015“ nach meinem Verständnis keine echte Strategie, sondern eher eine Aneinanderreihung operativer Ziele. Das lag nicht zuletzt daran, dass die alten Ziele auch auf politischen Vorgaben beruhten anstatt auf einem Diskussions- und Beteiligungsprozess mit der polizeilichen Fachlichkeit, wie wir ihn jetzt durchführen. Ich habe die neue „Strategie 2020“ der Polizei Niedersachsen deshalb von Anfang an als sehr positiv bewertet. Das Konzept hat mich voll und ganz überzeugt, und das nicht nur aufgrund der inhaltlichen Ausrichtung mit ihren analytischen Grundlagen. Vor allem die bereits im Prozess angelegte breite Beteiligung habe ich sofort unterstützt und erweitert, weil ich sie bei echten Organisationsveränderungen auf breiter Basis für notwendig halte. Ich habe deshalb vorgeschlagen, den Strategieentwurf auf einer großen Veranstaltung möglichst vielen Verantwortlichen in der Polizei Niedersachsen vorzustellen und mit ihnen in die Diskussion zu gehen. Daraus ist dann das erste Strategieforum im Sommer 2013 entstanden. Dies war ein – auch für mich persönlich – prägendes Ereignis. Mehr als 120 Führungskräfte und Personalräte der Polizei waren aus dem ganzen Land zusammengekommen. Ich erinnere mich noch sehr gut an die anfangs durchaus spürbare Skepsis, die unter den Teilnehmenden vorhanden war. Das Vertrauen in die politische und strategische Führung schien nachhaltig erschüttert. Ich hatte den Eindruck, dass damals in der Polizei kaum jemand glaubte, die Führung würde sich ernsthaft für die Meinung an der Basis interessieren. Dieses Vertrauen zurückzugewinnen, schien mir ebenso notwendig wie schwierig. Das Strategieforum bewirkte allerdings in dieser Hinsicht einen echten Ruck.

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Die Menschen haben unseren Willen zur Veränderung gespürt und die neuartige Strategie anerkannt. Ich habe damals sehr deutlich und bildhaft formuliert: „Macht den Mund auf! Hier wird niemand einen Kopf kürzer gemacht, nur weil seine Meinung nicht mit der des Ministers übereinstimmt.“ Dies habe ich aus voller Überzeugung gesagt. Denn ein Veränderungsvorhaben wie die Strategie 2020 kann am Ende nur gelingen, wenn man das als verantwortlicher Minister wirklich will und davon innerlich überzeugt ist. Nur mitzugehen, reicht nicht. Die Strategie darf nie zur lästigen Pflicht werden. Man muss selbst zur Veränderung beitragen und die Strategie überzeugend nach innen und außen vertreten. Man muss gleichermaßen Geburtshelfer und Motivator sein, ohne den Prozess dabei zu dominieren. Es kommt also auf die richtige Dosierung an. Über die Vorschläge, die unter breiter Beteiligung erarbeitet werden, muss man letztlich als politischer Verantwortungsträger entscheiden. Verantwortung darf nicht „atomisiert“ werden. Strategische Ziele und Maßnahmen werden so im Zusammenspiel von Politik und öffentlicher Verwaltung abgesichert. Entscheidend ist es außerdem, den ursprünglichen Geist des Prozesses zu bewahren: Offenheit, Beteiligung, Transparenz und Diskurs. Dies sind Dinge, die die Strategie 2020 auszeichnen. Polizei und Politik sollen auf Augenhöhe agieren und miteinander kommunizieren. Die Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen entsprach von Beginn an sehr genau dem Anspruch an mich als Führungskraft und an die Kultur der Organisationen, für die ich Verantwortung trage. Für mich ist dieser Prozess ein spür- und sichtbares Beispiel dafür, wie man modern führen und letztlich auch Politik gestalten kann. Ich fühle mich daher viel mehr als nur verpflichtet: Ich bin zutiefst überzeugt und möchte andere damit anstecken. 

Die Strategie 2020 ist nach meinem Verständnis die fachliche Strategie der Polizei Niedersachsen. Sie damit auch kein politisches Programm der Landesregierung. Die polizeiliche Fachlichkeit ist das breite Fundament der Strategie – und das ist gut so. Trotzdem hat die Strategie 2020 eine politische Dimension, die sich nicht nur aus meiner Beteiligung als Innenminister ergibt. Die Bedeutung einer so umfassenden Modernisierung der Polizei für die Zukunft der Inneren Sicherheit in Niedersachsen beschreibt an sich schon die politische Tragweite. Darüber hinaus knüpft die Strategie auch inhaltlich an wichtigen innenpolitischen Themen an. Die zivilgesellschaftliche Öffnung und Vernetzung als „Bürgerpolizei“ ist schon 1994 ein Grundgedanke der niedersächsischen Polizeireform gewesen, der auch heute gilt und zugleich die Strategie 2020 prägt.

Ein anderes Beispiel ist die Diversität. Die Gleichstellung ist ein übergeordnetes Anliegen der Landesregierung, das richtigerweise Eingang in die neue Strategie gefunden hat. Bei aller Fachlichkeit ist also auch die Strategie 2020 in einen politischen Kontext eingebettet. Wenn dem nicht so wäre, wäre sie ebenso zum Scheitern verurteilt, wie es umgekehrt eine rein politische Strategie wäre, die der Polizei von oben übergestülpt würde.

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Die politische Dimension ist zwar ein wichtiger Erfolgsfaktor jeder Polizeistrategie. Sie kann aber auch zum Risikofaktor werden, wenn Politik die Polizei dominiert, ohne sie angemessen zu beteiligen. Zwangsläufig würde dann der Sachverstand fehlen, den man für strategische Entscheidungen so dringend braucht. Außerdem sind politische Wechsel bekanntermaßen riskant für jedwedes Vorhaben der öffentlichen Verwaltung. Das betrifft auch die Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen: Der Landtag wird 2018 neu gewählt. Wenn wir als Landesregierung diese demokratische Probe überstanden haben, kann ich als Innenminister die Strategie 2020 bis zum Ziel begleiten. Sollte mir dieser Wunsch nicht erfüllt werden, würde aber auch ein neuer Innenminister oder eine neue Innenministerin gut daran tun, an dem Prozess festzuhalten. Das alles sollte – nach meiner Überzeugung – unabhängig von Parteipolitik geschehen. Natürlich ist dies auch eine Frage der persönlichen Einstellung. Wer zum „Einigeln“ neigt und lieber im „Küchenkabinett“ entscheidet, wird sich mit der Strategie 2020 schwer tun. Wer aber Interesse an der offenen Diskussion von Sachfragen hat, wer lernen und tragfähige Lösungen erarbeiten will, dem wird die Strategie 2020 auch langfristig gute Dienste leisten. Zudem darf der Schaden an der Polizei Niedersachsen nicht unterschätzt werden, der mit einem „Abwürgen“ oder „Einschläfern“ des Prozesses einhergehen würde.

6.2 Beteiligung am Strategieprozess So breit und so intensiv wie bei der Strategie 2020 sind die Beschäftigten in der Polizei noch nie in die Weiterentwicklung ihrer Organisation einbezogen worden. Viele haben ihren Teil dazu beigetragen und Vertrauen in die Strategie 2020 investiert. Dieses Vertrauen zu enttäuschen, würde ihnen auf viele Jahre das Zutrauen für jeglichen Veränderungsprozess nehmen. Das wäre Gift für eine Polizei, die ja nicht unabhängig vom Wandel der Zeit arbeitet, sondern sich im 21. Jahrhundert bewegen und weiterentwickeln muss. Dazu gehören nicht zuletzt der Umgang und das Wachsen mit neuen Generationen von Menschen innerhalb und außerhalb der Polizei, die mit ganz anderen Wegen, Möglichkeiten und Ansprüchen der Beteiligung aufgewachsen sind. Beteiligung ist dabei ein ganz entscheidender Erfolgsfaktor. Nur mit breiter Beteiligung kann ein Veränderungsprozess in der Organisation lebendig gehalten werden. Die schwierige Frage ist, wie viel Beteiligung an welcher Stelle und in welcher Form nötig ist. Wie bewegt man eine Organisation mit tausenden von Menschen? Auf diese Frage gibt es keine abschließende Antwort, denn sie muss im Prozess immer wieder neu gestellt und beantwortet werden. Zu beachten ist aber, dass das Interesse an Beteiligung nicht überall gleichermaßen ausgeprägt ist. Und das gilt nicht nur im Vergleich der hierarchischen Ebenen, sondern auch innerhalb einer Ebene. So wird es Menschen im Einsatz- und Streifendienst der Polizei geben, die gerne ihr Merkbuch gegen ein Tablet eintauschen, ohne sich dafür zu interessieren, dass damit eine technologische Maßnahme der Strategie 2020 umgesetzt wurde. Im gleichen Streifenwagen sitzt aber womöglich jemand, der noch weiter gehende Ideen für Innovationen hat und sich gerne an einer

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strategischen Diskussion mit der Führung beteiligen würde. Das sollte dann im Idealfall möglich gemacht werden. Beteiligung sollte also möglichst schrankenlos sein, ohne dabei gleich zur Pflicht für die Beteiligten zu werden. Natürlich kommt man bei Beteiligungsprozessen in Großorganisationen an Grenzen, die nur mit unverhältnismäßigem Aufwand überschritten werden können. Auch hier gilt es, das vernünftige Maß und passende Instrumente zu finden. Die periodische Mitarbeiterinnen- und Mitarbeiterbefragung sorgt in der Polizei Niedersachsen sicher für eine sehr breite Beteiligung. Auch diese Befragung ist eine erfolgreich umgesetzte Maßnahme der Strategie 2020. Es macht mir Mut, wenn uns ausweislich der ersten Ergebnisse aus dem Jahr 2015 schon mehr als die Hälfte der Beschäftigten bestätigen, dass wir mit der Strategie 2020 auf dem richtigen Weg sind. Immerhin ist die Strategie noch in der ersten Halbzeit und braucht für manche Innovationen mehr Zeit. Um noch mehr Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu überzeugen, müssen Kommunikation und Beteiligung lebendig fortgeführt werden. Für die zweite Halbzeit der Strategie 2020 wünsche ich mir, dass wir noch mehr Menschen überzeugen und mit ihren Ideen ebenso wie mit ihrer Kritik gewinnen können. Gleichzeitig müssen wir darauf achten, dass die Erwartungen nicht überborden. Die Strategie hat bereits diverse Verbesserungen erbracht und wird noch viele weitere erbringen. Sie darf aber nicht als „Allheilmittel“ verstanden und damit überlastet werden. Die Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen ist kein Einzelspurt, sondern ein Dauerlauf mit der ganzen Mannschaft. Man muss also nicht nur die eigene Kraft und Geschwindigkeit gut über die gesamte Strecke einteilen, sondern vor allem die Mannschaft zusammenhalten. Das ist nicht immer leicht, weil die Ansprüche an die Strategie sehr unterschiedlich sind. Die eine möchte schnell Ergebnisse „auf der Straße“ sehen, dem anderen geht es mehr um nachhaltige Verbesserung der Organisationskultur. Aber aus der offenen und fairen Auseinandersetzung zwischen widerstreitenden Interessenlagen entsteht erst die richtige Balance, mit der die Strategie 2020 am Ende die ganze Mannschaft „Polizei Niedersachsen“ ans Ziel bringen wird.

Über den Autor Boris Pistorius  (Jg. 1960) ist seit 2013 Minister für Inneres und Sport des Landes Niedersachsen. Er studierte nach dem Abitur und einer Ausbildung zum Groß- und Einzelhandelskaufmann Rechtswissenschaften an den Universitäten Osnabrück und Münster/Westfalen. Nach einer Tätigkeit als Rechtsanwalt trat er 1991 in die Niedersächsische Landesverwaltung ein und war von 1997 bis 2002 bei der Bezirksregierung Weser-Ems als Dezernats- und Abteilungsleiter unter anderem für die Gebiete „Schulen und Sport“ verantwortlich. Von 2006 bis 2013 war Boris Pistorius Oberbürgermeister der Stadt Osnabrück. Als Niedersächsischer Minister für Inneres und Sport vertritt er das Land Niedersachsen im Bundesrat und in der Innenministerkonferenz. Boris Pistorius gehört der Sozialdemokratischen Partei Deutschland (SPD) an.

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Internationale Polizeimissionen als Element deutscher Außen- und Sicherheitspolitik Winfried Nachtwei

Zusammenfassung

Die deutsche Beteiligung an internationalen Polizeimissionen ist qualitativ hochwertig und sehr gefragt, quantitativ aber hinter dem Bedarf und dem Potenzial Deutschlands zurück. Die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik näherte sich konzeptionell diesem Politikfeld mit erheblicher Verzögerung. Die Praxis der deutschen Beteiligung an Polizeimissionen ist vielfältig und zum Teil führend. Ein wesentliches Handicap ist aber die von Bundesregierung und Parlament verantwortete weitgehend fehlende parlamentarische Kontrolle und Begleitung. Neben vielen UN-Dokumenten zeigen nun auch die sich häufenden Krisen den drängenden Nachholbedarf von Polizeiaufbauhilfen. Der Beitrag schließt mit fünf Schlussfolgerungen für eine zügige Stärkung der deutschen Unterstützung von internationalen Polizeimissionen.

W. Nachtwei (*)  Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_7

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Inhaltsverzeichnis 7.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 7.2 Konzeptioneller Rahmen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. . . . . . . . . . . . . . 125 7.2.1 Infrastruktur zivile Krisenprävention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 7.2.2 Sicherheitssektorreform wird Thema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 7.2.3 Polizeiaufbauhilfe kommt in den Blick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 7.3 IPM in der operativen deutschen Außen- und Sicherheitspolitik und im sicherheitspolitischen Diskurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 7.3.1 Die Unterstützung von internationalen Polizeimissionen durch Bund und Länder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 7.3.2 Unterrichtung über internationale Polizeimissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 7.3.3 Parlamentarische Haltung zu internationalen Polizeimissionen . . . . . . . . . . . . . . . 137 7.3.4 Sicherheitspolitischer Diskurs und öffentliche Wahrnehmung . . . . . . . . . . . . . . . . 140 7.4 Bedeutung von Polizeimissionen für eine zukunftsfähige Außen- und Sicherheitspolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 7.4.1 UN-Berichte zu Friedensmissionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 7.4.2 Schutzverantwortung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 7.4.3 Polizei in UN-Peacekeeping. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 7.5 Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 7.5.1 Politischer Wille. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 7.5.2 Parlamentsbeteiligung und politische Flankierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 7.5.3 Konzeptionelle Entwicklung und Ziviles Planziel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 7.5.4 Konzeptionelle Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 7.5.5 Öffentliche Wahrnehmung und Wertschätzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

7.1 Einleitung Auslandseinsätze werden in der Regel zuerst mit Bundeswehr assoziiert. Kaum bekannt ist, dass die ersten deutschen Uniformträger bei einer UN-Mission 1989 50 Beamte des damaligen Bundesgrenzschutzes und 30 DDR-Volkspolizisten waren – im Rahmen der UN-Mission zur Unterstützung des Unabhängigkeitsprozesses in Namibia (UNTAG), die als eindeutig gelungen gilt. Seit Mitte der 1990er-Jahre gab es bei allen landgebundenen internationalen Kriseneinsätzen mit deutscher Beteiligung auch Polizeikontingente. An etlichen Missionen von UN und EU nahmen aus Deutschland nur Polizeibeamte und keine Bundeswehrsoldaten teil. Als Mitglied des Verteidigungsausschusses des Deutschen Bundestages war der Autor zwischen 1994 und 2009 an 70 Mandatsentscheidungen zu Auslandseinsätzen, darunter 20 zu Afghanistan, beteiligt. Bewusst war ihm dabei der durchweg multidimensionale Charakter neuerer Krisenengagements, wo zivile, militärische und polizeiliche Komponenten aufeinander angewiesen sind. Bei ca. 40 Besuchen in Einsatzgebieten suchte der Autor den Austausch nicht nur mit Soldaten, sondern regelmäßig auch mit Diplomaten, Zivilexperten und Polizisten.

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Die erste Begegnung dieser Art fand im Oktober 1996 im kriegszerstörten Mostar in Bosnien & Herzegowina statt. Die deutschen Polizisten gehörten zu der von Hans Koschnik geleiteten WEU-Mission. Wohl am häufigsten besuchten seitdem Mitglieder des Verteidigungsausschusses des Bundestages die Einsatzgebiete. Sie erfuhren dabei, wie elementar der Aufbau einer verlässlichen Polizei (und Justiz) für nachhaltige Sicherheit in einem Konfliktgebiet ist und dass er eine zentrale Voraussetzung für den Abzug internationaler Stabilisierungstruppen ist. Die deutschen Polizistinnen und Polizisten erlebte der Autor bei Dutzenden Besuchen als sehr professionell, umsichtig und respektvoll im Umgang mit ihren örtlichen Kollegen. Wo sie wie auf dem Balkan unter der Bevölkerung wohnten, hatten sie manchmal ein realistischeres und nüchterneres Lagebild als ihre militärischen Kollegen. Inzwischen nahmen über 9000 Polizistinnen und Polizisten von Bund und Ländern an über 30 Friedenseinsätzen von UN, EU und OSZE teil. Sie haben international einen hervorragenden Ruf. Stefan Feller aus NRW, oberster Polizeiberater des UN-Generalsekretärs, ist das prominenteste Beispiel dafür. Zugleich fällt auf, dass die Teilnahme deutscher Polizisten an Friedenseinsätzen im außen- und sicherheitspolitischen Diskurs der Bundesrepublik nur eine geringe Rolle spielt und von der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen wird. Die Zahl der in internationale Missionen entsandten Polizisten sank von 550 im Jahr 2001 (davon über 300 im Kosovo) auf rund 160 Beamte Anfang 2016. In derselben Zeit stieg die Zahl der Polizisten in UN-Friedensmissionen von 7800 auf rund 13.500. Von ihnen kamen 35 aus Deutschland. Der folgende Beitrag untersucht, • die konzeptionelle Einbettung des Instruments internationale Polizeimissionen (einschließlich ihnen zugeordneter bilateraler Polizeiaufbauprojekte) in den Kontext deutscher Außen- und Sicherheitspolitik, • ihren Stellenwert in der operativen deutschen Außen- und Sicherheitspolitik von Bundesregierung und Bundestag sowie im sicherheitspolitischen Diskurs, • die Bedeutung von Polizeimissionen für eine zukunftsfähige Außen- und Sicherheitspolitik, • welche Schlussfolgerungen sich für die Weiterentwicklung der polizeilichen Beteiligung an Friedenseinsätzen ergeben – insbesondere angesichts der aktuellen und anhaltenden Häufung von Großkrisen in der europäischen Nachbarschaft.

7.2 Konzeptioneller Rahmen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik 7.2.1 Infrastruktur zivile Krisenprävention Das „Weißbuch zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr“ von 1994 artikulierte ein umfassendes Verständnis von

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Sicherheitspolitik. Instrumente der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung seien so auszubauen, dass künftig auch Krisen unterhalb der Ebene von Krieg und Gewalt rechtzeitig entschärft werden könnten. Welche Instrumente außerhalb des Militärischen konkreter gemeint waren, blieb 1994 noch offen. Die Koalitionsvereinbarung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 20. Oktober 1998 kündigte an, „sich mit aller Kraft um die Entwicklung und Anwendung von wirksamen Strategien und Instrumenten der Krisenprävention und der friedlichen Konfliktregelung bemühen“ zu wollen (SPD et al. 1998, S. 35 ff.). Im Abschnitt zur OSZE kamen erstmalig in einem Grundlagendokument der deutschen Außenpolitik internationale Polizeimissionen zur Sprache: „Im Rahmen der Friedenskonsolidierung soll zur Schaffung einer stabilen Ordnung das Instrument nicht-militärische internationale Polizeieinsätze entwickelt und genutzt werden.“ Im Rahmen einer neu aufzubauenden „Infrastruktur zur Krisenprävention und zivilen Konfliktbearbeitung“ sollten darüber hinaus die Friedensund Konfliktforschung gefördert, ein ziviler Friedensdienst sowie Ausbildungsmöglichkeiten für Aufgaben im Bereich von Peacekeeping und Peacebuilding geschaffen werden. Am 15. März 2001 beschloss der Bundestag den von der rot-grünen Koalition eingebrachten Antrag „Förderung der Handlungsfähigkeit zur zivilen Krisenprävention, zivilen Konfliktregelung und Friedenskonsolidierung“. In ihm begrüßte er „die Ausweitung des personellen Beitrags für zivile Polizeimissionen“ und forderte die Bundesregierung auf, „zur Stärkung ziviler Sicherheitsstrukturen in Konfliktgebieten sich für die Steigerung der Fähigkeiten zur raschen Entsendung von internationalen Polizeimissionen zur Konfliktprävention, zum Konfliktmanagement und zur Konfliktnachsorge einzusetzen“ (Zapf et al. 2000). Der Aktionsplan der Bundesregierung zur zivilen Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung vom Mai 2004 beschrieb erstmalig den weiteren konzeptionellen Kontext von internationalen Polizeimissionen (vgl. Bundesregierung 2004, S. 29 ff.). Das im Koalitionsvertrag von 2002 vereinbarte Dokument definierte als einen von drei strategischen Ansatzpunkten ziviler Krisenprävention die Herstellung verlässlicher staatlicher Strukturen, sprich die Förderung von Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und verantwortlicher Regierungsführung. „Im Bereich der Rechtsstaatlichkeit strebt die Bundesregierung die Stärkung der verfassten staatlichen Institutionen, der Einbettung der Streitkräfte und Sicherungskräfte in demokratische Strukturen (…) an“ (Aktion 83). Zum Sicherheitssektor hieß es: Ohne den Schutz der Bürger vor Gewalt und Kriminalität durch ein funktionierendes staatliches Gewaltmonopol ist eine wirtschaftliche und soziale Entwicklung aber nicht möglich. Gerade sozial benachteiligte Bevölkerungsgruppen sind dringend auf ein Mindestmaß an physischer und rechtlicher Sicherheit angewiesen. Die Reform des Sicherheitssektors ist daher eine Schlüsselvoraussetzung für Frieden und nachhaltige Entwicklung. Dies betrifft einerseits die Reform der staatlichen Institutionen, die die Sicherheit von Staat und Bürger gegen Zwang und Gewalt gewährleisten sollen (z. B. Militär, Polizei, Geheimdienste).

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Mindestens genauso wichtig ist aber andererseits eine funktionierende zivile Kontrolle dieser Institutionen durch Parlament, Exekutive und Justiz. Der Zivilgesellschaft und den Medien kommt eine wichtige Kontroll- und Mahnfunktion zu. (…) Die Bundesregierung unterstützt die demokratische Kontrolle des Sicherheitssektors durch die Integration geeigneter Maßnahmen in Projekte der Entwicklungszusammenarbeit, z. B. in Bereichen wie Verwaltungsreform, Demokratisierung, Demobilisierung und Reintegration (Aktion 90).

Nach einer ausführlicheren Behandlung der militärischen Ausstattungs- und Ausbildungshilfe folgten in Aktion 95 knappe Ausführungen zur Polizeihilfe: „Die Bundesregierung wird die Polizeihilfe bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen wieder in die Ausstattungshilfe aufnehmen. Ferner unterstützt sie die bessere Ausbildung der Polizei für innerstaatliche Aufgaben und trägt so zu einer klareren Aufgabenteilung zwischen Polizei und Militär in den Partnerländern bei. Ein Schwerpunkt bei der Ausbildung ist das Menschenrechtstraining für die Polizei unter besonderer Berücksichtigung gendersensiblen Verhaltens“. Nach fünf Jahren massiver deutscher Beteiligung an der UNMIK-Police im Kosovo und drei Jahren deutscher Führungsrolle in der internationalen Polizeihilfe für Afghanistan spiegelte sich die gewachsene und herausfordernde Einsatzpraxis im Aktionsplan nur unzureichend wider.

7.2.2 Sicherheitssektorreform wird Thema Im Jahr 2006 äußerten sich drei Grundlagendokumente der Bundesregierung zu internationalen Polizeimissionen. Der Erste Umsetzungsbericht zum Aktionsplan Zivile Krisenprävention der Bundesregierung vom 7.6.2006 zitiert die Beobachtung von UN-Generalsekretär Kofi Annan, wonach rund die Hälfte aller gewaltsamen Konflikte in den ersten fünf Jahren nach einem Waffenstillstand erneut ausbreche (vgl. Bundesregierung 2006a). Ziel müsse es deshalb sein, durch nachhaltige Stabilisierung, Konfliktbearbeitung und Wiederaufbau eine neue Eskalation zu verhindern. Der Bericht benennt die deutschen Anteile an den UN-Missionen im Kosovo (UNMIK), Georgien (UNOMIG) und Liberia (UNMIL) sowie an den ESVP-Missionen in Bosnien & Herzegowina, Mazedonien, Darfur, Moldau/Ukraine, Gaza/Ägypten und Palästina. In Einzelkapiteln schildert der Bericht die deutsche Polizeihilfe für Afghanistan, Irak, und das Pilotprojekt Sicherheitssektorreform (SSR) Indonesien. (Angesprochen werden damit grenzpolizeiliche und polizeiliche Ausbildungs- und Ausstattungshilfen, die außerhalb internationaler Polizeimissionen zu Sicherheitssektorreformen beitragen sollen. Sie sind Teil der sogenannten Vorverlagerungsstrategie, mit der die internationale Kriminalität bereits vor den deutschen Grenzen bekämpft und ihre Auswirkungen auf Deutschland reduziert werden sollen. Diese Hilfe erfolgt bilateral sowie aufgrund von EU-Förderprogrammen und bildet einen festen Bestandteil der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit.)

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Da Deutschland bisher nicht über stehende integrierte Polizeieinheiten zum Einsatz in Missionen verfüge, habe die Bundesregierung 2006 damit begonnen, im Rahmen des Bundeskontingents für das zivile Krisenmanagement der EU eine Einsatzhundertschaft der Bundespolizei im Standort Gifhorn aufzubauen, die auf der Basis des „Formed Police Unit“ Konzepts der EU auch für geschlossene Einsätze im Rahmen der ESVP zur Verfügung stehen werde. Das „Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr“ betont, Deutschlands Sicherheit werde „zunehmend mit den Folgen innerstaatlicher und regionaler Konflikte, der Destabilisierung und des inneren Zerfalls von Staaten sowie der damit häufig einhergehenden Entstaatlichung von Gewalt konfrontiert“ (Bundesministerium der Verteidigung 2006, S. 16 ff.) „Die Erosion staatlicher Strukturen, der Zerfall ganzer Staaten und damit oft einhergehende Bürgerkriege ebenso wie das Entstehen von Gebieten, die sich außerhalb der internationalen Ordnung stellen, eröffnen Aktionsräume sowie Rückzugsgebiete für bewaffnete Gruppen und terroristische Organisationen. Sie fördern organisierte Kriminalität, Korruption, Menschenhandel und die Drogenökonomie.“ Den Risiken und Bedrohungen müsse mit einem abgestimmten Instrumentarium diplomatischer, wirtschaftlicher, entwicklungspolitischer, polizeilicher und militärischer Mittel begegnet werden. Erforderlich sei ein „umfassender Ansatz, der nur in vernetzten sicherheitspolitischen Strukturen sowie im Bewusstsein eines umfassenden gesamtstaatlichen und globalen Sicherheitsverständnisses zu entwickeln ist.“ Das „Interministerielle Rahmenkonzept zur Unterstützung von Reformen des Sicherheitssektors in Entwicklungs- und Transformationsländern“ setzte erstmalig einen ausdifferenzierten konzeptionellen Bezugspunkt (vgl. Bundesregierung 2006b, S. 3 ff.). Vorausgegangen waren Beschlüsse des Europäischen Rates im November 2005 und der EU-Kommission im Mai 2006 zur Unterstützung von Reformen des Sicherheitssektors. „In der internationalen Gemeinschaft hat sich in den letzten Jahren zunehmend die Erkenntnis durchgesetzt, dass Reformen mit dem Ziel der Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols und der demokratischen Kontrolle des Sicherheitssektors Schlüsselvoraussetzungen für Frieden, Achtung und Schutz der Menschenrechte, nachhaltige Entwicklung und zugleich strategischer Ansatzpunkt der Krisenprävention sind.“ Angelehnt an die OECD/DAC-Definition des Sicherheitssektors (DAC Guidelines and Reference Series, Security System Reform und Governance, OECD 2005) ziele die Unterstützung von Sicherheitssektorreform-Prozessen „auf die ganze Bandbreite von Sicherheitsbedürfnissen ihrer Gesellschaft“, „dass • der Sicherheitssektor seine Aufgaben in rechtsstaatlicher Weise und in Übereinstimmung mit den im Völkerrecht anerkannten Normen wahrnimmt, (…) • die verschiedenen Institutionen und Vollzugsorgane des Sicherheitssektors funktional spezialisiert und organisatorisch eigenständig sind, • die Akteure (das Personal) des Sicherheitssektors auf transparentem Wege anhand fachlicher wie persönlicher Eignungskriterien rekrutiert und finanziell angemessen entlohnt werden,

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• die verschiedenen Institutionen und Vollzugsorgane ein professionelles und transparentes Selbstverständnis als durch menschenrechtliche Standards gebundene „Dienstleister in Sachen Sicherheit und Ordnung“ entwickeln und ihre Amtshandlungen u. a. auch an diesem Standard messen, (…) • die Zivilgesellschaft in der Lage ist, die Aufgaben und Funktionsweise des Sicherheitssektors zu verstehen, zu überwachen und kritisch zu beurteilen, • die legislative Gewalt in der Lage ist, ihre Kontrollfunktion gegenüber den Sicherheitsbehörden wahrzunehmen.“ Beiträge zur Unterstützung der SSR-Reform sollen Kohärenz auf Geberseite gewährleisten, lokales Ownership und Kapazitäten durch verantwortliche Einbindung lokaler Akteure stärken, Zivilgesellschaft einbinden und stärken und regionale Perspektiven entwickeln. Weil hierbei ressortübergreifend koordiniertes Handeln besonders geboten sei, habe der Ressortkreis eine interministerielle „Arbeitsgruppe (AG) SSR“ eingerichtet. Die AG SSR diene als zentrale Plattform zur gegenseitigen Unterrichtung, befasse sich mit konzeptionellen Grundsatzfragen, trage zur konzeptionellen Kohärenz zwischen den einzelnen deutschen Beiträgen zu SSR-Projekten und im multinationalen Rahmen und zur ressortübergreifenden Evaluierung von Vorhaben (lessons learned) bei. Die AG SSR führe auf Beschluss des Ressortkreises in besonderen Fällen SSR-Pilotprojekte durch. Aufgelistet werden für die einzelnen Handlungsfelder jeweilige Zielsetzungen, Handlungsoptionen, beteiligte Ressorts und mögliche Implementierungspartnern sowie konkrete Beispiele deutscher Beteiligung. Für die Polizei sind dies insbesondere die folgenden Handlungsoptionen: Aufbau von Polizeischulen, Ausstattung, Umstrukturierung, Entwicklung von Verhaltenskodizes, Training in postkonfliktrelevanten Themenfeldern (z. B. Organisierte Kriminalität, riot control), Regeln für Beförderungen; parlamentarische Kontrolle; Beratung bei Personalüberprüfungen auf Eignung und Professionalität; Disziplinarmechanismen.

7.2.3 Polizeiaufbauhilfe kommt in den Blick Im zweiten und dritten Umsetzungsbericht zum Aktionsplan Zivile Krisenprävention von 2008 und 2010 berichtet die Bundesregierung so umfassend zur deutschen Polizeiaufbauhilfe wie an keinem anderen Ort. Das geschieht parallel zur Intensivierung der deutschen Polizeihilfe für Afghanistan ab 2008/2009. Die Berichte betonen die wachsende Bedeutung von Polizeireformen im Rahmen eines umfassenden Statebuilding. Auf drei Trends müsse sich dabei das deutsche Engagement einstellen: Für eine erfolgreiche, dauerhafte und durchgreifende Stabilisierungspolitik sei es notwendig, verstärkte Anstrengungen zum Aufbau lokaler Sicherheitsbehörden zu leisten. Um weiterhin flexibel und rasch auf Personalanforderungen mit entsprechend qualifiziertem

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Personal reagieren zu können, müssten Ansätze wie die Schaffung eines Personalpools der Bundespolizei gestärkt werden. Künftig würden bei Stabilisierungseinsätzen im Ausland zunehmend auch polizeiliche Kapazitäten erforderlich sein, die unter Bedingungen fragiler Sicherheitslagen oder weiter schwelender gewaltsamer Auseinandersetzungen Ordnungsaufgaben wahrnehmen. In vielen Krisenregionen werde der Bedarf an zivilen Ordnungskräften mangels Alternativen derzeit mit dem Einsatz von Streitkräften in Polizeifunktion beantwortet. Hierauf gelte es, pragmatische Antworten zu finden (vgl. Bundesregierung 2008, S. 8 ff.). Stabilisierungserfolge konnten trotz fortbestehender Sicherheitsrisiken namentlich im Balkan (Kosovo, Bosnien und Herzegowina) vermeldet werden. In Afghanistan finde der Polizeiaufbau unter äußerst schwierigen Sicherheitsbedingungen statt. Die übrigen Missionen leisten im Wesentlichen Monitoring-Aufgaben. Erwähnung findet die Basisausbildungs-Unterstützung durch 30, später 45 Feldjäger der Bundeswehr in der Nordregion Afghanistans ab März 2007 und – flankierend zur EUPOL-Mission – die Beibehaltung des deutschen Polizeiprojektteams (German Police Project Team – GPPT) zur Fortführung von Bau- und Ausstattungsprojekten für die afghanische Polizei. Der dritte Umsetzungsbericht vom 25.6.2010 kündigt an, dass eine erste internationale Einheit der Bundespolizei spätestens Ende 2010 einsatzfähig aufgestellt sein solle. Das bilaterale GPPT in Afghanistan solle bis Mitte 2010 auf 200 Polizistinnen und Polizisten aufwachsen, bei der Polizeiausbildung auf Distriktebene (Focused District Development Program) unterstützt von Feldjägern und Sicherungskräften der Bundeswehr. Deutschland finanziert außerdem begleitende Maßnahmen wie ein umfangreiches Infrastrukturprogramm, ein Alphabetisierungsprogramm für afghanische Polizistinnen und Polizisten, flankierende Maßnahmen im Justizsektor sowie Gehaltszahlungen der afghanischen Polizei über einen internationalen Fond. Im November 2008 wurde eine ressortübergreifende Trainingsplattform von Zentrum Internationale Friedenseinsätze, Führungsakademie und UN-Ausbildungszentrum der Bundeswehr, polizeilichen Ausbildungsstätten für Auslandseinsätze und der Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) gegründet. Im August 2012 legten das Auswärtige Amt, die Bundesministerien der Verteidigung und für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung die Ressortübergreifenden Leitlinien „Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten“ vor (Auswärtiges Amt et al. 2012, S. 4 ff.). Das Bundesinnenministerium gehörte aus nicht bekannten Gründen nicht zu den Unterzeichnern der Leitlinien. Die Leitlinien treffen grundlegende Aussagen zu Polizeiaufbauhilfe, ohne sie beim Namen zu nennen: Wenn es in fragilen Staaten zu Gewaltkonflikten komme, habe die Schaffung eines sicheren Umfelds und die Herstellung von Basissicherheit für die Bevölkerung hohe Priorität. Ohne sicheres Umfeld seien Stabilisierungs- und Entwicklungserfolge nicht zu erzielen. Die Erfahrung zeige, dass bei internationalen Engagements mit militärischer und/oder polizeilicher Komponente ein quantitativ angemessenes und ausreichend robustes Profil gerade zu Beginn des Einsatzes als Erfolgsfaktor gelten

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könne. Auf mittlere Sicht entscheidend sei die Verankerung von vor Ort anerkannten Mechanismen der Konfliktbeilegung und Mediation. Deshalb gelte es, „an endogene Traditionen und Institutionen anzuknüpfen, auch wenn diese nicht in vollem Umfang denen liberaler Demokratien entsprechen, und sie durch „agents of change“ weiterzuentwickeln. Diese kulturelle Offenheit findet ihre Grenze, wenn die universellen Menschenrechte verletzt werden.“ Die Herausbildung funktionsfähiger Staaten und lebendiger Gesellschaften sei ein langfristiger und inhärent endogener politischer Prozess, der Eigenverantwortung erfordere und wo Einflussmöglichkeiten externer Akteure begrenzt seien. Eine zu dominante Rolle der internationalen Gemeinschaft könne hier sogar schaden. Die längerfristige Unterstützung der betroffenen Gesellschaften einschließlich zivilgesellschaftlicher Akteure sei somit eine zentrale Voraussetzung für erfolgreiche Transformation. Deutschlands Engagement in fragilen Staaten orientiere sich an einem realistischen und pragmatischen Ansatz, der Handlungsspielräume grundsätzlich aus einem Verständnis des lokalen Kontext (Geschichte, Kultur, Politik) heraus definiere. Dabei seien die Grundsätze der local ownership und des „do no harm“ („richte keinen Schaden an“) maßgeblich. Die Empfehlungen der Leitlinien erscheinen vor dem Hintergrund ernüchternder Erfahrungen mit extern-gestütztem Statebuilding als sehr angemessen. Für internationale Polizeimissionen und internationale Polizeiaufbauhilfe werfen sie aber erhebliche Fragen auf: • nach dem Spannungsverhältnis zwischen Polizeiaufbauhilfe mit Rechtsstaatsanspruch, • lokalen Traditionen und Machtinteressen, • nach der politischen Flankierung und Durchhaltefähigkeit, • nach den ausreichenden und schnell verfügbaren Kapazitäten sowie • nach der Kohärenz mit bilateraler polizeilicher wie militärischer Ausbildungs- und Ausstattungshilfe. Das BMZ-Strategiepapier „Entwicklung für Frieden und Sicherheit – Entwicklungspolitisches Engagement im Kontext von Konflikt, Fragilität und Gewalt“ vom Januar 2013 orientiert sich an dem Weltbankbericht „Conflict, Security and Development“ und den fünf Peace- and Statebuilding Goals (PSG) von 2011, die das „4. OECD High Level Forum on Aid Effectiveness“ im südkoreanischen Busan verabschiedet hatte. Das BMZStrategiepapier entfaltet Entwicklungspolitik für Frieden und Sicherheit in ihrer ganzen Breite und Vielfalt (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2013). Bei den PSG 2 (Sicherheit unter Stärkung des staatlichen Gewaltmonopols) und PSG 3 (Gerechtigkeit und Rechtsstaatlichkeit) liegen Berührungspunkte und Kooperationsmöglichkeiten mit Polizeiaufbauhilfe auf der Hand. Sie werden aber nicht explizit angesprochen.

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Die Ressortübergreifende Handlungsanleitung „Sicherheitssektorreform (SSR) aus deutscher Sicht“ der AG SSR im Ressortkreis Zivile Krisenprävention von 2014 schließt an das „Interministerielle Rahmenkonzept“ von 2006 an (vgl. Ressortkreis Ressortkreis Zivile Krisenprävention 2014). Die Handlungsanleitung benennt als Voraussetzungen erfolgreicher SSR u. a. • ein Mindestmaß an Sicherheit, • einen Konsens über Richtung und Inhalt des Reformprozesses im Empfängerland und der politische Umsetzungswille der verantwortlichen Akteure, • ein Mindestmaß an institutionellen und personellen Kapazitäten und an Abstimmung unter Gebern und mit anderen Bereichen. Planung und Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen der SSR „erfordern von Anfang an einen komplementären und kohärenten ressortgemeinsamen Ansatz, der frühzeitig auch die Zivilgesellschaft einschließt.“ Erster konkreter Schritt sei ein gemeinsames Verständnis der Konfliktsituation und ihrer Hintergründe. SSR-Maßnahmen des „primären Bereichs“ seien kurz- und mittelfristige Projekte und Programme insbesondere zur Wahrung von Sicherheit und Stabilität in den Bereichen Militär, Polizei, Nachrichtendienste und Justiz, durchgeführt vor allem von Auswärtigem Amt und Verteidigungsministerium. Der „sekundäre Bereich“ mittel- und langfristiger SSR-Maßnahmen sei mehr auf „menschliche Sicherheit“ fokussiert und werde vom BMZ bearbeitet. Die AG SSR sieht sich als institutionellen Rahmen für die kontinuierliche Abstimmung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren und die Weiterentwicklung interministerieller Konzepte. Die „Afrikapolitische Leitlinien der Bundesregierung“ vom 21.5.2014 betonen, dass Krisen und Auswirkungen von Konflikten in Afrika Europa und Deutschland immer unmittelbarer treffen (vgl. Bundesregierung 2014a, S. 4 ff.): „Die innen- und sicherheitspolitische Kooperation mit Afrika liegt in unserem nationalen Interesse. Wir können in einer vernetzten und globalisierten Welt, in einem Europa ohne Grenzen, Sicherheit in Deutschland nur dann gewährleisten, wenn wir auch in anderen Regionen dazu beitragen, rechtsstaatliche Strukturen und funktionierende Sicherheitsbehörden aufzubauen“. Um Fragilität abzubauen, Konflikte und Gewalt zu reduzieren, Menschenrechtsverletzungen zu verhindern werde sich die Bundesregierung neben anderem verstärkt für Sicherheitssektorreformen und Rechtsstaatsaufbau einsetzen. „Das deutsche Rechtssystem und die deutsche Polizei gelten bei afrikanischen Partnern als leistungsfähig und vorbildlich, deutsche Expertise ist deshalb willkommen.“ In ihrem vierten Umsetzungsbericht zum Aktionsplan zivile Krisenprävention (Zeitraum Juni 2010–Mai 2014) kündigt die Bundesregierung an, entsprechend den Vereinbarungen im Koalitionsvertrag die rechtlichen, organisatorischen und finanziellen Voraussetzungen für den Einsatz von Polizistinnen und Polizisten in Friedensmissionen verbessern. Hierzu bereite sie Gespräche mit den Bundesländern mit dem Ziel

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einer umfassenden Bund-Länder-Vereinbarung vor. Als ersten Schritt habe die Bundesregierung bereits in der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Internationale Polizeimissionen“ die sogenannten „Leitlinien für den Einsatz deutscher Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamter im Rahmen internationaler Friedensmissionen“ überarbeitet. Durch gezielte Maßnahmen sollten deutsche Beamte, Richter und Staatsanwälte ermutigt werden, an Auslandseinsätzen teilzunehmen (vgl. Bundesregierung 2014b, S. 10). Die zitierten Grundlagendokumente der Bundesregierung bieten Anhalts- und Bezugspunkte für eine außenpolitische Einbettung des Instruments internationale Polizeimissionen, aber noch keineswegs einen konzeptionellen Rahmen. Vorgelegt wurden sie mit jahrelanger Verzögerung gegenüber der realen Entwicklung der deutschen polizeilichen Auslandseinsätze und den eindringlichen Forderungen, wie sie von den UN seit dem Brahimi-Report (Brahimi 2000) vor allem für das Feld der Friedenskonsolidierung formuliert worden waren. Erst ab 2006 ging die Bundesregierung in ihren Grundlagendokumenten umfassender auf internationale Polizeimissionen ein. Im Vordergrund stand dabei die Berichterstattung zu Maßnahmen der Polizeiaufbauhilfe. Problematische Entwicklungen, gar politische Fehler (z. B. die gravierende Unterschätzung der Herausforderung Polizeiaufbau in Afghanistan durch die politisch Verantwortlichen bis 2007) blieben dabei ausgeklammert. Nicht zur Sprache kamen zentrale konzeptionelle Fragen wie z. B. die nach der Kohärenz von internationalen Polizeimissionen und bilateraler Ausbildungs- und Ausstattungshilfe, nach den Wirkungsvoraussetzungen und -möglichkeiten einer rechtsstaatlich orientierten Polizeiaufbauhilfe, nach Ressourcen- und Zeitbedarf im Kontext einer umfassenden Sicherheitssektorreform.

7.3 IPM in der operativen deutschen Außen- und Sicherheitspolitik und im sicherheitspolitischen Diskurs 7.3.1 Die Unterstützung von internationalen Polizeimissionen durch Bund und Länder Die „Leitlinien für den Einsatz deutscher Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten im Rahmen internationaler Friedensmissionen“, herausgegeben von der Bund-LänderArbeitsgruppe „Internationale Polizeimissionen“ (AG IPM), regeln die Praxis der deutschen Missionsbeteiligungen. Initiativen zu internationalen Polizeimissionen erwachsen aus der politischen Situation eines Krisenlandes und werden zuerst in den entsprechenden Gremien von UN, EU oder OSZE thematisiert. Fälle, wo die Bundesregierung zugunsten einer Mission auf diesen Ebenen initiativ geworden wäre, wurden bisher nicht bekannt. Dem Missionsbeschluss der UN, EU oder OSZE folgt der „call of contribution“. Das Auswärtige Amt und das Bundesinnenministerium stimmen sich dahin gehend ab, ob und – wenn ja – mit welchen Kräften eine Mission von Deutschland unterstützt werden soll.

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Das Bundeskabinett entscheidet förmlich über die Teilnahme deutscher Polizei- und Zollbeamter an internationalen Friedenseinsätzen. Der Beschluss beinhaltet den polizeilichen Auftrag, die personelle Obergrenze und den Mandatszeitraum. Anschließend wird im Umlaufverfahren die Beteiligung der Länder abgefragt, für die keine konkrete Beteiligungspflicht besteht. Von den ca. 30 deutschen Beteiligungen an Polizeimissionen lagen etliche im einstelligen Bereich. Mit großen Kontingenten unterstützte die Bundesrepublik bisher Missionen im Mostar (bis 212 Beamte), Bosnien & Herzegowina (bis zu 165), im Kosovo (UNMIK bis 400, EULEX bis 120) und Afghanistan (bis 200 bei GPPT). Deutsche Polizeibeamte haben sich auch in der Leitung von Missionen ausgesprochen bewährt. Nicht hoch genug einzuschätzen ist die Arbeit der AG IPM, der es seit nunmehr über 20 Jahren gelingt, hoch qualifizierte und motivierte Beamtinnen und Beamte des Bundes und der 16 Länder in Friedensmissionen zu entsenden. Beim „Leader’s Summit on Peacekeeping“ am 28. September 2015 in New York sagte die Bundesregierung eine Erhöhung der deutschen Beteiligung bei UNMISS (Südsudan), MINUSMA (Mali) und MINUSTAH (Haiti) auf je bis zu 20 und bei UNSOM (Somalia) auf bis zu fünf Polizeibeamte zu (vgl. umfassend zum Stand der Umsetzung der deutschen Zusagen beim Peacekeeping-Summit die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Bündnis 90/Die Grünen vom 23. März 2016, Bundestagsdrucksache 18/8264). Im Südsudan (sexual and gender based violence – SGBV) und Mali (forensic, organised crime, terrorism) kommen jeweils spezialisierte Teams zum Einsatz. Zusätzlich sollen bilaterale Polizeiaufbauprojekte internationale Polizeimissionen, die selbst oft über keine Projektmittel verfügen, flankieren und auch in fragilen Staaten ohne Friedensmissionen Sicherheitssektorreformen fördern. Im Auftrag des Auswärtigen wird hier die Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) als Durchführungsorganisation tätig. (GIZ Leistungsspektrum zu Polizeiaufbau und -reform, Community Policing, Demobilisierung, Entwaffnung und Reintegration, Stärkung von Friedens- und Sicherheitsarchitekturen, Rüstungskontrolle und Abrüstung, Grenzmanagement, Prävention extremistischer Gewalt, (vgl. GIZ o. J.); die Max-Planck-Stiftung für Internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit berät bei der Entwicklung und Überarbeitung von Verfassungen und Gesetzen und bildet Parlamentarier, Juristen und Vertreter der Zivilgesellschaft fort (vgl. MPFPR o. J.). Beispielhaft dafür stehen Polizeiaufbauprojekte in Afghanistan, den palästinensischen Gebieten, Tunesien sowie das überregionale „Polizeiprogramm Afrika“.) Von den Leistungen der deutschen Polizeiaufbauhilfe in Afghanistan konnte sich der Autor ab 2008 mehrfach vor Ort überzeugen (vgl. Nachtwei 2009, 2010, 2012): In Abstimmung mit GPPT und EUPOL war die Project Implementation Unit (PIU) der GTZ/GIZ zuständig für die Planung, und Umsetzung von Infrastrukturmaßnahmen, Ausrüstung und inhaltlichen Programm-Modulen. Projekte waren z. B. die Hauptquartiere der Bereitschafts- und Verkehrspolizei, Distrikthauptquartiere und Checkpoints, mehrere

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Police Training Centers (1200 Ausbildungsplätze allein in Mazar-e-Sharif), seit 2009 das Programm „Alphabetisierung und nachholende Grundbildung“. Angesichts einer Analphabetenquote von ca. 70 % bei der afghanischen Polizei war dieses Projekt besonders wichtig – und erfolgreich. Ursprünglich geplant für alle Nordprovinzen wurde es bis 2014 auf 28 der 33 Provinzen ausgeweitet. Über 2000 einheimische Lehrer fördern hierbei Basisfähigkeiten bei einer für die Zukunft des Landes besonders wichtigen Personengruppe. Die Durchführung ist geprägt von Afghan Ownership. Insgesamt scheinen hier die Voraussetzungen für eine nachhaltige Wirkung am ehesten gegeben zu sein. Das „Polizeiprogramm Afrika“ startete 2009 in elf Ländern der Subsahara-Region mit Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau der Polizeiinstitutionen. Dabei konnten bisher bereits über 125 zivile Grenz- und Polizeistationen aufgebaut und funktionstüchtig ausgestattet werden. Zudem fördert das Vorhaben die Entsendung von afrikanischen Polizisten in afrikanische und internationale Friedensmissionen sowie den Aufbau der Polizeikompetenz der afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur. Dabei gelang es, neben der Afrikanischen Union die afrikanischen Regionalorganisationen EASFCOM (Ostafrika, Eastern Africa Standby Force Coordination Mechanism), SADC (südliches Afrika, Southern African Development Community) und ECOWAS (Westafrika, Economic Community of West African States) durch Trainings- und Beratungsmaßnahmen in Bereichen wie Grenzkontrolle, Achtung der Menschenrechte und Genderfragen bei der Vorbereitung und Ausbildung von über 1000 Polizistinnen und Polizisten zu unterstützen. Die Zusammenarbeit deutscher Polizisten mit der Bundeswehr war nirgendwo so eng wie in Nordafghanistan. Die Polizisten stützten sich voll ab auf die Infrastruktur der Bundeswehr. Seit 1. April 2007 unterstützten erst 30, später 45 Feldjäger der Bundeswehr die Polizeiausbildung auf den Feldern Eigensicherung, polizeiliche Basisaufgaben und Schutz von Objekten. Im Rahmen des US-initiierten Ausbildungsprogramms für die Polizei von Distrikten (Focused District Development Programm) arbeiteten ab 2009 je vier deutsche Polizisten und Soldaten, zwei Sprachmittler und eine Schutzkomponente in einem Police Mentoring Team zusammen. Die Zusammenarbeit auf der taktischen Ebene wurde allseits gelobt. Die Auswahl der Distrikte für das FDD-Programm soll zwischen GPPT und ISAF nicht abgestimmt worden sein. Die deutsche Beteiligung an FDD endete im Oktober 2011 aus Sicherheitsgründen. Im Oktober 2012 fand in Berlin die „High Level Conference on International Police Peacekeeping in the 21st Century: The Right Capacities For New Challenges“ mit offiziellen Vertretern aus über 100 Staaten statt. Veranstalter waren das Auswärtige Amt, das Bundesministerium des Innern und die UN- Abteilung für Peacekeeping Operations (DPKO). Die Konferenz war für die Stärkung und Weiterentwicklung der Polizeikomponente in Friedenseinsätzen von erheblicher Bedeutung. Die Bundesregierung initiierte nach der Konferenz in New York die „Group of Friends of UN Police“, zu der inzwischen über 20 UN-Mitglieder gehören, darunter China, Indien, Norwegen, Russland, Südafrika und USA.

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7.3.2 Unterrichtung über internationale Polizeimissionen Über den Kabinettsbeschluss zur deutschen Beteiligung an einer internationalen Polizeimission wird der Bundestag nachträglich schriftlich unterrichtet. Eine Unterrichtung im Vorfeld oder eine inhaltliche Begründung, wieweit die Entsendung notwendig, sinnvoll und verantwortbar ist, erfolgt nicht. Während die Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr von intensiven Unterrichtungen und Beratungen zwischen Regierung und Abgeordneten geprägt sind, ist die Entsendung von Polizeibeamten in internationale Friedenseinsätze noch weitestgehend eine Domäne der Exekutive. Die weitere Unterrichtung über die laufenden deutschen Beteiligungen an internationalen Polizeimissionen ist in der Praxis sehr unterschiedlich. „Lageinformationen aus den Missionsgebieten“ des Bundespolizeipräsidiums gehen wöchentlich an die Innenministerien und Senatsverwaltungen, an andere Ressorts und in Missionen. Für den Bundestag gibt es keine kontinuierliche und genauere Unterrichtung zu den polizeilichen Auslandseinsätzen. Die wöchentlich vom Verteidigungsministerium herausgegebenen „Unterrichtungen des Parlaments über die Auslandseinsätze der Bundeswehr“ (UdP, VS-NfD) begannen 2006 damit, auch die Personalstärken der deutschen Polizeikontingente im Kosovo zu nennen. 2010 wurden das Afghanistan-Kapitel der UdP sukzessive geöffnet für wöchentliche Berichte zu zivilem Wiederaufbau/Entwicklung und Polizeiaufbau. Inzwischen listen die UdP alle deutschen Personalstärken bei internationalen Polizeikontingenten auf. Keine Erwähnung finden mehr die Polizisten des GPPT in Afghanistan. Schrittweise umfassender berichtete die Bundesregierung seit 2006 über deutsche Teilnahmen an internationalen Polizeimissionen insgesamt im Kontext der Umsetzungsberichte zum Aktionsplan Zivile Krisenprävention (s. o.). Von Dezember 2010 bis November 2014 informierte die Bundesregierung in ihren halbjährlichen „Fortschrittsberichten Afghanistan“ vertieft über die deutsche Polizeiaufbauhilfe in Afghanistan und benachbarte Themen wie Sicherheits- und Menschenrechtslage, Justizwesen, Rechtsstaatlichkeit und Zivilgesellschaft (Bundesregierung 2010b, 2011, 2012, 2013, 2014c). Im März 2012 veröffentlichten Auswärtiges Amt und Bundesministerium des Innern die Broschüre „Deutsches Engagement beim Polizeiaufbau in Afghanistan“. Der letzte „Fortschrittsbericht“ zu Afghanistan nannte Input-Zahlen zu 13 Jahren deutscher Polizeiaufbauhilfe, z. B. 73.000 Aus- und Fortbildungsmaßnahmen und wichtige Infrastrukturprojekte. Politische Schattenseiten des deutschen Polizeiprojekts (z. B. die jahrelange personelle und finanzielle Unterausstattung der deutschen Lead-Rolle bei der Koordinierung der internationalen Polizeihilfe) blieben unerwähnt. Zusammenfassend ist festzustellen: Eine kontinuierliche und inhaltliche Information über die deutschen Beteiligungen an internationalen Polizeimissionen insgesamt, über ihre Herausforderungen, Probleme, Trends, Ergebnisse und Perspektiven, auf deren Grundlage Parlamentarier die polizeilichen Auslandseinsätze bewerten könnten, erfolgt bisher nicht.

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7.3.3 Parlamentarische Haltung zu internationalen Polizeimissionen Die Minimalunterrichtung von Parlament und Öffentlichkeit über deutsche Beteiligungen an internationalen Polizeimissionen war auch deshalb möglich, weil sie von verschiedenen Parlamentsmehrheiten so hingenommen wurde. Über viele Jahre waren internationale Polizeimissionen für den Bundestag praktisch kein Thema. Dass bei der Debatte des rot-grünen Antrags „Zivile Krisenprävention“ 2000/2001 einzelne Abgeordnete eine deutliche Aufstockung der deutschen Polizeientsendungen und verbesserte Rahmenbedingungen dafür durch den Bund forderten, war die Ausnahme von der Regel. Schlaglichtartig zeigte sich das allgemeine parlamentarische Desinteresse bei mehreren kritischen Phasen von Polizeimissionen: • Bei den „Märzunruhen“ 2004 im Kosovo waren internationale und deutsche UNMIKPolizisten mit militanten, bewaffneten Demonstranten-Massen konfrontiert und in äußerste Bedrängnis geraten. KFOR konnte über Stunden seinen Kernauftrag, neue Feindseligkeiten zu verhindern und ein sicheres Umfeld zu garantieren, nicht erfüllen. Es kam zu gezielten und umfassenden „ethnischen Säuberungen“. Im Innenausschuss war der zeitweilige Zusammenbruch des international gestützten Gewaltmonopols kein Thema der Aussprache. Im Verteidigungsausschuss wurde es nur deshalb zum Thema, weil ein Ausschussmitglied den Ausbruch der Unruhen vor Ort erlebt hatte (vgl. Nachtwei 2004). • 2007 geriet die Polizeihilfe für Afghanistan in Turbulenzen: Die neue, stark von der Bundesregierung betriebene neue EUPOL-Mission hatte besorgniserregende Startschwierigkeiten. Bei den halbjährlichen NATO-Parlamentarierversammlungen war die deutsche Delegation zunehmend mit internationaler Kritik am zurückbleibenden Polizeiaufbau in Afghanistan konfrontiert. Erstmalig kam es daraufhin zu einem Spitzengespräch zwischen Abgeordneten der deutschen Delegation in der NATO-Parlamentarierversammlung, dem Bundesinnenminister, acht Ministern und Senatoren der Länder und Verantwortlichen von AA und BMI. Am 9. November 2007 debattierte der Bundestag – angestoßen durch Anträge von FDP, Grünen und LINKEN – erstmalig nach fast sechs Jahren Einsatz zum Polizeiaufbau in Afghanistan. Es war zugleich die erste Bundestagsdebatte zu polizeilichen Auslandseinsätzen überhaupt! Ein Jahr später, am 15. Dezember 2008, führte der Innenausschuss zu den Oppositionsanträgen eine Öffentliche Anhörung durch. • 2008 brachten Mitglieder des Verteidigungsausschusses von einem Besuch in Kunduz die beunruhigende Nachricht mit, dass die dortige Polizei um mehr als ein Drittel reduziert worden und manche Distrikte praktisch ohne Polizei seien. Die Nachricht versandete. • 2009 waren ISAF und Bundeswehr vor allem in der Provinz Kunduz unübersehbar mit einem anwachsenden Guerilla- und Terrorkrieg konfrontiert. Um Gebiete nach

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Clear-Operationen auch gegenüber Aufständischen halten zu können, empfahl Brigadegeneral Vollmer, ISAF-Regionalkommandeur Nord eine deutliche Aufstockung der Provinzpolizei. Konkrete Vorschläge machte er zum notwendigen Personalumfang und zur Besoldung. Die Kapazitäten für eine Ausbildungsoffensive seien vorhanden. Der durchdachte und pragmatische Vorschlag wurde in Berlin auf der Bundespressekonferenz von einem Ministeriumssprecher mit Verweis auf die Zuständigkeit der afghanischen Zentralregierung beiseite gewischt. In der Übergangsphase zwischen zwei Legislaturperioden und im Schatten des politischen Streits um den Luftschlag von Kunduz am 4. September fand die Vollmer-Initiative im Bundestag kein breiteres Echo. Unabhängig von solchen verpassten Chancen aktueller parlamentarischer Kontrolle mehrten sich im Laufe der Jahre, vor allem seit der 17. Legislaturperiode parlamentarische Initiativen zum Thema internationale Polizeimissionen. Seit September 2008 stellt die Fraktion DIE LINKE quartalsweise Kleine Anfragen zu „Polizei- und Zolleinsätzen im Ausland“. Einzelne Kleine Anfragen stellten die SPD am 3. Juni 2013, die Grünen am 8. Mai 2012 und 16. Januar 2015. (SPD-Fraktion 2013: Deutsche Beiträge zu internationalen Polizeimissionen und bilaterale Polizeiprojekte, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage, Bundestagsdrucksache 17/13685; Müller et al. (2012) Deutsche Beiträge zu internationalen Polizeieinsätzen, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage, Bundestagsdrucksache 17/9535; Mihalic et al. (2015) Arbeitsbedingungen in internationalen Polizeimissionen, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage, Bundestagsdrucksache 18/3768). Die Antwort der Bundesregierung auf die 40 Fragen und Unterfragen der inzwischen dreißigsten Kleinen Anfrage der LINKEN zum 4. Quartal 2016 (Jelpke 2016) umfasste 46 Seiten mit detaillierten Angaben zu allen Missionsbeteiligungen, zu Gefährdungslagen in allen Einsatzgebieten, zu Einzelverwendungen im Ausland, zu FRONTEX, zu grenzüberschreitender Zusammenarbeit, bilateraler polizeilicher Aufbauhilfe im Ausland und anderen Verwendungen im Ausland. Die Antworten vermitteln ein Bild von der enormen Breite und Vielfalt der polizeilichen Auslandsverwendungen, bilateralen Polizeikooperationen und Ausbildungs- und Beratungshilfen. In der parlamentarischen Praxis finden solche umfangreichen Anfragen aber zugleich auffällig wenig Aufmerksamkeit und erreichen nur vereinzelt die Wahrnehmung von Abgeordneten, von einem Widerhall im politischen Diskurs ganz zu schweigen. In Anträgen, Fraktionsbeschlüssen und insbesondere in Koalitionsvereinbarungen haben sich die Fraktionen des Deutschen Bundestages zur deutschen Beteiligung an internationalen Polizeimissionen positioniert – bis auf die Fraktion DIE LINKE alle grundsätzlich befürwortend. Im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD vom Dezember 2013 heißt es: Eine besondere Bedeutung kommt der zivilen Krisenprävention zu, deren Strukturen wir stärken und weiterentwickeln werden. (…) Wir werden durch gezielte Maßnahmen deutsche Beamte, Richter und Staatsanwälte ermutigen, an Auslandseinsätzen teilzunehmen. Wir wollen

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die rechtlichen, organisatorischen und finanziellen Voraussetzungen für den Einsatz von Polizistinnen und Polizisten in Friedensmissionen verbessern. Hierzu wird die Bundesregierung in der nächsten Legislaturperiode mit den Bundesländern eine umfassende Bund-Länder-Vereinbarung verhandeln, die der gemeinsamen Verantwortung gerecht wird (CDU et al. 2013).

Die SPD-Fraktion betonte 2012 in ihrem Antrag „Deutsches Engagement beim Einsatz von Polizistinnen und Polizisten in internationalen Friedensmissionen stärken und ausbauen“ die zentrale und zunehmende Rolle von Polizeimissionen bei der Unterstützung von Stabilisierung und Staatsaufbau in Post-Conflict- und fragilen Staaten (vgl. Bulmahn et al. 2012). Sie forderte eine Stärkung der deutschen Beiträge in quantitativer und qualitativer Hinsicht, ihre Konkretisierung in einer Bund-Länder-Vereinbarung sowie die Bereitstellung ausreichender finanzieller Mittel durch den Bund und eine bessere Einbindung des Parlaments. Bündnis 90/Die Grünen votierten ausführlich in einem Fraktionsbeschluss vom 5. April 2011 für eine Intensivierung der deutschen polizeilichen Zusammenarbeit und Aufbauhilfe (Bündnis 90/Die Grünen (2011) Internationale Polizeimissionen und Ausbildung von Sicherheitskräften im Ausland, Fraktionsbeschluss vom 5. April 2011). 2013 brachten sie einen Gesetzentwurf über die „Verwendung von Polizistinnen und Polizisten des Bundes im Ausland – Auslandsverwendungsgesetz“ in den Bundestag ein (vgl. Bundestagsdrucksache 17/12710). DIE LINKE forderte in einem Antrag „Mehr Mitsprache des Parlaments bei Auslandseinsätzen der Bundespolizei“ (Jelpke et al. 2012, Bundestagsdrucksache 17/8381). In ihrer Quartalsanfrage beurteilt sie die wachsende Bedeutung polizeilicher Auslandseinsätze als Mittel deutscher und EU-Außenpolitik als „besorgniserregend“: Der Vermischung polizeilicher und militärischer Zuständigkeiten werde Vorschub geleistet. Deutsche Polizisten hätten in Kriegsgebieten nichts zu suchen. 2011 stellte die Linke sowohl im Bundestag wie auch im Landtag NRW Anträge für den „Abzug deutscher Polizisten aus Afghanistan“ (Jelpke et al. 2011, Bundestagsdrucksache 17/4879; vgl. Sachverständigengespräch des Innenausschusses des Landtages NRW am 9. Juni 2011, Stellungnahme von Nachtwei 2011). Trotz dieser einzelnen parlamentarischen Initiativen – im operativen Alltag der Ausschüsse und Plenardebatten nimmt das Thema internationale Polizeimissionen und Polizeiaufbauhilfe weiterhin eine marginale Rolle ein. Langjährige Teilnehmer verschiedener Ausschüsse berichteten dem Autor: Im Auswärtigen Ausschuss, federführend bei Auslandseinsätzen, gebe es keinen regelmäßigen Tagesordnungspunkt „Lage in den Einsatzgebieten“ wie im Verteidigungsausschuss. Polizeiaufbauhilfe sei praktisch kein Thema. Bei der Aussprache zu Bundeswehrmandaten falle dazu höchstens ein Nebensatz. Im Verteidigungsausschuss werde regelmäßig schriftlich und mündlich zu den Einsatzgebieten berichtet. Die Polizeikomponente sei ein „blinder Fleck“. Es würden auch keine Fragen dazu gestellt oder Berichte angefordert. Für Abgeordnete ist das die müheloseste Form der Informationsbeschaffung. Im Innenausschuss erleben Abgeordnete keine proaktive Unterrichtung zum Thema. Der Fokus der Interessen und Aussprache ist innenpolitisch.

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Bei den Plenardebatten des Bundestages ist dieselbe Tendenz wie in den Ausschüssen zu erleben. Wiederholt hat das der Autor seit Jahren bei Mandatsdebatten zu ISAF bzw. Resolute Support erlebt: Eine professionelle und verlässliche Polizei ist ein Schlüsselfaktor für nachhaltige und Bürgersicherheit in Afghanistan – angesichts des Abzuges der ISAF-Kampftruppen und der Übergabe der Sicherheitsverantwortung mehr denn je. Welche Aussicht auf Erfolg hat eine internationale und deutsche Polizeiaufbauhilfe, die sich nach knapp sechs Jahren „Druckbetankung“ auf die obersten Ebenen von „Hochwertberatung“ verdünnte? Was ist nach aller internationalen Erfahrung mit Polizeiaufbau und Sicherheitssektorreform nötig für eine wirksame Polizeiaufbauhilfe nach ISAF? In den Debatten fanden solche brennenden Schlüsselfragen durchweg keine Erwähnung. Bei den Plenardebatten zu Resolute Support Ende 2014 wie Ende 2015 wurde die Polizeimission mit keinem Wort erwähnt, nicht einmal bei Dankesworten. Eine auffällige Ausnahme vom vorherrschenden Desinteresse gegenüber Polizeimissionen repräsentiert der 2009 neu konstituierte Unterausschuss „Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln“ des Auswärtigen Ausschusses. Am 9. Mai 2011 veranstaltete er eine Öffentliche Anhörung zu „Internationalen Polizeieinsätzen in Krisengebieten“ (Sachverständige Stefan Feller, Leiter von EUPM in BosnienHerzegowina, Dr. Ronja Kempin, Stiftung Wissenschaft und Politik, Dr. Markus Ritter, Ex-Leiter des German Police Project Teams in Kabul, Jonna Schürkes, IMI; Wortprotokoll vgl. Bundestag o. J.a). Am 3. November 2014 lud er zusammen mit dem Innenausschuss zu einer Öffentlichen Anhörung zu Einsätzen von Polizei in Friedensmissionen. Erfahrene Polizeipraktiker und Wissenschaftler trugen hier die wichtigsten Empfehlungen für die überfällige Stärkung des deutschen Beitrags zu internationalen Polizeimissionen zusammen (Sachverständige Dr. Mechthild Baumann, Leiterin des Instituts für Migration und Sicherheitsstudien, Stefan Feller, Police Adviser DPKO UN, Tobias Pietz, ZIF, Dr. Markus Ritter, Polizeidirektor, Dieter Wehe, Inspekteur der Polizei NRW, Vorsitzender der AG IPM; Wortprotokoll vgl. Bundestag o. J.b).

7.3.4 Sicherheitspolitischer Diskurs und öffentliche Wahrnehmung In der außen- und sicherheitspolitischen Community besteht weitgehend Konsens über die Notwendigkeit vernetzten Handelns und bestmöglichen Zusammenwirkens bei kompatiblen Zielen. Nicht zuletzt Militärs beklagen immer wieder die Militärlastigkeit sicherheitspolitischer Diskurse und Wahrnehmungen, wo die dringend notwendigen nichtmilitärischen Akteure und Instrumente, darunter polizeiliche Auslandseinsätze, nur höchst unterproportional Beachtung finden. Zu beobachten war das auch bei der Konsultationsphase des Weißbuch-2016-Prozesses, der ausdrücklich von einem umfassenden Sicherheitsverständnis ausging. Die sehr geringe Beachtung der polizeilichen Dimension im außen- und sicherheitspolitischen Diskurs hat aber auch damit zu tun, dass die deutsche Polizei im Verhältnis

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zur Bundeswehr bei den entsprechenden Dienstgraden quantitativ viel schwächer aufgestellt ist. Bemerkenswerter Weise finden internationale Polizeimissionen in friedenspolitischen, militärkritischen und pazifistischen Zusammenhängen kaum mehr an Beachtung. Umso verdienstvoller ist das Diskursprojekt „…. dem Frieden in der Welt zu dienen …“ der Evangelischen Akademien in Deutschland. Die Veranstaltungen in Loccum und Berlin zu „Schutzleute als Friedensmacht? Wie können deutsche Polizisten internationale Friedenseinsätze unterstützen?“ (18.–20. Oktober 2013), „Deutsche Beteiligung an internationalen Polizeimissionen“ (8. April 2014), „Richter, Staatsanwälte und Vollzugsbeamte für den Frieden: Wie können und Bund und Länder die Einsatzbedingungen von Justizpersonal in Rechtsstaatlichkeitsmissionen verbessern?“ (29. September–1. Oktober 2014) und „Justizexperten für internationale Friedensmissionen“ (2. Dezember 2014) führten in selten produktiver Weise Praktiker aus Polizeimissionen, Rechtsstaatsförderung, Wissenschaft und Politik zusammen. Der Beirat Zivile Krisenprävention beim Auswärtigen Amt betonte in seinem Impulspapier zur Stärkung der Strukturen der zivilen Konfliktbearbeitung in Deutschland vom 23. Juni 2014: „Die Tatsache, dass die Teilnahme an internationalen Polizeimissionen inzwischen zu den Kernaufgaben der deutschen Polizeien gehört, muss sich auch in der Personalentwicklung und konzeptionellen Kompetenz niederschlagen. Hier steht zuerst der Bund in der Verantwortung“ (Beirat 2014, S. 3). Die Direktorin des ZIF, Almut Wieland-Karimi, forderte deutlich in einem Beitrag zum „Review-2014“-Prozess des Auswärtigen Amts: Statt derzeit etwa 300 deutsche Polizisten in Friedenseinsätzen werden mehr als 1000 benötigt, um lokale Polizeikräfte in Konfliktländern bei der Wiederherstellung der inneren Sicherheit auszubilden. Aufgrund der spezialisierten Mandate bedarf es vor allem an Fachleuten. Doch damit entsandte Beamte nicht am heimischen Einsatzort fehlen, müssten mehr Polizisten eingestellt werden. Politische Anstöße auf Bund- und Länderebene zur verstärkten Entsendung von Polizisten in Friedenseinsätze wären notwendig (Wieland-Karimi 2014).

Was deutsche Polizistinnen und Polizisten mit ihren internationalen Kolleginnen und Kollegen in Friedenseinsätzen leisten und erleben, ist herausfordernd, spannend, bewunderns- und berichtenswert. Aber es sind „lauter Lichter unterm Scheffel“. Länderpolizeien wie in Berlin und NRW berichten von der Arbeit ihrer Kolleginnen und Kollegen auf ihren Internetseiten (vgl. NRW o. J. und Berlin o. J.). Darüber hinaus gibt es keine Plattform, die sich kontinuierlich mit polizeilichen Auslandseinsätzen befasst – im Unterschied zu Bundeswehreinsätzen, die seit Jahren das vorherrschende Thema in den zahlreichen Publikationen der Bundeswehr, von Bundeswehrverband, Reservistenverband, aus Sicherheitspolitik und Wehrtechnik sind. Alljährlich lädt der Bundesinnenminister diejenigen Beamten von Bund- und Länderpolizeien sowie des Zolls zu einer Feierstunde ein, die im Vorjahr in polizeilichen Auslandseinsätzen waren. Am 13. Juni 2014 fand in Bonn eine Fachtagung zu „20 Jahren Bund-/Länder-Arbeitsgruppe IPM“ statt. Es waren jeweils ausgesprochen ermutigende

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friedenspolitische Veranstaltungen. Eine Medienresonanz dazu war nicht erkennbar (vgl. Nachtwei 2014). Seit 2013 wird alljährlich der Tag des Peacekeepers in Berlin begangen. Die Außen-, Verteidigungs- und Innenminister laden mehrere Hundert Peacekeeper in verschiedenen Uniformen und Zivil ein und ehren stellvertretend je drei Polizisten, Soldaten und Zivilexperten. Es waren jedes Mal friedenspolitische Spitzenereignisse. Nie sonst kommen in Deutschland so viele, verschiedene Friedenspraktiker zusammen, die im Rahmen der UN-Werte und im demokratischen Auftrag in Krisengebieten für Stabilisierung, Gewaltverhütung und Aufbauunterstützung arbeiten, die dies mit großer Professionalität und unter erheblichen Belastungen und Risiken tun. Die Peacekeeper erlebten die Veranstaltung als glaubwürdige Anerkennung und Unterstützung ihrer Arbeit (vgl. ZIF 2015). Abgesehen von der Berichterstattung auf den Web-Seiten der Veranstalter blieben auch die Tage der Peacekeeper weitestgehend ohne mediales Echo. Die Minimalkommunikation der internationalen Polizeimissionen steht in einem auffälligen Gegensatz zu Einstellungen der Bevölkerung zu diesem Instrument der Außenpolitik: Laut Umfrage der Körber-Stiftung zu den außenpolitischen Einstellungen der deutschen („Einmischen oder Zurückhalten“) im Rahmen des „Review-2014“-Prozesses des Auswärtigen Amtes befürworteten 75 % der Befragten ein stärkeres Engagement Deutschlands bei der Ausbildung von Polizei und Sicherheitskräften. Dieser Akzeptanzvorteil von Polizeimissionen wurde bisher in keiner Weise aufgenommen und genutzt.

7.4 Bedeutung von Polizeimissionen für eine zukunftsfähige Außen- und Sicherheitspolitik In der Internationalen Gemeinschaft besteht seit längerem Konsens darüber, dass fragile, versagende Staaten ein globales Sicherheitsrisiko darstellen. Grundlagendokumente der UN, der OECD, der Weltbank, des 4. Hochrangigen Forums zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit in Busan u. a. dokumentieren das reichlich. Der Weltentwicklungsbericht der Weltbank „Conflict, Security, and Development“ von 2011 ist dafür ein prominentes Beispiel (vgl. World Bank 2011). „Bürgersicherheit“, verstanden als „Freiheit von physischer Gewalt“ und „Freiheit von Angst vor Gewalt“ aller Bürger eines Landes ist das erste Kernziel von internationalem Peacebuilding. Gerechtigkeit als Schlüssel gesellschaftlicher Vertrauensbildung und Arbeit als wichtigster materieller Faktor sind die beiden anderen Kernziele der Konflikttransformation.

7.4.1 UN-Berichte zu Friedensmissionen Der „Bericht der Sachverständigengruppe für die Friedensmissionen der Vereinten Nationen“ (Brahimi-Report) stellte schon 2000 fest, dass Zivilpolizeimissionen „zu den

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vorrangigen Maßnahmen gehören, die ergriffen werden müssen, um einer kriegszerrütteten Gesellschaft bei der Wiederherstellung ihrer sozialen, wirtschaftlichen und politischen Stabilität behilflich zu sein“ (Brahimi 2000, Ziffer 118 ff.). Notwendig sei eine grundlegende Neuausrichtung der Rolle der Zivilpolizei in UNFriedensmissionen: Über „ihre traditionellen Beratungs-, Ausbildungs- und Überwachungsaufgaben hinaus müsse sie sich vor allem auf die Reform und Umgestaltung der örtlichen Polizei konzentrieren“. Die Mitgliedsstaaten wurden aufgerufen, „nationale Reserven von zivilen Polizeibeamten zu bilden, die binnen kurzer Frist für Friedenssicherungseinsätze der UN zur Verfügung stehen könnten.“ Der Nachfolgebericht der Hochrangigen unabhängigen Gruppe für Friedensmissionen (HIPPO-Report) vom 17. Juni 2015 beschreibt die heutzutage oft komplizierteren und riskanteren Einsatzbedingungen von Friedensmissionen (vgl. HIPPO 2015, S. 6 ff.). In einer wachsenden Zahl an Missionsgebieten existiere noch kein politisches Übereinkommen oder seien diesbezügliche Bemühungen gescheitert. Missionen seien mit andauernden Feindseligkeiten konfrontiert sowie mit Konfliktparteien, die nicht verhandlungsbereit seien oder anderweitig die Arbeit einer Mission behindern. Der HIPPOBericht konstatiert eine immer breitere Kluft zwischen den verschärften Anforderungen an Friedensmissionen und ihrer gegenwärtigen Leistungsfähigkeit. Über 98 % des militärischen und polizeilichen Personals von UN-Friedensmissionen habe inzwischen ein Mandat zum Schutz von Zivilisten. Besondere Aufmerksamkeit müsse dem Sicherheitssektor gelten, der in vielen Ländern ein potenzieller Störfaktor für den Frieden sein könne. Die Ansätze der Polizeiarbeit müssten erheblich geändert werden, um den Aufbau und die Reform der nationalen Polizei besser zu unterstützen und einen integrierten Ansatz bei Menschenrechts- und Rechtsstaatskapazitäten zu gewährleisten. Zugleich sei im Hinblick auf Einflussmöglichkeiten Realismus angesagt. Besonders angemahnt wird eine stärkere Rolle von Polizistinnen in Friedensmissionen, mehr Kompetenz der UN-Polizei zu transnationaler organisierter Kriminalität und eine bessere Verfügbarkeit und Effektivität von Formed Police Units (geschlossenen Einheiten).

7.4.2 Schutzverantwortung Auf dem Weltgipfel 2005 beschlossen die versammelten Staats- und Regierungschefs die Verpflichtung aller Staaten, ihre Bevölkerung vor Massenverbrechen (Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen, „ethnische Säuberungen“) zu schützen, und die Verpflichtung der Staatengemeinschaft, sie dabei zu unterstützen. 30 Mal bekräftigte der UN-Sicherheitsrat seitdem in Resolutionen diese völkerrechtliche Verantwortung. Laut Bericht des UN-Generalsekretärs zur Umsetzung der Responsibility to Protect vom 13. Juli 2015 kam es allen Beschwörungen eines „Nie wieder!“ zum Trotz 2015 in zehn Ländern zu schlimmsten Massenverbrechen (vgl. UN Secretary General 2015). Erfahrungen von Gesellschaften, die solche Massenverbrechen erlebten, verweisen auf

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die Notwendigkeit, internationale Unterstützung auf solche Fähigkeiten zu fokussieren, die das Risiko von Massenverbrechen mindern und die Entwicklung von effektiven, legitimen und inklusiven nationalen Institutionen fördern. Ein professioneller und verantwortlicher Sicherheitssektor steht an erster Stelle von sieben Fähigkeiten, die nach aller Erfahrung das Risiko von Massenverbrechern mindern (vgl. auch Secretary General (2015) Report on the United Nations and conflict prevention: a collectice recommitment, 25. September 2015, S/2015/739). In seinem Bericht an den ersten World Humanitarian Summit im Mai 2016 in Istanbul berichtete der UN-Generalsekretär (UN Secretary-General 2016): Die Zahl größerer Bürgerkriege wuchs von vier in 2007 auf elf in 2014. Zwei Drittel der UN- Peacekeeper arbeiten in oder zu Ländern mit hochintensiven Konflikten. Friedensmissionen dauern heute durchschnittlich dreimal länger als ihre Vorgänger. Die wirtschaftlichen und finanziellen Kosten von bewaffneten Konflikten und Gewalt liegt schätzungsweise bei 14,3 Billionen US$, über 13 % des weltweiten Sozialprodukts. Ein Wechsel von ständigem Krisenmanagement zu effektiver Prävention und frühem Handeln sei dringend erforderlich. Lange vor Krisensituationen komme es darauf an, in Friedensförderung, inklusive Gesellschaften, legitime und inklusive Institutionen zu investieren.

7.4.3 Polizei in UN-Peacekeeping Am 20. November 2014 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat erstmals eine umfassende Resolution zu internationaler Polizeiarbeit, zur unverzichtbaren und wachsenden Bedeutung der Polizeikomponente in Friedensmissionen und zu ihren Anforderungen (vgl. UN-Security Council 2014): Polizeiaufgaben seien ein integraler Bestandteil der Mandate von Peacekeeping-Operationen und politischen Missionen. Polizisten stellende Staaten sollen professionelles Personal mit den notwendigen Fähigkeiten und Ausstattungen zur Verfügung stellen, eingebettet in den Kontext einer breiteren Sicherheitssektorreform. Der Generalsekretär wird aufgefordert, die Professionalität und systemweite Kohärenz in der UN-Polizeiarbeit voranzubringen, insbesondere mithilfe des Strategic Guidance Framework für internationales Polizei-Peacekeeping. Die Reform lokaler Polizei sei aber entscheidend angewiesen auf den Reformwillen der nationalen Autoritäten. Hervorgehoben wird der Einsatz von „spezialized police teams“ für polizeiliches Capacity-Building, die Verbesserung der Inter-Mission-Cooperation und die bedeutende Rolle der UN-Polizeikomponente in der Unterstützung der örtlichen Autoritäten beim Schutz von Zivilisten, insbesondere bei unmittelbar drohender physischer und bei sexualisierter Gewalt. Die von den UN-Departments of Peacekeeping Operations and of Field Support herausgegebene Guidance „Police Operations in United Nations Peacekeeping Operations and Special Political Missions“ vom 1. Januar 2016 ist ein zivilisatorischer und operativer Fortschritt sondergleichen (vgl. DKPO-DFS 2016; DKPO und DSF hatten im Februar 2014 die „Policy United Nations Police in Peacekeeping Operations and Special

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Political Missions“ herausgegeben): Die bekanntlich sehr heterogenen UN-Mitglieder billigen einen globalen Konsens zu rechtsstaatlicher internationaler Polizeiarbeit, der nicht bei Rhetorik stehen bleibt, sondern durchdekliniert wird! Grundlegendes Prinzip der UN-Polizei ist die Förderung, der Schutz und die Respektierung der Menschenrechte. Mit den Grundprinzipien (Ausführungen zu zentralen operativen Strukturen, gemeinschaftsorientierter Polizeiarbeit, Intelligence-led Policing, Special Operations, öffentlicher Sicherheit) schafft die Guidance eine nie da gewesene konzeptionelle Basis für kohärente und wirksamere Polizeimissionen. Hier kann deutsche Politik von den Vereinten Nationen lernen – und dem deutschen Polizisten Stefan Feller, der bei diesem großen UN-Fortschritt maßgeblich mitgewirkt hat! Seitdem die globale Flüchtlingskrise auch in Europa und Deutschland angekommen ist, ist viel die Rede von der Bekämpfung der Fluchtursachen. Hierbei hat die Eindämmung und Verhütung von Krieg und Gewalt, die Förderung verlässlicher Staatlichkeit eine ausschlaggebende Bedeutung. Wo sich destruktive und Gewaltdynamiken oft rapide entwickeln und Förderung legitimer Staatlichkeit unumgänglich viele Jahre braucht, müssen zumindest Basis-Grundsteine für öffentliche und Bürgersicherheit geschaffen werden. Im Rahmen des „Early Peacekeeping“ haben internationale Polizeimissionen eine Schlüsselrolle.

7.5 Schlussfolgerungen In seiner Rede auf der Münchner Sicherheitskonferenz am 31.1.2014 fragte Bundespräsident Joachim Gauck: „Tun wir, was wir tun könnten, um unsere Nachbarschaft zu stabilisieren, im Osten wie in Afrika? (…) Engagieren wir uns schon ausreichend dort, wo die Bundesrepublik eigene und eigens Kompetenz entwickelt hat – nämlich bei der Prävention von Konflikten?“ (Gauck 2014, S. 4). Die deutschen Beiträge zu internationaler Friedenssicherung, zu Aufbau und Entwicklung sind hoch angesehen und viel gefragt. Gemessen an den wachsenden Anforderungen einer Krisenprävention und Friedensförderung mit Erfolgschancen, gemessen an den Beiträgen etlicher anderer Länder und den Potenzialen Deutschlands liegt die Antwort auf die Frage des Bundespräsidenten auf der Hand: Nein, wir tun bisher nicht, was wir können! Zu oft bleibt es bei Symbolpolitik.

7.5.1 Politischer Wille Die deutsche Politik zu internationalen Polizeimissionen ist seit Jahren von einem auffälligen Gegensatz geprägt: Auf den politisch verantwortlichen Ebenen und in den Parlamenten ist dieses Instrument allgemein akzeptiert und kaum strittig. Zugleich ist das Interesse an ihm und erst recht der politische Wille dazu ausgesprochen schwach, geradezu schattenhaft. Die Gründe dafür sind vor allem struktureller Natur.

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Für das Handlungsfeld Polizeimissionen sind mehrere Ressorts gemeinsam verantwortlich. Kein Ressort und kein Ausschuss des Bundestages hat – über die formale Federführung hinaus – den politischen Lead. Die einzelnen Beamten können sich noch so bemühen und ihr Bestes geben. Ein Ort der politischen Erstverantwortung, Initiative und Dynamik ist aber nicht erkennbar. Zum Beispiel Bundestag: Für die „federführenden“ Außenpolitiker sind Polizeimissionen eher Politikumsetzung und „Handwerk“ und damit – wie auch die Praxis von Bundeswehreinsätzen – von nachgeordnetem Interesse. Für die Innen- und Haushaltspolitiker im Bund und in den Ländern steht die Innere Sicherheit mit ihren Prioritäten und wachsenden Aufgaben im Vordergrund. Wo die Interdependenzen einer globalisierten Sicherheit noch nicht wirklich realisiert sind, aber auch die Herausforderungen der inneren Sicherheit den gegebenen Personalkapazitäten davonlaufen, erscheinen internationale Polizeimissionen schnell als drittrangige, fakultative Zusatzaufgabe. Die erste Schlussfolgerung ist: Deutliche und verbindliche Erklärung und Selbstverpflichtung der Bundesregierung, der Landesregierungen und des Bundestages zum Stellenwert und zur Stärkung deutscher Beteiligungen an internationalen Polizeimissionen als einer Kernaufgabe der Polizei von Bund und Ländern. Die geeigneten Orte dafür sind ein interfraktioneller Beschluss des Bundestages, die angekündigte Bund-Länder-Vereinbarung und die „Leitlinien ziviles Krisenengagement der Bundesregierung“, die das Bundeskabinett Anfang 2017 beschließen will. Der Autor stellt ernüchtert fest, dass polizeifachlich konsensuale, für die Stärkung von Polizeimissionen essenzielle Forderungen seit 15 Jahren vielfach wiederholt, aber nicht erfüllt wurden. Nachdem sich die sicherheitspolitischen Herausforderungen seitdem vervielfacht haben und näher gerückt sind, ist es nun höchste Zeit, in Sachen Krisenprävention und bei Polizeimissionen schnell besser zu werden! Nach aller Erfahrung kommt es hierbei vor allem auf die politische Initiative des Bundestages und seiner Mehrheitsfraktionen an. Es ist nicht zuletzt ein Lackmustest, wie ernst es mit der viel zitierten Bekämpfung von Fluchtursachen ist. Auch der langjährige Vorsitzender AG IPM sieht deutlichen Bedarf, die polizeiliche Beteiligung an internationalen Friedenseinsätzen zu verbessern (vgl. dazu den Beitrag von Dieter Wehe in diesem Band). Eine überparteiliche Initiative von Persönlichkeiten aus Politik und Gesellschaft könnte dem sicherheitspolitisch wichtigen Anliegen mehr Dringlichkeit verschaffen.

7.5.2 Parlamentsbeteiligung und politische Flankierung Eine parlamentarische Begleitung polizeilicher Auslandseinsätze ist überfällig – aus Verantwortung für die in oft belastende und auch riskante Einsätze entsandten Beamten und aus Mitverantwortung für die bestmögliche Gestaltung von Polizeimissionen. Für eine urteilsfähige parlamentarische Begleitung ist eine verlässliche Unterrichtung des

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Parlaments vor einer Missionsbeteiligung und während eines Einsatzes (z. B. Quartalsberichte und Evaluierungen) unverzichtbar (vgl. Nachtwei 2013). Eine konstitutive Beteiligung des Bundestages, gar der Länderparlamente, ist so lange nicht nötig, wie Polizeimissionen, die sich grundsätzlich von Einsätzen bewaffneter Streitkräfte unterscheiden, auf Abstand zu „bewaffneten Unternehmungen“ bleiben. Ein konstitutives Mitbestimmungsrecht wäre zudem außen- und sicherheitspolitisch kontraproduktiv. Die Entsendung schon kleiner Zahlen von Polizisten in internationale Missionen würde verkompliziert und faktisch enorm erschwert. Eine konstitutive Mitbestimmung gar von Länderparlamenten würde der Einheitlichkeit der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik zuwider laufen und wäre der Todesstoß für das Instrument polizeiliche Auslandseinsätze. Sie würde die UN-Fähigkeit Deutschlands massiv beeinträchtigen. Schlimm genug war schon die „vorübergehende Abmeldung“ des Landes Brandenburg 2010 aus dem Afghanistaneinsatz auf Basis einer knappen Presseerklärung. Nach jahrelanger Erfahrung mit der Parlamentsbeteiligung bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr erscheint es aber sinnvoll, bei deutschen Schwerpunkteinsätzen regelmäßig auch die nichtmilitärischen Komponenten, ihre Aufgaben, Fähigkeiten und Ressourcen in die Beratungen mit einzubeziehen (vgl. die Empfehlungen der Kommission zur Überprüfung und Sicherung der Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr [„Rühe-Kommission“], Bundestagsdrucksache 18/5000; Nachtwei W Brief an die Kommissionsmitglieder zur Berücksichtigung nichtmilitärischer Komponenten vom 16.09.2014). Damit könnte die bisherige Militärlastigkeit von Einsatzentscheidungen reduziert und die Aufmerksamkeit für den multidimensionalen Charakter von Kriseneinsätzen gefördert werden. Genauso wie ein Militäreinsatz darf der Einsatz von Polizeibeamten nicht singulär für sich stehen, sondern muss gemeinsam und im Zusammenwirken mit den Beiträgen anderer, auch internationaler Akteure beurteilt und verantwortet werden. Die Sinnhaftigkeit und Wirksamkeit von Polizeimissionen ist angewiesen auf die Einbettung in eine umfassendere Reform des Sicherheitssektors, die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und insbesondere die Kooperationsbereitschaft und den Reformwillen der Autoritäten des Gastlandes. Von daher und um Missbrauchsrisiken von Polizeihilfe zu minimieren, ist die politische Begleitung und Flankierung eine Polizeimission von zentraler Bedeutung. Das Parlament kann dabei – die Auslandseinsätze der Bundeswehr haben es gezeigt – eine kritisch-konstruktive Rolle spielen.

7.5.3 Konzeptionelle Entwicklung und Ziviles Planziel Wo die Anforderungen an Polizeimissionen quantitativ und qualitativ wachsen und zunehmend spezialisierte Fähigkeiten und Durchhaltefähigkeit gefragt sind, muss sich die Bundesregierung darüber klar werden, was sie mit welchen Fähigkeiten und Kräften zur Wirksamkeitssteigerung von Polizeimissionen beitragen will. Über die eigenen Stärken hinaus ist dabei auch der absehbare Bedarf der Missionen in den Blick zu nehmen.

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Die deutsche Beteiligung an Polizeimissionen braucht vor dem Hintergrund der Konzeptionen zu ziviler Krisenbewältigung, zum Umgang mit fragilen Staaten, zur Sicherheitssektorreform und des neuen Weißbuches eine eigene konzeptionelle Grundlage. Zur angemessenen Selbstertüchtigung ist ein „National Level of Ambition“ mit zivilen Planzielen zu bestimmen. Eine erste Bezugsgröße dafür wären die der EU 2000 zugesagten 910 Polizisten. Angesichts der seitdem regelrecht explodierten Herausforderungen wäre das schwedische Modell einer Aufstockung des bestehenden Personalkörpers der deutschen Polizeien um 1 % für Polizeimissionen und Auslandsverwendungen ein Vorbild. Der Bund als die für die auswärtigen Beziehungen zuständige Ebene ist in der Pflicht, die haushalterischen Voraussetzungen für diesen virtuellen Personalpool zu schaffen. Wo im Einzelplan 60 des Bundeshaushaltes 2016 erstmalig 100 Mio. EUR für die militärische Ertüchtigungsinitiative zur Verfügung stehen, darf es an „neuem Geld“ für Einsätze zur polizeilich-rechtsstaatlichen Ertüchtigung nicht fehlen.

7.5.4 Konzeptionelle Kompetenz Polizeiaufbauhilfe ist eine höchst anspruchsvolle Aufgabe – zu leisten in einer multinationalen Mission in einem kulturell fremden, oft kriegszerstörten und gewaltbelasteten Umfeld ohne Hoffnung auf schnelle Erfolge. In den drei Ausbildungsstätten in Lübeck, Brühl und Böblingen erhalten die Polizisten eine bewährte Einsatzvorbereitung. Wenige Wissenschaftler forschen und veröffentlichen in Deutschland zum Komplex Polizeimissionen. Einen Ort der wissenschaftsgestützten, konzeptionellen Kompetenz für diese sicherheitspolitische Herausforderung gibt es aber nicht. Eine systematische Einsatzbegleitung, -auswertung und Erfahrungssicherung, eine wissenschaftliche Auswertung der internationalen Erfahrungen auf diesem Feld findet nicht statt. Dieser Mangel läuft darauf hinaus, im Nebel der Kriseneinsätze und Konfliktgesellschaften auf mögliches Orientierungswissen zu verzichten. Angesichts der breiten Ressortforschung anderer Ministerien, insbesondere des Verteidigungsministeriums, ist diese Leerstelle unbegreiflich und nicht zu verantworten. Dringend notwendig ist die Einrichtung eines Lehrstuhls bzw. eines Fachgebiets zu internationaler Polizeiarbeit und Polizeimissionen an der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster-Hiltrup. Die DHPol ist der zentrale Ort der Ausbildung des gesamten Höheren Dienstes der gesamten deutschen Polizei und ihre zentrale Fortbildungsstätte. Dem entgegen kommt die Forderung des Wissenschaftsrates nach mindestens einer weiteren Professur und einer Internationalisierung der Hochschule. Die Einrichtung eines Lehrstuhls bzw. Fachgebiets an der Deutschen Hochschule der Polizei ist besonders dringlich und finanziell mit einer Größenordnung um 300.000 EUR keine ernsthafte Herausforderung. Stattdessen nur Fortbildungsveranstaltungen zu internationaler Polizeiarbeit anzubieten – so ein Gegenvorschlag –, würde die bisherige strategische Kompetenzlücke ganz und gar nicht überwinden. Die Verweigerung eines Kompetenzzentrums in Gestalt eines Fachgebietes fortzusetzen, hieße im Klartext,

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die in Friedenseinsätze entsandten Polizisten nicht bestmöglich auszustatten. Es stünde zugleich im eklatanten Widerspruch zur wiederholten Ankündigung der Bundesregierung, in Anbetracht der gegenwärtigen Häufung näher rückender Krisen besonders die Fähigkeiten zu Krisenprävention, Konfliktbewältigung und Fluchtursachenbekämpfung stärken zu wollen.

7.5.5 Öffentliche Wahrnehmung und Wertschätzung Die entsandten Polizisten und ihre Einsätze brauchen und verdienen insgesamt deutlich mehr an politischer und gesellschaftlicher Aufmerksamkeit und Anerkennung. Dazu gehört, die Lichter dieser Einsätze nicht weiter „unterm Scheffel“ zu halten, sondern hierzu eine professionelle Öffentlichkeitsarbeit zu entwickeln. Ressortübergreifende „Tage des Peacekeepers“ könnten auch in Landeshauptstädten sinnvoll sein.

Literatur Auswärtiges Amt, Bundesministerium der Verteidigung, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2012) Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten – Ressortübergreifende Leitlinien, August 2012. http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/626452/publicationFile/171897/120919_Leitlinien_Fragile_Staaten.pdf. Zugegriffen: 30. April 2016 Beirat Zivile Krisenprävention (2014) Zivile Krisenprävention in globaler Verantwortung – Deutsche Friedensförderung vor neuen Aufgaben, 23.06.2014 Berlin (o. J.) https://www.berlin.de/polizei/verschiedenes/artikel.90455.php. Zugegriffen: 30. April 2016 Brahimi-Report (2000) Panel on UN peace operations, S/2000/809. http://www.un.org/en/ga/ search/view_doc.asp?symbol=A/55/305. Zugegriffen: 30. April 2016 Bulmahn E et al (2012) Deutsches Engagement beim Einsatz von Polizistinnen und Polizisten in internationalen Friedensmissionen stärken und ausbauen (Antrag, Bundestagsdrucksache17/8603) Bundesministerium der Verteidigung (2006) Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr. Bundesministerium der Verteidigung, Berlin Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2013) Entwicklung für Frieden und Sicherheit – Entwicklungspolitisches Engagement im Kontext von Konflikt, Fragilität und Gewalt, BMZ-Strategiepapier 4/2013. http://www.bmz.de/de/mediathek/publikationen/reihen/strategiepapiere/Strategiepapier328_04_2013.pdf. Zugegriffen: 30. April 2016 Bundesregierung (2004) Aktionsplan zur zivilen Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung, Unterrichtung, Bundestagsdrucksache 15/5438. http://dip21.bundestag.de/ dip21/btd/15/054/1505438.pdf. Zugegriffen: 30. April 2016 Bundesregierung (2006a) Erster Bericht über die Umsetzung des Aktionsplans zur zivilen Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung – Sicherheit und Stabilität durch Krisenprävention gemeinsam stärken, Bundesdrucksache 16/1809. http://dip21.bundestag.de/ dip21/btd/16/018/1601809.pdf. Zugegriffen: 30. April 2016

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7  Internationale Polizeimissionen als Element …

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November 2013. http://nachtwei.de/index.php?module=articles&func=display&aid=1256. Zugegriffen: 30. April 2016 Nachtwei W (2014) „Diamanten deutscher Außenpolitik“ – Fachtagung „20 Jahre Bund-/LänderArbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen“ am 13.06.2014 in Bonn, Bericht. http://nachtwei.de/index.php?module=articles&func=display&catid=81&aid=1299. Zugegriffen: 30. April 2016 NRW (o. J.) http://www.polizei.nrw.de/auslandseinsaetze/. Zugegriffen: 30. April 2016 Ressortkreis Zivile Krisenprävention (2014) Sicherheitssektorreform (SSR) aus deutscher Sicht – Ressortübergreifende Handlungsanleitungen der AG SSR Sozialdemokratische Partei Deutschlands, Bündnis 90/Die Grünen (1998) Aufbruch und Erneuerung – Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert, Koalitionsvereinbarung Bonn 20.10.1998 UN Secretary General (2015) A vital and enduring commitment: implementing the responsibility to protect, report of the SG, Follow-up to the outcome of the Millennium Summit, S/2015/500 UN Secretary General (2016) One humanity: shared responsibility, report of the UN-SG for the World Humanitarian Summit, A/70/709 UN-Security Council (2014) Resolution 2185 on United Nations Police Wieland-Karimi A (2014) Mehr deutsche Beteiligung an multilateralen Friedenseinsätzen, 04.06.2014. http://www.aussenpolitik-weiter-denken.de/de/aussensicht/article/mehr-deutschebeteiligung-an-multilateralen-friedenseinsaetzen.html. Zugegriffen: 30. April 2016 World Bank (2011) World Development Report 2011. http://siteresources.worldbank.org/INTWDRS/Resources/WDR2011_Overview.pdf. Zugegriffen: 30. April 2016 Zapf U, Nachtwei W et al (2000) Förderung der Handlungsfähigkeit zur zivilen Krisenprävention, zivilen Konfliktbearbeitung und Friedenskonsolidierung, Antrag, Bundestagsdrucksache 14/3862. http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/14/038/1403862. Zugegriffen: 30. April 2016 Zentrum Internationale Friedenseinsätze (2015) Tag des Peacekeepers 2015 – Wichtige Arbeit in schwierige Zeiten, Juni 2015

Über den Autor Winfried Nachtwei (Jg. 1946), 1994–2009 Mitglied des Deutschen Bundestages/Verteidigungsausschuss, ab 2002 sicherheits- und abrüstungspolitischer Sprecher der Grünen-Fraktion; beteiligt an 70 Mandatsentscheidungen; Ko-Vorsitzender des Beirats Zivile Krisenprävention beim Auswärtigen Amt, im Beirat Innere Führung der Verteidigungsministerin Leiter der AG Einsatzrückkehrer, 2015 Leiter der Kommission „G36 im Einsatz“, Vorstand Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen und „Lachen helfen“, Berichte zu Krisenengagements unter www.nachtwei.de.

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Polizeiwissenschaft als Verwaltungswissenschaft – zur Entwicklung der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) Hans-Jürgen Lange und Michaela Wendekamm

Zusammenfassung

Die in Deutschland geführte Diskussion um Polizeiwissenschaft und ihre Grundlegung als eigenständige Wissenschaftsdisziplin ist seit mehr als zehn Jahren kontrovers und bis zum heutigen Tag nicht entschieden. Einen neuen Impuls für den Diskurs stellt die Einbindung der Polizeiwissenschaft in die Verwaltungswissenschaft dar. Daneben wird der Frage nachgegangen, wie sich das nicht ganz konfliktfreie Verhältnis zwischen polizeilicher Praxis und Wissenschaft im Allgemeinen entwickelt hat und inwiefern das Konzept des Polizeimanagements als Brücke zwischen den beiden Grundpositionen dienen kann. Im Schlussteil werden die Entwicklungslinien des Masterstudiengangs der Deutschen Hochschule der Polizei und die Entwicklung der Hochschule vor dem Hintergrund der zuvor gemachten Ausführungen skizziert.

H.-J. Lange (*) · M. Wendekamm  Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] M. Wendekamm E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_8

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Inhaltsverzeichnis 8.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 8.2 Polizeiwissenschaft als Teil der Verwaltungswissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 8.3 Polizeiliche Praxis und Wissenschaft – Das Konzept des Polizeimanagements. . . . . . . . 162 8.4 Masterstudiengang. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 8.5 Entwicklung der Deutschen Hochschule der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 8.6 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Über die Autoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

8.1 Einleitung Die Entwicklung einer neuen akademischen Disziplin ist ein langjähriger Prozess, wie es in jüngster Vergangenheit das Beispiel der Pflegewissenschaft gezeigt hat. Es müssen einige Voraussetzungen für das erfolgreiche Gelingen der Etablierung als eigenständige wissenschaftliche Disziplin erfüllt sein: Es ist eine entsprechende Anzahl an Befürwortern erforderlich, die sich für die Ausgestaltung der konkreten Disziplin einsetzen. Zudem muss diese Befürworter-Gruppe eine hinreichende Größe aufweisen, um die Wissenschaft durch genuine Forschung entwickeln und inhaltlich ausgestalten zu können. Ebenso ist eine institutionelle Verankerung in der Hochschullandschaft erforderlich, verbunden mit der Einrichtung entsprechender grundständiger Studiengänge, die wiederum neue Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler hervorbringen, welche die Disziplin inhaltlich, theoretisch und methodisch vorantreiben. Entsprechend müssen Möglichkeiten der Promotion und Habilitation bestehen. Für die Polizeiwissenschaft werden im Rahmen des Beitrags diese Voraussetzungen kritisch überprüft. Daran anschließend wird aufgezeigt, welche Weiterentwicklung der Polizeiwissenschaft realisierbar ist. Der Beitrag plädiert für eine stärkere wissenschaftliche Anschlussfähigkeit der Polizeiwissenschaft durch eine Einbindung in den verwaltungswissenschaftlichen Kontext. Zu einem genaueren Verständnis bedarf es zunächst einer Abgrenzung der beiden zum Teil synonym benutzten Begriffe Polizeiwissenschaft und Polizeiforschung. 

Polizeiforschung ist die interdisziplinär angelegte Forschungszusammenarbeit von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, die aus verschiedensten Wissenschaftsdisziplinen stammen, wie z. B. Politikwissenschaft, Rechtswissenschaft, Soziologie, Kriminologie, Polizeigeschichte etc. und mit Polizeibezug forschen, aber innerhalb dieser Ausrichtung ihre primäre fachliche Referenz beibehalten wollen.

Ihre Fragen, Theorien und Methoden sind hierbei von den Fachdisziplinen geprägt, denen sie angehören. Die Verbindung der verschiedenen Perspektiven in einer Art Perspektivtriangulation generiert die Möglichkeit einer neuen Herangehensweise an das

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Forschungsfeld „Polizei“. In dieser Interdisziplinarität und der damit verbundenen ständigen neuen Vernetzung von Wissen liegt die Stärke dieser wissenschaftlichen Ausrichtung. 

Im Gegensatz dazu verfolgt die Polizeiwissenschaft den Anspruch, eine eigene wissenschaftliche Disziplin zu begründen, um die vernetzt vorliegenden Wissenschaftsverständnisse und Forschungsansätze zu einer neuen Fachdisziplin zu bündeln, die sich auch auf die akademische Lehre erstreckt.

Dementsprechend wurde die Polizeiwissenschaft vorläufig definiert […] als das Wissenschaftsgebiet, das die polizeiliche Grundfunktion (Gewährleistung innerer Sicherheit unter Inanspruchnahme des staatlichen Gewaltmonopols), die Polizei als Institution (Police) und ihr Verhalten, sowie ihre Tätigkeit (policing) – wie sie ist, wie sie sein kann und soll und wie sie nicht sein darf – mit wissenschaftlichen Methoden theoretisch (police theory), empirisch (police research) und systematisch erforscht (Birkenstock et al. 2005, S. 134).

Angesichts der gesellschaftlichen und politischen Relevanz von Polizei, insbesondere als Akteur des staatlichen Gewaltmonopols, sowie ihrer Tätigkeitsfelder und Herausforderungen wird von den Befürwortern einer eigenständigen Disziplin Polizeiwissenschaft das Ziel verfolgt, in Anschluss an andere westliche Länder, wie den Niederlanden, USA und Australien die Herausbildung eben einer solchen Disziplin nachzuholen. Neben einer Professionalisierung polizeilichen Handelns und der Bündelung von Wissen über die Polizei einerseits wird die Verdichtung hin zu einer Einheit von Theorie und Methode andererseits angestrebt, um schließlich eine Polizeitheorie generieren zu können (vgl. Lange 2003, S. 437–440; vgl. Mokros 2013, S. 18). Gründe für die Etablierung einer neuen und eigenständigen Polizeiwissenschaft (zumindest im deutschen Kontext) resultieren vor allem aus den genannten Zusammenhängen, nämlich der Zielsetzung, die Vielfalt, Defizite und Probleme der unterschiedlichsten, aus Teildisziplinen anderer Wissenschaften hervorgehenden Forschungsansätze zugunsten einer stärker homogen angelegten Wissenschaftsdisziplin zu überwinden (Lange 2003, S. 436 f.).

Zentraler Anspruch ist immer die Zielsetzung, Polizeiwissenschaft als eigenständige Wissenschaftsdisziplin zu begründen – so insbesondere von Feltes vertreten: „Die ´Polizeiwissenschaft`, wie sie hier verstanden und weiterentwickelt werden soll, wird dagegen allgemein als Bezeichnung einer eigenständigen Wissenschaft von der Polizei und anderen Sicherheitsdienstleistern, deren Handeln im Kontext der Gewährung von individueller Sicherheit und der politischen Verortung und Bewertung dieser Aufgaben gesehen“ (Feltes 2008, S. 966). Zum einen ließe sich einwenden, dass, wenn Polizei gar nicht mehr im Fokus steht, sondern auch „andere Sicherheitsdienstleister“, zu denken wäre an private Sicherheitsdienste, der Begriff der Polizeiwissenschaft ohnehin fraglich wird. Zum anderen gäbe es

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gerade dann, wenn tendenziell das gesamte Spektrum der Sicherheitsproduktion und der zugrunde liegenden Sicherheitspolitik zum Untersuchungsgegenstand wird, gute Gründe dafür, vom etablierten Ansatz der „Forschung zur Inneren Sicherheit“ auszugehen oder über ein viel weiter gehendes Konzept einer „Sicherheitsforschung“ bzw. einer „Sicherheitswissenschaft“ nachzudenken. Gleichwohl, ob nun Polizei- oder Sicherheitswissenschaft, die Begründung einer eigenständigen Wissenschaftsdisziplin erfordert im allgemeinen Verständnis, dass eine Reihe von aufwendigen Voraussetzungen zu erfüllen ist. Neben eigenen Theorien und Methoden ist ein institutionalisiertes Qualifikations- und Reputationssystem in Form von Studienabschlüssen, Promotionen und Habilitationen erforderlich, ebenso ist die Einrichtung von Professuren und Stellen für wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zu nennen. Es müssen eigene Forschungsförderprogramme (z. B. bei der DFG) und Wissenschaftsorganisationen, wie Fachgesellschaften und Zeitschriften, bestehen. Unerlässlich sind fachspezifische Studiengänge mit beruflichen Verwertungsmöglichkeiten – sowohl für eine anerkannte Qualifikation in der Wissenschaft als auch im Interesse von Arbeitgebern außerhalb der Hochschulen. Beispiele aus der jüngsten Vergangenheit für neu entstandene Wissenschaftsdisziplinen sind neben der bereits genannten Pflegewissenschaft unter anderem auch die Kommunikationswissenschaft und die Medienwissenschaft. Nimmt man Maß an diesen Kriterien, ergibt sich die Frage, ob die Polizeiwissenschaft als eigenständige Disziplin besteht bzw. überhaupt bestehen kann? (vgl. Lange 2003, S. 447 f.).

8.2 Polizeiwissenschaft als Teil der Verwaltungswissenschaft In den vergangenen zehn Jahren ist es nicht gelungen, eine eigenständige Disziplin der Polizeiwissenschaft herauszubilden (vgl. Frevel 2015, S. 18 f; vgl. Abb. 1). Ein wesentlicher Grund liegt darin, dass aufgrund der begrenzten Ressourcen der verwaltungsinternen Fachhochschulen und Akademien der Polizei sowie der Deutschen Hochschule der Polizei die erforderlichen polizeiwissenschaftlichen Theorien und Methoden, die zur Schaffung einer solchen eigenständigen wissenschaftlichen Disziplin notwendig wären, nicht entwickelt werden konnten. Es fehlt somit aktuell und wohl auch dauerhaft an der kritischen Masse, die zur Etablierung einer eigenständigen Wissenschaftsdisziplin nötig wäre. Eine nennenswerte Beteiligung anderer Universitäten und allgemeiner Hochschulen an diesem Entwicklungsprozess ist aufgrund der hohen Spezialisierung des Themas über den aktuell bestehenden Kreis einzelner Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler hinaus kaum zu erwarten (vgl. Lange 2003, S. 441–444). Polizeiwissenschaft ist zwar dem Namen nach an den Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung bzw. Polizei und entsprechenden Polizeiakademien vertreten, doch bei genauer Betrachtung muss gesehen werden, dass die jeweilige Fachidentität, die der Polizeiwissenschaft untergeordnet wurde, im Vordergrund steht. So werden gelegentlich

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Abb. 8.1  Bisheriges Konzept Polizeiwissenschaft

Professuren für Polizeiwissenschaft in Kombination mit Kriminologie oder Soziologie ausgeschrieben. Dies zeigt zugleich, in welcher Weise die Polizeiwissenschaft nur als Teil einer anderen Wissenschaft in der Hochschullandschaft akzeptiert und ihr keine eigene Fachidentität zugesprochen wird. Darüber hinaus sind jedoch auch keine grundständigen Studiengänge im Bereich Polizeiwissenschaft vorstellbar, da das polizeiliche Studium an den Fachhochschulen und Akademien den Schwerpunkt auf die Qualifikation für das polizeipraktische Handeln der zukünftigen Beamten des gehobenen Polizeivollzugsdienstes legt und keine Polizeiwissenschaftlerinnen und Polizeiwissenschaftler ausgebildet werden sollen (vgl. Abb. 8.1). Jenseits des polizeilichen Sektors sind zudem keine hinreichenden beruflichen Verwertungsmöglichkeiten vorhanden. Dies trifft auch auf die Deutsche Hochschule der Polizei und ihren Masterstudiengang „Öffentliche Verwaltung – Polizeimanagement“ zu. Sie bildet die polizeilichen Leitungsbeamten des höheren Dienstes der Polizeien der Länder und des Bundes aus und ebenfalls keine Polizeiwissenschaftlerinnen und Polizeiwissenschaftler. Wie ließe sich, angesichts der genannten Einschränkungen, dann überhaupt eine Polizeiwissenschaft akademisch institutionalisieren? Wenn im nationalen Kontext die Etablierung einer eigenständigen Polizeiwissenschaft innerhalb der Hochschulstrukturen der Polizeien auch unter Einbeziehung einzelner Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler an allgemeinen Universitäten als nicht tragfähig angesehen werden muss, so könnte ein denkbarer alternativer Lösungsansatz darin bestehen, die Polizeiwissenschaft als einen

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Schwerpunkt in den Sozialwissenschaften zu verankern. Eine Analyse möglicher Ankerwissenschaften zeigt jedoch, dass die klassischen Disziplinen der Sozialwissenschaften, wie Politikwissenschaft, Soziologie, Sozialpsychologie und empirische Sozialforschung, nur einen Teil der Disziplinen abdecken, die sich an den Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung bzw. Polizei, an Polizeiakademien und an der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) wissenschaftlich mit Fragestellungen zur, über und für die Polizei beschäftigen. Ferner sind die Sozialwissenschaften an den polizeibezogenen Hochschulen und Akademien zum Teil schmerzlich marginalisiert. Legt man die Fachgebiete der Deutschen Hochschule der Polizei als Bezugsrahmen zugrunde, da diese universitäre Hochschule ja sogar ausdrücklich den gesetzlichen Auftrag zur Entwicklung der Polizeiwissenschaft hat, so bestünde die Schwierigkeit darin, dass z. B. die Rechtswissenschaft und die Wirtschaftswissenschaften nicht in ein sozialwissenschaftliches Konzept integriert werden könnten. Aber auch die polizeispezifischen Fächer wie Kriminalistik, Einsatzmanagement, Führungs- und Verkehrslehre wären sozialwissenschaftlich nicht anschlussfähig. Diese Praxisfächer sind für die berufsbezogenen Studieninhalte jedoch notwendig. Sie müssen ihre bisherige Erfahrungsbezogenheit zweifelsohne um eine wissenschaftliche Theorie- und Methodenreflexion erweitern, sie können aber weder voll akademisiert werden (im Sinne eines Ersetzens von polizeilich sozialisierten Lehrenden durch ausschließlich akademisch ausgebildete Professorinnen und Professoren und Wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter) noch ihren Praxis- und Erfahrungsbezug aufgeben. 

Polizeiwissenschaft, so die erste Schlussfolgerung, kann den notwendigen wissenschaftstheoretischen, methodologischen und fachlich-theoretischen Überbau für diese Breite an sozial-, wirtschafts- und rechtswissenschaftlichen sowie polizeispezifischen Fächern weder liefern noch herstellen.

Der Umstand, dass sich die Fachvertreter ausnahmslos mit Polizei beschäftigen, ist nicht hinreichend. Es würde zudem von ihnen verlangen, die eigenen wissenschaftlichen Herkunftsdisziplinen zugunsten eben einer neuen Disziplin aufzugeben, die irgendwie die Summe der Einzeldisziplinen darstellen müsste. Spätestens daran würden aber Protagonisten einer solchen neuen Disziplin beruflich scheitern, weil es außerhalb des engen Arbeitsmarktes polizeilicher Hochschulen keinen Bedarf für diese (im strengen Sinne des Wortes) Generalisten der Polizeiwissenschaft gäbe. Im Zweifelsfalle wollten auch die polizeilichen Hochschulen dann doch zumindest zusätzlich ihre „genuinen“ Juristen, Wirtschaftswissenschaftler, Kriminologen etc. berufen wissen. Polizeiwissenschaftler würden im faktischen Ergebnis die ohnehin nicht besonders stark vertretenen Sozialwissenschaftler ersetzen, sozusagen als Allrounder, die Soziologie, Sozialpsychologie, Politikwissenschaft und Methodenkurse als Gesamtpaket abdecken, ohne dafür gesonderte Fachvertreter berufen zu müssen.

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Auch die international argumentierende Alternative, die eine Übertragung aus dem anglo-amerikanischen Kontext zum Inhalt hat, welche auf eine Gleichsetzung der Polizeiwissenschaft mit der Police Science bzw. den Police Studies zielt und so eine notwendige Etablierung der Polizeiwissenschaft als eigenständige Fachdisziplin legitimieren soll, erscheint nicht überzeugend, da sowohl erhebliche kulturelle als auch zeitgeschichtliche Unterschiede vorliegen. Demnach ist die Police Science in Gesellschaften zu verorten, die in der Common-Law-Tradition stehen. Das Verhältnis zwischen Polizei und Staat unterscheidet sich in Hinblick auf den einzelnen Bürger und die Gesellschaft stark von den kontinentaleuropäischen Ländern, die der Civil-Law-Tradition verbunden sind. Wenn von einer Kontextgebundenheit des Verständnisses einer Polizeiwissenschaft und der Anbindung an die jeweilig geltende Rechtskultur ausgegangen wird, ist eine solche Übertragung von Inhalten, Theorien und Methoden in eine Polizeiwissenschaft zweifelhaft. Ferner orientiert sich die Police Science vorrangig an der Soziologie und Kriminologie, wohingegen die Rechts-, Wirtschafts- und Verwaltungswissenschaften randständig bleiben (vgl. Kersten 2012, S. 8 f.). Denn „[o]hne die Berücksichtigung der durch die Kultur und Rechtstradition ursächlich geprägten Gegebenheiten im Verhältnis der nationalen oder örtlichen Polizei zu den Bürgern und der Öffentlichkeit bleibt (…) eine europäische Polizeiwissenschaft auf begriffliche Abstraktionen, auf praxisleere, ja seminaristische Reflexion beschränkt“ (Kersten 2012, S. 9).



Polizeiwissenschaft, so die zweite Schlussfolgerung, setzt eine Verankerung in einem etablierten wissenschaftlichen Zusammenhang voraus. Sie muss interdisziplinär ausgerichtet sein und muss den tatsächlich beteiligten Wissenschaftsdisziplinen als auch den polizeispezifischen Fächern eine realistische Möglichkeit zur Anschlussfähigkeit bieten.

Angesichts dieser Voraussetzungen und der erforderlichen fachlichen Breite ist die Verwaltungswissenschaft als Alternative naheliegend. Polizei ist nicht nur Teil der öffentlichen Verwaltung, sie ist zudem einer der umfangreichsten und personalintensivsten Bereiche der öffentlichen Verwaltung. Die Verwaltungswissenschaft ist interdisziplinär ausgerichtet, sie erlaubt verschiedene Schwerpunktsetzungen analog zu den unterschiedlichen Verwaltungszweigen sowie -aufgaben und eröffnet eine Integration der zuvor benannten polizeibezogenen Fächer. Die öffentliche Verwaltung ist intensiv erforscht, viele ihrer Forschungserkenntnisse können auf Polizei, als Teil des staatlichen Verwaltungssystems, übertragen und angewandt werden. Veränderungen des staatlichen Aufgabenverständnisses, Fragen der Wirksamkeit des Verwaltungshandelns, die Verwendung von Theorien der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, all dies liegt auch dem polizeilichen Handeln zugrunde und muss von einer Polizeiwissenschaft weder neu entdeckt noch isoliert bearbeitet werden. Die Verwaltungswissenschaft ist als eine etablierte und breit institutionalisierte Ankerwissenschaft zu verstehen, die kompatibel ist mit den Erfordernissen einer polizeiwissenschaftlichen Forschung und Lehre.

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Institutionalisiert ist die Verwaltungswissenschaft in Deutschland mit Lehrstühlen in Konstanz und Potsdam, jeweils als Fachbereich bzw. Fachgruppe Politik- und Verwaltungswissenschaft. Darüber hinaus befindet sich an Universitäten wie Bamberg, Berlin, Bochum, Darmstadt, Duisburg, Hagen, Hamburg, Münster und München je ein Lehrstuhl für Verwaltungswissenschaft. Diese sind in der Regel politik- bzw. sozialwissenschaftlich ausgerichtet. Die größte Varianz an verwaltungswissenschaftlichen Lehrstühlen findet sich an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer mit insgesamt 18 Lehrstühlen, von denen sieben eine juristische, sechs eine volks- und betriebswirtschaftliche und fünf eine verwaltungs- und sozialwissenschaftliche Ausrichtung aufweisen. Die Zuordnung der polizeispezifischen Fächer zur Verwaltungswissenschaft erscheint – traditionell betrachtet – zunächst ungewohnt, inhaltlich ist sie jedoch naheliegend und bei genauer Betrachtung ist ein konkreter Zusammenhang abzuleiten. So sind Polizeivollzugsbeamte mit Leitungsfunktion auch immer Experten des Verwaltungshandelns in einem spezifischen Sektor der öffentlichen Verwaltung. Für die polizeispezifischen Fächer eröffnen sich damit Anknüpfungspunkte zu etablierten akademischen Fachrichtungen unter dem Dach der Verwaltungswissenschaft: Die Führungslehre bedient sich z. B. einer organisationswissenschaftlichen Praxisreflexion und integriert arbeitspsychologische Erkenntnisse. Die von der Einsatzlehre behandelten Themen wiederum umfassen neben organisationswissenschaftlichen Elementen auch das Management des Einsatzes unter ökonomischen und kommunikationspsychologischen Gesichtspunkten. Vergleichbares gilt auch für die Verkehrslehre. Dabei schließen diese Perspektiven die Außenwirkung polizeilichen Handelns und polizeilicher Maßnahmen explizit mit ein. Mit Phänomenen abweichenden Verhaltens in der Gesellschaft befasst sich die Kriminalistik und macht mit ihren Interventionen die Gesellschaft zu ihrem Gegenstandsbereich, ebenso wie die Kriminologie (als wissenschaftliche Disziplin) und die etablierten Kriminalwissenschaften insgesamt. Es sind spezifische Aufgabenfelder des Verwaltungshandelns. Die Verwaltungswissenschaft, so die hier vertretene Auffassung, lässt sich in die allgemeine und in die spezielle Verwaltungswissenschaft untergliedern. Die allgemeine Verwaltungswissenschaft beinhaltet die theoretischen und die methodischen Überlegungen, um das Staats- und Verwaltungshandeln übergreifend zu analysieren und zu erklären. Die spezielle Verwaltungswissenschaft spiegelt zum einen die vertikale Dimension der öffentlichen Verwaltung wider: die kommunale Verwaltung, die Landesverwaltung, die Bundesverwaltung sowie die europäische Verwaltung. Damit bilden sie das föderale Mehrebenen-System bezogen auf die Bundesrepublik Deutschland ab. In der horizontalen Dimension lassen sich die einzelnen Sektoren der öffentlichen Verwaltung untersuchen. Beispiele hierfür sind: Polizei, Sozialversicherung, Finanzverwaltung, Justizverwaltung, Nachrichtendienste, Katastrophen- und Bevölkerungsschutz u. a. m. Eine verwaltungswissenschaftlich verankerte Polizeiwissenschaft wird auf den Theoriebestand der allgemeinen Verwaltungswissenschaft zurückgreifen, wenn es darum geht, die strukturellen, prozessualen und inhaltlichen Besonderheiten der Polizei als Teil

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der öffentlichen Verwaltung zu untersuchen. Die polizeiwissenschaftliche Forschung kann hier ihre gravierenden Theoriedefizite, insbesondere ihr eklektizistisches Theorieverständnis, zu einem guten Teil beheben, indem sie nicht beständig die Unvergleichbarkeit ihres Untersuchungsbereichs behauptet, sondern stärker die Vergleichbarkeit des polizeilichen Handelns mit anderen Sektoren des Verwaltungshandelns in den Fokus stellt. In der speziellen verwaltungswissenschaftlichen Perspektive ist vor allem die horizontale Dimension von Interesse. Hier steht die Polizei im Mittelpunkt der Untersuchung. Im Prinzip ist das gesamte Themenspektrum der Polizeiforschung von Belang. Es geht eben nicht um die reine Binnensicht und -analyse des Verwaltungshandelns, sondern vor allem um die Frage, wie Polizei (als Teil der öffentlichen Verwaltung) auf gesellschaftliches Handelns einwirkt und wie dieses wiederum polizeiliches Handeln bestimmt. Das Plädoyer für eine verwaltungswissenschaftliche Fundierung der Polizeiwissenschaft bedeutet eben nicht, wie vorschnell unterstellt (vgl. Feltes 2015), gewissermaßen eine binnensoziologische Sicht auf Verwaltungsabläufe in den Mittelpunkt stellen zu wollen. Sie bedeutet vielmehr, die enge Begründung, die gerade auch von Polizeiforschern sehr gerne verwendet wird, wonach Polizei eine so einmalige und spezifische

Abb. 8.2  Integrativer Konzeptvorschlag Polizeiwissenschaft

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Organisation sei, die mit keiner anderen vergleichbar sei, radikal infrage zu stellen und gerade die Einbindung von Polizei in Staat und Verwaltung, in Politik und Gesellschaft, in Recht und Kultur, national wie international, zum Untersuchungsgegenstand werden zu lassen. In der Folge führt die verbreitete isolationistische Begründung dazu, dass der polizeiwissenschaftliche Forschungsdiskurs von anderen Disziplinen kaum zur Kenntnis genommen wird, obwohl Polizei von ihrem Umfang und von ihrer Eingriffstiefe in die Rechte der Bürger her einen der wirkungsmächtigsten Verwaltungszweige staatlicher Systeme darstellt, geradezu einen zentralen Kern von Staatlichkeit in nahezu jeder Gesellschaft schlechthin bedeutet (vgl. Abb. 8.2).

8.3 Polizeiliche Praxis und Wissenschaft – Das Konzept des Polizeimanagements Das Verhältnis zwischen Wissenschaft und Praxis in Hinblick auf Polizei als Organisation ist trotz aller Fortschritte an den Hochschulen und Akademien ein schwieriges. Einerseits orientiert sich Polizei an Handlungswissen, das originäres Erfahrungswissen ist und mit einer subjektiven Perspektive einhergeht. Daher besteht in der Organisation Polizei traditionell eine Skepsis gegenüber Wissenschaft bzw. wissenschaftlichen Erkenntnissen, die im Gegensatz zum Erfahrungswissen auf Theorien und Methoden basieren und Praxiswissen mit dem Anspruch der Objektivität reflektieren. Infolge dieser tendenziell als unvereinbar definierten Perspektiven gestaltet sich ein Quereinstieg für Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler in die Polizei und vice versa schwierig, da sie jeweils als Repräsentanten ihres originären Systems und damit als organisationsfremd wahrgenommen werden. Andererseits ist jedoch seit Anfang der 2000er Jahre eine verstärkte Öffnung des polizeilichen Bildungswesens gegenüber einer Wissenschaftsorientierung der polizeilichen Ausbildung in Form der Bachelor- und Master-Studiengänge zu beobachten. Hier hat ein grundlegender Wandel stattgefunden (vgl. Frevel und Liebl 2007), der den Ausgangspunkt für die Weiterentwicklung der Polizei von einem Beruf hin zu einer Profession schafft. Als wesentliche drei Merkmale einer Profession in Abgrenzung zu einem Beruf lassen sich „(1) [w]issenschaftliche Fundierung der Tätigkeit in (2) gesellschaftlich relevanten, ethisch normierten Bereichen der Gesellschaft wie Gesundheit, Recht, auch Erziehung (…) [und] (3) ein Mandat zur Problemlösung und ein besonders lizensiertes Interventions- und Eingriffsrecht in die Lebenspraxis von Individuen“ (Radke 1999, S. 15) benennen. Dass die deutsche Polizei als Vertreter des staatlichen Gewaltmonopols mit besonderen Eingriffsrechten ausgestattet ist und eine entsprechende Relevanz innerhalb der Gesellschaft innehat, steht außer Frage. Indessen gestaltet sich die wissenschaftliche Fundierung der Polizeiarbeit deutlich schwieriger. So wird eine Entgegensetzung der Perspektiven unterstellt, die in der Essenz auf die Gegenüberstellung von Theorie und

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Praxis mündet. Demnach wird den Repräsentanten der polizeilichen Berufspraxis die Dominanz des Erfahrungswissens vorgehalten, das nicht das erforderliche Abstraktionsniveau aufweise. Den Vertretern wissenschaftlicher Disziplinen wird wiederum zugeschrieben, ein für das Berufsfeld und die Anwendung nicht taugliches Wissen zu generieren. Gleichzeitig beansprucht jede der beiden Gruppen für sich die Exklusivität des Wissens. Berücksichtigt werden sollte auch, dass das Verhältnis von Polizei und Wissenschaft durch die westdeutsche Studentenbewegung der 1960er Jahre und den Deutschen Herbst nachhaltig beeinflusst und noch heute teilweise von Misstrauen geprägt ist. Die akademische Ausbildung der Polizei, insbesondere des höheren Dienstes, erfolgt vor diesem Hintergrund in einem dualen System (vgl. Frevel 2015, S. 19; vgl. NidaRümelin 2014, S. 92). Die wissenschaftlichen Anteile beruflicher Bildung sind also, soweit es geht, in die Praxiserfahrung zu integrieren. Dies setzt voraus, dass die Ausbilder nicht lediglich die eigenen Erfahrungen aus jahrelanger Berufspraxis und die erworbenen Kenntnisse aus der genossenen beruflichen Bildung weitergeben, sondern sich während der gesamten Zeit ihrer Tätigkeit als Ausbilder (…) auf den neusten Stand der für ihre Berufspraxis relevanten wissenschaftlichen Entwicklung bringen (Nida-Rümelin 2014, S. 92).

Das Ziel einer kompetenzorientierten akademischen Ausbildung, wie sie mit dem Konzept der gestuften Studiengänge verbunden ist, soll also nicht darin bestehen, ein polizeiliches Erfahrungswissen durch wissenschaftliche Reflexion zu ersetzen. Im Gegenteil gilt es einen Mehrwert für beide Bereiche herzustellen. Für die Praxisebene kann der Vorteil darin liegen, dass die ihr zugrunde liegende Erfahrung kritisch überprüft und der Gefahr vorgebeugt wird, Vorurteilen und Stereotypen, aber auch Routinen zu erliegen. Darüber hinaus ermöglicht eine wissenschaftlich fundierte und methodisch gestützte Analyse von Praxisfragestellungen ein hohes Maß an Abstraktion, welche eine Generalisierung und Übertragbarkeit auf vergleichbare und zukünftige Fragestellungen möglich macht. Somit erfährt die polizeiliche Praxis eine wissenschaftlich basierte Verankerung. Im Gegenzug muss die Wissenschaft die Erfahrungsebene im Praxisbegriff anerkennen und Praxis nicht nur als Untersuchungsobjekt wahrnehmen. Dadurch kann sie Praxis besser abbilden und erfährt in der Folge eine höhere Akzeptanz bei den Praktikern. Zugleich schafft dies wiederum die Voraussetzung dafür, Wissen in die Praxis vermitteln zu können (vgl. Hartlieb 2002 und weitere Literatur zu Wissensmanagement und organisationales Lernen). Dies ist ein wesentlicher Aspekt von Management, wenn „Wissen als (handelbares) Gut, als wirtschaftliche Ressource und als Produktionsfaktor“, welches „kodifizier-, speicher- sowie transferierbar“ (Wyssusek 2004, S. V) verstanden wird. Eine Konsequenz ist, dass sich Wissenschaft im Bereich der Polizei viel stärker auf Praxis einlässt als dies an Universitäten allgemein üblich ist. Dies ist nicht nur eine Einstellungsfrage, vielmehr muss nüchtern anerkannt werden, dass an den Universitäten in der Regel der Praxiszugang fehlt oder zumindest sehr schwer zu erschließen ist. Im Ergebnis sind daher an den Universitäten prinzipiell die Grundlagenforschung und die

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Orientierung am Wissenschaftssystem vorrangig vertreten, während an den Hochschulen und Akademien der Polizeien die anwendungsbezogene bzw. problemorientierte Perspektive überwiegt und hier die Dualität von zwei Referenzsystemen – dem Wissenschaftssystem und dem Polizeisystem – vorliegt. Die Synthese aus diesen komplexen Gegebenheiten wurde als Zielsetzung für die Deutsche Hochschule der Polizei wie folgt formuliert: Der ständige Umgang mit Analytik ist gerade für die spätere Berufspraxis ein entscheidender Erfolgsfaktor. Bei der Qualifikation von Führungskräften kommt es darauf an, möglichst frühzeitig und umfassend die Fähigkeit zum analytischen, systematischen Denken und zur professionellen Problemlösung weiter zu entwickeln. Unter anderem deshalb ist schon in den Landesgesetzen zur Fachhochschulausbildung – also bei der Ausbildung für den gehobenen Dienst – das Erfordernis der Lehre ‚auf wissenschaftlicher Grundlage‘ festgeschrieben. Das führt zwingend zu der Schlussfolgerung, dass die Polizei bei der Aus- und Fortbildung ihrer Beamtinnen und Beamten des höheren Dienstes auf den Standard einer darüber hinausgehenden wissenschaftlichen Ausbildung nicht verzichten kann (Begründung zum Gesetz über die Deutsche Hochschule der Polizei 2006, S. 3).

Ist Polizeimanagement somit als Brücke zwischen Wissenschaft und polizeilicher Praxis zu verstehen? Wenn unter Management nicht die Kunst des Möglichen gefasst wird, sondern Theorie und Methode, um das Mögliche zu realisieren, dann bedarf ein solches Management in einer komplexen Welt einer wissenschaftlichen Fundierung. Wissenschaft würde hier also das theoretische Wissen bereitstellen, um Handlungsanleitungen für die Praxis methodisch und systematisch zu formulieren und den Studierenden den Kompetenzerwerb zu ermöglichen. Hieraus lassen sich drei Folgerungen für ein Konzept des Polizeimanagements ableiten: Erstens kann und soll Management Wissenschaft nicht ersetzen. Wissenschaft hat immer einen analytischen Fokus, sie versucht, analytische Erkenntnisse zu systematisieren, zu verallgemeinern und überprüfbar werden zu lassen – also Theoriebildung vorzunehmen. Zweitens formuliert Management ein Handlungswissen mit dem Ziel der Problemlösung. Die Kriterien und Maßstäbe für die Anwendung des Handlungswissens sind indessen außerwissenschaftlich begründet, beispielsweise politisch oder ökonomisch. Drittens ist Management nicht die einzig denkbare Brücke zwischen Wissenschaft und Praxis, sondern eine mögliche. Für das Polizeimanagement liegen hier auf mehreren Ebenen Chancen wie auch Konsequenzen: Der vorrangige Referenzpunkt liegt im Polizeisystem, allerdings nicht ausschließlich, sondern ebenso auch in der Anerkennung durch das Wissenschaftssystem: Zu nennen sind beispielsweise akademische Abschlüsse, um statusbezogene Gleichstellungen zu anderen Berufsgruppen (Verwaltungsdienst, Juristen etc.) zu erlangen und anschlussfähig an diese zu sein. Der Name des Masterstudiengangs an der Deutschen Hochschule der Polizei lautet nicht zufällig „Öffentliche Verwaltung – Polizeimanagement“ und verdeutlicht seine Verankerung in beiden Referenzsystemen, nämlich in Wissenschaft und Verwaltung.

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Für ein Konzept von Wissenschaft und Praxis, insbesondere für das Polizeimanagement, ist es notwendig, sich auf einen bestimmten Grad an akademischer Qualität in Bezug auf wissenschaftliche Theorien und Methoden einzulassen. An dieser Stelle sei konkret auf den Wissenschaftsrat, der für die Sicherung wissenschaftlicher Qualität verantwortlich ist, und die institutionelle Akkreditierung verwiesen, die beide dem Polizeisystem abverlangen, wissenschaftliche Standards anzuerkennen. Für das Wissenschaftssystem bedeutet dies jedoch, auch im institutionellen Sinne „Praxis“ akademisch anzuerkennen, indem beispielsweise für bestimmte Wissensgebiete (z. B. die polizeispezifischen Fächer) auch solche Experten anerkannt werden, die nicht im Wissenschaftssystem sozialisiert wurden und damit auf die exklusiv beschränkte Anerkennung von ausschließlich im universitären Qualifizierungsprozess reputierte Hochschullehrer zu verzichten. So ist es für das Polizeisystem zentral, dass das [polizeiliche Lehr-]Personal eine enge Verbindung mit der Praxis halten, aktuelle Kenntnisse und Erfahrungen besitzen und durch Forschung und Projekte vertiefen, zum Teil in der Praxis stehen oder in die Praxis zurückkehren. Neben Professorinnen und Professoren werden daher praxiserfahrene Lehrende eingesetzt, die weiter in der Praxis tätig sind oder grundsätzlich weiter polizeiliche Aufgaben wahrnehmen wollen, sich aber vorübergehend der Lehre und Forschung widmen (Begründung zum Gesetz über die Deutsche Hochschule der Polizei, S. 5).

Diese systemische Anforderung kann allerdings nicht für das allgemeine Universitätssystem postuliert werden, es begründet vielmehr den Anspruch einer universitären Spezialhochschule. An der Deutschen Hochschule der Polizei geschieht dies beispielsweise dadurch, dass die Leiter der polizeipraktischen Fachgebiete über den materiellen Hochschullehrerstatus verfügen, den Professoren damit weitestgehend gleich gestellt sind, allerdings ohne den Professorentitel zu erhalten oder das Promotionsrecht auszuüben. Die originäre Aufgabe einer Spezialhochschule ist die akademische Berufsbildung in der Form eines Studiums. Das Qualifizierungsziel richtet sich dabei auf das praxisorientierte Polizeimanagement und nicht auf die Polizeiwissenschaft. Indessen ist eine polizeilich fokussierte Wissenschaft handlungsleitend für das Polizeimanagement. Letzteres könnte damit die theoretisch und methodisch fundierte Antwort auf Herausforderungen der Praxis sein und diese im Sinne einer Praxisreflexion wieder in den Entwicklungsprozess der Polizeiwissenschaft zurückspiegeln. Denn „[g]erade in Umbruchzeiten kann die Praxisbewältigung sich nicht nur auf die bisherigen Erfahrungen beziehen, sondern ist es notwendig, die gewandelten Bedingungen theoretisch zu erfassen, sie auf die Erfahrungen zu beziehen und hieraus (neue) Handlungskompetenzen zu gewinnen“ (Frevel 2004, S. 205).

Ein Studium des Polizeimanagements als Synthese polizeilicher Praxis und wissenschaftlicher Fundierung des Handelns durch die Analyse und Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und Methoden setzt auch eine besondere Form der Vermittlung

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voraus. Die klassische Vorlesung ist geeignet, kognitive Lernziele zu erreichen und beispielsweise Theorien zu vermitteln. Das erworbene Wissen in die Anwendung zu bringen und an Praxisproblemen zu erproben, setzt Lehrformen voraus, die die Studierenden aus der rezipierenden in die aktive Rolle führen. Dieser didaktische Ansatz einer TheoriePraxis-Verzahnung lag der ursprünglichen Idee des Bologna-Prozesses zugrunde und verdient – bezogen auf Polizeimanagement – wieder aufgegriffen zu werden (vgl. Hauff 2006, S. 313–329). Anders als im anglo-amerikanischen Raum ist der Begriff des Polizeimanagements im deutschsprachigen Raum kaum konzeptionell untersetzt. Dennoch trägt der Masterstudiengang den Namen „Öffentliche Verwaltung – Polizeimanagement“ und nimmt damit terminologisch bereits 2006 die Verzahnung von verwaltungswissenschaftlicher Grundlegung und polizeilichem Management vor.

8.4 Masterstudiengang Neben der Vermittlung wissenschaftlicher und praktisch-begründeter Inhalte hatte im Masterstudium von Beginn an die Vermittlung von Kompetenzen hohe Bedeutung, dabei stehen nicht vorrangig „erlernte Berufsfertigkeiten, sondern […] wissenschaftlich fundierte Berufsfähigkeiten“ (Frevel 2004, S. 203) im Fokus. In Anlehnung an Warren Bennis (1994) und seine Definition von Management „do the things right“ und Leadership „do the right things“ verbindet Polizeimanagement als Grundlage des Masterstudiengangs der Deutschen Hochschule der Polizei diese beiden Elemente des Führungshandelns, indem die Studierenden die notwendigen Inhalte für ihre Führungsaufgabe erwerben und sich die erforderlichen Kompetenzen für die Führungsfunktion im Rahmen des Masterstudiengangs erschließen. Der Masterstudiengang, der bereits vor der Gründung der Deutschen Hochschule der Polizei akkreditiert wurde, ist auf die Qualifizierung der Führungskräfte des höheren Dienstes auf der Grundlage eines wissenschaftlichen Studiums mit dem Ziel der Professionalisierung ausgerichtet. Dabei werden in der Begründung für die Einrichtung des Masterstudiengangs das sich immer schneller wandelnde und immer anspruchsvoller werdende Berufsfeld in den Vordergrund der Argumentation gestellt. Durch das Studium sollen die Studierenden befähigt werden, größere Polizeidienststellen und Polizeieinheiten zu führen, in Führungsstellen den Einsatz der Polizei zu leiten, besondere Aufgaben in Zentralbehörden des Bundes und der Länder und in Obersten Bundes- und Landesbehörden sowie in Institutionen internationaler polizeilicher Zusammenarbeit wahrzunehmen und bei der Aus- und Fortbildung der Polizeibeamten mitzuwirken. Dabei sollen sie vor dem Hintergrund der strategischen Dimension polizeilichen Führungshandelns den Perspektivwechsel von der Ausführungs- zur Führungsebene vornehmen (vgl. Schulze 2016). Polizeiliches Erfahrungswissen wird weiterhin als wichtige Grundlage eines Studiums angesehen, es hat sich jedoch der wissenschaftlichen Überprüfung zu stellen und

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den Gütekriterien wissenschaftlicher Aussagen zu entsprechen. Die Ziele des Masterstudiengangs und damit das Spektrum der vertretenen Disziplinen orientieren sich an den Aufgaben, die die Absolventinnen und Absolventen nach Abschluss des Studiums in der Polizei zu erfüllen haben. 

Wenn 50 % der Lehrinhalte die konkrete und bekannte Praxis behandeln, 25 % neue Ideen für die Praxis erschließen und 25 % Neues vermitteln, ohne dass sich auf den ersten Blick erschließt, wofür das neue Wissen gebraucht werden kann, dann ist dies eine Verteilung, die den wissenschaftlichen und polizeipraktischen Ansprüchen gerecht wird.

Deshalb ist das Masterstudium neben der Vermittlung von Fach- und Führungswissen insbesondere auf die Ausprägung und Stärkung folgender Fähigkeiten ausgerichtet (vgl. Modulhandbuch des Masterstudiengangs Öffentliche Verwaltung – Polizeimanagement 2014/2016): • Perspektivisches, methodisch-analytisches Denken, das die Einsicht in die Wechselbeziehungen von Staat, Gesellschaft, Politik, Recht und Polizei vertieft; • Bürgerorientiertes Führungsverhalten und überzeugende Repräsentation der Polizei in der Öffentlichkeit; • Bund- und länderübergreifende sowie internationale polizeiliche Zusammenarbeit und verantwortliche Zusammenarbeit mit anderen Institutionen; • Entwicklung und Realisierung von Handlungszielen und -konzeptionen unter Berücksichtigung einer ökonomischen Aufgabenerfüllung; • Führungsverhalten im Sinne des kooperativen Führungssystems; • Konfliktvermeidung und kompetente Konflikthandhabung; • Reflexion polizeilichen Handelns und Führungsverhaltens insbesondere unter ethischen Kriterien; • Analyse und Organisation des eigenen Arbeitsverhaltens sowie sach- und situationsgerechte Nutzung persönlicher Ressourcen, insbesondere in Belastungssituationen; • Einschätzung der Reichweite und Aussagekraft wissenschaftlicher Erkenntnisse unter Berücksichtigung der eingesetzten Methoden; • Anwendung wissenschaftlicher Methoden zur Strukturierung und Analyse polizeilicher Fragestellungen; • Eigenverantwortliche ständige Erweiterung berufsbezogenen Wissens und dessen Anwendung auf komplexe Anforderungen. Um die komplexen Ziele des Masterstudiums zu erreichen, ist eine ausschließlich auf die Vermittlung kognitiver Ziele ausgerichtete Lehre nicht hinreichend. Die Herausforderung besteht vielmehr darin, die fachlichen Grundlagen für die Wahrnehmung von Managementfunktionen in der Polizei zu legen und den Transfer in berufliches Handeln anzubahnen. Eine besonders günstige hochschulpolitische Situation begleitete

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die Etablierung des Masterstudiengangs: der Bologna-Prozess der 1990er-Jahre. Dieser lenkte erstmals in der Geschichte universitärer Lehre den Fokus auf den Output akademischer Lehr-Lernprozesse. Der von Wildt (2002) als Paradigmenwechsel „shift-fromteaching-to-learning“ bezeichnete Prozess erlaubt es gerade für den berufsfeldbezogenen Masterstudiengang, die Praxisorientierung nicht allein über Inhalte zu sichern, sondern den Lehr-Lernprozess so zu konzipieren, dass den Studierenden ein umfassender Kompetenzerwerb ermöglicht wird, der neben dem Erwerb von Wissen auch dessen Anwendung auf praxisrelevante Fragestellungen umfasst. Das Ringen um ein geklärtes Verhältnis von Theorie und Praxis ist kein Phänomen polizeilicher Studiengänge oder des Bologna Prozesses, sondern lässt sich in der hochschulpolitischen Diskussion bereits Anfang der 1980er-Jahre beobachten. Die Autoren einer vom Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft beauftragten Studie kommen schon damals zu dem Ergebnis, dass Praxis- und Wissenschaftsorientierung ihren festen Platz an Universitäten und Hochschulen haben sollten (vgl. Kluge et al. 1981). Indes weist die Deutsche Hochschule der Polizei durch ihre bereits erwähnte Zugehörigkeit zu den Referenzsystemen Wissenschaft und Polizei eine Reihe von Besonderheiten auf, da sie den Ansprüchen beider Systeme entsprechen muss. Aus dem Wissenschaftssystem kommen Impulse nicht nur aus dem Bologna-Prozess und den damit verbundenen Akkreditierungen, sondern auch aus dem Wissenschaftsrat, der Hochschulrektorenkonferenz und der Kultusministerkonferenz. Diese münden in eine konkrete Hochschulpolitik und -entwicklung. Zugleich stellt das Polizeisystem Ansprüche an die Deutsche Hochschule der Polizei. Eine Besonderheit liegt hier zum Beispiel darin, dass die Trägerschaft der Hochschule und die höchsten Dienstherren der Absolventinnen und Absolventen identisch sind. Ferner haben die Studierenden in der Regel schon vor dem Studium einen Berufsfeldbezug und wurden bereits innerhalb des Polizeisystems sozialisiert (vgl. Abb. 8.3). Daraus ergibt sich ein entsprechendes berufliches Kompetenz- und Expertenverständnis, das stark durch die Sicherheitspolitik und deren Praxis definiert wird. Darüber hinaus

Abb. 8.3  Employability im Masterstudiengang der DHPol

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darf ebenfalls der gesellschaftliche Anspruch an eine solche Einrichtung nicht außer Acht gelassen werden, auch wenn dieser nicht expliziert werden kann (vgl. Schulze 2016). Für den Masterstudiengang der Deutschen Hochschule der Polizei dauert das Ringen um das richtige Verhältnis von Theorie und Praxis weiterhin an, wobei sich von Studienjahrgang zu Studienjahrgang eine höhere Akzeptanz bei den Studierenden für akademische Inhalte und (wissenschaftliche) Methodenkompetenzen anhand der Modulevaluationen beobachten lässt. Die erste Absolventen- und Vorgesetztenstudie der Deutschen Hochschule der Polizei hat zudem gezeigt, dass Absolventinnen und Absolventen sowie Vorgesetzte darin übereinstimmen, dass der Masterstudiengang die für eine erfolgreiche Führungstätigkeit im höheren Dienst notwendigen Kompetenzen und Inhalte in hohem Maße vermittelt (Schulze 2016). Gleiches gilt auch für die Promotion. Auch hier hält die Diskussion an, allerdings auf einer anderen Ebene von Theorie und Praxis. So wird als disputabel angesehen, inwieweit einerseits die Organisation Polizei durch promovierte Polizeivollzugsbeamte einen Nutzen erfährt, und andererseits sich die Deutsche Hochschule der Polizei überhaupt der Ausbildung des wissenschaftlichen Nachwuchses widmen soll. Ungeachtet der zuvor genannten Ansprüche beider Referenzsysteme, denen die Deutsche Hochschule der Polizei verpflichtet ist, plädiert dieser Beitrag dafür, die Chancen anzuerkennen, die sich daraus ergeben, dass sowohl Polizisten als auch Nachwuchswissenschaftler die Möglichkeit der Promotion erhalten. Durch die wissenschaftlichen Nachwuchskräfte, die im Wissenschaftssystem sozialisiert wurden und ihr Forschungsfeld im Bereich Polizei- und Sicherheitsforschung verankern möchten, gelangen neue Impulse aus den verschiedensten Fachrichtungen in die Polizei – ggf. auch durch die spätere Rekrutierung für die Aus- und Fortbildung sowie Forschung in den entsprechenden polizeilichen Einrichtungen. Polizeivollzugsbeamte, die eine Promotion anstreben, verstärken die Vernetzung der beiden Referenzsysteme und fördern die stetig zunehmende Professionalisierung der Polizei, auch hier wieder ggf. mit den Perspektiven für Lehre, Fortbildung und Forschung. Auch die eingangs aufgeworfene Frage nach einer verwaltungswissenschaftlich gerahmten Polizeiwissenschaft wird nur vor dem Hintergrund akademisch qualifizierter Polizeivollzugsbeamten umfassend zu beantworten sein, wenn die Integration der polizeispezifischen Fachdisziplinen in die Verwaltungswissenschaft langfristig erfolgreich sein soll.

8.5 Entwicklung der Deutschen Hochschule der Polizei Die Gründung der Deutschen Hochschule der Polizei als Weiterentwicklung ihrer Vorläuferorganisation, der Polizei-Führungsakademie, ist eng mit dem Anspruch an die Qualifizierung ihrer Absolventinnen und Absolventen verbunden und daher von der Entwicklung des Masterstudiengangs nicht zu trennen. So führt die Begründung zum Gesetz über die Deutsche Hochschule der Polizei (DHPolG) zur Zielsetzung der Hochschule aus:

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Eine den zukünftigen Herausforderungen angemessene Qualifikation von Führungskräften ist nur auf wissenschaftlicher Grundlage möglich. […] Es ist unabdingbar, eine wissenschaftlich fundierte polizeiliche Entscheidungs- und Handlungslehre zu entwickeln, in deren Rahmen die Probleme der Inneren Sicherheit rechtzeitig erkannt und bearbeitet werden. Dabei geht es nicht darum, fern der polizeilichen Praxis zu operieren. Es geht vielmehr darum, das Niveau der täglichen Arbeit neu zu bestimmen. Gearbeitet werden soll nach den Prinzipien der Logik und Rationalität, also wissenschaftlich. Der Zugang zu und Umgang mit Wissen ist ein strategischer Erfolgsfaktor für die Bewältigung zukünftiger Anforderungen. Wissensmethodische Kompetenz, d. h. die Fähigkeit zur Informationsauswahl und -bewertung sowie zur Bewertung der Aussagefähigkeit heutiger Erkenntnisse für künftige Entwicklungen, wird bei einer immer schneller wachsenden Informations- und Wissensmenge zu einer Schlüsselqualifikation (Begründung zum Gesetz über die Deutsche Hochschule der Polizei 2006, S. 2–3).

Die Anbindung der Polizeiwissenschaft – wie bereits zu Beginn erwähnt –, deren Entwicklung der Deutschen Hochschule der Polizei in § 4 Abs. 2 DHPolG als Aufgabe übertragen wurde, ist nicht im Sinne einer akademischen Disziplinentwicklung, sondern umfassender als Schaffung eines akademisch fundierten, auf Handlungskompetenzen im Berufsfeld zielenden theoretischen Bezugsrahmens, zu interpretieren. Die Idee von der Verankerung der Polizeiwissenschaft in der Verwaltungswissenschaft und der Auftrag der Deutschen Hochschule der Polizei „[…] die Polizeiwissenschaft durch Forschung, Lehre, Studium und Weiterbildung zu pflegen und zu entwickeln“, wie er in § 4 Abs. 2 DHPolG formuliert wird, ist mit dieser Konzeption gewährleistet, da die Polizeiwissenschaft als Schwerpunkt nicht aufgegeben, sondern durch eine neue Kontextualisierung sowohl theoretisch als auch methodisch angereichert wird. Ebenso ist die Anschlussfähigkeit an die Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung, die Polizeiakademien und universitären Hochschulen gegeben. Daher ist der neue Ansatz geeignet, Zielsetzungen, die mit der Gründung der Deutschen Hochschule der Polizei verbunden waren und sich in ihren Aufgaben niederschlagen, zu verwirklichen, ohne weiterhin die Etablierung einer eigenen akademischen Disziplin zu verfolgen und die spezifischen Anforderungen an die akademische Fundierung polizeilichen Führungshandelns zu vernachlässigen. Die Gründung der Deutschen Hochschule der Polizei als Hochschule in Trägerschaft der Innenressorts birgt Chancen und Risiken zugleich. Für eine wissenschaftliche Hochschule ist es ungewöhnlich, dass Hochschulträger und Arbeitgeber der Absolventinnen und Absolventen identisch sind, wie dies bei der Deutschen Hochschule der Polizei der Fall ist. Hierdurch entstand ein Geflecht an Interessen, dessen Akteure zum Teil entgegengesetzte Standpunkte vertreten. Die mit der Konzeption der Deutschen Hochschule der Polizei beauftragte Arbeitsgruppe sah nur in der Form einer „internen“ Hochschule die Möglichkeit eines berufsfeldbezogenen Studiums gewährleistet. Auch waren bereits in dieser frühen Entwicklungsphase der Weiterbildungscharakter des Masterstudiengangs und die Ausrichtung der Deutschen Hochschule der Polizei auf die postgraduale Bildungsarbeit erkennbar. Dabei standen weniger die Studieninhalte als vielmehr die Lehrenden im

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Fokus der Argumentation. So sollte die Einbindung polizeilicher Lehrkräfte befristet auf Zeit ein konstituierendes Element der Hochschule sein, das sich aus Sicht der Hochschulträger in einer internen Hochschule in besonderer Weise verwirklichen ließ. Der Wissenschaftsrat hat in einem Grundsatzpapier aus dem Jahr 2011 die Notwenigkeit der funktionalen Differenzierung der Hochschullandschaft hervorgehoben und prognostiziert, dass sich die bisherige Hochschullandschaft, die durch Universitäten, Fachhochschulen und Sonderformen wie Kunsthochschulen geprägt ist, wandeln wird (vgl. Wissenschaftsrat 2011, S. 60–91). Demnach wird es internationale Spitzenuniversitäten – circa 100 weltweit, davon maximal 10 in Deutschland – geben, die mit enormen Finanzressourcen ausgestattet sind und insbesondere im naturwissenschaftlichen, technischen und medizinischen Bereich ihren Schwerpunkt setzen. Es wird das Feld der klassischen Universitäten als zweite Gruppe dazukommen, in denen die jetzigen Universitäten um die Mittel, das Personal und die Studierenden konkurrieren werden mit dem Ziel, klassische Volluniversität in Forschung und Lehre bleiben zu können. Indessen wird eine dritte Gruppe von Hochschulen entstehen – zusammengesetzt aus kleineren Universitäten und forschungsintensiven Fachhochschulen – die einen im eigentlichen Sinne neuen Hochschultypus begründen werden. Diese sind in der Forschung und Lehre tätig, jedoch nicht mehr mit dem gesamten Fächerspektrum als Volluniversität ausgewiesen. Es folgt die Gruppe der Hochschulen, die sich ganz auf die Lehre und Ausbildung konzentrieren werden und schließlich die Gruppe der sehr speziellen Einrichtungen, im formalen Sinne Berufsakademien vornehmlich in privater Trägerschaft. Damit ist keine Zuordnung der genannten Gruppen bzw. Hochschultypen zu Niveaustufen verbunden, vielmehr beschreiben sie Typformen von Hochschulen. Die Deutsche Hochschule der Polizei ist innerhalb des beschriebenen Differenzierungsprozesses dem neuen Hochschultypus zuzuordnen, der aus kleineren Universitäten, forschungsorientierten Fachhochschulen und anderen Spezialhochschulen zusammenwächst. Dieser neue Hochschultyp wird davon geprägt sein, dass sich die jeweilige Einrichtung an speziellen Berufsanforderungen orientiert, sowohl in der Lehre als auch in der Forschung auf einen speziellen Themenbereich fokussiert und mit einem Promotionsrecht oder auch mit einem Habilitationsrecht ausgestattet ist. Mit anderen Worten: dieser Hochschultypus erhebt seine jeweilige Spezialisierung zum eigenen Profil. Hierin eröffnet sich eine Perspektive für die Deutsche Hochschule der Polizei dadurch, dass sie als Spezialhochschule mit universitärem Status ein Alleinstellungsmerkmal aufweist, da sie sowohl wissenschaftliche Fachgebiete als auch polizeipraktische Fachgebiete zu einem Profilschwerpunkt „Verwaltungs- und Polizeiwissenschaft“ bündelt. Eine weitere Besonderheit besteht darin, dass sie über einen unmittelbaren Feldzugang zum Polizeisystem verfügt. Wenngleich die Gründung der Deutschen Hochschule der Polizei im Jahr 2006 zehn Jahre zurück liegt, ist der Prozess, die Deutschen Hochschule der Polizei als Spezialhochschule mit universitärem Status zu etablieren, weder im wissenschaftlichen

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noch im polizeilichen Bezugssystem abgeschlossen. Aufgrund ihrer Rechtsstellung als Hochschule mit universitärem Status hat die Deutschen Hochschule der Polizei sowohl innerhalb der Hochschulstruktur der Polizeien als auch innerhalb des Systems der wissenschaftlichen Hochschulen eine Sonderstellung. So besitzt sie im Gegensatz zu den Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung einen gesetzlichen Forschungsauftrag und das gesetzlich verankerte Promotionsrecht (vgl. Lange 2015, S. 1). Als Einrichtung, die sowohl dem Polizei- als auch dem Wissenschaftssystem angehört, stellt sich aber auch die Frage, für wen Forschung an der Deutschen Hochschule der Polizei betrieben wird. Wer ist der Adressat und wer ist das Untersuchungsobjekt: Polizei, Ministerien, Politik, Wissenschaft, Gesellschaft? Die Antwort kann nur lauten: Alle Genannten sind Adressaten dieser Forschung und gleichwohl auch deren Gegenstand. Dabei wird nicht nur auf Generierung von Grundlagenwissen abgezielt, sondern ebenfalls eine handlungsorientierende Bedarfsforschung verfolgt. Auch hier gilt es den Ansprüchen beider Referenzsysteme, in denen die Hochschule begründet ist, nämlich Wissenschaft und Polizei, zu entsprechen. In Hinblick auf das Wissenschaftssystem steht für die Deutsche Hochschule der Polizei im Jahr 2018 die institutionelle Reakkreditierung durch den Wissenschaftsrat bevor. Dabei wird es nicht nur um die Erfüllung der Standards des Wissenschaftssystems gehen, sondern vor allem darum, das Konzept und den Typus einer universitären Spezialhochschule einerseits mit Leben zu füllen, andererseits die widerstreitenden Ansprüche, bestehend aus wissenschaftlicher Reputation, praxisbezogener Relevanz sowie Statussicherheit und Hochschulautonomie auszugleichen und zu behaupten – ein Balanceakt zwischen Wissenschaft und Praxis.

8.6 Fazit Die Neuausrichtung der Polizeiwissenschaft durch eine verwaltungswissenschaftliche Anbindung, die Funktion des Polizeimanagements als Zielorientierung eines verwaltungswissenschaftlichen und berufsfeldorientierten Masterstudiengangs sowie die Verankerung der Deutschen Hochschule der Polizei als universitäre Spezialhochschule in einer sich dynamisch entwickelnden Hochschullandschaft sind Bausteine eines sowohl im Berufsfeld Polizei als auch im Wissenschaftssystem verankerten Selbstverständnisses der noch immer im Aufbau befindlichen Deutschen Hochschule der Polizei. Die Etablierung der verwaltungswissenschaftlich angebundenen Polizeiwissenschaft richtet sich dabei auf die Integration akademischer und polizeispezifischer Disziplinen mit dem Ziel, den gesetzlichen Forschungsauftrag der Deutschen Hochschule der Polizei mit Blick auf das Berufsfeld Polizei zu erfüllen. Das Verständnis des Polizeimanagements als Verbindung von Theorie und Praxis eignet sich wiederum, die Ausrichtung und Zielsetzung des Masterstudiengangs zu umschreiben. Damit befindet sich der Masterstudiengang der Deutschen Hochschule der Polizei in guter Gesellschaft und teilt die Problematik, akademische und berufsfeldbezogene Disziplinen zu verbinden, um die

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akademische Berufsausbildung zu gewährleisten. Vergleichbar sind dazu im weitesten Sinne Lehramtsstudiengänge, die sich ebenfalls unterschiedlicher (akademischer) Disziplinen bedienen, um die zukünftigen Lehrerinnen und Lehrer für die Ausübung ihres Berufs zu qualifizieren. Dennoch wäre es verfehlt, Lehramtsstudierende als zukünftige Erziehungswissenschaftlerinnen und Erziehungswissenschaftler zu bezeichnen. Dementsprechend qualifiziert die Deutsche Hochschule der Polizei ihre Studierenden zu akademisch ausgebildeten „Polizeimanagern“, die in der Synthese ihrer beruflichen Expertise mit den akademischen Methoden und Inhalten des Studiums in die Lage versetzt werden, die komplexen und sich wandelnden Herausforderungen des Berufsalltags im höheren Polizeivollzugsdienst zu bewältigen. Der Ort, an dem dieser Spagat zwischen Theorie und Praxis, zwischen Berufsfeld und akademischen Disziplinen gelingen kann, ist die Hochschule in ihrer Eigenschaft als universitäre Spezialhochschule, die von den Gesetzgebern genau auf der Grenze der beiden Bezugssysteme Wissenschaft und Polizei platziert wurde. Diese Grenzlage stellt eine große Herausforderung für die Organisation und die in ihr Tätigen dar. Gleichzeitig entstehen gerade in solchen Spannungsfeldern neue wissenschaftliche und praxisrelevante Ideen-, Theorie- und Lösungsansätze. Das integrative Konzept einer „Verwaltungs- und Polizeiwissenschaft“ und das Konzept eines „Polizeimanagements“ als entsprechendes berufsfeldbezogenes Studienfach sind solche Ansätze.

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Hauff M (2006) Scheingegensätze ziehen sich an. Polizeiliche Studiengänge und das Ringen um Praxisorientierung und Akademisierung. In: Christe-Zeyse J (Hrsg) Die Polizei zwischen Stabilität und Veränderung. Verlag für Polizeiwissenschaft, Frankfurt a. M., S 313–329 Kersten J (2012) Polizeiwissenschaft. Eine programmatische Standortbestimmung. SIAK-JOURNAL 2012(1):4–18 Kluge N, Neusel B, Teichler U (1981) Beispiele praxisorientierten Studiums. Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, Bonn Lange H-J (2003) Polizeiforschung, Polizeiwissenschaft oder Forschung zur Inneren Sicherheit? Über die Etablierung eines schwierigen Gegenstandes als Wissenschaftsdisziplin. In: Lange H-J (Hrsg) Die Polizei der Gesellschaft. Zur Soziologie der Inneren Sicherheit. Leske + Budrich, Wiesbaden, S 427–453 Lange H-J (2015) Balanceakt – Zwischen Praxis und Wissenschaft. Polizei 2015(1):1–2 Modulhandbuch des Masterstudiengangs Öffentliche Verwaltung – Polizeimanagement (2014/2016). http://www.dhpol.de/de/medien/downloads/modulhandbuch_2014_2016_oeffentlich_gesamt.pdf. Zugegriffen: 19. Juni 2015 Mokros R (2013) Polizeiwissenschaft und Polizeiforschung in Deutschland. Versuch einer kritischen Bestandsaufnahme, 2. Aufl. Felix, Bochum Nida-Rümelin J (2014) Der Akademisierungswahn: Zur Krise beruflicher und akademischer Bildung. edition Körber-Stiftung, Bonn Radke F-O (1999) Autonomisierung, Entstaatlichung, Modularisierung. Neue Argumente in der Lehrerbildungsdiskussion? In: Radke F-O (Hrsg) Lehrerbildung an der Universität. Zur Wissensbasis pädagogischer Professionalität. Goethe-Universität, Frankfurt a. M., S 11–24 Schulze V (2016) „Employability als hochschulpolitisches Leitziel des Masterstudiengangs Öffentliche Verwaltung – Polizeimanagement – eine Standortbestimmung“. In: Schriftenreihe der Deutschen Hochschule der Polizei. Münster (in Vorbereitung) Wildt J (2002) Vom Lehren zum Lernen – zum Wandel der Lernkultur und modularisierten Studienstrukturen. In: Berendt B et al. (Hrsg) Neues Handbuch Hochschullehre, Bd A 3.1. DUZ medienhaus, Berlin Wissenschaftsrat (2011) Empfehlungen zur Differenzierung der Hochschulen. Wissenschaftsrat, Köln Wyssusek B (Hrsg) (2004) Wissensmanagement komplex: Perspektiven und soziale Praxis. Schmidt, Berlin

Über die Autoren Univ.-Prof. Dr. Hans-Jürgen Lange ist Präsident der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) in Münster. Von 2008 bis 2014 war er Lehrstuhlinhaber für Politikwissenschaft, Sicherheitsforschung und Sicherheitsmanagement an der Fakultät für Kulturreflexion der Universität Witten/Herdecke. Von 2009 bis 2014 war er Dekan der Fakultät für Kulturreflexion sowie seit 2010 Vorsitzender des Senats der Universität Witten/Herdecke. Er ist Sprecher des Interdisziplinären Arbeitskreises Innere Sicherheit (AKIS) und Wissenschaftlicher Direktor des Rhein-Ruhr-Instituts für Sozialforschung und Politikberatung (RISP) an der Universität Duisburg-Essen. Hans-Jürgen Lange hat zahlreich zu Themen der Inneren Sicherheit und Polizeiforschung veröffentlicht, u. a. ist er Herausgeber der Publikationen: „Auf der Suche nach neuer Sicherheit: Fakten, Theorien und Folgen“ (2009, zus. mit H. Peter Ohly und Jo Reichertz), „Innere Sicherheit

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im europäischen Vergleich“ (2012, zus. mit Thomas Würtenberger und Christoph Gusy), sowie „Verfassungsschutz. Reformperspektiven zwischen administrativer Effektivität und demokratischer Transparenz“ (2016, zus. mit Jens Lanfer). Michaela Wendekamm schloss das Magisterstudium in Sozialwissenschaften und Neuerer Geschichte an der Universität Duisburg-Essen ab und promovierte anschließend am Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Sicherheitsforschung und Sicherheitsmanagement an der Universität Witten/Herdecke. Sie ist als Wissenschaftliche Referentin des Präsidiums der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster tätig. Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich Innere Sicherheit und Sicherheitskultur sowie Migrationspolitik.

Themenrelevante Veröffentlichungen: • Frevel B, Wendekamm M (Hrsg) (2016) Sicherheitsproduktion zwischen Staat, Markt und Zivilgesellschaft. Springer VS, Wiesbaden • Wendekamm M (2015) Die Wahrnehmung von Migration als Bedrohung. Zur Verzahnung der Politikfelder Innere Sicherheit und Migrationspolitik. Springer VS, Wiesbaden

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Menschenrechtskonforme Polizeiarbeit als Organisationsproblem – das Beispiel Österreich Reinhard Kreissl

Zusammenfassung

Der folgende Beitrag analysiert eine Reihe von Problemen, die entstehen können, wenn man versucht, Reformvorhaben zu realisieren, die eine Modernisierung der Polizei zum Ziel haben. Er basiert auf eigenen Erfahrungen des Autors, der als externer Experte an solchen Vorhaben in Österreich beteiligt war. Es handelt sich hier also um einen Erfahrungsbericht, der versucht, aus der Perspektive des Teilnehmers verallgemeinerungsfähige Einsichten zu gewinnen. Auf einen ausführlichen Anmerkungsapparat wurde verzichtet. Entsprechende Literatur, die speziell auf das hier zur Diskussion stehende Problem eingeht, ist dünn gesät.

Inhaltsverzeichnis 9.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Der Wandel der polizeilichen Handlungsorientierungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Menschenrechte als Leitlinie polizeilicher Arbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Strategische Hebel und Hindernisse – Menschenrechtsausbildung vs. Cop Culture. . . . . . 9.5 Das Beispiel Österreich – Polizei. Macht. Menschen. Rechte.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Lessons learned. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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R. Kreissl (*)  Universität Wien, Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_9

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9.1 Einleitung Während es im angelsächsischen Bereich mit der sozialwissenschaftlichen Tradition der Police Studies schon seit längerem eine Diskussion über die Orientierung und Aufgabenstellung der Polizei als Organisation gibt, ist dieser reflexive Blick auf die eigene Praxis in den kontinentaleuropäischen, staatszentrierten Gesellschaften erst relativ spät entwickelt worden. Polizei verstand sich hier lange Zeit als unhinterfragte und nicht hinterfragbare staatliche Ordnungsmacht und die literarische Produktion war entweder auf juristische Abhandlungen oder hagiografische Darstellungen pensionierter Polizeibeamter beschränkt, die im Ruhestand sich Gedanken über die Aufgabe der Polizei machten. Mangels einer institutionellen Verankerung des systematischen Nachdenkens und der empirischen Beobachtung der Polizei als Organisation und gesellschaftliche Dienstleistungsinstanz entwickelte eine solche Diskussion nicht die kritische Masse, um nachhaltige Wirkung zu entfalten. Kritik kam bestenfalls von außen und wurde vehement abgelehnt. Rekrutierung und Ausbildung orientierten sich am militärischen Modell, die Organisation basierte auf Befehl und Gehorsam und die Differenzierung der Tätigkeiten war gering. In Deutschland waren vermutlich die Ereignisse in den 1960er- Jahren, als die Polizei erstmals mit bis dahin unbekannten Formen des öffentlichen Protests konfrontiert war, ein wichtiger Auslöser für eine Veränderung der Polizeiorganisation. Die gute alte Pickelhaubenpolizei war den neuen Herausforderungen nicht mehr gewachsen und sie geriet als Institution staatlicher Repression zusehends unter Legitimationsdruck. Die Situation in Österreich war ähnlich, wenn auch maßstabsverkleinert und die gesellschaftlichen Verwerfungen trafen hier mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung auf den Bildschirmen der Polizei ein. In Wien, so ein Karl Kraus zugeschriebenes Bonmot, würde er den Weltuntergang erwarten, denn dort geschehe alles zehn Jahre später. Ab Mitte der 1990er- Jahre fanden erste nennenswerte Versuche einer Reformierung der Polizeiausbildung in Österreich statt, die sog. Sicherheitsakademie (SIAK) wurde als Bildungs- und Forschungseinrichtung der österreichischen Polizei im Sicherheitspolizeigesetz verankert und damit wurde die österreichische Polizei – im Prinzip – anschlussfähig an die akademische Diskussion in den sogenannten „police sciences“. Bis 2005 war die Polizei in Österreich zweigeteilt in Gendarmerie und Kriminalpolizei und das Mammutprojekt der Zusammenlegung dieser beiden, auch kulturell heterogenen Organisationseinheiten führte zu großen internen Irritationen, deren Auswirkungen noch zehn Jahre danach zu spüren sind. Derzeit wird die österreichische Polizei zentral aus dem Innenministerium durch die Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit gesteuert und jedes der neun Bundesländer verfügt über eine eigene Landespolizeidirektion (LPD). Diese zentralistische Organisation ermöglicht auf der einen Seite die Umsetzung von Reformen ohne große Abstimmungsnotwendigkeiten auf der horizontalen Ebene, verhindert aber auf der anderen Seite organisatorische Flexibilität und hemmt lokale Initiativen, die versuchen auf konkrete Bedingungen vor Ort zu reagieren. Hinzu kommt eine in Österreich mehr als in anderen Ländern ausgeprägte Politisierung der Verwaltung, die eine Art zweite Steuerungs- und Strukturebene in jede staatliche

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Organisation einzieht. Die Besetzung entsprechender Positionen berücksichtigt die parteipolitische Farbenlehre, d. h. es wird darauf geachtet, dass die beiden großen Parteien (ÖVP und SPÖ) bei der Auswahl des Personals ihre Kandidaten in Stellung bringen können. Entsprechend gibt es im nationalen Sprachgebrauch sogenannte „rote“ und „schwarze“ Ministerien und innerhalb der ministeriellen Verwaltung werden nach Möglichkeit die zentralen Posten nebst den jeweils dazugehörigen Stellvertretern gemäß der Farbenlehre in Rot/Schwarz besetzt. In den vergangenen fünfzehn Jahren wurde Österreich zum ersten Mal von 2000 bis 2005 von einer schwarz-blauen Koalition regiert, die rechtspopulistische FPÖ kam damit in die Regierungsverantwortung und dementsprechend erweiterte sich auch das politische Farbenspektrum der Verwaltung. Diese starke parteipolitische Durchdringung der Staatsverwaltung gilt es zu berücksichtigen, wenn man politische Prozesse und Reformen in Österreich verstehen will. Im Bereich der Polizei haben die sogenannten „Blauen“ (d. h. der FPÖ verbundenen) Kräfte vorwiegend im Bereich der Personalvertretung eine starke Position. Unter den Bedingungen der für dieses Land typischen neokorporatistischen Struktur sind Reformen gegen den Willen der Personalvertretung nicht durchzusetzen und das heißt, dass jede Veränderung nicht nur den Test sachlicher Notwendigkeit und tagespolitischer Opportunität bestehen muss, sondern auch durch den Filter parteipolitisch-ideologischer Vorgaben läuft. Diese Konstellation ist einer Modernisierung der Polizei nicht unbedingt förderlich und dementsprechend bohrt dicke Bretter, wer hier Veränderungen anstrebt. Möglicherweise führt der Prozess, den der deutsche Politikwissenschaftler WolfDieter Narr in Bezug auf die Reform der deutschen Polizei bei der Einführung der Fachhochschulausbildung vor langer Zeit als die Mobilisierung der Ressource Intelligenz bezeichnet hat, auch in Österreich dazu, dass Reformprozesse durch sachfremde Zurufe weniger verformt werden. In den letzten Jahren wurde hierzulande für die polizeilichen Führungskräfte die Möglichkeit eröffnet, über eine Fachhochschulausbildung einen BA- und MA-Abschluss zu erwerben, und dies dürfte sich mittelfristig auch auf die Organisationskultur und die Diskussionen innerhalb der Polizei auswirken.

9.2 Der Wandel der polizeilichen Handlungsorientierungen In der Polizeiliteratur findet sich eine Reihe unterschiedlicher Handlungsorientierungen, die es erlauben, sowohl Ziel und Zweck polizeilichen Handelns als auch die entsprechenden Methoden und Ansätze der Polizeiarbeit zu differenzieren und zu gewichten. Jeder dieser Orientierungen lässt sich eine typische Organisationskultur und ein polizeiliches Selbstverständnis zuordnen. Die kontinentaleuropäischen Polizeien sind aus einer Tradition der Kriminalitätsbekämpfung und der Aufrechterhaltung der hoheitlich definierten öffentlichen Sicherheit und Ordnung erwachsen (in der angelsächsischen Literatur als crime fight, thief taking und public order policing bezeichnet). In dieser Tradition wirkt eine strikte normative

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Orientierung nach. Es wird – vereinfacht gesagt – unterschieden zwischen gesetztreuen Bürgern, legalem Verhalten und öffentlicher Ordnung auf der einen Seite und Kriminellen, verbotenem Verhalten und Störungen der öffentlichen Ordnung auf der anderen Seite. Diese klare Leitorientierung ist unter den gegenwärtigen gesellschaftlich-sozialen Bedingungen, unter denen polizeiliche Arbeit stattfindet, kaum mehr aufrechtzuerhalten. Moderne städtische Gesellschaften ähneln eher einem Patchwork der Minderheiten und lassen sich nicht mehr auf eine sozial homogene oder klar stratifizierte soziale Ordnung abbilden. Das hat Folgen für das polizeiliche Selbstverständnis und die operational philosophies polizeilichen Handelns. Zudem wird mit zunehmender Reflexivität der polizeilichen Selbstbeobachtung das Bild der Polizei als traditionelle Ordnungshüterin brüchig. Diese Erosion lässt sich auf verschiedenen Ebenen diagnostizieren. Die zunehmenden Wortmeldungen von Gewerkschaftsvertretern, die den fehlenden Respekt gegenüber Polizeibeamten beklagen, die angeblich immer häufiger in Konfrontationen verwickelt werden, zählen dazu ebenso wie die Tendenz zu einer innerpolizeilichen Selbstorganisation, die in einigen Ländern zu beobachten ist. Auf der Ebene der Diskussion über polizeiliche Handlungsorientierungen geht diese Veränderung mit einem Aufstieg des sogenannten community policing einher. Dieses, ebenfalls im angelsächsischen Kontext entwickelte Konzept sieht die Aufgabe der Polizei weniger im Bereich der Aufrechterhaltung einer abstrakt legalistisch definierten Sicherheit und Ordnung, sondern versteht polizeiliches Handeln als Dienstleistung für die Bürger im konkreten Umfeld, als community service. Damit rückt die Polizei als ein Akteur unter anderen in einen lokalen Prozess der Reproduktion und Aufrechterhaltung sozialer Ordnung ein, sie steht neben Sozialarbeit, kommunalen Versorgungsbetrieben, lokaler Sozialpolitik und Formaten zivilgesellschaftlicher Selbstorganisation, eingebunden in ein Netz, das einen überschaubarem lokalen Rahmen umspannt. Zwar hat sie nach wie vor das Alleinstellungsmerkmal des staatlichen Gewaltmonopols, definiert sich aber nicht mehr ausschließlich durch dessen Ausübung. Die Übernahme eines solchen Modells von Polizeiarbeit stößt dabei auf Widerstände einer Tradition, die Orientierungen wie das sogenannte Legalitätsprinzip pflegt, das wiederum in der Annahme wurzelt, es gäbe klare Unterscheidungen zwischen legalem und illegalem Verhalten, zwischen Gut und Böse, deviant und konform. Dieses formale Prinzip lässt den Beamten – in der Theorie – keinen Entscheidungsspielraum im Angesicht realer oder vermeintlicher Straftaten, sondern verpflichtet sie zum Eingreifen auch bei kleinen, unbedeutenden Gesetzesübertretungen.

9.3 Menschenrechte als Leitlinie polizeilicher Arbeit Das Thema Menschenrechte und Polizei taucht üblicherweise auf, wenn es um die reale oder vermeintliche Verletzung von Menschenrechten der Bürger geht, die mit der Polizei in Kontakt kommen. Polizeiliche Übergriffe, ungerechtfertigter Einsatz von Gewalt,

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überschießende Kontrolltätigkeiten gegenüber bestimmten Gruppierungen werden als Menschenrechtsverletzungen durch die Polizei gebrandmarkt. Diese Art der Thematisierung führt dazu, dass das Thema Menschenrechte innerhalb der Polizei traditionell kein hohes Ansehen genießt. Man wirft der Polizei Menschenrechtsverletzungen vor, und das bringt die Organisation in die Defensive; es führt dazu, dass sie ihr Handeln rechtfertigen und als menschenrechtskonform verteidigen muss. Diese enge Fassung und negative Besetzung des Begriffs machen es schwierig, das Thema auf die Agenda der polizeilichen Diskussion und Ausbildung zu setzen. Kommt die Rede auf Menschenrechte, winkt der Polizeipraktiker schnell ab. Eine erweiterte Perspektive auf das Thema ergibt sich, wenn man alltägliches polizeiliches Handeln selbst als menschenrechtsorientiert begreift: es gehört zu den Kernaufgaben der Polizei als gesellschaftlicher Ordnungsmacht, die Menschenrechte der „Schwächeren“ in der Gesellschaft zu schützen. Eine solche Sichtweise erscheint plausibel, wenn man polizeiliches Handeln in erster Linie als Form der Konfliktlösung begreift. Das paradigmatische Beispiel des polizeilichen Eingreifens ist dann nicht mehr die Festnahme eines Tatverdächtigen oder die Kontrolle bestimmter Personen sondern die zivilisierende und friedensstiftende, konfliktverhindernde Intervention in einer Auseinandersetzung. Die Polizeistreife, die zu einer häuslichen Auseinandersetzung oder einem Streit unter Nachbarn gerufen wird, dort die Konfliktparteien trennt und – falls erforderlich – dafür sorgt, dass weitere Gewalteskalation verhindert wird, sichert die Menschenrechte der schwächeren Partei in einer solchen Konfrontation. Je nachdem, welches Bild man dem „typischen“ Polizeieinsatz zuordnet – die Kontrolle von vermeintlichen afrikanischen Drogendealern im öffentlichen Raum oder den Einsatz bei einer Auseinandersetzung bei häuslicher Gewalt zwischen Partnern in einer Beziehung – entsteht eine andere Vorstellung von der Bedeutung der Menschenrechte für die polizeiliche Arbeit. Darüber hinaus lassen sich auch jene Situationen, in denen Polizeibeamten Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen werden, dahin gehend verstehen, dass man in ihnen misslungene Problemlösungen sieht. Im Gegensatz zu den auch in der medialen Auseinandersetzung immer wieder vorgebrachten Vorwürfen, Polizeibeamte handelten auf der Basis rassistischer Vorurteile oder griffen auf ungerechtfertigte Verhaltensweisen im Rahmen von Amtshandlungen zurück, lassen sich solche problematischen Vorkommnisse als Folge mangelnder Alternativen deuten. Diese Art der Rahmung eines Problems verschiebt die Aufmerksamkeit: weg von der vermeintlichen Unfähigkeit oder dem absichtlichen Fehlverhalten des Einzelnen hin zur Organisation und den verfügbaren Ressourcen. Amtshandlungen, die manifest als Menschenrechtsverletzung interpretiert werden können, werfen dann eher ein Licht auf Organisationsversagen als auf die unterstellte Böswilligkeit eines einzelnen Polizeibeamten. Fehlt es in einer gegebenen Situation an alternativen Handlungsmöglichkeiten oder Ressourcen so kann es zu problematischen Reaktionen und Menschenrechtsverletzungen kommen. Ein weiterer wichtiger Aspekt des Themas Menschenrechte als Leitlinie polizeilichen Handelns ergibt sich, wenn man die Arbeitsbedingungen der Polizeibeamten aus

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menschenrechtlicher Perspektive betrachtet und fragt, inwieweit hier die Menschenrechte der Mitarbeiter berücksichtigt (oder verletzt) werden. Es liegt auf der Hand, dass bei dieser Art der Thematisierung das Interesse an der Problematik „Menschenrechte und Polizei“ steigt und die üblichen Abwehrhaltungen aufgelöst werden können. Menschenrechtskonforme Polizeiarbeit umfasst so gesehen auch die Sicherung entsprechender Arbeitsbedingungen. Legt man ein solches, breites Verständnis der Menschenrechtsproblematik im Kontext polizeilicher Tätigkeit zugrunde, so lassen sich die Konfrontation und Ablehnung, die sich innerhalb der Polizeiorganisation hier schnell entwickeln, ein Stück weit abbauen. Auf der anderen Seite kann ein solches breites Verständnis von Menschenrechten dazu beitragen, Aufgaben und Rolle der Polizei in einem anderen Licht zu betrachten. Die Abkehr vom crime fight-Modell, bei dem die Polizei als Verteidigerin einer vorab gegebenen normativen Ordnung erscheint, als die dünne blaue Linie zwischen den Reichen des Guten und des Bösen, wird damit befördert. Man hat es hier mit zwei zusammenhängenden Prozessen zu tun: Die Implementation einer menschrechtsorientierten Sichtweise in die Polizeiarbeit befördert ein ziviles Verständnis der Institution Polizei und gleichzeitig ist eine Polizeiorganisation, die sich eher über soziale Dienstleistung und Konfliktschlichtung definiert, offener für eine Orientierung an Menschenrechten als Leitprinzipien der eigenen Arbeit.

9.4 Strategische Hebel und Hindernisse – Menschenrechtsausbildung vs. Cop Culture Das Thema Menschenrechte verfügt also über eine Reihe unterschiedlicher Aspekte, es lässt sich von verschiedenen Positionen aus auf verschiedene Dimensionen der Arbeit der Polizei beziehen, und dabei zeigt sich, dass es auf mehr oder weniger Interesse innerhalb der Organisation stößt. Auf der Ebene programmatischer Leitorientierungen ist die Forderung nach einer menschenrechtskonformen Polizeiarbeit zwar für sich genommen ein bemerkenswertes politisches Statement, praktische Effekte für die alltägliche Arbeit aber sind damit noch nicht garantiert. Das hat mehrere Gründe. Zum einen sind solche Leitorientierungen im Stil von Vision and Mission Statements schwer operationalisierbar. Die hochherzige Forderung, im polizeilichen Alltag die Menschenrechte der Bürger zu schützen, übersetzt sich nicht in eine im praktischen Dienstalltag wirksame Dienstanweisung. Zum anderen besteht der polizeiliche Alltag aus Problemen, die von den Beamten vor Ort unter den Bedingungen von Unsicherheit, Zeit- und Ressourcenknappheit praktische und pragmatische Lösungen verlangen. Eine zusätzliche „Reflexionsschleife“, ob diese Lösungen auch den Kriterien einer menschenrechtskonformen Polizeipraxis entsprechen, ist dabei nicht vorgesehen. Dementsprechend sind Ansätze, die versuchen, das Thema Menschenrechte in der polizeilichen Praxis sozusagen linear und über den Dienstweg zu verankern, vermutlich kein Erfolg versprechender Weg. Die Polizei ist von ihrer Organisationsstruktur und Organisationskultur ein top-down ausgerichtetes

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Unternehmen, bei dem Initiativen von der Spitze ausgehend und über die Befehlskette (bzw. Dienstanweisungen) nach unten an die Basis vermittelt werden. Allerdings eignen sich Themen und Innovationen, die stärker auf Haltungen als auf konkrete Handlungsanweisungen zielen, nur bedingt für diese Art der Umsetzung. Menschenrechtskonforme Polizeiarbeit ist auch und in erster Linie eine Frage der Haltung. Es geht dabei nicht nur um das Befolgen von Vorschriften, sondern um die Motivation, in einer gegebenen Situation jene Handlungsalternativen zu wählen, die dem Ideal oder den Vorstellungen vom Schutz der Menschenrechte entsprechen. Mögliche Ansatzpunkte ergeben sich hier im Bereich der Ausbildung bzw. der beruflichen Fortbildung. Die Vermittlung eines entsprechenden Berufsverständnisses in der Grundausbildung wäre einer der zentralen Hebel für die Verankerung einer menschenrechtskonformen Polizeiarbeit. Berufsanfänger zeigen oft eine gewisse Bereitschaft, solche weichen Themen positiv aufzunehmen. Allerdings stehen einer solchen Strategie zwei Hindernisse im Weg. Zum einen ist das Lehrpersonal der Grundausbildung selbst nur bedingt rezeptionsfähig für neue Lehrinhalte, das heißt, Polizeibeamte mit einigen Jahren Berufserfahrung, die in der Ausbildung zum Einsatz kommen, sind meist eher geprägt von traditionellen Vorstellungen über den Polizeiberuf. Die nachhaltige Einführung neuer Lehrinhalte muss also zuerst die Schwelle der eingefahrenen Routinen des Lehrpersonals überwinden. Zum anderen erweist sich die kulturelle Prägung der Institution in der Form der sogenannten Cop Culture als sehr resistent gegenüber neuer Orientierungen und Haltungen. Das heißt, dass selbst dann, wenn die Vermittlung neuer Orientierungen im Rahmen der Grundausbildung gelingt, diese durch die in der alltäglichen Praxis von älteren Kollegen vermittelten Vorstellungen über „richtige“ Polizeiarbeit konterkariert werden können. Hier kann durch entsprechende Maßnahmen des Mentoring gegengesteuert werden, indem jungen Beamten, die im Rahmen der Grundausbildung eine Zeit in den praktischen Dienst überwechseln, ältere Beamte zur Seite gestellt werden, die den möglichen negativen Folgen des sogenannten Praxisschocks entgegenwirken. Das Thema Menschenrechte im Rahmen der beruflichen Fortbildung zu verankern ist eine weitere Möglichkeit Veränderungen in der Organisation zu befördern. Allerdings muss man auch hier die Chancen realistisch einschätzen. Auf der Ebene der Wissensvermittlung zählt das Thema Menschenrechte eher zu den weniger attraktiven und meist in der Theorie verbleibenden Modulen. Zudem gilt auch hier, dass entsprechend qualifiziertes Lehrpersonal schwer zu finden ist. Der Rückgriff auf externe Experten, die mit der polizeilichen Praxis nicht vertraut sind, denen sozusagen die polizeiliche „street credibility“ fehlt, gibt dem Thema nicht unbedingt das Gewicht und die Kontur, die eine nachhaltige Wirkung im polizeilichen Alltag garantieren können. Wie in vielen anderen Fällen und Bereichen ist auch hier ein grundlegender Kulturwandel nur als langfristiger Prozess vorstellbar. Es bedarf eines langen Atems, und die entsprechenden Maßnahmen müssen so angelegt sein, dass sie in langen Zyklen – auch und gerade im Hinblick auf einen Generationswechsel innerhalb der Organisation – wirken. Struktur- und kulturverändernde Organisationsentwicklungsprozesse

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erschöpfen sich nicht in Schnellkursen, sie entfalten ihre Wirkung auch meist nicht auf linearem Wege im Sinne von intendierten Wirkungen gezielter Maßnahmen, sondern wirken oft indirekt, sozusagen über die Bande. Ein wesentliches Element solcher Entwicklungen ist dabei die Veränderung von Incentive-Strukturen, d. h. die organisatorische Prämierung von intendierten Verhaltensweisen. Werden entsprechende Handlungsalternativen aus der Sicht des Einzelnen belohnt, so steigt die Wahrscheinlichkeit, dass sie in das Verhaltensrepertoire übernommen und zur Routine werden. Wie derartige, indirekte Wirkungen auf die Organisationskultur erzielt werden können, zeigt ein Beispiel aus einem anderen Bereich, in dem es um die Sicherung menschenrechtlicher Standards geht und das hier kurz vorgestellt werden soll. Exkurs: Heimaufenthaltsgesetz Bewohner von Alten- und Pflegeheimen werden von dem Personal dieser Einrichtungen immer wieder mit freiheitsentziehenden Maßnahmen belegt. Solche Maßnahmen sind Grundrechtseingriffe und bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. In Österreich hat das Heimaufenthaltsgesetz auf diese Situation reagiert. Es legt fest, wann, unter welchen Bedingungen und wie lange freiheitsentziehende Maßnahmen zum Einsatz kommen dürfen und definiert Prozesse, wie mit entsprechenden Situationen im Pflegealltag umzugehen ist. Die mechanische Fixierung von Altenheimbewohnern, das Absperren von Haus- und Zimmertüren sowie der Einsatz von stark sedierenden Medikamenten stellen klare Eingriffe in die Grundrechte der Bewohner solcher Einrichtungen dar. Sie werden dadurch in ihrer (Bewegungs-)freiheit eingeschränkt und für diese Einschränkung gab es, da sie sich auf freiwilliger Basis in diesen Einrichtungen befinden, bis zur Verabschiedung des Heimaufenthaltsgesetzes keine gesetzliche Grundlage. Gleichzeitig war es gängige Praxis in den Einrichtungen jene Bewohner, die dem Pflegepersonal Probleme bereiteten, oder bei denen die Gefahr der Selbst- und Fremdgefährdung bestand, auf unterschiedliche Art und Weise in ihrer Bewegungsfreiheit zu beschränken. Damit entstand folgende Situation: bestimmte Praktiken gehörten zum Routinerepertoire des Personals im Pflegealltag, waren aber gleichzeitig ungesetzlich und verstießen gegen die Vorgaben des Heimvertrags, der die Grundlage des Aufenthalts in den Alten- und Pflegeheimen darstellt. Im Rahmen der Pflegeausbildung wurde das Thema Freiheitsbeschränkung nicht vermittelt, in der offiziellen Ordnung der Institution Heim tauchte es nicht auf, es gab keinerlei Dokumentation, gleichzeitig aber waren entsprechende Maßnahmen an der Tagesordnung. Die zugrunde liegenden Probleme (mangelnde personelle Ausstattung der Einrichtung, ungeeignete räumliche Voraussetzungen, mangelnde Kooperation, etc.) konnten im Diskurs der Institution nicht auf die Tagesordnung gebracht werden. Im Hinblick auf die Thematik Polizei und Menschenrechte haben wir es mit einer vergleichbaren Situation zu tun: auch hier entwickeln sich aus der alltäglichen Praxis heraus Problemlösungen und Handlungsroutinen, die aus menschenrechtlicher Sicht als problematisch einzuschätzen sind. Gleichzeitig mangelt es an Formaten, Orten und Plattformen, wie derartige Ereignisse thematisiert und in der Organisation verarbeitet werden können. Eine solche Thematisierung wiederum ist eine wesentliche Voraussetzung für die Entwicklung von – menschenrechtskonformen – Alternativen. Das Heimaufenthaltsgesetz eröffnete nun prozedurale Wege, um solche problematischen Situationen im Pflegealltag auf einer gesetzlichen Basis zu verarbeiten. Freiheitsbeschränkende Maßnahmen konnten durch den behandelnden Arzt für einen bestimmten Zeitraum angeordnet werden. Es musste dabei gleichzeitig der sogenannte Heimbewohnervertreter (eine durch das Gesetz neu geschaffene Position im Regime der Pflege) über die Maßnahme unterrichtet werden und – dies war ein wichtiges Element des Prozesses – es musste die Möglichkeit des Rückgriffs auf „gelindere Maßnahmen“ überprüft werden, bevor eine freiheitsentziehende Maßnahme zum Einsatz kam.

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Die Folge davon war zunächst ein erstaunlicher Anstieg von entsprechenden Meldungen über freiheitsentziehende Maßnahmen. Eine Praxis, die es vor Inkrafttreten des Gesetzes offiziell gar nicht hätte geben dürfen, wurde nun von den Einrichtungen gemeldet. Zugleich aber begann eine intensive und fruchtbare Diskussion über mögliche Alternativen zur bisher geübten Praxis. Die Folge davon war die Entwicklung von neuen (auch technischen) Problemlösungen für Situationen im Umgang mit Heimbewohnern, die bisher unter dem alten Regime entweder fixiert oder eingesperrt worden waren. Das Bemerkenswerte an der Wirkungsgeschichte des Heimaufenthaltsgesetzes sind die indirekt erzielten Effekte in der Organisationskultur der Pflegeeinrichtungen: es gelang, eine bisher ebenso gängige wie problematische Praxis zu verändern und eine Art Fehlerkultur zu etablieren, die es ermöglichte neue, innovative Lösungen vor Ort zu entwickeln und gleichzeitig Rechtssicherheit für die betroffenen Berufsgruppen zu schaffen.

An dem hier kurz skizzierten Beispiel aus dem Bereich der Altenpflege lassen sich eine Reihe von Problemen und Prozessen studieren, die eine hohe strukturelle Ähnlichkeit mit der Diskussion über eine menschenrechtskonforme Polizeipraxis aufweisen: ein Handlungsfeld, das durch traditionell gewachsene Handlungsroutinen geprägt ist, die über den informellen Prozess eines learning by doing an die jeweils nächste Generation weitergegeben werden und zum Teil im Widerspruch zu den offiziellen Handlungsmaximen stehen; eine deutliche Machtasymmetrie zwischen Klienten der Organisation mit geringem Beschwerdepotenzial und dem Organisationspersonal; eine Tätigkeit unter Bedingungen knapper Ressourcen bei gleichzeitig hohem Problemlösungsdruck. Die Versuche, in der österreichischen Polizeiorganisation eine menschenrechtskonforme Praxis zu fördern, können vor diesem Hintergrund analysiert werden.

9.5 Das Beispiel Österreich – Polizei. Macht. Menschen. Rechte. Eine Reihe von medial verstärkten Skandalen führte in Österreich im Jahr 2008 im Innenministerium zur Etablierung eines Projekts, das unter dem Titel „Polizei. Macht. Menschen. Rechte.“ (PMMR) dazu beitragen sollte, polizeiliche Übergriffe zu vermeiden und polizeiliches Handeln an menschenrechtlichen Maßstäben auszurichten. Das Projekt startete in typischer Top-Down-Manier. Eine Runde hochkarätiger Beamter aus der Polizeiorganisation entwickelte in Zusammenarbeit mit Vertretern der Zivilgesellschaft und einer Reihe von externen Experten eine Liste von allgemeinen Leitsätzen, die für die Arbeit der Polizei in Zukunft verbindliche Handlungsanweisungen abgeben sollten. Das Projekt hatte zunächst deutlich eine politische Stoßrichtung. Es sollte damit demonstriert werden, dass man die Kritik an dem polizeilichen Fehlverhalten ernst nahm und etwas dagegen unternahm. Es gab in regelmäßigen Abständen medienwirksame Auftritte mit der Behördenspitze und der Ministerin um über den erzielten Fortschritt und die eingeleiteten Maßnahmen zu berichten. Obwohl eine derartige Präsenz der Idee an sich einen gewissen Schub zu verleihen mag, ist damit die Verankerung in der Organisation keineswegs gesichert.

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Je weiter man in der Hierarchie nach unten ging und die Beteiligten befragte, desto kritischer war die Einschätzung und desto geringer war auch die Kenntnis des Projekts. Die Gründe hierfür sind vielschichtig. Zum einen ist die Formulierung relativ abstrakt unverbindlicher Leitsätze für die alltägliche Arbeit wenig folgen- und hilfreich. Zum anderen entwickelt sich in jeder Organisation schnell eine Reformmüdigkeit, wenn in relativ kurzen Abständen neue Initiativen angekündigt und entweder nur halbherzig oder gar nicht in der praktischen Arbeit umgesetzt werden. Nachdem über die österreichische Polizei eine Reihe von mehr oder weniger großen Reformen hinweggegangen war (von der Zusammenlegung von Polizei und Gendarmerie bis zur Einführung und Anpassung neuer Computersysteme), herrschte an der Basis eine mehr als latente Ablehnung gegenüber jeglicher Form von Innovation. Trat eine solche dann noch unter dem Banner des Begriffs Menschenrechte an und bezog Angehörige zivilgesellschaftlicher Organisationen mit ein, so erhöhte dies die ohnehin vorhandene Skepsis der Basis gegenüber dem Unterfangen. Das Projekt PMMR, zunächst auf zwei Jahre angelegt, differenzierte sich im Lauf der Zeit aus. Es wurden Arbeitsgruppen zu verschiedenen Themenbereichen eingerichtet, die jeweils mit Vertretern aus der Polizeiorganisation und Vertretern zivilgesellschaftlicher Organisationen bzw. externen Experten für Menschenrechtsfragen und akademischer Polizeiforschung besetzt wurden. Auch änderte sich die Arbeitsweise. Die Arbeitsgruppen trafen sich in kürzeren Abständen und berichteten dann in der großen Runde gegenüber dem Plenum, in dem der Gesamtfortschritt des Projekts diskutiert wurde. Die Organisation des Projekts wurde im Lauf der Zeit mehrmals geändert in der Hoffnung, damit eine bessere Wirkung erzielen zu können. Problematisch war jedoch die hohe Fluktuation in der Zusammensetzung. Die Vertreter aus der Polizei in den Arbeitsgruppen wechselten häufig und zwar immer dann, wenn sie innerhalb der Organisation eine neue Aufgabe oder Funktion übernahmen. Das erschwerte den Aufbau kontinuierlicher Arbeitsbeziehungen und erzeugte erheblichen Koordinationsaufwand wenn neue Teilnehmer auf den Stand gebracht werden mussten. Die Arbeitsgruppen hatten, wie das Projekt PMMR insgesamt, keine wirklich weitreichende Entscheidungsbefugnis im Hinblick auf Veränderungen der Organisation. Das Engagement für die Anliegen, die durch PMMR gefördert werden sollten, geschah sozusagen im Nebenerwerb. Von den Vertretern der Zivilgesellschaft nahm man an, dass diese sich ohnehin für das Thema interessieren würden und froh wären, dass die Polizei sie mit an ihrem Tisch sitzen ließe. Die beteiligten Beamten nahmen die ihnen zugeteilten Aufgaben oft als lästige Pflicht wahr, der man nachkam, weil es „von oben“ gefordert war und man durch entsprechendes Erscheinen bei den anberaumten Treffen Loyalität mit der Behördenleitung demonstrieren konnte. Natürlich gab es auf beiden Seiten den einen oder anderen „Überzeugungstäter“, der oder die sich engagierte, weil die Sache selbst als wichtig angesehen wurde, aber mangels innerorganisatorischer Absicherung entwickelte sich nicht das erforderliche Momentum, um nachhaltige Effekte zu erzielen.

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Zwar wurden in der Arbeit von PMMR diverse Ideen und Vorschläge entwickelt, mit welchen Maßnahmen eine menschenrechtskonforme Polizeiarbeit in der Praxis realisiert werden könnte, doch stieß deren Umsetzung schnell an Grenzen (rechtlicher, administrativer, finanzieller Art). Die programmatisch ausformulierten Konzepte erreichten nie eine nachhaltige Wirkung in der alltäglichen Praxis der Polizeiarbeit vor Ort. In einer solchen Situation hat man die Wahl zwischen zwei Strategien: entweder versucht man, eine Idee flächendeckend umzusetzen auf die Gefahr hin, dass mit diesem Gießkannenprinzip zu wenig in den einzelnen Dienststellen ankommt. Oder man konzentriert die geringen Ressourcen auf einige wenige Pilotprojekte in der Hoffnung, dass sie im Erfolgsfall zur Nachahmung motivieren und auf diesem Umweg Breitenwirkung entfalten. In PMMR kamen beide Strategien zum Einsatz und beide erwiesen sich als nur bedingt erfolgreich. Die Gießkannenstrategie entwickelte nicht das Momentum, um eingespielte Praktiken vor Ort zu verändern. Pilotprojekte mit begrenzter Laufzeit endeten nach der geplanten Pilotphase und wurden nicht in den Standardbetrieb übernommen – auch wenn sie erfolgreich waren. Nach der ersten zweijährigen Projektphase wurde zwar eine Verlängerung von PMMR um weitere zwei Jahre beschlossen, doch hatte sich die motivationale Energie bei vielen der ursprünglichen Aktivisten erschöpft und insbesondere unter den Vertretern der Zivilgesellschaft machte sich Frustration breit. Man war mit viel Verve in den Diskussionsprozess mit der Polizei eingestiegen und hatte Hoffnungen auf nachhaltige Veränderungen entwickelt. Wie sich aber im Lauf der Zeit heraus stellte, sind Organisationen träge, zudem bieten sich derartige Projekte an, für politische Zwecke umgedeutet zu werden. Unter den Vertretern der Zivilgesellschaft verdichtete sich der Eindruck, man werde im Rahmen von PMMR als Feigenblatt für eine Praxis benutzt, die keine wirklichen Veränderungen ermögliche, es bliebe alles beim Alten, und gelegentlich schmückt man sich mit hochkarätigen Runden bestehend aus Vertretern zivilgesellschaftlicher Einrichtungen. Hinzu kommt, dass die schnelllebigen politischen Konjunkturen im Bereich Sicherheitspolitik und Polizei die knappe Ressource öffentliche Aufmerksamkeit immer wieder neu verteilen: heute Menschenrechte, morgen steigende Kriminalität und übermorgen Terrorismus. Nun lassen sich über dieses Projekt unterschiedliche Geschichten erzählten. Man könnte sagen, dass man mit viel Energie als Tiger gesprungen, aber letztlich als lahmer Bettvorleger gelandet sei. Die ursprüngliche Energie war dahin, wirkliche Reformen haben nicht stattgefunden, die zarten Pflänzchen der Pilotprojekte waren wieder vertrocknet, die Resistenz der Cop Culture hatte gesiegt. PMMR erscheint so gesehen als Lehrbuchbeispiel für einen halbherzig aufgesetzten und dementsprechend gescheiterten Versuch der Organisationsentwicklung. Andererseits regte sich an einigen wenigen Orten Widerstand gegen offensichtlich menschenrechtsverletzende Praktiken. Kollegen und Vorgesetzte, die sich etwa rassistischer Sprache bedienten oder offensichtlich diskriminierend gegen Ausländer agierten, wurden zur Rede gestellt und es kam hier und da lokal zu kontroversen Diskussionen über das polizeiliche Leitbild und Selbstverständnis.

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Leider wurde das Projekt selbst nie systematisch evaluiert. Entsprechende Vorschläge, die aus der Projektgruppe kamen, verhedderten sich im Dickicht bürokratischer Hindernisse, unklarer Kompetenzen und mangelnder Ressourcen. Aktuell lautet die offizielle Lesart, dass die Vorgaben von PMMR in die Linie überführt worden seien und menschenrechtsrelevante Themen nun in der Organisation angemessen verankert wären. Es gibt eine formal zuständige Stelle im Bereich der Personalentwicklung, die für die entsprechenden Agenden zuständig ist und in regelmäßigen Abständen erscheint ein Newsletter, der daran erinnern soll, dass Menschenrechte ein wichtiger Orientierungspunkt polizeilicher Arbeit sein sollten.

9.6 Lessons learned Am Beispiel des Projekts PMMR lassen sich einige Erfolgs- und Misserfolgsbedingungen von Organisationsreformen demonstrieren. Die Geschichte zeigt die Schwierigkeiten, auf die man trifft, wenn eine Organisation, die in einer obrigkeitsstaatlich bürokratischen Tradition des Rechtsstaats gewachsen ist und ihre spezifische Eigendynamik und Trägheit entwickelt hat mit einer solchen, an die Grundprinzipien reichenden Reformzumutung konfrontiert wird. Am Beginn stand eine aktuelle politische Problematik. Die österreichische Polizei hatte nach einer Reihe skandalisierter Vorkommnisse ein Imageproblem. Das Projekt PMMR war eine Reaktion darauf. Somit entstand ein Zeitfenster, ein window of opportunity, um das Thema Polizei und Menschenrechte auf die politische Agenda zu setzen. Innerhalb der Organisation wurde das Thema von einigen Akteuren an strategisch wichtigen Stellen aufgenommen und unterstützt, sodass es über eine tagesaktuelle Pressemeldung hinaus Wirkung entfalten konnte. Durch die Etablierung einer Arbeitsgruppe für das Projekt, das ursprünglich auf zwei Jahre angesetzt war, wurde eine wichtige Voraussetzung für eine kontinuierliche Arbeit am Thema Menschenrechte und Polizei geschaffen. Die Einbeziehung von externen Vertretern der Zivilgesellschaft sicherte zugleich eine gewisse Breite der Thematisierung. Allerdings gelang es im Rahmen des Projekts nicht das Potenzial an Reformen auszuschöpfen, das in der ursprünglichen Konzeptualisierung angedacht war. Die Gründe hierfür sind vielschichtig. Sie reichen von simplen ideologischen Blockaden innerhalb der Organisation bis hin zur mangelnden politischen Unterstützung und einem fehlenden Verständnis der Funktionsweise großer bürokratischer Strukturen. Nun kann man sich im Rückblick fragen, ob eine stärkere politische Unterstützung und eine organisationskulturelle Verankerung der Idee einer menschenrechtskonformen Polizeiarbeit Erfolgsfaktoren gewesen wären. Vermutlich wäre beides notwendig, aber nicht hinreichend gewesen. Weder lassen sich politisch gewollte Reformen brachial von oben nach unten durchsetzen, noch ändern sich Einstellungen und Haltungen (organisationskulturelle, ideologische Muster) im luftleeren Raum. Das Thema Menschenrechte lässt sich eben nicht wie eine neue Uniform oder ein neues Funksystem

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in die Organisation einführen. Menschenrechtskonforme Polizeiarbeit – in der ganzen Breite der Bedeutung dieses Konzepts – realisiert sich gewissermaßen als (intendierter) Nebeneffekt von organisatorischen Maßnahmen, die auf den ersten Blick eine andere Stoßrichtung haben. Dies lässt sich exemplarisch an zwei Beispielen demonstrieren: der unzureichenden Fehlerkultur und der problematischen Incentive-Struktur der Polizei. Wie sich an dem oben kurz skizzierten Beispiel des Heimaufenthaltsgesetzes zeigen lässt, ist die Art des Umgangs mit problematischen Situationen und Konstellationen des eigenen beruflichen Alltags ein wichtiger Faktor für die Initiierung von Reformen und Veränderungen. Besteht die Möglichkeit – und der Anreiz! – die eigene Tätigkeit kritisch zu evaluieren und gegebenenfalls Fehler als solche zu identifizieren und damit einer konstruktiven Bearbeitung zugänglich zu machen, eröffnet dies neue Möglichkeiten der strukturellen Verbesserung von Arbeitsprozessen und Organisationsstrukturen. Ausgehend von der Annahme, dass menschenrechtswidrige Aktionen im polizeilichen Alltag nicht einfach (oder nur in den seltensten Fällen) auf persönliche Dispositionen der handelnden Akteure zurückzuführen sind, lässt sich jedes entsprechende problematische Ereignis vor dem Hintergrund des institutionell geprägten Handlungskontexts interpretieren. Im einfachsten Fall stößt man dann auf mangelnde Ressourcen, Defizite in der Ausrüstung oder Ausbildung, Personalknappheit oder fehlende Möglichkeiten auf alternative Handlungsoptionen zurückzugreifen. Voraussetzung für diese Art von Einsicht aber ist wiederum eine Organisationskultur, die ein solches selbstkritisches Verhalten prämiert. Bereitschaft zu Kritik und Selbstkritik gehören nun nicht zu den zentralen Werten, auf die sich eine Organisation wie die Polizei beruft. Kritik wird meist als ungerechtfertigter Angriff und Selbstkritik als Schwäche ausgelegt. Vor diesem Hintergrund ist es schwierig, eine Fehlerkultur in der Organisation zu verankern. Hier kommt den Führungskräften auf den verschiedenen Hierarchieebenen eine zentrale Funktion zu. Ihre Aufgabe ist es, solche Ansätze zu fördern und dabei auch gegen eine zu enge Lesart von Fehlern als „Fehlverhalten“ abzusichern. Das bedeutet dann z. B. quer zu den traditionellen Alternativen von „richtigen“ und „falschen“ Amtshandlungen die Unterscheidung von „gelungen“ oder „misslungen“ einzuführen und damit neue Bewertungskriterien zu etablieren. Fehler – wie immer sie in unterschiedlichen Organisationszusammenhängen definiert sein mögen – passieren und gehören zum Alltag. Die Herausforderung besteht darin, sie konstruktiv und produktiv zu wenden. Da solche „Fehler“ im polizeilichen Alltag zumeist im Zusammenhang mit Amtshandlungen stehen, bei denen Bürger involviert sind, erfordert eine entsprechende Fehlerkultur auch eine Öffnung der Polizei als Organisation. Häufig findet sich eine Konstellation, bei der verärgerte Bürger auf der einen Seite der Polizei Amtsmissbrauch oder sonstiges Fehlverhalten vorwerfen, und die Polizei auf der anderen Seite alles daran setzt, das eigene Verhalten als rechtskonform und angemessen darzustellen. Zwar gibt hier in verschiedenen Ländern unterschiedliche Ansätze und Versuche ein Beschwerdemanagement zu etablieren (etwa sog. Polizeikommissionen oder Ombudsmänner), aber damit

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wird das eigentliche Problem nur verschoben. Nachhaltige Verbesserungen sind nur dann zu erwarten, wenn Polizei und Zivilgesellschaft, Beamten und Bürger sich sozusagen auf Augenhöhe begegnen. Wie eine solche Konstellation umgesetzt werden kann, zeigt eines der Pilotprojekte, das im Umfeld von PMMR durchgeführt wurde. Bei diesem Projekt, das unter dem Titel „Communicating Policing“ (COP) ein Jahr lang in einer mittelgroßen Stadt mit hohem Anteil an Migranten durchgeführt wurde, ging es unter anderem darum, die Praxis der polizeilichen Personenkontrollen zu evaluieren. Es wurde über den Zeitraum von zwölf Monaten bei jeder polizeilichen Personenkontrolle (mit Ausnahme von allgemeinen Verkehrskontrollen) den kontrollierten Personen ein Formular ausgehändigt, auf dem Name des Kontrollierten, Ort, Zeit, Anlass und gegebenenfalls weitere Amtshandlungen dokumentiert wurden. Parallel dazu wurde dieses Projekt in den verschiedenen migrantischen Vereinen der Stadt publik gemacht. Die Idee dahinter war, beiden Seiten – Polizei wie Bürgern – die gleiche Informationsbasis zu verschaffen und über ein Jahr die Praxis der polizeilichen Personenkontrollen zu dokumentieren. Für die Polizei ergab sich daraus zum ersten Mal die Möglichkeit, die eigene Praxis der Personenkontrollen systematisch im Zusammenhang zu betrachten (Verteilung der Kontrollen über die Zeit, räumliche Verteilung, Zusammensetzung der Gruppe der Kontrollierten). Den kontrollierten Bürgern sollte die Möglichkeit gegeben werden, begründete Beschwerden gegen ungerechtfertigte Kontrollen vorzubringen. Wie sich nach einem Jahr zeigte, waren die Personenkontrollen ausgewogen, d. h. eine übermäßige Kontrolle von Personen mit Migrationshintergrund fand nicht statt. Auch zeigten sich bisher nicht systematisch belegte Verteilungen der Kontrollaktivität im Tagesverlauf. Es gab keine Beschwerden von Bürgern, die sich zu Unrecht mehrfach kontrolliert fühlten. Unmittelbare Ergebnisse dieses Projekts waren zum einen ein besseres Selbstmonitoring der Behörde und zum anderen der empirisch – auch für die Bürger nachvollziehbare – Beleg, dass die Polizei kein ethnisches Profiling betrieb. Am Beispiel dieses Pilotprojekts lässt sich auch zeigen wie eine Veränderung der Incentive Struktur die Veränderung organisatorischer Praktiken erleichtern kann. Das Projekt COP hatte sich zum Ziel gesetzt den Kontakt zwischen Polizei und Bevölkerung im Allgemeinen bzw. Migranten im Besonderen zu verbessern. Dazu besuchten Polizeibeamte verschiedene Vereine und Veranstaltungen, um über die Aufgaben der Polizei zu informieren und sich mit Vertretern der verschiedenen Communitys über deren Erfahrungen und Wünsche auszutauschen. Diese Art von Tätigkeiten war in der elektronischen Dienstdokumentation nicht vorgesehen. Dieses System erfasste die dienstlichen Tätigkeiten der Beamten in einer Reihe von standardisierten Kategorien. Die oft sehr zeitintensiven Kontakte mit diversen Bevölkerungsgruppen außerhalb standardisierter Amtshandlungen fanden in diesem System keinen Niederschlag und wurden nicht abgebildet. Es wurde daher überlegt, für die Zeit des Pilotprojekts eine neue Kategorie in diesem Dokumentationssystem einzuführen, um solche Aktivitäten abbilden zu können. Dadurch konnten die Beamten ihr „Pensum“ erfüllen, auch wenn sie bei den standardisierten Tätigkeiten weniger aktiv waren, indem sie ihre

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Kontakte mit verschiedenen Gruppen der Stadtbevölkerung in der Dienstdokumentation eintrugen. Dieses für sich genommen triviale Beispiel verweist auf eine zentrale Dimension jeder Organisationsentwicklung: Es gilt immer zu bedenken, welchen Vorteil die einzelnen Mitarbeiter für sich haben, wenn sie im Sinne der für die Organisation geforderten Strategien agieren. Im einfachsten Fall bietet sich hier die Möglichkeit individueller Belohnungs- und Verstärkungssysteme an. In komplexeren Konstellationen kann damit argumentiert werden, dass der kollektive Nutzen auch ein individueller Gewinn sein kann. Am Beispiel der Kontaktpflege mit traditionell polizeifernen Gruppen heißt das etwa, dass die Verbesserung der allgemeinen Kooperation gleichzeitig auch für die polizeiliche Tätigkeit im engeren Sinne für den einzelnen Beamten von Vorteil sein kann. Die Bereitschaft im Rahmen von Ermittlungsverfahren konstruktiv mit der Polizei zusammenzuarbeiten steigt, wenn das Vertrauen in diese Organisation hoch ist. Steht man der Polizei hingegen misstrauisch gegenüber, so sinkt die Bereitschaft zur Kooperation – Straftaten werden nicht gemeldet, Konflikte werden intern gelöst – ohne Rückgriff auf die Polizei. Im Hinblick auf eine Strategie zur Umsetzung solcher Reformvorhaben, die eher auf die Kultur der Organisation, die Einstellung und Haltung der Mitarbeiter zielen, lässt sich aus dem Projekt PMMR der Schluss ziehen, dass strukturelle Änderungen, die einerseits auf die Freisetzung lokaler Potenziale der Veränderung andererseits auf die Vermittlung von allgemeinen Zielvorstellungen abstellen, wichtige Voraussetzungen für ein Gelingen solcher Vorhaben darstellen. Ein solcher Ansatz der Kontextsteuerung, der für günstige Bedingungen der Möglichkeit sucht, ohne einzelne Schritte im Detail vorzugeben, setzt Vertrauen in die Selbstorganisationsfähigkeit und Lernbereitschaft der Mitarbeiter vor Ort voraus. Damit geht aber auch die Abkehr von einem Steuerungsmodell der hierarchisch strukturierten Kontrolle einher, die Aufgabe der nach wie vor – gerade auch in der Polizei vorherrschenden – Vorstellung, man könnte staatlich organisierte zivile Konfliktlösung mit dem eigenartigen Hybridmodell militärisch-betriebswirtschaftlichen Controllings von Gehorsam und Effizienz steuern. Menschenrechtskonforme Polizeiarbeit kann sich nur in einer Organisationsform entwickeln, die ihrerseits die Autonomie ihrer Mitglieder ernst nimmt und ihnen sowohl den Freiraum als auch die Ressourcen zur Verfügung stellt, Probleme vor Ort mit Bordmitteln in angemessener Form zu bearbeiten. Das aber wiederum erfordert zuallererst ein Umdenken und ein neues Selbstverständnis auf der Leitungsebene und neue Antworten auf die Frage: Was heißt es, eine moderne zivile Polizei in einer demokratischen Gesellschaft des 21. Jahrhunderts zu gestalten.

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Über den Autor Reinhard Kreissl (Jg. 1952), Dipl.-Soziologe, Promotion Uni Frankfurt/M, Habilitation Uni Wuppertal, Lehr- und Forschungstätigkeiten an mehreren deutschen und internationalen Universitäten und derzeit Leiter des Wiener Zentrums für sozialwissenschaftliche Sicherheitsforschung VICESSE. Arbeits- und Forschungsschwerpunkte von Dr. Kreissl: Sozialwissenschaftliche Sicherheitsforschung, Rechts- und Kriminalsoziologie, Evaluation und Organisationsentwicklung im Bereich von Innen- und Justizbehörden. Koordinator mehrerer europäischer Forschungsprojekte, Mitglied der Advisory Group für das Europäische Sicherheitsforschungsprogramm im 7. Rahmenprogramm, Mitglied in Herausgebergremien diverser wissenschaftlicher Fachzeitschriften. Internet: www.vicesse.eu

Teil II Führung in der Polizei

Vom Wollen zum Können – Führungsethik/Moral Leadership als erfolgskritische Führungskompetenz in der Polizei

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Werner Schiewek

„Die Banalität des Bösen verweist auf den Handwerker, der nichts anderes will, als seinen Job so gut wie möglich zu machen.“ (Sennett 2009, S. 288) Zusammenfassung

Der Beitrag sieht die erfolgskritische Bedeutung von Führungsethik bzw. Moral Leadership in der Polizei in der Herstellung von Legitimität. Sie ist für die Kooperation innerhalb der Polizei, aber auch für die zwischen Polizei und Gesellschaft grundlegend. Moral Leadership kann aber nur dann erfolgreich wirken, wenn sie als Selbstzweck verfolgt wird. Daraus resultieren besondere tugendethische und organisationsethische Herausforderungen, die je für sich und in ihrem Zusammenspiel sowie in ihren Wirkungen betrachtet werden. Als entscheidender Punkt wird dargestellt, dass Moral Leadership weder auf eine besondere Ethik, noch eine außergewöhnliche Moralität des bzw. der Führenden angewiesen ist. Vielmehr ist sie ein Leistungswert und damit als eine Kompetenz zu verstehen, die um ihrer Wirksamkeit willen auf das Zusammenspiel kommunikativer, kooperativer und moralischer Fähigkeiten konstitutiv angewiesen ist.

Ebenso eindrucksvolle wie erschreckende historische Belege über die fatale moralische Wirkung einer derartigen am Arbeitsbegriff orientierten Moral im Bereich Gewalt ausübender Organisationen (hier: Militär) finden sich in den von Felix Römer ausgewerteten Abhörprotokollen internierter deutscher Soldaten des zweiten Weltkrieges (vgl. Römer 2012). W. Schiewek (*)  Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_10

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Inhaltsverzeichnis 10.1 Führung ist wichtig, aber wozu noch Führungsethik?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 10.2 „Draw a distinction“– hilfreiche Unterscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 10.3 Wertebasierte Führung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 10.4 Wertebasierte Führung in der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 10.5 „Was bringt Führungsethik?“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 10.6 Wie funktioniert Führungsethik?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

10.1 Führung ist wichtig, aber wozu noch Führungsethik? Wann immer eine Organisation ein Problem hat, schlagen alle möglichen Leute Führung als Lösung vor (Mintzberg 2009b, S. 91).

Wenn das Gewohnte und Erwartbare, wenn Selbstverständlichkeiten sich verflüchtigen oder sogar auflösen, dann schlägt die Stunde der Ethik. Ist Führung in der Krise, ist der Ruf nach (Führungs-)Ethik nicht weit (sehr kritisch zu diesem Ruf Sprenger 2012 sowie aktuell mit ähnlichem Duktus Sprenger 2015). Sie soll kitten, was zerbrochen ist, sie soll Erwartungssicherheit wiederherstellen, wo Unsicherheit und Diffusität sich breitgemacht haben. Das Problem der Führung und der Steuerung von Organisationen ist ein Dauerbrenner, denn die zunehmende Komplexität der Organisationen wie auch die zunehmende Vielfalt der Menschen, die in ihnen arbeiten, haben klassische Führungs- und Kontrollinstrumente an ihre Grenzen gebracht. Die sich allgemein mit Management und vor allem mit Führungsfragen befassende Literatur ist unübersehbar und selbst ein Indikator für die Hartnäckigkeit des Problems. Das gilt auch und gerade für die Polizei und das nicht erst seit heute. Denn das Berufsfeld der Polizei zeichnet sich zwar durch ein hohes Maß an (rechtlicher, dienstrechtlicher und sozialer) Regulierung aus, gewährt aber im praktischen Handeln unerwartet große Freiheiten und erfordert ein hohes Maß selbstständigen Handelns. Deswegen bietet der Ansatz einer Führungsethik anscheinend die Möglichkeit auch unter solchen Bedingungen noch steuern zu können, wenn auch in Form einer indirekten, aber nichtsdestoweniger sehr wirksamen Steuerung. Fallbeispiel 1: „Kontrollverlust“ der Führung in Polizeiorganisationen

Im Rahmen seiner teilnehmenden Beobachtung von drei Polizeioffizieren der Royal Canadian Mounted Police (RCMP) auf drei unterschiedlichen Führungsebenen ist Henry Mintzberg besonders der hohe Freiheitsgrad der polizeilichen Arbeit aufgefallen. (Bei den Ebenen handelt es sich um das obere bzw. Top-, das mittlere und das untere Management, vgl. Mintzberg 2011, Tab. 1.1 auf S. 19. Die entsprechenden

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Berichte finden sich in Mintzberg 2009a, S. 50–60). Im Gegensatz zu räumlich zentrierten Arbeitsfeldern wie z. B. einer Klinik zeichne sich die Arbeit der Polizei gerade dadurch aus, dass sie in das gesellschaftliche Umfeld ausschwärmt und so gerade dezentral ihr eigentliches Wirkungsfeld jeweils vor Ort – wo sie gebraucht wird – findet. Das daraus resultierende Problem formuliert er kurz und bündig: „you end up with a complicated problem of control“ (Mintzberg 2009a, S. 51). Die Lösung dieses Kontrollproblems besteht in einer für ihn sehr beeindruckenden Etablierung einer starken bzw. dichten Kultur innerhalb der Polizei (hier RCMP): A clear message emerges from these three days, reinforced right up and down this sharply delineated hierarchy. While control is critical in the highly dispersed work of policing, and traditional controls clearly abound in the RCMP, what really seemed to matter in this force was the use of culture (normative control) to keep everything running on track. It seemed to be defined and especially reinforced at the most senior level, to be communicated down and up the hierarchy by the middle level, and to be reinforced with leadership at the base level (Mintzberg 2009a, S. 60; erste Hervorhebung W. S., die weiteren im Original).

Insofern kommt er zu folgendem Fazit: […] these three days of observation suggest that, at least where work is rather autonomous and professional, or should be, government as culture may be a far more effective way to function, based on the careful selection of „members“, judged by their values and attitudes alongside their credentials, followed by their careful socialization through training, which allows them to exercise a good deal of personal responsibility (Mintzberg 2009a).

Wenn der Kultur einer Organisation – und hier der Polizei – eine so bedeutende Rolle zukommt, dann ist der folgende Hinweis von Mintzberg kaum zu überschätzen: „Die Einführung oder Veränderung einer Unternehmenskultur ist ein schwieriger Prozess, der Jahre dauern kann – vorausgesetzt, er gelingt überhaupt. Umso leichter kann ein unachtsames Management sie aber wieder zerstören“ (Mintzberg 2011, S. 97 ohne Hervorhebungen im Original). Fallbeispiel 2: „Kontrollverlust“ der Führung in Wirtschaftsunternehmen

Das Problem des „Kontrollverlustes“ aufseiten der Führung findet sich nicht nur in der Polizei. Gerade in Wirtschaftsorganisationen ist er eine unaufhaltsame Realität, deren Konsequenzen für das Verständnis von Führung von dem Unternehmer Michael Otto (2016) unter der Überschrift „Kontrollierter Kontrollverlust“ auf folgende Kernpunkte gebracht wird: • „Führungskräfte arbeiten heute nicht mehr mit Ansagen und Kontrollen, sondern schaffen ihren Mitarbeitern Freiräume. Sie sind keine Befehlserteiler, sondern Ermutiger und Unterstützer“. • „Verantwortung zu delegieren wird schon seit Jahrzehnten gepredigt. Heute geht das aber deutlich weiter. Eine Führungskraft muss den kontrollierten Kontrollverlust akzeptieren. Sie ist nicht mehr in jeder Stufe des Prozesses dabei oder informiert. Das nötige Wissen kann sie gar nicht haben. Die Themen und Ideen werden

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in eng vernetzten Teams verschiedener Fachbereiche erarbeitet, der Chef sieht hinterher nur das Ergebnis“. • Dieses neue Verständnis sei aber nur über eine Änderung der Unternehmenskultur zu erreichen, wobei er zu bedenken gibt: „Keine Frage, eine Unternehmenskultur zu verändern ist schwerer als ein Unternehmen neu aufzubauen“. • Der angestrebte Wandel der Unternehmenskultur zielt dabei in folgende Richtung: „Unsere Unternehmenskultur wird noch stärker geprägt von Offenheit, Schnelligkeit und Mut. Es soll über alle Firmen-, Bereichs- und Hierarchiegrenzen hinweg zu einem offenen Ideen- und Erfahrungsaustausch kommen. Auch der Mut, Fehler zu akzeptieren, muss verstärkt werden.“ So ist es gerade im Bereich der Polizei kein Wunder, dass führungsethische Fragen schon bei der Entwicklung des Kooperativen Führungssystems (KFS) durch Robert Altmann und Günter Berndt im Sinne einer durch den Menschenwürdeartikel unseres Grundgesetzes (Art. 1 (1) GG) fundierten tugendethischen Haltung als ein integraler Aspekt des Führungshandelns explizit eingefordert wurden (1982, S. 34, vgl. S. 32–34). Ernst-Heinrich Ahlf monierte später unter dem Gesichtspunkt einer Wertepluralisierung allerdings ein zu monopolistisches Verständnis des KFS in der Polizei, das der Komplexität polizeilicher Organisation(en) und polizeilichen Handelns nicht mehr gerecht werde (2000, S. 183 f., vgl. S. 181–189). Auf dieser Linie fordern aktuell auch Dirk Heidemann und Christian Barthel im Rahmen der durch sie angestoßenen Weiterentwicklung des KFS zum „KFS 2.0“ die „Formulierung einer Führungsethik […] jenseits eines offiziell verordneten‚ positiven Menschenbildes“ (2013, vgl. auch 2014). Im Rahmen des von Gerd Thielmann und Jürgen Weibler vorgelegten „Polizeilichen Führungsmodells“ (PFM) bildet die „Verpflichtung zu ethisch reflektiertem Handeln“ aus ihrer Sicht einen der ‚drei unverrückbaren Pfeiler des Führungshandelns‘ in der Polizei (2014, S. 49 f.; vgl. Kap. 5 „Werte und Ethik“, S. 53–61). Führungsethik ist dementsprechend en vogue. So verwundert es nicht, dass es inzwischen auch national wie international immer mehr Lehrstühle für „Ethical Leadership“ gibt. (So Jonathan Haidt auf dem Thomas Cooley Lehrstuhl für „Ethical Ladership“ der New York University Stern School of Business oder Carmen Tanner auf dem Lehrstuhl für Wirtschaftspsychologie und Führungsethik am ‚Leadership Excellence Institute | LEIZ‘ der Zeppelin Universität in Friedrichshafen.)

10.2 „Draw a distinction“– hilfreiche Unterscheidungen Management ist Handwerk, Führung ist Haltung (Sprenger 2015, S. 51).

Um die Differenz zwischen der Einnahme einer formalen Position und von wahrgenommener Führung zu markieren, ist die Unterscheidung zwischen Leiten und Führen hilfreich. Während Leitungspositionen und Leitungsverantwortung durch die

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Organisation verliehen werden, wird Führung erst durch entsprechende Zuschreibungen durch die Geführten ermöglich. Deswegen betonen Gerd Thielmann und Jürgen Weibler völlig zu Recht, dass Führung „in Organisationen nie als Folge der Einnahme einer formalen Position von selbst“ eintrete, sondern erst durch diejenigen konstituiert werde, „deren Verhalten beeinflusst werden soll, also von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern“ (2015, S. 340). Dieser Zusammenhang wurde seit der 6. Auflage von Oswald Neubergers Standardwerk (2002) zum Thema Führung titelgebend: „Führen und führen lassen“. Das kann man als Verlust von „Definitionsmacht“ aufseiten der Führungskraft verstehen, aber auch als Herausforderung, die entsprechenden Voraussetzungen und Bedingungen einer solchen Führungszuschreibung weiter aufzuklären. Das kann und soll im Folgenden auch geschehen, allerdings beschränkt auf die Bedeutung führungsethischer Faktoren im „Führungsgeschäft“. Darüber hinaus halte ich die analytische Unterscheidung von Führung und Management für hilfreich. Diese Unterscheidung spiegelt etwas von der italienischen Herkunft (maneggiare) des englischen Wortes Management wider, das Dirk Baecker zufolge sowohl „handhaben“ als auch „ein Pferd in der Manege an der Leine herumführen“ bedeutet (2012, S. 26; vgl. S. 26–28 sowie Mintzberg 2011, S. 82). Mit dem Wort Management wird dementsprechend dessen primäre Orientierung an der Gestaltung von Strukturen und Prozessen, von Organisation und Entscheidungen betont. Das geht selbstredend nicht ohne die Dimension sozialer und zwischenmenschlicher Kontakte, die den Schwerpunkt und das entscheidende Medium von Führung bilden. Insofern beinhaltet Management immer auch Aspekte von Führung, aber während im Management der Fokus des eigenen Handelns auf der „erfolgreichen“ Koordination und Gestaltung von Handlungen liegt, liegt der Fokus von Führung mehr auf der Einflussnahme und der Gestaltung von Haltungen und Überzeugungen (bis hin zu einer von Karl E. Weick in die Diskussion eingebrachten Dimension des Sensemaking, der Sinnstiftung). (Kritisch äußert sich zu dieser Dimension des Führungshandelns erneut Reinhard K. Sprenger, wenn er darauf hinweist, dass es „keine administrative Erzeugung von Sinn“ geben könne (2015, S. 71, Hervorhebung im Original). Das zielt zwar ebenfalls darauf ab, Handeln zu beeinflussen, aber auf eine Art und Weise, die in der Polizei grundsätzlich hoch geschätzt wird, nämlich indem über die Gestaltung von Haltungen und Überzeugungen wichtige Bedingungen des Handelns vor dem eigentlichen Handeln beeinflusst werden und sich damit eine führungsethische Brücke bildet, um „vor die Lage“ zu kommen (zu diesem Zusammenhang aus systemtheoretischer Perspektive vgl. Baecker 2009, S. 37–41). Die genaue Verhältnisbestimmung von Führung und Management ist und bleibt strittig. Auch ein im Hinblick auf die vorgeschlagene Unterscheidung von Führung und Management eher kritischer Autor wie Mintzberg, unterscheidet beide Aspekte durchgängig, selbst wenn er Führung als integralen Bestandteil des Alltags von Managern ansieht (vgl. 2011, S. 21–23 sowie sein Managementmodell, in dem Führung dezidiert auf die zwischenmenschliche Ebene bezogen wird, vgl. S. 71). Durch Führung auf

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solch indirekte Weise auf das Handeln von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern einzuwirken, ist ein Grundanliegen vieler Führungstheorien, angefangen vom „Great Man“Führungsansatz bis hin zu aktuellen transformationalen Führungstheorien. Während die Notwendigkeit einer Einflussnahme über die geschilderten Wege meistens bejaht wird (tendenziell kritisch, da um Anstand wahrenden Abstand gegenüber den Mitarbeitenden bemüht, wieder Sprenger 2015), wird um das Wie und dessen Voraussetzungen heftig gerungen.

10.3 Wertebasierte Führung Bringt uns die richtige Führungspersönlichkeit und alles wird gut (Mintzberg 2011, S. 195; vgl. S. 253).

Einen sinnvollen Ausgangspunkt innerhalb dieser Debatte bietet die Sichtweise, dass das mit Führung Gemeinte nur unzureichend verstanden wird, wenn eine darin enthaltene normative Komponente unberücksichtigt bleibt. Sie zeigt sich darin, dass Diskurse um Führung meistens zu beschreiben versuchen, was Führung im Sinne guter Führung heißt und worin dieses Gute genau besteht. Joanne B. Ciulla weist immer wieder zu Recht auf diesen Zusammenhang hin:

(1) Leistungswerte (zeigen sich in einem ‚Können‘ bzw. einer Kompetenz)

(2) Kommunikationswerte (zeigen sich in Form von Reden, Mitteilen und Zuhören)

wie z.B. • • • • • • •

Nutzen Kompetenz Leistungsbereitschaft Flexibilität Kreativität Innovationsorientierung Qualität

(3) Kooperationswerte (zeigen sich in einem praktischen Tun)

• • • • •

wie z.B. • • • • • •

Achtung Zugehörigkeit Offenheit Transparenz Verständigung Risikobereitschaft

wie z.B.

(4) Moralische Werte (zeigen sich in Form von Überzeugungen und Haltungen, die auf eine Gut-Böse-Unterscheidung rekurrieren) wie z.B.

Loyalität Teamgeist Konfliktfähigkeit Offenheit Kommunikationsorientierung

• • • • •

Integrität Fairness / Gerechtigkeit Ehrlichkeit Einhaltung von Versprechen / Vertragstreue Verantwortung

Abb. 10.1  Das Werteviereck. (Bildrechte: Leicht modifizierte Übernahme aus Wieland 2004, S. 24 vgl. S. 23 f.; in Anwendung auf den polizeilichen Bereich vgl. Wagener 2015, S. 20 vgl. S. 19–26)

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 The question, ‘What is a leader?’ is really the question ‘What is a good leader?’, with good including both a morally commendable, normative component as well as a pragmatic, performance-oriented component (Ciulla und Forsyth 2011, S. 230). So kann es nicht verwundern, dass die zahlreichen Konkretisierungen guter Führung immer wieder Konglomerate verschiedener Aspekte von Führung zutage fördern. Sie lassen sich in einem von Josef Wieland vorgeschlagenen Modell als verschiedene Kombinationen aus vier analytisch unterscheidbaren Wertebereichen darstellen (vgl. Abb. 10.1). Gute Führung stellt sich meistens und aus nachvollziehbaren Gründen als Kombination ausgewählter Werte aus diesen vier Bereichen dar. (Die vorliegenden Listen sind weder abschließend, noch sollte das doppelte Vorkommen einiger Werte irritieren. Letzteres resultiert daraus, dass ein Wert ‚X‘ verschiedenen Bereichen angehören kann und dementsprechend verschieden interpretiert werden muss) Die konkreten Inhalte und Mischungsverhältnisse der einzelnen Felder resultieren aus den jeweils gegebenen situativen und organisatorischen Rahmenbedingungen. Insofern können situativ einer oder mehrere dieser Bereiche im Vordergrund des Handelns stehen, während andere demgegenüber in den Hintergrund treten. Doch gerade die Interdependenz dieser vier Bereiche und die Herstellung immer wieder adäquater Balancen, macht gute Führung aus. Das alleinige Fokussieren im Führungshandeln auf moralische Werte wäre deswegen ebenso kritisch zu sehen und in der Praxis wahrscheinlich weitgehend wirkungslos. Ebenso wäre die Nichtberücksichtigung moralischer Werte in den anderen drei Bereichen in der Praxis gefährlich. Die führungsethische Diskussion rankt sich um Status, Bedeutung, Voraussetzungen, Wirkungen und nicht zuletzt auch um das konkrete Funktionieren der mit den moralischen Werten markierten Inhalte im Führungshandeln. Fallbeispiel 3: Die Anwendung von Wertevierecken im polizeilichen Bereich

Der Anwendungsbereich des Analyseinstruments „Werteviereck“ umfasst alle durch Werte gesteuerten oder durch Werte in ihrem Selbstverständnis beschreibbaren Entitäten. Das gilt vor allem für Menschen. Deswegen sind Führungsmodelle, die besonders das Selbstverständnis und Handeln von Führungskräften in den Mittelpunkt stellen (natürlich unter Berücksichtigung organisationaler und gesellschaftlicher Einflüsse und Rahmenbedingungen) mithilfe dieses Rasters darstellbar. So lassen sich z. B. die zentralen Werte des von Gert Thielmann und Jürgen Weibler entwickelten Polizeilichen Führungsmodells (PFM) folgendermaßen (vgl. Abb. 10.2) zuordnen. Fortsetzung Fallbeispiel 3

Es ist ebenso unstrittig, dass sich manche Werte anders zuordnen ließen. Wenn die entsprechenden Gründe dafür namhaft gemacht werden, liegt genau darin auch eine besondere Pointe dieses Analysemodells, das auf diese Weise dabei hilft, das genaue Verständnis eines Wertes im vorliegenden Kontext/Modell weiter zu konturieren. (Hier am Beispiel der „Ethik“ angedeutet, die die Autoren als moralischen Wert verstehen,

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(1) Leistungswerte

(2) Kommunikationswerte

• • • • •

• •

Leistung Zufriedenheit Motivation Entwicklung (Ethik)

Kommunikation Wertschätzung

(3) Kooperationswerte

(4) Moralische Werte

• • • • •

• •

Teilhabe Teilnahme Vorbild (Kontext) (Organisation)

Werte (Ethik)

Abb. 10.2  Zentrale Werte des „Polizeilichen Führungsmodells (PFM)“. (Bildrechte: Thielmann und Weibler 2014, S. 51, vgl. S. 49–52)

(1) Leistungswerte

(2) Kommunikationswerte

•

•

richtungsweisend

weltoffen

(3) Kooperationswerte

(4) Moralische Werte

•

•

integrativ

wertebewusst

Abb. 10.3  Kernwerte der Deutschen Hochschule der Polizei. (Bildrechte: Deutsche Hochschule 2016)

aber implizit auch seine Bedeutung als Leistungswert mit im Blick haben.) Darüber hinaus sind natürlich eine Fülle weiterer Werte in der Darstellung dieses Führungsmodells zu finden, die die hier genannten zentralen Werte weiter „mit Leben füllen“. Natürlich lassen sich auch andere Tugend- bzw. Wertekataloge für Führungskräfte – zu denken ist auch an Anforderungs- und Einstellungsprofile – unschwer mit diesem Instrument darstellen (im Bereich der Unternehmensethik findet sich ein umfangreicher Katalog z. B. in Maak und Ulrich 2007, S. 388 f., für die Polizei bei Behr 2006, S. 184 sowie S. 189–191). Aber auch das Selbstverständnis von Organisationseinheiten bzw. ganzer Organisationen lassen sich mit diesem Instrument beschreiben. Als Beispiel (vgl. Abb. 10.3) sollen die Kernwerte der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) in MünsterHiltrup dienen.

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Fortsetzung Beispiel 3

Die Beschränkung auf vier Kernwerte stellt eine beachtliche (und sicher auch riskante) Konzentration dar, die natürlich wieder weiter entfaltet werden müssen, um zu zeigen, wie sie sich in der Arbeit der Hochschule widerspiegeln und dort „mit Leben gefüllt werden“. Doch schon anhand dieser beiden Beispiele lassen sich drei Dinge zeigen. Erstens werden alle vier Felder „bedient“. Dadurch wird die durch diese Werte orientierte „Navigation“ durch das komplexe Wirkungsgefüge des individuellen Führungshandelns oder der Arbeit einer Hochschule hinreichend differenziert. Zweitens zeigt sich, dass in beiden vorgestellten Fällen moralische Werte berücksichtigt werden. Sie werden also auf beiden Ebenen als konstitutiver und wichtiger Bestandteil des jeweiligen Handelns verstanden. Drittens wird klarer, worin genau der jeweilige moralisch-ethische Anspruch besteht. Darüber hinaus zeigt sich schließlich, dass das Vorhandensein von Werten, für das jeweilige Handeln zwar unerlässlich ist, aber noch lange keine Garantie dafür bietet, dass unter ihnen auch moralisch-ethische Werte zu finden.

10.4 Wertebasierte Führung in der Polizei … the need for effective police leadership is greater than ever… (Pearson-Goff und Herrington 2014, S. 14)

Das gezeigte Zusammenspiel der verschiedenen Dimensionen spiegelt sich auch in den Untersuchungen zur Führung in der Polizei wider. Ausgehend von der Frage „But what do we know about police leadership?“ legten Mitchell Pearson-Gott und Victoria Herrington (2014) eine Meta-Analyse englischsprachiger zwischen 1990 und 2012 erschienener empirischer Untersuchungen über ‚Leadership‘ in der Polizei vor, von denen die meisten auf die Perspektive der Wahrnehmung von Führung rekurrieren. Ihre Analyse hebt die Bedeutung sieben zentraler Eigenschaften (key characteristics) und fünf charakteristischer Tätigkeiten (key activities) für den Bereich polizeilicher Führung hervor. Hier sollen sie kurz vorgestellt und ihre Bezüge zu den einzelnen Wertbereichen des Wertevierecks benannt werden. Die erste der sieben Eigenschaften hat eine spezifisch moralisch-ethische Ausrichtung. Es handelt sich um eine (E1) moralisch-ethische Haltung bzw. ein moralischethisches Verhalten (being ethical bzw. ethical behaviour) im Sinne persönlicher Integrität (integrity) und moralischer Rechtschaffenheit (honesty), die bzw. das im Wertequadrat dem Bereich der moralischen Werte zugeordnet werden kann. (Integrität lässt sich hier Joseph Wieland folgend als modernes funktionales Äquivalent eines vormodern formulierten und die ganze Persönlichkeit umfassenden „‚moralischen Charakters‘ von Führungskräften“ verstehen (2014, S. 382)).

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Die weiteren sechs Eigenschaften lassen zwar eine moralisch-ethische Seite anklingen, sind aber genau genommen anderen Wertebereichen zuzuordnen. Dazu gehören: • (E2) kollegial ausgerichtete Legitimität (legitimacy) durch eine polizeiliche Sozialisation und einer daraus resultierenden Beherrschung des „polizeilichen Handwerks“ (ein Leistungswert); • (E3) Vorbildfunktion (being a role model) im Sinne das von anderen Geforderte auch selbst einzuhalten („walk the talk“) (ein Kooperationswert); • (E4) Vertrauenswürdigkeit (trustworthiness) im innerpolizeilichen Umgang, aber auch im Hinblick auf Kontakte im gesellschaftlichen Umfeld (ein Kooperationswert); • (E5) Kommunikationsorientierung nach innen und nach außen (ein Kommunikationswert); • (E6) Entscheidungsorientierung, die zielführend und so weit wie die gegebenen Umstände polizeilichen Handelns es zulassen partizipativ ausgerichtet sein soll (ein Leistungswert, wenn partizipativ dann ein Kommunikationswert); • (E7) vorausschauenden Denkens (critical, creative, and strategic thinking ability) (ein Leistungswert). Die mit den genannten Eigenschaften zusammenhängenden spezifischen Tätigkeiten im Bereich polizeilicher Führung lassen sich ebenfalls im Hinblick auf durch sie verwirklichte Werte deuten und zuordnen. Dazu gehören die • (T1) Etablierung einer gemeinsamen Vision: creating a shared vision (ein Kommunikationswert); • (T2) Schaffung eines polizeilichen Zusammengehörigkeitsgefühls: engendering organizational commitment (ein Kooperationswert); • (T3) Fürsorge gegenüber den Mitarbeitenden: caring for subordinates (ein Kooperationswert); • (T4) Veränderungen anstoßen und gestalten: driving and managing change (ein Leistungswert); • (T5) Probleme lösen: problem solving (ein Leistungswert). In unterschiedlichen „Mischungsverhältnissen“ finden sich diese Merkmale auf allen hierarchischen Ebenen polizeilicher Führung: so wird die Bedeutung von T1 und T4 auf höheren Führungsebenen eher betont und demgegenüber auf unteren Führungsebenen eher relativiert. Dies ist nicht verwunderlich, da Führung auf allen Ebenen darauf ausgerichtet ist, alle Beteiligten in ein kooperatives bzw. zumindest kooperativ ausgerichtetes Handeln einzubinden. Organisationen sind in ihrem Kern Kooperationsarenen, die „um die Idee der Zusammenarbeit herum gebaut sind“ und damit gerade nicht die „Addition von Einzelleistungen“, sondern ein Ergebnis meint, „das nur arbeitsteilig und gemeinsam erzielt werden kann“ (Sprenger 2015, S. 111 Hervorh. im Orig.).

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Insofern ist Führung grundsätzlich „intrinsically relational“, was sich in den genannten Eigenschaften und Tätigkeiten widerspiegelt (Pearson-Goff und Herrington 2014, S. 19; vgl. S. 19 f.). Darüber hinaus ist es auch nicht verwunderlich, dass sich die „einschlägigen Codewörter“ der Diskussion um Leadership Excellence ebenfalls unter ihnen finden (nämlich E1, E4 und E5) (vgl. Wieland 2014, S. 386 f.). Doch trotz dieser interessanten Ergebnisse ist das Resümee der Autoren im Gedächtnis zu behalten, „we still have little understandig of ‚what works‘ in police leadership beyond what others perceive to be effective“ (Pearson-Goff und Herrington 2014, S. 21). Nichtsdestotrotz wird die grundsätzliche Bedeutung von Führung bzw. Leadership zumeist geteilt, auch wenn deren genaue Konzeptualisierung („always be something of an amorphous concept“, Peak 2014, S. 4530) ebenso umstritten ist wie dessen empirische Messbarkeit („[…] objectively measuring effective [police, W. S.] leadership is incredibly difficult“, Pearson-Goff und Herrington 2014, S. 20). Insofern lässt sich feststellen, dass „Leadership is the heart and soul of any organization, and the idea of leadership has been with us for a long time“ (Peak 2014, S. 4530). Und Gleiches lässt sich auch über den Zusammenhang von Moral/Ethik und Führung sagen, insofern „ethical assumptions, expectations, and implications lie deeply embedded in every facet of the concept of leadership – from the way that leaders behave, to their relationships with followers, to the results of their initiatives“ (Ciulla und Forsyth 2011, S. 229). Beides gilt auch für die Führung im Bereich der Polizei (vgl. Peak 2014, S. 45–42). Greift man historisch weit zurück, dann lässt sich dieser Zusammenhang schon in einer der ältesten bekannten Weisheitslehren, der altägyptischen „Lehre des Ptahhotep“, finden. Dort heißt es: 

„Wenn du in leitender Stellung bist und die Angelegenheiten der breiten Masse lenkst, dann strebe nach fortwährend richtigem Handeln, damit dein Verhalten ohne Fehl ist“ (zit. nach Burkard 1991, S. 200, § 5, 84–87).

Die damit gestellte Aufgabe von guter Führung bedeutet jedoch nicht, dass deren Ansprüche auch durch gute Führung einlösbar wären. Denn jede Führung, auch gute Führung, stößt immer wieder an Grenzen, die leider unvermeidlich sind. So führt Führen immer in Konflikte, vielleicht sogar in Dilemmata, sodass Tobias Trappe konstatiert: „Führen ist ein Kampf“ (2014, S. 289). Das klingt zwar heroisch, verweist aber auf die dahinter liegenden Ursachen. Sie bestehen in der (Über-)Fülle an Möglichkeiten, ihrer Widersprüchlichkeit sowie Knappheitsbedingungen (wie Zeitmangel), die immer wieder zu unausweichlichen Konflikten führen. Diesen Zusammenhang hat auch Robert L. Katz im Blick, wenn er konstatiert, dass „every important executive action must strike a balance among so many conflicting values, objectives, and criteria that it will always be suboptimal from any single viewpoint“ (1974, S. 102 Hervorh. im Orig.). Für Katz folgt daraus, dass es Aufgabe der Führungskraft sei, „to perceive the conflicts and trace accurately their likely impact throughout the organization“

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(1974, S. 102). Auch Reinhard Sprenger betont diesen Zusammenhang: „Managen ist immer Managen im Dilemma“ (2012, S. 28). Manager beschäftigen sich dementsprechend mehr mit Dilemmata im Sinne von nicht lösbaren und damit kontinuierlichen Fragen als mit Problemen, die durch einzelne definierte Entscheidungen lösbar sind (vgl. Mintzberg 2011, S. 75 unter Rekurs auf Richard Farson, vgl. S. 114). Das hat Folgen, denn wenn „Führung in bestimmten (und vermutlich nicht allzu seltenen) Situationen keine andere Wahl hat, als im Angesicht von (allgegenwärtigen) Zielkonflikten schlecht, gleichsam zwischen Skylla (z. B. Missachtung der legitimen Interessen und Bedürfnisse der Geführten) und Charybdis (z. B. Nicht- oder nur teilweise Erfüllung der organisationalen Leistungs-Vorgaben und -Erwartungen), entscheiden zu müssen“ und „sich unvermeidlich und alltäglich in moralischen Konflikt- und Dilemma-Situationen zu bewegen hat“, dann stellt sich der Glaube, dass „ethische Führung immer und überall als Voraussetzung für erfolgreiche Führung anzusehen ist […] als unrealistischer Irrglaube“ heraus (Kuhn und Weibler 2012, S. 92). Man muss nicht so weit gehen wie Heifetz und Lenskey in ihrem Bonmot, dass „the real work of leadership is‚ disappointing people at a rate they can absorb“ (Heifetz und Linsky 2002 zit. nach Pearson-Goff und Herrington 2014, S. 19). Aber auch ethische Führung entgeht nicht der potenziellen Konflikthaftigkeit der im Werteviereck abgebildeten Wertebereiche. Solche Konflikte sind zwar nicht zwangsläufig, aber im Führungsalltag leider hoch wahrscheinlich und in Extremsituationen sogar unvermeidbar (vgl. Schiewek 2013). Insofern stellt sich vielleicht zu Recht die Frage: Was bringt überhaupt Führungsethik, wenn sie häufig gar keine Konflikte löst, sondern unter Umständen sogar selbst noch weitere Konflikte erzeugt?

10.5 „Was bringt Führungsethik?“ Man führt nicht ethisch, weil man dadurch erfolgreicher werden möchte, sondern weil man anderen gegenüber gerecht sein will! (Kuhn und Weibler 2012, S. 159 im Orig. kursiv)

Tobias Trappe wendet sich völlig zu Recht gegen die zu enge Verknüpfung von Führungsethik mit einem vermeintlichen Führungserfolg (2013, S. 74 f.). Er sieht die Führungsethik in einer tiefen menschenfreundlichen und -zugewandten Haltung bzw. Überzeugung gegründet, die den Zugang zum eigentlichen (und intrinsischen) Sinn polizeilicher Arbeit bahne (vgl. S. 76 f.). Worin ist nun der „Erfolg“ – der Sinn – führungsethischer Anstrengungen im polizeilichen Bereich zu sehen? Er lässt sich im Hinblick auf zwei Aspekte formulieren: einen organisationsinternen und einen organisationsexternen. Organisationsextern geht es um die Aufrechtrechterhaltung der Legitimität polizeilichen Handelns. Dieser Zusammenhang wurde besonders prägnant im Theoriekontext des sog. „Neo-Institutionalismus“ formuliert. Weil sie zum öffentlichen Sektor gehört,

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in der Theorie als „institutioneller Sektor“ bezeichnet, gilt auch für die Polizei, „dass Fragen der Effizienz für sie nur eine untergeordnete Rolle spielen, denn weder operieren derartige Organisationen unter scharfen Wettbewerbsbedingungen noch bestehen allgemein konsentierte Kriterien zur Bestimmung und Messung von Effizienz. Stattdessen erfolgt die Sicherstellung von Ressourcen über den gesellschaftlichen Rückhalt dieser Organisationen. Es geht mit anderen Worten um ihre Legitimität“ (Hasse und Krücken 2005, S. 33). Damit wird die Bedeutung der Wirksamkeit polizeilichen Handelns überhaupt nicht geleugnet, sondern vielmehr als Teil eines umfassenderen Zusammenhangs der „Produktion von Legitimität“ begriffen. Diese besondere Situierung der öffentlichen Verwaltung ist – nach Tobias Trappe unter Anschluss an Josef Isensee – als ein „Geschenk unserer Verfassung“ anzusehen, die die Würde des einzelnen Menschen ins Zentrum des staatlichen Handelns rücke und sich in Form eines „amtlichen Altruismusses“ zeige (2014, S. 297 f.). Doch die auf den ersten Blick daraus resultierende Entlastung von ökonomischen Kriterien – die Polizei soll nicht primär Geld verdienen, allerdings auch nicht zu viel Geld kosten – führt an anderer Stelle wiederum zu einer besonderen Verantwortung, aus der ein außergewöhnlicher Druck resultiert, den Thomas Feltes wie folgt beschreibt: The attitude and behaviour of each individual agent is crucial for the image of the whole agency. One negative incident can annihilate all positive experiences a ‘customer’ had before. The employees are at the core of any service-oriented institution (2006, S. 128).

Die Ausrichtung an moralisch-ethischen Werten ist daher ein erfolgskritischer Faktor für die Legitimität polizeilichen Handelns (integrity). Demgegenüber ist die Rechtsförmigkeit des polizeilichen Verhaltens (Legalität) im Sinne eines „ethischen Minimums“ (compliance; zum Verständnis des Rechts als ethisches Minimum vgl. Jellinek 1908, S. 45) dafür zwar eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung. Der organisationsinterne Aspekt zeigt sich in einer spezifischen Auswirkung der Menschenwürde in organisationalen Zusammenhängen. Er besteht darin, dass die dort arbeitenden Menschen eben nicht als „bloßes (Einsatz-)Mittel“ agieren dürfen und sollen, sondern – frei nach Immanuel Kant – als autonome Subjekte (Würdeträger) anzusehen und zu behandeln sind. Während diese kurze Beschreibung vielleicht auf schnelle Zustimmung stoßen dürfte, sind deren Folgen für jede Organisation unbequem. Denn sie besteht (normativ formuliert) in der unaufhebbaren Freiheit eines „Nein“, also einer Ablehnungsoption (auf der Kommunikationsebene) und einer damit korrespondierenden Verweigerungsoption (auf der Kooperationsebene). Oder anders formuliert: Das Nein-sagen-Können ist von hoher ethischer Relevanz, denn dahinter verbirgt sich der Umstand, dass man immer eine Alternative bzw. die Wahl hat (vgl. Sprenger 2015, S. 281). Umgekehrt haben wir dort, wo es kein „Nein“ gibt, ein moralisches Problem: nämlich keine Wahl, d. h. keine Freiheit, d. h. eine Situation, in der wir nur als reines Mittel für einen Zweck zu fungieren. Und genau deswegen

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muss man Walter Brockes zustimmen, wenn er sagt, dass, wer einen „Beamten wünscht, der auf hohem moralischem Niveau eigenständig Entscheidungen trifft, […] keinen bequemen gehorsamen Beamten erwarten“ dürfe. Denn: „Beide Forderungen schließen einander aus“ (1996, S. 201). Insofern ist das kritische Potenzial der Ethik ein Risiko für Organisationen, das „verunsichert, irritiert und ist damit potenziell gefährlich“ ist (vgl. Berkel 2013, S. 40), und die Führungsethik nicht per se Tool für Führungserfolg (eindrücklich Trappe 2014, S. 299 f.). Vielmehr ist sie auf eine sehr grundlegende Weise ein Selbstzweck, findet gerade darin ihre Begründung und kann erst auf dieser Grundlage ihre positiven Wirkungen entfalten. Dass die Berücksichtigung dieses Selbstzweckes im Bereich der Führung einen ihrer konstitutiven Bestandteile ausmacht, zeigt sich gerade darin, dass von ihr immer wieder moralische Werte (als vierter Bereich im Wertequadrat) erwartet und auch eingefordert werden. Da Führung grundsätzlich und ethische Führung im Besonderen ein wechselseitiges Geschehen darstellen, sind moralische Erwartungen und moralisch orientierte Handlungsbereitschaften ebenfalls beiderseitig vorausgesetzt. Nur dadurch lässt das Risikos des Neinsagens und/oder Kooperationsverweigerung im Organisationsalltag überhaupt auf ein erträgliches Maß beschränken. Denn nur moralisch überzeugende Motive und Gründe können ein „Nein“ mit Hoffnung auf Akzeptanz legitimieren. Darüber hinaus sorgt eine ganze Phalanx von Kooperationswerten dafür, hochwirksame „Motive der Fügsamkeit“ (Buschmann und Murr 2008, S. 13) auch gegenüber den eigenen (auch: moralischen) Bedenken zur Verfügung zu stellen. (Vom Abstrakten zum Konkreten hin geordnet sind hier zu nennen: Loyalität – Solidarität – Kollegialität.) Letztere können für unmoralisches Verhalten missbraucht werden und bedürfen gerade darum der Rahmung durch moralische Werte um für sich selbst festzustellen: Wann ist es für mich Zeit, „die Hand zu heben“ oder gerade nicht zu heben? Doch nunmehr stellt sich völlig zu Recht die nächste Frage „How to do it?“ oder:

10.6 Wie funktioniert Führungsethik? Führungsqualitäten lassen sich nicht verabreichen, sondern nur erarbeiten (Mintzberg 2011, S. 23; vgl. S. 92).

Nach dem bisher Ausgeführten lässt sich in der Tat sagen: 

Ethics cannot be detached from the idea of police competence. A police officer cannot be considered to be competent on the job unless he or she is an ethical professional (so Perez und Barkhurst 2011, S. 88, in einem der besten Bücher zum vorliegenden Thema).

Aber wie wird man ein ethical professional? Wie bei Führungsfragen im Allgemeinen treten auch bei dieser Frage manche Mythenbildungen als Erklärungssubstitute auf den Plan. Unter den häufig für den Führungsbereich genannten Führungsmythen (nach

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Weibler und Thielmann 2015, vgl. dazu auch Weibler 2013 sowie Blessin und Wick 2014, S. 252–255): 1. Heldenmythos: Führende sind allmächtig 2. Abstammungsmythos: Führende besitzen ein Führungsgen 3. Geschlechtermythos: Führung ist männlich 4. Objektivitätsmythos: Führungskräfte führen 5. Signifikanzmythos: Führende bewirken Erfolg 6. Machbarkeitsmythos: Führung ist planbar 7. Ethikmythos: Führung dient dem Wahren, Schönen und Guten ist ein diesbezüglicher Ethikmythos (vgl. Nr. 7) zu finden, der darin besteht, die vielfältigen „dunklen Seiten der Führung“ auszublenden (vgl. Weibler und Thielmann 2015, S. 341 f.; als ein Beispiel für diese dunkle Seite ist die „toxische Führung“ zu nennen; vgl. Lipman-Blumen 2006). Im vorliegenden Zusammenhang soll es nicht darum gehen, den sieben genannten Führungsmythen nun einen weiteren neuen ethikorientierten Führungsmythos an die Seite zu stellen. Erstens ist ja schon ein das ethische Thema aufnehmender Mythos benannt (Nr. 7). Zweitens würde auch die Schaffung eines neuen Mythenkreises im Kontext „ethischer Führung“ (der vielleicht die Nr. 5 bis Nr. 7 umfassen und in einen Zusammenhang stellen könnte) die ethisch-moralischen Herausforderungen und Fragestellungen, die sich im Bereich Führung finden, nur unzureichend in den Blick bekommen. Denn Fragen der Ethik lassen sich gerade nicht auf bestimmte Führungstheorien oder Führungsstile beschränken, sondern sind in jedem dieser Zusammenhänge zu finden, bilden also im Bereich der Führung ein Querschnittsthema par excellence. Oder mit anderen Worten: Man kann das Thema sicherlich ignorieren, aber man wird es de facto nicht los. Deswegen sei zunächst in negativer Hinsicht gesagt, dass Führungsethik in qualitativer Hinsicht weder eine besondere (Spezial-)Moral, noch in quantitativer Hinsicht einen außergewöhnlich hohen Moralstandard erfordert. Positiv gesehen genügen ganz normale moralisch-ethische Anforderungen und Standards, weil auch sie schon anspruchsvoll genug sind. Das besondere einer Führungsethik liegt demgegenüber darin, eine spezifische Rahmung dieser Moral mit zu berücksichtigen, die für die Wirksamkeit von Moral in Organisationen eine besondere Bedeutung hat. In Bezug auf das zuvor angesprochene Werteviereck geht es in der Führungsethik dann nicht in erster Linie darum, das Feld moralischer Werte mit besonderen Werten zu füllen, sondern es kommt vielmehr darauf an, ihre Wirkung dadurch zu sichern, dass die Felder 1 bis 3 zur Umsetzung der Inhalte von Feld 4 gezielt und d. h. systematisch entwickelt und genutzt werden. Unterließe man dies, würde „die“ Moral zwar vorhanden sein, aber in der Luft hängen bleiben – eine Erfahrung, die nicht wenige Menschen in Organisationen oder in ihrer Begegnung mit Organisationen immer wieder machen können. Mit andern Worten: Moral muss

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1. als Kompetenz entwickelt werden und wird damit auch als Leistungswert aufgefasst, sie muss 2. Bestandteil von Kommunikation werden und damit als auch Kommunikationswert interpretiert (Genau deswegen steht und fällt z. B. eine ethikbewusste Führung „mit der Bereitschaft und Fähigkeit der Führenden zum „moralischen Sprechen““ Kuhn und Weibler 2012, S. 142) und sie muss 3. auch das praktische Handeln beeinflussen und damit auch als Kooperationswert sichtbar werden. Die drei Punkte unter den konkreten Bedingungen einer Organisation sachgerecht zu gestalten und mit einer ausreichend hohen Robustheit und einer möglichst hohen „Überlebensfähigkeit“ auszustatten (sowohl persönlich als auch innerhalb der Organisation), gehört mit zu den spezifischen Herausforderungen einer Führungsethik. Die dazu nötigen Ressourcen und Kompetenzen werden einerseits in den Rahmenbedingungen der Organisation und andererseits in den Möglichkeiten, dem Willen und den Fähigkeiten des einzelnen gesehen. Um mit letzterem zu beginnen: Muss man Philosoph sein, um überhaupt ethisch führen zu können, wie es amerikanische Autoren fordern? An ethical leader is one who possesses a philosophical moral foundation upon which decision and behavior are based. Without the foundation, behavior will fluctuate as circumstances and personal preferences change (Meese III und Ortmeier 2010, S. 22, Hervorheb. im Orig.).

Zweifellos hilft ethische Bildung bei der Klärung moralischer Fragen (vgl. Wagener 2009). Aber in der Regel machen wir uns eher selten solche Gedanken. Wir verlassen uns eher auf unsere moralischen Routinen und auf unser moralisches Gefühl. Eine für diesen Zusammenhang hilfreiche Unterscheidung hat Birger Priddat in die Diskussion gebracht (2014). Er unterscheidet zwischen Moral Action und Moral Behavior. Werden wir moralisch aktiv, dann exponieren wir uns moralisch mit entsprechenden existenziellen Risiken. Der Alltag ist jedoch vielfach durch ein eher adaptives moralisches Verhalten gekennzeichnet, da wir davon ausgehen können, dass unsere moralischen Ansprüche in Routinen, dem Üblichen und Selbstverständlichen, ausreichend aufbewahrt sind und durch sie zureichend zur Geltung kommen. Das ist zwar ein voraussetzungsvoller und auch optimistischer Gedanke, aber häufig doch wahr: „Wir brauchen uns über Moral wenig Gedanken zu machen, wenn wir uns gut im zivilisatorischen Feld bewegen“ (Priddat 2014, S. 430). Aber wie merken wir, dass moralisch-ethische Gesichtspunkte ins Blickfeld kommen bzw. kommen sollten, die uns aus dem Modus unseres Moral Behavior herausreißen und einen Anlass zu Moral Action geben könnten? Hier kommen moralische Heuristiken im Sinne von Faustregeln ins Spiel (grundsätzlich dazu Gigerenzer 2008). Für den Bereich der polizeilichen Arbeit wird als moralische Heuristik das „Bell-Book-Candle“Modell (BBC-Model, vgl. Abb. 10.4) empfohlen (vgl. Wagener 2015, S. 201, sowie Schiewek 2016, S. 26 f.).

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Abb. 10.4  „Bell-Book-Candle“-Modell. (Bildrechte: Wagener 2015, S. 201)

Fallbeispiel 4: Das „Bell-Book-Candle“-Modell als Beispiel einer moralischen Heuristik

(Ausführungen unter Anlehnung an Schiewek 2016, S. 26 f.; in seiner Grundstruktur lässt es sich wie in Abb. 10.4 darstellen). Das Modell beruht auf drei Fragen: Die Bell-Frage rekurriert auf unsere moralischen Intuitionen und Gefühle. Sie geben auf implizite, aber äußert schnelle Weise Auskunft über die moralische Qualität unserer Handlungen. Moralische Bedenken melden sich in einem „schlechten Gefühl“ zu Wort, ohne dass wir es näher begründen könnten. Oder kurz gesagt: „Ich weiß nicht, warum, aber ich weiß, dass es falsch ist“ (Gigerenzer 2008b, S. 202; für ihre Bedeutung und Nutzung im Rahmen der Stabsarbeit vgl. Thielmann 2016) Ethisch gesehen – also aus der Perspektive einer Theorie über Moral – kommen an dieser Stelle wichtige tugendethische Fragestellungen ins Spiel, also die Ebene unserer moralischen Haltungen und Überzeugungen, letztlich unseres moralischen Charakters. Die Book-Frage rekurriert auf unser explizites Wissen. Sie setzt voraus, dass die meisten Gesetze und Regelungen eine moralische Fundierung aufweisen, die weder vergessen noch ohne Not übergangen werden sollte. Ethisch gesehen finden sich hier häufig Elemente deontologischer Provenienz, also moralische Überzeugungen, die unbedingte Gültigkeit beanspruchen und deswegen teilweise keiner Abwägung zugänglich sind (wie z. B. die Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG). Nicht selten sind sie auch strafbewährt. Die Candle-Frage berücksichtigt schließlich die Auswirkungen der Handlung auf andere und die sich aus deren Sicht ergebenden Beurteilungen. Sie geht davon aus, dass auch der „Common Sense“-Perspektive eine moralische Relevanz zukommt, sodass hier häufig utilitaristische Gesichtspunkte zum Tragen kommen, die die Auswirkungen fürs Ganze oder auf mittelbar betroffene Gruppen in ihrer moralischen Bewertung in den Blick nehmen. Ethisch gesehen nehmen die drei Fragen – wenn auch indirekt – Momente der drei wichtigsten normativen Moraltheorien auf Tugendethik, deontologische und uti­­­­­ litaristische Ethik. (Vgl. dazu aus dem Bereich der philosophischen Ethik Hübner

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2014, für den Bereich der theologischen Ethik Reuter 2015, S. 24–44.) Auf diese Weise werden mittels dieser Heuristik auf indirekte Weise wichtige Gesichtspunkte und unterschiedliche moralische Bewertungen aktiviert, die für die nötige Breite und Tiefenschärfe der moralischen Beurteilung sorgen können. Die genannte Heuristik ist natürlich fehleranfällig und bietet keine absolute Sicherheit dafür, moralische Gesichtspunkte in unterschiedlichen Handlungskontexten zu entdecken und angemessen zu berücksichtigen. Aber ihre Praktikabilität erhöht doch die Wahrscheinlichkeit, moralische Probleme und Herausforderungen überhaupt zu bemerken, „hier gibt’s ein Problem!“, und zu identifizieren, „worin besteht das Problem?“ Moralische Heuristiken bieten also eine Möglichkeit unser Moralsystem zu aktiveren, um moralische relevante Auffälligkeiten und Abweichungen im Alltag unseres Moral Behavior’s wahrzunehmen und gegebenenfalls zu reflektieren. Aber sie helfen auch in Bezug auf ein weiteres Problem, das darin besteht, dass „[e]thical failures of managerial decision making are often the result not of weak moral development or a lack of understanding of what is right or wrong, but rather of a poor awareness of the moral implications and social consequences of “business decisions”“ (Colle und Werhane 2008, S. 759, Hervorhebung W. S.). Die Dreiteiligkeit des BBC bietet auch in dieser Hinsicht eine Möglichkeit, die moralischen Implikationen und sozialen Auswirkungen des eigenen Handelns in den Blick zu bekommen – wenn sie auch keine Gewähr bietet, sondern nur Wahrscheinlichkeiten erhöhen kann. Und deswegen muss man auch kein Philosoph sein, um ethisch führen zu können. Denn unser moralisches Grundwerkzeug, unser „moralisches Radar“ wie ich es nennen möchte, steht jedem nicht nur zur Verfügung, sondern wird sogar jeden Tag aufs Neue von uns angewendet. Unser „moralisches Radar“ ist aus meiner Sicht als eine dreiteilige distinkte Bewertungsoperation folgender Art darstellbar: 1. Moral unterscheidet zwischen (moralisch) gut und (moralisch) schlecht (= böse) (deskriptiver Anteil). 2. Moral fordert erstens auf: Unterscheide unter Zugrundelegung von 1. (normativer Anteil I). 3. Moral fordert zweitens dazu auf: Wähle das Gute! (normativer Anteil II). Das sieht abstrakt aus, wird aber von uns in unserem Alltag mühelos praktiziert. Wie man richtig unterscheidet (vgl. die Punkte 1 und 2) und worin das Gute, das zu wählen ist, genau besteht (vgl. Punkt 3), sind Fragen, über die die Ethik als Reflexionstheorie der Moral systematisch nachdenkt. Wenn wir uns in unserem Alltag genau diese Fragen stellen oder sie gestellt bekommen, philosophieren wir. Dann mag es zumindest ein kleiner Trost sein, dass man zwar selbst kein hauptberuflicher Philosoph ist, aber doch zum Philosophieren berufen ist und vielleicht auf Verständnis und möglicherweise auch auf Hilfe durch die professionelle Philosophie hoffen darf.

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Aber wie dem auch sei, in konkreten Führungszusammenhängen bestätigt sich der Hinweis von Birger Priddat, dass wir alle von der Annahme ausgehen, „dass alle Menschen potenziell moralische Menschen seien“, auch wenn wir nicht immer genau wissen, wie wir das machen. Die Bewährungsprobe dieser Fähigkeit in der Praxis gestalte sich demgegenüber aber schwieriger, denn sie laute schlicht: „Wer traut sich (wann?), moralisch aufzutreten?“ (Priddat 2014, S. 422). Denn erst „wenn einer das Wort ergreift, wenn er einen anderen zur Rede stellt, wenn der Bruch mit der zugelassenen Unstimmigkeit eingegangen wird, wenn einer Einspruch riskiert, beginnt die moral action“ (S. 429). Deswegen gelte: Einer „Moral zu folgen, die andere legimitiert haben, ist einfacher als moralisch zu entscheiden bzw. moralisch initiativ zu werden, gegebenenfalls gegen die anderen, die weiter […] ihren kulturellen Regeln folgen“ (S. 430). Insofern gelte: „Wer moralisch entscheidet, übernimmt Führung“ (S. 431). Und das birgt Risiken, denn es „greift gewohnte Positionen an, stört die soziale oder organisationale Positionierungsmatrix. Direkt oder indirekt wirft es denen, die bisher die Führung hatten, vor, keine Lösung begonnen zu haben oder dazu gar nicht fähig zu sein“ (S. 432).

Wenn Führungsethik keine besondere Spezialmoral darstellt – „The ethics of leaders are not different from the ethics of everyone else“ (Ciulla und Forsyth 2011, S. 239) – und auch kein hochelaboriertes Spezialwissen benötigt, sondern von ganz normalen Menschen praktiziert wird und auch praktiziert werden kann, braucht es dann zumindest besondere charakterliche Voraussetzungen, um führungsethisch führen zu können? („Most leaders are neither charismatic nor transformational leaders. They are ordinary men and women in business, government, nonprofits, and communities who sometimes make volitional, emotional, moral, and cognitive mistakes“ Ciulla 2012, S. 536). Solche charakterlichen Voraussetzungen im moralischen Bereich werden als Tugenden bezeichnet. Sie stellen individuell verankerte Selbstbindungen dar, deren besondere ‚Bindungswirkung‘ gerade darin besteht, dass wir uns dazu entschieden haben, sie auch gegenüber unseren eigenen individuellen Präferenzen vorziehen zu wollen. Insofern kann man sagen: Präferenzen hat man, aber Tugenden wählt man. Insofern könnte man Tugenden auch als „Metapräferenzen“ verstehen, da sie „intentionally selected, deliberately strengthened, and behaviorally predictive“ sind (Ciulla und Forsyth 2011, S. 234). Solche mit der Person sehr eng verbundenen Haltungen und Überzeugungen sind in ihrer Bedeutung kaum zu überschätzen: Although the environment in which she works will be an important influence, there are certain personal capacities that are critical: the capacity for ethical sensibility; the capacity for ethical reasoning; the capacity for ethical conduct; the capacity for ethical leadership. These capacities are the backbone of character (Paine 1992, S. 77 zit. nach Wieland 2014, S. 385, Hervorh. W. S.).

Wie sie jedoch genau zu beschreiben sind, und auf welche Weise sie unser moralisches Handeln wirklich beeinflussen, wirft derzeit noch mehr Fragen auf als Antworten zur Verfügung stehen. So formuliert Josef Wieland:

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Awareness

Die vorhandene, gewollte und geschulte Aufmerksamkeitfür die moralische Dimension des beruflichen Handelns (bei Wieland: ökonomischer Transaktionen)

Perception

Die Fähigkeit, diese moralische Dimension zu identifizieren und zu verstehen

Acceptance

Das innere Einverständnis, die aus dieser Dimension folgende Handlungsaufforderung anzuerkennen,

Commitment

Die Verpflichtung, diese Handlungsaufforderung auf sich selbst zu beziehen und sie nicht an andere zu delegieren.

Abb. 10.5  Charakterliche Faktoren für moralisches Handeln. (Bildrechte: Wieland 2014, S. 386)

Wir wissen nicht nur nicht genug darüber, warum Akteure in einer gegebenen Situation moralisch handeln, sondern wir wissen auch zu wenig darüber, […] warum Akteure sich „entschließen“, eine gegebene Situation als moralisch codierte wahrzunehmen, sich „entschließen“, sich mit dieser Situation zu beschäftigen und zu akzeptieren, dass eine persönliche Entscheidung zum Handeln und nicht die Ab- und Verdrängung eines lästigen, unpopulären oder unlösbaren Problems ansteht (2014, S. 381).

Wieland versucht den erreichten Forschungsstand in dieser Frage durch die Unterscheidung von vier charakterlichen Dimensionen zu bündeln, die für das moralische Handeln entscheidende Bedeutung haben (2014; vgl. Abb. 10.5). Vieles spricht dafür, dass der persönliche Impuls bzw. das persönliche Motiv, überhaupt moralisch zu handeln zu wollen, aus einem komplexen Zusammenspiel dieser vier Momente resultiert. Die Entwicklung sowohl führungsethischer Kompetenz als auch führungsethischer Performanz auf individueller Ebene würde die Förderung dieser vier Dimensionen erfordern. Dies ist wesentlich schneller und einfacher formuliert als in der Praxis umgesetzt. So dürfte das Commitment schnell auf Zustimmung stoßen. (Hierauf zielt der häufige Verweis auf die besondere Bedeutung der Vorbildrolle von Führungskräften, vgl. z. B. die zweifaktorielle „Ethical Leadership Scale“ – deutsche Adaption als „ELS-D“ durch Rowold et al. 2009 –, dessen zweiter Faktor genau die Führungskraft als „ethisches Rollenmodell“ in den Blick nimmt, vgl. die entsprechende Darstellung der Items bei Blessin und Wick 2014, S. 438). Gleichzeitig verweist dessen häufige Erwähnung indirekt auf den Umstand, dass moralische Forderungen zwar gerne an andere erhoben, aber demgegenüber weniger häufig selber eingelöst bzw. umgesetzt werden. Das Wechselspiel von Moral Awareness und Perception lässt sich wiederum mit guten Erfolgsaussichten durch Bildungs- und Trainingsprozesse fördern. Die Acceptance beruht wiederum auf einer zwar diskutierbaren, aber letztlich individuellen

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Abb. 10.6  Voraussetzungen moralischer Führung. (Bildrechte: Eigene Darstellung)

Ja-Nein-Entscheidung, die darin besteht, die aus einem moralischen Erkennen, Wissen und Verstehen heraus sich ableitende Verpflichtung zu einem konkreten Tun anzuerkennen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass diese individuellen Ressourcen des Einzelnen in komplexen Wechselwirkungen mit organisationalen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen ausgebildet werden, sie also gefördert, aber auch behindert und in einem gewissen Umfang auch inhaltlich durch diese Beziehungen und Instanzen mitgeformt werden (vgl. die entsprechende Tabelle bei Wieland 2014, S. 388). Dass damit auch die Bedeutung moralischer (formeller und informeller Arbeits-, Organisations- und Gesellschaft-)Kulturen für das Feld moralischer Führung in den Blick kommt, verwundert nicht. Wie funktioniert Führungsethik also? Nicht ohne individuelle Ressourcen, aber nicht ohne eine entsprechende organisationskulturelle Absicherung. (Zur Bedeutung und möglichen Beschreibung von Führungskulturen in der Polizei vgl. Schiewek 2009) Wendet man das Modell des Wertvierecks auf die vorliegende Frage von ethischer Führung in der Polizei an, dann lässt sich ein Bild wie in Abb. 10.6 gewinnen. Der Leistungswert 1 d), die ethische Kompetenz, also das Wissen und Anwendungskompetenz von Argumentations- und Begründungsstrukturen im Bereich der Moral stellt sicherlich eine besondere Form von moralischer Expertise dar. So weist Joanne B. Ciulla immer wieder auf die Bedeutung explizit ethischer Ansätze hin: We need both deontological and teleological theories to account for the ethics of leaders. Just as a good leader has to be ethical and effective, he or she also has to act according to duty and with some notion of the greatest good in mind (Ciulla 2012, S. 520).

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W. Schiewek

Denn: The implications of concepts such as virtue, duty, rights, and the greatest good have been worked out for hundreds of years and offer helpful tools for disconnecting the moral dynamics of leadership and the relationship leaders and followers (Ciulla S. 527).

Dem stimme ich mit ganzen Herzen zu. Aber so wichtig und unerlässlich ethische Kompetenz aus dem besagten Gründen auch ist, es bleibt trotzdem festzuhalten, dass gerade auch im Bereich der Moral rationale Begründungen nur eine geringe motivationale Kraft haben (vgl. Wieland 2014, S. 381) und deswegen der Ergänzung bedürfen, um in der Praxis ihre Wirkung entfalten zu können. Was dafür alles zu berücksichtigen ist, ist Abb. 10.6 zu entnehmen. Moralische Werte allein reichen dafür nicht aus. Ethische Führung bedeutet, die Ansprüche, die durch moralische Werte in Feld 4 formuliert und aufbewahrt werden, auch im Führungsalltag zur Wirkung zu bringen. Dazu werden die dargestellten Kompetenzen und Aktivitäten der Felder 1 bis 3 benötigt. Diese Balancen zwischen allen vier Feldern unter konkreten Alltags- und Organisationsbedingungen immer wieder herzustellen, dürfte die größte Herausforderung im Bereich ethischer Führung sein. Aber ohne solche Balancen gibt es keine Führungsethik, sondern gerade deren Herstellung macht ihren erfolgskritischen Kern in der Polizei aus – aber nicht nur dort. Ansonsten würden wir einer Gefahr erliegen, die Mintzberg so auf den Punkt bringt: 

„Je mehr wir uns mit Führung beschäftigen, desto weniger scheinen wir davon zu bekommen“ (Mintzberg 2011, S. 22).

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Über den Autor Werner Schiewek  (Jg. 1959), Theologiestudium in Hamburg und Münster, von 1988 bis 1993 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Christliche Gesellschaftswissenschaften an der westfälischen Wilhelms-Universität Münster, danach Pfarrer in Kiel und Hamburg. Aktuell ist W. Schiewek Landespolizeipfarrer der Evangelischen Kirche von Westfalen (EKvW) und seit 2001 Lehrbeauftragter des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD) für Ethik im Polizeiberuf an der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) in Münster. Seine Lehr- und Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich der angewandten Ethik (Professions- und Organisationsethik) mit besonderem Fokus auf ethischen Fragestellungen im Bereich staatlicher Sicherheitsagenturen (Polizei und Militär). Er ist Mitglied im Deutschen Netzwerk für Wirtschaftsethik, Mitherausgeber des „Handbuch Polizeiseelsorge“ und Verfasser zahlreicher Aufsätze zu den genannten Themengebieten.

Dienststellenentwicklung – die Aufgabe des Höheren Polizeivollzugsdienstes

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Christian Barthel und Dirk Heidemann

Zusammenfassung

Die Dienststelle ist als Subsystem der umfassenden Polizeiorganisation zu verstehen – seine relevante Umwelt sind demnach übergeordnete Behördenebenen, aber auch das regionale Handlungsfeld, in dem die Dienststelle agieren muss. Die Führung einer Basisorganisationseinheit muss dabei zwei zentrale Aufgaben bewältigen: a) das sensible Management ihrer Umwelt bzw. ihres Kontextes sowie b) die Bearbeitung der internen Organisationsanforderungen, der dabei auftretenden Spannungen, Widersprüche und oft schlecht definierten Situationen. Diese beiden Handlungsfelder bestimmen in ihrer jeweiligen Eigenlogik sowie ihrer Spannung zueinander die Führung der Dienststelle. In diesem Sinne nimmt der Beitrag eine dezidiert organisationssoziologische Perspektive ein. Die zentrale Grundannahme lautet: Gerade die Organisationssoziologie kann die Komplexität, Widersprüchlichkeit und Dynamik der gelebten Alltagsorganisation verständlich machen und für die Professionalität der hier notwendigen Führungsarbeit a) Orientierungswissen, b) brauchbare Führungsinstrumente sowie c) die notwendige Rollenreflexion bereitstellen. Der hier dargelegte Ansatz unterscheidet sich demnach von organisationspsychologischen Angeboten und klassischen Managementkonzepten, die eher von einem (motivations-)technischen Steuerungsoptimismus geprägt sind als von der unmittelbaren Erfahrung der Führung in komplexen Organisationen wie der Polizei. Zielgruppe dieses Textes sind Dienststellenleitungen im Gehobenen wie im Höheren Polizeivollzugsdienst.

C. Barthel (*) · D. Heidemann  Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] D. Heidemann E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_11

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C. Barthel und D. Heidemann

Inhaltsverzeichnis 11.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 11.2 Organisationssoziologische Grundannahmen zur Funktion des mittleren Managements in den Dienststellen der Polizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 11.3 Die Herausforderungen für das mittlere Management: Kritische Situationen und Pfadabhängigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 11.4 Vier Typen der Dienststellenentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 11.5 Professionelle Dienststellenentwicklung: Muster erkennen und Baustellen bearbeiten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Über die Autoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

11.1 Einleitung Dieser Beitrag beschäftigt sich mit den spezifischen Gestaltungsaufgaben einer Führungskraft, die mit der Leitung einer Polizeiinspektion, eines Polizeikommissariats, mithin einer Organisationseinheit in der Größenordnung von 50 bis 150 Mitarbeiter betraut ist. Es handelt sich hierbei um eigenständige Dienststellen, die oft auch als Basisorganisationseinheiten verstanden werden, da sie die operative polizeiliche Verantwortung für eine Gebietskörperschaft (bspw. einen Landkreis) tragen. In diesem Sinne betreuen diese Basisorganisationen regional bezogen die drei polizeilichen Kernaufgaben: Gefahrenabwehr und Einsatzbewältigung, die Kriminalitätsbewältigung und die Sicherheit im Straßenverkehr. Polizeiinspektionen oder auch Kommissariate (z. B. Niedersachsen) verfügen also über eine differenzierte Organisationsstruktur, die die Gewährleistung und Koordination dieser polizeilichen Hauptaufgaben sicher zu stellen hat. Das Leitungspersonal dieser Dienststellen wird i. d. R. durch Mitglieder des Höheren Polizeivollzugsdienstes (HD) gestellt. Sie werden im Zuge eines Masterstudienganges an der Deutschen Hochschule der Polizei für diese herausforderungsvolle Führungsaufgabe qualifiziert. Neben der unmittelbaren Gewährleistung des operativen Kerngeschäfts müssen sie im Organisationsalltag für die Zusammenarbeit der unterschiedlichen Bereiche und die wirkungsvolle Gesamtausrichtung der Dienststelle sorgen. Führung, Management und Entwicklung der Dienststelle werden allerdings nicht nur durch die Komplexität und Dynamik der organisationsinternen Struktur herausgefordert, sondern ebenso durch a) die vielfältigen Vorgaben, Regeln und Programme seitens der vorgesetzten Behörden, sowie b) die Kooperationserwartungen der regionalen Umwelt – d. h. der lokalen Politik, der zivilgesellschaftlichen Öffentlichkeit, der Medien und anderer Akteure. Die Leitung einer Basisorganisationseinheit ist also mit einem beträchtlichen Irritationspotenzial sowohl von Innen bzw. „unten“, von „oben“ wie von „außen“ konfrontiert.

11  Dienststellenentwicklung – die Aufgabe des Höheren …

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Die vielfältigen Stakeholder mit ihren unterschiedlichen Interessen, Einfluss- und Machtpotenzialen sorgen dafür, dass diese Dienststellen sich in einer permanenten Unruhe befinden, die durch das professionelle Führungs- und Managementgeschick der Leitung ausbalanciert, abgefedert und zugleich entwicklungsorientiert integriert und verarbeitet werden müssen. Der Politikwissenschaftler Rainer Prätorius spricht in diesem Sinne von einem „Management of Change“, einer Vielfalt von Anforderungen, Ereignissen, Reaktionszumutungen, die – würden sie nicht durch ein umsichtiges Führungshandeln bearbeitet werden – zu einem „Ausfransen“ der Organisation führen könnten (Prätorius 2004, S. 173). (Prätorius macht mit der Formulierung „Management of Change“ deutlich, dass gerade für Polizeiorganisationen das modische Konzept des „Change Management“ wenig ergiebig ist: Basisorganisationen der Polizei haben es weniger mit einer organisatorischen Überstabilität zu tun, die durch ein „Change Management“ zu mobilisieren wäre, als mit einer Vielfalt von Reaktionsaufforderungen, die ein umsichtiges „Management of Change“ bedürfen, damit die Organisation ihre Handlungsstabilität nicht verliert.) Unser Beitrag diskutiert Varianten der Bewerkstelligung dieses „Management of Change“, die Herausforderungen, Scheiternsmöglichkeiten und insbesondere professionelle Bewältigungsstrategien, die schließlich zu einer erfolgreichen Dienststellen-Entwicklung führen können. Dies aus einer organisationssoziologischen Perspektive. Die organisationssoziologische Perspektive unterscheidet sich deutlich von einem organisationspsychologischen Standpunkt: dieser legt sein Forschungsinteresse vor allem auf die Individuen (Mitarbeiter und Führungskräfte), deren Psyche und Handeln innerhalb der Organisation. In der Polizei wird dieser Standpunkt prominent durch ein Kooperatives Führungssystem (KFS) vertreten (s. Altmann und Berndt 1982, zuletzt Thielmann und Weibler 2014). Führungskräfte erhalten hier Bearbeitungs- und Lösungsvorschläge zum kommunikativ-kooperativen Umgang mit Mitarbeitern, zu deren Motivation, zum Aufbau von Vertrauensbeziehungen und zum Konfliktmanagement; besonders prominent sind dabei Aussagen zur Haltung und normativen Verpflichtung der Vorgesetzten, damit sie eine faire und wertschätzende Beziehung zu den Nachgeordneten aufbauen können. Individuelle Psychen und Beziehungen stehen also im Vordergrund – die Organisation selbst wird als immer schon gegebener Hintergrund unterstellt, der weder theoretisch noch praktisch infrage zu stellen ist. Organisation als eigenständiges Sozialsystem, dessen Strukturen und Prozesse an sich erklärungsbedürftig, mithin komplex sind, kommt als grundlegende Problemstellung für Führung und Management nicht vor (Das bedeutet natürlich nicht, dass in organisationspsychologischen Lehrbüchern Organisation kein Thema wäre – im Gegenteil: Allerdings wird hier Organisation eher als „hard fact“, als objektiv vorgegebene Struktur verstanden, deren Form und Gestaltung durch andere Wissensgebiete, vornehmlich die Managementlehre, erklärt werden. Organisationspsychologie beschreibt demgegenüber die sog. „soft facts“, Handeln und Verhalten der Menschen in den Organisationen. Organisationspsychologie und Managementlehre stehen also in

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C. Barthel und D. Heidemann

einem arbeitsteiligen, sich ergänzenden Verhältnis. Kritisch zum Komplementärverhältnis von Organisationspsychologie und Managementlehre, s. Kieser 2006, S. 93–164). Die organisationssoziologische Perspektive unterscheidet sich ebenso vom Organisationsverständnis der betriebswirtschaftlich geprägten Managementlehre. (Dieses Organisationsverständnis war konzeptleitendes Paradigma für das Neue Steuerungsmodell in den 1990er- und 2000er-Jahren in der Polizei. Die Schwierigkeiten bei der Umsetzung und nachhaltigen Implementierung dieses Modells lagen u.a. im fehlenden Verständnis für die Komplexität und Eigenlogik der Organisation.) Organisation wird hier nicht als unruhiges, komplexes und dynamisches System verstanden, sondern als eine gut montierte, zweck- und zielumsetzende Maschine. Sie ist durch rationale Gestaltungsparameter – Strategien und Ziele, Zielvereinbarungen bis hin zur unmittelbar ausführenden Ebene, Outputsteuerung, Controlling und Berichtswesen sowie dezentrale Ressourcenverantwortung – in Ordnung zu bringen bzw. zu halten. Die Betriebswirtschaftslehre versteht die Organisation als final gestaltbares und beherrschbares Instrument zur Zweck- und Zielerfüllung eines übergeordneten, steuernden Akteurs (Topmanagement, Behördenleitung, Politik …). Komplexität, Überraschungen und Unvorhergesehenes, Kontingenz und damit eine Eigenlogik der Organisation jenseits eines dirigierenden Steuerungsakteurs wird nicht in Rechnung gestellt, allenfalls als zu behebender Mangel bzw. Fehler markiert. Die organisationssoziologische Perspektive auf Führung und Management polizeilicher Dienststellen startet demgegenüber mit der Grundannahme der Komplexität. (Die hier sehr kursorisch präsentierte organisationssoziologische Perspektive orientiert sich an der Systemtheorie in der Folge von N. Luhmann (s. insbesondere Luhmann 1964, 2011; v. a. Dirk Baecker, 1999, 2003, 2012). Diese Lesart bietet sich deshalb an, weil die Dynamik, das Überraschungspotenzial und zugleich das oft erstaunliche Beharrungsvermögen der Organisation im Zentrum der Theoriebildung stehen und in einer sehr sprechenden Begrifflichkeit thematisiert werden. Das Beruhigungsversprechen und der instrumentelle Steuerungsoptimismus v. a. der klassischer Managementlehren werden auf diese Weise kontrastiert und kritisch hinterfragt.): 

Organisationen werden als unruhige, immer wieder auszubalancierende, von ungeplanten Ereignissen betroffene, von externen und internen Erwartungen irritierte, soziale Systeme verstanden. Innenwelt und Umwelt des Systems sind nicht vollständig erfass- und beherrschbar; um wenigstens mit ihnen umgehen zu können, sie behandelbar zu machen, muss Komplexität reduziert und Unsicherheit absorbiert werden.

Komplexitätsreduktion findet zum einen durch formale Strukturen statt – sie machen Unwägbarkeiten bearbeitbar, liquidieren sie aber nicht. In diesem Sinne wird die interne Arbeitsteilung festgelegt (Bereich Einsatz, Bereich Kripo, Verkehr, Stabsabteilungen …), werden hierarchische Ebenen definiert, formale Vorgaben, Regeln, Abläufe und Verfahren, Ziele usw. beschrieben und als offizielle Mitgliedschaftsregel formuliert.

11  Dienststellenentwicklung – die Aufgabe des Höheren …

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Diese Form der Komplexitätsreduktion ist – wie gesagt – nicht endgültig, sondern erhält die Unruhe – allerdings auf einem kontrollierbarerem Niveau – im System; sie kommt dann zum Beispiel in internen Friktionen und Konflikten zwischen unterschiedlichen Arbeitsbereichen/Sparten zum Ausdruck, in unvorhergesehenen Anforderungen von „außen“ oder „oben“, für die zusätzlich zu den formalen Strukturen ergänzende und zumeist implizit geltende, informelle Regeln und Praktiken gefunden werden müssen. Auch diese funktionieren als notwendige Form der Komplexitätsreduktion. Organisationen werden – solange sie Bestand haben – also immer wieder herausgefordert, sich mit ihrer eigenen internen und externen Unruhe auseinander zu setzen; sie entwickeln dabei ihre jeweils eigenen und historisch geprägten Formen des Umgangs mit Komplexität. Die eigensinnigen (dienststellenspezifischen) Mechanismen der Komplexitätsreduktion können sich allerdings so weit verselbstständigen und einer immer rigideren Pfadlogik (zur Pfadlogik s. die Ausführungen im nächsten Kapitel) folgen, dass die Organisation den Anforderungen und Erwartungen ihrer Umwelt (auch ihrer internen Umwelt – z. B.: enttäuschte, unzufriedene, kranke … Mitarbeiter) nicht mehr gerecht werden kann. Dann stellt sich die Bestandsfrage – Wirtschaftsunternehmen beispielsweise verschwinden vom Markt, öffentliche Organisationen geraten in massive Kritik, müssen durch Kriseninterventionen (eine neue Führung, Reorganisation, Organisationsentwicklungsprozesse) justiert werden. Damit Organisationen also nicht in die Sackgasse einer irreversiblen Pfadlogik laufen und den Anforderungen der Umwelt (von „oben“ und von „außen“) weiterhin gerecht werden können, müssen sie die Angemessenheit ihrer entwickelten Reduktionsmechanismen in den Blick nehmen und reflektieren können. Es bedarf mithin der bestandssichernden Systementwicklung (vgl. Baecker 2012, S. 97), die wir in diesem Beitrag als Dienststellenentwicklung darlegen wollen. Dabei gehen wir in den folgenden Schritten vor: Abschn. 11.2: Organisationssoziologische Grundannahmen zur Funktion des mittleren Managements in den Dienststellen der Polizei Abschn. 11.3: Die Herausforderungen für das mittlere Management: Kritische Situationen und Pfade Abschn. 11.4: Vier Typen der Dienststellenentwicklung Abschn. 11.5: Professionelle Dienststellenentwicklung: Muster erkennen und Baustellen bearbeiten.

11.2 Organisationssoziologische Grundannahmen zur Funktion des mittleren Managements in den Dienststellen der Polizei Die Basisorganisationseinheiten der Polizei stellen eine Mischform aus bürokratischer und professioneller Organisation dar. Als Behörden der staatlichen Eingriffsverwaltung setzten sie politische Entscheidungen um; sie sind nicht autonom, „sondern direkt

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abhängig von staatlicher Regulierung und politischer Anweisung, und sie entsprechen in ihren Strukturen und Prozessen in vielen Hinsichten einer klassischen bürokratischen Organisation“ (Wilz 2012, S. 113 f.). Zum anderen handelt es sich hier um eine professionelle Organisation (s. Pfadenhauer 2005). Die Kernaufgaben – z. B. Einsatz und Gefahrenabwehr, Strafverfolgung und Ermittlung – werden von Organisationsmitgliedern geleistet, die man als Angehörige einer Profession bezeichnen kann. Im Unterschied zu den klassischen Professionen (Ärzte, Juristen, Lehrer) könnte man hier von einer „bescheidenen Profession“ sprechen, zu der neben Polizisten etwa auch Pädagogen, Sozialarbeiter gehören (vgl. Schütze 1992). Ihre professionelle Arbeit repräsentiert einen besonderen gesellschaftlichen Wert (Polizeiarbeit als „der beständige Versuch, die gesellschaftliche Turbulenz in akzeptablen Grenzen zu halten“, s. Lenk 1998, S. 163), der sich in fachlich-rechtlichen Normen, einem umfangreichen Wissenskorpus und vor allem in einer Tätigkeit ausdrückt, die „sich in einem Spannungsfeld zwischen Unbestimmtheit und Technizität, zwischen Einzelfallbezogenheit und Unterordnung des Einzelfalls unter das Allgemeine bewegt“ (Wilz 2012, S. 114). Polizeiarbeit ist also keine standardisierbare Dienstleistungsproduktion, sondern die professionelle Bewältigung unterschiedlicher (und riskanter) Eingriffssituationen („Lagen“), die als Einzelfälle diagnostisch verstanden und schließlich durch bewährte Interventionsroutinen behandelt werden müssen. Führung, Management und Entwicklung von Dienststellen sind durch die professionelle Logik des polizeilichen Handelns sehr stark geprägt. Man könnte auch sagen: Professionen haben generell ein schwieriges Verhältnis zu Organisationen. Vor dem Hintergrund der polizeilichen Kernaufgabe – nämlich der Arbeit mit und an ggfs. widerständigen Bürgern – fühlen sie sich durch ihre Organisation gleichzeitig überfordert und im Stich gelassen. Angesichts der potenziellen Unbotmäßigkeit des Publikums bietet die Organisationen immer zu wenig Unterstützung, Ressourcen und Sicherheit. Zugleich werden ihre Vorgaben (rechtliche Normen, Verfahrensvorschriften, Dokumentationspflichten usw.) als tendenzielle Einengung des notwendigen Handlungsspielraums und der zentralen, situativen „Praxis“ erlebt. In diesem Sinne neigen Professionelle dazu, Organisation als Zumutung und Fremdkörper angesichts der Logik ihrer Praxis zu verstehen. In der Alltagswirklichkeit der Dienststellen äußert sich dies darin, dass die eigene Dienstgruppe (und auch noch der direkte Vorgesetzte) als relevanter Orientierungs- und Deutungsrahmen verstanden werden; die Leitungsebene der Dienststelle, der Höhere Dienst oder gar die noch weiter entferntere Behörde werden hingegen als „fremde Organisation“/Bürokratie erlebt, der nur mit Misstrauen und Vorsicht begegnet werden kann. Das strukturelle Spannungsverhältnis von Professionskultur und Organisation/Dienststelle ist also ein entscheidendes Merkmal für die herausforderungsvolle Aufgabe der Dienststellenentwicklung. Ein weiteres Charakteristikum der Dienststelle resultiert aus ihrer bürokratischen Logik: „Von oben“, also seitens der Behörde, des Innenministeriums werden Ziele, Vorgaben, neue Aufgaben, Einsatzbefehle, Erlasse, neue Gesetze usw. in die Dienststelle

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eingegeben. Die Arbeit der Basisorganisationseinheiten erschöpft sich also nicht im regionalen „Polizieren“ und den hieraus resultierenden alltäglichen Aufgabenstellungen. Die bürokratische Steuerung der Dienststelle führt vielmehr zu einer ständigen Rückkopplung und Einbettung der professionellen Kernaufgaben in rechtliche, administrative und strategische Rahmungen. Bürokratie und Professionskultur stoßen also immer wieder aufeinander – mit den entsprechenden Spannungen und Konflikten, die hieraus notwendigerweise entstehen müssen. Wird die Vermittlung von Professionskultur und bürokratischer Steuerung ernst genommen, kann es sich hier nicht lediglich um eine technische Informationssteuerung von oben nach unten handeln; vielmehr muss gewährleistet werden, dass die Vorgaben, Gesetze, Ziele usw. an die Handlungslogik der Professionellen anschlussfähig werden, um dann in der Alltagspraxis systematisch berücksichtigt werden zu können. Neben professioneller und bürokratischer Handlungslogik spielt eine weitere Dimension eine wichtige – die Systementwicklung der Dienststelle nachhaltig beeinflussende – Rolle: Die Einbettung der Dienststelle in ihr regionales und institutionelles Umfeld. Dienststellen der Polizei sind in ein komplexes regionales Umfeld mit unterschiedlich einflusswirksamen Akteuren eingebettet – wichtige Kooperationspartner im Politikfeld „Sicherheit“ sind die lokale Politik (mit ihren Bezügen auch zur Landespolitik), die Bürger der Region, die zivilgesellschaftliche Öffentlichkeit, Medien, kommunale Kooperationspartner (s. Ordnungsämter), unternehmerische Sicherheitsdienstleister, Sicherheitsnachfrager wie (Einzelhandelsverbände, Bürgergruppen) usw. Mit diesen Akteuren muss die Polizei Kooperationen eingehen, um ihre eigenen Programme nachhaltig realisieren zu können. In diesem Sinne formuliert die Politikwissenschaft: „Ob es sich um Programme gegen Drogenkriminalität, organisierte Kriminalität, fremdenfeindliche Straftaten oder um Präventionsprogramme handelt, keines dieser Programme realisiert sich in modernen Gesellschaften allein mehr dadurch, dass Polizeibeamte ausschwärmen und durch ihre Arbeit für Sicherheit und Ordnung sorgen“ (Lange und Schenk 2004, S. 390). Diese operativ notwendige Einbettung der Dienststellen in ihr regionales Umfeld ist zu ergänzen durch ihre institutionelle Einbettung (s. Crank 2003). Die Umwelt, d. h. die unterschiedlichen gesellschaftlichen Akteure stellen ihrerseits Anforderungen und Erwartungen an die Polizei und zwar nach ihren je eigenen Wertvorstellungen und interessenspolitischen Kalkülen. Gerade die Polizei ist also eine „öffentliche“ Organisation (s. Prätorius 2004, S. 173) und in diesem Sinne permanenter Beobachtung und interessegeleiteter Einflussnahme ausgesetzt. Das Management dieser Außenanforderungen – einerseits ihre Nutzung für den Vollzug von Sicherheitsaufgaben (nach den Prinzipien der Unparteilichkeit und Gleichbehandlung aller Bürger), andererseits die Abwehr partikularer Interessen und Einflussnahme-Versuche – stellt also eine notwendige und zugleich riskante Aufgabe der Dienststellenentwicklung dar. Zusammenfassend kann man sagen: Die Dienststelle ist der Treffpunkt von drei Logiken – der professionellen, der bürokratischen und der institutionellen Handlungslogik. Diese sorgen dafür, dass die Dienststelle nicht einfach als statischer Apparat,

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als bürokratisch getaktete Maschine verstanden werden kann, sondern dass es sich hier um ein eher unruhiges, von internen und externen Einflüssen und Ereignissen getriebenes, soziales System handelt. Diese Beschreibung trifft sich mit der o.g. organisationssoziologisch bzw. systemtheoretisch inspirierten Lesart von Organisationen. Stefan Kühl geht in diesem Sinne von drei Seiten der Organisation aus (s. Kühl 2011, S. 89–159): 1. Der formalen Seite – die hier mit der formalen Aufbau- und Ablauforganisation, aber auch mit den formalen Vorgaben und Programmen (Gesetze, Erlasse, Befehle, Ziele der Behörden und des Landes usw.) beschrieben wurden. 2. Der informalen Seite – die durch die Professionskulturen, deren je aufgabentypische Normen, offiziellen und inoffiziellen Verfahren und Handlungsskripte, Wertvorstellungen (z. B. was „gute/schlechte“ Polizeiarbeit ist) geprägt wird; die Kooperation und Arbeitsteilung zwischen den Professionskulturen führt ihrerseits zu latenten Spannungen und Abgrenzungsmanövern (exemplarisch die Schutzpolizei vs. Kriminalpolizei), die die Entwicklung und das dienststellenspezifische Gepräge der informalen Organisationsseite bestimmen. 3. Der Schauseite – Kühl spricht hier zuspitzend von der „Scheinheiligkeit der Organisation“, also dem mehr oder weniger geschickten Umgang der Dienststelle mit den unterschiedlichen externen Kooperationspartnern und Anspruchsgruppen. Die Dienststelle muss eine kluge Außenpolitik und Public-Relation-Arbeit leisten, um einerseits die für die eigene Sicherheitsarbeit relevanten Kooperationspartner zu gewinnen und andererseits die institutionellen Anspruchsgruppen und ihre partikularen Interessen auf Distanz halten zu können. Die Schauseite der Organisation dient der Wirksamkeit polizeilicher Maßnahmen und ihrer Legitimationssicherung nach außen wie zugleich dem Schutz der Innenseite der Organisation, die vor dem Skandalisierungspotenzial der externen Akteure abgeschirmt werden muss. Die drei Seiten der Organisation und ihr beständiges Ineinanderwirken führen zu einem unablässigen Strom kleinerer und größerer Ereignisse und Turbulenzen, die im Alltag der Dienststelle bewältigt werden müssen: Neue Gesetze, besonders personalintensive Einsatzlagen, die Bildung von Sonderkommissionen auf Anordnung der vorgesetzten Behörde, eine kritische Berichterstattung in den lokalen Medien, die konflikthafte Zusammenarbeit mit regionalpolitischen Akteuren im Präventionsrat, die Einführung eines flexiblen Schichtmanagements, die Durchführung der mikropolitisch sehr aufwendigen Regelbeurteilung, die Implementation neuer Technik usw. sind nur einige Beispiele, um die ganz normale Unruhe, Dynamik und schwer kalkulierbare Komplexität in der Dienststelle zu illustrieren. Viele dieser Ereignisse können in den gegebenen Strukturen – in den unmittelbar betroffenen Organisationsbereichen und Funktionsebenen – im Rahmen feststehender Verfahren/Routinen bearbeitet werden. Ein großer Teil dieser Ereignisse aber betrifft die Dienststelle insgesamt und muss von der Leitung unter Hinzuziehen der jeweils

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betroffenen Bereiche situativ geregelt oder im Rahmen neu zu entwickelnder Verfahren bearbeitet werden. An dieser Stelle ist es notwendig, auf die unterschiedlichen Steuerungsebenen in Organisationen und ihre jeweilige Funktion hinzuweisen. In der organisationssoziologischen Managementlehre (s. Baecker 2012, S. 90 f.), aber auch in der Verwaltungs- und Politikwissenschaft (s. Lenk 1998, S. 176) werden drei Ebenen unterschieden: • Die technische bzw. operative Ebene – in den polizeilichen Basisorganisationseinheiten also die Dienstgruppen- und Fachkommissariats-Leitungen. Sie haben im alltäglichen Geschäft für die zielführende Sicherstellung effizienter und für die professionellen Aufgaben angemessene Abläufe zu sorgen, Abweichungen von gewünschten Zielen zu identifizieren und korrigierende Maßnahmen zu ergreifen. (In Fertigungsbetrieben handelt es sich hier um die Funktion von Meistern, in der Verwaltung etwa um Referatsleiter) • Die Ebene des mittleren Managements – deren Aufgabe ist es für die Abstimmung und Entstörung zwischen den unterschiedlichen Bereichen (Schutzpolizei, Kriminalpolizei, Verkehrsabteilung, Stab, Verwaltung, Verwaltung, technische Abteilung) zu sorgen. Die Steuerungssachverhalte und „-objekte“ sind hier also die „schlecht definierten Situationen“, die in komplexen Systemen notorisch auftretenden Rationalitätslücken, die trotz aller formalen, situativen oder informellen Regelung immer wieder auftreten werden. Es handelt sich bei dieser Führungsebene also nicht einfach um eine größere Führungs- und Verantwortungsspanne, um ein rein quantitatives Mehr an Zuständigkeit und Funktionsmacht, sondern um eine qualitativ andere Steuerungsaufgabe: Haben Dienstgruppenleiter für „gute Polizeiarbeit“ entsprechend der fachlichen Kriterien und Zielvorgaben seitens der Behörde zu sorgen (also eher „gut definierte“ Situationen zu handhaben), so hat das Mittelmanagement/Dienststellenleitung die Aufgabe, Unwuchten, unvorhersehbaren Ereignisse, „schlecht-definierte-komplexe“ Situationen zu bearbeiten. (Das bedeutet nicht, dass „gut definierte Situation“ einfacher und stressfreier zu bewältigen sind. Jeder Dienstgruppenleiter kann ein Lied davon singen, wie aufreibend Konflikte in Dienstgruppen sein können bei prinzipiell klarer Problemlage und Lösungswegen. Im Umkehrschluss bedeuten „schlecht definierte, komplexe Situationen“ nicht zwangsläufig, dass ihre Bearbeitung viel schwieriger und belastender sind; s. Vester 2002, S. 97 f.) Die hybride Organisationsform der Dienststelle zwischen professioneller, bürokratischer und institutioneller Logik sorgt für einen ständigen Zustrom dieser „normalen Katastrophen“ (dieser Begriff bei Perrow 1992) und den entsprechenden Regelungs- und Entstörungsbedarf: Irritationspotenzial aus der regionalen Umwelt sorgt i. d. R. für Folgewirkungen in oder zwischen den unterschiedlichen polizeilichen Sparten der Dienststelle, ebenso die Vorgaben der vorgesetzten Behörden; umgekehrt wirken sich die Konflikte und Konkurrenzen zwischen den Bereichen, Neid und Furcht vor dem Verlust autonomer/professioneller Handlungsspielräume mittelbar auch auf das institutionelle Umfeld auf oder wird gar durch die vorgesetzte

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Behörde beobachtbar und dann mit entsprechenden Sanktionen belegbar. Das Kennzeichen dieser Leitungsebene ist also die Systemrationalität (s. Luhmann 1973), die im Prozess der situativen Bearbeitung von Rationalitätslücken a) die Unterordnung der verschiedenen Bereich unter die Gesamtlogik der Dienststelle zu gewährleisten hat und b) zugleich deren Eigenverantwortung und relative Autonomie respezifizieren muss (s. Baecker 2012, S. 91). • Die Ebene des Topmanagements/corporate management, in der (Eingriffs-)Verwaltung die policy-Ebene – diese Managementebene ist zuständig für die Erzeugung und für die Eingabe von politischen, rechtlichen, strategischen Vorgaben, die in den Dienststellen operativ umgesetzt werden solle. Es sollte deutlich geworden sein, dass das Führen, Managen und Entwickeln der Dienststelle eine herausfordernde, scheiternsanfällig-riskante Aufgabe darstellt, die in der Natur der Steuerungsaufgabe bzw. der Organisation selbst liegt. Organisationspsychologische Überlegungen und betriebswirtschaftliche-manageriale Modelle können hier wichtige Hilfestellungen bieten. Sie erklären aber noch nicht die Eigentümlichkeit des (dreidimensionalen) Handlungsfeldes der Führung (die professionelle, bürokratische, institutionelle Logik, bzw. drei Seiten der Organisation) auf der Ebene der Dienststellenleitung.

11.3 Die Herausforderungen für das mittlere Management: Kritische Situationen und Pfadabhängigkeit Das vorhergehende Kapitel hat deutlich gemacht, dass die Dienststelle keine Maschine ist, auch wenn die formale – bürokratische Seite der Organisation (inklusive der neobürokratischen, betriebswirtschaftlich-managerialen Programmsprache) dies so suggerieren mag. 

Organisation ist ein soziales System, das die Komplexität aus der inneren und äußeren Umwelt aufnimmt, (formal und informal) bearbeitet und auf dem Niveau reduzierter, aber nicht beseitigter Komplexität weiterhin mit Unsicherheiten, Überraschungen und kritischen Situationen rechnen muss. Die Dienststellenleitung im Sinne des o. b. Mittelmanagements ist dabei die entscheidende Organisationsressource, die für die Komplexitäts- (und immer auch Störungs-)Bearbeitung in der Organisation bereitgehalten wird.

Im Folgenden sollen die zentralen Interventions- und Gestaltungsaufgaben – kritische Situationen und Pfadabhängigkeit – der Dienststellenentwicklung genauer beschrieben werden. Kritische Situationen sind Ereignisse, die nicht automatisch in den Handlungsroutinen der beteiligten Akteure und Bereiche wieder verschwinden. Von sich aus – im

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Sinne einer objektiven Tatsache – verweisen diese kritischen Situationen allerdings nicht auf ihren Bearbeitungsbedarf. Sie müssen als solche auffallen – konkret: wenn sie der Dienststellenleiter nicht identifiziert, benennt und in die dienststelleninterne Kommunikation einführt, kommen sie nicht vor. Sie verschwinden dann im Rauschen der Alltagsorganisation und des business-as-usual. Die Führungskraft ist also vor aller Problemlösung dafür da zu irritieren, zu stören, den Gang der Dinge zu problematisieren. Das heißt nun nicht, dass sich der Höhere Dienst in permanentem Widerspruch zur Alltagsorganisation zu setzen hat – dann funktioniert nichts mehr bzw. die organisationseigene Immunsystem wird ihn abstoßen; es bedeutet aber, dass die Bezeichnung eines kritischen Sachverhalts immer auch eine zur Automatik der Alltagsorganisation gegenläufige Irritation darstellt. Führungskräfte machen also einen Unterschied. Dabei rufen sie eine Komplexität auf, die auch bei aller reklamierten Sachorientierung immer auch eine Sozialdimension und eine zeitliche Dimension thematisieren. Gefragt wird bei einem kritischen Sachverhalt – explizit oder implizit – immer: Was ist das Problem? Wer ist betroffen und/oder wirkt an der Problemerzeugung mit? Wie wurde die Thematik bisher und auf welcher Grundlage behandelt? Die drei Sinndimensionen sozialen Handelns: die sachliche, soziale und zeitliche Dimension sind also bei der Identifikation, Thematisierung und Bearbeitung einer kritischen Situation immer relevant (grundlegend hierzu Habermas und Luhmann 1975, S. 46–68). • Die sachliche Dimension thematisiert das jeweilige Problem, verweist dabei auf die Möglichkeit und ggfs. Dringlichkeit, dass es potenziell andere Alternativen und Lösungsansätze gibt. • Die soziale Dimension fragt nach den beteiligten (und zu beteiligenden) Akteuren, Ihren Interessen, Einflusspotenzialen, typischen Problemwahrnehmungen, Denkstilen und Empfindlichkeiten, den Beziehungen der Akteure untereinander und ihre Auswirkungen auf die Sachdimension. • Die zeitliche Perspektive fragt nach der Vorgeschichte der aufgetretenen Problematik, den getroffenen expliziten oder impliziten Vereinbarungen, Regeln und Arrangements. Man kann sagen: Die Thematisierung einer kritischen Situation oder Sachverhaltes führt notwendigerweise dazu, dass sich der Eisberg der Organisation, also die informelle Seite der Organisation für einen Augenblick hebt. Die gelebte Alltagsorganisation mit ihren Selbstverständlichkeiten, Routinen, mikropolitischen Arrangements und über die Zeit gewachsenen Bereichs- oder Dienststellenkulturen wird sichtbar. Für eine gestaltungsorientierte Führungskraft gewissermaßen ein Geschenk – denn: I. d. R. hat das mittlere Management kaum die Möglichkeit die Praktiken, Deutungsschemata und Interessenlagen der Mitarbeiter bzw. nachgeordneten Führungskräfte wahrzunehmen. Dienststellenleiter nehmen am Arbeitsalltag der nachgeordneten Bereiche nicht teil, sie kennen die Problemlagen und Eigenheiten der Dienstgruppen und Fachkommissariate

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kaum aus eigener Anschauung. Zudem sind die Fachbereiche bemüht ihre Schauseite nach außen positiv darzustellen, interne Unwuchten nicht nach außen und oben dringen zu lassen. In organisationssoziologischer Perspektive spricht man hier auch von „Beobachtungslatenz“ (s. Kühl 2011; S. 159–165). Die Identifikation einer kritischen Situation bzw. Ereignisses hebt die Beobachtungslatenz der Organisation also für einen Moment auf. Die kluge Führungskraft wird ihre Beobachtungen und Analysen allerdings nicht in naiver Drastik gegenüber jedermann kommunizieren, denn dann bekommt sie es mit dem o. g. Immun- bzw. Abwehrsystem der Organisation, der sog. „Kommunikationslatenz“ (Kühl 2011) zu tun: Die nachgeordneten Führungskräfte und Mitarbeiter werden sich zu schützen versuchen, gehen in Deckung, auf Abstand, Widerstand und Gegenwehr können die Folge sein. Gleichwohl – will die Dienststellenleitung eine kritische Situation bearbeitbar machen, so wird sie in den drei Dimensionen (sachlich, sozial, zeitlich) zielorientiert vorgehen bzw. entscheiden müssen: sachlich muss vereinbart werden, was zu tun ist, sozial muss geklärt werden, wer was tut und in zeitlicher Hinsicht sind Abläufe, Termine und Endpunkte der Problembearbeitung zu vereinbaren. Pfadabhängigkeit der Dienststelle: Die Bearbeitung schwieriger, schlecht definierter, oft auch unerwarteter Situationen findet nicht kontextfrei und losgelöst von den Denk- und Handlungsrestriktionen der gegebenen Organisation statt. Sie ist immer situiert im Rahmen eines historisch gewachsenen Entscheidungskorridors (dieser Begriff bei Ortmann 1995, S. 127 f.), der für die jeweilige Dienststelle spezifisch und eigentümlich ist. Dieser Korridor oder auch Pfad gibt gewissermaßen die Bandbreite vor, innerhalb dessen Entscheidungen bzw. Problembearbeitungen möglich und durchsetzbar sind. Entscheidungen jenseits dieses Korridors kommen als Alternative nicht vor: sie werden von den verantwortlichen Führungskräften entweder nicht gesehen, d. h. als wählbare Alternativen nicht ins Kalkül gezogen, oder aber sie stoßen auf die geballte Abwehr und den Widerstand des Organisationssystems, der hier gelebten Organisationskultur (ihrer impliziten Bewertung dessen, was „erlaubt“, „richtig“, „zumutbar“ etc. ist), der dienststellenspezifischen Mikropolitik und werden auf diese Weise ausgehebelt bzw. für das System „passend“ gemacht. Die o. g. Begriffe der Beobachtungs- und Kommunikationslatenz haben bereits auf dieses Immun- und Abwehrsystem der Organisation verwiesen: die im Organisationsalltag gelebten sichtbaren und unsichtbaren Strukturen – dieses Amalgam aus formalen und informalen Regeln, sorgen einerseits dafür, dass der Fortbestand des Systems gesichert, stabilisiert und nicht permanent neu definiert oder vereinbart werden muss. Zugleich erzeugt er aber auch die blinden Flecken und sakrosankten Tabuzonen, die den Entwicklungsspielraum des Organisationssystems einschränken. Führungskräfte, die kritische Situationen nachhaltig bearbeiten wollen, geraten also notwendigerweise in Konflikt mit den Begrenzungen des Entscheidungskorridors und der Pfadlogik der Organisation. Zugleich aber ermöglicht die kontinuierliche Bearbeitung kritischer Situationen das immer bessere und tiefer gehende Verständnis der Dienststelle: Die Identität, man könnte auch sagen „Persönlichkeit“ der Organisation, wird erkennbar. Dieses immer bessere Verständnis der Pfadlogik führt schließlich dazu,

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Abb. 11.1  Phasenmodell der Pfadentwicklung. (Schreyögg et al. 2003, S. 264)

dass kritische Situationen nachhaltig bearbeitet werden können und dass zugleich die Organisations-„Identität“ weiter entwickelt und an die Erfordernisse der Umwelt angepasst werden kann. Im Folgenden soll das Phasenmodell der Pfadentwicklung skizziert werden, um die Dimension der Entwicklungsarbeit der Dienststellenleitung an und in der Organisation genauer verstehen zu können (s. Schreyögg et al. 2003, S. 257–295, vgl. Abb. 11.1). Abb. 11.1 zeigt die Entwicklung eines organisationsspezifischen Pfades (hinterlegt durch den grauen, immer enger werdenden Entscheidungskorridor) in drei Phasen: Ausgehend von einem relativ breiten Entscheidungskorridor (eingeschränkt nur durch objektive Rahmenbedingungen, z. B. formale Strukturen, Lozierung der Dienststelle Stadt/Land, anfängliche Personalstruktur u. Ä.), über den sich zunehmend verschlankenden, durch die dienststellenimmanente Historie enger werdenden Entscheidungskorridor in Phase 2, bis hin zur Phase 3, nämlich dem Verlust an Entscheidungsund Handlungsspielräumen in einem sog. „Lock-In“. Die „normale“ Organisation befindet sich in Phase 2 – sie hat eine eigene Identität/Kultur und zugleich eine hinreichende Reaktionsfähigkeit bezüglich externer und interner Ereignisse ausgebildet; sie verfügt über genügend Elastizität, um angemessen auf Herausforderung von außen/oben/innen reagieren zu können. (Die Verengung des Pfades von Phase 1 zu Phase 2 durch das critical juncture, ein kontingentes [d. h. mögliches aber nicht zwangsläufiges] Ereignis, lässt sich erst in einer ex post-Betrachtung erkennen. Vorkommnisse in der Organisation, bewirkt durch einzelne Führungspersonen, Gruppen, Interventionen von vorgesetzter Ebene u. Ä. werden durch positive Rückkopplungen zu Kristallisationskernen der weiteren Entwicklung. „Mit positiven Rückkopplungen sollen allgemeine Verstärkungsmechanismen bezeichnet werden, die zu sich

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selbst verstärkenden Schleifen werden, ohne dabei zwingend in nutzentheoretischen Kalkülen ihren Ursprung zu haben“ [Schreyögg et al. 2003, S. 269]. Diese rekursiven Schleifen äußern sich in verfestigten sozioemotionalen Prozessen, in kognitiven Selektionsmustern und dienststellenspezifischen Machtstrukturen, insbesondere auf mikropolitischer Ebene. Tendenziell entsteht eine „architecture of simplicity“, Schreyögg et al. 2003, S. 270.) Organisationen hingegen, die sich in der Phase 3, dem Lock-In befinden, haben diesen Entscheidungs- und Handlungsspielraum nicht mehr. Sie operieren nach dem Modus: „Wer als Werkzeug nur einen Hammer hat, für den sind alle Probleme Nägel!“ Dienststellen in einem solchen Lock-In sind – auch wenn es noch zu keinem spektakulären Ausfall bzw. Krise gekommen ist – in einer bedrohlichen Lage. Sie haben gewissermaßen die Organisationsressource Führung, d. h. das notwendige Irritationspotenzial, das zur Anpassung der Dienststelle an die externen und internen Erfordernisse notwendig ist, aufgezehrt. Hier führen nicht mehr die Führungskräfte bzw. die Dienststellenleitung, selbst wenn diese sich – wie dekorativ auch immer – in Szene setzen können, sondern hier führt die Organisationskultur und das überstabil-starre System der informalen Denk- und Handlungsstrukturen. Solche Dienststellen haben sich abgekoppelt von der Erreichbarkeit durch vorgesetzte Behörden, ebenso wie von den externen Kooperationspartnern und Anspruchsgruppen, aber auch von kritischen Stimmen vereinzelter Mitarbeiter und Führungskräfte. Für neue Führungskräfte stellen sie eine dramatische Herausforderung dar: Jede Anforderung von außen, jedes unvorhergesehene Ereignis oder kritische Situation, auf die die Organisation mit einer kreativen Problembearbeitungsstrategie antworten müsste, wird zur Belastungsprobe und gewissermaßen zum Kampf mit einer Organisationskultur, die nur noch stereotype Antworten kennt. Um die Funktionsfähigkeit der Dienststelle wieder her zu stellen, ist im Prinzip eine „Pfadbrechung“ und alternative „Pfadkreation“ (s. Schreyögg et al. 2003, S. 278 f.), d. h. eine besonders nachhaltige Dienststellenentwicklung notwendig. Zusammenfassend kann man sagen: Die Führungs- und Managementaufgabe von Dienststellenleitungen ist durch die beiden Dimensionen a) der Bearbeitung kritischer Situationen und b) die Pfadabhängigkeit, d. h. die organisationskulturelle Eigentümlichkeit der Organisation im Umgang mit Entscheidungsalternativen geprägt. Im folgenden Kapitel werden die beiden Dimensionen ins Verhältnis zueinander gesetzt, um einen programmatischen Ausgangspunkt für den professionellen Umgang mit beiden Anforderungsdimensionen zu gewinnen.

11.4 Vier Typen der Dienststellenentwicklung Der kompetente Umgang mit beiden Herausforderungen, der Bearbeitung kritischer Situationen und der Pfadabhängigkeit der Dienststelle, ist nicht selbstverständlich. Es handelt sich hierbei ja um entgegengesetzte Pole, die in Spannung zueinander stehen:

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Abb. 11.3  Wandel-Stabilitäts-Portfolio. (Eigene Darstellung)

Zur Abb. 11.3: Feuerwehr – bei diesem Handlungsmodus überwiegt die Sensibilität und Reaktionsbereitschaft auf kritische Situationen von außen, vor allem aber „von oben“, d. h. der vorgesetzten Ebene. Dies auf Kosten der Auseinandersetzung mit dem eigenen Verantwortungsbereich, seiner eigentümlichen Organisationskultur und ihrer typischen Pfadabhängigkeit. Die Motive für einen solchen Handlungsmodus können unterschiedlich sein: So mag es sich hier etwa um junge, unerfahrene Führungskräfte handeln, die die komplexen und widersprüchlichen Rollenanforderung in der Funktion der Dienststellenleitung noch nicht verstanden haben und sich in permanenter Vollzugsbereitschaft befinden. Auch karriereambitionierte Führungskräfte, die sich unter den beurteilenden Augen der vorgesetzten Ebene als besonders handlungswillig bzw. – fähig erweisen wollen, können zu einer solchen allzeitbereiten Feuerwehrhaltung tendieren. Ggfs. mag es sich hier auch um Führungskräfte handeln, die sich grundsätzlich als Agenten des formalen Organisationssystems verstehen und zugunsten eines idealen, perfekten Organisationsapparates alle kritischen Situationen, d. h. Abweichungen von der Idealnorm bereinigen wollen. Patriarchen – diese Variante der Dienststellenleitung stellt den Gegensatz zum Feuerwehrmodus dar: kritische Situationen werden kaum wahrgenommen bzw. unter den immer gleichen Modus der pfadabhängigen Stereotype subsumiert. Die Haltung lautet hier: „Das kennen wir schon“, „das machen wir hier so …“, „unnötige Hektik“, unbequemes Infragestellen von Routinen, vertrauten Denk- und Handlungsmustern soll tunlichst vermieden werden, denn es stört die Alltagsorganisation. Derartige Dienststellen haben es im Laufe der Zeit verstanden, sich mehr oder weniger gekonnt von potenziellen Anforderungen „von außen/von oben“ abzukoppeln und ihr rigides Beharrungsvermögen als selbstverständliche Normalität zu stabilisieren. Es mag sich hier um Dienststellen handeln,

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die sich im Abseits massiver Außenanforderungen, in einer relativ stabilen Umwelt befinden; oder etwa um Dienststellen, die weiter entfernt von der Beaufsichtigung durch vorgesetzte Behörden sind. Es kann sich auch um Organisationen handeln, die durch eine stationäre, unveränderte Personalstruktur gekennzeichnet sind und die im Laufe der Zeit ein starres Machtgefüge erzeugt haben, das sich erfolgreich gegen jede Infragestellung zur Wehr setzen kann. „Patriarchen“ als verantwortliche Dienststellenleitungen, agieren hier gewissermaßen als die „Seele der Organisation“; sie verkörpern den entwicklungsresistenten Geist des Systems und sorgen gewissermaßen „väterlich“ für den Erhalt des Status quo. Bürokrat/Technokrat – Dienststellenleitungen dieses Typs nehmen weder Bezug auf kritische Situationen und die „normalen Katastrophen“ des Organisationsalltags, noch entwickeln sie ein Sensorium für Eigenwilligkeiten und Kultivierungsbedarfe der pfadabhängigen Organisationskultur. Für Irritationen und die Arbeit an der Kultur der Dienststelle sind gemäß dieser Diktion die nachgeordneten Führungskräfte zuständig, der Vorgesetzte hat „Wichtigeres“ zu tun: Er bedient den offiziellen Kommunikationsverkehr zwischen Dienststelle und vorgesetzten Behörden und „steuert“ Informationen an die zuständigen Stellen seines Bereiches. Hier findet sich i. d. R. keine ausgeprägte bzw. gepflegte interne Kommunikationsarchitektur: Die Regelkommunikation mit den nachgeordneten Führungsebenen ist eingeschränkt, zur operativen Ebene bestehen keine systematischen Kontakte, denn es geht hier vornehmlich um „Informationssteuerung“ und nicht um die Sorge, ob und wie die Adressaten die Information verstanden haben. Unterstellt wird: (Organisations-)Apparat und Information sind neutrale Medien/Gefäße für Kommunikationsinhalte und jedes Organisationsmitglied versteht die nicht weiter interpretationsbedürftige Information im Sinne des Absenders. Dieses formalistisch-bürokratische Verständnis von Organisation und Führung kann in zwei unterschiedlichen Varianten zum Ausdruck kommen: a) Die passive Form der bürokratischen Dienststellenleitung: Hier schließt der Vorgesetzte gewissermaßen die Bürotür hinter sich und kommuniziert mit seiner Dienststelle nur per Erlass und Weisung; b) die eher aktive Form des neobürokratischen Managerialismus: die Dienststelle wird als Zahlen produzierende Input-Output-Maschine verstanden, die sich in der Logik der Controlling-Parameter ablesen und beherrschen lässt. Bei beiden Varianten befindet sich die Dienststellenleitung gewissermaßen in der Steuerungszentrale, dem Cockpit, um von hier aus den „Apparat zu bedienen“. Die Alltagsorganisation und die pfadabhängige Kultur der Dienststelle sind von der formalen Lesart der Organisation entkoppelt. Professionelle Dienststellenentwicklung – der Dienststellenleitung dieses Typs gelingt es, die Polarität zwischen der Bearbeitung kritischer Situationen einerseits und der Sensibilität für die pfadabhängige Identität der Organisation andererseits auszubalancieren. Sie muten der Organisation zu, dass sie gerade in Situationen besonderer Herausforderung alternative und kluge Bearbeitungsvarianten erkennen, erproben und

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sich damit von eingeübten Routine-Entscheidungen lösen können. Zugleich haben sie ein ausgeprägtes Interesse an der gelebten Organisationskultur, dem Zusammenspiel der mikropolitischen Kräfte, den etablierten Spielen und Machtarrangements mit ihren informellen Regeln und Normen – nicht um sie zu konservieren, sondern um deren Entwicklungskapazitäten (s. Schreyögg und Kliesch-Eberl 2007) zu verstehen und in einem Prozess der behutsamen Kultivierung zu entwickeln. Im folgenden Kapitel soll dieser Typus der „Professionellen Dienststellenleitung“ im Detail beschrieben werden. Zusammenfassung: Bei den hier aufgeführten Varianten der Dienststellenleitung handelt es sich um idealtypisierende Zuspitzungen; in der Organisationswirklichkeit kommen sie in dieser Reinform nicht oder nur selten vor. Der Grund für die Darstellung dieser Typologie liegt v. a. darin deutlich zu machen, dass die professionelle Balance zwischen „Wandel“ (kritische Situation) und „Stabilität“ (Pfadabhängigkeit) möglich, aber nicht notwendigerweise gegeben ist. „Professionelle Dienststellenentwicklung“ ist kontingent, wünschenswert, aber eben auch gewissermaßen „Glücksache“. Ob die Funktion der Dienststellenleitung professionell ausgeführt wird, hängt von vielen Faktoren ab; vom mehr oder weniger turbulenten Umfeld der Organisation und den hieraus entstehenden kritischen Situationen und Anpassungsbedarfen; von der historisch erworbenen Rigidität bzw. Elastizität der pfadabhängigen Organisationskultur; und selbstverständlich auch von der Person, die diese Funktion bekleidet. Wenn im Folgenden die Praxis der professionellen Dienststellenleitung vertiefend dargestellt wird, dann also immer in dem Wissen, dass es sich hier eine mögliche, wünschenswerte aber auch scheiternsanfällige Variante handelt.

11.5 Professionelle Dienststellenentwicklung: Muster erkennen und Baustellen bearbeiten  Der professionelle Typus der Dienststellenentwicklung ist v.  a. dadurch gekennzeichnet, dass er die Komplexität, d. h. die Unruhe und Überraschungen genauso akzeptiert wie die eigentümlich-pfadbedingte Kultur der Dienststelle; sie sind für ihn nicht das Indiz für katastrophale, zu beseitigende Missstände, sondern in erster Linie Informationen über die Reaktionsfähigkeit und Entwicklungsbedarfe der Organisation. Die drei Seiten der Organisation: die formale, informale und die nach außen gerichtete Schauseite bzw. die bürokratische, professionelle und die institutionelle Handlungslogik (s. Abschn. 11.2) werden als selbstverständliche Spannungsmomente akzeptiert.

Akzeptiert wird damit zugleich die Tatsache, dass die drei Seiten/Handlungslogiken niemals perfekt in Deckung zu bringen sind und die Arbeit in und an der Organisation nicht zu einem endgültig geordneten, allen Anforderungen von innen/oben/außen entsprechenden Apparat führen wird. (Baecker 2012, S. 269) spricht hier von „Postheroischer Führung“: Sie „findet dort statt, wo eine Übersetzung des Außen in das Innen oder

11  Dienststellenentwicklung – die Aufgabe des Höheren …

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120 Tage an Krankentagen gesamt

15,4 %

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16,1 %

14,9 %

15,6 %

Prozent-Anteil der Krankentage am Arbeitstage-Soll

Ergebnisse von – bereits durchgeführten – Gesundheitsbefragungen berücksichtigt werden können. Die Ergebnisse von – bereits durchgeführten – Gesundheitsbefragungen können nur als steuerungsrelevante Kennzahlen verwendet werden, wenn sie mit den Ergebnissen aus regelmäßigen Wiederholungsbefragungen verglichen werden (vgl. Richter 2013, S. 481). Erst über einen längeren Zeitraum können auf diese Art und Weise positive und negative Entwicklungen bei der Umsetzung des behördlichen Gesundheitsmanagements erkannt und der hieraus resultierende Handlungsbedarf festgestellt werden. Da in den Polizeibehörden in NRW flächendeckend keine Erkenntnisse aus Gesundheitsbefragungen vorliegen bzw. angesichts des relativ hohen Aufwandes regelmäßiger Folgebefragungen, ist dieser Ansatz für die Entwicklung und Nutzung geeigneter Kennzahlen derzeit nicht umsetzbar.

22.7 Ausblick Das behördliche Gesundheitsmanagement der Polizei NRW zielt nicht nur auf die Entwicklung konzeptioneller Maßnahmen ab, sondern stellt einen strategischen Ansatz dar und wird kontinuierlich fortentwickelt. Eine systematische Weiterentwicklung des BGMPol NRW bedarf nicht nur einer regelmäßigen Evaluation der durchgeführten Maßnahmen, um ihre Wirksamkeit und damit ihren Nutzen für die Organisation Polizei nachvollziehbar darstellen zu können – und damit den notwendigen Ressourceneinsatz rechtfertigen zu können. Erforderlich ist insbesondere der Einbezug des behördlichen Gesundheitsmanagements in das Planungs-, Steuerungs- und Koordinationssystem der Polizeiorganisation und BGMPol-Beauftragte und -Zuständige, die sich als „Gesundheitscontroller/-in“ im Sinne einer Steuerfrau/Steuermannes und Koordinator/-in des behördlichen Gesundheitsmanagements verstehen (vgl. Papmehl 1990, S. 23). Angesichts auch zukünftig knapper Ressourcen sind solche Steuerleute nicht nur für die Behördenleitungen, sondern auch für die Zukunft des behördlichen Gesundheitsmanagement der Polizei in NRW unverzichtbar.

22  Auf dem Weg zu einem strategischen Gesundheitsmanagement

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Literatur Horvath P (1996) Controlling. Beck, München Papmehl A (1990) Personal controlling. Sauer, Heidelberg Richter D (2013) Woran krankt der öffentliche Dienst? – Instrumente des betrieblichen bzw. behördlichen Gesundheitsmanagements. NWVBl 2013(12):474–481 Schulte G (1994) Öffentliches Beteiligungscontrolling. Nomos, Baden-Baden Stierle J, Vera A (2012) Gesundheitsmanagement und Gesundheitscontrolling in einer alternden Polizei. Kriminalstatistik 2012(5):308–312 Stierle J, Vera A (2014) Gesundheitsmanagement und Gesundheitscontrolling – Einführung und Überblick. In: Stierle J, Vera A (Hrsg) Handbuch Betriebliches Gesundheitsmanagement, Unternehmenserfolg durch Gesundheits- und Leistungscontrolling. Beck, Stuttgart, S 3–11

Über die Autorin Margret Fluhrer (Jg. 1964) studierte von 1983 bis 1989 Volkswirtschaftslehre und Politische Wissenschaften an der Universität zu Köln. Von 1990 bis 1993 war Dr. Fluhrer Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Sozialpolitik von Prof. Herder-Dorneich an der Universität zu Köln; 1994 bis 1996 Verwaltungsreferendarin in Nordrhein-Westfalen. 1997 Eintritt in den höheren Dienst der Allgemeinen Inneren Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen. Seit 2005 ist sie Referentin im Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes NRW; seit 2013 in der Polizeiabteilung und u. a. für das Behördliche Gesundheitsmanagement der Polizei NRW zuständig.

Zusammenhänge zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung und Gesundheit

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Michael Kastner

Zusammenfassung

Die dargestellten Zusammenhänge zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung und Gesundheit verdeutlichen, dass ein einfaches Reiz-Reaktions-Denken nicht weiterführt. Um dem kurz skizzierten HEADDI-Management näher zu kommen, hilft es, nach dem Organisation-Situation-Person-Schema Schritt für Schritt vorzugehen und die dabei erhaltenen Mosaiksteinchen zu einem Gesamtbild der optimalen Kultur (Vertrauens-Fehlerlern-Innovations-Gesundheitskultur), Arbeitsgestaltung und guter Führung zusammenzufügen, sodass als Ergebnis die gewünschte Leistung bei guter Gesundheit von Individuum und Organisation resultieren. Dabei hilft die Konzentration auf die beschriebenen „Gesundmacher“ wie z. B. Anerkennung und Wertschätzung.

Inhaltsverzeichnis 23.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508 23.2 Passung von Anforderungen und Bewältigungsmöglichkeiten und ihre Folgen. . . . . . . 508 23.3 Versuch einer Strukturierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513 23.4 Die Perspektive der Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515 23.4.1 Verantwortung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515 23.4.2 Führung und Gesundheit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517 23.4.3 Organisationskultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520

M. Kastner (*)  Sema Durkal Güven-KPC-Kastner Partner Conusulting, Universität Heidelberg, Herdecke, Deutschland E-Mail: [email protected]; [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_23

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23.5 Die Perspektive der Situation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523 23.6 Die Perspektive der Person . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524 23.7 Das Zusammenspiel von Organisation, Situation und Person. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526 23.8 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 530 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534

23.1 Einleitung Die Polizei erlebt in besonderem Maße die Wirkungen dieser Zusammenhänge angesichts ihrer personellen Ausdünnung bei gleichzeitig steigenden Anforderungen (Flüchtlingskrise, Cyberkriminalität etc.) und massiven Überhängen an Überstunden. So entstehen Fehlbeanspruchungen mit der Folge zunehmender Burn-out-Zahlen. Es fragt sich: „Was können wir konkret tun, damit die Polizei ihren Aufgaben gerecht werden kann, nach dem Motto: Der leistungsfähige und gesunde Mitarbeiter in der leistungsfähigen und gesunden Organisation?“ Dieses Thema ist so facettenreich, dass wir einen roten Faden brauchen. Zunächst geht es um die Frage: Wie sehen generell die derzeitigen und zukünftigen Herausforderungen aus und wie sind wir Menschen, hier speziell die Polizistinnen und Polizisten, dafür „gebaut“? Verläuft möglicherweise die technische Entwicklung schneller als die der Menschen, ihrer sozialen und rechtlichen Systeme. Halten wir Schritt mit der Digitalisierung und aus ihr resultierenden Cyberkriegen, Cyberkriminalität, Süchten etc.? Bei aller Skepsis hilft natürlich kein Jammern, sondern wir sollten die Probleme konkret ins Auge fassen, portionieren und „einen Feind nach dem anderen erledigen“. Da unser Leistungs- und Gesundheitsverhalten und Erleben sich in einem dynamischen Zusammenspiel aus Organisation (Abläufe, Kultur, Belohnungs- und Sanktionsmechanismen, Führungsprozesse, Sitten, Normen, Traditionen), (Arbeits-)Situation (Arbeitsplatz, Kollegen, Aufgaben) und Person (Eigenschaften, Fähigkeiten, Qualifikationen, Emotionen etc.) entwickelt, beleuchten wir nacheinander diese Ebenen und wenden uns anschließend deren Wechselwirkungen zu, aus denen sich etliche „Gesund- und Krankmacher“ und Empfehlungen ableiten lassen. Schließlich ist zu klären, wie wir das Ganze organisieren und mit welchen Widerständen zu rechnen ist.

23.2 Passung von Anforderungen und Bewältigungsmöglichkeiten und ihre Folgen Auch die Arbeits- und Privatwelt von Polizisten ändert sich immer schneller (Dynamik) und lässt Vorhersehbarkeit, -sagbarkeit und damit Transparenz, Orientierung, Planbarkeit und Entscheidungssicherheit (alles „Gesundmacher“) immer weiter sinken. Gleichzeitig nimmt die Komplexität der Arbeitsaufgaben, -tätigkeiten, -prozesse, -organisationen, der Dienstleistungen, aber auch der privaten Beziehungen zu, d. h. die Anzahl,

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Vielfalt und der Vernetzungsgrad der Elemente steigen. Diese Mischung aus Dynamik und Komplexität (Dynaxität) entwickelt darüber hinaus für uns unkontrollierbare Eigendynamiken (deshalb Eigendynaxität, Kastner 2014). Die Erderwärmung beispielsweise schafft neue Flüchtlingsströme, die Finanzkrise neue Armut, bestimmte Facetten der Digitalisierung (z. B. Cyberkriminalität, vgl. Kastner 2016) oder auch der Terrorismus sind unliebsame Beispiele für die Eigendynaxität der Probleme, die die Polizei stark betreffen. Es steht zu befürchten, dass die Flüsse der Entwicklung unseres Milieus und des Menschen auseinanderstreben. Wir brauchen als evolutionär und natürlich auch kulturell geprägte „emotionale, soziale, Lauf-, Rhythmus- und Täuschtiere“ (Kastner 2009) emotionale Sicherheit, soziale Unterstützung und Geborgenheit, Bewegung sowie Lebensrhythmen und Balancen (alles „Gesundmacher“). Work Life Balance im Sinne von langfristig gleichzeitig hoch leistungsfähig und gesund sein und Lebensqualität genießen (Kastner 2004) wird in diesem Prozess des Auseinanderdriftens von Anforderungen und Bewältigungsfähigkeiten immer schwieriger. Viele Organisationen – so auch die Polizei – versuchen, „die Besten“ zu finden, zu binden und weiter zu qualifizieren, die höchst leistungsfähig, intelligent, problemlösefähig, psychisch stabil (resilient) und auch bereit sind, sich voll für die Organisation einzusetzen und ihr „in Treue zu dienen“. Das Problem ist, dass die zunehmende Dynaxität der Arbeitswelt durch Globalisierung und Technisierung die Anforderungen schneller steigen lässt als die Intelligenz und Problemlösefähigkeit (Dynaxibility) der Menschen mitwachsen kann. Hinzu kommt, dass die geburtenschwachen Jahrgänge wenig Nachwuchs bereitstellen. Die sich öffnende Schere aus steigenden Anforderungen und Fähigkeiten erhöht die Wahrscheinlichkeit psychosozialer Beeinträchtigungen wie Burn-out, Depression, psychosomatischer Erkrankungen etc. mit der Folge langer Fehlzeiten. Damit steigt der Druck auf die verbleibenden Qualifizierten, die zum Dank für ihr Durchhalten noch mehr aufgebürdet bekommen. Einstellungen neuer Mitarbeiter werden aber so weit möglich vermieden oder wenn nicht durch den Wechsel der überalterten Belegschaft in den Ruhestand kompensiert. Zudem verlassen die Qualifizierten verstärkt Deutschland und der Wertewandel und verändertes Konsumverhalten sorgen für mehr an sich (Beschäftigungs-)Fähige und Gesunde, die sich aber aus dem „Leistungsstress“ zurückziehen und eine Nische suchen (Downshifting). Leistungsträger, die überhaupt nachwachsen, genügend problemlösefähig und psychisch stabil (resilient) sind, die im Lande bleiben und sich hoch motiviert ins Arbeitsgetümmel werfen, werden verstärkt von solchen Organisationen aufgesaugt, die für die „besten Köpfe“ alles tun, sie finden und binden mittels eines perfekten Personalmarketings und perfekter Angebote in Richtung Arbeitsgestaltung, Work Life Balance und Gesundheitsmanagement. Wie attraktiv ist im Vergleich dazu die Polizei? Verlangt werden auch bei ihr lebenslanges Lernen, vielfache Umqualifizierung, Veränderungsbereitschaft und -fähigkeit. Auch ihre Führungskräfte werden zu „Entscheidungsmaschinen“ unter erhöhtem Risiko. Sie müssen unter Zeitdruck und Unsicherheit Entscheidungen treffen, dies mit dem unguten Gefühl, Wesentliches nicht überschauen zu können. Versagensängste und das Gefühl, in Zielkonflikten zwischen allen Stühlen zu sitzen und von allen Seiten Druck zu bekommen verbinden sich zu

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einer krankmachenden Mischung. Führungskräfte fühlen sich oft als Einzelkämpfer in permanenten Konkurrenzen und Veränderungsprozessen, können eigene Schwächen und Unsicherheiten kaum zugeben und dürfen selten mit ehrlichem Feedback rechnen (vgl. Dieckhoff und Hoffmann 2008). Da verwundert es kaum, dass die Depression 2020 den zweiten Rang unter den „Behinderung verursachenden Krankheiten“ einnehmen soll (Murray und Lopez 1997). Wesentliche Ursachen dafür sind: • Die Relation aus Anforderungen und zur Verfügung stehenden personalen und organisationalen Ressourcen und Puffern wird ungünstiger. • Es entsteht Leistungsverdichtung sowohl durch steigende Arbeitsanforderungen als auch durch Personalkostensenkungsmaßnahmen. Die „Survivors“ unterliegen noch stärkerem Druck, wobei sich die Dynaxitäten des Berufslebens im Privatleben spiegeln. Die Scheidungsrate nimmt zu. Patchwork – auf Zeit – Beziehungen werden immer „normaler“. Für Freundschaften Identifikationssysteme (Freunde, Vereine, gemeinnützige Systeme etc.) bleibt kaum Zeit. • Auch die Anforderungen an die „Emotionsarbeit“ nehmen zu. Beispielsweise macht es psychisch krank, zu Kunden, Klienten bzw. Bürgern, die man eigentlich ablehnt, freundlich sein zu müssen. • Tätigkeitsunspezifische Beanspruchungsqualitäten ohne direkte Krankheitsqualität wie Monotonie, Ermüdung, psychische Sättigung, Stress werden zur Bedrohung. Phänomene mit Krankheitsqualität wie Erschöpfung, Übermüdung und Überanstrengung (Hacker 2005) sowie Arbeitsverdichtung, Flexibilisierung, zunehmende Verantwortung und Autonomieverlust fördern psychische Erkrankungen zunehmend auch im Dienstleistungsbereich. • Steigende Anforderungen hinsichtlich Mobilität verbunden mit dem Verlust persönlicher Bindungen, sozialer Verarmung und Vereinsamung (vgl. Fuchs et al. 2006) kommen hinzu (siehe etwa Polizeieinsätze im Ausland). Bei so viel Druck durch unser Umfeld (Qualitäts-, Kosten-, Zeit-, Lern-, Veränderungsdruck) fragt sich, wie wir als derzeitige Ergebnisse der menschlichen Evolution dafür überhaupt „gebaut“ sind. Könnte es sein, dass die technische Entwicklung (Stichwort: Digitalisierung) in seiner Eigendynamik schneller ist als die menschliche und soziale „Hinterher-Entwicklung“ (vgl. auch „cultural lag“, Ogburn 1969)? Der Mensch konnte in der Evolution nur überleben, weil er lernte, sich in sozialen Systemen zu organisieren und koordinieren, zu kooperieren, Arbeit aufzuteilen (Kastner 2006), sich gegenseitig zu unterstützen und Geborgenheit zu bieten („Gesundmacher“). Ähnlichkeit machte sympathisch und reduzierte Angst. Unähnlichkeit war verdächtig und erhöhte die Wachsamkeit. Bereits in seinen archaischen Anteilen seines Gehirns hatte er ein Gedächtnis, das es ihm erlaubte, vorherzusagen, wo er wieder Nahrung und Sozial- bzw. Sexualpartner finden konnte. So konnte er planen und sein Verhalten steuern (auch „Gesundmacher“).

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Geborgenheit und Vorhersagbarkeit aufgrund der Ähnlichkeit der Situationen, mit der Folge von Planbarkeit als Voraussetzung für das Überleben gehen in unserer Kultur aber immer mehr verloren. Je dynaxischer und turbulenter die Zeiten z. B. in der Finanz- und Flüchtlingskrise werden, umso eher sagen wir „Ich fahre auf Sicht“ und verfallen unseren Vorurteilen. Die sind so änderungsresistent, weil wir ansonsten neu denken und uns verändern müssten. Wir verlassen nicht gerne unsere „bequemen Pantoffeln“. Der Technisierung, Digitalisierung und Globalisierung stehen wir mit unserer evolutionären Langsamkeit gegenüber und beobachten staunend, welche Eigendynamiken die von uns selbst erzeugten Systeme entwickeln. Wie gut sind z. B. die IT-Systeme bei der Polizei angesichts der Flüchtlingslawine? Wie gut sind die verschiedenen nationalen IT – Systeme vernetzt? Und wie gut kann die Polizei gehemmt durch alt hergebrachte Grenzen der Kleinstaaterei agieren? Der Kontrollverlust – einer der stärksten Stressoren und „Krankmacher“ – ist vorprogrammiert, was wiederum eine Zunahme depressiver Erkrankungen erwarten lässt. Siegrist (2002) sieht als Sinnbild chronischer Disstressreaktionen den Sisyphos, der sich verausgabt, ohne Kontrolle über das Ergebnis seiner Anstrengung zu haben, der etwas leistet ohne angemessene Belohnung in Form von Anerkennung und Wertschätzung („Gesundmacher“). In der Folge ergeben sich natürlicherweise Erschöpfung, Schlafstörungen, Befindlichkeitsstörungen bis hin zu Depressionen mit entsprechenden somatischen Spuren, vor allem im Herz-Kreislauf-System. Ein beeinträchtigtes psychisches Wohlbefinden (mental health) gilt laut WHO (2010) als eine der häufigsten Ursachen für unzureichende Arbeitsleistungen und Fehltage. Depressive Störungen scheinen den höchsten Anteil an Fehlzeiten, Unfällen, Behinderungen, ineffizienter Dienstleistung und mangelnder Produktivität zu besitzen und sind damit der größte Kostentreiber. Unsere Organisationen versuchen Veränderungen gerecht zu werden, indem sie sich dauernd verändern (Reengineering, Kaizen, Lean-Konzepte, Organisationsentwicklung, Transformation etc., meist „Krankmacher“). Im Kern geht es immer darum, durch schnelle Anpassungsprozesse die eigene Existenz bzw. im Falle der Polizei deren Funktionsfähigkeit zu erhalten. Allerdings stellen die permanenten Restrukturierungen ihrerseits Stressoren dar. Durch die dramatische Zunahme an Wissen erhöht sich die Spezialisierung, was wiederum die Anzahl der Schnittstellen anwachsen lässt (siehe etwa im Zuge der Digitalisierung, Abteilungen für Cyberkriminalität). Den handelnden Menschen wird qualitativ immer mehr abgefordert. Gleichzeitig überblicken sie Sinn und Folgebzw. Nebenwirkungen ihres Tuns immer weniger („Krankmacher“). Eine natürliche Reaktion besteht darin, zu vereinfachen (Beispiel: Populismus in der Flüchtlingsdebatte), sich auf das Wichtigste zu konzentrieren, Wissen durch Vertrauen zu ersetzen. Hinzu kommt eine informationelle Überforderung, die aufgrund eines unzureichenden Arbeitsgedächtnisses zu Frustrationen und damit zu emotionalen Überforderungen führt. Generell sollen Regulationsanforderungen in einer umgekehrt u-förmigen Beziehung zu psychischem Wohlbefinden stehen. Zu wenig führt zu Missbefinden (z. B. langweilige Überwachungstätigkeit). Zu viel führt zu Überforderung. Wenn

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Regulationsanforderung und Qualifikation zueinander passen, sollten Arbeitszufriedenheit, Identifikation und Wohlbefinden (alles „Gesundmacher“) resultieren. Geringe Regulationsmöglichkeiten wirken sich negativ auf das Befinden aus, umgekehrt sollten große Handlungsspielräume (klassischer „Gesundmacher“) zu Zufriedenheit führen (Kahn und Byosiere 1992). Je stärker die Regulationsprobleme, umso eher soll das psychische Befinden beeinträchtigt sein (Dunckel 1991; Ulich 1994). Der Löwenanteil der Arbeitsprobleme betrifft Konflikte mit Kollegen, Vorgesetzten und Kunden bzw. Bürgern. Die am meisten untersuchte und diskutierte soziale Belastung dürfte das Mobbing sein (Leymann 1993; Zapf und Leymann 1996). Bei der Polizei spielt vor allem das Mobbing durch die Bevölkerung eine wesentliche Rolle. Wichtig sind die auch in anderen Stressansätzen vielfach unterschätzten daily hassles (Kanner et al. 1981). Viele kleine soziale Stressoren können durch ihre Häufung und zunehmende Personzielgerichtetheit zu Mobbing in Form von sozialer Isolierung, Gerüchten, Beleidigung, Bedrohung, Aggression, auf den Arm nehmen, Schikane, Belästigung, Drangsalierung, Ausgrenzung und Isolierung führen. Mobbing von Mitarbeitern und Kollegen soll bei drei bis fünf Prozent der Personen vorkommen (Mackensen und Mohrfeld 1998; Leymann 1993). Personen im Sozial- und Gesundheitsbereich sowie im Kreditbereich scheinen stark überrepräsentiert zu sein (Zapf 1999). Über das Mobbing von Polizistinnen (siehe auch Umgang männlicher Moslems mit ihnen, vgl. Kambouri 2015) und Polizisten liegen relativ wenig wissenschaftlich fundierte Erkenntnisse vor. Es ist psychisch höchst beanspruchend, sich für eine sinnvolle Schutzfunktion auf übelste Weise beschimpfen zu lassen und sich gleichzeitig kaum wehren zu dürfen. Auch bei der Polizei ergeben sich (Fehl-)Beanspruchungen durch die Beschaffenheit von Anforderungen in Relation zu der Kontrollierbarkeit der Arbeitsaufgaben. Oft sind diese gekennzeichnet durch hohe psychomentale Anforderungen (z. B. Zeitdruck, Vigilanz) bei gleichzeitiger geringer Kontrolle über die Arbeitsprozesse und -resultate. Die geringe Kontrolle vermittelt den Eindruck geringer Autonomie („Krankmacher“). Beispielsweise wird ein Spitzbube ergriffen und muss sofort wieder frei gelassen werden. Fehlbeanspruchungen entstehen auch durch die Kombination aus geringem Entscheidungsspielraum und hohen Anforderungen, dies erst recht wenn auch noch eine geringe soziale Unterstützung hinzukommt. Generell gilt der Zusammenhang zwischen hohen Anforderungen bei geringer Kontrolle vor allem Herz-Kreislauferkrankungen als bestätigt. Beispielsweise zeigt die Whitehall-II-Studie (vgl. Bosma et al. 1998), dass das relative Risiko, an einer in den letzten fünf Jahren neu aufgetretenen koronaren Herz-Krankheit zu leiden, bei Beschäftigten mit gering kontrollierbaren Tätigkeiten und geringen Entscheidungsbefugnissen mehr als doppelt so hoch ist als bei Beschäftigen mit großem Entscheidungsspielraum. Bei Männern in unteren sozialen Schichten liegt das relative Risiko, bei Arbeitsbelastungen einen Herzinfarkt zu bekommen, bis zu vier Mal so hoch im Vergleich zu geringfügig Belasteten (vgl. Siegrist 2002). Damit wäre hohe Arbeitsbelastung bei geringer Kontrolle etwa so riskant wie Rauchen. In den Studien zum Modell beruflicher Gratifikationskrisen zeigt sich ein zwei- bis vierfach erhöhtes relatives Risiko neuer Herzinfarkte bei einem Missverhältnis zwischen

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hoher beruflicher Verausgabung und niedriger Belohnung (Siegrist 2002), wobei vor allem blockierter Aufstieg besonders stark wirkt. Ob sich jemand überfordert fühlt ist u. a. eine Frage der Gesundheit der Organisation. Als deren Merkmale bzw. „Gesundmacher“ gelten (vgl. Badura 2002; Kastner 2001): • Ein vertretbares Ausmaß an sozialer Ungleichheit (möglichst wenig Hierarchie, leistungsadäquate Einkommensunterschiede), • eine Vertrauensfehlerlernkultur mit übereinstimmenden Werten, Überzeugungen, Einstellungen, die die Kooperation erleichtern, aber natürlich nicht zum „Schmoren im eigenen Saft“ führen dürfen, • hohe Identifikation der Mitarbeiter und Führungskräfte mit der Organisation und Stehen zu ihren Zielen und Prozessen, • Vertrauen in die Organisationsführung, sodass Ängste und Ärger minimiert werden, • Partizipation und Integration, sodass Betroffene zu Beteiligten gemacht werden, • Teamarbeit mit guter Kooperation und gegenseitiger sozialer Unterstützung, • positive Bewertung der sozialen Beziehungen in der Organisation und Stabilität des sozialen Kontextes, • generell soziale Kompetenz in der Organisation und optimierte Schnittstellen bei internen und externen Kunden-Lieferanten-Beziehungen sowie • Verwirklichung der klassischen Motivatoren Sinn, Handlungsspielraum und Rückkopplung. Angesichts des Mangels an diesen Merkmalen in vielen Organisationen verwundern steigende Krankheitszahlen im psychischen Bereich nicht. Die Krankheitsdauer betrug Anfang der 2000er-Jahre durchschnittlich pro Erkrankungsfall knapp zwölf Tage, bei psychischen Diagnosen aber 30,4 Tage (vgl. BKK Gesundheitsreport 2005). Wir sehen hier aber nur die Spitze des Eisberges. Beispielsweise verstecken sich hinter Rückenschmerzen oft psychische Probleme. D. h. wir müssen davon ausgehen, dass hinter etlichen somatischen, sozial „akzeptierten“ Störungen in Wirklichkeit psychische Prozesse wirken, die meist über die Stressachse laufen. Dabei spielen die emotionalen und kommunikativen Prozesse eine besondere Rolle („Krankmacher“ wie Gefühl von Ungerechtigkeit, pathologische Kommunikation, Neid, Konflikte etc.). Aus diesen wenigen Überlegungen zu Schwierigkeiten bei der Passung von Mensch und Milieu wird deutlich, dass Organisation(-skultur), Führung, Leistung und Gesundheit eng verwoben und höchst komplex sind, sodass eine Strukturierung erforderlich erscheint.

23.3 Versuch einer Strukturierung Für das Zusammenführen von Anforderungen und Bewältigungsmöglichkeiten brauchen wir zunächst Prävention dergestalt, dass „das Kind gar nicht erst in den Brunnen fällt“ als humanstes und ökonomischstes Vorgehen. Wenn alle Mitarbeiter, Führungskräfte,

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Bürger und Politiker sich optimal verhalten, resultieren erfreuliche polizeiliche Dienstleistungen, ein Return on Investment sowie die Gesundheit im Wesentlichen „von selbst“. Dieses Verhalten wollen wir, wie es die Psychologie generell tut, beschreiben, erklären, vorhersagen und verändern. Es verwirklicht sich (vgl. Kastner 1998, 2004) in dynamischen Wechselwirkungen (Transaktionen) von Organisation, Situation und Person. Die Person mit ihren Erbanlagen, Fähigkeiten und Fertigkeiten, ihrer Sozialisation und ihren „getrampelten Hirnpfaden“ und relativ stabilen Persönlichkeitsmerkmalen (Zuverlässigkeit, Intro-/Extraversion, Verträglichkeit, Offenheit für Neues, Neurotizismus, Intelligenz, siehe auch „Big Five“) interagiert mit ihrem Arbeitsplatz (Situationsfaktor) und dessen Eigenheiten wie Temperatur, Lärm, Arbeitsaufgaben, Kollegen in der unmittelbaren Umgebung und dies im Rahmen und in den Prozessen einer Organisation mit deren Kultur, Regeln, Belohnungs- und Sanktionssystemen, Sitten, Normen, Traditionen etc. (Organisationsfaktor). Verhalten setzt sich nun zusammen aus diesen drei Faktoren und deren Transaktionen Person × Situation, z. B. richtiges Sitzen auf dem richtig konstruierten Bürostuhl in einer Weise, die keine Rückenschmerzen provoziert, Person × Organisation, Organisation × Situation und der Dreifach-Wechselwirkung Organisation × Situation × Person. Ich kann die beste Person sein, aber in einer ungünstigen Situation wird kein erwünschtes Verhalten resultieren können. Ich kann auch die fähigste Person in einer guten Arbeitssituation sein, aber wenn die Organisation nicht klappt, die Abläufe nicht stimmen, die Kultur schlecht ist und das falsche Verhalten sich lohnt, wird sich auch nicht das erwünschte Verhalten ergeben. Wenn ein fähiger Polizist mit einer guten Arbeitsausstattung einen Dieb fängt, dieser aber schon nach Ausfüllen der entsprechenden Unterlagen frei gelassen wird, entsteht nicht das gewünschte Verhalten. Und wenn der Polizist das Gefühl von Sinnlosigkeit, mangelnder Wertschätzung, geringem Handlungsspielraum etc. hat wird er demotiviert und langfristig psychisch krank. Um nun Leistungs- und Gesundheitsverhalten und -erleben möglichst präventiv zu optimieren, können wir natürlich nicht direkt an den Transaktionen angreifen, sondern müssen an den Stellschrauben Organisation, Situation und Person drehen. Wir wissen, dass ein gesundheitsorientiertes Führungsverhalten, gekennzeichnet ist durch Wertschätzung, Anerkennung, Vertrauen, Transparenz, Berechenbarkeit, Empathie, sozialkompetente Kommunikation mit adäquaten Rückkopplungsprozessen, passende Anforderungen, Handlungsspielraum, Sinn etc., die als „Gesundmacher“ auch das Leistungsverhalten des Mitarbeiters fördern. Aber ein Mitarbeiter, der seine Führungskraft nicht leiden kann oder ideologisch fehlgeleitet ist, wird all diese Führungsmerkmale uminterpretieren und argwöhnen, sie wolle ihn nur gesund erhalten, um noch mehr Leistung aus ihm herauszuquetschen. Interaktionseffekte sind oft stärker als die Einfacheffekte der Person oder der Situation oder der Organisation. Gesundheitsorientiertes Führen und Organisieren kann nur in einer Organisationskultur gedeihen, in der das Lernen von Gesundheit zu einer Selbstverständlichkeit geworden ist und in der jeder weiß, was ein gutes Leistungs- und

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Gesundheitsmanagement konkret bedeutet, nämlich v. a. das systemische und systematische, effiziente Handhaben konkreter präventiver und interventiver Aktivitäten, indem wir an den drei „Rädchen“ Person, Situation und Organisation so „drehen“, dass langfristig Leistungs- und Gesundheitsverhalten optimiert werden, dies in einer Weise, dass Kosten und Nutzen in einem gesunden Verhältnis stehen.

23.4 Die Perspektive der Organisation Allein dieses Thema ist so vielfältig, dass eine Strukturierung hinsichtlich der Facetten Verantwortung, Führung, Kultur und Ökonomie sinnvoll erscheint.

23.4.1 Verantwortung Führungskräfte verhalten sich oft gesundheitsschädigend sowohl hinsichtlich ihrer eigenen Person als auch ihrer Mitarbeiter, ohne es zu wollen und ohne es zu wissen. Sie wollen durchaus den leistungsfähigen und gesunden Mitarbeiter, sehen sich aber oft aufgrund von „Sachzwängen“ nicht dazu in der Lage. Sie müssen beispielsweise sofort bei der Bewältigung des Flüchtlingsstroms unterstützen, obwohl die Ressourcen kaum ausreichen. Überstunden können nicht berücksichtigt und Urlaube müssen verschoben werden. Damit stellt sich die Frage, wer denn für unsere individuelle und kollektive Gesundheit auf welche Weise verantwortlich ist. Natürlich liegt die (Selbst-)Verantwortung zunächst beim Mitarbeiter, der eine Bringschuld hinsichtlich Leistungsfähigkeit und -motivation sowie Erhalt seiner Gesundheit hat. Die Polizei als Organisation, v. a. die jeweiligen Führungskräfte müssen langfristig auch im eigenen Interesse alles tun, ihm dies zu ermöglichen. Wie oft darf man z. B. einem Mitarbeiter den Familienurlaub versagen? Kompliziert wird die Angelegenheit schon angesichts des Problems des „freien Willens“. Hat der Mitarbeiter, der sich gesundheitsunverträglich verhält „selber Schuld“ oder kann er nicht anders, weil er ein Perfektionist ist oder gutmütig die Kameraden nicht im Stich lassen will? Wir scheinen bestimmte Fenster von Handlungsspielräumen zu haben, die in Grenzen unsere freien Entscheidungen und damit auch persönliche Verantwortung ermöglichen (Kastner 2007). Bei Sucht (oft Alkohol) sind diese beispielsweise eingeschränkt. Je weniger wir von außen determiniert sind, z. B. durch die Arbeitsumgebung, etwa. Kälte oder die Macht eines höchst dominanten Chefs, und je weniger wir von innen determiniert sind, z. B. durch Angst, umso freier und innovativer sind wir in unseren Entscheidungen und daraus resultierenden Handlungen, und umso verantwortlicher sind wir auch für unser Leistungs- und Gesundheitsverhalten. Spätestens hier fängt aber auch die Verantwortung einer Führungskraft an. Andere durch Kommunikation beeinflussen zu deren Nutzen bedeutet Erziehung (Personalentwicklung), andere zu beeinflussen zu

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meinem Nutzen bedeutet Manipulation. Inwieweit darf eine Führungskraft Druck ausüben beispielsweise im Hinblick auf Gewicht („Mit so einem Bauch können Sie die Spitzbuben nicht fangen“) oder hinsichtlich des Arbeitseinsatzes („In dieser Phase können wir uns keine Grippe leisten“)? In einer autokratischen Führungskultur (Militär, Polizei, Kirche) sieht die Frage des freien Willens natürlich anders aus als in einer demokratischen (Wissenschaft, Kreativbranchen). Da der Mensch ein soziales Wesen ist, sollten auch Kollegen, Mitarbeiter und Vorgesetzte auf unsere Gesundheit Rücksicht nehmen und Mitverantwortung tragen. Meist macht nicht so sehr die Menge an Arbeit krank, sondern schlecht laufende mitmenschliche Prozesse wie pathologische Kommunikation, Ärger, Frustration, Konflikte, Mobbing, Neid aufgrund von Ressortegoismen, Ungerechtigkeiten, Systemfehlern etc. (alles „Krankmacher“). Über die verantwortungsvolle, zielorientierte Führung hinsichtlich Leistung und Gesundheit hinaus, ergibt sich die Notwendigkeit des Beteiligens, der Ermutigung, der Berücksichtigung der persönlichen Lebenssituation des Mitarbeiters auch im Hinblick auf seine Work Life Balance, seine beruflichen und evtl. privaten Pläne. Soll z. B. einem Mitarbeiter ein zusätzlicher Dienst in der Ferne aufgebürdet werden, wenn er gerade Nachwuchs erwartet? Je höher wir in der Hierarchie steigen, umso größer wird die Verantwortung hinsichtlich reibungsloser Arbeitsprozesse in der Weise, dass erwünschtes Verhalten auch positives sowie negatives Verhalten negative Konsequenzen hat (Stichworte: Leistungsund Verteilungsgerechtigkeit, Ungerechtigkeit ist ein wesentlicher „Krankmacher“). Arbeitsabläufe müssen unbedingt im Hinblick auf Leistungs-, aber auch Gesundheitsgesichtspunkte optimiert werden. Transparenz, Beteiligung von Betroffenen und adäquate Informationsflüsse (Transparenz ist ein „Gesundmacher“) gehören zu einer guten Führungs- und Kommunikationskultur, die einen wesentlicher Faktor für psychische Beanspruchungen und Beeinträchtigungen im negativen Fall bzw. für psychische Stabilität und Resilienz im positiven Fall darstellt. Psychische Beschwerden haben sich zu einer Volkskrankheit entwickelt, die zu einem großen Teil mit beruflichen Anforderungen korreliert. Man denke z. B. an die Zahl von Burn-out-Fällen bei der nordrhein-westfälischen Polizei. Der regelmäßig erarbeitete Gesundheitsmonitor der Bertelsmann Stiftung weist aus, dass jeder dritte Erwerbstätige über psychische Belastungen klagt und mehr als 20 % der deutschen Bevölkerung innerhalb eines Jahres wegen psychischer Probleme einen Arzt aufsuchen. Es entstehen psychische Erkrankungen bei Personen, die mehr als fünf Tage die Woche arbeiten (42 %) oder täglich einen Arbeitsweg von mehr als 30 min bewältigen müssen (38 %). Das Betriebsklima kann psychisch krank machen vor allem wenn Vergünstigen entzogen werden (47 %), Abmahnungen erteilt werden (52 %) oder Kündigungen im Falle häufiger und/oder längerer Krankschreibungen zu erwarten sind (Informationsdienst Wissenschaft der Bertelsmann Stiftung 2009).

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Jeder zehnte Fehltag der BKK-Mitglieder ist ursächlich den psychischen und Verhaltensstörungen zuzurechnen, bei Frauen im Übrigen ca. 14 % aller Krankheitstage (vgl. Paridon und Mühlbach 2016). Umgekehrt zeigen etliche Befunde, dass Mitarbeiter, die sich am Arbeitsplatz wohl fühlen, seltener erkranken (Präventionsbericht der gesetzlichen Krankenkassen 2009). Und bei einer Befragung zu Erfahrungen mit dem Betrieblichen Gesundheitsmanagement berichteten 82 % der Unternehmer (50–500 Beschäftigte) über stabilisierende Wirkungen vor allem in wirtschaftlich schwierigen Zeiten (Präventionsbericht der gesetzlichen Krankenkassen 2009). Verantwortung tragen die Mitarbeiter für sich selbst und ihren Umgang mit ihren Mitmenschen und natürlich die Führungskräfte, die hinsichtlich Organisation und Situation für gesundheitsfördernde Bedingungen sorgen müssen.

23.4.2 Führung und Gesundheit Entsprechend wird in der Führungsforschung die Verantwortung der Führungskraft für die Mitarbeitergesundheit generell (Zimber und Gregersen 2007; Gurt und Elke 2004), spezieller für die Arbeitsgestaltung (Kastner et al. 1991), für die Wahrnehmung der Gesundheit des Mitarbeiters (Badura 2002) oder für die (psychischen) Belastungen (Bamberg und Schulte 2003) betont. Neben der direkten Beeinflussung durch Erziehung und Vorleben der Mitarbeiter müssen passende Anreize, Handlungsspielräume und Belohnungsmechanismen erzeugt werden, die zu einem optimalen Leistungs- und Gesundheitsverhalten motivieren. Führungskräfte, die durch gutes Organisieren Wirtschaftlichkeits-, Produktivitäts- und Qualitätsziele erreichen müssen, sollten dies nicht auf Kosten der Mitarbeiter-Gesundheit, sondern in einer adäquaten Balance zu ihr tun. Sie haben eine Verantwortung für die Ressource Mensch, stehen im Rampenlicht, sind Multiplikatoren und müssen mit Engelsgeduld permanent das erwünschte Verhalten fordern, fördern und selbst deutlich erkennbar vorleben. Mehr Möhren in der Kantine, ein Fitnessstudio, ein Gesundheitszirkel und ein Gesundheitstag sowie bei psychischen Problemen ein externes EAP- System (Employee Assistance Program) sind noch kein Gesundheitsmanagement. Vielmehr müssen Arbeitsorganisation, -tätigkeiten und Führungsprozesse so gestaltet werden, dass Gesundheitsgefahren vorgebeugt, Belastungen/Anforderungen und Ressourcen adäquat austariert werden und Mitarbeiter zu deren Bewältigung befähigt (Enabling), motiviert und ermächtigt (Empowerment) werden. Das ist nicht leicht für Führungskräfte, die unter immer mehr Unsicherheit entscheiden, mit Widersprüchen, Paradoxien, Dilemmata und Unübersichtlichkeit umgehen und sich unter permanenten Zielkonflikten „durchwursteln“ müssen. Sie leiden unter einer Intransparenz des eigenen Handelns und unter Rollendiffusionen. Mal sind sie Beobachter, mal Teilnehmer, mal Hierarch, mal Teammitglied, mal in der Rolle des „Managers als Coach“. Es fällt ihnen schon schwer genug, sich um die eigene Gesundheit zu kümmern.

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Für die mangelnde Umsetzung gibt es viele Gründe wie Zeitmangel, Überlastung, Desinteresse, eigene Wahrheitsansprüche und Einstellungen (z. B. „Ein Guter hält’s aus, um einen Schlechten ist’s nicht schad.“). Ein weiterer Grund sind divergierende Interessen: • Der Einzelne will möglichst wenig für seine Gesundheit in Form von Geld und Zeit bezahlen, gleichzeitig aber gesund und leistungsfähig sein. „Wasch mir den Pelz, aber mach nicht nass.“ Beim Führen mit Zahlen, bei Boni und Akkord neigt der Mitarbeiter zwecks Zielerreichung (Geld, Ruhm etc.) zur Selbstgefährdung (Kastner 2003). • Die Führungskraft ist durchaus an der Selbstausbeutung des Mitarbeiters interessiert, solange er nicht zusammenbricht, aber sie ist am Sport des Mitarbeiters zur Förderung seiner Gesundheit weniger interessiert, wenn z. B. dadurch Verletzungen drohen (wie beschädigte Knochen durch Fußball am Sonntag). • Die Organisation ist primär an Leistung interessiert und möchte die Lohnkosten gering halten. Und Prävention soll möglichst wenig kosten und in der Freizeit erfolgen. • Niedergelassene Ärzte sind Lieferanten und haben Kunden, deren Wünsche – etwa in Form von Krankschreibung – erfüllt werden. Sie leben vom Reparaturverhalten. Im Übrigen ist das Risiko, jemanden „sicherheitshalber“ krank zu schreiben geringer als das, ihn krank zur Arbeit zu schicken. Ein ganzheitliches Leistungs- und Gesundheitsmanagement (vgl. LGM, Kastner 2010, 2014) verlangt eine Betrachtung aller Akteure. Würden sich die Einzelnen schon präventiv gesund verhalten, die Führungskräfte adäquat führen und würde ein gutes LGM innerhalb der Organisation dafür sorgen, dass z. B. die „weak signs“ des Burn-outs rechtzeitig erkannt werden und dadurch lange Fehlzeiten gar nicht erst entstehen sowie die Mitarbeiter hinsichtlich ihrer Resilienz gefördert werden, dann würden die Krankheitszahlen sinken und die „Überlebenden“ müssten nicht noch die Last der Fehlenden mittragen und in der Folge selbst krank werden. Und würde die Politik die nötigen Ressourcen bereitstellen, würden wir uns dem Ideal des gesunden und leistungsfähigen Mitarbeiters in der gesunden und leistungsfähigen Polizei-Organisation eher annähern. Dazu müssten Führungskräfte natürlich wissen, wovon Gesundheit als Prozess abhängt: • Vom Wissen über körperliche Prozesse (Bewegung, Ernährung, Entspannung, Regeneration etc.), geistige Prozesse (Wahrnehmung, Denken, Motivation und Volition (Umsetzen und Durchhalten), Entscheidungen, Attributionen (Ursachenzuschreibungen), Einstellungen, Werthaltungen, Zielsetzungen etc.) und emotionale Prozesse (Angst, Ärger, Liebe, Freude, Glück, Wohlbefinden etc.), persönlich-soziale Prozesse (Ausstrahlung, Kommunikation, Kontakte, Sympathien und Antipathien etc.), wobei diese vier Bereiche natürlich eng vernetzt sind und sich nach körperlicher, psychischer, sozialer (Familie, Freunde, Kollegen etc.) und spiritueller (Sinn und Wertesystem) Gesundheit differenzieren lassen.

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• Von dem gemeinsamen Wissen und Handeln der am Arbeitsprozess Beteiligten (Kollegen, Mitarbeiter, Führungskräfte, Teams) im Rahmen einer Vertrauens-Fehlerlern-Innovations- Gesundheitskultur (Kastner 2007), in der Kommunikations- und Kooperationsprozesse optimiert werden. • Von den Belohnungs- und Sanktionsmechanismen im Hinblick auf das erwünschte Leistungs- und Gesundheitsverhalten. • Vom Führungsverhalten des Vorgesetzten. Gemäß einer Studie der Bertelsmann AG (Netta 2007) wird der Schutz der Gesundheit aus Mitarbeitersicht wesentlich bestimmt durch Klarheit, Transparenz und subjektive Arbeitsplatzsicherheit, durch selbst bestimmtes Handeln und Verantwortung sowie Zufriedenheit mit der Arbeitszeitregelung. Führungskräfte sollten ein „nachsichtiges“ Verständnis dafür entwickeln, dass viele Menschen nicht an Veränderungen interessiert sind, solange es ihnen subjektiv gut geht. Die permanenten Aufforderungen zur Veränderung im Change Management erzeugen Reaktanzen („Bockigkeit“, der Mensch wehrt sich gegen Einschränkungen seiner Handlungsspielräume), Widerstände und Konflikte. Wer selbst von der Veränderungsnotwendigkeit überzeugt ist, hat oft wenig Verständnis für Menschen, die „ihren Job abreißen“ und die Tage bis zur Pensionierung zählen (bei der nordrhein-westfälischen Polizei sind seit 2012 über 50 % der KollegInnen über 50 Jahre alt), an Freizeit interessiert sind (z. B. Generation Y) und u. a. kraft mangelnder Zukunftsperspektiven auch nicht unbedingt die Einsicht und Disziplin zu Veränderungen aufbringen. Die Weltgesundheitsorganisation erklärt den oft beruflich bedingten Stress zu einer der größten Gefahren des 21. Jahrhunderts und geht davon aus, dass die Depression 2020 weltweit zu den vier häufigsten Erkrankungen zählen wird. Hierzulande gehen wir davon aus, dass die Fehlzeiten aufgrund psychischer Beeinträchtigungen seit 1995 um 80 % gestiegen (vgl. Dietrich et al. 2012) und mittlerweile der häufigste Grund für Frühverrentungen sind. Sowohl bei Leistung als auch bei Gesundheit sind die „weichen“ Faktoren oft wesentlicher als die „harten“. Laut Ilmarinen und Tempel (2002) repräsentieren gute Arbeit von Vorgesetzten und deren Führungsverhalten den einzigen hochsignifikanten Faktor hinsichtlich einer Verbesserung der Arbeitsfähigkeit zwischen dem 51. und 62. Lebensjahr. Die Arbeitsfähigkeit verschlechtert sich um das 2,4-Fache bei unbefriedigender Wertschätzung und Anerkennung und sie kann umgekehrt um das 3,6-Fache erhöht werden. Wichtig für die Leistung der Mitarbeiter ist der Faktor Vorgesetzter. Dies wird bestätigt durch den Engagement-Index (vgl. Nick 2014), nach dem nur 12 % der deutschen Mitarbeiter sich wirklich für ihr Unternehmen engagieren (USA 30 %) und 18 % bereits innerlich gekündigt haben. Besonders engagierte Mitarbeiter verlassen Unternehmen wegen des Vorgesetzten. Einem beamteten Polizisten bleibt oft nur die innere Emigration. Mitarbeiter, die sich partnerschaftlich geführt fühlen, sehen ihre Gesundheit durch ihre Organisation geschützt und identifizieren sich stärker mit der Organisation

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im Gegensatz zu solchen, die nicht partnerschaftlich geführt werden. Entscheidend ist letztlich weniger die objektive Belastung (außerhalb der Haut) als vielmehr die Fehlbeanspruchung (innerhalb der Haut), die gemäß einer Studie der British Heart Foundation (2004) bei einem Drittel aller Betroffenen als Ursache für den Herzinfarkt gilt, der übrigens häufig mit Depression gepaart ist. Führen durch Angst ist eine der größten Führungssünden, weil sie zu Regressionen auf primitivere Verhaltensmuster und einem Tunnelblick („Angst blockiert das Gehirn“) führt. Zudem lösen fortlaufende Angst und Fehlbeanspruchungen im Nervensystem effektive, gewohnte Verschaltungen auf und verringern damit Problemlöse- und Lernfähigkeiten. Auf der anderen Seite können durch gute, Angst meidende Führung die Verhalten steuernden neuronalen Netzwerke zur Reorganisation und damit zu Anpassungen angeregt werden. Es gilt also Rahmenbedingungen zu schaffen, die dazu führen, dass Anforderungen als bewältigbar und kontrollierbar erlebt werden und damit „zu neuen Taten“ motivieren. Die Anforderungen müssen so auf den Mitarbeiter anpasst werden, dass dieser sie als kontrollierbar erlebt, sie bewältigt, dadurch lernt, bisherige Verschaltungen festigt und sich höhere Ziele setzt. Empfindet der Mitarbeiter Angst und Ausgeliefertsein, erfolgen Stressreaktionen in einem reduzierten Verhaltensrepertoire bis hin zur Panik, die bei zeitlicher Begrenzung durchaus zur Entwicklung neuer Ressourcen und neuen Verschaltungen führen können („Not macht erfinderisch“), aber langfristig geringere Problemlösefähigkeiten, die Auflösung früherer Verschaltungen und somit Gesundheitsrisiken bewirken. Auch Aspekte der strukturellen Führung, also der Auf- und Ablauforganisation, Entgeltsysteme, Laufbahnordnungen, Regeln und Normen müssen im Hinblick auf Gesundheit optimiert werden. Im Wechselspiel von personaler und struktureller Führung (vgl. Wunderer 2006) ist die Führungskraft auch für die Gesundheit der Mitarbeiter verantwortlich, wo die „normalen“ Managementsysteme nicht mehr greifen, etwa bei der Fixierung auf Zahlenziele. Ein Gesundheitsmanagement, das nur auf Strukturen wie z. B. den technischen Arbeitsschutz und gute Rahmenbedingungen setzt, greift zu kurz (vgl. Zimolong 2001). Es bedarf im Sinne der personalen Führung der guten Interaktion zwischen Führungskraft und Mitarbeiter, wie z. B.: Sinn geben, ohne Angst führen, adäquate Handlungsspielräume bieten, wertschätzen, eine Balance aus Verausgabung und Gratifikation ermöglichen, Gesundheit als Kompetenz fördern etc., kurz um eine gute Kommunikationskultur (alles „Gesundmacher“).

23.4.3 Organisationskultur Dabei handelt es sich nicht um eine einfach gestaltbare Angelegenheit, sondern um einen Entwicklungsprozess, in dem Sitten, Normen, Traditionen, Prozesse und Abläufe sich im Laufe der Zeit zu einer Kultur mit konkreten Verfahrensweisen, Instrumenten verfestigen (vgl. Sackmann 2004). Wenn Dieben in Arabien die Hände abgehackt werden, gehört dies ebenso zur Kultur wie unser Verständnis von der Polizei als Freund und Helfer oder wie die kommunikativen Verhaltensweisen zur Deeskalation.

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Zur Kultur gehören nach Schein (2003, S. 39) die gemeinsam erlernten Werte, Überzeugungen und für selbstverständlich gehaltenen „unausgesprochenen Annahmen, auf die sich das alltägliche Verhalten stützt“. Die mit unseren Sinnesorganen wahrnehmbaren Manifestationen von Kultur, etwa die sichtbare Kleidung, die hörbaren Lieder oder Sprachjargons sollten nicht mit der Kultur selbst verwechselt werden. Nach Schein (2003) besteht die (Organisations-)Kultur aus drei Ebenen: • Die oberste, sichtbare Ebene der Artefakte betrifft etwa die Architektur und Einrichtung, die Kleidung (Uniform) oder die Art und Weise des Umgangs miteinander, also alles, was relativ leicht wahrnehmbar ist. • Für die nächste, tiefer liegende Ebene reicht die Beobachtung nicht aus. Hier geht es um die Werte, Normen, Überzeugungen, die soziale Energie – ähnlich der Persönlichkeit bei Individuen. Des Weiteren sind Strategien, Ziele, Philosophien, auch propagierte Rechtfertigungen und Werte, Orientierungsmuster auf dieser Ebene zu finden. • Die tiefst liegende Ebene betrifft die unausgesprochenen Annahmen, unbewusste und für selbstverständlich gehaltene Überzeugungen, Wahrnehmungen, Gedanken, Gefühle, also all das, was uns letztlich treibt. Oder allgemeiner, die Kultur einer unverwechselbaren Organisation wie z. B. der Polizei betrifft die von den Führungskräften und Mitarbeitern akzeptierten und auch umgesetzten Normen, Verfahrensweisen, Regeln (auch die „hidden rules“), die die Beziehungen zwischen den Menschen und letztlich auch die Erwartungen und Leistungen bzw. das, was „man“ tut kennzeichnen. Oder nach Sackmann (2004, S. 24) geht es um die „… grundlegenden, kollektiven Überzeugungen, die das Denken, Handeln und Empfinden der Führungskräfte und Mitarbeiter im Unternehmen maßgeblich beeinflussen und die insgesamt typisch für…“ diese Organisation sind. Es wäre durchaus möglich, in einem bayrischen Polizeipräsidium eine andere Organisationskultur vorzufinden als in einem Berliner Präsidium. Natürlich gehört auch zur Kultur die Art der Identifikation, des Wir-Gefühls. Organisationskultur hat also vielfältige Facetten wie die kollektive Bewusstseinsprogrammierung (Hofstede 1993), gemeinsames Verständnis von Werten, Überzeugungen, Vorschriften, Normen, Verboten, Geboten, im fortschreitenden Sozialisationsprozess verinnerlichte, gemeinsam gebildete Sinnsysteme (Küchler und Schäfer 1997), Teile unbewusst gemeinsamer Denkmuster, Glaubenssysteme bezüglich des Verhaltens in der Organisation, kollektive soziale Konstruktionen (Gergen 1985) sowie Sitten, Traditionen, Storys, Symbolismen (Neuberger 1985). Abweichend von diesen Definitionen unterscheidet Kastner (2010) zwischen Ethik und Kultur. Demnach betrifft Ethik das „Was“, also die Werte bzw. das, was wir für richtig/falsch, gut/schlecht, anständig/unanständig halten. Dahingegen bezieht sich der Begriff „Kultur“ auf das „Wie“, also die Frage, wie wir uns kleiden, duzen oder siezen, Tischsitten verwirklichen etc. Liebe ist ein Wert (Ethik). Das Überreichen der Rose ist Symbol (Kultur). Das Tragen von Jeans oder Schlips sagt nichts über Werte aus. Schwierig wird die Unterscheidung, wenn das Tragen eines Kopftuches einerseits Mode sein kann (Kultur), anderseits als Symbol für eine religiöse Einstellung mit einem Wahrheitsanspruch steht (Ethik).

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Es kann durchaus sein, dass ein Mafioso (schlechte Ethik) famose Tischsitten (gute Kultur) beherrscht und umgekehrt kann ein Mensch mit miesen Tischsitten und muffliger Kommunikation ein ethisch äußerst wertvoller Mensch sein. Wenn wir angesichts der Flüchtlingsproblematik die Parallel-Gesellschaften betrachten, gilt der Grundsatz „MultiKulti“ kann wunderbar, bunt und bereichernd sein, aber „Multi-Ethik“ geht nicht. Wir brauchen gleiche Werte auf dem Boden unserer freiheitlich-demokratischen Grundordnung möglichst ohne Diskriminierungen sei es hinsichtlich Geschlecht, sexueller Orientierung, Religion, Alter etc. Auf diesem Hintergrund ist die Vertrauens-, Fehlerlern-, Innovations-, Gesundheitskultur von Kastner (2007) zu sehen. Eine Vertrauenskultur birgt die Vorteile von Schnelligkeit und psychischer Gesundheit. In einer Misstrauenskultur wird viel Zeit durch Absicherungsprozeduren verloren. In einer Vertrauenskultur gilt „Wir sagen, was wir tun und tun, was wir sagen.“ Misstrauenskulturen machen krank, die ihnen innewohnende pathologische Kommunikation kränkt und löst Ärger aus. Vertrauen muss allerdings durch Erfahrung wachsen und kann nicht verordnet werden. Vorsichtige Mitmenschen sind nur zu Vertrauen bereit, wenn sich der andere ihres Vertrauens als würdig erwiesen hat. Wenn dies wechselseitig gilt, entsteht eine Pattsituation. Es muss also Vertrauen vorgeschossen werden, im Zweifel eher von den höheren Ebenen. In einer Fehlerlern-Kultur muss das Kollektiv aus den Fehlern des Einzelnen lernen. Dieser muss im Falle des Offenbarens seiner Fehler und des Lernens der anderen daraus behandelt werden als hätte er einen Verbesserungsvorschlag gemacht. Daraus entstehen Prozessinnovationen und gemeinsames Lernen. Beide, Vertrauens- und Fehlerlern-Kultur schaukeln sich gegenseitig auf. Wer Vertrauen hat, gesteht auch Fehler zu. Wer Fehler zugesteht, erweckt bei den anderen Vertrauen. Das Sich-geborgen-Fühlen in einer solchen Kultur fördert konstruktiv-kritische Kommunikation und Identifikation. Die Einführung einer solchen Vertrauens-Fehlerlern-Innovations-Gesundheitskultur gelingt nicht einem Akt oder qua Verordnung. Vertrauen muss wachsen, Führungskräfte müssen Vertrauen vorschießen, und es erfordert unendliche Geduld eine hinreichende Offenheit zu erzielen, damit Mitarbeiter angstfrei eigene Fehler outen und andere einladen, aus ihnen zu lernen. Erfahrungsgemäß handelt es sich hier um ein langfristiges Projekt, im Rahmen dessen neben den oben erwähnten Facetten analysiert wird, inwieweit die Hirne der Mitarbeiter gemeinsam „programmiert“ sind, sodass auch unbewusst ähnlich geglaubt, gedacht, entschieden, attribuiert (Ursachenzuschreibung) wird? Welche gemeinsamen Geschichten werden bezüglich der Organisation erzählt, inwieweit identifizieren sich die Mitarbeiter mit ihr oder wo distanzieren sie sich? Wie wird gemeinsam gefeiert, getrauert (Sitten, Traditionen), wo wird wer wie unterstützt? Was ist „in“, was „out“, welche „hidden rules“ existieren und welche mikropolitischen Prozesse laufen wie ab? Welche Bedeutungen haben welche Verhaltensarten (z. B. Sprache, Kleidung), Infrastrukturen (Chefzimmer, Dienstwagen) und was ist Symbol für was? Nach der Analyse dieser Komponenten wird gezielt über die Klärung der Organisationsphilosophie (wozu ist sie da?), Organisationsethik (was ist richtig, was ist falsch?),

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Organisationskultur (wie gehen wir miteinander um?), Organisationsvision (welchen gemeinsamen Traum haben wir?), Organisationszielsystem (wohin wollen wir?) und der Organisationsgrundsätze (Verhalten im Prinzip ohne nachzudenken) ein roter Faden geboten, der sukzessive abgearbeitet wird (Systemverträgliche Organisationsentwicklung, SOE, Kastner 1998).

23.5 Die Perspektive der Situation In der (Arbeits-)Situation werden die physischen, psychischen und sozialen Aspekte der Gesundheit gelebt. Etliche soziale Aspekte wurden bereits besprochen. Hierhin gehören „Gesundmacher“ wie: • Soziale Unterstützung. Wer sich bei Kummer und Frustrationen bei einem Kollegen „ausweinen“ kann, erlebt dies als befreiend. • Wertschätzung, ein kaum zu überschätzender „Gesundmacher“. Hier gilt das Motto: „Klar in der Sache, wertschätzend zur Person. Unklare und nicht wertschätzende Kommunikation und Führung stellt die schlimmste Kombination dar“. Häufig agieren Führungskräfte durchaus nett und wertschätzend, vereinbaren aber keine klaren Ziele. Über die Zeit gesehen stellen sie irgendwann fest, dass Ziele nicht erreicht werden und sagen sich: „Ich war so nett und habe nichts erreicht, ich muss die Kandare enger ziehen“. Damit rutschen sie in ein schädliches Muster. Wertschätzung (vgl. auch Ciesinger et al. 2010; Siebecke 2010; Ulich und Wülser 2010) fördert die Leistung von Mitarbeitern (Bartscher 2005; Siebecke 2010) und die Arbeitszufriedenheit (Decker und Fischbach 2010). • Es geht bei der Wertschätzung um Anerkennung, Selbstakzeptanz und letztlich um das „heiligste“ des Menschen, sein Selbstwertgefühl (vgl. auch Semmer und Jacobshagen 2003; Crocker und Park 2004). Wertschätzung fördert das Wohlbefinden und die psychische Gesundheit. Der Arbeitsalltag wird sowohl von Wertschätzungs- als auch von Entwertungserlebnissen geprägt (vgl. Hinding und Kastner 2014). Bereiche, in denen Entwertung erlebt wird sind vor allem das berufliche Selbstverständnis und der eigene Qualitätsbegriff. Mangelnde Wertschätzung in Form von Herabsetzung oder auch Nichtbeachtung birgt die Gefahr der eigenen subjektiven Minderbewertung, die sich wiederum ungünstig auf Arbeitszufriedenheit und Stresserleben auswirkt (vgl. Semmer et al. 2006). • Eine gesunde Kommunikation, also das Gegenteil von Mobbing, vor allem in der Teamzusammenarbeit. Bezüglich der Aufgaben sind wiederum etliche „Gesundmacher“ zu beachten wie z. B.: • Sinn ist zugleich einer der wichtigsten Motivatoren und ein Gesundmacher. Sinnlosigkeit demotiviert und macht krank (depressiv).

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• Der richtige Handlungsspielraum. Er darf nicht zu weit sein, sonst verliert der Mitarbeiter die Orientierung („Gesundmacher“) und auch nicht zu eng sein, sonst übernimmt er keine Verantwortung für sein Verhalten. Junge, unerfahrene Mitarbeiter müssen deshalb oft an die kürzere Leine genommen werden, alte und erfahrene „Hasen“ brauchen genügend Freiraum. • Kontrolle bzw. Handhabbarkeit. Der Mitarbeiter muss unbedingt den Eindruck gewinnen, die Situation im Griff zu haben. Der Eindruck von Kontrollverlust ist einer der schlimmsten Stressoren und macht krank. • Rückkopplung, d. h. der Mitarbeiter braucht unbedingt Informationen über die Ergebnisse seiner Tätigkeit (Hackman und Oldham 1980), er will wissen, was er geschafft hat. • Transparenz bzw. Verstehbarkeit ist ein „Gesundmacher“. Der Mitarbeiter sollte wissen, was außerhalb und innerhalb seiner Haut passiert, um „Ordnung im Kopf und Durchblick“ zu haben. Der Eindruck von Sinnlosigkeit, mangelnder Handhabbarkeit und Intransparenz macht in Form der Inkohärenz (Antonovsky 1998) psychisch krank. • Gleiches gilt für den Eindruck von Ungerechtigkeit. • Das Erleben von Partizipation, d. h. der Mitarbeiter muss den Eindruck haben als Betroffener zum Beteiligten gemacht zu werden, um die Situation aktiv positiv mitgestalten zu können. Hinsichtlich der physikalisch-chemischen Eigenheiten der Arbeitssituation gelten vor allem die zahllosen Erkenntnisse der Arbeitsmedizin (Lärm, Stäube, Gase, Luft, Asbest etc.) und der Arbeitssicherheit. Schließlich sind die Anforderungen in Form von Arbeitsaufgaben und Arbeitsmitteln entscheidend. Arbeitsaufgaben wirken motivierend und gesundheitsförderlich, wenn sie folgende Kriterien erfüllen: Aufgabenvielfalt, Aufgabenvollständigkeit, Sinnhaftigkeit, Autonomie und Gestaltungsspielräume, Möglichkeiten zur Entwicklung und zum Lernen, Möglichkeiten zur sozialen Interaktion. Inhalte hinsichtlich der Optimierung der Arbeitssituation betreffen: Ergonomie, Anpassung der Technik, auf den Mitarbeiter, Sicherheitsvorrichtungen, Arbeitszeit, Ruhepausen, Zeit fürs Privatleben, Gute Führung des direkten Vorgesetzten, offene Kommunikationswege, transparente Konfliktlösungen, Anreizsysteme, Arbeitsabläufe und wie erwähnt adäquate Handlungsspielräume.

23.6 Die Perspektive der Person In der Person der Führungskraft und des Mitarbeiters wirken sich natürlich die Zusammenhänge zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung und Gesundheit aus. Wir schätzen, dass bis zu drei Viertel aller Krankheiten weltweit verhaltensbedingt sind, also aus dem Zusammenspiel von Person, Situation und Organisation resultieren. Diese Krankheitsprozesse laufen v. a. über die Stress – und Immunachse. Nach Sterling und Eyer (1988) strebt unser Organismus nach Homöostase (Fließgleichgewicht) durch

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Veränderung unserer Anpassungssysteme. Die normale Anpassung erfolgt durch Koordination unserer jeweils beteiligten regulatorischen Systeme, die unsere körperlichen, geistigen, emotionalen und sozialen Zustände in Fließgleichgewichten austarieren sollen. Wenn nun Reize Beanspruchungsreaktionen erfordern, entsteht Allostase, d. h. unsere Gleichgewichtslage verändert sich. Im Falle einer wirksamen Bewältigung wird sie wiederhergestellt. Im Falle gescheiterter Bewältigung entsteht eine allostatic load (McEwen 2000), d. h. wir kommen nicht ins Gleichgewicht zurück, die Dysbalance verstetigt sich. Damit wird die allostatic load zu einem lange nicht sichtbaren Preis für chronische (Fehl)Belastungen und -beanspruchungen, die immer wieder starke Reaktionen auf die andauernden Herausforderungen provozieren. Wir müssen also darauf achten, dass das jeweilige Rückstellen der Gleichgewichtslage möglich wird, etwa durch hinreichende Regenerationsphasen. Hohe und auch lang andauernde Belastungen sind durchaus möglich, müssen aber vor einer Verfestigung im allostatic load reduziert werden, um „die Akkus“ rechtzeitig aufzuladen. Insofern kann es Führungsaufgabe sein, den Mitarbeiter zu Pausen zu veranlassen, selbst wenn dieser in seinem „Flow“ weiter machen will. In dem Modell der Gratifikationskrise von Siegrist (2002) sollen die Anstrengung durch Aufgaben, Pflichten, Anforderungen und Druck ausgewogen werden durch eine Entlohnung nicht nur in Form von Geld, Position, Prestige, sondern vor allem von Wertschätzung, Würde, Sicherheit, Karriere. Bei beiden sollen Motivation, Sinn, Identifikation und Commitment optimiert sein. Hat der Mitarbeiter nun den Eindruck einer langfristigen Imbalance im Sinne von hoher Verausgabung bei niedriger Belohnung, fragt sich, was diese stabilisiert. Dies gilt vor allem für fehlende Alternativen, mangelndes strategisches Verhalten und übersteigerte Verausgabungsbereitschaft (Over-Commitment) bzw. „nicht Nein sagen können“, alles „Krankmacher“, die die Führungskraft kennen und im Blick haben sollte. Hier erfolgt eben nicht eine hinreichende Rückstellung in eine homöostatisch austarierte Gleichgewichtslage. Aber wir wollen natürlich eine solche nicht auf einem niedrigen Niveau, sondern soweit sinnvoll und möglich Leistungssteigerungen. Wir kennen den idealen Blutdruckwert oder die ideale Blutzusammensetzung. Aber schon bezüglich der körperlichen Leistungsfähigkeit ergeben sich durch Training oft ungeahnte Soll-Wertvorstellungen nach oben. Dies gilt nicht für den körperlichen, sondern auch für den kognitiven Bereich. Hier hilft durchaus ein Denken in heterarchischen Modellen, die über die Homöostase hinausgehen. Im salutogenetischen Modell (Antonovsky 1998) wird das Bild des reißenden Flusses „Leben“ gezeichnet, in dem man durch den Gesundheitskompetenzerwerb besser die Strudel bewältigt und dauernd mit Stressoren wie Viren, Schmutz oder auch beruflichen Herausforderungen rechnen sollte, die durch permanente Ressourcenpflege und -verstärkung zu bewältigen sind. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass der allostatic load interindividuell und sogar intraindividuell sehr unterschiedlich aussehen kann, je nachdem wie trainiert und gesundheitskompetent jemand ist. Es gilt also, dem Mitarbeiter zu helfen, sich in höhere Systemzustände einzuschwingen, Gesundheit als Kompetenz zu erwerben, sich fit zu halten und sich zur Resilienz aufzuschaukeln anstatt zur Depression abzuschaukeln.

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Wenn Leistungen unter hohen Belastungen und unausgewogenen Ressourcen erbracht werden (Kastner 2014), ergibt sich folgende Rangfolge der abnehmenden Belastungsschwere, die Gesundheitsrisiken birgt: hoher Zeitdruck, hohe Verantwortung, zu große Arbeitsmenge, Umstrukturierungsmaßnahmen, Lärm, ungünstige Arbeitszeiten, Angst vor Arbeitsplatzverlust, Vorschriften/Kontrolle etc. (vgl. Landesinstitut für Gesundheit und Arbeit NRW 2009). Im Umkehrschluss können ohne diese Belastungen Leistung und Gesundheit höher korrelieren. Sie erreichen ihren höchsten Zusammenhang, wenn gut geführt wird, was sich u. a. in der Vermeidung folgender Phänomene äußert: unklare Führungsleitlinien, wenig Anerkennung/Wertschätzung, falscher Handlungsspielraum (zu eng oder zu weit), Autonomiemangel, ungerechte Kritik, fehlende und falsche Informationen, Mangel an Sinn und Rückkopplung, kurzfristige Tätigkeitsänderungen, keine Einarbeitung, kein Einhalten von Versprechen, unrealistische Leistungsziele und Führen nur durch Zahlen, keine Berücksichtigung der Mitarbeiterziele und keine Förderung (vgl. auch Taubert 2009). Leistung und Gesundheit im Beruf laufen umso eher synchron je weniger negative Spillover-Effekte entstehen, d. h. Spannungen werden vom Handlungsbereich Arbeit ins Privatleben übertragen und umgekehrt. Positive Spillover-Effekte wie z. B. gemeinsame Organisationserfahrung von Doppelkarriere und Privatleben sind förderlich für das Zusammenspiel von Leistung und Gesundheit. Gesundheitsschädliche Auswirkungen der Arbeit und in der Folge Leistungsbeeinträchtigungen sind in der Rangfolge abnehmender Schwere: Rücken- und Gelenkbeschwerden, Erschöpfung, Wut/Verärgerung, Nicht-abschalten-Können, Lustlosigkeit/ Ausgebranntsein, Kopfschmerzen, Schlafstörungen, Niedergeschlagenheit, Konzentrationsprobleme, Konflikt mit anderen, Magen-Darm-Beschwerden, Zweifel an eigenen Fähigkeiten, Sehstörungen, Infektionskrankheiten etc. (vgl. Landesinstitut für Gesundheit und Arbeit NRW 2009).

23.7 Das Zusammenspiel von Organisation, Situation und Person Wenn wir den Zusammenhängen zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung und Gesundheit gerecht werden wollen, brauchen wir ein Konzept, aus dem sich praktische Empfehlungen ergeben. Der Begriff „ganzheitliches, nachhaltiges, integratives und systemverträgliches Gesundheits-, Leistungs-, Diversitäts-, Demografie- Innovationsmanagement“ (Kastner 2014) lässt sich kaum merken. Hier sagt ein Bild mehr als 1000 Worte (vgl. Abb. 23.1). Demnach sind Führungskräfte Jongleure, die fünf Bälle zugleich spielen müssen. Alle Beteiligten müssen aus ethischen und Leistungsgründen gesund sein (He für Health), Leistung muss organisiert werden (A für achievement/performance), die durch Globalisierung, Digitalisierung, Migrationsströme etc. steigende Diversität (D für Diversity) muss ebenso gemanagt werden wie das Demografieproblem (D

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Abb. 23.1   Der HEADDIMan

für Demography). Schließlich sollen zukünftig Polizistinnen und Polizisten mit über 60 nicht nur fit, gesund und munter sein sondern auch noch innovativ (I für Innovation) sein, weil natürlich bei zunehmender Dynaxität permanent neue Systemzustände entstehen. Aus Platzgründen muss die nähere Beschreibung dieses Konzeptes hier unterbleiben. Aber einige praktische Schritte sind für das vorliegende Thema „Zusammenhänge zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung und Gesundheit“ durchaus nennenswert. Im ersten Schritt werden die Machtpromotoren gewonnen, meist über Vorträge. Bisherige Erfahrungen mit Innenpolitikern und Polizeiführern machen skeptisch. Meist heißt es: „hoch interessant, aber zu komplex und zu teuer“. Entscheidungsträger zur Umsetzung eines solchen Konzeptes sind meist Theorien und ganzheitlichen Ansätzen eher abgeneigt. Sie wollen schnelle, preiswerte „Rezepte“. Die daraus resultierenden Insellösungen helfen langfristig aber nicht weiter. In jedem Falle müssen zunächst Organisations- und Personalentwicklung sowie Personalpflege (d. h. Mitarbeiter zu bewahren) integriert werden (Kastner 1994). In diesem Rahmen wird nun an den „Rädchen Organisation, Situation und Person gedreht“. Bewährt haben sich beispielsweise Workshops, im Rahmen derer Mitarbeiter zunächst ein Ideal ihrer Organisation unter gegebenen, nicht änderbaren Bedingungen entwickeln. Anschließend wird dem die Realität gegenüber gestellt, woraus sich Diskrepanzen ergeben. Zu deren Minimierung werden konkrete Verbesserungen vorgeschlagen. Diese Prozedere wird für die (Arbeits-)Situation wiederholt. Gleiches gilt für die Personen. Nach dieser Diagnosephase werden die Soll-Ist-Diskrepanzen nach Wichtigkeit, Dringlichkeit und kausaler Kette geordnet. Daraus ergeben sich Planungen für die konkrete Umsetzung der Verbesserungen. Wie kann z. B. Vertrauen für die gewünschte Kultur (wieder) erlangt werden und wie erreichen wir, dass das Kollektiv aus den individuellen Fehlern lernt?

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Bewährt hat sich die Erfassung und systematische Bearbeitung des 360-Grad-Vertrauens: Vertrauen in die Organisation (Einhaltung von Zusagen, Loyalität etc.), auf die Situation (Funktionstüchtigkeit von Instrumenten, z. B. der Kommunikation, Ausrüstung) und zu Personen (Vorgesetzten, Personalrat, Politiker etc.). Vertrauen (ein wichtiger „Gesundmacher“) als Gegenteil von Misstrauen und Argwohn spürt man und kann es nicht verordnen sondern muss es wachsen. In der Führung gilt der Leitsatz „Vertrauen führt“. Letztlich geht es um eine Verhaltensvorhersage verbunden mit Glaubwürdigkeit, Hoffnung und Zuversicht („Gesundmacher“). Studien belegen, wie schwierig dies ist. Nur 34 % der US-Amerikaner und 29 % der Engländer glauben, dass man anderen vertrauen kann. Hingegen gilt für 68 % der Dänen, Schweden und Norweger das Gegenteil (Covey 2009). In den USA haben nur 51 % der Beschäftigten Vertrauen zum oberen Management (Watson-Wyatt-Survey 2005) und nur 36 % glauben, dass ihre Führungskräfte integer sind (vgl. Age Wave und The Concours Group 2005). Was bezüglich der „Stellschraube“ Situation zu berücksichtigen ist, wurde oben beschrieben (Abschn. 23.5). Bezüglich der „Stellschraube“ Person gilt zunächst, dass nur geändert werden, was änderbar ist. Nicht änderbares Verhalten kann über die Personalentwicklung nur mittels Selektion und Platzierung berücksichtigt werden. Maßnahmen zur Optimierung der „Stellschraube“ Person bestehen in: individueller Ressourcenförderung, Qualifizierung und „Abhärtung“ in Richtung Resilienz, also der psychischen Widerstands- und Pufferfähigkeit, Hilfe zur Work Life Balance (WLB), Unterstützung bei Leistungseinschränkungen, (Gesundheits-)Coaching zum besseren Selbstmanagement. Im änderbaren Bereich muss zum erwünschten Verhalten „erzogen“ werden. Dies erfolgt idealerweise gemäß dem Konzept zum „Selbstmanagement zur Work Life Balance“ (Kastner 2002, 2004) durch eine „Stationsausbildung“ in den vier Welten der Persönlichkeit, der Körper-, Geistes-, Lebens- und persönlich sozialen Welt. Inhalte gelten natürlich sowohl für die Führungskraft als Individuum als auch für die Mitarbeiter. Ziel aus Sicht der Organisation ist der möglichst langfristige Erhalt der Beschäftigungs- und Leistungsfähigkeit der Mitarbeiter. Die Führungskraft und (Polizei) Organisation sind damit aufgefordert, alles zu tun, um Selbst-, Sozial-, Fach- und Methodenkompetenz sowohl hinsichtlich der beruflichen als auch der gesundheitlichen Handlungskompetenz der Mitarbeiter zu stärken. Ein entscheidendes Problem über die Motivation zur Verhaltensänderung in Richtung Leistungs- und Gesundheitsbalance hinaus ist der „Versandungseffekt“. Wir nehmen uns schnell viel vor, aber tun es nicht, zumindest nicht nachhaltig, u. a. weil wir unsere Einstellungen und Gewohnheiten nicht verändern. Und Führungskräfte müssen ähnlich wie Eltern immer wieder gegen die Entropie des Versandens kämpfen, indem sie mit der Geduld der tibetanischen Gebetsmühle Energie in das System investieren. Im Prinzip will der Mensch sich gar nicht verändern, solange es ihm einigermaßen gut geht. Veränderungen werden nur dann als positiv erlebt, wenn sie bessere Zustände erzeugen, sei es

23  Zusammenhänge zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung …

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materiell oder immateriell, sei es in Form von Erleichterungen, Vereinfachungen, Lust, weniger Leidensdruck etc. Veränderungen werden meist erst einmal als negativ erlebt, weil wir Routinen und Gewohnheiten verlassen müssen, die praktischerweise die Komplexität reduziert haben. In der Evolution wurde der Mensch primär auf Sicherheit, Erhalt des Status quo programmiert, weil Veränderungen Kopf und Kragen kosten konnten. „Change“ hört sich zwar modern an, verlangt aber meist erst einmal Mehrarbeit, Zeit- und Energieaufwand und komplexeres, noch nicht automatisiertes und damit unbequemes Arbeiten. Erst recht wehren wir uns gegen Veränderungen und leisten Widerstände, wenn gar Verluste von Geld, Status, Arbeitsplatz, Anerkennung etc. drohen. Wer Bier in froher Runde gewohnt ist und als Lebensqualität empfindet, ist Aufforderungen zu besserer Ernährung und Verzicht auf Alkohol und Rauchen gegenüber wenig aufgeschlossen. Auch Führungskräfte wollen beliebt sein und scheuen eher Ermahnungen und Kritik. Die Sozialpsychologie gibt uns etliche Hinweise auf die Gründe für unsere Abneigung gegen Verhaltensveränderungen (vgl. etwa Frey 2008). Es macht einen Unterschied, ob wir eine neue Gewohnheit aufbauen oder eine bisherige Gewohnheit abwandeln bzw. gar löschen wollen. Der erste Fall ist der leichteste: wir sind neugierig auf etwas Neues, z. B. segeln, lernen es, genießen es und machen es zur Gewohnheit. Der zweite Fall kann ist schon schwieriger: wir essen weniger Fleisch und stattdessen mehr Obst. Der dritte Fall ist der problematischste: wir verzichten auf das Rauchen. Wir verteidigen unsere Sicht der Dinge, um uns selbst zu schützen. Wir denken, unsere Weltsicht müsste auch für die anderen gelten und sehen damit nicht deren Perspektive. Dies führt leicht zu dem Eindruck „Ich bin in Ordnung, das Problem sind die anderen“ (siehe auch die Ressort-Egoismen). Erfolge werden leicht der eigenen Person zugeschrieben, Misserfolge den anderen. Insbesondere Führungskräfte neigen hierzu. Zudem halten wir uns meist für besser als den Durchschnitt (siehe die 90 % der Autofahrer, die glauben besser zu fahren als die anderen oder die Millionen Fußballtrainer). Wir verändern uns nicht, wenn wir „trotzig“ sind, weil wir unsere Handlungsspielräume eingeschränkt sehen (Reaktanz), wenn wir keinen Sinn sehen, im alten Verhalten mehr Vorteile erkennen und keine Vorbilder haben. Vor allem verändern wir uns nicht, wenn das gewohnte Verhalten sich kurz- und mittelfristig lohnt und erst langfristig negative Folgen zeitigt. Nikotin schafft eine angenehme Stimmung und Geselligkeit, lässt das Gehirn etwas schneller schalten, gehört sowieso zum Kaffee und zum Bier, ist eine relativ billige Droge und der Krebs kommt ja erst später. Erst wenn unser System irritiert wird, z. B. durch starke negative Lebensereignisse, sind wir eher bereit, unsere Verhaltensgewohnheiten zu verändern. Wer offen und neugierig ist, sucht Verschiedenartigkeit, Buntes, strebt nach neuen Ufern und wird schnell gelangweilt, wenn er immer das Gleiche machen muss (variety seeking). Psychische Sättigung gilt als Fehlbeanspruchungsfacette und schädigt damit letztlich Gesundheit und Leistungsfähigkeit.

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M. Kastner

Es gibt zahlreiche Modelle zur Umsetzung von Absichten und Vorsätzen in reales und nachhaltiges Handeln bzw. Beispielsweise werden im Rubikon-Modell von Gollwitzer und Heckhausen (1986) und seinen Nachfolgern (z. B. Kuhl 2001) Facetten benannt, die „den Sprung über den Rubikon zum Tun“ behindern oder befördern. In der Theorie des geplanten und kontrollierten Verhaltens (z. B. Ajzen und Madden 1986) werden die Einstellung zum Verhalten („es muss Spaß machen“), die Eigenmotivation („es muss Vorteile bringen“), soziale Normen („es muss von der Umgebung akzeptiert werden“) und die Fähigkeit zu dem jeweiligen Verhalten inklusive der wahrgenommenen Verhaltenskontrolle aufeinander bezogen. Oder in der Zielsetzungstheorie (Locke und Latham 1990) sollen Ziele eher erreicht werden, wenn sie spezifisch, messbar, realistisch, inhaltlich und zeitlich erreichbar sind. Leider Gottes trifft die Prokrastination besonders oft ausgerechnet im Gesundheitsbereich auf. Wir schieben z. B. den Arztbesuch immer weiter hinaus, u. a. weil wir Angst vor unangenehmen Befunden haben und immer erst noch dies und jenes erledigt werden muss. Eine gute Unternehmenskultur und als fair empfundene Führung fördern Eigenverantwortung und Bereitschaft zur tatsächlichen Einstellungs- und Verhaltensveränderung. Einer der häufigsten Führungsfehler ist das Nicht-Äußern von Erwartungen und eines Tages aber das Ausschütten des „Mülleimers“ nicht erfüllter impliziter Erwartungen. Die klare Artikulation der Erwartungen auch hinsichtlich des Gesundheitsverhaltens und genügende Rückkopplungen mit konstruktiver Kritik fördern Leistung und Gesundheit. Überlange Arbeitszeiten, ineffiziente Sitzungen oder die Erwartung an den Mitarbeiter von Opfern seiner Gesundheit und Privatinteressen unterminieren die Leistungsmotivation, die Gesundheit und die Bindung an die Organisation.

23.8 Fazit Die dargestellten Zusammenhänge zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung und Gesundheit verdeutlichen, dass ein einfaches Reiz-Reaktions-Denken nicht weiterführt. Um dem kurz skizzierten HEADDI-Management näher zu kommen, hilft es, nach dem Organisation-Situation-Person-Schema Schritt für Schritt vorzugehen und die dabei erhaltenen Mosaiksteinchen zu einem Gesamtbild der optimalen Kultur (Vertrauens-Fehlerlern-Innovations-Gesundheitskultur), Arbeitsgestaltung und guter Führung zusammenzufügen, sodass als Ergebnis die gewünschte Leistung bei guter Gesundheit von Individuum und Organisation resultieren. Dabei hilft die Konzentration auf die beschriebenen „Gesundmacher“. Diese Vorgehensweise hat sich in der Kooperation zwischen dem Institut für Arbeitspsychologie und Arbeitsmedizin (IAPAM) und diversen Institution in Wirtschaft und Verwaltung (Banken, Chemie, Automobilindustrie, Kreisverwaltungen etc.) bewährt. Meist beginnt ein solcher Prozess mit einem Vortrag vor der Leitungsebene und einem anschließenden zweitätigen Seminar zum Thema „Leistung, Führung und Gesundheit“.

23  Zusammenhänge zwischen Organisationskultur, Führung, Leistung …

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Dieses sollte obligatorisch sein, weil bei Freiwilligkeit die „Halbkatholischen“ in die Kirche kommen, aber die „Heiden“, die diese Inhalte am Dringendsten brauchen, draußen vorbleiben. Wenn die Leitungsebene von den Inhalten überzeugt ist, können diese in die Belegschaft nach oben beschriebenem Muster (Person, Situation, Organisation) ausgerollt werden. Solche Aktivitäten sollten durch ein Coaching der Personen begleitet werden, die der Organisation diese Investition wert sind. Dies alles muss nicht „guruhaft“ in eine „Zwangsbeglückung“ ausarten. Meist reicht es schon, die schlimmsten „Krankmacher“ zu vermeiden. Zu diesen gehören vor allem: schlechte Kommunikation, mangelnde Wertschätzung, Führen mit Angst, Sinnlosigkeit, zu geringe Handlungsspielräume, Überkomplexität und Überforderung mit der Folge von Kontrollverlusten, Intransparenz, Ungerechtigkeit, mangelnde Planbarkeit verbunden mit dem Gefühl von Ausgeliefertsein, Unsicherheit, Konflikte etc.

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Über den Autor Michael Kastner  studierte Medizin (Dr. med.), Philosophie (Dr. phil.) und Psychologie (Dipl.Psych.), habilitierte sich in Psychologie (Univ.-Prof.). Univ. -Prof. Dr. phil. Dr. med. Michael Kastner hatte 30 Jahre lang Lehrstühle für Arbeits- und Organisationspsychologie inne und ist heute affiliiert am Mannheim Institute of Public Health (MIPH) an der Universität Heidelberg. Michael Kastner ist zudem wissenschaftlicher Leiter des Institutes für Arbeitspsychologie und Arbeitsmedizin (IAPAM) in Herdecke, Berlin und Amerang. Ebenso leitet er die Kastner Partner Consulting (KPC) Herdecke. Zudem berät er zahlreiche Organisationen in Wirtschaft und Verwaltung und ist Mitglied mehrerer wissenschaftlicher Beiräte. Internet: www.iapam.de (Institut für Arbeitspsychologie und Arbeitsmedizin)

Von der Ilias nach Bad Aibling – oder: Warum ein Vorgesetzter etwas von Psychotraumatologie verstehen sollte

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Isabel Ruland

Zusammenfassung

Ausgehend von der These, dass der Umgang mit Posttraumatischen Belastungsstörungen im Fall einer Betroffenheit auf einer Dienststelle – auch – eine zentrale Führungsaufgabe des Dienststellenleiters ist, wird hier ein Fortbildungsmodul entworfen. Dieser Lehrgang eröffnet eine neue Thematik: die Kombination von Psychologie – die Symptomatik und Behandlung von Posttraumatischen Belastungsstörungen – mit Aspekten allgemeiner Führungs- und Kommunikationslehre, v. a. unter dem Aspekt der Organisationskultur. Die Fülle der Aspekte und des zur Verfügung stehenden Materials zwingt dazu, Thematiken und Methoden zu priorisieren und sich bewusst für und gegen bestimmte Inhalte zu entscheiden. Dies zeigt jedoch auch die in viele Bereiche hineinragende Bedeutung der Thematik und bestätigt die Forderung, einen solchen Lehrgang für junge Führungskräfte zu realisieren.

Inhaltsverzeichnis 24.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 24.2 Die Rolle des Dienststellenleiters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537 24.3 Der Lehrgang. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538 24.4 Lernziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539 24.5 Beteiligte Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 24.5.1 Obligatorische Zielgruppe (1): Dienststellenleiter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 24.5.2 Fakultative Zielgruppe (2): Stv. Dienststellenleiter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 24.5.3 Sonstiges zur Zielgruppe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 24.5.4 Die Trainer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542

I. Ruland (*)  Bonn, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_24

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I. Ruland

24.6 Inhalte des Lehrgangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542 24.6.1 Sachanalyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542 24.6.2 Die didaktische Analyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559 24.6.3 Die methodische und mediale Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560 24.7 Zusammenfassung und Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571

24.1 Einleitung Bad Aibling, 9. Februar 2016 – Zwei Personenzüge rasen auf der eingleisigen Strecke zwischen Bad Aibling und Kolbermoor ineinander. Es sterben 11 Menschen, 82 weitere werden zum Teil schwer verletzt. Zur Unfallstelle kommen über 800 Einsatzkräfte, davon mehr als 250 Polizeibeamte aus Land und Bund. Der jüngste schwere Bahnunfall stellt alle beteiligten Einsatzkräfte vor große psychische und emotionale Herausforderungen. Notfallseelsorger und Einsatznachsorgekräfte, Kriseninterventionsteams und auch Vorgesetzte der eingesetzten Kollegen sind in besonderer Weise gefordert, schwere Traumata aufzufangen und die Kollegen zu betreuen, sodass die psychischen und emotionalen Folgen für die eingesetzten Beamten so gering wie möglich ausfallen. Seit dem Zugunglück von Eschede, bei dem 1998 ein ICE bei ca. 200 km/h entgleiste, 101 Menschen starben und 88 weitere z. T. schwer verletzt wurden, ist die Einsatznachsorge und die Notfallseelsorge aus dem Einsatzgeschehen bei besonders belastenden Ereignissen nicht mehr wegzudenken. Hier wurden erstmalig in Deutschland Notfallseelsorger und Einsatznachsorgekräfte systematisch eingesetzt. Von den heutigen Einsatzsituationen, in denen Einsatzkräfte stärksten psychischen Belastungen ausgesetzt sind, lohnt sich ein Blick weit in die Geschichte zurück, um die Reaktionen auf extreme Ereignisse besser verstehen zu können: Der Kampf um Ressourcen, der Kampf ums Überleben, Naturkatastrophen, große Hungersnöte und gewaltige Epidemien dürften zu allen Zeiten und in allen Kulturen zu dem geführt haben, was heute „Traumafolgestörungen“ genannt wird. Eindrucksvoll ist der Versuch von Shay (1995), das Schicksal amerikanischer Vietnamveteranen vor dem Hintergrund des klassischen Stoffs der Ilias zu lesen und umgekehrt die Situation und das Erleben von deren Protagonisten Achill in Konzepten heutiger psychotraumatologischer Krankheitslehre zu beschreiben. Knapp 3000 Jahre Kulturgeschichte dergestalt zusammenzufassen, kann nur gelingen, wenn man davon ausgeht, dass basale Reaktionen von Menschen auf extreme Ereignisse weitgehend kulturinvariant ablaufen (Maercker 2013, S. 4).

Die Aufarbeitung dieser jahrtausendealten menschlichen Reaktionen auf außergewöhnliche Situationen und Belastungen beschäftigt die Menschheit allerdings erst seit der Mitte des vorletzten Jahrhunderts. Erst mit der Industrialisierung wurden erstmalig im Zusammenhang mit Eisenbahnunfällen Phänomene beschrieben, die als seelische Verletzungen bezeichnet werden können (vgl. Maercker 2013, S. 4 ff.).

24  Von der Ilias nach Bad Aibling – oder …

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Die Literatur zu diesem Thema ist inzwischen reichhaltig, Untersuchungen zu besonders belastenden Ereignissen wie Schusswaffengebrauch, lebensbedrohliche Angriffe auf Beamte, Zugunglücken, Massenkarambolagen auf Autobahnen, Unfälle und Verbrechen, in denen Kinder betroffen sind u. v. m. stehen im Fokus der Betrachtung. Die Folgen solcher Erlebnisse sind hinreichend beschrieben, Fachliteratur beleuchtet diese Aspekte aus allen Richtungen. Die Behörden von Bund und Land haben Konzepte zur Einsatznachsorge entwickelt, zu jedem Einsatz können ausgebildete Polizeikollegen, Seelsorger und Psychologen herangeführt werden. Um die eingesetzten Kräfte des Polizeivollzugsdienstes kann sich durch diese Maßnahmen eingehend gekümmert werden. Wer Hilfe braucht und sie erbittet, kann sie bekommen.

24.2 Die Rolle des Dienststellenleiters Was aber ist mit den Vorgesetzten, mit den Dienststellenleitern, den (meist) Beamten des höheren Polizeivollzugsdienstes? Sind sie selbst betroffen, wird ihnen die gleiche Betreuung zuteil. Aber wer unterstützt sie in ihrer Aufgabe als Führungskräfte? Die Thematik wird in unterschiedlichen Seminaren und Lehrgängen mit einbezogen, jedoch immer eher hinsichtlich der Symptomatik und des reinen Fachwissens. Die Frage der Führungsverantwortung spielt dabei kaum eine Rolle, die Zielgruppe ist nicht spezifisch. An vereinzelten Stellen der Literatur klingt schon lange die Forderung an, für Dienststellenleiter Seminare zur Thematik anzubieten, so z. B. in einer Arbeit der Landeskriminalschule Nordrhein-Westfalen von Gercke und Brummel aus dem Jahre 1994 „…noch träume ich nicht davon.“: Überall, wo Menschen zusammenarbeiten, bilden diese Menschen eine Gruppe, die spezifischen Strukturen unterliegt und eine eigene Dynamik hat. Es bilden sich Werte- und Normensysteme, denen jedes Gruppenmitglied unterliegt. Der Dienststellenleiter nimmt durch seine Funktion eine führende Position in der Gruppe ein und kann so das Gruppenklima und die Atmosphäre stark steuern und beeinflussen. Der Umgang des Dienststellenleiters mit seinen eigenen Belastungen und denen seiner Mitarbeiter ist richtungsweisend. ‚Primär sind die Vorgesetzten vor Ort herausgefordert. Fürsorge […] ist eine nicht delegierbare Führungsaufgabe. Vorgesetzte müssen selbst, bevor sie optimal reagieren und im konkreten Fall helfen können, die unterschiedlichsten Reaktionsformen der Betroffenen kennen. Entsprechende Kenntnisse und Erfahrungen sind vorhanden. Sie müssen lediglich abgefragt und fruchtbar gemacht werden‘ (Krolzig 1992a, S. 32 zit. nach Gercke und Brummel 1994). Für Krolzig ist die o. g. Aussage ein Fazit aus seiner Arbeit mit Polizeibeamten, die nach einem (tödlichen) Schusswaffengebrauch ihre persönlichen Belastungen und Erfahrungen im Rahmen von Seminaren aufgearbeitet haben. Dieses Fazit ist übertragbar auf andere Dienststellen und deren Leiter; von daher ist es sinnvoll, für alle Leiter der betreffenden Dienststellen ein Seminar anzubieten. […] Erst so wird die Grundlage geschaffen, gemeinsam Wege zu erarbeiten, wie man in den eigenen Dienststellen eine Atmosphäre der Offenheit und des Vertrauens schaffen kann (Gercke und Brummel 1994, S. 37 f.).

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Grundgelegt wird hier also nicht nur der aktuelle – richtige – Umgang mit dem betroffenen Kollegen, sondern die Frage nach der Kultur einer Dienststelle, die einen Gesamtrahmen für die Situation des Belasteten darstellt. Und hier zeigt sich auch deutlich, dass die Thematik keine ist, die erst im akuten Fall auftritt, sondern die sich latent durch den gesamten Dienstalltag zieht. Eine Stress mindernde Kultur schafft man nicht erst im Fall der Stressbelastung. Sie wird vorher und dauernd geprägt. Ihren Wert und ihre Tragfähigkeit zeigt sie allerdings in der Tat erst im akuten Fall. Der vorliegende Beitrag entwirft einen Lehrgang, wie Gercke und Brummel ihn fordern. Damit wird eine Lücke in der Aus- und Fortbildung von Führungskräften in der Polizei geschlossen und die Möglichkeit geschaffen, sich in ruhigem Rahmen außerhalb des Dienststellenalltags mit diesem Thema zu beschäftigen. Die Form des mehrtägigen Lehrgangs gewährleistet das vertiefte Erarbeiten von persönlichen Fertigkeiten sowie die intensive Reflexion über die Kultur der eigenen Dienststelle und deren Auswirkungen auf von einer Extremsituation belasteten Mitarbeitern.

24.3 Der Lehrgang Ausgehend von der These, dass der Umgang mit Posttraumatischen Belastungsstörungen im Fall einer Betroffenheit auf einer Dienststelle – auch – eine zentrale Führungsaufgabe des Dienststellenleiters ist, soll im vorliegenden Beitrag ein Fortbildungsmodul entworfen werden, das genau diese Funktionen zur Zielgruppe hat und damit auf die besondere Situation des Dienststellenleiters eingehen kann. Die Thematik ist allerdings bei weitem nicht unumstritten. Sie ist in hohem Maße unangenehm, sie erzeugt Hilflosigkeit, die – je nach Persönlichkeit – dazu führt, betroffene Mitarbeiter nicht ernst zu nehmen und sie als schwach und nicht genügend belastbar anzusehen. Die Thematik wird als nicht würdig angesehen, von einem gestanden Polizeiführer, einem großartigen Taktiker oder genialen Rechtsexperten als zentrale Führungsverantwortung gesehen zu werden. Das tägliche Dienstgeschäft frisst so manche Führungskraft auf, die Aufgaben sind gewaltig und vielfältig, die (zeitliche) Belastung hoch. Wo bleibt da noch Zeit, sich mit psychologischen Themen für Extremsituationen zu befassen? Aber Wenzel (2002, S. 10) hat Recht, wenn er sagt: Mehr als in jeder anderen Berufssituation offenbart sich nach besonders belastenden Ereignissen im Idealfall die Vorbildfunktion des Vorgesetzten.

Führungsverantwortung hinsichtlich posttraumatisch belasteter Mitarbeiter bedeutet mehr als nur die Telefonnummer des nächsten Psychologen herauszusuchen oder den Kollegen – vielleicht auch noch gegen dessen Willen – „zur Erholung“ nach Hause zu schicken. Das hier konzipierte Modul soll sich mit diesen Aspekten des „mehr“ befassen – aus ethischer, anthropologischer und psychologischer Sicht. Gute Kenntnisse und Hand-

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lungssicherheit sind zentrale Aspekt von Menschenführung, nicht nur, aber besonders bei schwierigen und hoch belastenden Situationen. Im angedachten Modul können Möglichkeiten und Grenzen in der Führungsverantwortung beleuchtet, Erfahrungen ausgetauscht sowie Maßnahmen und Konzepte entwickelt werden. Zudem ist die Sicht des Dienststellenleiters auf den Bereich der Dienststellenkultur eine andere als die seiner Mitarbeiter – im Allgemeinen auch die der Führungskräfte des gehobenen Polizeivollzugsdienstes. Hier kann eine situationsangemessene und adressatengerechte Bearbeitung des Themas gewährleistet werden, und es können praxisnahe Hilfestellungen gegeben werden, um im „Fall der Fälle“ der Führungsverantwortung in umfassendem Maße gerecht werden zu können. Der „Fall der Fälle“ kann jeden treffen – wann der nächste Zug kollidiert, kann nicht vorausgesagt werden. Es muss auch nicht immer nur das große Zugunglück oder der Schusswaffengebrauch sein. Es reicht vielleicht eine Kinderleiche, es reicht vielleicht die Verletzung eines Kollegen. Und dann sollte jeder Dienststellenleiter konkret und emotional vorbereitet sein.

24.4 Lernziele Die Lernziele orientieren sich an dem im Vordergrund stehenden Gesamtziel, Basiswissen und ein Grundverständnis zum Thema „Posttraumatische Belastungsstörung“ zu schaffen, die Teilnehmer für die aus der Thematik entstehende Führungsverantwortung zu sensibilisieren, den Erfahrungsaustausch und die Aufarbeitung schon erlebter Fälle im eigenen Führungsbereich zu ermöglichen sowie geeignete Maßnahmen und Verhaltensweisen für die Zukunft zu erarbeiten. Die Teilnehmer erfassen die Bedeutung und Handlungsnotwendigkeit ihrer Führungsverantwortung für Mitarbeiter, die einer Extrembelastung ausgesetzt waren/sind und Symptome einer akuten Belastungsreaktion oder Posttraumatischen Belastungsstörung zeigen und entwickeln Umsetzungsmöglichkeiten. Die Ziele im Einzelnen: • Die Teilnehmer erarbeiten sich fundierte Grundkenntnisse zur Thematik Posttraumatische Belastungsstörung, einschließlich der akuten Belastungsreaktionen. • Die Teilnehmer erkennen ihre Verantwortung für die Kultur der Dienststelle, besonders im Umgang mit hoch belastenden Einsatzsituationen. • Die Teilnehmer erweitern ihr (Erfahrungs-)Wissen hinsichtlich erlebter Fälle im eigenen Führungsbereich und dem der teilnehmenden Kollegen. • Die Teilnehmer erarbeiten kooperativ Handlungsalternativen für den konkreten Umgang mit belasteten Mitarbeitern. • Die Teilnehmer erfassen und üben Gesprächssituationen mit belasteten Mitarbeitern mit Methoden partnerzentrierter Gesprächsführung.

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Diese Ziele können hinsichtlich der aktuellen Situation im Lehrgang verfeinert und ergänzt werden. Je nach Zusammensetzung der Teilnehmer und je nach mitgebrachten Fällen können sich neue und andere Ziele als erstrebenswert erweisen. Das übergeordnete Lehrgangsziel bleibt dabei allerdings richtungsweisend, um dem Lehrgang die notwendige Orientierung zu geben und die Gefahr, den Lehrgang lediglich zum Erfahrungsaustausch zu nutzen, zu minimieren.

24.5 Beteiligte Personen Zielgruppe des Moduls sind Dienststellenleiter und ihre Stellvertreter. Der Gesamtrahmen einer Dienststelle wird im Allgemeinen vom Leiter und seinem Stellvertreter gemeinsam nach Maßgabe des Leiters gesteckt. Im Sinne kooperativer Führung und im Sinne des Teamgedankens kann angenommen werden, dass viele Belange der Dienststelle von Leiter und Stellvertreter gemeinsam besprochen und getragen werden – das ist eine sinnvolle, wenn auch vielleicht im Einzelfall noch ideale Vorstellung. Unter diesem Aspekt ist auch die Erarbeitung von Grundlagen für eine Dienststellenkultur, in der der belastete Kollege und Mitarbeiter optimal aufgefangen ist, in der die Führungsmannschaft – allen voran der Dienststellenleiter – ihrer Führungsverantwortung für den betroffenen Kollegen gerecht wird, gemeinsam zu erarbeiten. Wenn die gemeinsame Teilnahme möglich ist, hat sie – auch im Sinne der Vertiefung des Teamgedankens in der gemeinsamen Führungsverantwortung – wesentliche Vorteile. Es besteht die Möglichkeit, unter einem speziellen fachlichen Aspekt im geschützten Rahmen eines Lehrganges die eigene Dienststelle gemeinsam zu beleuchten, aus der Distanz heraus wesentliche Anknüpfungspunkte zu erkennen und abgestimmt auf die eigenen Belange mögliche Maßnahmen zu erarbeiten. Der Austausch mit Kollegen anderer Dienststellen, anderer Polizeien kann so in größerem Maße in die eigene Dienststelle hinein multipliziert werden.

24.5.1 Obligatorische Zielgruppe (1): Dienststellenleiter Die Zielgruppe dieses Lehrgangs sind in erster Linie junge Führungskräfte des höheren Dienstes in ihrer Erst-/Zweitverwendung. Sie sollten Führungsverantwortung haben, sie sollten Leiter von Dienststellen sein, deren Tätigkeit einzeldienstlich oder verbandlich von häufigen Außenkontakten geprägt ist. Bei den Teilnehmern kann von einem Altersschnitt von Anfang 30 bis Mitte 40 ausgegangen werden. Die meisten Teilnehmer werden langjährige Diensterfahrung in der Polizei haben, sie werden z. T. schon eigene Erfahrungen mit Extremsituationen haben oder sie von nahestehenden Kollegen kennen. Mancher hat vielleicht noch keine Berührungen mit der Thematik gehabt oder kennt sie nur aus weiter entfernten Fällen der eigenen oder einer

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anderen Dienststelle. Aus der Position als Dienststellenleiter ist der themenrelevante Erfahrungshorizont noch kleiner. Insofern ist in dieser alters- und funktionsbezogen weitgehend homogenen Zielgruppe inhaltlich größere Heterogenität zu erwarten.

24.5.2 Fakultative Zielgruppe (2): Stv. Dienststellenleiter Sollte es den Dienststellen möglich sein, so wäre eine gemeinsame Teilnahme der Dienststellenleiter und ihrer Stellvertreter sinnvoll. Diese Zielgruppe ist u. U. schon lebensälter. Hier spielen viele langjährige Erfahrungen eine Rolle, die eigene Dienststelle ist gut bekannt, die Menschen z. T. miteinander befreundet. Der Altersschnitt liegt hier höher als bei der obligatorischen Zielgruppe der Dienststellenleiter. Das bedarf besonderer Berücksichtigung hinsichtlich der eingeschliffenen Erfahrungen und Einstellungen. Inhaltlich ist hier größere Homogenität zu erwarten als in der obligatorischen Zielgruppe, durch die längere Berufserfahrung ist die Wahrscheinlichkeit, themenrelevante Ereignisse miterlebt zu haben, größer.

24.5.3 Sonstiges zur Zielgruppe Die Zielgruppe insgesamt besteht aus Führungskräften unterschiedlichster Verwendungen der unterschiedlichen Polizeien aus Bund und Ländern. Erfahrungswerte, Einstellungen, Kompetenzen und Handlungsmöglichkeiten können sehr heterogen sein. Dies zu berücksichtigen und jedem Teilnehmer gerecht zu werden, zählt sicher zu den besonderen Herausforderungen der Trainer. Methodisch ist davon auszugehen, dass die Teilnehmer die unterschiedlichen Sozialformen der modernen Erwachsenenbildung einschließlich ihrer medialen Ausgestaltung kennen und anwenden können. Gesprächstechniken, Vortrags- und Präsentationstechniken sind grundsätzlich vorauszusetzen, die speziellen Methoden und Techniken, die im Seminar zur Anwendung kommen sollen, bauen darauf auf. Die Teilnehmerzahl wird auf zwölf Teilnehmer begrenzt. Dies ist sinnvoll, um einerseits eine möglichst ruhige, persönliche und vertrauensvolle Atmosphäre schaffen zu können und andererseits zu gewährleisten, dass sich die Teilnehmer im Rahmen des Wochenlehrganges gut kennen lernen können. Nicht zuletzt ist es für den Trainingserfolg der praktischen Übungen zielführender, wenn möglichst viele Teilnehmer aktiv werden und möglichst wenige passiv die Übungen verfolgen.

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24.5.4 Die Trainer Das Trainerteam besteht aus einem geschulten Polizeivollzugsbeamten des höheren Dienstes und einem Psychologen/Sozialwissenschaftler mit besonderen Kenntnissen/ Erfahrungen zum Thema. In der gemeinsamen Vorbereitung des Lehrgangs können sich beide die Inhalte nach persönlicher Neigung und Kenntnis aufteilen, sie machen sich Gedanken, ob sie in gleicher Weise im Lehrgang auftreten oder unterschiedliche Trainerrollen einnehmen (bspw. der PVB moderiert/betreut alle Themen/Diskussionen mit dienstlichem Bezug, der Psychologe/Sozialwissenschaftler moderiert/betreut die Themen/Diskussionen, die rein fachlichen Bezug haben; der jeweils andere Trainer ergänzt bei Bedarf). Beide Trainer sollten intensive Kenntnisse und Erfahrungen in der Erwachsenenbildung, in der Umsetzung unterschiedlichster Moderations- und Diskussionstechniken sowie in der Betreuung von Rollenspielen (pädagogisches Rollenspiel, Psychodrama o. ä.) haben. Das Beherrschen einschlägiger Unterrichtsmedien (Folientechnik, Flipchart, Metaplantechnik einschließlich Beachtung von Schrift- und Farbgestaltung etc.) sowie rhetorische Fähigkeiten werden vorausgesetzt.

24.6 Inhalte des Lehrgangs 24.6.1 Sachanalyse Im Folgenden werden die Inhalte des Lehrganges beleuchtet. Dabei wird lediglich ein Rahmen abgesteckt, der den Lehrgang strukturiert. Die einzelne Veranstaltung wird aktuell vom Trainerthema in den gesteckten Grenzen inhaltlich gefüllt und kann sich an aktuellen Ereignissen, neuesten Fachartikeln oder auch dem konkreten Bedarf der Teilnehmer orientieren. Im Rahmen des Lehrgangs werden drei wesentliche Inhalte vermittelt, diskutiert und erarbeitet: • Posttraumatische Belastungsstörung • Führungsverantwortung des Dienststellenleiters • Gesprächstechniken für ein Erstgespräch – und weitere Gespräche.

24.6.1.1 Posttraumatische Belastungsstörung Erster Seminarinhalt ist die Vermittlung von Grundkenntnissen zur Thematik PTBS. Hier bietet sich ein systematisches Vorgehen an, von der Definition über die Symptomatik zu Behandlungsmöglichkeiten.

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Dabei ist den Trainern des Lehrgangs freigestellt, den einen oder anderen Aspekt zu vertiefen oder zu kürzen, je nach Bedarf der Teilnehmer. Wissen sollten die Teilnehmer am Ende des Seminars allerdings mindestens folgendes: Was ist PTBS? Posttraumatische Reaktionen haben im weitesten Sinne mit Stress zu tun – mit Einsatzstress. Wichtigste Erkenntnis diesbezüglich ist die, dass jeder Beamte, jede Beamtin diesem Stress ausgesetzt ist und zwar in jeder Einsatzsituation. Dazu schreiben Lasogga und Gasch (2002, S. 67) für Rettungskräfte, was aber ohne Weiteres auf die Polizei übertragen werden kann: Der psychologische Stress während eines Einsatzes ist auch physiologisch festzustellen. Bei jedem Notfalleinsatz kommt es zum AAS-Syndrom (Allgemeines Adaptions-Syndrom) mit erhöhtem Blutdruck, Erweiterung der Herzkranzgefäße, Aktivierung der Zucker- und Fettreserven, Unterdrückung der Magen- und Darmtätigkeit, Adrenalinausschüttung, Erhöhung der Gerinnungsbereitschaft des Blutes. Schwarz (1997) nennt z. B. Steigerungen der Herzfrequenz bei Helfern auf Spitzenwerte bis zu 140/min bei der Ankündigung des Einsatzes und 200/min z. B. bei Reanimationen. Besonders relevant ist dabei der erlebte Zeitdruck. Entscheidungen müssen schnell gefällt werden und haben teilweise massive Konsequenzen, Fehler kann man sich kaum leisten. Es bleibt auch wenig Zeit, Handlungsalternativen mit anderen zu diskutieren.

Ob und inwieweit sich aus den Reaktionen eine Erkrankung im Sinne einer PTBS entwickelt, hängt von unterschiedlichen Faktoren ab. 1980 wurde die Post Traumatic Stress Disorder (PTSD) erstmals im amerikanischen Diagnoseschlüssel für psychiatrische Erkrankungen (DSM-III, inzwischen liegt DSM-V vor) als eigenständige Erkrankung beschrieben – der Grund lag in der konsequenten wissenschaftlichen Untersuchung und Behandlung der posttraumatischen Erkrankungen der Vietnam-Soldaten. Im deutschsprachigen Raum wird PTSD als Chronische Posttraumatische Belastungsreaktion oder Posttraumatische Belastungsstörung (PTBS) beschrieben. Im Diagnoseschlüssel DSM-III führten amerikanische Psychiater 1980 zu Post Traumatic Stress Disorder mögliche extreme Belastungen auf. Mittlerweile wurde ein erweiterter PTSD-Diagnoseschlüssel ab dem DSM-IV entwickelt, der seit 1994 sinnvoll zwischen akuten und posttraumatischen Belastungsreaktionen differenziert. Ab dem 01.01.2000 wird in Deutschland das Diagnosemanual „Internationale Klassifikation psychischer Störungen“ (ICD-10) angewendet. Es steht nicht im Widerspruch zum DSM V. Es gilt u. a. als Grundlage für die Kostenübernahme entsprechender Behandlungen. Hier wird ebenfalls zwischen akuter Belastungsreaktion und Posttraumatischer Belastungsstörung unterschieden. Sprach man 1980 in der Definition einer Traumatisierung im Zusammenhang mit einer extremen Belastungssituation gem. DSM III noch davon, dass die Person von einem Ereignis betroffen ist, das außerhalb der üblichen menschlichen Erfahrung liegt und das bei den meisten Menschen erhebliche Belastungssymptome hervorrufen würde,

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so werden ein traumatisches Erlebnis und die im Menschen hervorgerufenen Folgen heute anders und wesentlich differenzierter und klarer bewertet. Es wird nicht mehr nur auf das Ausmaß der erlebten Situation allein abgestellt, sondern ebenso auf die subjektiv erlebten Gefühle des Einzelnen, also auch darauf, was als individuell unerträglich erlebt wird. Mit diesem, auf das Individuum gerichteten Aspekt können auch solche Ereignisse berücksichtigt werden, die von anderen Personen u. U. als „normal“ empfunden würden, für den Einzelnen aber unerträglich sind und zu gesundheitsgefährdenden Störungen führen können. Neben der Schwere des besonderen Ereignisses ist also auch die augenblickliche subjektive Belastbarkeit des Betroffenen, die sich aus der allgemeinen Disposition und der momentanen Befindlichkeit der Person zusammensetzt, für die weiteren Folgen ausschlaggebend. Damit ist man an eine Definition herangerückt, die sehr nah an der des Stresses ist und damit auch sinnvoll die Ursachen und Symptome definiert: In der Regel besteht eine Stressreaktion aus gedanklichen, gefühlsmäßigen und physiologischen Überforderungsreaktionen und ist das Ergebnis eines Zusammenspiels zwischen einer belastenden oder gefährlichen Situation und der individuellen subjektiven Bewertung der zur Verfügung stehenden Bewältigungsmöglichkeiten (Okon und Meermann 2003, S. 6).

Symptome Bei der Beschreibung der Symptome muss zwischen Belastungsreaktionen und Belastungsstörungen unterschieden werden. Die ist wichtig, da Posttraumatische Belastungsstörungen, insbesondere wenn sie schon längere Zeit andauern, von einem Fachmann (Psychologe, Psychotherapeut etc.) behandelt werden müssen. Bei akuten Belastungsreaktionen ist das nicht zwangsläufig nötig. Bei einer akuten Belastungsreaktion ist der Umgang der Kollegen der Dienststelle sowie der Freunde und Familien wichtig. Die um den Betroffenen lebenden und arbeitenden Menschen können verhindern, dass eine normale Reaktion auf unnormale Ereignisse sich zur Posttraumatischen Belastungsstörung entwickelt. Dies setzt insbesondere im dienstlichen Bereich entsprechende Kenntnisse und Sensibilität aller Mitarbeiter voraus. Entscheidend geprägt wird ein solcher Wissensstand bzw. ein entsprechendes Klima vom Dienststellenleiter, wenn er diese Form der Fürsorge für besonders belastetet Kollegen zur „Chefsache“ macht. Unangepasstes und falsches Verhalten wie Über- und Untertreibungen, Hilflosigkeit von Kollegen und Vorgesetzten, Beleidigungen und Beschuldigungen sowie unsachliche Medienberichterstattung sind ein nicht zu unterschätzender Faktor für die Ausbildung einer Posttraumatischen Belastungsstörung. Im Folgenden sind für jedermann feststellbare Reaktionen aufgeführt, die auffallen können, wenn der Betroffene einigermaßen bekannt ist. Im dienstlichen Bereich sind hier Dienstgruppenleiter, Gruppenleiter, Zug- und Gruppenführer gefordert, entsprechende Symptome zu erkennen. Darüber hinaus stehen auch die Inspektionsleiter und Hundertschaftsführer/Abteilungsführer in ihrer Funktion als Dienstvorgesetzte in der Verantwortung.

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Akute Belastungsreaktionen • Wiedererinnerungen in Form von Bildern, Gerüchen und Geräuschen • Appetitlosigkeit • Konzentrationsschwäche/Hyperaktivität • Erregungszustände ohne ersichtlichen Grund • zeitweilige Verwirrung/Gedächtnisstörungen • Schlafstörungen, auch mit Albträumen • Muskelzittern • kalte Schweißausbrüche • Übelkeit und Erbrechen. Für die Betroffenen und die Menschen in ihrer Umgebung ist es wichtig, zu wissen, dass dies alles normale Reaktionen auf ein außergewöhnlich belastendes Ereignis sind. Die Symptome sollten bei stabiler Grunddisposition und unterstützendem Umfeld in ein bis zwei Monaten geringer werden bzw. verschwinden. Gelegentlich können diese Reaktionen auch länger andauern. Zunächst ist allerdings kein Grund zur Sorge gegeben. Der betroffene Kollege sollte gut betreut werden, um die Ausbildung einer PTBS zu verhindern. Posttraumatische Belastungsstörungen (PTBS) Dauern oben beschriebene Belastungsreaktionen länger als einen Monat an, ist Grund zur Sorge gegeben. Es besteht die Gefahr der Ausbildung einer Posttraumatischen Belastungsstörung. Es gibt Fälle, in denen Symptome allerdings auch erst nach Jahren aufgetreten sind, nachdem der Betroffene zunächst symptomfrei war – also davon auszugehen war, dass er das Ereignis verarbeitet hat. Manchmal reicht ein Bild, ein Geruch, ein Geräusch, um das belastende Ursprungsereignis zu reaktivieren und eine PTBS auszulösen. Zusätzlich zu den beschriebenen Symptomen der akuten Belastungsreaktion, die dauerhaft auftretend zur Ausbildung einer Posttraumatischen Belastungsstörung führen können, sind folgende Symptome möglicherweise zu beobachten: • auffällig häufige und lang anhaltende Arbeitsunfähigkeitszeiten • deutlich erhöhte Fehlerquote • vegetative Symptome wie Magenbeschwerden, Kopfschmerzen, Herzflattern, chronische Erregung etc. • Änderungen im allgemeinen Sozialverhalten/Gesprächsverhalten • geistige Abwesenheit • unterschiedliche Formen von Vermeidungsverhalten, besonders auf vergleichbare Situationen wie der belastenden (Bsp.: Möglichkeit eines Schusswaffeneinsatzes) • verändertes Alkohol- bzw. Medikamentenverhalten.

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Verzögerter Verlauf Es kommt vor, dass ein Betroffener das traumatisierende Ereignis vollständig verdrängt. Die Verdrängung ist ein Schutzmechanismus der menschlichen Seele, um Situationen und Erlebnisse, die als nicht überlebbar bewertet werden, zu bewältigen. Diese Bewältigung findet jedoch im eigentlichen Sinne nicht statt. Die Verdrängung dient dem reinen „Weiterleben“. Sie kann so weit führen, dass die Erinnerung aus dem bewussten Teil unseres Gedächtnisses komplett gelöscht wird. Nach Jahren kann es durch einen Schlüsselreiz (z. B. Geräusch, Geruch etc.) zu einer Wiedererinnerung kommen. Die damit verbundenen Symptome und psychischen Mechanismen brechen unerwartet und besonders heftig über den Betroffenen herein. Der Fokus liegt hier schwerpunktmäßig auf akuten Belastungsreaktionen bzw. sich daraus entwickelnder posttraumatischer Belastungsstörung. Allerdings ist zu beachten, dass es dabei keine schulmäßigen vergleichbaren Verläufe gibt. Nicht bei allen von traumatischen Erlebnissen Betroffenen bildet sich eine vollständige PTBS gemäß den offiziellen Klassifizierungssystemen der Krankheiten aus. PTBS stellt nur die Spitze des Eisberges dar. Neben PTBS dürfen auch die weiteren möglichen Folgen nach Extrembelastungen (z. B. Depressionen, Burn-out, Angststörungen, Panikattacken oder Suchterkrankungen) nicht außer Acht gelassen werden. Die Anzahl dieser Erkrankten übersteigt bei Weitem die PTBS-Fälle. Daher benötigen auch diese Erkrankten Unterstützung und Behandlung (Tegtmeier und Tegtmeier 2014, S. 9 f.).

Handlungsmöglichkeiten Die Maßnahmen, die nach dem belastenden Ereignis getroffen werden sollten, können in zwei Kategorien eingeteilt werden, in „Sofortmaßnahmen“ und in „Zeitmaßnahmen“. a. Sofortmaßnahmen Die ersten Maßnahmen müssen in unmittelbarem zeitlichem Zusammenhang mit der belastenden Situation beginnen. Sie stellen eine Reaktion auf das Ereignis und die damit verbundenen Erlebnisse und Empfindungen des Betroffenen dar und sollen die Folgen des eingetretenen Ereignisses verhindern bzw. mildern. Zeitlich gesehen sollten sie max. 24–72 h nach dem Ereignis erfolgen. Infrage kommen z. B. • Herauslösen des Betroffenen aus dem aktuellen Brennpunkt • Defusing durch Vorgesetzte/Kollegen und sekundär durch Fachkräfte (kurzes unmittelbares Gespräch über das Erlebte, um falsche Interpretationen zu vermeiden) • das Gefühl vermitteln, dass jemand für ihn da ist • Krisenintervention durch Fachkräfte und sekundär durch die Polizei, Beratung über mögliche Folgen. Weitere sich anschließende Sofortmaßnahmen können sein:

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• Debriefing durch Fachkräfte (strukturiertes Gruppengespräch/eventuell Einzelgespräch(e), ohne Redezwang, bei freiwilliger Teilnahme, durch ein qualifiziertes Gesprächsteam geleitet) • Beratung durch Fachkräfte und Vorgesetzte (z. B. Merkblätter).

b. Längerfristige Maßnahmen Sollten sich längerfristig Folgesymptome der oben beschriebenen Art einstellen, so sind weitere Maßnahmen zu treffen, die auf Dauer angelegt sind und aus dem therapeutischen Bereich kommen oder auf ihn verweisen. Sie sollen bei einer schon eingetretenen Schädigung eine Verschlechterung verhindern bzw. eine Heilung ermöglichen. • Vermittlung von/Hinweis auf Therapie/Selbsthilfegruppe und Institutionen • Vermittlung von Stress mildernden Techniken – auch zur Bewältigung von Alltagssituationen – im Rahmen der Aus- und Fortbildung • Traumatherapie. Hier wird schon deutlich, dass die Kompetenz und Zuständigkeit seitens der Polizei (Kollegen, Vorgesetzte) nicht mehr gegeben ist. Professionelle Helfer (eventuell auch aus dem Sozialwissenschaftlichen Dienst oder der polizeieigenen Sozialberatung) müssen hinzugezogen werden. Diese Einteilung kann länderspezifisch unterschiedlich konkretisiert und umgesetzt sein, manche Länder haben u. U. auch noch nichts dergleichen entwickelt. Inhaltliche Aufgabe im Lehrgang ist es, sich über die im eigenen Land/im Bund vorhandenen Konzepte bewusst zu werden und sie mit den Kollegen auszutauschen. Die Trainer des Lehrgangs können auch eigene und andere Ansätze präsentieren, ebenso können die Teilnehmer eigene Ablaufpläne für die Situation nach Extremereignissen entwerfen. Allgemeine Hinweise zu der Thematisierung von Behandlungsmöglichkeiten Wichtig sind bei all diesen Informationen auch kritische Diskussionen. Die verschiedenen Nachsorgemethoden bergen Chancen wie auch Risiken. In welchem Maße eine Methode sinnvoll und Erfolg versprechend ist, hängt immer von der Konstellation der Situation und der Persönlichkeit der Betroffenen ab. So sollten die Chancen und Risiken der verschiedenen Möglichkeiten aufgezeigt und diskutiert werden. Die Gespräche zur Vermeidung von posttraumatischen Störungen (PTSD) müssen problemlösend orientiert sein. […] Denn es muss beachtet werden, dass es therapeutische Fallen gibt: Das bloße, ständige Reden über ein Ereignis kann sogar zu einer Symptomverstärkung führen, wenn nicht gleichzeitig darauf geachtet wird, dass konstruktive Lehren aus dem Ereignis gezogen werden […] und dass die Zukunftsorientierung wichtiger ist als die ausschließliche Beschäftigung mit der Vergangenheit (Füllgrabe 2002, S. 168).

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24.6.1.2 Führungsverantwortung des Dienststellenleiters Zweiter Seminarinhalt ist die Beschäftigung mit der Frage der Führungsverantwortung. Hier werden Ansatzpunkte für Handlungsmöglichkeiten der Dienststellenleiter untersucht und Aspekte der individuellen Verhaltensalternativen und der Dienststellenkultur betrachtet. Nach Okon und Meermann (2003, S. 6 f.) durchläuft eine Psychotherapie bei PTBS einen „dreistufigen Interventionsplan […] 1. Stabilisierung – Herstellen von Sicherheit – Erklärung der postexpositorischen Symptome als normale Folge der anormalen Situation („Psychoedukation“) – Erlernen von Entspannungs- und Stabilisierungstechniken – imaginative Verfahren 2. Trauma-Bearbeitung – traumaorientierte Verhaltenstherapie – EMDR (Eye Movement Desensitization and Reprocessing) nach Francine Shapiro – MPTT (mehrdimensionale psychodynamische Traumatherapie) nach G. Fischer 3. Neuorientierung – Wiedergewinnung des Vertrauens in zwischenmenschliche Hilfe und Zuverlässigkeit, Aufbau gestörter Beziehungen – Wiederherstellung der Identität und des Selbstverständnisses – Transformation des Traumas (Sinnfindung) – z. B. soziales Engagement“. Dieser dreistufige Aufbau kann auch jenseits einer professionell betreuten Therapie auf die allgemeine Situation eines Betroffenen übertragen werden. Auch hier finden wir eine Stabilisierungsphase (die ersten 72 h), eine möglicherweise durchzuführende Therapie (Monate/Jahre) und eine Phase der Neuorientierung (ohne professionelle Therapie nach Tagen/Wochen; mit Therapie nach deren Abschluss bzw. begleitend). Die zu diskutierende Frage ist nun, wo und wann Ansatzpunkte in diesem übertragenen Modell auf die dem Kollegen/Vorgesetzten/Dienststellenleiters zugängliche Situation des betroffenen Kollegen bestehen für das Eingreifen, das Handeln der Führungskraft, des Dienststellenleiters. Sie bestehen v. a. in der Stabilisierungsphase sowie der Phase der Neuorientierung. Dieser zweite Inhaltsteil des Lehrgangs lässt Trainern wie Teilnehmern große Spielräume, wie und womit sie sich beschäftigen wollen. Folgende Grundaussagen sind anhand des dreistufigen Modells zu reflektieren und zu diskutieren: Handlungsmöglichkeiten des Dienststellenleiters in der Stabilisierungsphase • Gesprächsangebot (sofort und jederzeit wieder), siehe hierzu auch den dritten Inhaltsteil der Sachanalyse

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• • • • • • • •

dienstrechtliche Überlegungen Beratungs-/Hilfsmöglichkeiten aufzeigen Schutz vor der Presse Schutz vor negativen Äußerungen von Kollegen alle Kontakte zum Betroffenen nur über den Dienststellenleiter Kontakt zur Familie Kontakt zu mittelbar betroffenen Kollegen Einsatznachbereitung (nach entsprechendem Plan mit Fachkräften (Sozialwissenschaftlicher Dienst, Sozialbetreuung, Externe etc.)) • … Wichtigstes Signal in dieser Phase seitens des Dienststellenleiters ist: „Ich bin für Dich da – heute und morgen auch, ich höre Dir zu, ich helfe Dir nach Deinen Bedürfnissen, ich schütze Dich! Ich sehe, akzeptiere und respektiere Deine normale Reaktion auf ein anormales Ereignis!“ Bezüglich der Beratungs- und Hilfsmöglichkeiten sollte der Dienststellenleiter mehr wissen als die Telefonnummern. Er sollte umfassende Kenntnis haben, was in der eigenen Polizei für ein Konzept besteht, um den betroffenen Mitarbeiter beraten zu können. Er muss ihm so viele Informationen liefern, dass der Mitarbeiter eine gute Entscheidungsgrundlage hat, ob er sich dorthin wendet oder lieber andere Hilfe in Anspruch nimmt. Eine Einsatznachbereitung könnte folgendermaßen aussehen. Das Modell ist einem Aufsatz von Helmut Wurst zur Betrieblichen Katastrophenschutz-Organisation (BKO) entnommen (1995, S. 104 f.), kann aber ohne Weiteres auch heute noch auf den polizeilichen Bereich nach belastenden Einsätzen übertragen werden. „Ziele der Einsatznachbesprechung • Abreagieren: Stress wird abgebaut und Nachwirkungen vorgebeugt • Gruppenkohäsion: Gruppenzusammenhalt stärken und gegen Isolation und Hilflosigkeit vorgehen • Wiedererleben: erlebte Situation „in Worte fassen“ als Teil der Erholung und Neubewertung • Beistand: Unterstützung und Beistand in der Gruppe baut Stress ab und fördert die Erholung • Erholung fördern: Wege aufzeigen, wie man mit erlebter Situation umgeht und die Erholungsphase gestaltet werden kann. typische Merkmale der Einsatznachbesprechung Die Einsatznachbesprechung sollte: • sobald wie möglich nach dem Ereignis stattfinden • in der bekannten Umgebung bzw. Gruppe stattfinden

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• • • •

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mit allen Betroffenen durchgeführt werden aus hilfreichen Gesprächen bestehen Informationen zur Vorbeugung bieten Gelegenheit zur neuen Meinungsbildung geben.

Wie gestalte ich eine Einsatznachbesprechung? • • • •

alle in der Gruppe sind „gleich“ jeder erzählt sein Erlebnis und achtet auf die Zeitfolge während der Erlebnisschilderung Gefühle akzeptieren das Gespräch aktiv gestalten und allen die Möglichkeiten geben, den Frust von der Seele zu reden • Erfahrungen austauschen – Unterschiede tolerieren Wer leitet die Einsatznachbesprechung? • direkt betroffene und bekannte BKO-Vorgesetzte (kann auf den Dienststellenleiter übertragen werden, d. V.) • vorteilhaft und hilfreich ist die Teilnahme von Geistlichen, Ärzten, Psychologen bzw. externen sachkundigen Beratern“. Handlungsmöglichkeiten des Dienststellenleiters in der Neuorientierungsphase • Gesprächsangebot (jederzeit und dauerhaft), siehe hierzu auch den dritten Inhaltsteil der Sachanalyse • dienstrechtliche/laufbahntechnische/verwendungstechnische Überlegungen • häufige Nachfragen, wie der Dienstalltag bewältigt wird • Hilfsangebote für alltägliche Probleme (auch solche, die für uns als klein und leicht angesehen werden) • Fortbildungsangebote/Auffrischungslehrgänge bei längerem Dienstausfall • eventuell Frage nach Wiedereinweisung in Schusswaffengebrauch (u. U. mit psychologischer Hilfe, häufigen Trainings) • eventuell besondere Schulung hinsichtlich Eigensicherung und Einsatztraining • … In dieser Phase ist das wichtigste Signal des Dienststellenleiters: Ich bin auch jetzt wieder für Dich da! Ich helfe Dir bei der Wiedereingliederung, ich achte auf Dich. In meiner Dienststelle kannst Du Dich vertrauensvoll Deinem Dienstalltag annähern. Ich sehe und achte Dich als normalen Menschen und Kollegen, der ein anormales Erlebnis bewältigt hat!

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Insgesamt können nach Krolzig (1999, S. 86 ff.) folgende Grundregeln empfohlen werden: „1. Sich wechselseitig Hilflosigkeit eingestehen 2. Kein Aktivismus 3. Bedrückende Erfahrungen aussprechen lassen 4. Nur sagen, was man empfindet 5. Achten Sie auf die Sprache in Ihrem Umfeld 6. Ängste wahr- und ernst nehmen 7. Die Veränderungen im Verhältnis zur Waffe registrieren 8. Was rechtlich zu bedenken ist 9. Schließlich: Sich um den Kollegen kümmern“ zu 1. Hilflosigkeit eingestehen: hilflos ist der Betroffene, hilflos ist der Dienststellenleiter und jeder Kollege. Das kann und sollte man ehrlich sagen. Es schafft menschliche Nähe, das Wichtigste im ersten Moment. 2. Kein Aktivismus: das eigene Gewissen, die eigene Hilflosigkeit kann am besten überwunden werden, wenn man aktiv wird, etwas tut, das man als helfend ansieht. Leider hilft das oft nur dem Helfenden selbst und artet oft in Alibismus aus. 3. Bedrückende Erfahrungen: öffnet sich der Kollege im Gespräch und erzählt von Eindrücken, Bildern, Gerüchen, Gefühlen – egal ob sie sachlogisch richtig oder vollständig sind, ob sie zeitlich folgerichtig sind oder nicht – zulassen und zuhören ist hier die Devise. 4. Sagen, was man empfindet: auch der Dienststellenleiter hat Gefühle, ist betroffen oder erschreckt. Dem Betroffenen das mitzuteilen schafft Nähe und gibt das Gefühl von Verständnis. 5. Sprache im Umfeld: hier geht es um Kultur im eigentlichen, sprachlichen Sinne, die Einstellungen und Ansichten tiefer liegender Art ausdrückt. Reaktionen anderer Kollegen wie: ‚… toll wie du dem die Rübe weggeblasen hast, alte Mördersau …‘ oder aber gegenteilig ‚Bei uns wird nur noch mit dem Löffel gegessen, der Kollege xy schießt auf alles, was ein Messer in der Hand hat.‘ (beide Zitate nach Krolzig 1999, S. 88) machen die dringende und konsequente Intervention des Dienststellenleiters notwendig. Er muss sich die Frage stellen, welches Menschenbild, welche Kultur in seiner Dienststelle herrscht. 6. Ängste: hier ist besonderes Einfühlungsvermögen gefragt, auch wenn die Ängste irrational oder überzogen scheinen. Sie sind da und sie sind so intensiv, wie der Kollege sie äußert. Angst gehört zum Menschen. Sie sollte wahrgenommen und ernst genommen werden. 7. Verhältnis zur Waffe: bei PTBS nach Schusswaffengebrauch kann es zu nachhaltigen Störungen im Verhältnis zur Dienstwaffe kommen. Diese müssen sensibel

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berücksichtigt werden. Ein einfaches „Waffe-Wegnehmen“ reicht da nicht. Vielmehr sollte versucht werden, bei aller Berücksichtigung möglicher Flashbacks einen erneuten Umgang mit der Waffe zu fördern – immer nach eigenem Wunsch des Kollegen. 8. Rechtliche Aspekte: ein Punkt unter vielen und wichtig, aber nicht erstrangig. Wichtig in diesem Zusammenhang ist eine maximale und ehrliche Aufklärung des Kollegen bei gleichzeitiger Zusicherung größtmöglicher Unterstützung. 9. Kümmern: im wahrsten Sinne des Wortes, am Kummer des anderen teilhaben, seine Gefühle, seine Trauer, seine Wut, seine Angst begleiten. Geduld ist hier die geforderte Tugend. Denn das Kümmern kann u. U. über Monate und Jahre nötig sein. In diesem Zusammenhang kann als Resümee dieser sicher nicht ganz alltäglichen Aspekte zumindest für diese Führungssituationen eine gänzlich andere als die in Polizeikreisen sonst übliche Führungsdefinition diskutiert werden. Sie stammt von einem führungserfahrenen Mann, dem Abt Norbert von Neresheim: Führung ist Dienst an dem, der mich braucht (zitiert nach: Skript für Führungs- und Kommunikationslehre SfV, Prof. H. Schuh o. J.).

Hier steht nicht mehr im Vordergrund eine „zielgerichtete, soziale Einflussnahme“, das „Erreichen des Organisationsziels“, die „Erfüllung gemeinsamer Aufgaben“ o. ä. wie wir es aus polizeilichen Führungsdefinitionen kennen (so auch z. B. bei Uhlendorff et al. 2003, S. 23), sondern es geht letztlich um ein Führungsverständnis, das den anderen mit seinen Bedürfnissen, seiner Not und seiner Hilfsbedürftigkeit in den Vordergrund stellt und alles Handeln oder Nicht-Handeln davon abhängig macht. Lohnenswert ist es, diesen Aspekt einer Führungsdefinition zu diskutieren und im eigenen Verhalten zu suchen. Tegtmeier und Tegtmeier fokussieren sich bezüglich der Aufgabe von Vorgesetzten auf die Begriffe Verantwortung und Fürsorge: Ein schon seit jeher umgesetzter Grundsatz besagt, dass Verantwortung nicht teilbar ist. Dies bedeutet, dass der Vorgesetzte für die in seinem Verantwortungsbereich getroffenen Entscheidungen allein die Verantwortung trägt. Selbst wenn man Teilbereiche delegieren kann – die Gesamtverantwortung bleibt immer bei einem Vorgesetzten. Somit wirkt Verantwortung von oben nach unten und ist eindimensional zu betrachten. […] Fürsorge wird aus dem Sozialstaatsprinzip und dem gegenseitigen Treueverhältnis […] abgeleitet. Sie beinhaltet, die besondere Pflicht des Staates, die durch den Dienst veranlassten Belastungen […] auszugleichen (Tegtmeier und Tegtmeier 2014, S. 162 f.).

Für die Fürsorge postulieren Tegtmeier und Tegtmeier, dass sie nicht nur in die Verantwortung des Vorgesetzten fällt, sondern eine solidarische Aufgabe aller Kolleginnen und Kollegen gleich welchen Ranges oder Dienstgrades ist. Zu erreichen ist dies allerdings wieder ausgehend von der Vorbild- und Gestaltungsfunktion des Vorgesetzten. Es reicht nicht, wenn der Vorgesetzte die Checkliste für Belastungssituationen abarbeitet.

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Der kontinuierliche Dialog ist von herausragender Wichtigkeit und eine besondere Führungsaufgabe. Nur der Vorgesetzte, der sich regelmäßig um seinen nachgeordneten Bereich kümmert und das Gespräch sucht, macht zum einen deutlich, dass er am Wohl seiner Frauen und Männer interessiert ist, und zum anderen, dass er diese Aufgabe als so wichtig bewertet, dass sie von ihm selbst wahrgenommen werden muss (Tegtmeier und Tegtmeier 2014, S. 164 f.).

Daraus ist zu folgern, dass der nachgeordnete Bereich die Relevanz der sensiblen und präsenten Nachsorge erkennen kann und sich in dieser Haltung kollegial selbst wiederfinden kann. Unter den Teilnehmern wäre dies, was Tegtmeier und Tegtmeier aus der Führungshaltung der Bundeswehr zu diskutieren und mit der eigenen dienstlichen Situation zu vergleichen. Wo wird das gelebt, wo gibt es Hindernisse, was kann verändert werden – wären hier die zentralen Fragen. Weiterhin werden Aspekte besonders kritisch betrachtet und diskutiert, die uns letztlich zur Frage der Dienststellenkultur führen und den Diskussionsrahmen, wie eine solche aussehen soll und wie sie geschaffen werden kann, eröffnen. Der Führungskraft kommt dabei eine besondere Verantwortung zu, der sie bei weitem nicht immer gerecht wird, wie Lasogga und Gasch (2002, S. 67 f.) beschreiben: Auch Vorgesetzte verhalten sich nicht selten unangemessen. So sind einige Führungskräfte immer noch der Ansicht, dass Gespräche über Belastungen und Probleme nicht notwendig sind, ‚man müsse sich eben nur zusammenreißen‘.

Nach Gasch (2000, S. 122) besteht kulturell gesehen bezüglich des Selbstbildes (und auch des Fremdbildes) eines Polizeibeamten/einer Polizeibeamtin folgendes Problem, dass sich nachhaltig auf die Einstellung von Kollegen, Vorgesetzten und Betroffenen bezüglich des Umgangs mit der belasteten Situation und ihren Folgen auswirkt: 

„Ein Polizeibeamter sollte jederzeit dazu in der Lage sein, völlig allein und auf sich gestellt Situationen zu erkennen, einzuschätzen und adäquat zu handeln. Im Team wird von ihm erwartet, einerseits selbstverantwortlich und andererseits im Hinblick auf die zwischen ihm und den Kollegen bestehende Gefahrengemeinschaft eine Situation in den Griff zu bekommen. Selbstschutz und der Schutz anderer Personen stehen im Mittelpunkt des Berufsbildes und gesetzlichen Auftrags eines Polizeibeamten. Um das zu gewährleisten, muss eine Person ein sehr hohes Maß an Autonomie und Selbstbezogenheit entwickeln. Möglicherweise geht diese Sozialisation mit einem Verlust der Fähigkeit, Hilfe für sich selbst in Anspruch zu nehmen, einher. Gerade die Attribute, die im Grunde einen guten Polizisten ausmachen, tragen damit dazu bei, dass er nur unzureichend von sozialer Unterstützung profitieren kann.“

Hinzu kommt, dass in der Polizei zwischen Polizeikultur und Polizistenkultur unterschieden werden muss, wie Behr ausführt:

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Beschrieben wird, dass, im Gegensatz zu den offiziellen Bildern der Polizei (d. h. der Polizeikultur), die sog. Handlungsmuster der Polizisten ‚auf der Straße‘ (diese nenne ich Polizistenkultur) sich im Wesentlichen an einem informell tradierten Alltagspragmatismus orientieren, der häufig gekoppelt ist mit einer expressiven Bewerkstelligung von Männlichkeit (Behr 2002a). In der direkten Gegenüberstellung der beiden Kulturen in der Polizei wird deutlich, dass die Leitbilder der Polizeikultur zum einen der Selbstverständigung der Polizeiführung, zum anderen als Kommunikationsangebot mit der Öffentlichkeit dienen. Dagegen richten sich die Handlungsmuster der Cop Culture ausschließlich an die (vornehmlich) statusniedrigen Mitglieder der eigenen Organisation, sie schöpft ihre Wirkung überwiegend aus den internen (subkulturellen) Werten (Behr 2002b, S. 274).

Behr sagt mit dieser und anderen Ausführungen, dass sich Handlungsmuster und Werteorientierung des einzelnen Polizisten nicht in den ethisch reflektierten und der Öffentlichkeit präsentierten Leitbildern begründen, sondern in dem alltäglichen Leben auf der Straße. Hier entsteht das von Behr neben anderen beobachtete aggressive Männlichkeitsmuster der „Krieger-Männlichkeit“ (Behr 2002b, S. 273). Dieser Männlichkeitsentwurf – der im Übrigen von Polizistinnen ebenso tradiert und getragen wird, wie von ihren männlichen Kollegen – verleugnet ein Bild von Schwäche und Hilfsbedürftigkeit. Es gilt, eine Rolle aufrecht zu erhalten, die Unverletzlichkeit und unbedingte Härte kennzeichnet. Es bilden sich in der Polizei subkulturelle Praxen heraus, die in bestimmten Organisationsteilen zu einer besonderen Betonung von Disziplin und Krieger-Männlichkeit führen […] Dies geschieht nicht notwendig im militärisch-autoritären Stil, sondern durchaus mit hedonistischen Zügen, sozusagen als lustbetonte Härtedemonstration. Dabei darf man nicht vergessen, dass diese Männlichkeit anstrengend und riskant ist, es erfordert täglich einige Überwindung, um dem hegemonialen Bild des überlegenen, respektive des harten Mannes gerecht zu werden, und es birgt im Übrigen Risiken der Selbstbeschädigung (Behr 2002b, S. 275).

Diese Risiken zeigen sich dann deutlich im hier aufgeworfenen Kontext, wenn es nach einem belastenden Ereignis nicht zum Eingeständnis der seelischen Beschädigung kommt, Gesprächs- und Hilfsangebote abgelehnt werden, um dem unbewusst gewählten Bild des Polizisten entsprechend der Cop Culture gerecht zu werden. Diese Kulturunterschiede, die als nicht überwindlich gelten, deren Kluft lediglich durch gegenseitige Annäherung verringert werden kann, müssen auch im Lehrgang beachtet und diskutiert werden. Grundsätzlich muss hier zunächst diskutiert werden, welches Selbstbild/Fremdbild die Teilnehmer selbst haben – von sich und von ihren Mitarbeitern. Hier ist in hohem Maße Ehrlichkeit gefragt. Das kann sich als Schwierigkeit erweisen, werden doch hier tiefste Einstellungen infrage gestellt und reflektiert. Aber dennoch sollte diese Frage gestellt und diskutiert werden, bildet sie doch den Kern der Schaffung einer Dienststellenkultur, die einem betroffenen Kollegen in seiner belasteten Situation entweder hilft oder ihm zusätzlich schadet. Im Sinne des Fürsorgegedankens kann es nur eine Antwort

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geben: der Dienststellenleiter hat alles in seiner Macht Stehende zu tun, um eine Kultur zu schaffen (und v. a. selbst zu leben), die betroffenen Kollegen hilft. In einem weiteren Schritt ist einzuschätzen, wie die Atmosphäre in den Dienstgruppen, den Einsatzgruppen ist. Daraus abgeleitet ergeben sich Ansatzpunkte, Veränderungen oder Entwicklungen anzustoßen. Im gemeinsamen Austausch können dienststellenangepasste Möglichkeiten entwickelt werden. Hilfreich ist dabei oft, schon bestehende Ansätze oder Konzepte zu diskutieren und ihre Übertragbarkeit auf den eigenen Bereich zu prüfen. In den meisten Fällen können mit kleinen Modifikationen viele Anregungen umgesetzt werden. Kommissari und Kreit (1997, S. 55–62) stellen beispielsweise eine sehr differenzierte, professionelle Möglichkeit vor, den Umgang mit Belastungen, mit Gefühlen und Erlebnissen in der Dienststelle zu kultivieren, zum alltäglichen und normalen Bestandteil des Dienstalltages zu machen. Das Modell „Systematische, erlebnisbezogene Arbeits- und Einsatznachbereitung (SEAE)“ aus Bayern könnte im Lehrgang als allgemeine Grundlage der Diskussion herangezogen und von den Teilnehmern hinsichtlich der eigenen Dienststellensituation betrachtet werden.

24.6.1.3 Gesprächstechniken für ein Erstgespräch – und weitere Gespräche Das diesem Kapitel nachgestellte Gedicht könnte die Handlungsanweisung dieses dritten Lehrgangsinhaltes sein. Häufig scheitern Gespräche schon im Ansatz, da sie keine Gespräche sind, sondern Monologe oder Ansammlungen hilfloser Worthülsen und Phrasen. Jeder Dienststellenleiter sollte sich dieser Tatsache bewusst sein und sein eigenes sprachliches Verhalten ehrlich und selbstkritisch reflektieren. Zentrale Technik sollte hier das Aktive Zuhören sein, wie es von Gordon in seiner therapeutischen Praxis an Carl Rogers orientiert dargestellt wird (vgl. Gordon (1988): Das Gordon-Modell, München.) Ein weit verbreitetes Problem besteht darin – und das wird sich u. U. auch im vorliegenden Lehrgang zeigen, dass jeder meint, die Technik zu kennen (und zu können). Oft wird damit aber ein aufnehmendes Zuhören gemeint, also wohlwollende und Zuhören signalisierende Gesten und Antworten. Das allerdings ist nicht die Technik des Aktiven Zuhörens, sondern gebietet allgemein auch im Alltag die Höflichkeit. Aktives Zuhören muss als Technik im eigentlichen Sinne eingeübt und trainiert werden. Sie ist eine Technik, die sich von den alltäglichen und üblichen Gesprächstechniken und Verhaltensweisen deutlich unterscheidet. Das Aktive Zuhören ist eine partnerzentrierte Gesprächsmethode, zwei sprachliche Varianten bilden ihren Kern: • Paraphrasieren: Der Inhalt (sachlicher Gehalt) der Aussage des Gesprächspartners wird mit eigenen Worten wiedergegeben. Bsp. A: „Als ich dort ankam, standen viele Leute dort herum. Man konnte überhaupt nicht sehen, was weiter vorne los war.“ B:

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„Sie sagen, dass der Ort, an dem Sie ankamen, voll mit Menschen war und Sie nicht erkennen konnten, was weiter vorne vor sich ging?“ • Verbalisieren: Das Gefühl (emotionaler Gehalt) der Aussage des Gesprächspartners wird mit eigenen Worten wiedergegeben. Bsp. A: „Es war sehr kalt und die Gegend war uns unbekannt. Wir wussten gar nicht, wohin wir uns wenden sollten.“ B: „Sie froren und fühlten sich in der Gegend nicht sicher.“ Das Aktive Zuhören ist eine Methode, die sich ganz auf den Gesprächspartner einstellt. Sie muss geübt werden, damit sie beherrscht wird. Die Anwendung der Methode lohnt sich vor allem dann, wenn entweder das genaue Verständnis eines Sachverhaltes notwendig ist, oder ein besonderes emotionales Verständnis angebracht ist. Gerade das Verbalisieren eignet sich dazu, Vertrauen aufzubauen und dem anderen das Gefühl zu geben, verstanden, ernst genommen und angenommen zu fühlen. Hindernisse beim Aktiven Zuhören Bei der Methode des Aktiven Zuhörens ist es besonders wichtig, bestimmte kommunikative Verhaltensweisen zu unterlassen, die z. T. in der üblichen alltäglichen Kommunikation allgemein positiv besetzt sind und als Verständnissignale oder Hilfestellungen angesehen werden. Hier sind sie verboten. a. Sich einbringen „Das ist mir kürzlich auch passiert!“, „Das kann ich Ihnen nachfühlen!“, „Genau das finde ich auch!“ Der Grund für das Verbot sich einzubringen ist die Grundvoraussetzung, dass der Fokus uneingeschränkt auf dem Betroffenen liegt. Nur ihm und seinem Erlebten gebührt hier die volle Aufmerksamkeit und der gesamte Raum des Gespräches. Keine Situation ist vergleichbar zu der erlebten. Reflexionsmöglichkeiten, sie in Bezug zu anderen Situationen zu setzen, stehen dem Betroffenen in seiner akuten Belastung nicht zur Verfügung. Die gleiche Situation wird zudem von verschiedenen Menschen auch unterschiedlich erlebt. b. Werten, qualifizieren „Das ist gut/schlecht!“, „So ein Mist!“, „Oh, verdammt!“ Die Beurteilung, inwieweit ein Erlebnis, eine Reaktion oder ein Gefühl als gut oder schlecht, schlimm oder weniger schlimm erlebt wurden, obliegt zunächst ausschließlich dem Betroffenen. Das persönliche Erleben und die persönliche Wahrnehmung des Betroffenen sind seine Realität. Eine Beurteilung hätte zu Folge, dass die mit dem Erleben verbundenen Gefühle als richtig oder falsch bewertet werden und den Betroffenen verunsichern.

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c. Kritisieren, moralisieren, verallgemeinern „Da haben Sie einen Fehler gemacht!“, „Das gehört sich nicht!“, „Erstens kommt es anders als man zweitens denkt!“ Diese Sätze missachten nicht nur die Gefühle und seelischen Verletzungen des Betroffenen, sondern weisen ihm darüber hinaus noch Schuld zu, für das, was ihm geschehen ist und was mit seinen Gefühlen geschieht und stellen sie als falsch und ungehörig dar. Das vertieft die Traumatisierung und verunsichert den Betroffenen. d. Beruhigen, beschwichtigen, trösten, bagatellisieren „Nehmen Sie es nicht so tragisch!“, „Das ist doch nicht so schlimm!“, „Es wird schon wieder werden!“ Die Beurteilung der Tiefe von seelischen Verletzungen und die dazugehörigen Gefühle obliegt dem Betroffenen. Was er in diesem Moment fühlt, ist real. Das erlebt der Betroffene allein und muss es allein aushalten. Die o. g. – gut gemeinten – Sätze sollen mehr den nicht betroffenen Gesprächspartner beruhigen. Je mehr man die u. U. sehr starken Reaktionen und Gefühle des Betroffenen zulässt, umso hilfloser fühlt man sich als Nicht-Betroffener. e. Ratschläge erteilen, belehren, warnen „Da machen Sie am besten Folgendes!“, „Das müssen Sie in Zukunft anders machen!“, „Passen Sie auf, das kann schlimme Folgen haben!“ Jegliche Ratschläge dieser Art sind in den hier behandelten Fällen keine Hilfe, sie können vielmehr Druck auf den Betroffenen ausüben. Er soll sich bemühen, die Situation so schnell wie möglich zu verbessern. Das kann die emotionalen Möglichkeiten des Betroffenen weit überfordern. Für diese Gesprächssituationen steht nicht im Vordergrund, das übliche Verständnis zu zeigen und hilfreiche Ratschläge zu erteilen – so sehr das durch eine allgemeine menschliche Haltung auch als selbstverständlich angesehen wäre. Im Vordergrund steht, im Gespräch freien Raum zu geben für den Betroffenen und sein Erleben. Das hilft ihm, seine normalen Reaktionen auf ein unnormales Erlebnis akzeptieren zu können. Dies wiederum ist notwendig, um langfristige Erkrankungen zu vermindern. 

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass das Aktive Zuhören eine Art Zwiebeltechnik ist: im Laufe des Gespräches schält der Gesprächsführer nach und nach den sachlichen und/oder emotionalen Kern der Sache, über die gesprochen wird, heraus und lässt sie stehen.

Die Aktiven Techniken des Verbalisierens und Paraphrasierens müssen theoretisch besprochen, v. a. aber intensiv geübt werden. Zu den erfolgversprechendsten Übungen gehört der kontrollierte Dialog, der hier zentraler Inhalt sein sollte.

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Bei den Übungen zum kontrollierten Dialog kommt es meistens zu Irritationen, da die Technik sehr gestelzt, ungewöhnlich, realitätsfern und „nervig“ wirkt. Sinn des kontrollierten Dialogs ist es jedoch, die Technik als solche bewusst zu machen, zu überzeichnen, um den Effekt herauszustellen – v. a. hinsichtlich des Zurücknehmens des eigenen Mitteilungsbedürfnisses. Wir haben grundsätzlich zu allem und jedem ein eigenes Beispiel und sind geneigt, dies sofort „an den Mann“ zu bringen. Das allerdings setzt schnell und unwiderruflich uns selbst – also den Gesprächsführer – in den Mittelpunkt des Gespräches. Bei der Methode des Aktiven Zuhörens handelt es sich aber um eine partnerzentrierte Methode, im Mittelpunkt des Blickfeldes steht in den hier behandelten Situationen der Betroffene, der Andere. Dies im Gespräch nicht zu vernachlässigen muss geübt werden. Im Laufe der Einflechtung dieser Technik an geeigneter Stelle im natürlichen Gesprächsverlauf verschwimmen die strengen Grenzen zum Normalgespräch und die Technik wirkt nicht mehr gekünstelt, sondern ist in das Gespräch integriert. Der positive Effekt kann deutlich werden und Wirkung entfalten. Anwendung findet die erlernte und geübte Technik in einem abschließenden realitätsnahen Rollenspiel, in dem eine entsprechende Gesprächssituation simuliert wird. Hier kann die Technik an den Stellen angewendet werden, an denen sie für den Gesprächspartner sinnvoll ist. Das folgende Gedicht aus der Betreuungsarbeit der Polizei San Francisco (es wird W. Sterling Edwards zugeschrieben) fasst eindrucksvoll zusammen, worum es geht. Bitte, höre mir zu Wenn ich Dich bitte, mir zuzuhören, Und Du beginnst, mir Ratschläge zu geben, Dann hast Du nicht getan, worum ich Dich gebeten habe, Dann hast Du nicht verstanden, was ich brauche. Wenn ich Dich bitte, mir zuzuhören, Und Du sagst mir, ich solle etwas nicht so empfinden, Wie ich es tue, dann trampelst Du auf meinen Gefühlen herum. Wenn ich Dich bitte, mir zuzuhören, Und Du hast das Gefühl, meine Probleme lösen zu müssen, Dann hast Du mich verfehlt, so seltsam das klingen mag. Bitte, höre zu! Alles, was ich erbitte, ist das Zuhören; Nicht zu reden oder gar zu handeln; Höre mir einfach zu.

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Ratschläge sind billig. Ich bekomme sie für ein paar Groschen in jeder Illustrierten, Und mein Horoskop gibt’s noch gratis dazu. Das kann ich allein. Ich bin nicht hilflos. Wenn Du etwas für mich tust, was ich selbst tun könnte, So trägst Du dazu bei, dass ich ängstlich und schwach erscheine. Wenn Du aber die simple Tatsache akzeptierst, Dass ich empfinde, wie ich empfinde Auch wenn es Dir irrational vorkommen mag -, Dann kann ich den Versuch aufgeben, Dich zu überzeugen. Dann erst ist es mir möglich zu verstehen, Was sich hinter dem verbirgt, was ich sage und tue…, was ich empfinde. Wenn ich das erkennen kann, eröffnen sich Chancen und Antworten, Und ich werde keinen Rat mehr brauchen (Oder ich werde fähig sein, ihn zu hören). Vielleicht ist das der Grund, warum Menschen beten können, Obwohl Gott schweigt und nicht sagt, was zu tun ist. Also bitte, höre mir zu. Höre einfach, was ich zu sagen habe. Solltest Du aber reden wollen, so werde ich Zeit haben, Und ich verspreche, ich werde zuhören.

24.6.2 Die didaktische Analyse Das in der Sachanalyse behandelte Material, die vorgesehenen Inhalte begründen sich sowohl in der allgemeinen Situation von Betroffenen, in der Problematik der Kultur in den Dienststellen, im Führungs- und Selbstverständnis der Dienststellenleiter und nicht zuletzt in den Erfahrungshintergründen, die die Teilnehmer mitbringen. In der Literatur finden sich an vielen Stellen kritische Äußerungen bezüglich des Verhaltens von Vorgesetzten und/oder Dienststellenleitern. Diese Äußerungen entstammen nicht etwa einer weit verbreiteten Meckerkultur oder einer obligatorischen Kritik an der Führungsriege einer Polizei, sondern sind ernst zu nehmende Hilferufe Betroffener, die sich allein gelassen und verlassen fühlen. Dieser Lehrgang soll dazu dienen, die Hintergründe dieser Kritik zu bearbeiten und für die Zukunft Abhilfe zu schaffen. Dienststellenleiter sollten fundierte Kenntnisse zum Thema Stress und PTBS haben. Sie können jederzeit und ohne Vorwarnung betroffen sein. Auf diese Situationen kann man sich nicht – wie auf eine Zeitlage – vorbereiten. Dienststellenleiter müssen vorbereitet sein.

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Die Beschäftigung mit dem Thema, mit aktuellen Artikeln und Entwicklungen gewährleistet den souveränen Umgang im Ernstfall. Wissen gibt auch hier Sicherheit. Dienststellenleiter sollten sich die kulturelle Situation ihrer Dienststelle bewusst machen – gleich, wie groß oder unübersichtlich diese auch sein mag. Sie sollten sich bewusst machen, welchen Einfluss ihr eigenes Verhalten, ihr eigener Umgang mit normalen und unnormalen Situationen, ihr Intervenieren oder Unterlassen bei vielen kleinen Situationen, die den Umgang miteinander nachhaltig prägen, hat. Diese Verantwortung sollen sie sich im Lehrgang bewusst machen und entsprechend notwendige Konsequenzen daraus ziehen. Der Austausch unter den Kollegen vermittelt das Gefühl, mit dieser Problematik nicht allein zu sein und kann konstruktive Gedankenanregung geben. Dienststellenleiter sollten im Hinblick auf Gesprächssituationen mit posttraumatisch belasteten Mitarbeitern, aber auch für allgemein alltäglich belastende Situationen mindestens eine Gesprächstechnik beherrschen, die eine kontrollierte, partnerzentrierte Gesprächs „führung“ ermöglicht. Sie sollten die Fallen und Gefahren kennen, die besondere Sensibilität erfassen, die Verantwortung begreifen, die sie in solchen Gesprächen haben. Sie sollen aus der eigenen, oft beschriebenen Hilflosigkeit heraustreten können: ‚Ja, was soll ich denn dem Kollegen sagen?‘ lautet eine der oft wiederholten Fragen. Die knappe Antwort: Gar nichts. Zuhören ist das Gebot der Stunde. Möglicherweise besteht […] die Gefahr, dass der Grundsatz vom ‚aktiven Zuhören‘ zum Jargon verkommt. Dennoch: Der Ansatz erweist sich als Königsweg (Krolzig 1999, S. 86).



Wichtig bei allen Inhalten, bei aller didaktischen Begründung bleibt der alte pädagogische Grundsatz: Die Teilnehmer müssen da abgeholt werden wo sie stehen. Ihre Erfahrungen, ihre Vorbehalte, ihre Konstruktivität, ihr Unbehagen, ihre Offenheit sind die atmosphärische Basis des Lehrgangs. Die Berücksichtigung dessen trägt dazu bei, den Lehrgang zum Erfolg zu führen.

24.6.3 Die methodische und mediale Analyse In der Zielgruppenanalyse wurde schon darauf hingewiesen, dass davon auszugehen ist, dass die Teilnehmer mit den üblichen Methoden und Verfahren moderner Erwachsenenbildung vertraut sind. So kann also aus dem ‚Werkzeugkasten‘ der Erwachsenenbildung entnommen werden, was dem Thema und seiner didaktischen Begründung entsprechend angemessen erscheint. (Im Literaturverzeichnis werden eine Reihe von Veröffentlichungen vorgeschlagen. Dort können moderne Methoden der Erwachsenenbildung, der Lehrmaterialgestaltung, der Rollenspielarbeit und Methoden der Supervision [und kollegialen Beratung] nachgelesen werden. Die genannten Werke sind von der Autorin aus pädagogischer Sicht durchgesehen und in vielen Punkten angewendet worden. Sie sind praxistauglich.)

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Für die drei großen inhaltlichen Themenblöcke des Lehrgangs schlage ich folgende Methoden vor:

24.6.3.1 Posttraumatische Belastungsstörung Die zu vermittelnden Inhalte sind theoretischer Natur, sie sollten allerdings nur bedingt im visuell unterstützten Lehrvortrag oder in einer Präsentation dargeboten werden. Textstudium, das Zusammentragen des Wissens der Teilnehmer, die Diskussion ausgehend von einem Film zum Thema (z. B. der Fernseh-Film „Der Schuss“ über eine Berliner Kollegin) sind alternative Vermittlungsmethoden. Interessant wäre auch eine Freiarbeitsphase, in der sich die Teilnehmer aus einem umfangreichen Lektüreangebot interessante Titel auswählen und das von ihnen in der angesetzten Zeit Gelesene/Erfasste dem Plenum wiedergeben. So kann selbst erarbeitetes Einzelwissen einer Gesamtgruppe verfügbar gemacht werden. Diese Synergieeffekte können gerade in einem solchen – sehr sensiblen – Lehrgang nutzbar gemacht werden. Die methodische und mediale Umsetzung der Arbeitsergebnisse bleibt den Einzelnen überlassen. Kriterium ist lediglich, die Ergebnisse allen Teilnehmern zugänglich zu machen. 24.6.3.2 Führungsverantwortung des Dienststellenleiters Die hier zu vermittelnden Inhalte sind kein Lehrbuchwissen, das anhand von Skripten, Filmen oder Artikeln vermittelt werden kann. Hier geht es in erster Linie um das Bewusstmachen von Führungsmechanismen, von Wirkungen, von Kulturschaffung in einer Dienststelle. Die hier für geeignet erachtete Methode ist zunächst die einer moderierten Diskussion. Moderation heißt dabei die Steuerung des Gedankenaustausches unter bestimmten gewünschten und zu vermittelnden Aspekten. Visualisierungen sind dabei im Sinne der Strukturierung von Gedanken- und Diskussionsgängen unumgänglich. Die Zielsetzung muss den Teilnehmern bekannt sein, sie brauchen andererseits aber den Freiraum, eigene – auch kritische und skeptische – Gedanken äußern und diskutieren zu können. Im zweiten Teil – den Überlegungen einer Umsetzung des Erkannten in praktisches Handeln – kann in Kleingruppen gearbeitet werden. Dabei muss der Arbeitsauftrag klar formuliert sein: der Entwurf einer möglichen Kulturänderung/-entwicklung in einer realen Dienststelle. Die Teilnehmer wählen in kurzer Diskussion die Dienststelle eines Teilnehmers aus (der sie zuvor kurz beschreibt) und entwerfen Handlungsmöglichkeiten, eventuell mit der Methode kollegialer Beratung. Im Plenum können diese Entwürfe vorgestellt und diskutiert werden. Die methodische und mediale Umsetzung der Arbeitsergebnisse bleibt den Kleingruppen überlassen. Kriterium ist lediglich, die Ergebnisse allen Teilnehmern zugänglich zu machen.

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24.6.3.3 Gesprächstechniken für ein Erstgespräch – und weitere Gespräche Im Rahmen eines folien- oder metaplangestützten Kurzvortrages können Gesprächstechniken – v. a. aber die Methode des Aktiven Zuhörens – erläutert und die wesentlichen Aspekte dargestellt werden. Filme zum Thema können den Vortrag ergänzen. Den zentralen und zeitlich intensivsten Teil der Einheit muss der praktische Übungsteil einnehmen. Zunächst werden mit der Methode des kontrollierten Dialogs Übungen der Techniken des Paraphrasierens und Verbalisierens durchgeführt, die in überzeichneter Form die Merkmale der Techniken deutlich macht. Den Abschluss dieses Teils und damit auch des Lehrgangs bildet ein Rollenspiel, in dem eine realistische Gesprächssituation zwischen einem Dienststellenleiter und einem betroffenen Mitarbeiter dargestellt werden soll. Das Rollenspiel sollte auf Video aufgenommen und ausführlich besprochen werden. Die Aspekte der Besprechung und Beobachtung legen die Trainer fest. Dem Rollenspieler, der den Dienststellenleiter spielt, wird ausführliches Feedback gegeben – wobei die Regeln konstruktiver Kritik maßgeblich sind. Der Rollenspieler, der den betroffenen Mitarbeiter spielt, schildert als Feedback sein Erleben und Empfinden der Gesprächssituation. Zusammen mit dem Anschauen des Videos (sich selbst sehen und hören) ergibt sich für den Teilnehmer ein umfassendes Bild seines Verhaltens und dessen Wirkungen. Anzustreben ist, dass möglichst alle Teilnehmer zum Zuge kommen, also mehrere Rollenspiele durchgeführt werden. Insgesamt wird das Seminar von folgenden methodischen Verfahren eingerahmt: Seminarbeginn: • Begrüßung, Vorstellung, Erwartungsabfrage (Erwartungen, Befürchtungen, Grund der Teilnahme) • Festlegung von Seminarregeln (Bsp.: Kommunikation, Vertrauensschutz etc.) • ausführliche Abfrage der Erfahrungen zum Thema (Berichten von erlebten Situationen, eigener Betroffenheit …) Seminarende: • • • • •

ausführliche Zusammenfassung und Feedback der Trainer ausführliches Feedback (mündlich/schriftlich) der Teilnehmer Reflexion der zu Beginn formulierten Erwartungen/Befürchtungen Freiraum für „Dinge, die noch auf der Seele brennen“ Freiraum für ein persönliches Gespräch

Während des Lehrganges:

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• zu Beginn eines jeden Seminartages wird der Sitzplatz gewechselt, um eine neue Perspektive im Raum und in der Gruppe zu bekommen; es ist Raum für Atmosphärisches oder Fragen/Erkenntnisse vom Vortag zu geben • am Ende eines jeden Seminartages Durchführung eines Blitzlichtes (Stimmungsbarometer o. ä.), die einmal gewählte Methode sollte das ganze Seminar durchgehalten werden • methodische Verpflichtung der Trainer: Störungen haben Vorrang (im klassischen Sinne der TZI). Verzichtet wird an dieser Stelle – zugunsten des Anspruches dieses Beitrages, ein Fortbildungsmodul zu entwerfen – auf eine detaillierte Stundenausarbeitung. Im Anhang findet sich ein Vorschlag zu einem Lehrgangsplan für einen einwöchigen Lehrgang.

24.7 Zusammenfassung und Ausblick Der vorliegende Beitrag entwirft einen Lehrgang, der eine neue Thematik eröffnet: die Kombination von Psychologie – die Symptomatik und Behandlung von Posttraumatischen Belastungsstörungen – mit Aspekten allgemeiner Führungs- und Kommunikationslehre, v. a. unter dem Aspekt der Organisationskultur. Die Fülle der Aspekte und des zur Verfügung stehenden Materials zwingt dazu, Thematiken und Methoden zu priorisieren und sich bewusst für und gegen bestimmte Inhalte zu entscheiden. Dies zeigt jedoch auch die in viele Bereiche hineinragende Bedeutung der Thematik und bestätigt die Forderung, einen solchen Lehrgang für junge Führungskräfte zu realisieren. Erste Pilotlehrgänge werden – v. a. mit deutlichem Feedback der Teilnehmer – aufzeigen, wo und wie der Lehrgang weiterentwickelt werden kann. Langfristiges Ziel und Anliegen ist es letztlich, die hier besprochenen Inhalte mit mindestens vergleichbarem Zeitansatz in die Ausbildung der Laufbahnen mit Führungsverantwortung zu integrieren. Dann wären lediglich zum Gedankenaustausch und zur Verarbeitung unbewältigter Situationen Fortbildungen nötig. Den betroffenen Menschen käme dies zugute … den betroffenen Kollegen, die eine belastende Situation erlebten und die Hilfe ihrer Dienststellenleiter brauchen und den betroffenen Dienststellenleitern, die in ihrer – verständlichen – Hilflosigkeit in der Situation überfordert waren und den Mitarbeiter allein ließen.

Inhalt

Seminarbeginn: • Begrüßung, Vorstellung, Lehrgangsablauf • Vereinbarung von Seminarregeln • Erwartungen/Befürchtungen Einstieg ins Thema: Erfahrungen der Teilnehmer: eigene als Betroffene, eigene als Vorgesetzte Wissen zum Thema: theoretisch wie praktisch Umgang im eigenen Land/im Bund: Konzepte? Wenn ja, welche? Was erwarten die Teilnehmer inhaltlich? Haben sie ein „Päckchen“ mitgebracht, zu dem sie die Lösung brauchen? Inhaltlicher Input: Posttraumatische Belastungsstörungen Was ist das? Symptome? Behandlungsmöglichkeiten? Tagesende: Stimmungsbarometer, Blitzlicht o. ä. Themenspeicher: Ist etwas offengeblieben?

Seminartag

1. Seminartag

Anhang: Lehrgangsplan – ein Überblick Medien Flipchart Metaplan Visualisierung Visualisierung Folien/Metaplan Texte/Bücher Visualisierung

Sozialform moderiertes Gespräch moderiertes Gespräch moderiertes Gespräch Vortrag (evtl. mit Film) oder: Freiarbeit mit Literatur, danach Vorstellung des Erarbeiteten mit Visualisierung für alle Teilnehmer

Feinziel(e) Die Teilnehmer erweitern ihr (Erfahrungs-)wissen hinsichtlich erlebter Fälle im eigenen Führungsbereich und dem der teilnehmenden Kollegen. Die Teilnehmer erarbeiten sich fundierte Grundkenntnisse zur Thematik Posttraumatische Belastungsstörung, einschließlich der akuten Belastungsreaktionen

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Feinziel(e)

Inhalt

Die Teilnehmer erkennen ihre Tagesbeginn: Verantwortung für die Kultur Wechsel des Sitzplatzes (Einnahme einer der Dienststelle, besonders im anderen Perspektive im Raum/in der Gruppe) Umgang mit hoch belasteten Atmosphäre? Befindlichkeit? Einsatzsituationen Ist etwas „über Nacht“ zur Frage geworden? Hat sich eine Frage „über Nacht“ geklärt? Inhaltlicher Input: Führungsverantwortung des Dienststellenleiters I • Phasen nach dem belastenden Ereignis; Phasen der therapeutischen Bearbeitung • Handlungsmöglichkeiten des Dienststellenleiters • Signalwirkung • Einsatznachbesprechung • Grundregeln; zentrale Aspekte: Hilflosigkeit, Überforderung • Führungsbegriff • Selbstbild/Fremdbild Polizei allgemein • Selbstbild/Fremdbild Führungskraft • Kulturbegriff: Polizeikultur/Polizistenkultur (Cop Culture) Tagesende: Stimmungsbarometer, Blitzlicht o. ä. Themenspeicher: Ist etwas offengeblieben?

Seminartag

2. Seminartag

Medien Metaplan/ Flipchart Literatur

Sozialform moderierte Diskussion evtl. auch in Kleingruppen zu speziellen Einzelthemen evtl. zwischendurch Textarbeit

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Inhalt

Tagesbeginn: Wechsel des Sitzplatzes (Einnahme einer anderen Perspektive im Raum/in der Gruppe) Atmosphäre? Befindlichkeit? Ist etwas „über Nacht“ zur Frage geworden? Hat sich eine Frage „über Nacht“ geklärt? Inhaltlicher Input: Führungsverantwortung des Dienststellenleiters II • SEAE-Modell Bayern (oder vergleichbares Modell, bspw. Berlin) Erarbeitung: Die Teilnehmer erarbeiten auf ihre Dienststelle bezogen ein praktikables (!) Modell zur Prävention bzw. zum Umgang mit Posttraumatischen Belastungsstörungen. Tagesende: Stimmungsbarometer, Blitzlicht o. ä. Themenspeicher: Ist etwas offengeblieben?

Seminartag

3. Seminartag

Feinziel(e)

Sozialform

Die Teilnehmer erkennen Vortrag ihre Verantwortung für die Austeilen des Textes Kleingruppenarbeit: kollegiale Kultur der Dienststelle, besonders im Umgang mit Beratung o. ä. Methode hoch belasteten Einsatzsituationen. Die Teilnehmer erarbeiten kooperativ Handlungsalternativen für den konkreten Umgang mit belasteten Mitarbeitern. Die Teilnehmer erweitern ihr (Erfahrungs-)wissen hinsichtlich erlebter Fälle im eigenen Führungsbereich und dem der teilnehmenden Kollegen

Medien Folien/Metaplan Text Visualisierung nach Wunsch der Gruppen

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Feinziel(e)

Inhalt

Die Teilnehmer erfassen Tagesbeginn: und üben GesprächssiWechsel des Sitzplatzes (Einnahme einer tuationen mit belasteten anderen Perspektive im Raum/in der Gruppe) Mitarbeitern mit MethoAtmosphäre? Befindlichkeit? den partnerzentrierter Ist etwas „über Nacht“ zur Frage geworden? Gesprächsführung Hat sich eine Frage „über Nacht“ geklärt? Inhaltlicher Input: Gesprächstechniken für Gespräche mit belasteten Mitarbeitern • Aktives Zuhören • Einordnung in Gesprächstechniken • Techniken • Todsünden Übung: kontrollierter Dialog Auswertung: Integration der Techniken in den normalen Gesprächsfluss Übung: Gesprächssituationen nach besonders belastenden Einsätzen I Tagesende: Stimmungsbarometer, Blitzlicht o. ä. Themenspeicher: Ist etwas offengeblieben?

Seminartag

4. Seminartag

Medien Folien/Metaplan

Sozialform Vortrag kontrollierter Dialog moderiertes Gespräch Rollenspiele mit intensiver Auswertung

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Inhalt

Tagesbeginn: Wechsel des Sitzplatzes (Einnahme einer anderen Perspektive im Raum/in der Gruppe) Atmosphäre? Befindlichkeit? Ist etwas „über Nacht“ zur Frage geworden? Hat sich eine Frage „über Nacht“ geklärt? Übung: Gesprächssituationen nach besonders belastenden Einsätzen II Seminarende: ausführliche Zusammenfassung und Feedback der Trainer ausführliches Feedback (mündlich/schriftlich) der Teilnehmer Reflexion der zu Beginn formulierten Erwartungen/Befürchtungen Freiraum für „Dinge, die noch auf der Seele brennen“ Freiraum für ein persönliches Gespräch Verabschiedung

Seminartag

5. Seminartag

Sozialform Rollenspiele mit intensiver Auswertung

Feinziel(e) Die Teilnehmer erfassen und üben Gesprächssituationen mit belasteten Mitarbeitern mit Methoden partnerzentrierter Gesprächsführung

Medien

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Literatur Der erste Teil des Literaturverzeichnisses stellt aus Sicht der Autorin einen Pflichtteil dar. Der zweite Teil ergänzt einzelne Themenbereiche und ist für den intensiver Interessierten gedacht. Der dritte Teil befasst sich mit Kommunikation im Allgemeinen und dem Aktiven Zuhören im Speziellen. Die Literatur der ersten drei Kategorien sollte während des Lehrganges auf einem Literaturtisch ausgelegt werden. Den Teilnehmern ist es so möglich, während des gesamten Lehrganges immer wieder darauf zurückzugreifen, zu blättern und sich einen Überblick zu verschaffen. Je nach methodischer Entscheidung im ersten theoretischen Teil wird die Literatur für die Erarbeitung gebraucht. Den Trainern steht es frei – es ist sogar ausdrücklich erwünscht – die Literaturliste kritisch zu prüfen und Ergänzungen vorzunehmen. Die hier aufgeführten Titel sind ein Ausschnitt aus dem umfangreichen Material zum Thema PTBS. Im vierten Teil findet sich Literatur zur Pädagogik, Didaktik und Methodik sowie zur modernen Erwachsenenbildung. Diese Liste ist für die Trainer gedacht, die hier viele Hilfestellungen und Ideen für die intensive und verantwortungsvolle Vorbereitung des Lehrganges finden.

Empfohlene Pflichtlektüre für Trainer und Teilnehmer Behr R (2002b) Cop Culture – Der Alltag des Gewaltmonopols. Betrifft JUSTIZ 69:272–276 Gehrmann P, Kreim S (2003) Verarbeitung dienstlicher Gewaltanwendung. In: Meermann R (Hrsg) Psychiatrisch-psychologische Aspekte des Schusswaffeneinsatzes, Themenheft der Zeitschrift Polizei & Wissenschaft 4/2003, S 43–49 Hallenberger F (2003) Schutzfaktoren bei Hochstress – Primäre Prävention für traumatogene Ereignisse. In: Lorei C (Hrsg) Eigensicherung & Schusswaffeneinsatz bei der Polizei: Beiträge aus Wissenschaft und Praxis. Frankfurt a. M. Hermanutz M, Spöcker W (2001) Grenzen der mentalen Vorbereitung für einen Schusswaffengebrauch. In: Lorei C (Hrsg) Schusswaffeneinsatz bei der Polizei: Beiträge aus Wissenschaft und Praxis. Frankfurt a. M. Kommissari B, Kreit G (1997) Systematische, erlebnisbezogene Arbeits- und Einsatznachbereitung (SEAE) – ein neuer Ansatz in Bayern. In: Belastungssituationen im polizeilichen Dienstalltag und ihre Bewältigung, PFA-Seminar 15.–17.04.1997, Münster-Hiltrup, S 55–62 Krolzig M (1999) Wenn Polizisten töten und andere posttraumatische Stressreaktionen, 2. Aufl. Meerbusch Okon G, Meermann R (2003) Chronische Belastungssituationen und Posttraumatische Belastungsstörung. In: Meermann R (Hrsg) Psychiatrisch-psychologische Aspekte des Schusswaffeneinsatzes, Themenheft der Zeitschrift Polizei & Wissenschaft 4/2003. S 6–14 Tegtmeier C, Tegtmeier (2014) PTBS – Das unsichtbare Leid. Posttraumatische Belastungsstörung. Handbuch für Einsatzkräfte und deren Angehörige, 2. Aufl. Regensburg

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I. Ruland

Weiterführende Literatur/spezielle Fachbücher Beese D (2000) Studienbuch Ethik. Hilden Behr R (2002a) Lebenswelt Polizei. Ein ethnografischer Zugang zur Berufsidentität von Polizeibeamten. FQS 3(1) Bock O (2003) Das Betreuungskonzept für Polizeibeamte der Landespolizei Schleswig-Holstein. Frankfurt a. M. Butollo W, Krüsmann M, Hagl M (1998) Leben nach dem Trauma. München Butollo W, Hagl M, Krüsmann M (1999) Kreativität und Destruktion posttraumatischer Bewältigung. München Fischer G, Riedesser P (1998) Lehrbuch der Psychotraumatologie. München Flatten G et al. (2001) Posttraumatische Belastungsstörung. Leitlinie und Quellentext. Stuttgart Füllgrabe U (2002) Psychologie der Eigensicherung. Überleben ist kein Zufall. Stuttgart Gasch UC (2000) Traumaspezifische Diagnostik von Extremsituationen im Polizeidienst. Berlin Gercke J, Brummel P (1994) „…noch träume ich nicht davon.“ Der tägliche Umgang mit Leichen, Tod und Sterben. Eine Untersuchung zu den Belastungsfaktoren bei Todesermittlungsbeamten. Neuss Heder S (2002) „Stressimpfung“. Analyse eines Einsatztrainingskonzeptes zur Vorbeugung einsatzstressbedingter Ausfälle. Münster-Hiltrup Hermanutz M, Buchmann KE (1999) Trauma – Opfer oder Helden? Tagungsbericht FHPol-VS Hermanutz M, Buchmann KE (o. J.) Körperliche und psychische Belastungsreaktionen bei Einsatzkräften während und nach einer Unfallkatastrophe Kraheck-Brägelmann S, Pahlke C (1997) Betreuungskonzepte für die Polizei. Hilden Kranz-Raphaélian M (1997) Posttraumatischer Stress und Supervision, Betreuungskonzepte am Beispiel der Polizei Berlin. In: Belastungssituationen im polizeilichen Dienstalltag und ihre Bewältigung, PFA-Seminar 15.–17.04.1997, Münster-Hiltrup Lasogga F, Gasch B (2002) Notfallpsychologie. Edewecht Maercker A (Hrsg) (2013) Posttraumatische Belastungsstörungen, 4. Aufl. Heidelberg Mitchell JT, Everly GS (1998) Stressbearbeitung nach belastenden Ereignissen, zur Prävention psychischer Traumatisierung. Edewecht Mittendorf C (1995) Trauma: Fürsorge bei der Polizei. In: Hermanutz M, Buchmann KE (Hrsg) Trauma und Katastrophe. Tagungsbericht FHPol-VS 1995, S 75–82 Müller-Cyran A (1996) Stressbewältigung nach Polizeieinsätzen. In: Führung und Einsatz sowie Aus- und Fortbildung geschlossener Polizeiverbände und -einheiten der Bereitschaftspolizei und des Bundesgrenzschutzes, PFA-Arbeitstagung 19.–21.06.1996, Münster-Hiltrup Picciotto R (2002) Unter Einsatz meines Lebens. Ein New Yorker Feuerwehrmann im World Trade Center. München Puziche KJ, Hansen D, Weber WW (2001) Psychologie für Einsatz und Notfall. Bonn Ratsanwärter 1999/2001 Polizei Hessen Projekt: Verhaltenshinweise nach einem besonders belastenden Ereignis. Wiesbaden 2000 Riekötter H (1995) Risikoentscheidung in Sekundenschnelle – der Schusswaffengebrauch in Routinesituationen. Münster-Hiltrup Rutkowsky F (2003) „Nicht nur Debriefing – Polizeiseelsorge und Schusswaffeneinsatz“. In: Lorei C (Hrsg) Eigensicherung & Schusswaffeneinsatz bei der Polizei: Beiträge aus Wissenschaft und Praxis. Frankfurt a. M. Schäfer D, Knubben W (1996) … in meinen Armen sterben? Vom Umgang der Polizei mit Trauer und Tod, 2. Aufl. Hilden Schein EH (1995) Unternehmenskultur: ein Handbuch für Führungskräfte. Frankfurt Schuh H (o. J.) Skript für Führungs- und Kommunikationslehre. SfV

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Shay J (1998) Achill in Vietnam. Kampftrauma und Persönlichkeitsverlust. Hamburg Steinbauer M, Jagsch R, Kryspin-Exner I (2002) Stress im Polizeiberuf. Verarbeitung belastender Ereignisse im Dienst. Frankfurt a. M. Strietzel O (2002) Nachbereitungsmodelle der Polizeien der Länder Nordrhein-Westfalens, Bayerns und des Bundesgrenzschutzes – Ein Vergleich. Münster-Hiltrup Uhlendorff W, Jäger M, Kösling W (2003) Führungslehre, 4. Aufl. Stuttgart Ungerer D (1999) Stress und Stressbewältigung im Einsatz. Feuerwehr, Technisches Hilfswerk, Rettungsdienst, Rotes Heft 70. Stuttgart Wenzel W (2002) Einsatznachbereitung durch Debriefing – Möglichkeiten und Grenzen der Nutzung nach außergewöhnlichen Lagen in der deutschen Polizei. Münster-Hiltrup Wurst H (1995) Betriebliche Katastrophenvorsorge. In: Hermanutz M, Buchmann KE (Hrsg) Trauma und Katastrophe, Tagungsbericht FHPol-VS 1995, S 99–106 Zwingmann C (1971) Katastrophen-Reaktionen. Frankfurt a. M.

Literatur zur Kommunikation Gordon T (1988) Das Gordon-Modell. München Löhmer C, Standhardt R (1994) Themenzentrierte Interaktion (TZI). Die Kunst, sich selbst und eine Gruppe zu leiten, 2. Aufl. Mannheim Schulz von Thun F (1998) Miteinander reden 1–3. Reinbek

Literatur zur Erwachsenenbildung für Trainer Ballstaedt S-P (1997) Wissensvermittlung. Die Gestaltung von Lehrmaterial. Weinheim Belardi N (2002) Supervision. Grundlagen, Techniken, Perspektiven. München Birkholz W, Dobler G (2001) Der Weg zum erfolgreichen Ausbilder, 6. Aufl. Edewecht Feltham C, Dryden W (2002) Grundregeln der Supervision. Weinheim Fischer M (1999) Methoden für die Gruppenarbeit. Köln Mutzeck W (1997) Kooperative Beratung. Grundlagen und Methoden der Beratung und Supervision im Berufsalltag, 2. Aufl. Weinheim Schaller R (2001) Das große Rollenspiel-Buch. Grundtechniken, Anwendungsformen, Praxisbeispiele. Weinheim Weidenmann B (1995) Erfolgreiche Kurse und Seminare. Professionelles Lernen mit Erwachsenen. Weinheim

Über den Autor Isabel Ruland  (Jg. 1968) studierte Germanistik, Philosophie und Pädagogik und an der R ­ heinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn und schloss das Studium mit dem Zweiten Staatsexamen ab. Nach der Tätigkeit als Lehrerin wechselte Isabel Ruland (M.A.) 2001 zur Bundespolizei und legte nach dem Studium für den höheren Polizeivollzugsdienst die Laufbahnprüfung an der DHPol in Münster-Hiltrup ab. Nach Verwendungen am Flughafen, im (damaligen) Bundespolizeipräsidium West und zuletzt als Leiterin Fortbildung im Bundespolizei-Aus- und Fortbildungszentrum Swisttal schlossen sich Elternzeit und eine familienbedingte Beurlaubung an.

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I. Ruland

Von 2008 bis 2010 absolvierte sie den berufsbegleitenden Masterstudiengang „Kriminologie und Polizeiwissenschaft“ an der Ruhr-Universität Bochum. Seit 2000 ist sie nebenberuflich als Trainerin im Bereich Sozialkompetenz für private Unternehmen und in der öffentlichen Verwaltung tätig. Seit 2009 ist sie Autorin u. a. für den Boorberg-, den Raabe- und den Forum-Verlag.

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Julia Warnke

Zusammenfassung

Polizeibeamte sind in ihrem Berufsalltag mit vielfältigen Herausforderungen und Problemen befasst. Dazu zählen insbesondere belastende Ereignisse wie der Umgang mit Tod und Gewalt. Das Arbeiten in Schichtsystemen und Rufbereitschaften, innerorganisatorische Probleme wie Ausstattungsdefizite, Führungsprobleme, als ungerecht empfundene Leistungsbeurteilungen und Beförderungen sowie ungelöste zwischenmenschliche Konflikte verstärken je nach individueller Disposition Belastungsmuster, die sich zu Krankheitsbildern manifestieren können. Der Beitrag hilft Führungskräften in der Polizei, kritische Entwicklungen zu erkennen und im Rahmen ihrer Vorgesetztenverantwortung sachgerecht zu handeln.

Inhaltsverzeichnis 25.1 Besondere Anforderungen und Belastungen im Polizeiberuf. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 25.2 Mobbing am Arbeitsplatz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575 25.3 Vorübergehende Arbeitsüberforderung, Burn-out oder Depression?. . . . . . . . . . . . . . . . 578 25.4 Sucht mit dem Schwerpunkt der Alkoholabhängigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582 25.5 Die Posttraumatische Belastungsstörung als Folge verschiedener traumatischer Erlebnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 592

J. Warnke (*)  Scharnebeck, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_25

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25.1 Besondere Anforderungen und Belastungen im Polizeiberuf Durch neue Formen der Arbeitsorganisation, wie zum Beispiel der Einführung von flexiblen Arbeitszeitmodellen und Teamarbeit, einhergehend mit dem zunehmenden Einsatz neuer technischer Möglichkeiten hat sich die Arbeitswelt in den letzten Jahrzehnten ständig und rasch verändert. Rufbereitschaft, Schichtdienst sowie eine ständige Erreichbarkeit auch außerhalb der Arbeitszeit werden heute vielerorts als selbstverständlich vorausgesetzt. Die Folgen sind Termindruck, Leistungsverdichtung sowie meist hohe Verantwortung der einzelnen Mitarbeiter (vgl. Meschkutat et al. 2002, S. 2). In einigen Berufsgruppen, wie im Polizeidienst, treten zu diesen Anforderungen noch weitere hinzu. Diese können sich sowohl in polizeilichen Alltagssituationen als auch in ausgewählten Arbeitsbereichen oder in besonderen Einsatzlagen ergeben (vgl. Kraheck-Brägelmann und Pahlke 1997). So führt besonders der Umgang mit aggressiven Personen, Opfern von Gewaltverbrechen oder Verkehrsunfällen, Suiziden und Schusswaffeneinsätzen zu einer hohen psychischen Belastung. Auch eine hohe Arbeitsverdichtung in der Bearbeitung der Massenkriminalität oder besonders psychische Belastungen wie in der Bearbeitung von Sexualstraftaten, insbesondere der Kinderpornografie, bergen das Risiko einer Überforderung. Die beschriebenen Anforderungen und Belastungsspektren können zu physischen Beschwerden wie Nervosität, Konzentrationsstörungen oder Schlafstörungen sowie zu psychischen Symptomen wie Niedergeschlagenheit, Antriebslosigkeit oder sozialem Rückzug führen. Das Risiko, Opfer eines Mobbings zu werden oder ein Burn-out zu erleiden, steigt. Auch besteht bei belastenden oder auch traumatisierenden Erlebnissen die Gefahr, eine manifeste psychische Erkrankung, wie zum Beispiel eine Posttraumatische Belastungsstörung (PTBS) oder eine Suchterkrankung, zu entwickeln. Wie sich die Erlebnisse auf die Mitarbeiter auswirken, ist nicht alleine von der jeweiligen individuellen psychischen Struktur abhängig. Auch strukturelle und organisatorische Rahmenbedingungen sowie das Arbeitsklima zwischen Mitarbeitern untereinander und auch zu den Vorgesetzten spielen eine wichtige Rolle (vgl. Meschkutat et al. 2002, S. 2). Führungskräften in der Polizei kommt eine besondere Fürsorgeverpflichtung zu, kritische Entwicklungen zu erkennen und erforderlichenfalls den Weg zu professioneller Hilfe herzustellen. Die nachfolgend beschriebenen Phänomene des Mobbings, des Burn-outs, der Suchterkrankung sowie der Posttraumatischen Belastungsstörung (PTBS) dienen exemplarisch für Probleme und Erkrankungen, die in Folge einer faktischen und/oder empfundenen hohen und stetigen Arbeitsüberlastung und/oder auch einer innerbetrieblichen Fehlorganisation entstehen können.

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25.2 Mobbing am Arbeitsplatz Mobbing am Arbeitsplatz ist ein Thema, das immer mehr Menschen betrifft, aber vielfach immer noch ignoriert und tabuisiert wird. „Gemobbt“ wird in allen Berufen, Schichten und in allen Hierarchiestufen. Es besteht allerdings die Gefahr, dass der Begriff inflationär gebraucht wird. Führungskräfte sollten daher soziale Vorgänge in ihrer Dienststelle richtig einordnen können. „To mob“ bedeutet – aus dem Englischen übersetzt – so viel wie jemanden angreifen, bedrängen, umringen, drangsalieren. Mobbing beschreibt vor allem in der Arbeitswelt ein Phänomen, bei dem ein Mitarbeiter gezielt und über einen längeren Zeitraum hinweg von anderen regelmäßig angegriffen, erniedrigt und gedemütigt wird, um eine Ausgrenzung aus der Gruppe zu erreichen. Dabei können die Mobbingangriffe auf verschiedenste Weise erfolgen. Beispielsweise kann eine Sachbearbeiterin von anderen demonstrativ gemieden und aus Gesprächen ausgeschlossen werden. Auch die Verbreitung von Gerüchten kann dazu benutzt werden, um das Mobbing-Opfer zu erniedrigen. Weiterhin zählen das Demontieren der fachlichen Kompetenz sowie das Zuteilen von unliebsamen Aufgabenfeldern oder Arbeitszeiten zu den „Mobbing-Strategien“. Charakteristisch ist, dass die Angriffe grundsätzlich gegen eine bestimmte Person oder gegen eine bestimmte Gruppe von Personen gerichtet sind. Nicht darunter fallen erniedrigende Aufnahmerituale in eine Gruppe, wie sie bei einem Spezialeinsatzkommando der Kölner Polizei praktiziert wurden (vgl. Landtag NRW 2015), da hier gerade die Eignung für die Aufnahme in die Gruppe geprüft wurde, wenn auch mit entwürdigenden und damit unzulässigen Mitteln. Durch ständige Anfeindungen, ein Gefühl des Ausgeschlossen-Seins aus der Gruppe sowie durch mangelnde fachliche und persönliche Anerkennung kommt es bei Mobbingopfern je nach Belastbarkeit früher oder später zu psychischen Belastungen, die im Verlauf auch zu körperlichen Erkrankungen führen können. Hinsichtlich des Mobbing-Verlaufes werden vier verschiedene Phasen beschrieben (vgl. Leymann 1993, S. 59): • Am Anfang steht in der Regel ein ungelöster Konflikt, der für ein schlechtes Arbeitsklima sorgt. Beispielsweise weigert sich ein Gruppenbeamter, an sozialen Veranstaltungen wie Feiern oder Betriebsausflügen teilzunehmen. Dem Mobbing-Opfer wird die Schuld an Zerwürfnissen in der Gruppe gegeben. Der betroffene Beamte reagiert mit Versuchen der Anpassung und macht Versöhnungsangebote. • In der zweiten Phase reagiert der Betroffene auf zunehmende Schikanen von Teilen der Gruppe mit Angst, Selbstzweifeln sowie psychischen und/oder körperlichen Stresssymptomen (Nervosität, Schlafstörungen, Kopf-, Magen-, Rücken- und/oder Nackenschmerzen, Herzklopfen oder auch Atemnot). • Die dritte Phase ist kennzeichnet durch Sanktionen, wie etwa schlechte Beurteilungen oder Disziplinarverfahren, da sich bei dem Mobbing-Opfer durch Erschöpfungssymptome und innere Kündigung Fehler und Dienstverstöße im Arbeitsalltag häufen.

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In der Folge kommt es zu Verzweiflung und Ausgrenzung sowie zu psychosomatischen Erkrankungen. • Als letzte Phase erfolgt meist der Ausschluss aus der Arbeitswelt durch längerfristige Krankschreibungen, Frühverrentung/ -pensionierung und Kündigung, oder, im schlimmsten Fall, auch durch Suizid. Abb. 25.1 stellt noch einmal die typischen Phasen des Mobbing-Verlaufes dar. Mobbing bedeutet nicht nur für das Mobbing-Opfer ernst zu nehmende negative Konsequenzen. Auch der Dienststelle entstehen beträchtliche Nachteile. So sind von Mobbing betroffene Mitarbeiter in ihrer Leistungsfähigkeit stark beeinträchtigt und können durch Krankheit dienstunfähig werden, was wiederum eine eingeschränkte Produktivität einer Abteilung oder der gesamten Behörde zu Folge haben kann. Durch mobbingbedingte Erkrankungen entstehen Kosten, für die letztlich der Dienstherr und damit der Steuerzahler aufkommen müssen. Für den Bereich der sog. freien Wirtschaft liegen die durchschnittlichen finanziellen Kosten für einen Mobbing-Fall bei ca. 25,000 EUR, zusammengesetzt aus Behandlungskosten, Lohnfortzahlung, Frühverrentung sowie Arbeitslosigkeit (vgl. Arbeitskammer des Saarlandes 2013, S. 6). Im Beamtenbereich ist zu berücksichtigen, dass es bis zur sog. Zurruhesetzung ein langer Weg ist, da die Stelle nicht neu besetzt werden kann, was wiederum zu einer Mehrbelastung anderer führt. In einer Repräsentativstudie der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin für Deutschland zeigte sich, dass etwa 2,7 % der erwerbstätigen Deutschen am

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Abb. 25.1  Typische Phasen des Mobbing-Verlaufs. (Leymann 1993, S. 59)

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Arbeitsplatz über längere Zeit benachteiligt und schikaniert werden (vgl. Meschkutat et al. 2002, S. 2). Wird diese zeitpunktbezogene Betrachtung auf den Zeitraum eines Jahres (2000) erweitert, summiert sich der Anteil von Mobbing-Opfern auf 5,5 %. Weiterhin lässt sich aus den Daten schließen, dass mehr als jeder neunte Erwerbstätige im Laufe seines Berufslebens bereits mindestens einmal von Mobbing betroffen war. Weiterhin wird die besondere Bedeutung von Vorgesetzten bei der Bekämpfung und Vorbeugung von Mobbing deutlich. Denn sie sind laut Mobbing-Report in 51 % der erfassten Fälle alleine (38,2 %) oder mit Kollegen (12,8 %) am Mobbing beteiligt und somit der am häufigsten Mobbing ausübende Kreis. Die besonders gefährdeten Gruppen sind laut der Repräsentativstudie Frauen sowie jüngere Mitarbeiter bis zu 25 Jahren, vor allem Auszubildende. Durch Mobbing wurden im Jahr 2000 3,1 % des Arbeitszeitvolumens aller Erwerbstätigen beeinträchtigt. Die Genese der Mobbing-Fälle ist zumeist multifaktoriell, d. h. dass sich nur in den seltensten Fällen eine einzelne Ursache finden lässt. Meist lassen sich organisationsbezogene Faktoren wie Unklarheiten in Arbeitsorganisation und Gestaltung sowie Fehler in Führungsverhalten und Organisationskultur herausarbeiten. Einen erheblichen Anteil bei der Entstehung von Mobbingprozessen haben nach der bereits zitierten Repräsentativstudie der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin für Deutschland (vgl. Meschkutat et al. 2002) Defizite im Führungsverhalten. So wird es häufig unterlassen, Entscheidungen transparent zu machen (50,3 %) und über neue Entwicklungen und Zielsetzungen zu informieren. In der Studie zeigten sich eine fehlende Gesprächsbereitschaft der Vorgesetzten (60,9 %) sowie auch Fehler beim Konfliktmanagement (42,2 %). Nährboden für eine Mobbing-Bereitschaft der Mitarbeiter bieten ein schlechtes Arbeitsklima sowie das Fehlen einer konstruktiven Streitkultur. Auch personenbezogene Faktoren spielen zumeist eine Rolle. In diesem Zusammenhang sind besonders Konkurrenzverhalten und Neid auf den Erfolg der Kollegen zu nennen. Im Polizeibereich werden immer wieder das als ungerecht empfundene Beurteilungssystem, mangelnde Anerkennung, intransparente Auswahlentscheidungen und mangelnde Konsequenzen gegenüber Führungskräften, die ihre Aufgaben nicht erfüllen, als „Unzufriedenheitsmacher“ genannt (vgl. IM NRW 2005). Im Rahmen der Ausbildung von Polizeivollzugsbeamten an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege Berlin wurde eine empirische Untersuchung als Projektstudie 1998–2000 durchgeführt. In dieser Projektstudie zeigte sich, dass die klassischen Mobbinghandlungen auch bei der Polizei vorkommen. Mindestens 6,44 % der Befragten litten unter Mobbing (vgl. Mucha et al. 2001, S. 35). Besonders Frauen und Seiteneinsteiger wurden als gefährdete Gruppen eingestuft. Als Vorschläge, wie Mobbing zu verhindern sei, wurden vorrangig ein regelmäßiges Besprechen von auftretenden Problemen und Konflikten sowie eine Aufklärung über Mobbing auch im Rahmen von Aus- und Fortbildung genannt. Die Beendigung des Arbeitsverhältnisses ist in der Polizei wegen der besonderen Strukturen des Beamtenverhältnisses kaum eine Alternative (vgl. Odenkirchen 2007). Während sich in anderen Berufsgruppen ca. 14 % der Mobbingopfer nach einer neuen Arbeitsstelle umgesehen haben, waren dies bei der Polizei nur 6 % (vgl. Jiménez 2004, S. 24–33).

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Eine große Chance, Mobbing zu reduzieren, liegt in der Prävention. Diese beinhaltet zu allererst eine sachliche Sichtweise auf die Problematik sowie einen offensiven Umgang mit bereits vorhandenen Mobbing-Fällen. Erst wenn das Phänomen „Mobbing“ nicht mehr negiert oder tabuisiert wird, können Mobbing begünstigende Faktoren reduziert werden. Was kann, soweit noch nicht geschehen, in der Polizei getan werden? Mitarbeiter sollten vermehrt in Aus- und Weiterbildung für die Thematik sensibilisiert werden. Führungskräfte in der Polizei können präventive Maßnahmen ergreifen. Zu nennen sind vor allem das Schaffen klarer arbeitsorganisatorischer Strukturen, Aufgaben und Verantwortlichkeiten, einer offensiven Information und beteiligungsorientierten Gestaltung von Planungs- und Entscheidungsprozessen sowie einer Transparenz in Bezug auf Entscheidungen. Defizite im Führungsverhalten sollten durch Fortbildungen im Bereich des Konfliktmanagements, der Mitarbeiterführung sowie der Motivation erfolgen (vgl. Meschkutat et al. 2002, S. 2). 

Die beste Fortbildung ist allerdings wertlos, wenn Führungskräfte das Thema nicht annehmen.

Vor diesem Hintergrund sollte der Umgang mit Mobbing oder anderen Konfliktsituationen standardmäßig Bestandteil von Auswahlverfahren im Rahmen von Assessment-CenterVerfahren sein. Wichtig sind neben einer Sensibilisierung und Aufklärung über das Thema „Mobbing“ Arbeitsstrategien, die den Umgang mit Mobbing in einem konkreten Fall festlegen, aber gleichzeitig auch präventive Wirkung haben. Dies kann zum Beispiel im Rahmen von Dienstvereinbarungen zwischen Behörde und Personalvertretung geschehen.

25.3 Vorübergehende Arbeitsüberforderung, Burn-out oder Depression? Beispiel

Polizeikommissar M. fällt seit einiger Zeit zunehmend durch erhöhte Fehlzeiten am Arbeitsplatz, einen sozialen Rückzug von seinen Kollegen, durch das Klagen über ein neu aufgetretenes Ohrgeräusch sowie eine gedrückte und gereizte Stimmung auf. Noch bis Ende des vergangenen Jahres war M. aufgrund seiner ausgeprägten Leistungsbereitschaft sowie seiner Teamfähigkeit sowohl von seinen Kollegen als auch von seinen Vorgesetzten als zuverlässiger Mitarbeiter geschätzt worden. Wie ist nun die Veränderung des Verhaltens bei M. einzuordnen? Handelt es sich um ein Burnout-Syndrom oder um eine Depression? Wo liegt der Unterschied zwischen diesen Begrifflichkeiten oder beschreiben sie den gleichen Symptomenkomplex? Der Begriff des Burn-outs wurde erstmals von dem New Yorker Psychotherapeuten Herbert Freudenberger in den 1970er-Jahren eingeführt (vgl. Berger et al. 2012). Damit beschrieb er ein Gefühl des „Ausgebranntseins“ bei Beschäftigten vor allem in sozialen

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Berufen, die sich in ihrer Arbeit über die Maßen engagiert und verausgabt hatten. Aktuell ist der Begriff des Burn-outs durch ein starkes Medieninteresse sowie durch öffentliche Auftritte prominenter Betroffener wie zum Beispiel Tim Mälzer oder Miriam Meckel allgegenwärtig präsent. Trotz zahlreicher Veröffentlichungen zu dieser Thematik gibt es bis heute keine allgemein anerkannte Definition des Begriffs Burn-out. Nach wie vor liegen durch unscharfe Grenzziehungen zwischen den jeweils verwendeten Burn-out-Konzepten keine verlässlichen wissenschaftlichen Daten vor (vgl. Berger et al. 2012). Eine Einordnung des Burn-outs in die auch in Deutschland verbindliche Klassifikation von Erkrankungen der WHO ist bisher nicht erfolgt. In der aktuell verwendeten „International Classification of Diseases 10“ (ICD-10) wird das Burn-out nicht als eigenständige Diagnose, sondern nur unter dem Diagnosepunkt „Probleme mit Bezug auf Schwierigkeiten bei der Lebensbewältigung“ als Subkategorie Z. 73.0 aufgeführt. Auch in der Revision der ICD-10, also der ICD-11, soll das Burn-out-Syndrom nicht als neue offizielle Krankheitsdiagnose aufgeführt werden. Somit stellt das Burn-out-Syndrom ohne eine gleichzeitig bestehende psychische oder somatische Erkrankung keine alleinige Behandlungsdiagnose dar, die beispielsweise die Einweisung in eine Klinik oder die Inanspruchnahme einer längerfristigen ambulanten Psychotherapie rechtfertigt. In einem Positionspapier vom 07.03.2012 warnt die Deutsche Gesellschaft für Psychiatrie, Psychotherapie und Nervenheilkunde (DGPPN) ausdrücklich vor einem wahllosen und unwissenschaftlichen Gebrauch des Begriffs Burn-out für sämtliche psychische Störungen, die im Zusammenhang mit einer Belastung am Arbeitsplatz auftreten (vgl. Berger et al. 2012). Man spricht von einem Burn-out-Syndrom, wenn hohe Arbeitsbelastungen zu einem Erschöpfungsgefühl sowie einer vegetativen Symptomatik wie zum Beispiel Bauchschmerzen, Muskelverspannungen, Herzklopfen, Schlafstörungen oder auch Erektionsstörungen führen. Für die Diagnose dieser Beschwerden als Burn-out-Syndrom sollten diese über mehrere Wochen bis Monate andauern und sich in kurzen Erholungsphasen nicht zurückbilden. Liegen die Beschwerden dagegen nur vorübergehend vor und bilden sich zum Beispiel an den Wochenenden wieder zurück, spricht man nicht von einem Burn-out-Syndrom, sondern von einer vorübergehenden Arbeitsüberforderung. Die amerikanische Psychologin Christina Maslach gliederte die Burn-out-Beschwerden in drei Dimensionen und entwickelte anhand derer das „Maslach Burnout Inventory“ (vgl. Maslach und Jackson 1996). • Als basale Dimension wird die emotionale Erschöpfung beschrieben, die ein Gefühl der ausgeprägten Kraftlosigkeit, Müdigkeit sowie körperliche Symptome wie Kopfund/oder Rückenschmerzen umfasst. • Als zweites zentrales Symptom wird ein Gefühlsverlust (Depersonalisation) einhergehend mit Zynismus und Distanzierung von der Arbeit beschrieben. • Eine unzureichende persönliche Erfüllung sowie eine Leistungsunzufriedenheit kennzeichnet die dritte beschriebene Dimension des Burn-outs.

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Ziel dieses Inventars von Maslach ist die Erfassung des subjektiven Ausmaßes der Beschwerden und nicht die Diagnosestellung an sich. Derzeit liegt es in der ärztlichen Beurteilung, ein Burn-out-Syndrom zu diagnostizieren und eine geeignete Therapie vorzuschlagen. Relevant für die Entstehung eines Burn-out-Syndroms ist nach Einschätzung der Deutschen Gesellschaft für Psychiatrie, Psychotherapie und Nervenheilkunde (DGPPN) ein bio-psycho-soziales Entstehungsmodell. So kann vermutet werden, dass auch aufgrund genetischer Variationen die einzelnen Menschen unterschiedlich gut mit Belastungen umgehen können. Als psychologische Risikokonstellation finden sich Faktoren wie stark überhöhter Anspruch an sich selbst, Perfektionismus, Ehrgeiz, ausgeprägtes Engagement und Idealismus. Als soziale, in diesem Falle arbeitsplatzbezogene Risikofaktoren werden ein Mangel an Kontrolle und Autonomie, Arbeitsüberlastung, fehlende Anerkennung sowie bürokratische Hindernisse angesehen. Laut des Fehlzeiten-Reports von 2012 herausgegeben durch das Wissenschaftliche Institut der AOK (WIdO) waren nach einer Hochrechnung bezogen auf die mehr als 34 Mio. gesetzlich krankenversicherten Beschäftigten in Deutschland mehr als 130.000 Personen mit insgesamt 2,6 Mio. Fehltagen im Jahr 2011 wegen eines Burn-outs krankgeschrieben (vgl. Schröder 2012). Die Differenzierung zwischen einem Burn-out-Syndrom und zum Beispiel einer Depression kann sich als schwierig erweisen, da es bei beiden Phänomenen zu Erschöpfung, Interessenlosigkeit und mangelndem Antrieb kommen kann. Es stimmen jedoch nicht alle wesentlichen Merkmale miteinander überein. So ist zum Beispiel eine stark

Abb. 25.2  ICD-10 Kriterien einer depressiven Episode. (Dilling et al. 1991)

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ausgeprägte Leistungsunzufriedenheit untypisch für eine Depression, wohingegen die deutliche Minderung des Selbstwertgefühles nicht typisch für ein Burn-out-Syndrom ist (vgl. Dobmeier 2014). Die ICD-10 Kriterien einer depressiven Episode finden sich in Abb. 25.2. Von den Hauptsymptomen müssen für die Diagnosestellung jeweils zwei vorhanden sein, während die Anzahl der Zusatzsymptome für die Unterscheidung in eine leichte, mittelgradige oder schwere depressive Episode wichtig ist. Wichtig zu wissen ist, dass ein Burn-out-Syndrom durch anhaltenden Stress am Arbeitsplatz psychische und/oder somatische Erkrankungen auslösen kann. So können zum Beispiel Depression, Suchterkrankungen oder auch Angst- und Panikstörungen Folge eines Burn-out-Syndroms sein. Hier ist eine genaue Unterscheidung des vorliegenden Phänomens unbedingt notwendig. Bleibt zum Beispiel eine Depression unerkannt, weil das Burn-out-Syndrom als Oberbegriff für sämtliche arbeitsbedingten psychischen Störungen benutzt wird, so werden dem Patienten vielleicht eine Ernährungsberatung, Entspannungstechniken oder eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen angeboten, jedoch keine adäquate Psycho- und/oder Pharmakotherapie. Dem Patienten werden so evidenzbasierte, für die Depression spezifische Therapien vorenthalten, was die Gefahr einer langen, unzulänglichen Behandlung zur Folge haben kann (vgl. Berger et al. 2012). Weiterhin sollte bedacht werden, dass auch somatische oder psychische Beschwerden durch Auftreten chronischer Müdigkeit und Leistungseinschränkung zu einer Burnout-Symptomatik führen können. So müssen zum Beispiel Störungen im Elektrolyt- oder im Vitaminhaushalt, Schilddrüsenerkrankungen, Autoimmunerkrankungen, eine beginnende Demenz, Infektionen, maligne Tumoren oder Störungen von Leber- und Nierenfunktion als Ursache für Burn-out-ähnliche Beschwerden ausgeschlossen werden. In diesem Fall sind die Erschöpfung und das Gefühl der Überforderung ein Krankheitssymptom. Um es zu beheben, sollten zeitnah eine ausführliche ärztliche Diagnostik und eine spezifische Therapie der Grunderkrankung erfolgen. Nach einer abgeschlossenen Behandlung der Grunderkrankung ist davon auszugehen, dass die sekundäre Burn-outSymptomatik abklingt und der Arbeitsalltag wieder gut bewältigt werden kann. Bei der Prävention eines Burn-out-Syndroms geht es vor allem um zwei wichtige Maßnahmen: • Zum einen sollten Arbeitsbedingungen gestaltet werden, die der Entstehung eines Burn-outs entgegen wirken. Dabei sind diese Maßnahmen nicht primär Aufgabe des medizinischen Versorgungssystems, sondern des Arbeitgebers, der Sozialpartner, der Krankenkassen und auch der Betriebsärzte. Es geht darum, ein Arbeitsumfeld zu schaffen, in denen der Mitarbeiter nicht das Gefühl einer mangelnden Kontrolle, Autonomie und Anerkennung hat. Mitarbeiter sollten mit in die Gestaltung von Arbeitsprozessen integriert werden; bürokratische Hindernisse sollten abgebaut und Konflikte zwischen Mitarbeitern und Vorgesetzten frühzeitig angesprochen werden. • Die zweite Maßnahme zur Prävention eines Burn-outs liegt in der Stärkung der Ressourcen des einzelnen Mitarbeiters. Damit sollen eine erhöhte Belastbarkeit sowie bessere Bewältigungsmöglichkeiten von Stressoren erreicht werden.

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Allerdings gibt es bisher nur wenige als wirksam evaluierte Präventionsstrategien (vgl. Berger et al. 2012). Eine Ausnahme ist z. B. das Achtsamkeits-basierte Stressmanagement-Programm mit den Zielen der Entlastung von Arbeitsplatz-Stressoren und Erholung durch Entspannung und Sport (vgl. Limm et al. 2011). 

Es empfiehlt sich eine regelmäßige Reflexion, wenn nötig mit therapeutischer Unterstützung, über die persönlichen Ziele und Werte im Kontext mit der jeweiligen beruflichen Konstellation, um eine ausgeglichene „Work-LifeBalance“ zu erreichen.

Vor allem in sozialen Berufen ist die Teilnahme an Supervisions- und Selbsterfahrungsgruppen wichtig. Studien innerhalb der Polizei wie die Studie der Universität Kiel und dem Land Nordrhein-Westfalen „Gewalt gegen Polizeibeamte“ belegen, dass die Hilfsangebote noch zu wenig bekannt und genutzt werden (vgl. Jager et al. 2013). Die Verantwortlichen für die Polizei in den Ländern und dem Bund sollten kritisch prüfen, ob die vorhandenen Strukturen ausreichen, um die für die Beamten erforderlichen Hilfen anzubieten. Individuell müssen sich aber auch die Polizeibeamten selbst bemühen, eine positive Entwicklung einzuleiten, z. B. durch ein funktionierendes soziales Netz und eine Erfüllung stiftende Freizeitgestaltung. Dies ist naturgemäß insbesondere im Schichtdienst eine große Herausforderung. Bei Mitarbeitern, bei denen zusätzlich zur Burn-out-Symptomatik eine im zeitlichen Zusammenhang mit einer Arbeitsbelastung aufgetretene psychische oder somatische Erkrankung nach den ICD-10 Kriterien vorliegt, besteht die Notwendigkeit einer Therapie. So kann je nach Erkrankung eine Pharmako- und/oder auch eine Psychotherapie notwendig werden. Ziel sollte dabei die Wiederherstellung der Arbeitsfähigkeit und der Lebensqualität sein, damit der Mitarbeiter in geeigneten Rahmenbedingungen, die das Risiko einer erneuten Erkrankung aufgrund von hoher Arbeitsbelastung minimieren, wieder eingesetzt werden kann.

25.4 Sucht mit dem Schwerpunkt der Alkoholabhängigkeit Beispiel

Eine Mitarbeiterin fällt ihren Kollegen schon seit einiger Zeit wegen einer vermehrten Gangunsicherheit, einer mangelnden Konzentrationsfähigkeit, einer erhöhten Reizbarkeit und Schweißneigung sowie eines unverkennbaren Alkoholgeruchs auf. Darauf angesprochen, bestreitet sie, ein Problem mit Alkohol zu haben. Der Anteil der Abhängigen verschiedener Substanzen in der deutschen Bevölkerung beträgt ca. 5–7 % (vgl. Laux 2001, S. 311). Die Ausmaße der Belastungen und Auswirkungen für die Arbeitswelt sind aufgrund dieser Daten nur zu mutmaßen, weil sie in

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Deutschland bisher relativ wenig erforscht worden sind (vgl. Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen e. V. 2013a).  „Sucht“ ist nach Definition der WHO ein Zustand wiederholter oder chronischer Intoxikation, verursacht durch einen rezidivierenden Gebrauch einer natürlichen oder synthetischen Substanz, der für den Einzelnen und auch die Gemeinschaft schädlich ist (Laux 2001, S. 306). Unterschieden werden muss in diesem Zusammenhang eine psychische von einer physischen (körperlichen) Abhängigkeit. Die psychische Abhängigkeit ist charakterisiert durch ein unwiderstehliches Verlangen nach einer bestimmten Substanz mit dem Ziel der Lustgewinnung und Entspannung. Eine physische Abhängigkeit liegt dann vor, wenn es zu einer Toleranzentwicklung kommt, also für den gleichen Effekt eine immer höhere Dosis der Substanz konsumiert werden muss. Auch das Auftreten von Entzugserscheinungen definiert eine physische Sucht. Unterschieden werden eine stoffgebundene (z. B. Alkohol, Nikotin, Opioide, Cannabinoide, Sedativa) von einer nichtstoffgebundenen (z. B. Spielsucht, pathologisches Stehlen) Abhängigkeit. Weiterhin wird die Art der Sucht in legale und illegale Drogen klassifiziert. Eine große Bedeutung kommt hierbei der Alkohol-Abhängigkeit zu. Dies liegt vor allem an der leichten Verfügbarkeit sowie an der hohen gesellschaftlichen Akzeptanz des Alkoholkonsums. Hier soll exemplarisch für Suchterkrankungen daher auf Alkohol als Suchtmittel eingegangen werden, auch wenn gerade Nikotinkonsum, aber auch Medikamentenmissbrauch, einen großen Einfluss auf die Gesundheit und die Produktivität der Mitarbeiter eines Unternehmens haben. 

Ein riskanter Alkoholkonsum beginnt bei Frauen > 20 g Alkohol/Tag und bei Männern > 30–40 g Alkohol/Tag (vgl. Herold et al. 2009, S. 869). 20 g Alkohol entsprechen dabei etwa 0,5 l Bier. 10 g Alkohol entsprechen etwa 0,1 l Wein.

Bei einem Alkohol-Missbrauch sind definitionsgemäß nicht alle Kriterien für eine Alkohol-Abhängigkeit erfüllt. Kriterien für eine Abhängigkeit sind ein ausgeprägter Zwang, Alkohol zu konsumieren. Es kommt zu Kontrollverlusten, Entzugssyndromen sowie zu einer Toleranzentwicklung. Auch eine Vernachlässigung anderer Interessen sowie ein anhaltender Alkoholkonsum trotz des Nachweises schädlicher gesundheitlicher und psychosozialer Folgen sind charakteristisch. Nur ein Bruchteil der Alkohol-Missbrauchenden sowie der Alkohol-Abhängigen befindet sich in suchtmedizinisch-psychiatrischer Behandlung. Folgeerkrankungen des Alkoholkonsums können unter anderem kognitive Defizite, Persönlichkeitsveränderungen, Entzündungen der Bauchspeicheldrüse, Magenund Lebererkrankungen sein. Laut einer Studie des Stanford Forschungsinstitutes (1975) waren etwa 5 % der Arbeitnehmer insgesamt, aber immerhin 10 % der Führungskräfte alkoholabhängig.

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Es kommt zu vermehrten Fehlzeiten, einer erhöhten Rate an Arbeitsunfällen sowie häufig zu frühzeitigen Berentungen und Arbeitsplatzverlusten. Nach Daten von Petschler und Fuchs (2000, S. 14–18) waren die Fehlzeiten von Mitarbeitern mit Alkoholproblemen im Jahr 1991 fünfmal höher als die Fehlzeiten von Mitarbeitern ohne eine entsprechende Suchtproblematik. Nach einer Entwöhnungsbehandlung verringerten sich die Fehlzeiten von vormals Alkoholabhängigen um mehr als die Hälfte. Bei knapp einem Viertel aller Arbeitsunfälle, die zu einer Verletzung eines Beteiligten führen, sind Personen unter Alkoholeinfluss involviert (vgl. BARMER GEK 2010). Der volkswirtschaftliche Schaden durch alkoholbezogene Morbidität und Mortalität liegt in Deutschland jährlich bei etwa 26,7 Mrd. EUR (vgl. Adams und Efferts 2011). Um die Rate an abhängigen Mitarbeitern durch Unterstützung zu reduzieren, bieten viele Unternehmen bereits Maßnahmen innerbetrieblicher Suchthilfe an. Um auch die Zahl der Neuerkrankungen zu minimieren, werden vielfach Präventionsprogramme eingesetzt. Diese Programme erfordern in ihrer Einführung zumeist Investitionen, zahlen sich aber längerfristig durch eine Reduktion von Alkoholproblemen, eine Verringerung von Fehlzeiten sowie eine Verbesserung des Arbeitsklimas aus (vgl. Telser et al. 2010). Um auf Suchterkrankungen aufmerksam zu machen und diese zu reduzieren, ist es sinnvoll, Aufklärungsmaterial zu nutzen, Aktionstage zu veranstalten und Mitarbeiter sowie Führungskräfte zu schulen. Auch ein Abbau suchtfördernder Arbeitsbedingungen sollte im Fokus stehen. So hat sich in Untersuchungen gezeigt, dass ein Ungleichgewicht zwischen beruflicher Verausgabung und Anerkennung, etwa durch Einkommen und/ oder Status, das Risiko einer Alkoholabhängigkeit erhöhen kann (vgl. Puls et al. 1998, S. 183–199). Betriebe sollten dafür sorgen, dass die Verfügbarkeit von Suchtmitteln am Arbeitsplatz eingeschränkt wird und ausreichend Alternativen (wie zum Beispiel alkoholfreie Getränke) zur Verfügung stehen. Im öffentlichen Dienst bestehen deshalb seit Jahren entsprechende innerdienstliche Regelungen. Bei internen Anlässen wie Geburtstagen oder Beförderungen wird in der Dienstzeit und in Diensträumen kein Alkohol ausgegeben (vgl. Dienstordnung für Behörden des Freistaates Sachsen 2005). Fortbildungsprogramme mit den Themen von Konfliktmanagement, Gesundheitsfürsorge, Stressbewältigung oder auch Work-Life-Balance-Konzepte können Alternativen zum „Griff zur Flasche“ aufzeigen. Angebote zur individuellen Konsumreduzierung können bereits betroffenen Mitarbeitern Unterstützung bieten (vgl. Abb. 25.3). Wird ein Mitarbeiter am Arbeitsplatz durch unkonzentriertes Arbeiten, hohe Fehlzeiten oder Entzugssymptome auffällig, sollten Führungskräfte möglichst frühzeitig das Gespräch suchen. Dieses frühzeitige Ansprechen von Problemen und Darlegen von Hilfsmöglichkeiten kann einer Verstärkung des Alkoholkonsums sowie einer Chronifizierung der Alkohol-Abhängigkeit entgegenwirken. In der Literatur lassen sich verschiedene Interventionskonzepte finden. Ein aktuelles Interventionskonzept wird beispielsweise in den „Qualitätsstandards in der betrieblichen Suchtprävention und Suchthilfe der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen (DHS)“ von Wienemann und Schumann (2011, S. 49) beschrieben.

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Abb. 25.3  Bereiche suchtpräventiver Arbeit. (Wienemann und Schumann 2011, S. 13)

Sollte der Mitarbeiter sein Verhalten nicht ändern und sämtliche Hilfsangebote ablehnen, müssen innerbetriebliche Konsequenzen gezogen werden. Um Handlungshemmnisse der Führungskräfte vor einem klärenden Gespräch zu vermeiden und abzubauen, sind Schulungen sinnvoll, in denen Personalverantwortliche für eine entsprechende Kommunikation geschult werden. Auf diese Weise kann ein positives Betriebsklima mit einer geringeren Rate an Fehlzeiten, weniger Arbeitsunfällen sowie einer Erhöhung der Produktivität erreicht werden. Sollten die vom Arbeitgeber angebotenen Maßnahmen zur Suchthilfe nicht ausreichen und ist ein Mitarbeiter bereits manifest an einer Alkohol-Abhängigkeit erkrankt, sollte die Vorstellung beim Amtsarzt und nachfolgend bei einem entsprechenden Facharzt erfolgen. Im Rahmen einer suchtmedizinischen-psychiatrischen Untersuchung kann eine Diagnose gestellt werden und anschließend eine Therapie erfolgen, die einerseits medikamentös unterstützend und andererseits psychotherapeutisch begleitend sein kann.

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25.5 Die Posttraumatische Belastungsstörung als Folge verschiedener traumatischer Erlebnisse Eine Posttraumatische Belastungsstörung (PTBS) ist eine psychische Erkrankung, die zeitlich verzögert nach einem extrem belastenden Ereignis auftritt (vgl. S3 – Leitlinie „Posttraumatische Belastungsstörung“ der Deutschsprachigen Gesellschaft für Psychotraumatologie [DeGPT] 2004). Die PTBS kann zum Beispiel bei Personen auftreten, die einen schweren Unfall, ein Gewaltverbrechen, Kriegsereignisse oder auch Naturkatastrophen miterleben mussten, unabhängig davon, von welcher Dauer die traumatischen Ereignisse waren. Typisch ist, dass sich der Betroffene in entsprechenden Situationen vollkommen hilflos und ausgeliefert fühlt. Die Symptome der PTBS treten meist innerhalb von sechs Monaten nach dem traumatischen Ereignis auf und äußern sich durch Schlafstörungen, Angst, sozialen Rückzug und/oder einer Überempfindlichkeit. Typisch sind auch Symptome eines Wiedererlebens des Traumas, die sich tagsüber in Form von Erinnerungen an die Geschehnisse, Tagträumen oder auch Flashbacks äußern und nachts in Form von Albträumen auftreten. Flashbacks beschreiben das halluzinationsartige Zurückversetzen in das Geschehen. Betrachtet man alle Trauma-Formen gemeinsam, erkranken durchschnittlich etwa 10 % aller Betroffenen eines Traumas an einer PTBS (vgl. S3 – Leitlinie „Posttraumatische Belastungsstörung“ der Deutschsprachigen Gesellschaft für Psychotraumatologie [DeGPT] 2004). Andere internationale Studien zeigen, dass Ärzte, Soldaten und Polizisten einem bis zu 50 % erhöhten Risiko für eine PTBS ausgesetzt sind (vgl. MDK forum 2010, S. 5). Die Diagnose einer PTBS wird gestellt, wenn die Leistungsfähigkeit im Alltag stark eingeschränkt ist und die Symptome länger als vier Wochen bestehen. Ärztlich werden in einem Anamnese-Gespräch vorsichtig Art des Traumas, Art und Dauer der Symptome sowie mögliche Risikofaktoren erfragt. Als diagnostische Hilfsmittel werden auch standardisierte Fragebögen verwendet, wie zum Beispiel die „Clinician-Administered PTSD Scale“ oder auch der SKID-I-Test. Zu direkte Fragen nach dem Trauma können den Zustand jedoch verschlimmern und eine nachfolgende Therapie verlängern oder auch unzugänglich machen. Wichtig ist, eine PTBS von einer akuten Belastungsreaktion zu unterscheiden, da sich die Symptome oftmals ähnlich darstellen. Während sich die PTBS erst nach einer zeitlichen Verzögerung nach dem Trauma entwickelt, tritt die akute Belastungsreaktion unmittelbar nach dem traumatischen Erlebnis auf. Die PTBS sollte deshalb von einem Trauma therapeutisch geschulten Psychiater oder Psychologen behandelt werden, da ansonsten die Gefahr besteht, dass sich die Symptome verfestigen. Als wirksame Trauma-Bearbeitungsverfahren haben sich vor allem die kognitive Verhaltenstherapie sowie das EMDR (Eye Movement Desensitization and Reprocessing) erwiesen. Bei der EMDR-Therapie führt der Patient unter Anleitung des Therapeuten ruckartige, horizontale Augenbewegungen durch, während das Trauma im Geiste noch einmal durchlebt wird, ohne allerdings darüber zu sprechen. Der genaue Wirkmechanismus ist unbekannt

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(vgl. S3 – Leitlinie „Posttraumatische Belastungsstörung“ der Deutschsprachigen Gesellschaft für Psychotraumatologie [DeGPT] 2004). Wie eine PTBS verläuft, ist abhängig vom Schweregrad der Erkrankung und den jeweiligen Ressourcen des Betroffenen. Bei etwa einem Drittel der Erkrankten verschwindet die PTBS innerhalb eines Jahres von alleine. Nach intensiver Traumatherapie ist die Hälfte der Betroffenen nach vier Jahren beschwerdefrei (vgl. Sasse 2014). Bestehen die Symptome allerdings über Jahre, kommt es in etwa 30 % der Fälle zu einem chronischen Verlauf. Polizisten haben ein erhöhtes Risiko, mit potenziell traumatischen Situationen in Berührung zu geraten. So gehört der Umgang mit aggressiven Personen, Schwerstverletzten im Rahmen von Verkehrs- und anderen Unglücksfällen, Opfern sexueller Gewalt sowie auch mit Verstorbenen häufig zu ihrem Arbeitsalltag. Abb. 25.4 zeigt die Häufigkeit potenziell traumatisierender Erfahrungen in der Bundespolizei. Im Rahmen einer Dissertationsarbeit wurden von Latscha (2005) einige Studien über PTBS und die Berufsgruppe der Polizei zusammengestellt (vgl. Abb. 25.5). Von Latscha (2005) selbst wurden im Zeitraum von Oktober 2001 bis November 2002 524 bayerische Polizeivollzugsbeamte im Fragebogenverfahren untersucht. Bei der Untersuchung der Häufigkeit von PTBS wurde festgestellt, dass Polizeivollzugsbeamte aufgrund ihrer Berufswahl und -ausübung zur Risikopopulation für das Erleben potenziell traumatisierender Ereignisse gehören, dies aber nicht zwangsläufig zu der Diagnose der PTBS führen muss. Zwischen 5,5 % und 8,7 % der berufserfahrenen Kollegen (durchschnittlich 16 bis 21 Dienstjahre) entwickelten eine PTBS. Etwas höhere

Abb. 25.4  Häufigkeit potenziell traumatisierender Erfahrungen in der Bundespolizei. (Beerlage et al 2008, S. 182)

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Abb. 25.5  Studien über PTBS und die Berufsgruppe der Polizei. (Latscha 2005, S. 27)

Prävalenzraten zeigte die Untersuchungsgruppe der Kollegen, die schon einen dienstlichen Schusswaffengebrauch erlebt haben. Dieser Kollegenkreis zeigte in 11,5 % der Fälle Anzeichen für eine PTBS. 2014 befragten einige Abgeordnete die Bundesregierung zum Thema „Umgang der Bundespolizei mit posttraumatischen Belastungsstörungen bei Polizistinnen und Polizisten im Inland und bei Auslandseinsätzen“ (vgl. Tempel et al. 2014). Die Bundesregierung gab in ihrer Antwort bekannt, dass es derzeit keine isolierte Statistik darüber gebe, wie viele Polizeibeamte in den vergangenen fünf Jahren an einer PTBS erkrankt seien. Die Bundespolizei habe für die im Inland und Ausland eingesetzten Polizeibeamten hinreichend Vorsorge für eine frühzeitige Prävention und für eine adäquate Behandlung der traumatisierten Mitarbeiter getroffen. Bereits in der Ausbildung werde über das Erkrankungsrisiko einer PTBS, mögliche Symptome und entsprechende Hilfsmöglichkeiten

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informiert. Für Beamte in Auslandseinsätzen stehe ein Kriseninterventionsteam mit entsprechend ausgebildeten Ärzten, Psychologen, Seelsorgern und Sozialwissenschaftlern als unmittelbare Unterstützung nach einem traumatischen Ereignis bereit. Alle Beamten würden nach Auslandseinsätzen entsprechende Nachbereitungsseminare besuchen, in denen es auch um die Bewältigung extremer Erlebnisse und die Vorsorge einer möglichen PTBS-Erkrankung gehe. Das in der Bundespolizei vorhandene Netzwerk Psychosoziale Notfallversorgung (PSNV) solle ein flächendeckender Ansprechpartner für die betroffenen Mitarbeiter nach einem Extremereignis sein. Nach Angaben der Bundesregierung begingen in den Jahren 2010–2013 insgesamt 31 Beamte Suizid, das sind ca. 0,01 % aller Polizeibediensteten in Deutschland. Damit liegt die Zahl der Suizide innerhalb der Polizei knapp unter dem Bevölkerungsdurchschnitt. 

Anhand der aktuellen Daten zeigt sich, dass die Erkrankung der PTBS innerhalb der Polizei ein wichtiges Thema darstellt und auch in Zukunft Gegenstand von Aus-, Fort- und Weiterbildungen sein sollte, um mögliche Erkrankungen frühzeitig erkennen und einer adäquaten Therapie zuführen zu können.

Nach besonders belastenden Erlebnissen wie einem Sprengstoffanschlag während einer Auslandsverwendung oder einem Schusswaffeneinsatz im Inland gehört schon heute der Einsatz eines interdisziplinär durch Ärzte, Psychologen, Seelsorger und Führungskräfte der Polizei besetzten Kriseninterventionsteams zum Standard. Das Land Nordrhein-Westfalen hat mit einer gesonderten, bisher nicht öffentlich zugänglichen, Dienstvorschrift die Rahmenbedingungen für die Erstintervention festgelegt. Es bleibt zu hoffen, dass als Ergebnis einer derzeit laufenden Prüfung die Veröffentlichung erfolgt. Damit könnten weitere Impulse gesetzt, Erfahrungen ausgetauscht und Verfahren evaluiert werden.

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J. Warnke

Über den Autor Julia Warnke  (Jg. 1982), Medizinstudium in Münster und Witten/Herdecke. Studienaufenthalte in Malawi, England, Kanada und Taiwan. Universitätsabschluss in Traditioneller Chinesischer Medizin. Praktisches Jahr unter anderem an der Pitié Salpêtrière in Paris. 2009 Promotion mit den Schwerpunktthemen Depression und Somatoforme Störung. Weiterbildung zur Fachärztin für Neurologie in Wuppertal und Lüneburg von 2009–2014. Lehrtätigkeit an der Universität Witten/ Herdecke. Aktuell Facharztweiterbildung für Psychiatrie und Psychotherapie in Lüneburg mit Arbeitsschwerpunkt im Bereich affektiver Störungen und Suchterkrankungen. Systemische Fortbildung in Familien- und Netzwerktherapie von 2014–2015.

Mit mentaler und emotionaler Stärke zu mehr Führungskompetenz

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Antje Heimsoeth

Zusammenfassung

Ein gutes Selbstmanagement ist die Basis für gute Führungsarbeit. Wer mental und emotional stark ist, geht leichter mit Herausforderungen um, weil er sein Leistungspotenzial voll ausschöpfen kann, voller Selbstbewusstsein und Selbstvertrauen. Die äußeren Umstände der Polizeiarbeit lassen sich nur bedingt beeinflussen, der innere Zustand hingegen zu nahezu 100 %. Das Kapitel befasst sich mit den Auswirkungen des Führungsverhaltens sich selbst und anderen gegenüber. Es behandelt Aspekte wie den Umgang mit Fehlern, die Frage der Stressbewältigung, die Rolle des inneren Dialogs, die Macht der geistigen Vorstellungskraft und den Nutzen der Stärkenorientierung. Die Autorin liefert zu den einzelnen Themenbereichen Praxisbeispiele und konkrete Anleitungen mentaler Techniken.

Inhaltsverzeichnis 26.1 Mentale Stärke im Beruf. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594 26.2 Der Umgang mit Fehlern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596 26.2.1 Die Angst vor dem Fehler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597 26.2.2 Die Frage der Fehlertoleranz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 599 26.2.3 Aus Fehlern einen Gewinn schöpfen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 599 26.2.4 Das Triple-A-Prinzip: Akzeptieren, analysieren, abhaken!. . . . . . . . . . . . . . . . . 601 26.2.5 Die Fehlerfokussierung hat fatale Folgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602 26.2.6 Unser Verhältnis zu Fehlern – und zu uns selbst. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 603

A. Heimsoeth (*)  Rosenheim, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_26

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26.3 Die Macht der Gedanken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604 26.3.1 Affirmationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605 26.3.2 Dankbarkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605 26.4 Umdenken: Stärkenorientierung statt Schwächenfokussierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 606 26.4.1 Das Schaffen eines „Basislagers“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607 26.4.2 Positiver Tagesrückblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 608 26.5 Die Kunst des Selbstmanagements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 608 26.5.1 Die Macht der inneren Bilder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609 26.5.2 Das Ruhebild. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611 26.5.3 Das Feierabend-Ritual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 613 Über die Autorin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 613

26.1 Mentale Stärke im Beruf Die Polizei steht seit jeher vor Herausforderungen. Und sie werden immer größer: Trotz Personalmangel und schlechter Ausstattung gilt es, sämtliche Anforderungen aus Politik und Gesellschaft zu erfüllen. Die Aufgaben wachsen, die Ressourcen schwinden. Drängende Aufgaben wie die Bewältigung der Flüchtlingsströme, des Terrorismus oder der steigenden Einbruchskriminalität bündeln Kräfte, die andernorts fehlen. Gleichzeitig wird es immer schwieriger, den nötigen Freizeitausgleich für die geleistete Arbeit zu realisieren. Mentale und körperliche Belastbarkeit sowie eine hohe Leistungsfähigkeit sind für jeden Polizisten Voraussetzung, ob Mitarbeiter oder Führungskraft. Doch als Führungskraft sind Sie bei alldem auch noch gefordert, Bedürfnisse und Bedingungen in Einklang miteinander zu bringen, andere zu führen und sich dabei selbst im Griff zu haben. Ob es die Aus- oder Fortbildung Ihrer Mitarbeiter ist, die Einsatzführung und Lagebeurteilung, die Verbesserung der Zusammenarbeit oder die Lösung sachlicher Zielkonflikte – Ihre Aufgaben sind so komplex wie kräftezehrend. Es gilt, Vorgaben und Veränderungen auszuführen und zu bewältigen. Anders als in der freien Wirtschaft können Sie Ihr Auftragsvolumen nie steuern, auch wenn die Kapazitätsgrenze mitunter längst erreicht ist. Zudem wird von Ihnen erwartet, dass Sie Motivator, Kapitän der Mannschaft und glänzendes Vorbild sind. Und das angesichts einer Lage, wo Überlastung und Unterfinanzierung für großen Frust und Ausfälle in der Mannschaft sorgen. Solche Anforderungen bedürfen nicht nur eines optimistischen Gemüts, sondern vor allem eines guten Selbstmanagements. Doch etliche Führungskräfte werden angesichts dieser Anforderungen von Ängsten und Selbstzweifeln geplagt (vgl. Harding 2012). Angst vor Fehlern, Blamage, öffentlicher Kritik, Versagen oder konkurrierenden Kollegen kann Ihr Leistungsvermögen negativ beeinflussen und beherrscht schlimmstenfalls Ihr Denken. Ihre innere Haltung und Ihre Einstellungen prägen Ihr Handeln. Letztlich entscheiden sie darüber, ob Sie dem täglichen Druck standhalten oder nicht.

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Ein gutes Selbstmanagement zeichnet sich durch mentale und emotionale Stärke aus. Mentale Stärke bedeutet, sein Leistungsspektrum ungeachtet aller Widrigkeiten und Störungen voll und ganz ausschöpfen zu können. Dieses Vermögen lässt sich durch mentales Training aufbauen. Ziel ist es, mit der Kraft der Vorstellung und Gedanken herausfordernde Situationen optimal zu meistern und Höchstleistung abrufen zu können. Vielleicht können Sie die äußeren Umstände Ihrer Polizeiarbeit nur bedingt beeinflussen, aber über Ihren inneren Zustand können allein Sie bestimmen – und sich für die Widrigkeiten des Alltags zunutze machen. Mithilfe mentaler Techniken lässt sich nicht nur das Leistungsvermögen steigern, sondern auch Lebensqualität, Selbstvertrauen und Selbstbewusstsein. Mentale Übungen helfen, sich auch in schwierigen Situationen zu konzentrieren und Stress abzubauen. Wer mentale und emotionale Stärke aufbaut, reduziert Ängste und Zweifel, geht anders mit Scheitern um, lernt aus Fehlern. Der Glaube an uns selbst ist der entscheidende Faktor, von dem es abhängt, ob wir unser Potenzial entfalten. Sich selbst vertrauen heißt, auf seine Stärken zu bauen. Auch das Umfeld ist dafür ein weiterer wichtiger Faktor. Etliche Führungskräfte richten ihren Fokus viel zu sehr auf Schwächen, Defizite und Misserfolge bei Mitarbeitern, oft auch bei sich selbst. Dabei sind wir nur dann erfolgreich, wenn wir uns unsere Stärken bewusst machen und uns an ihnen orientieren. Wer seine Fähigkeiten entfalten kann, leistet gute Arbeit – und empfindet Freude, bei dem was er tut. Diese Freude hat nicht nur eine motivierende Wirkung, sondern fördert auch die Lernbereitschaft. Die wichtigste Ressource der Polizei sind die Menschen im Dienst. Verhalten und Führungsstil der Führungskräfte wirken sich erheblich auf diese Ressource aus – und beeinflussen damit auch Wohl und Wehe der Mannschaft. Roland Buß, Kriminalist und Führungskraft bei der Landespolizei Nordrhein-Westfalen, Führungskräftetrainer, stellte bereits 2009 bei einer internen Untersuchung fest, dass das Führungsverhalten im behördlichen Gesundheitsmanagement die größte Stellschraube ist, um eine gesunde Organisation zu gewährleisten. Die wichtigsten Werte bei Führungskräften, die gleichzeitig Erfolgsfaktoren in der Führung sind, waren Vertrauen, Respekt, Menschlichkeit und Wertschätzung. Führungskräfte, so Buß, bestimmen bei der Polizei maßgeblich die Organisationskultur. Buß bringt es auf den Punkt: 

„Als Führungskraft gehen Sie nicht zum Dienst, sondern Sie betreten eine Bühne.“

Alles, was eine Führungskraft sage und tue, wirke wie durch ein Brennglas betrachtet, teilweise brenne es sich auch ein. Dieser Verantwortung sollten Sie sich stets bewusst sein. Je höher Sie stehen, so Buß, desto größer sei dieses Brennglas und desto größer könne auch die Verletzung sein, die bei Mitarbeitern erzielt werde. Was also tun? Als ideale Führungskraft erkennen Sie die Konflikte anderer, sprechen sie an und finden Lösungen dafür. Sie sind ebenso empathisch wie kooperativ. Sie fördern das Wir-Gefühl im Team, pflegen und schaffen Werte. Sie sind bereit, sich berühren zu lassen und stets offen für Neues. Sie leiten auch Ihr Team zum Perspektivenwechsel an.

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Und Sie zeigen Dankbarkeit: für die Leistung Ihrer Mitarbeiter, die gemeinsamen Erfolge und die positiven Beziehungen. Was Sie einfordern, leben Sie auch vor. Wer auf diese Weise führt, führt erfolgreich. Dieses Vorgehen setzt ebenso Ihre Bereitschaft zur Weiterentwicklung wie zu Fehlern voraus. Aus welchen Gründen Fehler? Weil wir aus Fehlern und „in den Tälern des Lebens“ lernen. Läuft alles glatt, sind wir eher resistent für Anregungen und Feedback von außen. Für die eigene Weiterentwicklung brauchen wir die Täler. Wichtig ist, dort nicht zu verharren, sondern aus gemachten Fehlern und Scheitern zu lernen. Die Erkenntnisse aus der Selbstakzeptanz, Fehleranalyse und Selbstreflexion verleihen uns dann den nötigen Schwung, um den nächsten Gipfel zu erklimmen.

26.2 Der Umgang mit Fehlern Eine von 19 Lebensweisheiten des Dalai Lama lautet: 

„Wenn du verlierst, verliere nicht den Lerneffekt.“

Lernen ist immer ein Veränderungsprozess. Wir fügen Vorhandenem Weiteres hinzu. Doch dagegen wehren wir uns unbewusst. Weil Lernen auch das Verändern der eigenen Identität bedeutet, sträubt sich unser Gehirn dagegen. Dr. Gerhard Huhn, Unternehmensberater, Managementtrainer und Universitätsdozent, befasst sich seit Jahrzehnten mit den praktischen Aspekten der Gehirnforschung, speziell mit den Konsequenzen für Lernprozesse, Motivation, Kommunikation und Kreativität. Er stellte fest, dass wir eine sichere Umgebung, ein „Basislager“, benötigen, damit wir offen und mutig für Neues sein können. Ist diese Sicherheit vorhanden, erzeugt das Gehirn keinen Widerstand. Kurz gefasst heißt das für Ihren Führungsalltag: 

Damit Sie und Ihre Mitarbeiter sich weiterentwickeln und aus Fehlern lernen, bedarf es eines sicheren Basislagers und einer positiven Grundeinstellung. Eine Einstellung, die Stärken und Gelungenes in den Fokus nimmt. Eine innere Einstellung, die Fehler zulässt statt sie zu verschweigen, zu verteufeln oder zu vertuschen. Eine Einstellung, die konstruktive Kritik möglich macht und zulässt. Eine Einstellung, die das Einräumen von Schwächen nicht als Schwäche auslegt, sondern als Wunsch nach Weiterentwicklung anerkennt.

Die Art und Weise, wie Sie auf Versagen reagieren, ist der Schlüssel zur Motivation Ihrer Mitarbeiter. Der US-Sportpsychologe Alan Goldberg rät, gescheiterte Aufgaben als Gelegenheit zu nutzen, um Ihren Mitarbeitern Feedback zu geben, wie sie sich verbessern können. Das motiviert Ihr Team zu neuer Anstrengung. Niemandem ist damit geholfen, wenn Sie Ihre Mitarbeiter für unfähig erklären und nur Ihrer Enttäuschung Luft machen. Bestrafen oder erniedrigen Sie Ihre Mitarbeiter für jeden Fehler, machen

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Sie, so Goldberg, übervorsichtige Versager aus ihnen, die zudem jeglichen Respekt vor Ihnen verlieren werden. In der Motivationspsychologie spricht man von einer regelrechten „Umerziehung“, d. h. die Bestrafung von Fehlern führt bei jenen, die sie begangen haben, zu einer Persönlichkeitsveränderung. Aus dem Streben nach Erfolg wird dann das Vermeiden von Misserfolg. Sobald eine Aufgabe mit Risiken behaftet ist, verfällt der Mensch künftig in eine Art Schockstarre, d. h. er verhält sich passiv und defensiv, stets bestrebt, nichts mehr falsch zu machen. Motivation und Mut zur Eigenverantwortung bleiben auf der Strecke. Fehler haben unterschiedlichste Ursachen. Eine davon ist mangelndes Sachverständnis. Im Gespräch mit Polizisten habe ich oft gehört, dass sie fürchten, Nachfragen bei Verständnisproblemen könnten sich negativ auf ihre Beurteilung durch den Vorgesetzten auswirken. Doch diese Sorge hemmt auf vielen Ebenen: Sie hemmt das Handeln des unsicheren Mitarbeiters, sie hemmt die Kommunikation zwischen Mitarbeiter und Vorgesetztem und sie hemmt die Entwicklung von Selbstvertrauen beim Einzelnen. „Wer fragt, gewinnt“ sollte die Devise lauten statt Verluste zu fürchten. Ermutigen Sie deshalb Ihr Team, nachzufragen und klar zu äußern, wo es Unterstützung braucht. Wer sich traut, bei Verständnisproblemen Fragen zu stellen, hat die Chance, Fehler zu vermeiden. Manch Vorgesetzter ist im Umgang mit Fehlern von Mitarbeitern davon überzeugt, dass Kritik ein sicherer Weg sei, um die Fehlerquote gering zu halten. Ist ein schwerwiegender Fehler geschehen und wurde der Mitarbeiter dafür gerügt, gehen die Fehler unmittelbar danach tatsächlich zurück. Der Vorgesetzte glaubt daher, der Rückgang sei seiner Kritik zu verdanken. Doch damit unterliegt er einer kognitiven Verzerrung. Je schwerer ein Fehler ist, desto seltener tritt er auf – und desto unwahrscheinlicher ist es, dass er sich zeitnah wiederholt. Der Vorgesetzte nimmt fälschlicherweise an, ein zufälliges Ereignis durch sein eigenes Verhalten kontrollieren zu können. Dieses Phänomen nennt man in der Psychologie auch Kontrollillusion (vgl. Pohl 2004). Wer felsenfest davon überzeugt ist, nur seine vehemente Kritik nach Fehlern würde diese im Zaum halten, ist in der Regel für andere Herangehensweisen schwer zugänglich. Ein trauriger Trugschluss.

26.2.1 Die Angst vor dem Fehler Die strukturellen internen Rahmenbedingungen bei der Polizei machen es dem Einzelnen nicht unbedingt leicht, auf schwerwiegende Fehler hinzuweisen. Zu groß ist oft die Angst vor sozialer Ausgrenzung, disziplinarischen Konsequenzen oder dienstlichen Nachteilen. Falsch verstandene Loyalität sorgt allzu oft für Schweigen statt Offenlegung. Fehler gehören zum Leben, auch im Polizeialltag. Wo Menschen arbeiten, geschehen Fehler, selbst bei Mitarbeitern mit langjähriger Erfahrung. Aufgrund ihres fehlerhaften Handelns befürchten Mitarbeiter Sanktionen. Diese Angst führt jedoch zu Stillstand. Vermitteln Sie Ihrem Team das Gefühl, Fehler seien vor allem Ausdruck persönlichen

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Unvermögens, dann schüren Sie Unsicherheit. Es können Blockaden entstehen. Und das leistet weiteren Fehlern Vorschub. Wie reagieren Sie auf Fehler von Mitarbeitern? Erlauben Sie sich selbst, Fehler zu machen? Wenn Ihre Mitarbeiter nach Ihrer Auffassung keine Fehler machen dürfen, wird die Qualität ihrer Arbeit langsam, aber verlässlich sinken. Aus welchen Gründen? Weil Sie mit Ihrer Haltung Erfolgsfaktoren wie ein hohes Leistungsvermögen oder Verbesserungsvorschläge unterdrücken sowie das eigenverantwortliche Handeln einschränken. Stattdessen schüren Sie eine ausgeprägte Absicherungsmentalität im Team. Zudem erzeugen Schuldzuweisungen und strafende Reaktionen bei Mitarbeitern die Neigung, Fehler zu vertuschen oder anderen in die Schuhe zu schieben. Das macht es für Sie umso schwerer, Fehlerursachen klar zu erkennen. Wo alles getan wird, um Fehler zu vermeiden, werden Chancen zur Weiterentwicklung vertan. Es gibt unzählige Beispiele in der Menschheitsgeschichte, die zeigen, wie erst das Begehen von Fehlern große Entdeckungen möglich machte und wie erfolgreiche Menschen, die mit ihren Unternehmen Geschichte schrieben, zuvor zigmal gescheitert waren. Fehler sind Quell und Motor des Fortschritts. Sie sind nichts anderes als eine Lernchance für uns, wir können an ihnen wachsen: Fehler zeigen uns auf, wo wir stehen, was zu durchdenken und zu überprüfen ist, wo genau wir künftig besser werden können oder nachbessern sollten, wo wir eventuell neue Wege zu beschreiten haben. Kaum jemand begeht Fehler absichtlich. Fehler geschehen aus den unterschiedlichsten Gründen – aus Nachlässigkeit, falscher Einschätzung, Unachtsamkeit, Lustlosigkeit, fehlendem Wissen, aber auch aus Drucksituationen heraus. Der Managementberater Reinhard K. Sprenger sagt: 

„Die Angst vor dem Versagen erzeugt das Versagen.“

In seinem Buch „Gut aufgestellt. Fußballstrategien für Manager“ bezieht er sich auf die Elfmetersituation, die Thomas Dohmen vom Bonner Institut zur Zukunft der Arbeit als Beispiel für arbeitspsychologische Situationen untersucht hat. Überraschend häufig, so dessen Erkenntnis, gingen Elfmeter im heimischen Stadion daneben: „Offenbar ist es der Druck der eigenen Fans, der die Schützen nervös macht.“ Hinzu kommt das Agieren des Trainers: Im Bestreben, Schlimmeres verhindern zu wollen, stellen sie auf alte Vorgehensweisen um und schwächen damit unbewusst ihre Spieler. Sprenger zieht die Parallele zu Führungskräften: Kaum sei ein Fehler passiert, würden diese die Verantwortung zuspitzen, Schuldige suchen, enge Ziele vorgeben (vgl. Sprenger 2010, S. 44–45). Der Druck nach einem Fehler erhöht sich also noch für denjenigen, der ihn begangen hat und lässt die Angst vor weiteren Fehlern wachsen. Ein Teufelskreis. Die Angst vor dem Fehler wird auch geschürt von dem Rechtfertigungszwang, den Fehler in einem System wie dem Polizeiapparat mit sich bringen. Auf diese Weise handeln Mitarbeiter nur noch in dem Rahmen, der ihre Handlungen rechtfertigt und keine Angriffsfläche für Kritik bietet. Sprenger stellt zu Recht die kritische Frage:

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

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„Wie viele Entscheidungen werden in Unternehmen täglich getroffen, nicht, weil sie sachlich richtig sind, sondern weil man kritischen Fragen ausweichen will? Das ist konsequent: Mitarbeiter werden für Fehler bestraft, selten für unterlassene Aktivitäten“ (Sprenger 2010, S. 47).

26.2.2 Die Frage der Fehlertoleranz Wie man auf Fehler oder suboptimale Ergebnisse reagiert, hängt auch von den psychologischen Mechanismen eines Menschen ab, sagt der deutsche Wirtschaftspsychologe Heinrich Wottawa. Bezüglich des Umgangs von Führungskräften mit Misserfolgen stellt er fest: „Bei Menschen mit großer Verantwortung haben Sie in der Regel eine hohe Ausprägung von hedonistischer Verzerrung“ (Weilbacher 2014). Das bedeute, resultiert die getroffene Entscheidung der Führungskraft in einem Erfolg, führe das dazu, dass diese sich selbst gut fühle, eine Veränderungsresistenz bilde und die Menschen in ihrer Umgebung ein wenig abwerte. Anders beim Misserfolg: 

„In der Regel schiebt man die Verantwortung dafür auf jemand anderes ab oder macht äußere Umstände, die man vorher nicht sehen oder beeinflussen konnte, verantwortlich. Und wenn es gar nicht anders geht, sagt sich die Führungskraft, dass bei jedem Mal ein Misserfolg vorkommen kann.“

Diese hedonistische Verzerrung sei nötig, um mit der großen Verantwortung, die Führungskräfte tragen, umgehen zu können. Das Fatale an dieser Verzerrung sei, dass die Führungskraft aus Misserfolgen nichts lerne. „Denn wenn die anderen Schuld sind“, so Wottawa weiter, „dann ist es ja nicht meine Aufgabe, mich zu verändern“ (Weilbacher 2014). Womit wir wieder beim Fußballtrainer wären, der bei Fehlern seiner Mannschaft die Verantwortung zuspitzt und Schuldige sucht statt lösungsorientiert nach vorne zu schauen. Hier ist die Toleranz vor allem gegenüber eigenen Fehlern groß, weniger gegenüber jener anderer. Als Führungskraft müssen Sie stets Ihre Vertrauenswürdigkeit unter Beweis stellen. Das gelte vor allem, so Roland Buß, wenn Führungskräfte neu im Amt sind und gerade ein Team übernommen haben. Dann sind es Ihre Verhaltensweisen, aus denen Mitarbeiter ablesen, ob Sie Ihnen Vertrauen schenken können oder nicht. Und dazu gehört auch Ihr Umgang mit eigenen Fehlern und denen anderer.

26.2.3 Aus Fehlern einen Gewinn schöpfen Wer über eigene Fehler und Niederlagen spricht, macht sich angreifbar, verletzbar und zeigt Schwächen. In unserer leistungsorientierten Gesellschaft tun sich die meisten von uns schwer damit. Für viele von uns bedeutet das, das Eingestehen von Fehlern noch

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lernen zu müssen. Als staatliches Gewaltmonopol sind Polizisten zu besonderer Sorgfalt und Verantwortung verpflichtet. Keine Frage: Im sensiblen Bereich der Polizeiarbeit, wo jede Inkorrektheit weitreichende Konsequenzen für sich und andere haben kann, sind Fehler ein heikles Thema. Und ebenso unstrittig ist, dass hier Fehler grundsätzlich zu vermeiden sind. Doch wenn sie geschehen, dann ist es für die gemeinsame Arbeit entscheidend, wie damit umgegangen wird. Hier haben Sie als Führungskraft eine Schlüsselfunktion. Wie Sie mit Ihren eigenen Fehlern und denen Ihrer Mitarbeiter umgehen, entscheidet darüber, ob Sie Selbstvertrauen und Eigenverantwortung fördern oder ob Sie Misstrauen und Unsicherheit schüren. 

Seien Sie offensiv und ehrlich, wenn Sie selbst einen Fehler begangen haben. Schutzbehauptungen und Vertuschungsversuche sind in der Regel leicht durchschaubar und bringen Ihnen weder Respekt noch Vertrauen ein – das ist jedoch die Basis für eine gesunde Fehlerkultur.

Machen Sie sich nach einem Fehler selbst fertig, werten sich ab, sagen Sätze wie „Ich bin zu blöd!“, sabotieren Sie sich selbst, geben sich u. U. regelrecht auf. Damit bewegen Sie sich auf einer emotionalen Abwärtsspirale. Resignation, Demotivation, Angst und Stress übernehmen das Ruder. Das blockiert Sie, Ihr Team und führt eventuell zu weiteren schlechten Leistungen. Denn eines hat jeder von uns schon festgestellt: Wer nach einem Fehler mit Tragweite schlaflose Nächte hat, begleitet vom Gefühl des Versagens, schöpft keine Kraft mehr fürs Aufstehen und Weitermachen. Wer ist der wichtigste Mensch in Ihrem Leben? Genau, Sie selbst! Seien Sie sich selbst der beste Freund und verzeihen Sie sich Fehler, wie Sie sie Ihrem besten Freund auch verzeihen würden. Als Führungskraft können Sie erheblich dazu beitragen, wie Ihr Team mit Fehlern umgeht. Je heftiger Sie auf einen Fehler reagieren und je länger Sie in Ihren negativen Emotionen verhaften, desto stärker überträgt sich das auf Ihr Team. Ihre Beziehungen zu den Mitarbeitern leiden. Überwinden Sie daher Wut oder Enttäuschung möglichst rasch. Seien Sie ein Vorbild auch im Umgang mit Fehlern! Ermutigen Sie Ihre Mitarbeiter, begangene Fehler offen zu äußern. Sie wollen dem Vertuschen entgegenwirken? Dann stellen Sie die richtigen Fragen! Statt „Wie konnte das passieren?“ sollte Ihre erste Frage lauten: „Seit wann wissen Sie das?“ Damit lösen Sie bei Ihren Mitarbeitern einen neuen Mechanismus aus. Wenn klar wird, dass der Ärger bei einer späten oder unterschlagenen Mitteilung nur umso größer wird, wird man sich künftig eher beeilen, Fehler zu offenbaren. Grundsätzlich gilt: 

Vertrauen schafft die Basis für einen offenen Umgang mit Fehlern.

Je weniger Sie einen Mitarbeiter anklagen, wenn er einen Fehler offenbart, desto mehr dürfen Sie darauf hoffen, dass er und andere im Falle eines Fehlers zu Ihnen kommen. Bleiben Mitarbeiter kategorisch fern, sollten Sie sich auch selbst kritisch hinterfragen:

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Haben Sie dazu beigetragen, dass der Mitarbeiter keinen Mut hat, zu Ihnen zu kommen? Ihr Verhalten beeinflusst das Verhalten des Mitarbeiters. Beim SEK habe Roland Buß eine offene, „schonungslose“ Fehlerkultur erlebt, sagte er mir. Buß: „Fehler werden dort nicht rhetorisch kaschiert, sondern offen, aber nicht verletzend, angesprochen. Es geht um die Frage: Was können wir als Team daraus lernen?“ Es gehe nicht darum, den Fehlerverursacher zu verurteilen, sondern darum, was alle künftig tun könnten, damit der Fehler sich nicht wiederholt. Als Teamleiter einer Kriminalwache versucht Buß selbst, seinen Kollegen täglich diesen Umgang mit Fehlern vorzuleben. Statt bei Fehlern anderer nur Schuldige zu suchen und Konsequenzen zu beschwören, gilt es vor allem, die Ursachen eines Fehlers zu beheben. Und niemanden nach dem Begehen eines Fehlers allein im Regen der Kritik stehen zu lassen, sondern gemeinsam möglichst zügig die Folgen des Fehlers zu beheben. Wenn Fehler frühzeitig und offen benannt werden – und dafür können Sie den Boden bereiten –, dann können alle konstruktiv an dessen künftiger Vermeidung mitwirken. Wer Erklärungen für begangene Fehler statt Ausflüchte sucht, hat den Weg des Neuanfangs oder des veränderten Weitermachens sowie der persönlichen Weiterentwicklung bereits beschritten. Diese Haltung macht den Unterschied zwischen erfolgreichen und weniger erfolgreichen Führungskräften und Mitarbeitern aus. 

Messen Sie Ihre Mitarbeiter nicht an ihren Fehlern, sondern daran, wie konstruktiv sie mit diesen umgehen. Von den gewonnenen Erkenntnissen können alle profitieren, indem sie ins Qualitätsmanagement einfließen. Fehler sind in bestimmten Phasen wichtige Indikatoren für Verbesserungsbedarf und deshalb gelegentlich sogar zu begrüßen statt zu verfluchen.

26.2.4 Das Triple-A-Prinzip: Akzeptieren, analysieren, abhaken! Nach Fehlern enttäuscht zu sein, ist okay. Die damit einhergehenden Gefühle brauchen in diesem Moment Raum. Um Enttäuschung zu verarbeiten, helfen Gespräche mit Vertrauenspersonen, wo Sie offen Schwächen zeigen können und Ihr Wert als Mensch, unabhängig von der Sache, unangefochten bleibt. Hier können Sie Ihren Gefühlen freien Lauf lassen. Aber danach gilt es, den Misserfolg zu akzeptieren. Um Fehler gewinnbringend zu verarbeiten, ist Akzeptanz Voraussetzung, das erste A des AAA-Prinzips. Klagen, jammern und „Was wäre …, wenn…“-Fragen bringen Sie nicht weiter. Akzeptieren Sie, dass Ihre Performance und/oder die Ihres Teams nicht optimal waren. Nehmen Sie sich Zeit genug, um negative Stressgefühle abzubauen, z. B. durch körperliche Betätigung wie Walken oder Joggen, Musik machen oder hören, in den Wald gehen und schreien, einen Wut-Ball drücken, ein gutes Essen mit Freunden o. Ä. Das macht Ihren Kopf frei für eine klare Analyse, das zweite A.

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Richten Sie bei Ihrer (schriftlichen) Analyse den Fokus nicht allein auf Schwächen und Defizite: • • • • • 

Was waren Faktoren für den Fehler? Was lief gut? Welche Stärken kamen zum Tragen? Was kann ich/können wir daraus lernen? Was und wie lässt es sich beim nächsten Mal besser machen? Was lässt sich verändern? Wichtig: Bei Ihren Schlussfolgerungen helfen kein „Ich muss…“ oder „Die anderen müssen…“. Ebenso wenig nützt es Ihnen, sich und andere global abzuwerten („ich bin ein Versager“, „der andere taugt nichts“) oder zu katastrophisieren („Es wäre absolut schrecklich, wenn…“).

Und schließlich gilt das dritte A, nämlich Abhaken! Lassen Sie die Vergangenheit hinter sich, Sie können sie nicht mehr ändern. Verbannen Sie nach der Analyse Gedanken daran aus dem Kopf, sonst blockieren Sie sich beim zukünftigen Handeln. Übertragen auf Ihre Führungsarbeit beim Umgang mit Fehlern generieren Sie die Lernfähigkeit des Polizeisystems durch die sachliche Analyse gemachter Fehler, Ursachenforschung und Einleitung von Maßnahmen, um einer Wiederholung vorzubeugen.

26.2.5 Die Fehlerfokussierung hat fatale Folgen Die Fokussierung auf Fehler macht sie umso wahrscheinlicher. Warum? Weil wir uns gewöhnlich in die Richtung bewegen, in die wir unsere Aufmerksamkeit lenken. Ein Beispiel aus meiner Coaching-Praxis: Beispiel

Ein Sport-Coach berichtete mir, dass eine Kajak-Schülerin von ihm bei einem Kanuslalom im Finale an Tor 26 vorbeigefahren sei. Beim anschließenden Abendessen sprach der Coach sie darauf an und fragte, wie sie sich das erklären könne. Sie antwortete, der Trainer hätte sie vor dem Rennen zur Seite genommen und ihr erklärt, sie müsse an Tor 26 ganz genau aufpassen, dass sie daran nicht vorbeifahre, weil es dort Probleme gäbe. Diesen Hinweis habe er ihr mehrfach vorher gegeben. Prompt sei sie daran vorbeigefahren. Dieses Beispiel führt eindrücklich vor Augen, wie schädlich es ist, vor herausfordernden Situationen über mögliche Fehler zu sprechen statt darüber zu reden, wie zu erwartende Hürden genau zu meistern sind. Richten wir den Fokus auf potenzielle Fehler, füttern wir unser Gehirn mit Bildern davon. Genau das, was wir eigentlich vermeiden wollen, programmieren wir durch die Fokussierung. Gleichzeitig lenken wir unsere Aufmerksamkeit fort von unserer aktuellen Aufgabe, wir büßen an Konzentrationsvermögen ein. Und das generiert neues Fehlerpotenzial.

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26.2.6 Unser Verhältnis zu Fehlern – und zu uns selbst Die eigene Fehlbarkeit zu akzeptieren, fällt etlichen Menschen schwer. Und so gibt es auch Mitarbeiter, die davon überzeugt sind, nur dann gut zu sein, wenn sie es schaffen, perfekt und absolut fehlerfrei zu sein. Das ist ebenso unerreichbar wie fatal, wenn davon das Selbstwertgefühl des Mitarbeiters abhängt. Denn dann wird sich dieser nach einem Fehler unzulänglich, ja minderwertig fühlen. Bei solchen Menschen erzeugt jede Kritik des Vorgesetzten einen inneren Widerhall – er bestätigt vorhandene Selbstzweifel und Glaubenssätze. Der Psychologe Rudolf Dreikurs plädiert gerade bezüglich des Umgangs mit Fehlern dafür, „Minderwertigkeitsgefühle als Vorurteile zu erkennen, mit denen wir uns selbst gegenübertreten“ (vgl. Dreikurs 1971). Er stellt fest: Wir betrachten uns (…) als unzulänglich und unterlegen. Infolge dieses Irrtums überfällt uns die Furcht, andere könnten die (…) Minderwertigkeit entdecken. Wir verbergen angstvoll unsere Schuldgefühle, ohne zu erkennen, worin unsere Schuld besteht. Endlich bestätigen wir uns immer wieder die schlechte Meinung über uns selbst, während wir uns gleichzeitig bemühen, unsere Unzulänglichkeit vor den anderen zu verbergen (Dreikurs 1971, S. 24).

Dreikurs hat bereits vor mehr als 40 Jahren die gesellschaftliche Fixierung auf Fehlerfreiheit kritisiert: Wir sind unserer Stellung innerhalb der Gesellschaft aber so wenig sicher, dass wir geradezu in Todesangst leben, Fehler zu begehen. Aber eben das ist nicht mehr und nicht weniger als menschlich. Es ist eben nicht ‚menschenmöglich‘, Fehler zu vermeiden. Natürlich sollten wir uns in angemessener und vernünftiger Weise bemühen, keine zu begehen. Aber gerade der Mangel an Vertrauen darauf, dass wir demütigende Fehler vermeiden können, und die Furcht vor den Folgen solchen Misslingens, führen zu zahllosen Irrtümern und Fehlern. Wir bewegen uns alle in Richtung unserer angenehmen oder schmerzlichen Erwartungen (Dreikurs 1971, S. 27).

Dreikurs ist überzeugt davon, dass wir zu besseren Leistungen fähig wären, ja sogar weniger Fehler begehen würden, wenn wir „unsere Fehler ohne die Furcht, ‚Status zu verlieren‘, hinnehmen könnten.“ Er geht sogar so weit, zu behaupten, dass das Begehen von Fehlern langfristig zu besseren Ergebnissen führt: „Wenn wir uns nicht der Entmutigung, der Scham oder dem Gefühl der Demütigung überlassen, können wir unsere Fähigkeiten voll einsetzen, unsere Irrtümer gutzumachen, und werden oft zu besseren Ergebnissen gelangen als bei sofortigem Gelingen“ (ebd., S. 28). Wer in seinen Fehlern vor allem eine Bestätigung seiner eigenen empfundenen Unzulänglichkeit sieht, wird alles tun, um Fehler zu vertuschen, zu verharmlosen, zu leugnen oder anderen in die Schuhe zu schieben. Wer hingegen seine eigene Fehlbarkeit akzeptiert, wird konstruktiver mit Fehlern umgehen, also Schadensbegrenzung und -regulierung betreiben. Mit anderen Worten: er agiert lösungsorientiert statt defizitfokussiert. Kritik von Vorgesetzten oder Kollegen für seinen Fehler wird er akzeptieren können, ohne sich selbst zu demontieren.

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26.3 Die Macht der Gedanken Wir sind, was wir denken, stellte schon Buddha fest. Ihre Gedanken wirken sich auf Ihre Haltung, Ihr Verhalten, Ihr Handeln und Ihre Erwartungen aus. Nur wer sich selbst, seine Einstellung, seine Haltung, sein Denken über andere, über Dinge und Situationen, verändert, verändert so auch das System, in dem er sich befindet. Die Macht der Gedanken wird noch immer sehr unterschätzt. Dabei hat die Neurowissenschaft längst bewiesen, dass Gedanken und Emotionen die Struktur unseres Gehirns verändern. Unsere Gedanken wirken sich häufig als selbsterfüllende Prophezeiungen aus. Haben Sie z. B. einen Aussetzer im Meeting oder verpatzen Sie Ihre Präsentation vor Vorgesetzten, findet sich die Ursache dafür oftmals in Ihrem Unterbewusstsein. Es beginnt mit negativen Gedanken, die durch Selbstzweifel hervorgerufen werden, wie „Das schaffe ich bestimmt nicht.“ Dieses Denken wirkt wie ein Bremsklotz Richtung Erfolg, nicht wie ein Beschleuniger. Sofort sucht Ihr Gehirn nach Referenzerfahrungen, also Erlebnissen, wo Sie gescheitert sind. Es bereitet sich aufs erneute Scheitern vor. Gefühle wie Angst, Scham oder gar Verzweiflung werden erinnert. Ihr Gehirn schaltet auf ein seit der Steinzeit verankertes Notfallprogramm, das sich auf zwei Handlungsanweisungen beschränkt: Angriff oder Flucht. Um alle Energie für eine der beiden Aktionen zu bündeln, schaltet das Gehirn partiell ab. Das bedeutet: Sie denken nicht mehr klar, können auf hilfreiche andere Erinnerungen nicht mehr zurückgreifen, Ihre Unsicherheit wächst. Ihre Erwartungen beeinflussen Ihr Verhalten, das Scheitern wird dadurch heraufbeschworen. Ihr Unterbewusstsein arbeitet dann wie ein Saboteur, der Ihnen Sand in die Augen streut und Sie straucheln lässt. 

Die meisten Menschen sind Gefangene ihres eigenen Gehirns. Wir denken am Tag etwa 60.000 einzelne Gedanken. 85 % davon sind negativ und haben eine destruktive Wirkung.

Stellen Sie sich Ihre Überzeugungen und inneren Glaubenssätze wie eine große Wasserschüssel vor, randvoll mit Gedanken. Je höher der Anteil negativer Gedanken ist, desto schwärzer ist das Wasser. Wenn Sie den Zustand dieser Schüssel positiv verändern wollen, reicht es nicht, nur gelegentlich positive Gedanken zu fassen – das wäre wie ein Schnapsglas voll klarem Wasser, das im Gros des dunklen Wassers untergeht. Es bedarf einer regelmäßigen und gehäuften Frischwasserzufuhr, damit sich das Wasser, respektive Ihre innere Haltung dauerhaft ändert. Worüber denken Sie die meiste Zeit nach? Wie steht es um Ihre inneren Dialoge? Welcher Art sind Ihre Selbstgespräche? Unterstützen sie Sie oder behindern sie Sie? Analysieren Sie Ihre Selbstgespräche, die Sie vor, während und nach Stresssituationen führen – und zwar sowohl leichte als auch sehr anspruchsvolle, erfolgreich verlaufene ebenso wie aussichtslose. Jene Selbstgespräche, die förderlich für Ihr Handeln und Ihre

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Leistung waren, können Ihnen als Formulierungshilfe für sogenannte Affirmationen dienen, also positive Selbstinstruktionen. Der Psychologe Hans Eberspächer sagt: 

„Eine Person, der es (…) gelingt, sich [mit Selbstgesprächen] dahingehend zu regulieren, dass sie erfolgszuversichtlich und leistungsbereit „durchhalten“ kann, verfügt über die grundlegende Fertigkeit, psychische Beanspruchungssituationen zu bewältigen“ (Eberspächer 1995, S. 26).

26.3.1 Affirmationen Das Wort Affirmation beinhaltet das lateinische Wort „firmare“, was so viel bedeutet wie „festigen, verankern“. Eine Affirmation ist ein bejahender, bekräftigender Satz, der – oft genug laut oder innerlich wiederholt – Gedanken und Überzeugungen verändert. Wählen Sie für Ihre Affirmationen immer positive, bejahende Formulierungen, und bilden Sie kurze, eingängige Sätze mit höchstens zehn Wörtern. Formulieren Sie rhythmisch, ggf. auch lustig oder originell, und in der Gegenwartsform. Und fangen Sie jeden Satz mit „Ich“ an. (Beispiele: Ich habe Selbstvertrauen. Ich fühle mich stark. Ich bin geduldig.) Entwickeln Sie dabei ein inneres Lächeln – das entspannt übrigens gleichzeitig Ihre Gesichtszüge und verleiht Ihnen auch äußerlich eine positive Ausstrahlung. Verwenden Sie keine Affirmation, von der Sie selbst nicht richtig glauben können, dass sie zutrifft. Notieren Sie Ihre Affirmationen auf Haftzetteln, die Sie in Ihrem persönlichen Bereich in Sichtweite platzieren, oder speichern Sie sie als Hintergrundbild auf Ihrem Smartphone ab. Je öfter Sie darauf schauen, umso besser speichert Ihr Unterbewusstsein die Botschaft ab. Halten Sie für Momente höchster Beanspruchung Affirmationen bereit, die Ihre Konzentration auf das „Hier und Jetzt“ richten. Einfache, kurze Sätze wie „Tief atmen!“ oder nur Signalworte wie „Fokus!“ oder „Lächle!“ helfen Ihnen, in kritischen Situationen konzentriert zu bleiben.

26.3.2 Dankbarkeit Es gibt in der Welt selten ein schöneres Übermaß als das in der Dankbarkeit. (Jean de La Bruyère)

Führen Sie ein Dankbarkeitstagebuch: Setzen Sie sich täglich – am besten abends – in Ruhe hin und notieren Sie Ihre Gedanken ins Dankbarkeits-Tagebuch. (Abb. 26.1) In Ihrem „Tagebuch“ halten Sie all die schönen, kleinen wie großen, besonderen Dinge und Ereignisse des Tages fest – mindestens fünf Dinge pro Tag. Sie widmen sich dem Guten und angenehmen Dingen in Ihrem Leben, Dinge, für die Sie dankbar sind, oder die Ihnen Freude gemacht haben. Hier halten Sie die Namen von Menschen fest, die

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Abb. 26.1  Dankbarkeit. (Eigene Darstellung)

heute positiv auf Sie eingewirkt haben. Der Fokus wird aufs Wesentliche und Positive gelenkt, Selbst-Bewusstsein und Selbst-Wert werden gestärkt: 

Mein Leben hat sich durch das Führen des Dankbarkeitstagebuchs definitiv verändert. Ich bin zuversichtlicher, ja glücklich, geworden und schlafe oft darüber ein.

Kein Platz ist im Dankbarkeits-Tagebuch für Zweifel, Sorgen, Nöte, Grübeleien, einschränkende Gedanken. Dankbarkeit ist der schnellste Weg zum Glück. (Barry Neil Kaufman, Psychologie-Professor)

26.4 Umdenken: Stärkenorientierung statt Schwächenfokussierung Viele Führungskräfte beklagen sich über demotivierte Mitarbeiter. Für mich auch eine Konsequenz des in den Vordergrund-Stellens von Schwächen und Misserfolgen, ob seitens der Führungskraft oder durch den Mitarbeiter selbst. Wer nicht die Gelegenheit hat, seine Stärken auszuspielen, erntet auch kein positives Feedback für seine Leistungen. Damit bleiben Erfolgserlebnisse aus, die Motivation sinkt. Erkennen Sie als Führungskraft die

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Stärken Ihrer Mitarbeiter an und fördern Sie diese. Die Stärken des Einzelnen und des Teams zu erkennen und zu stärken, statt an vermeintlichen Fehlern rumzudoktern, ist ein wesentlicher Baustein mentalen Trainings. Machen Sie sich selbst bewusst, über welchen Schatz an Fähigkeiten, Begabungen, Talenten und positiven Eigenschaften Sie verfügen. Je bewusster Sie sich Ihres Potenzials sind, desto gezielter können Sie Ihre Stärken nutzen und beim Verfolgen Ihrer Ziele, Visionen oder Wünsche einsetzen. Der Einsatz Ihrer Stärken sorgt auch dafür, dass Sie zufriedener sind und trägt dazu bei, Aufgaben erfolgreich zu meistern. Das hilft beim beruflichen Vorankommen. Wer sich seinen Stärken zuwendet und um sie weiß, geht selbstsicher und selbstbewusst durchs Leben, steigert seinen Selbstwert, geht mental gestärkt an Herausforderungen heran. Ihre Stärken sind das Fundament, auf dem Ihr Leben aufbaut. Je solider dieses Fundament ist, desto besser können Sie darauf bauen. Wenn das Fundament Ihr Lebenshaus tragen soll, braucht es einen stabilen Grund und langlebiges Material. Je fragiler die Konstruktion, desto größer ist die Einsturzgefahr.

26.4.1 Das Schaffen eines „Basislagers“ Eine positive Grundeinstellung und ein Feld von Sicherheit sind die Basis für unsere Bereitschaft, Neues zu lernen, offen und mutig zu sein und sich weiterzuentwickeln. Dieses „Basislager“ nährt sich u. a. aus unseren Erfolgen. Deshalb ist es wichtig, den Moment des Erfolgs in sich aufzunehmen und mit anderen Erfolgsmomenten im Gehirn zu verknüpfen. Es geht um das Bewusstwerden von Gelingen. Folgender Fragebogen von Dr. Gerhard Huhn kann Ihnen dabei helfen, ein Basislager aufzubauen: • Welche Momente des Erfolges, der Überwindung alter Grenzen, Erfahrungen des Gelingens sind in Ihnen als Erinnerung gespeichert? • Was sind Ihre Stärken, Ihre besonderen Fähigkeiten? Bei welchen Tätigkeiten, in welchen Situationen fühlen Sie sich wohl, mit sich und der Welt im Reinen? • Wo und wann entwickeln Sie besondere Ausdauer? Wann haben Sie andere mit Ihrer Begeisterung anstecken können? • Wofür wurden Sie gelobt? Für was gab es besondere Anerkennung? • Was haben Sie gelernt (Lebenserfahrung)? • Welche Prüfungen haben Sie schon bestanden? Erinnern Sie sich noch, wie aufgeregt Sie damals waren, wie sehr Sie sich angestrengt haben? Gab es Prüfungen des Lebens? • Was haben Sie schon geleistet? • Was schätzen andere an Ihnen? • Was wurde Ihnen geschenkt? • Gibt es den einen oder anderen Augenblick, auf den Sie stolz sein können? • Sind Sie in einer gefährlichen Situation mutig gewesen?

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• • • • •

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Haben Sie Zivilcourage bewiesen? Ist mal ein Wunder geschehen? Haben Sie vielleicht auch mal unverdientes Glück genossen? Welche Glücksmomente hat es in Ihrem Leben gegeben? Gibt es besondere Stärken, Talente, angeborene oder früh erworbene Fähigkeiten, auf die Sie ohne Anstrengung zurückgreifen können, die Ihnen in bestimmten Bereichen des Lebens eine beruhigende Sicherheit vermitteln?

26.4.2 Positiver Tagesrückblick Schreiben Sie eine Woche lang jeden Abend drei positive Dinge auf: • Was war heute positiv? • Warum war das positiv? • Wie habe ich dazu beigetragen? Beobachten Sie, wie sich Ihre Stimmung dadurch ändert.

26.5 Die Kunst des Selbstmanagements Für Polizeieinsätze und Anzeigenbearbeitungen gibt es Leitfäden, Erlasse und Einsatztrainings mit Alltagsbeispielen. Das hilft, um Stress in der konkreten Situation zu reduzieren. Doch der Polizeialltag birgt verschiedenste Stressfaktoren, die sich nicht immer durch Planung und Vorbereitung verringern lassen. Je nach Arbeitsbereich können das z. B. die Arbeitszeiten sein. Der Wechsel von Spät-, Früh- und Nachtschicht mit Zwölf-Stunden-Diensten am Wochenende verlangt dem Einzelnen physisch und psychisch viel ab. Häufig sind anhaltende Müdigkeit, eine sehr reduzierte Teilnahme am sozialen Leben oder Antriebslosigkeit Begleiterscheinungen solcher Arbeitszeiten. Für andere sind die zeitfressenden Behördenabfragen ein Stressfaktor, wo gewünschte Antworten lange auf sich warten lassen. Es können aber auch die Vorverurteilungen oder Erwartungshaltungen der Bevölkerung sein, die ein Polizist zusätzlich zu seiner Aufgabe aushalten und bewältigen muss. Hier hängt viel vom persönlichen Selbstmanagement ab, wie der Einzelne mit „seinem“ Stress zurechtkommt. Dem Denken, Wahrnehmen und Bewerten (mentale, kognitive Prozesse) kommt insbesondere beim Bewältigen von Stress große Bedeutung zu. Stress entsteht zu einem erheblichen Teil im Kopf. Wie wir Situationen einschätzen und unsere eigenen Fähigkeiten und Ressourcen beurteilen, hat großen Einfluss darauf, ob es zu Stress kommt oder nicht. Sobald eine Situation von Ihnen als negativ bewertet wird und Sie diese nicht mehr mit Ihren bestehenden Ressourcen und Fähigkeiten meistern können oder meinen

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diese nicht mehr meistern zu können, reagiert der Körper mit der urzeitlichen Alarmund Notfallreaktion. Je größer die Unsicherheit bzw. Angst und je bedeutungsvoller die möglichen negativen Konsequenzen, desto größer ist das Gefühl der Bedrohung und damit auch der Stress. Was wir messen und wahrnehmen können, ist weniger der Stress selbst als vielmehr die Reaktion unseres Körpers darauf. 

Vereinfacht gesagt reagiert unser Körper auf Stress, wenn wir die Anforderungen, die an uns gestellt werden, als Überforderung bewerten. Es gilt, Stressauslöser (Stressoren) rechtzeitig zu erkennen, um gegenzusteuern.

Um empfundenen Stress zu reduzieren, helfen neben Entspannungstechniken wie Autogenes Training, Entspannungsatmen oder Progressive Muskelentspannung auch Techniken des Mentaltrainings. Entspannung hat viel mit der eigenen Körperwahrnehmung zu tun. Gelingt es Ihnen, Ihre Muskulatur zu entspannen, lockert sich auch Ihr psychischer Zustand. Je aufmerksamer Sie Ihrem Körper gegenüber sind, desto effektiver können Sie Spannungszustände regulieren. Zeit für Entspannung, regelmäßige Bewegung und bewusste Ernährung sollten Teil Ihres täglichen Lebens sein oder werden. Wer den Herausforderungen als Führungskraft erfolgreich begegnen will, muss geistig UND körperlich fit sein. So wie Sie Energie verbrauchen, gilt es, wieder neue zu gewinnen. Der Aufenthalt in der Natur hilft z. B. einerseits dabei, den Kopf frei zu bekommen, den Geist zu entspannen, gleichzeitig tut die frische Luft und idealerweise die Bewegung dem Körper gut.

26.5.1 Die Macht der inneren Bilder Nutzen Sie Ihre geistige Vorstellungskraft, um Ihren Zustand zu beeinflussen. Die sogenannte Visualisierung ist eine der wirksamsten mentalen Techniken und wird im Spitzensport oft genutzt, um Bewegungsabläufe zu optimieren, für die Psychoregulation und zur Motivation. Auch Sie können die Visualisierung nutzen: für das Erreichen Ihrer Ziele, für das Steigern Ihrer Konzentrationsfähigkeit, für die Bewältigung herausfordernder Situationen oder eben zur Entspannung. Die bildhafte Vorstellung beeinflusst unser Unterbewusstsein, aktiviert Erlebnisnetzwerke im Gehirn und arbeitet nach dem Prinzip der selbsterfüllenden Prophezeiung („self-fulfilling prophecy“). Die Imagination wirkt – ebenso wie Gedanken – strukturbildend im Gehirn. Visualisierungstraining verleiht innere Sicherheit, Selbstbewusstsein und Selbstvertrauen. Es steigert zudem Ihr Denkvermögen und Ihre Kreativität. Visualisierung führt zu einer verbesserten konzentrativen Einstimmung auf Meetings und Gespräche. Ihre geistige Vorstellungskraft hilft Ihnen zudem beim Erlernen neuer, komplexer Inhalte, bei der Kontrolle von Emotionen oder beim Einprägen wichtiger Details. Sie kann Ihrer Flexibilität und schnelleren Reaktionsfähigkeit dienen.

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Visualisierungen haben ihre stärkste Wirkung, wenn Sie sich dafür an einen bequemen und ruhigen Ort zurückziehen, ohne jegliche Ablenkung und Störungen. Legen Sie Gefühle, Gedanken und Wünsche oder Sehnsüchte beiseite, die keinen Bezug zum geistigen Vorstellungsbild haben. Suchen Sie sich für das Visualisieren eine ruhige Zeit am Tage aus. Ausgangspunkt jeder erfolgreichen Visualisierung ist ein entspannter Zustand Ihres Gemüts und Ihrer Sinne. In diesem Zustand der Ruhe und Gelassenheit verschwinden alle äußeren Reize. Ihre Motorik kommt zur Ruhe, störende Gedanken werden ausgeschaltet. Sie sind vollständig frei für Ihre inneren Bilder. Üben Sie ohne Druck! Sollten Sie anfangs Schwierigkeiten haben innere Bilder „zu sehen“, machen Sie sich keine Gedanken. Viele Menschen „fühlen“, „spüren“ oder „denken“ ihre inneren Bilder. Wichtig ist, das Üben der Visualisierung regelmäßig zu wiederholen und zu üben. Ich lasse meine Klienten die Bilder zusätzlich aufschreiben. Mit der Zeit fällt es Ihnen immer leichter, innere Bilder zu sehen. Geschlossene Augen erleichtern das Visualisieren, weil Sie nicht von Eindrücken Ihrer Umwelt abgelenkt werden, die Innenschau fällt leichter. Stellen Sie sich einen inneren Bildschirm vor, auf den Sie Ihre Bilder projizieren. Das kann eine Leinwand, ein Bildschirm oder einfach eine weiße Wand sein. Ihre Vorstellungen sollten besonders anschaulich sein. Füllen Sie Ihre Projektionsfläche mit Farben, Berührungen, Tönen, Gerüchen, Gefühlen und sogar Musik. Nutzen Sie alle fünf Sinne, kurz VAKOG genannt: • • • • •

V – wie visuell: das Sehen (Farben, Details) A – wie auditiv: das Hören von Geräuschen, Tönen, Stimmen K – wie kinästhetisch: das Fühlen, Tasten O – wie olfaktorisch: das Riechen (z. B. Schweiß) G – wie gustatorisch: das Schmecken.

Visualisieren Sie in so vielen Einzelheiten und Details wie möglich (im Falle einer Präsentation also von den möglichen Schweißperlen auf der Stirn über die Gesichter der Anwesenden bis zum leisen Rauschen des Beamers etc.). Sie können auch Gesten, Kopfbewegungen u. Ä. während der Visualisierung mit Ihrem Körper ausüben, wenn es Ihnen hilft. Beziehen Sie Gefühle mit in die vorgestellte Situation ein. Wie fühlt sich Ihr Bild an? Emotionen spielen eine Schlüsselrolle beim Speichern und Abrufen von Erinnerungen. Jede Erinnerung wiederum aktiviert automatisch die daran gekoppelten Emotionen. Es wird Ihnen nicht gelingen, sich eine gut verlaufende Einsatzleitung vorzustellen, wenn Sie sich davor an einen missglückten Einsatz in der Vergangenheit erinnern. Rufen Sie vor Beginn der Visualisierung jenes Gefühl ab, das Sie bei einem Ihrer größten Erfolge hatten, auf den Sie zurückblicken können. Beim Visualisieren kommt es auf den optimalen mentalen Zustand an.

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Spielen Sie einen Film von genau diesem Erfolg vor Ihrem inneren Auge ab. Stellen Sie sich das Erfolgserlebnis so lebendig und detailliert wie möglich vor. Konzentrieren Sie sich dabei auf die Emotionen, die die Erinnerung bei Ihnen hervorruft. Speichern Sie dieses Gefühl ab und nehmen Sie sie mit in Ihre nun anstehende Visualisierung. Wenn Sie sich auf diese Weise regelmäßig auf eine Herausforderung vorbereiten, lernt Ihr Unterbewusstsein „automatisch“ in diesen Gefühlsmodus zu schalten, wenn Sie später in der realen Situation sind (vgl. Heimsoeth 2015, S. 89).

26.5.2 Das Ruhebild Ob kurz vor einer großen Herausforderung zur Psychoregulation oder als Pause zwischendurch, der innere Rückzug an einen Ruheort oder „schönen Ort“ beruhigt die Nerven und entspannt. Ihr Ruheort ist ein Platz des Friedens, ein Ort, an dem Sie sich wohl fühlen und es Ihnen gut geht. Suchen Sie nach einer angenehmen Situation aus der Vergangenheit, deren Schauplatz sich gut als Ruheort eignet. Gehen Sie in Ihrer Fantasie an einen schönen Ruheort, z. B. auf den Steg an einem See, barfuß an den Strand im Sonnenuntergang, in die Berge, in ein bestimmtes Zimmer oder an einen Lieblingsplatz, z. B. unter einem Baum. Nicht nur die realen Sonnenstrahlen erwärmen die Haut, sondern ebenso die Vorstellung davon. Stellen Sie sich Ihren Ruheort bis ins kleinste Detail vor: Sind Sie z. B. am Strand, dann spüren Sie den Sand unter Ihren nackten Füßen, hören das Rauschen der Wellen, spüren den Wind im Haar und die Sonne auf der Haut, riechen und schmecken das Salz in der Luft. Rufen Sie Ihr Ruhebild ab, wenn Sie es benötigen, indem Sie tief durchatmen (lange, tiefe Bauchatmung), ein Schlüsselwort sagen, z. B. „Ruhe“ o. Ä., und sich mental dorthin versetzen. Die Visualisierung eines schönen Ortes bewirkt wohlige Entspannung und beruhigt unsere Nerven. Im Idealfall durchströmt uns ein Gefühl der Stärke und Zuversicht, das wiederum hilft, Entscheidungen zu treffen und in eine neue Richtung aktiv zu werden (vgl. Heimsoeth 2015, S. 95).

26.5.3 Das Feierabend-Ritual Rituale haben als wiederkehrendes Element eine stabilisierende Wirkung in unserem Alltag. Sie können beim Selbstmanagement z. B. dabei helfen, die Abgrenzung zwischen Arbeitsalltag und Freizeit deutlich zu vollziehen. Gerade bei Menschen, denen es schwerfällt, die Arbeit loszulassen und den Kopf nach Feierabend freizubekommen, kann ein Ritual sehr hilfreich sein, um leichter in die Entspannung zu finden. Wichtig ist, es zu etablieren und regelmäßig anzuwenden:

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Das Feierabend-Ritual

Bevor Sie das Büro verlassen, erkundigen Sie sich bei Ihren Mitarbeitern nach dem Stand der Dinge. Fertigen Sie eine Liste mit den Aufgaben für den nächsten Tag an. Danach fahren Sie Ihren Computer herunter. Als letzte „Amtshandlung“ klopfen Sie auf den Schreibtisch. Beim Verlassen des Dienstgebäudes verabschieden Sie sich von allen, denen Sie begegnen und reden nichts Dienstliches mehr, verweisen Sie bei Bedarf auf den nächsten Tag. Den Heimweg nutzen Sie zum inneren Abschalten, Gedanken an die Arbeit sind tabu. Am Ortsschild (oder an der letzten Bahn- oder Busstation) halten Sie inne: Denken Sie gerade noch an die Arbeit? Falls ja, stoppen Sie die Gedanken. Schicken Sie sie fort, indem Sie leise (besser laut) sagen: „Stopp!“ Zusätzlich können Sie sich noch mit einer Hand auf Ihren Schenkel klopfen. Dabei atmen Sie ruhig und tief. Stellen Sie sich vor, wie sich der Gedanke in Luft auflöst. Wenn Sie merken, dass Sie noch nicht vom Job abschalten konnten, parken Sie Ihr Auto, verlassen Sie Bus oder Bahn ein paar Stationen früher und machen Sie einen flotten Spaziergang. Durch die Bewegung an der frischen Luft bekommen Sie nun verlässlich den Kopf frei und können danach „befreit“ die Heimfahrt fortsetzen. Zu Hause angekommen, legen Sie Ihr Handy im Flur ab, in einem dafür vorgesehenen Korb, und schalten es aus. Wechseln Sie Ihre Dienstkleidung gegen bequeme Freizeitkleidung, nehmen Sie eine heiße Dusche und tauchen Sie ins Freizeitleben ein. Vielleicht gehen Sie auch eine halbe Stunde Joggen, hören oder machen Musik, um Zeit für sich zu haben. Danach widmen Sie sich sozialen Kontakten – entweder Ihrem Partner, Ihren Kindern, Freunden oder Sportkameraden. Genießen Sie die gemeinsamen Gespräche, das gemeinsame Essen oder lesen Sie ein gutes Buch. Regeneration, also Erholung von vorangegangenen Belastungen, und Erholung als aktiver Prozess, bei dem man sich ausruht, um wieder zu Kräften zu kommen sowie Entspannung geben neue Energie für Leistung. Mit zunehmendem Alter verlängert sich die Regenerationszeit. Das Gewinnen neuer Energie wirkt sich positiv auf die Psyche und mentale Gesundheit aus. Nicht Zeit, sondern Energie ist die Kardinalwährung der Höchstleistung, stellte bereits Jim Loehr, Pionier der Sportpsychologie, fest. Wer im Polizeialltag bestehen will, sollte mit seinen Kräften bewusst haushalten. Um dauerhaft leistungsfähig zu bleiben, sind neben Elementen wie Bewegung und Ernährung auch ein stabiles soziales Umfeld, soziale Kontakte, Beziehungen mit Qualität, Selbstvertrauen und Spaß essenziell. Fakt ist: Unsere Gedanken, Überzeugungen, Ansichten, Glaubens- und Denkmuster, unser innerer Dialog mit uns selbst und das Festhalten oder Loslassen negativ empfundener Erlebnisse bilden das Fundament dafür, ob wir gesund, widerstandsfähig und mental stark sind, oder ob wir eher zu Stresssymptomen, Depressivität, Angstzuständen, Reizbarkeit, Burn-out etc. neigen. Unsere Gedanken bestimmen unser Handeln. Unser Tun bestimmt unser Verhalten. Und unser Verhalten gestaltet unser Leben und unsere Umwelt.

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Literatur Dreikurs R (1971) Soziale Gleichwertigkeit. Die Forderung unserer Zeit. Klett, Stuttgart Eberspächer H (1995) Mentales Training. Ein Handbuch für Trainer und Sportler. Copress-Verlag, München Goldberg A (1997) Playing out of your mind: a soccer player and coaches guide to developing mental toughness. Reedswain, Spring City Harding G (2012) Topmanagement und Angst. Führungskräfte zwischen Copingstrategien, Versagensängsten und Identitätskonstruktion. Springer, Wiesbaden Heimsoeth A (2014a) Selbst-Kontrolle – Säule 3. In: Grieger-Langer S (Hrsg) Die 7 Säulen der Macht. 7 Speaker. 7 Schlüssel zum Erfolg. Profiler’s Publishing, Bielefeld, S 69–96 Heimsoeth A (2014b) Love it – Leave it – Change it. In: Buchenau P (Hrsg) Chefsache Prävention. Wie Prävention zum unternehmerischen Erfolgsfaktor wird. Springer, Wiesbaden Heimsoeth A (2015) Chefsache Kopf. Mit mentaler und emotionaler Stärke zu mehr Führungskompetenz. Springer, Wiesbaden Pohl RF (2004) Cognitive illusions. A handbook on fallacies and biases in thinking, judgement and memory. Psychology Press, New York Sprenger RK (2010) Gut aufgestellt. Fußballstrategien für Manager, 2. Aufl. Campus, Frankfurt Weilbacher JC (2014) Interview mit Heinrich Wottawa: „Männer lernen weniger aus Misserfolgen als Frauen“. In: Human Resources Manager, Heft „Scheitern“, 15.01.2014. http://www.humanresourcesmanager.de/ressorts/artikel/maenner-lernen-weniger-aus-misserfolgen-als-frauen. Zugegriffen: 10. Febr. 2016

Über die Autorin Antje Heimsoeth  (Jg. 1964), ist Dipl.-Ing. (FH). Als Gründerin und Geschäftsführerin des Instituts für Business- und Sport Coaching, Heimsoeth Academy, trainiert Antje Heimsoeth Führungskräfte, Vorstände und Unternehmer. Antje Heimsoeth gehört zu den bekanntesten Mental Coaches und Vortragsrednern im deutschsprachigen Raum. Ihre Erfahrung mit internationalen Konzernen und traditionsreichen Mittelständlern sowie internationalen Spitzensportlern, Profi-Teams und Bundestrainern machen sie zu einer begehrten Keynote-Rednerin mit mentalem Olympiafaktor: Go for Gold! Die ausgebildete Ingenieurin – sie studierte Geodäsie –, ehemalige Leistungssportlerin, Unternehmerin, Bestseller-Autorin und Hochschullehrbeauftragte ist internationale Expertin für Mentale Stärke, Erfolg, Führung, Motivation & Selbstführung. Mit ihrer Expertise geht sie auf Sendung bei Radiosendern wie Bayern 3 – Frühaufdreher, Sport1, BR und ManagementRadio sowie bei Fernsehsendern wie Sky, BR, nrw.tv, Hamburg1 und RFO. Trainings-und Beratungsgebiete: Chefsache Kopf, Mentale Stärke, Motivation, Selbst- und Erfolgsmanagement, Mentale Gesundheit, Gesundes Führen, Burn-out-Prävention, Frauenpower, Gelassen. Souverän., Mentale Stärke im Vertrieb und Verkauf, Vom Spitzensport lernen, Von Weltmeistern lernen.

Ausgewählte Publikationen • Heimsoeth, A. (2015): „Sportmentaltraining“. Mit einem Vorwort von Oliver Kahn. • Heimsoeth, A. (2015): „Siegen beginnt im Kopf“. • Heimsoeth, A. (2015): „Chefsache Kopf. Mit mentaler und emotionaler Stärke zu mehr Führungskompetenz“, Wiesbaden.

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A. Heimsoeth

• Heimsoeth, A. (2013): Mein Kind kann’s. Mentaltraining für Schule, Sport und Leben. • Heimsoeth, A. (2008). „Mental-Training für Reiter“. 2. Auflage erschien 2015. • Heimsoeth, A. (o. J.): „Golf Mental. Pocket Training“, Umfang/Abb.: Booklet + ca. 50 Karten 4/4farbig + Karabinerhaken (in Mappe) Internet: www.antje-heimsoeth.com, www.heimsoeth-academy.com.

Teil V Strategische Steuerung in der Polizei – Grundlagen

Strategien erfolgreich planen und umsetzen

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Paradigmen strategischen Denkens Helmut Siller

Zusammenfassung

Der Begriff der Strategie ist in der Polizei etabliert und akzeptiert. Schwierig wird es in der Praxis, wenn aufgrund neuer Herausforderungen neue Strategien entwickelt und erfolgreich umgesetzt werden sollen. Allzu oft treffen unterschiedliche Annahmen über die Wirklichkeit aufeinander, ohne dass dies den handelnden Akteuren bewusst ist. Der Beitrag zeigt die Grenze des klassisch-rationalistischen Paradigmas auf und hebt praxisorientiert die Vorteile des verständnisorientierten Ansatzes hervor. Dabei wird die begrenzte Macht und Wirksamkeit „einsamer Entscheidungen“ oder verordneter Richtungsentscheidungen belegt. Demgegenüber werden Sensibilität, Flexibilität und die Gestaltung sozialer Beziehungen als Voraussetzung und notwendige Bestandteile erfolgreichen strategischen Managements beschrieben.

Inhaltsverzeichnis 27.1 Problemstellung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 618 27.2 Begriffsklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619 27.2.1 Strategie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619 27.2.2 Paradigma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 620 27.3 Das klassisch-rationalistische Paradigma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 622 27.4 Das verständnisorientierte Paradigma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625 27.5 Gegenüberstellung der beiden Paradigmen und Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 633 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 634

H. Siller (*)  Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_27

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27.1 Problemstellung Zwei Paradigmen – das klassisch-rationale einerseits und das verständnisorientierte andererseits – bilden spezifische „Brillen“, mit denen strategisches Management auf unterschiedliche Art und Weise wahrgenommen und in der Praxis gestaltet werden kann. Da beide Paradigmen jedoch auf radikal unterschiedlichen theoretischen Grundlagen basieren, münden sie auch in oft einander widersprechenden Handlungsempfehlungen. Vieles spricht für einen kombinierten Ansatz, in dem Raum bleibt für Unerwartetes und Unplanbares. Strategischer Erfolg hat in einer von Komplexität, Dynamik und Unsicherheit gekennzeichneten Welt mehr als nur eine Ursache. Wie diese Kombination der Paradigmen im polizeilichen Umfeld aussehen soll und erfolgreich gestaltet werden kann, wird von den politischen Vorgaben, der Flexibilität der Organisationskultur, dem Fingerspitzengefühl der jeweils zuständigen Führungskräfte, dem organisatorischen Resonanzboden und der Bereitschaft der Mitarbeiter für Veränderungen abhängen. Trotz aller Bemühungen, stärker zu einer Dienstleistungsorganisation zu werden, wird die Polizei – aufgrund ihrer besonderen Funktion der Eingriffsverwaltung und Ersteinschreiterin – immer ein Stück Behörde bleiben. Bei genauer Durchsicht der Literatur und auch der Praxisberichte und -erfahrungen zu strategischem Management wird deutlich, dass keine einheitliche theoretische Fundierung gegeben ist. Vielmehr stehen einander unterschiedliche Konzepte und Bilder von Organisationen, Prozesstypen und Herangehensweisen an strategische Aufgabenstellungen gegenüber (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 11 f.). Bis Mitte der 1980er-Jahre konzentrierte sich die Diskussion im strategischen Management auf die strategische Planung. Sich ändernde Umfeldbedingungen erfordern laufend eine Überprüfung der Gültigkeit bestehender Werte, Denkweisen und Strategien in Organisationen. Forschung und Praxis entwickeln auch laufend neue Methoden, um die Anpassungsfähigkeit der Unternehmen zu erhöhen, z. B. neue Kennzahlen- bzw. Zertifizierungssysteme, Strategieansätze, Bewertungsmethoden oder Budgetierungsinstrumente. Dass die Umsetzungsphase in vielen Lehrbüchern zum strategischen Management lange Zeit zu kurz kam (vgl. z. B. Hinterhuber 1980; vgl. Hahn und Taylor 1980), vor allem im Vergleich zu Ausführungen über die Planungs- und die Analysephase (und der dabei jeweils einsetzbaren Instrumente), wiegt schwer vor dem Hintergrund, dass in der Praxis Strategien aufgrund von Mängeln in der Umsetzung oft nicht die geplante Wirkung entfalten. „ … Erfahrungen zeigten, dass die Implementierung von Strategien alles andere als trivial war“ (Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 437). Die unterschiedlichen Ansätze und deren Grundlagen können jedoch strukturiert werden, indem diese in einfacher Schwarz-Weiß-Technik zwei unterschiedlichen Paradigmen (Grundmuster) strategischen Managements zugeordnet werden: Einem klassisch-rationalistischen Paradigma und einem verständnisorientierten Paradigma (vgl. Ungericht 2012, S. 50 f.).

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27.2 Begriffsklärung Hier sollen zunächst die ersten beiden Kernbegriffe erläutert werden, die im Titel des Beitrags vorkommen, und die auch die Zielrichtung des Beitrags umschreiben:

27.2.1 Strategie Strategie ist in der Betriebswirtschaft ein recht schillernder Begriff. Sie kann unterschiedlich verstanden werden (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 150 f.): • Als Plan ist Strategie eine grundsätzliche und zielorientierte Verhaltensleitlinie, der „rote Faden“ im Handeln • Als Manöver im Wettbewerb bezeichnet Strategie einen (listigen) Schachzug, um am Markt Vorteile zu generieren und Chancen optimal zu nutzen • Als Verhaltensmuster skizziert Strategie, wie ein Unternehmen sich verhalten und welche Unternehmenskultur es entwickeln soll, um einen strategischen Plan umzusetzen • Als Prozess bedeutet Strategie das Verfolgen eines Entwicklungspfads von der Analyse der Ausgangsbedingungen über die Umsetzung strategischer Schritte in die Realität und die Kontrolle des Zielerreichungsgrads der geplanten Strategie. • Als Position bedeutet Strategie einen bestimmten Status des Unternehmens in der Interaktion mit seinen Stakeholdern. • Als Perspektive prägt Strategie und die Art der Strategie und ihrer Verfolgung das kollektive Bewusstsein des Unternehmens, sein Selbstverständnis und seinen Wertekatalog. • Strategien sind Instrumente der Führung zur Kommunikation des Leistungsangebots eines Unternehmens auf den Märkten. • Strategie als Mittel bedeutet, die Voraussetzungen für Erfolg und Liquidität zu schaffen. • Strategie als Gewinn von Zeit und Handlungsspielraum ist die Vorsteuergröße für die auf Rentabilität, Produktivität und Liquidität zielenden Maßnahmen. • Strategie als Fundamentalkritik stellt das bisherige strategische Vorgehen, Prozesse oder die bestehende bzw. Teile der bestehenden Struktur grundsätzlich infrage. • Strategie als Abenteuer versucht, in einem zunehmend turbulenten Umfeld einen zukunftsträchtigen Entwicklungspfad (Marschrichtung) des Unternehmens zu finden. Nach Baum et al. verkörpern drei Verse des chinesischen Philosophen und Militärstrategen Sun Tsu, die bereits ca. 500 v. Chr. geschrieben wurden, in wenigen Worten den Strategiebegriff (vgl. Baum et al. 2007, S. 1; vgl. Schermann et al. 2013, S. 19):

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Wenn du den Feind und dich selbst kennst, brauchst du den Ausgang von 100 Schlachten nicht zu fürchten. Wenn du dich selbst kennst, doch nicht den Feind, wirst du für jeden Sieg den du erringst eine Niederlage erleiden. Wenn du weder Feind noch dich kennst, wirst du in jeder Schlacht unterliegen (Sun-Tsu 2001, S. 14).

Vor allem der preußische Generalmajor und Verwaltungsdirektor der Allgemeinen Kriegsschule Berlin, Carl von Clausewitz, prägte im 18. Jahrhundert den modernen Strategiebegriff. In die Betriebswirtschaft wurde der Begriff in den 1950er-Jahren eingeführt (vgl. Eschenbach et al. 2008, S. 30). Der Begriff Strategie leitet sich vom griechischen stratos (Heer) und agos (Führer) ab; nach v. Clausewitz ist Strategie „… der Gebrauch des Gefechtes zum Zwecke des Krieges; diese muss also dem ganzen kriegerischen Akt ein Ziel setzen; … d. h. sie entwirft den Kriegsplan, und an dieses Ziel knüpft sie eine Reihe von Handlungen an, die zu demselben führen sollen …“ (von Clausewitz 1980, S. 77; vgl. Eschenbach et al. 2008, S. 9). Strategie bezeichnet Maßnahmen, die dazu dienen, ein Erfolgspotenzial (vgl. Gälweiler 2005, S. 26), d. i. die Voraussetzung für künftige Erfolge, zu suchen, zu schaffen bzw. zu erhalten. Solche Potenziale sind z. B. gut ausgebildete Mitarbeiter, eine günstige Kostenstruktur, leistungsfähige Lieferanten, ein positives Image, vor allem aber eine entschlusskräftige Führung (Top-Management) (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 150; vgl. Schermann et al. 2013, S. 19). Eine alternative Sicht auf Strategie stammt von Porter: „Competitive strategy is about being different. It means deliberately choosing a different set of activities to deliver a unique mix of value“ (Porter 1996, S. 64). Für ein wettbewerbsarmes Umfeld wie jenes der Polizei passt eine – einfache – Definition von Peter Drucker aber besser: Strategie bedeutet …„doing the right things“ (vgl. Eschenbach et al. 2008, S. 91).  Eine Strategie dient einer Non-Profit-Organisation (NPO) wie der Polizei dazu, ihre vorhandenen Ressourcen (Geld, Arbeitskraft, Wissen, Kontakte/Netzwerke usw.) optimal einzusetzen, um die aus dem Organisationszweck abgeleiteten Ziele und Wirkungen zu erreichen (vgl. Horak et al. 2015, S. 3). In der Polizeiarbeit braucht z. B. auch das Vorgehen bei der Spurensicherung einen strategischen Unterbau, z. B. welche Kommission soll sich um die Spurensuche kümmern? Inwieweit sind internationale Kontakte zu aktivieren? Wie ist die Bevölkerung bei der Suche nach zweckdienlichen Hinweisen einzubeziehen? Wie ist der Prozess der Spurenrekonstruktion anzulegen? (vgl. Reichertz 1996, S. 15).

27.2.2 Paradigma Ein Paradigma ist eine grundsätzliche Denkweise, ein Denkmuster, ein theoretischer Bezugsrahmen („Brille“, Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 438). Seit dem späten

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18. Jahrhundert bezeichnet der Begriff eine bestimmte Art der Weltanschauung oder Lehrmeinung. (Der Begriff wurde von Georg Christoph Lichtenberg geprägt.)  Das Wort entstammt dem Griechischen. Übersetzt bedeutet es „Beispiel“, „Vorbild“, „Muster“ oder „Abgrenzung“, auch „Weltsicht“ oder „Weltanschauung“. Als Paradigma kann auch eine (wissenschaftliche) Schule bezeichnet werden: Ein Beispiel für eine solche „grundlegende Weltsicht“ sind das geozentrische und das heliozentrische Weltbild. Kuhn definiert Paradigmen als „allgemein anerkannte wissenschaftliche Leistungen, die für eine gewisse Zeit einer Gemeinschaft von Fachleuten maßgebende Probleme und Lösungen liefern“ (vgl. Kuhn 2009, S. 10). Die Organisationstheorie betont die Bedeutung der Organisationskultur. Eines der dort am häufigsten zitierten Modelle ist das Kulturnetz nach Johnson, beschrieben als „Netzwerk interner Strukturen und Prozesse, welche die Selbstwahrnehmung einer Organisation kontinuierlich sowohl erzeugen als auch verstärken“. Die sieben genannten Elemente des Kulturnetzes sind: Geschichten und Mythen, Symbole, Machtstrukturen, Organisationsstrukturen, Kontrollsysteme, Rituale und Routinen und das Paradigma (vgl. Johnson 1988, S. 76). Warum interessiert die Frage nach Paradigmen vor dem Hintergrund der Gestaltung des Polizeiapparats? Weil die Frage entscheidend ist, wie Führungskräfte in der Polizeiorganisation am besten an die Kernfrage herangehen sollen, wie man in der Polizei Strategien zur Organisationsentwicklung am besten entwickelt und umsetzt: • durch Setzen auf die klassisch polizeilich-militärische Befehlsstruktur oder • durch partizipatives Gestalten, Nachdenken und sorgsames Abwägen aller Pro und Kontra oder • durch eine situative angepasste Kombination beider Vorgehensweisen? Paradigmen haben i. d. R. eine lange Lebensdauer, so lange, bis eine neue Erkenntnis die bisherige ablöst. Ein Paradigmenwechsel gleicht einem Kulturwechsel, und ein solcher braucht in Organisationen in der Regel Jahre. Chris Argyris erkannte, dass die Bedeutung solcher Grundannahmen steigt, wenn diese einer Person nicht bewusst sind. In dem Ausmaß, in dem die Grundannahmen nicht mehr hinterfragt werden, wandeln sie sich von Denk- und Handlungswerkzeugen zu Einschränkungen der menschlichen Wahrnehmungen und die wahrgenommenen Handlungsalternativen (vgl. Ungericht 2012, S. 49).

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27.3 Das klassisch-rationalistische Paradigma Dem klassischen Ansatz liegt ein positivistisch-rationalistisches Weltbild zugrunde. Dieser erkenntnistheoretische „naive Realismus“ geht davon aus, dass die menschlichen Wahrnehmungen eine exakte Kopie der Außenwelt liefern können (Positivismus). Die Welt kann so wahrgenommen werden, wie sie wirklich ist.  Dieses Weltbild basiert auf dem Glauben einer rationalen und objektiven Erfassbarkeit der Welt. Wenn etwas erfasst werden kann, dann sei es auch beherrsch- und gestaltbar (vgl. Ungericht 2012, S. 50). Der Mensch wird als rationaler Entscheider betrachtet. Der klassische Ansatz geht auf das Menschenbild der Ökonomen des 18. Jahrhunderts zurück: das Idealbild des homo oeconomicus – also der Mensch als rationales, seinen Eigennutzen zu maximieren suchender Akteur (vgl. Kirsch et al. 2009, S. 172). Handlungen werden als Produkt bewusster und rationaler Analysen und Entscheidungen verstanden. Das positivistisch-rationalistische Weltbild ist im Kern ein mechanistischanalytisches Weltbild: Es wird angenommen, dass alles aus einzelnen Teilen besteht, und dass es dem Menschen als Konstrukteur möglich ist, komplexe Phänomene auf ihre Grundbausteine zu reduzieren bzw. in dieselben zu zerlegen, und im nächsten Schritt daraus nahezu jedes Wunschgebilde zu errichten. Organisationen werden wie Maschinen gesehen. Dieses Bild stammt aus der Zeit der Industriellen Revolution im 19. Jahrhundert: Im Mittelpunkt stand die Vorstellung, dass Organisationen wie Maschinen nach Belieben um- bzw. neugestaltet werden können, um bestimmte Zwecke zu erfüllen (vgl. Ulich 2011, S. 7 f.). Diese kann vor allem in drei folgenden Prinzipien formuliert werden: • Organisationen sind Hierarchien. Ziele zu definieren und Entscheidungen zu treffen, ist Aufgabe des Topmanagements. Die Mitarbeiterschaft, das „Fußvolk“, hat die Entscheidungen möglichst widerspruchslos umzusetzen. Es wird davon ausgegangen, dass Manager fähig sind, rationale Entscheidungen zu treffen und dass sie das Ziel verfolgen, die Ergebnisse des Unternehmens zu optimieren. Der Manager wird als „Ingenieur“ betrachtet, der die Organisationsmaschine steuert. • Die Organisation und ihre Prozesse können rational kontrolliert werden. • Die Organisationsstruktur muss entsprechend der Strategie ausgerichtet werden („Structure follows strategy“, Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 10). Eine zweite Wurzel des klassisch-rationalistischen Paradigmas strategischer Unternehmensführung ist der schon erwähnt militärische Ursprung des Gedankenguts. Akzeptiert man die militärische Metapher des von Clausewitz und überträgt diese auf das Feld des strategischen Managements, so sind Konkurrenten die Feinde des

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Unternehmens. Auch Interessensgruppen (Stakeholder), regelsetzende Behörden oder technologischer Wandel stellen eine Bedrohung dar: Die Umwelt eines Unternehmens wird grundsätzlich feindlich interpretiert (vgl. Ungericht 2012, S. 52). Strategie bedeutet somit, die organisationalen Ressourcen – z. B. Kapital, Wissen, Technologie oder auch Fähigkeiten der Beschäftigten – in Stellung zu bringen. Ziel der Strategie ist es, die eigene Position zu schützen und die Position der Gegner anzugreifen. Das zu erobernde Territorium ist der Marktanteil bzw. die Marktstellung. Entscheidungen werden vom General bzw. Oberst an der Spitze der Hierarchie getroffen. Obwohl die Anwendung militärischer Metaphern auf das Management von einigen Wissenschaftlern als unangemessen und hinderlich kritisiert wird, zieht sie sich bis heute durch Theorie und Praxis des strategischen Managements: Es gilt, die eigene Position auf Kosten anderer zu verbessern. Hinter den militärischen Metaphern verbirgt sich ein autoritäres Organisationsverständnis: Effizienz wird als Konsequenz zentralistischer Kommandostrukturen betrachtet. Die klassische Strategieliteratur vertritt die Idee der vollständigen strategischen Steuerbarkeit der Organisation. Es braucht „nur“ das richtige strategische Ziel und eine zielgerichtete Durchsetzung (vgl. Eschenbach et al. 2003, S. 31). Hauptvertreter des klassisch-rationalistischen Ansatzes sind Alfred Du Pont Chandler (1962), Alfred Sloan (1963) und Igor Ansoff (1965) (vgl. Eschenbach et al. 2003, S. 19 f.). Diese Autoren formulierten erstmals den Kern des klassischen Ansatzes strategischer Unternehmensführung: Die Einführung einer rationalen Analyse, die Trennung von Strategieentwicklung und -implementierung sowie die Ausrichtung auf Gewinnmaximierung als zentrales Ziel. Der Kern des klassischen Ansatzes ist nicht zu trennen von der Geschichte US-amerikanischer Großunternehmen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts (vgl. Ungericht 2012, S. 54): Drei der vier Pioniere strategischen Managements standen in einem sehr engen Verhältnis zu den dominanten Unternehmen der US-Wirtschaft. Alfred Sloan war dreißig Jahre lang Präsident von General Motors (GM). Sloans wichtigste Innovation war die Trennung zwischen Unternehmenspolitik bzw. Unternehmensstrategie und Strategieimplementierung. Peter Drucker, Publizist und Managementberater, arbeitete in den 1940er-Jahren für GM. Die wichtigsten Werke von Drucker propagierten Sloans Ideen und trugen maßgeblich zur Verbreitung des rationalistisch-klassischen Verständnisses von Strategie bei. Alfred Du Pont Chandler war Wissenschaftler und untersuchte vier große US-amerikanische Unternehmen (General Motors [GM], Du Pont, Standard Oil und Sears), um mehr über den Zusammenhang zwischen Strategieentwicklung und Struktur zu erfahren. Du Pont Chandler entstammte der Familie Du Pont, die ein Viertel von GM besaß. Die Studie wurde vom Sloan Research Fund finanziert (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 10). Am Beginn des klassisch-rationalistischen Ansatzes stehen somit drei Personen und ein bedeutendes Unternehmen, GM. Es ist somit wenig verwunderlich, dass sie –

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auch aufgrund ihrer sozialen Herkunft, ihrer schichtspezifischen Interessen und ihrer Geschichte – die Überlegenheit eines „Top-down-Planungsansatzes“ betonten. Das klassische Paradigma weist der obersten Führungsebene eine besondere Rolle zu: Die Angehörigen des Topmanagements werden als rationale Analysten betrachtet, die den Gesamtüberblick über die Organisation und ihre Umwelt haben und alle wichtigen Informationen bündeln. Die Top-Manager sind aufgrund ihrer Fähigkeiten diejenigen, die Informationen rational verarbeiten (können) und daraus die besten Strategien ableiten (vgl. Ungericht 2012, S. 55). Strategien resultieren – entsprechend diesem Bild – aus den Ideen des Top-Managements, infolge rationaler Planung oder aus einer rationalen und objektiven Analyse. Um- und Durchsetzungsprobleme werden tendenziell als irrationaler Widerstand der unteren Ebenen interpretiert, der entweder durch Belehrung und Überzeugung oder durch Zwang überwunden werden muss. Strategien entstehen – so gesehen – aus einer bewussten, rationalen Entscheidung. Strategie selbst ist ebenfalls ein rationaler Prozess bewusster Analyse und Berechnung mit dem Ziel, langfristigen Nutzen zu maximieren. Das Verhalten von Managern zielt somit darauf ab, eine „technokratische Rationalität“ zu perfektionieren. Ist die Phase der Implementierung abgeschlossen, werden Kontrollsysteme entwickelt und eingesetzt, um die planmäßige Umsetzung und Zielerreichung überprüfen zu können. Das klassische Verständnis im gewinnorientierten Unternehmen konzentriert sich dabei auf finanzielle Kriterien wie Cashflow oder Marktanteil, in NPOs oft auf Kostendeckung und sparsamen Umgang mit liquiden Mitteln (vgl. Schermann et al. 2013, S. 153 f.). Die dem klassischen Paradigma zugrunde liegende Hoffnung lautet: Werden die richtigen Informationen gesammelt und die „richtigen“ Instrumente angewendet, dann werden die Organisation und die Umwelt vorhersagbar und formbar. Über Erfolg und Misserfolg entscheidet in dieser Sichtweise eher die Fähigkeit zur rationalen Analyse und zum Treffen objektiv richtiger Entscheidungen (vgl. Eschenbach et al. 2003, S. 20). Der Versuch, alle Faktoren planbar zu machen und möglichst lückenlose Kontrollsysteme zu schaffen, ist ein Indiz für Misstrauen. Das vom klassisch rationalistischen Ansatz wahrgenommene bzw. konstruierte Problem der Unsicherheit soll durch Kontrollmechanismen beherrschbar gemacht werden. Zusammenfassung

Zusammenfassend können folgende Merkmale des klassisch-rationalistischen Paradigmas festgehalten werden (vgl. Ungericht 2012, S. 60): • Die klassisch-rationalistische Konzeption beruht auf einem mechanistischen Weltbild und tendiert zu einem Verständnis der Organisation als Maschine. • Das klassisch-rationalistische Paradigma wurzelt in einem positivistisch-rationalistischen Weltbild, das Menschen als rationale Wesen und „Realität“ als

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der Vernunft zugänglich und objektiv wahrnehmbar betrachtet. Dieses Paradigma sucht daher in erster Linie nach den „richtigen“ Antworten bzw. gibt vor, die „richtigen“ Antworten auf entscheidende Fragen der Unternehmensführung geben zu können. Die klassisch-rationalistische Konzeption betont die Rolle des (Top-)Managements als Treiber und Macher. Sie basiert auf dem Glauben, Organisationen könnten planmäßig gestaltet werden. Die klassisch-rationalistische Konzeption betrachtet strategisches Management als Abfolge von voneinander getrennten Aktivitäten (Analyse, Strategieformulierung, Implementierung). Strategien entstehen aus einer bewussten, rationalen Entscheidung. Das Denken und das Handeln sind strikt voneinander getrennt (zu halten) und auf unterschiedlichen Hierarchieebenen angesiedelt. Die zentralen Begriffe innerhalb der klassisch-rationalistischen Konzeption sind Plan, Analyse und Kontrolle. Rationale Planung und zentralisierte Entscheidungsfindung werden als einzig adäquate Hebel des strategischen Managements betrachtet, um Einflussfaktoren zu beherrschen und um die gewählten Ziele zu erreichen. Das klassisch-rationalistische Paradigma konstruiert sich die Organisationsumwelt als primär von Rivalität geprägt.

27.4 Das verständnisorientierte Paradigma Eine Vielzahl von Wissenschaftlern und Praktikern stellten im Laufe der Jahrzehnte und verstärkt ab den 1990er-Jahren die Prämisse des klassisch-rationalen Paradigmas, nämlich der Glaube an die unbeschränkte Rationalität, infrage (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 12 f.). Kern der vielfältigen Kritik an dem klassischen Paradigma ist das Zweifeln an der Möglichkeit einer objektiven Wahrnehmung der Realität und darauf aufbauend einer vollends rationalen Strategie. Die Kritikvielfalt soll unter dem Begriff „Verständnisorientierte Ansätze“ subsumiert werden.  Verständnisorientierte Ansätze vertreten die Position eines kritischen Realismus. Für den kritischen Realismus entstehen Einsichten in die Außenwelt erst durch subjektive Wahrnehmungsleistung nach dem Motto: Wir finden die Wirklichkeit nicht, sondern wir konstruieren sie uns. Das bedeutet zugleich, dass der strategisch Planende bzw. Manager das zu Erkennende stets vor dem Hintergrund der persönlichen Vorstellungen, Erfahrungen, Konzepte und begrifflichen Kategorien wahrnimmt (vgl. Ungericht 2012, S. 61; vgl. Picot et al. 2008, S. 33).

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Die Bedeutung spezifischer institutioneller Kontexte und die Bedeutung von Werten und Präferenzen der Entscheidungsträger werden betont. Aus klassischer Perspektive stellen diese Aspekte keine rationalen Antriebskräfte der Strategieentwicklung und -umsetzung dar. Aus einer verständnisorientierten Perspektive erscheinen aber gerade derartige Faktoren als prägend für Strategieentwicklung und -implementierung. Prozessorientierte Ansätze hinterfragen den Rationalitätsanspruch des klassischen Ansatzes. Dieser Zweifel basiert auf einem anderen Menschen- und Organisationsverständnis als im klassischen Modell. Autoren wie Cyert, March und Simon wiesen bereits früh die Konstruktion des „Homo oeconomicus“ zurück und betonten die Komplexität von Organisationen und Märkten. Ihnen schien es realistischer, von einem Menschenbild auszugehen, das die kognitiven Beschränkungen der Individuen und das Vorhandensein unterschiedlicher Interessen, die zu mikro-politischem Verhalten in Organisationen führen, anerkennt (vgl. Ungericht 2012, S. 62; vgl. Eschenbach et al. 2003, S. 21). Organisationen werden als soziale Institutionen mit spezifischen Normen, Routinen, Umgangsformen, Weltanschauungen und „Sprachen“ betrachtet, in denen unterschiedliche Interessen auf einander treffen; Organisationen können nur in ihrem sozialen Kontext verstanden werden. Ein solches Menschen- und Organisationsbild hat weitreichende Auswirkungen darauf, wie das Entstehen von Strategien interpretiert wird: Die Herausbildung von Strategien wird eher über vielfältige pragmatische Prozesse des Lernens, des Aushandelns unterschiedlicher Interessen und des Schließens von Kompromissen erklärt. Strategien können auch einfach ungeplant entstehen („emergieren“) (vgl. Mintzberg 1995, S. 29–31; vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 155). Strategien sind Konsequenz der Komplexität und Unvollkommenheit von Individuen, Märkten und Organisationen. Prozessorientierte Ansätze legen daher nahe, die unvollkommene Realität zu akzeptieren und die alltäglichen Handlungen und Praktiken zum Ansatzpunkt für die Evolution von brauchbaren Strategien und die Analyse von Strategieprozessen zu machen. Organisationskultur, der soziale und kulturelle Background der Führungskräfte oder auch die politisch-ökonomische Rahmenbedingungen – solche Aspekte beeinflussen die Wahl der Ziele, der Strategien und die Art, wie diese erreicht werden sollen. Somit kann das Abweichen von vernunftorientiertem Handeln, wie es das klassisch-rationalistische Paradigma einfordert, in unterschiedlichen Kontexten höchst rational sein (vgl. Ungericht 2012, S. 64). Hinsichtlich der Gestaltungsempfehlungen entwickelt der systemische Ansatz eine andere Art der Rationalität: Eine der Situation angepasste und weniger eine abstraktlogische Rationalität (vgl. Eschenbach et al. 2003, S. 21). Strategisches Management ist aus dieser Perspektive nicht die Anwendung eines „objektiv“ rationalen Kalküls und rationaler Instrumente, sondern eher der Versuch, soziale Systeme, die Organisation selbst und die organisationale Umwelt zu verstehen (vgl. Horak et al. 2015, S. 8).

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Es kann gefährlich sein, Pläne zu entwickeln und sich strikt an diese halten zu wollen. Da man nie wissen kann, wie sich die Umwelt und die Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren für Strategien entwickeln werden, erscheint es aus dieser Perspektive erfolgversprechender, Experimente und Vielfalt – zum Beispiel hinsichtlich Szenarien, Experimenten und Stress-Tests – sowie Flexibilität und Kompromissfähigkeit aller Beteiligten zu fördern (vgl. Ungericht 2012, S. 65). Während die Vertreter der klassischen Perspektive von der Rationalität der propagierten Analyse-Instrumente überzeugt sind, ist für die Vertreter der verständnisorientierten Ansätze der Nutzen von Planungs- und Analysetechniken begrenzt („bounded rationality“): Selektions- und Urteilsfähigkeit sind geprägt von persönlichen Erfahrungen und Interessen sowie von kulturellen und sozialen Rahmenbedingungen (vgl. Picot et al. 2008, S. 33). Verständnisorientierte Ansätze kommen daher zu ganz anderen Empfehlungen: Investitionen in aufwendige Umweltanalysen und langwierige strategische Planung können sich aus dieser Sicht sogar als kontraproduktiv erweisen. Erfolgreiche Strategien sind nicht das Produkt einer rationalen Entscheidung oder eines „genialen“ Einfalls des Top-Managements, sondern resultieren aus Selektionsprozessen. Ob es sich um eine erfolgreiche Strategie handelt, kann daher immer erst im Nachhinein beantwortet werden. Der Fokus liegt stärker darauf, Möglichkeiten offen zu lassen und Flexibilität nicht durch rationale Analyse und Planung zu beschränken (vgl. Ungericht 2012, S. 69). An die Stelle des Konzepts von Planung und Kontrolle tritt somit die Forderung nach Sensibilität. Hier geht es darum, möglichst frühzeitig bereits schwache Signale von Umweltveränderungen und die damit verbundenen Chancen und Risiken wahrzunehmen. Voraussetzung dafür ist eine Öffnung gegenüber der Organisationsumwelt und der Stakeholder, das „Aufweichen“ von Organisationsgrenzen, die Konfrontation mit möglichst unterschiedlichen Perspektiven (innerhalb und außerhalb der Organisation) sowie der Dialog mit dieser Umwelt. Der klassische Ansatz schreibt zwar vor, auf welche Weise Strategien entwickelt werden sollen, kann jedoch nicht erklären, auf welche Weise konkrete Strategien in konkreten Organisationen tatsächlich zustande kommen. Die am „Strategie vom Reißbrett“ entspricht selten der später realisierten Strategie; eine auf rationale Planung konzentrierte Sichtweise sei unrealistisch, da nie all jene Informationen gesammelt und verarbeitet werden können, die nötig wären, um eine stets unsichere Gemengelage und Zukunft vorherzusagen (vgl. Picot et al. 2008, S. 50). Antwort im verständnisorientierten Modell: Organisationen sind nicht steuerbar. Angesichts der Komplexität sozialer Systeme und der menschlichen Psyche hat das Management nur die Möglichkeit, sich irgendwie „durchzuwursteln“ („muddling through“ bei Charles Lindblom 1958), sprich von Situation zu Situation hangeln und das Beste aus den gegebenen Möglichkeiten zu machen (vgl. Ungericht 2012, S. 71).

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Strategisches Management wird als evolutionärer Prozess betrachtet. Es geht nicht um Vorstellungen der unbeschränkten Plan- und Machbarkeit, sondern um den Versuch einer Gestaltung der Entwicklung. Das strategische Management wird stark als rekursive und inkrementelle Aktivität verstanden. An Strategien wird aus dieser Perspektive eher „gebastelt“ als geplant. Versuch- und Irrtumsprozesse („trial and error“) und die Bereitschaft, die ursprüngliche Strategie zu verändern, erscheinen aus dieser Perspektive weit wichtiger als eine detailliert formulierte Strategie (vgl. Ungericht 2012, S. 71). Welche Konsequenzen sind damit verbunden? Lernen über Versuch und Irrtum und über „Basteln“ macht offen für neue Informationen. Die intuitive Seite strategischen Managements, die Bedeutung von Erfahrungen, Einschätzungen und Werten wird berücksichtigt. Strategisches Management ist hier (auch) Ergebnis eines Kräftespiels verschiedener Akteure, ihrer Mikropolitiken, ihrer persönlichen Einschätzungen und Emotionen. Unternehmen werden als Koalitionen von Individuen und Anspruchsgruppen (Stakeholdern) mit unterschiedlichen Interessen, Zielen und Einstellungen gesehen. Strategie ist eher das Produkt eines politischen Kompromisses innerhalb einer Organisation als eine auf rentabilitätsorientierte Planung (vgl. Schermann et al. 2013, S. 30). Eine Vielzahl von psychologischen Studien und die Alltagserfahrung zeigen, dass die Motivation, eine Strategie umzusetzen, mit der Möglichkeit, Mitarbeiter an der Formulierung der Strategie teilhaben zu lassen, steigt (vgl. von Rosenstiel und Nerdinger 2011, S. 238 f.). Die klassisch-rationalistische Denktradition ist stark von Planung und Kontrolle geprägt. Vieles spricht dafür, dass stärkere Kontrollmaßnahmen mehr Widerstand hervorrufen. Ein Ansatz, der grundsätzlich von Misstrauen geprägt ist, neigt zur Entwicklung von Kontrollinstrumenten. Der Widerstand der Beschäftigten gegen Kontrollmechanismen wirkt im Sinne einer „self-fulfilling prophecy“: Das Management sieht sein Misstrauen bestätigt und verschärft die Kontrollen weiter; das führt zu verstärktem Widerstand gegen die Kontrollmechanismen. Lösungsversuche innerhalb des klassischrationalistischen Paradigmas verschärfen also die hausgemachten Probleme. Die Kritik an der klassisch-rationalistischen Position hinsichtlich der Implementierung von Strategien betont, dass klassische Ansätze dazu neigen, Komplexität zu negieren bzw. diese rationalistisch mit analytischen Instrumenten und Kontrollmechanismen beherrschbar machen zu wollen (vgl. Ungericht 2012, S. 74). In der verständnisorientierten Perspektive strategischen Managements wird die klassische Trennung zwischen Strategieentwicklung und -implementierung weitgehend aufgegeben. Hier werden Analyse, Strategieentwicklung und Implementierung nicht sequenziell, sondern als miteinander vernetzt betrachtet. Verständnisorientierte Ansätze betrachten auch Innovation weniger als Produkt rationaler Planung, sondern betonen besonders die Rahmenbedingungen, die Innovationen

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in Organisationen möglich machen. Die Rolle von Diversität und Vielfalt in Organisationen und in deren Umfeld wird hervorgehoben. Strategien und Innovationen werden als Ergebnis eines Anpassungsprozesses an unsichere und sich stets ändernde Umwelten gesehen (vgl. Ungericht 2012, S. 75). Je größer die Vielfalt von Meinungen und Informationen am Markt, umso größer ist die Wahrscheinlichkeit von Innovationen. Damit verbunden ist die Sichtweise, dass Innovation nicht von „oben“, sondern sogar oft von „unten“ initiiert wird. Der „Top-DownAnsatz“ des klassisch-rationalistischen Verständnisses wird als kontraproduktiv gesehen. Verständnisorientierte Ansätze gehen davon aus, dass es kaum möglich ist, detailliert das richtige Ausmaß an Vielfalt zu planen – möglich ist nur, geeignete Rahmenbedingungen herzustellen: In komplexen Umwelten ist Kritik wichtiger als Konsens. Kritische Fragen richten sich an Routinen und sind unbequem, da sie das beleuchten. Neue Ideen treten nie völlig ausgearbeitet auf. Wollen Manager Innovationen erhalten, so müssen sie lernen, mit Veränderung und Wandel umzugehen (vgl. Ungericht 2012, S. 76). Intuitive Fähigkeiten von Entscheidungsträgern werden geschätzt; Innovation ist ein unkontrollierbarer Prozess, für den gegebenenfalls die Abwesenheit von Management produktiver ist als dessen Anwesenheit. Innovation und Wandel können nur zum Teil geplant werden und sind ein ständiger, Geduld erfordernder, evolutionärer Prozess. Entgegen der klassischen Vorstellung von Strategieentwicklung als ein rationales und geplantes Vorgehen zeigt sich, dass Strategien stärker durch bestehende Strukturen, Kultur und politische Prozesse beeinflusst werden als durch rationale Planung. Das Konzept der „emergenten Strategie“ stellt das Verhältnis zwischen Strategie und Struktur infrage: Das Diktum „Structure follows strategy“ wird nun umgedreht in „Strategy follows structure“ oder in „Strategy follows culture“ (vgl. Ungericht 2012, S. 77; vgl. Mintzberg 1995, S. 29–31). Beispiel

Das verständnisorientierte Paradigma einer Polizeiführung würde den Blick für Strategien öffnen, die nicht ausdrücklich geplant sind, sondern sich als Muster aus einem ereignisgetriebenen Strom von (auch gelegentlich widersprüchlichen) Entscheidungen und Handlungen ergeben. Was im Nachhinein beispielsweise als erfolgreiche Kriminalitäts- oder Unfallbekämpfungsstrategie erkannt wird, muss nicht unbedingt als solche im Vorhinein geplant gewesen sein; sie kann ebenso gut Ergebnis dessen sein, dass man nicht sicher wusste, was und wie konkret wirkt und vonseiten der Bürger geschätzt wird. Anstelle einer ausformulierten Strategie testete man, was erfolgreich sein könnte. Die empirische Forschung deutet darauf hin, dass sich Strategien tatsächlich eher inkrementell herausbilden.

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Die konkreten strategischen „Lösungen“ werden nicht ausgewählt, weil sie objektiv „besser“ wären, sondern weil sie denjenigen, die die Entscheidungen beeinflussen, oder denjenigen, die diese implementieren, akzeptabler erscheinen. Akteure und Prozesse in Organisationen sind stets von „Politik“ geprägt, von unterschiedlichen Interessen und Werten und von der Art, wie diese durchgesetzt werden (sollen). Organisationsstrategien unterscheiden sich entsprechend den sozialen und ökonomischen Systemen, in welche sie eingebettet sind. Ein „one best way“ bzw. die Rationalität konnte empirisch nicht gefunden werden. In unterschiedlichen Kontexten sind unterschiedliche Arten von Organisationsstrukturen und -strategien erfolgreich. Statt einer „reinen“ Rationalität erkennt die systemisch orientierte Strategieforschung viele situativ angepasste Rationalitäten (vgl. Siller 2011, S. 71). 

Kein Zweifel dürfte nur daran bestehen, dass in Krisensituationen oder polizeilichen Ad hoc-Lagen wie Geiselnahmen oder Zugriffen im Drogendealer-Milieu der klassische Ansatz des Top-down erfolgversprechender und zeitsparender sein dürfte als der auf Verständnis pochende Ansatz.

Finanzkennzahlen als Kriterien für strategische Entscheidungen sind eine typische Erscheinung der amerikanischen Gesellschaftsstruktur sind, während in anderen Regionen die Bedeutung von Finanzkennzahlen für strategische Entscheidungen eher relativiert wird. Finanzkennzahlen dienen etwa japanischen Managern eher dazu, ihre Strategie zu unterstreichen, als diese zu kontrollieren. Dazu kommt das Konzept des „Leadership“, die im US-amerikanischen Individualismus ihre Wurzel hat. Andere Kulturen, wie die asiatische oder skandinavische, sind kollektivistisch ausgerichtet und spielen die Bedeutung von Einzelpersonen für die Strategie bewusst herunter. Darüber hinaus ist die Leadership-Idee männlich geprägt. Die internationale Organisationspraxis zeigt eine Fülle an Beispielen „heroischer“ Führer wie Adi Dassler (adidas), Give Sogn (Nordex), Bill Gates (Microsoft) oder Elon Musk (Tesla Motors), die scheinbar „einfach“ die „richtigen“ Entscheidungen treffen. Vieles deutet jedoch darauf hin, dass in Organisationen Entscheidungen eher „geschehen“, als dass sie getroffen werden (vgl. Ungericht 2012, S. 81). Zusammenfassung

Zusammenfassend können folgende Merkmale des verständnisorientierten Paradigmas festgehalten werden (vgl. Ungericht 2012, S. 86): • Organisationen werden als soziale bzw. politisch-soziale Systeme gesehen. Kulturelle Rahmenbedingungen und Diversität haben große Bedeutung. Verständnis-, Lern-, Experimentier- und Verhandlungsprozesse werden als wichtig erachtet.

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• Die Rolle des Topmanagements wird differenzierter und kritischer gesehen als im klassisch-rationalen Ansatz. Im Mittelpunkt steht nicht „ein Stratege“, auch die Stakeholder und ihre Ziele nehmen auf die Strategiegestaltung Einfluss. • Strategien sind eher das Ergebnis ihres Auf-/Eintretens als von rationalen Planungsbemühungen. • Analyse, Strategieformulierung und -implementierung können und sollen sich gegenseitig beeinflussen.

27.5 Gegenüberstellung der beiden Paradigmen und Fazit Empirische Untersuchungen der Praxis von strategischem Management stellen die Postulate des klassischen Ansatzes hinsichtlich der rationalen Entwicklung von Strategien infrage. Sie sehen die Entstehung von Strategien nicht als Resultat eines Plans, sondern als ein Muster von Entscheidungen und Handlungen innerhalb der Organisation. „Der Strategieentwicklungsprozess ist vielmehr fragmentiert, evolutionär und von Intuition geprägt“ (Eschenbach et al. 2003, S. 12). Empirische Untersuchungen ergaben außerdem, dass Strategen jene Strategien bevorzugen, die nicht an den Machtverhältnissen in der Organisation rütteln. Strategieentwicklung (und -implementierung) wird auch von organisationalen Routinen, Machtverhältnissen und Organisationskulturen beeinflusst (vgl. Ungericht 2012, S. 79). „Command and Control ist passé“ (vgl. Köttritsch 2015, S. K 3). Da das klassisch-rationalistische Paradigma strategischer Unternehmensführung ja militärischen Ursprungs ist, könnte der Schluss naheliegen, es müsste in einer von Control und Command geprägten Organisationskultur wie in der Polizei besser einsetzbar sein als ein verständnisorientiertes Paradigma. Das ist aber nicht der Fall, wie empirische Befunde belegen (vgl. Eschenbach et al. 2003, S. 12). 

Auch wenn hier der Standpunkt vertreten wird, strategischer Wandel sei begrenzt rational gestaltbar, sind wir davon überzeugt, dass sich derartige Veränderungsprozesse zumindest insoweit gestalten lassen, dass die für eine Veränderung erforderliche Energie mobilisiert werden kann, die Mehrzahl der Mitarbeiter zum Wandel befähigt wird, Widerstände überwunden werden können etc. (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 437; vgl. Schermann et al. 2013, S. 119).

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Das behutsame Betreiben organisationaler Veränderungsprozesse betrachten wir als eigene und für den Erfolg von Organisationen äußerst bedeutsame Kompetenz – und dies nicht nur zur Sicherung ihres Bestands, sondern auch zur Steigerung der Performance. Sie stellt eine beträchtliche Investition in die weichen Faktoren der Organisation dar. In Zeiten immer höherer Flexibilitätserfordernisse stellt das Know-how zur Steuerung sozialer Prozesse damit ein Erfolgspotenzial dar (vgl. Dürndorfer 2004, S. 124). Organisationen sind keine statischen Gebilde, nicht einmal phasen- oder ansatzweise. Es finden ohne Unterbrechung Prozesse und Interaktionen statt, die die Organisation in ihrer Funktionsweise permanent verändern. Teilweise geschieht dieser Wandel ohne bewusste Eingriffe in das soziale System; teilweise ist er gewolltes oder ungewolltes Ergebnis von Führungsinterventionen (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 437). Warum scheitern so viele Strategien in der Praxis? Meist sind es mehrere Gründe, so z. B., dass die mit der Umsetzung betrauten Führungskräfte im Mittelmanagement die mit den Strategien verbundenen Intentionen des Topmanagements oft nur unzureichend nachvollziehen können, oder dass sie auch nicht mit den erforderlichen Ressourcen ausgestattet sind, um die Umsetzung planmäßig voranzutreiben. Auch behindern oft politische Eigeninteressen und Konflikte zwischen den Akteuren, dass Strategien wirksam umgesetzt und nachhaltig wirksam werden. Es entwickeln sich Widerstände, es kommt zur Starrheit in den Einstellungen, was wiederum zu einer geringen Veränderungsbereitschaft führt (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 442). Folgende Fehler werden in der Praxis häufig gemacht (vgl. von Rosenstiel und Nerdinger 2011, S. 448): • • • • • • •

Kein ausreichendes Gespür für die Dringlichkeit Fehlen einer mächtigen Koalition der Erneuerer Versäumnis, eine Vision zu entwerfen Unzulängliche Vermittlung der Vision Entgegenstehende Barrieren werden nicht beseitigt Kurzfristige Erfolge werden nicht systematisch genutzt Keine Verankerung des Neuen in der Unternehmenskultur.

Was befähigt andererseits Organisationen, sich erfolgreich zu verändern? In Langzeitstudien konnten in gewinnorientierten Unternehmen vor allem fünf Faktoren für einen erfolgreichen strategic change ermittelt werden (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 564): • Analyse der Einflussfaktoren aus dem Umfeld • Den Wandel aktiv vorantreiben

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• Strategie und Operation effektiv miteinander verbinden • Professionelles Personal- und Stakeholder-Management • Kohärenz der Strategie (i. S. von Konsistenz und Kongruenz). Eine abschließende, eindeutige Entscheidung, welches Paradigma das bessere ist, kann nicht getroffen werden. Welches der erörterten Paradigmen und Sichtweisen letztlich dominiert und welche in einem konkreten Strategie- oder „Change“-Projekt in einer Organisation offiziell vertreten bzw. vorgegeben wird, hängt maßgeblich ab (vgl. Ungericht 2012, S. 89): • • • •

von der jeweiligen Organisation, ihrem Entwicklungspfad, von den konkreten („situativen“) (Macht-)Strukturen, von der Unternehmenskultur und den in der Organisation herrschenden Paradigmen, von den Erwartungen, Ängsten und Fähigkeiten der maßgeblichen Akteure (Stakeholder), und • von den Rahmenbedingungen wie z. B.: Besteht ausreichend Zugang zu Informationen? Bestehen entsprechende Analysekapazitäten und Kontrollmechanismen? 

Vieles spricht im polizeilichen Kontext für einen kombinierten Ansatz beider Paradigmen, in dem Raum bleibt für Unerwartetes und Unplanbares. Strategischer Erfolg hat in einer von Komplexität, Dynamik und Unsicherheit gekennzeichneten Welt mehr als nur eine Ursache. Wie eingangs beschrieben ist die Frage, wie diese Kombination der Paradigmen im polizeilichen Umfeld aussehen soll und erfolgreich gestaltet werden kann, vor allem von den politischen Vorgaben, der Flexibilität der Organisationskultur, viel Fingerspitzengefühl der zuständigen Führungskräfte und der Stakeholder, dem organisatorischen Resonanzboden und der Bereitschaft der Polizisten für Veränderungen abhängig. Damit unterscheidet sich die Polizei nicht von anderen Organisationen.

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Eschenbach R, Eschenbach S, Kunesch H (2008) Strategische Konzepte. Ideen und Instrumente von Igor Ansoff bis Hans Ulrich, 5. Aufl. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Gälweiler A (2005) Strategische Unternehmensführung, 3. Aufl. Campus, Frankfurt a. M. Hahn D, Taylor B (1980) Strategische Unternehmungsplanung. Stand und Entwicklungstendenzen. physica verlag, Würzburg Hinterhuber HH (1980) Strategische Unternehmensführung, 2. Aufl. De Gruyter, Berlin Horak C, Bodenstorfer M, Klein T (2015) Ziele und Strategien. In: Eschenbach R, Horak C, Meyer M, Schober C (Hrsg) Management der Nonprofit-Organisation. Bewährte Instrumente im praktischen Einsatz, 3. Aufl. Schäffer-Poeschel, Stuttgart, S 3–35 Johnson G (1988) Rethinking incrementalism. Strateg Manag J 9(1):75–91 Kirsch W, Seidl D, Aaken D van(2009) Unternehmensführung. Eine evolutionäre Perspektive. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Köttritsch M (2015) Mitarbeiter sind ihr eigener Feind. Die Presse, 6./7. Juni, S K 3 Kuhn T (2009) Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen, 2. Aufl. Suhrkamp, Frankfurt a. M. Mintzberg H (1995) Die strategische Planung. Hanser, München Müller-Stewens G, Lechner C (2011) Strategisches Management. Wie strategische Initiativen zum Wandel führen, 4. Aufl. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Picot A, Dietl H, Franck E (2008) Organisation. Eine ökonomische Perspektive, 5. Aufl. SchäfferPoeschel, Stuttgart Porter ME (1996) What is a strategy? Harv Bus Rev 1996(11/12):61–78 Reichertz J (1996) Spurenlese oder Konstruktion? Über die Lesbarkeit von Tatspuren. In: Reichertz J, Schröer N (Hrsg) Qualitäten polizeilichen Handelns. Beiträge zu einer verstehenden Polizeiforschung. Westdeutscher Verlag, Opladen, S 12–29 Schermann M, Siller H, Volcic K (2013) Strategische Managementpraxis in Fallstudien, 2. Aufl. Linde, Wien Siller H (2011) Normatives Controlling. Utb, Wien Sun-Tsu (2001) Die Kunst des Krieges. Lambert Schneider, München Ulich E (2011) Arbeitspsychologie, 7. Aufl. vdf Hochschulverlag, Stuttgart Ungericht B (2012) Strategiebewusstes Management. Konzepte und Instrumente für nachhaltiges Handeln. Pearson, München Von Clausewitz C (1980) Vom Kriege. Rowohlt, Reinbek Von Rosenstiel L, Nerdinger FW (2011) Grundlagen der Organisationspsychologie. Basiswissen und Anwendungshinweise, 7. Aufl. Schäffer-Poeschel, Stuttgart

Über den Autor Hon.Prof. (FH) Dr. Helmut Siller  (Jg. 1958), Studium der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften in Wien, promovierte 1984 mit dem Dissertationsthema „Grundsätze eines ordnungsmäßigen strategischen Controllings“; 2009 Master of Science, 2012 Prof. (FH) an der FH Wien der WKW (Wiener Wirtschaftskammer), 2016 Hon.Prof. (FH) der FH Burgenland. Seit 1.1.2013 selbständiger Unternehmensberater, Trainer und Fachautor in Wien. Davor Bereichsleiter und Lektor für Rechnungswesen und Controlling am Institut für Unternehmensführung der FHWien der WKW (2006-2012); Division Controller und Leitender QM-Beauftragter bei PaperlinX Austria GmbH (Papiergroßhandel, 1993-2006).

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Beratungs- und Forschungsgebiete: Controlling, Rechnungswesen, Qualitäts- und Risikomanagement, IFRS, Wirtschaftskriminalität, Unternehmensethik, Betriebliches Gesundheitsmanagement, Personalmanagement, Wirtschaftsrecht, E-Learning. Lehrbeauftragter an den Fachhochschulen Burgenland, St. Pölten und FH des bfi Wien sowie an der Donau-Universität Krems, der Wirtschaftsuniversität Wien und der Paracelsus Medizinischen Privatuniversität Salzburg.

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Wie soll die Polizei mit Veränderung selbstbewusst umgehen? Helmut Siller

Zusammenfassung

In Zeiten verstärkter Dynamik und zunehmender Komplexität ist es riskant und anspruchsvoll, organisatorische Veränderungen, also Reformen, Strategiewechsel oder Reorganisationen durchzuführen. Solche Wandel-(Change-)Vorhaben müssen genau geplant werden. Bei der Planung von Veränderungsprozessen ist u. a. zu achten auf ein gutes Konzept, gutes Timing, Konzentrieren des Wissens in der Organisation auf das Reformziel, Ziele mit Augenmaß, aus den Betroffenen Beteiligte machen und laufende Kommunikation mit den Beteiligten.

Inhaltsverzeichnis 28.1 Problemstellung und Ziel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 638 28.2 Komplexität und Dynamik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 638 28.3 Unsicherheit und Risiko. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 640 28.4 Management des Wandels (Change Management). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642 28.4.1 Veränderung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642 28.4.2 Eigene Rationalität der Veränderung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643 28.4.3 Wichtige Prinzipien bei der Gestaltung von Veränderung. . . . . . . . . . . . . . . . . . 644 28.4.4 Gestaltungsparameter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645 28.5 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 657

H. Siller (*)  Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_28

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28.1 Problemstellung und Ziel Polizeiorganisationen sehen sich heute einer Vielzahl von Anforderungen aus dem Umfeld gegenüber: Von regulativen Vorgaben wie einer Kraftfahrgesetz-Novelle in Österreich über Einsätze zur Eindämmung der Flüchtlingsströme durch Deutschland und Österreich bis hin zu neuen Deliktformen wie Home Invasion. Dazu kommen organisationsintern bzw. von der Politik mehr oder weniger starke Appelle, mit den knappen Ressourcen sparsam umzugehen und flexibler gegenüber Veränderungen zu sein. Ziel der folgenden Überlegungen ist es, das ideale Umfeld zu beschreiben, um angesichts komplexer und dynamischer Umwelteinflüsse, offenbarer Widersprüche und zunehmender Risiken z. B. in Projekten oder in der Strategiewahl erfolgreich und mit Einsatz von Hausverstand und Hirnschmalz Veränderungen initiieren und durchführen zu können (vgl. Wenda 2015a, S. 6).

28.2 Komplexität und Dynamik Eine moderne Organisation kann verstanden werden (vgl. Ulrich 1970, S. 134; vgl. Raffée 1995, S. 81 f.; vgl. Thommen und Achleitner 2012, S. 43) als • offenes System, das mit seinem Umfeld über vielfältige Austauschprozesse verbunden ist • produktives, soziales System, in dem Menschen als Führungskräfte und Mitarbeiter, als Individuen oder im Team, und mit bestimmten Interessen und Zielen agieren, um einen bestimmten Organisationszweck zu erfüllen • lernfähiges System, das die Fähigkeit entwickeln bzw. kultivieren soll, Veränderungen als Anlass zum Lernen und Optimieren von Strukturen und Abläufen zu verwenden • wirtschaftlich selbsttragendes System, das, um seine nachhaltige Existenz zu sichern, zumindest kostendeckend wirtschaften muss • multifunktionales System, das neben der Gewinnerzielung noch eine Reihe weiterer Funktionen für bestimmte Anspruchsgruppen (Stakeholder) innerhalb und außerhalb der Organisation erfüllen soll • dynamisches System, das sich laufend an neue Entwicklungen anpassen, diese vorwegnehmen oder diese mitgestalten sollte • komplexes System, in dem vielfältige (Input-/Output-)Beziehungen zwischen den einzelnen Elementen (Prozesse und andere Subsysteme wie z. B. Abteilungen) bestehen (Differenziertheit, insbesondere aufgrund der Arbeitsteilung). Als offenes System ist eine Organisation permanent zahllosen Einflüssen (z. B. neue gesetzliche Regelungen, einer sinkenden Hemmschwelle bei Tätern beim Gebrauch

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von Waffen gegen Polizeikräfte oder neue Formen der Cyberkriminalität) ausgesetzt, die ihr Chancen bieten, aber auch Risiken darstellen, die sich zu Organisationskrisen auswachsen können. Die Offenheit sorgt trotz der internen Dynamik und Komplexität zusätzlich für Dynamik und Komplexität von außen (vgl. Hopfenbeck 2002, S. 505 f.; vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 1 f.). Dynamik entsteht, wenn Prozesse bzw. die Änderung von Prozessen und Arbeitsbedingungen mit einer bestimmten, zunehmenden Geschwindigkeit ablaufen. So verdoppelt sich z. B. das Datenvolumen weltweit ungefähr jedes Jahr; und jedes Jahr erscheinen Novellen zu sicherheitspolizeilich relevanten Gesetzen. (Hohe) Komplexität eines Systems ist charakterisiert durch die (hohe) Zahl von Elementen bzw. eine Vielzahl oft ganz unterschiedlicher Beziehungen zwischen den Elementen. Auch das Umfeld kann komplex sein, es ist dann durch eine Vielzahl von Faktoren und Wechselwirkungen zwischen ihnen gekennzeichnet, die bei Entscheidungen zu berücksichtigen sind. Nehmen wir als Beispiel die Vielzahl möglicher künftiger Einflüsse, die bei der Vorbereitung von Entscheidungen oder bei der Vorbereitung von Polizeieinsätzen zum Schutz von Migranten zu bedenken sind. In einer Organisation zeigt sich ein Bild voller Turbulenzen, Diskontinuitäten (Trendbrüche), teilweise dramatischer Volatilitäten, struktureller bzw. gesellschaftlicher Umbrüche und eines permanenten Erwartungsdrucks – sowohl auf Exekutivbeamte als auch auf ganze Polizeiorganisationen. Die allermeisten polizeilichen Situationen sind – alleine durch die Beteiligung von Menschen, die u. U. an allem anderen als dem polizeilichen Einsatzerfolg interessiert sind – extrem komplexe soziotechnische Systeme (Heimann 2014, S. 245).

Zur Herausforderung für das Polizeimanagement wird Dynamik in einem Unternehmen meist dann, wenn die Geschwindigkeit der Änderungen ein bestimmtes Maß übersteigt, Veränderungen unregelmäßig, unvorhersehbar oder diskontinuierlich eintreten, und die Exekutivbeamten dem Tempo zunehmend schwerer folgen können. Zur Herausforderung für das Management wird Komplexität meist dann, wenn das Ausmaß der Elemente und Relationen und ihr (Zusammen-)Wirken – im Polizeiapparat selbst und/oder in seinem Umfeld – nicht mehr verlässlich beschrieben, erklärt bzw. prognostiziert werden kann und damit immer schwerer planbar wird (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 8 f.). Umfeld und Innenleben von Organisationen ändern sich ständig. Es ist von Menschen geprägt, die sich keineswegs stets rational verhalten (vgl. Picot et al. 2008, S. 33). Wie geht das Management mit beschränkt rationalen und emotionalen Verhalten und Entscheidungen um? Wenn schon heute Veränderung allgegenwärtig ist, muss es gelten, dem Wandel das Moment der Überraschung zu nehmen, eine Organisation selbstbewusst nachhaltig weiter zu entwickeln und krisenresistent zu machen.

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28.3 Unsicherheit und Risiko In der betriebswirtschaftlichen Entscheidungstheorie werden zwei Konstellationen unterschieden (vgl. Lechner et al. 2008, S. 100): • Entscheidungen unter sicheren Erwartungen (vollkommene Information), d. h. die Konsequenzen des Verhaltens sind vollständig bekannt. Diese Situation ist in der polizeilichen Arbeit kaum jemals gegeben. • Entscheidungen unter Unsicherheit (unvollkommene Information):

a) Erwartungen unter Risiko: mehrere Umweltzustände sind möglich; Unsicherheit ist messbar (die Wahrscheinlichkeit, dass bei einem Würfelwurf die Sechs gewürfelt wird, ist 1/6). Eintrittswahrscheinlichkeiten lassen sich schätzen: objektiv aufgrund von Statistiken, z. B. von Wohnungseinbrüchen b) Entscheidungen unter Ungewissheit: solchen Umweltzuständen lassen sich keine Wahrscheinlichkeiten zuordnen (alle gleich wahrscheinlich). Die subjektive Risikoneigung und -einschätzung entscheidet. Entscheidungssituationen unter Unsicherheit sind in der Polizeiarbeit die Regel. Risiko (als Risiko im weiteren Sinn; engl.: threat) ist die mögliche negative Abweichung von einem Organisationsziel aufgrund eines Ereignisses oder einer internen Entscheidung. Und spiegelbildlich ist Chance (engl.: opportunity) die mögliche positive Abweichung von einem Organisationsziel aufgrund eines Ereignisses oder einer polizeiinternen Entscheidung. Es ist zwischen reinem und spekulativem Risiko zu unterscheiden (vgl. Denk et al. 2005, S. 28 f.; vgl. Vanini 2012, S. 10; vgl. Siller und Grausam 2016, S. 126 f.). Reines Risiko bedeutet Schadens- bzw. Verlustgefahr (Risiko im engeren Sinn): Es wirkt sich immer negativ aus, z. B. Schaden an einem Dienstfahrzeug, ein Sturmschaden an einem Dienstgebäude oder ein unvollständiges Lagebild. Spekulatives Risiko und dazu noch Ungewissheit charakterisiert das polizeiliche Handeln: Es kann sich sowohl negativ als auch positiv auswirken, d. h. es kann, muss aber nicht erfolgreich sein, wie z. B. bei einem Einsatz zur Sicherung des friedlichen Verlaufs einer Demonstration oder beim Sturm auf ein Gebäude, um Geiseln aus der Gewalt von Geiselnehmern zu befreien, bei dem Polizisten zu Tode kommen können. Risiken beim Handeln in und für Organisationen sollten bewusst eingegangen bzw. bewusst vermieden werden. Daher ist es für die Führung wichtig, vor einer Entscheidung – nicht nur bezogen auf einzelne Einsätze – die Chancen und Risiken so genau wie möglich abzuwägen; und zwar der gründlichen Vorbereitung wegen, aber nicht aus Angst vor dem Schlagendwerden von Risiken. Chancen heute nicht zu nutzen, kann Erfolgspotenziale bzw. den künftigen Erfolg und den künftigen Ressourcenrahmen beeinträchtigen.

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Die Herausforderungen und Risiken (für die Polizei, Anm. d. A.) sind komplexer, verzahnter und weniger vorhersehbar geworden (Wenda 2015b, S. 14).

Parameter für die Beurteilung von Chancen und Risiken sind (vgl. z. B. Denk et al. 2005, S. 92): • die Wahrscheinlichkeit des Eintritts (= w) einer Chance bzw. eines Risikos sowie • die voraussichtliche (mögliche) Höhe der Erfolgschance (= E) bzw. des Schadens (= S) bei Realisierung einer Chance bzw. eines Risikos. E bzw. S sind in der Regel leichter schätzbar als w. Für die Qualität der Schätzung geben erfahrungsgemäß besonders Intuition (vgl. Vitek 2011, S. 252 f.), Weitblick, Informationsstand, Expertise und Erfahrung (z. B. aufgrund von Schadens- oder Gewaltstatistiken oder persönlichem Erleben) der Schätzenden den Ausschlag. Das Produkt aus Wahrscheinlichkeit und voraussichtlicher Erfolgs- bzw. Schadenshöhe ist der Erwartungswert (vgl. Siller 2015, S. 20). Es hängt in weiterer Folge vom Risikoappetit des Entscheidenden, z. B. des Exekutivbeamten vor einem Einsatz, ab, wie er mit einer Situation umgeht. Ein Polizei- oder Lageanalyst wird nie ohne Anhaltspunkte eine bloße Zahlenschätzung in ein Lagebild einbauen. Da hilft oft die sog. „Guesstimate“Methode („elaborierte Expertenschätzung “, aus dem Engl.: to guess = raten, to estimate = schätzen) weiter, d. h. mittels Festlegen einer strukturierten Überlegung, das Aufteilen in Unterprobleme und dem Treffen plausibler Annahmen lassen sich anfänglich vage Größen wie „unüberschaubare Menge an Demonstranten“ auf eine plausible Zahl eingrenzen (vgl. Civelli 2010, S. 482). Während Krisenmanagement den Umgang mit organisationalen Krisen zum Inhalt hat, geht es im Risikomanagement um den Umgang mit organisationalen Risiken, und zwar bevor sie krisenhafte Auswirkungen haben können. Krisenmanagement ist eine außerordentliche Aufgabe der Führung mit höchster Priorität und unter Zeitdruck. Demgegenüber sollte Risikomanagement als ordentliche Aufgabe der Führung zwecks Krisenvermeidung gesehen und betrieben werden. Unter Chancen- und Risikomanagement lässt sich die systematische Erfassung und Handhabung aller Chancen und Risiken in der Polizeiorganisation subsumieren (vgl. Klett und Pivernetz 2004, S. 193). Das Risikomanagement hat dafür Sorge zu tragen, die Unternehmensbesonderheiten im gesamten Risikomanagementprozess zu beachten (vgl. Kramer 2002, S. 157). Es sollte Teil einer jeden funktionierenden Organisation sein (vgl. Gaedke und Winterheller 2008, S. 24).

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28.4 Management des Wandels (Change Management) 28.4.1 Veränderung Unter Veränderung verstehen wir im vorliegenden Kontext die sich im Zuge der Entscheidung der Führung für eine bestimmte organisationale Strategie ergebenden Veränderungen in der Organisation und in den Ressourcen; synonym werden auch die Begriffe Wandel bzw. Change verwendet. Das kann im polizeilichen Kontext die Einführung eines Management-by-Objectives-Systems, (in Österreich) eine Wachkörperreform (in Deutschland „Wachdienstreform“) oder ein Reorganisationsvorhaben sein. Die Umsetzung eines Plans, einer Projekts, eines Vorhabens, einer Strategie u. Ä. bedeutet die Realisierung des Plans bzw. einer Strategie u. Ä.; damit endet die Planungsphase und „es geht ans Arbeiten“. Ein verwandter Begriff ist Durchsetzung (Implementierung); er meint das aktive Ergreifen von Maßnahmen, die geeignet sind, um das Scheitern der Realisation gegebener Pläne zu vermeiden. Durchsetzungsfähigkeit ist eine wesentliche Eigenschaft der Führung, die allzu oft gering geschätzt wird. Durchsetzungsprozesse sollten als Energetisierungs- und Kommunikationsprozesse gesehen werden, besonders, wenn es sich beim Inhalt der Pläne um für die Betroffenen schmerzliche Einschnitte bzw. Machtverluste handelt (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 164). Weder Werte noch Strategien noch Instrumente noch die Projektorganisation sind das Problem bei der Umsetzung: meistens scheitert ihre Implementierung im Unternehmen durch die unzureichende Berücksichtigung oder gar Vernachlässigung des Faktors Mensch. Die Gestaltung eines Veränderungsprozesses muss immer kontextabhängig erfolgen. Unterschiede können über die bisherige Geschichte („Entwicklungspfad“) und die Identität der Organisation entstehen, über die für den Wandel verfügbare Zeitspanne, über die Verteilung von Macht und Verantwortlichkeiten im Apparat, über die vorhandenen Fähigkeiten etc. (vgl. Schermann et al. 2013, S. 119). 

Auch wenn wir hier den Standpunkt vertreten, organisatorischer Wandel sei nur begrenzt rational gestaltbar und bedürfe eines verständnisorientierten Paradigmas, sind wir davon überzeugt, dass sich Veränderungsprozesse zumindest insoweit gestalten lassen, dass die für eine interne Veränderung erforderliche Energie mobilisiert werden kann, um die Mehrzahl der Beamten und Vertragsbediensteten zum Wandel zu befähigen, um Widerstände überwinden zu können und das Risiko des Scheiterns zu bannen („Management des Wandels“).

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28.4.2 Eigene Rationalität der Veränderung Jede Organisation verfügt über eine gewisse eigene Identität und Eigendynamik, d. h. eine jedem sozialen System eigene „Rationalität“. Zukunft hat immer auch Herkunft, d. h. es wird angenommen, dass das Verhalten des Systems auf das System selbst zurückwirkt (Selbstreferenz). Wesentliche Quelle dieser Selbstreproduktion ist die laufende Anwendung von Regelwerken und internen Normen, über die sich die Polizeibediensteten koordinieren: Wenn man z. B. in einem Wachdienst erfolgreich sein will, muss man mindestens drei Jahre auf Auslandseinsatz gewesen sein. Will man verstehen, warum die Befindlichkeit eines Unternehmens so und nicht anders ist, ist die Erforschung dieser regelgesteuerten Handlungsmuster wahrscheinlich ergiebiger als die Frage nach den individuellen Motiven der Beteiligten (vgl. Schermann et al. 2013, S. 120). Andererseits muss Folgendes klar gesagt werden: 

Für eine entstehende (neue) Ordnung ist nicht immer eine (ver-)ordnende Instanz „Management“ erforderlich. Führung muss keineswegs die Quelle von Veränderung sein; sie kann diese sogar stark behindern. Die „Organisiertheit“ kann zwar für eine gewisse Zeit Handlungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeitsvorteile bringen, es muss aber auch Raum und Zeit für Experimente bleiben, weil die Wirkungen von Regelveränderungen kaum plan- oder prognostizierbar sind, sondern erprobt werden müssen (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 445 f.; vgl. Schermann et al. 2013, S. 121).

Greift ein Wandel nicht wie gewünscht, wird die Organisation oft noch stärker belastet. Man denkt, dass man die Probleme mit noch strafferer Führung, noch härterer Arbeit und noch größerem Einsatz lösen können sollte. Es wird dann noch mehr geplant, die Führung beginnt Mitarbeitern die Schuld für fehlende Bereitschaft zum Wandel zuzuweisen, und noch mehr externe Berater kommen zum Einsatz. Ergebnis ist dann oft nur noch blinder Aktionismus; die Bediensteten beginnen sich in immer mehr Arbeitspaketen gleichzeitig zu verzetteln; das Management kann dann oft nur noch sagen, man habe sich „nach Kräften bemüht.“ Gilt die Gesetzmäßigkeit, dass immer ein linearer Zusammenhang zwischen Interventionsgrad und Wirkung bestehen muss? Mit anderen Worten, stimmt die Aussage, wer viel ändern will, müsse auch massiv in das System eingreifen (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 447)? Diese Aussage scheint aus vielfacher Erfahrung nur bedingt zu gelten: Oft kann auch die geringste Variation Wirkung zeigen, vergleichbar mit einem Ball, der von einer Anhöhe den Abhang hinunter rollt. Wo wird er liegen bleiben? In Analogie dazu besteht in sozialen Systemen daher in einem bestimmten Umfang Unklarheit und Unplanbarkeit der „neuen“ Ordnung. Oft haben eben schwache Signale, kleine Veränderungen oder Zufälligkeiten wesentliche Impulse und hohe Dynamik zur Folge;

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genau so, als wenn der Ball auf der Anhöhe eben nur so leicht berührt wird, dass er dennoch ins Rollen kommt. Daher empfiehlt es sich, Szenarien zu entwickeln, um mögliche künftige Ruhelagen des Balls ungefähr zu bestimmen. Was die Führung tun sollte, ist Rahmenbedingungen und eine Umsetzungskultur („Mut zur Lücke!“) zu schaffen, in denen die Bildung einer neuen Ordnung begünstigt wird. Sie sollte z. B. Raum für Kreativität geben, eine Flexibilisierung des Unternehmens zulassen, Simulationen von aus Frühaufklärungssystemen gewonnenen schwachen Veränderungssignalen durchführen, Formen der Aufgabenerweiterung (wie Job Rotation oder Job Enlargement) bzw. der Aufgabenbereicherung (Job Enrichment, Teilautonome Arbeitsgruppen) durchdenken, und Mitarbeiter – zumindest – nicht zu demotivieren (vgl. Sprenger 2014).

28.4.3 Wichtige Prinzipien bei der Gestaltung von Veränderung Welche Prinzipien sollten bei der Gestaltung der strategischen Veränderungen beachtet werden? (vgl. v. Rosenstiel und Nerdinger 2011, S. 448 f.): • Die Rahmenbedingungen und Erwartungshaltungen der vom Wandel Betroffenen kennen • Dringliches und Wichtiges voneinander systematisch trennen und die Grenzen der Belastbarkeit der Beteiligten kennen • Klare, erreichbare, nicht konfligierende Ziele • Das Commitment des Auftraggebers bzw. der obersten Führung und der politischen Entscheidungsträger sichern • Eine Startstrategie mit raschem Erfolg entwickeln und diesen kommunizieren • Partizipation aller Beteiligten soweit möglich und sinnvoll • Innerhalb der Projektorganisation ein Kernteam bzw. eine Koalition für die Umsetzung bilden • Prioritäten setzen, um bei Multi-Arbeitspaket-Arbeit den Überblick zu bewahren • Erschöpfungsszenarien und Puffer berücksichtigen bzw. einplanen • Kernfragen für die „ersten 100 Tage“ formulieren • Ehrliche, konstruktive Rückmeldungen (Feedbacks) • Offene Kommunikation und Interaktion • Bereitschaft zur Kurskorrektur, wenn erforderlich • verständnisorientierter Pragmatismus statt Starrheit in ideologischen Standpunkten • Kompromisslose Resultatorientierung • Feiern von (Projekt-)Erfolgen • Vorbildwirkung der Führungskräfte • Meilensteine für die laufende Erfolgsmessung und Erfolgskriterien festlegen • In regelmäßigen Abständen Zwischenbilanz bzw. -bericht legen.

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28.4.4 Gestaltungsparameter 28.4.4.1 Überblick Gestaltungsparameter für einen geordneten innerorganisatorischen Wandel sind im Wesentlichen (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 481 f.): • Konzept • Timing: Gestaltung heißt hier die inhaltlich aufeinander aufbauende zeitliche Sequenzialisierung der Maßnahmen in ambitionierten, aber machbaren Einheiten. • Rahmenbedingungen: Über die Gestaltung des organisatorischen Kontexts sollen die gewünschten Fähigkeiten verändert werden. Deshalb sind der strukturelle, kulturelle und politische Raum die Objekte, über die wir indirekt die Fähigkeitstransformation erreichen wollen. • Inhalt: Der Ansatz basiert auf der Annahme, dass es in Veränderungsprozessen eine dominante Diskussion gibt, die den Entwicklungsfokus wiedergibt. Nutzt man dies aktiv, soll durch das Setzen inhaltlicher Schwerpunkte eine Konzentration der Kräfte ermöglicht werden, um dem Wandel zu noch größerer Durchschlagskraft zu verhelfen und der Gefahr der Verzettelung entgegen zu treten. • Akteure: Die im System handelnden Akteure stehen für die Entwicklungsdynamik des Systems. Sie betreffen die Energiefelder, die mit den Strategien zusammenkommen müssen, damit die gewünschte Veränderung geschieht. Dabei wird angenommen, dass die von den Akteuren ausgehenden Kräfte in einem sozialen System ein kollektives Phänomen sind. Auch eine noch so tatkräftige Einzelperson bleibt als Akteur ohne das dazugehörige Interaktionsmuster und „Mitstreiter“ relativ wirkungslos. Dazu nun im Einzelnen:

28.4.4.2 Konzept Voraussetzung einer gelungenen Veränderung ist die Akzeptanz der Veränderung (Reform) durch möglichst viele Beteiligte. Die effektivsten Mittel des Managements sind – unter Verknüpfung des klassisch-rationalen mit dem verständnisorientierten Paradigma – in der Praxis Analyse, Planung, Überzeugung, Verhandlung (Kompromiss), aber auch direkte Anweisungen an Führungskräfte und Bedienstete; am wenigsten zielführend ist Zwang (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 163 f.). Kern ist das Konzept des Fits, d. h. dass ein Management über die Fähigkeit verfügen muss, einen Fit zwischen dem Führungssubsystem und der Strategie herzustellen, um eine überdurchschnittliche Performance erzielen zu können. Diese Fähigkeit zum rechtzeitigen und adäquaten Abstimmen („Alignment“) der Führungsorganisation an die Strategie kann dann als eine spezifische Fähigkeit der Organisation gesehen werden (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 439).

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Folgende Fits sind zu überprüfen: 1. Ist die Strategie in sich stimmig? 2. Passt die Strategie zu den Umfeldtrends bzw. -entwicklungen? 3. Passt der Zeitpunkt für das Ergreifen bzw. Revidieren der Strategie? Zu (1): Basierend auf der Annahme, dass es zu einem Fit zwischen Strategie und den Fähigkeiten derer, die die Strategie mit Leben erfüllen sollen, kommen müsse, werden abhängig vom Strategietyp unterschiedliche Persönlichkeitsprofile bei den Führungskräften gefordert: der aktive Verbündete, der eingeschränkte Unterstützer, der gleichgültige, passive Mitschwimmer, und der aktive „Widerständler“. Je stärker sich die neuen Werte von den bislang gelebten Werten bzw. sich die neue Strategie von der bisher verfolgten Strategie unterscheidet, umso wichtiger der Prozess der Anpassung. Dieser Prozess der grundlegenden Veränderung muss systematisch, ziel- und durchsetzungsorientiert geplant, gelenkt und kontrolliert werden („Change Management“) wie andere Prozesse auch, nur steht hier das Verhalten der Beteiligten im Vordergrund und nicht die technisch-instrumentelle Seite; mit anderen Worten: „Strategy follows people“ (Risak und Deyhle 1991, S. 22). Zu (2): Hier geht es insbesondere um das Erlangen, Erhalten und Verteilen von Macht und die Möglichkeiten und Formen der Einflussnahme, um Entscheidungen und deren Umsetzung i. S. eigener Interessen zu beeinflussen. Dazu können sich die Akteure politischer Verhaltensweisen wie Koalitionsbildung, Verhandlung, Überzeugen, Drohen etc. bedienen. Es werden verschiedene Methoden der Verhandlungstechnik und des Konfliktmanagements von Nutzen sein, um die für einen Wandel notwendige breite Unterstützung bzw. Kompromisse durch die Beteiligten und Betroffenen am Wandel zu bekommen. „Verpolitisieren“ bzw. „Zerreden“ kann aber einen geplanten strategieinduzierten Wandel aber auch massiv behindern oder sogar verunmöglichen. Das kann in einer Organisation zu innerer Kündigung, erhöhtem Stressempfinden bzw. Demotivation etc. zur Folge haben (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 441). Zu (3): Der Organisationskultur kommt eine stark verhaltenssteuernde Funktion zu. Deshalb ist im Zuge des Alignments auch zu prüfen, inwieweit diese mit der Strategie vereinbar ist, die man durchsetzen bzw. verfolgen möchte. Sind beide nicht harmonisierbar, stellt sich die Frage, ob die Strategie passend i. S. von umsetzbar gewählt wurde, denn eine Kultur lässt sich nur schwer willentlich und gezielt kurzfristig verändern. Aus Erfahrung weiß man, dass kultureller Wandel oft ein schmerzlicher und langwieriger Prozess ist, der von beträchtlichen Widerständen mit ernsthaften Konsequenzen (z. B. Abgänge „wertvoller“ Erhebungsbeamter, Frustration, Krankheiten etc.) begleitet sein kann. Manchmal ist jedoch genau der kulturelle Wandel der „Enabler“ (Befähiger) bzw. Flaschenhals hin zur strategischen Neupositionierung (vgl. Schermann et al. 2013, S. 125; vgl. Promberger et al. 2006, S. 34 f.).

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28.4.4.3 Timing Mit Timing ist die zeitliche Strukturierung des Veränderungsprozesses gemeint. Veränderung soll aus Sicht der Veränderungsbefürworter immer möglichst sofort bzw. rasch vor sich gehen. Die Dauer von Wandel wird in der Praxis in Unternehmen nicht selten erheblich unterschätzt. Zeit hat aus Sicht des Managements i. d. R. keine positive Bedeutung. Aber es ist gerade die Zeit, die Veränderung ermöglicht. Wandel benötigt deshalb einen sehr bewussten Umgang mit dem Faktor Zeit: Einerseits braucht Wandel auch seine „schnellen Erfolge“, da dadurch Entschlossenheit demonstriert wird und damit die Zweifelnden sehen können, dass es vorwärts geht. Andererseits besteht die Gefahr, dass man durch ein zu hohes Tempo die Mannschaft hinter sich verliert und es nur zu oberflächlichen, nicht nachhaltigen Veränderungen kommt („speed kills“). Um eine bestimmte Wandelqualität zu erreichen, bedarf es eben des richtigen Timings: nicht zu schnell und nicht zu langsam. Das richtige Tempo der Veränderung (pacing) gut zu dosieren, ist ein zentraler Erfolgsfaktor in der nachhaltigen, dauernden Entwicklung von Unternehmen (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 491). Das – mittlerweile bereits klassische – Drei-Phasen-Modell von Lewin stellt die Grundlage der meisten zyklischen Veränderungsmodelle dar. Danach muss jede Organisation, die auf Dauer überleben will, für ein Gleichgewicht zwischen retardierenden Kräften, die die bestehenden Strukturen zu stabilisieren bzw. zu erhalten trachten, und beschleunigenden Kräften, die auf Veränderung drängen, finden. Lewin unterscheidet drei Phasen (vgl. Ulich 2011, S. 20 f.; vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 164; vgl. Thommen und Achleitner 2012, S. 905): 1. Auftauen (unfreezing) der dominanten Verhaltensmuster: Die Einstellungen, wie das Geschäft betrieben wird, passen nicht mehr und müssen deshalb durch neue Muster abgelöst werden. Zu dieser Einsicht müssen die, die sich ändern müssen, allerdings selbst kommen. Auch muss die Motivation für Veränderung geweckt werden. Ansatzpunkt ist insbesondere das Schwächen der retardierenden Kräfte und weniger das Verstärken der akzelerierenden Kräfte, da hierbei vielleicht zu direkt gegen bestehende Interessen verstoßen würde. Der Anstoß zum Auftauen kann sowohl von innerhalb als auch von außerhalb der Organisation kommen. 2. Veränderung (moving) zu einem neuen Gleichgewicht: Nun geht es darum, nach neuen, geeigneten Verhaltensformen Ausschau zu halten. Dazu werden auch Experimente mit zur Verfügung stehenden Alternativen durchgeführt und bezüglich ihrer Eignung bewertet. Diese Phase umfasst Prozessberatung, Organisationsentwicklung und Teamentwicklung (vgl. von Rosenstiel und Nerdinger 2011, S. 443). 3. Fixierung (refreezing) auf neuem Niveau bzw. des neu Erreichten: Konnte eine befriedigende neue Konstellation gefunden werden, dann muss nun alles darauf ausgerichtet werden, diese zu stabilisieren, d. h. die Änderung in den Personen und

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Interaktionsmustern zu integrieren. Auch müssen positive Entwicklungen, die den neu gewählten Weg bestätigen, möglichst schnell allen zugänglich gemacht werden, um ihnen die Unsicherheit zu nehmen.

28.4.4.4 Inhalte Inhaltlich kann es im Wesentlichen um unterschiedliche Sachverhalte gehen, wie z. B. • Änderung des Geschäftsmodells (im gegenständlichen Fall von der Behörde hin zu einem Dienstleistungsunternehmen) und der dazu gehörigen Strategien • Änderung der Struktur, z. B. des Wachdienstes • Revision einer (z. B. Qualitäts- oder Ausbildungs-)Strategie. Im ersten Fall (Änderung des Geschäftsmodells) entsteht die größte interne Herausforderung, da sich damit zahlreiche interne Normen, Strukturen und Prozesse ändern sollen, inklusive ihrer Wirkungen auf Führungskräfte und Mitarbeiter. Dies bedarf i. d. R. einer langen Umsetzungszeit. Innovation als Wandel bzw. Neuerung liegt nicht nur bei Eintreten von objektiv Neuem, sondern schon dann vor, wenn eine Neuerung erstmals in einer Organisation erfolgt und dort etwas Neues darstellt. Innovation ist immer ein Ergebnis kreativen Denkens und Verhaltens (das kann sein: Handeln; Dulden oder Unterlassen) und abhängig von den Fähigkeiten und Räumen zum schöpferischen Denken und Verhalten (vgl. Thommen und Achleitner 2012, S. 1053). Innovation bedeutet dabei – vom Umfang her – selten einen Geniestreich; auch Verbesserungen in kleinen Schritten im Sinne eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses (KVP) bzw. des japanischen Kaizen-Prinzips (denn auch viele kleine Änderungen wirken sich positiv aus) summieren sich zu einer Innovation. Innovation erfordert ein entsprechendes Klima und eine Werthaltung in der Organisation, die Neuerungen fördern, ja sogar fordern (und dabei Fehler akzeptieren). Da es sich bei Innovationsprozessen um schlecht strukturierte Probleme handelt, bedarf es einer besonderen Sorgfalt, gestalterischer Kraft und Mut aller Beteiligten, um Gewohnheit, Tradition, eingefahrener Übung oder Routine ebenso zu überwinden wie Vorbehalte, Angst vor Risiko und Ungewissheit vor Neuem (vgl. Schermann et al. 2013, S. 128).

28.4.4.5 Rahmenbedingungen Hier sollen drei Aspekte im Vordergrund stehen: die strukturellen, die politischen und die kulturellen Rahmenbedingungen (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 540): a) Die strukturellen Rahmenbedingungen Mit Struktur ist im vorliegenden Kontext sowohl Aufbauorganisation, Ablauf- bzw. Prozessorganisation, als auch Projektorganisation in ihren jeweiligen vielgestaltigen Ausprägungsformen gemeint.

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Die formalen Strukturen einer Organisation erzeugen Klarheit, Berechenbarkeit und Sicherheit. Man weiß, z. B. wer für eine Aufgabe zuständig, kompetent und daher auch verantwortlich ist. Hinzu kommen aber in jeder Organisation auch informelle Strukturen, die anderen Gesetzmäßigkeiten gehorchen: Charakter, Empathie, gemeinsame Interessen, Sympathie bzw. Antipathie, langjährige Freundschaft(en) bis hin zu (positiv oder negativ besetzten) Seilschaften. Wandel ändert die Eindeutigkeit und Stabilität der in den formalen und informalen Strukturen definierten Rollen und Beziehungen. Es bedarf der Neuausrichtung bzw. dem Neuverhandeln von Rollen und Beziehungsmustern ebenso wie eines Anpassens formaler Regeln (Verfahrensanweisungen, Verhaltenskodizes, interner Richtlinien, Dienstpläne u. Ä.). Folgende Gegebenheiten gilt es vor allem zu hinterfragen bzw. zu gestalten: • Größe der Organisation (z. B. eines Kommandos oder einer Fachabteilung) • Reputation der bzw. Vertrauen in die Organisation • Vision, Mission, Leitbild, strategischen Ziele und Schlüssel-Kennzahlen • Zahl, Leistungsumfang und Leistungspotenzial der Bediensteten • Dienststellenstruktur • Prozesslandschaft (welche Prozesse laufen organisationsintern ab?) • Inhalte der Kern- und Supportprozesse und ihre „process owners“ (die für die Gestaltung von Prozessen Verantwortlichen) • Planungs-, Informations- und Kontrollsysteme b) Die politischen Rahmenbedingungen Wer Wandel gestalten will, muss versuchen, den (mikro-)politischen Kontext zu verstehen, d. h. vor allem folgende Fragen zu stellen: • Welche Anspruchsgruppen sind die Hauptakteure? • Welche Macht (z. B. hierarchische, Experten- bzw. Beziehungsmacht, politische Entscheidungskompetenz) haben sie, und in welchem Ausmaß? • Wer wird von geplanten Änderungen bzw. der neuen bzw. revidierten Strategie profitieren („cui bono“)? • Wer wird von geplanten Änderungen bzw. der neuen bzw. revidierten Strategie negativ betroffen sein? • Welche Aktions-/Reaktionsmöglichkeiten haben diese Stakeholder bzw. Gruppen? Aufgrund einer zu ändernden Strategie und/oder Struktur entstehen höchstwahrscheinlich Konflikte und Akzeptanzprobleme; es kann bzw. wird zu einer Neuverteilung von Gewinnern und Verlierern kommen. Solchen Konflikten sollte man von Anfang an nicht ausweichen, im Gegenteil – sie sollten möglichst frühzeitig aufgespürt werden. Wichtig sind geeignete Arenen, in denen sie – möglichst transparent und konstruktiv – ausgetragen

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werden können. Aus gegensätzlichen Standpunkten sollten möglichst weitgehend geteilte Übereinkommen entstehen, die eine tragfähige Basis für das gemeinsame Leben der (neuen bzw. geänderten) Strategie bzw. in einer geänderten Organisation bilden. c) Die kulturellen Rahmenbedingungen Hier wird die Organisation als System von Werten betrachtet, die durch Regeln, Riten, Rollen, Symbole und interne Normen zusammengehalten wird; es geht daher vor allem um die Organisationskultur. Der Begriff ist in der Literatur nicht eindeutig definiert. Hofstede und Hofstede nennen Denk- und Verhaltensmuster „mental programs“ und „software of the mind“: „A customary term for such mental software is culture.“ (Hofstede und Hofstede 2005, S. 3). Kultur ist ein kollektives Phänomen und je nach sozialer Umgebung verschieden und verschieden stark ausgeprägt. „Culture consists of the unwritten rules of the social game“ (Hofstede und Hofstede 2005, S. 4). Organisationskultur ist das soziale Produkt der Interaktionen der Bediensteten, die sie einerseits laufend mit gestalten, sie aber andererseits als etwas Äußeres, Unternehmenstypisches, Handlungsanleitendes und besondere Art von Verbindlichkeit empfinden. Sie ist durch informale Werte und Normen gekennzeichnet (vgl. Schermann et al. 2013, S. 130) und spielt für Ansehen, Leistung, Wirkung und auch Kosten einer Organisation eine zentrale Rolle. Aussagen über eine Organisationskultur lassen sich vor allem anhand folgender Merkmale treffen (vgl. Schreyögg 2008, S. 367–372): • Art des Führungsstils („Command and Control“?) und der Entscheidungsfindung • Sprache zwischen Polizisten und gegenüber Bürgern, Lieferanten und anderen Stakeholdern • Altersstruktur des Managements und der Bediensteten • Komponenten des Anreizsystems • Motivation und Identifikation mit der Polizei(-dienststelle) • Qualitäten bzw. Werten wie Respekt, Vertrauen, Offenheit • Einstellung und Neigungen zum Risiko • Umgang mit psychischen Belastungen bzw. Stress • Umgang mit Fehlern • Zielgruppenorientierter Umgang • Organisationsstruktur • Image einer Organisation bzw. Auftreten nach außen (z. B. Homepage, Werbung). Die Art und Weise, wie Polizisten und Führungskräfte miteinander kommunizieren, Informationsverhalten gegenüber Internen und Externen, Verhalten in Besprechungen und Konflikten, Umgang miteinander und mit Ressourcen, wie man mit Fehlern (Fehlerkultur!), Einzelmeinungen und Vorschlägen von Bediensteten umgeht,

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und der Stellenwert, den der sicherheitsbedürftige Bürger tatsächlich hat, zählt zu jenen wertvollen Ressourcen der Polizei, die nur langsam und mit viel Sozialenergie weiterentwickelt werden können (vgl. Schermann et al. 2013, S. 131). Die Erfahrungen des Autors in der Praxis können das folgende Zitat von Malik nur unterstreichen: Ich habe nur zwei Wege kennengelernt, die zu einem echten, tiefgreifenden, andauernden und raschen Kulturwandel geführt haben. Der erste Weg ist die Krise. Der zweite sind die Personalentscheidungen für die Schlüsselstellen. Ihr Zweck ist es, Menschen in einer Organisation in Positionen zu bringen, wo sie sichtbar das richtige Beispiel geben. Alle anderen Wege sind fragwürdig (Malik 2005, S. 212).

28.4.4.6 Akteure Wandel manifestiert sich für die Bediensteten meist in Form von Ereignissen (z. B. Ankündigung, Qualitätsoffensive, Reorganisation, budgetbedingte Personalrevirements, Mandatierung eines Beratungsunternehmens, Einrichtung einer Projektorganisation u. a.) mit rationalen Begründungszusammenhängen. Gleichzeitig emotionalisieren sie aber auch die Bediensteten. Die Führung betrachtet die entstehenden Emotionen oft als Nebenerscheinungen. Dabei wird oft vergessen, dass Emotionen wichtiger und notwendiger Bestandteil jedes Wandels sind. Sie sind Indikator dafür, dass die Mitarbeiter einer geplanten Veränderung überhaupt Bedeutung beimessen. Eine dominante emotionale Reaktion im Wandel ist das Aufkommen von Angst. Die meisten Menschen fürchten Wandel. Durch die Notwendigkeit zur Neuordnung bzw. -profilierung werden Zukunftsängste ausgelöst: „Was bedeutet der Wandel für mich?“ Angst entsteht aber auch aus der Ungewissheit und zu starker Betonung von Risiken, die der Wandel mit sich bringt. Durch Angst geraten die Betroffenen unter (Di-)Stress, der aber primär auf subjektiven Einschätzungen basiert und weitgehend unabhängig von der objektiv gegebenen Realität sein kann. Eine aktive Gerüchteküche kann dann rasch noch das Ihre dazu beitragen (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 494). Neben Angst wird man im Wandel aber noch eine Vielzahl weiterer Gefühle antreffen: Ärger, Burn-out und Frustration ebenso wie Begeisterung und Neugier. Wer Wandel führen will, muss Emotionen in sein Konzept integrieren und womöglich antizipieren, um damit auf der Sach- und der Beziehungsebene damit professionell umgehen zu können. Mit der durch Wandel erzeugten (teilweisen) Abkehr vom Bewährten ist bei vielen ein Gefühl von Orientierungslosigkeit und Überforderung verbunden. Emotionen lassen sich weder vom Management noch von der Projektleitung gänzlich steuern. Das Management muss sie anerkennen, was den Bediensteten zumindest zeigt, dass es sie ernst nimmt. Es darf nichts vorgespielt werden, sondern es muss klar gezeigt werden, worum es geht und was auf dem Spiel steht. Ein Führungsteam sollte in der Lage sein, das Vorhaben über die Emotionen wieder auf Ursache, Inhalt und Wirkung zu lenken.

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Oft ist die folgende Phasenfolge zu beobachten (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 496): • Schock (Desillusionierung, Suche nach Sündenbock) • Ablehnung (Krise, Konfusion, Konflikte, Antipathie) • Kenntnisnahme • Akzeptanz • Unterstützung (Wandel der mentalen Muster, Optimismus wächst). „Alle großen Ideen scheitern an den Leuten“, meinte schon Bertolt Brecht, deutscher Dramatiker und Lyriker. Bei einem bevorstehenden Wandel baut sich intern aus unterschiedlichsten Motiven oft erheblicher Widerstand auf: Bedienstete befürchten einen Macht- und Reputationsverlust, Stellenabbau und/oder weitere Arbeitsverdichtung, man sieht sich den neuen Anforderungen nicht gewachsen, die bisherige Sinnstiftung geht verloren etc. Aufgrund solcher Kräfte, die eine erfolgreiche Anpassung verhindern können, sieht man sich im Unternehmen einer sog. „strukturellen Trägheit“ („organizational inertia“) gegenüber. Diese Strukturträgheit dient aber oft auch der unmittelbaren Bestandssicherung, denn das Auslösen eines Wandlungsprozesses würde das Flop-Risiko erhöhen (vgl. Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 442 f.). Widerstand ist ein alltägliches Phänomen in Veränderungsprozessen. Veränderung ruft eine entgegen gerichtete Aktion hervor, die aber wichtig ist, um das Geschehen zu hinterfragen, den „Preis für Zustimmung“ zu bestimmen oder – umgekehrt – eine Kurskorrektur einzuleiten. Wichtig ist auf Widerstand frühzeitig und angemessen zu reagieren, da dies sonst langfristig zu Blockaden und Verzögerungen führt. Widerstand hat aber auch positive Effekte. Er ist demnach ein Produkt demokratischer Willensbildung und kann Utopien, Innovationshektik und zu riskante oder überambitionierte Projektziele aufdecken (vgl. Schermann et al. 2013, S. 133). Wir wollen hier einen Durchsetzungsprozess mit fünf Arten von Widerstand skizzieren und den Durchsetzungsprozess als fünfstufigen Hindernislauf verstehen. Vorausgesetzt, dass das vom Planenden (Person A, = aktiver Durchsetzungspartner) Konzipierte bzw. Gesagte (= der Plan) auch vom Beplanten (Person B, = passiver Durchsetzungspartner) gelesen bzw. gehört wurde, können im Durchsetzungsprozess, d. h. auf dem Weg zur Realisierung von Plänen, folgende fünf Gruppen von Umsetzungsrisiken (Barrieren) – einzeln oder auch kumuliert – auftreten (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 165–167; vgl. Schermann et al. 2013, S. 134 f.): 1. Verständnisbarrieren, d. h. der Plan wurde zwar gehört, aber nicht verstanden, z. B. wegen unklar formulierter Botschaft, fehlender Ausbildung beim Empfänger, ihm unbekannter Begriffe, bzw. wegen Missverständnissen. Möglichst frühzeitiges Informieren der Betroffenen ist zwar eine wichtige Kommunikationsmaßnahme und hilfreich, um Gerüchten und Halbwahrheiten entgegen zu treten, aber oft nicht ausreichend. Gegen Verständnisbarrieren helfen eine zielgruppen- und

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hierarchiestufengerechte Information, Frage- und Antwort- bzw. Diskussionsrunden, Erklärungen, Workshops, Manuals, und ein Berichtswesen in der Sprache des Empfängers. 2. Willensbarrieren, d. h. der Plan wurde verstanden, B ist damit aber nicht einverstanden, z. B. wegen Ängsten vor Veränderungen, oder wegen bei A und B jeweils anders gelagerter oder entgegengesetzter Interessen; je erfolgreicher man mit den bisherigen Strategien oder Methoden war, umso schwieriger ist es, diese aufzugeben; Angst vor Macht- und Einkommensverlust, Angst mit unbequemen Menschen zusammenzuarbeiten, Angst das Gesicht zu verlieren, weil die neue Ordnung ihren früheren Entscheidungen zuwider läuft, Widerspruch zu bisher gültigen Normen und Grundwerten. Willensbarrieren sind emotionale Sperren, die aufgebaut werden, um einen vertrauten Istzustand zu erhalten, Ungewissheit hinsichtlich der Folgen und Angst vor Innovationen zu vermeiden. Eine Innovation bedeutet das Verlassen eines gewohnten Gleichgewichtszustands, das eine Person nur vollzieht, wenn sie bestimmte Anreize geboten bekommt oder bei Verweigerung Sanktionen drohen. Gegen Willensbarrieren helfen vor allem eine offene Diskussion über die neu zu verfolgenden Werte, Partizipation in der Planung, Überzeugungsarbeit und Koalitionäre zu suchen. Wichtig ist es, das unbedingte Commitment der Führung erkennen zu lassen. Oft bedarf es auch einer Änderung bestehender Anreizsysteme. Nicht selten sind Personalmaßnahmen erforderlich bzw. sind neue Kräfte aufzunehmen. 3. Fähigkeitsbarrieren, d. h. B ist mit dem Plan einverstanden, kann ihn aber nicht ausführen. Gründe sind z. B. fehlende Ausbildung, fehlende Fach- oder Methodenkenntnisse bei den passiven Durchsetzungspartnern, ungeeignete Informations- und Planungssysteme. Fähigkeitsbarrieren sind Hindernisse, die dadurch entstehen, dass Manager und Bedienstete nicht über das erforderliche Wissen verfügen, oder dies zumindest glauben, um den Anforderungen der geänderten Situation gewachsen zu sein. Für sie entstehen durch die Innovation auch aus diesem Grund Unsicherheit und Skepsis. Gegen Fähigkeitsbarrieren helfen vor allem Schulungen, Quality Circles, Workshops, die Steuerung des Schulungsprozesses und ein Soll-Ist-Vergleich des Wissens vor und nach Schulungen. 4. Interprozessuale Störungen, z. B. wegen unvorhersehbarer Budgetkürzungen, zu wenig Zeit oder Personal, anstehender Sondereinsätze (bzw. geänderter Prioritäten) führen dazu, dass strategische Aufgaben oder Veränderungsschritte auf die „lange Bank“ geschoben werden, die Implementierung geht neben den Erfordernissen des Tagesgeschäfts „unter“. Dagegen hilft vor allem, klare Prioritäten zu setzen, eine transparente Zeitplanung („Sperrzeiten“), laufende Kommunikation, die Organisation der Umsetzung als Teil eines Strategieprojekts und eine begleitende Projektsteuerung. 5. Fehlende Nachhaltigkeit, d. h. der Plan wurde umgesetzt, aber nicht auf Dauer beibehalten: die Wirkung ist nicht von Dauer, und nach einer gewissen Zeit kehren die alten Handlungsmuster zurück. Dagegen helfen regelmäßige Überprüfungen

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(„Follow-Up“) oder die Kontrolle der Ergebnisse von Schulungen bzw. ein neuerliches Hinterfragen der Punkte 1 bis 4. Die genannten Barrieren treten in der Praxis meist in Kombination auf. Formen von internem Widerstand im Unternehmen sind zum Beispiel: • • • • • • • •

Offener Widerstand „Auf stur schalten“, „Dienst nach Vorschrift“ Verminderte Leistung (Desinteresse, Arbeitsunlust) Vortäuschen von Zustimmung bei Beibehalten gewohnter Verfahrensweisen Persönliche Ablehnung, Angriffe auf die Person des Controllers Bewusste Verzögerung („Bremsen“) Zurückhalten oder Manipulieren von Informationen Bildung von Koalitionen zwecks Widerstands

Das kann sich in sog. Killerphrasen ausdrücken, wie sie aktive Durchsetzungspartner in der Praxis zum Beispiel oft hören (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 167; vgl. Schermann et al. 2013, S. 135): • • • • • • • • • • •

„Das wird so sicher nicht funktionieren!“ „Das ist doch viel zu teuer! “ „Rationalisiert haben wir ja schon immer!“ „Das ist mein Bereich, davon verstehen Sie nichts!“ „Das haben wir immer so gemacht!“ „Tja, in der grauen Theorie …!“ „Bei der Polizei ist das halt anders!“ „Das haben wir doch auch schon überlegt!“ „Die Zeit ist einfach noch nicht reif dafür!“ „Meinen Sie das wirklich ernst?“ „Ich weiß einfach, dass das nicht klappt!“

Das Promotoren-Opponenten-Modell von Witte geht von Willens- und Fähigkeitsbarrieren bei Mitarbeitern aus, die einen Innovations- bzw. Veränderungsprozess verhindern wollen. Personen, die einen Innovationsprozess aktiv und intensiv fördern, sind Promotoren, ihre Gegenspieler sind die Opponenten (vgl. Thommen und Achleitner 2012, S. 903). Promotoren fördern einen Innovationsprozess aktiv und intensiv, indem sie für Veränderung eintreten und damit Altes zu ersetzen trachten. Witte unterscheidet zwischen Macht- und Fachpromotoren: Willensbarrieren können durch Personen mit der entsprechenden Positions- bzw. Durchsetzungsmacht („Machtpromotoren“), im Idealfall als Mitglied der obersten Führung überwunden werden. Fähigkeitsbarrieren können durch Personen mit dem entsprechenden Fachwissen (Expertenmacht,

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„Fachpromotoren“, z. B. externe Berater, Polizeiwissenschaftler, erfahrene Beamte höheren Dienstrangs) überwunden werden, ihre hierarchische Stellung ist nur von untergeordneter Bedeutung. Dieses Modell wurde später um einen Prozesspromotor und einen Beziehungspromotor ergänzt. Die Promotoren sind Führungskräfte der oberen Führungsebene, und sie in den Innovationsprozess einzubeziehen, spielt eine große Rolle, wenn es darum geht, unternehmensinterne Innovationshemmnisse zu überwinden. Der Prozesspromotor hat Institutionen- und Prozesskenntnis und ist durch seine kommunikativen Fähigkeiten am ehesten in der Lage, Mitarbeiter im Sinn der Durchsetzung von Veränderungen zu beeinflussen (vgl. Schermann et al. 2013, S. 136). Der Beziehungspromotor ist Spezialist für Netzwerkarbeit. Seine Wirkung im Innovationsprozess beruht auf Kooperationserfahrung, Empathie und diplomatischem Verhandlungsgeschick. Drei Machtquellen kennzeichnen diesen Promotorentyp: Sozialkompetenz, Netzwerkwissen und Wissen um die Verhaltenserwartungen der Akteure. Unter Macht verstehen wir die Fähigkeit, Veränderungen auch gegen den Willen anderer durchzusetzen. Man kann vier Formen von Macht unterscheiden (vgl. Horak und Pelzmann 1996, S. 603): • Macht kann positive Sanktionen (Belohnung) und negative Sanktionen (Bestrafung) setzen. • Positionsmacht: Macht kommt aus der hierarchischen Position. • Identifikationsmacht: resultiert aus der Wertschätzung des Untergebenen gegenüber dem Machthaber. • Expertenmacht: resultiert aus Fachwissen Die Promotorentypen müssen einander ergänzen, um Veränderung aktiv zu bewerkstelligen. Die informelle Form der Zusammenarbeit der beiden Promotorentypen kann situations- bzw. prozess- oder projektbezogen als (Zweck-)Koalition erfolgen. Dem Promotorengespann steht ein Opponentengespann gegenüber, das – ebenfalls mit Macht, Prozess-, Beziehungs- und Fachwissen ausgestattet – den Wandlungsprozess kritisch hinterfragt, zu bremsen, zu verlangsamen oder zu verhindern trachtet. Fachopponenten betonen Risiken und Schwachstellen einer Innovation, seiner Konzeption oder seiner Konsequenzen. Solange die Argumente der Fachopponenten konstruktive Kritik und nicht kategorische Ablehnung bedeuten, sind sie im Innovationsprozess meist sogar hilfreich. Machtopponenten versuchen hingegen, Willensbarrieren bei Bediensteten zu verstärken bzw. den Innovationsprozess durch andere – sachliche oder weniger sachliche – Argumente zum Scheitern zu bringen (vgl. Schermann et al. 2013, S. 136). Generell fördern partizipative und mitarbeiterorientierte Führungsstile die Überwindung von Barrieren gegen innovative Veränderungen; umgekehrt gilt, dass das Ausüben hierarchischer Macht, ohne dass Betroffene zu Beteiligten gemacht werden, das Entstehen von Barrieren eher begünstigt (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 168).

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28.5 Fazit Auch wenn hier der Standpunkt vertreten wurde, organisatorischer Wandel sei nur begrenzt rational gestaltbar und bedürfe eines verständnisorientierten Paradigmas und gemeinsamer Anstrengungen aller Polizisten, sind wir doch davon überzeugt, dass sich Veränderungsprozesse insoweit gestalten lassen, dass die für eine interne Veränderung erforderliche Energie mobilisiert werden kann, um Veränderungsprojekte erfolgreich abzuschließen und das Flop-Risiko zu bannen („Management der Risiken des Wandels“). Für eine entstehende (neue) Ordnung ist nicht immer eine (ver-)ordnende Instanz „Führung“ erforderlich. Führung muss keineswegs die Quelle von Veränderung sein; sie kann diese sogar stark behindern. Die „Organisiertheit“ kann zwar für eine gewisse Zeit Handlungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeitsvorteile bringen, es muss aber auch Raum und Zeit für Experimente bleiben, weil die Wirkungen von Regelveränderungen kaum plan- oder prognostizierbar sind, sondern erprobt werden müssen. Zum Abschluss die wohl richtige Feststellung des früheren österreichischen Bundespräsidenten, Heinz Fischer (Amtszeit 2004–2016): Veränderung ist oft unbequem, schmerzhaft und anstrengend. Aber auf Veränderung verzichten kann noch viel schmerzhafter werden (Föderl-Schmid 2016, S. 40).

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28  Managementfeld Veränderung, Komplexität und Unsicherheit

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Über den Autor Hon.Prof. (FH) Dr. Helmut Siller  (Jg. 1958), Studium der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften in Wien, promovierte 1984 mit dem Dissertationsthema „Grundsätze eines ordnungsmäßigen strategischen Controllings“; 2009 Master of Science, 2012 Prof. (FH) an der FH Wien der WKW (Wiener Wirtschaftskammer), 2016 Hon.Prof. (FH) an der FH Burgenland. Seit 1.1.2013 selbständiger Unternehmensberater, Trainer und Fachautor in Wien. Davor Bereichsleiter und Lektor für Rechnungswesen und Controlling am Institut für Unternehmensführung der FHWien der WKW (2006-2012); Division Controller und Leitender QM-Beauftragter bei PaperlinX Austria GmbH (Papiergroßhandel, 1993-2006). Beratungs- und Forschungsgebiete: Controlling, Rechnungswesen, Qualitäts- und Risikomanagement, IFRS, Wirtschaftskriminalität, Unternehmensethik, Betriebliches Gesundheitsmanagement, Personalmanagement, Wirtschaftsrecht, E-Learning. Lehrbeauftragter an den Fachhochschulen Burgenland, St. Pölten und FH des bfi Wien sowie an der Donau-Universität Krems, der Wirtschaftsuniversität Wien und der Paracelsus Medizinischen Privatuniversität Salzburg.

Analyse der Branchenstruktur aus Sicht der Polizei

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Was beeinflusst Wirkung und Leistungen der Polizei? Helmut Siller

Zusammenfassung

Branchenstruktur und Branchenentwicklung beeinflussen die aktuellen und potenziellen Leistungswirkungen der Polizei und auch ihre Strategien. Michael Porter hat das Modell einer Branchenanalyse („Five-Forces-Modell“) für die Privatwirtschaft entwickelt. Ziel ist die Beurteilung einer Branche nach ihrem Gewinnpotenzial durch • Identifikation und Beschreibung der Einflussfaktoren (Triebkräfte) in fünf Bereichen • Identifikation von Chancen und Risiken in der Branche • Beurteilung der Art und Stärke der Einflussfaktoren auf die Organisation. Aus Sicht der Polizei geht es um Wirkungspotenzial. Nach Analyse des erweiterten Modells kann gesagt werden, dass die Polizei gute Chancen hat, in der angestammten Branche für Sicherheitsleistungen gemäß ihrem gesetzlichen Auftrag hohe Wirkung zu erzielen; sie muss sich aber auch systematisch der Risiken bewusst sein.

H. Siller (*)  Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_29

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Inhaltsverzeichnis 29.1 Stellung der Branchenanalyse als Teil der Umfeldanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.2 Anpassung des Five-Forces-Modell an das polizeiliche Umfeld. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.3 Bedrohung durch neue Konkurrenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.4 Verhandlungsstärke der Abnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.5 Verhandlungsstärke der Lieferanten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.6 Druck durch Substitutionsprodukte und -dienste. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.7 Rivalität unter den bestehenden Unternehmen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.8 Potenzielle bzw. aktuelle Täter und Tatverdächtige. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.9 Staatliche Politik, Gesetze und Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.10 Beurteilung der Attraktivität der Branche aus Sicht der Polizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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29.1 Stellung der Branchenanalyse als Teil der Umfeldanalyse Die Umfeldanalyse kann in folgende Bereiche gegliedert werden: • Analyse des globalen Umfelds, • Stakeholder-Analyse, • Branchenanalyse. Das globale Umfeld umfasst sämtliche Einflussfaktoren, die nicht nur für das Unternehmen selbst oder dessen spezifische Branche relevant sind, sondern vielmehr einen weit größeren Kreis ziehen. In diesem, in der Literatur auch häufig als Makroumfeld bezeichneten Einflussbereich, werden die generellen Rahmenbedingungen für das wirtschaftliche Handeln festgelegt. Die Stakeholder-Analyse dient dazu, ein möglichst vollständiges Bild von den unterschiedlichen Anspruchs- bzw. Interessensgruppen einer Organisation zu zeichnen. Der alternative Ausdruck „Kraftfeldanalyse“ stammt aus den Attributen, die analysiert werden: Macht, Einfluss und Einstellung gegenüber einem Projekt oder einer Strategie (siehe dazu den Beitrag „Stakeholder-Management“). Die Branchenanalyse soll also die Analyse des globalen Umfelds und die Stakeholder-Analyse ergänzen. Entwicklungen innerhalb der eigenen Branche bzw. dem eigenen Tätigkeitsfeld üben einen unmittelbaren Einfluss auf den Erfolg einer Organisation aus. Es ist daher unumgänglich, sich Klarheit über zukünftige Entwicklungen und Trends innerhalb jener Branche/n zu verschaffen, in denen eine Organisation derzeit bzw. künftig (weiter) tätig sein wird bzw. will. Wie sieht die Branche in den nächsten Jahren aus? Welche Entwicklungen wird es in der Branche geben? Ähnlich wie bei der Analyse des globalen Umfelds besteht die Herausforderung auch hier darin, aus der Vielzahl an Einflussfaktoren jene herauszufiltern, zu analysieren und zu strukturieren, die für die unternehmensspezifische Strategieentwicklung von Bedeutung sind (vgl. Schermann et al. 2013, S. 33).

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Branchenstruktur und -entwicklung beeinflussen die möglichen Wirkungen einer Organisation und somit auch die Entwicklung von Strategien. Bevor dies aber analysiert werden kann, ist es notwendig, das eigene Geschäftsfeld abzugrenzen und den relevanten Markt zu definieren. Michael Porter liefert diesbezüglich folgende Begriffsabgrenzung: Eine Branche ist eine Gruppe von Unternehmen, deren Produkte sich weitgehend ersetzen können (vgl. Porter, M. 1999, S. 28 f. und 307). Dabei sollte die Definition nicht anbieter-, sondern nachfrageseitig erfolgen. Es muss also die Frage gestellt werden, welche unterschiedlichen Produkte und Leistungen geeignet scheinen, spezifische Kundenwünsche zu befriedigen (vgl. Schermann et al. 2013, S. 33). Welches Produkt bietet die Polizei an? 

Das Angebot besteht in einem Bündel von Produkten und Dienstleistungen im Bereich Sicherheit; insgesamt in der Erfüllung der gesetzlichen Pflicht, d. h. für Sicherheit und Ordnung zu sorgen, interpretiert durch „schutzbedürftige“, unbescholtene Bürger, also wahrgenommene Sicherheit. Je nach Vertriebskanal bzw. Art, Ort und Zeitpunkt des Einschreitens entsteht bei den Kunden (Bürgern) ein bestimmtes, subjektives Sicherheitsgefühl.

29.2 Anpassung des Five-Forces-Modell an das polizeiliche Umfeld Ziel der Branchenanalyse als Methode ist die Identifikation der in der (Sicherheits-)Brache wirkenden Triebkräfte und die Bestimmung der Erfolgsfaktoren. Es geht darum, Maßnahmen zu formulieren, um die Triebkräfte in der Branche im Sinn der Polizei und der Polizeiarbeit zu gestalten, und um Effektivität (verstanden als Wirkungsgrad) und Effizienz (verstanden als wirtschaftlicher und sparsamer Mitteleinsatz) der Polizeiarbeit zu steigern bzw. zu erleichtern. Nach Porters Untersuchungen determinieren fünf Wettbewerbskräfte die Attraktivität und innerhalb einzelner Branchen (vgl. Abb. 29.1). Aufgabe der strategischen Führung im privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen ist es, einerseits zu versuchen, in einer Branche mit attraktiver Wettbewerbsstruktur tätig zu werden, und andererseits innerhalb dieser spezifischen Branche eine so attraktive Position zu erreichen, von der aus die Triebkräfte der fünf Bereiche ein möglichst geringes Bedrohungspotenzial bzw. ein möglichst hohes Chancenpotenzial aufweisen. Soll das Fünf-Kräfte-Modell für die Privatwirtschaft nun auf das Tätigkeitsfeld („Branche“) der Polizei angewandt werden, ist es, um für die Polizeiführung strategischen Analyse-Wert zu haben, um Triebkräfte in zwei Bereichen zu ergänzen:

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Abb. 29.1  Porters Five-Forces-Modell. (Bildrechte: Schermann et al. 2013, S. 34)

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Abb. 29.2  Sieben-Kräfte-Modell zur Analyse der Branche für Sicherheitsleistungen. (Bildrechte: Eigene Darstellung [Urheberrecht beim Autor])

1. Potenzielle bzw. aktuelle Täter und Tatverdächtige: Diese Personen bzw. Gruppen sind im Porter-Modell verständlicherweise nicht enthalten bzw. gesondert genannt. Aus Sicht der Polizei sind Delinquenten aber eine wichtige Teilmenge ihrer „Kunden“ bzw. ihrer Leistungsabnehmer. 2. Staatliche Politik, Gesetze und Normen: Dieser Faktor kommt im Porter-Modell zwar vor, ist aber im Bereich „Bedrohung durch neue Konkurrenten“ nur einer von vielen. Dieser untergeordnete Stellenwert würde aber der überragenden Bedeutung des Normengeflechts für die Polizei als Organisation und für ihr Wirken nicht gerecht.

29  Analyse der Branchenstruktur aus Sicht der Polizei

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Das Modell aus Abb. 29.1 soll daher an die Erfordernisse von Polizeiorganisationen angepasst und auf ein Sieben-Kräfte-Modell zur Analyse der Branche für Sicherheitsleistungen erweitert werden (Abb. 29.2). Nachfolgend nun detaillierte Ausführungen zu den fünf Porter’schen Branchentriebkräften bzw. den entsprechenden Fragen im Modell; dabei werden zunächst die Kräfte in der in Abb. 29.2 genannten Reihenfolge vor dem Hintergrund von Unternehmen im Wettbewerb erläutert, und in einem zweiten Schritt aus Sicht des Polizeimanagements die Branche der Sicherheitsleistungen erörtert. So sollen Antworten bzw. Denkanstöße für Branchenanalysen in einzelnen Bundes- oder Landes-Polizeiorganisationen bzw. Geschäftsbereichen im Polizeiapparat gegeben werden.

29.3 Bedrohung durch neue Konkurrenten Das Auftreten neuer Wettbewerber hat Auswirkungen auf die bereits bestehenden Institutionen in der Branche, die mit dem Thema Sicherheit befasst sind. Neue Konkurrenten könnten sein: • Private Sicherheitsdienste inkl. Bodyguard-Dienstleister (nicht gemeint sind hier z. B. Anbieter von Sicherheitstüren, Alarmanlagen u. Ä.) • Bürgerwehren. Voraussetzung für die Legalität ihres Auftretens ist die Bedienung des subjektiven Bedarfs nach mehr staatlicher Ordnung und Sicherheit, ohne Aktivitäten auszuführen, die bundes- bzw. landesgesetzlich der Polizei vorbehalten sind (vgl. § 2 Abs. 1 österreichisches Sicherheitspolizeigesetz [SPG]: Die Sicherheitsverwaltung obliegt den Sicherheitsbehörden. Und § 5 SPG: Organe des öffentlichen Sicherheitsdiensts sind Angehörige des Wachkörpers Bundespolizei, der Gemeindewachkörper, sowie unter bestimmten Voraussetzungen Angehörige der Landespolizeidirektionen, des Bundesministeriums für Inneres und des rechtskundigen Dienstes bei Sicherheitsbehörden). Im privatwirtschaftlichen Bereich sorgt die ständige Bedrohung durch neue Konkurrenten konsequenterweise für Druck auf bestehende Unternehmen; er führt zu einem Ansteigen der Aufwendungen (vor allem für mehr Forschung & Entwicklung, Qualitätsprüfung, Marketing, Employer Branding [Arbeitgebermarke], etc.) und damit zu geringeren Gewinnspannen (höhere Kosten können bzw. dürfen oft aufgrund von Niedrigpreisen der Konkurrenz nicht vollständig an die Kunden weitergegeben werden) (vgl. Schermann et al. 2013, S. 35). Für die Polizei sind solche Formen von Druck nicht erkennbar. Druck entsteht eher gesellschaftlich, denn das Entstehen bzw. die Intensivierung der Leistungsangebote von privaten Sicherheitsdiensten oder Bürgerwehren signalisiert ja: Uns reicht das von der Polizei gebotene Maß an Sicherheit nicht aus, wir wollen stärker ge- bzw. beschützt werden z. B. vor potenziellen Terroristen bzw. terroristischen Vereinigungen und OK, vor

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kriminellen Elementen unter den zigtausend Flüchtlingen, die sich seit Sommer 2015 in Österreich und Deutschland aufhalten, ohne dass bei der Einreise sie bzw. ihre Papiere (ausreichend) überprüft wurden. Die Bedrohung in Form von neuen Konkurrenten wird im Porter-Modell maßgeblich durch zwei Faktoren bestimmt (vgl. Porter 1999, S. 37 f.): • Eintrittsbarrieren für neue Unternehmen und • Vergeltungsmaßnahmen bestehender Unternehmen. (Ad Eintrittsbarrieren) Diese können in Folgendem bestehen (vgl. Schermann et al. 2013, S. 35 f.; vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 176): • Betriebsgrößenersparnisse („economies of scale“): Wie notwendig ist das Vorhandensein von Skaleneffekten (d. s. überproportionale Reduktionen der Gesamtkosten bei einer Erhöhung der Outputmenge), um mit dem Kostenniveau der Konkurrenz Schritt halten zu können? Ist z. B. eine Massenproduktion zur Erreichung der Konkurrenzpreise unumgänglich, so müssen potenzielle Mitbewerber mit hohem Kapitalaufwand in den Markt einsteigen. Das schon allein daraus resultierende hohe Risiko erhöht sich zusätzlich, da bestehende Marktteilnehmer ihre in der Vergangenheit getätigten (hohen) Investitionen mit vor neuen Konkurrenten schützen werden bzw. müss(t)en. Auf die Aktivitätsfelder der Polizei umgelegt bedeutet das, dass nur private Sicherheitsdienste als Unternehmen mit Parametern wie Umsatz, (Personal-)Kosten und Deckungsbeitrag kalkulieren müssen, nicht aber die (gesetzlich als solche definierte) Behörde Polizei. Je mehr private Sicherheitsdienste in einer bestimmten Region tätig sind, umso stärker werden sich unter ihnen Konkurrenz- und Preisdruck bemerkbar machen. Ohne die langfristig negativen gesellschaftlichen Folgen einer „zu schwachen“ Polizei zu negieren, könnte die Polizei durch solche Einheiten punktuell entlastet werden. Economies of scale treten auch in der Polizei auf, da es sich um eine logische Gesetzmäßigkeit (sinkende Fixkosten pro Stück bei steigender Outputmenge) handelt. Die Wiener Polizei z. B. erbringt pro Jahr vier bis fünf Millionen „Outputs“. Das sind Resultate polizeilicher Leistungen, wie etwa Alkohol-Tests oder Identitätsfeststellungen. Je mehr solcher Leistungen erbracht werden, umso rascher verteilen sich die Fixkosten (vor allem Personalkosten) auf die einzelnen Leistungseinheiten. • Kapitalbedarf: Sind wesentliche finanzielle Aufwendungen erforderlich, um im Markt für Sicherheitsleistungen erfolgreich zu sein? Je höher die finanziellen Anforderungen an Personal- und Sachkosten sowie Investitionsbedarf (z. B. Unterkünfte, Uniformen, Kfz, IT-Ausstattung, Waffen) und je höher das Risiko, die getätigten Aufwendungen im Falle eines Marktversagens oder fehlender Kunden zur Gänze zu verlieren, desto höher ist das Risiko aus dieser Eintrittsbarriere in den Markt.

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• Produktdifferenzierung: Ist es den bestehenden Marktteilnehmern, also vor allem der Polizei als größtem Player, am Markt für Sicherheit bereits gelungen, sich über entsprechende Leistungen erfolgreich am Markt zu positionieren? Je besser die präsenten Anbieter dieser Aufgabe nachkommen, desto höher sind die Kosten für neue Marktteilnehmer bezüglich des Aufbaus einer Marke „Sicherheitsdienst“ bzw. der Schaffung von Bürger-Loyalität. • Wechselkosten: Wie hoch wären die Kosten für den Kunden (Bürger), würde er vom Produkt des Herstellers A (d. h. mit Steuergeld finanzierte Sicherheit durch Polizeikräfte) auf das Produkt des Herstellers B (also einer privaten Sicherheitsfirma) wechseln – falls das überhaupt geht? Je höher diese Wechselkosten ausfallen, desto geringer ist für den Bürger der Nutzen aus einem Wechsel, und desto eher bleibt er seinem bisherigen „Sicherheitslieferanten“, also der Polizei, treu. • Zugang zu Distributionswegen: Besteht für einen neuen Anbieter ein kostengünstiger Distributions- und Kommunikationsweg zu den Kunden, oder müssen diese erst kostspielig aufgebaut werden? Je eher ersteres der Fall ist, umso niedriger die Eintrittsbarriere. • Absolute Kostenvorteile: Sie haben ihren Ursprung vor allem in der Lernkurve: Bestehen innerhalb einer Branche relevante Lerneffekte in der Leistungserbringung? Falls ja, würden sich potenzielle Mitbewerber von Beginn an mit einem Kostennachteil gegenüber den etablierten Massenproduzenten konfrontiert sehen. Sowohl bei der Polizei als auch weiteren Anbietern wird Aus-, Weiter- und Fortbildung (nicht nur, was die psychische und physische Konstitution, sondern auch, was social skills und spezifische Problemlösungsmethoden betrifft) groß geschrieben. • Staatliche Politik: Fördert die Politik die Beibehaltung bestehender Strukturen bzw. Institutionen bzw. Arbeitsplätze, und räumt sie der Sicherheit einen unverändert hohen bzw. noch höheren Stellenwert als bisher ein? Oder versucht sie, beim öffentlichen Gut Sicherheit zu sparen und Wachzimmer sowie Kommissariate zuzusperren? Weitere Aspekte der Politik in Bezug auf die Polizei werden im Bereich der Triebkräfte 7 „Staatliche Politik, Gesetze und Normen“ erörtert. • Private Unternehmen erfahren oft Unterstützung durch Subventionen, da sie Arbeitsplätze in einer spezifischen Region bieten. Für neue Marktteilnehmer könnten sich Chancen ergeben, falls eine politische Motivation hinsichtlich der Entwicklung neuer Tätigkeitsbereiche bestünde. • Patente bzw. Markenrechte: Sind die am Markt befindlichen Produkte durch Patente geschützt? Falls nein, könnten neue Mitbewerber über kostengünstigere Nachbauten am Markt erfolgreich sein. Als Praxisbeispiel der Privatwirtschaft können hier die Generika-Hersteller der Pharma-Industrie genannt werden. Dieser Faktor wird bei der Polizei i. d. R. aber keine Rolle spielen. (Ad Erwartete Vergeltung der etablierten Wettbewerber) Nicht nur Eintrittsbarrieren bestimmen die Wahrscheinlichkeit der Bedrohung durch neue Konkurrenten, sondern auch die zu erwartenden Vergeltungsmaßnahmen

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bereits etablierter Unternehmen. Um die Intensität des Vergeltungspotenzials bestimmen zu können, bieten folgende Fragen Unterstützung (vgl. Schermann et al. 2013, S. 37; vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 176): • Gab es bereits Vergeltungsmaßnahmen in der Vergangenheit bzw. sind diese innerhalb der Branche sogar die Regel? • Mit welcher Intensität können die Vergeltungsmaßnahmen – basierend auf der Finanzkraft der Unternehmen – ausfallen? • Wie hoch sind die Austrittsbarrieren für bestehende Anbieter? Dies beeinflusst maßgeblich den Intensitätsgrad, mit dem sie ihr bestehendes „Revier“ verteidigen würden. Sicherheit als Produkt bzw. Dienstleistung kennt eigentlich keinen Lebenszyklus. Sehr wohl kann aber der Bedarf an Sicherheit allgemein oder punktuell bzw. temporär steigen bzw. zurückgehen. In der dzt. Verfassung der Gesellschaften im EU-Raum wird Sicherheit als öffentliches Gut immer wichtiger; dagegen steht in vielen Staaten die Notwendigkeit vieler öffentlicher Haushalte, sparen zu müssen. Von Vergeltungsmaßnahmen seitens der Polizei wird wohl keine Rede sein. Zusammenfassend ist festzuhalten: Je höher die Eintrittsbarrieren für potenzielle Mitbewerber sind, und je stärker mit Gegenmaßnahmen bestehender Marktteilnehmer zu rechnen ist, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit einzustufen, mit der neue Anbieter in die Branche vorstoßen, und desto geringer ist konsequenterweise das von dieser Triebkraft ausgehende Bedrohungspotenzial. Neue Anbieter können die Polizeiarbeit punktuell ergänzen bzw. erleichtern.

29.4 Verhandlungsstärke der Abnehmer Abnehmer von Produkten und Leistungen können industrielle Abnehmer, Handelsunternehmen oder Endverbraucher sein. Kunden können die Rentabilität der Branche durch Forderung nach niedrigeren Preisen, nach einer Erhöhung der Qualität, flexibleren Lieferbereitschaften, etc. beeinflussen (vgl. Porter 1999, S. 58 f.; vgl. Schermann et al. 2013, S. 37 f.). Abnehmer der polizeilichen Sicherheitsleistungen sind – ähnlich – Unternehmen, Institutionen und Endverbraucher, d. h. einzelne (unbescholtene) Bürger, aber auch die Gesellschaft. Die Verhandlungsstärke der Abnehmer hängt von folgenden Faktoren ab: • Marktverhältnisse: Herrscht ein Anbietermonopol bzw. -oligopol – wenn schon vorhandene private Sicherheitsdienste mitgerechnet werden? Dann sind die Abnehmer im Falle eines Anbietermonopols auf den einzigen Anbieter praktisch angewiesen und müssen mit den Stärken und Schwächen des Polizeiapparats, der Polizeibeamten und der polizeilichen Sicherheitsleistungen leben. Das Sicherheitsgefühl der Wiener

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z. B. war aufgrund einer Befragung von Herbst 2015 „ziemlich hoch“ (vgl. o. V. 2015, S. 14; ähnlich die Lage in vielen deutschen Bundesländern, vgl. z. B. BKA 2015), ist seither aber rückläufig (vgl. Delcheva 2016, S. 10). • Anteil an den Gesamtkosten der Abnehmer (Wert der Produkte): Handelt es sich für den Kunden um ein wesentliches Gut? In der Regel werden Abnehmer umso (preis-)sensibler, je höher der jeweilige Stellenwert des Guts in der persönlichen Bedürfnis- und Werteordnung eingestuft werden kann. Ja, öffentliche Sicherheit ist für Bürger, Wähler und Unternehmen ein wesentliches Gut. Diese und andere Stakeholder haben ein buchstäblich vitales Interesse an diesem Gut, auch wenn es etwas kostet. • Standardisierungs- und/oder Differenzierungsgrad: Wie hoch ist der Standardisierungs- bzw. Differenzierungsgrad der Produkte ausgebildet? Hohe Standardisierung (wie z. B. bei Treibstoffen) verringert die Wechselkosten zwischen Anbietern, erhöht damit automatisch den Wettbewerb zwischen den Anbietern und führt letztlich zu einer günstigeren Verhandlungsposition der Abnehmerseite. Die Polizei kann sich gut differenzieren, wenn der USP und die Qualitäten der Polizeiarbeit nicht nur propagiert, sondern auch durch konkrete Handlungen und z. B. Fahndungserfolge und Kriminalprävention bewiesen werden. • Wechselkosten: Wie kostengünstig ist ein Anbieterwechsel für die Kunden realisierbar? Anwender von Apple-Macintosh-Produkten, die auf einen Windows-PC umsteigen, müssen z. B. aufgrund von Kompatibilitätsproblemen der Peripheriegeräte oder nicht umstellbarer Software-Produkte mit zusätzlichen Umstellungskosten rechnen. Wechselkosten sind in der Regel auch stark vom Standardisierungsgrad der Produkte abhängig. Im polizeilichen Zusammenhang lassen sich Kosten des Wechsels von der Polizei zu privaten Sicherheitsdiensten praktisch nicht feststellen, sie wären schon von Gesetz wegen nicht möglich. • Bedrohung durch Rückwärtsintegration der Kunden: Besteht eine glaubhafte Bedrohung, dass die Kunden eines Unternehmens beginnen, bei dessen Lieferanten einzukaufen bzw. die zugekauften Produkte selbst zu produzieren? Auf die Polizei übertragen: Besteht eine glaubhafte Bedrohung, dass die Bürger eines (Bundes-)Landes beginnen, selbst für (ihre) Sicherheit zu sorgen? Die Antwort lautet: Wahrscheinlich nicht, aber dieses Risiko besteht aus Sicht der Polizei. • Markttransparenz: Haben die Kunden vollständige Information über das Marktangebot? Sprich: Haben die Bürger vollständige Übersicht über das Leistungsspektrum der Polizei und das anderer Anbieter? Solange die Kundenseite nur mangelhaft über Alternativangebote informiert ist, solange bestehen Verhandlungs- und Profilierungsspielräume für die Polizei. • Produktbedeutung: Wie hoch wird die Bedeutung des Anbieterprodukts für die Kunden? Sollte das Produkt für den Abnehmer leicht ersetzbar sein, so erhöht sich automatisch der Wettbewerbsdruck auf der Anbieterseite.

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• Wie hoch wird die Bedeutung des Produkts Sicherheit für die Qualität der Wertschöpfung eines Landes und des sozialen Friedens eingestuft? Die Antwort ist wohl: Sehr hoch. Insgesamt haben die Abnehmer ein hohes Interesse an qualitativ hochwertigen Sicherheitsleistungen, damit sich ein Sicherheitsgefühl einstellt. Nicht alle der im Fünf-KräfteModell genannten Faktoren sind aber aus Sicht der Polizei relevant.

29.5 Verhandlungsstärke der Lieferanten Das Ergebnis einer Analyse der Lieferanten- bzw. Anbietermacht stellt für Organisationen die Basis einer strategiegerechten Beschaffungspolitik dar. Deren Ziel besteht darin, die eigene Position gegenüber den wichtigsten Lieferanten zu stärken. Mögliche Maßnahmen können vom Aufbau langfristiger Lieferkooperationen, über einen bewussten Aufbau und Unterstützung kleinerer Lieferanten, bis hin zur Realisierung einer Rückwärtsintegration führen (vgl. Porter 1999, S. 58 f.; vgl. Schermann et al. 2013, S. 38 f.). Grundsätzlich gelten bei der Lieferantenanalyse jene Beeinflussungsfaktoren, die schon im Zuge der Analyse der Abnehmerstärke genannt wurden – hier jedoch mit umgekehrten Vorzeichen. Als zusätzliche Bestimmungsfaktoren der Lieferantenstärke können noch genannt werden: • Markenstärke: Ist die Marke des Lieferanten stark, und wird diese Markenstärke auch von den Kunden wahrgenommen und/oder honoriert? Die Polizei als Kunde und Marke wird vor allem bei Waffen und Ausrüstung auf Qualität achten. Daher werden Lieferanten, die sich ihrerseits auf ihre Markenarbeit konzentrieren, auch reüssieren. • Bedrohung durch Vorwärtsintegration der Lieferanten: Besteht eine glaubhafte Bedrohung, dass die Lieferanten beginnen, die Polizei als Abnehmer „zu überspringen“, um direkt an Bürger Waffen, Dienstkleidung u. Ä. zu verkaufen? Als Beispielunternehmen kann Magna International Inc. genannt werden, die mit – dem früher geplanten – Kauf von Opel ihre Positionierung als reiner Zulieferer für die Automobilindustrie aufgegeben hätten und damit ein direkter Konkurrent ihrer ursprünglichen Abnehmer geworden wäre. Im polizeilichen Kontext hat diese Frage nicht einmal theoretische Bewandtnis. • Qualitäts- und Serviceniveau des bzw. der Anbieter: Wie hoch kann die Bedeutung dieser beiden Faktoren für das eigene Unternehmen eingestuft werden? Im Gegensatz zur vorigen Frage spielt dieser Punkt in der Polizeiarbeit eine, wenn nicht sogar die herausragende Rolle aus Sicht der Bürger: Service- und Qualitätsansprüche der Bürger äußern sich in Forderungen nach professioneller Aufklärung bzw. Informationsarbeit, verstärkter Präsenz der Polizeikräfte, z. B. im Straßenverkehr, nach steigenden Aufklärungsquoten von Straftaten, in besserer internationaler Vernetzung

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(vor allem mit Geheimdiensten), oder in rascherer Verfügbarkeit bei Krisenszenenoder Bedrohungsszenarien. Dies bedeutet entsprechende Anforderungen an die Lieferanten von Gütern und Diensten, die die Polizei verwendet, wie z. B. IT-Ausstattung oder Fuhrpark. Die Formen und Modalitäten der Beschaffung durch Polizeibehörden sind dabei gesetzlich geregelt. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass Lieferanten aus Sicht der Polizei eine klar definierbare, aber nicht wesentliche Rolle spielen.

29.6 Druck durch Substitutionsprodukte und -dienste Es geht um alternative Sicherheitsleistungen bzw. Formen der Sicherheit. Findet die angebotene Produkt- bzw. Servicepalette der Polizei unter den Bürgern nicht mehr ausreichend Unterstützung und Anklang, werden zunehmend andere Anbieter bzw. Leistungen nachgefragt. Es gibt keine Alternative zu Sicherheit, auch keine 100 % ige Sicherheit, es gibt aber viele Formen von Sicherheit, z. B. Cyber-, Einbruch-, Verkehrssicherheit, und mehrere Stufen von Sicherheit, z. B. Mindest-, Durchschnitts-, hohe und höchste Sicherheitsstufe. Hier können aus Sicht der Polizei Vorsprünge bzw. Rückstände gegenüber anderen Anbietern eintreten. Als Faktoren zur Bewertung des Bedrohungspotenzials durch Substitutionsprodukte und -dienste können genannt werden: (vgl. Porter 1999, S. 57 f.; vgl. Schermann et al. 2013, S. 40; vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 177): • Produktloyalität: Wie hoch ist der Ausprägungsgrad an Produktloyalität bzw. Markenaffinität innerhalb der zu analysierenden Branche? Als Beispiel aus der Privatwirtschaft können die Kunden von Apple genannt werden, die eine überdurchschnittlich hohe Produktloyalität zu Apple-Produkten aufweisen. Für Apple ergibt sich die angenehme Situation, dass sie – aufgrund ihres geschickten Marketings – über einen ausgesprochen treuen und nur wenig preissensiblen Kundenstamm verfügen. Für Polizei und Polizeiarbeit muss gelten: Es bedarf laufender Anstrengungen zur Festigung der Produktloyalität, der Bekanntheit und Beliebtheit der Marke „Polizei“ (Informationsveranstaltungen, auch auf YouTube, Leistungsschauen, Schnuppertage, Coachings oder Tage der Offenen Tür sind nur einige Beispiele für Maßnahmen); Voraussetzung dafür wird i. d. R. eine gewisse Konstanz und Verlässlichkeit sein, mit der die Polizei bzw. -behörden den Bürgern Sicherheitsleistungen anbieten. • Wechselkosten: Zum wiederholten Male dieser Punkt: Wie hoch sind die für den Kunden (Bürger) entstehenden Umstellungskosten auf ein anderes Produkt? Siehe dazu die oben formulierten Erkenntnisse. • Qualitäts- und Preisunterschiede: Sind die Qualitäts- und Preisunterschiede zwischen den Originalprodukten und dessen Substituten eher hoch oder niedrig ausgeprägt?

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Ziel der Polizeiarbeit muss es – zusammenfassend – auch unter diesem Aspekt sein, den Qualitätsvorsprung gegenüber alternativen Anbietern von Sicherheitsleistungen und die gesamte Palette an polizeilichen Leistungen stets weiter zu entwickeln. Maßstab dafür sind nicht nur State-of-the-art-Polizeileistungen, sondern auch die unterschiedlichen Formen von Kriminalität, vor allem im Rahmen der IT-Kriminalität.

29.7 Rivalität unter den bestehenden Unternehmen Hohe Rivalität unter etablierten Unternehmen führt in der Privatwirtschaft zu hohem Wettbewerbsdruck und beeinflusst damit das Potenzial der gesamten Branche. Dieser Umstand gründet in der Tatsache, dass sich die Maßnahmen einer Organisation meist spürbar auf die Maßnahmen anderer Organisationen auswirken, die Konkurrenten also wechselseitig voneinander abhängig sind. Der Grad dieser internen Rivalität ist von Branche zu Branche unterschiedlich. Als diesbezügliche Gradmesser können für die Privatwirtschaft folgende Kriterien herangezogen werden (vgl. Porter 1999, S. 51 f., vgl. Schermann et al. 2013, S. 40 f.; vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 176 f.): • Branchenwachstum: Wächst die Branche nur sehr langsam bzw. schrumpft sie sogar? In diesen Fällen wäre ein Wachstum des eigenen Unternehmens nur über die Gewinnung von Marktanteilen der Konkurrenz möglich. Wächst die Branche jedoch schnell, so müssen die bestehenden Unternehmen lediglich mit dem Branchenwachstum Schritt halten, um signifikante Zuwachsraten zu erzielen. Im Polizei-Kontext geht es nicht um Marktanteile, es ist bei Sicherheitsleistungen von einer Branche mit Wachstumspotenzial auszugehen, in der Sicherheit laufend breiter verstanden und vielschichtiger wird, in der das qualitätsvolle Vermitteln von Sicherheitsgefühl als Gradmesser der Bevölkerung für die Leistungen der Polizei gesehen werden kann, und wo Sicherheit im Sinne von höherer und mehr Sicherheit verstanden wird. • Hohe Fixkosten: Ist die Branche gekennzeichnet durch hohe Fixkosten der Unternehmen? Daraus ergibt sich das Erfordernis, die Kapazitäten auszulasten, was in der Privatwirtschaft oft zu Preiskämpfen führt. Der Polizeiapparat hat vor allem Personalkosten zu tragen. Unausgelastete Beamte – seit einigen Jahren kaum noch zu finden – bringen keine Outputs, damit keine Wertschöpfung bzw. tragen so nicht zur Erhöhung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung bei. • Zahlreiche und/oder gleich ausgestattete Wettbewerber: Gibt es innerhalb der Branche einen eindeutigen Marktführer? Falls nicht, ist die Rivalität um die vorherrschende Position dementsprechend hoch. Zusätzlich ist bei einer hohen Anzahl von Konkurrenten das Erkennen von gefährdenden Aktionen schwierig. Sind die Unternehmen mit

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ähnlichen (finanziellen) Ressourcen ausgestattet, ist auch die Wahrscheinlichkeit von Vergeltungsmaßnahmen höher einzuschätzen. Im Fall der Polizei ist von einem etablierten Monopol-Markt mit klaren Strukturen auszugehen. Ein wie immer geartetes Maß an Rivalität wird es zwischen Polizei und potenziellen neuen Konkurrenten schon aufgrund der derzeit geltenden gesetzlichen Bestimmungen nicht geben. • Homogene Produkte: Sind die Sicherheitsprodukte und -dienste direkte Substitute zueinander bzw. sind sie mit keinen hohen Wechselkosten verbunden? In diesem Falle wäre eine Differenzierung kaum möglich, und der Wettbewerb würde über den Preis geführt werden. In der Polizei geht es darum, durch Herausarbeiten, Betonen und Bewerben des eigenen USP Rivalität mit alternativen Sicherheitsanbietern nachhaltig verringern. Nur die Polizei kann die erforderliche Leistungspalette und -qualität aufweisen, wie sich das z. B. in Spezialeinheiten wie Alpinpolizei (in Österreich), Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung, Entschärfungsdienst, Flugpolizei und Sonderkommanden zeigt. • Austrittsbarrieren: Gibt es ökonomische, strategische oder emotionale Faktoren, die einen Verbleib innerhalb einer grundsätzlich unrentablen Branche begründen können? Im Polizei-Kontext stellt sich diese Frage nicht, da weder Gesellschaft noch Legislative Interesse an einer Abschaffung von polizeilichen Sicherheitsdiensten haben kann. Die Polizei hat es – zusammenfassend – eindeutig in der Hand, sich als einziger Anbieter von professioneller Sicherheitsarbeit zu positionieren und zu profilieren. Der Weg dorthin führt nur über Qualitätsarbeit im Sinne aller Stakeholder, vor allem aber der Bürger und Unternehmen, und um die Kriminalitätsrate weiterhin effektiv niedrig zu halten.

29.8 Potenzielle bzw. aktuelle Täter und Tatverdächtige In diesem Kräftefeld werden die Präventions- und die Repressionsmaßnahmen der Polizei gebündelt. Das Erarbeiten von Täterprofilen, Fahndungsdatenbanken, Spurenanalysen, Beschatten von Verdächtigen u.v.a.m. fallen in diesen Tätigkeitsbereich. Wie stellt sich die aktuelle Sicherheitslage in Deutschland und Österreich dar? Im Folgenden soll dabei von einfachen Delikten wie Verstöße gegen die StVO abgesehen werden. a) Deutschland Die Zahl der begangenen Verbrechen in Deutschland ist 2014 auf über sechs Millionen gestiegen (vgl. BKA 2014). Ein Anstieg der Verbrechen wurde unter anderem bei Diebstählen (gegenüber 2013 plus 2,4 % auf 2,4 Mio. Fälle), Wohnungseinbrüchen (plus 1,8 % auf über 150.000

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Fälle), Straßenkriminalität (plus 2,5 % auf über 1,3 Mio. Fälle), Rauschgiftdelikten (plus 9,2 % auf fast 280.000 Fälle), Betrugsdelikten (plus 3,3 % auf rd. 1 Mio. Fälle) und ausländerrechtlichen Straftaten (plus 41,5 % auf knapp 16.000 Fälle) registriert. Einen Rückgang gab es dagegen bei der Gewaltkriminalität (minus 2,1 % auf rd. 180.000 Fälle), Sachbeschädigungen (minus 3,3 % auf rd. 600.000 Fälle) und bei Autodiebstählen (minus 2,8 % auf rd. 36.000 Fälle). Die Aufklärungsquote – als wichtige Kennzahl für die Qualität der Polizeiarbeit – lag bei 54,9 %. Von den etwa 2,1 Mio. Tatverdächtigen hatten rund 29 % keinen deutschen Pass. Ihre Zahl stieg um 14,7 %. Im Jahr 2015 wurden in Deutschland 6.330.649 Straftaten polizeilich registriert. Gegenüber dem Vorjahr bedeutet dies einen Anstieg um 4,1 %. Die Häufigkeitszahl erhöhte sich von 7530 auf 7797 Fälle pro 100.000 Einwohner (vgl. BKA 2016). Die Gesamtaufklärungsquote lag mit 3.564.811 aufgeklärten Fällen im Jahr 2015 bei 56,3 %. Im Jahr 2015 wurden 2.369.036 Tatverdächtige ermittelt (2014: 2.149.504). Bei den deutschen Tatverdächtigen wurde ein Rückgang um 4,9 % und bei den nichtdeutschen Tatverdächtigen ein Anstieg um fast 48 % registriert. Der Tatverdächtigenanteil von Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit hat sich im Vergleich zum Vorjahr von 28,7 auf 38,5 % erhöht. Der starke Anstieg der Fall- und Tatverdächtigenzahlen liegt in der hohen Anzahl der ausländerrechtlichen Verstöße (z. B. unerlaubte Einreise und unerlaubter Aufenthalt) im Zusammenhang mit Migrationsströmen begründet. Wie in den Vorjahren dominierten auch 2015 die Diebstahlsdelikte mit einem Anteil von 39,2 % an der Gesamtkriminalität. Bei „Diebstahl ohne erschwerende Umstände“ erhöhte sich im Vergleich zum Vorjahr die Anzahl um 2 %. Dies ist – wie auch 2014 – insbesondere auf die Anstiege bei „einfacher Taschendiebstahl von sonstigem Gut“, bei „einfacher Ladendiebstahl“, sowie bei „einfacher Diebstahl von unbaren Zahlungsmitteln“ zurückzuführen. „Wohnungseinbruchdiebstahl“ verzeichnete erneut einen Anstieg (+9,9 %), ebenso der darunter fallende „Tageswohnungseinbruch“ (+11,1 %). Nach einem Anstieg im Jahr 2014 sind die registrierten Betrugsfälle im Jahr 2015 um 0,3 % geringfügig gesunken. Verantwortlich hierfür sind vor allem deutliche Rückgänge bei „Sonstiger Sozialleistungsbetrug“, bei „Betrug mittels rechtswidrig erlangter Daten von Zahlungskarten“ und bei „Sonstige weitere Betrugsarten“. Ansteigende Fallzahlen wurden auch bei „Anlagebetrug“ (+5,5 %), Rückgänge bei „Betrug mittels rechtswidrig erlangter Kreditkarten“ (−3,8 %) festgestellt. Die Anzahl der „Straftaten gegen die persönliche Freiheit“ sank 2015 um 1,7 % auf 191.704 Fälle (2014: 195.036 Fälle). Hiervon betrafen rd. 100.000 Fälle den Deliktsbereich der „Bedrohung“, nahezu die gleiche Anzahl wie im Vorjahr. Eine Zunahme um 4,8 % auf 505 Fälle wurde bei „Menschenhandel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung“ registriert (wenn auch bei geringer Fallzahl). Rückgänge sind sowohl bei „Nötigung“ (−1,3 % auf 64.883 Fälle) als auch bei „Nachstellung“, dem sog. Stalking (−9,9 % auf 19.704 Fälle) zu verzeichnen.

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Die von 2009 bis 2012 kontinuierlich gestiegene Anzahl der Fälle bei „sexueller Missbrauch von Kindern“ ist 2015 – wie bereits 2013 und 2014 – wieder leicht rückläufig. Hier ist aber nach wie vor von einem hohen Dunkelfeld auszugehen. Anders als im Vorjahr ist 2015 eine Abnahme bei der „Verbreitung pornografischer Schriften“ zu registrieren (−1,5 %). Die Aufklärungsquote in diesem Bereich stieg um 3,0 %-Punkte auf 85,6 %. Bei „Besitz und Verschaffung von Kinderpornografie“ sank die Fallzahl. Im Jahr 2015 wurden 4790 Fälle von „Wettbewerbs-, Korruptions- und Amtsdelikten“ erfasst. Das entspricht einem Rückgang um 27,1 % im Vergleich zu 2014. Das Dunkelfeld wird jedoch auf ein Vielfaches geschätzt. Die Anzahl der Fälle der „Wirtschaftskriminalität“ sank 2015 um 3,5 %. Auch die der Wirtschaftskriminalität zuzuordnenden „Wettbewerbsdelikte“ sowie die „Wirtschaftskriminalität bei Betrug“ gingen zurück. Zunahmen gab es im Bereich „Insolvenzstraftaten“ (+3,0 % auf 11.153 Fälle), bei „Betrug und Untreue im Zusammenhang mit Beteiligungen und Kapitalanlagen“ (+4,7 % auf 8022 Fälle) und bei „Wirtschaftskriminalität im Anlage- und Finanzierungsbereich“ (+5,6 % auf 9136 Fälle). Insgesamt wurden 2,1 % mehr Rauschgiftdelikte im Jahr 2015 registriert und damit 282.604 Fälle. Im Jahr 2015 wurden 244.528 Fälle erfasst, die unter Nutzung des Tatmittels Internet begangen wurden (2014: 246.921 Fälle). Dies bedeutete einen Rückgang um 1 % gegenüber dem Vorjahr. Überwiegend handelte es sich hierbei um „Betrugsdelikte“ (Anteil: 74,5 %), darunter vor allem „Warenbetrug“. 7,3 % aller mit dem Tatmittel Internet begangenen Delikte sind Fälle von „Computerbetrug“ (2014: 6,7 %). Dessen Fallzahl ist von 16.536 (2014) auf 17.857 Fälle (2015) gestiegen. Die „Verbreitung pornografischer Schriften“ über Internet stieg von 6774 auf 6983 Fälle (+3,1 %). Bei „Ausspähen und Abfangen von Daten, einschließlich Vorbereitungshandlungen“ ist die Fallzahl mit einem Anteil von 3,1 % rückläufig (2014: 4 %). Die „Computerkriminalität“ sank 2015 um 5,2 % auf 70.068 Fälle. Dies ist überwiegend auf einen Rückgang der Fallzahlen bei „Ausspähen, Abfangen von Daten einschl. Vorbereitungshandlungen“ (−19,0 %) und bei „Datenveränderung, Computersabotage“ (−37,5 %) zurückzuführen. Die „IuK-Kriminalität im engeren Sinne“ ist eine Teilmenge der Straftaten im Deliktsbereich der Computerkriminalität. In diesem Bereich wurden 45.793 Fälle und damit gegenüber 2014 ein Rückgang um 8,3 % registriert. Die Aufklärungsquote stieg um 3,5 %-Punkte auf 32,8 % und im Teilbereich „Datenveränderung und Computersabotage“ um 9 %-Punkte auf 26,7 % (2014: 17,7 %). Die „Straßenkriminalität“ liegt mit 1.329.070 Fällen bei 21 % der Gesamtkriminalität (22,4 % an der Kriminalität ohne ausländerrechtliche Verstöße).

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Anstiege sind bei „Taschendiebstahl insgesamt“ (+7,0 %auf 168.142 Fälle) sowie bei „Schwerer Diebstahl von/aus Automaten“ (+20,5 % auf 11.544 Fälle) festzustellen. Der seit dem Jahr 2009 festgestellte Rückgang der „Gewaltkriminalität“ setzte sich 2015 nicht fort. Zurückzuführen ist diese Entwicklung in erster Linie auf Zunahmen im Bereich „Gefährliche und schwere Körperverletzung, Verstümmelung weiblicher Genitalien“ (+1,3 % auf 127.395 Fälle) und bei „Schwerer Raub auf sonstige Zahlstellen und Geschäfte“ (+10,5 % auf 1200 Fälle). Abgenommen haben jedoch die „Raubdelikte insgesamt“ (−1,8 % auf 44.666 Fälle). Die in der Definition der Gewaltkriminalität nicht enthaltene „Vorsätzliche einfache Körperverletzung“ stieg gegenüber 2014 um 0,3 % auf 375.541 Fälle. b) Österreich 2014: Die Zahl der Anzeigen in Österreich erreichte den Rekordtiefstand der letzten zehn Jahre. Wurden 2005 noch über 604.000 Fälle und 2013 noch über 546.000 Fälle angezeigt, so waren es 2014 527.692 Anzeigen. Im Vergleich zu 2013 bedeutet das einen Rückgang um 3,4 %. Die Aufklärungsquote liegt konstant bei 43,1 % (vgl. .BK 2015; vgl. APA 2015). Unter den Sammelbegriff Big Five fasst das .BK die fünf Kriminalitätsfelder mit dem größten Einfluss auf das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung zusammen: Die Zahl der Einbrüche in Wohnungen und Wohnhäuser stieg 2014 um 3,4 % auf rd. 17.000 Anzeigen 2005 und 2009 lag die Zahl der Anzeigen noch über 21.000. Bei der vorsätzlichen Tötung und Körperverletzung als auch bei den Delikten gegen die sexuelle Integrität und Selbstbestimmung ist die Zahl der Anzeigen deutlich rückläufig: 107 Fälle von vorsätzlicher Tötung wurden 2014 angezeigt. Das ist ein Rückgang von 31,8 % im Vergleich zum Vorjahr. Auf die vorsätzliche Körperverletzung entfielen 37.659 Anzeigen, was einem Rückgang von 4,7 % gegenüber 2013 entspricht. Die Zahl der Anzeigen wegen Delikte gegen die sexuelle Integrität und Selbstbestimmung sank von 2662 Anzeigen (2013) auf 2418 Anzeigen (2014). Die Aufklärungsquote bei Gewaltdelikten war mit 82,8 % konstant hoch. Die Zahl der Anzeigen wegen Cybercrime sank um 10,8 %; 2014 waren es österreichweit 8966 Anzeigen, 2013 noch 10.051. Der Rückgang der Zahl der Anzeigen ist vor allem beim Internetbetrug zu finden (minus 13,5 % von 7667 auf 6635 Anzeigen 2014). In der Wirtschaftskriminalität ist 2014 ein Rückgang um 9,8 % auf 49.620 Anzeigen festzustellen. 2013 wurden 55.023 Fälle zur Anzeige gebracht. Der Großteil der Anzeigen der Wirtschaftskriminalität – 73,6 % – entfällt auf Betrugsdelikte, die Urkundenunterdrückung und die Entfremdung unbarer Zahlungsmittel. Die klassischen Wirtschaftsdelikte, wie Untreue, betrügerische oder fahrlässige Krida, Sozialbetrug usw. machen zwar lediglich 2,2 % der gesamten Wirtschaftskriminalität aus, die Schäden gehen jedoch in die Milliardenhöhe. Bei diesen Delikten stieg die Aufklärungsquote 2014 auf 97,2 %.

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2015: Mit 517.870 angezeigten Delikten ging die Zahl der Anzeigen in Österreich 2015 wie in den Jahren davor abermals zurück. Verglichen mit den letzten zehn Jahren wurde 2015 erneut ein Tiefstand erreicht. Die Aufklärungsquote ist gleichbleibend hoch (vgl. .BK 2016). Die Zahl der Anzeigen wegen Wohnraumeinbruchs ist merkbar zurückgegangen. Die Zahl der Dämmerungseinbrüche in den Wintermonaten konnte durch verstärkte Maßnahmen noch deutlicher als im Jahr 2014 verringert werden. Abermals gesunken ist 2015 die Zahl der Diebstähle von Kraftfahrzeugen. Die gesetzten Schwerpunktmaßnahmen wie zum Beispiel gegen den Dämmerungseinbruch in den Wintermonaten sowie die eigens eingerichteten Einheiten, wie die Sonderkommission (SOKO) Kfz gegen den KfzDiebstahl, greifen. Die Zahl der Anzeigen im Bereich der Gewaltkriminalität ist marginal gestiegen, was auf einen Anstieg der Anzeigen gegen vorsätzliche Körperverletzungen sowie Tötungsdelikte zurückzuführen ist. Anzeigen gegen Delikte der sexuellen Integrität waren 2015 rückläufig. Cybercrime ist und bleibt ein äußerst dynamisches und innovatives Kriminalitätsphänomen, das die Ermittlungsbehörden ständig vor neue Herausforderungen stellt. Die Internationalität dieser Kriminalitätsform verbunden mit den Möglichkeiten der Verschlüsselung und Anonymisierung erklären die ständig steigende Zahl von CyberAngriffen und somit auch deren Anzeigen. Die Wirtschaftskriminalität ist 2015 um 2 % gesunken. Bei rund 65 % der Anzeigen handelt es sich um niederschwellige Delikte, wie Betrug, Urkundenunterdrückung und Entfremdung unbarer Zahlungsmittel. Aufgrund der weltpolitischen Situation und der daraus resultierenden Flüchtlingsströme hat die Schlepperkriminalität 2015 sehr stark zugenommen und somit das Ergebnis der Kriminalstatistik belastet. Im Jahr 2015 wurden 9569 Anzeigen wegen Schlepperei (§ 114 Fremdenpolizeigesetz) gemeldet, was einen Anstieg um 85 % gegenüber 2014 bedeutet. Nach Schätzungen Europols hatten im vergangenen Jahr über 90 % der Migrantinnen und Migranten die Hilfe von Schleppern. Vor welchen Herausforderungen steht die Kriminalpolizei (vgl. APA 2015)? Kriminalität verändert sich laufend, was auch immer flexiblere Strategien und Maßnahmen von der Polizei verlangt. Sie wird auch weiterhin die Bevölkerung sowie Vertreter der Zivilgesellschaft, der Wirtschaft und der Wissenschaft in polizeiliche Maßnahmen aktiv miteinbeziehen. Länder- und fachübergreifende Kooperationen finden u. a. bei den Ermittlungen im Darknet statt, wo österreichische und deutsche Suchtgift-und Cyber-Ermittler zusammenarbeiten. Die Vorfälle von Köln in der Silvesternacht 2015/16, aber auch in Wien und anderen europäischen Städten lassen unschwer neue Herausforderungen an die Polizei, aber auch an die Gesellschaft als Ganzes und den Gesetzgeber erkennen. Bei einem anhaltenden Zustrom rechnet Europol damit, dass sich die Gewinne der organisierten Täterbanden 2016 verdoppeln oder verdreifachen. Konkrete Maßnahmen, wie unter anderem die Installierung des Joint Operational Office in Wien,

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wurden bereits erarbeitet und werden umgesetzt. Die weitere Analyse möglicher Auswirkungen der Migrationswelle nach Europa und entsprechende Ermittlungsschritte werden 2016 ein Schwerpunkt der kriminalpolizeilichen Arbeit sein. Eine weitere Herausforderung stellen komplexe Wirtschaftsgroßverfahren dar. Neben der Repression werden auch innovative und kreative Konzepte in der Prävention verstärkt. Dabei steht das Bemühen um mehr Kommunikation mit den Bürgerinnen und Bürgern im Mittelpunkt, z. B. über den Aufbau einer Beschwerde- und einer Misshandlungsstatistik. Die wichtigsten Treiber dieser Entwicklung sind einerseits die weiterhin dynamische Entwicklung der Kriminalität, neue Formen der Kriminalität (z. B. im Cybercrime) und die steigende Professionalisierung aufseiten der (potenziellen) Delinquenten. Hier bietet sich der Polizei aber die Chance, nicht nur mit der Entwicklung der Kriminalität mitzuhalten, sondern laufend – die erforderlichen finanziellen und personellen Ressourcen vorausgesetzt – Methoden zu entwickeln, um potenziellen Tätern den entscheidenden Schritt voraus zu sein. Zweitens treibt die weltweite Zunahme von Verbrechen mit terroristischem Hintergrund, wobei sog. „lone wolves“ (Einzeltäter) stärker in Aktion treten könnten, und die polizeilichen Abwehr-Möglichkeiten begrenzt scheinen, weil die Form der Tatbegehung kaum vorhersagbar ist. Es bedarf künftig voraussichtlich weiter verstärkter Polizeipräsenz, vor allem wenn es aus Sicht von Tätern um sog. Groß- und Symbolziele geht, wie die Amokfahrt in Nizza von Juli 2016 deutlich gemacht hat (vgl. Möseneder 2016, S. 5). Gegen Mitte 2016 ist bei Bürgern das Gefühl von Sicherheit im Schwinden; vor allem die größeren Städte kämpfen mit einem leichten Kriminalitätsanstieg und sozialen Spannungen (vgl. Delcheva 2016, S. 10–11; vgl. Seeh und Wetz 2016, S. 10–11).

29.9 Staatliche Politik, Gesetze und Normen Politik und Gesetze haben für den Wirkungsbereich der Polizei in Deutschland und Österreich ausschlaggebende Bedeutung. a) Deutschland Die entscheidenden Rechtsgrundlagen für die Polizeiarbeit in Deutschland sind neben den bundeseinheitlichen Strafgesetzen und der Straßenverkehrsordnung die Polizeigesetze des Bundes und der Länder, die für ihre Polizei Aufgaben und Befugnisse regeln (vgl. o. V. 2012, o. S.): Zwar gab es Mitte der 1970er-Jahre einen Musterentwurf für ein Polizeigesetz, der vom zentralen Koordinationsorgan der Polizei − der Innenministerkonferenz von Bund und Ländern (IMK) − erarbeitet wurde, um einen vergleichbaren Rechtsrahmen für alle Polizeien zu schaffen. Bis heute sind jedoch Unterschiede zwischen den Polizeigesetzen der Länder festzustellen, die beispielsweise den „finalen Rettungsschuss“,

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also die gezielte Tötung eines Täters unter bestimmten Bedingungen, abweichend oder unvollständig regeln. Im Grundgesetz finden sich nur wenige Aussagen zur Polizei und Polizeiorganisation. Auf Bundesebene existieren „nur“ das Bundeskriminalamt und die Bundespolizei (bis Juli 2005 als Bundesgrenzschutz). Das Rückgrat deutscher Polizeien bilden die 16 Polizeien der Bundesländer. b) Österreich Die Polizei ist den unter der Leitung des Innenministeriums geführten Sicherheitsbehörden, in erster Linie einer der für jeweils ein Bundesland sicherheitsrechtlich zuständigen neun Landespolizeidirektionen, zur Verrichtung des Exekutivdienstes beigegeben. Den Bezirksverwaltungsbehörden sind zur Wahrung der Sicherheitsagenden auf Bezirksebene das Bezirkspolizeikommando und die entsprechenden Polizeiinspektionen unterstellt. Dies ist für Österreich im Sicherheitspolizeigesetz (SPG) 1991 idgF geregelt. Die Exekutivbeamten haben nach zig Gesetzen Einschreitungsbefugnisse, so z. B. nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch bzw. ABGB, Asylgesetz, Exekutionsordnung, Finanzstrafrecht oder Waffengesetz. Die wichtigsten Triebkräfte auf diesem Feld sind daher die Zahl der Gesetze bzw. Novellierungen, ihre Komplexität und die darin definierten Einschreitungsbefugnisse.

29.10 Beurteilung der Attraktivität der Branche aus Sicht der Polizei Die Analyse von Porters fünf Bereichen der Triebkräfte privatwirtschaftlicher Organisationen wie auch die Analyse der Branche der Polizei bzw. der Sicherheitsleistung nach dem Sieben-Kräfte-Modell darf sich nicht auf die Ist-Situation reduzieren, sondern soll auch Prognosen über zukünftige Entwicklungen im Geschäftsfeld ermöglichen; damit ergibt sich der in Abb. 29.3 gezeigte Beurteilungsraster (vgl. Schermann et al. 2013, S. 42; vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 178). Zur Beurteilung der Stärke der Triebkräfte bzw. Einflussfaktoren je Kräftefeld kann z. B. die Schulnotenskala (1 = geringe Bedrohung bzw. Verhandlungsmacht, 5 = große Bedrohung bzw. Verhandlungsmacht) herangezogen werden. Bei der Analyse empfiehlt es sich, je Analysefeld in positive und in negative Einflussfaktoren zu trennen. Da eine Branchenanalyse tunlichst als Teamarbeit kompetenter Entscheidungsträger bzw. Stakeholder erstellt werden soll, werden so Beurteilungen durch mehrere Personen abgegeben. Daraus wird dann ein Durchschnittswert (Gesamtnote, „Gesamtscore“) für jedes der sieben Kräftefelder errechnet. Die einzelnen Analysefelder können zudem – je nach aktueller oder strategischer Bedeutung – noch gewichtet werden. Note mal Gewichtung = Ergebnis. Wenn wir annehmen, dass die sieben Kraftfelder jeweils das gleiche Gewicht haben, also 14,28 %,

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Abb. 29.3  Auswertung der Ergebnisse der Sieben-Kräfte-Analyse. (Bildrechte: Eigene Darstellung [Urheberrecht beim Autor])

spiegeln sich die Schulnoten 1:1 im Ergebnis. Die letzte Spalte enthält eine Prognose, welche künftigen Triebkräfte eher als Risiko oder als Chance wahrgenommen werden sollten. Aufgrund der vorliegenden Analyse der sieben Kräfte kann aus Sicht der Polizei die Branche für Sicherheitsdienstleistungen im Bewertungsraster wie in Abb. 29.3 beurteilt werden. Eine ausführliche Branchenanalyse bildet also eine Basis für die Strategieentwicklung. Die Strategie muss dabei so gewählt werden, dass die Organisation ihre Stärken optimal nutzen und gegenüber derzeitigen und potenziellen Delinquenten ausspielen kann.

Literatur APA (2015) http://www.ots.at/presseaussendung/OTS_20150312_OTS0144/sicherheit-2014-rueckgang-der-kriminalitaet-in-oesterreich. Zugegriffen: 30. Dez 2015 .BK [Bundeskriminalamt] (2015) Sicherheit 2014, Broschüre des BKA Österreich. BKA, Wien .BK (2016) Sicherheit Österreich 2015, Wien. http://www.bmi.gv.at/cms/BK/publikationen/krim_ statistik/2015/1342016_Web_Sicherheit_2015.pdf. Zugegriffen: 5. Juli 2016 BKA (2014) http://www.bka.de/DE/Publikationen/PolizeilicheKriminalstatistik/2014/pks2014__ node.html?__nnn=true. Zugegriffen: 29. Dez 2015

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BKA (2015) http://www.bka.de/nn_205932/DE/Publikationen/JahresberichteUndLagebilder/PeriodischerSicherheitsbericht/psb_node.html?_nnn=true BKA (2016) Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS). http://www.bka.de/DE/Publikationen/PolizeilicheKriminalstatistik/pks_node.html. Zugegriffen: 6. Juli 2016 Delcheva M (2016) Verunsichertes Österreich. Wiener Zeitung, 28./29. Mai, S 10–11 Eschenbach R, Siller H (2011) Controlling professionell, 2. Aufl. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Möseneder M (2016) Werden nicht in der Lage sein, die Tatmittel einzugrenzen. DerStandard, 16./17. Juli, S 5 o. V. (2012) Polizeien in Deutschland. https://www.bpb.de/politik/innenpolitik/76660/polizeien-indeutschland. Zugegriffen: 29. Dez 2015 o. V. (2015) Die Wiener fühlen sich ziemlich sicher. Der Standard, 19./20. Dezember, S 14 Porter ME (1999) Wettbewerbsvorteile. Spitzenleistungen erreichen und behaupten, 5. Aufl. Campus, Frankfurt Schermann M, Siller H, Volcic K (2013) Strategische Managementpraxis in Fallstudien, 2. Aufl. Linde, Wien Seeh M, Wetz A (2016) Der notorische Problembahnhof. Die Presse am Sonntag, 1. Mai, S 10–11

Über den Autor Hon.Prof. (FH) Dr. Helmut Siller  (Jg. 1958), Studium der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften in Wien, promovierte 1984 mit dem Dissertationsthema „Grundsätze eines ordnungsmäßigen strategischen Controllings“; 2009 Master of Science, 2012 Prof. (FH) an der FH Wien der WKW (Wiener Wirtschaftskammer), 2016 Hon.Prof. (FH) an der FH Burgenland. Seit 1.1.2013 selbständiger Unternehmensberater, Trainer und Fachautor in Wien. Davor Bereichsleiter und Lektor für Rechnungswesen und Controlling am Institut für Unternehmensführung der FHWien der WKW (2006-2012); Division Controller und Leitender QM-Beauftragter bei PaperlinX Austria GmbH (Papiergroßhandel, 1993-2006). Beratungs- und Forschungsgebiete: Controlling, Rechnungswesen, Qualitäts- und Risikomanagement, IFRS, Wirtschaftskriminalität, Unternehmensethik, Betriebliches Gesundheitsmanagement, Personalmanagement, Wirtschaftsrecht, E-Learning. Lehrbeauftragter an den Fachhochschulen Burgenland, St. Pölten und FH des bfi Wien sowie an der Donau-Universität Krems, der Wirtschaftsuniversität Wien und der Paracelsus Medizinischen Privatuniversität Salzburg.

Operatives, strategisches und normatives Management

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Integriertes Management als Erfolgsmodell zur Steuerung der Effektivität Helmut Siller

Zusammenfassung

Integriertes Management meint die Vernetzung normativer, strategischer und operativer Managementaufgaben. Normatives Management ist Gestaltung von Werten und Organisationspolitik, Gegenstand des strategischen Managements ist das Schaffen neuer bzw. Erhalten bestehender Erfolgspotenziale wie gut ausgebildete Mitarbeiter oder herausragende Methoden in der Verbrechensaufklärung, und auf der operativen Ebene geht es um das Tagesgeschäft, im Polizeialltag also z. B. um den Einsatz der Polizisten für Verkehrskontrollen oder Spurensicherung. Bei der Polizei ist zudem auf der normativen auch die politische Ebene zu berücksichtigen. Je mehr es der politischen Führung gelingt, legislative Rahmenbedingungen und die entsprechenden Ressourcen zur Verfügung zu stellen, und je mehr es der normativen Führung in der Polizei gelingt, Werte wie Integrität und Verlässlichkeit, eine positive Grundhaltung und Kultur und eine vorbildhafte Moral aller Führungs- und Polizeikräfte zu schaffen und zu fördern, umso eher stellen sich strategischer Erfolg (d. h. die zielentsprechende Umsetzung der Strategien, z. B. das Entziehen des Nährbodens des Entstehens krimineller Vereinigungen) und operativer Erfolg (z. B. weniger Wohnungseinbrüche) ein. Und umso eher werden für eine effektive (wirksame) und auch effiziente (sparsam wirtschaftende) Organisation auf der politischen Ebene wieder (bei Bedarf) weitere Budgetmittel reserviert.

H. Siller (*)  Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_30

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Inhaltsverzeichnis 30.1 Problemstellung und Zielsetzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682 30.2 Management (Führung). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682 30.2.1 Begriffsklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682 30.2.2 Rollen der Führung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 684 30.2.3 Aufgaben der Führung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 685 30.3 Integriertes Management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 690 30.4 Aufgaben und Organisation der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 692 30.4.1 Aufgaben der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 692 30.4.2 Organisation der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 692 30.5 Normatives Management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 694 30.6 Strategisches Management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 696 30.7 Operatives Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 698 30.8 Integriertes Management und Schlussfolgerungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 698 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 700 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 701

30.1 Problemstellung und Zielsetzung Führung (Management) kommt in der modernen Gesellschaft in jeder Organisation große Bedeutung zu. Da sie mit Verantwortung gekoppelt ist, muss sie professionell durchgeführt werden. Führung muss gestalten, Vorbild sein, und bestimmte Schlüsselaufgaben erfüllen. In allen Organisationsbereichen der Polizei werden Managementaufgaben erledigt. Sie stehen zueinander aber in einem bestimmten Zusammenhang, der eine integrale Sichtweise verlangt.

30.2 Management (Führung) 30.2.1 Begriffsklärung Führung (Leitung, Lenkung) ist die zielgerichtete Steuerung des Systems Organisation und die zielgerichtete Einflussnahme auf Personen. Führen hat einerseits sachbezogene (Funktion, Instrumente, Organisationsstruktur) und andererseits personenbezogene Aspekte (Planung, Willensbildung, Motivation und Willensdurchsetzung, Kontrolle und Willenssicherung) (vgl. Vahs und Kunz 2007, S. 224). Management (engl.: to manage) hat im Englischen zahlreiche Facetten wie u. a.: handhaben, fahren, führen, leiten, verwalten, dirigieren, bearbeiten, beeinflussen, „rumkriegen“, in die Wege leiten, zustande bringen, einrichten, regeln, „hinkriegen“, fertigbringen, wirtschaften (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 9).

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Die etymologische Herleitung des Begriffs Management ist sowohl aus dem Italienischen: maneggiare bzw. Spanischen: manejar, „umgehen mit“, wie auch aus dem Lateinischen: mansionem agere, „das Haus in Ordnung halten“ und (nochmals aus dem Lateinischen): manus agere, „an der Hand führen“, möglich (vgl. Staehle 1999, S. 71). Im deutschen Sprachraum werden die Begriffe Management und Unternehmensführung meist synonym verwendet; dem soll auch im vorliegenden Kontext gefolgt werden. Manager (Führungskräfte) haben es mit drei Ebenen betrieblicher Wirklichkeit zu tun (vgl. Reimer 2005, S. 19 f.). Ihr Handeln richtet sich auf • physische Objekte wie Dienstwagen, IT-Ausstattung, Amtsgebäude, u. a. • symbolische und formale Objekte wie Ziele, Gesetze, Geld, Kosten, Hilfsbereitschaft, u. a. • Personen (Politische Entscheidungsträger, Mitarbeiter, Bürger, Delinquenten, Lieferanten, u. a.) und ihre Charaktere und Eigenschaften. Manager mit verhaltens- oder sozialwissenschaftlichem Hintergrund sind in der heutigen Führungspraxis (auch in der Polizei) vergleichsweise selten. Die meisten Manager haben eine betriebswirtschaftliche, technische oder juristische Ausbildung. Die im Führungsalltag eher schwer zu lösenden Probleme bestehen i. d. R. aber darin, das menschliche Verhalten in seiner Komplexität zu verstehen und zu beeinflussen. Führung (Management) sollte sowohl als Organisations- als auch als Mitarbeiterführung verstanden werden, und zwar deshalb, weil eine gute oder schlechte Führung sich früher oder später entscheidend im Erfolg und im Wirkungsgrad jeder Organisation niederschlägt (vgl. Thommen und Achleitner 2012, S. 915). Führung kann in mehrfacher Hinsicht verstanden werden (vgl. Hopfenbeck 2002, S. 497), so vor allem: • Führung im funktionalen Sinn, d. h. Management als Bündel von Tätigkeiten. • Führung im prozessualen Sinn, d. h. in den einzelnen Phasen der Willensbildung, -durchsetzung und -sicherung. • Führung im juristischen Sinn (als Institution), d. h. als Zusammenspiel von gesetzlich vorgesehenen oder vertraglich definierten Organen einer Organisation (z. B. Präsidium, Direktion, Abteilung). • Führung im personellen Sinn, d. h. Topmanagement (z. B. Polizeipräsident), mittleres Management, z. B. Landeskommandanten, und unteres Management, z. B. einfache Polizeibeamte. Malik (vgl. 2001, S. 34–38; Siller 2011, S. 53) nennt u. a. folgende Missverständnisse über Management:

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• „Die Meinung, nur wer Mitarbeiter hat, sei ein Manager.“ Richtig ist vielmehr, dass viele Spezialisten Manager sind, aber keine Mitarbeiter haben. Aber sie tragen Verantwortung. Und auch Selbstmanagement ist eine wichtige Form von Management. • „Die Meinung, Management sei eine Sache der Wirtschaft.“ Richtig ist vielmehr, dass auch eine nicht gewinnorientierte Organisation (z. B. eine Gemeinde, die Caritas oder ein Forschungsinstitut) und Körperschaften im öffentlichen Interesse wie die Polizei zu führen ist.  Führung ist der laufende, geplante und kontrollierbare Versuch, die Prozesse der Leistungserstellung und -wirkung und damit die Entwicklung einer Organisation so zu gestalten, dass seine Ziele proaktiv und innovativ den Umfeldanforderungen angepasst und bestmöglich erreicht werden (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 10). In dieser Definition ist ein Verb wesentlich: gestalten. Es meint, ein System, Subsysteme, Strukturen oder Prozesse kritisch zu hinterfragen, Bewährtes bewahren, Überlebtes abschaffen, neue Strukturen zu schaffen, bestehende Strukturen zu erneuern, Impulse zu geben, Menschen zu energetisieren, Visionen umzusetzen. Es ist das Gegenteil von administrieren (verwalten). Hier berühren wir einen empfindlichen Punkt. Denn Polizeien sind heute noch vielfach als Behörden organisiert; und Polizisten sind vielfach im Beamtenstatus. Das und der im Vergleich zu anderen NPO ungleich höhere Grad an Bürokratie schränken den Gestaltungsspielraum deutlich ein, und infolge dessen verstehen sich Polizisten in leitender Position i. d. R. auch nicht als Gestalter. Daher wird das Moment des Bewahrens Vorrang haben vor dem Verändern. Aus Sicht der Leitung von etwaigen Veränderungsprojekten innerhalb des Polizeiapparats bedeutet das aber i. d. R. verstärkte Beharrungstendenz und Versuche, den Status quo möglichst nicht zu verändern. Dieser spezifischen Gemengelage muss sich die Führung einer Polizei stellen, wenn es darum geht, aus einer Polizeibehörde eine Dienstleistungsorganisation moderner Prägung zu machen.

30.2.2 Rollen der Führung Henry Mintzberg bringt die unterschiedlichen Aspekte von Management und die Rollen der Führungskraft am besten zum Ausdruck (vgl. Abb. 30.1). Im Rahmen einer empirischen Studie ermittelte Mintzberg zehn verschiedene Managerrollen, mit denen die Arbeit einer Führungskraft beschrieben werden kann. Insbesondere die kommunikativen, interpersonellen Aktivitäten wurden – trotz seines kleinen Samples – verdeutlicht: 1. Galionsfigur: Sie ist Vorbild und vertritt die Organisation nach außen 2. Vorgesetzter: Für die Mitarbeiter ist sie u. a. zuständig und verantwortlich für Auswahl, Einsatz, Motivation, Organisation und Beurteilung

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Abb. 30.3  Konzept des integrierten Managements. (Eigene Darstellung in Anlehnung an Gälweiler 2005, S. 34)

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30.4 Aufgaben und Organisation der Polizei 30.4.1 Aufgaben der Polizei Die Aufgaben der Polizei im Tagesgeschäft sind vielfältig: Es sollen im Folgenden nur die wichtigsten Bereiche genannt werden (vgl. Reichertz 1996, S. 28; vgl. Polizei o. J.): • Verkehrsdienst (Verkehrsüberwachung, Verkehrsunfallaufnahme, Schulwegsicherung,…) • (Fuß-)Streifendienst • Beziehungsarbeit (z. B. in einzelnen Wohnvierteln) • Fremdenpolizeiliche Aufgaben (z. B. Identitätsfeststellungen) • Kriminaldienst (Aufnahme von Strafrechtsdelikten wie zum Beispiel Diebstähle, Sachbeschädigungen, Körperverletzungen, Tatortarbeit mit Spurensicherung, Erstellen von Spurensicherungsberichten, Fahndung, Erhebungstätigkeit,…) • Sicherheitspolizeiliche Aufgaben (Streifendienst zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit, Streitschlichtung und Schutz vor Gewalt in der Familie, Suche nach abgängigen Personen, Hilfeleistung, Überwachung von Sportveranstaltungen, Kundgebungen und besonders schutzwürdigen Objekten, …) • Prävention vor Straftaten (vor allem Einbruch und Diebstahl sowie Internetkriminalität, u. a.) • Mitwirkung bei der Vollziehung weiterer Bundes- und Landesgesetze wie, Vereins- und Versammlungswesen, Pyrotechnikgesetz, Waffengesetz, Glückspielgesetz, Jugendschutz, usw. • Unterstützung für Gerichte, Staatsanwaltschaften und Verwaltungsbehörden. Die Anwendung bzw. Umsetzung juristischer Kenntnisse spielt bei der Aufgabenerfüllung eine zentrale Rolle. So umfasst das Polizeirecht in Österreich über 40 Gesetzesbereiche mit rund 80 Einzelgesetzen, die – zumindest zum Teil – die Polizeiarbeit betreffen (wie z. B. Straßenverkehrsordnung, Waffengesetz oder Fremdenpolizeigesetz) oder mehr oder weniger stark tangieren (wie z. B. das Abzeichen- oder das Eisenbahngesetz).

30.4.2 Organisation der Polizei 30.4.2.1 Polizei in Deutschland Die Organisation der Polizei ist je nach Polizeisystem unterschiedlich, meist ist eine Polizeibehörde einer übergeordneten Behörde unterstellt. In Deutschland ist eine Landespolizei dem Innenministerium eines Landes unterstellt. Dies entspricht Art. 30 des Grundgesetzes. Die Bundespolizei untersteht dem Bundesinnenministerium. Jede Polizei ist in Verbände aufgeteilt, das sind Zusammenfassungen einer großen Zahl an Dienststellen, z. B. ein Flächen-Polizeipräsidium.

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In den Polizeien der Länder findet sich häufig die folgende Aufbauorganisation für Dienststellen: Polizeipräsidium – Polizeidirektion – Polizeiinspektion – Polizeistation. Eine häufige Struktur für Dienststellen der Bereitschaftspolizei ist: Präsidium der Bereitschaftspolizei – (Bereitschaftspolizei-)Abteilung (BPA) – Einsatzhundertschaft (EH) – Zug (+ römische Ziffer) – Gruppe – Trupp – Streife. Der Funkrufname spiegelt die Position im Gefüge eindeutig wider. Bei der deutschen Polizei gibt es für den „Alltag“ den polizeilichen Einzeldienst sowie den Polizeiverband. Als Einzeldienst (Schutzpolizei) wird der Teil der Polizei bezeichnet, der Streifendienst verrichtet. Geschlossene Einheiten gehören entweder zu Einsatzhundertschaften oder zu Sondereinheiten. Sie arbeiten mindestens in Gruppen-, meistens in Zugstärke. Ihr Einsatzgebiet sind Großfahndungen, große Durchsuchungen, Schwerpunktaktionen, Großveranstaltungen und die Unterstützung des polizeilichen Einzeldienstes. Die Landeskriminalämter sind zentral für große Kriminalfälle zuständig. Besondere Dienststellen sind Polizeihubschrauberstaffeln und die Wasserschutzpolizei.

30.4.2.2 Polizei in Österreich Die Polizei in Österreich besteht aus den Sicherheitsbehörden (Bundesminister für Inneres, Landespolizeidirektionen und Bezirkshauptmannschaften) und den ihnen beigegebenen oder unterstellten Wachkörpern. Wichtigster und größter Wachkörper ist die Bundespolizei, die in ganz Österreich gewöhnliche Polizeiaufgaben erledigt. Sie verfügt über rund 1000 Polizeiinspektionen und ist dem Bundesminister für Inneres unterstellt. Sie wurde im Zuge der Wachkörperreform 2005 durch Zusammenlegung der vor allem in größeren Städten angesiedelten Bundessicherheitswachekorps und Kriminalbeamtenkorps sowie der Bundesgendarmerie gebildet. Die Bundespolizei ist nach der Reform für ganz Österreich zuständig und ersetzt die bisherigen Wachkörper Bundesgendarmerie, Bundessicherheitswache und Kriminalbeamtenkorps. Auf Landesebene sind seit der Behördenreform 2012 Landespolizeidirektionen eingerichtet; diesen unmittelbar nachgeordnet ist eine entsprechende Zahl an Bezirks- und Stadtpolizeikommanden. Die Kernaufgaben des Exekutivdienstes werden durch die diesen nachgeordneten Polizeiinspektionen vollzogen (vgl. Hack 2015). Neben der Bundespolizei existieren noch weitere 48 Gemeindewachkörper, die auch als Gemeindesicherheitswachen, örtliche Sicherheits-, Gemeinde- oder Stadtpolizeien bezeichnet werden. Obwohl diese Gemeindewachkörper als Exekutivdienst formal den Bezirksverwaltungsbehörden beigeordnet sind, genießen sie in Wirklichkeit ihnen gegenüber dieselbe Unabhängigkeit wie die Bundespolizei. So untersteht die Gemeindepolizei meist dem Bürgermeister der jeweiligen Gemeinde, dieser trifft Personalentscheidungen und kann Weisungen erteilen. In allen Organisationsbereichen werden Managementaufgaben erledigt. Und diese sind miteinander derart untrennbar verwoben, dass eine integrale Sichtweise erforderlich ist.

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30.5 Normatives Management Inhalt des normativen Managements sind Prinzipien, Normen und „Spielregeln“, die darauf gerichtet sind, die Lebens- und Entwicklungsfähigkeit der Organisation langfristig sicher zu stellen (vgl. Bleicher 1994, S. 16). Organisationspolitik wird durch die Organisationsverfassung (in Österreich u. a. das Sicherheitspolizeigesetz) und durch die Organisationskultur getragen (vgl. Hungenberg und Wulf 2006, S. 29 f.). Maßstab im normativen Management ist die Legitimität des Verhaltens, nicht primär die Rationalität. Organisationspolitik bedeutet, bereichsübergreifende Ziele für die Organisation und seine Mitarbeiter zu vereinbaren und zu verfolgen, Machtverteilung und Kompetenzen in der Organisation (z. B. zwischen Dienststellen) zu regeln und die Grundstruktur der Aufgabenverteilung und der Abläufe festzulegen. Normatives Management als Organisationspolitik (vgl. Ulrich 2001, S. 375) inkludiert auch die moralische Verantwortung der Polizei gegenüber der Gesellschaft. Organisationspolitik sollte als verbindende Klammer über alle Bereiche einer Organisation verstanden werden (vgl. Gaubinger 2000, S. 68). Sie hat zwei Aspekte: • Einerseits ist sie das Ergebnis politischen Handelns als Plan, als Verfassung bzw. als Ordnungsprinzipien, die Geltung beanspruchen und von allen akzeptiert werden („policy“). • Andererseits geht es um den politischen Prozess und um die Methoden politischer Einflussnahme („politics“). Das normative Management ist in der Gestaltung der Organisationspolitik nicht unabhängig. Es muss verschiedenen Anspruchs-(Interessen-)gruppen (Stakeholdern) mit unterschiedlichen Vorstellungen Rechnung tragen (vgl. Reimer 2005, S. 168 f.).  Auf normativer Ebene ist es erste Aufgabe des (Top) Managements (das inkludiert auch die politischen Entscheidungsträger), eine Vision zu formulieren, die Mitarbeiter dafür zu gewinnen, grundlegende Ziele und Leitsätze zu definieren (Sinngebung) und dafür zu sorgen, dass Vision und Leitsätze auch gelebt werden (Sinnverwirklichung; vgl. Eschenbach et al. 2007, S. 35). Hier wird deutlich, dass im Falle der Polizei die normative Ebene zweigeteilt zu sehen ist: • die politische Ebene (außerhalb der Polizei) und • die normative Ebene in der Polizei. Die politische Ebene umfasst die Akteure der politischen Entscheidungsinstanzen, vor allem die „Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder“ – kurz

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Innenministerkonferenz (IMK), womit die länderübergreifende fachliche Zusammenarbeit auch auf der politischen Ebene verankert wurde. Diese Akteure üben eine Vorsteuerfunktion für die normative Führung in der Polizei aus. Normative Ziele sind von der Polizeiführung zu konzipieren, mit den Verantwortlichen auf der politischen Ebene abzustimmen, gemeinsam mit den Polizisten und Polizistinnen im Unternehmensalltag mit Leben zu erfüllen und regelmäßig auf ihre Einhaltung zu überprüfen. Vision, Normen, Werte und Kultur sind daher Vorsteuergrößen für die strategische und – indirekt, in weiterer Folge – für die operative Führung. Normative Ziele sind u. a.: • Aktives Betreiben von Organisationspolitik i. S. von policy und politics • Sinngebung und Sichern der Sinnverwirklichung in einer Organisation durch stete Weiterentwicklung einer Organisationskultur und einer moralisch korrekten Wertordnung • Sicherung der Legitimität der Führung auf Basis einer professionellen, moralisch einwandfreien und der Nachhaltigkeit verpflichteten Corporate Governance, d. h. einer transparenten Organisationsführung • Festlegen von Maßstäben für ethisch tadelloses Handeln aller im Unternehmen Tätigen • Sicherung des Normen-Strategie-Fit, d. h. die (einwandfreie) Passung zwischen dem Ergebnis der normativen Führung und den Aufgaben der strategischen Führung • Sicherung der moralischen Fortschrittsfähigkeit durch innengeleiteten Wandel und der Möglichkeit zu Fundamentalkritik. Aus Sicht des normativen Managements bedenklich muss z. B. das Bundeslagebild Korruption 2012 stimmen. Zielbereiche der polizeilich bekannt gewordenen Korruptionsstraftaten waren 2012 (vgl. Bundeskriminalamt 2014, S. 8): • • • •

Allgemeine öffentliche Verwaltung (56 %; 2011: 35 %) Strafverfolgungs-/Justizbehörden (30 %; 2011: 56 %) Wirtschaft (13 %; 2011: 8 %) Politik (1 %; 2011: 1 %).

Die Nehmer (Bestochenen) stammten dabei vor allem aus folgenden Branchen: • • • • •

Private Firma/Betrieb (35 %) Kommunalbehörde (21 %) Gesundheitswesen (6 %) Baubehörde (5 %) Polizei (3 %).

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Aus der Polizeiorganisation gelangten schon in der Vergangenheit Korruptionsfälle ins Hellfeld der bekannt gewordenen Kriminalität – ein gesellschafts- und sicherheitspolitisch höchst bedenkliches Phänomen. Beispielsweise wurde im Rahmen eines Ermittlungsverfahrens wegen Verdachts des schweren Raubs u. a. bekannt, dass ein Polizeibeamter gegen Bezahlung Abfragen in polizeilichen Systemen zu Personen und Kfz-Kennzeichen durchführte. Nach seiner Festnahme gestand der Beamte, gegen Geld mindestens 15 Abfragen durchgeführt zu haben (vgl. Bundeskriminalamt 2014, S. 25; vgl. Linssen et al. 2014, S. 18 f.). Solche Verhaltensweisen verursachen in der Organisation immaterielle Aufwände, die sich in Verlust an Glaubwürdigkeit, Zweifel an Ehrlichkeit und Integrität sowie Imageverlusten niederschlagen (vgl. Siller 2011, S. 59 f. und 66; vgl. Stierle und Siller 2015, S. 227 f.) und das strategische und operative Management erschweren bzw. in ihrem Wirkungsgrad beeinträchtigen. Die konkrete Umsetzung und Anwendung der normativen Vorgaben erfolgt im Rahmen der strategischen und operativen Führung.

30.6 Strategisches Management  Strategie umfasst alle Maßnahmen, die dazu dienen, Erfolgspotenziale zu schaffen bzw. zu erhalten. Auf strategischer Ebene, d. h. im strategischen Management geht es darum, mithilfe geeigneter Maßnahmen Erfolgspotenziale zu schaffen bzw. zu erhalten. Erfolgspotenziale sind die Voraussetzungen für künftigen Erfolg im Sinn von besserer Wirkung bei den Zielgruppen und einer wirtschaftlichen Betriebsführung. Beispiele für Erfolgspotenziale in gewinnorientierten Unternehmen sind z. B.: guter Standort, ausgeprägtes Markenimage, erfolgsträchtige Produkte, motivierte Mitarbeiter, innovative Kommunikationstechnologien, überlegene Qualität, modernes Know-how, verständnisvolle Kapitalgeber, verlässliche Lieferanten, und ein durchsetzungsfähiges, gestaltungswilliges Management (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 23; vgl. Siller 2015, S. 3). Beispiele für Erfolgspotenziale der Polizei sind: Beispiele

• Gut ausgebildete Polizisten, in der Regel im Beamtenstatus • Ausreichend vorhandene Sachressourcen wie Dienststellen-Räumlichkeiten, Dienstfahrzeuge, Waffen, Uniformen, Funkgeräte und andere Spezialausrüstung (z. B. bei der Wasser- oder der Flughafen-Polizei) • State-of-the-art-IT-Ressourcen (z. B. für Fahndung) • Internationale Kontakte, insb. zu ausländischen Polizeiorganisationen • Ausreichende Budgetmittel für Personal

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• • • •

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Professionelle Organisation Sorgfältige und umfassende Planung und Vorbereitung der Polizeieinsätze Eingespielte Teams im Fußstreifendienst Erfahrenes Management, vor allem in der Personalführung und Einsatzleitung.

Eine Strategie ist die langfristige Marschrichtung, die auch eine Polizei braucht und hat. Strategien haben viel mit dem Alleinstellungsmerkmal (der sog. Unique Selling Proposition, USP) der Organisation zu tun. Dieses gilt es durch geeignete Strategien zu festigen und zu pflegen. Eine erfolgreich umsetzbare Strategie muss folgende Eigenschaften aufweisen: • sie muss einzigartig sein, d. h. die Strategie eines Unternehmens muss sich klar von Strategien anderer Unternehmen abgrenzen lassen • sie muss für eine Organisation typisch sein, d. h. zu ihrem bisherigen Entwicklungspfad ebenso wie zu Vision, Mission und den handelnden Personen passen; • sie muss auf nachhaltige Wirksamkeit angelegt sein; • sie muss für die Stakeholder und das übrige Umfeld glaubwürdig sein. Ein praktisch häufiger Fall des Scheiterns einer Strategie ergibt sich aus folgender Überlegung: Entscheidungen von geringer Tragweite in einer Organisation × Häufigkeit = große Wirkung. Das ist z. B. der Fall, wenn in der Polizei Ausrüstung bei Lieferant A beschafft wird (Strategie A); das stellt eine mögliche Beschaffungsstrategie dar. Lautet hingegen die offizielle Strategie, nur bei Lieferant B einzukaufen (um mit ihm bei entsprechend großer Abnahmemenge einen Mengenrabatt zu bekommen; = Strategie B), dann würde bei Verfolgen der Strategie A aufgrund der häufigen Verstöße im Tagesgeschäft die offizielle Strategie B unterlaufen (konterkariert). Die wichtigsten Objekte der strategischen Planung sollten sein (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 152 f.): Erfolgspotenziale: Der Fokus sollte auf der Entwicklung der Fähigkeiten, Fertigkeiten und Erfahrungen von Mitarbeitern (d. s. Know-how- und Wissensträger) in der Organisation und ihrer Lernfähigkeit liegen. Kernfähigkeiten, d. s. einzigartige Fähigkeiten, die einer Organisation Zugang zu einer Vielzahl von Problemlösungen für Kunden bzw. Bürger bieten. Kernfähigkeiten sind wie die Wurzeln eines strategisch erfolgreichen Unternehmens, daraus können Kernleistungen, die typisch sind für das Unternehmen, entwickelt werden, bei der Polizei z. B. Einschreiten bei Verkehrsunfällen, bei Wohnungseinbrüchen oder bei anderen Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit. Wertkette (Wertschöpfungskette, value chain): d. i. die Zerlegung der polizeilichen (Sicherheits-)Leistung in die einzelnen Stufen der Wertschöpfung. Eine Wertkette – unterteilt in primäre und unterstützende (sekundäre) Aktivitäten – bildet die strategisch relevanten und sich gegenseitig bedingenden Tätigkeiten innerhalb der Polizei ab.

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30.7 Operatives Management  Operation umfasst alle Maßnahmen, die dazu dienen, Erfolgspotenziale zu nutzen, um damit die angestrebte Wirkung zu erzielen. Operation hat im Rahmen der Befugnisse und der strategischen Gegebenheiten stattzufinden (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 24; vgl. Siller 2015, S. 42). Würde sich eine Polizeiführung nur mit der Operation (d. h. dem Tagesgeschäft) befassen, kämen die Fragen von Organisation, Finanzierung, Personalplanung u. v. a. m. zu kurz. Improvisation bekäme einen sehr hohen Stellenwert, und die Polizeibehörden würden Einsatzgetrieben agieren, aber ohne Rahmenplanung. Die Polizei soll im sog. Tagesgeschäft Ansprechpartnerin der Bürger („die Polizei – Dein Freund und Helfer“), Konfliktmanagerin und Ratgeberin (z. B. in der Einbruchsprävention), aber auch Vollzieherin der Gesetze sowie Garantin der Menschenrechte und Schützerin der Bevölkerung vor Kriminalität sein. Sie gestaltet Sicherheit aktiv, und das rund um die Uhr. Im Tagesgeschäft manifestiert sich dieser Aufgabenkatalog z. B. in: • • • • • •

Gut eingespielte Streifenteams Gezielten Alko-Tests Gekonnte Deeskalation von Streitigkeiten in bzw. vor Lokalen und Restaurants Sachliche und umsichtige Aufnahme von Verkehrsunfällen Überwachung rivalisierender Fangruppen bei Sportveranstaltungen Verfassen aussagekräftiger Protokolle für die weitere Arbeit von Gerichten, Sozialämtern, u. a.

30.8 Integriertes Management und Schlussfolgerungen Aus den Erörterungen zu 30.5 bis 30.7 sollte klar werden, dass die Ebenen im Navigationssystem sachlich untrennbar zusammenhängen; und zwar unabhängig von der Befehlskette bzw. Befehls- und Gehorsams-Hierarchie einer Polizeiorganisation. Zudem sollte deutlich werden, dass die (strategischen) Voraussetzungen vorhanden sein müssen, damit eine Organisation wie z. B. konkret die Polizei operativ tätig werden kann. Unterlassene Vorsorgen i. S. falscher oder unzureichender strategischer Maßnahmen (z. B. mittels Personalmaßnahmen nicht ausreichend auf die Zunahme der OK oder von Cybercrime zu reagieren) können später mit noch so großen Anstrengungen nicht mehr nachgeholt werden. Budgetmittel in Operationen zu stecken, ohne dass ein strategisches Konzept vorliegt, wäre ebenso verfehlt wie Geld für strategische Projekte zu investieren, wenn die Übersetzung in konkrete Maßnahmen und Operationspläne unterbleibt.

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So wie es einen positiven Vorsteuerungszusammenhang zwischen strategischem und operativem Management gibt, gibt es ihn auch zwischen politischem, normativem, strategischem und operativem Management, denn (vgl. Siller 2011, S. 68 f.; Siller 2015, S. 41): 

Je mehr es der politischen Führung gelingt, legislative Rahmenbedingungen und die entsprechenden Ressourcen zur Verfügung zu stellen, und je mehr es der normativen Führung in der Polizei gelingt, Werte wie Integrität und Verlässlichkeit, eine positive Grundhaltung und Kultur und eine vorbildhafte Moral aller Führungs- und Polizeikräfte zu schaffen und zu fördern, umso eher stellen sich strategischer Erfolg (d. h. die zielentsprechende Umsetzung der Strategien, z. B. das Entziehen des Nährbodens des Entstehens krimineller Vereinigungen) und operativer Erfolg (z. B. weniger Wohnungseinbrüche) ein. Und umso eher werden für eine effektive (wirksame) und auch effiziente (sparsam wirtschaftende) Organisation auf der politischen Ebene wieder (bei Bedarf ) weitere Budgetmittel reserviert.

Diese Beziehung gilt allerdings auch mit umgekehrten Vorzeichen: Dazu ein konkreter Fall (vgl. Baumüller et al. 2015, S. 113): Beispiel

„Polizist soll Drogendealer gewarnt haben“ lautete eine Schlagzeile in der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung. Ein 36-jähriger Kommissar der Polizeidirektion Hannover stand unter Korruptionsverdacht. Er war als „Der nette Bulle“ im Handy eines Drogendealers abgespeichert. Hatte die Polizei lange Zeit einen Spion in den eigenen Reihen, der Razzien an Drogendealer verriet? Die Staatsanwaltschaft Hannover ermittelte gegen den Beamten der Polizeidirektion Hannover wegen Bestechlichkeit, Geheimnisverrat und Strafvereitelung im Amt. Der Beamte wurde vorläufig vom Dienst suspendiert (vgl. Morchner 2012). Das „dazu passende“ Leitbild der Behörde enthält u. a. die folgenden Formulierungen: Offenheit und Transparenz prägen die Zusammenarbeit, in allen Bereichen dominiert der Sachverstand, und: „Wir sind dort, wo die Menschen in der Region Hannover uns brauchen – rund um die Uhr“ (Polizeidirektion Hannover 2014). Diese Formulierung wurde vom verdächtigten Beamten offenbar zu wörtlich genommen. Dieser Fall ist besonders problematisch, weil er mit der Polizei eine Organisation betrifft, die ein hohes Maß an Vertrauen und Akzeptanz seitens der Bevölkerung genießt. Allein schon solche Verdachtsmomente sorgen für Reputationsverluste, d. s. immaterielle Aufwände auf der normativen Ebene (vgl. Abb. 30.3), weil sie die Organisationskultur ebenso betreffen wie die strategische Ebene (hier: z. B. haben Kontrollmechanismen wie das Vier-Augen-Prinzip versagt?). Führungskräfte müssen daher heute sowohl den normativen als auch den strategischen und den operativen Aufgabenbereich professionell beherrschen. Empirische

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Untersuchungen belegen immer wieder, dass in der täglichen Führungsarbeit das als dringlich Wahrgenommene des Tagesgeschäfts das eigentlich Wesentliche, Grundlegende und Wichtige, nämlich die normativen und strategischen Managementaufgaben verdrängen (vgl. Eschenbach und Siller 2011, S. 27). Dort muss wirksam angesetzt werden. Jede Führungskraft in einer Polizeiorganisation sollte sich regelmäßig fragen, ob sie wirklich Führung (und Leadership) betreibt oder nur Administration.

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Über den Autor Hon.Prof. (FH) Dr. Helmut Siller  (Jg. 1958), Studium der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften in Wien, promovierte 1984 mit dem Dissertationsthema „Grundsätze eines ordnungsmäßigen strategischen Controllings“; 2009 Master of Science, 2012 Prof. (FH) an der FH Wien der WKW (Wiener Wirtschaftskammer), 2016 Hon.Prof. (FH) an der FH Burgenland. Seit 1.1.2013 selbständiger Unternehmensberater, Trainer und Fachautor in Wien. Davor Bereichsleiter und Lektor für Rechnungswesen und Controlling am Institut für Unternehmensführung der FHWien der WKW (2006-2012); Division Controller und Leitender QM-Beauftragter bei PaperlinX Austria GmbH (Papiergroßhandel, 1993-2006). Beratungs- und Forschungsgebiete: Controlling, Rechnungswesen, Qualitäts- und Risikomanagement, IFRS, Wirtschaftskriminalität, Unternehmensethik, Betriebliches Gesundheitsmanagement, Personalmanagement, Wirtschaftsrecht, E-Learning. Lehrbeauftragter an den Fachhochschulen Burgenland, St. Pölten und FH des bfi Wien sowie an der Donau-Universität Krems, der Wirtschaftsuniversität Wien und der Paracelsus Medizinischen Privatuniversität Salzburg.

Kriminalprävention in der Einwanderungsgesellschaft am Beispiel polizeilicher „Netzwerkarbeit“ – Eine Herausforderung an Führung und Organisation

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Eva Kiefer

Zusammenfassung

Zwei strategische Herausforderungen sehen wir für die ganze Gesellschaft: Sich organisational als Teil einer Einwanderungsgesellschaft zu begreifen und polizeiliche Prävention zu betreiben. Im Beitrag wird eine Arbeitsweise, in der sich Polizei diesen beiden Herausforderungen gebündelt stellt, gezeigt: „Netzwerkarbeit“ und ihre organisationsinternen Implikationen. Die zentrale Antwort auf die Herausforderung ist – organisationsextern – die Investition in Austausch mit der polizeilichen Umwelt, also in Beziehungs- und Wissensarbeit. Organisationsintern ist die Antwort ebenso: Austausch. Ergänzend dazu wird extern wie intern zusätzlich auf Unterschiedlichkeit und also Vielfalt gesetzt. Extern, um die vielfältigen (unterschiedlichen, widersprechenden) Perspektiven zu kennen. Intern, um die Unterschiedlichkeit und Vielfalt in der Umwelt verarbeiten zu können und weiterhin eine polizeiliche Orientierung zu haben.

E. Kiefer (*)  Institut für Soziologie, Goethe-Universität, Frankfurt a. M., Deutschland E-Mail: [email protected] E. Kiefer  Institut für Europäische Ethnologie, Humboldt-Universität, Berlin, Deutschland © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_31

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Inhaltsverzeichnis 31.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 704 31.2 Zur Ambivalenz von Prävention in der Polizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 705 31.3 Fallbeispiel: „Netzwerkarbeit“ als polizeiliche Strategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 707 31.3.1 Die polizeiliche Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 708 31.3.2 Die „Netzwerkarbeit“ oder Beziehungs- und Wissensarbeit. . . . . . . . . . . . . . . . 708 31.3.3 Die Leistungen der Beziehungs- und Wissensarbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 709 31.4 Dimension „Organisation“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 710 31.4.1 Heterogene Teams und ihre Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 710 31.4.2 Kollektive Wissensorganisation und ihre Funktion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 711 31.4.3 Anschluss an die „Restorganisation“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 712 31.5 Dimension „Person“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 712 31.6 Dimension „Führung“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 714 31.7 Diskussion und Herausforderung an Führung und Organisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 717 Über die Autorin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 718

31.1 Einleitung Jede Organisation ist eingebettet in eine Umwelt, die sie vor immer neue Herausforderungen stellt. Wie sie diese Umwelt wahrnimmt und sich mit ihr befasst, ist eine strategische Entscheidung. Zwei dieser Herausforderungen sollen hier in den Blick genommen werden. Polizei ist heute, mehr denn je, Teil einer Einwanderungsgesellschaft. Sie muss also die Herausforderung annehmen, in einer durch Migration geprägten Umwelt zu agieren, sich Migration also zum Thema machen. Vielerorts ist dies auch zu beobachten, ob es die Frage der Diversität in der polizeilichen Mitarbeiterschaft betrifft, die selbstkritischen Beschäftigung mit dem eigenen Racial Profiling, die Expertise im Ausländeraufenthaltsrecht, die Exekutive bei Abschiebungen. Viele Beispiele mehr ließen sich hier anschließen. Beschäftigt ist Polizei mit diesem Thema ebenso in kriminalpräventiver Arbeit. Hier schließt sich eine weitere Herausforderung an: Prävention in der polizeilichen Praxis als Teil polizeilichen Selbstverständnisses zu verankern. Ein Beispiel, in dem diese beiden strategischen Herausforderungen – die Prävention und das polizeiliche Arbeiten in der Einwanderungsgesellschaft – verschränkt sind, soll hier vorgestellt werden. Damit wird thematisiert, wie Polizei sich in ihrer praktischen, organisationalen Ausgestaltung und Führung diesen Herausforderungen stellt. Mit dem Fokus auf die Dimensionen Organisation, Person und Führung wird untersucht, wie Kriminalprävention in migrantischen Milieus betrieben wird. Die Praxisantwort, die hier vorgestellt wird, ist eine permanent betriebene Beziehungs- und Wissensarbeit – oder „Netzwerkarbeit“. Die ähnlich einer Grass-Roots-Entwicklung

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etablierte „Netzwerkarbeit“ einer spezifischen Berliner Polizeieinheit, steht aktuell Modell für eine Neuausrichtung mehrerer weiterer Polizeieinheiten. Was also eine Entwicklung im Schatten repressiver Tätigkeit war, ist heute Vorbild für eine präventive Neuerung. Mit der Zuspitzung des empirischen Beispiels durch den analytischen Rahmen von Organisation, Person und Führung mit einem systemtheoretischen Verständnis wird anschaulich, wie diese Dimensionen zusammenhängen. Und weiter: Dass es eine Führungsaufgabe ist, diesen Zusammenhang hinsichtlich der strategischen Aufgaben zu gestalten. Das Datenmaterial für diese Analyse entstammt einer sechsmonatigen teilnehmenden Beobachtung einer Polizeieinheit (Januar bis Juni 2013) sowie aus in diesem Zeitraum und im Anschluss an die Feldforschung geführten ethnografischen Gesprächen mit der Leitung und den MitarbeiterInnen der Einheit. (Das Material wurde im Rahmen des Forschungsprojektes „CODISP – Praxisforschung zu polizeilicher Kriminalprävention“ erhoben. CODISP wurde in den Jahren 2012–2015 im Rahmen des BMBF-Forschungsprogrammes zur „Zivilen Sicherheit“ gefördert und an der J. W. Goethe-Universität Frankfurt/Main und Humboldt-Universität zu Berlin durchgeführt. Für detaillierte Ausführungen zum Forschungsprogramm siehe www.codisp.de oder die zentrale Publikation Scheffer et al. 2016a). Die Darstellung der Arbeitsweise beruht also auf der Analyse von Beobachtungen und nicht auf der Analyse von Konzeptpapieren. Die analytische Perspektive hinsichtlich Organisation, Führung und Person in Bezug auf strategische Herausforderungen leite ich aus der systemtheoretisch orientierten Organisationsforschung ab. Die Bezüge zur Neuausrichtung des Arbeitsbereiches im Jahr 2015 ergeben sich durch Gespräche, die im Zuge der Nutzung der Forschungsergebnisse durch polizeiinterne Stellen für die Umstrukturierung des Arbeitsgebietes geführt wurden.

31.2 Zur Ambivalenz von Prävention in der Polizei „Das sind alles Kreative, aber ich muss sie auf eine Linie bringen“ – so formulierte es eine polizeiliche Führungskraft am Rande einer Tagung, die neu auf hohem Posten nun die Präventionsarbeit zu verantworten hatte. Vieles an Ambivalenz, die allgemein mit Prävention im Polizeibetrieb verbunden ist, ist darin erkennbar: Standard und Kreativität (s. Porsché und Howe 2016), Individualität und Organisation, Einzelkämpfertum und Mannschaft, (übergeordnete) Konzepte oder Theorien und Praxis. In der mehrmonatigen Forschung an der Seite von den mit Prävention befassten Polizeibeamten waren diese ambivalenten Fassungen zu beobachten und in vielen Gesprächen zu hören. Und noch viel mehr: Der Fokus wird auf persönliche Beziehungen gelegt, auf Begegnungen „auf Augenhöhe“, auf Verstehen dessen „was dort los ist“. Prävention wird aber auch attestiert, keine „richtige Polizeiarbeit“ zu sein, da sie nicht alleine auf staatliche Autorität, Anonymität und Sachlichkeit setze: Prävention sei

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„Kuschelpolizei“. Präventionsbeamten werden intern „scheel beäugt“, extern erfahren sie Wertschätzung für ihre Arbeit und erleben, nicht zuletzt durch positive Kommunikation mit der Bevölkerung, Sinn in ihrem Arbeiten. All diese Ambivalenzen weisen darauf hin, dass Prävention noch keine Selbstverständlichkeit in der Polizei ist. Dies widerspiegelt sich auch in der unterschiedlichen Verortung von Prävention in den Polizeiorganisationen der Bundesländer. Prävention muss um ihre Legitimation und Position kämpfen und sich intern, gleich einer „Lobbyarbeit“, mühen (vgl. Howe 2016). Jedoch wird von höchster Stelle im Kreis der Sicherheitspolitik, dem Bundesministerium für Inneres, Kriminalprävention als „wesentlicher Beitrag“ für die Innere Sicherheit ausgewiesen, denn es „gilt folgender Grundsatz: Vorsorge ist besser als Nachsorge“ (vgl. BMI 2015).  Kriminalprävention wird als „eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe“ begriffen, „die nicht allein von der Politik und der Polizei erfüllt werden kann. Es kommt maßgeblich auf alle staatlichen und nichtstaatlichen Stellen, die Wirtschaft und die Medien an. Nicht zuletzt die Bevölkerung selbst kann durch verantwortungsvolles Verhalten einen wichtigen Beitrag zur Vorbeugung von Kriminalität leisten. […] Doch polizeiliche Aufklärungsarbeit allein reicht nicht aus, um alle gesellschaftlichen Akteure zu erreichen, die auf dem Gebiet der Kriminalprävention tätig sein können“ (BMI 2015). Dies ist jedoch nicht nur ein konzeptioneller Anspruch, mit dem Polizei eine häufig angenommene Monopolstellung (jenseits der Geheimdienste) im Bereich der Inneren Sicherheit aufgibt oder ihr entzogen wird. Es zeigt sich auch in der Praxisbeobachtung, dass sich die Präventionsarbeit der Polizei in Zusammenarbeit mit anderen polizeiexternen Akteuren vollzieht – sei es mit staatlichen Institutionen oder solche der Zivilgesellschaft. Die unterschiedlichen Interessensgruppen arbeiten Hand in Hand beim Thema „Prävention“ und stellen dies auch in der Öffentlichkeit dar. Die Präventionsräte quer durch die Bundesrepublik scheinen ein probates und darstellbares Mittel (kommunaler) Prävention geworden zu sein, auch wenn diese jeweils anders organisiert sind (vgl. Püttner 2006, S. 33 ff.), ebenso Kooperationen mit Schulen, die sogar vertraglich festgehalten werden (vgl. Porsché und Negnal 2016) oder Präventionsprojekte mit Jugendeinrichtungen, die „mit freundlichen Unterstützung“ der Polizei durchgeführt und so auch präsentiert werden (vgl. Porsché und Kiefer 2016). Prävention wird also vor allem im Bündnis betrieben (vgl. Negnal und Kiefer 2016). Die hier im Folgenden dargestellte kriminalpräventive Polizeiarbeit steht auch als Beispiel für den Anspruch aus dem Innenministerium „alle gesellschaftlichen Akteure zu erreichen, die auf dem Gebiet der Kriminalprävention tätig sein können“ (vgl. BMI o. J.) und zeigt, wie viele der oben aufgeführten Ambivalenzen in der Praxis bearbeitet und aufgelöst werden.

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31.3 Fallbeispiel: „Netzwerkarbeit“ als polizeiliche Strategie Zentral geht es bei der „Netzwerkarbeit“ darum mitzubekommen, was in den migrantischen Communitys der betreuten Stadtteilen los ist oder sich anbahnt, wie man hier mitsteuern kann, und wen man dazu braucht. Diese drei sich wechselseitig verstärkenden Aspekte Wissen über Vorgänge, Interventionsmöglichkeiten/-ideen und belastbare Kontakte werden genährt durch die ihre Beziehungsarbeit (eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Netzwerkarbeit findet sich in Kiefer 2016a). Historisch ist diese Entwicklung hin zu dieser Arbeitsweise als eine Grass-RootsEntwicklung zu verstehen, ausgehend von Einzelnen. Heute ist es eine in die Standardorganisation integrierte Arbeits‐ und Organisationsweise, die als Vorlage für einen aktuellen Veränderungsprozess innerhalb der Polizei dient und als Modell auf andere Einheiten mit ähnlichem Fokus übertragen wird. Hier hat sich also in einer klassischen, bürokratischen Organisation eine spezifische Art entwickelt und stabilisiert, um einer Umwelt bzw. gesellschaftlichen Entwicklung zu begegnen, für die die Standardorganisation in ihren klassischen Verfahrensweisen nicht vorbereitet und gebaut ist, die jedoch das gesellschaftliches Phänomen – dass wir uns inzwischen als Einwanderungsgesellschaft verstehen – nicht ignorieren kann. Der präventive Zweck der Arbeit der Polizeieinheit SODA (der Name der Einheit wurde mit „SODA“ pseudonymisiert) liegt darin, über aktivierbare und belastbare Kontakte in „migrantischen Milieus“ (Fuhse 2014) und den sie umgebenden Einrichtungen zu verfügen, über Hintergrundwissen zur Einschätzung und Antizipation von Entwicklungen und über Praxiswissen zu Interventionsmöglichkeiten für die Bearbeitung aktueller oder zukünftiger Fälle und Ereignisse. (Die Darstellung der Arbeitsweise dieser Polizeieinheit findet sich auch in meinem Artikel: Kiefer 2016b: „Kontrolle durch Beziehung. Paradoxiebearbeitung in der Polizei“, Konfliktdynamik 1/2016, aus dem Passagen hier wieder verwendet wurden.) Diesen Zweck verfolgt sie mit intensiver Beziehungs- und Wissensarbeit, die sie selbst „Netzwerkarbeit“ nennt. Jenseits ihrer präventiven Arbeit, ist die SODA aber auch repressiv tätig. Die Beamten dieser Einheit spüren aufenthaltsrechtliche Verstöße auf und ahnden diese, durchsuchen Einrichtungen und Wohnungen, kontrollieren Ausweise, stellen dabei mögliche Fälschungen fest. Auch sind sie Exekutive bei Abschiebungen. Sie selbst schätzen die Gewichtung ihrer Arbeit mit 80 % präventiver und 20 % repressiver Tätigkeit ein. Die meisten der vor allem repressiven Tätigkeiten, wie Brennpunktüberwachungen, Abschiebungen, sowie aufenthaltsrechtliche „Amtshilfeersuchen“ anderer Ordnungsbehörden, werden mit einer Reorganisation im Jahr 2015/2016 ausgegliedert. Die Netzwerkarbeit rückt damit explizit als Aufgabe ins Zentrum und wird auch so benannt. Jenseits ihrer Arbeit nach außen, ist die SODA auch nach innen tätig. Sie berät als Fachdienststelle zu aufenthaltsrechtlichen Fragen andere Polizeieinheiten, stellt ihr Wissen in Lageanalysen und Einschätzungen zur Verfügung, ihre kommunikativen Kompetenzen

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in heiklen repressiven Fällen in migrantischen Zusammenhängen, sowie ihre Kontakte und Milieukenntnis für Verbrechensaufklärung. Zudem ist sie zu interkulturellen Themen in der internen Fortbildung tätig.

31.3.1 Die polizeiliche Umwelt Die vorwiegend präventiv tätige Polizeieinheit SODA ist für einen städtischen Bereich mit ca. 600.000 Bewohnern zuständig. In weiten Teilen ist dieses städtische Gebiet durch eine hohe kulturelle Heterogenität und prekäre soziale Verhältnisse gekennzeichnet. Nicht nur die vor Ort entstehenden Konflikte werden hier ausgetragen. Auch die Konflikte der internationalen Krisenherde finden hier ihren Niederschlag. So agiert die Einheit präventiv in einem Umfeld, das durch Unvorhersagbarkeit von Entwicklungen und Ereignissen und eine Vielzahl von Akteuren mit unterschiedlichen Interessen gekennzeichnet ist. Das Vis-à-Vis der Polizeieinheit SODA ist entsprechend vielfältig. Es sind Mitglieder und Vertreter von Bevölkerungsgruppen, die in erster oder zweiter Generation nach Deutschland eingewandert sind und durchaus über schlechte Erfahrung mit der nicht-migrantischen Bevölkerung und den staatlichen Einrichtungen verfügen. Auch sind oder waren sie oft in ihren Herkunftsländern staatlichen Repressalien ausgesetzt. Das Vis-à-Vis sind aber auch öffentliche Einrichtungen wie Behörden, Schulen oder NGOs aus den Bereichen der Sozialen Arbeit, Bildung und Politik, die zum Teil auch durch Mitglieder migrantischer Milieus getragen oder in ihren Gremien besetzt sind. Einige der Einrichtungen sind durchaus „polizeiskeptisch“ oder durch Datenschutzregeln in ihren Kooperationsmöglichkeiten mit der Polizei eingeschränkt, wie etwa Schulen oder Jugendämter. Das Vis-à-Vis der SODA ist also einerseits Zielgruppe der Präventionsbemühung, es sind aber auch Kooperationspartner, Fachinstitutionen oder Personen und Einrichtungen, die in ihrer Entwicklung (auch kritisch) begleitet werden. In vielen Fällen ist nicht trennscharf zu unterscheiden, ob es Zielgruppe oder Partner ist.

31.3.2 Die „Netzwerkarbeit“ oder Beziehungs- und Wissensarbeit Ein Großteil der Arbeit der Polizeieinheit SODA ist demnach die sogenannte „Netzwerkarbeit“. Sie pflegt zu zahlreichen Einrichtungen und Personen in migrantischen Milieus, aber auch zu Behörden und öffentlichen Einrichtungen regelmäßigen Gesprächskontakt. Den über die Jahre gepflegten Austausch von Information, Aufmerksamkeit und Unterstützung nennen die Mitarbeiter ein „Geben und Nehmen“. Dabei legen sie geringe Berührungsängste an den Tag. Sie gehen zum regelmäßigen Gespräch auch dorthin, wo ein Besuch aufgrund von Image, Empfindlichkeiten oder kritischer Einschätzung für die Polizei eher ungewöhnlich oder fast ein „No Go“ ist: Etwa zu rechtsnationalistischen türkischen Einrichtungen, in als ultrakonservativ gebrandmarkte Moscheen oder zu Organisationen, denen nachgesagt wird, dass sie terroristischen Vereinigungen nahe stehen. Es sind auch Einrichtungen, die

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wiederholt im Verfassungsschutzbericht stehen. Im Rahmen ihrer Netzwerkarbeit ist die SODA aber genauso mit besser beleumundeten privaten oder öffentlichen Einrichtungen in regelmäßigem Kontakt, wo sie auch in manchen offiziellen Besprechungsrunden regelmäßig vertreten sind, etwa mit Stimmrecht in den Migrationsbeiräten der kommunalen Verwaltungen. So wird eine große Bandbreite von Interessensgruppen in diese Beziehungsarbeit einbezogen. Einmal im Jahr werden ausgesuchte Gesprächspartner wiederum zu einer von der SODA ausgerichteten Adventsfeier auf das Polizeigelände geladen. Um die 120 Personen versammeln sich dann dort. Die Netzwerkarbeit lässt sich als „strategische Distanzminderung“ (Kiefer 2016c) verstehen, sowohl auf symbolischer oder institutioneller Ebene, also mit wem sie in Kontakt stehen, wie auch in den einzelnen Situationen, also wie sie den Kontakt pflegen, wo es darum geht, Nähe zu Personen herzustellen (zu unterschiedliche Formen von Nähe siehe Kiefer 2016c), aber auch Distanz zu wahren.

31.3.3 Die Leistungen der Beziehungs- und Wissensarbeit Die zentrale Leistung der „Netzwerkarbeit“ ist, belastbare Kontakte und Wissen (im Sinne von knowing‐how, knowing‐what, knowing‐who) verfügbar zu haben, beides aktuell zu halten und zu erweitern. Die Qualität dieser anlass-unabhängigen Arbeit erweist sich wiederum dann, wenn die SODA in einem konkreten Fall über relevantes Wissen verfügt und aktivierbare bzw. belastbare Kontakte hat. Denn die SODA betreibt nicht nur Netzwerkarbeit, sondern bearbeitet auch langwierige Einzelfälle und Ad‐ hoc‐Ereignisse, bei denen es manchmal darum geht, weitere Eskalation zu verhindern. Das kann das Verschwinden einer Frau sein, eine Auseinandersetzung in oder zwischen Familien mit möglichen Todesfolgen, Demonstrationen, Zwangsräumungen, Todesfälle oder der Brand einer Moschee. Die Netzwerkarbeit ist die Grundlage für die Bearbeitung dieser Einzelfälle und Ereignisse. Denn die Kontakte führen zu Unterstützern, Vermittlern, Überbringern, Austauschpartnern, Informanten – je unterschiedlich und je spezifisch. Die Netzwerkarbeit ist oftmals Ausgangspunkt für konkrete Fallarbeit. Zum einen bekommt die Polizei oft erst durch die vielfältige Beziehungs- und Wissensarbeit Kenntnis von solchen Ereignissen. Zum anderen wird die SODA aus den migrantischen Milieus gezielt hinzugezogen. Zusammengefasst wird in der Beziehungs- und Wissensarbeit folgendes versucht: • Personen unterschiedlicher Interessengruppen (migrantische Milieus, Politik, Behörden und zivilgesellschaftliche Einrichtungen) sollen dadurch gewonnen oder gestärkt (auch aufgebaut) werden und der Kontakt zu ihnen soll aufrechterhalten werden. Diese Personen sind nicht unbedingt die formalen Vertreter, sondern diejenigen mit Einfluss und Kenntnis. Diese Personen können, so das Kalkül, als Einflussgrößen multiplizierend, stabilisierend und neutralisierend in ihren jeweiligen Milieus wirken. Hierbei geht es darum, nicht direkten, sondern vermittelten Kontakt (und Einfluss) auszuüben und so höhere Akzeptanz und Wirkung erreichen zu können.

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• Im Weiteren wird damit – auch durch die Stärkung von Personen – darauf hingearbeitet, dass Problemlagen und Konflikte in den migrantischen Milieus nach deutschem Rechtsverständnis gelöst werden können, lange bevor sie polizeirelevant werden. Werden sie jedoch polizeirelevant, sollen sie an die Polizei herangetragen werden. Im je aktuellen Fall kann auf verlässliche Verbindungen und belastbare Kontakte zurückgegriffen werden. • Im Verlauf dieser Beziehungsarbeit wird ein geteiltes Verständnis zwischen Polizei und migrantischen Milieus über die Voraussetzungen des Miteinanderlebens hergestellt beziehungsweise der Gesprächsraum darüber eröffnet und offen gehalten. Speziell an diesem Punkt geht es nicht um eine polizeilich-rechtlich dominierte Vorstellung von Leben in Deutschland, sondern vielmehr um ein gesellschaftliches Verständnis davon, in das viele Aspekte und viele Stimmen hineinspielen. Die Polizei wirbt hier vor allem um Vertrauen in staatliche Einrichtungen, und die Bürger mit Migrationshintergrund werben um Vertrauen in sie selbst. In der Netzwerkarbeit wird also auch wechselseitige „Vertrauensarbeit“ (Kiefer 2016b, S. 42) geleistet. 

Auf wenige Begriffe reduziert, geht es von beiden Seiten aus um Wissen, um Einfluss im Sinne einer gezielten Wirksamkeit und um beidseitige zukünftig belastbare Kontakte.

Es ist eine Arbeitsweise, die sich über viele Jahre durch die Erfahrung entwickelt hat, dass man durch Austausch und pragmatisches und graduelles Vertrauen in der polizeilichen Arbeit in Migrationsmilieus weiter kommt als mit generellem Misstrauen, Gesten der Macht und bürokratischen Verfahrensweisen (Zum „schwere(n) Stand des Vertrauens in einer strukturell misstrauischen Organisation“ siehe Christe-Zeyse 2006).

31.4 Dimension „Organisation“ Den Anforderungen dieser polizeilichen Umwelt und ihre Bearbeitung durch die hochkommunikative Beziehungsarbeit wird in der internen Organisationsweise durch heterogene Teamarbeit und kollektive Wissensorganisation begegnet. Dies ist quasi die organisationale Antwort auf diese komplexe externe Arbeit. Wenn hier also von Organisation die Rede ist, meint dies nicht die formale Organisation, sondern wie die Arbeit in der Praxis organisiert ist oder sich organisiert. Es fällt auf, dass wir es hier mit einer Organisationsweise zu tun haben, die Interaktionen forciert (vgl. Kieserling 1994).

31.4.1 Heterogene Teams und ihre Funktion Die Einheit SODA hat rund 15 Mitarbeiter die in vierköpfigen Teams mit je einer Teamleitung arbeiten. Die Teamleitung wird aufgrund inhaltlicher Erwägungen und nicht

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aufgrund von Stellen und Dienstgraden eingesetzt. Sowohl in der Zusammensetzung der Teams als auch in der gesamten Einheit wird auf inhaltliche Schwerpunkte und auf die Ergänzung durch Unterschiede Wert gelegt. Die Arbeit in Teams hat die Funktion, möglichen Personenausfall zu kompensieren und Wissen im gemeinsamen Arbeiten aktuell zu halten (mehr dazu im nächsten Abschnitt). Durch die heterogene Teamzusammenstellung wird die unterschiedliche Art Wissen zu generieren und Inhalte zu erarbeiten wechselseitig genutzt, und durch die unterschiedlichen Vorgehensweisen der Team- und Dienststellenmitgliedern wird der Vielfalt des Gegenübers und des Umfeldes entsprochen (eine Bewertung von Teams in Organisationen findet sich bei Wimmer 2006). Auch die Arbeit mit Dokumenten, jenseits des bürokratischen Berichtswesens, findet in den Teams kollektiv statt (vgl. Kiefer 2016d).

31.4.2 Kollektive Wissensorganisation und ihre Funktion In der internen Arbeit fällt der hohe mündliche Austausch auf, sowohl innerhalb der Viererteams als auch dienststellenweit jenseits hierarchischer Subordination. Ad-hocBesprechungen, kurze Vertiefungen zwischen Tür und Angel, schnelles Nachfragen und eingehende Erläuterungen finden permanent statt. Informationen, die alle betreffen, werden mit dem Hinweis, diese auch an die Abwesenden weiterzugeben, dem gerade Anwesenden mitgeteilt. Ergänzend gibt es ca. vierzehntägig Besprechungen mit allen MitarbeiterInnen. Dem hohen mündlichen Austausch entspricht auch die Büroraumorganisation. Falls die Mitarbeiter nicht „draußen“ sind, stehen alle Türen tatsächlich offen, auch die der Leitung. Dort steht ein runder Tisch, an den sich immer wieder MitarbeiterInnen setzen, um zu berichten, ein Dokument zu lesen, einen Kaffee zu trinken. In diesem Büro sitzt neben den beiden Leitern der Einheit auch ein Mitarbeiter oder eine Mitarbeiterin mit Koordinationsaufgaben. Die Autoschlüssel, der monatliche Dienstplan, die tägliche Dienstzeitliste, in die jeder sich ein- und austrägt, eine Pinnwand voll mit dienstrelevanten Informationen und die ca. 500 Ordner zu den Aktivitäten und Netzwerkpartnern befinden sich im Büro der Leitung. Das Holen eines Autoschlüssels oder eines Ordners, der Blick auf den Dienstplan oder auf ausgehängte Informationen führen dazu, dass Begegnungen und damit Austausch innerhalb der Einheit und mit der Leitung rein durch die Raumorganisation erhöht wird. Der Ad-hoc-Austausch findet jedoch nicht nur im Büro der Leitung, sondern ebenso in den Büros der Mitarbeiter oder auf dem Gang statt, in dem sich die Büros gegenüber liegen. In diesem situativen, nicht formalisierten hohen Austausch werden fünf organisationale Notwendigkeiten geregelt: • Erstens wird permanent Information und Wissen verteilt, überprüft, geschärft; Meinungen und Einschätzungen werden ausgetauscht. Es geht um ein Wissen über

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Vorgehensweisen und Interventionsmöglichkeiten, über politische, kulturelle, rechtliche, polizeiliche Inhalte sowie über Personen und um die Verschränkung dieser Wissensbereiche. • Zweitens dienen diese Gespräche neben dem Informations- und Wissensumsatz auch der (Selbst-)Vergewisserung der Polizeibeamten, ob man noch auf dem richtigen Weg sei. Denn die Vorgehensweisen werden hier auch kritisch hinterfragt. In diesem Austausch findet also auch eine gewisse Art der (Selbst-)Steuerung und Konditionierung statt. • Drittens dient der Austausch aber auch dazu, die (auch emotionale) Last teilen zu können. • Viertens wird dabei ein kollektives Bewusstsein (vgl. Durckheim 1895; Weick und Roberts 1993) über die Regeln, Normen, Praktiken der Einheit erzeugt. • Die Leitung der Einheit ist, wenn es sich ergibt, Teil der Gespräche. Hier erfährt sie, ob sie sich einbringen muss oder ob die MitarbeiterInnen ihrer Sache sicher sind. Diese Gespräche sind also, fünftens, zentrales Steuerungsinstrument der Führung. Die externen Gespräche und die internen situativen Besprechungen, also das Nutzen der vielfältigen Begegnungsgelegenheiten, sind nicht als zufälliges und personenabhängiges Verfahren zu verstehen, sondern als sinnvolles Muster und als Kommunikationsstruktur, und damit als Organisationsweise. Dem gegenüber steht ein Angebot/NachfrageVerhältnis, wie wir es im Verlauf der Forschung im Rahmen des Forschungsprojektes CODISP in anderen Formen von Prävention gefunden haben.

31.4.3 Anschluss an die „Restorganisation“ Im Übrigen: Die Schnittstelle zwischen dieser Polizeieinheit und der „Restorganisation“ wird klassisch bürokratisch-hierarchisch gepflegt – über die Darstellung von Hierarchie (z. B. Sichtbarkeit von Chefs und Kommunikation von Entscheidung durch diese), durch Mitgliedschaftsregeln (z. B. schriftliches Berichtswesen gegenüber der Restorganisation) sowie Erfüllung expliziter Organisationszwecke (Dienstleistung für die Restorganisation als Fachdienststelle). Die Pflege der bürokratisch-hierarchischen Schnittstelle gewährleistet auch die organisationale Legitimierung dieser, für die Behörde eher ungewöhnlichen Arbeitsweise.

31.5 Dimension „Person“ Die Einheit verfügt über ein Personalauswahlrecht. Mitarbeiter werden ihr also nicht zugewiesen, sondern sie können sich diese auswählen. Dies ist ein Aspekt, den die Leitung der Einheit als eine wichtige Voraussetzung für die Qualität ihrer Arbeit nennt. Sie setzt hier explizit auf Unterschiede, also Ergänzungen, sowohl innerhalb der Teams, wie auch dienststellenweit. Dies trifft auch auf den Leiter der Einheit selbst und seinen

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Stellvertreter zu. Auch hier schätzt sie ihre Unterschiedlichkeit im Vorgehen und in den Perspektiven als sich ergänzende und hinterfragende Ressourcen. Ein Viertel der MitarbeiterInnen sind Frauen, ein Viertel hat einen Migrationshintergrund mit entsprechenden Sprachkenntnissen. Es sind vorwiegend, aber nicht ausschließlich SchutzpolizistInnen, die über keine besondere Vor- oder Ausbildung jenseits der polizeilichen verfügen. Die Mehrsprachenkenntnis wird als Zugewinn verstanden, ist jedoch keine Voraussetzung. (Andere Bundesländer setzen in diesen Themengebieten auf Abteilungen mit Mitarbeitern, die durchwegs alle Migrationshintergrund und entsprechende Fremdsprachenkenntnisse haben. Ob dies jedoch die polizeiliche Arbeit erleichtert oder wiederum andere, nicht geahnte Schwierigkeiten mit sich bringt, ist eine vielerorts diskutierte Frage. Auch Erfahrungen aus anderen Ländern weisen darauf hin, dass der ausschließliche Einsatz von Polizeibeamten mit Migrationshintergrund nicht als Best-Practice-Rezept für die polizeiliche Arbeit in einem durch Migration geprägtem Umfeld dienen kann.) Das Anlernen von neuen Mitarbeitern erfolgt im Arbeitsalltag durch das Lernen von den „Alten“ und durch die vielen Gespräche. Es ist also nicht nur ein einzelgängerisches Learning-by-Doing, sondern läuft über ein Weitergeben von Erfahrung und Wissen. Zusätzlich besuchen sie, nicht zuletzt im Rahmen ihrer Netzwerkarbeit, viele Vortragsund Informationsveranstaltungen und nutzen diese für das eigene Lernen. Es werden aber auch gezielt Personen aufgesucht oder eingeladen, um gewisse Zusammenhänge besser und vertieft verstehen zu können. Diese Arbeitsweise wird in hoher personaler Kontinuität geleistet, die Beziehungen werden meist individualisiert, über lange Zeit hinweg und mit hoher Zeitinvestition aufgebaut und gepflegt. Die Karrieren der Kontakte hin zu tragfähigen Beziehungen werden von den MitarbeiterInnen der SODA also nicht als neutrale Beamte betrieben, sondern mit dem eigenen Gesicht. Diese Arbeit ist „Face-Work“ (Goffman 1955) par excellence. In der teilnehmenden Beobachtung war eine respektierend-zugewandte Kommunikationsweise bis hin zur Körperlichkeit – direkter Augenkontakt, eine zugewandte Körperhaltung (im Unterschied zu einem distanzierten „Strammstehen“) – und eine an die unterschiedlichen Milieus, Gruppierungen und Situationen jeweils angepasste Sprechweise und Stimmlage auffallend. Die unterschiedlichen Begrüßungsrituale werden (zum Teil) auch mitgemacht, jedoch wird hier sehr fein unterschieden, mit wem (und möglicherweise mit welcher politischen Anschauung) man sich dadurch gemein macht. In den Gesprächen beziehen die PolizeibeamtInnen oft unterschiedliche Perspektiven mit ein und stellen diese dar. Es lassen sich vier Perspektiven unterscheiden: Die persönliche Perspektive des Polizeibeamten, die polizeilich‐rechtliche Perspektive, die Perspektive des Gegenübers sowie eine gesamtgesellschaftliche Einbettung. Sie differenzieren zum Beispiel auch, ob sie jemanden um einen Termin bitten, ihn einladen oder vorladen. Das kann auch gegenüber ein und derselben Person, je nach Anlass, unterschiedlich sein. Die kontextspezifische und situationsadäquate Vorgehensweise umfasst aber auch ein rasches Umstellen auf eine sachorientierte und unpersönliche

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Kommunikation, wenn es die Situation und die Verhältnisse erfordern. Dann setzen sie auf Autorität durch die staatliche Institution. In jedem Fall sind die Durchsetzung von Recht und der Umgang mit Menschen für die MitarbeiterInnen der SODA unterscheidbar. So sehr bei den MitarbeiterInnen auf Unterschiede gesetzt wird, gibt es einige Aspekte, über die alle verfügen müssen, um diese gestellten Aufgaben in einem solchen (internem und externen) Umfeld erfüllen zu können. Sie müssen Selbstständigkeit und Engagement mitbringen, Wissbegier, Kontaktfreudigkeit und eine offene, zugewandte Art. Die MitarbeiterInnen und die Leitung benennen „Fähigkeit zu Empathie“ als eine wichtige Voraussetzung für ihre Arbeit. Ein Einzelgänger, der nur nach Vorgabe arbeitet, wäre hier fehl am Platz.

31.6 Dimension „Führung“ Mit dem Begriff „Führung“ blicke ich hier auf die Führungspraxis, an der die Leitung und MitarbeiterInnen der Polizeieinheit gleichermaßen beteiligt sind. Nicht vertieft ausgeführt werden hier Vorgesetztenverhältnisse, die in allen formalen Organisationen geregelt sind – in der Polizei, durch ihre zwei Seiten (Sicherheitsorganisation und Behörde; zu den zwei Seiten „bürokratische Organisation“ und „professionelle“ Organisation siehe Wilz 2012, S. 114) noch stärker als in vielen anderen Organisationen. Vorgesetztenverhältnisse sind von Führung zu unterscheiden. Führung wird als eine notwendige Leistung in Organisationen verstanden, die sich nicht unbedingt „monokratisch“ stabilisiert (vgl. Luhmann 1964, S. 207). Für die dienststellenweite Arbeitsweise, also das interaktionale Organizing, ist prägend, wie Kommunikation geregelt wird, und welche Muster und Strukturen sich hier etablieren. Dies kann durch Begünstigung oder Verhinderung gesteuert werden. Dieses Steuern von Kommunikationsstrukturen liegt wiederum in der Verantwortung von Führung. Führung erfolgt hier in dreierlei Weise: • Geführt wird diese Polizeieinheit nicht über Vorgaben oder Zieldefinition und Kontrolle, sondern über Erwartung. Erwartung nicht nur an den einzeln Mitarbeiter, sondern an die qualitative Leistung der Dienststelle (und das umfasst auch die Führungskräfte). Oberste Erwartung ist „auf dem Laufenden“ zu sein, über Personen, Lagen, Tendenzen – dahinter liegt also eine Erwartung an die Qualität der Kontakte, sowie an eine kontext- und situationssensible Vorgehensweise auf der Basis grundlegenden Respekts des Gegenübers. Der Anspruch der Dienststelle ist es, auf noch nicht gestellte Fragen, bereits Antworten zu haben. • Erwartung aber auch so gewendet, dass es für die Mitarbeiter verlässlich ist, was sie von den Führungskräften erwarten können. Die Führungskräfte bringen ihr Wissen, ihre Einschätzung, ihre Vorschläge ein, wenn sie – in den Gesprächen

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zwischen Tür und Angel – mitbekommen, dass dies ergänzend wäre oder die MitarbeiterInnen unsicher sind. Auch werden von den MitarbeiterInnen Input oder Entscheidungen gezielt angefragt. Scheinen die MitarbeiterInnen jedoch ausreichend ihrer Sache sicher, wird von Leitungsseiten nicht interveniert. Denn, wie erwähnt, wird hohe Selbstständigkeit vorausgesetzt. Die MitarbeiterInnen können sich darauf verlassen, dass, falls sie irgendwohin driften, sie zum einen durch die Kollegen, spätestens aber durch die Leitung wieder zurück gepfiffen werden. Sie können sich aber auch darauf verlassen, dass die Leitung mit allem Wissen und allen Einschätzungen jederzeit ansprechbar ist und zur Verfügung steht sowie das „in Anspruch nehmen“ dessen ausdrücklich gefördert wird. Nachfragen und also Nicht-Wissen oder Unsicherheit offen legen, wird ausdrücklich gewünscht und positiv verstanden. Zentrales Führungsinstrument ist hier die Beteiligung an der kollektiven Wissensorganisation. Denn hier wird die Notwendigkeit zu intervenieren sondiert. • Führung erfolgt hier aber auch durch Teamorientierung. Möchte man dies in Bezug auf die Führungskräfte diskutieren, kann man hier formulieren, dass Steuerung auch an die Teams delegiert wird. Führung erfolgt also auch über (wechselseitige) Teamsteuerung.

31.7 Diskussion und Herausforderung an Führung und Organisation Zwei strategische Herausforderungen benannte ich am Anfang: Sich organisational als Teil einer Einwanderungsgesellschaft zu begreifen und polizeiliche Prävention zu betreiben. Eine Arbeitsweise in der sich Polizei diesen beiden Herausforderungen gebündelt stellt, habe ich hier mit der „Netzwerkarbeit“ und ihren organisationsinternen Implikationen dargestellt. 

Die zentrale Antwort auf die Herausforderung ist – organisationsextern – die Investition in Austausch mit der polizeilichen Umwelt, also in Beziehungs- und Wissensarbeit. Organisationsintern ist die Antwort ebenso: Austausch. Ergänzend dazu wird extern wie intern zusätzlich auf Unterschiedlichkeit und also Vielfalt gesetzt. Extern, um die vielfältigen (unterschiedlichen, widersprechenden) Perspektiven zu kennen. Intern, um die Unterschiedlichkeit und Vielfalt in der Umwelt verarbeiten zu können und weiterhin eine polizeiliche Orientierung zu haben.

Hinter „Vielfalt“ steckt – aus theoretischer Perspektive – die Idee einer notwendigen Vielfalt bzw. das ashbysche Gesetz (das Law of requisite variety, formuliert von William Ross Ashby, ist ein zentraler Gedanke der Kybernetik). Demnach ist die Vielfalt in der Umwelt eines Systems nur durch die Vielfalt innerhalb eines Systems steuerbar. Kurz

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gesagt: Eine Organisation kann die vielfältige Umwelt nur bearbeiten, wenn sie Unterschiedlichkeit innerhalb der Organisation ermöglicht und fördert. Jedoch: Unterschiedlichkeit in Organisationen tritt nur zutage und entfaltet nur dann das Potenzial, wenn sie in die Kommunikation kommt, also wenn Austausch über die unterschiedlichen Perspektiven stattfindet. Austausch und Vielfalt müssen also eng verknüpft sein, um produktiv zu werden. Austausch ohne Vielfalt durch die unterschiedlichen Perspektiven der Mitarbeiter würde nur Stagnation, im Sinne „immer dasselbe“, bedeuten. Vielfalt ohne Austausch wäre keine Vielfalt. Auf Austausch und Vielfalt zu setzen ist eine organisationale Entscheidung und somit Führungsaufgabe – und zugleich, wie oben dargestellt – Führungsinstrument. Es geht um ermöglichende und förderliche Strukturen. Natürlich, auch das habe ich dargestellt, geht es auch darum, entsprechende Mitarbeiter für diese Arbeitsweise einsetzen zu können, denn diese Arbeitsweise ist auf Personenebene voraussetzungsvoll. Schließlich geht es darum, nicht standardisiert und nach Vorgabe zu arbeiten, sondern situationsadäquat und reflexiv, das heißt wissend um den eigenen Standort, die eigene Perspektive und die eigene Wirkung zu sein und auch den Unterschied zu anderen erkennend. Diese Arbeitsweise mag in ihrer Organisation und dem Führungsverständnis widersprüchlich zu einer regel- und effizienzorientierten Polizeiorganisation erscheinen: • Hier die Situations- und Kontext-, sowie (individuelle) Kompetenzorientierung – da die Bemühung um Standardisierung und Regelorientierung. • Hier die ausgeprägte mündliche Kultur – da der Fokus auf Verschriftlichung. • Hier die zeitintensive Pflege von Beziehungen – da das Zählen von Verhaftungen. • Hier die Anwesenheit und Teilnahme „im Feld“ und Förderung von Begegnungsgelegenheiten – da der Schreibtisch als Ort der Arbeit. Jedoch sind dies Charakteristika, die wir nicht nur in der hier dargestellten Polizeieinheit finden, sondern in vielen der im Rahmen des Forschungsprojektes CODISP untersuchten Bereiche der Prävention. Darüber hinaus erkennt man darin ebenso zentrale Merkmale, die seit jeher Polizeiarbeit ausgemacht haben, und die in vielen Gesprächen mit Polizeibeamten als polizeiliches Selbstverständnis und Notwendigkeit für die Ausübung der Tätigkeit auftauchen: 

Bürgernähe durch das Kennen von dessen Sorgen, (persönliche) Ansprechbarkeit und Präsenz.

Damit und durch das im Austausch stehen sowie das Arbeiten in Bündnissen mit unterschiedlichen Interessengruppen, verstehen wir die sich derart ausgestaltenden Arbeitsweisen als demokratische Polizeiarbeit (vgl. Scheffer et al. 2016b).

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Literatur BMI (o. J.) http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sicherheit/Kriminalpraevention/kriminalpraevention_node.html. Zugegriffen: 16. Nov. 2015 Christe-Zeyse J (2006) „Naiv will man ja auch nicht sein“ – Der schwere Stand des Vertrauens in einer strukturell misstrauischen Organisation. In: Christe-Zeyse J (Hrsg) Die Polizei zwischen Stabilität und Veränderung – Ansichten einer Organisation im Wandel. Verlag für Polizeiwissenschaft, Frankfurt a. M., S 191–216 Durkheim E (1895) Les règles de la méthode sociologique. Alcan, Paris Fuhse J (2014) Parallelgesellschaften, ethnische Gemeinschaften oder migrantische Milieus? In: Isenböck P, Nell L, Renn J (Hrsg) Die Form des Milieus. Zum Verhältnis von gesellschaftlicher Differenzierung und Formen der Vergemeinschaftung. Beltz Juventa, Weinheim, S 189–204 Goffman E (1955) On face-work. An analysis of ritual elements in social interaction. Psychiatry: J Study Interpers 18(3):213–231 Howe C (2016) Interne Lobbyarbeit – Eine selbstbezügliche Form polizeilicher Prävention. In: Scheffer T, Howe C, Kiefer E, Negnal D, Porsché Y (Hrsg) Praxisforschung zur polizeilichen Kriminalprävention (Arbeitstitel). Frankfurt a. M. (im Druck) Kiefer E (2016a) Geben & Nehmen – Zur Netzwerkarbeit in migrantischen Milieus (Arbeitstitel). In: Scheffer T, Howe C, Kiefer E, Negnal D, Porsché Y (Hrsg) Praxisforschung zur polizeilichen Kriminalprävention (Arbeitstitel). Frankfurt a. M. (im Druck) Kiefer E (2016b) Kontrolle durch Beziehung – Paradoxienbearbeitung in der Polizei. Konfliktdynamik 5(1):34 Kiefer E (2016c) Reflexive Nähe – Distanzminderung als Methode polizeilicher Prävention (Arbeitstitel). In: Scheffer T, Howe C, Kiefer E, Negnal D, Porsché Y (Hrsg) Praxisforschung zur polizeilichen Kriminalprävention (Arbeitstitel). Frankfurt a. M. (im Druck) Kiefer E (2016d) Offenes Sammeln – Zu Funktionen des Sammelns von Dokumenten in der Polizei (Arbeitstitel). In: Scheffer T, Howe C, Kiefer E, Negnal D, Porsché Y (Hrsg) Praxisforschung zur polizeilichen Kriminalprävention (Arbeitstitel). Frankfurt a. M. (im Druck) Kieserling A (1994) Interaktion in Organisationen. In: Dammann K, Grunow D, Japp KP (Hrsg) Die Verwaltung des politischen Systems. VS Verlag, Opladen, S 168–182 Luhmann N (1964) Funktionen und Folgen formaler Organisation. Duncker & Humblot, Berlin Negnal D, Kiefer E (2016) Polizeiliche Kriminalprävention – Zur Arbeit an und im Bündnis. In: Frevel B, Wendekamm M (Hrsg) Sicherheitsproduktion zwischen Staat, Markt und Zivilgesellschaft. Springer VS, Wiesbaden Porsché Y, Howe C (2016) Schulung von Polizei durch Polizei als Übersetzungs- und Fortbildungsarbeit (Arbeitstitel). In: Scheffer T, Howe C, Kiefer E, Negnal D, Porsché Y (Hrsg) Praxisforschung zur polizeilichen Kriminalprävention (Arbeitstitel). Frankfurt a. M. (im Druck) Porsché Y, Negnal D (2016) Die Erziehung zum „gewaltlosen Bürger“. Rituelle Praktiken in AntiGewalt-Veranstaltungen der Polizei. In: Scheffer T, Howe C, Kiefer E, Negnal D, Porsché Y (Hrsg) Praxisforschung zur polizeilichen Kriminalprävention (Arbeitstitel). Frankfurt a. M. (im Druck) Pütter N (2006) Polizei und kommunale Kriminalprävention: Formen und Folgen polizeilicher Präventionsarbeit in den Gemeinden. Verlag für Polizeiwissenschaft, Frankfurt a. M. Scheffer T, Howe C, Kiefer E, Negnal D, Porsché Y (2016a) Praxisforschung zur polizeilichen Kriminalprävention. Frankfurt a. M. (im Druck) Scheffer T, Howe C, Kiefer E, Negnal D, Porsché Y (2016b) Die präventive Polizei als demokratische Polizei (Arbeitstitel). In: Scheffer T, Howe C, Kiefer E, Negnal D, Porsché Y (Hrsg) Praxisforschung zur polizeilichen Kriminalprävention (Arbeitstitel). Frankfurt a. M. (im Druck)

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E. Kiefer

Wilz SM (2012) Die Polizei als Organisation. In: Apelt M, Tacke V (Hrsg) Handbuch der Organisationstypen. Springer, Wiesbaden, S 113–131 Wimmer R (2006) Der Stellenwert des Teams in der aktuellen Dynamik von Organisationen. In: Edding C, Kraus W (Hrsg) Ist der Gruppe noch zu helfen? Gruppendynamik und Individualisierung. Budrich, Leverkusen, S 169–191

Über die Autorin Eva Kiefer  (Jg. 1974), Studium der Philosophie, Soziologie und Ethnologie an der Universität Witten/Herdecke und Humboldt-Universität Berlin. Selbstständige systemische Organisationsberaterin, sowie wiss. Mitarbeiterin am Institut für Soziologie an der Goethe-Universität Frankfurt/Main. Mitglied der Forschungsgruppe CODISP – Praxisforschung zu polizeilicher Präventionsforschung (2012–2015 gefördert durch BMBF-Zivile Sicherheit, siehe www.codisp.de). Arbeitsfokus ist die Verbindung einer systemtheoretisch orientierten Organisationssoziologie mit einer ethnographischen Praxisperspektive. Netzwerkpartnerin der systemischen Organisationsberatung osb-i GmbH. Beratungs- und Forschungsgebiete: soziologische Organisationsforschung und systemische Organisationsberatung mit dem Fokus auf Führung und Organisation in Zeiten der Veränderung sowie Führungskräfteentwicklung. Internet: www.evakiefer.de.

Die strategische Positionierung der Polizei durch Prozess- und Qualitätscontrolling

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Jürgen Stierle und Reinhard Renter

Fehler und Probleme sind nach der japanischen KaizenPhilosophie „Schätze“, weil sie Verbesserungen und Fortschritt anstoßen. Es gilt das Motto „Suche nicht nach den Schuldigen, sondern löse das Problem.“ Zusammenfassung

Einige Berater und Hochschullehrer gehen derzeitig davon aus, dass sowohl in Industrie-, Handels- und Gesundheitsunternehmen als auch bei der Polizei aufgrund starker Standardisierungen zwar Kosten- und Preisvorteile entstehen – diese jedoch zulasten der Kunden- bzw. Mitarbeiterorientierung führen. Bei der fehlenden Kundenorientierung bzw. der mangelnden Qualität handelt es sich nicht um Einzelfälle, sondern es liegen systembedingte Probleme in öffentlichen und privaten Unternehmen vor, die einen Wandel zum neuen Denken bzw. einen Paradigmenwechsel erfordern. Die Attraktivität des Dienstleistungsunternehmens Polizei kann sowohl durch ein professionelles Prozess- und Qualitätscontrolling sowie durch Aus- und Fortbildung im Bereich Kundenorientierung, Kommunikation, soziale Kompetenz, Verkauf sowie Hospitationen bzw. ein Praktikum in Vertriebsorganisationen gesteigert werden. In bestimmten Organisationsbereichen der Polizei (z. B. Shared Service Center, eigene Dienstleistungszentren wie LZPD, LFAP in Nordrhein-Westfalen) sollte eine reine Prozessorganisation implementiert werden.

J. Stierle (*)  Recklinghausen, Deutschland E-Mail: [email protected] R. Renter  Innenministerium Baden-Württemberg, Stuttgart, Deutschland E-Mail: [email protected] [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_32

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J. Stierle und R. Renter

Das Praxisbeispiel der Polizei in Baden-Württemberg zeigt deutlich, dass die Einführung von Qualitätsmanagement die Attraktivität der Polizei gesteigert hat.

Inhaltsverzeichnis 32.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.2 Definition und Grundlagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.3 Strategische Positionierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.4 Organisatorische Aspekte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.5 Das EFQM-Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.5.1 Die European Foundation for Quality Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.5.2 Das EFQM-Excellence-Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.5.3 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.6 Der Prozess- und Qualitätsbeauftragte als Controller. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.7 Frühwarnsysteme zum Erkennen von Prozess- und Qualitätsrisiken . . . . . . . . . . . . . . . 32.8 Steuerung von Geschäftsprozessen und Qualität. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.8.1 Prozesserneuerung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.8.2 Prozess- und Qualitätsverbesserungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.9 Praxisbeispiele der Polizei Baden-Württemberg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.9.1 Beispiel: Prozessmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.9.2 Identifizierung von Prozessen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.9.3 Beispielprozess „Beschwerdemanagement“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.9.4 Effizienzgewinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.9.5 Erfolgsfaktoren und Aussicht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.10 Beispiel: Qualitätsmanagement in der Polizei BW. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.10.1 Grundsätze der QM-Konzeption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.10.2 Qualitätsmanagement – Begriff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.10.3 Qualitätsmanagement – Strategie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.10.4 Aufgaben der verschiedenen Ebenen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.10.5 Einführung bei der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.11 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Über die Autoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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32.1 Einleitung Die Anforderung an die Polizei sind in den letzten drei Jahrzenten aufgrund steigender Ansprüche der Stakeholder (z. B. Mitarbeiter, Kunden, Bürger, Lieferanten, Politik), Wertewandel, neue Kriminalitätsformen sowie der Finanzprobleme der Landes- und Bundesregierung gewachsen. Dieser Wandel umfasst das gesamte Dienstleistungsunternehmen Polizei mit den Einstellungen und dem Verhalten der Mitarbeiter, die Organisationskultur, das Führungssystem, das Controlling, die Technologien, die Organisation, die Kommunikation, das Marketing, die Prozesse und die Dienstleistungen bzw. Produkte.

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Aufgrund der Wirtschaftskrise 2007–2008 sowie der expansiven Fiskalpolitik, sind die einzelnen Haushalte der Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen überschuldet. Einzelne Landesregierungen haben zur Einhaltung der im Grundgesetz festgeschriebenen Schuldenbremse Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, Hochschulen oder spezialisierte Unternehmensberater beauftragt, Effizienzuntersuchungen in ausgewählten Aufgabenbereichen des Landes durchzuführen. Beispielsweise führte die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Pricewaterhouse Coopers (PwC) Effizienzuntersuchungen in den Organisationsbereichen der Polizei im Auftrag des Finanzministeriums Nordrhein-Westfalen durch (vgl. Stierle et al. 2014, S. 587). Der örtliche Personalrat in einer Polizeibehörde hat gemäß einzelner Normen des jeweiligen Landespersonalvertretungsgesetzes (LPVG) ein Mitbestimmungs- bzw. Mitwirkungsrecht bei der Entwicklung und Implementierung des Prozess- und Qualitätscontrollings. Im Rahmen einer vertrauensvollen Zusammenarbeit informiert die Behördenleitung regelmäßig den Personalrat über Maßnahmen der Personal- und Organisationsentwicklung. Der Personalrat sollte auch bei bestimmten Projekten bzw. Workshops in den Prozess mit einbezogen werden (vgl. LPVG 2011). Effizienzanalysen können auch intern durch eigene Mitarbeiter der Organisationsbereiche Controlling, Revision sowie des Rechnungshofes erfolgen, wenn diese über die entsprechenden Methodenkompetenz (z. B. Prozess- und Qualitätscontrolling) sowie Praxiserfahrungen verfügen. Bei gravierenden Entscheidungen beauftragt die politische Führung vorzugsweise unabhängige Berater aus der Sichtweise der Neutralität und Unabhängigkeit (vgl. Stierle et al. 2014, S. 587 f.). Bei Effizienzanalysen im Rahmen der Polizei stellt sich für viele Führungskräfte die Frage, wie Effizienzanalysen in der Polizeipraxis durchgeführt werden können. Der Begriff Effizienz aus der Mikroökonomik basiert auf der Knappheit der Produktionsfaktoren (Ressourcen) für die Erstellung von Gütern oder Dienstleistungen. Der Berater prüft bei seinen Effizienzanalysen, ob bestimmte Ressourcen verschwendet werden und stellt die Frage, welche polizeiliche Dienstleistung mit den geringsten Ressourcen erzeugt werden kann (vgl. Stierle et al. 2014, S. 588). Viele Effektivitäts- und Effizienzprobleme der Polizei haben ihre Ursache in nicht vorhandenen oder unzureichenden Geschäftsprozessen bzw. mangelnder Qualität. Effektivität bedeutet „das Richtige tun“, wie beispielsweise die richtigen Kernkompetenzen aufbauen, die richtige Unternehmensstrategie und die richtigen Unternehmensziele bestimmen. Beispiele für Effektivitätsdefizite innerhalb der Polizei sind kein gelebtes Leitbild, unklare strategische Ziele, unklare Kommunikation, keine/geringe Kenntnis der Kundenprobleme und Kundenerwartungen sowie unklare Prozess- und Qualitätsziele. Das Ergebnis geringer Effektivität sind häufig unzufriedene Bürger, Kunden, Lieferanten, Mitarbeiter. Effizienz bedeutet „etwas richtig tun“ bzw. die wirtschaftliche Erreichung der gesetzten Ziele. Parameter der Effizienz sind Zeiten, Qualität, Leistung und Kosten.

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J. Stierle und R. Renter

Einige Berater und Hochschullehrer gehen derzeitig davon aus, dass bei einigen privaten und öffentlichen Unternehmen – auch bei der Polizei – die Geschäftsprozesse zu sehr standardisiert werden. Der Vorteil der Kostenreduzierung wirkt sich in diesem Fall negativ auf die Kunden- und Mitarbeiterorientierung aus. Auch in diesem Fall könnte ein systembedingtes Organisationsproblem vorliegen, das einen Wandel zum neuen Denken bzw. einen Paradigmenwechsel erfordert. Wir wollen in diesem Beitrag u. a. folgende Fragestellungen untersuchen: 1. Wie sind Prozesse und Qualität definiert und welche Merkmale kennzeichnen das EFQM-Modell? 2. Wie erkennt die Polizei aufgrund eines Frühwarnsystems Prozess- und Qualitätsrisiken? 3. Wie kann die Polizei sich durch Prozess- und Qualitätscontrolling strategisch positionieren? 4. In welcher Organisationsform sollte Prozesscontrolling in der Polizei implementiert werden? 5. Welche Indikatoren oder Kennzahlen dienen zur Qualitätserfassung? 6. Wie lässt sich die Qualität von Produkten, Prozessen und Potenzialen bei der Polizei ganzheitlich steuern? 7. Wie sehen mögliche Praxisbeispiele aus?

32.2 Definition und Grundlagen In dem Managementsystem Balanced Scorecard (BSC) ist die Prozessperspektive – neben der Potenzial – Kunden – Finanz-Perspektive – ein wichtiges Planungs- und Steuerungselement für den strategischen Erfolg des öffentlichen bzw. privaten Unternehmens (vgl. Stierle et al. 2013, S. 776 ff. sowie der Beitrag von Renter in diesem Handbuch). Der Begriff Prozess wird in verschiedenen Wissenschaften unterschiedlich verwendet. Während Juristen unter diesem Wort Rechtsverfahren verstehen, unterscheiden Naturwissenschaftler biologische, chemische, physikalische Prozesse. In der Medizin werden physische und psychische Prozesse unterschieden. In der Betriebswirtschaft stehen u. a. bei der Logistik, der Ablauforganisation und der Produktionstheorie Prozesse im Mittelpunkt der Analyse und Gestaltung. Der Begriff Prozess lässt sich durch folgende vier Aspekte definieren (vgl. Xaver und Schaitmann 1995, S. 278–282): 1. Ein Prozess ist eine Tätigkeit zur Umwandlung von Einsatzgütern in Ausbringungsgütern (Transformationsaspekt). 2. Der Prozess lässt sich in mehrere miteinander verbundene Teilprozesse zerlegen (Verkettungsaspekt). 3. Zweck des Prozesses ist die Verwirklichung von sachlichen, formalen, sozialen und ökologischen Zielen (Zielaspekt).

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4. Prozesse werden von Personen durchgeführt, kontrolliert und verantwortet. Ihr Verhalten lässt sich über die Organisationsstruktur beeinflussen (Organisationsaspekt). Prozesse können bzgl. der fünf Kriterien Güterart, Art der Tätigkeit, Wiederholbarkeit, strategische Bedeutung sowie Abbildungsumfang (Total- und Partialprozess) unterschieden werden. Die einzelnen Geschäftsprozesse haben einen unterschiedlichen Einfluss auf den Organisationserfolg sowie den Kundennutzen. Einige Geschäftsprozesse liefern Leistungen für externe Kunden, andere nehmen Managementaufgaben oder unterstützende Aufgaben wahr. In Anlehnung an Porter unterscheiden wir primäre und sekundäre Geschäftsprozesse. In den primären Geschäftsprozessen findet die originäre Wertschöpfung statt, d. h. die Erstellung und Vermarktung der Dienstleistungen an externe Kunden. Primäre Geschäftsprozesse erzeugen einen hohen Kundennutzen und sind bedeutsam für die Wettbewerbsfähigkeit der Organisation. Beispiele für primäre Geschäftsprozesse bei der Polizei sind: Aufnahme und Bearbeitung von Unfällen, Ermittlungstätigkeit bei Betrugsoder Tötungsdelikten sowie Gefahrenabwehr. Sekundäre Geschäftsprozesse sind für externe Kunden nicht sichtbar und beeinflussen nur indirekt die Wettbewerbsfähigkeit der Organisation. Beispiele für sekundäre Geschäftsprozesse in der Polizei sind: Strategieplanungsprozess, Personalmanagementprozess, IT-Managementprozess, Controllingprozess, Qualitätsmanagementprozess, politische Prozesse. Bei der Gestaltung der Prozesse sind folgende Regeln zu beachten (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 129): • • • • • • • • •

Geschäftsprozesse beginnen und enden bei dem externen/internen Kunden. In jedem Geschäftsprozess wird ein Prozessobjekt komplett bearbeitet. Jeder Geschäftsprozess ist in Teilprozesse zu unterteilen (Aufbaustruktur). Für jeden Geschäftsprozess ist ein zeit- und ressourcengünstiger Ablauf festzulegen (Ablaufstruktur). Nicht wertschöpfende Teilprozesse sind zu eliminieren. Mit den Lieferanten der Geschäftsprozesse sind Leistungsvereinbarungen zu treffen. Geschäftsprozesse sind zu dokumentieren und zu gewichten. Jeder Geschäftsprozess hat einen Verantwortlichen. Geschäftsprozesse sind in die Organisation der Polizei zu integrieren.

Der Qualitätsbegriff wird in der Literatur nicht einheitlich definiert. Qualität kann objektiv und subjektiv interpretiert werden. Bei der Prüfung der Qualität werden die Leistungen mit den Ansprüchen der verschiedenen Anspruchsgruppen (z. B. Kunden, Bürger, Arbeitnehmer, Leiter einer Organisationseinheit) verglichen. Die Anforderungen an die Eigenschaften der Dienstleistung bzw. des Produktes werden vom externen/internen Kunden subjektiv festgestellt. Qualität ist ein Gesamteindruck aus Teilqualitäten, die sich bei

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Tab. 32.1  Qualitätsbegriffe. (Eigene Darstellung Stierle) Qualität des Produktes

Qualität des Prozesses

Qualität des Potenzials

Qualitätskontrolle

QM gemäß ISO 9000 ff vergangenheitsorientiert, Vorschriften, nur externe Kunden, Zertifikat

TQM (EFQM-Modell) zukunftsorientiert, Denkansatz, alle Stakeholder, Qualitätspreis,

Merkmale der Produkte, vertraglich vereinbarte Anforderungen, klar messbar

Verhalten, Kommunikation, Information, Werte, Kultur

Größe, Image, Referenzen, Qualifikation, Know-how

Welche Ergebnisse erwarten die externen und internen Kunden?

Was erwarten die Kunden von der Art der Leistungserbringung?

Was trauen mir/uns die Kunden zu?

jeder differenzierbaren Eigenschaft eines Produkts bilden lässt. Bei der Qualitätsprüfung ist entscheidend, was die jeweiligen Anspruchsgruppen wahrnehmen und für wichtig halten. Eine mangelnde Produktqualität kann zu wirtschaftlichen Nachteilen (z. B. Imageverluste, Umsatz- und Gewinneinbußen), einer zivilrechtlichen Haftung (z. B. Gewährleistungsrechte) sowie strafrechtlichen Sanktionen (z. B. Körperverletzung, Betrug) führen (vgl. Brunner und Wagner 2011, S. 315 f.). Tab. 32.1 gibt uns Hinweise auf die Bereiche der Qualität.

32.3 Strategische Positionierung Es stellt sich für viele Behörden- bzw. Dienststellenleiter die Frage, ob und wie sich die Polizei durch Prozess- und Qualitätscontrolling strategisch im Wettbewerb positionieren kann. Es ist aus der Sichtweise der EKS (vgl. Mewes und Friedrich 2006) wichtig, dass die Polizei als öffentliches Dienstleistungsunternehmen gemäß der Machtlehre nicht nur Druck ausübt, sondern wie ein Magnet Anziehungskraft gewinnt (vgl. Mewes und Friedrich 2006). Nach der Ansicht von Büchler umfasst eine Strategie folgende zusammenfassende Elemente (Büchler 2014, S. 104): • „Strategie ist eine geplante Kombination von konsistenten Maßnahmen (Plan), • die zielgerichtet zur geplanten Positionierung in einem gegebenen Branchen-Marktund Wettbewerbskontext beitragen und den Schwerpunkt der Unternehmensaktivität sowie den Ort des Wettbewerbs festlegen, • auf der Basis von temporären und langfristigen Wettbewerbsvorteilen, die das Unternehmen in eine vorteilhafte und verteidigungsfähige Marktstellung zu seinen Wettbewerbern bringt,

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• deren Quellen in der Kombination von bestehenden oder weiterzuentwickelnden Unternehmensressourcen liegen; • und die Regeln, Taktiken und Muster des Wettbewerbsverhaltens in einer Branche umfassen“. Das strategische Management beschreibt einen Prozess, in dem Strategien systematisch formuliert und umgesetzt werden und beinhaltet eine inhaltliche und eine prozessuale Perspektive (vgl. Büchler 2014, S. 104). Die Wettbewerbsstrategie unterstützt die konsistente Positionierung eines öffentlichen oder privaten Unternehmens oder einer seiner strategischen Geschäftseinheiten (SGE) auf der Basis ihrer Stärken und den Aufbau einer verteidigungsfähigen Stellung. Nach der Strategielehre von Porter werden in der Literatur die Kosten- und Qualitätsführerschaft, sowie die Nischenstrategie unterschieden (vgl. Büchler 2014, S. 105 f.; Müller-Stewens und Lechner 2011, S. 130 f.). In den letzten Jahren hat sich in der Praxis auch die Hybridstrategie als wirksam erwiesen. Bei der Anwendung der Strategie der Kostenführerschaft strebt die Polizei in allen Organisationsbereichen niedrige Kosten an. Der Aufbau eines Kostenvorteils erfordert eine kostenorientierte Analyse der Wertkette einer Organisation und bedingt ein hohes Maß an Standardisierung und Vereinfachung. Der Kundennutzen besteht in einem günstigen Preis-Leistungs-Verhältnis (vgl. Büchler 2014, S. 106). Alternativ würde die Polizei bei der Qualitätsführerschaft (Differenzierungsstrategie) versuchen, Wettbewerbsvorteile durch Alleinstellungsmerkmale (z. B. Kernkompetenzen) – USP (sog. Unique Selling Proposition)– zu gewinnen bzw. zu erhalten. Alleinstellungsmerkmale könnte die Polizei durch ihre Dienstleistungen, ihren Service, ihre Standorte, ihre Aus- und Fortbildung, ihre Corporate Identity sowie durch ihre Organisationskultur gewinnen (vgl. Büchler 2014, S. 108). Erforderlich sind die Kenntnis der Mitarbeiter- und Kundenansprüche und der bestehenden Leistungen der Wettbewerber sowie ein systematisches Innovationscontrolling. Vorteilhaft wäre auch eine systematische Stakeholderanalyse. Die Nischenstrategie könnte die Polizei nur in bestimmten Organisationsbereichen anwenden. Wir empfehlen der Polizei die Anwendung der Hybridstrategie, bei der sowohl Elemente der Kostenführerschaft als auch der Qualitätsführerschaft in der Praxis benutzt werden. Erforderlich wäre jedoch ein stärkeres kundenorientiertes Denken und Handeln. Hierzu müssten auch die Aus- und Fortbildung um das Modul öffentliches Dienstleistungsmarketing (z. B. Kundenorientierung, Verkaufskommunikation) mit veränderten Sozialisierungsprozessen erweitert werden, ein systematisches Innovationscontrolling entwickelt und implementiert werden und ein Lehrstuhl für öffentliches Dienstleistungsmarketing an der Hochschule der Polizei eingerichtet werden.

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32.4 Organisatorische Aspekte Die Wirksamkeit des Prozesscontrollings bei der Polizei hängt davon ab, wie die Geschäftsprozesse in die Aufbauorganisation der Polizei eingefügt sind. Nach wie vor dominiert in vielen Branchen – auch in der Polizei – die Aufbauorganisation. Hier gilt der Leitsatz der Organisationsgestaltung: „Die Struktur folgt den Prozessen und die Prozesse folgen der Strategie“. Bei der prozessorientierten Organisationsgestaltung ist genau umgekehrt vorzugehen. (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 176). Die Prozessorganisation ist die Integration der Geschäftsprozesse in die Organisationsstruktur (Aufbauorganisation) des öffentlichen oder privaten Unternehmens (z. B. Polizei). Es können folgende Organisationsformen unterschieden werden (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 177 f.): 1. Einfluss-Prozessorganisation 2. Matrix-Prozessorganisation 3. Reine Prozessorganisation Bei der Einfluss-Prozessorganisation wird die funktionale Organisationsstruktur nicht verändert. Geschäftsprozesse werden zwar definiert, sind jedoch keine eigenen Organisationseinheiten. Die Prozessverantwortung wird Stabsstellen in der Rolle als Moderator übertragen. Die Einflussmöglichkeiten der Stabsstellen hängen von der Persönlichkeit des Stelleninhabers, dem Rollenverständnis, der organisatorischen Stellung des Prozessverantwortlichen und der Unterstützung des Behördenleiters ab. Ihre Aufgabe besteht in der Koordination der in den funktionalen Abteilungen ablaufenden Prozesse. Die Prozessverantwortlichen haben in diesem Fall keine Prozessplanungs-, Budget-, Ressourcenoder Ergebnisverantwortung und kaum Entscheidungs- und Weisungsbefugnisse (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 178). Bei der Matrix-Prozessorganisation wird eine Mischform aus Funktions- und Prozessorganisation gebildet, bei der die Geschäftsprozesse funktionsübergreifend als eigenständige Organisationseinheiten definiert werden. Diese Organisationsform strukturiert Geschäftsprozesse in Teilprozesse und Arbeitsschritte („vom Kunden … bis zum Kunden …“), ernennt Prozessverantwortliche und entwickelt Teamstrukturen für die kontinuierliche Verbesserung von Leistungen (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 179). Bei der reinen Prozessorganisation bestehen die Organisationseinheiten aus primären und sekundären Geschäftsprozessen. Sie sind organisatorisch eigenständig und verfügen über eigene Ressourcen. Die Kompetenzzentren (z. B. Medizinischer Dienst, Personalentwicklung, Presse) stellen das benötige Know-how dauerhaft bereit. In den Kompetenzzentren haben die Ressourcen ein höheres Gewicht als die Prozesse (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 181 f.).

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Die Polizei besitzt eigene Dienstleistungszentren – Shared Service Center – mit wirtschaftlicher bzw. rechtlicher Selbstständigkeit, die Verwaltungs- und Unterstützungsfunktionen für interne Kunden erbringen. Besonders geeignet für diese Dienstleistungszentren sind unterstützende Prozesse mit einem hohen Transaktionsaufkommen sowie einem hohen Standardisierungs- und Wiederholungsgrad, die zu Kosten- und Zeiteinsparungen sowie Qualitätssteigerungen führen. Hierbei handelt es sich beispielsweise in Nordrhein-Westfalen um das Landesamt für Besoldung und Versorgung in Düsseldorf, das Landesamt für zentrale Polizeiliche Dienste (LZPD) in Duisburg sowie das Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten (LAFP) in Selm sowie der Bau- und Liegenschaftsbetrieb (BLB). Auch der IT-Support könnte in Zukunft von einem zentralen Dienstleistungszentrum erfolgen (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 104). In diesen eigenen Dienstleistungszentren sollte in Zukunft eine reine Prozessorganisation implementiert werden.

32.5 Das EFQM-Modell 32.5.1 Die European Foundation for Quality Management Vierzehn führende europäische Unternehmen gründeten 1988 die European Foundation for Quality Management (EFQM®) als gemeinnützige Organisation auf Mitgliederbasis. Ihre Mission ist es, die treibende Kraft für nachhaltige Excellence in Europa zu sein. Sie sieht als Vision eine Welt, in der europäische Organisationen eine überragende Stellung einnehmen (vgl. EFQM-Broschüre 1999–2003).

32.5.2 Das EFQM-Excellence-Modell Das EFQM-Modell beschreibt die Erfolgsfaktoren für exzellentes Management. Es basiert auf den drei fundamentalen Säulen des TQM (Total Quality Management) – nämlich die gleichzeitige Betrachtung von Menschen, Prozessen und Ergebnissen: Durch Einbindung aller Mitarbeiter (Menschen) in einen kontinuierlichen Verbesserungsprozess sollen bessere Ergebnisse erzielt werden (vgl. Kirstein, o. J.). Der EFQM-Ansatz hat drei Bausteine: a) Die acht Grundkonzepte beschreiben die Erfolgskriterien exzellenter Organisationen. b) Das EFQM-Excellence-Modell ist ein Kriterienmodell. Es dient als Themenraster für Qualitätsmanagement und Organisationsentwicklung. c) RADAR bildet den Führungsregelkreis ab und ermöglicht skalierte Reifegradbewertungen.

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32.5.2.1 Die acht Grundkonzepte des Excellence-Modells (Version 2013) Das EFQM-Modell für Excellence beruht auf den nachfolgenden Grundkonzepten, die auch Maßstab für die Bewertung des „Reifegrades“ der Organisation auf dem Weg zu Excellence sind. Diese acht Konzepte beschreiben die Erfolgskriterien, die exzellenten von nicht exzellente Organisationen unterscheiden (vgl. Sommerhof 2013, S. 2). In dreijährigem Turnus überarbeitet die EFQM ihr Modell. Die aktuelle Version ist derzeit das EFQM- Excellence-Modell 2013 (vgl. Abb. 32.1). Nutzen für Kunden schaffen Exzellente Organisationen schaffen konsequent Kundennutzen durch Verstehen, Voraussehen und Erfüllen von Bedürfnissen, Erwartungen sowie das Nutzen von Chancen. Die Zukunft nachhaltig gestalten Exzellente Organisationen üben einen positiven Einfluss auf ihr Umfeld aus. Sie steigern ihre Leistung und verbessern gleichzeitig die ökonomischen, ökologischen und sozialen Bedingungen der Gesellschaftsgruppen, mit denen sie in Kontakt stehen. Die Fähigkeiten der Organisation entwickeln Exzellente Organisationen entwickeln ihre Fähigkeiten durch effektives Management von Veränderungen innerhalb und außerhalb der Organisation. Kreativität und Innovationen fördern Exzellente Organisationen schaffen Mehrwert und steigern ihre Leistung durch kontinuierliche Verbesserung und systematische Innovation, indem sie sich die Kreativität all ihrer Interessengruppen nutzbar machen.

Abb. 32.1  Grundkriterien des EFQM-Modells. (http://www.qualityaustria.com/index.php?id=2742)

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Mit Vision, Inspiration und Integrität führen Exzellente Organisationen haben Führungskräfte, welche die Zukunft gestalten und verwirklichen. Sie agieren als Vorbilder in Bezug auf geltende Werthaltungen und ethische Grundsätze. Veränderungen aktiv managen Exzellente Organisationen sind für ihre Fähigkeit bekannt, Chancen und Gefahren zu erkennen und darauf effektiv und effizient zu reagieren. Durch Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erfolgreich sein Exzellente Organisationen wertschätzen ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und schaffen eine Kultur der aktiven Mitwirkung, um sowohl die Ziele der Organisation als auch die der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu erreichen. Dauerhaft herausragende Ergebnisse erzielen Exzellente Organisationen erzielen in ihrer Branche dauerhaft herausragende Ergebnisse, welche die kurz- und langfristigen Bedürfnisse ihrer Interessengruppen erfüllen (vgl. EFQM o. J.).

Abb. 32.2  Das EFQM-Modell. (Deutsche EFQM)

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Abb. 32.3  Das EFQM-Modell mit Kommentaren. (Renter in Anlehnung an das EFQM Excellence Modell 2013)

32.5.2.2 Das EFQM-Excellence-Modell Das EFQM-Modell für Excellence, eine aus neun Kriterien bestehende, offen gehaltene Grundstruktur, kann zur Bewertung des Fortschritts einer Organisation in Richtung Excellence herangezogen werden (Abb. 32.2). Es beruht auf folgender Prämisse: „Exzellente Ergebnisse im Hinblick auf Leistung, Kunden, Mitarbeiter und Gesellschaft werden durch eine Führung erzielt, die Politik und Strategie, Mitarbeiter, Partnerschaften, Ressourcen und Prozesse auf ein hohes Niveau hebt“ (vgl. Krems 2009). Die Kriterien des Modells dienen dazu, die Komplexität realer Organisationen handhabbar zu machen. Die Kriterien, die die Handlungen der Organisation umschreiben, werden „Befähigerkriterien“ genannt. Sie sind die Stellhebel dafür, die richtigen Ergebnisse zu erreichen. Die „Ergebniskriterien“ werden segmentiert nach den wesentlichen Ergebnisgruppen betrachtet (vgl. Schnauber und Schuster 2012, S. 55). Das Modell besteht aus fünf sogenannten Befähiger- und vier Ergebniskriterien (Abb. 32.3). Die Befähigerkriterien werden in insgesamt 24, die Ergebniskriterien in acht Teilkriterien unterteilt. In der folgenden Ebene sind zusätzliche Inhalte und Ansatzpunkte, die die Teilkriterien weitergehend beschreiben (vgl. Sommerhoff 2013). Die sechs bis acht Ansatzpunkte je Teilkriterium beschreiben dabei nicht den Inhalt des jeweiligen Teilkriteriums, sondern sind einzelne spezifische, mögliche Ausprägungen des jeweiligen Themenclusters. Tab. 32.2 vermittelt einen Eindruck von der Struktur des Kriterienmodells 2013.

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Tab. 32.2  Kriterienmodell 2013. (Quelle: aus Schnauber und Schuster 2012, S. 58) (Befähiger-)Kriterium

Teilkriterien des EFQM Modells

Führung Exzellente Organisationen haben Führungskräfte, welche die Zukunft konsequent gestalten und verwirklichen. Sie agieren als Vorbilder in Bezug auf geltende Werthaltungen und ethischen Grundsätze und schaffen kontinuierlich Vertrauen. Sie sind flexibel und ermöglichen der Organisation, vorausschauend zu agieren und rechtzeitig zu reagieren, um anhaltenden Erfolg der Organisation zu gewährleisten

1a

Führungskräfte entwickeln die Vision, Mission, Werte und ethischen Grundsätze und sind Vorbilder

1b

Führungskräfte definieren, überprüfen und verbessern das Managementsystem und die Leistung der Organisation

1c

Führungskräfte befassen sich persönlich mit externen Interessengruppen

1d

Führungskräfte stärken zusammen mit den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Organisation eine Kultur der Excellence

1e

Führungskräfte gewährleisten, dass die Organisation flexibel ist und Veränderungen effektiv gemanagt werden

Beispiele für die Ansatzpunkte des Teilkriteriums 1d können sein: • Für Mitarbeiter ansprechbar sein, ihnen aktiv zuzuhören und auf sie eingehen. • Den Mitarbeitern helfen und sie dabei unterstützen, ihre Pläne zu realisieren, um ihre Ziele zu erreichen. • Mitarbeiter dazu ermutigen, an Verbesserungsprojekten mitzuwirken und sie dazu befähigen. • Die Bemühungen von Teams und von Einzelnen auf allen Ebenen der Organisation rechtzeitig und auf angemessene Weise anerkennen (vgl. Winterstein o. J., S. 45). Die vollständigen Texte sind in der Broschüre der EFQM mit dem Titel „Exzellente Organisationen erreichen dauerhaft herausragende Leistungen, die die Erwartungen aller ihrer Interessengruppen erfüllen und übertreffen“ enthalten (www.efqm.de) (vgl. Schnauber und Schuster 2012, S. 57). Anwendung in der öffentlichen Verwaltung Für die öffentliche Verwaltung existiert ein besonderes Modell, das Common Assessment Framework (CAF) auf Grundlage des EFQM-Modells. Es ist einfach strukturiert, berücksichtigt die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung und soll vergleichsweise schnell und mit geringen Kosten eine Rückmeldung zur Qualität der Verwaltungseinheit ermöglichen. Es sieht ausschließlich eine Selbstbewertung vor (vgl. Krems 2009).

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32.5.2.3 RADAR RADAR steht für die Anfangsbuchstaben der Begriffe Results (Ergebnisse), Approach (Vorgehensweise), Deployment (Umsetzung) und Assessment and Refinement (Bewertung und Verbesserung). RADAR ist die EFQM-Übersetzung des Deming’schen PDCA-Zyklus (Plan, Do, Check, Act) und beschreibt den grundlegenden Management-Regelkreis in Organisationen. Die Innovation der EFQM liegt darin, die alte PDCA Idee zu einer skalierten Bewertungsmethodik für den Reifegrad einer Organisation weiterentwickelt zu haben (vgl. Sommerhoff 2013). Die Betrachtung der Organisation mit der RADAR-Bewertungslogik startet üblicherweise mit der Analyse der angestrebten Schlüsselergebnisse im Rahmen einer Selbstbewertung durch die Führungskräfte. Für die Schlüsselergebnisse werden angemessene Ziele gesetzt; sie sind jene Parameter, die großen Einfluss auf den Erfolg der Organisation haben. Die Gestaltung der Organisation richtet sich auf diese Ergebnisse und die geplanten Ziele aus. Aus der Zieldefinition ergibt sich dann die Betrachtung und Festlegung der Vorgehensweise zur Erreichung der Ziele. Bei der Umsetzung wird durch Messung ermittelt, wie effektiv und effizient das Vorgehen ist. Die valide Messung dieser Größen ist daher – neben der Zielsetzung – ein wesentliches Erfolgsmerkmal. Die RADAR-Bewertungslogik betrachtet also die Reife der Befähiger-Seite in Relation zur Ausprägung der Ergebnisse. Dadurch ergibt sich ein Bild der Leistungsfähigkeit der Organisation (vgl. Schnauber und Schuster 2012, S. 61). Zwei Matrizen, die RADAR-Matrix „Befähiger“ und die RADAR-Matrix „Ergebnisse“ ermöglichen mittels eines ausgefeilten Algorithmus die Bewertung der 24 Befähiger- und der acht Ergebniskriterien des EFQM-Modells (vgl. Sommerhoff 2013).

32.5.3 Zusammenfassung „Das wirkliche Potential des EFQM-Modells liegt darin, • die modernen Führungsthemen zu benennen und ganzheitlich zu verknüpfen und somit ein gemeinsames Führungsverständnis zu fördern, • einen didaktischen Rahmen und Entwicklungsszenarien für die lernende Organisation zu bieten, • Qualitätsmanagemententwicklungen als Organisationsentwicklung auszugestalten“ (Sommerhoff 2013). Die Stärken und die Verbesserungsbereiche einer Organisation werden durch die graduelle Betrachtung der Reife einer Organisation (die numerische Bewertung wird durch die Anwendung der RADAR-Bewertungslogik erzielt, die sich aus der PDCA-Überlegung ableitet) sichtbar. Das EFQM-Modell erreicht durch die Betrachtung der Grundkonzepte eine stärkere strategische Bedeutung.

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32.6 Der Prozess- und Qualitätsbeauftragte als Controller Die Funktion des Prozess- und Qualitätsbeauftragten hat sich seit Anfang der 1990erJahre in den einzelnen Branchen als Konsequenz von Effizienz und Qualitätsproblemen und dem Wunsch nach besserer Kundenorientierung entwickelt. Bei dem Dienstleistungsunternehmen Polizei ist diese Funktion erst in den letzten fünf Jahren entstanden. Die Initiative zur Einführung des Prozess- und Qualitätscontrolling kann bei der Polizei durch die politische Führung, der Personalvertretung (z. B. Gewerkschaften, Personalrat) sowie externen Unternehmensberatern bzw. Hochschullehrer aufgrund ihrer Akquisition ausgehen. Beispielsweise kann auch ein hoher Leidensdruck, Fusionen oder eine Änderung der Polizeistrategie in einem Bundesland Anlass für die Entwicklung und Implementierung des Prozess- und Qualitätscontrollings mit einer veränderten Polizeiorganisation sein (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 41 f). Prozess- und Qualitätscontrolling sind aus der Sichtweise der Betriebswirtschaftslehre Teilgebiet des Entwicklungscontrollings, durch das bestimmte Unternehmensziele mithilfe der Steuerungsgrößen Leistung, Kosten, Zeit, Qualität durch Maßnahmen der Personal- und Organisationsentwicklung erreicht werden sollen (vgl. Stierle 2014, S. 72, sowie Stierle 2008, S. 20). Beauftragte mit verantwortungsvollen Sonderfunktionen müssen stets die für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderliche Fachkunde, Sachkenntnis und Zuverlässigkeit besitzen (vgl. § 36 Abs. 2 Bundesdatenschutzgesetz). Das muss auch für den Prozessund Qualitätscontroller gelten. Fach- und Sachkenntnisse über Controlling, Prozess- und Qualitätsmanagement, organisatorische Arbeitsabläufe, Branchenkenntnisse über die Polizei erleichtern dem Prozess- und Qualitätscontroller seine Tätigkeit bei der Polizei. Des Weiteren sollte der Prozess- und Qualitätscontroller das Vertrauen des Personalrates haben, um von ihr Unterstützung zu erlangen bzw. mit ihr mögliche Konflikte vermindern. Auch bei der Erstellung von Risikoanalysen, sowie der Entwicklung eines Controllingkonzeptes, sollte der Personalrat mit eingebunden werden. Es sollte selbstverständlich sein, dass die Behördenleitung den Prozess- und Qualitätscontroller bei der Erfüllung seiner Aufgaben unterstützt und ihm insbesondere, soweit dies je nach Größe der Organisation erforderlich ist, von anderen organisatorischen Aufgaben ganz oder teilweise befreit und ihm Hilfspersonal sowie Räumen, Einrichtungen und ein ausreichendes Budget zur Verfügung stellt. Die Aufgaben könnten beispielsweise in einem Qualitätshandbuch niedergeschrieben sein. Der Prozess- und Qualitätscontroller sollte bei seiner Tätigkeit nicht nur die Beschäftigten in der Polizei, sondern auch die Klienten (z. B. Kunden, Lieferanten, Bürger, Politiker usw.) mit einbeziehen. Teilweise erhält er von ihnen aufgrund von Beschwerden oder Hinweisen wichtige Tipps für mögliche Schwachstellen bzw. Systemverbesserungen. Ferner sollte der Prozess- und Qualitätscontroller die Führungskräfte und den Behördenleiter von der Notwendigkeit von Schwachstellen- bzw. Risikoanalysen und bereichsspezifischen Effizienzprogrammen sowie Qualitätsverbesserungen überzeugen.

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Nicht nur der Prozess- und Qualitätscontroller, sondern alle Sachbearbeiter und Führungskräfte sollten sich für gute Prozesse bzw. Qualität verantwortlich fühlen, und eventuelle Veränderungen in ihrem Arbeitsumfeld dem Prozess- und Qualitätscontroller bzw. ihrem Vorgesetzten zu melden, die weitere Koordinierungsaufgaben wahrnehmen.

32.7 Frühwarnsysteme zum Erkennen von Prozess- und Qualitätsrisiken Verschwendungen oder unwirtschaftliche Prozesse können bei der Polizei zu Leistungsdefiziten, Haushaltsproblemen und Imageschäden führen. Zur Vermeidung einer Krise könnte der Prozess- und Qualitätscontroller mit seinem Team ein Frühwarnsystem entwickeln und implementieren, das Veränderungen innerhalb des Dienstleistungsunternehmens Polizei sowie in der Umwelt, die Prozess- und Qualitätsgefahren bedeuten, so rechtzeitig erkennt, dass Maßnahmen zur Abwendung der Ereignisse möglich sind (vgl. Siller 2014, S. 260; vgl. Schermann et al. 2013, S. 186). Der Prozesscontroller sollte in einem Workshop mit einem interdisziplinären Team prüfen, welche Bereiche innerhalb und außerhalb des Dienstleistungsunternehmens Polizei eine mögliche Bedrohung für die Effektivität, Effizienz sowie die Qualität sein könnten. Die Beobachtung externer Bereiche könnte sich beispielsweise auf die juristische, soziale, politische, soziologische, geografische sowie konjunkturelle Entwicklung erstrecken. Des Weiteren sollte das Verhalten der Klienten (Kunden, Lieferanten) berücksichtigt werden. Bei internen Beobachtungsbereichen (vgl. z. B. Siller 2014, S. 270–272; vgl. Schermann et al. 2013, S. 188) sollte der Prozesscontroller beispielsweise alle Geschäftsprozesse hinsichtlich Verschwendung bzw. schlechte Qualität prüfen und anschließend mit den geprüften Organisationseinheiten gemeinsam optimieren. Der Gesundheitscontroller erhält mögliche Informationen für die Risikoanalyse auch aus Medien, der amtlichen Korrespondenz der Aufsichtsbehörden, spezialisierten Unternehmensberatern sowie Mitarbeiter aus den Bereichen Recht, Personal, Controlling, Revision und Arbeitssicherheit. Ferner sollte das Verhalten der Mitarbeiter im Rahmen der Dienstaufsicht, der Teamkontrolle kontrolliert werden. Der Prozesscontroller sollte im Rahmen eines Frühwarnsystems ausgewählte Kennzahlen und Indikatoren betrachten. Kennzahlen (beispielsweise Krankheit- und Fluktuationsquote) sind numerische Informationen, die die Struktur einer Organisation (z. B. Polizei) sowie die sich in ihnen vollziehenden Prozesse und Veränderungen beschreiben. Hierbei kann es sich entweder um absolute Zahlen oder um Verhältniszahlen handeln. Absolute Zahlen sind beispielsweise Einzelzahlen, Summenzahlen, Differenzzahlen oder Mittelwerte. Verhältniszahlen werden in Gliederungs- Beziehungs- und Indexzahlen unterschieden. Nach der zeitlichen Struktur lassen sich Zeitraum- und Zeitpunktgrößen unterscheiden (vgl. Stierle 2012, S. 372).

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Indikatoren im Bereich Prozess- und Qualitätscontrolling (beispielsweise schlechtes Betriebsklima, unfreundliches und bürokratisches Kundenverhalten, Führen mit Angst, keine Fehler- und Anerkennungskultur, Mobbing, duales Denken, „Schwarzer-PeterSpiele“) beschreiben Gegebenheiten und Verhaltensweisen, die die Existenz von Verschwendung bzw. schlechter Qualität möglichst frühzeitig, zuverlässig, eindeutig und vollständig anzeigen sollen. In einer landesweiten interdisziplinären Projektgruppe der Polizei könnte eine Checkliste mit verschiedenen Indikatoren und Kennzahlen entwickelt werden (vgl. Stierle 2012, S. 373). In einem Erlass des Innenministers bzw. des Behördenleiters könnte geregelt werden, wann und bei welcher Gelegenheit ein Kennzahlen- oder Indikatorwert abgegeben oder abgefragt wird, und welche Sollwerte vorgegeben bzw. festgelegt werden. Die einzelnen Kennzahlen bzw. Indikatoren können teilweise wertneutral oder sogar sozial bzw. ökonomisch erwünscht sein. Erst wenn die Indikatoren bzw. Kennzahlen von bestimmten Sollgrößen abweichen und gehäuft oder in bestimmten Konstellationen auftreten, ergeben sich „deutliche Warnungen“, die zu weiteren organisatorischen oder personellen Maßnahmen führen (vgl. Stierle 2012, S. 373). Der Prozess- und Qualitätscontroller sollte regeln, wann und bei welcher Gelegenheit ein Kennzahlen- oder Indikatorwert abgegeben oder abgefragt wird (vgl. Siller und Stierle 2011, S. 104). Deutliche Warnsignale ergeben sich erst, wenn die Kennzahlen und Indikatoren von bestimmten Sollgrößen abweichen und gehäuft oder in bestimmten Konstellationen auftreten. Der Prozess- und Qualitätscontroller erstellt für die Behördenleitung abschließend einen Prozess- und Qualitätsbericht, indem beispielsweise einzelne Kennzahlen/Indikatoren sowie durchgeführte organisatorische oder personelle Maßnahmen bzgl. der Beeinträchtigung bzw. Erreichung der Ziele analysiert werden. Frühwarnsysteme können die Polizei aber nicht in jedem Fall vor Verschwendung und schlechter Qualität schützen, weil bestimmte Signale von dem betroffenen Mitarbeiter, dem Prozesscontroller oder übrigen Mitarbeitern nicht oder zu spät erkannt werden (vgl. Stierle 2014, S. 74–77).

32.8 Steuerung von Geschäftsprozessen und Qualität 32.8.1 Prozesserneuerung In den letzten drei Jahrzehnten hat sich das Umfeld des Dienstleistungsunternehmens Polizei (z. B. Technologien, Anforderungen der Bürger bzw. Kunden), die Unternehmensstrategie (z. B. Geschäftsfelder, Kernkompetenzen) sowie die Unternehmensstruktur (z. B. Fusionen, Kooperationen) stark geändert und hat dazu geführt, dass bisherige Arbeitsprozesse nicht mehr strategiekonform ausgerichtet und wettbewerbsfähig waren. Diese Ausnahmesituationen erfordern die Anwendung der Methode des Business Process Reengineering (BPR), bei der die Polizei aus einem neuen Blickwinkel betrachtet

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wird, um durch neue Prozesse die Leistung sprunghaft zu steigern (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 371). Es empfiehlt sich bei diesen innovativen und risikobehafteten Projekten mit hohen Erfolgschancen externe Berater mit Branchenerfahrungen einzubeziehen, weil es eigenen Mitarbeitern häufig schwer fällt neue Wege zu gehen und das Bestehende infrage zu stellen. Relativ viele BPR-Projekte haben in der Vergangenheit die hochgesteckten Erwartungen nicht erfüllt. Ursächlich für die Misserfolge waren Widerstände, falsches Verhalten und unzureichendes Engagement des Managements. Trotz der Fehlschläge haben diese BPR das Bewusstsein für die Bedeutung von Geschäftsprozessen geschärft und viele Veränderungsprozesse angestoßen. Es ist empfehlenswert, bei der Neugestaltung der Geschäftsprozesse Ist-Analysen durchzuführen, um die gegenwärtigen Schwachstellen zu erkennen und zu beheben. In Krisensituationen ist BPR häufig der einzige Weg, um erstarrte Traditionen, Strukturen und Machtpositionen aufzubrechen, welche die Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen bzw. privaten Unternehmens sichern. Zu häufige Prozesserneuerungen führen zu Turbulenzen; zu wenige bedeuten Stillstand des Unternehmens (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 372 f.).

32.8.2 Prozess- und Qualitätsverbesserungen Bei Prozessverbesserungen handelt es sich um permanente kleine Veränderung im laufenden Betrieb, um Leistungen kontinuierlich zu steigern. Die drei Methoden Total Cycle Time (TCT), Kaizen und Six Sigma legen den Schwerpunkt auf die Identifizierung und Beseitigung der Ursachen von Verschwendungen (Problemen, Schwachstellen, Fehlern), die die Effektivität und Effizienz der Geschäftsprozesse mindern. Verschwendungen können sich auf Ressourcen, Inhalt, Ablauf oder Umfeld der Geschäftsprozesse beziehen (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 374 f.). Bei TCT werden Prozessbarrieren, sowie nicht wertschöpfende Prozesse, beseitigt. TCT unterscheidet folgende drei Arten von Barrieren (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 383): • Sachbarrieren (fehlende Teile, fehlende Informationen, fehlerhaftes Material) • Prozessbarrieren (Doppelarbeiten, komplexe Abläufe, Wartezeiten) • Kulturbarrieren (unklare Ziele, wechselnde Prioritäten, mangelhafte Kundenorientierung, Probleme in der Zusammenarbeit). Die Beseitigung von Sachbarrieren durch Fachexperten hat eine geringe Wirkung. Die Beseitigung von Prozessbarrieren hat eine größere Hebelwirkung. Die Beseitigung von Kulturbarrieren hat die größte Wirkung. Prozessteams sammeln die Barrieren, analysieren deren Ursachen und erarbeiten Maßnahmen zur Reduzierung. Anschließend wird die Wirkung der umgesetzten Maßnahmen bei den einzelnen Prozessgrößen gemessen (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 383 f.).

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Das japanische Wort Kaizen setzt sich aus „Kai= Veränderung, Wandel“ und „Zen = zum Besseren“ zusammen und bedeutet systematische und schrittweise Verbesserung in kleinen Schritten. Im deutschen Sprachraum wurde der Begriff „Kontinuierlicher Verbesserungsprozess“ (KVP) geprägt. Kaizen betrachtet Fehler bzw. Probleme als „Schätze“, die Verbesserungen bzw. Fortschritte anstoßen. Ohne die Identifizierung von Problemen kann es keine Verbesserungen geben. Es gilt das Motto „Suche nicht nach den Schuldigen, sondern löse das Problem“ (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 384). Kaizen bezeichnet Behinderungen, Fehler, Abweichungen, Mängel, Schwachstellen und Probleme als Verschwendung. Verschwendung ist alles, was für den externen bzw. internen Kunden keinen Wert hat und wofür sie nicht bereit sind, zu zahlen. Ziel ist es, die externe und interne Kundenzufriedenheit zu erhöhen. Kaizen betrachtet den nächsten Prozessschritt als Kunden und den vorgelagerten als Lieferanten. Jeder Mitarbeiter befindet sich zugleich in der Rolle des internen Lieferanten und des internen Kunden und verpflichtet sich gegenüber seinen Kunden, seine Leistungen mengen-, qualitäts- und termingerecht zu erbringen. Kaizen betont Teamarbeit und bevollmächtigt und motiviert die Mitarbeiter der ausführenden Ebene selbstständig die Ursachen von Verschwendungen zu erkennen und zu beseitigen. Erforderlich ist eine Organisationskultur in der die Mitarbeiter „mitwissen, mitdenken, mitgestalten und mitverantworten“ (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 384 f.). Dies erfordert in vielen Fällen eine Veränderung der Denkund Verhaltensweise der Dienstellen- bzw. Behördenleiter sowie der Mitarbeiter bei der Polizei. Mit der Einführung von Kaizen sind häufig Änderungen des Ideen- und Entgeltmanagements verbunden. Wichtiger als Geld sind häufig anspruchsvolle und akzeptierte Ziele eigenverantwortliche Mitgestaltung, aufrichtige Anerkennung, Auszeichnungen und Erfolgsgeschichten (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 388). Einige Verschwendungen beruhen auf Führungsdefiziten (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 385): • Verschwendung durch fehlende Fokussierung: z. B. unklare Ziele fehlende Zielvereinbarungen, mangelhafte Information, falsche Ressourcenzuordnung. • Verschwendung durch fehlende Struktur: z. B. unklare Organisation, Koordinationsmängel, fehlende Transparenz, fehlende Kommunikation, keine geeigneten Leistungskennzahlen, unzureichende Leistungsmessung, Doppelarbeit. • Verschwendung durch fehlende Verantwortungszuordnung: z. B. unklare Rollen, Machtkämpfe, keine Aufgabendelegation, kein Empowerment. • Verschwendung durch fehlende Mitarbeiterführung: z. B. Unzufriedenheit, keine Anerkennung, keine Wertschätzung, Demotivation, ungenutzte Kreativitätspotenziale. • Verschwendung durch fehlende Kompetenz: z. B. keine Schulung, keine Training, kein Erfahrungsaustausch (Tab. 32.3). Die Methode Six Sigma wurde im Jahr 1987 von Motorola entwickelt und wird derzeitig weltweit in verschiedenen Branchen zur Leistungssteigerung von Prozessen eingesetzt.

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Tab. 32.3  Kaizen-Werkzeuge. (Vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 388) Sieben alte Werkzeuge

Fehlersammelliste, Prüfformulare, Histogramm, Korrelationsdiagramm, Qualitätsregelkarte, Pareto-Diagramm (ABC-Analyse), Ursache-Wirkungs-Diagramm

Sieben neue Werkzeuge

Beziehungsdiagramm, Affinitätsdiagramm, Baumdiagramm, Matrixdiagramm, Entscheidungsdiagramm, Netzplan

5-A-Vorgehen

Aussortieren unnötiger Dinge, Aufräumen, Ordnung halten, Anordnungen einhalten, alle Punkte ständig verbessern

9-V-Regel Verschwendung Überproduktion, Bestände, Transport, Wartezeit, Verschwendung innerhalb der Tätigkeit, Fehler, Ungenutzte Kreativität

Six Sigma beruht auf statistischen Daten und will die Prozesse so gestalten bzw. steuern, dass die Prozessergebnisse nur sehr gering streuen und sich ihr Mittelwert verbessert. Jede Streuung der Prozessergebnisse wirkt sich negativ auf die Kundenzufriedenheit, die Prozessqualität und die Prozesseffizienz aus. Es besteht bei der Anwendung dieser Methode das Ziel eine Variation von Six Sigma zu erreichen, d. h. bei einer Million Möglichkeiten treten nur 3,4 Fehler auf. Six Sigma beruht auf den DMAIC-Verbesserungszyklus, der aus folgenden Phasen besteht: Definieren – Messen – Analysieren – Verbessern – Überprüfen (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 390 f.). Auch die Polizei könnte Six Sigma in bestimmten Organisationsbereichen (z. B. polizeieigene Dienstleistungszentren, siehe GP 1.4.) einsetzen, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. Schmelzer und Sesselmann 2010, S. 390 f.): 1. die jeweiligen Prozesse sind vorhersagbar bzw. beherrschbar; 2. die jeweiligen Mitarbeiter haben ausreichende Kenntnisse in den Bereichen Statistik, Controlling und Projektmanagement; 3. die jeweiligen Stakeholder (z. B. Kunden, Mitarbeiter, Lieferanten, Politiker) werden in die Analysen einbezogen, weil sie die Leistungen in einer bestimmten Qualität erwarten bzw. bestimmen.

32.9 Praxisbeispiele der Polizei Baden-Württemberg 32.9.1 Beispiel: Prozessmanagement Im Rahmen der Einführung eines Qualitätsmanagements bei der Polizei BW ist die Entwicklung und Implementierung eines Prozessmanagements zur Erreichung der Organisationsziele eines der Aufgaben der Polizeipräsidien bzw. der Spezialpräsidien. Erster Schritt für ein ganzheitliches Prozessmanagement ist die Erstellung einer Prozesslandkarte (auch Prozesshaus oder Geschäftsprozessmodell genannt, vgl. Abb. 32.4). Sie stellt in übersichtlicher Form die Prozesslandschaft der Organisation vor.

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Abb. 32.4  Prozesshaus – Vereinfachte Darstellung. (Renter [Urheberrecht beim Autor])

a) Die Führungsprozesse (Management- oder auch Steuerungsprozesse genannt) b) Die Schlüsselprozesse (Key- oder auch Leistungsprozesse genannt) c) Die Unterstützungsprozesse (Support- oder auch Serviceprozesse genannt) Die Führungsprozesse definieren die strategischen Vorgaben. Die Leistungsprozesse definieren die Kundenbeziehungen. Die Unterstützungsprozesse unterstützen die Leistungsprozesse, erzeugen aber selbst keinen Kundennutzen. Sie tragen somit nur mittelbar zur Wertschöpfung bei.

32.9.2 Identifizierung von Prozessen Die Identifizierung und Darstellung von Prozessen erfolgt in der Regel im Rahmen von Workshops mit erfahrenden Moderatoren. Im ersten Schritt werden das Organisationsmodell einschließlich der Kunden und deren Erwartungen, danach die Produkte zur Kundenerfüllung und zuletzt die wertschöpfende Prozesse zur Produkterstellung ermittelt. Ergänzend hierzu werden die Führungs- und Unterstützungsprozesse definiert. Die Praxis hat gezeigt, dass die Identifikation und Entwicklung von Prozessen einen umfangreichen Lernprozess voraussetzt. Fehlt dieser, führt dies in der Organisation häufig zu Demotivation und Akzeptanzmangel.

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32.9.3 Beispielprozess „Beschwerdemanagement“ Am Beispiel des Prozesses „Beschwerdemanagement“ soll ein möglicher Ablauf zur Prozessdefinition vorgestellt werden. Der Autor hat für seinen Verantwortungsbereich nachfolgende sechs Schritte zur Prozessentwicklung zugrunde gelegt und eine eigens entwickelte standardisierte Darstellung vorgenommen. Ausgangslage: Beschwerden über Polizeiarbeit gingen auf unterschiedlichen Wegen und in unterschiedlichen Hierarchieebenen ein. Es bestanden keine genauen Kenntnisse, wer über welche Beschwerdeinhalte entscheidet. Daraus resultierten bei gleichen Sachverhalten unterschiedliche Beschwerdedauern, unterschiedliche Standards in der Bearbeitung sowie geringe Kontrollmöglichkeiten. Im Ergebnis litt das Image der Polizei durch die zum Teil unterschiedlich stark voneinander abweichenden Antwortschreiben an die Beschwerdeführer. Prozessschritte: 1. Ziele definieren In diesem Prozessschritt geht es darum, das genaue Ziel festzulegen. Beispiel: „Rechtsstaatliche Behandlung aller Beschwerden“. 2. Kunden definieren In einem weiteren Schritte werden die Kunden festgelegt. Beispiele: „Bürger – Justiz – Kommunen“. 3. Kundenerwartungen festlegen Qualität liegt vor, wenn die Kundenerwartungen erfüllt sind. Deshalb sind diese genau zu erarbeiten. Beispiel: „Rechtsmittelfähige Bescheide, Strafrechtliche Prüfung, Disziplinarrechtliche Prüfung…“. 4. Produkte zur Erfüllung der Kundenerwartungen In diesem Schritt werden die zu erstellenden Produkte festgelegt. Beispiel: „Bescheide, Ermittlungsverfahren, Disziplinarverfahren“. 5. Prozess für Produkterstellung Die Produkterstellung wird als Flussdiagramm dargestellt. 6. Prozessfixierung in standardisiertem Layout Auf Basis einer standardisierten Vorlage werden die Verantwortlichkeiten und Beschreibungen festgelegt. Beispiel: „Prozessverantwortlicher, Prozesseigner (der einzelnen Prozessschritte), Anwendungsbereich, Aufgabenbeschreibung, Qualitätsbeschreibung…“.

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32.9.4 Effizienzgewinne Nach der Prozesserstellung und Einführung in der Organisation haben sich folgende Verbesserungen merkbar eingestellt: • • • •

Die Zeitläufe für die Beschwerdebearbeitung wurden erheblich verkürzt Die Zuständigkeiten waren geregelt, Rückfragen wurden vermieden Das Außenbild der Behörde war einheitlich und kompetent Der Rechtsanspruch des Staates war in allen Fällen gewährleistet

32.9.5 Erfolgsfaktoren und Aussicht Als wesentlicher Garant für das Funktionieren eines effizienten Prozessmanagements haben sich folgende Faktoren herausgestellt: • Eine einheitliche Ansprechstelle für die Prozesserstellung. Dadurch werden Standards gewährleistet und die Prozessschritte von erfahrenden Moderatoren begleitet. • Das Prozessmanagement ist Teil des Qualitätsmanagements der Behörde. Prozessmanagement alleine funktioniert nicht, sondern muss in ein Gesamtsystem Qualitätsmanagement eingebunden sein. • Es sollte mit einfachen Prozessen begonnen werden. Prozesserstellung und deren Umsetzung ist kein einfacher, sondern ein langer Weg. Dieser sollte mit „kleinen Schritten“ gestartet werden. • Die Behördenleitung muss sich eindeutig zu dem Prozessmanagement bekennen. Die nächsten Schritte im Prozessmanagement einer Behörde sind dann die Anwendung des PDCA-Zyklus, um kontinuierliche Prozessverbesserung zu gewährleisten. Danach erfolgen die Entwicklung von Kennzahlen zur Prozesssteuerung, die Anwendung der Prozessreifegrad-Modelle und die Steuerung mit einem Prozessportfolio.

32.10 Beispiel: Qualitätsmanagement in der Polizei BW 32.10.1 Grundsätze der QM-Konzeption Die Rahmenkonzeption des Innenministeriums – Landespolizeipräsidiums – dient den Behördenleitungen als Orientierung um ein regional eigenständiges, aber landesweit kompatibles, ganzheitliches und ausgewogenes Qualitätsmanagement zu fördern. Ziel ist es, die bisher gute Arbeitsqualität weiterhin auszuüben, vergleichbare, ausgewogene Ergebnisse zu erzielen und die Erwartungen und Anforderungen der internen und externen Kunden zu erfüllen. Wichtig hierbei sind die Einbindung der

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Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die Steuerung mit Prozessen sowie der effiziente und effektive Ressourceneinsatz und die Nachhaltigkeit. Verantwortlich sind die Leitungen der Polizeipräsidien bzw. Spezialpräsidien.

32.10.2 Qualitätsmanagement – Begriff Qualitätsmanagement wird als ganzheitliche Herangehensweise an die Problem- und Aufgabenbewältigung gesehen, indem Fragen der Effektivität und Effizienz, des strategischen und des operativen Managements gemeinsam betrachtet werden. Als Grundlage dient der Qualitätsbegriff nach der Philosophie des Total Quality Managements (TQM), der gleichzeitigen Betrachtung von Menschen, Prozessen und Ergebnissen und auf der operativen Ebene die Bereiche Qualitätsplanung, Qualitätslenkung, Qualitätssicherung und kontinuierliche Verbesserung umfasst (vgl. DGQ-Band 35-01, 2005, S. 158).

32.10.3 Qualitätsmanagement – Strategie Der TQM-Ansatz bzw. das EFQM-Modell (siehe hierzu Ziff. 1.5) sind Orientierungsrahmen für die Entwicklung des Managementsystems in den Polizeipräsidien bzw. Spezialpräsidien. Eine regelmäßige Selbstbewertung oder noch besser eine Zertifizierung des Managementsystems wird empfohlen. Für die Einführung eines Prozessmanagements sind die Prozessmanagementwerkzeuge nach ISO 9000 ff. zu nutzen.

32.10.4 Aufgaben der verschiedenen Ebenen Innenministerium – Landespolizeipräsidium Das Innenministerium – Landespolizeipräsidium – ist für die Entwicklung, Koordination und Aufrechterhaltung des Qualitätsmanagements auf Landesebene verantwortlich. Hierzu gehören die Vision, Werte, Strategien, Ziele der Polizei und deren Überführung in die Balanced Scorecard (BSC). Weitere Aufgaben sind Gremien- und Netzwerkarbeit, Aus- und Fortbildung, Ressourcenstellung und Unterhalt eines Steuerkreises zur Entwicklung und Aufrechterhaltung des Qualitätsmanagements. Polizeipräsidien und Spezialpräsidien Bei den Polizeipräsidien und Spezialpräsiden wurden im Zuge der Polizeireform (2014) Stabsstellen für Qualitätsmanagement eingerichtet. Aufgaben sind die Ausgestaltung der Philosophie, Strategieergänzungen, Zielerreichung und Unterhalt eines Prozessmanagements.

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Bei den Direktionen und Organisationseinheiten erfolgt die operative Umsetzung. Dies erfolgt auf Basis von Konzepten und Projekten (siehe hierzu auch den Beitrag von Renter in diesem Handbuch). An der Hochschule für Polizei werden neben zentralen und dezentralen Bildungsangeboten auch Methodensammlungen für die dienststelleninterne Fortbildung sowie Beratungsleistungen bereitgestellt.

32.10.5 Einführung bei der Polizei Die Rahmenkonzeption ist Orientierungshilfe bei der Einführung des Qualitätsmanagements. Die Polizeipräsidien und die Spezialpräsidien sollen innerhalb von drei bis fünf Jahren alle Einführungsschritte durchlaufen haben. Die Schritte hierbei sind: a) Analyse der Ausgangslage (Präferenz für SWOT-Analyse) b) Interpretation der Analyse (Schlüsselprobleme und strategische Erfolgspositionen ermitteln) c) Mission/Vision/Leitbild/Werte/Strategie (Gemeinsame Vorstellung darüber entwickeln und pflegen) d) Strategische Ziele/Unternehmensziele der Polizei (Strategische Ziele werden mit der BSC kommuniziert und gesteuert) e) Einführung in der Behörde (Kommunikationskonzept und „Vorleben“) f) Umsetzung und Verstetigung mithilfe eines Managementsystems (Empfohlen wird das EFQM-Modell [strategisch] oder DIN ISO 9001/9004 [operativ]) g) Evaluation und kontinuierliche Verbesserung (Systematische Überprüfung des Managementkreislaufs)

32.11 Fazit Aufgrund der Haushaltslage der einzelnen Bundesländer, sowie des Bundes, wurden in den letzten Jahren vermehrt Effizienzanalysen bei der Polizei, sowie in anderen Organisationsbereichen der öffentlichen Verwaltung, durchgeführt. Dies führte häufig zu Kostenvorteilen. Eine zu starke Standardisierung führt häufig zu „Kundenproblemen“ und vermehrten Beschwerden. Eine Veränderung der Sozialisierungsprozesse aufgrund veränderter Aus- und Fortbildung, Coaching, sowie Hospitationen in Vertriebsorganisationen, könnte mittelfristig die Attraktivität der Polizei steigern. Die Begriffe Prozess- und Qualitätscontrolling sind aus der Sichtweise der Betriebswirtschaftslehre ein Teilgebiet des Entwicklungscontrollings, in dem bestimmte Unternehmensziele mithilfe der Steuerungsgrößen „Kosten, Qualität, Leistung“ durch Personal- und Organisationsentwicklung erreicht werden sollen. Während der Input für

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den Entwicklungsprozess des Prozess- und Qualitätscontrollings (z. B. Kosten für Seminare, Mitarbeiter, Unternehmensberater, Bücher) problemlos in monetärer Form (Kosten) ermittelt werden kann, ist eine monetäre Bewertung des Entwicklungserfolges (Output) aufgrund fehlender Marktpreise nur sehr schwer oder gar nicht möglich (vgl. Stierle 2012, S. 370). Die Praxisbeispiele der Polizei in Baden-Württemberg zeigen deutlich, dass es lohnt die Ablauforganisation effektiver zu gestalten, um Behördenziele ressourcenschonender zu erreichen. Bei diesem Entwicklungsprozess sollten die Mitarbeiter einbezogen werden, um die Akzeptanz und die Zufriedenheit zu gewährleisten.

Literatur Brunner FJ, Wagner KW (2011) Qualitätsmanagement-Leitfaden für Studium und Praxis. Hanser, München Büchler J-P (2014) Strategie entwickeln, umsetzen und optimieren. Pearson, München DGQ (2005) Qualitätsmanagement in der Öffentlichen Verwaltung. Beuth, Frankfurt (DGQ Bd 35-01) EFQM (o. J.) Die Grundkonzepte der Excellence. http://www.efqm.de. Zugegriffen: 5. Juni 2016 EFQM-Broschüre (1999–2003) Excellence einführen. Brussels Representative Office, Brüssel Kirstein H (o.  J.) Grundlagen des EFQM-Modells. http://www.iaw.uni-bremen.de/pflege/ material/A_EFQM.pdf. Zugegriffen: 2. Juni 2016 Krems B (2009) EFQM-Modell (für Excellence), Köln. http://www.olev.de/e/efqm.modellgrund. htm. Zugegriffen: 10. Juni 2016 LPVG (2011) [Landespersonalvertretungsgesetz] vom 5. Juli 2011, hrsg. vom DGB Bezirk NRW Mewes W, Friedrich K (2006) EKS [Engpass-konzentrierte Strategielehre]. Die Strategie, Ein Fernkurs der Studiengemeinschaft Darmstadt, Pfungstadt bei Darmstadt Müller-Stewens G, Lechner C (2011) Strategisches Management – Wie strategische Initiativen zum Wandel führen, 4. Aufl. Schäffer-Poeschel, Stuttgart Schermann M, Siller H, Volcic K (2013) Strategische Managementpraxis in Fallstudien, 2. Aufl. Linde, Wien Schmelzer HJ, Sesselmann W (2010) Geschäftsprozessmanagement in der Praxis. Kunden zufrieden stellen, Produktivität steigern, Wert erhöhen, 7. Aufl. Hanser, München Schnauber H, Schuster A (2012) Erfolgsfaktor Qualität – Einsatz und Nutzen des EFQM-Excellence-Modells. Symposion, Düsseldorf Siller H, Stierle J (2011) Gesundheitscontrolling. CFO aktuell 2011(3), S 103–106 (Juni) Sommerhoff B (2013) Das EFQM Excellence Modell. GBI Genios Wirtschaftsdatenbank, Frankfurt a. M. Stierle J (2008) Korruptionscontrolling in öffentlichen und privaten Unternehmen. Hampp, Mering Stierle J (2012) Der gesunde und leistungsfähige Mitarbeiter – Perspektiven des Gesundheitscontrollings der Behördenleitung sowie der Arbeitnehmervertretung. Personalvertretung 2012(10):368–377 Stierle J (2014) Der Gesundheitsmanager mit seinen externen und internen Prüf- und Steuerungsorganen. In: Stierle J, Vera A (Hrsg) Handbuch Betriebliches Gesundheitsmanagement – Unternehmenserfolg durch Gesundheits- und Leistungscontrolling. Schäffer Poeschel, Stuttgart, S 71–97

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Stierle J, Siller H (2013) Die Modernisierung des Dienstleistungsunternehmens Polizei – Das Managementinstrument Balanced Scorecard. Kriminalistik 2013(12):776–782 Stierle J, Siller H, Cibak L, Glasmachers K (2014) Die Modernisierung des Dienstleistungsunternehmens Polizei: Teil 3: Die Gap-Analyse. Kriminalistik 2014(10):587–594 Winterstein H (o. J.) Standortbestimmung nach dem EFQM-Modell für Excellence. http://www. ffwnuernberg.de/fileadmin/Bilderpool/Projekte/PDF_Dateien/2_2_Standortbestimmung.pdf. Zugegriffen: 20. Juni 2016 Xaver B, Schaitmann H (1995) Begriff und Struktur betriebswirtschaftlicher Prozesse. WiSt 1995(6):282

Über die Autoren Dr. Jürgen Stierle  (Jg. 1957), Diplom-Kaufmann, promovierte im Jahr 2005 an der bergischen Universität Wuppertal mit dem Dissertationsthema „Korruptionscontrolling in öffentlichen und privaten Unternehmen“. Er ist Lehrbeauftragter an verschiedenen Hochschulen für die Lehrgebiete Controlling, Personalmanagement und QM/Organisation. Dr. Stierle ist Mitglied der International Police Association (IPA) und hat u. a. verschiedene Aufsätze zu den Themen Dienstleistungsunternehmen Polizei, Ethisches Management, Führung und Gesundheits- und Leistungscontrolling in Polizei-Zeitschriften veröffentlicht. Er leitet seit 1996 als Geschäftsführer das Trainings-und Beratungsunternehmen Stierle-Consulting und führt mit seinem Team u. a. Seminare, Coaching und Projekte in verschiedenen Polizeibehörden sowie in privaten Unternehmen durch. Trainings- und Beratungsgebiete: Dienstleistungsunternehmen Polizei, ethische und strategische Unternehmensführung und Personalmanagement, Motivation, Selbst-, Zeit- und Erfolgsmanagement, Konfliktmanagement und Mediation, Strategieentwicklung, Gesundheits- und Leistungscontrolling, Burnout-Prävention, Employer Branding, Korruptionscontrolling/Compliance, Risikomanagement, Change-Management. Reinhard Renter (Jg. 1957) begann seine Laufbahn im Streifendienst bei der Polizei BadenWürttemberg. Nach dem Aufstieg in den gehobenen Dienst und verschiedenen Stabs- und Führungsfunktionen studierte er an der Polizei-Führungsakademie, heute Deutsche Hochschule der Polizei, in Münster-Hiltrup. Danach war er im höheren Dienst Fachlehrer an der Akademie der Polizei, nahm Führungsfunktionen bei verschiedenen Polizeidienststellen wahr und leitete eine Polizeidirektion mit ca. 850 Bediensteten. Reinhard Renter war hierbei Polizeiführer mehrerer Großeinsätze. 2003– 2004 war er in einem internationalen Einsatz als Chief of Personnel in der EU-Mission „Mission PROXIMA“ in Mazedonien tätig. Seit 1996 war er neben seinen Führungsfunktionen Projektleiter für landesweite Projekte: Erstellung eines Leitbildes für die Polizei BW; Aufbau eines Führungsinformationssystems und des strategischen Steuerungsinstrumentes „Balanced Scorecard“; Aufbau des größten regionalen Polizeipräsidiums Karlsruhe (ca. 2800 Beschäftigte) im Rahmen der Polizeireform; Einführung eines zentralen Zeitwirtschaftssystems (SAP) für rund 31.700 Bedienstete; Teilprojekt Dienstpostenbewertung für die regionalen Polizeipräsidien (ca. 21.000 Bedienstete). Reinhard Renter übt seit 2000 Vortrags- und Referententätigkeiten an der Deutschen Hochschule für Polizei in Münster-Hiltrup, an der Hochschule für Polizei in Villingen-Schwenningen, beim DGQ/DQS Forum in Frankfurt und beim Justizministerium Baden-Württemberg mit Themenschwerpunkten „Polizeikultur und strategische Steuerung mit der Balanced Scorecard“ aus. Er publizierte zu diesen Themenbereichen mehrfach.

Evaluation in der Polizei – Lästiges Übel oder bedeutender Beitrag zur Qualitätssicherung polizeilicher Interventionen?

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Ingo Dungs

Zusammenfassung

Zur Beantwortung dieser Frage bedarf es einer vertieften Auseinandersetzung mit dem Begriff „Evaluation“. Der Autor beschreibt zunächst Grundlagen und Standards, bei denen auch die Nähe zur polizeilichen Ermittlungsarbeit skizziert wird. Es folgt ein Rückblick, wie die Evaluation Einzug in die deutsche Polizei hielt, und wie in Nordrhein-Westfalen polizeiliche Evaluationskapazitäten aufgebaut wurden. Im folgenden Abschnitt setzt sich der Autor mit maßgeblichen Evaluationsanforderungen an ein Konzept auseinander und zeigt die Vielschichtigkeit von Wirkungen auf. Das Erfordernis eines funktionierenden Monitoring- und Evaluationssystems wird im Anschluss verdeutlicht, ehe der Autor Möglichkeiten und Grenzen von Evaluationen diskutiert. Nach einem Fazit geht es am Ende des Artikels um die Voraussetzungen einer dauerhaften Etablierung der Evaluation als standardisiertes Führungs- und Steuerungsinstrument.

Inhaltsverzeichnis 33.1 „Evaluation“ – Was ist das eigentlich? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.1.1 Definition nach DeGEval. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.1.2 Evaluationsformen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.1.3 Nutzen und Ziele. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.1.4 Datenerhebungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.1.5 Standards für Evaluation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Dungs (*)  Landeskriminalamt NRW, Zentrale Evaluation ZEVA SG 32.3, Düsseldorf, Deutschland E-Mail: [email protected]; [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_33

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33.2 Historische Entwicklung der Evaluation in der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.3 „Evaluation Capacity Building“ in der Polizei Nordrhein-Westfalens. . . . . . . . . . . . . . . 33.4 Wann ist ein polizeiliches Konzept überhaupt evaluierbar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.4.1 „Zutaten“ für ein gutes Konzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.4.2 Wirkungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.5 Wirkungsorientiertes M&E in der Umsetzungsphase. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.6 Möglichkeiten und Grenzen von Evaluationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.6.1 Wissenschaftlicher Anspruch vs. Praktikabilität. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.6.2 Kausalität vs. Plausibilität polizeilicher Interventionen zu erzielten Wirkungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.6.3 Externe vs. interne Evaluationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.7 Fazit und Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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33.1 „Evaluation“ – Was ist das eigentlich? In den letzten Jahren hat der Begriff „Evaluation“ Einzug in das polizeiliche Vokabular gehalten. In vielen Projekten, Konzeptionen oder Programmen wird auf beabsichtigte Evaluationen hingewiesen, Organisationen werden einer Evaluierung unterzogen, vermeintliche Wirkungen polizeilicher Interventionen stehen unter dem Label der Evaluation, Entscheidungen werden mit Hilfe von Evaluationen gerechtfertigt. Doch nicht überall, wo Evaluation draufsteht, ist auch Evaluation drin. Oder wie es Helmut Kromrey formulierte: Evaluation ist zu einem äußerst unscharfen Modewort geworden und wird von manchen lediglich als ‚wohlklingendes‘ Fremdwort für jede Form von Bewertung oder Beurteilung verwendet (Kromrey 2003, S. 106).

Was genau verbirgt sich hinter dem Begriff „Evaluation“? Eine Legaldefinition gibt es nicht. Der Hinweis auf den lateinischen Wortstamm „valor“ mit der Vorsilbe „e/ex“ führt zu der Bedeutung, dass der Wert aus etwas gezogen werden soll. Was genau soll bewertet werden? Welche Qualifikation muss der „Bewerter“ mit sich bringen? Nach welchen Kriterien und auf welche Weise wird die Bewertung vorgenommen?

33.1.1 Definition nach DeGEval Die DeGEval – Gesellschaft für Evaluation e. V. trägt seit 1997 als Zusammenschluss von Institutionen und Personen zur Professionalisierung und zum Informationsaustausch rund um die Evaluation bei (www.degeval.de). Auftraggeber, Wissenschaftler und Evaluatoren aus vielen unterschiedlichen Berufs- und Politikfeldern entwickeln Qualitätskriterien und diskutieren über Möglichkeiten und Grenzen von Evaluationen. Dabei orientiert

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sich die DeGEval an einer von ihr verfassten Definition, die auf wesentliche Merkmale einer „professionellen“ Evaluation hinweist und sich so von Alltagsevaluationen im privaten Leben abgrenzt.  „EVALUATION ist die systematische Untersuchung des Nutzens oder Wertes eines Gegenstandes. Solche Evaluationsgegenstände können z. B. Programme, Projekte, Maßnahmen, Leistungen, Organisationen, Politik, Technologien oder Forschung sein. Die erzielten Ergebnisse, Schlussfolgerungen oder Empfehlungen müssen nachvollziehbar auf empirisch gewonnenen qualitativen und/oder quantitativen Daten beruhen.“ Für die Abgrenzung zur sogenannten Alltagsevaluation, bei der „irgendetwas von irgendjemanden nach irgendwelchen Kriterien in irgendeiner Weise bewertet wird“ (Kromrey 2001, S. 106) sind die Erfordernisse nach klarer Systematik, Transparenz und die methodische Sammlung von Daten besonders kennzeichnend.

33.1.2 Evaluationsformen Grundsätzlich lässt sich zwischen formativen und summativen Evaluationen unterscheiden. Die formative Evaluation soll vor allem die aktive Gestaltung des Evaluationsgegenstandes sowohl in der Planungs- als auch insbesondere in der Durchführungsphase begleiten. So können zum Beispiel durch das schnelle Identifizieren von Umsetzungshürden oder von Schwächen in der Feinabstimmung Modifikationen in der Konzeption und Implementation vorgenommen werden. Die formative Evaluation dient in erster Linie der Steuerung im laufenden Prozess, begleitet konstruktiv und kommunikationsfördernd. Dem gegenüber steht die summative Evaluation, die bilanzierend den Nutzen bzw. die Wirkung des Evaluationsgegenstandes betrachtet. Sie kann bereits während der Durchführungsphase quasi als Bestandsaufnahme erfolgen, findet aber in aller Regel erst mit Abschluss der Interventionen statt und ist stark ergebnisorientiert. Eine summative Evaluation soll vor allem bilanzierende Schlussfolgerungen über die Güte und/oder Tauglichkeit eines Evaluationsgegenstandes hervorbringen (vgl. Beywl und Niestroj 2009).

33.1.3 Nutzen und Ziele Das Einsatzmodell für polizeiliches Tätigwerden mit den Abschnitten „Vorbereitung“, „Aktion“ und „Nachbereitung“ kann ähnlich wie der PDCA-Zyklus (PDCA = DemingKreis, Shewhart Cycle: Plan-Do-Check-Act) als Vorlage der „Evaluationsphasen“ im polizeilichen Kontext herangezogen werden. Zumeist steht im Zentrum der Betrachtung ein Missstand, ein Problem, das einer polizeilichen Intervention bedarf, zum Beispiel der Anstieg von Fallzahlen in einem bestimmten Kriminalitätsfeld, oft einhergehend mit einem starken Absinken der Aufklärungsquote, oder die Häufung von Verkehrsunfallzahlen.

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Schon in der Planungsphase kann sich der Nutzen einer Evaluation in der Untersuchung der materiellen, personellen, institutionellen, finanziellen und theoretischen Rahmenbedingungen abbilden. Unabhängig von der Abgrenzung, ob es sich schon um den Beginn einer Evaluation handelt, um eine vorgeschaltete Simulation oder lediglich um die Erstellung eines „evaluationsfähiges Konzeptes“, empfiehlt sich das Herausarbeiten der Programmlogik und der (erhofften) Wirkmechanismen vor dem Eintritt in die „Lebenswirklichkeit“, um einerseits die spätere Bewertung zu ermöglichen, anderseits bereits in der Programmentwicklung Ressourcenverschwendung zu vermeiden. Während der Implementations- bzw. Durchführungsphase zeigt sich der Nutzen einer begleitenden Evaluation besonders in der Versorgung mit steuerungsrelevanten Informationen. Die Sammlung, systematische Aufbereitung und Bewertung von Daten zum Programmverlauf und zu (ersten) Ergebnissen ermöglichen Korrekturen am Programmdesign, zum Beispiel nach Identifizierung von Umsetzungshürden und Optimierungsbedarfen. Nach Abschluss der Implementation eines Programms kommt der Evaluation die Aufgabe zu, eine Gesamtbilanz der Wirkungen zu erstellen. Dabei geht es nicht nur um einen Soll-/Ist-Abgleich, sondern insbesondere auch um die Feststellung, ob beobachtete intendierte und nicht intendierte Wirkungen überhaupt auf die konkreten polizeilichen Interventionen zurückzuführen sind. Am Ende polizeilicher Programme und Projekte steht zumeist die Frage, ob es zu einer Fortsetzung der Interventionen in der Alltagsorganisation kommt, bzw. welche Veränderungen bei einer Fortführung erforderlich wären. Für diese Managemententscheidungen bietet die bilanzierende Evaluation eine rationale Grundlage. Wozu dient nun eine Evaluation? Welche Ziele sollen mit einer Evaluation verfolgt werden? Im polizeilichen Kontext liegt der Schwerpunkt sicherlich in der Generierung von belastbaren Erkenntnissen, sowohl im Hinblick auf eine konzepttreue Umsetzung als auch auf die Beobachtung von Veränderungen. Die nachvollziehbar und strukturiert gewonnenen Erkenntnisse, meistens mündend in logisch abgeleiteten Handlungsempfehlungen, bieten die Grundlage für transparente Führungsentscheidungen. Daneben bedienen Evaluationen aber auch die Funktionen der Kontrolle und der Organisationsentwicklung. Zwar werden in erster Linie Programmabläufe und Zielerreichungen „überwacht“, damit verbunden sind aber letztlich auch Erhebungen, ob z. B. alle am Programm Beteiligten ihren Aufgaben und Verpflichtungen nachkommen, ihre Qualifikationen und Kompetenzen ausreichen etc. (vgl. Stockmann 2007). Der Beitrag zur Organisationsentwicklung findet sich insbesondere in partizipativen Elementen einer Evaluation, also in der Beteiligung und im Dialog mit betroffenen polizeiinternen und -externen Akteuren. Über das eigentliche Projekt bzw. Programm hinaus können Lernprozesse abgeleitet werden, die sowohl in der Alltagsorganisation als auch bei zukünftigen strategischen Interventionsplanungen Nutzen entfalten. Die eher taktische Funktion der Legitimation von Maßnahmen oder Programmen ist bei der Polizei bislang noch nicht so ausgeprägt wie beispielsweise im Kontext der Entwicklungszusammenarbeit. Dort können Mittelgeber bzw. Durchführungsorganisationen

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mit Hilfe von Evaluationen belegen, wie effizient sie mit Finanzmitteln umgegangen sind, und welchen Wirkungsgrad ihre Interventionen erzielt haben. Zu erwarten ist indes, dass vor dem Hintergrund knapper werdender Ressourcen auch bei der Polizei Effizienz und Wirkungen von Interventionen stärker hinterfragt werden.

33.1.4 Datenerhebungen Die Definition der DeGEval fordert „empirisch gewonnene qualitative und/oder quantitative Daten“. Im Duden wird die Empirie als Methode der Erkenntnisgewinnung gedeutet, die sich auf wissenschaftliche Erfahrung stützt. Polizeiliche Ermittlungen ergeben objektive und subjektive Befunde, ein Sachverhalt soll anhand der festgestellten Sachbeweise sowie der Beschuldigten- bzw. Zeugenvernehmungen aufgeklärt werden. Spätestens hier zeigt sich die große Nähe polizeilicher Ermittlungsführung zu wissenschaftlichen Standards für Evaluationen. Sozialwissenschaftler verwenden beispielsweise die Datenerhebungsmethoden „nicht teilnehmende Beobachtung“ und „leitfadengestützte Interviews“, Polizisten führen „Observationen“ und „verantwortliche Vernehmungen“ durch. Schon mit Beginn der Ausbildung erwerben Polizisten die Kompetenz, beobachtete Situationen, festgestellte Zustände und ihnen berichtete Erlebnisse strukturiert zu dokumentieren und zu analysieren. Die Sichtung und Auswertung von sichergestellten Schriftstücken ähnelt sicherlich einer Dokumentenauswertung. Letztendlich geht es um Beweisführung, um die Sammlung objektiver und subjektiver Daten zur Stärkung oder Entkräftung von Hypothesen und die Nachvollziehbarkeit von Handlungsempfehlungen (z. B. die Beantragung eines Haftbefehls…). Evaluationen gibt es „nicht von der Stange“, ihr liegen keine Checklisten zugrunde, wie etwa in einem Zertifizierungsverfahren. Das Design einer Evaluation richtet sich jeweils individuell am Gegenstand, am Zweck und insbesondere am Erkenntnisinteresse aus. Dabei folgen die Datenerhebungen immer den konkreten Fragestellungen. Anhand welcher Indikatoren und Kennzahlen können Wirkungen abgebildet werden? Ein Datenerhebungsplan berücksichtigt, welche Daten bereits zur Beantwortung der individuellen Fragen vorliegen, möglicherweise automatisiert aus bereits existierenden Datenbanken generiert werden können. Wer kann darüber hinaus notwendige Informationen liefern? Ist eine Vollerhebung notwendig oder lassen sich geeignete Stichproben ziehen? Welche Alternativen lassen die Rahmenbedingungen zu? Die Bandbreite der Datenerhebungsmethoden empirischer Sozialforschung ist sehr umfangreich, sie reicht von Einzel- und Gruppeninterviews, Fragebögen, Online-Befragungen, Fokusgruppendiskussionen bis hin zu Beobachtungen und Dokumentenauswertungen. Quantitative Methoden mit strukturierten und standardisierten Instrumenten (z. B. Fragebögen, Telefoninterviews) produzieren zumeist eine Vielzahl an Daten und damit ggf. eher eine Repräsentativität, bleiben aber oft weiterführende Begründungen für festgestellte Effekte/Auffälligkeiten schuldig. Demgegenüber stehen qualitative Methoden wie z. B. „face-to-face-Interviews“ oder Fokusgruppen, die meist mehr Informationen bieten, aber

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auch einen höheren Auswertungsaufwand bedürfen. Zwar ist eine Repräsentativität mit qualitativen Erhebungen kaum zu erzielen, aber häufig lässt sich eine so genannte „theoretische Sättigung“ beobachten; es verstärkt sich die Erkenntnis, dass bei Fortsetzung der Erhebungen mit weiteren Personen fast nur noch Wiederholungen zu erwarten sind. Um die Vorteile verschiedener Methoden zu nutzen und gleichzeitig die Schwächen anderer Methoden auszugleichen empfiehlt sich ein Evaluationsdesign, das auf Methodenmix bzw. Triangulation angelegt ist. Beispielsweise könnten durch qualitative Methoden explorativ Informationen gewonnen werden, die im Anschluss durch quantitative Erhebungen auf ihre Repräsentativität geprüft werden. Umgekehrt können besondere Auffälligkeiten einer quantitativen Erhebung mithilfe qualitativer Methoden tiefer hinterfragt werden. Prof. Dr. Stockmann verweist in der Debatte der unterschiedlichen „Methodenschulen“ darauf, dass primär die Erhebungssituation und nicht der Standardisierungsgrad des eingesetzten Instrumentariums für die Auswahl von zentraler Bedeutung ist (vgl. Stockmann 2007, S. 236).

33.1.5 Standards für Evaluation Die DeGEval – Gesellschaft für Evaluation hat durch ihre „Standards für Evaluation“ (4. Auflage 2008, zurzeit in der Überarbeitung) die Diskussion um Kriterien und Qualität der Evaluation nicht nur im deutschen Sprachraum maßgeblich mit beeinflusst. Die insgesamt 25 Einzelstandards in den vier Kernbereichen • • • •

Nützlichkeit Durchführbarkeit Fairness Genauigkeit

bieten dabei ethische Orientierung und sichern die Qualität von Evaluationen. Mithilfe der Standards soll gewährleistet werden, dass Ergebnisse von Evaluationen objektiv miteinander verglichen werden können. Die Nützlichkeitsstandards sollen sicherstellen, dass die Evaluation sich an den Evaluationszwecken sowie am Informationsbedarf der vorgesehenen Nutzer und Nutzerinnen ausrichtet. Die Durchführungsstandards dienen dazu, dass eine Evaluation realistisch, gut durchdacht, diplomatisch und kostenbewusst geplant und ausgeführt wird. Ein Kernbestandteil dabei ist es, die Belastungen für die Beteiligten auf ein angemessenes Verfahren zu reduzieren. Den respektvollen und fairen Umgang mit den betroffenen Personen und Gruppen fordern die Fairnessstandards, während die Genauigkeitsstandards gültige Informationen und Ergebnisse zum jeweiligen Evaluationsgegenstand und den Evaluationsfragestellungen gewährleisten sollen.

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Bei der Fremdvergabe einer Evaluation an eine externe Institution empfiehlt sich, die Beachtung dieser „DeGEval-Standards“ vertraglich festzulegen.

33.2 Historische Entwicklung der Evaluation in der Polizei Effekte und Erfolge kriminalpräventiver Programme und Maßnahmen wurden lange Zeit nicht hinterfragt und ausschließlich mit dem Hinweis „Prävention ist nicht messbar“ legitimiert. Im Vorwort zum „Düsseldorfer Gutachten“ stellten der damalige Oberbürgermeister Joachim Erwin und sein Beigeordneter Werner Leonhardt fest: 

„Gerade nach spektakulären Gewalttaten besteht die Neigung, Aktionen durchzuführen, die zwar schnell realisiert werden können, aber nicht nachhaltig genug wirken und dementsprechend kein vernünftiges Verhältnis zwischen Aufwand und Ertrag erkennen lassen. Es reicht eben nicht, nur guten Gewissens an die Wirksamkeit der initiierten Maßnahmen zu glauben. Bereits bei der Konzeption von kriminalpräventiven Projekten – so die einhellige Auffassung unter Kriminologen – ist daher eine seriöse Wirkungsforschung und Erfolgskontrolle notwendig“ (Institut für Kriminalwissenschaften und Fachbereich Psychologie – Sozialpsychologie – der Philipps-Universität Marburg 2002).

Der Landesrechnungshof des Landes Nordrhein-Westfalen stellte in diesem Kontext 2002 fest, dass „bis heute eine systematische Evaluation praktizierter kriminalpräventiver Maßnahmen fehlt. Meist existieren nur Projektberichte und theoretische Konzepte ohne eine verlässliche Wirkungsforschung.“ Weiter heißt es: „…vermittelte sich der Eindruck, dass Präventionsmaßnahmen nicht so sehr aufgrund polizeilicher Problemanalysen oder Lageerkenntnissen im Bereich der jeweiligen Kreispolizeibehörde ausgewählt wurden. Vielmehr orientierte sich die Auswahl eher an persönlichen, fachspezifischen Ausrichtungen einzelner Mitarbeiter….“ 2002 legte die 2000 von der Kommission Polizeiliche Kriminalprävention (KPK) eingerichtete „Projektgruppe Evaluation“ ihr Rahmenkonzept vor, das u. a. die Schaffung personeller und struktureller Voraussetzungen in jedem Bundesland ebenso forderte wie bundeseinheitliche Standards. Zudem sollte jedes Bundesland eine Institution für die Beratung in methodischen Fragen benennen (vgl. Rahmenkonzept Kommission Polizeiliche Kriminalprävention Projektgruppe Evaluation 17.10.2002). Die Projektgruppe legte im gleichen Jahr den Band „Qualitätssicherung polizeilicher Präventionsprojekte. Eine Arbeitshilfe für die Evaluation“ als Grundlage für die praktische Arbeit in der Kriminal- und der Verkehrsunfallprävention vor, und verwies darauf, dass sich diese auch für andere Bereiche polizeilichen Handelns empfiehlt. Veröffentlicht wurde diese Arbeitshilfe als Broschüren 2003 durch die Zentrale Geschäftsstelle Polizeiliche Kriminalprävention der Länder und des Bundes in Stuttgart. Abgelöst wurde diese Version

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durch die „Arbeitshilfe für Planung, Durchführung und Bewertung von Projekten – Qualitätssicherung in der Polizeiarbeit“ 2009. Bis heute fehlt es an einer Übersicht, welche Institutionen in welchem Bundesland im Sinne der Forderungen der Projektgruppe das Thema „Evaluation in der Polizei“ fördern und den Polizeibehörden methodische Unterstützung bieten. Nordrhein-Westfalen hat aufgrund der Projektgruppenempfehlung, und sicher auch vor dem Hintergrund der o. g. Feststellungen des Landesrechnungshofes, 2004 die „Zentralstelle Evaluation“ als eigenständiges Sachgebiet im Landeskriminalamt implementiert. Eine vergleichbare polizeiinterne Dienststelle ist bis heute in keinem anderen Bundesland existent.

33.3 „Evaluation Capacity Building“ in der Polizei NordrheinWestfalens Mit dem Einführungserlass vom 11.11.2003 beauftragte das Innenministerium Nordrhein-Westfalens das Landeskriminalamt NRW mit der Einrichtung einer Zentralstelle Evaluation. Zugleich wies das Ministerium alle Kreispolizeibehörden des Landes an, behördenzentrale Ansprechpartner für die „Sachrate Evaluation“ zu benennen. Seit Frühjahr 2004 berät und unterstützt das Sachgebiet 32.3 des LKA NRW als „Zentralstelle Evaluation“ (ZEVA) die 47 Kreispolizeibehörden des Landes, die drei Landesoberbehörden und das Ministerium für Inneres und Kommunales. Aktuell versehen fünf Polizeivollzugsbeamte ihren Dienst in der ZEVA. Deren methodische Zusatzqualifikation erfolgt in erster Linie über externe Fortbildungen, so z. B. im Kontext der Entwicklungszusammenarbeit, institutioneller Vernetzung, beispielsweise über die DeGEval, und über die Einbindung externer Wissenschaftler. Zudem arbeitet die ZEVA eng zusammen mit der Kriminalistisch Kriminologischen Forschungsstelle (KKF), die organisatorisch im gleichen Dezernat des LKA NRW angebunden ist. Standen zunächst die Beratungen der Kreispolizeibehörden bei der Konzeptionierung kriminalpräventiver Konzept im Vordergrund, erstrecken sich die Aktivitäten der ZEVA heute auf nahezu alle Bereiche polizeilicher Aufgabenfelder. Die ZEVA ist zudem zuständig für externe Auftragsvergaben (z. B. NRW-Initiativen „Kurve kriegen“ und „Crash Kurs NRW“) und führt seit 2010 eigenständig wirkungsorientierte Evaluationen durch (z. B. NRW-Initiative „Mehr Sicherheit bei Fußballspielen“, „Haus des Jugendrechts“, Wohnungseinbruch). Darüber hinaus fließen viele Ressourcen in das Wissensmanagement, insbesondere um in den Kreispolizeibehörden Evaluationsverständnis und -kapazitäten aufzubauen. Dazu haben sich zum Beispiel mittlerweile ganztägige Lehrveranstaltungen in der Ausund Fortbildung des gehobenen und höheren Dienstes etabliert. Wichtigstes Standbein des „Evaluation Capacity Building“ ist jedoch die persönliche methodische Beratung und Unterstützung der Programm- bzw. Projektverantwortlichen vor Ort. Die Entwicklung eines evaluationsfähigen Konzeptes, das Herausarbeiten einer ursachenorientierten Programmlogik, die Darstellung eines Wirkungsgefüges sowie die Identifizierung belastbarer Kennzahlen und Indikatoren sind dabei die Herausforderungen bereits in der Planungsphase.

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33.4 Wann ist ein polizeiliches Konzept überhaupt evaluierbar? Polizeiliche Interventionsprogramme lassen oftmals keine durchgängige Logik erkennen und sind wegen nicht erkennbarer Ursachen-Wirkungshypothesen sowie fehlender Zielvorgaben nicht evaluierbar. Zudem mangelt es an einer umfassenden Beschreibung der Ausgangslage und an einer Konzentration auf polizeilich beeinflussbare Ursachen zur Reduzierung der Komplexität. Häufig ist nicht erkennbar, inwiefern sich Maßnahmen an erkannten Ursachen orientieren. Die konzepttreue Umsetzung der Interventionen und eingetretene bzw. ausgebliebene Wirkungen werden nicht systematisch anhand nachvollziehbarer Kriterien bewertet.

33.4.1 „Zutaten“ für ein gutes Konzept Was zeichnet aber nun ein gutes Konzept aus, das sich systematisch anhand nachvollziehbarer Kriterien bewerten lässt? Zunächst sollte die Problembeschreibung den Istzustand und damit die konkrete Situation zu Programm- bzw. Projektbeginn erfassen und auf die polizeiliche Problemlage reduzieren. Durch eine gezielte Zusammenführung und Bewertung relevanter Informationen in Form von Zahlen, Daten und Fakten sollte die Beschreibung der Ausgangslage zum erkannten Problem hinführen, es herausarbeiten und im Kontext abbilden. Diese präzise und datenbasierte Beschreibung des Problems ist das Kernstück der Konzeptionsplanung. An ihr richten sich alle weiteren Schritte der Konzeptionsplanung aus. Ohne klare Vorstellung des Problems lassen sich weder dessen Ursachen identifizieren noch dafür geeignete Lösungsansätze entwickeln. Ein erkanntes Problem lässt sich nur dann wirksam und nachhaltig angehen, wenn die Ursachen bekannt bzw. genau analysiert sind. Als Ursachen sind alle Einwirkungsfaktoren zu verstehen, die zur Entstehung des Problems oder zu seiner Aufrechterhaltung beigetragen haben. Meist lässt sich eine Vielzahl von gesamtgesellschaftlichen Faktoren identifizieren, auf welche die Polizei jedoch keinerlei Einflussmöglichkeiten hat. Insofern gilt es, sich stringent auf Ursachen zu konzentrieren, die durch polizeiliche Aktivitäten zumindest mittelbar zu beeinflussen sind. Bei diesem Arbeitsschritt empfiehlt sich die Einbindung von Experten, zum Beispiele aus den betroffenen unterschiedlichen Organisationseinheiten, sowie die Auswertung wissenschaftlicher Erkenntnisse. Ein „gutes Konzept“ verlangt zudem eine klare Zielarchitektur. Während das Hauptziel im Grunde auf den gewünschten Zustand in der Zukunft als Antwort auf das Problem fokussiert, bilden „SMART“ formulierte Teilziele das Pendant zu jeder ausgewählten beeinflussbaren Ursache. Werden erst danach konkrete Maßnahmen verhandelt (auch hier empfiehlt sich wieder die Einbindung der internen Experten aus den betroffenen Organisationseinheiten), reduziert sich die Gefahr, dass Teilziele ohne Maßnahmen bleiben oder Maßnahmen ergriffen werden, die keiner relevanten Ursache begegnen. Darüber hinaus werden Zielgruppen konkret beschrieben; wer soll handeln, bei wem sollen sich Effekte einstellen?

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Abb. 33.1  Raster für die schematische Übersicht der Konzeptionsplanung. (Eigene Darstellung)

Abb. 33.1 zeigt ein Raster für die schematische Übersicht der Konzeptionsplanung. Insgesamt lässt ein „gutes Konzept“ eine durchgängige Logik erkennen. Klare Strukturen bieten eine nachvollziehbare Herleitung der Maßnahmen, die Problembeschreibung ist als roter Faden Garant für die Relevanz; Ursachen-Wirkungs-Hypothesen bilden dabei das Herzstück der Gesamtkonzeption.

33.4.2 Wirkungen Hinter jedem Projekt steht eine Programmtheorie, die in den meisten Fällen nicht explizit dargestellt wird – zumeist, weil sich die Projektplanenden nicht über diesen Tatbestand im Klaren sind. Unter Programmtheorie wird der Mechanismus verstanden, durch den erklärt werden kann, warum eine bestimmte Wirkung durch eine Maßnahme eintritt. Zwar werden generelle Wirkungen in Form von Verhaltensänderungen und Selbstregulation erwartet, es wird aber nicht dargestellt, warum diese auftreten sollten. Die Beantwortung der „Warum-Frage“ und damit die Explikation der Programmtheorie aber sind von zentraler Bedeutung für die Entwicklung eines Evaluationsdesigns und der zu erhebenden Daten hinsichtlich der zu bewertenden Effekte. An welche Stelle aber setzen Wirkungen ein? Und was sind Wirkungen überhaupt, welche Kriterien gibt es? 

Wirkungen sind intendierte (beabsichtigte) oder nicht intendierte, positive oder negative Veränderungen eines Zustandes oder Verhaltens in direkter oder indirekter Folge einer Intervention. Nur wenn ein kausaler oder zumindest

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plausibler Zusammenhang zur Maßnahme aufgezeigt werden kann, lässt sich die beobachtete Veränderung der Maßnahme als Wirkung zuordnen. Wirkungen können von Anfang an und über die gesamte Laufzeit einer Maßnahme eintreten und entfalten sich nach ihrem Abschluss weiter (vgl. GIZ – Stabsstelle Monitoring und Evaluation 2015).

Wirkungen lassen sich je nach Programmtheorie auf mehreren Ebenen feststellen, meistens sehr linear ketten- bzw. treppenähnlich verknüpft. Untere Wirkungsstufen sind dabei im Sinne von „Wenn-Dann-Verknüpfungen“ notwendige Voraussetzungen für die Erreichung der nächsten Ebene. So kann es bei einem kriminalpräventiven Projekt zunächst darum gehen, möglichst vielen Teilnehmern einer Zielgruppe ein Angebot zu unterbreiten, das von diesen auch akzeptiert wird. Durch die Umsetzung der Angebote soll das Wissen und Können der Zielgruppe positiv vermehrt werden, um in einer weiteren Stufe deren Einstellung in die gewünschte Richtung zu verändern. Die so veränderte Einstellung soll nachfolgend auch das Verhalten bzw. das Handeln der Zielgruppe positiv beeinflussen, um damit insgesamt deren Lebenslage zu verbessern und Straftaten zu reduzieren. 

Je höher diese „Wirkungstreppe“ begangen wird, umso größer wird die sogenannte Zuordnungslücke.

Dies bedeutet, dass der Zusammenhang zwischen der konkreten (polizeilichen) Maßnahme und der beobachteten Wirkung immer schwieriger zu belegen ist, da Stufe für Stufe weitere Einflussfaktoren hinzukommen. Können proximale (nahe) Wirkungen noch mit relativ geringem Aufwand einer Intervention zugeordnet werden (zum Beispiel das Aufsuchen einer polizeilichen Beratungsstelle nach Verteilung entsprechender Flyer zur technischen Einbruchsprävention), gelingt ein Nachweis bei distalen Wirkungen (z. B. Anstieg der Versuchsanteile bei Wohnungseinbrüchen) nur mit erheblichem Aufwand, wenn überhaupt. Insofern ist die Polizeiliche Kriminalstatistik, sind Fallzahlen und Aufklärungsquoten, aus Evaluatorensicht ein denkbar schlechter Indikator zur Messung der Qualität polizeilicher Arbeit. Hinzu kommt, dass nicht alle Programmlogiken derart linear darstellbar sind, Abhängigkeiten teilweise mehrfach untereinander bestehen. Komplexere Sachverhalte lassen sich daher besser in sogenannten Wirkungsgefügen darstellen, mit dem z. B. die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) arbeitet. Bei der Bewertung von polizeilichen Interventionen, Projekten oder Programmen lassen sich in Anlehnung an die OECD/DAC (The Organisation for Economic Cooperation and Development [OECD]/Development Assistance Committee [DAC]) fünf Kriterien hervorheben: Relevanz Dieses Kriterium bezieht sich auf das Ausmaß, in dem die Ziele der polizeilichen Interventionen mit dem Bedarf der Zielgruppen, der strategischen Behördenausrichtung und der innenpolitischen Schwerpunktsetzung übereinstimmt. (Tun wir das Richtige?)

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Effektivität Der Soll-Ist-Vergleich bezieht sich auf das Ausmaß, in dem die polizeilichen Interventionen dazu beitragen, dass die in der Konzeption vereinbarten Ziele erreicht werden. Inwieweit waren die Zielsetzungen realistisch und welche Faktoren waren ausschlaggebend für die Erreichung bzw. Verfehlung der beabsichtigten Veränderungen? (Erreichen wir die Ziele der polizeilichen Maßnahmen?) Effizienz Dieses Kriterium misst die Angemessenheit der für die polizeilichen Interventionen eingesetzten Ressourcen im Hinblick auf die damit erzielten Resultate. Zu bewerten ist, ob der Aufwand, gemessen an den erzielten Wirkungen, insgesamt noch gerechtfertigt werden kann. (Werden die Ziele durch die polizeilichen Interventionen wirtschaftlich erreicht?) Nachhaltigkeit  Im Rahmen dieses Kriteriums wird abgeschätzt, inwieweit die positiven Wirkungen der polizeilichen Interventionen über das Ende der Maßnahmen hinaus fortbestehen. (Sind die positiven Wirkungen von Dauer?) Impact Zu überprüfen ist, ob und inwieweit die polizeilichen Interventionen dazu beitragen, angestrebte übergeordnete strategische Ziele zu erreichen. Zudem wird untersucht, ob und welche anderen positiven und negativen Wirkungen eingetreten sind. (Trägt die polizeiliche Intervention zur Erreichung übergeordneter innen- bzw. sicherheitspolitischer Ziele bei?)

33.5 Wirkungsorientiertes M&E in der Umsetzungsphase Klassisch werden polizeiliche Programme bzw. Projekte über ein operatives Controlling gesteuert. Darunter ist die Überprüfung zu subsumieren, ob die im Programm verwendeten Ressourcen effizient eingesetzt und die Zielvorgaben erreicht werden. Über die Güte und Tauglichkeit, Relevanz, proximale Wirkungen der Interventionen sowie die Nachhaltigkeit der Interventionen werden hierdurch jedoch in der Regel keine Aussagen gemacht. Viele Konzepte werden in der Praxis nicht oder nur zum Teil konzepttreu umgesetzt, häufig mit der Begründung der Personalknappheit oder überschneidender anderer Einsätze. Häufig werden Erfolg und Misserfolg nur an den „PKS-Bewegungen“ bewertet. Die Begleitung der Implementationsphase erschöpft sich zumeist in dem Erfassen von Stundenkontingenten, Mittelabflüssen oder reinen Aktivitäten. Qualitative Erhebungen (z. B. Befragungen von durchführenden Mitarbeitern der Organisationseinheiten zum Erkennen von Umsetzungshürden) finden fast nie statt. Um die bestmöglichen Informationen für Führungsentscheidungen zu erhalten, empfiehlt sich die Verknüpfung der Instrumente „Monitoring“ und „Evaluation“ (M&E). Beim Monitoring werden anhand festgelegter Merkmale Abläufe, Prozesse, Zielerreichungen und direkte Wirkungen zu aufeinander folgenden Zeitpunkten beobachtet. Dabei werden die hierfür erforderlichen Daten (z. B. in Form von Kennzahlen) mit möglichst

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geringem Aufwand standardisiert erzeugt. Die prozessbegleitende Evaluation legt den Fokus auf übergeordnete Wirkungen, hinterfragt Ziele und die Konzeption. Während auf der einen Seite das Augenmerk auf eine konzepttreue Umsetzung gelegt werden muss (Was wird am Ende bewertet? Das, was auf dem Papier stand, oder das, was tatsächlich in der Lebenswirklichkeit stattfand?), sollte im zweiten Teil des M&E auf die Wirkungsorientierung fokussiert werden, d. h. es muss anhand geeigneter Indikatoren beobachtet werden, ob sich das Programm/das Projekt in Richtung der formulierten Wirkungsziele bewegt. Ergebnisse der Wirkungsanalysen fließen in den Steuerungsprozess ein, um notwendige Anpassungen vorzunehmen und Verbesserungen zu implementieren. Ein gutes wirkungsorientiertes M&E-System zeichnet sich zudem durch ein hohes Maß an Partizipation aus, an der Beteiligung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bei der Entwicklung geeigneter Indikatoren und der Identifizierung von Umsetzungshürden. In der Praxis werden selten proximale Wirkungen methodisch beobachtet, systematische Rückmeldesysteme scheinen bislang wenig installiert zu sein („Die Indianer werden nicht gehört, nur die Häuptlinge.“).

33.6 Möglichkeiten und Grenzen von Evaluationen Ergebnisse von Evaluationen sollen in der Regel dazu dienen, polizeiliche Interventionen zu bewerten und Führungsentscheidungen transparent vorzubereiten. Es gilt, die Balance zwischen einem Mindestmaß an wissenschaftlichen Standards einerseits sowie den Bedarfen und Rahmenbedingungen der Polizei andererseits zu halten. Die angewandten Methoden einer Evaluation müssen sich zudem an den spezifischen Erfordernissen der polizeilichen Praxis orientieren.

33.6.1 Wissenschaftlicher Anspruch vs. Praktikabilität Unter wissenschaftlicher „Evidenz“ im Kontext von Evaluationen sind in erster Linie „Belege“ und „Beweise“ zu verstehen, die die Wirksamkeit von polizeilichen Interventionen möglichst eindeutig feststellen und damit robuste Entscheidungen vorbereiten und stützen. Die in den sozialwissenschaftlichen Fächern entwickelten Standards und Gütekriterien wie z. B. Validität, Reliabilität, Objektivität, Repräsentativität stehen limitierten zeitlichen, finanziellen und organisatorischen Ressourcen gegenüber. Die besondere Herausforderung besteht für die Evaluatoren darin, unter dem Handlungsdruck der Praxis ein Evaluationsdesign zu entwickeln, das belastbare Befunde mit pragmatisch handhabbaren, aber gleichzeitig noch wissenschaftlich haltbaren Methoden generiert. Dazu ein Beispiel:

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Beispiel

Die Dokumentation und spätere Auswertung einer Gruppendiskussion würde bei einem umfangreichen Forschungsprojekt zwingend eine komplette Transkription des auf einem Datenträger gesicherten Verlaufs erfordern. Idealerweise würden auch Emotionen, begleitende Reaktionen etc. eingearbeitet und ausgewertet. Wird die Methode „Gruppendiskussion“ demgegenüber eingesetzt, um Umsetzungshürden bei der Implementation eines polizeilichen Interventionsprogrammes zu identifizieren, könnte die Dokumentation per Moderationskarten und Protokoll durchaus ausreichend sein, ggf. mit dem Rückhalt einer Audioaufzeichnung. Auch hier hilft der Blick auf die polizeiliche Vernehmungspraxis. Die Niederschrift einer polizeilichen Vernehmung sollte den inneren und äußeren Ablauf der Einvernahme wiedergeben, dennoch wird eine 1:1-Transkription fast nie gefordert. Die Evaluationsmethoden bewegen sich in einer Bandbreite von einerseits zeit- und personalintensiven, hochkomplexen methodischen Verfahren, die in der wissenschaftlichen Grundlagenforschung einen Platz haben, und andererseits gegenüber „Folkloremethoden“ der Praxis, denen methodische Kontrolle weitgehend fehlt (vgl. Udo Kelle und Christian Erzberger „Methodisch handeln im Evaluationsprozess“, 2014). Gradmesser sollten dabei in erster Linie der Evaluationsgegenstand und der Evaluationszweck sein. Handelt es sich um ein kostenintensives Landesprogramm, das politisch zu legitimieren ist und robuste Erkenntnisse für eine Ausdehnung auf weitere Behörden benötigt, oder geht es um ein Behördenprojekt, an dessen Ende die Frage steht, ob die Überführung in die Alltagsorganisation sinnvoll ist?

33.6.2 Kausalität vs. Plausibilität polizeilicher Interventionen zu erzielten Wirkungen Polizeiliche Interventionsprogramme zielen zumeist darauf, positiv bewertete Veränderungen durch einzelne bzw. eine Vielzahl von Maßnahmen zu bewirken. Inwieweit lassen sich aber die beobachteten Veränderungen tatsächlich auch den polizeilichen Aktivitäten zuordnen? Aus wissenschaftlicher Sicht lassen sich Wirkungen einer Intervention nachweisen, wenn man weiß, was ohne diese Intervention passiert wäre (das so genannte „Kontrafaktische“). Zum rigorosen kausalen Wirkungsnachweis sehen viele Wissenschaftler den randomisierten Kontrollstudienansatz (RCT – Randomised Controlled Trials) als den sogenannten Goldstandard. Erforderlich sind hier Interventions- und Kontrollgruppen, die zufällig (randomisiert) eingeteilt werden, um sämtliche anderen Variablen außerhalb der Intervention auf vergleichbarem Niveau zu halten. Während dieser Ansatz in der Medizin, z. B. bei Tierversuchen, relativ einfach durchzuführen ist, ergeben sich in der Interaktion zwischen Menschen, im sozialen Leben viele Schwierigkeiten. Dies gilt insbesondere im Kontext polizeilicher Interventionen,

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so z. B. bei Intensivtäterprogrammen, wo bereits bei der Auswahl geeigneter Kontrollpersonen ethische Grenzen schnell erreicht werden. Die Planung und Durchführung eines so genannten experimentellen Designs zum Nachweis kausaler Zusammenhänge erfordert, wenn überhaupt möglich, ein hohes Maß an sozialwissenschaftlicher Expertise sowie einen intensiven zeitlichen und personellen Ressourcenansatz. Auch andere streng sozialwissenschaftliche qualitative wie quantitative Datenerhebungen und -auswertungen erfordern oft einen erheblichen zeitlichen und finanziellen Aufwand. Bedeutet dies, dass Wirkungsevaluationen nur zeit- und kostenintensiv von externen Institutionen bzw. Universitäten durchzuführen sind oder gibt es auch alternative, niederschwellige, finanzierbare methodische Ansätze, die auch als Evaluationen anzusehen sind? In der Vielzahl der Fälle geht es um die Bewertung eines polizeilichen Interventionsprogrammes, eines Behördenprojektes oder einzelner Maßnahmen einer Organisationseinheit. 

Polizeiliche Führungskräfte sollen mithilfe der Evaluation in die Lage versetzt werden, ihre Entscheidung über Fortsetzung, Beendigung oder Korrektur auf systematisch erhobenen Daten und nachvollziehbaren Kriterien zu stützen. Der viel zitierte „Polizeibauch“ mag seinen Stellenwert als Expertenwissen haben, doch bedarf es grundsätzlich deutlich mehr transparenter Indikatoren.

Bis zu welchem Grad muss der Nachweis des Zusammenhangs zwischen Intervention und Effekt gelingen? Eine seriöse Entscheidungsgrundlage erfordert die Zusammenführung geeigneter Indikatoren, die in der Gesamtbetrachtung „viel dafür und wenig dagegen sprechen lassen.“ Im Sinne einer empirischen Annäherung sollte eine hinreichende Plausibilität ausreichend sein, um diese Art polizeilicher Führungsentscheidungen belastbar zu stützen. Die Qualität polizeilicher Arbeit zeigt sich auf unterschiedlichen Wirkungsebenen. Grundsätzlich gilt, je höher die Wirkungsebene, umso schwieriger wird der Nachweis des Zusammenhangs zwischen festgestellten Effekten und den polizeilichen Interventionen, da zunehmend weitere andere Variablen für die Veränderungen verantwortlich sein könnten.

33.6.3 Externe vs. interne Evaluationen Die Durchführung einer Evaluation polizeilicher Interventionsprogramme/-projekte verlangt in erster Linie methodische Kompetenz, Sachkenntnis über die Inhalte und Prozessabläufe sowie ein Institutionsverständnis. Die Gewichtung dieser Voraussetzungen ist abhängig vom Gegenstand, dem Zweck und den Zielen der Evaluation. Grundsätzlich ist zwischen internen und externen Evaluationen zu differenzieren. Intern sind sie dann, wenn sie von der gleichen Organisation vorgenommen werden, die

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auch das Programm bzw. das Projekt verantwortet. Im weitesten Sinne ist unter Organisation dabei die Polizei als Gesamtinstitution zu verstehen, bei engerer Auslegung die jeweilige Polizeibehörde. Wird die interne Evaluation von der Dienststelle durchgeführt, die gleichzeitig mit der operativen Umsetzung des Programmes bzw. Projektes betraut ist, wird von einer „Selbstevaluation“ gesprochen. Die Vorteile einer solchen Selbstevaluation liegen in der hohen Sachkenntnis, dem vorhandenen Institutionsverständnis und insbesondere dem vergleichsweise geringem Zeit- und Kostenaufwand. Fehlende Distanz und Unabhängigkeit, eine gewisse „Betriebsblindheit“ sowie nicht ausreichende Methodenkompetenz stehen diesen Vorteilen gegenüber. Wird für die Evaluation eine andere (Fach-)Organisationseinheit betraut, handelt es sich zwar weiterhin um eine interne Evaluation, allerdings in Form einer so genannten „Inhouse-Evaluation“. Die Zentralstelle Evaluation als eigenes Sachgebiet im Landeskriminalamt in Nordrhein-Westfalen ist ein klassisches Beispiel, wo methodische Kompetenz innerhalb der Organisation Polizei für eine solche Inhouse-Evaluation zur Verfügung steht. Externe Evaluationen werden von Personen durchgeführt, die nicht der Gesamtorganisation „Polizei“, sondern eigens beauftragten Institutionen und Universitäten angehören, oder freiberuflich tätig sind. Sie verfügen in der Regel über eine hohe Methodenkompetenz, sind unabhängig und stoßen somit insgesamt auf eine hohe Glaubwürdigkeit. Gerade im polizeilichen Kontext aber mangelt es an externen Evaluatoren, die ein ausgeprägtes Institutionsverständnis haben, Stärken und Schwächen polizeilicher Vorgangsbearbeitungsprogramme und Statistiken kennen. Die Einarbeitung in die jeweilige spezifische Thematik, die Planung eines fundierten Evaluationsdesigns sowie die Durchführung der komplexen Datenerhebungen und -auswertungen erfordern Zeit und produzieren damit auch entsprechende Kosten. Eine interne Evaluation kann an Wert gewinnen, wenn zusätzliche methodische Kompetenz, zum Beispiel in Form eines wissenschaftlichen Beratungsauftrages, „eingekauft“ wird. Auf der anderen Seite empfiehlt sich bei externen Evaluationsvorhaben der partizipative Ansatz, die enge Einbindung polizeilicher Praktiker sowohl in der Planungs- als auch in der Auswertungsphase. Polizeiintern kann methodische Kompetenz zur Beratung der jeweiligen Organisationseinheiten in einer Fachdienststelle für Evaluation gebündelt werden, wie sie mit der Zentralstelle Evaluation bislang nur in Nordrhein-Westfalen vorgehalten wird.

33.7 Fazit und Ausblick Nicht alles, was im Zusammenhang mit polizeilichen Programmen und Projekten gerne unter dem Begriff „Evaluation“ subsumiert wird, um besonderes Verantwortungsbewusstsein zu suggerieren, erfüllt erforderliche wissenschaftliche Standards. Die objektive analytische Bewertung von Fakten, gesammelt durch sozialwissenschaftliche Methoden, gibt es nicht von der Stange. Evaluationen folgen keinen Checklisten, orientieren sich am

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konkreten Erkenntnisinteresse und kümmern sich auch um die (nicht-)intendierten Folgen polizeilicher Interventionen. Dabei ist Evaluation keine Forschung im klassischen wissenschaftlichen Sinn, sondern ist immer anwendungsbezogen, bewertend und soll den Nutzen bringen, Dinge positiv zu verändern. Zwar sind wissenschaftliche Standards Grundbedingungen einer belastbaren Evaluation, aber pragmatische Designs bieten ein gesundes Maß zwischen Aufwand und Ertrag. Sollen sich spätere Führungs- und Steuerungsentscheidungen auf gut angelegte Evaluationen stützen, müssen bereits in der Planungsphase polizeilicher Konzeptionen und Strategien entsprechende Grundlagen gelegt werden, wie z. B. eine differenzierte Problem- und Ursachenbeschreibung, die Darstellung der Programmlogik und eine nachvollziehbare Zielarchitektur. In der Implementationsphase können sowohl formativ als auch bilanzierend angelegte Evaluation sicherstellen, dass eine konzeptreue Realisierung gelingt, frühzeitig Umsetzungshürden erkannt werden und die angestrebten Wirkungen nicht aus dem Fokus rutschen. Am Ende polizeilicher Projekte steht fast immer die Entscheidung, ob und ggf. mit welchen Veränderungen diese fortgeführt bzw. in die Alltagsorganisation überführt werden. Gut angelegte und durchgeführte Evaluationen bieten dazu systematisch erhobene Bewertungsgrundlagen anhand transparenter und nachvollziehbarer Kriterien. Darüber hinaus leisten sie im Sinne von „Lessons Learned“ bei entsprechenden Transferstrukturen auch einen Beitrag zur systematisierten Wissenszusammenführung. Nicht immer muss das Rad in jeder Kreispolizeibehörde neu erfunden werden, müssen bereits erkannte Fehler immer wieder neu an verschiedenen Standorten durchlebt werden. Die Organisation Polizei zeichnet sich durch eine sehr hohe „Nachbereitungstradition“ aus und öffnet sich mehr und mehr wissenschaftlichen Potenzialen. Wie bei kaum einem anderen Berufsstand sind Polizisten und Polizistinnen in der Lage, objektive und subjektive Beweise zu sammeln, beobachtete Geschehen zu dokumentieren und geschilderte Sachverhalte strukturiert niederzulegen. Demgegenüber steht eine besondere Fehlerkultur; während die wissenschaftliche Forschung „von Fehlern lebt“, suchen Polizisten Fehler zumeist beim „Gegenüber“, wie z. B. Verstöße gegen Verkehrsvorschriften oder Widersprüche in Vernehmungen. Hinzu kommt, dass Polizisten in der Regel konditioniert sind, „Lagen“ rasch zu lösen, schnelle Entscheidungen zu treffen. 

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Organisation Polizei zwar gute Grundlagen für eine Evaluationskultur bietet, es aber noch deutlich an systemischen Voraussetzungen mangelt.

Für gelingende und nutzenbringende Evaluationen müssen ausreichende Mittel zur Verfügung gestellt werden, die sich aber bereits in der Planungsphase durch das Erkennen von nicht zielführenden Interventionen und Ressourcenansätzen amortisieren können.

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I. Dungs

Gleiches gilt für das zeitnahe Identifizieren von Umsetzungshürden und besonderen Gelingensbedingungen. Neben diesen projekt-/programmbezogenen „Investitionskosten“ gilt es, Evaluationen in der Gesamtorganisation zu verankern, Strukturen und Kapazitäten aufzubauen. Die Zentralstelle Evaluation des Landeskriminalamtes NRW ist die einzige eigenständige polizeiliche Dienststelle im Bund, die sich mit dieser Methodik befasst. Soweit noch vorhanden liegt der Schwerpunkt der Kriminalistisch Kriminologischen Forschungsstellen eher in der wissenschaftlichen Forschung als in der praxisnahen Bewertung polizeilicher Interventionen. Zwar geben Bundesländer vereinzelt Evaluationen an externe wissenschaftliche Institutionen in Auftrag, einen bundesweiten Informationsaustausch gibt es indes nicht. Es fehlt an Koordination, einer Gesamtschau, wer in welchem Bundesland das Thema Evaluation bedient, existiert nicht. Demgegenüber werden die Rufe nach „Evidenzbasierung“ und Evaluation zumindest in der Kriminalprävention immer lauter (vgl. die Frankfurter Erklärung anlässlich des 20. Deutschen Präventionstages). Gelingt es der Organisation Polizei Strukturen für Evaluationen nachhaltig anzulegen, baut sie notwendige Kapazitäten auf und stellt ausreichende Ressourcen zur Verfügung, öffnen sich große Potenziale für das Systematisieren von Wissen. Die Nutzer nehmen Evaluationen dann als nützlich wahr, wenn einerseits keine allzu hohen wissenschaftlichen Ansprüche gesetzt und pragmatische Ansätze gefunden werden, andererseits aber sozialwissenschaftliche Standards ein gesundes Maß an Belastbarkeit, Transparenz und Nachvollziehbarkeit polizeilicher Führungs- und Steuerungsentscheidungen garantieren.

Literatur Beywl W, Niestroj M (2009) Das A-B-C der wirkungsorientierten Evaluation. Univation Institut für Evaluation, Köln Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, Stabsstelle Monitoring und Evaluierung (2015) Wissen was wirkt – Das Wirkungsorientierte Monitoring in der GIZ – Orientierungsrahmen. GIZ, Eschborn Kelle U, Erzberger C (2014) Methodisch handeln im Evaluationsprozess. In: Böttcher W et al (Hrsg) Evaluation in Deutschland und Österreich: Stand und Entwicklungsperspektiven in den Arbeitsfeldern der DeGEval. Waxmann, Münster, S 171–177 Kromrey H (2001) Evaluation – Ein vielschichtiges Konzept. Begriff und Methodik von Evaluierung und Evaluationsforschung. Empfehlungen für die Praxis. Sozialwiss Berufsprax 24(2):105–131 Kromrey H (2003) Evaluation in Wissenschaft und Gesellschaft. Z Evaluation 2(1):93–116 Rahmenkonzept Kommission Polizeiliche Kriminalprävention (2002) Projektgruppe Evaluation 17.10.2002 Stockmann R (2007) Handbuch zur Evaluation. Waxmann, Münster

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765

Über den Autor Ingo Dungs (Jg. 1964), Erster Kriminalhauptkommissar, seit 1983 bei der Polizei NRW, seit 2009 bei der Zentralstelle Evaluation des Landeskriminalamtes Nordrhein-Westfalen und ab 2012 Leiter des dortigen Sachgebietes in Düsseldorf. Nach der Ausbildung im mittleren Dienst und anschließender Verwendung in Einsatzhundertschaften. Studium an der FHöV NRW mit Abschluss Diplomverwaltungswirt. Danach in unterschiedlichen, überwiegend kriminalpolizeilichen Verwendungen in Dortmund, Berlin und Unna, u. a. als Verfahrensführer Organisierte Kriminalität und Wirtschaftskriminalität bei der Zentralstelle für Regierungs- und Vereinigungskriminalität, Sachbearbeiter im Abteilungsstab, Dienstgruppenleiter beim Kriminaldauerdienst. 2010 zertifizierter Abschluss des „Fortbildungsprogramms Evaluation in der Entwicklungszusammenarbeit“ (FEEZ – AGEG/CEval).

Teil VI Strategische Steuerung in der Polizei – Praxisbeispiele

Police-Performance Management in der österreichischen Bundespolizei am Beispiel der Projekte „Leistungsorientierte Steuerung“ und „Prototyp Führungsinformationssystem“

34

Kurt Promberger, Wolfgang Glaninger, Dagmar Koschar und Norbert Schlager-Weidinger

Zusammenfassung

Innerhalb der Polizei etabliert sich zunehmend der Trend „Police-Performance Management“ und damit Instrumente der Leistungs- und Ergebnissteuerung, die einen systematischen und an die Organisationsstrategie gekoppelten Managementprozess unterstützen. Innerhalb der österreichischen Bundespolizei zeigt sich dies insbesondere anhand der beiden aufeinander aufbauenden Projekte „Leistungsorientierte Steuerung“ und „Prototyp Führungsinformationssystem“. Damit wird aufgezeigt, welche fachlichen und technischen Grundlagen als Voraussetzung für die Unterstützung strategischer Planung, Steuerung und Entscheidungsfindung getroffen werden müssen und wie Ansätze der Leistungs- und Ergebnissteuerung im Sinne der wirkungsorientierten Steuerung konzipiert werden können.

K. Promberger (*) · D. Koschar · N. Schlager-Weidinger  IVM Institut für Verwaltungsmanagement GmbH, Wien, Österreich E-Mail: [email protected] D. Koschar E-Mail: [email protected] N. Schlager-Weidinger E-Mail: [email protected] W. Glaninger  Österreichisches Bundesministerium des Innern, Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_34

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K. Promberger et al.

Inhaltsverzeichnis 34.1 Leistungsorientierte Steuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 770 34.1.1 Ausgangssituation und Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 770 34.1.2 Zielsetzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 773 34.1.3 Projektvorgehen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 775 34.1.4 Projektergebnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 777 34.2 Pilotprojekt Führungsinformationssystem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 783 34.2.1 Zielsetzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 783 34.2.2 Vorgehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 784 34.2.3 Kennzahlenentwicklung und Visualisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 785 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 792 Über die Autoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 792

34.1 Leistungsorientierte Steuerung 34.1.1 Ausgangssituation und Rahmenbedingungen Die Steuerung von Polizeiorganisationen nach den Prinzipien der leistungsorientierten Steuerung stellt einen internationalen Trend, der von der Entwicklung und Implementierung betriebswirtschaftlich orientierter Managementkonzepte für die Steuerung von Polizeiorganisationen und -einheiten gekennzeichnet ist. Mithilfe dieser Managementkonzepte soll ein Wandel von einseitigen Ressourcenbetrachtungen (klassische inputorientierte Steuerung) hin zu Effizienz- und Effektivitätsbetrachtungen in den Polizeiorganisationen vollzogen werden. Die Input-Steuerung über die Zuteilung von personellen und finanziellen Ressourcen greift zu kurz, da es nicht möglich ist, die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit nachhaltig zu steuern (vgl. Promberger 2002, S. 24). Dieser Nachteil einer strikten Input-Orientierung kann durch die Umsetzung eines leistungs- bzw. wirkungsorientierten Steuerungskonzepts überwunden werden, indem die Input-Betrachtung durch die Festlegung angestrebter Wirkungen (Outcome) bzw. Ziele und von der Sicherheitsexekutive zu erbringenden Leistungen (Output) ergänzt wird. Den Anknüpfungspunkt stellen hierbei die logischen Wirkungsverknüpfungen dar, die Zusammenhänge zwischen Zielen/Wirkungen, Leistungen und Ressourcen systematisch aufzeigen. Sie dient als Bezugsrahmen für die strategische und operative Steuerung (vgl. Bundesministerium für Inneres, Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2008, S. 7). Werden basierend auf dem bürokratischen Steuerungsmodell mehr Ressourcen gefordert und wird die Ausweitung der Ressourcen in der Folge als Garantie für die Erreichung anvisierter Wirkungen verstanden, so geht ein betriebswirtschaftliches Management differenzierter an Problemstellungen heran. Bevor Führungsverantwortliche in der Polizei

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mehr Ressourcen fordern, werden sie im Sinne der neuen Steuerungsphilosophie bestrebt sein, auf der Basis der verfügbaren betriebswirtschaftlichen Steuerungsdaten fundierte Ursachenanalysen zu betreiben, dabei auch andere Stellgrößen abseits der Inputseite prüfen. Diese Stellgrößen betreffen das, was die Polizei tut und wie sie es tut. Betrachtet werden also polizeiliche Maßnahmen und Leistungen, die von der Sicherheitsexekutive „produziert“ werden: Streifen und Kontrollen im Rahmen der Verkehrsüberwachung, präventiv wirkende Begleitmaßnahmen und Beratungen, Verkehrsregelung und -lenkung etc. Im betriebswirtschaftlichen Managementkontext interessieren sich Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger in der Sicherheitsexekutive bei der polizeilichen Aufgabenerfüllung vor allem für zwei zentrale Fragestellungen: • Werden die Ressourcen so eingesetzt, dass damit ein Maximum bzw. ein Optimum an Leistung erzeugt werden kann? • Sind die Leistungen geeignet, die gewünschten Wirkungen zu erzielen? Eine ineffiziente Leistungserstellung ist, der betriebswirtschaftlichen Logik folgend, in der Regel auf ein Prozess- bzw. Verfahrensproblem zurückzuführen. Dieses liegt offensichtlich dann vor, wenn z. B. überproportional viele Polizistinnen und Polizisten im Innendienst erforderlich sind, um eine Polizistin/einen Polizisten auf Streife zu schicken (vgl. Christe-Zeyse 2005, S. 13 ff.). Führen polizeiliche Maßnahmen oder Leistungen nicht zur gewünschten Wirkung – z. B. trotz auf Hauptunfallursachen fokussierter Verkehrskontrollen steigt die Anzahl an Unfällen in Zusammenhang mit Geschwindigkeit, Überholen, Alkohol, Abstand, Ermüdung – so werden grundsätzliche Fragestellungen zur strategischen Ausrichtung bzw. zu taktischen Vorgaben für die Polizeiarbeit gestellt werden. Die Gestaltung des Politikfeldes der inneren Sicherheit beginnt – einer betriebswirtschaftlichen Ausrichtung folgend – bei der Definition strategischer Ziele (z. B. Verbesserung der objektiven Sicherheitslage auf Straßen und Plätzen) und setzt sich in weiterer Folge in einem Abgleich und einer Operationalisierung dieser Ziele (z. B. Reduzierung von vorsätzlich begangenen bekannt gewordenen Delikten auf Straßen und Plätzen um 10 %) für die Umsetzung dieser Zielsetzungen durch die ausführenden Einheiten in Form konkreter Leistungen (z. B. Sicherheitsstreife, Kriminalstreife, anlassbezogene Kriminalitätsvorbeugung, kriminalpolizeilicher Beratungsdienst etc.) fort. Ergebnissteuerung und Erfolgskontrolle erfolgen mittels Kennzahlensystemen und Indikatoren im Rahmen des Controllings. Dieser Prozess unterstreicht die Kernfunktionalitäten des Controllings, bereits aktiv bei der Planung und strategischen Zielformulierung mitzuwirken, dann in der Phase der Umsetzung in einem ständigen Prozess zu prüfen, ob die Ziele erreicht werden, mögliche Kursabweichungen oder Faktoren, die die Zielerreichung gefährden könnten frühzeitig zu identifizieren und zu analysieren, diese der jeweiligen Ebene zu melden und ggf. Vorschläge zu machen, mit welchen Maßnahmen die Ziele doch noch erreicht werden können. Dabei gilt der Grundsatz, dass Abweichungen vom richtigen Kurs

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keine Schuldbeweise sind, sondern Ausgangspunkt für zu treffende Maßnahmen. Das heißt, dass es nicht die Aufgabe des Controllings sein kann herauszufinden, wer für das Nichterreichen eines Ziels verantwortlich ist, sondern dass sich das Controlling nur für die Faktoren interessiert, durch welche die Zielerreichung gefördert werden kann. Das Controlling soll die Rationalität polizeilicher Führung und Steuerung sicherstellen, indem es als Serviceanbieter Zahlen, Daten und Fakten zur Wirksamkeit polizeilicher Strategien, zur Leistungsfähigkeit der Organisation und zum damit verbundenen Ressourcenverbrauch sammelt, analysiert und aufbereitet, sodass die einzelnen Ebenen auf dieser Grundlage Steuerungsentscheidungen treffen können. Das Controlling hat aber auch die Aufgabe, die Organisationseinheiten im Planungsprozess aktiv zu unterstützen. Das bedeutet konkret, den Organisationseinheiten nicht nur die „nackten“ Zahlen und Fakten zur Verfügung zu stellen, sondern die jeweiligen Ziele der Organisationseinheiten zu koordinieren, ggf. Diskussionsprozesse zu moderieren, Handlungsalternativen aufzuzeigen und Verfahrensvorschläge zu machen (vgl. Christe-Zeyse 2004, S. 42 f.). Für die Polizei stellt sich die Anforderung zur Konzeption und Implementierung einer leistungs- und wirkungsorientierten Steuerung vor dem Hintergrund der oben beschriebenen betriebswirtschaftlichen Herausforderungen. Identifizierte Informationsdefizite hinsichtlich der Wirkungsbetrachtung polizeilicher Leistungen und deren Verknüpfung mit Wirtschaftlichkeitsdaten aus der Planung/Budgetierung stellen eine wesentliche Motivation zur Verfolgung des leistungs- und wirkungsorientierten Steuerungskonzepts dar. Die traditionell etablierten Instrumente zur Entscheidungsunterstützung greifen aufgrund der sich permanent wandelnden politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen bei der Ressourcen- und Ergebnissteuerung zu kurz, da eine eindeutige Verfolgung von Leistungs-, Ergebnis- und Wirkungszusammenhängen damit nicht sichergestellt werden kann. Vor dem Hintergrund eines allgemeinen Trends zur Veröffentlichung von Performance-Daten als entscheidungsunterstützende Grundlage und als Orientierungsrahmen für Leistungsnutzergruppen sowie für Bürgerinnen und Bürger gewinnen internationale, nationale und regionale Rankings im Sinne der Messung von Lebensqualität und Standortattraktivität zunehmend an Bedeutung. Darin zeigt sich, dass sowohl das subjektive Sicherheitsgefühl, der Bürgerinnen und Bürger als auch die objektive Sicherheitslage eine Frage der Lebensqualität, aber auch die Standortqualität für Einzelhandel und Wirtschaft beeinflussen (vgl. Bülow 2004, S. 2). Dies lässt die Interpretation zu, dass sich Unternehmen bei Ansiedlungsentscheidungen primär auch von Sicherheitserwägungen leiten lassen (vgl. Promberger et al. 2007, S. 5) und damit u. a. das Kriminalitätsniveau als Indikator in Rankings, basierend auf Benchmarking-Instrumenten für Standortentscheidungen, herangezogen wird und damit ein Konnex zur Wirksamkeit polizeilicher Leistungen hergestellt wird. Die nachfolgenden Ausführungen gehen vor dem Hintergrund dieser Rahmenbedingungen auf das Konzept der leistungsorientierten Steuerung ein und stellen die Instrumente und Entwicklungsschritte zur Konzeption leistungsorientierter Steuerungsansätze

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für den Wachkörper der österreichischen Bundespolizei vor. Über das Projekt Leistungsorientierte Steuerung des Wachkörpers Bundespolizei konnten maßgebliche Erfahrungswerte zum Einsatz betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente gewonnen werden (vgl. Promberger et al. 2013, S. 198). Die österreichische Bundespolizei

Die österreichische Bundespolizei ist ein bewaffneter, großteils uniformierter, ziviler (nichtmilitärischer), aber nach militärischem Muster organisierter Wachkörper, der 2005 durch Zusammenlegung der bis dahin selbstständigen Wachkörper Bundesgendarmerie, Bundessicherheitswachekorps und Kriminalbeamtenkorps eingerichtet wurde. Der Wachkörper Bundespolizei besteht aus den Bediensteten der Besoldungsgruppen Exekutivdienst, Wachebeamte (auslaufend) sowie allen in vertraglicher Verwendung stehenden Exekutivbediensteten (Polizeischülern), unbeschadet der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Dienststelle. Die Bezeichnung auf Uniformen und Fahrzeugen lautet nicht Bundespolizei, sondern Polizei. Die Polizei ist den unter der Leitung des Innenministeriums geführten Sicherheitsbehörden, in erster Linie einer der für jeweils ein Bundesland sicherheitsrechtlich zuständigen neun Landespolizeidirektionen, zur Erfüllung des Exekutivdienstes in rund 1000 Dienststellen beigegeben. Den Bezirksverwaltungsbehörden sind zur Wahrung der Sicherheitsagenden auf Bezirksebene das Bezirkspolizeikommando und die entsprechenden Polizeiinspektionen unterstellt. In den Statutarstädten (mit Ausnahme von Krems und Waidhofen a. d. Ybbs) sowie in den Städten Schwechat und Leoben liegen die Sicherheitsagenden nicht bei der Bezirksverwaltungsbehörde, sondern direkt bei der Landespolizeidirektion als Sicherheitsbehörde erster Instanz. In Wien und in den Städten außerhalb der Landeshauptstädte haben diese Aufgaben jeweils Außenstellen der Landespolizeidirektion, die Polizeikommissariate, wahrzunehmen. Jeweils für das Gebiet, wo die Landespolizeidirektion Sicherheitsbehörde erster Instanz ist, ist ihr bzw. dem Polizeikommissariat zur Verrichtung des Exekutivdienstes ein Stadtpolizeikommando unterstellt. Der Personalstand der Bundespolizei beträgt rund 23.000 Beamte mit über 4500 Kraftfahrzeugen.

34.1.2 Zielsetzung Mit dem Projekt Leistungsorientierte Steuerung des Wachkörpers Bundespolizei war das grundsätzliche Ziel der Schaffung einer controllingbasierten Führungsunterstützung verbunden. Die Anforderungen der Sicherheitsexekutive an eine controllingbasierte Führungsunterstützung umfassen folgende Aspekte:

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• Steuerungsinformationen werden Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern zeitnah für die Ressourcenplanung und Wirkungssteuerung polizeilicher Leistungen bereitgestellt. • Die Verknüpfung organisationsinterner und organisationsexterner Datenquellen verbessert die Entscheidungsqualität. • Die Steuerungsinformationen werden kennzahlenbasiert in standardisierter Form über das Berichtswesen zur Verfügung gestellt. Diese Anforderungen werden durch folgende Ziele konkretisiert: • • • •

Schaffung von Transparenz über die Leistungen der Bundespolizei Konzipierung eines Kennzahlensystems Entwicklung eines strategischen Informationsmanagements Konzipierung und Implementierung weiterer Elemente der leistungsorientierten Steuerung.

Ausgehend von diesen Zielsetzungen wurde für die leistungsorientierte Steuerung des Wachkörpers Bundespolizei ein Leistungskatalog – ein harmonisiertes Verzeichnis aller Leistungen des Wachkörpers, gegliedert in sicherheitspolizeiliche Dienste, kriminalpolizeiliche Dienste, verwaltungspolizeiliche Dienste, verkehrspolizeiliche Dienste und administrative Dienste – konzipiert. Ferner wurden die systemtechnischen Grundlagen für eine tätigkeitsbezogene Zeiterfassung (Elektronische Dienstdokumentation, EDD) als Basis für die Diensteinteilung für den Dienstvollzug entwickelt. Diese Elemente stellen die primäre Grundlage für eine controllingbasierte Führungsunterstützung zur Steuerung des Wachkörpers Bundespolizei dar. Controllingbasierte Führungsunterstützung bedeutet, Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern für die Entscheidungsfindung im Rahmen der Ziel- und Maßnahmenplanung, der Steuerung der Wirksamkeit (Sind die Leistungen geeignet, gewünschte Ziele zu erreichen/Wirkungen zu erzielen?), der Wirtschaftlichkeit („Werden die Ressourcen so eingesetzt, dass damit ein Maximum bzw. ein Optimum an Leistung bzw. an Wirkung erzeugt werden kann?“) sowie für die begleitende Erfolgskontrolle steuerungsrelevante Informationen basierend auf einem Kennzahlensystem über ein Adressaten-gerechtes Berichtswesen im Rahmen des strategischen Informationsmanagements bereitzustellen. Grundsätzlich herrscht an Daten kein Mangel, allerdings ist zu beobachten, dass eine Datenflut in der Regel von einem Mangel an Informationen für die Steuerung begleitet wird. Der Abbau des Datenmangels ist Aufgabe des Controllings. Problematisch gestaltet sich in der Regel der zielgerichtete Zugriff auf die in internen und externen Datenbanken gespeicherten Informationen. Oftmals weiß die Entscheidungsträgerin/der Entscheidungsträger nicht, wie gut die Basis für seine Entscheidungen sein könnte, da die Daten verstreut und ohne Beziehungen zueinander vorgehalten werden. Das strategische Informationsmanagement sorgt

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hier für Abhilfe. Dadurch stehen den Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern für rechtzeitige Kurskorrekturen die richtigen Daten zum richtigen Zeitpunkt in der gewünschten Form zur Verfügung, die ihnen vom Controlling in weitgehend standardisierter Form über das Berichtswesen bereitgestellt werden kann (vgl. Bundesministerium für Inneres, Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2008, S. 9).

34.1.3 Projektvorgehen Das Projektvorgehen stützt sich auf einen engen Interaktionsprozess zwischen externen und internen Experten. Dieser Abstimmungsvorgang basierte auf der Methode der Organisationsentwicklung. Das Konzept der Organisationsentwicklung impliziert eine intensive Einbindung der beteiligten und betroffenen Führungskräfte sowie der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und ermöglicht eine optimale Nutzung der Problemlösungspotenziale dieser Akteure. In diesem Sinne gilt die Beteiligung von Organisationsmitgliedern der verschiedenen Hierarchieebenen am Projektvorgehen als erfolgskritisch für die Akzeptanz eines fachlichen Lösungsansatzes. Ein starker Einbezug der betroffenen Akteure sowie die sachliche und praktische Relevanz der Lösungswege in Bezug auf die jeweiligen Anforderungen sind ebenso ausschlaggebend für eine erfolgreiche Realisierung eines Vorhabens wie die Qualität des entwickelten Konzeptes. Für das gegenständliche Projekt gelten in Hinblick auf das Projektvorgehen folgende Erfolgsfaktoren (vgl. Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2001, S. 4): • formale Einbindung des Projektteams auf relativ hoher hierarchischer Ebene • Unterstützung durch interne Machtpromotorinnen und -promotoren (relevante Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger mit formaler Kompetenz) und Fachpromotorinnen und -promotoren (Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit fachlicher Kompetenz) • Installation eines internen Projektverantwortlichen, der als Ansprechpartner und Bindeglied fungiert und auch formal eingesetzt wird • Freiwilligkeit der Systemmitglieder, die in die aktive Projektarbeit einbezogen werden sollen • permanente Rückkoppelung durch Prozesse der wechselseitigen Information und Überzeugung aller (internen und externen) am Projekt beteiligten Personen. Die Erarbeitung der vorliegenden Projektergebnisse stützt sich auf ein strukturiertes Projektvorgehen und erfolgte im Rahmen mehrerer Projektphasen. Dieser Ablauf zielt insbesondere auf die Sicherstellung einer inhaltlich logischen Konzeption und auf die Gewährleistung einer optimalen Umsetzung der einzelnen Ergebnisschritte ab.

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Tab. 34.1  Projektablauf. (Vgl. Glaninger et al. 2013, S. 201) Projektphase Zeitraum

Inhaltlicher Schwerpunkt

Phase 1

Beginn 2000 – Ende 2001 Erstellung eines Leistungskatalogs

Phase 2

2002

Erstellung eines Kennzahlensystems

Phase 3

2002

Konzeption tätigkeitsbezogene Zeiterfassung und erste technische Umsetzung

Phase 4

2003

Punktuelle Probebetriebe

Phase 5

Mitte 2007 – Ende 2008

• Weiterentwicklung tätigkeitsbezogene Zeiterfassung und Adaptierung der technischen Umsetzung – Elektronische Dienstdokumentation • Weiterentwicklung des Leistungskatalogs • Prototypentwicklung Führungsinformationssystem in SAP BW inkl. inhaltliche Definition des Kennzahlensystems unter dem Aspekt der Wirkungsorientierung (Phase I) • Punktuelle Probebetriebe

Phase 6

Anfang 2009 – Mitte 2009 Weiterentwicklung Prototyp – Optimierung der Visualisierung von Kennzahlen und Adaptierung des Berichtswesens mittels neuer Technologien Business Objects und Xcelisius (Phase II)

Phase 7

Mitte 2010 – Mitte 2011

Start Rollout Elektronische Dienstdokumentation in den einzelnen Bundesländern

Durch die Gliederung des Entwicklungs- und Umsetzungsprozesses in unterschiedliche Phasen konnte die Komplexität der inhaltlichen Anforderungen reduziert und eine valide Basis für die abzuarbeitenden Aufgaben geschaffen werden. Des Weiteren ermöglicht dieses Vorgehen den gezielten Einsatz eines begleitenden operativen Projektmanagements zur Sicherstellung des Gesamtzusammenhanges auf strategischer Ebene über die gesamte Projektlaufzeit hinweg. Zudem wird dadurch die erforderliche Flexibilität bei der Zusammensetzung des Projektteams in Hinblick auf die differenzierten, fachlich abzudeckenden Anforderungen gewährleistet. In Tab. 34.1 werden die Projektphasen inklusive ihren inhaltlichen Schwerpunkten im Zeitablauf dargestellt. Die zeitlich umfassende Projektlaufzeit kann mit der Komplexität der Projektanforderungen, die ein inkrementelles Vorgehen erforderlich machte, begründet werden. Auf der Grundlage einer schrittweisen Umsetzung und einer begleitenden Erprobung im Zuge der Konzeption und Instrumentenentwicklung konnten Lerneffekte zur Optimierung der erzielten Projektmeilensteinergebnisse frühzeitig genutzt werden. Eine wesentliche Determinante der Projektlaufzeit stellt neben der Klärung datenschutzrechtlicher Fragestellungen insbesondere die Reform der Wachkörperstruktur dar. Diese Neuausrichtung machte es erforderlich, die Entwicklung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente vor dem Hintergrund einer grundlegenden Änderung des organisationalen und funktionalen Aufbaus zu diesem Zeitpunkt zurückzustellen. Nach Abschluss dieser Phase der Neuausrichtung konnte die weitere Konzeption und

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Abb. 34.1  Leistungsbaum. (Eigene Darstellung in Anlehnung an Bundesministerium für Inneres/ Lehr-und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2008, S. 12)

Umsetzung der leistungs- und wirkungsorientierten Steuerung fortgesetzt werden (vgl. Glaninger et al. 2013, S. 201).

34.1.4 Projektergebnisse 34.1.4.1 Leistungskatalog Eine Leistung ist das Ergebnis eines abgeschlossenen Arbeitsprozesses, der in der Regel aus einer Reihe von Arbeitsschritten besteht und zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erforderlich ist. Leistungen haben Abnehmer, die sich außerhalb der betrachteten Organisationseinheit (Gruppe, Abteilung, Referat) befinden. Darüber hinaus impliziert die leistungsorientierte Steuerung grundsätzlich eine Messbarkeit von Leistungen. Die Steuerung über Leistungen setzt bei einer Zusammenführung unterschiedlicher Steuerungsebenen zu Leistungsplänen oder Leistungsbäumen an. Leistungsbäume bilden den hierarchischen Aufbau von Leistungen ab. Ausgangspunkt bilden Aktivitäten und Tätigkeiten, die zu Leistungen zusammengefasst werden können. Auf den nächst höheren Ebenen erfolgt eine Verdichtung zu Leistungsgruppen, Leistungsbereichen und letztendlich zu strategischen Geschäfts- oder Politikfeldern. Die Gruppierung umfasst Leistungen, die eine strategische Einheit bilden und zu denselben Wirkungen führen sollen. Über Leistungsbeschreibungen (Leistungsblätter), die in ihrer Gesamtheit den Leistungskatalog darstellen, werden die Leistungen inhaltlich spezifiziert. Leistungsbeschreibungen geben damit Auskunft über erwartete Wirkungen, erstellende Organisationseinheit, Auftraggeber, Leistungsempfänger, Rechtsgrundlage, Leistungsumfang und qualitative Merkmale, Kennzahlen zur Leistungsmessung etc.

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Die Erarbeitung des Leistungskatalogs für die österreichische Bundespolizei basiert auf folgenden Zielsetzungen: • Schaffung von Transparenz über Leistungen Transparenz wird durch die Beschreibung der Merkmale und Eigenschaften der einzelnen Leistungen sowie deren Dokumentation im Leistungsverzeichnis (harmonisiertes Verzeichnis der Leistungen) erreicht. Einerseits entsteht diese Transparenz innerhalb der Organisation, da sich diese (bzw. deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter) intensiv mit ihren Aufgaben auseinandersetzen muss (müssen). Andererseits wird durch die Dokumentation der zu erbringenden Leistungen auch außerhalb der Organisation Transparenz geschaffen. • Schaffung der Grundlage für die Konzipierung eines Kennzahlensystems Basierend auf einem Kennzahlensystem soll über Benchmarking ein Vergleich gleichartiger Dienststellen ermöglicht werden. Weitere Ziele umfassen eine leistungsorientierte Budgetmittelzuweisung sowie die Schaffung eines Ansatzpunktes für Zielvereinbarungs-/Leistungsvereinbarungsverfahren. Ferner sollen über ein kennzahlenbasiertes Informationswesen die Grundlagen für Maßnahmen der Organisationsentwicklung etabliert werden. In diesem Sinne soll die Optimierung von Leistungserstellungsprozessen und der Organisationsstrukturen ermöglicht werden sowie die Entscheidungsfindung über das grundsätzliche Leistungsangebot bei Sicherstellung des öffentlichen Auftrags und der Kernkompetenzen. • Schaffung der Grundlage für die Entwicklung eines strategischen Informationsmanagements Die im Zuge der Erarbeitung des Leistungskatalogs für die Bundespolizei vorgenommene Einteilung der Leistungsbereiche (Dienste) erfolgt nach Materien, die Einteilung der Leistungsgruppen erfolgt nach dem Zweck bzw. der Wirkung der Leistungen. Die Leistungen werden losgelöst von den erbringenden Organisationseinheiten betrachtet, um zu vermeiden, dass Änderungen der Organisationsstruktur zwingend eine Änderung des Leistungskatalogs erforderlich machen. Ferner wird durch diese Art der Gliederung z. B. auch deutlich, dass Organisationseinheiten, die eigentlich unter „Eigenverwaltung“ fallen, auch Leistungen für andere Bereiche (Dienste) erbringen. Mittels der gewählten Einteilung der Leistungsbereiche (nach Materien) kann zudem erhoben werden, wie viele Ressourcen je Organisationseinheit für welchen Bereich/Dienst aufwendet werden (vgl. Bundesministerium für Inneres, Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2008 S. 11 f.). Abb. 34.1 zeigt den Leistungsbaum der Bundespolizei. Bei der Zielformulierung wurde auch kritischen Aspekten der leistungsorientierten Steuerung Beachtung geschenkt und entsprechende Nicht-Ziele formuliert (vgl. Lehrund Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2006, a. a. O.).

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• Keine Schaffung von „Datenfriedhöfen“ Was keineswegs bezweckt werden soll, ist überflüssige Daten zu produzieren. In diesem Sinne soll kein Zahlenwerk, das keinen praktischen Nutzen stiftet, geschaffen werden. Hier besteht ein enger Konnex zur generellen Problematik des Erfassungsaufwandes als Grundlage für die Generierung von Steuerungsdaten. Ziel ist es, über die standardisierte leistungsbasierte Erfassung eine Konsolidierung bei der Erfassung zu bewirken und die bestehende Vielfalt an unterschiedlichen Systemen, welche als Grundvoraussetzung zur Entsprechung der unterschiedlichen Informationsbedürfnisse angesehen werden, zu hinterfragen. Eine Erhöhung des Erfassungsaufwandes zu vermeiden ist ein wesentlicher Erfolgsfaktor für die Implementierung und in weiterer Folge für die Akzeptanz der leistungsorientierten Steuerung. Der Arbeitsaufwand für die Erfassung sollte in einem vernünftigen Verhältnis zu den Leistungen stehen. • Keine Leistungskontrolle der einzelnen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Über die leistungsorientierte Steuerung soll keine Leistungskontrolle der einzelnen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erfolgen. Die Sicherstellung der Einsatzbereitschaft einzelner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ist Führungsaufgabe auf zentraler und dezentraler Ebene und muss in diesem Sinne über das Personalmanagement und die Personalentwicklung erfolgen. Leistungsbezogene Erfassungsdaten der einzelnen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter werden im Sinne der datenschutzrechtlichen Bestimmungen und der betriebswirtschaftlichen Logik des Steuerungsansatzes nicht bereitgestellt und dementsprechend nicht herangezogen. • Keine Aufzeichnungen mit der Stoppuhr Die Leistungserfassung über die Elektronische Dienstdokumentation soll auf sinnvollen Schätzungen beruhen. Das Konzept der leistungsorientierten Steuerung zwingt die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nicht, ihre Arbeit mit einer Stoppuhr zu verrichten, um möglichst detaillierte Zeitaufzeichnungen zu generieren. Die nachfolgenden Ausführungen behandeln die Leistungsbereiche der Bundespolizei, welche die Grundlagen der strategischen Steuerung des Wachkörpers und auf operativer Ebene die Basis für die tätigkeitsbezogene Zeiterfassung mittels der Elektronischen Dienstdokumentation bilden und somit die Basis für die Generierung von Leistungsdaten und der weiteren Informationsintegration bzw. -bereitstellung über das Führungsinformationssystem darstellen. • Sicherheitspolizeiliche Leistungen Für die Beschreibung der sicherheitspolizeilichen Leistungen im Leistungskatalog wurde vorwiegend das Sicherheitspolizeigesetz (SPG) herangezogen. Die Sicherheitspolizei besteht aus der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit (ausgenommen die örtliche Sicherheitspolizei) sowie aus der ersten allgemeinen Hilfeleistungspflicht. Damit sind jene prohibitiven Maßnahmen gemeint, die der Abwehr von allgemeinen Gefahren für den Staat und das Leben, die Gesundheit, die Freiheit, das Vermögen und die Sittlichkeit der Menschen dienen.

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• Verwaltungspolizeiliche Leistungen Die Verwaltungspolizei stellt die Polizei besonderer Verwaltungsgebiete dar. Während die Sicherheitspolizei sich mit der Abwehr „allgemeiner“ Gefahren beschäftigt, hat die Verwaltungspolizei mit der Abwehr „besonderer“ Gefahren zu tun, also solcher, die für eine besondere Verwaltungsmaterie typisch sind. Beispiele für verwaltungspolizeiliche Aufgaben liegen in den Bereichen der Gewerbe-, Bau-, Fremden-, Sittlichkeitspolizei etc. Dabei handelt es sich regelmäßig um Zwangsmaßnahmen, die in erster Linie der Einhaltung jener Rechtsvorschriften dienen, die ein bestimmtes Sachgebiet regeln. In diesem Bereich wurden große Materien wie z. B. „Waffengesetz“ oder „Fremdenpolizei“ zu einzelnen Gruppen hierarchisiert und kleinere Materien nach ihrem Leistungstyp (Kontrolle, Meldepflicht, Assistenzleistungen) zu „Sonstige Bundesgesetze“ zusammengefasst. Außerdem wurde eine Leistungsgruppe für Landesgesetze und für die Bundespolizei eine für Gemeindeverordnungen eröffnet. • Verkehrspolizeiliche Leistungen Obwohl die verkehrspolizeilichen Leistungen in den Bereich der verwaltungspolizeilichen Leistungen fallen, wurden sie aufgrund ihrer Bedeutung und des Ressourcenaufwands bei ihrer Erbringung in einem eigenen Leistungsbereich zusammengefasst. Die verkehrspolizeilichen Leistungen umfassen die Überwachung der Einhaltung der straßenpolizeilichen Vorschriften für die unmittelbare Verkehrsregelung. • Kriminalpolizeiliche Leistungen Die Kriminalpolizei nimmt Aufgaben im Dienste der Strafrechtspflege, insbesondere in der Aufklärung und Verfolgung strafbarer Handlungen nach den Bestimmungen der Strafprozessordnung, wahr. Insbesondere bestehen die Aufgaben darin, strafbare Handlungen und Verdachtsgründe zu erforschen, Spuren und Beweismaterial sicherzustellen sowie Sachverhalt und Tatverdacht zu prüfen. Die Auswahl der Leistungsgruppen innerhalb der kriminalpolizeilichen Leistungen erfolgte überwiegend prozess- und nicht deliktspezifisch, weil bei der Bearbeitung kriminalpolizeilicher Sachverhalte eine Reihe von Prozessschritten (ausgeführt durch Ermittlungs- und Assistenzdienste) erforderlich sind, die nicht von der strafrechtlichen Qualifikation eines Lebenssachverhalts abhängen. Die Multiplikation von Leistungen (Ermittlung Leib/Leben, Ermittlung Suchtmitteldelikte etc.) würde auch zur Unübersichtlichkeit des Leistungskatalogs und Verringerung der Akzeptanz beitragen. Eine notwendige deliktspezifische Darstellung des Aufwands bildet eine weitere Betrachtungsebene und wird durch die Zuordnung von Leistungen zu Delikten erreicht. Im Unterschied zu anderen Leistungsbereichen liegt der allgemeine (gesellschaftliche) Zweck im Bereich der kriminalpolizeilichen Leistungen nicht auf Ebene der Leistungsgruppen bzw. der Leistungsbereiche, sondern am Delikt (z. B. Erhöhung der Mordaufklärungsquote, Eindämmung von Suchtgiftdelikten etc.). Wesentlich ist auch die Unterscheidung in Delikte, die i. d. R. ausschließlich fremdangezeigt werden (z. B. Mord, Raub etc.) und jene, die erst durch proaktive Leistung der Bundespolizei aufgedeckt werden (z. B. Suchtgiftkriminalität, Geldwäsche etc.). Diese Unterscheidung ist für die Interpretation von Kennzahlen von maßgeblicher Bedeutung.

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• Interne Leistungen Im Bereich der internen Leistungen finden sich Leistungen wieder, welche innerhalb der Gesamtorganisation zur Erbringung der oben beschriebenen externen Leistungen benötigt und erstellt werden. Dieser Leistungsbereich umfasst sowohl die zentralen Steuerungs- und Führungsfunktionen als auch die zur Aufrechterhaltung des Exekutiv- und Dienstbetriebes erforderlichen Strukturdienste (Personal, Ausbildung, EDV, Ausrüstung, Budget, KFZ, Unterbringung etc.). Diese Leistungen sind für den Erfolg der Polizeiarbeit in Hinblick auf die Gewährleistung der Einsatzbereitschaft von großer Bedeutung, stehen aber oftmals nicht im unmittelbaren Blickpunkt der Betrachtungen. Der Nachweis der effektiven und effizienten internen Leistungserbringung muss daher sowohl innerhalb der Gesamtorganisation als auch nach außen erbracht werden können (vgl. Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2001, S. 8 ff.).

34.1.4.2 Tool für Dienstplanung und tätigkeitsbezogene Zeiterfassung Die Entwicklung eines Dienstplanungs- und Leistungszeiterfassungssystems – namentlich als Elektronische Dienstdokumentation bezeichnet – wurde von folgenden Zielen geleitet: • Reduktion der Anzahl an Erfassungssystemen in der Sicherheitsexekutive • Arbeitsaufwand zur Datenerfassung steht in einem vernünftigen Verhältnis zur Leistung • Sicherstellung der Dokumentationsverpflichtung • Reduktion des Gesamterfassungsaufwandes bei gleichzeitiger Informationssteigerung. Auf Erfassungsebene werden basierend auf der im System vorgenommenen Dienstplanung die erbrachten Leistungen und Daten in das System eingetragen. Die Leistungen

Abb. 34.2  Trägerleistung am Beispiel Sicherheitsstreife. (Eigene Darstellung in Anlehnung an Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2006, a. a. O.)

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stellen neben Daten aus anderen Systemen (z. B. Kriminalstatistik etc.) die Datengrundlage für Berichte, generiert und bereitgestellt über ein Führungsinformationssystem, dar. Eine wesentliche inhaltliche Determinante der Elektronischen Dienstdokumentation stellt die Trägerleistung dar. Eine Trägerleistung ist grundsätzlich jede Leistung, innerhalb derer andere Leistungen erbracht werden können. Die Trägerleistung ist damit die operative Basis für die Dienstplanung die Erfassung des Dienstvollzuges, da in der Diensteinteilung die Eingabe von Trägerleistungen, der angeordneten Aufträge zu den Trägerleistungen sowie die Eingabe der zugeteilten Beamten zu dieser Trägerleistung erfolgen. Klassische Trägerleistungen sind z. B. die Sicherheitsstreife oder auch die Observationen aus dem kriminalpolizeilichen Leistungsbereich. Abb. 34.2 veranschaulicht diese Logik anhand der Sicherheitsstreife als Trägerleistung. Der Zweck der Sicherheitsstreife besteht in der Ansprechbarkeit der Polizei durch die Bevölkerung, in der Optimierung der Interventionszeit zur Sicherstellung eines Einschreitens im Bedarfsfall in möglichst kurzer Zeit sowie in der Prävention durch optische Präsenz. Der Balken stellt die geplante und vorgeschriebene Leistung Sicherheitsstreife im Zeitablauf dar. Diese Basis-Leistung wird nun als Trägerleistung definiert. Innerhalb dieser Trägerleistung Sicherheitsstreife können nun andere Leistungen erbracht werden. In angeführten Beispiel wird nach einer kurzen Zeit eine fremdenpolizeiliche Kontrolle durchgeführt, im Anschluss ein Verkehrsunfall aufgenommen und gegen Ende der vorgeschriebenen Zeit der Sicherheitsstreife wird eine Fallbearbeitung aufgrund eines Eigentumsdelikts durchgeführt. Der restliche Teil des Balkens ist das tatsächlich zeitliche Ausmaß der Sicherheitsstreife. Durch die leistungsbezogene Tätigkeitserfassung kann die Nettostreifenzeit ermittelt werden: Es werden z. B. 1000 h Streifendienst angeordnet, davon werden tatsächlich 200 h im Außendienst auf Streife geleistet. Dies entspricht einer Nettostreifendauer von 20 %, da der Großteil der angeordneten Streifenstunden für andere Leistungen verwendet wird. Diese Erkenntnis hat im Sinne des oben beschriebenen Zwecks der Sicherheitsstreife eine wesentliche Relevanz für die polizeiliche Führung und Steuerung, indem Maßnahmen zur Optimierung der Nettostreifenzeit und damit z. B. zur Sicherstellung der Prävention abgeleitet werden (vgl. Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2006, a. a. O.). Über das Projekt Leistungsorientierte Steuerung des Wachkörpers Bundespolizei wurden die Grundlagen einer controllingbasierten Führungsunterstützung für die Bundespolizei geschaffen. Der Fokus liegt insbesondere auf der Schaffung der inhaltlichen und fachlichen Leistungskatalogisierung als Basis für eine Elektronische Dienstdokumentation sowie für ein leistungsorientiertes Reporting und Berichtswesen. Zur Sicherstellung der Anforderungen an Reporting und Berichtswesen galt es aufbauend auf den vorliegenden Projektergebnissen weitere Projektinitiativen zu setzen. So wurde in weiterer Folge der Prototyp eines Führungsinformationssystems als Entscheidungsunterstützung für zukünftige Lösungswege entwickelt (vgl. Glaninger et al. 2013, S. 207).

34  Police-Performance Management in der österreichischen …

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34.2 Pilotprojekt Führungsinformationssystem 34.2.1 Zielsetzung Die Konzeption und Umsetzung eines strategischen Informationsmanagements bedingt die Schaffung einer sachlich-betriebswirtschaftlichen Entscheidungsgrundlage. Zu diesem Zweck wurde vom Bundesministerium für Inneres (BM.I) ein Pilotprojekt initiiert, das die Entwicklung eines Prototyps als Basis für ein zukünftiges strategisches Informationsmanagement zum Ziel hatte. Für die Prototypentwicklung sind folgende Zielsetzungen maßgeblich: • • • •

Inhaltlich und funktionale Darstellung der Steuerung Schaffung einer Grundlage für die Projektkommunikation/das Projektmarketing Schaffung einer Grundalge für inhaltlich-funktionale, technische Weiterentwicklungen Know-how-Aufbau und Wissenstransfer.

Die Phase der Konzepterstellung sowie die Erkenntnisse aus der inhaltlich-technischen Umsetzung sollten darüber hinaus erste Erkenntnisse für die Entwicklung von Managementkonzepten liefern, die insbesondere auf die Definition von Steuerungskreisläufen auf strategischer und operativer Ebene und auf die Festlegung der organisatorischen Rahmenbedingungen des Informationsmanagements unter Berücksichtigung der gegenwärtigen und zukünftigen Anforderungen an die Steuerung einschließlich der Systementwicklungen und deren Integration abgestimmt sind. Ein weiteres Ziel stellte die Schaffung einer Grundlage für die interne und externe Projektkommunikation dar. Durch die Realisierung des Prototyps sollte eine Möglichkeit geschaffen werden, Stakeholder und weitere Interessensgruppen über die grundsätzlichen Ziele des Projekts der leistungsorientierten Steuerung des Wachkörpers Bundespolizei zu informieren und das Potenzial der strategischen und operativen Steuerung bei konsequenter Weiterverfolgung der Gesamtprojektziele aufzuzeigen. Über die Prototypentwicklung und der intensiven Projektarbeit mit dem Auftraggeber sollte innerhalb des Bundesministeriums für Inneres Know-how zum Thema des Informationsmanagements geschaffen und eine Sensibilisierung für das grundsätzliche Vorgehen erzielt werden (vgl. Bundesministerium für Inneres, Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2008, S. 14). Das Kennzahlensystem einschließlich der inhaltlichen Spezifizierung (insbesondere der Berechnungsmethoden) ist Teil der Prototypentwicklung. Das Kennzahlensystem fokussiert die leistungsbasierte Ressourcen- und Wirkungssteuerung über die Datengrundlage der Elektronischen Dienstdokumentation und bildet die inhaltlichen Anforderungen an die Prototypentwicklung ab. Den Bezugsrahmen des Kennzahlensets bilden die fünf Leistungsbereiche der Sicherheitsexekutive. Mit Ausnahme des Leistungsbereichs der administrativen/internen Dienste wurden mit Fachexpertinnen und Fachexperten der

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Sicherheitsexekutive für alle Leistungsbereiche Steuerungsszenarien konstruiert. Ausgehend von der Bestimmung der Situation, welche beeinflusst werden sollte, wurden mögliche Steuerungsmaßnahmen abgeleitet und über Leistungen konkretisiert (vgl. Glaninger et al. 2013, S. 209).

34.2.2 Vorgehen Die Prototypentwicklung stützt sich auf ein standardisiertes Vorgehensmodell (siehe Abb. 34.3). In der Initiierungsphase erfolgten Vorgespräche mit den Projektpartnerinnen und -partnern zur Klärung der organisatorischen, inhaltlichen und technischen Rahmenbedingungen. Des Weiteren wurden die Anforderungen vonseiten des Auftraggebers definiert. Außerdem erfolgten in dieser Phase die Konzeption der Prototypentwicklung, die Projektplanung und die Entwicklung von Lösungsansätzen. In der Phase der Konzepterstellung wurden strategische und operative Fragestellungen definiert und eingegrenzt, die mit der Prototypentwicklung beantwortet werden sollten. Zudem wurde das Kennzahlensystem für die Prototypentwicklung definiert und die Kennzahlenbeschreibung inklusive der Klärung der organisatorischen Rahmenbedingungen vorgenommen. In der Analysephase erfolgten die Definition der Datenquellen, die Datenanalyse mittels Datenclearing und die inhaltliche Validierung. Außerdem wurde der ETL-Prozess, der aus den Elementen Extraktion, Transformation und Laden besteht, konzipiert. Dieser Prozess fungiert als Bindeglied zwischen Quellsystemen (Dienst- und Tätigkeitsbericht neu) und dem Data Warehouse. Auch die Auswahl und die Bestimmung des Umfanges der einzusetzenden Business Intelligence (BI)-Applikationen war ein Teilbereich der Analysephase.

Abb. 34.3  Vorgehensmodell Prototypentwicklung. (Eigene Darstellung in Anlehnung an Lehrund Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2006, a. a. O.)

34  Police-Performance Management in der österreichischen …

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In der Phase des Designs und des Testes des Prototyps erfolgten die Erstellung der Datenmodelle, die Einbindung der Datenquellen und die Erstellung von repräsentativen Berichten als Grundlage für die Kommunikation der Ergebnisse aus der Prototypentwicklung (vgl. Glaninger et al. 2013, S. 210 f.).

34.2.3 Kennzahlenentwicklung und Visualisierung Die Visualisierung der Kennzahlen im Rahmen des strategischen Informationsmanagements stellen die spezifischen Bedürfnisse der Linienorganisation der Sicherheitsexekutive dar. Aus diesem Grund zielt das Prototyp-Reporting auf verschiedenste Visualisierungsformen zur Deckung der Anforderungen auf strategischer, taktischer und operativer Ebene ab. Die Datengrundlagen umfassen in jedem Fall die Leistungsdaten aus der Elektronischen Dienstdokumentation. Für strategische Zwecke wurden Managementcockpits auf der Grundlage geobasierter Daten erstellt. Mittels definierten Schwellenwerten werden die einzelnen Leistungsausprägungen über ein Ampelsystem dargestellt. Ergänzend dazu sind alternative Ergebnisdarstellungen über Tabellen- und Grafiklösungen zur Detailbetrachtung und vertiefende Analysen vorgesehen. Neben den grafischen Gestaltungsanforderungen wurde insbesondere auf die Sicherstellung möglichst flexibler Berichtsgenerierungen in einer standardisierten Analyseumgebung geachtet, um den Informations- und Analysebedarf der einzelnen Zielgruppen entsprechen zu können (vgl. Glaninger et al. 2013, S. 211). Tab. 34.2 stellt das Kennzahlenset vor. Für einzelne Kennzahlen – Entscheidungskriterien stellten die grundsätzliche Verfügbarkeit der Ausgangsdaten sowie eine valide Datenbasis aus der Elektronischen Dienstdokumentation dar – erfolgte eine Umsetzung basierend auf den Leistungszeiterfassungsdaten im Bundesland Vorarlberg auf der Grundlage von SAP BW. In einem weiteren Schritt wurden eine Optimierung der Visualisierung der Kennzahlen und eine Adaptierung des Berichtswesens mittels Business Objects und Xcelsius vorgenommen. Die in den nachfolgenden Ausführungen dargestellten Ergebnisse dieser Prototypentwicklung stellen Beispiele dar. • Kennzahl 00 – Gegenüberstellung von geplanten und tatsächlich erbrachten Leistungsstunden Die Kennzahl (KZ) 00 stellt, da sie alle Leistungsbereiche der Sicherheitsexekutive umfasst, eine übergreifende Kennzahl dar. Diese Kennzahl wird für die Abbildung der Personenstundenaufteilung je Leistungsbereich verwendet, wobei die geplanten Leistungen den tatsächlich erbrachten Leistungen gegenüber gestellt werden, um Planabweichungen (prozentuale Werte) zu identifizieren (Abb. 34.4). Abb. 34.4 zeigt eine Darstellung der geplanten und tatsächlich durchgeführten Leistungsstunden für alle Leistungsbereiche nach Dienststellenart Bezirkspolizeikommando

Anzahl der Verkehrsunfälle mit Personenschaden

Anteile der Ressourcen, die für den kriminalpolizeilichen Leistungsbereich aufgewendet werden; Senkung der Deliktzahlen, Erhöhung der Aufklärungsquote

Gewährleistung vertretbarer Interventionszeiten; Gewährleistung der sicherheitspolizeilichen Grundversorgung; Ausreichende Überwachung von Veranstaltungen

Verkehrspolizeiliche Dienste

Kriminalpolizeiliche Dienste

Sicherheitspolizeiliche Dienste

• Anfallshäufigkeit in einem Streifenbereich • Zeitliche Deckung Anfallshäufigkeit – Anzahl der Streifen

• Nettostreifenzeiten zu bekannt gewordenen vorsätzlich begangenen Delikten • Leistungsstunden pro Delikt • Leistungsstunden pro Delikt im Verhältnis zur Aufklärungsquote • Wirkung des kriminalpolizeilichen Beratungsdienstes

• Verhältnis eingesetzte Stunden zu Anzahl Verkehrsunfälle mit Personenschaden • Verhältnis Organmandate und Anzeigen zu Anzahl Verkehrsunfälle mit Personenschaden • Verhältnis in Prozent Trägerleistung zu Leistung (Nettozeiten) • Zeitlich richtige Anordnung der Streifen/Zeitpunkt der Verkehrsunfälle mit Personenschaden

• Durchschnittliche Bearbeitungsdauer eines Akts Verwaltungspolizeiliche Anteile an Ressourcen, die für den • Leistungsstunden pro Einwohnerin/Einwohner Dienste verwaltungspolizeilichen Bereich aufgewendet werden; aufgeteilt nach • Prozentualer Anteil der Stunden der Leistungen, die im Auftrag der Behörde erbracht wurden. Ausgehend von der Gesamtzahl der Leistungsstunden im verBehördenaufträgen und Amtshandwaltungspolizeilichen Bereich lungen aus eigenem Antrieb • Aktenaufteilung im Auftrag durch Behörde/aus eigenem Antrieb • Gegenüberstellung des Zeitaufwands für einen Behördenakt und einem Akt aus eigenem Antrieb

• Aufteilung Personenstunden je Leistungsbereich in Prozent (geplant und Ist) • Aufteilung Personenstunden je Leistungsbereich (ohne administrative Dienste) in Prozent (geplant und Ist) • Planungsqualität auf Ebene Polizeiinspektion

Situation, die beeinflusst werden soll Kennzahlenbezeichnung

–

Leistungsbereich

Kennzahlen, die alle Leistungsbereiche der Sicherheitsexekutive umfassen

Tab. 34.2  Kennzahlenset. (Eigene Darstellung, in Anlehnung an Bundesministerium für Inneres, Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2008, S. 18)

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34  Police-Performance Management in der österreichischen …

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Abb. 34.4  Leistungsstunden je Leistungsbereich am Beispiel Bundesland Vorarlberg. (Glaninger et al. 2013, S. 214)

am Beispiel Bregenz. Diese Auswertungen sind stichtagsbezogen bzw. bedarfsgerecht für beliebige Zeiträume wählbar. Diese Leistungsdaten dienen der Planung und der Steuerung auf Ebene des jeweiligen Bezirkspolizeikommandos. Entsprechend der hierarchischen Struktur des Wachkörpers ist auf Ebene des damaligen Landespolizeikommandos eine ganzheitliche Betrachtung aller ihm nachgeordneter Dienststellen möglich. Eine Verdichtung der Leistungsdaten aller Bundesländer erfolgt ausschließlich auf Ebene des Bundesministeriums für Inneres. Abb. 34.5 zeigt eine alternative grafische Darstellungsform der Gegenüberstellung der geplanten Tätigkeiten mit den tatsächlich erbrachten Leistungsstunden in den jeweiligen Leistungsbereichen. Abb. 34.6 und 34.7 stellen die Leistungsdaten in tabellarischer Form mit prozentualen Werten dar. • Sicherheitspolizeiliche Dienste – Kennzahl 01 – Anfallshäufigkeit in einem Streifenbereich und Kennzahl 04 – zeitliche Deckung Anfallshäufigkeit – Anzahl der Streifen Anhand der Kennzahlen aus dem Bereich der Sicherheitspolizeilichen Dienste sollen Steuerungsinformationen für die Gewährleistung vertretbarer Interventionszeiten sowie zur Gewährleistung der sicherheitspolizeilichen Grundversorgung generiert werden. Als mögliche Konsequenzen und Steuerungsmaßnahmen lassen sich Ansatzpunkte für die Optimierung der Streifenzeiten in Bezug auf die Vorfallszeiten sowie zur Erhöhung der Streifendichte ableiten. Aufgrund der Thematik der beiden Kennzahlen werden diese gemeinsam betrachtet (vgl. Bundesministerium für Inneres, Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2008, S. 49). In Abb. 34.8 werden die geplanten Streifen und die Anfallshäufigkeit in Stunden sowie die prozentuale Abweichung dargestellt. Über diesen Bericht kann dargelegt werden, wann

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K. Promberger et al.

Abb. 34.5  Aufteilung Personenstunden je Leistungsbereich in Prozent – Ansicht Diagramm. (Glaninger et al. 2013, S. 215)

Abb. 34.6  Aufteilung Personenstunden je Leistungsbereich in Prozent – tabellarische Ansicht. (Glaninger et al. 2013, S. 215)

und wie oft das Einschreiten der Sicherheitsexekutive pro Streifenbereich (z. B. Ebene Bundesgebiet, Bundesland, Bezirk) erforderlich war. Über Auswahlparameter kann der Zeitraum der Betrachtung beliebig gewählt werden (vgl. Glaninger et al. 2013, S. 211). Anhand der Informationen kann die Planungsqualität analysiert werden, indem dargestellt wird, wann die Streifen eingesetzt worden sind und wann die Streifen – aufgrund

34  Police-Performance Management in der österreichischen …

789

Abb. 34.7  Aufteilung Personenstunden je Leistungsbereich in Prozent – tabellarische Ansicht. (Glaninger et al. 2013, S. 215)

Abb. 34.8  Anfallshäufigkeit in einem Streifenbereich/zeitliche Deckung Anfallshäufigkeit – Anzahl der Streifen – Ebene Bundesgebiet. (Glaninger et al. 2013, S. 215)

der Anfallshäufigkeiten – tatsächlich benötigt worden wären. Exogene Faktoren, wie z. B. die Anzahl der Einwohnerinnen und Einwohner sowie Straßenkilometer, werden als erläuternde Parameter berücksichtigt (vgl. Glaninger et al. 2013, S. 211).

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K. Promberger et al.

Abb. 34.9  Anfallshäufigkeit in einem Streifenbereich/zeitliche Deckung Anfallshäufigkeit – Anzahl der Streifen – Ebene Bezirke am Beispiel Bundesland Vorarlberg. (Glaninger et al. 2013, S. 215)

Abb. 34.10  Anfallshäufigkeit in einem Streifenbereich/zeitliche Deckung Anfallshäufigkeit – Anzahl der Streifen – Ebene Polizeiinspektionen am Beispiel Bundesland Vorarlberg. (Glaninger et al. 2013, S. 215)

34  Police-Performance Management in der österreichischen …

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Abb. 34.9 und 34.10 zeigen die Kennzahlen auf Ebene Bezirke und Polizeiinspektionen am Beispiel des Bundeslands Vorarlberg. Das Ziel der Prototypentwicklung, anhand realistischer Steuerungsszenarien ein strategisches Informationsmanagement inhaltlich aufzubauen und in einem gängigen BI-Werkzeug umzusetzen, konnte inhaltlich und technisch erreicht werden. Die Prototypentwicklung sollte dazu dienen, das „look and feel“ eines BI-Systems den möglichen Ziel- und Interessensgruppen näher zu bringen. Des Weiteren sollte der Prototyp dazu herangezogen werden, etwaige Differenzen hinsichtlich der Erwartungshaltung gegenüber dem BI-System und den Möglichkeiten einer effizienten technischen Realisierung frühzeitig aufzuzeigen. Die hier dargelegten Schlussfolgerungen aus der Prototypentwicklung umfassen Erkenntnisse aus der inhaltlichen Konzeption und technischen Umsetzung gleichermaßen. Durch die konsequente Umsetzung des standardisierten Vorgehensmodells konnte die Projektarbeit im Zusammenwirken der Projektpartnerinnen und -partner Schritt für Schritt bewältigt werden. Die mit den Projektpartnerinnen und -partnern erarbeitete Zieldefinition („Was soll grundsätzlich erreicht werden?“) war maßgeblich für die inhaltliche und technische Determination der Prototypentwicklung und stellte die Grundlage für die Projektplanung („Was muss zur Zielerreichung geleistet werden?“) zur operativen Umsetzung dar. Die für die Prototypentwicklung Operationalisierung der Ziele diente in weiterer Folge dazu, die prioritären Punkte zu identifizieren und Herausforderungen in organisatorischer, inhaltlicher und technischer Hinsicht in der Lösungsinitiierung zu strukturieren. Hierbei wurde darauf geachtet, im Sinne von „Think big – start small“, ein in Größe und Umfang beherrschbares Projekt zu definieren. Die Analyse zur Festlegung der inhaltlichen und technischen Fachanforderungen zur Realisierung des Prototyps erfolgte mit den maßgeblichen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern auf strategischer und operativer Ebene. Damit konnte nicht nur sichergestellt werden, dass die inhaltlichen und technischen Festlegungen zur Prototypentwicklung den fachlichen und strategischen Interessen gerecht werden, sondern auch eine gute Basis für die Akzeptanz bei Machtpromotorinnen und -promotoren sowie Projektpartnerinnen und -partnern geschaffen werden. Für den Erfolg der Prototypentwicklung war grundsätzlich nicht nur die Qualität des zugrunde liegenden Vorgehensmodells und Konzeptes maßgeblich, sondern auch die Akzeptanz und Innovationsbereitschaft der Betroffenen. Diese Faktoren haben sichergestellt, dass die Leitidee der Realisierbarkeit und nicht der theoretisch denkbaren Bestlösung genügt. Die Prototypentwicklung in der Konzeption der inhaltlichen Grundlagen und deren technischen Umsetzung hat wesentlich zum Wissensaufbau aller beteiligten Projektpartnerinnen und -partner beigetragen. Dies betrifft sowohl das methodische Vorgehen im Projekt, das grundsätzliche Verständnis für das Politikfeld der inneren Sicherheit und ihren Steuerungsanforderungen als auch die Erkenntnisse, die aus der technischen Realisierung gewonnen werden konnten. Maßgeblich war die Prototypentwicklung insbesondere

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auch für das EDD-Reporting (Elektronische Dienstdokumentation), wodurch nun wesentliche Aspekte im Rahmen des EDD-Reportings genutzt werden (vgl. Bundesministerium für Inneres, Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance 2008, S. 52 f.).

Literatur Bülow J (2004) Kommune schafft Sicherheit – Trends und Konzepte kommunaler Prävention. http://www.praeventionstag.de/dokumentation/download.cms?id=98. Zugegriffen: 18. Jan. 2016 Bundesministerium für Inneres, Referat für Organisationsanalyse und Entwicklung, II/1/a/Lehrund Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance (2008) Leistungsorientierte Steuerung des Wachkörpers Bundespolizei. Projektbericht – Ergebnisdokumentation, unveröffentlicht, Wien Christe-Zeyse J (2004) Controlling in der Polizei. Leitfaden für ein wirkungsorientiertes Management. Boorberg, Stuttgart Christe-Zeyse J (2005) Mit dem Dreißigtonner auf der Rennbahn. Das Spannungsverhältnis zwischen bürokratischem Paradigma und modernem Management. In: Christe-Zeyse J (Hrsg) Modernes Management in der deutschen Polizei. Erfahrungsberichte aus der Praxis. Schriftenreihe Polizei & Wissenschaft, 22. Aufl. Polizeiwissenschaft, Frankfurt, S 11–24 Glaninger W, Koschar D, Promberger K, Schlager-Weidinger N (2013a) Leistungsorientierte Steuerung. In: Promberger K, Glaninger W, Koschar D, Schlager-Weidinger N (Hrsg) Police-Performance-Management. Neue Management- und Steuerungsansätze für die Polizei. NWV, Wien Glaninger W, Koschar D, Promberger K, Schlager-Weidinger N (2013b) Pilotprojekt Führungsinformationssystem. In: Promberger K, Glaninger W, Koschar D, Schlager-Weidinger N (Hrsg) Police-Performance-Management. Neue Management- und Steuerungsansätze für die Polizei. NWV, Wien Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance (2001) Bericht zum Leistungskatalog der Bundesgendarmerie und Bundespolizei, unveröffentlicht, Innsbruck Lehr- und Forschungsbereich für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance (2006) Grundlagen einer leistungsorientierten Verwaltungsführung für die Sicherheitsexekutive. Modul 1 – New Public Management und Controlling, Schulungshandbuch für Bundesministerium für Inneres und Controller in den Landespolizeikommanden, unveröffentlicht, Innsbruck Promberger K (2002) Controlling für Politik und öffentliche Verwaltung, 2. Aufl. Verlag Österreich, Wien Promberger K, Koschar D, Bodemann M (2007) Öffentliche Ordnung und Sicherheit als Kommunale Aufgabe, Working Paper, unveröffentlicht, Wien

Über die Autoren Kurt Promberger (Jg. 1959), Leiter des Lehr- und Forschungsbereiches für Verwaltungsmanagement, E-Government & Public Governance der Universität Innsbruck und Leiter des Instituts für Public Management der Europäischen Akademie Bozen, Italien.

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Arbeits- und Forschungsgebiete von a Univ.-Prof. Dr. Promberger: Internationales PublicManagement, Controlling, Rechnungswesen, Qualitäts- und Umweltmanagement und nachhaltiges Wirtschaften. Internet: https://www.uibk.ac.at/smt/verwaltungsmanagement/ Wolfgang Glaninger  (Jg. 1957), stellvertretender Leiter der Abteilung Innere Revision, nebenberuflicher Lektor für Controlling sowie Kosten- und Leistungsrechnung an der Fachhochschule Wiener Neustadt, Studienlehrgang Polizeiliche Führung. Ministerialrat Mag. Glaninger ist Leiter des Projekts Leistungsorientierte Steuerung des Wachkörpers Bundespolizei. Arbeits- und Forschungsgebiete: Betriebswirtschaftlich orientiertes Polizeimanagement (Leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung). Internet: www.bmi.gv.at Dagmar Koschar  (Jg. 1977), Wissenschaftliche Mitarbeiterin des Lehr- und Forschungsbereiches für Verwaltungsmanagement, E-Government und Public Governance der Universität Innsbruck. Senior Consultant der Institut für Verwaltungsmanagement GmbH. Arbeits- und Forschungsgebiete von Mag.a Koschar: Strategisches Management, Universitätsmanagement, leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung und Police-Performance-Management. Internet: www.verwaltungsmanagement.at Norbert Schlager-Weidinger (Jg. 1977), Wissenschaftlicher Mitarbeiter des Lehr- und Forschungsbereiches für Verwaltungsmanagement, E-Government und Public Governance der Universität Innsbruck, Lehrbeauftragter an der Universität Innsbruck und am Management Center Innsbruck. Geschäftsführer der Institut für Verwaltungsmanagement GmbH. Aufgaben- und Forschungsgebiete von Mag. Schlager-Weidinger: New-Public-Management, Business-Intelligence, Datenbankentwicklung, Businessprozessmanagement, IT-Projektmanagement und E-Government. Internet: www.verwaltungsmanagement.at

Performance Management bei der Polizei – Konzept und Wirkung, dargestellt am Beispiel der Polizei in Baden-Württemberg

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Mirjam Pekar-Milicevic und Rolf Ritsert

Zusammenfassung

Der Beitrag stellt Performance Management als Ansatz zur internen Steuerung der Polizeiarbeit dar (Binnenorganisation der Polizei). Allerdings bestehen sehr heterogene Implementationsgrade von Performance-Management-Ansätzen bei den Polizeien der Länder und des Bundes, daher liegt der Fokus auf den Aktivitäten einer Landespolizei, nämlich der Polizei Baden-Württemberg. Ausgehend von einer Beschreibung des Balanced-Scorecard-Ansatzes werden dessen Wirkungen im Hinblick auf die Ressourcenplanung (Input), die Prozesse und Ergebnisse sowie auf Veränderungen der Kultur- und Systemebene betrachtet. Die Studie basiert auf zwölf leitfadengestützten Interviews, die mittels einer qualitativen Inhaltsanalyse ausgewertet werden. Im Ergebnis zeigt sich ein ambivalentes Bild. Der PerformanceManagement-Ansatz führt nach Ansicht der Experten zu mehr Transparenz, höherem Kostenbewusstsein und initiiert Prozessverbesserungen. Vereinzelt beschreiben die Befragten auch dysfunktionale Motivationswirkungen.

M. Pekar-Milicevic (*)  Schwelm, Deutschland E-Mail: [email protected] R. Ritsert  Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_35

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M. Pekar-Milicevic und R. Ritsert

Inhaltsverzeichnis 35.1 Einleitung mit Problemstellung und Zielsetzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 796 35.2 Performance Management und seine Wirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 796 35.2.1 Definitorische Grundlagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 796 35.2.2 Literatur zum Stand der Forschung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 797 35.3 Wirkungsanalyse von Performance Management bei der Polizei in Baden-Württemberg mittels qualitativer Erhebung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 798 35.3.1 Performance Management bei der Polizei in Baden-Württemberg (Stand 2013). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 799 35.3.2 Methodik der Erhebung und Analysemodell. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 802 35.3.3 Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 804 35.4 Fazit mit Ausblick und Handlungsempfehlungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 810 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 812 Über die Autoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 814

35.1 Einleitung mit Problemstellung und Zielsetzung Seit den 1990er-Jahren haben betriebswirtschaftliche Reformüberlegungen Einzug in die öffentliche Verwaltung in Deutschland, auch in die Polizeien, gefunden. Das Neue Steuerungsmodell (NSM) hat dabei als deutsche Variante der breiten internationalen NewPublic-Management-Bewegung (NPM) eine zentrale Rolle eingenommen. Auch wenn die Literatur zum NPM/NSM in Wissenschaft und politischen Debatten omnipräsent ist (vgl. Van de Walle und Hammerschmid 2011), liegen bisher wenige empirische Hinweise über die Wirkungen dieser managementorientierten Reformen vor. Bei den Polizeien in Deutschland unterscheiden sich die implementierten Ansätze der managementorientierten Reformen und die Nutzung der ausgewählten Steuerungsinstrumente erheblich voneinander. Eine frühere Studie wies darauf hin, dass Elemente, die auf eine höhere Ergebnisorientierung abzielen, einen hohen Einführungsgrad aufweisen (Ritsert und Pekar 2011). So sind bei den deutschen Polizeien gerade solche Managementmodelle und Ansätze von NSM vorzufinden, die dem Kerngedanken des Performance Management Rechnung tragen.

35.2 Performance Management und seine Wirkungen 35.2.1 Definitorische Grundlagen Performance [M]anagement may be seen as a generic term for different management models, such as managing by objectives and results (Christensen et al. 2006), managing by objectives (Drucker 1954), managing for results […]. These strategies share an understanding of a cyclical management process, during which objectives are formulated, performance information is generated, and this information is returned to managers, who use it to adjust the objectives and make other managerial decisions (Andersen 2008; Moynihan 2008)

35  Performance Management bei der Polizei …

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(Hvidman und Andersen 2013, S. 3 ff.)

An Definitionen zum Thema Performance Management mangelt es nicht. Obwohl der Begriff bis in die 1970er-Jahre wenig verwendet wurde, beschreibt er mittlerweile einen eigenen Forschungsstrang, was sich an den Titeln ausgewählter wissenschaftlicher Zeitschriften zeigen lässt (z. B. Public Performance & Management Review oder Journal of Performance Management). Reichard versteht Performance Management als eine systematische leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung in der Verwaltung zur Steigerung von deren Effektivität und Effizienz (vgl. Reichard 2004, S. 794). Demnach kann Performance Management als ein elementarer Bestandteil des NPM/NSM-Ansatzes verstanden werden, in dessen Zentrum die verstärkte Ausrichtung an einer Ergebnisorientierung steht (vgl. Kuhlmann 2007, S. 188 ff.). Nach Otley umfasst Performance Management viel mehr als die alleinige Performance-Messung, da es Techniken beinhaltet, mit denen Manager, in Abstimmung mit den übergeordneten Verwaltungszielen, die Performance planen, lenken und verbessern können (vgl. Otley 1999). Zudem handelt es sich beim Performance Management nicht um einen vergangenheitsorientierten, sondern um einen zukunftsorientierten Ansatz; damit geht es dem Performance Management neben der Bewertung von realisierten Ergebnissen auch um die Steuerung von zukunftsbezogenen Performance-Potenzialen. In Anlehnung an eine im Schrifttum oft präsentierte Auffassung besteht der hier zugrunde liegende Performance-Management-Prozess aus folgenden Phasen (vgl. Hoffmann 2002, S. 30; Klingebiel 1997, S. 655 ff.; Hilgers 2008, S. 53; Riedl 2000, S. 30 ff.): • Performance-Planung • Performance-Messung (Measurement) • Performance-Bewertung • Performance-Steuerung und -Handlung.

35.2.2 Literatur zum Stand der Forschung Ca. 20 Jahre nach dem Beginn der NPM/NSM-Reformen stellt sich die Frage nach einer Bilanz sowohl auf nationaler als auch kommunaler Ebene. Generell lässt sich feststellen, dass es an Wirkungsanalysen der Reformen mangelt. Begründet wird diese fehlende Analyse u. a. damit, dass das NPM-Modell oftmals unvollständig, also nur in Form ausgewählter Instrumente angewandt wird (vgl. Van de Walle und Hammerschmid 2011, S. 197). Jedoch lässt sich feststellen, dass es einige verdienstvolle Ausnahmen an Studien gibt, die sich mit der Wirkungsanalyse von NPM/NSM beschäftigt haben. Diese lassen sich grob in zwei Kategorien unterteilen: Zur ersten Kategorie gehören solche Studien, die die Wirkung von ausgewählten Aspekten des NPM-Ansatzes evaluiert haben. Dazu zählt u. a. die Studie von Andersen, der im Bildungssektor analysierte, zu welchen Effekten die NPM-Reformen im Hinblick

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auf die schulischen Leistungen von Schülern in Dänemark geführt haben (vgl. Andersen 2008). Eine große Anzahl an Untersuchungen beschäftigt sich mit der Privatisierung und Liberalisierung und ihren Auswirkungen auf Organisationen (z. B. Brau et al. 2007). Andere Forscher (z. B. Worrall et al. 2000; van Thiel et al. 2007; Hammerschmid et al. 2007) betrachten die Auswirkungen von NPM in Personalabteilungen und die Effekte im Hinblick auf die Arbeitsleistung, Jobsicherheit und Arbeitsmoral der Mitarbeiter. Die Anwendung von Performance Measurement und ihren Effekten thematisierten u. a. die Studien von Bevan und Hood 2006, Pidd 2012 und Smith 1995. Kuhlmann betrachtete die Erfolge und Grenzen von Performance Management im internationalen Kontext (Großbritannien, Frankreich und Deutschland) und stellt heraus, dass die Transparenz des Verwaltungshandelns erhöht und die Verständlichkeit politisch-administrativer Prozesse verbessert werde (vgl. Kuhlmann 2007, S. 166 ff.). Eine ergebnisorientierte Verwaltungsmodernisierung hätte ein Fenster an Möglichkeiten für eine Reihe von Reformansätzen geöffnet. Allerdings seien diesen positiven Effekten auch zahlreiche Probleme und negative Folgewirkungen lokaler Leistungsmessung gegenüberzustellen, u. a. ein sehr heterogener Implementationsstand, eine fehlende Anbindung an die strategische Ausrichtung der jeweiligen Verwaltung und ein geringes Interesse seitens der Politik an objektiven Erfolgskontrollen. Zur zweiten Kategorie gehören die Studien, die nicht einzelne Aspekte des NPM/ NSM-Ansatzes herausgreifen, sondern sich mit NPM/NSM als Gesamtmodell und seinen Auswirkungen beschäftigen. Auf internationaler Ebene haben sich die Forscher Boyne et al. 2003 um eine Strukturierung und Einordnung der verschiedenen Effekte von internationalen NPM-Aktivitäten in verschiedenen Sektoren verdient gemacht. In ihrer Evaluation „Evaluating Public Management Reforms“ haben sie die Auswirkungen von NPM-Reformen im Hinblick auf die Bereiche der Kundenorientierung, Fairness und Effizienz in den Sektoren Bildung und Gesundheit betrachtet. Bogumil et al. beschäftigten sich in ihrem Forschungsprojekt „10 Jahre Neues Steuerungsmodell – Evaluation kommunaler Verwaltungsmodernisierung“ mit Ergebnissen und Wirkungen kommunaler Verwaltungsmodernisierung. Die Ergebnisse der Studie zeigten ein ambivalentes Bild: Es schien in den deutschen Kommunen eine bemerkenswerte breite Modernisierungsbewegung mit entsprechenden Maßnahmen gegeben zu haben. Im Ergebnis zeigten sich einerseits sehr gute Erfolge, andererseits waren auch ernüchternde Rückschläge zu beobachten (vgl. Bogumil et al. 2006, S. 151 ff.).

35.3 Wirkungsanalyse von Performance Management bei der Polizei in Baden-Württemberg mittels qualitativer Erhebung Ziel der Analyse ist es, herauszustellen, welche konkreten Wirkungen sich durch die Anwendung von Performance Management bei der Polizei in Baden-Württemberg ergeben haben. Die Analyse eines Performance-Management-Ansatz bei der Polizei

35  Performance Management bei der Polizei …

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Baden-Württemberg erweist sich als in besonderer Weise, da dort seit dem Jahr 2008 eine Balanced Scorecard (BSC) eingeführt ist. Daher kann die Durchdringung der Organisation und die Tiefe der Anwendung der BSC als hinreichend angesehen werden, um Erfahrungen der Nutzer und Anwender zu analysieren. Es darf aber nicht verkannt werden, dass der Einführungsgrad des BSC-Ansatzes in den 37 Kreispolizeibehörden der Polizei Baden-Württemberg durchaus unterschiedlich ist.

35.3.1 Performance Management bei der Polizei in BadenWürttemberg (Stand 2013)1 Zunächst soll zur Einordnung ein kurzer Überblick über die Struktur der Polizei in Baden-Württemberg gegeben werden: Die Aufgabenverteilung der Polizei in BadenWürttemberg erfolgt nach dem Polizeigesetz (PolG BW) in der Fassung vom 21.11.2008 (Polizeigesetz Baden Württemberg 2008). Als oberste Führungsstelle des Polizeivollzugsdienstes in Baden-Württemberg steht die Abteilung 3 im Innenministerium BadenWürttemberg (vgl. Abb. 35.1). Die BSC wird als Instrument zur Umsetzung der Strategie der Polizei BadenWürttemberg gesehen (vgl. Reubold et al. 2009, S. 12 ff.) und so auch im Rahmen eines Performance-Management-Ansatzes angewandt. Knapper werdende personelle und finanzielle Ressourcen in den Polizeibehörden erfordern eine stärkere Prozessorientierung und eine aufgabenübergreifende operative Steuerung. Die verfügbaren Kräfte müssen dafür so eingesetzt werden, dass die Basisarbeit gewährleistet ist, während gleichzeitig strategische Ziele und Einsatzkonzepte systematisch verfolgt werden. Die BSC leistet einen Beitrag, indem sie dabei unterstützt, strategische Ziele (z. B. Reduktion der Gewaltkriminalität, bedarfsorientierter Einsatz von Ressourcen oder Erhöhung der Verkehrsdisziplin) mit Kennzahlen zu erfassen (vgl. Reubold et al. 2009, S. 12). Die BSC in Baden-Württemberg ist in fünf Perspektiven unterteilt: • Wirkung polizeilicher Arbeit • Bürger/Kunde • Prozesse • Mitarbeiter • Ressourcen Performance-Management-Planung Mithilfe der BSC wird die Vision der Polizei des Landes Baden-Württemberg strategisch und operativ abgeleitet und umgesetzt. Die Mission und das Leitbild bilden die Klammer um die eigentlichen strategischen Planungsfelder und gelten langfristig. Aus 1Der

Beitrag stellt den Stand im Jahr 2013 dar. In der Zwischenzeit hat es einige grundlegende organisatorische Änderungen bei der Polizei Baden-Württemberg („Neuorganisation“) gegeben.

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Abb. 35.1  Organisation bei der Polizei in Baden-Württemberg (Stand November 2013). (Quelle: Polizei Baden-Württemberg 2016: Polizeistrukturreform Baden-Württemberg. https://im.badenwuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/mim/intern/dateien/pdf/Broschuere Polizeireform Abschlussbericht.pdf)

den übergeordneten strategischen Zielen werden konkrete operative Handlungen abgeleitet. Die Mission als Zweck der Organisation lautet bei der Polizei Baden-Württemberg: „Die Gewährleistung der Sicherheit des Staates und seiner Bevölkerung als unverzichtbaren Verfassungswert“. Das Leitbild der Polizei Baden-Württemberg (Abb. 35.2) beschäftigt sich mit dem Umgang in der Organisation untereinander, dem Verhalten gegenüber dem Bürger, dem Selbstverständnis der Institution bzw. der Mitarbeiter und dem Führungsverhalten. Die Vision ist für einen Zeitraum geplant, der über eine Legislaturperiode hinausgeht, sie wird jährlich auf Plausibilität und Aktualität geprüft. Im Innenministerium wird die Vision in der sogenannten Hausstrategie (Vereinbarung zwischen den Abteilungsleitern und der Hausspitze des Innenministeriums) vereinbart und lautet: „Baden-Württemberg – eines der sichersten Bundesländer mit hoher Lebensqualität“. Performance-Messung mit Kennzahlen Mit der BSC der Polizei in Baden-Württemberg sind landesweit verschiedene strategische Ziele definiert und durch Kennzahlen und Indikatoren operationalisiert (siehe Tab. 35.1). Strategische Ziele werden für den Zeitraum eines Jahres geplant. Eine Zielvereinbarung

35  Performance Management bei der Polizei …

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Abb. 35.2  Leitbild der Polizei Baden-Württemberg. (Renter 2013)

Tab. 35.1  Balanced Scorecard 2013 bei der Polizei in Baden-Württemberg. (Vgl. Renter 2013) Perspektive der BSC Strategische Ziele

Kennzahlen

Wirkung

Innere Sicherheit auf hohem Niveau Häufigkeitszahl Hohe Verkehrssicherheit Aufklärungsquote Eindämmung der Gewaltkriminalität Unfallrate Unfallbelastung Häufigkeitszahl Aggressionsdelikte

Bürger/Kunde

Hohes Sicherheitsgefühl im öffentli- Ergebnisse von Bürgerbefragungen chen Raum

Prozesse

Professionelle Polizeiarbeit

Mitarbeiter

Hohe Professionalität und Berufszu- Krankheitstage friedenheit

Ressourcen

Effektive und wirtschaftliche Ermitt- Einnahmeindex lungsführung Budgetverbrauch Ermittlungskostenindex

Index ED-Behandlung Index Probenentnahme Index DNA-Trefferquote Verkehrssicherheitsraten

erfolgt im Rahmen der Hausstrategie des Innenministeriums mit dem jeweils nachgeordneten Bereich. Das Bewerten der Zielerreichung in den fünf Betrachtungsperspektiven erfolgt dann auf der Basis von einer Kennzahl bzw. mehrerer Kennzahlen für jedes Ziel.

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Die Kennzahlen sind unterschiedlich gewichtet, dadurch soll die jeweilige Bedeutung der einzelnen strategischen Ziele verdeutlicht werden (vgl. Reubold et al. 2008, S. 190 ff.). Performance-Management-Bewertung und -Handlung Pro Jahr werden den Dienststellenleitern und Führungskräften im Landespolizeipräsidium bis zu drei Performance-Management-Berichte zur Verfügung gestellt. Bei Abweichungen der Zielwerte von den Istwerten werden die Dienststellenleiter gebeten, die Ursachen und mögliche Gründe für die Abweichungen zu erläutern. Die Zielerreichung der umgesetzten Maßnahmen wird auf der jährlichen Zielkonferenz der Polizeidirektionen besprochen; dort werden auch Zielwerte für das Folgejahr festgelegt und Prioritäten und Gewichtungen für das Folgejahr überprüft (vgl. Reubold et al. 2008, S. 191). Zweimal pro Jahr erfolgt eine landesweite Analyse der Ergebnisse der BSC und der Zielvereinbarungen. Das bietet die Möglichkeit, auffällige Entwicklungen (im Sinne eines Abweichens von bestimmten Zielwerten) frühzeitig zu erkennen und zeitnah zu reagieren. Die Kennzahlen werden jährlich auf Notwendigkeit und Aktualität geprüft. Darüber hinaus gibt es Jahreskonferenzen mit dem Landespolizeipräsidium und den nachgeordneten Dienststellen im ersten Quartal eines jeden Jahres. Diese Konferenzen zielen darauf ab, die Zielerreichung im abgelaufenen Kalenderjahr zu bilanzieren und Zukunftsthemen zu identifizieren.

35.3.2 Methodik der Erhebung und Analysemodell Nachdem in einem ersten Schritt der Implementationsstand von Performance Management, hier der BSC der Polizei Baden-Württemberg, skizziert wurde, stehen nun mögliche Wirkungen im Mittelpunkt der Betrachtung. Dazu müssen zuerst geeignete Wirkungsfaktoren identifiziert werden. Dafür bieten sich eine Reihe von Taxonomien an, die in bisherigen Evaluierungen verwendet wurden (vgl. Pollitt und Bouckaert 2011; Bogumil und Kuhlmann 2006). Letztgenannte Autoren haben in Anlehnung an Arbeiten von Pollitt und Bouckaert (Pollitt und Bouckaert 2011, S. 106 ff.) ein praktikables Analyseraster entwickelt. Dieses Analysemodell einschließlich der Nennung von Arbeitshypothesen wurde leicht modifiziert und für die Identifikation von Wirkungen bei der Polizei in Baden-Württemberg verwendet. In Abb. 35.3 wird das Analysemodell vorgestellt. Die aus der Literatur (vgl. u. a. Kaplan und Norton 1992; Pollitt und Bouckaert 2011; Van Dooren et al. 2010) abgeleiteten zusammenfassenden Arbeitshypothesen lauten: Performance Management • • • •

trägt zu einer effektiven Haushalts- und Ermittlungsführung bei. trägt zu einer steigenden Partner-, Kunden- und Mitarbeiterorientierung bei. wirkt kultur- und systemverändernd. wirkt dysfunktional.

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803

Abb. 35.3  Analysemodell der empirischen Studie. (Eigene Darstellung)

Tab. 35.2  Funktion und Verwaltungsebene der befragten Experten. (Eigene Darstellung) Funktion

Verwaltungsebene

Leitende Polizeidirektoren (4 interviewte Personen) Leitender Kriminaldirektor (1 interviewte Person)

Polizeidirektion

Polizeipräsident (1 interviewte Person) Regierungspräsidium Leitender Polizeidirektor (1 interviewte Person) Polizeidirektor (1 interviewte Person)

Landespolizeipräsidium im Innenministerium Baden-Württemberg

Dozent im Führungstraining, Psychologieoberrat (1 interviewte Person)

Akademie der Polizei

Rektor (1 interviewte Person)

Hochschule für Polizei Villingen-Schwenningen

Fachgebietsleiter (2 interviewte Personen)

Deutsche Hochschule der Polizei

Im Hinblick auf die Analyse scheint ein qualitativer, explorativer Untersuchungsansatz geeignet zu sein. Es bieten sich qualitative Experteninterviews an, um eine gründliche Auswertung und zudem eine Nachvollziehbarkeit von Interpretationen zu gewährleisten, die sich durch die produzierten Texte der Interviews ergeben (vgl. Lamnek 2005, S. 329). Insgesamt haben zwölf Experten in der Zeit von April 2013 bis Dezember 2013 an leitfadengestützten Interviews Auskunft über ihre Erfahrungen mit der BSC bei der Polizei in Baden-Württemberg gegeben. Die in diesem Beitrag verwendete Methode orientiert sich an der Qualitativen Inhaltsanalyse von Mayring (2010), unterscheidet sich jedoch in einigen Punkten davon: Der Text, der den Experteninterviews entnommen wurde, ist mit einem Analyseraster auf relevante Informationen hin durchsucht worden. Anschließend wurden die entnommenen Informationen bestimmten Kategorien des Analyserasters zugeordnet und dann relativ unabhängig vom Text weiterverarbeitet (vgl. Gläser und Laudel 2009, S. 46 ff.).

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Der Interviewleitfaden hatte die Funktion, die Gespräche zu strukturieren und auf die generierten Arbeitshypothesen auszurichten. Allerdings blieb der Umgang mit dem Leitfaden weitestgehend flexibel, um möglichst viel Raum für die individuellen Sichtweisen der Befragten zu geben. Für die Auswahl der Experten war es wichtig, dass diese aufgrund ihrer Funktion in der Organisation geeignet waren, die Wirkungsfrage einschätzen zu können. Mehrheitlich handelte es sich bei den zwölf Befragten um Personen, die Erfahrungen mit der BSC gesammelt haben oder als Verantwortliche in der Führung die Frage der Wirkung einschätzen konnten. Es wurden zwölf Experten auf unterschiedlichen Verwaltungsebenen in folgenden Funktionen befragt (Tab. 35.2)

35.3.3 Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse Input-Veränderungen Der Umgang mit Ressourcen gehört bei der Polizei in Baden-Württemberg zu einem Bereich, der in den vergangenen Jahren verschiedenen organisatorischen und prozessualen Veränderungen ausgesetzt war. In der BSC wird mittels der drei Kennzahlen „Einnahmeindex“, „Budgetverbrauch“ und „Ermittlungskostenindex“ das Ziel einer effektiven und wirtschaftlichen Ermittlungsführung abgebildet. Die befragten Experten unterstützten die These, dass eine stärkere Finanzorientierung bei der Polizei im Rahmen eines Performance Management und der damit verbundenen Bewusstmachung von Ursache-Wirkungs-Zusammenhängen erfolgt ist. Durch die dezentrale Ressourcenverantwortung und den Einsatz der BSC konnten Einsparungen erfolgen und die Mitarbeiter zu kostenbewussterem Handeln motiviert werden. Zudem hat dieser Einsatz dazu beigetragen, Ausgaben transparent offen zu legen, wie folgendes Zitat aus einem Interview zeigt (die Zitate stammen aus der Transkription der Interviews der Dissertation von Pekar-Milicevic 2016 und wurden vereinzelt redaktionell angepasst): Was die BSC in erster Linie gebracht hat, das waren die Werkzeuge, die damit verbunden waren und die überhaupt erst eine Übersicht ermöglicht haben. Das Führungsinformationssystem hat in schonungsloser Offenheit darlegt, wer wo im Land wofür wie viel Geld ausgibt. (…). Und deswegen ist das Instrument durchaus auch zur gegenseitigen Kontrolle eingesetzt worden, um zu schauen: Halten die sich im Rahmen? Und bewegen sie sich noch innerhalb der vorgegebenen Zielsetzung? (Interview 1, S. 226).

Eine finanzwirtschaftliche Orientierung bei der Polizei insgesamt bietet ein großes Potenzial, bewusster mit dem Einsatz polizeilicher Maßnahmen umzugehen und dabei auch im rechtsstaatlichen Verständnis eine qualitativ bessere Polizeiarbeit zu liefern (vgl. Lange und Schenck 2004, S. 331). Im Hinblick auf die Anwendung der BSC und die Aussagen der interviewten Experten bedarf dieses auf den ersten Blick sehr positive Bild jedoch einer Differenzierung, vielleicht sogar einer Korrektur. Einige Experten sehen nämlich die negativen Aspekte der BSC darin, dass sie zu einer einseitigen Sichtweise der Bewertung der Polizeiarbeit führt,

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dass man die lobt, die mit dem Geld hinkommen, ohne zu schauen, was für Polizeiarbeit dafür abgeliefert wurde (Interview 1, S. 229).

Ein anderer Experte drückt ein ähnliches Empfinden bzgl. der Wirkung der BSC aus: Nur in der Denkweise der BSC ist der, der mit seinen Ressourcen hinkommt und die Felder abgedeckt der ‚König‘. Es wird nicht mehr auf einer Ebene tiefer nachgefragt, für welche Ziele es rausgegangen ist. Zudem wurde nicht mehr analysiert, was eigentlich weggeblendet wurde? (Interview 1, S. 229).

Dieses Phänomen der Konzentration auf die Finanzen kann zu problematischen Konsequenzen im Hinblick auf die Ausübung und die Qualität der Polizeiarbeit führen, wie dieser Experte ausführt: Also wenn wir MEKs [MEK = Mobile Einsatzkommandos] geschrieben haben, Rechnungen für örtliche Dienststellen also, Observationsgruppen und wir dann gesagt haben, dass uns das zu teuer ist, dann hat die Fachlichkeit auch darunter gelitten. Also das heißt, diese Gruppen sind schlichtweg nicht mehr angefordert worden und sind auf ihren Dienststellen geblieben und wir haben qualitativ die Verfahren nicht mehr so gut geführt. Das haben wir dann wieder zurückgedreht, weil man gemerkt hat, dass wir da überziehen (Interview 12, S. 229).

Dieser Interviewausschnitt zeigt, dass sich das Augenmerk der polizeilichen Entscheidungskriterien von einer Fokussierung von einem bestimmten Ziel (z. B. Verhinderung oder Verfolgung einer Straftat) hin zu der Frage nach dem optimalen Einsatz von begrenzten Ressourcen verschieben kann. Der Interview-Ausschnitt zeigt aber auch, dass die handelnden Personen solche Fehlanreize bemerken und das wesentliche Ziel der polizeilichen Aufgabenwahrnehmung nicht aus den Augen verlieren. Insgesamt deuten die empirischen Hinweise darauf hin, dass durch die Einführung einer performance-orientierten Steuerung Effekte im Hinblick auf eine veränderte Steuerung der „Input-Faktoren“ beobachtbar sind. Allerdings sind die Grenzen und mögliche negative Folgen einer reinen Fokussierung auf eine Finanzperspektive nicht außer Acht zu lassen, wie ein Interviewpartner abschließend ausführt: Wir gebrauchen die BSC, weil früher vieles ungesteuert in die Organisation hinein lief. Alles, was man an Ressourcen hatte, war eine Bedarfswirtschaft, und wer viel geschrien hat, hat auch viel gekriegt und wenn es nichts mehr gab, dann gab es nichts mehr. So kann man und darf man nicht arbeiten. Ich unterstütze das zutiefst, dass wir es machen, erkenne aber auch die Grenzen, die ein solches System hat (Interview 1, S. 230).

Output- und Prozessveränderungen Hier wurde erfragt, inwieweit die Befragten Veränderungen auf der Output- und Prozessebene wahrgenommen haben und ob sich ein konkreter Nutzen für bestimmte Zielgruppen oder die Gesellschaft eingestellt hat. Die befragten Experten machen deutlich, dass im Bereich der Prozesse ein Umdenken mit positiven Wirkungen stattgefunden hat:

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Die Transparenz der Abläufe hat sich geändert. Wir haben einen ganz anderen Blick in die Organisation. Ich sage mal: Von ganz oben, der globalen Sicht, bis ganz nach unten, in die Kapillargefäße, das hat sich für uns verändert. Dadurch änderten sich auch die Arbeitsabläufe. In dem Moment, wo wir bestimmte Auffälligkeiten wahrnehmen, fragen wir natürlich nach, das heißt, wir initiieren bestimmte Prozesse. Die Prozessgeschichte hat sich unheimlich verändert (Interview 3, S. 231).

Wie sich Verbesserungen durch bestimmte Prozessbetrachtungen ergeben haben, führt ein Experte am Beispiel der DNA-Probenentnahme aus: Wir greifen natürlich nur ein kleines Segment bei der BSC heraus, aber wir hatten uns in den vergangenen Jahren verständigt, den Bereich ‚Erkennungsdienstliche Behandlungen‘ im Bereich DNA-Probenentnahme, als Kennzahl in die BSC aufzunehmen. Das hat bei uns als Beispiel in diesem Feld zu einer deutlichen Steigerung dieser Zahlen geführt. DNA-Probenentnahme bedeutet, dass man von einem Straftäter eine DNA-Probe entnimmt, wenn es rechtlich zulässig ist. Das hört sich einfach an. Und man könnte ja sagen, man macht es generell immer dann, wenn es rechtlich zulässig ist. Aber das war eben nicht der Fall. Qualität der Ermittlungsarbeit heißt in dem Fall, dass man von jedem Täter solche Proben entnimmt, weil es dort zu einem Ermittlungserfolg führen kann. In dem Segment heißt Qualität der Arbeit Ermittlungserfolg dadurch, dass man bei früheren Ermittlungen einen Grundstein dafür legt und einsieht, dass es zum Erfolg führt. Wir haben zwischenzeitlich hier eine deutlich hohe Quote erreicht und der Erfolg stellt sich auch ein. Wir haben immer wieder Treffer dadurch, dass wir von Tatverdächtigen DNA-Proben nehmen. Das ist ein Beispiel für die Qualität der Ermittlungsarbeit (Interview 2, S. 231).

Diese Aussage zeigt, dass die BSC einen Beitrag dazu leisten kann, die Qualität der Prozesse zu verbessern und auch die Geschwindigkeit von Verwaltungsabläufen zu erhöhen. Die Bürger- und Kundenperspektive der BSC hat dazu beigetragen, dass die Interessen und Wahrnehmungen der Bürger stärker als bisher in den Blick kommen. So sind auf breiter Ebene Verbesserungen in diesem Bereich nachweisbar, die von befragten Experten benannt werden: Konkret haben wir erreicht, dass sich Wartezeiten auf der Dienststelle verkürzt haben. Die Bürger sind absolut zufrieden (Interview 7, S. 232).

Der folgende Interviewausschnitt zeigt, dass die BSC den Blick nach außen fördert und die Belange der Abnehmer von Leistungen (Staatsanwaltschaften, Bürgerinnen und Bürger, kommunale Verwaltungsträger usw.) mit in die Steuerungsüberlegungen einbezieht: (…) ich habe bei innovativen Dienststellenleitern gesehen, dass sie dann systematisch z. B. alle 1–2 Jahre eine kleine Online-Umfrage machen mit den wichtigsten Partnern, Staatsanwaltschaft, die Stadt als kommunaler Partner usw. und dann einfach in einem kleinen Satz relevanter Kriterien deren Meinung erfassen. (…). Also das können kleine Dinge sein, auf die ich aber regelmäßig schaue, und dann erkennen kann, wo ich stehe. Danach können dann entsprechende Aktivitäten gestartet werden. Und auch da haben wir festgestellt, dass

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in den Bereichen, die im mittleren Bereich waren, sich relativ schnell die Ampel von Rot oder Orange auf Grün gewandelt hat und man dadurch auch sicher sein konnte, dass die Vernetzung von erfolgskritischen Faktoren ganz gut läuft (Interview 10, S. 234).

Insofern zeigen die Interviews, dass sich auf der Output-Seite Verbesserungen ergeben haben und dass durch einzelne Maßnahmen Serviceverbesserungen und eine verstärkte Orientierung im Hinblick auf externe Partner erreicht wurde. Dieses wird von den befragten Experten als Erfolg der Modernisierungsanstrengungen gesehen. Veränderungen auf der System- und Kulturebene Der System- und Kulturveränderung kommt eine besondere Bedeutung zu. Bei den Interviews wurde der Fokus darauf gelegt, inwieweit sich die BSC auf die Bereiche der Strategischen Steuerung und Kontrolle auswirkt und welche tatsächlichen Veränderungen sich im Hinblick auf das Managementsystem und der Organisationskultur ergeben haben. Durch die Operationalisierung von strategischen Zielen mittels Kennzahlen sollte es gewährleistet werden, den Erfolg von Steuerungsvorgaben zu prüfen und zu kontrollieren. Die befragten Experten sind sich mehrheitlich einig, dass die BSC zur Klärung und Kommunikation der strategischen Felder der Polizei in BW beiträgt und ein stärkeres Strategiebewusstsein in der Organisation fördert. Es wird seitens der Interviewten betont, dass auf der Ebene der übergeordneten Ziele behördenübergreifend Einheitlichkeit postuliert wird, während in der Praxis mit strategischen und operativen Zielen vielfältig individuell experimentiert wird. Ein Experte führt aus, dass die sogenannten „Landesziele“ einen Teil der „behördeneigenen“ BSC bilden und dass darauf aufbauend eigene Ziele in den verschiedenen Sichten formuliert wurden (Interview 5, S. 72). Ein anderer Experte betont: In einem Landkreis muss man eben die Schwerpunkte setzen. Dann muss man eben einfach sagen okay, Mord ist überall ein Schwerpunkt. Mord, da schaut jeder, dass er 100 % aufklärt, das ist klar. Aber da muss man sich eben fragen, wo unser nächster Schwerpunkt liegt (Interview 9, S. 236).

Dieser hier ausgeführte Sachverhalt stellt sich insofern als brisant heraus, als einzelne Führungskräfte signalisieren, den gesetzlichen Auftrag, aufbauend auf bestimmten Vorgaben, eigenständig zu operationalisieren. Auch ein weiterer Experte sagt, dass ihm dieser Sachverhalt Sorgen mache. Er führt dazu aus: Wir sitzen zwar am Joystick oder wir stehen zwar oben am Ruder, aber wie dieses Verfahren [und meint die übergeordneten Ziele des Landes] (…) umgesetzt werden, das wissen wir definitiv nicht (Interview 6, S. 236).

Der Aspekt, dass das „Landeskonzept“ nicht auf einzelne Direktionen passe, wird auch an anderen Stellen in den Interviews genannt. Es zeigt sich, dass ein großer Teil der Experten (z. B. Interview 5, S. 72; Interview 12, S. 178) die Anwendbarkeit der BSC

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auf Landesebene im Hinblick auf die Nutzung in örtlichen Direktionen und Dienststellen mit ihren Spezialabteilungen deutlich infrage stellt: Im Verkehrsbereich kann man die Anzahl der Kontrollen gut steuern. Viele gleichbleibende Tätigkeiten, eine gleich große Anzahl ist gut zu steuern. Aber in sehr komplexen Bereichen, wie z. B. Kapitaldelikte, organisierte Kriminalität, das über eine BSC zu steuern, glaube ich, ist nicht möglich (Interview 12, S. 237).

Ein anderer Experte kritisiert ebenfalls die Nicht-Beachtung einzelner Bereiche und Spezialisten in der BSC: Jetzt gibt es eine fatale Wechselwirkung. Wir haben in der Polizei viele Organisationseinheiten, die sich auf der BSC nicht wiederfinden. Auch das ist eine kritische Sache, weil bei diesen Akteuren sich irgendwann der Eindruck festsetzt, dass die Arbeit dieser Gruppe doch eigentlich gar nicht so strategisch bedeutsam und von Interesse ist. Da kann ich Ihnen viele Beispiele nennen: die Bedrohung durch Wirtschaftskriminalität, ich glaube nicht, dass diese jemals auf der BSC war. Wobei ich weiß auch nicht, ob sie drauf muss (Interview 8, S. 237).

Darauf aufbauend äußert ein Experte das Fazit, dass seiner Meinung nach auf Basis der priorisierten Felder durch die BSC und das Nicht-Vorhandensein anderer (spezialisierter) Bereiche die Ressourcenverteilung erschwert würde, denn… …wenn derjenige aber im Gesamtsystem Polizei vom Innenministerium mit einem Ziel gemessen wird und diese Gruppe der Spezialisten aber keinen Beitrag leistet für seine Zielerreichung, dann wird es ganz schwierig mit der Ressourcenverteilung und Ressourcendiskussion im Innenverhältnis (Interview 12, S. 237).

Der Experte führt weiter aus, dass Ressourcen in die Bereiche flössen, die in der BSC abgebildet sind oder bei denen ein besonderes Öffentlichkeitsinteresse besteht (bspw. solche, die im Fokus der Medien stehen). Er führt aus: Wenn ich im Bereich der organisierten Kriminalität keine Kennzahlen habe, dafür aber verantwortlich bin und genauso verantwortlich bin für den Außendienstanteil oder die Zahlen im Bereich Verkehrsunfalldienst und hierfür aber klare Zielwerte habe, dann lege ich natürlich Wert darauf, dass ich die Zielwerte für diesen Bereich erreiche (Interview 12, S. 238).

Die Schilderungen deuten darauf hin, dass die Implementierung von Performance Management zu dysfunktionalen Effekten führen kann. Auch die Konzentration auf einzelne Kennzahlen führe aus Sicht der Experten zu Fehleinschätzungen, wie aus folgenden Aussagen zu schließen ist: Je höher das Vertrauen in die Polizei ist, umso höher ist die Anzeigenquote. Das heißt, ich kann eine gute polizeiliche Arbeit haben, die auch zu einer höheren inneren Sicherheit beiträgt, weil aus diesen Gebieten heraus sehr viel Kriminalität geschieht und trotzdem habe ich steigende Zahlen. Das ist hier nicht berücksichtigt. Die Zahl selber, HZ (Häufigkeitsziffer), sagt darüber gar nichts aus, weil ich darüber gar nichts weiß. Wenn ich in Grünwald München bei den Villenbesitzern bin, da habe ich eine geringe Anzeigequote. Da deckt die

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Polizei die vorwiegende Kriminalität doch nicht auf, sondern die wird ihr dann gemeldet und das ist ein entscheidender Faktor und der ist immer noch nicht berücksichtigt (Interview 11, S. 238 f.).

Ein anderer Experte sieht diese Einschätzung ähnlich, wenn er ausführt: Was mir im Moment Sorge macht, ist, dass wir im Bereich der Wirkungen auch Zielwerte haben aus der Statistik, Polizeikriminalstatistik, wie Häufigkeitszahlen und Aufklärungsquote. In der Wirkung kann das bedeuten, dass möglichst viele Fälle bearbeitet werden müssen, um als erfolgreich zu gelten. Wenn ich jetzt aber will, dass die Polizei im Dienstbezirk erfolgreich ist, dann muss ich mir Gedanken machen, was sind unsere wirklichen Ziele. Also nicht die definierten mit den Kennzahlen (…) (Interview 6, S. 239). Wenn diese Kennzahlen generiert werden auf der Polizeichefebene, dann ist es eine Mischung aus politischer Erwartung, politischer Wirkung und aus polizeifachlicher Steuerung und aus der Schwierigkeit, tatsächlich die richtigen Steuerungswerte zu finden. Das Ergebnis, das sehen sie jetzt vor sich liegen. Da fallen in der Diskussion so Sätze wie: Wir können auf solche Häufigkeitszahlen, Aufklärungsquote nicht verzichten. Denn das ist die klassische Steuerung in der Polizei. Wenn Sie es kriminologisch angehen und Sie wissen, wie eine Aufklärungsquote zustande kommt, dann frag ich mich, was wir da steuern. Was steuern wir im Bereich Aufklärungsquote? (Interview 6, S. 239).

Ein anderer Experte weist in diesem Zusammenhang sogar auf eine mögliche Beeinflussung zur Erreichung von bestimmten Werten hin und verweist auf die Möglichkeit der Manipulation von Kennzahlen der BSC: Ich könnte Ihnen relativ leicht aufzeigen, wie diese Zielwerte erreicht werden können, ohne dass man ansatzweise davon sprechen kann, dass die Organisation in ethischer und rechtlicher Hinsicht ihren Zielen näher gekommen wäre. Ich sehe das ausgesprochen kritisch (Interview 8, S. 239).



Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die BSC einen Beitrag zur strategischen Steuerung der polizeilichen Arbeit leistet, indem konkrete Steuerungseffekte zu beobachten sind, die zu einem veränderten Steuerungsverhalten und auch zu veränderten Ressourcenzuweisungen führen. Allerdings sind auch dysfunktionale Effekte dahin gehend zu beobachten, dass sich die Steuerungsaktivitäten und Ressourcenzuweisung auf die Bereiche konzentrieren, die in der BSC erfasst werden. Fraglich bleibt, ob das den polizeilichen Erfordernissen immer und uneingeschränkt gerecht werden kann.

Die Abbildung der Häufigkeitszahl legt folglich einen Schwerpunkt auf die Massenkriminalität, da in diesem Feld zum Beispiel durch verändertes Kontrollverhalten die größten Effekte zu erzielen wären. Dagegen zeigen unterschiedliche Ansätze bei der Bekämpfung der Schwerkriminalität aufgrund der kleineren Fallzahlen nur geringe Effekte im Hinblick auf die Häufigkeitsziffer und die Aufklärungsquote. Zudem werden in der BSC

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präventive Kriminalitätsbekämpfungsansätze kaum abgebildet, was insbesondere im Hinblick auf die Gefährdung durch den internationalen Terrorismus durchaus problematisch erscheinen kann. Diese Grenzen sind bei der Anwendung eines PerformanceManagement-Ansatzes genau zu beachten; ein Experte macht dies für die Polizei BW deutlich: Die größte Herausforderung sind realistische Zielwerte, die die Polizei nicht fehlsteuern, sondern im Hinblick auf die tatsächlich zu erreichenden Ziele und Wirkungen steuern. Das ist die größte Herausforderung, ist aber auch eine große Gefahr und an dem arbeiten wir ständig und haben noch kein gutes Ergebnis (Interview 6, S. 241).

Grenzen der Studie Einige methodische Grenzen der Expertenbefragung sollen kurz skizziert werden: Die Auswahl der Experten erfolgte nicht mittels einer Zufallsstichprobe. Es kann vermutet werden, dass die Experten, die sich für die Teilnahme an der Studie bereit erklärt haben, grundsätzlich eine positivere Grundhaltung zum Performance Management bei der Polizei haben als solche, die kein Interesse an der Teilnahme gezeigt haben. Aufgrund der Auswahl und der geringen Anzahl der Befragten kann die Stichprobe nicht als repräsentativ für die Polizei in Baden-Württemberg gelten. Daher lassen sich keine generalisierenden Schlüsse ziehen, trotzdem eröffnen die Interviews aufschlussreiche Binnenansichten. Zudem ist anzumerken, dass es problematisch ist, die Wirkungen von Performance Management eindeutig zu identifizieren. Insofern ist es nicht immer eindeutig zuzuordnen, ob die beobachteten Phänomene eindeutig und ausschließlich auf die Performance-Management-Konzepte zurückzuführen sind.

35.4 Fazit mit Ausblick und Handlungsempfehlungen Die Ergebnisse der Studie zeigen, dass der Performance-Management-Ansatz in Form der BSC von den interviewten Experten als bedeutsam für die Polizei in Baden-Württemberg eingeschätzt wird. Es werden verschiedene Möglichkeiten für positive Wirkungen benannt. Einen konkreten Mehrwert formulieren die Experten im Hinblick auf die Finanzperspektive in Form eines höheren Kostenbewusstseins, das in einzelnen Fällen auch zu einer wirtschaftlicheren Mittelverwendung geführt habe. Bei der Betrachtung der Output-Ebene benennen die Experten einzelne Beispiele, die zu einer Verbesserung der Prozesse geführt hätten. Als weitere positive Effekte werden eine stärkere Bürgerorientierung sowie die aktive Berücksichtigung von Interessen Externer (Staatsanwaltschaften, kommunale Verwaltungsträger, Medien usw.) bezeichnet. Die Aussagen der Experten weisen auch daraufhin hin, dass die BSC aus Organisationssicht zu dysfunktionalen Wirkungen führen kann. Vereinzelt wurden Beispiele benannt, bei denen aus Kostengründen auf kriminalpolizeilich notwendige Maßnahme verzichtet wurde, um den Ressourcenverbrauch im Rahmen der Budgets zu halten. Zudem

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fördere die aktuelle BSC eine Konzentration auf die Delikte der Massenkriminalität, da mit solchen Strategien die Kennzahlen am wirksamsten zu beeinflussen seien. Dagegen seien andere Deliktsbereiche nur unzureichend (z. B. Delikte der schweren Kriminalität) oder gar nicht abgebildet (Tätigkeitsbereich der Spezialkräfte und Spezialeinheiten). Zudem bilden die meisten Kennzahlen eher repressive Maßnahmen und Konzepte ab (Häufigkeitsziffer, Aufklärungsquote, DNA-Probenentnahme, Unfallrate usw.) Aspekte der Prävention werden bestenfalls mittelbar abgebildet, was insbesondere im Hinblick auf die Gefährdung durch den internationalen Terrorismus hinterfragt werden könnte. Die befragten Experten nannten Beispiele dafür, dass die Entscheidung hinsichtlich des Einsatzes bestimmter polizeilicher Maßnahmen zunehmend im Hinblick auf einen möglichst optimalen Einsatz der Ressourcen getroffen wird. Teilweise liefe eine solche Vorgehensweise einer optimalen polizeilichen Aufgabenwahrnehmung zuwider (siehe auch Lange und Schenck 2004, S. 331). Bei der strategischen Steuerung der Polizei stellt sich aber noch eine grundlegende Frage. Der vorgestellte BSC-Ansatz basiert auf einem Erlass des zuständigen Innenministeriums. Dass Polizeibehörden eigene Steuerungsüberlegungen mit entsprechenden Priorisierungen bei der gesetzlichen Aufgabenwahrnehmung tätigen, wird teilweise kritisch betrachtet. Polizeien sollten einheitlich organisierten und politisch-demokratisch legitimierten Leitungsorganen verantwortliche Verwaltungseinrichtungen bleiben. In diesem Sinne sei die Entwicklung eigenständiger „Linien“ der Kriminalitätsbekämpfung durch einzelne Polizeibehörden wenig tolerabel vgl. (Lange et al. 2006, S. 31). In der BSC sollen Indikatoren zusammengefasst werden, die die Leistungen der Polizei abbilden, unter anderem, um daraus Steuerungsanreize zu gewinnen. Es bleibt aber kritisch zu betrachten, ob denn einzelne Kennzahlen geeignet sind, das komplexe polizeiliche Aufgabenspektrum abzubilden und geeignete Lenkungswirkungen zu entfalten. Beispielsweise misst die Häufigkeitsziffer die Anzahl von Straftaten je 100.000 Einwohner. Soweit die Polizei nun aktiv im Bereich der Kontrolldelikte tätig wird, würde wahrscheinlich das sogenannte Dunkelfeld aufgehellt, sodass die Häufigkeitsziffer der jeweiligen Behörde ansteigen wird. Das an sich erwünschte Ergebnis der polizeilichen Einsätze könnte in der öffentlichen Wahrnehmung mit Sorge aufgenommen werden, da die örtliche Kriminalitätsrate zumindest kurzfristig ansteigt. Die Arbeit der Polizei könnte also als unzureichend wahrgenommen werden. Nähme die Polizei die Einsatzaktivitäten im Bereich der Kontrolldelikte zurück, würde die Kriminalitätsrate in diesen Deliktsbereichen wahrscheinlich sinken. Ist das nun aber ein Ergebnis qualitativ verbesserter Polizeiarbeit, und war es vorher ein Zeichen schlechter Arbeit (vgl. Lange und Schenck 2004, S. 331 f.)? Um Performance-Management-Ansätze bei der Polizei weiterzuentwickeln, ergeben sich folgende ausgewählte Handlungsempfehlungen: • Soweit Performance-Management-Ansätze geeignet sein sollen, polizeiliche Leistungen zu bewerten, bleibt die geeignete Auswahl der Kennzahlen eine bedeutsame Herausforderung.

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• Ein weiteres Feld liegt bei der Erforschung von Ursache-Wirkungs-Beziehungen zwischen den polizeilichen Aktivitäten und den Auswirkungen auf bestimmte Zielindikatoren. Dieser Forschungsbereich umfasst mehrere Wissenschaftsdisziplinen, z. B. die Kriminologie, die Kriminalistik, die Verkehrswissenschaften usw. und wird eine ambitionierte Herausforderung bleiben. • Die Analyse der BSC zeigt, dass ein Schwerpunkt im Bereich der Strafverfolgung (z. B. Häufigkeitsziffern, Aufklärungsquote, DNA-Probeentnahmen usw.) liegt. Hinweise in den Experteninterviews zeigen, dass die Orientierung auf die Strafverfolgung auch aufgrund der leichten Messbarkeit erfolgt. Es wäre zu überlegen, wie etwa die meist weicheren Steuerungsmittel der Prävention in einem Performance-Management-Ansatz bei der Polizei abgebildet werden könnten. Zumal die Gefahrenabwehr im Bereich des internationalen Terrorismus eine Herausforderung für die Sicherheitsbehörden bleiben wird. • Die Analyse der BSC hat auch gezeigt, dass der Blick auf die Fallzahlen und die Aufklärungsquote dazu führen kann, dass der Fokus auf die Deliktsbereiche der Massenkriminalität gelenkt wird. Die Experteninterviews zeigen, dass Delikte der Schwerkriminalität unzureichend oder gar nicht abgebildet werden. PerformanceManagement- Ansätze dürfen sich daher nicht nur auf die Anzahl von Straftaten beziehen, sondern müssen auch deren qualitatives Gefährdungspotenzial für die Sicherheitslage berücksichtigen. • Die BSC ist im Zusammenwirken der Polizeiabteilung des Innenministeriums mit den nachgeordneten Behörden entstanden. Tendenziell scheint die Legislative sich bei der Kontrolle der Exekutive eher auf einzelne Einsätze zu konzentrieren als auf eine Gesamtleistung der Polizeiorganisation. Mit Ausnahme des Haushaltes und der dazugehörigen Stellenpläne scheint sich das Interesse an der Gestaltung von Planungen bei den Polizeien in Grenzen zu halten. Es wäre für die Entwicklung der PerformanceManagement-Ansätze förderlich, wenn es gelänge, die Legislative stärker als bisher an der Gestaltung und Nutzung solcher Systeme zu beteiligen.

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Über die Autoren Mirjam Pekar-Milicevic  (Jg. 1983) studierte an der International School of Management in Dortmund und der Macquarie University in Sydney mit Schwerpunkt im Internationalen Management. Sie ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol), Münster/Westfalen, am Fachgebiet „Betriebswirtschaftslehre – Public Management Polizei“. In Lehre und Forschung befasst sie sich schwerpunktmäßig mit Fragen (insbesondere auch mit Besonderheiten und Grenzen) der Übertragbarkeit von Managementansätzen auf öffentliche Organisationen. In ihrer Doktorarbeit an der Helmut-Schmidt-Universität in Hamburg hat sie Performance-Management-Ansätze hinsichtlich ihrer Wirkungen und der Mess- und Vergleichbarkeit im Politikfeld „Innere Sicherheit“ analysiert.  Rolf Ritsert  ist Universitätsprofessor und Leiter des Fachgebietes „Public Management“ an der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster. Er studierte Betriebswirtschaftslehre und promovierte am Institut für Verwaltungswissenschaften (Dr. rer. pol) an der Helmut-Schmidt-Universität

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in Hamburg. Sein Forschungsinteresse gilt der Konzeption und Implementierung von Managementanwendungen, z. B. im Themenfeld des Strategischen Managements, des Controllings, des Prozessmanagements sowie des Qualitäts- und Prozessmanagements. Rolf Ritsert ist Mitherausgeber von Schriftenreihen, z. B. „Sicherheit. Polizeiwissenschaft und Sicherheitsforschung im Kontext“ und „Polizeiwissenschaft in Theorie und Empirie“ sowie Autor von Büchern, Beiträgen in Sammelwerken und in internationalen wissenschaftlichen Zeitschriften.

Strategische Steuerung am Beispiel der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen

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Dieter Wehe

Alles sollte so einfach wie möglich sein – aber nicht einfacher (Albert Einstein) Zusammenfassung

In der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen begann Anfang der 1990er-Jahre die systematische Einführung des Reformmodells der Neuen Steuerung. Das Neue Steuerungsmodell wurde durch eine systematische Personal- und Organisationsentwicklung und ein umfassendes Qualitätsmanagement ergänzt und damit zu einem geschlossenen Steuerungs- und Führungssystem ausgebaut. Erfahrungen, aber auch veränderte politische Rahmenbedingungen machten eine Überprüfung der Verfahren, Instrumente und Methoden und die Neuausrichtung des Steuerungssystems erforderlich. Die aus den Erfahrungen mit dem Neuen Steuerungsmodell gezogenen Konsequenzen werden aufgezeigt. Mithilfe behördenspezifischer Sicherheitsprogramme erfolgt eine Konzentration auf Erfolgsfaktoren, die die Polizeibehörden unmittelbar beeinflussen können. Die anhand definierter Kennzahlen abgebildeten erreichten Ergebnisse lassen sich in einen Vergleich bringen. In Vergleichsgruppen können Behörden mit vergleichbaren Strukturen durch Benchmarking Anhaltspunkte für Verbesserungen erlangen.

D. Wehe (*)  Schortens Grafschaft, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_36

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D. Wehe

Inhaltsverzeichnis 36.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 818 36.2 Landesweite Zielvereinbarungsverfahren und produktbezogene Arbeitszeiterfassung. . . 820 36.2.1 Zielvereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 820 36.2.2 Arbeitszeiterfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 821 36.3 Neuausrichtung der Führung und Steuerung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 823 36.4 Der neue Ansatz: Steuerung über Sicherheitsprogramme und -bilanzen . . . . . . . . . . . . 824 36.5 Die Modifizierung der Systematik – Sicherheitsprogramm (neu). . . . . . . . . . . . . . . . . . 828 36.5.1 Sicherheitsanalyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 828 36.5.2 Einleitung/Strategische Ziele. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 829 36.5.3 Planung, Umsetzung, Bilanzierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 829 36.5.4 Konzeptionen der Kreispolizeibehörde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 830 36.5.5 Direktion Zentrale Aufgaben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 830 36.6 Landes- und Fachcontrolling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 832 36.7 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 832 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 833 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 833

36.1 Einleitung Führung und Steuerung sind in der Polizei NRW mit über 50.000 Beschäftigten und einem Haushaltsvolumen von rund 2,7 Mrd. EUR (2015) von unverzichtbarer Bedeutung. Wie diese Führung und Steuerung sich im Einzelnen darstellen, muss einer kontinuierlichen kritischen Reflexion unterliegen. Mit Beginn der 1990er-Jahre veränderte die Polizei NRW ihr Steuerungs- und Führungssystem gravierend. Neues Steuerungsmodell (NStM, von anderen Autoren wird die Abkürzung „NSM“ verwendet), Personal- und Organisationsentwicklung sowie ein umfassendes Qualitätsmanagement waren die wesentlichen Verfahren, mit denen die Organisationsziele „effektive Polizeiarbeit“, „Wirtschaftlichkeit“, „Bürgerorientierung“ und „Mitarbeiterzufriedenheit“ erreicht werden sollten. Der fortgeschrittene Entwicklungsstand der Instrumente und Werkzeuge des Steuerungs- und Führungssystems brachte der Polizei NRW auf vielen Gebieten in methodischer Hinsicht eine Vorreiterrolle ein (Promberger et al. 2005, S. 111) und wurde wiederholt ausgezeichnet (Speyer-Preis für die Bezirksregierung Arnsberg [Autobahnpolizei] sowie die Polizeibehörden Soest und Münster). Doch die Anfangseuphorie mit dem Glauben an ein die praktischen Probleme lösendes allumfassendes Theoriegebäude wich einer eher nüchternen Bilanz zum Stand der Umsetzung und der Akzeptanz des NStM. Nach einer kritischen Bestandsaufnahme wurde die Managementkonzeption der Polizei NRW in Teilbereichen radikal verändert. An die Stelle von bekennender „Überbegeisterung“ bzw. „Fundamentalablehnung“ von Reformen generell ist ein eher pragmatischer Umgang getreten. Die Erkenntnis hat sich durchgesetzt, dass das bloße Vorhandensein von Verfahren, Instrumenten und Bausteinen noch keinen Erfolg bringt und kein Problem löst. Gleichzeitig sind Vorbehalte gegen die unkritische Einbindung externer Berater verstärkt worden. Nach einer Zeit

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der Implementierung und Prüfung verschiedener Verfahren hat sich die Polizei NRW insofern vom bloßen Adaptieren komplexer „Systeme“ emanzipiert und eigene Konsequenzen aus den positiven und negativen Erfahrungen der letzten Jahre gezogen. Ein zentraler Ansatz dabei war, Führung und Steuerung noch konsequenter auf die wirkungsvolle, bürgerorientierte und kostenbewusste Aufgabenwahrnehmung zu konzentrieren und überbordende Verfahren und Instrumente einer noch strengeren Überprüfung zu unterziehen. Bedeutsame Voraussetzung hierbei war die ernsthafte Auseinandersetzung mit der Kritik der vergangenen Jahre am „Neuen Steuerungsmodell der Polizei NRW“. Protagonisten und Befürworter hatten darauf hingewiesen, dass noch nicht alle Verfahren und Instrumente entwickelt bzw. im „Wirkbetrieb“ seien und schrieben Probleme „Umsetzungsfehlern in der Praxis“ zu. Gegner erwiderten, dass sich nach mehr als zehn Jahren Veränderungsprozess keine positiven Wirkungen eingestellt hätten, wertvolle Personalstunden der Kernarbeit der Polizei entzogen seien und ein bürokratisches Instrumentarium („Monstrum“) ohne große Nutzanwendung und Akzeptanz entstanden sei. Diese Kritik entsprang verschiedensten Quellen und Beobachtungen. Akzeptanzprobleme innerhalb der Polizei verstärkten sich im Wesentlichen auch durch die für die Polizei unbekannten und als Behörde „unpassenden“ Begrifflichkeiten des Neuen Steuerungsmodells. Insbesondere die Produktsystematik mit ihren Begriffen (Vorprodukte, Produkte, Produktgerippe u. a.) sowie der Zieldifferenzierung (Output- und Outcomeziele, Potenzialziele) widersprachen der polizeilichen Alltags- und Führungssprache und dem Selbstverständnis von Polizeiarbeit. Auch Lange und Schenk (2004a, S. 254) stellten so fest: Unter Outcome-Zielen können sich die meisten Beamten nichts vorstellen und wollen es auch nicht. Sie vertreten oftmals die Auffassung, wenn das NSM tatsächlich für die Mitarbeiter entwickelt worden wäre, diese es dann auch ohne Weiterbildungskurse verstehen müssten. Eine solche Aussage gilt generell für alle Begrifflichkeiten des NSM.

Der Ansatz, die Beschäftigten in Veränderungsprozessen mitnehmen zu wollen, stieß insbesondere dort an seine Grenzen, wo auch die Sachbearbeiter-Ebene in vollzugspolizeilichen Basisdienststellen (Kriminalkommissariate, Dienstgruppen) mit der Sprache und den Instrumenten der Neuen Steuerung konfrontiert wurde. Auch hier bestätigten wissenschaftliche Befunde diese Alltagserfahrung Lange und Schenk (2004b a. a. O., S. 283): Wie in anderen Bereichen der Verwaltung auch zu beobachten, konnte (…) festgestellt werden, dass das Neue Steuerungsmodell bei den Beschäftigten der ‚operativen Ebene‘ auf erhebliche Akzeptanzprobleme stößt.

Dazu mag beigetragen haben, dass Vorgesetzte auf verschiedensten Ebenen unzureichend auf die Vorbehalte der Mitarbeiterschaft eingingen. Dies wäre aber eine wesentliche Erfolgsvoraussetzung gewesen. So stellten Jacobs et al. (2004, S. 51) fest, dass … die am häufigsten genannte Voraussetzung für den Erfolg eines Projektes … die formelle und informelle Unterstützung des Projekts durch die Leitung ist.

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Und ebenso: Es zeichnete sich deutlich ab, dass der Erfolg von Veränderungsprozessen vor allem durch die engagierte und begeisterte Unterstützung solcher Vorhaben auf der Führungsebene gewährleistet werden muss. Eine starke Identifikation der Führung mit den Veränderungszielen ruft weiteres commitment auf der Mitarbeiterebene hervor, was wiederum positiv auf noch zweifelnde Mitarbeiter wirkt (Jacobs et al. 2006, S. 184).

Aber auch ein noch so großes Engagement der Führung muss wirkungslos bleiben, wenn die Grundannahme der Übertragbarkeit eines für andere Organisationen erdachten Modells falsch ist. Kritische Analysen zur Übertragbarkeit fanden sich auch außerhalb der Polizeibereiches unter der Überschrift „Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells“ (Holtkamp 2008).

36.2 Landesweite Zielvereinbarungsverfahren und produktbezogene Arbeitszeiterfassung 36.2.1 Zielvereinbarungen Die Kritik am Neuen Steuerungsmodell hatte sich insbesondere an dem landesweiten Zielvereinbarungsverfahren festgemacht. Nach zehn Jahren Erfahrung mit diesem Instrument musste festgestellt werden, dass der ursprüngliche Ansatz, Landesziele im sogenannten Gegenstromverfahren unter Beteiligung der Bezirksregierungen und Kreispolizeibehörden zu erarbeiten und zu vereinbaren, nur bedingt zu Erfolg und Akzeptanz, insbesondere im Bereich der Basisdienststellen, geführt hatte. Dies auch deshalb, weil den Mitarbeitern in Basisdienststellen der Eindruck vermittelt wurde, die von ihnen formulierten (in aller erster Linie sozialen) Ziele würden sich dann auch mehr oder weniger unverändert in Behörden- und Landeszielen wiederfinden und die zahlreichen Stunden in Workshops, Arbeitsgruppen usw. auch auszahlen. Ritsert (2005, S. 47) stellt dazu fest: Methodisch jedoch erweist sich das angewandte NSM-Instrumentarium als sperrig und für die spezielle polizeiliche Anwendung nur bedingt geeignet. Die pragmatische Frage des ‚Qui bono?‘ stellt sich früh, insbesondere vor dem Hintergrund des erheblichen Zeitaufwandes, den die Reformbürokratie verursacht. Der Nutzen der Neuen Steuerung, aber auch die Frage, was konkret anders getan werden soll, bleibt vielfach abstrakt.

In der Praxis ergaben sich folgende Schwachpunkte: • das Verfahren war administrativ zu aufwendig • die strategische Ausrichtung wurde zu wenig deutlich (zu den Anforderungen vgl. Karst 1998, S. 8 ff.) • einheitliche Landesziele erfassten oftmals nicht die Problemlagen bzw. die Arbeitsrealität in den Dienststellen und entfalteten zu wenig Steuerungswirkung in den Kreispolizeibehörden

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• die Behörden hatten nur einen geringen Gestaltungsspielraum • Zielkonflikte zwischen Landes- und Behördenzielen/-problemen wurden fast ausschließlich zugunsten der Behördenziele entschieden • die Frage des Zusammenhangs zwischen Ursachen, Strategie, Maßnahmen und Wirkungen war und ist ungeklärt und wurde nicht hinreichend hinterfragt (vgl. Lange und Schenk 2004a, S. 247–250). Die vom Innenministerium durchgeführte landesweite Inspektion zum Thema „Führung und Steuerung“ ergab im Jahr 2004/2005 darüber hinaus, dass das Nichterreichen von Zielen regelmäßig ohne Konsequenzen blieb. Genauso wenig wurde das Erreichen von Zielen ausdrücklich festgestellt oder gar honoriert. Dies unterstützte vielfach den Eindruck von Beliebigkeit sowohl bei der Festlegung der Ziele als auch bei der Zielerreichung (Jacobs et al. 2004, S. 47 f.). Solche Entwicklungen waren in jeder Hinsicht besorgniserregend, da das „so bedeutsame“ Zielvereinbarungsverfahren demzufolge als kein ernst zu nehmendes Steuerungsinstrument gesehen wurde, sondern einmal mehr als eine Mehrarbeit verursachende Neuerung ohne praktischen Nutzwert für die Polizeiarbeit. Diese überwiegend vorherrschende Bewertung bedeutete jedoch keinesfalls eine Fundamentalkritik an zielorientierter Arbeit. Wie wichtig eindeutige, transparent kommunizierte und vor allem evaluierte Ziele sind, zeigte sich in den erfolgreichen Projekten, in denen sich strategisches Zielmanagement als der durchschlagene Erfolgsfaktor erwies (Jacobs et al. 2006, S. 181). Auch in landesweiten Inspektionen wurde festgestellt, dass die Beschäftigten selbst Ziele in der Polizeiarbeit als durchaus wichtig erachten, aber das gewählte Verfahren ablehnten. Das landesweite Zielvereinbarungsverfahren war von Anfang an bis zum 31.12.2005 befristet und sollte überprüft werden. Bereits im November 2004 wurde den Behörden eine Verfahrensüberprüfung in Aussicht gestellt. Erste Überlegungen zur Methodik eines zukünftigen Zielvereinbarungsverfahrens wurden den Behördenleiterinnen und -leitern der Polizei NRW im Mai 2005 vorgestellt. Auf der Grundlage der Praxiserfahrungen – und schließlich forciert durch die neue Landesregierung in NRW – wurde das landesweite Zielvereinbarungsverfahren am 30.09.2005 aufgehoben. Unberührt vom neuen landesweiten Verfahren blieben die in den jährlichen Mitarbeitergesprächen zu treffenden Zielvereinbarungen zwischen Vorgesetzten und Mitarbeiter(innen) sowie Zielvereinbarungen zwischen Organisationseinheiten innerhalb der Polizeibehörde/-einrichtung.

36.2.2 Arbeitszeiterfassung Kritik am Führungs- und Steuerungssystem der Polizei NRW wurde insbesondere auch an der umfassenden (umfassend = jede/r Mitarbeiter/in erfasst die Arbeitszeitverbräuche pro Tag auf Produkt- bzw. Leistungsebene) produktbezogenen Arbeitszeiterfassung festgemacht (Christe-Zeyse 2003, S. 40).

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Seit Anfang der 1990er-Jahre wurde immer wieder betont, dass neue Arbeitsfelder nicht – wie bisher – mit immer mehr Personal und Sachmitteln (additives Ressourcenmanagement) aufgefangen werden könnten. Dem wirtschaftlichen Kräfte- und Mitteleinsatz kam mithin besondere Bedeutung zu. Auch die Frage, ob und in welchem Umfang sich Erfolge durch den Personal- und Sacheinsatz einstellen, wurde vermehrt gestellt. Dazu sollte der Arbeitsaufwand für die „Erstellung des jeweiligen Produktes“ erhoben werden. Im Jahre 2004 wurde das Zeiterfassungsmodul M1 MachWeb auf Sachbearbeiterebene flächendeckend eingeführt. Abweichend davon erfolgte im Wachdienst die Buchung der Arbeitszeiten – teilweise bis auf Leistungsebene – in der Planungssoftware SP-Expert. Die Zeiterfassung stieß von Beginn an auf erhebliche Kritik. Diese bezog sich nicht nur auf einen tatsächlichen oder zumindest so empfundenen hohen Erfassungsaufwand, der nach Feststellung der Kritiker in keinem Verhältnis zum Nutzen stand. So stellten Lange und Schenk (2004b, S. 287) fest: es (…) setzt sich bei den Beschäftigten der Eindruck fest, dass man mit großem Aufwand Daten sammelt, die dann aber wirklich niemand benötigt, das Sammeln der Daten mitunter zum Selbstzweck wird.

Darüber hinaus wurde angezweifelt, ob die vorliegenden Daten den tatsächlichen Arbeitsanteilen entsprachen. Als Gegenargument galt auch, dass die rein quantitative Erfassung von Arbeitsstunden, selbst mit validen und belastbaren Daten, keine Aussagen zur Arbeitsqualität zulässt. Eine Vielzahl der Führungskräfte lehnte nicht zuletzt deshalb die Nutzung der erhobenen Daten ab. Unausgesprochen wurden erhebliche Zweifel an der Validität des Datenmaterials erhoben und behauptet, Mitarbeiter würden die Zeiten mit erheblichem Zeitverzug und völlig willkürlich buchen. Da zu einem als bürokratisch belastend empfundenen Verfahren noch die Nichtnutzung der Daten erfolgte, tendierte die Akzeptanz Richtung Null. Schließlich wurde bestritten, dass die erhobenen Daten zur Steuerung der Polizeiarbeit aufgrund des Strafverfolgungszwanges („Legalititäsprinzip“) und der Verpflichtung zur Gefahrenabwehr („Ermessensreduzierung auf Null“) nutzbar seien. So wurde oftmals der Suizidfall als Musterbeispiel genannt, der sich der „Ökonomisierung“ entziehe. Beispiel

Das Beispiel geht davon aus, dass sich eine Person von einer Brücke in einen reißenden Fluss stürzen will. Der mehrstündige Einsatz von Absperrkräften, Spezialeinsatzkommando und Verhandlungsgruppe verursacht erhebliche Kosten. Die Polizei hat aber gar nicht die Möglichkeit, diese Leistungen aus Kostengründen nicht zu erbringen. Die Vorgabe, Arbeitszeiten produktbezogen umfassend zu erheben, hob das Innenministerium am 02.11.2005 auf. Dies bedeutete ausdrücklich (und wie in dem entsprechenden Erlass dargestellt) nicht, dass der Verwendung der Arbeitszeit künftig keine Bedeutung

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mehr zugemessen werden sollte. Es ging vielmehr darum, die benötigten Daten möglichst aus vorhandenen Systemen zu generieren und nur solche zu erheben, die für Führungs- und Steuerungsentscheidungen benötigt werden. Produktbezogene Arbeitszeit wurde nach dieser Änderung nur noch in solchen Aufgabenbereichen erfasst, in denen die Polizei als (z. B. werkstattähnlicher) Dienstleister in Konkurrenz mit Privatunternehmen steht oder künftig stehen könnte bzw. in denen gewerbeähnliche und nichthoheitliche Leistungen erbracht werden (z. B. Einsatzküchen, Werkstätten). Auch zur Überprüfung konkreter Arbeitsabläufe und -ergebnisse mit dem Ziel der Verbesserung oder zur Erfassung von Zeitaufwänden für bestimmte Aufgabenbereiche blieben Arbeitszeiterfassungen weiterhin möglich, allerdings zeitlich befristet.

36.3 Neuausrichtung der Führung und Steuerung Der verbreiteten Kritik am Neuen Steuerungsmodell folgte in der Folge des Regierungswechsels in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2005 ein bedeutsamer politischer Impuls für die Neuausrichtung der Führung und Steuerung. Die Formulierung aus dem Koalitionsvertrag von CDU und FDP, „Wir wollen, dass wieder mehr gefahndet statt verwaltet wird, u. a. durch Auflösung des Projekts Steuerung und Führung“ (Koalitionsvertrag, S. 44), führte zu einer verstärkten Grundsatzdiskussion über die Ziele und den Umfang von Führung und Steuerung in der Polizei NRW. Nach dem erklärten Willen der Landesregierung sollte sich die Polizei wieder auf ihre Kernaufgaben konzentrieren und mithilfe eines sogenannten Drei-Säulen-Modells zukunftsfähig gemacht werden. Zu diesem Modell gehörten die Binnenmodernisierung der Polizeibehörden, die Straffung der äußeren Struktur der Polizeibehörden und der Abbau unnötiger Bürokratie (Beschluss des Landtags NRW vom 09.05.2006, Drucksache 14/1878). Ziel war es, Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte so weit wie möglich in den Polizeiwachen und Kommissariaten einzusetzen und nicht mit Verwaltungsaufgaben zu beschäftigen. Die Neuausrichtung der Führung und Steuerung führte zu einer Prüfung und teilweise zur Abschaffung bisheriger Verfahren und Instrumente des Neuen Steuerungsmodells. Als unmittelbare Konsequenz wurden die im Zusammenhang mit den landesweiten Mitarbeiterbefragungen durchgeführten – personal- und zeitintensiven – Rückmeldeworkshops eingestellt (Erlass IM NRW vom 12.07.2005, Az. 41.1–59.03.03, 1917MAB). Unzweifelhaft wurden dabei durch Personal- und Politikwechsel auch erkennbare Fortschritte durch benötigte und erfolgreiche Verfahren zurückgeschnitten oder verliefen in der Folge im Sande. In der politischen Auseinandersetzung führte dies zum Vorwurf der Konzeptionslosigkeit und des puren medienwirksamen Aktionismus. Das Innenministerium strebte die Stärkung der Verantwortlichkeit vor Ort an. Grundannahme dabei war, dass kleinteilige Vorgaben die Kreativität und eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung in den Polizeibehörden behindern und die Motivation verringern, Leistungsprozesse und -ergebnisse zu verbessern. Vor diesem Hintergrund

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wurde nachfolgend auch die Dienst- und Fachaufsicht kritisch hinsichtlich ihrer Intensität geprüft. Mehrfach wurden die Polizeibehörden aufgefordert, aus ihrer Sicht hemmende oder überflüssige Vorgaben zu benennen. In der Praxis war allerdings festzustellen, dass die Forderung nach Vorgaben, nach einem verbindlichen Erlass, nicht kleiner wurde. Dies mag daran gelegen haben, dass jahrzehntelang eingeübte Verfahren und eine stabile Verwaltungskultur nicht kurzfristig verändert werden können (Robbins et al. 2014, S. 199). Auch der Ansatz, die Rolle des Innenministeriums neu zu definieren und letztlich auf die strategischen Aufgabenstellungen zu reduzieren, blieb weitgehend theoretisch. Dies auch deshalb, weil Einzelsachverhalte sowohl aus dem Parlament als auch in den Medien kritisch hinterfragt wurden und weiter werden. Keine „Kleine Anfrage“ einer Fraktion kann mit dem Hinweis, der Gegenstand sei nicht von landesweiter Bedeutung, beantwortet werden (zum „Zusammenspiel“ von Parlament und Regierung vgl. den Beitrag von Lürbke und Möller in diesem Buch). Die Behörden mussten und müssen auch weiter zu Einzelsachverhalten umfangreich berichten. Besondere Einzelanlässe werden auch zukünftig in einem Ministerium zu bearbeiten sein, wenn ihre Bedeutung für die Gesamtausrichtung des Landes eher begrenzt ist. Die Richtung der „Neuausrichtung“ war allerdings eindeutig: die Verantwortung der Führungskräfte vor Ort sollte gestärkt werden, was Änderungen in der Organisation (eine an den Kernaufgaben „Einsatz/Gefahrenabwehr“, „Kriminalität“ und „Verkehr“ orientierte Organisationsform) ebenso voraussetzte wie im Steuerungssystem (Steuerung über Fachstrategien des Ministeriums und Sicherheitsprogramme der Behörden). Zur Verdeutlichung des Selbstverständnisses über die Aufgabenwahrnehmung beschrieb die Polizeiabteilung des Innenministeriums (veröffentlicht in der Zeitschrift: Streife, Heft 4/2006) die Ausrichtung der Polizei auf die Wahrnehmung der Kernaufgaben in den „Grundsätzen der Polizeiarbeit“. Eine Fortschreibung unterblieb allerdings bedauerlicherweise, da nach Personalwechseln die Notwendigkeit einer strategischen Gesamtpositionierung nicht mehr gesehen wurde bzw. ein Konsens innerhalb des Ministeriums über das, was Zielrichtung und Gegenstand einer Strategie sein soll, nicht hergestellt wurde. Damit fehlt es in Nordrhein-Westfalen an einem polizeiinternen Kompass, einer längerfristig angelegten Gesamtstrategie als Voraussetzung für ein nachhaltiges und erfolgreiches Handeln. Eine Strategie ist aber Voraussetzung, um Handlungsfähigkeit in einem von Unsicherheit und Komplexität bestimmten Umfeld zu erhalten (Ungericht 2012, S. 16).

36.4 Der neue Ansatz: Steuerung über Sicherheitsprogramme und -bilanzen Für das künftige Verfahren wurden folgende Leitgedanken entwickelt: • Eine zentrale Steuerung der Polizei NRW ist für eine erfolgreiche Sicherheitsarbeit, die auch nationalen und internationalen Vergleichen standhält, zwingend erforderlich.

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• Unbeschadet der internationalen und nationalen Sicherheitslage bilden die örtlichen Problemlagen kumuliert die Sicherheitslage des Landes ab. Aus Verbesserungen der örtlichen Sicherheitslage dürfen positive Entwicklungen auf Landesebene angenommen werden. Die Wirksamkeit örtlicher Konzepte und Strategien ist für diesen Prozess demnach entscheidend und eine intensive Beteiligung der Kreispolizeibehörden unabdingbar. • Die Wirkung polizeilicher Sicherheitsarbeit (Einsatzhäufigkeiten und -arten, Kriminalitäts- bzw. Unfallentwicklung) wird zum Teil nachhaltig von exogenen Faktoren beeinflusst. Steuerbar sind aber nur die Faktoren, die von der Polizei direkt zu beeinflussen und damit zu verantworten sind. Hier galt es, ein einheitliches Verständnis über diejenigen Faktoren zu schaffen, die entscheidend für den polizeilichen Erfolg in den Kernaufgaben Gefahrenabwehr/Einsatzbewältigung, Kriminalitäts- und Verkehrsunfallbekämpfung sind. • Die Steuerung der Polizeibehörden auf örtlicher Ebene erfolgt auf der Grundlage von Konzeptionen, die als Ergebnis einer Analyse der örtlichen Sicherheitslage in den Behörden erstellt wurden, und welche die konsentierten Faktoren für den polizeilichen Erfolg berücksichtigen. • Der Informations- und damit Kennzahlenbedarf des Innenministeriums im Bereich der polizeilichen Kernaufgaben basiert im Wesentlichen auf den zu beschreibenden Faktoren für den polizeilichen Erfolg und kann damit erheblich entfrachtet werden. • Die Verantwortlichkeit vor Ort wird stärker akzentuiert, da die Behördenleitungen ihre „eigenen“ Konzeptionen vertreten. • Durch exogene Einflussgrößen (mit-)bedingte Ergebnisse wie die Kriminalitätsoder Unfallentwicklung werden weiter bewertet. Das Ziel bleibt, Erkenntnisse über Wirkungszusammenhänge zwischen den polizeilichen Aktivitäten und den Kriminalitäts- und Unfallzahlen zu gewinnen. Diese Zahlen sind allerdings für die unmittelbare Bewertung der Polizeiarbeit weniger geeignet. Kerngedanke des neuen Verfahrens war, die Verantwortung und Verantwortlichkeit der Behörden für die Sicherheitslage in ihrem Zuständigkeitsbereich zu stärken. Wünschenswert ist es aus Gründen der Effektivität als auch der Effizienz nur Strategien und Maßnahmen zu ergreifen, die auch die gewünschte Wirkung positiv beeinflussen. So stellte Ritsert (2005, S. 49) fest: In methodischer Hinsicht liegt das größte Defizit im Bereich der Wirkungs- und Evaluationsrechnung, also der Erfassung und Steuerung der Wirksamkeit polizeilicher Aufgabenwahrnehmung. Die wissenschaftliche Betrachtung der Ursache-/Wirkungszusammenhänge polizeilicher Arbeit im Kontext einer empirischen Polizeiforschung sollte daher im Mittelpunkt stehen.

Dieser Ansatz ist zu unterstützen und in der Praxis fort zu entwickeln. So weist auch Dungs (2016, vgl. seinen Beitrag in diesem Buch) auf die Schwierigkeit hin, „beobachtete intendierte und nicht intendierte Wirkungen überhaupt auf die konkreten

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polizeilichen Interventionen“ zurückzuführen. Auch die aus politischer Sicht interessanten Kriminalitätszahlen taugen nicht dazu, polizeiliche Arbeit unmittelbar als erfolgreich oder erfolglos zu bewerten. Als Beispiel benennt Dungs den Anstieg der Versuchsanteile bei Wohnungseinbrüchen, bei denen ein Nachweis allenfalls mit erheblichem Aufwand, „wenn überhaupt“ gelänge. Die Polizeiliche Kriminalstatistik, Fallzahlen und Aufklärungsquoten, hält er aus „Evaluatorensicht“ für denkbar schlechte Indikatoren zur Messung der Qualität polizeilicher Arbeit (vgl. Dungs a. a. O.). Das nordrhein-westfälische Innenministerium wechselte vor diesem Hintergrund von der sog. Wirkungs-Perspektive (Outcome) hin zu einer Betrachtung der polizeilichen Aktivitäten (Input) und der Ergebnisse (Output). Damit erfolgte eine Abkehr von den – nicht oder nur eingeschränkt steuerbaren – Wirkungskennzahlen hin zu den durch die Behörden tatsächlich zu beeinflussenden Aktivitätskennzahlen. Den Anstoß zu dieser Vorgehensweise lieferte die Bertelsmann Stiftung, die in einem internationalen Vergleich gute Ergebnisse in gesellschaftlich relevanten Sozialbereichen den jeweiligen Aktivitäten gegenüberstellte. Mit anderen Worten: Welcher Akteur hat gute Ergebnisse, und welche Aktivitäten hatte er unternommen? Dabei wurde erst gar nicht versucht, eine lineare Beziehung herzustellen, sondern gefragt: „Was haben die Erfolgreichen getan?“ In die gleiche Richtung waren Peters und Waterman (1988, In search for excellence, deutsch: Auf der Suche nach Spitzenleistungen) gegangen, in dem sie die Erfolgsfaktoren „bestgeführter“ USUnternehmen untersuchten. Der Spiegel kommentierte: „überraschend simpel“ (DER SPIEGEL 51/83). Von diesen Kerngedanken, ein möglichst einfaches und zugleich in der Führung und Mitarbeiterschaft akzeptiertes Steuerungssystem zu schaffen, ließ sich das Innenministerium fortan leiten. In Expertentagungen mit Führungs- und Fachverantwortlichen wurden die entscheidenden „generellen Erfolgsfaktoren und erfolgsbestimmende Handlungsfelder für die Kernbereiche“ polizeilicher Arbeit identifiziert und beschrieben. Ihnen wurden wenige, überwiegend in DV-Systemen bereits vorhandene, Kennzahlen zugeordnet. Als Erfolgsfaktoren im Bereich Einsatzbewältigung/Gefahrenabwehr wurden • die zeitgerechte Reaktion der Polizei auf außenveranlasste Einsätze, • die Erreichbarkeit und Ansprechbarkeit für die Bürgerinnen und Bürger sowie • die gezielte Präsenz an Brennpunkten und in Angsträumen definiert. Für die Verkehrsunfallbekämpfung wurden • die Konzentration auf die Bekämpfung der Ursachen von Verkehrsunfällen mit Personenschaden (insbesondere Geschwindigkeit, Alkohol/Drogen und Gurt), • ein höheres Entdeckungsrisiko und konsequenteres Einschreiten bei Verkehrsverstößen sowie • die qualifizierte Aufnahme und Bearbeitung von Verkehrsunfällen „Flucht mit Personenschaden“

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als erfolgsentscheidend festgelegt. In der Kriminalitätsbekämpfung wurden folgende Erfolgsfaktoren bestimmt: • Verbesserung der Bekämpfung von Intensivtätern • Verbesserung der Relation der Anzahl von Tataufklärungen zur Anzahl ermittelter Tatverdächtiger • Ausschöpfen der Möglichkeiten der erkennungsdienstlichen Behandlung für die Zwecke des Erkennungsdienstes • Ausschöpfen der Möglichkeiten der DNA-Analyse in Anwendungsfällen des § 81 g StPO unter Berücksichtigung der rechtlichen Zulässigkeit der Einwilligungslösung • Ausschöpfen der Möglichkeiten der Spurensuche und -sicherung • Ausschöpfen der Möglichkeiten der Sachfahndung Als sonstige „generelle Erfolgsfaktoren“ wurden u. a. die Einarbeitung neuer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Kriminalkommissariaten und eine konsequente Kon­trolle der Qualität der Arbeitsergebnisse der Standards/Zielvorgaben/Zielvereinbarungen (Erstellung und Erarbeitung von Ermittlungsvorgängen) durch die Führungskräfte, insbesondere die Kommissariatsleiter identifiziert. Die Erfolgsfaktoren zeichnen sich dadurch aus, dass sie für die Beschäftigten greifbar und nachvollziehbar sind und das „tägliche Handwerk“ abbilden. Zudem konnte die Kennzahlenflut der produktorientierten Steuerung von 1605 auf 271 Kennzahlen verringert werden. Mit Erlass vom 30.09.2005 wurde das neue Verfahren eingeführt, ergänzt durch Fachstrategien in den Bereichen Einsatzbewältigung/Gefahrenabwehr, Kriminalitätskontrolle und Verkehrsunfallbekämpfung. Die Fachstrategien beschreiben die Erfolgsfaktoren, deren Messbarkeit (Maßstäbe) und die anzustrebenden Ergebnisse näher. Im Mittelpunkt des neuen Verfahrens stehen sowohl für die Kreispolizeibehörden als auch für die Aufsichtsbehörden die behördenspezifischen Sicherheitsprogramme. Der Entwicklung der Programme ist eine detaillierte Analyse der Sicherheitslage in den Feldern Gefahrenabwehr/Einsatzbewältigung, Verkehrsunfallbekämpfung und Kriminalitätsbekämpfung vorgeschaltet, in der auch landeszentrale Vorgaben zu berücksichtigen sind. Das Sicherheitsprogramm beinhaltet die Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Sicherheitsanalyse und Aussagen zu Leitlinien, strategischen Zielsetzungen, Erfolgsfaktoren und erfolgsbestimmenden Handlungsfeldern sowie zur Ergebnis- und Wirkungsprüfung. Es ist für einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren zu erstellen und lageangepasst fortzuschreiben. Die Erarbeitung der örtlichen Sicherheitsprogramme erfolgte erstmalig zum 31.12.2005. Das Erreichen bzw. Nichterreichen der angestrebten Ergebnisse, die Bewertung der Aktivitäten sowie die Beschreibung der Konsequenzen wurden in einer jährlichen Sicherheitsbilanz (erstmalig zum 15.03.2007) abgebildet. Die Ergebnisse werden von den Bezirksregierungen (nach der Auflösung der „Polizeidezernate“ nunmehr durch das Landeskriminalamt und das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste; „Gesetz zur

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Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften über die Organisation der Polizei“, Landtag NRW, Drucksache 14/929) und vom Innenministerium bewertet. In Dialogveranstaltungen mit den Behörden werden positive und optimierbare Ergebnisse erörtert und Vereinbarungen getroffen bzw. Vorgaben erteilt. Die Erfahrungen mit dem neuen Verfahren waren überaus positiv. Die weitere Entwicklung wurde kontinuierlich ausgewertet und floss in landesweite Fortbildungsmaßnahmen ein. Bestätigt wurde der „neue Weg“ auch durch wissenschaftliche Untersuchungen. Weibler (2006, S. 145) empfahl beispielsweise sich zur Bestimmung und langfristigen Sicherung der hohen Leistungsfähigkeit der Behörden, auf einige wenige Erfolgsindikatoren, die durch die Behörden mehr oder minder eindeutig beeinflusst werden können, unter Berücksichtigung zentraler Parameter zu verständigen und im Innenministerium jährliche Leistungsbilanzen (…) zu erstellen.

36.5 Die Modifizierung der Systematik – Sicherheitsprogramm (neu) Nach nahezu zehn Jahren der Anwendung hatten sich in den Behörden Eigenentwicklungen etabliert. Zudem gab es Hinweise aus Fortbildungsveranstaltungen und der Evaluation des Landescontrollings, dass das Verfahren in Teilbereichen noch als zu kompliziert empfunden wurde. Zur Vereinfachung und „Stärkung eines einheitlichen methodischen Vorgehens der KPB“ (Kreispolizeibehörden) wurde unter Beteiligung der Polizeibehörden eine neue Struktur des Sicherheitsprogramms entwickelt.

36.5.1 Sicherheitsanalyse Die Basis des behördenspezifischen Sicherheitsprogramms bildet die Sicherheitsanalyse. Auch hier hat das Innenministerium die Struktur vorgegeben, welche die Kreispolizeibehörden mit • den kommunalen Strukturdaten der Bevölkerung (Einwohner, Einwohnerdichte, Ausländeranteil, Alter, Geburten- und Sterbedaten, Zu- und Abwanderungen) sowie Sozialdaten (Arbeitslosigkeit) usw. • den behördlichen Strukturdaten zu Beschäftigten (u. a. Personalstärke, Vollzugs-/ Verwaltungsbeamte/Tarifbeschäftigte), Organisation, Haushalt, Technik usw. füllen. Diese Daten sind zu bewerten und auf Handlungsbedarf zu prüfen.

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Im Anschluss an die Erhebung und Bewertung der Strukturdaten wird die Sicherheitslage, gegliedert nach den operativen Handlungsfeldern „Gefahrenabwehr/Einsatz“, „Kriminalität“ und „Verkehr“, anhand festgelegter Kriterien analysiert. Für den Bereich „Gefahrenabwehr/Einsatz“ z. B. sind dies u. a. • gefährdete Personen und Objekte • Einsatzbewältigung im „täglichen Dienst“ (Streifendienst, Bezirksdienst) • Einsatzbewältigung aus besonderem Anlass (Veranstaltungen, Versammlungen) Für die drei operativen Handlungsfelder werden nach der Analyse der spezifischen Lage folgende Aspekte bearbeitet: • Herausforderungen/künftige Entwicklung (Trends) • Bindungen/Vorgaben (z. B. landeszentrale Projekte wie „Crash-Course“, ein Programm zur Verkehrserziehung Jugendlicher, in dem junge Unfallopfer, Ärzte, Seelsorger, Feuerwehr- und Polizeibeamte von tatsächlichen Unfällen berichten; „Riegel-Vor“, ein Programm zur Stärkung des Selbstschutzes vor Wohnungseinbruch; Blitzmarathon, ein mittlerweile europaweites Polizeiprojekt zur Geschwindigkeitskontrolle verbunden mit Öffentlichkeitsarbeit, die auf die Gefahren zu hoher Geschwindigkeit hinweist) • Problembereiche/Verbesserungspotenziale • Handlungsbedarf Mit Abschluss steht eine umfassende Analyse der aktuellen Situation der Behörde und des Umfeldes, in dem sie agiert.

36.5.2 Einleitung/Strategische Ziele Nach einem (optionalen) Vorwort der Behördenleitung und (oder) Grundaussagen von strategischer Relevanz wie „Vision“, „Leitbild“ oder „Leitsätze“ erfolgt die Darstellung der strategischen Ziele der Behörde. Daran schließen sich die wesentlichen Schwerpunkte in den Bereichen Gefahrenabwehr und Einsatz, Kriminalitätsbekämpfung und Verkehrsunfallbekämpfung an. Darin sind die Erkenntnisse der Sicherheitsanalyse, die Folgerungen aus der Bilanz des Vorjahres sowie absehbare Entwicklungen mit Einfluss auf die Sicherheitslage zu beschreiben.

36.5.3 Planung, Umsetzung, Bilanzierung In diesem Abschnitt werden die Ziele der Behörde (strategische Gesamtziele und spezifische Bereichsziele) jeweils getrennt für jedes Ziel nach folgender Struktur dargestellt:

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• Ziel • Zielwert(e) • Ausgangssituation • Strategische Ansätze • Aktivitäten/Verantwortlichkeiten • Bilanzierung mit Bewertung, Anpassung und weiterer Vorgehensweise Im Gegensatz für die Zeit vor der Modifizierung sind Sicherheitsprogramm und Sicherheitsbilanz in einem Dokument zusammengeführt. Dabei werden die behördenstrategischen Ziele weiterhin für mehrere Jahre aufgestellt und verfolgt. Die Bilanzierung (Zielerreichung) erfolgt jährlich.

36.5.4 Konzeptionen der Kreispolizeibehörde Die Behörden können diesen Teil mit Anlagen, zum Beispiel bestehenden Konzeptionen, füllen, die nur nach Weisung der Aufsichtsbehörden vorzulegen sind. Sicherheitsprogramme dienen der Dokumentation der behördenspezifischen Sicherheitskonzeption für den Zuständigkeitsbereich. Nicht alle Informationen sind für die Öffentlichkeit bestimmt und unterliegen daher der besonderen Geheimhaltung. So sollen etwa besondere Konzepte oder Maßnahmen zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität oder des Terrorismus nicht bekannt werden, um den Einsatz und der Erfolg der Polizeikräfte nicht zu gefährden. Solche dann als Verschlusssache eingestufte Dokumente werden im Abschnitt „Verschlusssachen“ abgelegt.

36.5.5 Direktion Zentrale Aufgaben Der Erfolg strategischer Ziele, Konzepte und Maßnahmen hängt nicht allein von den Prozessen und Bedingungen der operativen Bereiche ab, sondern wird maßgeblich auch von Grundentscheidungen der Verwaltung (in NRW „Direktion Zentrale Aufgaben“) beeinflusst. Nur wenn deren Analyse, Teilstrategien und Maßnahmen in Verbindung mit den operativen Bereichen gebracht werden, kann eine ganzheitliche Behördenstrategie entstehen. Daher wurde ab 2016 auch die Direktion „Zentrale Aufgaben“ in das Sicherheitsprogramm aufgenommen, in dem beispielsweise die Personalstruktur eingehend analysiert wird und entsprechende Konzepte (z. B. Personalentwicklung) daraus abgeleitet werden. Die Struktur des Sicherheitsprogramms und den Prozess der Erstellung zeigt Abb. 36.1.

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Sicherheitsanalyse

Strategieformulierung

Vorwort / Grundaussagen

Sicherheitslage / Strategische Ziele

Strategieplanung und Strategieumsetzung

Behördenstrategisches Ziel Fachthemen

Fachstrategien Einsatz/ Gefahrenabwehr

Kriminalität

Verkehr

Zentrale Aufgaben

Ausgangssituation, Ziele, Zielausmaße, Strategische Ansätze, Verantwortlichkeiten

Strategiebilanz

ggf. besondere Konzeptionen Vs-NfD1

Bewertung

Anpassung

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Abb. 36.1  Sicherheitsprogramm. (Eigene Darstellung)

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36.6 Landes- und Fachcontrolling Die von CDU und FDP geführte Landesregierung hatte entschieden, die Polizei von Verwaltungsaufgaben zu entlasten und einen „schlankeren“, zweistufigen Behördenaufbau zu bilden, in dem die bis dahin in den fünf Bezirksregierungen vorhandenen Polizeidezernate 25 und 26 aufgelöst wurden. Gleichzeitig sollte die Anzahl der 50 Kreispolizeibehörden verringert werden. Dies scheiterte allerdings schon innerhalb der Koalition, da die CDU die Auflösung der sog. Landratsbehörden ablehnte (gemeint ist, dass die Landräte ihre Funktion als Polizeibehördenleiter verlieren und die Polizei einem Polizeipräsidium zugeordnet wird). Somit blieb dem FDP-Innenminister nur die Möglichkeit, kleinere Polizeipräsidien aufzulösen und diese größeren Präsidien zuzuordnen. Dies geschah (regelmäßig mit der Zur-Ruhe-Setzung des Behördenleiters) mit der Auflösung der Polizeipräsidien Mülheim, Leverkusen und Wasserschutzpolizei. Damit blieb es allerdings bei einer Behördenanzahl von 47 Kreispolizeibehörden, die nicht unmittelbar aus dem Ministerium gesteuert werden konnten. Vor diesem Hintergrund wurden dem Landeskriminalamt (LKA) und dem Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste (LZPD) „aufsichtsunterstützende“ Aufgaben und Kompetenzen übertragen. Beim LZPD wurde ein Dezernat eingerichtet, das unter anderem für das landesweite Controlling zuständig ist und u. a. die Aufgabe erhielt, die Sicherheitsprogramme der 47 Kreispolizeibehörden zu prüfen und dem Ministerium zu berichten. Das LZPD entwickelte dazu ein eine Seite umfassendes Controllingraster, in das jeweils die Behördenergebnisse eingetragen werden. Dieses Raster liefert den aktuellen Ergebnisstand der Behörde und bildet den Mehrjahresvergleich ab. Eine „Rangfolge“ stellt die Beziehung zu Behörden mit vergleichbarer Struktur, vergleichbaren Aufgaben sowie vergleichbarer Personal- und Mittelausstattung her. Mit einer Abbildung in Form von Ampelsymbolen können Verbesserungen und Verschlechterungen unmittelbar erkannt werden.

36.7 Fazit Programme der Landesverwaltung zur Verwaltungsmodernisierung weisen einen hohen Deckungsgrad mit der Führung und Steuerung der Polizei auf. Bei Instrumenten, Verfahren und Werkzeugen wird stärker als bisher auf Standards in der Landesverwaltung zurückgegriffen – Sonderentwicklungen der Polizei erfolgen nur dort, wo dies aus fachlichen Gesichtspunkten unumgänglich ist. Die strategische Ausrichtung und Planung der Kreispolizeibehörden liegt in der Verantwortung der Polizeibehörden vor Ort. Sicherheitsprogramme und -analysen sind mittlerweile ein bewährter und akzeptierter Rahmen dafür und schaffen Transparenz zu Problemlagen und angestrebten Lösungen. Die Polizeibehörden vergleichen ihre Ergebnisse mit denen strukturähnlicher

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Behörden. Dieses Benchmarking (Wehe 1998) ermöglicht, eigene Erfahrungen zu erweitern und im Sinne einer lernenden Organisation die Leistungsfähigkeit der Polizei weiter zu verbessern.

Literatur Christe-Zeyse J (2003) Zu Ende reformiert? Verwaltungsreform und die Motivation an der Basis. Poliz Wiss 2003(2):39 Dungs I. (2016) Evaluation in der Polizei – Lästiges Übel oder bedeutsamer Beitrag zur Qualitätssicherung polizeilicher Intervention? Holtkamp L (2008) Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells. dms – der moderne staat 2008(2):423–446 Innenministerium NRW (Hrsg) (2006) Grundsätze der Polizeiarbeit. Streife 4 Jacobs G, Runde B, Seeberg I, Christe-Zeyse J, Barthel C (2004) Ziel erreichen ist nicht gut genug – Worin unterscheiden sich erfolgreiche von weniger erfolgreichen Projekten? – Ein Forschungsbericht. Poliz Wiss 2004(2):34 Jacobs G, Keegan A, Christe-Zeyse J, Seeberg I, Runde B (2006) The fatal smirk. Insider accounts of organizational change processes in a police organization. J Organ Change Manag 2006(2):173–191 Karst K (1998) Strategisches Management. Cornelsen Girardet, Berlin Koalitionsvereinbarung CDU-FDP zur Bildung einer neuen Landesregierung in NRW vom 20.06.2005 Lange H-J, Schenck J-C (2004a) Polizei im kooperativen Staat. Springer VS, Wiesbaden Lange H-J, Schenck J-C (2004b) Verwaltungsreform als Polizeipolitik. Schriftenreihe der Polizeiführungsakademie, 2/2004. DHPol, Münster Promberger K, Koler D, Koschar D (2005) Leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung in der Polizei: Grundlagen und internationale Fallstudien. Berlin Ritsert R (2005) Zum Beitrag der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre in der Polizei – Entwicklungslinien und Perspektiven. Poliz Wiss 2005(2):40–51 Robbins SP, Coulter M, Fischer I (2014) Management. Hallbergmoos Ungericht B (2012) Strategiebewusstes Management. Pearson, München Wehe D (1998) Benchmarking: Eine betriebswirtschaftliche Managementmethode, auch für die Polizei? Polizei 1998(1) Weibler J (2006) Andere Führungsstrukturen in Polizeipräsidien/Wissenschaftliches Evaluationsgutachten zum Modellversuch der Polizeipräsidien Aachen und Köln. https://www.landtag.nrw. de/portal/WWW/…/Dokument?Id=MMV14/340. Zugegriffen: 5. Nov. 2009

Über den Autor Dieter Wehe  (Jg. 1953) begann seinen Dienst als Streifenbeamter bei der Polizei Nordrhein-Westfalen. Nach verschiedenen Stabs- und Führungsfunktionen studierte er an der Polizei-Führungsakademie, heute Deutsche Hochschule der Polizei, in Münster-Hiltrup. Anschließend übernahm er verschiedene Führungsfunktionen im höheren Dienst und leitete mehrere Polizeidienststellen bis zur Größenordnung von 300 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Zahlreiche polizeiliche Einsatzlagen anlässlich von Geiselnahmen, Entführungen und Großdemonstrationen führte er als

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Einsatzleiter oder Leiter des Stabes. Besondere Stationen waren die Unterstützung des Landes Brandenburg beim Polizeiaufbau und eine halbjährige Wirtschaftshospitation bei der Unternehmensberatung Kienbaum und Partner. Von 1996 bis 2002, unterbrochen durch eine einjährige Tätigkeit als Einsatzreferent im Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, leitete Dieter Wehe den Fachbereich Führung, Organisation und Wirtschaftswissenschaften an der Polizei-Führungsakademie. 2002 wurde ihm das Amt des Inspekteurs der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen übertragen, das er bis zu seiner Pensionierung 2015 wahrnahm. In dieser Funktion war er zugleich ordentliches Mitglied im Kuratorium der Deutschen Hochschule der Polizei sowie des Arbeitskreises der Inspekteure (UA FEK – Unterausschuss Führung, Einsatz und Kriminalitätsangelegenheiten). Dieter Wehe ist Mitglied des Advisory Boards der Rotterdam School of Management sowie des Centers of Excellence for Public Safety Management (CESAM). Er leitet die Bund-LänderArbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen und wurde mehrfach als Experte des Deutschen Bundestages sowie verschiedener Landtage berufen. Dieter Wehe veröffentlichte zahlreiche Beiträge für polizeiliche Fachzeitschriften und -bücher. 2015 verlieh ihm der Bundespräsident der Bundesrepublik das Bundesverdienstkreuz am Bande.

Die Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen – Neue Wege aus der Ökonomisierungsklemme

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Lars Wistuba, Stefan Thode und Yvonne Balzer

Zusammenfassung

Nach langjähriger Fokussierung auf Kennzahlen geht die Polizei Niedersachsen mit ihrer Strategie 2020 neue Wege. Erstmals erfolgt die Strategieentwicklung mit breiter Beteiligung der Mitarbeitenden und externer Beratung in einem nach wissenschaftlichen Standards angelegten Prozess. Das Ziel ist, die Polizei Niedersachsen frühzeitig für die Herausforderungen der Zukunft aufzustellen. Die Strategie wird damit zum umfassenden Instrument der Organisationsentwicklung. Neben Innovationen in den Zielfeldern Sicherheit, Technologie und Finanzen liegt ein besonderer Schwerpunkt in der Arbeitswelt. Offenheit, Transparenz, Beteiligung und Diskurs als Wesensmerkmale der Strategie 2020 sollen insgesamt in der Organisationskultur gestärkt werden. Der Beitrag führt Reflexionen der Prozessleitung und der externen Beratung zusammen.

L. Wistuba (*)  Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport, Abteilung 2, Landespolizeipräsidium, Referat 21 – Strategie, Hannover, Deutschland E-Mail: [email protected] S. Thode  Thode Consulting, Hamburg, Deutschland E-Mail: [email protected] Y. Balzer  Kienbaum Management Consultants GmbH, Düsseldorf, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_37

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Inhaltsverzeichnis 37.1 In der Ökonomisierungsklemme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 836 37.2 Wesentliche Rollenträger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 839 37.3 Strategieverständnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 840 37.3.1 Strategieverständnis in der Managementlehre und -praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . 841 37.3.2 Strategieverständnis bei der Polizei Niedersachsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843 37.4 Entwicklung der Strategie 2020. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 845 37.4.1 Grundlegende Strukturen und Bedingungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 845 37.4.2 Der Prozess im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 847 37.5 Methoden und Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 852 37.5.1 Strategische Analyse: SWOT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 853 37.5.2 Flankierendes Change Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 856 37.6 Gestalt und Inhalte der Strategie 2020. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 857 37.7 Fazit und Kritik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 861 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 863 Über die Autoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 864

37.1 In der Ökonomisierungsklemme Mit Beginn der 1990er-Jahre wurden im öffentlichen Sektor große Anstrengungen unternommen, um privatwirtschaftliche Managementansätze zu adaptieren. Ausgangspunkt war das in Großbritannien entwickelte New Public Management (NPM), das in Deutschland als Neues Steuerungsmodell (NSM) Eingang in Theorie und Praxis der öffentlichen Verwaltung fand (vgl. u. a. KGSt 1993; Ritsert 2005; Promberger et al. 2013). Die Polizei Niedersachsen schloss sich diesem Steuerungsmodell an und führte ein Wirkungsorientiertes Polizeimanagement (WPM) ein. Das Ziel dieser Ansätze war es, die Effizienz der Aufgabenerfüllung zu erhöhen. Es wurden vorrangig Ressourcen- und Organisations-, weniger Strategiefragen gestellt. Insofern erfolgte zunächst eine „Konzentration auf das Messbare“ (Schedler und Siegel 2004, S. 25). Dies führte in erster Linie dazu, dass die Controlling-Funktion angepasst und in deren Folge (meist quantitative) Kosten-, Leistungs- und Wirkungskennzahlen erhoben wurden. Als Leitsatz galt das von Kaplan und Norton (1996, S. 21) verbreitete Credo: If you can’t measure it, you can’t manage it.

Die Polizei Niedersachsen stand folglich unter dem Druck, ihr Handeln als staatliche Exekutive an der ökonomischen Handlungslogik der Privatwirtschaft auszurichten, oder kurz gesagt unter Ökonomisierungsdruck. Dieser Druck wurde zum Teil von außen ausgeübt, insbesondere durch das Finanzministerium mit seinem Konzept Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft Niedersachsen (LoHN). Hier wurde und wird noch als Voraussetzung für eine Budgetierung die Einführung „privatwirtschaftlich erprobte(r) Steuerungsinstrumente“ (Niedersächsisches Finanzministerium 2016) gefordert. Hierzu gehören Zielvereinbarungen sowie eine Kosten-Leistungsrechnung (KLR). Zum

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anderen Teil entstand der Druck innerhalb der Polizei, wo überzeugte Entscheidungsträger auf der Suche nach eindeutigen, nachvollziehbaren und kontrollierbaren Steuerungsprozessen weitere Instrumente, insbesondere die Balanced Scorecard und andere Scoreboards betrieben. Mögen diese Steuerungsinstrumente auch „privatwirtschaftlich erprobt“ sein, so führte ihre Anwendung innerhalb der deutlich anderen Logik der Polizei doch zu Dysfunktionalitäten, die über die Zeit immer deutlicher spürbar wurden: • Steuerungsillusionen, also Fehlannahmen des Managements zu Wirkungszusammenhängen und folglich der Effektivität von Entscheidungen. Beispiel: Wesentliche Wirkungskennzahlen wurden aus der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) abgeleitet. Die Aufklärungsquote sollte Maßstab der Verfolgung, die Fallzahlen Maßstab der Verhütung von Straftaten sein und so weiter. Das ist an sich schon fraglich und seit langem Gegenstand der wissenschaftlichen Diskussion (vgl. Wistuba 2014, S. 14 ff.). Entwickelte sich nun eine Kennzahl im Vergleich zum Vorjahr ungünstig, sank also etwa die Aufklärungsquote oder stiegen die Fallzahlen, schlugen die Scoreboards Alarm und es wurden Gegenmaßnahmen eingeleitet. Und tatsächlich stellte man im nächsten Jahr nicht selten fest, dass sich der Wert der Kennzahl wieder verbessert hatte. In solchen Kennzahlenentwicklungen die Wirksamkeit der eigenen Maßnahmen, mithin erfolgreiche Steuerung zu erkennen, ist eine verbreitete Illusion. In vielen Fällen handelt es sich um einen rein statistischen Regressionseffekt: Zeitreihen entwickeln sich häufig unstetig, d. h. auf Werte, die im Vergleich zum langjährigen Mittelwert hoch oder niedrig sind, folgen wahrscheinlich nicht noch höhere oder niedrigere Werte, sondern solche, die wieder näher am langjährigen Mittelwert sind (vgl. Diekmann 2012, S. 360 f.). Durch diese Regression zur Mitte nehmen bedrohlich hohe Fallzahlen von alleine wieder ab und beschämend niedrige Aufklärungsquoten ganz ohne zusätzliche Anstrengung wieder zu. Ob dem entgegen Interventionen wirksam sind, müsste im langjährigen Vergleich festgestellt werden. Oder präziser: Anhand von Trendregressionen auf Basis ausreichender Messzeitpunkte vor und nach der Intervention (vgl. Diekmann 2012). • Multi-Tasking-Probleme (vgl. Holmström und Milgrom 1991; Frost und Brockmann 2014), hier im Sinne einer Überfokussierung unwichtigerer Aufgaben zulasten wichtigerer. Beispiel: Massendelikte, wie Fahrraddiebstahl, sind in ihrem Auftreten und ihrer polizeilichen Bearbeitung einfacher anhand quantitativer Kennzahlen zu beurteilen als seltene Kapitalverbrechen, wie Mord. Außerdem ist ein geklärter Fahrraddiebstahl für die Aufklärungsquote genauso viel wert wie ein geklärter Mord. Die Steuerung mit Scoreboards führte in der Folge zu einer verstärkten Befassung mit Massendelikten, mit denen man „Quote machen“ konnte. Das steht der konstitutionellen Logik der Polizei insofern besonders entgegen, als dass die Strafprozessordnung umgekehrt die schweren Delikte mit einem breiteren Spektrum an Ermittlungsmaßnahmen belegt. • Perverse Lerneffekte (vgl. Kapeller 2010; Frost und Brockmann 2014), also das Erlernen und Anwenden von Strategien zur Befriedigung des Controllings zu Ungunsten des eigentlichen Auftrages. Beispiel: Einem ermittelten Serientäter dürfen

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aus kriminalistischer Sicht bislang unaufgeklärte Taten, die „ins Muster passen“ nicht leichtfertig zugeschrieben werden. Abgesehen von dem Risiko eines ungerechtfertigt höheren Strafmaßes, würde durch eine falsche Zuordnung auch die wirkliche Aufklärung des Falles zu einem späteren Zeitpunkt wesentlich erschwert. Stehen die Ermittler aber unter dem Druck, eine höhere Aufklärungsquote erreichen zu müssen, ist die Versuchung groß, solche Täter-Tat-Zusammenhänge leichtfertiger herzustellen. • Ritualisierung, die zunehmende Aushöhlung von Inhalten bis zur bloßen Aufrechterhaltung der äußeren Form, ging mit den vorgenannten Dysfunktionalitäten und wachsenden Zweifeln am Steuerungssystem einher. Beispiel: Führungskräfte reduzierten ihren Arbeitsaufwand für Controlling-Besprechungen bis auf das Mindestmaß, das zur Einhaltung der formalen Anforderungen nötig war. (Pseudo-)Entwicklungen der Kennzahlen wurden nicht mehr durchdacht, sondern mit möglichst unangreifbaren und wiederkehrenden Begründungen belegt, die möglichst keine Aufwände auslösten. Derart ritualisiertes Verhalten ist bei genauer Betrachtung allerdings nicht per se dysfunktional. In einem schieflagigen Steuerungssystem kann Ritualisierung sogar umgekehrt dysfunktionale Effekte eindämmen. Sie kann als Wirkung einer gewissen Selbstheilungskraft der Organisation gegen entfremdende Einflüsse gesehen werden. • Kontraproduktive Konkurrenz um die besten Kennzahlen stand der tradierten Kultur der polizeilichen Zusammenarbeit entgegen (vgl. hierzu Curtis 2013). Beispiel: Wo erfolgreiche, neue Methoden zur Aufklärung von Straftaten üblicherweise innerhalb der Polizei schnell weitergegeben werden, stellte sich angesichts des Rankings von Dienststellen nach ihrer Aufklärungsquote die Frage, ob damit nicht ein Wettbewerbsvorteil verschenkt würde. Diese Dysfunktionalitäten lösten Gedanken und Gefühle der Entfremdung innerhalb der Organisation aus. Die betriebswirtschaftliche Über- und Fehlsteuerung drohte die traditionell starke Organisationskultur zu schwächen. „Das ist nicht mehr meine Polizei“, war ein verbreiteter Kommentar. Der langjährige Anwendungsversuch betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente führte letztlich zur Steuerungsfrustration. Von diesem Ökonomisierungsfrust ungerührt, blieb der Ökonomisierungsdruck jedoch bestehen. Die Polizei Niedersachsen befand sich somit in einer Klemme: der Ökonomisierungsklemme (vgl. Abb. 37.1). Es zeigte sich zudem, dass strategische Herausforderungen, mit denen die Polizei und andere Organisationen im Public Service zunehmend konfrontiert werden, so nicht bewältigt werden konnten. Die eingesetzten Steuerungsinstrumente waren auf die gegenwärtige Innensicht fokussiert: Welche Aufgaben können wir schneller, besser oder günstiger erfüllen? Die strategische Frage, wie die Aufgaben sich zukünftig aufgrund gesellschaftlicher und technologischer Entwicklungen verändern, wurde nicht systematisch gestellt. Sowohl Organisations- als auch Strategieentwicklung sind in PublicServices-Organisationen jedoch im Laufe der letzten Jahre bedeutender geworden. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Die zunehmende Dynamik und Komplexität der Umwelt, der sich privatwirtschaftliche Unternehmen schon seit einiger Zeit stellen

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3HUYHUVH/HUQHIIHNWH 5LWXDOLVLHUXQJ .RQWUDSURGXNWLYH.RQNXUUHQ] (QWIUHPGXQJ Abb. 37.1  Ökonomisierungsklemme

müssen, haben auch den öffentlichen Sektor erreicht. Hierbei stehen an erster Stelle allgemeine Megatrends, wie demografischer Wandel, Wertewandel und Digitalisierung, sowie behördenspezifische Einflussfaktoren (für die Polizei z. B. moderne Kriminalitätsformen wie Cybercrime). Hinzu kommt für den öffentlichen Sektor, dass sogenannte Kernaufgaben vom Gesetzgeber vorgegeben, Finanzmittel per se jedoch begrenzt sind, kann er sich doch – anders als privatwirtschaftliche Unternehmen – nicht eigenständig am Kapitalmarkt finanzieren. Durch die seit 2009 im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse ist der Handlungsdruck zusätzlich gestiegen. In diesem Spannungsfeld muss sich auch die Polizei Niedersachsen bewegen.

37.2 Wesentliche Rollenträger Über die vergangenen Jahre wurde sowohl auf der Führungs- als auch auf der operativen Ebene der Polizei Niedersachsen das Bewusstsein geschärft, sich umfassend wandeln zu müssen, um den vom Gesetzgeber übertragenen Aufgaben auch zukünftig gerecht werden zu können und das hohe Ansehen und Vertrauen, das ihr von weiten Teilen der Bevölkerung entgegengebracht wird (vgl. LKA NI 2013; GfK Verein 2015), aufrechtzuerhalten. Es entstand gleichsam eine „innere Bereitschaft“ (Capgemini 2012, S. 19) und der von Kotter (1996, S. 35 ff.) beschriebene „Sense of Urgency“. Neben diesem psychologischen Effekt nennt die Literatur zu Change Management und Organisationsentwicklung weitere Faktoren, die den Erfolg von Veränderungsvorhaben maßgeblich beeinflussen. Kotter selbst beschreibt in „Leading Change“,

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mehr praxeologisch denn wissenschaftlich fundiert, einen weiteren Erfolgsfaktor, der zu Beginn eines Wandels erfüllt sein muss: die Guiding Coalition. Andere Quellen bestätigen die Relevanz dieses Erfolgsfaktors (vgl. Capgemini 2012; IBM 2014). In der Literatur wird zudem darauf hingewiesen, dass erfolgreiche Veränderungsvorhaben spezifische Rollenträger (Sponsor, Projekt Manager, Fachexperten etc.) erfordern (vgl. u. a. Niermeyer und Postall 2013, S. 95 ff.; IBM 2014, S. 4). Bei der Polizei Niedersachsen fanden sich frühzeitig Funktionsträger zusammen und verständigten sich auf eine Erfolg versprechende Rollenverteilung. Initiatoren des Wandels waren die Leiter der obersten Dienstbehörde der Polizei Niedersachsen, des Landespolizeipräsidiums im Innenministerium: der Landespolizeipräsident (LPP) als höchster politischer Beamter und der Landespolizeidirektor (LPD) als höchster Vollzugsbeamter. Sie verstanden es, weitere Funktionsträger des Landespolizeipräsidiums mit Macht, Einfluss, Ansehen, Expertise und/oder Kreativität zu überzeugen und zu gewinnen. Damit verfügte das Vorhaben gleich zu Beginn über starke und kooperierende Sponsoren. Weitere Rollenträger kamen in der Folgezeit hinzu: Zum Projekt Manager wurde ein Referent des Landespolizeipräsidiums, dem die Innensicht der Polizei Niedersachsen vertraut war und der zugleich über das für einen derartigen Prozess notwendige organisationswissenschaftliche Wissen sowie über Projekt- und Moderationserfahrung verfügte. Während des gesamten Strategieentwicklungsprozesses wurde er von zwei externen Coaches begleitet, die Sparringspartner, Ideen- sowie Feedbackgeber bei verschiedenen fachlichen und methodischen Fragestellungen waren (v. a. Methoden der Strategieentwicklung und -umsetzung, Konzeption des Change Managements, Expertise zu Umwelttrends, Co-Moderation in Workshops). Bei Spezialthemen (u. a. Impulsvorträge zu Beginn des Prozesses, Evaluation des Strategieentwurfs) wurden punktuell Wissenschaftler hinzugezogen. Für den Erfolg des gesamten Vorhabens war es äußerst hilfreich, dass zwischen allen Beteiligten – internen wie externen – sehr schnell ein von Offenheit, Vertrauen und Respekt geprägtes Klima entstand, in dem jeder Wissen und Erfahrung bestmöglich einbringen konnte. Viele weitere Mitarbeitende und Führungskräfte der gesamten Polizei Niedersachsen wurden auf verschiedenen Wegen in die Entwicklung der Strategie 2020 einbezogen. Ein weiterer, empirisch belegter Erfolgsfaktor des organisationalen Wandels wurde auf diese Weise gesichert: die Partizipation (vgl. u. a. Coch und French 1948; Picot et al. 1996). Eine aus dem Innenministerium vorgegebene Strategie sollte der Vergangenheit angehören.

37.3 Strategieverständnis Bestand zu Beginn des Strategieentwicklungsprozesses auch ein Konsens über die Notwendigkeit des Wandels, so gab es unter den Akteuren dennoch kein einheitliches Verständnis darüber, was eine Strategie ist und was sie beinhalten sollte. Der Grund hierfür war, dass in der Vergangenheit nur wenige polizeiliche Verantwortungsträger in Strategieentwicklungsprozesse eingebunden worden waren. Somit galt es, zunächst ein einheitliches Strategieverständnis zu entwickeln.

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37.3.1 Strategieverständnis in der Managementlehre und -praxis Es gibt eine unüberschaubare Anzahl von Definitionen von Strategie bzw. Strategischem Management. Dies gilt auch für den Bereich des Managements, wenngleich der Strategiebegriff dort erst in den 1960er-Jahren Eingang fand (für einen historischen Überblick vgl. Dillerup und Stoi 2013, S. 168 ff. sowie Müller-Stewens und Lechner 2005, S. 8 ff.). Mintzberg et al. (2009) haben die verschiedenen theoretischen Ansätze des Strategischen Managements in zehn Schulen zusammengefasst, die jeweils verschiedene inhaltliche und prozessuale Schwerpunkte setzen. Klassischerweise wird eine Strategie „als ein geplantes Maßnahmenbündel einer Unternehmung zur Erreichung ihrer langfristigen Ziele“ (Welge und Al-Laham 2008, S. 16) verstanden. Strategien dienen damit der Schaffung von Erfolgspotenzialen. Analog verstehen Schedler und Siegel Strategisches Management im Kontext von Verwaltungen als „die erfolgsorientierte Gestaltung der langfristigen Entwicklung von Organisationen“ (Schedler und Siegel 2004, S. 20). In prozessualer Hinsicht dominierte lange Zeit diese sogenannte Planungsschule (vgl. u. a. Andrews 1971; Ansoff 1965; Chandler 1962), nach der eine Strategie in einem klar definierten und rationalen Top-Down-Prozess zu entwickeln sei. Mintzberg verwies schon früh darauf, dass solche intendierten Strategien in komplexen und dynamischen Umwelten empirisch immer seltener nachweisbar seien. Vielmehr seien Strategien immer häufiger emergent, d. h. ohne einen bewussten Gesamtplan nach und nach an verschiedenen Stellen und in verschiedenen Prozessen der Organisation gewachsen (vgl. u. a. Mintzberg 1978, 1988). Emergente, gewachsene Strategien entwickeln sich aus alltäglichen Routineabläufen, Aktivitäten und Prozessen in Organisationen, die zu Entscheidungen führen, welche die langfristige Ausrichtung einer Organisation bestimmen (Johnson et al. 2011, S. 504).

Nach einem neueren Begriffsverständnis sind Strategien vom normativen Rahmen einer Organisation flankiert. Zu diesem normativen Rahmen zählen die (mitunter unbewussten) Werte einer Organisation, die den Kern ihrer Kultur darstellen, sowie die vom Management ggf. definierte Vision und Mission. Der normative Rahmen setzt der Strategieformulierung Grenzen und verhindert somit, dass ein Widerspruch zwischen tatsächlichem und beabsichtigtem Verhalten entsteht, der die Leistungsfähigkeit der Organisation beeinträchtigt. Empirische Studien zeigen zudem, dass Unternehmen, die einen normativen Rahmen besitzen, wirtschaftlich erfolgreicher als der Marktdurchschnitt sind (vgl. u. a. Collins 2001; Collins und Porras 1994). Zwei theoretische Zugänge des strategischen Managements haben sich als besonders dominant und zunächst konfliktär herausgeschält: der durch Porter (1980) und die Industrieökonomie geprägte marktorientierte Ansatz auf der einen sowie der auf Penrose (1959) zurückgehende ressourcenorientierte Ansatz auf der anderen Seite. Beide theoretischen Ansätze betonen, dass Wettbewerbsvorteile geschaffen werden müssen, um dauerhaft erfolgreich sein zu können (vgl. insb. Porter 1980).

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Während nach dem marktorientierten Ansatz Unternehmen aber nur dann erfolgreich sind, wenn sie es verstehen, sich an die Bedingungen des Marktes und der Branche anzupassen (Outside-In-Perspektive), geht der ressourcenorientierte Ansatz hingegen davon aus, dass Unternehmen Wettbewerbsvorteile dadurch erlangen, dass sie im Gegensatz zu ihren Wettbewerbern über besondere Ressourcen, Kompetenzen und Fähigkeiten verfügen (Inside-Out-Perspektive). Der marktorientierte Ansatz verweist damit auf die Bedeutung externer Umweltfaktoren (Chancen und Risiken), der ressourcenorientierte Ansatz auf die Relevanz von Organisationseigenschaften im Vergleich zu Wettbewerbern (relative Stärken und Schwächen). Neuere Ansätze, vor allem die von Kim und Mauborgne (2015) beschriebenen BlueOcean-Strategien sowie das Konzept der Geschäftsmodellinnovation (vgl. z. B. Osterwalder 2004; Osterwalder und Pigneur 2010), überwinden die ursprünglich konfliktäre Beziehung zwischen markt- und ressourcenorientiertem Ansatz und verdeutlichen deren Komplementarität. Demnach verstehen es besonders erfolgreiche Unternehmen, Innovations- und Kundenorientierung zu verbinden und dadurch gänzlich neue Märkte zu schaffen, auf denen sie Wettbewerbskräften weniger ausgesetzt sind. Sowohl in der Wissenschaft als auch in der Praxis des Strategischen Managements finden sich verschiedene Phasenmodelle. Im Strategischen Management werden gemeinhin die folgenden Phasen unterschieden: Strategische Analyse, Strategieformulierung, Strategieimplementierung und Strategiekontrolle bzw. -evaluation (vgl. z. B. Welge und Al-Laham 2008; Johnson et al. 2011). Unterschiede finden sich lediglich in der Zuordnung der Elemente zu den Phasen. In der Regel finden sich in der Strategie die Vision, die Mission, strategische Ziele, ein Steuerungsmodell sowie die Kernkompetenzen bzw. das Serviceportfolio. Die Ablaufund Aufbauorganisation, Architektur und die strategischen Initiativen finden sich bei einem weiteren Verständnis in der Strategieformulierung oder im engeren Sinne in der Phase der Strategieimplementierung. Mitunter wird die Zielplanung der Strategischen Analyse vorangestellt (vgl. z. B. Welge und Al-Laham 2008, S. 186), z. T. wird sie dem normativen Management zugewiesen (vgl. zu dieser Auffassung u. a. Dillerup und Stoi 2013, S. 123) und ist somit langfristiger als die Strategie. Die Literatur zum Change Management verweist zudem darauf, dass jedem Veränderungsprozess eine Initialisierungs- und Vorbereitungsphase vorangeschaltet werden muss. In dieser gilt es, die Organisation gleichsam „aufzutauen“ (Lewin 1963), unter möglichst vielen Akteuren einen Wunsch nach Wandel hervorzurufen, adäquate Rollenträger zu finden und die Organisation als Gesamtheit auf den Wandel vorzubereiten. Auch für öffentliche Organisationen finden sich in der Literatur verschiedene Phasenmodelle (vgl. den Überblick bei Schedler und Siegel 2004, S. 31 ff.), die sich nur in Nuancen unterscheiden. Ein zehnstufiges Phasenmodell stellt bspw. Bryson (1995, S. 22 ff.) vor. Während sich viele der von ihm beschriebenen Stufen unter die genannten Phasen der Analyse, Formulierung und Implementierung subsumieren lassen, verweist er darüber hinaus auf die notwendige Einbindung verschiedener Stakeholder und integriert somit auch Aspekte des Change Managements. Ferner betont er, dass gesetzlich vorgegebene

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Kernaufgaben nicht immer der Mission einer Organisation entsprechen müssen: Während erstere Aufgaben darstellen, die die Organisation qua Gesetz ausführen muss, entspricht letztere dem, was die Organisationsmitglieder tatsächlich anstreben.

37.3.2 Strategieverständnis bei der Polizei Niedersachsen Da die Polizei hoheitliche Aufgaben zu erfüllen hat, steht sie – wie andere öffentliche Institutionen (z. B. Finanzämter, Bundeswehr) auch und anders als privatwirtschaftliche Unternehmen – nicht im Wettbewerb. Insofern muss sie einerseits auch nicht im klassischen Sinne Wettbewerbsvorteile generieren, kann andererseits aber auch nicht völlig frei agieren und eigene Blue Oceans (vgl. Kim und Mauborgne 2015) schaffen oder ihr Geschäftsmodell radikal verändern. Sie kann sich externen Umweltfaktoren (z. B. Megatrends und neuen Kriminalitätsformen) nicht entziehen und muss die ihr vom Gesetzgeber zur Verfügung gestellten Ressourcen möglichst zielführend einsetzen, um Erfolgspotenziale zu schaffen, die dazu beitragen, die Kernaufgaben dauerhaft und bestmöglich zu erfüllen. Insofern galt es, für die Polizei Niedersachsen einen Strategieentwicklungsprozess zu konzipieren, der gleichsam Anregungen des markt- und des ressourcenorientierten Ansatzes aufgreift und sinnvoll zusammenfügt. Zudem stand die Polizei Niedersachsen – wie privatwirtschaftliche Unternehmen auch – vor der Herausforderung, die einen formalen Strategieentwicklungsprozess überlagernden und von Mintzberg et al. (2009) beschriebenen informellen kognitiven, kulturellen und mikropolitischen Prozesse zu berücksichtigen. Dabei galt es, vom aufgrund verwaltungsjuristischer Vorgaben und Denkhaltungen gerade in öffentlichen Organisationen oftmals vertretenen Credo der Zweckrationalität Abstand zu nehmen und Unsicherheiten bewusst in Kauf zu nehmen. Aber nicht nur hierin sollte sich die Strategie 2020 von vorangegangenen Strategien der Polizei Niedersachsen unterscheiden. „Strategiepapiere“ der Vergangenheit wurden nicht zuletzt erarbeitet, um gegenüber der Politik und der Öffentlichkeit eine Strategie vorweisen zu können. Damit erfüllten sie eine wichtige Funktion des symbolischen Managements (vgl. Neuberger 1989). Die Strategie 2020 sollte darüber deutlich hinausgehen und eine reale, zukunftsorientierte Organisationsentwicklung initiieren. Unterstützt durch anfängliche Impulsvorträge aus internationaler Polizei-Community, Wissenschaft und Unternehmenspraxis und die Begleitung durch externe Coaches schälte sich sukzessive ein klares Strategieverständnis heraus. Aus inhaltlicher und prozessualer Sicht beinhaltete es im Kern die folgenden Merkmale: 1. Keine Strategie ohne Organisationsentwicklung und Change Management: Der Strategieentwicklungsprozess wurde von Beginn an als Einstieg in einen längerfristigen Organisationsentwicklungsprozess verstanden. Anders als in der Vergangenheit sollte die Strategie von verantwortlichen und betroffenen Akteuren entwickelt und somit der Kernansatz der Organisationsentwicklung – Betroffene zu Beteiligten zu

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machen – erfüllt werden. Es ging darum, bei den beteiligten Akteuren eine „spezifische Denkhaltung“ (Müller-Stewens und Lechner 2005, S. 21) zu entwickeln, die sich durch Partizipation, Offenheit, Vertrauen und Selbstreflexion auszeichnet und mikropolitische Prozesse transparenter gestaltet. Ferner war es das Ziel, die Polizei Niedersachsen schrittweise zu einer Lernenden Organisation (vgl. Senge 1990) zu entwickeln – was auch im späteren Zielsystem zum Ausdruck kam. Die Strategieentwicklung war somit auch Mittel zum Zweck des kollektiven Lernens und Reflektierens über Hierarchieebenen und Organisationsbereiche hinweg. Um die Erfolgswahrscheinlichkeit dieses tief greifenden Wandels zu erhöhen, wurde frühzeitig auf Instrumente und Erfolgsfaktoren des Change Managements zurückgegriffen. 2. Begrenzung durch normativen Rahmen: Es wurde bewusst entschieden, im Strategieentwicklungsprozess einen normativen Rahmen, bestehend aus Vision und Werten, zu definieren. Auf die Formulierung einer Mission wurde verzichtet, da diese durch gesetzliche Vorgaben als hinreichend beschrieben erachtet wurde. 3. Langfristigkeit und Zukunftsorientierung: Ziel war es, Entscheidungen zu treffen, die einen Zeitraum von mehreren Jahren tangieren; im Laufe des Prozesses kristallisierte sich als zeitlicher Horizont das Jahr 2020 heraus. Im Gegensatz zum bisherigen Strategieverständnis wurden dabei nicht Effizienz, Qualität oder Erfolg bei der Erfüllung gegenwärtiger Aufgaben, sondern die vorausschauende Aufstellung für absehbare Herausforderungen der Zukunft fokussiert. 4. Outside-In-Perspektive („Marktorientierung“): Die Strategie hat sich an externen Faktoren (u. a. Megatrends) auszurichten und diese dahin gehend zu analysieren und zu bewerten, ob es sich um polizeispezifische, d. h. für die zukünftige Erfüllung der Kernaufgaben relevante Chancen oder Risiken handelt. 5. Analyse von Organisationseigenschaften („Ressourcenorientierung“): Um Chancen nutzen, Risiken bewältigen und im weiteren Verlauf des Strategieentwicklungsprozesses konkrete Ziele und Maßnahmen formulieren zu können, müssen zunächst polizeispezifische Organisationseigenschaften (Finanzmittel, technologische Ausstattung, Infrastruktur, Kultur etc.) analysiert und bewertet werden. Das Resultat ist eine differenzierte Bewertung von Stärken und Schwächen. 6. Antizipation von zeitlich fernen Eventualitäten: Die Analyse externer Faktoren und interner Organisationseigenschaften darf sich nicht auf die Gegenwart und nahe Zukunft beschränken. Sollen fundierte und langfristige strategische Entscheidungen gefällt werden, so bedarf es auch einer Einschätzung der ferneren Zukunft. Die hierbei immanente Unsicherheit gilt es durch regelmäßige Reflexions-, Evaluations- und Korrekturverfahren abzufedern (vgl. hierzu generell auch Schedler und Siegel 2004, S. 17). 7. Fokussierung: Die Strategie sollte dazu dienen, diejenigen Tätigkeitsbereiche innerhalb der Kernaufgaben zu identifizieren, die zukünftig besonders relevant würden. Dazu galt es diejenigen Umweltfaktoren und Organisationseigenschaften herauszufiltern, die für die Polizei langfristig von wesentlicher Bedeutung sein würden. So zeigte sich im Strategieentwicklungsprozess, dass einerseits manche Risiken für

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die Polizei von nur geringer Bedeutung waren und es andererseits Stärken gab, die weder dazu dienten strategisch relevante Chancen zu nutzen, noch strategische Risiken zu bewältigen. 8. Zielorientierung: Würde durch die Fokussierung bereits die Zahl der strategisch relevanten Umweltfaktoren und Organisationseigenschaften reduziert, so sollte die Strategieentwicklung im nächsten Schritt dazu dienen, eine überschaubare Zahl von Zielen (maximal zehn bis zwölf) zu formulieren. Dabei musste sichergestellt werden, dass die Ziele letztlich zur Erfüllung der Kernaufgaben dienen. 9. Anerkennung der Grenzen von Controlling: Dysfunktionale Paradigmen des New Public Management sollten überwunden werden. Insbesondere Wirkungsannahmen im Feld der öffentlichen Sicherheit und deren Überprüfung sollten differenzierter betrachtet werden (vgl. Wistuba 2014). Wichtiger als die Messbarkeit strategischer Ziele ist deren Sinnhaftigkeit und Akzeptanz. 10. Flexibilität trotz Formalität: Der Strategieentwicklungsprozess war von Beginn an so konzipiert, dass er trotz formaler zeitlicher und inhaltlicher Planung offen war für prozessuale und methodische Änderungen. So konnten beispielsweise laufend zielführende Anregungen von verschiedenen Stakeholdern (u. a. Behördenleitung, Mitarbeiter, Personalrat) einfließen. Agilität und Offenheit für neue Entwicklungen mit strategischer Bedeutung (z. B. aktuelle terroristische Gefahren, Zuwanderung) sollten in Balance mit kontinuierlicher Zielverfolgung gehalten werden. 11. Integration intendierter und emergenter Strategieentwicklung: Emergente Strategien sollten – soweit identifizierbar – beachtet und möglichst in den intendierten Prozess integriert werden. Widerstände durch unnötige Kehrtwenden sollten hierdurch vermieden und vorhandene strategische Bewegungen sinnvoll genutzt werden. Einfach ausgedrückt sollten die Macher und Macherinnen des Wandels den Betroffenen nicht die Botschaft senden: „Endlich kommen wir und machen alles besser!“

37.4 Entwicklung der Strategie 2020 37.4.1 Grundlegende Strukturen und Bedingungen Die Entwicklung der Strategie 2020 bei der Polizei Niedersachsen ist kein abgeschlossener Prozess, der hier vollständig resümiert werden könnte. Um den Erfolgsfaktor der Agilität zu realisieren, wird die Strategie 2020 fortlaufend – mindestens einmal jährlich – inhaltlich überprüft und fortgeschrieben. Auch prozessual werden weiterhin Verbesserungen vorgenommen. Der nachfolgende Überblick ist insofern die Momentaufnahme eines verstetigten, aber weiterhin veränderlichen Bildes. Die Polizei Niedersachsen entwickelte ihre Strategie 2020 auf zwei Ebenen in mehreren Phasen. Dieser abgestufte Prozess sollte insbesondere ein ausreichendes Maß an Partizipation sichern, da hierin ein wesentlicher Erfolgsfaktor für die Entwicklung zukunftsfähiger, akzeptierter Ziele und Maßnahmen sowie deren Realisierung gesehen

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wurde. Die Strategie des Landespolizeipräsidiums, die Landesstrategie, gilt landesweit und behördenübergreifend. Sie wird hauptsächlich durch den LPP, den LPD und die Referatsleitungen inhaltlich erarbeitet und verantwortet. Eine Besonderheit stellt dabei die direkte Einbeziehung der Personalvertretung und der Gleichstellungsbeauftragten dar. Um den regionalen und fachlichen Besonderheiten der an das Landespolizeipräsidium berichtenden Behörden der Polizei Niedersachsen gerecht zu werden sowie die Strategiefähigkeit der Behörden bewusst anzuerkennen, wurden darüber hinaus eigenständige Behördenstrategien von diesen selbst entwickelt. Dies betrifft die sechs regionalen Polizeidirektionen Braunschweig, Göttingen, Hannover, Lüneburg, Oldenburg, Osnabrück sowie die Zentrale Polizeidirektion, das Landeskriminalamt und die Polizeiakademie. Die Behördenstrategien sollten auf eigenen strategischen Analysen aufbauen und insofern deutlich mehr als die bloße Operationalisierung der Landesstrategie leisten. Die beiden Strategieebenen wurden im Gegenstromverfahren miteinander abgestimmt: • Die Landesstrategie wird unter Beteiligung der Polizeibehörden (fort-)entwickelt. • Die Behördenstrategien werden unter Beteiligung des Landespolizeipräsidiums (fort-)entwickelt. Diese Art und Weise der Strategiebildung zahlt auf den Wertbeitrag, die Eigenständigkeit und Profilbildung der Behörden ein und bewirkt damit eine Eigenmotivation. Statt der Umsetzung einer oktroyierten Strategie geht es nun um die Entwicklung und Realisierung einer Strategie, die eigene strategische Herausforderungen und individuelle Aspekte der Behörden abbildet. Mit Blick auf die Zukunftsorientierung der Strategie 2020 zeigt sich ein weiterer Vorteil dieses dualen Strategiesystems: Prognosen können stets und trotz aller analytischen Grundlagen unzutreffend oder unvollständig sein. Die unabhängigen strategischen Zukunftsanalysen auf Landes- und Behördenebene sichern sich gegen dieses Risiko gegenseitig ab. Dies zeigt sich daran, dass sowohl die Landesstrategie als auch die Behördenstrategien bereits mehrfach im Abgleich miteinander ergänzt und verbessert wurden. Der Preis für diese Vorteile besteht in der Komplexität des strategischen Systems, in dem es letztlich eine Landesstrategie und neun Behördenstrategien zu koordinieren gilt. Hinzu kommen einige Fachstrategien, die im Laufe des Prozesses eingebettet wurden (insb. zu Informations- und Kommunikationstechnologien sowie Neuen Medien). Die Landesstrategie wurde in den Jahren 2012 und 2013 aufgestellt. Nach einer Phase der Evaluation und Reflexion wurden hauptsächlich im Jahr 2014 die neun Behördenstrategien entwickelt. Das Wesensmerkmal der Partizipation wurde bei der Entwicklung der Landesstrategie von Beginn an angemessen umgesetzt. In einem ersten Schritt wurden die Referatsleiter des Landespolizeipräsidiums und ihre Vertreter in den Prozess einbezogen. Gemeinsam mit LPP und LPD tragen sie als sogenannte Strategiepaten die inhaltliche Verantwortung für die Landesstrategie. Auch die Moderatoren, intern und extern, wurden im Vorfeld konsultiert, um Prozess und Methodik miteinander

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abzustimmen. Ihre aktive Mitwirkung wurde bewusst für die Landes- und Behördenstrategieentwicklung genutzt. So sollten eine hohe Kontinuität und Identifikation mit dem Prozess und den strategischen Inhalten sichergestellt werden. Der Prozess zur Entwicklung der Landesstrategie startete, exklusive seiner Initialisierung und Planung, im August 2012 und endete zunächst im Dezember 2012 mit einem ersten Entwurf. Vor der Finalisierung und Veröffentlichung wurde die im Januar 2013 bevorstehende Landtagswahl und die Möglichkeit eines politischen Wechsels abgewartet. Die Strategie 2020 war von Anfang und ist bis heute rein polizei-fachlich und politisch neutral ausgelegt. Sie kann letztlich nur dann nachhaltig der Organisationsentwicklung dienen, wenn sie politische Wechsel zu überstehen vermag und damit in ihrer Wirkungszeit nicht an Legislaturperioden gebunden ist. Ein Schlüssel hierfür liegt in der Balance von Nähe und Distanz der Strategie zur politischen Führung. Einerseits trägt der Innenminister die politische Verantwortung sowie das damit verbundene Gestaltungsrecht und hat eine zentrale Sponsoren-Rolle. Andererseits ruft eine Prägung der Polizeistrategie als politisches Programm regelmäßig eine Kritik der Opposition auf den Plan, die im Falle eines Regierungswechsels systemlogisch in Kurswechseln münden muss und eine nachhaltige Umsetzung der Strategie gefährden kann. Die Strategie 2020 überstand den Regierungswechsel im Frühjahr 2013 und traf in der Folge mit Boris Pistorius (SPD) auf einen Innenminister, der sich von der fachlichen Ausrichtung überzeugt zeigte und als kraftvoller Sponsor wirkte, ohne die Strategie 2020 zum politischen Programm zu erheben und damit ihre Beständigkeit zu gefährden.

37.4.2 Der Prozess im Überblick Nach der Initiative und Konzeptionierung im ersten Halbjahr 2012 startete im August 2012 der aus einer Reihe von sechs Workshops bestehende „Mutterprozess“ im Landespolizeipräsidium (vgl. Abb. 37.2). • Workshop I (August 2012) diente dem Kick Off. Er sollte die inhaltlich verantwortlichen Strategiepaten hinsichtlich der Bedeutung und des Inhaltes von Strategien sensibilisieren, Grundwissen vermitteln und für den Wandel vorbereiten. Dies geschah durch Impulsreferate und Praxisbeispiele von Vertretern aus Unternehmenspraxis, Wissenschaft und einer europäischen Polizeibehörde. Dadurch wurden Grundlagen und Richtungsweisung gegeben, um den weiteren Prozessablauf gemeinsam zu definieren und zu verabschieden. • Workshop II (September 2012) war hauptsächlich dem ersten Teil der strategischen Analyse gewidmet, der Umwelttrendanalyse. In dieser Außensicht wurden Megatrends, Polizei- und Technologietrends wie z. B. demografischer Wandel, Schuldenbremse, Digitalisierung, Cybercrime, Extremismus/Terrorismus, Wandel der Arbeitswelt u.v.a. einbezogen. Die Bewertung dieser Umwelttrends nach

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Abb. 37.2  Prozessüberblick zur Strategie 2020 bei der Polizei Niedersachsen

ihren Chancen- und Risikoanteilen, ihrer Bedeutung für die Polizei Niedersachsen und ihrem zeitlichen Auftreten erfolgte in einem mehrstufigen Verfahren. Zunächst unabhängig voneinander vorgenommene Experteneinschätzungen der Strategiepaten wurden schließlich in einem strukturierten Diskussionsprozess weitgehend konsensualisiert. Außerdem wurde ein Stakeholder- und Risikomanagement begonnen, das den gesamten weiteren Prozessverlauf stabilisieren sollte. • Workshop III (Oktober 2012) begann mit der kritischen Innensicht der strategischen Analyse, der Organisationsanalyse. Wiederum in einem mehrstufigen Bewertungsund Diskussionsverfahren wurden Stärken und Schwächen der Polizei Niedersachsen beleuchtet. Die Integration von Umwelttrendanalyse und Organisationsanalyse erfolgte schließlich mit einer innovativen Variante der SWOT-Analyse, auf die im Weiteren noch näher eingegangen wird. Zusätzlich und abweichend von den gängigen Phasenmodellen (vgl. Schedler und Siegel 2004, S. 31 ff.; Bryson 1995, S. 22 ff.) wurden in diesem zentralen Workshop – statt zu Beginn des Prozesses – Werte und Vision erarbeitet. Die Werte sollten die bereits bestehende Kultur in der Polizei Niedersachsen spiegeln und damit die Strategie 2020 erden. Die Vision sollte der Strategie 2020 eine integrierende Gesamtrichtung und Lokomotion verleihen. • Workshop IV und V (November und Dezember 2012) hatten vorwiegend die Strategieformulierung zum Gegenstand. Auf Grundlage der strategischen Analysen wurden strategische Ziele und erste Maßnahmen abgeleitet, sorgsam formuliert, priorisiert und systematisiert. Bereits im Anschluss an den fünften Workshop und zur Vorbereitung einer professionellen Vorstellung des Strategieentwurfes beim Innenminister und seinem Staatssekretär wurde der Strategie 2020 ein Corporate Design gegeben. Die

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Präsentation im März 2013 bewirkte die uneingeschränkte Zustimmung der neuen Hausspitze des Innenministeriums und deren große Unterstützung im weiteren Prozess. • Workshop VI (April 2013) diente der Planung von Maßnahmen zur Verfolgung der strategischen Ziele. Darüber hinaus wurden Grundelemente des weiteren Prozessverlaufs vereinbart. Hierzu gehörten die Veröffentlichung des Strategieentwurfes innerhalb der Polizei Niedersachsen sowie die deutliche Erweiterung der Partizipation in diesem Zuge. Ein kraftvolles Instrument der strategischen Partizipation sollten die jährlichen Strategieforen werden. Ursprung dieser Veranstaltungsreihe war der Wunsch des Innenministers Pistorius, den Strategieentwurf mit möglichst vielen Führungskräften der Polizei zu diskutieren. Das erste Strategieforum im August 2013 leitete den mit der Strategie 2020 verbundenen Kulturwandel ein. Nicht nur die Inhalte, sondern auch die Form dieser Großveranstaltung umfassten derart drastische Neuerungen, dass bei vielen Teilnehmenden ein positiver Schock zu spüren war: • Die Strategie 2020 wurde ausdrücklich als Arbeitsentwurf deklariert und in verschiedenen Workshops sowie im Plenum zur kritischen Diskussion gestellt. • Neben den ca. 120 höchsten Führungskräften wurde die Personalvertretung unmittelbar einbezogen. • Die Strategiepaten des Landespolizeipräsidiums stellten offen und selbstkritisch verbleibende Zweifel und Probleme dar. • Es gab keine die Hierarchie spiegelnden Sitz- oder Gesprächsordnungen, wie Reservierungen für Behördenleitungen in den ersten Rängen oder längere Redebeiträge für Hochrangige. • Die Moderation war extern und unparteiisch. • Die Rückmeldungen aller Teilnehmenden zum Entwurf der Strategie 2020 wurden durch eine externe, wissenschaftliche Evaluation mit anonymer Befragung aufgenommen (Universität Hamburg in Kooperation mit der Bournemouth University und der Zeppelin Universität zu Friedrichshafen, vgl. Brockmann et al. 2013). • Es wurde zugesichert (und eingehalten), dass das Evaluationsergebnis den Teilnehmenden unverändert und ungekürzt öffentlich gemacht wird, um auf dieser Grundlage den Strategieentwurf transparent und ergebnisoffen zu überarbeiten. Nicht wenige Teilnehmende des ersten Strategieforums drückten zunächst ihre Ungläubigkeit aus. „Das ist ein riesiger Fortschritt, ich kann nur noch nicht glauben, dass das alles ernst gemeint ist“, war ein exemplarischer Kommentar aus dem Plenum. Das Evaluationsergebnis zeigte schließlich, dass es überwiegend gelungen war, von dem Vorhaben und seiner Ernsthaftigkeit zu überzeugen: Die Akzeptanz der Inhalte des Strategieentwurfes lag bei 86 %, dem begonnenen Prozess wurde sogar zu 92 % zugestimmt (vgl. Brockmann et al. 2013). Unabhängig davon ergab die Evaluation im Detail zahlreiche

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Verbesserungsvorschläge zu den strategischen Inhalten. In die Überarbeitung des Strategieentwurfes wurden neben diesen Vorschlägen auch zahlreiche Anregungen aus der gesamten Polizei Niedersachsen einbezogen. Der Landespolizeipräsident stellte den Entwurf auf Roadshows in allen Behörden persönlich und gemeinsam mit dem Projekt Manager vor und zur Diskussion. Konservativ geschätzt, wurden so mindestens 2400 Beschäftigte der Polizei Niedersachsen, also rund 10 % der Belegschaft persönlich einbezogen. Dem gleichen Personenkreis wurden in einem zweiten Durchgang das Ergebnis und der Prozess der Überarbeitung des Strategieentwurfes offengelegt. Während die Landesstrategie mit diesem partizipativen Evaluationsprozess abgesichert und etabliert wurde, initiierten die Behörden ihre eigenen Strategieentwicklungsprozesse, an deren Ende die Behördenstrategien stehen sollten. Hierzu bedurfte es einiger Vorbereitungen, da diesmal neun Behörden gleichzeitig ihre individuelle Strategie im Kontext der Landesstrategie entwickeln sollten: 1. Für jede Behörde wurde sehr sorgfältig ein Moderationsteam aus interner und externer Besetzung ausgewählt. Die internen Moderatoren inkl. einer Assistenz steuerten den Prozess der Strategiebildung in ihrer Behörde. Sie wurden von ihren externen Moderationspartnern unterstützt, insbesondere bei der methodischen Gestaltung und Moderation der Strategie-Workshops. Die Koordination erfolgte durch ein Projektbüro im Landespolizeipräsidium unter Leitung des Projekt Managers der Strategie 2020. 2. Um eine gemeinsame Organisationsentwicklung im Sinne der landesweiten Strategie 2020 zu gewährleisten, entwickelten die Moderationsteams aller Behörden gemeinsam mit dem Projektbüro im Landespolizeipräsidium ein methodisches Rahmenkonzept. Dieses „Handbuch“ diente als Leitfaden für die Art und Weise der Strategiebildung in den Behörden. Es enthielt Zielsetzung und Strategieverständnis, Rollendefinitionen für Moderation und Strategiepatenschaft, Struktur und Zeitplanung sowie eine detaillierte Beschreibung der geplanten Workshops mit Ablauf und Methoden. 3. Es wurden Moderations-Workshops zur Gesamtkoordination der Strategieentwicklung in der Polizei Niedersachsen veranstaltet. Diese Meta-Workshops dienten ferner zur „Supervision“ und zum Erfahrungsaustausch der Moderatoren der neun Behörden sowie mit dem Projektbüro im Landespolizeipräsidium. 4. Ein gemeinsames Kommunikationskonzept wurde erarbeitet, um eine aktive und konsistente Kommunikation nach innen und außen sicherzustellen. Wichtig war ferner eine gemeinsame Grundlogik der Strategiebildung in den Polizeibehörden. Die Behördenstrategie sollte einerseits kein regional oder fachlich konkretes Abbild der Landesstrategie darstellen. Andererseits galt es, gravierende Widersprüche in der strategischen Ausrichtung zu vermeiden. Die Strategien wurden hierzu im Gegenstromverfahren miteinander abgestimmt. Die Strategiebildung der Behörden erfolgte im Kern durch eine Reihe von sechs Workshops, die hauptsächlich im Jahr 2014 durchgeführt

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wurden. Die Workshops der Behörden folgten im Wesentlichen dem Vorbild der ursprünglichen Workshop-Reihe im Landespolizeipräsidium, wobei es in jeder Behörde prozessuale Spezifika gab, die nicht selten von großer Kreativität und Motivation zeugten. Eine Verbesserung gegenüber dem „Mutterprozess“ des Landespolizeipräsidiums lohnt besonders die Herausstellung und wird hier an späterer Stelle als Instrument des Change Managements behandelt: Querschnittsgruppen aus Vertretern der Organisationsbasis. Das zweite Strategieforum im Juli 2014 diente der inhaltlichen Abstimmung der Behördenstrategien untereinander sowie mit der Landesstrategie. In der Art einer Messe wurden die bisherigen Strategieentwürfe präsentiert und in zahlreichen Foren offen und hierarchieübergreifend diskutiert. Um dies zu ermöglichen, wurden neben Führungskräften und Personalvertretungen auch Mitglieder der Querschnittsgruppen beteiligt. Diese erweiterte Beteiligung und der offene Messecharakter setzten konsequent den begonnenen Kulturwandel fort, ausweislich der Veranstaltungsevaluation mit großer Wertschätzung der Teilnehmenden. Zum Ende des Jahres 2014 wurden die Behördenstrategien durch Zielvereinbarungen zwischen den Behörden und dem Landespolizeipräsidium formalisiert und in das übergeordnete Steuerungssystem des Finanzministeriums integriert. Der große Unterschied zu vergangenen Zielvereinbarungen liegt seitdem darin, dass das Landespolizeipräsidium den Behörden keine Ziele mehr vorschlägt und damit den Eindruck von Zielvorgaben prägt. Stattdessen schlagen die Behörden ihre Jahresziele auf Basis ihrer abgestimmten, langjährig ausgerichteten Strategien vor. Das zuvor verbrauchte Instrument der Zielvereinbarungen wurde hierdurch ein Stück weit mit neuem Leben erfüllt. Dennoch konnten die im vorherigen Steuerungssystem wurzelnden Akzeptanzprobleme nicht gänzlich überwunden werden, was nicht zuletzt an überkommenen und von außen vorgegebenen Formalismen der Zielvereinbarungen liegen dürfte. Das dritte Strategieforum im Juli 2015 knüpfte an das erfolgreiche Messe- und Diskussionskonzept des Vorjahres an. Im Fokus der Veranstaltung stand diesmal die landesweite Koordination der Strategieumsetzung. Übereinstimmende oder ähnliche strategische Maßnahmen der Behörden sowie des Landespolizeipräsidiums sollten gemeinsam und arbeitsteilig durchgeführt werden. Dabei ging es nicht nur darum, Ressourcen zu schonen. Die behördenübergreifenden Kooperationen im Zuge der Strategie 2020 sollen auch zur Überwindung bestehender Egoismen beitragen, die nicht zuletzt durch die benannten Konkurrenzstellungen im vorherigen Steuerungssystem entstanden sind. Zusätzlich wurden erste, anfassbare Ergebnisse der Strategie 2020 auf Landesebene präsentiert, wozu die Qualifizierungsoffensive „Cybercrime“, Mobile Devices, die periodische Mitarbeiterbefragung und einige Neuerungen mehr zählten. Mit einer mindestens jährlichen Überprüfung soll der Strategie 2020 die nötige Agilität verliehen werden, um innerhalb ihrer Laufzeit nicht den Kontakt zur Wirklichkeit zu verlieren. So wurde im Februar 2015 bereits die erste Anpassung der Landesstrategie vorgenommen, die in einer Erweiterung der Zielsetzung zum Phänomen Cybercrime bestand. In Anlehnung an mehrere Behördenstrategien wurde zusätzlich zur Qualifikation des Personals auch die organisatorische und technische Ausrichtung in die Zielsetzung

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aufgenommen. Neben der inhaltlichen Verbesserung der Strategie wurde hiermit ein weiteres Mal die Ernsthaftigkeit des Gegenstromverfahrens belegt: Die Behörden beeinflussen die Strategie des Landespolizeipräsidiums und (nicht mehr nur) umgekehrt. Wie vital eine agile Aufstellung der Strategie ist, verdeutlicht die drastische Zunahme der Zuwanderung im Jahr 2015. Eine Polizeistrategie, die diese rasante Entwicklung nicht angemessen berücksichtigte, sondern starr an bestehenden Zielen festhielte, dürfte wohl zu Recht als weltfremd angesehen werden. Umgekehrt musste die Strategie 2020 an dieser Stelle aber auch ihre Beständigkeit beweisen und sich gegen die aktuelle, gesellschaftliche und politische Dynamik der Zuwanderung behaupten. So begannen die Strategiepaten im Landespolizeipräsidium unter Beiziehung von Expertisen im Oktober 2015 eine analytische Befassung mit der Frage, welche strategischen Konsequenzen aus der prognostischen Entwicklung der Zuwanderung für die Innere Sicherheit und die Polizeiarbeit abzuleiten sind. Die in mehreren Workshops erstellte Analyse mündete u. a. in der Ergänzung eines strategischen Ziels und dazugehöriger Maßnahmen im Januar 2016, im Zuge der jährlichen Strategieüberprüfung.

37.5 Methoden und Instrumente Die Literatur zum Strategischen Management ist reich an Methoden und Instrumenten zur Strategischen Analyse, Strategieformulierung, Strategieimplementierung sowie zur Kontrolle und Evaluation von Strategien (für einen Überblick vgl. z. B. Schedler und Siegel 2004, S. 183 ff., insbesondere S. 200). Für die Verantwortlichen eines Strategieentwicklungsprozesses ist es eine besondere Herausforderung, ein zweckmäßiges Set an Methoden und Instrumenten auszuwählen, das • alle Phasen des Strategieentwicklungsprozesses umfasst, • es ermöglicht, das in der Organisation vorhandene Fach- und Erfahrungswissen möglichst effizient und pragmatisch zu nutzen, • möglichst dauerhaft, zumindest regelmäßig verwendet wird und • einfach zu vermitteln und einzusetzen ist, um Widerstände durch die Beteiligten aufgrund von Barrieren des Nicht-Wissens und Nicht-Könnens zu vermeiden. Die Projektverantwortlichen der Polizei Niedersachsen hatten zu Beginn nur wenige praktische Erfahrungen mit Strategie und konnten nur bedingt auf bereits genutzte Methoden und Instrumente zurückgreifen. Wurden zwar zum Teil schon Methoden und Instrumente der Strategieimplementierung genutzt – vor allem flächendeckend eingesetzte Zielvereinbarungen sowie bei einzelnen Behörden entwickelte Balanced Scorecards –, so gab es jedoch keine Erfahrungen zu Methoden und Instrumenten der Strategischen Analyse und Strategieformulierung. Auch bestand eingeschränkte Transparenz darüber, wie das Innenministerium zu den bis dato getroffenen strategischen Entscheidungen gelangt war.

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Das umfassende Methoden- und Instrumenten-Set der Strategie 2020 wurde hier bereits angerissen. Es beinhaltet unter anderem moderierte Workshops, Foren, Querschnittsgruppen, externe Impulse aus Wissenschaft und Praxis, Befragungen, Zielvereinbarungen, Evaluationen und allgemeine Methoden des Projekt-, Stakeholder- und Risikomanagements sowie des Controllings. Im Folgenden sollen lediglich zwei methodische Bereiche in den Blickpunkt gerückt werden, in denen besondere Abweichungen von anderen Strategieprozessen vermutet werden: • Strategische Analyse, einschließlich des neu entwickelten Instrumentes SWOT3 • Flankierendes Change Management.

37.5.1 Strategische Analyse: SWOT3 Die strategischen Analysen, die der Strategie 2020 bei der Polizei Niedersachsen zugrunde liegen, entsprechen auf den ersten Blick dem in Wissenschaft und Praxis üblichen Standard (vgl. Johnson et al. 2011; Kerth et al. 2011; Kreikebaum et al. 2011): Die Stärken und Schwächen der Organisation wurden den sich aus der Umwelt ergebenden Chancen und Risiken gegenübergestellt. Die Binnensicht der Organisationsanalyse und die Außensicht der Umwelttrendanalyse wurden letztlich in einer SWOT-Analyse (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats; vgl. für einen allgemeinen Überblick z. B. Kerth et al. 2011, S. 206 ff.) integriert und in Anlehnung an die Logik der sogenannten TOWS-Matrix (vgl. hierzu grundlegend Weihrich 1982) miteinander verknüpft. Die Leitfragen hierbei lauteten: 1. Welche Stärken können eingesetzt werden, um die sich bietenden Chancen zu nutzen bzw. die auftretenden Risiken zu bewältigen? 2. Welche Schwächen müssen insbesondere behoben werden, um die sich bietenden Chancen nutzen bzw. die auftretenden Risiken bewältigen zu können? Um dieses methodische Herzstück der Strategie 2020 möglichst verlässlich zu gestalten, erfolgte allerdings eine kritische Auseinandersetzung mit den bisher gängigen Varianten von SWOT-Analyse und TOWS-Matrix unter Berücksichtigung der wissenschaftlichen Kritik (vgl. zu Historie und Kritik u. a. Hill und Westbrook 1997 sowie Kreikebaum et al. 2011, S. 248 ff.). Problematisch erschien insbesondere die fehlende Abbildung der zeitlichen Perspektive der Umwelttrends (Impact Time). Welche Umwelttrends prognostisch in welcher zeitlichen Nähe oder Ferne auf die Polizei Niedersachsen einwirken würden, sollte für strategische Priorisierungen doch eine bedeutende Frage sein. Die bloße Kategorisierung von Organisationseigenschaften als Stärken oder Schwächen sowie von Umwelttrends als Chancen oder Risiken erschien weiterhin zu undifferenziert, als dass die komplexe Wirklichkeit hierdurch angemessen abgebildet werden

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&KDQFH

könnte. Besonders bei der Betrachtung möglicher Umwelttrends wurde deutlich, dass diese meist sowohl riskante als auch chancenträchtige Anteile in unterschiedlichen Ausprägungen aufweisen (Polarity). Auch wird in den bisherigen SWOT/TOWS-Varianten nicht zwischen der polaren Bewertung als Chance oder Risiko und der Bedeutung, also dem Impact eines Umwelttrends auf die Organisation unterschieden. Ohne die Bewertung des jeweiligen Impacts würde jedoch eine weitere wichtige Grundlage für strategische Richtungs- und Schwerpunktentscheidungen fehlen. Am Ende der bisherigen Analyseverfahren bleibt außerdem unklar, wie man vom tabellarischen Analyseergebnis zur konkreten Formulierung strategischer Ziele kommt. Der direkte Sprung von der tabellarischen Abstraktion zur Zielformulierung gefährdet aber die logische Stringenz und damit die Qualität und Akzeptanz der Strategie. Die bisherigen SWOT/TOWS-Varianten erschienen im Ergebnis nicht geeignet, eine diskussionsfeste Grundlage für die mit hohen Erwartungen belegte Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen zu bilden. Von dieser Einsicht angetrieben, wurde im Zuge des Prozesses eine neue, mehrdimensionale Variante der SWOT-Analyse entwickelt. Sie soll im Weiteren kurz als SWOT3 (dt: „SWOT hoch drei“; engl.: „SWOT cubed“) bezeichnet werden, da sie die klassischen SWOT-Elemente Strengths, Weaknesses, Opportunities und Threats in drei strategischen Dimensionen differenziert und synoptisch abbildet:

 

6WUDWHJLVFKHV +DQGOXQJVIHOG $NWXHOOHU7UHQGPLWWOHUHU%HGHXWXQJGHUHKHUHLQH &KDQFHGDUVWHOOWXQGPLWHLQHUYRUKDQGHQHQ6W®UNH JHQXW]WZHUGHQN¿QQWH P¿JOLFKHU4XLFN:LQ

6WUDWHJLVFKHV +DQGOXQJVIHOG /DQJIULVWLJHU7UHQGPLWNOHLQHU%HGHXWXQJXQG DXVJHZRJHQHQ5LVLNR&KDQFHQ$QWHLOHQGHPPLW]ZHL 6W®UNHQEHJHJQHWZHUGHQNDQQ YRUO®XILJNHLQ +DQGOXQJVEHGDUI

   







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Abb. 37.3  SWOT3 (schematische Darstellung)

8PZHOWWUHQG&KDQFH5LVLNR  6W®UNHGHU2UJDQLVDWLRQ 6FKZ®FKHGHU2UJDQLVDWLRQ

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Bedeutung (Impact), Eintrittszeit (Impact Time) und Polung (Polarity), also die Einordnung zwischen den Polen Chance und Risiko bzw. Stärke und Schwäche. Die Darstellungsform der SWOT3 ist ein Diagramm auf Basis eines Koordinatensystems (vgl. Abb. 37.3) mit 1. differenzierter Berücksichtigung von Chancen- und Risikoanteilen eines Umwelttrends auf einer 11-Punkt-Skala von +5 (Umwelttrend ist ausschließlich Chance) bis −5 (Umwelttrend ist ausschließlich Risiko), aufgetragen an der vertikalen Achse, 2. relativer Einordnung aller identifizierten Umwelttrends innerhalb eines Zeitkontinuums mit fünf Orientierungspunkten von „aktuell“ bis „ferne Zukunft“, aufgetragen an der horizontalen Achse, 3. Bewertung der polizeispezifischen Bedeutung von Umwelttrends auf einer fünftstufigen Skala, dargestellt durch die Größe des Trends und 4. simultaner Verknüpfung von Umwelttrends mit relevanten Stärken und Schwächen der Organisation (deren differenziertere Analyse vorgelagert durchgeführt wurde). Die dreidimensional bewerteten Umwelttrends und die mit ihnen in Beziehung gesetzten Organisationseigenschaften bilden zusammen strategische Handlungsfelder. Diese strategischen Handlungsfelder wurden zum Abschluss der strategischen Analysen ausformuliert und konsentiert. Die prägnanten Formulierungen beinhalteten eine Beschreibung des Umwelttrends mit seinen prognostischen Auswirkungen auf die Polizei Niedersachsen unter Einbeziehung der vorhandenen Stärken und Schwächen der Organisation. Dieser textliche Zwischenschritt erleichterte die folgende Zielfindung und -formulierung erheblich. Hierbei wurde nicht zwingend aus jedem strategischen Handlungsfeld ein strategisches Ziel abgeleitet. Teils ergaben sich mehrere Ziele aus einem Handlungsfeld, teils bot sich ein Ziel in Zusammenschau mehrerer Handlungsfelder an, teils zeigten die Handlungsfelder keine prioritären strategischen Handlungsbedarfe auf. Im Ergebnis wurden nicht – wie in der TOWS-Matrix üblich – die Realität zu stark abstrahierende Normstrategien abgeleitet, sondern ein für alle Beteiligten gut nachvollziehbarer Brückenschlag von der Strategischen Analyse zur Strategieformulierung geschafft. Die ausformulierten strategischen Handlungsfelder werden aus dieser Erfahrung heraus als notwendiger Bestandteil der SWOT3 gesehen. Auch, weil mit diesem letzten Schritt die Komplexität der vorherigen Analyse sinnvoll reduziert wird. Im Ergebnis bildet die neu entwickelte SWOT3 wesentlich besser die Komplexität der Polizei Niedersachsen und ihrer spezifischen Umwelt ab als die klassische SWOTAnalyse und TOWS-Matrix; gleichermaßen wird die Analyse damit aber auch kognitiv herausfordernder, womit der Aufwand zur Erläuterung und Anwendung deutlich größer als bei den bisherigen Varianten der SWOT-Analyse und TOWS-Matrix ausfällt.

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37.5.2 Flankierendes Change Management Auch im Change Management kann auf zahlreiche Methoden und Instrumente zurückgegriffen werden (vgl. für einen allgemeinen Überblick Vahs und Weiand 2010 sowie zur Praxisrelevanz einzelner Methoden und Instrumente Capgemini 2012, S. 22). Analog zur strategischen Analyse galt es auch hier, ein Set an Methoden und Instrumenten auszuwählen, das die Erfolgswahrscheinlichkeit des Strategieentwicklungsprozesses erhöhen und zur Organisationskultur der Polizei Niedersachsen passen würde. Grundlegendes Ziel von Change Management ist es, die Veränderungsfähigkeit und -bereitschaft der von einem Wandel Betroffenen und Beteiligten zu stärken und etwaige Barrieren des Nicht-Wissens, Nicht-Könnens und Nicht-Wollens zu überwinden. Um Veränderungsfähigkeit und -bereitschaft zu identifizieren und regelmäßig zu reflektieren, wurden sowohl auf Landes- als auch Behördenebene Stakeholder-Analysen durchgeführt. So konnten zielgruppenspezifische Change-Management-Maßnahmen definiert und umgesetzt werden. Die Polizei Niedersachsen setzte dabei von Beginn an auf zwei wesentliche Elemente: umfangreiche Partizipation und Kommunikation. Das hohe Maß an Partizipation zeigte sich schon durch die Einbindung verschiedener Führungskräfte, Fachleute und Repräsentanten (insb. Personalräte, Gleichstellungsbeauftragte und Schwerbehindertenbeauftragte) im Kernprozess der Strategieentwicklung. Als Strategiepaten nahmen sie an den Workshops teil und riefen oftmals parallel zu diesen ihre jeweiligen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu Arbeitsgruppen zusammen, um Analysen gemeinsam durchzuführen und Ergebnisse der Strategie-Workshops zu reflektieren. Dies war gerade bei der Anwendung der neu entwickelten SWOT3 von Vorteil, da so wesentlich mehr Expertenwissen strukturiert verarbeitet werden konnte. Auf Behördenebene kam im Vergleich zur Landesebene eine Besonderheit hinzu: Sogenannte Querschnittsgruppen, die sich aus freiwilligen Repräsentanten der Mitarbeiterschaft zusammensetzten. Sie führten parallel zu den Strategiepaten ebenfalls eine Organisationsanalyse durch, präsentierten ihre Ergebnisse vor den Strategiepaten und konnten so als erdendes Korrektiv auf einen wesentlichen Teil der strategischen Analyse Einfluss nehmen. In einigen Behörden wurden die Querschnittsgruppen auch bei weiteren Analyse- und Reflexionsaufgaben eingebunden. Die Akzeptanz dieser Methode ist so durchschlagend, dass Querschnittsgruppen in der Folge auch jenseits der Strategie 2020 in grundlegende Entscheidungsprozesse der Polizei Niedersachsen oder einzelner Behörden einbezogen werden. Mit der Vorstellung des ersten Entwurfes der Landesstrategie in den Behörden der Polizei Niedersachsen wurden zudem eine Hotline (0511 120 2020) und eine E-MailAdresse im Landespolizeipräsidium ([email protected]) eingerichtet und betrieben. Zahlreiche Mitarbeitende der Polizei Niedersachsen wandten sich mit ihren Anregungen – bewusst außerhalb des sonst üblichen Dienstweges – über diese Kanäle direkt und schnell an das Projektbüro der Strategie 2020. Die Anregungen wurden

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nicht in ministerieller Formalität abgearbeitet und beschieden, sondern möglichst persönlich beantwortet und in vielen Fällen nachvollziehbar für die Strategiearbeit verwertet. Die den Strategieentwicklungsprozess begleitende Kommunikation unterschied sich auf Landes- und Behördenebene deutlich in qualitativer und quantitativer Hinsicht. Die Entwicklung der Strategie war über einen Zeitraum von knapp einem Jahr (Sommer 2012 bis Frühjahr 2013) nur Aufgabe des Landespolizeipräsidiums und es drangen kaum Informationen über Inhalt und Fortschritt der Strategie nach außen. Im Nachhinein war dieses Vorgehen in zweierlei Hinsicht richtig: Zum einen konnten sowohl die Strategiepaten als auch die verantwortlichen Moderatoren (Projekt Manager und externe Coaches) Methodensicherheit gewinnen und Inhalte frei von Zeitdruck entwickeln; zum anderen entstand auf Ebene der Behörden eine neugierige und positive Erwartungshaltung, insbesondere bedingt durch das hohe Vertrauen in die handelnden Akteure. Nach der Vorstellung des Entwurfs der Landesstrategie auf dem ersten Strategieforum im Sommer 2013 änderte sich die Kommunikationsstrategie grundlegend. Bestärkt durch das positive Ergebnis der Akzeptanzevaluation wurde ein umfassender Kommunikationsplan entwickelt: Für einen Zeitraum von etwa einem Jahr wurde für alle Zielgruppen (Behördenleitung, Dezernatsleiter, Mitarbeiter etc.) vorgeplant, welche Inhalte über welche Medien (E-Mail, Intranet, Behördenzeitung etc.) und zu welchem Zeitpunkt kommuniziert werden müssen. Hierzu gehörte nicht zuletzt die Vorstellung der Landesstrategie auf Roadshows in den Behörden, zu denen zahlreiche Mitarbeitende eingeladen und wo die Möglichkeit zu Fragen und Feedback eingeräumt wurden. Auch der Innenminister und der Staatssekretär unterstützten die Strategie 2020 in zahlreichen Veranstaltungen und Reden und leisteten damit wichtige Beiträge zum Wandel.

37.6 Gestalt und Inhalte der Strategie 2020 Eine umfassende inhaltliche Darstellung der Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen würde hier den Rahmen sprengen. Es wird daher nur die landesweit geltende Strategie des Landespolizeipräsidiums im Überblick vorgestellt. Die Strategien der Behörden sowie die Fachstrategien werden hier ausgeklammert. Bevor die Vision, strategischen Ziele und Maßnahmen inhaltlich umrissen werden, ist die Gestaltung einige Erläuterungen wert. In Abweichung von bisherigen strategischen Papieren der Polizei Niedersachsen wurde bereits früh im Prozess entschieden, dass es keine umfassende Unterlage zur Strategie 2020 geben sollte. Erstens wurde damit Befürchtungen begegnet, man werde „wieder mal eine Hochglanzbroschüre“ ohne praktische Bedeutung erstellen. Zweitens hätte eine starre Unterlage der Agilität der Strategie entgegengestanden, die als vitales Merkmal erachtet wurde. (Es ist auch ungünstig, bei jeder Strategieanpassung zigtausend Broschüren zu aktualisieren.) Drittens lässt sich der auf einen Wandel der Organisationskultur angelegte Geist der Strategie 2020 (geprägt von Offenheit, Transparenz, Beteiligung und Diskurs auf Augenhöhe) auf dem Papier nicht überzeugend transportieren.

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Abb. 37.4  Die Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen auf Landesebene im Überblick

Aus all diesen Gründen wurde der Kommunikationsgrundsatz vereinbart, die Strategie 2020 möglichst „von Mensch zu Mensch“ weiterzugeben. Schriftliche und visuelle Darstellungen der Strategie sollten nicht für sich allein stehen, sondern die persönliche Kommunikation unterstützen. In diesem Sinne wurden unter anderem Präsentationen, Videoclips, Sprechzettel und Flyer eingesetzt. Eine zentrale Funktion in allen Darstellungen sollte die auf eine Seite komprimierte Übersicht der Landesstrategie sowie der jeweiligen Behördenstrategie erfüllen. Der zuletzt im Januar 2016 aktualisierte One Pager zur Landesstrategie ist aus Abb. 37.4 ersichtlich. Im Zentrum steht das Symbol der Strategie 2020: Der Strategiebaum. Er ist das wesentliche grafische Element und Wiedererkennungsmerkmal im Corporate Design der Strategie. Seine symbolische Bedeutung hat mehrere Facetten. Die Struktur des Strategiebaumes spiegelt die Struktur der Strategie mit den vier Zielbereichen Sicherheit, Technologie, Arbeitswelt und Finanzen sowie ihr notwendiges Ineinandergreifen wider. Getragen werden die strategischen Zielbereiche von den polizeilichen Kernaufgaben, die dementsprechend am Stamm verortet eine ständige Erinnerung daran sind, dass die strategische Organisationsentwicklung letztlich ihrer Erfüllung dient. Die Strategie wurzelt schließlich in den Werten, die ausweislich der periodischen Mitarbeiterbefragung innerhalb der Polizei Niedersachsen stark akzeptiert werden. Die Vision „WIR leben vor der Lage“ soll motivieren, die Polizei Niedersachsen langfristig proaktiver aufzustellen. Das groß geschriebene „WIR“ drückt aus, dass dies nur mit einer gemeinsamen Anstrengung der Menschen in der Polizei Niedersachsen

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erreicht werden kann. Für die bis 2020 angestrebten Ziele gilt dies gleichermaßen, weshalb das „WIR“ konsequent allen Zielformulierungen vorangestellt ist. Das Oberziel „WIR sind eine lernende, erfolgreiche und attraktive Organisation“ soll den nachgeordneten Zielen innerhalb der strategischen Planungsperiode bis 2020 eine gemeinsame Richtung geben. Die Entwicklung zu einer lernenden Organisation wird in Senges (1990) ursprünglichem Sinne mit Orientierung an den von Argyris und Schön (1996) dargestellten Learning Loops verstanden. Im Hintergrund steht die mit der Organisationsanalyse erarbeitete Erkenntnis, dass die Polizei Niedersachsen bisher vorwiegend durch Korrigieren von Fehlern (Single Loop Learning), teils durch Verändern zugrunde liegender Systemvariablen (Double Loop Learning) und wenig durch Reflexion ihrer Lernprozesse (Deutero Learning) gelernt hat. Die Attraktivität der Organisation wurde insbesondere angesichts des demografischen und arbeitsweltlichen Wandels im Oberziel verankert. Verschiedene Menschen für die Organisation gewinnen und halten zu können, ist auch für die Polizei Niedersachsen eine existenziell bedeutsame Fähigkeit, deren Ausbau im Zielfeld Arbeitswelt insgesamt verfolgt wird. Das Zielfeld Arbeitswelt ist von besonderer Bedeutung für den mit der Strategie 2020 angestrebten Wandel der Organisationskultur. Zur Erreichung der drei strategischen Ziele in diesem Feld wurden Maßnahmen initiiert, die gravierende Wirkungen auf die Kultur versprechen, in der Vergangenheit der Polizei Niedersachsen teils undenkbar gewesen sind und dementsprechend durchaus Konfliktpotenzial haben. Dazu gehört die periodische Durchführung flächendeckender Mitarbeiterbefragungen. Die Befragungsergebnisse werden intern veröffentlicht und unter anderem in die Fortentwicklung der Strategie einbezogen. Im Ergebnis wird künftig die strategische Organisationsentwicklung auf noch breiterer Beteiligung aufgebaut. Eine weitere Lockerung der tradierten, hierarchischen Prägung soll mit regelmäßigen, anonymen Vorgesetzteneinschätzungen erreicht werden. Diese Maßnahme soll konstruktiv zur Entwicklung von Führungskräften und Teams beitragen. Großes Potenzial zur Beförderung einer agilen, Hierarchien und Organisationseinheiten übergreifenden Kommunikations- und Lernkultur liegt in dem Vorhaben, ein Enterprise Social Network einzuführen. Hierdurch würde unter anderem die selbstverantwortliche Pflege persönlicher Qualifikationsprofile (Wer kann bei uns eigentlich was?), das Teilen und Erarbeiten von Fachwissen, die ortsunabhängige Zusammenarbeit im virtuellen Raum (E-Collaboration) sowie die Beteiligung und Diskussion zu Managementthemen befördert. Das Enterprise Social Network ist zugleich ein großer Schritt im Zielfeld Technologie. An diesem Beispiel wird die enge Vernetzung der Zielfelder deutlich. Weitere zentrale Maßnahmen im Zielfeld Technologie haben die Stoßrichtung „Police Goes Mobile“. Dienstliche Smartphones und Tablets sind bereits erfolgreich in mehreren Polizeidienststellen pilotiert worden. Besondere Effizienzgewinne verspricht dabei die flächendeckende Möglichkeit der mobilen Datenerfassung und Vorgangsbearbeitung: Statt der späteren Übertragung handschriftlicher Notizen in das Vorgangsbearbeitungssystem im Büro oder „auf der Wache“ wird nun die sofortige, elektronische Einmalerfassung möglich. Dem kommt zur Entlastung des Polizeivollzugsdienstes eine

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große Bedeutung zu. Bis 2020 soll außerdem ein interner Messenger für alle Beschäftigten der Polizei Niedersachsen eingeführt werden, der auf dienstlichen und privaten Endgeräten genutzt werden kann. Erstmals wird damit der Ansatz „Bring Your Own Device“ verfolgt. Der Police Messenger und das Enterprise Social Network sind als sichere, dienstliche Alternativen zu Medien wie WhatsApp oder Facebook gedacht. Die Frage, wie die Polizei Niedersachsen außerdem mit den etablierten Neuen Medien privater Anbieter umgehen und diese aktiv für ihre Aufgabenerfüllung nutzen kann, soll eine Fachstrategie künftig landesweit beantworten. Das Zielfeld Sicherheit fokussiert innerhalb des breiten polizeilichen Aufgabenspektrums vier Phänomene, bei denen besondere Dynamik antizipiert und hierauf ausgerichtete Organisationsentwicklung für erforderlich gehalten wird: Gewalt, Cybercrime, Extremismus/Terrorismus und Zuwanderung. Um künftig Gewaltentstehung früher erkennen zu können, initiiert die Polizei Niedersachsen zum Beispiel nicht-taktische Einsatznachbereitungen und verbessert ihre Kontakte zur Gewaltforschung. Speziell zur Vorbeugung von Gewalt im Fußball soll die Kampagne „Gemeinsam FAIR“ den Dialog zwischen Fan- und Vereinsvertretern sowie der Polizei fördern (vgl. Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 2016). Die Bekämpfung von Cybercrime soll unter anderem mit der Einstellung von ITExperten, einer flächendeckenden Qualifikationsoffensive und der Entwicklung einer elektronisch geführten Anzeigenaufnahme („Cyberguide“) gestärkt werden. Wichtige Beiträge zur verbesserten Erkennung extremistischer und terroristischer Bedrohungen sollen mit darauf neu ausgerichteten, landesweiten Rahmenkonzeptionen und einer organisatorischen Stärkung des polizeilichen Staatsschutzes geleistet werden. Der Maßnahmenkatalog zur Bewältigung der polizeilichen Handlungserfordernisse der Zuwanderung beinhaltet umfassende Aktivitäten in den Feldern Analyse, Öffentlichkeitsarbeit, Fortbildung und Organisation. Den Finanzen kommt in Zeiten der Schuldenbremse und Konsolidierung öffentlicher Haushalte eine grundlegende Bedeutung zu, was schon mit der basalen Positionierung des betreffenden Zielfeldes angedeutet wird. Hinter der Zielformulierung zum zentralen und dezentralen Finanzmanagement verbergen sich Maßnahmen zur Weitergabe der Budgetverantwortung an die Basisdienststellen. Sach- und Budgetverantwortung sollen stärker zusammengeführt werden, um das Kostenbewusstsein zu stärken und zu einem smarten Finanzmanagement zu motivieren. Hierzu gehört auch, die verantwortlichen Führungskräfte zu interessieren und zielgerichtet fortzubilden. Zur Umsetzung der Strategie 2020 werden in allen Zielfeldern zahlreiche weitere Maßnahmen auf verschiedenen Ebenen der Polizei Niedersachsen durchgeführt und geplant. Die vorgenannten Beispiele sollen veranschaulichen, zu welchen „anfassbaren“ Innovationen und Verbesserungen die Strategie 2020 bereits in der ersten Hälfte ihrer Planungsperiode (2012 bis 2016) beigetragen hat.

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37.7 Fazit und Kritik Die Polizei Niedersachsen befreit sich aus ihrer langjährigen Ökonomisierungsklemme, indem sie mit ihrer Strategie 2020 dem Ökonomisierungsdruck von innen und außen auf neue Weise entspricht. Die neue Strategie ist insgesamt ein privatwirtschaftlich erprobtes Steuerungsinstrument im Sinne der äußeren Vorgaben des Niedersächsischen Finanzministeriums (vgl. 2016). Ihre prozessuale und inhaltliche Qualität wurde auch in diesem Sinne durch Berater aus der Privatwirtschaft und wissenschaftliche Evaluationen sichergestellt. Zuletzt mit beträchtlichem Ökonomisierungsfrust betriebene Instrumente wurden in den vergangenen vier Jahren formell abgelöst oder neu gestaltet. Auf informeller Ebene sind die Probleme freilich nicht restlos verschwunden. Die umgestalteten Zielvereinbarungen haben trotz neuer Inhalte mit dem Namen zum Teil auch den Akzeptanzverlust der alten Zielvereinbarungen geerbt. Das liegt nicht zuletzt daran, dass Ähnlichkeiten in der formalen und prozessualen Gestaltung aufgrund äußerer Zwänge schwer vermeidbar sind. Die vom Landespolizeipräsidium abgeschafften Scoreboards und Rankinglisten werden in einigen nachgeordneten Bereichen mit veränderter Etikettierung eingeschränkt weiter betrieben. Hierin spiegeln sich nicht nur Beharrungstendenzen wider. Auch der innere Druck zur ökonomischen Steuerung spielt weiter eine Rolle. Insgesamt wird mit den zuvor überfokussierten Kennzahlen aber deutlich gemäßigter und realistischer umgegangen. Entfremdende Dysfunktionalitäten der Steuerung wurden folglich wesentlich reduziert. Mit der Strategie 2020 wurde dem inneren Ökonomisierungsdruck ein neuer Kanal eröffnet: Die strategische Organisationsentwicklung wurde als Gesamtaufgabe des Managements auf allen Ebenen kultiviert. Damit wurde im Übrigen eine bereits im Neuen Steuerungsmodell angemahnte Steuerungslücke geschlossen, die trotz aller Kennzahlen unbemerkt weiter klaffte: die Strategielücke (vgl. KGSt 1993). Die Polizei Niedersachsen verfolgt erstmals eine analytisch basierte, ganzheitliche Zukunftsstrategie. Auf dem Weg dahin wurden ihr Horizont für äußere Entwicklungen mit der Umwelttrendanalytik systematisch erweitert und ihre selbstkritische Innensicht mit der Organisationsanalytik gestärkt. Bei künftigen Organisationsanalysen wäre allerdings ausweislich der Prozessevaluation zu erwägen, externe Sichtweisen auf die Polizei Niedersachsen stärker einzubeziehen (vgl. Köhnen 2013). Die neuen Wege der Strategie 2020 führen nicht nur aus der Ökonomisierungsklemme, sondern auch zu vielfältigen Fortschritten bei der Modernisierung der Organisation. Neue Informationstechnologien (Bsp. Mobile Vorgangsbearbeitung), Sozialtechnologien (Bsp. periodische Mitarbeiterbefragungen), Sicherheitskonzepte (Bsp. Cybercrime) und Finanzkonzepte (Bsp. Budgetweitergabe) können bereits vorgewiesen werden. Man kann an dieser Stelle fragen, ob und inwieweit solche Innovationen nicht auch ohne eine aufwendige Strategie erreicht worden wären. Eine sichere Antwort darauf gibt es nicht, auch weil der Vergleich mit anderen Polizeiorganisationen angesichts unterschiedlicher Ausgangsbedingungen stets hinken wird. Für die Polizei Niedersachsen darf aber gesagt

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werden, dass die Strategie 2020 einige Innovationen grundlegend initiiert und andere mindestens unterstützt und beschleunigt hat. Obwohl insofern – nach Zeitmaßstäben der strategischen Planung – recht schnell anfassbare Ergebnisse erreicht und viele Menschen in der Polizei Niedersachsen beteiligt wurden, sind längst nicht alle von der neuen Strategie überzeugt. Die auf konstruktive Kritik angelegte Strategie 2020 hat sich auch mit ihrer Maßnahme der Mitarbeiterbefragung konsequent selbst überprüft. Die Frage, ob die Strategie 2020 geeignet sei, die Polizei Niedersachsen für die Zukunft aufzustellen, wird nur von den Angehörigen des höheren Dienstes eindeutig bejaht. Insgesamt besteht bei den Mitarbeitenden eher noch Skepsis, wie der Mittelwert 2,47 von 4 (= „stimme voll zu“) zeigt. Zu vermuten ist, dass sich hier nicht nur inhaltliche Kritik an der Strategie niederschlägt, sondern auch Kommunikationsdefizite. Dafür spricht ein weiteres Ergebnis der Mitarbeiterbefragung: Je weiter man sich der Organisationsbasis nähert, desto weniger bekannt sind die Inhalte der Strategie 2020. Das wirkt angesichts der umfangreichen Kommunikation im flankierenden Change Management erst einmal ernüchternd. Eine Ursache wird in der hohen Komplexität der Strategie 2020 liegen: Ein strategisches Gesamtsystem mit verschiedenen Strategieebenen auf Basis mehrdimensionaler Analysen allen Adressaten einfach und klar zu vermitteln, ist schwer. Andererseits wird man sich auch damit abfinden müssen, dass sich nicht alle Mitarbeitenden für die Strategie ihrer Organisation interessieren. Der Wandel in der Polizei Niedersachsen durch die Strategie 2020 geht über die inhaltlichen Ergebnisse weit hinaus. Der Prozess der Strategieentwicklung war von Beginn an ebenso ein Mittel zu dem Zweck, einen Rahmen für die Organisationsentwicklung zu schaffen. Der prozessuale Effekt kristallisiert sich absehbar in drei Gewinnen für den dauerhaften Erfolg der Polizei Niedersachsen: • Sensibilisierung der Führungskräfte und Mitarbeitenden für strategisch relevante Einflussfaktoren der externen Umwelt, positive wie negative Organisationseigenschaften und die Notwendigkeit regelmäßiger strategischer Veränderungen • Institutionalisierung eines strategischen Regelprozesses bestehend aus strategischer Analyse (SWOT3), Strategieformulierung, Umsetzung und Evaluation unter Einbindung interner wie externer Know-how-Träger, unabhängig von Hierarchie und Seniorität • Stärkung der Organisationskultur mit besonderer Betonung von Offenheit, Transparenz, Beteiligung und Diskurs. Die Strategie 2020 bei der Polizei Niedersachsen hat gerade erst ihre zweite Halbzeit begonnen. Die hier zusammengefassten Reflexionen sind insofern nur eine Zwischenbilanz, beschränkt auf die Sicht der Prozesssteuernden. Insbesondere beim kulturellen Wandel wird die Zeit zeigen, inwieweit die erzielten Wirkungen sich nachhaltig verfestigen.

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Über die Autoren Lars Wistuba  ist Kriminaloberrat im Dienst der Polizei Niedersachsen. Er leitete von 2012 bis 2016 das Projekt „Strategie 2020“ im niedersächsischen Landespolizeipräsidium. Parallel zu verschiedenen Führungs- und Fachverwendungen in der Polizei studierte er an der Fernuniversität Hagen Soziale Verhaltenswissenschaften, Soziologie und Rechtswissenschaft mit Magisterabschluss. Während des Masterstudiums an der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster und der ersten sich anschließenden Managementfunktionen war er auch Doktorand an der Universität Hildesheim und wurde dort 2014 zum Dr. phil. promoviert.

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Prof. Dr., Stefan Thode,  hat die Entwicklung und Umsetzung der Strategie 2020 der Polizei Niedersachsen von Beginn an als Moderator und Methoden-Coach geprägt. Seit nunmehr fünfzehn Jahren begleitet er Führungskräfte und Mitarbeiter bei den Herausforderungen der Strategie- und Organisationsentwicklung. Zu seinen Kunden zählen ebenso öffentliche Organisationen wie deutsche Mittelständler und internationale Konzerne. Stefan Thode studierte in Kiel und Hamilton (Kanada) Betriebswirtschaftslehre, wurde von der Universität Hamburg zum Dr. rer. pol. promoviert und ist Professor für Internationales Management an der FOM Hochschule für Oekonomie & Management Hamburg. Für seine herausragenden Leistungen und sein besonderes Engagement in der Lehre erhielt er 2012 den erstmals verliehenen FOM-Lehrpreis. Nach Auslandstätigkeiten in London (UK) und Stamford (USA) lebt Stefan Thode in Hamburg. Yvonne Balzer  ist Diplom-Wirtschaftsinformatikerin. Sie verfügt über mehr als 17 Jahre Berufserfahrung in der Management-Beratung mit Fokus auf Strategie- und Organisationsentwicklung, IT-Governance und Architekturmanagement sowie digitaler Themen. Sie ist bei Kienbaum Management Consultants als Bereichsleiterin für den Geschäftsbereich Business Technology Management tätig. Frau Balzer berät seit vielen Jahren öffentliche Auftraggeber. Sie war zuletzt für das deutschlandweite IBM-Beratungsgeschäft für Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben zuständig. Sie war Führungskräftecoach für den Strategiebildungs- und Organisationsentwicklungsprozess der Landespolizei Niedersachsen sowie für die Entwicklung der Behördenstrategien, leitete Innovationsprojekte wie Predictive Policing, die semantischen Analyse von Massendaten im Cyberumfeld. Sie verantwortet ferner die strategische Ausrichtung einer Bundesbehörde zu einem innovativen IKT-Zentrum und war über viele Jahre Strategic Advisor für E-Government im Hessischen Ministerium des Innern. Sie leitete das IBM SOA Center of Excellence in Deutschland und war als Business Development Executive zuständig für die Entwicklung digitaler Konzepte für Sicherheitsbehörden. Frau Balzer war langjähriges Mitglied des IBM Technical Expert Council, IBM Botschafterin des Corporate Science Corps Nigeria. Sie ist Mitglied im BITKOM e.V., AFCEA Bonn e.V. und der Society of Women Engineers.

Von der Vision zur Konzeption – Strategische Steuerung der Polizei BW mithilfe des Führungsinformationssystems und der Balanced Scorecard

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Reinhard Renter

Zusammenfassung

Mit der Entwicklung und Einführung des Führungsinformationssystems und dem Arbeiten mit der Balanced Scorecard wurden leistungsfähige und effiziente Werkzeuge für eine tägliche Standortbestimmung und die ganzheitliche strategische Steuerung der Polizei BW eingesetzt, um Vision und Strategie in operatives Handeln umzusetzen. Voraussetzung für den nachhaltigen Erfolg dieser Steuerungsinstrumente ist eine Organisationskultur mit den Kernelementen Vertrauenskultur, Fehlerkultur und Lernende Organisation sowie verschiedener Führungsinstrumente, auf deren Notwendigkeit und gewonnen Erfahrungen ebenfalls eingegangen wird.

Inhaltsverzeichnis 38.1 Ausgangslage und Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 868 38.2 Anforderungen an die Führungskräfte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 868 38.2.1 Organisationskultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 868 38.2.2 Führungsinstrumente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 871 38.2.3 Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 876 38.3 Das Führungsinformationssystem (FIS) der Polizei BW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 877 38.4 Die Balanced Scorecard (BSC). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 880 38.4.1 Ausgangslage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 880 38.4.2 Schritte zur Entwicklung der BSC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 881

R. Renter (*)  Innenministerium Baden-Württemberg, Stuttgart, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017 J. Stierle et al. (Hrsg.), Handbuch Polizeimanagement, DOI 10.1007/978-3-658-08926-9_38

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R. Renter

38.5 Nutzen und Erfolgsfaktoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 888 38.5.1 Nutzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 889 38.5.2 Erfolgsfaktoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 889 38.6 Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 890 38.7 Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 891 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 892 Über den Autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 892

38.1 Ausgangslage und Zielsetzung Die Polizei in Baden-Württemberg (BW) versteht sich als bürgernahe Instanz und verfolgt ein ehrgeiziges Ziel: Auch in Zukunft soll das Land eines der sichersten Bundesländer bleiben und seinen Bürgern eine hohe Lebensqualität bieten. Damit diese Vision in die Tat umgesetzt werden kann, müssen die Basisarbeiten der Polizei gewährleistet sein und gleichzeitig die strategischen Ziele systematisch verfolgt werden. Zudem sind der Ressourceneinsatz optimal zu gestalten und die Wirksamkeit taktischer Maßnahmen zeitnah zu überprüfen. Zur Entlastung dieser anspruchsvollen Aufgabe benötigen die polizeilichen Führungskräfte leistungsfähige und effiziente Werkzeuge für eine tägliche Standortbestimmung und die ganzheitliche strategische Steuerung ihrer Organisation. Der Beitrag soll aufzeigen, wie dies bei der Polizei BW durch die Einführung des Führungsinformationssystems (FIS) und der Balanced Scorecard (BSC) auf Basis der SAP-Technologie umgesetzt wurde (vgl. Renter 2010, S. 8). Der Autor war u. a. Projektleiter für die Erstellung des Leitbildes für die Polizei BW, für die Entwicklung und Implementierung des Führungsinformationssystems (FIS) und für die Entwicklung und Einführung der Balanced Scorecard bei der Polizei BW. Anschließend blieb er als Mitglied im BSC-Gremium des Innenministeriums mit der landesweiten Weiterentwicklung der Balanced Scorecard befasst. Als langjähriger Leiter einer Polizeibehörde war er aber nicht nur für die Planung, sondern auch für die konkrete Umsetzung der strategischen Ziele vor Ort verantwortlich. Die nachfolgend genannten Aspekte und Erfolgsfaktoren basieren insoweit auf den Erfahrungswerten aus den jeweiligen Verantwortungsbereichen.

38.2 Anforderungen an die Führungskräfte Voraussetzungen für den nachhaltigen Erfolg strategischer Führungsinstrumente wie der Balanced Scorecard sind eine auf Vertrauen aufgebaute Organisationskultur, eine effektive Führungsstruktur, klar definierte Prozesse, vor allem aber glaubwürdige Führungspersönlichkeiten (vgl. Löhner 2005, S. 9).

38  Von der Vision zur Konzeption …

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Kernelemente sind die Organisationskultur mit den Elementen Vertrauenskultur, Fehlerkultur und Lernende Organisation sowie verschiedene Führungsinstrumente, auf deren Notwendigkeit und gewonnenen Erfahrungen zunächst eingegangen wird.

38.2.1 Organisationskultur Das St. Galler Management-Modell differenziert Management in operative, strategische und normative Aspekte. Auf der normativen Ebene legt eine Organisation ihre Unternehmenspolitik, Leitlinien, Grundsätze und Organisationsstandards fest. Auf normativer Ebene geht es somit in erster Linie um die Organisationskultur. Die Organisationskultur bestimmt, wie Probleme und Konflikte gelöst werden (vgl. Löhner 2005, S. 37). Mit der Organisationskultur wird die Identität der Organisation festgelegt (Schermann et al. 2013, S. 58). Eine am humanistischen Menschenbild orientierte Führungskraft ist zentraler Punkt einer „guten“ Organisationskultur. Es geht somit um einen gemeinsamen Verhaltenskodex, der immer und immer wieder Inhalt der Kommunikation sein muss. Michael Löhner (2005, S. 28) bringt es mit folgendem Satz auf den Punkt: Handle und entscheide stets so, dass durch dein Handeln und Entscheiden das personale Leben in dir und in der Person eines jeden anderen Menschen eher gemehrt, denn gemindert wird.

Kernbotschaft ist, dass der Mensch im Mittelpunkt steht, was auch im Leitbild der Polizei BW so aufgegriffen und festgeschrieben wurde. Der Blick auf den Mensch als Ausgangspunkt beinhaltet jedoch ebenso in Anlehnung an den kategorischen Imperativ von Immanuel Kant, dass man andere Menschen so behandeln soll, wie man selbst gerne behandelt werden möchte. Projiziert auf die Lebenswirklichkeit bedeutet dies, dass die Grundelemente eines gemeinsamen Verhaltenskodexes bei der Polizei BW die Orientierung an dem im Leitbild der Polizei BW verankerten Menschenbild, eine gelebte Vertrauenskultur, eine angstfreie Fehlerkultur (fehlerverzeihende Organisation) und eine dynamische Veränderungskultur (lernende Organisation) sind. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass die Einführung von Steuerungsinstrumenten nur dann erfolgreich ist, wenn die hierfür notwendige Organisationskultur von allen Verantwortlichen gelebt wird. Denn „Werte können nicht gemanagt werden, sondern nur (vor)gelebt werden“ (Löhner 2005, S. 10). Die Erfahrungen zeigen aber auch, dass vielen Führungskräften nicht bewusst ist, dass die Organisationskultur ein zentraler Erfolgsfaktor der Behörde ist und ihr eigenes Verhalten in einer Wechselwirkung zur Kultur steht. Als Erfolgsfaktoren im Führungsbereich, im Besonderen zur Stärkung des Bewusstseins für ein solches Verhalten, haben sich die konsequente Anwendung der Führungsinstrumente wie Mitarbeiterbefragung, das Mitarbeiter-Feedback, das jährliche

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R. Renter

Mitarbeitergespräch und die jährliche Auseinandersetzung mit diesen Themen in Klausurtagungen mit den unterschiedlichen Führungsebenen bewährt. Vertrauenskultur Um eine BSC einzuführen, muss eine Vertrauensorganisation gelebt werden (vgl. Widmann 2002, S. 36). Zaugg (2009, S. 88) definiert Vertrauensorganisationen als Organisationen, denen es gelingt, Regeln in Kraft zu setzen, die institutionelles und habituelles Vertrauen ermöglichen und aktives Vertrauen erleichtern. Das Wesen einer Vertrauensorganisation ist es, die Rechtfertigung für Vertrauen und Misstrauen ständig zu hinterfragen und die Balance zwischen Vertrauen und Misstrauen immer wieder offen zu diskutieren (vgl. Schimanofsky 1999, S. 99). Für die Verantwortlichen in einer Behörde bedeutet dies, dass zuallererst eine Kultur des Vertrauens geschaffen, täglich gelebt und ständig überprüft werden muss. Dies ist Kernaufgabe jeder Führungskraft, aber auch jedes Mitarbeiters. Dr. Schwenker, CEO der Roland Berger Strategy Consultants, und Dr. Bötzel (2005, S. 5), kommen in einer Studie im Jahr 2004 zu dem Ergebnis, dass Organisationen, die auf Vertrauen setzen, wachstumsbereiter sind als kontrollorientierte Kulturen und Strukturen. Eine Vertrauensorganisation ist der optimale Hebel für Veränderungsbereitschaft (Lernende Organisation) und Qualitätssteigerung (vorgeschossenes Vertrauen in die Leistungsbereitschaft und -fähigkeit der Mitarbeiter). Sie ist Grundlage einer Fehlerkultur, um bei Abweichungen einen Lernprozess zu initiieren. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass eine gelebte Vertrauensorganisation dazu führt, dass die Kolleginnen und Kollegen mit Stolz und Begeisterung über „ihre“ Dienststelle berichten, dass geringere Krankenstände verzeichnet werden, die Motivation sich steigert und die Kreativität freigesetzt wird (vgl. Schwenker und Bötzel 2005, S. 6). Weiterer zentraler Erfahrungswert ist, dass die Vertrauenskultur, als wesentliches Element der Organisationskultur, maßgeblich von den Führungskräften gestaltet wird. Führungskräfte sind Vorbilder und haben die Aufgabe, kulturstiftend zu wirken. Ihr Verhalten prägt damit die Kultur und legt das Fundament für den nachhaltigen Erfolg der Organisation. Großen Einfluss haben insbesondere die jeweiligen Dienststellenleiter. Denn sie geben das Verhalten vor, sie sind verantwortlich für die konsequente Anwendung der Führungsinstrumente und für die Umsetzung deren Ergebnisse (z. B. Mitarbeiterbefragung). Fehlerkultur Der Begriff Fehlerkultur erlangt Bedeutung sowohl im Zusammenhang mit Qualitätsmanagement, Fehlermanagement, Risikomanagement und Innovationsmanagement als auch in den Diskussionen um die Lernende Organisation. Unter Fehlermanagement versteht man in diesem Zusammenhang die gezielte Steuerung von Aktivitäten im Umgang mit Fehlern, unter Fehlerkultur die Art und Weise, wie eine Organisation mit Fehlern,

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Fehlerrisiken und Fehlerfolgen umgeht. Die Fehlerkultur ist somit ein Teil der Organisationskultur, denn sie wirkt zentral auf die Leitungsfähigkeit der Dienststelle: Fehler vermeidet man, indem man Erfahrungen sammelt. Erfahrungen sammelt man, indem man Fehler macht (Laurence Johnston Peter, amerikanischer Managementberater).

Hieraus ergibt sich, dass innovative Dienststellen anders mit Fehlern umgehen müssen. Sie lassen Fehler zu, sammeln somit Erfahrungen und erschaffen Neues. Innovation benötigt eine positive Fehlerkultur. Löhner (2005, S. 47) weist darauf hin, dass sowohl vom Top-Management als auch von den mittleren Führungskräften und Projektleitern die Botschaft ausgehen muss, dass es Fehler geben darf. Gemeinsame Aufgabe und Verantwortung ist dann, dass jeder Fehler eben nur einmal passiert, weil die Ursachen beseitigt werden. Sanktionen sind dabei fehl am Platz, denn sie verleiten Mitarbeiter dazu alles zu tun, um jeden denkbaren Misserfolg zu vermeiden oder – noch negativer – Fehler zu „vertuschen“. Für die Organisation bedeutet dies, dass dadurch ein nicht unerheblicher Anteil an Blindleistung erbracht wird. Im Leitbild der Polizei BW wird die angestrebte positive Fehlerkultur bereits deutlich „Wir streben nach Professionalität und lernen aus unseren Fehlern.“ Damit wird klar zum Ausdruck gebracht, dass es im Tagesgeschäft immer wieder zu Fehlern kommen darf, im Sinne einer Qualitätsverbesserung aber daraus auch gelernt wird (Lernende Organisation). Die Erfahrungen zeigen, dass es einer langen Zeit bedarf, um eine positive Fehlerkultur in einer Großorganisation zu etablieren – vor allem, weil Fehler auch immer mit persönlichem Versagen verbunden werden. Vorbildliches Vorgesetztenverhalten spiegelt sich bei Fehlern nicht in der Frage: „Wer war es?“, sondern in der Frage: „Woran lag es und wie können wir es nächstes Mal besser machen?“. Daraus folgt, dass an einem Fehler nur interessiert, wie er künftig vermieden werden kann (vgl. Holecek 2009, S. 5). Lernende Organisation Die Mehrheit der Autoren versteht unter dem Begriff „Lernende Organisation“ eine Organisation, die sich kontinuierlich weiterentwickelt und ihr Lern- und Wissenspotenzial vergrößert. Zentrales Element hierbei ist das Wissensmanagement. In den kommenden Jahren gehen bei der Polizei sehr viele Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Pension. Gleichzeitig werden die „Halbwertszeit des Wissens“ immer kleiner und dadurch die Anforderungen an die Kompetenzen in den einzelnen Fachbereichen stetig größer. Zentrale Elemente sind das Mitarbeitergespräch (Aspekt Förderung) und die Umsetzung eines organisationsspezifischen Konzeptes zum „Wissens- und Erfahrungstransfer (WET)“. Die Praxiserfahrungen zeigen, dass es einer hohen Motivationskraft der Führungskräfte und eines funktionierenden Controllings bedarf, um sicherzustellen, dass die

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Lerngeschwindigkeit der Organisation mit den wachsenden Anforderungen an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Schritt halten kann.

38.2.2 Führungsinstrumente Als Dienststellenleiter einer Polizeidirektion in Baden-Württemberg war es dem Autor wichtig, das Wissen um die notwendigen Managementelemente (Anforderungen an die Führungskräfte) selbst zu vermitteln und zu leben. In einem langfristigen (mehrjährigen) Prozess wurde mit den nachfolgenden Elementen versucht, Einfluss auf die Organisationskultur zu nehmen und sie in die gewünschte Richtung zu verändern. Hilfreich waren der Blick über den Tellerrand und das Lernen von anderen Behörden. Die erfolgreiche Teilnahme an einem landesweiten Behördenwettbewerb (1. Platz) und die Zertifizierung nach EFQM (Excellence-Modell der European Foundation for Quality Management) waren nicht nur Bestätigung und Anerkennung für das bisherige Vorgehen, sondern auch Motivation. Commitment innerhalb einer Polizeibehörde1 Mit den Führungskräften auf den Führungsebenen 1 und 2 (Führungsebene 1 sind die der Leitung unmittelbar nachgeordneten Führungskräfte. Führungsebene 2 sind die der Führungsebene 1 unmittelbar nachgeordneten Führungskräfte) wurden in einem Commitment die gemeinsamen Leitlinien und Wertevorstellungen abgeschlossen und in jährlichen Klausurtagungen immer wieder in den unterschiedlichen Facetten thematisiert. Die stetige, nachhaltige Beschäftigung mit dem Thema war und ist unabdingbar notwendig, da eine gemeinsame Verpflichtung immer wieder aufs Neue reflektiert und angewandt werden muss und nicht etwa per Anordnung zum Selbstläufer wird. Strategie und Orientierung • • • • •

Gemeinsame Visionen entwickeln und kommunizieren Strategien erarbeiten Zusammenhänge herstellen Innovative Methoden und Ansätze entwickeln Bei allen Entscheidungen die Interessen der Mitarbeiter in der Balance halten

1Entwickelt

bei der Polizeidirektion Offenburg im Jahr 2002 unter dem damaligen Dienststellenleiter Herrn Leitendem Kriminaldirektor Klaus Hiller.

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Professioneller Umgang mit Wissen • • • • •

Wissen und Erfahrungen offen weitergeben, um hohe Standards zu erreichen Offen sein gegenüber kreativen Ideen und abweichenden Meinungen Für schnelle Entscheidungsfindungen sorgen Kommunikationsprozesse und Teamarbeit fördern (über Organisationsgrenzen hinweg) Organisationsbarrieren abbauen und „produktive“ (im Sinne von Effizienz) Beziehungen aufbauen (Wissenstransfer/-austausch)

Leistungskraft der Organisation fördern • Mitarbeiterpotenziale erkennen und nutzen • Kooperations- und ergebnisorientiertes Arbeiten fördern; Mitarbeiter mit entsprechenden Aufgaben betrauen und mit Kompetenz und Verantwortung ausstatten • Fähigkeiten von Mitarbeitern fördern, fundiertes Feedback geben • Ein Verbindung aus Begeisterung und Stolz schaffen Veränderungsprozesse • • • •

Positive Veränderungsprozesse initiieren Vielfalt der Möglichkeiten und Veränderungen als Chance begreifen Mitarbeiter zu aktiven Vertretern von Veränderungen machen Sensibel auf Mitarbeiterbedürfnisse eingehen

Mitarbeiterbefragung Mitarbeiterbefragungen wurden in der Polizei BW im Rahmen der Zielvereinbarungen in den Jahren 2002/2003 auf freiwilliger Basis eingeführt. Im Jahr 2008 wurden die Befragungen verbindlich verstetigt und regelmäßige Wiederholungsbefragungen in einem Zyklus von vier Jahren festgelegt. Die technische Umsetzung erfolgt mit einer einheitlichen Software (vgl. Erlass des IM BW vom 13.08.2007, AZ: 3-0225.1/1). Der landesweit standardisierte Fragebogen gliedert sich in fünf Themenbereiche mit insgesamt 41 Fragen (vgl. Tab. 38.1).

Tab. 38.1  Themenbereiche des Mitarbeiterfragebogens

Themenbereich

Fragenanzahl

Arbeitsbedingungen

8

Arbeits- und Betriebsklima

8

Persönliche Entwicklungsmöglichkeiten

8

Führung

9

Arbeits- und Berufszufriedenheit

8

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Die im Rahmen des Zielvereinbarungsprozesses 2002/2003 optional in Ergänzung zum strategischen Ziel „Stärkung der Bürgerorientierung der Polizei durch gezielte operative Präsenz und durch leitbildgerechtes Verhalten im Innen- und Außenverhältnis“ gemachten Erfahrungen mit der Mitarbeiterbefragung waren sehr positiv. Sie bietet in erster Linie die Möglichkeit, wichtige Informationen bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zu erheben, die Basis für Verbesserungspotenziale sein können. Sie hat sich als wichtiges Instrument einer modernen Personalführung etabliert. Weit über zehn Jahre persönliche Erfahrungen des Autors mit diesem Instrument zeigen: a) Der Befragungsaufwand für den einzelnen Mitarbeiter ist sehr gering b) Die Auswertung ist vollautomatisch möglich und bedarf keiner zusätzlichen Ressourcen c) Ein zweijähriger Befragungsrhythmus hat sich als wesentlich besser herausgestellt, da die Maßnahmen für Qualitätsverbesserungen schneller angegangen werden können d) Eine Beteiligungsquote von mehr als 70 % ist durch entsprechende „Werbemaßnahmen“ und erlebte Konsequenzen aus den Befragungsergebnissen durchaus zu erreichen e) Die Ergebnisse der Mitarbeiterbefragung sind mit höchstmöglicher Transparenz allen Mitarbeitern im Rahmen von entsprechenden Veranstaltungen durch den Dienststellenverantwortlichen zu vermitteln f) Mit den Verantwortlichen der einzelnen Organisationseinheiten sind zweijährige Aktionspläne auf Basis der Befragungsergebnisse festzulegen. Die Wirksamkeit wird mit der Folgebefragung evaluiert g) Als hervorragende Technik zur Darstellung der Ergebnisse hat sich die „Wetterkarte“ bewährt („Wetterkarte“ ist eine zweidimensionale Darstellung der Gesamtergebnisse der Dienststelle mit den Farben rot – gelb – grün in den Schnittpunkten „Organisation – Frage“.) Sofern Befragungsergebnisse als Kennzahl in eine Balanced Scorecard aufgenommen werden sollen, ist zu entscheiden, ob der strategische Handlungsbedarf das Gesamtergebnis der Mitarbeiterbefragung oder den am schlechtesten bewerteten Themenbereich im Fokus hat. Die Erfahrungen zeigen, dass letzteres vorteilhaft ist, weil das Gesamtergebnis nicht immer die eigentlich interessanten Defizite in einzelnen Themenbereichen widerspiegelt. Mitarbeiter-Feedback Das „Mitarbeiter-Feedback zum Führungsverhalten“ ist ein „schmerzhaftes“ Führungsinstrument, das den „blinden Fleck“ aufzeigt. Den „blinden Fleck“ besitzt jeder Mensch. Es sind Eigenschaften, welche man an sich selbst nicht wahrnehmen kann oder will. Sie werden gleichwohl ausgesendet und vom Mitarbeiter (Empfänger) wahrgenommen, ohne dass man sich dessen bewusst ist (Wikipedia). Aus diesem Grund ist ein jährliches Feedback aus dem eigenen unmittelbaren dienstlichen Umfeld wichtig. Es eröffnet einen Weg zur persönlichen Weiterentwicklung – auch im Sinne des Dienststellen-Commitments.

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Für die Führungskräfte der Polizei Baden-Württemberg wurde ein landeseinheitlicher Feedback-Bogen entwickelt (siehe hierzu Konzeption „Das Mitarbeiter-Feedback“, Akademie der Polizei BW, September 2009). Er enthält 21 Fragen, die mit der Bewertung „trifft voll zu“ bis „trifft nicht zu“ (vier Ausprägungsmerkmale) zu beantworten sind (vgl. Tab. 38.2). Die Ergebnisse werden von der Führungskraft im Kreis der an der Befragung teilgenommen Mitarbeitern vorgestellt. Die Erfahrungen zeigen, dass die Wahrnehmung der eigenen „blinden Flecken“ anfänglich ein nicht einfacher Prozess ist. Es zeigt aber auch, dass in der Folgezeit entsprechende Situationen bewusster betrachtet werden und eine Orientierung an den vereinbarten Werten Verhaltensveränderungen bewirken kann. Durch die jährlichen Wiederholungen werden neben positiven Veränderungen aber auch „Stillstände“ in einigen Bereichen offenkundig. Die Implementierung in der Organisation bedarf aber großer Unterstützungsleistung durch die Dienststellenleitung, bevor dieses Führungsinstrument von allen Führungskräften Akzeptanz und Anwendung findet. Zum Scheitern verurteilt wäre das Instrument übrigens, wenn der geschlossene Vertrauenskreis von Vorgesetzten und unmittelbaren Mitarbeitern etwa durch eine Meldepflicht der Ergebnisse „nach oben“ oder aufgrund fehlender Anonymität der Befragten durchbrochen würde – was letztendlich aber auch dem Zweck dieses Instrumentes widerspräche. Die Anforderungen an Führungskräfte (Mut, Vertrauen) und Mitarbeiter (Offenheit) sind hoch – zu einer positiven Organisationsentwicklung leistet das Instrument dann aber einen hervorragenden Beitrag. Eine Weiterentwicklung dieses Instrumentes ist das 360-Grad-Feedback.

Tab. 38.2  Beispiele aus dem Fragebogen Mitarbeiter-Feedback Name der Führungskraft Meine Führungskraft… Vertrauen und Offenheit

… fördert ein Klima des Vertrauens, in dem ein offener Umgang miteinander möglich ist

Partnerschaft

… respektiert mich als Person und gleichwertigen Partner

Unterstützung

… schafft die Voraussetzungen dafür, dass ich effizient arbeiten kann

Zielvereinbarung

… vereinbart mit mir herausfordernde Ziele und gibt nicht nur Maßnahmen vor

Anerkennung

… erkennt meine Leistungen an und würdigt sie differenziert

Triff voll zu => trifft nicht zu

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Mitarbeitergespräch Das Mitarbeitergespräch, ein vertrauensvolles Einzelgespräch zwischen dem Vorgesetzten und seinen unmittelbaren Mitarbeitern, ist anlassunabhängig und einmal jährlich zu führen. In den Mittelpunkt sind der offene Meinungsaustausch zwischen dem Mitarbeiter und seinem Vorgesetzten zu stellen. Thematisiert werden Leistungsaspekte und Zielerreichung, Mitarbeiter- und Führungsverhalten, die Zusammenarbeit mit dem Vorgesetzten und den Kollegen und insbesondere auch die persönliche und berufliche Entwicklung und Förderung des jeweiligen Mitarbeiters (siehe hierzu auch die Konzeption „Mitarbeiterbefragung in der Polizei Baden-Württemberg“ den Innenministerium BW 2007). Klausurtagungen mit Führungskräften Mit den Führungskräften der Führungsebene 1 und 2 führte der Autor jährliche zweitägige Klausurtagungen durch (insgesamt nahmen rund 140 Personen in sieben Klausurtagungen teil). Die Führungsebene 1 (ca. 14 Personen) waren in einer gemeinsamen Tagung, die rund 125 Beschäftigten der Führungsebene zwei nahmen in Gruppen mit maximal 20 Personen teil. Inhalte für die Führungsebene 1 waren die strategische Ausrichtung der Dienststelle in den Themenfeldern Qualitätsmanagement, Personalmanagement und Haushaltsmanagement sowie die Arbeitsschwerpunkte des Folgejahres. Auch gab es eine Standortbestimmung (Selbstbewertung) nach EFQM sowie die jährliche Evaluation des Themenfelds „Organisationskultur“. Mit der Führungsebene 2 wurden die Themenfelder „Führungskraft bei unserer Behörde – was bedeutet das für mich?“ und „Führungskraft im Teamprozess“ erörtert. Weitere Bestandteile der Tagung waren neben der Ausgestaltung der mit der Führungsebene 1 beschlossenen Themenfelder auch immer erlebnispädagogische Elemente. Zielrichtung war die Verbesserung des Führungsverhaltens. Diese Klausurtagungen waren ein Erfolgsgarant dafür, dass die Kulturwerte der Behörde mit Leben gefüllt wurden. Authentisches Auftreten der Führung, größtenteils selbstständige Moderation dieser Tagungen durch den Autor, jährliche Thematisierung der Werte und deren Umsetzungsgrad waren die Erfolgsfaktoren. Abgerundet wurden die Klausurtagungen mit den abendlichen „Kamingesprächen“, in denen in erstaunlicher und bewegender Offenheit berufliche positive und negative Führungserlebnisse (auch vom Autor) erörtert wurden, die zu keinem späteren Zeitpunkt diesen Kreis verließen (geschlossene Gruppengrenze). Hier zeigte sich gelebte Vertrauenskultur.

38.2.3 Zusammenfassung Bevor man überhaupt mit technischen Systemen wie der Balanced Scorecard (BSC) oder dem Führungsinformationssystem (FIS) sinnvoll operieren kann, muss die eigene Organisation darauf vorbereitet und ausgerichtet sein.

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Hierzu gehört die Schaffung einer Organisationskultur, in der Vertrauen, der Umgang mit Fehlern und die ständige Weiterentwicklung Kernthemen sind. Die Führungskräfte spielen hierbei eine wesentliche Rolle. Denn deren Aufgabe ist es, diese Kultur zu schaffen und positiv zu beeinflussen. Hierzu leisten die beschriebenen Führungsinstrumente sinnvolle Hilfeleistung. Sicherlich gibt es noch weitere Instrumente, die sie ersetzen oder ergänzen können. Entscheidend ist aber, dass sie gelebt werden. Wichtig ist hier, dass alles offen besprochen werden kann – und zwar persönlich, nicht per E-Mail oder Umlaufmappe. „Sprechen statt Schreiben kennzeichnet einen Führungsstil, in dem der Mensch im Mittelpunkt steht und nicht seine austauschbare Funktion“ (Löhner 2005, S. 47).

38.3 Das Führungsinformationssystem (FIS) der Polizei BW Ausgangslage Ein ganzheitlicher Blick auf die Polizeiorganisation Baden-Württembergs war in der Vergangenheit nicht möglich: Die Datenströme verschiedener Fachanwendungen liefen getrennt voneinander. Periodische Berichte, die einmal pro Quartal in einer anderen Behörde erzeugt wurden, boten nur fest programmierte Auswertungen und ließen keine zeitnahe Analyse des Geschehens zu. Die Instrumente zur Überprüfung der internen Zielerreichung bestanden aus manuell zu pflegenden Excel-Listen – ein ebenso unbefriedigender wie unnötig arbeitsintensiver Zustand (vgl. Renter 2010, S. 8). Klar war auch, dass die traditionelle Beschäftigung der Führung mit dem operativen Tagesgeschäft nicht mehr ausreicht, die komplexen und dynamischen Tätigkeitsfelder der Polizei BW erfolgreich zu bewältigen (vgl. Stierle und Siller 2013, S. 776). Die Polizei des Landes BW nutzte zur Erfassung der verschiedenen Tätigkeiten in den Kernaufgabenbereichen der Kriminalitätsbekämpfung, der Verkehrssicherheitsarbeit, der Aufgaben im Bereich der Gefahrenabwehr und der Prävention unterschiedliche Fachverfahren. Erstes Ziel war es somit, die Datenströme in einem Data-Warehouse zu zentralisieren und tagesaktuell als Informationsquelle für alle strategischen und operativen Entscheidungen den Verantwortlichen „vor Ort“ zur Verfügung zu stellen. Ein weiteres Ziel war die Abkehr von jährlich wechselnden Zielvereinbarungen als Steuerungsinstrument hin zu einer langfristig ausgerichteten strategischen Steuerung. Technische Umsetzung Als Grundlage für die künftige zentrale Informationsquelle wurde 2007 das zentrale Data-Warehouse von SAP NetWeaver BI eingerichtet. Alle notwendigen Fachvorverfahren wurden an das zentrale Data-Warehouse angebunden (vgl. Abb. 38.1). Im derzeitigen Ausbau liefern folgende Anwendungen tägliche Informationen a) Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) In diesem System werden die polizeilich bearbeiteten Straftaten und Straftäter erfasst und archiviert

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Abb. 38.1  Systematische Darstellung Fachvorverfahren und Data-Warehouse

b) Elektronische Unfalltypensteckkarte (EUSka) In diesem System werden alle von den polizeilichen Sachbearbeitern bearbeiteten Verkehrsunfälle erfasst c) Sonstige polizeiliche Tätigkeiten werden über entsprechende Erfassungsmasken direkt im FIS erfasst. Dies sind beispielsweise Informationen zu polizeilichen Maßnahmen wie Spurensicherung oder Maßnahmen im Bereich der Prävention d) Haushaltsmanagementsystem In diesem System werden alle haushälterischen Prozesse getätigt und der Mittelabfluss wiedergegeben. Statistische Daten wie Einwohnerzahlen, Kfz-Zulassungszahlen usw. werden aus weiteren zentralen Systemen dem FIS zugeführt. Damit entstand ein disziplinübergreifendes Sammelbecken, in dem die auf Plausibilität geprüften Daten in einheitlichem Format und hoher Granularität (Recherchen bis auf kleinste Organisationseinheiten und einzelne Deliktsformen möglich) vorliegen (vgl. Abb. 38.2). Das Data-Warehouse verdichtet die Inhalte, während es gleichzeitig bei Analysen den Durchgriff bis auf die unterste Detailebene zulässt. Spürbare Entlastung der Mitarbeiter Der mit der Einführung des FIS erreichte Grad an Automatisierung wirkte sich auch auf die Mitarbeiter positiv aus. Das Meldewesen wurde effizienter und Analysen müssen

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Abb. 38.2  FIS-Maske Verkehr

nicht mehr beim Fachverantwortlichen erfolgen, sondern können selbst durchgeführt werden. Die dank der systematisierten Datenbelieferung frei gewordene Arbeitszeit können die Mitarbeiter nun für ihre Kernaufgaben verwenden. Operative Konzeptionen für die nachgeordneten Organisationseinheiten können dank FIS besser kontrolliert und tagesaktuell gesteuert werden. Es bietet nahezu unbegrenzte Möglichkeiten der Analyse und unterstützt die Führungskräfte im ganzen Bundesland bei der Planung und Steuerung ihrer Ressourcen. Das FIS erlaubt insoweit eine andere Art zu denken (vgl. Renter 2008). Benchmarking „Blick über den Tellerrand“ Beim FIS der Polizei BW wurde das Prinzip „Alle sehen alles“ konsequent umgesetzt. Die Verantwortlichen der Dienststellen sehen nicht nur die Wirkung ihrer Tätigkeiten, sondern auch die Entwicklung in den anderen Polizeipräsidien. „Lernen vom Besten“ bekommt damit eine neue Bedeutung, können doch die in den Systemen hinterlegten Konzeptionen und deren Wirksamkeit landesweit betrachtet werden. Im Bereich einer wirtschaftlichen Haushaltsführung ist die automatische Anlieferung der Haushaltsdaten, zusammen mit den neu hinzu gewonnenen Analysemöglichkeiten, ein weiterer Durchbruch. Die Höhe seiner Ermittlungskosten konnte der Dienststellenleiter schon immer einsehen. Im Benchmarking mit allen anderen Polizeibehörden kann er die Höhe nun richtig bewerten. Ein einsichtiges Beispiel ist der Pro-Kopf-Spritverbrauch. Liegt eine Dienststelle im landesweiten Vergleich mit dem

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Verbrauch zu hoch, kann sofort in weiteren Analysen geklärt werden, woher die hohen Verbrauchszahlen stammen, ob sie gerechtfertigt/erklärbar sind oder ob nachgesteuert werden muss. Solche kurzen Blicke zur Orientierung helfen nicht nur bei der Ermittlung von „Kostenfressern“, sondern auch bei der Einordnung und Bewertung des gesamten eigenen Verantwortungsbereiches. Dies war mit den bisherigen Verfahren nicht möglich und gewährleistet nun, dass Entscheidungen von Verantwortungsträgern auf allen Hierarchieebenen auf aktueller Datenbasis und im Benchmarking mit vergleichbaren Behörden getroffen werden können (vgl. Renter 2010, S. 9).

38.4 Die Balanced Scorecard (BSC) 38.4.1 Ausgangslage Als ein zentrales Element der Neuen Steuerung wurde bei der Polizei in BW ab dem Jahr 1998 das Instrument der Zielvereinbarung bei der Polizei flächendeckend eingeführt. Im Rahmen der Zielvereinbarung wurden zwischen Dienststellen verschiedener Verwaltungsebenen Jahresziele vereinbart. Diese Jahresziele bildeten die inhaltlichen Schwerpunkte der unterjährigen Aufgabenerledigung – eine Ausrichtung der Jahresziele an längerfristig angelegten Strategien war in den Konzeptionen zur Zielvereinbarung nicht stringent gefordert. Das Zielverfahren war geprägt von Top-down- und Bottom-upProzessen, einem Mix aus strategischen und operativen und stark Input-geprägten Zielen. Im Jahr 2008 (Erlass des IM BW vom 2.4.2008, AZ: 3-0460.0) wurde die Balanced Scorecard nach einem erfolgreichen Pilotbetrieb für die gesamte Polizei eingeführt. Nachfolgend wird der Entwicklungsprozess der BSC für die Polizei BW vorgestellt. Balanced Scorecard für die Polizei BW Kaplan und Norton, die Entwickler der BSC, verstehen diese als eine wert- und strategieorientierte Führungsmethode, die weit mehr kann, als lediglich ein neues Kennzahlenbzw. Messsystem abzubilden (vgl. Widmann 2002, S. 32). „Die BSC ist ein Werkzeug, um in durchgängiger Weise die Unternehmensstrategie mit dem operativen Geschäft zu verbinden, um somit eine strategiefokussierte Organisation zu schaffen“ (Widmann 2002, S. 31). Jürgen Stierle und Helmut Siller (2013, S. 776) sehen die BSC als ein systematischer Ansatz, der helfen soll, zielgerichtetes strategisches Denken und Handeln auf allen Ebenen eines Unternehmens zu fördern. Ziel hierbei ist es, die Vision und Strategie in das Tagesgeschäft umzusetzen. Ziel bei der Entwicklung des BSC für die Polizei war es, ein Werkzeug zu etablieren, das es erlaubt, die Vision und die Strategie der Polizei BW in konkrete Maßnahmen (Konzeptionen) vor Ort umzusetzen. Seit der Entwicklung und Einführung der BSC im Jahr 2008 erfolgte die Weiterentwicklung in einem Strategie-Gremium des Innenministeriums. Die Vorschläge dieses

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Gremiums wurden jeweils jährlich in der Polizei-Chef-Runde (oberstes Führungsgremium) abschließend entschieden. Die üblicherweise vier Perspektiven einer BSC nach Kaplan/Norton (Finanzperspektive – Kundenperspektive – Prozessperspektive – Lern- und Entwicklungsperspektive (vgl. Niven 2003, S. 40)) sind bei der Polizei BW um eine fünfte Perspektive erweitert. Die Polizei versteht sich als eine ergebnisorientierte Organisation, daher sind die angestrebten Wirkungen in den polizeilichen Kernaufgabenbereichen in der Perspektive „Wirkung“ verankert. Die fünf Perspektiven (Handlungsfelder) der BSC Polizei BW sind demnach: Ressourcen, Mitarbeiter, Prozesse, Bürger und Wirkung (vgl. Abb. 38.3).

38.4.2 Schritte zur Entwicklung der BSC Bei der Entwicklung der BSC wurden folgende Entwicklungsschritte eingehalten: • Mission der Polizei klären • Grundwerte der Polizei festlegen • Vision klären • Strategien definieren • Strategische Ziele festlegen • Ursache-Wirkungsbeziehungen überprüfen • Kennzahlen bestimmen • Planwert (Zielwerte) und Gewichtung festlegen • Kaskadierung auf die Polizeipräsidien • Zielkontrolle/Berichtswesen.

Abb. 38.3  BSC-Perspektiven der Polizei BW

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Diese Vorgehensweise hat sich bewährt und deckt sich auch mit den meisten in der Literatur beschriebenen Schritten zur Erstellung einer BSC. Das erste Ergebnis war eine 60–70 %ige BSC, die sich in den Folgejahren im Bereich der Strategie, der strategischen Ziele und Kennzahlen immer und immer wieder verbessert hat. (Nach der „ersten“ BSC waren die ausgewählten strategischen Ziel, die Kennzahlen sowie die Ursache-Wirkungsbeziehung noch entwicklungsfähig.) Mission der Polizei BW klären Die Mission definiert die Bestimmung der Organisation – warum sie existiert (vgl. Niven 2003, S. 109). Die Mission beschreibt den Daseinszweck der Polizei. Das Bundesverfassungsgericht hat die Sicherheit des Staates und seiner Bevölkerung als unverzichtbaren Verfassungswert dargestellt. Der staatliche Schutzauftrag einschließlich seines Gewaltmonopols ist in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhalten stehen. Die mit dem polizeilichen Aufgabenvollzug verbundenen Eingriffsbefugnisse sind Ausdruck des staatlichen Gewaltmonopols. Sie sind Kernaufgabe polizeilicher Tätigkeiten im Bereich der Gefahrenabwehr und repressiver Maßnahmen sowie bei der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten. Als verlässliche und tragende Säule unseres freiheitlich demokratischen Rechtsstaates sind sie nicht übertragbar. Die Mission der Polizei wurde wie folgt definiert: „Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit und der Schutz der Bevölkerung.“ Grundwerte der Polizei BW (Leitbild) festlegen Das Leitbild als eines der grundlegenden Kommunikationsinstrumente der Führung wurde für die Polizei BW im Jahr 1996 erstellt. Darin sind die Grundwerte (woran wir glauben, wofür wir stehen) und unserer Polizeikultur (Wertvorstellungen, Verhaltensnormen sowie Denk- und Handlungsweisen) niedergeschrieben. Das Leitbild der Polizei BW • • • • • •

Für uns steht der Mensch im Mittelpunkt Recht und Gesetz bestimmen unser Handeln Nur gemeinsam erreichen wir unsere Ziele Bürgernähe führt uns zum Erfolg Unser Dienst erfordert den ganzen Menschen Die Zukunft mitgestalten – unser Weg.

Die einzelnen Bereiche sind mit Leitsätzen ergänzt. Vision klären Die Vision ist ein Statement der Organisation, das den Zukunftskurs definiert und auf der Mission und den Grundwerten basiert. Die Vision kennzeichnet den Übergang von der unverrückbaren Mission und den Schlüsselwerten hin zur vitalen und dynamischen

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Strategie (vgl. Niven 2003, S. 121). Mit der Vision wird geklärt, was die Polizei will, sie legt die grundsätzliche Zielrichtung fest. Sie ist das Statement für den Zukunftskurs. Die Vision der Polizei wurde wie folgt definiert: „Baden-Württemberg – eines der sichersten Bundesländer mit hoher Lebensqualität.“ Hiermit soll deutlich zum Ausdruck gebracht werden, welche Rolle die Polizei bei der „objektiven“ Sicherheitslage einnehmen will und welchen Beitrag sie zur Lebensqualität des Bürgers (subjektive Wahrnehmungen und das subjektive Sicherheitsgefühl des Bürgers als wichtige Dimensionen der Lebensqualität) leisten will. Mit dieser Vision formuliert die Polizei den Anspruch, einer der wesentlichen Garanten für die Lebensqualität der Bürger zu sein. Strategien definieren Die Strategie einer Organisation ist ein langfristiger Plan. Sie beschreibt, auf welche Art und Weise die Vision erreicht werden soll. Die Umsetzung der Strategien erfolgt durch strategische Ziele und Maßnahmen. Die Entwicklung der Strategien (Fünf-Jahres-Sicht) und der strategischen Ziele (einjährige Sicht) beantwortet die Frage: „Wie kommen wir zur Vision?“. Nachfolgend die für die BSC definierten Strategiefelder: • • • •

Kriminalität senken Gewalt reduzieren Verkehrssicherheit erhöhen Öffentliche Ordnung gewährleisten

Strategische Ziele festlegen Die strategischen Ziele sind das Herzstück der BSC (vgl. Stierle und Siller 2013, S. 780). Mit ihnen wird festgelegt, wo wir gut abschneiden müssen, um gemäß der Strategie zu handeln. Einfach gesagt, sind strategische Ziele präzise Erklärungen, welche die Dinge beschreiben die geleistet werden müssen, um die Strategien erfolgreich umzusetzen. Die Ziele agieren als eine Art Brücke zwischen den Strategien auf höherer Ebene und den Kennzahlen, die verwendet werden, um den Fortschritt auf dem Weg zu der allgemeinen Zielerfüllung zu kontrollieren (vgl. Niven 2003, S. 150). Die strategischen Ziele wurden für jede Strategie unter der Fragestellung „Mit welchen Jahresschritten kommen wir in den einzelnen Strategiefeldern voran?“ ermittelt. Um die „richtigen“ strategischen Ziele zu ermitteln, müssen diese hinsichtlich ihrer „strategischen Relevanz“ und auf „strategischen Handlungsbedarf“ geprüft werden. Bewährt hat sich eine Fragestellung aus jeder Perspektive (Ressourcen – Mitarbeiter – Prozesse – Bürger – Wirkung) der Balanced Scorecard. Insgesamt sind maximal 20 strategische Ziele für eine Balanced Scorecard festzulegen („twenty is plenty“). Abschließend wurde nochmals die Vereinbarkeit der Ziele mit den Werten und der Vision geprüft und ob das Erreichen dieses Zieles zu einer erfolgreichen Umsetzung der Strategie führt (vgl. Niven 2003, S. 159).

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Ursache-Wirkungsbeziehungen überprüfen Ursache-Wirkungs-Ketten zeigen die Zusammenhänge und Abhängigkeiten zwischen den strategischen Zielen innerhalb und zwischen den Perspektiven auf. Damit sich Ziele gegenseitig unterstützen bzw. verstärken, sind Zielkonflikte in diesem Schritt zu erkennen und zu vermeiden. In den Diskussionen hierüber wurde bei den Beteiligten ein Bewusstsein über die Zusammenhänge und Bedeutung verschiedener Ziele geschaffen und so das gemeinsame Verständnis der Strategie gefördert. Die Umsetzung in der Praxis hat gezeigt, dass der Prozess, die Ziele durch eine Reihe von Ursache-Wirkungs-Beziehungen zu verknüpfen, die in ihrer Gesamtheit die Organisationsstrategie beschreiben, schwierig ist. Hiermit wird aber das immens wichtige „Wie“ der Wertschöpfung beschrieben. Kaplan und Norton erklären dies wie folgt: „Strategie impliziert die Bewegung eines Unternehmens von seiner augenblicklichen Position hin zu einer erwünschten aber unsicheren zukünftigen Position. Da sich das Unternehmen noch nie in dieser zukünftigen Position befunden hat, besteht der Weg dorthin aus einer Reihe miteinander verbundenen Hypothesen. Ein Strategieplan spezifiziert diese Ursache-Wirkungs-Beziehungen, was sie konkret und überprüfbar macht“ (Niven 2003, S. 223). Kennzahlen bestimmen Kennzahlen dienen der Beurteilung und Kommunikation der tatsächlichen Leistungen im Vergleich zum erwarteten Erfolg. Mit ihnen sollen die strategischen Ziele klar und eindeutig operationalisiert werden. Sie helfen, den Zielerreichungsgrad zu verfolgen. Zur Findung von Kennzahlen hat sich die Fragestellung: „Woran würden wir erkennen, dass wir das Ziel erreicht haben?“ als hilfreich erwiesen (vgl. Stierle und Siller 2013, S. 780; vgl. Tab. 38.3).

Tab. 38.3  Strategische Ziele (Beispiele) und Kennzahlen der Polizei BW (2015) Strategisches Ziel

Kennzahlen

Innere Sicherheit auf hohem Niveau

Häufigkeitszahl Aufklärungsquote

Hohe Verkehrssicherheit

Unfallrate

Eindämmung der Diebstahlskriminalität

Häufigkeitszahl Wohnungseinbruch Häufigkeitszahl Wohnungseinbruchsdiebstahl

Hohes Sicherheitsgefühl im öffentlichen Raum

Ergebnis der Bürgerbefragung

Professionelle Polizeiarbeit

Index ED-Behandlung

Hohe Professionalität und Berufszufriedenheit

Krankheitstage

Effektive und wirtschaftliche Haushalts- und Ermittlungsführung

Einnahmen-Index Budgetverbrauch

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Planwert (Zielwert) und Gewichtung festlegen Während die Kennzahl die Messlatte definiert, wird mit dem Planwert die Höhe der Messlatte festgelegt. Der Planwert wird auf Basis von Erfahrungen, aber mit klarem Blick auf den gewünschten Erfolg (Grad der Umsetzung des Ziels) definiert. Zur Nachvollziehbarkeit werden in einem eigens entwickelten Kennzahlenstammblatt alle hierzu notwendigen Informationen festgehalten. Mit der Gewichtung der Kennzahl und damit des jeweiligen strategischen Ziels wird dessen Wertigkeit und Wichtigkeit von der obersten Hierarchieebene klar definiert. So wird allen Führungskräften die Priorisierung der umzusetzenden Maßnahmen deutlich (vgl. Tab. 38.4). Systemseitig werden den Polizeidienststellen beim Erreichen des Zielwertes 70 Punkte zugerechnet. Abweichungen in positiver als auch negativer Richtung werden entsprechend der Ausprägung zum Score errechnet (siehe Tab. 38.5). Die täglich errechneten Werte für jede Kennzahl sind im Verhältnis zur Gewichtung mit den anderen Ergebnissen zu summieren und bilden den Gesamtwert der Dienststelle. Mit dem Punktesystem wird die Grundlage für ein landesweites Benchmarking gesetzt. Für einen schnellen Überblick im Berichtswesen dient ein Ampelsystem (rot – gelb – grün), welches den Erreichungsgrad (z. B. Rot = Zielwert klar verfehlt) in den einzelnen Zielbereichen darstellt.

Tab. 38.4  Kennzahlen (Beispiel), Zielwert und Gewichtung der Polizei BW (2015) Kennzahl

Zielwert

Gewichtung (%)

Häufigkeitszahl (HZ)

5090

10

Aufklärungsquote (AQ)

57,3 %

10

Unfallbelastung

207

7,5

HZ-Wohnungseinbruch

128

5

Krankheitstage

16

10

Einnahmeindex

100 %

7,5

Budgetverbrauch

100 %

12,5

Tab. 38.5  Ausprägung zum Score – Beispiel Aufklärungsquote Hoher Handlungs-bedarf

Handlungsbedarf

Geringer Handlungsbedarf

Ziel erreicht

Ziel übertroffen

Punkte

0 ≤ X