Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland [1 ed.] 9783428548002, 9783428148004

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Studien zu Umweltökonomie und Umweltpolitik Herausgegeben von Prof. Dr. Erik Gawel

Band 10

Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland Von

Stefan Möckel, Erik Gawel, Matthias Kästner, Saskia Knillmann, Matthias Liess und Wolfgang Bretschneider

Duncker & Humblot · Berlin

Stefan Möckel, Erik Gawel, Matthias Kästner, Saskia Knillmann, Matthias Liess und Wolfgang Bretschneider

Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland

Studien zu Umweltökonomie und Umweltpolitik Herausgegeben von Professor Dr. Erik Gawel

Band 10

Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland Von

Stefan Möckel, Erik Gawel, Matthias Kästner, Saskia Knillmann, Matthias Liess und Wolfgang Bretschneider

Duncker & Humblot · Berlin

Gutachten im Auftrag des Landes Schleswig-Holstein Gedruckt mit Unterstützung des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2015 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: TextFormArt, Daniela Weiland, Göttingen Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 1435-0238 ISBN 978-3-428-14800-4 (Print) ISBN 978-3-428-54800-2 (E-Book) ISBN 978-3-428-84800-3 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Im Auftrag des Landes Schleswig-Holstein untersuchte das Helmholtz-­Zentrum für Umweltforschung – UFZ im Zeitraum von August 2014 bis Mai 2015, in welcher Weise in Deutschland – wie schon in Dänemark, Schweden und Frankreich – eine Abgabe auf Pflanzenschutzmittel erhoben werden könnte und welche Ausgestaltung und Mittelverwendung hierbei zu empfehlen sind. Nach dem Gutachterauftrag sollte es Ziel einer möglichen Abgabe sein, den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln allgemein zu mindern, die Hersteller, Händler und Anwender an deren gesellschaftlichen Folgekosten zu beteiligen sowie eine Substitution von riskanteren durch weniger risikobehaftete Pflanzenschutzmittel anzuregen. Da Pflanzenschutzmittel höchst unterschiedliche Wirkstoffe mit entsprechend variierenden Umwelt- und Gesundheitsrisiken enthalten und zudem in sehr verschiedenen Mengen ausgebracht werden, sollte die Abgabe diese Unterschiede, insbesondere die sich daraus ergebenden Unterschiede in den Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt, angemessen berücksichtigen. Neben einer allgemeinen Minderung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln kommt einer derart differenzierten Abgabe die Aufgabe zu, den Einsatz von Mitteln mit hohen Risiken zu begrenzen. Der Übertragbarkeit der risiko-differenzierten dänischen Pestizid-­Steuer auf deutsche Verhältnisse kam daher im Rahmen dieser Studie besondere Aufmerksamkeit zu. Die wichtigsten Ergebnisse dieses Gutachtens sind in Möckel et al. (2015) zusammengefasst. Das Gutachten wurde am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung  – UFZ interdisziplinär von vier UFZ-Departments in einem intensiven Austauschprozess erstellt. Autoren sind Dr. Stefan Möckel (Department Umwelt- und Planungsrecht), Prof. Dr. Erik Gawel und Dipl.-Volksw. Wolfgang Bretschneider (Department Ökonomie), Prof. Dr. Matthias Kästner (Department Umweltbiotechnologie) sowie Prof. Dr. Matthias Liess und Dr. Saskia Knillmann (Department System-Ökotoxikologie). Die Projektleitung hatte Stefan Möckel inne. Unterstützt wurde das Gutachten von Henning Fangmann, Lisa Meinecke, Tobias Rebmann, Hendrik Tietz und Anne Wessner, denen für ihre Mitwirkung bei Recherchen und Layout besonders gedankt sei. Das Autorenteam möchte auch den Fachbetreuern des auftraggebenden Bundes­ landes sowie den Mitarbeitern des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, des Julius-Kühn-Instituts sowie des Umweltbundesamtes für wichtige Hinweise und Anregungen herzlich danken. Leipzig, im Mai 2015

Stefan Möckel

Inhaltsübersicht Handlungsempfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 A. Konzeptionelle Grundlagen einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel . . . . . . . . . . 29 I.

Vorbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

II. Pflanzenschutzmittel in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 III. Ziele der europäischen und deutschen Pflanzenschutzmittel-Politik . . . . . . . . . 37 IV. Ziele einer Lenkungsabgabe auf Pflanzenschutzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 V. Voraussetzungen einer erfolgreichen Lenkungsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 VI. Konstruktionselemente einer PSM-Abgabe und Vorgehensweise im Gutachten 52 VII. Rahmenbedingungen für die Lenkung des PSM-Einsatzes in Deutschland . . . . 53 B. Abgabenmodelle und Erfahrungen im europäischen Ausland . . . . . . . . . . . . . . . 67 I.

Dänemark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

II. Andere EU-Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 C. Konstruktionselemente einer deutschen PSM-Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 I.

Vor- und Nachteile einer deutschen PSM-Abgabe nach dänischem Vorbild . . . . 95

II. Vorschlag für eine deutsche PSM-Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 I.

Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

II. Das ökonomische Lenkungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 III. Methodische Möglichkeiten zur Festlegung des Abgabesatzes . . . . . . . . . . . . . . 134 IV. Zur Datenlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 V. Die ökonomische Wirkungsanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 VI. Fazit der Wirkungsanalyse und Empfehlung für einen Abgabesatz . . . . . . . . . . 194 E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen . . . . . 196 I.

Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

8

Inhaltsübersicht III. Sonstige verfassungsrechtliche Anforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 IV. Europarecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 V. Schlussfolgerungen für eine deutsche PSM-Steuer/Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . 259

F. Möglichkeiten der Mittelverwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 I.

Grundsätzliche Vorüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

II. Finanzierung und Kompensation: Verwendungszwecke des Aufkommens einer PSM-Abgabe im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 III. Verfassungsrechtliche Anforderungen für Mittelverwendung und Zweckbindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 IV. Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschutzmitteln . . . . . . . 273 V. Rückerstattungen für bestimmte Kulturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 VI. Zusammenfassung der Möglichkeiten zur Mittelverwendung . . . . . . . . . . . . . . 282

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

Inhaltsverzeichnis Handlungsempfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 A. Konzeptionelle Grundlagen einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel . . . . . . . . . . 29 I.

Vorbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

II. Pflanzenschutzmittel in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 III. Ziele der europäischen und deutschen Pflanzenschutzmittel-Politik . . . . . . . . . 37 IV. Ziele einer Lenkungsabgabe auf Pflanzenschutzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 1. Konzeptionelle Überlegungen zu den Zielen einer PSM-Abgabe . . . . . . . . . 42 2. Ziele einer PSM-Abgabe für Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 V. Voraussetzungen einer erfolgreichen Lenkungsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 VI. Konstruktionselemente einer PSM-Abgabe und Vorgehensweise im Gutachten 52 VII. Rahmenbedingungen für die Lenkung des PSM-Einsatzes in Deutschland . . . . 53 1. Umweltbelastung durch Pflanzenschutzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2. Alternativen zum chemischen Pflanzenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 a) Vorbeugende Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 b) Maßnahmen zur akuten Bekämpfung von Schaderregern . . . . . . . . . . . . 60 3. Ordnungsrechtlicher Rahmen der PSM-Anwendung und ihr Vollzug . . . . . . 61 B. Abgabenmodelle und Erfahrungen im europäischen Ausland . . . . . . . . . . . . . . . 67 I.

Dänemark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 1. Grundlagen des neuen dänischen Modells: Berechnungssystem . . . . . . . . . . 70 2. Belastungsindikator „L menschliche Gesundheit“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3. Belastungsindikatoren „L Umweltverhalten“ und „L Umwelttoxizität“ . . . . . . . . . . . . . . 73 a) Indikator „L Umweltverhalten“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 b) Indikator „L Umwelttoxizität“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4. Berechnung des Steuersatzes: Beispielrechnungen für die Belastungswerte und die Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 5. Datengrundlagen in Dänemark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 6. Mittelverwendung, Erfahrungen und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

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Inhaltsverzeichnis II. Andere EU-Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 1. Schweden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 2. Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

C. Konstruktionselemente einer deutschen PSM-Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 I.

Vor- und Nachteile einer deutschen PSM-Abgabe nach dänischem Vorbild . . . . 95 1. Vorteile des dänischen Modells . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 2. Nachteile des dänischen Modells und Möglichkeiten der Übertragung auf Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

II. Vorschlag für eine deutsche PSM-Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 1. Ziele und Grundkonzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 a) Einnahmeerzielung und allgemeiner Lenkungsanreiz zur Minderung von Pflanzenschutzmitteln (Ziele 1, 2 und 5) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 b) Lenkungsanreize zur Binnensubstitution und Erforderlichkeit (Ziele 3 und 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 c) Einfache Umsetzung der Abgabeerhebung (Grundziel 1) . . . . . . . . . . . . 103 d) Dauerhaftigkeit (Ziel 6) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 e) Übersicht über das Abgabemodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 2. Empfohlene Tarifformel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3. Erläuterungen zur Erfassung der Umweltrisiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 a) Wirkeinheit (WE) und Aufwandmengen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 b) Alternative Ansätze zur Berücksichtigung des Umweltrisikos . . . . . . . . . 113 4. Erläuterungen zur Erfassung der toxikologischen Gefahren- und Risikopotenziale für Menschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 a) ADI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 b) AOEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 c) Alternative Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 5. Erläuterungen zu den Zusatzfaktoren für bestimmte Pestizidgruppen . . . . . . 119 a) Substitutionskandidaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 b) Haus- und Kleingarten-Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 c) Sonstige in Erwägung gezogene Zusatzfaktoren, die nicht empfohlen werden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 I.

Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

II. Das ökonomische Lenkungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 1. Grundlagen des Lenkungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Inhaltsverzeichnis

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2. Wirkungen der Abgabe im Lenkungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 III. Methodische Möglichkeiten zur Festlegung des Abgabesatzes . . . . . . . . . . . . . . 134 IV. Zur Datenlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 1. Preiselastizität der PSM-Nachfrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 2. Ertrags- und Erlösausfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 a) Theoretische Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 b) Komplexität und Wechselwirkungen des PSM-Einsatzes und Ertrags- bzw. Erlössicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 c) Vergleich ökologischer vs. konventioneller Landbau . . . . . . . . . . . . . . . . 146 d) Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3. Kosten- und Gewinnsituation in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 V. Die ökonomische Wirkungsanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 1. Betriebliche Preis- und Kosteneffekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 a) Beispielrechnungen für die Preis- und Kosteneffekte pro Hektar und Jahr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 b) Zur Rolle der Umsatzsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 c) Zur Rolle der Überwälzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 2. Sektorale Effekte beim PSM-Einsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 a) Mengeneffekte (Substitutionseffekte der Abgabe) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 b) Mittel- und langfristige Innovationswirkungen und Strukturveränderungen (Einkommenseffekte der Abgabe) . . . . . . . . . . . . 179 3. Belastungsanalyse der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 a) Kosten-, Ertrags- und Gewinneffekte im Partialmodell . . . . . . . . . . . . . . 181 b) Die Rolle der internationalen Wettbewerbsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . 184 4. Voraussichtliches Aufkommen aus der PSM-Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 5. Möglichkeiten einer empirischen Wirksamkeitskontrolle der PSM-Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 VI. Fazit der Wirkungsanalyse und Empfehlung für einen Abgabesatz . . . . . . . . . . 194 E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen . . . . . 196 I.

Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 1. Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 a) Verbrauchsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 b) Verkehrsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 2. Nichtsteuerliche Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

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Inhaltsverzeichnis a) Äquivalenzabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 b) Lenkungsabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 c) Finanzierungssonderabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 d) Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 3. Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 1. Allgemeine Handlungsfreiheit und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit . 226 2. Besondere Aspekte bei der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) . . . . . . . . . . . 231 3. Besondere Aspekte bei der Eigentümerfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) . . . . . . . 233 4. Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 III. Sonstige verfassungsrechtliche Anforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 1. Grundsätze der Bestimmtheit und Normenklarheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 2. Grundsatz des Vertrauensschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 3. Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 IV. Europarecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 1. Anforderungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 a) Verbot von Zöllen und Abgaben zollgleicher Wirkung . . . . . . . . . . . . . . 247 b) Abgabenrechtliches Diskriminierungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 c) Vereinbarkeit mit der Gemeinsamen Agrarpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 d) Verbot wettbewerbsverzerrender Beihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 2. Vereinbarkeit mit dem sekundären Gemeinschaftsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . 253 a) Europäisches Agrar- und Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 b) Europäisches Steuerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 3. Europarechtliche Gründe für die Einführung einer PSM-Abgabe . . . . . . . . 258 V. Schlussfolgerungen für eine deutsche PSM-Steuer/Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . 259

F. Möglichkeiten der Mittelverwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 I.

Grundsätzliche Vorüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

II. Finanzierung und Kompensation: Verwendungszwecke des Aufkommens einer PSM-Abgabe im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 III. Verfassungsrechtliche Anforderungen für Mittelverwendung und Zweckbindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 1. Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Inhaltsverzeichnis

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a) Verhältnis Mittelvereinnahmung und Mittelverwendung . . . . . . . . . . . . . 267 b) Zulässigkeit und Bindungswirkung gegenüber dem Haushalts­ gesetzgeber? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 2. Nichtsteuerliche Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 IV. Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschutzmitteln . . . . . . . 273 V. Rückerstattungen für bestimmte Kulturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 1. Mögliche Formen der Rückerstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 2. Rechtliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 VI. Zusammenfassung der Möglichkeiten zur Mittelverwendung . . . . . . . . . . . . . . 282

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1:

Inlandsabsatz einzelner Wirkstoffgruppen in Pflanzenschutzmitteln . . 33

Abbildung 2:

Absatz an Wirkstoffen in t/a in Deutschland von 1980–2013 (ohne inerte Gase zum Vorratsschutz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Abbildung 3:

Inlandsabgabe von Wirkstoffen in Pflanzenschutzmitteln 2013 . . . . . . 34

Abbildung 4:

Absatz an PSM in t/a in Dänemark von 1981–2012 . . . . . . . . . . . . . . . 68

Abbildung 5:

Treatment frequency index in Dänemark von 1985–2009 . . . . . . . . . . . 68

Abbildung 6:

Preisindex für Getreide und Pestizide in Dänemark . . . . . . . . . . . . . . . 69

Abbildung 7:

Absatz an PSM in Schweden von 1980–2012 in t/a . . . . . . . . . . . . . . . 88

Abbildung 8:

Jährlicher Preisindex für Pflanzenschutzmittel in Frankreich und den französischen Überseegebieten 2006–2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Abbildung 9:

Absatz an PSM in Frankreich von 1980–2012 in t/a . . . . . . . . . . . . . . . 91

Abbildung 10: Zusammenhang zwischen der maximal zulässigen Wirkstoffaufwandmenge pro Jahr und Hektar und der akuten Toxizität für Standard­ testorganismen (log-transformiert), die taxonomisch am nächsten zu der Gruppe von Zielorganismen eingeordnet werden können . . . . . . . . 110 Abbildung 11: Zusammenhang zwischen der maximal zulässigen Wirkstoff­ aufwandmenge pro Jahr und Hektar und der Abbaurate im Boden, angegeben als DT50 (Degradation time für einen 50 %-igen Abbau) . . . 111 Abbildung 12: Das ökonomische Lenkungsmodell der Faktornachfrage nach PSM . . . 126 Abbildung 13: Faktornachfrage bei ineffizientem Sorgfaltsniveau (Überdosierung) . . 127 Abbildung 14: Ergebnis der Überlegungen zur Preiselastizität der PSM-Nachfrage . . . 140 Abbildung 15: Ertragskurve eines Produktionsfaktors und Ertragseinbußen bei Minderung der PSM-Nutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Abbildung 16: Vergleich der Flächenerträge von Weizen und Kartoffeln im ökologischen und konventionellen Anbau 2005 bis 2010 . . . . . . . . . . . 147 Abbildung 17: Erlösminderung bei PSM-Mindereinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Abbildung 18: Maximal zulässige Aufwandmengen (WE) und Humantox-Faktor (H) je Pflanzenschutzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Abbildung 19: Aktuelle Netto-Preise und Preisaufschläge durch einen Abgabesatz von 10 EUR (Angaben pro ha und Jahr) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Abbildung 20: Aktuelle Netto-Preise und Preisaufschläge durch einen Abgabesatz von 20 EUR (Angaben pro ha und Jahr) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Abbildungsverzeichnis

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Abbildung 21: Aktuelle Preise und Preisaufschläge bei einem Abgabesatz von 20 EUR (Angaben pro ha und Jahr) (Variante A) . . . . . . . . . . . . . . 166 Abbildung 22: Aktuelle Netto-Preise und Preisaufschläge bei einem Abgabesatz von 20 EUR (Angaben pro ha und Jahr) (Variante B) . . . . . . . . . . . . . . 167 Abbildung 23: Preiseffekte der Abgabe für unterschiedliche Preiselastizitäten der Nachfrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Tabellenverzeichnis Tabelle 1:

Mengen an Pflanzenschutzmitteln (Zubereitungen), die im Jahr 2013 im Inland abgegeben wurden, aufgeschlüsselt nach Wirkungsbereichen . . 31

Tabelle 2:

Wirkstoffmengen, die im Jahr 2013 im Inland abgegeben und ausgeführt wurden, aufgeschlüsselt nach Wirkungsbereichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Tabelle 3:

Behandlungshäufigkeiten für einzelne Kulturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Tabelle 4:

Behandlungsindizes für einzelne Kulturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Tabelle 5:

Behandlungshäufigkeit bei Weizen (Treatment frequency index – TFI) 2006/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Tabelle 6:

Überblick über die immissionsbezogenen Umweltziele bei Gewässern . . . 38

Tabelle 7:

Ziele, Ziel-Quoten und Zeitplan für die Landwirtschaft, die Forstwirtschaft und den Gartenbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Tabelle 8:

Abgabetypen und konzeptionelle Ausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Tabelle 9:

Funktionen einer kombinierten Wirkungszweck-/Verwendungszweck­ abgabe – Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Tabelle 10: Ökonomische Funktionen der Abgabenbelastung einer Wirkungszweck­ abgabe durch Zahl- und Lenkungslast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Tabelle 11: Lenkungskonzepte, Abgabetypen und Umwelt- und Ressourcenkosten . . . 48 Tabelle 12: Wirkstoffe, bei denen 2008–2010 an LAWA-Messstellen die EU-UQN oder die LAWA-Zielwerte überschritten wurden, sowie ihre Behandlungsflächen in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Tabelle 13: Behandlungshäufigkeit bei Weizen (treatment frequency index – TFI) 2006/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Tabelle 14: Haupt- und Subindikatoren für die Berechnung der Pestizidbelastung (Einheit L) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Tabelle 15: Berechnung der Belastung L für Umweltverhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Tabelle 16: Referenzwerte und Belastungsfaktoren für die Berechnung der Parameter für die Umwelttoxizität der Wirkstoffe der PSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Tabelle 17: Gebühren für Zulassung („approbation“) eines Wirkstoffs . . . . . . . . . . . . . 93 Tabelle 18: Gebühren für Genehmigung („autorisation“) eines Pflanzenschutzmittels . 94 Tabelle 19: Vollständige Tarifformel für die PSM-Abgabe (Übersicht) . . . . . . . . . . . . . 108 Tabelle 20: Maximal zulässige Aufwandmengen pro PSM und je Wirkeinheit (WE) anhand ausgewählter Beispiele im Ackerbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Tabellenverzeichnis

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Tabelle 21: ADI- und AOEL-Werte nach Wirkstoffen in zugelassenen PSM anhand ausgewählter Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Tabelle 22: Schätzungen für Preiselastizitäten der PSM-Nachfrage . . . . . . . . . . . . . . . 139 Tabelle 23: Schätzungen für Preiselastizitäten der PSM-Nachfrage . . . . . . . . . . . . . . . 140 Tabelle 24: Überblick über Studien zu Ertragsrückgängen bei Verzicht auf PSM . . . . . 145 Tabelle 25: Winterweizenerträge am Standort Dahnsdorf in Abhängigkeit von der Pflanzenschutzstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Tabelle 26: Erträge im ökologischen und konventionellen Landbau . . . . . . . . . . . . . . . 148 Tabelle 27: Buchführungsergebnisse landwirtschaftlicher Haupterwerbsbetriebe und juristischer Personen im Wirtschaftsjahr 2013/14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Tabelle 28: Übersicht der Berechnungsbeispiele und Kriterien für ihre Auswahl . . . . . 157 Tabelle 29: Prozentuale PSM-Preissteigerungen bei PSM für Ackerbau und Sonderkulturen bei unterschiedlichen Varianten der Abgabenformel nach Durchschnitt und Median . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Tabelle 30: Internationaler Vergleich der vorgeschlagenen Abgabe (20 EUR) bezogen auf PSM für Ackerbau und Sonderkulturen . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Tabelle 31: Prozentuale Preisaufschläge der pro Pestizid-Art meistgenutzten Wirkstoffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Tabelle 32: Unterstellte prozentuale Preiserhöhung bei unterschiedlichen BasisAbgabesätzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Tabelle 33: Vier Fälle der PSM-Mindernutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Tabelle 34: Langfristige Mengenänderung aufgrund des Einkommenseffekts . . . . . . . 180 Tabelle 35: Auswirkungen einer PSM-Abgabe auf Kosten und Gewinn im Ackerbau . 182 Tabelle 36: Auswirkungen einer PSM-Abgabe auf Kosten und Gewinn in Weinund Obstbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Tabelle 37: Möglichkeiten der Mittelverwendung (Auflistung nicht abschließend) . . . 264

Abkürzungsverzeichnis a Jahr andere Ansicht a. A. Abl. Amtsblatt Abs. Absatz Acceptable Daily Intake ADI AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union a. F. alte Fassung AgrarR Zeitschrift: Agrarrecht AgrarZahlVerpflG Direktzahlungsverpflichtungsgesetz AgrarZahlVerpflV Direktzahlungsverpflichtungsverordnung AOEL Acceptable Operator Exposure Level Art. Artikel AUM Agrarumweltmaßnahme AUR Zeitschrift: Agrar- und Umweltrecht BadWttbg Baden-Württemberg Bay Bayern BayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter Bbg Brandenburg BBodSchG Bundesbodenschutzgesetz BBodSchV Bundesbodenschutzverordnung Bd. Band Beschl. Beschluss BF Belastungsfaktoren Bundesamt für Naturschutz BfN BfR Bundesinstitut für Risikobewertung BGBl. Bundesgesetzblatt BGH Bundesgerichtshof BGHE Entscheidungssammlung des Bundesgerichtshofes BH Behandlungshäufigkeit BHI Behandlungshäufigkeitsindex BHO Bundeshaushaltsordnung BI Behandlungsindex Bayerisches Landesamt für Umwelt BLfU Bln Berlin BMEL Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft BMELF Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten BMELV Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz BMVEL Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft BMU Bundesministerium für Umwelt, Natur und Reaktorsicherheit

Abkürzungsverzeichnis

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Betriebliches Managementsystem BMS BNatSchG Bundesnaturschutzgesetz BR-Drs. Bundesrat-Drucksache Brem Bremen BT-Drs. Bundestag-Drucksache B.t.i. Bacillus thuringiensis israelensis Bacillus thuringiensis sspec. tenebrionis B.t.t. BVerfG Bundesverfassungsgericht Entscheidungssammlung des BVerfG BVerfGE BVerwG Bundesverwaltungsgericht Entscheidungssammlung des BVerwG BVerwGE BVL Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit CC Cross Compliance Common Implementation Strategy  – Gemeinsame Strategie zur CIS Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie Deutscher Bauernverband DBV DeBiMo Deutschen Bienenmonitoring d. h. das heißt DirektZahlVerpflG Direktzahlungsverpflichtungsgesetz DirektZahlVerpflV Direktzahlungsverpflichtungsverordnung Dänische Krone DKK DÖV Zeitschrift: Die öffentliche Verwaltung Zeitwert, bei dem 50 % des Wirkstoffes abgebaut sind DT50 Deutsches Verwaltungsblatt DVBl Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft EAGFL Elektronischer Bundesanzeiger eBAnz ebd. Ebenda Konzentrationen, bei denen 50 % der Versuchsorganismen eine reEC50 duzierte Reproduktionsrate aufweisen Elektronische Datenverarbeitung EDV European Environment Agency EEA Europäische Gemeinschaft EG EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (ersetzt durch AEUV) EIP Europäische Innovationspartnerschaft ELER Europäischer Landwirtschaftsfond für die Entwicklung des ländlichen Raums endg. endgültig et al. und andere EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof EU-RL Richtlinie der Europäischen Union EUR Euro Zeitschrift für Europäisches Umwelt- und Planungsrecht EurUP EUV Vertrag über die Europäische Union evtl. eventuell Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWG f. folgende Seite

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Abkürzungsverzeichnis

fortfolgende Seiten ff. g Gramm G Gesetz des Bundes oder der Länder GAK Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ GAKG Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union GAP GBl. Gesetzblatt GG Grundgesetz ggf. gegebenenfalls GK Grenzkosten GrwV Grundwasserverordnung Gesetz- und Verordnungsblatt GVBL. GVK Grenzvermeidungskosten Haus- und Kleingarten H&K ha Hektar ha LF Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche Hess Hessen HGB Handelsgesetzbuch HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz hM herrschende Meinung Hmb Hamburg Hrsg. Herausgeber Hs. Halbsatz InVeKoS Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem in Verbindung mit i. V. m. Julius Kühn-Institut JKI JP Juristische Person(en) k. A. keine Angabe kg Kilogramm KTBL Kuratorium für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft l Liter Load (Belastung) L LANA Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Naturschutz, Landschaftspflege und Erholung Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser LAWA Konzentrationen, bei denen 50 % der Versuchsorganismen sterben LC50 LF landwirtschaftlich genutzte Fläche Landwirtschaftliche Haupterwerbsbetriebe LHB lit. Buchstabe LL Lenkungslast LPG Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaft m. a. W. mit anderen Worten ME Mengeneinheiten MecklVorp Mecklenburg-Vorpommern mg Milligramm Mio. Millionen

Abkürzungsverzeichnis

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mit weiteren Nachweisen Naturschutzbund Deutschland Nationaler Aktionsplan zur nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln Nds Niedersachsen n. f. neue Fassung Nr. Nummer NRW Nordrhein-Westfalen Zeitschrift: Natur und Landschaft NuL NuR Zeitschrift: Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NVwZ OGewV Oberflächengewässerverordnung OGewUQN-Richtlinie EU-Richtlinie 2008/105 über Umweltqualitätsnormen im Bereich der Wasserpolitik OLG Oberlandesgericht OVG Oberverwaltungsgericht Panel Pflanzenschutzmittel-Anwendungen PAPA PflSchAnwV Pflanzenschutzmittelanwendungsverordnung PflSchG Pflanzenschutzgesetz PflSchMV Pflanzenschutzmittelverordnung PflSchSachkV Pflanzenschutz-Sachkundeverordnung PLI Pesticide-Load-Index PPDB Pesticide Properties Database PSM Pflanzenschutzmittel Zeitschrift: Recht der Landwirtschaft RdL RhPf. Rheinland-Pfalz Richtlinie der Europäischen Union RL Rn. Randnummer(n) S. Seite/Satz Saarl Saarland Sächs Sachsen/Sächsisches SachsAnh Sachsen-Anhalt SchlH Schleswig-Holstein SE Substituionseffekt SEK Schwedische Krone SK Sonderkulturen Slg. Sammlung des Europäischen Gerichtshofes sog. sogenannte SRU Sachverständigenrat für Umweltfragen t Tonne TFI Treatment frequency index Thür Thüringen Tz. Textziffer unter anderem, unter anderen u. a. u. a. O. und andere Orte UBA Umweltbundesamt UPR Zeitschrift: Umwelt- und Planungsrecht Urt. Urteil m. w. N. NABU NAP

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Abkürzungsverzeichnis

Umwelt- und Ressourcenkosten URK UStG Umsatzsteuergesetz usw. und so weiter u. U. unter Umständen µg Mikrogramm V Verordnung des Bundes oder der Länder v. von/vom Verf. Verfasser VGH Verwaltungsgerichtshof vgl. vergleiche vglw. vergleichsweise Verordnung der Europäischen Union VO VwV Verwaltungsvorschrift WG Wassergesetz WHG Wasserhaushaltsgesetz WRRL EU-Richtlinie 2000/60 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (Wasserrahmenrichtlinie) zum Beispiel z. B. Zeitschrift für Wasserrecht ZfW ZL Zahllast z. T. zum Teil ZUR Zeitschrift für Umweltrecht

Handlungsempfehlungen 1. Wir empfehlen – wie in Dänemark, Frankreich und Schweden – auch in Deutschland eine Steuer/Abgabe auf Pflanzenschutzmittel (im Folgenden PSM) im Sinne von Art. 2 Abs. 1 EU-PSM-Verordnung 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln zu erheben – mit Ausnahme der inerten Gase zum Vorratsschutz –, um Hersteller, Händler und Anwender an den ökologischen und gesundheitlichen Folgekosten des PSM-Einsatzes zu beteiligen, Schutzmaßnahmen sowie Forschung zu alternativen Pflanzenschutzkonzepten zu finanzieren und einen ökonomischen Anreiz zur Reduzierung des bisher ansteigenden PSMEinsatzes zu setzen. Dabei sollten ähnlich der dänischen Steuer Mittel mit hohen umwelt- oder gesundheitsschädlichen Risiken auch überdurchschnittlich besteuert werden, um die Verwendung weniger riskanter Mittel zu befördern (Binnensubstitution). Eine solche wirkungs- und risikobezogene PSM-Steuer/Abgabe ist sowohl verfassungs- als auch unionsrechtlich zulässig, wobei uns eine bundesweite Verbrauchsteuer rechtlich als vorzugs­würdig erscheint. Warum eine Steuer/Abgabe auf Pflanzenschutzmittel?

2. 2013 wurden in Deutschland knapp 100.000 t PSM mit über 30.000 t an Wirkstoffen verkauft. Die Herbizide, Fungizide, Insektizide und Wachstumsregler werden v. a. in der Landwirtschaft, aber auch z. B. mit Ausnahmegenehmigung bei Gleisanlagen oder auf Wegen und Plätzen verwendet. In den letzten 20 Jahren ist der PSM-Absatz wieder stetig angestiegen (siehe Kapitel A.II.). Insgesamt sind in Deutschland derzeit fast 700 PSM und über 250 Wirkstoffe zugelassen, die von 92 Zulassungsinhabern und 106 Vertriebsunternehmen angeboten und von 12.290 registrierten Groß-/Einzelhändlern verkauft werden. 3. Europäisches Recht verlangt nicht nur die Umsetzung des integrierten Pflanzenschutzes, wonach PSM nur bei fehlenden Alternativen und fachlicher Notwendigkeit eingesetzt werden dürfen, sondern auch die Minimierung des PSMEintrags in die Umwelt und eine Kostenbeteiligung der Nutzer (u. a. EU-Pestizidrahmen-Richtlinie 2009/128, EU-Wasserrahmen-Richtlinie 2000/60) (siehe Kapitel A.III.). Der Nationale Aktionsplan zur nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln (NAP) setzt weitere ehrgeizige Ziele. So will die Bundesregierung die Risiken der PSM-Anwendung für den Naturhaushalt bis 2023 um 30 % reduzieren und die Risiken für Verbraucher, Anwender und Anwohner ebenfalls weiter minimieren. 4. Die Einhaltung der ordnungsrechtlichen Vorschriften zur sicheren Anwendung von PSM bedarf der Kontrolle, die aber in Anbetracht der Zahl der Anwender

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Handlungsempfehlungen

(allein 300.000 Landwirte)  und der zu kontrollierenden Fläche von mehr als die Hälfte Deutschlands allenfalls stichprobenartig erfolgen kann, wobei die einzelne Anwendung mangels vorheriger Anzeige sich der Kontrolle entzieht (siehe Kapitel A.VII.3.). Bei Betrieben der Landwirtschaft, des Gartenbaus und der Forstwirtschaft lag die Kontrollquote 2013 bei 1,8 %. 5. Pflanzenschutzmittel und ihre Abbauprodukte können die Qualität von Böden, Gewässern und Habitaten verschlechtern sowie die Gesundheit der Anwender und Verbraucher beeinträchtigen (siehe Kapitel A.VII.1.). Welche Kosten für die Gesellschaft hierdurch entstehen, lässt sich gegenwärtig nicht monetär beziffern, da hier u. a. keine Marktwerte bestehen und bestimmte Folgen (z. B. Rückgang der Bodenfruchtbarkeit und Erträge, Verlust an Bienenvölkern, Erkrankungen von Menschen oder Tieren) regelmäßig nicht eindeutig dem PSMEinsatz zurechenbar sind. Direkte Kosten fallen aber z. B. an bei der Trinkwasseraufbereitung, bei der Lebensmittelüberwachung, bei Maßnahmen zum Schutz vor PSM sowie bei der Forschung zum Pflanzenschutz und zu Alternativen zu synthetischen Pflanzenschutzmitteln. 6. Eine Steuer/Abgabe kann bei ausreichender Abgabenhöhe den PSM-Einsatz mengenmäßig dämpfen sowie die daraus resultierende Risikolast für Mensch und Umwelt verringern und so die notwendige Trendumkehr einleiten (Lenkungswirkung) (siehe Kapitel A.IV.). Zu den Lenkungseffekten zählen nicht nur kurzfristige Substitutions-, sondern auch langfristige Markt- und Preiswirkungen, die über einen permanenten Strukturwandel und das Auffinden neuartiger und bislang u. U. unwirtschaftlicher Lösungen zu weiteren Minderungen der PSM-Belastung beitragen können, und zwar auf kosteneffiziente und marktwirtschaftliche Weise und mit vergleichsweise geringen Vollzugskosten. Gleichzeitig beteiligt die Abgabe die Verursacher an den durch sie veranlassten sozialen Kosten und unterstützt direkt sowie ggf. zusätzlich über die Mittelverwendung die Erreichung der europäischen Vorgaben und nationalen Ziele. Wie sollte eine PSM-Steuer/Abgabe ausgestaltet sein?

7. Eine PSM-Steuer/Abgabe sollte in der Berechnung und der Erhebung so einfach wie möglich sein, um Verwaltungskosten und Komplexität gering zu halten (siehe Kapitel A.IV.2. und C.II.). Zugleich muss aber die Berechnungsformel sachgerecht sein und die angestrebten Lenkungsanreize (Substitution risikoreicher PSM, Reduktion des Gesamt-PSM-Einsatzes) dauerhaft ermöglichen sowie die erforderlichen Einnahmen erbringen. Wir empfehlen vor diesem Hintergrund nicht die unmittelbare Übernahme des dänischen Modells, sondern eine eigenständige deutsche PSM-Abgabe. 8. Wir schlagen als deutsches Steuer-/Abgabenmodell vor (ausführlich Kapitel C.II.): – einen Grundabgabesatz in Höhe von 20 EUR für die maximal zulässige Aufwandmenge je PSM für einen Hektar im Jahr („Hektar-Basispreis“), da die

Handlungsempfehlungen

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Aufwandmenge die höchst unterschiedlichen Wirkintensitäten der PSM und damit in pauschalisierter Form die ökotoxikologische Wirkung jedes PSM am besten und einfachsten widerspiegelt, – eine Ergänzung dieses Grundabgabesatzes um einen humantoxikologischen Faktor, welcher anhand der europäischen ADI- und AOEL-Einstufung der einzelnen, im jeweiligen PSM enthaltenen Wirkstoffe berechnet wird und das jeweilige Risikopotenzial für Verbraucher und Anwender ausdrückt, – eine weitere Ergänzung durch einen Zusatz(risiko)faktor von 1,5 für PSM mit Wirkstoffen, die in der EU als Substitutionskandidaten eingestuft sind, sowie einen Zusatz(risiko)faktor von 4 für Haus- und Kleingartenmittel, da für beide PSM-Gruppen erhöhte Umwelt- und Gesundheitsrisiken bei der Anwendung bestehen, die stärkere Lenkungsanreize rechtfertigen, – die Steuer/Abgabe bei den inländischen Herstellern und Importeuren bzw. den Groß- und Einzelhändlern zu erheben, damit diese dann die Abgabe – wie bei der Verbrauchbesteuerung üblich – auf den Verkaufspreis aufschlagen, wodurch die Anwender wie gewünscht das Preissignal erfahren, und – die Steuer/Abgabe möglichst als Wertabgabe auszugestalten, d. h. bei der Erhebung als prozentualen Preiszuschlag je Pflanzenschutzmittel auszudrücken, damit der ökonomische Anreiz auch bei Inflationierung real stabil bleibt. Welche Wirkungen sind – soweit vorhersehbar – zu erwarten?

9. Ein Basis-Abgabesatz („Hektar-Basispreis“) von 20 EUR führt im Median zu einer Preissteigerung pro PSM von über 40 % je Hektar und Jahr; für häufig genutzte PSM sogar von über 50 % (siehe Kapitel D. V.). Diese Preisschübe verlassen jedoch nicht den durch bisherige Preisstrukturen vorgegebenen Normalbereich der Hektarkosten durch PSM. Ohne Betrachtung der Substitutionseffekte, der Ertragsausfälle und der Gewinnsituation kann daraus allein aber noch keinerlei Rückschluss auf die effektive ökonomische Belastungssituation gezogen werden. 10. Binnenstrukturell ergibt sich durch das Abgabe-Modell eine deutliche Rejustierung der Hektar-Kostenbelastung zwischen den PSM je nach ihrer Risikolast. Diese Steigerung lässt bei „normaler“ PSM-Nachfrage (Ackerbau) einen durchschnittlichen kurzfristigen Rückgang der PSM-Nutzung um 20 % erwarten, bei einer eher starren PSM-Nachfrage (Sonderkulturen) aber nur um 5 %. Langfristig ist eine Reduktion um 35 % möglich (siehe Kapitel D. V.2.). 11. Für die Landwirtschaft erscheint eine PSM-Abgabe in dieser Höhe insgesamt auch ohne weiteres tragbar zu sein (siehe Kapitel D. V.3.). Dies ergibt sich aus der Abschätzung der Kostensteigerungs-, Ertragsausfall- und finalen Gewinnwirkung pro landwirtschaftlichem Betrieb. Hektarbezogene Gewinnzugriffe

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Handlungsempfehlungen

durch die Abgabe bleiben im Rahmen der hier vorgenommenen Abschätzung durchgängig unter oder bei 20 % – im Falle juristischer Personen mit abweichendem Gewinnbegriff in Einzelfällen auch bis zu 40 % (Tabelle 35 und Tabelle 36). Bemerkenswerterweise erscheinen bestimmte Sonderkulturen mit starrer PSM-Nachfrage und höheren resultierenden Zahllasten (für weitgehend unveränderten PSM-Einsatz) insgesamt aber resilienter gegenüber dem Abgabezugriff, weil aufgrund der geringen Mengenreaktion kaum Ertragseinbußen eintreten und von einem weit höheren Hektar-Gewinnsockel aus gewirtschaftet wird. Die dann zu schulternde Zahllast der Abgabe führt nur zu geringfügigen Hektar-Gewinn-Minderungen im einstelligen Prozentbereich (Tabelle 36). 12. Das Aufkommen der PSM-Abgabe könnte sich je nach Ausgestaltung und Mengenreaktion bei rund 1  Mrd.  EUR pro Jahr bewegen (siehe Kapitel D. V.4.). Dies entspricht 59 EUR/ha LNF. Hinzu treten gewisse Mehreinnahmen bei der Umsatzsteuer. 13. Die aus der Zahl- und der zusätzlichen Lenkungslast resultierende Belastung für PSM-Anwender ist bei 20 EUR einerseits hoch genug, damit sie merklich ist und sich eine sichtbare Lenkungswirkung potenziell entfalten kann. Auf der anderen Seite ist sie verhältnismäßig, im internationalen Wettbewerb tragbar und von einer „Erdrosselung“ denkbar weit entfernt. Dies gilt gerade auch für bestimmte Sonderkulturen. Diese Lösung erscheint als ein sinnvoller Einstieg, um mit dieser Abgabe auch in Deutschland Erfahrungen machen zu können. Sie verkörpert allerdings bereits einen Kompromiss-Charakter zum Ausgleich der unvermeidlichen Zielkonflikte, denn zur Induktion noch kraftvollerer Lenkungsanreize wären deutlich höhere Belastungen vorzusehen, die allerdings den anzustoßenden Strukturwandel zu abrupt organisieren würden und bei den Aspekten der Verhältnismäßigkeit und der Leakage-Problematik (Produktionsverlagerung ins Ausland ohne globale Umwelt- und Gesundheits-Dividende der Abgabenerhebung) offene Flanken setzen würden. 14. Für die Wirksamkeit einer Lenkungsabgabe kommt es grundsätzlich darauf an, dass die Abgabe strukturell auch für Fälle gilt, in denen die Gewinnsituation empfindlich getroffen wird oder in denen es kurzfristig bei hohen Zahllasten ohne Substitutionsreaktion bleibt (z. B. bei bestimmten Sonderkulturen oder spezifischen PSM-Abhängigkeiten). Hier ein System von Ausnahmen von der Abgabepflicht zu etablieren, wäre für den erwünschten, langfristigen ökologischen Erfolg im Sinne eines Strukturwandels kontraproduktiv. Dies ist auch deshalb kaum praktisch möglich, weil zahlreiche Produkte des Pflanzenschutzes für unterschiedliche Kulturen zugelassen sind und verwendungsbezogene Sonderregelungen vielfältigen Umgehungen Tür und Tor öffnen würden und nicht kontrollierbar wären. Ausnahmen würden im Übrigen zu politischen Aushandlungsprozessen darüber einladen, wer mit einer Abgabe wie hoch belastet wird. Stattdessen sollte die Rücksichtnahme auf besondere ökonomische Bedingungen über mögliche Einkommenskompensationen als Form der Aufkommensverwendung organisiert werden (siehe Ziff. 18 ff.).

Handlungsempfehlungen

27

Was ist bei der rechtlichen Ausgestaltung zu beachten?

15. Die Erhebung einer PSM-Steuer/Abgabe ist sowohl europa- als auch verfassungsrechtlich durch die gewichtigen Allgemeinwohlbelange Umwelt- und Gesundheitsschutz gerechtfertigt (siehe Kapitel E.). Zulässig sind dabei auch lenkende wirkungs- und risikobezogene Differenzierungen. Der Staat ist nach dem Bundesverfassungsgericht nicht verpflichtet „Standortvorteile, die auf einem ökologisch bedenklichen Umgang mit Gütern der Allgemeinheit beruhen, auf Dauer zu erhalten.“ Um europarechtlich unzulässige Grenzkontrollen zu vermeiden, sollte sie bei den Groß- und Einzelhändlern erhoben werden, wobei Steuertatbestände für Direktimporte durch Anwender nötig und zulässig sind. 16. Der verfassungsrechtlich einfachste Weg ist eine bundesweite Verbrauchsteuer auf PSM, deren Aufkommen zu 100 % in den allgemeinen Bundeshaushalt fließen würde (siehe Kapitel E. I.1.). Alternativ könnte jedes Bundesland, aber auch der Bund eine Verkehrsteuer auf PSM erheben, deren Aufkommen dem erhebenden Land bzw. bei einer Bundessteuer allen Ländern zustünde. Bei allen steuerlichen Varianten sind rechtliche Zweckbindungen bezüglich der Einnahmeverwendung zulässig, da hierdurch nur ein sehr geringer Teil  des Haushaltes gebunden wäre (0,36 % aller Einnahmen im Bundeshaushalt 2015) (siehe Kapitel F.III.). 17. Alternativ ist auch eine Ausgestaltung als nichtsteuerliche Lenkungs- oder Finanzierungssonderabgabe möglich, die entweder vom Bund bundesweit oder von einem Bundesland eingeführt werden könnte (siehe Kapitel E. I.2.). Bei nichtsteuerlichen Abgaben kann der Bund die Einnahmen den Ländern zuweisen. Des Weiteren ist es möglich bzw. bei einer Finanzierungssonderabgabe sogar nötig, die Einnahmen direkt einem Sonderfonds zuzuführen. Dafür sind die vom Verfassungsgericht gesetzten Grenzen hinsichtlich Rechtfertigung, Abgabenhöhe und Mittelverwendung deutlich enger als bei einer Steuer. Wofür sollten die Mittel verwendet werden?

18. Die generierten Einnahmen und ihre Verwendung sind wesentlicher Bestandteil einer erfolgreichen PSM-Steuer/Abgabe. Sie sollten nicht durch Verwaltungskosten aufgezehrt werden. Je nach Ausgestaltung stehen die Einnahmen dem Bund, allen Ländern oder dem erhebenden Land zu (siehe Kapitel F.IV.). Da grundsätzlich die Länder für die meisten landwirtschafts- oder umweltbezogenen Aufgaben zuständig sind, sollte zumindest ein großer Teil  der Einnahmen ihnen direkt oder mittelbar zugewiesen werden. Bei einer Verbrauchsteuer fließen die Einnahmen gemäß Art.  106 GG in den Bundeshaushalt, können aber über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ für entsprechende PSM-reduzierende Maßnahmen den Ländern zur Verfügung gestellt werden. Bei einer Ausgestaltung als Verkehrsteuer stehen die Einnahmen nach Art. 106 GG den Ländern zu, wobei

28

Handlungsempfehlungen

die Verteilung im Erhebungsgesetz zu regeln wäre. Bei einer bundesweiten nichtsteuerlichen Abgabe kann der Bundesgesetzgeber weitestgehend frei entscheiden, ob er sich oder den Ländern die Einnahmen zuweist. Im Fall einer Ausgestaltung als Finanzierungssonderabgabe müssen die Einnahmen aber gruppennützig zugunsten der Abgabenschuldner bzw. Abgabenträger verwendet werden und ist diese Verwendung durch Bündelung in einem aufgabenbezogenen Sonderfonds sicherzustellen. 19. Die Mittelverwendung sollte die Akzeptanz der Abgabe erhöhen und die bezweckten positiven Wirkungen für Mensch und Umwelt verstärken. Wir empfehlen eine doppelte Verwendung: a) zur vorrangigen Kompensation von übermäßigen Belastungen durch die PSM-Steuer/Abgabe sowie b) zugunsten von Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und menschlichen Gesundheit vor PSM (siehe Kapitel F.II.). Um diese Verwendungen politisch möglichst dauerhaft festzulegen, sollten die Zwecke im Erhebungsgesetz festgeschrieben werden. Zweckänderungen bedürften dann einer Änderung des Erhebungsgesetzes. Eine solche rechtliche Zweckbindung ist verfassungsrechtlich zulässig, da die Einnahmen nur einen geringfügigen Teil der gesamten Staatseinnahmen ausmachen würden. Bei einer Finanzierungssonderabgabe wäre sie sogar erforderlich, um die gruppennützige Verwendung sicherzustellen. 20. Die für eine allgemeine Lenkungswirkung erforderliche risikobezogene und ausreichende Abgabenhöhe für alle PSM kann für einzelne landwirtschaftliche Kulturen, deren PSM-Substitutionspotenzial begrenzt ist, die Rentabilität des Anbaus dieser Kulturen in Deutschland gefährden. Dies gilt möglicherweise für anfällige, qualitätssensible Sonderkulturen mit starkem Konkurrenzdruck aus dem Ausland; allerdings sind keineswegs alle Sonderkulturen in dieser Weise betroffen (vgl. Ziff.  10). Für diese politisch festzulegenden Kulturen empfehlen wir eine anreizverträgliche Teil-Kompensation der ihnen in diesem Kulturbereich durch die PSM-Abgabe auferlegten Lasten aus den Abgabemitteln, da eine differenzierte Abgabenerhebung ausscheidet (siehe Kapitel F. V.). Europarechtlich wäre dies als pauschalierte, flächenbezogene Subvention oder als nachträglicher Teilabzug der an den Händler gezahlten Steuer/Abgabe möglich. Die Kompensation darf höchsten 80 % betragen, um einen angemessenen Mindestbehalt für die PSM-bedingten Gesundheits- und Umweltkosten zu erhalten und Europarechtskonformität sicherzustellen. 21. Die nach einer Kompensation ausreichend verbleibenden Einnahmen sollten für Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit vor PSM verwendet werden, wie sie u. a. im NAP aufgelistet sind. Neben Forschungen zu nicht-chemischen Pflanzenschutzmethoden erachten wir insbesondere eintragsmindernde Maßnahmen (z. B. Randstreifen) sowie einzelbetriebliche Beratungen zum ökologischen und integrierten Pflanzenschutz für erfolgsversprechend (siehe Kapitel F.II.). Des Weiteren könnten die Mittel zur Mitfinanzierung der Trinkwasseraufbereitung sowie der Lebensmittelüberwachung verwendet werden.

A. Konzeptionelle Grundlagen einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel I. Vorbemerkungen In diesem Kapitel werden zunächst die konzeptionellen Grundlagen einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel (PSM-Abgabe)  erläutert. Zu diesem Zweck werden die nachfolgenden Abschnitte zu den konkreten Merkmalen und erwarteten Wirkungen einer PSM-Abgabe konzeptionell miteinander verbunden und so das mögliche Design der Abgabe aus den relevanten Zusammenhängen zwischen den Rahmenbedingungen der Lenkung und den Ausgestaltungsoptionen einer Abgabe entwickelt. Zugleich werden Hintergrundinformationen für die zu erwartende politische Diskussion um eine Abgabe auf Pflanzenschutzmittel bereitgestellt. Zu diesem Zweck stellt Kapitel  A. die aktuelle Situation des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln (PSM) sowie die Ziele der europäischen und deutschen Pflanzenschutzpolitik vor. Hierauf aufbauend werden die zentralen Ziele einer PSM-Abgabe (Vermeidung, Stoffsubstitution, Vollzugshilfe, Finanzierung usw.) sowie die ökonomischen Erfolgsvoraussetzungen einer Lenkungsabgabe (z. B. Substitutionsalternativen, Preiselastizitäten) herausgearbeitet und die für das Abgaben-Design erforderlichen und auf Ziele und Anforderungen hin auszugestaltenden grundlegenden Konstruktionselemente dargestellt (Abgabenschuldner, Abgabeobjekt, Bemessungsgrundlage, Tarif, Abgabesätze, Aufkommensverwendungsregeln). Schließlich werden die für die Abgabenlenkung und ihren Erfolg wesentlichen Rahmenbedingungen der PSM-Verwendung und -Steuerung in Deutschland skizziert: Hierzu zählen aktuelle Erkenntnisse über die Umweltwirkungen von Pflanzenschutzmitteln, die Möglichkeiten nicht-chemischer Pflanzenschutzmaßnahmen sowie die ordnungsrechtliche Basisregulierung des PSM-Einsatzes und deren Vollzugsdefizite. Da eine PSM-Abgabe einen Instrumentenverbund mit dem Ordnungsrecht etablieren würde, stellt sich etwa die Frage, inwieweit den Kontrollschwierigkeiten des Ordnungsrechts1 durch eine ergänzende Lenkungssteuer oder -abgabe auf PSM wirkungsvoll begegnet werden könnte und ein stimmiger, bruchloser Instrumentenverbund entsteht.

1

U. a. mangelt es an ausreichenden Anreizmechanismen und an einer verbindlichen Konkretisierung der Schadschwellen – dazu liegen entsprechende Untersuchungen des UFZ vor (Möckel et al. 2014, S. 215 ff.).

30

A. Konzeptionelle Grundlagen einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel 

II. Pflanzenschutzmittel in Deutschland Im Jahr 2013 waren in Deutschland laut Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit 748 Pflanzenschutzmittel mit insgesamt 269 Wirkstoffen für 92 Zulassungsinhaber und 106 Vertriebsunternehmen (Hersteller und Importeure) zugelassen.2 Insgesamt wurden 2013 in Deutschland 99.287 t an Pflanzenschutzmitteln (ohne inerte Gase zum Vorratsschutz) abgesetzt (siehe Tabelle 1). Hiervon waren 54 % Herbizide, 28 % Fungizide, 7,6 % Wachstumsregler, 4.6 % Insektizide und 4,7 % Molluskizide (Schneckenmittel). Pflanzenschutzmittel die auch im ökologischen Landbau einsetzbar sind, hatten 2013 einen Anteil von 4,4 %. Den ganz überwiegenden Teil dieser Mittel (94,7 %) setzen professionelle Anwender (u. a. Land- und Forstwirte, Deutsche Bahn, Kommunen etc.) (siehe Tabelle 1). Mit 5,3 % ist der Anteil privater Anwender zwar gering, allerdings verwenden diese trotz fehlender ökonomischer Notwendigkeit immer noch über 5.000 t/a (siehe Tabelle 1). Die Menge der in den Pflanzenschutzmitteln enthaltenen Wirkstoffe ist wesentlich geringer, da Pflanzenschutzmittel auch Synergisten, Safener oder auch Verdünungsmittel (z. B. Wasser) enthalten, um sie leichter ausbringen zu können oder mit einer größerer Wirkung zu versehen. Mengenmäßig wurden 2013 in Deutschland insgesamt 43.765 t an PSM-Wirkstoffen (mit inerten Gasen) verkauft (siehe Tabelle 2). Obwohl moderne Wirkstoffe i. d. R. mit wesentlich geringeren Dosen die gewünschte Wirkung erzielen und Landwirtschaftsfläche leicht rückläufig ist, bewegt sich die Menge der verkauften Wirkstoffe weiterhin auf hohem Niveau. (Abbildung 1).3 Von 1993, dem Jahr mit der niedrigsten Verkaufsmenge, steigert sich der Absatz bis 2013 wieder um 70 %. Starke Zuwächse verzeichneten dabei v. a. inerte Gase zum Vorratsschutz. Aber auch der Wirkstoffabsatz an Herbiziden, Fungiziden und Insektiziden stieg in den letzten 20 Jahren wieder um 36,7 % von 21.373 t auf 29.223 t an, nachdem zwischen 1980 und 1993 der Absatz erheblich zurück­gegangen war (vgl. Abbildung 2).4 Den mengenmäßig größten Anteil am PSM-­Absatz hatten 2013 Herbizide (40 %), gefolgt von inerten Gasen zum Vorratsschutz (26 %) und den Fungiziden (24 %) (siehe Abbildung 3 und Tabelle 2). Weitere 6,5 % der Wirkstoffe (2.850  t) dienten der Wachstums- und Keimregulierung. Mit 2 % (940 t) hatten Insektizide und Akarizide5 den kleinsten mengenmäßigen Anteil. Ebenfalls klein ist die Menge der zugelassenen und verkauften Wirkstoffe, die im Ökolandbau einsetzbar sind (2.399 t bzw. 5,5 %).6 Ökologisch wirtschaftende Betriebe gaben 2013/2014 selber nur 2 EUR je Hektar und Jahr für

2

BVL (2014a), S. 6 f. UBA (2013). 4 Eigene Berechnungen anhand Daten von Eurostat und BVL. 5 Pestizide zur Bekämpfung von Milben und Zecken. 6 BVL (2015e). 3

II. Pflanzenschutzmittel in Deutschland

31

Tabelle 1 Mengen an Pflanzenschutzmitteln (Zubereitungen), die im Jahr 2013 im Inland abgegeben wurden, aufgeschlüsselt nach Wirkungsbereichen (PH = Parallelhandel; B = für berufliche Verwender, NB = für nicht-berufliche Verwender) Inlands­ abgabe 2013 (t)

Darunter PH (t)

PH (%)

Davon B (t)

Davon NB (t)

NB (%)

53726

5824

10,8

50763

2963

5,5

Herbizide ohne Kombination mit Düngern

52029

5824

11,2

50537

1492

2,9

Herbizide in Kombination mit Düngern

1697

0

226

1471

86,7

Fungizide, Bakterizide, Virizide

28087

897

3,2

27863

224

0,8

Insektizide, Akarizide, Pheromone

4523

93

2,1

3523

1000

22,1

Wachstumsregler und Keimhemmungsmittel

7530

1080

14,3

7530

0

0,0

16635

5

50 % ergeben. Wenn es keine eindeutige Hauptkultur gibt und ungleiche Anwendungsempfehlungen, dann wird der Durchschnitt für die Kulturen ermittelt, die zusammen einen Flächenanteil > 50 % ergeben. Bei den Aufwandmengen sollte zudem nach Aufwandmengen für den professionellen Gebrauch und dem privaten Einsatz in Haus- und Kleingärten (H&K) unterschieden werden. Das kommt daher, dass einige PSM für den professionellen und den privaten Einsatz zugelassen sind, aber oftmals für PSM im H&K-Be-

II. Vorschlag für eine deutsche PSM-Abgabe

113

reich die maximal zulässigen Aufwandmengen höher angesetzt werden.41 Solche PSM würden für die Anwendung im H&K-Bereich relativ zu den professionellen Anwendern teurer werden, was in der hier vorgeschlagenen Abgabe erwünscht ist [Erläuterungen siehe unter C.II.5.c)]. Jedoch werden damit auch PSM, welche nur als H&K-PSM zugelassen sind, im Vergleich zu den anderen PSM günstiger, da höhere Aufwandmengen die Berechnungsgrundlage bilden. Deswegen schlagen wir vor, dass die maximalen Aufwandmengen jeweils getrennt nach dem professionellen und dem privaten Einsatz für die Berechnung der Abgabe herangezogen werden.42 b) Alternative Ansätze zur Berücksichtigung des Umweltrisikos Im Folgenden werden alternative Ansätze zur Berücksichtigung des Umweltrisikos von PSM vorgestellt, die diskutiert, aber letztendlich verworfen wurden. – Anknüpfung an Zulassungsauflagen In der Zulassung von PSM können je nach Toxizität und Umweltverhalten eine Vielzahl von Auflagen festgelegt werden (Art. 31 Abs. 2 und 4 a) EU-PSM-Verordnung 1107/2008 i. V. m. EU-Kennzeichnungs-Verordnung 547/2011). Vorgesehen sind insbesondere Auflagen zum Schutz der Anwender, zum Gewässerschutz sowie Kennzeichnungen zur Wirkung auf Bienen und Nutzorganismen. Diese Auflagen und Kennzeichnungen könnten als Risikoindikatoren für eine Abgabeberechnung in Betracht kommen. Da auch die Zulassungsauflagen letztlich auf den Daten beruhen, die in der europäischen Chemikalienbewertung und im Pestizidzulassungsrecht43 vorgeschrieben sind, könnte man auch gleich wie in Dänemark hieran anknüpfen. Zum Beispiel spiegeln die vielen Abstandsauflagen von 5, 10 oder 20 m zu Gewässern und terrestrischen Habitaten auch das Risiko dieser PSM für Gewässer oder Biotope wider.44 Zum Schutz von Grundwasser können in Abhängigkeit von ­bestimmten Bodentypen ebenfalls verschiedene Schutzauflagen festgesetzt werden. Die genauen Zulassungsauflagen werden für jedes PSM vom BVL veröffentlicht.45 Die Festlegung und Berechnungsbasis der Zulassungsauflagen ist jedoch für die Öffentlichkeit kaum zugänglich und bleibt daher schwer nach­ zuvollziehen. Zudem würde eine Anknüpfung an diese Auflagen ein sehr kom 41

BVL (2014c). Gilt nur für PSM, die in der Landwirtschaft und als H&K-PSM zugelassen sind. 43 Insbesondere EU-Verordnungen 1272/2008 und 1107/2009. 44 BVL (2014b), S.  422 ff., danach beinhalten die Auflagen NG412, NG702, NG 705, NW711, NT106, NT107, NT108, NT109 und NT151 einen 5-m-Abstand, die Auflagen NG402, NW701, NW703, NW704 einen 10-m-Abstand und die Auflagen NG404 und NW706 sowie NT101, NT102, NT103, NT104, NT105, NT106, NT107, NT108, NT109 einen 20-m-Abstand, wobei letztere Auflage nur für den Fall eines nicht verlustmindernden Gerätes gilt. 45 BVL (2014f). 42

114

C. Konstruktionselemente einer deutschen PSM-Abgabe 

plexes Bewertungssystem erfordern, da mehrere Auflagen zu berücksichtigen und zu gewichten wären, um nicht Risiken durch PSM für bestimmte Umweltgüter auszuklammern. Die Auswahl der einzelnen Auflagen und insbesondere die Gewichtung der einzelnen Auflagen wäre eine schwierige, letztlich politische Entscheidung, da sich das Risiko für einzelne Nicht-Zielorganismen und Habitate nur indirekt ablesen lässt. Im Vergleich dazu wäre das dänische Modell einfach. Eine Bewertung der PSM mit einer eigens zusammengestellten und gewichteten Kombination von Zulassungsauflagen würde zum Teil auch die Risikoabschätzung von PSM durch das BVL und das UBA in Frage stellen. Zwar würde man die Schlussfolgerungen aus der Zulassung (= Zulassungsauflagen) als Risikoindikatoren verwenden, aber sie in einen neuen Zusammenhang für die Bewertung bringen. Das birgt wiederum die Gefahr, ähnlich zum dänischen Modell, dass aufgrund von Bewertungsunsicherheiten und unzutreffenden Gewichtungen Fehlanreize gesetzt werden können (siehe auch Kapitel B. I.2.). Folglich schlagen wir für den ökotoxikologischen Anteil in der Abgabeberechnung bis auf die Berücksichtigung von Substitutionskandidaten [siehe Kapitel C.II.5.a)] zunächst keine weitere Differenzierung der PSM vor. – SYNOPS SYNOPS ist ein Modell zur Risikoindikation für Pflanzenschutzmittel und deren Effekte auf aquatische und terrestrische Nicht-Zielorganismen.46 SYNOPS hat prinzipiell den Vorteil, dass es neben dem Gefährdungspotenzial von Pflanzenschutzmitteln auch die Exposition in verschiedenen Umweltkompartimenten berücksichtigt. Die Abschätzung der maximalen Freilandkonzentrationen erfolgt jedoch mithilfe von FOCUS-Funktionen, wo in kürzlich veröffentlichten Studien gezeigt wurde, dass das in einigen Fällen nicht mit den gemessenen Konzentrationen im Freiland korreliert.47 Solche Abweichungen, die möglicherweise auf nicht erfassten Emissionspfaden beruhen, können wiederum dazu führen, dass das Risiko einzelner Wirkstoffe sehr konservativ bzw. der Emissionspfad falsch eingeschätzt, bzw. sogar unterschätzt wird. Des Weiteren basieren viele der SYNOPS-Abschätzungen wie bei den Zulassungsauflagen auf der Bewertung von Stellvertreterorganismen und deren Sensitivität unter Laborbedingungen. Diese Risikobewertung entspricht den „lower tier“-Testsystemen, welche teilweise zu über-, aber auch sehr unterprotektiven Abschätzungen von Freilandeffekten führen.48 Somit wird auch hier wieder die gleiche Frage aufgeworfen, inwiefern nach den aktuellen Kriterien aus der Zulassung umweltverträglichere PSM identifiziert und gefördert werden können.

46

Gutsche/Strassemeyer (2007). Knäbel et al. (2012); Knäbel et al. (2013). 48 Schäfer et al. (2012). 47

II. Vorschlag für eine deutsche PSM-Abgabe

115

4. Erläuterungen zur Erfassung der toxikologischen Gefahrenund Risikopotenziale für Menschen Wir empfehlen den Basisabgabesatz je Wirkeinheit als Stellvertreter für das allgemeine Umweltrisikopotenzial um einen integralen Wert zu ergänzen, welcher das generelle toxikologische Gefahren- und Risikopotenzial für die menschliche Gesundheit in Bezug auf die Rückstände ausdrückt und den Abgabesatz entsprechend der jeweiligen Höhe des humantoxikologischen Potenzials erhöht. Wir schlagen vor, hierfür auf die erlaubte Tagesdosis für die menschliche Aufnahme (Acceptable Daily Intake – ADI) und auf die annehmbare Anwenderexposition (Acceptable Operator Exposure Level  – AOEL) abzustellen, welche vom sogenannten no-effect-level der Daten aus der Säugetiertoxizität abgeleitet werden. Damit würden nicht nur das Risikopotenzial für Anwender und Verbraucher, sondern generell die Toxizität für Säugetiere einbezogen. Die Datenlage in Bezug auf die Säugetiertoxizität und die menschliche Belastung ist dabei weit weniger strittig als die Bewertung der sehr viel diverseren ökotoxikologischen Daten (Beispiel Dimethoat: hier könnte zum Beispiel auf die suggested values in den Bewertungsdokumenten der EU-PPDB zurückgegriffen werden, was jedoch juristisch anfechtbar sein dürfte). Die ADI- und AOEL-Werte sollten in der Abgabenformel gleichgewichtet einfließen, da eine andere Gewichtung einen differenzierenden Vergleich der Risiken für Verbraucher und Anwender oder eine politische Abwägung zwischen beiden erfordern würde, der aus Gründen der Einfachheit hier nicht geleistet werden kann und soll. Die Werte werden von der Europäischen Kommission in der EU-Pesticides-Database veröffentlicht. ADI-Werte dürften für alle in Deutschland zugelassenen PSM-Wirkstoffe vorliegen [siehe C.II.4.a)]. Sofern bei einigen Stoffen noch kein AOEL-Wert existiert, schlagen wir vor, nur den ADI-Wert als doppelten Zahlenwert heranzuziehen, da im Regelfall die Unterschiede zwischen beiden Werten nur marginal sind (siehe Tabelle 21). Sollte mangels jeglicher humantoxischer Wirkungen von Pflanzenschutzmitteln (z. B. bei Pheromonen) auch keine ADI- oder AOEL-Werte notwendig sein, ist in unserer Formel das gesamte humantoxische Risiko mit Null anzusetzen. a) ADI ADI (Acceptable Daily Intake) bezeichnet die Menge eines Wirkstoffes (in mg Wirkstoff/kg Körpermasse), welche ein Verbraucher täglich, lebenslang aufnehmen könnte und die medizinisch als unbedenklich, d. h. ohne merkbares Risiko betrachtet wird.49 Sofern es sich um eine nicht gewollte Aufnahme handelt, wird auch von der tolerierten Tagesdosis (englisch Tolerable Daily Intake, TDI) gesprochen, was hier im Falle der PSM sinnvoller wäre. International werden ADIWerte nach abgestimmten Konventionen auf der Basis der Daten umfangreicher 49

BfR (2013).

116

C. Konstruktionselemente einer deutschen PSM-Abgabe  Tabelle 21 ADI- und AOEL-Werte nach Wirkstoffen in zugelassenen PSM anhand ausgewählter Beispiele

Handelsbezeichnung PSM Aabetan Tandem Biscaya Sumicidin Alpha EC

Wirkstoff

ADI [mg/kg]

Ethofumesat

0,07

AOEL [mg/kg] 2,5

Phenmedipham

0,03

0,13

Thiacloprid

0,01

0,02

Esfenvalerat

0,02

0,018

Bacillus thuringiensis subspecies tenebrionis Stamm NB 176

NA

NA

SpinTor

Spinosad

0,024

0,012

Teppeki

Flonicamid

0,025

0,025

Epoxion

Epoxiconazole

0,008

0,008

Dimethoat

0,001

0,001

0,00065

0,005

Glyphosat

0,3

0,2

Diflufenican

0,2

0,11

Bartec

Glyphosat

0,3

0,2

Zampro

Dimethomorph

0,05

0,15

Novodor FC

Danadim Progress Gallant Super Roundup Powerflex Diflanil 500 SC

Haloxyfop-P (Haloxyfop-R)

Ametoctradin

10

2

Mikado

Sulcotrion

0,0004

0,0006

Bulldock

beta-Cyfluthrin

0,003

0,02

Pirimor G

Pirimicarb

0,035

0,035

toxikologischer Standarduntersuchungen aus Fütterungsversuchen meist mit Ratten und Mäusen abgeleitet.50 Diesen werden die Testsubstanzen in variierenden Konzentrationen angeboten und die Dosierung ermittelt, bei der keine erkennbare Schädigung mehr auftritt (sogenannter No Observable (Adverse) Effect Level (NOEL bzw. NOAEL). Dieser Wert wird dann durch einen Sicherheitsfaktor von 100 dividiert und führt zum Zahlenwert des ADI. Das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) berücksichtigt im Zulassungsverfahren von PSM die nach diesen Prinzipien im gemeinschaftlichen EU-Bewertungsverfahren festgelegten ADI-Werte. Für Wirkstoffe, die von der EU nicht bewertet worden sind oder für die im EU-Bewertungsverfahren keine ADI-Werte abgeleitet wurden, bestimmt 50

BfR (2015).

II. Vorschlag für eine deutsche PSM-Abgabe

117

das BfR nach denselben Prinzipien ADI-Werte. ADI-Werte dienen als Grundlage für die Festlegung zulässiger Höchstmengen von Rückständen dieser Wirkstoffe auf bzw. in Lebensmitteln.51 Die ADI-Werte werden im Rahmen eines EU-Gemeinschaftsverfahrens be­ wertet und festgesetzt. Das BfR ist an diesem Gemeinschaftsverfahren beteiligt. Im Rahmen der gesundheitlichen Prüfung dieses Verfahrens werden ADI-Werte abgeleitet, die das BfR bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln berücksichtigt. Auf EU-Ebene ist die EFSA (European Food Safety Authority) und international die JECFA für die Festlegung zuständig. Bei der JEFCA handelt es sich um ein Gemeinsames Expertenkomitee für Lebensmittelzusatzstoffe (Joint Expert Committee on Food Additives), das eine gemeinsame Initiative der Organisation für Lebensmittel und Landwirtschaft (FAO) der Vereinten Nationen und der Weltgesundheitsorganisation (WHO) ist. Die ADI-Werte sind praktisch für alle zugelassenen PSM verfügbar (EU-Pesticide Database), mit der Ausnahme der mikrobiellen Pflanzenschutzmittel und bestimmter natürlicher Pheromone, für die entweder aus grundsätzlichen Erwägungen keine Werte abgeleitet werden oder deren Ableitung noch nicht erfolgt ist. b) AOEL AOEL (Acceptable Operator Exposure Level) stellt die annehmbare Anwender Expositionsdosis dar.52 Hiermit erfolgt die Risikobewertung beispielsweise für den Anwender von Pflanzenschutzmitteln, den Arbeiter, der anschließend in der behandelten Kultur Folgearbeiten durchführen muss oder auch für Umstehende, die sich nur zufällig z. B. als Spaziergänger oder Anwohner in der Nähe einer Pflanzenschutzmittelanwendung aufhalten. Diese Personengruppen sind entsprechend definiert. Mit diesem Wert wird die Substanzmenge abgeschätzt, welche die entsprechenden Personen über die Haut und/oder über die Atemwege maximal aufnehmen könnten, ohne dass ein Risiko entsteht. Beim direkten Kontakt des Anwenders kann noch persönliche Schutzausrüstung (z. B. Handschuhe, Schutzanzug, Filtermaske) als Reduktionskoeffizient in die Berechnung der aufgenommenen Substanzmenge eingehen. Diese persönliche Schutzausrüstung findet sich dann als Kennzeichnungsauflage auf der Gebrauchsanweisung oder auf dem Etikett wieder, z. B. „Schutzhandschuhe tragen beim Umgang mit dem Mittel“. Wie auch beim ADI wird beim AOEL auf die „No Observable (Adverse) Effect Level (NOEL bzw. NOAEL)“-Daten aus Fütterungsversuchen zurückgegriffen. Auch gilt ein Sicherheitsfaktor 100 für die Ableitung der AOEL-Werte.

51

BfR (2013). BVL (2015d).

52

118

C. Konstruktionselemente einer deutschen PSM-Abgabe 

Für die Ableitung der AOEL gibt es eine Empfehlung der EU-Kommission53 auf der Basis der EU-PSM-Verordnung 1107/2009 für die jeweiligen nationalen Behörden der Mitgliedstaaten. In diesem Falle ist das BfR die entsprechende fest­ legende Institution in Deutschland54 und die EFSA in der EU. Wie auch die ADI-Werte sind die AOEL-Werte ebenso praktisch für alle zugelassenen PSM verfügbar,55 allerdings ergeben sich einige Fälle, in denen kein AOEL vorliegt. Dies ist der Fall bei mikrobiellen Pflanzenschutzmitteln und bestimmten natürlichen Pheromonen. Gegebenenfalls können bestehende Daten­ lücken bis zur Einführung einer Pestizidsteuer in Deutschland auf dem Wege des Vollzuges durch die Bundesämter noch geschlossen werden. c) Alternative Ansätze Bei der Berücksichtigung des Gesundheitsrisikos von PSM haben wir weiterhin folgende Ansätze diskutiert, die wir im Vergleich zu ADI und AOEL aber nicht empfehlen. – Anknüpfung an Auflagen zum Schutz der Anwender und von Siedlungen Wie schon bei den Alternativen zum Umweltrisiko erwähnt, werden in der Zulassung von PSM je nach Toxizität und Umweltverhalten auch Auflagen zum Schutz der Anwender festgesetzt.56 Darüber hinaus gibt es auch Auflagen zu Mindestabständen zu von Menschen genutzten Flächen und Siedlungen.57 In den Auflagen drückt sich das Gefahren- und Risikopotenzial der so belegten PSM aus. Gleichwohl ist eine Anknüpfung im Rahmen einer Abgabe wie beim Umweltrisiko nicht zu empfehlen, da dies ein sehr komplexes Bewertungssystem erfordern würde und die Gewichtung im Einzelnen schwierig zu bestimmen wäre. Letztlich wäre wie im dänischen Modell eine direkte Anknüpfung an die den Auflagen zu Grunde liegenden Gefahrenklassen und Risiko-Sätze gemäß EU-Verordnung 1272/2008 einfacher (siehe nachfolgende Alternative). – Anknüpfung an Gefahrenklassen und Gefahrenhinweise (Risiko-/R-Sätze) Gemäß der EU-Verordnung 1272/2008 sind chemische Stoffe und PSM hinsichtlich einer möglichen Zuordnung zu Gesundheitsgefahrenklassen zu bewerten. Gefahrenklassen sind: akute Toxizität, Ätz-/Reizwirkungen der Haut, schwere Augenschädigung/Augenreizung, Sensibilisierung der Atemwege oder

53

EU-Kommission (2006). BfR (2013). 55 EU-Kommission (2015b). 56 BVL (2014b), S. 429 ff. (z. B. NT101-NT109, NT151). 57 BVL (2014b), S. 417 ff. 54

II. Vorschlag für eine deutsche PSM-Abgabe

119

der Haut, Keimzellmutagenität, Karzinogenität, Reproduktionstoxizität, Aspirationsgefahr sowie spezifische Zielorgan-Toxizitäten.58 Die festzulegenden Gefahrenhinweise (sogenannte R-Sätze) differenzieren die Gefahrenklassen weiter aus.59 Dänemark hat in seiner aktuellen Steuer die verschiedenen R-Sätze gewichtet und ihnen Punkte (risk points) zugewiesen, die in ihrer Summe das jeweilige Gesundheitsrisiko eines Wirkstoffes abbilden.60 Einen ähnlichen Bewertungsansatz hatte Möckel (2007) auch für Deutschland vorgeschlagen, allerdings mit anderen Gewichtungen.61 Die unterschiedlichen Gewichtungen beider Studien verdeutlichen das Grundproblem einer Anknüpfung an Gefahrenklassen und R-Sätze. Denn derartige Gewichtungen sind – wie schon in C. I.2. aus­ geführt – politische Entscheidungen, die zwar durchaus wissenschaftliche Erkenntnisse berücksichtigen, aber nur schwer wissenschaftlich exakt begründbar sind. Deshalb sehen wir eine Berechnung, die mit ADI und AOEL nur an zwei Risikoindikatoren anknüpft und diese gewichtet, als vorteilhafter an. Denn eine Abgabe muss das Gesundheitspotenzial von PSM nicht so exakt abbilden, wie es für eine Zulassungsentscheidung nötig ist, da sie nur finanzielle Anreize setzt. Insofern sind Vereinfachungen zum Zweck der besseren Vollziehbarkeit und auch Akzeptanz sinnvoll und rechtlich zulässig (siehe E. I.1.). 5. Erläuterungen zu den Zusatzfaktoren für bestimmte Pestizidgruppen Über die Einbeziehung von Zusatz(risiko)faktoren kann die Anreizwirkung der PSM-Abgabe gestärkt werden, um zum Beispiel den PSM-Einsatz mit geringem Risiko für Mensch und Umwelt zu fördern. a) Substitutionskandidaten Gemäß Art. 24 und den Kriterien in Anhang II Nr. 4 der EU-PSM-Verordnung 1107/2009 sind Wirkstoffe mit besonders hoher Persistenz, Bioakkumulation und Toxizität für Mensch und Umwelt als Substitutionskandidaten auszuweisen. Die Zulassung dieser Wirkstoffe ist grundsätzlich auf sieben Jahre zu begrenzen. Eine offizielle Liste von Substitutionskandidaten wird zurzeit auf EU-Ebene erarbei 58

Gemäß Anhang 1 Teil 3 EU-Verordnung 1272/2008 sind dies: akute Toxizität, Ätz-/Reizwirkungen der Haut, schwere Augenschädigung/Augenreizung, Sensibilisierung der Atemwege oder der Haut, Keimzellmutagenität, Karzinogenität, Reproduktionstoxizität, Aspirationsgefahr sowie spezifische Zielorgan-Toxizitäten. 59 Siehe Anhang III und VII EU-Verordnung 1272/2008 bzw. Übersicht in BVL (2014b), S. 411 ff. 60 Miljøministeriet/Miljøstyreslen (2013), S. 10 ff.; Miljøministeriet/Miljøstyreslen (2012), S. 9 f., 24 f., 27 ff. 61 Möckel (2006), S. 99 ff.

120

C. Konstruktionselemente einer deutschen PSM-Abgabe 

tet. Für die durchgeführten Beispielrechnungen im vorliegenden Gutachten wurde der erste Listenentwurf der EU-Kommission für mögliche Substitutionskandidaten vom Januar 2015 zu Grunde gelegt.62 Des Weiteren dürfen die Mitgliedstaaten Pflanzenschutzmittel, die Substitutionskandidaten enthalten, nach Art. 50 Abs. 1 EU-PSM-Verordnung 1107/2009 nicht zulassen bzw. müssen ihre Verwendung beschränken, wenn eine Substitution durch andere zugelassene Pflanzenschutzmittel oder nichtchemischen Bekämpfungs- oder Präventionsmethoden wirtschaftlich sowie praktisch möglich ist und hierdurch nicht das Risiko der Resistenzbildung erhöht wird. Fehlen Substitute oder sind erst gemäß Art. 50 Abs. 4 EU-PSM-Verordnung 1107/2009 praktische Erfahrungen für eine vergleichende Bewertung zu sammeln, ist ein Pflanzenschutzmittel zuzulassen. Eine PSM-Abgabe sollte bei zugelassenen Mitteln mit Substitutionskandidaten einen möglichst großen Anreiz setzen, damit diese Mittel von den Anwendern möglichst nicht eingesetzt werden und die Anwender und Hersteller ebenfalls ein größeres Interesse an der Entwicklung von Substituten bzw. der Erprobung von nichtchemischen Alternativen haben. Wir halten deshalb einen Aufschlag von 50 % der normalen Abgabenlast für angemessen. Dieser drückt sich in der Formel durch einen Zusatzfaktor von 1,5 aus. b) Haus- und Kleingarten-Mittel Das BVL entscheidet in der Zulassung darüber, welche PSM für den Einsatz im Haus- und Kleingartengebrauch von nichtberuflichen Anwendern eingesetzt werden können.63 PSM für Anwendungen im Haus- und Kleingartenbereich stellen aus mehreren Gründen ein besonderes Risiko für Mensch und Umwelt dar. Erstens fehlt privaten Anwendern regelmäßig die bei professionellen Anwendern gemäß § 9 PflSchG erforderliche und nachzuweisende Sachkenntnis. Zweitens werden diese Mittel auf Flächen eingesetzt, auf denen sich Menschen regelmäßig aufhalten und die sich oftmals auch in der Nähe zu bewohnten Räumen befinden. Drittens weisen Haus- und Kleingärten regelmäßig eine deutlich höhere Habitat- und Artenvielfalt auf als landwirtschaftliche Ackerflächen, weshalb PSM hier auch wesentlich mehr Nichtzielorganismen beeinträchtigen. Viertens werden die Mittel für Haus- und Kleingärten gerade nicht für eine gewerbliche Nutzung eingesetzt, sondern dienen dem hobbymäßigen Anbau von Gemüse, Obst und Blumen, weshalb ein PSM-Einsatz nicht aus wirtschaftlichen Gründen erforderlich ist. Fünftens ist zu befürchten, dass diese PSM auch eingesetzt werden, um auf Wegen und Einfahrten den Bewuchs zu beseitigen, obwohl dies ge-

62 63

EU-Kommission (2015a). BVL (2014c).

II. Vorschlag für eine deutsche PSM-Abgabe

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mäß § 12 Abs. 2 PflSchG grundsätzlich verboten ist. Eine deutliche Verteuerung der PSM würde die genannten Probleme zwar nicht vollständig lösen, aber zumindest verringern. Wir empfehlen daher einen Aufschlag von 300 % auf den normalen Abgabesatz und drücken dies in unserem vorgeschlagenen Modell mit dem Zusatzfaktor 4 aus. c) Sonstige in Erwägung gezogene Zusatzfaktoren, die nicht empfohlen werden – PSM für Gewächshäuser und Vorratslager Die dänische Steuer reduziert bei PSM, die nur für den Einsatz in Gewächshäusern und Vorratslagern zugelassen sind, die Steuerlast, indem der gesamte Umweltteil der Steuerbemessung ausgenommen (Umwelteffekte und Umweltverhalten) wird, da diese Stoffe nicht in die Umwelt gelängen.64 Das bedeutet, dass sich die Steuerlast allein nach dem humantoxischen Belastungsindikator bemisst. Wir empfehlen für Deutschland keine Begünstigung der Abgabenlast für PSM, die in geschlossenen Räumen eingesetzt werden. Denn entgegen der dänischen Begründung zeigen aktuelle Untersuchungen der EFSA anhand von Literaturauswertungen, dass Gewächshäuser allgemein keine Emissionen von PSM in die Umwelt verhindern können.65 Nach der Studie kann nicht davon ausgegangen werden, dass bei PSM-Anwendungen in Gewächshäusern keine relevanten Emissionen entstehen, da Abwässer abgeleitet, Pflanzenreste ggf. außerhalb verwertet und Aerosole z. T. direkt über den Luftaustausch emittiert werden. Die Belastungen sind vermutlich geringer, werden aber zum Teil durch den höheren Einsatz im Gewächshauspflanzenbau wieder ausgeglichen. Hinzu kommt, dass die Belastung und damit die Gesundheitsrisiken für die Menschen bei der Anwendung und beim sonstigen Aufenthalt in den Räumen deutlich höher als im Freiland sind. Da ein Vergleich der Gesamtbelastung zwischen Freiland und geschlossenen Räumen derzeit nicht fundiert möglich ist, schlagen wir keinen begünstigenden Zusatzfaktor für diese PSM vor, sondern empfehlen die Anwendung der normalen Abgabeberechnung. – PSM in Pulverform und Lösungen, die noch in Wasser gelöst werden müssen Nach dem dänischen Modell wird für PSM in Form von Pulvern oder Lösungen ein Malusfaktor von 1,5 auf die Berechnung der Belastung für die menschliche Gesundheit gerechnet. Wir empfehlen, auf diesen Faktor zu verzichten, da in den Zulassungsauflagen durch das BVL bereits Schutzmaßnahmen für den Anwender je nach Art der PSM-Formulierung angegeben und im AOEL berücksichtigt werden. 64

Miljøministeriet/Miljøstyreslen (2013), S. 3 f. EFSA (2010), S. 1567.

65

122

C. Konstruktionselemente einer deutschen PSM-Abgabe 

– Bienentoxizität Mit dem Risikoindikator zur Bienentoxizität wird zwar eine wichtige, aber nur eine Organismengruppe von Nützlingen bzw. Nicht-Zielorganismen berücksichtigt. Um alle relevanten Nicht-Zielorganismen gleichermaßen zu berücksichtigen, müssten weitere Risikoindikatoren und Daten zum Gefahrenpotenzial herangezogen werden, was wiederum die Komplexität erhöhen und die Transparenz der Abgabe beeinträchtigen würde. Aus diesem Grund würden wir zunächst die Bienentoxizität als Zusatzfaktor für die Abgabeberechnung nicht empfehlen [siehe auch Kapitel C.II.3.b) zu weiteren Zulassungsauflagen]. – PSM für Saatgutbehandlungen Im dänischen Modell gelten für PSM zur Saatgutbehandlung eigene Gewichtungsfaktoren zur Bestimmung der jeweiligen Umweltbelastung. Abweichend zum dänischen Modell schlagen wir vor, PSM zur Saatgutbehandlung gleich wie alle anderen PSM zu behandeln. Das würde bedeuten, dass auch für PSM zur Saatgutbehandlung die maximal zulässigen Aufwandmengen pro Hektar und Jahr als Abgabebasis herangezogen werden. Dabei erfolgt bereits durch die Umrechnung des Saatgutes auf die Ausbringungsfläche eine Verringerung des Steuersatzes, da die Aufwandmengen hier relativ gering ausfallen. Einen zusätzlichen Faktor zur Vergünstigung empfehlen wir nicht, da Saatgut-PSM zwar aufgrund ihrer Anwendung zu einer geringeren Umweltexposition führen, aber prophylaktisch ohne Erreichen einer Schadschwelle angewendet werden und somit nicht der guten fachlichen Praxis im Resistenzmanagement entsprechen.

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell I. Übersicht In diesem Abschnitt sollen die Wirkungen, d. h. die ökonomischen Folgeeffekte der Abgabe diskutiert werden. Zu den relevanten Wirkungen zählen neben dem erwarteten Aufkommen der Abgabe die resultierenden Preis-, Mengen- und Einkommenseffekte. In der Gesamtschau dieser Auswirkungen kann aufgrund der Wirkungsanalyse schließlich auch für das Abgabenmodell aus Kapitel C. eine insgesamt plausible und vertretbare Höhe eines (Grund-)Abgabesatzes t (des HektarBasispreises) hergeleitet werden. Für unsere Zwecke lassen sich im Rahmen einer Wirkungsanalyse grundlegend drei verschiedene ökonomisch relevante Effektkategorien ausmachen: – Preiseffekte: Ausgangspunkt der Betrachtung ist der neue Gleichgewichts-Preis für PSM, der sich durch die Einführung einer PSM-Abgabe ergibt. Die Abgabe führt zunächst zu einer neuen Angebotskurve auf Seiten der zahlungsverpflichteten Anbieter (Händler bzw. Hersteller und Importeure) und – im zweiten Schritt – unter Berücksichtigung der Reaktionen der PSM-Nachfrager zu einem neuen Gleichgewichts-Preis. – Mengeneffekte: Das sich neu einstellende Gleichgewicht auf dem Markt für PSM ist nicht nur mit Preiseffekten, sondern zugleich mit Mengeneffekten verbunden. D. h. die im neuen Gleichgewicht nachgefragte und damit zugleich umgesetzte Menge an PSM geht – nach Maßgabe der konkreten Marktbedingungen – tendenziell zurück. Mit Blick auf die in den Abschnitten A.IV. und C.II.1. dargestellten (Mengen-)Ziele einer PSM-Abgabe können dabei verschiedene Aspekte unterschieden werden. – Mengen-Ziel  1: Es soll durch eine Verteuerung der PSM gemäß den euro­ päischen und nationalen Zielstellungen der Versuch einer Reduktion des PSMEinsatzes insgesamt unternommen werden. – Mengen-Ziel  2: Es soll angeregt werden zu einer Nutzung weniger risiko­ behafteter Mittel (Binnensubstitution). – Mengen-Ziel 3: Es sollen Anreize geschaffen werden, dass PSM nur im Fall ökonomischer Erforderlichkeit verwendet werden, um einen verschwenderischen und nicht sachgerechten Umgang einzudämmen. – Einkommenseffekte: Einkommenseffekte beschreiben – jenseits der bereits genannten Mengen- und Preiseffekte im neuen Gleichgewicht  – die abgabebe-

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D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

dingten Lastverschiebungen, indem Kaufkraft aus dem privaten Sektor an den Staatssektor verlagert wird. Die Träger der Abgabelast werden mithin als Folge der Abgabeerhebung zugleich „ärmer“. Es wurde in Abschnitt A.IV. darauf hingewiesen, dass dies nicht nur eine „Belastung“ darstellt, sondern zugleich eine wichtige Lenkungskomponente, da die Korrektur der Gewinnsituation ein Äquivalent für die verbleibende Restbelastung mit PSM darstellt (Ausgleichsfunktion) und einen permanenten dynamischen Anreiz zur Mindernutzung platziert (dynamische Antriebsfunktion). Im Zusammenhang mit Einkommenseffekten interessiert zunächst das voraussichtliche Abgabenaufkommen, das spiegelbildlich der Zahllast der Wirtschaftsakteure entspricht. Weiterhin ist die nominelle Gesamt-Belastung zu diskutieren. Sie entspricht der Summe aus der Zahllast und der zusätzlichen Lenkungslast, welche der Ertragsminderung (abzüglich der eingesparten PSM-Beschaffungs- und Anwendungskosten) entspricht. Mit dem Einkommenseffekt wird daher auch die „Beschwer“ (Gewinnminderung) aufgrund der Abgabe thematisiert. Hier ist der Nachweis zu führen, dass die Abgabe nicht zu einer „Erdrosselung“ von Wirtschaftsakteuren führt. Die Überlegungen des Kapitels D. gliedern sich wie folgt. Im Abschnitt D.II. wird zunächst das grundlegende ökonomische Lenkungsmodell vorgestellt, das der Analyse zugrunde gelegt wird. Daraus ergeben sich unterschiedliche methodische Möglichkeiten zu Festlegung des Abgabesatzes unter Berücksichtigung der oben genannten Effekte (Abschnitt D.III.). Im Abschnitt D.IV. wird die empirische Datenlage diskutiert hinsichtlich der zentralen Modell-Größen Preiselastizität, Ertrags-/Erlösausfälle und Kosten-/Gewinnsituation der betroffenen Landwirtschaft. Daraufhin wird die konkrete Wirkungsanalyse für die in Kapitel C. entwickelte PSM-Abgabe vorgenommen (Abschnitt D.V.). Dies geschieht mit Blick auf die betriebliche (Abschnitt D.V.1.) und die sektorale Ebene (Abschnitt D.V.2.), hinsichtlich der Belastungswirkung für die Landwirtschaft (Abschnitt D.V.3.), in Bezug auf das voraussichtliche Abgabenaufkommen (Abschnitt D.V.4.) und mit Blick auf Möglichkeiten einer empirischen Wirksamkeitsprüfung (Abschnitt D.V.5.). Im Abschnitt D.VI. wird schließlich ein Fazit gezogen und ein konkreter Abgabesatz t empfohlen.

II. Das ökonomische Lenkungsmodell Die Lenkungswirkung der PSM-Abgabe lässt sich angemessen mit einem ökonomischen Modell der Faktornachfrage darstellen.1 Dabei handelt es sich um ein sog. Partial-Modell, das nur einen, wenngleich zentralen Ausschnitt der Marktzusammenhänge abbildet und im Wesentlichen der Strukturierung der Zusammenhänge und der Plausibilisierung der Argumentation dient. Auf ein sog. mikroöko 1

Für ökonomisch-theoretische Arbeiten zum Pflanzenschutzmitteleinsatz und seiner ökonomischen Steuerung vgl. auch Sexton/Lei/Zilberman (2007) sowie Zilberman/Millock (1997).

II. Das ökonomische Lenkungsmodell

125

nomisches Total-Modell, das detailliert auch die Bedingungen des nachgelagerten Agrarmarkts und des PSM-Angebots der Hersteller beleuchtet, muss hier aus Umfangsgründen verzichtet werden. Es werden zunächst die Grundlagen des hier verwendeten Modells vorgestellt (Abschnitt D.II.1.), bevor die Wirkungen einer PSM-Abgabe im Rahmen dieses Modells betrachtet werden (Abschnitt D.II.2.). 1. Grundlagen des Lenkungsmodells Im zu betrachtenden Lenkungsmodell fragen die PSM-Anwender für ihre agrarische Produktion – neben Kapital, Land, Arbeit und Wissen – insbesondere den Produktionsfaktor „Pflanzenschutzmittel“ nach. Der Entscheider über den PSMEinsatz ist hierbei ein repräsentatives, gewinnstrebiges Agrarunternehmen, welches am Markt für PSM als Nachfrager auftritt. Das Modell kann aber in seinen Grundaussagen letztlich auch auf Privatanwender von PSM übertragen werden (Haus- und Kleingarten). Die nachgefragte Menge x des Produktionsfaktors „PSM“ ist im Rahmen des Wirkungsmodells abhängig von der Zielfunktion des Anwenders, hier also einer Gewinnfunktion. Dabei ist der Gewinn G zunächst beeinflusst vom Preis p und der gekauften Menge x des Produktionsfaktors (hier: PSM) auf dem Faktormarkt.2 Multipliziert ergeben sich die Ausgaben für den Produktionsfaktor, die den Gewinn schmälern. Umgekehrt steigt der Gewinn durch Einnahmen auf dem (Agrar-)Gütermarkt. Sie ergeben sich, wenn man den Güterpreis q für Agrarprodukte mit der verkauften Menge y des produzierten Gutes (z. B. Lebensmittel oder deren Vorprodukte) multipliziert. Abzuziehen sind noch die Anwendungskosten für PSM K(x), d. h. der Aufwand, der zu betreiben ist, um gekaufte PSM konkret auszubringen. Ferner wird der Gewinn durch die Zahllast T einer zu entrichtenden PSM-Abgabe auf den Produktionsfaktor geschmälert. Diese Zahllast hängt ebenfalls von der PSM-Menge ab, d. h. es gilt: T(x). Formal ergibt sich damit die folgende Gewinnfunktion: (Gleichung 4-1)

G(y, x) = qy(x) – px – K(x) – T(x)

Geht man von einem gewinnmaximierenden Produzenten aus, so ist als notwendige Bedingung u. a. die erste Ableitung des Gewinns nach der PSM-Menge x (dG/dx) gleich Null zu setzen.3 Mit entsprechenden Umstellungen lautet diese Bedingung: (Gleichung 4-2)

qy' = p + K'+ t

Dies bedeutet, dass der gewinnmaximierende Unternehmer den Faktoreinkauf (x) und den Güterverkauf (y) so festlegen wird, dass der Verkaufswert der letzten

2

Grundlage ist hier die sog. partielle Faktorvariation. Die simultane Gewinnmaximierungsbedingung in Bezug auf die Agrar-Produktionsmenge y wird hier zur Vereinfachung vernachlässigt. 3

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D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

verkauften Gütereinheit (der sog. Wert des Grenzprodukts) der Summe aus Faktorpreis, Grenzkosten der Ausbringung und Grenzsteuersatz entspricht. Ohne Besteuerung wird eine PSM-Nachfrage nach der vereinfachten Bedingung qy' = p + K' realisiert, was eine entsprechend höhere Nachfragemenge x nach PSM impliziert. Abbildung 12 stellt diese Zusammenhänge grafisch dar.

Quelle: eigene Grafik

Abbildung 12: Das ökonomische Lenkungsmodell der Faktornachfrage nach PSM

Betrachten wir nun die in Abbildung 12 dargestellten Grenzvermeidungskosten-Funktionen etwas näher, die zur Vereinfachung linear verlaufen und über die gekaufte bzw. genutzte PSM-Menge x nach rechts hin absteigen. Wir beginnen mit der flacher verlaufenden (durchgezogenen) Variante. Eine GVK-Gerade verkörpert grafisch den Wert des Grenzprodukts qy', also den am Markt bewerteten marginalen Ertragsausfall, wenn die PSM-Einsatzmenge x verringert wird (Leserichtung von rechts nach links). Zugleich gibt diese Kurve aber – von links nach rechts gelesen – die Nachfrage des Entscheiders nach PSM an, nämlich zu welchem „Preis“ von PSM welche Einsatzmenge x ökonomisch rational, da gewinnmaximierend wäre. Zu diesem Bruttopreis aus Sicht des Anwenders zählen der Kaufpreis p, die Grenzkosten der Anwendung für eine weitere Einheit K' sowie ein evtl. marginaler Steuersatz t. Von rechts nach links betrachtet dokumentiert die Funktion die Grenzvermeidungskosten (GVK) des PSM-Einsatzes: Was kostet es den Anwender, auf eine zusätzliche Einheit PSM zu verzichten? Diese Kosten werden durch den Wert des Grenzprodukts ausgedrückt, also den mit dem Marktpreis bewerteten marginalen Ertragsausfall. Es gilt in Abbildung 12: Je weniger PSM eingesetzt wird, je kleiner

II. Das ökonomische Lenkungsmodell

127

also x ist, umso größer werden tendenziell die Erlöse, die durch jede weitere marginale PSM-Mindernutzung verloren gehen. Die Nachfragekurve hat einen (monoton) fallenden Verlauf, da davon ausgegangen wird, dass der marginale Ertragsausfall mit zunehmender PSM-Vermeidung (d. h. von rechts nach links betrachtet) zunimmt. Demnach würde auch der Marktwert des Ertragsausfalls pro weiterer vermiedener PSM-Einheit fortlaufend ansteigen. Im „rechten“ Bereich der GVK-Kurve kann es jedoch zu einem flachen Verlauf „auf“ der Abszisse kommen (vgl. durchgezogene Funktion in Abbildung 13). Dies könnte plausibel sein, wenn angenommen wird, dass es als Folge ineffizienter Anwendungstechnologien zu Überdosierungen und Fehlanwendungen kommt, deren Verzicht zunächst kaum gravierende Ertragsausfälle befürchten lässt, darüber hinaus gehende PSM-Vermeidungen (weiter links) aber ansteigende marginale Ertragsausfälle hervorrufen.

Quelle: eigene Grafik

Abbildung 13: Faktornachfrage bei ineffizientem Sorgfaltsniveau (Überdosierung)

Das Phänomen der Überdosierung führt hier dazu, dass die Grenzerträge y' ab einem bestimmten PSM-Einsatzniveau x1 sogar bei „null“ liegen, d. h. eine Mehrung des PSM-Einsatzes hätte dann gar keine ertragssteigernde oder -sichernde Funktion mehr und würde nur noch Beschaffungs- und Anwendungsgrenzkosten verursachen. Hier hat die (durchgezogene) Kurve GVK a einen Knick, von dem aus nach rechts gehend sie genau auf der Abszisse liegt (y' = 0).4 In diesem Teil der Kurve ist jede (weitere) PSM-Anwendung ganz ohne positiven zusätzlichen Er 4

Statt eines Knickes kann es sich auch um einen (an jeder Stelle) differenzierbaren, kurvenartigen Verlauf handeln. Theoretisch sind nach rechts zudem auch abnehmende Erträge und damit negative Grenzerträge vorstellbar; so wie es in der „klassischen“ Ertragskurve dargestellt ist (vgl. statt vieler Lenk 2001, S. 68 ff.).

128

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

tragseffekt. Alle Anwender dieses Bereichs wenden PSM auf einem unnötig hohen Niveau an. Aufgrund der multiplikativen Verknüpfung liegen in diesem Fall auch die GVK (qy') bei null. Links davon verläuft sie absteigend, wie es bereits in Abbildung 12 dargestellt wurde. Dass die Kurve derart verläuft, ist dem Anwender jedoch nur bei einem hohen Sorgfaltsniveau im Umgang mit PSM bewusst. Wegen Informationsdefiziten bei der Anwendung könnte dieser Fall aber auch einem (begrenzt) rationalen Anwender verborgen bleiben und zur persistenten Fehlanwendung führen.5 Sie ist Ausdruck eines geringen Sorgfaltsniveaus. In diesem Fall geht der Anwender – informationsrational, aber sachlich irrig – von einer Funktion der Grenzvermeidungskosten aus, wie sie in der (gestrichelten) Kurve GVKb dargestellt ist. Daher wählt er bei einem Preis (p + K') die Menge x0. In der Sache liegt seine optimale Faktor- (bzw. PSM-)Nachfrage allerdings bei nur x0 effizient. Wird nun auf den Produktionsfaktor eine Abgabe erhoben, sieht sich der Anwender einem Preis (p + K' + t) gegenüber. Bei (fortwährend) geringem Sorgfaltsnivau (Kurve GVKb) wird der Anwender die Menge x*max nachfragen. Steigert sich allerdings abgabebedingt zugleich sein Sorgfaltsniveau, dann wird sich die Kurve GVKb nach links in Richtung der Kurve GVKa verschieben, sodass eine neue PSM-Nachfrage weiter links von x*max zu erwarten ist. In der Rechts- und Informationsökonomik wird in diesem Zusammenhang vom (ggf. mangelnden) Sorgfaltsniveau bei der Bestimmung eines Schäden abwehrenden Präventionsniveaus gesprochen.6 Dies bedeutet hier: Aufgrund mangelnder (ineffizienter) Sorgfalt (z. B. fehlendes Nachfrageverhalten nach Informationen, mangelnde Sorgfalt im Umgang mit Dosierungsempfehlungen usw.) wird die Ertragsminderungswirkung vom Anwender überschätzt und in der Folge der PSMEinsatz überdosiert. Dieses Sorgfaltsniveau im Umgang mit PSM auf ein effizientes Maß zu erhöhen, bietet eine PSM-Abgabe jedenfalls ebenfalls Chancen, indem durch gesteigerten Preis- und Kostendruck eine PSM-Nutzung im (tendenziell) horizontalen Bereich der GVK-Kurve vermieden wird. Damit würde sich die Erwartung verbinden, dass die Informations- und Sorgfaltsbemühungen durch die Landwirte gesteigert werden, um damit einem Teil  der schmerzhaften Zahllast bzw. des Einkommenseffektes zu entgehen. Dies wird umso leichter fallen, als die dadurch eintretenden PSM-Vermeidungen im Normalfall gar nicht mit Ertrags­ einbußen verbunden sind, da nur Überdosierungen abgebaut werden. Abgesehen von Problemen einer PSM-Anwendung „weit rechts“ in der Grafik, stellt sich auch grundsätzlich die Frage, wie stark die Nachfrage- bzw. GVK-Kurve abfällt, d. h. wie steil sie verläuft. Ökonomisch betrifft dies erneut die Frage, wie die (bewerteten) Ertragsausfälle auf Mindernutzungen an PSM konkret reagie 5 Dass es einem „irrationalen“ oder desinteressierten Anwender verborgen sein mag, ist nicht verwunderlich. Die Botschaft der Informationsökonomik ist es, dass aber gerade auch rationale Anwender in einem bestimmten Maße auf Informationen verzichten, weil und insoweit ihre Generierung mit (Zeit- oder Geld-)Kosten verbunden ist. Eine PSM-Abgabe kann gerade auch auf das Kosten-Nutzen-Kalkül der Informationsgenerierung Einfluss nehmen. 6 Vgl. Schäfer/Ott (2012).

II. Das ökonomische Lenkungsmodell

129

ren (stark/schwach, zunehmend/konstant usw.). Hier lässt sich zunächst, wie für Preiselastizitäten auf anderen Märkten auch, nach der betrachteten Fristigkeit von Preis-Anpassungen unterscheiden: Langfristig dürfte die Nachfragekurve flacher verlaufen als kurzfristig.7 Denn langfristig werden zusätzliche Optionen wirtschaftlich verfügbar, die zu weiteren Anpassungen Veranlassung geben können. Darüber hinaus ist hier jedoch auch nach Anbaukulturen und ihren unterschiedlichen technischen und ökonomischen Bedingungen des PSM-Einsatzes zu unterscheiden.8 Hier seien als ein gesondert zu betrachtender Fall die sog. Sonderkulturen (SK) herausgehoben. Ihre definitorischen Eigenschaften und damit die Abgrenzung gegenüber Nicht-Sonderkulturen sind allerdings nicht eindeutig. Ebenso wenig sind untereinander ihre technischen und ökonomischen Bedingungen homogen. Um in der Wirkungsanalyse aber einen zweiten Strang an Wirkzusammenhängen in den Blick zu nehmen, soll unter dem Begriff der Sonderkultur gegenüber einem „Normalfall“ (etwa Ackerbau) ein technisch-ökonomischer Bereich von Kulturen betrachtet werden, die besonders ertrags- und/oder erlösempfindlich gegenüber einer PSM-Mindernutzung sind. – Es kann sich also einmal um Kulturen handeln, bei denen – auch abhängig von Witterung usw.  – bei einer bestimmten Schadschwelle der Ertrag regelrecht „einbricht“. Hier würde ein rationaler Landwirt auf dem ursprünglichen PSMNutzungsniveau auch dann beharren (müssen), wenn der PSM-Preis steigt. Steigt er ad infinitum, wird der Landwirt ab einem bestimmten Preis die Kultur aufgeben (und ggf. den Betrieb einstellen) müssen. – Es ist aber auch ein Fall denkbar, in dem der Ertrag, d. h. die Menge der produzierten Agrargüter, tendenziell stabil bleibt, der Erlös ab einer bestimmten Schadschwelle jedoch gleichwohl einbricht: Das ist etwa bei qualitätssensitiven Produkten wie Frischobst der Fall. Sind vom Verbraucher erwartete äußere Merkmale (z. B. Freiheit von Flecken) nicht erfüllt, geht die Nachfrage auf dem Agrargütermarkt u. U. sogar auf null zurück.9 Diese Überlegungen dienen an dieser Stelle dazu, festzuhalten, dass es bestimmte Fälle der PSM-Anwendung gibt, in denen man von besonders geringer Preiselastizität der Nachfrage bzw. einer „starren“ Nachfrage ausgehen muss. Grafisch lässt sich dies durch eine besonders steile GVK-Kurve abbilden. In Abbildung 12 entspricht das der gestrichelten Gerade GVK SK. Sofern Produktionsbedingungen gegeben sind, wie sie idealisiert durch die Nachfragefunktion GVK SK wiedergegeben sind, wird man als Folge einer PSM-Abgabe mit ceteris paribus geringeren Mengen-, aber höheren Einkommenseffekten, insbesondere höheren 7 Darauf deutet für PSM jedenfalls auch die empirische Forschung zur Preiselastizität der Nachfrage hin; vgl. unten Abschnitt D.IV.1. und Hoevenagel/van Noort/de Kok (1999), S. 40. 8 Mit einer Fallunterscheidung „unterschiedlicher Technologien“ folgen wir hier der Arbeit von Zilberman/Millock (1997). 9 Für weitere Betrachtungen von Ertrags- und Erlösempfindlichkeit der PSM-Nutzung vgl. weiter unten, Abschnitt D.IV.2.

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D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Zahllasten rechnen müssen. Die dadurch eintretende Herabsetzung der Profitabilität landwirtschaftlicher Produktion im Sonderkulturbereich ist zwar grundsätzlich volkswirtschaftlich nicht unangemessen, da diese Belastung die Umwelt- und Gesundheitskosten der gerade nicht vermiedenen PSM-Anwendungen widerspiegelt. Allerdings fehlt es insoweit an kurzfristigen Substitutionseffekten und die Ab­gaben­erhebung gerät tendenziell in Konflikt mit Verhältnismäßigkeitsüberlegungen einer Belastungsbegrenzung. Kehrt man zunächst zum Lenkungsmodell der Abbildung 12 zurück, so fragt sich, wie und wo sich nun ein Marktgleichgewicht mit und ohne PSM-Abgabe einstellt. Im Partialmodell der Faktornachfrage ist dies gleichbedeutend mit der Frage, welche PSM-Menge x ein rationaler Anwender unter Berücksichtigung aller ökonomisch relevanten Entscheidungsgrößen auswählen wird. Dies sei zunächst mit Blick auf die „normale“ GVK-Gerade diskutiert. Ohne Besteuerung wird ein rationaler Entscheider eine PSM-Nachfrage in Höhe von x0 realisieren, also nur den Kaufpreis einer Einheit und deren marginale Anwendungskosten im Vergleich zu den Grenzvermeidungskosten berücksichtigen. Diese Menge ist volkswirtschaftlich nicht optimal, denn der Anwender berücksichtigt bei seiner Entscheidung nicht sämtliche gesellschaftlichen Werteverzehre, die beim Einsatz von PSM entstehen (sog. Externalitäten). Würden diese zusätzlich berücksichtigt, müsste gelten: (Gleichung 4-2a)

qy' = p + K'+ S'

D. h. es würden auch marginale Umwelt- und Gesundheitsschäden S', die durch den PSM-Einsatz auftreten, von den Anwendern als Kosten in ihrer Entscheidung mit berücksichtigt. Der gesamtwirtschaftlich optimale Wert für x wäre dementsprechend geringer als der betriebswirtschaftlich tatsächlich – ohne Berücksichtigung von Umwelt- und Gesundheitsschäden – realisierte Wert. Dies liefert gerade die umweltökonomische Begründung für den staatlichen Steueraufschlag in Gleichung 4-2.10 2. Wirkungen der Abgabe im Lenkungsmodell Was geschieht nun bei Einführung einer PSM-Abgabe? Die Anpassung der PSM-Nachfrage an eine Abgabe lässt sich besser verdeutlichen, wenn man zunächst einen Faktorpreis p ohne einen Abgabenzuschlag annimmt. Dabei wird das Modell erneut um die Grenzkosten K' (Grenzkosten, auch: GK) der PSM-Anwendung (insbesondere Einsatz von Arbeitszeit und Technik) erweitert, und damit ein „Gesamtpreis“ pro Einheit der PSM-Nutzung betrachtet.11 Wir schreiben zur Ver 10

Siehe dazu auch Zilberman/Millock (1997), S. 137. Zilberman/Millock (1997) betrachten zusätzlich unterschiedliche „Technologien“ der PSM-Anwendung (Anwendungstechnik, Sorgfalt). Hier würden die Grenzkosten der Anwendung zwischen den Produzenten variieren; vgl. ebd. 11

II. Das ökonomische Lenkungsmodell

131

einfachung GK statt K' und GVK statt qy'. Nach der Gewinnmaximierungsregel der Faktornachfrage wird ein rationaler Produzent genau so viel PSM (Menge x) nachfragen, dass gilt:12 (Gleichung 4-3)

GVK (x) = GK (x) + p

Grafisch ist damit der Schnittpunkt dieser beiden Kurven aufzusuchen. Dort ergibt sich die betriebswirtschaftlich gewinnmaximale PSM-Einsatzmenge x 0. Wird nun eine Mengen-Abgabe auf den Produktionsfaktor erhoben, erhöht sich der „Gesamtpreis“ um den marginalen Abgabensatz t. Die Gewinnmaximierungsregel lautet nunmehr: (Gleichung 4-4)

GVK (x) = GK (x) + p + t

Fällt man das Lot vom entsprechenden Schnittpunkt auf die Abszisse, so ergibt sich eine neue, geringere PSM-Nachfrage im Umfang von x*. Der als Folge der Besteuerung eingetretene Nachfragerückgang von x0 auf x* verkörpert den in Abschnitt A. beschriebenen unmittelbaren Substitutionseffekt (SE). Dieser führt zu einem (unmittelbaren) Lenkungseffekt. Er lässt sich auf der Abszisse ablesen und besteht in der Differenz der PSM-Nachfragemengen nach und vor Erhebung der Abgabe: (Gleichung 4-5)

SE = x* – x0

Das Ausmaß der durch die Abgabe angereizten Substitution, d. h. die Minderung des PSM-Einsatzes, hat dabei nichts mit dem Anteil der PSM-Ausgaben von Landwirten an den Gesamt-Produktionskosten zu tun: Ein rationaler Landwirt wird bestrebt sein, seinen PSM-Einsatz jeweils so auszurichten, dass die zusätzlichen Nutzen (ausgedrückt durch den vermiedenen marktbewerteten marginalen Ertragsausfall) gerade noch die zusätzlichen betriebswirtschaftlichen Kosten des PSM-Einsatzes abdecken. Neben dem Substitutionseffekt besteht bei dem Produzenten aber auch ein Einkommenseffekt.13 Dieser dokumentiert, dass der Entscheider über den Abgabenzugriff „ärmer“ wird, also über den PSM-Einsatz zusätzliche Kaufkraft einbüßt. Grafisch lässt sich dieser Einkommenseffekt in Abbildung 12 als Fläche ablesen: Die Kaufkrafteinbuße besteht zum einen aus der Zahllast (ZL) der Abgabe (dunkelgraue Fläche). Sie ist das Produkt aus genutzter PSM-Menge x* und dem darauf zu entrichtenden Abgabensatz t und entspricht damit dem Abgabenaufkommen T, das dem Staat aus dieser PSM-Nutzung zufließt (Finanzierungseffekt). Die Zahllast belastet die Restnutzung an PSM, also jene Menge x*, die der Anwender trotz optimaler betriebswirtschaftlicher Anpassung an das Abgabensignal (einschließ 12 Dabei wird angenommen, dass der Preis für PSM p nicht von der individuellen Nachfragemenge x eines einzelnen Anwenders abhängt, d. h. ein einzelner Landwirt besitzt keine Marktmacht auf dem PSM-Markt. Dies ist theoretisch unter den Bedingungen (vollständiger) Konkurrenz der Fall. 13 Vgl. dazu nochmals die Ausführungen im Abschnitt A.IV.1.

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D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

lich rentierlicher Substitution) weiterhin nutzt. Formal lässt sich die Zahllast formulieren wie folgt: (Gleichung 4-6)

ZL = T = tx*

Der Einkommenseffekt besteht aber zum anderen auch zusätzlich noch aus der sog. Lenkungslast (LL) der Abgabe (hellgraue Fläche).14 Hierbei handelt es sich um jene Kosten, die im Zuge der betriebswirtschaftlich optimalen Anpassung an das Abgabensignal, d. h. beim Übergang vom Ausgangsniveau x0 bis zum (individuell optimierten) Niveau der verbleibenden Nutzung x* anfallen. Es handelt sich also um die Anpassungslast, die dem Produzenten gerade durch die partielle Nicht-Nutzung von PSM entsteht und durch die Abgabe veranlasst ist. Anders formuliert: Es handelt sich um die durch die Abgabe verursachten Vermeidungs­ kosten bis zum neuen individuellen Optimum.15 (Gleichung 4-7)

x0

LL = ∫ x* (GVK − GK − p) dx

Wie in Abschnitt A.IV.1. dargelegt, ist dieser Einkommenseffekt nicht nur eine Belastung, sondern neben dem Substitutionseffekt essenzieller und notwendiger Teil des Lenkungszweckes einer Abgabe. Die PSM-intensive Landwirtschaft wird so gezielt verteuert und mit den wahren Kosten und Rentabilitäten konfrontiert. Ob dies auf der Konsumentenseite zu Mindernachfragen nach PSM-intensiven Agrarprodukten oder aber auf der Angebotsseite zu Produktionseinschränkungen, Produktionsumstellungen, Produkt- oder Verfahrensinnovationen oder zum Abzug des Kapitals in volkswirtschaftlich ergiebigere Verwendungen mit höherer Renditechance führt, bleibt gerade den marktlichen und betrieblichen Entscheidern überlassen. Abgaben lassen als ökonomische Instrumente Freiheitsgrade der Entscheidung über knappe Ressourcen, um dezentrales Kosten- und Nutzenwissen zu verwenden, das einem zentralen Planer nicht zur Verfügung steht – der Markt wird als „Entdeckungsverfahren“ genutzt.16 Ob dabei Mindernutzungen tatsächlich ins Werk gesetzt werden, in welchem Umfang, in welcher Region und Branche sowie auf welcher Stufe des Wertschöpfungsprozesses und wann genau (jetzt oder später), bleibt im Rahmen der Abgabenlenkung aus gutem Grunde gerade offen. Jedenfalls tragen diese Markt- und Preiseffekte auf vorgelagerten Faktormärkten (z. B. Kapitalmarkt) und nachgelagerten Absatzmärkten langfristig zu einem Strukturwandel bei, der ebenfalls von PSM-Mindernutzungen begleitet ist. Sowohl die (kurzfristigen) Nichtverfügbarkeiten von Technologien und Substituten als auch eine geringe Preiselastizität der Nachfrage nach PSM-intensiven Agrargütern setzen damit wohl Grenzen einer kurzfristigen Minderung, keinesfalls jedoch kategoriale „Lenkungsgrenzen“, wie aber vielfach irrigerweise angenommen wird. Denn die Anreize zum Aufsuchen von neuen Technologien und Substituten bleiben erhal 14

Vgl. dazu auch Gawel et al. (2011), S. 77 et passim. Damit ist es das Integral der Grenzvermeidungskosten, abzüglich der eingesparten Beschaffungs- und Anwendungskosten. 16 Zu diesem Verständnis von Marktprozessen von Hayek (1968). 15

II. Das ökonomische Lenkungsmodell

133

ten und werden im Entdeckungsprozess langfristig wirksam. Dies gilt in besonderem Maße für sog. „Demeritorisierungsabgaben“ (vgl. Abschnitt A.), die ohne ein ganz konkretes umweltpolitisches Punktziel auskommen und als bloße Strukturwandelabgaben gar keine spezifizierten Mindernutzungsmengen versprechen. Ferner gilt: Die Zahllast beschreibt nicht nur das staatliche Aufkommen der Abgabe (Verwendungszweck), sondern ist als Teil des Einkommenseffektes langfristig ebenfalls lenkungsrelevant. Denn ein Anwender hat so Veranlassung, fortlaufend über eine verbesserte PSM-Anwendungstechnologie, den Einsatz steuerlich geringer belasteter PSM-Produkte auf dem Faktormarkt oder aber über neue Produkte oder Anbauformen auf der Absatzseite nachzudenken. Dies übt auf dem PSM-Markt Druck in Richtung Innovationen aus. Im Prinzip gelten die Überlegungen zur Wirkung der Abgabe auch für eine steilere PSM-Nachfragekurve (GVKSK). Aus Abbildung 12 wird jedoch ersichtlich, dass der Substitutionseffekt deutlich geringer ausfällt, da die neue Gleichgewichtsmenge nahe bei x0 liegen würde (nicht eingezeichnet). Die Ausführungen zum Einkommenseffekt machen jedoch deutlich, dass auch dann eine Abgabe mitnichten wirkungslos wäre. Besonders hoch wäre die (Fläche der) Zahllast. Der Lenkungsdruck verlagerte sich dann von kurzfristigen Substitutionseffekten (PSM-Mindereinsatz) auf längerfristig wirksame Markt- und Preiseffekte (Verteuerung von PSM-intensiven Agrarprodukten, Ausscheiden von Grenzanbietern, Aufgabe weniger profitabler Anbaukulturen, Innovationsdruck usw.). Gerade diese Markt- und Preiseffekte der Abgabensteuerung, obwohl lenkungs- und konzeptkonform, sind es aber, die mit dem Ziel einer Verhältnismäßgkeit wahrenden Belastungs­begrenzung typischerweise konfligieren und zu einer politischen Abwägung Veranlassung geben. Das hier vorgestellte grundlegende Lenkungsmodell könnte nun auch dazu genutzt werden, für eine politisch erwünschte Mindermenge an PSM (Substitutionseffekt) einen dazu erforderlichen Abgabensatz konkret herzuleiten. Dazu wären freilich empirisch belastbare Informationen zu folgenden Größen erforderlich (vgl. noch einmal Abbildung 12): 1. (GK + p): Nötig wären zunächst Durchschnitts- sowie Branchen-Informationen über die PSM-Preise und die (Grenz-)Kosten der PSM-Anwendung. 2. GVK: Informationen zur PSM-Nachfragekurve bzw. den GVK lassen sich auf zwei Wegen ermitteln. Zum einen kann man (unmittelbar) den marginalen Erlösausfall (qy') ermitteln. Der lässt sich noch einmal aufteilen in eine Informationen über den marginalen Ertragsausfall (y') bei PSM-Verzicht und Informationen über Agrar-Güterpreise q. Zum anderen kann man (indirekt) auf die Preiselastizität der Faktornachfrage (εPSM) zurückgreifen. 3. Mengen x0 bzw. x*: Ferner bräuchte man Informationen über den aktuellen Umfang der PSM-Nutzung (x0) und eine Festlegung hinsichtlich des (politisch) erwünschten bzw. als erträglich eingeschätzten PSM-Nutzungsumfangs (x*).

134

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

4. Kosten/Gewinne: Schließlich sind  – über das bisher vorgestellte Modell hinaus – auch die nach Abgabebelastung neuen Gesamtkosten bzw. die Gewinnspanne der Produzenten zu betrachten. Mit der Marginalbetrachtung der Abbildung 12 lässt sich nämlich nicht darstellen, inwieweit der Produzent seine Kosten tatsächlich noch decken bzw. noch einen positiven Gewinn erwirtschaften kann. Gewinnmaximierung kann grundsätzlich genauso bedeuten, dass das Unternehmen einen negativen Gewinn, d. h. Verlust verzeichnen muss (Niveaubetrachtung). Gewinnmaximierung und positiver Gewinn sind strikt voneinander zu trennen. Nicht nur verfassungsrechtlich wird aber zu fordern sein, dass ganz überwiegend auch nach PSM-Abgabenbelastung eine gewinnträchtige Agrarwirtschaft in Deutschland möglich bleibt. Deswegen wäre zusätzlich abzuprüfen, inwieweit die durch eine Abgabenbelastung ausgelösten Einkommenseffekte noch vereinbar mit der Gewinnerzielung im Agrarsektor sind (Kriterium der Zumutbarkeit). Dazu werden Kosten- und Gewinn-Informationen benötigt. Schließlich ist festzuhalten, dass die PSM-Abgabe in diesem Modell zunächst als eine Mengenabgabe dargestellt ist. Dabei ist der nominale Abgabesatz t an die (nachgefragte) PSM-Menge x gekoppelt. Derartig konstruierte Abgaben weisen den Nachteil auf, dass sie sich im Zeitverlauf durch die Steigerung des allgemeinen Preisniveaus (Inflation) oder aber einer produktspezifischen Verteuerung real fortlaufend selbst entwerten.17 Um den gewünschten (Wirkungs-)Zweck auch nachhaltig zu erfüllen und dabei permanente, politisch gegendruckanfällige Einzelgesetzesänderungen vornehmen zu müssen, ist die Abgabe vielmehr als eine Wertabgabe zu konstruieren. Hierbei ist der Abgabesatz (prozentual) an den Erlös (und damit den Preis) des Pflanzenschutzmittels gekoppelt. Bei Preis(niveau) steigerungen wächst die Abgabe nominal automatisch mit. Damit bleibt ihre reale Wirkung im Zeitablauf gerade bestehen.

III. Methodische Möglichkeiten zur Festlegung des Abgabesatzes Auf Grundlage des in Abschnitt D.II. vorgestellten Lenkungsmodells gibt es grundsätzlich drei methodische Vorgehensweisen, den Abgabensatz t zu kalibrieren. Dies ist einmal ein deduktiver Ansatz aus dem angestrebten Lenkungsziel heraus; des Weiteren ein induktiver Ansatz über iterierte Beispielrechnungen, um sich an eine vertretbare Lösung „heranzutasten“, sowie eine Kalibrierung anhand einer bestimmten prozentualen Belastung, die sich etwa aus Vorbildern bestehender PSM-Abgaben (etwa in Dänemark) ergibt. a) Deduktiver Ansatz: In diesem Ansatz ist der Ausgangspunkt das ökologische Ziel in Bezug auf die PSM-Nutzung. Dieses wird in das Lenkungsmodell über 17

Siehe dazu ausführlich für die Abwasserabgabe Gawel et al. (2014), S. 270 ff.

III. Methodische Möglichkeiten zur Festlegung des Abgabesatzes

135

den gewünschten Zielumfang des PSM-Einsatzes (d. h. Höhe x*) eingespeist. Bezogen auf einen bestimmten gegenwärtigen (tatsächlichen) Nutzungsumfang müsste also eine bestimmte Mindernutzung formuliert werden (können). Davon ausgehend müsste ein Abgabesatz t so festgelegt werden, dass die MarktGesamtnachfrage nach PSM (= aggregierte Grenzvermeidungskosten über alle Anwender) den Gesamtgrenzkosten der PSM-Nutzung entsprechen (vgl. Gleichung 4-3, die allerdings noch für einen individuellen Anwender formuliert ist). Damit handelt es sich gewissermaßen um den modelltheoretisch „idealen“ Zugang. Für eine praktische Anwendung ist es jedoch problematisch, dass man in erheblichem Umfange über Daten verfügen muss (vgl. obige Informationen 1. bis 4., insbesondere 1. und 2. im vorangegangenen Abschnitt D.II.), die nicht zur Verfügung stehen und auch nicht mit vertretbarem Aufwand zu beschaffen bzw. hinreichend konsensfähig methodisch eindeutig zu ermitteln sind. b) Induktiver Ansatz: Hier geht man genau umgekehrt vor. Man beginnt bei einem bestimmten Abgabesatz t und muss dann untersuchen, zu welchem PSM-Mindereinsatz und zu welchen Folgen für Kosten und Gewinn dies jeweils führt. Dabei können in Beispielrechnungen nacheinander unterschiedliche Werte eingesetzt werden (z. B. t = 10, 25, 50, … EUR/ME). Die Abgabensatzhöhe wird so durch ein iteratives Verfahren festgelegt. c) Kalibrierungsmodell  – belastungsanaloge Orientierung am Referenzland Dänemark: Eine dritte Möglichkeit ist es schließlich, bei der Kosten(mehr)belastung durch die Abgabe anzusetzen. Dabei kann man etwa auf die Belastung ansetzen, wie sie in einem Land besteht, in dem bereits eine PSM-Abgabe besteht (etwa Dänemark). Vorteil davon ist, dass empirisch zumindest im Ausland der Nachweis gelungen ist, dass die Abgabe jedenfalls nicht erdrosselnd wirkt. Ausgangspunkt wäre dann ein bestimmter prozentualer Preisaufschlag auf PSM, der in europäischen Abgabenmodellen vorgefunden wird. Diesen durchschnittlichen Preisaufschlag würde man durch geeignete Wahl eines Abgabensatzes t in dem für Deutschland vorgeschlagenen Modell gemäß Abschnitt C. zu reproduzieren versuchen. Über Informationen zu den Grenzvermeidungskosten lässt sich dann auch ein zu erwartender Rückgang des PSM-Einsatzes prognostizieren. Wegen der kaum lösbaren Daten- und Methodenprobleme des theoretischdeduktiven Ansatzes (Methode a) und des besonderen Aufwandes und bloß hypothetischer Aussagekraft einer Kalibrierung anhand der PSM-Belastung in anderen abgabeerhebenden Ländern (Methode c) wird im weiteren Verlauf der Wirkungsanalyse auf die Methode  b (induktives Modell) zurückgegriffen werden (dazu dann Abschnitt D.V.).

136

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

IV. Zur Datenlage Nach der Betrachtung der theoretischen Grundlagen eines ökonomischen Lenkungsmodells und der sich daraus ableitenden Methoden für die Bestimmung einer konkreten Höhe eines Abgabesatzes soll nunmehr die empirische Datenlage zur Untersetzung der theoretischen Überlegungen näher betrachtet werden. Dafür wird im Folgenden zentral auf die Preiselastizität der PSM-Nachfrage (IV.1.), die zu erwartenden Ertragsausfälle (IV.2.) sowie auf die Kosten- und Gewinnsituation der landwirtschaftlichen Produzenten (IV.3.) abgestellt. 1. Preiselastizität der PSM-Nachfrage Das ökonomische Modell des Abschnitts D.II. lässt sich hinsichtlich der erzielbaren Substitutionseffekte für empirische Zwecke stark vereinfachen, wenn Informationen darüber vorliegen, wie eine Preiserhöhung im Ergebnis aller im obigen Modell beschriebenen Anpassungskalküle im Gesamt-Markt für PSM mengenmäßig verarbeitet wird. Informationen über preissteigerungsbedingte MengenAntworten im Markt liefern sog. Preiselastizitäten der Nachfrage. Sind diese für den relevanten Marktausschnitt bekannt, so wird nicht mehr das Gesamtmodell benötigt, sondern es genügt – stark vereinfacht – die Kenntnis des abgabebedingten Preisaufschlages und des Elastizitätskoeffizienten, um den voraussichtlichen Substitutionseffekt abzuschätzen. Die Preiselastizität der PSM-Nachfrage gibt Auskunft darüber, wie empfindlich oder unempfindlich die Produzenten mit ihrer Mengennachfrage am Faktormarkt auf eine abgabenvermittelte PSM-Preissteigerung reagieren. Vereinfacht lässt sich sagen: Bei einer (im mathematischen Betrag) hohen Elastizität geht die Nachfrage x vergleichsweise stark zurück. Genauer: Der relative Mengenrückgang folgt einer relativen Brutto-Preiserhöhung überproportional. Bei einer geringen Elastizität reagiert die Nachfragemenge x trotz Preissteigerung relativ gesehen unterproportional. Die Preiselastizität der Nachfrage ist definiert als das Verhältnis aus relativer Nachfrageänderung (in %) und relativer Preisänderung (in %).18 Formal lautet die Definition: (Gleichung 4-8)

εPSM =

∆x x ∆p p

Da bei einer Preissteigerung die Nachfragemenge typischerweise nicht steigt, sondern zurückgeht (so soll es hier auch angenommen werden), ergibt sich grundsätzlich: εPSM ≤ 0. Dabei werden drei mögliche Fälle unterschieden:

18

Vgl. dazu Gawel (2009), S. 49 ff.

IV. Zur Datenlage (Gleichung 4-9)

εPSM = 0

→ Nachfrage ist „absolut unelastisch“.

(Gleichung 4-10)

−1 < εPSM < 0

→ Nachfrage ist „relativ unelastisch“.

(Gleichung 4-11)

εPSM < −1

137

→ Nachfrage ist „elastisch“.

Nun stellt sich die Frage, wie es empirisch um die Preiselastizität der PSMNachfrage bestellt ist. Hierfür gibt es eine ganze Reihe von Untersuchungen. Bei Skevas et al. (2009) findet sich eine zusammenfassende Aufstellung verschiedener Einzelstudien, die in Tabelle 22 wiedergegeben ist.19 Dabei greifen die Autoren ihrerseits bereits auf drei Meta-Studien zurück.20 Insgesamt lässt sich zunächst ein – im Vergleich zu anderen Gütern – bemerkenswerter Gleichklang der Ergebnisse feststellen.21 Die Elastizitäten liegen fast immer zwischen −1 und 0 mit einem gewissen Schwerpunkt im mittleren Bereich. Damit handelt es sich formal zunächst um eine (relativ) unelastische Nachfrage, die jedoch nicht mit „starrer“ oder „unreagibler“ Nachfrage verwechselt werden darf. Vor diesem Hintergrund herrscht nämlich in der Literatur die unzutreffende Bewertung vor, dass die Elastizität „gering“ sei, und es wird die Frage gestellt, warum das der Fall sei. Falconer/Hodge (2000) geben hierfür drei Gründe an: die Produktionstechnologie, wenig Kenntnis über alternative Produktionsweisen und behindernde preis-bedingte Anpassungen.22 Allerdings muss hier betont werden, dass einer unvollkommen unelastischen Nachfrage (im Gegensatz zu einer vollkommen unelastischen Nachfrage mit ε = 0) durchaus eine ggf. sogar signifikante Reagibilität zugrunde liegt. Eine unelastische Nachfrage wird nämlich häufig als „nicht reagibel“ schlicht missverstanden. Tatsächlich ist die Nachfrage in diesem Bereich (−1 < ε < 0) aber durchaus preisreagibel. Die Nachfragemenge verändert sich im Vergleich zur Preisveränderung lediglich unterproportional. Ein Wert von z. B. ε = −0,5 bedeutet etwa, dass eine Verdoppelung des Preises (+ 100 %) mit einer Halbierung der nachgefragten Menge beantwortet wird (– 50 %). Dies ist formal zwar eine „unterproportionale“ (= unelastische) Mengenantwort, sicher aber keine geringfügige Substitutionsreaktion. Darüber hinaus wird aus den empirischen Daten der Tabelle 22 deutlich, dass die PSM-Elastizitäten in zwei relevanten Dimensionen signifikant variieren. (1) Je nach Fristigkeit gibt es unterschiedliche Elastizitäten. Grundsätzlich wird beobachtet, dass die Nachfrage langfristig elastischer ist als kurzfristig.23 Für die 19

Vgl. Skevas/Stefanou/Lansink (2009), S. 29. Dabei handelt es sich um Hoevenagel/van Noort/de Kok (1999), S. 39; Falconer/Hodge (2000), S. 179; Fernandez-Cornejo/Jans/Smith (1998). 21 Das gilt etwa im Unterschied zur Preiselastizität der Wassernachfrage. Dort kommt man zu weitaus stärker streuenden Ergebnissen je nach Region oder Preisniveau – vgl. statt vieler Gawel et al. (2011), S. 127; Ansmann (2010). 22 Vgl. Falconer/Hodge (2000), S. 180. 23 Vgl. Hoevenagel/van Noort/de Kok (1999), S. 40. 20

138

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

ses bekannte ökonomische Phänomen bietet auch die Literatur zu PSM Evidenz. Langfristige Studien kommen typischerweise zu Werten zwischen −1 und −0,5. So kommt etwa Dubgaard (1991) in seiner Langfristbetrachtung auf Werte von −0,7 bzw. −0,8.24 Kurzfristige Betrachtungen kommen umgekehrt typischerweise zu Elastizitätswerten zwischen −0,5 und 0. (2) Die Elastizität variiert zudem in Abhängigkeit von der Art des PSM. Das liegt insbesondere an den unterschiedlichen Substitutionsmöglichkeiten. So sind insgesamt Insektizide weniger elastisch als Herbizide.25 Das bedeutet, dass eine Preiserhöhung durch eine Abgabe im Durchschnitt zu einer höheren Elastizität führte, wenn die Abgabe je nach Art des PSM spezifiziert wäre. Für Deutschland rechnen jedenfalls Waibel/Fischer (1998) mit einer (langfristigen) Elastizität von εPSM = −0,5 (vgl. Tabelle 23).26 Das gibt zunächst einmal eine gute Orientierung für die Preiselastizität von PSM. Die empirische Datenlage der internationalen Studien gibt allenfalls Veranlassung, diesen Wert gleichsam als Obergrenze einer möglichen Reaktion der PSM-Nachfrage zu betrachten. Abbildung 14 fängt das Ergebnis der Auswertung des empirischen Materials ein. Dabei lässt sich der Bereich von 0 bis −0,5 als typischer Bereich der kurzfristigen Elastizität charakterisieren. In diesem Bereich wird der (kurzfristigere) Substitutionseffekt (SE) bewirkt. Elastizitäten, die im Betrag darüber hinausgehen, können typischerweise nur langfristig, über einen wirksamen Einkommenseffekt erzielt werden. Für den (kurzfristigen) Substitutionseffekt wird mit Blick auf die hier unterschiedenen zwei Nachfragefunktionen, eine davon speziell für Sonderkulturen (vgl. Abschnitt D.II.), im Rahmen dieser Wirkungsanalyse fortan mit folgenden Werten gearbeitet werden: – „normale“ PSM-Nachfrage (z. B. Ackerbau):

εPSM = − 0,4,

– PSM-Nachfrage für Sonderkulturen: ε   = − 0,1. SK PSM

Damit wird das Spektrum ausgeleuchtet, ohne jedoch die „Extreme“ zu adressieren. Für den „Normalfall“ (etwa für viele Ackerbaukulturen) wird hier der Wert −0,4 genutzt. Das lässt sich damit begründen, dass, wie oben diskutiert, für differenzierte Abgaben die Elastizitäten tendenziell größer einzuschätzen sind. Dementsprechend wird die durchschnittliche (kurzfristige)  Elastizität zwischen den beiden Eckpunkten bei −0,325 verortet (anstatt beim Mittelwert −0,25). Für die langfristige Elastizität sei, mit einer gewissen Vorsicht, eine Elastizität von −0,7 angenommen.

24

Vgl. Dubgaard (1991). Vgl. Hoevenagel/van Noort/de Kok (1999), S. 46. 26 Vgl. Waibel/Fleischer (1998). 25

IV. Zur Datenlage

139

Tabelle 22 Schätzungen für Preiselastizitäten der PSM-Nachfrage Studie

Land/Region

Elastiziätswert

Aaltink (1992)

Netherlands

−0.13 to −0.39

Antle (1984)

USA

−0.19

Bauer et al. (1995)

German regions, wheat

−0.02

Brown & Christensen (1981)

USA

−0.18

Carpentier (1994)

France, arable farms

−0.3

DHV & LUW (1991)

Netherlands

−0.2 to −0.3

Dubgaard (1987)

Denmark

−0.3 (threshold approach)

Dubgaard (1991)

Denmark

−0.7 (herbicides)

Dubgaard (1991)

Denmark

−0.8 (fungicides + insecticides)

Ecotec (1997)

UK

−0.5 to −0.7 (herbicides)

Elhorst (1990)

Netherlands

−0.3

Falconer (1997)

UK (East Anglia arable production)

−0.1 to −0.3

Gren (1994)

Sweden

−0.4 (fungicides) −0.5 (insecticides) −0.9 (fungicides)

Johnsson (1991)

Sweden

−0.3 to −0.4 (pesticides)

Komen et al. (1995)

Netherlands

−0.14 to −0.25

Lichtenberg et al. (1988)

USA

−0.33 to −0.66

McIntosh & Williams (1992)

Georgia (USA)

−0.11

Oskam et al. (1992)

Netherlands

−0.1 to −0.5 (pesticides)

Oskam et al. (1997)

EU

−0.2 to −0.5 (pesticides)

Oude Lansink (1994)

Netherlands, arable farms

−0.12

Oude Lansink & Peerlings (1995)

Netherlands

−0.48 (pesticides)

Papanagioutou (1995)

Greece

−0.28

Petterson et al. (1989)

Sweden

−0.2

Rude (1992)

Sweden

−0.22 to −0.32

Russell et al. (1995)

UK (Northwest)

−1.1 (pesticides in cereals)

SEPA (1997)

Sweden

−0.2 to −0.4

Schulte (1983)

Three German regions

−0.23 to −0.65

Villezca-Becerra & Shumway (1992)

Texas & Florida (USA)

−0.16 to −0.21

Quelle: Skevas et al. (2009)

27

27

Vgl. Skevas/Stefanou/Lansink (2009), S. 29.

140

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell Tabelle 23 Schätzungen für Preiselastizitäten der PSM-Nachfrage

Studie

Untersuchungsgegenstand

Ergebnis

Oskam et al. (1997)

Untersuchung von EU-Instrumenten zur PSM-Reduktion. Prognose des Rückgangs der PSM-Nutzung.

ε = −0,4

Hoevenagel et al. (1999)

Prognose einer europaweiten PSMAbgabe. Bezüglich der Preiselastizität: Meta­ studie aus 15 Studien für Europa.

Szenario 1: einheitlicher Abgabesatz: 20 % → ε = −0,7 Szenario 2, abgestuft: –– Gefährliche Stoffe 40 % –– Weniger gefährliche Stoffe 20 % –– Harmlose Stoffe 10 % → ε = −0,9

Skatteministeriet (DK) (2001)

Dänemark-Erfahrungen in den 1990er Jahren

ε = −0,7 (über 5-Jahreszeitraum)

Waibel/Fischer (1998)

Prognose Deutschland

ε = −0,5

Quelle: europäische Einzelstudien gemäß Spalte 1

Quelle: eigene Grafik

Abbildung 14: Ergebnis der Überlegungen zur Preiselastizität der PSM-Nachfrage

2. Ertrags- und Erlösausfälle Um die Zumutbarkeit einer PSM-Abgabe für den Agrarsektor abzuschätzen, sind zunächst Informationen über die mutmaßlichen Ertragsausfälle zu erheben und mit den betrieblichen Gesamtkosten der Agrarproduktion bzw. den entsprechend zu realisierenden Gewinnen abzugleichen. Dies soll einen Einblick darüber geben, inwieweit eine PSM-Abgabe in die Gewinnsituation der Landwirtschaft eingreift. Hier muss die Verhältnismäßigkeit gewahrt werden.

IV. Zur Datenlage

141

Die ertragssichernde Funktion von PSM ist grundsätzlich sehr komplex. Hier spielen eine große Zahl diverser Ko-Faktoren (z. B. Anbaukulturen, Wasserverfügbarkeit, Düngung usw.) und ihre Wechselwirkungen eine wichtige Rolle. So macht eine höhere Düngung Pflanzen ggf. anfälliger für Krankheitserreger und Schädlinge, weshalb zur Ertragssicherung zusätzlicher PSM-Einsatz erforderlich wird. Des Weiteren sichern PSM für bestimmte Kulturen nicht nur die Ertragsmenge, sondern auch eine bestimmte Qualität (z. B. Obst), da ansonsten u. U. der Vermarktungs-Erlös anstelle des schlichten Mengenertrags einbricht. Dies wäre beispielsweise für Schorf bei Äpfeln der Fall oder bei Bundmöhren, die mit Blick auf ein attraktives Blattgrün zusätzlichen PSM-Einsatz erfordern gegenüber Möhren, die ohne Blatt verkauft werden. Nachfolgend werden zunächst die theoretischen Grundlagen im Lenkungsmodell erörtert [D.IV.2.a)] und danach mit Blick auf eine erweiterte Komplexität die verfügbaren empirischen Daten für die Wirkungsanalyse zusammengestellt [D.IV.2.b)]. Darauf erfolgt ein Vergleich zwischen ökologischem und konventionellem Landbau [D.IV.2.c)], ehe Schlussfolgerungen für die weitere Analyse diskutiert werden [D.IV.2.d)]. a) Theoretische Grundlagen Formal wird dazu zunächst an die theoretischen Funktionen des Wertgrenzprodukts (= PSM-Nachfragekurve = Grenzvermeidungskostenfunktion) aus dem Lenkungsmodell des Abschnitts D.II. (vgl. dort Abbildung 12) angeknüpft; diese sollen nunmehr empirisch untersetzt werden. Für eine empirische Abschätzung der Ertragsausfälle ergibt sich freilich ein außerordentlich heterogenes Bild. In der Praxis spielen sehr unterschiedliche und zudem vom PSM-Anwender z. T. kaum kontrollierbare Faktoren eine mitunter erhebliche Rolle. Für die Zwecke dieser Studie soll ausgehend von einem einfachen ökonomischen Funktionszusammenhang die Komplexität der in der Realität maßgeblichen Bedingungen schrittweise gesteigert und damit ihr Einfluss sichtbar gemacht werden. Grundlage für die Betrachtung der Ertragsausfälle ist die auch dem ökonomischen Faktornachfrage-Modell in Abschnitt D.II.1. zugrunde liegende Über­ legung, dass sich eine Nutzung von Pflanzenschutzmitteln grundsätzlich ertragssteigernd auswirkt. Damit geht es um den funktionalen Zusammenhang von PSM-Menge und Ertrag an Agrarprodukten, also um eine Produktionsfunktion der Art:

y = f(x, z)

Der Ertrag an Agrarprodukten y, eine physische Menge, hängt danach ab von den Mengen der eingesetzten Produktionsfaktoren x und z. Hierbei sei x wie bisher die eingesetzte Menge an PSM und z die Mengen anderer Faktoren (Arbeit, Kapital, Boden, Wissen usw.). Wenn man diese letzteren, „sonstigen“ Faktoren kurz-

142

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

fristig als konstant annimmt, dann kann man diskutieren, in welcher Weise der Ertrag y vom PSM-Einsatz x abhängt (sog. partielle Faktorvariation). Nach dem sog. klassischen Ertragsgesetz ergibt sich ein S-förmiger Verlauf bei partieller Faktorvariation; dieser erscheint gerade auch für den PSM-Einsatz besonders plausibel (vgl. Abbildung 15).28

Quelle: eigene Grafik

Abbildung 15: Ertragskurve eines Produktionsfaktors und Ertragseinbußen bei Minderung der PSM-Nutzung

Auf der Abszisse ist der Produktionsfaktor x (PSM) abgetragen, auf der Ordinate der Ertrag y (etwa Menge Weizen). Die S-förmige Kurve (betrachtet sei die durchgezogene Kurve ya) kann man in drei Phasen aufteilen: Von links nach rechts verläuft sie zunächst flach (geringe Grenzerträge), dann steil (hohe Grenzerträge), schließlich – auf hohem Niveau – wieder flach. Dies lässt sich für den PSM-Einsatz erklären wie folgt: Mit den ersten Mengeneinheiten kann man noch keinen nennenswerten Effekt erzielen.29 Es muss erst eine „kritische Masse“ des Produktionsfaktors erreicht werden, ehe er sichtbar „greift“. In diesem Bereich erzielt jede zusätzlich ausgebrachte PSM-Einheit nur geringe zusätzliche Erträge (Phase geringer Grenzerträge). In der zweiten Phase hat jede weitere ausgebrachte PSM-Einheit hohe Grenzerträge. Hier sind – bei biologischen Kipppunkten – sogar Ertragssprünge vorstellbar (Phase hoher Grenzerträge). In der dritten Phase

28 Das ökonomische Lehrbuchbeispiel des sog. klassischen Ertragsgesetzes kommt tatsächlich aus dem Agrarbereich, allerdings ist dabei der betrachtete und isolierte Produktions­faktor zumeist der Dünger – vgl. statt vieler Lenk (2001), S. 68 ff.; Gawel (2009), S. 257 ff. 29 Eine Besonderheit einer Ertragskurve von PSM ist es, dass sie typischerweise nicht am Koordinatenursprung ansetzt. Das bedeutet: Auch ganz ohne PSM-Einsatz ist grundsätzlich ein bestimmter Mindestertrag zu erreichen, also formal: y(x=0) > 0.

IV. Zur Datenlage

143

flacht der Ertrag jeder zusätzlichen PSM-Einheit wieder ab. Ab einer gewissen kritischen Menge erschöpft sich die Wirkung des PSM (und kann sogar zu Ertragseinbußen führen – Fall negativer Grenzerträge, der aber hier ausgeblendet wird).30 Mit einer PSM-Mindernutzung ergibt sich nun ceteris paribus, d. h. bei gleichen übrigen Bedingungen, eine Bewegung von rechts nach links auf dieser Kurve. Wir kehren also die Betrachtungsrichtung um. Dabei ist der Grenzertragsrückgang zunächst gering, dann stark (ggf. mit einem Sprung aufgrund von Schadschwellen), und schließlich wieder gering. In der grafischen Darstellung (Abbildung 15) sei angenommen, dass der Landwirt in der Ausgangssituation ohne Abgabe die PSMMenge x0 einsetzt. Damit erwirtschaftet er  – bei einem bestimmten konstanten Einsatz an anderen Faktoren – den Ertrag y0. Als Folge der durch einen bestimmten erhobenen Abgabesatz bewirkten Preiserhöhung ergebe sein Gewinnkalkül eine neue optimale PSM-Nutzungsmenge x*. Dadurch sinke nun der Ertrag auf y*. Wie stark aber der Ertrag bei einem PSM-Mindereinsatz im Umfang von (x*-x0) sinkt, hängt davon ab, an welcher Stelle der Kurve sich der aktuelle PSM-Einsatz befindet. Bei einem x0 weiter rechts wäre der Ertragsausfall geringer; hier führt ein Mindereinsatz an PSM z. T. sogar kaum zu nennenswerten Ertragseinbußen. Wäre allerdings x0 etwas weiter links, kann der Ertragsausfall jedoch gravierend sein. Bei Nicht-Linearität der Ertragsfunktion ist dieser Aspekt des ertragsfunktionsbezogenen Ausgangsniveaus des PSM-Einsatzes stets relevant. Und es liegt nahe zu vermuten, dass sich die landwirtschaftlichen Betriebe – noch dazu je nach Anbaukultur und eingesetzten PSM  – grundsätzlich an ganz unterschiedlichen Stellen der Kurve befinden. b) Komplexität und Wechselwirkungen des PSM-Einsatzes und Ertrags- bzw. Erlössicherung In einem nächsten Schritt kann nun die ceteris-paribus-Bedingung des Modells aufgehoben und damit die Komplexität erhöht werden. Ein weiterer Produktionsfaktor ist etwa die Düngung zur Nährstoffversorgung der Pflanzen. Wie bei allen anderen Einflussfaktoren wird auch durch eine Variation dieses modell-externen Faktors die Ertragskurve verschoben oder gedreht. Man kann davon ausgehen, dass eine Ausweitung des Dünger-Einsatzes typischerweise zu einer Verschiebung der Ertragskurve nach oben bzw. nach links führt. Allerdings steigt mit höheren Stickstoffgehalten in den Pflanzen auch die Anfälligkeit für Krankheiten und die Attraktivität für Krankheitserreger und Schadtiere. In der Praxis geht daher eine erhöhte Düngung oftmals mit einem höheren PSM-Einsatz einher.

30

Hier wurden die Phasen nach „hohen“ und „geringen“ Erträgen unterteilt. In der mikroökonomischen Theorie ist die Unterscheidung zwischen „steigenden“ und „abnehmenden“ Erträgen (positive/negative Grenzerträge als erste Ableitung) bzw. zunehmenden und abnehmenden Grenzerträgen (als zweite Ableitung) die relevantere.

144

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Da der landwirtschaftliche Pflanzenbau ein komplexes System ist, bestehen vielfältige weitere Möglichkeiten der Ertrags- bzw. Erlössicherung. Hierzu gehören z. B. die in Kapitel A.VII.2. vorgestellten Möglichkeiten des biologischen und mechanischen Pflanzenschutzes,wa wie z. B. mechanische Wildkrautbekämpfung, Veränderung der Fruchtfolgen oder der Einsatz resistenter Sorten. Aufgrund des seit 2014 bestehenden Gebots des integrierten Pflanzenschutzes (§ 3 Abs. 1 PflSchG) müssen diese Maßnahmen vorrangig gegenüber chemischen PSM eingesetzt werden. Diese Maßnahmen sind nun als „andere Produktionsfaktoren“ (oben: z) zu verstehen. Kommt es zu einem Mehreinsatz „anderer Faktoren“, dann dreht oder verschiebt sich die Ertragskurve – wie beim Dünger – typischerweise nach oben (neue Ertragskurve yb). Insofern verbindet sich mit den Instrumenten des ökologischen Landbaus die Hoffnung, dass man dem Ertragsrückgang (y*-y0) entgegenwirken kann und somit zumindest auf ein Niveau y** kommt. Die Einschätzungen darüber, wie gut dies gelingen kann, gehen freilich weit auseinander. Das liegt auch daran, dass noch ein weiterer Aspekt von grundlegender Bedeutung ist. Beeinflusst wird der Ertragseffekt nämlich von weiteren Bedingungen. Je nach konkreter Ausprägung erhält man eine je unterschiedliche Lage der Ertragskurve. Zu diesen Bedingungen gehören: – die konkret betrachtete Anbaukultur, – die Witterungsverhältnisse, – die Schädlingsart, – die Schädlingsintensität – und die Bodengüte. Diese Bedingungen kann der Landwirt mit Ausnahme der Kultur kaum beeinflussen; in jedem konkreten Einzelfall muss er mit diesen z. T. quasi-natürlichen Umständen umgehen. Mehr noch: Z. T. kennt der Landwirt diese Bedingungen selbst gar nicht bzw. er weiß um eine Widrigkeit u. U. erst, wenn es zu spät ist.31 Das erschwert zusätzlich, ja verunmöglicht geradezu eine allgemeine Aussage über die Auswirkungen eines jeweiligen PSM-Mindereinsatzes. In diesem Zusammenhang ist über ein derart beschriebenes Mengenproblem hinaus zudem ein Qualitätsproblem zu berücksichtigen. Dieses spielt gerade bei Sonderkulturen häufig eine wichtige Rolle. Hier lässt sich analog mit einer S-förmigen Ertragskurve arbeiten. Allerdings bildet sie nicht den Ertrag y, sondern den am Agrargütermarkt erzielten Erlös (qy) ab. Im Bereich eines relativ hohen 31

Das entspricht gleichsam einer unvorhergesehenen Verschiebung der Ertragskurve nach rechts. Damit wird bei gleichem PSM-Einsatz unvorhergesehen ein geringerer Ertrag erzielt. Insofern stellt ein z. T. überoptimaler Einsatz von PSM eine Versicherung dar. Die entsprechenden Mehrkosten für PSM entsprechen dann der Versicherungsprämie.

IV. Zur Datenlage

145

PSM-Einsatzes bestehe auch ein relativ hohes Erlösniveau. Senkt man graduell den PSM-Einsatz x, dann berührt dies den Erlös zunächst nicht gravierend. Wird aber ein kritischer Punkt erreicht, so kommt es ggf. zu einem Erlöseinbruch. Ein typisches Beispiel ist die (äußere) Qualität von Äpfeln: Ab einem gewissen PSMVerzicht weisen Äpfel sog. Schorfflecken auf. Sie sind nicht schädlich. Gleichwohl lassen sie sich im Einzelhandel kaum mehr verkaufen; hier bricht der Erlös also ein. Im Schnitt weniger PSM-Behandlungen erfahren Äpfel, die zu Most weiterverarbeitet werden.32 Ein weiteres, aber etwas anders gelagertes Beispiel ist Weizen. Dabei geht es nicht um die „optische“ Qualität, sondern um bestimmte Eigenschaften, mit denen der Weizen aufgrund seines Proteingehalts in der Mehlproduktion einer bestimmten Qualitätsklasse zugeordnet werden kann (oder nicht). Weitere Agrarprodukte mit Qualitätsrelevanz sind: Obst, Gemüse, Zierpflanzen, Trauben, Mais (hinsichtl. Mykotoxinbelastung) und Zuckerrüben. Was bedeuten diese prinzipiellen Überlegungen in konkreten empirischen Zahlen? In ihrer Literaturauswertung legen von Witzke/Noleppa (2011) in einer Übersicht dar, zu welchem Ergebnis unterschiedliche, internationale Studien für den Ertragsrückgang bei (vollständigem) PSM-Verzicht kommen (vgl. Tabelle 24). Je nach Studie liegt der Ertragsrückgang mithin zwischen 20 und 42,1 %. Tabelle 24 Überblick über Studien zu Ertragsrückgängen bei Verzicht auf PSM Quelle

Ertragsrückgang [ %]

Cramer (1967)

34,9

Pimentel (1978)

33,0

Oerke et al. (1994)

42,1

Yudelman et al. (1998)

37,0

Webster et al (1999)

33,3

Oerke und Dehne (2004)

32,0

Oerke (2006)

21,6

DeVilliers/Hoisington (2011)

20,0

33

Quelle: von Witzke/Noleppa (2011)

32 Süßkirschen sind PSM-aufwendig, weil sie zum Großteil als Frischobst verkauft werden. Umgekehrt werden Sauerkirschen ganz überwiegend direkt weiterverarbeitet, womit die äußere Makellosigkeit eine ungleich geringere Rolle spielt. 33 Die darin enthaltenen Quellen: Cramer (1967); Pimentel (1978); Oerke et al. (1994); Yudelman/Ratta/Nygaard (1998); Webster/Bowles/Williams (1999); Oerke/Dehne (2004); Oerke (2006).

146

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Gutsche (2011) nimmt in ganz ähnlicher Größenordnung an, dass der Ertragsrückgang bei PSM-Verzicht bei 30–40 % liegt.34 Schwarz et al. (2010) kommen in ihren Langzeitstudien hingegen auf eine Spannweite an Ertragsausfällen zwischen 20 % bis 75 %.35 Ihre Ergebnisse sind besonders ernst zu nehmen, da Ihren Daten aufwändigen Dauerfeldversuchen im gesamten Bundesgebiet zugrunde liegen.36 Wie stark der Ertragsausfall konkret ist, hängt – so die Studie – von Standort, Bodenbearbeitung, Getreideart und -sorte ab. Ein Beispiel für einen Ertragsminderungsverlauf bietet Tabelle 25. Noch bei einer PSM-Mindernutzung um 25 % sind kaum Ertragseinbußen zu verzeichnen. Bei einem vollständigen PSM-Verzicht betragen die Ertragseinbußen dann jedoch fast 30 %. Tabelle 25 Winterweizenerträge am Standort Dahnsdorf in Abhängigkeit von der Pflanzenschutzstrategie Pflanzenschutzstrategie

Ertrag (dt/ha)

Ertragsminderung

Basisstrategie: Gute fachliche Praxis

77,6

0 %

Reduzierung des BI um 25 %

77,3

0,38 %

Reduzierung des BI um 50 %

73,5

5,28 %

nichtchemisch

55,2

Quelle: Julius-Kühn-Institut

28,9 %

37

c) Vergleich ökologischer vs. konventioneller Landbau Eine gesonderte Betrachtung verdient an dieser Stelle der ökologische Landbau. Der ökologische Landbau hat den Anspruch, natürliche Ressourcen zu schonen und die Umwelt weniger stark zu belasten. Zugleich sollen gemäß diesem Anspruch Lebensmittel mit besonders hoher Qualität produziert werden.38 Deshalb sind hier u. a. synthetische Düngemittel verboten und ist auch der Einsatz von PSM stark eingeschränkt.39 Der ökologische Landbau ist damit grundsätzlich nicht vollkommen PSM-frei. Jedoch ist die PSM-Nutzung stark restringiert. Der weitgehende Verzicht auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel erfordert weitreichende Veränderungen bei der Bewirtschaftungsweise, wie z. B. andere Sorten, 34

Vgl. Gutsche (2011). Schwarz et al. (2010), S. 474. 36 Die Versuche wurden durchgeführt an den Standorten des Julius-Kühn-Instituts in Dahnsdorf (Brandenburg), Freising (Bayern) und Oldenburg (Niedersachsen). 37 Langzeit-Studie des Julius-Kühn-Institut: http://www.nap-pflanzenschutz.de/praxis/ langzeitversuche/ (abgerufen am 17.05.2015). Eigene Berechnung der prozentualen Ertragsrückgänge (rechte Spalte). 38 Vgl. Schmidt/Osterburg (2009), S. 53. Der Ökolandbau wird dabei für die EU durch die Verordnungen Nr. 834/2007 und 889/2008 definiert und nach diesen Vorgaben kontrolliert. 39 BVL (2015e). 35

IV. Zur Datenlage

147

verstärkter Einsatz von Wirtschaftsdünger und biologisch/mechanische Pflanzenschutzmaßnahmen. Nach Art. 12, 16 EU-Ökolandbauverordnung 834/2007 dürfen nur wenige PSM eingesetzt werden und sind chemisch-synthetische PSM weitestgehend verboten.40 Anhang  II der EU-Durchführungsverordnung 889/2008 legt die zugelassenen Substanzen fest. Hierzu gehören u. a. natürlich vorkommende mineralische Stoffe (Kupfer, Schwefel) sowie natürliche Wirkstoffe aus Pflanzen (z. B. Azadirachtin (Neem), Pyrethrine). Die genauen Anwendungsvorgaben finden sich im Verzeichnis des BVL über zugelassene PSM für den ökologischen Landbau.41 Die wenigen zugelassenen PSM setzt der Ökolandbau insgesamt in weit geringerem Maße ein, wie der betriebliche Vergleich der Aufwendungen für PSM zeigt. So gaben konventionelle Haupterwerbsbetriebe in Deutschland zuletzt im Wirtschaftsjahr 2013/2014 im Durchschnitt 121 EUR je Hektar für Pflanzenschutz aus, während die Pflanzenschutzkosten der ökologischen Haupterwerbsbetriebe nur 2 EUR je Hektar betrugen.42 Insbesondere im Ackerbau setzt der ökologische Landbau fast gar keine PSM ein.

Quelle: Statistisches Bundesamt, BMELV zitiert in Gutsche (2012), S. 340

Abbildung 16: Vergleich der Flächenerträge von Weizen und Kartoffeln im ökologischen und konventionellen Anbau 2005 bis 2010

Der Unterschied in den Flächenerträgen zwischen konventioneller und ökologischer Landwirtschaft erscheint jedoch beträchtlich. In der Abbildung 16 mit einer Zeitreihenanalyse zum Vergleich der Flächenerträge von Weizen und Kartoffeln im ökologischen und konventionellen Anbau 2005 bis 2010 in Deutschland wird 40

Die Anbauverbände haben oftmals darüber hinausgehende Verbote und Anwendungsbeschränkungen. 41 BVL (2015e). 42 BMEL (2013a), S. 23 und im Tabellenteil S. 6 und 152.

148

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

dies exemplarisch deutlich. Die ökologisch arbeitenden Betriebe lagen in den Jahren 2005 bis 2010 bei Weizen durchschnittlich um 55 %, bei Kartoffeln um 45 % unter dem Ertrag des vergleichbaren konventionellen Anbaus.43 Dabei ist zudem kein Trend zu erkennen, dass die Ertragskurven konvergieren. von Witzke/Noleppa (2011) haben aus Zeitreihendaten der Statistik des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz aus den Wirtschaftsjahren 1998/1999 und 2009/2010 Durchschnittsdaten für die unterschiedlichen Ackerkulturen ermittelt (vgl. Tabelle 26). Die prozentuale Angabe ist für unsere Zwecke als eine Prozentangabe der Ertrags-Minderung angegeben, wenn man von „konventionell“ auf „ökologisch“ umstellen würde. Tabelle 26 Erträge im ökologischen und konventionellen Landbau ökologisch [dt/ha]

konventio­ nell [dt/ha]

Differenz [dt/ha]

Prozentuale Minderung von ökologisch gegen­ über konvenionell

Weizen

30,80

68,07

37,27

54,75 %

Roggen

25,37

50,92

25,55

50,18 %

Gerste

30,33

57,83

27,50

47,55 %

Raps

23,63

36,87

13,24

35,91 %

Kartoffeln

200,40

363,17

162,77

44,82 %

Zuckerrüben

519,43

627,13

107,70

17,17 %

Quelle: von Witzke/Noleppa (2011)

44

Mit Ausnahme der Zuckerrübe ergibt sich hier ein ganz ähnliches Bild. Die Ertragsminderungen liegen zwischen 35 und 55 %. Gewichtet man die Ertragsminderungen mit den Anteilen der einzelnen Feldfrüchte an der Ackerfläche der Bundesrepublik, dann kommt man über alle Kulturen bundesweit auf eine Ertragsminderung von 48 %.45 Eine vergleichbare Größenordnung bietet das Kuratorium für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft (KTBL) an, nämlich 43 % Ertragsrückgang für Hauptkulturen wie Winterweizen und Mais.46 Webster et al. (1999) kommen für das Vereinigte Königreich auf eine durchschnittliche Ertragsminderung von ­40–45  %.47 43

Gutsche (2012), S. 340. Die Zahlen basieren auf Statistiken des Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz. Die prozentuale Ertragsminderung ist einer eigene Berechnung der vorliegenden Studie. 45 Vgl. von Witzke/Noleppa (2011), S. 12. 46 Vgl. KTBL (2008). 47 Webster/Bowles/Williams (1999). 44

IV. Zur Datenlage

149

Bei der Gegenüberstellung von (PSM-nutzender) konventioneller Agrar­ produktion und Biolandbau kommt allerdings die aufwendige Meta-Studie von Ponisio et al. (2015) zu einer etwas anderen Einschätzung.48 Demnach liegt der Ertrag von Biolandbau – ohne PSM – lediglich rund 19,7 % unter dem Ertrag konventioneller Landwirtschaft (mit einer Streuung von 3,7 %). Die Schwäche der MetaStudie wird allerdings deutlich, wenn die Autoren schreiben: „The estimate of the organic-to-conventional yield ratio is an average over many disparate systems and crop types.“49 Beim Vergleich von ökologischem und konventionellem Landbau im Kontext einer Minderung des PSM-Einsatzes ist zu beachten, dass die Ertrags- und Erlösunterschiede nicht allein auf den sehr geringen PSM-Einsatz zurückzuführen sind, da u. a. die internationalen und europäischen Anbaustandards beim Ökolandbau u. a. die Zufuhr synthetischer Düngemittel verbieten und auch den Viehbesatz je Hektar und damit die Menge an Wirtschaftsdünger beschränken. Des Weiteren sichern die alternativen biologischen oder mechanischen Pflanzenschutzmaßnahmen die Erträge, weshalb „keine PSM“ nicht etwa „kein Pflanzenschutz“ bedeutet.50 Schließlich ist mit Blick auf den Erlös von Bedeutung, dass die geringeren Ertragserwartungen des Öko-Landbaus z. T. durch höhere Preise und bessere Zahlungsbereitschaften im Bereich der Öko-Nachfrage kompensiert werden.51 Ökolandbau geht also mit einer signifikanten PSM-Mindernutzung einher, ist jedoch durch weit mehr Maßnahmen und Regeln bestimmt. Durch eine PSM-Minderung wird noch nicht automatisch der ökologische Landbau erweitert. Aber eine Abgabe auf PSM würde die relativen Kosten zwischen ökologischem und konventionellem Landbau so verändern, dass sich der Einstieg für einige lohnen würde. Bei allen anderen bleibt es bei einer bestimmten PSM-Mindernutzung unter prinzipiell der Nutzung aller konventionellen Instrumente zur Ertragssicherung (Dünger). Insgesamt ist daher mit der Umstellung auf Ökolandbau trotz aller alternativen Instrumente mit einer weiteren Ertragsreduzierung zu rechnen. d) Schlussfolgerungen Wie kann mit Blick auf die weitere Wirkungsanalyse vor dem Hintergrund dieser Informationen im Weiteren vorgegangen werden? Es werden fortan im Rahmen der Studie jene Funktionen zugrunde gelegt, die in Abbildung 17 dargestellt sind.

48

Vgl. Ponisio et al. (2015). Vgl. Ponisio et al. (2015), S. 5. 50 Vgl. von Witzke/Noleppa (2011), S. 9 f. 51 Vgl. FIBL & IFOAM (2014); Schmidt/Osterburg (2009), S. 59. 49

150

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Quelle: eigene Grafik

Abbildung 17: Erlösminderung bei PSM-Mindereinsatz

Auf der Abszisse ist erneut die genutzte PSM-Menge x abgetragen. Dabei ist die gegenwärtige Nutzung als x0 mit 100 % angegeben. Auf der Ordinate ist allerdings nicht der Ertrag y, sondern der Erlös als vom Markt für Agrarprodukte bewerteter Ertrag (qy) abgetragen. Das hat den Vorteil, dass damit sowohl die physischen Ertragseinbußen als auch die Absatzprobleme aufgrund „qualitativer“ Schwächen der Produkte erfasst werden können. Auch in diesem Falle ist der Erlös des Status quo mit dem Normwert 100 angegeben (qy0). Wenn man nun die Grafik von rechts nach links liest, ergeben sich von dort aus zwei unterschiedliche Funktionsverläufe. Beide orientieren sich in ihrer Grundform am Verlauf der konventionellen Ertragskurve (vgl. Abbildung 15). Jedoch wurde die Funktion zwecks Praktikabilität jeweils in eine linear-mehrteilige Funktion geteilt. Hinsichtlich der Erlösverluste orientieren sich die beiden Funktionen in erster Linie an der Spannweite der Verluste, die Schwarz et al. (2010) für Deutschland identifiziert haben (vgl. oben); also zwischen 20 und 75 %. Die Spannweite wird in zwei Funktionen aufgeteilt. In der Funktion (qy)Acker wird ein spürbarer, aber gemäßigter Erlösverlust von 30 % bei vollständigem PSM-Verzicht abgebildet. Das mag an das Beispiel Wintergerste angelehnt sein (Tabelle 25). Für den rechten, horizontal verlaufenden Funktionsabschnitt wird angenommen, dass in einem bestimmten Ausmaß eine Mindernutzung ganz ohne Ertragseinbußen möglich ist. Gutsche (2011) stellt hier einschränkend fest, dass „[a]uch aus Kostengründen […] die chemische Pflanzenschutzintensität unter den heutigen Randbedingungen (Markt, Fruchtfolge, Sorten, Qualitätsansprüche …) bereits nahe dem notwendigen Maß“ liegt.52 Um weitere Reduktionspotenzial zu erschließen, müsse man hohen Beratungsaufwand betreiben. Vor diesem Hintergrund sei hier eine PSM-Reduktion von 10 % angenommen, auf dem das Ertragsniveau konstant bleibt. Jedenfalls für Ackerbau in Frankreich wurde andernorts vermutet, dass ein 52

Gutsche (2012), S. 325, 340.

IV. Zur Datenlage

151

10 %-iger PSM-Mindereinsatz keine signifikante Auswirkung auf die Produktion hat.53 Dieser Wert sei hier für den Funktionsverlauf angenommen.54 Es wird für den linken horizontalen Teil der Funktion angenommen, dass die Erträge bei PSM-Reduktion nicht weiter sinken. In der zweiten Funktion (qy)SK wird ein „plötzlicherer“ und empfindlicherer Erlösverlust von 70 % angenommen. Das betrifft gerade qualitätssensitive Kulturen (Sonderkulturen) und solche, bei denen bestimmte Schadschwellen den Verlauf dominieren. In solchen Fällen kommt es zu einer relativ steilen Erlös-/Ertragsminderung. Für den erlösverlustfreien PSM-Verzicht sei wieder ein Umfang von 10 % der (aktuellen) PSM-Nutzung angenommen. Damit ergeben sich formal diese beiden Funktionen: 70 (qy)Acker = 66,25+0,375x 100

für 0 ≤ x ≤ 10 für 10 ≤ x ≤ 90 für 90 ≤ x ≤ 100,

30 −530+7x (qy)SK = 100

für 0 ≤ x ≤ 80 für 80 ≤ x ≤ 90 für 90 ≤ x ≤ 100.

3. Kosten- und Gewinnsituation in der Landwirtschaft Hintergrund für eine Betrachtung der betrieblichen Kosten- und Gewinnsituation ist die Frage, inwieweit eine PSM-Abgabe für landwirtschaftliche Betriebe tragbar ist und insbesondere nicht erdrosselnd wirkt, also nicht nennenswerte Teile der Agrarbetriebe zur wirtschaftlichen Aufgabe zwingt. Dies wäre der Fall, wenn die PSM-Abgabe unter Praxisbedingungen nennenswerte Teile der landwirtschaftlichen Produktion dauerhaft in die Verlustzone brächte. Das BMEL veröffentlicht jährlich Daten zur wirtschaftlichen Lage der Landwirtschaft. Darin werden Daten aus landwirtschaftlichen Testbetrieben gesammelt und aufgeführt. Darin sind die Betriebe grundsätzlich unterschieden in: – landwirtschaftliche Haupterwerbsbetriebe der Rechtsformen Einzelunternehmen und Personengesellschaften, – juristische Personen (nur Daten aus den neuen Ländern) sowie – Klein- und Nebenerwerbsbetriebe.55 53

Vgl. Jacquet/Butault/Guichard (2011). Andererseits hatte in den Versuchen von Schwarz et al. (2010) auch eine Reduzierung des Behandlungsindex um 25 % keine nennenswerten Ertragsausfälle zur Folge. Allerdings wird angebracht, dass eine Verunkrautung längere Zeitspannen benötigt, vgl. Schwarz et al. (2010), S. 474. 55 Dabei handelt es sich um Betriebe mit weniger als 50.000 EUR SO oder weniger als einer AK (vgl. BMEL 2013a, S. 175). 54

152

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell Tabelle 27 Buchführungsergebnisse landwirtschaftlicher Haupterwerbsbetriebe und juristischer Personen im Wirtschaftsjahr 2013/14 Betriebsformen

Konventionelle Haupterwerbsbetriebe Ackerbau

Sonderkulturen

Ackerbau (unteres Gewinn­ drittel)

Gemüse

Weinbau

Weinbau (unteres Gewinndrittel)

Betr. Erträge (EUR/ha LF)

2.630

2.130

25.557

12.752

11.856

Umsatzerlöse ldw. Pflanzenproduktion (EUR/ha LF)

1.733

1.302

1258

472

207

Direktzahlungen und Zuschüsse (EUR/ha LF)

373

361

582

314

311

Betriebliche Aufwendungen (EUR/ha LF)

1.955

1.900

20.679

8.974

10.369

Aufwendungen Pflanzenschutz (EUR/ha LF)

185

161

481

422

545

Anteil der PSMAufwendungen an betrieblichen Aufwendungen (%)

9,5

8,5

2,3

4,7

5,3

Betriebsergebnis (EUR/ha LF)

675

230

4881

3777

1.486

Gewinn (EUR/ha LF)

637

166

4.403

3.442

1.019

48.518

15.939

21.327

27.074

10.192

9,5

8,4

2,3

4,7

5,3

Gewinn + Personal­ aufwand („Einkommen“, EUR/AK) Kostenanteil Pflanzenschutz an betrieblichen Aufwendungen je Hektar (in %)

IV. Zur Datenlage

Konventionelle Haupterwerbsbetriebe Sonderkulturen

153

Ökologische Haupterwerbsbetriebe

Juristische Personen

gesamt für alle Kulturen

Ackerbau

Ackerbau

10.357

2 792

2.383

2.251

265

226

1 906

1386

1.279

476

425

597

538

352

9.562

9.110

2 074

1.697

1.894

859

802

2

4

152

9,0

8,8

0,1

0,2

8,0

3.121

1.248

718

687

357

2.882

987

651

635

253

26.147

15.123

34.732

54.230

59.080

9,0

8,8

0,1

0,2

8,0

Obstbau

Obstbau (unteres Gewinndrittel)

12.683

Quelle: BMEL (2013a); Zeile „Kostenanteil PSM (%)“: eigene Berechnung

154

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Letztere werden hier im Weiteren vernachlässigt. Bei den juristischen Personen (JP) handelt es sich um großflächige Betriebe in Nachfolge der Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG) der DDR. Sie machen jedoch nur 1,7 % der Agrar-Unternehmen aus.56 Damit liegt das Hauptaugenmerk auf den landwirtschaftlichen Haupterwerbsbetrieben (LHB). Die Tabelle 27 führt die Buchführungsergebnisse der Testbetriebe aus dem Wirtschaftsjahr 2013/2014 auf: für unterschiedliche Betriebsformen von LHB und für den Ackerbau der JP. Dabei sind alle Größen auf einen Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche (ha LF) umgelegt. Für Fragen einer möglichen Erdrosselung ist besonders nach dem in dieser Statistik genutzten Gewinn-Begriff zu fragen. Hier orientieren sich die Buchführungsergebnisse am Begriff aus der „Gewinn- und Verlustrechnung“ nach dem Gesamtkostenverfahren (gemäß § 275 HGB).57 Der „Gewinn“ entspricht damit dem handelsrechtlichen „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“. Dabei ist für LHB zu beachten, dass es sich um Personengesellschaften handelt und damit die Landwirte sowie deren mitarbeitende, nicht entlohnte Familienangehörige vom Gewinn leben müssen. Ein Gewinn in Höhe von „null“ reicht hier nicht aus, um weiter bestehen zu können. Dies ist anders bei den JP. Hier sind beim Ausweis des Gewinns bereits alle Faktor-Einkommen berücksichtigt. Hier würde auch ein Gewinn in Höhe von „null“ ausreichen, um den Fortbestand des Unternehmens zu sichern. Will man vor diesem Hintergrund die Gewinne von LHB und JP vergleichen, so muss man auf die Größe „Einkommen“ zurückgreifen (Gewinn + Personalaufwand in EUR pro Arbeitskraft). Für einige Betriebsformen der LHB werden die Unternehmen noch einmal nach ihrem betriebswirtschaftlichen Erfolg aufgeteilt, indem eine Klassifizierung „unteres/mittleres/oberes Gewinndrittel“ vorgenommen wird. In Tabelle 27 sind unterschiedliche untere Gewinndrittel mit aufgenommen, um gerade auch unternehmerisch schwächere Betriebe im Blick zu behalten. Der Tabelle lässt sich in einer ersten Betrachtung nun das Folgende entnehmen: – Für den Ackerbau (LHB, LHB unteres Gewinndrittel, JP) liegen die PSM-Aufwendungen zwischen 152 und 185 EUR/ha LF und machen damit zwischen 8 und 9,5 % der betrieblichen Aufwendungen aus.58 Im Ackerbau des Öko-Landbau sind die PSM-Aufwendungen naturgemäß sehr viel geringer (4 EUR/ha LF bzw. 0,2 %). Interessanterweise liegen die betrieblichen Erträge (2.383 EUR/ha LF) wie auch der Gewinn (635 EUR/ha LF) auf einem dem durchschnittlichen Ackerbau gegenüber vergleichbaren Niveau.

56

Vgl. LEL/LfL (2014), S. 26. Vgl. BMEL (2013a), S. 179. 58 Dabei handelt es sich nur um konventionelle Betriebe. Die Betriebe des ökologischen Landbaus sind hier nicht mitgerechnet. 57

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

155

– Für Sonderkulturen liegen die absoluten PSM-Aufwendungen im Vergleich zum Ackerbau auf einem deutlich höheren Niveau (422–859 EUR/ha LF). Allerdings sind auch die weiteren Aufwendungen auf entsprechend höherem Niveau, sodass der Anteil der PSM-Aufwendungen an den betrieblichen Gesamtaufwendungen gleich und sogar geringer ist. Bemerkenswert ist der deutlich höhere Flächen-Gewinn bei den Sonderkulturen, wobei jedoch zu berücksichtigen ist, dass Sonderkulturen typischerweise auf kleineren Flächen als der Ackerbau bewirtschaftet werden.

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse Im Folgenden wird grundsätzlich die oben genannte induktive Methode für die Wirkungsanalyse und die Bestimmung einer vertretbaren Höhe des Abgaben­ satzes verfolgt. Das heißt, dass auf Grundlage der Tarif-Formel des AbgabeModells (vgl. Kapitel  C.) zunächst verschiedene mögliche Abgabensätze eingesetzt und ihre ökonomischen Folgen diskutiert werden. Dabei werden nachfolgend konkret die Folgen der Basisabgabesätze („Hektar-Grundpreis“) von 10 und 20 EUR betrachtet werden. Dabei wird wie folgt vorgegangen: – Zunächst werden Preis- und Kosteneffekte auf betrieblicher Ebene anhand von Beispielrechnungen für verschiedene relevante PSM dokumentiert (Abschnitt D. V.1.). – Sodann werden auf aggregierter sektoraler Ebene die kurzfristigen Substitutions- sowie die mittel- und langfristigen Einkommenseffekte der PSM-Abgabe betrachtet (Abschnitt D. V.2.). Hierbei geht es mithin um die Mengenreaktionen beim PSM-Einsatz, die insgesamt als Folge der Abgabeerhebung durch Lenkungseffekte insgesamt erwartet werden dürfen. – Es schließt sich eine Belastungsanalyse für die PSM-Anwender an (Abschnitt D. V.3.). Diese ist nicht mehr an der Lenkungswirkung der Abgabe interessiert, sondern an der ausgelösten Belastung und leitet Aussagen zur Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit auch unter Berücksichtigung der internationalen Wett­bewerbsfähigkeit ab. – Spiegelbildich zur erwarteten Gesamt-Zahllast wird das voraussichtliche Aufkommen der PSM-Abgabe abgeschätzt (Abschnitt D. V.4.). – In Abschnitt D. V.5. werden Möglichkeiten einer weiteren empirischen Wirksamkeitskontrolle nach Einführung der PSM-Abgabe erörtert. – Ein Fazit in Abschnitt D. V.6. beschließt die ökonomische Wirksamkeitsanalyse.

156

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

1. Betriebliche Preis- und Kosteneffekte In diesem Abschnitt werden Preis- und Kosteneffekte auf betrieblicher Ebene betrachtet. Dafür werden systematisch anhand von Beispielrechnungen die Preisund Kosteneffekte auf betrieblicher Ebene für den einzelnen PSM-Anwender ermittelt, zu denen die Basisabgabe von 10 bzw. 20 EUR führt [Abschnitt D. V.1.a)]. Ziel ist es, für die weitere Wirkungsanalyse prozentuale Preis-Gesamteffekte zu identifizieren, auf deren Basis die weiteren Auswirkungen geprüft werden können. Zur Vereinfachung sind nachfolgend alle Werte netto, d. h. ohne Umsatzsteuer ausgewiesen. Die Rolle der Umsatzsteuer wird sodann in Abschnitt D. V.1.b) diskutiert. In Abschnitt D. V.1.c) werden marktliche Überwälzungseffekte von Preisaufschlägen qualitativ betrachtet. In Abschnitt D. V.1.d)  wird ein Zwischenfazit gezogen. a) Beispielrechnungen für die Preis- und Kosteneffekte pro Hektar und Jahr Um die betriebliche Belastung pro ha durch eine PSM-Abgabe einschätzen zu können, wurde für 66 ausgewählte PSM mit insgesamt 77 Wirkstoffen ermittelt, wie sich die Hektarbelastung durch PSM-Einsatz für jedes der ausgewählten Mittel darstellt. Dabei wird zur Vereinfachung sowohl von Umsatzsteuereinflüssen, von preislichen Überwälzungseffekten und auch von mengenmäßigen Substitutionseffekten komplett abgesehen. Es geht also zunächst nur darum, die maximal preistreibende Wirkung des PSM-Abgabemodells aus Kapitel  C. anhand einer breiten Palette ausgewählter PSM, ausgedrückt pro Hektar Anwendungsfläche, in Beispielrechnungen zu dokumentieren. Bei der Auswahl der Beispiel-PSM haben wir versucht, die Anwendungsgebiete abzubilden (Ackerbau, Sonderkulturen wie Gemüse, Obst, Wein sowie Haus- und Kleingarten) sowie die flächenmäßig am häufigsten eingesetzten Mittel59 und ferner PSM mit besonders risikobehafteten Wirkstoffen einzubeziehen (Substitutionskandidaten, Wirkstoffe mit sehr niedrigen ADI- oder AOEL-Werten). Insgesamt sind 45 PSM erfasst, die für Ackerbau und teilweise auch für Sonderkulturen zugelassen sind. Des Weiteren sind 13 PSM enthalten, die nur für Sonderkulturen verwendbar sind, sowie 8 PSM mit Zulassung für den Verkauf an nicht-professionelle Anwender für Haus- und Kleingarten. Diese 8  PSM für Privatanwendungen werden weiter unten in den Berechnungen zu mittleren Preiserhöhungen, die von Interesse sind für Nachfragerückgänge und Gewinneinbußen, nicht mehr berücksichtigt. Dementsprechend werden dann lediglich noch die 58 PSM betrachtet werden, welche zur Anwendung durch professionelle Landwirte verkauft werden. 59 Die Auswahl umfasst daher die jeweils fünf flächenmäßig am häufigsten im Jahr 2002 eingesetzten Herbizide, Fungizide und Insektizide nach Schmidt/Osterburg (2009), S. 100.

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

157

×

×

Fungizid

×

×

×

Dimethoat

Insektizid

×

×

×

Haloxyfop-P (Haloxyfop-R)

Herbizid

×

×

Wirkstoffe

Wirkstoff­ gruppe

hohes Humanrisiko (Wirkstoffe mit kleinen ADI/AOEL)

Wirkstoffe, sind Subsi­ tutionskandidaten

Pflanzenschutzmittel

flächenmäßig häufig verwendete Wirkstoffe

Lfd. Nr.

Tabelle 28 Übersicht der Berechnungsbeispiele und Kriterien für ihre Auswahl

Ackerbau-PSM 1

Aabetan Tandem

Ethofumesat, Phenmedipham

Herbizid

2

Biscaya

Thiacloprid

Insektizid

3

Sumicidin Alpha EC

Esfenvalerat

Insektizid

×

4

Novodor FC

Bacillus thuringiensis subspecies tenebrionis Stamm NB 176

Insektizid

5

SpinTor (auch Ökolandbau)

Spinosad

Insektizid

6

Teppeki

Flonicamid

Insektizid

7

Epoxion

Epoxiconazole

8

Danadim Progress

9

Gallant Super

10

Round up Powerflex

Glyphosat

Herbizid

×

11

Diflanil 500 SC

Diflufenican

Herbizid

×

12

Glyfos

Glyphosat

Herbizid

13

Zampro

Dimethomorph, Ametoctradin

Fungizid

×

14

Mikado

Sulcotrion

Herbizid

15

Bulldock

beta-Cyfluthrin

Insektizid

×

×

16

Pirimor Granulat

Pirimicarb

Insektizid

×

17

Amistar

Azoxystrobin

Fungizid

×

18

Duplosan KV

Mecoprop-P

Herbizid

×

19

CORAGEN

Chlorantraniliprole

Insektizid

20

Alto 240 EC

Cyproconazol

Fungizid

×

21

SCORE

Difenoconazol

Fungizid

×

22

NEMATHORIN 10G

Fosthiazate

Nematizide

× ×

×

×

Wirkstoffe

Wirkstoff­ gruppe

23

Ordoval

Hexythiazox

Akarizide

24

STEWARD

Indoxacarb

Insektizid

25

Karate Zeon

lambda-Cyhalothrin

Insektizid

26

Dithane NeoTec

Mancozeb

Fungizid

hohes Humanrisiko (Wirkstoffe mit kleinen ADI/AOEL)

Pflanzenschutzmittel

Wirkstoffe, sind Subsi­ tutionskandidaten

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

flächenmäßig häufig verwendete Wirkstoffe

Lfd. Nr.

158

× ×

×

27

Fonganil Gold

Metalaxyl-M

Fungizid

×

28

Systhane 20 EW

Myclobutanil

Fungizid

×

29

FORTRESS 250

Quinoxyfen

Fungizid

×

30

Envidor

Spirodiclofen

Fungizid

×

31

MAVRIK

tau-Fluvalinat

Akarizide

×

32

Folicur

Tebuconazol

Akarizide

×

×

33

Juwel

Epoxiconazol, Kresoximmethyl

Fungizid

×

×

34

Champion

Epoxiconazol, Boscalid

Fungizid

×

×

35

Switch

Cyprodinil, Fludioxonil

Fungizid

×

36

MAXIM XL

Fludioxonil, Metalaxyl-M

Mittel für Saat- und Pflanzgut

×

37

Cuprozin progress (auch Ökolandbau)

Kupferhydroxid

Fungizid

×

38

Protugan

Isoproturon

Herbizid

×

39

Fuego

metazachlor

Herbizid

×

40

Hoestar Super

Iodosulfuron, Amidosulfuron, Mefenpyrdiethyl -Safener

Herbizid

×

41

Shirlan

fluazinam

Fungizid

×

42

Corbel

Fenpropimorph

Fungizid

×

43

Cythrin 250

Cypermethrin

Insektizid

×

44

Fastac SC Super Contact

Alpha-Cypermethrin

Insektizid

×

45

U 46 M Fluid

MCPA

Herbizid

×

×

Wirkstoff­ gruppe

hohes Humanrisiko (Wirkstoffe mit kleinen ADI/AOEL)

Wirkstoffe

Wirkstoffe, sind Subsi­ tutionskandidaten

Pflanzenschutzmittel

159

flächenmäßig häufig verwendete Wirkstoffe

Lfd. Nr.

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

Reine Sonderkultur-PSM 46

Vertimec Pro

Abamectin

Akarizide

47

Serenade MAX

Bacillus subtilis Stamm QST 713

Fungizide

48

XenTari

Bacillus thuringiensis subspecies aizawai Stamm ABTS-1857

Insektizide

49

Floramite 240 SC

Bifenazate

Akarizide

50

CHORUS

Cyprodinil

Fungizide

51

Opus

Epoxiconazol

Fungizide

52

Magister 200 SC

Fenazaquin

Akarizide

53

Kiron

Fenpyroximat

Akarizide

54

Tilt 250 EC

Propiconazol

Fungizide

×

× ×

× × ×

×

×

55

Mimic

Tebufenozid

Insektizide

56

MASAI

Tebufenpyrad

Akarizide

×

×

57

EQUATION PRO

Famoxadone, Cymoxanil

Fungizide

×

58

Luna Experience

Fluopyram, Tebuconazol

Fungizide

×

×

×

×

×

Haus- und Kleingarten-PSM 59

XenTari

Bacillus thuringiensis subspecies aizawai Stamm ABTS-1857

Insektizid

60

Danadim Progress

Dimethoat

Insektizid

61

Kiron

Fenpyroximat

Insektizid

62

Glyfos

Glyphosat

Herbizide

63

Dithane NeoTec

Mancozeb

Fungizid

64

SpinTor

Spinosad

Insektizid

65

Bayer Garten RosenPilzfrei Folicur

Tebuconazol

Fungizid

66

Switch

Cyprodinil, Fludioxonil

Fungizid

×

×

× ×

×

160

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Obwohl wir fast 10 % der zugelassenen PSM erfasst haben, ist die Auswahl daher kein repräsentativer Durchschnitt für alle PSM, sondern weist tendenziell überdurchschnittliche Abgabenlasten auf. Tabelle 28 listet die PSM und die enthaltenen Wirkstoffe auf und gibt Kriterien für ihre Auswahl an. Zwischen den 66  Pflanzenschutzmitteln bestehen erhebliche Unterschiede (siehe Abbildung 18): – bei der jeweiligen maximal zulässigen Aufwandmengen für die Hauptkulturen je Hektar und Jahr, – bei den Wirkstoffgehalten je ein Liter oder Kilogramm Pflanzenschutzmittel, – bei den ADI- und AOEL-Werten der enthaltenen Wirkstoffe. Die Unterschiede wirken sich zum einen auf die aktuellen Kosten des Einsatzes eines Mittels je Hektar und Jahr bei Ausschöpfung der maximal zulässigen Aufwandmenge aus. Zum anderen ergeben sich hieraus auch unterschiedliche Abgabenlasten je Mittel. So weisen Mittel mit einem hohen Risikopotenzial für die menschliche Gesundheit (d. h. sehr kleine ADI- und AOEL-Werte) in unserer Abgabenformel einen höheren Humantox-Faktor auf und in Folge dessen auch höhere Abgabenlasten. Dies betrifft insbesondere die Wirkstoff Dimethoat (z. B. in Danadim Progress), Sulcotrion (in Mikado) und Fenpropimorph (z. B. in Corbel) (siehe Abbildung 18). Eine große zulässige Aufwandmenge steigert zwar nicht die Basisabgabelast, da jede Wirkeinheit hier gleich behandelt wird. Allerdings erhöht sich dadurch der Humantox-Faktor, da je Hektar mehr Wirkstoffe ausgebracht werden, mit entsprechenden höheren Risiken für die menschliche Gesundheit. Sichtbar wird dieser Effekt insbesondere bei dem Mittel Nemathorin mit Wirkstoff Fosthiazate und dem Mittel DithaneNeoTec mit Mancozeb (siehe Abbildung 19 bis Abbildung 22). Die Unterschiede zwischen den Pflanzenschutzmitteln werden schließlich verstärkt durch die Zusatzfaktoren für Substitutionskandidaten und für Haus- und Kleingartenmittel. Die nachfolgenden Grafiken basieren auf Beispielrechnungen für das Abgabemodell aus Kapitel C. anhand von 66 verschiedenen Pflanzenschutzmitteln. Eingespeist werden, wie erwähnt, zwei alternative Basisabgabesätze in Höhe von 10 EUR und 20 EUR. Dies sind zunächst nur illustrative Beispiele für die Effekte auf betrieblicher Ebene und noch keine Vorschläge. Output der Berechnungen sind jeweils prozentuale Preissteigerungen gegenüber dem aktuellen Preisniveau. Damit dienen die Berechnungen zugleich der späteren Abschätzung der Abgabezahllasten, der Abgabewirkungen und Einnahmehöhen sowie der Auswahl eines abschließend geeigneten Basis-Abgabesatzes für eine deutsche PSM-Abgabe. In Abbildung 19 sind die Netto-Preise der 66 PSM aus dem Jahr 2014 sowie die Preisaufschläge dargestellt, die sich mit der vorgeschlagenen Abgabenformel und einem Basis-Abgabesatz von 10 EUR konkret ergeben würden. Dabei wird zur Vereinfachung angenommen, dass der Abgabebetrag vollständig im Verkaufs-

Corbel mit Fenpropimorph

Cuprozin progress mit Kupferhydroxid

Nemathorin mit Fosthiazate

Mikado mit Sulcotrion

Sonderkultur-PSM

Abbildung 18: Maximal zulässige Aufwandmengen (WE) und Humantox-Faktor (H) je Pflanzenschutzmittel

maximal zulässige Aufwandmenge je PSM für Hauptkultur in l oder kg je Hektar und Jahr (WE)

Quelle: eigene Grafik

0

5

10

15

20

25

30

35

fett = Substitutionskandidat

Dithane NeoTec mit Mancozeb Danadim Progress mit Dimethoat

Haus&Kleingarten-PSM

PSM

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

Danadim Progress mit Dimethoat

schwarz: WE [l oder kg/ha*a] grau: H- Faktor [dimensionslos]

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse 161

162

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Preis überwälzt wird. Bei den Angaben handelt es sich jeweils um PSM-Aus­ gaben pro Hektar und Jahr, die sich bei Ausbringung der maximal zugelassenen Aufwandmenge ergeben würde. Dies ist der untere, blaue Teil des jeweiligen Balkens. Der Basisabgabesatz (10 bzw. 20 EUR) bezieht sich ohnehin auf die PSMAnwendung im Umfang der zugelassenen Aufwandmenge pro Hektar und Jahr („Hektar-Basispreis“). Der Aufschlag durch die PSM-Abgabe ist jeweils durch den roten Teil des jeweiligen Balkens angegeben. Hier wird deutlich, dass bei vielen PSM der Preisaufschlag weit weg ist von einer möglichen erdrosselnden Höhe. Sichtbar ist aber auch, dass der Aufschlag absolut, aber auch relativ pro ha stark variiert. Bei Danadim Progress (Dimethoat, vgl. Tabelle 28, PSM Nr. 8) würde sich gar eine Preissteigerung um 555 % ergeben. Dabei ist festzuhalten, dass Unterschiede in der relativen Verteuerung jedenfalls im Prinzip sehr erwünscht sind, da ja ein Ziel der Abgabe auch die sog. Binnensubstitution  – die Substitution zwischen den PSM untereinander – ist. Derartige Ausreißer haben eine starke Wirkung auf den Mittelwert der Verteuerung. Für die 58 PSM für professionelle Anwender liegt dieser in diesem Beispiel bei 47,05 %. Ohne die Ausreißer Dimethoat und Sulcotrion liegt die Verteuerung bei durchschnittlich nur 32,58 %. In etwas anderer Größenordnung bewegt sich der Median der prozentualen Preiserhöhung. Dieser ist von möglichen Ausreißern grundsätzlich unabhängig und beträgt bei diesem Beispiel aus den 58 PSM 22,49 %. Über die ökonomische Belastungswirkung sagen diese Werte freilich für sich genommen noch wenig aus: Hier muss man im Blick behalten, dass die Aufwendungen für Pflanzenschutzmittel im Durchschnitt nur 2 bis unter 10 % der gesamten betrieblichen Aufwendungen konventioneller Betriebe ausmachen (Tabelle 27). Insofern werden auch erheblich anmutende Steigerungen bei der Hektarlast durch die geringe Kostenrelevanz des PSM-Einsatzes insgesamt gegenüber anderen Produktionsfaktoren deutlich gedämpft. Und erst die hinzuzunehmende Lenkungslast infolge des ggf. hinzuzunehmenden Ertragsrückganges lässt dann abschließend ein valides Bild des Einflusses auf die Gewinnsituation pro ha zu. Im Übrigen wird aus Abbildung 19 auch deutlich, dass die ganz erheblichen Steigerungen bei Danadim Progress (Dimethoat) letztlich nur zu Hektarbelastungen führen, die noch unter jenen liegen, die für zahlreiche andere PSM ganz ohne Abgabeaufschlag gelten. Hier wird also der Normalbereich der PSM-Belastung keineswegs verlassen, sondern es werden die Preisrelationen risikoadäquat neu justiert. In keinem Falle geben die Ergebnisse der Berechnungen auf der Stufe der Hektarkosten, wie in Abbildung 19 dargestellt, irgendeine Veranlassung, die Preisund Kostenwirkung des PSM-Abgabemodells aus Kapitel C. bereits als unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten problematisch einzustufen. Ganz offensichtlich halten sich die Hektar-Kosten-Korrekturen sogar noch so sehr im Rahmen, dass

Danadim Progress mit Dimethoat

Mikado mit Sulcotrion

Abgabelast je ha/a

Nemathorin mit Fosthiazate

Cuprozin progress mit Kupferhydroxid

Corbel mit Fenpropimorph

Sonderkultur-PSM

PSM

Haus&Kleingarten-PSM

fett = Substitutionskandidat

Abbildung 19: Aktuelle Netto-Preise und Preisaufschläge durch einen Abgabesatz von 10 EUR (Angaben pro ha und Jahr)

Netto-PSM-Kosten 2014 je ha/a

Quelle: eigene Grafik

0,00

200,00

400,00

600,00

800,00

1000,00

1200,00

Preis [EUR]

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

Danadim Progress mit Dimethoat Dithane NeoTec mit Mancozeb

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

163

164

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

nun alternativ noch die analogen Berechnungen für den Fall t = 20 EUR zu betrachten sind. Bei einem Basisabgabesatz von 20  EUR/(ha∙a)  würden sich die Nettopreise für Ackerbau- und Sonderkultur-PSM (58  PSM) von 2014 um durchschnittlich 94,10 % erhöhen (vgl. Abbildung 20). Die Spreizung der Zahllasten bei den ausgewählten PSM ist dabei wiederum groß und beläuft sich bis zu einem Preis­ anstieg von 1.109 % bei Danadim Progress mit Dimethoat.60 Der Durchschnittswert wird deshalb wiederum sehr stark von dem „Ausreißer“ Danadim Progress geprägt, da der Wirkstoff Dimethoat ein sehr hohes Humanrisiko aufweist, der sich im aktuellen Preis aber nicht widerspiegelt.61 Ohne Danadim Progress und Sulcotrion liegt die durchschnittliche Preiserhöhung nur bei 65,17 %. Die weiteren Unterschiede zwischen den ausgewählten 66 PSM beruhen im Wesentlichen auf den zwei Zusatzfaktoren und nur bei Danadim Progress und Mikado auf dem Humantox-Faktor. Der Median der Preissteigerung liegt hier bei 44,98 %. Grafisch wird aber auch hier deutlich, dass die Preissteigerung durch die Abgabe von einer Kosten-„Überlastung“ bezogen auf den Hektar-Aufwand für die meisten PSM weit entfernt ist. Dass die Belastung zwischen den einzelnen PSM derart unterschiedlich ist, erscheint mit Blick auf die Binnensubstitution zwischen den Mitteln grundsätzlich von Vorteil. Es findet gerade eine Korrektur der Preisrelationen der Produkte unter dem Risikogesichtspunkt statt, der durch die Tarif-Formel aus Kapitel C. im Einzelnen definiert wird. Allerdings erscheint die Spreizung durchaus stark. Insofern mag sich der Versuch lohnen, die Abgabenformel aus Kapitel C. derart zu modifizieren, dass diese Spreizung in gewissem Maße eingefangen und reduziert wird. Das wurde in dem folgenden Berechnungsbeispiel vorgenommen (vgl. Abbildung 21). Hier wurde wiederum ein Basis-Abgabesatz von 20  EUR angenommen. Allerdings werden nun in der Abgabenformel der Humantox-Korrekturwert (1/200 statt 1/100) sowie der Zusatzfaktor für Substitutionskandidaten (1,2 statt 1,5) modifiziert (Variante  A). Damit kommt etwa das PSM Danadim Progress (Dime­ thoat) lediglich noch auf eine Verteuerung von 511 %. Die PSM für Ackerbau und Sonderkulturen (58  PSM) verteuern sich bei dieser Variante durchschnittlich um 66,81 %. Lässt man die PSM Dimethoat und Sulcotrion außer Betracht, so liegt der Mittelwert der Preissteigerung bei 54,67 %. Der Median liegt wiederum bei 42,78 %. Eine andere Möglichkeit, die Spreizung der Abgabelasten zu reduzieren, bietet eine Variante B. Hier sei der Einfluss der Zusatzfaktoren vollkommen elimi 60

Proportional gesehen ist die Spreizung identisch mit jener der Berechnungsvariante mit einem Abgabesatz von 10 EUR. 61 Beim PSM Mikado würde vermutlich eine noch höhere prozentuale Preiseerhöhung entstehen, allerdings haben wir hierzu keine aktuellen Nettopreise erhalten.

Danadim Progress mit Dimethoat

Mikado mit Sulcotrion

Nemathorin mit Fosthiazate

Cuprozin progress mit Kupferhydroxid

Corbel mit Fenpropimorph

Sonderkultur-PSM PSM

Haus&Kleingarten-PSM

fett = Substitutionskandidat

Abbildung 20: Aktuelle Netto-Preise und Preisaufschläge durch einen Abgabesatz von 20 EUR (Angaben pro ha und Jahr)

Quelle: eigene Grafik

0,00

200,00

400,00

600,00

800,00

1000,00

1200,00

Preis [EUR]

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

Danadim Progress mit Dimethoat Dithane NeoTec mit Mancozeb

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

165

Danadim Progress mit Dimethoat

Mikado mit Sulcotrion

Abgabelast je ha/a

Nemathorin mit Fosthiazate

Cuprozin progress mit Kupferhydroxid

Corbel mit Fenpropimorph

Sonderkultur-PSM

PSM

Haus&Kleingarten-PSM

fett = Substitutionskandidat

Abbildung 21: Aktuelle Preise und Preisaufschläge bei einem Abgabesatz von 20 EUR (Angaben pro ha und Jahr) (Variante A)

Netto-PSM-Kosten 2014 je ha/a

Quelle: eigene Grafik

0,00

200,00

400,00

600,00

800,00

1000,00

Preis [EUR]

1200,00

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

Danadim Progress mit Dimethoat Dithane NeoTec mit Mancozeb

166

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Danadim Progress mit Dimethoat

Mikado mit Sulcotrion

Abgabelast je ha/a

Nemathorin mit Fosthiazate

Cuprozin progress mit Kupferhydroxid

Corbel mit Fenpropimorph

Sonderkultur-PSM

PSM

Haus&Kleingarten-PSM

fett = Substitutionskandidat

Abbildung 22: Aktuelle Netto-Preise und Preisaufschläge bei einem Abgabesatz von 20 EUR (Angaben pro ha und Jahr) (Variante B)

Netto-PSM-Kosten 2014 je ha/a

Quelle: eigene Grafik

0,00

200,00

400,00

600,00

800,00

1000,00

1200,00

Preis [EUR]

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

Danadim Progress mit Dimethoat Dithane NeoTec mit Mancozeb

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

167

168

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

niert (vgl. Abbildung 22). Hier kommt es für Ackerbau- und Sonderkultur-PSM (58 PSM) zu einer durchschnittlichen Preissteigerung von 74,07 %. Lässt man wiederum Dimethoat und Sulcotrion außen vor, kommt man dabei auf eine durchschnittliche Steigerung der Hektarbelastung von 55,26 %. Der Median der Preissteigerung beläuft sich bei dieser Variante auf 43,9 %. Die Tabelle 29 fasst die Ergebnisse dieser vier Berechnungsmethoden (Varianten der Abgabesätze im Modell des Kapitels C. bzw. Modell-Varianten) hinsichtlich PSM für Ackerbau und Sonderkulturen zusammen. Tabelle 29 Prozentuale PSM-Preissteigerungen bei PSM für Ackerbau und Sonderkulturen bei unterschiedlichen Varianten der Abgabenformel nach Durchschnitt und Median Berechnungsgrundlagen: Abgabesatz/Varianten der Abgabeformel

Netto-Preissteigerungen der 58 PSM für Ackerbau und Sonderkulturen [ %] Durchschnitt

Durchschnitt (ohne Dimethoat und Sulcotrion)

Median

10 EUR

47,05

32,58

22,49

20 EUR

94,10

65,17

44,98

20 EUR (Variante A)

66,81

54,67

42,78

20 EUR (Variante B)

74,07

55,26

43,90

Hier wird noch einmal gut ersichtlich, dass der Median angesichts der unterschiedlichen Möglichkeiten der Belastungs-Spezifizierung eine gewisse Konstante darstellt (rechte Spalte in Tabelle 29). Er ändert sich lediglich proportional mit dem Basis-Abgabesatz. Beträgt dieser 10 EUR, so beträgt die Preissteigerung im Median etwa 22,5 %; liegt der Abgabesatz hingegen bei 20 EUR, so beträgt die Steigerung etwas über 40 %. Jedenfalls im Vergleich zum Mittelwert bzw. Durchschnitt scheint der Median eine gewisse Verlässlichkeit in der Gesamtwirkung eines bestimmten Abgabesatzes zu bieten, da er die Ausreißer-Werte nicht berücksichtigt. Für die weiteren Betrachtungen stellt dieser Median-Wert jeweils einen wichtigen Ankerpunkt der Beurteilung dar. Hinsichtlich der Preissteigerung lohnt sich an dieser Stelle ein Vergleich mit den EU-Ländern, in denen bereits eine PSM-Abgabe erhoben wird (vgl. Tabelle 30). Referenz für die hier für Deutschland vorgeschlagene Abgabe ist der oben diskutierte Basis-Abgabesatz von 20 EUR. Für ihn ist in der linken Spalte die absolute Zahllast pro Hektar und Jahr abgetragen – wiederum als Durchschnitt usw. über die Zeilen. In den beiden Spalten rechts davon sind diese Zahllastwerte zusätzlich für die beiden Varianten des 20-EUR-Abgabesatzes (A und B) aufgeführt. Die weiteren Spalten weiter rechts referieren aber auf die „normale“ 20  EURBerechnungsgrundlage.

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

169

In Tabelle 30 wird bezogen auf PSM für Ackerbau und Sonderkulturen gut sichtbar, dass nur Dänemark mit seiner Zahllast auf dem Niveau ist, das hier auch vorgeschlagen wird. Die durchschnittliche Zahllast ist mit 39  EUR/(ha∙a)  quasi identisch; der Median in der gleichen Größenordnung (30 bzw. 26 EUR/(ha∙a)). Die Streuung bewegt sich zumindest in der gleichen Größenordnung (ZahllastMaximum bei 300 bzw. 220 EUR/(ha∙a),·und das Minimum bei 2 bzw. 8 EUR/ (ha∙a)). In beiden Abgabenmodellen spielt also eine Gewichtung angesichts unterschiedlicher Umweltwirkungen der unterschiedlichen PSM eine Rolle. Ein sichtbarer Unterschied zum dänischen Modell hinsichtlich der Umweltbewertung im Abgabenmodell besteht in Bezug auf das PSM „Bulldock“ mit dem Wirkstoff Beta-Cyfluthrin. Die dänische Abgabe besteuert diesen Stoff sehr hoch (222,77 EUR/(ha∙a)), während unsere Zahllast eher moderat ist (20,13 EUR/ (ha∙a)  mit 20  EUR als Berechnungsgrundlage). Dänemark stuft „Bulldock“ so hoch ein, da Beta-Cyfluthrin sehr stark umwelttoxisch für Daphnien, Fische etc. ist und deshalb einen extrem hohen Load bekommen hat (53 Load-Punkte). Auf der anderen Seite wird es aber schnell abgebaut (geringe Persistenz), ist sehr immobil und ist nur gering humantoxisch, weshalb die maximal zulässige Aufwandmenge je Hektar und Jahr mit 0,3 l/(ha∙a) niedrig, aber nicht extrem niedrig ist. Beta Cyfluthrin wird in den deutschen Gewässern im Gegensatz zu z. B. dem Wirkstoff Azoxystrobin und den Wirkstoffgruppen der Carbamaten oder Neonicotinoiden kaum oder gar nicht nachgewiesen. Es erscheint uns daher insgesamt gerechtfertigt, dass in unserem Modell die Zahllast für „Bulldock“ nur im mittleren Bereich liegt. Die Zahllast-Werte aus Schweden und Frankreich stellen sich grundsätzlich ganz anders dar. Mit Blick auf Durchschnitt und Median werden im Vergleich zur dänischen und vorgeschlagenen deutschen Version der Abgabe kaum merkliche Zahllasten generiert (Werte zwischen 0,88 und 2,41 EUR/(ha∙a)). Zudem liegen die Maximalwerte bei etwa 15 EUR/(ha∙a). Eine Lenkungswirkung wird derart angesichts der typischerweise geringen Preiselastizitäten der Nachfrage kaum entfaltet. Damit wird noch einmal die enge Verwandtschaft des hier vorgeschlagenen Abgaben-Modells zum dänischen Modell deutlich. Nun soll beleuchtet werden, wie groß die Preissteigerungen für solche PSM sind, die besonders häufig genutzt werden. Schmidt/Osterburg (2009) haben für mehrere Jahre Behandlungsflächen für die unterschiedlichen PSM-Wirkstoffe geschätzt. Über die betrachteten Jahre schien die Reihenfolge der meistgenutzten PSM-Wirkstoffe stabil zu sein. Daher kann auch auf das letzte Schätzungsjahr der Autoren, 2002, zurückgegriffen werden.62 In Tabelle 31 sind nun pro PSMArt (Herbizid, Fungizid, Insektizid) jeweils jene fünf PSM aufgeführt, welche die höchsten Nutzungswerte – gemessen an der geschätzten Behandlungsfläche – aufweisen. Für diese 15 PSM wurden jeweils die Preissteigerungen identifiziert und 62

Vgl. Schmidt/Osterburg (2009), S. 102.

170

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell Tabelle 30 Internationaler Vergleich der vorgeschlagenen Abgabe bezogen auf 58 PSM für Ackerbau und Sonderkulturen (ohne Haus- und Kleingarten-Produkte) Ermittelte Werte für PSM-Abgabe in Deutschland (für n = 58 PSM) Zahllast pro Hektar und Jahr EUR/(ha·a) Durchschnitt

Netto-Preissteigerung durch Abgabe je PSM in %

39,53

+94,10

Maximum

300,00

+1.109,24

Minimum

20,00

+4,21

Median

29,80

+44,98

Durchschnitt ohne Bulldock (= Ausreißer in DK) Durchschnitt ohne Dimethoat und Sulcotrion (beide in DK nicht zugelassen)

n = 57 39,87

+89,55 n = 56

32,05

+65,17

* = Angabe vergleicht die dänische Stichprobe nur mit der Teil-Stichprobe der jeweils korrespondierenden Mittel in Deutschland.

für die o. g. vier Berechnungsvarianten die durchschnittliche Preissteigerung bzw. der Median der Preissteigerung berechnet.63 Stützt man sich wiederum auf den Median, so fällt hier das Ergebnis etwas anders aus. Er liegt hier bei einem BasisAbgabesatz von 20 EUR stets bei über 50 % (54, 58, 77 %). Beim Abgabesatz von 10 EUR liegt er bei 38 %.

63 Allerdings liegen für Diflufenican und Cypermethrin keine Preise vor, sodass sie in die Berechnung nicht einbezogen werden konnten („k.A.“).

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

Vergleich zu Frankreich (für n = 58 PSM)

Vergleich zu Schweden (für n = 58 PSM)

Vergleich zu Dänemark (für n =20 PSM)

171

Differenz zu SE EUR/(ha·a)

Franz. Abgabe EUR/(ha·a)

Differenz zu FR EUR/(ha·a)

Dänische Abgabe EUR/(ha·a)

Differenz zu DK EUR/(ha·a)

Schwed. Abgabe EUR/(ha·a)

40,39

−13,05*

2,37

222,77

–

14,98

–

15,30

–

2,00

–

0,00

–

0,00

–

20,90

+8,90*

1,08

n = 19 30,79

 

+37,16

+28,72  

+37,12

0,88  

+28,92  

−2,51* n = 20

40,39

2,41

n = 56 +13,05*

2,40

+29,65

2,43

+29,62

Quelle: eigene Berechnung. Hinweis: In Dänemark sind nur 20 der 58 betrachteten PSM zugelassen, weshalb sich die dänischen Angaben nur auf diese insoweit vergleichbaren 20 PSM beziehen.

172

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell Tabelle 31 Prozentuale Preisaufschläge der pro Pestizid-Art meistgenutzten Wirkstoffe

Insektizide

Fungizide

Herbizide

Geschätzte Behandlungs­f läche [ha] für das Jahr 2002 Diflanil 500 SC

Diflufenican

1.668.338

Round up Powerflex

Glyphosat

1.441.373

Protugan

Isoproturon u. a.

1.158.164

Fuego u. a.

metazachlor

1,063,398

Hoestar Super

Iodosulfuron

Epoxion

Epoxiconazole

2.204.854

Folicur u. a.

Tebuconazol

1.879.738

Shirlan

fluazinam

1.776.425

Tilt 250 EC; BANNER MAXX

Propiconazol

1.663.382

Corbel

Fenpropimorph

1.425.164

Karate Zeon

lambda-Cyhalothrin

2.970.398

Bulldock

beta-Cyfluthrin

1.214.003

Danadim Progress u. a.

Dimethoat

640.491

Cythrin 250 u. a.

Cypermethrin

546.323

Fastac SC Super Contact

Alpha-Cypermethrin

452.206

979.115

b) Zur Rolle der Umsatzsteuer Bei den Markt- und Preiseffekten der PSM-Abgabe sind auch mögliche Konsequenzen bei der Umsatzsteuer auf die Abgabe zu berücksichtigen (indirekte Preiseffekte). Bei der Regelveranlagung von Unternehmern zur Umsatzsteuer kann die Vorsteuer auf Vorleistungen in Abzug gebracht werden. Insoweit stellt sich die Umsatzsteuer insgesamt  – als einerseits an Lieferanten gezahlte Vorsteuer auf Vorleistungen plus andererseits als an das Finanzamt abzuführende Differenz von Umsatzsteuerbetrag auf die unternehmerischen Leistungen minus Vorsteuer – für vorsteuerabzugsberechtigte Unternehmer als „durchlaufender Posten“ dar. Hier hätte auch eine Ausweitung der Vorsteuer auf PSM-abgabebedingt höhere Beschaffungspreise für PSM keine definitive Belastungswirkung.

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

Preis­ Preis­ steigerung steigerung (10 EUR) [ %] (20 EUR) [ %] k.A.

k.A.

173

Preissteigerung mit 20 EUR; 1/200; 1,2 [ %]

Preissteigerung mit 20 EUR ohne Zusatzfaktoren [ %]

k.A.

k.A.

27

54

52

54

114

227

136

152

22

44

43

44

22

44

44

44

24

48

34

32

38

77

58

51

6

13

11

13

4

8

6

5

48

96

60

96

48

97

95

97

156

312

311

312

555

1109

511

740

k.A.

k.A.

k.A.

42

84

84

84

Mittelwert (gewichtet)

60

120

87

98

Median

38

77

58

54

k.A.

Quelle: eigene Berechnungen; „Geschätzte Behandlungsfläche“ aus Schmidt/Osterburg (2009), S. 102

Eine unabwendbare Belastungswirkung durch die Umsatzsteuer auf den überwälzten Teil der Zahllast T einer PSM-Abgabe tritt allerdings bei den PSM für Haus- und Kleingärten auf, die von privaten Anwendern gekauft werden, da diese nicht vorsteuerabzugsberechtigt sind. Gleiches gilt für Nebenerwerbsbetriebe mit umsatzsteuerlicher Kleinunternehmerregelung nach § 19 UStG, wobei diese gemäß § 19 Abs. 2 UStG die Möglichkeit haben, zur Regelumsatzsteuer zu wechseln. In diesem Ausmaß wäre zudem auch die Treiberwirkung auf die Umsatzsteuer (Umsatzsteuer auf PSM-Abgabe)  für die Aufkommenseffekte zugunsten der öffentlichen Hand von Belang. Aber auch bei den professionellen Anwendern (mit Unternehmereigenschaft) ergeben sich im Bereich der Landwirtschaft umsatzsteuerliche Besonderheiten.

174

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Betriebe der Landwirtschaft, Forstwirtschaft, des Wein-, Garten-, Obst- und Gemüsebaus und die Baumschulen unterliegen gemäß § 24 UStG grundsätzlich nicht der Regelumsatzbesteuerung, sondern einer Sonderregelung mit Durchschnitts­ sätzen und pauschalierenden Vorsteuerabzügen. Gegenüber den normalen Umsatzsteuersätzen von 7 bzw. 19 % für land- und forstwirtschaftliche Erzeugnisse (§ 12 UStG) gelten danach folgende Sätze: 1. für die Lieferungen von forstwirtschaftlichen Erzeugnissen, ausgenommen Säge­werkserzeugnisse: 5,5  %, 2. für die Lieferungen der in der Anlage 2 nicht aufgeführten Sägewerkserzeugnisse und Getränke sowie von alkoholischen Flüssigkeiten, ausgenommen die Lieferungen in das Ausland und die im Ausland bewirkten Umsätze, und für sonstige Leistungen, soweit in der Anlage 2 nicht aufgeführte Getränke abgegeben werden: 19 %, 3. für die übrigen Umsätze im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 UStG: 10,7 %. Die Land- und Forstwirte müssen diese Sätze in ihren Rechnungen ausweisen. Des Weiteren sieht die Sonderregelung vor, dass die Landwirte keinen exakten Vorsteuerabzug für alle zugekauften Betriebsmittel und Leistungen i. S. v. § 15 UStG geltend machen müssen, sondern ihnen wird pauschal ein bestimmter Prozentsatz ihres Umsatzes als Vorsteuer erstattet. Aktuell betragen die pauschalen Vorsteuersätze nach § 24 Abs. 1 S. 3 UStG: – für die in Nr. 1 bezeichneten forstwirtschaftlichen Erzeugnisse: 5,5 % und – in den übrigen Fällen 10,7 %. Im Ergebnis bedeutet dies, dass Land- und Forstwirte die gesamte vereinnahmte Umsatzsteuer behalten dürfen und nicht an das Finanzamt abführen müssen. Nur bei den in Nr. 2 genannten Erzeugnissen müssen sie den Differenzbetrag von 8,3 % abführen. Dies bedeutet, dass eine erhöhte (z. B. PSM-Abgaben-bedingte)  Vorsteuer insoweit eine definitive Zusatzbelastung darstellen würde. Diese Mehrbelastung (gegenüber der alleinigen Lastwirkung nur der PSM-Abgabe) macht zwar kaum das Umsatzsteuerprivileg des Agrarsektors mit seiner Entlastungswirkung insgesamt zunichte; es bleibt also weiterhin bei einer steuerlichen Privilegierung. Dennoch ist der steuerliche Differentialeffekt in diesen Fällen um die Vorsteuer auf die Preiserhöhungswirkung der PSM-Abgabe nochmals erhöht. Die Land- und Forstwirte haben aufgrund der Pauschalierung und Gleichsetzung von Umsatzsteuer und Vorsteuersätzen zum einen den Vorteil, dass der Verwaltungsaufwand aufgrund der Umsatzsteuer sehr reduziert ist. Zum anderen dürfte diese Pauschalierung regelmäßig auch eine Überkompensation der tatsächlich gezahlten Vorsteuer beinhalten, da die bezogenen Vorleistungen in der Land- und Forstwirtschaft als ökosystemnutzende Urproduktion regelmäßig deutlich niedriger sind als die Umsätze aus den Erzeugnissen. Diese Überkompen­ sation wird durch die PSM-Abgabe und die hierauf aufgeschlagene Umsatzsteuer

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

175

von 19 % geschmälert, aber kaum aufgebraucht werden. Sollte in Einzelfällen aufgrund eines hohen PSM-Einsatzes bei niedrigen Erträgen die aufgeschlagene Umsatzsteuer im Ergebnis die Vorsteuerlast über die genannten Durchschnittssätze heben, können die Land- und Forstwirte nach § 24 Abs. 4 UStG zu Beginn des jeweiligen Kalenderjahrs für die Regelbesteuerung optieren. Allerdings sind sie hieran dann für die nächsten 5 Jahre gebunden. Davon wird aber kaum auszugehen sein, da der Vorteil durch die Ausnahmeregelung weitaus größer ist als die USt auf die Preiserhöhung durch eine PSM-Abgabe. Auch deshalb ist von einer definitiven Zusatzlastkomponente auszugehen. Daher dürften insgesamt die Bruttopreis-treibenden Effekte der PSM-Abgabe um die USt als Vorsteuer auf die überwälzte PSM-Abgabe höher ausfallen, und zwar sowohl für professionelle Anwender aufgrund der umsatzsteuerlichen Sonderregelungen als auch für private Letztanwender (Haus- und Kleingartenbereich). Dies hat auch Konsequenzen für das staatliche Aufkommen aus beiden Abgabearten. Dennoch haben wir zunächst zur Vereinfachung vom flächendeckenden Ausweis der Bruttopreise abgesehen. Hinsichtlich der noch zu diskutierenden ökonomischen Lenkungswirkungen des steuerlichen Zugriffs erscheint eine NichtBerücksichtigung dieser umsatzsteuerlichen Sekundäreffekte zudem aus folgendem Grunde vertretbar: Wir gehen davon aus, dass die gezielte Auswahl der im Rahmen dieser Studie herangezogenen 66 Beispiel-PSM eine signifikante Überzeichnung der in der Praxis zu erwartenden durchschnittlichen Zahllasten bewirken dürfte [siehe dazu D. V.1.a)]. Unter diesem Gesichtspunkt erscheint die Vernachlässigung ggf. zusätzlich Bruttopreis-treibender Effekte, die aus umsatzsteuerlichen Gründen für bestimmte Marktsegmente zu erwarten sein dürften, zur Vereinfachung der Betrachtung durchaus vertretbar. c) Zur Rolle der Überwälzung Bevor hier Schlussfolgerungen für die weitere Analyse gezogen werden, sei noch auf einen weiteren theoretischen Zusammenhang hingewiesen. Dieser wird mit Blick auf die erwarteten Preissteigerungen relevant. Es ist nämlich zu beachten, dass sich der neue Preis, der sich infolge der Abgabe am PSM-Markt ergibt, nicht durch diesen Aufschlag allein berechnen lässt. Hier nehmen in der Folge Marktprozesse Einfluss, die dazu führen, dass der Preis schließlich zwischen dem aktuellen PSM-Preis und dem PSM-Preis mit den derart vorgestellten AbgabenAufschlag liegen wird. Dies sei mit Hilfe eines Preis-Mengen-Diagramms des PSM-Marktes in Abbildung 23 verdeutlicht. Die Nachfragekurve der PSM-Nutzer ist wiederum durch die Grenzvermeidungskosten (GVK) abgebildet. Die Angebotskurve (der PSM-Hersteller) entspricht deren Grenzkosten (GK). Das ursprüngliche Marktgleichgewicht liegt

176

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

bei der Menge x0 und dem Preis p 0. Die nun neu erhobene Mengen-Abgabe mit einem einheitlichen Abgabesatz t lässt sich als Aufschlag auf die Grenzkosten rekonstruieren. Bei einer gleichbleibenden umgesetzten Menge würde der Preis für die Nachfrage bei (p 0+t) liegen. Das sind die Preise, die in Tabelle 24 und Tabelle 25 angegeben sind. Tatsächlich wird aber der Preis (inkl. Abgabe), genauso wie die Menge, nachgeben. Auf längere Sicht wird sich ein neues Marktgleichgewicht im Schnittpunkt von GVK- und der (GK+t)-Kurve ergeben mit den Werten (p*, x*). Dieser Effekt ist nun wiederum nicht ganz so stark bei gering-elastischer Nachfrage, typischerweise bei Sonderkulturen (Kurve GVKSK) mit dem neuen Preis p*SK.

Quelle: eigene Grafik

Abbildung 23: Preiseffekte der Abgabe für unterschiedliche Preiselastizitäten der Nachfrage

Dass die neuen Marktgleichgewichtspreise nicht exakt dem rechnerischen Aufschlag der Abgabeschuld auf die aktuellen Preise entsprechen werden, weil nicht der komplette Anstieg in den Abgabekosten des Handels auch im Preis überwälzt werden kann, bedeutet ökonomisch, dass die Traglast der Abgabe zum Teil  bei Händlern und Herstellern/Importeuren inzidiert. Dies ist ein Standardergebnis der Steuerüberwälzungslehre.64 d) Zwischenergebnis Mit Blick auf einen prozentualen Aufschlag auf die gegenwärtigen Preise bedeutet dies, dass er wohl nicht so hoch ausfallen wird, wie es die oben ermittelten Zahlen, gerade der Mediane, angeben. Damit dürften – für die Gesamtbetrachtung – die Median-Werte der häufig genutzten PSM (Tabelle 28) eine Art Höchst 64

Vgl. etwa Zimmermann/Henke (2001), S. 240 ff.; Homburg (2000), S. 98 f.

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

177

grenze abbilden. Eine Orientierung an einer durchschnittlichen Preissteigerung um 50 % pro PSM und Hektar pro Jahr erscheint hier als Referenz angemessen. Insofern soll für die weitere Wirkungsanalyse mit einer Preissteigerung von 50 % bei einem Abgabesatz von 20 EUR und von 25 % bei einem Abgabesatz von 10 EUR weitergearbeitet werden (vgl. Tabelle 32). Tabelle 32 Unterstellte prozentuale Preiserhöhung bei unterschiedlichen Basis-Abgabesätzen Prozentualer Preisanstieg pro Hektar und Jahr für die weitere Wirkungsanalyse t = 10 EUR

25 %

t = 20 EUR

50 %

2. Sektorale Effekte beim PSM-Einsatz a) Mengeneffekte (Substitutionseffekte der Abgabe) Der hier diskutierten PSM-Abgabe geht es mit Blick auf das ökologische Lenkungs-Anliegen ganz zentral auch um (kurzfristige) Mengeneffekte der Substitution. Dabei wurde formuliert, dass die sog. „Binnensubstitution“ ein Ziel ist; dass also die Nachfrage und Nutzung risikoreicherer bzw. toxischerer PSM zugunsten weniger risikoreicherer und toxischer PSM zurückgeht („Mengen-Ziel  2“). Und es wurde als Ziel formuliert, dass die PSM-Nutzung unter Berücksichtigung ihrer Umwelt- und Gesundheitskosten insgesamt auf ein erforderliches Maß zurückgeht (Ziel 4). Insofern sind in diesem Abschnitt beide Effekte zu diskutieren: Die Gesamtsubstitution und die Binnensubstitution. Die Gesamtsubstitution lässt sich aufgrund der Daten grob auch quantitativ abschätzen.65 Hier werden aus den vorangegangenen Überlegungen die Informationen (1) zur Preiselastizität der Nachfrage (vgl. oben Abschnitt D.IV.1.) und (2) zum prozentualen Anstieg des PSM-Preises (vgl. oben Abschnitt D.V.1.) relevant. Für die Elastizität werden hier die kurzfristigen Elastizitäten betrachtet, die für den Substitutionseffekt maßgeblich sind. Hier wurden die Werte −0,4 65 Hier sei noch einmal auf die Schwierigkeiten, ja Unmöglichkeit hingewiesen, zu einheitlichen bzw. „allgemeingültigen“ Daten zu kommen. Welche Zahlen hier immer diskutiert werden: Die Komplexität und die zeiträumlichen Unwägbarkeiten des Landbaus zwingen dazu, sie immer unter Vorbehalt zur Kenntnis zu nehmen. Und dieses Phänomen setzt sich gleichsam in der Abgabenformel fort, weil und insoweit sie unterschiedliche Toxizitäten angemessen einfangen will.

178

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

(„Normalfall“) und −0,1 (Sonderkultur) identifiziert. Auch für den Preisanstieg werden zwei Fälle diskutiert: der Fall von 10 EUR und von 20 EUR als Abgabesatz. Infolgedessen sind vier Fälle zu betrachten, die die Grundlage der Matrix von Tabelle 33 bilden. Aus diesen Daten werden in der Tabelle die je dazugehörigen prozentualen Nachfragerückgänge berechnet. Dies erfolgt nach der Formel: ∆x = εPSM ∙ ∆p p x

(Gleichung 4-12)

In Worten: Die prozentuale Mengenänderung ergibt sich definitorisch als Produkt aus Nachfrageelastizität und prozentualer Preisänderung. Tabelle 33 Vier Fälle der PSM-Mindernutzung Prozentualer Preisanstieg

Preiselastizität der PSM-Nachfrage

25 % (für Abgabesatz t = 10 EUR)

50 % (für Abgabesatz t = 20 EUR)

εPSM = −0,4

(i) ∆x = −0,1 x

(ii) ∆x =  –0,2 x

ε SKPSM  = −0,1

(iii) ∆x =  –0,025 x

(iv) ∆x =  –0,05 x

Damit ergibt sich: Bei einer „normalen“, vergleichsweise flachen Nachfragefunktion („Ackerbau“) ergibt sich ein Rückgang der PSM-Nutzung um 10 % bei einem Abgabesatz von 10 EUR und um 20 % bei einem Abgabesatz von 20 EUR. Für unelastischere Nachfragen („Sonderkulturen“) ergibt sich eine zu erwartende PSM-Mindernutzung um 2,5 % bzw. 5 % (bei 10 bzw. 20 EUR Abgabesatz). Hier lässt sich festhalten: Nur ein Abgabesatz von 20 % kann wohl für einen Nutzungsrückgang in relevantem Umfang sorgen und damit signifikante Lenkungsziele erfüllen. Im Weiteren sollte daher geprüft werden, ob dieser lenkungsrelevante Abgabesatz für die deutsche Landwirtschaft zugleich ökonomisch tragbar erscheint. Für die Binnensubstitution lässt sich hier festhalten, dass wegen der beträchtlichen Streuung der Zahllasten über die unterschiedlichen PSM und die spürbare Veränderung der bisherigen Preisrelationen der PSM untereinander (vgl. Abbildung 19, Abbildung 20) durchaus Bewegungen bei der Nachfrage zu erwarten sind. Eine signifikant nach Risiko differenzierte Belastung der unterschiedlichen PSM(-Toxizitäten) ist dafür eine notwendige Bedingung. Nur so ergibt sich eine spürbare relative Preisänderung zwischen zwei alternativen Produktionsfaktoren PSMA und PSMB. Diese Bedingung dürfte durch das in Kapitel C. entwickelte Tarifmodell erfüllt sein. Eine weitere Bedingung ist aber, dass es zum Zwecke der Substitution jeweils ein PSM gibt, das konkurrenzfähige Ertragssicherungswirkungen aufweist. Ist das nicht der Fall, so kommt es – wiederum abhängig von der Preiselastizität der

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

179

Nachfrage – zu einer puren Mindernutzung. Genau genommen treten in diesem Fall andere Instrumente der Ertragssicherung auf den Plan. Dabei könnte man von einer „erweiterten Binnensubstitution“ sprechen. Allerdings ist auch hier – wie bei einem alternativen PSM – die Frage, wie konkurrenzfähig deren ertragssichernde Wirkung ist. Der Sinn einer PSM-Abgabe besteht aber gerade auch darin, unterschiedliche Maßnahmen des Ertragsschutzes unter den Bedingungen der „KostenWahrheit“ gegeneinander antreten zu lassen. Selbst eine kurzfristig unterbleibende Substitution (steile Nachfragekurve, fehlende Substitute, bereits hohes Sorgfaltsniveau im PSM-Umgang) bleibt keineswegs lenkungsfrei, wie mehrfach dargelegt wurde (vgl. Abschnitt A.IV.): Hier wird die Rentabilität der Produktion um die bisher unberücksichtigten Umweltund Gesundheitskosten angemessen korrigiert und gibt permanent zur Suche nach Substituten oder weniger PSM-intensiven Anbauverfahren oder -kulturen Anlass. b) Mittel- und langfristige Innovationswirkungen und Strukturveränderungen (Einkommenseffekte der Abgabe) Neben dem kurzfristig „sichtbaren“ und zumindest im Prinzip auch messbaren Substitutionseffekt gehört zur Lenkungswirkung der Abgabe auch der sog. Einkommenseffekt. Er entfaltet seine Wirkung, insoweit die Akteure das betrachtete Gut (PSM) gerade nicht vermeiden/substituieren, sondern weiter nutzen und insoweit in dieser Entscheidung nun (stärker) belastet werden. Der Einkommenseffekt lenkt nicht sofort physisch PSM-Mengen; vielmehr lenkt er gleichsam die Aufmerksamkeit der Akteure. Ein (höherer relativer) Preis erregt eben diese Aufmerksamkeit und sorgt dafür, dass die Akteure die Entscheidung für die Nutzung fortwährend überdenken. Damit ist der Einkommenseffekt gleichsam ein Versprechen für die künftige Nutzung von Substitutionsmöglichkeiten. Nur wenn der Preis einer Nutzung einen gewissen Druck ausübt, werden die Akteure nach alternativen Optionen Ausschau halten. Eine dieser Optionen ist die in Abschnitt D.II.1. bereits diskutierte Sorgfalt. Ein Einkommens- bzw. Preisdruck sorgt dafür, dass ein Akteur das Gut (hier: PSM) nicht mehr als nötig, d. h. nicht verschwenderisch und in diesem Sinne ineffizient nutzt. Es besteht damit ein Anreiz, mehr Sorgfalt in der Nutzung einzusetzen (Sorgfaltsaktivierung). Viele andere solcher Optionen gehen über die lediglich individuelle Handlungssphäre des Akteurs hinaus und ergeben sich potenziell im dynamischen Zusammenspiel mit Kooperationspartnern auf Märkten und den (anderen) Stakeholdern der PSM-Nutzung. Sie reagieren auf längere Sicht auf den Substitutionseffekt mit einer Verhaltensanpassung. Wie jedoch wiederum der PSM-Nutzer darauf reagiert, bestimmt im Wesentlichen der Einkommenseffekt. Mit der Veränderung der Bedingungen wird dann der zunächst „unsichtbare“ Einkommenseffekt im Laufe der Zeit ebenfalls durch langfristige Anpassungen sichtbar werden. In derart dynamischen Prozessen sind gerade die vor- wie auch die

180

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

nachgelagerten Märkte und Wertschöpfungsstufen zu betrachten. Vorgelagert ist etwa die Ebene der PSM-Hersteller. Insofern hat der Einkommenseffekt langfristig tendenziell auch Auswirkungen etwa auf die PSM-Hersteller. Sie sind nun mit einer anderen Nachfragekurve konfrontiert. Es steigt relativ die Nachfrage nach ökologisch verträglichen Möglichkeiten der Ertragssicherung, und zwar zu Lasten der besonders toxischen Instrumente und Mittel. Das wird gerade auch durch eine Spreizung der Preis-Aufschläge im Interesse einer Binnensubstitution bewirkt. Strukturell lenkt dies Forschungs- und Entwicklungsressourcen der PSM-Hersteller auf umweltverträgliche Produkte. Hier kann jedoch eingewandt werden, dass die PSM-Hersteller nicht für einen deutschen, sondern für einen globalen Markt produzieren. Damit hat eine geringfügig steigende ökologische Nachfrage in Deutschland eventuell kaum einen Einfluss auf die global agierende Herstellerseite. Dies muss hier empirisch offen bleiben, allerdings gäbe eine PSM-Abgabe im deutschen Markt neben den bestehenden PSM-Abgaben in anderen Ländern durchaus neue Impulse. Auf dem nachgelagerten Markt für Agrarprodukte (Lebensmittel) werden prinzipiell solche Güter tendenziell teurer werden, die ökologische Ressourcen stärker belastet haben. Damit wird relativ die Nachfrage nach Gütern steigen, die eine eher geringe Umweltschädlichkeit in ihrer Herstellung aufweisen. Die PSM-Intensität der Produktion wird damit stärker zum Wettbewerbsparameter auf den Agrargütermärkten. Eine Quantifizierung dieser äußerst komplexen, langfristigen Effekte, die auch auf die Aufdeckung heute noch unbekannter oder die Verbesserung derzeit noch unwirtschaftlicher Lösungen abzielen, ist im Rahmen dieser Studie allerdings nicht möglich. Allerdings lässt sich in pauschalierter Form das Potenzial für eine künftige Mindernutzung abschätzen (vgl. Tabelle 34). Im Abschnitt D.IV.1. wurde neben Preiselastizitäten für kurzfristige Effekte (Substitutionseffekt) auch ein Spektrum für langfristige Elastizitäten identifiziert. Das erstreckt sich auch über den Bereich zwischen −0,5 und −1. Wenn man nun langfristig −0,7 als Elastizität annimmt, dann ist es möglich, einen Rückgang der PSM-Nutzung als Ergebnis eines längerfristigen Strukturwandels einschließlich der Einkommenseffekte abzuschätzen. Tabelle 34 Langfristige Mengenänderung aufgrund des Einkommenseffekts Prozentualer Preisanstieg

ε EE PSM  = −0,7

25 % (für Abgabesatz t = 10 EUR)

50 % (für Abgabesatz t = 20 EUR)

∆x = −0,175 x

∆x = −0,35 x

Wenn ein Abgabesatz von 10  EUR global zu einer Preiserhöhung um 25 % führt, dann würde sich bei einer Elastizität von −0,7 die genutzte PSM-Menge

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

181

langfristig um ca. 17,5 % reduzieren. Bei einem Satz von 20  EUR (50 % Preis­ anstieg) würde sich die umgesetzte Menge auf lange Sicht um 35 % reduzieren. Ein insoweit konzeptionell folgerichtiger und auch erwünschter zunehmender Preisdruck kann prinzipiell aber auch dazu führen, dass einzelne Grenz-Akteure aufgrund der Korrektur der ökonomischen und ökologischen Kostenwahrheit aus dem Markt ausscheiden bzw. die Anbaukulturen wechseln müssen. Auch diese Prozesse sind grundsätzlich Teil  jenes langfristigen Strukturwandels, der durch die Preiskorrektur einer PSM-Abgabe gerade angestoßen werden soll. Zwar muss eine Abgabe die Verhältnismäßigkeit wahren, zugleich kann es aber einen perfekten Bestandsschutz in dem Sinne, dass sich alle bisherigen Entscheidungen über Landbau und PSM-Einsatz auch nach der Einführung einer Abgabe (unverändert) als lohnenswert darstellen, naturgemäß nicht geben. In einer marktwirtschaftlichen Ordnung wird man erwarten können, dass nach alternativen Lösungen, Substitutionsmöglichkeiten, Verbesserungen des Sorgfaltsniveaus und Anpassungen der Produktion fortlaufend gesucht wird, um der Belastung auszuweichen und so die gewünschte Lenkungswirkung des Strukturwandels anzustoßen. Dies muss auch bei allen anderen ständig veränderlichen Marktbedingungen geschehen. Die Beendigung der kostenlosen Inanspruchnahme von Umwelt und Gesundheit durch PSMEinsatz macht hier keine Ausnahme. Die Abgabe muss daher vor allem sicherstellen, dass keine abrupten Entwertungen früherer Entscheidungen vorgenommen werden. Von jeglichen Anpassungslasten und -bemühungen freistellen muss sie hingegen die PSM-Anwender nicht. Dies wird auch durch das verfassungsrechtliche Konzept der „Erdrosselung“ ausdrücklich nicht gefordert (vgl. Abschnitt E.). 3. Belastungsanalyse der Landwirtschaft a) Kosten-, Ertrags- und Gewinneffekte im Partialmodell Den zuvor diskutierten Mengeneffekten [vgl. Abschnitt D. V.2.a)] liegt die Annahme einer Gewinnmaximierung der Landwirte zugrunde: Diese passen sich annahmegemäß derart an neue Preis- und Kostenverhältnisse beim PSM-Einsatz an, dass jeweils ein Gewinnmaximum durch den Faktoreinsatz gewährleistet bleibt (vgl. das ökonomische Modell in Abschnitt D.II.). Damit liegt jedoch noch keine Information darüber vor, wie hoch der Gewinn absolut tatsächlich ist – vor und nach der Anpassung. Er kann ebenso gut positiv wie negativ sein. Diese Frage ist nun von Interesse, wenn zu diskutieren ist, welche Wirkung eine Abgabe auf die eigentliche Gewinnsituation der Landwirte hat. Denn eine gewinnmaximale Anpassung an eine durch die Abgabe geschaffene neue Preissituation kann einhergehen mit dem Verlust des bisherigen Gewinns selbst.66 M. a. W.: Gewinnmaxi 66 In diesem Falle wäre ein bestimmter Verlust gerade die gewinnmaximale (= verlust­ minimale)  Situation. Jede andere Wahl des Entscheiders und PSM-Anwenders wäre dann eben noch ungünstiger. Siehe zum Ganzen Gawel (2009), S. 333 ff.

182

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

mierende Anpassung sagt noch nichts über die absolute Gewinnsituation nach der Anpassung aus. Marginale Effekte und Niveaueffekte sind ökonomisch voneinander unabhängig zu betrachten. Der Niveaueffekt ist aber gerade entscheidend, wenn man etwas über den Gewinnzugriff der PSM-Abgabe erfahren möchte und damit zu Aussagen über Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit der Abgabe kommen will. Die Auswirkung der PSM-Abgabe auf den individuellen Gewinn ergibt sich (rechnerisch) aus den Folgen der Abgabe einerseits für Ertrag und Erlös und andererseits für die Kosten. Hier sei auf die empirischen Buchführungsdaten aus Tabelle 27 zurückgegriffen. Zunächst sei der Gewinn im Ackerbau diskutiert (vgl. Tabelle 35). Hier werde weiterhin die oben in Abschnitt D.IV.1. hergeleitete Preiselastizität in Höhe von −0,4 angenommen. Tabelle 35 Auswirkungen einer PSM-Abgabe auf Kosten und Gewinn im Ackerbau Abgabesatz 10 EUR Preisanstieg 25 % Nachfragerückgang: 10 %

Betr. Erträge (EUR/ha LF) neu Betriebliche Aufwendungen (EUR/ ha LF) neu Aufwendungen Pflanzenschutz (EUR/ ha LF) neu Betriebs­ ergebnis (EUR/ ha LF) neu

Landwirtschaft­ liche Haupt­ erwerbsbetriebe

Juristische Personen

2.630

2.251

1.955 – 185 + 208,13 = 1.978,13

Landwirtschaft­ liche Haupt­ erwerbsbetriebe

Juristische Personen

2.630 ∙ 0,9625 = 2.531,38

2.251 ∙ 0,9625 = 2.166,59

1894 – 152 + 1.955 – 185 + 222 171 = 1.913 = 1.992

1.894 – 152 + 182,4 = 1.924,4

185 · 1,25 = 231,25 152 ∙ 1,25 =190 231,25 – 23,125 190 – 19 = 171 = 208,13 651,87

Abgabesatz 20 EUR Preisanstieg 50 % Nachfragerückgang: 20 %

338

253 – 19 = 234

185 ∙ 1,5 = 277,5 277,5 – 55,5 = 222

152 ∙ 1,5 = 228 228 – 45,6 = 182,4

539,38

242,19

637 – 135,62 = 501,38

253 – 114,81 = 138,19

Gewinn (EUR/ ha LF) neu

637 – 23,13 = 613,87

Gewinn (EUR/ ha LF) alt

637

253

637

253

Veränderung HektarGewinn [ %]

−3,6

−7,5

−21,3

−45,38

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

183

Mit Blick auf das Lenkungsmodell (vgl. oben Abschnitt D.II., insbes. Abbildung 12) wird nun wie folgt vorgegangen: Auf der Kostenseite steigen einerseits die Ausgaben für PSM aufgrund der Preissteigerung (um maximal 25 bzw. 50 %). Im systematisch darauffolgenden Schritt gibt es aber auch einen Effekt der PSM-Kostenreduzierung aufgrund der zurückgehenden Nachfrage (um 10 bzw. 20 %).67 Im Saldo kommt es aber in allen betrachteten Fällen zu einer Kostensteigerung. Auf der Seite des Erlöses („Betriebliche Erträge“) ist die Funktion (qy)Acker in der Abbildung 17 (vgl. oben Abschnitt D.IV.2.) maßgeblich. Bei einem Basis-Abgabensatz von 10 EUR kommt es bei einer Preissteigerung von 25 % angesichts der Preiselastizität von ε = −0,4 zu einem Nachfragerückgang von 10 %. Gemäß der Funktion (qy)Acker bleibt in diesem Fall (x = 90) der Erlös (gerade) noch konstant. Gerade dieser Umstand führt dazu, dass bei einem Basisabgabesatz von 10 EUR nur vergleichsweise geringfügige Gewinneinbußen zu erwarten sind: in Höhe von 3,6 % für die landwirtschaftlichen Haupterwerbsbetriebe und 7,5 % bei den juristischen Personen. Bei einem Basis-Abgabesatz von 20 EUR kommt es unter den getroffenen Annahmen allerdings bereits zu Einbußen auf der Erlösseite („Betriebliche Erträge“). Das liegt daran, dass bei einer PSM-Mindernutzung von 20 % bereits der mittlere Teil der Erlöskurve in Abbildung 17 erreicht wird. Hier sind die Gewinneinbußen deutlich höher und betragen 21,3 % für die landwirtschaftlichen Haupterwerbsbetriebe und 45,38 % bei den juristischen Personen. Hier muss daran erinnert werden, dass aufgrund abweichender Gewinnbegriffe bei juristischen Personen selbst ein Gewinn von null mit einer angemessenen Entlohnung aller Produktionsfaktoren einhergeht (vgl. Abschnitt D.IV.3.) und daher eine größere Resilienz gegenüber Gewinnschmälerungen besteht als bei den übrigen LHBs. Anders stellen sich die Verhältnisse für sog. Sonderkulturen dar. Hier wurde ja eine nur geringe Preiselastizität der PSM-Nachfrage in Höhe von ε = −0,1 angenommen sowie eine abweichende Erlösminderungskurve (qy)SK (vgl. Abschnitt D.IV.). Wir erhalten für die Beispielkulturen Weinbau und Obst die in Tabelle 36 zusammengefassten Ergebnisse.

67 In der Berechnung sind nicht möglicherweise entstehende Kosten für alternative Ertragssicherungsinstrumente berücksichtigt.

184

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell Tabelle 36 Auswirkungen einer PSM-Abgabe auf Kosten und Gewinn in Wein- und Obstbau Abgabesatz 10 EUR Preisanstieg 25 % Nachfragerückgang: 2,5 %

Abgabesatz 20 EUR Preisanstieg 50 % Nachfragerückgang: 5 %

Weinbau

Obst

Weinbau

Obst

Betr. Erträge (EUR/ha LF) neu

12.752

12.683

12.752

12.683

Betriebliche Aufwendungen (EUR/ ha LF) neu

8.974 − 422 + 514,31 = 9.066,31

9.562 − 859 + 1.046,91 = 9.749,91

8.974 − 422 + 601,35 = 9.153,35

9.562 − 859 + 1.224,08 = 9.927,08

Aufwendungen Pflanzenschutz (EUR/ ha LF) neu

422 ∙ 1,25 = 527,5 527,5 − 13,19 = 514,31

859 ∙ 1,25 = 1073,75 1073,75 – 26,84 = 1.046,91

422 ∙ 1,5 = 633 633 − 31,65 = 601,35

859 ∙ 1,5 = 1.288,5 1.288,5 − 64,425 = 1.224,08

Betriebs­ ergebnis (EUR/ ha LF) neu

3.685,69

2.933,09

Gewinn (EUR/ ha LF) neu

3.442 − 91,31 = 3.350,69

2.882 − 187,910 = 2.694,09

3.598,65

3.442 − 178,35 = 3.263,65

2.755,92

2.882 − 365,08 = 2.526,92

Gewinn (EUR/ ha LF) alt

3.442

2.882

3.442

2.882

Veränderung HektarGewinn [%]

−2,7

−6,5

−5,2

−12,7

Auf der Kostenseite ergeben sich im Prinzip die gleichen Effekte wie oben beim Ackerbau betrachtet. Mit Blick auf die Erlösseite ist interessant, dass die geringe Preiselastizität gewissermaßen dafür sorgt, dass der Erlös stabil bleibt (rechter Teil der Erlöskurve in Abbildung 17). Das führt dazu, dass es unter den gemachten Annahmen in der Zeile der „Betrieblichen Erträge“ gar keine relevante Änderung gibt. Die Gewinnverluste halten sich schließlich in überschaubaren Grenzen und erreichen in keinem Beispielfall Dimensionen von Unverhält­ nismäßigkeit. b) Die Rolle der internationalen Wettbewerbsfähigkeit Im Abschnitt D.V.3.a)  wurde gesehen, dass sich die Kosten als Folge einer PSM-Abgabe erhöhen und damit die Belastung der Landwirtschaft steigt. Dies wurde bisher als absolute Gewinnschmälerung deutscher Betriebe diskutiert. Nun stellt sich zusätzlich die Frage, welche Bedeutung dies im internationalen Wett­

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

185

bewerb zwischen Agrarproduzenten hat, die entweder eine nationale PSM-Abgabe tragen müssen oder aber nicht. Verzerrungen im internationalen Wettbewerb können ebenfalls nationalen Abgabenlösungen ökonomische Grenzen einziehen, soweit eine Situation vermieden werden soll, in der zwar deutsche Betriebe starke Wettbewerbsnachteile erleiden, die Agrarprodukt-Nachfrage dafür aber durch abgabefreie ausländische Anbieter übernommen werden kann, so dass die Wertschöpfung im Inland sinkt, das ökologische Problem aber lediglich ins Ausland verlagert wird („Leakage“) und die Gesundheitsrisiken der Verbraucher im Wesentlichen unverändert bleiben. Leakage ist ein ernstzunehmendes Hindernis und eine schwerwiegende Herausforderung nationaler Abgabepolitik bei internationalen Märkten. Zwei Punkte aus dem hier vorgeschlagenen Abgaben-Modell sprechen konkret dafür, die Problematik zu vertiefen: (1) Ein Basisabgabesatz von 20 EUR führt zu ganz unterschiedlichen prozentualen Preiserhöhungen, im Median aber etwa zu einer Erhöhung um 40 %. Das ist höher als bei einigen europäischen Ländern mit einer PSM-Abgabe (z. B. Schweden mit einer durchschnittlichen Preiserhöhung von nur 8 %), für die andernorts festgestellt wurde, dass die internationale Wettbewerbsfähigkeit wohl kein Problem darstellt.68 (2) Tatsächlich ist für die deutschen Landwirte die starke Einbindung in den Weltmarkt zu berücksichtigen. Damit ist Deutschland stärker eingebunden als etwa Dänemark, das eine Abgabe in gleicher Größenordnung erhebt, das aber in nur geringerem Maße in Agrarweltmärkte integriert ist. Der Anteil Deutschlands an der Weltein-/ausfuhr betrug 5,7 % im Jahr 2012. Damit war Deutschland nach den USA (10,1 %) und den Niederlanden (6,1 %) der drittgrößte Exporteuer auf dem Weltagrarmarkt.69 24 % der deutschen Exporte sind für Drittländer bestimmt (insbes. Schweiz, Russland, USA), gut drei Viertel hingegen für das europäische Ausland.70 Ein wichtiger Posten des Exportes stellt der Posten „Getreide, -erzeugnisse, Backwaren“ dar: Hier gehen 68,5 % der Exporte ins EU-Ausland (EU 27), davon 13,5 % in die Niederlande, 9,9 % nach Frankreich und 9,4 % ins Vereinigte Königreich. Unter den Sonderkulturen ist die Hopfen-Produktion besonders exportabhängig: 70 % der deutschen Hopfen-Ernte wird exportiert. An der europäischen Hopfen-Produktion hat deutscher Hopfen einen Anteil von 70 %, an der Weltproduktion einen Anteil von rund einem Drittel. Wie in anderen Branchen auch gilt China als entscheidender gegenwärtiger und künftiger Wachstumsmarkt.71 Wir ha 68

Vgl. ECOTEC et al. (2001). Vgl. BMEL (2014a). 70 Vgl. BMEL (2014a). 71 Vgl. die Internetpräsenz des Verbands deutscher Hopfenpflanzer e. V. (www.deutscherhopfen.de, abgerufen am 12.05.2015). 69

186

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

ben daher einige für Hopfen zugelassene PSM in die Liste der 66 Berechnungsbeispiele aufgenommen (Ordoval, Fonganil Gold, Systhane 20 EW, FORTRESS 250, ­Envidor). Importeur ist Deutschland typischerweise in den Bereichen Obst und Gemüse, bei denen der Selbstversorgungsgrad bei weit unter 100 % liegt. Bei „Frischobst/ Südfrüchten“ stammen 61,2 % aus EU-Ländern, darunter 30,5 % aus Spanien und 18,2 % aus Italien. Aber erneut im Bereich „Getreide, -erzeugnisse, Backwaren“ importiert auch Deutschland: Dabei kommen 90,6 % aus EU-Ländern, darunter 18,9 % aus Frankreich und je 11,9 % aus Polen und Italien sowie 10,7 % aus den Niederlanden.72 Angesichts dieser besonderen Eingebundenheit in das internationale Markt­ geschehen und mit Blick auf die Preis- und Gewinnrelevanz des hier entworfenen PSM-Abgabemodells ist die Frage nach der internationalen Wettbewerbsfähigkeit tatsächlich ökonomisch relevant. Allerdings kann aus der bloßen Verflechtung oder der Höhe des Gewinnzugriffs noch keine abschließende Beurteilung einer möglichen Beeinträchtigung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit hergeleitet werden. Grund hierfür ist, dass es sich um notwendige, nicht aber um hin­reichende Bedingungen handelt und das Konzept der „internationalen Wettbewerbsfähigkeit“ äußerst komplex ist und empirisch kaum belastbar zu messen ist.73 Internationale Wettbewerbsfähigkeit lässt sich zunächst definieren als der Inbegriff aller Möglichkeiten eines Unternehmens, sich am Markt gegenüber Konkurrenten zu behaupten. Diese Behauptungsfähigkeit ist freilich ein sehr komplexes ökonomisches Konzept und wird durch zahlreiche marktliche und unternehmensindividuelle Parameter bestimmt: Dazu zählen die Wettbewerbsintensität auf dem Markt, die Heterogenität und die Substituierbarkeit der gehandelten Güter, die Preiselastizität von Angebot und Nachfrage, die Innovationsfähigkeit von Unternehmen, die Marktmacht auf (regionalen) Beschaffungsmärkten für Produktionsfaktoren (z. B. Arbeit, Kapital) und vieles andere mehr. Die Behauptungsfähigkeit wird aber natürlich auch durch regulatorische Kosteneinflüsse bestimmt, die nur einen Teil  der Wettbewerber, z. B. (bestimmte)  inländische Unternehmen, treffen und insoweit den Wettbewerb verzerren.74 Dies wäre der Fall bei einer natio 72

BMEL (2014a), S. 66. So wird beispielsweise intensiv diskutiert, inwieweit eine Einschränkung der interna­ tionalen Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen durch die (im Übrigen näher zu ana­ lysierenden und sehr differenzierten) strompreistreibenden Effekte der sog. EEG-Umlage durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) eintritt und diese Nachteile so quantifiziert werden können, dass eine gleichsam maßgeschneiderte Ermäßigungsregelung bei der EEGUmlage für Unternehmen, die im internationalen Wettbewerb stehen, Platz greifen kann. Das Ergebnis der Debatte ist auch hier, dass bereits das Kriterium „im internationalen Wettbewerb stehend“ kaum zuverlässig objektivierbar und von außen statistisch prüfbar ist, geschweige denn die tatsächlichen Nachteile, die dabei speziell durch die EEG-Umlage konkret entstehen – vgl. zum Ganzen Gawel/Klassert (2013), m. w. N. 74 Vgl. Gawel/Klassert (2013), S. 467. 73

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

187

nalen PSM-Abgabe, die andere Produzenten nicht oder in anderer Weise (Dänemark, Schweden) trifft. Es ist wichtig zu verstehen, dass bereits die Möglichkeit, einen selektiven administrierten Kostendruck, z. B. als Folge einer nationalen Umwelt-Gesetzgebung, auf Absatzmärkten im Preis weitgehend zu überwälzen, eine Beeinträchtigung der internationalen Wettbewerbsposition faktisch ausschließt. Auch müssen naturgemäß Kosteneinflüsse auf internationale Wettbewerber im Blick behalten werden, denn es muss sich ja gerade im Vergleich eine Verschlechterung der Netto-Position ergeben, die nicht aufgefangen werden kann (z. B. durch Marktanpassungen, Innovationen, Preiserhöhungen u. a. m.). Grundsätzlich gelten deshalb folgende tatbestandliche Voraussetzungen für einen internationalen Wettbewerbsnachteil:75 1. Es handelt sich zunächst um einen verzerrenden Eingriff in den Wettbewerb, d. h. es bestehen komparative Kostennachteile inländischer Unternehmen gegenüber z. B. abgabefreien Wettbewerbern. Dies gilt im vorliegenden Fall jedoch nicht generell, z. B. nicht ohne weiteres gegenüber Dänemark. 2. Diese komparativen Kostennachteile bedeuten zudem tatsächlich eine relevante Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit. Hier ist die Bedeutung dieses Nachteils im Kontext der übrigen Einflussfaktoren (z. B. auf Mitbewerber) sowie die Optionen der Behauptung durch Anpassungen zu prüfen. Das wirft wiederum die Frage auf, wie stark der Einfluss der PSM-Abgabe und wie stark dazu im Vergleich andere Determinanten sind. Ein Wettbewerb, der unmittelbar jede Kosten-/Preiserhöhung mit dem Marktaustritt bestraft, ist aufgrund der in D. V.1. bis D. V.3. ausgebreiteten Datenlage jedenfalls offensichtlich nicht anzunehmen. Für den Agrarbereich und die Rolle deutscher Produkte auf dem internationalen Markt ist besonders zu beachten, dass es sich realiter nicht durchweg um homogene (also im Urteil des Nachfragers gleichartige)  Güter handelt, die miteinander im Wettbewerb stehen. Vielmehr gibt es bestimmte Unterschiede, wodurch Alleinstellungsmerkmale in gewissem Ausmaß vor der Marktsanktion schützen können. Im Falle deutscher Agrarprodukte gilt die Produktqualität als ein solches Alleinstellungsmerkmal. Das bietet die Chance, sich von ähnlichen Produkten aus anderen Ländern abzuheben und damit auch höhere Preise verlangen zu können.76 Insoweit eine Zurückdrängung von PSM und damit von Rückständen gelingt, könnte die PSM-Abgabe auch als eine Maßnahme zur Qualitätssicherung mit berechtigten Mehrkosten aufgefasst werden. Im Ökolandbau wird dies beispielsweise entsprechend vermarktet und trifft auch eine entsprechend höhere Zahlungsbereitschaft an. Voraussetzung dessen ist allerdings ein insgesamt gut aufgestelltes Zusammenspiel der unterschiedlichen Produktionsfaktoren, unter denen PSM nur einen ge 75

Vgl. Gawel/Klassert (2013), S. 467. LEL/LfL (2014), S. 23.

76

188

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

ringen Kosten-Anteil ausmachen. Neben PSM spielen Faktoren wie das Humankapital der Arbeitskräfte, hochwertiges Saatgut und wirksame Düngemittel eine wichtige Rolle. Im internationalen Wettbewerb werden gleichsam diese Produktionsfaktorenbündel verglichen. Dazu gehören auch Produktionsfaktoren, die man nicht agrarwirtschaftlich herstellen kann, sondern die weitgehend gegeben sind; so etwa die Bedingungen des Bodens und des Klimas, die z. T. an bestimmte Regionen gebunden sind. Für Hopfen etwa ist die Region Hallertau (Bayern) für den Hopfen-Weltmarkt derart zentral, dass dort bestimmte natürliche Standortvorteile fest verankert sind. Die je regionalen Folgen des Klimawandels nehmen zudem Einfluss auf die internationale Agrararbeitsteilung, auf je regionale Ertragslagen und betriebswirtschaftliche Produktionskosten. Weiterhin spielen die Produk­ tionsfaktoren der Weiterverarbeitung als Standortfaktoren eine Rolle (die folgenden Stufen der Wertschöpfung). Das gilt besonders etwa für Hopfen. Korrespondierend zu einer qualitätsorientierten Positionierung auf dem Weltmarkt ist der Wettbewerbsnachteil vergleichsweise hoher Lohnkosten, also Kosten des Produktionsfaktors Arbeit. Dies hat jedenfalls als Kostentreiber einen viel größeren Einfluss als eine mögliche Anhebung der PSM-Kosten. Auch eine weitere Determinante der Wettbewerbsfähigkeit europäischer und zumal deutscher Agrarproduzenten ist in den Blick zu nehmen: Der Agrarmarktist von zahlreichen agrarpolitischen Regulierungsregimes überformt, gerade auf europäischer Ebene durch die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), sodass ohnehin vielerlei Markt­wirkungen abgefangen und überformt werden. Insgesamt lässt sich festhalten: Ein gewisser Impuls der Abgabe auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit deutscher Agrarproduzenten lässt sich angesichts der Marktintegration der deutschen Agrarproduktion und der Signifikanz der Abgabe beim Gewinnzugriff nicht leugnen. Inwieweit daraus und aus der von Marktteilnehmern zu erwartenden Anpassungsleistung eine ernstzunehmende Beeinträchtigung folgt, bleibt zweifelhaft. Insbesondere erscheint der Einfluss vieler anderer Determinanten, etwa der länderspezifischen Beschaffungskosten für andere regionale Produktionsfaktoren (Arbeit, Energie)  so dominant, dass eine PSM-Abgabe sicher kein entscheidendes „Ko-Kriterium“ darstellt. 4. Voraussichtliches Aufkommen aus der PSM-Abgabe Die Schätzung des voraussichtlichen Aufkommens T der PSM-Abgabe erfolgt anhand der grundlegenden Formel T = t  ∙ X0 1 − | ε | ∙ ∆p p

mit t  als Durchschnittsabgabesatz pro Tonne PSM (errechnet als Median des Zahllastaufschlags pro Tonne für die hier im Rahmen der Studie betrachteten BeispielPSM), X0 als Ausgangsmenge des PSM-Einsatzes vor Abgabeerhebung (Tonnen Inlandsabgabe PSM 2013 in Deutschland), ε als durchschnittlicher (kurzfristiger)

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

189

Preiselastizität und Δp/p als durchschnittlichem relativem Preisanstieg pro Tonne PSM durch die Abgabe (ermittelt abermals anhand der im Rahmen der Studie betrachteten Beispiel-PSM). Da durch die gezielte Auswahl der im Rahmen dieser Studie herangezogenen 66 Beispiel-PSM eine gewisse Überzeichnung der in der Praxis zu erwartenden durchschnittlichen Zahllasten gegeben sein dürfte [vgl. dazu Abschnitt D. V.1.a)], erfolgt hier eine Korrektur des Medians der Beispielwerte, um ein realistisches Bild des zu erwartenden Abgabeaufkommens zu erhalten. Zu diesem Zweck wird der aus den Beispielrechnungen gewonnene Median des durchschnittlichen Abgabesatzes pro Tonne mit einem Abschlag von einem Drittel versehen. Beim Median für die prozentuale Preissteigerung Δp/p unterbleibt hingegen diese Korrektur, da im Regelfalle für die PSM-Anwender bei der Beschaffung der PSM noch ein definitiver Aufschlag durch die Vorsteuer auf die PSM-Umsätze zu berücksichtigen wäre, der hier in den Nettorechnungen nicht explizit ausgewiesen ist. Es gilt daher: Parameter

Wert

Quelle

X0

99.287 [t]

BAVL (2014), S. 8: Inlandsabgabe an PSM (Zubereitungen) ohne inerte Gase

ε

– 0,325 [dimensionslos]

Eigene Schätzung aufgrund der Studienlage gem. Abschnitt D.IV.1.

t

Korrigierter Median über alle Ackerbau-/SonderkulturPSM: –– Für Basisabgabesatz 10 EUR: 9.300 [EUR/to] –– Für Basisabgabesatz 20 EUR: 18.000 [EUR/to] –– Für Basisabgabesatz 20 (Variante A): 11.300 [EUR/to] –– Für Basisabgabesatz 20 (Variante B): 12.000 [EUR/to]

Eigene Berechnungen

Korrigierter Median über die 5 am häufigsten genutzten PSM: –– Für Basisabgabesatz 20 EUR: 15.000 [EUR/to] Δp/p

Eigene Median über alle Ackerbau-/Sonderkultur-PSM: –– Für Basisabgabesatz 10 EUR: 14.000/115.000 = 12,2 % Berechnungen –– Für Basisabgabesatz 20 EUR: 27.000/115.000 = 23,5 % –– Für Basisabgabesatz 20 EUR (Variante A): 17.000/ 115.000 = 14,8 % –– Für Basisabgabesatz 20 (Variante B): 18.000/115.000 = 15,7 % Median über die 5 am häufigsten genutzten PSM: –– Für Basisabgabesatz 20 EUR: 22.500/40.750 = 55,2 %

190

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Man erhält dann über den Ansatz

T = t  ∙ 99.287 1 − | ε | ∙ ∆p p

– für einen Basisabgabesatz von 10 EUR:

T = 9.300 EUR ∙ 99.287 to (1 − 0,325 ∙ 0,122) = 886,8 Mio. EUR to

– für einen Basisabgabesatz von 20 EUR:

T = 18.000 EUR ∙ 99.287 to (1 − 0,325 ∙ 0,235) = 1.650,6 Mio. EUR to

– für einen Basisabgabesatz von 20 EUR (Variante A):

T = 11.300 EUR ∙ 99.287 to (1 − 0,325 ∙ 0,148) = 1.067,9 Mio. EUR to

– für einen Basisabgabesatz von 20 (Variante B):

T = 12.000 EUR ∙ 99.287 to (1 − 0,325 ∙ 0,157) = 1.1306,5 Mio. EUR. to

Das Aufkommen der PSM-Abgabe könnte sich demnach je nach Ausgestaltung und Mengenreaktion bei rund 1 Mrd. EUR pro Jahr bewegen. Dies entspricht 59 EUR/ha LNF. Legt man zur Plausibilisierung dieses Wertes die 16,7 Mio. ha landwirtschaftlicher Nutzfläche in Deutschland zugrunde,77 so ergibt sich unter Verwendung eines durchschnittlichen Aufwandbetrages von 190  EUR/ha (vgl. Tabelle 26 und 27) für 2013 eine geschätzte Ausgabensumme von rund 3,2 Mrd. EUR pro Jahr für Pflanzenschutz vor Einführung einer PSM-Abgabe.78 Im Lichte dieser Ausgabensumme erscheint die Aufkommensschätzung nicht unrealistisch. 5. Möglichkeiten einer empirischen Wirksamkeitskontrolle der PSM-Abgabe Ein empirisches Monitoring der Abgabenwirkungen nach Einführung der Abgabe erscheint erforderlich für ein erfolgreiches und effizientes Abgaben-­ Regime.79 Es stellt sich nämlich die Frage, inwieweit und mit welchen Indikatoren man die kurz-, mittel- und langfristige Wirksamkeit der Abgabe empirisch tatsächlich nachvollziehen und überprüfen kann. Mit Blick auf ein Monitoring für eine Abgabe in Deutschland und unter den Bedingungen des vorgeschlagenen Abgabenmodells lässt sich nun zunächst einmal fragen, welche konkreten Ziele sich mit einer solchen Kontrolle verfolgen lassen: 77 Siehe https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Wirtschaftsbereiche/LandForstwirtschaft Fischerei/FeldfruechteGruenland/AktuellFeldfruechte1.html (abgerufen am 12.05.2015). 78 Die gegenwärtig nur bis 2008 endgültig vorliegenden Daten aus der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung weisen hingegen netto nur 1,6 Mrd. EUR (brutto 1,9 Mrd. EUR) an Vorleistungen für PSM aus. Preis- und Mengensteigerungen bis 2013 können dabei natur­ gemäß noch nicht berücksichtigt sein. 79 Vgl. auch Zilberman/Millock (1997), S. 133.

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

191

– Ein Ziel wäre es zu ermitteln, ob die Abgabe den Gesamteinsatz von PSM bzw. PSM-Wirkstoffen beeinflusst. Das entspricht im Rahmen des Lenkungsmodells (vgl. Abschnitt D.II.) der Frage, wie stark die Menge x zurückgeht.80 Methodisch korrekt wäre hier freilich ein Mit-ohne-Vergleich und nicht ein schlichter Vorher-nachher-Vergleich. Denn es könnte auch einen Lenkungserfolg der Abgabe darstellen, wenn der PSM-Verbrauch (oder dessen Risikolast) weniger stark ansteigt als ohne diese Abgabe, z. B. wenn die landwirtschaftliche Produktion insgesamt deutlich ausgedehnt würde. – Ein weiteres Ziel bestünde weiterhin darin zu ermitteln, ob die Lenkungsanreize der Abgabe dazu führen, dass die gewünschte Binnensubstitution zwischen den unterschiedlichen PSM mit den jeweiligen Wirkstoffen erreicht wird, also die aggregierte Risikolast abnimmt.81 – Als drittes Ziel gälte es zu prüfen, inwieweit die PSM-Abgabe auch tatsächlich zu einer verringerten Konzentration von PSM-Rückständen in der Umwelt und für den Verbraucher beitragen kann. Bei der Wahl geeigneter Indikatoren muss zunächst noch einmal der Unterschied zwischen PSM und Wirkstoffen verdeutlicht werden: Der Großteil der Daten, welche in Deutschland in Bezug zu PSM erhoben werden, sind für Wirkstoffe, aber nicht für einzelne PSM-Formulierungen verfügbar. Dennoch kann davon ausgegangen werden, dass Statistiken zu den PSM-Wirkstoffen als Anzeiger für den Einsatz von PSM herangezogen werden können, da viele PSM nur einen Wirkstoff enthalten, PSM mit den gleichen Wirkstoffen in ähnlichen Aufwandmengen eingesetzt werden und die substituierende Lenkung des Abgabemodells an Wirkstoffcharakteristika gebunden ist (Bsp. ADI, AOEL, Substitutionskandidaten). Für mögliche Indikatoren kommen drei qualitativ unterschiedliche Ebenen in Betracht. a) Ebene ökonomischer Absatzzahlen: Wie stark verändert sich bzw. sinkt der Absatz/Verkauf von PSM insgesamt bzw. von bestimmten PSM? b) Ebene physischer Emission: Wie stark verändert sich bzw. sinkt der physische Einsatz/die physische Anwendung von PSM insgesamt bzw. von bestimmten PSM? c) Ebene physischer Immission: Wie stark verändern sich bzw. sinken die Einträge in den unterschiedlichen Umweltkompartimenten und die Rückstände in agrarwirtschaftlichen Produkten? Vor diesem Hintergrund lässt sich betrachten, an welchen Stellen für die jeweilige Ebene an bereits bestehende Monitoring-Systeme und landwirtschaftliche Statistiken in Deutschland angeknüpft werden kann. 80

Vgl. auch die Prognose für die Gesamtsubstitution in Abschnitt D. V.2.a). Vgl. auch die Überlegungen zur Binnensubstitution in Abschnitt D. V.2.a).

81

192

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

Ad a) Ebene ökonomischer Absatzzahlen In Deutschland werden die Absatzmengen für alle PSM-Wirkstoffe insgesamt und einzelne Wirkstoffgruppen jährlich vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) herausgegeben. Darüber hinaus werden vom BVL einzelne Wirkstoffe nach Höhe der Absatzmenge gruppiert und aufgelistet. Im Vergleich zu Dänemark werden aber aktuell keine konkreten Einsatzdaten pro Wirkstoff standardmäßig offengelegt. Einzelwirkstoffabsätze können anhand der vom BVL jährlich herausgegebenen Mengenklassen je zugelassenem Wirkstoff berechnet werden. Ad b) Ebene physischer Emission Seit 2000 werden über das Julius-Kühn-Institut (JKI) regelmäßig statistische Erhebungen zur Anwendung chemischer PSM in den wichtigsten landwirtschaftlichen und gärtnerischen Kulturen Deutschlands durchgeführt.82 Seit 2011 werden die NEPTUN-Erhebungen als PAPA-Erhebungen basierend auf der Verordnung (EG) Nr.  1185/2009 weitergeführt (siehe Kapitel A.II.). Die PAPA-Erhebungen werden ebenfalls durch das JKI betreut. Bei den Erhebungen werden für eine Auswahl an repräsentativen Vergleichsbetrieben in ganz Deutschland die eingesetzten PSM und Wirkstoffmengen für die wichtigsten Kulturen in Deutschland erfasst. Erste Hochrechnungen tatsächlich eingesetzter PSM-Wirkstoffmengen werden für das 2. Quartal 2015 angekündigt. Die Daten zu den eingesetzten Wirkstoffmengen könnten demzufolge auch als Indikator für den tatsächlichen Einsatz in der Landwirtschaft verwendet werden. Alternativ zu den eingesetzten Wirkstoffmengen könnten bereits verfügbare Daten zu den Behandlungsindizes (BI) für die untersuchten Kulturen herangezogen werden. Der BI entspricht einer abgewandelten Form des dänischen TFI und spiegelt die eingesetzte Anzahl an PSM im Bezug zu den Aufwandmengen und der Anwendungsfläche wieder. Ziel des BI ist es, die Intensität eines PSM-Einsatzes pro Kultur und Jahr zu verdeutlichen. Damit könnte der BI als Trendanzeiger für allgemeine Entwicklungen im PSM-Einsatz berücksichtigt werden. Ad c) Ebene physischer Immission Hier geht es um Indikatoren für die Messung von Rückständen für den Verbraucher und in der Umwelt. Zur Prüfung der Belastung des Verbrauchers können Rückstände in agrarwirtschaftlichen Produkten als Indikatoren fungieren. Hier eignet sich das Warenkorb-Monitoring des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL).83 Dabei handelt es sich um ein „System wiederholter repräsentativer Messungen und Bewertungen von Gehalten an gesundheitlich nicht erwünschten Stoffen […]“84, zu denen unter anderem auch Rückstände 82

Vgl. Julius-Kühn-Institut (http://papa.jki.bund.de/, abgerufen am 18.05.2015). Vgl. BVL (2015b). 84 BVL (2015b), S. 1. 83

V. Die ökonomische Wirkungsanalyse

193

von PSM-Wirkstoffen zählen. Dabei ist es explizit das Ziel des Warenkorb-Monitorings, nicht nur statische Gefährdungspotenziale zu erkennen,85 sondern gerade auch zeitliche Trends zu identifizieren.86 Gerade diese dynamische Perspektive ist für die empirische Wirkungs-Kontrolle einer solchen Demeritorisierungsabgabe (vgl. Abschnitt A.IV.) von besonderem Interesse. Für die Umwelt gibt es Indikatoren entsprechend der unterschiedlichen Umweltkompartimente (siehe Kapitel A.VII.1.). Dabei kann (wiederum) auf die Indikatoren zurückgegriffen werden, die als Informationsgrundlage für die ordnungsrechtlichen Zulassungen fungieren.87 Zum Beispiel werden Belastungen des Grundwassers durch PSM-Wirkstoffe seit 1989 erfasst. Dabei leiten die Bundesländer einmal jährlich ihre Messergebnisse an das Umweltbundesamt weiter. Auf dieser Datenbasis verfasst die Landesarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) zusammen mit dem Umweltbundesamt in unregelmäßigen Abständen einen Bericht über die Grundwasserbelastung mit PSM-Wirkstoffen. Die PSM-Belastung von Oberflächengewässern wird im Rahmen der Messungen zur EG-Wasserrahmenrichtlinie (EG-WRRL) erfasst. Die Messungen dienen dem Abgleich mit dem Ziel der EG-WRRL eines „guten ökologischen und chemischen Zustands“ der Oberflächengewässer. Dazu gehört die Messung der Konzentration von 33 Stoffen, zu denen auch bestimmte PSM gehören. Nach dem erheblichen Verlust an Bienenvölkern im Winter 2002/2003 wurde im Jahr 2004 das Deutsche Bienenmonitoring (DeBiMo) eingeführt. Im Rahmen dessen wird auch das Bienenbrot auf PSM-Rückstände untersucht.88 Insgesamt scheint ein Zusammenspiel der unterschiedlichen Indikatoren empfehlenswert zu sein. Zwar geben die ersten beiden Ebenen genauere Werte mit Blick auf das Lenkungsmodell an (vgl. Abschnitt D.II.). Andererseits ist jedoch immer die Ungenauigkeit durch den Informationsträger Mensch zu berücksichtigen. Insoweit haben die Untersuchungen der Immissionsmedien den Vorteil einer höheren Objektivität.89 Abschließend soll kurz – wiederum als Referenz – das Monitoring-System in Dänemark vorgestellt werden. Neben der eigentlichen Berechnung von Wirkstoffbelastungen für die Abgabensätze, werden in Dänemark weitere Indikatoren, wie der „Treatment Frequency Index“ (TFI) und der neue Pestizid-Belastungsindex (PLI) herangezogen. Diese Indikatoren, bezogen auf das Referenzjahr 2007, dienen zur Kontrolle für die Wirksamkeit der PSM-Steuer und als Trendanzeiger für das Erreichen politischer Ziele. Hierbei fließen nicht nur die Belastung 85 Die Überprüfung der Einhaltung zulässiger Schadstoffhöchstgrenzen (etwa gem. Verordnung (EG) Nr. 396/2005) ist hingegen statisch angelegt. 86 BVL (2015b), S. 13. 87 Vgl. BMELV (2012b). 88 Vgl. BMELV (2012b). 89 Ein ganz anderes Problem ist in diesem Zusammenhang zudem die PSM-Kriminalität. Illegale PSM-Einfuhren und -Nutzungen lassen sich kaum durch Fragebögen erfassen.

194

D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell

und Agrarfläche ein, sondern auch die nationalen Absatzzahlen für die einzelnen Wirkstoffe. Von der dänischen Umweltbehörde werden zu diesem Zweck Absatzzahlen und dokumentierte Aufwandmengen von Landwirten und Privatpersonen erfasst. Im Vergleich zu Deutschland ist zu sagen, dass sich auf der einen Seite die Indikatoren zum Teil ähneln (Behandlungsindex und TFI), aber auf der anderen Seite unterschiedliche Datenlagen vorzufinden sind (Einzelwirkstoffabsätze).

VI. Fazit der Wirkungsanalyse und Empfehlung für einen Abgabesatz Da Ausmaß und Struktur der PSM-Nutzung stark von der Komplexität der Einflussfaktoren und raumzeitlichen Sonderbedingungen geprägt sind, ist eine quantifizierte Wirkungsprognose in genereller Form kaum möglich. Die Effekte zerfallen zwangsläufig nach Anbaukulturen und PSM-Produkten sowie der jeweiligen Verfügbarkeit von Substituten. Um gleichwohl eine gewisse Bandbreite abzubilden, wurden im Rahmen der Wirkungsanalyse neben „durchschnittlichen“ Fällen des Ackerbaus auch solche mit besonderer Vulnerabilität betrachtet (Sonderkulturen). Dabei erhalten wir folgende Ergebnisse: Ein Basis-Abgabesatz („Hektar-Basispreis“) von 20 EUR führt im Median zu einer Preissteigerung pro PSM von etwas über 40 % je Hektar und Jahr; für häufig genutzte PSM sogar über 50 %. Diese Steigerung lässt bei „normaler“ PSM-Nachfrage (Ackerbau) einen durchschnittlichen kurzfristigen Rückgang der PSM-Nutzung um 20 % erwarten, bei einer eher starren PSM-Nachfrage (Sonderkulturen) um nur 5 %. Langfristig könnte sich ein Rückgang um etwa 35 % ergeben. Für die Landwirtschaft erscheint eine PSM-Abgabe in dieser Höhe auch tragbar zu sein. Dies ergibt sich aus der Abschätzung der Kostensteigerungs-, Ertragsausfall- und finalen Gewinnwirkung pro landwirtschaftlichem Betrieb. Hektarbezogene Gewinnzugriffe bleiben im Rahmen der hier vorgenommenen Abschätzung durchgängig unter oder bei 20 %  – im Falle juristischer Personen mit abweichendem Gewinnbegriff auch in Einzelfällen bis zu 45 % (Tabellen 35 und 36). Bemerkenswerterweise erscheinen Sonderkulturen mit starrer PSM-Nachfrage und höheren resultierenden Zahllasten (für weitgehend unveränderten PSM-Einsatz) insgesamt aber resilienter gegenüber dem Abgabe­ zugriff, weil aufgrund der geringen Mengenreaktion kaum Ertragseinbußen eintreten und von einem weit höheren Hektar-Gewinnsockel aus gewirtschaftet wird. Die dann zu schulternde Zahllast der Abgabe führt nur zu geringfügigen HektarGewinn-Minderungen (Tabelle 36). Wir schlagen vor diesem Hintergrund 20 EUR als Basis-Abgabesatz („HektarBasispreis“) für einen Einstieg in die PSM-Belastung unter Verwendung des in Kapitel C. entwickelten Tarifmodells vor. Es könnte dann je nach Ausgestaltung und Mengenreaktion mit einem jährlichen Aufkommen aus der Abgabe in einer Größenordnung von etwa 1 Mrd. Euro gerechnet. Hinzu treten gewisse Mehreinnahmen bei der Umsatzsteuer auf die neue Abgabe.

VI. Fazit der Wirkungsanalyse und Empfehlung für einen Abgabesatz

195

Die aus der Zahl- und der zusätzlichen Lenkungslast resultierende Belastung für PSM-Anwender ist bei 20 EUR einerseits hoch genug, dass sie merklich ist und sich eine sichtbare Lenkungswirkung potenziell entfalten kann.90 Auf der anderen Seite ist sie verhältnismäßig, im internationalen Wettbewerb tragbar und von einer „Erdrosselung“ denkbar weit entfernt. Dies gilt gerade auch für Sonderkulturen. Diese Lösung erscheint als ein sinnvoller Einstieg, um mit dieser Abgabe auch in Deutschland Erfahrungen machen zu können. Sie verkörpert allerdings bereits einen Kompromiss-Charakter zum Ausgleich der unvermeidlichen Zielkonflikte, denn zur Induktion noch kraftvollerer Lenkungsanreize wären deutlich höhere Belastungen vorzusehen, die allerdings den anzustoßenden Strukturwandel zu abrupt organisieren würden und bei den Aspekten der Verhältnismäßigkeit und der Leakage-Problematik (Produktionsverlagerung ins Ausland ohne globale Umwelt- und Gesundheits-Dividende der Abgabenerhebung) offene Flanken setzen würden. Für die Wirksamkeit einer Lenkungsabgabe kommt es grundsätzlich darauf an, dass die Abgabe strukturell auch für Fälle gilt, in denen die Gewinnsituation empfindlich getroffen wird oder in denen es kurzfristig bei hohen Zahllasten ohne Substitutionsreaktion bleibt (z. B. bei bestimmten Sonderkulturen oder spezifischen PSM-Abhängigkeiten). Hier ein System von Ausnahmen von der Ab­gabepflicht zu etablieren, wäre für den erwünschten, langfristigen ökologischen Erfolg im Sinne eines Strukturwandels kontraproduktiv. Dies ist auch deshalb kaum praktisch möglich, weil zahlreiche Produkte des Pflanzenschutzes für unterschiedliche Verwendungen in Betracht kommen und verwendungsbezogene Sonderregelungen vielfältigen Umgehungen Tür und Tor öffnen würden. Ausnahmen würden im Übrigen zu politischen Aushandlungsprozessen darüber einladen, wer mit einer Abgabe wie hoch belastet wird. Stattdessen sollte die Rücksichtnahme auf besondere ökonomische Bedingungen über mögliche Einkommenskompensationen als Form der Aufkommensverwendung organisiert werden (dazu näher in Abschnitt F.).

90

Dies entspricht auch den Stimmen aus der Literatur, dass wegen der relativ geringen Preiselastizität der PSM-Nachfrage eine Abgabe recht hoch sein müsste, um einen Substitutionseffekt zu bewirken (vgl. etwa Pearce/Kondourin 2003, S.  2; Falconer/Hodge 2000, S. 175, 180).

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen Eine PSM-Abgabe muss sich mit den verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben vereinbaren lassen. Da das Grundgesetz und das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) unterschiedliche Anforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben stellen, sollen in einem ersten Schritt die Charakteristika der verschiedenen Abgabentypen vorgestellt und Ausgestaltungsvarianten sowie Konsequenzen für die PSM-Abgabe aufgezeigt werden. Als zweiter Schritt wird die Vereinbarkeit mit den Grundrechten, insbesondere mit dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 GG) und den Berufs- und Eigentumsfreiheiten (Art. 12, 14 GG), sowie den sonstigen verfassungsrechtlichen Anforderungen erörtert. Bei beiden Aspekten kommt der Rechtsprechung des BVerfG besondere Bedeutung zu, da das Grundgesetz sehr abstrakt und somit auslegungsbedürftig ist. Die Rechtsprechung wird dabei soweit wie möglich durch Originalzitate dargestellt.1 Nachfolgend blickt das Kapitel auf das Europarecht, um die dadurch vorgegebenen Grenzen einer PSM-Besteuerung aufzuzeigen, aber auch, um rechtfertigende Gründe für eine PSM-Abgabe vorzustellen. Abschließend werden die rechtlichen Schlussfolgerungen zusammengefasst.

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten Das staatliche Finanzierungssystem kennt Steuern, Beiträge, Gebühren und sonstige nichtsteuerliche Abgaben.2 Das deutsche Verfassungsrecht hat dabei keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen.3 Im Grundgesetz selber sind nur Steuern explizit erwähnt und hinsichtlich ihrer Erhebung und Verteilung geregelt (Art. 104a ff. GG). Die rechtliche Anerkennung von Beiträgen und Gebühren als sachbezogene Vorzugslasten findet sich erst in den Landesverfassungen sowie in der Rechtsprechung des BVerfG4. Nur höchstrichterlich anerkannt sind die sonstigen nichtsteuerlichen Abgaben, wie die Finanzierungssonder­abgaben oder die Vorteilsabschöpfungsabgabe.5 1

Ab 1998 sind alle Urteile auf www.bverfg.de online verfügbar und über die Aktenzeichen zu finden. Gleichwohl wurden im Gutachten soweit vorhanden juristische Fundstellen zitiert. 2 Vgl. den Überblick bei BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (343 f.). 3 BVerfG 2 BvL 12/88 u. a. vom 31.05.1990, BVerfGE 82, 159 (181); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (342). 4 BVerfG 2 BvL 5/76 vom 06.02.1979, BVerfGE 50, 217 (225 f.). 5 BVerfG 2 BvF 3/77 vom 10.12.1980, BVerfGE 55, 274 (298 ff., insb. 304 ff.); 2 BvL 19/83 u. a. vom 06.11.1984, BVerfGE 67, 256 (274 ff.); 2 BvR 633/86 vom 11.10.1994, BVerfGE 91, 186 (201 ff.); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (345 ff.).

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

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Entscheidend für die verfassungsrechtliche Einstufung ist dabei nicht die vom Gesetzgeber gewählte Bezeichnung und haushaltsmäßige Behandlung als Steuer, Gebühr, Beitrag, Sonderabgabe etc., sondern allein die Subsumtion ihres materiellen Gehalts unter die jeweiligen verfassungsrechtlichen oder höchstrichterlichen Anforderungen.6 Kurz und knapp fasst das BVerfG dies wie folgt zusammen: „Bei der Frage nach der Rechtsnatur der Feuerwehrabgabe kann weder die formale Klassifizierung oder Benennung noch die konkrete haushaltsmäßige Behandlung der Abgabe durch den Gesetzgeber entscheidend sein; maßgeblich ist vielmehr ihr materieller Gehalt (vgl. BVerfGE 55, 274 [305]; 67, 256 [276]).“7

Im Folgenden werden die Charakteristika und spezifischen Voraussetzungen der in Betracht kommenden Abgabentypen vorgestellt. 1. Steuern Steuern kennzeichnet, dass sie gemäß Art. 106 GG für die allgemeine Finan­ zierung des Staates, Landes oder der Kommune bei in der Regel allen Bürgern und Unternehmen erhoben werden und keinen Bezug zu einer besonderen hoheitlichen Leistung haben.8 Sie sind voraussetzungslos auferlegt und müssen gemäß Art.  110 GG in den Haushalt der jeweiligen Gebietskörperschaft fließen.9 Auch wenn das Grundgesetz sich nicht zu Lenkungszwecken äußert, hat das BVerfG in stetiger Rechtsprechung anerkannt, dass Steuern neben der Einnahmefunktion auch Lenkungszwecken dienen dürfen, ohne dass für die Lenkung eine zusätzliche Sachgesetzgebungskompetenz erforderlich wäre.10 Dies ist konsequent, da jede Steuer Lenkungseffekte verursacht und eine Unterscheidung von Finanzierungs- und Lenkungszweck kaum exakt möglich ist.11 Legitime wirtschafts-, sozial- oder umweltpolitische Lenkungszwecke können nach dem BVerfG durchaus Hauptzweck einer Steuer sein, solange der Fiskalzweck existent

6

Stetige Rspr. BVerfG 2 BvL 31/56 u. a. vom 04.02.1958, BVerfGE 7, 244 (251 f.); 2 BvF 3/77 vom 10.12.1980, BVerfGE 55, 274 (304 f.); 2 BvL 19/83 u. a. vom 06.11.1984, BVerfGE 67, 256 (275 f.); 1 BvL 18/93 u. a. vom 24.01.1995, BVerfGE 92, 91 (114); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (345). 7 BVerfG 1 BvL 18/93 u. a. vom 24.01.1995, BVerfGE 92, 91 (114); 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 75. 8 BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (346); 2 BvL 19/83 u. a. vom 06.11.1984, BVerfGE 67, 256 (282) m. w. N. Vgl. § 3 Abs. 1 AO. 9 BVerfG 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 75. 10 BVerfG 1 BvR 78/56 vom 22.05.1963, BVerfGE 16,  147 (161); 1 BvR 51/69 u. a. vom 17.07.1974, BVerfGE 38, 61 (79 f.); 2 BvF 3/77 vom 10.12.1980, BVerfGE 55, 274 (299); 2 BvL 37/91 vom 22.06.1995, BVerfGE 93, 121 (147); 2 BvR 1991/95 u. a. vom 07.05.1998, BVerfGE 98, 106 (117 f.); 2 BvL 10/95 vom 11.11.1998, BVerfGE 99, 280 (296); 2 BvL 17/99 vom 06.03.2002, BVerfGE 105, 73 (112); 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.04.2004, BVerfGE 110, 274 (292); 1 BvL 10/02 vom 07.11.2006, BVerfGE 117, 1 (31). 11 Siehe Kapitel A.IV. Ausführlich Gawel (2001).

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

bleibt.12 Das BVerfG machte in seinem Urteil zur Ökosteuer auf Strom und Mineralöl deutlich, dass hierbei keine hundertprozentige Erreichung des Lenkungsziels nötig ist und der Gesetzgeber auch bestehende, ökologisch bedenkliche Verhaltensweisen lenkend besteuern darf: „Der Gesetzgeber darf seine Steuergesetzgebungskompetenz grundsätzlich auch ausüben, um Lenkungswirkungen zu erzielen. Er darf nicht nur durch Ge- und Verbote, sondern ebenso durch mittelbare Verhaltenssteuerung auf Wirtschaft und Gesellschaft gestaltend Einfluss nehmen. Der Gesetzgeber verpflichtet dann den Bürger nicht rechtsverbindlich zu einem bestimmten Verhalten, gibt ihm aber durch Sonderbelastung eines unerwünschten oder durch steuerliche Verschonung eines erwünschten Verhaltens ein finanzwirtschaftliches Motiv, sich für ein bestimmtes Tun oder Unterlassen zu entscheiden (vgl. BVerfGE 98, 106 m. w. N.). Dabei nimmt die steuerliche Lenkung in Kauf, dass das Lenkungsziel nicht verlässlich erreicht wird, ist also ein Instrument zur Annäherung an ein Ziel (BVerfGE 98, 106 ). Verfolgt ein Steuergesetz zulässigerweise auch Lenkungsziele, so muss der Lenkungszweck von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen (vgl. BVerfGE 105, 73 ) und ebenfalls gleichheitsgerecht ausgestaltet sein (vgl. BVerfGE 93, 121 ; 99, 280 ; stRspr). Dabei müssen Standortvorteile, die auf einem ökologisch bedenklichen Umgang mit Gütern der Allgemeinheit beruhen, nicht etwa auf Dauer erhalten bleiben. Schafft der Gesetzgeber durch die gezielte Höherbelastung steuerlicher Verbrauchstatbestände einen Anreiz dafür, ein ökologisch unerwünschtes Verhalten einzuschränken, ist er durch Art.  3 Abs.  1 GG nicht gehindert, besonders problematischen Wettbewerbssituationen durch Subventionen an die davon betroffenen Unternehmen Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 93, 319 ).“13

Steuerrechtliche Lenkungsziele treten dabei nach Ansicht der BVerfG grundsätzlich auch nicht in eine unzulässige Konkurrenz zum Ordnungsrecht, es sei denn, ihnen kommt aufgrund erdrosselnder Zahllasten ein Verbotscharakter zu: „Eine […] Lenkungsabgabe bleibt als Handlungsmittel in den Rechtsfolgen und in der Ertragswirkung eine Steuer; der Gesetzgeber regelt lediglich das Steuerpflichtverhältnis rechtsverbindlich, während die steuergesetzlich empfohlene Ausweichreaktion von dem Willen des Steuerpflichtigen abhängt. Nur wenn die steuerliche Lenkung nach Gewicht und Auswirkung einer verbindlichen Verhaltensregel nahekommt, die Finanzfunktion der Steuer also durch eine Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter verdrängt wird, bietet die Besteuerungskompetenz keine ausreichende Rechtsgrundlage (vgl. BVerfGE 38, 61 [81]). Gleiches gilt, wenn das Aufkommen nicht zur Finanzierung von Gemeinlasten verwendet werden soll (vgl. BVerfGE 29, 402 [408 f.]; 38, 61 [81]). Derartige Regelungen wären nicht steuerlicher Art und könnten nicht auf eine Steuerkompetenz gestützt werden.“14 12 BVerfG 1 PBvV 2/52 vom 16.06.1954, BVerfGE 3,  407 (409); 2 BvL 31/56 u. a. vom 04.02.1958, BVerfGE 7, 244 (251); 1 BvR 78/56 vom 22.05.1963, BVerfGE 16, 147 (162); 1 BvR 51/69 u. a. vom 17.07.1974, BVerfGE 38, 61 (80); 2 BvR 1991/95 u. a. vom 07.05.1998, BVerfGE 98, 106 (118). 13 BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (293). Ähnlich 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (349 f.). 14 BVerfG 2 BvR 1991/95 u. a. vom 07.05.1998, BVerfGE 98, 106 (118).

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

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Bei der Ausgestaltung von lenkenden Steuertatbeständen darf der Gesetzgeber nach der stetigen Rechtsprechung des BVerfG verallgemeinern und Typisierungen oder Pauschalisierungen vornehmen, da eine Würdigung aller Besonderheiten jedes Einzelfalls bei der Vielzahl der Steuerschuldner praktisch kaum möglich und rechtlich weder sinnvoll noch geboten ist.15 Verallgemeinerungen dürfen aber nicht unsachlich sein oder gar einen atypischen Fall zu Grunde legen, wie das BVerfG ebenfalls betont: „Dabei ist zu berücksichtigen, dass Steuergesetze in der Regel Massenvorgänge des Wirtschaftslebens betreffen. Sie müssen, um praktikabel zu sein, Sachverhalte, an die sie dieselben steuerrechtlichen Folgen knüpfen, typisieren und dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen. Die wirtschaftlich ungleiche Wirkung auf die Steuerzahler darf allerdings ein gewisses Maß nicht übersteigen. Vielmehr müssen die steuerlichen Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit der Typisierung notwendig verbundenen Ungleichheit der steuerlichen Belastung stehen (vgl. BVerfGE 110, 274 [292]; 117, 1 [31]; 120, 1 [30]). Außerdem darf eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren (vgl. BVerfGE 27, 142 [150]; 112, 268 [280 f.]; 117, 1 [31]). Art. 3 Abs. 1 GG ist dann verletzt, wenn für die gleiche Behandlung verschiedener Sachverhalte – bezogen auf den in Rede stehenden Sachverhalt und seine Eigenart – ein vernünftiger, einleuchtender Grund fehlt (vgl. BVerfGE 90, 226 [239]).“16

Um unverhältnismäßige Vollzugskosten zu vermeiden, ist es weiterhin bei Steuern (und auch nichtsteuerlichen Abgaben) oftmals sinnvoll, nicht die eigentlichen Adressaten (Abgabendestinatare wie z. B. Arbeitnehmer, Endverbraucher) als Schuldner auszuwählen, sondern die Steuer auf einer vorgelagerten Ebene zu erheben (z. B. Arbeitgeber, Händler) und die Steuerlast von dieser überwälzen zu lassen (z. B. bei der Lohnsteuer, Umsatzsteuer). Dies hat den Vorteil, dass durch die reduzierte Anzahl von Steuerschuldnern sowie das geringere Steuervermeidungsinteresse der Schuldner auch die praktischen Vollzugs- und Kontrollschwierigkeiten geringer sind. Das BVerfG hat diese vollzugspraktischen Überlegungen sowohl bei Steuern als auch bei nichtsteuerlichen Abgaben anerkannt und dem Gesetzgeber das Recht eingeräumt, die Zugriffsebene auch nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten zu bestimmen:17 „Die finanzverfassungsrechtliche Beurteilung geht von der grundsätzlichen Vermutung einer gewissen Marktdurchlässigkeit aus, die es – in Verbindung mit dem Gesichtspunkt der Vermeidung unverhältnismäßiger Vollzugskosten  – erlaubt, bei finanzierungsverantwortlichen Gruppen, die in Teilgruppen auf unterschiedlichen Produktions- und Vermark 15 BVerfG 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 89; 2 BvL 10/95 vom 11.11.1998, BVerfGE 99, 280 (290). 16 BVerfG 1 BvL 8/05 vom 4.02.2009, BVerfGE 123, 1 (19). Ähnlich BVerfG 1 BvR 2384/08 vom 3.9.2009, www.bverfg.de Tz. 31; 1 BvR 1748/99 u.a vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (292). 17 Zu Steuern: BVerfG 1 BvR 1748/99 u.a vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (295). Zu nichtsteuerlichen Abgaben BVerfG 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz. 136 m. w. N.; in Tz. 139 auch Gebot der Vermeidung unnötiger Vollzugskosten.

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

tungsstufen gegliedert sind, mit der formellen Belastung nur auf einzelnen dieser Stufen zuzugreifen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 – 2 BvR 1561/12 u. a. –, EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 136).“18

Wird eine Steuer oder Abgabe auf einer vorgelagerten Ebene erhoben, ist keine rechtliche Gewähr erforderlich, dass die Abgabenschuldner die Zahllast tatsächlich immer auf die eigentlichen Adressaten (Abgabendestinatare)  überwälzen können.19 Vielmehr genügt es nach dem BVerfG, wenn die betriebswirtschaftliche Einkalkulierung der Steuer-/Abgabenlast weder rechtlich noch nach den allgemeinen Marktregeln ausgeschlossen ist (kalkulatorische Überwälzung) und sich mit dem besteuerten Gut bei entsprechender Marktlage und kaufmännischem Geschick auch weiterhin ein Gewinn erwirtschaften lässt: „Insoweit genügt die Möglichkeit einer kalkulatorischen Überwälzung in dem Sinne, dass der Steuerpflichtige den von ihm gezahlten Betrag in die Kalkulation seiner Selbstkosten einsetzen und hiernach die zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftlichkeit seines Unternehmens geeigneten Maßnahmen – Preiserhöhung, Umsatzsteigerung oder Senkung der sonstigen Kosten – treffen kann (vgl. BVerfGE 31, 8 [20]). Die rechtliche Gewähr, dass er den von ihm entrichteten Betrag immer von demjenigen erhält, der nach der Konzeption des Gesetzgebers letztlich die Steuer tragen soll, muss dem Steuerschuldner nicht geboten werden (vgl. BVerfGE 14, 76 [96]; 27, 375 [384]; 31, 8 [20]). Es reicht aus, wenn die Steuer auf eine Überwälzung der Steuerlast vom Steuerschuldner auf den Steuerträger angelegt ist, auch wenn die Überwälzung nicht in jedem Einzelfall gelingt.“20 „In rechtlicher Hinsicht wird die betriebswirtschaftliche Planung und Kalkulation des Unternehmers innerhalb der von den genannten Normen eröffneten Spielräume nicht beeinflusst. Insbesondere setzt die gewerberechtliche Regelung in der Spielverordnung der Er­höhung des Umsatzes je Apparat oder auch der Senkung der Betriebskosten keine rechtlichen Grenzen; beides ist allein vom kaufmännischen Geschick und der Marktlage abhängig (vgl. BVerfGE 14, 76 [98]). Anhaltspunkte dafür, dass vor diesem rechtlichen Hintergrund eine Abwälzung faktisch unmöglich wäre, sind nicht ersichtlich und vom Finanzgericht in seinem Vorlagebeschluss ausdrücklich verneint worden, ohne dass an der Richtigkeit dieser Feststellung Zweifel bestünden. Vielmehr blieb den Unternehmern auch unter der Geltung von § 4 Abs. 1 SpStG die Möglichkeit, etwa durch die Auswahl geeigneter Standorte sowie durch eine entsprechende Gestaltung und Ausstattung der Spielhallen auf eine Umsatzsteigerung hinzuwirken und die Selbstkosten auf das unbedingt erforderliche Maß zu beschränken, um nicht nur die Steuer, sondern auch noch einen Gewinn erwirtschaften zu können (vgl. BFH, BFH/NV 2006, S. 1354 [1357]).“21

Für eine PSM-Abgabe folgt hieraus, dass die betreffende Steuer oder Abgabe nicht bei den 300.000 Landwirten und sonstigen Anwendern eingefordert werden 18

BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 130. Bei Verbrauchsteuern ist dies sogar ein Charaktermerkmal (BVerfG 2 BvR 1991/95 u. a. vom 07.05.1998, BVerfGE 98, 106 (124); 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (295)). 20 BVerfG 1 BvR 1748/99 u.a vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (295). 21 BVerfG 1 BvL 8/05 vom 4.02.2009, BVerfGE 123, 1 (36 f.). 19

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

201

muss, sondern sie wie z. B. die Umsatz- oder Tabaksteuer bei den verkaufenden Händlern (2014 waren 12.290 Verkaufsstellen angezeigt22) bzw. Herstellern und Importeuren von Pflanzenschutzmitteln (2013 waren 92 Zulassungsinhaber und 106 Vertriebsunternehmen registriert23) erhoben werden kann, deren Zahl wesentlich kleiner ist. Es ist dabei nicht ersichtlich, dass eine kalkulatorische Überwälzung allgemein unmöglich ist. Diese könnte im betreffenden Gesetz sogar explizit durch eine Pflicht zur Ausweisung auf der Rechnung vorgeschrieben werden (ähnlich § 14 Abs. 4 Nr. 8 UStG). Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung hierzu besteht aber, wie das Ökosteuer-Urteil zeigt, nicht. Umstritten ist, ob das Grundgesetz in Art. 106 GG einen abschließenden Kanon von Steuern bzw. Steuerarten enthält oder inwieweit dem Bund bzw. den Ländern ein darüber hinausgehendes Steuerfindungsrecht zusteht.24 Dieser Streit ist für die Einführung einer PSM-Steuer nicht relevant, da diese entweder als Verbrauchsteuer i. S. v. Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG oder als Verkehrsteuer i. S. v. Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 ausgestaltet und gerechtfertigt werden kann. Verbrauchsteuern stellen auf den Ver- oder Gebrauch bzw. Verzehr von Gütern ab, während die Verkehrsteuern an Akte oder Vorgänge des Rechts- und Wirtschaftsverkehrs anknüpfen. Da dem Verbrauch eines Gutes i. d. R. dessen Inverkehrbringen, der Transport zum Verkäufer und ein rechtsgeschäftlicher Erwerb vorausgehen, sind die Grenzen zwischen Verkehr- und Verbrauchsteuern fließend und ist die konkrete Zuordnung von der Ausgestaltung des spezifischen Steuertatbestandes abhängig. a) Verbrauchsteuer Das Grundgesetz definiert den Begriff der „Verbrauchsteuern“ in Art.  106 Abs. 1 Nr. 2 GG nicht näher. Infolgedessen besteht seit Gründung der Bundesrepublik Streit über die Charakteristika und den Umfang von Verbrauchsteuern.25 Die Meinungen reichen von einer rein historischen Betrachtung mit einer Beschränkung auf den privaten Verbrauch26 über einen modernen Verbrauchsteuerbegriff, der auch unternehmerischen Ge- und Verbrauch einbezieht,27 bis hin zu einem Verständnis als Auffangtatbestand für alle ressourcenbezogenen Steuern.28 Entscheidend ist letztlich aber das Verbrauchsteuerverständnis des BVerfG. Aktuell stuft die herrschende Meinung folgende bestehende Steuern als Verbrauch­steuern ein: Kaffeesteuer, Tabaksteuer, Alkopopsteuer, Branntweinsteuer, Biersteuer, Schaum 22

BVL (2014e), S. 9. BVL (2014a), S. 6. 24 Vgl. Überblick über Meinungsstand in Möckel (2012), S. 266 ff. 25 Siehe Übersicht von Seer in: Tipke/Lang (2013), S. 47 f.; Möckel (2012). 26 Jachmann (2000), S. 243 ff.; Jatzke (1997); Schmölders (1955), S. 90 ff. 27 Gawel (2014a); Durner/Waldhoff (2013), S. 68; Selmer/Brodersen (2000), S. 1160; Osterloh (1991), S. 828; Jarass (1999), S. 13; Köck (1991a), S. 697 f. 28 Möckel (2012), S. 268 ff. 23

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

weinsteuer, Energiesteuer, Stromsteuer, die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sowie die Umsatzsteuer als allgemeine Verbrauchsteuer.29 Umstritten ist derzeit v. a. die Kernbrennstoffsteuer.30 Dass einige dieser Steuern in Art. 106 GG gesondert aufgelistet sind, schränkt den allgemeinen Verbrauchsteuerbegriff nicht ein. Des Weiteren unterliegen die Steuern auf Alkohol, Tabak, Energie und Strom europarechtlichen Harmonisierungen [siehe E.IV.2.b)]. Das BVerfG hat sich in seinem Ökosteuer-Urteil zuletzt ausführlich mit den Charakteristika von Verbrauchsteuern auseinandergesetzt und folgende Anforderungen bzw. Merkmale herausgearbeitet. „Strom- und Mineralölsteuer sind Verbrauchsteuern im Sinne von Art.  106 Abs.  1 Nr. 2 GG. Sie knüpfen an den Verbrauch von Strom und Mineralöl an und sind auf Überwälzung angelegt. Sowohl der Entstehungstatbestand der Stromsteuer – nach § 5 Abs. 1 StromStG entsteht die Stromsteuer, wenn Strom aus dem Versorgungsnetz entnommen wird – als auch der mineralölsteuerliche Entstehungstatbestand – § 9 Abs. 1 MinöStG belastet die Überführung oder Entnahme von Mineralöl in den freien Verkehr – machen deutlich, dass nicht die unternehmerische Tätigkeit der Erzeugung von Strom und Mineralöl, sondern der Verbrauch dieser Wirtschaftsgüter besteuert wird. Die Steuer wird bei den Stromversorgern und Inhabern des Mineralölsteuerlagers als denjenigen Unternehmen erhoben, die das Verbrauchsgut für die allgemeine Nachfrage anbieten; sie sind Schuldner der Steuern. Diese sind aber auf Überwälzung auf den Verbraucher angelegt (vgl. BVerfGE 98, 106 [124]). Insoweit genügt die Möglichkeit einer kalkulatorischen Überwälzung in dem Sinne, dass der Steuerpflichtige den von ihm gezahlten Betrag in die Kalkulation seiner Selbstkosten einsetzen und hiernach die zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftlichkeit seines Unternehmens geeigneten Maßnahmen – Preiserhöhung, Umsatzsteigerung oder Senkung der sonstigen Kosten – treffen kann (vgl. BVerfGE 31, 8 [20]). Die rechtliche Gewähr, dass er den von ihm entrichteten Betrag immer von demjenigen erhält, der nach der Konzeption des Gesetzgebers letztlich die Steuer tragen soll, muss dem Steuerschuldner nicht geboten werden (vgl. BVerfGE 14, 76 [96]; 27, 375 [384]; 31, 8 [20]). Es reicht aus, wenn die Steuer auf eine Überwälzung der Steuerlast vom Steuerschuldner auf den Steuerträger angelegt ist, auch wenn die Überwälzung nicht in jedem Einzelfall gelingt. Wird das mit einer Verbrauchsteuer belastete Gut produktiv zur Herstellung von Konsumgütern oder – wie von den Beschwerdeführerinnen – zur Erbringung von Dienstleistungen verwendet, ist der im Typus der Verbrauchsteuer angelegten Überwälzungsmöglichkeit Genüge getan, wenn der zunächst belastete gewerbliche Verbraucher nicht gehindert ist, die Verbrauchsteuerbelastung in den Preis für das hergestellte Produkt einzustellen und so seinerseits die Steuerlast als Preisbestandteil über eine oder mehrere Handelsstufen auf den privaten End- oder Letztverbraucher weiterzuwälzen. Auch hier ist es unerheblich, ob 29

Vgl. Englisch in: Tipke/Lang (2013), S. 1015 ff.; Bongartz/Schröer-Schallenberg (2011); Sieckmann in: Sachs (2014), Art. 106 Rn. 5 m. w. N. 30 Hierzu ist eine Normenkontrollverfahren beim BVerfG anhängig. Bisher stuften die Finanzgerichte und Literatur die Steuer unterschiedlich ein, vgl. nur FG Hamburg 4 V 133/11 vom 16.09.2011 sowie FG München 14 V 2155/11 vom 04.10.2011, www.juris.de; FG BadenWürttemberg 11 V 4024/11 sowie 11 V 2661/11 vom 11.01.2012, www.juris.de.

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

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die wirtschaftliche Abwälzbarkeit der Verbrauchsteuerlast für den gewerblichen Verbraucher tatsächlich vollständig realisierbar ist. Insbesondere ist nicht erforderlich, dass die Verbrauchsteuerbelastung durch erhöhte Warenpreise oder Dienstleistungsentgelte weitergegeben werden kann. Der Begriff der Verbrauchsteuer im Sinne des traditionellen deutschen Steuerrechts umfasst nicht nur Steuern auf Güter des „letzten“ Verbrauchs, das heißt die Belastung des Verbrauchs im privaten Haushalt, sondern betrifft auch den produktiven Bereich. Es gibt keinen Rechtssatz, der das Anknüpfen einer Verbrauchsteuer an ein Produktionsmittel verbietet (vgl. BFHE 141, 369 [372 f.]; vgl. auch BVerfG, Beschlüsse des Vorprüfungsausschusses vom 17.  September 1985  – 1 BvR 1261/84  –, Information StW 1985, S. 575, und vom 17. September 1985 – 1 BvR 1260/84 –, DStZ/E1 1985, S. 334; vgl. auch BFHE 164, 148 [151] sowie Bericht des Finanzausschusses des Deutschen Bundestags zum Entwurf eines Mineralöl- und Branntweinsteuer-Änderungsgesetzes 1981, BTDrucks 9/167, S. 6). Vielmehr kennt das deutsche Steuerrecht seit jeher Konsumtionssteuern auf Rohstoffe, wie beispielsweise den im 19. Jahrhundert erhobenen Malzaufschlag oder die Maischsteuer (vgl. Deutsches Staats-Wörterbuch, 6. Band, 1861, S. 3 f.). … a)  Verbrauchsteuern schöpfen die in der Einkommens- und Vermögensverwendung zu Tage tretende steuerliche Leistungsfähigkeit des Konsumenten ab (vgl. BVerfGE 98, 106 ). Als indirekte Steuern nehmen sie die Individualität des Verbrauchers nicht in den Blick, sondern belassen den Konsumenten in der Anonymität des Marktes, da sich die Belastungsentscheidung nicht nach dem Verbraucher, sondern nach dem besteuerten Gut bestimmt. Dies gilt auch, wenn die Verbrauchsteuerlast über den Preis – unter Umständen über mehrere Handelsstufen hinweg – weitergegeben wird und in der Lebenswirklichkeit ungewiss ist, ob die steuerliche Belastung den End- oder Letztverbraucher tatsächlich erreicht. Denn die Verbrauchsteuer ist ihrem Wesen nach auf eine Überwälzung der Steuerlast vom Steuerschuldner auf den End- oder Letztverbraucher angelegt (vgl. BVerfGE 14, 76 ; 27, 375 ; 31, 8 ). Die Steuer wird lediglich der Einfachheit halber beim Verteiler oder Hersteller des verbrauchsteuerbaren Gutes erhoben. Sie soll aber wirtschaftlich nicht vom Steuerschuldner, sondern vom Konsumenten getragen werden. Dieses Konzept liegt auch der Strom- und der Mineralölsteuer zugrunde. Der Gesetzgeber geht zumindest für den Regelfall davon aus, dass die Überwälzung der strom- und mineralölsteuerlichen Belastung auf die Konsumenten gelingt. Anderenfalls würde hier auch der mit der Erhebung von Strom- und erhöhter Mineralölsteuer verfolgte Lenkungszweck, den Verbraucher durch Verteuerung von Energie zu umweltbewusstem Verhalten anzu­regen, die Adressaten nicht erreichen, sondern leer laufen. b)  Der Gesetzgeber zielt mit der Ökosteuer sowohl auf den unternehmerischen als auch auf den privaten Verbrauch. Insbesondere die Absicht des Gesetzgebers, den Produktionsfaktor Energie zugunsten des Faktors Arbeit zu verteuern (vgl. BTDrucks 14/40, S. 1), belegt dies. Dem mit der Einführung der Stromsteuer und der Erhöhung der Mineralölsteuer verfolgten Anliegen des Gesetzgebers, einen Anreiz für den sparsamen Umgang mit wertvollen Ressourcen und damit zur Schonung der Umwelt zu geben (vgl. BTDrucks 14/40, S. 1), entspricht eine grundsätzlich gleichmäßige Belastung bei gleicher Umweltschädlichkeit des Verbrauchs.“31

31

BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (297 f.).

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Damit erkennt das BVerfG an, dass auch der Verbrauch oder Gebrauch von Gütern in Unternehmen zulässiger Gegenstand einer Verbrauchsteuer sein kann und zwar unabhängig davon, ob das Gut als Betriebsmittel stofflich oder ener­ getisch verbraucht bzw. gebraucht32 wird oder als Rohstoff dient, welcher den Betrieb als Teil  des hergestellten Produkts wieder verlässt.33 Endverbraucher bzw. Letztgebraucher ist im ersten Fall das Unternehmen selber, im zweiten Fall der letzte Käufer des Endprodukts der gesamten Vermarktungskette. Damit ist das BVerfG nicht der in der Literatur zum Teil vertretenen Ansicht gefolgt, dass Verbrauchsteuern im Ergebnis immer den privaten Endverbrauch besteuern müssen und auch ein Inverkehrbringen der besteuerten Güter über den Handel notwendig sei. Ressourcenbezogene Verbrauchsteuern sind auch bei Unternehmen gerechtfertigt, da das Gebot der gerechten Steuerlastverteilung die Einbeziehung privater juristischer Personen (Unternehmen) verlangt34 und wie das BVerfG urteilt, bei gleicher Umweltschädlichkeit des Verbrauchs grundsätzlich auch eine gleichmäßige steuerliche Belastung erforderlich ist. Eine Besteuerung des unternehmerischen Ver- und Gebrauchs entspricht auch dem aus Art.  3 GG herzuleitenden Leistungsfähigkeitsprinzip (siehe E.II.4.), da aufgrund des Vorsteuerabzugsrechts der unternehmerische Ver- oder Gebrauch35 anders als der private Konsum gerade nicht schon durch die Umsatzsteuer belastet ist.36 Umgekehrt bedarf aufgrund der schon bestehenden umfassenden Abschöpfung der konsumbezogenen Leistungsfähigkeit von Privatpersonen durch die Umsatzsteuer jede zusätzliche Verbrauchsteuerbelastung von Privatpersonen einer besonderen Rechtfertigung durch z. B. umweltschützende oder gesundheitsbezogene Lenkungszwecke (vgl. Ökosteuer und Alkoholsteuern).37 Die Besteuerung des privaten Endverbrauchs oder Letztgebrauchs ist somit kein verfassungsrechtliches Merkmal von Verbrauchsteuern, sondern bedarf wegen der Umsatzsteuer einer zusätzlichen Rechtfertigung. Wie schon in anderen Urteilen38 und ähnlich dem des Bundesfinanzhofes39 macht das BVerfG weiterhin deutlich, dass der Steuergesetzgeber Verbrauchsteuern nicht auf der Ebene des jeweiligen Endverbrauchs bzw. Letztgebrauchs, son 32 Z. B. Mineralöl für betriebliche Motoren und Fahrzeuge, bei dessen Verbrennung nur Abfälle wie CO2 verbleiben; Strom, der in Bewegung, Wärme oder Licht umgewandelt wird, oder Maschinen und Werkezeuge, die im Betrieb genutzt werden. 33 Vgl. Bongartz/Schröer-Schallenberg (2011), S. 23 ff.; Möckel (2012), S. 269 f. 34 Tipke (2000–2012), S. 298 ff.; 479 ff., 511 f., 1170 ff., 1193 ff.; Rodi (1994), S. 200 ff. 35 Unabhängig, ob Endverbrauch bzw. Letztgebrauch oder nur Gebrauch. 36 Möckel (2012), S. 270 ff. Vgl. auch Tipke (2000–2012), S. 511 f. 37 Ausführlich Tipke (2000–2012), S.  508 ff., 1037 f., 1049 f. zur Doppelbelastung sowie S.  1057 f. und 1083 ff. zu Lenkungszwecken; Kirchhof in: Isensee/Kirchhof (1996), § 88 Rn. 166. 38 BVerfG 1 BvL 31/58 vom 10.05.1962, BVerfGE 14, 76 (96); 1 BvL 4/67 vom 28.01.1970, BVerfGE 27, 375 (384); 1 BvL 22/67 vom 01.04.1971, BVerfGE 31, 8 (20); 2 BvR 1991/95 u. a. vom 07.05.1998, BVerfGE 98, 106 (123 f.). 39 BFH II R 179/71 vom 27.06.1973, BFHE 110, 213 (215); VII R 60/83 vom 26.06.1984, BFHE 141, S. 369 (372 ff.).

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

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dern auch auf vorgelagerten Ebenen erheben darf, wenn dies aus vollzugsprak­ tischen Erfordernissen sinnvoll ist. Allerdings muss dann eine Überwälzung auf den unternehmerischen oder privaten Endverbraucher bzw. Letztgebraucher zumindest im Regelfall möglich sein, da dieser der eigentliche Adressat der finanziellen Last sowie im Fall einer lenkenden Verbrauchsteuer auch Adressat des Lenkungsanreizes ist (Abgabendestinatar).40 Dies ist – wie oben schon erwähnt – gewährleistet, wenn die Kosten für die besteuerten Betriebs- oder Produktionsmittel mit in die Kalkulation der Verkaufspreise einfließen können.41 Eine PSM-Steuer ist daher wie folgt zu bewerten. Die mit dem vorgeschlagenen Modell bezweckte allgemeine Minderung des PSM-Einsatzes sowie die ebenfalls beabsichtigte Anregung der Binnensubstitution durch weniger risikobehaftete Mittel sind legitime ökologische und gesundheitliche Zwecke. Sie dienen dem Schutz von Böden, Gewässern, wildlebenden Pflanzen und Tieren und dem Schutz der Gesundheit von Anwendern, Nachbarn und Konsumenten, da sie die Risiken von Pflanzenschutzmitteln für die Umwelt mindern. Dies entspricht der Zielsetzung des Pflanzenschutzrechts, wonach Pflanzenschutzmittel nur im Rahmen des integrierten Pflanzenschutzes anzuwenden und daher so wenig wie möglich sowie nur so viel wie nötig eingesetzt werden sollen und nicht-chemischen Pflanzenschutzmaßnahmen der Vorrang gebührt (§ 3 Abs. 1 PflSchG i. V. m. Art. 3 Nr. 6, Art. 14 und Anhang III EU-Pestizidrahmen-Richtlinie 2009/128).42 Da Pflanzenschutzmittel entsprechend den Zulassungsvoraussetzungen darauf ausgelegt sind, sich möglichst schnell sowie vollständig abzubauen, und in den Agrarprodukten möglichst keine Rückstände verbleiben sollen, erfolgt bei den einsetzenden Nutzern ein Endverbrauch dieser Mittel. Die enthaltenen Wirkstoffe werden durch chemische Reaktionen (z. B. Oxidation, Zerfall infolge von UV-Strahlung) oder biologische Abbauprozesse in andere, nicht mehr nutzbare Stoffe umgewandelt. Sofern Pflanzenschutzmittel von Unternehmen wie Landund Forstwirten, Deutsche Bahn oder anderen professionellen Nutzern eingesetzt werden, besteuert eine PSM-Steuer nur den unternehmerischen Verbrauch. Dies ist aufgrund der verfolgten Umwelt- und Gesundheitszwecke sowie der ökonomischen Vorteile, wie u. a. geringere Ertragsausfälle und vermiedene Kosten für Alternativmaßnahmen, welche die professionellen Verwender aus der Pestizidnutzung ziehen und die ihre Leistungsfähigkeit erhöhen, gerechtfertigt. Da unser vorgeschlagenes Abgabenmodell die Abgabenlast nicht anhand der reinen Menge des jeweiligen Pflanzenschutzmittels bestimmt, sondern aufwandsbezo-

40 Ist der Steuerschuldner gleich der Endverbraucher bzw. Letztgebraucher bedarf es keiner Überwälzung, weshalb die Überwälzung entgegen häufiger Ansicht kein konstitutionelles Merkmal von Verbrauchsteuern ist (Möckel 2012, 272 f.). 41 Zuletzt BVerfG 1 BvL 8/05 vom 4.02.2009, BVerfGE 123, 1 (22 f.); 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (295). Ähnlich BFH VII R 60/83 vom 26.06.1984, BFHE 141, S. 369 (370 ff., 375 ff.). 42 Siehe Darstellung in A.VII.3.

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

gene Wirkeinheiten je Hektar und Jahr zu Grunde legt,43 erfasst es den unternehmerischen Nutzen besonders genau und gleichmäßig. Das Modell vermeidet daher, dass die durch unterschiedliche chemische Potenzen bedingten großen Unterschiede bei den für eine Anwendung notwendigen Wirkstoffmengen44 zu einer ungerechtfertigten Verteilung der Steuerlasten führt. Pflanzenschutzmittel sind zum Teil auch für die private Verwendung zugelassen. Unser vorgeschlagenes Abgabenmodell soll diese Mittel mit umfassen, weshalb eine PSM-Steuer ähnlich der Ökosteuer sowohl den unternehmerischen als auch den privaten Verbrauch besteuern würde. Die Einbeziehung des privaten Verbrauchs ist dabei durch die besondere Nähe des Einsatzes zu von Menschen bewohnten oder genutzten Flächen, die i. d. R. fehlende nachgewiesene Sachkenntnis, die fehlende ökonomische Notwendigkeit des PSM-Einsatzes und die hohe Biodiversität von Haus- und Kleingärten gerechtfertigt [siehe Kapitel C.II.5.b)]. Diese Gründe rechtfertigen nach unserer Ansicht nicht nur die Einbeziehung, sondern auch einen wesentlich höheren Steuersatz bei Pflanzenschutzmitteln zur privaten Verwendung (siehe E.II.4.). Aufgrund einer anzustrebenden einfachen Steuererhebung empfiehlt es sich – wie schon in E. I.1. erörtert – nicht, die Steuer bei den rund 300.000 Landwirten und den vielen anderen professionellen oder privaten Nutzern zu erheben. Vielmehr sollte sie ähnlich den meisten Verbrauchsteuern (z. B. Umsatzsteuer, Alkoholsteuern, Energiesteuern) auf die Händler (Groß- und Einzelhändler wie Raiffeisengenossenschaften oder Baumärkte) oder registrierten inländischen Hersteller und Importeure veranlagen, da gegenwärtig nur 12.290 Händler bzw. 198 Zulassungsinhaber/Vertriebsunternehmen registriert sind und diese aufgrund der kalkulatorischen Überwälzungsmöglichkeit ein geringeres Eigeninteresse an einer illegalen Steuervermeidung haben. Welche der beiden Ebenen am besten ge­eignet ist, bedarf einer tieferen steuererhebungstechnischen Untersuchung, die hier nicht geleistet werden kann. Unabhängig davon muss eine Verbrauchsteuer auch ergänzende Steuerpflichten für den grenzüberschreitenden Versandhandel sowie für professionelle und private Anwender enthalten, die Pflanzenschutzmittel selber aus anderen Staaten einführen.45 Entsprechende Steuertatbestände kennen alle Verbrauchsteuern (vgl. z. B. §§ 16–19 Kaffeesteuergesetz; §§ 22 f. Tabaksteuer­ gesetz; §§ 148–151 Branntweinmonopolgesetz). Das Aufkommen aus einer Verbrauchsteuer fließt gemäß Art. 106 Abs. 1 GG allein dem Bund zu und ist daher in den Bundeshaushalt einzustellen. Demzufolge hat nach Art. 105 Abs. 2 GG der Bund die Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung einer PSM-Steuer als Verbrauchsteuer. Nimmt der Bund seine Kompetenz 43 Eine Wirkeinheit ist dabei die in der Zulassung angegebene maximale Aufwandmenge eines PSM für die Hauptkultur je Hektar und Jahr. 44 So bestehen z. B. erhebliche Mengenunterschiede zwischen den hochwirksamen Neo­ nicotinoiden und größer zu dosierenden Pyrethroiden. 45 Unnerstall/Scheidt (2008), S. 236 f.

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

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nicht wahr, ist umstritten, ob trotz der nur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes die Länder eine Steuer einführen dürfen, deren Aufkommen nach Art. 106 Abs. 1 GG dann dem Bund zustünde.46 Eine weitere Ansicht versucht das Problem dahingehend zu lösen, dass Art. 106 Abs. 1 GG nur eine Ertragshoheit des Bundes für bundesgesetzlich geregelte Steuern begründet, so dass das Aufkommen einer landesrechtlichen Verbrauchsteuer dem erhebenden Land zustehen würde.47 Da sich das BVerfG zu dieser Problematik noch nicht äußern musste, bestehen hier erhebliche verfassungsrechtliche Unsicherheiten. Eine PSMAbgabe sollte als Verbrauchsteuer daher nur durch den Bund eingeführt werden. b) Verkehrsteuer Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem aktuellen Urteil zur Luftverkehrsteuer Verkehrsteuern kurz und knapp wie folgt charakterisiert: „Die Verkehrsteuer knüpft an Akte oder Vorgänge des Rechtsverkehrs an (vgl. BVerfGE 7, 244 ; 16, 64 ).“48

Akte und Vorgänge des Rechtsverkehrs sind v. a. Vertragsabschlüsse.49 Neben der Rechtsverkehrsteuer kennt das Grundgesetz in Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG aber auch Realverkehrsteuern, die an den motorisierten Verkehr besteuern.50 Das BVerfG ordnete die Luftverkehrsteuer letztlich hierunter.51 Darüber hinaus hat das BVerfG auch wirtschaftliche Verkehrsvorgänge als geeignet angesehen. „Zum Wesen der Verkehrsteuern gehört, daß sie an Akte oder Vorgänge des Rechts­ verkehrs, an einen rechtlichen oder wirtschaftlichen Akt, an die Vornahme eines Rechts­ geschäfts oder einen wirtschaftlichen Vorgang oder einen Verkehrsvorgang anknüpfen (vgl. BVerfGE 3, 407 [437]; BVerfGE 7, 244 [260]).“52

Daneben werden auch die in Art. 106 Abs. 1 Nr. 4 GG genannten Kapitalverkehr­ steuern, Versicherungssteuer und Wechselsteuer als Verkehrsteuern angesehen.53

46 Eine Landeskompetenz daher ablehnend Vogel/Walter in: Dolzer et al. (2011), Art. 105 Rn. 76, 80. Befürwortend dagegen Sieckmann in: Sachs (2014), Art. 105 Rn. 20. 47 So Pieroth in: Jarass/Pieroth (2014), Art. 105 Rn. 24 f. 48 BVerfG 1 BvF 3/11 vom 5. November 2014, www.bverfg.de, Tz. 30. 49 Z. B. Abschluss eines Beförderungsvertrages BVerfG 1 BvF 3/11 vom 5. November 2014, www.bverfg.de, Tz. 31. 50 Vgl. Hey/Englisch in: Tipke/Lang (2013), S. 254 ff.; Sieckmann in: Sachs (2014), Art. 106 Rn. 9. 51 BVerfG 1 BvF 3/11 vom 5. November 2014, www.bverfg.de, Tz. 32. 52 BVerfG 2 BvL 8, 10/61 vom 7.5.1963, BVerfGE 16, 64 (73). Bestätigt in BVerfG 1 BvL 14/98 vom 8.1.1999, Rn. 27, www.bverfg.de. 53 Sieckmann in: Sachs (2014), Art. 106 Rn. 5; Pieroth in: Jarass/Pieroth (2014), Art. 106 Rn. 4.

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Da Verbrauchsvorgängen regelmäßig ein Rechtserwerb vorangeht, ist die Abgrenzung zwischen beiden Steuerarten schwierig.54 Das Bundesverwaltungs­ gericht (BVerwG) hat sich im Zusammenhang einer örtlichen Verbrauchsteuer hiermit näher befasst und geurteilt: „Verbrauchsteuern sind Warensteuern, durch die der Verbrauch vertretbarer, in der Regel zur kurzfristigen Verwendung bestimmter Güter besteuert wird. Regelmäßig sind sie dadurch gekennzeichnet, daß sie nicht direkt beim Verbraucher, sondern bei dem Vertreiber der Waren ansetzen, aber vom Steuerschuldner über den Preis auf den Endverbraucher abgewälzt werden. […] Die Verkehrssteuern schließlich besteuern Akte oder Vorgänge des Rechtsverkehrs. Da sie wirtschaftlich ebenfalls die Verwendung von Einkommen und Vermögen erfassen, haben sie eine ähnliche Wirkung wie Verbrauch- und Aufwandsteuern (…). Typischerweise herrschen bei Verkehrssteuern (z. B. Versicherungssteuer, Wechselsteuer etc.) wertbezogene Steuermaßstäbe vor, während Verbrauchsteuern (z. B. Mineralöl­ steuer, Tabaksteuer etc.) regelmäßig durch mengenbezogene Bemessungsmaßstäbe gekennzeichnet sind (…).“55

Dem zu Folge stufte das BVerwG die Kassler Verpackungssteuer trotz der Anknüpfung an den Verkaufsvorgang nicht als Verkehrsteuer ein, da „in Wahrheit nicht – wie bei einer Verkehrssteuer – der Rechtsvorgang des Verkaufs besteuert, sondern  – wie §§ 1, 4 der Satzung deutlich machen  – die Verwendung von Einwegverpackungen; lediglich aus steuererhebungstechnischen Gründen wird der Verkauf als Ersatzanknüpfungspunkt herangezogen (…). Es fehlt auch an dem die Verkehrssteuern kennzeichnenden wertbezogenen Bemessungsmaßstab.“56

Für eine PSM-Steuer folgt hieraus, dass bei der Ausgestaltung darauf zu achten ist, das die Abgabe nicht an die Menge oder Gewicht (Liter/Kilogramm) des verkauften PSM, sondern an den Preis anknüpft. Zwar muss eine risikoorientierte PSM-Abgabe, die sich auf die wirkstoffspezifischen Umwelt- und Gesundheitswirkungen beziehen, aus Gründen der Vergleichbarkeit an einer Mengeneinheit festmachen (in unserem Vorschlag eine Wirkeinheit) und knüpft der Marktpreis ebenfalls an Mengen an (i. d. R. ein Liter/Kilogramm). Gleichwohl ist es möglich, die Abgabezahllast je einem Liter/Kilogramm PSM in einen prozentualen Preisaufschlag umzurechnen. Aus Gründen einer gleichbeliebenden Abgabenlast (d. h. inflationsneutrale Abgabe)  empfehlen wir diesen Schritt für jede Abgabenform [siehe C.II.1.d)]. Eine Ausgestaltung als Verkehrsteuer wäre daher möglich, auch wenn rechtliche Unsicherheiten in Bezug auf eine gerichtliche Einstufung durch das BVerwG oder BVerfG bleiben. Finanzverfassungsrechtlich kommt allein die Form der allgemeinen Verkehr­ steuer in Art.  106 Abs.  2 Nr.  3 GG in Betracht, für die das Grundgesetz keine besonderen begrifflichen Anforderungen enthält. Entscheidend sind deshalb die 54

Zu den Abgrenzungsschwierigkeiten z. B. Köck/von Schwanflügel (1990), S. 37 ff. Einen Vorrang der Verbrauchsteuern postuliert Birk in: Birk/Desens/Tappe (2013), S. 91 ff. 55 BVerwG 8 N 1/93 vom 19.8.1994, BVerwGE 92, 272 (281). 56 BVerwG 8 N 1/93 vom 19.8.1994, BVerwGE 92, 272 (282).

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

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Möglichkeiten, an Rechtsakte anzuknüpfen. Diese wären bei einer PSM-Steuer gegeben, denn erwerben berufliche oder private Anwender Pflanzenschutzmittel beim Einzel- oder Großhändler, schließen sie immer auch einen rechtlichen Kaufvertrag i. S. v. § 433 BGB. Verträge entstehen des Weiteren auch auf der vorgelagerten Ebene der Hersteller und Importeure, wenn diese Pflanzenschutzmittel an die Einzel- oder Großhändler verkaufen oder in Kommission geben. Besondere Anforderungen an die Höhe oder die Ausdifferenzierungen der Steuersätze einer Verkehrsteuer folgen aus dem Begriff nicht.57 Das vorgeschlagene Abgabenmodell ließe sich wie bei einer Ausgestaltung als Verbrauchsteuer aufgrund der genannten Rechtsgeschäfte sowohl bei den Einzelund Großhändlern als auch bei den inländischen Herstellern und Importeuren erheben. Wie bei der Verbrauchsteuer bedarf es daneben ergänzender Steuerzahlpflichten für professionelle und private Anwender, welche Pflanzenschutzmittel selber aus anderen Staaten einführen, sowie für den grenzüberschreitenden Versandhandel. Damit kommt bei der Wahl zwischen Verbrauch- oder Verkehrsteuer der Frage, wem Aufkommen und Gesetzgebungskompetenz zustehen, die entscheidende Bedeutung zu. Anders als bei Verbrauchsteuern fließen die Einnahmen aus allgemeinen Verkehrsteuern i. S. v. Art.  106 Abs.  2 Nr.  3 GG an die Länder. Gemäß Art. 105 Abs. 2 GG haben die Länder bei ihren Steuereinnahmen auch die Gesetzgebungskompetenz. Der Bund kann eine bundesweit einheitliche PSM-Steuer als Verkehrsteuer nur einführen, wenn dem der Bundesrat gemäß Art 105 Abs. 3 GG zustimmt und wenn gemäß Art. 105 Abs. 2 GG die Voraussetzungen des Art. 72 Abs.  2 GG vorliegen. D. h. die bundesweite Regelung müsste zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechtsoder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich sein. Da die Föderalismusreform die Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG verschärft hat, legt das BVerfG diese nunmehr strenger aus als vormals: „Eine bundesgesetzliche Regelung ist zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich, wenn und soweit die mit ihr erzielbare Einheitlichkeit der rechtlichen Rahmenbedingungen Voraussetzung für die Vermeidung einer Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen ist, die im Interesse sowohl des Bundes als auch der Länder nicht hingenommen werden kann (vgl. BVerfGE 125, 141 ). Sie ist zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich, wenn und soweit sie Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik ist, wenn also unterschiedliche Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich brächten (vgl. BVerfGE 106, 62 ; 112, 226 ). Die Gesichtspunkte der Wahrung der Rechts- und der Wirtschaftseinheit können sich überschneiden, weisen aber unterschiedliche Schwerpunkte auf (vgl. BVerfGE 106, 62 ). Während die Wahrung der Rechtseinheit in erster Linie auf die Vermeidung einer Rechtszersplitterung zielt (vgl. BVerfGE 106, 62 ), geht es bei der Wahrung der Wirtschaftseinheit im Schwerpunkt darum,

57

Vgl. Hey/Englisch in: Tipke/Lang (2013), S. 254 ff.

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Schranken und Hindernisse für den wirtschaftlichen Verkehr im Bundesgebiet zu beseitigen (vgl. BVerfGE 106, 62 ; 125, 141 ). Das Merkmal der Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung zur Erreichung der in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Zwecke wird durch den Bezug auf das „gesamtstaatliche Interesse“ in besonderer Weise geprägt. Die Regelung durch Bundesgesetz muss danach nicht unerlässlich für die Rechts- oder Wirtschaftseinheit in dem normierten Bereich sein. Es genügt vielmehr, dass der Bundesgesetzgeber andernfalls nicht unerheblich problematische Entwicklungen in Bezug auf die Rechts- und Wirtschaftseinheit erwarten darf. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hat das Bundesverfassungsgericht zu überprüfen. Insoweit besteht kein von verfassungsgerichtlicher Kontrolle freier gesetzgeberischer Beurteilungsspielraum (vgl. im Anschluss an BVerfGE 106, 62 ; 110, 141 ). Im Rahmen der danach eröffneten verfassungsgerichtlichen Kontrolle steht dem Gesetzgeber im Hinblick auf die allein zulässigen Zwecke einer bundesgesetzlichen Regelung und deren Erforderlichkeit im gesamtstaatlichen Interesse im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG jedoch eine Einschätzungsprärogative zu (vgl. BVerfGE 110, 141 ; 111, 226 ; 125, 141 ; 128, 1 ; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 – 2 BvR 1561/12 u. a. –, juris, Rn. 115).“58

Eine bundesweite PSM-Steuer ist am ehesten zur Wahrung der Wirtschaftseinheit geboten, da im Fall der Einführung von PSM-Steuern in nur einigen Ländern und gegebenenfalls noch mit unterschiedlichen Anknüpfungsmodellen und Steuersätzen die Wettbewerbssituation der Land- und Forstwirte sich innerhalb Deutschlands noch mehr als bisher unterscheiden würde. Landwirte in Ländern mit PSM-Steuern könnten aufgrund höherer Preise oder im Fall verminderten PSM-Einsatzes aufgrund geringerer Erträge möglicherweise Marktanteile verlieren oder aufgrund höherer Kosten geringere Gewinne erzielen. Der letztere Punkt würde auch das Ziel gleichwertiger Lebensverhältnisse berühren. Eine uneinheitliche Länderbesteuerung könnte weiterhin auch dazu führen, dass professionelle und private Anwender die Pflanzenschutzmittel direkt oder über den Versandhandel in benachbarten Bundesländern ohne PSM-Steuer kaufen. Da  – anders als zwischen den EU-Mitgliedstaaten – die Warenverkehrsströme zwischen den Bundesländern keiner Zollkontrolle unterliegen, ist hier mit umfangreichen Um­ gehungskäufen zu rechnen. Auch wenn es danach gute Gründe für eine Rechtfertigung i. S. v. Art.  72 Abs. 2 GG gibt, bleibt gleichwohl die Unsicherheit, inwieweit im Fall einer Klage das BVerfG dieser Argumentation folgt. Die rechtlich sichere Variante für eine bundesweite PSM-Steuer ist daher eine Verbrauchsteuer, die auch hinsichtlich des verfolgten verbrauchsmindernden Lenkungszwecks sachnäher und damit politisch leichter zu begründen ist. Sie würde auch keine Zustimmung des Bundes­ rates erfordern. 58 Stetige Rechtsprechung zuletzt BVerfG 1 BvL 21/12 vom 17.12.2014, www.bverfg.de, 2. Leitsatz und Tz. 108 ff., ähnlich BVerfG 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz. 115.

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

211

2. Nichtsteuerliche Abgaben Alternativ zur Steuer kommt eine Ausgestaltung als nichtsteuerliche Abgabe in Frage. In stetiger Rechtsprechung erkennt das BVerfG an, dass nichtsteuerliche Abgaben zulässig sind, da die Finanzverfassung des Grundgesetzes keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen enthält.59 Zulässig sind auch lenkende nicht-steuerliche Abgaben.60 Kompetenzgrundlage ist dabei nicht die Steuerkompetenz, sondern es sind die Sachkompetenzen in Art.  70 ff. GG.61 Mit nichtsteuerlichen Abgaben dürfen aber nicht die steuerlichen Kompetenzregelungen umgangen werden, wie das BVerfG wiederholt betont hat: „Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die keineswegs unerschöpflichen Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes schützt insofern auch die Bürger (stRspr; Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u. a. – 2, NVwZ 2003, S. 715 [716]).“62 „Der Finanzverfassung liegt die Vorstellung zugrunde, daß die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinde in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt (Prinzip des Steuer­ staates; vgl. u. a. BVerfGE 78, 249 [266 f.]; 82, 159 [178]).“63

Soll eine Abgabe allgemein der Finanzierung des Staates dienen (Gemeinlast), kommt nur eine Steuer in Frage.64 Dementsprechend sind nichtsteuerliche Abgaben gegenüber der Steuer rechtfertigungsbedürftig und müssen nach dem BVerfG besondere Anforderungen erfüllen, um eine ausreichende Distanz zur Steuer zu wahren. Ob eine nichtsteuerliche Abgabe zulässig ist, hängt dabei nicht von der gesetzgeberischen Bezeichnung, sondern allein vom materiellen Gehalt der Abgabe ab.65 „Hingegen kommt es für die kompetenzrechtliche Zulässigkeit einer nichtsteuerlichen Abgabe nicht darauf an, ob sie sich in die gebräuchlichen Begriffe etwa einer Gebühr, eines Beitrages oder einer Sonderabgabe einfügt, sondern allein darauf, ob sie den oben genann 59 Z. B. BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (333); 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (214 f.); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (342). 60 BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (342); Durner/Waldhoff (2013), S. 68 ff.; Gawel (1999); Köck (1991b). 61 Vgl. BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 77; 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (213 f.); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (341). 62 BVerfG 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (214 f.). Ähnlich BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (333). 63 BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (342). 64 BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (347), ähnlich BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (332 f.). 65 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 75.

212

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

ten Anforderungen standhält, die sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben (vgl. BVerfGE 93, 319 ).“66

Zu den allgemeinen Anforderungen gehören: – Erfordernis einer besonderen, unterscheidungskräftigen Legitimation gegenüber Steuern67 Diese besondere sachliche Rechtfertigung der Abgabe muss den Einnahmeerzielungszweck zumindest ergänzen, damit die grundgesetzliche Finanzverfassung geschützt bleibt und gemäß dem Gebot der Belastungsgleichheit die zusätzliche Belastung der Abgabepflichtigen, die regelmäßig schon Steuerzahler sind, gerechtfertigt ist.68 Als Rechtfertigung kommen nach dem BVerfG der Zweck der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs oder der Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke in Frage.69 Eine Abgabe kann mehrere Zwecke einschließlich des Einnahmeerzielungszwecks verfolgen.70 Schlüssige und vertretbare Differenzierungen der Abgabensätze sind dabei zulässig.71 – Erkennbarkeit des rechtfertigenden Sachzwecks Aufgrund des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Normenklarheit muss der rechtfertigende Sachzweck aus der tatbestandlichen Ausgestaltung der Abgabe für den Abgabepflichtigen zumindest durch Auslegung (insbesondere anhand der offiziellen Gesetzesbegründung) erkennbar sein.72 – Kein grobes Missverhältnis der Abgabenhöhe zum verfolgten Zweck73 Nichtsteuerliche Abgaben sind auch hinsichtlich der Abgabenhöhe rechtfertigungsbedürftig und erfordern kompetenzrechtlich im Verhältnis zur Steuer eine besondere, unterscheidungskräftige Legitimation, da ansonsten die grundgesetzliche Finanzverfassung ihren Sinn und ihre Funktion verlieren würde, wenn unter 66 BVerfG 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 84; 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (215 f.); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (345 und Leitsatz 1); 2 BvL 9/98 u. a. vom 19.03.2003, BVerfGE 108, 1 (13). 67 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz.  88; 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (216). 68 BVerfG 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz.  121; 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (334); 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Leitsatz 1 und Tz. 11; 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 88 f.; 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 75, 80; 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (342 f.); 2 BvF 3/77 vom 10.12.1980, BVerfGE 55, 274 (302). 69 BVerfG 2 BvL 51/06 vom 6.11.2012, www.bverfg.de, Tz. 50 m. w. N.; 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 11. 70 Vgl. BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 12; 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (342 f.). 71 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 16 f. 72 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 11, 25, 30. 73 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 11, 14; 2 BvL 9/98 u. a. vom 19.03.2003, BVerfGE 108, 1 (17 ff.); 2 BvR 2193/04 vom 9.12.2008, www.bverfg.de, Rn. 11.

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

213

Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln beliebig hohe nichtsteuerliche Abgaben erhoben werden könnten.74 Gleichwohl darf nach dem BVerfG die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Abgabenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, nicht überspannt werden.75 Das BVerfG hat ein grobes Missverhältnis angenommen, wenn bei einer Abgabe zur Kostendeckung die Abgabenhöhe um mehr als ein Fünffaches über den tatsächlichen Kosten liegt;76 es aber verneint, wenn eine Abgabe zur Vorteilsabschöpfung den geschätzten Vorteil um 30 bis 50 % übersteigt.77 – Einstellung oder Dokumentation im Staats- bzw. Landeshaushalt Einnahmen aus nichtsteuerlichen Abgaben sind wie Steuern grundsätzlich in den Bundes- oder jeweiligen Landeshaushalt einzustellen (Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplanes), damit das gesamte staatliche Finanz­ volumen der Budgetplanung von Parlament und Regierung unterstellt ist und den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterliegt.78 Sofern nichtsteuerliche Abgaben ausnahmsweise einem Sonderfonds zufließen und weder Gebühr noch Beitrag sind, müssen sie unabhängig von der haushaltsrechtlichen Behandlung im Übrigen zumindest in einer Anlage zum Haushaltsplan dokumentiert werden.79 Hinsichtlich der weiteren Anforderungen an nichtsteuerliche Abgaben differenziert das BVerfG zwischen – Abgaben, die wie Gebühren, Beiträge und sonstige Vorteilsabschöpfungs- oder Ausgleichsabgaben einen besonderen Vorteil der öffentlichen Hand abgelten (Äquivalenzabgaben),80 – Abgaben, die in erster Linie der Lenkung eines bestimmten Verhaltens dienen (Lenkungsabgaben), und – Abgaben, die wie Steuern v. a. der Finanzierung bestimmter Aufgaben dienen (Finanzierungssonderabgaben).

74

BVerfG 2 BvL 9/98 u. a. vom 19.3.2003, BVerfGE 108, 1 (17 f.). BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 11. 76 BVerfG 2 BvL 9/98 u. a. vom 19.3.2003, BVerfGE 108, 1 (23). 77 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 19. 78 BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.2.2009, BVerfGE 122, 316 (334); 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 90; 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (216); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (343); 2 BvL 12/88 u. a. vom 31.05.1990, BVerfGE 82, 159 (179); 2 BvR 633/86 vom 11.10.1994, BVerfGE 91, 186 (202). 79 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 110; 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (218). 80 Aktuell hierzu Gawel (2014b); Siekmann in: Sachs (2014), Vor Art. 104a Rn. 101 ff. 75

214

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Inwieweit neben den genannten Äquivalenzabgaben noch Verursacherabgaben zur Internalisierung externer Kosten zulässig sind und einen eigenen zulässigen Abgabentypus darstellen, ist fraglich und bisher vom BVerfG nicht beantwortet.81 Da derartige Abgaben mangels eines spezifischen Vorteils generelle Kosten der Allgemeinheit ausgleichen würden, stünden sie in einer großen Nähe zu Steuern und insbesondere zu Verbrauchsteuern, weshalb Zweifel an der Verfassungs­ mäßig­keit angebracht sind. Für eine nichtsteuerliche PSM-Abgabe ist daher nur die Konzeption als Äquivalenzabgabe, Lenkungsabgabe oder Finanzierungssonderabgabe in Betracht zu ziehen. a) Äquivalenzabgaben Bei den Äquivalenzabgaben ist das Anforderungsniveau geringer, da das BVerfG schon in der Bezugnahme auf einen individuell zurechenbaren, besonderen Vorteil, der von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen gewährt wird, einen ausreichenden Unterscheidungs- und Legitimitätsgrund sieht.82 Der Vorteil besteht bei der Gebühr dabei in einer konkreten Leistung (z. B. Schwimmbadnutzung, Abwassergebühr) und bei einem Beitrag in der individuellen Nutzungsmöglichkeit (z. B. Beiträge für den Anschluss an eine zentrale Abwasseranlage).83 Das BVerfG hat weiterhin Pflichten-Ausgleichsabgaben für zulässig erachtet, deren Zweck der Ausgleich für die Nichterfüllung einer primär zu erfüllenden öffentlich-rechtlichen Handlungspflicht ist.84 Mit den Urteilen zu den sogenannten „Wasserpfennigen“, die von den meisten Ländern für die öffentlich-rechtliche Gestattung einer über den Gemeingebrauch hinausgehenden Wassernutzung erhoben werden, hat das BVerfG schließlich auch sogenannte Vorteilsabschöpfungs-/ Ressourcennutzungsabgaben als Äquivalenzabgaben anerkannt, ohne diese als Gebühr oder Beitrag zu bezeichnen.85 Derartige Abgaben sind gerechtfertigt, da sie einen Sondervorteil aus der Teilhabe an einem Gut der Allgemeinheit abschöpfen, welches einer vom Grundeigentum losgelösten öffentlich-rechtlichen 81 Anerkennend OVG Münster 2 A 1398/82 vom 20.9.1983, DVBl. 1984, 348, 350 f.; befürwortend Köck (1991b), S. 156 ff; Gawel/Ewringmann (1994), S. 298 ff., 309 f. Kritisch Kirchhof (2007), Rn. 101. 82 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 13 f.; 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 75 f.; 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (343 f.). 83 Seer in: Tipke/Lang (2013), S. 40 ff. Vgl. BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (343 f.). 84 Feuerwehrausgleichsabgabe 1 BvL 18/93 u. a. vom 24.01.1995, BVerfGE 92, 91 (114); Schwerbehindertenausgleichsabgabe 1 BvL 56/78 vom 26.05.1981, BVerfGE 57, 139 (167 ff.); 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (220); Stellplatzausgleichsabgabe 2 BvR 1824/05 vom 5.3.2009, NVwZ 2009, 837 Tz. 25 f. 85 Grundlegend BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (343 f.). In der Literatur werden diese aber auch als Gebühr eingestuft (so z. B. Seer in: Tipke/Lang 2013, S. 41).

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

215

Benutzungsordnung unterliegt.86 Hierbei ist die staatliche Gestattung der Nutzung aufgrund der erforderlichen Erlaubnis oder Bewilligung eine individuell zu­ rechenbare öffentliche Leistung.87 Dabei muss sich der Wert des Vorteils nicht durch einen Marktpreis oder eine sonst anerkannte Bewertungsmethode bestimmen lassen.88 Vielmehr hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum bei der Festlegung der Abgabensätze, wenn – wie oft bei Gütern der Allgemeinheit (z. B. einer natürlichen Ressource) – kein Marktpreis oder monetärer Wert ermittelbar ist, sofern er sich dabei nicht an sachfremden Merkmalen orientiert.89 Gleichwohl darf nach dem BVerfG die Abgabenbemessung nicht im groben Missverhältnis zum Wert des Vorteils stehen, wobei von den Alternativ- oder Vermeidungskosten kein begrenzender Maßstab ausgeht, da bei nicht monetär bewertbaren Gütern kein betriebswirtschaftlicher Ansatz zu Grunde zu legen ist.90 Für eine PSM-Abgabe kommen die Kategorien Gebühr, Beitrag oder Pflichten-Ausgleichsabgabe nicht in Betracht, da der Staat beim PSM-Einsatz keine besondere öffentliche Leistung erbringt oder bereithält und die Abgabe auch nicht die Nichteinhaltung der ordnungsrechtlichen PSM-Anwendungsvorschriften als Äquivalent legitimieren soll. Beim Typ der Vorteilsabschöpfungsabgabe ist hingegen fraglich, ob ein rechtfertigender abschöpfbarer Sondervorteil existiert, wenn die betreffende Ressource keiner öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung untersteht. Da dann die Ressourcennutzung regelmäßig Teil  des privaten Eigentumsrechts ist, fehlt es in diesen Fällen an einem Vorteil, sofern man nicht die Eigentumseinräumung an sich als Vorteil ansieht. Da die mit dem PSM-Einsatz verbundenen Boden- und Luftnutzungen Bestandteil des Grundeigentumsrechts sind, die betroffenen wildlebenden Pflanzen und Tiere ebenfalls keiner öffentlichrechtlichen Bewirtschaftungsordnung unterliegen91 und diffuse Einträge in Oberflächengewässer und ins Grundwasser nach herrschender Meinung bei Einhaltung der guten fachlichen Praxis im Pflanzenschutzrecht keiner wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfen,92 fehlt es hier an einem im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Bewirtschaftungsordnung gewährten Sondervorteil. Da sich die vom BVerfG anerkannten Vorteilsabschöpfungsabgaben immer auf Wasser bezogen, welches

86 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 13 f.; 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 75 f. 87 BVerfG 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 78. 88 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 13 f. 89 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 14. 90 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 15, 18 f. 91 Wildlebende Pflanzen gehören dem jeweiligen Grundeigentümer, auch wenn er sie aufgrund naturschutzrechtlicher Vorschriften nicht uneingeschränkt nutzen oder beseitigen darf. Wildlebende Tiere sind dagegen gemäß §§ 960, 958 Abs. 2 BGB herrenlos, unterliegen dabei aber dem Schutz des Naturschutzrechts und dürfen bei jagdbaren Arten gemäß §§ 1, 3 BJagdG nur vom Jagdausübungsberechtigten (i. d. R. Jagdpächter oder bei Eigenjagdbezirken der Grundeigentümer) angeeignet werden. 92 Vgl. § 11 Abs. 1 Nr. 3 SächsWG und Meinungsübersicht in Möckel et al. (2014), S. 257 ff.

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

nach §§ 4, 8 WHG ausdrücklich einer öffentlich-rechtlichen Bewirtschaftungsordnung untersteht, ist höchst unsicher, ob eine PSM-Abgabe als Vorteilsabschöpfungsabgabe verfassungsrechtlich gerechtfertigt wäre. b) Lenkungsabgaben Lenkungsabgaben entsprechen aufgrund des Lenkungszwecks am stärksten dem Sinn und Zweck der Sachkompetenzen in Art. 70 ff. GG. Es überrascht daher nicht, dass das BVerfG und andere Gerichte es ausdrücklich als zulässig ansehen, dass nichtsteuerliche Abgaben das Verhalten von Bürgern und Unternehmen lenken dürfen.93 In seinen Urteilen hat das BVerfG bisher gleichwohl nur ergänzend auf den jeweiligen Lenkungszweck abgestellt und bei den zu prüfenden Abgaben v. a. den verfolgten Ausgleichszweck in den Vordergrund gerückt. In seinen wenigen Urteilen hat es für Lenkungsabgaben folgende Aussagen getroffen: Aufgrund des Lenkungszwecks gelten nicht die Voraussetzungen für Finanzierungsonderabgaben wie z. B. Sachnähe der Abgabenschuldner, Gruppennützigkeit des Aufkommens oder Begrenzung der Abgabenhöhe auf den Mittelbedarf, da dies es „dem Gesetzgeber unmöglich machen [würde], mit dieser Abgabe auf den von ihm für notwendig erachteten Antrieb und Ausgleich hinreichend ein­ zuwirken“.94 Es ist des Weiteren nicht erforderlich, dass Lenkungsabgaben den Lenkungseffekt in jedem Einzelfall erreichen, weshalb prognostische Unsicherheiten über die Lenkungseffekte der Abgabe nicht die Rechtfertigung entziehen.95 Wichtig ist, dass die Abgabe legitime Lenkungsziele verfolgt.96 Hierzu gehören auch ökologische Lenkungszwecke, wie z. B. der sparsamere Umgang mit natürlichen Ressourcen, den das BVerfG schon in mehreren Entscheidungen als zu­ lässig anerkannt hat, da sie den gesetzgeberischen Umweltzielen dienen.97 Die vorgeschlagene PSM-Abgabe hat zum Ziel, zum Schutz der Umwelt den allgemeinen Einsatz von Pflanzenschutzmitteln zu verringern und eine Substitution von besonders risikobehafteten Mitteln anzuregen. Diese Ziele sind legitime ökologische und gesundheitliche Lenkungszwecke, da die Risiken von Pflanzenschutzmitteln für die Umwelt und die Menschen gemindert werden sollen. Sie 93 Anerkannt in BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831; 2 BvL 5/95 vom 09.11.1999, BVerfGE 101, 141 (151); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (345); 1 BvL 56/78 u. a. vom 26.05.1981, BVerfGE 57, 139 (169). Auch z. B. bei Abwasserabgabe OVG Münster 2 A 1398/82 vom 20.9.1983, DVBl. 1984, 348, 350; VGH Mannheim 14 S 2429/83 vom 27.1.1984, DVBl. 1984, 345 f.; VGH München 8 CS 83 A.2896 vom 18.1.1984, BayVBl. 1984, 279, 280; VGH Kassel 5 TH 20/83 vom 28.6.1983, UPR 1984, 30, 31, ausschließlich die Lenkungsfunktion hervorhebend. 94 BVerfG 1 BvL 56/78 u. a. vom 26.05.1981, BVerfGE 57, 139 (169). Schiller (2000), S. 122 ff. 95 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 21, 24. 96 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 21, 23. 97 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz. 21, 31.

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

217

unterstützen die ordnungsrechtlichen Ziele des integrierten Pflanzenschutzes in § 3 Abs. 1 PflSchG i. V. m. Art. 3 Nr. 6, Art. 14 und Anhang III EU-Pestizid­ rahmen-Richtlinie 2009/128.98 Wie in Kapitel  D. dargestellt, würde eine PSMAbgabe bei allen prognostischen Unsicherheiten bei einer entsprechenden Abgabensatzhöhe Lenkungseffekte hervorrufen. Insofern erfüllt das Abgabenmodell alle Anforderungen an eine Lenkungsabgabe. Da das BVerfG bisher aber noch keine Lenkungsabgabe allein aufgrund des Lenkungszwecks als zulässig angesehen hat, verbleibt eine gewisse verfassungsrechtliche Unsicherheit hinsichtlich einer möglichen Bewertung durch das BVerfG. c) Finanzierungssonderabgaben Finanzierungssonderabgaben dienen wie Steuern der Deckung von Finanz­ bedarfen. Anders als Steuern sollen sie aber nicht den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens, sondern einen besonderen Finanzbedarf decken, weshalb sie meisten nicht in den allgemeinen Staatshaushalt fließen, sondern einem Sonderfonds zugewiesen werden.99 Anders als Gebühren oder Beiträge entgelten Sonderabgaben dabei keine empfangenen oder bevorzugt angebotenen öffentlich-rechtlichen Leistungen,100 sie haben anders als Lenkungsabgaben keinen charakteristischen Lenkungszweck und schöpfen nicht wie die Vorteilsabschöpfungsabgabe gewährte Sondervorteile ab.101 Das BVerfG geht bei der Zuweisung von Abgabeneinnahmen zu einem Sonderfonds grundsätzlich von einer Sonder­ abgabe aus.102 „Stellt der Gesetzgeber eine derartige tatbestandliche Verknüpfung einer Abgabepflicht dem Grunde und der Höhe nach mit dem Anfall bestimmter Kosten für die Erledigung einer speziellen Aufgabe her, so nimmt er eine besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflichtigen in Anspruch. Dies lässt sich nur als Auferlegung einer nichtsteuerlichen Abgabe rechtfertigen.“103

Unter den nichtsteuerlichen Abgaben werfen Finanzierungsonderabgaben die größten Probleme bei der Abgrenzung zur Steuer auf und unterliegen daher nach dem BVerfG besonderen Anforderungen:104 98

Siehe Darstellung in A.VII.3. und E. I.1.a). BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz.  76; 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.7.2003, BVerfGE 108, 186 (213). 100 BVerfG 2 BvL 5/95 vom 9.11.1999, BVerfGE 101, 141 (148). 101 BVerfG 2 BvL 5/95 vom 9.11.1999, BVerfGE 101, 141 (150). 102 BVerfG 2 BvL 5/95 vom 9.11.1999, BVerfGE 101, 141 (148). 103 BVerfG 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.7.2003, BVerfGE 108, 186 (212). Ähnlich 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (335). 104 BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz.  116 ff.; 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz.  121 ff.; 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (332 ff.); 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 95 ff.; 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.7.2003, BVerfGE 108, 186 (217); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (344). Zu unzulässigen Sonderabgaben z. B. BVerfG 2 BvL 5/95 vom 9.11.1999, BVerfGE 101, 141 ff. 99

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

„Sonderabgaben im engeren Sinn zeichnen sich dadurch aus, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen. Sonderabgaben schaffen trotz ihrer Ähnlichkeit mit den ebenfalls „voraussetzungslos“ erhobenen Steuern neben diesen und außerhalb der Grundsätze steuergerechter Verteilung der Gemeinlasten zusätzliche Sonderlasten und gefährden in den Fällen organisatorischer Ausgliederung des Abgabenaufkommens und seiner Verwendung aus dem Kreislauf staatlicher Einnahmen und Ausgaben zugleich das Budgetrecht des Parlaments. Wegen dieser Gefährdungen der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen sowie des parlamentarischen Budgetrechts unterliegen Sonderabgaben engen Grenzen und müssen deshalb gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben (vgl. BVerfGE 55, 274 [308]; 82, 159 [181]; 91, 186 [203 f.]; 92, 91 [113]; 98, 83 [100]; 101, 141 [147]).“105

Im Einzelnen verlangt das BVerfG, dass bei Finanzierungssonderabgaben folgende Voraussetzungen vorliegen müssen:106 – Sie müssen einem legitimen Sachzweck dienen, der über die bloße Mittel­ beschaffung hinausgeht und ein besonderes Gewicht aufweist. Das BVerfG legt hierbei einen strengen Maßstab an.107 – Sie dürfen nicht die Allgemeinheit, sondern eine abgrenzbare, in sich homogene gesellschaftliche Gruppe adressieren, wobei keine vollständige Interessenharmonie innerhalb der Gruppe erforderlich ist108 und der Gesetzgeber gewisse Auswahlspielräume hat. „Gruppenhomogenität setzt voraus, dass die Abgabepflichtigen hinsichtlich gemeinsamer oder annähernd gemeinsamer, durch Rechtsordnung und gesellschaftliche Wirklichkeit geprägter Interessen und Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen ab-

105 BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (334); 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 vom 17.7.2003. Ähnlich BVerfG 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (217); 2 BvL 5/95 vom 9.11.1999, BVerfGE 101, 141 (148). 106 Vgl. Überblick z. B. in BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 115 ff. oder BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (333 f). 107 BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (337): „Der weite gesetzgeberische Gestaltungsraum bei wirtschaftspolitischer Zielsetzung und Instrumentenwahl, den das Bundesverfassungsgericht für belastende Regelungen der Berufsausübung stets anerkannt hat, kann nicht auch für die Rechtfertigung des Einsatzes von Sonderabgaben mit Finanzierungszweck Geltung beanspruchen, denn dies stünde in deutlichem Widerspruch zum Vorrang des Finanzierungsinstruments der Steuer gegenüber der Sonderabgabe, für deren Einsatz stets sachliche Gründe von besonderem Gewicht zu fordern sind (vgl. nur BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.05.2004, BVerfGE 110, 370 (390 f.); 2 BvR 2335/95 vom 06.07.2005, BVerfGE 113, 128 (153)).“ 108 BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 121 f. Nach dem BVerfG hat die marktabhängige Möglichkeit der Abgabenschuldner, die Abgabenlast durch Erhöhung der Preise, Gebühren etc. ganz oder teilweise wirtschaftlich auf Dritte abzuwälzen, auf das Merkmal der Gruppenhomogenität in der Regel keinen Einfluss, es sei denn die Überwälzung ist die rechtlich vorgesehene Regelfolge der Abgabenbelastung (BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 129 f.; 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 99).

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

219

grenzbar sind (vgl. BVerfGE 108, 186 ; 110, 370 ). Dabei genügt nicht eine beliebige spezifische Gemeinsamkeit. Die Gruppenhomogenität muss von einer Art sein, die geeignet ist, einen rechtfertigenden Zusammenhang mit einer spezifischen Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die Wahrnehmung der Aufgabe herzustellen (vgl. BVerfGE 122, 316 ; s. auch bereits BVerfGE 82, 159 ). Die homogenitätsstiftende Gemeinsamkeit muss zudem eine vorgegebene, darf also keine erst durch die Abgabenregelung selbst begründete sein (vgl. BVerfGE 55, 274 ; s. zur Bedeutung einer Vorstrukturierung der Gruppe durch andere als die prüfungsgegenständlichen abgabenrechtlichen Normen BVerfGE 124, 235 ).“109 „Für die dementsprechende Gruppenbildung stehen dem Gesetzgeber jedoch Spielräume zur Verfügung. Es ist grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also als im Rechtssinn gleich ansehen will (vgl. BVerfGE 118, 1 , m. w. N.; stRspr). Dies gilt auch für die Frage, was hinsichtlich der Nähe zum Sachzweck als gleich oder ungleich anzusehen ist (vgl. BVerfGE 124, 348 ). Darüber hinaus steht dem Gesetzgeber auch bei der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung die Befugnis zu, begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 108, 186 ). Schwierigkeiten der Abgrenzung und Erfassung erweitern diese Spielräume (vgl. BVerfGE 108, 186 ).“110

Der Kreis der hinsichtlich Homogenität zu prüfenden Gruppe ist grundsätzlich auf die Abgabenpflichtigen (Abgabenschuldner) beschränkt, sofern nicht die Überwälzung auf Dritte (Abgabenträger) eine im Abgabegesetz vorgesehene Regelfolge ist. Letzteres wäre z. B. gegeben, wenn die Abgabenschuldner die Abgabe in ihren Rechnungen ausweisen müssen (vgl. § 12 UStG). Dann wäre die Gruppe der Abgabenträger mit heranzuziehen bzw. allein maßgeblich. „Für die Beantwortung der Frage, ob die mit einer Sonderabgabe Belasteten eine homogene Gruppe mit spezifischer Finanzierungsverantwortung bilden, bleiben außerhalb der rechtmäßigerweise heranziehbaren Gruppe stehende Dritte, die infolge von Kostenüberwälzungen möglicherweise materiell mitbelastet sind, grundsätzlich außer Betracht. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Überwälzung auf Dritte keine bloße marktabhängige Möglichkeit, sondern die rechtlich vorbereitete und vorgesehene Regelfolge der Abgabenbelastung ist (BVerfGE 91, 186 ; 108, 186 ; 110, 370 ). Davon kann bei der Abgabe nach § 43 WeinG keine Rede sein.“111

– Diese Gruppe muss eine besondere Nähe oder Beziehung zu dem verfolgten Sachzweck haben (Sachverantwortung).112 Das Abgabenziel darf dabei keine allgemeine gesellschaftliche Aufgabe sein.113 Umgekehrt begründet eine besondere Verursacherverantwortung für die Folgen gruppenspezifischer Zustände oder Verhaltensweisen i. d. R. auch eine entsprechende Sachnähe. 109 BVerfG 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz. 123. Ähnlich BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 98. 110 BVerfG 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz. 125. 111 BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 129. Ähnlich BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 99. 112 Ausführlich zur diesbezüglichen Rechtsprechung des BVerfG Hummel (2009). 113 BVerfG 2 BvL 5/95 vom 9.11.1999, BVerfGE 101, 141 (149 f.) zur Jugendarbeit.

220

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

„Die erforderliche spezifische Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck näher steht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler (vgl. BVerfGE 101, 141 ; 124, 348 ; für eine diesbezügliche Evidenzanforderung BVerfGE 55, 274 ; 67, 256 ; 82, 159 ).“114 „Rechtlich vorstrukturierte Abgrenzbarkeit einer Gruppe und besondere Sachnähe sind für sich genommen jedoch nicht ohne weiteres geeignet, eine spezielle Finanzierungs­ verantwortung im Hinblick auf eine staatlich organisierte Absatzförderung von land- und ernährungswirtschaftlichen Produkten in ihrer Gesamtheit zu begründen. Gruppenhomogenität und Sachnähe müssen inhaltlich derart qualifiziert sein, dass sie geeignet sind, einen rechtfertigenden Zusammenhang mit einer spezifischen Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die Wahrnehmung der Aufgabe herzustellen. … Es handelt sich bei dieser Abgabe [hier: Absatzfond der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft, Anm. des Autors] nicht um eine Sonderabgabe, die bei der Zurechnung von Sonderlasten der Abgabepflichtigen an den Verursachungsgedanken anknüpft und ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die Folgen gruppenspezifischer Zustände oder Verhaltensweisen finden kann.“115

– Die Verwendung des Aufkommens muss überwiegend im Interesse der Gruppe erfolgen (Gruppennützigkeit bzw. sachgerechte Verknüpfung). Dies ist der Fall, wenn die Verwendung die Erreichung von Zielen, Interessen oder Pflichten der Abgabenschuldner bzw. rechtlichen Abgabenträger verbessert oder diese von Pflichten oder Risiken entlastet, auch wenn dies nur generell ist bzw. nur die Rahmenbedingungen verbessert oder gesichert werden.116 Die Mittel müssen daher nicht unmittelbar an die Schuldner zurückfließen, sondern es genügen mittelbare Gruppenvorteile.117 Allerdings muss der Gruppennutzen gleichwohl evident sein.118 „Der erforderliche greifbare Gruppennutzen kann sich vor allem dann ergeben, wenn es bei den staatlichen Fördermaßnahmen um das plausibel begründete Erfordernis geht, erheblichen Beeinträchtigungen entgegenzuwirken oder spezielle Nachteile auszugleichen, die die Gruppenangehörigen besonders betreffen und die von diesen selbst voraussichtlich nicht, oder jedenfalls nicht mit gleicher Erfolgsaussicht, kompensiert werden könnten (BVerfGE 122, 316 ; 123, 132 ). Das Erfordernis einer gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besagt nicht, dass das Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen verwendet werden müsste; es genügt, wenn es, unmittelbar oder mittelbar, überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird (vgl. BVerfGE 108, 186 , m. w. N.). 114

BVerfG 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz. 124. BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (336). 116 BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 135 f.; 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz.  126; 2 BvR 2335/95 vom 06.07.2005, BVerfGE 113, 128 (150 f.); 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (335); 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 104 ff. 117 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 106; 2 BvF 3/77 vom 10.12. 1980, BVerfGE 55, 274 (316). 118 BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (Leitsatz und 336 f.). 115

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

221

Zwar muss der spezifische Nutzen der abgabebelasteten Gruppe im Vordergrund stehen. Wenn daneben in vergleichsweise begrenztem Umfang auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit Vorteile aus der Abgabenverwendung haben, ist dies jedoch unschädlich (vgl. BVerfGE 55, 274 ; 108, 186 ).“119

– Die Abgabeneinnahmen dürfen nicht den voraussichtlichen Mittelbedarf für die mit der Sonderabgabe verfolgten Zwecke übersteigen, da die Finanzierungsverantwortung der Gruppe nicht weiter reicht.120 Dies kann durch eine entsprechende Anpassung der Abgabensätze, aber auch durch z. B. ein Aussetzen der Abgabepflicht gewährleistet werden.121 Hierbei hat der Gesetzgeber aber einen Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, da der Abgabenbemessung regel­ mäßig komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen zu Grunde liegen.122 – Die Abgabe muss haushaltsrechtlich vollständig dokumentiert sein, um die parlamentarisch-demokratische Legitimation und Kontrolle sicherzustellen. Die Dokumentation kann dabei in einer Anlage zum Haushaltsplan erfolgen und braucht nicht so beschaffen sein, dass auf ihrer Grundlage die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Sonderabgabe überprüft werden kann.123 „Geboten ist eine Dokumentation, die eine Übersicht über Bestand und Entwicklung der Sonderabgaben gibt (vgl. BVerfGE 108, 186 ).“124

– Schließlich müssen die Finanzierungssonderabgaben in angemessenen Zeit­ abständen hinsichtlich des Vorliegens der Voraussetzungen (insb. des rechtfertigenden Sachzwecks) überprüft werden.125 Eine generelle zeitliche Obergrenze hat das BVerfG hierbei nicht hergeleitet,126 sondern entschieden: „Die Angemessenheit der Zeitabstände, innerhalb deren der Gesetzgeber die Fortdauer der sachlichen Rechtfertigung einer nichtsteuerlichen Sonderabgabe zu überprüfen hat, lässt sich nicht generell und abstrakt, sondern nur nach den besonderen Umständen der kon­ kreten Sonderabgabe und den ihr zugrunde liegenden Verhältnissen festlegen.“127 119

BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 135 f. BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 101. 121 Beim Klärschlammfond ruht die Abgabe wenn der Entschädigungsfond 125 Mio. EUR erreicht hat und lebte erst bei 100 Mio. EUR wieder auf, wobei für Fälle höherer Entschädigungspflichten eine Nachschusspflicht bis 250 Mio. DM bestand (§ 11 DüngeG, § 6 Abs.  1 KlärschlammEntschädigungsVerordnung). Das BVerfG sieht dies für zulässig an (BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 103). 122 BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, NVwZ 2010, 831 Tz.  11; 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 102. 123 BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 166. 124 BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 166. 125 BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 117; 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz. 122; 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 108. 126 Denkbar wäre z. B. eine Koppelung an die Wahlperioden (d. h. alle 4–5 Jahre). 127 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 108 f.; Vgl. 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (338 f.), wo das BVerfG die Abgabe zum Absatzfond aufgrund der schon eingetretenen Verbesserung der Agrarexporte für unzulässig erachtete. 120

222

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Insgesamt kommt nach Ansicht des BVerfG der spezifischen Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, der daraus ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens die entscheidende Bedeutung für die Rechtfertigung einer zu den Steuern hinzutretenden Sonderlast zu.128 Für eine PSM-Abgabe bedeuten die Anforderungen, dass sie in Form einer Finanzierungssonderabgabe nur eingeführt werden kann, wenn das Aufkommen nicht in den allgemeinen Bundes- oder Landeshaushalt, sondern in einen Sonderfonds fließt, welcher der Minimierung des PSM-Einsatzes oder der negativen Umwelt- und Gesundheitswirkungen von Pflanzenschutzmitteln dient. Denkbar wäre ein Fonds zur allgemeinen Finanzierung des Nationalen Aktionsplans Pflanzenschutz, zur Finanzierung spezifischer Maßnahmen zum Pflanzenschutz – wie z. B. eintragsmindernde Randstreifen, einzelbetriebliche Beratungen zum integrierten Pflanzenschutz, Ausfallsfonds für Ertragsausfälle infolge des PSM-Verzichts  – oder zur Finanzierung von Ausgleichszahlungen in Wasserschutzgebieten gemäß § 52 Abs. 5 WHG. Dieser Sonderfonds dürfte aber keine allgemeinen staatlichen Aufgaben finanzieren, was bei der jeweiligen Aufgabenverwendung zu prüfen wäre. Bezogen auf die beispielhaft genannten Verwendungen bestehen keine grundsätzlichen Bedenken. Zwar sind der Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit allgemeine Staatsaufgaben (Art. 2 Abs. 2 GG und Art. 20a GG),129 der Gesetzgeber hat hierbei aber weitgehende Entscheidungsfreiheiten.130 Insbesondere kann er die Verursacher bestimmter Umweltbeeinträchtigungen oder Gesundheitsrisiken gezielt zur Verantwortung ziehen und ihr Verhalten z. B. beschränken oder ihnen die dadurch entstehenden Kosten anlasten (Verursacherprinzip).131 Der Verursachergedanke ist – wie erwähnt – nach dem BVerfG ein Rechtfertigungsgrund für die Erhebung von Finanzierungssonderabgaben.132 Für die Umwelt- und Gesundheitsfolgen des PSM-Einsatzes sind vorrangig die professionellen und privaten Anwender verantwortlich. Allerdings tragen auch die Hersteller, Importeure und Händler von Pflanzenschutzmitteln eine Mitverantwortung, da sie erst den Einsatz ermöglichen. Da letztere auch in erheblichem Umfang vom PSM-Einsatz finanziell profitieren, ist die Heranziehung dieser Gruppe(n) als Schuldner einer Finanzierungssonderabgabe nicht nur unter dem Aspekt der erhebungstechnischen Vereinfachung, sondern aufgrund ihrer Sachverantwortung auch unmittelbar gerechtfertigt. Sie sind trotz ihrer internen Konkurrenz als homogene Gruppe abgrenzbar und auch sachlich mitverantwortlich.

128

BVerfG 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz. 126. Murswiek in: Sachs (2014), Art. 2 Rn. 188–205, Art. 20a Rn. 33 ff. 130 BVerfG 1 BvR 1031/07 vom 25.7.2007 – Biokraftstoffe, NVwZ 10/2007, 1168 Tz. 54. 131 Das Verursacherprinzip ist allgemein anerkannt im Umweltrecht (vgl. Art. 191 Abs. 2 AEUV; Kloepfer 2004, § 4 Rdnr. 41 f.; Frenz 1997, S. 26 ff.). 132 BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (336). 129

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

223

Sofern die PSM-Abgabe den Herstellern, Importeuren oder Händlern und mittelbar den professionellen und privaten Anwendern eine finanzielle Sonderlast auferlegt, um damit Maßnahmen zur Verminderung des PSM-Einsatzes (z. B. Förderung des integrierten Pflanzenschutzes oder des weitgehend pestizidfreien Ökolandbaus durch z. B. Beratung, Ausfallversicherung) und/oder zur Minderung der negativen Umwelt- und Gesundheitswirkungen (z. B. Randstreifen, Schutzgebiete) zu finanzieren, ist neben der spezifischen Sachverantwortung auch eine sachgerechte Verknüpfung der Aufkommensverwendung gegeben. Die Abgabe würde die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten dieser Gruppe hinsichtlich mehr Umwelt- und Gesundheitsschutz bei der Entwicklung und dem Einsatz von Pflanzenschutzmitteln unterstützen (siehe A.VII.3.) und die spezifische Verursacher­ verantwortung der Hersteller, Importeure oder Händler und mittelbar der professionellen und privaten Anwender adressieren. Anders als bei einer Erhebung als Verbrauch- oder Verkehrsteuer wäre die Abgabenhöhe aber begrenzt durch den Finanzbedarf der jeweiligen Fondsaufgaben. Da die oben skizzierten Aufgaben in Anbetracht der weitreichenden Umweltund Gesundheitsauswirkungen von PSM, des Flächenumfangs von v. a. land- und forstwirtschaftlichen Flächen und der damit einhergehenden beträchtlichen Zahl von professionellen PSM-Anwendern einen erheblichen Mittelbedarf erfordern, dürfte gleichwohl auch hier eher die Belastungswirkung das begrenzende Element einer PSM-Abgabe sein (siehe Kapitel D. V.3. und E.II.1.). Schließlich wäre eine PSM-Finanzierungssonderabgabe in einer Anlage zum Haushaltsplan des Bundes oder des erhebenden Landes zu dokumentieren und in angemessenen Abständen zu überprüfen. Die Dokumentations- und Überprüfungspflichten des Gesetz­ gebers sollten unter Nennung einer konkreten Zeitspanne im Erhebungsgesetz normiert werden. d) Kompetenzen Nichtsteuerliche Abgaben erfordern eine Sachkompetenz des Bundes oder des jeweiligen Landes.133 Wem welche Sachkompetenz zusteht, regeln Art. 70 ff. GG. Gemäß Art. 70 GG haben die Länder nur das Recht der Gesetzgebung, soweit nicht nach Art. 73 und 74 GG dem Bund die ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zusteht. Bei den konkurrierenden Kompetenztiteln können die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG allerdings so lange und soweit gesetzgeberisch tätig werden, wie der Bund von seiner Kompetenz nicht Gebrauch gemacht hat. Seit der Föderalismusreform stehen den Ländern darüber hinaus für einige Kompetenztitel selbst bei einer Bundesregelung Abweichungsbefugnisse zu

133 Vgl. BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz.  77; 2 BvL 1/99 u. a. vom 17.07.2003, BVerfGE 108, 186 (213 f.); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (341).

224

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

(Art. 72 Abs. 3 GG). Dies betrifft u. a. den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes) sowie den Wasserhaushalt (ohne stoff- oder anlagenbezogene Regelungen). Für eine nichtsteuerliche PSM-Abgabe des Bundes kommen folgende konkurrierende Kompetenztitel in Betracht: 11. das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte, 17. die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (ohne das Recht der Flurbereinigung), die Sicherung der Ernährung, die Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse, die Hochsee- und Küstenfischerei und der Küstenschutz, 20. das Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere, der Genussmittel, Bedarfsgegenstände und Futtermittel sowie der Schutz beim Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichem Saat- und Pflanzgut, der Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge und der Tierschutz, 29. der Naturschutz und die Landschaftspflege, 32. der Wasserhaushalt. Das Recht der Wirtschaft (Nr.  11) stellt eine sehr breite und für eine PSMAbgabe allein schon ausreichende Kompetenzgrundlage dar, da Pflanzenschutzmittel industriell hergestellt und über den Handel an professionelle und private Anwender gebracht werden.134 Die anderen aufgeführten Kompetenztitel betreffen v. a. einzelne Aspekte einer PSM-Abgabe, wie die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln in der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung, im Pflanzenschutz und als Saatgutschutz oder den Schutz von Nahrungsmitteln, Natur und Gewässern vor ihnen. Nr. 17 erlaubt dabei nicht nur zur Sicherung der Ernährung, sondern auch zur Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung ordnende und eingreifende Regelungen wie z. B. Vorschriften zur Qualitätssicherung oder zur Produktionsbegrenzung, aber auch nichtsteuerliche Abgaben.135 Da der Bund ein Gesetz auf mehrere Kompetenztitel stützen kann,136 bedarf es keiner tie-

134 Vgl. BVerfG 2 BvR 1561/12 vom 28.1.2014, NVwZ 2014, 646 Tz.  101 f., 111; 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 111. 135 BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 111; Degenhart in: Sachs (2014), Art. 74 Rn. 68 m. w. N.; Pieroth in: Jarass/Pieroth (2014), Art. 74 Rn. 41. 136 Stetige Rechtsprechung, zuletzt BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 111. Auch ganz herrschende Literaturmeinung vgl. Degenhart in: Sachs (2014), Art. 72 Rn. 7 f.

I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten

225

fergehenden Untersuchung und Abgrenzung der einzelnen Titel, sondern ist eine möglichst breite Abstützung anzuraten. Den Ländern steht dabei solange eine Regelungskompetenz zu, wie der Bund keine eigene PSM-Abgabe einführt oder die Kompetenzen abschließend ausschöpft oder sich in einem Gesetz bzw. einem Bundestagsbeschluss explizit gegen eine solche Abgabe ausspricht und damit absichtsvoll eine Regelung unterlässt.137 All dies ist nach aktuellem Gesetzes- und Wissensstand nicht der Fall. Insbesondere sind die Länder nicht schon aufgrund des bestehenden Pflanzenschutzgesetzes gehindert. Dieses regelt zwar die Abgabe, Inverkehrbringen und Anwendung von Pflanzenschutzmitteln (§§ 23–51 PflSchG), enthält dabei aber keine Regelungen über die Preisbildung und schließt auch eine Steuer und Abgabe auf Pflanzenschutzmittel nicht explizit aus.138 3. Zwischenfazit Im Ergebnis kann eine PSM-Abgabe als Steuer oder als nichtsteuerliche Abgabe ausgestaltet werden. Im Fall einer Steuer empfiehlt sich eine bundesweite Verbrauchsteuer auf PSM. Alternativ könnten aber auch die Länder eine Verkehrsteuer auf Pflanzenschutzmittel für ihr Gebiet einführen. Bei einer Ausgestaltung als nichtsteuerliche Abgabe wäre eine PSM-Abgabe als Finanzierungssonderabgabe oder Lenkungsabgabe möglich. Es ist aber zu befürchten, dass eine solche Ausgestaltung wie bei den bisherigen nichtsteuerlichen Abgaben mehr rechtliche Unsicherheiten birgt und juristisch mehr angriffen wird als bei einer Erhebung als Steuer, da sich die Anforderungen des BVerfG zu nichtsteuerlichen Abgaben und insbesondere hinsichtlich Gruppenhomogentität, Gruppenverantwortung und Gruppennützigkeit der Aufkommensverwendung bei Finanzierungssonderabgaben unterschiedlich streng oder weit interpretieren lassen und die Recht­sprechung des BVerfG nicht immer eine klare Linie aufweist.139 Des Weiteren ist zu beachten, dass bei einer Ausgestaltung als Finanzierungssonderabgabe die Höhe und Verwendung der Mittel und damit mittelbar auch die Höhe der Abgabesätze, durch das Erfordernis der Gruppennützigkeit der Abgabe beschränkt ist. Bei einer Ausgestaltung als Lenkungsabgabe ist hingegen unsicher, inwieweit das BVerfG den Lenkungszweck als alleinigen Rechtfertigungsgrund für eine nichtsteuerliche PSM-Abgabe anerkennt. 137

Vgl. Degenhart in: Sachs (2014), Art. 72 Rn. 25. Zum absichtsvollem Regelungsverzicht des Bundes BVerfG 1 BvR 2306, 2314/96 vom 27.10.1998, BVerfGE 98, 265 (300) m. w. N. 138 Vgl. BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (341, 348); 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 73. 139 Dies verdeutlichen u. a. die unterschiedlichen Entscheidungen beim Fond zur Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (verfassungswidrig gemäß BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.2.2009, BVerfGE 122, 316 ff.) sowie beim Deutschen Weinfonds (verfassungsgemäß nach BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 ff.).

226

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Insgesamt ist eine Verbrauchsteuer des Bundes die vorzugswürdigste Form für eine PSM-Abgabe.

II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten Unabhängig von der finanzverfassungsrechtlichen Form muss eine steuerliche bzw. nichtsteuerliche PSM-Abgabe sich mit den Grundrechten vereinbaren lassen.140 Aufgrund der finanziellen Belastung und der bezweckten Lenkungsanreize sind die allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) sowie die spezielleren Berufs- und Eigentümerfreiheiten der Hersteller, Importeuer, Händler und professionellen Anwender (Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG) berührt. Da die Grundrechte unter Gesetzesvorbehalt stehen,141 kann der Gesetzgeber sie beschränken, wenn es legitimen öffentlichen Zwecken dient, erforderlich und angemessen ist (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit).142 Eine PSM-Abgabe muss des Weiteren auch dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz genügen (Art.  3 Abs.  1 GG). Der Grundsatz der „Steuerfreiheit des Existenzminimums“, den das BVerfG aus Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 1 G herleitet,143 schützt nach dem BVerfG hingegen nicht juristische Personen und entsprechend zu wertende Personengemeinschaften, da diese keine personale Würde und keinen existenznotwendigen „Lebensbedarf“ wie ein Mensch haben.144 Da auch der privaten Anwender in Deutschland keinen existenznotwendigen Bedarf an Pflanzenschutzmitteln hat, ist der Grundsatz insgesamt für eine PSM-Abgabe unbeachtlich. Im Folgenden werden die Anforderungen von Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 sowie 14 Abs. 1 GG und die hieraus folgenden Konsequenzen für eine PSM-Abgabe aufgezeigt. 1. Allgemeine Handlungsfreiheit und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Da steuerliche oder nicht-steuerliche Zahlpflichten die allgemeine Handlungsfreiheit in Art. 2 Abs. 1 GG einschränken,145 muss jede Steuer und Abgabe dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht werden.146 Kommen Lenkungszwecke 140

Durner/Waldhoff (2013), S. 73 f. Vgl. BVerfG 1 BvR 2074/05 u. a. vom 11.3.2008, BVerfGE 120, 378 (424); 2 BvL 37/56 u. a. vom 6.5.1958, BVerfGE 8, 155 (167). 142 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 113 ff. 143 BVerfGE 82, 60 (85); 99, 246 (259); 2 BvL 12/88 u. a. vom 31.05.1990, BVerfGE 82, 159 (179); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (343). 144 BVerfG 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 85. 145 Z. B. BVerfG 1 BvR 488/57 vom 3.12.1958, BVerfGE 9, 3 (11). 146 Vgl. BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 113 ff. zu nichtsteuerlichen Abgaben und BVerfGE 29, 327 (334) zu Steuern. Zur Diskussion um die Anwendbarkeit des Gebots der Verhältnismäßigkeit bei Steuern Möckel (2006), S. 245 ff. 141

II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten

227

hinzu, müssen auch die Lenkungswirkungen dem Gebot genügen. Das ungeschriebene und in der Rechtswissenschaft anerkannte Gebot leitet das BVerfG aus dem Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 3 GG und den Grundrechten ab.147 Bezogen auf steuerliche und nichtsteuerliche Abgaben folgt hieraus:148 1. Die verfolgten Ziele müssen verfassungsrechtlich zulässig sein. Weder beim Einnahmezweck noch bei ökologischen und gesundheitsbezogenen Lenkungszwecken bestehen wegen Art. 2 Abs. 2 und 20a GG hieran Zweifel.149 2. Die Abgabe muss zur Erreichung der Ziele geeignet sein. Hierbei ist in Anbetracht der Prognoseunsicherheiten keine gesicherte, vollständige Zielerreichung nötig, sondern es genügt nach dem BVerfG, wenn das Mittel nicht völlig un­ geeignet ist und die Zielerreichung zumindest befördert.150 „Bei der Feststellung der Eignung ist ein weiter prognostischer Spielraum des Gesetzgebers zu beachten. Ihm obliegt die Einschätzung der Lage und der zukünftigen Entwicklung sowie der Zwecktauglichkeit des Mittels (vgl. BVerfGE 30, 250 ; 50, 57 ; 105, 17 ).“151

3. Die Abgabe muss erforderlich sein. Nach dem BVerfG bedeutet dies, dass kein gleich wirksames und die Allgemeinheit sowie Dritte weniger belastendes Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks bestehen darf. Hinsichtlich des Einnahmezwecks gibt es keine alternativen Mittel. Bei den Lenkungszwecken ist ein ordnungsrechtliches Ge- oder Verbot der betreffenden Handlung aufgrund des unabwendbaren Zwangs regelmäßig für die Abgabenschuldner oder Dritte der schwerer wiegende Eingriff,152 während freiwillige Selbstverpflichtungen hingegen kein gleich wirksames milderes Mittel sind.153 Auch hier räumt das BVerfG dem Gesetzgeber einen Einschätzungs- und Prognosevorrang ein.154 4. Die Belastung der Abgabenschuldner und Abgabendestinatare muss im Verhältnis zu den verfolgten gesetzlichen Zielen angemessen sein (Übermaßverbot).155 Daher erfolgt bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung eine Abwägung zwischen den verfolgten öffentlichen Zwecken und den betroffenen Belangen der Schuldner und mittelbaren Adressaten (Abgabendestinatare).156 Die Abwägung zwi 147

Grundlegend BVerfGE 19, S. 342 (348 f.); 23, S. 127 (133); Sachs in: Sachs (2014), Art. 20 Rn. 145 ff. 148 Vgl. z. B. BVerfG 1 BvR 2384/08 vom 3.9.2009, www.bverfg.de Tz. 42–45; 2 BvR 2374/ 99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 113 ff. Ausführlich Möckel (2006), S. 248 ff. m. w. N. 149 Vgl. BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (293). 150 St. Rspr. z. B. BVerfG 1 BvR 2384/08 vom 3.9.2009, www.bverfg.de Tz. 43 m. w. N. der BVerfG-Rechtsprechung. 151 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 115. 152 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 117. 153 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 118. 154 BVerfG 1 BvR 2384/08 vom 3.9.2009, www.bverfg.de Tz. 42. 155 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 119. 156 BVerfG 1 BvL 49/86 vom 09.03.1988, BVerfGE 78, 77 (85 ff.); 2 BvL 19/91 vom 15.05.1991, BVerfGE 92, 277 (327 ff.); 113, 167 (260); Sachs in: Sachs (2014), Art. 20 Rn. 154 ff.

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

schen dem allgemeinen Zweck der Einnahmeerzielung und der Belastung der Steuerschuldner und -adressaten ist allerdings bei Steuern generell schwierig, da das Einnahmeerzielungsinteresse des Staates „maßlos“ und keine wirkliche Zweck-Mittel-Relation möglich ist, ohne auf dahinterstehende Staatsausgaben abzustellen. Die Grundrechte entfalten daher nur eine geringe Beschränkungswirkung hinsichtlich der Steuerhöhe.157 Anders ist dies bei nichtsteuerlichen Abgaben, da hier eine Zweck-Mittel-Relation mit dem speziellen Abgabeziel (z. B. Ausgleich eines Sondervorteils, besondere Finanzierungsverantwortung oder Lenkungszwecke)  gebildet werden kann und nichtsteuerliche Abgaben schon wegen der Abgrenzung zum Instrument der Steuer grundsätzlich maximal in Höhe des auszugleichenden Vorteils bzw. der Kosten der staatlichen Leistungen oder gruppennützigen Verwendungsaufgaben erhoben werden dürfen.158 Bei der Frage des Übermaßes von Steuern und Abgaben, die von Unternehmen zu erbringen sind, ist zu berücksichtigen, dass die regelmäßig gegebene Möglichkeit der kalkulatorischen Überwälzung auf die Käufer und letztlich die privaten Endverbraucher (siehe E. I.1.) die ökonomische Belastung der Unternehmen mildert und diejenige Dritter erhöht.159 Das BVerfG hierzu: „Letztlich lässt sich die tatsächliche Belastung der Beschwerdeführerinnen durch die Strom- und die Mineralölsteuer nicht bestimmen, weil der Markt mit seinen Über- und Weiterwälzungsmöglichkeiten jegliche Feststellung des ‚final resting place‘ der Steuerlast praktisch unmöglich macht (vgl. BFHE 141, 369 ; vgl. auch Schmölders/Hansmeyer, Allgemeine Steuerlehre, 5. Aufl. 1980, S. 222).“160

Soweit eine Überwälzung nicht oder nicht vollständig gelingt, reduziert dies die Rentabilität von Unternehmen, sofern nicht der Umsatz erhöht oder durch Effizienzsteigerungen die Betriebskosten gesenkt werden können. Fiskal- und Lenkungszwecke rechtfertigen eine Rentabilitätsschmälerung, sofern die verfolgten Ziele überwiegen und die Steuer oder Abgabe nicht erdrosselnd wirkt.161 Eine erdrosselnde Steuer oder Abgabe liegt vor, wenn sie die belasteten Tätigkeiten nicht nur in Einzelfällen, sondern im Allgemeinen wirtschaftlich zum Erliegen bringt: „Ein Eingriff kommt nicht unter dem Gesichtspunkt der erdrosselnden Wirkung in Betracht. Eine solche liegt nicht schon vor, wenn eine Geldleistungspflicht die Fortführung einzelner Unternehmen aufgrund ihrer besonderen Lage unmöglich macht. Sie muss diese 157

Vgl. aktuell zur Diskussion Durner/Waldhoff (2013), S. 117 ff. Vgl. BVerfG 1 BvR 1801/07 vom 20.1.2010, www.bverfg.de Tz. 13 ff.; 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 vom 19.3.2003, BVerfGE 108, 1 (17 f.). 159 Z. B. Ausführungen BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 Tz. 43–45. 160 BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 Tz. 45. 161 BVerfG 1 BvR 2384/08 vom 3.9.2009, www.bverfg.de Tz.  28; 1 BvR 1031/07 vom 25.7.2007, NVwZ 10/2007, 1168 Tz.  25–29; 1 BvR 624/00 vom 3.5.2001, www.bverfg.de Tz. 18; 1 BvL 22/85 vom 31.05.1988, BVerfGE 78, 232 (243); 1 BvR 48/94 vom 08.04.1997, BVerfGE 95, 267 (300). 158

II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten

229

Wirkung vielmehr regelmäßig haben (BVerfGE 95, 267 ). Die Verpflichtung zur Zahlung einer Betriebsrente hat jedoch nicht regelmäßig zur Folge, dass eine Fortführung eines Unternehmens finanziell unmöglich wird.“162

Eine erdrosselnde Steuer oder Abgabe wäre zugleich auch ein Formenmissbrauch, da hier ein ordnungsrechtliches Verbot, sofern noch angemessen, das verfassungsrechtlich vorgesehene Mittel ist.163 Ob eine Abgabe „übermäßig oder unzumutbar beeinträchtigt, hängt ab von den nicht näher dargelegten Umständen des Einzelfalls (z. B. endgültige Abgabenbelastung der Beschwerdeführerinnen, deren Vermögensverhältnisse und konkrete Wettbewerbssituation, Anteil der Abgabe an den Produktionskosten).“164 Der Gesetzgeber kann mögliche Härten bei Steuern oder Abgaben abmildern, um einer Unzumutbarkeit vorzubeugen. Vom BVerfG anerkannt sind z. B.:165 – Ermäßigungs- und Befreiungsregelungen (z. B. § 10 und § 9 Abs. 1 Nr. 4 GrundwasserAbgabeGesetz Schleswig-Holstein), wobei schon § 163 Abs. 1 AO eine allgemeine Härtefallregel enthält; – Verrechnungsmöglichkeiten mit bestimmten Investitionen (z. B. § 4 Grundwasser AbgabeGesetz Schleswig-Holstein); – bei Finanzierungssonderabgaben auch Regelungen zur Deckelung auf eine bestimmte Höhe des Sonderfonds verbunden mit einer Aussetzung der Abgabe bei Erreichen derselben (z. B. § 11 Abs. 3 Nr. 2 DüngeG und §§ 6, 7, 11 Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung) sowie – die Einrichtung eines begleitenden Beirats, der über die Ausgabepolitik des Sonderfonds berät und in dem die widerstreitenden Interessen ausgewogen vertreten sind (z. B. § 2 Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung). Die im Gutachten vorgeschlagene steuerliche oder nichtsteuerliche PSM-Abgabe ist als verhältnismäßig anzusehen, da sie neben dem Einnahmeziel auch mit dem Umwelt- und Gesundheitsschutz zwei sehr gewichtigen öffentlichen Lenkungszwecken dient, die verfassungsrechtlich sowie vom BVerfG und der Rechtswissenschaft anerkannt sind (Art. 2 Abs. 2, 20a GG).166 „Bei dem vom Gesetzgeber verfolgten Ziel des Umweltschutzes handelt es sich um einen Sachgrund, dessen Legitimität sich unter anderem aus dem in Art.  20a GG enthaltenen Auftrag ergibt, in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen (vgl. BVerfGE 118, 79 ; 128, 1 ). Dieser Auftrag 162

BVerfG 1 BvR 2378/10 vom 29.2.2012, www.bverfg.de Tz. 47 f. BVerfG 2 BvR 1991/95 u. a. vom 07.05.1998, BVerfGE 98, 106 (118). So ebenfalls aus finanzwissenschaftlicher Sicht Gawel (1999), S. 24 ff. 164 BVerfG 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 86 165 Beispiele aus BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 121 f.; 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 86; 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (350 ff.). 166 Vgl. Murswiek in: Sachs (2014), Art. 2 Rn. 188–205, Art. 20a Rn. 33 ff. 163

230

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

kann sowohl Gefahrenabwehr gebieten als auch Risikovorsorge legitimieren. Zu den nach Art. 20a GG geschützten Umweltgütern gehört auch ein mit der Besteuerung beabsichtigter Klimaschutz.“167

Wie die Wirkungsanalyse in Kapitel  D. zeigt, würde eine PSM-Abgabe Einnahmen erzeugen, den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln mindern und insofern den Umwelt- und Gesundheitsschutz befördern. Sie wäre daher geeignet. Sie ist auch als erforderlich anzusehen. Zwar verlangt schon § 3 Abs. 1 PflSchG, dass beim PSM-Einsatz die Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes anzuwenden sind, was u. a. eine möglichst geringe Verwendung von Pflanzenschutzmitteln und einen Vorrang nicht-chemischer Mittel und Maßnahmen beinhaltet (siehe Anhang  III EU-Pestizidrahmen-Richtlinie 2009/128). Allerdings hängen die genauen Pflichten des integrierten Pflanzenschutzes von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab (z. B. Überschreiten von Schadschwellen) und sind insofern nicht flächendeckend wirksam kontrollierbar. Eine PSM-Abgabe würde die Einhaltung dieser Pflicht durch finanzielle Anreize befördern und damit ihren Vollzug verbessern sowie allgemein auf einen möglichst geringen Einsatz von Pflanzenschutzmitteln hinwirken. Daneben würde sie aber auch der Re­ finanzierung der externen Umwelt- und Gesundheitskosten des PSM-Einsatzes für die Allgemeinheit sowie der Finanzierung von Schutz- und Kompensationsmaßnahmen dienen. Hier kämen zwar auch einzelfallbezogene Haftungs- und Schadensausgleichsregeln in Betracht. Aufgrund der Kausalitätsprobleme bei kumulierenden, diffusen Stoffeinträgen wie Pflanzenschutzmittel in der Umwelt wären diese aber kaum wirksam anwendbar, weshalb sie gegenüber einer allgemeinen, produkt­bezogenen Kostenanlastung mittels Abgaben kein milderes, gleich wirksames Mittel darstellen.168 Der im Gutachten vorgeschlagene Abgabensatz von 20  EUR (siehe D.V.1.) ist auch als angemessen anzusehen. Nach unserer Wirkungsanalyse resultieren bei diesem Abgabensatz in unserer Abgabenformel mit dem Humantox-Faktor und den Zusatzfaktoren für Substitutionskandidaten sowie Haus- und Kleingarten-Mittel keine Abgabenlasten, die allgemein zu Geschäftsaufgaben von Herstellern, Importeuren oder Händlern von Pflanzenschutzmitteln führen oder die Land- und Forstwirtschaft allgemein unrentabel machen (siehe D.V.). Des Weiteren schließt das vorgeschlagene Abgabemodell nicht aus, dass die Hersteller, Importeure oder Händler sowie die mittelbar belasteten professionellen Anwender die Abgabenlast auf ihre Produktpreise aufschlagen und damit auf ihre Kunden überwälzen. Dies mildert ihre Belastung. Hersteller, Importeure und Händler haben es zudem in der Hand, verstärkt weniger risikobehaftete Pflanzenschutzmittel oder nicht-chemische Pflanzenschutzmittel anzubieten und so ihren Umsatz von der Abgabenlast zumindest teilweise zu befreien. Professionelle Anwender können hingegen den PSM-Einsatz, wie von der Abgabe bezweckt, 167

BVerfG 1 BvF 3/11 vom 5.11.2014, www.bverfg.de Tz. 48. BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 128.

168

II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten

231

reduzieren, um Kosten zu sparen, und müssen hier im Regelfall nicht mit unangemessenen Ertragseinbußen rechnen (siehe Kapitel D.). Selbst ein weitgehender Verzicht auf Pflanzenschutzmittel wie im Ökolandbau ist ökonomisch tragfähig, da u. a. die Erträge durchschnittlich weniger als 20 % unter den Erträgen konventioneller Landwirte liegen und höhere Verkaufspreise erzielbar sind.169 Bei den privaten Endverbrauchern, welche die übergewälzte PSM-Abgabe nicht weitergeben können, führt diese ebenfalls zu keiner unangemessenen Belastung. Zum einen sind die Ausgaben für Nahrungs- und Genussmittel im Verhältnis zur gestiegenen Kaufkraft in den letzten Jahrzehnten stetig gesunken,170 so dass die möglicherweise durch Überwälzung der Abgabe hervorgerufene leichte Erhöhung der Preise keine verfassungsrechtlichen Bedenken hervorruft. Zum anderen sind die Veränderungen der Betriebsausgaben durch die Abgabe geringer, als die Erlöse aufgrund der Marktschwankungen bei den Agrarpreisen variieren.171 2. Besondere Aspekte bei der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) Das BVerfG hat für Eingriffe in die Berufsfreiheit ein dreistufiges Bewertungssystem entwickelt, welches zwischen objektiven und subjektiven Berufswahlregeln sowie Berufsausübungsregeln differenziert.172 Steuerliche und nichtsteuerliche Abgaben berühren, wenn überhaupt, dann regelmäßig nur die Berufsausübung, an die das BVerfG die geringsten Schutzanforderungen stellt. Einen Eingriff in die Berufsausübung nimmt das BVerfG bei Abgaben nicht an, wenn diese weder geeignet noch dazu bestimmt sind, auf die Berufsausübung Einfluss zu nehmen, da sie nach der Intention des Gesetzgebers den Entschluss zur Wahl oder zur Art der Ausübung einer solchen Tätigkeit nicht motivierend steuern sollen und auch objektiv – z. B. wegen ihrer geringen Höhe – keine solche berufsregelnde Wirkung haben.173 Denn die Berufsfreiheit schützt die Unternehmen und Berufstätigen nach der stetigen Rechtsprechung des BVerfG grundsätzlich nicht vor Veränderungen der Markt- und Wettbewerbssituation, auch wenn geänderte gesetzliche Rahmenbedingungen sie hervorrufen: „aa) Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Berufsfreiheit grundsätzlich nicht vor Veränderungen der Marktdaten und Rahmenbedingungen der unternehmerischen Entscheidungen. In der bestehenden Wirtschaftsordnung umschließt das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG das 169

Ponisio et al. (2015); Bundesregierung (2011), S. 33. 2011 gaben private Haushalte 14,16 % ihrer Konsumausgaben für Nahrungsmittel, Getränke und Tabak aus; 1970 waren es noch 24,51 % (Statistisches Bundesamt 2012). 171 Vgl. die erheblichen Schwankungen des deutschen Marktpreises und des Weltmarktpreises für Weizen von 1975 – 2013 in Holst/von Cramon-Taubadel (2014), S. 422. 172 Grundlegend BVerfG 1 BvR 596/56 vom 11.6.1958, BVerfGE 7, 377 ff. 173 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 112; 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 Tz. 41. 170

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

berufsbezogene Verhalten der Unternehmen am Markt nach den Grundsätzen des Wett­ bewerbs. Marktteilnehmer haben aber keinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass die Wettbewerbsbedingungen für sie gleich bleiben. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht keinen Anspruch auf eine erfolgreiche Marktteilhabe oder auf künftige Erwerbsmöglichkeiten. Vielmehr unterliegen die Wettbewerbsposition und damit auch die erzielbaren Erträge dem Risiko laufender Veränderung je nach den Verhältnissen am Markt und damit nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen (vgl. BVerfGE 105, 252 ; 106, 275 ; 110, 274 ). Demgegenüber ist der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG berührt, wenn Normen, die die Berufstätigkeit selbst unberührt lassen, aber Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern, infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv berufsregelnde Tendenz entfalten (vgl. BVerfGE 13, 181 ; 37, 1 ; 95, 267 ; 98, 218 ; 110, 274 ), oder bei faktischen oder mittelbaren Beeinträchtigungen in ihrer Zielsetzung und ihren Wirkungen einem Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommen (vgl. BVerfGE 105, 279 ; 110, 177 ; 116, 202 ). bb) Der angegriffenen Bestimmung des § 50 Abs. 1 Satz 4 und 5, Abs. 3 Satz 2 und 3 EnergieStG kommt indessen keine berufsregelnde Tendenz in diesem Sinne zu; sie erweist sich auch nicht als funktionales Äquivalent eines Eingriffs. Die Regelung steht nicht in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines bestimmten Berufs. Vielmehr trifft die mit der Energiesteuerpflicht für Biodiesel und Pflanzenöl verbundene wirtschaftliche Belastung sämtliche Verbraucher dieser Kraftstoffe gleichermaßen, nicht nur die Beschwerdeführer. Ebenso sind sämtliche Teilnehmer des Beimischungsmarkts betroffen. Der Gesetzgeber will mit der Besteuerung der Energieträger, die nunmehr auch die Biokraftstoffe erfasst und mit der Einführung der Beimischpflicht einhergeht, nicht bestimmte Berufe, sondern den Verbrauch an Biokraftstoff generell beeinflussen und lenkt so diesen Markt insgesamt.“174

Die vorgeschlagene steuerliche oder nichtsteuerliche PSM-Abgabe belastet wie die Ökosteuer auf Strom und Mineralöl ein handelbares Produkt, welches zugleich auch Betriebsmittel für Unternehmen (berufliche Anwender) ist. Eine berufs­ regelnde Wirkung ist mit dem vorgeschlagenen Modell nicht beabsichtigt, da hier nicht ein bestimmter Beruf (z. B. Chemiehersteller, Händler, Landwirt etc.) eingeschränkt werden soll. Auch eine unbeabsichtigte berufsregelnde Tendenz ist nicht anzunehmen, da die Verteuerung von Pflanzenschutzmitteln zum einen eine Vielzahl von Berufsgruppen berührt, zum anderen aufgrund der nicht ausgeschlossenen kalkulatorischen Überwälzung sowie der Einsparpotenziale beim Pflanzenschutz keine Berufsgruppe in ihrer Ausübung beschränkt wird (siehe Kapitel D. V.2.). Die generelle Veränderung der Wettbewerbssituation zwischen z. B. Herstellern von Pflanzenschutzmitteln und Herstellern von biologischen Pflanzenschutzmitteln oder zwischen Landwirten im In- und Ausland unterfällt hin­gegen nach der oben zitierten Rechtsprechung des BVerfG nicht dem Schutzbereich des

174 BVerfG 1 BvR 1031/07 vom 25.7.2007, NVwZ 10/2007, 1168 Tz. 31–33. Ähnlich BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 Tz. 41.

II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten

233

Art. 12 Abs. 1 GG. Sofern bei einer Vorlage das BVerfG bei einer PSM-Abgabe doch eine berufsregelnde Tendenz annimmt, wäre diese durch die gewichtigen Allgemeinwohlbelange des Umwelt- und Gesundheitsschutzes zweifellos gerechtfertigt.175 In seiner Entscheidung zum Wasserpfennig hat das BVerfG schon ausgeführt: „Der Staat [ist] nicht von Verfassungs wegen verpflichtet, Standortvorteile, die auf einem ökologisch bedenklichen Umgang mit Gütern der Allgemeinheit beruhen, auf Dauer zu erhalten.“176

Bestehenden, ökologisch bedenklichen Wettbewerbsvorteilen gegenüber EUMitgliedstaaten mit PSM-Abgaben (siehe Kapitel  B.) kommt somit kein verfassungsrechtlicher Schutz zu. 3. Besondere Aspekte bei der Eigentümerfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) Nach dem BVerfG und der folgenden herrschenden Literaturmeinung greift die reine Zahlpflicht nicht in das Eigentumsgrundrecht ein, da diese Geldschuld aus dem Gesamtvermögen geschuldet wird, das Vermögen und sein Wert aber nicht durch Art.  14 GG geschützt sind.177 Erst wenn steuerliche oder nichtsteuerliche Abgaben eine erdrosselnde Wirkung haben (siehe E.II.1.), sei der Vermögenskern durch Art. 14 Abs. 1 GG betroffen.178 In seinem umstrittenen Urteil zur Vermögenssteuer hatte der 2. Senat des BVerfG hierbei die Grenze für eine erdrosselnde Gesamtsteuerbelastung gemäß Art. 14 Abs. 2 GG bei der Hälfte der bereinigten Gesamteinnahmen ziehen wollen.179 Aufgrund dogmatischer und auch praktischer Probleme (z. B. sind sowohl die Gesamtsteuerlast als auch die Gesamteinnahmen individuell verschieden) wurde dies erst in der Rechtswissenschaft abgelehnt180 und 2006 auch vom 2. Senat des BVerfG wieder ausdrücklich aufgegeben.181 Hinsichtlich der Lenkungszwecke könnte aber Art.  14 Abs.  1 GG betroffen sein. Allerdings schützt nach herrschender Ansicht Art. 14 Abs. 1 GG nicht die 175

Möckel (2006), S. 252 ff., 262 ff. BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (349 f.), ähnlich BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 Tz. 57. 177 Z. B. BVerfG 2 BvR 2194/99 vom 18.01.2006, BVerfGE 115, 97 (111 f.); 1 BvR 479/92 u. a. vom 12.11.1997, BVerfGE 96, 375 (397); 1 BvR 48/94 vom 08.04.1997, BVerfGE 95, 267 (300). Vgl. Literaturnachweise in Möckel (2006), S. 265 f., der diese Sichtweise kritisiert. Kritisch ebenfalls Durner/Waldhoff (2013), S. 117 ff. 178 BVerfG 1 BvL 22/85 vom 31.05.1988, BVerfGE 78, 232 (243); 1 BvR 48/94 vom 08.04.1997, BVerfGE 95, 267 (300). 179 BVerfG 2 BvL 37/91 vom 22.06.1995, BVerfGE 93, 121 (Leitsatz und S. 136 f.). 180 Siehe Nachweise in Möckel (2006), S. 268 ff. 181 BVerfG 2 BvR 2194/99 vom 18.01.2006, BVerfGE 115, 97 (108 f., 114 ff.). 176

234

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

bloße Möglichkeit des Eigentumserwerbs und diesbezügliche Chancen sowie allgemeine Gegebenheiten, sondern nur konkrete vorhandene Eigentümerpositionen.182 Damit eng verbunden ist die umstrittene Frage, ob Art. 14 GG den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb an sich schützt oder nur die einzelnen Eigentümerpositionen eines solchen Betriebes.183 Das BVerfG hat dies bisher offengelassen und bei Unternehmen nur auf Einzelpositionen bzw. Art. 12 GG abgestellt.184 In Folge dessen verneint das BVerfG bei Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben regelmäßig die Betroffenheit von Art. 14 GG: „aa) Die Eigentumsgarantie schützt nämlich nicht vor Preiserhöhungen infolge neuer oder erhöhter Steuern. Vielmehr fällt die Erwartung, dass ein Unternehmen auch in Zukunft rentabel betrieben werden kann, nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 110, 274 ). bb) Art. 14 Abs. 1 GG schützt zwar ausnahmsweise dann gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten, wenn diese den Betroffenen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse so grundlegend beeinträchtigen, dass ihnen eine erdrosselnde Wirkung zukommt (vgl. BVerfGE 78, 232 ; 95, 267 ). Dass das hier der Fall ist, kann jedoch nicht festgestellt werden. Die Beschwerdeführer tragen vor, die Änderung des Energiesteuerrechts, insbesondere durch das Biokraftstoffquotengesetz, habe zu Umsatzeinbrüchen geführt, die nicht hätten kompensiert werden können. Damit beruht die sie treffende wirtschaftliche Belastung nicht in erster Linie auf der Energiesteuerlast als solcher, sondern auf der Änderung der Marktverhältnisse, die sie auf die Neuregelung der Energiebesteuerung zurückführen. Hiervor schützt das Eigentumsrecht indessen nicht. … cc) Schließlich ist der Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts auch nicht betroffen, soweit man den Hinzuerwerb oder Bestand des Hinzuerworbenen als geschützt ansieht (vgl. BVerfGE 115, 97 ). Denn die Energiesteuer gehört zu den Verbrauchsteuern und erfasst weder das Hinzuerworbene noch den Hinzuerwerb. Das gilt auch für die lediglich mittelbar betroffenen, nicht selbst energiesteuerpflichtigen Beschwerdeführer.“185

Auch eine steuerliche oder nichtsteuerliche PSM-Abgabe würde nicht erkennbar mit der Eigentümerfreiheit in Konflikt treten. Dies gilt auch für den Lenkungszweck, da Art. 14 Abs. 1 GG nicht die Erwerbschancen und somit auch nicht den Erwerb möglichst preiswerter Pflanzenschutzmittel schützt. Da es des Weiteren jedem Hersteller, Händler und professionellen Anwender rechtlich unbenommen

182 Z. B. BVerfG 2 BvR 499/74 vom 08.06.1977, BVerfGE 45, 142 (173); 1 BvL 9/75 vom 22.05.1979, BVerfGE 51, 193 (221 f.); Wendt in: Sachs (2014), Art. 14 Rn. 43, 47; Papier in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 100, 221 f. 183 Befürwortend z. B. BVerwG 7 C 34.77 vom 27.05.1981, BVerwGE 62, 224 (226); Wendt in: Sachs (2014), Art. 14 Rn. 26 m. w. N. 184 Zuletzt BVerfG 1 BvR 2378/10 vom 29.2.2012, www.bverfg.de Tz. 47 f.; 1 BvL 3/07 vom 30.11.2010, www.bverfg.de Tz. 38 m. w. N. 185 BVerfG 1 BvR 1031/07 vom 25.7.2007, NVwZ 10/2007, 1168 Tz. 25–29.

II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten

235

bleibt, zugelassene Pflanzenschutzmittel anzubieten, zu erwerben und die Mehrkosten der PSM-Abgabe auf die Kunden zu überwälzen, wird auch die Ausübung eines eingerichteten Gewerbebetriebs nicht behindert. 4. Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) Das Gebot der allgemeinen Gleichbehandlung wird auch bei Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben am häufigsten als verletzt gerügt, so dass eine umfangreiche Rechtsprechung des BVerfG existiert. Zuletzt befasste sich das Gericht in seinem Urteil zur Erbschaftsteuer vom 17.12.2014 mit diesem Grundrecht und fasste die für Steuern hieraus entwickelten Anforderungen wie folgt zusammen: „a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 121, 108 ; 121, 317 ; 126, 400 ). Verboten ist daher auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (vgl. BVerfGE 116, 164 ; 121, 108 ; 121, 317 ; 126, 400 ). Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfGE 75, 108 ; 93, 319 ; 107, 27 ; 126, 400 ; 129, 49 ; 132, 179 ). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetz­ geber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfGE 117, 1 ; 122, 1 ; 126, 400 ; 129, 49 ). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfGE 88, 87 ; 111, 176 ; 129, 49 ). Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind (vgl. BVerfGE 88, 87 ; 129, 49 ) oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 88, 87 ; 124, 199 ; 129, 49 ; 130, 240 ; 132, 179 ). b)  Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit. Die Steuerpflichtigen müssen dem Grundsatz nach durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden (vgl. BVerfGE 117, 1 ; 121, 108 ; 126, 400 ). Der Gleichheitssatz belässt dem Gesetzgeber einen weit reichenden Entscheidungsspielraum sowohl bei der Auswahl des Steuergegenstandes als auch bei der Bestimmung des Steuersatzes (vgl. BVerfGE 123, 1 ; stRspr). Abweichungen von der mit der Wahl des Steuergegenstandes einmal getroffenen Belastungsentscheidung

236

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

müssen sich indessen ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen (Gebot der folgerichtigen Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbestands, vgl. BVerfGE 117, 1 ; 120, 1 ; 121, 108 ; 126, 400 ). Demgemäß bedürfen sie eines besonderen sachlichen Grundes (vgl. BVerfGE 117, 1 ; 120, 1 ; 126, 400 ; 132, 179 ), der die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag. Dabei steigen die Anforderungen an den Rechtfertigungsgrund mit Umfang und Ausmaß der Abweichung (vgl. dazu BVerfGE 117, 1 ). c)  Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, mit Hilfe des Steuerrechts außerfiskalische Förder- und Lenkungsziele zu verfolgen (vgl. BVerfGE 93, 121 ; 99, 280 ; 105, 73 ; 110, 274 ; stRspr). Führt ein Steuergesetz zu einer steuerlichen Verschonung, die einer gleichmäßigen Belastung der jeweiligen Steuergegenstände innerhalb einer Steuer­a rt widerspricht, so kann eine solche Steuerentlastung vor dem Gleichheitssatz gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber das Verhalten der Steuerpflichtigen aus Gründen des Gemeinwohls fördern oder lenken will (vgl. BVerfGE 93, 121 ).“186

Für nichtsteuerliche Abgaben gelten grundsätzlich die gleichen Anforderungen. Unterschiede ergeben sich aber beim Grundsatz der Lastengleichheit, da die hier jeweils gebotenen Maßstäbe für eine gerechte Verteilung von den verfolgten Zwecken abhängen.187 Da Steuern zur allgemeinen Staatsfinanzierung voraussetzungslos – d. h. ohne Bezug zu einer staatlichen Gegenleistung – erhoben werden, ist nach dem BVerfG und der ganz überwiegenden Rechtswissenschaft hier eine Lastenverteilung nach der Leistungsfähigkeit der Steuerzahler gleichheitsrechtlich geboten (Leistungsfähigkeitsprinzip).188 Bei nichtsteuerlichen Abgaben, die an einen individuell zurechenbaren Vorteil anknüpfen (sogenannte Äquivalenzabgaben siehe E. I.2.), ist hingegen eine Heranziehung entsprechend der Höhe der erhaltenen Leistungen und Vorteile bzw. der entstehenden staatlichen Kosten angemessen (Äquivalenzprinzip).189 Hingegen kommt bei Finanzierungssonderabgaben v. a. eine Lastverteilung anhand der Leistungsfähigkeit bzw. der jeweiligen (Verursacher-)Verantwortung des Abgabenschuldners für den mit der Abgabe bezweckten Gruppennutzen in Betracht.190 Sofern Abgaben oder Steuern neben der Einnahmeerzielung auch einen Lenkungszweck verfolgen, ist das Leistungs­ fähigkeitsprinzip durch einen anderen Lastenverteilungsmaßstab zu ergänzen oder zu ersetzen.191 Im Bereich des Umwelt- und Gesundheitsschutzes ist  – wie allgemein im Polizei- und Ordnungsrecht – anerkannt, dass die individuelle Verantwortung des Verursachers der gerechteste Anknüpfungspunkt für staatliche 186

BVerfG 1 BvL 21/12 vom 17.12.2014, www.bverfg.de, 2. Leitsatz und Tz. 121 ff. Ausführlich Tipke (2000–2012), S. 316 ff.; Möckel (2006), S. 284–302. 188 Zuletzt m. w. N. seiner Rechtsprechung BVerfG 1 BvF 3/11 vom 5.11.2014, www.bverfg. de Tz. 44. Zur Rechtswissenschaft siehe grundlegend Tipke (2000–2012), S. 479 ff. und z. B. aktuell Hey in: Tipke/Lang (2013), S. 68 ff. 189 BVerfG 2 BvL 9/98 u. a. vom 19.03.2003, BVerfGE 108, 1 (18 f.); 2 BvL 24/84 vom 7.2.1991, BVerfGE 83, 363 (392 f.); Gawel (2014b),S. 467; Kirchhof (2007), Rn. 101. 190 BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (336); 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 131 f. 191 Vgl. Tipke (2000–2012), S. 340 ff., 494 ff.; Möckel (2006), S. 299 ff. 187

II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten

237

Eingriffe ist (Verursacherprinzip).192 Deshalb sind auch bei ökologischen Lenkungssteuern oder -abgaben die Lasten anhand des jeweiligen Verursacherbeitrags zu verteilen.193 Weicht die konkrete steuerliche oder nichtsteuerliche Ausgestaltung vom jeweiligen Lastenverteilungsprinzip ab, bedarf dies der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung durch einen legitimen öffentlichen Zweck und muss die Abweichung verhältnismäßig, d. h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (siehe E.II.1.).194 Kumulieren mehrere Zwecke mit unterschiedlichen Lastenverteilungsprinzipien in einer Abgabe, ist grundsätzlich eine Vereinbarkeit der verschiedenen Maßstäbe im Sinne der praktischen Konkordanz zu suchen.195 Unterschiede zwischen den einzelnen Steuer- und Abgabeschuldnern lassen sich allerdings nie vollständig bei der Ausgestaltung von Steuern und Abgaben berücksichtigen, sofern diese noch praktikabel und vollziehbar sein sollen. Insbesondere bei ökologischen Lenkungsabgaben sind aufgrund der Komplexität der ökologischen Verursacherbeiträge Pauschalierungen oder Typisierungen regelmäßig unvermeidbar.196 Dass BVerfG hat es daher auch vor Art. 3 Abs. 1 GG für zulässig und gerechtfertigt angesehen, wenn der Steuer- oder Abgabengesetzgeber typisiert und pauschalisiert (siehe E. I.1.).197 Auch die Freistellung von Kleinmengen oder -beträgen ist im Hinblick auf den Verwaltungsaufwand gerechtfertigt.198 Art. 3 Abs. 1 GG ist aber verletzt, wenn der Lastenverteilungsmaßstab durch die rechtliche Gestaltung des steuer- oder abgabenrechtlichen Erhebungsverfahrens prinzipiell verfehlt wird, weil die Erhebungsregeln nicht auf Durchführbarkeit angelegt sind (normatives Vollzugsdefizit).199 „Nach dem Gebot tatsächlich gleicher Steuerbelastung durch gleichen Gesetzesvollzug begründet die in den Verantwortungsbereich des Gesetzgebers fallende strukturell gegenläufige Erhebungsregel im Zusammenwirken mit der zu vollziehenden materiellen Steuernorm deren Verfassungswidrigkeit. Strukturell gegenläufig wirken sich Erhebungsregelungen gegenüber einem Besteuerungstatbestand aus, wenn sie dazu führen, dass der Besteuerungsanspruch weitgehend nicht durchgesetzt werden kann. Die Frage, ob der Gesetzgeber von ihm erstrebte Ziele  – im Steuerrecht die Erzielung von Einnahmen, ggf. auch Lenkung – faktisch erreicht, ist rechtsstaatlich allein noch nicht entscheidend. Voll 192 Allgemein zur Anerkennung im Umweltrecht Art. 191 Abs. 2 AEUV; Degenhart (2011), S. 32 ff.; Kloepfer (2004), § 4 Rn. 41 ff.; Frenz (1997), S. 26 ff. Im Polizei- und Ordnungsrecht z. B. §§ 4 f. SächsPolG; Pieroth/Schlink/Kniesel (2010), S. 132 ff., 141 ff. 193 Möckel (2006), S. 296 ff. 194 Vgl. BVerfG 1 BvL 21/12 vom 17.12.2014, www.bverfg.de, Tz. 121 f.; 1 BvR 2384/08 vom 3.9.2009, www.bverfg.de Tz. 42 f.; 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 113 ff. Ausführlich Möckel (2003). 195 Möckel (2006), S. 299 ff. 196 Vgl. BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 128. 197 BVerfG 1 BvL 8/05 vom 4.02.2009, BVerfGE 123, 1 (19); 1 BvR 2384/08 vom 3.9.2009, www.bverfg.de Tz. 31; 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (292). 198 BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (351). 199 Vgl. allgemein zu normativ angelegten Vollzugsproblemen Lübbe-Wolff (2000).

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

zugsmängel, wie sie immer wieder vorkommen können und sich tatsächlich ereignen, führen allein noch nicht zur Verfassungswidrigkeit der materiellen Steuernorm (BVerfGE 84, 239 ). Verfassungsrechtlich verboten ist jedoch der Widerspruch zwischen dem normativen Befehl der materiell pflichtbegründenden Steuernorm und der nicht auf Durchsetzung dieses Befehls angelegten Erhebungsregel. Zur Gleichheitswidrigkeit führt nicht ohne weiteres die empirische Ineffizienz von Rechtsnormen, wohl aber das normative Defizit des widersprüchlich auf Ineffektivität angelegten Rechts (vgl. Bryde, Die Effektivität von Recht als Rechtsproblem, 1993, S. 20 f.; Eckhoff, Rechtsanwendungsgleichheit im Steuer ­recht, Die Verantwortung des Gesetzgebers für einen gleichmäßigen Vollzug des Ein­kommensteuerrechts, 1999, S. 527 ff.).“200

Will der Gesetzgeber bestimmte Gruppen von der Steuer oder Abgabe freistellen oder entlasten, muss er dies ausdrücklich im jeweiligen Gesetz vorsehen und darf es nicht in einem normativen Vollzugsdefizit verstecken. Freistellungen oder besonders niedrige Abgabensätze für bestimmte Unternehmen oder Bürger sind Subventionen und nach dem BVerfG aus wirtschafts-, sozial-, umwelt- oder gesellschaftspolitischen Gründen zulässig, wenn sie sich ausreichend rechtfertigen lassen und der Kreis der Begünstigten gleichheitsrechtlich korrekt bestimmt ist.201 Hierbei hat das Gericht „problematische Wettbewerbssituationen“ als hinreichenden Rechtfertigungsgrund für Subventionsentscheidungen anerkannt.202 Umgekehrt ist der Gesetzgeber aber nicht zur Gewährung von Subventionen verpflichtet. Betroffene Unternehmen oder Bürger können aus Art.  3 GG keinen Anspruch ziehen, gegenüber den Unternehmen und Bürgern in anderen Staaten nicht mehr belastet oder weniger begünstigt zu werden, da der Gleichheitsgrundsatz sich jeweils nur auf das betreffende Kompetenzgebiet bezieht.203 Das BVerfG hat dies explizit auch für Unterschiede zwischen den Bundesländern klargestellt.204 Für eine steuerliche oder nichtsteuerliche PSM-Abgabe ergeben sich somit folgende Anforderungen. Wird sie als Verbrauch- oder Verkehrsteuer ausgestaltet, muss sie als Steuer die Zahllasten grundsätzlich entsprechend dem Leistungsfähigkeitsprinzip zuweisen. Verbrauch- und Verkehrsteuern schöpfen hierbei als indirekte Steuern die steuerliche Leistungsfähigkeit der Konsumenten (d. h. Endverbraucher oder Letztgebraucher) ab, die sich in der Bezahlung des konsumierten Gutes ausdrückt.205 Dies gilt nicht nur für den privaten Konsumenten, der durch Überwälzung regelmäßig im Ergebnis die Steuerlast trägt. Leistungsfähigkeit in 200

BVerfG 2 BvL 17/02 vom 9.03.2004, BVerfGE 110, 94 (112 f.). BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 Tz. 58; 2 BvL 9/85 vom 08.06.1988, BVerfGE 78, 249 (277 f.); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (350). 202 BVerfG BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 Tz. 51; 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (350 f.). 203 BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (351). 204 BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (351). 205 BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (297) zu Verbrauch­ steuern (Ökosteuer); 1 BvF 3/11 vom 5.11.2014, www.bverfg.de Tz.  45 zu Verkehrsteuern (Luftverkehrsteuer). 201

II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten

239

diziert unabhängig von der Überwälzungsmöglichkeit auch der unternehmerische Endverbrauch oder Letztgebrauch, da dieser wesentlich vom Umsatz und der Rentabilität des Unternehmens abhängt.206 Aufgrund der fast vollständigen Besteuerung des privaten Konsums durch die Umsatzsteuer, von der die Unternehmen aufgrund des Vorsteuerabzugs befreit sind, besteht demgegenüber bei einer zusätzlichen Steuerlast auf den privaten Konsum ein besonderes Rechtfertigungsbedürfnis, das nicht mehr durch den Zweck der Einnahmeerzielung, sondern nur durch Lenkungszwecke wie den Umwelt- oder Gesundheitsschutz207 erfüllt werden kann.208 Bei Pflanzenschutzmitteln drückt sich im Verkauf der Mittel die Leistungsfähigkeit der verkaufenden Unternehmen aus (Steigerung von Umsatz und Gewinn). Umgekehrt indiziert der Kauf Leistungsfähigkeit bei den kaufenden unternehmerischen oder privaten Anwendern und zwar nicht nur aufgrund des Kaufpreises, sondern auch aufgrund der durch Pflanzenschutzmittel oftmals erreichten Ertragssteigerungen bzw. Kostensenkungen durch Arbeitserleichterung. Eine PSM-Steuer soll neben der Einnahmeerzielung explizit den Umwelt- und Gesundheitsschutz verbessern. Aufgrund dieser verfolgten Lenkungszwecke ist es bei Art. 3 Abs. 1 GG gerechtfertigt bzw. geboten, die PSM-Steuer auch nach dem jeweiligen Verursacherbeitrag auszurichten. In dem vorgeschlagenen Modell erfolgt dies dadurch, dass – der Grundabgabesatz an die in der Zulassung festgesetzten Aufwandmengen je Hektar und Jahr als eine Wirkeinheit anknüpft, was in pauschalisierter Form die ökotoxikologische Wirkung jedes Pflanzenschutzmittels widerspiegelt, – mit der Anknüpfung an die ADI- und AOEL-Werte das humantoxikologische Gefahren- und Risikopotenzial der Wirkstoffe mit einfließt sowie – mit den Zusatz(risiko)faktoren für Substitutionskandidaten und Haus- und Kleingartenmittel eine zusätzliche ökotoxikologische Differenzierung erfolgt (siehe Kapitel C.II.). Das Modell ist ein Kompromiss zwischen einer möglichst exakten Berücksichtigung der öko- und humantoxikologischen Wirkungen von PSM, die allerdings sehr komplex und vielfältig sind sowie durch Wechsel- und Kumulationswirkungen noch gesteigert werden, und der Praktikabilität sowie Nachvollziehbarkeit. Insofern enthält es sowohl Typisierungen (z. B. Substitutionskandidaten, Haus- und Kleingarten-PSM) als auch mit der Wirkeinheit Pauschalisierungen. Dies ist entsprechend der Rechtsprechung des BVerfG als zulässig anzusehen. Der besonders hohe Zusatzfaktor für Pflanzenschutzmittel im Haus- und Kleingarten­bereich 206 Tipke (2000–2012), S. 1172 ff. m. w. N., S. 1026 ff.; Rodi (1994), S. 200 ff.; Möckel (2012), S. 270 ff.; ausführlich Möckel (2006), S. 225 ff. 207 Dies ist die Rechtfertigung für die verschiedenen Verbrauchsteuern auf Alkohol. 208 Ausführlich Tipke (2000–2012), S.  508 ff., 1037 f., 1049 f. zur Doppelbelastung sowie S.  1057 f. und 1083 ff. zu Lenkungszwecken; Rodi (1994), S.  74 ff., S.  166 f.; Lang (1993), S. 129.

240

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

ist ebenfalls mit dem Gleichheitsgrundsatz und dem Verursacherprinzip zu ver­ einbaren, da hier größere öko- und humantoxikologische Risiken aufgrund der nicht ausgebildeten Anwender, der Nähe zu von Menschen genutzten und bewohnten Flächen sowie der höheren Biodiversität in Haus- und Kleingärten bestehen und umgekehrt der private PSM-Einsatz ökonomisch nicht notwendig ist. Sofern der private PSM-Kauf schon umsatzsteuerlich belastet ist, rechtfertigen diese höheren Umwelt- und Gesundheitsrisiken – wie bei den Alkoholsteuern auch – eine doppelte Besteuerung. Des Weiteren stellen die unterschiedlichen Verbrauchskreise und Vertriebswege ebenfalls rechtfertigende Unterschiede dar.209 Sofern eine nichtsteuerliche PSM-Abgabe eingeführt werden soll, gelten hier die gleichen rechtfertigenden Argumente. Denn eine solche PSM-Abgabe könnte nicht als Vorteilsabschöpfungsabgabe, sondern müsste als Lenkungsabgabe bzw. lenkende Finanzierungssonderabgabe erhoben werden (siehe E. I.2.). Bei diesen ist nicht das Äquivalenzprinzip, sondern ebenfalls das Verursacherprinzip der Maßstab für eine gleichbehandelnde Belastungsverteilung, da dies die Verantwortung der Verursacher für die Vermeidung von Schäden (Lenkungszweck) und die Finanzierung gruppennütziger Schadens- und Risikominimierungsmaßnahmen (Einnahmezweck) ausdrückt. Bei dem vorgeschlagenen Modell würde die empfohlene Ausgestaltung und Differenzierung sowohl die Verursacherverantwortung der Hersteller, Händler und Anwender von Pflanzenschutzmitteln hinsichtlich der ökologischen und gesundheitlichen Probleme und Folgen des PSM-Einsatzes als auch ihre Finanzierungsverantwortung für staatliche Maßnahmen zur Minimierung der Umwelt- und Gesundheitsrisiken berücksichtigen.

III. Sonstige verfassungsrechtliche Anforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben Neben den Typen- und Kompetenzfragen sowie der Vereinbarkeit mit den Grundrechten müssen Steuer- und Abgabengesetze allgemeine Anforderungen an Rechtsstaatlichkeit beachten. Hierzu gehören die Grundsätze der Bestimmtheit und des Vertrauensschutzes sowie auch das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. 1. Grundsätze der Bestimmtheit und Normenklarheit Aufgrund des in Art. 20 GG angelegten Rechtsstaatsprinzips und allgemeinen Parlamentsvorbehalts muss der gewählte Gesetzgeber schon im Gesetz alles Wesentliche möglichst verständlich und eindeutig regeln bzw. definieren, soweit es 209

Vgl. BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (303) zur unterschiedlichen steuerlichen Behandlung von Mineralöl als Kraftstoff und als Heizöl.

III. Sonstige Anforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben

241

auf dieser abstrakten Regelungsebene möglich und sinnvoll ist.210 Für administrative oder technische Detailregelungen kann der Gesetzgeber gemäß Art. 80 GG die Verwaltung mit dem Erlass von Rechtsverordnungen beauftragen, wie dies u. a. bei den bestehenden Verbrauchsteuern erfolgte (z. B. Tabaksteuerverordnung, Kaffeesteuerverordnung, Branntweinsteuerverordnung). Für einzelfallbezogene Entscheidungen und Handlungen stehen ihm weiterhin die verwaltungsrechtlichen Instrumente, wie behördliche Anordnungen, Genehmigungen oder Kontrollen zur Verfügung. Im Einzelnen zieht das BVerfG die Grenzen der Bestimmtheit wie folgt: „Das aus dem Rechtsstaatsgebot folgende Bestimmtheitsgebot verlangt vom Gesetzgeber, Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 87, 234 ; 93, 213 ). Haftungsregelungen genügen dem Bestimmtheitsgebot, wenn der Gesetzgeber die wesentlichen Bestimmungen über Entstehen und Umfang des Schadensersatzes mit hinreichender Genauigkeit trifft. Er braucht nicht jede einzelne Frage zu entscheiden und ist hierzu angesichts der Vielgestaltigkeit der zu erfassenden Vorgänge oft nicht in der Lage. Vielmehr ist es Sache der Behörden und Gerichte, die bei der Gesetzesanwendung mangels ausdrücklicher Regelungen auftauchenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden zu beantworten. Auslegungsbedürftigkeit macht eine Norm nicht unbestimmt (vgl. BVerfGE 21, 209 ; 79, 106 ; 89, 69 ).“211

In seinem Beschluss zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds hat sich das BVerfG weiterhin mit der schwierigen Feststellung von Verursacherbeiträgen befasst und entschieden, dass der Gesetzgeber nicht verpflichtet ist, die verschiedenen Verursacherbeiträge einer Umweltbeeinträchtigung oder eines Umwelt­ schadens zu gewichten. „Feststellung und Gewichtung von Verursachungsbeiträgen sind wegen der Vielgestaltigkeit der in Betracht kommenden Konstellationen einer generellen Regelung in Gesetzesform kaum zugänglich.“212

Sofern daher bei einer steuerlichen oder nichtsteuerlichen PSM-Abgabe die genauen öko- und humantoxikologischen Wirkungen und Risiken der einzelnen Pflanzenschutzmittel nur in einer pauschalisierten Form erfasst und differenziert werden, indem sie u. a. an die in der Zulassung festgesetzten Aufwandmengen anknüpfen, verletzt dies nicht das Bestimmtheitsgebot.213

210 BVerfG 1 BvR 2074/05 vom 11.3.2008, BVerfGE 120, 378 (407 f.); 2 BvF 3/90 vom 6.07.1999, BVerfGE 101, 1 (34). 211 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 125. 212 BVerfG 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 128. 213 Denn selbst die umfangreiche Zulassungsprüfung erfasst die Umwelt- und Gesundheitswirkungen und Risiken der Wirkstoffe und PSM nicht exakt, da nicht alle Gattungen oder Arten getestet werden und Wechselwirkungen mit anderen PSM oder chemischen Schadstoffen weitgehend außer Betracht bleiben.

242

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

2. Grundsatz des Vertrauensschutzes Ebenfalls aus Art. 20 GG leitet das BVerfG den Grundsatz des Vertrauensschutzes ab.214 Danach dürfen Gesetze grundsätzlich nicht nachträglich vergangene und abgeschlossene Sachverhalte für die Vergangenheit neu regeln (sogenannte echte Rückwirkung).215 Eine rechtliche Neubewertung mit anderen Rechtsfolgen für die Zukunft ist dagegen regelmäßig zulässig, wenn der Sachverhalt weiterhin vorliegt und kein besonderer Vertrauensschutz besteht (z. B. aufgrund einer Genehmigung), da das Vertrauen auf den Fortbestand von Gesetzen grundsätzlich nicht geschützt ist.216 Dies gilt auch für die rechtliche Regelung von bisher ungeregelten Sachverhalten.217 Der Gesetzgeber darf daher in der Vergangenheit begonnene aber noch fortdauernde Sachverhalte steuer- oder abgabenrechtlich neu bewerten und neue Steuern oder Abgaben einführen bzw. bestehende ändern. „Auf der anderen Seite ist die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, verfassungsrechtlich jedoch nicht geschützt (vgl. BVerfGE 38, 61 ; 68, 193 ); dies gilt auch im Bereich des Steuerrechts. Steuerpflichtige können grundsätzlich nicht darauf vertrauen, dass der Gesetzgeber steuerliche Vergünstigungen, die er zu sozial- oder wirtschaftspolitischen Zwecken gewährt, uneingeschränkt auch für die Zukunft aufrechterhält. Insbesondere dann, wenn die beeinträchtigte Rechtsposition auf staatlicher Gewährung beruht, geht der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht so weit, den Steuerpflichtigen vor jeder Enttäuschung zu bewahren (vgl. BVerfGE 48, 403 ). Die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen (vgl. BVerfGE 76, 256 ; 105, 17 ).“218

Die steuer- und abgabenrechtliche Neubewertung ist auch aufgrund von öko­ logischen Lenkungszielen zulässig.219

214

BVerfG 1 BvR 1031/07 vom 25.7.2007, NVwZ 10/2007, 1168 Tz. 34. BVerfG 2 BvR 1387/02 vom 27.09.2005, BVerfGE 95, 64 (86); 1 BvF 1/94 vom 23.11.1999, BVerfGE 101, 239 (263 f.); Jarass/Pieroth (2014), Art. 20 Rn. 68, 71. 216 BVerfG 1 BvR 1318/86 u. a. vom 18.02.1998, BVerfGE 97, 271 (289 f.); 1 BvR 1681/94 u. a. vom 03.04.2001, BVerfGE 103, 271 (287). 217 BVerfG 1 BvR 1681/94 u. a. vom 03.04.2001, BVerfGE 103, 271 (287); 1 BvR 558/99 vom 09.12.2003, BVerfGE 109, 96 (121 f.). 218 BVerfG 1 BvR 1031/07 vom 25.7.2007, NVwZ 10/2007, 1168 Tz. 35–37. 219 BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 Tz. 56 f.; 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (349 f.). 215

III. Sonstige Anforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben

243

3. Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung Lenkende Steuern und Abgaben sollen regelmäßig ordnungsrechtliche Sachregelungen ergänzen und durch finanzielle Anreize befördern. Diese zur Einnahmeerzielung hinzutretenden Lenkungszwecke sind wie ausgeführt mit dem Grundgesetz zu vereinbaren (siehe E. I.). Wie das BVerfG in seinen Urteilen zur kommunalen Verpackungssteuer und zu den Landesabfallabgaben im Jahr 1998 ausführte, können sie aber unzulässig sein, wenn die steuer- oder abgabenrechtliche Lenkungswirkung den Regelungen des Sachgesetzgebers widerspricht. „Das Rechtsstaatsprinzip und die bundesstaatliche Kompetenzordnung verpflichten alle rechtsetzenden Organe, ihre Regelungen jeweils so aufeinander abzustimmen, daß den Normadressaten nicht gegenläufige Vorschriften erreichen, die Rechtsordnung also nicht aufgrund unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich wird (vgl. Urteil des Zweiten Senats – 2 BvR 1991/95 und 2004/95 – vom heutigen Tage – Verpackungsteuer –).“220

Grundsätzlich soll die Aufteilung der Kompetenzen im Grundgesetz schon Regelungswidersprüche vermeiden. Da lenkende Steuern und Abgaben diese Auf­ teilung in gewisser Weise wieder aufheben, formuliert das BVerfG hier erhöhte Anforderungen: „Die Ausübung der Steuergesetzgebungskompetenz zur Lenkung in einem anderweitig geregelten Sachbereich ist jedoch nur zulässig, wenn dadurch die Rechtsordnung nicht widersprüchlich wird. Greift die steuerliche Lenkung auf eine Sachmaterie über, darf der Steuer­ gesetzgeber nicht Regelungen herbeiführen, die den vom zuständigen Sachgesetz­geber getroffenen Regelungen widersprechen. aa)  Die Verpflichtung zur Beachtung der bundesstaatlichen Kompetenzgrenzen und zur Ausübung der Kompetenz in wechselseitiger bundesstaatlicher Rücksichtnahme (vgl. BVerfGE 81, 310 [339]) wird durch das Rechtsstaatsprinzip in ihrem Inhalt verdeutlicht und in ihrem Anwendungsbereich erweitert. Das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet alle rechtsetzenden Organe des Bundes und der Länder, die Regelungen jeweils so aufein­ander abzustimmen, daß den Normadressaten nicht gegenläufige Regelungen erreichen, die die Rechtsordnung widersprüchlich machen. Welche der einen Widerspruch begründenden Regelungen zu weichen hat, bestimmt sich grundsätzlich nach dem Rang, der Zeitenfolge und der Spezialität der Regelungen. Sachkompetenz und Steuerkompetenz werden vom Grundgesetz bereits in der Weise aufeinander abgestimmt, daß grundsätzlich der Sach­ gesetzgeber Verhaltenspflichten, der Steuergesetzgeber Zahlungspflichten regelt. Das Nebeneinander dieser Kompetenzen und ihre Wahrnehmung führen insoweit nicht zu sachlichen Widersprüchen. Begründet der Steuergesetzgeber aber Zahlungspflichten, die den Adressaten zur Vermeidung des steuerbelasteten Tatbestandes veranlassen sollen, so kann diese Lenkung Wirkungen erreichen, die den vom zuständigen Sachgesetzgeber getroffenen Regelungen widersprechen. Der Gesetzgeber darf deshalb aufgrund einer Steuerkompetenz nur insoweit lenkend und damit mittelbar gestaltend in den Kompetenzbereich eines Sachgesetzgebers übergreifen, als die Lenkung weder der Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung noch konkreten Einzelregelungen zuwiderläuft. 220 BVerfG 2 BvR 1876/91 u. a. vom 07.05.1998, BVerfGE 98, 83 (97, 104 f.); ähnlich 2 BvR 1991/95 u. a. vom 07.05.1998, BVerfGE 98, 106 (118 ff.).

244

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

bb) Diese rechtsstaatlichen Vorgaben begründen im Rahmen der bundesstaatlichen Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen zugleich Schranken der Kompetenzausübung. Der Steuergesetzgeber darf die vom Sachgesetzgeber getroffenen Entscheidungen nicht durch Lenkungsregelungen verfälschen, deren verhaltensbestimmende Wirkungen dem Regelungskonzept des Sachgesetzgebers zuwiderlaufen. Sobald der Sachgesetzgeber für einen Sachgegenstand Regelungen trifft, muß der Gesetzgeber diese bei steuerlichen Lenkungen beachten (zur Auferlegung von Abgaben aufgrund einer Sachkompetenz vgl. BVerfGE 91, 186 [201 ff.]). Würde der Bundesgesetzgeber etwa durch eine Lenkungsteuer mit Lenkungsdruck in einem vom Landesgesetzgeber geregelten Bereich des Kultusrechts gestaltend einwirken, überschritte er seine Steuerkompetenz, wenn er dadurch zu einer dem Regelungskonzept oder einer Einzelaussage des Landesgesetzgebers zuwiderlaufenden Verhaltensweise veranlassen würde. Umgekehrt dürfte der Landesgesetzgeber oder der kommunale Satzungsgeber nicht durch eine Lenkungsteuer in den Regelungsbereich des Bundesgesetzgebers einwirken, wenn dieser den steuerlich verfolgten Lenkungszweck ausgeschlossen oder gegenläufige Lenkungswirkungen oder Handlungsmittel vorgeschrieben hat.“221

Entscheidend und verfassungsrechtlich brisant ist hierbei die Anforderung, dass eine lenkende Steuer und Abgabe nicht im Widerspruch zur Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung stehen darf. Diese Anforderung hat heftige Kritik in der Rechtswissenschaft hervorgerufen, da sie einen erheblichen Interpretationsund Entscheidungsspielraum für das BVerfG eröffnet, welcher kompetenzrechtlich nicht erforderlich ist, die Rechtssicherheit gefährdet und die Gewaltenteilung in Frage stellt.222 Sie gehe weit über das herkömmliche Gebot der Widerspruchsfreiheit hinaus, nach dem der logische, d. h. sich gegenseitig ausschließende Norm­ widerspruch verfassungswidrig ist.223 Die Überhöhung des „Kooperationsprinzips“ als Gesamtkonzeption des Bundesabfallrechts und die einseitige Beschreibung der Wirkungen von Lenkungssteuern/-abgaben in den beiden Urteilen verdeutlichen die Gefahren und Schwierigkeiten eines derart strikten Instrumentenvergleichs. Trotz der Kritik hat das BVerfG 2001 hinsichtlich der Göttinger Vergnügungssteuer seine Recht­sprechung nochmals bestätigt.224 Allerdings hat es im Fall der Göttinger Vergnügungssteuer keinen Verstoß gegen eine sachrechtliche Gesamtkonzeption angenommen, da es den Sachregelungen kein geschlossenes Schutzkonzept entnehmen konnte. Die Ausführungen sind auch für eine PSM-Steuer bzw. -Abgabe bedeutsam, da sie die steuer- bzw. ab­ gabenrechtlichen Lenkungsbefugnisse wieder stärken.

221

BVerfG 2 BvR 1991/95 u. a. vom 07.05.1998, BVerfGE 98, 106 (118 ff.). Hendler (2000), S.  665; Murswiek (2000), S.  275 f.; Sendler (1998), S.  2875 f.; Rodi (1999), S. 110 ff.; Fischer (1998), S. 1099 f.; Bothe (1998), S. 2333 ff. A. A. Weidemann (1999), S. 74 f.; Jarass (2001). 223 Sendler (1998), S. 2876; Murswiek (2000), S. 276. 224 BVerfG 1 BvR 624/00 vom 3.5.2001, www.bverfg.de Tz. 12 f. 222

III. Sonstige Anforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben

245

„Die Steuerbefugnis der Länder umfasst wesensmäßig das Recht, auf den Umfang einer vom Bundesgesetzgeber erlaubten Tätigkeit irgendwie Einfluss zu nehmen und als Nebenzweck neben dem rein fiskalischen Zweck der Einnahmeerzielung auch andere Zwecke zu verfolgen (vgl. BVerfGE 31, 8 ). Dem Vorbringen der Beschwerdeführerin ist nichts dafür zu entnehmen, dass den Regelungen des Straf- und Ordnungswidrigkeitenrechts, des Jugendschutzes und des Gewerberechts ein geschlossenes Schutzkonzept zugrunde liegt, das zugleich dem Automatengewerbe einen Freiraum gewährleistet, welcher ausnahmsweise dem Erlass steuerlicher Lenkungsnormen entgegenstünde. Allein aus dem Umstand, dass der Bundesgesetzgeber die Darstellung und Verbreitung bestimmter Gewalttätigkeiten verboten, die Verbreitung bestimmter Medien reglementiert und den Zugang zu bestimmten Aufstellorten von Spielautomaten beschränkt hat, lässt sich nicht im Umkehrschluss folgern, er habe damit zugleich für die von den Verbotsnormen nicht erfassten Spielautomaten einen Freiraum geschaffen, der durch Regelungen im Übrigen nicht mehr eingeschränkt werden dürfte, insbesondere der Besteuerung nicht mehr zugänglich wäre.“225

2011 hat das BVerfG sich letztmalig zum Gebot der Widerspruchsfreiheit geäußert und hier auf den sich ausschließenden konkreten Normwiderspruch ab­ gestellt: „Aus dem Rechtsstaatsprinzip lässt sich zwar herleiten, dass Rechtsnormen derart aufeinander abzustimmen sind, dass den Normadressaten nicht gegenläufige Vorschriften erreichen, die Rechtsordnung also widersprüchlich ist (vgl. BVerfGE 25, 216 ; 98, 106 ). Dies ist aber nur bei einem echten Normwiderspruch der Fall, also dann, wenn der vermeintliche Widerspruch durch Auslegung und Kollisionsregeln nicht zu beheben ist (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 20 Rn. 63 m. w. N.).“226

Da dieser Beschluss keine steuer- oder abgabenrechtliche Regelung betraf, bleibt jedoch unklar, ob bei Steuern und Abgaben weiterhin der strengere Maßstab gilt. Hinsichtlich der vorgeschlagenen steuerlichen oder nichtsteuerlichen PSMAbgabe ist zunächst hervorzuheben, dass bei einer bundesrechtlichen Erhebung das BVerfG sehr wahrscheinlich keine Bedenken hat, da es in seinen bisherigen Urteilen die strenge Auslegung des Gebots der Widerspruchsfreiheit nur auf Fälle angewandt hat, in denen Sach- und Steuer-/Abgabengesetzgeber nicht identisch waren.227 Aber auch im Fall einer landesrechtlichen Erhebung ist kein Verstoß gegen das Gebot anzunehmen. Zum einen liegt kein konkreter, sich ausschließender Normwiderspruch vor. Denn eine PSM-Steuer/Abgabe beinhaltet keine sich ausschließenden Normen­ befehle zur ordnungsrechtlichen Zulassung, da die Steuer/Abgabe den Einsatz von zugelassenen Pflanzenschutzmitteln nicht untersagt, sondern nur verteuert, um als mildere Alternative zu einem Verbot den Einsatz von Pflanzenschutz­mitteln zu 225

BVerfG 1 BvR 624/00 vom 3.5.2001, www.bverfg.de Tz. 17. BVerfG 1 BvR 3222/09 vom 27.1.2011, www.bverfg.de Tz. 35. 227 Ähnlich einschätzend Köck in: Gawel et al. (2011), S. 62 f. 226

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

verringern und die verbleibenden externen Umweltkosten in pauschalierter Form zu internalisieren. Zum anderen steht eine PSM-Steuer/Abgabe auch nicht im Widerspruch zur Gesamtkonzeption des Pflanzenschutzrechts. Ab 2014 gelten in Deutschland wie in der ganzen EU die Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes (§ 3 Abs. 1 PflSchG, Art. 55 EU-PSM-Verordnung 1107/2009, Art. 14 EU-Richt­linie 2009/128). Danach müssen die Anwender – wann immer möglich – nichtchemischen Methoden gegenüber Pflanzenschutzmitteln den Vorzug geben sowie bei der Wahl zwischen verschiedenen Pflanzenschutzmitteln für dasselbe Schädlingsproblem auf diejenigen mit dem geringsten Risiko für die menschliche Gesundheit und die Umwelt zurückgreifen (siehe Anhang III der EU-Pestizidrahmen-Richtlinie 2009/128 bzw. Kapitel A.VII.3.). Ähnlich wie im Urteil zur Göttinger Vergnügungssteuer lässt sich aus dem Zulassungsrecht für Pflanzenschutzmittel nicht folgern, dass die europäischen und nationalen Gesetzgeber damit zugleich für zugelassene Pflanzenschutzmittel einen Freiraum schaffen wollten, „der durch Regelungen im Übrigen nicht mehr eingeschränkt werden dürfte, ins­besondere der Besteuerung nicht mehr zugänglich wäre.“228 Dies verdeutlicht insbesondere Art.  14 der EU-Richtlinie 2009/128, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um einen Pflanzenschutz mit geringer Pestizidverwendung zu fördern. Hierzu gehört nach Absatz 5 explizit auch die Schaffung von geeigneten Anreizen. Eine steuerliche oder abgabenrechtliche Verteuerung von Pflanzenschutzmitteln schafft genau solche Anreize und unterstützt damit die Einhaltung der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes.

IV. Europarecht Nationale Steuern und Abgaben müssen sich mit dem Recht der Europäischen Union vereinbaren lassen. Hierbei ist zu differenzieren zwischen den allgemeinen Rechtsnormen der europäischen Verträge (Primärrecht) – insbesondere des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – und den von den EU-Institutionen erlassenen Rechtsakten (Sekundärrecht). Die Regelungsdichte ist bei Steuern und Abgaben etwas geringer als in anderen Bereichen, da die Mitgliedstaaten in den Verträgen ihre nationale Steuersouveränität nur sehr zurückhaltend der EU übertragen haben und für europäisches Steuer- und Abgabenrecht u. a. noch Einstimmigkeit erforderlich ist (vgl. Art. 110 ff. AEUV). Die stärkste europäische Harmonisierung erfolgte im Bereich der indirekten Steuern (Umsatzsteuer und bestimmte Verbrauchsteuern). Da das Europarecht regelmäßig die Begriffe „Steuer“ und „Abgabe“ synonym verwendet (vgl. Art. 30, 110, 113 AEUV),229 wird im Folgenden nur der umfassendere Begriff „Abgabe“ verwendet. 228

BVerfG 1 BvR 624/00 vom 3.5.2001, www.bverfg.de Tz. 17. Vgl. Kamann in: Streinz (2012), Art. 30 Rn. 11 ff., 110 Rn. 11, 113 AEUV Rn. 3.

229

IV. Europarecht

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1. Anforderungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Für Abgaben auf Pflanzenschutzmittel sind primärrechtlich das Zollverbot in Art. 30 AEUV, das abgabenrechtliche Diskriminierungsverbot in Art. 110 AEUV, die Gemeinsame Agrarpolitik nach Art.  38 ff. AEUV und das Beihilferecht in Art. 107 ff. EGV relevant. Nach dem EuGH stehen Art. 30 AEUV und Art. 110 AEUV dabei in einem Alternativverhältnis.230 a) Verbot von Zöllen und Abgaben zollgleicher Wirkung In stetiger Rechtsprechung hat der EuGH entschieden, dass „jede – auch noch so geringe – den Waren wegen des Überschreitens der Grenze einseitig auferlegte finanzielle Belastung unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung, wenn sie kein Zoll im eigentlichen Sinne ist, eine Abgabe zollgleicher Wirkung im Sinne der Art. 28 AEUV und 25 AEUV dar[stellt] (vgl. in diesem Sinne Urteil Stadt­ gemeinde Frohnleiten und Gemeindebetriebe Frohnleiten, EU:C:2007:657, Rn. 27).“231

Nunmehr hat der EuGH diese Rechtsprechung auch auf das Überschreiten inländischer Gebietsgrenzen angewendet.232 Deshalb dürfen auch die Bundesländer keine Abgaben einführen, die direkt oder mittelbar an das Überschreiten der Landesgrenzen anknüpfen. Art. 30 AEUV ist hingegen nicht bei allgemeinen inländischen Abgaben anwendbar, die einheimische und importierte Erzeugnisse in gleicher Höhe und auf der gleichen Handelsstufe erfassen und der Steuertatbestand für beide Erzeugnisse derselbe ist.233 Denn hier knüpft der Abgabentatbestand nicht an den Grenzübertritt an und kommt es zu keiner Behinderung des Imports ausländischer Waren. Eine inländische Abgabe wird dabei nicht zollgleich, wenn sie zur Vermeidung von Umgehungen den Fall des Direktbezugs ausländischer Waren durch inländische Endverbraucher gesondert erfasst (vgl. §§ 16–19 Kaffeesteuergesetz).234 Umgekehrt ist nach dem EuGH eine Abgabe, die zwar im Inland, aber hier von Importeuren und inländischen Produzenten normativ getrennt erhoben und diesbezüglich nach unterschiedlichen Methoden berechnet wird, eine zollgleiche Abgabe i. S. v. Art. 30 AEUV und insofern unzulässig.235 230

EuGH C-254/13 vom 2.10.2014, Orgacom BVBA, curia.europa.eu, Rn. 20. EuGH C-254/13 vom 2.10.2014, Orgacom BVBA, curia.europa.eu, Rn. 23. Ähnlich in jüngster Zeit C-313/05 vom 8.1.2007, Brzeziński, Slg. 2007, I-513, Rn. 20 ff.; C-290/05 vom 5.10.2006, Nádasdi und Németh, Slg. 2006, I-10155 Rn. 37 ff. 232 EuGH C-254/13 vom 2.10.2014, Orgacom BVBA, curia.europa.eu, Rn. 24. 233 EuGH C-254/13 vom 2.10.2014, Orgacom BVBA, curia.europa.eu, Rn.  29. Ähnlich C-313/05 vom 8.1.2007, Brzeziński, Slg. 2007, I-513, Rn. 23. 234 EuGH C-313/05 vom 8.1.2007, Brzeziński, Slg. 2007, I-513, Rn. 23. 235 EuGH C-254/13 vom 2.10.2014, Orgacom BVBA, curia.europa.eu, Rn. 30 ff. 231

248

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Da Art. 30 AEUV keine Ausnahmen kennt, darf eine steuerliche oder nichtsteuerliche PSM-Abgabe keine zollgleichen Wirkungen haben. Dies gilt sowohl für eine Bundesabgabe als auch für eine Landesabgabe. Um jeden europarechtlichen Zweifel zu vermeiden, sollte die vorgeschlagene PSM-Abgabe möglichst auf der Ebene der Groß- und Einzelhändler für den Fall des Verkaufs an den professionellen oder privaten Endverbraucher erhoben werden. Ist aufgrund er­ hebungstechnischer Fragen hingegen nur eine Erhebung auf der Ebene der inländischen Hersteller und Importeure sinnvoll,236 sind auf beide Gruppen der gleiche Abgabetatbestand und die gleiche Berechnungsmethode anzuwenden. Beides ist bei dem vorgeschlagenen Modell gewährleistet. b) Abgabenrechtliches Diskriminierungsverbot Unterfällt eine Abgabe nicht Art. 30 AEUV gilt Art. 110 AEUV. Das Diskriminierungsverbot in Art. 110 AEUV (ehemals Art. 90 EGV) untersagt es, Waren aus anderen Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar höher zu belasten oder die inländische Produktion mittelbar durch Abgaben zu schützen. Damit verlangt es die vollkommene Wettbewerbsneutralität inländischer Abgaben.237 Andererseits verdrängt es nach dem EuGH das strengere Verbot von Beschränkungen des freien Warenverkehrs in Art. 34 AEUV und gestattet sowohl die Neueinführung und Abänderung inländischer Abgaben als auch eine differenzierende Ausgestaltung.238 „Was die Kriterien betrifft, die bei der Bemessung einer Steuer verwendet werden können, so beschränkt zwar das Gemeinschaftsrecht beim derzeitigen Stand seiner Entwicklung nicht die Freiheit der Mitgliedstaaten, ein differenziertes Steuersystem für bestimmte, sogar im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 EGV gleichartige Erzeugnisse nach Maßgabe objektiver Kriterien, wie der Art der verwendeten Ausgangsstoffe oder der angewandten Herstellungsverfahren, zu errichten. Solche Differenzierungen sind jedoch mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie Ziele verfolgen, die ihrerseits mit den Erfordernissen des Vertrages und des abgeleiteten Rechts vereinbar sind, und wenn ihre Modalitäten geeignet sind, jede unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung von Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten und jeden Schutz inländischer konkurrierender Produktionen auszuschließen (Urteil Outokumpu, Randnr. 30).“239

Der EuGH hat wiederholt anerkannt, dass Gründe des Umweltschutzes eine abgabenrechtliche Differenzierung bei Waren oder Dienstleistungen rechtfertigen können, da Umweltschutz ein wichtiges Ziel der EU ist (Art. 11, 114 Abs. 3, 236

Ihre Zahl ist geringer als die der Händler. EuGH C-402/09 vom 7.4.2011, Ioan Tatu, Slg. 2011, I-02711 Rn.  35; C-290/05 vom 5.10.2006, Nádasdi und Németh, Slg. 2006, I-10155 Rn. 46. 238 EuGH C-402/09 vom 7.4.2011, Ioan Tatu, Slg. 2011, I-02711 Rn. 33, 50 f., 59; C-313/05 vom 8.1.2007, Brzeziński, Slg. 2007, I-513, Rn.  50; C-290/05 vom 5.10.2006, Nádasdi und­ Németh, Slg. 2006, I-10155 Rn. 49 ff.; C-213/96, Outokumpu, Slg. 1998 I, S. 1777 Rn. 30. Erstmals EuGH RS. 27/67, Fink Frucht, Slg. 1968, S. 333 (345 f.). 239 EuGH C-290/05 vom 5.10.2006, Nádasdi und Németh, Slg. 2006, I-10155 Rn. 51. 237

IV. Europarecht

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1­ 91–193 AEUV).240 Gleiches gilt für den Gesundheitsschutz (Art. AEUV).241 Aber auch ökologische Differenzierungen sind nur zulässig, soweit ihnen objektive Kriterien zu Grunde liegen und keine schützende oder mittelbar diskriminierende Wirkung auftritt, d. h. die Steuer neutral bezüglich der Herkunft der Waren ist und wirkt.242 Eine mit der Auswahl bestimmter Kriterien einhergehende Pauscha­ lierung ist dabei zulässig.243 Das vorgeschlagene Modell einer steuerlichen oder nichtsteuerlichen PSMAbgabe ist nach dieser Rechtsprechung mit Art. 110 AEUV zu vereinbaren, da es weder direkt noch mittelbar zwischen Pflanzenschutzmitteln inländischer oder ausländischer Herkunft differenziert oder diskriminierend wirkt.244 Sie würde bei allen inländischen Händlern bzw. Herstellern oder Importeuren unabhängig von der Herkunft der Pflanzenschutzmittel erhoben. Die empfohlenen Differenzierungskriterien zur Berechnung der Abgabenhöhe anhand der öko- und humantoxikologischen Wirkungen und Risiken dienen allein dem Umwelt- und Gesundheitsschutz und beruhen auf objektiven Datengrundlagen, wie u. a. den in den Zulassungen festgesetzten Anwendungsmengen oder den ADI- und AOEL-Einstufungen (siehe Kapitel C.II.). Die Festsetzungen und Einstufungen erfolgen europaweit gleich und beruhen auf wissenschaftlichen Kriterien und Ergebnissen zur stofflichen Bewertung von Pflanzenschutzmitteln und ihren Wirkstoffen, wie sie u. a. in der EU-PSM-Verordnung 1107/2009 vorgeschrieben sind. Auch die Zusatzfaktoren für Substitutionskandidaten und Pflanzenschutzmittel für den Hausund Kleingartenbereich beruhen auf objektiven Kriterien, die schon im europaweit einheitlichen Zulassungsverfahren ermittelt bzw. festgesetzt werden. Insgesamt unterliegen inländische Pflanzenschutzmittel in unserem Modell den gleichen Bewertungskriterien und Abgabesätzen wie importierte PSM. c) Vereinbarkeit mit der Gemeinsamen Agrarpolitik Art. 34 ff. AEUV räumt der EU umfangreiche Kompetenzen im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik ein, die allerdings keine ausschließlichen Kompetenzen sind (Art. 4 Abs. 2 AEUV). Die in den Bereichen Landwirtschaft und Umwelt/ Gesundheit verbleibenden gesetzgeberischen Kompetenzen Deutschlands hängen daher sowohl von den näheren Bestimmungen zu den Politiken im AUEV als auch insbesondere vom Umfang und Inhalt der europäischen Gesetzgebungs 240 EuGH C-402/09 vom 7.4.2011, Ioan Tatu, Slg. 2011, I-02711 Rn. 43, 60; EuGH C-290/05 vom 5.10.2006, Nádasdi und Németh, Slg. 2006, I-10155 Rn.  52, 56; RS.  C-213/96, Outokumpu, Slg. 1998 I, S. 1777 Rn. 30. 241 Vgl. Kamann in: Streinz (2012), Art. 110 Rn. 23. 242 EuGH C-402/09 vom 7.4.2011, Ioan Tatu, Slg. 2011, I-02711 Rn.  37 f.; C-290/05 vom 5.10.2006, Nádasdi und Németh, Slg. 2006, I-10155 Rn. 51 f. 243 EuGH C-402/09 vom 7.4.2011, Ioan Tatu, Slg. 2011, I-02711 Rn. 47. 244 Vgl. Möckel (2006), S. 133 f.

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

aktivitäten ab.245 Gegenwärtig beruht die Gemeinsame Agrarpolitik in erster Linie auf der Gewährung von Beihilfen für Landwirte.246 Diese erfolgen zum einen in Form von allgemeinen, flächenbezogenen Betriebsprämien (EU-Verordnung 1306/2013 und EU-Verordnung 1307/2013), die 2013 in Deutschland im Durchschnitt 344  EUR je Hektar und Jahr betrugen (sogenannte Direktzahlungen in der ersten Säule).247 Aufgrund der 2013 beschlossenen Reform unterteilt sich die Betriebsprämie ab 2015 in eine Basisprämie, eine Zahlung für dem Klimaund Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden (so genannte „Greening-Prämie“), eine Umverteilungsprämie, Zahlungen für Junglandwirte sowie vereinfachte Zahlungen für Kleinerzeuger.248 Beihilfen werden des Weiteren auch im Rahmen der zweiten Säule als Zahlungen für Infrastrukturverbesserungen, Agrarumweltmaßnahmen oder Sonderausgleiche angeboten, wobei hier eine Kofinanzierung der Mitgliedstaaten nötig ist (EU-Verordnung 1305/2013). Schließlich existieren für bestimmte Agrarerzeugnisse Gemeinsame Marktordnungen mit spezifischen Begrenzungen, Kontingenten oder Stützungsmaßnahmen (vgl. EU-Verordnung 1308/2013). Trotz dieser seit Jahrzehnten bestehenden umfangreichen finanziellen Stützungen und teilweise marktordnenden Regulierungen hat der EuGH allgemein anerkannt, dass die Gemeinsame Agrarpolitik weder die nationale Steuer- und Fiskalsouveränität aufhebt noch die Landwirte von nationalen Abgaben freistellt.249 Eine nationale Abgabe ist nach dem Gerichtshof erst mit der Gemein­ samen Agrarpolitik unvereinbar, „wenn sie durch ihren Einfluss auf die Preisbildung oder durch die sich daraus möglicherweise ergebende Strukturänderung bei den landwirtschaftlichen Betrieben bewirkt, dass das Funktionieren der innerhalb der betreffenden gemeinsamen Marktorganisation vor­ gesehenen Mechanismen behindert wird.“250

Aufgrund der nationalen Steuersouveränität ist jedoch nicht jede Beeinflussung eine Behinderung, vielmehr geht es dem Gerichtshof um eine tatsächliche und spürbare Veränderung der Marktpreise oder eine gezielte Abschöpfung der mit der Agrarpolitik bezweckten Einkommenssteigerungen für Landwirte.251 245

Pelka in: Schwarze (2012), Art. 2 AEUV Rn. 14. Siehe Überblick bei Osterburg/Röder/Schmidt (2014). Andere Marktmaßnahmen sind seit 1993 stark verringert wurden (siehe Übersicht in Holst/von Cramon-Taubadel 2014, S. 423). 247 BMEL (2013b). 248 BMEL (2015). 249 EuGH RS. 36 und 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association, Slg. 1981, S. 735 Rn. 13; RS. 297/82, Samvirkende Danske Landboforeninger, Slg. 1983, S. 3299 Rn. 8. Ausführlich Möckel (2006), S. 137 ff. 250 EuGH RS. 222/82, Apple and Pear, Slg. 1983, S. 4083 Rn. 31. Ähnlich die Formulierung z. B. in EuGH C-235/90, Aliments Morvan, Slg. 1991 I, S. 5419 Rn. 10; C-27/96, Danisco Sugar, Slg. 1997 I, S. 6653 Rn. 24; RS. C-132/95, Jensen, Slg. 1998 I, S. 2975 Rn. 37. 251 EuGH RS. 36 und 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association, Slg. 1981, S. 735 Rn.  19, 24, wobei er ausdrücklich die vom Kläger geltend gemachte potenzielle Wirkung 246

IV. Europarecht

251

Eine steuerliche oder nichtsteuerliche PSM-Abgabe beeinflusst mittelbar auch die Preisbildung der Landwirte und Händler von Agrarprodukten. Allerdings wäre dies nur unzulässig, wenn das Funktionieren der in der Gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehenen Förder- und Marktinstrumente behindert würde. Die Abgabe bezweckt keine Abschöpfung von Unterstützungszahlungen, da weder der Einnahmezweck im Vordergrund steht noch nach unseren prognostischen Abschätzungen das vorgeschlagene Abgabenmodell mit den empfohlenen Abgabesätzen die Betriebskosten in Höhe der Betriebsprämien steigen lässt (siehe Kapitel D.V.). Vielmehr soll die Abgabe die externen Umwelt- und Gesundheitskosten internalisieren, Anreize zur Minderung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln setzen und Einnahmen für Schutzmaßnahmen generieren (siehe Kapitel A.IV.2. und C.II.1.). Dem dienen die Berechnungsgrundlagen und Differenzierungen. Die Abgabe unterstützt damit die Umweltziele der Gemeinsamen Agrarpolitik, denen in der ersten Säule die Cross-Compliance- und Greening-Anforderungen der Art.  93 ff. EU-Verordnung 1306/2013 und Art. 43 ff. EU-Verordnung 1307/2013 und in der zweiten Säule v. a. die Agrarumweltmaßnahmen gemäß Art.  2 ff. EU-Verordnung 1305/2013 dienen. Wie diese beihilferechtlichen Auflagen bezweckt eine PSM-Abgabe eine ökologische Verhaltenslenkung. Da die Landwirte der zusätzlichen finanziellen Belastung durch eine Anpassung ihrer Bewirtschaftung entgegenwirken können und die vorgeschlagene Abgabe nicht erdrosselnd ist (siehe Kapitel D.V. und E.II.1.), sind auch keine wesentlichen strukturellen Veränderungen, wie z. B. ein Anstieg von Betriebsaufgaben, zu befürchten (siehe Kapitel D.V.II. und D.V.3.). Sofern Landwirte durch die Abgabe zu einer Umstellung auf den ökologischen Landbau angeregt werden, entspricht dies den europäischen und nationalen Zielen der Agrarpolitik (siehe A.III.).252 Dementsprechend wurden die bestehenden Abgaben auf Pflanzenschutzmittel in Dänemark, Schweden und Frankreich weder von der Europäischen Kommission beanstandet noch vom EuGH aufgehoben. Das europäische Parlament hat sogar 1998 die Europäische Kommission aufgefordert, die Umweltauswirkungen einer europäischen Umweltabgabe auf chemische Pflanzenschutzmittel zu prüfen.253 d) Verbot wettbewerbsverzerrender Beihilfen Soweit Abgaben Unternehmen oder ihre Produkte unterschiedlich hoch belasten oder gar freistellen, können sie weiterhin eine nach Art. 107 Abs. 1 AEUV unstatthafte wettbewerbsverzerrende Beihilfe sein. Denn nach der stetigen Rechtsprechung des EuGH umfasst der Beihilfebegriff (RS. 36 und 71/80, Slg. 1981, S. 735 Rn. 16) als unzureichend ablehnte. Dem Urteil folgend RS. 297/82, Samvirkende Danske Landboforeninger, Slg. 1983, S. 3299 Rn. 10, 17 und die diesbzgl. Stellungnahme der EG-Kommission, S. 3313; RS. 222/82, Apple and Pear, Slg. 1983, S. 4083 Rn. 31; EuGH C-235/90, Aliments Morvan, Slg. 1991 I, S. 5419 Rn. 12. 252 Vgl. EU-Ökolandbauverordnung 834/2007; Bundesregierung (2012). 253 EU-Parlament (1998).

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

„nicht nur positive Leistungen wie etwa die Subventionen selbst, sondern auch staatliche Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen regelmäßig zu tragen hat, und die somit, obwohl sie keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen nach Art und Wirkung gleichstehen.“254

Steuer- oder Abgabebefreiungen bzw. -ermäßigungen können daher eine von der Kommission zu genehmigende bzw. unzulässige Beihilfe sein.255 Problematisch sind insbesondere Differenzierungen zwischen einzelnen Unternehmensgruppen und Wirtschaftszweigen.256 Da nach Art.  110 AEUV aufgrund der nationalen Steuersouveränität abgabenrechtliche Differenzierungen zulässig sind, nehmen der EuGH bzw. das Europäische Gericht (EuG) eine abgabenrechtliche Beihilfe nur an, wenn die Abweichungen von der normalen Belastung eine Sonderstellung im jeweiligen nationalen Abgabensystem einnehmen und nicht durch die Natur bzw. den inneren Aufbau (Wesen und Struktur) des Systems gerecht­fertigt sind.257 Ist die Abgabendifferenzierung in sich kohärent und folgen die hieraus resultierenden unterschiedlichen Abgabenlasten den Grund- oder Leitprinzipien des gewählten Systems, liegt keine Beihilfe vor.258 Alle darüber hinausgehenden Abweichungen sind dagegen nicht schon aufgrund damit verfolgter gewichtiger öffentlicher Ziele (z. B. Umweltschutz) gerechtfertigte Beihilfen.259 Vielmehr ist entscheidend, ob sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.260 Bei der vorgeschlagenen steuerlichen oder nichtsteuerlichen PSM-Abgabe werden die einzelnen Abgabenzahllasten je Pflanzenschutzmittel entsprechend der ökologischen und gesundheitlichen Zielsetzung anhand der öko- und humantoxikologischen Wirkungen und Risiken berechnet (siehe Kapitel C.II.). Die Abgabe folgt damit dem allgemein anerkannten Verursacherprinzip. Das Modell sieht keine Begünstigung für bestimmte Hersteller oder Herstellergruppen und auch keine Sonderregelungen für Pflanzenschutzmittel anwendende Wirtschafts 254 EuGH C-393/04 und C-41/05 vom 15.6.2006, Air Liquide, Slg. 2006, I-5293, Rn.  29 m. w. N. Erstmals EuGH RS. 173/73, Italien/Kommission, Slg. 1974, S. 709 Rn. 26/28. Sowie aktuell EuG T-251/11 vom 11.12.2014, Österreich/Kommission, curia.europa.eu Rn. 94. 255 EuGH C-487/06 P vom 22.12.2008, British Aggregates/Kommission Slg. 2008 I, S. 10515 Rn.  83 ff.; C-393/04 und C-41/05 vom 15.6.2006, Air Liquide, Slg. 2006, I-5293, Rn.  30 m. w. N. 256 Vgl. EuGH C-487/06 P vom 22.12.2008, British Aggregates/Kommission Slg. 2008 I, S.  10515 Rn.  87 ff.; C-393/04 und C-41/05 vom 15.6.2006, Air Liquide, Slg. 2006, I-5293, Rn. 31 f. 257 EuG T-251/11 vom 11.12.2014, Österreich/Kommission, curia.europa.eu Rn. 96; EuGH C-487/06 P vom 22.12.2008, British Aggregates/Kommission Slg. 2008 I, S. 10515 Rn. 83; EuGH RS. 173/73, Italien/Kommission, Slg. 1974, S. 709 Rn. 33/35. 258 EuG T-251/11 vom 11.12.2014, Österreich/Kommission, curia.europa.eu Rn. 96 f. 259 EuGH C-487/06 P vom 22.12.2008, British Aggregates/Kommission Slg. 2008 I, S. 10515 Rn. 84–92; EuG T-251/11 vom 11.12.2014, Österreich/Kommission, curia.europa.eu Rn. 98. EU-Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen, ABl. EG 2001 Nr. C 37, S. 3 ff. 260 EuGH C-393/04 und C-41/05 vom 15.6.2006, Air Liquide, Slg. 2006, I-5293, Rn. 33.

IV. Europarecht

253

bereiche vor. Sofern vorgeschlagen wird, Substitutionskandidaten mit einem verteuernden Zusatzfaktor zu belegen, soll damit eine beschleunigte Substitution durch andere Mittel und Maßnahmen bzw. die herstellerseitige Entwicklung von Substituten angeregt werden. Dies entspricht sowohl den umwelt- und gesundheitsschützenden Leitlinien der Abgabe als auch dem Verursacherprinzip, da Substitutionskandidaten erhöhte Umwelt- oder Gesundheitsrisiken aufweisen und nur mangels alternativer Pflanzenschutzmittel zugelassen werden (vgl. Art. 50 und Anhang II Nr. 4 EU-PSM-Verordnung 1107/2009). Schließlich schlagen wir einen verteuernden Zusatzfaktor für Pflanzenschutzmittel vor, die für Haus- und Kleingärten zugelassen sind. Auch dies ist beihilferechtlich nicht problematisch, da hieraus zum einen keine Begünstigung, sondern eine Zusatzbelastung resultiert, zum anderen die höhere Belastung aufgrund der hier bestehenden erhöhten Anwendungsrisiken [siehe Kapitel C.II. V.b)] ebenfalls der öko- und humantoxikologischen Leitlinie der Abgabe entspricht und vor dem Verursacherprinzip gerechtfertigt ist. 2. Vereinbarkeit mit dem sekundären Gemeinschaftsrecht Eine nationale PSM-Abgabe muss sich sowohl mit dem europäischen Steuerrecht als auch mit dem europäischen Agrar- und Umweltrecht vereinbaren lassen. a) Europäisches Agrar- und Umweltrecht Wie schon ausgeführt, steht die Abgabe nicht im Widerspruch zur Gemein­samen Agrarpolitik und zum europäischen PSM-Recht [siehe E.III.3. und E.IV.1.c)]. Vielmehr verlangt Art. 14 der EU-Pestizidrahmen-Richtlinie 2009/128, dass die Mitgliedstaaten geeignete Anreize zur Minderung des PSM-Einsatzes sowie zur Durchführung des integrierten Pflanzenschutzes schaffen. Dem dient die vorgeschlagene Abgabe. Darüber hinaus fordert auch Art. 9 Wasserrahmen-Richtlinie 2000/60 (WRRL) eine stärkere Beteiligung der Verursacher an den Kosten der Gewässernutzungen, zu denen auch der Eintrag von Pflanzenschutzmitteln gehört (siehe E.IV.3.). Beide Aufforderungen sollen die Umsetzung des nach Art. 191 Abs.  2 AEUV gebotenen Verursacherprinzips stärker unter Nutzung ökonomischer Instrumente in den Mitgliedstaaten verwirklichen. Die in früheren Untersuchungen geäußerten Bedenken261 hinsichtlich der Vereinbarkeit einer PSM-Abgabe mit der Wettbewerbsschutzklausel in Art.  51 EU-Verordnung 1272/2008262 (ehemals Art.  30 EU-Richtlinie 67/548/EG und 261

Möckel (2006), S. 177 ff. Verordnung 1272/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen, zur Änderung und Aufhebung der Richtlinien 67/548/EWG und 1999/45/EG und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006, ABl. EU vom 31.12.2008, L 353, S. 1 ff. 262

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Art. 18 EU-Richtlinie 1999/45/EG) entfallen bei dem nun vorgeschlagenen Modell. Denn wir empfehlen hier keine Anknüpfung an die Gefahrenklassen und die weiter ausdifferenzierenden Gefahrenkategorien oder Gefahrenhinweise der Verordnung 1272/2008263, da letztere hinsichtlich der Klassifizierung von Umweltgefahren nur auf Gewässer und die Ozonschicht abstellt (siehe Anhang  I Teil 4) und die Anknüpfung an die gesundheitsbezogenen Gefahrenklassen und -kategorien (siehe Anhang  I Teil  3) komplexe Gewichtungsfragen hervorruft [siehe Kapitel C.II.3.b)].264 Diese Gewichtungsfragen lassen sich durch die empfohlene Anknüpfung an die ADI- und AOEL-Werte vermeiden, ohne dass hierdurch falsche Lenkungsanreize gesetzt werden. Ansonsten stellt unser Modell auf die maximal zulässige Aufwandmenge je Hauptkultur ab, die sich anhand der in der Zulassung gemäß Art.  31 Abs.  3 EU-PSM-Verordnung 1107/2009 festzusetzenden Höchstdosis pro Hektar und Verwendung sowie der festzusetzenden Höchstzahl der Verwendungen pro Jahr errechnet. Die vorgeschlagenen Zusatzfaktoren für Substitutionskandidaten sowie Haus- und KleingartenMittel knüpfen ebenfalls an die Einstufung als Substitutionskandidat bzw. an die Festlegung des Verwendungsbereichs in der Zulassung an (Art.  31 Abs.  1, 50 i. V. m. Anhang II Nr. 4 EU-PSM-Verordnung 1107/2009). Da die EU-Verordnung 1272/2008 den Geltungsbereich der spezielleren europäischen Vorschriften zu Pflanzenschutzmitteln nicht einschränken soll,265 resultieren aus Art. 51 EUVerordnung 1272/2008 keine Restriktionen für abgabenrechtliche Anknüpfungen an Festsetzungen im PSM-Zulassungsverfahren. Umgekehrt enthält die EU-PSMVerordnung 1107/2009, obwohl sie ebenfalls der Verbesserung des freien Warenverkehrs dient,266 keine vergleichbare Schutzklausel wie in Art.  51 EU-Verordnung 1272/2008. b) Europäisches Steuerrecht Somit kommt es für die Vereinbarkeit mit dem sekundären Gemeinschaftsrecht allein auf das europäische Steuerrecht an. Die EU hat gemäß Art.  113 AEUV nur eine Harmonisierungskompetenz für Umsatzsteuern, Verbrauchsabgaben sowie sonstige indirekte Steuern und auf dieser Grundlage eine harmonisierende EU-Umsatzsteuer-Richtlinie und eine EU-Verbrauchsteuer-Richtlinie 2008/118 erlassen.

263 Dieser werden gemäß Art. 2 und 3 i. V. m. Anhang I Teil 3 und 4 und Anhang III der Verordnung, wobei die Gefahrenklassen/-kategorien den ehemaligen Gefahrenklassen und RSätze der Richtlinie 67/548 entsprechen. Entsprechungslisten finden sich in den Umwandlungstabellen des Anhangs VII der Verordnung (S. 1353 ff.). 264 Ein diesbezügliches Gewichtungsmodell wurde in Möckel (2006), S. 99 ff., entwickelt. 265 Siehe Erwägungsgrund 47 sowie Art. 15 Abs. 5 und 36 Abs. 2 der Verordnung 1272/2008. 266 Siehe Erwägungsgründe 9, 29, 33.

IV. Europarecht

255

– EU-Verbrauchsteuer-Richtlinie267 Die Verbrauchsteuer-Richtlinie legt in erster Linie ein europaweites System für die jeweiligen nationalen Verbrauchsteuern auf alkoholische Getränke, Energie und Tabak fest (Art. 1 Abs. 2). U. a. regelt die Richtlinie für diese Waren, wann und wo sie verbrauchsteuerpflichtig werden, wer Steuerschuldner ist, was bei Importen und Exporten innerhalb der EU bzw. aus/in Drittländer zu beachten ist sowie wann Erstattungen, Erlässe und Steuerbefreiungen zulässig sind. Verbrauchsteuern und vergleichbare nicht-steuerliche Abgaben268 auf andere Waren schließt die Richtlinie allerdings nicht aus, wie Art. 1 Abs. 3 klarstellt. Allerdings darf die Erhebung solcher Steuern im grenzüberschreitenden Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten keine mit dem Grenzübertritt verbundenen Formalitäten nach sich ziehen (Art. 1 Abs. 3 Satz 2). Dies verlangt aber nicht den vollständigen Verzicht auf Kontrollen bei importierten Gütern, sondern nur, dass keine Formalitäten beim Grenzübertritt erforderlich sind.269 Der EuGH hat dies nunmehr klargestellt und auch entschieden, dass Anzeige- und Steuererklärungspflichten, die nach Einfuhr von Waren in einen Mitgliedstaat bestehen, keine Grenzformalitäten sind, selbst wenn die Abgabefrist an den Grenzübertritt anknüpft.270 Denn diese Formalien seien nicht an den Grenzübertritt, sondern an die Verpflichtung zur Entrichtung der Steuer gebunden. Inwieweit auch bei nichtsteuerlichen Abgaben auf Waren keine Grenzformalitäten erfolgen dürfen, ist in der Verbrauchsteuer-Richtlinie nicht explizit geregelt, aber richtigerweise zu bejahen.271 Insgesamt folgen aus Art 1 Abs. 3 der Verbrauchsteuer-Richtlinie ähnliche Anforderungen wie aus Art. 30 AEUV und der diesbezüglichen Rechtsprechung des EuGH [siehe E.IV.1.a)]. D. h. auch um die Vereinbarkeit mit der Verbrauchsteuer-Richtlinie herzustellen, sind bei einer steuerlichen oder nichtsteuerlichen PSM-Abgabe für Importeure bzw. importierte Pflanzenschutzmittel gesonderte Steuer- oder Erhebungs­ 267 Richtlinie 2008/118/EG des Rates vom 16.  Dezember 2008 über das allgemeine Verbrauchsteuersystem und zur Aufhebung der Richtlinie 92/12/EWG (ABl. L 9 vom 14.1.2009, S. 12 ff.). 268 Auch Art. 113 AEUV umfasst nicht-steuerliche Abgaben, wie der Begriff Verbrauchs­ abgaben verdeutlicht (so Kamann in: Streinz 2012, Art. 113 AEUV Rn. 3; Stumpf in: Schwarze 2012, Art. 113 AEUV Rn. 12. AA. Wasmeier 1995, S. 39). Damit harmonisiert die Verbrauchsteuer-Richtlinie auch nicht-steuerliche Verbrauchabgaben auf Waren. 269 Allgemeine Literaturansicht vgl. Bongartz/Schröer-Schallenberg (2011), S. 16; Möckel (2006), S. 189 f. m. w. N. 270 EuGH C-2/09 vom 3.6.2010, Slg. 2010 I-04939, Rn.  27 f.; C-313/05 vom 8.1.2007, Brzeziński, Slg. 2007, I-513, Rn. 47 ff. und Tenor Nr. 3. 271 Vgl. EuGH C-313/05 vom 8.1.2007, Brzeziński, Slg. 2007, I-513, wo der EuGH die Vorgängerregelung in Art. 3 Abs. 3 Verbrauchsteuer-Richtlinie 91/12 auf eine Abgabe (polnische Akzise) anwendete. Hierfür spricht u. a. die Verwendung des Begriffs Verbrauch­abgaben in Art. 113 AEUV (siehe auch Fn. 583). Dagegen fassen Bongartz/Schröer-Schallenberg (2011), S.  15 f., aber nur die wirklichen Verbrauchsteuern wie die Kaffeesteuer unter den Anwendungsbereich der Richtlinie.

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E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

tatbestände zu vermeiden und sollte die Steuer möglichst einheitlich auf der Ebene der Groß- und Einzelhändler erhoben werden. Da Kontrollmaßnahmen im Inland auch nach Art. 1 Abs. 3 Verbrauchsteuer-Richtlinie zulässig sind,272 könnte eine Erhebung auf dieser Ebene kontrolliert werden (z. B. mittels entsprechender Buchführungspflichten der Händler sowie stichprobenartiger behördlicher Kontrollen). Schon aktuell bestehen umfangreiche Aufzeichnungs-, Melde- und Auskunftspflichten für alle Hersteller, Vertreiber und Importeure von Pflanzenschutzmitteln sowie Überwachungspflichten der Länder und diesbezügliche Mitwirkungspflichten des Julius-Kühn-Instituts, des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, des Bundesfinanzministeriums und seiner Zollbehörden (siehe Kapitel A.VII.3.).273 Auch für den Fall, dass Anwender die Mittel in anderen Mitgliedstaaten er­werben und selber nach Deutschland verbringen oder verbringen lassen, bedürfte es für die selbständige Abgabepflicht dieser Anwender keiner Grenzformalitäten. Vielmehr kann die Steuer – wie bei den harmonisierten Verbrauchsteuern274 und der nicht harmonisierten Kaffeesteuer275 – als Zahlpflicht bei Erhalt der Pflanzenschutzmittel ausgestaltet werden. Anders als bei der Tabak- oder Kaffeesteuer sollte der private Anwender nicht steuerfrei sein, da gerade hier eine Anreizwirkung bezweckt wird. Mit Hilfe der Benennung eines inländischen Beauftragten ist eine Steuererhebung auch beim grenzüberschreitenden Versandhandel ohne Grenzformalitäten möglich (siehe § 18 Kaffeesteuergesetz, § 23 Tabaksteuergesetz, § 150 Branntweinmonopolgesetz). Die Durchsetzung und Kontrolle dieser zusätzlichen Erhebungstatbestände kann im Inland mittels einer Pflicht zur vorherigen Anzeige und nachfolgenden Steuererklärung, Befugnissen der Steuer­ aufsicht, Mitwirkung des Zolls sowie der Schaffung von Ordnungswidrigkeits- und/oder Straftatbeständen erfolgen.276 Entsprechende Pflichten und behördliche Befugnisse enthält schon die allgemeine Abgabenordnung (u. a. §§ 88 ff., 193 ff., 208 ff., 369 ff., 377 ff. AO). Insgesamt lässt sich eine PSM-Steuer/Abgabe  – wie die Kaffeesteuer zeigt  – innerhalb Deutschlands ohne Grenzformalitäten erheben und ist dies aufgrund der schon bestehenden Aufzeichnungs- und Meldepflichten auch ohne größeren Mehraufwand realisierbar.

272

Bongartz/Schröer-Schallenberg (2011), S. 16; Jatzke (1997), S. 49. Art. 67 Abs. 1, 68 EU-Verordnung 1107/2009; §§ 11, 57–64 PflSchG. 274 Z. B. §§ 22 f. Tabaksteuergesetz; §§ 148 f. Branntweinmonopolgesetz. 275 §§ 16 f. Kaffeesteuergesetz. 276 Vgl. §§ 16–19, 22, 24 Kaffeesteuergesetz sowie die Ausführungsvorschriften in §§ 23– 28, 44 Kaffeesteuerverordnung. 273

IV. Europarecht

257

– EU-Umsatzsteuer-Richtlinie277 Die EU harmonisiert seit 1967 mit der mehrfach geänderten und novellierten Umsatzsteuer-Richtlinie die Umsatzbesteuerung in den Mitgliedstaaten.278 Für eine Verbrauchsteuer auf Pflanzenschutzmittel oder eine vergleichbare nicht­ steuerliche Abgabe ist lediglich die Sperrklausel in Art. 401 der aktuellen EUUmsatzsteuer-Richtlinie (ehemals Art.  33 der 6.  EU-Umsatzsteuer-Richtlinie) bedeutsam. Danach dürfen die Mitgliedstaaten neben der Umsatzsteuer weitere Steuern, Abgaben und Gebühren erheben, sofern sie nicht den Charakter von Umsatz­steuern haben und die Erhebung im Verkehr zwischen den Mitglied­ staaten nicht mit Formalitäten beim Grenzübertritt verbunden ist. Während die letzte Anforderung mit Art.  1 Abs.  3 Verbrauchsteuer-Richtlinie identisch ist, soll die Sperrklausel nach dem EuGH verhindern, dass „das Funktionieren des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems durch steuerliche Maßnahmen eines Mitgliedstaats be­einträchtigt wird, die den Waren- und Dienstleistungsverkehr belasten und gewerbliche Umsätze in einer mit der Mehrwertsteuer vergleich­ baren Art und Weise erfassen“.279 Sonstige Steuern und Abgaben dürfen daher nicht alle wesentlichen Merkmale der Umsatzsteuer aufweisen: „Solche steuerlichen Maßnahmen sind zumindest Steuern, Abgaben und Gebühren, die die wesentlichen Merkmale der Mehrwertsteuer aufweisen, auch wenn sie nicht in allen Punkten mit dieser übereinstimmen. Diese wesentlichen Merkmale sind, wie der Gerichtshof bereits mehrfach ausgeführt hat, die folgenden: Die Mehrwertsteuer gilt ganz allgemein für alle Umsätze mit Gegenständen und Dienstleistungen; sie ist, unabhängig von der Anzahl der Geschäfte, proportio­nal zum Preis dieser Gegenstände und Dienstleistungen; sie wird auf jeder Stufe der Erzeugung und des Vertriebs erhoben, und sie erfaßt schließlich den Mehrwert der Gegenstände und Dienstleistungen, d. h., die bei einem Umsatz entstehende Steuer wird unter Abzug der Steuer berechnet, die bei dem vorhergehenden Umsatz entrichtet worden ist (siehe insbesondere Urteil vom 3.  März 1988 in der Rechtssache 252/86, Bergandi, Slg.  1988, 1343, Randnr.  15, sowie Urteile Bozzi, Randnr.  12, und Solisnor-Estaleiros­ Navais, Randnr. 14).“280

In einem neueren Urteil verneinte das Gericht den Charakter einer Umsatzsteuer schon für den Fall, dass die steuer- oder abgabenrechtliche Bemessungsgrundlage nicht der Umsatz ist.281

277

Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (ABl. L 347 vom 11.12.2006, S. 1 ff.). 278 Siehe Überblick von Waldhoff/Kahl in: Calliess/Ruffert (2011), Art. 113 AEUV Rn. 13. 279 EuGH C-437/97, EKW und Wein & Co, Slg. 2000 I, S. 1157 Rn. 22. 280 EuGH C-437/97, EKW und Wein & Co, Slg. 2000 I, S. 1157 Rn. 21 f. m. w. N. Ähnlich C-28/96, Fazenda Publica/Fricarnes, Slg. 1997 I, S. 4939 Rn. 38; RS. 252/86, Bergando, Slg. 1988, S.  1343 Rn.  15. Siehe auch Auflistung der Grundmerkmale von Kamann in: Streinz (2012), Art. 113 AEUV Rn. 18. 281 EuGH C-290/05 vom 5.10.2006, Nádasdi und Németh, Slg. 2006, I-10155 Rn. 58–60.

258

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Die steuerliche oder nichtsteuerliche PSM-Abgabe soll nach unserem Vorschlag nur bei Pflanzenschutzmitteln und nur auf einer Ebene (Hersteller/Importeure oder Groß- und Einzelhändler) erhoben werden. Sie würde daher weder wie die Umsatzsteuer alle Umsätze mit Gütern und Waren belasten, noch auf jeder Erzeuger- und Vertriebsstufe eingezogen. Es wird auch keine Vorsteuerabzugsregelung vorgeschlagen, da gerade der unternehmerische Verbrauch von Pflanzenschutzmitteln Lenkungsgegenstand einer PSM-Steuer/Abgabe ist und durch die Verteuerung vermindert und verändert werden soll. Insgesamt ist der Vorschlag einer Steuer oder Abgabe auf Pflanzenschutzmittel mit dem europäischen Recht zu vereinbaren und als zulässig anzusehen. 3. Europarechtliche Gründe für die Einführung einer PSM-Abgabe Es ist uns wichtig, darauf hinzuweisen, dass eine PSM-Steuer/Abgabe nicht nur nach dem Europarecht zulässig, sondern ihre Einführung auch gewünscht ist. Denn die Abgabe wäre eine der gemäß dem europäischen Pflanzenschutzmittelrecht erforderlichen Maßnahmen und Anreize zur Förderung der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes (EU-PSM-Verordnung 1107/2009 und EU-Richtlinie 2009/128). Die Mitgliedstaaten müssen danach nicht nur ab 2014 den integrierten Pflanzenschutz verbindlich einführen und fördern (Art. 14 EU-Richtlinie 2009/128), sondern generell geeignete und angemessene Maßnahmen zur Reduzierung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln und ihrer negativen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt treffen (Art.  1 EU-Richt­ linie 2009/128). Mit den neuen Anforderungen sollen die bestehenden rechtlichen und politischen Umweltziele der EU und Deutschlands erreicht und internationale Verpflichtungen erfüllt werden (siehe A.III.). Gemäß Nr. 4 des Anhangs III der EU-Pflanzenschutzmittel-Richtlinie 2009/128 sind im Rahmen des integrierten Pflanzenschutzes nicht-chemische Pflanzenschutzmaßnahmen (z. B. biologische oder mechanische Maßnahmen) vorrangig einzusetzen und PSM erst ab bestimmten Schadschwellen zulässig. Diese Vorrangregel würde eine Verteuerung der Pflanzenschutzmittel durch eine Steuer/Abgabe wesentlich unterstützen. Eine PSM-Steuer/Abgabe dient des Weiteren auch der Erreichung der Umweltqualitätsziele der Wasserrahmen-Richtlinie 2000/60 (WRRL) und dem dort aufgestellten Grundsatz der Kostendeckung bei Wasserdienstleistungen. Die verbindlichen Umweltqualitätsziele des Art. 4 Abs. 1 WRRL sind näher konkretisiert in den Richtlinien 75/440, 2006/11, 2000/60, 2006/118, 2008/105 und den umsetzenden nationalen Rechtsätzen282, welche auch spezifische Immissions­anforderungen an den Gehalt von Pflanzenschutzmitteln in Oberflächengewässern, Grundwasserkörpern und Wasser für den Trinkwassergebrauch enthalten (siehe A.III.). Um die ehrgeizigen Ziele zu erreichen, müssen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 11 WRRL 282

WHG, Grundwasserverordnung, Oberflächengewässerverordnung.

V. Schlussfolgerungen für eine deutsche PSM-Steuer/Abgabe

259

entsprechende Maßnahmen festsetzen. Dazu gehören gemäß Art.  11 Abs.  3 lit. b) WRRL Instrumente zur Umsetzung der Kostendeckung sowie nach Art.  11 Abs. 4 i. V. m. Anhang VI Teil B Nr. iii) WRRL auch wirtschaftliche und steuer­ liche Instrumente. Bei der Maßnahmenauswahl haben die Mitgliedstaaten das Verursacherprinzip zu Grunde zu legen und insbesondere den Grundsatz der Kostendeckung bei Wasserdienstleistungen (z. B. Trinkwasserversorgung) einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten zu berücksichtigen (Art. 9 Abs. 1 WRRL).283 Sie müssen weiterhin bis 2010 dafür sorgen, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer enthält, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und dass die verschiedenen Wassernutzungen (explizit nennt die WRRL Industrie, Haushalte und Landwirtschaft) unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips einen angemessenen Beitrag zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen leisten (Art. 9 Abs. 1 S. 2 WRRL). Zwar resultiert aus Art. 9 WRRL keine Pflicht zur Einführung von Wassernutzungsabgaben, wie der EuGH in einem aktuellen Urteil unter Verweis auf Art. 9 Abs. 1 S. 3 und 4 WRRL284 entschieden hat.285 Gleichwohl wird deutlich, dass die Hersteller und Anwender von Pflanzenschutzmitteln nach der WRRL grundsätzlich an den gewässerbezogenen Folgekosten angemessen zu beteiligen sind, die der PSM-Einsatz z. B. bei der Trinkwasseraufbereitung oder bei Maßnahmen zur Erreichung eines guten chemischen und ökologischen Zustandes verursacht.

V. Schlussfolgerungen für eine deutsche PSM-Steuer/Abgabe Das wichtigste Ergebnis der rechtlichen Prüfung ist, dass eine lenkende Abgabe auf Pflanzenschutzmittel rechtlich zulässig ist. Die Erhebung der Abgabe ist sowohl verfassungs- als auch europarechtlich ausreichend durch die gewichtigen Allgemeinwohlbelange Umwelt- und Gesundheitsschutz gerechtfertigt. Die von uns vorgeschlagenen Anknüpfungen und Differenzierungen genügen den Grundrechten und insbesondere dem Gleichheitsgrundsatz. Ein Widerspruch zum Pflanzenschutzrecht besteht nicht, da die Abgabe die gesetzlichen Ziele und insbesondere die Umsetzung der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes unterstützt. Nach dem BVerfG ist der Staat auch nicht verpflichtet „Standortvorteile, die auf einem ökologisch bedenklichen Umgang mit Gütern der Allgemeinheit beruhen, auf Dauer zu erhalten.“286 283

EuGH C-525/12 vom 11.9.2014, Kommission/Deutschland, http://curia.europa.eu Rn. 54 f. Danach können die Mitgliedstaaten dabei u. a. den sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung Rechnung tragen und bestimmte Wassernutzungen ausnehmen, sofern dadurch die Zwecke der WRRL und die Verwirklichung ihrer Ziele nicht in Frage gestellt werden. 285 EuGH C-525/12 vom 11.9.2014, Kommission/Deutschland, http://curia.europa.eu Rn. 57 ff. Ähnlich z. B. Gawel/Köck (2014), S. 2 ff.; Durner/Waldhoff (2013), S. 27 f., 60. 286 BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (349 f.). Ähnlich 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 Tz. 57. 284

260

E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 

Bei der konkreten Ausgestaltung sind gleichwohl einige rechtliche Anforderungen zu beachten. Die Abgabe muss nicht bei den professionellen und privaten Anwendern, sondern kann auf der kleineren Ebene der inländischen Groß- und Einzelhändler oder der Hersteller und Importeure erhoben werden. Hierbei darf die Abgabe bei Pflanzenschutzmitteln aus anderen EU-Mitgliedstaaten aber nicht an den Grenzübertritt anknüpfen oder Grenzformalitäten vorsehen. Insofern ist eine Erhebung bei den inländischen Händlern empfehlenswert, wobei Sonderabgabetatbestände für Direktimporte durch Anwender oder für Bestellungen bei ausländischen Versandhändlern nötig und zulässig sind (vgl. §§ 16–19 Kaffeesteuergesetz). Ansonsten birgt das in Kapitel C.II. vorgeschlagene Modell mit seiner öko- und humantoxikologischen Differenzierung der Abgabelasten kein Konfliktpotenzial mit dem Europarecht. Vielmehr ist eine PSM-Abgabe aufgrund von Art. 14 EU-Pestizidrahmen-Richtlinie 2009/128 und Art. 9 Wasserrahmen-Richt­ linie 2000/60 europarechtlich erwünscht. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen hängen wesentlich von der Ausgestaltung als Steuer oder nichtsteuerliche Abgabe ab. Beides ist möglich, hat aber unterschiedliche Konsequenzen. Der Bund könnte eine PSM-Steuer als bundesweite Verbrauchsteuer i. S. v. Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG einführen. Das Aufkommen würde zu 100 % in den allgemeinen Bundeshaushalt fließen. Alternativ kommt auch die Form der Verkehrsteuer i. S. v. Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 GG in Betracht. Hier stünde das Aufkommen den Ländern zu und wäre in den jeweiligen Landeshaushalt einzustellen, weshalb eine bundesweite Verkehrsteuer des Bundes gemäß Art. 105 Abs. 2 und 3 GG einen höheren Rechtfertigungsbedarf i. S. v. Art. 72 Abs. GG hätte und der Zustimmung des Bundesrates bedürfte. Jedes Bundesland kann allerdings für sein eigenes Gebiet eine PSM-Abgabe als Verkehr­ steuer einführen, solange der Bund keine PSM-Steuer/Abgabe erhebt. Landesrechtliche Verbrauchsteuern sind dagegen verfassungsrechtlich problematisch, da das Aufkommen an sich dem Bund zustehen würde. Höhere verfassungsrechtliche Anforderungen bestehen bei einer Ausgestaltung als nichtsteuerliche Abgabe, da nach dem Grundgesetz die Steuer das vorrangige Finanzierungsinstrument des Staates ist. In Frage kommen die vom BVerfG anerkannten Formen der Lenkungsabgabe und der Finanzierungssonderabgabe. Sie könnten vom Bund oder einem Bundesland erhoben werden, wobei der Bund die Einnahmen direkt den Ländern zuweisen darf. Da das BVerfG bisher noch nicht über eine reine Lenkungsabgabe entschieden hat, bestehen hier gewisse rechtliche Risiken, ob der Lenkungszweck alleine als Rechtfertigung tatsächlich genügt. Die explizit anerkannte Finanzierungssonderabgabe ist daher trotz der vom BVerfG aufgestellten strengen Voraussetzungen die bessere Variante für eine nicht-steuerliche Abgabe. Das Aufkommen müsste dann aber in einen Sonderfonds zur Finanzierung von Maßnahmen zur Verbesserung des Pflanzenschutzes oder zur Minimierung des Einsatzes und der Risiken des PSM-Einsatzes fließen. Des Weiteren müssten die Abgabe und insbesondere der rechtfertigende Erhebungszweck in regelmäßigen Abständen überprüft werden. Einführen könnte

V. Schlussfolgerungen für eine deutsche PSM-Steuer/Abgabe

261

eine solche Abgabe der Bund. Bleibt er untätig, kann jedes Land eine eigene Abgabe erheben. In Anbetracht der verfassungsrechtlichen Wertungen und Anforderungen ist insgesamt die Form der Steuer als vorrangig zu empfehlen. Eine PSM-Steuer sollte dabei nach Möglichkeit als bundesweite Verbrauch- oder Verkehrsteuer eingeführt werden. Eine Ausgestaltung als nichtsteuerliche Abgabe birgt dagegen größere rechtliche Unsicherheiten und wird voraussichtlich auch mehr juristisch angriffen werden als eine Steuer, da sich die Anforderungen des BVerfG zu nichtsteuerlichen Abgaben und insbesondere hinsichtlich Gruppenhomogentität, Gruppenverantwortung und Gruppennützigkeit bei Finanzierungssonderabgaben unterschiedlich streng oder weit interpretieren lassen und die Rechtsprechung des BVerfG auch nicht immer eine klare Linie aufweist.287 Des Weiteren sind bei einer Ausgestaltung als Finanzierungssonderabgabe die Höhe und die Verwendung der Mittel und damit mittelbar auch die Höhe der Abgabesätze beschränkt durch das Erfordernis der Gruppennützigkeit der Abgabe. Umgekehrt können auch bei einer Ausgestaltung als Steuer die in den Bund- bzw. Landeshaushalt fließenden Mittel ebenfalls zur Finanzierung von Pflanzenschutzmaßnahmen bzw. von Schutzund Risikominimierungsmaßnahmen bei Pflanzenschutzmitteln verwendet werden, ohne dass hieraus eine Beschränkung der Steuerhöhe folgt (siehe Kapitel F.).

287

Dies verdeutlichen u. a. die unterschiedlichen Entscheidungen beim Fond zur Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (verfassungswidrig gemäß BVerfG 2 BvL 54/06 vom 3.2.2009, BVerfGE 122, 316 ff.) sowie beim Deutschen Weinfonds (verfassungsgemäß nach BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 ff.).

F. Möglichkeiten der Mittelverwendung I. Grundsätzliche Vorüberlegungen Die ökologischen und gesundheitlichen Lenkungsziele einer PSM-Abgabe ließen sich befördern, wenn die Einnahmen wohldefinierten Zwecken dienten und dazu eine Zweckbindung der Abgabe ausgesprochen würde. Dies würde zugleich die allgemeine politische Akzeptanz einer Umweltlenkungsabgabe erhöhen. Diese ist zwar über ihren Wirkungszweck (dazu oben Kapitel A.) des Mittelentzuges abschließend definiert und hinreichend gerechtfertigt; gleichwohl wird der Verwendungszweck, also die fiskalische Dimension einer Lenkungsabgabe, regelmäßig im politischen Raum kritisch verfolgt und die Erwartung geäußert, hier eine dem Lenkungszweck analoge Mittelverwendung vorzusehen. Besitzt auch der Verwendungszweck eine Lenkungsdimension, d. h. werden Mittel so vergeben, dass der Wirkungszweck der Abgabe (ökonomisch effiziente Minderung von Umweltoder Gesundheitsbelastungen) auch von der Mittelverwendungsseite nochmals unterstützt wird, indem etwa besonders effiziente Maßnahmen aus dem Mittelaufkommen gefördert werden, so spricht man von „Aufstockung“ der Lenkungswirkung.1 Ohne diesen Effizienzanspruch bleibt es bei einer einfachen, gleichsinnigen Mittelverwendung im Sinne des Lenkungsziels. Ein weiteres politisch relevantes Motiv besteht in der teilweisen allokations­ neutralen Kompensation der Kaufkraftentzugs- und Ertragsminderungswirkungen bei den Abgabeträgern. Ohne die eigentliche Lenkungswirkung zu beeinträchtigen, kann ein Teil der abgeschöpften Kaufkraft bzw. der zugemuteten Ertragseinbußen aus Mitteln der Abgabe rücktransferiert werden. Dies erlaubt ein insgesamt höheres Abgabenniveau mit entsprechend höheren Lenkungsanreizen, da mögliche unzumutbare Belastungshärten für bestimmte pestizidintensive/-abhängige Kulturen aufgefangen werden und keine rechtliche Unzulässigkeit zur Folge haben. Die Rückerstattung muss dabei in einer Weise geschehen, dass die Entscheidungen über den betriebswirtschaftlich optimalen PSM-Einsatz weiterhin unter dem Eindruck der kostenkorrigierenden PSM-Abgabe getroffen werden; zugleich wird aber die ursprüngliche Verteilungsposition der Landwirte z. T. wiederhergestellt. Als Hauptmotive der Mittelverwendung lassen sich demnach die Lenkungsaufstockung, die Kompensation und die Finanzierung (allgemeine Staatszwecke oder lenkungsbezogene Zwecke) unterscheiden. Lässt man einmal die Finanzierung des allgemeinen Haushaltes beiseite und subsumiert die Lenkungsaufstockung unter die zweckgebundene Finanzierung, so verbleiben im Wesentlichen zwei zentrale 1

Dieses Konzept hat der SRU (1974) entwickelt. Siehe dazu Gawel et al. (2011).

II. Finanzierung und Kompensation

263

Mittelverwendungen einer PSM-Abgabe – die Kompensation der Abgabenträger und die Durchführung von Maßnahmen zur Belastungsminderung durch PSM. Hierbei kommen verschiedene Ausgestaltungsvarianten und staatliche Maßnahmen in Betracht, die wir in Abschnitt F.II. anhand von vier Kriterien kurz vorstellen möchten. Anschließend erörtern wir in F.III., ob eine rechtlich verbindliche Zweckbindung möglich ist und welche Anforderungen und Grenzen hierbei zu beachten sind. Schließlich wollen wir in F.IV. und F. V. einige ausgewählte Möglichkeiten der Mittelverwendung vertiefen.

II. Finanzierung und Kompensation: Verwendungszwecke des Aufkommens einer PSM-Abgabe im Überblick Die Einnahmen aus einer PSM-Abgabe befördern bzw. unterstützen die ökologischen und gesundheitlichen Ziele, wenn sie entsprechende Maßnahmen finanzieren  – sei es als unmittelbare staatliche Maßnahmen oder aber in Gestalt einer staatlichen Förderung geeigneter privater Maßnahmen (z. B. Agrarumweltmaßnahmen). Staatliche Maßnahmen zum Schutz der Umwelt sehen gegenwärtig schon die Natur-, Wasser- und Bodenschutzgesetze des Bundes und der Länder vor (z. B. Schutzgebiete, Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen). Diese Maßnahmen verringern oder kompensieren zum Teil  auch die negativen Wirkungen des PSM-Einsatzes (z. B. Wasser- und Naturschutzgebiete). Teilweise sehen die Umweltgesetze auch eine Kompensation der Land- und Forstwirte für Beschränkungen ihrer Bewirtschaftung vor (z. B. §§ 52, Abs. 4 und 5, 78 Abs. 5 WHG), so dass hier ein doppelter Finanzierungsbedarf besteht: einerseits für die Kosten staatlicher Maßnahmen, andererseits für die Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen aufgrund von Schutzmaßnahmen. Daneben besteht auch schon gegenwärtig ein umfangreiches Instrumentarium zur Förderung bestimmter privater Umweltschutzmaßnahmen mittels Beihilfen. Hierzu gehören u. a. der Vertragsnaturschutz nach § 3 Abs. 3 BNatSchG und die Agrarumweltmaßnahmen aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) gemäß Art.  27 ff. EU-ELER-Verordnung 1305/2013. Letztere werden neben der EU auch von den Länder kofinanziert, welche hierfür zum Teil  Mittel vom Bund aus der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ erhalten.2 Welche Agrarumweltmaßnahmen im Rahmen von ELER gefördert werden, obliegt dabei dem jeweiligen Bundesland.3 U. a. gehören hierzu regelmäßig auch Blüh- und Ge­ wässerrandstreifen, die den Eintrag von PSM in benachbarte Ökosysteme verringern können. 2

BMELV (2012a). Siehe Überblick der Deutschen Vernetzungsstelle Ländliche Räume (DVS) über die Programme bzw. Programmentwürfe der Länder für die Zeit ab 2015 (DVS, o. J.). 3

264

F. Möglichkeiten der Mittelverwendung  Tabelle 37 Möglichkeiten der Mittelverwendung (Auflistung nicht abschließend)4 5

Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit vor PSM

Kompensation: Rückführung an PSM-Anwender

Finanzierung von Entschädigungs- und AusFinanzierung des Nationalen Aktionsplans Pflanzenschutz (NAP) und der dort aufgelis- gleichszahlungen für Auflagen in Schutz­ gebieten (z. B. bei Naturschutzgebieten teten Maßnahmen gemäß §§ 68 BNatSchG, bei Wasserschutzgebieten und Überschwemmungsgebieten gemäß §§ 52 Abs. 5, 78 Abs. 5 WHG) Finanzierung spezifischer Maßnahmen zum Schutz vor PSM, wie z. B. eintragsmindernde Randstreifen zu Gewässern und Biotopen, Wiedereinrichtung von Hecken- und Gehölzen in Agrarlandschaften

Ausfallsfonds für Ertragsausfälle infolge des PSM-Verzichts aufgrund einzelbetrieblicher PSM-Beratung mit PSM-Minderungsvereinbarung

Finanzierung einer staatlichen einzelbetrieb- Flächenbezogene, pauschale Rückzahlungen lichen Beratung zum Umwelt- und Inte­ für bestimmte Kulturen (direkte Beihilfe) grierten Pflanzenschutz durch geschulte Umweltagrarberater,4 gegebenenfalls mit Anreizoption eines Versicherungsschutzes für Ernteausfälle aufgrund einzelbetrieblicher Zielvereinbarungen zum PSM-Einsatz5 Finanzierung der Beseitigung von PSM bei der Trinkwasseraufbereitung

Ganz oder teilweise Rückerstattung der PSM-Abgabe für bestimmte Kulturen in Form eines „Vorsteuerabzugs“ (Beihilfe in Form einer Steuerermäßigung)

Finanzierung der staatlichen Überwachung für PSM-Rückstände in Lebens- und Futter­ mitteln

Die Einnahmen könnten aber auch ganz oder teilweise wieder an die Landwirte und andere v. a. professionelle PSM-Anwender zurückfließen, um die Akzeptanz der Abgabe zu erhöhen und ökonomische Härten aufgrund der Abgabe abzumildern. Wie in Kapitel D. aufgezeigt wurde, kann eine PSM-Abgabe insbesondere für den Sonderkulturbereich Härten mit sich bringen, die jedoch auf der Ebene

4 Untersuchungen zeigen, dass gegenwärtig die Beratung zum Agrarumweltschutz noch unterentwickelt ist (Möckel et al. 2014, S. 483 ff.). Insbesondere die Beratung zum Integrierten Pflanzenschutz beschränkt sich derzeit auf das Programm „Demonstrationsbetriebe integrierter Pflanzenschutz“ (vgl. Vilich/Holst 2015). 5 Ähnliches wurde mit dem Entschädigungsfonds für Schäden aufgrund der Verwendung von Klärschlämmen gemäß § 11 DüngeG und Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung geschaffen (siehe auch Kapitel E.II.1.).

III. Anforderungen für Mittelverwendung und Zweckbindungen

265

der Abgabetatbestände und -bemessungsregeln nicht sinnvoll vermeidbar sind. Auch hier bestünde die Möglichkeit, die Rückerstattung an bestimmte Auflagen zur PSM-Vermeidung oder ökologischen Verbesserung zu koppeln und damit eine doppelte Lenkungswirkung zu erzielen (sog. „Aufstockung“). Insgesamt kommen damit verschiedene Mittelverwendungen in Betracht, die in der Tabelle 37 zusammengestellt sind. Welche Maßnahmen der Bund oder das jeweilige Land mit den Einnahmen der PSM-Abgabe im Einzelnen finanziert, ist – vorbehaltlich der rechtlichen Prüfung in den nachfolgenden Abschnitten F.III.–F. V. – eine politische Zweckmäßigkeitsentscheidung, die nach unserer Ansicht folgende Kriterien berücksichtigen sollte: – Die Akzeptanz der Abgabe sollte durch die Mittelverwendung erhöht und nicht beschädigt werden. – Die Mittelverwendung sollte zusätzliche, positive Umwelt- und Gesundheitswirkungen aufweisen und nicht dem Lenkungszweck der PSM-Abgabe-Erhebung entgegenwirken. – Die Bürokratiekosten der Mittelallokation sollten möglichst gering ausfallen und damit eine hohe Nettoergiebigkeit der PSM-Abgabe gestatten. – Die Dispositionsbefugnisse der Länder bzw. des Bundes sollten nicht übermäßig eingeschränkt werden. In den Abschnitten F.IV. und F. V. werden die zwei Grundvarianten vertieft: a) Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz vor PSM und b) Rückerstattungen für bestimmte Kulturen.

III. Verfassungsrechtliche Anforderungen für Mittelverwendung und Zweckbindungen Wie bei der Abgabenerhebung ist auch bei der Mittelverwendung finanzverfassungsrechtlich zu differenzieren zwischen Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben. Während Steuern das Instrument zur allgemeinen Finanzierung der Staatsaus­ gaben sind, dienen nichtsteuerliche Abgaben regelmäßig der Finanzierung von besonderen Aufgaben bzw. staatlichen Leistungen.

266

F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 

1. Steuern Steuern sind zur Deckung der gesamten Staatsausgaben gemäß Art. 110 GG in den Haushalt der jeweiligen Gebietskörperschaft (Bund, Länder, Kommunen) einzustellen.6 Sie dienen der Finanzierung aller Staatsaufgaben, die aus dem Haushalt finanziert werden, durch möglichst gleichmäßige Heranziehung aller Bürger.7 Ausgaben und Einnahmen müssen gemäß Art.  110 Abs.  1 GG vollständig im Haushaltsplan eingestellt und ausgeglichen werden. Hieraus leiten § 7 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) und § 8 Bundeshaushaltsordnung (BHO) sowie die Rechtswissenschaft den Grundsatz der Gesamtdeckung (Non-Affektionsprinzip) ab, wonach Steuern grundsätzlich zweckfrei in den Haushalt einzustellen sind.8 Dem Non-Affektionsprinzip liegt die Auffassung von der Gleichwertigkeit aller Staatszwecke und der Souveränität des Haushaltsgesetzgebers zu Grunde. Gegenwärtig werden aus den Haushalten von Bund, Ländern und Kommunen sowohl staatliche und private Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und Gesundheit9 als auch Beihilfen für Land- und Forstwirte finanziert.10 Auch die Direktzahlungen der EU an Landwirte, bei denen deutsche Landwirte jährlich ca. 5 Mrd. EUR erhalten, werden aus Steuermitteln finanziert, welche die EU von den Mitgliedstaaten erhält. Insofern würden die Einnahmen einer PSM-Steuer mittelbar dem Umwelt- und Gesundheitsschutz und auch den Land- und Forstwirten zugutekommen. Es stellt sich die Frage, ob die Einnahmen aus einer PSM-Steuer explizit einem bestimmten Zweck zugewiesen werden dürfen (sogenannte Zweckbindung). In Betracht kommen hierbei sowohl politische Zweckbindungen durch offizielle Strategien und Erläuterungen in den Gesetzesbegründungen oder politischen Programmen als auch rechtsverbindliche Zweckbindungen in Gesetzen. Eine der ältesten rechtlichen Zweckbindungen existiert in Deutschland bei der Mineralölsteuer, die nach dem Straßenbaufinanzierungsgesetz zu mittlerweile 50 % für Zwecke des Straßenwesens verwendet werden muss.11 Die Frage wird in der Rechtswissenschaft kontrovers diskutiert, da die Entscheidungsbefugnisse der Parlamente über 6

BVerfG 2 BvL 12/88 u. a. vom 31.05.1990, BVerfGE 82, 159 (179); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (343); 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 72. 7 Dem kommt auch eine demokratische Bedeutung zu; Waldhoff (2002), S. 304 ff. 8 Vgl. BVerfG 2 BvL 31/56 u. a. vom 04.02.1958, BVerfGE 7, 244 (254); 1 BvL 1/58 u. a. vom 20.05.1959, BVerfGE 9, 291 (300); 2 BvR 154/74 vom 12.10.1978, BVerfGE 49, 343 (353 f.); Wernsmann (2005), S. 451 f.; Siekmann in: Sachs (2014), Vorb. zu Art. 104a ff. Rn. 84, Art. 110 Rn. 47 m. w. N.; Selmer (2002), S. 305 m. w. N. 9 Vgl. Übersicht der Staatsausgaben im Bereich Naturschutz (Schröter-Schlaack et al. 2013, S. 26 ff.). 10 Z. B. durch die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ gemäß Art. 91a Abs. 1 Nr. 2 GG (vgl. BMELV 2012a) oder die ELER-Kofinanzierung durch die Länder (DVS o. J.). 11 Zur Geschichte dieser Zweckbindung Waldhoff (2002), S. 292 f.

III. Anforderungen für Mittelverwendung und Zweckbindungen

267

den Haushalt sowie die Ausgaben zu den „Königsrechten“ des Parlaments gehören (Dispositionsbefugnis des Haushaltsgesetzgebers), da damit immer auch über den Umfang der einzelnen Staatsaufgaben bestimmt wird.12 Einigkeit besteht darüber, dass – rein politische Zweckbindungen ohne Rechtscharakter wie z. B. bei der Ökosteuer auf Strom und Mineralöl13 zulässig sind, da sie rechtlich keine Bindungswirkungen für das Parlament in Bezug auf die Haushaltsgesetzgebung ent­halten.14 Strittig sind dagegen gesetzliche Zweckbindungen und hier v. a. die Fragen, – ob die Art der Mittelverwendung eine Steuer rechtfertigen oder verfassungs­ widrig machen kann und – ob eine Mittelzuordnung im Steuergesetz zulässig ist, und wenn ja, den Haushaltsgesetzgeber auch bindet.15 Die Fragen sollen im Folgenden getrennt erörtert werden, wobei der zweiten Frage die größere Bedeutung für eine PSM-Steuer zukommt. a) Verhältnis Mittelvereinnahmung und Mittelverwendung Da alle Einnahmen und alle Ausgaben in den allgemeinen Haushalt einzustellen sind, sind bei Steuern Mittelvereinnahmung und Mittelverwendung grundsätzlich getrennt voneinander (Art. 110 Abs. 1 GG). Sofern der Steuergesetzgeber die Einnahmen für einen bestimmten Zweck „reserviert“, der den Steuerschuldnern oder einer Gruppe der Steuerschuldner mittelbar wieder zugutekommt, könnten dadurch das Steuermerkmal der Gegenleistungslosigkeit sowie die Gemeinlastfunktion in Frage gestellt werden.16 Allerdings bedeuten mittelbare Vorteile nach der allgemeinen Literaturmeinung17 und dem BVerfG noch nicht, dass die Steuer eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellt: „Zwecksteuern stehen zwar im Gegensatz zu den allgemeinen Steuern zu bestimmten Leistungen und Verwaltungszwecken des Abgabeberechtigten in Beziehung; die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben, zu deren Finanzierung Zwecksteuern dienen, hat aber nicht den Charakter einer Gegenleistung des Abgabeberechtigten zugunsten des Abgabepflichtigen; der Kreis der Abgabepflichtigen ist darum bei den Zwecksteuern auch nicht auf sol 12

Vgl. BVerfG 2 BvE 1/74 vom 25.05.1977, BVerfGE 45, 1 (32); Siekmann in: Sachs (2014), Art. 110 Rn. 2; Wernsmann (2005), S. 428 ff. 13 Hier wurde in der Gesetzesbegründung angekündigt, die Einnahmen zur Senkung der Rentenversicherungsbeiträge zu verwenden (BT-DrS. 14/40, S. 2). 14 Wernsmann (2005), S.  443 f. m. w. N.; Durner/Waldhoff (2013), S.  111 ff.; Waldhoff (2002), S. 295 f. 15 Wernsmann (2005), S. 430 ff. m. w. N. 16 Ausführlich Waldhoff (2002). 17 Wernsmann (2005), S. 431 m. w. N.

268

F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 

che Personen begrenzt, die einen wirtschaftlichen Vorteil aus dem öffentlichen Vorhaben ziehen. Gerade der besondere wirtschaftliche Vorteil, den bestimmte Personenkreise von einem öffentlichen Unternehmen haben, ist aber die Voraussetzung dafür, daß sie zu einem „Beitrag“ zu den Kosten dieses Unternehmens herangezogen werden.“18

Eine Steuer wird damit durch eine Zweckbindung nicht verfassungswidrig oder eine Äquivalenzabgabe bzw. Finanzierungssonderabgabe.19 Auch kompetenzrechtliche Abgrenzungsprobleme zwischen Steuer- und Sachgesetzgeber sind wie bei der Frage der Zulässigkeit von Lenkungssteuern grundsätzlich nicht gegeben (siehe E. I.). Umgekehrt kann eine Zweckbindung nach dem BVerfG aber die Steuer­erhebung und Steuerhöhe rechtfertigen, wie es in seinem Urteil zur baden-württembergischen Spielbankenabgabe20 ausführte: „Angestrebt war mit dem Änderungsgesetz nach der Gesetzesbegründung außerdem, die Einnahmen der Spielbanken weitgehend für die Förderung öffentlicher Zwecke abzuschöpfen, die Spielerträge also möglichst vollständig zugunsten der Allgemeinheit zu verwenden (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 4, 6). Auch diese Zielsetzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. In ihr findet einer der für die Zulassung von Spielbanken maßgeblichen Grundgedanken seinen Ausdruck (vgl. BVerfGE 28, 119 [146]). Dabei geht es nicht nur darum, aus fiskalischen Gründen die Einnahmen des Staats zu erhöhen, was allein als Rechtfertigungsgrund für Beschränkungen der Berufswahlfreiheit nicht ausreichen würde. Sinn und Zweck der Abschöpfung ist vielmehr, einen Ausgleich dafür herzustellen, dass die beim Betrieb von Spielbanken anfallenden hohen Gewinne relativ risikolos erzielt werden können, weil der Markt, auf dem sie erwirtschaftet werden, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf nur wenige Anbieter begrenzt ist, auf die sich eine nicht unbeachtliche Nachfrage nach Spielmöglichkeiten verteilt. Deshalb, aber auch weil Spielbankgewinne, wie ausgeführt, aus einer an sich unerwünschten, die Spielleidenschaft des Menschen ausnutzenden Tätigkeit stammen, sollen sie im Prinzip nicht den privaten Spielbankunternehmern verbleiben, sondern auch über die Spielbankabgabe hinaus abgeschöpft und – ebenso wie sonstige Erträge aus dem Betrieb einer Spielbank – zur Förderung sozialer, kultureller oder sonstiger gemeinnütziger Zwecke verwendet werden (vgl. § 9 SpBG). Auch dieser Belang ist so gewichtig, dass er Beschränkungen der Berufsfreiheit von Spielbankunternehmern rechtfertigen kann.“

Hiergegen wird in der Literatur teilweise eingewendet, dass Steuern schon aufgrund der Einnahmeerzielungsfunktion gerechtfertigt sind bzw. sich rechtfertigen lassen müssen, weshalb die Mittelverwendung als Rechtfertigungsgrund nicht erforderlich bzw. irrelevant sei.21 Diese Ansicht übersieht aber, dass Steuern erstens nicht nur der Einnahmeerzielung dienen, sondern wie Lenkungssteuern auch z. B. Kosten internalisieren und Verhaltensanreize setzen dürfen, und zweitens bei der 18 BVerfG 2 BvL 31/56 u. a. vom 04.02.1958, BVerfGE 7, 244 (254 f.). Bestätigend BVerfG 2 BvR 1275/79 vom 6.12.1983, BVerfGE 65, 325 (344). 19 Selmer (2002), S. 299 ff., 310; Waldhoff (2002), S. 301 ff. mit Verweis auf Gefahr der Relativierung der Unterschiede zwischen Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben. 20 Spielbankenabgaben sind gemäß Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG Steuern. 21 Wernsmann (2005), S. 442.

III. Anforderungen für Mittelverwendung und Zweckbindungen

269

Rechtfertigung von Steuern vor den Grundrechten und insbesondere Art.  3 GG alle Zielsetzungen mit einzubeziehen sind.22 Teilweise wird in der Literatur bei Zwecksteuern gefordert, dass der Ausgabenzweck in einer Äquivalenzbeziehung zur Steuer stehen muss.23 Als Zwischenfazit lässt sich daher festhalten, dass eine Zweckbindung eine Steuer nicht verfassungswidrig macht, aber umgekehrt eine weitere Rechtfertigung für eine bestimmte Steuer oder steuerliche Ausgestaltung sein kann. b) Zulässigkeit und Bindungswirkung gegenüber dem Haushaltsgesetzgeber? Die größten Kontroversen bestehen zu den Fragen, ob eine rechtliche Zweckbindung der Mittelverwendung in einem Steuergesetz möglich ist und ob hieran der Haushaltsgesetzgeber gebunden ist.24 Beide Fragen hängen miteinander zusammen. Die Zulässigkeit von gesetzlichen Zweckbindungen wird dabei von der überwiegenden Literaturmeinung und dem BVerfG bejaht, allerdings mit unterschiedlichen Begründungen und auch Beschränkungen. Die Bindungswirkung wird höchst unterschiedlich beantwortet. Die Zulässigkeit wird in erster Linie angenommen, da das in Art. 110 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommende Non-Affektionsprinzip keinen Verfassungsrang besitzt und auch kein unabdingbares Merkmal von Steuern ist.25 Sofern einige Autoren einen Verfassungsrang annehmen, sehen sie gleichwohl Durchbrechungen des Non-Affektionsprinzip im begrenzten Maße als zulässig an.26 Neben der Frage des Verfassungsrangs stellt sich auch die Frage, ob der Gesetzgeber sich überhaupt wirksam selbst binden kann. Denn grundsätzlich gilt auch bei Steuer- und Haushaltsgesetzen die allgemeine Regel, dass später erlassenes Recht dem früheren Recht vorgeht (lex-posterio-Grundsatz) und der Gesetzgeber schon aus demokratischen Gründen nur im Rahmen der im Grundgesetz vorgesehenen Grenzen Selbstbindungen eingehen darf.27 Der Gesetzgeber darf daher in seinen jährlichen Haushaltsgesetzen von früher verabschiedeten Steuergesetzen abweichen und eine andere Mittelverwendung vornehmen, wie er auch die Steuer jederzeit wie 22

Siehe Kapitel E.II.4. So Selmer (2002), S. 312 f.; Waldhoff (2002), S. 305 f., 307 ff. 24 Vgl. Übersicht der Argumente bei Wernsmann (2005), S. 444 ff. 25 BVerfG 2 BvL 31/56 u. a. vom 04.02.1958, BVerfGE 7, 244 (254); 1 BvL 1/58 u. a. vom 20.05.1959, BVerfGE 9, 291 (300); 2 BvR 154/74 vom 12.10.1978, BVerfGE 49, 343 (353 f.); Sieckmann in: Sachs (2014), vor Art. 104a GG, Rn. 84, Art. 110 GG Rn. 47 m. w. N.; Seer in: Tipke/Lang (2013), S. 39; Jarass (1999), S. 8. 26 Wernsmann (2005), S. 451 f. Für ein Verfassungsprinzip Durner/Waldhoff (2013), S. 113 ff.; Waldhoff (2002), S. 297 ff. 27 Siekmann in: Sachs (2014), vor Art. 104a GG, Rn. 85; Pieroth (2000), S. 1087. Ausführlich hierzu Wernsmann (2005), S. 444 ff. 23

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F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 

der abschaffen oder verändern kann. Die steuergesetzliche Zweckbindung wäre daher für den Haushaltsgesetzgeber nicht mehr als ein Merkposten, weshalb hierin keine verfassungsrechtlich unzulässige Beschränkung des Haushaltsgesetzgebers gesehen wird. Im Bereich des Haushaltsrechts gestattet die Verfassung in Art. 109 Abs. 3 GG aber eine Ausnahme vom lex-posterio-Grundsatz, indem der Bundesgesetzgeber mit Zustimmung des Bundesrates in einem Gesetz für Bund und Länder gemeinsam Grundsätze für das Haushaltsrecht und für eine mehrjährige Finanzplanung aufstellen darf. Ohne eine Änderung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrG)28 darf der Haushaltsgesetzgeber daher nicht von den dort niedergelegten Vorgaben abweichen.29 In § 7 HGrG haben Bund und Länder den Grundsatz der Gesamtdeckung und damit das Non-Affektionsprinzip festgeschrieben, dabei aber zugleich in Satz 2 die Möglichkeit der Zweckbestimmung eingeräumt: § 7 Grundsatz der Gesamtdeckung Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist.

Die gleiche Regelung hat der Bundesgesetzgeber in § 8 Bundeshaushaltsordnung (BHO) wiederholt. Hieraus folgt zum einen, dass der Grundsatz der Gesamtdeckung wenn nicht schon ein Verfassungsprinzip30 so doch ein Prinzip mit besonderer Gesetzeskraft ist, welches ohne Abänderung der HGrG die Haushaltsgesetzgeber bindet. Aus Satz 2 der Regelung ist aber mit Wernsmann zutreffend zu schließen, dass im Fall einer gesetzlichen Zweckbindung Bund und Länder sich hieran binden wollen, andernfalls Satz 2 leerliefe.31 Damit kann der Gesetzgeber in einem Steuer- oder Abgabengesetz festschreiben, dass die Einnahmen für einen bestimmten Zweck zu verwenden sind, und der spätere Haushaltsgesetzgeber wäre hieran gebunden. Ihm bliebe aber die Möglichkeit, vor Aufstellung des Haushaltsplans das entsprechende Steuer- oder Abgabengesetz zu ändern.32 Ohne auf § 7 Satz 2 HGrG Bezug zu nehmen, erachtet auch das BVerfG eine Zweckbindung von Steuereinnahmen – jedenfalls in Einzelfällen – für zulässig.33 28 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder, vom 19.8.1969 (BGBl. I S.  1273), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 15.7.2013 (BGBl. I S. 2398). 29 Jarass in: Jarass/Pieroth (2014), Art. 109 Rn. 23 m. w. N.; Wernsmann (2005), S. 447 f. Zurückhaltender Siekmann in: Sachs (2014), Art. 109 Rn. 99 ff. 30 So Durner/Waldhoff (2013), S. 113 ff. ohne Verweis auf § 8 HGrG. 31 Wernsmann (2005), S. 447 f. 32 Aufgrund des „Bepackungsverbots“ in Art. 110 Art. 4 S. 1 GG dürfen im Haushaltsplan selber keine Änderungen anderer Gesetze enthalten sein. 33 BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (294 f.); 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 82; 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (348) m. w. N.

III. Anforderungen für Mittelverwendung und Zweckbindungen

271

Die Zweckbindungen dürfen aber nicht die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers übermäßig beschränken. „Eine  – möglicherweise verfassungswidrige  – Einengung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers könnte allenfalls dann angenommen werden, wenn Zweckbindungen in unvertretbarem Ausmaß stattfänden.“34

Wo genau diese Unvertretbarkeitsgrenze ist, hat das BVerfG aber bisher nicht näher ausgeführt. Die Grenze dürfte hierbei sowohl von der Anzahl der Zweckbindungen als auch von dem damit gebundenen Einnahmevolumen abhängen. Grundsätzlich gilt, dass der verfolgte Zweck möglich und verfassungsrechtlich legitim sein muss und die Mittel in den Haushalt fließen müssen.35 Nach Selmer dürfen weiterhin Zweckbindungen nicht die Finanzierung der verfassungsrechtlich notwendigen Staatsaufgaben gefährden.36 Solange nur einzelne Steuern mit geringem Einnahmevolumen mit Zweckbindungen versehen sind, bestehen daher keine Probleme.37 Des Weiteren muss bei der Unvertretbarkeitsfrage auch berücksichtigt werden, dass, soweit Steuergesetzgeber und Haushaltsgesetzgeber identisch sind, Letzterer jederzeit die Befugnis hat, das Steuergesetz entsprechend zu ändern. Bei Verbrauchsteuern des Bundes i. S. v. Art. 106 Abs. Nr. 2 GG und bei landesrechtlichen Verkehrsteuern i. S. v. Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 GG ist somit eine gesetzgeberische Zweckbindung der Aufkommensverwendung im Steuergesetz als verfassungsrechtlich unproblematisch anzusehen, da hier Steuer- und betroffener Haushaltsgesetzgeber identisch sind. In der Literatur wird teilweise versucht, die verfassungsrechtlich nicht näher definierte Grenze einer unangemessenen Beschränkung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers durch das Erfordernis eines besonderen rechtfertigenden Grundes für Zweckbindungen zu ergänzen.38 Teilweise wird dabei sogar eine Bindung nur als gerechtfertigt angesehen, wenn sie nicht Aufgaben der Allgemeinheit finanziert, sondern die Aufkommensverwendung einem äquivalenzbezogenen Zweck dient und im Sinne der Steuergleichheit den Steuerpflichtigen dieser Steuer direkt oder mittelbar wieder zugutekommt.39 Ob dieses Erfordernis wirklich aus der Verfassung herleitbar ist, erscheint aber zweifelhaft, da damit noch stärker vom Wesen der Steuer als allgemeines Finanzierungsinstrument des Staates gemäß Art. 110 Abs. 1 GG abgewichen würde und auch die Unterschiede zur nichtsteuerlichen Finanzierungssonderabgabe verschwimmen.

34

BVerfG 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (348) m. w. N. Bestätigt in BVerfG 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (294 f.); 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 82. 35 Selmer (2002), S. 308. 36 Selmer (2002), S. 309 f. 37 Vgl. BVerfG zur Ökosteuer in 1 BvR 1748/99 u. a. vom 20.4.2004, BVerfGE 110, 274 (294 f.). 38 Wernsmann (2005), S. 448 ff., 451; Durner/Waldhoff (2013), S. 115. 39 So Waldhoff (2002), S. 305 f., 307 ff.; Selmer (2002), S. 312 f. für Lenkungssteuern.

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F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 

Schließlich wird teilweise die weitere Einschränkung gemacht, dass der Steuergesetzgeber nur für den eigenen Haushalt rechtlich verbindliche Zweckbindungen treffen kann, weshalb z. B. der Bund in seinen Steuergesetzen nicht über die Einnahmeverwendung in den Länder entscheiden dürfe (z. B. bei einer Bundesverkehrsteuer).40 Auch hier sind Zweifel an der verfassungsrechtlichen Erforderlichkeit dieses Gebots angebracht, da der Bund im Bereich der Sachkompetenzen umfangreich über Aufgaben der Länder und damit mittelbar über die Verwendung von Landeseinnahmen bestimmen kann.41 Für eine PSM-Steuer folgt hieraus, dass eine Zweckbindung der Mittelverwendung im Steuergesetz zulässig wäre und im Rahmen von § 7 Satz 2 HGrG auch Bindungswirkungen entfalten würde. In Anbetracht des prognostizierten Einnahmevolumens von rund 1 Mrd. EUR pro Jahr und einem aktuellen Bundeshaushalt mit Einnahmen von über 277 Mrd. EUR42 würde eine Zweckbindung die Dispositionsbefugnis des Parlaments nur gering beschränken (0,36 % der Gesamteinnahmen), so dass hier noch nicht die vom BVerfG formulierten Grenzen überschritten wären. 2. Nichtsteuerliche Abgaben Die PSM-Abgabe könnte auch als Lenkungs- oder Finanzierungssonderabgabe ausgestaltet werden (siehe E. I.2.). Im Fall einer Lenkungsabgabe ist das Aufkommen aufgrund des Verfassungsgrundsatzes der Vollständigkeit des Haushaltsplanes ebenfalls in den Bundeshaushalt bzw. im Fall von Landesabgaben in die betreffenden Landeshaushalte einzustellen, da grundsätzlich keine Einnahme- und Abgabekreisläufe außerhalb des Budgets zulässig sind.43 Demzufolge gilt hier das Gleiche wie bei Steuern und wäre eine Zweckbindung möglich, sofern die Zweckbindungen insgesamt nicht die Dispositionsbefugnis des Haushaltsgesetzgebers unvertretbar einschränken. Wird die PSM-Abgabe hingegen als Finanzierungssonderabgabe ausgestaltet, bestehen hier sehr spezifische Vorgaben des BVerfG, die auch die Einnahme­ verwendung betreffen. Wie in E. I.2.c) schon dargestellt, ist eine Finanzierungssonderabgabe aufgrund ihrer Nähe zur Steuer nach dem BVerfG nur zulässig, wenn die Einnahmen gruppennützig zum Vorteil der Gruppe der Abgabenschuldner bzw. im Fall einer rechtlich vorgesehenen Überwälzung der Gruppe der Abgabenträger verwendet werden. Dies setzt grundsätzlich einen Sonderfonds zur Fi 40

Wernsmann (2005), S. 448 ff., 451; Waldhoff (2002), S. 304. Ebenfalls ablehnend Selmer (2002), S. 303 f. 42 Bundestag, Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2015 (BGBl. 2014, I 2442), S. 15. 43 BVerfG 2 BvL 12/88 u. a. vom 31.05.1990, BVerfGE 82, 159 (179); 2 BvR 413/88 vom 07.11.1995, BVerfGE 93, 319 (343); 2 BvR 591/95 vom 18.12.2002, KomVerw 2003, 232 Tz. 82. 41

IV. Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschutzmitteln

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nanzierung von gruppennützigen Maßnahmen voraus.44 Die Einnahmen müssen nicht in den allgemeinen Haushalt eingestellt werden, sondern sind lediglich im Haushaltsplan als z. B. Anlage zu dokumentieren. Bei einer PSM-Finanzierungssonderabgabe ist daher eine Zweckbindung der Mittel sogar Zulässigkeitsvoraussetzung. Das BVerfG erkennt dabei an, dass auch mittelbare Gruppenvorteile genügen, wie z. B. die Entlastung von eigenen Pflichten und Risiken oder die Verbesserung der gruppenspezifischen Wettbewerbs­ bedingungen, sofern diese evident sind.45 Die in F.II. genannten Möglichkeiten der Rückführung an PSM-Anwender würden den professionellen Anwendern und hier v. a. den Landwirten als Hauptanwendern direkt dienen, so dass eine gruppennützige Verwendung gegeben wäre. Aber auch bei einer Verwendung für den Nationalen Aktionsplan Pflanzenschutz bzw. bei spezifischen Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und menschlichen Gesundheit vor Pflanzenschutzmitteln läge noch eine gruppennützige Verwendung vor, da damit die Pflicht und Verantwortung der professionellen und privaten PSM-Anwender sowie auch der Hersteller, Importeure oder Händler für eine weitgehende Vermeidung von negativen Umwelt- und Gesundheitsfolgen von Pflanzenschutzmitteln unterstützt würde (siehe A.VII.3.). Insgesamt ist bei einer Ausgestaltung als nichtsteuerliche Abgabe zu berücksichtigen, dass die Einnahmen und auch ihre Verwendung einem erhöhten rechtlichen sowie politischen Rechtfertigungsdruck unterliegen und bei einer Finanzierungssonderabgabe die Höhe der Einnahmen nicht die erforderlichen Maßnahmekosten übersteigen darf [siehe E. I.2.c)].

IV. Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschutzmitteln Bei der Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit vor Pflanzenschutzmitteln ist zu beachten, dass die Durchführung der meisten dieser Maßnahmen den Ländern obliegt, da diese gemäß Art. 83 GG grundsätzlich für die Umsetzung auch von Bundesrecht wie z. B. PflSchG, BNatSchG und WHG zuständig sind. D. h. die Überwachung der PSMAnwendung, der PSM-Rückstände in Lebensmitteln, die Durchführung und Überwachung von Maßnahmen zum Schutz von Natur, Gewässern und Böden wird neben vielen anderen Aufgaben von den Ländern wahrgenommen. Gemäß Art. 104a Abs. 1 und 4 GG tragen die Länder auch die Kosten für die Aufgaben und zwar jedes Land seine Kosten. Der Bund darf ohne eine entsprechende Regelung oder Ermächtigung im Grundgesetz den Ländern daher keine Finanzmittel zukommen 44

Vgl. BVerfG 2 BvL 5/95 vom 9.11.1999, BVerfGE 101, 141 (148). BVerfG 2 BvR 1139/12 vom 6.5.2014, NVwZ 2014, 1306 Tz. 135 f.; 2 BvL 54/06 vom 3.02.2009, BVerfGE 122, 316 (336 f.); 2 BvR 2374/99 vom 18.5.2004, NuR 2005, 243 Tz. 106; 2 BvF 3/77 vom 10.12.1980, BVerfGE 55, 274 (316). 45

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F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 

lassen.46 Dementsprechend gibt es aktuell keine Bundesfinanzierung des NAP, sondern tragen die für die jeweiligen Maßnahmen und Vorhaben zuständigen Gebietskörperschaften (Länder, Bund, Kommunen) die Kosten.47 Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) fördert derzeit v. a. das Modellvorhaben „Demonstrationsbetriebe integrierter Pflanzenschutz“.48 Ausnahmen von der Aufgabenverantwortung der Länder bestehen nur, soweit gemäß Art. 86–90 GG eine Aufgabe im Auftrag des Bundes erfolgt, eine bundeseigene Verwaltung vorgesehen oder der Bund Eigentümer ist. Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit vor Pflanzenschutzmitteln könnte der Bund daher nur bei Bundesoberbehörden, Bundeswehrstandorten (z. B. Truppenübungsplätze), Bundeswasserstraßen, Eisenbahnen sowie Bundesautobahnen und -straßen selber ergreifen (Art. 87, 87a, 87e Abs. 3, 89 und 90 GG). Bei diesen Maßnahmen trägt der Bund gemäß Art. 104a Abs. 1, 2, 4 GG dann auch die Kosten. Für den umfang- und flächenmäßig größten Teil der Umwelt- und Gesundheitsschutzmaßnahmen bleibt es bei der Aufgaben- und Kostenlast der Länder. Sollen die Einnahmen der PSM-Abgabe zweckgebunden für Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit verwendet werden, müsste daher der größte Teil der Einnahmen den Ländern zugutekommen. Wem das Aufkommen einer Steuer oder nichtsteuerlichen Abgaben zusteht, hängt u. a. von der Art der Steuer bzw. Abgabe ab (siehe E. I.). – Bei einer bundesweiten PSM-Verbrauchsteuer fließen die Einnahmen gemäß Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG in den Bundeshaushalt. Ermächtigungen zum Mitteltransfer des Bundes an die Ländern enthalten u. a. Art. 91a–e, 104b, 106 Abs. 3 und 8, 107 Abs.  2 GG. Zur Finanzierung der oben genannten Maßnahmen könnte er den Ländern Mittel im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ durch Aufstockung der Gemeinschaftsaufgabe bzw. Erhöhung seines Anteils zukommen lassen (Art. 91a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 2 GG). Sowohl die Umsetzung des Nationalen Aktionsplans Pflanzenschutz als auch spezifische Maßnahmen zum Schutz vor und zur Verringerung von Pflanzenschutzmitteln sind als Unteraufgaben dieser Gemeinschaftsaufgabe anzuerkennen, da Land- und Forstwirte die Hauptanwender von Pflanzenschutzmitteln sind.49 Die Finanzierung der Kosten für die Beseitigung von Pflanzenschutzmitteln bei der Trinkwasseraufbereitung und die Kos-

46

BVerwG 3 A 1/95 vom 17.10.1996, BVerwGE 102, 119 (124); Siekmann in: Sachs (2014), Art.  104a Rn.  12 m. w. N.; Pieroth in: Jarass/Pieroth (2014), Art.  104a Rn.  3 m. w. N. Vgl. BVerfG 2 BvF 1/64 vom 15.07.1969, BVerfGE 26, 338 (390 f.). 47 Bundesregierung (2013), S. 68. 48 BLE, Modellvorhaben „Demonstrationsbetriebe integrierter Pflanzenschutz“, http://www. ble.de/DE/03_Forschungsfoerderung/05_MuD-Vorhaben/01_PflanzlicheErzeugung/02_ Pflanzenschutz/MuD_Pflanzenschutz_node.html (abgerufen am 05.12.2014). 49 Vgl. BMELV (2012a); Siekmann in: Sachs (2014), Art.  91a Rn.  27; Pieroth in: Jarass/ Pieroth (2014), Art. 91a Rn. 4.

IV. Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschutzmitteln

275

ten für die PSM-Lebensmittelüberwachung50 lassen sich dagegen nur schwer in den Aufgabenbereich dieser Gemeinschaftsaufgabe einordnen. Alternativ wäre es aber auch denkbar, den Anteil der Länder an der Umsatzsteuer gemäß Art. 106 Abs. 3 GG entsprechend zu erhöhen oder im Rahmen des allgemeinen Finanzausgleichs (Art.  107 Abs.  2 GG) leistungsschwachen Ländern erhöhte Bundeszuweisungen zukommen zu lassen. – Bei einer bundesweiten PSM-Verkehrsteuer fließen die Einnahmen gemäß Art.  106 Abs.  2 Nr.  3 GG nicht in den Bundeshaushalt, sondern in die Landeshaushalte. Landesaufgaben und Mittelzuweisung fallen hier zusammen. Im Steuergesetz müsste allerdings die Aufteilung der Einnahmen auf die einzelnen Länder geregelt werden. Das Grundgesetz macht für die in Art. 106 Abs. 2 GG gelisteten Steuern dabei keine Vorgaben. Auch aus Art. 104a Abs. 1 GG ergibt sich kein Verteilungsschlüssel, da auch bei den Landeshaushalten das Non-Affektionsprinzip gilt (Art. 109 Abs. 4 GG i. V. m. § 7 HGrG) und Einnahmen somit grundsätzlich losgelöst von den Ausgaben im Haushalt zu stellen sind. Da eine Bundesverkehrsteuer nach Art. 105 Abs. 3 GG der Zustimmung des Bundesrates bedarf, müssen Bund und Länder daher gemeinsam entscheiden, nach welchen Kriterien die Mittel auf die Länder verteilt werden (z. B. Einwohnerzahl, Landesfläche, Land- und Forstwirtschaftsfläche, durchgeführte Maß­ nahmen). Probleme mit Art. 104a GG treten aber für Maßnahmen des Bundes auf (z. B. bei Wasserstraßen und Schienenwegen). Da das Grundgesetz keine Zuweisungen der Länder an den Bund vorsieht und Art. 91a Abs. 3 bei der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ mindestens eine hälftige Beteiligung des Bundes verlangt, wäre eine mittelbare Mitfinanzierung des Bundes durch die PSM-Verkehrsteuer nach aktueller Verfassungslage nicht möglich. – Bei einer bundesweiten nichtsteuerlichen PSM-Abgabe kann der Bundesgesetz­ geber grundsätzlich frei entscheiden, wem er die Einnahmen zuweist, da Art.  70 ff. GG hierzu keine Regelungen enthalten. Auch Art.  104a GG, der sich nicht nur auf Steuern bezieht, sagt nichts darüber aus, wem die Einnahmen einer bundesrechtlichen Abgabe zuzuweisen sind, da wegen dem Non-Affektionsprinzip Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich losgelöst voneinander sind. Der Bund kann daher die Einnahmen sowohl dem Bund als auch den Ländern zuweisen. Letzteres folgt u. a. aus Art. 105 Abs. 2, 106 Abs. 2 GG, wonach der Bund auch Steuern einführen darf, deren Aufkommen allein den Landeshaushalten zufließt (so z. B. aktuell mit dem Erbschaftssteuergesetz und dem Biersteuergesetz). Ähnliches muss daher auch bei den nicht verfassungsrechtlich geregelten nichtsteuerlichen Abgaben möglich sein. In Anbetracht der überwiegenden Landesaufgaben und beschränkten Mitfinanzierungsmöglichkeiten 50 Diese wird ebenfalls von den Ländern durchgeführt und nur vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit gesammelt und in der Reihe „Nationale Berichterstattung Pflanzenschutzmittel-Rückstände“ veröffentlicht (siehe BVL 2015i).

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F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 

des Bundes (siehe bundesweite Verbrauchsteuer) ist zu empfehlen, dass der Bund die Einnahmen den Ländern zuweist. Wie bei einer Bundesverkehrsteuer ist im Abgabegesetz die Verteilung der Einnahmen innerhalb der Länder zu regeln. Da bei nichtsteuerlichen Abgaben gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 17, 20, 29 und 30, Abs. 2 GG keine Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, ist der Bundesgesetzgeber in seiner Verteilungsentscheidung frei, solange der Bundesrat nicht gemäß Art. 77 Abs. 3 und 4 GG im Anschluss an ein Vermittlungsverfahren Einspruch einlegt. Schließlich ist zu beachten, dass entsprechend der Rechtsprechung des BVerfG die Einnahmen aus einer nichtsteuerlichen Lenkungsabgabe in den jeweiligen Haushalt einzustellen sind, während die Einnahmen aus einer Finanzierungssonderabgabe einem Sonderfonds zufließen sollten, da hier ein gruppennützige Verwendung erforderlich ist [siehe E. I.2.c) und F.III.2.]. Aufgrund der gruppennützigen Verwendung und Art. 104a Abs. 1 GG muss bei einem Sonderfonds weiterhin sichergestellt werden, dass jedes Land nur Anteile an und Mittel aus dem Sonderfonds in der Höhe seiner Kosten für die von ihm durchgeführten oder durchzuführenden Aufgaben erhält. – Bei einer landesrechtlichen PSM-Steuer/-Abgabe sind die Einnahmen in den Haushalt des erhebenden Landes einzustellen bzw. kann das Land im Fall einer Finanzierungssonderabgabe auch einen Sonderfonds bilden. Bei beiden Varianten stehen die Mittel nur dem Land zu, welches das betreffende Gesetz erlässt. Transferzahlungen an den Bund sind nach dem GG ausgeschlossen und an andere Länder nur im Rahmen des Länderfinanzausgleichs nach Art. 107 GG vorgesehen. Lediglich im Fall einer Verbrauchsteuer stünden die Einnahmen nach Art. 106 Abs. 1 GG grundsätzlich dem Bund zu, wobei in der Literatur umstritten ist, ob eine Landesverbrauchsteuer zugunsten des Bundes überhaupt zulässig ist [siehe E. I.1.a)]. Im Übrigen gilt das oben zu Art. 104a GG Gesagte, wonach jeder die Kosten seiner Aufgaben selber zu tragen hat.

V. Rückerstattungen für bestimmte Kulturen Wie im Kapitel D.V. aufgezeigt, kann eine steuerliche bzw. nichtsteuerliche PSM-Abgabe für bestimmte Kulturen starke ökonomische Auswirkungen entfalten, wenn für diese Kulturen bestimmte Pflanzenschutzmittel mangels Alternativen bzw. aufgrund bestimmter Qualitätsanforderungen des Marktes unverzichtbar sind, diese Mittel aber aufgrund hoher Risiken für die menschliche Gesundheit und/oder Einstufung als Substitutionskandidat eine hohe Zahllast aufweisen (so z. B. PSM mit dem Wirkstoff Dimethoat). Dies betrifft v. a. einige Sonder­ kulturen, wie z. B. Obst, Weinbau, Hopfen oder bestimmte Gemüsekulturen, bei denen gegenüber den Ackerkulturen ein aktuell deutlich größerer PSM-Einsatz erfolgt und dieser aus Qualitätsgründen auch kaum variiert oder substituiert werden kann. Da viele Pflanzenschutzmittel sowohl für den Ackerbau als auch für Sonderkulturen zugelassen sind, können für diese Mittel jedoch nicht je nach Kultur verschiedene Abgabesätze oder Abgabeformeln (z. B. begünstigender Zusatz-

V. Rückerstattungen für bestimmte Kulturen

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faktor für bestimmte Sonderkulturen) festgesetzt werden, wenn die Abgabe auf der Ebene der Hersteller oder Händler erhoben wird. Da sich die konkrete Verwendung des einzelnen Mittels für bestimmte Kulturen erst beim Anwender entscheidet, müsste eine nach Kulturen differenzierende Abgabe auf dieser Ebene erhoben werden, was den Kreis der Abgabenschuldner schlagartig auf über 300.000 erweitern und den Verwaltungsaufwand sowie die Erhebungskosten unverhältnismäßig steigern würde. In Anbetracht dieser erhebungstechnischen Schwierigkeiten empfehlen wir keine Differenzierung auf der Tatbestandsseite, sondern eine maßvolle Rück­erstat­ tung der PSM-Einnahmen für bestimmte Kulturen, bei denen die PSM-Abgabe zu einer übermäßigen Belastungswirkung führt. Zwar erhalten schon gegenwärtig Landwirte umfangreiche staatliche Beihilfen, indem sie aus der Ersten Säule der europäischen Agrarpolitik Direktzahlungen in Höhe von rund 300 EUR je Hektar und Jahr bekommen. Hinzu kommen maßnahmenbezogene Beihilfen der Zweiten Säule, die teilweise auch für Forstwirte gewährt werden. Die allgemeinen bzw. maßnahmebezogenen Beihilfen schließen weitere Beihilfen in Form von Steuer-/ Abgabeermäßigungen oder -erstattungen grundsätzlich nicht aus. So müssen Landund Forstwirte derzeit in Deutschland nur einen ermäßigten Energie-Steuersatz für Diesel zahlen51 und können bei der Umsatzsteuer für eine pauschalierte Erhebung votieren, die i. d. R. ebenfalls eine nicht unerhebliche Begünstigung beinhaltet.52 Um die Lenkungsanreize der PSM-Abgabe so weit wie möglich zu erhalten, sollte eine Rückerstattung nur die Ausnahme und nicht die Regel sein, und es sind die erstattungsfähigen Kulturen im Abgabegesetz oder in einer ergänzenden Rechtsverordnung abschließend festzulegen. Zudem darf der grundsätzliche Anreiz zur PSM-Minderung oder Binnensubstitution durch die Art der Rückerstattung nicht aufgehoben werden: Nicht die allokative Lenkungswirkung selbst ist ab­zufedern, sondern die Beeinträchtigung in der Verteilungsposition der PSM-Anwender. Dies bedeutet, dass PSM-Anwender trotz der Kompensationsregeln weiterhin einen wirtschaftlichen Vorteil aus einer Minderung des PSM-Einsatzes bzw. des damit einhergehenden Risikos ziehen können müssen. Dies ist möglich bei allokationsneutralen Rückerstattungsregeln (sog. lump-sum-Transfers). 1. Mögliche Formen der Rückerstattung Eine derartige Rückerstattung kann in Form einer behördlichen Zahlung (Rückerstattungssubvention) oder in Form einer nachträglich gewährten Abgabe­ ermäßigung (Abgabenabzug) erfolgen. Eine Rückerstattungssubvention ist auf die Kulturen zu begrenzen, bei denen die PSM-Abgabe zu einer übermäßigen Belastungswirkung führt. Die Landwirte 51

§ 57 Energiesteuergesetz. § 24 UStG [siehe Erläuterung in Kapitel D. V.1.b)].

52

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F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 

könnten dann für die mit diesen Kulturen bebauten Flächen Rückerstattungs­ zahlungen beantragen. Die Höhe der Erstattung sollte dabei weniger als 100 % der individuellen Abgabenlast betragen, um einer Überkompensation vorzubeugen und einen angemessenen Selbstbehalt für die Gesundheits-, Umwelt- und Ressourcenkosten durch den verantworteten PSM-Einsatz zu belassen. Denkbar wäre es z. B., exakt den Basisabgabesatz je Hektar angebaute Sonderkultur und Jahr zurückzuerstatten (oder einen prozentualen Anteil davon, z. B. 80 %), wobei man hier entweder anhand von Durchschnittswerten die Anzahl der eingesetzten Pflanzenschutzmittel je Kultur, Hektar und Jahr abschätzen müsste oder jeder Landwirt die Subvention nur für die genaue Anzahl der eingesetzten Mittel beantragen dürfte. Alternativ käme auch eine pauschale Erstattung von z. B. 70 % der durchschnittlichen PSM-Abgabelast je Kultur, Hektar und Jahr in Betracht. Die Kontrolle der im Erstattungsantrag angegebenen Flächen mit den bestimmten Kulturen wäre durch das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für Direktzahlungen (InVeKoS)53 möglich, da hier die Landwirte ihre bewirtschafteten Flächen und die angebauten Kulturen angeben müssen. Im Fall eines Abgabenabzugs könnte für bestimmte Kulturen den Landwirten das Recht gewährt werden, die Abgabe für alle für diese Kulturen eingesetzten Pflanzenschutzmittel ganz oder teilweise in Form eines Vorsteuerabzugs wieder erstattet zu bekommen. Regelungsvorbild ist hier der Vorsteuerabzug bei der Umsatzsteuer (§ 15 UStG). Danach können umsatzsteuerpflichtige Unternehmen für die bezogenen Waren und Leistungen die hierfür an die Verkäufer gezahlte Umsatzsteuer beim Finanzamt als Vorsteuer geltend machen. Die Unternehmer machen hierfür monatlich oder vierteljährlich eine Vorsteuererklärung, bei der sie die eigene eingenommene Umsatzsteuer und die gezahlten Vorsteuern angeben. Die Vorsteuer wird dann mit der eigenen Umsatzsteuerschuld verrechnet oder bei Überschuss vom Finanzamt ausgezahlt. Voraussetzung für einen Vorsteuerabzug wäre, dass die Hersteller und Händler die PSM-Abgabe in den Verkaufsrechnungen ausweisen und die Landwirte die Rechnungen wie für die Umsatzsteuer aufbewahren müssen (vgl. §§ 14 Abs. 4, 14b UStG), damit das Finanzamt nachprüfen kann. Die Variante des Abgabenabzugs für bestimmte Kulturen ist wahrscheinlich aufwendiger als eine nachträgliche direkte Subvention, würde dafür aber sehr exakt die genauen Mehrkosten der Anwender durch die PSM-Abgabe erfassen, da nur die tatsächlich in Rechnung gestellten Zahllasten erstattungsfähig wären. Anders als bei einem pauschalen Erstattungsbetrag würde hiermit sichergestellt, dass auch im Einzelfall keine Überkompensationen eintreten. Allerdings würden damit aber auch die Anreizwirkungen der PSM-Abgabe für diese Kulturen geschwächt. Um noch einen – wenn auch reduzierten – Reduzierungsanreiz zu erhalten, empfiehlt es sich, nicht die gesamte PSM-Abgabe als abzugsfähig anzuerkennen, sondern nur einen Teil (z. B. 70 %). Problematischer als bei einer pauschalen Erstat 53 Art. 67 ff. EU-Verordnung 1306/2013 sowie die nationale Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS-Verordnung vom 24. Februar 2015, BGBl. I S. 166).

V. Rückerstattungen für bestimmte Kulturen

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tung ist auch die Kontrolle, ob die angegebenen Pflanzenschutzmittel tatsächlich nur für die bestimmten Kulturen und nicht für andere Sonder- oder Ackerbaukulturen im Betrieb verwendet wurden bzw. werden. Entsprechende Kontrollen könnten im Rahmen der Stichprobenkontrollen für Cross-Compliance und des Pflanzenschutz-Kontrollprogramms erfolgen, wobei mit der Heranziehung der InVeKoS-Daten in Verbindung mit kulturbezogenen PSM-Durchschnittswerten des Weiteren die Möglichkeit von Plausibilitätskontrollen besteht. 2. Rechtliche Anforderungen Die Ermäßigung oder Rückerstattung von Umweltabgaben ist eine Beihilfe im Sinne des Europarechts [siehe E.IV.1.d)]. Nach Art. 107 Abs. 1 AUEV sind Beihilfen an bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige unzulässig, wenn sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und damit den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Nur unter sehr engen Voraussetzungen gestattet Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV Ausnahmen von dem Beihilfeverbot. Über die Einhaltung des Verbots und die Zulässigkeit von Beihilfen wacht nach Art. 108 AEUV die Europäische Kommission. Die Kommission kann nach Art. 109 Abs. 3 lit. e) AEUV weitere zulässige Beihilfetypen vorschlagen. In ihren Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen hat die Kommission Kriterien aufgestellt, wann staatliche Umweltbeihilfen unproblematisch sind, wann sie einer Einzelfallprüfung durch die Kommission bedürfen oder wann sie grundsätzlich unzulässig sind.54 Staatliche Umweltbeihilfen erachtet sie danach gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die Beihilfen einen wesentlichen Beitrag zu den Umwelt- oder Energiezielen der Union leisten, ohne dass sie die Handelsbedingungen in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise verändern.55 Die Kommission differenziert hierbei zwischen verschiedenen Umweltbeihilfen: – Beihilfen für Umweltstudien, – Beihilfen für die Sanierung schadstoffbelasteter Standorte, – Beihilfen für Unternehmen, die über Unionsnormen hinausgehen oder bei Fehlen solcher Normen den Umweltschutz verbessern, – Beihilfen zur frühzeitigen Anpassung an künftige Unionsnormen, – Beihilfen zur Förderung der Ressourceneffizienz, insbesondere Beihilfen für die Abfallbewirtschaftung, – Beihilfen in Form von Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen, 54

EU-Kommission (2014a). EU-Kommission (2014a), S. 11.

55

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F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 

– Beihilfen in Form handelbarer Umweltzertifikate sowie – diverse Beihilfen im Energiebereich. Für eine Rückerstattung der PSM-Abgabe sind die Kriterien für „Beihilfen in Form von Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen“ einschlägig. Die Kommission sieht dies als gerechtfertigt an, wenn damit insgesamt ein höheres Umweltschutzniveau erreicht werden kann: „In der Tat ist es durchaus möglich, eine insgesamt höhere Umweltbesteuerung herbeizuführen, indem einigen Unternehmen eine steuerliche Begünstigung gewährt wird. Entsprechend können Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen (77) (einschließlich Steuererstattungen) zumindest indirekt zu einem höheren Umweltschutzniveau beitragen. Dennoch darf das übergeordnete Ziel einer Umweltsteuer, die umweltschädigendem Verhalten entgegenwirken soll, nicht untergraben werden. Die Steuerermäßigungen sollten erforderlich sein und auf objektiven, transparenten und diskriminierungsfreien Kriterien basieren, und die begünstigten Unternehmen sollten einen Beitrag zur Verbesserung des Umweltschutzes leisten. Dies könnte durch die Gewährung eines Ausgleichs in Form einer Steuererstattung erfolgen, wobei die Unternehmen nicht von der Steuer als solcher befreit würden, sondern einen festen jährlichen Ausgleichsbeitrag für die zu erwartende Erhöhung der Steuerschuld erhalten würden.“

Hier und in weiteren Absätzen stellt die Kommission explizit klar, dass nicht nur reduzierte Steuer-/Abgabensätze oder -befreiungen, sondern auch pauschale jährliche Ausgleichsbeträge (Steuererstattung) möglich sind.56 Letztere sieht die Kommission sogar als vorteilhaft an, da für die Unternehmen weiterhin uneingeschränkt das von der Umweltsteuer gesetzte Preissignal gilt.57 Damit erachtet die Kommission es als zulässig an, dass im Einzelfall aufgrund der Pauscha­ lität der Erstattung auch eine Überkompensation der Umweltsteuer eintreten kann. Nach der Kommission sollte der Ausgleichsbetrag anhand historischer Daten errechnet werden, die u. a. Zahlen zu Produktion, Verbrauch oder Umweltbelastung für die betreffenden Unternehmen für ein bestimmtes Basisjahr umfassen sollten.58 Im Einzelnen führt die Kommission aus (Hervorhebungen durch Autoren), dass – Steuerermäßigungen oder -erstattungen nicht das allgemeine Ziel der Umwelt­ steuer untergraben dürfen und zumindest indirekt zu einer Verbesserung des Umweltschutzes beitragen müssen; – die Kommission nimmt dies an, wenn der Mitgliedstaat nachweist, dass i) die Steuerermäßigungen gezielt Unternehmen eingeräumt werden, die am stärksten mit einer höheren Steuer belastet werden und ii) dass allgemein ein höherer Steuersatz gilt, als es ohne die Ausnahme der Fall wäre;

56

EU-Kommission (2014a), S. 32 f. (Tz. 168, 176, 174 und Fn. 77). EU-Kommission (2014a), S. 32 f. (Tz. 168, 176, 174 und Fn. 77). 58 EU-Kommission (2014a), S. 33 (Tz. 174, 176). 57

V. Rückerstattungen für bestimmte Kulturen

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– die von der Steuer befreiten Wirtschaftszweige sollten genau beschrieben und für jeden Wirtschaftszweig eine Liste der wichtigsten Beihilfeempfänger vorgelegt werden (unter besonderer Berücksichtigung ihres Umsatzes, ihrer Markt­ anteile und der für sie geltenden Bemessungsgrundlage); – der Mitgliedstaat nachweisen muss, dass die Steuerermäßigungen und -erstattungen erforderlich und angemessen sind und auf objektiven Kriterien beruhen und – die Beihilferegelungen nur für einen Zeitraum von bis zu zehn Jahren genehmigt werden, der Mitgliedstaat nach Ablauf dieses Zeitraums die Maßnahme aber neu anmelden kann. Eine Ermäßigung oder Erstattung sieht die Kommission als erforderlich an, wenn alle nachstehenden Voraussetzungen vorliegen: a) Die Beihilfeempfänger werden anhand objektiver und transparenter Kriterien ausgewählt, und die Beihilfen müssen grundsätzlich für alle Wettbewerber desselben Wirtschaftszweigs in derselben Weise gewährt werden, wenn sie sich in einer ähnlichen Lage befinden; b) die Umweltsteuer hat ohne die Ermäßigung einen erheblichen Anstieg der Produktionskosten – gemessen in Prozent der Bruttowertschöpfung – in dem be­ treffenden Wirtschaftszweig bzw. in der betreffenden Gruppe von Beihilfeempfängern zur Folge; c) der erhebliche Anstieg der Produktionskosten kann nicht an die Abnehmer weitergegeben werden, ohne dass es zu deutlichen Absatzeinbußen kommt.59 Zur Sicherstellung der Angemessenheit sehen die Leitlinien zwei alternative Optionen vor. Danach wäre eine Ermäßigung oder Erstattung verhältnismäßig, wenn – die Beihilfeempfänger gleichwohl mindestens 20 % der nationalen Umwelt­ steuer entrichten oder – die Steuerermäßigung an die Bedingung geknüpft ist, dass der Mitgliedstaat und die begünstigten Unternehmen bzw. deren Vereinigungen Vereinbarungen schließen, in denen sich die begünstigten Unternehmen bzw. deren Vereinigungen zur Erreichung von Umweltschutzzielen verpflichten, die dieselbe Wirkung haben, als wenn die Beihilfeempfänger mindestens 20 % der nationalen Umweltsteuer zahlen würden. Diese Vereinbarungen oder Verpflichtungen können u. a. eine Senkung der Emissionen oder andere umweltschonende Maßnahmen zum Gegenstand haben.60

59

EU-Kommission (2014a), S. 33 (Tz. 177). EU-Kommission (2014a), S. 33 (Tz. 178), wobei die Leitlinien noch die Anforderungen an wirksame vertragliche Vereinbarungen konkretisieren. 60

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F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 

Summarisch betrachtet wäre eine Rückerstattung bei der steuerlichen bzw. nichtsteuerlichen PSM-Abgabe danach zulässig, da eine Anknüpfung an Kulturen ein objektives Kriterium darstellt, welches unabhängig von der Betriebsform, Lage oder Größe der Betriebe ist. Des Weiteren hätte ohne eine Erstattung für die sehr stark durch die Abgabe belasteten Kulturen eine PSM-Abgabe in Höhe des vorgeschlagenen Basisabgabesatzes möglicherweise erdrosselnde Wirkungen und müsste daher insgesamt abgesenkt werden, da eine Überwälzung der Abgabe auf den Endverbraucher aufgrund der Konkurrenz mit ausländischen Anbietern dieser Kulturen nicht sehr wahrscheinlich ist. Um die Angemessenheit der Beihilfe zweifelsfrei sicherzustellen und einen Lenkungsanreiz aufrechtzuerhalten, ist zu empfehlen, nur maximal 80 % der PSM-Abgabe zu erstatten.

VI. Zusammenfassung der Möglichkeiten zur Mittelverwendung Die Mittelverwendung sollte die Akzeptanz der Abgabe erhöhen und die bezweckten positiven Wirkungen für Mensch und Umwelt verstärken. Wir empfehlen eine doppelte Verwendung: a) zur Kompensation von übermäßigen Belastungen durch die PSM-Steuer/Abgabe sowie b) zugunsten von Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit vor PSM. Um diese Verwendungen politisch möglichst dauerhaft festzulegen, sollten die Zwecke im Erhebungsgesetz festgeschrieben werden. Zweckänderungen bedürften dann einer Änderung des Erhebungsgesetzes. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine rechtliche Zweckbindung bestehen weder bei einer Ausgestaltung als Steuer noch bei einer nichtsteuerlichen Abgabe, da die Einnahmen nur einen geringfügigen Teil der gesamten Staatseinnahmen ausmachen würden (0,36 % aller Einnahmen im Bundeshaushalt 2015). Bei einer Finanzierungssonderabgabe ist eine solche Zweckbindung sogar erforderlich, um die gruppennützige Verwendung sicher­ zustellen. Wir empfehlen eine vorrangige Mittelverwendung zur Kompensation von Belastungshärten für Kulturen mit geringem Substitutionspotenzial (sehr pestizid­ intensive/-abhängige Kulturen), da dadurch ein insgesamt höheres Abgabenniveau mit entsprechend höheren Lenkungsanreizen zu ermöglichen ist, die politische Akzeptanz sich erhöht und eine differenzierte Abgabenerhebung ausscheidet. Dies würde eine Anpassung durch Kulturwechsel oder gar Betriebsaufgabe und auch das Risiko von unzulässigen erdrosselnden Abgabelasten für bestimmte Kulturen vermeiden. Die betreffenden Kulturen sollten gesetzlich oder im Verordnungswege enumerativ bestimmt werden. Welche Kulturen besonders betroffen sind, bedarf dabei weitergehender Untersuchungen. Die Kompensation selber sollte höchsten 80 % der Abgabelast betragen, um einen angemessenen Mindestbehalt für die PSM-bedingten Gesundheits- und Umweltkosten zu erhalten und Europarechtskonformität sicherzustellen. Sie muss zugleich anreizverträglich aus­

VI. Zusammenfassung der Möglichkeiten zur Mittelverwendung

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gestaltet sein, d. h. die Anwender müssen trotz der Kompensation weiterhin wirtschaftliche Vorteile durch Risiko-Minderung beim PSM-Einsatz erzielen können. Für eine derartige Teil-Rückerstattung von Abgabelasten kommen grundsätzlich in Frage (1) eine behördliche Zahlung (Rückerstattungssubvention) oder (2) eine nachträglich gewährte Abgabeermäßigung (Abgabenabzug). Die verbleibenden Einnahmen sollten dann zur Finanzierung weitergehender Maßnahmen zur Reduzierung PSM-assoziierter Risiken verwendet werden. Da die Kompensation nur für bestimmte Kulturen und auch nur anteilig erfolgt, dürften aus dem zu erwartenden Aufkommen hierfür noch hinreichend Mittel verbleiben. Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit vor PSM sind u. a. im Nationalen Aktionsplan Pflanzenschutz aufgeführt. Neben Forschungen zu nicht-chemischen Pflanzenschutzmethoden erachten wir insbesondere eintragsmindernde Maßnahmen (z. B. Randstreifen) sowie eine einzelbetriebliche Beratung zum ökologischen und integrierten Pflanzenschutz für erfolgsversprechend. Des Weiteren könnten die Mittel zur Mitfinanzierung der Trinkwasseraufbereitung sowie der Lebensmittelüberwachung verwendet werden. Da die Länder für die meisten der genannten Maßnahmen zuständig sind, sollte zumindest ein großer Teil der Einnahmen ihnen direkt oder mittelbar zugewiesen werden. Hierbei ist zu unterscheiden. Bei einer Ausgestaltung als Verbrauchsteuer fließen die Einnahmen gemäß Art.  106 GG in den Bundeshaushalt, können aber über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ für entsprechende PSM-reduzierende Maßnahmen zur Verfügung gestellt werden. Bei einer Ausgestaltung als Verkehrsteuer stehen die Einnahmen nach Art. 106 GG dagegen den Ländern zu. Hier ist lediglich ein gesetzlicher Verteilungsschlüssel nötig. Bei einer bundesweiten nichtsteuerlichen Abgabe kann der Bundesgesetzgeber weitestgehend frei entscheiden, ob er sich oder den Ländern die Einnahmen zuweist. Im Fall einer Ausgestaltung als Finanzierungssonder­ abgabe müssen die Einnahmen aber gruppennützig zugunsten der Abgabenschuldner bzw. Abgabenträger verwendet werden und ist diese Verwendung durch Bündelung in einem aufgabenbezogenen Sonderfonds sicherzustellen.

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Stichwortverzeichnis Aabetan Tandem  112, 116, 157 Abbaurate 111 Abgabe –– Abgabeaufkommen  26, 42, 43, 123, 133, 155, 175, 188–190, 194, 220, 222, 260, 263, 272, 274 –– Abgabedestinatare  46, 53, 105, 199, 205, 227 –– Abgabemodell  95, 99, 105, 156, 160, 162, 186, 191, 230 –– Abgabesatz  25, 29, 49, 52, 53, 89, 104, 111, 115, 121, 123, 124, 134–136, 140, 143, 160, 163–168, 170, 176–178, 180, 182–184, 189, 194, 225, 261, 276 –– Basisabgabesatz  24, 25, 105, 108, 115, 155, 156, 160, 162, 164, 183, 185, 189, 190, 239, 278, 282 –– Abgabeschuldner  52, 53, 103, 105 –– Abgabetyp  44, 48, 196, 211 –– Äquivalenzabgabe  213, 214, 236, 268 –– Demeritorisierungsabgabe  47, 51, 133, 193 –– Finanzierungssonderabgabe  27, 28, 196, 213, 214, 217, 218, 221–223, 225, 229, 236, 240, 260, 261, 268, 271–273, 276, 282, 283 –– Internalisierungsabgabe 46 –– Lenkungsabgabe  26, 29, 42, 43, 46, 47, 49, 104, 195, 198, 213, 214, 216, 217, 225, 237, 240, 260, 262, 272, 276 –– Mengenabgabe  49, 52, 104, 134 –– nichtsteuerliche Abgabe  27, 196, 199, 211, 213, 216, 217, 224–228, 231, ­233–236, 240, 255, 257, 260, 261, 265, 273–275 –– Sonderabgabe  197, 211, 217–221 –– Standard-Preis-Abgabe  47, 48 –– Verwendungszweckabgabe  44, 45, 48 –– Wertabgabe  25, 49, 50, 104–106, 134 –– Wirkungszweckabgabe 43–46 Abstandsauflagen 113

Ackerbau  25, 112, 129, 138, 147, 150, 152, 154–157, 164, 168, 169, 178, 182, 184, 189, 194, 276 ADI (Acceptable Daily Intake)  25, 102, 103, 105, 107, 108, 115–119, 156, 157, 160, 191, 239, 249, 254 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) Agrarmarkt siehe Markt Agrarpolitik, Gemeinsame siehe Recht Agrarrecht siehe Recht Agrarumweltmaßnahmen  250, 251, 263 Alto 240 EC 157 Amistar 157 Anreiz  23, 25, 39, 42, 44–46, 51, 66, 70, 100, 119, 120, 123, 124, 132, 179, 198, 203, 230, 243, 246, 251, 253, 258, 259, 277 siehe auch Lenkung AOEL (Acceptable Operator Exposure ­ Level)  25, 102, 103, 105, 107, 108, ­115–119, 121, 156, 157, 160, 191, 239, 249, 254 Arbeit  92, 125, 129, 141, 186, 188, 203 Aufkommen –– Abgabeaufkommen siehe Abgabe –– Bundeshaushalt  27, 206, 260, 272, 274, 275, 282, 283 –– gruppennützige Verwendung  28, 216, 220, 222, 225, 228, 240, 261, 273, 276, 282 –– Haushaltsgesetzgeber siehe Haushalts­ gesetzgeber –– Landeshaushalt  213, 222, 260, 261, 272, 275 –– Non-Affektionsprinzip  266, 269, 270, 275 –– Rückerstattung an PSM-Anwender siehe Kompensation –– Zweckbindung  27, 28, 262, 263, 265– 273, 282

298

Stichwortverzeichnis

Aufwandmenge  24, 34, 35, 97, 101, 105, 107–112, 122, 160–162, 169, 191, 192, 194, 206, 239, 241, 254 Ausreißer  110, 111, 162, 164, 168 Azadirachtin 147 Azoxystrobin  56, 157, 169 Basisabgabesatz siehe Abgabe Bayer Garten Rosen-Pilzfrei Folicur 159 Bayern  146, 188 Behandlung –– Behandlungsfläche  35, 53, 55, 56, 99, 169, 172 –– Behandlungshäufigkeit  34–36, 65, 68, 69 –– Behandlungsindex  35, 36, 65, 99, 151, 192, 194 –– Saatgutbehandlung siehe Pflanzenschutzmittel, chemische Beihilfe  250–252, 263, 264, 266, 277, ­279–282 Belastungsanalyse  155, 181 Belastungswerte  76, 84 Bemessungsgrundlage  29, 47, 52, 53, 257, 281 Bentazon  56, 57 Berechnungssystem 70 Berufsfreiheit  226, 231, 268 Bestimmtheit  240, 241 beta-Cyfluthrin  55, 116, 157, 169, 172 Bienen  24, 54, 55, 76, 78, 80, 98, 113, 193 –– Bienenmonitoring siehe Deutsches Bienenmonitoring (DeBiMo) –– Bienentoxizität 122 Bindungswirkung  267, 269, 272 Binnensubstitution  23, 42, 100, 102, 103, 107, 123, 162, 164, 177–180, 191, 205, 277 Biolandbau siehe Landwirtschaft Biscaya  112, 116, 157 Boden  24, 39, 53, 64, 66, 70, 74–76, 78, 80, 83, 110, 111, 141, 188, 205, 215, 273 Bulldock  112, 116, 157, 169, 172 Champion 158 Chloridazon  56, 57 CHORUS 159

CORAGEN 157 Corbel  158, 160, 172 Cross-Compliance-Anforderungen 64 Cuprozin progress 158 Cythrin 250  158, 172 Danadim Progress  112, 116, 157, 160, 162, 164, 172 Dänemark –– Absatz an PSM  67–69 –– Indikatoren  70, 71, 73–76, 78, 80, 82–84 –– Mittelverwendung 84 –– Pesticide-Load-Indicator (PLI)  70 –– Pestizid-Belastungs-Index (PBI)  70, 83 –– Steuer auf PSM (Modell 2013)  70 –– treatment frequency index (TFI)  67– 69, 82 –– Übertragbarkeit auf Deutschland  95–98 Datenlage  115, 124, 136, 138, 187, 194 Dauerfeldversuch 146 Dauerhaftigkeit 104 Deutsches Bienenmonitoring (DeBiMo)  55, 193 Deutschland –– Absatz an PSM siehe Inlandsabsatz Diazinon 56 Diflanil 500 SC  112, 116, 157, 172 Diflufenican  55, 116, 157, 170, 172 Dimethoat  56, 95, 107, 110, 111, 115, 116, 157, 159, 160, 162, 164, 168, 172, 276 Diskriminierungsverbot  247, 248 Dithane NeoTec  158, 159 Diuron  55, 56 Dosierungsempfehlungen 128 Düngemittel  31, 142–144, 146, 149, 188 –– synthetische  146, 149 Duplosan KV 157 Effekte –– Einkommenseffekte  42–45, 51, 123, 124, 128, 129, 131–134, 138, 155, 179, 180 –– Ertragseffekte  144, 181 –– Gewinneffekte 181 –– Kosteneffekte  155, 156, 181 –– Lenkungseffekte siehe Lenkung –– Markt- und Preiseffekte  42, 43, 45, 46, 132, 133, 172

Stichwortverzeichnis –– Mengeneffekte  123, 177, 181 –– Preiseffekte  42, 43, 45, 46, 123, 132, 133, 156, 172, 176 –– Umwelteffekte  51, 66, 98, 121 siehe auch Umwelt Eigentümerfreiheit  226, 233, 234 Einkommen –– Einkommenskompensation  26, 195 Elastizität  50, 136–138, 176, 177, 180 Emission  37, 121, 191, 192, 281 Endosulfan 56 Envidor  158, 186 Epoxion  112, 116, 157, 172 EQUATION PRO 159 Erdrosselung  26, 100, 124, 154, 181, 195, 198, 228, 229, 233, 234, 282 Erforderlichkeit  100, 102, 123, 210, 272 Erhebung –– NEPTUN- 192 –– PAPA-  35, 65, 99, 192 Erlös –– Erlösausfall  124, 133, 140 –– Erlösminderung 150 Ertrag –– Ertragsausfall  25, 124, 126–128, 131, 133, 136, 140, 141, 143, 146, 151, 194, 205, 222, 264 –– Ertragskurve  127, 142–144, 148, 150 –– Ertragsrückgang  144–146, 148, 162 –– Grenzertrag  127, 142, 143 Europarecht siehe Recht Export  86, 185 Faktor –– Faktornachfrage  124, 126, 127, 130, 131, 133, 141 –– Faktorvariation, partielle  125, 142 –– humantoxikologischer  25, 160, 161, 164, 230 –– Zusatzfaktor  25, 103, 105, 106, ­119–122, 160, 164, 172, 230, 239, 249, 253, 254, 277 Fastac SC Super Contact  158, 172 Finanzierungssonderabgabe siehe Abgabe Flächenertrag 147 Flonicamid  49, 116, 157 Floramite 240 SC 159 Folicur  158, 172

299

Fonganil Gold  158, 186 Forstwirtschaft  24, 40, 41, 44, 66, 174, 224, 230 FORTRESS 250  158, 186 Fosthiazat  95, 157, 160 Frankreich –– Absatz an PSM  90, 91 –– Lenkungswirkungen 90 –– Verschmutzungsabgabe (Redevance pour pollutions diffuses)  89, 90 Frei- und Verkehrsflächen  58, 66 Fuego  158, 172 Fungizid  23, 30–32, 55, 67, 110, 111, 156– 159, 169, 172 Gallant Super  112, 116, 157 Gartenbau  24, 40–42, 44, 52, 66 Gebühren  85, 88–90, 92–94, 196, 197, 211, 213–215, 217, 218, 257 Gefahrenhinweise  102, 118, 119, 254 Gefahrenklassen  118, 254 Gemeinschaftsrecht siehe Recht Gemüse  120, 145, 152, 156, 186 Gerste 148 Gesamtkostenverfahren 154 Gesundheit –– Gesundheitskosten  130, 177, 179, 230, 251 –– Gesundheitsrisiko  118, 119 –– Gesundheitsschäden siehe Schäden Gewächshäuser  72, 103, 121 Gewinn –– Gewinnfunktion 125 –– Gewinnmaximierung  104, 131, 134, 181 –– Gewinnsituation  25, 26, 124, 136, 140, 151, 162, 181, 182, 195 Gleichgewicht 123 Gleichheitsgrundsatz  196, 226, 235, 238, 240, 259 Glyfos  112, 157, 159 Glyphosat  55, 57, 87, 116, 157, 159, 172 Grenzvermeidungskosten  126, 128, 130, 132, 135, 175 Grundrechte siehe Recht Gütermarkt 180 Handelsrecht siehe Recht Handlungsfreiheit 226

300

Stichwortverzeichnis

Haupterwerbsbetrieb  32, 147, 151, 152, 154, 182, 183 Hauptkultur  101, 105, 108, 110–112, 148, 160, 206, 254 Haushaltsgesetzgeber  266, 267, 269–272 Haus- und Kleingarten  40, 63, 103, 112, 120, 125, 156, 159, 173, 206, 230, 239, 253, 254 Hektar-Basispreis  24, 25, 123, 162, 194 Heptachlor 56 Herbizid  23, 30–32, 34, 35, 54–56, 58, 67, 84, 87, 110, 138, 156–159, 169, 172 Hochrechnung  35, 99, 192 Hoestar Super  158, 172 Hopfen  34, 36, 185, 188, 276 Humantox-Faktor siehe Faktor Humantox-Indikator 121 Indikator  39, 70, 71, 73–76, 78, 80, 82–84, 98, 99, 101, 113, 114, 119, 122, 190–194 Informationsökonomik 128 Inlandsabgabe  31, 32, 34, 41, 188, 189 Inlandsabsatz  30–33, 41 Innovationswirkungen 179 Insektizid  23, 30–32, 34, 55, 56, 97, 110, 138, 156–159, 172 Integrierter Pflanzenschutz siehe Pflanzenschutz Isoproturon  55–57, 158, 172 Jahresüberschuss 154 Juwel 158 Kalibrierung  134, 135 Kapital  125, 132, 141, 186 Karate Zeon  158, 172 Kartoffeln  36, 147, 148 Kaufkrafteinbuße  42–44, 131 Kiron 159 Kleinerwerbsbetrieb 151 Kompensation (Rückerstattung an PSMAnwender)  28, 44, 48, 262–264, 282, 283 –– Abgabenabzug  277, 278, 283 –– Abgabenbefreiung 252 –– Beihilfen in Form von Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen  279, 280 –– Beihilferecht siehe Recht –– Härtefälle 229

–– Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen 279 –– reduzierte Abgabesätze  49 –– Rückerstattungssubvention  277, 283 Kompetenz  206, 218, 223, 225, 243, 249 Komplexität  24, 47, 54, 96, 100, 122, 141, 143, 177, 194, 237 Konkurrenz  131, 198, 218, 222, 282 Konstruktionselemente  29, 52, 95 Konsumenten  42, 203, 205, 238 Kontrolle –– Cross-Compliance-Kontrollen 64 –– Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS)  65, 278, 279 –– Pflanzenschutz-Kontrollprogramm 65, 279 Kosten –– Geldkosten 128 –– Gesundheitskosten siehe Gesundheit –– Grenzkosten  126, 130, 133, 135, 175, 176 –– Kostendruck  128, 187 –– Kosteneffekte siehe Effekte –– Kostensituation 124 –– Lohnkosten 188 –– Zeitkosten 128 Kosten-Nutzen-Kalkül 128 Kupfer 147 Kuratorium für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft  148 lambda-Cyhalothrin  55, 158, 172 Landwirtschaft  23–25, 28, 34, 40, 41, ­56–58, 60, 66, 82, 88, 94, 113, 117, 120, 124, 130, 132, 140, 144, 147–149, 151, 152, 154, 173, 177, 178, 181, 184, 190–192, 194, 249, 259, 274 siehe auch Ackerbau –– konventionell  32, 60, 82, 141, 146–149, 152, 154, 162, 231 –– ökologisch  30–32, 39–41, 58, 59, 92, 144, 146, 147, 149, 154, 157, 158, 187, 223, 231, 251 Lastverschiebung 124 LAWA-Messstelle 56 Leakage  26, 185, 195 Lebensmittel  40, 58, 88, 117, 125, 146, 180, 224, 273 –– Lebensmittelsicherheit  30, 64, 192, 256, 275

Stichwortverzeichnis –– Lebensmittelüberwachung  24, 28, 85, 275, 283 Lenkungsabgabe siehe Abgabe Lenkungsanreiz  24–26, 43, 101–104, 191, 195, 226, 254, 262, 277, 282 Lenkungseffekt  24, 44, 45, 87, 101, 131, 155, 197, 216, 217 Lenkungskonzept  48, 52 Lenkungslast  26, 45, 46, 124, 132, 162, 195 Lenkungsmodell  124–126, 130, 133, 134, 136, 141, 183, 191, 193 lower tier-Testsysteme 114 Luna Experience 159 Magister 200 SC 159 Mais  36, 112, 145, 148 Mancozeb  95, 158–160 Markt –– Agrarmarkt  125, 185, 188 –– Gütermarkt  125, 129, 144 –– Kapitalmarkt  43, 132 –– Weltmarkt  185, 188 MASAI 159 MAVRIK 158 MAXIM XL 158 Mecoprop  56, 57, 157 Meta-Studie  137, 149 Metazachlor  56, 57 Mikado  112, 116, 157, 160, 164 mikroökonomisch  125, 143 Mimic 159 Mindernachfrage siehe Nachfrage Mittel, finanzielle –– Mittelvereinnahmung 267 –– Mittelverwendung siehe Aufkommen Mobilität  49, 71, 74, 75, 81, 96–99, 110 Mykotoxin 145 Nachfrage, Mindernachfrage  50, 132 Nationaler Aktionsplan Pflanzenschutz  23, 28, 37, 39, 40, 101, 222, 264, 273, 274, 283 Nationales Recht siehe Recht Nebenerwerbsbetrieb  151, 173 Neem 147 NEMATHORIN 10G 157 Neonicotinoide  54, 55, 83, 97, 99, 101, 169, 206

301

Nichtzielorganismen  54, 97, 109, 120 Normenklarheit  212, 240 Novodor FC  97, 112, 116, 157 Nutzen  40, 45, 46, 131, 206, 221 Obst  34, 120, 141, 145, 156, 174, 183, 184, 186, 276 Ökolandbauverordnung  39, 147, 251 Opus 159 Ordnungsrecht siehe Recht Ordoval  158, 186 PAPA – Panel Pflanzenschutzmittel-Anwendungen –– Behandlungshäufigkeit siehe Behandlung –– Behandlungsindex siehe Behandlung –– PAPA-Erhebung siehe Erhebung Partialmodell  130, 181 Persistenz  49, 71, 74, 96–99, 110, 119, 169 Personen, juristische  26, 151, 152, 154, 183, 194, 204, 226 Pflanzenschutz –– Alternativen zum chemischen  58 –– chemischer siehe Pflanzenschutzmittel, chemische –– Frei- und Verkehrsflächen siehe Frei- und Verkehrsflächen –– integrierter Pflanzenschutz  23, 38, 39, 41, 58, 62–64, 100, 103, 144, 205, 217, 223, 230, 246, 253, 258, 259, 264, 274 –– mechanischer  58, 61, 144, 147, 149, 258 –– Pflanzenschutzmittel-Politik 37 –– Pflanzenschutzmittelrecht siehe Recht Pflanzenschutzmittel, chemische –– Absatz in Deutschland siehe Inlands­ absatz –– Akarizide  30–32, 35, 158 –– Alternativen siehe Pflanzenschutz –– Auswirkungen siehe Umwelt, Gesundheit –– Behandlungshäufigkeit siehe Behandlung –– Behandlungsindex siehe Behandlung –– Fungizide siehe Fungizid –– Herbizide siehe Herbizid –– inerte Gase im Vorratsschutz  23, 30–32 –– Insektizide siehe Insektizid –– Keimhemmungsmittel  31, 32 –– Molluskizide  30, 31

302

Stichwortverzeichnis

–– Pheromone  31, 61, 115, 117, 118 –– Saatgutbehandlung  73, 80, 82, 122 –– Wachstumsregler  23, 30–32 –– Wirkungsbereich  31, 32 Pirimor G  112, 116, 157 Praxis, gute fachliche  39, 59, 62, 122, 146, 215 Preis –– Netto-Preis  160, 163, 165, 167, 168 –– Preisaufschlag  49, 135, 136, 156, 160, 162, 163, 165–167, 172, 208 –– Preiseffekt siehe Effekte –– Preiselastizität  29, 50, 51, 88, 99, 124, 129, 132, 133, 136–140, 169, 176–178, 180, 182–184, 186, 189, 195 –– Preisindex  69, 91 Produktionsfaktor  42, 50, 125, 128, 131, 141–144, 162, 178, 183, 186–188, 203 Produktionsgenossenschaften, landwirtschaftliche (LPG)  154 Protugan  158, 172 Pyrethrine  58, 147 Pyrethroide  101, 206 Raps  55, 148 rational  126, 128–131 Recht –– abgabenrechtliches Diskriminierungs­ verbot siehe Diskriminierungsverbot –– AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union)  222, 237, 246– 255, 257, 279 –– Beihilferecht  64, 247, 251, 253 –– Berufsfreiheit siehe Berufsfreiheit –– Bestimmtheitsgebot 241 –– Bundeshaushaltsordnung (BHO)  266, 270 –– Bundesverfassungsgericht (BVerfG)  27, 196–202, 204, 207–218, 222, 225–229, 231–239, 241–245, 259–261, 267–273, 276 –– Cross-Compliance-Anforderungen siehe Cross-Compliance-Anforderungen –– Eigentümerfreiheit siehe Eigentümerfreiheit –– EU-ELER-Verordnung 1305/2013  263 –– EU-Ökolandbauverordnung 834/2007 siehe Ökolandbauverordnung

–– EU-Pestizidrahmen-Richtlinie 2009/128  23, 38, 39, 58, 61, 62, 100, 205, 217, 230, 246, 253, 260 –– EU-PSM-Verordnung 1107/2009  23, 54, 61, 62, 64, 83, 95, 103, 109, 118– 120, 246, 249, 253, 254, 258 –– europäisches Agrar- und Umweltrecht  253 –– europäisches Steuerrecht  254 –– EU-Umsatzsteuer-Richtlinie 2006/112  254, 257 –– EU-Verbrauchsteuer-Richtlinie 2008/118  254, 255 –– Gemeinsame Agrarpolitik  188, 247, 249–251, 253 –– Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“  27, 263, 266, 274, 275, 283 –– Gleichheitsgrundsatz siehe Gleichheitsgrundsatz –– Grundgesetz  196, 197, 201, 207, 208, 211, 243, 260, 269, 273, 275 –– Grundrechte  196, 226–228, 232, 235, 240, 259, 269 –– Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes siehe Pflanzenschutz –– gute fachliche Praxis siehe Praxis, gute fachliche –– Handelsrecht 154 –– Handlungsfreiheit siehe Handlungsfreiheit –– Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG)  266, 270, 272 –– Kontrolle siehe Vollzug –– Ordnungsrecht  23, 29, 43–45, 48, 49, 52, 61, 63, 66, 193, 198, 215, 217, 227, 229, 236, 237 –– Pflanzenschutzanwendungsverordnung (PflSchAnwV)  61, 63 –– Pflanzenschutzgesetz (PflSchG)  39, 50, 58, 61–66, 120, 121, 144, 205, 217, 225, 246, 273 –– Überwachung siehe Vollzug –– Umweltqualitätsnormen siehe Umwelt –– Umweltrecht  222, 237 –– Umweltziele siehe Umwelt –– Verfassungsrecht  181, 196, 197, 201, 207, 213, 217, 221, 231, 233, 235, 237, 240, 242, 260, 261, 272

Stichwortverzeichnis –– Vorsteuerabzug  104, 172–174, 204, 239, 258, 264, 278 –– Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung siehe Widerspruchsfreiheit –– Zölle und Abgaben zollgleicher Wirkung  65, 247 Risiko –– Gesundheitsrisiko siehe Gesundheit –– Risikopotenziale  25, 97, 102, 103, 105, 107, 115, 118, 160, 239 Roggen 148 Roundup Powerflex  112, 116 R-Sätze  72, 76, 96, 118, 254 Rückerstattung  262, 264, 265, 276, 277, 279, 280, 282, 283 Rückstände  55, 83, 102, 115, 191–193, 205, 264, 273, 275 –– Rückstandsproblematik  102, 105 Saatgutbehandlung siehe Pflanzenschutz­ mittel, chemische Sauerkirschen 145 Schäden  59, 72, 128, 240, 264 –– Gesundheitsschäden 130 –– Umweltschäden  47, 241 siehe auch Umwelt Schaderreger  60, 61 Schädling  141, 224 Schweden –– Absatz an PSM  86–88 –– Lenkungswirkungen 87 –– Steuer auf PSM  86–88 Schwefel 147 SCORE 157 Serenade MAX 159 Shirlan  158, 172 Signal  25, 104, 106, 131, 132, 280 Sonderabgabe siehe Abgabe Sonderkulturen  25, 26, 28, 129, 138, 144, 152, 155, 156, 159, 164, 168, 169, 176, 178, 183, 185, 189, 194, 195, 276, 278 Sorgfaltsniveau  127, 128, 179, 181 SpinTor  112, 116, 157, 159 Standort –– Standortvorteil  27, 188, 198, 233, 259 Steuer –– Steuerrecht  199, 203, 234–238, 242, 253, 254

303

–– Steuersatz  67, 68, 70–72, 76–78, 80, 82, 86, 87, 107, 122, 126, 206, 209, 235, 277, 280 –– Umsatzsteuer  26, 67, 92, 104, 106, 156, 172–175, 194, 199, 202, 204, 206, 239, 246, 254, 257, 258, 275, 277, 278 –– Verbrauchsteuer  23, 27, 104, ­200–210, 214, 225, 226, 234, 238, 239, 241, ­254–257, 260, 271, 274, 276, 283 –– Verkehrsteuer  27, 201, 207–209, 223, 225, 238, 260, 261, 271, 275, 283 –– Vorsteuer  92, 172, 174, 175, 189, 278 siehe auch Recht STEWARD 158 Strukturveränderungen 179 Substitution  24, 42, 45, 46, 48, 51, 52, 70, 83, 84, 100, 120, 131, 132, 162, ­177–179, 216, 253 –– Substitutionseffekt  25, 42, 44–46, 99, 130–133, 136, 138, 156, 177, 179, 180, 195 –– Substitutionskandidaten  25, 95, 103, 105–108, 114, 119, 120, 156, 160, 164, 191, 230, 239, 249, 253, 254, 276 Sumicidin Alpha EC  112, 116, 157 Switch  158, 159 SYNOPS 114 Systhane 20 EW  158, 186 Tarif  29, 52, 53, 155, 164, 178, 194 –– Tarifformel  105, 106, 108, 109 Tebuconazol  55, 158, 159, 172 Technik  39, 51, 58, 73, 129, 130, 132 Teppeki  112, 116, 157 Terbutylazine 56 Testbetrieb  151, 154 Tilt 250 EC  159, 172 Totalmodell 125 Toxizität  49, 70, 72–75, 96–99, 102, 103, 105–107, 110, 113, 115, 116, 118, 119, 177, 239, 241, 249, 252, 253, 260 –– Bienentoxizität siehe Bienen –– Toxizitätsfaktor 107 –– Toxizitätszuschlag  105, 106, 108 –– Umwelttoxizität siehe Umwelt Trauben 145 Tributylzinn-Kation  55, 56 U 46 M Fluid 158

304

Stichwortverzeichnis

Überdosierung  50, 127, 128 Überwälzung  49, 104, 175, 200–203, 205, 218, 219, 228, 231, 232, 238, 272, 282 Umsatzsteuer siehe Steuer Umwelt –– Biodiversität  54, 59, 60, 206, 240 –– Boden siehe Boden –– Deutsches Bienenmonitoring (DeBiMo) siehe Deutsches Bienenmonitoring (DeBiMo) –– Grundwasser  37, 38, 55, 57, 62, 70, 74, 98, 102, 113, 215, 258 –– Kumulationseffekte 54 –– Oberflächengewässer  37, 38, 55, 99, 193, 215, 258 –– Umweltbelastung  50, 53, 98, 122, 280 –– Umweltqualitätsnormen  37, 55, 57, 63 –– Umweltrecht siehe Recht –– Umweltrisiken  47, 105, 109, 113, 115, 118 –– Umwelttoxizität  25, 53, 70, 71, 73, 75, 76, 78, 80, 82, 83, 95, 96, 102, 105–107, 109, 114, 115, 239, 241, 249, 252, 253, 260 –– Umweltverhalten  70, 71, 73–75, 81–84, 96–98, 110, 113, 118, 121 –– Umweltziele  37, 38, 63, 83, 84, 216, 251, 258 –– Wechselwirkungen siehe Wechsel­ wirkungen Verbot  55, 57, 59, 63, 121, 146, 147, 198, 227, 229, 238, 245, 247, 248, 251, 279 Verbraucherschutz  30, 148, 192, 256, 275 Verbrauchsteuer siehe Steuer Verfassungsrecht siehe Recht Verhältnismäßigkeit  26, 130, 140, 155, 162, 181, 182, 195, 226, 227, 229, 235, 237, 281 Verkehrsteuer siehe Steuer Vertimec Pro 159 Vertrauensschutz  240, 242 Verunkrautung 151 Verursacherprinzip  222, 237, 240, 252, 253, 259 Verwendungszweck –– Mittelverwendung siehe Aufkommen –– Verwendungszweckabgabe siehe Abgabe

Vollzug –– Anzeigepflichten  62, 66 –– Aufzeichnungspflichten  64, 84, 256 –– Cross-Compliance-Kontrollen siehe Kontrolle –– Genehmigungspflichten 66 –– Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) siehe Kontrolle –– Kontrolle siehe Kontrolle –– Meldepflichten  64, 103, 256 –– Pflanzenschutz-Kontrollprogramm ­siehe Kontrolle –– Überwachung  39, 61, 64, 65, 88, 264, 273 –– Zulassung  38, 44, 54, 61, 65, 72, 88, 89, 92–97, 100, 101, 105, 107–109, 111, 113, 114, 117–120, 156, 193, 206, 239, 241, 245, 249, 254, 268 Vorratslager 121 Vorsteuer siehe Steuer Wachstum –– Wachstumsmarkt 185 –– Wachstumsregler siehe Pflanzenschutzmittel, chemische Wasserrahmenrichtlinie (WRRL)  37, 38, 47, 63, 193, 253, 258–260 Wechselwirkungen  54, 141, 143, 241 Weinbau  152, 183, 184, 276 Weizen  36, 69, 112, 142, 145, 147, 148, 231 Weltmarkt siehe Markt Wert des Grenzprodukts  126 Werteverzehr 130 Wettbewerb  26, 43, 185–188, 195, 252, 279 –– Wettbewerbsfähigkeit, internationale  155, 184–188 –– Wettbewerbsnachteil  185, 187, 188 –– Wettbewerbsvorteil  51, 233 Widerspruchsfreiheit  240, 243–245 Wildkraut  54, 58, 144 Wirkeinheit  101, 102, 105–109, 111, 112, 115, 160, 206, 208, 239 Wirksamkeitskontrolle  155, 190 Wirkstoffe  23, 25, 30, 32–35, 37–39, 41, 45–47, 49, 51, 53–57, 64, 70–76, 78, ­80–83, 86, 88–90, 92–99, 101–103, ­107–111, 114–116, 119, 147, 156, 157, 160, 164, 169, 172, 191–194, 205, 239, 241, 249, 276

Stichwortverzeichnis –– Wirkstoffaufwandmenge  110, 111 siehe auch Aufwandmenge Wirkungsanalyse  123, 124, 129, 135, 138, 141, 149, 155, 156, 177, 194, 230 Wirkungszweckabgabe siehe Abgabe Wissen  125, 141 Witterung  60, 129 XenTari 159 Zahllast  26, 45, 46, 51–53, 105, 106, 124, 125, 128, 130, 131, 133, 155, 164, 168, 169, 173, 175, 178, 189, 194, 195, 198, 200, 238, 276, 278

305

Zampro  112, 116, 157 Zeitreihenanalyse 147 Ziel  23, 24, 29, 37–43, 46–49, 54, 59, 67, 69, 70, 100–104, 110, 123, 133, 134, 156, 162, 177, 190–193, 198, 210, 216, 227–229, 235, 237, 248, 252, 258, 259, 263, 280 Zielorganismen  53, 54, 101, 109, 110 Zierpflanzen 145 Zölle siehe Recht Zuckerrüben  36, 145, 148 Zulässigkeit  211, 221, 268, 269, 279 Zulassungsauflagen  113, 114, 121, 122 Zumutbarkeit  134, 140, 155, 182