Politikberatung und Lobbyismus im parlamentarischen Entscheidungsprozess: Deutschland und Polen im Vergleich [1. Aufl. 2019] 978-3-658-27417-7, 978-3-658-27418-4

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-X
Einführung (Artur Kopka, Michael Minkenberg, Dorota Piontek)....Pages 1-23
Politikberatung und ihre Legitimität (Werner J. Patzelt)....Pages 25-43
Das Konzept der „politischen Expertenkultur“ im Kontext der deutsch-polnischen Vergleichsanalyse zu Politikberatung und Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess. (Dorota Piontek, Artur Kopka)....Pages 45-70
Der Grenzbegriff im Kontext der Differenzierung zwischen Politikberatung und Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess (Jarosław Jańczak)....Pages 71-84
Die Grenze zwischen Politikberatung und Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess – eine empirische Analyse (Jarosław Jańczak, Artur Kopka)....Pages 85-114
Institutionell-rechtliche Grundlagen von Politikberatung und Lobbyismus im deutsch-polnischen Vergleich (Bartłomiej Biskup, Kamila Schöll-Mazurek)....Pages 115-146
Das Verhältnis von „policy advice“ und „political consulting“ in politischen Beratungsprozessen in der Wahrnehmung von Parlamentsabgeordneten in Deutschland und in Polen (Kamila Schöll-Mazurek, Bartłomiej Biskup)....Pages 147-171
Der Markt für Politikberatung und Lobbyismus aus der Perspektive polnischer und deutscher Parlamentarier (Agnieszka Cianciara, Dorota Stasiak)....Pages 173-202
Nichtregierungsorganisationen im Kontext von Politikberatung und Lobbyismus in der Wahrnehmung deutscher und polnischer Abgeordneter (Aleksandra Moroska-Bonkiewicz, Kamila Schöll-Mazurek)....Pages 203-238
Politikberatung und Lobbyismus in der Mediendemokratie (Dorota Piontek, Artur Kopka)....Pages 239-253
Politikberatung und Lobbyismus in Deutschland und Polen (Artur Kopka, Michael Minkenberg, Dorota Piontek)....Pages 255-268

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Artur Kopka Dorota Piontek Michael Minkenberg Hrsg.

Politikberatung und Lobbyismus im parlamentarischen Entscheidungsprozess Deutschland und Polen im Vergleich

Politikberatung und Lobbyismus im ­parlamentarischen Entscheidungsprozess

Artur Kopka · Dorota Piontek · Michael Minkenberg (Hrsg.)

Politikberatung und Lobbyismus im parlamentarischen Entscheidungsprozess Deutschland und Polen im Vergleich

Hrsg. Artur Kopka Frankfurt (Oder), Deutschland

Dorota Piontek Poznań, Polen

Michael Minkenberg Frankfurt (Oder), Deutschland Gefördert durch die Stiftung für Deutsch-Polnische Wissenschaftsstiftung und den Klein-Projekte-Fonds der Euroregion PRO EUROPA VIADRINA.

ISBN 978-3-658-27418-4  (eBook) ISBN 978-3-658-27417-7 https://doi.org/10.1007/978-3-658-27418-4 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National­ bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa­ tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Verantwortlich im Verlag: Jan Treibel Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature. Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Vorwort

Das vorliegende Buch stellt das Ergebnis des Forschungsprojekts „‚Wissen ist Macht‘: Grenzen der Politikberatung und des Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess“ dar, das in der Zeit Oktober 2016-Dezember 2018 im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen dem Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaften an der Kulturwissenschaftlichen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) (EUV) und der Fakultät für Politikwissenschaften und Journalismus der Adam-Mickiewicz-Universität Poznań (AMU) unter der Leitung von Prof. Michael Minkenberg (EUV) und Dr. Artur Kopka (EUV) sowie Prof. Dorota Piontek (Lehrstuhl für Gesellschaftliche Kommunikation der AMU) durchgeführt wurde. Die Koordination der Projektdurchführung übernahm Dr. Artur Kopka. Weitere Informationen zum Projekt sind auf der Projektwebseite www.border-studies.de/ web/wim zu finden. Während der Projektrealisierung entstand ein deutsch-polnisches Forschungsnetzwerk, an dem Prof. Jarosław Jańczak (Lehrstuhl für Europastudien der EUV / Lehrstuhl für Sozial- und Wirtschaftspolitik der AMU), Prof. Andrea Römmele (Professor for Communication in Politics and Civil Society, Hertie Schlool of Governance Berlin), Prof. Werner J. Patzelt (Lehrstuhl für Politische Systeme und Systemvergleich der Technischen Universität Dresden), Prof. Agnieszka Cianciara (Institut für Politische Studien der Polnischen Akademie der Wissenschaften in Warschau), Dr. Dorota Stasiak (Hertie Schlool of Governance Berlin, später Institut für transformative Nachhaltigkeitsforschung Potsdam (IASS)), Dr. Kamila Schöll-Mazurek (Zentrum für Interdisziplinäre Polenstudien der EUV), Dr. Bartłomiej Biskup (Institut für Politikwissenschaften an der Fakultät für Politikwissenschaften und Internationale Studien der Universität Warschau (UW)) sowie Dr. Aleksandra Moroska-Bonkiewicz (Institut für Politikwissenschaften an der Fakultät für Sozialwissenschaften der Universität Wrocław (UWr)) beteiligt waren. V

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Vorwort

Die Projektteilnehmer und -teilnehmerinnen trafen sich an der Europa-Universität in Frankfurt (Oder) sowie am Collegium Polonicum in Słubice (einer Gemeinschaftsinstitution der EUV und der AMU) zu drei Workshops, bei denen die Projektansätze entwickelt, die relevanten Untersuchungsgebiete herausgearbeitet, die Zwischenergebnisse der empirischen Feldarbeit analysiert und schließlich die Endergebnisse vorgestellt und gemeinsam diskutiert wurden. Die Struktur des Buches entspricht dem Projektdesign, bei dem zu jedem Untersuchungsaspekt deutsch-polnische Tandems gebildet wurden, im Rahmen derer die Wissenschaftler zu ihrem Thema gemeinsam arbeiteten. Die empirischen Daten, welche die Grundlage der im Projekt durchgeführten Analyse darstellten, wurden in Form qualitativer Interviews mit deutschen und polnischen Parlamentsabgeordneten im Deutschen Bundestag und Polnischen Sejm durch Studierende der EUV, der AMU und der UW erhoben, die an den drei Semester lang parallel angebotenen Seminaren an diesen akademischen Einrichtungen teilnahmen. Im Rahmen dieser Lehrveranstaltungen hatten die Studierenden die Möglichkeit, gemeinsam an Studienreisen nach Berlin und Warschau zu den wichtigsten politischen Institutionen Deutschlands und Polens teilzunehmen und wurden bei den dort stattgefundenen Schulungen und Workshops auf die durchzuführenden Interviews inhaltlich und methodisch vorbereitet (für mehr Informationen zu den Seminaren siehe die Einführung im vorliegendem Sammelband sowie die Projektwebseite). Bei allen an den Erhebungen beteiligten Studierenden möchten wir uns an dieser Stelle herzlich bedanken. Darüber hinaus möchten wir einen herzlichen Dank auch an alle anderen Personen aussprechen, die am Projekt mitgewirkt bzw. zur Entstehung dieses Sammelbandes beigetragen haben, insbesondere Dr. Jürgen Treulieb, Hannes Jakim Peter, Thomas Moskal, Anna Wiącek und Dariusz Żywalewski. Dieses Projekt hätte ohne finanzielle Unterstützung von außen nicht realisiert werden können. Wir danken daher ganz besonders der Deutsch-Polnischen Wissenschaftsstiftung (DPWS), die mit ihrer Förderung einen entscheidenden Beitrag leistete. Unser Dank geht ebenfalls an die Stiftung für die Deutsch-Polnische Zusammenarbeit (SDPZ), welche den didaktisch-empirischen Teil des Projektes finanziell unterstützte. Das Projekt wurde mit einer Konferenz abgeschlossen, die am 26. Oktober 2018 am Collegium Polonicum in Słubice stattfand und durch das Klein-Projekte-Fonds (KPF) der Euroregion PRO EUROPA VIADRINA mitfinanziert wurde. Frankfurt (Oder) / Poznań, Februar 2019

Artur Kopka Dorota Piontek Michael Minkenberg

Inhalt

Einführung: Politikberatung und Lobbyismus in ländervergleichender Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Artur Kopka, Michael Minkenberg und Dorota Piontek Politikberatung und ihre Legitimität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Werner J. Patzelt Das Konzept der „politischen Expertenkultur“ im Kontext der deutschpolnischen Vergleichsanalyse zu Politikberatung und Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Dorota Piontek und Artur Kopka Der Grenzbegriff im Kontext der Differenzierung zwischen Politikberatung und Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess . . . . . 71 Jarosław Jańczak Die Grenze zwischen Politikberatung und Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess – eine empirische Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Jarosław Jańczak und Artur Kopka Institutionell-rechtliche Grundlagen von Politikberatung und Lobbyismus im deutsch-polnischen Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Bartłomiej Biskup und Kamila Schöll-Mazurek

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Das Verhältnis von „policy advice“ und „political consulting“ in politischen Beratungsprozessen in der Wahrnehmung von Parlamentsabgeordneten in Deutschland und in Polen: Eine vergleichende Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Kamila Schöll-Mazurek und Bartłomiej Biskup Der Markt für Politikberatung und Lobbyismus aus der Perspektive polnischer und deutscher Parlamentarier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Agnieszka Cianciara und Dorota Stasiak Nichtregierungsorganisationen im Kontext von Politikberatung und Lobbyismus in der Wahrnehmung deutscher und polnischer Abgeordneter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Aleksandra Moroska-Bonkiewicz und Kamila Schöll-Mazurek Politikberatung und Lobbyismus in der Mediendemokratie: Die Mediatisierung von Expertenwissen als Element des politischen Entscheidungsprozesses am Beispiel Deutschlands und Polens . . . . . . . . . . . . 239 Dorota Piontek und Artur Kopka Politikberatung und Lobbyismus in Deutschland und Polen: Forschungsergebnisse und Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Artur Kopka, Michael Minkenberg und Dorota Piontek

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

Dr. Bartłomiej Biskup, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaften an der Fakultät für Politikwissenschaften und Internationale Studien der Universität Warschau. E-Mail: [email protected] Prof. ISP PAN Dr. habil. Agnieszka Cianciara, wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Politische Studien der Polnischen Akademie der Wissenschaften in Warschau. E-Mail: [email protected] Prof. UAM Dr. habil. Jarosław Jańczak, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Europastudien an der Kulturwissenschaftlichen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Sozial- und Wirtschaftspolitik an der Fakultät für Politikwissenschaften und Journalismus der Adam-Mickiewicz-Universität Poznań. E-Mail: [email protected] Dr. Artur Kopka, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft an der Kulturwissenschaftlichen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder). E-Mail: [email protected] Prof. Dr. Michael Minkenberg, Leiter des Lehrstuhls für Vergleichende Politikwissenschaft an der Kulturwissenschaftlichen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder). E-Mail: [email protected] IX

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Autorinnen und Autoren

Dr. Aleksandra Moroska-Bonkiewicz, wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Politikwissenschaften an der Fakultät für Sozialwissenschaften der Universität Wrocław. E-Mail: [email protected] Prof. Dr. Werner J. Patzelt, Lehrstuhl für Politische Systeme und Systemvergleich der Technischen Universität Dresden. E-Mail: [email protected] Prof. UAM Dr. habil. Dorota Piontek, Leiterin des Lehrstuhls für Gesellschaftliche Kommunikation an der Fakultät für Politikwissenschaften und Journalismus der Adam-Mickiewicz-Universität Poznań. E-Mail: [email protected] Dr. Kamila Schöll-Mazurek, wissenschaftliche Mitarbeiterin am Zentrum für Interdisziplinäre Polenstudien an der Kulturwissenschaftlichen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) E-Mail: [email protected] Dr. Dorota Stasiak, wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Hertie Schlool of Governance Berlin, später wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für transformative Nachhaltigkeitsforschung Potsdam. E-Mail: [email protected]

Einführung Politikberatung und Lobbyismus in ländervergleichender Perspektive Artur Kopka, Michael Minkenberg und Dorota Piontek

Problemaufriss Allen populistischen Angriffen auf Expert/innen und Eliten zum Trotz spielt die Politikberatung in der politischen Entscheidungsfindung eine immer größere Rolle. Dies kann kaum verwundern angesichts des heutzutage enorm gestiegenen Komplexitätszuwachses der politischen Entscheidungsprozesse, bei denen durch die zunehmend heterogenen und immer komplexeren politischen Problemlagen nicht nur die Arbeitsteilung unter Politiker/innen gefördert, die Dynamiken ihrer Professionalisierung intensiviert sowie die Etablierung von „Expertenparlamenten“ bedingt, sondern zugleich auch die Abhängigkeit der Politiker/innen von externer Expertise verstärkt wird (Patzelt und Edinger 2011, S. 11). Um den aktuellen gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen Stand zu halten, ist es für die Politiker/innen erforderlich, sich bei der Meinungsbildung auf externe Wissensquellen zu stützen (Falk et al. 2006, S. 11ff.), wodurch das Verhältnis zwischen „Wissen“ und „Macht“ kontinuierlich Veränderungen unterliegt. Dabei wird das Spannungsverhältnis zwischen den miteinander verschränkten Teilbereichen der politischen Rationalität im politischen Entscheidungsprozess immer deutlicher, insbesondere der „Sachrationalität“ (als problemadäquate Lösungsstrategie (Impact) und Auswirkungen auf andere Politikfelder), der „administrativen Rationalität“ (als Implementationswissen und Verhältnismäßigkeit der Ressourcenverwendung) sowie der „Machtrationalität“ (in Bezug auf die Zustimmung von Medien und Wählern, Mehrheitsfähigkeit in der Partei und im Parlament sowie der Unterstützung von Interessengruppen) (Grunden 2009, S. 20f.). In diesem Kontext wird insbesondere auf die unterschiedlichen Formen und Aspekte der Politikberatung sowie auf die Spannungen zwischen der inhaltlichen Beratung (policy advice) und einer auf den politischen Prozess bezogenen strategischen Beratung (political consulting) © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 A. Kopka et al. (Hrsg.), Politikberatung und Lobbyismus im parlamentarischen Entscheidungsprozess, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27418-4_1

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Artur Kopka, Michael Minkenberg und Dorota Piontek

hingewiesen. Dies betrifft vor allem das Verhältnis zwischen der wissenschaftsbasierten Entscheidungsplausibilität sowie der strategischen und in erster Linie durch politische Zwecke bedingten Entscheidungsfindung, bei der die unterschiedlichen Beratungsebenen und Politikdimensionen in der politischen Praxis verwischen (Falk et al. 2006, S. 14ff.). Im Laufe der Zeit erfuhr der Begriff „Politikberatung“, mit dem noch in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts primär „das institutionalisierte Liefern wissenschaftlicher Informationen an politisch Handelnde“ (ebd.) gemeint war1, nicht nur in den Massenmedien, sondern auch in der Forschung in mehrfacher Hinsicht eine beachtliche Ausweitung und Ausdifferenzierung. Dabei geht die Trennschärfe zwischen den Begriffsbereichen „Politikberatung“ und „Lobbyismus“ vor allem „bei den im Umfeld der operativen Politik Tätigen […] häufig verloren“ (ebd., S. 13f.). Bei beiden Begriffen stellt insbesondere „ihre enge Interaktion mit politisch-administrativen Entscheidungsträgern und die Anbindung an politische Prozesse“ (Hustedt et al. 2010, S. 16f.) das gemeinsame Merkmal dar, wobei die Politikberatung sich insbesondere am „Wissen“ als dem wichtigsten Bezugspunkt orientiert, während für den Begriff Lobbyismus vor allem das „Interesse“ die „zentrale analytisch-begriffliche Kategorie“ bildet (ebd.). Hinzu kommt, dass die Politikberatung in erster Linie auf die Herstellung einer rationalen Politik abzielt, die zur effektiven Problemlösung fähig ist, während es beim Lobbyismus vor allem „um die interessenbasierte Beeinflussung politischer Entscheidungen“ geht (ebd.). In der politischen Praxis sind die Grenzen zwischen der wissenschaftlich fundierten Politikberatung und dem auf die Vertretung bestimmter Interessen ausgerichteten Lobbyismus jedoch zum Teil fließend, weshalb es notwendig ist, diese beiden Termini voneinander abzugrenzen. Unter dem insbesondere in der deutschsprachigen Literatur etablierten Begriff der „wissenschaftlichen Politikberatung“ wird „die Beratung durch Personen [verstanden], die wissenschaftliche Methoden und Denkweisen anzuwenden verstehen“ (Lompe 2006, S. 25). Sie gilt als „die meist institutionalisierte Beratung in unterschiedlichen Formen durch diejenigen, die hauptberuflich in der Forschung stehen und aufgrund (neuer) wissenschaftlicher Erkenntnisse politische Instanzen beraten“ (ebd.). Bei der wissenschaftlichen Politikberatung wird insbesondere ihre „Rationalisierungsfunktion“ betont, durch die sie es den „demokratisch gewählten Politikern ermöglicht, rationale Entscheidungen zu treffen und diese damit einer ‚doppelten Legitimation‘ zuzuführen“ (ebd.), bei der neben der Delegation der Macht durch die Wahl auch die durch den Bezug auf das in der Wissenschaft konsentierte Wissen gesicherte Rationalität der politischen Entscheidungen eine 1

Vgl. dazu auch Krevert (1993), Fisch und Rudloff (2004), Murswieck (1994).

Einführung

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bedeutende Rolle spielt (Weingart 2006, S. 36). Als Anbieter der wissenschaftlichen Politikberatung gelten insbesondere unterschiedliche „universitäre und außeruniversitäre Forschungsinstitute, die politikberatend tätig sind“ (Bröchler 1999, S. 543). Dementgegen stellt der Lobbyismus „eine spezifische Form der Politikberatung dar“, die von Seiten der Beratenden interessengeleitet ist (Lösche 2006, S. 334).2 Zugleich können auch Lobbyist/innen durch den zumeist in ihren Bereichen erheblichen Sachverstand möglicherweise dazu beitragen, Politik rationaler zu gestalten bzw. eine Versachlichung der Politik bewirken (Dagger et al. 2004, S. 18; Brown et al. 2006, S. 45). Da der Begriff „Lobbyismus“ jedoch in der Öffentlichkeit, eher negativ behaftet ist und „mit heimlicher und illegitimer Macht starker Interessen assoziiert […] [und] unter den Verdacht von Patronage und Korruption gestellt wird“, wird dieser häufig von den Lobbyist/innen selbst durch den positiv besetzten Begriff „Politikberatung“ ersetzt (Brown et al. 2006, S. 45). Da auch Politiker/innen den lobbyistischen Informationen nicht selten eine Beratungsqualität zuschreiben, ist zwischen der „wissenschaftlichen Politikberatung“ und dem „Lobbyismus“ eine Grauzone entstanden, die im Rahmen des vorliegenden Sammelbandes vor dem Hintergrund der darauf bezogenen wissenschaftlichen Debatte umfassend untersucht werden soll. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass Lobbyismus „an sich nichts Verwerfliches [ist]“ und dass die organisierte Artikulation diverser Interessen, ebenso wie freie Wahlen oder eine unabhängige Presse, ein immanentes Element der Demokratie darstellt (Piepenbrink 2010, S. 2). Als fachwissenschaftlicher Begriff dient „Lobbyismus“ allgemein „zur Beschreibung des Agierens von Interessengruppen“. Dabei wird „Lobby“ als „der Kreis jener Personen, Organisationen und Institutionen [verstanden], die auf die Sichtweisen und Entscheidungen von Parlamentariern, Regierungsmitgliedern oder Ministerialbeamten Einfluss nehmen wollen. Lobbyismus meint sodann das Agieren jener Personen, Organisationen und Institutionen sowie die dabei benutzten formellen oder informellen, unanstößigen oder fragwürdigen Praktiken“ (Patzelt 1999, S. 543). Des Weiteren gilt er als „die systematische und kontinuierliche Einflussnahme von wirtschaftlichen, gesellschaftlichen, sozialen oder auch kulturellen Interessen auf den politischen Entscheidungsprozess“ (Alemann und Eckert 2006, S. 4). Für die Analyse des Lobbyismus differenzieren von Alemann und Eckert vier Aspekte: die Organisationsform, die Adressaten, die Inhalte und Ideologien sowie die Aktionsformen. Gerade im Bereich der Mittel und Methoden

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Von einigen Autor/innen wird zwischen drei verschieden Arten der Politikberatung unterschieden: die wissenschaftliche Politikberatung, Lobbying und die professionelle (Agentur-)Politikberatung. Die Betrachtung des Lobbyismus als eine Form der Politikberatung ist jedoch nicht unumstritten (Vgl. Dagger et al. 2004, S. 11–20).

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Tab. 1

Artur Kopka, Michael Minkenberg und Dorota Piontek

Differenzierungsmerkmale zwischen der wissenschaftsbasierten Politikberatung und dem Lobbyismus.

Wissenschaftsbasierte Politikberatung Hauptbezugs- „Wissen“ punkte Ziele Herstellung rationaler Politik zur effektiven Lösung gesellschaftlicher Probleme Subjekte, die hauptberuflich Akteure / in der Forschung stehen bzw. Vertreter/ wissenschaftliche Methoden und innen Denkweisen anwenden und politischen Instanzen aufgrund (neuer) wissenschaftlicher Erkenntnisse institutionalisierte Beratung in unterschiedlichen Formen anbieten.

Funktion

Politikberatend tätige universitäre und außeruniversitäre Forschungsinstitute, -organisationen und -einrichtungen „Rationalisierungsfunktion“: ermöglicht den demokratisch gewählten Politiker/innen, rationale Entscheidungen zu treffen, „Doppelte Legitimation“: (neben der Delegation der Macht durch die Wahl) Sicherung der Rationalität der politischen Entscheidungen durch den Bezug auf das in der Wissenschaft konsentierte Wissen.

Lobbyismus „Interessen“ Interessenbasierte Beeinflussung politischer Entscheidungen Subjekte, welche unterschiedliche formelle und informelle Praktiken anwenden, um politische Entscheidungen im Hinblick auf die Interessen bestimmter gesellschaftlicher Gruppen zu beeinflussen. Professionalisierte Vertreter/innen bestimmter Interessengruppen (Lobbyisten, Lobbyfirmen, -organisationen und -agenturen) Systematische und langfristige Beeinflussung politischer Entscheidungsprozesse im Sinne bestimmter ökonomischer, gesellschaftlicher bzw. kultureller Interessen.

Anm.: Die Interaktionen zwischen den Akteuren bzw. Interessenvertreter/innen und den politisch-administrativen Entscheidungsträger/innen sowie die diesbezüglichen Aktionsformen (Expertisen, Gutachten, Konferenzen und Gesprächsrunden, Teilnahme an Ausschüssen u. a.) unterscheiden sich in den beiden Kategorien von Beratung kaum voneinander. © Quelle: Eigene Zusammenstellung in Anlehnung an Bröchler (1999), Lompe (2006), Lösche (2006), Weingart (2006), Hustedt at al. (2010).

Einführung

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der Interessendurchsetzung erstreckt sich eine weitere Grauzone, die in den aufgrund der unzureichenden Transparenz und Kontrolle legitimationsbedenklichen Problemfeldern liegt, „in denen es auf die klare Unterscheidung zwischen legitimen und illegitimen, legalen und illegalen, gesellschaftlich akzeptablen und inakzeptablen Verhalten ankommt“ (Nohlen 2002, S. 348). Einerseits ist der Lobbyismus im Sinne einer organisierten Interessenvertretung nicht verboten oder strafrechtlich sanktioniert und spielt sich im Bereich „legitimer Interessen und Formen der Willensbildung“ ab. Andererseits handelt es sich dabei jedoch häufig um ein Feld eines zwar nicht illegalen, aber doch in der Gesellschaft als illegitim angesehenen Verhaltens (Alemann und Eckert 2006, S. 4). In diesem Zusammenhang ist die Beurteilung, wann Lobbyismus zur „Schattenpolitik“ (ebd., S. 3) wird und wann nicht, problematisch, da die Maßstäbe einer kontinuierlichen Wandlung unterliegen und „sich weniger an der Legalität seiner Mittel und Methoden orientieren als vielmehr an sich verschärfenden Vorstellungen seiner Legitimität“ (Nohlen 2002, S. 347). Auch diese Grauzone im Bereich der Aktionsformen des Lobbyismus wird zum Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Die anhand der vorliegenden Literatur herausgearbeiteten wichtigsten Differenzierungs-merkmale zwischen der „wissenschaftsbasierten“ Politikberatung und dem Lobbyismus hinsichtlich der Hauptbezugspunkte, der Ziele, der Akteure bzw. der Vertreter/innen sowie der Funktion werden in Tabelle 1 zusammengefasst.

Relevanz der Vergleichsperspektive Eine erkenntnisleitende Auseinandersetzung mit den identifizierten Grauzonen erfordert zum einen eine genaue Beschreibung und Analyse von politischen Entscheidungsprozessen und professionalisierten sozialen Beziehungen im Bereich der Politikberatung. Zum anderen wird im Hinblick auf die Legitimität unterschiedlicher Formen der Politikberatung und des Lobbyismus darauf hingewiesen, dass die Maßstäbe ihrer Beurteilung sowohl in Zeit als auch im Raum changieren (Alemann und Eckert 2006, S. 4). Gleichzeitig kommt es aufgrund der voranschreitenden Integration Europas zu einer zunehmenden Verflechtung und gegenseitigen Beeinflussung der in den einzelnen EU-Ländern geführten Politik, bei der nicht nur die Prozeduren der Entscheidungsfindung sondern auch die Prozesse ihrer inhaltlichen Fundierung von beachtlichen Differenzen gekennzeichnet sind. Aus diesem Grund wird im Rahmen der Untersuchung die grenzüberschreitende Vergleichsperspektive zwischen Deutschland und Polen aufgegriffen, um die Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen West- und Mittelosteuropa im Bereich

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Artur Kopka, Michael Minkenberg und Dorota Piontek

der Politikberatung und des Lobbyismus zu ermitteln und dabei die relevanten Problemlagen herauszuarbeiten, die im nächsten Schritt als Analysesetting für die weiteren Untersuchungen im europäischen Kontext dienen können. Im vorliegenden Sammelband, der aus einem an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) und der Adam-Mickiewicz-Universität Poznań durchgeführten Forschungsprojekt hervorgegangen ist3, steht daher die Frage nach der Entwicklung von Legitimitätsgrenzen im Bereich der politischen Beratungsvorgänge in Deutschland und in Polen sowie der Verschiebung dieser Grenzen im Mittelpunkt. Diesbezüglich werden die Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen den beiden Ländern mit Hinblick auf die rechtlichen, institutionellen, strukturellen und prozeduralen Rahmenbedingungen der politischen Beratungsvorgänge, ihre Funktionsweise sowie das Niveau ihrer Professionalisierung analysiert. Darüber hinaus werden im deutsch-polnischen Vergleich die Merkmale der Beratungskulturen in beiden Ländern sowie ihre Entwicklung im Laufe der Europäisierungsprozesse untersucht. In dieser Hinsicht gilt es herauszufinden, inwiefern die Art und der Umfang des Zugangs von politischen Berater/innen und Lobbyist/innen zu den Parlamentarier/innen und umgekehrt der Informationsbedarf der Abgeordneten sowie die von ihnen in ihrer Parlamentsarbeit genutzten Informationsquellen in Abhängigkeit von den jeweiligen institutionellen und politischen Konstellationen sowie von den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen differieren.

Forschungsansätze und erkenntnisleitende Fragestellung Der Fokus der vorliegenden Untersuchung liegt in erster Linie auf der Frage nach den Grenzen zwischen der Politikberatung und dem Lobbyismus sowie deren Rolle in der Praxis der politischen Entscheidungsfindung. Dabei werden die Strukturen der Politikberatung und ihre Funktionsweise sowie das Zustandekommen der in-

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Das Forschungsprojekt „‚Wissen ist Macht‘: Grenzen der Politikberatung und des Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess“ wurde in Zusammenarbeit zwischen dem Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaften an der Kulturwissenschaftlichen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) (EUV) und der Fakultät für Politikwissenschaften und Journalismus der Adam-Mickiewicz-Universität Poznań (AMU) unter der Leitung von Prof. Michael Minkenberg (EUV) und Dr. Artur Kopka (EUV) sowie Prof. Dorota Piontek (Lehrstuhl für Gesellschaftliche Kommunikation an der AMU) in der Zeit Oktober 2016 – Dezember 2018 durchgeführt. Für mehr Informationen zum Forschungsprojekt siehe die Projekt-Webseite: www.border-studies.de/ web/wim sowie das Vorwort zu diesem Sammelband.

Einführung

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haltlichen Grundlagen für die Entscheidungsfindung umfassend untersucht und in der deutsch-polnischen Perspektive vergleichend analysiert. Einerseits variieren die Art und Intensität der wechselseitigen Beziehungen zwischen den Politiker/innen und den Berater/innen bzw. den Interessenvertreter/innen stark mit den Funktionen und dem Stellenwert der Parlamente im jeweiligen politischen System, andererseits stehen die Parlamentarier/innen jedoch auch dort, wo ihre Relevanz im Vergleich zu den anderen Adressaten, insbesondere der Exekutive, als geringer eingeschätzt wird, im Fokus der Beratungs- bzw. Lobbyaktivitäten (Winter und von Blumenthal 2014, S. 3). Das besondere Augenmerk richtet sich somit auf die Wahrnehmung des Grenzbereiches zwischen der wissenschaftlich fundierten Politikberatung und dem Lobbyismus durch die deutschen und polnischen Parlamentsabgeordneten sowie auf ihre Sichtweise auf die Maßstäbe für die Legitimität und Legalität unterschiedlicher Beratungsvorgänge im politischen Entscheidungsprozess. Darüber hinaus stehen die gesetzlichen Regelungen im Bereich der politischen Beratung, der Gegenstand der Beratung, die Aufgaben und Arbeitsweisen sowie die Rekrutierung und die Kommunikationsweisen unterschiedlicher Berater/innen im Mittelpunkt des Interesses. Aus diesen Überlegungen ergeben sich die erkenntnisleitenden Fragestellungen dieser Studie: • Wie definieren die an den Beratungsprozessen in Deutschland und in Polen beteiligten Akteure die Grenzen zwischen der Politikberatung und dem Lobbyismus? • Welche Unterschiede können in den Typen der Expertenkulturen in Polen und in Deutschland festgestellt werden? • Wie gestaltet sich die Legitimitätspraxis hinsichtlich der Politikberatung und des Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess in Abhängigkeit von der jeweiligen Expertenkultur? Als Voraussetzung für die hier vorgestellten Analysen gelten nicht nur die Handlungsmotive und -rationalitäten der Akteure, sondern auch umfassende Kenntnisse der systemischen Rahmenbedingungen, des historischen und kulturellen Kontextes sowie der Machtrelationen im jeweiligen politischen System. Angesichts dessen werden die historisch-kulturellen Gegebenheiten als die bedeutenden Einflussfaktoren für die landesspezifische Ausgestaltung der Politikberatungsstrukturen sowie ihre praktische Funktionsweise berücksichtigt. Bei dieser Untersuchung wird zum einen die Grauzone zwischen der wissenschaftlich fundierten Politikberatung und dem interessenorientierten Lobbyismus in Bezug auf den institutionellen und politischen Rahmen der Entscheidungsfindung unter die Lupe genommen. Dies bezieht sich auf die Grenzen der Legitimität im

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Artur Kopka, Michael Minkenberg und Dorota Piontek

Hinblick auf das Spannungsverhältnis zwischen dem Anspruch an die politische Beratung als „objektive“ Quelle politischer Entscheidungen und der Realität der Politikberatung, in der die Expert/innen als Vertreter/innen bestimmter Interessengruppen agieren. Dadurch können die Grenzen zwischen der politisch bedingten und wissenschaftlich begründeten Entscheidungsfindung zunehmend verschwimmen und durch die Einbringung von subjektiven Interessenbekundungen im Rahmen des Beratungsprozesses mitunter die Schwelle zum Lobbyismus überschreiten. Dies betrifft das Verhältnis zwischen den „objektiven“ wissenschaftsbasierten Expertisen als Grundlage der politischen Entscheidungsfindung und den Experten als den möglichen Vertretern bestimmter „subjektiver“ Gruppeninteressen. Zum anderen wird auch die Grauzone zwischen den legitimen und illegitimen Aktionsformen der Politikberatung insbesondere im Hinblick auf den Regulierungsbedarf des Lobbysektors analysiert. Das Ziel der Untersuchung besteht in erster Linie darin, die Zusammenhänge zwischen der wissenschaftlichen Politikberatung, dem Lobbyismus und der politischen Entscheidungs-findung unter Heranziehung einschlägiger theoretischer Ansätze aus der Geschichts-, Kultur-, Politik-, Kommunikations- sowie Rechtsund Wirtschaftswissenschaft entlang der folgenden Grenzlinien zu untersuchen. 1. Die institutionell-rechtlichen Grenzen: Als Untersuchungsgrundlage werden die jeweiligen institutionellen Strukturen der Politikberatung in den beiden untersuchten Ländern auf ihre spezifische Ausgestaltung sowie auf die Grenzen ihrer praktischen Effektivität vergleichend analysiert. 2. Die Legitimitätsgrenzen: die Vorstellung politischer Legitimität umfasst drei Elemente, die in den Legitimitätstheorien oft voneinander isoliert betrachtet werden: Legitimitätsanspruch (als rationale Begründbarkeit politischer Entscheidungen), Legitimitätsglauben (als faktische Akzeptanz seitens der Bevölkerung) und Legalität (als Gesetzmäßigkeit). In der beabsichtigten Untersuchung wird die Legitimität als ein multidimensionales Konzept verstanden, das sich aus diesen drei Perspektiven zusammensetzt (Brown et al. 2006, S. 42). Die aus dem Legitimationsproblem resultierende Spannung hinsichtlich der Politikberatung besteht insbesondere im Konflikt zwischen der wissenschaftlichen Expertise und der politischen Partizipation, der sich in der Grauzone zwischen der wissenschaftlichen Politikberatung und dem Lobbyismus als einer besonderen Form der Politikberatung abspielt. Das problematische Verhältnis von politscher Partizipation, Repräsentation und wissenschaftlicher Expertise umfasst auch die Vertretung unterschiedlicher Interessen und Perspektiven auf der epistemischen Ebene der Expertise selbst. Zudem sind heutzutage einerseits eine ansteigende

Einführung

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Diversifizierung und Politisierung wissenschaftlicher Expertise zu beobachten. Andererseits stützt sich die Legitimität politischer Entscheidungen zunehmend auf die Akzeptanz parlamentarischer Kommissionen und Gremien, in denen die Unterschiede zwischen den wissenschaftlichen Experten und den Interessensvertreter/ innen häufig sehr schwer festzustellen sind (ebd., S. 45–46). Darüber hinaus können sich subjektive Orientierungen auch hinter wissenschaftsbasierter Politikberatung verbergen. Aus diesem Grund sollen die Grenzen zwischen dem/der Politikberater/in als Teil des rein wissenschaftlichen Beratungsprozesses und dem/der Politikberater/ in, der in seiner bzw. ihrer Expertenrolle als Teil der politischen Kommunikation möglicherweise bestimmte Interessen vertritt, analysiert werden. In Bezug auf die wachsende Komplexität der gesellschaftlichen und politischen Realität werden dabei die Grenzen der wissenschaftlichen Plausibilität der politischen Beratung sowie ihrer inhaltlichen Objektivität untersucht. Eine weitere Legitimationsfrage bezieht sich auf die Grauzone des Lobbyismus, die dadurch definiert wird, „dass es sich hier nicht um klar illegales Verhalten handelt, sondern um ein illegitimes, das von der Öffentlichkeit nicht akzeptiert wird“ (Alemann und Eckert 2006, S. 7). Diesbezüglich ist für die Bestimmung der Grenzen zwischen dem, was als „legitim“ und als nicht „legitim“ betrachtet wird, die räumliche Komponente entscheidend, indem die Akzeptanz von bestimmten politischen Verhaltensweisen länderspezifisch differieren. Darüber hinaus spielt in diesem Kontext auch die zeitliche Komponente eine wichtige Rolle: „was vor Jahrzehnten üblich war, wird heute womöglich skandalisiert“ (ebd.).

Ziele und Methodik Obwohl die Frage nach der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema der Politikberatung seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts einen Aufschwung in der politik- und sozialwissenschaftlichen Debatte erlebte, bleibt insbesondere die empirische Forschung zu den unterschiedlichen Formen der Politikberatung und der gängigen Praxis im Bereich der Vermittlung von Expertenwissen sowie mit ihrer Rolle im politischen Entscheidungsprozess weitestgehend unterbeleuchtet (vgl. u. a. Winter und von Blumenthal 2014, S. 7, 12; Patzelt 2014, S. 36–40).4Gleichzeitig ist die Frage nach den Herausforderungen,

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Es gibt außerdem kaum Arbeiten, die sich mit dem Thema der politischen Expertise länderübergreifend befassen. In diesem Kontext ist insbesondere der Sammelband „Policy Expertise in Contemporary Democracies“ von Stephen Brooks, Dorota Stasiak

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welchen die politischen Entscheidungsträger/innen im Hinblick auf diverse Formen der politischen Beratung gegenüberstehen, angesichts der zunehmenden Verflechtung von Wissenschaft und Öffentlichkeit in heutigen Demokratien von zentraler Bedeutung (Brown et al. 2006, S. 42). Als einer der Hauptgründe für die bisher unzureichende Erforschung der politischen Beratungspraxis kann die Schwierigkeit vermutet werden, an entsprechende empirische Daten zu gelangen, welche aus der meist mangelnden Bereitschaft der Politiker/innen resultiert, Informationen zu diesem fragilen Themenkomplex preiszugeben. Zudem gibt es im Hinblick auf die neuen EU-Mitglieder aus Mittel- und Osteuropa, wo sich die entsprechenden Strukturen erst seit dem demokratischen Umbruch nach 1989 entfalten konnten, bisher kaum Arbeiten, welche sich mit der Funktionsweise der Politikberatung und des Lobbyismus in den relativ jungen Demokratien wissenschaftlich befassen. So ging die Forschungsidee, welche diesem Sammelband zugrunde liegt, zunächst aus einem Lehrprojekt an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) hervor, das die Studierenden in das Aufgaben- und Tätigkeitsfeld „Politikberatung“ einführt.5 Das Lehrkonzept kombinierte „forschendes Lernen“ (Recherchen bei den politischen Institutionen im Praxisfeld der Politikberatung) und die „Praxissimulation“ (Praktikum im Abgeordnetenbüro und Mitwirkung an realen Beratungsvorgängen).

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und Tomasz Żyro (2012) zu nennen, bei dem sich die Autoren in einzelnen Beiträgen vergleichend mit Deutschland, Kanada und Polen befassen. Des Weiteren wurde in den Jahren 2013–2016 an der Hertie School of Governance in Berlin von Andrea Römmele und Dorota Stasiak das Forschungsprojekt: „Muster der Politikberatung: Muster wirtschaftspolitischer Beratung in der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika“ durchgeführt. Auch das Ausmaß der Lobbyismus-Forschung kommt trotz des in den vergangenen Jahren gestiegenen Forschungsinteresses innerhalb der Politikwissenschaft nicht an die Dimensionen der Policy- oder Parteienforschung heran (Schiffers 2017: 480). Zu den wenigen Beispielen vergleichender Arbeiten in diesem Bereich auf der nationalen Ebene können u. a. folgende gezählt werden: „Interest Groups, Lobbying and Lobbyists in Developing Democracies“ von Clive S. Thomas und Ronald J. Hrebenar (2008), „Lobbying and transparency: A comparative analysis of regulatory reform. Interest Groups & Advocacy“ von Luneburg Holman (2012), „Comparative lobbying research: advances, shortcomings and recommendations“ von Direnç Kanol (2014) sowie „Lobbying in Europe – Public Affairs and the Lobbying Industry in 28 EU Countries“ von Harris Bitonti (2017). Darüber hinaus sollte dabei auch die in polnischer Sprache durchgeführte Vergleichsanalyse zum Thema: „Lobbing w USA, Europie Zachodniej i Polsce. Podobieństwa i różnice (Lobbyismus in den USA, Westeuropa und Polen. Ähnlichkeiten und Unterschiede) von Krzysztof Jasiecki (2002) erwähnt werden. Das Lehrprojekt zur Struktur und Praxis der Politikberatung im deutsch-polnischen Vergleich wird seit 2012 von Dr. Jürgen Treulieb und Dr. Artur Kopka am Lehrstuhl für vergleichende Politikwissenschaft der Kulturwissenschaftlichen Fakultät an der Europa Universität Viadrina in Frankfurt (Oder) angeboten.

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Zu den Leistungen, die bei dieser Lehrveranstaltung von den Teilnehmer/innen erbracht wurden, gehörte u. a. die Durchführung vertiefender Interviews mit den Mitgliedern des Deutschen Bundestags und ihrer Mitarbeiter/innen zur Rolle und Funktionsweise unterschiedlicher Beratungsformen in der Parlamentsarbeit, die als Teil ihrer studentischen Hospitationen in den Abgeordnetenbüros vorgesehen waren. Da sich zwischen den Abgeordneten und den hospitierenden Studierenden in diesem Rahmen zum Teil eine gewisse Vertrauensbasis entwickelte, konnte bei den Politiker/innen ein deutlicher Anstieg ihrer Bereitschaft beobachtet werden, sich auf die entsprechende Befragung einzulassen. Diese Methode erwies sich somit als gut dafür geeignet, die für eine tiefgreifende Analyse in diesem Bereich erforderlichen Daten zu erheben. Durch die Etablierung eines internationalen und interdisziplinären Forschungsnetzwerkes, an dem sich Wissenschaftler/innen aus akademischen Einrichtungen in Deutschland und Polen beteiligten, wurde eine geeignete Grundlage für eine vergleichende Untersuchung der Politikberatung und des Lobbyismus in beiden Ländern geschaffen. Es handelte es sich dabei um ein innovatives Format, das die Lehre zum integralen Teil der Forschung werden ließ. Die Wissenschaftler/innen wurden von den am Projekt teilnehmenden Studierenden bei der empirischen Feldarbeit in Form von qualitativen Datenerhebungen zu relevanten Aspekten der Politikberatung unterstützt. Mit Hilfe standarisierter Interviews wurden die subjektiven Orientierungen der Abgeordneten gegenüber unterschiedlichen Berater/ innen, ihren Rollen, Zielen und Handlungsrepertoires sowie der wahrgenommenen Rahmenbedingungen ihrer Arbeit exploriert. Diese wurden im Rahmen begleitender Seminare realisiert, die drei Semester lang parallel an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder), an der Adam-Mickiewicz-Universität Poznań und an der Universität Warschau stattfanden, bei denen das theoretische Verständnis des spezifischen Verhältnisses von Wissenschaft und Politik in den Beratungsprozessen auf parlamentarischer Ebene im Mittelpunkt stand. An der Datenerhebungsphase beteiligten sich pro Semester jeweils zehn deutsche und zehn polnische Studierende. Um eine entsprechende Qualität der geplanten Datenerhebungen zu sichern, wurden die Studierenden während gemeinsamer Schulungen durch die am Projekt beteiligten Wissenschaftler/innen theoretisch und praktisch vorbereitet. Insgesamt konnten während des Projekts 39 Interviews mit deutschen und 19 Interviews mit polnischen Abgeordneten durchgeführt werden.6Die Interviews wurden gemäß der geltenden Standards nach schriftlicher Zustimmung der Befragten aufgenommen

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Der Unterschied bei der Anzahl der durchgeführten Interviews war hauptsächlich auf Schwierigkeiten beim Zugang zu Parlamentarier/innen zurückzuführen, die unter anderem aus einer geringeren Anzahl von Sejm-Abgeordneten im Vergleich zu den

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und vollständig anonymisiert. Anschließend wurden die vorliegenden Interviews mittels des Computerprogramms „f4transkript“ in schriftliche Protokolle transkribiert, welche die Grundlage der geplanten Analyse darstellten. Auch wenn die erhobenen Daten aufgrund der unzureichenden Menge nicht als repräsentativ gelten können, wurden sie im ersten Schritt quantitativ ausgewertet, um eine bestimmte Tendenz bei der Wahrnehmung unterschiedlicher Aspekte zu den Politikberatungsprozessen in beiden Ländern durch die deutschen und polnischen Abgeordneten zu bestimmen. Die jeweiligen Perzeptionsausprägungen wurden von jeweils zwei Wissenschaftler/innen unabhängig voneinander ermittelt, um sie sodann miteinander zu vergleichen und bei eventuellen Differenzen auf die Richtigkeit zu überprüfen. Im zweiten Schritt wurden die Interviews im Hinblick auf unterschiedliche Beratungsaspekte von den jeweiligen zu diesem Zweck gebildeten Analyseteams, bestehend jeweils aus einem/einer deutsch- und einem/einer polnischsprachigen Wissenschaftler/in, qualitativ ausgewertet, indem das Datenmaterial zunächst nach entsprechend der Fragestellung festgelegten Ordnungskriterien mit Anwendung des Programms „f4analyse“ computergestützt kodiert wurde, um anschließend die Wahrnehmung relevanter Fragen durch deutsche und polnische Politiker/innen mittels einer strukturierten Inhaltsanalyse herauszufiltern (vgl. Mayring 1997)7. Das Hauptanliegen des Projekts lag im Vergleich der Rolle der wissenschaftlichen Politikberatung und des Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess in Polen und in Deutschland. Als Grundlage der vorliegenden Analyse steht die Annahme, dass jedes Land ein eigenes spezifisches Instrumentengefüge der Politikberatung herausbildet, das den politischen, institutionellen und rechtlichen aber auch historischen und kulturellen Gegebenheiten entspricht.8 Als das theoretisch-analytische Raster wird dieser Untersuchung die Theorie der „Wissensordnungen“ von Andreas Reckwitz (2000) und Straßheim et al. (2014) zugrunde gelegt. Reckwitz weist darauf hin, dass unterschiedliche soziale Praktiken nur durch jeweils als unterschiedlich angenommene Wissensordnungen, die in den spezifischen kulturellen und sozialen Kontextbedingungen der Praktiken zu verorten sind, hinreichend erklärt werden

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Mitgliedern des Deutschen Bundestags sowie ihrer geringeren Bereitschaft sich zu den untersuchten Themen befragen zu lassen. Siehe dazu auch Huber, G. L. (1992); Lamnek (1993); Kukartz (2007). Als Basis der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema „Politikberatung und Lobbyismus“ wurden u. a. folgende Arbeiten herangezogen: Wagner und Wollmann (1986); Wittrock (1991); Renn (1995); McGann und Weaver (2000); Jasiecki (2002); Pfetsch (2003); Esser und Pfetsch (2003); Hoppe (2005); Thomas und Hrebenar (2009); Chari et al. (2010); Jasanoff (2005, 2011, 2012); Craft und Howlett (2012); Holman und Luneburg (2012); Kanol (2015).

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können. Für die Politikberatung bedeutet dies, den Blick auf die zentrale Rolle der jeweiligen nationalen Beratungskultur zu richten. Diese ist bei der Ausgestaltung des Zusammenspiels zwischen den Expert/innen und der Entscheidungsmacht am Nexus von Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit dafür ausschlaggebend, welche Expert/innen, Geltungsbehauptungen sowie Prozeduren als glaubwürdig und legitim anerkannt werden. Zum anderen ermöglicht dieser Ansatz, die drei von Straßheim et al. u. a. innerhalb der Wissensordnungen ausdifferenzierten Ebenen als Untersuchungsrahmen für die einzelnen zur vergleichenden Analyse vorgeschlagenen Forschungsbereiche zu nutzen: (1) Die Ebene der Generierung und Vermittlung des Expertenwissens, (2) Die Ebene der Regulierungen zwischen Expertise und dem politischen Entscheidungsprozess, (3) Die Ebene der reflexiven Diskurse, in denen sowohl die epistemische Autorität sowie die politische Relevanz von Expertise als auch ihre Regulierungen kontinuierlich diskutiert, (de-)legitimiert und neu verhandelt werden (ebd.). Der deutsch-polnischen Vergleichsanalyse wird das Konzept der „Expertenkulturen“ zugrunde gelegt, wodurch sowohl die kulturellen Differenzen zwischen den beiden Ländern als auch ihre historischen Hintergründe berücksichtigt werden können. Auf der Grundlage der bisher wenigen Arbeiten zu „Expertenkulturen“ wurde in Anlehnung an Holmes und Marcus (2005) sowie Boyer (2008) eine Definition vorgeschlagen, bei der die „politische Expertenkultur“ (PEK) als ein System von Normen und Instrumenten verstanden wird, mit denen die Beziehungen zwischen den Expert/innen und den Entscheidungsträger/innen geregelt werden. Dieses System entspricht den politischen, institutionellen, rechtlichen, historischen und kulturellen Gegebenheiten in den jeweiligen Ländern. Die Hauptaufgabe des Konzepts besteht darin, unterschiedliche Typen der „PEK“ auszudifferenzieren, wobei als Hauptkriterien der Differenzierung zum einen die Reichweite und der Umfang der formell-rechtlichen Regelungen und zum anderen die Umstände gelten, welche die Relation zwischen den Politiker/innen und den Expert/innen bestimmen, darunter die Distanz sowie die Praxis der gegenseitigen Beziehungen. Des Weiteren werden die einzelnen Aspekte der Grenzproblematik zwischen der wissenschaftsbasierten Politikberatung und des Lobbyismus sowie ihrer Legitimität im politischen Entscheidungsprozess in der deutsch-polnischen Vergleichsperspektive untersucht. An dieser Stelle sollen die in den einschlägigen Grenztheorien vorgestellten Konzepte zur Differenzierung unterschiedlicher Grenzformen für die Analyse der Forschungsergebnisse herangezogen werden, um somit die Perspektive der Grenzproblematik aufzugreifen. Die Unterschiede zwischen Politikberatung und Lobbyismus werden im konzeptuellen Kontext der Sozialwissenschaften eingebettet. Das Feld der Border Studies wird dabei als Inspirationsquelle für die Konzeptualisierung des Begriffs „Grenze“ sowohl im Hinblick auf die untersuchten

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Bereiche als auch auf ihre Wechselwirkungen betrachtet. Die Konzeptualisierungen zum Grenzbegriff können im Rahmen der vorliegenden Untersuchung umgesetzt werden, indem sie auf die Bereiche der Politikberatung und des Lobbyismus, deren Beziehungsorganisation, sowie die Trennmarken zwischen ihnen angewandt werden. Auf dieser Grundlage wird die Wahrnehmung der Grenzen zwischen der Politikberatung und dem Lobbyismus durch die Parlamentsabgeordneten umfassend analysiert. Die in diesem Sammelband angewandte deutsch-polnische Vergleichsperspektive eignet sich in besonderer Weise, die Bedeutung von kulturell fundierten Wissensordnungen und Grenzziehungen zwischen Politikberatung und Lobbyismus sowie die Ähnlichkeiten und Unterschiede in den Strukturen und der Funktionsweise dieser Tätigkeiten in Westeuropa und Mittel- und Osteuropa vor dem Hintergrund ihrer historisch-kulturellen Rahmenbedingungen zu untersuchen. In diesem Zusammenhang sollen die relevanten Dilemmata im Bereich der Politikberatung und des Lobbyismus herausgearbeitet werden. Deutschland und Polen werden als Fallbeispiele für das Verhältnis der „alten“ und der „neuen“ EU-Mitglieder aufgefasst, sodass anhand der im Rahmen der durchgeführten Untersuchung festgestellten Befunde eine geeignete Forschungsgrundlage für ein größeres Vergleichsprojekt erarbeitet wird, um eine vorhandene Forschungslücke zu schließen. Denn dieses Forschungsfeld ist angesichts der steigenden Relevanz der Politikberatung sowohl in der wissenschaftlichen Debatte als auch in der Politik der osteuropäischen EU-Mitgliedsländer noch wenig beleuchtet.

Struktur des Bandes Das vorliegende Buch wird mit einem Beitrag zum Thema „Politikberatung und ihre Legitimität“ eröffnet, in dem Werner J. Patzelt durch seine tiefgreifende Auseinandersetzung mit der Rolle der Politikwissenschaft in den politischen Beratungsprozessen den/die Leser/in in das Themenfeld des Sammelbandes einführt. In diesem Text wird zunächst gezeigt, dass politikwissenschaftliche Politikberatung ihre Legitimität aus der Bürgerrolle von Politikwissenschaftlern, aus deren besonderer Fachkompetenz sowie aus konkreten politischen Herausforderungen bezieht. Sodann werden der systematische Bedarf an Politikberatung sowie deren konkrete Angebote umrissen. Diese reichen von Beschreibungen über Zusammenhangsanalysen, Erklärungen und Prognosen bis hin zu – gerade auch auf Werturteilen beruhenden – Handlungsanweisungen. Am Ende werden Rationalität als Mittel und Kritik als weiterführender Nutzen wissenschaftlicher Politikberatung erörtert.

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Im nächsten Beitrag stellen Dorota Piontek und Artur Kopka ihre konzeptionellen Überlegungen zum „Konzept der ‚Expertenkultur‘ im Kontext der deutsch-polnischen Vergleichsanalyse der Politikberatung und des Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess“ vor. Die dritte Ära der politischen Kommunikation geht mit einem deutlichen Bedeutungsanstieg der Rolle der Expert/innen sowie des Expertenwissens in der politischen Entscheidungsprozessen einher. Der Rückgriff auf die Politikberatung sowie den gesetzlich regulierten Lobbyismus wird dabei zu einem relevanten Faktor bei der Bestimmung des Professionalisierungsniveaus der Politik. Die wachsende Rolle der Expert/innen in den unterschiedlichen Bereichen des Gesellschaftslebens brachte in der späten Moderne die Kategorie der Expertenkultur mit sich, welche auch im Politikbereich implementiert werden kann. Das Forschungsziel, das mit diesem Betrag verfolgt wird, besteht in der definitorischen Bestimmung des Konzeptes der „politischen Expertenkultur“, eines neuen Termini, das von den Autoren als ein System von Normen und Instrumenten beschrieben wird, mit denen die Beziehungen zwischen den Expert/innen und den Entscheidungsträger/innen geregelt werden. Ausgehend von den Konzepten der „politischen Kultur“ sowie der „politischen Kommunikationskultur“ wird von den Verfassern ein Kriterienkatalog vorgeschlagen, mit denen die unterschiedlichen „politischen Expertenkulturen“ typologisiert werden können. Die theoretischen Überlegungen werden sodann mit Hinblick auf die Beispiele Deutschland und Polen verifiziert, welche auf die strukturellen Rahmenbedingungen sowie die möglichen Folgen hinweisen, die aus bestimmten Modellen resultieren. Dank der Berücksichtigung der für die jeweiligen Länder charakteristischen Merkmale bei der durchzuführenden Analyse sowohl im Bereich der gesetzlichen Regelungen als auch der bevorzugten Formen der Politikberatung und des überwiegenden Modells der Relationen zwischen den Expert/innen und den Politiker/innen, kann die aufgestellte Typologie später als eine geeignete Grundlage für die Erforschung der politischen Expertenkulturen genutzt werden, um ihre Validität auch für andere Länder zu überprüfen. Als eine der wichtigsten Forschungsziele, die im vorliegenden Band zum Hauptgegenstand der analytischen Betrachtung werden, gilt die Frage nach der praktischen Unterscheidung zwischen den verschiedenen Beratungsformen. In seinem Beitrag präsentiert Jarosław Jańczak seine Überlegungen zu den drei Kategorien: Politikberatung, Lobbying sowie zur Grenze zwischen ihnen. Der Autor stellt ein theoretisches „Konzept des Grenzbegriffs zur Differenzierung zwischen der Politikberatung und dem Lobbyismus“ vor, welches der Untersuchung des Grenzbereiches zwischen den beiden Formen politischer Expertise zugrunde gelegt werden kann. Der Artikel strebt nach einer geeigneten Konzeptualisierung des Begriffsapparates sowie nach der Ausarbeitung eines geeigneten methodologischen Instrumentariums, mit dem

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die Grenzen zwischen unterschiedlichen Beratungstätigkeiten analysiert werden können, um diese begrifflich zu differenzieren und ihre gegenseitigen Relationen aufzuzeigen. Der vorgestellte Ansatz baut auf den klassischen Modellen aus der Grenzforschung auf und greift auf Zugänge aus der Politikwissenschaft sowie auf Konzepte aus dem Bereich der internationalen Beziehungen zurück, um die Grenzen sowie die jeweiligen Grenzrelationen begrifflich zu bestimmen. Die bestehenden Definitionsmodelle, mit denen sowohl die Grenzen eines gegebenen Subjekts als auch die Grenze zwischen zwei unterschiedlichen Subjekten umschrieben werden können, werden dabei an die analytischen Anforderungen des vorliegenden Untersuchungsgegenstandes entsprechend angepasst. Als Endprodukt der vorgenommenen Überlegungen wurde eine Matrix erstellt, welche eine zielführende Interpretation der im Projekt durchgeführten empirischen Untersuchungen ermöglicht. Im nächsten Schritt wird das o. g. Konzept von Jarosław Jańczak und Artur Kopka als theoretische Grundlage für die „Empirische Analyse der Grenze zwischen der Politikberatung und dem Lobbyismus“ herangezogen. In ihrem Beitrag befassen sich die Autoren mit der Auswertung des empirischen Datenmaterials, indem sie den im vorhergehenden Artikel ausgearbeiteten Begriffsapparat sowie das dort vorgestellte Interpretationsschema der vorgenommenen Untersuchung zugrunde legen. Aufgrund der durchgeführten Analyse konnte eine Vielzahl von Befunden bezüglich der Wahrnehmung der Grenze zwischen der Politikberatung und dem Lobbyismus durch die deutschen und polnischen Abgeordneten sowie ihrer Charakteristik formuliert und mit einschlägigen Zitaten aus den Interviews belegt werden. Dabei konnten neben den systemischen Unterschieden auch zahlreiche Ähnlichkeiten in der Perzeption des betrachteten Grenzbereiches festgestellt werden, wobei dieses in beiden Ländern überwiegend in der „boundary“-Logik mit gewissen „frontier“-Elementen bei einem sich abzeichnenden Anstieg des Bewusstseins hinsichtlich der zwischen den beiden Begriffsbereichen bestehenden Differenzen anzusiedeln ist. Einige Unterschiede konnten darüber hinaus insbesondere in der Wahrnehmung des untersuchten Grenzbereiches beobachtet werden, die sich vor allem auf die Definition der Abgrenzungsmerkmale zwischen den beiden Bereichen sowie der Interaktionsdynamik zwischen ihnen beziehen. In den darauffolgenden Beiträgen befasst sich das Autorenpaar mit unterschiedlichen Aspekten der politischen Expertise innerhalb der parlamentarischen Entscheidungsprozesse, die jeweils in der deutsch-polnischen Vergleichs-perspektive umfassend analysiert werden. Als Erstes zeichnen Bartłomiej Biskup und Kamila Schöll-Mazurek „die institutionell-rechtlichen Grundlagen der Politikberatung und des Lobbyismus“ in beiden untersuchten Ländern nach. Die Autoren definieren zunächst die beiden Begriffe, indem sie einerseits auf die Unterschiede hinweisen, andererseits jedoch vor allem nach Gemeinsamkeiten bzw. Schnittpunkten zwischen diesen

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beiden Termini suchen. Im weiteren Verlauf skizzieren sie die formell-rechtlichen Rahmenbedingungen der Politikberatung und des Lobbyismus in Deutschland und in Polen, um sich daraufhin der Praxis der politischen Beratungsprozesse in den untersuchten Ländern zu widmen und dabei die reale Funktionsweise der jeweiligen Lösungen in diesem Bereich zu explorieren. Darüber hinaus werden die auf dem Markt der Politikberatung und des Lobbyismus agierenden Subjekte allgemein charakterisiert und typologisiert. Der Beitrag wird mit dem Vergleich der vorhandenen gesetzlichen Regellungen sowie ihrer institutionellen Implementation in beiden Ländern abgerundet. Im nächsten Beitrag richten beide Autoren ihren Blick auf „die Entwicklung der politischen Beratung und das Verhältnis von ‚policy consulting‘ und ‚policy advice‘ bei den politischen Beratungsvorgängen“ in Deutschland und in Polen. Im Zuge der vorgenommen Untersuchung analysieren Bartłomiej Biskup und Kamila Schöll-Mazurek vergleichend die qualitativen Interviews, die im Rahmen des Forschungsprojekts mit den deutschen und polnischen Abgeordneten durchgeführt wurden. Die Verfasser setzten sich mit den unterschiedlichen Aspekten der politischen Beratung auseinander und analysieren das vorliegende empirische Material im Hinblick auf das Bewusstsein der Parlamentarier/innen in diesem Bereich. Das Autorenpaar definiert dabei u. a. die Beratungstypen, den Professionalisierungsstand der Beratungstätigkeiten sowie den Gegenstand und die Quellen der Beratung. Des Weiteren werden die Bedürfnisse und die Erwartungen der Befragten hinsichtlich der Beratungs(dienst-)leistungen analysiert sowie die Frage danach beantwortet, inwieweit diese von den untersuchten Politiker/innen im Rahmen ihrer politischen Arbeit genutzt werden? Zugleich wird von den Autoren der Versuch unternommen, das Verhältnis zwischen der inhaltlichen und der kommunikativen Beratung in Deutschland und in Polen zu bestimmen. Agnieszka Cianciara und Dorota Stasiak befassen sich in ihrem Text mit „dem Markt der Politikberatung und des Lobbyismus aus der Perspektive deutscher und polnischer Abgeordneter“. Die Anzahl der Arten, der Formen, der Kontexte sowie der Akteure der Politikberatung und des Lobbyismus stieg in den letzten Jahren dermaßen an, dass das Problem der Unschärfe der Grenzen zwischen diesen beiden Prozessen sowie die Besonderheiten des Beratungsmarktes, den sie gemeinsam ausmachen, sowohl in der theoretischen als auch der praktischen Dimension deutlich an Relevanz gewannen. Die Grundlage der formulierten Ausführungen bildet die Analyse der Interviews mit den deutschen und polnischen Abgeordneten. Im Zentrum der Untersuchung steht die Frage, wie der Markt der Politikberatung und des Lobbyismus von den Adressaten der in diesem Rahmen angebotenen Tätigkeiten wahrgenommen wird? Die vergleichende Perspektive wird dabei vielschichtig begriffen und umfasst die kognitive, die affektive sowie die normative Dimensi-

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on. Das sich daraus ergebende Bild stellt den Ausgangspunkt für die Diskussion über die Rolle der Entscheidungsträger/innen dar, welche nicht nur als eine der Interaktionsparteien fungieren, sondern durch eigene Regulierungstätigkeiten die Rahmenbedingungen der Beratungsprozesse mitbestimmen sowie über die Merkmale eines ausgereiften Marktes der politischen Beratung und des Lobbyismus einschließlich der Mechanismen, welche sich für seine richtige Funktionsweise als fördernd erweisen. In ihrer ausführlichen Analyse zum Thema: „Zwischen der ‚wissenschaftlichen‘ Politikberatung und dem Lobbyismus – Die Nichtregierungsorganisationen in der Wahrnehmung der deutschen und polnischen Abgeordneten“ untersuchen Aleksandra Moroska-Bonkiewicz und Kamila Schöll-Mazurek in ihrem Beitrag als Nächstes die Wahrnehmung der unterschiedlichen Akteure aus dem Bereich der NGOs sowie deren Rolle im Prozess der politischen Entscheidungsfindung durch die Parlamentsabgeordnete in Deutschland und in Polen. In Bezug auf die zivilgesellschaftliche Interessenvertretung nehmen die NGOs einen besonderen Platz im politischen Entscheidungsprozess ein. Durch ihren direkten Zugang zu diversen Gesellschaftsgruppen einerseits sowie zu den speziellen Informationsbereichen andererseits, bieten die NGOs Expertisen an, die für die politischen Entscheidungsträger/innen selbst kaum zugängig sind. Gleichzeitig nimmt der Bedarf nach spezialisierter Expertise aufgrund der ansteigenden Komplexität der gegenwärtigen Politik kontinuierlich zu, was dazu führt, dass auch der Beratungsumfang ständig größer wird, in dem die NGOs als Anbieter des Expertenwissens fungieren. Dabei können unterschiedliche Niveaus der zivilgesellschaftlichen Entwicklung, die Differenzen in der politischen Kultur, die verschiedenen Verwaltungsmodele im öffentlichen Bereich, aber auch die organisatorische Diversität der NGOs eine voneinander abweichende Wahrnehmung ihrer Rolle und ihrer Funktion durch die Abgeordneten in den einzelnen Ländern nach sich ziehen. Die Berücksichtigung der Argumente aus dem „dritten Sektor“ bei den politischen Entscheidungsprozessen hängt mit den Erfahrungen sowie mit den Positionen gegenüber der NGOs durch die Entscheidungsträger/innen, darunter auch durch die politischen Parteien, zusammen. Aus diesem Grund erscheint die Untersuchung der Funktion von NGOs aus der Perspektive der an der legislativen Entscheidungsfindung teilnehmenden Politiker/innen für das Forschungsziel als besonders relevant. Der vorliegende Beitrag hat zum Ziel, die Perzeption der NGOs durch die Abgeordneten zu bestimmen, d. h. welche Funktion ihnen im Entscheidungsprozess zugeschrieben wird, ob sie für die Parlamentspolitiker/innen eine Quelle des Expertenwissens im Sinne wissenschaftlicher Politikberatung darstellen, oder ob sie von ihnen eher als Lobbyist/innen bzw. Vertreter/innen bestimmter Interessen betrachtet werden? Es wird danach gefragt, ob bzw. inwiefern die untersuchten Politiker/innen die von

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den NGOs angebotene Expertise in ihrer Parlamentsarbeit nutzen, und wenn ja, mit welchen Typen von Organisationen aus dem zivilgesellschaftlichen Bereich sie am häufigsten zusammenarbeiten? Darüber hinaus stellen auch die Kommunikationskanäle zwischen den NGOs und den Abgeordneten sowie die Barrieren innerhalb ihrer Zusammenarbeit den Gegenstand der durchgeführten Analyse dar. Ein sehr aktuelles Thema „Der politischen Beratung und des Lobbyismus in der Mediendemokratie im Kontext der Mediatisierung des Expertenwissens als Element des politischen Entscheidungsprozesses“ wird im darauffolgenden Beitrag am Beispiel Deutschlands und Polens von Dorota Piontek und Artur Kopka aufgegriffen. Die gegenwertige Demokratie wird in der Literatur immer häufiger mit dem publizistischen Begriff „Mediendemokratie“ beschrieben. Diese Bezeichnung spiegelt die Überzeugung von der Schlüsselrolle der Medien für die Ausgestaltung eines demokratischen politischen Systems, für seine Entwicklung sowie für seine Umwandlungsprozesse wider. Als eine der Wirkungen dessen gilt das Mediatisierungsphänomen, das in der Übernahme der Medienlogik für den Politikbereich zum Ausdruck kommt. Das Ziel dieses Artikels besteht in erster Linie darin, die mediale Position der Expert/innen zu analysieren, die als Personen verstanden werden, welche in den Medien ihre Meinungen zu den einzelnen Politikfeldern zum Ausdruck bringen. In diesem Zusammenhang wird untersucht, ob ihre mediale Anwesenheit von den Politiker/innen als einer der Faktoren zur Legitimierung ihres Expertentums betrachtet werden kann. Mit Hinblick darauf explorieren das Autorenpaar auf der Grundlage strukturierter Analyse qualitativer Interviews mit deutschen und polnischen Parlamentsabgeordneten die Mechanismen der Mediatisierung sowie ihre Bedeutung für den Prozess der politischen Entscheidungsfindung. Der Sammelband schießt mit einem Fazit, in dem die Ergebnisse, die sich aus der Verknüpfung der verwendeten Konzepte und den empirischen Analysen ergeben, zusammengeführt werden. Anhand der durchgeführten Analysen wird deutlich, dass sich die Funktionsweisen der Politikberatung und des Lobbyismus in Polen und in Deutschland erheblich voneinander unterscheiden. In beiden Ländern stehen den Abgeordneten ähnliche institutionelle Formen der internen parlamentarischen Beratung zur Verfügung, in Polen das Büro für Sejm-Analysen und in Deutschland die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags. Diese genießen bei den Parlamentsmitgliedern in Deutschland jedoch ein viel größeres Vertrauen in die Qualität ihrer Expertise als bei den Parlamentariern in Polen. Darüber hinaus werden in beiden Ländern beratende Tätigkeiten im Rahmen zahlreicher Ausschüsse und verschiedener parlamentarischer Gremien geleistet. Der grundlegende Unterschied auf der institutionell-rechtlichen Ebene besteht in der Existenz des Lobbyismus-Gesetzes in Polen, das den Begriff des Lobbyismus, bzw. der Lobbytätigkeiten definiert und den Zugang der Interessenvertreter/innen zu den Entscheidungsträger/innen im

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Rahmen des politischen Entscheidungsprozesses regelt. In Deutschland gibt es eine solche Regulierung trotz zahlreicher Forderungen bisher nicht. Ein weiterer Unterschied, der im Rahmen der durchgeführten Untersuchung beobachtet werden konnte, bezieht sich darauf, dass die wichtigste Form der Politikberatung in Polen die strategische Beratung im Bereich der Kommunikation mit den Wähler/innen und der Medienpräsentation ist, während die Abgeordneten in Deutschland eher zu inhaltlichen Formen der Politikberatung greifen und die Image-Fragen in der Regel der Parteiführung überlassen. Was den Markt der Politikberatung und des Lobbyismus angeht, wird er von den Parlamentarier/innen in Deutschland als vielfältiger und weiter entwickelt angesehen als dies unter den polnischen Abgeordneten in Bezug auf den analogen Markt in Polen der Fall ist. Darüber hinaus nutzen die Parlamentsmitglieder in Deutschland viel häufiger als ihre Kollegen/innen in Polen das Beratungsangebot von Nichtregierungsorganisationen und betrachten sie gleichzeitig als eine wichtige Quelle des Expertenwissens. In Anlehnung an die ermittelten Befunde erlaubte die jeweilige spezifische Funktionsweise der Politikberatung und des Lobbyismus in beiden Ländern anhand der im Rahmen des Konzepts der „politischen Expertenkultur“ (PEK) aufgestellten Kriterien, ihren Typus in Polen als „formalisierte und strategisch orientierte“ PEK und in Deutschland als „nichtformalisierte und inhaltlich orientierte“ PEK einzuordnen. Diese Zuschreibungen haben jedoch lediglich einen Pilotcharakter und bedürfen einer weiteren tiefgreifenden Forschung. Eine weitere Schlussfolgerung, die sich aus der durchgeführten Analyse ergibt, bezieht sich auf die Unterschiede in der Wahrnehmung der Grenze zwischen der Politikberatung und dem Lobbyismus durch polnische und deutsche Parlamentarier/innen. In Polen sind praktisch alle Abgeordneten von deutlichen Differenzen zwischen den beiden Bereichen überzeugt, wodurch die Politikberatung für sie eine andere Kategorie als der gesetzlich definierte Lobbyismus darstellt. In Deutschland haben wir es wiederum mit dem Begriff der „wissenschaftlichen Politikberatung“ zu tun, der auf relativ genau definierten Kriterien basiert und von den Bundestagsmitgliedern innerhalb der Beratungsprozesse als qualitativ besonders hochwertig wahrgenommen sowie von den anderen Quellen des Expertenwissens klar abgegrenzt wird, die von ihnen hingegen überwiegend als verschiedene Formen der Interessenvertretung betrachtet werden. Es werden zudem einige Desiderate in der Forschung deutlich, welche auf die Notwendigkeit eines umfassenderen Forschungsprogramms schließen lassen. Dieses müsste ergänzend zu den vorliegenden Befunden insbesondere die Binnensicht und das Rollenverständnis der am politischen Beratungsprozess beteiligten Expert/ innen einbeziehen und zudem die Vergleichsperspektive auf andere Länder in Mittel- und Osteuropa, z. B. Ungarn, Slowakei oder die Tschechische Republik sowie

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in Westeuropa, z. B. Frankreich, Österreich oder die Niederlande, ausweiten. Die weiteren umfassenden Untersuchungen in diesem Bereich würden es ermöglichen, die Schlussfolgerungen aus dem Systemvergleich zweier Länder – die als Repräsentanten der neuen und der alten Demokratien in Europa gelten – zu validieren, um zu überprüfen, ob diese einen universellen Charakter haben oder nur für die beiden im vorliegenden Projekt untersuchten Fälle zutreffend sind.

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Artur Kopka, Michael Minkenberg und Dorota Piontek

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Einführung

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Politikberatung und ihre Legitimität Werner J. Patzelt

Politische Einflussnahme und Politikberatung Einfluss auf Politik nehmen zu wollen, ist in einer Demokratie ein Recht von jedermann. Parteien tun das ganz offensichtlich, indem sie nach Ämtern und politischen Gestaltungsmöglichkeiten streben. Interessengruppen versuchen das in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich, Massenmedien hinsichtlich weltanschaulicher Grundpositionen. Und „einfache Bürger“ tun ähnliches, freilich mit wesentlich geringeren Einflussmöglichkeiten: Sie engagieren sich dann in zivilgesellschaftlichen Bündnissen oder in Parteien, sie unterschreiben Petitionen oder nehmen an Demonstrationen teil. Und natürlich können sie auch in die Rolle eines Politikers überwechseln, wenn sie sich als Kandidaten für politische Wahlämter aufstellen lassen oder solche Ämter bekleiden. In ihrer Bürgerrolle verhalten sich Politikwissenschaftler nicht anders. Politisch besonders wirkungsvoll und trotzdem keine Politiker sind sie dann, wenn sie als „öffentliche Intellektuelle“ breiteres Gehör finden. Doch sofern Politikwissenschaftler über Sonderwissen verfügen, welches für Politiker nicht nur wichtig ist, sondern von ihnen auch nachgefragt wird, können Politikwissenschaftler auch über die Rolle dessen hinausgehen, der einfach politischen Einfluss nehmen will. Sie können dann zu Politikberatern werden.1 Das kann sich fallweise vollziehen wie als Mitglied von Expertenkommissionen, anhand von Projektverträgen oder in einer ausdrücklichen Beraterrolle, etwa als Angestellter einer politiknahen Stiftung 1

Allgemein zur Politikberatung siehe u. a. Falk et al. (2006) (inzwischen als immer wieder aktualisierte Online-Ressource); Heinrichs (2002); Hellmann (2007); Kraul und Stoll (im Auftrag der Akademie der Wissenschaften zu Göttingen) (2011); Priddat (2007); Weingart und Wagner (2015); Streeck (2017, S. 489–506) (dort auch viele weitere einschlägige Beiträge zur wissenschaftlichen und speziell politikwissenschaftlichen Politikberatung).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 A. Kopka et al. (Hrsg.), Politikberatung und Lobbyismus im parlamentarischen Entscheidungsprozess, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27418-4_2

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oder eines politikberatenden Think Tanks. Parteipolitikern oder Parlamentariern, Ministerialbeamten oder Regierungsmitgliedern bereitet man dann Fakten auf, führt Wirkungszusammenhänge vor Augen, lotet Möglichkeitsspielräume sowie Unterstützungspotentiale aus, erstellt Szenarien und setzt das alles dann in konkrete taktische oder strategische Ratschläge um. Manche Politikberater bearbeiten dabei weniger konkrete Politikfelder als vielmehr die Handhabung politischer Kommunikation im Dienst angestrebter Zwecke und helfen dadurch Politikern, auch rein handwerklich mit den Herausforderungen von Demokratie im Medienzeitalter zurechtzukommen. Das alles steht in einer großen Tradition und berührt auch Grundlagen des Selbstverständnisses der Politikwissenschaft – zumindest einer solchen, die sich als eine praktische Wissenschaft versteht, nämlich als Wissenschaft nicht nur von der realen politischen Praxis, sondern auch im Dienst einer wünschenswerten politischen Praxis.2 Gerade diese Dimensionen politikwissenschaftlicher Politikberatung3 auszuloten, ist der Zweck des folgenden Beitrags.

Politische Probleme als Herausforderungen der Politikwissenschaft Die westliche Politikwissenschaft entstand zur Zeit von Platon und Aristoteles in der Krise – und aus der Krise – jener griechischen Polis, welche auf die bürgerschaftlichen Mitwirkungsrechte ihrer freien Männer so stolz war. Es ging nach dem kriegsbedingten Zusammenbruch der radikalen Demokratie darum, politische Auswege aus schwierigen, noch nicht wieder zu stabiler Ordnung geronnenen Zuständen zu finden. Das konnte geschehen durch vergleichende Beobachtung der bestehenden Lage mit anderswo vorfindbaren Alternativen, doch auch durch das Sinnen auf das, was „hinter“ oder „unterhalb“ der sichtbaren Probleme ganz allgemein wirken mochte und deshalb nicht dank Empirie, sondern allein durch Theorie zu ergründen wäre.

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Ein solches Verständnis der Politikwissenschaft prägt insbesondere mein mittlerweile in siebenter Auflage erschienenes Lehrbuch der Politikwissenschaft: Patzelt (2013) (7. erneut überarbeitete und stark erweiterte Auflage); Zum Grundsätzlichen siehe auch Patzelt (2014, S. 33–41); Ein Beispiel einer solchen Grundsätzen folgenden strategischen Politikberatung findet sich in Patzelt (2016, S. 299–313). Speziell zur politikwissenschaftlichen Politikberatung siehe etwa Busch-Janser et al. (2007); Ihne (2007); Kuhne (2008); Bröchler (2008, S. 180–193); oder Priddat (2009).

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Zum Kriterium für eine erfolgreiche Wissenschaft von der Politik wurde seither, ob sie denn Kenntnisse bereitstellen oder immerhin in Aussicht stellen könne, welche es wohl erlaubten, die politische Praxis fühlbar zu verbessern. Und weil die Wirkungsketten zwischen politikwissenschaftlichen Einsichten und politischer Praxis oft recht lang sind, reichte es vielen immer wieder als Nachweis „politikwissenschaftlichen Könnens“, wenn in politischen, gesellschaftlichen und intellektuellen Kreisen immerhin geglaubt wurde, mancherlei von Wissenschaftlern formulierte Aussagen über Politik wären geeignet, die Praxis der Politik zu verbessern. So geschah es mit dem Werk von Augustinus und Thomas v. Aquin, so mit den Schriften von Thomas Hobbes, John Locke und Jean-Jacques Rousseau, später von Karl Marx und Max Weber, und so heute mit den Theorien von John Rawls und Jürgen Habermas. Tatsächlich steht die zeitgenössische Politikwissenschaft, gleich ob theoretisch oder empirisch ausgerichtet, in genau dieser Tradition. Sie hat sich zu den Krisen ihrer jeweiligen Zeit zu verhalten und muss in Auseinandersetzung mit diesen zeigen, ob sie – und gegebenenfalls welchen – Mehrwert sie im Vergleich mit dem Alltagsdenken über Politik anbietet, zumal mit dem von Politikern, Journalisten, Sachgebietsexperten oder politisch interessierten Bürgern. Krisen aber, und somit auch Bedarf an politikwissenschaftlichen Einsichten, gibt es derzeit mehr als genug. Die Herausforderungen reichen vom Staatszerfall in vielen Teilen der Erde über die wachsende Instabilität internationaler Beziehungen bis hin zur weitgehenden Entrechtlichung der „neuen Kriege“, die nicht mehr von Staaten, sondern von bewaffneten gesellschaftlichen Teilgruppen ausgefochten werden. Die zu bewältigenden Krisen erstrecken sich außerdem vom zunehmenden Wohlstandsgefälle zwischen armen und reichen Gesellschaften über den steigenden Migrationsdruck aus dem globalen Süden auf den globalen Norden bis hin zur Zuspitzung all dessen im islamisch-westlichen Konflikt. Und die zu bewältigenden Herausforderungen umfassen ebenso die Krise des westlichen Wohlfahrtsstaates in einer Welt ohne komfortabel sicherbare Grenzen wie die neu aufkommende Attraktivität von wohlmeinenden, auf gutes Regieren setzenden Diktaturen. Die aber bauen sich auf als Alternativen zur westlichen pluralistischen Demokratie, die nun jahrzehntelang das Rollenmodell weltweiter Staatlichkeit abgab. Das alles bringt nicht nur gewaltige Probleme für die praktische Politik, sondern auch neue intellektuelle Herausforderungen für Politikwissenschaftler. Sie berühren unser Fach auch deshalb in seinem Kern, weil es bislang mit der Selbstdeutung und Politikpraxis jener westlichen Staaten aufs engste verflochten war, die lange Zeit den Spitzenplatz in der internationalen Hackordnung innehatte, ihn nun aber an China verlieren. Dadurch verlieren nicht nur die westlichen Vorstellungen von der Regelung internationaler Beziehungen viel von ihrer bisher handlungsleitenden

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Selbstverständlichkeit, weil nämlich die von solchen Selbstverständlichkeiten geprägten westlichen Staaten ihrerseits früheren Einfluss auf die internationalen Beziehungen einbüßen. Sondern es wandelt sich derzeit auch das innerstaatliche Verständnis der Politikwissenschaft als einer „Wissenschaft in der Demokratie und für die Demokratie“, und zwar ziemlich in dem Ausmaß, in welchem der moderne „westliche Staat“ als kulturelle und historische Ausnahmeerscheinung kenntlich wird, also nicht länger als „überall notwendigerweise zu erreichender Normalfall“ gilt. Beschleunigt wird dieser Wandel im Selbstverständnis der Politikwissenschaft obendrein, seit eine empirisch wie theoretisch leistungsfähige Politikwissenschaft auch in halbfreiheitlichen Gesellschaften aufkommt, ja auch in autoritären Diktaturen, und seit sie auch dort praxisnützliches Herrschaftswissen eben für deren möglichst reibungslosen Betrieb bereitstellt. So hatte es allerdings die europäische Politikwissenschaft des 17. Jahrhunderts auch mit dem erstarkenden Fürstenstaat und dann aufkommenden Absolutismus gehalten. In dieser Lage bräuchte es erst recht eine kritische Politikwissenschaft, also eine Disziplin, welche gerade auch die Selbstverständlichkeiten je zeitgenössischen politischen Denkens und Handelns hinterfragt und eben dadurch zur Erkundung neuer Wege anhält, ganz konkret also zu auch unwillkommenen Reformen. Zugleich braucht es die Politikwissenschaft als eine praktische Wissenschaft von der Politik, nämlich als ein Fach, in dem nicht allein der politikwissenschaftliche Kollegenkreis zum Adressaten der eigenen Forschung wird, sondern das stets auch den Kontakt zur politischen Praxis hält und auf sie Einfluss zu nehmen versucht. Gerade so hielten das im Westen einst Platon oder Aristoteles – und im Osten Konfuzius oder, als Gegner seiner Lehre, die Legalisten. Nur wollte der Tyrann von Syrakus nicht auf Platon hören und kein chinesischer Fürst Konfuzius als Politiker anstellen.

Zur Notwendigkeit und Legitimität externer Politikberatung In einer freiheitlichen Gesellschaft dürfen sich Politikwissenschaftler jederzeit in ihrer Rolle als Aktivbürger unter Nutzung all ihrer professionellen Kompetenzen um politischen Einfluss bemühen, gleich ob als öffentliche Intellektuelle oder über ihre Netzwerke hinein in den politischen Raum. Erreichen Politikwissenschaftler mit ihrem Rat auf diese Weise einflussreiche Politiker, so können auch große Hebelwirkungen ihres Tuns zustande kommen. Entstehen hieraus wohl Legitimitätsprobleme, etwa durch die Entstehung intransparenter „Küchenkabinette“ oder durch das Auftreten „grauer Eminenzen“? Wohl nicht. Doch durchaus gibt

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es hier ein Spannungsfeld. Zu ihm kommt es, weil in Demokratien zwei Leitideen systemprägend zusammenwirken, ohne aber wirklich zusammenzupassen. Erstens ist da die so wichtige Aufgabe des „guten Regierens“. Genau derentwegen gibt es ja den Staat. Konkret meint „gutes Regieren“ das Ausgehen auf das, was man das „Gemeinwohl“ nennt. Dieses kann man verstehen als die gleichzeitige Verwirklichung von Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit. Das aber wird nicht ohne sachgerechte Politik gelingen. Letztere wiederum verdankt sich überwiegend dem Lernen aus Erfahrungen, also in der Praxis oft dem Lernen von jenen, die ihrerseits reichlich Erfahrung haben. Als Minimum „guten Regierens“ kann man im Übrigen die Pflege eines einmal erreichten Zustands von „Recht und Ordnung“ sowie die Beachtung solcher politischer Verfahrensgrundsätze ansehen, die sich eben auf der Grundlage von Erfahrungen als anderen Praxen vorzuziehen herausgestellt haben. Doch es geht – zweitens – eben auch um Demokratie. Diese politische Ordnungsform besteht bei einem Wirken politisch wichtiger Institutionen dahingehend, dass die Regierenden – d. h. die Politiker im Zusammenwirken mit Spitzenbeamten – nicht allzu lange oder nicht allzu weit von dem abweichen können, was die Regierten hinzunehmen bereit sind. Positiv formuliert: In einer Demokratie sollen die Regierenden im Wesentlichen das tun, was eine Mehrzahl der Regierten sich wünscht – oder zumindest dann wünschen würde, wenn die Regierten sich ebenso gründlich mit politischen Gestaltungsaufgaben befassen könnten, wie es den Regierenden möglich und von diesen auch zu verlangen ist. Das Mittel, einen solchen Zustand herbeizuführen, ist einesteils die Vergabe von Parlamentsmandaten und Regierungsämtern an solche Leute, die sich in freien Wahlen fair gegen Konkurrenten durchgesetzt haben. Andernteils bewirkt den anzustrebenden Zustand – neben sinnvollen plebiszitären Instrumenten – vor allem der „Wiederwahlmechanismus“. Gemeint ist: Wer sein Amt freien Wahlen verdankt, dieses wieder erringen kann und das auch will, der darf es sich während seiner Amtszeit gerade nicht erlauben, allzu weit oder allzu lange von dem abzuweichen, was die für seine Wiederwahl erforderlichen Leute zu akzeptieren bereit sind. Mannigfache Klagen über „Politik mit einem auf den nächsten Wahltermin begrenzten Horizont“ zeigen, wie wirkungsvoll dieser Wiederwahlmechanismus mitsamt seinen Nebeneffekten funktioniert. Das Problem der Demokratie besteht nun darin, dass es offenbar nicht ausreicht, wenn Politiker oder Staatsbeamte die zu bewältigenden Probleme gut durchschauen sowie um aussichtsreiche Problemlösungen wissen. In einer Demokratie muss man schon auch am Wahltag sowohl für eine angekündigte, als auch für eine zuvor durchgeführte Politik dahingehend ausreichende Stimmenanteile erhalten, dass man an die Regierungsmacht gelangt bzw. diese nicht wieder verliert. Diesbezüglich aber gibt es keinerlei Gewähr dafür, dass die Wünsche oder Abneigungen der Regierten zu dem passen, was um eines „guten Regierens“ willen zu tun oder zu

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unterlassen wäre. Auch kann in einer Demokratie niemand die regierte Bevölkerung dazu zwingen, ihrerseits aus Erfahrungen zu lernen oder auf jene zu hören, die belastbare, für die anstehenden Probleme einschlägige Erfahrungen haben oder sich das zumindest zuschreiben. Vielmehr sind gerade freie Wähler so frei, ihre Stimme auch Rattenfängern zu geben oder in wenig sinnvolle Politikvorhaben zu investieren. Politische Bildung, über Jahrzehnte kultiviert, kann hier zwar manches zum Besseren oder immerhin Rationaleren wenden. Doch sogar in einem Land wie Deutschland, das einen im internationalen Vergleich überdurchschnittlichen politischen Bildungsstand der Bevölkerung aufweist, ist der absolute politische Bildungsstand bei der Mehrheit durchaus gering. Dieses Problem wird durch einige unbeseitigbare Merkmale moderner Massendemokratie weiter verschärft. Eine solche funktioniert nämlich nicht ohne Parteien. Die aber sind Organisationen, die in einem scharfen Wettbewerb stehen und auf eine periodische Motivierung ihrer Mitglieder und Wähler angewiesen sind. Das wiederum erlegt ihnen und ihren Anführern das Handeln gemäß einer ganz besonderen Funktionslogik auf. Wer nämlich im Wettbewerb steht, muss sich von seinen Konkurrenten unterscheiden. Die – gar nicht so seltene – Folge ist, dass Parteiführer sogar kenntlich falsche Politikakzente dort setzen, ja auch falsche Positionen dort beziehen, wo man sich andernfalls vom Konkurrenten nicht unterschiede, ja ihm vielleicht sogar Recht geben müsste. Und weil es über Jahrzehnte hinweg immer wieder neue Parteimitglieder für politisches Engagement zu motivieren gilt, braucht man auch einen festen Ideen- oder Wertekanon, der eine solche „politische Kampfgemeinschaft“ generationenübergreifend zusammenhält. Einen solchen Kanon kann man aber nicht nach jeweils aktuellen Erfordernissen umformen. Es braucht schon erst ein breites innerparteiliches Einverständnis mit entsprechenden Kurskorrekturen. Das aber wird sich ohne ein offensichtliches Scheitern des bisherigen Kurses selten einstellen. Folge ist, dass Parteien und ihre Positionen die Beweglichkeit eines Tankers haben. Also ist es nicht unwahrscheinlich, dass unter neuen Umständen gerade das nicht zu wirklich funktionierender Politik führt, was zum bewährten – und deshalb ziemlich festen – Überzeugungsbestand einer Partei und ihrer Wählerschaft gehört. Zudem müssen Parteipositionen gerade zu dem passen, was die Wähler zu glauben, zu meinen, zu wünschen oder hinzunehmen bereit sind. Diesbezüglich gibt es erst recht keine Garantie für Lernprozesse, die mit jenen von Politikern synchron liefen. Also kommt es immer wieder vor, dass gerade wählerattraktive Parteipositionen durchaus nicht zu nachhaltiger oder gar gerechter Politik führen – und dass man in den Reihen der politischen Klasse auch darum weiß, doch einstweilen daran nichts zu ändern vermag. In einer solchen Lage wird die Einmischung, die Kritik und der Rat solcher Leute wünschenswert, die einesteils außerhalb der beschriebenen

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Wirkungszusammenhänge stehen, sich andernteils aber in den zu gestaltenden Problembereichen gut auskennen. Genau das ist der Mehrwert von externer Politikberatung im Allgemeinen und von politikwissenschaftlicher Politikberatung im Besonderen. Er legitimiert auch eine offensive und – falls nicht von Politikern nachgefragt – selbstermächtigte Politikberatung über massenmediale Resonanzräume.

Politikberatung: Systematischer Bedarf und konkretes Angebot Politische Fragen werden in den Reihen der politischen Klasse, von Journalisten, auch in Zivilgesellschaft und Wissenschaft meist in Abhängigkeit vom Auf- und Abschwellen der politisch anzupackenden Probleme erörtert. Zu klaren Antworten auf die Anschlussfragen nach den Zielen und Mitteln konkreter Politik führt das nicht immer. Einesteils eignet den tagespolitisch motivierten Antworten oft großer Voluntarismus: Was man sich politisch wünscht, das rät man eben an. Eine solche Mischung aus Chuzpe und ideologischer Unverfrorenheit mag aber nicht jeder aufbringen. Andernteils gründen viele Antworten auf politische Fragen mehr in subjektiven Lagebeurteilungen als in einer Orientierung an wenig umstrittenen Zusammenhängen. Das lässt redliche Analytiker vor Aussagen ohne klare Forschungsgrundlage zurückscheuen – und öffnet genau dadurch dem politisch-ideologischen Voluntarismus erst recht seine Wirkungsräume. In einer solchen Lage schweigt die Politikwissenschaft wohl besser nicht. Zweifellos kann sie sich mit dem Wozu und Wie konkreter politischer Gestaltungsaufgaben gründlich befassen. Sie kann Tatsachen und Wirkungszusammenhänge sorgsam erkunden; Rechtslagen mitsamt den sie prägenden Interessen klären; das Zustandekommen der zu bewältigenden Probleme ergründen und auf diese Weise, dank Einsicht in einmal entstandene Pfadabhängigkeiten, auch belastbare Abschätzungen des wahrscheinlich praktisch Möglichen vornehmen. Doch mit der erforderlichen Gründlichkeit ausgeführt, dauert Forschung meist recht lange. Politische Probleme hingegen haben für ihre Lösung ihnen eigentümliche „Fenster der Möglichkeit“. Schließt es sich ein solches Fenster, so bestehen die Probleme gleichwohl fort, ja mögen sich bis zur Unlösbarkeit verfestigen. Wie also verfährt in solchen Lagen sinnvollerweise ein Fach, das sich als eine „praktische Wissenschaft“ versteht – also als eine solche, die nicht nur vom bereits Geschehenen handelt (den „res gestae“), sondern gerade auch vom überhaupt erst zu Gestaltenden (den „res gerendae“)? Es wäre pflichtvergessen, wenn sich gerade die Politikwissenschaft, systematisch und historisch mit komplexen Prozessen vertraut, auf den Standpunkt zurückzöge,

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ohne zeitaufwendige Forschung könne sie zu Aktuellem leider gar nichts sagen, ja nicht einmal „educated guesses“ abgeben, vermöge also keinerlei Aussagen anhand von auf Erfahrung gegründeten „analytischen Intuitionen“ zu treffen. Politische Entscheidungsträger müssten sich dann nämlich ganz auf ihre eigenen „uneducated guesses“ verlassen, d. h. auf Intuitionen, die dann nicht selten auf Ideologie und Opportunismus fußen werden. Also wäre es ganz irrational, einem solchen Gang der Dinge gerade kein wissenschaftliches Korrektiv an die Seite zu stellen. Allerdings wird Wissenschaft, sobald sie sich auf eine hinsichtlich aktueller Probleme politikberatende Rolle einlässt, durchaus nicht im Prunkornat „abschließend gesicherter“ Erkenntnisse auftreten können. Sie kommt stattdessen einher in der Arbeitskleidung zwar sinnvoller, doch nicht über allen Zweifel hinaus gesicherter Arbeitshypothesen. Aus der Verfügbarkeit von Arbeitshypothesen folgt freilich gerade in der Wissenschaft kein Zuwarten, sondern die zielgerichtete Arbeit am Erkunden dessen, was an ihnen richtig oder falsch wäre. Und ebenso kann es die Politik mit politikberatenden Arbeitshypothesen halten, denn „Lernen aus Versuch und Irrtum“ ist eben auch das Standardvorgehen der Politik – zumindest solange, wie diese sich nicht an Ideologien mit religionsartigen Wahrheitsansprüchen kettet. Eine auf „politische Arbeitshypothesen“ ausgehende Politikwissenschaft bietet jedenfalls hier-und-jetzt relevante Problemsystematisierungen an. Außerdem zeigt sie Problemlösungsmuster auf, die sich weniger am ideologisch Wünschbaren oder politisch Opportunen ausrichten, sondern vor allem an der Funktionslogik des zu gestaltenden Politikbereichs. Auf diese Weise den geschützten Bereich empirischer Forschung zu überschreiten und sich aufs offene Feld ungeschützten politischen Debattierens zu begeben, kann man mögen – oder auch nicht. Es ist deshalb ganz in Ordnung, wenn die einen Politikwissenschaftler sich für eine solche Rollenausweitung ihrer Zunft entscheiden, die anderen aber dagegen. Perfekt wäre es freilich, wenn sehr viele Politikwissenschaftler sich auf beides verstünden. Es wird nämlich eine Politikwissenschaft praktisch unwichtig, die sich nie auf die schwankenden Wege aktueller Politikberatung einlassen will; und eine praktisch irrelevante Politikwissenschaft braucht man nicht wirklich. Womit aber kann die Politikwissenschaft durch Politikberatung, politische Bildung und eigene politische Beteiligung wohl wirklich zum „guten Regieren“ beitragen? Im Wesentlichen sind es folgende Klassen von Aussagen: Erstens nämlich erarbeitet die Politikwissenschaft Beschreibungen, und zwar von politischen Sachverhalten bzw. Problemen aller Art sowie von deren Wandel. Solche Beschreibungen können – und sollen – empirisch wahr sein, d. h. mit jenen Tatsachen übereinstimmen, auf die sie sich beziehen. Die sozialwissenschaftliche Methodenlehre zeigt, wie man verlässlich zu wahren Beschreibungen kommen bzw. schon vorliegende Beschreibungen zielführend auf ihren Wahrheitsgehalt überprü-

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fen kann. Weil aber viele Publizisten und Politiker von sozialwissenschaftlichen Methoden wenig wissen, können sie politikwissenschaftlichen Beschreibungen von Sachverhalten oder Problemen meist nicht mit methodisch begründeter Kritik begegnen. Also greifen sie die Ergebnisse politikwissenschaftlicher Studien in der Regel schlicht nach deren politischer Erwünschtheit auf. Damit aber bringen sie die Politikwissenschaft von vornherein um einen nennenswerten Teil ihres möglichen Praxisnutzens. Zweitens zielt die Politikwissenschaft auf die Entdeckung von Zusammenhängen zwischen politischen Inhalten, Prozessen und Strukturen ab. Diese formuliert sie als Gefüge von (bedingten) Wenn/Dann-Aussagen unterschiedlicher Reichweite. „Empirische Theorien“ heißen sie in der sozialwissenschaftlichen Fachsprache. Auch solche Zusammenhangsaussagen, gleich wie komplex sie aufgrund ihres Gegenstandes sind, können – und sollen – empirisch wahr sein. Sie zu erarbeiten, macht einen Großteil der politikwissenschaftlichen Forschungsarbeit aus. Diese gelingt aber nicht, ohne sowohl gekonnt mit forschungsleitenden Theorien als auch kompetent mit den Methoden der Datenerhebung und Datenanalyse umgehen zu können. Von Politikwissenschaftlern sollte man das erwarten dürfen. Weder von Politikern noch von den Leuten im Land kann man aber erhoffen, dass sie das Zustandekommen solcher Theorien durchschauen oder gar in der Lage sein könnten, deren empirischen Wahrheitsgehalt zu überprüfen. Also wird zur Grundlage von Politikberatung auch hier eine Art Glaubensakt: Was einem politisch willkommen ist, wird oft akzeptiert – und was nicht, wird als „zu akademisch“ oder „allzu umstritten“ zurückgewiesen. Dennoch entfalten derlei Wenn/Dann-Aussagen als „sozialtechnologische“ Aussagen zumindest innerwissenschaftlich großen praktischen Wert, nämlich bei Erklärungen und Prognosen sowie bei der Erarbeitung oder Kritik von Werturteilen und Handlungsanweisungen. Über diesen Umweg wirken sie dann eben doch auf das Denken und Handeln von Politiker- sowie Bürgerschaft ein. Drittens strebt die Politikwissenschaft nach Erklärungen dafür, warum die jeweils erkannten Sachverhalte bzw. Zusammenhänge vorliegen bzw. sich auf jene Weise wandeln, die man meint erkannt zu haben. Erklärungen sind nichts anderes als ihrerseits auf den konkreten Erklärungsfall übergreifende Theorien. Auch sie können – und sollen – empirisch wahr sein. Voraussetzung dafür ist einerseits, dass die zu erklärenden Sachverhalte, Zusammenhänge oder Wandlungsprozesse korrekt erkannt wurden, man sich also bei der Beschreibung dessen, was es zu erklären gilt, nicht getäuscht hat. Andererseits müssen auch die bei der Erklärung verwendeten verallgemeinernden Wenn/Dann-Aussagen empirisch wahr sein. Ist beides gegeben, so besteht politische Kompetenz – gleich ob von Politikern oder von Politikwissenschaftlern – ganz wesentlich in der Fähigkeit

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zum sachangemessenen, nicht durch Voreingenommenheit behinderten Erklären politisch wichtiger Sachverhalte, Zusammenhänge und Wandlungsprozesse. Zumal erfahrenen Politikern, doch auch Politikwissenschaftlern mit großer Politiknähe, wird solches Wissen oft so selbstverständlich, dass sie es gar nicht mehr als eine „Theorie“ empfinden, sondern „als Praxis, die man eben kennt“. Tatsächlich gibt es wenig Praktischeres als gute Erklärungstheorien. Mittels ihrer wird es nämlich möglich, zielgerichtet nach „Fehlern“ im sich politisch Ereignenden zu suchen und Handlungsanweisungen zu deren Behebung auszuarbeiten. Gerade das aber ist der Kern politikwissenschaftlicher Beratungskompetenz. Die wiederum wird höchst praktisch dann, wenn sich – viertens – aus bewährten Erklärungen Prognosen ableiten lassen. Solche formulieren Behauptungen darüber, zu welchen Entwicklungen es wie wahrscheinlich in einem – oder mit einem – System kommen wird. Viele Prognosen sind kaum anderes als in die Zeitachse geklappte Wenn/Dann-Aussagen: Anhand bewährten Erfahrungswissens wird aus dem Vorliegen einer Voraussetzung abgeleitet, welche Folge wohl fortan eintreten wird. Und im noch einfacheren Fall, dem einer „Extrapolation“, wird einfach angenommen: Falls eine Entwicklung bislang einen bestimmten Weg nahm und sich die sie bewirkenden Umstände nicht geändert haben, dann wird diese Entwicklung wohl weitergehen. Doch in der Regel haben Prognosen in Rechnung zu stellen, dass sich jenes Bedingungsgefüge sehr wohl ändern kann, von dem man zwar die Vergangenheit und Gegenwart, doch natürlich nicht die Zukunft kennt. Auch deshalb hat das Prognostizieren enge Grenzen. Es müssten ja einerseits jene Wenn/Dann-Aussagen (weiterhin) empirisch wahr sein, die den Kern einer Prognose bilden. Weil aber viele Wenn/Dann-Aussagen nur unter je besonderen Bedingungen stimmen, können sie eine Prognose nur solange tragen, wie sich eben jene Umstände nicht ändern. Gerade das ist aber oft nicht wirklich anzunehmen. Dann lassen sich zwar immer noch Prognosen für unterschiedliche „Szenarien“ künftiger Entwicklung formulieren. Doch offen bleibt, auf welches Szenario man sich tatsächlich einzustellen hat. Zwar kann man im Nachhinein leicht feststellen, wie es mit dem empirischen Wahrheitsgehalt einer Prognose stand. Doch das nützt überhaupt nichts zu jenem Zeitpunkt, an dem man im Vorhinein wissen möchte, wie etwas wohl kommen wird. Andererseits lassen sich Einzelereignisse, die – ihrerseits höchst folgenreich – als Ergebnis von zusammenwirkenden Zufallsprozessen auftreten, ohnehin nur mit sehr geringer Eintrittswahrscheinlichkeit prognostizieren. Gerade mit Ergebnissen des unvorhersehbaren Zusammenwirkens von Zufallsprozessen hat man es beim Regieren aber sehr oft zu tun. Dann freilich können Prognosen der Praxis auch wenig helfen. Umgekehrt brauchen Politiker keinerlei Prognosen für jene vielen Ereignisse, die mit einer so großen Wahrscheinlichkeit auftreten, dass man sie allein schon dank gesunden Menschenverstandes vorhersagen kann.

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Das alles zusammen macht politikwissenschaftliche Prognosen für die Praxis und für die Politikberatung viel weniger nützlich, als man sich das wünschen möchte. Im Grunde kann man sich nicht mehr erhoffen als Ingenieuraussagen darüber, wie eine halbwegs bekannte Maschinerie beim Verändern einzelner Systemelemente funktionieren wird. Das ist aber beim Umgang mit komplexen Systemen gar nicht wenig. Vermessen wäre es hingegen, von wissenschaftlicher Politikberatung „Prophezeiungen“ der Zukunft zu erhoffen. Die sind nämlich unmöglich – obwohl gerade sie beim Regieren besonders nützlich wären. Eben deshalb fallen Politiker immer wieder auf Behauptungen herein, eine bestimmte wissenschaftliche Theorie könne den „notwendigen Ablauf der Geschichte“ wahrheitsgemäß beschreiben und somit auch verlässliche Aussagen über die – von der Gegenwart aus mitzugestaltende – Zukunft treffen. Wo derlei sogar aktiv behauptet wird, wird Politikberatung durch die Verbreitung von Ideologie ersetzt. Im Übrigen liegen dem politischen Handeln stets Werturteile zugrunde. Das sind Aussagen, die beobachtete oder auch nur vorgestellte Inhalte, Prozesse und Strukturen bewerten. Entlang gemeinsamer Werturteile teils über Zustände, die man ändern sollte, teils über Erreichtes, das es aufrechtzuerhalten gälte, finden sich insbesondere Interessengruppen oder Parteien zusammen. Sie versuchen dann, bis auf weiteres eine bestimmte Politik oder Regierung mit konkreten Maßnahmen teils zu unterstützen, teils zu bekämpfen. Unterschiedlich ausfallende Werturteile führen natürlich zum Streit untereinander; und fehlt es überhaupt an Werturteilen, so wird es von vornherein schwer, zu irgendeinem gemeinsamen Handeln zu gelangen. Doch die Einigung auf gemeinsame Werturteile führt erst recht zu weiteren Debatten, nämlich um plausible Handlungsanweisungen. Denn nun empfehlen die einen die Durchsetzung von A und B, um nämlich zu den als anstrebenswert empfundenen Zuständen V und W zu gelangen. Die anderen raten hingegen dringend von den Maßnahmen A und B ab, weil sie viel wahrscheinlicher die – möglichst zu vermeidenden – Zustände X und Y herbeiführten; indessen wären K und L die zielführenden und somit wünschenswerten Maßnahmen. Es gibt also ein Problem „unklaren Sollens“. Angesichts seiner auf politisches Handeln einfach zu verzichten, löst dieses Problem natürlich nicht. Die Folge von Nichtstun ist nämlich stets die Beibehaltung von Zuständen oder der Weitergang von Entwicklungen – und zwar eben auch von solchen, die man vorgängig als gerade schlecht und zu verändern beurteilt hat. Im Zentrum von Politik und Regieren steht aus allen diesen Gründen das Ringen um das Sollen. In genau diesen Streit greifen Politiker, öffentliche Meinung und Bürger mit Werturteilen und mit Handlungsanweisungen ein. Kann wohl auch dabei die Politikwissenschaft beratend weiterhelfen? Sie kann es nicht wirklich, solange sie sich auf die Erarbeitung von Beschreibungen, Zusammenhangsaussagen, Erklärungen und Prognosen beschränkt. Dann nämlich beschreibt

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die Politikwissenschaft nur die im politischen Streit umlaufenden Werturteile und Handlungsanweisungen; zeigt sie bloß Zusammenhänge auf, zwischen Werturteilen und Soziallagen oder zwischen Handlungsanweisungen und Interessen; erklärt sie wohl auch noch, warum genau diese Zusammenhänge bestehen sowie derzeit ganz besondere – und eben keine anderen – Werturteile bzw. Handlungsanweisungen im Vordergrund stehen; und gibt sie womöglich sogar Prognosen darüber ab, welche Wertung sich wohl durchsetzen oder welche Handlungsanweisung wahrscheinlich befolgt werden wird. Doch wenig von alledem ist für die konkrete politische Auseinandersetzung von größerem als einem rein taktischen Nutzen. Gibt es also wirklich keine Möglichkeit, gerade beim so wichtigen „Ringen um das Sollen“ als Politikwissenschaftler über das hinauszugehen, was sich schon mit dem gesunden Menschenverstand erreichen lässt? Die Antwort hängt davon ab, was man sich von Wissenschaft überhaupt erhofft. Wer darauf setzt, von der Wissenschaft „unumstößlich wahre“ Aussagen geliefert zu bekommen, den muss gerade die Politikwissenschaft bei seinen Beratungswünschen enttäuschen. Sie kann ja nicht einmal garantieren, dass alle ihre Beschreibungen, Zusammenhangsaussagen und Erklärungstheorien wirklich stimmen, geschweige denn ihre Prognosen, obwohl für die Erarbeitung all dessen immerhin eine ausgefeilte und gut bewährte Methodenlehre zur Verfügung steht. Um wie viel weniger können dann „unumstößlich wahre“ Aussagen darüber gelingen, was gut oder schlecht ist, bzw. was um des zu erreichenden Guten willen – oder aufgrund des zu unterbindenden Schlechten – wohl getan bzw. unterlassen werden sollte! Obendrein kann ein Werturteil gar nicht „empirisch wahr“ sein, kann also nicht jene Eigenschaft einer Aussage aufweisen, auf deren Erreichung alle Regeln von Wissenschaft angelegt sind. Ein Werturteil sagt nämlich überhaupt nichts über die Beschaffenheit eines Sachverhalts aus, sondern gibt nur an, welche Beziehung man zu ihm einnehmen sollte. Deshalb kann ein Werturteil allenfalls „normativ brauchbar“ sein. Das ist dann der Fall, wenn dem Werturteil zu folgen verlässlich zu solchen Ergebnissen führt, die im Licht dieses Werturteils auch ihrerseits als gut gelten können. Und schon gar nicht kann eine Handlungsanweisung „empirisch wahr“ sein, denn sie beruht ihrerseits auf einem schon seinerseits nicht wahrheitsfähigen Werturteil. Doch eine Handlungsanweisung kann sehr wohl „funktionieren“, ja vielleicht sogar „in normativ brauchbarer Weise“. Zu einer ganz anderen Antwort als der, mit Werturteilen und Handlungsanweisungen könne sich Wissenschaft nicht sinnvoll befassen, gelangt man aber, sobald man von der Wissenschaft nicht mehr verlangt, als dass sie über das Können des gesunden Menschenverstandes dort hinausgeht, wo dieser an die Leistungsgrenzen seiner unbemerkten Perspektivität, Selektivität und Normativität gelangt. Von dieser Forderung ausgehend wird man zunächst einmal fragen, was denn bei der

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Verfertigung von Werturteilen und Handlungsanweisungen überhaupt intellektuell vonstattengeht; und sodann wird man erkunden, bei welchem der bei alledem erforderlichen Arbeitsschritte die Wissenschaft über das allein vom gesunden Menschenverstand getragene Alltagsdenken hinausgeleiten kann. Falls das viele und wichtige Arbeitsschritte sind, muss sich die Politikwissenschaft bei Werturteilen und Handlungsanweisungen durchaus nicht mehr auf eine sterile Chronistenrolle beschränken. Vielmehr kann sie dann gerade als praxisberatende Wissenschaft an der Verfertigung von Werturteilen und Handlungsanweisungen mitwirken. Zwar stellt sie auch dann keinerlei „wahren“ Werturteile und Handlungsanweisungen in Aussicht, sehr wohl aber normativ brauchbare Werturteile und (wahrscheinlich) funktionierende Handlungsanweisungen. Beides wäre indessen gar nicht wenig, erwiese sich als höchst nützlich für die Praxis der Politik und des Regierens und gäbe einen sehr wichtigen Inhalt wissenschaftlicher Politikberatung ab. Denn zweifellos sind präzise Handlungsanweisungen die praxisnützlichsten Aussagen, welche die Politikwissenschaft erarbeiten kann. Allerdings weisen sie wegen ihrer äußerst komplexen Struktur eben auch besonders große Fehlerquellen auf. Also kommt es selten vor, dass alle Komponenten einer präzisen Handlungsanweisung wirklich gemeinsam verfügbar sind. Folglich hat die Politikwissenschaft ausgerechnet im Bereich der Handlungsanweisungen besonders schlechte Chancen, über die – natürlich nicht minder begrenzte – Leistungsfähigkeit des „gesunden Menschenverstandes“ hinauszugehen. Und weil gerade politiknah tätige Politikwissenschaftler dessen immer wieder gewahr werden, sinkt ihre Zuversicht, beim Übergang von Prognosen über Werturteile zu Handlungsanweisungen ein professionelles Alleinstellungsmerkmal an Beratungskompetenz zu haben, stark ab. Ebenso sinkt über das gleiche Aussagenspektrum das Vertrauen von politischen Praktikern deutlich ab, Politikwissenschaftler könnten gerade bei Entscheidungsproblemen praktischer Politik mehr leisten als sie. Das wiederum führt auch zum Verkümmern der Bandbreite dessen, worüber politikwissenschaftliche Beratung gesucht oder angeboten wird.

Rationalität als Voraussetzung und Ziel von Politikberatung Außerdem kann natürlich ein jeder Ratschläge erteilen. Den Unterschied macht aber aus, ob solche Ratschläge etwas taugen, also geeignet sind, jene Probleme zu lösen, um deren Bewältigung es geht. Und somit wird man politische Berater danach unterscheiden und beurteilen, wie erfolgsverlässlich sich ihre Ratschläge in der Vergangenheit herausgestellt haben oder in der Zukunft zu erweisen versprechen.

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Die in dieser Hinsicht in erster Linie wünschenswerte Eigenschaft von Politikberatern, und nachgerade Voraussetzung einer wirklich nützlichen Politikberatung, kann man ihrerseits auf den Begriff der „Rationalität“ bringen. Als anzustrebende Eigenschaft im Besonderen eines Politikberaters, doch dann eben auch eines Politikers, der dessen Rat sucht, oder eines Bürgers, der politikberatende Vorschläge kommentiert, umfasst Rationalität nicht weniger als sieben Bestandteile.4 Erstens gehört zur Rationalität, sich das für die Beurteilung oder Gestaltung eines Sachverhalts nötige Wissen verfügbar zu machen sowie Verzerrungen und Ungewissheiten der erhaltenen Informationen in Rechnung zu stellen. Von Wissenschaftlern wird man das verlangen dürfen, wenngleich in der Praxis nicht immer erwarten können. Zweitens gehört zur Rationalität die Fähigkeit, Tatsachenbehauptungen von Werturteilen zu unterscheiden und die Prüfung der sachlichen Richtigkeit einer Aussage streng von einer Klärung des ethischen Wertes dessen zu trennen, wovon in ihr die Rede ist. Eben das macht auch einen sehr wichtigen Unterschied zwischen der wertgeleiteten politisch-praktischen Zuwendung zu gesellschaftlichen Sachverhalten und der um Werturteilsfreiheit bemühten empirisch-politikwissenschaftlichen Zuwendung zu politischen Gestaltungsaufgaben aus. Drittens müssen sowohl beim Berater als auch beim Beratenen die Fähigkeit sowie die Bereitschaft vorhanden sein, Argumentationen und Urteile auf Widersprüche und sachliche Fehler zu befragen und eigene Argumentationen oder Urteile dann zu verbessern, wenn sie widersprüchlich oder sachlich falsch sind. Dabei muss die Bereitschaft, sich auf die Argumente eines anderen einzulassen und aus ihnen zu lernen, von der persönlichen Beziehung zum anderen unabhängig sein, darf also schon gar nicht parteipolitisch eingefärbt werden. Viertens braucht es, will man Sachverhalte rational durchdenken und zu wirksamen Problemlösungen raten, unbedingt die Kompetenz und Bereitschaft zum Perspektivenwechsel. Man muss nämlich auch stets mit den Augen eines anderen, zumal eines Gegners oder Rivalen, einen Sachverhalt oder Streitfall betrachten. Nur dann wird man nämlich verstehen können, warum die Wirklichkeitssicht oder Überzeugung des anderen sich von der eigenen unterscheidet, und wo man folglich ansetzen muss, wenn man einen auf Kompromisse oder auf wirkungsvolles Durchsetzungshandeln ausgehenden Rat geben will. Fünftens muss – zumal bei einem rationalen Ratgeber, idealerweise aber auch beim Beratenen – die Geläufigkeit hinzukommen, in komplexen, strukturellen, prozesshaften und historischen Zusammenhängen zu denken; die Implikationen und Konsequenzen von Entscheidungen zu erwägen; und politische Situationen als Konstellationen zugleich objektiver Vorgegebenheiten sowie subjektiver Absichten der Beteiligten zu durch4

Siehe zum Folgenden Grosser (u. a.: 1980, hier v. a. S. 154–156).

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schauen. Hierbei ist es wichtig, das jeweils Gewünschte nicht mit dem tatsächlich Wünschenswerten gleichzusetzen. Sechstens gehört zur politischen Rationalität die Bereitschaft und auch eingeübte Fähigkeit, bei der Frage nach politischen Handlungsoptionen das Wünschbare und Gesollte vom Faktischen und derzeit Möglichen zu unterscheiden. Gerade dagegen sträubt sich das politische – und oft genug auch das politikwissenschaftliche – Denken mit kaum erlahmender Abwehr, mit immer wieder neu aufquellendem Widerwillen und mit nur schwer zu überwindender Durchhaltekraft. Doch genau hierbei mit Geduld und Hartnäckigkeit dagegenzuhalten, ist die sozialdynamisch wesentliche Leistung eines Politikberaters. Und siebtens ist Bestandteil politischer Rationalität die Fähigkeit, bei jeder politischen Urteilsbildung einige ganz grundlegende Erkenntnisse über Politik und deren Wirkungszusammenhänge zu aktualisieren. Einem Politikwissenschaftler sollte das durchaus auch dann möglich sein, wenn seine politischen Emotionen dem widerstreiten, was ihm sein selbst- und sachverhaltskritisches Denken nahelegt. Zu solchen Erkenntnissen gehören nämlich die folgenden: • die Relativität jeder politischen Problemlösung; und somit die Einsicht, dass es nicht um „das Ganze“ gehen wird, sondern um einen begrenzten Beitrag zur möglichen Verbesserung nur Teils „des Ganzen“. • die Tatsache, dass Politik sich stets und notwendigerweise als ein Komplex von Herrschafts- und Machtstrukturen sowie der dies alles hervorbringenden oder aufrechterhaltenden Prozesse herausstellt. Dies auch bei der Erarbeitung politischer Ratschläge zu berücksichtigen, hemmt die Vorliebe für „systematisch klare“, doch in der Praxis dann eben nicht durchsetzbare Maßnahmen, eröffnet also überhaupt erst den Weg vom akademischen zum politischen Diskurs. • die Notwendigkeit von Institutionen mit begrenzter Zwecksetzung. Das richtet die analytische Sensibilität und die Energie beim Ausarbeiten von Problemlösungsszenarien auf das Ersinnen von „institutionellen Mechanismen“, also auf die Organisation eines vermutlich problemlösenden Zusammenwirkens der Interessen von zu beteiligenden Akteuren, der von ihnen besetzten – und ihnen deshalb auch Verhaltensregeln auferlegenden – Positionen, sowie der positionsbezogen verfügbaren Ressourcen. Das alles erdet jeden politischen Gestaltungsrat ganz unmittelbar und in höchst anschaulicher Weise. • Die Notwendigkeit ordnungspolitischer Grundentscheidungen. Sie zu akzeptieren, steigert die Chancen darauf, sich in einer als „System von Aushilfen“ geführten Politik nicht in anschließend systemgefährdende Sackgassen zu verirren. • die Möglichkeit von Zielkonflikten und die Notwendigkeit des Setzens von Prioritäten. Dies bei der Ausarbeitung politischer Ratschläge mitzubedenken, reduziert die kaum beschränkten Möglichkeitsräume theoretischen Denkens

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auf die Umstände des hier-und-jetzt Machbaren, führt also zur Erdung des politikwissenschaftlichen Denkens sowie zu dessen Anschlussfähigkeit mit jenen Betrachtungsweisen, die für Politiker selbstverständlich sind. • die Notwendigkeit von Kompromissen für gerechtes Zusammenleben. Das zur Grundlage von Überlegungen über problemlösende Politikprojekte zu machen, bringt soziale Nachhaltigkeit in jenen Praxisnutzen, auf den Politikberater auszugehen hoffen. Auf Dauer wird nämlich kein politisches Vorhaben zu aufrechterhaltbaren Folgen führen, das nicht als für die meisten Beteiligten als gerecht empfunden wird, wobei sich Gerechtigkeitsempfinden bei der Beilegung von Konflikten – wenn überhaupt – nur durch Kompromissbildung herbeiführen oder sichern lässt. • die Tatsache, dass nicht nur die Entscheidungsinhalte, sondern auch die Verfahren des Zustandekommens von Entscheidungen Wirkungen auf die beteiligten und betroffenen Menschen sowie auf die Entwicklung der politischen Ordnung besitzen. Diese Einsicht schützt Politikberater vor der seit Platons Zeiten fatalen Wissenschaftlerhybris, mit der sie gern darauf bestehen, dass „sachlich begründeter Rat“ dann eben auch als alternativlos angenommen und möglichst unverkürzt in konkrete Entscheidungen umgesetzt werden müsse. Doch viel an – zumal demokratischer – Legitimität verdankt sich nun einmal plausiblen Verfahren der gemeinsamen Deliberation und breiten Partizipation. Zweifellos braucht gerade eine den politischen Konflikt nicht nur duldende, sondern als Mittel von Interessenausgleich, Kritik und Reform in ihre politische Ordnung bewusst einbauende Gesellschaft Politiker, Politikberater, Politikkommentatoren und Bürger, die sich auf Politik ganz im umrissenen Sinn rational einlassen. Im Grunde kann es gar nicht genug an solcher Rationalität im Ringen um politische Willensbildung und Entscheidungsfindung geben. Leicht lässt sich auch erkennen, dass es ganz müßig wäre, Rationalität und emotionale Betroffenheit gegeneinander ausspielen zu wollen. Einerseits steigert allein rationales Handeln die Chancen darauf, dass sich Schaden abwenden und Nutzen mehren lässt. Andererseits aber wird nur eine emotionale Öffnung für die zu lösenden Probleme jene Antriebskraft und Zähigkeit liefern, welcher gerade das rationale Urteilen und Handeln in seiner mühevollen Umsicht bedarf. Letztlich gibt es also kaum ein besseres Anzeichen für die nötige Verschränkung von Rationalität und emotional abgesichertem Ethos als jenes Ausmaß, in dem gerade die Folgen von Handlungen rational bedacht und dann auch diese, also nur allein deren Motive, moralisch beurteilt werden. Also muss gerade die politische Beratungstätigkeit sich dort besonders halsstarrig von Verantwortungsethik leiten lassen, wo die Befolgung gesinnungsethischer Maximen viel bequemer wäre.

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Politikberatung und Praxiskritik Im Übrigen haben Politikberater – gefragt oder ungefragt – auf Reformnotwendigkeiten hinzuweisen sowie auf die Förderung von Reformbereitschaft in den Reihen gerade der politisch-medialen Klasse auszugehen. Denn sich beratend auf Alternativen zum Herkömmlichen einzulassen, neue institutionelle Möglichkeiten zu erkunden, aus bloß ererbten Selbstverständlichkeiten auszuspuren: Das sind nicht nur Zeichen einer offenen Gesellschaft sowie Bedingungen ihrer Lebensfähigkeit, sondern auch wichtige Indikatoren dafür, ob politische Berater zu affirmativen Mitläufern im juste milieu der politischen Öffentlichkeit geworden sind, oder ob sie weiterhin jene Lust auf Systemkritik besitzen, mit der allein sie die politische Klasse vom Verwalten des Bestehenden zum Ausgestalten des Erforderlichen weiterbringen können. Eine nicht-kritische Politikberatung hingegen wird leicht zur Produktion und Reproduktion von Ideologie. Das ist aber gerade nicht die Aufgabe von Politikwissenschaftlern. Reformbereitschaft seitens von Politikberatern muss freilich in Kritik als Kunst der Unterscheidung wurzeln. Reformwille sollte nämlich besser nicht zur blanken Neuerungssucht werden, zur bloß umtriebigen rerum novarum cupido. Besser wäre es, grundsätzliche Reformbereitschaft stets mit rationaler Urteilsbildung darüber zu verbinden, was es an Werten oder an bewährten Strukturen wohl aufrechtzuerhalten gilt, was anderes aber als untauglich, überholt oder fehlerhaft geworden ersetzt werden sollte – oder umgekehrt: was neu entwickelt, oder von anderen übernommen, in die bisherige politische Ordnung einzufügen wäre. Also erweist es sich als zu schlicht, „Rückständigkeit“ dem „Fortschritt“ oder „Konservative“ den „Progressiven“ gegenüberzustellen und sich als Politiker seine Politikberater danach auszusuchen, ob man sich eher „konservative“ oder „fortschrittliche“ Berater wünscht. Ferner darf politische Beratungstätigkeit nicht nur auf technische Effektivität ausgehen, sondern muss sich auch von jenen normativ brauchbaren Werten leiten lassen, an die sich jenes Gemeinwesen gebunden hat, dessen Politiker – oder Bürger – es zu beraten gilt. Denn längst nicht alles, was es jeweils an Selbstverständlichkeiten und Strukturen, an Positionen und Prozessen gibt, ist deswegen schon gut, weil es eben besteht oder gut gemeint ist, beziehungsweise einstmals gut gemeint war. Also ist ein rein affirmatives Verhältnis zum Etablierten gerade für einen Politikberater keine angemessene Haltung. Offensichtlich wird das nicht nur im Fall, dass ein politisches System oder eine politische Klasse im Dienst von Zielen steht, die sich – an plausiblen ethischen Standards beurteilt – als schlecht, gar als verachtenswert erweisen. Sondern gerade auch ein politisches System, das sich an plausiblerweise gute Werte gebunden hat, benötigt politikberatende Kritik, weil

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es einen Großteil seiner Legitimität nun einmal aus dem effektiven Funktionieren im Dienst gerade jener Werte bezieht. Deshalb muss die Praxis eines politischen Systems immer wieder an jenen Normen oder Leitideen gemessen werden, welche die Verfassung als Richtschnur politischen Gestaltens vorgibt. Immer wieder neu entstehende Abweichungen zwischen den normativen Vorgaben sowie der Funktionswirklichkeit politischer und gesellschaftlicher Institutionen müssen Mal um Mal aufgedeckt, zur Kenntnis gebracht und durch Erzeugung politischen Handlungsdrucks verringert werden. Also haben gerade Politikberater jene Personen, die ein staatliches Amt erlangt haben und um politischen Rat einkommen, auch unmissverständlich zu kritisieren, wenn diese die ihnen zukommenden Rollen unzulänglich oder gar zu Lasten des Gemeinwohls ausfüllen. Politische Berater sind nämlich keine Diener der Regierenden, sondern Partner beim Dienst an Zielen, die das jeweils Persönliche weit übergreifen. Eben aus der guten Erfüllung dieses Dienstes erwächst die Legitimität der politischen Beratertätigkeit – und die politisch-praktische Wichtigkeit der Politikwissenschaft. Also hat diese Disziplin sich nicht auf die Rolle eines Zuarbeiters von Fakten und Rechtfertigungen zu beschränken. Schon gar nicht hat sie sich zur „Schubladenproduktion“ herabwürdigen zu lassen. Vielmehr kommt es Politikwissenschaftlern zu, gerade auch kraft eigener fachwissenschaftlicher Kompetenz allzu wenig beachtete oder gar übersehene Alternativen aufzuzeigen, sowie jene Informationen, Werturteile und Handlungsanweisungen in die Öffentlichkeit zu tragen, welche sie für wichtig und jenen Aussagen für überlegen halten, die von Politikern oder Publizisten publikumswirksam vorgebracht werden. Als über öffentliche Resonanz in den Massenmedien ausgeübte „Zwangsberatung“ von gegebenenfalls beratungsunwilligen Politikern nimmt die Politikwissenschaft hier die Funktion einer institutionalisierten Ideologie-, Gesellschafts, System und Politikkritik wahr und geht in konkrete politische Beteiligung über. Zwar verhält sich die Politikwissenschaft zur Politik wie medizinisches Wissen zum Gesundheitszustand: Weder schützt die Existenz von Ärzten vor Krankheiten noch muss man selbst ein Arzt sein, um gesund zu bleiben. Doch Ärzte können sich in besonderer Weise und Wirksamkeit dem Gesundheitszustand einer Gesellschaft annehmen. Deshalb wird es einen großen Unterschied ausmachen, ob in einem Staat gute Ärzte praktizieren oder nicht. Und ebenso verhält es sich mit der Fähigkeit und Bereitschaft von Politikwissenschaftlern zur Politikberatung entlang der hier dargestellten Leitlinien.

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Das Konzept der „politischen Expertenkultur“ im Kontext der deutsch-polnischen Vergleichsanalyse zu Politikberatung und Lobbyismus im politischen Entscheidungsprozess. Dorota Piontek und Artur Kopka Das Konzept der „politischen Expertenkultur“ …

Einführung In der komplexen, unstetigen und mehrdeutigen Welt der späten Moderne, wird es besonders schwierig Entscheidungen zu treffen. Dies gilt sowohl für Einzelpersonen als auch verschiedene kollektive Akteure und für alle Bereiche des sozialen Handelns. Eigene Erfahrung ist längst keine auseichende Voraussetzung, um gewünschte Lösungen zu definieren, insbesondere in den Bereichen, die aufgrund ihres Wesens enorme Ressourcen beanspruchen und Konsequenzen für große Gesellschaftsgruppen zur Folge haben. Wissen, das nicht nur aus eigenen Ressourcen stammt, sondern etwa auch von Forscher/innen und Praktiker/innen in Form entwickelter Theorien, Konzepte und Ansätze, ist intern nicht kohärent, im Gegenteil, es führt oft zur Verunsicherung durch viele widersprüchliche Ergebnisse. Riesige Fortschritte in der Wissensentwicklung, die mit der Entwicklung der Industriegesellschaft einhergehen, erleichtern nur anscheinend die Orientierung in der modernen Welt. Das Expertenwissen wird heute zum wichtigen Faktor der Entscheidungsfindung. In der Politik ist der Einsatz von Expertenwissen kein neues Phänomen, sondern die gängige Praxis, die eine zunehmende Bedeutung von Expert/innen zur Folge hat. Daher ist es wichtig, den tatsächlichen Umfang des Einsatzes von Expertenwissen durch Politiker/innen im Entscheidungsprozess sowohl hinsichtlich strategischer Ziele als auch detaillierter sektoraler Politiken zu erforschen. Umfang und Art der Verwendung von Expertenwissen sind nach Ansicht der Autor/innen dieser Studie eine Ableitung eines umfassenderen Phänomens, das wir als politische Expertenkultur (PEK) bezeichnen wollen. Gegenstand der Analyse stellt daher die Kategorie PEK selbst dar sowie Faktoren, die den PEK-Typ beeinflussen. Nach dem klassischen politischen Kulturkonzept von Almond und Verba (1989) wird davon ausgegangen, dass es keinen universellen Typ von PEK gibt, genauso wie es © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 A. Kopka et al. (Hrsg.), Politikberatung und Lobbyismus im parlamentarischen Entscheidungsprozess, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27418-4_3

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nicht den einen Typ politischer Kultur gibt. So haben es sich die Autor/innen dieses Beitrags zum Ziel gesetzt, im Rahmen des in der Einführung vorgestellten Projekts die Faktoren zu identifizieren, die PEK definiere, um ein analytisches Modell zu erstellen, das die Grundlage für den Vergleich und die Untersuchung von PEK in verschiedenen politischen Systemen schafft. Die Schlussfolgerungen basieren dabei auf der Grundlage von Daten zu zwei Systemen: Polen und Deutschland und wurden mit der Erwartung formuliert, dass sie die Forschung zur PKE auch in anderen staatlichen Systemen ermöglichen.

Experte/in, Berater/in, Lobbyist/in Wie bereits erwähnt, liegt der Focus des PEK-Konzept auf zwei Arten von Akteuren: Politiker/innen und Berater/innen. Während bei der Definition des Begriffs „Politiker“ zu Recht auf das Weber‘sche Konzept des „Berufspolitikers“ (1998 [1919]) verwiesen werden kann, erweist sich die Definition des Begriffs „Experte“ als nicht so eindeutig. Die Wörterbuch-Denotationen dieses Termini lassen Ermessensspielräume, d. h. sie ermöglichen eine subjektive, arbiträre Bewertung von jedem/jeder, der/die diese Kategorie in Bezug auf sich selbst und/oder andere verwendet. So bezeichnet das Wörterbuch der polnischen Sprache als Expert/innen „einen Sachverständiger, der bestellt wird, um in Streitfällen, die in seinen Kompetenzbereich fallen, ein Gutachten oder eine Stellungnahme abzugeben; eine Person, die auf einem bestimmten Gebiet als Autorität anerkannt ist“ (SJP, 2018). Das Oxford Dictionary beschreibt Expert/innen kurz als „eine Person mit umfangreichen Kenntnissen oder Fähigkeiten auf einem bestimmten Gebiet“ (OD, 2018) und das deutsche Wörterbuch kennzeichnet den Begriff durch zwei Adjektive: „erprobt“ und „bewährt“ und verwiest gleichzeitig auf folgende Begriffe: a) Sachverständiger, „der aufgrund seiner besonderen Sachkunde […] als Gutachter auftritt“ oder b) Fachmann, „jemand, der auf einem bestimmten Gebiet die entsprechenden Fachkenntnisse hat, sich in seinem Fachgebiet genau auskennt“, c) Kenner (Duden, 2015). In der Literatur zu Organisation und Management, in der das Wort Experte relativ häufig vorkommt, verweisen die Definitionen auf den Ermessensspielraum bei der Beurteilung, wer als Expertin/Experte anerkannt werden kann. Es wird lapidar gesagt, dass ein/e Experte/Expertin eine Person ist, deren Kompetenz vertraut wird (Cieślak, 1997, S. 161). Die Enzyklopädie des Personalmanagements definiert Expert/innen als „eine Person […], deren Fähigkeit, zu beurteilen bzw. angemessene, richtige oder weise Entscheidungen zu treffen, als eine Anerkennung bzw. ein Status von einer sozialen Gruppe oder von der öffentlichen Meinung in einem bestimmten, bekannten Bereich

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zugesprochen werden. […] Ein Experte ist eine Person mit umfassendem Wissen oder Potenzial, das auf Forschung, Erfahrung oder Arbeit in einem bestimmten Bereich beruht“ (Governica, 2018). Laut Autor/innen, die sich mit der Analyse der Expertenkulturen in Mittel- und Osteuropa befassen, ist ein/e Expertin/Experte eine „fachlich qualifizierte Person, die so von seiner Gruppe und/oder einem breiteren Publikum wahrgenommen wird“ (Kohlrausch et al., 2010, S. 10). Nach T. Żyro (2013, S. 56) arbeitet oder sollte ein/e Experte/Expertin in einem rationalisierten Umfeld als Erbringer/in gerechtfertigter Argumente und Vorschläge arbeiten. Er/Sie baut seine/ihre Position konträr zum „Leichtfertigen und Unvernünftigen“ (frivolous and unaccountable) Volk und zu „humorvollen und unberechenbaren“ (humorous and unpredictable) Politiker/innen auf. Die Analyse zahlreicher Expertendefinitionen weist auf folgende Verständnismerkmale des Begriffs hin: (1) eine Person mit langer oder intensiver praktischer Erfahrung oder Ausbildung in einem bestimmten Bereich, die über umfangreiche Kenntnisse oder Fähigkeiten in diesem Bereich verfügt, die aus Forschung, Erfahrung oder Beruf resultieren; (2) Jemand, der oder die gemeinhin als verlässliche Wissensquelle (bzw. Quelle bestimmter Kenntnisse) mit einer anerkannten Fähigkeit zur Beurteilung oder Entscheidung über die Richtigkeit und/oder Konsequenzen möglicher Handlungen angesehen wird; (3) ein Subjekt, bei dem davon ausgegangen werden kann, dass es aufgrund seiner Qualifikationen, seiner Ausbildung, seines Berufs, seiner Veröffentlichungen oder seiner Erfahrung ein spezielles Wissen in einem bestimmten Bereich besitzt, das über die Kenntnisse einer durchschnittlichen Person hinausgeht und dafür ausreichend ist, dass sich andere offiziell (und rechtlich) auf seine Meinung verlassen können. Wie sich herausstellt, kann in einigen Bereichen ein/e Experte/Expertin – im Konsens – als Person ohne berufliche oder akademische Qualifikation betrachtet werden, was das Verständnis dieses Begriffs der Kategorie der Meinungsführer in Auffassung von E. Katz (1955) i P. Lazarsfeld (1957) als naheliegend erscheinen lässt. Definitionsprobleme entstehen auch dadurch, dass in den verfügbaren Studien nicht eindeutig bestimmt wird, ob die Expertentätigkeit gegen Entgelt oder unentgeltlich, öffentlich oder nicht öffentlich stattfindet. Dies ist insofern wichtig, als dass dadurch die Beziehung zwischen Experte/Expertin und Entscheidungsträger/in bestimmt wird. Eine weitere Herausforderung für eine klare Konzeptualisierung des Begriffs „Experte“ besteht darin, die Beziehung zu verwandten Begriffen wie „Berater“ oder „Lobbyist“ zu definieren. Nicht nur in Polen sind „Experte“ und „Berater“ im allgemeinen Sprachgebrauch eher neutrale Begriffe, während „Lobbyist“ definitiv als ein Pejorativum gilt. Interessanterweise kommt in der polnischen Gesetzgebung der Ausdruck „Lobbyist“ als Bezeichnung für Akteure, die Tätigkeiten ausüben, welche darin bestehen, Einfluss auf Behördenorgane im Gesetzgebungsprozess auszuüben,

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nicht vor. (Lobbygesetz, 2005). Im Lobbygesetz wird präzisiert, dass diese Tätigkeit entgeltlich erfolgt und zu Gunsten Dritter durchgeführt wird, „um die Interessen dieser Personen in den Gesetzgebungsprozess einzubeziehen“ sowie von „einem Unternehmer oder einer natürlichen Person“ (ebd.) ausgeführt werden kann. Unter Berücksichtigung der oben genannten Bestimmungen kann davon ausgegangen werden, dass der häufig verwendete Begriff „Lobbyist“ einer Person entspricht, die Lobbytätigkeiten ausübt, und als solcher klar definiert wurde. Man kann jedoch den Eindruck gewinnen, dass diese Kategorie in der Praxis eine negative Konnotation besitzt (vgl. Jańczak und Kopka, 2019; Biskup und Schöll-Mazurek, 2019). Zusammenfassend ist jedoch festzuhalten, dass in der Fachliteratur als Lobbyist eine Person oder ein anderer Akteur gilt, der versucht, Entscheidungsgremien zu bestimmten Maßnahmen zu bewegen. Es kann sich dabei um eine (berufliche) Person handeln, die dies gegen Entgelt für einen Dritten zu erreichen bestrebt bzw. ein Mitglied einer Organisation, die in ihrem eigenen Interesse agiert oder eine/n Vertreter/in einer im öffentlichen Interesse tätigen Nichtregierungsorganisation (siehe u. a. Coen und Richards, 2009; Joos, 2011; Klüver, 2013; Wiszowaty, 2008; Kurczewska, 2011; Kalinowski, 2016). Der/die Berater/in übt eine Tätigkeit aus, die darin besteht, Ratschläge zu erteilen und auf Vorgehensweisen in einer bestimmten Angelegenheit hinzuweisen (SJP, 2018). Es wird in keiner Weise entschieden, ob dies systematisch oder gelegentlich, gegen Entgelt oder unentgeltlich geschieht. Definitionen des Begriffs „Berater“ finden sich in Stellenbeschreibungen (z. B. Versicherungsberater), in denen in der Regel der Tätigkeitsumfang sowie die Bedingungen geregelt sind, die erfüllt sein müssen, um beraten zu können. Ähnlich wie bei den Definitionen des Begriffs „Experte“ kann man hier von einem formellen und informellen Ansatz sprechen. Experte, Lobbyist, Berater – dies sind keine gegensätzlichen Kategorien, jede von ihnen kann nämlich informell als Experte verstanden werden. Mit Hinblick auf die ziemlich gut strukturierte Definition des Begriffs „Lobbyist“ sollte jedoch unter Berücksichtigung des Kriteriums der Verantwortung davon ausgegangen werden, dass Expert/innen und Berater/innen keine Konsequenzen für die Entscheidungen der Entscheidungsträger/innen tragen, ähnlich wie Lobbyist/innen, die jedoch formell für die Effektivität ihrer Tätigkeiten verantwortlich sind. Ihre Wirksamkeit bestimmt nämlich ihre Marktposition. Ein/e Lobbyist/in kann nach dem formellen Ansatz als Expert/in gelten, sollte jedoch über andere wichtige Eigenschaften und Fähigkeiten im Bereich Lobbyismus verfügen, wie beispielsweise weitreichende Kontakte sowie Kommunikations- und Überzeugungsfähigkeiten. Politik ist ein Bereich, in dem die Beziehungen zwischen den untersuchten Kategorien durch geringe Transparenz gekennzeichnet sind, vielleicht mit Ausnahme der gesetzlich definierten Lobbytätigkeit. Daher können im Kontext des

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PEK-Konzepts für den Experten-Begriff beide Ansätze – formell und informell – herangezogen werden, denn ihr Charakter hat keinen wesentlichen Einfluss auf das Phänomen selbst. Ein/e Expert/in kann Dienstleistungen gegen Entgelt oder unentgeltlich, öffentlich oder nicht öffentlich erbringen, was bereits aufgrund der möglichen Auswirkungen auf den der Formalisierungsgrad der Beziehungen zwischen beratenden und politischen Akteuren von Bedeutung ist. Diese Beziehungen gehören zu den Elementen, die im Rahmen der von den Autor/innen des vorliegenden Beitrags vorgeschlagenen PEK-Typen als Differenzierungsmerkmale gelten. Im Modellansatz werden die Formalisierungsabstufungen in einem Kontinuum zwischen vollständig formalisiert und vollständig nichtformalisiert angelegt: vollständig formalisiert, Expert/innen handeln offen und gegen Bezahlung; vollständig nichtformalisiert, bei geheimen und unbezahlten Aktivitäten. Es kann dabei überlegt werden, ob ein/e Expert/in heimlich und gegen Entgelt handelt, jedoch scheint dies in politischen Systemen, in denen die Finanzierung politischer Parteien und die Verwendung öffentlicher Gelder streng geregelt sind und gesetzlicher Kontrolle unterliegen, eher unwahrscheinlich. Wenn derartige Praktiken jedoch aufträten, würden sie als eine Art Pathologie betrachtet, deren Umfang – falls signifikant – in die typologischen Merkmale einbezogen werden müsste. Anhand der durchgeführten Interviews, wobei nur dank dieser es möglich ist, das Auftreten solcher Praktiken zu ermitteln und einzuschätzen, konnten solche Fälle jedoch nicht festgestellt werden. Bei dieser Studie gehen wir im Rahmen des PEK-Konzepts davon aus, dass ein/e Expert/in eine Person mit akademischen und/oder beruflichen Qualifikationen ist, die als solche in dem Umfeld anerkannt ist, in dem sie/er tätig ist. Ihre Hauptaufgabe besteht darin, Meinungen zu erarbeiten, die wissenschaftlich fundiert sind und/ oder auf bisherigen Praktiken beruhen. Dieser Ansatz nähert sich dem Konzept der wissenschaftlichen Beratung, schließt jedoch andere Wissensquellen neben dem akademischen Wissen nicht aus.

Politische Expertenkultur Als Ausgangspunkt des vorgestellten PEK-Konzepts wird das Konzept der Expertenkultur herangezogen. Dabei wird betont, dass diese zweideutig verstanden wird: (1) als eine von Expert/innen dominierte Kultur und (2) Beziehungen zwischen Expert/innen und Entscheidungsträger/innen, die Fachwissen im Entscheidungsprozess nutzen (oder nicht).

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Der erste Ansatz, bei dem Expertenkultur als eine von Expert/innen dominierte Kultur definiert wird, ist in der zeitgenössischen Forschung und im soziologischen Kulturansatz weit verbreitet. Die Kultursoziologie untersucht und erklärt die Strukturen und Prozesse der gesellschaftlichen Entwicklung, indem sie im Bereich der symbolischen Kultur einen wichtigen Faktor des gesellschaftlichen Wandels erkennt (siehe u. a. Kłoskowska, 2007; Golka, 2008, Filipiak, 2009). Die zweite Herangehensweise an die Expertenkultur erfasst sie eng als allgemein verständliche Beziehungen zwischen Expert/innen und Entscheidungsträger/innen. Dieser Ansatz stellt die Grundlage für das vorgeschlagene PEK-Konzept dar. Die Etablierung des Begriffs „Expertenkultur“ spiegelt die wachsende Bedeutung von Expert/innen in der heutigen Welt wider, die eine Folge von Voraussetzungen darstellt, die von A. Giddens (2008) in der späten Moderne verortet werden. Dazu gehören: (1) Vertrauen in sehr komplexe technische und organisatorische Systeme, (2) neue Risikodimensionen im Zusammenhang mit zivilisatorischen und technischen Veränderungen, (3) Intransparenz, Unsicherheit und Chaos des gesellschaftlichen Lebens, (4) fortschreitende wirtschaftliche, politische und kulturelle Globalisierung. Die oben genannten Indizien gelten für alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebens, einschließlich der Politik. In den entwickelten Demokratien nahm die Rolle von Expert/innen, die Politiker/innen in Bezug auf Programm- und Imagefragen beraten, seit den 1980er Jahren stetig zu. Expert/innen sind jedoch kein neues Phänomen. Ihre Bedeutung wuchs seit Ende des 19. Jahrhunderts mit der fortschreitenden Verwissenschaftlichung von Wirtschaft, Gesellschaft und Politik (Kohlrausch et al., 2010, s. 10). In immer komplexeren Situationen suchten politische Entscheidungsträger/innen, ebenso wie Entscheidungsträger/innen in anderen Bereichen, Unterstützung bei Expert/innen, die sich auf ihren Gebieten spezialisierten. Bei der Bestimmung des konzeptuellen Rahmens für die politische Expertenkultur war uns bewusst, dass alle konstituierenden Elemente unscharf sind und ihre Definitionen eine breite Palette von Perspektiven umfassen. Wie R. Williams schrieb, ist Kultur „eines der zwei oder drei kompliziertesten Wörtern im Englischen“, mit Hunderten verschiedenen, sich überschneidenden Definitionen (1976, S. 87). Im gewöhnlichen Sinne wird Kultur als die gesamte materielle und geistige Errungenschaft der Menschheit verstanden, die in der allgemeinen historischen Entwicklung oder in einem bestimmten Zeitalter entstanden ist sowie der Entwicklungsstand von Gesellschaften oder Individuen in einer bestimmten historischen Epoche (Słownik wyrazów obcych, 1972, S. 407). Wie von J. Fornäs (2014, S. 487–478) vorgeschlagen, können Definitionen von Kultur in vier Blöcke unterteilt werden: ontologisch, soziologisch/anthropologisch, ästhetisch, semiotisch/hermeneutisch. Bei dem ersten steht sie im Sinne des ältesten Kulturverständnisses im Gegensatz zur Natur und meint alles, was der Mensch geschaffen hat. Die deutsche Romantik

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entwickelte eine soziologische oder anthropologische Sichtweise auf Kultur als Lebensform oder als allgemeine Lebensweise und ermöglichte dadurch zahlreiche Kulturen voneinander zu unterscheiden. Dieser Ansatz steht im Gegensatz zum ästhetischen Kulturverständnis, das in der Rolle der Kunst, einschließlich der populären Künste, gesehen wird. Der vierte Block erfasst die Kultur in Form der Bedeutungspraxis (signifikante Praktiken), d. h. der Aktivitäten zur Bedeutungsbildung1 (Williams, 1961). Die oben genannten weitgefassten Kulturansätze sind untrennbar und bestimmen in unterschiedlichem Maße ihren Begriff in Bezug auf einen bestimmten Bereich des sozialen Handelns. Im Zusammenhang mit dem untersuchten Phänomen sollte auf das Konzept der politischen Kultur verwiesen werden, da dieses eine direkte Inspiration für die Annahme der Existenz einer bestimmten Kultur war, die das Verhältnis von Politik und Fachexpertise charakterisiert. Die Definition der politischen Kultur nach G. Almond und S. Verba bezieht sich auf bestimmte politische Orientierungen – Einstellungen zum politischen System und seinen verschiedenen Teilen sowie auf die Positionen zum Individuum in diesem System. Es handelt sich also um ein Set von Orientierungen hinsichtlich einer bestimmten Reihe von gesellschaftlichen Objekten und Prozessen. Dadurch wird es möglich, die konzeptionellen Rahmenbedingungen zu verwenden, die aus verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen stammen, was die Chance bietet, die Gestaltung und Transformation politischer Systeme besser zu verstehen (Almond und Verba, 1989 [1963], S. 12–13). Die genannten Autoren definieren die politische Kultur einer Nation als eine „besondere Verteilung von Orientierungsmustern gegenüber politischen Objekten unter den Nationszugehörigen“ (ebd., S. 13) und nehmen diese Orientierungen in drei Dimensionen wahr: kognitiv, affektiv und evaluativ. Die erste beinhaltet Kenntnisse und Überzeugungen über das politische System, seine Struktur und Akteure sowie über seinen In- und Output. Die affektive Dimension betrifft Gefühle über das politische System, seine Rollen, Repräsentanten und Leistungsfähigkeit,

1

Laut Raymond Williams hat das Wort „Kultur“ mindestens drei Bedeutungen: Erstens handelt es sich um einen Prozess der Kultivierung und des Wachstums der intellektuellen, spirituellen oder ästhetischen Sensibilität; zweitens stellt sie ein Muster des Lebens und einen Weg dar, die uns umgebende Realität zu verstehen; drittens ist sie eine Sache, ein Erzeugnis, ein Produkt. Natürlich überschneiden sich diese Bereiche, zum Beispiel ist Kunst ein Produkt eines Prozesses, der seine Wurzeln im Alltag hat (zit. nach Duncombe, 2002, S. 35). Kultur ist ein politisches Phänomen in dem Sinne, als dass sie zahlreiche Erfahrungen in Bezug auf unterschiedliche Positionen in der Machtstruktur widerspiegelt und soziale Beziehungen des Alltags produziert und reproduziert. Es ist auch ein Bereich der Auseinandersetzung und Kontroverse.

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während die letzte – bewertende – Urteile und Meinungen über politische Objekte enthält, die eine Kombination von axiologischen Kriterien und Standards mit Informationen und Gefühlen darstellen (ebd., S. 14). Unter Berücksichtigung von vier Variablen, ausgedrückt als individuelles Wissen über: das politische System selbst, (2) Strukturen, Rollen und einzelne Politikfelder, (3) Bottom-up-Unterstützung, (4) eigene Position als Teil des politischen Systems, differenzierten die Autoren drei Arten der politischen Kultur: parochiale, Untertanen- und partizipierende Kultur (ebd., S. 15- 16). Bei der Konstruktion der politischen Kategorie der Expertenkultur liegt die Annahme nahe, dass sich die Teilnehmer/innen an politischen Prozessen mehrdimensional an einem Teil von Interaktionen orientieren, die im politischen Bereich zwischen Politiker/innen und Expert/innen stattfinden. Im Gegensatz zu den oben genannten Autoren konzentrieren wir uns jedoch auf politische Akteuren im engeren Sinne (Politiker/innen) und Berater/innen, von anderen Teilnehmer/innen des politischen Systems abgesehen. Bei dem Versuch, PEK zu definieren, analysieren die Autoren des vorliegenden Beitrags das Wissen der untersuchten Akteure über die Beratung und den Lobbyismus, ihre Nützlichkeit im Entscheidungsprozess, die Wahrnehmung der Rollen der Entscheidungsträger/innen und Berater/innen sowie der Abgrenzung zwischen ihnen. Es wird darauf hingewiesen, dass eine wichtige Determinante dieses Wissens sich auf den Umfang der formalen Regulierung von Beratung und Lobbyismus, der die Gefühle gegenüber den Partner/innen innerhalb der Entscheidungsprozesse sowie die Bewertung der Standards, welche die gegenseitigen Beziehungen prägen und von gemeinsamen Interessen abgeleitet werden, erheblich beeinflussen kann, beziehen sollte. Als eine weitere Inspiration für die Konstruktion des PEK-Konzepts galt neben der politischen Kultur der Vorschlag von B. Pfetsch, die das Ergebnis ihrer langjährigen Forschung darstellte. Ebenso von den Orientierungsdimensionen gegenüber politischen Prozessen ausgehend, die von Almond und Verba vorgeschlagen wurden, beschloss die Forscherin, diese auf das als „empirisches System“ (Münch, 1997, S. 93) im Sinne einer politischen Interpretation von Medienlogik und öffentlicher Meinung betrachtete politische Kommunikationssystem anzuwenden. Die Autorin führt den Begriff der „politischen Kommunikationskultur“ ein, bei der die Beziehungen zwischen Medien und Politik die entscheidende Rolle spielen. Deren Verhalten wird von institutionellen Rahmenbedingungen sowie von kulturellen Faktoren beeinflusst. Diese bestimmen die Einstellungen, Handlungen und Normen, nach denen sich die Akteure in ihrer Rolle in der professionellen politischen Kommunikation richten (Pfetsch, 2004, s. 345). Diese Kommunikation wird als Wechselwirkung von Strukturfaktoren und Verhalten der Akteure wahrgenom-

Das Konzept der „politischen Expertenkultur“ …

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men. Unter Berücksichtigung beider Variablen konzentriert sich Pfetsch auf die Interaktion zwischen politischen und medialen Akteuren. Die ersteren liefern den letzteren politische Informationen im Austausch gegen Medienresonanz. Ihre Verhaltensweisen und Normen schaffen eine politische Kommunikationskultur, definiert als „empirisch beobachtbare Orientierungen von Akteuren im Produktionssystem politischer Botschaften gegenüber bestimmten Subjekte der politischen Kommunikation, welche die Art und Weise bestimmen, wie politische und mediale Akteure in der Beziehung mit ihrem gemeinsamen politischen Publikum kommunizieren“ (ebd., S. 348). Das Zusammenspiel von Politik und Medien ist als Ausdruck der politischen Kommunikationskultur (PKK) für die mediale Repräsentation politischer Subjekte von zentraler Bedeutung und für deren Verständnis entscheidend. Durch die Überkreuzung zweier grundlegender Variablen: Unterschiede in der Wahrnehmung der Distanz zwischen Akteuren der politischen Kommunikation (Politiker/innen und Journalist/innen) sowie die Logik, die in ihren Beziehungen dominiert (mediale vs. politische), unterscheidet Pfetsch vier Arten der politischen Kommunikationskultur: medienorientierte PKK, PR-orentierte PKK, strategische PKK und (partei)politische PKK (ebd., S. 358–363). Der Typus der politischen Kommunikationskultur hat weitreichende Auswirkungen auf den öffentlichen Diskurs. Die steigende Nachfrage nach politischer Beratung führt zur Professionalisierung der Branche sowie zur Entstehung neuer Rahmenbedingungen und Beratungsformen. Sie können eine institutionalisierte Form im Rahmen von beratenden Gremien aber auch als Ad-hoc-Kommissionen annehmen (Glaab, Metz, 2006, s. 161). Das Spektrum der Möglichkeiten wird durch die sog. Think Tanks erweitert, deren Aktivitäten in den USA initiiert wurde (Thunert, 2003), durch Public Affairs-Agenturen oder durch heutzutage immer beliebter werdendes Coaching (Althaus, Meier, 2004). Die Gründe für den wachsenden Beratungsbedarf sind unterschiedlich und ergeben sich aus dem zunehmenden Druck, den die neuen Probleme, die durch immer komplexere gesellschaftliche Prozesse bei gleichzeitiger Reduzierung der Entscheidungsressourcen entstehen, für die Politik mit sich bringen (Glaab, Metz, 2006, S. 161). Theoretisch liegt die Begründung für politische Beratung darin, dass sie zur Rationalisierung der Politik beiträgt. Dies schließt jedoch nicht aus, dass damit politische Entscheidungen „nachträglich rationalisiert“ bzw. die Beratung für die Sicherung der Legitimität von politischen Entscheidungen genutzt werden. (Kümmel, 2002, S. 9–14). Bei Analyse der politischen Funktionen wissenschaftlicher Beratung kann u. a. am Beispiel der Tätigkeiten des deutschen Sachverständigenrats für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung (SVR), die alle kommunikativen und strategischen Funktionen abdecken (Brown et al., 2006, S. 57), auf folgende vier

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grundlegende Funktionen hingewiesen werden: (1) Aufklärung, (2) Kritik und Kontrolle, (3) Initiative, (4) Legitimation (siehe Krevert, 1993) S. 114f). Unserer Meinung nach ist diese Typologie universell und kann nicht nur für die wissenschaftliche Politikberatung, sondern für alle Arten politischer Beratung angewendet werden. Der Zweck der Verwendung von Beratung durch Politiker/innen (Rationalisierung, Postrationalisierung, Legitimierung der Politik) sowie ihre Funktionen spielen ein wichtige Rolle, um die Bedeutung der Beratung im Rahmen der politischen Entscheidungsfindungsprozesse zu bestimmen, und können – unserer Meinung nach – für die Differenzierung unterschiedlicher Arten von PEK genutzt werden. Nach den Ansätzen der Theorie der Wissensordnungen von Andreas Rekwitz (2000) ist es im Rahmen der Analyse der Beratungskultur eines Landes erforderlich, die Verankerung ihrer Funktionsweise in bestimmten sozialen und kulturellen Kontexten zu berücksichtigen. Daher bezieht sich die von uns für diese Studie angenommene Expertendefinition auf die Beziehungen zwischen den Experten und ihrer Umwelt, während die politische Expertenkultur dabei nicht als homogenes Phänomen betrachtet wird, das von politischen, wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen unabhängig ist. Der Expertenstatus wird nicht ausdrücklich festgelegt – im Gegenteil hängt dieser stark von den genannten Bedingungen sowie von kulturellen Faktoren ab. Er ergibt sich immer aus kulturellen Beschreibungen und Kommunikationsverhandlungen (Kohlrausch et al., 2010). Diese unterscheiden sich in Abhängigkeit von der vorherrschenden nationalen Kultur, die anhand von Kriterien, die von G. Hofstede et al. (2011) vorgestellt werden (und bei den Analysen der Organisationskommunikation allgemein anerkannt sind,) bestimmt werden kann. In der vergleichenden Perspektive stellen die potenziellen Unterschiede zwischen den politischen Expertenkulturen in gewissem Maße ein Derivat der kulturellen Vielfalt dar, das sich in folgenden Dimensionen ausdrückt: (1) Machtdistanz (2) Kollektivismus vs. Individualismus, (3) Femininität vs. Maskulinität, (4) Unsicherheitsvermeidung, (5) Langzeitorientierung vs. Kurzzeitorientierung, (6) Nachgiebigkeit und Beherrschung. Alle genannten Dimensionen haben eine Kontextbedeutung für die Beziehungen zwischen Expert/innen und politischen Entscheidungsträger/innen. Unter Berücksichtigung der vorgestellten Überlegungen und der o. g. Erkenntnisse verstehen wir die politische Expertenkultur als ein System von Normen und Instrumenten, mit denen die Beziehungen zwischen den Expert/innen und den Entscheidungsträger/innen geregelt werden. Dieses System entspricht den politischen, institutionellen, rechtlichen, historischen und kulturellen Gegebenheiten in den jeweiligen Ländern. Die Diversifizierung der Bedingungen führt zur Entstehung mehrerer Typen politischer Expertenkulturen, die auf der Grundlage von zwei grundlegenden Variablengruppen – den institutionellen (formal-rechtlichen) und

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den kulturellen – unterschieden werden. Die erste Gruppe umfasst: den Umfang der gesetzlichen Regelungen zu Politikberatung und Lobbyismus, den Einsatz von Expertenwissen in Entscheidungsprozessen, den Bedarf an Expertise und deren Verfügbarkeit. In diesen Dimensionen wird zwischen formalisierter und nichtformalisierter PEK differenziert. Die formalisierte PEK zeichnet sich durch ein hohes Maß an Regulierungen, eine hohe Nachfrage nach Expertise unterschiedlicher Art, deren Verfügbarkeit sowie einen hohen Grad an Verwendung von Expertise im Rahmen politischer Entscheidungsfindung aus. Die nichtformalisierte PEK hat weitestgehend gegensätzliche Eigenschaften. Sie zeichnet sich durch ein geringes Maß an Regulierungen und eine begrenzte Verfügbarkeit institutionalisierter Beratungsformen sowie einen geringen Einsatz von Expertise bei politischer Entscheidungsfindung aus. Zu den kulturellen Variablen zählen folgende spezifische Variablen: Motive der Expertenrekrutierung, Distanz zwischen Politiker/innen und Expert/innen (Rollenwahrnehmung), die von Politiker/innen gewünschten Arten von Expertise (inhaltliche, bezogen auf einzelne Politikfelder vs. strategische, bezogen auf Kommunikations- und Imagefragen), Ziele der Politiker/innen (Rationalisierung, Postrationalisierung, Legitimation) und einen breiten kulturellen Kontext (nationale Kultur, politische Kultur, einschließlich gegenseitiges Vertrauen). In dieser Dimension wird zwischen inhaltlicher und strategischer PEK unterschieden. Für die inhaltliche PEK sind folgende Merkmale charakteristisch: eine große Distanz in der Wahrnehmung der Rollen von Expert/innen und politischen Entscheidungsträger/ innen, eine starke und unabhängige Expertenposition, der Einsatz von externen Berater/innen, ein von Politiker/innen erklärtes hohes Maß an Vertrauen in das Expertenwissen, der Bedarf vor allem nach inhaltlicher Expertise, um politische Entscheidungen zu rationalisieren (optimieren). Strategische PEK zeichnet sich hingegen durch eine relativ kleine Distanz in der Wahrnehmung der Rollen von Expert/innen und politischen Entscheidungsträger/innen aus. Diese wird u. a. in der Inanspruchnahme von internen Berater/innen sichtbar, die sich aus der schwachen Expertenposition als einem/einer unabhängigen Teilnehmer/in an Entscheidungsprozessen und dem daraus resultierenden mangelnden Vertrauen in dessen/deren Absichten ergeben kann. Darüber hinaus zeichnet sich strategische PEK durch einen besonderen Bedarf an Imageexpertise zum Zwecke der Postrationalisierung und Legitimation aus, was in ihrer Ausrichtung auf die mediale Darstellung begründet liegt. Daher ist hier für die inhaltliche Dimension der Expertise insbesondere die Nähe zwischen den Ansichten der/des Expert/in und des Auftraggebenden relevant, so wie diese von den Politiker/innen wahrgenommen wird. Die oben beschriebenen institutionellen und kulturellen Dimensionen überschneiden sich und bilden die folgenden Modelltypen politischer Expertenkulturen:

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(1) eine formalisierte, inhaltlich orientierte PEK (fi), (2) eine formalisierte, strategisch orientierte PEK (fs), (3) eine nichtformalisierte inhaltlich orientierte PKE (ni), (4) eine nichtformalisierte, strategisch orientierte PEK (ns). Die vorgeschlagene Typologisierung von PEK ist in Abb. 1 grafisch dargestellt.

kulturelle Variablen

institutionelle

Abb. 1

inhaltliche

strategische

formalisiert

f-i

f-s

nichtformalisiert

n-i

n-s

Typen politischer Expertenkulturen unterteilt nach institutionellen und kulturellen Variablen

© Quelle: eigene Darstellung.

Für die formalisierte, inhaltlich orientierte PEK (f-i) ist ein hohes Maß an Regulierungen, Vertrauen der Politiker/innen in Fachwissen, eine große Distanz in der Wahrnehmung der Rollen von Expert/innen und Politiker/innen sowie der Einsatz interner und externer Berater/innen charakteristisch. Ziel der Politiker/ innen ist es, Entscheidungen zu erarbeiten (Rationalisierung der Politik), Beratung wird als Quelle objektivierten Wissens wahrgenommen, das die Grundlage für Lösungsvorschläge bilden soll; die Handlungen der Politiker/innen haben eine langfristige Perspektive. Die formalisierte strategisch ausgerichtete PEK (f-s) zeichnet sich aus durch: ein hohes Maß an Regulierungen, den Einsatz interner Berater/innen, Vertrauen in Expertenwissen, wenn es von Expert/innen kommt, die mit den Meinungen der Politiker/innen sympathisieren, eine geringe Distanz zwischen Politiker/innen und Berater/innen aus. Die Handlungen der Politiker/innen haben einen taktischen, kurz- und mittelfristigen Charakter (Wahlkampf, Referendumskampagnen, Krisenkommunikation) und sind insbesondere auf die Kommunikation mit den Medien und den Wähler/innen ausgerichtet. Eine nichtformalisierte, inhaltlich orientierte PEK (n-i) ist von folgenden Merkmalen gekennzeichnet: niedriges Regulierungsniveau, Vertrauen von Politiker/innen in Expertenwissen, große Distanz bei der Wahrnehmung der Rollen von Expert/

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innen und Politiker/innen, Verwendung interner und externer Berater/innen, um politische Entscheidungen zu treffen (Rationalisierung der Politik). Die Beratung wird von den Politiker/innen als eine Quelle objektiven Wissens wahrgenommen, die die Grundlage für die Problemlösung darstellt. Ihre Handlungen haben einen sowohl taktischen (kurz- und mittelfristig) als auch einen langfristigen Charakter. Der nichtformalisierten, strategisch ausgerichteten PEK (n-s) werden folgende Merkmale zugeschrieben: niedriges Regulierungsniveau, Einsatz von internen Berater/innen, Vertrauen in Expertenwissen, wenn es von Expert/innen kommt, die mit den Ansichten der Politiker/innen sympathisieren, bei relativ geringer Distanz zwischen Politiker/innen und Berater/innen. Das Handeln der Politiker/innen ist durch eine taktische Perspektive geprägt, kurz- und mittelfristig orientiert (Wahlund Referendumskampagnen, Krisenkommunikation) sowie insbesondere auf die Kommunikation mit den Medien und den Wähler/innen ausgerichtet.

Politische Expertenkultur in Polen und in Deutschland Um das vorgestellte Modell im Kontext der Unterschiede zwischen verschiedenen nationalen Kulturen zu testen, wurde eine Analyse der Politikberatung in Polen und Deutschland durchgeführt. Es wurden zwei Untersuchungsmethoden angewendet: „desk research“ und strukturierte „Individual In-Depth Interviews“ (IDI). Die erste Methode ermöglichte institutionelle Variablen, die in den anderen Beiträgen dieses Bandes beschrieben wurden (por. u. a. Biskup und Schöll-Mazurek, 2019), die zweite, kulturelle Variablen zu analysieren. In den Interviews mit polnischen und deutschen Abgeordneten2 wurden Fragen danach gestellt, wie die Politiker/innen den Zugang zum Expertenwissen bewerten, wie sie die Zuverlässigkeit und Objektivität von Expertenwissen einschätzen und wie sie ihre Berater/innen auswählen. Beim letzten Fragenkomplex ging es darum, zu bestimmen, ob sich die Politiker/ innen bei der Auswahl der Berater/innen nach der persönlichen Bekanntschaft mit dem/der Expert/in richten, nach seinen/ihren beruflichen Leistungen oder ihrem/ seinem Ruf, nach der Übereinstimmung von Ansichten, bzw. nach dessen Sympathie gegenüber der eigenen politischen Gruppierung, nach Empfehlungen (wenn ja, von wem), dies insbesondere im Falle der Beauftragung von externen Expert/ innen, die nicht mit der Partei des/der Politiker/in verbunden sind. Die Antworten der Abgeordneten wurden in identifizierbare Kategorien eingeteilt, die intern konsistent und von den anderen abgrenzbar waren, während diejenigen Aussagen, 2

Forschungsmethodologie siehe Kopka et al. (2019).

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die den definierten Kategorien nicht eindeutig zugeordnet werden konnten, in die Kategorie „Sonstige“ einsortiert wurden. Die Verteilung der Antworten erfolgte nicht in Zahlen, sondern in Prozent, da die Anzahl der Interviews mit polnischen und deutschen Parlamentarier/innen erheblich voneinander abwich, weshalb eine nummerische Werteangabe unserer Meinung nach die tatsächliche Verteilung der Antworten hätte beeinträchtigen können. Die Parteizugehörigkeit von Parlamentarier/innen stellte keine Variable dar, die ihre subjektive Wahrnehmung des Forschungsgegenstandes differenzieren sollte. Diese Herangehensweise ergab sich aus der Verortung der PEK in einen breiteren Kontext der nationalen und der politischen Kultur. Werte und Normen innerhalb dieser spezifischen Kulturen sind universell und werden im Zuge der Sozialisation und der institutionellen Bildung, einschließlich der politischen Bildung, der alle Abgeordneten (wenn auch wahrscheinlich in einem unterschiedlichem Ausmaß) unterliegen, übertragen. Es ist dabei erwähnenswert, dass die durchgeführte Untersuchung, einen Pilotcharakter hatte, und daher mit einigen methodischen Schwierigkeiten behaftet war. Diese hingen mit der Vielfalt der Forschungsmethoden (institutionelle Analyse, Inhaltsanalyse von Primärquellen, qualitative Experteninterviews) sowie mit dem subjektiven Charakter von IDI zusammen. Mit den Interviews können lediglich die Einstellungen der Befragten zum Forschungsgegenstand und nicht der „Ist-Zustand“ ermittelt werden. Ein weiterer Aspekt, der bei weiteren Untersuchungen einer detaillierten Konzeptualisierung bedarf, sind kulturelle Unterschiede, die sich aus nationalen Kulturen (wie von Hofstede beschrieben; diese werden in der für die vorliegende Untersuchung relevanten Konstellation in Abbildung 1 dargestellt) sowie aus der jeweiligen politischen Kulturen ergeben. Die politische Kultur in Polen kann unter Berücksichtigung der von Almond und Verba vorgeschlagenen Typologie arbiträr als Untertannenkultur und die in Deutschland als partizipative politische Kultur identifiziert werden (1989; Meyer et al., 2007). Für eine solche Zuordnung wäre jedoch eine gesonderte Untersuchung erforderlich (vgl. Sus, 2014). Darüber hinaus wurden die Interviews, welche die Grundlage der formulierten Schlussfolgerungen darstellten, lediglich mit Politiker/innen, konkret mit Parlamentarier/innen durchgeführt, also mit Entscheidungsträger/innen, die an der Gesetzgebung beteiligt sind. Für ein vollständigeres Bild des Systems von Normen, Verfahren und Instrumenten, welche die Beziehungen zwischen Expert/innen und politischen Entscheidungsträger/innen bestimmen, wäre es notwendig, ähnliche Interviews mit der anderen Seite der Beratungsinteraktion – den Expert/innen – durchzuführen. Dies wird die nächste Phase der Projektumsetzung darstellen, auf die in der Einführung zu diesem Sammelband hingewiesen wird.

Das Konzept der „politischen Expertenkultur“ …


 

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Abb. 2

Vergleich der polnischen und deutschen Kultur nach G. Hofstede.

© Quelle: Hofstede Insights (2018).

Bei der Beantwortung der Frage nach den Kriterien für die Auswahl von Expert/innen (Abbildung 2) wiesen sowohl polnische als auch deutsche Politiker/innen darauf hin, dass es für sie wichtig ist, den/die Expert/in zu kennen oder dass er von einem Bekannten oder von einer vertrauenswürdigen Person empfohlen wurde, wobei dies in Polen von 68 % und in Deutschland 48 % der Befragten angegeben wurde. Die wahrgenommene Vereinbarkeit der Ansichten der/des Expert/in mit den eigenen wurde häufiger von den polnischen (42 %) als von den deutschen Parlamentarier/ innen (28 %) als ein wichtiges Auswahlkriterium gesehen. Auch die Sympathie des/der Expert/in bzw. seine/ihre Mitgliedschaft in der politischen Gruppierung des Abgeordneten wurde von etwas mehr polnischen (10 %) als deutschen (7 %) Parlamentarier/innen als ein zwar nicht zwingend notwendiges Auswahlkriterium, jedoch eines, das die Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme seiner Beratung erhöht, genannt. Anders sah das bei dem Kriterium der wissenschaft lichen Leistungen aus. Hier stellten diese für etwas mehr deutsche (28 %) als polnische (21 %) Befragte eine wichtige Grundlage für die Auswahl einer/eines Expert/in dar. Ähnlich gestalteten sich die Antworten bei dem Kriterium, das sich auf die Merkmale wie Professionalität, Kompetenz, Fachwissen, Fachkenntnis oder Qualität des Fachwissens bezog. Diese galten als ein relevantes Auswahlkriterium für 33 % der deutschen und 31 % der polnischen Befragten. Nur in wenigen Fällen stellte

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die Medienpräsenz ein Kriterium für die Auswahl einer/eines bestimmten Expert/ in durch deutsche Parlamentarier/innen dar, während diese Angabe von keinem der polnischen Abgeordneten gemacht wurde. Eine nicht unerhebliche Anzahl der Antworten (bei den polnischen 21 % und bei den deutschen Politiker/innen 41 %) wurde in die Kategorie „Sonstige“ eingestuft. Dabei waren diese Antworten bei den polnischen Befragten sehr vielfältig, während sich bei den deutschen Abgeordneten bestimmte Kategorien wie Glaubwürdigkeit, Seriosität, Zuverlässigkeit und Vertrauen (23 %), Neutralität und Objektivität (10 %) und praktische Erfahrung (8 %) identifizieren ließen. Die Untersuchungsmethode verhinderte detailliertes Nachfragen hinsichtlich dieses (und der anderen) Aspekte, sodass wir über die Gründe für diese Unterschiede nur spekulieren können. Der Prozentsatz der Befragten, die dazu keine Antwort gaben, betrug in beiden Fällen 5 %.

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Abb. 7

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Verteilung (in%) der Angaben polnischer und deutscher Parlamentarier/ innen zur Anzahl der in Entscheidungsprozessen verwendeten Quellen des Expertenwissens

© Quelle: eigene Darstellung anhand durchgeführter Interviews

Die Abbildung 7 stellt die Angaben der befragten Parlamentarier/innen zur Frage dar, inwiefern sie das Expertenwissen im Rahmen der Entscheidungsprozesse einsetzen, unabhängig von den Motiven und der Verwendungsart. Als hoch wurde der Grad der politikbezogenen Anwendung von Fachwissen von 63 % der polnischen Abgeordneten eingeschätzt, während ähnliche Antworten bei 90 % der befragten Bundestagsabgeordneten festgestellt werden konnten. Dies weist darauf hin, dass die überwiegende Mehrheit der Mitglieder beider Parlamente die Zuverlässigkeit und Objektivität von Expertenwissen nicht nur gut bewertet, sondern es auch zum Ausdruck bringt, indem dieses von ihnen im Rahmen ihrer politischen Arbeit intensiv genutzt wird. Gleichzeitig ist deutlich zu erkennen, dass es in Polen im Gegensatz zu Deutschland eine relativ große Gruppe von Abgeordneten gibt (16 %), die den Grad ihres Einsatzes von Expertenwissen bei den politischen Entscheidungen als gering einschätzen. Auch die Anzahl der Parlamentarier/innen, die auf diese Frage keine Antwort gaben, liegt im Falle der polnischen Politiker/innen (21 %) etwas höher als es bei den deutschen Politiker/innen der Fall war (10 %).

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