Die Kreditautonomie von Gliedstaaten und ihre Beschränkung: Eine Untersuchung der deutschen »Schuldenbremse« unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten [1 ed.] 9783428580125, 9783428180127

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1445

Die Kreditautonomie von Gliedstaaten und ihre Beschränkung Eine Untersuchung der deutschen „Schuldenbremse“ unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten

Von

Cosmas Weigel

Duncker & Humblot · Berlin

COSMAS WEIGEL

Die Kreditautonomie von Gliedstaaten und ihre Beschränkung

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1445

Die Kreditautonomie von Gliedstaaten und ihre Beschränkung Eine Untersuchung der deutschen „Schuldenbremse“ unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten

Von

Cosmas Weigel

Duncker & Humblot · Berlin

Die Bucerius Law School hat diese Arbeit im Jahr 2020 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2021 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Satz: Textforma(r)t Daniela Weiland, Göttingen Druck: CPI buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-18012-7 (Print) ISBN 978-3-428-58012-5 (E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Labor omnia vincit

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Frühjahrstrimester 2020 von der Bucerius Law School in Hamburg als Dissertation angenommen. Die mündliche Prüfung fand am 20. Mai 2020 statt. Rechtsprechung und Literatur konnten bis zum Februar 2020 berücksichtigt werden. Zunächst bin ich meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Jörn Axel Kämmerer zu Dank verplichtet. Nicht nur hat er mich zum Thema dieser Arbeit inspiriert, sondern mir bei ihrer Erstellung auch alle nötigen Freiheiten gelassen. Daneben danke ich Herrn Prof. Dr. Hermann Pünder für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Ganz besonders danke ich meiner geliebten Johanna für unermüdliches Korrekturlesen, steten Rückhalt, große Geduld und dringend notwendige Ablenkung. Mein größter Dank gilt schließlich meinen Eltern, die mich auf dem langen Weg meiner Ausbildung und akademischen Laufbahn stets und vorbehaltlos unterstützt haben. Ohne sie wäre diese Arbeit und vieles andere mehr in meinem Leben nicht möglich gewesen. Ihnen sei diese Arbeit gewidmet. Hamburg, im Juli 2020

Cosmas Weigel

Inhalt A. Ausgangslage und Herangehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 I. Problemkreis gliedstaatlicher Verschuldungsbegrenzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1. Staatsverschuldung im Bundesstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2. Staatsschulden als Problem der Vergangenheit? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3. Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 II. Forschungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1. Fragestellung und Vorgehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2. Rolle des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie . . . . . . . . . . . . 23 I. Staatstheoretische Vorüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1. Der Bundesstaat in der Staatstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2. Relevante Einzelaspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 a) Staatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 b) Bündische Treuepflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 c) Subsidiaritätsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1. Historische Einordnung der „Schuldenbremse“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 a) Ursprünge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 b) Konstitutionalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 c) Weimarer Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 d) Entwicklungen in den Gliedstaaten seit Reichsgründung . . . . . . . . . . . . . 41 e) Fazit zur Entwicklung bis 1933 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 f) Exkurs: Erzbergersche Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 g) Nationalsozialismus und DDR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 h) Frühe Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 i) Finanzreform von 1967/69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 aa) Reformiertes Staatsschuldenrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 bb) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 (1) Investitionsklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

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Inhalt (2) „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ . . . . . . . . 51 (3) Art. 115 II GG a. F. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 (4) Abschließende Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 j) Entwicklung auf Länderebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 k) Föderalismuskommission II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 2. Gegenwärtige verfassungsrechtliche Situation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 a) Grundsatz des materiellen Haushaltsausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 b) Unterschiedliche Behandlung von Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . 59 c) Verhältnis des Art. 109 III zu Art. 115 II GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 d) Zeitliche Geltung und Übergang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 e) Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 aa) Strukturkomponente auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 bb) Konjunkturkomponente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 (1) Grundsatz des Art. 109 III 2 Alt. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 (2) Funktionsweise auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 (3) Besondere Auswirkungen für die Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 cc) Notlagenverschuldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 f) Kontrollkonto auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 g) Bereinigung um finanzielle Transaktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 h) Stabilitätsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 i) Ausgestaltungsspielraum auf Länderebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3. Mögliche Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“ . . . . . . . . . . . . . . . . 82 a) Bisherige Beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 aa) Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 bb) Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 cc) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 b) Relevanter Beurteilungszeitpunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 c) Prüfungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 aa) Möglichkeit verfassungswidrigen Verfassungsrechts . . . . . . . . . . . . . 86 bb) Allgemeine Leitlinien einer Prüfung an Art. 79 III GG . . . . . . . . . . . . 88 (1) Wortlaut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 (2) Historischer Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 (3) Vergleich mit Art. 19 II GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 (4) Teleologische Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 (5) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . 96 (a) Abhörurteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 (b) Weitere Behandlung in der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . 99 (6) Erfordernis einer „grundsatzkonformen“ Auslegung . . . . . . . . . . 100

Inhalt

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(7) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 cc) Schutz des Bundesstaates durch Art. 79 III GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 (1) Mindestmaß an Bundesstaatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 (2) Dispositionsfähigkeit der Bundesländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 (3) Finanzielle Aspekte der Bundesstaatsgarantie . . . . . . . . . . . . . . . 105 (a) Einordnung bestehender Begrifflichkeiten aus Literatur und Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 (b) Ganzheitliches System föderaler Finanzgarantien . . . . . . . . . 107 (aa) Haushaltsautonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 (bb) Angemessene Finanzausstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 (cc) Tatsächliche Haushaltsflexibilität . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 (dd) Weitere Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 (c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 d) Anwendung auf Art. 109 III GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 aa) Untersuchung mit Blick auf die föderalen Finanzgarantien . . . . . . . . 125 (1) Art. 109 III GG vor der Garantie der Haushaltsautonomie . . . . . . 125 (2) Art. 109 III GG vor der Garantie einer angemessenen Finanzausstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 (3) Art. 109 III GG vor der Garantie der tatsächlichen Haushaltsflexibilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 (a) Künftiges Maß tatsächlicher Haushaltsflexibilität auf Länderebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 (b) Rechtliche Folgen einer Garantieverletzung . . . . . . . . . . . . . 137 (c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 bb) Ergebnis zu den föderalen Finanzgarantien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 e) Weitere Elemente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 aa) Demokratieprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 bb) Bundesstaatliche Gleichbehandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 cc) Verfassungsautonomie der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 f) Ergebnis: Keine Verfassungswidrigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 III. Schutz und Bedeutung gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 148 1. Schweizerische Eidgenossenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 a) Stellung der Kantone im Finanzverfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 b) Gegenwärtige Beschränkungen der Kreditautonomie auf Bundes- und Kantonsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 c) Mögliche Einschränkungen kantonaler Verschuldungsautonomie . . . . . . . 154 d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 2. Vereinigte Staaten von Amerika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 a) Stellung der Bundesstaaten im Finanzverfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . 156

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Inhalt b) Gegenwärtige Beschränkungen der Kreditautonomie auf Bundes- und Einzelstaatsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 c) Mögliche Einschränkung bundesstaatlicher Verschuldungsautonomie . . . 163 d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 3. Rechtsvergleichendes Gesamtfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit . . . 170 I. Verhältnis der Länder zum Bund  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 1. Einengung in der bundesstaatlichen Finanzsituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 a) Gradmesser Haushaltsflexibilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 b) Reaktionen auf Landesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 2. Beförderung politischer Einflussnahme durch den Bund . . . . . . . . . . . . . . . . 177 a) Mögliche Formen der Einflussnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 b) Informelle Einflussnahme über Mischfinanzierungen . . . . . . . . . . . . . . . . 179 aa) Art. 104b GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 bb) Art. 104c GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 cc) Art. 91a und Art. 91b GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 dd) Weitere Mischfinanzierungstatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 c) Zusammenspiel bestehender Einflussmöglichkeiten mit der „Schuldenbremse“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 3. Rechtspolitische Entmündigungstendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 a) Theoretischer Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 aa) „Anziehungskraft des größten Etats“ nach Popitz . . . . . . . . . . . . . . . . 193 (1) Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 (2) Bedeutung im Zusammenhang mit der „Schuldenbremse“ . . . . . 196 bb) Anziehungskraft der politischen Gestaltungsmacht . . . . . . . . . . . . . . 198 b) Zusammenwirken mit der „Schuldenbremse“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 c) Jüngste rechtspolitische Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 II. Verhältnis zwischen den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 1. Zementierung wirtschaftlicher Ungleichgewichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 a) Verhinderung staatlicher Investitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 b) Altschuldenproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 2. Auswirkungen auf das Wesen des Bundesstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 a) Widerstreitende Föderalismusmodelle im Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . 214

Inhalt

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b) Verortung und Wirkung der „Schuldenbremse“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 3. Beförderung politischer Einflussnahme durch andere Länder . . . . . . . . . . . . 218 III. Auswirkungen innerhalb der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 1. Machtverschiebung zulasten der gliedstaatlichen Legislative . . . . . . . . . . . . . 220 a) Verhältnis von Exekutive und Legislative in den Ländern . . . . . . . . . . . . . 220 b) Wirkung des Art. 109 III GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 2. Schwächung demokratischer Legitimation und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . 226 3. Konsolidierung der Länderfinanzen auf Kosten der Kommunen . . . . . . . . . . 229 a) Hintergrund einer möglichen Schlechterstellung der Kommunen . . . . . . . 229 b) Rechtlicher Schutz kommunaler Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 aa) Konnexitätsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 bb) Garantie einer finanziellen Mindestausstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 cc) Europäische Verschuldungsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 D. Fazit: Ein Stolperdraht für die deutsche Bundesstaatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . 240 E. Thesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

A. Ausgangslage und Herangehen I. Problemkreis gliedstaatlicher Verschuldungsbegrenzungen 1. Staatsverschuldung im Bundesstaat „Überall in Europa haben die Schulden enorm zugenommen, die heute in allen großen Staaten als drückend empfunden und auf die Dauer vermutlich zum Ruin führen werden.“1

Dieser Satz von Adam Smith hat – obwohl vor bald einem Vierteljahrtausend niedergeschrieben – bis heute nichts an seiner Aktualität verloren. Schon immer fiel es jeder Art von Regierung schwer, im Interesse haushälterischer Solidität auf die Erfüllung kurzfristiger vermeintlicher Bedürfnisse zu verzichten. Das wiederholte Erreichen des US-amerikanischen debt ceiling und die noch immer nicht völlig ausgestandene europäische Schuldenkrise haben dies erst vor kurzem erneut und eindrücklich unter Beweis gestellt. Es überrascht daher nicht, dass ausufernde Staatsschulden sowie die mit ihnen verbundenen Konsequenzen auch und gerade in den letzten zehn Jahren zu den beherrschenden politischen Themen der westlichen Welt zählten. Eine Vielzahl von Ländern haben in diesem Zusammenhang gesetzgeberische und sonstige Anstrengungen unternommen, um ihre Haushaltsdefizite abzubauen oder gar bestehende Schulden zurückzuführen. Föderal organisierte Staaten stehen dabei vor einer besonderen Herausforderung, da in ihnen mehrere staatliche Ebenen und somit eine Vielzahl von Akteuren zusammenarbeiten müssen, um wirksam gegen die Verschuldung vorzugehen. Auch ermöglicht es eine bundesstaatliche Struktur, Belastungen und Aufgaben innerhalb derselben zu verschieben. So gelingt es Entscheidungsträgern häufig, die Notwendigkeit unpopulärer Ausgabenkürzungen oder Einnahmensteigerungen vorerst zu kaschieren, jedoch ohne die finanzielle Situation des Staates an sich zu verbessern. Nicht von ungefähr wird daher behauptet, dass der Bundesstaat im besonderen Maße dazu neige, zum Schuldenstaat zu werden.2 Schließlich kommt dem Problem der Staatsverschuldung gerade auch auf der gliedstaatlichen Ebene besondere Bedeutung zu. Anders als dem Gesamtstaat ist Gliedstaaten mangels entsprechender Kompetenz eine rein geldpolitische Lösung, also das bloße Weginflationieren der bestehenden Schulden, verwehrt.3

1

Smith, Der Wohlstand der Nationen, S. 786, erstmals erschienen im Jahr 1776. In diese Richtung etwa: Kirchgässner, in: SVVOR Jahrbuch 2009, S. 59 f.; Korioth, KritV 2008, 187, 189. 3 Mit diesem Gedanken auch: Schragger, Yale L. J. 121 (2011–2012), 860, 865. 2

16

A. Ausgangslage und Herangehen

Der Topos der Staatsverschuldung im Bundesstaat bedarf also einer genaueren Untersuchung. Aus der Perspektive der Rechtswissenschaft sind dabei natürlich nicht so sehr die ökonomischen oder politologischen Hintergründe der Verschuldung selbst von Bedeutung, sondern vielmehr Funktionsweise, Praktikabilität und Auswirkungen gesetzlicher Verschuldungsbeschränkungen, sowie deren Integration in die bundesstaatliche Rechtsordnung. 2. Staatsschulden als Problem der Vergangenheit? Obgleich die dramatischen Ereignisse der Eurokrise erst kurze Zeit zurückliegen, scheinen die mit einer zu großen Staatsverschuldung verbundenen Gefahren gerade in Deutschland viel von ihrem Schrecken verloren zu haben. Seit Jahren gelingt es sowohl dem Gesamtstaat, dem Bund, der Mehrzahl der Länder, der Ländergesamtheit und auch vielen Kommunen, kontinuierliche Überschüsse zu erwirtschaften.4 Auch macht das politische Umfeld den Eindruck, sich hin zu einer nachhaltigeren Haushaltswirtschaft gewandelt zu haben. So betonen inzwischen fast alle politischen Parteien die Bedeutung ausgeglichener Haushalte und der Vorwurf, dass eine politische Entscheidung zukünftige Generationen finanziell unangemessen belaste, ist geradezu zum „umhergehenden Gespenst“ jeder politischen Diskussion geworden.5 Diese Ruhe ist jedoch trügerisch, denn es besteht begründeter Anlass zur Annahme, dass es sich bei der aktuell entspannten gesamtstaatlichen Haushaltslage um eine vielleicht schon bald endende Sondersituation handelt. Zum einen beruhen die in den letzten Jahren erzielten Haushaltsüberschüsse ganz wesentlich auf der anhaltend guten Konjunkturlage. Ohne sie wäre es kaum möglich gewesen, Maßnahmen wie den Ausbau von Sozialleistungen,6 die Erhöhung der Verteidigungsausgaben7 oder auch die Finanzierung der mit den großen Flüchtlingsbewegungen der letzten Jahre einhergehenden Belastungen ohne die Aufnahme neuer Kredite zu finanzieren. Zum anderen ist die erfreuliche gegenwärtige Finanzlage natürlich auch durch die schon lange anhaltenden Niedrigzinsphase gefördert worden. Obwohl es wie eben dargestellt nur in vereinzelten Fällen zu einer Nettoneuver 4 Dies gilt für den Gesamtstaat, den Bund und die Ländergesamtheit seit 2014, sowie für die Gesamtheit der Kommunen seit 2015, vgl. Statistisches Bundesamt, Jahrbuch 2017, 9.1.1. 5 Aus einer Vielzahl entsprechender Beschlüsse und Äußerungen etwa: Bündnis 90/Die Grünen (Hrsg.), Bundestagwahlprogramm 2013, S. 74 ff.; Christlich Demokratische Union Deutschlands (Hrsg.), Grundsatzprogramm 2007, S. 66 f.; Freie Demokratische Partei (Hrsg.), Grundsatzprogramm 2012, S. 87 f.; SPD-Parteivorstand (Hrsg.), Grundsatzprogramm 2007, S. 45 f. 6 Zu denken ist hier etwa an die durch das Gesetz über die Leistungsverbesserung in der gesetzlichen Rentenversicherung vom 23. Juni 2014 (BGBl. I, S. 787) eingeführte „Mütterrente“ in §§ 249, 307 SGB VI. 7 Entsprechende weitergehende Steigerungen sind auch im Finanzplan des Bundes 2017 bis 2021 vorgesehen, vgl. BT-Drs. 18/13001, S. 23.

I. Problemkreis gliedstaatlicher Verschuldungsbegrenzungen

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schuldung gekommen ist, haben es die günstigen Refinanzierungsbedingungen ermöglicht, die Zinsbelastung aller staatlichen Ebenen im Rahmen der kontinuierlichen Umschuldung der bestehenden Staatsschuld deutlich zu senken.8 Sollte sich diese Situation allerdings wieder ändern, so werden sich daraus rasch große Belastungen für die öffentlichen Haushalte ergeben. Auch ist der beschriebene breite Konsens einer vorsichtigen Haushaltspolitik schon nicht mehr so einhellig wie noch vor wenigen Jahren. Sowohl die eigene komfortable Finanzsituation, wie auch die Kritik an der im übrigen Europa vielfach wenig erfolgreichen Austeritätspolitik haben dazu geführt, dass spätestens seit dem letzten Bundestagswahlkampf für einige Parteien wieder eine eher ausgabenorientierte Politik im Vordergrund steht.9 In ihrer Tragweite noch unabsehbar sind schließlich die Auswirkungen der gegenwärtigen Coronapandemie. Doch bereits jetzt wird klar, dass die deutsche Politik – so wie in vielen andere Staaten auch – dazu bereit ist, sich dem heraufziehenden wirtschaftlichen Abschwung mit aller Kraft und enormen Mengen geliehenen Geldes entgegenzustemmen.10 Im Ergebnis handelt es sich bei der Staatsverschuldung also auch in Deutschland keineswegs um ein Problem der Vergangenheit. Ihre entschlossene und gleichzeitig verständige Bekämpfung ist vielmehr weiterhin eine herausfordernde und entscheidende Aufgabe für den deutschen Staat. 3. Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz Noch vor der beschriebenen Entspannung der Staatsfinanzen wurde im Jahr 2009 mit der Neufassung des Art. 109 III GG im Rahmen der Föderalismusreform II11 die deutsche „Schuldenbremse“12 geschaffen, die erstmals auch die Bundesländer 8

So betrugen die gesamtstaatlichen Zinsausgaben an den nicht-öffentlichen Bereich im Jahr 2017 nur 40.909 Millionen Euro, wobei es sich um den niedrigsten Betrag seit 1991 handelt, vgl. Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern: Vierteljährliche Gesamtergebnisse des Öffentlichen Gesamthaushalts 1.–4. Vierteljahr 2017, S. 9; Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern: Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte 2011, S. 15. 9 Exemplarisch genannt seien hier die Wahlprogramme von SPD und Bündnis 90/Die Grünen zur Bundestagswahl 2017, in denen die Notwendigkeit ausgeglichener Haushalte nur ein einziges Mal und auch eher en passant beziehungsweise im Fall der Grünen überhaupt nicht erwähnt wurde, vgl. SPD-Parteivorstand (Hrsg.), Regierungsprogramm 2017, S. 49; Bündnis 90/Die Grünen (Hrsg.), Bundestagwahlprogramm 2017. 10 Exemplarisch dürfte hierfür wohl die gemeinsame Pressekonferenz von Bundesfinanzminister Olaf Scholz und Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier vom 13. März 2020 sein, in der ersterer das angekündigte Coronahilfspaket unverhohlen als „Bazooka“ beschrieb. 11 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29. Juli 2009 (BGBl. I, S. 2248). 12 Auf eine durchaus angebrachte Kritik dieses inzwischen weitverbreiteten Begriffs soll an dieser Stelle verzichtet werden.

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A. Ausgangslage und Herangehen

einem grundgesetzlichen Verschuldungsregime unterwirft.13 Mit der Föderalismusreform I aus dem Jahr 200614, einigen kleineren Reformen15 und jüngst der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen16 steht sie somit in einer längeren Reihe von Umbauten, die der verfassungsändernde Gesetzgeber in den letzten Jahren an der deutschen Bundesstaatlichkeit vorgenommen hat. Auch wenn in der näheren Zukunft keine weiteren Reformen auf diesem Gebiet zu erwarten sind, so sind schon die bereits erfolgten Veränderungen für sich – und erst recht zusammengenommen – gravierend. Die volle Tragweite der mit ihnen verbundenen Auswirkungen auf den Bundesstaat wird dabei wegen verschiedener, auf das Auslaufen des Solidarpaktes II17 abgestimmter Übergangsfristen erst in den kommenden Jahren allmählich sichtbar werden. Gerade die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen droht nun als das aktuellere Ereignis die „Schuldenbremse“ aus dem Blickfeld der juristischen Forschung zu verdrängen. Dies wäre aus zweierlei Gründen verfehlt. Zum einen vermag es die Beschränkung der Kreditautonomie der Länder im ungleich stärkeren Maße, das Wesen des grundgesetzlichen Föderalismus zu ändern, als die demgegenüber mit verhältnismäßig wenigen Neuerungen einhergehende Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Zum anderen entfaltet die „Schuldenbremse“ ihre volle Geltung ja erst flankierend zum neuen Finanzausgleich, sodass beide als faktische Einheit betrachtet werden sollten. Zwar stand die „Schuldenbremse“ auch in der Vergangenheit schon einige Male im Fokus der Wissenschaft, doch konzentrierten sich diese Untersuchungen fast ausschließlich auf ihren Nutzen und ihre Praktikabilität bei der Haushaltsstabilisierung unter ökonomischen wie juristischen Gesichtspunkten.18 Noch unzureichend erforscht ist demgegenüber, wie sich die „Schuldenbremse“ in die bestehende bundesstaatliche Verfassungsordnung einfügt, beziehungsweise diese selbst beeinflusst, was bisher allenfalls im Zusammenhang mit der Frage nach einer möglichen Verfassungswidrigkeit des Art. 109 III GG in Ansätzen thematisiert wurde. Beides ist jedoch von großem Interesse, denn die Finanzverfassung ist nicht nur

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Ausführlich hierzu noch unter: B. II. 2. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (BGBl. I, S. 2034). 15 Zu denken ist hier etwa an die Änderung des Art. 91b GG durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91b) vom 23. Dezember 2014 (BGBl. I, S. 2438) oder auch die Einführung des Art. 91e GG durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91e) vom 10. Juli 2010 (BGBl. I, S. 944). 16 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347). 17 Siehe hierzu auch die folgenden Ausführungen unter: B. II. 2. d) und C. I. 3. c). 18 Beispielhaft etwa: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz; mit föderaler Perspektive: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder. 14

II. Forschungsansatz

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bloße „Folgeverfassung“,19 sondern eine der wichtigsten Determinanten staatlicher Ordnung an sich. Umso mehr gilt das für Bundesstaaten, wo sie ganz wesentlich dazu beitragen muss, eine ausgeglichene Verteilung der Staatsgewalt zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten sicherzustellen.20

II. Forschungsansatz 1. Fragestellung und Vorgehen Vor dem Hintergrund des soeben dargelegten Problemfeldes und seiner noch unzureichenden Behandlung in der Literatur soll im Folgenden nun spezifisch die Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie und deren Auswirkungen auf den Bundesstaat in den Blick genommen werden. Die vorliegende Arbeit schlägt so eine Brücke zwischen Finanzverfassung und Föderalismus an einer Stelle, die – anders als etwa der Länderfinanzausgleich – bisher nur wenig Aufmerksamkeit erfahren hat. Ausgangspunkt und Kernelement der Untersuchung ist die „Schuldenbremse“ in Art. 109 III GG. Im Grundsatz stellen sich dabei zwei übergeordnete und aufeinander aufbauende Fragen, die es mit dieser Arbeit zu beantworten gilt. Zum einen ist unklar, ob und in welchem Maße Beschränkungen der gliedstaat­ lichen Kreditautonomie überhaupt zulässig sind, zum anderen, welche spezifischen Konsequenzen sich aus ihnen im Falle ihrer Zulässigkeit für den Bundesstaat und seine Glieder ergeben. Hinsichtlich des erstgenannten Punktes, der mit Abschnitt B. den ersten Schwerpunkt dieser Arbeit bilden wird, kommen insgesamt drei Wege der Annäherung in Betracht. Zunächst wird die Notwendigkeit gliedstaatlicher Kreditautonomie in Bundesstaaten aus der Perspektive der allgemeinen Staatslehre und damit losgelöst von einer spezifischen Verfassungsordnung beleuchtet werden. Hierbei kommt insbesondere der Überlegung Bedeutung zu, ob das für Bundesstaaten kennzeichnende Konzept eigenstaatlicher Gliedstaaten im Zusammenspiel mit bündischen Treuepflichten und dem Subsidiaritätsgedanken deren Verschuldungsautonomie voraussetzt. So entsteht ein theoretischer Überbau, der die Einordnung der darauffolgenden Erkenntnisse erleichtert. Der mit Abstand wichtigste Zugang ist sodann die konkrete verfassungsrechtliche Prüfung, die beantworten wird, ob die „Schuldenbremse“ überhaupt mit dem übrigen Grundgesetz zu vereinbaren ist. Im Rahmen dessen ist es sinnvoll, sich

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Diesen missverständlichen Begriff prägend: Kirchhof, VVDStRL 52 (1993), 71, 80; mit zutreffender Kritik daran etwa: Bonner-Kommentar / Vogel / Waldhoff, 81. Erg.-Lfg., 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115, Rn. 71; Sachs / Siekmann, Vor Art. 104a, Rn. 45; ihn verständig einordnend: v. Münch / Kunig / Heintzen, Vorb Art. 104a-115, Rn. 29. 20 So auch ganz ausdrücklich: Wendt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 139, Rn. 1.

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A. Ausgangslage und Herangehen

sowohl die Historie des deutschen Staatsschuldenrechts, als auch die genaue Funktionsweise des Art. 109 III GG zu vergegenwärtigen. Darüber hinaus sollen die in Art. 79 III GG enthaltenen föderaler Finanzgarantien systematisiert und hinsichtlich des Aspekts einer „tatsächlichen Haushaltsflexibilität“ konkretisiert werden, um so als handhabbarer Prüfungsmaßstab dienen zu können. Zuletzt wird noch – ebenfalls zur besseren Einordnung und Bewertung – der Umgang ausländischer Rechtsordnungen mit dem Topos der gliedstaatlichen Kreditautonomie untersucht werden. Auf Grund ihrer stark ausgeprägten bundesstaatlichen Struktur bieten sich dabei insbesondere die Schweizerische Eidgenossenschaft und die Vereinigten Staaten von Amerika als Vergleichsstaaten an. Im Rahmen der Beantwortung der zweiten, in sich komplexeren Frage in Abschnitt C. stehen dann die künftigen Auswirkungen des Art. 109 III GG auf Wesen, innere Beziehungen sowie rechtliche, tatsächliche und gesetzgeberische Fortentwicklung des grundgesetzlichen Bundesstaates und seiner Glieder im Fokus. Diese überschreiten entweder nicht die hohe Hürde des Art. 79 III GG oder stehen von vornherein nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Frage nach verfassungswidrigem Verfassungsrecht. Um sie zu bestimmen, muss neben der „Schuldenbremse“ selbst auch deren Zusammenspiel mit bestehenden Rechtsnormen und insbesondere der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen untersucht werden. Nur so wird es gelingen, etwaige von Art. 109 III GG mitgeschaffene Anreizstrukturen und Mechanismen herauszuarbeiten, die wiederum andere rechtstatsächliche oder rechtspolitische Entwicklungen fördern oder überhaupt erst auslösen. Schließlich wird sich an die gewonnenen Erkenntnisse jeweils eine Bewertung der Vor- und Nachteile sowie der Zweckmäßigkeit des Verschuldungsverbotes gerade unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten anschließen. Eine der wesentlichen Schwierigkeiten stellt hierbei die übergroße Vielfalt der überhaupt in Frage kommenden bundesstaatlichen Auswirkungen dar. Es bedarf daher nicht nur ihrer umfassenden Betrachtung, sondern zuvor auch einer grundsätzlichen Kategorisierung und Systematisierung, die nach den Beziehungen zwischen Bund und Ländern, den Ländern untereinander und den internen Verhältnissen der Länder erfolgen wird. Hinsichtlich der Einzelaspekte kommen sodann verschiedene Untersuchungsmethoden in Betracht, die situationsabhängig und gegebenenfalls kumulativ ausgewählt, sowie an die Erfordernisse der jeweiligen Prüfung angepasst werden müssen. Die Bandbreite reicht dabei von der einfachen rechtswissenschaftlichen Methodik bis hin zu politökonomischen Anreizmodellen und der Adaption Johannes Popitz’ „Gesetz von der Anziehungskraft des größten Etats“, um etwa auch künftiges gesetzgeberisches Handeln zu prognostizieren. Es ist festzuhalten, dass sich der hier verfolgte Forschungsansatz in Fragestellung und Vorgehen stark von vorangegangenen Analysen und Bewertungen der „Schuldenbremse“ unterscheidet und so auch einen deutlichen Mehrwert für die staatsrechtliche Forschung verspricht. Statt der inneren Normenmechanik und

II. Forschungsansatz

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den originär finanzverfassungsrechtlichen Aspekten der „Schuldenbremse“ steht nun erstmals ihr Verhältnis zur Bundesstaatlichkeit im Zentrum der Aufmerksamkeit. Damit wird Art. 109 III GG nicht mehr wie bisher nur als bloße „Schuldenregel“, sondern als vollwertige Verfassungsnorm behandelt. Dies trägt sowohl zu ihrem genaueren Verständnis, als auch zum Erkenntnisgewinn hinsichtlich der in Art. 79 III GG enthaltenen föderalen Finanzgarantien bei, die im Zuge dessen um das Element der „tatsächlichen Haushaltsflexibilität“ bereichert werden. Ferner ist die vorliegende Arbeit in ihrer Methodik nicht auf eine einfache verfassungsrechtliche Prüfung beschränkt, sondern zieht zur Beantwortung der beiden aufgeworfenen Hauptfragen staatstheoretische, rechtsvergleichende, rechtökonomische und rechtspolitische Elemente mit ein. Ein solch breiter Ansatz ermöglicht neben einer vertieften bundesstaatlichen und damit ganzheitlichen Analyse der „Schuldenbremse“ auch wertvolle Einblicke in die unsichere Zukunft des deutschen Föderalismus ab dem Jahr 2020. 2. Rolle des Unionsrechts Ein anderer prominenter Teil des Staatsschuldenrechts soll demgegenüber neben Art. 109 III GG in dieser Arbeit nur am Rande behandelt werden, da es seine tatsächliche rechtliche Bedeutung bei weitem nicht vermag, mit der ihm in der Öffentlichkeit entgegengebrachten Aufmerksamkeit Schritt zu halten. Die Rede ist dabei von den sogenannten Stabilitätskriterien und den sonstigen Haushaltsregelungen auf europäischer Ebene. Grundsätzlich sehen Art. 126 AEUV, das angehängte Protokoll Nr. 12 über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, der Stabilitäts- und Wachstumspakt und der europäische Fiskalpakt (SKS-Vertrag) zusammen umfassende Regelungs- und Sanktionsmechanismen zur Defizitbegrenzung der Mitgliedstaaten vor. Deren Kernelement sind die sogenannten Stabilitätskriterien, nach denen der staatliche Schuldenstand nicht mehr als 60 % und das jährliche Haushaltsdefizit nicht mehr als 3 % des Bruttoinlandsproduktes betragen darf. Im Jahr 2012 wurden diese durch Art. 3 I b) SKS-Vertrag um die zusätzliche Anforderung ergänzt, dass auch das strukturelle Defizit – von gewissen Erleichterungen bei einem insgesamt niedrigen Schuldenstand abgesehen – 0,5 % des Bruttoinlandsproduktes nicht überschreiten darf. Sollten diese Grenzwerte nicht eingehalten werden, ist ein elaboriertes und gestaffeltes Überwachungs- und Sanktionsregime vorgesehen um eine Einhaltung zu erzwingen. Obgleich diese Anforderungen auf dem Papier streng und ihre Durchsetzungsmechanismen automatisiert erscheinen, hat sich dieses System in der Praxis nicht bewährt. Den jeweils betroffenen Mitgliedstaaten gelang es zumeist, entweder das Defizitverfahren selbst oder zumindest die Verhängung von Sanktionen zu vermeiden. Zu einem ernstzunehmenden europaweiten Abbau von Haushaltsdefiziten oder gar Verschuldungsquoten kam es weder vor noch nach der sogenannten Euro-

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A. Ausgangslage und Herangehen

krise.21 Grund hierfür ist die starke politische Komponente im Rahmen des Defizitverfahrens. Gemäß Art. 126 XIII AEUV bedarf sowohl die Feststellung eines übermäßigen Defizits wie auch zahlreiche weitere Schritte des Defizitverfahrens der qualifizierten Mehrheit des Ministerrates. Zwar ist der betroffene Mitgliedstaat selbst hierbei nicht stimmberechtigt, doch wird es vor allem den Regierungen größerer Mitgliedstaaten durch politische Einflussnahme oft gelingen, ihrem Land – und damit auch sich selbst – ein entsprechendes Verfahren zu ersparen oder es wenigstens merklich abzumildern. Beispielhaft dafür ist besonders das Verhalten Deutschlands und Frankreichs im Jahr 2003, von dem nicht zu Unrecht behauptet wird, dass es – gleichsam als Sündenfall – das System der europäischen Stabilitätskontrolle nachhaltig kompromittiert habe.22 Diese Beispiele zeigen, wie beliebig – um nicht zu sagen willkürlich – die Anwendung der europäischen Normen erfolgt. Die juristische Analyse solcher nicht angewendeter oder massiv überdehnter Regeln ist ebenso unfruchtbar wie unbefriedigend. Zwar könnte man im Verhältnis der EU zu den Mitgliedstaaten eine quasiföderale Natur erblicken, die für eine Behandlung im Rahmen dieser Untersuchung spräche, doch vermag dies nicht, über die beschriebene normative Entwertung des gesamten Regelungskomplex hinwegtäuschen. Vor diesem Hintergrund werden die europäischen Regeln zur Defizitbegrenzung also kein wesentlicher Bestandteil der vorliegenden Arbeit sein.

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Mit übersichtlicher Tabelle: Eurostat, Öffentlicher Bruttoschuldenstand, sdg_17_40, Stand: 22. April 2018. 22 Instruktiv hierzu: Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 22 f.

B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie I. Staatstheoretische Vorüberlegungen Versucht man nun die Frage nach der Notwendigkeit gliedstaatlicher Kreditauto­ nomie zunächst abstrakt und damit losgelöst von einer spezifischen Verfassungsordnung zu beantworten, so muss geklärt werden, ob und unter welchen Umständen ein Bundesstaat auch ohne diese gliedstaatliche Freiheit überhaupt denkbar ist. Dies soll durch eine Annäherung an den Begriff des Bundesstaates in der allgemeinen Staatslehre geschehen, was für sich bereits ein komplexes und vielschichtiges Unterfangen darstellt. Um dabei nicht ins Uferlose abzugleiten, muss im Folgenden ein scharfer Fokus auf dessen spezifisch finanzielle Aspekte gelegt werden. Aus demselben Grund werden auch andere, nicht primär bundesstaatliche Erwägungen im Zusammenhang mit der Kreditaufnahme von Gliedstaaten – zu denken ist hier etwa an die Frage der Generationengerechtigkeit1 – in der vorliegenden Untersuchung außer Betracht bleiben. So ergeben sich schließlich einige generelle Leitlinien zur gliedstaatlichen Kreditautonomie und ihrer Beschränkung, die für sich genommen keineswegs abschließend sind, in diesem Themenkomplex aber eine erste grundsätzliche Orientierung ermöglichen und so auch die Einordnung der noch folgenden Ergebnisse erleichtern. 1. Der Bundesstaat in der Staatstheorie Gestützt auf eine lange historische Tradition2 findet sich in der heutigen allgemeinen Staatslehre eine kaum zu überblickende Vielzahl an Bundesstaatsdefinitionen. Dabei werden zwar, je nach Vorverständnis und Zweck ihrer Formulierung, verschiedene Akzente gesetzt,3 doch kreisen besagte Definitionen allesamt um die – 1

Instruktiv hierzu: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 20 ff.; Mückl, in: Festschrift Isensee, S. 184 f. 2 Zu ersten Ansätzen in einer Arbeit Ludolph Hugos aus dem Jahr 1661: Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 329; mit einer ausführlichen Übersicht über die historische Entwicklung auch: Barschel, Staatsqualität der deutschen Länder, S. 10 ff. 3 Etwa mit der zusätzlichen Voraussetzung der Beteiligung der Gliedstaaten an der Willensbildung des Gesamtstaates: Anschütz, in: Anschütz / Thoma (Hrsg.), HdBdDSR Bd. I, § 26, S. 295; ebenso: Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 1, S. 55 f.; Schöbener  / ​ Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 6; ähnlich, jedoch wechselseitigen Einfluss verlangend: Haller / Kölz / Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Rn. 517; Stern, Das Staatsrecht der Bundes­ republik Deutschland, Bd. I, S. 645.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

für sich genommen wenig ergiebige – Aussage, dass in einem Bundesstaat sowohl der Gesamtstaat, wie auch die Gliedstaaten eigene Staatlichkeit besitzen.4 Was unter dieser doppelten Staatsqualität allerdings genau zu verstehen ist, wurde in der Wissenschaft bisher noch nicht allgemeingültig geklärt und auch hinsichtlich etwaiger weiterer konstitutiver Elemente eines Bundesstaates besteht keine Einigkeit.5 Vor dem Hintergrund dieser nur vagen begrifflichen Ausgangslage erscheint nun ein allgemeiner systematischer Zugriff auf die Thematik der Bundesstaatlichkeit – auch mit Blick auf die hiesige Fragestellung – wünschenswert. Es überrascht daher nicht, dass in diesem Zusammenhang häufig von einer Bundesstaatstheorie oder wahlweise einem allgemeinen Bundesstaatsmodell die Rede ist, deren Entwicklung dabei entweder gefordert,6 in Ansätzen vorgestellt7 oder als unmöglich beziehungsweise sinnlos verworfen wird.8 Nun bestehen hinsichtlich einer solchen Bundesstaatstheorie schon semantische Unklarheiten, da dieser Begriff – bisweilen ohne deutliche Unterscheidung – sowohl im staatstheoretischen, wie auch im verfassungsrechtlichen, namentlich grundgesetzbezogenen9 Kontext verwendet wird. Doch auch inhaltlich ist es schwierig nachzuvollziehen, was überhaupt Zielsetzung, Gehalt und praktischer Nutzen eines solch breiten, unterschiedlichste Verfassungsordnungen überwölbenden Modells sein können. Die auf diesem Feld bisher unternommenen Versuche reichen von der bloßen Rechtfertigung eines bundesstaatlichen Staatsaufbaus bis hin zur Entwicklung der für einen solchen notwendigen konzeptionellen Leitlinien.10 4

Aus eine unübersehbaren Fülle etwa: Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 769; Reineck, Allgemeine Staatslehre und Deutsches Staatsrecht, S. 59; Nawiasky, Der Bundesstaat als Rechtsbegriff, S. 29; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 644 f.; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 330; Anschütz, in: Anschütz / Thoma (Hrsg.), HdBdDSR Bd. I, § 26, S. 295; Apelt, in: Festgabe Erich Kaufmann, S. 1 f.; Beyerle, in: Festschrift Porsch 1923, S. 128; nur in der Formulierung anders: Thieme, DÖV 1989, 499, 500; ablehnend hingegen: Usteri, Die Theorie des Bundesstaates, S. 209 f. 5 Mit einem Überblick: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 645 f. 6 Etwa: Esterbauer, Kriterien föderativer und konföderativer Systeme, S. 4 f.; prominent: Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, S. 118 f. 7 Etwa: Nawiasky, Der Bundesstaat als Rechtsbegriff; ferner bemerkenswert: Usteri, Die Theorie des Bundesstaates; gerade hierzu kritisch: Herzog, DÖV 1962, 81 ff. 8 Bauer, Die Bundestreue, S. 224 ff.; Šarčević, Das Bundesstaatsprinzip, S. 8; Jestaedt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. II, § 29, Rn. 7; sehr kritisch auch: Bothe, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates, S. 8 f.; Kimminich, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 2. Aufl., § 26, Rn. 9; Scheuner, DÖV 1962, 641; in vorgelagerten rechtstheoretischen Vorstellungen „Einfallstore für ideologiegeladene Theoreme“ sehend: Oeter, Intergration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, S. 374. 9 Den Bedarf einer spezifisch verfassungsrechtlichen Theorie sieht etwa: Jestaedt, in: Isensee / ​Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. II, § 29, Rn. 7; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 7; von einer „Bundesstaatstheorie unter dem Grundgesetz“ spricht auch: Oeter, Intergration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, S. 373 ff. 10 So auch: v. Münch / Kunig / Schnapp, Art. 20, Rn. 10; exemplarisch für besagten großen Ansatz: Usteri, Die Theorie des Bundesstaates, S. 267 ff.; für das Gegenteil etwa: Esterbauer, Kriterien föderativer und konföderativer Systeme, S. 161 ff.

I. Staatstheoretische Vorüberlegungen

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Gerade der zweitgenannte Ansatz ist dabei jedoch – obwohl für die vorliegende Arbeit vermeintlich vielversprechend – von vornherein nur wenig aussichtsreich. So sind Bundesstaaten nicht nur äußerst komplexe Gebilde,11 sondern in ihrem Verfassungsrecht und ihrer Verfassungswirklichkeit auch im besonderen Maße abhängig von den sie zum jeweiligen Zeitpunkt bestimmenden historischen, kulturellen und politischen Umständen.12 Dies führt dazu, dass sie nur als Singularität13 tatsächlich verstanden werden können14 und die Bestimmung eines ganzheitlichen Systems aussagekräftiger abstrakter Merkmale und Funktionsmechanismen unmöglich, beziehungsweise im Wesentlichen von der Auswahl der herangezogenen Vergleichsordnungen abhängig ist.15 Verstärkt wird dies ferner dadurch, dass viele bundesstaatliche Verfassungen – so etwa diejenigen Deutschlands16 und der Schweiz17 – auch schon bei ihrer Entstehung kein spezifisches allgemeines Bundesstaatskonzept rezipiert haben und daher in ihrer unterschiedlichen Fortentwicklung nicht an ein solches gebunden sind. Die Bundesstaatlichkeit unterscheidet sich also deutlich von anderen staatstheoretischen Grundkonzeptionen, wie etwa dem Demokratie- oder dem Rechtsstaatsprinzip, deren jeweilige verfassungsrechtliche Ausgestaltungen sich deutlich stärker an abstrakten Vorlagen orientieren.18 Eine umfassende, auf konzeptionelle Leitlinien gerichtete allgemeine Bundesstaatstheorie ist mithin, wenn nicht unmöglich, so doch zumindest ein ergebnisloses Glasperlenspiel und scheidet daher als Grundlage für die folgende Untersuchung aus. Ebenfalls wenig ergiebig ist auch die besonders im deutschen Schrifttum schon häufig und seit langer Zeit gestellte Frage nach der Souveränität19 im Bundesstaat.20 In unterschiedlichsten Schattierungen und mit Bezügen zur jeweiligen Staatsqualität geht es dabei darum, wo im Bundesstaat die Souveränität im Sinne einer 11 Scheuner, DÖV 1962, 641; wenn auch mit anderer Intention den „komplexen Aufbau“ sogar zum Merkmal des Bundesstaates erhebend: Usteri, Die Theorie des Bundesstaates, S. 236. 12 So auch: Maurer, Staatsrecht I, § 10, Rn. 9; Rudolf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 141, Rn. 1; Scheuner, DÖV 1962, 641. 13 Mit diesem Ausdruck: Eichenberger, in: Festschrift Hans Huber 1981, S. 165. 14 Ebenso: Bothe, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates, S. 8; Kimminich, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 2. Aufl., § 26, Rn. 9; Scheuner, DÖV 1962, 641. 15 Ausdrücklich: Bothe, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates, S. 9; Kimminich, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 2. Aufl., § 26, Rn. 9. 16 Ausdrücklich: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 5. 17 Zur allmählichen, seit jeher stark eigenständigen und namentlich geschichtlichen und kulturellen Besonderheiten geschuldeten Entwicklung des schweizerischen Verfassungsrechts: St.  Galler Kommentar / Kley, Gesch. Einl., Rn. 4 ff.; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 2, Rn. 1 ff. 18 Bildhaft von „Maßkonfektion nach westlichem Verfassungsmuster“ sprechend: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 5. 19 Zum Fehlen einer äußeren Souveränität der Gliedstaaten: Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 6; Kimminich, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 2. Aufl., § 26, Rn. 21. 20 Instruktiv zum gesamten Komplex: Kimminich, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 2. Aufl., § 26, Rn. 11 ff.; hinsichtlich der Historie auch: Barschel, Staatsqualität der deutschen Länder, S. 14 ff.; Harbich, Der Bundesstaat und seine Unantastbarkeit, S. 21 ff.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

„obersten und unbegleiteten Staatsgewalt“21 zu verorten ist, beziehungsweise ob sie zwischen den staatlichen Ebenen aufgeteilt werden kann.22 Nun ist festzustellen, dass in einem modernen horizontal und gegebenenfalls auch vertikal gewaltgegliederten demokratischen Verfassungsstaat Souveränität im genannten Sinne schon von vorherein kaum denkbar ist.23 Die darum entstandene Diskussion wird daher inzwischen zu Recht als überholt angesehen24 und stattdessen vielmehr die Kompetenzverteilung nach der jeweiligen Verfassungsordnung in den Mittelpunkt gerückt.25 Damit kann allerdings auch der Gedanke an etwaige, aus der Souveränität abgeleitete Staatlichkeitsvoraussetzungen nicht mehr Ausgangspunkt für die weiteren Erwägungen zur gliedstaatlichen Kreditautonomie sein. Die soeben geschilderten großen Unklarheiten bedeuten freilich nicht, dass sich für die weitere Untersuchung keinerlei gesicherte Grundlage in der allgemeinen Staatslehre finden lässt. Denn auch wenn sie sich nicht in eine überwölbende Theorie oder einen abschließenden Kriterienkatalog einfügen, finden sich hinsichtlich Wesen und Funktionsweise eines Bundesstaates doch einige abstrakt gültige Grundgedanken, die mit der Notwendigkeit und der möglichen Beschränkung der gliedstaatlichen Kreditautonomie in Beziehung gesetzt werden können.26 Diese sind namentlich die bereits erwähnte Staatlichkeit der Gliedstaaten, die in vertikaler und horizontaler Richtung bestehenden bündischen Treuepflichten sowie der bei föderalen Strukturen naheliegende Subsidiaritätsgedanke. Im Folgenden sollen daher alle drei genannten Elemente genauer umrissen werden, um jeweils danach Schlüsse hinsichtlich der vorliegenden Fragestellung ziehen zu können.

21 Zu unterschiedlichsten Souveränitätskonzeptionen: Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 177 ff.; Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 3, Rn. 29; Randelzhofer, in: Isensee  / ​ Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. II, § 17, Rn. 1 ff. 22 Die Staatsqualität beider Ebenen wegen des Bestehens einer geteilten Souveränität annehmend: Waitz, Grundzüge der Politik nebst einzelnen Ausführungen, S. 165 f.; so auch später: Nawiasky, Der Bundesstaat als Rechtsbegriff, S. 47; die Staatlichkeit der Gliedstaaten gerade mangels deren Souveränität verneinend: (von) Seydel, ZgS 28 (1872), 185, 198 ff.; so später auch, jedoch ohne den Schluss der Unmöglichkeit des Bundesstaates: Usteri, Theorie des Bundesstaates, S. 146, 209 f.; für das ausschließliche Bestehen von Souveränität auf Bundesebene bei gleichzeitiger Staatlichkeit der Gliedstaaten: Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 1, S. 53 f; sehr ähnlich: Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 770 f. 23 Oeter, Intergration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, S. 382; zustimmend: v. Münch / Kunig / Schnapp, Art. 20, Rn. 12; ähnlich: Fleiner / Basta Fleiner, Allgemeine Staatslehre, S. 563 f.; Scheuner, DÖV 1962, 641 f.; hinsichtlich allgemeiner Kritik am Begriff der Souveränität zusammenfassend: Schnapp, VVDStRL 43 (1985), 172, 181 f. 24 Etwa: Kimminich, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 2. Aufl., § 26, Rn. 20; Scheuner, DÖV 1962, 641, 641 f.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 645. 25 Ausdrücklich: Kimminich, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 2. Aufl., § 26, Rn. 21.; Peters, Deutscher Föderalismus, S. 23; in diesem Sinne auch. v. Münch / Kunig / Schnapp, Art. 20, Rn. 10; mit seiner Betonung der Kompetenz dies vielleicht unbewusst erkennend: Nawiasky, Der Bundesstaat als Rechtsbegriff, S. 28 f. 26 Ähnlich: Kimminich, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 2. Aufl., § 26, Rn. 9.

I. Staatstheoretische Vorüberlegungen

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2. Relevante Einzelaspekte a) Staatlichkeit Wendet man sich der gliedstaatlichen Staatlichkeit nun genauer zu, so muss man sich vergegenwärtigen, dass ihre Abgrenzungsfunktion zum Staatenbund einerseits und zum Einheitsstaat andererseits seit jeher stärker ausgeprägt ist als ihre positive Bestimmung.27 Damit stellen der Staatenbund ohne eigene Staatlichkeit und der Einheitsstaat ohne Gliedstaaten28 auch das Bezugssystem dar, innerhalb dessen ihre Natur und notwendige Reichweite präzisiert werden kann. So führt zunächst nicht jede Form der territorialen Dezentralisierung eines Staates zur Eigenstaatlichkeit der entsprechenden Teilgebiete.29 Auch in einem Einheitsstaat sind gewisse, gegebenenfalls sogar selbstverwaltete Untergliederungen  – seien es Provinzen oder Verwaltungsdistrikte  – möglich und vielfach zweckmäßig.30 Anders als Gliedstaaten bestehen und handeln diese Untergliederungen allerdings nicht aus eigenem Recht, sondern nur als bloße Ableitung aus der Kompetenzhoheit des Einheitsstaates.31 Demgegenüber bedeutet die Existenz einer gleichrangigen parallelen Staatlichkeit auf Bundesebene für die Gliedstaaten auch, dass deren Staatlichkeit von vornherein nicht absolut und allumfassend, sondern – hier sind Anklänge an die Souveränität zu erkennen – nur relativ und innerhalb systematischer Grenzen bestehen kann. Grund hierfür ist, dass das enge und auf Dauer angelegte Miteinander beider Ebenen, das dasjenige eines bloßen Staatenbundes bei weitem übersteigt, die Organisation damit Restriktion der jeweiligen Kompetenzen und Möglichkeiten gegenseitiger Einflussnahme durch eine verfassungsmäßige Ordnung erforderlich macht.32 27

Jestaedt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. II, § 29, Rn. 9; Kimminich, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 2. Aufl., § 26, Rn. 6; dies für die „traditionelle Theorie der Staatenverbindungen“ schon früher feststellend: Kelsen, Allgemeine Staatslehre, S. 207 f. 28 Zu diesen untrennbar mit der Idee der doppelten bundesstaatlichen Staatlichkeit verbundenen (Neben-)Kategorien etwa: Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 769 f.; Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 2, 9; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 653 f. 29 So auch: Barschel, Staatsqualität der deutschen Länder, S. 9; Kelsen, Allgemeine Staatslehre, S. 163 ff.; Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 3. 30 Verschiedenste Ausformungen beleuchtend: Barschel, Staatsqualität der deutschen Länder, S. 9 f.; ferner: Haller / Kölz / Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Rn. 522; allgemein zur Konfliktbereinigung durch territoriale Gliederung: Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 20 f. 31 Barschel, Staatsqualität der deutschen Länder, S. 9; Peters, Deutscher Föderalismus, S. 25; Graf Vitzthum, VVDStRL 46 (1988), 7, 14 f.; hierzu auch allgemein: Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 489 f. 32 Reineck, Allgemeine Staatslehre und Deutsches Staatsrecht, S. 59; Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 8, 20; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 645; mit sehr ähnlicher Argumentation: Jestaedt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. II, § 29, Rn. 13; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 263.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Diese von zwei Seiten abgrenzende Annäherung zeigt also, dass nach der gängigen Staatlichkeitsdefinition Gliedstaaten in ihrem jeweiligen Bundesstaat jedenfalls aus eigenem unbegleitetem Recht und dabei eingebettet in eine verfassungsrechtliche Kompetenzordnung bestehen. Um allerdings auch tatsächlich von deren Staatlichkeit im Sinne eines Ausübens Jellinekscher Staatsgewalt33 sprechen zu können, muss dieser Rahmen durch seine konkrete rechtliche Ausgestaltung mit Leben gefüllt werden. Das setzt voraus, dass den Gliedstaaten einerseits im ernstzunehmenden Maße eigene Kompetenzen zugewiesen und andererseits die generellen Rahmenbedingungen geschaffen werden, um die damit verbundenen Aufgaben auch effektiv erfüllen zu können.34 Tatsächlich müssen die Gliedstaaten nach Scheuner also „so viel Selbstständigkeit besitzen, daß sie noch als staatliche Einheiten, als Sitz umfassender Gestaltungsmöglichkeit erscheinen“35. Mit Blick auf die vorliegende Fragestellung bedeutet dies zunächst, dass den Gliedstaaten die für ein Mindestmaß eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung notwendigen Finanzmittel ohne Auflagen oder Bedingungen zur freien Verfügung stehen müssen.36 Ob und inwieweit sich diese recht allgemeine Aussage allerdings vor dem Hintergrund der schon beschriebenen großen bundesstaatlichen Vielfalt näher präzisieren lässt, erscheint zweifelhaft. So finden sich keine überzeugenden Argumente dafür, weshalb etwa spezifische Arten der Einnahmenerzielung – namentlich in Form einer gliedstaatlichen Steuerhoheit37 – oder andere konkrete finanzpolitische Handlungsformen zwingende Voraussetzungen gliedstaatlicher Staatlichkeit sein sollten. Ebenso wenig kann der Ansicht gefolgt werden, dass es Gliedstaaten möglich sein muss, die Höhe ihrer Einnahmen ohne die Zustimmung anderer bundesstaatlicher Akteure zu beeinflussen.38 Für ihre Gestaltungsmöglichkeiten und damit ihre Staatlichkeit macht es keinen Unterschied, ob ihnen das beschriebene Mindestmaß ungebundener Finanzmittel aus 33

Hierzu grundlegend: Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 427 ff.; zur Bedeutung der DreiElementen-Lehre im Kontext der Bundesstaatlichkeit: ders., ebd., S. 502 ff.; ferner: Reineck, Allgemeine Staatslehre und Deutsches Staatsrecht, S. 59; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 58; sich sogar auf das Element der Staatsgewalt beschränkend: Nawiasky, Der Bundesstaat als Rechtsbegriff, S. 8 ff. 34 So auch: Graf Vitzthum, VVDStRL 46 (1988), 7, 14 f.; Scheuner, DÖV 1962, 641, 642; Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 21; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 330. 35 Scheuner, DÖV 1962, 641, 642. 36 Jeweils sehr ähnlich: Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 17; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 332; Wendt, in: Finanzverfassung im Spannungsfeld zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten, S. 17 f.; Graf Vitzthum, VVDStRL 46 (1988), 7, 14; ähnlich: Gröpl, DVBl. 2006, 1079, 1080 f. 37 Diese auch nur als „grundsätzlich“ bestehendes, „traditionelles Kennzeichen von Staatlichkeit“ bezeichnend: Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 17; ähnlich: Haag, Die Aufteilung steuerlicher Befugnisse im Bundesstaat, S. 304 f. 38 So aber: Gröpl, DVBl. 2006, 1079, 1087 f.; Hey, VVDStRL 66 (2007), 277, 281; dies zumindest generell befürwortend: Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 332 f.; a. A.: Korioth, Finanz­ausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 101 f.

I. Staatstheoretische Vorüberlegungen

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eigener Ertragshoheit oder im Rahmen bundesstaatlicher Umverteilungszahlungen zufließen.39 Der Versuch einer weiteren Präzisierung der finanziellen Aspekte gliedstaatlicher Staatlichkeit in der allgemeinen Staatslehre erweist sich damit als ergebnislos. Ordnet man nun die Aufnahme von Krediten und die Verwendung der so eingenommenen Mittel in den beschriebenen Kontext ein, so zeigt sich, dass diese als spezifische finanzpolitische Handlungsformen nicht aus sich heraus Voraussetzung gliedstaatlicher Staatlichkeit sein können. Auch führt die Kreditaufnahme auf Grund der ihr innewohnenden Rückzahlungspflicht keineswegs zu einer Vermehrung der einem Gliedstaat zur Verfügung stehenden ungebundenen Finanzmittel. Gleichwohl erleichtert sie die Umsetzung politischer Präferenzen, indem sie es ermöglicht, Ausgaben – etwa für Großinvestitionen oder im Rahmen einer antizyklischen Konjunkturpolitik – unabhängig von der jeweiligen Liquiditätslage vorzuziehen.40 Damit vergrößern sich freilich auch die – wie eben dargelegt – für die Staatlichkeit erforderlichen eigenen Gestaltungsmöglichkeiten, was abhängig von den konkreten Umständen dazu führen kann, dass gerade durch die Möglichkeit der Verschuldung die Schwelle zur Gliedstaatlichkeit überschritten wird.41 Im Ergebnis handelt es sich in der allgemeinen Staatslehre also bei der gliedstaatlichen Kreditautonomie trotz ihrer grundsätzlichen Förderlichkeit nur um eine bisweilen hinreichende, keineswegs jedoch um eine generell notwendige Bedingung gliedstaatlicher Staatlichkeit. b) Bündische Treuepflichten Neben der Staatsqualität der einzelnen Teile und der Gesamtheit ist für jeden Bundesstaat das Bestehen von horizontalen und vertikalen Treue- und Rücksichtnahmepflichten kennzeichnend.42 Dies kann – trotz gewisser terminologischer Unklarheiten43 und einer starken deutschen Vorprägung44 – als Grundsatz der Bundes 39

So ausdrücklich, wenn auch mit gewissen grundgesetzlichen Bezügen: Korioth, Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 101 f. 40 Zu diesem Vorgriff auf künftige Staatseinnahmen etwa: Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite, S. 110. 41 Siehe zur parallelen Argumentationskette im Kontext der grundgesetzlich garantierten Haushaltsflexibilität noch die Ausführungen unter: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (cc) und B. II. 3. d) aa) (3). 42 Ausdrücklich: Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 11; ferner etwa: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 699; dies im Rahmen der „Finanzautonomie“ für gestufte Rechtsordnungen voraussetzend: Hey, VVDStRL 66 (2007), 277, 294. 43 So finden sich in verschiedenen Zusammenhängen etwa auch die Begriffe der „bundesfreundlichen Haltung“, des „Bundessinns“ und des „bündnisfreundlichen Verhaltens“, hierzu mit einer Übersicht: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 160. 44 So sind die in diesem Kontext relevanten Vorarbeiten im Wesentlichen vor dem Hintergrund der – teils historischen – deutschen Bundesstaatlichkeit entstanden und bewegen sich häufig zwischen einer originär staatstheoretischen Herleitung und dem jeweiligen „ungeschriebenen

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

treue bezeichnet werden und folgt aus dem Prinzip von Treu und Glauben innerhalb der geschlossenen bündischen Gemeinschaft.45 Er ist dem Wesen des Bundesstaates immanent,46 da die einzelnen Glieder und der Gesamtstaat in ihm derart eng und mit solch weitreichenden gegenseitigen Einflussmöglichkeiten verbunden sind, dass ihre staatliche Funktionsfähigkeit, ihre jeweiligen Interessen und das bundesstaatliche Gesamtinteresse von vornherein nur durch ihr solidarisches Zusammenwirken und gegenseitige Rücksichtnahme verwirklicht werden können.47 Deutlich zeigt sich dies schon daran, dass wegen der zwischen den Gliedstaaten und dem Gesamtstaat aufgeteilten Kompetenzen beide staatlichen Ebenen im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung von der jeweils anderen abhängen und sich dabei mit vielfältigen gegenseitigen Ingerenzen konfrontiert sehen.48 Trotz dieser allgemeinen Begründung hängt das konkrete Ausmaß der in einem Bundesstaat bestehenden Treuepflichten allerdings im Wesentlichen von seiner verfassungsrechtlichen Ausgestaltung ab. Beispielsweise ist schon ein Ausgleich der unterschiedlichen finanziellen Leistungsfähigkeit von Gliedstaaten keineswegs in jedem Bundesstaat üblich,49 was mittelbar die mögliche Bandbreite von Solidaritäts- und Treuepflichten illustriert. Ganz allgemein ist in diesem Zusammenhang zwischen eher kooperativ und eher kompetitiv ausgerichteten Gestaltungen zu unterscheiden.50 Im Zusammenhang mit der gliedstaatlichen Kreditautonomie spielen bündische Treuepflichten nun in zweierlei Hinsicht eine Rolle. Zunächst kann – je nach spezifischem Verfassungsrecht – eine ausdrückliche oder implizite Haftung der Verfassungsrecht“, exemplarisch etwa: Bayer, Die Bundestreue, S. 29 ff.; ferner wurde diese Vorprägung der Diskussion durch eine umfangreiche und in ihrer Formulierung sehr allgemeine Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gefördert, vgl. etwa: BVerfGE 1, 299 (315); 4, 114 (141 f.); 12, 205 (254); 43, 291 (348); 61, 149 (205); mit wertvoller rechtsvergleichender Perspektive daher: Egli, Die Bundestreue. 45 Grundlegend, wenn auch im grundgesetzlichen Kontext: Bauer, Die Bundestreue, S. 243 ff.; allgemeiner: Bonner Kommentar / Robbers, 139. Erg.-Lfg., 2009, Art. 20, Rn. 1128; Haller / Kölz / Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Rn. 583; mit dieser Bezugnahme auch schon: Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht, Abdr. 1955, S. 51. 46 Ausdrücklich: Bayer, Die Bundestreue, S. 43; ferner: Bonner Kommentar / Robbers, 139. Erg.-Lfg., 2009, Art. 20, Rn. 1131; Egli, Die Bundestreue, S. 550; Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 11; Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, S. 170 f.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 646; ablehnend: Bauer, Die Bundestreue, S. 224 ff. 47 Ebenso, mit jeweils unterschiedlichen argumentativen Schwerpunkten: Bayer, Die Bundestreue, S. 43 ff., 73 ff; unter anderem auf die Argumentation in Baldwin v. G. A. F. Seelig, 294 U. S. 511 (1935), 523 verweisend: Egli, Die Bundestreue, S. 551 f.; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 6, Rn. 42; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 163. 48 Sehr ähnlich: Egli, Die Bundestreue, S. 550; Haller / Kölz / Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Rn. 584; Rudolf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 141, Rn. 2; BverfGE 4, 114 (141 f.); aus dem Blickwinkel eines Mangels an Ingerenzrechten des Gesamtstaates: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 163. 49 So etwa nicht in den Vereinigten Staaten von Amerika, hierzu noch unter: B. III. 2. a); insgesamt kritisch hinsichtlich eines solchen Ausgleichs: Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 333. 50 Hierzu etwa: Schöbener / Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 6, Rn. 9.

I. Staatstheoretische Vorüberlegungen

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übrigen Gliedstaaten oder des Gesamtstaates für die finanziellen Verbindlichkeiten der Einzelstaaten bestehen.51 In diesem Fall kommt der Idee der gegenseitigen Rücksichtnahme natürlich besondere Bedeutung zu, könnte doch ein Gliedstaat, der sich über seine finanzielle Leistungsfähigkeit hinaus verschuldet, so die übrigen bundesstaatlichen Akteure gleichsam mitverpflichten und damit die Folgen seines unsoliden Wirtschaftens auf selbige abwälzen. Da man jedoch mit Blick auf die dem jeweiligen Gliedstaat durch die gemeinsame Haftung schon vorab entgegengebrachten Solidarität durchaus verlangen kann, dass dieser alle Anstrengungen unternimmt, um ihre Inanspruchnahme zu vermeiden, erschiene ein solches Verhalten als im besonderen Maße treuwidrig. Doch auch wenn in einem Bundesstaat kein solcher Haftungsverbund besteht, ist die übermäßige Verschuldung eines Gliedstaates – unabhängig von der Frage, ob ein bailout nicht sowieso politisch unvermeidlich wäre52 – mit negativen Konsequenzen für die übrigen Glieder und den Gesamtstaat verbunden. Sollte es nämlich tatsächlich zur finanziellen Schieflage oder gar zum Zahlungsausfall eines Gliedstaates kommen, so wäre auch auf nationaler Ebene, zumindest jedoch für einige andere Gliedstaaten mit einer Eintrübung der wirtschaftlichen Situation, steigenden Kreditzinsen für staatliche Schuldner und gegebenenfalls sozialen Verwerfungen auf Grund einer zurückgenommenen (glied-)staatlichen Daseinsvorsorge zu rechnen. Wie eben bereits ausgeführt, beruht die bündische Treuepflicht in einem Bundesstaat gerade auch auf der jeweiligen Verantwortung für die bestehenden gegenseitigen tatsächlichen Einflussnahmemöglichkeiten. Dann ist allerdings auch der hier untersuchte exzessive und damit für die Gesamtheit schädliche Gebrauch der eigenen Kreditautonomie als – freilich im Vergleich zum Fall bestehender Solidaritätspflichten weniger gravierender – Verstoß gegen den Grundsatz der Bundestreue zu werten. Im Ergebnis zeigt sich also, dass es sich zumindest bei der übermäßigen Verschuldung eines Gliedstaates um ein treuwidriges Verhalten gegenüber dem Gesamtstaat und den übrigen Gliedstaaten handelt. Dies stellt ganz grundsätzlich eine ernstzunehmende Begründung für die Zulässigkeit der rechtlichen Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie dar. Die Überzeugungskraft dieser Argumentation hängt dabei allerdings – genau wie das Ausmaß der Treuwidrigkeit selbst – von Wesen und Ausgestaltung der im jeweiligen Bundesstaat bestehenden 51 So existiert in Deutschland zumindest im Falle extremer Haushaltsnotlagen der Länder als ultima ratio eine Pflicht zur bundesstaatlichen Hilfeleistung, vgl. etwa: Sachs / Sachs, Art. 20, Rn. 73; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 158; BVerfGE 86, 148 (264 f.); 116, 327 (377, 385 ff.); in der Schweiz ist die Frage nach einer bailout-Pflicht zwar noch nicht abschließend geklärt, doch wahrscheinlich zu verneinen, vgl. Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit der kantonalen „Schuldenbremsen“, S. 105 ff.; in den Vereinigen Staaten von Amerika besteht eine solche nicht, vgl.: Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 85 f., sowie die Ausführungen unter: B. III. 2. a). 52 Zu den Problemen der Glaubhaftmachung einer no-bailout-Ankündigung und der too-bigto-fail-Problematik: Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit der kantonalen „Schuldenbremsen“, S. 51 f.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

verfassungsrechtlichen Treue- und Einstandspflichten ab. Mithin kann aus der Idee bündischer Treuepflichten zwar eine generelle Begründungslinie für eine Beschränkung gliedstaatlicher Verschuldungsautonomie hergeleitet, jedoch nicht zwingend gefolgert werden, dass eine solche in jedem Bundesstaat geboten oder auch nur möglich sein muss. c) Subsidiaritätsprinzip Schließlich lässt sich die gliedstaatliche Kreditautonomie noch aus dem Blickwinkel des Subsidiaritätsprinzips heraus betrachten. In verschiedenen, sich in ihrer Bedeutung bisweilen leicht unterscheidenden Formulierungen besagt dieses, dass Aufgaben, solange sie durch ein kleineres, untergeordnetes Gemeinwesen angemessen erfüllt werden können, nicht durch größere übergeordnete Organisationen übernommen werden sollen.53 Dabei genießt auch im Falle einer Schlechterfüllung durch die untere Ebene deren Unterstützung bei der eigenständigen Problemlösung Vorrang gegenüber der bloßen Übertragung der Aufgabe nach oben.54 Obwohl nicht auf diesen beschränkt, ist der Subsidiaritätsgedanke traditionell eine der wichtigsten Legitimationen für den föderalen Staatsaufbau55 und ruht auf einem festen Fundament verschiedenster Begründungen.56 Allerdings ist er in bundesstaatlichen Verfassungsordnungen kaum in der Weise verankert,57 dass 53

Mit insgesamt nur geringen Unterschieden etwa: Bonner Kommentar / Robbers, 139. Erg.Lfg., 2009, Art. 20, Rn. 1028; St. Galler Kommentar / Schweizer / Müller, Art. 5a, Rn. 10; Herzog, Der Staat 2 (1963), 399, 399 f.; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 107 f.; dabei häufig mit Bezugnahme auf die Formulierung in der päpstlichen Enyklika „Quadragesimo anno“ vom 15. Mai 1931, vgl.: Pius XI., Quadragesimo Anno, S. 33 f.; hierzu auch: Isensee, Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht, S. 333 f. 54 Stadler, Subsidiaritätsprinzip und Föderalismus, S. 56; Süsterhenn, in: Festschrift N ­ awiasky 1956, S. 148; van der Ven, in: Das Subsidiaritätsprinzip, Sammlung Politeia, Bd. 2; S. 48 f.; Herzog, Der Staat 2 (1963), 399, 408. 55 Etwa: Haller / Kölz / Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Rn. 531; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 660; Weber, Kriterien des Bundesstaates, S. 36 f.; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 325; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 262; Häberle, AöR 119 (1994), 169, 190 f. 56 Etwa durch die Ideen des Individualismus und des staatstheoretischen Liberalismus, instruktiv hierzu: Isensee, Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht, S. 44 f.; ders., in: Festschrift Fiedler, S. 171 f.; die katholische Sozialphilosophie, grundlegend hierfür: Pius XI., Quadragesimo Anno; später auch: Johannes XXIII., Mater et Magistra. 57 Außer im Verhältnis zur EU nach Art. 23 I 1 GG und in sehr zaghaften Ansätzen in Art. 72 II GG und Art. 84 I GG findet das Subsidiaritätsprinzip im Grundgesetz, ebenso wenig wie in der US Verfassung, keine Erwähnung; zur geringen Bedeutung des Prinzips im deutschen (Bundes-) Verfassungsrecht auch: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 262; Grimm, in: Festschrift Papier, S. 50 ff.; Herzog, Der Staat 2 (1963), 399, 412; zur sehr ähnlichen Situation in den Vereinigten Staaten von Amerika: Bermann, Am. J. Comp. L. Supp. 42 (1994), 555 ff.; demgegenüber sieht in der Schweiz Art. 5a und 43a I BV das Subsidiaritätsprinzip ausdrücklich als Verfassungsgrundsatz vor, siehe zur Entstehung im Jahr 2004: St. Galler Kommentar / Schweizer / Müller, Art. 5a, Rn. 1 ff.

I. Staatstheoretische Vorüberlegungen

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sich die hier auf staatstheoretischer Ebene entwickelten Erkenntnisse automatisch und notwendigerweise in verfassungsrechtliche Argumente umzumünzen lassen. Sie ermöglichen es jedoch, die Verschuldungsfähigkeit von Gliedstaaten in einen größeren bundesstaatlichen Begründungszusammenhang einzuordnen und so etwaige spezifische Bundesstaatsbezüge und damit zumindest verfassungspolitische Argumente aufzudecken. Es muss nun also im Lichte des Subsidiaritätsprinzips beantwortet werden, ob staatliche Kreditaufnahme sinnvollerweise nur auf der gesamtstaatlichen oder auch auf der gliedstaatlichen Ebene durchgeführt werden kann. Dies ist natürlich sowohl eine stark normative, als auch eine wesentlich von den konkreten Umständen abhängende Frage, weswegen ihre abstrakte Beantwortung schwerfällt. Gleichwohl kann allgemein und als wesentliches Element festgehalten werden, dass die Aufnahme von Krediten durch einen Gesamtstaat, verglichen mit derjenigen durch die Gliedstaaten, vielfach mit Zinsvorteilen verbunden ist. Die Gründe hierfür sind zunächst die von potenziellen Kreditgebern häufig als besser eingeschätzte Bonität des Gesamtstaates, sowie im geringeren Maße die mit den typischerweise größeren Volumina verbundenen besseren Konditionen bei Anleiheemissionen.58 Auf den ersten Blick scheint dies auch unter der Prämisse des Subsidiaritätsgedanken eine Zentralisierung der Kreditaufnahme nahezulegen. Dabei würde jedoch verkannt, dass die genannten zinssenkenden Vorteile einer Kreditaufnahme des Bundes nicht notwendigerweise auf selbige beschränkt sind. So kann der positive Effekt der tatsächlich oder vermeintlich besseren Bonität des Gesamtstaates auch durch dessen Garantie für gliedstaatliche Verbindlichkeiten oder einen gliedstaatlichen Haftungspool erreicht werden. Gleiches gilt hinsichtlich der volumenabhängigen Zinsvorteile, derer sich die Gliedstaaten, gegebenenfalls zusammen mit dem Gesamtstaat, durch die – sei es mit oder ohne wechselseitige Haftung – Ausgabe gemeinsamer Anleihen bedienen können.59 Aus der Perspektive des Subsidiaritätsgrundsatzes ist mithin keine abstrakte Rechtfertigung für die Zentralisierung oder sonstige Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie zu erkennen. Nun beziehen sich die eben diskutierten Argumente allein auf den Akt der Kreditaufnahme, also die entsprechende Haushaltsoperation an sich. Daneben kann natürlich auch gefragt werden, ob nicht spezifische Politikbereiche oder Aufgaben, die typischerweise mit staatlicher Verschuldung verbunden sind, vor dem 58 Im Zusammenhang mit sog. „Deutschland-“ und „Jumbo-Bonds mit Bundesbeteiligung“ ebenso: Kirchhof, ZG 2012, 313, 314 f. 59 In Deutschland wurde, zusätzlich zu den schon länger existierenden „Länderjumbos“, eine solche gemeinsame, jedoch teilschuldnerische „Bund-Länder-Anleihe“ mit einer Laufzeit von sieben Jahren und einem recht geringen Volumen von 3 Milliarden Euro erstmals im Jahr 2013 ausgegeben, wobei sich auf Länderseite nur Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, das Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein beteiligt haben (ISIN: DE000A1X2301); zu deren, der erstmaligen Einführung geschuldeten Anlaufschwierigkeiten: Frühauf, Teure Bund-Länder-Anleihe, in: FAZ. net, 26.06.2013.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Hintergrund des Subsidiaritätsprinzips überhaupt auf der Ebene der Gliedstaaten verortet werden sollten. Hierbei ist besonders an eine antizyklische Konjunkturpolitik60 oder auch an bestimmte Großinvestitionen zu denken. Dies allerdings unter dem Topos der gliedstaatlichen Kreditautonomie zu diskutieren, ist verfehlt. Aus dem Umstand, dass bestimmte verschuldungsgeneigte Aufgaben vorzugsweise auf nationaler Ebene wahrgenommen werden sollten, können nämlich keine Rückschlüsse hinsichtlich der grundsätzlichen Verschuldungsfähigkeit von Gliedstaaten gezogen werden. Im Ergebnis streitet das Subsidiaritätsprinzip also gegen die Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie, zumal etwaige Vorteile einer zentralisierten Kreditaufnahme auch auf andere Art und Weise erreicht werden können. Dass einzelne, im besonderen Maße mit Verschuldung verbundene Aufgaben vor dem Hintergrund des Subsidiaritätsprinzips auf Ebene des Gesamtstaates erfüllt werden sollten, ändert daran nichts. 3. Fazit Zusammenfassend kann also festgehalten werden, dass die gliedstaatliche Verschuldungsautonomie für die allgemeine Staatslehre zwar nicht aus sich selbst heraus notwendiger Bestandteil eines Bundesstaates ist, doch dessen tatsächliche Verwirklichung entschieden erleichtert. So trägt sie zum einen durch die mit ihr verbundenen eigenverantwortlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gliedstaaten zur für eine bundesstaatliche Ordnung typischen gestuften Staatlichkeit bei und scheint zum anderen auch vor dem Hintergrund des für den föderalen Staatsaufbau so wichtigen Subsidiaritätsgedanken grundsätzlich geboten. Demgegenüber legen es allein die Überlegungen zur wechselseitigen bündischen Treuepflicht nahe, dass sich aus dem Wesen föderaler Strukturen Gründe für die übermäßige und damit missbräuchliche Kreditaufnahme durch die Gliedstaaten ergeben können. Dies vermag jedoch den im Übrigen gewonnenen Gesamteindruck nicht umzukehren. Es zeigt sich also, welch große Bedeutung die allgemeine Staatslehre der gliedstaatlichen Kreditautonomie für den Bundesstaat zumisst. Diese Erkenntnis bietet – trotz bisweilen deutlicher Unterschiede zwischen den einzelnen Verfassungsordnungen – eine wertvolle erste Orientierung für die weitere Untersuchung und erzeugt zudem schon jetzt einen gewissen Rechtfertigungsbedarf für etwaige Beschränkungen der Kreditautonomie von Gliedstaaten.

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Diesbezüglich kritisch: van Malleghem, in: The Constitutionalization of European Budgetary Constraints, S. 174 f.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“ Nach dem ersten Zugriff aus dem Blickwinkel der Staatstheorie ist es nun an der Zeit, den Fokus der Untersuchung auf die deutsche „Schuldenbremse“ in Art. 109 III GG und ihre Vereinbarkeit mit dem übrigen Grundgesetz zu richten. Eine Regelung von solcher Tragweite ist dabei allerdings nicht ohne ihren geschichtlichen Hintergrund zu verstehen. Auch sind hinsichtlich ihrer Auslegung noch einige Streitfragen ungeklärt, die die mit der Norm verbundene Regelungswirkung und in Folge dessen die Ergebnisse dieser Arbeit zu Teil entscheidend beeinflussen können. Daher soll zunächst eine kurze historische Einordnung erfolgen, die von einer kritischen und problemorientierten Darstellung der gegenwärtigen Rechtslage gefolgt sein wird. Die verfassungsrechtliche Würdigung der „Schuldenbremse“ wird sich sodann als wichtigstes und auch umfangreichstes Element dieses Abschnitts anschließen. Im Rahmen dessen gilt es zunächst, einen handhabbaren Prüfungsmaßstab zu entwickeln, weswegen vorab sowohl allgemeine Leitlinien zur Bestimmung verfassungswidrigen Verfassungsrechts, als auch die in Ansehung der Fragestellung einschlägigen föderalen Finanzgarantien herausgearbeitet, systematisiert und teilweise in Einzelaspekten konkretisiert werden müssen. 1. Historische Einordnung der „Schuldenbremse“ a) Ursprünge Das Staatsschuldenrecht ist – wenn auch nur in rudimentärer Form – seit langer Zeit Regelungsmaterie deutschen Verfassungsrechts und seine Ursprünge reichen bis ins späte Mittelalter zurück. Dabei handelte es sich jedoch zumeist nicht um Beschränkungen der landesherrlichen Verschuldung selbst, sondern um Zustimmungserfordernisse der Ständevertretungen für die Verwendung von Landesteilen oder Untertanen als Kreditsicherheit.61 Beispielhaft hierfür ist – die Vorreiterrolle Schwabens verwundert an dieser Stelle nicht  – der Tübinger Vertrag von 1514. Dieser sah unter anderem eine Übernahme der Schulden Herzog Ulrichs durch die Landschaft Altwürttembergs vor, wobei im Gegenzug die Beleihung und der Verkauf von Land und Untertanen von der Zustimmung eben dieser Versammlung abhängig gemacht wurde.62 Vergleichbare Regelungen finden sich dann auch 1549 in Brandenburg und 1570 in Sachsen.63

61

Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 24; zur Geschichte dieser fürstlichen Pfandwirtschaft: Landmann, in: Gerloff / Neumark (Hrsg.), Handbuch der Finanzwissenschaft Bd. III, 2. Aufl., S. 4 ff. 62 Siehe zum Inhalt des Vertrages: Schmauder, in: 1514 Macht Gewalt Freiheit, S. 170 ff. 63 Beispiele von Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 12 f.

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Bei derart frühen Regelungen ist freilich zu bedenken, dass sie der Zeit der patrimonialen Landeshoheit entstammen, in der sich die Unterscheidung zwischen dem Amt und der Person des Landesherrn noch nicht entwickelt hatte. Mithin wurde auch nicht zwischen fürstlichem und staatlichem Vermögen, beziehungsweise Schulden, getrennt.64 Dies spiegelt sich auch in der Schutzrichtung der damaligen Regelungen nieder. Sie dienten hauptsächlich dazu, das Volk vor den Folgen landesherrlicher Verschuldung zu schützen, namentlich der Vollstreckung durch Gläubiger, sowie der Belastung durch höhere Steuern. Die Sicherung staatlicher Handlungsfähigkeit durch die Begrenzung der Schulden selbst stand nicht im Vordergrund. b) Konstitutionalismus Eine grundsätzliche Wandlung erfuhr das deutsche Staatsschuldenrecht dann im Rahmen des Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts.65 Zum einen wurden Zustimmungsvorbehalte der Stände in allen deutschen Staaten üblich und später dann auch durch echte Gesetzesvorbehalte ersetzt.66 Zum anderen gab es erste zaghafte Ansätze, die Aufnahme von Schulden an materielle Voraussetzungen zu knüpfen, die allerdings keine starke Restriktionsfunktion entfalten konnten.67 Beispielhaft hierfür sind etwa die Verfassungen Bayerns68 und Badens69 aus dem Jahr 1818, oder auch die Sachsens von 183170. In Preußen hingegen – nicht nur auf diesem 64 Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 244 f.; Schaefer, Staatsschuldenrecht in Bund und Ländern, S. 1; Wolf, Verfassungsrechtliche Grenzen der Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland, S. 10 f. 65 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 13 f. 66 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 13 f. 67 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 116 ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 1272; auch: BVerfGE 79, 311 (352 f.); keine materiell-rechtlichen Vorgaben erkennt darin Buscher, Der Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 276; zeitgenössische Versuche, die Voraussetzungen der Kreditaufnahme zu konkretisieren finden sich etwa bei Zachariä, Deutsches Staats- und Bundesrecht, 2. Theil, S. 478 f., vgl. Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 117; Klüber, Öffentliches Recht des Teutschen Bundes und der Bundesstaaten, S. 531. 68 Titel VII § 11 der Verfassungsurkunde für das Königreich Bayern vom 26. Mai 1818 sah einen Gesetzesvorbehalt vor. § 12 stellte dann die Vermehrung der Staatsschulden unter die materielle Voraussetzung der „dringenden und außerordentlichen Staatsbedürfnisse […], welche weder durch die ordentlichen, noch durch außerordentliche Beiträge der Unterthanen ohne deren zu große Belastung bestritten werden können, und die zum wahren Nutzen des Landes gereichen“. Siehe hierzu auch Seydel, Bayerisches Staatsrecht Bd. II, S. 404 f., der der Regelung nur geringe Bindungswirkung zumisst. 69 § 57 I 1 der Verfassungsurkunde für das Großherzogtum Baden vom 22. August 1818 bestimmt, dass „ohne Zustimmung der Stände […] kein Anlehen gültig gemacht werden“ kann. Gemäß § 57 II 1 ist für „Fälle eines außerordentlichen, unvorhergesehenen dringenden Staatsbedürfnisses, dessen Betrag mit den Kosten einer außerordentlichen Versammlung der Stände nicht im Verhältniß steht, und wozu das Creditvotum der Stände nicht reicht, […] die Zustimmung der Mehrheit des Ausschusses hinreichend, eine Geldaufnahme gültig zu machen“. 70 Siehe: § 105 I 1 der Verfassungsurkunde für das Königreich Sachsen vom 4. September 1831.

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Feld Nachzügler, wenn nicht Hemmschuh progressiver Entwicklungen – wurde das Zustimmungserfordernis der Stände in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts lange obstruiert.71 Dies änderte sich erst mit der Deutschen Revolution 1848/49. Sowohl Art. 102 der oktroyierten Verfassung aus dem Jahr 1848, als auch Art. 103 der revidierten Fassung von 1850 enthielten einen wortgleichen Gesetzesvorbehalt für die Ausgabe von Staatsanleihen.72 All diese Entwicklungen vollzogen sich freilich nicht von ungefähr, sondern in einer Zeit, in der – unter anderem durch die napoleonischen Kriege und deren Folgen – die Staatsverschuldung massiv angestiegen war und es den deutschen Fürstentümern nur noch sehr schwer gelang, ihre weitere Finanzierung zu sichern.73 Die damalige Schuldenkrise war damit zur Triebfeder der Reformentwicklungen geworden und wirkte gleichsam als „Demokratisierungskatalysator“.74 Auch schien es zu einer allmählichen Verschiebung des Normzwecks staatsschuldenrechtlicher Regelungen gekommen zu sein. Neben dem Schutz des Volkes vor feudalen Beschaffungsmaßnahmen gewann für das erwachende Bürgertum nun wohl allmählich auch die Sicherung der staatlichen Handlungsfähigkeit an Bedeutung. Dies ist sowohl im Kontext des erwähnten – wenn auch in deutschen Landen äußerst langsam fortschreitenden – Demokratisierungsprozesses als auch des ungleich schnelleren Aufkommens von Nationalstaatlichkeit und eines starken Nationalgefühls zu sehen sein. Nachdem politisches Handeln sich für große Teile des Volkes jahrhundertelang auf die Abwehr staatlicher Repression beschränkt hatte, spielte nun auch die Gestaltung des Staatswesens selbst eine Rolle. Ferner müssen die genannten Entwicklungen vor dem Hintergrund sich wandelnden finanzwissenschaftlichen Theorien und Erkenntnisse gesehen werden, da sie häufig der – wenn mitunter auch nur ansatzweisen und verspäteten – Umsetzung derselben dienen sollten.75 Zur Zeit des Merkantilismus, beziehungsweise des Kameralismus in Deutschland und Österreich,76 stand auch die Wissenschaft staatlicher Kreditaufnahme sehr offen gegenüber.77 Sie war für die Finanzierung der expansiven und gewinnorientierten Staatswirtschaft und der repräsentativen 71

Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 14. Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 15, wobei er die Entwicklung in Preußen zumindest ab diesem Zeitpunkt „in gewisser Weise als prototypisch“ ansieht. 73 Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 7; Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 14. 74 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 14. 75 Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 32; Nowotny, in: Staatsverschuldung kontrovers, S. 27. 76 Siehe zum Begriff statt aller: Zielenziger, in: Handwörterbuch der Staatswissenschaften, Stichwort: „Kameralismus“. 77 Pünder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 2; Nowotny, in: Staatsverschuldung kontrovers, S. 28; als zeitgenössischer Unterstützer ist etwa Carl August von Struensee zu nennen, vgl. von Struensee, Abhandlungen über wichtige Gegenstände der Staatswissenschaft, 1777, in: Diehl / Mombert (Hrsg.), Ausgewählte Lesestücke zum Studium der politischen Ökonomie: Das Staatsschuldenproblem, S. 49 ff. 72

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Hofhaltung schlicht notwendig.78 In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts gewann dann die verschuldungsaverse klassische Nationalökonomie an Einfluss. Ihre generelle Ablehnung staatlicher Verschuldung gründete dabei zum einen auf den verheerenden Erfahrungen des Merkantilismus, zum anderen auf der Sorge, dass mit ihr das neugewonnene Steuerbewilligungsrecht der Landstände umgangen und damit langfristig auch untergraben werden könnte.79 Exemplarisch für diese Geisteshaltung sind dabei auf internationaler Ebene etwa die Schriften David Ricardos.80 Ein erneuter Wandel setzte dann ab der Mitte des 19. Jahrhunderts ein, als – auch unter dem Eindruck des hohen Kapitalbedarfs der beginnenden Industrialisierung – vermehrt ein angemessener Ausgleich zwischen Chancen und Risiken der Staatsverschuldung gesucht wurde.81 In diesem Zusammenhang entwickelten namentlich Dietzel82 und Wagner83 erstmals spezifische finanzwissenschaftliche Deckungsregeln.84 So sollten nach Dietzel regelmäßige Staatsausgaben, die zum Betrieb und zur Instandhaltung des Staatswesens dienen und so dem „umlaufenden Nationalkapital“ zu Gute kommen, durch die laufenden Einnahmen gedeckt werden, während einmalige Ausgaben, die dauerhaften Nutzen bringen und damit dem „stehenden Nationalkapital“ zufließen, durch Kredit zu finanzieren seien.85 Dieser Ansatz war freilich noch äußerst vage und erst Wagner baute ihn dann zu einer deutlich elaborierteren Deckungsregel aus. Er unterschied dabei zwischen einem, weil regelmäßig wiederkehrenden und sich jeweils verbrauchenden, ordentlichen sowie einem unregelmäßigen und in seinen Wirkungen beständigeren außerordentlichen Finanzbedarf. Bezüglich letzterem differenzierte er abermals zwischen privatwirtschaftlichen Kapitalanlagen, wie Verwaltungseinrichtungen und Straßen, und außerordentlichen Ausgaben im eigentlichen Sinne, wie solchen für Krieg und Notstand.86 Sodann entwickelte er teils sehr elaborierte Regeln dahingehend, wel 78

Friauf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, 2. Aufl., § 91, Rn. 1; Pünder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 2; Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 108; Buchanan, Public Principles of Public Debt, S. 17 ff. 79 Friauf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, 2. Aufl., § 91, Rn. 3; Hansmeyer, Der öffentliche Kredit I, S. 57 f.; Nowotny, in: Staatsverschuldung kontrovers, S. 29. 80 Etwa: Ricardo, Über Grundsätze der politischen Ökonomie und Besteuerung, S. 206 ff. 81 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 109; Pünder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 2; Weyermann, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 516 (521); deutlich wird diese neue Geisteshaltung im vielzitierten Bonmot Lorenz von Steins: „Ein Staat ohne Staatsschuld thut entweder zuwenig für seine Zukunft, oder er fordert zuviel von seiner Gegenwart.“, vgl. von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 716. 82 Siehe etwa: Dietzel, Das System der Staatsanleihen im Zusammenhang der Volkswirtschaft betrachtet, 1855, in: Diehl / Mombert (Hrsg.), Ausgewählte Lesestücke zum Studium der politischen Ökonomie: Das Staatsschuldenproblem, S. 211 ff. 83 Siehe etwa: Wagner, Die Ordnung der Finanzwirtschaft und der öffentliche Kredit, 1897, in: Diehl / Mombert (Hrsg.), Ausgewählte Lesestücke zum Studium der politischen Ökonomie: Das Staatsschuldenproblem, S. 253 ff. 84 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 109 ff.; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 34. 85 Eine ausführliche Darstellung findet sich bei Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 109 ff. 86 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 112 f.

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che dieser Bedarfe möglichst durch ordentliche Einnahmen, namentlich Steuern und Erwerbseinkünfte, gedeckt werden sollen und welche auch durch außerordentliche Einnahmen, insbesondere Kreditaufnahmen, finanziert werden können.87 Dabei ordnete er dem Grundsatz nach die ordentlichen Einnahmen dem ordentlichen Finanzbedarf, beziehungsweise entsprechend auch die außerordentlichen Einnahmen dem außerordentlichen Finanzbedarf zu, modifizierte dies allerdings dahingehend, eine Kreditaufnahme dennoch möglichst zu vermeiden.88 Er schuf so die erste sogenannte objektbezogene Deckungsregel,89 die das deutsche Staatsschuldenrecht für lange Zeit prägen sollte.90 So fanden die aufgezeigten finanzwissenschaftlichen Entwicklungen ihren ersten normativen Niederschlag dann unter anderem auch in den gesamtdeutschen Verfassungen des 19. Jahrhunderts. Die Paulskirchenverfassung sah in § 51 etwa vor, dass in „außerordentlichen Fällen“ die Reichsgewalt dazu berechtig war, „Anleihen zu machen oder sonstige Schulden zu contrahiren“. Nach Art. 73 der Reichsverfassung von 1871, der nahezu wortgleich aus Art. 73 der Verfassung des Norddeutschen Bundes übernommen worden war, konnte „in Fällen außerordentlichen Bedürfnisses […] im Wege der Reichsgesetzgebung die Aufnahme einer Anleihe […] zu Lasten des Reichs erfolgen“. Ob es sich hierbei um eine materielle Voraussetzung handelte oder nur um einen einfachen Gesetzesvorbehalt, ist allerdings nicht ganz klar. Der Wortlaut zumindest scheint mit der Formulierung „in Fällen außerordentlichen Bedürfnisses“ ein materielles Element nahezulegen, weswegen diese Lesart in der jüngeren Literatur Verbreitung gefunden hat.91 Auffällig ist jedoch, dass sich in den zeitgenössischen Schriften eine solche Interpretation nicht findet. Weder Laband in seinen umfassenden Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Grundsätzen zur Schuldenaufnahme92 noch Anschütz93 gehen näher auf den Bedeutungsgehalt dieses Begriffes ein, sondern fokussieren sich ausschließlich auf den enthaltenen einfachen Gesetzesvorbehalt. Die Erklärung für diese vermeintliche Auslassung mag in einer Wahrnehmungsund einer damit einhergehenden sprachlichen Bedeutungsverschiebung zu finden sein. Dem damaligen verfassungsgebenden Gesetzgeber scheint, ebenso wie den 87

Eine ausführliche Darstellung findet sich bei Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 111 ff. Friauf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, 2. Aufl., § 91, Rn. 6; Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 113 f.; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 35. 89 Hickel, in: Staatsverschuldung kontrovers, S. 160; zum Begriff Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 36. 90 Friauf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, 2. Aufl., § 91, Rn. 6; Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 111; Göke, ZG 2006, 1, 2. 91 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 121; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 73 f.; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 14; Mußgnug, in: Staatsfinanzen – Staatsverschuldung – Staatsbankrotte, S. 254 f.; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 36; Wolf, Verfassungsrechtliche Grenzen der Staatsverschuldung in der Bundes­republik Deutschland, S. 21. 92 Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 4, S. 368 ff. 93 Meyer / Anschütz, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, S. 923. 88

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zeitgenössischen Kommentatoren, jeder Haushaltsausgleich aus Krediten als ein Fall außerordentlichen Finanzbedürfnisses vorgekommen zu sein, galt doch ein materiell ausgeglichener Haushalt noch als Regelfall.94 Für heutige Autoren ist demgegenüber eine gewisse strukturelle Neuverschuldung an sich freilich wenig „außerordentlich“, weswegen sie wohl geneigt sind, in dieser Formulierung eine materielle Voraussetzung zu sehen. Gleichwohl wird man den Zeitgenossen der Regelung in dieser Frage den Vorzug geben müssen. Schließlich darf die Formulierung auch nicht als die buchstabengetreue Normierung der Lehre Wagners missverstanden werden.95 Ein Fall außerordentlichen Bedürfnisses ist nicht identisch mit dem von ihm definierten außerordentlichen Finanzbedarf. Zwar wurde damals der Haushalt des Reiches tatsächlich in einen ordentlichen und einen außerordentlichen Etat in diesem Sinne aufgegliedert,96 doch geschah dies nicht aus verfassungsrechtlicher Verpflichtung, sondern allein aus geübter Staatspraxis, ohne dass damit eine Deckungsverpflichtung einhergegangen wäre.97 Verwechslungen zwischen den Begriffen des „außerordentlich Bedarfs“ und des „außerordentlichen Haushalts“ kamen freilich bereits in früheren Zeiten häufiger vor98 und mögen die eben beschriebene Verwirrung um das Vorliegen materieller Voraussetzungen weiter bestärkt haben. c) Weimarer Republik Eine Fortentwicklung erfuhr das Konzept materieller Verschuldungsvoraussetzungen dann allerdings in der Weimarer Republik.99 Art. 87 S. 1 WRV sah vor, dass Geldmittel im Wege des Kredits nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken beschafft werden dürfen. Hierbei handelte es sich – auch schon nach damaliger Ansicht – um materielle Voraussetzungen.100 Damit hatte erstmals eine objektive Deckungsregel nach dem Vorbild 94 Diese Sichtweise lässt sich etwa auf die Formulierung in § 1 der Reichsschuldenordnung stützen, der von der „Bereitstellung der außerordentlichen, im Wege des Kredits zu beschaffenden Geldmittel, welche in dem Reichshaushaltsplane zur Bestreitung einmaliger Ausgaben für Zwecke der Reichsverwaltung vorgesehen sind“ spricht und damit, abgesehen von bloßen Kassenverstärkungskrediten, alle Verbindlichkeiten zu erfassen sucht. 95 So auch: Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 36 f.; a. A. Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 74; wohl auch: Mußgnug, in: Staatsfinanzen – Staatsverschuldung – Staatsbankrotte, S. 254 f. 96 Korn, Die Grundgesetze der Verfassung und Verwaltung des Deutschen Reiches und des Königreichs Preußen, Anm. zu Art. 73 III. 97 Ausdrücklich: Laband, Deutsches Reichsstaatsrecht, S. 430 f.; a. A. in der Rückschau Mußgnug, in: Staatsfinanzen – Staatsverschuldung – Staatsbankrotte, S. 254 f. 98 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 121. 99 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 1272. 100 Anschütz, Kommentar WRV, Art. 87, Nr. 1; Poetzsch-Heffter, Kommentar WRV, Art. 87, Nr. 1; Saemisch, in: Anschütz / Thoma (Hrsg.), HdBdDSR Bd. II, § 92, S. 438 ist hierbei am deutlichsten und nennt die Deckung regelmäßiger Ausgaben durch Kredite „nicht dem Geist der Verfassung“ entsprechend.

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Dietzels und Wagners Eingang in das deutsche Verfassungsrecht gefunden.101 Ihr Ziel war es, die Finanzierung durch Kredite auf investive Ausgaben zu beschränken, die langfristig zu einem Mehrwert für das Staatsvermögen führen würden.102 Die übermäßige Inanspruchnahme des Reichskredits war damit zwar noch keineswegs ausgeschlossen, doch – zumindest in der Theorie – deutlich erschwert.103 Ferner wurde der Gesetzesvorbehalt des Art. 87 S. 1 WRV im Vergleich zu seiner Vorgängerregelung dahingehend erweitert, dass er nun nicht mehr nur die Ausgabe von Anleihen und Schatzanweisungen sowie die Übernahme von Garantien, sondern jede Form der Kreditaufnahme erfasste.104 d) Entwicklungen in den Gliedstaaten seit Reichsgründung Vor dem Hintergrund des Gegenstandes dieser Untersuchung muss nicht nur der jeweilige Gesamtstaat, sondern auch und gerade die Gliedstaatenebene in den Blick genommen werden. Dabei zeigt sich, dass weder in der Verfassung des Kaiserreiches, noch in derjenigen der Weimarer Republik eine Beschränkung der Kredit­autonomie der Länder vorgesehen oder im Rahmen ihrer Entstehung auch nur diskutiert worden war. In der damaligen rechtswissenschaftlichen Literatur spielten Überlegungen in diese Richtung ebenso wenig eine Rolle. Vielmehr wurde die gliedstaatliche Kreditautonomie von allen Seiten als Selbstverständlichkeit vorausgesetzt, weswegen ihre Einschränkung wohl undenkbar schien. Gleichzeitig war auch die staatsschuldenrechtliche Selbstbeschränkung der Gliedstaaten kaum stärker ausgeprägt. Zwar fanden sich in den Verfassungen der Staaten des Kaiserreichs und der Länder der Weimarer Republik verschiedentlich Regelungen zur Kreditaufnahme,105 doch gingen diese selten über die des jeweiligen Gesamtstaates hinaus.

101

Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 118 f.; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 36 f. 102 Mußgnug, in: Staatsüberschuldung, S. 68. 103 Saemisch, in: Anschütz / Thoma (Hrsg.), HdBdDSR Bd. II, § 92, S. 438; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 37; zur stiefmütterlichen Behandlung der Vorschriften in der Rechtswissenschaft: Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 119. 104 Anschütz, Kommentar WRV, Art. 87, Nr. 1. 105 Unter den nach 1871 fortgeltende Regelungen exemplarisch für das Kaiserreich: § 57 I 1 der Verfassungsurkunde für das Großherzogtum Baden vom 22. August 1818; § 11 der Verfassungsurkunde für das Königreich Bayern vom 26. Mai 1818; § 105 I 1 der Verfassungsurkunde für das Königreich Sachsen vom 4. September 1831; sowie aus der Zeit nach Reichsgründung: Art. 62 Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 13. Januar 1879; für die Weimarer Republik etwa: § 34 II Badische Verfassung vom 21. März 1919; Art. 64 I Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 7. Januar 1921; Art. 65 Verfassung des Freistaats Preußen vom 30. November 1920; sogar ohne eine Beschränkung auf einen außerordentlichen Bedarf oder werbende Zwecke etwa: Art. 47 I Verfassung des Freistaates Bayern vom 14. August 1919; § 75 Verfassung des freien Volksstaates Württemberg vom 20. Mai 1919.

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e) Fazit zur Entwicklung bis 1933 Zusammenfassend zeigt sich also, dass der Staatsschuldenproblematik in Deutschland in rechtlicher Hinsicht lange Zeit keine allzu große Aufmerksamkeit zuteilgeworden ist. Versuche, sich einer übermäßigen Verschuldung mit Hilfe des Verfassungsrechts zu erwehren, entwickelten sich – trotz vielversprechender finanzwissenschaftlicher Ansätze – nur zögerlich und waren zumeist wenig erfolgreich. Ferner ist unter spezifisch bundesstaatlichen Gesichtspunkten festzuhalten, dass Beschränkungen der gliedstaatlichen Kreditautonomie durch den jeweiligen Gesamtstaat weder im Kaiserreich, noch in der Weimarer Republik vorgesehen oder auch nur angedacht waren. Eine dahingehende Tradition in der deutschen Bundesstaatlichkeit kann mithin nicht angenommen werden. f) Exkurs: Erzbergersche Reform An dieser Stelle empfiehlt sich ein kurzer Exkurs, der sich von der bisherigen Fokussierung auf das Staatsschuldenrecht im engeren Sinne löst und einen weiteren Aspekt der Finanzverfassungsgeschichte in den Blick nimmt, der für die Untersuchung noch von Bedeutung sein wird. Es handelt sich um die Erzbergersche Finanz- und Steuerreform aus den Jahren 1919/20, die durch ihren radikalen Systemwechsel die Funktionsweise der deutschen Staatsfinanzen und des deutschen Föderalismus bis heute prägt. Ihre für diese Arbeit wesentlichen Elemente sollen daher nun kurz aufgezeigt werden. Bis zum Ende des Kaiserreiches wurde die Finanzierung des Gesamtstaates größtenteils durch sogenannte Matrikularbeiträge, also Zahlungen der Gliedstaaten an das Reich, gewährleistet.106 Ihnen kam in diesem System faktisch sowohl die Steuerertragshoheit, als auch die Steuergesetzgebungshoheit zu. Das Reich hingegen hatte selbst kaum eigene Einnahmequellen, einzig Zölle und einige indirekte Steuern flossen ihm unmittelbar zu.107 Zwar wäre es dem Reich, gestützt auf Art. 4 Nr. 2 RV, möglich gewesen, unbeschränkt eigene Steuern zu schaffen und Ertrag und Regelung derselben so an sich zu ziehen,108 doch wurde hiervon aus Rücksicht auf die Gliedstaaten kaum und wenn zumeist erst im Kriege Gebrauch gemacht.109

106

Vgl. hierzu Art. 70 S. 2 RV; siehe ferner Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. III, S. 950 ff.; Wendt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 139, Rn. 8. 107 Vgl. hierzu Art. 38 i. V. m. Art. 35 RV. 108 Zeitgenössisch hierzu: Haenel, Deutsches Staatsrecht, S. 374 f.; Meyer / Anschütz, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, S. 909. 109 Kotulla, Deutsche Verfassungsgeschichte, Rn. 2083; Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. III, S. 947; Wendt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 139, Rn. 7.

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Mit dem Ende des Ersten Weltkrieges trat dann der schon früher vielfach erkannte110 Reformbedarf dieses Systems endgültig offen zu Tage. Der Finanzbedarf des Reiches war durch die zu leistenden Reparationszahlungen und die angespannte wirtschaftliche und innenpolitische Lage enorm gestiegen, während gleichzeitig die Einnahmen aus Zöllen, auch aufgrund der von den Siegermächten erzwungenen einseitigen Marktöffnung, deutlich zurückgegangen waren.111 Doch auch die finanzielle Situation der Länder war desolat, was die Zahlung von Matrikularbeiträgen im früheren Umfang unmöglich machte. Eine neue staatliche Finanzordnung wurde mithin unumgänglich.112 Grundlage und Ausgangspunkt dieser Umgestaltung war Art. 8 WRV, wonach dem Reich die Gesetzgebungskompetenz über die Abgaben und sonstigen Einnahmen, soweit sie ganz oder teilweise für seine Zwecke in Anspruch genommen wurden, zukam. Daraus ergab sich – bei entsprechendem, aber sehr leicht zu begründenden Bedarf – die Steuerertrags- und Steuergesetzgebungshoheit des Reiches für alle Steuerquellen.113 Auch wurde die Regelung rasch dahingehend verstanden, dass sie dem Reich die alleinige Regelungskompetenz hinsichtlich einer Steuer zubilligt, sofern diese auch nur teilweise für Zwecke des Reiches benötigt wird.114 Art. 8 S. 2 WRV enthielt zwar die Verpflichtung, auf die Lebensfähigkeit der Länder Rücksicht zu nehmen, doch konnte diese äußerst schwach formulierte Schutzvorschrift kaum tatsächliche Wirkung entfalten.115 Die Reichskompetenzen wurden sodann auch noch durch Art. 11 WRV weiter ausgedehnt, der es Berlin ermöglichte, auch für einige Aspekte der Landessteuergesetzgebung einheitliche Grundsätze aufzustellen.116 Auf dieser neuen verfassungsrechtlichen Grundlage wurde – gefördert durch Reichsfinanzminister Mathias Erzberger – rasch ein ganzes Bündel von Reformgesetzen117 verabschiedet, das ein völlig neues Steuersystem 110

Etwa: Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, Bd. 4, S. 380, der sich für einen der zahlreichen Reformversuche jener Zeit ausspricht. 111 Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. VI, S. 488. 112 Apelt, Die Geschichte der Weimarer Verfassung, S. 152. 113 Anschütz, Kommentar WRV, Art. 8, Nr. 2 f.; Poetzsch-Heffter, Kommentar WRV, Art. 8, Nr. 1; Wittmayer, Die Weimarer Reichsverfassung, S. 180 f.; Apelt, Die Geschichte der Weimarer Verfassung, S. 152; Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. VI, S. 494. 114 So Poetzsch-Heffter, Kommentar WRV, Art. 8, Nr. 2, der zutreffend darauf hinweist, dass „soweit“ nicht „sofern“ bedeutet; wohingegen Wittmayer, Die Weimarer Reichsverfassung, S. 181 diese Feststellung als „belanglos spitzfindig“ bezeichnet; siehe auch: Wendt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 139, Rn. 12. 115 Wittmayer, Die Weimarer Reichsverfassung, S. 182; Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. VI, S. 494. 116 Wendt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 139, Rn. 12. 117 Genannt seien: Abgabenordnung (RAO) v. 13.12.1919, RGBl 1993; LandessteuerG v. 30.3.1920, RGBl 402, geänd. durch ReichsG v. 23.6.1923, RGBl 483 (seitdem FinanzausgleichsG, FAG), ReichsG v. 10.8.1925, RGBl 254; ReichsG v. 7.4.1926, RGBl 203; FinanzverwaltungsG v. 10.9.1919, RGBl 1591; VO v. 15.9.1919, RGBl 1708 (Übernahme der Landesfinanzbediensteten in den Reichsdienst); ErbschaftssteuerG v. 10.9.1919, RGBl 1543; ReichsG über die außerordentliche Kriegsabgabe v. 10.9.1919, RGBl 1567; ReichsG über eine Kriegsabgabe vom Vermögenszuwachse v. 10.9.1919, RGBl 1579; GrunderwerbssteuerG v.

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mit zahlreichen direkten Reichssteuern, eine einheitliche Reichsfinanzverwaltung und ein System der vollständigen oder anteiligen Überweisung des Aufkommens einzelner Steuern an die Länder etablierte.118 Damit war die neue Finanzverfassung und noch mehr ihre spezifische Ausformung tatsächlich „das Gegenstück der alten“119. Die finanziellen Abhängigkeiten innerhalb des Staates hatten sich vollständig umgekehrt. Während früher das Reich Kostgänger der Einzelstaaten120 gewesen war, waren nun die Länder solche der Republik. Gleichzeitig und als direkte Folge veränderten sich auch die politischen Machtverhältnisse innerhalb des Staates dramatisch zuungunsten der Länder.121 Dass eine solche massive Schlechterstellung der Gliedstaaten im Vergleich zur früheren Situation überhaupt durchgesetzt werden konnte, überrascht und ist wahrscheinlich allein durch die besondere historische Situation und die damit verbundene Schwäche der Länder zu erklären.122 Die Erzbergersche Finanzreform schuf mithin ein neues System der Staatsfinanzen, bestehend aus einem finanziell potenten und mit weitreichenden Steuergesetzgebungskompetenzen ausgestatteten Gesamtstaat und den von diesem abhängigen Gliedstaaten. Zwar genossen die Länder darin den verfassungsrechtlichen Schutz ihrer Staatlichkeit und somit auch einen Anspruch auf eine – entweder durch teilweise Ertragshoheit oder Finanzzuweisungen123 zu gewährleistende – Finanzausstattung, doch mussten sie dieses Recht stets gegen das Reich durchsetzen, ohne sich währenddessen auf eigene Einkünfte im nennenswerten Ausmaß verlassen zu können. Diese Grundstruktur hat sich bis heute erhalten und ist – wie sich noch zeigen wird – entscheidend für die Bewertung gliedstaatlicher Verschuldungsbeschränkungen und deren Auswirkungen im deutschen Kontext.

12.9.1919, RGBl 1617; ZündwarensteuerG v. 10.9.1919, RGBl 1629; SpielkartensteuerG v. 10.9.1919, RGBl 1643; TabaksteuerG v. 12.9.1919, RGBl 1667; UmsatzsteuerG v. 24.12.1919, RGBl 2157; NotopferG v. 31.12.1919, RGBl 2189; EinkommenssteuerG v. 29.3.1920, RGBl 359; zitiert nach Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, S. 243. 118 Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, S. 244; Buscher, Der Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 54. 119 Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, S. 244. 120 Dieser vielbemühte Ausdruck vom Reich als „lästiger Kostgänger bei den Einzelstaaten“ geht auf eine Reichstagsrede Bismarcks am 2.5.1879 zurück, vgl. StenBerRT 1879, S. 927. 121 Apelt, Die Geschichte der Weimarer Verfassung, S. 152 f.; Poetzsch-Heffter, Kommentar WRV, Art. 8, Nr. 1. 122 Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, S. 243 f.; Wendt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 139, Rn. 11. 123 Siehe zu den Unterschieden dieser beiden, sich funktional entsprechenden Finanzierungsformen: Waldhoff, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 116, Rn. 68.

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g) Nationalsozialismus und DDR So sind nun die Entwicklung des deutschen Staatsschuldenrechts und wesent­ liche Aspekte verwandter Rechtsbereiche bis in die Weimarer Republik hinein deutlich geworden. Während der Herrschaft der Nationalsozialisten war dieser Prozess freilich unterbrochen. Weder Föderalismus, nachhaltige Finanzwirtschaft, noch irgendeine Form staatlicher Selbstbeschränkung oder Kontrolle hatten in diesem Unrechtsregime Platz, weswegen eine genauere Betrachtung der damaligen Situation in diesem Zusammenhang unfruchtbar bleiben muss und daher an dieser Stelle unterbleibt.124 Gleiches gilt im Ergebnis für das ebenso zentralistische Unrechts­ regime der Deutschen Demokratischen Republik,125 auch wenn dieses hinsichtlich der Ausmaßes seines Schreckens freilich nicht mit dem Dritten Reich vergleichbar ist. h) Frühe Bundesrepublik Trotz ihrer jähen Unterbrechung setzten sich die zuvor dargelegten Entwicklungen mit Gründung der Bundesrepublik wieder fort.126 So knüpfte das Grundgesetz im Jahre 1949 an Art. 87 WRV an, während die vom Konvent von Herrenchiemsee vorgeschlagene und mehr an die Reichsverfassung von 1871 erinnernde Formulierung127 verworfen wurde.128 Der neue Art. 115 GG verlangte damit für die Kreditaufnahme des Bundes in formeller Hinsicht ein Bundesgesetz sowie materiell einen außergewöhnlichen Bedarf und die regelmäßige Verwendung für Ausgaben zu werbenden Zwecken. Das war die Wiederkehr der von Dietzel und Wagner entwickelten Deckungslehre mit ihrer Frage nach der  – zumindest theoretischen  – Rentierlichkeit einzelner Projekte.129 In der Zeit des Juliusturms130 der frühen 50er Jahre kam dieser Regelung freilich nur geringe Bedeutung zu. Doch als sich dann die gesamtwirtschaftliche Lage 124

Ähnlicher Ansicht und daher ebenfalls sehr knapp: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 11. 125 Zum gleichen Ergebnis kommt: Buscher, Der Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 275. 126 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 15. 127 Vgl. Art. 126 S. 1 des Entwurfs von Herrenchiemsee mit Art. 73 RV. Bemerkenswert ist dabei, dass sich die Autoren selbst wohl „in Anlehnung an Art. 87 der Weimarer Verfassung“ wähnten; vgl. Verfassungsausschuss der Ministerpräsidenten-Konferenz der westlichen Besatzungszonen, Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948, S. 56. 128 Zur Entstehungsgeschichte siehe: Höfling, Staatsschuldenrecht, S.  121; Maunz / Dürig / ​ Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 26; und ausführlicher Bonner-Kommentar / Höfling / ​ Rixen, 106. Erg.-Lfg., 2003, Art. 115, Rn. 1 ff. 129 Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 75; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 1273. 130 In den Jahren 1953 bis 1957 war es Bundesfinanzminister Fritz Schäffer gelungen, im Bundeshaushalt Überschüsse von insgesamt 8 Milliarden Mark anzuhäufen. In Anlehnung an den

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eintrübte und in der Bundesrepublik fortgesetzte Staatsdefizite zur Regel wurden, konnte auch sie das stetige Ansteigen der Kreditaufnahme nicht wirksam begrenzen.131 Grund hierfür war, dass der damalige Art. 115 GG aus politischen Gründen durch die enorm weite Ausdehnung der beiden materiellen Tatbestandvoraussetzungen nahezu vollständig ausgehebelt wurde, weswegen sich fast jede kreditfinanzierte Ausgabe rechtfertigen ließ.132 Der außerordentliche Haushalt wurde als schwer von diesem zu unterscheidendes Spiegelbild des außergewöhnlichen Bedarfs zum bloßen „Rangierbahnhof“133, die Haushaltspraxis war durch „finanztechnische Tricks“134, Unklarheit und kaum verhohlener Manipulation geprägt.135 Auch die zeitgenössische Literatur wandte sich nicht gegen diese Entwicklungen, sondern begegnete ihr vielmehr mit Indifferenz oder Resignation.136 Doch nicht nur in ihrer praktischen Anwendung bewährte sich diese erste Verschuldungsregel des Grundgesetzes nicht, auch ihr theoretisches Fundament wurde vermehrt Ziel finanzwissenschaftlicher Kritik.137 So hatten sich inzwischen vermehrt die Lehren John Maynard Keynes durchgesetzt, die einen situationsbezogenen, konjunktursensitiven Ansatz für die Haushaltspolitik nahelegen.138 Eine objektbezogene Deckungslehre mit ihrer typischen Unterscheidung zwischen ordentlichem und außerordentlichem Haushalt erschien im Vergleich hierzu bald als überkommen und reformbedürftig.139 Die Lenkung eines Staatshaushaltes ähnlich einer privatwirtschaftlichen Unternehmung galt als nicht mehr zeitgemäß.140

durch französische Reparationszahlungen entstandenen Reichskriegsschatz des Kaiserreichs, dessen Goldanteil im sogenannten Juliusturm der Zitadelle Spandau gelagert worden war, entstand die Bezeichnung „Juliusturm“. 131 Siehe zum raschen Ansteigen der Bundesschuld auf ca. 60,9 Milliarden Mark im Jahr 1969: Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern: Schulden des Öffentlichen Gesamthaushalts 2016, S. 14. 132 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 122; Dreißig, in: Probleme der Haushalts- und Finanzplanung, S. 18. 133 Vialon, Haushaltsrecht, Art. 115, Anm. 7. 134 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 1274. 135 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 122; Rehm, Analyse und Kritik der Bundeshaushalts­ reform, S. 33; Göke, ZG 2006, 1, 4; Albers, FA Bd. N. F. 21 (1961), 25, 44 f.; Patzig, DÖV 1985, 293, 294. 136 Als Beispiel hierfür wird, etwa von Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 122 ff., oft die Kommentierung von Vialon, Haushaltsrecht, Art. 115, Anm. 7 f. angeführt. 137 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 1273; Patzig, DÖV 1985, 293, 294. 138 Grundlegend hierzu: Keynes, Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Zinses und des Geldes. 139 Dreißig, in: Probleme der Haushalts- und Finanzplanung, S. 28; Hansmeyer, Der öffentliche Kredit I, S. 87; Rehm, Analyse und Kritik der Bundeshaushaltsreform, S. 33. 140 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 1273.

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i) Finanzreform von 1967/69 Die genannten tatsächlichen Fehlentwicklungen und finanztheoretischen Erkenntnisse bildeten sodann den Hintergrund für die Großen Finanzreform von 1967/69, durch die unter anderem das Recht der Staatsverschuldung auf ein neues Fundament gestellt wurde. Erklärtes Ziel war es dabei, die verfassungsrechtliche Grundlage für eine antizyklische Politik der wirtschaftlichen Globalsteuerung nach dem Vorbild der Theorien Keynes zu schaffen,141 welche mit der bisherigen Regelung nicht möglich gewesen wäre.142 aa) Reformiertes Staatsschuldenrecht Das erste wesentliche Element des neuen Staatsschuldenrechts war der schon 1967 eingeführte Art. 109 II GG a. F.143, durch den Bund und Länder erstmals dazu verpflichtet wurden, bei ihrer Haushaltswirtschaft den „Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen“. Auf dem Gebiet der Kreditaufnahme schloss sich für den Bund daran im Jahr 1969 die Neufassung des Art. 115 GG144 an. Art. 115 I 2 1. Hs. GG a. F. sah nun vor, dass „die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten“ dürften, wovon Art. 115 I 2 2. Hs. GG a. F. eine Ausnahme „zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes“ eröffnete. Näher definiert wurde der Schlüsselbegriff des gesamtwirtschaft­ lichen Gleichgewichts dann einfachgesetzlich in § 1 S. 2 Stabilitätsgesetz (StabG)145 als das berühmte „magisches Viereck“, bestehend aus Preisniveaustabilität, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftlichem Gleichgewicht sowie stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum. Die althergebrachte Trennung zwischen einem ordentlichen und einem außerordentlichen Haushalt wurde mit der Reform endgültig aufgegeben.146

141

BT-Drs. 5/3040, S.  31 ff.; Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 27; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 37 f.; Göke, ZG 2006, 1, 4; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1266; auch: BVerfGE 119, 96 (137 f.); bezeichnend für den damaligen Zeitgeist ist etwa das „Troeger-Gutachten“ aus dem Jahr 1966, vgl. Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Rn. 58 f., 472 ff. 142 BT-Drs. 5/3040, S. 39; zu früheren, nur leidlich verdeckten Versuchen einer antizyklischen Finanzpolitik: Albers, in: Probleme der Haushalts- und Finanzplanung, S. 81. 143 Fünfzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 8. Juni 1967 (BGBl. I, S. 581); Die Bezeichnung a. F. bezieht sich im Folgenden in Abgrenzung zur gegenwärtigen Fassung auf sie Gesetzeslage seit der Großen Finanzreform von 1967/69. 144 Zwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I, S. 357). 145 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I, S. 582). 146 Patzig, DÖV 1985, 293, 295.

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Im Ergebnis war Art. 115 I 2 GG a. F. nicht lex specialis zu Art. 109 II GG a. F., sondern beide standen zueinander in einem „normativen Ergänzungszusammenhang“.147 Sie waren gleichsam als eine einheitliche Regelung zu lesen.148 Mithin bildeten auch die beiden Halbsätze des Art. 115 I 2 GG a. F. nicht etwa zwei gänzlich voneinander unabhängige Verschuldungsmöglichkeiten, sondern ein ineinandergreifendes System. Dabei musste zunächst zwischen einer Normallage und einer drohenden oder eingetretenen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts unterschieden werden.149 In Zeiten einer Normallage wurde die zulässige Nettokreditaufnahme sowohl durch die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, als auch durch die veranschlagten Ausgaben für Investitionen begrenzt, wobei die jeweils engere Beschränkung eingehalten werden musste.150 Während einer Störungslage entfiel demgegenüber die Begrenzung auf die Investitionsausgaben151 und es eröffnete sich gemäß Art. 115 I 2 2. Hs. GG a. F eine Möglichkeit zur Kreditaufnahme, sofern diese zur Abwehr einer Störung bestimmt und geeignet war.152 Dem Haushaltsgesetzgeber kam dabei sowohl hinsichtlich des Vorliegens einer Störung wie auch hinsichtlich der Eignung der Kreditaufnahme zu deren Abwehr ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu.153 Aus der Verpflichtung nach Art. 109 II GG a. F. wurden schließlich eine Rückführungspflicht der zur Störungsabwehr aufgenommenen Kredite,154 das Verbot eines stetig wachsenden Schuldensockels155 und damit in Zeiten der Hochkonjunktur auch eine Pflicht zu Nettotilgungen156 abgeleitet.

147

Begriff von: Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 153. Sachs / Siekmann, 5.  Aufl., Art.  115, Rn.  26; v. Mangoldt / Klein / Starck / Wendt, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 29; Dreier / Heun, 2. Aufl, Art. 115, Rn. 18 spricht von einem „engen Sachzusammenhang“. 149 BVerfGE 79, 311 (334); Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 27. 150 Dreier / Heun, 2. Aufl, Art. 115, Rn. 30; Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 29; v. Mangoldt / Klein / Starck / Wendt, 5.  Aufl., Art.  115, Rn.  29; v. Münch / Kunig / Heintzen, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 6. 151 BVerfGE 79, 311 (344); Dreier / Heun, 2. Aufl, Art. 115, Rn. 24; Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 29. 152 BVerfGE 79, 311 (339); Sachs / Siekmann, 5.  Aufl., Art.  115, Rn.  45 f.; v. Mangoldt / ​Klein / ​ Starck / Wendt, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 49; Badura, in: Festschrift Mußgnug 2005, S. 151 f. 153 BVerfGE 79, 311 (343 f.); Dreier / Heun, 2. Aufl., Art. 115, Rn. 27; Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art.  115, Rn.  47; v. Mangoldt / Klein / Starck / Wendt, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 51. 154 Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 51; Heun, Die Verwaltung 18 (1985), 1, 23 f.; Wendt / Elicker, DVBl. 2001, 497, 500. 155 BVerfGE 79, 311 (355); Sachs / Siekmann, 5.  Aufl., Art.  115, Rn.  13; v. Mangoldt / Klein / ​ Starck / Wendt, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 30. 156 BVerfGE 79, 311 (334); Dreier / Heun, 2. Aufl., Art. 115, Rn. 30; Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 50. 148

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bb) Kritische Würdigung Der vermeintliche Aufbruch in die fiskalpolitische Zukunft stand jedoch von Anfang an im Ruf des Zuspätgekommenen. Die ihm zugrundeliegende ökonomische Theorie war damals bereits über 30 Jahre alt und keineswegs mehr unumstritten.157 Auch heute noch sind Vorbehalte gegen den Keynesianismus in den Wirtschaftswissenschaften weit verbreitet, wobei der auf Milton Friedmann zurückgehende Monetarismus nur die prominenteste, keineswegs jedoch die einzige Gegenposition darstellt.158 Juristische Untersuchungen laufen in diesem Zusammenhang nun regelmäßig Gefahr, in die Grabenkämpfe der Ökonomie verwickelt zu werden, zu denen sie wenig beitragen und aus denen sie auch kaum definitive Schlüsse ziehen können. Eine tiefgreifende originär wirtschaftswissenschaftliche Kritik an der damaligen Regelung soll daher an dieser Stelle unterbleiben. Doch auch in gesetzgeberischer Hinsicht wuchsen die Zweifel an Art. 115 a. F. in den nächsten Jahrzehnten erheblich, was sich namentlich durch seine offensichtliche Wirkungslosigkeit bei der Begrenzung der stetig und rapide wachsenden Staatsverschuldung159 erklären lässt. So war es dann auch die breite Überzeugung von der Reformbedürftigkeit des alten Systems, die schließlich zur Triebfeder der abermaligen Neufassung des deutschen Staatsschuldenrechts im Jahr 2009 wurde.160 Gerade deshalb ist jedoch die Kenntnis seiner gesetzgeberischen Schwächen auch für die Untersuchung und Bewertung der heutigen Regelung fruchtbringend, weswegen im Folgenden die wesentlichen Aspekte und Schwachpunkte des damaligen Rechts dargestellt und kritisch gewürdigt werden sollen. (1) Investitionsklausel Art. 115 I 2 1. Hs. GG a. F. lag der Gedanke zugrunde, dass, da staatliche Investitionen nicht nur in der Gegenwart Nutzen bringen, die mit ihnen verbundenen Lasten gerechterweise auch künftigen Generationen auferlegt werden sollten. Dieser „pay as you use“-Grundsatz ist in der Wissenschaft zwar durchaus anerkannt,161 doch müssen von einem juristischen Standpunkt aus zudem noch Regelungstechnik und Stringenz im Rahmen der Umsetzung in den Blick genommen werden. Hierbei offenbaren sich einige der bedeutendsten Schwachstellen des Art. 115 GG a. F.

157

Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 132. Hierzu instruktiv: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 28 ff. 159 So stieg der Schuldenstand des Bundes zwischen 1970 und 2008 von 57,8 Mrd. Euro auf 950 Mrd. Euro und die ungleich aussagekräftigere gesamtstaatliche Schuldenquote im gleichen Zeitraum von 18,6 % auf 65,9 % des BIP, vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2009/10, S. 373. 160 BT-Drs. 16/12410, S. 5. 161 Instruktiv hierzu: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 20 ff.; schon im Ansatz kritisch etwa: Göke, ZG 2006, 1, 19 ff. 158

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Zunächst ist das der unscharfe und konkretisierungsbedürftige Begriff der Investition selbst.162 Die Staatspraxis orientierte sich diesbezüglich an den Abgrenzungen nach dem Gruppierungsplan zum Bundeshaushalt, einer bloßen Verwaltungsvorschrift ohne verfassungsrechtliche Relevanz.163 Nach Kritik des Bundesverfassungsgerichts164 wurden diese wortgleich – und damit wohl entgegen der eigentlichen, auf genauere Konkretisierung gerichteten Intention des Gerichts165 – in einfaches Recht überführt.166 Insgesamt waren die Grenzen des Begriffs also äußerst weit und keineswegs klar gezogen,167 weswegen auch regelmäßig Kritik an der Erfassung bestimmter Einzelposten geübt wurde.168 Eine ernstzunehmende Restriktionsfunktion ging damit vom Investitionsbegriff als solchem, trotz Rufen nach einer engeren Auslegung,169 im Ergebnis nicht aus. Daneben war die Investitionsklausel mit einem weiteren gesetzgeberischen Manko behaftet, das Sinn und Zweck der Regelung vollständig zuwiderlief. Namentlich wurden bei ihr weder Abschreibungen auf frühere Investitionen, noch Vermögensveräußerungen berücksichtigt, mithin also Brutto-, nicht Nettoinvestitionen in den Blick genommen.170 Die im Haushaltsplan für Investitionen veranschlagten Ausgaben führten daher nicht im vollen Umfang zur Ausweitung der den künftigen Generationen zur Verfügung stehenden Produktivkräfte, sondern dienten zu einem nicht unerheblichen Teil der bloßen Erhaltung der Substanz. So wurde der eigentlich intendierte Gleichlauf zwischen Neuverschuldung und tatsächlichem Produktivvermögenszuwachs zunichtegemacht, wodurch sich gleichsam eine Hintertür für die fortwährende strukturelle Neuverschuldung öffnete.171

162

BVerfGE 79, 311 (354); Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 39 f.; Wieland, JZ 2006, 751, 752. 163 Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 40; Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 36. 164 BVerfGE 79, 311 (354 f.). 165 BVerfGE 119, 96 (143 f.); noch deutlicher das Sondervotum Di Fabio / Mellinghoff BVerfGE 119, 96 (160); ebenso: Göke, ZG 2006, 1, 7. 166 § 10 III Nr. 2 S. 2 HGrG; § 13 III Nr. 2 S. 2 BHO; Gesetze vom 18. Juli 1990, (BGBl. I, S. 1446, 1447). 167 BVerfGE 79, 311 (337). 168 Etwa hinsichtlich Darlehen: Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 41; hinsichtlich der drohenden doppelten Berücksichtigung von Finanzierungshilfen: Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 40; Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), 215, 222; Detailkritik bei: Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 209 ff. 169 Etwa: Sachs / Siekmann, 5.  Aufl., Art.  115, Rn.  38; v. Mangoldt / Klein / Starck / Wendt, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 42; Wendt / Elicker, DVBl. 2001, 497, 501; Patzig, DÖV 1985, 293, 304; Henseler, AöR 108 (1983), 489, 515 f. 170 Dreier / Heun, 2. Aufl, Art. 115, Rn. 20; Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 42; Pünder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 36 f.; a. A. v. Mangoldt / Klein / Starck / Wendt, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 45. 171 Siehe zu diesem sehr häufig vorgebrachten Kritikpunkt etwa: Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 192 ff.; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1333; Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), 215, 222 f.; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1268, Tappe, DÖV 2009, 881, 884; obiter hierzu: BVerfGE 119, 96, 143 ff.

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Schließlich bezog sich die genannte Beschränkung auch allein auf die Haushaltsplanung, nicht jedoch auf den Haushaltsvollzug.172 Dies ergab sich aus dem Wortlaut des Art. 115 I S. 2 GG a. F., der allein auf die „im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben“ abstellte. Andere Ansichten in der Literatur173 konnten sich demgegenüber in der Praxis nicht durchsetzen. Mithin blieb eine – zu dieser Zeit durchaus übliche – Verwendung eigentlich für Investitionen bereitgestellter Mittel für konsumtive Zwecke zumindest rechtlich folgenlos.174 (2) „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ Auch im Zusammenhang mit der Möglichkeit der Verschuldung „zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ in Art. 115 I 2 2. Hs. GG a. F. offenbaren sich Schwächen des früheren Staatsschuldenrechts. Von einem rechtswissenschaftlichen Standpunkt aus ist zunächst auch hier die bedenkliche Weite des Begriffs als solchem zu nennen.175 Aufgrund des weiten Einschätzungsund Beurteilungsspielraums sowohl hinsichtlich des Vorliegens einer Störung, wie auch der Eignung der Kreditaufnahme zu deren Abwehr, stand diese Verschuldungsmöglichkeit nahezu im völligen Belieben des Haushaltsgesetzgebers.176 Die verfassungsrechtliche Überprüfung beschränkte sich auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle der vom Gesetzgeber im Rahmen seiner Darlegungspflicht vorgebrachten Einschätzungen.177 Wie leichtfertig von dieser Ausnahme Gebrauch gemacht werden konnte zeigt sich auch daran, dass sie etwa zwischen den Jahren 1997 und 2007 fünfmal in Anspruch genommen wurde.178 Damit kam auch dem Kriterium der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes im Ergebnis kaum Restriktionsfunktion zu. Ferner fand sich im damaligen Staatsschuldenrecht keine ausdrückliche Verpflichtung, die zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts aufgenommenen Verbindlichkeiten zu einem späteren Zeitpunkt auch wie 172

Dreier / Heun, 2.  Aufl., Art.  115, Rn.  23; Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn.  42; v. Mangoldt / Klein / Starck / Wendt, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 46; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1268; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1275. 173 Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 343 ff.; Friauf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, 2. Aufl., § 91, Rn. 43; Pünder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 42; Isensee, DVBl. 1996, S. 173 ff. 174 Göke, ZG 2006, 1, 7; Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), 215, 223 f.; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1268; Tappe, DÖV 2009, 881, 885; Scholl, DÖV 2010, 160, 163. 175 Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 46; Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 47; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1268; Scholl, DÖV 2010, 160, 163. 176 Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), 215, 225; Tappe, DÖV 2009, 881, 885. 177 Zur Darlegungsverpflichtung: BVerfGE 79, 311 (343); Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 48 f.; auch aufgrund der Schwäche der anderen Merkmale wurde die Darlegungspflicht als „wirksamste rechtliche Schranke des Verschuldungsrechts“ bezeichnet, vgl. Wolff, in: Festschrift v. Arnim, S. 320. 178 Pünder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 60.

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der zurückzuführen. Eine solche Pflicht wurde zwar vielfach in Art. 109 II GG a. F. hineingelesen,179 war jedoch vornehmlich akademischer Natur und vermochte es in der Praxis nicht, den Haushaltsgesetzgeber tatsächlich zu binden.180 Die gesetzliche Festschreibung einer keynesianischen Wirtschaftspolitik war folglich gleichsam kupiert und ihre Fähigkeit, ein langfristiges Ansteigen des Schuldenstandes zu verhindern, entscheidend geschwächt.181 (3) Art. 115 II GG a. F. Fast schon eine Einladung, die Verschuldungsregeln zu umgehen und das wahre Ausmaß der Verschuldung zu verschleiern, war schließlich Art. 115 II GG a. F.182 Er ermöglichte es dem Bund, Sondervermögen einzurichten, auf die die eben genannten Beschränkungen keine Anwendung fanden, die jedoch gleichwohl Verschuldungsfähigkeit besaßen. Die Unterscheidung zwischen dem Bundeshaushalt und den oft vermögenslosen Sondervermögen war dabei rein formal, denn seine Eigenschaft als Rechtsträger begründet die Haftung des Bundes für alle Verbindlichkeiten derselben.183 Dass von dieser Möglichkeit der Verlagerung in Nebenhaushalte auch weidlich Gebrauch gemacht wurde, zeigt sich an den Zahlen. So entfielen am Ende der 90er Jahre über die Hälfte der Gesamtschulden des Bundes auf solche Sondervermögen.184 Forderungen nach größerer Zurückhaltung bei der Einrichtung derselben185 oder Hinweise auf eine Missbrauchskontrolle186 blieben ungehört. (4) Abschließende Bewertung In welchem Maße die eben dargelegten Schwächen der früheren Regelung tatsächlich zum massiven Anstieg der deutschen Staatsschulden beigetragen haben, lässt sich mit letzter Gewissheit unmöglich bestimmen. Andere Einflussfaktoren, 179

Etwa: Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 51; Pünder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 49 ff.; Heun, Die Verwaltung 18 (1985), 1, 23 f.; Wendt / Elicker, DVBl. 2001, 497, 500. 180 Deutlich hierzu: Sondervotum Di Fabio / Mellinghoff BVerfGE 119, 96 (172), die in diesem Zusammenhang von einer „wiederkehrenden Dauerrechtsverletzung“ sprechen. 181 Kritisch zu diesem Komplex etwa: Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1275; Tappe, DÖV 2009, 881, 885; Scholl, DÖV 2010, 160, 163. 182 Kritisch zu Art. 115 II GG a. F. etwa: Dreier / Heun, 2. Aufl., Art. 115, Rn. 34; Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 329 ff.; Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), 215, 226; Selmer, NVwZ 2007, 872, 878 f.; Kirchhof, DVBl. 2002, 1569, 1576. 183 Hering, Die Kreditfinanzierung des Bundes über Nebenhaushalte, S. 217. 184 Daten nach: Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 55. 185 Sachs / Siekmann, 5.  Aufl., Art.  115, Rn.  58; v. Mangoldt / Klein / Starck / Wendt, 5. Aufl., Art. 115, Rn. 69. 186 Hering, Die Kreditfinanzierung des Bundes über Nebenhaushalte, S. 284; Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 332 f.

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wie etwa die Wiedervereinigung, die zunehmende Globalisierung oder auch Zielkonflikte mit den europäischen Regelungen,187 können hier nicht ausgeblendet werden. Der Einwand, dass man die Funktionsfähigkeit der Regelung überhaupt nicht beurteilen könne, weil sie jahrelang systematisch umgangen worden sei188, greift jedoch zu kurz, denn es ist gerade der Zweck des Staatsschuldenrechts, den beizeiten einfallsreichen Haushaltsgesetzgeber wirksam zu beschränken. Schlussendlich erscheint es zumindest sehr naheliegend, dass die gravierenden Unzulänglichkeiten des Art. 115 I 2 GG a. F. – gepaart mit dem weit verbreiteten politischen Unwillen, sich an ihn zu halten – den Weg in den deutschen „Schuldenstaat“ geebnet haben.189 Auch die Literatur bewertet die damalige Regelung nahezu einhellig negativ.190 Die Kritik fällt dabei, wenn etwa von „defizitärem Verfassungsrecht“ 191 die Rede ist, teilweise sehr deutlich aus. Ebenso streng urteilte die Rechtsprechung, die ausführt, dass sich „das Regelungskonzept des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG […] als verfassungsrechtliches Instrument rationaler Steuerung und Begrenzung staatlicher Schuldenpolitik in der Realität als nicht wirksam erwiesen“ habe.192 Eine Reform sei dem „verfassungsändernden Gesetzgeber vor­ behalten und aufgegeben“193 gewesen. j) Entwicklung auf Länderebene Die Entwicklung der jeweiligen Verschuldungsregeln in den Ländern verlief weitestgehend parallel zu derjenigen auf Bundesebene.194 Nachdem in den Anfangsjahren der Bundesrepublik mehr oder weniger strikt am Grundsatz der Objektbezogenheit der Kreditaufnahme festgehalten worden war,195 änderte sich dies ab der Großen Finanzreform von 1967/69.196 Die inzwischen bestimmende ökonomische Theorie des Keynesanismus sollte nun auch in den Bundesländern Einzug halten. Hierzu waren sie nach dem Grundgesetz zwar nicht verpflichtet, doch lag eine Öffnung der Landesverfassungen für eine nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik auch vor dem Hintergrund des damals neuen Art. 109 II GG a. F. durchaus

187

Mayer, AöR 136 (2011), 266, 268. So etwa: Korioth, KritV 2008, 187, 189 f. 189 Ebenso: Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 37. 190 Vgl. exemplarisch: Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), 215, 220 ff.; Häde, AöR 135 (2010). 541, 547 ff.; Wieland, JZ 2006, 752, 752 f. m. w. N. 191 Mayer, AöR 136 (2011), 266, 267. 192 BVerfGE 119, 96 (142 f.). 193 Ebd. 194 Bonner-Kommentar / Höfling / Rixen, 107. Erg.-Lfg., 2003, Art. 115, Rn. 483; Dreier / ​Heun, Art. 115, Rn. 7; Knop, Verschuldung im Mehrebenensystem, S. 108; Gröpl, LKRZ 2010, 401, 401. 195 Patzig, DÖV 1985, 293, 294. 196 Gröpl, LKRZ 2010, 401, 401 f.; Patzig, DÖV 1985, 293, 295 f. 188

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nahe.197 Als Konsequenz übernahmen Baden-Württemberg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz198 den geänderten Art. 115 GG rasch nahezu wortgleich in ihr eigenes Verfassungsrecht, während die anderen Länder von einer Neufassung noch absahen. Grund hierfür war freilich keine bewusste Entscheidung für die Beibehaltung restriktiver objektbezogener Verschuldungsregeln, sondern die Überzeugung, dass man die neue Wirtschaftspolitik auch unter die bestehende Formulierung fassen könne. Dies wird besonders an der der flächendeckenden Adaption des damaligen, auf Art. 115 GG a. F. beruhenden § 18 I BHO auch in den Landeshaushaltsordnungen derjenigen Länder deutlich, die einen entsprechenden verfassungsrechtlichen Wandel überhaupt nicht mitvollzogen hatten.199 Ob dieses Vorgehen tatsächlich stets mit der jeweiligen Verfassung in Einklang stand erscheint dabei äußerst fraglich, bedarf allerdings in der heutigen Zeit keiner Antwort mehr. In den folgenden Jahrzehnten zogen sodann nicht nur alle neuen, sondern auch einige der zunächst zögerlich gebliebenen alten Bundesländer nach, sodass am Vorabend der Föderalismusreform II dreizehn Landesverfassungen200 entsprechende, sich nur geringfügig voneinander unterscheidende Regelungen enthielten. Einzig Bayern, Hamburg und Hessen behielten bis zuletzt ihre ursprünglichen Verfassungsnormen bei201 und stellten weiter auf einen „außerordentlichen Bedarf“ beziehungsweise im Fall der beiden letztgenannten zusätzlich auf das Erfordernis der Verwendung für „werbende Zwecke“ ab.202 Entsprechend der eben gemachten Ausführungen ist darin jedoch kein Beharren auf der früheren Lehre, sondern vielmehr die verabsäumte gesetzgeberische Umsetzung eines politisch schon lange vollzogenen Wandels zu sehen.203

197

Bonner-Kommentar / Höfling / Rixen, 107. Erg.-Lfg., 2003, Art. 115, Rn. 484; Knop, Verschuldung im Mehrebenensystem, S. 98 f.; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 75; Patzig, DÖV 1985, 293, 295. 198 Namentlich in: Art. 84 BWVerf, GBl. 1971, S. 425; Art. 54 VVNds, GVBl. 1972, S. 171; Art. 83 NRWVerf, GVBl. 1971, S. 393; Art. 117 RhPfVerf a. F., GVBl. 1972, S. 1. 199 Zu diesem Komplex ausführlich: Patzig, DÖV 1985, 293, 296 f. 200 Art. 84 BWVerf, GBl. 1971, S. 425; Art. 87 BlnVerf, GVBl. 1995, S. 779; Art. 103 BbgVerf, GVBl. 1992 I, S. 298; Art. 131a BremVerf a. F., GVBl. 1998, S. 83; Art. 65 MVVerf (mit Geltung bis 31.12.2019), GVBl. 1993, S. 372; Art. 71 NdsVerf, GVBl. 1993, S. 107; Art. 83 NRWVerf, GVBl. 1971, S. 393; Art. 117 RhPfVerf a. F., GVBl. 1972, S. 1; Art. 108 II SaarVerf, Amtsbl. 1979, S. 650; Art. 95 SächsVerf a. F., GVBl. 1992, S. 243; Art. 99 LSAVerf, GVBl. 1992, S. 600; Art. 53 SHVerf a. F., GVBl. 1990, S. 391 (als Ersatz für Art. 46 I LsSH); Art. 98 II ThürVerf, GVBl. 1993, S. 625. 201 Art. 82 BV (gültig bis 31.12.2019), BVBl. 1946, S. 333, Neub. GVBl. 1998, S. 991; Art. 72 I HmbVerf (gültig bis 31.12.2019), GVBl. 1952, S. 117; Art. 141 HV a. F., GVBl. 1946 I, S. 229. 202 Für eine abermalige – heute jedoch kaum noch fruchtbringende – Differenzierung siehe: Knop, Verschuldung im Mehrebenensystem, S. 98, 146 ff., 160 ff. 203 In diese Richtung etwa: Gröpl, LKRZ 2010, 401, 401 f.; auch verweist Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 79 f. zutreffend darauf, dass ein Zusammenhang zwischen dem jeweils gewählten Typus landesverfassungsrechtlicher Schuldenregelungen und der tatsächlichen Praxis der Kreditaufnahme nicht zu erkennen ist.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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Im Ergebnis zeigt sich also, dass die Entwicklung des Staatsschuldenrechts in Bund und Ländern seit jeher nahezu identisch verlief und dabei den Regelungen des Grundgesetzes prägende Vorbildfunktion zukam. Trotz dieser gesamtstaat­ lichen Dominanz war es letztlich die Länderebene, auf der die Konsequenzen einer ausufernden Verschuldung und damit wohl auch die Schwächen des Regelungskonzepts aus dem Jahr 1969 am deutlichsten offenbar wurden. Genannt seien hier etwa die großen Haushaltsschwierigkeiten Berlins und des Saarlandes. Gesonderte, besonders auch klarstellende Erwähnung verlangt in diesem Zusammenhang schließlich noch der ebenfalls im Zuge der Finanzreform von 1967/69 eingeführte Art. 109 IV 1 Nr. 1 GG a. F., durch den qua Bundesgesetz oder Rechtsverordnung „Vorschriften über Höchstbeträge, Bedingungen und Zeitfolge der Aufnahme von Krediten durch Gebietskörperschaften und Zweckverbände“ erlassen werden konnten. Hiermit wurde – insofern handelte es sich um eine beachtliche Neuerung – dem Bund erstmals die Möglichkeit eröffnet, unmittelbaren Einfluss auf die Kreditaufnahme der Länder zu nehmen.204 Es muss jedoch berücksichtigt werden, dass entsprechende Gesetze beziehungsweise Rechtsverordnungen einerseits der Zustimmung des Bundesrates bedurften205 und die Krediteinschränkungen andererseits  – genau wie die sog. Konjunkturausgleichsrücklagen nach Art. 109 IV 1 Nr. 1 GG a. F. – nur dazu dienten, situativ und damit zeitlich begrenzt eine Überhitzung der Konjunktur zu vermeiden.206 Der Regelung kam somit im Rahmen einer längerfristigen Bekämpfung der Staatsverschuldung – genau wie faktisch in ihrem eigentlichen Einsatzbereich207 – keine Bedeutung zu. k) Föderalismuskommission II Vor dem Hintergrund dieser überaus verfahrenen Situation auf Bundes- und Landesebene und im Bewusstsein der Schwächen der bisherigen Regelungen trat im Jahr 2006 die Gemeinsame Kommission zur Modernisierung der Bund-­ Länder-​Finanzbeziehungen208 erstmals zusammen. Deren Aufgabenspektrum war ursprünglich – wie es auch der Name nahelegt – deutlich weiter gewesen,209 doch 204

So, sowie zur dahinterstehenden gesetzgeberischen Intention: v. Mangoldt / Klein / Starck / ​ Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 107. 205 Instruktiv: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 125 f.; im Kontext einer Einschränkung der Haushaltsautonomie auch: Dreier / Heun, 2. Aufl., Art. 109, Rn. 41. 206 Dreier / Heun, 2.  Aufl., Art.  109, Rn.  39; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 105, 115 f.; v. Münch / Kunig / Heintzen, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 27. 207 So etwa: v. Münch / Kunig / Heintzen, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 26; von der Obsoleszenz der Regelung spricht auch: Dreier / Heun, 2. Aufl., Art. 109, Rn. 39. 208 BT-Drs. 16/3885; BR-Drs. 913/06. 209 Erklärtes Ziel war es „Vorschläge zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen mit dem Ziel, diese den veränderten Rahmenbedingungen inner- und außerhalb Deutschlands insbesondere für Wachstums- und Beschäftigungspolitik anzupassen“ zu erarbeiten, die wiederum „die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften und ihre aufgabenadäquate Finanz­ausstattung“ stärken sollten, vgl. BT-Drs. 16/3885, S. 1.

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verengte sich ihre Arbeit im politischen Prozess schon bald auf eine Reform des Staatsschuldenrechts.210 Auch auf diesem Gebiet war die Konsensfindung allerdings keineswegs einfach, da die sowieso schon sehr unterschiedlichen Interessenslagen der einzelnen Länder211 und des Bundes zusätzlich von parteipolitischen und ideologischen Differenzen überlagert wurden.212 Namentlich bedurfte es um die notwendige Bundesratsmehrheit zu sichern, neben dem Konsens der großen Koalition auch der Zustimmung mehrerer Länder mit FDP-Regierungsbeteiligung.213 Weiter erschwert wurden die Verhandlungen ab dem Jahr 2007 dann durch die Auswirkungen der internationalen Finanzkrise.214 Die wegen Konjunkturprogrammen und der Bankenrettung in die Höhe schnellenden Staatsausgaben sowie sinkende Steuerein­ nahmen führten dabei zu der paradoxen Situation, dass die Beratungen über ein neues, fiskalkonservatives Staatsschuldenrecht in eine Zeit der staatlichen Rekordausgaben fiel.215 Zweifel am timing der Reform erschienen mithin naheliegend,216 wenn andere darin auch die „stärkste Triebkraft für den Abschluss“217 sahen. Dies erscheint durchaus überzeugend, finden sich doch etwa für die Idee einer strengen grundgesetzlichen Beschränkung der Kreditautonomie der Länder – genau wie in der damaligen Literatur218 – zunächst lange keine Anhaltspunkte in den Beratungen. Schließlich konnte – für einige überraschend – aufgrund des unbedingten Willens des damaligen Gesetzgebers mit der Föderalismuskommission II doch noch ein durchaus bemerkenswertes Ergebnis erzielt werden. 2. Gegenwärtige verfassungsrechtliche Situation Die Reform des grundgesetzlichen Staatsschuldenrechts war nichts weniger als ein Paradigmenwechsel. Dabei sind die Abkehr von der Investitionsklausel und – im Rahmen dieser Arbeit von besonderer Bedeutung – die Ausweitung der Geltung auch auf die Länder die wohl wichtigsten Neuerungen. Gleichwohl bestehen hinsichtlich zahlreicher Einzelaspekte der neuen Regeln Unklarheiten und divergierende Auffassungen. Dies ist zum einen auf deren Komplexität, zum anderen auf 210

Korioth, JZ 2009, 729, 729; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1265. Härtel, JZ 2008, 437, 442. 212 Ein erhellender Überblick über den Gang und die Dynamiken der Verhandlungen findet sich bei Henneke, NdsVBl. 2009, 121, 123 f. 213 Zur damaligen Zeit waren das Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen, NordrheinWestfalen, sowie ab dem 5.2.2009 auch Hessen, vgl. Henneke, NdsVBl. 2009, 121, 124. 214 Korioth, JZ 2009, 729, 729. 215 Ihren Höhepunkt erreichte diese Entwicklung im Jahr 2009 mit einem gesamtstaatlichen negativen Finanzierungssaldo von 101,7 Milliarden Euro, vgl. Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern: Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte 2011, S. 13. 216 So etwa: Korioth, JZ 2009, 729, 729 f. 217 Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1265. 218 Zu den damals verbreiteten Forderungen siehe etwa: Hey, VVDStRL 66 (2007), 277, 307 f. 211

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die noch fehlenden Erfahrungen aus der Rechtspraxis zurückzuführen und vermag – je nach jeweils vertretener Auffassung – großen Einfluss auf das tatsächliche Gepräge des Regelungsregimes zu entfalten. Um nun also eine Grundlage für die weitere Untersuchung zu schaffen soll im Folgenden die genaue Funktionsweise des gegenwärtigen Staatsschuldenrechts in den Blick genommen und hinsichtlich besagter Streitstände Stellung bezogen werden. a) Grundsatz des materiellen Haushaltsausgleichs Kernnorm der deutschen „Schuldenbremse“ ist der neugefasste Art. 109 III GG.219 Er statuiert in seinem ersten Satz, dass die „Haushalte von Bund und Ländern […] grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen“ sind. Dabei handelt es sich nicht etwa um eine bloße Staatszielbestimmung, sondern um eine den jeweiligen Haushaltsgesetzgeber unmittelbar bindende Verpflichtung.220 Ausnahmen hiervon müssen sich aus dem Grundgesetz selbst ergeben und sind in Art. 109 III 2 GG abschließend benannt.221 Darüber hinaus sind für das Staatsschuldenrecht besonders Art. 115 II GG, als Übergangsregelung Art. 143d GG und die entsprechenden Vorschriften in den Landesverfassungen222 von Bedeutung. Nun ist Art. 109 III 1 GG nicht so zu verstehen, dass seinen Adressaten grundsätzlich jedes Eingehen von Verbindlichkeiten untersagt wird. Er wendet sich allein gegen die Verwendung von Krediten für den Haushaltsausgleich, also die sogenannte Nettoneuverschuldung.223 Der verwendete Kreditbegriff als solcher ist zwar identisch mit demjenigen des Art. 115 I GG,224 doch muss im größeren Zusammenhang streng zwischen der „Aufnahme von“ und „Einnahmen aus“ Krediten unterschieden werden.225 Das bloße Umschulden bestehender Verbindlichkeiten im Rahmen des Schuldendienstes bleibt damit weiterhin möglich.226 Ferner werden 219 Geändert mit Wirkung zum 1.8.2009 durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29. Juli 2009 (BGBl. I, S. 2248). 220 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 125; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art.  109, Rn.  25; Jarass / Pieroth / Jarass, Art. 109, Rn. 13; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 272. 221 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 123; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn.  68; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 80; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 273. 222 Art. 82 II, III BV; Art. 131a II, III BremVerf; Art. 72 II, III HmbVerf; Art. 141 III, IV HV; Art. 65 II 2 MVVerf; Art. 117 I 1 Nr. 1 u. 2 a), 5 RhPfVerf; Art. 95 IV, V SächsVerf; Art. 61 II, III SHVerf; siehe hierzu auch noch: B. II. 2. i). 223 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 129; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn.  65; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art.  109, Rn.  104; v. Mangoldt / ​Klein / ​ Starck / Kirchhof, Art.  109, Rn.  81; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 25. 224 Ausdrücklich etwa: Jarass / Pieroth / Jarass, Art. 109, Rn. 13; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn.  65; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 28. 225 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 129; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 65. 226 Jarass / Pieroth / Jarass, Art.  109, Rn.  13; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn.  129; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art.  109, Rn.  82; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 29.

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auch Kassenverstärkungskredite, die – sofern sie nur der kurzfristigen unterjährigen Liquiditätssicherung dienen – nicht zur Gesamtverschuldung beitragen, von Art. 109 III 1 GG nicht erfasst.227 Echte Verwaltungsschulden fallen ebenso wenig unter die Regelung.228 Demgegenüber müssen alternative Finanzierungsformen, wie etwa „sale and lease back“-Modelle als Kredite eingeordnet werden, wenn sie diesen wirtschaftlichen entsprechen.229 Ob das in der Praxis tatsächlich geschieht, ist schwer nachzuvollziehen und erscheint äußert fraglich. Normadressaten des Art. 109 III I GG sind seinem klaren Wortlaut nach Bund und Länder, wobei auch alle rechtlich unselbstständigen Sondervermögen derselben miterfasst werden. Keine Anwendung findet er hingegen auf Kommunen, Sozialversicherungsträger und sonstige rechtlich selbstständige Sondervermögen und Gesellschaften.230 Bemerkenswert ist ferner, dass der Grundsatz des materiellen Haushaltsausgleichs erstmals sowohl die Haushaltsplanung wie auch den Haushaltsvollzug erfasst.231 Die Pflicht zum Abbau der bereits bestehenden Staatsverschuldung enthält Art. 109 III I GG gleichwohl nicht.232 Ebenso wenig begrenzt er die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen233 und auch die Problematik sogenannter impliziter Schulden wird nicht angegangen.234

227

Ebenso und dabei ausdrücklich auch für eine Einbeziehung bei missbräuchlicher Verwendung: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 136; v. Mangoldt / Klein / ​ Starck / Kirchhof, Art.  109, Rn.  82; wohl ablehnend: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / ​ Henneke, Art.  109, Rn.  104; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art.  109, Rn.  29; v. Mangoldt / Klein / ​ Starck / Wendt, Art. 115, Rn. 35. 228 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 135; a. A. abhängig von der Ausgestaltung: Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 66. 229 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 135; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art.  109, Rn.  30; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 82; a. A. Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 38; Tappe, DÖV 2009, 881, 886; allgemein zur Notwendigkeit einer ökonomischen Auslegung: Pünder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 21. 230 Jarass / Pieroth / Jarass, Art.  109, Rn.  12; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn.  117, 119; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art.  109, Rn.  26; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art.  109, Rn.  80, 83; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 96; zumindest die Erfassung der Kommunen durch Art. 109 III GG erscheint jedoch verfassungsrechtlich möglich, vgl. Korioth, JZ 2009, 729, 731. 231 Jarass / Pieroth / Jarass, Art.  109, Rn.  12; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn.  191; Sachs / Siekmann, Art.  109, Rn.  67; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art.  109, Rn.  103; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art.  109, Rn.  30; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 80; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1336. 232 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 128; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 117 f. 233 Jarass / Pieroth / Jarass, Art.  109, Rn.  13; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn.  142; Sachs / Siekmann, Art.  109, Rn.  66; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 105. 234 Sachs / Siekmann, Art.  109, Rn.  66; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 105; für eine Berücksichtigung unter der gegenwärtigen Regelung: Maunz / Dürig / ​Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art.  109, Rn.  145; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 85.

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b) Unterschiedliche Behandlung von Bund und Ländern Obwohl der Grundsatz des materiellen Haushaltsausgleichs für Bund und Länder gleichermaßen gilt, unterscheidet sich die finale Ausgestaltung der „Schuldenbremse“ für die jeweiligen Adressaten teilweise erheblich. Zum einen stehen den Ländern nicht alle Ausnahmen vom genannten Grundsatz offen, die für den Bund vorgesehen sind.235 Zum anderen stellt Art. 109 III GG eine bloße Grundregel auf, die – wie sich aus Art. 109 III 4, 5 GG ergibt – sowohl auf bundes- wie landesrechtlicher Ebene einer näheren Ausformung bedarf.236 Im Rahmen dieses einzelstaatlichen Gestaltungsspielraumes kommt allerdings der Konkretisierung auf Bundesebene wiederum starke Vorbildwirkung zu.237 Schließlich sind gemäß Art. 143d GG auch die jeweiligen Übergangsregelungen unterschiedlich ausgestaltet.238 Es soll daher im Folgenden nicht nur auf die Vorgaben für die Bundesländer und deren spezifischen Ausgestaltungen, sondern auch auf diejenigen des Bundes eingegangen werden. So wird in der Zusammenschau von Gemeinsamkeiten und Unterschieden die Bewertung des Art. 109 III GG aus einer föderalistischen Perspektive erleichtert. c) Verhältnis des Art. 109 III zu Art. 115 II GG Hält man Art. 109 III GG und Art. 115 II GG nebeneinander, so mag deren Ähnlichkeit – ja teilweise Doppelung – in der Formulierung auf den ersten Blick ver­ wirren, weswegen die verwendete Regelungstechnik der genaueren Erklärung bedarf. Diese ist abermals in der doppelten Wirkung der „Schuldenbremse“ für Bund und Länder zu finden, denn Art. 115 II GG ist deren – in Art. 109 III 4 GG angekündigte – nähere Ausgestaltung auf Bundesebene.239 Die Unterschiede zwischen beiden Normen sind gleichwohl gering,240 die Konkretisierung einer Verfassungsnorm durch eine Verfassungsnorm ist jedoch zumindest kurios. Ob diese Regelungstechnik nun „elegant“241 ist oder nicht, kann dahinstehen, denn Verfassungsrechtsgebung ist – obgleich es gerade in jüngerer Zeit wünschens 235

Siehe hierzu noch ausführlich: B. II. 2. e). Zum genauen Verhältnis zwischen Art. 109 III zu Art. 115 II GG sogleich; zur Regelungsebene der Länder und der Zweckmäßigkeit einer Normierung im jeweiligen Landesverfassungsrecht siehe B. II. 2. i). 237 Schmidt, DÖV 2014, 916, 916. 238 Siehe hierzu bereits: B. II. 2. d). 239 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 6; Sachs / Siekmann, Art. 115, Rn. 28. 240 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 6; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 94. 241 Formulierung von: Häde, Schriftliche Stellungnahme zur Vorbereitung der gemeinsamen öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags und des Finanz­ ausschusses des Bundesrates am 4. Mai 2009, S. 3; sich grundsätzlich anschließend: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 94. 236

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

wert wäre  – kein Schönheitswettbewerb. Wenig überzeugend ist allerdings der schon früh vorgebrachte Einwand, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber mit dieser Lösung den Anschein erwecke, einem dreigliedrigen Bundesstaatsbegriff anzuhängen, der neben Bund und Ländern noch einen „Gesamtstaat“ vorsehe.242 Die Doppelung der Regelung lege nahe, er sei durch Art. 109 III 4 GG verpflichtet, mit dem Art. 115 II GG auch eine spezifisch den Bund bindende Norm zu schaffen. Hierdurch bestehe gleichsam eine Gesamtstaats- und eine Bundesverfassung, die sich zwar im gleichen Dokument befände, allerdings verschiedene Bindungskraft besäße.243 Eine solche Lesart ist zwar möglich, aber wenig naheliegend. Es ist grundsätzlich richtig, dass es in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes neben Bund und Ländern keinen weiteren Rechtsträger gibt.244 Hieraus ergibt sich auch, dass die Doppelung der Formulierungen in Art. 109 III GG und Art. 115 II GG schlicht unnötig ist.245 Auch kann – von Art. 79 III GG abgesehen246 – zwischen Grundgesetznormen kein Über- oder Unterordnungsverhältnis bestehen, sodass eine Verpflichtung zur Schaffung derselben nicht in Betracht kommt.247 Nun kann dem verfassungsändernden Gesetzgeber gleichwohl nicht unterstellt werden, Gegenteiliges intendiert zu haben. Die Regelungstechnik und Formulierungen der Art. 109 III GG und Art. 115 II GG erscheinen vielmehr dem Wunsch geschuldet, die Haushaltsautonomie der Länder  – zumindest sprachlich – zu schonen248 und die Konkretisierung auf Bundesebene nicht in das einfache Gesetz verschieben zu müssen. Mithin sind die Dopplung und der Verweis in

242 Zuerst vorgebracht von: Häde, Schriftliche Stellungnahme zur Vorbereitung der gemein­ samen öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags und des Fi­ nanzausschusses des Bundesrates am 4. Mai 2009, S. 3; mit denselben Argumenten übernom­men von Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 94 f.; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 177; Sacksofsky, in: Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz, 393, 401. 243 Häde, Schriftliche Stellungnahme zur Vorbereitung der gemeinsamen öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags und des Finanzausschusses des Bundesrates am 4. Mai 2009, S. 3; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 95; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 177 f. 244 v. Münch / Kunig / Schnapp, Art. 20, Rn. 11; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 650 f.; BVerfGE 13, 54 (77 ff.). 245 Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 106; Sacksofsky, in: Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz, 393, 400; Korioth, JZ 2009, 729, 731; Tappe, DÖV 2009, 881, 889. 246 Hierzu etwa: Dreier / Dreier, Art. 79 III, Rn. 14; auf die Natur des Art. 79 III GG wird später noch in anderem Zusammenhang einzugehen sein, siehe hierzu: B.II.3.c). 247 Häde, Schriftliche Stellungnahme zur Vorbereitung der gemeinsamen öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags und des Finanzausschusses des Bundesrates am 4. Mai 2009, S. 3 f.; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 178; Sacksofsky, in: Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz, 393, 401. 248 Häde, Schriftliche Stellungnahme zur Vorbereitung der gemeinsamen öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags und des Finanzausschusses des Bundesrates am 4. Mai 2009, S. 3.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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Art. 109 III, 115 II GG wohl tatsächlich unglücklich, jedoch keinesfalls als Bruch mit der Verfassungssystematik oder Ausdruck eines falschen Verfassungsverständnisses zu verstehen. d) Zeitliche Geltung und Übergang Hinsichtlich der Übergangsregelungen des Art. 143d I GG ist zu bemerken, dass diese überaus großzügig bemessen wurden.249 So wurde die „Schuldenbremse“ für den Bund erst ab dem Haushaltsjahr 2016, für die Länder sogar erst ab dem Haushaltsjahr 2020 verbindlich. Der Grund hierfür ist, dass die Föderalismuskommission II wohl zu Recht davon ausging, dass es Bund und Ländern sehr schwer fallen würde, den Anforderungen in kürzerer Frist gerecht zu werden.250 In diesem Kontext müssen auch die in Art. 143d II GG vorgesehenen Konsolidierungshilfen gesehen werden, die gemäß Art. 143d III 1 GG während der Übergangszeit an bestimmte finanziell schwache Länder hälftig aus dem Bundeshaushalt und dem Umsatzsteueranteil der Länder gezahlt wurden. Hierbei handelt es sich um Bundeszuweisungen, die eigenständig neben dem Finanzausgleich aus Art. 106 und Art. 107 GG standen.251 Zum einen sollte so Berlin, Bremen, dem Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein die verlangte – und in diesen Fällen schwierige – Haushaltskonsolidierung erleichtert werden,252 zum anderen waren sie der politische und buchstäblich finanzielle Preis, der für die Zustimmung der Länder zur Verfassungsänderung gezahlt werden musste.253 Zu bemerken ist auch die sich aus Art. 143d II 4–6 GG ergebende Konditionalität der Hilfen,254 durch die der vollständige Abbau der Haushaltsdefizite der Länder bis 2020 gewährleistet werden sollte.255 Genauer ausgestaltet wurde diese Konditionalität dabei durch das Konsolidierungshilfengesetz (KonsHilfG) als Bundesgesetz und verschiedenen Verwaltungsübereinkommen zwischen Bund und Ländern, überwacht wiederum durch den Stabilitätsrat aus Art. 109a GG.256

249

So auch: Maunz / Dürig / Kube, 86. Erg.-Lfg., 2019, Art. 143d, Rn. 15; Korioth, JZ 2009, 729, 730; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565; Seiler, JZ 2009, 721, 727; Tappe, DÖV 2009, 881, 890; Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 13. 250 Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565; Scholl, DÖV 2010, 160, 168; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 104. 251 Maunz / Dürig / Kube, 86. Erg.-Lfg., 2019, Art. 143d, Rn. 26 ff.; Korioth, JZ 2009, 729, 734. 252 Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, Komm.-Drs. 174, S. 32; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565. 253 Maunz / Dürig / Kube, 86. Erg.-Lfg., 2019, Art.  143d, Rn.  25; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 143d, Rn. 12; Korioth, JZ 2009, 729, 733; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565. 254 Maunz / Dürig / Kube, 86. Erg.-Lfg., 2019, Art. 143d, Rn. 36. 255 So ausdrücklich: Art. 143d II 4 GG; vgl. Maunz / Dürig / Kube, 86. Erg.-Lfg., 2019, Art. 143d, Rn. 37. 256 Instruktiv zu diesem Komplex: Maunz / Dürig / Kube, 86. Erg.-Lfg., 2019, Art. 143d, Rn. 49 ff.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Ob es für die Einführung des neuen Staatsschuldenrechts tatsächlich einer derart langen Übergangszeit und solch hoher Konsolidierungshilfen257 bedurft hätte und ob ein vollständiger Abbau der Finanzierungsdefizite überhaupt gelingen kann, erscheint fraglich. So gingen einige Autoren schon früh davon aus, dass die Haushaltkonsolidierung der finanziell schwächsten Bundesländer bis 2019 – trotz der Konsolidierungshilfen – praktisch ausgeschlossen ist.258 Hierzu passt, dass besagte Zahlungen inwischen nach dem im Zuge der Neuordnung der Bund-LänderFinanzbeziehungen neugeschaffenen Art. 143d IV GG259 ab 2020 zumindest für Bremen und das Saarland als sogenannte Sanierungshilfen unbefristet und in insgesamt unveränderter Höhe fortgeführt werden. Die tatsächliche Entwicklung der Länderhaushalte stellte sich dann zwar positiver dar,260 doch kann auch zu Beginn des Jahres 2020 – unabhängig von den Folgen der Coronapandemie – keineswegs von einer soliden Finanzlage aller Bundesländer gesprochen werden. e) Ausnahmen Doch auch nach Ablauf der Übergangsfristen ist die „Schuldenbremse“ keinesfalls so strikt, wie sie auf den ersten Blick zu sein scheint. Art. 109 III GG sieht notwendigerweise261 verschiedene Ausnahmen vom Verbot der Nettoneuverschuldung vor, die seine Wirkung deutlich abmildern. Dies geht schon aus dem Wort „grundsätzlich“ in Art. 109 III 1 GG hervor und wird im Folgenden genauer in den Blick genommen werden. aa) Strukturkomponente auf Bundesebene Die wohl deutlichste Einschränkung des Grundsatzes des materiellen Haushaltsausgleichs nach Art. 109 III 1 GG ist – wenn auch allein auf Bundesebene – die sogenannte Strukturkomponente in Art. 109 III 4, 115 II 2 GG.262 Diese bestimmt,

257

Die Gesamtsumme beläuft sich immerhin auf bis zu 7,2 Milliarden Euro, vgl. Art. 143d II 1 GG. 258 Mit dieser Einschätzung etwa: Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 34 f. 259 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347). 260 Nach vorläufigen Zahlen erzielten im Jahr 2019  – mit Ausnahme Brandenburgs  – alle Bundesländer zumindest einen marginalen Haushaltsüberschuss, vgl.: Bundesministerium der Finanzen, Entwicklung der Länderhaushalte bis einschließlich Dezember 2019, S. 6 f. 261 So etwa: Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2562; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 104; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Staatsverschuldung wirksam begrenzen, S. 1 f. 262 Der Begriff der „Strukturkomponente“ entstand dabei schon recht früh im Gesetzgebungsprozess, vgl. Bundesministerium der Finanzen, Notwendigkeit und Inhalt einer neuen Schuldenregelung im Grundgesetz, Komm.-Drs. 96, Anl. I, S. 1 vom Februar 2008.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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dass dem genannten Grundsatz „entsprochen ist, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 von Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten“. Trotz der etwas verschleiernden Wortwahl handelt es sich hier um eine drastische Aufweichung, wenn nicht sogar Abänderung des eben aufgestellten Grundsatzes.263 Die strukturelle Nettoneuverschuldung wird gerade nicht völlig ausgeschlossen, sondern nur auf einen im Verhältnis zur gesamten Wirtschaftskraft relativ niedrigen Wert begrenzt. Auch bedarf es keiner qualifizierten Mehrheit oder sonstiger Anforderungen, um diesen Spielraum in Anspruch nehmen zu können.264 Ebenso wenig besteht eine Tilgungspflicht für die so entstandene Verschuldung.265 Nun erscheint eine derartige Regelung zumindest im Verfassungsrecht befremdlich, denn die Idee, dass einer Vorgabe entsprochen sei, wenn ihr – ohne dass weitere Voraussetzungen erfüllt sein müssten – nur beinahe entsprochen wird, hat weniger mit einem Regel-Ausnahme-Verhältnis zu tun, als vielmehr mit orwellschem doublethink. Der verfassungsändernde Gesetzgeber erweckt so den Eindruck, er habe sein – vielleicht zu ambitioniertes – Ziel ausgeglichener Haushalte mit recht fadenscheinigen Mitteln zu relativieren versucht. Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll, die für die Strukturkomponente vorgebrachten Überlegungen genauer zu beleuchten. Zunächst handelt es sich bei ihr um eine bewusste Anknüpfung an den close-tobalance-Grundsatz des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts.266 Dessen Vorbildfunktion sollte für die Frage, warum sich der Bund einen gewissen bedingungslosen Verschuldungsspielraum erhalten wollte, nicht unterschätzt werden.267 Wichtiger ist allerdings die schon dem vorangegangenen Staatsschuldenrecht268 zugrunde liegende Annahme des verfassungsändernden Gesetzgebers, dass es sich bei einem bestimmten Anteil der Staatsausgaben um langfristige Zukunftsinvestitionen handele, die gerechterweise zumindest teilweise von späteren Generationen getragen werden sollen.269 Vor diesem Hintergrund sei nun eine strukturelle Neuverschuldung in Höhe eines gewissen pauschalierten Anteils an der

263

Ebenso: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 155; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 70; Korioth, JZ 2009, 729, 731. 264 v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 32; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1333; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2562; a. A. v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 105, der eine besondere Begründungspflicht des Bundes annimmt. 265 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art.  109, Rn.  160; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 32. 266 Bundesministerium der Finanzen, Notwendigkeit und Inhalt einer neuen Schuldenregelung im Grundgesetz, Komm.-Drs. 96, S. 4; Seiler, JZ 2009, 721, 723. 267 Instruktiv zum Verhältnis des Art. 109 III GG zu den europäischen Regeln auch: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 164 ff. 268 Siehe hierzu bereits: B. II. 1. i) bb) (1). 269 BT-Drs. 16/12410, S. 6; so auch schon früh im Gesetzgebungsprozess Bundesministerium der Finanzen, Notwendigkeit und Inhalt einer neuen Schuldenregelung im Grundgesetz, Komm.-Drs. 96, S. 3.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Wirtschaftskraft zu rechtfertigen.270 Für den Gesetzgeber zählen zu solchen Investitionen nicht nur konkrete, leicht bestimmbare Posten wie Bautätigkeiten oder die Anschaffung langlebiger Wirtschaftsgüter, sondern auch abstraktere, wie etwa Investitionen in das nationale Humanvermögen.271 Einer tatsächlichen Einordnung in derartige Kategorien bedarf es auf Grund der Pauschalierung freilich nicht, sodass die Kreditaufnahme im Rahmen des Grenzwerts auch zu rein konsumtiven Zwecken erfolgen kann.272 Die Strukturkomponente und die hinter ihr stehende Argumentation sind in der Literatur oft und zu Recht kritisiert worden.273 Auch wenn man staatliche Kreditaufnahme zu Gunsten langfristig nutzbringender Projekte grundsätzlich gutheißt,274 erscheint es willkürlich, daraus einen Verschuldungsspielraum von genau 0,35 % der Wirtschaftsleistung abzuleiten.275 Ob Schulden nach besagter Logik zu rechtfertigen sind, hängt gerade von der spezifischen Verwendung der Gelder ab, weswegen Pauschalierungen in diesem Zusammenhang reine Spekulation bleiben müssen. Deutlich wird das auch an den großen Schwierigkeiten, die es bereitet hat, sich im Rahmen der Beratungen auf einen solchen Prozentsatz zu einigen.276 Ferner steht zu befürchten, dass ein unbedingter Verschuldungsspielraum dazu verführt, diesen auch Jahr für Jahr in Anspruch zu nehmen. Zwar beteuert der verfassungsändernde Gesetzgeber, dies sei nicht beabsichtigt,277 doch legen die bisherigen Erfahrungen auf dem Feld der Staatsverschuldung für die Zukunft eine andere Entwicklung nahe.278 Daneben offenbart diese Aussage einen gewissen logischen Bruch in der vorgebrachten Gesetzesbegründung. Wenn eine maßvolle strukturelle Neuverschuldung tatsächlich eine gerechte Belastung künftiger Generationen darstellt, so wäre der vorgesehene zeitweilige Verzicht auf selbige eine nur schwer zu rechtfertigende Benachteiligung der Gegenwart gegenüber der Zukunft. 270

Zustimmend etwa: Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1278, wohingegen etwa v. Münch / Kunig / ​ Heintzen, Art. 109, Rn. 32 einen tatsächlichen wirtschaftswissenschaftlichen Hintergrund bestreitet. 271 BT-Drs. 16/12410, S. 6, mit ausdrücklicher Bezugnahme auf den Begriff „Humanvermögen“. 272 Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 71; Korioth, JZ 2009, 729, 731; Selmer, NvWZ 2009, 1255, 1260. 273 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 158 ff.; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn.  71; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 32; Korioth, JZ 2009, 729, 731; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1273; Tappe, DÖV 2009, 881, 889 f.; grundsätzlich positiv etwa: Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1278; Scholl, DÖV 2010, 160, 165 f. 274 So etwa: BVerfGE 79, 311 (334); mit grundsätzlicher Kritik an dieser Idee etwa: Maunz / ​ Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 140 ff. m. w. N. 275 Tappe, DÖV 2009, 881, 889 f.; Hetschko / Quint / Thye, Nationale Schuldenbremsen für die Länder der Europäischen Union, S. 4. 276 Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 106; Henneke, NdsVBl. 2009, 121, 124. 277 BT-Drs. 16/12410, S. 6. 278 Ebenso: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 88; Maunz / Dürig / ​Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art.  109, Rn.  159; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 32; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 113.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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Nun ist die Strukturkomponente vor dem Hintergrund ihrer Ratio auch nicht ganz zu Unrecht als „Wiedereinführung der Investitionsregel durch die Hintertür“279 bezeichnet worden. Allerdings gibt es zwei gewichtige Unterschiede, die sie gegenüber der alten Regelung sowohl weiter als auch enger erscheinen lassen. Zum einen muss staatliche Kreditaufnahme gerade nicht mehr als für echte oder vermeintliche Investitionen vorgesehen gerechtfertigt werden, was den Abbau einer wesentlichen Restriktion bedeutet. Zum anderen ist die Nettoneuverschuldung durch die Pauschalierung in ein Verhältnis zur Wirtschaftsleistung gesetzt, wodurch – anders als früher – eine jährliche Höchstgrenze eingezogen wurde.280 Die Strukturkomponente in die Nähe der Investitionsregel zu rücken, ist damit für die wissenschaftliche Untersuchung nur wenig ergiebig. Wie bereits erwähnt, ist für die Länder keine vergleichbare Möglichkeit zur strukturellen Neuverschuldung vorgesehen, was auch in Art. 109 III 5 GG ausdrücklich festgehalten wurde.281 Vor dem Hintergrund, dass in den Kommissionsberatungen zeitweise von einer maximalen strukturellen Neuverschuldung auf Länderebene in Höhe von 0,15 % des Bruttoinlandsproduktes die Rede gewesen ist,282 erscheint diese Regelung überaus strikt und als Ungleichbehandlung im Vergleich mit dem Bund283 auch überraschend. Gerüchteweise handelt es sich hierbei um ein Zugeständnis an die Ländermehrheit, die bei den Kommissionsberatungen ihre Zustimmung zu Konsolidierungszahlungen an finanzschwache Länder hiervon abhängig gemacht haben soll.284 Anderen Berichten zufolge, die das eben Gesagte nicht notwendigerweise ausschließen, haben sich Vertreter von Union und FDP in einer Verhandlungspause auf diese Position geeinigt um sie dann – unerwartet erfolgreich – der SPD vorzulegen.285 Allgemeiner dürften die zum damaligen Zeitpunkt unabsehbaren Auswirkungen der internationalen Finanzmarktkrise wesentlich zur raschen und strikten Konsensfindung auf den letzten Metern der Verhandlungen beigetragen haben.286

279

Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1273. Siehe hierzu auch: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2010, Art. 109, Rn. 156. 281 Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 107; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1333; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2562; Seiler, JZ 2009, 721, 723. 282 Korioth, JZ 2009, 729, 729; Bundesministerium der Finanzen, Notwendigkeit und Inhalt einer neuen Schuldenregelung im Grundgesetz, Komm.-Drs. 96, S. 4; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 106; mitunter findet sich sogar die etwas höhere Zahl von 0,25 %, vgl. Groneck / Plachta, Wirtschaftsdienst 2008, 115, 117. 283 Siehe zu den damit verbundenen, verfassungsrechtlichen Implikationen: B. II. 3. e) bb). 284 So zumindest: Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1271. 285 Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2561; zum Widerstand gegen diese Regelung auch: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 107. 286 Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 25 f., 106. 280

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

bb) Konjunkturkomponente (1) Grundsatz des Art. 109 III 2 Alt. 1 GG Die zweite wichtige Einschränkung der neuen Schuldenregel ist die sogenannte Konjunkturkomponente des Art. 109 III 2 Alt. 1 GG, nach der Bund und Länder „Regelungen zur im Auf- und Abschwung symmetrischen Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung“ vorsehen können. Antizyklische Fiskalpolitik bleibt mithin weiterhin möglich,287 auch wenn keine Pflicht besteht, derartige Ausnahmen tatsächlich zu schaffen.288 Verzichtet ein Akteur darauf, steht ihm freilich kein konjunktureller Verschuldungsspielraum offen.289 Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass entsprechende Regelungen sowohl in Art. 115 II 3 GG,290 wie auch in zahlreichen Landesverfassungen und Landeshaushaltsordnungen291 zu finden sind. Der tatbestandliche Kern des Art. 109 III 2 Alt. 1 GG ist das Merkmal der „von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung“.292 Dabei ist der Begriff der „Normallage“ keineswegs neu, sondern wurde bereits vom Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung zu Art. 115 I 2 GG a. F. verwendet.293 Ob die damaligen Erkenntnisse für das Verständnis der neuen Regelung jedoch noch fruchtbar gemacht werden können, erscheint mit Blick auf den erfolgten grundlegenden Systemwechsel sehr zweifelhaft.294 Die verfassungsrechtliche, beziehungsweise einfachgesetzliche Ausgestaltung des Merkmals obliegt somit im Wesentlichen dem jeweiligen Gesetzgeber.295

287

Sachs / Siekmann, Art.  109, Rn.  74; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 35; Oettinger, ZSE 2009, 6, 8; Tappe, DÖV 2009, 881, 888; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1271. 288 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 164, 181; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2562; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 273; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1271. 289 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 182; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 80; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 439; Zeising, NJ 2016, 189, 195 f. 290 In diesem Zusammenhang ist abermals darauf hinzuweisen, dass Art. 109 III GG und Art. 115 II GG normhierarchisch auf der gleichen Stufe stehen. Für die Ausnahmeregelung des Bundes in Art. 115 II 3 GG bedarf es – anders als für diejenigen auf Landesebene – damit keiner „Ermächtigung“ wie in Art. 109 III 2 Alt. 1 GG. Siehe zu dieser unglücklichen Formulierung und Gesetzgebungstechnik auch: B. II. 2. c). 291 In Landesverfassungen: Art. 82 II BV; Art. 131a II BremVerf; Art. 72 II HmbVerf; Art. 141 III HV; Art. 65 II 2 Alt. 1 MVVerf; Art. 117 I 1 Nr. 1, 5 RhPfVerf; Art. 95 IV ­SächsVerf; Art. 61 II SHVerf; allein in der jeweiligen Landeshaushaltsordnung: § 18 III BWHO; § 18 II Nr. 1 LSAHO; § 18 II Nr. 1 ThürHO. 292 Korioth, JZ 2009, 729, 732. 293 Vgl. BVerfGE 79, 311 (333 f.); 86, 148 (267); 119, 96 (138). 294 So allerdings: Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2563; ablehnend hierzu: Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 42; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1279. 295 Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 42; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 78; Korioth, JZ 2009, 729, 732; Zeising, NJW 2016, 189, 195 f.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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Es stellt sich nun die Frage, welche spezifischen Vorgaben sich aus Art. 109 III 2 Alt. 1 GG für die jeweiligen Konkretisierungen der Konjunkturkomponente ableiten lassen, wodurch wiederum die tatsächlich zulässige Verschuldung entscheidend determiniert würde. Die Einhaltung dieser Vorgaben wäre hinsichtlich landesrechtlicher und einfachgesetzlicher Regelungen auf Bundesebene verbindlich, hinsichtlich der grundgesetzlichen  – da so widersprüchliches Verfassungsrecht vermieden werden würde – zumindest entschieden wünschenswert. Zunächst folgt aus dem Symmetriegebot, dass etwaige in Zeiten des konjunkturellen Abschwungs aufgenommene Kredite in wirtschaftlich besseren Zeiten durch entsprechende Haushaltsüberschüsse wieder zurückgeführt werden müssen.296 Symmetrie darf in diesem Zusammenhang freilich nicht fälschlich in einem starren, allein zeitlichen Sinne verstanden werden, sondern bezogen auf das jeweilige Auf und Ab der wirtschaftlichen Entwicklung.297 Eine entsprechende Regelung muss mithin den Haushaltsausgleich auch nur über die ganze Dauer des jeweiligen Konjunkturzyklus hinweg sicherstellen und so einen fortwährenden Anstieg der Staatsverschuldung verhindern. Ferner ergeben sich aus Art. 109 III 2 Alt. 1 GG eventuell zwingenden Vorgaben hinsichtlich Zweck und damit auch Maß der Verschuldung, die durch etwaige Konkretisierungen der Konjunkturkomponente ermöglicht werden kann. Dabei kommt namentlich der Frage, ob die Norm nur eine passive oder auch eine aktive Konjunkturpolitik gestattet, besondere Bedeutung zu.298 Grundsätzlich sind im Rahmen einer antizyklischen Fiskalpolitik sehr verschiedene Maßnahmen von sehr unterschiedlicher Intensität denkbar. Diese reichen vom bloßen passiven Verzicht auf prozyklisch wirkende Ausgabenkürzungen und Steuererhöhungen bis zu massiven aktiven Konjunkturprogrammen und unterscheiden sich typischerweise auch hinsichtlich des Umfangs der für sie erforderlichen Kreditaufnahme deutlich voneinander. Sollte nun eine derartige Vorgabe bestehen, so würden dadurch Natur und Wirkung der „Schuldenbremse“ ganz wesentlich mitbestimmt. Auffällig ist in diesem Zusammenhang, dass der Wortlaut des Art. 115 II 3 GG durch den Zusatz „auf den Haushalt“ hinsichtlich der zu berücksichtigenden Auswirkungen einer konjunkturellen Sonderlage enger gefasst zu sein scheint als der von Art. 109 III 2 Alt. 1 GG. Hieraus könnte nun geschlossen werden, dass die Ausnahmeregelung des Bundes auf haushaltsspezifische Auswirkungen hin konkretisiert wurde, während die Regelungen auf Landesebene alle mögliche Formen konjunkturbedingter

296

Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art.  109, Rn.  165 f.; Jarass / Pieroth / Jarass, Art.  109, Rn.  16; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art.  109, Rn.  89; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 36; siehe hierzu auch BT-Drs. 16/12410, S. 11. 297 BeckOK / Reimer, Stand: 01.12.2019, Art. 109, Rn. 72 spricht treffend von „Regelsymmetrie“ in Abgrenzung zu „Spielgelsymmetrie“. 298 Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 219; zu den unklaren Intentionen und Grundannahmen des Gesetzgebers: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 172; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 93 ff.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Auswirkungen, wie etwa eine steigende Arbeitslosigkeit, berücksichtigen dürfen.299 Im Falle einer Rezession bliebe dem Bund folglich im Rahmen der Konjunkturkomponente – schon wegen des geringeren Umfangs des ihm zugebilligten zusätzlichen Verschuldungsrahmens – allein die passive Vermeidung prozyklischen Handelns, wohingegen die Länder, sofern es ihre jeweilige eigene Konkretisierung zulässt, Mittel für breitangelegte aktive Konjunkturprogramme aufnehmen könnten. Eine Einschränkung fände erst durch die ungleich großzügigeren europäischen Regelungen statt.300 Ein derart offenes Verständnis von Art. 109 III 2 Alt. 1 GG kann allerdings nicht überzeugen. Zunächst ergibt sich aus den Materialien, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber, wie auch bei Art. 115 II 3 GG, allein haushaltsbezogene Auswirkungen im Blick hatte.301 Daneben wird zu Recht vorgebracht, dass die geforderte symmetrische Berücksichtigung bei vielen nicht haushaltsbezogenen Auswirkungen der konjunkturellen Entwicklung mangels Gleichartigkeit überhaupt nicht möglich sei, weswegen sich eine Konkretisierung der Konjunkturkomponente hierauf nicht beziehen könne.302 Schließlich war es das erklärte Ziel der Reform des Staatsschuldenrechts, die Kreditaufnahme, gerade auch auf Landesebene, stärker zu beschränken.303 Mithin erscheint es unter teleologischen Gesichtspunkten wenig überzeugend, einen potenziell enormen Verschuldungsspielraum zu schaffen, der bei seiner Inanspruchnahme – trotz der Verpflichtung aus dem Symmetriegebot – droht, nicht zurückgezahlt werden zu können.304 Als Ergebnis ist also festzuhalten, dass in den jeweiligen Konkretisierungen nur der für den Ausgleich konjunkturbedingter Mindereinnahmen und Mehrausgaben erforderliche Verschuldungsspielraum eingeräumt werden kann.305 Auf eine vermeintliche Selbstverständlichkeit soll in diesem Zusammenhang allerdings hingewiesen werden: Trotz seiner Haushaltsbezogenheit begrenzt Art. 109 III 2 Alt. 1 GG allein den möglichen Kreditrahmen.306 Die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers innerhalb dieses Rahmens bleibt hingegen unberührt. Eine Beschränkung auf eine passive und antizyklische Konjunkturpolitik 299

v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 95; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1334 f.; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 106. 300 Siehe hierzu noch in einem etwas anderen Kontext: C. III. 3. b) cc). 301 BT-Drs. 16/12410, S. 5, 11; ebenso: v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 93. 302 Gedanke von Christ, NVwZ 2009, 1333, 1334 f., der darauf verweist, dass sich das Ansteigen der Arbeitslosigkeit in der Rezession und das der Inflation in der Hochkonjunktur nicht symmetrisch zueinander verhalten. 303 BT-Drs. 16/12410, S. 5. 304 Ähnlich auch: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 220. 305 BeckOK / Reimer, Stand: 01.12.2019, Art. 109, Rn. 61; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 221; Buscher / Fries, in: JöF 2012, S. 368; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1334 f.; Deubel, ZSE 2009, 231, 238; unklar etwa: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 96; Seiler, JZ 2009, 721, 723. 306 Dies wird allerdings nicht überall deutlich, vgl. etwa: v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 93; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 221.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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erfolgt damit allein faktisch, da für ein typischerweise teureres aktives Handeln aller Wahrscheinlichkeit nach keine ausreichenden Finanzmittel zur Verfügung stehen werden. Zumindest in der Theorie bleibt es dem Haushaltsgesetzgeber jedoch unbenommen, sich die für ein Konjunkturprogramm fehlenden Mittel durch Kürzungen an anderer Stelle oder – hierzu sogleich – im Rahmen der Notlagenverschuldung zu verschaffen. Schließlich bedarf eine auf Bundes- oder Landesebene zur Eröffnung der konjunkturellen Verschuldungsmöglichkeit geschaffene Vorschrift nicht nach Art. 109 III 3 GG einer ausdrücklichen Tilgungsregel. Zum einen ist im Rahmen einer „symmetrischen Berücksichtigung“ der Ausgleich von Krediten im Aufschwung bereits mitgedacht, zum anderen wäre ein solches Erfordernis auch mit dem Wortlaut unvereinbar, steht doch „Ausnahmeregelung“ in Art. 109 III 3 GG im Singular und bezieht sich daher allein auf die Notlagenverschuldung307 und nicht auf die Konjunkturkomponente.308 (2) Funktionsweise auf Bundesebene Im Folgenden soll nun – namentlich aufgrund ihrer Vorbildwirkung für die Länder – kurz auf die Ausgestaltung der Konjunkturkomponente auf Bundesebene eingegangen werden. Wie bereits erwähnt, erfolgt diese durch Art. 115 II 3 GG und den gemäß Art. 115 II 5 GG daran anschließenden einfachgesetzlichen Regelungen. Das dabei gewählte System stellt freilich keinesfalls die einzige mögliche Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben dar.309 Art. 115 II 3 GG wiederholt im Wesentlichen Art. 109 III 2 GG und geht in seinem Normgehalt kaum über ihn hinaus.310 Der wohl wichtigste Unterschied ist, dass er für den Bund nicht nur das Recht, sondern die Pflicht zur symmetrischen Berücksichtigung der konjunkturellen Auswirkungen auf den Haushalt enthält.311 Eine Pflicht zur Verschuldung in Phasen des Abschwungs geht damit gleichwohl nicht einher.312 Im Ergebnis modifiziert die Konjunkturkomponente also den dem Bund zustehenden strukturellen Verschuldungsspielraum, sodass dieser je nach 307

Zu dieser sogleich unter: B. II. 2. e) cc). Sehr früh erkannt von: Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2564, dessen beide Argumente im Übrigen durch die Materialien ausdrücklich untermauert werden, vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 11. 309 Dreier / Heun, Art.  109, Rn.  42; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 184; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 113; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1335; Deubel, ZSE 2009, 231, 247. 310 Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art.  115, Rn.  9; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / ​ Henneke / Henneke, Art.  115, Rn.  21; v. Mangoldt / Klein / Starck / Wendt, Art. 115, Rn. 33. 311 BT-Drs. 16/12410, S.  12; Jarass / Pieroth / Jarass, Art. 115, Rn. 9, Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2562 f. 312 So richtigerweise schon früh: Ohler, DVBl. 2009. 1265, 1271; ebenso: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 112. 308

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

konjunktureller Lage entweder erweitert, verringert oder gegebenenfalls sogar in eine Pflicht zur Erzielung von Überschüssen verkehrt wird.313 Die genaue Berechnung der Konjunkturkomponente ergibt sich wiederum aus § 5 I–III des Ausführungsgesetzes zu Art. 115 GG (G 115). Demnach ist die Kon­ junkturkomponente das Produkt aus den Werten für die sogenannte Produktionslücke und die sogenannte Budgetsensitivität. Als Maß für die Abweichung der Entwicklung von der konjunkturellen Normallage ist erstere dabei, die erwartete „Unter- oder Überauslastung der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten“,314 während die zweitere angibt, wie „sich die Einnahmen und Ausgaben des Bundes bei einer Veränderung der gesamtwirtschaftlichen Aktivität verändern“. Das Verfahren zur Berechnung dieser Werte wird wiederum gemäß § 5 IV G 115 vom Bundesfinanzministerium im Einvernehmen mit dem Wirtschaftsministerium „in Übereinstimmung mit dem im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes angewandten Konjunkturbereinigungsverfahren durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates“ festgelegt,315 und ist regelmäßig an den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis anzupassen. Diese konkrete Ausgestaltung durch Gesetz und Rechtsverordnung hat nun einige, zum Teil berechtigte Kritik auf sich gezogen. So ist zu bemerken, dass sie es der Regierung ermöglicht, das Ergebnis der Konjunkturbereinigung in ihrem Sinne zu beeinflussen. Der wohl stärkste Hebel ist dabei die allein durch Rechtsverordnung erfolgende Auswahl und Ausgestaltung der Methode zur Berechnung der Produktionslücke.316 Auch erscheint es vielen Autoren verfehlt, dass nach der gegenwärtigen Ausgestaltung gleichsam jedes Jahr eine – wenn auch vielfach nur sehr geringe – Abweichung von der konjunkturellen Normallage vorliegen soll, was stets zur Modifizierung des strukturellen Verschuldungsspielraums führt. Vorzugswürdig sei eine „Korridorlösung“, nach der die Konjunkturkomponente erst zum Tragen kommt, wenn sich die erwartete und gegebenenfalls negative Wachstumsrate außerhalb eines Rahmens langjährig üblicher Werte bewegt.317 So könne auch ein Missbrauch der Regelung durch das fortwährende Überschätzen der Normallage und das Unterschätzen der erwarteten Konjunktur318 verhindert 313

BT-Drs. 16/12410, S. 12; Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn.  97; v. Mangoldt / Klein / Starck / Wendt, Art. 115, Rn. 40; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 108; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1279. 314 Die semantische Frage, ob eine Überauslastung von Kapazitäten überhaupt möglich ist, soll hier nicht beleuchtet werden, vgl. Korioth, JZ 2009, 729, 732. 315 Dies ist in der Verordnung über das Verfahren zur Bestimmung der Konjunkturkomponente nach § 5 des Artikel 115-Gesetzes geschehen: Art. 115 V (BGBl. 2010 I, S. 790). 316 Instruktiv und eindrücklich hierzu: Hetschko / Quint / Thye, Nationale Schuldenbremsen für die Länder der Europäischen Union, S. 5 ff.; Truger / Will, in: Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, S. 81 ff.; 88 ff. 317 Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2563; Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 157, 164; zu Recht kritisch: Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 180 ff. 318 Zu dieser Taktik: Mayer, AöR 136 (2011), 266, 316.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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werden.319 Als allgemeine Kritikpunkte bleiben freilich die hohe Komplexität und nur geringe Transparenz des Verfahrens.320 (3) Besondere Auswirkungen für die Länder Wie bereits dargestellt bedürfen die Länder ausdrücklicher eigener Regelungen, um die Möglichkeit der konjunkturellen Verschuldung in Anspruch nehmen zu können.321 Daher finden sich auch in allen bisherigen landesrechtlichen Umsetzungen der „Schuldenbremse“ entsprechende, an Art. 115 II GG angelehnte Vorschriften, wobei nur Bremen und Schleswig-Holstein eine Ausgestaltung gewählt haben, die für den Haushaltsgesetzgeber eine Pflicht zur Berücksichtigung der konjunktu­ rellen Auswirkungen auf den Haushalt enthält.322 Trotz der damit auf den ersten Blick nahezu identischen Rahmenbedingungen in Art. 109 III 2 Alt. 1 GG und den zudem fast wortgleichen Konkretisierungen gestaltet sich die Konjunkturkomponente für die Länder jedoch ungleich restriktiver als für den Bund. Mangels einer strukturellen Verschuldungskomponente entsteht in den Länderhaushalten regelmäßig die Verpflichtung, echte Überschüsse zu erwirtschaften, während im Bundeshaushalt der 0,35 %-Spielraum für die – dann nur vermeintliche – Rückzahlung instrumentalisiert werden kann.323 Obgleich dies von einem rein technischen Standpunkt aus als bloße Verschiebung der Nulllinie kaum einen Unterschied zu machen scheint, sind die damit verbundenen psycho­ logischen und damit politischen Auswirkungen ungleich gravierender. So werden die im Aufschwung geforderten Rückführungsbemühungen auf Bundesebene zumeist ohne spürbare Auswirkungen bleiben, während in den Ländern jede Inanspruchnahme der Konjunkturkomponente über kurz oder lang zum sehr bewussten Verzicht auf Ausgabensteigerungen oder gar Ausgabenkürzungen führen muss.324 Dass diese Maßnahmen dann in einer Zeit der Haushaltsüberschüsse erfolgen, ver 319

Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 157, 159; eine gewisse – wenn auch nicht unbedingt überzeugende – Sicherung zieht hier das Kontrollkonto gemäß Art. 115 II 4 GG, § 7 G 115 ein, vgl. Mayer, AöR 136 (2011), 266, 316; Pinkl, in: Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, S. 111; siehe zum Kontrollkonto auch: B. II. 2. f). 320 So etwa: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 99; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 251, 298; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 394; Seiler, JZ 2009, 721, 724. 321 Siehe hierzu schon mit entsprechender Übersicht: B. II. 2. e) bb) (1). 322 Unklar erscheint dies in Bezug auf Art. 117 I 1 Nr. 1 RhPfVerf, wobei Schmidt, DÖV 2014, 916, 917 von einer bloßen Möglichkeit spricht. Einfachgesetzliche Regelungen in einer Landeshaushaltsordnung können den jeweiligen Haushaltsgesetzgeber freilich nicht zu einem bestimmten Handeln verpflichten. 323 Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 118 f.; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2563. 324 Reizt der Bund seinen strukturellen Verschuldungsspielraum allerdings fortgesetzt aus, so verliert auch er diesen vermeintlichen Vorteil.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

stärkt die empfundene Restriktion umso mehr. Vor diesem Hintergrund ist schließlich wiederum anzunehmen, dass die Länder im besonderen Maße der Versuchung zu erliegen drohen, ihren Verschuldungsspielraum durch bewusst asymmetrischen Prognosen zu erweitern.325 cc) Notlagenverschuldung Als dritte Einschränkung des Gebots des materiellen Haushaltsausgleichs gestattet es Art. 109 III 2 2. Alt. GG schließlich Bund und Ländern, „eine Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, vorzusehen“. Hiervon wurde bisher mit Art. 115 II 6 GG326 und verschiedenen landesrechtlichen Vorschriften327 Gebrauch gemacht. Eine solche Ausnahme ist naheliegend, da das zwanghafte Beibehalten eines ausgeglichenen Haushaltes in Zeiten nationaler Not und Unglücks keine Option sein kann. Dies wäre in einer solchen Lage weder sinnvoll noch politisch durchsetzbar.328 Auch könnte und müsste ein absolutes Verschuldungsverbot im Einzelfall nach einer Abwägung mit anderen Verfassungsgütern durchbrochen werden.329 Es erweist sich damit als richtige Entscheidung des verfassungsändernden Gesetzgebers, eine solche Ausnahme – anders als noch in der vorherigen Gesetzesfassung330 – vorzusehen. Eine zumindest grundsätzliche Orientierung an den Formulierungen in Art. 122 II AEUV und Art. 11 II GG ist dabei unverkennbar.331 Gleichwohl droht Art. 109 III 2 2. Alt. GG die Wirksamkeit der „Schuldenbremse“ insgesamt zu beeinträchtigen. Allzu naheliegend erscheint der Versuch, über darauf gestützte Ausnahmeregelungen jeden zusätzlichen Finanzbedarf zu legitimieren.332 Angesichts dessen sind also die beiden Fälle, für die Art. 109 III 2 Alt. 2 GG entsprechende Vorschriften zulässt, genauer in den Blick zu nehmen. 325

Diese sieht: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 177; vgl. hierzu auch die Ausführungen zur Funktionsweise auf Bundesebene unter: B. II. 2. e) bb) (2). 326 Siehe zum kritikwürdigen Verhältnis des Art. 109 III zu Art. 115 II GG abermals: B. II. 2. c). 327 In Landesverfassungen: Art. 82 III BV; Art. 131a III BremVerf; Art. 72 III HmbVerf; Art. 141 IV HV; Art. 65 II 2 Alt. 2 MVVerf; Art. 117 I 1 Nr. 2 a) RhPfVerf; Art. 95 V SächsVerf; Art. 61 III SHVerf; allein in der jeweiligen Landeshaushaltsordnung: § 18 VI BWHO; § 18 II Nr. 2 LSAHO; § 18 II Nr. 2 ThürHO. 328 Vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 11, wonach „die Handlungsfähigkeit des Staats zur Krisenbewältigung“ gesichert werden soll. 329 Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2562; in diese Richtung auch: VerfGH NRW, Urt. v. 24.4.2007, 9/06, DÖV 2007, 698, 700; VerfGH Berlin, Urt. v. 31.10.2003, 125/02, DVBl. 2004, 308, 311 f. 330 Siehe hierzu: B. II. 1. i) aa). 331 Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 45; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 76; Heintzen, ZRP 2016, 66, 66. 332 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 213; Selmer, NVwZ 2009, 1255, 1260; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 117.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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Dies ist zunächst der einer Naturkatastrophe, ein Begriff der sich jedermann erschließt, unter den sich daher verhältnismäßig leicht subsumieren lässt und bei dessen Auslegung man ferner auf die Erkenntnisse zu Art. 35 II 2, III, 1 GG zurückgreifen kann.333 Eine inflationäre Anwendung der hierauf gestützten Ausnahmeregeln ist daher kaum zu erwarten. Ungleich größere Sorge ruft demgegenüber die Tatbestandsalternative der außergewöhnlichen Notsituation hervor. Diese ist wesentlich unbestimmter und es kommen mithin deutlich mehr Anwendungsfälle in Betracht. Denkbar sind hier alle Arten von schweren Schadensfällen, die auf technischem oder menschlichem Versagen, Vorsatz oder auch bloßem Unglück beruhen.334 Keinesfalls genügt allerdings eine bloße Haushaltsnotlage, denn dies würde dem Normzweck des Art. 109 III GG zuwiderlaufen.335 Bezeichnend dafür, wie weit dieser Begriff verstanden werden kann, ist, dass nach den Gesetzgebungsmaterialien auch Ereignisse wie die Finanzkrise ab 2008 eine Notsituation im Sinne der Vorschrift darstellen sollen.336 Dies mag für den spezifischen Fall überzeugen, schafft jedoch ein gefährliches Vorbild, das die Ausnahme für ökonomische Krisen öffnet.337 Politische Entscheidungsträger werden so in Versuchung geführt, die mit einem wirtschaftlichen Abschwung verbundene Not zu überdehnen, um auf diesem – verglichen mit der Konjunkturkomponente politisch ungleich einfacherem – Wege Kreditaufnahmen durchzusetzen. Hierbei ist besonders zu bedenken, dass die Konjunkturentwicklung zwar zyklisch, ihre Richtungsänderungen jedoch nicht anlasslos erfolgen. Es werden sich also stets symbolträchtige, wenn auch für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung wenig bedeutsame und nur symptomhafte Ereignisse finden lassen, die mit ihren vermeintlichen Auswirkungen als außergewöhnliche Notsituation qualifiziert werden könnten.338 Auch dem verfassungsändernden Gesetzgeber war die Gefahr einer allzu leichtfertigen Anwendung der Notlagenausnahme bewusst, weswegen er in Art. 109 III 2 2. Alt. GG mit der Entzogenheit staatlicher Kontrolle und der Fähigkeit, die staatliche Finanzlage erheblich zu beeinträchtigen, zwei weitere materielle Voraussetzungen geschaffen hat. Aus dem Wortlaut geht nicht klar hervor, ob sich diese nur auf außergewöhnliche Notsituationen oder auch auf Naturkatastrophen beziehen. Der verfassungsändernde Gesetzgeber nahm wohl an, dass gerade Naturkatastro-

333

BT-Drs. 16/12410, S. 11; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 286; Seiler, JZ 2009, 721, 726. BT-Drs. 16/12410, S. 11. 335 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 216; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 77; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 287. 336 BT-Drs. 16/12410, S. 11. 337 In diese Richtung: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 215; v. Münch / ​ Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 38; Hetschko / Quint / Thye, Nationale Schuldenbremsen für die Länder der Europäischen Union, S. 10 f.; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 318; Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 90. 338 Zu denken ist hier beispielsweise an den Zusammenbruch eines großen Konzerns, einem größeren Kursrutsch an den Finanzmärkten oder auch rasche, technologiebedingte Markt­ umwälzungen in spezifischen Branchen. 334

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

phen diese Voraussetzungen für gewöhnlich erfüllen würden.339 Damit hat er Recht, weswegen sich beide Ansichten im Ergebnis kaum voneinander unterscheiden. Gegen einen Doppelbezug wird freilich das rabulistische Argument vorgebracht, dass sonst für den Fall einer Naturkatastrophe, die doch der Kontrolle des Staates unterliegt, eine Kreditermächtigung ausscheiden müsse.340 Dem muss allerdings entgegnet werden, dass dann – so viel Konsequenz ist zu verlangen – auch für Fälle einer Naturkatastrophe, die keinen Einfluss auf die staatliche Finanzlage hat, eine Kreditermächtigung möglich wäre, was offensichtlich ein widersinniges Ergebnis darstellt.341 In systematischer Hinsicht ist auf die wortgleiche Formulierung in Art. 104b I 2 GG zu verweisen, wo sich dieselbe Frage stellt.342 Schließlich ist es auch mit Blick auf das mit den Voraussetzungen verfolgte Ziel der Einschränkung sinnvoll, sie auf beide Tatbestandalternativen anzuwenden.343 Ferner muss gemäß Art. 109 III 3 GG in den Notlagenausnahmeregelungen auf Bundes- oder Landesebene eine Pflicht zur Aufstellung einer Tilgungsregelung vorgesehen sein.344 Dies ist für den Bund mit Art. 115 II 7 GG und in den jeweiligen Landesverfassungen geschehen. Zweck der Regelung ist es, zu verhindern, dass der Gesamtschuldenstand nicht doch von Notsituation zu Notsituation ansteigt und dafür zu sorgen, dass die Rückführung für die Öffentlichkeit kontrollierbar bleibt.345 Hinsichtlich des nach den jeweiligen Ausnahmeregeln vorgesehenen Beschlusses zur Kreditaufnahme sieht Art. 109 III GG keine besonderen formellen Voraussetzungen vor. In Art. 115 II 6 Hs. 2 GG ist jedoch für den Bund geregelt, dass es hierfür der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, einer sogenannten Kanzlermehrheit, bedarf. In den Ländern finden sich nur vereinzelt ähnliche Vorschriften.346 Der Umfang der durch die Notlagenverschuldung zu ermöglichenden 339 Darauf lassen die Formulierungen in BT-Drs. 16/12410, 11 schließen. In der Sache zustimmend: Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 44. 340 Mayer, AöR 136 (2011), 266, 287 f., der hier den Fall einer durch ein staatlich zugelassenes Medikament ausgelösten Seuche bildet. Ob es sich dabei überhaupt um ein taugliches Beispiel einer Naturkatastrophe handelt, erscheint fraglich, denkbar wäre allerdings auch der Fall eines durch eine staatliche Erkundungsbohrung ausgelösten Erdbebens, vgl. Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 238. 341 Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2564; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 238. 342 Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2564; siehe zur Diskussion bei Art. 104b I 2 GG: Sachs / Siekmann, Art. 104b, Rn. 37. 343 Ebenso: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art.  109, Rn.  204; v. Münch / Kunig / ​ Heintzen, Art.  109, Rn.  37; Jarass / Pieroth / Jarass, Art. 109, Rn. 20; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2564; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 238; a. A.: Mayer, AöR 136 (2011), 266, 287 f., wohl auch: Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 77. 344 In diesem Zusammenhang wird gleichwohl nicht immer sauber zwischen der Tilgungs­ regelung und einem sich unter Umständen daraus ergebenden Tilgungsplan unterschieden, vgl. etwa v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 101. 345 Mayer, AöR 136 (2011), 266, 291 f. 346 Namentlich: Mehrheit der Mitglieder nach Art. 131a III 1 BremVerf; Zweidrittelmehrheit nach Art. 72 III 1 HmbVerf; Zweidrittelmehrheit der Mitglieder nach Art. 95 VI 2 Var. 2 ­SächsVerf; Zweidrittelmehrheit der Mitglieder nach Art. 61 III 1 SHVerf.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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Kreditaufnahme ist schließlich auf das für die Bewältigung der Notlage erforderliche Maß beschränkt.347 Dies folgt zwar nicht unmittelbar aus dem Wortlaut, kann jedoch aus Sinn und Zweck der Regelung geschlossen werden.348 Ob daneben auch Kredite für bloß vorbeugende Maßnahmen gestattet werden können, erscheint hingegen sehr zweifelhaft.349 Der jeweilige Gesetzgeber erhält also mit der Möglichkeit einer Ausnahme für die Notlagenverschuldung keinen Freifahrtsschein, sondern muss sich in ein enges und durchaus restriktives Regelwerk fügen. f) Kontrollkonto auf Bundesebene Wie bereits ausgeführt gilt die „Schuldenbremse“ nicht nur für die Haushaltsplanung, sondern auch für den tatsächlichen Haushaltsvollzug.350 Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat damit auf eine der wesentlichen Unzulänglichkeiten der Investitionsklausel in Art. 115 I 2 GG a. F reagiert.351 Gleichwohl sind unbeabsichtigte Abweichungen von der geplanten Kreditaufnahme in einem gewissen Rahmen nicht ungewöhnlich und auch kaum zu vermeiden.352 Um nun der so drohenden Aufweichung der „Schuldenbremse“ zu begegnen, wurde für den Bundeshaushalt mit dem Kontrollkonto in Art. 115 II 4 GG ein Ausgleichsmechanismus geschaffen. Dieser sieht vor, dass sobald die tatsächliche Kreditaufnahme die zulässige um mehr als 1,5 % des nominalen Bruttoinlandsproduktes überschreitet, der entstandene Schuldenüberhang konjunkturgerecht zurückgeführt werden muss. Genauer ausgestaltet wird diese Regelung dann durch § 7 G 115. Es ist zu bemerken, dass das Kontrollkonto bei Lichte betrachtet für den Bund wohl eher eine Erleichterung darstellt. Ohne Art. 115 II 4 GG müssten sich Planung und Vollzug des Haushaltes exakt entsprechen. Die „Schuldenbremse“ wäre damit deutlich strenger, gleichzeitig jedoch auch äußerst impraktikabel. Mithin zeigt sich, dass das Kontrollkonto zwar keine weitere Ausnahme vom Gebot des materiellen Haushaltsausausgleich darstellt,353 den Verantwortlichen allerdings

347

Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art.  109, Rn.  217; v. Mangoldt / Klein / Starck / ​ Kirchhof, Art.  109, Rn.  98; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 37 f.; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1272; sehr streng: BeckOK / Reimer, Stand: 01.12.2019, Art. 109, Rn. 67. 348 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 217; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 290; zum offenen Wortlaut: Korioth, JZ 2009, 729, 733. 349 So aber die Gesetzesbegründung, vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 11. Zu Recht ablehnend: ­Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 239. 350 Siehe hierzu schon: B. II. 2. a). 351 Sie hierzu schon: B. II. 1. i) bb) (1). 352 So ausdrücklich: BT-Drs. 16/12410, S. 11; siehe ebenso: Zeising, NJW 2016, 189, 194; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1280; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2564; der Grund hierfür ist besonders die regelmäßig notwendige Revision statistischer Daten aus den Vorjahren, vgl. Hetschko / Quint / Thye, Nationale Schuldenbremsen für die Länder der Europäischen Union, S. 9. 353 Mayer, AöR 136 (2011), 266, 284 f.; a. A.: Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2564.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

im Rahmen der tatsächlichen Haushaltsführung durchaus erhebliche Spielräume eröffnet.354 Für die Bundesländer ist die Regelung vor allem auf Grund ihrer potenziellen Vorbildwirkung von Bedeutung. Gerade mit Blick auf die mit ihr verbundene praktische Erleichterung erscheint es naheliegend, sie in das jeweilige Landesrecht zu übernehmen.355 Dies wäre grundsätzlich auch mit Art. 109 III GG vereinbar,356 wobei allein hinsichtlich der maximalen Höhe des Schwellenwertes eine gewisse Unklarheit besteht.357 Überraschenderweise haben jedoch bisher nur einige wenige Bundesländer, und diese auch nur im Rahmen einfachen Rechts, von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht.358 Diese auffällige gesetzgeberische Zurückhaltung ist nur schwer zu erklären, mag jedoch in der Angst vor der eventuellen Grundgesetzwidrigkeit begründet sein. Auch sei angemerkt, dass die landesverfassungsrecht­ liche Zulässigkeit eines allein im einfachen Landesrecht geregelten Kontrollkontos mangels entsprechender Ermächtigungsgrundlage zumindest fraglich erscheint. g) Bereinigung um finanzielle Transaktionen Ein weiteres wichtiges Element des neuen Verschuldungsregimes ist die sogenannte Bereinigung um finanzielle Transaktionen. Damit ist die Nichtberücksichtigung staatlicher Einnahmen und Ausgaben im Rahmen der Defizitberechnung gemeint, wenn diese entweder auf den Erwerb von Vermögensgegenständen beziehungsweise deren Veräußerung, die Aufnahme beziehungsweise Tilgung von Krediten beim öffentlichen Bereich oder auch Darlehensrückflüsse beziehungsweise -vergaben zurückzuführen ist. Dies geschieht vor dem Hintergrund, dass nur ohne derartige Sondereffekte ein aussagekräftiges Bild von der jeweiligen staatlichen Finanzsituation gezeichnet werden kann,359 was auch im Einklang mit der auf europäischer Ebene angewandten Methodik steht.360

354

Es ist etwa zu bedenken, dass sich diese Spielräume auf mehr als das Vierfache der pro Jahr durch die Strukturkomponenten eröffneten Verschuldung belaufen, vgl. auch Häde, AöR 135 (2010). 541, 556. 355 So auch: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 197. 356 v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 108; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565; Seiler, JZ 2009, 721, 725; a. A. wohl: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 201. 357 Etwa: Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565, die den Schwellenwert für die Länder unter den dem Bund gewährten 1,5 % ansiedeln wollen. 358 § 18 V BWHO; § 7 Ausführungsgesetz zu Art. 141 HV; § 18 I NRWHO; § 6 Ausführungsgesetz zu Art. 117 RhPfVerf; § 8 Ausführungsgesetz zu Art. 61 SHVerf. 359 Instruktiv hierzu: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 68; auch: Sachs / Siekmann, Art. 115, Rn. 63. 360 Hierzu: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 68; Sachs / Siekmann, Art. 115, Rn. 63; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1278 f.; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 320; ferner explizit auch in den Motiven, vgl.: BT-Drs. 16/12410, S. 13.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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Aus der ausdrücklichen Nennung einer solchen Bereinigung in Art. 115 II 5 GG folgt für den Bund die verfassungsrechtliche Verpflichtung, eine entsprechende Regelung zu schaffen,361 was mit § 3 G 115 auch geschehen ist. Für die Länder ergibt sich demgegenüber aus der Formulierung des Art. 109 GG keine derartige Regelungspflicht, sodass es ihnen im Rahmen ihres Ausgestaltungsspielraums nach Art. 109 III 5 GG freisteht, eine Bereinigung um finanzielle Transaktionen vorzusehen.362 Wie vom verfassungsändernden Gesetzgeber erwartet363, haben sie von dieser Möglichkeit inzwischen verschiedentlich Gebrauch gemacht, wobei jeweils die Regelung auf Bundesebene als Vorbild diente.364 Zumindest perspektivisch bleibt es damit allerdings auf Länderebene auch weiterhin denkbar, dass drohenden Defiziten wenig nachhaltig mit kurzfristigen Privatisierungserlösen begegnet wird. h) Stabilitätsrat Institutionell flankiert wird die Regelung des Art. 109 III GG inzwischen durch den seit der Föderalismusreform II in Art. 109a GG vorgesehenen Stabilitätsrat. Dieser war ursprünglich geschaffen worden, um durch die Überwachung der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern sowie durch Hilfe bei der Erarbeitung von Sanierungsprogrammen Haushaltsnotlagen in Zukunft zu vermeiden.365 Im Jahr 2017 wurde Art. 109a GG sodann in drei Absätze aufgegliedert,366 wobei inhalt­ liche Neuregelungen allein im heutigen Absatz 2 enthalten sind.367 Demnach obliegt dem Stabilitätsrat ab 2020 ausdrücklich auch „die Überwachung der Einhaltung der Vorgaben des Artikels 109 Absatz 3 durch Bund und Länder“. Diese soll sich dabei „an den Vorgaben und Verfahren aus Rechtsakten auf Grund des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin“ orientieren, ohne dass jedoch Sanktionen verhängt werden könnten368.

361

Dreier / Heun, Art.  115, Rn.  47; Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 212; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2564; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 320; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1278; a. A. wohl: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 68. 362 So ausdrücklich: Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565; ferner: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 149. 363 Vgl. hierzu: BT-Drs. 16/12410, S. 12. 364 So in: § 18 IV BWHO; Art. 131a VI BremVerf; Art. 72 IV HmbVerf i. V. m. § 28 II HmbHO; § 4 Ausführungsgesetz zu Art. 141 HV; § 18 I 6 NRWHO; § 2 Ausführungsgesetz zu Art. 117 RhPfVerf; Art. 61 V SHVerf i. V. m. § 8 Ausführungsgesetz zu Art. 61 SHVerf. 365 Dreier / Heun / Thiele, Art.  109a, Rn.  1; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109a, Rn. 1; Sachs / Siekmann, Art. 109a, Rn. 1; Selmer, NVwZ 2009, 1255 (1258); zu den dahingehenden früheren Forderungen der Rechtsprechung: BVerfGE 86, 148 (266); 116, 327 (393). 366 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347). 367 So auch: Dreier / Heun / Thiele, Art. 109a, Rn. 3; Sachs / Siekmann, Art. 109a, Rn. 24. 368 Dreier / Heun / Thiele, Art.  109a, Rn.  39; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109a, Rn.  13; Sachs / Siekmann, Art. 109a, Rn. 25; kritisch hierzu u. a.: Thye, Der Stabilitätsrat, S. 283 ff.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Im Rahmen der einfachgesetzlichen Ausgestaltung haben sich Bundestag und Bundesrat in § 1 I StabiRatG für eine dezidiert politische Besetzung des Stabilitätsrates entschieden,369 die aus dem Bundesminister der Finanzen, dem Bundesminister für Wirtschaft und Energie und den Landesfinanzministern besteht. Nach § 1 IV StabiRatG werden Beschlüsse dabei mit der Stimme des Bundes und einer Mehrheit von zwei Dritteln der Länder gefasst. Betrifft eine Entscheidung ein einzelnes Land, so entfällt dessen Stimmrecht, betrifft sie hingegen den Bund, so entfällt dessen Zustimmungserfordernis. Zwar wird ihm durch § 7 StabiRatG ein unabhängiger neunköpfiger Beirat an die Seite gestellt, doch sind dessen Stellungnahmen – auch mit Blick auf die notwendige demokratische Legitimation370 – nicht bindend. Ferner ist bemerkenswert, dass sich gemäß § 7 StabiRatG die Aufgabe des Beirates auch nach der jüngsten Reform auf die Überwachung der in § 51 II HGrG niedergelegten europäischen Vorgaben beschränkt und nicht auf diejenigen der deutschen „Schuldenbremse“ ausgeweitet wurde. Dies erscheint verfehlt, da sowohl anzunehmen ist, dass sich in beiden Fragen große Schnittmengen ergeben hätten371 als auch dass die Grenzwerte des Art. 109 III GG trotz gewisser Abweichungen typischerweise bereits vor den europäischen Defizitgrenzen erreicht werden372. Was schließlich mit der in Art. 109a II 2 GG verlangten Orientierung des Stabilitätsrates an den Vorgaben und Verfahren aus europäischen Rechtsakten genau gemeint ist, bleibt – auch mangels Konkretisierung in § 5a II StabiRatG – unklar.373 Zusammenfassend ist also festzuhalten, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber den Stabilitätsrat im Jahr 2017 zu einem Kontroll- und Frühwarnsystem für die Einhaltung der Schuldenbremse ausgebaut hat. Dies ist grundsätzlich begrüßenswert. Mit der Orientierung am europäischen Defizitverfahrens hinsichtlich Besetzung und Arbeitsweise hat er allerdings auch dessen gravierendsten Nachteil, nämlich die nahezu vollständige Politisierung der Entscheidungsprozesse374, mit übernommen. Auf die damit verbundenen Auswirkungen auf den Föderalismus

369

Ebenso: v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109a, Rn. 17; Sachs / Siekmann, Art. 109a, Rn. 6; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 337; Korioth, JZ 2009, 729, 734; detailreich: Thye, Der Stabilitätsrat, S. 101. 370 So nicht spezifisch zum Beirat, sondern allgemein zur Möglichkeit eines aus unabhängigen Experten bestehenden Stabilitätsrats: v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109a, Rn. 21; Sachs / Siekmann, Art. 109a, Rn. 6; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 337; Kemmler, DÖV 2009; 549, 552; Korioth, JZ 2009, 729, 734 f.; a.A: Maunz / Dürig / Kube, 66. Erg.-Lfg., 2012, Art. 109a, Rn. 21; Thye, Der Stabilitätsrat, S. 81 ff. 371 In diesem Zusammenhang hält auch der Beirat selbst eine Überschreitung der Obergrenze nach § 51 II HGrG bei gleichzeitiger Einhaltung der Schuldenbremse trotz entsprechenden Hinweis für eine eher theoretische Möglichkeit, vgl. Beirat des Stabilitätsrats, Neunte Stellungnahme, Juni 2018, S. 16 f. 372 Ebenso: Dreier / Heun / Thiele, Art. 109a, Rn. 4; ähnlich: Sachs  / Siekmann, Art. 109, Rn. 83 ff.; instruktiv zu bestehenden Unterschieden: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 164 ff. 373 So auch: Dreier / Heun / Thiele, Art. 109a, Rn. 38. 374 Hierzu auch schon unter: A. II. 2.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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wird besonders mit Blick auf das Verhältnis der einzelnen Länder untereinander noch gesondert einzugehen sein.375 i) Ausgestaltungsspielraum auf Länderebene Wie bereits dargelegt, enthält Art. 109 III 5 GG für die Länder den Auftrag, die „Schuldenbremse“ im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen näher auszugestalten.376 Dies ist inzwischen auch weit überwiegend geschehen,377 zumal es für sie die einzige Möglichkeit darstellt, die Ausnahmen der Konjunkturkomponente und der Notlagenverschuldung in Anspruch zu nehmen.378 Im unmittelbaren Nachgang der Föderalismusreform II haben sich die jeweiligen Gesetzgeber dabei zumeist stark an den entsprechenden Regelung für den Bundeshaushalt in Art. 115 GG orientiert.379 Gleichwohl stellt sich die grundsätzliche Frage, wie groß der rechtliche Ausgestaltungsspielraum der Länder in diesem Zusammenhang überhaupt ist. Hinsichtlich der Konjunkturkomponente, der Notlagenverschuldung, der Möglichkeit eines Kontrollkontos und der Bereinigung um finanzielle Transaktionen wurde dies im jeweiligen Kontext bereits beantwortet,380 in Bezug auf die allgemeineren, eher regelungstechnischen Punkte soll dies im Folgenden geschehen. Nicht eindeutig ist dabei schon, ob eine solche Ausgestaltung – zumindest ihre wesentlichen Elemente wie etwa die vorgesehenen Ausnahmen – nur auf der Ebene der Landesverfassung oder auch durch einfaches Gesetz, namentlich die jeweilige Landeshaushaltsordnung erfolgen kann.381 Für eine Pflicht zur Umsetzung gerade im jeweiligen Verfassungsrecht könnte allein die auf den ersten Blick zweideutige Formulierung in Art. 109 III 5 GG sprechen, die eine Regelung durch die Länder „im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen“ vorsieht. Dies kann allerdings im Ergebnis nicht überzeugen. Zum einen ist dort gerade nicht von den „verfassungsgebenden“ Kompetenzen der Länder die Rede, sodass es näher liegt, in besagter Formulierung einen Verweis auf die sonstigen grundgesetzlichen Vorgaben zu sehen. Zum anderen finden sich in den Materialien keine Anhaltspunkte 375

Siehe hierzu ausführlich unter: C. II. 3. Siehe hierzu bereits: B. II. 2. b). 377 In Landesverfassungen: Art. 82 II, III BV; Art. 131a II, III BremVerf; Art. 72 II, III HmbVerf; Art. 141 III, IV HV; Art. 65 II 2 MVVerf; Art. 117 I 1 Nr. 1 u. 2 a), 5 RhPfVerf; Art. 95 IV, V SächsVerf; Art. 61 II, III SHVerf; allein in der jeweiligen Landeshaushaltsordnung: § 18 III, VI BWHO; § 18 II LSAHO; § 18 I NRWHO; § 18 II ThürHO. 378 Ausdrücklich: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 182; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 79; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1333 f.; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 273; siehe hierzu ferner bereits: B. II. 2. e) bb) (1) und B. II. 2. e) cc). 379 Die entsprechenden Regelungen sind zumeist nahezu wortgleich mit Art. 115 GG; so auch: Buscher / Fries, in: JöF 2012, S. 373; Schmidt, DÖV 2014, 916, 916. 380 Siehe hierzu schon: B. II. 2. e) bb), B. II. 2. e) cc), B. II. 2. f) und B. II. 2. g). 381 So hinsichtlich der Ausnahmen geschehen in: § 18 III, VI BWHO; § 18 II LSAHO; § 18 II ThürHO. 376

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

für ein entsprechendes Verständnis. Schließlich können auch teleologische Erwägungen zu keinem anderen Ergebnis führen. Eine verfassungsrechtliche Regelung besonders der Ausnahmen ist zweifelsohne sinnvoll, da sie leichtfertige Reformen erschwert und zudem verhindert, dass sich der jeweilige Haushaltsgesetzgeber schon mit seinem normhierarchisch gleichrangigen Haushaltsgesetz über die vorher festgesetzten Voraussetzungen und Rückzahlungsbedingungen hinwegsetzt.382 Dem mit der „Schuldenbremse“ verfolgten Ziel langfristig ausgeglichener und nachhaltiger Haushalte wäre damit zwar gedient, doch kann dies ohne erkennbare beziehungsweise belastbare Anhaltspunkte in Entstehungsgeschichte oder Wortlaut keine Auslegung rechtfertigen, nach der es gerade der verfassungsrechtlichen Verankerung bedarf. Eine Umsetzung nach Art. 109 III 5 GG ist mithin auch allein auf einfachgesetzlicher Ebene möglich,383 wenngleich wenig sinnvoll.384 Ferner ist festzustellen, dass die Länder nicht dazu verpflichtet sind, das grundsätzliche Verschuldungsverbot selbst in ihrem Landesrecht umzusetzen.385 Hierzu besteht auch keine Notwendigkeit, da es sich bei Art. 109 III 1 GG um eine Durchgriffs- und nicht nur eine bloße Normativbestimmung handelt.386 Die Haushaltsgesetzgeber auf Landesebene sind dadurch unmittelbar gebunden und könnten sich nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 109 III 5 GG hieraus auch nicht im Rahmen der näheren Ausgestaltung lösen. Auch abseits der für die Länder in Art. 109 III 2 GG ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen einer Konjunkturkomponente und einer Notlagenverschuldung bleiben den Ländern Ausgestaltungsspielräume. Dies gilt etwa hinsichtlich der Definition des Kreditbegriffs, eigener Sanktionsmechanismen, der schon erwähnten Berücksichtigung finanzieller Transaktionen, besonderer Tilgungsregelungen bei Überschreitungen des zulässigen Kreditrahmens oder auch der Kontrolle von Abweichungen zwischen Haushaltsplanung und Haushaltsvollzug zum Beispiel im

382 Besonders hinsichtlich der fehlenden Bindung eines Haushaltsgesetzgebers durch einfaches Gesetz: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 151. 383 So: Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 51; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 146; Kastrop / Meister-Scheufelen / Sudhof / Ebert, APuZ 13/2012, 16, 20; wohl ebenso: Gröpl, LKRZ 2010, 401, 402; nicht ganz eindeutig: Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 78; a. A.: Berlit, in: JöF 2010, S. 321; das Erfordernis einer parlamentarischen Entscheidung über die Kreditaufnahme und dasjenige einer landesverfassungsrechtlichen Ausgestaltung vermischend: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 189. 384 Jedenfalls skeptisch hinsichtlich einfachgesetzlicher Regelungen auch: Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 78. 385 Wernsmann, Stellungnahme zur Anhörung des Hauptausschusses am 25. Februar 2010 „Gesetz zur Änderung der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (Art. 83)“, Stellungnahme 14/3273, S. 10; a. A. wohl: Seiler, JZ 2009, 721, 722. 386 Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 145; Wernsmann, Stellungnahme zur Anhörung des Hauptausschusses am 25. Februar 2010 „Gesetz zur Änderung der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (Art. 83)“, Stellungnahme 14/3273, S. 10; Gröpl, LKRZ 2010, 401, 402; Korioth, JZ 2009, 729, 731.

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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Wege eines Kontrollkontos.387 Dabei sind der gesetzgeberischen Fantasie sowohl in Bezug auf die eben genannten, wie auch auf andere flankierende Regelungen keine ausdrücklichen, über die sonstigen grundgesetzlichen Vorgaben hinausgehenden Grenzen gesetzt. Andererseits ist aber auch eine bloße Verweisungsnorm auf Art. 109 III GG möglich.388 Unzulässig wäre es in diesem Zusammenhang freilich, wenn sich ein Land – etwa über die Rückzahlungsmodalitäten seines Kontrollkontos – de facto eine nach Art. 109 III 5 GG nicht vorgesehene Möglichkeit zur strukturellen Verschuldung eröffnen würde.389 Dementsprechend bleibt es den Ländern auch verwehrt, neben einer Konjunkturkomponente und einer Möglichkeit zur Notlagenverschuldung weitere Ausnahmetatbestände zu schaffen.390 Dies folgt schon aus dem klaren enumerativen Wortlaut des Art. 109 III 2 GG, der nur diese beiden Ausnahmen nennt. Den rheinland-pfälzischen Gesetzgeber hat dies gleichwohl nicht davon abgehalten, in Art. 117 I 2 Nr. 2 lit. b LV-RP eine weitere, im Ergebnis unzulässige Verschuldungsmöglichkeit zu schaffen, auf die an anderer Stelle noch genauer einzugehen sein wird.391 Insgesamt besitzen die Länder also einen beachtlichen Ausgestaltungsspielraum,392 den sie allerdings bisher kaum genutzt haben. Schon gar nicht bedarf es der bisher üblichen, engen Orientierung an der Bundesregelung in Art. 115 GG. Eine solche ist schließlich auch nicht aufgrund einer vermeintlichen Determinierung durch Art. 109 III GG „sinnvoll“393, vielmehr böte sich die genaue Ausgestaltung der „Schuldenbremse“ und ihrer Ausnahmen auf Länderebene als ergiebiges Experimentierfeld föderaler Vielfalt an.

387

Mit einer Übersicht etwaiger Regelungen: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 155 ff.; hinsichtlich der Bereinigung um finanzielle Transaktionen sowie Kontroll- und Tilgungsmechanismen auch ausdrücklich die Gesetzesbegründung, vgl.: BT-Drs. 16/12410, S. 11 f. 388 Berlit, in: JöF 2010, S. 324; genauer hierzu auch: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 153. 389 In diese Richtung etwa: Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565; ausdrücklich gegen jede Ermöglichung struktureller Verschuldung: Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 78. 390 Berlit, in: JöF 2010, S. 326; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 272; auch in den Motiven werden die beiden Ausnahmen als abschließend bezeichnet, vgl.: BT-Drs. 16/12410, S. 11. 391 Siehe hierzu die späteren Ausführungen unter: C. I. 1. b). 392 So auch: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 183; Berlit, in: JöF 2010, S. 324; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2564 f.; nicht ganz so weitgehend: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 155 ff.; Gröpl. LKRZ 2010, 401, 402. 393 So aber: Buscher / Fries, in: JöF 2012, S. 373; ähnlich: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 157; dies ablehnend: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 185.

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3. Mögliche Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“ Im Folgenden ist nun die Zulässigkeit der beschriebenen Einschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie im Rahmen der föderalen Verfassungsordnung der Bundesrepublik in den Blick zu nehmen. Die Einbeziehung der Länder in die grundgesetzlichen Kreditregelungen und die für sie besonders strenge Ausgestaltung als grundsätzliches Neuverschuldungsverbot ohne die Möglichkeit eines strukturellen Defizits zählen zu den wichtigsten Neuerungen im Vergleich zum früheren Staatsschuldenrecht.394 Nicht von ungefähr konzentriert sich daher auch die Diskussion um eine mögliche Verfassungswidrigkeit des Art. 109 III GG auf diesen bundesstaatlichen Aspekt. Im Rahmen der Untersuchung sollen zunächst der bisherige Meinungsstand in dieser Frage beleuchtet, der relevante Beurteilungszeitpunkt festgelegt und der anwendbare Prüfungsmaßstab bestimmt werden. Letzteren gilt es sodann hinsichtlich des Topos föderaler Finanzgarantien zu systematisieren und in Einzelaspekten zu konkretisieren, um ihn schließlich unter verschiedenen Gesichtspunkten auf Art. 109 III GG anwenden zu können. a) Bisherige Beurteilung Die Frage nach der möglichen Verfassungswidrigkeit der neuen „Schuldenbremse“ ist schon häufiger gestellt worden. Interessanterweise ist sie sogar etwas älter als die Regelung selbst, denn sie tauchte bereits im Rahmen der Beratungen der Föderalismuskommission II erstmals auf. So wurden schon im Oktober 2007 einheitliche Schuldenregeln für Bund und Länder in einem gemeinsamen Gutachten der Bundesministerien der Finanzen, des Inneren und der Justiz pauschal für rechtlich zulässig erklärt.395 Dem begegneten freilich nicht nur die Verhandlungsvertreter der Länder mit Widerspruch und einem Gegengutachten,396 sondern auch in den Landtagen regte sich erster Widerstand.397 Vor diesem Hintergrund erscheint es nun ratsam, sich im Vorfeld der eigentlichen Untersuchung einen Überblick über Art und Umfang der Literatur und der Rechtsprechung in dieser Frage sowie den gegenwärtigen Meinungsstand zu verschaffen. 394

Siehe zur Entwicklung auf Länderebene: B. II. 1. j), sowie zu Einzelheiten der Reform schon: B. II. 2.  395 Bundesministerium der Finanzen, Notwendigkeit und Inhalt einer neuen Schuldenregelung im Grundgesetz, Komm.-Drs. 96, Anl. 2. 396 Kayenburg et al., Offener Brief der Vertreter der Landtage und der unterzeichnenden Stellvertreter in der Föderalismuskommission II, Komm.-Drs. 100; Ramelow, Schwere Verfassungsrechtliche Bedenken zur geplanten Schuldenregel für die Länder, Komm.-Drs. 167; Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134. 397 Beispielhaft sei hier die fraktionsübergreifende Entschließung des Landtags RheinlandPfalz „Föderalismusreform II – Schuldenbremse für Rheinland-Pfalz“, RhPfLT-Drs. 15/3468, erwähnt.

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aa) Literatur Bereits kurz nach der Einführung der neuen Schuldenbremse wurde ihre mögliche Verfassungswidrigkeit im Schrifttum lebhaft diskutiert. Dies geschah häufig in Aufsätzen zur Neuregelung an sich.398 Sowohl die in solchen Publikationen notwendige Kürze, deren frühes, rasches und daher bezugsarmes Aufeinanderfolgen, wie auch die bloße Behandlung en passant haben sich dabei jedoch negativ auf Tiefe und Genauigkeit der Untersuchungen ausgewirkt. Die Diskussion ist daher oft im Ungefähren geblieben und zahlreiche der vorgebrachten Punkte können – wie sich noch zeigen wird – nicht überzeugen. Ein ähnliches Bild zeigt sich sodann auch bei den zum neuen Staatsschuldenrecht erschienenen Dissertationen, die der Frage der Verfassungsmäßigkeit zumeist nur beschränkte Aufmerksamkeit entgegengebracht haben.399 Das bedeutet freilich keineswegs, dass sich zu besagter Problematik nicht auch durchaus beachtliche Arbeiten finden lassen.400 Die Kommentarliteratur geht auf sie schließlich ebenfalls nur teilweise und am Rande ein, wobei oft auf die schon genannten Aufsätze verwiesen wird.401 Nichtsdestotrotz sind die so geleisteten Vorarbeiten äußerst wertvoll, denn durch sie wurde das Feld der Diskussion im Groben abgesteckt und zumindest grundlegende terminologische Klarheit geschaffen. Dies gilt namentlich für die verschiedenen Topoi einer möglichen Verfassungswidrigkeit. Hinsichtlich des bisherigen Meinungsstandes ist festzuhalten, dass trotz mitunter starker Zweifel weit überwiegend von der Verfassungsmäßigkeit der neuen Regelung ausgegangen wird.402 Gegenteilige Stimmen sind vereinzelt geblieben.403

398

Christ, NVwZ 2009, 1333 ff.; Fassbender, NVwZ 2009, 737 ff.; Gröpl, LKRZ 2010, 401 ff.; Hancke, DVBl. 2009, 621 ff.; Kemmler, DÖV 2009, 549 ff.; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561 ff.; Ohler, DVBl. 2009, 1265 ff.; Schmidt, DVBl. 2009, 1274 ff.; Seiler, JZ 2009, 721 ff.; Tappe, DÖV 2009, S. 881 ff. 399 Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 125 ff.; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 384 f.; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 143 ff. 400 Insbesondere: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder; schon im Rahmen der Reformdiskussion: Hancke, Defizitbegrenzung im Bundesstaat, S. 141 ff. 401 Berliner Kommentar / Pünder, 30.  Erg.-Lfg., 2010, Art.  115, Rn.  3; Jarass / Pieroth / Jarass, Art.  109, Rn.  12; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 118; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 81. 402 Jarass / Pieroth / Jarass, Art.  109, Rn.  12; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn.  118; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 81; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 143; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 385; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 169; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 270; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1338; Henneke, ZG 2017, 38, 51; Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565 f.; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1273 f.; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1277; Seiler, JZ 2009, 721, 728; Tappe, DÖV 2009, 881, 888. 403 Fassbender, NVwZ 2009, 737, 740; Hancke, DVBl. 2009, 621, 626.

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bb) Rechtsprechung Entscheidungen der Gerichte zum neuen Art. 109 III GG sind demgegenüber spärlicher gesät. Namentlich eine Bewertung durch das Bundesverfassungsgericht steht noch aus. Der einzige und zugleich verzweifelte Versuch des schleswig-holsteinischen Landtages und seines Präsidenten, die neue Regelung im Rahmen eines Bund-Länder-Streits nach Art. 93 I Nr. 3 GG verfassungsrechtlich kontrollieren zu lassen, scheiterte. Richtigerweise hat das Bundesverfassungsgericht den Antrag mangels Antragsbefugnis als unzulässig zurückgewiesen.404 Mindestens bis zum Auslaufen der Übergangsregelung des Art. 143d I GG zum Jahr 2020 erschien auch das gerichtliche Vorgehen einer Landesregierung – obgleich zulässig – als äußerst unwahrscheinlich. Zum einen waren die künftigen Einschränkungen für die Länder bis dahin noch nicht unmittelbar spürbar, zum anderen wäre der Gang nach Karlsruhe wohl mit dem Eingeständnis verbunden gewesen, den Anforderungen der „Schuldenbremse“ selbst nicht gerecht werden zu können. Eine solche politische Niederlage wird jede Landesregierung dringend zu vermeiden suchen. Aus demselben Grund ist jedoch auch für die Zeit nach dem Jahr 2020 nicht unmittelbar mit einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung zu rechnen, zumal durch die parallele und vermeintlich großzügige Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen Budgetkrisen von Bundesländern wenigstens vorerst abgewendet scheinen.405 Es gilt also auch hier: nullo auctore, nullus iudex. Freilich hat Art. 109 III GG inzwischen an anderer Stelle in der Verfassungsrechtsprechung beiläufige Erwähnung gefunden,406 woraus sich allerdings keine Schlüsse hinsichtlich seiner Verfassungsmäßigkeit ziehen lassen. Früherer Rechtsprechung kommt in diesem Zusammenhang nur mittelbare Bedeutung zu. Die neue Schuldenbremse unterscheidet sich in Konzept, Ausformung und Adressat so deutlich von der früheren Regelung, dass sich aus den hierzu ergangenen Urteilen407, die sich ferner nicht spezifisch mit der Verfassungswidrigkeit der damaligen Norm auseinandersetzen, keine unmittelbaren Vorgaben oder Rahmenbedingungen ergeben. cc) Fazit Es zeigt sich also, dass die Behandlung der Frage der Verfassungsmäßigkeit des Art. 109 III GG in Literatur und Rechtsprechung noch keinen abschließenden und befriedigenden Diskussionsstand erreicht hat. Sowohl in Bezug auf Qualität und Tiefe als auch Facettenreichtum des Diskurses besteht noch Nachholbedarf, über den auch das verhältnismäßig einheitliche Meinungsbild und bemerkenswerte Ein 404

BVerfGE 129, 108 ff. Siehe hierzu noch ausführlicher: B. II. 3. d) aa) (3) (a). 406 BVerfGE 129, 124 (170); BVerfGE 135, 317, Rn. 169. 407 Beispielhaft: BVerfGE 67 (256 ff.); 79 (311 ff.); 99 (57 ff.); 119 (96 ff.). 405

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zelarbeiten nicht hinwegtäuschen können. Mit Blick auf eine mögliche Renaissance der Problematik in der Zukunft erscheint es schließlich umso dringlicher diese Lücke zu schließen, was in der folgenden Untersuchung nun geschehen soll. b) Relevanter Beurteilungszeitpunkt Verfassungsmäßigkeit – auch die von Verfassungsnormen selbst – entscheidet sich an der konkreten Verfassungsordnung. Diese ist jedoch nicht ehern festgefügt, sondern grundsätzlich wandelbar408 und auch tatsächlich Gegenstand fortwährender Reform. In den ersten 69 Jahren seiner Existenz wurde das Grundgesetz durch über 60 verschiedene Gesetze in vielerlei Hinsicht geändert. Die Reformen verteilen sich dabei zwar nicht gleichmäßig über den genannten Zeitraum, doch liegen nur höchstens wenige Jahre zwischen ihnen.409 Daneben muss der – freilich ungleich langsamere und schwerer zu fassende – Prozess des Verfassungswandels bedacht werden. Gemeint ist damit die sich verändernde Deutung von Verfassungsrecht auf Grund sozialer, gesellschaftlicher, wirtschaftlicher, technologischer oder sonstiger Entwicklungen.410 Mithin liegt es nahe, dass die Verfassungsmäßigkeit einer Norm auch vom gewählten Beurteilungszeitpunkt abhängt. Mit Blick auf die aufschiebenden Regelungen des Art. 143d I GG411 gilt dies für Art. 109 III GG sogar im besonderen Maße. So nahmen die genannten Übergangsregelungen der Schuldenbremse vorerst jede Schärfe, weswegen ihre Verfassungswidrigkeit zum damaligen Zeitpunkt als fernliegend erschien. Auch ist anzumerken, dass die Verfassungsmäßigkeit der endgültigen Regelung a fortiori auch die der abgemilderten Übergangsregelung nach sich zöge, sodass sich zumindest in diesem Falle die gesonderte Frage nach ihr erübrigte. Schließlich lässt die geringe Konfliktgeneigtheit412 und die nur beschränkte Geltungsdauer der Übergangsregelung den potenziellen Erkenntniswert einer Untersuchung der damaligen Rechtslage gering erscheinen. Andererseits muss in diesem Zusammenhang auch die Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ab dem Jahr 2020413 berücksichtigt werden, die vom 18. Bundestag kurz vor dem Ende seiner Legislaturperiode mit den Stimmen der großen Koalition und 408 Art. 79 II, III GG eröffnet der abgeleiteten rechtlich gebundenen Gewalt die Möglichkeit zur Verfassungsänderung (pouvoir constituant constitué), vgl. Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 7; v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 3. 409 Ein guter Überblick lässt sich hier aus den Änderungsauflistungen am Anfang einschlägiger Textausgaben des Grundgesetzes gewinnen. 410 Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 33; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 160 ff.; Voßkuhle, Der Staat 43 (2004), 450, 451. 411 Zu den Einzelheiten siehe: B. II. 2. d). 412 Zur geringen Wahrscheinlichkeit verfassungsrechtlicher Konflikte während der Übergangszeit siehe: B. II. 3. a) bb). 413 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347).

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vom Bundesrat sogar einstimmig verabschiedet worden ist.414 Gemäß Art. 143g GG blieb Art. 107 GG hinsichtlich der Steuerertragsverteilung, des Länderfinanzausgleichs und den Bundesergänzungszuweisungen in seiner bisherigen Fassung bis zum 31. Dezember 2019 anwendbar, doch wurde danach die Finanzierung der Länder auf eine neue – wenn auch nicht gänzlich verschiedene415 – Grundlage gestellt. Vor diesem Hintergrund soll im Folgenden allein auf die Gesetzeslage ab dem Jahr 2020 eingegangen werden. c) Prüfungsmaßstab Schließlich soll vorab der einschlägige Prüfungsmaßstab für die etwaige Verfassungswidrigkeit des Art. 109 III GG bestimmt und einige Leitlinien für seine Anwendung entwickelt werden. Die Besonderheit des vorliegenden Prüfungsgegenstandes ist es, dass es sich dabei selbst um eine Verfassungsnorm handelt. Solche sind in der grundgesetzlichen Ordnung allein an der Ewigkeitsklausel des Art. 79 III GG und seinen Schutzgütern zu messen.416 Dies gilt mithin auch für Art. 109 III GG. aa) Möglichkeit verfassungswidrigen Verfassungsrechts Nun ist es umstritten, ob eine solche Bindung des verfassungsändernden durch den verfassungsgebenden Gesetzgeber überhaupt möglich ist. Dabei wird unter anderem angeführt, dass zumindest dem Volk stets ein unabdingbares Recht zur Verfassungsänderung und -neufassung zustehe.417 Solche rechtsphilosophischen Erwägungen sollen an dieser Stelle allerdings außen vor bleiben, denn sie können – von ihrer sehr mittelbaren Wirkung im Rahmen der Auslegung abgesehen – keine Antworten auf verfassungsjuristische Fragen geben. Die vorliegende Arbeit verfolgt daher an dieser Stelle418 einen pragmatischen und damit auch streng rechtspositivistischen Ansatz. 414

237. Sitzung des Bundestages am 1. Juni 2017 (BT-Drs. 18/11131, 18/11186) und 958. Sitzung des Bundesrates am 2. Juni 2017 (BR-Drs. 430/17). 415 Siehe hierzu noch ausführlicher: B. II. 3. d) aa) (3) (a). 416 Etwa: Bonner-Kommentar / Evers, 45. Erg.-Lfg., 1982, Art. 79 III, Rn. 90, 114 f.; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art.  79, Rn.  37; Maunz / Dürig / Herdegen, 72 Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn.  76; v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 27; BVerfGE 30, 1, (24 f.); 84, 90 (120 f.); 94, 49 (102 f.); 109, 279 (310 f.). 417 Kritisch etwa: v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 26; Harbich, Der Bundesstaat und seine Unantastbarkeit, S. 99 f.; Haug, Die Schranken der Verfassungsrevision, S. 169 ff., 177; Tomuschat, Verfassungsgewohnheitsrecht, S. 109; Zülch, Das Verbot von Verfassungsänderungen nach dem Bonner Grundgesetz, S. 122; mit einem guten Überblick über die verschiedenen Theorien in der Staatslehre: Bonner-Kommentar / Evers, 45. Erg.-Lfg., 1982, Art. 79 III, Rn. 77 ff. 418 Zu staatstheoretischen Erwägungen im spezifischen Kontext der gliedstaatlichen Kreditautonomie freilich bereits unter: B. I.

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Neben dem Argument der unabdingbaren Volkssouveränität wird vorgebracht, dass positivrechtliche Unabänderlichkeitserklärungen, da sie die Geltung der geschützten Normen nicht für alle Zeit sicherstellen können, unmöglich und sinnlos seien.419 Die Möglichkeit der Revolution sei der ausreichende Beweis dafür.420 Jedoch vermag auch dieser Einwand gegen die Bindung des verfassungsändernden Gesetzgebers nicht zu verfangen. Natürlich kann eine Norm als solche niemals verhindern, dass sie nicht länger befolgt und durch andere Normen ersetzt wird. Für Verfassungen, ihre Unabänderlichkeitserklärungen und die von diesen geschützten Rechtssätze gilt nichts Anderes.421 Mit Blick auf die große Zahl der untergegangenen Rechtsordnungen erscheint ein solches Schicksal vielleicht sogar als der Lauf aller Dinge. Das ändert jedoch nichts daran, dass solange die entsprechende Verfassung befolgt wird, auch ihre Unabänderlichkeitserklärungen rechtliche Wirkung entfalten.422 Dann sind diese aber auch Teil der Rechtsordnung und dürfen in der juristischen Arbeit nicht ausgeblendet werden. Ferner offenbart die genannte Argumentation ein eigentümliches Verständnis von der Verbindlichkeit von Rechtsnormen. Diese soll wohl wegen „Unmöglichkeit“ entfallen, sofern ein Verstoß gegen sie möglich ist.423 Ein solcher Gedanke ist absurd, denn er verkennt das Wesen von Normativität an sich.424 Die Anwendung des Art. 79 III GG ist mithin nicht wegen „gesetzgeberischer Unmöglichkeit“ ausgeschlossen.425 Schließlich könnten neben oder statt426 Art. 79 III GG weitere Grenzen der Verfassungsrevision in Betracht kommen, die sich etwa aus überpositivrechtlichen Maßstäben427 oder dem „materialen Zusammenhang der Verfassung selbst“428 ergeben sollen. Nun wurden in der Vergangenheit zwar schon häufiger große Anstrengungen unternommen, solche Grenzen zu entwickeln,429 doch haben sich 419

Siegenthaler, Die materiellen Schranken der Verfassungsrevision, S. 184 f.; referenzierend: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 33 f.; Wolff, in: GS W. Jellinek, 33, 50; allgemeiner, hinsichtlich der Unabänderlichkeit von Revisionsbestimmungen an sich: Burckhardt, Die Organisation der Rechtsgemeinschaft, S. 210 ff. 420 So ausdrücklich: Jellinek, Grenzen der Verfassungsgesetzgebung, S. 23. 421 Soweit auch: Siegenthaler, Die materiellen Schranken der Verfassungsrevision, S. 184; Loewenstein, Über Wesen, Technik und Grenzen der Verfassungsänderung, S. 47. 422 Gerade in diesem Punkt genauso: Siegenthaler, Die materiellen Schranken der Verfassungsrevision, S. 184. 423 Dieses Argument zumindest grundsätzlich akzeptierend: Burckhardt, Die Organisation der Rechtsgemeinschaft, S. 211. 424 Mit ähnlicher Argumentation: Wegge, Zur normativen Bedeutung des Demokratieprinzips nach Art. 79 Abs. 3 GG, S. 27 f. 425 So auch: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 34; Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 38 f.; Hain, Die Grundsätze des Grundgesetzes, S. 50; Wegge, Zur normativen Bedeutung des Demokratieprinzips nach Art. 79 Abs. 3 GG, S. 29. 426 Zum sich hieraus u. U. ergebenden, bloß deklaratorischen Charakter des Art. 79 III GG: Hain, Die Grundsätze des Grundgesetzes, S. 51. 427 Etwa: Haug, Die Schranken der Verfassungsrevision, S. 203 ff. 428 Ehmke, Grenzen der Verfassungsänderung, S. 89. 429 Auch die Idee Carl Schmitts von der notwendigen „Identität und Kontinuität der Verfassung“ führen in diese Richtung, vgl. Schmitt, Verfassungslehre, S. 103.

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daraus nie allgemein akzeptierte und handhabbare Kriterien ergeben. Ferner muss berücksichtigt werden, dass die Anwendung ungeschriebener Änderungssperren statt oder neben der vom Verfassungsgeber vorgesehenen dem Bundesverfassungsgericht als Teil der verfassten Gewalt weder gut ansteht,430 noch dass ein solches Verhalten sonderlich wahrscheinlich ist. Vor diesem Hintergrund soll auch hier einem rechtspositivistischen Ansatz der Vorzug gegeben werden, der allein zu greifbaren Ergebnissen zu führen verspricht. Zweifel an Art. 79 III GG als alleinigem Prüfungsmaßstab für Art. 109 III GG können also vernünftigerweise nicht verfangen. Gleichwohl ist diese Ausschließlichkeit nicht von allen Autoren so klar benannt worden. Dabei wird weniger eine andere Norm herangezogen,431 als der Versuch unternommen, andere Verfassungsnormen, namentlich Art. 109 I GG, in den Prüfungsmaßstab zu integrieren.432 Ein solches Vorgehen widerspricht jedoch eklatant der Verfassungsdogmatik und ist daher strikt abzulehnen. Ebenso wenig kann die frühere Fassung auf selbigen Maßstab unmittelbar zurückwirken.433 bb) Allgemeine Leitlinien einer Prüfung an Art. 79 III GG Nun sagt die Erkenntnis, welcher Maßstab an Verfassungsnormen anzulegen ist, noch nichts über den richtigen Umgang mit demselben aus oder über den kritischen Wert, der die Grenze zur Verfassungswidrigkeit darstellt. Dies zu erhellen ist wichtige abstrakte Vorarbeit für die Beantwortung der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des Art. 109 III GG. (1) Wortlaut Es empfiehlt sich dabei zunächst ein unbedarfter Blick auf den Wortlaut des Art. 79 III GG. Demnach ist eine „Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden […] unzulässig“. Die entscheidenden Begrifflichkeiten sind

430 So: Hain, Die Grundsätze des Grundgesetzes, S. 52 ff.; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 37. 431 So aber: Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 10 ff.; wohl nur versehentlich von einer Verletzung des Art. 109 I GG sprechend: Korioth, JZ 2009, 729, 731. 432 So wohl etwa: Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 93 f.; missverständlich auch: Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 342 f.; Hancke, DVBl. 2009, 621, 622; zum Verhältnis zwischen der in Art. 79 III GG enthaltenen Garantie der Haushaltsautonomie und Art. 109 I GG später noch ausführlich unter: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (aa). 433 So ausdrücklich: Seiler, JZ 2009, 721, 727.

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dabei „grundsätzlich“ bzw. „Grundsätze“, „berühren“ und „unzulässig“, die schon in einem semantischen Spannungsverhältnis miteinander stehen. Grundsätze sind nach dem gängigen Sprachgebrauch allgemein gültige Prinzipien, die einer Sache zugrunde liegen, nach denen diese ausgerichtet ist, die sie kennzeichnen, oder auch schlicht Grundprinzipien.434 Nun ist auch dieser Eingrenzungsversuch noch keine in jedem Fall treffende und brauchbare Definition dieses vieldeutigen Begriffes.435 Er zeigt jedoch, dass es sich bei einem Grundsatz um das abstrakte wesentliche und bestimmende Innere einer Sache handelt, das von einem nicht zu ihm gehörenden Äußeren umgeben ist. Dabei muss Inhalt und Richtung des Äußeren und der Sache an sich zumindest wesensmäßig mit dem Inneren vereinbar sein und ihm nicht widersprechen. Der Grundsatz ist damit prägend für die Ausgestaltung der Sache selbst, ohne – ähnlich einem Bauplan – selbst Teil derselben zu sein. Gleichwohl kann nicht in jeder Abweichung der Sache vom Grundsatz ein mit diesem unvereinbarer Widerspruch gesehen werden. Das definierende Element des Grundsatzes ist nicht derart detailbezogen und abweichende Ausgestaltungen aufgrund äußerer Einflüsse oder zur Verwirklichung weiterer Grundsätze sind möglich. Nun wird speziell im juristischen Sprachgebrauch bei einem Grundsatz die Möglichkeit der Ausnahme stets mitgedacht.436 Dies widerspricht nicht notwendigerweise dem soeben dargelegten Verständnis, das auch einen gewissen Spielraum in der Ausgestaltung kennt. Eine derartige Verwendung des Begriffs Grundsatz ist allerdings ein Vorgriff auf die sich logisch anschließende Frage nach dem für die Abweichung vom Grundsatz noch zulässigen Maß. Dieser Übereifer ist für eine auf Regeln und ihre Ausnahmen fixierte Disziplin nicht überraschend. Zudem ergibt sich hieraus aber auch die Frage, ob nicht schon allein aus der Verwendung des Wortes Grundsatz in Art. 79 III GG die Möglichkeit von Ausnahmen folgt, ob er also juristisch zu verstehen ist.437 Betrachtet man die Formulierung genauer, so zeigt sich allerdings, dass dies nicht der Fall ist.438 In Art. 79 III GG ist die Rede von den Grundsätzen der Verfassung beziehungsweise der grundsätzlichen Mitwirkung bei der Gesetzgebung, nicht von einer nur grundsätzlichen Unzulässigkeit.439 Nur 434

Wissenschaftlicher Rat der Dudenredaktion (Hrsg.), Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, Bd. 4, S. 1605 (Stichwort: Grundsatz); wenig geeignet ist in diesem Zusammenhang die alternative Definition als „Regel, die jemand zur Richtschnur seines Handelns macht“, so allerdings: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 46; zur – nicht ganz unberechtigten – Kritik an der Verwendung lexikalischer Gebrauchsbeispielerzählungen: Christensen / Kudlich, Theorie richterlichen Begründens, S. 48 f. 435 Zur hohen Deutungsfähigkeit des Begriffs: Stern, JuS 1985, 329, 332. 436 Stern, JuS 1985, 329, 333; ders., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1104. 437 Wohl zuerst aufgeworfen von: Rasenack, Der Staat 9 (1970), 272, 273. 438 Stern, JuS 1985, 329, 333; Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 47; Blasche, Die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung, S. 63. 439 Dürig, in: Festgabe Maunz 1971, S. 43; Stern., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1104.

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in diesem Fall, also dem eines Bezuges zwischen der Grundsätzlichkeit und der angeordneten Rechtsfolge, würde ein juristisches Verständnis eine Ausnahme nahe legen. Bestärkt wird dieser Befund durch die Normstruktur. Sieht man schon in den „Grundsätzen“ eine Ausnahme angelegt, so befände sich diese bereits auf Schutzbereichs- und nicht erst auf Eingriffsebene, was zumindest ungewöhnlich wäre.440 In Bezug auf den Begriff Grundsätze legt eine Wortlautinterpretation also ein besonders enges und auf das Wesentliche beschränktes Verständnis nahe, das für verschiedenste Arten der Ausgestaltung offen ist. Gleichwohl ist ein Grundsatz – mag er auch schwer zu fassen sein  – schlussendlich etwas Definitives, ein „fester Kern“441, der sich in den genannten Normen verbirgt. Was schließlich genau zu diesen Grundsätzen zählt, muss vor dem Hintergrund des jeweiligen Schutzgutes entschieden werden.442 Ein „Berühren“ erscheint demgegenüber in seinem Sinngehalt ungleich greifbarer zu sein. Es meint das bloße Kontakt herstellen, anrühren ohne fest zuzufassen oder auch streifen.443 Damit handelt es sich, im Gegensatz zu einem Eingreifen oder gar einer Verletzung, um eine reine Äußerlichkeit. Berühren ist ferner präzise, denn Ort und Zeit eines physischen Kontaktes lassen sich genau bestimmen und Abgrenzungsprobleme oder Abstufungen zum Nichtkontakt sind nicht denkbar. Sprachlich wird so in Art. 79 III GG eine klare Linie gezogen. Ab dem Punkt, an dem eine Grundgesetzänderung einen genannten Grundsatz erreicht, ist sie unzulässig, davor nicht. Hieraus ergeben sich zwei Schlüsse: Zum einen dürfen keine qualifizierten Anforderungen an den – hier untechnisch – Eingriffstatbestand gestellt werden, zum anderen bleibt für eine etwaige Rechtfertigung an dieser Stelle kein Platz.444 Das Wort „unzulässig“ ist schließlich einer grammatischen Auslegung am zugänglichsten. Aus ihm folgt als Rechtsfolge die Nichtigkeit von gegen Art. 79 III GG verstoßenden Verfassungsnormen. Weitergehende Schlüsse, etwa auf die Unzulässigkeit des bloßen Antrages, können hieraus jedoch nicht gezogen werden.445 Die rein sprachliche Untersuchung legt mithin folgendes Bild nahe: Der von Art. 79 III GG vermittelte Schutz vor Verfassungsänderungen setzt erst spät ein und beschränkt sich auf Tiefliegendes und Wesentliches, sodass der größte Teil der 440

Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 47. Begriff von: Stern, JuS 1985, 329, 333; ders., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1105. 442 Stern, JuS 1985, 329, 333; ders., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1105; Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 244 f. 443 Wissenschaftlicher Rat der Dudenredaktion (Hrsg.), Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, Bd. 2, S. 542 (Stichwort: berühren). 444 So auch: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 56 f.; sehr ähnlich etwa: Bonner-Kommentar / Evers, 45. Erg.-Lfg., 1982, Art. 79 III, Rn. 150; Stern, JuS 1985, 329, 333 f. 445 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1102. 441

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gegenwärtigen konkreten Ausformung der Verfassung nicht erfasst ist. Werden die so gezogenen Grenzen jedoch tatsächlich erreicht, gilt das Verbot ab diesem Punkt absolut und ist weder Relativierungen noch Rechtfertigungen zugänglich, sondern führt zwingend zur Verfassungswidrigkeit.446 Zumindest dem Wortlaut nach besteht damit eine scharfe, wenn auch in der Sache gegebenenfalls schwer zu findende, Trennlinie zwischen zulässigen und unzulässigen Verfassungsänderungen. (2) Historischer Hintergrund Für das Verständnis des im internationalen Vergleich ungewöhnlichen447 Art. 79 III GG ist ferner seine Historie entscheidend, namentlich welche Funktion ihm ursprünglich zugedacht war. Er ist – wenig überraschend – eine Reaktion auf die Terrorherrschaft der Nationalsozialisten und deren legalistische Machtergreifung.448 Im Parlamentarischen Rat hatte sich Art. 108 Ch.E., der nur die Unzulässigkeit von Anträgen auf Änderung des Grundgesetzes festschrieb, durch die die freiheitliche und demokratische Grundordnung beseitigt würde, nicht durchsetzen können.449 Daraufhin formulierte der Allgemeine Redaktionsausschuss eine Regelung450, die dem heutigen Art. 79 III GG sprachlich bereits sehr nahe kam.451 Diese wurde zwar nicht unmittelbar, aber doch in der zweiten Lesung des Hauptausschusses angenommen und nach Hinzufügung der bundesstaatlichen Aspekte in der vierten Lesung des Hauptausschusses bis zur Endfassung beibehalten.452 Im Rahmen dieses Prozesses wurden beide Fassungen mehrmals mit der Kritik konfrontiert, dass sie zwecklos seien und es ihrer nicht bedürfe, da „derartige revolutionäre Dinge“453 dem Gesetzgeber ohnehin entzogen seien. Dem wurde entgegnet, dass mit so einer Bestimmung eine Revolution weder verhindert werden könne noch solle. Die Regelung diene jedoch dazu, einer solchen die Möglichkeit 446 Ebenso: Stern, JuS 1985, 329, 333; Dürig, in: Festgabe Maunz 1971, S. 43; Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 48, 57. 447 Zum Topos der Ewigkeitsklauseln rechtsvergleichend und zwischen verschiedenen Typen differenzierend: Häberle, in: Festschrift Haug 1986, S. 81 ff; weniger differenzierend, dafür mit einer geographisch wie historisch erschöpfenden Auflistung: Roznai, Unconstitutional Constitutional Amendments, S. 236 ff.; zur Situation in der Schweiz und den Vereinigten Staaten von Amerika auch noch spezifischer unter: B.III.1.c) und B.III.2.c). 448 Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 586; v. Münch / Kunig / Bryde, Art.  79, Rn.  1; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 30. 449 Eine Änderung der bundesstaatlichen Grundordnung sollte zum damaligen Zeitpunkt gleichwohl möglich bleiben, vgl. Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 585. Der Schutz der Grundrechte sollte mit Art. 21 Ch.E. gewährleistet werden. 450 „Der Verfassungsänderung gemäß Art. 106 sind die in den Artikeln 1 und 21 dieses Grundgesetzes niedergelegten Grundsätze entzogen.“ 451 Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 585. 452 Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 586 f. 453 Abgeordneter Dr. Katz in der 29. Sitzung des Organisationsausschusses, zitiert nach: Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 586.

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der Berufung auf ihr äußerlich legales Zustandekommen zu verwehren.454 Abgeordneter Dehler formulierte prägnant, dass es das Ziel sei, „einer Revolution die Maske der Legalität zu nehmen“455. Nun folgt aus dieser Diskussion nicht, dass sich die Funktion der Vorschrift im Schutz vor einer legalistischen Revolution erschöpfen sollte. Dies wurde in den Beratungen des Parlamentarischen Rates nur als die äußerste Fähigkeit der Unberührbarkeitsbestimmung besonders herausgestellt, was gerade vor dem Hintergrund der fortwährenden Kritik des Abgeordneten Dr. Katz zu sehen ist, der beide Vorschläge für eine entsprechende Regelung opponiert hatte.456 Daraus kann allerdings nicht geschlossen werden, dass die Bewahrung der dort genannten Schutzgüter vor einem an sich verfassungstreuen und gegebenenfalls nur irrenden verfassungs­ ändernden Gesetzgeber nicht ebenso vorgesehen war.457 Die dem Art. 79 III GG historisch zugedachte Funktion ist damit eine durchaus umfassende. Weder handelt es sich bei ihm um ein reines Revolutionsverbot, noch allein um das Verbot eines durch formale Rechtstreue kaschierten Umsturzes, sondern um eine bereits früher einsetzende Schutzvorschrift für die wesentlichen Bestimmungen der Verfassung.458 Einschränkend muss hier jedoch angemerkt werden, dass hinsichtlich der Ergebnisse der historischen Auslegung – sei es in die eine wie die andere Richtung – ein gewisses Maß an Vorsicht angebracht ist. Zum einen war die Diskussion des Parlamentarischen Rates in dieser Sache – wohl aus Zeitnot – nur wenig umfangreich.459 Zum anderen wurde, obgleich oder gerade da der Schutz der bundesstaatlichen Ordnung erst im späteren Verlauf der Beratungen Eingang in die Vorschrift fand, wohl nicht klar zwischen den einzelnen Schutzgütern differenziert.460 (3) Vergleich mit Art. 19 II GG Sucht man im Grundgesetz nach einer mit Art. 79 III GG vergleichbaren Norm, um durch Synopse systematische Schlüsse zu ziehen, so fällt der Blick auf Art. 19 II GG.461 Beide Normen ähneln sich in ihrer Struktur dergestalt, dass sie 454

Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 586. Zitiert nach: Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 586. 456 In diesem Zusammenhang mag von Interesse sein, dass schon Rudolf Katzs Doktorvater Walter Jellinek von der Unmöglichkeit von Verfassungsänderungssperren überzeugt war, vgl. Jellinek, Grenzen der Verfassungsgesetzgebung, S. 23. 457 v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 29; Hain, Die Grundsätze des Grundgesetzes, S. 47. 458 Hain, Die Grundsätze des Grundgesetzes, S. 48. 459 Zülch, Das Verbot von Verfassungsänderungen nach dem Bonner Grundgesetz, S. 23. 460 Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 69; Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 240 f. 461 Ebenso: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1105; Hain, Die Grundsätze des Grundgesetzes, S. 89 f.; Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 49; BVerfGE 30, 1 (24), a. A. jedoch im Sondervotum, BVerfGE 30, 1 (44). 455

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einen wesentlichen Kern, namentlich Grundsätze beziehungsweise den Wesensgehalt, streng vor Einflüssen, also einerseits dem Berühren und andererseits dem Antasten, schützen. Diese bemerkenswerten, auch sprachlichen Ähnlichkeiten462 legen einen Vergleich nahe. Nun ist es im Zusammenhang mit Art. 19 II GG gerade umstritten, was unter dem Wesensgehalt eines Grundrechts zu verstehen ist.463 Einerseits wird vertreten, dass es sich um einen für jedes Grundrecht spezifischen Kernbestand handelt, der gegen jede Form der Einwirkung absolut geschützt ist.464 Konträr hierzu wird vorgebracht, dass der Wesensgehalt durch eine Abwägung des Grundrechts mit den widerstreitenden Interessen zu bestimmen sei, es sich also um einen bloß relativen Schutz handelt.465 Der Schutz des Wesensgehaltes wäre damit wohl identisch mit dem Übermaßverbot.466 Dies ist freilich eine stark vereinfachte und nur überblicksartige Darstellung dieser festgefahrenen und in der Literatur deutlich genauer ausdifferenzierten Auseinandersetzung. Für einen absoluten Wesensgehalt mag mit der Formulierung „in keinem Falle“ unter anderem der Wortlaut sprechen, für eine relative Bestimmung etwa systematische Erwägungen.467 Eine endgültige und befriedigende Antwort kann – besonders im Rahmen dieser Arbeit – wohl noch nicht gegeben werden. Diese beschriebene Uneindeutigkeit stellt jedoch auch das wesentliche Hindernis für eine systematische Zusammenschau mit Art. 79 III GG dar. Bestünde zumindest grundsätzliche Einigkeit hinsichtlich der Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 II GG, so erschiene eine Übertragung dieses anerkannten Verständnisses als lohnend. In Ermangelung eines solchen kann allerdings nur festgestellt werden, dass sich die Probleme strukturell gleichen, ohne dass Erkenntnisse zum einen für das jeweils andere zwingend wären.468 Schließlich muss angemerkt werden, dass die systematische und auch tatsächliche Bedeutung des Art. 19 II GG deutlich geringer ist als die des Art. 79 III GG, dem als Sicherung der Verfassungsordnung an sich eine qualitativ andere Stellung zukommt. Auch deshalb erscheint es zumindest 462

Diese werden durch den Umstand weiter unterstrichen, dass in der Entwurfsfassung des Art. 79 III GG ebenfalls von „antasten“ die Rede war, vgl. Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 586. Ein Bedeutungsunterschied zwischen den Wörtern „berühren“ und „antasten“ besteht wohl nicht, ebenso: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1105 f. 463 Maunz / Dürig / Remmert, 52. Erg.-Lfg., 2008, Art. 19 II, Rn. 36; Sachs / Sachs, Art. 19, Rn. 40. 464 Etwa: Dürig, AöR 81 (1956), 117, (156); Camilo de Oliveira, Zur Kritik der Abwägung in der Grundrechtsdogmatik, S. 327 f.; in diese Richtung auch: BVerfGE 7, 377 (411); 80, 367 (373). 465 Etwa: Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 272; Häberle, Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 Grundgesetz, S. 324 f.; in diese Richtung auch: BVerfGE 109, 133 (156), 117, 71 (96). 466 Sachs / Sachs, Art. 19, Rn. 42; Camilo de Oliveira, Zur Kritik der Abwägung in der Grundrechtsdogmatik, S. 327; kritisch: Dreier / Dreier, Art. 19 II, Rn. 18. 467 Siehe Maunz / Dürig / Remmert, 52. Erg.-Lfg., 2008, Art. 19 II, Rn. 37 m. w. N. 468 Ebenso: Hain, Die Grundsätze des Grundgesetzes, S. 94 f.

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fragwürdig, obgleich nicht unmöglich, den einen zur Konkretisierung des anderen heranzuziehen. Von einer genaueren vergleichenden Untersuchung – namentlich der Fragen, ob Art. 79 III GG „substantiell enger“ ist469 und ob aus seiner Ähnlichkeit ein Verbot der „prinzipiellen Preisgabe“ folgt470 – soll daher an dieser Stelle abgesehen werden. (4) Teleologische Erwägungen Die bisherigen Untersuchungen haben hinsichtlich Sinn und Zweck des Art. 79 III GG gezeigt, dass er einige wesentliche Grundprinzipien der verfassungsmäßigen Ordnung dem Zugriff des verfassungsändernden Gesetzgebers um ihrer Identität willen entziehen soll.471 Es stellt sich daher die Frage, welche weitergehenden Schlüsse sich aus dieser vermeintlich begrenzten Erkenntnis für seine konkrete Anwendung ergeben. Der Schutz der Verfassung mittels materieller Änderungsschranken ist naturgemäß eine Gratwanderung. Zum einen darf er sein eigentliches Ziel nicht verfehlen, zum anderen auch nicht zu einer Zementierung der gegenwärtigen Verfassungsordnung führen.472 Schon aus der bloßen Existenz des Art. 79 GG geht hervor, dass eine Verfassungsänderung und damit ihre Anpassung an die sich wandelnden Umstände und Bedürfnisse möglich sein muss. Ferner stellt jede noch so wohlmeinende Beschränkung der Verfassungsrevision einen nicht unerheblichen Einschnitt in die Volkssouveränität dar,473 was die Akzeptanz der Verfassung zu unterminieren droht. Schließlich ist es einem verfassungsgebenden Gesetzgeber schlicht unmöglich, sich ändernde Verhältnisse in der für ihn oft fernen Zukunft zu antizipieren und dafür passende Lösungen vorzusehen. Es ist im Ergebnis also durchaus anzunehmen, dass ein allzu strenger materieller Verfassungsschutz sein Ziel, die bestehende Ordnung zu verewigen, verfehlen und vielmehr revolutionären Umsturzversuchen Vorschub leisten wird.474 Mithin offenbart sich in Bezug auf Art. 79 III GG ein Zielkonflikt zwischen der Bewahrung der Verfassung und ihrer Evolution. Es muss daher Ziel der Auslegung 469

Vgl. Sondervotum Geller / v. Schlabrendorff / Rupp BVerfGE 30, 1 (42). BVerfGE 30, 1 (24); hierzu auch: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1106 f. 471 Ähnlich etwa: v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn 25; zum Begriff der „Identität der Verfassung“: BVerfGE 123, 267 (340). 472 Mit diesem Begriff: Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 80; zu beschriebenen Gefahr: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1086. 473 Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  79, Rn.  9; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Sannwald, Art.  79, Rn.  38; v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn 29; zur Unabdingbarkeit der Volkssouveränität als Argument für die Unmöglichkeit verfassungswidrigen Verfassungsrechts bereits unter: B. II. 3. c) aa). 474 So etwa: Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 2, 80; Wolff, in: GS W. Jellinek, S. 50; sehr früh bereits: Maunz, in: Festschrift Wilhelm Laforet, S. 141. 470

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sein, diesen in einem angemessenen Ausgleich aufzulösen.475 Um dabei nun eine ausreichende Flexibilität zu gewährleisten, wird häufig gefordert, Art. 79 III GG als „Ausnahmevorschrift“476 zu Art. 79 I, II GG restriktiv auszulegen.477 Dies ist in seiner unangreifbaren Allgemeinheit richtig, aber auch gleichzeitig wenig hilfreich, denn die entscheidenden Fragen, wo, wie und in welchem Maß diese Restriktion erfolgen soll, bleiben unbeantwortet. Es bedarf daher einer differenzierteren Betrachtung. Für eine Auflösung des genannten Zielkonfliktes sind grundsätzlich zwei verschiedene Stellschrauben denkbar. Zum einen muss entschieden werden, welche Elemente der verfassungsmäßigen Ordnung überhaupt von der Schutzwirkung des Art. 79 III GG erfasst werden, zum anderen, ob sein im Ergebnis gewährleistetes Schutzniveau absolut oder nur relativ, also in Ansehung der Umstände und anderer Prinzipien, bestimmt wird478. Mit Blick auf die erstgenannte Möglichkeit zeigt sich, dass ein weites Verständnis der geschützten Elemente kaum zu einer besseren Schutzwirkung, wohl aber zu einem deutlichen und unmittelbaren Verlust an Flexibilität für den verfassungsändernden Gesetzgeber führen würde. Art. 79 III GG liegt – sonst müsste die Möglichkeit der Verfassungsänderung als solche verneint werden – die Idee zugrunde, dass nur einzelne abstrakte Grundprinzipen der Verfassung so integrale Bedeutung besitzen, dass sie der Veränderung entzogen sein sollen, während ihre genaue verfassungsrechtliche Ausgestaltung wandelbar bleiben soll.479 Werden nun großzügig weitere Elemente als vermeintliche Manifestation der Prinzipien in den 475 Damit ist freilich keine Abwägung im Sinne eines „schonenden Ausgleichs“ im Rahmen seiner Anwendung gemeint, vgl. hierzu bereits: B. II. 3. c) bb) (1) sowie die sogleich folgenden Ausführungen. 476 Kritisch zum Begriff der Ausnahmeregelung und den daraus gezogenen Schlüssen: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 32; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1098. 477 Etwa: Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 80; Sachs / Sachs, Art. 79, Rn.  26; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Sannwald, Art.  79, Rn.  38; v. Münch / Kunig / ​ Bryde, Art. 79, Rn. 29; BVerfGE 30, 1, (25); ebenso: Sondervotum Geller / v. Schlabrendorff / ​ Rupp BVerfGE 30, 1 (38). 478 Anklänge hierzu finden sich namentlich in BVerfGE 30, 1, (24), wonach Grundsätze „für eine Sonderlage entsprechend deren Eigenart aus evident sachgerechten Gründen modifiziert werden“ können. Differenzierend und sehr erhellend unterscheidet Hain zwischen Leitgedanken und ihren Konkretisierungen, wobei zweitere kontextbezogen und damit relativ sind, vgl. v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 51; Hain, Grundsätze des Grundgesetzes, S. 165 ff. Dies hat viel für sich, obgleich man – die Unterschiede sind größtenteils terminologisch – diese einen Wirklichkeitsbezug herstellende Relativierung nach der Bestimmung abstrakter Mindeststandards auch in einem späteren Schritt vollziehen könnte. Sobald er jedoch im Rahmen der Konkretisierung auch andere Leitgedanken abwägend einbeziehen will, überschreitet er – trotz gegenteiliger Beteuerungen – die Grenze zur rein relativen Bestimmung von Mindeststandards, vgl. v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 53. 479 In diesem Sinne: Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 80; Sachs / Sachs, Art.  79, Rn.  38; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 38 f; v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 29 f.

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Schutzbereich einbezogen, so bewirkt das nur im geringen Maße eine bessere Absicherung genannter Prinzipien, sondern vor allem das Festschreiben der konkreten Ausgestaltung. Die erste Stellschraube erweist sich damit als quasi nutzlos um die Schutzwirkung des Art. 79 III GG zu verstärken, sondern droht allein, die Gestaltungsmacht des verfassungsändernden Gesetzgebers weiter zu beschränken. Eine enge Auslegung ist diesbezüglich also tatsächlich angebracht. Hinsichtlich des zweitgenannten Punktes stellt sich die Lage anders dar. Eine nur relative Schutzgewährung, also eine die Verfassungsänderung erleichternde und damit engere Auslegung, führt zwar zu einem gewissen Gewinn an verfassungsgesetzgeberischer Flexibilität, geht aber gleichzeitig mit einer dramatischen Herabsetzung des Schutzniveaus einher. Es ist zu bedenken, dass Art. 79 III GG den Schutz der wichtigsten verfassungsrechtlichen Grundprinzipien bezweckt und im schlimmsten Falle wohl die letzte originär juristische480 Brandmauer gegen eine legalistische Revolution darstellt.481 Gerade in einer solchen Situation bestünde ein qualitativer Unterschied zwischen einer absoluten und einer nur relativen, der Einschränkung ungleich zugänglicheren Gewährleistung.482 Diese könnte zum Einfallstor einer schleichenden483 oder gegebenenfalls auch plötzlichen Entwertung des von Art. 79 III GG garantierten Schutzes werden, ohne mit erkennbaren Vorteilen verbunden zu sein. Um die Zielerreichung der Ewigkeitsklausel zu sichern, ist mithin in Bezug auf diesen Punkt eine allzu enge Auslegung abzulehnen. Im Ergebnis legen die Erwägungen zum Telos der Norm nahe, dass sich ihre Schutzwirkung generell streng auf einige wesentliche und besonders eng verstandene Grundprinzipien beschränkt, diese dann aber unter allen Umständen der Änderung entzieht. Durch diese enge, gleichwohl differenzierende Auslegung können die grundsätzlich widerstreitenden Ziele eines effektiven Schutzes der Verfassung und ihrer flexiblen Adaption miteinander in Einklang gebracht werden. Die so entwickelte Sichtweise deckt sich namentlich mit den bisherigen Erkenntnissen zum Wortlaut und stellt ein solides Fundament für die weitere Untersuchung dar. (5) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Orientierung für eine Prüfung am Maßstab des Art. 79 III GG könnte und sollte auch die Rechtsprechung liefern. Diese ist jedoch – wie sich sogleich zeigen wird – sowohl fragwürdig, als auch in sich nicht völlig konsistent und deshalb fortwähren 480 Danach bliebe unter den Gesichtspunkten des Rechts wohl nur der auf Art. 20 IV GG gestützte Widerstand. 481 Etwa: Sachs / Sachs, Art.  79, Rn.  35; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Sannwald, Art. 79, Rn. 33; Murswiek, Die verfassungsgebende Gewalt nach dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, S. 248; besonders: BVerfGE 30, 1, (24 f.). 482 Nicht zu Unrecht fürchtet etwa Stern in so einem Fall einen „Weimarer Schatten“, vgl. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1107. 483 So auch schon: Sondervotum Geller / v. Schlabrendorff / Rupp BVerfGE 30, 1 (42).

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der, berechtigter und vielfältiger Kritik ausgesetzt. Sie soll daher an dieser Stelle gesondert in den Blick genommen werden. (a) Abhörurteil Von zentraler Bedeutung ist in diesem Zusammenhang das sogenannte Abhörurteil aus dem Jahr 1970,484 in dem sich das Bundesverfassungsgericht erstmals ausdrücklich zur Thematik der Ewigkeitsklausel geäußert hat. Dieses Urteil ist dabei nicht nur in der Literatur vielfach kritisiert worden,485 sondern schon die Richter Geller, von Schlabrendorff und Rupp haben sich in einer abweichenden Meinung486 von ihm distanziert. Nach der Mehrheitsmeinung verbiete Art. 79 III GG „eine prinzipielle Preisgabe der dort genannten Grundsätze“487, ferner würden „Grundsätze […] ‚als Grundsätze‘ von vornherein nicht ‚berührt‘, wenn ihnen im allgemeinen Rechnung getragen wird und sie nur für eine Sonderlage entsprechend deren Eigenart aus evident sachgerechten Gründen modifiziert werden“488. Diese Formulierung überrascht, denn sie ist schon auf den ersten Blick kaum mit dem Wortlaut des Art. 79 III GG in Einklang zu bringen. Wie die Ausführungen des Gerichts zum Verbot einer „prinzipiellen Preisgabe“ von Grundsätzen genau zu verstehen sind, wird aus sich heraus nicht völlig klar. Der Kontext legt gleichwohl nahe, dass dies nicht nur ein Teil der Schutzfunktion des Art. 79 III GG sei, sondern sich diese gerade hierauf beschränken soll.489 Allein eine so verstandene prinzipielle Preisgabe, die im Vorfeld auch eine teilweise oder eingeschränkte Preisgabe kennen muss, ist deutlich intensiver als ein bloßes Berühren.490 Diese Inkongruenz mit dem Wortlaut setzt sich dann fort, wenn Grundsätze modifiziert, dabei aber nicht berührt werden sollen. Ein Modifizieren ist notwendigerweise intensiver als ein schlichtes Berühren und wie jenes ohne dieses möglich sein soll, bleibt einem verborgen.491 In diesem Zusammenhang ist es schließlich besonders problematisch, dass das Gericht die schon an sich ver 484

BVerfGE 30, (1 ff.). So schon früh etwa: Bettermann, AöR 96 (1971), 528, 563 f.; Dürig, in: Festgabe Maunz 1971, S. 43; Hall, JuS 1972, 132, 137; Häberle, JZ 1971, 145, 149 ff.; wobei sich diese Kritik auch heute noch fortsetzt: Sachs / Sachs, Art.  79, Rn.  35; v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 29. 486 Sondervotum Geller / v. Schlabrendorff / Rupp BVerfGE 30, 1 (33 ff.). 487 BVerfGE 30, 1 (24). 488 Ebd. 489 Es wäre also zu lesen: „Die Vorschrift verbietet also [nur] eine prinzipielle Preisgabe…“; so auch Sachs / Sachs, Art. 79, Rn. 36. Insgesamt ähnelt die Diskussion an dieser Stelle stark derjenigen um das Wort „Grundsätze“. Ähnlich auch: Sondervotum Geller / v. Schlabrendorff / Rupp BVerfGE 30, 1 (41). 490 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1107. 491 Obgleich in der Form unangemessen, nennt Ridder dieses Vorgehen nicht von ungefähr „den intellektuell anspruchslosen Mogelversuch in BVerfGE 30, 24“, siehe AK-GG / Ridder, 1984, Art. 79, Rn. 36; ebenfalls kritisch hierzu etwa: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 51, 38. 485

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fehlte Möglichkeit einer Modifizierung der Grundsätze gerade „für eine Sonderlage, entsprechend deren Eigenart aus evident sachgerechten Gründen“ zulassen möchte. Damit rückt sie den Art. 79 III in die Nähe einer Abwägungsentscheidung, obgleich ein solches, bloß relatives Verständnis weder mit dem Wortlaut492 noch mit dem Telos493 der Norm vereinbar ist. Ferner fällt die Verwendung des Wortes „Grundsätze“ ins Auge, die wohl nicht derjenigen im Gesetzestext entspricht. Wenn das Bundesverfassungsgericht ausführt, dass Grundsätze „als Grundsätze“ nicht berührt werden, wirkt dies geradezu kryptisch. So könnte man annehmen, dass damit dem Begriff des Grundsatzes eine juristische, also von vornherein für Ausnahmen offene Bedeutung beigemessen wird.494 Dies ist allerdings, wie bereits an anderer Stelle dargelegt wurde, semantisch nicht haltbar.495 Ebenso wäre auch ein gleichsam gedoppeltes Verständnis denkbar, demzufolge es wohl in Art. 1 und 20 GG niedergelegte Grundsätze gäbe, die allerdings nicht dem Schutz des Art. 79 III GG unterfielen. Eine solche Unterscheidung zwischen nur normalen Grundsätzen und „Kerngrundsätzen“ mag – sofern die Grenze zwischen ihnen an der gleichen Stelle gezogen wird – zu gleichen Ergebnissen wie eine Unterscheidung zwischen Grundsätzen und „Nicht-Grundsätzen“ führen, scheitert jedoch ebenfalls an der Wortlautgrenze. Der Grund für die beschriebene und zumindest sehr eigentümliche Auslegung der Ewigkeitsklausel durch das Bundesverfassungsgerichtes mag darin liegen, dass es ihren – nach dem Kontext wohl einzigen496 – Sinn, darin sieht, „zu verhindern, daß die geltende Verfassungsordnung in ihrer Substanz, in ihren Grundlagen auf dem formal-legalistischen Weg eines verfassungsändernden Gesetzes beseitigt und zur nachträglichen Legalisierung eines totalitären Regimes mißbraucht werden kann“497. Art. 79 III GG wäre demnach allein eine Abwehrvorschrift gegen eine durch Rechtsförmigkeit kaschierten Staatsstreich eines zielgerichtet vorgehenden Verfassungsfeindes. Dieses Verständnis ist verfehlt.498 Zum einen kann ein solch enger Telos aus der Entstehungsgeschichte nicht abgeleitet werden.499 Zum anderen wird dieser Befund auch durch systematische Erwägungen bestärkt, denn der

492

Siehe hierzu schon: B. II. 3. c) bb) (1). Siehe hierzu schon: B. II. 3. c) bb) (4). 494 Davon ausgehend: Stern, JuS 1985, 329, 333; ders., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1104; Blasche, Die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung, S. 63. 495 Siehe hierzu bereits: B. II. 3. c) bb) (1). 496 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1106; Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 239. 497 BVerfGE 30, 1 (24). 498 Zur vielfältigen Kritik siehe etwa: v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 29; Sachs / Sachs, Art. 79, Rn. 35; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1106; ders., JuS 1985, 929, 331; Estel, Bundesstaatsprinzip und direkte Demokratie im Grundgesetz, S. 35 ff.; Sondervotum Geller / v. Schlabrendorff / Rupp BVerfGE 30, 1 (38 f.). 499 Hierzu bereits: B. II. 3. c) bb) (2). 493

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in Art. 79 III GG ausdrücklich angelegte Schutz des Bundesstaates fügt sich in ein bloßes Verbot der legalistischen Revolution nicht überzeugend ein.500 Die obenstehenden Ausführungen zeigen, dass die im Abhörurteil gewählten Formulierungen – anders als diejenigen des Sondervotums501 – zur Konkretisierung des Art. 79 III GG gänzlich ungeeignet sind. Die vielfältige Kritik an der Entscheidung ist gerechtfertigt und es erscheint wenig überzeugend, sie zum Maßstab für die der Verfassungsmäßigkeit des Art. 109 III GG zu machen.502 Es überrascht vor diesem Hintergrund, dass die entsprechenden Formulierungen in der Literatur vielfach übernommen und dadurch teilweise bis heute perpetuiert wurden.503 (b) Weitere Behandlung in der Rechtsprechung Auch in späteren Entscheidungen musste sich das Bundesverfassungsgericht, nun in Ansehung der teils harschen Kritik an der Abhörentscheidung, mit Art. 79 III GG auseinandersetzen. Dabei gab es vor, an seiner bisherigen Rechtsprechung festzuhalten, indem es mehrmals auf BVerfGE 30, 1 (24) verwies.504 Bei genauerer Betrachtung ergeben sich hingegen Zweifel an dieser vermeintlichen Konsequenz. So führte das Gericht schon im Bodenreformurteil aus, dass das Berührungsverbot „den verfassungsändernden Gesetzgeber […] nicht [daran hindere], die positivrechtliche Ausprägung dieser Grundsätze aus sachgerechten Gründen zu modifizieren“505. Diese exakte Formulierung wurde auch in späteren Entscheidungen verwendet, dabei aber der Verweis auf BVerfGE 30, 1 (24) fallengelassen.506 Im Vergleich mit der Abhörentscheidung ist der Bedeutungsunterschied enorm. Das Gericht differenziert nun – sehr zu Recht – zwischen der abstrakten Ebene der Grundsätze und ihrer konkreten verfassungsrechtlichen Ausprägung. Dies deckt sich mit den oben aus Wortlaut und Telos entwickelten Leitlinien,507 namentlich dem restriktiven Verständnis von Grundsätzen bei dennoch absolutem Schutz

500 Sachs / Sachs, Art. 79, Rn. 35; Bryde, Verfassungsentwicklung, S. 239; Wegge, Zur normativen Bedeutung des Demokratieprinzips nach Art. 79 Abs. 3 GG, S. 58. 501 Positiv: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1104. 502 So allerdings: Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 144, 157 ff.; inkonsistent in seiner Formulierung auch: Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 91 f.; im Vorfeld der Reform: Pieroth, ZRP 2008, 90. 503 Sehr unkritisch etwa: Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  79, Rn.  10; Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art.  79, Rn.  63; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Sannwald, Art. 79, Rn. 40; abermals: Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, 157 f. 504 So im Bodenreformurteil, BVerfGE 84, 90 (121) und im Maastricht-Urteil, BVerfGE 89, 155 (208 f.). 505 BVerfGE 84, 90 (121). 506 BVerfGE 94, 12 (34); 94, 49 (103); 109, 279 (310); dies übersieht allerdings etwa: v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 29. 507 Siehe hierzu: B. II. 3. c) bb) (1), sowie: B. II. 3. c) bb) (4).

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derselben. Ob man die neue Formulierung respektvoll als eine Klarstellung508 oder – wahrscheinlich treffender – als stille Abkehr von der früheren Rechtsprechung verstehen sollte, muss hier nicht entschieden werden. Obgleich die gezeigte Loslösung von der Abhörentscheidung grundsätzlich begrüßenswert ist, geht damit keine handhabbare Konkretisierung des Art. 79 III GG einher, die über die bisher gewonnenen Erkenntnisse hinausreicht. Dennoch kann darin eine grundsätzliche Bestätigung des Auslegungsergebnisses gesehen werden. (6) Erfordernis einer „grundsatzkonformen“ Auslegung Abstrakter Leitlinien bedarf es im Zusammenhang mit Art. 79 III GG aber nicht nur hinsichtlich des anzulegenden Maßstabs, sondern auch in Bezug auf den richtigen Umgang mit der zu beurteilenden Verfassungsnorm. So stellt sich namentlich die Frage, ob eine an Art. 79 III GG zu messende Norm möglichst „verfassungs-“ oder genauer gesagt „grundsatzkonform“ auszulegen ist. Die Rechtsprechung hat diesen Weg bereits mehrmals beschritten509 und konnte mitunter wohl gerade deshalb das Verdikt der Verfassungswidrigkeit vermeiden.510 Hinter diesem Vorgehen steht die Idee, dass dem demokratisch legitimierten verfassungsändernden Gesetzgeber nicht unterstellt werden könne, er habe die die Grundsätze tatsächlich berühren wollen.511 Dem ist zwar grundsätzlich zuzustimmen,512 doch darf diese durchaus elegante Lösung nicht überstrapaziert werden. Die Grenzen der juristischen Auslegung und besonders diejenige des Wortlauts müssen auch und gerade hier eingehalten werden,513 denn die „grundsatzkonforme“ Auslegung ist von einer sinnwidrigen Fiktion der Grundsatzkonformität zu unterscheiden. Dass trotzdem noch nie eine Verfassungsänderung als Berührung im Sinne des Art. 79 III GG qualifiziert wurde, lässt auf eine gewisse Tendenz des Bundesverfassungsgerichts schließen, genannte Grenzen – wohl um des Friedens willen – sehr weit zu verstehen. 508

So etwa: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 51; sich anschließend: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 53. 509 Erstmals auch hier im Abhörurteil: BVerfGE 30, 1, (19 ff.); dann: BVerfGE 34, 9 (20 f.); 109, 279 (316 f.). 510 Beispiele finden sich bei: v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 30. 511 Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79; Rn. 82; v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 30. 512 Bonner-Kommentar / Evers, 45. Erg.-Lfg., 1982, Art.  79  III, Rn.  90; v. Mangoldt / Klein / ​ Starck / Hain, Art. 79, Rn. 31; Sachs / Sachs, Art. 79, Rn. 84; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, S. 1101; Wegge, Zur normativen Bedeutung des Demokratieprinzips nach Art. 79 Abs. 3 GG, S. 64; a. A. wohl: Sondervotum Jaeger / Hohmann-Dennhardt BVerfGE 109, 279 (389 f.); Häberle, JZ 1971, 145, 148. 513 BVerfGE, 109, 279 (316 f.); Möller, Die verfassungsgebende Gewalt des Volkes und die Schranken der Verfassungsrevision, S. 178 f.; Herdegen möchte mit Verweis auf die im Verfassungsrecht besonders nötige Normklarheit engere Grenzen ziehen, vgl. Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 82.

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(7) Fazit Abschließend ist festzustellen, dass Wortlaut, Systematik und Telos ein differenziertes Verständnis des Art. 79 III GG erfordern. Demnach werden nur einige wenige wesentliche Verfassungsprinzipien von ihm erfasst, deren Schutz jedoch absolut gewährleistet. Hieraus und aus den obenstehenden Überlegungen ergeben sich nun einige wichtige Leitlinien für seine Anwendung. Zunächst muss streng zwischen den geschützten abstrakten Prinzipien selbst und ihren konkreten verfassungsrechtlichen Ausprägungen unterschieden werden. Art. 79 III GG verlangt allein ein gewisses absolutes Mindestmaß an Prinzipienverwirklichung, ohne jedoch die gegenwärtigen Ausprägungen festzuschreiben. Die Reichweite der genannten Prinzipien ist dabei äußerst restriktiv auszulegen. Bestehende Strukturen oder gar spezifische Normen werden mithin nicht unmittelbar geschützt, sondern nur soweit sie für die Gewährleistung der Mindeststandards auch in Ansehung der jeweiligen Neuregelung erforderlich sind. Wird das geforderte Mindestmaß an Prinzipienverwirklichung allerdings unterschritten, bleibt kein Raum für den schonenden Ausgleich widerstreitender Interessen im Sinne einer Abwägung. Vielmehr ist die Unzulässigkeit der Verfassungsänderung zwingende Folge. Um ein solches Ergebnis zu vermeiden, muss die in Rede stehende Verfassungsnorm schließlich im Rahmen des methodisch Möglichen grundsatzkonform ausgelegt werden. Diese allgemeinen Leitlinien bilden eine solide Grundlage für die nun folgende Prüfung des Art. 109 III GG, wobei für eine Verfassungswidrigkeit sehr hohe Hürden zu nehmen sind. Die teilweise widersprüchliche, gleichwohl mit ihren Formulierungen wirkmächtige Rechtsprechung vermag hingegen keinen eigenständigen Erkenntnisbeitrag zu leisten, scheint sich jedoch allmählich an die dargelegte Position anzunähern. cc) Schutz des Bundesstaates durch Art. 79 III GG (1) Mindestmaß an Bundesstaatlichkeit Entscheidend für die Frage nach der Verfassungswidrigkeit des Art. 109 III GG ist es – so viel sei vorweggenommen –, ob durch ihn das von Art. 79 III GG garantierte Mindestmaß an Bundesstaatlichkeit unterschritten wird.514 Es muss daher genauer in den Blick genommen werden, was darunter zu verstehen und wo dieses Minimum konkret zu verorten ist. Bundesstaatliche Aspekte finden im Zusammenhang mit der Ewigkeitsklausel insgesamt dreimal Erwähnung. Namentlich sind das die „Gliederung des Bundes 514

Ebenso: Gröpl, LKRZ 2010, 401, 403; Seiler, JZ 2008, 721, 727.

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in Länder“ in Art. 79 III Var. 1 GG, die „grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung“ in Art. 79 III Var. 2 GG und durch den Verweis auf die „in Art. 1 und 20 niedergelegten Grundsätze“ in Art. 79 III Var. 3 GG, wo der Staat gerade als Bundesstaat bezeichnet wird. Diese Häufung führt allerdings nicht zu einem „Mehr“ an Schutz im Vergleich zu den anderen Garantien,515 sondern ist vor allem auf redaktionelle Gründe zurückzuführen.516 Auch wird nicht völlig klar, ob sich die Absicherung auf die zwei in Art. 79 III GG genannten Aspekte beschränkt,517 der Verweisung auf das Bundesstaatsprinzip in Art. 20 GG daneben ein eigener Gehalt zukommt,518 oder ob ein insgesamt einheitlicher Schutzbereich besteht.519 Bedenkt man freilich, dass gerade der Bedeutungsunterschied zwischen dem Erfordernis der „Gliederung des Bundes in Länder“ und einem etwaigen eigen­ ständigen Gehalt der Garantie des Bundesstaates nach Art. 79 III GG i. V. m. Art. 20 I GG nur sehr gering sein kann,520 so zeigt sich daran die Schwierig- und Fruchtlosigkeit solcher Zergliederungsbemühungen.521 Es ist vielmehr davon auszugehen, dass der gesamte Komplex als „einheitliche Absicherung der Bundesstaatlichkeit“522 zu verstehen ist.523 Demnach sind die beiden in Art. 79 III GG genannten Aspekte nur exemplarische Konkretisierungen dieses einheitlichen Schutzes,524 die gleichwohl einen nützlichen Beitrag zu seinem Verständnis liefern. Der Begriff des Bundesstaates wird damit zum Schlüssel für das Verständnis des föderalen Garantiegehalts der Ewigkeitsklausel. In diesem Zusammenhang kann jedoch nicht auf einen allgemeinen außerverfassungsrechtlichen Bedeutungsgehalt 515 Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 287; Hain, Grundsätze des Grundgesetzes, S.  393; a. A. Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 158. 516 Siehe hierzu auch: Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 587. 517 Maunz / Dürig / Grzeszick, 46. Erg.-Lfg., 2006, Art. 20, IV, Rn. 42; Jestaedt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. II, § 29, Rn. 49 ff., 58; wohl auch: v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 31 ff. 518 Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 158 f.; Sachs / Sachs, Art. 79, Rn. 62; Blasche, Die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung, S. 133 f. 519 v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 119; Kramer, Grenzen der Verfassungsänderung im Bereich der bundesstaatlichen Finanzverfassung, S. 22; wohl auch: Hesse, AöR 98 (1973), 1, 6, 9. 520 So ist ein Bundesstaat, der nicht in „Länder“ – der genaue Name spielt dabei natürlich keine Rolle – aufgeteilt ist, schlicht nicht denkbar, vgl.: Kramer, Grenzen der Verfassungsänderung im Bereich der bundesstaatlichen Finanzverfassung, S. 21. 521 So: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 119; ders., Grundsätze des Grundgesetzes, S. 393. 522 Mit diesem Begriff: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 119; ders., Die Grundsätze des Grundgesetzes, S. 394. 523 So etwa auch: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 67; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 130; anders etwa: Pieroth, ZRP 2008, 90, 91. 524 Ausdrücklich: Hesse, AöR 98 (1973), 1, 6; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 287; von einer „Dominanz der speziellen Sicherung“ spricht demgegenüber etwa: Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 89.

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zurückgegriffen werden.525 Ein solcher ist vielmehr gerade aus der Gesamtheit bundesstaatlichen Verfassungsnormen zu isolieren,526 wobei er im Ergebnis über die zusammengenommen Kerngehalte der einzelnen Verfassungsnormen hinausgeht.527 Es ist mithin von einem „integralen Verständnis“ des Bundesstaatsbegriffs auszugehen.528 Gerade deshalb enthält er allerdings kaum notwendige Mindestmerkmale, sondern ist die Beschreibung eines abstrakten notwendigen Zustandes,529 der durch verschiedene konkrete Ausprägungen erreicht werden kann.530 Kern dieses deskriptiven Garantiegehalts ist dabei die Staatsqualität der Länder, was seinem Grundsatz nach in Literatur531 und Rechtsprechung532 nahezu einhellig anerkannt worden ist. Diese verfassungsrechtliche Staatlichkeit darf dabei freilich nicht mit den schwierigen Topoi äußerer oder innerer Souveränität verwechselt werden.533. Versucht man nun den Begriff der grundgesetzlichen Länderstaatlichkeit genauer zu fassen, so muss man sie als ein Mindestmaß an zugewiesenen Aufgaben, alleinigen Entscheidungskompetenzen und tatsächlicher politischer Gestaltungsmacht verstehen, das den Ländern verbleiben muss.534 Treffend wurde dies als „Hausgut“,535 „Mindestmaß materieller Eigenständigkeit“536 oder die Notwendigkeit, „Zentren demokratisch legitimer politischer Entscheidung“537 zu bleiben, beschrieben. Konkret sollen nach der Rechtsprechung etwa „die freie Bestimmung über seine Organisation einschließlich der in der Landesverfassung enthaltenen organisatorischen Grundentscheidungen sowie die Garantie der verfassungskräftigen Zuweisung eines angemessenen Anteils am Gesamtsteueraufkommen im Bun 525

Zur fehlenden Rezeption eines allgemeinen Bundesstaatskonzepts durch das Grundgesetz: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 5; hierzu auch schon unter: B. I. 1. 526 Wegweisend: Hesse, AöR 98 (1973), 1, 7; zustimmend etwa: v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 32; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 289. 527 Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 293. 528 Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 293, in Abgrenzung zu einem „summativen Verständnis“; instruktiv zu beiden Konzepten auch: Šarčević, Das Bundesstaatsprinzip, S. 131 f. 529 Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 292, der von einem Typusbegriff in Abgrenzung zu einem Klassenbegriff spricht; ähnlich: Hesse, AöR 98 (1973), 1, 9. 530 Siehe hierzu bereits die allgemeinen Ausführungen zu Art. 79 III GG unter: B. II. 3. c) bb). 531 Unter vielen: Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 91 f.; Sachs / Sachs, Art. 79, Rn. 43; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 297; Harbich, Der Bundesstaat und seine Unantastbarkeit, S. 119 f.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 644 f.; kritisch: Möllers, Staats als Argument, 370 ff.; Pieroth, ZRP 2008, 90, 92. 532 BVerfGE 34, 9 (19); 87, 181 (196). 533 v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 125; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 67 f.; zum schwierigen Begriff der Souveränität in anderem Zusammenhang bereits unter: B. I. 1. 534 So etwa: Harbich, Der Bundesstaat und seine Unantastbarkeit, S. 119 ff.; Kramer, Grenzen der Verfassungsänderung im Bereich der bundesstaatlichen Finanzverfassung, S. 23, 30; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 668; Hesse, AöR 98 (1973), 1, 7. 535 BVerfGE 34, 9 (20). 536 Dreier / Dreier, Art. 79 III, Rn. 22. 537 Hesse, AöR 98 (1973), 1, 14.

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desstaat“538 dazuzählen. Merkmal der Länderstaatlichkeit ist zudem auch, dass sie mit eigener und nicht etwa nur vom Bund abgeleiteter Hoheitsmacht einhergeht.539 Nicht Teil der Gewährleistung nach Art. 79 III GG sind demgegenüber der Bestand und die Grenzen der gegenwärtigen Länder.540 Dies ergibt sich sowohl aus seiner Grundsätzlichkeit, als auch aus der bloßen Existenz des Art. 29 GG. Ebenso wenig wird die Existenz spezifischer Verfassungsnormen mit Bundesstaatsbezug erfasst.541 Die Ableitung des genauen Bedeutungsgehalts aus der Gesamtheit des Grundgesetzes kann nicht dazu führen, dass dadurch einzelne Vorschriften als solche verewigt werden. Es ist schließlich auch darauf hinzuweisen, dass die Begrifflichkeiten zur Beschreibung des grundgesetzlichen Bundesstaatsbegriffes stark an die der allgemeinen Staatslehre erinnern.542 Das ist wenig überraschend, handelt es sich doch – trotz der Individualität jedes Bundesstaates – um das gleiche Problem. Wie sich sogleich zeigen wird, können sie im Rahmen des Verfassungsrechts durch die Exegese des Verfassungstextes allerdings deutlich genauer konkretisiert und greifbarer gemacht werden. (2) Dispositionsfähigkeit der Bundesländer Der Schutz des Bundesstaates unterscheidet sich in einem wesentlichen Aspekt vom restlichen Garantiegehalt des Art. 79 III GG. Im Gegensatz etwa zur Bewahrung des Demokratie- oder des Sozialstaatsprinzips wirken hier die unmittelbar Betroffenen, also in diesem Fall die Länder, gemäß Art. 79 II GG über den Bundesrat notwendigerweise und direkt an der Unterschreitung des geforderten Schutzniveaus mit. Nähme man eine Dispositionsbefugnis der Länder über die Bundesstaatlichkeit an, könnte hieraus gefolgert werden, dass eine Unzulässigkeit der Verfassungsänderung nach Art. 79 III GG in diesem Fällen nicht in Betracht kommt. Dies ist gerade im Zusammenhang mit der „Schuldenbremse“ bereits mehrfach so vorgebracht worden.543 Eine solche Argumentation kann jedoch aus offensichtlichen systematischen Gründen nicht überzeugen. Art. 79 II GG sieht für eine Grundgesetzänderung die 538

BVerfGE 34, 9 (20). Harbich, Der Bundesstaat und seine Unantastbarkeit, S. 121; BVerfGE 1, 14 (34). 540 Etwa: Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  79, Rn.  13; v. Münch / Kunig / Bryde, Art. 79, Rn. 31; Sachs / Sachs, Art. 79, Rn. 42; BVerfGE 1, 14 (48); 5, 34 (38). 541 Siehe hierzu auch schon allgemeiner unter: B. II. 3. c) bb) (1), B. II. 3. c) bb) (4) und B. II. 3. c) bb) (7). 542 Siehe hierzu die Ausführungen unter: B. I. 2. a). 543 Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 151; mit dieser Argumentation im Ansatz wohl auch: Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1277; als sechstes „Schlagwort“: Meyer, Stellungnahme zur gemeinsamen Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages und des Finanzausschusses des Bundesrates am 4. Mai 2009, S. 5. 539

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Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit im Bundesrat vor, ein anderer Weg ist in der bestehenden grundgesetzlichen Ordnung nicht vorgesehen. Lehnte man nun eine etwaige Unzulässigkeit pauschal mit einem Verweis auf die Entscheidung des Bundesrates ab, so liefe der von Art. 79 III GG garantierte Schutz stets ins Leere. Die Widersinnigkeit dieses Ergebnisses zeigt, dass die Bundesstaatlichkeit nicht zur Disposition der Länder stehen kann.544 Eine Verletzung des Berührungsverbots ist daher  – auch im Falle des Art. 109 III GG – nicht schon wegen der Zustimmung der Länder im Bundesrat ausgeschlossen.545 (3) Finanzielle Aspekte der Bundesstaatsgarantie Da es gerade Ziel dieser Untersuchung ist, die Frage nach einer möglichen Verfassungswidrigkeit des Art. 109 III GG zu beantworten, erscheint eine abermalige Fokussierung, diesmal auf die etwaigen finanziellen Aspekte der Bundesstaats­ garantie, sinnvoll. Betrachtet man die bisherigen Ergebnisse also dahingehend genauer, so zeigt sich, dass der Schutz aus Art. 79 III GG den Ländern in finanzieller Hinsicht tatsächlich eine gewisse Eigenständigkeit zusichern muss.546 Nahezu jede Form staatlichen Handelns bedarf zwingend des Einsatzes – oft beträchtlicher – Finanzmittel. Mithin ist das für die Länderstaatlichkeit erforderliche Mindestmaß an eigenständiger Aufgabenerfüllung und politischer Gestaltungsmacht nur gewährleistet, wenn auch die hierfür notwendigen Geldmittel den Ländern sowohl rechtlich wie tatsächlich zur eigenen Verfügung stehen.547 Was genau zu diesem finanziellen Mindeststandard gezählt werden muss, ist jedoch ungleich schwerer zu beantworten als die Frage nach der grundsätzlichen Existenz desselben. Im Folgenden soll nun genau dies geschehen. Ziel ist es dabei, ein modernes und ganzheitliches System für die in Art. 79 III GG enthaltenen föderalen Finanzgarantien zu entwickeln, an dem Art. 109 III GG – wie auch jede andere Verfassungsnorm – gemessen werden kann. Hierfür müssen die bisherigen, teilweise disparaten Erkenntnisse zu dieser Frage systematisiert, abgegrenzt und schließlich auch um einige neue Elemente erweitert werden.

544

Im Ergebnis ebenso: Korioth, Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 99 f.; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 151 f.; Glauben, ZG 1997, 233, 239; ähnlich zu einfachgesetzlichen Regelungen: BVerfGE 4, 115 (139); 63, 1 (39). 545 Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 151 f. 546 In diese Richtung unter anderem: Bonner Kommentar / Evers, 45. Erg.-Lfg., 1982, Art. 79 III, Rn. 214; Dreier / Dreier, Art.  79  III, Rn.  48; Jarass / Pieroth / Pieroth, Art. 79, Rn. 12; Maunz / ​Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 162; Sachs / Sachs, Art. 79, Rn. 62; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Sannwald, Art. 79, Rn. 43; ferner: BVerfGE 34, 9 (20). 547 Ähnlich auch schon im staatstheoretischen Zusammenhang unter: B. I. 2. a).

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(a) Einordnung bestehender Begrifflichkeiten aus Literatur und Rechtsprechung In Literatur und Rechtsprechung finden sich zumeist nur vage Umschreibungen der in Art. 79 III GG enthaltenen Finanzgarantien für die Länder.548 Die jeweils gebrauchten Begriffe beziehen sich vielfach nur auf Teilaspekte und werden darüber hinaus oft uneinheitlich verwendet. So ist unter anderem von „Haushaltsautonomie“549, einer „angemessenen Finanzausstattung“550, „Finanzhoheit“551 oder auch einem „angemessenen Anteil am Gesamtsteueraufkommen“552 die Rede, während es jedoch an einem klaren und allgemein akzeptierten Oberbegriff zu fehlen scheint. Diese wenig befriedigende Situation ist auf den Umstand zurückzuführen, dass viele der genannten Annäherungen vor einem sehr spezifischen Hintergrund entwickelt, später dann jedoch ohne ausreichende Einbindung in die Gesamt­systematik ausgeweitet wurden. Zwei Aspekte sind in diesem Zusammenhang besonders herauszustellen. Zunächst ist dies die oft diffuse Verwendung des Begriffs der „Haushaltsautonomie“, der sich – früher eher selten und en passant erwähnt553 – gerade seit der Diskussion um die „Schuldenbremse“ auch im Kontext der Ewigkeitsklausel großer Beliebtheit erfreut.554 Die Gründe für diese Unschärfe sind vielfältig. Dazu zählen die fehlende Verankerung des Terminus „Haushaltsautonomie“ im Gesetzestext, seine grundsätzliche Bedeutungsoffenheit und besonders auch die unkritische Übertragung desselben und seiner Interpretation aus Art. 109 I GG auf die Frage nach dem Inhalt des Art. 79 III GG, durch die die schon dort bestehende terminologische Unklarheit auf höherer Ebene perpetuiert wird. Zum anderen ist zu bedenken, dass sich Rechtsprechung und Literatur mit dem Konzept der „angemessenen Finanzausstattung“ bisher ausschließlich im engen Zusammenhang mit der Steuerverteilung, dem Länderfinanzausgleich und föderalen Finanzzuweisungen in echten und vermeintlichen Notlagen auseinandergesetzt

548 Dies ebenso beklagend: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 246; Hancke, DVBl. 2009, 621, 622; ders., Defizitbegrenzung im Bundesstaat, S. 149 f. 549 Etwa: Hancke, Defizitbegrenzung im Bundesstaat, S. 147 ff. 550 Etwa: Hesse, AöR 98 (1973), 1, 16; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 127; Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 163; BVerfGE 72, 330 (383); 113, 167 (204); zur „aufgabengerechten Finanzausstattung“: BVerfGE 86, 148 (238). 551 Etwa: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 306; Fassbender, NVwZ 2009, 737, 739. 552 Erstmals: BVerfGE 34, 9 (20); ähnlich: BVerfG 39, 96 (108). 553 Beispielhaft: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 669, wobei der Begriff in seinem Verweis nach ders., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 1054 gerade nicht wiederaufgegriffen wird. 554 So etwa: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 245; Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 27; Hancke, DVBl. 2009, 621, 622; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2566; Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 93.

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haben.555 Für eine genauere Untersuchung vor dem Hintergrund der Kreditautonomie bestand demgegenüber bisher kein Anlass. Dieser einseitige Zugriff hat die Diskussion jedoch auch auf der allgemeinen Ebene stark geprägt und – wie sich noch zeigen wird556 – zu Ungenauigkeiten und Fehlannahmen geführt, die nun im Rahmen der Frage nach der Kreditautonomie offenbar werden. Auch eine genaue Abgrenzung der Begriffe „Haushaltsautonomie“ und „angemessene Finanzausstattung“ voneinander, sowie ihre Unterscheidung von etwaigen weiteren finanziellen Aspekten der Bundesstaatsgarantie findet vielfach nicht statt.557 Dies hat dort dann auch im Rahmen der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Art. 109 III GG zu zweifelhaften Vereinheitlichungen der jeweils angelegten Maßstäbe geführt, was der Komplexität dieser Frage jedoch nicht gerecht wird. Sucht man schließlich nach einem tauglichen Oberbegriff zur ganzheitlichen Beschreibung dieses Schutzgehaltes, so bietet sich der noch relativ unverbrauchte Terminus der „Finanzautonomie“ an,558 durch den namentlich die Unterscheidung zwischen Finanz- und Haushaltswirtschaft verdeutlicht wird.559 Im Ergebnis zeigt sich, dass es im Zusammenhang mit der „Schuldenbremse“ teilweise schon an trennscharfen, beziehungsweise in ihrem Bedeutungsgehalt auf die Kreditautonomie hin konkretisierten, Begrifflichkeiten fehlt. Dem soll im Folgenden mit einigen Präzisierungen und Fortentwicklungen begegnet werden. (b) Ganzheitliches System föderaler Finanzgarantien Die Frage nach dem Inhalt der von Art. 79 III GG garantierten Länderfinanzautonomie muss nun ebenfalls von deren Staatlichkeit her beantwortet werden. Mithin sind also diejenigen finanziellen Voraussetzungen herauszuarbeiten, derer es entsprechend der oben entwickelten Leitlinien560 für den grundgesetzlichen Staatscharakter der Länder zwingend bedarf. Dabei lassen sich – teils in Anlehnung an 555 Beispielhaft etwa: Wieland, in: Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. II, S. 787; Wendt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 139, Rn. 94 ff.; BVerfGE 72, 330 (383); 86, 148 (213 f., 238) 113, 167 (204); auch: BVerfGE 116, 327 (385). 556 Siehe hierzu sogleich: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (bb). 557 Unter anderem bei: Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 164; Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 27 f.; Kemmler, DÖV 2009, 549, 555 f.; im Gegensatz dazu etwa: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 254. 558 In diesem Sinne: Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 162; ebenso: Kruis, DÖV 2003, 10 ff.; ähnlich: v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 8; vergleichbar, doch mit anderer und formalerer Untergliederung: Gröpl, DVBl. 2006, 1079, 1080; darin nur ein Synonym für die aufgabenadäquate Finanzausstattung sehend: Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), 216, 224 ff.; zur Bedeutung des Begriffs im schweizerischen Verfassungsrecht: Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 814 ff., sowie die Ausführungen unter: B. III. 1. a). 559 Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 6; Korioth, KritV 2008, 187, 195; BVerfGE 101, 158 (220). 560 Siehe hierzu bereits: B. II. 3. c) cc) (1).

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bestehende Literatur, teils in Abgrenzung davon – die folgenden drei Kernelemente isolieren. (aa) Haushaltsautonomie Zunächst ist die sogenannte Haushaltsautonomie der Länder in den Blick zu nehmen, die regelmäßig zumindest als Teil des Garantiegehalts der Ewigkeitsklausel angesehen wird.561 Dem ist im Ergebnis zuzustimmen, doch muss dabei Herkunft und Bedeutung des Begriffs genauer umrissen werden. Dieser entstammt ursprünglich der Literatur zu Art. 109 I GG und beschreibt dort dessen Garantie der jeweils selbstständigen und unabhängigen Haushaltswirtschaften von Bund und Ländern.562 Nun wird durchaus zu Recht angenommen, dass eine bundesstaatliche Struktur ohne prinzipielle Autonomie in der Haushaltspolitik unmöglich563 und eine solche daher eine notwendige Voraussetzung der jeweiligen Staatlichkeit ist.564 . Die Garantie des Art. 109 I GG stellt damit wiederum eine Ausprägung des Bundesstaatsprinzips dar,565 sodass auch sie am Schutz des Art. 79 III GG teilhat. Art. 109 I GG selbst wird dabei als bloße Konkretisierung freilich nicht in diesen Schutz miteinbezogen. Vielmehr findet sich sein Regelungsgehalt autonom in der Ewigkeitsklausel wieder.566 Deutlich unklarer als ihre grundsätzliche Relevanz ist allerdings, was unter der in Art. 79 III GG enthaltenen Garantie der Haushaltsautonomie genau zu verstehen ist. Entsprechend ihrer „Herleitungshistorie“ in der Wissenschaft und entgegen der autonomen Einbeziehung in die Ewigkeitsklausel soll dies hier ausgehend vom Bedeutungsgehalt des Art. 109 I GG bestimmt werden. Dieser dient dabei als bloße Orientierung, doch es liegt sehr nahe, den von Art. 79 III GG geschützten Kern-

561 Etwa: Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 66; Dreier / Heun, Art.  109, Rn.  15, 22; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 42; Sachs / ​ Siekmann, Art. 109, Rn. 3; Hancke, Defizitbegrenzung im Bundesstaat, S. 148. 562 Ausdrücklich: Sachs / Siekmann, Art. 109 GG, Rn. 1. 563 So: Arndt, JuS 1990, 343, 343. 564 Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 61; Dreier / Heun, Art. 109, Rn.  15; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 28; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 4; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 669; Kemmler, DÖV 2009, 549, 554. 565 Jarass / Jarass, Art.  109, Rn.  1; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 35; Hancke, DVBl. 2009, 621, 621. 566 v. Mangoldt / Klein / Starck / Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 42; Kemmler, DÖV 2009, 549, 554; widersprüchlich: Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 14, 27; mit wohl interessengeleiteter Ablehnung auch der Einbeziehung des bloßen Regelungsgehalts: Bundesministerium der Finanzen, Notwendigkeit und Inhalt einer neuen Schuldenregelung im Grundgesetz, Komm.-Drs. 96, Anl. I, S. 3 f.; ähnlich: Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1277.

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bereich567 als auch schon in seiner einfachverfassungsrechtlichen Konkretisierung enthalten anzusehen.568 Entscheidend für das Verständnis des Art. 109 I GG ist zunächst die Reichweite des Begriffes der Haushaltswirtschaft.569 Diese umfasst grundsätzlich die Gesamtheit der unmittelbar auf die Einnahmen und Ausgaben des Staates bezogenen Vorgänge, soweit sie nach dem geltenden bundesstaatlichen Verfassungsrecht eigenständiger haushaltspolitischer Entscheidung unterliegen.570 Ungeachtet einiger, durchaus leidenschaftlich geführter Abgrenzungsstreitigkeiten571 werden sowohl Aufstellung, Verabschiedung und Vollzug des Haushaltsplans, das Kassenund das Rechnungswesen, sowie die Vermögens- und die Schuldenverwaltung, zu der auch die Kreditaufnahme572 gerechnet wird, hiervon erfasst.573 Nicht einbezogen sind demgegenüber auf Grund der spezielleren Art. 105–107 GG die öffentliche Finanzwirtschaft, zu der namentlich die föderale Steuerverteilung zählt574, sowie finanzwirksame Sachentscheidungen575. Trotz seines an sich weiten Wortlauts ist der Anwendungsbereich des Art. 109 I GG damit seit jeher für die Länder erheblich eingeschränkt.576 Garantiert wird von Art. 109 I GG schließlich die Selbstständig- und Unabhängigkeit besagter Haushaltswirtschaft. Einerseits ist darunter eine Trennung der jeweiligen Haushalte voneinander, also eine formelle Haushaltsautonomie zu verstehen.577 Andererseits muss auch gewährleistet werden, dass Bund und Länder Entscheidungen in diesem Bereich in eigener Verantwortung treffen können.578 Diese materielle Haushaltsautonomie schützt einerseits vor direkten Befehlen,

567

Mit dieser Terminologie: Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 66. Siehe zur Ableitung des Garantiegehalts aus der Gesamtheit der Verfassungsvorschriften, jedoch ohne den Schutz spezifischer Normen bereits: B. II. 3. c) bb). 569 So ausdrücklich: Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 79. 570 Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 80; v. Mangoldt / Klein / ​ Starck / Kirchhof, Art.  109, Rn.  6; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 32; etwas weiter: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 42. 571 So etwa Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 5 mit einem engeren Verständnis; zur Frage einer Schranken- oder Tatbestandslösung: v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 12. 572 Ausdrücklich etwa: AK-GG / Schneider, Art. 109, Rn. 4; Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 96. 573 Dreier / Heun, Art.  109, Rn.  16; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 33; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 11. 574 Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 17; Jarass / Jarass, Art. 109, Rn. 1; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 6; BVerfGE 1, 117 (131); 101, 158 (220). 575 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 35; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 5. 576 Dreier / Heun, Art.  109, Rn.  21; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 48. 577 Mit einem weiteren, auch materielle Aspekte erfassenden Verständnis formeller Haushaltsautonomie: v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 12 ff. 578 Mit dieser Unterscheidung etwa: Dreier / Heun, Art.  109, Rn.  19; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 39, 41; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 15; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 8. 568

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Kontrolle oder Einflussnahme579 und andererseits auch vor einem „Führen am goldenen Zügel“ durch Ermessenszuweisungen oder Mischfinanzierungen ohne verfassungsrechtliche Grundlage.580 Umstritten ist, ob Art. 109 I GG den Ländern auch ein gewisses Mindestmaß an Eigenmitteln garantiert.581 Dies ist jedoch abzulehnen.582 Für eine solche Garantie finden sich in Art. 109 I GG allein keine Anhaltspunkte, zumal gerade von Haushalts- nicht jedoch von Finanzwirtschaft die Rede ist.583 Ein solcher Anspruch ist daher auch aus systematischen Gründen nicht hier, sondern in der übrigen Finanzverfassung zu suchen.584 Art. 109 I GG vermittelt daher einen Schutz vor rechtlich erheblichen Maßnahmen im Rahmen der Haushaltsgestaltung, die tatsächliche Abhängigkeiten begründen würden, schützt allerdings vor tatsächlichen Abhängigkeiten als solchen nicht.585 Abgesehen von einer eventuellen Ausstrahlungswirkung werden Fragen der Finanzwirtschaft außerhalb derjenigen der Haushaltswirtschaft von ihm nicht beantwortet.586 Hiervon ausgehend ist nun abermals das auch von der Ewigkeitsklausel geschützte Minimum an Haushaltsautonomie der Länder in den Blick zu nehmen.587 Deren garantierte Stellung als Staaten mit wesentlicher eigener politischen Gestaltungsmacht588 kann nur verwirklicht werden, wenn die ihnen zugewiesenen Kompetenzen und Selbstorganisationsrechte auch von Entscheidungsrechten über diejenigen finanziellen Mittel flankiert werden, die für die Wahrnehmung derselben notwendig sind. Andernfalls drohte die Fremdsteuerung der Haushaltsgestaltung der Länder zum machtvollen Hebel für die Steuerung ihres Verhaltens im Allge 579 Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 19; Jarass / Jarass, Art.  109, Rn.  1; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 42. 580 So ausdrücklich: Dreier / Heun, Art.  109  Rn.  19 f.; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art.  109, Rn.  23; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art.  109, Rn.  14 f.; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / ​ Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 43; Eiselstein, NVwZ 1989, 323, 324; diese Garantie in Art.  104a GG verortend: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 46. 581 So etwa: AK-GG / Schneider, Art. 109, Rn. 6; Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art.  109, Rn.  124; v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 18 f.; wohl auch: Korioth, Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 100 f. 582 Zu Recht: Dreier / Heun, Art.  109, Rn.  19, Fn.  71; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art.  109, Rn.  42; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 33, 31 ff. 583 Zum historischen Hintergrund dieser Formulierung: Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 13 ff.; auch: BVerfGE 1, 117 (131). 584 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 42; so ist auch BVerfGE 86, 148 (264) zu verstehen, vgl. Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 19, Fn. 71; siehe dazu auch: B. II. 3. c) cc) ​ (3) (b) (bb). 585 Ausdrücklich: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 38.; sogar ohne die Betonung des mittelbaren, tatsächlichen Schutzes: Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 15; ähnlich: v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 109, Rn. 14. 586 v. Mangoldt / Klein / Starck / Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 32; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 42; Kirchhof, ZG 2012, 313, 319. 587 Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 246 hält dessen Bestimmung freilich für „schlicht nicht möglich“. 588 Vgl. Hesse, AöR 98 (1973), 1, 14; sowie bereits die Ausführungen unter: B. II. 3. c) cc) (1).

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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meinen zu werden.589 Spezifischer kann mit dieser Garantie nicht nur die Entscheidung über Beschaffung und Verwendung von Finanzmitteln im Rahmen konkreter Vorhaben oder Politiken gemeint sein, sondern, als allgemeine Voraussetzung, zudem auch das Führen eines eigenständigen und eigenverantwortlichen Haushaltes, aus dem heraus solche Finanzentscheidungen überhaupt erst getroffen werden können. Der beschriebene Schutz darf schließlich auch nicht dadurch konterkariert werden, dass den Ländern eine spezifische Haushaltsgestaltung – und damit die entsprechenden Sachentscheidungen – durch Dotationen und Finanzierungsbeteiligungen im Ermessen des Bundes vorgegeben wird.590 Diese wird seit jeher treffend als die Gefahr, am „goldenen Zügel“ geführt zu werden, beschrieben.591 Andererseits muss auch in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden, dass das Grundgesetz seit seiner Entstehung die Selbstständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder nur in einem engen finanzverfassungsrechtlichen Rahmen vorsieht.592 Es ist mit der grundgesetzlichen Konzeption der Länderstaatlichkeit daher nur schwer vereinbar, den Schutz der Haushaltsautonomie im Kontext des Art. 79 III GG sonderlich weit zu ziehen.593 Vielmehr erscheint dabei insgesamt eine gewisse Zurückhaltung angebracht, was sich auch daran zeigen mag, dass spätere, teils gravierende Einschränkungen, wie etwa die Einführung der Art. 109 III, IV GG a. F. im Zuge der Großen Finanzreform,594 nie das Verdikt der Unzulässigkeit auf sich gezogen haben.595 Zu Recht wird also angenommen, dass für die Staatlichkeit der Länder ein formell eigenständiger Haushalt sowie in materieller Hinsicht ein Minimum an eigenen haushaltsbezogenen Entscheidungsrechten und die Freiheit von faktischer inhaltlicher Steuerung der jeweiligen Haushaltspolitik, also besagtem „goldenen

589

Hancke, Defizitbegrenzung im Bundesstaat, S. 147; ders., DVBl. 2009, 621, 623; Kramer, Grenzen der Verfassungsänderung im Bereich der bundesstaatlichen Finanzverfassung, S. 71; in diesem Sinne auch: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 42. 590 Kemmler, DÖV 2009, 549, 555; Korioth, KritV 2008, 187, 195; allgemeiner: Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 66. 591 Der Ursprung dieses weithin verwendeten Begriffs lässt sich kaum noch zurückverfolgen, dabei schon früh – wenn auch in etwas anderem Zusammenhang – etwa: Schulze, DÖV 1972, 409, 414. 592 v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 127; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 161; hierzu passt auch die Diskussion um den Zusatz „nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen“ im Rahmen der Entstehung des Art. 109 I GG, vgl. Entstehungs­ geschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 808 f. 593 Mit anderer Begründung: Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 66. 594 Fünfzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 8. Juni 1967 (BGBl. I, S. 581); Zwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I, S. 357); wobei sich Art. 109 III GG a. F. inzwischen als Art. 109 IV GG wiederfindet; zur Beschränkung der Haushaltsautonomie durch besagte Regelungen: Bonner Kommentar / Rodi, 115. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 308, 415. 595 Zur Zurückhaltung des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der Verfassungswidrigkeit von Verfassungsrecht siehe freilich bereits: B. II. 3. c) bb) (5).

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Zügel“, gewährleistet sein müssen.596 Seinem Wesen nach ist der in Rede stehende Garantiegehalt dabei eher qualitativ als konkret enumerativ zu verstehen. Wie sich aus dem mit vielen Einschränkungen versehenen Gesamtkonzept des Grundgesetzes ergibt, werden nämlich nicht spezifische Akte der Haushaltswirtschaft, sondern allein ein gewisses Mindestniveau an rechtlicher Selbständig- und Eigenverantwortlichkeit geschützt.597 Gleichwohl wird der Begriff der Haushaltsautonomie, auch im Rahmen des Art. 79 III GG und dort gerade im Zusammenhang mit der „Schuldenbremse“, mitunter weiter verstanden. Er soll dann namentlich auch die Garantie einer finanziellen Mindestausstattung umfassen.598 Eine solche Ausdehnung wäre zwar mit Blick auf die autonome Herleitung – in die auch Gedanken aus Art. 105–107 GG einbezogen werden könnten – grundsätzlich denkbar, doch droht damit der Garantiegehalt des Begriffs nicht nur erweitert, sondern auch wesensmäßig geändert und vermischt zu werden. Eine Garantie der rechtlichen Eigenständigkeit in der Haushaltswirtschaft, die vor tatsächlicher Abhängigkeit schützen soll, würde um die Garantie eines bestimmten tatsächlichen Grades an Unabhängigkeit erweitert. In den Schutz des eigenverantwortlichen Umgangs mit Finanzmitteln würde die Gewährleistung einer gewissen Menge von Finanzmitteln integriert. Solche Aspekte mögen freilich zum Garantiegehalt des Art. 79 III GG zählen und es wird noch auf sie einzugehen sein,599 sie jedoch in der Haushaltsautonomie zu einem diffusen Gesamtbegriff zu amalgamieren, erscheint allein schon um der begrifflichen Klarheit willen wenig sinnvoll. Namentlich erschiene es inkonsequent, wenn der im Rahmen des Art. 109 I GG vielfach betonten Unterscheidung zwischen Haushaltsund Finanzautonomie in diesem Zusammenhang keine Bedeutung mehr zukäme. Im Ergebnis zeigt sich, dass Art. 79 III GG um die Aushöhlung der Länderstaatlichkeit auf dem Wege der inhaltlichen Haushaltssteuerung zu unterbinden, ein gewisses Minimum an Haushaltsautonomie garantieren muss. Darunter ist eine formelle Haushaltstrennung sowie in materieller Hinsicht ein Mindestmaß an eigenen haushaltsbezogenen Entscheidungsrechten und die Freiheit von faktischer inhaltlicher Steuerung der jeweiligen Haushaltspolitik zu verstehen. So kann 596

In unterschiedlichen Schattierungen: Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art.  109, Rn.  66; Maunz / Dürig / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 162; mit einer weit verstandenen formellen Garantie: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 33; Harbich, Der Bundesstaat und seine Unantastbarkeit, S. 130; Häde, EuZW 1992, 171, 177; speziell zur faktischen Steuerung: Korioth, KritV 2008, 187, 195. 597 In diese Richtung, mit der Frage nach einem Autonomieniveau: Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 28. 598 So, allerdings Art. 109 I und Art. 79 III GG vermischend: AK-GG / Schneider, Art. 109, Rn. 6; eindeutiger: Bonner Kommentar / Rodi, 114. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 66, 124; im Zusammenhang mit der „Schuldenbremse“: Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 164; Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 27 f.; Kemmler, DÖV 2009, 549, 555 f.; demgegenüber sauber trennend etwa: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 254. 599 Siehe hierzu: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (bb).

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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verhindert werden, dass die Haushalte der Länder zum Zaumzeug werden, das es ermöglicht, sie – sei es am ledernen Zügel des Rechts oder am goldenen der Dotation – durch die Manege zu führen. Dabei stellt die dreigliedrige Garantie der Haushaltsautonomie nur einen ersten, noch nicht erschöpfenden Bestandteil des von Art. 79 III GG gewährleisteten Minimums an Finanzautonomie dar. Namentlich handelt es sich hierbei um ein originär „abwehrrechtliches“ Element, während auf „leistungsrechtliche“ Bestandteile gesondert einzugehen sein wird. (bb) Angemessene Finanzausstattung Nach der soeben beschriebenen Haushaltsautonomie sind nun etwaige weitere finanzielle Aspekte der Bundesstaatsgarantie des Art. 79 III GG in den Blick zu nehmen. Dabei stellt sich besonders die Frage, ob und wenn ja in welchem Maße ein Mindestmaß an tatsächlichen Finanzmitteln und eigenen Gestaltungsmöglichkeiten gewährleistet wird. Ein solcher Garantiegehalt unterschiede sich qualitativ von dem der Haushaltsautonomie, die nur einen eigenen Haushalt mit eigenen Entscheidungsrechten und den Schutz vor einer faktischen Steuerung gerade der Haushaltswirtschaft vorsieht. Zunächst kommt in diesem Zusammenhang das Erfordernis einer angemessenen Finanzausstattung in Betracht. Dieses entstammt der alten Diskussion um die vertikale und horizontale Steuerverteilung, wobei es seinen Ursprung in der Hausgut-Entscheidung und dem dortigen Verlangen nach einem „angemessenen Anteil am Gesamtsteueraufkommen“ hat.600 Der dahinterstehende Gedanke ist die Selbstverständlichkeit, dass Bund und Länder finanziell in der Lage sein müssen, die ihnen durch die Verfassung zugewiesenen Aufgaben auch tatsächlich erfüllen zu können.601 Es liegt daher nahe und ist auch allgemein anerkannt, dass eine angemessene Finanzausstattung von Bund und Ländern als Kernelement der Staatlichkeit durch Art. 79 III GG vor Verfassungsänderungen geschützt sein muss.602 Eine verfassungsrechtliche Ausprägung dieses Erfordernisses findet sich dabei etwa im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung mit der Regelung des Art. 106 III Nr. 1 S. 1 GG. Deutlich schwieriger ist allerdings auch hier die genaue Bestimmung des erforderlichen Umfangs und des Wesens der betrachteten Garantie. Hinsichtlich 600

BVerfGE 34, 9 (20); dann auch: BVerfGE 55, 274 (300); 72, 330 (383); 86, 148 (213 f., 238). 601 Auch in der Formulierung wegweisend: BVerfGE 72 330 (383); dann ebenso etwa: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 127; Korioth, Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 99 f.; Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, S. 522 f.; Wieland, in: Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. II, S. 787; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1338. 602 So ausdrücklich: Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, S. 522; Hesse, AöR 98 (1973), 1, 16; gerade auch: BVerfGE 34, 9 (20).

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

ersterem kann allein versucht werden, den unabweisbaren, durch das Grundgesetz vorgegebenen Bedarf der Länder genauer zu bestimmen. Allerdings sind die den Ländern nach dem Grundgesetz übertragenen Aufgaben, allein schon wegen Art. 30 GG, enorm vielfältig und in ihrer Gesamtheit nur schwer fassbar. Grob kann dabei zwischen weitgehend fremddeterminierten Aufgaben, etwa der Ausführung von Bundesgesetzen nach Art. 83, 85 GG, und länderunmittelbaren Aufgaben mit typischerweise größeren Gestaltungsmöglichkeiten, wie sie ihnen etwa durch Art. 30 I, 70 I, 72 I GG übertragen sind, unterschieden werden. Daneben mögen sich weiter allgemeine, ihnen teilweise zugewiesene Garantiepflichten, wie die einer aufgabengerechten Kommunalfinanzierung oder einer Mindesthomogenität zentraler Lebensverhältnisse im Bundesgebiet, identifizieren lassen.603 Obgleich im unterschiedlichen Maße, stehen den Ländern hinsichtlich der mit diesen Aufgaben verbundenen Ausgaben jeweils enorme Gestaltungsspielräume offen.604 Nun ist es trotz vieler strittiger Punkte sicher möglich, den Aufgabenkanon sowie die Ausgestaltungsmöglichkeiten der Länder abstrakt rechtswissenschaftlich zu beschreiben, doch können verlässliche Einschätzungen dahingehend, ob die gegenwärtige oder auch eine andere denkbare Finanzverfassung eine hierfür angemessene Finanzausstattung bereitstellt, daraus kaum gezogen werden.605 Eine rein juristische Lösung dieser Frage ist zur Zeit schon deshalb ausgeschlossen, da – von einigen speziellen Ausnahmen abgesehen606 – in der Gesamtheit gegenwärtig keine Normmechanik besteht, die die Finanzausstattung der Länder unmittelbar an den für die Aufgabenerfüllung notwendigen Bedarf bindet. Eine Verbindung wird im Wesentlichen nur über den nicht unmittelbar bedarfsbezogenen Begriff der Finanzkraft in Art. 107 II 1 GG und die nur teilweise bedarfsbezogene Leistungsschwäche in Art. 107 II 5 GG geschaffen,607 was eine definitive Antwort jedoch unmöglich macht. Darüber hinaus müssten stets auch die verbleibenden einfachgesetzlichen Ausgestaltungsspielräume berücksichtigt werden. Der Versuch, auf abstrakter,

603

Diese viergliedrige Systematik verwendet Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 123 f., 128, 145, wobei Zweifel besonders hinsichtlich des Punkts einer Mindesthomogenität zentraler Lebensverhältnisse angebracht erscheinen. 604 Etwa: Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 94; beispielhaft für das Bestehen von Konsolidierungsspielräumen trotz einer bereits angespannten Haushaltslage: BVerfGE 116, 327, 405 ff. 605 Mit diesem Versuch allerdings Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, der enorme Anstrengungen auf genau diesem Gebiet unternimmt (S. 123 ff.), dabei jedoch zugestehen muss, dass sich seine Aussagen in „spekulativen Rahmen“ bewegen (S. 233) und er daher – durchaus vorhersehbar – trotzdem nur zu dem Ergebnis kommt, dass „zumindest begründete Zweifel“ an der Angemessenheit der Finanzausstattung nach dem 1. Januar 2020 bestünden (S. 254). 606 Hier sind etwa Art. 106a, 104 a III oder auch Art. 91a GG zu nennen. 607 Mit dieser Einordnung: BVerfGE 116, 327, 384; instruktiv zur auch nach der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen in diesem Punkt unveränderten Rechtslage: Sachs / ​Siekmann, Art. 107, Rn. 31 ff., 45 f., 67, 73; v. Mangoldt / Klein / Starck / Huber, Art. 107, Rn. 92 ff.

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rein normativer Ebene zu beantworten, ob die Finanzverfassung eine angemessene Finanzausstattung der Länder gewährleistet, ist mithin nicht zielführend.608 Zumindest in der Theorie erfolgsversprechend ist demgegenüber – Geld schafft stets Vergleichbarkeit  – der Versuch, gestützt auf die juristischen Erkenntnisse hinsichtlich des Aufgabenkanons, der jeweiligen Gestaltungsmöglichkeiten und der Steuerverteilung, Bedarf und zur Verfügung stehende Mittel mittels volkswirtschaftlicher und finanzwissenschaftlicher Methoden zu berechnen. Ein solches Unterfangen würde allerdings nicht nur den Rahmen dieser Arbeit, sondern wahrscheinlich auch die Fähigkeiten aller drei beteiligten Disziplinen sprengen. Gleichwohl lässt sich aus der Funktion der angemessenen Finanzausstattung, die Ländereigenstaatlichkeit zu sichern, eine gewisse Präzisierung hinsichtlich ihres notwendigen Umfangs ableiten. Wie bereits dargestellt müssen die Länder „Zentren demokratisch legitimer politischer Entscheidung“609 bleiben, es muss ihnen daher auch der hierfür erforderliche finanzielle Spielraum offenstehen. Das bedeutet, dass über das für eine rein administrative Aufgabenerfüllung notwendige Minimum hinaus auch eigene Finanzmittel gewährleistet sein müssen, die politische Gestaltung und das Unterhalten eigener staatlicher Strukturen ermöglichen.610 Ein abstraktes Maß lässt sich in diesem Zusammenhang ebenso kaum bestimmen, zumal auf die Frage, inwieweit diese politische Gestaltungsfähigkeit gerade im Rahmen der angemessenen Finanzausstattung sichergestellt werden muss, noch in anderem Zusammenhang einzugehen sein wird.611 Es zeigt sich mithin, dass der Versuch – abseits der bloßen Aufgabenangemessenheit – abstrakte Leitlinien für den notwendigen Umfang der Finanzausstattung zu entwickeln, keine greifbaren Erfolge hervorbringt. Eine definitive Antwort auf die Frage nach der Angemessenheit kann vielmehr nur angesichts eines bestimmten Falles gegeben werden.612 Ergiebiger ist demgegenüber – gerade mit Blick auf Art. 109 III GG – die Frage nach dem genauen Wesen der Garantie, namentlich in welcher Form die Finanz 608

Dies mag sich auch daran zeigen, dass in verfassungsrechtlichen Streitigkeiten stets nur einfachgesetzliche Ausgestaltungen, nicht jedoch die Regelungen der Finanzverfassung als solche angegriffen worden sind, vgl. etwa: BVerfGE 72, 330 (333); 86, 148 (152); ähnlich BVerfGE 116, 327 (328). 609 Hesse, AöR 98 (1973), 1, 14; siehe zu diesem Komplex auch schon: B. II. 3. c) cc) (1). 610 Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 145; Isensee, in: Isensee  / ​ Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 123 f.; Maurer, Staatsrecht I, § 21, Rn. 3; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 169; Aydin, KritV 2010, 29, 36; Hesse, AöR 98 (1973), 1, 16; dies stärker betonend als frühere Entscheidungen: BVerfGE 113, 167 (204). 611 Siehe hierzu die Ausführungen zur tatsächlichen Haushaltsflexibilität unter: B. II. 3. c) ​ cc) (3) (b) (cc). 612 Beispielhaft für eine solche komplexe Sachverhaltswürdigung ist – wenn auch auf die Feststellung des Vorliegens einer extremen Haushaltsnotlage gerichtet – das Berlin-Urteil: BVerfGE 116, 327 (394 ff.).

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ausstattung gewährleistet werden muss. Zu Recht wird in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass das Erfordernis einer angemessenen Finanzausstattung allein auf deren Ergebnis abstellt.613 Es handelt sich hierbei um die rechtliche Garantie faktischer Möglichkeiten, sodass die Modalitäten der Bereitstellung besagter Ausstattung in diesem Zusammenhang unerheblich sind. Das bestehende, erst jüngst reformierte System der mehrstufigen Steueraufteilung in Art. 107 GG614 ist mithin weder in seiner konkreten Form, noch dem Grundsatz nach von Art. 79 III GG geschützt.615 Denkbar wäre daher auch ein Ausbau der Steuerautonomie der Länder oder – freilich unter Wahrung der Anforderungen des Art. 79 III GG an die Haushaltsautonomie616 – eine stärkere Bedarfsorientierung. Es ist daher insgesamt treffender, von der Garantie eines angemessenen Anteils an der staatlichen Leistungsfähigkeit als von einem solchen am Gesamtsteueraufkommens zu sprechen. Gleichwohl ist fraglich, ob dieser Grundsatz der Quellenblindheit tatsächlich mit solcher Absolutheit gilt. Zweifel sind vor allem dahingehend angebracht, ob eine angemessene Finanzausstattung der Länder auch durch die Möglichkeit der Kreditaufnahme gewährleistet werden kann. Dieser Aspekt hat bisher – jedenfalls in dieser Ausdrücklichkeit – nur geringe Beachtung gefunden, doch scheinen einige Autoren dies ausdrücklich oder implizit anzunehmen.617 Andere gehen zumindest davon aus, dass die Kreditaufnahme im Falle einer unangemessenen Finanzausstattung ein taugliches Substitut sein könne.618 Dem ist freilich entgegenzuhalten, dass sowohl Sinn und Zweck der angemessenen Finanzausstattung, als auch die bisherige Rechtsprechung in eine andere Richtung weisen. Zunächst ist die Erfüllung der den Ländern verfassungsrechtlich zukommenden Aufgaben keine einmalige oder gelegentliche Verpflichtung, sondern muss ausnahmslos und fortwährend gewährleistet werden. Für die die dafür notwendige Finanzausstattung kann jedoch nichts Anderes gelten. Reichen die den Ländern offenstehenden Einnahmen oder Einnahmenmöglichkeiten nicht zur Aufgaben­ 613

Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 262; Kramer, Grenzen der Verfassungsänderung im Bereich der bundesstaatlichen Finanzverfassung, S. 44; Korioth, DVBl. 1991, 1048, 1055. 614 Siehe zu dessen neuer Grundstruktur noch: B. II. 3. d) aa) (3) (a). 615 So auch: Bonner Kommentar / Wernsmann, 201. Erg.-Lfg., 2019, Art. 107, Rn. 53; m. w. N. Maunz / Dürig / Seiler, 84. Erg.-Lfg., Art. 107, Rn. 38; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 107, Rn. 5; zur Verquickung des Art. 107 GG mit dem Bundesstaatsprinzip auch: Šarčević, Das Bundesstaatsprinzip, S. 149 f. 616 Siehe zur Garantie einer gewissen materiellen Haushaltsautonomie durch Art. 79 III GG, die vor willkürlichen und lenkenden Finanzzuweisungen schützt, bereits: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (aa). 617 Ausdrücklich etwa: Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; unklar: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 136 f.; dabei bezugnehmend auf: Hancke, DVBl. 2009, 621, 623; ebenso: Korioth, KritV 2008, 187, 194. 618 So: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 145, 254, der Kredit­ aufnahme als „Ausweg“ aus einer unangemessenen Finanzausstattung begreift, vgl. ders., KritV 2010, 29, 42.

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erfüllung aus, so kann diese Unterfinanzierung nur scheinbar durch die Aufnahme von Krediten ausgeglichen werden.619 Obgleich die tatsächliche Aufgabenerfüllung in diesem Falle nicht beeinträchtigt wird, perpetuiert sich diese Unterfinanzierung in Form der Verbindlichkeit und schränkt damit – umso mehr durch die zu zahlenden Zinsen – die künftige staatliche Handlungsfähigkeit ein. Die Rückführung dieser Verschuldung setzt im eben beschriebenen System schon per definitionem eine zumindest zeitweilige Nicht- oder Schlechterfüllung staatlicher Aufgaben oder eine wie auch immer geartete ablösende „Nachzahlung“ voraus. Dabei handelt es sich bei ersterem schlicht um einen verfassungswidrigen Zustand und bei zweiterem im Ergebnis doch um die Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung. Nun mag es möglich sein, beide „Lösungen“ in die ferne Zukunft zu verschieben, doch kann das in diesem Zusammenhang keine Rolle spielen. Es wäre ein befremdliches Verständnis einer Ewigkeitsklausel, wenn sie die Staatlichkeit der Länder nicht für die Ewigkeit, sondern allein in der Gegenwart auf Kosten derselben in der Zukunft schützen würde. Im Ergebnis kann die angemessene Finanzausstattung der Länder also nur durch nichtkreditäre Einnahmen oder eigenen Einnahmemöglichkeiten gewährleitet werden.620 Die Rechtsprechung, besonders das Bundesverfassungsgericht in seinem Berlin-Urteil, untermauert diese Sichtweise weiter. Dort wird namentlich ausgeführt, dass sich die gegebenenfalls kritische Kreditbelastung eines Landes nicht nur aus seiner autonomen Politik ergeben, sondern auch Folge einer vorgelagerten unzureichenden Finanzausstattung sein könne.621 Die Kreditfinanzierung wird damit gerade nicht als Bestandteil der Finanzausstattung, sondern als ihr unzulässiges Substitut angesehen, weswegen die Länder auch nicht auf eine fortgesetzte Schuldenaufnahme zur Deckung ihres Finanzbedarfs verwiesen werden dürfen. Schließlich könnte sich dieses Ergebnis auch aus einer generellen grundgesetzlichen Nachrangigkeit der Kreditaufnahme gegenüber anderen Formen der Staatsfinanzierung ergeben.622 Dabei ist schon die bloße Existenz eines solchen, gegebenenfalls ebenso von Art. 79 III GG geschützten, Verfassungsprinzips umstritten,623 denn die Kreditaufnahme wird teilweise auch – von sie spezifisch regelnden Verfassungsnormen abgesehen  – als originär politische Entscheidung 619 So ist auch die häufig geäußerte recht pauschale Aussage zu verstehen, dass Kredite nichts zur Staatsfinanzierung beitragen könnten, etwa: Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grund­ gesetz, S. 162; in etwas anderem Zusammenhang auch: Aydin, KritV 2010, 29, 34; ähnlich auch: Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite, S. 110. 620 So auch: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 263; Selmer, NVwZ 2009, 1255, 1261; wie viele wohl implizit davon ausgehend und daher die Frage nicht aufwerfend: Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 106 ff. 621 BVerfGE 116, 327, 385. 622 In diese Richtung: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 262 f. 623 Befürwortend etwa: Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 61; Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite, S. 88; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 138 ff.; ablehnend demgegenüber: Bonner Kommentar / Höfling / Rixen, 106. Erg.-Lfg., 2003, Art. 115, Rn. 69; BVerfGE 79, 311 (343).

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gesehen.624 Diejenigen, die ein solches Prinzip gleichwohl annehmen, erkennen zumeist eine  –  teilweise fragwürdige625  – Verfassungstradition626 und leiten es sonst häufig aus dem Demokratieprinzip und dem Prinzip des Steuerstaates her.627 Dabei wird im Zusammenhang mit dem Demokratieprinzip darauf verwiesen, dass Demokratie stets Herrschaft auf Zeit bedeute.628 Zwar stünde es dem Gesetzgeber grundsätzlich frei, künftige Generationen über die Legislaturperiode hinweg zu belasten, doch folge aus der zukunftsbelastenden Wirkung der Schuldenaufnahme deren Nachrangigkeit und ein besonderer Rechtfertigungsdruck.629 Hinsichtlich des Prinzips des Steuerstaates wird angenommen, dass damit nicht nur der Vorrang der Steuerfinanzierung gegenüber anderen Abgabearten,630 sondern auch gegenüber einer Verlagerung von Belastungen auf zukünftige Generationen gemeint sei.631 Nun sind diese hier nur sehr knapp dargestellten Begründungen einer grundsätzlichen Nachrangigkeit der Kreditaufnahme durchaus überzeugend, doch weist ihre Herleitung keinen spezifischen Bundesstaatsbezug auf. Es erscheint deshalb fraglich, inwieweit das Nachrangigkeitsargument zur Bestimmung der genauen Ausgestaltung der bundesstaatlichen Garantie einer angemessenen Finanzausstattung herangezogen werden kann. Die Entscheidungsfreiheit zukünftiger Parlamente ist durch die Nachrangigkeit der Kreditaufnahme um der Demokratie willen, die Gestaltungsmöglichkeiten der Bundesländer durch die angemessene Finanzausstattung um der Bundesstaatlichkeit willen geschützt. Ein Brückenschlag zwischen beiden Komplexen wäre – auf Grund einer gewissen argumentativen Verwandtschaft – sicher möglich, allein er brächte für die Bestimmung des Wesens der angemessenen Finanzausstattung keinen Mehrwert. Diese muss – es 624

Etwa: Bonner Kommentar / Höfling / Rixen, 106. Erg.-Lfg., 2003, Art. 115, Rn. 65. Siehe zum zweifelhaften „modernen“ Verständnis des Art. 87 der Reichsverfassung von 1871 bereits: B. II. 1. a) bb). 626 Etwa: Pünder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 55; auch: BVerfGE 79, 311 (352 ff.); von einer „seit Jahrhunderten geltenden“ Rechtfertigungsbedürftigkeit spricht freilich: Gröpl, LKRZ 2010, 401, 403. 627 Instruktiv hierzu: Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 62 f.; ders., in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 54 ff.; auch: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 141 ff. 628 Diesbezüglich wegweisend: Püttner, Staatsverschuldung als Rechtsproblem, S. 11 f.; hinsichtlich der Staatsverschuldung mit dieser Argumentation etwa auch: Berliner Kommentar / ​ Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 62; Mußgnug, in: Staatsfinanzen – Staatsverschuldung – Staatsbankrotte, S. 251 f.; Henseler, AöR 108 (1983), 489, 497 f. 629 Berliner Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Art. 115, Rn. 62; ders., Haushaltsrecht im Umbruch, S. 62 f; ähnlich: Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite, S. 109 f.; einschränkend: Wolf, Verfassungsrechtliche Grenzen der Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland, S. 46; ablehnend: BVerfGE 79, 311 (343); hinsichtlich der Begründung kritisch: Heun, Die Verwaltung 18 (1985), 1, 25 f. 630 So aber: Bonner Kommentar / Höfling / Rixen, 106. Erg.-Lfg., 2003, Art. 115, Rn. 69. 631 Kommentar / Pünder, 30. Erg.-Lfg., 2010, Rn. 62; ders., in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 123, Rn. 55; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 143. 625

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handelt sich um einen Teil der Bundesstaatsgarantie – allein vor dem Hintergrund der Ländereigenstaatlichkeit vollzogen werden. Dabei kann ein für die Staatlichkeit unerheblicher Aspekt wie die Nachrangigkeit der Kreditaufnahme bei besagter Wesensbestimmung nicht wegen seiner Bedeutung im Rahmen des Demokratieprinzips Berücksichtigung finden, beziehungsweise aufgrund dieser Bedeutung die Gewichtung schon für sich erheblicher Aspekte beeinflussen. Ob die Nachrangigkeit der Kreditaufnahme selbst vom Schutzgehalt des Art. 79 III GG umfasst ist, ist demgegenüber eine eigenständige Frage.632 Dem Prinzip der Nachrangigkeit der Kreditaufnahme sollte mithin bei der Bestimmung des genauen Wesens der angemessenen Finanzausstattung keine eigenständige Bedeutung beigemessen werden. Dies ist wie gezeigt auch gar nicht notwendig, ergibt es sich doch bereits aus anderen Gründen, dass Einnahmen aus Krediten nicht Teil einer solchen Finanzausstattung sind. Auch wenn die Kreditaufnahme kein Teil der angemessenen Finanzausstattung ist, stellt sich dennoch die Frage, ob sie den Ländern nicht zumindest im Falle einer unangemessenen Finanzausstattung offenstehen muss.633 Hierfür mag sprechen, dass so ihre Aufgabenerfüllung zumindest kurzfristig gesichert würde. Ein solcher Schluss wäre allerdings mit einer nur schwer zu erklärenden Inkongruenz behaftet. Konsequenz eines schlecht ausgestalteten Finanzausgleichs kann nur seine Reform sein,634 wobei im gegenwärtigen System etwa eine Umgestaltung der Umsatzsteuerverteilung oder auch eine Verfassungsreform in Betracht kommen. Die Kreditaufnahme demgegenüber ist wie gezeigt zur angemessenen Finanzausstattung wesensfremd und kann daher auch nicht als deren Ersatz dienen. Gerade sie als „Übergangslösung“ vorzusehen erscheint daher willkürlich. Für die kurzfristige Gewährleistung ihrer Handlungsfähigkeit wären die Länder in so einem Falle – als ultima ratio und unter Einhaltung der entsprechenden Vorgaben – wohl vielmehr auf Finanzhilfen des Bundes in der Form von „Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen“635 verwiesen.636 Im Ergebnis zeigt sich also, dass die Verfassung eine angemessene Finanzausstattung der Länder gewährleisten muss, die ihnen nicht nur die rein administrative Aufgabenerfüllung, sondern auch eine eigene politische Gestaltung ermöglicht. Dies kann sowohl durch die Zuweisung von Einnahmen, wie auch eigene Fiska 632

Aufgeworfen bei: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 146 ff. Diese Frage aufwerfend: Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; dies für „ökonomische und tatsächliche Sonderlagen“ annehmend: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 145. 634 Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 263; BVerfGE 116, 327 (385); Christ, NVwZ 2009, 1333, 1338. 635 Zu den engen Voraussetzungen siehe das Berlin-Urteil: BVerfGE 116, 327; instruktiv hierzu wiederum: Selmer, in: Zwischen Reformidee und Funktionsanspruch, S. 257 ff. 636 So: Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 20, der von einer „Ingerenz aus vorangegangenem Tun“ spricht; auch: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 137; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 263. 633

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lisierungsmöglichkeiten geschehen, nicht jedoch durch die bloße Ermöglichung der Kreditaufnahme. (cc) Tatsächliche Haushaltsflexibilität Es stellt sich nun die Frage, ob die beiden bisher dargestellten Elemente den Gehalt des Art. 79 III GG an föderalen Finanzgarantien bereits in Gänze beschreiben. Dies entscheidet sich daran, ob die Staatlichkeit der Länder auf finanziellem Gebiet durch die Gewährleistungen eines Mindestmaßes an Haushaltsautonomie und einer angemessenen Finanzausstattung vollumfänglich vor dem Zugriff des verfassungsändernden Gesetzgebers geschützt ist. Ihnen müsste also nach einer Verfassungsänderung, die den beschriebenen Anforderungen beider Aspekte gerecht wird, stets der finanzielle Gestaltungsspielraum verbleiben, der es ihnen ermöglicht „Entscheidungen zu treffen, die als richtungsweisend für das Zusammenleben in der staatlichen Gemeinschaft empfunden werden“637. Nun sind durchaus Situationen denkbar, in denen zwar die Freiheit der Länder von rechtlicher und tatsächlicher Steuerung ihres Haushaltes sowie eine angemessene Finanzausstattung, die auch über das administrativ notwenige Minimum hinausgeht, gewährleistet wird, ihnen gleichwohl im Ergebnis mangels freier Finanzmittel situativ kaum wesentliche eigene politische Gestaltungsmacht verbleibt. Dies gilt besonders mit Blick auf große zukunftsweisende Projekte und Reformvorhaben mit für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung eines Landes entscheidender Bedeutung, deren hohe Kosten allerdings aus den freien Mitteln einzelner Haushaltsjahre heraus unmöglich aufzubringen sind. Zu denken ist dabei etwa an große Infrastrukturvorhaben, wie Häfen oder Flughäfen, oder auch Universitätsgründungen, internationale sportliche oder sonstige Großveranstaltungen, städtebauliche und kulturelle Leuchtturmprojekte oder auch die Ansiedelung oder Bewahrung wichtiger Industrien.638 Derartige Vorhaben können ferner zumeist nur in einem bestimmten Zeitfenster sinnvollerweise begonnen werden, sodass ein Ansparen der benötigten Summen – unabhängig von der zweifelhaften politischen Durchsetzbarkeit und ökonomischen Sinnhaftigkeit eines solchen Vorgehens639 – kaum in Betracht kommt. Das politische Eigengewicht640 eines Bundelandes ergibt sich jedoch gerade aus derartigen, zwar verhältnismäßig seltenen, aber mit erheblicher Tragweite für das 637

Bullinger, DÖV 1970, 761, 761 f.; vgl. zum gesamten Komplex schon: B. II. 3. c) cc) (1). Als konkrete Beispiele aus jüngerer Zeit seien etwa der Bau der Elbphilharmonie, der Jade-Weser-Port, die Landesbeteiligungen am Berliner Großflughafen BER und am Bahnprojekt Stuttgart 21 oder auch die einstmals angedachte Olympiabewerbung der Freien und Hansestadt Hamburg genannt. Daneben ist auch auf die Beteiligung Bayerns am Bau des Flughafen München oder des Saarlandes an der Gründung der Montan-Stiftung-Saar zu verweisen. 639 Siehe hierzu: Mußgnug, in: Staatsüberschuldung, S. 63 f. 640 Begriff von: Hesse, AöR 98 (1973), 1, 15. 638

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jeweilige Landesvolk641 verbundenen Entscheidungen. Wird die Landespolitik demgegenüber – aufgrund der Unfähigkeit, wesentliche Finanzierungsentscheidungen zu treffen – allein auf Polizeireformen und die gymnasiale Fremdsprachenfolge reduziert, so droht tatsächlich ein Herabsinken zu bloßen „höchstpotenzierten Gebietskörperschaften“642. Um die grundgesetzliche Eigenstaatlichkeit zu sichern, muss Art. 79 III GG also zudem eine Finanzverfassung garantieren, die die Länder in die Lage versetzt, derartige Projekte und Vorhaben, die ihnen nach der grundgesetzlichen Kompetenzordnung ja durchaus zugewiesen sind, eigenständig zu ermöglichen. Dies bedeutet wiederum, dass sie ihnen die Fähigkeit verschaffen muss, erhebliche Finanzmittel, über deren mögliche Herkunft noch zu reden sein wird, zu mobilisieren und für die Umsetzung eigener politischer Entscheidungen einzusetzen. Dieser tatsächliche materielle Spielraum lässt sich dabei mit dem Begriff der tatsächlichen Haushaltsflexibilität beschreiben.643 Nun ist auch in diesem Zusammenhang – ähnlich wie im Rahmen der angemessenen Finanzausstattung – nach Art und Umfang der eben beschriebenen Garantie zu fragen. Hinsichtlich ersterer sollte man sich jedoch vorab vergegenwärtigen, wodurch die den Ländern tatsächlich zur Verfügung stehende Haushaltsflexibilität überhaupt beeinflusst werden kann. Zunächst führt – wenig überraschend – jedes Mehr an Finanzausstattung der Länder, also an unmittelbaren Einnahmen oder Fiskalisierungsmöglichkeiten, auch zu einer Zunahme der politischen Gestaltungsspielräume und damit der Haushaltsflexibilität. Es besteht mithin ein Wechselwirkungsverhältnis zwischen tatsächlicher Haushaltsflexibilität und der allgemeinen Finanzausstattung. Gleichwohl unterscheiden sich die beiden Arten der Bereitstellung der Finanzausstattung in ihren Auswirkungen auf die Haushaltsflexibilität durchaus deutlich. Nach einem Verteilungsschlüssel berechnete Finanzzuweisungen können, unabhängig davon, ob diese nach Aufkommens- oder Bedarfsgesichtspunkten bestimmt werden, die Gestaltungsfähigkeit der Länder stets nur um die genaue Höhe der jeweiligen Zuweisung erweitern. Die Einkünfte der Länder aus eigenen Fiskalisierungsmöglichkeiten können diese demgegenüber ungleich leichter an ihren jeweiligen selbst wahrgenommenen Bedarf anpassen, was schon in sich Teil der politischen Gestaltung ist. Ferner kann die tatsächliche Haushaltsflexibilität auch auf der Ausgabenseite beeinflusst werden. Gleichsam spiegelbildlich zu den Fiskalisierungsmöglichkeiten gilt, dass je mehr die Länder die Kosten der ihnen zugewiesenen Aufgaben beeinflussen können, sie es desto eher vermögen, im Rahmen ihres 641

Siehe zur Begrifflichkeit: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 47. Dies wäre gerade unzulässig, vgl.: BVerfGE 34, 9, 19. 643 In durchaus ähnlichen Zusammenhängen wird bisweilen auch von „Elastizität“ gesprochen, vgl. etwa Mehde, DÖV 1997, 616, 624; Bull / Welti, NVwZ 1996, 838, 843, was jedoch die an dieser Stelle wichtige Möglichkeit zur bewussten eigenen Gestaltung nicht im selben Maße betont. 642

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Haushaltes umzudisponieren und so gegebenenfalls große Finanzierungsentscheidungen zu ermöglichen. Schließlich kann tatsächliche Haushaltsflexibilität auch und gerade durch die Aufnahme von Krediten gesichert werden. Diese ermöglicht es generell, Ausgaben vorzuziehen, für die die zum jeweiligen Zeitpunkt vorhandenen Barmittel noch nicht ausreichen.644 Mithin können den Ländern so politische Spielräume eröffnet werden, innerhalb derer sie Gelegenheiten wahrnehmen oder auf Notwendigkeiten reagieren können. In rechtlicher Hinsicht stellt sich vor diesem Hintergrund dann jedoch die Frage, ob den Ländern die ihnen zustehende tatsächliche Haushaltsflexibilität gerade durch die Finanzausstattung und die Möglichkeit der Ausgabengestaltung gewährleistet werden muss, oder ob sie diesbezüglich auch auf die Möglichkeit der Kreditaufnahme verwiesen werden können. Im ersten Falle beruhte das notwendige Minimum an Haushaltsflexibilität vollständig auf freien Finanzmitteln, die den Ländern „taschengeldgleich“ zustünden, während sie im zweiten Fall die mit einer Kreditaufnahme verbundenen Gefahren auf sich nehmen müssten. Zu diesen zählen namentlich Zinsänderungsrisiken, sowie die Gefahr, trotz des etwaigen Scheiterns einer Investition dennoch mit Zins und Tilgung belastet zu sein. Im Rahmen der angemessenen Finanzausstattung war die Möglichkeit einer Bereitstellung über Kredite noch verneint worden,645 hier könnte sich die Situation jedoch anders darstellen. Entscheidend ist dabei, ob die Garantie der Ländereigenstaatlichkeit eine Bereitstellung der Haushaltsflexibilität speziell durch Barmittel erfordert. Nun setzt Art. 79 III GG zwar ein gewisses Mindestmaß an politischer Gestaltungsfähigkeit auf Länderebene voraus, doch muss mit solchen Möglichkeiten stets auch Verantwortung einhergehen. Politisches Gestalten bedarf schon seiner Natur nach der Prognose, ist daher unsicher und mit dem steten Risiko behaftet, zu Fehlentscheidungen zu führen. Warum jedoch Länder, denen „Staatlichkeit“ zugesichert wird, vor etwaigen Nachteilen ihres Handelns bewahrt werden sollen, bleibt einem verborgen. Vielmehr entspricht es der grundgesetzlichen Gesamtkonzeption, die sich auch in Art. 79 III GG fortsetzt, dass sie grundsätzlich die Konsequenzen ihrer eigenständigen haushaltspolitischen Entscheidungen zu tragen haben.646 Gleichwohl kann aus der Erkenntnis, dass die Kreditaufnahme eine zulässige Quelle der tatsächlichen Haushaltsflexibilität ist, nicht gefolgert werden, dass sie den Ländern auch in jedem Fall offenstehen muss. Ähnlich wie bei den anderen föderalen Finanzgarantien handelt es sich auch bei der Garantie einer gewissen tatsächlichen Haushaltsflexibilität um einen Mindeststandard, der keine Vorgaben hinsichtlich der Art und Weise seiner Gewährleistung enthält. Wie gezeigt, finden sich neben der Kreditaufnahme dabei noch andere Wege zur Stärkung der 644

Zu diesem Vorgriff auf künftige Staatseinnahmen etwa: Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite, S. 110. 645 Siehe hierzu: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (bb). 646 So ausdrücklich: BVerfGE 72, 330 (405); 86, 148 (260); 116, 327 (385).

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tatsächlichen Haushaltsflexibilität, sodass der verfassungsändernde Gesetzgeber grundsätzlich wählen kann, wie er das geforderte Mindestmaß absichern möchte. Hinsichtlich des zu garantierenden Umfangs der tatsächlichen Haushaltsflexibilität lassen sich – ähnlich der Situation bei der angemessenen Finanzausstattung – kaum abstrakte Aussagen machen. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass es sich um ein bloßes Mindestmaß zum Schutz der Ländereigenstaatlichkeit handelt und auch die allgemeinen Leitlinien zu Art. 79 III GG647 ein restriktives Verständnis erfordern. Darüber hinaus setzt sich die eben beschriebene Eigenverantwortlichkeit der Länder auch in diesem Zusammenhang fort, weswegen eine solche Garantie natürlich unter dem Vorbehalt des ökonomisch Möglichen und im Verhältnis zur gesamten staatlichen Leistungskraft stehen muss.648 Den Ländern wir mithin kein Anspruch darauf verschafft, dass ihnen gegebenenfalls kreditfinanzierte Illusionen ermöglicht werden.649 Nicht zuletzt wird sich auch die Frage, ob den Ländern an sich oder einem spezifischen Land eine ausreichende tatsächliche Haushaltsflexibilität gewährleistet wird, nur in Ansehung einer konkreten Finanzsituation und eines konkreten Gestaltungsvorhabens entscheiden lassen. Schließlich ist an dieser Stelle noch auf das bestehende Wechselwirkungsverhältnis zwischen der tatsächlichen Haushaltsflexibilität und dem Umfang einer angemessenen Finanzausstattung einzugehen. Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, dass es sich bei beiden Punkten grundsätzlich um verschiedene Konzepte handelt, die sich jedoch auf dem Feld der Garantie eigener politischer Gestaltungsfähigkeit überschneiden. Namentlich kann eine reichliche Finanzausstattung theoretisch schon für sich den Ländern eine hinreichende tatsächliche Haushaltsflexibilität verschaffen, während andererseits – was in der Praxis ungleich bedeutsamer sein dürfte – größere Ausgabenflexibilität und Kreditautonomie den zur Sicherung politischer Eigenständigkeit notwendigen Finanzbedarf und damit den Umfang einer angemessenen Finanzausstattung insgesamt zu senken vermögen. Ein gewisser „politischer Mindestanteil“ an Finanzausstattung muss den Ländern – etwa zur Tilgung aufgenommener Schulden – dabei freilich stets verbleiben. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Garantie des Art. 79 III GG, die Länder als politische Entscheidungszentren zu bewahren, auch die Gewährleistung eines Mindestmaßes an tatsächlicher Haushaltsflexibilität umfasst. Damit ist die Fähigkeit der Länder gemeint, selbstbestimmt erhebliche Finanzmittel zu mobilisieren und gestaltend für die Umsetzung ihrer politischen Entscheidungen einzusetzen.

647

Siehe hierzu die allgemeinen Ausführungen unter: B. II. 3. c) bb). Hierbei lassen sich Überlegungen zum „Vorbehalt des Möglichen“ bei der angemessenen Finanzausstattung übertragen, vgl. etwa Buscher, Der Bundesstaat in der Finanzkrise, S. 221, Korioth, Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 104. 649 Ein saarländisches Mondflugprogramm wird damit wohl ausgeschlossen bleiben. 648

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Dies kann durch die Möglichkeit der Kreditaufnahme gewährleistet werden, muss es jedoch nicht. (dd) Weitere Aspekte Die soeben dargelegten drei finanziellen Aspekte der Bundesstaatsgarantie des Art. 79 III GG müssen keineswegs erschöpfend sein. Weitere, wie etwa die Garantie eines Mindestmaßes an Steuergesetzgebungskompetenz650 oder einer zumindest grundsätzlichen Orientierung am örtlichen Aufkommen bei der Verteilung der den Ländern zugewiesenen Einnahmen,651 wären durchaus denkbar. Gleichwohl ist nicht zu erkennen, dass ihnen für die Beurteilung des Art. 109 III GG eigenständige Bedeutung zukommt, oder im Rahmen der juristischen Diskussion – gegebenenfalls zu Unrecht – eine solche beigemessen wurde. Auch handelt es sich höchstens um isolierte Einzelpunkte, weswegen von deren genaueren Untersuchung und Integration in das hier entwickelte dreigliedrige System der föderativen Finanzgarantien der Ewigkeitsklausel abgesehen werden soll. (c) Fazit Abschließend zeigt sich also, dass die finanziellen Aspekte der Bundesstaatsgarantie in Art. 79 III GG am besten durch ein dreigliedriges System, bestehend aus einem Minimum an Haushaltsautonomie, einer angemessenen Finanzausstattung und dem soeben neu entwickelten Element einer hinreichenden tatsächlichen Haushaltsflexibilität beschrieben werden können. Es ist dabei zuzugestehen, dass die vorgenommene Zergliederung teilweise terminologischer Natur ist. Namentlich scheint es möglich, die auch in der Vergangenheit uneinheitlich benutzten Begriffe der Haushaltsautonomie und der angemessenen Finanzausstattung jeweils zulasten der tatsächlichen Haushaltsflexibilität weiter zu verstehen oder sie gar ineinander zu integrieren. Seine Rechtfertigung findet das hier gewählte Vorgehen allerdings in der mit ihm verbundenen überlegenen analytischen Schärfe. So ist es nur mit diesem System möglich, im Rahmen des Schutzes der Länderstaatlichkeit durch Art. 79 III GG sowohl die Garantie der rechtlichen und tatsächlichen Eigenständigkeit in der Haushaltswirtschaft von den Garantien tatsächlicher finanzieller Möglichkeiten abzugrenzen, als auch in Bezug auf diese Möglichkeiten sauber zwischen einer finanziellen Mindestausstattung einerseits und einem Mindestmaß an situativer politischen Gestaltungmacht andererseits zu unterscheiden. Diese besondere Leistungsfähigkeit wird es nun im Folgenden unter Beweis stellen. 650

Mit dieser Idee etwa: Kramer, Grenzen der Verfassungsänderung im Bereich der bundesstaatlichen Finanzverfassung, S. 44. 651 Hinsichtlich der Landessteuern und den Länderanteilen an der Einkommens- und Körperschaftssteuer ablehnend: Maunz / Dürig / Maunz, 21. Erg.-Lfg., Art. 107, Rn. 8.

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d) Anwendung auf Art. 109 III GG Mit den so entwickelten Maßstäben für die föderalen Finanzgarantien kann nun Art. 109 III GG genauer in den Blick genommen werden, was durch die umfangreichen Vorarbeiten wesentlich erleichtert wird. Danach soll – in der hierfür angemessenen Kürze – auch auf weitere, in der Literatur im Zusammenhang mit der möglichen Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“ vorgebrachte Punkte eingegangen werden. Diese sind die Verfassungsautonomie der Länder, ein eventuelles Gebot föderaler Gleichbehandlung sowie – an dieser Stelle nicht unmittelbar Teil der Bundesstaatlichkeit – Überlegungen zum Demokratieprinzip. aa) Untersuchung mit Blick auf die föderalen Finanzgarantien (1) Art. 109 III GG vor der Garantie der Haushaltsautonomie Zunächst ist Art. 109 III GG unter dem Aspekt der Haushaltsautonomie in den Blick zu nehmen, wobei geprüft werden muss, ob deren von Art. 79 III GG garantiertes Mindestniveau noch immer eingehalten wird. Nach der hier vertretenen engen Ansicht652 meint dies allein die formelle Trennung der Haushalte von Bund und Ländern, einen Restbestand an eigenen Entscheidungsrechten und einen Schutz vor faktischer inhaltlicher Steuerung der jeweiligen Haushaltspolitik. Tatsächlich wird durch Art. 109 III GG die  – auch schon davor nur eingeschränkte  – Haushaltsautonomie der Länder weiter beschnitten.653 Sie verlieren durch das grundsätzliche Verbot der Kreditaufnahme ein wichtiges Element aus dem hergebrachten Kanon haushaltswirtschaftlicher Handlungsformen. Zwar bezieht sich diese Einschränkung allein auf die Einnahmenseite, wo die Haushaltsautonomie der Länder seit jeher schwächer ausgeprägt war als auf der der Ausgaben,654 doch erscheint die Unterschreitung des geforderten Mindestniveaus – vielleicht gerade deshalb – gleichwohl möglich. Art. 79 III GG schützt in Bezug auf die Haushaltsautonomie – abgesehen von ihrem formellen Aspekt  – keine spezifischen Elemente, sondern allein einen abstrakten Mindestgehalt an Entscheidungsrechten und faktischer Unabhängigkeit. Dennoch vermag ein Verstoß gegen die Ewigkeitsklausel hier zweierlei Gestalt anzunehmen. Zunächst könnte eine weitreichende Kreditautonomie für die grundgesetzliche Konzeption haushaltsautonomer Länder so bedeutsam sein, dass 652

Siehe zur von Art. 79 III GG garantierten Haushaltsautonomie: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (aa), sowie zur unklaren Terminologie in der Literatur auch schon: B. II. 3. c) cc) (3) (a). 653 So etwa: Gröpl, LKRZ 2010, 401, 403; Seiler, JZ 2009, 721, 728; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 114; dies schon allgemein für verbindliche Verschuldungsregeln feststellend: Korioth, KritV 2008, 187, 195 f. 654 Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 161; Kemmler, DÖV 2009, 549, 555; Kruis, DÖV 2003, 10, 10; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1273; Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 92.

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diese ohne jene undenkbar wäre. Obgleich wie dargelegt nur ein gewisses Mindestniveau geschützt wird, bliebe dieses – unabhängig von der sonstigen Ausgestaltung – ohne den Baustein einer umfassenden Verschuldungsfähigkeit schlicht unerreichbar. In diesem Zusammenhang wird regelmäßig von einem Essential der geschützten Eigenstaatlichkeit gesprochen,655 wobei jedoch auf das über die Kategorie der Haushaltsautonomie hinweg gestufte Verhältnis zur Staatlichkeit hinzuweisen ist. Daneben besteht – die gleichsam klassische – Möglichkeit, dass sich eine Unterschreitung des von Art. 79 III GG garantierten Maßes an Haushaltsautonomie nur aus einer Gesamtschau des Art. 109 III GG mit der restlichen Finanzverfassung ergibt. Betrachtet man die erste mögliche Erscheinungsform eines Verstoßes, so muss dabei namentlich eine historische Perspektive eingenommen werden. Grund hierfür ist, dass wenn eine bestimmte Ausformung schon für sich unabdingbar zum Garantiegehalt des Art. 79 III GG zählen soll, dieser auch schon in der Urfassung des Grundgesetzes eine Schlüsselfunktion für die Prinzipienverwirklichung erfüllt haben müsste.656 Dabei handelt es sich freilich allein um eine notwendige, nicht jedoch um eine hinreichende Bedingung. Obgleich die Ewigkeitsklausel im Ergebnis nicht zur Versteinerung der Verfassung führen darf,657 könnte sich nun aus einer eventuellen zentralen Rolle der Verschuldungsfähigkeit der Länder in der Urfassung ableiten lassen, dass eine Finanzverfassung ohne weitreichende Kreditautonomie für dieselben nicht mit dem Grundsatz der Bundesstaatlichkeit vereinbar ist. Tatsächlich stand den Ländern im Jahr 1949 die Kreditaufnahme – mangels einer entgegenstehenden Regelung – zunächst ohne Einschränkung offen.658 Ausdrückliche Restriktionen wurden mit Art. 109 III, IV GG a. F. erst ab 1967 im Rahmen der Großen Finanzreform eingeführt.659 Auch vor 1949 finden sich – dies ist für die Bestimmung des Garantiegehaltes freilich nur von untergeordneter Bedeutung660 – keine Beispiele für eine Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie durch den jeweiligen deutschen Gesamtstaat.661 655

So etwa: Klepzig, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 133; ähnlich: Fassbender, NVwZ 2009, 737, 740; Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 31. 656 Im Zusammenhang mit der „Schuldenbremse“ ähnlich: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 249; Hancke, DVBl. 2009, 621, 624; allgemein zur Urfassung als Referenzgröße der Identitätsgarantie: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn.  302; ebenso: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hain, Art. 79, Rn. 57. 657 Hierzu bereits unter: B. II. 3. c) bb) (4). 658 Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 161; Fassbender, NVwZ 2009, 737, 739; Hancke, DVBl. 2009, 621, 625. 659 Fünfzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 8. Juni 1967 (BGBl. I, S. 581); Zwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I, S. 357); siehe hierzu auch: Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1278; Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 94. 660 A. A.: Fassbender, NVwZ 2009, 737, 738, der dies zu einem Kernpunkt seiner Argumentation erhebt. 661 Fassbender, NVwZ 2009, 737, 740; siehe hierzu auch die geschichtlichen Ausführungen unter: B. II. 1. a) dd).

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Aus dem damaligen stillen Voraussetzen einer weiten Kreditautonomie kann allerdings nicht geschlossen werden, dass es sich bei ihr um ein schon für sich unabdingbares Kernelement der Haushaltswirtschaft der Länder handelt.662 Vielmehr ergibt sich aus der Normierung des verhältnismäßig engen Art. 109 I GG und der für sie schon damals restriktiven Einnahmengestaltung eine grundgesetzliche Konzeption, nach der sich die Haushaltswirtschaft der Länder stärker auf das „Wirtschaften“ mit den ihnen zugewiesenen Mitteln als auf die Mittelbeschaffung und damit auch die Verschuldung fokussiert.663 Eine zentrale Bedeutung der Verschuldungsfähigkeit ist daher nicht zu erkennen. Ferner muss berücksichtigt werden, dass das Bestreben, eine konkrete verfassungsrechtliche Ausgestaltung zu einer – unabhängig vom jeweiligen normativen Umfeld – unabdingbaren Notwendigkeit zu erhöhen, im grundsätzlichen Widerspruch zur Funktionsweise des Art. 79 III GG steht.664 Dieser ist auf ein Mindestmaß an abstrakter Prinzipienverwirklichung und gerade nicht auf das Festschreiben spezifischer Ausformungen gerichtet.665 Nun ist die Existenz solcher unabdingbaren spezifischen Voraussetzungen nicht rundweg ausgeschlossen – in Betracht kommt dies etwa für die formelle Haushaltsautonomie666 –, doch bedürfen sie einer besonderen Begründung, wie etwa die ihrer funktionalen Unersetzbarkeit. Für eine solche sind allerdings vorliegend keine Anhaltspunkte zu erkennen. Es liegt mithin fern anzunehmen, dass eine weitreichende Kreditautonomie aus sich heraus ein unabdingbarer Bestandteil grundgesetzlicher Haushaltsautonomie der Länder und damit auch ihrer Eigenstaatlichkeit ist.667 Gleichwohl könnte sich dieses Ergebnis noch aus der Bedeutung ergeben, die der Verschuldungsfähigkeit zur Sicherung der Haushaltsautonomie gerade vor dem Hintergrund der gegenwärtigen konkreten Finanzverfassung zukommt. Im Rahmen dieser Gesamtschau stellt sich die Situation jedoch ähnlich dar. Wie beschrieben wird die Haushaltsautonomie der Länder durch Art. 109 III GG tatsächlich eingeschränkt, da ihnen im Rahmen ihres Wirtschaftens die Möglichkeit der langfristigen Kreditaufnahme nicht mehr zur Verfügung steht. Gleichwohl muss man sich vergegenwärtigen, dass die damit verbundene Einschränkung eigener Entscheidungsrechte und die Gefahr einer politischen Steuerung gerade

662 Im Ergebnis auch: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 250; Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 93; a. A.: Fassbender, NVwZ 2009, 737, 740. 663 In diese Richtung lässt sich – freilich mit der gebotenen Vorsicht – auch die Kommentierung von Vialon aus dem Jahr 1959 verstehen, vgl. Vialon, Haushaltsrecht, Art. 109, Anm. 5. 664 Seiler, JZ 2009, 721, 727; ebenfalls für ein restriktives Vorgehen mit Blick auf die „Verewigung“: Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2566. 665 Siehe hierzu die umfassenden Ausführungen unter: B. II. 3. c) bb). 666 So ausdrücklich: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hillgruber, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 42; ähnlich: Seiler, JZ 2009, 721, 728. 667 In diese Richtung aber: Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 29 f.; ablehnend ebenso: Aydin, KritV 200, 29, 34, der die Frage im Rahmen der Organisationshoheit der Länder diskutiert.

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durch den Haushalt, also die Auswirkungen auf das Niveau der Haushaltsautonomie in der hier zugrunde gelegten Bedeutung, verhältnismäßig gering sind. Zunächst wird den Ländern nur ein Element aus dem deutlich umfangreicheren Kanon der für die Führung der Haushaltswirtschaft zur Verfügung stehenden Handlungsformen genommen. Dabei handelt es sich auch nicht um eines seiner zentralen Bestandteile, wie etwa Freiheiten bei der Mittelverwaltung und Verwendung, sondern primär um eine Variante der ohnehin stark beschränkten Einnahmengenerierung.668 Der für die Haushaltsautonomie ungleich wichtigere Art. 109 I GG bleibt demgegenüber unangetastet.669 Eine eigenständige Haushaltswirtschaft im hergebrachten Sinne ist also durchaus weiter möglich.670 Ferner ist darauf hinzuweisen, dass den Ländern durch Art. 109 III GG zwar ein Entscheidungsrecht genommen, dieses allerdings nicht auf den Bund übertragen wird. Nun schützt Art. 79 III GG hinsichtlich der Haushaltsautonomie auch – die Garantie würde sonst ad absurdum geführt  – ein gewisses Mindestmaß haushaltswirtschaftlichen Handlungsformen, doch ist es sein eigentlicher Zweck, die Länder vor einer rechtlichen oder tatsächlichen Steuerung über den Haushalt zu bewahren. Eine solche setzt indes eine Zugriffsmöglichkeit des Bundes, sei es in der Form der Regelsetzung oder der Entscheidung über die Gewährung der in Rede stehenden Haushaltsgestaltungsmöglichkeit, voraus. Dies ist bei Art. 109 III GG jedoch gerade nicht der Fall. Weder wird es dem Bund ermöglicht – wie dies in Art. 109 IV GG a. F. der Fall war671 – Höchstgrenzen oder Bedingungen für die Verschuldung festzulegen, noch in anderer Weise den Ländern die Kreditaufnahme nach seinem Ermessen zu gewähren oder zu verweigern. Dies gilt namentlich auch für die Konjunktur- und Notstandskomponenten der Länder, von denen sie, abgesehen von den verfassungsrechtlichen Vorgaben, unabhängig und selbstständig Gebrauch machen können. Ob sie dies im Ergebnis tatsächlich tun, ist freilich eine andere Frage.672 Art. 109 III GG führt bei den Ländern also tatsächlich zu einer gewissen Einschränkung der auf die Haushaltswirtschaft bezogenen Entscheidungsrechte, nicht hingegen zu einem unmittelbaren Einbruch des Bundes

668 So auch: Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1278; Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 94. 669 Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 245; Seiler, JZ 2009, 721, 728. 670 So etwa: Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 379; Gröpl, LKRZ 2010, 401, 403; Häde, Schriftliche Stellungnahme zur Vorbereitung der gemeinsamen öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags und des Finanzausschusses des Bundesrates am 4. Mai 2009, S. 4; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2566; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1277 f.; Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 93 f. 671 Instruktiv zu dieser früheren, gleichwohl in der Praxis stets unbedeutenden Möglichkeit eines „Schuldendeckels“: v. Münch / Kunig / Heintzen, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 26 ff; Sachs / Siekmann, 5. Aufl., Art. 109, Rn. 49 ff. 672 Siehe zur Zurückhaltung der Länder, in diesem Kontext eigene Wege zu gehen, bereits: B. II. 2. e) bb), B. II. 2. e) cc) und B. II. 2. i).

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in dieselben im Sinne einer Steuerung.673 Auch vor diesem Hintergrund ist der mit ihm verbundene Verlust an Haushaltsautonomie eher gering. Die Funktion der Kreditaufnahme im Rahmen der staatlichen Haushaltswirtschaft erschöpft sich allerdings nicht in der Einnahmenbeschaffung für den formalen Haushaltsausgleich. Namentlich muss dort – wie in der Privatwirtschaft674 – neben der grundsätzlichen Bereitstellung von Finanzmitteln auch die fortwährende Zahlungsfähigkeit gesichert werden. Es handelt sich dabei um eine der wichtigsten Aufgaben staatlichen Wirtschaftens, denn ein Versiegen ihrer Finanzierung gefährdet, beziehungsweise unterbricht nicht nur die staatliche Aufgabenerfüllung, sondern erschüttert damit auch die Staatlichkeit an sich.675 Mithin bedarf es genauso auf Länderebene einer vorausschauenden Liquiditätsplanung und der für deren Umsetzung notwendigen haushaltswirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten. Hierzu kann insbesondere die kurzfristige Kreditaufnahme zählen. Mit Blick auf diese Überlegungen erscheint es sehr naheliegend, dass eine Ausgestaltung des Grundgesetzes, die den Ländern – obgleich es aufgrund der von ihr gesetzten Rahmenbedingungen notwendig wäre – nicht die für die Sicherstellung einer fortwährenden Zahlungsfähigkeit notwendigen Instrumente an die Hand gibt, auch nicht das notwendige Mindestmaß an Haushaltsautonomie gewährleistet. Art. 109 III GG verwehrt es den Ländern allerdings auch weiterhin nicht, sogenannte Kassenverstärkungskredite aufzunehmen und erfasst ebenso wenig bloße Verwaltungsschulden.676 Die unterjährige Liquiditätssicherung bleibt ihnen also auch mittels vorübergehender Fremdfinanzierung möglich. Unter diesem sehr wichtigen Aspekt kommt damit ein Verlust an Haushaltsautonomie von vornherein nicht in Betracht. Im Ergebnis zeigt sich also, dass die für die Länder mit Art. 109 III GG einhergehenden Einschränkungen eigener haushaltswirtschaftlicher Entscheidungsrechte generell gering sind und diese nicht die wesentlichen Kernbereiche ihrer Haushaltswirtschaft betreffen. Darüber hinaus ergeben sich aus der „Schuldenbremse“ selbst auch keine direkten rechtlichen oder tatsächlichen Steuerungsmöglichkeiten des Bundes hinsichtlich der Länderhaushalte, sodass keine unmittelbare Gefahr für deren unabhängiges Wirtschaften besteht. Vor diesem Hintergrund liegt es fern anzunehmen, dass im Rahmen der sonstigen konkreten Finanzverfassung das garantierte Minimum an Haushaltsautonomie gerade durch Art. 109 III GG

673

Ausdrücklich etwa: Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 379; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung, S. 254 f.; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 161 f.; Kemmler, DÖV 2009, 549, 555. 674 Zur Erläuterung sei allein auf § 18 I, II InsO verwiesen, vgl. dazu etwa: K. Schmidt / Schmidt InsO, § 18, Rn. 26. 675 Als eindrucksvolles Beispiel bietet sich hier die Konsequenzen des sogenannten government shutdown in den USA an, siehe hierzu: Levit / Brass / Nicola / Nuschler, Reaching the Debt Limit, S. 9 ff. 676 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter: B. II. 2. a).

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

unterschritten worden ist. Vielmehr erscheint sie sogar – mangels Einflussmöglichkeiten – im größeren Maße gewährleistet, als es noch mit Art. 109 IV GG a. F. der Fall war.677 Die ist für sich freilich keine völlige Absolution. Das heutige, weitreichende Verschuldungsverbot könnte trotzdem mittelbar, im Zusammenspiel mit anderen Verfassungsnormen und ohne unmittelbaren Bezug zur Haushaltswirtschaft, zu einem unzulässigen Verlust an eigenen Gestaltungsmöglichkeiten geführt haben.678 Abschließend ist somit festzuhalten, dass zumindest das von Art. 79 III GG garantierte Mindestniveau an Haushaltsautonomie der Länder durch Art. 109 III GG nicht unterschritten wird.679 Deren weitreichende Kreditautonomie ist weder aus sich heraus zur Sicherung desselben notwendig, noch bedarf es ihrer im Rahmen der gegenwärtigen grundgesetzlichen Ausgestaltung. (2) Art. 109 III GG vor der Garantie einer angemessenen Finanzausstattung Misst man Art. 109 III GG am Kriterium der angemessenen Finanzausstattung, ergibt sich ein noch eindeutigeres Ergebnis. Wie bereits dargestellt, kann die angemessene Finanzausstattung der Länder gerade nicht mittels Einnahmen aus Krediten gewährleistet werden.680 Mithin ist auch ein Verstoß gegen Art. 79 III GG unter diesem Gesichtspunkt von vornherein ausgeschlossen. Etwaige anderweitige Ausführungen in der Literatur gehen daher fehl.681 Dies muss freilich nicht bedeuten, dass keinerlei Zusammenhang zwischen Art. 109 III GG und der angemessenen Finanzausstattung der Länder besteht. Zum einen vermag die Aufnahme von Krediten eine Unangemessenheit für einige Zeit zu verbergen, zum anderen kann durch sie eine zeitweilig zu geringe, dann jedoch kompensierte Finanzausstattung überbrückt werden. Mit der Möglichkeit der strukturellen Kreditaufnahme entfallen indes auch diese beiden Wirkungen und die Gefahr von Haushaltsnotlagen nimmt mangels genannter Überbrückungswirkung zu. Es erscheint daher durchaus naheliegend, dass ab dem Jahr 2020 der Bund, freilich im Zusammenwirken mit den Ländern, im besonderen Maße dazu

677 Ebenfalls die Tragweite der früheren Einschränkungen betonend: Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1273; Häde, Schriftliche Stellungnahme zur Vorbereitung der gemeinsamen öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags und des Finanzausschusses des Bundesrates am 4. Mai 2009, S. 5; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 115. 678 Siehe hierzu besonders die Ausführungen zur Haushaltsflexibilität: B. II. 3. d) aa) (3). 679 So auch: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 257, Christ, NVwZ 2009, 1333, 1338; Gröpl, LKRZ 2010, 401, 403; Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; Seiler, JZ 2009, 721, 728; Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 94; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 115; anders etwa: Hancke, DVBl. 2009, 621, 626, der einen schonenden Ausgleich fordert. 680 Siehe hierzu ausführlich: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (bb). 681 Beispielhaft hierfür etwa: Aydin, KritV 2010, 29, 38 ff.; Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; zutreffend demgegenüber: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 262.

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verpflichtet sein wird, die angemessene Finanzausstattung fortwährend und ausnahmslos in jedem Jahr zu sichern.682 (3) Art. 109 III GG vor der Garantie der tatsächlichen Haushaltsflexibilität Schließlich ist das zuvor entwickelte, eigenständige Kriterium der tatsächlichen Haushaltsflexibilität in den Blick zu nehmen. Dabei muss untersucht werden, ob das Grundgesetz in seiner jetzigen Form den Ländern auch wirklich die Möglichkeit verschafft, selbstbestimmt wesentliche Finanzmittel zu mobilisieren, um diese gestaltend für die Umsetzung ihrer politischen Entscheidungen einzusetzen.683 Die Beantwortung dieser Frage ist jedoch aus vielerlei Gründen schwierig. Das liegt schon daran, dass es in diesem Zusammenhang – ähnlich wie im Rahmen der angemessenen Finanzausstattung – nicht allein auf die juristische Bewertung einer konkreten rechtlichen Ausgestaltung ankommt. Entscheidender Maßstab ist vielmehr, ob es das jeweilige Verfassungsrecht vermag, eine ausreichende Haushaltsflexibilität, mithin ein tatsächliches und nicht bloß rechtliches Mindestniveau zu gewährleisten. Zur Beantwortung der eigentlichen rechtlichen Frage bedarf es daher stets auch einer zwischengeschalteten „Tatbestandswürdigung“, in der die konkreten Auswirkungen des Rechts auf die Finanzen der Länder untersucht und die dadurch geschaffene Situation bewertet werden. An diese für sich genommen nicht ungewöhnliche Problematik schließt sich die nächste Schwierigkeit unmittelbar an. So wird die tatsächliche Finanzsituation eines Landes oder der Ländergesamtheit natürlich nicht allein durch das nur eine gewisse Tendenz vorgebende Verfassungsrecht bestimmt. Je nach Ausgestaltung werden daneben zumeist auch das einfache Gesetz684 sowie außerrechtliche Umstände, wie etwa die wirtschaftliche Lage oder Veränderungen der Wirtschaftsstruktur, eine mindestens ebenso große Rolle spielen. Dies wirkt im Rahmen der eben beschriebenen „Tatbestandswürdigung“ wiederum auf die Beurteilung des Verfassungsrechts nach Art. 79 III GG zurück, was die Unklarheit an dieser Stelle weiter verstärkt. Es ist dabei unmöglich, das komplexe Zusammenspiel der verschiedenen Determinanten genau zu zergliedern, sodass sich auch der gegenwärtige, gerade durch die Verfassung geschaffene Grad an Haushaltsflexibilität nicht mit buchhalterischer Genauigkeit feststellen lässt. Folglich kann auch die Frage, ob das von Art. 79 III GG geforderte Mindestniveau eingehalten wird, kaum abstrakt, sondern allein vor dem Hintergrund einer

682

So auch: Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 94. Ausführlich zum genauen Hintergrund dieser Anforderung bereits unter: B. II. 3. c) cc) ​ (3) (b) (cc). 684 Vgl. BVerfGE 67, 256 (288); 105, 185 (193); 101, 158 (215); v. Mangoldt / Klein / Starck / ​ Hellermann, Art. 104a, Rn. 6, Sachs / Siekmann, Vorb Art. 104a, Rn. 28. 683

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konkreten Haushaltssituation entschieden werden. Ähnlich der Prüfung im BerlinUrteil685 müsste dargelegt werden, dass den Ländern auch bei Ausnutzung aller verbleibender Spielräume keine Möglichkeit mehr bleibt, eigenständig Projekte von Bedeutung zu finanzieren. Dabei kann freilich nicht aus jeder, gegebenenfalls nur zeitweiligen Unfähigkeit, die Finanzmittel für ein politisch wünschenswertes beziehungsweise gewünschtes Projekt zu beschaffen, geschlossen werden, dass das erforderliche Maß an Haushaltsflexibilität nicht mehr gewährleistet ist. Vielmehr gebietet gerade die mit der Staatlichkeit einhergehende Eigenverantwortung der Länder den grundsätzlichen Vorrang eigener Bemühungen zur Sicherung ihrer Finanzierungsfähigkeit. Dennoch mögen solche Schwierigkeiten als Indizien für eine Unterschreitung des geforderten Mindestmaßes an Haushaltsflexibilität dienen. (a) Künftiges Maß tatsächlicher Haushaltsflexibilität auf Länderebene Trotz dieser einer abstrakten Lösung entgegenstehenden Hindernisse soll im Folgenden der Versuch unternommen werden, die tatsächliche Haushaltsflexibilität der Länder genauer zu bestimmen. Da es sich um den für die vorliegende Untersuchung entscheidenden Beurteilungszeitpunkt handelt,686 ist hierbei die neue Situation des Jahres 2020, mithin also das Wirksamwerden der jüngsten Neu­ordnung der BundLänder-Finanzbeziehungen,687 in den Blick zu nehmen. Gleichwohl kann in diesem Zusammenhang im Wesentlichen noch immer auf die bisherigen Erkenntnisse zu den Bund-Länder-Finanzbeziehungen und der Finanzsituation der Länder zurückgegriffen werden. Zwar ist die Reform mit einigen augenfälligen Änderungen verbunden, durch die sich kurzfristig wohl auch die Finanzlage der Länder verändert, doch stellt sie keinen grundlegenden Systemwechsel dar.688 Die Ausführungen werden dabei auf Grund der engen Fokussierung auf den Aspekt der Haushaltsflexibilität in der gebotenen Kürze erfolgen. Für eine genauere Darstellung sei auf die einschlägige Literatur verwiesen.689 Zunächst speisen sich die Einkünfte der Länder im Wesentlichen aus den Landessteuern nach Art. 106 II GG und den ihnen zugewiesenen Anteilen an den Ge-

685 Das Land Berlin hatte dort versucht darzulegen, dass es seine vermeintliche Haushaltsnotlage nicht aus eigener Kraft überwinden könne, wobei das BVerfG dieser Argumentation schließlich nicht gefolgt ist, vgl. BVerfGE 116, 327, (338 ff., 405 ff.). 686 Siehe zu dessen Bestimmung bereits: B. II. 3. b). 687 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347). 688 So auch, von einer „Weiterentwicklung“ statt einer „Revolution“ sprechend: Förster / Krönert, ZG 2017, 228, 233. 689 Instruktiv in diesem Zusammenhang etwa: Wendt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 139; spezifisch zur neuen Rechtslage: v. Mangoldt / Klein / Starck / Huber, Art. 107, Rn. 92 ff.; Förster / Krönert, ZG 2017, 228, 231 ff.

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meinschaftssteuern nach Art. 106 III GG.690 Gemäß Art. 107 I 1 GG wird beides grundsätzlich nach dem örtlichen Aufkommen unter ihnen verteilt. Im Rahmen des neugestalteten, nur noch dreistufigen Länderfinanzausgleichs nach Art. 107 II GG erfolgt sodann die Glättung ihrer unterschiedlichen Finanzkraft nun allein über die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens. Verbleibt die Finanzkraft eines Landes danach noch immer unter 99,75 % des Länderdurchschnitts, so wird die verbleibende Lücke gemäß der ab 2020 geltenden einfachgesetzlichen Ausgestaltung691 durch Bundesergänzungszuweisungen zu 80 % geschlossen.692 Für die grundgesetzliche Finanzordnung ist es dabei insgesamt kennzeichnend, dass die Länder trotz ihrer zumindest teilweisen Ertragshoheit in Bezug auf die Steuern nahezu keine eigene Gesetzgebungshoheit besitzen.693 Diese wird durch Art. 105 II GG in Form einer konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis im Ergebnis nahezu ausschließlich dem Bund zugewiesen,694 von der dieser großzügig und erschöpfend Gebrauch gemacht hat.695 Zwar bedarf es, soweit die Länder betroffen sind, nach Art. 105 III GG der Zustimmung des Bundesrates, doch ändert dies nichts daran, dass so ein bundesweit nach Art und Höhe fast einheitliches Steuersystem entstanden ist.696 Da zudem die Erträge der in Art. 105 II GG vorgesehenen Ausnahme für örtliche Verbrauchs- und Aufwandssteuern nach Art. 106 VI 1 GG den Kommunen zufließen697, bleibt den Ländern eine eigene und individuelle Steuergestaltungsmöglichkeit damit fast nur bei der Bestimmung des Grunderwerbsteuersatzes nach Art. 105 IIa 2 GG.698 690

So entfielen im Jahr 2017 auf Gesamteinnahmen der Länder in Höhe 379.662 Millionen Euro 281.016 Millionen Euro auf Steuern und steuerähnliche Abgaben (ca. 74,0 %), vgl. Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern: Vierteljährliche Gesamtergebnisse des Öffentlichen Gesamthaushalts 1.–4. Vierteljahr 2017, S. 25. 691 Gesetz zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften vom 14. August 2017 (BGBl. I, S. 3122). 692 Siehe hierzu die ersten Erläuterungen von: Förster / Krönert, ZG 2017, 228, 231 ff. 693 So etwa: Bonner Kommentar / Vogel / Waldhoff, 83. Erg.-Lfg., 1998, Vorbem. z. Art. 104a115, Rn.  58; v. Mangoldt / Klein / Starck / Jachmann-Michel / Vogel, Art. 105, Rn. 25; Sachs / Siekmann, Art. 105, Rn. 3; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 109. 694 Sachs / Siekmann, Art.  105, Rn.  5; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 105, Rn. 4, 23; Hey, VVDStRL 66 (2007), 277, 310; Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 17; genauer zu der damit einhergehenden Sperrwirkung: Maunz / Dürig / Seiler, 74. Erg.-Lfg., 2015, Art. 105, Rn. 142 ff. 695 Mit einer ausführlichen Übersicht über die einzelnen Steuern: Sachs / Siekmann, Art. 105, Rn. 6. 696 Ausdrücklich: Maunz / Dürig / Seiler, 74. Erg.-Lfg., 2015, Art. 105, Rn. 101, 115; ferner: Gröpl, DVBl. 2006, 1079, 1082. 697 Vor diesem Hintergrund haben die meisten Flächenländer die entsprechende Zuständigkeit auch in ihren Kommunalabgabegesetzen an ihre Kommunen delegiert, vgl. Maunz / Dürig / Seiler, 74. Erg.-Lfg., 2015, Art. 105, Rn. 175. 698 Der anderen, ungleich exotischeren Möglichkeit der Anpassung der Spielbankabgabe nach Art. 106 II Nr. 5 GG kommt auf Grund ihres beschränkten Aufkommenspotentials keine nennenswerte Bedeutung zu, ähnlich: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 238.

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Hinsichtlich der durch diese Steuersystematik geschaffenen Haushaltsflexibilität ist mithin zu bedenken, dass diese de facto nur um die genaue Höhe des nach der Umsatzsteuerverteilung erhaltenen Betrages erhöht wird. Eine eigenständige, situationsabhängige Vergrößerung ihrer finanziellen Möglichkeiten aus politischen Gründen durch Steuererhöhungen ist den Ländern mangels Gesetzgebungshoheit – abgesehen von der genannten engen Ausnahme – nicht möglich.699 Andere Einnahmequellen wie etwa Bundesergänzungszuweisungen, Zuweisungen und Zuschüsse des Bundes aus anderen Gründen,700 eigene wirtschaftliche Tätigkeit, Kapitalerträge oder Gebühren sind für die Länder demgegenüber nur von untergeordneter Bedeutung.701 Ferner kann auch deren Aufkommen durch die alleinige Entscheidung eines Landes zumeist nicht oder nur im beschränkten Maße beeinflusst werden, sodass sie insgesamt kaum zur Haushaltsflexibilität beitragen. Dies gilt etwa für die nach einem Schlüssel festgelegten Bundesergänzungszuweisungen, die von der Mitwirkung des Bundes abhängigen Mischfinanzierungen702 oder die ihrer Höhe nach grundgesetzlich bestimmten Konsolidierungshilfen nach Art. 143d IV GG. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass Steuereinnahmen und zumindest im Falle eines relevanten Volumens auch Einnahmen aus eigener wirtschaftlicher Tätigkeit sowie Kapitalzinsen703 im Rahmen des Finanzausgleichs wiederum der jeweiligen Finanzkraft zugerechnet werden müssen,704 weswegen die Länder von ihnen sowieso nicht in voller Höhe profitieren. Dies beschränkt ebenfalls den mit ihnen jeweils verbundenen Gewinn an Haushaltsflexibilität. Auf der Ausgabenseite erscheinen die Länder zwar auf den ersten Blick ungleich freier, doch sind sie auch dort – wenn auch nicht so stark wie bei ihren Einnahmen –

699 Siehe zu den unterschiedlichen Auswirkungen von Finanzzuweisungen und Fiskalisierungsmöglichkeiten auf die Haushaltsflexibilität bereits: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (cc). 700 Hierzu zählen beispielsweise Zahlungen nach Art. 91a, 91b GG, Investitionshilfen nach Art. 104b I GG, Konsolidierungshilfen nach Art. 143d II GG oder auch künftige Sanierungshilfen nach Art. 143d IV GG. 701 Auf die Gesamteinnahmen der Länder im Jahr 2017 von 379.662 Millionen Euro entfielen so beispielsweise 93.303 Millionen Euro auf laufende Zuweisungen und Zuschüsse sowie Schuldendiensthilfen (wovon freilich Zahlungen in Höhe von 35.548 Millionen Euro von gleicher Ebene abzuziehen sind, damit ca. 15,2 %), 20.801 Millionen Euro auf Gebühren (ca. 5,5 %) und 6.664 Millionen Euro auf wirtschaftliche Tätigkeiten (ca. 1,8 %), vgl. Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern: Vierteljährliche Gesamtergebnisse des Öffentlichen Gesamthaushalts 1.–4. Vierteljahr 2017, S. 25. 702 Hierzu noch ausführlich unter: C. I. 2. b). 703 So, mit zutreffendem Verweis auf BVerfGE 72, 330 (412 f.): v. Mangoldt / Klein / Starck / Huber, Art. 107, Rn. 108; ebenso: Dreier / Heun / Thiele, Art. 107, Rn. 33; a. A.: Bonner Kommentar / ​ Wernsmann, 201. Erg.-Lfg., 2019, Art. 107, Rn. 170. 704 Instruktiv zum weiten Finanzkraftbegriff: Bonner Kommentar / Wernsmann, 201. Erg.-Lfg., 2019, Art. 107, Rn. 166 ff.; Sachs / Siekmann, Art.  107, Rn.  25 ff., v. Mangoldt / Klein / Starck / ​ ­Huber, Art. 107, Rn. 102 ff.

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im hohen Maße festgelegt.705 Grund hierfür ist insbesondere die sich aus dem Grundsatz der Länderexekutive in Art. 83 GG und der in Art. 104a I GG niedergelegten Vollzugskausalität ergebende Verpflichtung, die Kosten für ihren Vollzug von Bundesgesetzen zu tragen, häufig ohne deren Höhe selbst wesentlich beeinflussen zu können. Gewisse Erleichterungen durch Bundeskompensationen ergeben sich für die Länder dabei freilich gemäß Art. 104a II GG im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung oder – unter Umständen und erst nach einem politischen Kompromiss – im Falle von Geldleistungsgesetzen nach Art. 104a III, IV GG. Die mit dem jeweiligen Gesetz verbundenen Verwaltungsausgaben sind andererseits gemäß Art. 104a V 1 Alt. 1 GG auch dann stets von den Ländern zu tragen.706 Es zeigt sich also, dass die Haushalte der Länder durch die Finanzverfassung und in der Folge durch den Bund tatsächlich im hohen Maße determiniert werden.707 Im Ergebnis bleibt ihnen so nur ein verhältnismäßig geringer Anteil ihres jeweiligen Haushaltsvolumens zur politisch freien Verfügung, den sie – etwa durch Einnahmenerhöhung  – auch nur im geringen Umfang selbstständig erweitern können. Dies legt wiederum ein insgesamt nur geringes Maß an Haushaltsflexibilität nahe.708 Durch Art. 109 III GG wird ihnen darüber hinaus die Möglichkeit genommen, ihren finanziellen Spielraum außerhalb von echten Notsituationen709 durch die Aufnahme von Krediten zu erweitern. Gleichwohl kann allein hieraus nicht geschlossen werden, dass mit der gegenwärtigen verfassungsrechtlichen Ausgestaltung ein notwendiges Mindestmaß unterschritten wurde. Namentlich ist die Finanzhoheit der Bundesländer und mit ihr deren Haushaltsflexibilität seit jeher nur eingeschränkt gewährleistet, weswegen es ohne weitere konkrete Anhaltspunkte nicht überzeugend erscheint, in der erfolgten weiteren Begrenzung der Kreditautonomie eine Grundsatzberührung im Sinne des Art. 79 III GG zu sehen. Auch ab dem Jahr 2020 steht den Ländern grundsätzlich die Möglichkeit offen, sich unter anderem durch Ausgabenkürzungen an anderer Stelle Spielräume

705

Etwa: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 239 ff.; schon früh: Henle, DÖV 1966, 608, 613; auch: Gröpl, DVBl. 2006, 1079, 1083; Henneke, ZG 2017, 38, 51; Korioth, KritV 2010, 187, 193; Scholl, DÖV 2010, 160, 161; Tappe, DVBl. 2013, 1079, 1080 f.; ähnlich: Berliner Kommentar / Schmehl, 28. Erg.-Lfg., 2009, Art. 104a, Rn. 73; von einem „verhältnismäßig weit[en] Spielraum der Länder“ spricht: Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 94; noch weiter dagegen: Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 161; Kemmler, DÖV 2009, 549, 555. 706 So zu diesem Komplex auch: Gröpl, DVBl. 2006, 1079, 1083. 707 So auch: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 234; ders., KritV 2010, 49, 41; Gröpl, DVBl. 2006, 1079, 1084; Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 28; Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 17; ders., JZ 2006, 751, 755; auch erkannt von: BVerfGE 86, 148 (265). 708 Ähnlich, wenn auch nicht unter dem Topos der Haushaltsflexibilität: Korioth, PWP 10, 270, 275; Tappe, DÖV 2009, 881, 888. 709 Die Konjunkturkomponente dient daneben auch den Ländern nur zum Ausgleich konjunkturbedingter Mindereinnahmen und Mehrausgaben, siehe hierzu bereits: B. II. 2. e) bb); sowie zur Möglichkeit der Notlagenverschuldung: B. II. 2. e) cc).

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für große politische Projekte zu verschaffen, sodass – im Rahmen einer abstrakten Betrachtung – zumindest ein gewisses Maß an Haushaltsflexibilität nicht von vornherein ausgeschlossen scheint.710 Entsprechend der obenstehenden Ausführungen ist vor diesem Hintergrund also die Situation der Länder dahingehend in den Blick zu nehmen, ob sich konkrete tatsächliche Anhaltspunkte für deren finanzielle Unfähigkeit zur Politikverwirklichung ab dem Jahr 2020 erkennen lassen. Verlässliche Vorhersagen für diesen Zeitraum fallen heute freilich noch äußerst schwer. Auch hierfür sind die Gründe sowohl auf rechtlicher, wie auch auf tatsächlicher Ebene zu suchen. Zunächst konnten auf Grund der langen Übergangsfrist711 seit ihrer Einführung 2009 bisher kaum verlässlichen Erfahrungen hinsichtlich der „Schuldenbremse“ gesammelt werden, sodass deren genauen Auswirkungen auf die Länder ab dem Jahr 2020 noch immer im Dunkeln liegen. Dies gilt im noch größeren Maße für die Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems, die auch erst ab diesem Zeitpunkt in Kraft getreten ist. Verlässliche und belastbare Aussagen dahingehend, wie genau sich dieses neue normative Umfeld spezifisch auf die Haushaltsflexibilität der Länder auswirken wird, können gegenwärtig daher nicht gemacht werden.712 Gleiches gilt auch hinsichtlich der tatsächlichen Umstände, denn auch die politischen und ökonomischen Rahmenbedingungen ab dem Jahr 2020 sind von der heutigen Warte aus noch nicht absehbar. Zwar gelingt es Bund und Ländern in den letzten Jahren im Großen und Ganzen gut, die Anforderungen der Schuldenbremse einzuhalten,713 doch geht dies auf der anderen Seite auch mit einem vielfach beklagten Rückstau staatlicher Investitionen einher.714 Gleichzeitig ist zu berücksichtigen, dass gegenwärtig sowohl die langanhaltend gute wirtschaftliche Lage,715 als auch das seit geraumer Zeit enorm niedrige Zinsniveau716 staatliches Wirtschaften enorm erleichtern. Eine über kurz oder lang zu erwartende Normalisierung dieser historischen Sondersituationen, die Auswirkungen der Corona­ 710

Jeweils mit ähnlicher Argumentation und im Ergebnis gleich: Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 94; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 114 f. 711 Siehe für eine kritische Würdigung dieser Regelungen bereits: B. II. 2. d). 712 Hinsichtlich solcher Prognosen ebenfalls zurückhaltend: Förster / Krönert, ZG 2017, 228, 234 f. 713 So sind der Finanzierungssaldo des Bundes sowie der Gesamtfinanzierungssaldo der Länder seit 2014 bis einschließlich 2016 positiv, vgl. Statistisches Bundesamt, Jahrbuch 2017, 9.1.1. 714 Die diesbezüglich bestehende, sich weit über das politische Spektrum erstreckende Einigkeit ist bemerkenswert, vgl. etwa: Bertelsmann Stiftung, Agenda Inklusives Wachstum für Deutschland, S. 5; Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung der Hans-BöcklerStiftung, Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2018, S. 10 f. 715 Seit der Finanzkrise 2009 bis einschließlich 2016 ist das Wachstum des Bruttoinlandsproduktes solide positiv, vgl. Statistisches Bundesamt, Jahrbuch 2017, 12.1. 716 So ist die Durschnittsverzinsung der Landesschulden zwischen 2007 und 2017 von ca. 4,25 % auf ca. 2 % gefallen, sodass Länder und Gemeinden inzwischen ca. 17 Milliarden Euro eingespart haben; vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Juli 2017, S. 45.

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pandemie sowie die mit der demographischen Entwicklung und der fortschreitenden Digitalisierung einhergehenden Herausforderungen werden demgegenüber – auch und gerade auf Landesebene – das Bedürfnis nach politischer Gestaltung offen zu Tage treten lassen. Aus den oben stehenden Ausführungen ergibt sich, dass die auf eine konkrete Situation gerichtete Frage, ob den Ländern auch ab dem Jahr 2020 eine ausreichendes Maß an Haushaltsflexibilität gewährleistet wird, tatsächlich noch nicht abschließend beantwortet werden kann.717 Auch lässt der Umstand, dass die Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen zumindest kurzfristig mit einer gewissen finanziellen Besserstellung der Länder einhergeht,718 vermuten, dass ein etwaiger konkreter Missstand erst in einigem Abstand zum Inkrafttreten besagter Neuregelung offenbar würde. (b) Rechtliche Folgen einer Garantieverletzung Ungleich bedeutsamer als solch vage Augurien hinsichtlich der konkreten Finanzlage der Länder ab dem Jahr 2020 sind demgegenüber die juristischen Konsequenzen, sollte sich künftig tatsächlich zeigen, dass für ein Land das notwendige Mindestmaß an Haushaltsflexibilität nicht mehr gewährleistet ist. Im Gegensatz zu künftigen Haushaltslagen lassen sich diese sehr genau antizipieren. Für die vorliegende Untersuchung ist dabei insbesondere relevant, ob sich in diesem Falle auch gerade die Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“ für die Länder ergeben könnte. In diesem Zusammenhang muss man sich zunächst vergegenwärtigen, dass einem etwaigen Unterschreiten des Mindestmaßes an Haushaltsflexibilität nur dann Bedeutung im Rahmen des Art. 79 III GG zukommt, wenn Abhilfe nicht durch eine Reform der einfachgesetzlichen Ausgestaltungen erfolgen kann.719 Wie bereits ausgeführt, hat auch das einfache Recht enorme Auswirkungen auf die tatsächliche Haushaltsflexibilität der Länder und mag durchaus Ursache für eine Unterschreitung des notwendigen Mindestmaßes sein. Aus dem Rangverhältnis zwischen Verfassungsrecht und einfachem Gesetz folgt nun allerdings, dass ersteres nicht gemäß Art. 79 III GG verfassungswidrig sein kann, solange noch die Möglichkeit besteht, mittels zweiterem verfassungsgemäße Zustände herzustellen.720 Im bestehenden System wäre dabei namentlich an eine Vergrößerung des 717 Ähnlich vorsichtig hinsichtlich einer Prognose der zukünftigen Haushaltsstruktur: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 233. 718 In diese Richtung etwa: Förster / Krönert, ZG 2017, 228, 235; Lenk / Glinka, ifo-Schnelldienst 24/2016, 9, 10; Wieland, ifo-Schnelldienst 24/2016, 16, 17. 719 Mayer, AöR 136 (2011), 266, 270; ähnlich unter anderem Topos: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 258, 294 f. 720 Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 94; zu einer Verantwortung zur Verfassungskonkretisierung, vgl. BVerfGE 79, 311 (356 f.); 86, 148 (264 f.); 101, 158 (219).

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Länderanteils an der Umsatzsteuer gemäß Art. 106 III 3 GG, dessen andere Verteilung unter den Ländern gemäß Art. 107 II 2 GG, oder auch an eine Reduzierung der Aufgabenlast zu denken.721 Zumeist wird sich durch derartige Maßnahmen die notwendige Abhilfe schaffen lassen, sodass eine Diskussion um verfassungswidriges Verfassungsrecht von vornherein nicht in Betracht kommt. Schwieriger stellt sich die Situation freilich dar, wenn eine solche einfachgesetzliche Lösung nicht möglich ist. Erst dann kommt ein Verstoß gegen Art. 79 III GG tatsächlich in Frage, wird doch die Herstellung des von der Ewigkeitsklausel garantierten Zustandes gerade durch Verfassungsrecht verhindert. Eine solche Lage mag dabei angesichts der beschriebenen einfachgesetzlichen Abhilfe nicht übermäßig häufig auftreten, ist jedoch – mit Blick auf wirtschaftliche oder demographische Umwälzungen – auch nicht schlechthin ausgeschlossen. Gleichwohl müssen auch in diesem Zusammenhang einige Einschränkungen gemacht werden. Zunächst könnte keine monokausale Verbindung zwischen der Einschränkung der Kreditautonomie und dem festgestellten Mangel an verfassungsrechtlich garantierter Haushaltsflexibilität angenommen werden.722 Wie oben dargestellt, muss zwar ein gewisses tatsächliches Mindestmaß an Haushaltsflexibilität gewährleistet werden, doch ist der verfassungsändernde Gesetzgeber frei darin, wie er dies bewerkstelligt. Zweifelsohne trägt auch eine weite Kreditautonomie der Länder zu dieser Niveausicherung bei, ist für sich genommen allerdings weder ausreichend, noch zwingend notwendig.723 Gerade wegen dieser Freiheit des verfassungsändernden Gesetzgebers kann im Zusammenhang mit Art. 79 III GG daher kein „last in, first out“-Prinzip angenommen werden, nach dem just die Verfassungsnorm unzulässig wäre, die letztendlich zur Unterschreitung einer tatsächlichen Mindestgarantie geführt hat. Mithin mag die verfassungsrechtliche Beschränkung der Kreditautonomie der Länder unter dem Gesichtspunkt der Haushaltsflexibilität zwar zu einem verfassungswidrigen Zustand führen, nicht jedoch auch zur spezifischen Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“. Doch nicht einmal eine wie auch immer geartete Verfassungsreform, im Rahmen derer eine abermalige Erweiterung der Kreditautonomie wohl eine naheliegende Lösung wäre, ist zwingende Folge einer durch das Verfassungsrecht determinierten Unterschreitung des Mindestmaßes an Haushaltsflexibilität. Es ist in diesem Zusammenhang abermals darauf hinzuweisen, dass Art. 79 III GG zwar die Bundesstaatlichkeit an sich, nicht jedoch die Existenz einzelner Bundeländer garantiert.724 Damit können als potenzielle Lösung nicht nur die verfassungsrecht 721

Zum allgemeinen Wechselwirkungsverhältnis zwischen Finanzausstattung und Haushaltsflexibilität siehe schon: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (cc). 722 Mit dieser Argumentation, wenn auch in Bezug auf die „Haushaltsautonomie“: Mayer, AöR 136 (2011), 266, 270. 723 Siehe zu diesen Zusammenhängen ebenfalls bereits: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (cc). 724 Siehe zum genauen Umfang der Bundesstaatsgarantie in Art. 79 III GG und für weitere Nachweise bereits: B. II. 3. c) cc) (1).

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lichen Determinanten der Haushaltsflexibilität, sondern ebenso der Zuschnitt des Bundesstaates selbst in den Blick genommen werden. Gerade wenn – was durchaus wahrscheinlich erscheint725 – nur einzelne Länder von der in Rede stehenden Unterschreitung betroffen sind, eröffnet sich also neben der allgemeinen finanzverfassungsrechtlichen Besserstellung die Neuordnung des Bundesgebietes als weitere Möglichkeit, Abhilfe zu schaffen. Eine solche territoriale Lösung wird seit jeher diskutiert, um den finanzwirtschaftlichen Ungleichgewichten im Bundesstaat zu begegnen.726 Tatsächlich liegt es nahe, anzunehmen, dass es – wie auch Art. 29 I 1 GG vorausgesetzt – bei einem in Bezug auf die Wirtschaftskraft homogeneren Zuschnitt der Länder leichter fiele, die mit und in der Finanzverfassung verfolgten Ziele umzusetzen. Dieser Weg wäre freilich schon auf Grund des in Art. 29 II I GG vorausgesetzten Volksentscheides mit zahlreichen Schwierig- und Unwägbarkeiten verbunden und politisch wohl nahezu unmöglich zu verwirklichen.727 Gleichwohl stellt sich die Frage, ob es bei einer solchen Neuordnung nicht sogar um die gegenüber einer stärkeren Umverteilung von Finanzmitteln zwischen den Ländern vorrangige Lösung handelt.728 Dies könnte etwa aus der den frühesten Tagen der Bundesrepublik entstammenden Aussage des Bundesverfassungsgerichts, dass „ein Finanzausgleich mit Rücksicht auf Art. 29 GG nicht zu dem Ergebnis führen [dürfe], lebensunfähige Länder künstlich am Leben zu halten“729, folgen. Obgleich sich die Ausführungen damals eher auf die Frage nach einer angemessenen Finanzausstattung bezogen haben, lässt sich dieser Gedanke in den Kontext der Haushaltsflexibilität übertragen, da auch hier ein gewisses tatsächliches Mindestniveau garantiert wird.

725 Ein gewisser Anhaltspunkt hierfür ergibt sich etwa aus dem Umstand, dass im Kontext der Frage nach einer angemessenen Finanzausstattung stets nur einzelne Länder, nicht jedoch die Ländergesamtheit gerichtlich gegen die jeweiligen Regeln vorgegangen ist. Vielmehr fällt zumeist sogar eine Lagerbildung zwischen „armen“ und „reichen“ Ländern auf, vgl. etwa BVerfGE 86, 148 (161, 165); 101, 158 (160 f.); 116, 327 (342 f., 356). 726 So etwa im Kontext der sogenannten Luther-Kommission 1955, der Ernst-Kommission 1973 und der Wiedervereinigung 1990, instruktiv hierzu: Sachs / Erbguth / Schubert, Art. 29. Rn. 3 ff. m. w. N.; in jüngerer Vergangenheit etwa: Hey, VVDStRL 66 (2007), 277, 317 f. 727 So: Bonner Kommentar / Vogel / Waldhoff, 81. Erg.-Lfg., 1997, Vorbem. z. Art. 104a–115, Rn. 75; Würtenberger, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 132, Rn. 77; allgemeiner etwa: Bonner Kommentar / Dietlein, 99. Erg.-Lfg., 2002, Art. 29, Rn. 16; Ernst, DVBl. 1991, 1024, 1026; Rennert, Der Staat 32 (1993), 2689, 275. 728 Ausdrücklich zur Vorgängerregelung etwa: Görg, in: Festgabe Herrfahrdt, S. 85 f.; diese Ansicht wird man allerdings auch all denjenigen unterstellen müssen, die von einer möglichen Verpflichtung zur Neugliederung ausgehen, dazu sogleich. 729 BVerfGE 1, 117 (134), wobei das Bundesverfassungsgericht die Beantwortung der Frage, ab wann ein Land nicht lebensfähig ist, im Jahr 1952 noch mit dem Hinweis darauf umgehen konnte, dass eine Neuordnung des Bundesgebietes wegen alliierter Vorbehalte sowieso noch unmöglich sei.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Es ist dabei freilich zu bedenken, dass bis 1976 mit Art. 29 I GG a. F. in der Tat eine Verpflichtung des Bundesgesetzgebers bestand, das Bundesgebiet in Ansehung der Leistungsfähigkeit der Länder und der ihnen obliegenden Aufgaben neu zu gliedern.730 Mit der Wandlung in eine bloße Kannvorschrift731 ist dieser ausdrückliche verfassungsrechtliche Vorrang einer Neuordnung jedoch hinfällig geworden.732 Nun mag allerdings auch erwogen werden, dass sich ein solcher Vorrang schon aus der grundgesetzlichen Bundesstaatskonzeption an sich ergibt. Tatsächlich kann es nicht Ziel einer bundesstaatlichen Ordnung sein, nicht lebensfähige Gliedstaaten künstlich um ihrer selbst willen zu bewahren. Dies folgt wie gezeigt auch schon aus Art. 79 III GG. Hierbei ist jedoch zu bedenken, dass die Lebensfähigkeit eines Bundeslandes im hohen Maße gerade von der Finanzverfassung abhängt und zumeist andere Ausgestaltungen denkbar sein werden, mit denen diese durchaus gewährleistet werden könnte. Eine Pflicht zur Neuordnung des Bundesgebiets sollte daher, wenn überhaupt, auf Fälle beschränkt bleiben, in denen einzelne Länder auf Grund ihrer geographischen, demographischen und ökonomischen Eigenschaften im hohen, die anderen Akteure belastenden Maße und ohne die Perspektive auf Änderung von der bundesstaatlichen Solidarität abhängig sind.733 Einem Land jedoch leichtfertig die Existenzberechtigung abzusprechen, nur weil es die gegenwärtige Finanzverfassung nicht vermag, ihm das notwendige Maß an Haushaltsflexibilität – oder auch eine angemessene Finanzausstattung – zu verschaffen, verbietet sich und wäre mit seiner Stellung als Einzelstaat unvereinbar. Zumindest ein genereller Vorrang der Neuordnung des Bundesgebiets vor der Verfassungsreform kann mithin heute nicht mehr angenommen werden. (c) Fazit Es zeigt sich also, dass selbst wenn – was erst in der Zukunft sichtbar werden wird und gegenwärtig nicht prognostiziert werden kann – das von Art. 79 III GG garantierte Mindestmaß an Haushaltsflexibilität durch Art. 109 III GG unterschritten wurde oder werden wird, dies nicht zwingend zu dessen Unzulässigkeit oder auch nur einer sonstigen Wiedererweiterung der Kreditautonomie der Länder füh 730 Zur Geschichte dieses nicht erfüllten Verfassungsauftrages: Würtenberger, in: Isensee / ​ Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 132, Rn. 38 ff. 731 Dreiunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 29 und 39) vom 23. August 1976 (BGBl. I, S. 2381). 732 So etwa: Maunz / Dürig / Scholz, 77. Erg.-Lfg., 2016, Art. 29, Rn. 19, 44; Selmer, VVDStRL 52 (1993), 10, 60; ders., KritV 2008, 171, 171; differenzierend: Bonner Kommentar / Vogel / Waldhoff, 81. Erg.-Lfg., 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115, Rn. 74. 733 So etwa: Würtenberger, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 132, Rn. 57; Erbguth, JZ 2011, 433, 436; allgemeiner: Dreier / Wollenschläger, Art. 29, Rn. 17; gegen jede Verpflichtung bzw. Ermessensreduzierung auf Null: BeckOK / Hellermann, Stand: 15.05.2020, Art. 29, Rn. 10; Bonner Kommentar / Dietlein, 99. Erg.-Lfg., 2002, Art. 29, Rn. 42; Jarass / Pieroth / Pieroth, Art. 29, Rn. 2; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 25; implizit und mit Verweis auf andere Lösungen: Kämmerer, in: Nordstaat, S. 131 ff.

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ren muss. Vielmehr stehen mit einer anderweitigen finanzverfassungsrechtlichen Stärkung der Länder oder der Neuordnung des Bundesgebietes alternative und gleichrangige Lösungsmöglichkeiten zur Verfügung. Die Auswahl liegt dabei allein in den Händen des verfassungsändernden Gesetzgebers beziehungsweise des Bundesgesetzgebers und der betroffenen Ländervölker.

bb) Ergebnis zu den föderalen Finanzgarantien Es hat sich gezeigt, dass mit Blick auf föderale Finanzgarantien ein Verstoß durch Art. 109 III GG gegen die Ewigkeitsklausel für die Zeit ab dem Jahr 2020 theoretisch zwar möglich, praktisch allerdings zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht abschließend festzustellen und insgesamt sehr unwahrscheinlich ist. Am deutlichsten könnte sich ein solcher dabei im Rahmen der Garantie der Haushaltsautonomie zeigen, besteht doch dort die relativ leicht festzustellende Möglichkeit, dass ein gewisser Mindestgehalt an Entscheidungsrechten beschnitten wird, ohne dass für diesen Verlust ein entsprechender Ausgleich stattfindet. Dies ist jedoch – wie oben gezeigt wurde – mit Art. 109 III GG nicht geschehen. Mit der angemessenen Finanzausstattung und der notwendigen Haushaltsflexibilität wird demgegenüber jeweils nur ein gewisser abstrakter tatsächlicher Mindeststandard garantiert, der auf vielerlei Art und Weise gewährleistet werden kann. Während der Aspekt der Finanzausstattung durch die Schuldenbremse von vorherein nicht betroffen ist, bedarf es hinsichtlich der Haushaltsflexibilität einer Prognose für die Situation ab 2020. Ob das geforderte Mindestmaß in Zukunft tatsächlich unterschritten werden wird, kann indes gegenwärtig noch nicht verlässlich vorhergesagt werden. Sollte es jedoch dazu kommen, würde auch dies nicht zwingend zur Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“ für die Länder führen. Vielmehr könnte diesem Zustand sowohl rechtlich, wie auch aller Wahrscheinlichkeit nach tatsächlich entweder mit einer Reform des einfachen Gesetzes, einer sonstigen Reform der Finanzverfassung oder auch einer Neugliederung des Bundesgebietes begegnet werden. Vor diesem Hintergrund besteht mithin unter dem Gesichtspunkt föderativer Finanzgarantien auch nach dem Jahr 2020 kein vernünftiger Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Art. 109 III GG, beziehungsweise der Möglichkeit seiner die Verfassungsmäßigkeit wahrenden rechtlichen Einhegung.

e) Weitere Elemente Neben den föderalen Finanzgarantien werden in der Literatur regelmäßig auch weitere Gesichtspunkte genannt, die zu einem Verstoß des Art. 109 III GG gegen Art. 79 III GG führen könnten. Wie sich zeigen wird, sind diese im Ergebnis jedoch

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

wenig überzeugend und gehen teilweise sogar von gänzlich verfehlten Grundannahmen aus. Sie sollen daher im Folgenden in der vor diesem Hintergrund gebotenen Kürze behandelt werden. aa) Demokratieprinzip Bisher wurde ausschließlich der Frage nachgegangen, welche Bedeutung die Kreditautonomie der Länder für die verschiedenen Aspekte der Finanzautonomie als dem in diesem Zusammenhang wichtigsten Element ihrer Staatlichkeit besitzt. Allerdings könnte erwogen werden, ob die Möglichkeit der Verschuldung nicht schon aus anderen Gründen eine notwendige Voraussetzung grundgesetzlicher Länderstaatlichkeit darstellt. Hierfür müsste die Kreditaufnahme also  – unabhängig von ihrer Bedeutung als dienendes Element im Rahmen der Finanzautonomie – von sich aus oder in einem anderen Zusammenhang unabdingbarer Bestandteil gliedstaatlicher Staatlichkeit sein. Ein solches Ergebnis könnte dabei namentlich aus dem ebenfalls in Art. 79 III GG enthaltenen Schutz des Demokratieprinzips734 und seiner Verwirklichung auf Länderebene folgen. Sähe man etwa in der ungebundenen Kreditaufnahme ein notwendiges Element demokratischer Gestaltung, so wäre eine entsprechende „Entmündigung“ des Landesgesetzgebers wohl auch aus demokratietheoretischen Erwägungen fraglich.735 Für eine solche Sichtweise scheint tatsächlich einiges zu sprechen. Zunächst nimmt das Verbot der strukturellen Neuverschuldung den Länderparlamenten als den jeweiligen Haushaltsgesetzgebern einen wichtigen Teil ihrer Budgetautonomie. Das Budgetrecht wird nicht von ungefähr – wenn auch bisweilen geradezu mantrahaft – als das „Königsrecht“ der Länderparlamente bezeichnet.736 Tatsächlich ist die Entscheidung über den jeweiligen Haushalt seit jeher eine der weitreichendsten und bedeutsamsten Gestaltungsmöglichkeiten einer Volksvertretung.737 734

Etwa: Bonner Kommentar / Evers, 45. Erg.-Lfg., 1982, Art. 79 III, Rn. 180 ff.; Maunz / ​ ­Dürig  / Herdegen, 72. Erg.-Lfg., 2014, Art. 79, Rn. 127 ff.; Sachs / Sachs, Art. 79, Rn. 64. 735 Mit Überlegungen in diese Richtung etwa: Kayenburg et al., Offener Brief der Vertreter der Landtage und der unterzeichnenden Stellvertreter in der Föderalismuskommission II, Komm.Drs. 100, S. 2; Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 27; wohl auch Teil der Begründung im bereits unzulässigen BundLänderstreitantrag des Landes Schleswig-Holstein, vgl. BVerfGE 129, 108 (112); darstellend: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 141 f.; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 166; ähnlich schon früher: Glauben, ZG 1997, 233, 239. 736 So etwa ausdrücklich in diesem Zusammenhang: Kayenburg et al., Offener Brief der Vertreter der Landtage und der unterzeichnenden Stellvertreter in der Föderalismuskommission II, Komm.-Drs. 100, S. 2; allgemeiner, nicht speziell auf die Länder bezogen etwa: v. Lewinski, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. X, § 217, Rn. 53. 737 Instruktiv: Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 64 ff.; siehe in diesem Zusammenhang auch die vorherigen Ausführungen zur Bedeutung der Haushaltsautonomie: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (aa).

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

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Hieran schließt sich dann jedoch die Überlegung an, ob durch eine solche starke Beschränkung der gewählten Landesparlamente nicht die effektive Umsetzung des Volkswillens gefährdet und damit gegebenenfalls das Demokratieprinzip auf Landesebene als solches verletzt ist.738 Diese Argumentation findet ferner auch im Lissabon-Urteil739 des Bundesverfassungsgerichts vermeintlichen Rückhalt.740 Dort wird ausgeführt, dass einige wesentliche Bereiche demokratischer Gestaltung, wozu unter anderem ausdrücklich auch Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme gerechnet werden, mit Blick auf das grundgesetzliche Demokratieprinzip nicht auf die Europäische Union verlagert werden dürfen.741 Das Gericht bedient sich dabei – obgleich auch von Souveränität und damit Staatlichkeit auf Ebene des Gesamtstaates die Rede ist742– einer dezidiert demokratietheoretischen Begründungslinie. Auf den ersten Blick erscheint mithin ein von der Finanzautonomie unabhängiger Schutz der Länderkreditautonomie durch Art. 79 III GG denkbar. Bei genauerer Betrachtung erweist sich diese Argumentation indes als brüchig und teilweise schief. So mutet es zweifelhaft an, ob mit dem Demokratieprinzip überhaupt der für diese Frage richtige Maßstab angelegt wird.743 Es ist Kern­ gedanke des Demokratieprinzips, dass innerhalb des jeweiligen „Staates“, sei es der Bund oder ein Land, jedes Staatshandeln durch eine ungebrochene Legitimationskette auf den Volkswillen zurückgeführt werden können muss.744 Eine entsprechende Problematik ist vorliegend allerdings nicht zu erkennen. Die Möglichkeit der strukturellen Verschuldung auf Landesebene wird durch Art. 109 III GG der demokratisch legitimierten Entscheidung nicht im eigentlichen Sinne entzogen, sondern vielmehr in Gänze abgeschafft. Damit handelt es sich jedoch um einen vertikalen Kompetenzkonflikt im Bundesstaat, der vorrangig – wie bereits geschehen – nach den Maßgaben der grundgesetzlichen Bundesstaatlichkeit entschieden werden muss.745 Doch auch wenn man, der obigen Argumentation folgend, neben der Bundesstaatlichkeit das Demokratieprinzip als einschlägigen Maßstab anerkennt, folgt 738 Hinsichtlich einer solchen Argumentation schon früh sehr einschränkend: v. Arnim, DVBl. 1985, 1286, 1291. 739 BVerfGE 123, 267. 740 Dies zumindest diskutierend: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 118; Henneke, ZG 2017, 38, 51; in Bezug auf das ältere Maastricht-Urteil (BVerfGE 89, 155) auch: Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.Drs. 134, S. 27 f. 741 BVerfGE 123, 267 (357 f.); ähnlich dann auch: BVerfGE 129, 124 (178 f.). 742 Vgl. etwa: BVerfGE 123, 267 (395 f.). 743 Siehe zur strukturell durchaus ähnlichen Frage nach einer sich aus dem Demokratieprinzip ergebenden Nachrangigkeit der Kreditaufnahme bereits: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (bb). 744 Siehe etwa: Dreier / Dreier, Art.  20 (Demokratie), Rn.  109; Maunz / Dürig / Grzeszick, 57. Erg.-Lfg., 2010, Art. 20, II, Rn. 117; Sachs / Sachs, Art. 20, Rn. 35 f. 745 Wegweisend und luzide in dieser Frage: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 153 f.; ähnlich: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 142 f.

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daraus nicht die Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“. Trotz des Verbotes der strukturellen Verschuldung verbleibt die Entscheidungsgewalt über die Haushalte der Länder im Wesentlichen bei deren Parlamenten, sodass deren „Königsrecht“ ungebrochen fortbesteht.746 Diese Wertung wird ferner durch einen Vergleich mit den Ausführungen zur Bundesstaatlichkeit untermauert, wo sich gezeigt hat, dass Art. 109 III GG die Haushaltsautonomie der Länder nicht in unzulässiger Weise einschränkt.747 Es ist aber kein Grund ersichtlich, warum das Budgetrecht eines Landesparlaments weiter reichen sollte, als die Haushaltsautonomie des Landes selbst, sodass eine Unzulässigkeit auch unter diesem Gesichtspunkt ausscheiden muss.748 Hinsichtlich etwaiger Schlüsse aus dem Lissabon-Urteil wird schließlich zu Recht eingewandt, dass sich die auf den Gesamtstaat bezogenen Ausführungen zu wesentlichen Bereichen demokratischer Gestaltung nicht auf den innerstaatlichen Bereich und damit die Bundesländer übertragen ließen.749 Im Ergebnis ist damit ein auf dem Demokratieprinzip gründender Schutz der Kreditautonomie der Länder durch Art. 79 III GG und folglich auch die Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“ unter diesem Gesichtspunkt ausgeschlossen. Dies bedeutet freilich nicht, dass sich nicht unter der Schwelle der Ewigkeitsklausel Auswirkungen auf die Länderparlamente ergeben, denen allerdings an anderer Stelle nachzugehen sein wird.750 bb) Bundesstaatliche Gleichbehandlung Ferner wird gegen die „Schuldenbremse“ der Einwand vorgebracht, dass sie auch auf Grund ihrer ungleichen Ausgestaltung für Bund und Länder verfassungsrechtlich problematisch sein könnte.751 So steht dem Bund noch immer  – wenn auch im eingeschränkten Maße – die Möglichkeit der strukturellen Neuverschuldung offen, während dies für die Länder nicht mehr der Fall ist.752 Es erscheint daher auf den ersten Blick nicht ausgeschlossen, dass diese verfassungsrechtliche 746

So etwa: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 118; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 143; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 166 f.; Seiler, JZ 2009, 721, 727. 747 Siehe hierzu bereits: B. II. 3. d) aa) (1). 748 Prägnant: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 264; schon früh: Lange, Schriftliche Stellungnahme für die Anhörung vor dem Rechtsausschuss des Bundestages am 4. Mai 2009, S. 7. 749 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 118; Henneke, ZG 2017, 38, 51; Thiele, NdsVBl. 2010, 89, 92. 750 Siehe hierzu noch: C. III. 1. 751 Etwa: Aydin, KritV 2010, 29, 30; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 139 f.; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 264 f.; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1273; Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 13, 19. 752 Siehe hierzu bereits: B. II. 2. e) aa).

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Diffe­renzierung zwischen den föderalen Ebenen im Widerspruch zum Konzept der grundgesetzlichen Bundesstaatlichkeit steht und somit einen Verstoß gegen die Ewigkeitsklausel darstellt. Tatsächlich ist auch ein Gebot föderaler Gleichbehandlung vom Schutz des Art. 79 III GG umfasst, wobei darunter in der Regel nur die Gleichbehandlung der Länder durch den Bund verstanden wird und nicht die Gleichbehandlung mit ihm.753 Für diese Sichtweise sprechen gute und im Ergebnis überzeugende Erwägungen. Zunächst lässt sich schon die Idee einer allgemeinen Gleichbehandlung kaum sinnvoll auf das Verhältnis der beiden Staatsebenen zueinander anwenden. Bund und Ländern kommen im Rahmen der grundgesetzlichen Ordnung seit jeher sehr verschiedene Aufgaben zu, für deren Erfüllung ihnen wiederum jeweils unterschiedliche Kompetenzen an die Hand gegeben werden. Das bundesstaatliche System ist als solches damit schon so sehr auf die Abgrenzung der beiden Ebenen gerichtet und die unterschiedliche Ausgestaltung von Kompetenzen und Befugnissen ist in ihm so üblich, dass das Postulat eines Gleichbehandlungsgrundsatzes von Bund und Ländern darin als künstlicher Fremdkörper mit sehr kleinem Anwendungsbereich erscheint. Ferner ist zu bedenken, dass Art. 79 III GG  – auch um der notwendigen Verfassungsevolution nicht im Wege zu stehen  – nur ein gewisses Mindestmaß an Bundesstaatlichkeit garantiert754 und im Übrigen ins­ gesamt restriktiv zu verstehen ist.755 Diese sinnvollen Einschränkungen des Änderungsverbots drohen jedoch durch ein auf die föderalen Ebenen an sich bezogenes Gleichbehandlungsgebot konterkariert zu werden. Namentlich wäre der verfassungsändernde Gesetzgeber bei einer – von Natur aus mit Verschiebungen und Ungleichbehandlungen verbundenen756  – Reform des Bundesstaates so ungleich stärker gebunden, als durch die absoluten Anforderungen der Ewigkeitsklausel.757 Im Ergebnis zeigt sich also, dass eine Unzulässigkeit des Art. 109 III GG auf Grund seiner unterschiedlichen Vorgaben für Bund und Länder schon mangels eines entsprechenden Gleichbehandlungsgebotes ausscheiden muss.758 Nähme man ein solches indes an, so könnte die verfassungsrechtliche Ungleichbehandlung immer noch durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt werden.759 753 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 118; ebenso nur auf diesen Aspekt abstellend: Kramer, Grenzen der Verfassungsänderung im Bereich der bundesstaatlichen Finanzverfassung, S. 80 f.; freilich ohne unmittelbaren Bezug zu Art. 79 III GG: BVerfGE 72, 330 (404); im Sinne eines Willkürverbotes: Selmer / Hummel, in: JöF 2012, S. 398 ff. 754 Siehe zu Art und Umfang der Bundesstaatsgarantie in Art. 79 III GG bereits: B. II. 3. c) cc) (1). 755 Siehe allgemein zur Reichweite des Art. 79 III GG bereits ausführlich: B. II. 3. c) bb). 756 Ausdrücklich: Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1273 f. 757 Ähnlich auch: Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 264 f. 758 So auch: BeckOK / Reimer, Stand: 01.12.2019, Art.  109, Rn.  17; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art.  109, Rn.  112; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 118. 759 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 118; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 140; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 265; in diese Richtung auch: Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1274; wohl mit geringeren Voraussetzungen: Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 378.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Dieser findet sich dabei nicht schon pauschal in der unterschiedlichen finanzstaatlichen Aufstellung und Einbindung der beiden föderalen Ebenen.760 Vielmehr müsste überzeugend dargelegt werden, warum gerade dem Bund, nicht jedoch den Ländern eine Möglichkeit zur strukturellen Verschuldung offenstehen sollte. Abgesehen von der bloßen Behauptung der Sachgerechtigkeit finden sich in der Gesetzesbegründung hierzu allerdings keine Ausführungen.761 In der Literatur wird diesbezüglich zumeist auf besondere Belastungen des Bundes, etwa durch steigende Zuschüsse für die Sozialversicherungen sowie den Verpflichtungen im Rahmen der Entwicklungs- und Klimapolitik und der Auslandseinsätze der Bundeswehr, verwiesen.762 Nun mögen die genannten Punkte – abhängig vom eigenen politischen Standpunkt – eine strukturelle Verschuldung des Bundes zwar sinnvoll erscheinen lassen, doch ergibt sich aus ihnen noch nicht, warum den Ländern dann eine solche verwehrt bleiben sollte. Namentlich sehen auch sie sich, etwa im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus, mit großen Herausforderungen und Belastungen konfrontiert. Ein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung ist mithin nicht zu erkennen.763 Es sei also abschließend und der Vollständigkeit halber darauf hingewiesen, dass, zumindest unter der wie gezeigt unzutreffenden Annahme eines auch die föderalen Ebenen als solche erfassenden Gleichbehandlungsgebotes, tatsächlich Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der „Schuldenbremse“ bestehen müssen. Folgt man indes der zutreffenden Rechtsansicht, so ist dies nicht der Fall. cc) Verfassungsautonomie der Länder Der letzte häufig gegen Art. 109 III GG vorgebrachte beziehungsweise zumindest angedachte Punkt ist schließlich, dass er in bedenklicher Weise die Verfassungsautonomie der Bundeländer beschneide.764 Dabei steht die weite Verbreitung dieses Arguments in der Literatur – wie sich sogleich zeigen wird – jedoch in keinem Verhältnis zu seiner nur geringen Überzeugungskraft.

760

So aber: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 118; sehr ähnlich: v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art. 109, Rn. 114. 761 BT-Drs. 16/12410, S. 6. 762 C. Mayer, AöR 136 (2011), 266, 275; zustimmend: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 140; ähnlich: A.  Mayer, Die sogenannte Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 122; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, S. 265; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1334. 763 Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 19 zieht gar den gegenteiligen Schluss und hält es für angebracht, dem Bund strengere Regeln als den Ländern aufzuerlegen. 764 Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 137 f.; Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 13; Häde, AöR 135 (2010), 541, 563 f.; Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; wohl auch Teil der Begründung im bereits unzulässigen Bund-Länderstreitantrag des Landes SchleswigHolstein, vgl. BVerfGE 129, 108 (112).

II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“

147

Zunächst ist die Verfassungsautonomie tatsächlich ein unabdingbarer Bestandteil der Länderstaatlichkeit und damit vom Schutz des Art. 79 III GG mit umfasst.765 Grundgesetzliche Vorgaben für die Länderverfassungen könnten also durchaus einen Verstoß gegen die Ewigkeitsklausel darstellen. Allerdings verpflichtet Art. 109 III GG die Länder – ebenso wenig wie den Bund766 – überhaupt nicht dazu, Änderungen an ihren Verfassungen vorzunehmen.767 Selbst wenn sie von den für sie in Art. 109 III 2 GG vorgesehenen Ausnahmen Gebrauch machen wollen, bedarf es nach der hier vertretenen Ansicht768 allein einer einfachgesetzlichen Regelung, die sogar im jeweiligen Haushaltsgesetz erfolgen kann. Eine Verletzung der Verfassungsautonomie im klassischen Sinne ist daher von vornherein ausgeschlossen.769 Das selbe Argument findet sich sodann noch in einer zweiten, etwas verschachtelteren Form. Dabei wird vorgebracht, dass vor Einführung der Schuldenbremse alle Landesverfassungen, sei es auch nur unter bestimmten Voraussetzungen, die Möglichkeit der Kreditaufnahme vorgesehen hätten. Werde dies nun durch die „Schuldenbremse“ unterbunden und die entsprechenden Regelungen gemäß Art. 31 GG gebrochen, so seien die Länder auch dadurch in ihrem Recht auf eine eigenständige Verfassungsgesetzgebung verletzt.770 Verfassungsautonomie kann indes nicht so verstanden werden, dass sie es den Ländern ermöglicht, sich durch Regelungen in ihren Verfassungen bestimmte Rechte und Kompetenzen gleichsam zu reservieren, um sich dann, sollten diese in Konflikt mit dem Grundgesetz geraten, auf ihr Recht auf eigenständige Verfassungsgesetzgebung zu berufen. Eine solche „Handtuchtheorie“ wäre absurd. Vielmehr besteht ihre Verfassungsautonomie von vornherein nur im Rahmen bestimmter Beschränkungen durch die grundgesetzliche Ordnung, von denen Art. 28 I GG die prominenteste, nicht jedoch die einzige ist.771 Vorgaben, die bloß die materiellen Möglichkeiten der Länder zur wirksamen Verfassungsgestaltung verringern, müssen also – wie soeben bereits geschehen – an der bundesstaatlichen Ordnung, nicht am Konzept der Verfassungsautonomie selbst gemessen werden.

765

Etwa: Dreier / Dreier, Art. 28, Rn. 46; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 298; Harbich, Der Bundesstaat und seine Unantastbarkeit, S. 121; Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 13; auch: BVerfGE 34, 9 (20). 766 Siehe zum unter dem Aspekt der Regelungstechnik unglücklichen Nebeneinander von Art. 109 III GG und Art. 115 II GG bereits: B. II. 2. c). 767 Siehe zu den im Kontext der Konjunkturkomponente und der Notlagenverschuldung gleichwohl bestehenden Anreizen zur Schaffung entsprechender Regelungen: B. II. 2. e) bb) und B. II. 2. e) cc). 768 Siehe hierzu bereits: B. II. 2. i). 769 So auch: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 139. 770 So: Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 29. 771 Dreier / Dreier, Art. 28 GG, Rn. 44; Sachs / Nierhaus / Engels, Art. 28, Rn. 4; Häde, AöR 135 (2010), 541, 563 f.; Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; Koemm, Eine Grenze für die Staatsver­ schuldung?, S. 258 f.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

Somit zeigt sich, dass Art. 109 III GG schon im Ausgangspunkt keine Verletzung der von Art. 79 III GG geschützten Verfassungsautonomie der Länder darstellt.772 Eines Abstellens auf die vermeintlich weiten Spielräume im Rahmen der Ausnahmeregelungen bedarf es in diesem Zusammenhang daher nicht.773 f) Ergebnis: Keine Verfassungswidrigkeit Im Ergebnis ist also festzuhalten, dass es sich bei der „Schuldenbremse“ nicht um verfassungswidriges Verfassungsrecht handelt.774 Gleichwohl sind ihre schon an dieser Stelle absehbaren Auswirkungen auf die Verfassungswirklichkeit der Bundesrepublik profund, weswegen auf sie an anderer Stelle noch genauer einzugehen sein wird.775

III. Schutz und Bedeutung gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten Es hat sich also gezeigt, dass die Beschränkung der Verschuldungsautonomie der Bundesländer durch Art. 109 III GG einer verfassungsrechtlichen Überprüfung standhält. Dieses Ergebnis entspricht nicht unbedingt den Erwartungen, denn bisher haben sowohl die staatstheoretischen Vorüberlegungen,776 als auch die Erkenntnisse zur tatsächlichen Haushaltsflexibilität777 deutlich unterstrichen, welch große Bedeutung die finanzielle Handlungsfähigkeit von Gliedstaaten für deren Staatlichkeit besitzt. Zwar hat sich die Möglichkeit der Kreditaufnahme in beiden Fällen nicht als zwingend notwendiger Bestandteil gliedstaatlicher Gestaltungsmittel erwiesen, doch trägt sie zumeist wesentlich zu besagter Handlungsfähigkeit bei. Um die beschriebene deutsche Rechtslage vor diesem ambivalenten Hintergrund besser und auch in einen größeren Kontext einordnen zu können, erscheint es sinnvoll, sich 772

Im Ergebnis ebenso: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 139; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1338 f.; Häde, AöR 135 (2010), 541, 563 f.; Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; Koemm, Eine Grenze für die Staatsverschuldung?, S. 261. 773 So aber: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 139; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1338 f.; Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; Koemm, Eine Grenze für die Staatsverschuldung?, S. 261. 774 Ebenso etwa: Jarass / Pieroth / Jarass, Art.  109, Rn.  12; Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 118; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 81; Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz, S. 143; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 385; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 169; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 270; Christ, NVwZ 2009, 1333, 1338; Henneke, ZG 2017, 38, 51; Kemmler, DÖV 2009, 549, 556; Lenz / Burgbacher, NJW 2009, 2561, 2565 f.; Ohler, DVBl. 2009, 1265, 1273 f.; Schmidt, DVBl. 2009, 1274, 1277; Seiler, JZ 2009, 721, 728; Tappe, DÖV 2009, 881, 888. 775 Siehe hierzu: C. 776 Hierzu schon unter: B. I. 2. 777 Siehe hierzu die Ausführungen unter: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (cc) und B. II. 3. d) aa) (3) (a).

III. Schutz gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 

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auch den Umgang anderer Rechtsordnungen mit dieser Thematik zu vergegenwärtigen. Hierbei bieten sich auf Grund ihrer ebenfalls stark ausgeprägten bundesstaatlichen Struktur die Schweizerische Eidgenossenschaft und die Vereinigten Staaten von Amerika an. Im Rahmen der Untersuchung wird zunächst die Stellung der Gliedstaaten im jeweiligen Finanzverfassungsrecht dargestellt werden, um sodann auf die rechtliche Möglichkeit und die Systemgerechtigkeit von Einschränkungen ihrer Verschuldungsautonomie einzugehen. Zuletzt werden dann die so gewonnenen Erkenntnisse mit der deutschen „Schuldenbremse“ in Beziehung gesetzt. 1. Schweizerische Eidgenossenschaft a) Stellung der Kantone im Finanzverfassungsrecht Ganz allgemein gesprochen setzt sich die starke Stellung der Kantone im schweizerischen Staatswesen auch in dessen Finanzverfassung fort. Obgleich schon seit jeher vorhanden und gewachsen,778 wurde diese betont föderalistische Ausgestaltung nach der Totalrevision der Bundesverfassung im Jahr 1999779 auch im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA) im Jahr 2008780 abermals unterstrichen und präzisiert. Vergleichbar mit der Föderalismusreform I in Deutschland781 war es dabei das Ziel, durch eine Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung die mit der Zeit entstandene Abhängigkeit der Kantone vom Bund zu verringern.782 Nach der NFA kam es dann zu keiner weiteren derart gravierenden Reform der föderalen Finanzbeziehungen, sodass die von ihr geschaffene Situation auch für die vorliegende Untersuchung bestimmend bleibt. In der heutigen Bundesverfassung wird die Eigenständigkeit der Kantone nicht nur durch den schwierigen und besonders traditionsbeladenen Begriff ihrer Souveränität in Art. 3 BV,783 sondern auch ausdrücklich durch Art. 47 I BV garantiert.784 Nach Absatz II zerfällt diese Garantie in die drei Elemente der Aufgabenautono 778

St. Galler Kommentar / Kley, Gesch. Einl., Rn. 18 ff.; hierzu auch im Überblick: Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 2, Rn. 3 ff. 779 Durch Volk und Stände angenommen in der Abstimmung vom 18. April 1999 mit 59 % der Stimmen, siehe auch: Botschaft Neue Bundesverfassung, BBl. 1997 I, 1. 780 Angenommen durch die Bundesversammlung am 3. Oktober 2003 und mit 64 % der Stimmen durch Volk und Stände am 28. November 2004; siehe auch: Botschaft NFA, BBl. 2003, 2291. 781 Siehe hierzu etwa: Etwa: Waldhoff, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 116, Rn. 76; v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 47, 57; ferner wird diese Absicht auch in den Materialien zur Föderalismusreform I deutlich, vgl. BT-Drs. 16/813, S. 7 f., S. 10. 782 Vgl. Botschaft NFA, BBl. 2003, 2291, 2294; instruktiv hierzu auch: Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 2, Rn. 38 ff. 783 Hierzu: St. Galler Kommentar / Schweizer, Art. 3, Rn. 8; Hangartner, ZSR 2012, 145, 148. 784 St. Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 7 ff.; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 797; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 16, Rn. 3.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

mie, der Organisationsautonomie und der Finanzautonomie.785 Mit ersterer, die sich auch in Art. 43 und Art. 46 III BV findet, ist die Pflicht des Bundes gemeint, die Zuständigkeit der Kantone weitest möglich zu respektieren und seine eignen Zuständigkeiten schonend auszuüben,786 mit zweiterer das Recht der Kantone, ihre rechtliche Gestalt selbst zu bestimmen787. Der zuletzt genannten Finanzautonomie kommt im hiesigen Kontext die entscheidende Bedeutung zu und muss daher genauer betrachtet werden. Seinem Wortlaut nach sieht Art. 47 II S. 2 BV vor, dass der Bund den Kantonen „ausreichende Finanzierungsquellen“ belassen muss und dazu beiträgt, „dass sie über die notwendigen finanziellen Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen“. Somit umfasst die Finanzautonomie nach schweizerischem Verständnis zunächst das grundsätzliche Recht zur selbstbestimmten Festlegung der eigenen Einnahmequellen.788 Dabei muss – besonders für den deutschen Leser – betont werden, dass hiervon auch wesentliche eigene Steuererhebungskompetenzen erfasst sind.789 So sind die Kantone grundsätzlich frei darin, eigene Steuern zu erheben, sofern die entsprechenden Steuergegenstände durch die Verfassung nicht ausdrücklich und ausschließlich dem Bund zugeordnet sind.790 Dies ist mit Art. 134 BV für die Mehrwertsteuer, die besonderen Verbrauchssteuern, die Stempelsteuer und die Verrechnungssteuer geschehen.791 Hinsichtlich der wichtigen direkten Steuern auf Einkommen und Erträge besteht sodann eine parallele Kompetenz.792 Nach Art. 128 I BV kann der Bund direkte Steuern „von höchstens 11,5 Prozent auf dem Einkommen der natürlichen Personen“ und „von höchstens 8,5 Prozent auf dem Reinertrag der juristischen Personen“ erheben. Hierbei hat er allerdings einerseits 785

Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 16, Rn. 3; Egli, ZSR 2011, 365, 368 f.; hierzu und zur jeweils intendierten Bedeutung auch schon: Botschaft NFA, BBl. 2003, 2291, 2460 f. 786 So ausdrücklich: St. Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 16; ferner: Rhinow / Schefer / ​ Ueber­sax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 811; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 16, Rn. 7; siehe zur schwierigen Abgrenzung zwischen Art. 43 BV und Art. 47 BV auch: St. Galler Kommentar / Schweizer, Art. 43, Rn. 9. 787 Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 16, Rn. 4, ebenso: St.  Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 19 ff.; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 798. 788 St. Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 22; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 816; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 16, Rn. 8; Egli, ZSR 2011, 365, 369 f.; dies ausdrücklich auch auf die Verschuldung beziehend: St. Galler Kommentar / Schweizer / Müller, Art. 52, Rn. 22. 789 Hierauf ebenfalls hinweisend: Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 814. 790 St. Galler Kommentar / Vallender / Cavelti, Art. 134, Rn. 2; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 3283 ff. 791 Siehe in diesem Zusammenhang zum entscheidenden Begriff der „gleichartigen Steuer“: St. Galler Kommentar / Vallender / Cavelti, Art. 134, Rn. 5 ff. 792 St. Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 23; Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit der kantonalen „Schuldenbremsen“, S. 100; Egli, ZSR 2011, 365, 369.

III. Schutz gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 

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auf die finanziellen Belange der Kantone,793 andererseits nach Art. 128 II BV auf die schon bestehende „Belastung durch direkte Steuern der Kantone und Gemeinden“ Rücksicht zu nehmen.794 Für Veranlagung und Einzug der direkten Bundessteuern sind nach Art. 128 IV BV ebenfalls die Kantone zuständig, wobei ihnen mindestens 17 Prozent deren Rohertrages zusteht. Unabhängig davon können sie daneben auch eigene Einkommens- und Körperschaftssteuern erheben.795 Zwar ist der Bund nach Art. 129 I BV dazu berechtigt und beauftragt, die direkten Steuern von Bund, Kantonen und Gemeinden zu harmonisieren,796 doch umfasst dies nach Art. 129 II 2 BV ausdrücklich nicht die Vereinheitlichung von Steuertarifen, Steuersätzen und Freibeträgen, was einen transparenten Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen hinsichtlich der tatsächlichen Belastung ermöglicht.797 Obgleich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut des Art. 47 II BV ersichtlich, umfasst die kantonale Finanzautonomie außer den genannten Freiheiten auf der Einnahmenseite auch das Recht zur selbstbestimmten Verwendung der so gewonnenen Finanzmittel.798 Neben diese bloßen Ausschließungsrechte tritt mit dem zweiten Halbsatz des Art. 47 II S. 2 BV sodann die Garantie des Bundes zur Bereitstellung der für die Aufgabenerfüllung der Kantone notwendigen Finanzmittel.799 Tragender Gedanke ist dabei, dass ohne eine entsprechende Finanzausstattung der sonstige Gehalt der Finanzautonomie bedeutungslos bleiben müsse.800 Gegenwärtig kommt der Bund der sich hieraus ergebenden Verpflichtung durch seinen Beitrag zum in Art. 135 BV vorgesehenen Finanzausgleich nach,801 mit dem auch insgesamt ein Ausgleich zwi 793

St. Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 24; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 3288; hierzu auch: Botschaft NFA, BBl. 2003, 2291, 2461. 794 Obgleich verschieden, werden beide Rücksichtnahmepflichten mitunter vermischt, vgl. etwa: Botschaft NFA, BBl. 2003, 2291, 2461; hierzu auch: St. Galler Kommentar / Vallender / ​ Cavelti, Art. 128, Rn. 27. 795 St. Galler Kommentar / Vallender / Cavelti, Art. 128, Rn. 3; Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit der kantonalen „Schuldenbremsen“, S. 100; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 815; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 16, Rn. 8. 796 Instruktiv zu Umfang und Grenzen des Harmonisierungsauftrages: St. Galler Kommentar / Behnisch, Art. 129, Rn. 11 ff. 797 Hierzu: St. Galler Kommentar / Behnisch, Art. 129, Rn. 26; Spielmann, in: Föderalismus 2.0, S. 122 f.; zum Motiv der Förderung des Steuerwettbewerbs durch Transparenz: Bundesrat, Finanzleitbild von 1999, S. 22; kritisch zum Steuerwettbewerb an sich: Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 16, Rn. 9. 798 St. Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 23; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 16, Rn. 8; Egli, ZSR 2011, 365, 369. 799 Hierzu: St. Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 25; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 816. 800 So etwa: Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit der kantonalen „Schuldenbremsen“, S. 103. 801 St. Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 25; St. Galler Kommentar / Wiederkehr / Mächler, Art. 135, Rn. 14; Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit der kantonalen „Schuldenbremsen“, S. 103; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 3293.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

schen den in der Finanzverfassung enthaltenen Prinzipien der kantonalen Autonomie, Gleichheit und Solidarität geschaffen wird.802 Der Schweizer Begriff der Finanzautonomie gleicht damit also sehr stark seinem in dieser Arbeit bereits an anderer Stelle verwendeten803 deutschen Pendant. Auch er verbindet sowohl Zusicherungen rechtlicher Eigenständigkeit, als auch solche tatsächlicher Unabhängigkeit und gewisser Gestaltungsspielräume, die im deutschen Kontext mit den Elementen der Haushaltsautonomie, der angemessenen Finanzausstattung und der tatsächlichen Haushaltsflexibilität beschrieben worden sind. Trotz dieser Ähnlichkeit ist das von der Verfassung geschaffene und garantierte Maß gliedstaatlicher Finanzautonomie in der Eidgenossenschaft ungleich größer als in Deutschland. Grund hierfür sind insbesondere die eben beschriebenen umfangreichen Steuererhebungskompetenzen der Kantone. Doch auch jenseits der Garantie gliedstaatlicher Finanzautonomie weisen der Schweizer und der deutsche Finanzföderalismus zahlreiche Parallelen auf, die die Vergleichbarkeit beider Systeme weiter erhöhen. Neben dem bereits erwähnten Finanzausgleich in Art. 135 BV ist dies namentlich auch das in Art. 46 I BV festgeschriebene Prinzip des „Vollzugsföderalismus“, nach dem es grundsätzlich Aufgabe der Kantone ist, Bundesrecht umzusetzen, wobei sie – freilich geschützt durch die Garantie notwendiger Finanzmittel in Art. 47 II BV – auch die damit verbundenen Kosten tragen müssen.804 Im Ergebnis kann mithin festgehalten werden, dass die finanzverfassungsrechtliche Stellung der Schweizer Kantone tatsächlich deutlich freier und stärker ausgestaltet ist als diejenige der deutschen Bundesländer.805 So finden sich im Rahmen der beiden insgesamt sehr ähnlich aufgebauten Systeme für alle Aspekte der grundgesetzlich garantierten Finanzautonomie mindestens gleichwertige Entsprechungen in der Bundesverfassung. Die umfangreiche Steuergesetzgebungsautonomie der Kantone geht sodann weit über das in Deutschland vorgesehenen Maß hinaus und ermöglicht ihnen eine deutlich unabhängigere Finanzpolitik.

802 So ausdrücklich: Reich, in: Thürer / Aubert / Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, § 76, Rn. 13; zustimmend etwa: St. Galler Kommentar / Wiederkehr / Mächler, Art. 135, Rn. 1; Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit der kantonalen „Schuldenbremsen“, S. 91. 803 Siehe hierzu bereits: B. II. 3. c) cc) (3) (a). 804 St. Galler Kommentar / Egli, Art. 46, Rn. 12; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 827; Hangartner, ZSR 2012, 145, 154; zum bisweilen schwierigen Verhältnis dieses Prinzips zum Prinzip der fiskalischen Äquivalenz: St. Galler Kommentar / Schweizer / Müller, Art. 43a, Rn. 15; siehe zur deutschen Entsprechung bereits die Ausführungen unter: B. II. 3. d) aa) (3) (a). 805 Mit ähnlichen Bewertungen: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz; S. 196; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 817; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 347; Feld, in: Föderalismusreform II, S. 179 f.; Spielmann, in: Föderalismus 2.0, S. 121; Hausner / Simon, Wirtschaftsdienst 2009, 265, 265 f., 269; Schneider, ApuZ 2006, 31, 34 f.; kritisch hinsichtlich der tatsächlichen Möglichkeiten kantonaler Finanzpolitik: Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 16, Rn. 9.

III. Schutz gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 

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b) Gegenwärtige Beschränkungen der Kreditautonomie auf Bundes- und Kantonsebene Nun ist die Schweiz nicht nur tauglicher Vergleichsgegenstand hinsichtlich der Ausgestaltung ihres föderalen Systems, sondern auch in Bezug auf die Verwendung verfassungsrechtlicher Verschuldungsregeln. So finden sich neben der 2001 eingeführten „Schuldenbremse“ des Bundes in Art. 126 BV806 inzwischen auch in der Mehrzahl der Kantonsverfassungen, beziehungsweise auf einfachgesetzlicher Ebene, vergleichbare Regelungen.807 Namentlich die auf Bundesebene gewählte Lösung war nicht nur bei der Namensgebung Vorbild für ihr deutsches Gegenstück,808 was deren vergleichende Analyse ermöglicht.809 Darüber hinaus bietet die Vielzahl bisweilen sehr unterschiedlicher kantonaler Regelungen der Wissenschaft die Gelegenheit, verschiedene Regelungsansätze relativ zueinander zu bewerten.810 Im Kontext der vorliegenden Arbeit muss jedoch beachtet werden, dass es sich bei diesen kantonalen „Schuldenbremsen“ um bloße Selbstbeschränkungen handelt, die nicht durch die Bundesebene vorgegeben oder veranlasst wurden, worauf sogleich ausführlicher eingegangen werden wird.

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Angenommen durch die Bundesversammlung am 22. Juni 2001 und mit 85 % der Stimmen durch Volk und Stände am 2. Dezember 2001; siehe auch: Botschaft Schuldenbremse, BBl. 2000, 4653. 807 Zürich: Art. 122, 123 KV-ZH; Bern: Art. 101a, 101b KV-BE; Luzern: §§ 6 ff. FLG-LU; Uri: Art. 37 f. FHV-UR; Schwyz: Art. 78 KV-SZ, §§ 6 f. FHG-SZ; Obwalden: Art. 33 FHG-OW; Nidwalden: Art. 35 kFHG-NW; Glarus: Art. 52 I KV-GL, Art. 34 ff. FHG-GL; Zug: § 2 FHGZG; Freiburg: Art. 83 KV-FR; Solothurn: § 23bis WoV-G-SO; Basel-Stadt: Art. 120 KV-BS, § 4 FHG-BS; Basel-Landschaft: Art. 129 I KV-BL; §§ 3 ff. FHG-BL; Schaffhausen: Art. 97 KVSH; Appenzell Ausserrhoden: Art. 16 I KV-AR, Art. 2 FHG-AR; Appenzell Innerrhoden: keine ­Regelung; St. Gallen: Art. 82 I KV-SG, Art. 61 StVG-SG; Graubünden: Art. 93 II KV-GR, Art. 5 ff. FHG-GR; Aargau: Art. 116 I KV-AG, § 20 GAF-AG; Thurgau: § 89 I KV-TG, § 18 f. FHG-TG; Tessin: Art. 34bis f. KV-TI; Waadt: Art. 164 f. KV–VD; Wallis: Art. 25 KV-VS; Neuenburg: Art. 30 LfinEC-NE; Genf: Art. 97, 152 III, 156 KV-GE, Art. 15 LGAF-GE; Jura: Art. 123a KV-JU. 808 Maunz / Dürig / Kube, 56. Erg.-Lfg., 2009, Art. 115, Rn. 54; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 50; vgl. hierzu etwa auch: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaft­ lichen Entwicklung, Staatsverschuldung wirksam begrenzen, S. 92 ff.; Weinzen, DÖV 2008, 535, 538 f. 809 So etwa: Hausner / Simon, Wirtschaftsdienst 2009, 265 ff.; Kirchgässner, in: SVVOR Jahrbuch 2009, S. 59 ff; diesbezüglich noch vorsichtig: Klepzig, Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz; S. 195 ff. 810 Beispielhaft hierfür etwa: Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit der kantonalen „Schuldenbremsen“, S. 131 ff.; Feld / Kirchgässner, in: Sustainability of Public Debt, S. 223 ff.; Schaltegger, Schmollers Jahrbuch 122 (2002), 369 ff.; Luechinger / Schaltegger, Int Tax Public Finance 20 (2013), 785 ff.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

c) Mögliche Einschränkungen kantonaler Verschuldungsautonomie Betrachtet man nun spezifisch etwaige Einschränkungen der kantonalen Verschuldungsautonomie durch den Bund, so ergibt sich ein klares Bild, das in die Aspekte ihrer rechtlichen Möglichkeit und ihrer Systemgerechtigkeit aufgeteilt werden kann. Zunächst fehlt es in der Bundesverfassung an jeder Form von Ermächtigung, die den Bund dazu berechtigen würde, für die Kantone – sei es durch Gesetz oder auf sonstige Weise – Schuldenhöchstgrenzen oder vergleichbare Vorgaben festzusetzen.811 Auch enthält sie weder eine Pflicht der Kantone zur Schaffung eigener Verschuldungsregelungen, noch eine generelle Verpflichtung zur Schuldenbegrenzung, die die Kantone gegebenenfalls durch derartige Regelungen zu erfüllen suchen. De constitutione lata helvetica ist somit jede Form der Einschränkung kantonaler Verschuldungsautonomie „von oben“ ausgeschlossen. In logischer Folge stellt sich sodann die Frage, ob eine derartige Beschränkung wenigstens in Zukunft durch eine entsprechende Verfassungsänderung erfolgen könnte. Deren Unzulässigkeit käme freilich von vornherein nur dann in Betracht, wenn auch in der Schweiz bestimmte Grundwerte und Strukturen dem Zugriff des verfassungsändernden Gesetzgebers entzogen wären.812 Solche autonomen materiellen Schranken der Verfassungsrevision sind in der Bundesverfassung allerdings nicht enthalten und können mangels entsprechender Anhaltspunkte auch nicht hineingelesen werden.813 Vielmehr sind Volk und Stände bei einer Verfassungsänderung auf Bundesebene allein durch deren formellen Voraussetzungen in Art. 192 ff. BV,814 sowie nach Art. 139 III, 193 IV, 194 II BV durch die heteronome Schranke des zwingenden Völkerrechts815 gebunden. Teilrevisionen müssen nach Art. 139 II, III, 194 II BV zusätzlich noch den Geboten der Einheit der Materie und der Form

811 So auch: Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit der kantonalen „Schuldenbremsen“, S. 101. 812 Siehe zum Garantiegehalt des deutschen Art. 79 III GG bereits ausführlich: B. II. 3. c) bb). 813 So die seit langem herrschende Meinung: St. Galler Kommentar / Hangartner / Ehrenzeller, Vorbem. zu Art. 192–195, Rn. 13 ff.; Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Rn. 328 ff.; Eichenberger, in: Der Staat der Gegenwart, S. 224; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 10, Rn. 4; ebd., § 44, Rn. 27; vgl. auch: Botschaft „Rheinau-Initiative“, BBl. 1954 I, 721, 750; Botschaft „40 Waffenplätze sind genug – Umweltschutz auch beim Militär“, BBl. 1991 IV, 254, 259; Botschaft Neue Bundesverfassung, BBl. 1997 I, 1, 433; a. A. hinsichtlich eines ungeschriebenen Schutzes demokratischer und rechtsstaatlicher Prinzipien etwa: Müller, in: Festschrift Haug 1986, S. 199 ff.; Nef, ZSR 1942, 108, 139 f.; Schefer / Zimmermann, LeGes 2011, 343, 345 ff., 349; weitergehender, auch in Bezug auf bundesstaatliche Aspekte: Siegen­ thaler, Die materiellen Schranken der Verfassungsrevision, S. 202 ff. 814 Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 44, Rn. 15. 815 Vgl. St. Galler Kommentar / Hangartner / Ehrenzeller, Vorbem. zu Art. 192–195, Rn. 12; Rhinow / Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 2794; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 44, Rn. 12, 23.

III. Schutz gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 

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gerecht werden.816 Durch keine dieser Schranken wird jedoch die Finanzautonomie der Kantone beziehungsweise die Bundesstaatlichkeit als solche geschützt, sodass Einschränkungen der kantonalen Verschuldungsautonomie in der Bundesverfassung durchaus möglich wären.817 Neben der rechtlichen Zulässigkeit einer solchen Verfassungsänderung ist schließlich noch zu klären, ob sich eine solche Regelung überhaupt sinnvoll und systemgerecht in den Schweizer Föderalismus einfügen würde. Dies ist nicht der Fall. Wie eben schon gezeigt übersteigt das in der Schweizer Bundesverfassung für die Kantone vorgesehene Maß an Finanzautonomie, Gestaltungsspielräumen und Eigenverantwortung dasjenige der deutschen Bundesländer bei weitem. Vor diesem Hintergrund erscheint eine Beschränkung der Kantone in ihrer Freiheit zur Kreditaufnahme jedoch umso mehr als erratische Lücke im sonst großen Katalog ihrer Kompetenzen und damit als eine systemwidrige Bevormundung. Es überrascht daher auch nicht, dass etwaige Einschränkungen der kantonalen Verschuldungsautonomie durch den Bund in der Schweiz bisher kaum diskutiert worden sind und mit Blick auf den hohen Stellenwert föderaler Prinzipien in der eidgenössischen Politik bloße Theorie bleiben dürften. d) Fazit Der Blick in die Schweiz zeigt also zweierlei. Zum einen ist auch dort, zumindest im Wege der Verfassungsänderung, eine Beschränkung der gliedstaatlichen Kreditautonomie durch den Bund möglich. Eine solche würde allerdings einen auffälligen und mit der übrigen Finanzverfassung konzeptionell kaum in Einklang zu bringenden Fremdkörper darstellen. Zum anderen wird die Finanzautonomie der Kantone in der Schweizer Bundesverfassung, namentlich durch deren Steuererhebungskompetenzen, so umfassend verwirklicht, dass – anders als in Deutschland818 – wohl selbst der totale Verlust des Rechts zur Kreditfinanzierung ihre gliedstaatliche Staatlichkeit nicht ansatzweise in Frage stellen würde.

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St. Galler Kommentar / Hangartner / Ehrenzeller, Vorbem. zu Art. 192–195, Rn. 10; Rhinow / ​Schefer / Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, Rn. 2796; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, § 44, Rn. 16 ff. 817 Ausdrücklich Eingriffe des verfassungsändernden Gesetzgebers in die Eigenständigkeit der Kantone zulassend und damit wohl ebenso: St. Galler Kommentar / Egli, Art. 47, Rn. 14. 818 Siehe hierzu bereits ausführlich die Ausführungen unter: B. II. 3. d).

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

2. Vereinigte Staaten von Amerika a) Stellung der Bundesstaaten im Finanzverfassungsrecht Obwohl die US-Verfassung (US-Const.) ebenfalls ein Musterbeispiel föderaler Staatsordnung darstellt819 und zumeist auch als deren moderne Urform angesehen wird,820 unterscheidet sie sich hinsichtlich des vorliegenden Untersuchungsgegenstandes deutlich von ihren schweizerischen und deutschen Entsprechungen. Sie enthält weder eine ausdrückliche Garantie gliedstaatlicher Eigenständigkeit,821 noch detaillierte Regelungen zu den Finanzbeziehungen zwischen dem federal government und den Bundesstaaten beziehungsweise zwischen den Bundesstaaten untereinander.822 Vielmehr beschränkt sie sich auf die enumerative Zuweisung von Kompetenzen an den Bund im Rahmen einer grundsätzlichen Staatenzuständigkeit.823 Die heutige Verfassungswirklichkeit ist daher im Wesentlichen historisch gewachsen und besonders auch durch die vielfach uneinheitlichen Entscheidungen des US Supreme Courts geformt worden.824 Diese textliche Lückenhaftigkeit der Verfassung lässt sich zum Teil mit den zum Zeitpunkt ihrer Entstehung im Jahr 1787 fehlenden Vorbildern und den in Art. 5 US-Const. vorgesehenen hohen Hürden einer Verfassungsänderung825 erklären. Andererseits ist sie aber auch Zeichen für die – jedenfalls bei ihrer Ausarbeitung intendierte826 – starke Stellung der Bun 819

Statt aller: Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, S. 28 f. So etwa: Annaheim, Die Gliedstaaten im amerikanischen Bundesstaat, S. 21 f.; Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 65; Hertel, in: Formen des Föderalismus, S. 33; Watts, Comparing Federal Systems, S. 2. 821 Dies ebenfalls herausstellend: Egli, ZSR 2011, 365, 372. 822 Dies bisweilen mit gewisser Verwunderung feststellend: Bonner Kommentar / Vogel / Waldhoff, 83. Erg.-Lfg., 1998, Vorbem. z. Art. 104a-115, Rn. 698; Schneider, ApuZ 2006, 31, 35 f.; die damit verbundene Flexibilität lobend: Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 271 f., 274 f. 823 Diese ergibt sich aus dem wichtigen Dualismus von Art. 1 § 1 US-Const. und Am. 10 USConst., vgl. Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, S. 29 f.; Kanovitz, Constitutional Law, S. 19 f.; Tribe, American Constitutional Law, S. 795 ff.; wegweisend: McCullough v. Maryland, 17 U. S. (4 Wheat.) 316 (1819), 405. 824 Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, S. 7 f.; Kanovitz, Constitutional Law, S. 12; gerade in Bezug auf die Finanzverfassung: Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 271 f., 274. 825 Art. 5 US-Const. sieht vor, dass Vorschläge für Verfassungszusätze nur entweder vom Kongress mit Zweidrittelmehrheiten in beiden Häusern oder von einer auf Ersuchen von Zweidritteln der Staatenparlamente eingerichteten Verfassungsversammlung vorgelegt werden können. Diese Vorschläge müssen sodann von Dreivierteln der Staatenparlamente oder ebenfalls von Dreivierteln zu diesem Zweck in den Staaten einberufenen Verfassungsversammlungen ratifiziert werden. Auf Grund dieses komplexen Systems sind bisher nur 27 Verfassungszusätze erfolgreich zustande gekommen, wovon 10 auf die schon im Jahr 1791 ratifizierte bill of rights entfallen. Siehe zum entsprechenden Prozess auch: Annaheim, Die Gliedstaaten im amerikanischen Bundesstaat, S. 219 ff. 826 Zur Historie der bisweilen wechselhaften Verfassungswirklichkeit siehe: Annaheim, Die Gliedstaaten im amerikanischen Bundesstaat, S. 38 ff. 820

III. Schutz gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 

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desstaaten in der US-Verfassung, da offensichtlich weniger der ganzheitliche Entwurf eines vertikal integrierten Bundesstaates, sondern eher die Schaffung eines skeptisch beäugten und daher in seinen Rechten beschränkten federal government beabsichtigt war.827 In Bezug auf die Stellung der Bundesstaaten fehlt es in der US-Verfassung zunächst auch an einer etwa mit Art. 109 I GG828 vergleichbaren, ausdrücklichen Garantie der Haushaltsautonomie.829 Der hieraus verschiedentlich gezogene Schluss, es handele sich um eine mitgedachte Selbstverständlichkeit des US-amerikanischen Staatsrechts, die nicht gesondert erwähnt werden müsse,830 ist so allerdings nicht ganz zutreffend. Dies gilt wohl nur für die formale Trennung der Haushalte und die Freiheit von Vorgaben, Befehlen und Kontrollen bei deren Führung,831 nicht jedoch – wie sich sogleich zeigen wird – für den Schutz vor lenkenden Ermessenszuweisungen oder Mischfinanzierungen ohne verfassungsrechtliche Grundlage.832 Hinsichtlich ihrer verfügbaren Einnahmequellen billigt die US-Verfassung sodann beiden staatlichen Ebenen parallele und jeweils nahezu umfassende Besteuerungskompetenzen zu.833 Für das federal government folgt dies aus einem sehr weiten Verständnis der allgemeinen Ermächtigung in Art. 1 § 8 cl. 1 US-Const. und der spezielleren Ermächtigung zur Erhebung einer Einkommenssteuer in Am. 16 US-Const.834 Außer durch einige wenige ausdrücklich in der Verfassung festgehaltene Beschränkungen835 ist das federal government dabei allein durch die jedes staatliche Handeln betreffenden Grundrechte836 und den inzwischen weit zurückgenommenen Grundsatz der Nichtbesteuerung von Bundesstaaten, der so 827 Instruktiv zu den Hintergründen: Annaheim, Die Gliedstaaten im amerikanischen Bundesstaat, S. 29 ff.; Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, S. 3 ff.; ausführlich: Clinton, Iowa L. Rev 75 (1990), 891, 897 ff. 828 Zu dieser bereits unter: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (aa). 829 Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 11; allgemeiner: Egli, ZSR 2011, 365, 372. 830 So etwa: Dreier / Heun, Art. 109, Rn. 11; ähnlich: Bonner Kommentar / Rodi, 115. Erg.-Lfg., 2004, Art. 109, Rn. 651 ff. 831 Die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit derartiger Eingriffe in die Haushaltsautonomie der Bundesstaaten hat sich in den USA freilich bisher noch nicht in dieser Eindeutigkeit gestellt, vgl. Tribe, American Constitutional Law, S. 860 ff., 912 ff.; Kanovitz, Constitutional Law, S. 20; zur spezifischeren und ebenfalls von der Rechtsprechung noch unbeantworteten Frage nach Eingriffen in die gliedstaatliche Kreditautonomie sogleich unter: B. III. 2. c). 832 Zu diesem Schutzbestandteil des Art. 109 I GG bereits unter: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (aa). 833 Bonner Kommentar / Vogel / Waldhoff, 83. Erg.-Lfg., 1998, Vorbem. z. Art. 104a-115, Rn. 703; Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 67; Schneider, ApuZ 2006, 31, 35 f. 834 Hierzu etwa: Brushaber v. Union Pacific Railroad Co., 240 U. S. 1 (1916), 12 f.; United States v. Butler, 297 U. S. 1 (1936), 65 f.; Steward Machine Co. v. Davis, 301 U. S. 548 (1937), S. 582 f., vgl. auch: Nowak / Rotunda / Young, Constitutional Law, S. 180 f.; Tribe, American Constitutional Law, S. 841 ff.; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 287 ff. 835 Hierzu zählen die Uniformity Clause in Art. 1 § 8 cl. 1 US-Const., die Export Clause in Art. 1§ 9 cl. 5 und die nicht für die Einkommenssteuer geltenden Apportionment Clauses in Art. 1 § 2 cl. 3 US-Const. und Art. 1 § 9 cl. 4 US-Const., detailiert hierzu auch: Tribe, American Constitutional Law, S. 842 f.; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 288 f. 836 Tribe, American Constitutional Law, S. 842; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 287.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

genannten state immunity doctrine,837 gebunden. Im Ergebnis kann der Kongress mit seiner Steuergesetzgebung so auch an Sachverhalte anknüpfen, die nicht seinen übrigen Gesetzgebungskompetenzen unterfallen und dabei – gestützt auf die commerce clause in Art. 1§ 8 cl. 3 US-Const. – neben der Einnahmenerzielung zumeist auch Regulierungsabsichten verfolgen.838 Die Bundesstaaten wiederum sind nach Lesart des Supreme Court durch die Besteuerungskompetenzen des Bundes zu seinen Zwecken grundsätzlich nicht hinsichtlich der Besteuerung zu ihren eigenen Zwecken präkludiert.839 Einschränkungen werden diesbezüglich allein im Zusammenhang mit steuerlichen Anknüpfungen außerhalb ihres eigenen Territoriums,840 protektionistischen Steuern841 und der Besteuerung von Bundeseinrichtungen842 gemacht.843 Die parallelen Besteuerungskompetenzen von federal government und Bundesstaaten führen freilich – trotz freiwilliger Angleichungsversuche844 – durch unterschiedliche Regelungen, doppelte Strukturen in der Steuerverwaltung und die vielfach bestehende Pflicht für Steuerpflichtige zur Abgabe zweier Steuererklärungen zu zahlreichen Ineffizienzen.845 Der zweite wichtige Baustein des föderalen Finanzgefüges in den USA ist sodann, mangels eines horizontalen Finanzausgleichs, das umfangreiche und biswei 837

Ursprünglich aufgestellt in: Collector v. Day, 78 U. S. (11 Wall.) 113 (1871); deutlich beschnitten unter anderem durch: Helvering v. Gerhardt, 304 U. S. 405 (1938); Graves v. New York ex. rel. O’Keefe, 306 U. S. 466 (1939); hierzu auch: Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, S. 60 f.; Nowak / Rotunda / Young, Constitutional Law, S. 193 f.; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 290 f. 838 Sozinsky v. United States, 300 U. S. 506 (1937); United States v. Kahringer, 345 U. S. 22 (1953); hierzu auch: Tribe, American Constitutional Law, S. 843 ff.; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 288 ff. 839 So ausdrücklich Chief Justice Marschall in: Gibbons v. Ogden, 22 U. S. (9 Wheat.) 1 (1824), 199 f.; dies wird gemeinhin als Selbstverständlichkeit wahrgenommen, vgl. etwa: Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 289 f. 840 Union Refrigerator Transit Co. v. Kentucky, 199 U. S. 194 (1905), 204; Dam, U.  Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 283. 841 Freeman v. Hewitt, 329 U. S. 249 (1946), 252; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 283. 842 Hierzu: Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, S. 60 f.; Nowak / Rotunda / ​ Young, Constitutional Law, S. 194; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 290 f.; der heute nur noch geringe Umfang dieser Ausnahme wird auch deutlich in: New York v. United States, 326 U. S. 572 (1946), 587 f. 843 Zum Gesamtkomplex auch: Bonner Kommentar / Vogel / Waldhoff, 83. Erg.-Lfg., 1998, Vorbem. z. Art. 104a-115, Rn. 699; Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 67 f.; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 282 ff. 844 Zu den einkommensteuerrechtlichen Grundlagen solcher Bemühungen, sowie ihren Vorund Nachteile unter föderalen Gesichtspunkten: Mason, Duke L. J. 62 (2013), 1267, 1274 ff. 845 Hierzu: Bonner Kommentar / Vogel / Waldhoff, 83. Erg.-Lfg., 1998, Vorbem. z. Art. 104a115, Rn. 702 f.; Ehringhaus, Der kooperative Föderalismus in den Vereinigten Staaten von Amerika, S. 115; Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 68; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 289 f.

III. Schutz gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 

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len ausufernde System der grants genannten Bundeszuweisungen an die Bundesstaaten.846 Deren Abhängigkeit von diesen Zahlungen mag vor dem Hintergrund ihrer Besteuerungskompetenzen auf den ersten Blick überraschen, wird jedoch zumeist auf den hart geführten Steuerwettbewerb zwischen den Einzelstaaten zurückgeführt.847 Ganz grundsätzlich beinhaltet die eben beschriebene power to tax des federal government als Kehrseite auch eine entsprechende power to spend, die solche Zuwendungen ermöglicht.848 Diese können dabei auch als sogenannte conditional grants ausgestaltet werden, also von bestimmten Bedingungen, namentlich auch dem Verhalten der jeweiligen Bundesstaaten, abhängig gemacht werden.849 Parallel zur Situation bei der Besteuerung ist das federal government in diesem Zusammenhang grundsätzlich nicht an die Gegenstände seiner Gesetzgebungskompetenz gebunden,850 sodass es auch in Politikfeldern, die eigentlich der ausschließlichen Regelungsbefugnis der Bundesstaten unterfallen, starke finanziellen Anreize für die Verwirklichung der eigenen Präferenzen setzen kann.851 Gerade vor dem Hintergrund der großen Bedeutung von Bundeszuschüssen für die Einzelstaaten852 bleibt der Verzicht auf sie vielfach eine bloß theoretische Möglichkeit.853 Natürlich bestehen für ein solches Vorgehen des Bundes bestimmte verfassungsrechtliche Vorgaben854 dergestalt, dass die Zahlungen dem Allgemeinwohl

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Ebenso: Bonner Kommentar / Vogel / Waldhoff, 83. Erg.-Lfg., 1998, Vorbem. z. Art. 104a115, Rn. 707; Schneider, ApuZ 2006, 31, 36; zum Umfang der Ausgleichswirkung: Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 79 f. m. w. N. 847 Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 68; schon früh: Ehringhaus, Der kooperative Föderalismus in den Vereinigten Staaten von Amerika, S. 115 f. 848 Tribe, American Constitutional Law, S. 834 ff.; Dam, U.  Chi. L.  Rev. 44 (1976–1977), 271, 292; vom Fehlen einer dogmatischen Einbettung spricht fälschlicherweise etwa: Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 74. 849 Jeweils instruktiv etwa: Bonner Kommentar / Vogel / Waldhoff, 83. Erg.-Lfg., 1998, Vorbem. z. Art. 104a-115, Rn. 708; Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, S. 59 f.; Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 75 ff. 850 Wegweisend, obgleich im konkreten Fall die Verfassungswidrigkeit feststellend: United States v. Butler, 297 U. S. 1 (1936), 66; ferner: Steward Machine Co. v. Davis, 301 U. S. 548 (1937); allgemein hierzu: Tribe, American Constitutional Law, S. 834 ff.; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 292. 851 Hierzu grundlegend und auch illustrativ: South Dakota v. Dole, 483 U. S. 203 (1987), wo es als verfassungsmäßig angesehen wurde, dass dem Bundesstaat South Dakota durch den National Minimum Drinking Age Act Bundesmittel für den Fernstraßenbau vorenthalten wurden, da dieser sein gesetzliches Ersterwerbsalter für alkoholische Getränke nicht auf mindestens 21 Jahre festgelegt hatte; mit tiefergehender ökonomischer Analyse: Dye, American Federalsim, S. 99 ff. 852 So wurden etwa im Fiskaljahr 2016 ca. 31 % der bundesstaatlichen Gesamtausgaben durch Bundesmittel gedeckt, vgl.: National Association of State Budget Officers, State Expenditure Report 2015–2017, S. 8. 853 Früh hierzu: Ehringhaus, Der kooperative Föderalismus in den Vereinigten Staaten von Amerika, S. 159 ff.; ausdrücklich auch: Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 78. 854 Zur Gesamtheit der Vorgaben besonders auch: Tribe, American Constitutional Law, S. 838 ff.; ferner: Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 78 f.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

dienen,855 sowie die Bedingungen eindeutig,856 in Verbindung mit dem verfolgten Ziel stehend,857 nicht zum Verfassungsbruch verleitend858 und nicht als Zwang zu qualifizieren sein müssen.859 Diese wurden bisher jedoch immer so weit verstanden, dass sie de facto keinerlei Restriktionsfunktion entfalten konnten.860 Ob sich dies nach der erstmals das Erfordernis einer tatsächlichen Wahlfreiheit betonenden Entscheidung des Supreme Courts zur Gesundheitsreform Präsident Obamas861 künftig ändern wird, gilt es freilich noch abzuwarten.862 Neben den eben dargestellten grants stehen dem federal government sodann noch weitere Formen finanzieller Zuwendungen zu Verfügung, die sich teilweise ebenfalls zur politischen Einflussnahme eignen. Hierzu zählt namentlich das System der Abzugsfähigkeit bestimmter den Bundesstaaten geschuldeter Steuern von zu leistenden Bundessteuern.863 Schließlich ist zur hier notwendigen Illustration der Stellung der Bundesstaaten im amerikanischen Finanzverfassungsrecht noch festzuhalten, dass weder das federal government, noch die anderen Bundesstaaten rechtlich dazu verpflichtet sind, einem Staat in finanziellen Schwierigkeiten bei- oder für dessen Schulden einzustehen.864 Im Ergebnis zeigt sich also, dass die Finanzautonomie amerikanischer Bundesstaaten bei weitem nicht so stark ausgeprägt ist wie es auf den ersten Blick scheinen mag. Obgleich ihnen in ihrer Haushaltsführung und den Wegen der Ein 855

Etwa: United States v. Butler, 297 U. S. 1 (1936), 65; Helvering v. Davis, 301 U. S. 619 (1937), 640 f.; South Dakota v. Dole, 483 U. S. 203 (1987), 207. 856 Etwa: Pennhurst State School and Hospital v. Halderman, 451 U. S. 1 (1981), 17; South Dakota v. Dole, 483 U. S. 203 (1987), 207. 857 Etwa: Ivanhoe Irrig. Dist v. McCracken, 357 U. S. 275 (1958), 295; Massachusetts v. United States, 435 U. S. 444 (1978), 461; South Dakota v. Dole, 483 U. S. 203 (1987), 207 f. 858 Mit einer Umdeutung früherer Entscheidungen: South Dakota v. Dole, 483 U. S. 203 (1987), 210 f. 859 Steward Machine Co. v. Davis, 301 U. S. 548 (1937), 589 f.; South Dakota v. Dole, 483 U. S. 203 (1987), 211. 860 Tribe, American Constitutional Law, S. 839; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (1976–1977), 271, 292 f. 861 National Federation of Independent Businesses v. Sebelius, 567 U. S. 519 (2012). 862 Wohl ähnlich vorsichtig: Chemerinsky, Constitutional Law, S. 250; optimistischer: Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 79; sehr kritisch hinsichtlich der Entscheidung und ihrer Tragfähigkeit für die Zukunft: Ix, Md. L. Rev. 72 (2013), 1415, 1438 ff. 863 Hierzu: Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 70; Dam, U. Chi. L. Rev. 44 (­ 1976–1977), 271, 300; jeweils sehr genau auch: Kaplow, Va. L. Rev. 82 (1996), 413, 484 ff.; Mason, Cal. L. Rev. 99 (2011), 975, 1021 ff. 864 Mit historischen Hintergründen: Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 85 f., wobei dessen Argument, dass eine Bundeshaftung für Bundesstaaten ggf. „als Kehrseite eines bestehenden Bundesvetos zur Schuldenaufnahme“ begründet werden könnte, fehlgeht, da ein solches gerade nicht existiert und auch im von ihm mittelbar angeführten Fall nur deshalb bestand, weil es sich bei Florida zum Zeitpunkt der Kreditaufnahme noch nicht um einen Bundesstaat, sondern nur um ein U. S. territory gehandelt hat, vgl. Randolph, Am. J. Int’l. L. 25 (1931), 63, 67, 78.

III. Schutz gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 

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nahmeerzielung kaum Grenzen gesetzt sind, wird diese Freiheit durch die ebenfalls sehr weiten Befugnisse des federal government konterkariert. Besonders der nichtvorhandene Schutz vor kompetenzfremden lenkenden Ermessenzuweisungen, sowie das Fehlen eines vertikalen oder horizontalen Umverteilungssystems, das allen Bundesstaaten ein Minimum an eigenem Gestaltungsspielraum garantiert, ermöglichen es der Bundesebene, die gliedstaatliche Eigenständigkeit durch übermächtige Finanzanreize auszuhebeln. Der in Deutschland zu Recht gefürchtete „goldene Zügel“865 ist mithin trotz umfassender Steuergesetzgebungskompetenz der Bundesstaaten fester Bestandteil des amerikanischen Staatsrechts. Ob das Maß der Finanzautonomie amerikanischer Bundesstaaten über oder unter demjenigen deutscher Bundesländer liegt, ist vor dem Hintergrund dieser gravierenden systematischen Unterschiede allerdings nicht zu sagen.866 b) Gegenwärtige Beschränkungen der Kreditautonomie auf Bundes- und Einzelstaatsebene Nicht nur in der Schweiz,867 sondern auch in der Rechtsordnung der Vereinigten Staaten finden sich verschiedene Beschränkungen staatlicher Kreditautonomie, die an dieser Stelle kurz eingeordnet werden sollen. Auf Bundesebene ist dies allein das, – spätestens seit den „US-Haushaltskrisen“ in den Jahren 2011 und 2013868 auch weltweit bekannte – US debt ceiling. Dabei handelt es sich im Grunde nur um die einfachgesetzliche und nach Art. 1 § 8 cl. 1 US-Const. erforderliche Kreditermächtigung des US-Bundesregierung durch den Kongress.869 Diese wird seit dem Jahr 1917870 traditionell höhenmäßig auf einen bestimmten aggregierten Betrag begrenzt,871 der nahezu alle ausstehenden Verbindlichkeiten des federal government erfasst.872 Dabei besteht grundsätzlich keinerlei Verbindung zwischen dem debt ceiling und den jeweiligen Haushaltsgesetzen, sodass auch die Verabschiedung eines Budgetentwurfs, der ein Defizit 865

Siehe hierzu bereits: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (aa). Ebenfalls vorsichtig hinsichtlich einer abschließenden Bewertung: Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 86 f.; Schneider, ApuZ 2006, 31, 36 ff. 867 Hierzu bereits unter: B. III. 1. b). 868 Zu den negativen makroökonomischen Auswirkungen, die sich bereits vor Erreichen des debt ceilings allein auf Grund politischer Unsicherheit ergeben: U. S. Department of the ­Treasury, The Potential Macroeconomic Effect of Debt Ceiling Brinkmanship, S. 1 ff. 869 Krishnakumar, Harv. J. on Legis. 42 (2005), 135, 159. 870 Zur Entstehung durch eine Aggregierung bestehender Kreditermächtigungen im Rahmen des Second Liberty Bond Act: Austin / Levit, The Debt Limit: History and Recent Increases, S. 16 f.; Levit / Brass / Nicola / Nuschler, Reaching the Debt Limit, S. 2; detailreich auch: Krishnakumar, Harv. J. on Legis. 42 (2005), 135, 143 ff. 871 Normiert in 31 U. S. C. § 3101 und regelmäßig angepasst beziehungsweise zeitweilig ausgesetzt durch Zusätze in 31 U. S. C. § 3101A. 872 So unterfallen gegenwärtig nur etwa 0,5 % der amerikanischen Gesamtverschuldung nicht dem debt limit, vgl. Austin / Levit, The Debt Limit: History and Recent Increases, S. 1. 866

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

aufweist, nicht automatisch zu einer Erhöhung der Schuldenhöchstgrenze führt.873 Erreicht die Verschuldung nun die gesetzte Deckelung, so kann das US-Finanzministerium keine weiteren Kredite aufnehmen, um privat- oder öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen nachzukommen, die nicht aus den laufenden Einnahmen gedeckt werden können.874 Es ist dabei unklar, ob die Exekutive in einer solchen Situation entscheiden kann, welche Zahlungen zur Sicherung eines Mindestmaßes staatlicher Daseinsvorsorge weiter vorgenommen und welche im Rahmen eines sogenannten government shutdown eingestellt werden sollen.875 Das US debt ceiling ist somit keineswegs eine unmittelbar auf ausgeglichene Staatsfinanzen ausgerichtete Haushaltsregel, sondern nur eine wiederkehrende Erinnerung, die die Aufmerksamkeit von Politik und Öffentlichkeit auf das Problem der wachsenden Staatsverschuldung lenken soll.876 Anstrengungen zur Einführung eines verfassungsrechtlichen balanced budget requirement für den Bundeshaushalt sind hingegen trotz zahlreicher entsprechender Vorstöße bisher erfolglos geblieben.877 Demgegenüber besteht auf Ebene der Bundesstaaten bereits seit dem 19. Jahrhundert eine unübersichtliche Vielzahl verschiedenster, teils verfassungsrechtlicher, teils einfachgesetzlicher Regelungen zur Defizitvermeidung und Schuldenbegrenzung.878 Auch sie waren dabei schon häufig Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, die nicht nur wertvolle Ergebnisse zur Frage der Wirksamkeit unterschiedlicher Ansätze, sondern auch zu deren politökonomischen Auswirkungen hervorgebracht haben.879 Wie in der Schweiz handelt es sich bei diesen einzelstaatlichen Regelungen jedoch um vom jeweiligen Gesetzgeber selbstgewählte Beschränkungen, die nicht auf verfassungsrechtliche oder einfachgesetzliche Vorgaben der Bundesebene 873 Siehe zur dieses Problem seit 1979 lösenden, allerdings vielfach nicht angewendeten ­Gephardt rule: Krishnakumar, Harv. J. on Legis. 42 (2005), 135, 153, 156 f. 874 Zu den damit verbundenen Konsequenzen: Levit / Brass / Nicola / Nuschler, Reaching the Debt Limit, S. 13; detailreich zu den Auswirkungen auf Regierung und Bundesverwaltung: Brass / Brudnick / Keegan et. al., Shutdown of the Federal Government, S. 12 ff. 875 Instruktiv zu dieser Problemtik: Levit / Brass / Nicola / Nuschler, Reaching the Debt Limit, S. 9 ff. 876 Austin / Levit, The Debt Limit: History and Recent Increases, S. 15; besonders hierauf ihr flammendes Plädoyer für das debt limit gründend: Krishnakumar, Harv. J. on Legis. 42 (2005), 135, 153, 164 ff.; kritisch hingegen etwa: Seto, Yale L. J. 106 (1996–1997), 1449, 1516 ff. 877 Alle diese Vorstöße im Kongress seit 1955 darstellend: Saturno / Lynch, A Balanced Budget Constitutional Amendment, S. 12; zu den mit der Formulierung eines solchen Verfassungszusatzes verbundenen Schwierigkeiten: Seto, Yale L. J. 106 (1996–1997), 1449, 1457 ff. 878 Mit einer umfassenden und nach verschiedenen Kategorien geordneten Darstellung: ­National Conference of State Legislatures (Hrsg.), State Balanced Budget Provisions, Appendix 1; zur historischen Entwicklung: Sterk / Goldman, Wis. L. Rev. 1991, 1301, 1306 ff. 879 So etwa: Bails / Tieslau, Cato Journal 20 (2000–2001), 255, 257 ff.; Kiewiet / Szakaly, JLEO 12 (1996), 62, 66 ff.; Schaltegger, Schmollers Jahrbuch 122 (2002), 369 ff.; Smith / Hou, Pub. Budg. & Fin. 33/2 (2013), 1, 4 ff.; Sterk / Goldman, Wis. L. Rev. 1991, 1301, 1321 ff.

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zurückzuführen sind und daher auch nicht in den unmittelbaren Fokus der vorliegenden Untersuchung fallen. c) Mögliche Einschränkung bundesstaatlicher Verschuldungsautonomie Als für diese Arbeit entscheidender Punkt ist auch hier auf die rechtliche Möglichkeit und die Systemgerechtigkeit von Einschränkungen der bundesstaatlichen Verschuldungsautonomie durch das federal government einzugehen. Dabei ist zunächst festzuhalten, dass sich die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit von durch die Bundesebene vorgegebenen Verschuldungsregeln für die USEinzelstaaten noch nicht ausdrücklich gestellt hat. Weder in der amerikanischen Politik, noch in der dortigen Rechtswissenschaft wurde ein solches Vorhaben bisher ernsthaft diskutiert. Die Gründe hierfür sind unterschiedlich. So besteht schon in tatsächlicher Hinsicht kein dringendes Bedürfnis für eine entsprechende Initiative, da zum einen die meisten Bundesstaaten – wie eben gezeigt – solche Budgetregeln bereits freiwillig eingeführt haben und zum anderen der gliedstaatlichen Verschuldung im Vergleich zu derjenigen des federal government nur untergeordnete Bedeutung zukommt.880 Vor dem Hintergrund, dass es dem Kongress seit geraumer Zeit nicht gelingen will, die Haushaltslage auf Bundesebene zu stabilisieren,881 wäre ein entsprechendes Vorhaben freilich auch politisch kaum durchsetzbar. Betrachtet man nun die Verfassungsmäßigkeit einer Einschränkung der bundesstaatlichen Kreditautonomie durch einfaches Bundesgesetz, so ist dies eine Frage nach der Reichweite der Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 1 § 8 US-Const. Hierbei ergibt sich  – besonders aus deutscher Perspektive  – die ganz grundlegende Schwierigkeit, dass die jüngere Rechtsprechung des Supreme Court zum Verhältnis zwischen dem federal government und den Einzelstaaten nicht nur wechselhaft,882 sondern auch nur von geringer dogmatischer Stringenz gekennzeichnet ist.883 Ferner hinge die Verfassungsmäßigkeit eines solchen Gesetzes natürlich auch entscheidend von seiner konkreten Ausgestaltung ab, sodass 880

So stand im Jahr 2016 der Gesamtverschuldung der amerikanischen Bundesstaaten von 1.160 Milliarden US-Dollar (ohne Kommunen und sonstigen Untergliederungen, mit diesen: 3.003 Milliarden US-Dollar) eine Verschuldung des federal government von 19.977 Milliarden US-Dollar gegenüber, vgl. Bureau of the Fiscal Service, Monthly Statement of the Public Debt of the United States, December 2016; United States Census Bureau, Annual Survey of State and Local Government Finances, Dataset 2016. 881 So hat das federal government zwischen 1970 und 2017 nur in vier Jahren (1998–2001) mit einem jeweils kleinen Überschuss geschlossen, vgl. Office of Management and Budget, Table 1.1 – Summary of Receipts, Outlays, and Surplusses or Deficits: 1789–2023. 882 Hierzu instruktiv: Bellia, Federalism, S. 279 ff.; Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA; S. 39 ff.; Chemerinsky, Constitutional Law, S. 168 ff., 184 ff.; Tribe, American Constitutional Law, S. 860 ff. 883 Allgemein zum für die Vereinigten Staaten nicht unüblichen Zusammenspiel von Politik und Methodenlehre: Brugger, Demokratie, Freiheit, Gleicheit, S. 156 ff.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

an dieser Stelle nur eine Reihe von verfassungsrechtlichen Orientierungspunkten gegeben werden kann. Zunächst kommt als einschlägige Kompetenznorm allein die seit langem extrem weit verstandene commerce clause in Art. 1 § 8 cl. 3 US-Const.884 in Betracht, nach der der Kongress die Wege des zwischenstaatlichen Handels, dessen Mittel, sowie Personen und Dinge, die an ihm teilnehmen, und schließlich Tätigkeiten, die den zwischenstaatlichen Handel wesentlich beeinflussen regulieren kann.885 Dabei beschränkt sich die Rechtsprechung bei der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Norm am Maßstab der commerce clause inzwischen auf die vermeintlich simple Frage, ob die in ihr enthaltene Regelung von einer der eben genannten Kategorien erfasst ist.886 Keine Rolle spielt hingegen die Überlegung, dass eine grundsätzlich bestehende Gesetzgebungskompetenz des Kongresses – gleichsam im Sinne einer „verfassungsimmanenten Schranke“ – durch die „Souveränität“887 der Bundesstaaten begrenzt werden könnte, sofern diese in hergebrachten Staatsfunktionen, die für ihre gesonderte und unabhängige Existenz notwendig sind, beschränkt würden.888 Zwar hatte der Supreme Court in National League of Cities v. Usery889 eine solche Regel und wenig später einen dazugehörigen Kriterienkata­ log890 formuliert, doch wurde dies von ihm in Garcia v. San Antonio Transit Author­ity891 bereits wenig später ausdrücklich verworfen und sowohl als nicht handhab­bar, wie auch als unvereinbar mit den Grundsätzen des Föderalismus bezeichnet.892 884

Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA; S. 47 ff; Tribe, American Constitutional Law, S. 811 ff.; dies ebenso feststellend: United States v. Lopez, 514 U. S. 549 (1995), 556 f. 885 Zusammenfassend festgehalten und dabei hinschtlich des dritten Elements sogleich präzisiert in: United States v. Lopez, 514 U. S. 549 (1995), 558 f. („the use of the channels of interstate commerce“; „the instrumentalities of interstate commerce, or persons or things in interstate commerce, even though the threat may only come from intrastate activities“ und „activities having a substantial relation to interstate commerce“); Teilaspekte u. a. bereits in: Southern Railway Co. v. United States, 222 U. S. 20 (1911), 22; NLRB v. Jones & Laughlin Steel Corp., 301 U. S. 1 (1937), 37; Unites States v. Darby, 312 U. S. 100 (1941), 114; Heart of Atlanta Motel Inc. v. United States, 379 U. S. 241 (1964), 256; Maryland v. Wirtz, 392 U. S. 183 (1968), 196 f.; Perez v. United States, 402 U. S. 146 (1971), 150. 886 Vgl. hierzu, von rein „internen“ Grenzen sprechend: Tribe, American Constitutional Law, S. 913; zur „Verfassungsmathematik“ der Kompetenzverteilung: Kanovitz, Constitutional Law, S. 19 f. 887 Dieser Begriff dient hier schlicht als Übersetzung des in der amerikanischen Rechtsprechung und Literatur vielfach verwendeten Wortes „sovereignty“ und sollte daher nicht im Lichte der eher kontinentaleuropäischen Diskussion um die Souveränität von Gliedstaaten gesehen werden, siehe hierzu bereits: B. I. 1. 888 So aber: National League of Cities v. Usery, 426 U. S. 833 (1976), 851 f. 889 National League of Cities v. Usery, 426 U. S. 833 (1976). 890 Hodel v. Virginia Surface Mining & Reclamation Assn., 452 U. S. 264 (1981), 287 f., gleichwohl bekannt als „National League of Cities test“, vgl. Tribe, American Constitutional Law, S. 867. 891 Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority, 469 U. S. 528 (1985). 892 Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority, 469 U. S. 528 (1985), 531, 546 f., 550.

III. Schutz gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 

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Mit der sogenannten anti-commandeering doctrine wurde der verfassungsrechtliche Schutz der Bundesstaaten in New York v. United States893 sodann wieder um einen anderen Aspekt erweitert. Demnach darf der Kongress die einzelstaatlichen Legislativen nicht dergestalt „kommandieren“, dass er sie rechtlich dazu verpflichtet, ein bestimmtes Regulierungsprogramm zu erlassen und zu vollziehen894 oder es ihnen verbietet, bestimmte Regelungen zu erlassen.895 Diese Doktrin ist durchaus bemerkenswert, da sie sich, anders als andere Entscheidungen, die in der jüngeren Vergangenheit die Stellung der Bundesstaaten gestärkt haben,896 kaum allein aus den Grenzen der Ermächtigung durch die commerce clause begründen lässt.897 Zusammen mit älteren Entscheidungen898 legt dies den Schluss nahe, dass das Gericht noch immer dazu bereit ist, einzelne Elemente und Bereiche der bundesstaatlichen Eigenständigkeit vor einem grundsätzlich durch die commerce clause gerechtfertigten Zugriff durch das federal government zu schützen, ohne sich dabei unbedingt ausdrücklich auf das 10th amendment oder die bundesstaatliche „Souveränität“ zu berufen.899 Die eben schon beschriebene Möglichkeit, legislatives Handeln in den Bundesstaaten durch conditional grants zu steuern, bleibt von den genannten potenziellen Einschränkungen hinsichtlich einer unmittelbaren Regulierung freilich unberührt.900 Angewendet auf die vorliegende Frage bedeutet dies, dass zunächst beantwortet werden muss, ob eine übermäßige Kreditaufnahme durch die Einzelstaaten – eine klar innerstaatliche Aktivität – geeignet ist, den zwischenstaatlichen Handel wesentlich zu beeinflussen. Vor dem Hintergrund, dass die Überschuldung eines Bundesstaates und sein auf Grund fehlender Solidaritätspflichten zu erwartender Zahlungsausfall sowohl zu einem in seinen Auswirkungen kaum lokal begrenzbaren Stocken der von ihm bereitgestellten Daseinsvorsorge, als auch zu Verwerfungen in der nationalen Finanzwirtschaft901 führen würde, erscheint dies 893

New York v. United States, 505 U. S. 144 (1992). New York v. United States, 505 U. S. 144 (1992), 161, 175 f.; um das Verbot Beamte der Einzelstaaten dazu zu verpflichten, Bundesgesetze auszuführen, erweitert in: Printz v. United States, 521 U. S. 898 (1997). 895 So jüngst: Murphy v. National Collegiate Athletic Association, No. 16–476 (2018). 896 United States v. Lopez, 514 U. S. 549 (1995); United States v. Morrisson, 529 U. S. 598 (2000); ohne Stärkung der Bundesstaaten, aber mit der gleichen Argumentation: Gonzales v. Raich, 545 U. S. 1 (2005). 897 Zur zweifelhaften Verankerung in der commerce clause: Tribe, American Constitutional Law, S. 906; zur Rückbesinnung auf den Schutz der Einzelstaaten: Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA; S. 52 f., 57 f.; Chemerinsky, Constitutional Law, S. 190 ff. 898 Etwa zur selbstbestimmten Wahl der bundesstaatlichen Hauptstadt: Coyle v. Smith, 221 U. S. 559 (1911); zur Interpretationshoheit bundesstaatlicher Gerichte über bundesstaatliches Recht: Murdock v. City of Memphis, 87 U. S. (20 Wall.) 590 (1875). 899 In diese Richtung auch: Tribe, American Constitutional Law, S. 913 f. 900 So ausdrücklich: New York v. United States, 505 U. S. 144 (1992), 166. 901 Auf Grund ihrer Steuerprivilegierung werden state bonds überwiegend von US-Anlegern gehalten, was die Auswirkungen eines Zahlungsausfalls auf das nationale Finanzwesen konzentrieren würde, vgl. Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen, S. 86. 894

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

durchaus plausibel. Die Regulierung der gliedstaatlichen Verschuldung durch das federal government unter der commerce clause ist damit nicht von vornherein ausgeschlossen. Dabei wäre allerdings der Versuch, die Bundesstaaten gesetzlich zur Einführung vorgegebener Haushaltsregeln im jeweils eigenen Recht zu verpflichten, nach den Grundsätzen der anti-commandeering doctrine unzulässig. Dies bedeutet allerdings nicht zwingend, dass das auch für entsprechende Vorgaben durch einfaches Bundesgesetz gelten muss. Hierbei wäre vielmehr entscheidend, ob die gliedstaatliche Kreditaufnahme auf Grund ihrer beschriebenen, allerdings auch nur rein potenziellen Auswirkungen den zwischenstaatlichen Handel tatsächlich wesentlich beeinflusst, beziehungsweise, ob diese Ermächtigung vor dem Hintergrund der Bedeutung der Kreditautonomie für die Eigenständigkeit der Bundesstaaten enger verstanden werden muss. Eine verlässliche Vorhersage der Entscheidung des Supreme Courts in diesen Fragen ist mit Blick auf die große Bedeutung seiner jeweiligen politischen Zusammensetzung und der ihn beherrschenden Dynamiken902 sowie die in den letzten Jahrzehnten äußerst uneinheitliche Entscheidungshistorie in Bezug auf die states’ rights nicht möglich. Da es sich bei einer Einschränkung der gliedstaatlichen Kreditautonomie allerdings wohl um den stärksten Eingriff in die finanzpolitische Eigenständigkeit der amerikanischen Bundesstaaten seit langem handeln würde und die Rechtsprechung gerade in den letzten Jahren deren rechtliche Stellung wiederholt gestärkt hat, erscheint das Scheitern einer solchen Regelung vor dem Supreme Court keineswegs ausgeschlossen.903 Zudem bliebe es dem Kongress auch nach der bereits geschilderten Entscheidung zu „Obama­ care“904 weiterhin unbenommen, die Bundesstaaten durch das Setzen von maßvollen finanziellen Anreizen zur Einführung oder Verschärfung bestehender Verschuldungsregeln zu motivieren. Neben dem einfachgesetzlichen Weg kommt auch hier905 die Einführung solcher Regelungen im Wege eines Verfassungszusatzes in Betracht. Ob sich hierbei – ähnlich wie schon im deutschen Kontext – verfassungsrechtliche Probleme ergeben könnten, ist nicht ganz klar. So kennt die US-Verfassung abseits von prozessualen Vorgaben zwar nur einige wenige ausdrückliche Beschränkungen des verfassungsändernden Gesetzgebers in Art. 5 US-Const.,906 doch ist die Frage nach 902 Mit entsprechenden, teilweise durchaus begründeten Vorwürfen gegen den amtierenden Chief Justice Roberts und dabei gleichzeitig selbst beeindruckender Beleg für die Politisierung der juristischen Debatte in den Vereinigten Staaten: Whitehouse, Harv. L. & Pol. Rev. 9 (2015), 195 ff.; mit der Behauptung, die Richter beider Seiten würden den Föderalismus opfern, um ihre jeweiligen rechtspolitischen Vorstellungen landesweit durchsetzen zu können: Mitchell, Ariz. St. L. J. 49 (2017), 1091, 1908. 903 In diese Richtung auch: Nanda, Am. J. Comp. L. Supp. 62 (2014), 539, 555. 904 National Federation of Independent Businesses v. Sebelius, 567 U. S. 519 (2012). 905 Siehe zur Situation in Deutschland bereits: B. II. 3.; sowie zur Schweiz: B. III. 1. c). 906 Hierbei handelt es sich einerseits um ein bis zum Jahr 1808 befristetes Verbot, die Verfassungsbestimmungen zur Sklaverei und Teilaspekten der Besteuerung zu ändern, andererseits um die Garantie, dass keinem Bundesstaat ohne dessen Zustimmung sein gleiches Wahlrecht

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impliziten materiellen Schranken der Verfassungsänderung auch in den Vereinigten Staaten schon verschiedentlich bejaht worden.907 Dabei haben sich allerdings mangels gemeinsamer argumentativer Anknüpfungspunkte und einer vielfachen Fixierung auf spezifische Fragestellungen, besonders diejenige der Prohibition, keine gemeinsamen Leitlinien oder gar anwendbare Maßstäbe ergeben. Ferner besteht mit Verweis auf die Volksouveränität Zurückhaltung, die Entscheidung über solche implizite Schranken dem Supreme Court zuzuweisen.908 Vor dem Hintergrund dieser gleichsam gestaffelten Unklarheiten und mangelnder Leitlinien durch die Rechtsprechung wäre eine rein hypothetische Bewertung der Zulässigkeit eines die bundesstaatliche Kreditautonomie beschränkenden Verfassungszusatzes äußerst spekulativ und mithin wenig ergiebig. Dies gilt umso mehr, da auf Grund des fehlenden politischen Willens und der nach Art. 5 US-Const. notwendigen Ratifikation durch die Staaten selbst kaum mit der erfolgreichen Einführung eines solchen zu rechnen ist. Unabhängig von der vorgelagerten Frage nach der rechtlichen Zulässigkeit derartiger Beschränkungen, stellte sich sodann diejenige nach der Möglichkeit ihrer harmonischen Integration in das bestehende staatsrechtliche System der Vereinigten Staaten. Hierbei muss man sich vergegenwärtigen, dass das verfassungsrechtliche Verhältnis des amerikanischen Bundesstaates zu den Einzelstaaten eben nicht durch rechtswirksame Vorgaben und Weisungen, sondern vielmehr durch deren große Eigenverantwortung und das Setzen von Anreizstrukturen geprägt ist. Dies gilt im besonderen Maße für die Bereiche der Haushalts- und die Finanzwirtschaft, in denen – wie eben gezeigt – quasi keine Beschränkungen für die Einzelstaaten vorgesehen sind. Vielmehr handelt es sich sogar um diejenigen Gebiete, in denen ihnen durch ihre Steuergesetzgebungshoheit sowie das Fehlen eines nivellierenden horizontalen Finanzausgleichs und solidarischer Einstandspflichten ein besonders hohes Maß an Gestaltungsspielraum und Eigenverantwortung zukommt. Vor diesem Hintergrund erschiene jedoch ein Eingriff in das für die Haushaltsführung der Bundesstaaten typische Recht zur freien Kreditaufnahme als ein nur schwer zu erklärender Systembruch.

im Senat entzogen werden darf, vgl. hierzu auch: Dodge v. Woolsey, 59 U. S. (18 How.) 331 (1855), 348. 907 Etwa: Marbury, Harv. L. Rev. 33 (1919–1920), 223, 225 f.; eine Menschenwürdegarantie annehmend: Murphy, S. Cal. L. Rev. 53 (1979–1980), 703, 754 ff.; Rosen, Yale L. J. 100 (1991), 1073, 1084 ff.; Skinner, Mich. L. Rev. 18 (1919–1920), 213, 214 ff.; Tribe, Harv. L. Rev. 97 (1983), 433, 439 ff.; Wright, Loy. U.  Chi. L. J. 22 (1991), 741, 756 ff.; grundsätzlich ablehnend und allein hinsichtlich der Schaffung zusätzlicher materieller Schranken: Linder, Ariz. L. Rev. 23 (1981), 717, 728 ff.; zu den ideengeschichtlichen Hintergründen in den USA: Roznai, Unconstitutional Constitutional Amendments, S. 39 ff. 908 So: Tribe, Harv. L. Rev. 97 (1983), 433, 442 f.; in diese Richtung – freilich mit prozessualem Fokus – auch die Rechtsprechung, vgl. Coleman v. Miller, 307 U. S. 433 (1939), 459.

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B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 

d) Fazit Im Ergebnis ist also festzuhalten, dass sich die Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Einschränkungen des bundesstaatlichen Kreditautonomie in den Vereinigten Staaten nicht in all ihren Aspekten mit letzter Gewissheit beantworten lässt. Während eine Verpflichtung zur Übernahme spezifischer Schuldenregeln sicher ausscheidet, kann dies mangels dogmatischer Vorarbeiten hinsichtlich einfachgesetzlicher Vorgaben und auch eines entsprechenden Verfassungszusatzes nicht verlässlich vorhergesagt werden. Jedenfalls möglich bleibt der Versuch, die Bundesstaaten allein durch finanzielle Anreize zur Einführung beziehungsweise Verschärfung solcher Regeln zu motivieren. Gerade die darin zum Ausdruck kommende, den US-amerikanischen Föderalismus insgesamt prägende Bevorzugung von Eigenverantwortung gegenüber zwingenden rechtlichen Vorgaben ist es dann auch, die jede Form von durch das federal government bestimmte Haushaltsregeln als atypisch erscheinen lässt. 3. Rechtsvergleichendes Gesamtfazit Wendet man sich mit den im Wege der Rechtsvergleichung gewonnen Erkenntnissen nun wieder dem deutschen Art. 109 III GG zu, so lassen sich daraus zwei wesentliche Schlüsse ziehen. Zunächst kann hinsichtlich der Frage nach der Zulässigkeit von Einschränkungen gliedstaatlicher Kreditautonomie durch die Bundesebene festgestellt werden, dass die von der deutschen „Schuldenbremse“ nur verhältnismäßig knapp genommenen verfassungsrechtlichen Hürden909 im internationalen Vergleich keineswegs besonders hoch oder als Ausdruck einer besonderen deutschen Empfindlichkeit erscheinen. Zwar ist anzunehmen, dass auch in den Vergleichsländern die Einführung entsprechender Regelungen auf die ein oder andere Weise zulässig wäre, doch ist dies gerade in der Schweiz weniger einem strukturell schwächeren Schutz des Föderalismus, sondern vielmehr dem generellen Fehlen eines anwendbaren Konzeptes verfassungswidrigen Verfassungsrechts geschuldet. In abgeschwächter Form gilt dies auch für die Vereinigten Staaten, wo die teilweise vagen Ergebnisse der verfassungsrechtlichen Prüfung darüber hinaus darauf beruhen, dass es zum einen auf Grund der wechselhaften Rechtsprechung an verlässlichen Leitlinien hinsichtlich des Schutzes bundesstaatlicher Eigenständigkeit und zum anderen an Präzedenzfälle in Bezug auf das verfassungsrechtliche Mindestmaß an gliedstaatlicher Finanzautonomie mangelt. Ferner erscheint in beiden Vergleichsstaaten jede Einschränkung der bundesstaatlichen Kreditautonomie durch die Bundesebene – wenn auch aus unterschiedlichen Gründen – als auffälliger und systematisch nur schwer zu rechtfertigender 909

Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter: B. II. 3.

III. Schutz gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 

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Fremdkörper innerhalb der jeweiligen bundesstaatlichen Verfassungsordnung. Da die verfassungsmäßige Finanzautonomie der Bundesländer jedoch von vornherein nicht stärker ausgeprägt ist als diejenige von US-Bundesstaaten und sogar erheblich hinter derjenigen von Schweizer Kantonen zurückbleibt, zeigt sich daran auch das große relative Ausmaß der mit Art. 109 III GG für die Bundesländer auf diesem Gebiet verbundenen Einbußen. Zusammenfassend macht der internationale Vergleich also aus der Außenperspektive deutlich, welch gravierender Einschnitt die „Schuldenbremse“ für die deutsche Bundesstaatlichkeit darstellt. Dies droht bei einer rein nationalen Betrachtung durch ihre vermeintlich organische Einbindung in die Verfassungsordnung bisweilen verdeckt zu werden.

C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit Nachdem die Zulässigkeit von Einschränkungen der gliedstaatlichen Kreditautonomie sowohl in staatstheoretischem, wie auch in grundgesetzlichem Rahmen untersucht und in einen internationalen Kontext eingeordnet worden ist, sind nun deren Auswirkungen auf die Gliedstaaten und den Bundesstaat selbst in den Blick zu nehmen. Diese sind dabei durchaus erheblich, denn die bundesstaatliche Finanzverfassung ist gerade nicht nur eine aufgabenbezogene Folgeverfassung, sondern ihrerseits prägend für den Bundesstaat an sich.1 Vor dem Hintergrund der so gewonnenen Erkenntnisse können dann wiederum die Zweckmäßigkeit einer solchen Regelung, sowie deren Vor- und Nachteile speziell unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten bewertet werden. Im begrenzten Umfang ist dies schon in der vorangegangenen Untersuchung geschehen, wobei allerdings nur die gravierenden, den Bundesstaat als solchen gefährdenden Effekte Beachtung gefunden haben, da allein diese zu einer Unzulässigkeit – namentlich auf Grund des Art. 79 III GG – hätten führen können.2 Die Konsequenzen der Beschränkung gliedstaatlicher Verschuldungsautonomie sind jedoch deutlich vielfältiger und in Einzelaspekten komplexer, weswegen sie bei der bisher gewählten Perspektive regelmäßig „unter dem Radar“ geblieben sind. Dies ist besonders dann der Fall, wenn es sich um bloße Tendenzen handelt, die sich aus dem Zusammenspiel der Regelung mit dem sonstigen Staatsrecht oder auch tatsächlichen Umständen ergeben. Im Folgenden sollen daher auch diese Aspekte näher ausgeleuchtet werden. Nun ist es das Ziel der vorliegenden Arbeit, die deutsche Regelung unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten zu analysieren und zu bewerten, weswegen gerade auch deren Auswirkungen auf Wesen, innere Beziehungen sowie rechtliche, tatsächliche und gesetzgeberische Fortentwicklung des grundgesetzlichen Bundesstaates und seiner Glieder in den Blick zu genommen werden. Um diese zu bestimmen, ist neben der „Schuldenbremse“ selbst auch deren Zusammenspiel mit bestehenden Rechtsnormen und insbesondere der Neuordnung der BundLänder-Finanzbeziehungen zu untersuchen. Nur so wird es gelingen, etwaige von Art. 109 III GG mitgeschaffene Anreizstrukturen und Mechanismen herauszuarbeiten, die wiederum andere rechtstatsächliche oder rechtspolitische Entwicklungen fördern oder überhaupt erst auslösen.

1 So in Bezug auf die Bedeutung der bundesstaatlichen Finanzverfassung ausdrücklich: Selmer, JuS 2006, 1052, 1059. 2 Siehe hierzu ausführlich die Untersuchungen unter: B. II. 3.

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

171

Innerhalb des komplexen deutschen Staatswesens sind diese Effekte allerdings nicht isoliert an einer Stelle zu verorten, sondern es handelt sich zumeist um Wechselwirkungen im Verhältnis zwischen verschiedenen staatlichen Organen und Ebenen. Diese Relativität der Auswirkungen wird sich auch in der Struktur dieser Untersuchung widerspiegeln, indem die verschiedenen Verhältnisse als Ordnungselemente herangezogen werden. Namentlich sind das das Verhältnis der Bundeländer zum Bund, dasjenige zu den anderen Ländern, sowie die Verhältnisse innerhalb der Bundesländer selbst. Auch hinsichtlich der Art der unter Umständen zu erwartenden Effekte kann zwischen verschiedenen Kategorien unterschieden werden. Zum einen mag das Verbot struktureller Verschuldung auf Länderebene gewisse tatsächliche Entwicklungen im deutschen Staatswesen anstoßen, befördern oder zementieren. Zum anderen kann es genauso als Katalysator oder auch Hindernis für rechtspolitische Entwicklungen wirken oder mittelbar die Rechtsprechung auf anderen Gebieten und zu anderen Fragen beeinflussen. Diese Kategorien stehen freilich häufig in einem Wechselwirkungsverhältnis zueinander, sodass eine klare Abgrenzung nicht in allen Fällen mit einem wesentlichen Erkenntnisgewinn verbunden wäre. Hiermit sind Ziel, Gang und wesentliche Merkmale der Untersuchung hinreichend abgesteckt und einige wesentlichen Elemente des theoretischen Unterbaus dargelegt. Im Folgenden werden nun die sich dahinter verbergenden Einzelpunkte analysiert werden.

I. Verhältnis der Länder zum Bund  Wie soeben ausgeführt ist also mit einer Untersuchung der Auswirkungen im Verhältnis zwischen Bund und Ländern zu beginnen. In diesem Zusammenhang sind freilich gewisse Parallelitäten mit der Frage nach der Zulässigkeit der „Schuldenbremse“ nach Art. 79 III GG auffällig, doch auch wenig überraschend, handelt es sich bei der Garantie der Bundesstaatlichkeit schließlich – wenn auch nicht allein – um eine Sicherung vor der zu starken Abhängigkeit und Steuerung der Länder von und durch den Bund.3 1. Einengung in der bundesstaatlichen Finanzsituation Die erste und wahrscheinlich offensichtlichste Auswirkung des Art. 109 III GG ist dabei die Zunahme der finanziellen Bindung der Länder durch die zumindest auch vom Bund vorgegebene Finanzsituation. Die hinter dieser Entwicklung stehenden Mechanismen sind – wie sich zeigen wird – im Wesentlichen schon an anderer Stelle herausgearbeitet worden. Ferner stehen auch zahlreiche der weiteren, 3

Siehe zum bundesstaatlichen Garantiegehalt des Art. 79 III GG bereits: B. II. 3. c) cc).

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

zu diskutierenden bundesstaatlichen Auswirkungen in einem engen Verhältnis zum Aspekt der finanziellen Einengung. Die isolierte Frage nach ihr stellt mithin einen soliden Ausgangspunkt für die hier unternommene Untersuchung dar. a) Gradmesser Haushaltsflexibilität Mit dem Konzept einer finanziellen Einengung ist im vorliegenden Zusammenhang gemeint, dass es den Ländern durch den ihnen zur Verfügung stehenden geldlichen Verfügungsrahmen nur noch im geringeren Maße ermöglicht wird, eigene richtungsweisende politische Gestaltungsentscheidungen umzusetzen und damit auch solche überhaupt erst zu treffen. In diesem Sinne handelt es sich also um die Kehrseite der bereits beschriebenen Haushaltsflexibilität.4 Mithin ergibt ich die in Rede stehende Einengung nicht schon allein aus dem Umstand, dass die Länder ihre Einnahmen größtenteils von der Bundesebene erhalten und nur im beschränkten Maße eigene Fiskalisierungsmöglichkeiten nutzen können. Ebenso wenig folgt sie ausschließlich aus der Aufgaben- und damit Kostenübertragung durch den Bund.5 Vielmehr ist gerade die Synthese dieser beiden Punkte entscheidend, die zu einem schon von vornherein beschränkten Maß an besagter Flexibilität führt.6 Dieses wird durch das Verbot struktureller Verschuldung in Art. 109 III GG schließlich auf das im jeweiligen Haushaltsjahr nach Erfüllung der unabdingbaren Aufgaben verfügbare Finanzvolumen begrenzt und damit abermals eingeschränkt.7 Es ist zu betonen, dass eine inhaltliche Steuerung der Länder durch den Bund weder Bestandteil, noch notwendige Begleiterscheinung einer solchen Einengung ist, beschreibt diese doch zunächst nichts weiter, als ein im Recht begründetes, tatsächliches finanzielles Unvermögen. Für eine bildhafte Beschreibung bietet sich daher auch weniger der in ähnlichen Zusammenhängen vielzitierte Begriff des „goldenen Zügels“8, sondern vielmehr derjenige eines „Korsetts“ an, das zwar Bewegungsfreiheit nimmt, ohne jedoch einem Dritten unmittelbare Steuerungsmöglichkeiten zu verschaffen. Ob und inwieweit sich solche allerdings mittelbar aus beschriebener Einengung ergeben, wird im Folgenden noch zu beantworten sein.9 Die Auswirkungen des Art. 109 III GG auf die Haushaltsflexibilität der Länder haben es freilich nicht vermocht, diesen über die Schwelle der Verfassungswid 4

Siehe zu den Grundzügen dieses Konzepts die Ausführungen unter: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (cc). Siehe zur hohen Determiniertheit der Länderhaushalte bereits: B. II. 3. d) aa) (3) (a). 6 Siehe zu den die tatsächliche Haushaltsflexibilität determinierenden Faktoren bereits die Ausführungen unter: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (cc). 7 Siehe zu dieser Auswirkung der „Schuldenbremse“ bereits: B. II. 3. d) aa) (3) (a). 8 Der Ursprung dieses weithin verwendeten Begriffs lässt sich kaum noch zurückverfolgen, dabei schon früh – wenn auch in etwas anderem Zusammenhang – etwa: Schulze, DÖV 1972, 409, 414. 9 Siehe hierzu die Ausführungen unter: C. I. 2. und C. II. 3. 5

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

173

rigkeit in Art. 79 III GG zu heben. Dies liegt zum einen an der Schwierigkeit, die tatsächliche Finanzsituation der Länder jenseits des Jahres 2020 verlässlich zu antizipieren, zum anderen auch daran, dass selbst eine Unterschreitung des geforderten Mindestmaßes an Haushaltsflexibilität nicht zwingend zur Unzulässigkeit der „Schuldenbremse“ führen würde.10 Gleichwohl werden durch diese rein prognostischen, respektive rechtsfolgenbezogenen Einwände das grundsätzliche Vorhandensein und die Bedeutung der mit dem Verschuldungsverbot verbundenen Auswirkungen auf die Haushaltsflexibilität der Länder nicht in Frage gestellt. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass das Verbot ihrer strukturellen Verschuldung droht, zu einer Situation zu führen, in der die Länder im noch stärkeren Maße zum Spielball der Wellen einer vom Bund vorgegebenen Finanzsituation zu werden. b) Reaktionen auf Landesebene Die soeben dargelegte Problematik ist auch auf Landesebene bereits früh erkannt und kritisiert worden.11 Es überrascht daher nicht, dass es zu einigen landesgesetzgeberische Vorstößen gekommen ist, die darauf abzielten, eben dieses neue Korsett zumindest etwas zu lockern.12 Sie sind in ihrer übergroßen Mehrheit jedoch erfolglos geblieben, weswegen der rheinland-pfälzischen Regelung, die in dieser Hinsicht eine Ausnahme darstellt, besondere Bedeutung zukommt. Der dortige Verfassungsgesetzgeber hat mit Art. 117 I 2 Nr. 2 lit. b RhPfVerf neben der Konjunkturkomponente und der Notlagenverschuldung eine dritte Ausnahme geschaffen, die eine Kreditaufnahme im Rahmen einer „auf höchstens vier Jahre befristeten Anpassung an eine strukturelle, auf Rechtsvorschriften beruhende und dem Land nicht zurechenbare Änderung der Einnahme- oder Ausgabesituation“ vorsieht. Dies muss als unmittelbare Reaktion auf die mit Art. 109 III GG verbundenen Einschränkung der Haushaltsflexibilität verstanden werden. So ist in der Gesetzesbegründung davon die Rede, dass auf diese Weise der Ausgleich von „Strukturbrüchen“ ermöglicht werde, denen kurzfristig durch die Anpassung des Landeshaushaltes nicht begegnet werden könne.13 Dabei müsse zwischen Bund und Ländern ein Unterschied gemacht werden, da die Länder – trotz ihrer unter Umständen erforderlichen Zustimmung im Bundes 10

Siehe hierzu bereits ausführlich: B. II. 3. d) aa) (3). Etwa: Kayenburg et al., Offener Brief der Vertreter der Landtage und der unterzeichnenden Stellvertreter in der Föderalismuskommission II, Komm.-Drs. 100, S. 3; exemplarisch auch: Antrag der Fraktion Die Linke im Landtag Mecklenburg-Vorpommern, MVLT-Drs. 5/2629, S. 2. 12 Beispielhaft etwa: Regelung in Rheinland-Pfalz, RhPfLT-Drs. 15/4966; Vorschlag der SPD-Fraktion im Bayerischen Landtag, BayLT-Drs. 16/14090; Änderungsantrag der SPD im hessischen Landtag, HessLT-Drs. 18/2898; ähnlich auch: Resolutionsantrag der Fraktionen von CDU, SPD, FDP, Bündnis90/Die Grünen und SSW im Schleswig-Holsteinischen Landtag, SHLT-Drs. 17/51. 13 RhPfLT-Drs. 15/4966, S. 7. 11

174

C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

rat und anders als der Bund – die ihre Finanzlage determinierenden Gesetze nur mittelbar beeinflussen könnten.14 Dieser in der Begründung angeführte Regelungshintergrund deckt sich – wenn auch nicht im Wortlaut – genau mit der Problematik der durch Art. 109 III GG weiter eingeschränkten Haushaltsflexibilität. Tatsächlich kann eine solche Regelung den durch das Verbot struktureller Verschuldung und die übrige Finanzverfassung eingeschränkten Gestaltungsspielraum der Länder vorübergehend erweitern. So wird es ihnen im Rahmen der Anpassung an eine durch Bundesgesetzgebung geänderte Finanzsituation ermöglicht, eigene politische Präferenzen im größeren Umfang zu wahren. Dabei handelt es sich – allein schon auf Grund der zeitlichen Beschränkung – zwar nicht um einen vollwertigen Ersatz für die durch die „Schuldenbremse“ weiter verlorene Haushaltsflexibilität, doch werden die durch sie und die neuen finanziellen Rahmenbedingungen gemeinsam verursachten Anpassungsschmerzen so zumindest etwas gemildert. Die auffällige Zurückhaltung der Länder, sich im Rahmen der verfassungsrechtlichen Umsetzung zusätzliche Spielräume zu verschaffen, ist freilich mit den durch Art. 109 III GG recht eng gezogenen verfassungsrechtliche Grenzen zu erklären.15 Daher stellt sich auch im besonderen Maße die Frage, ob diese durch die besonders mutige rheinland-pfälzische Lösung überschritten worden sind. Maßstab ist dabei Art. 109 III GG, der mit seinem generellen Verschuldungsverbot und den beiden genannten Ausnahmen auch den verfassungsändernden Gesetzgeber auf Landesebene bindet.16 Zunächst lässt sich Art. 117 I 2 Nr. 2 lit. b RhPfVerf nicht als Unterfall einer der beiden zulässigen Ausnahmen verstehen. Namentlich handelt es sich bei einer Änderung der Einnahme- und Ausgabesituation nicht um eine außergewöhnliche Notsituation, die sich der Kontrolle des Staates entzieht.17 Schon die Subsumtion unter den Begriff einer außergewöhnlichen Notsituation erscheint zweifelhaft. So ist eine gesetzgeberische Beeinflussung der Finanzlage der Länder keineswegs ungewöhnlich, sondern vielmehr eine sehr übliche staatsrechtliche Erscheinung.18 Gleiches gilt auch für das Merkmal der Notsituation selbst, denn eine solche muss schon aus systematischen Gründen mit der ebenfalls genannten Naturkatastrophe 14

RhPfLT-Drs. 15/4966, S. 7. Hierzu und zu dem gleichwohl verbleibenden Ausgestaltungsspielraum bereits unter: B. II. 2. i). 16 Gerade zu Art. 117 I 2 Nr. 2 lit. b RhPfVerf: Schmidt, DÖV 2014, 916, 923; Wissenschaftlicher Dienst des Landtages Rheinland-Pfalz, Stellungnahme, Vorlage 15/5702, S. 6; allgemeiner etwa: Berlit, in: JöF 2010, S. 326; siehe zu dieser Thematik auch bereits die Ausführungen unter: B. II. 2. a). 17 Schmidt, DÖV 2014, 916, 920; zustimmend hinsichtlich der außergewöhnlichen Notsituation: Mayer, Die sogenannte Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 190; a. A.: Wissenschaftlicher Dienst des Landtages Rheinland-Pfalz, Stellungnahme, Vorlage 15/5702, S. 7. 18 Mayer, Die sogenannte Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 190 f.; Berlit, in: JöF 2010, S. 326; Schmidt, DÖV 2014, 916, 920. 15

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

175

vergleichbar sein.19 Hinsichtlich des hier in Rede stehenden Falles sind die Unterschiede jedoch gravierend. Einerseits ergibt sich eine auf Rechtsvorschriften beruhende Änderung der Finanzsituation in keinem Falle derart überraschend wie etwa ein Hochwasser, sondern kündigt sich monate-, wenn nicht jahrelang an.20 Andererseits belastet sie, ebenfalls anders als eine Naturkatastrophe, unmittelbar nur den Staat,21 nicht jedoch das Volk und dessen Individualrechtsgüter. Ferner legt die Gesetzesbegründung ein enges, auf schwere Schadensfälle, die auf technischem oder menschlichen Versagen, Vorsatz oder auch bloßen Unglück beruhen, beschränktes Verständnis von Notsituation nahe.22 Vor diesem Hintergrund schließt die Literatur mit Blick auf den Normzweck sogar die im Vergleich zu einer bloßen Anspannung der Finanzlage ungleich gravierendere Haushaltsnotlage aus.23 Es spricht folglich viel dafür, den in Art. 117 I 2 Nr. 2 lit. b RhPfVerf beschriebenen Fall weder als ungewöhnlich, noch als eine Notsituation anzusehen. Ebenso wenig entzieht sich eine auf Rechtsvorschriften beruhende Änderung der Finanzlage der Länder der staatlichen Kontrolle. Dagegen kann freilich argumentiert werden, dass es hinsichtlich der Beurteilung der vorhandenen Kontrolle auf den jeweiligen Adressaten ankommen muss und die – in diesen Fällen wohl häufig einschlägigen – Zustimmungsvorbehalte des Bundesrates, wie sie etwa Art. 104a IV GG oder Art. 105 III GG vorsehen, zwar der Ländergesamtheit eine Kontrollmöglichkeit eröffnen, nicht jedoch dem Land als Einzelstaat.24 Hierauf kommt es allerdings nicht an, wenn für eine Ausnahmeregel nach Art. 109 III 2 GG nicht die gliedstaatliche, sondern allein die gesamtstaatliche Perspektive entscheidend wäre.25 Für eine solche Sichtweise streitet besonders, dass es gerade das erklärte Ziel des Art. 109 III GG ist, die gesamtstaatliche Verschuldung zu begrenzen.26 Die Möglichkeit eines „Schwarzen-Peter-Spiels“ zwischen Bund und Ländern, wodurch diesen wiederum mehr Schulden ermöglicht würden, erscheint daher sinnwidrig und ist abzulehnen. Eine unmittelbare Berufung aus die Ausnahmenormen des Art. 109 III 2 GG scheidet mithin aus. Ferner kann eine Regelung wie Art. 117 I 2 Nr. 2 lit. b RhPfVerf auch nicht auf die analoge Anwendung einer der beiden Ausnahmetatbestände gestützt werden. Bei Art. 109 III 2 GG handelt es sich um eine enumerative Aufzählung der zuläs 19 So ausdrücklich und unter anderem mit dem Schlagwort „Bundesgesetzgebung ist kein Terrorakt“: Schmidt, DÖV 2014, 916, 920; Berlit, in: JöF 2010, S. 333. 20 Schmidt, DÖV 2014, 916, 920. 21 Zur Frage, was in diesem Zusammenhang unter dem Staat zu verstehen ist, sogleich. 22 BT-Drs. 16/12410, S. 11. 23 Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 216; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 77; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 287. 24 Mayer, Die sogenannte Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 190, die es dabei schon genügen lässt, wenn dem Land die Kontrolle „im Wesentlichen“ entzogen ist; diesen Teil der Argumentation anerkennend: Berlit, in: JöF 2010, S. 326; Schmidt, DÖV 2014, 916, 920. 25 Richtig erkannt von: Wissenschaftlicher Dienst des Landtages Rheinland-Pfalz, Stellungnahme, Vorlage 15/5702, S. 9. 26 BT-Drs. 16/12410, S. 1.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

sigen Ausnahmen vom generellen Verschuldungsverbot, was sich besonders an Art. 109 III 5 GG zeigt und weswegen es schon an einer planwidrigen Regelungslücke fehlt.27 Schließlich muss jede alternative Herleitung einer solchen Regelungsbefugnis aus der Staatsqualität der Länder oder dem Budgetrecht der Landtage aus denselben Gründen scheitern, wie schon eine auf diese Argumente gestützte Verfassungs­ widrigkeit des Art. 109 III GG selbst.28 In der Literatur wird die Verfassungswidrigkeit des Art. 117 I 2 Nr. 2 lit. b RhPfVerf ab dem Jahr 2020 daher – sehr zu Recht – nahezu einmütig angenommen.29 Dass sich der rheinland-pfälzische Verfassungsgesetzgeber mit dieser Regelung überhaupt so sehr exponiert hat, mag damit zusammenhängen, dass dieser wohl fest mit der Unzulässigkeit des Art. 109 III GG gerechnet hatte.30 Es zeigt sich mithin, dass das Land Rheinland-Pfalz mit seiner verfassungsrechtlichen Umsetzung der „Schuldenbremse“ einen mutigen, wegen der engen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen gleichzeitig jedoch auch erfolglosen Versuch unternommen hat, seinen finanziellen Spielraum zu vergrößern. Dieses Ergebnis ist dabei symptomatisch, denn es verdeutlicht wie schwer es den Ländern trotz des entsprechenden Problembewusstseins fällt, sich in ihrem durch Art. 109 III GG weiter verengten Finanzkorsett Luft zu verschaffen. Erwähnung verdient in diesem Zusammenhang ferner – obgleich schlussendlich nicht erfolgreich  – ein Änderungsantrag der SPD-Fraktion zur Umsetzung der Schuldenbremse in Art. 141 der hessischen Verfassung.31 In diesem war zum einen ein mit Art. 117 I 2 Nr. 2 lit. b RhPfVerf nahezu wortgleicher Absatz V vorgesehen, zum anderen ein Absatz I 1, durch den Landtag und Landesregierung dazu verpflichtet worden wären „im Rahmen ihrer Befugnisse für ausreichende Einnahmen Sorge zu tragen, die dem Land die Erfüllung seiner Aufgaben ermöglichen“.32 Beispielhaft genannt werden sollten im Folgenden namentlich Bildung, individuelle soziale Sicherung, innere Sicherheit, Gemeindefinanzierung sowie „ausreichende öffentliche Investitionen“33. Abgesehen davon, dass etwa der zweite Punkt sehr unverbindlich gehalten war und auch das verfassungsrechtliche Fest 27

Schmidt, DÖV 2014, 916, 920; ähnlich: Gröpl, LKRZ 2010, 401, 404. Siehe hierzu bereits: B. II. 3. e) aa); spezifisch zur rheinland-pfälzischen Regelung: Schmidt, DÖV 2014, 916, 920 f. 29 Mayer, Die sogenannte Schuldenbremse im Grundgesetz, S. 191 f.; Gröpl, LKRZ 2010, 401, 404; Schmidt, DÖV 2014, 916, 922 f.; a. A. Wissenschaftlicher Dienst des Landtages Rheinland-Pfalz, Stellungnahme, Vorlage 15/5702, S. 10, was mit Blick auf dessen Interessenlage nicht überrascht. 30 Dies zeigt sich etwa an der von allen im Landtag Rheinland-Pfalz vertretenen Fraktionen gemeinsam getragenen diesbezüglichen Entschließung in RhPfLT-Drs. 15/3468. 31 HessLT-Drs. 18/2898; allgemein zur hessischen Umsetzung der Schuldenbremse: Zeising, NJ 2016, 189, 196 ff. 32 HessLT-Drs. 18/2898 S. 1. 33 Ebd. 28

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

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schreiben politischer Prioritäten insgesamt zweifelhaft scheint,34 ist auch darin der Versuch zu sehen, der finanziellen Einengung durch das Verschuldungsverbot zu entkommen. Unter Anbetracht der begrenzten Möglichkeiten der Länder, überhaupt Einfluss auf ihre Einnahmen zu nehmen, musste er im Ergebnis freilich vergeblich bleiben. c) Fazit Es zeigt sich also, dass die Bindung der Länder in eine vorgegebene Finanz­ situation durch die „Schuldenbremse“ weiter zu, ihre Haushaltsflexibilität auf der anderen Seite weiter abgenommen hat. Aus diesem finanziellen Korsett können sie sich im Rahmen ihrer gegenwärtigen Gesetzgebungskompetenzen kaum befreien, was exemplarisch auch vom vergeblichen Versuch des Landes Rheinland-Pfalz illustriert wird, sich bei der Anwendung der „Schuldenbremse“ größere Spielräume zu verschaffen. Diese Entwicklung droht zur treibenden Kraft zahlreicher weiterer Auswirkungen auf allen drei genannten Untersuchungsebenen zu werden, worauf im Folgenden genauer eingegangen werden soll. 2. Beförderung politischer Einflussnahme durch den Bund Wie soeben dargelegt führt die „Schuldenbremse“ zu einer Einengung der Länder in eine im Wesentlichen durch den Bund vorgegebene Haushaltssituation. Diese Entwicklung ist dabei rein finanzieller Natur und für sich genommen mit keinen weiteren – namentlich politischen – Implikationen verbunden. Im Kielwasser dieser Erkenntnis folgt jedoch die Frage, ob Art. 109 III GG nicht auch einer inhaltlichen Einflussnahme des Bundes auf Entscheidungen der Länder und damit ihrer politischen Abhängigkeit von selbigem zumindest Vorschub leistet. a) Mögliche Formen der Einflussnahme In diesem Zusammenhang muss zunächst in den Blick genommen werden, auf welche Art und Weise sich eine solche Einwirkung des Bundes auf die Länder überhaupt vollziehen kann. Dabei kann festgehalten werden, dass sich unmittelbar und allein aus Art. 109 III GG keine Möglichkeit der direkten weisungsgleichen Einflussnahme ergibt. Die „Schuldenbremse“ beinhaltet keine ausdrücklichen Kontroll- oder Weisungsrechte des Bundes etwa mit Blick auf den Schuldenstand, die Rentabilität einzelner Landesprojekte oder die Inanspruchnahme der von ihr vorgesehenen Ausnahmen, sodass sie auch keine unmittelbare politische Einfluss­nahme

34

Kritisch hierzu: Gröpl, LKRZ 2010, 401, 404.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

durch Befehl und Zwang ermöglicht. Im engeren Kontext des Art. 109 III GG kommt für den Bund seit der jüngsten diesbezüglichen Reform zwar eine politische Instrumentalisierung seines Abstimmungsverhaltens im Stabilitätsrat in Betracht, 35 doch wäre eine solche einerseits auf seltene Fälle beschränkt und andererseits auf Grund seiner exponierten Stellung in diesem Gremium mit hohen politischen Kosten verbunden. Daneben sind jedoch noch noch andere, informelle Steuerungsmöglichkeiten des Bundes denkbar, die als solche zwar nicht ausdrücklich im Gesetz festgeschrieben sind, sich gleichwohl aus selbigem ergeben und mit der „Schuldenbremse“ im Zusammenhang stehen. Sie wären damit nicht nur die bloßen Resultate gesetzes­ mechanischen Zusammenwirkens, sondern beruhten zu einem gewissen Teil auch auf anderen, namentlich politischen Dynamiken und Anreizen. Dessen ungeachtet darf eine originär juristische Untersuchung nicht die Augen vor der Möglichkeit verschließen, dass gerade die Ausgestaltung des Staatsrechts eine Situation schaffen kann, in der eine informelle Steuerung möglich ist oder gar naheliegt. Nun sind grundsätzliche Möglichkeit, rechtspolitische Relevanz und Proble­ matik einer solchen informellen, auf dem Verfassungsrecht beruhenden Einflussnahme schon seit langer Zeit anerkannt.36 Die Diskussion kreist in diesem Zusammenhang seit jeher vor allem um Finanzierungskompetenzen des Bundes außerhalb des Konnexitätsgrundsatzes.37 Dabei kommt wiederum den sogenannten Mischfinanzierungstatbeständen, die es dem Bund gestatten, sich an der Finanzierung von Projekten im Kompetenzbereich der Länder zu beteiligen, besondere Bedeutung zu.38 Die Annahme solcher Einflussmöglichkeiten durch Finanzierungkompetenzen beruht zunächst auf dem Gedanken, dass es den Länder – auch wenn sie nicht dazu verpflichtet sind – äußerst schwer fallen wird, angebotenes Geld nicht anzunehmen.39 Dabei ist freilich zu berücksichtigen, dass dadurch den Ländern, sofern es sich nicht um eine Vollfinanzierung handelt, auf Grund ihres verbleibenden Eigenanteils Gestaltungsspielraum für selbstgewählte, gegebenenfalls präfe­r ierte Vor 35

Zu dessen Aufgaben und Besetzung bereits unter: B. II. 2. h). Von der Rechtsprechung in: BVerfGE 39, 96 (107, 120 f.); in der Literatur etwa von: Bonner-Kommentar / Tappe, 184. Erg.-Lfg., 2017, Art. 104a, Rn. 72, 144 ff.; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 216. 37 Etwa: v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 11, 15 f.; allgemeiner zu Finanzen als staatlichem Machtinstrument: Waldhoff, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 116, Rn. 3; hierzu erst jüngst im Kontext des „Gute-KiTa-Gesetz“: Kirchhof, ZG 2019, 139, 150 ff. 38 Instruktiv hinsichtlich grundlegender Mechanismen: Kirste, Die Finanzhilfen des Bundes an die neuen Länder, S. 109 ff.; schon früh: Kisker, Kooperation im Bundesstaat, S. 41 ff. 39 v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art.  104a, Rn.  20; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / ​ Henneke / Henneke, Art. 109, Rn. 39; v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 14; schon früh etwa: Seeger, DÖV 1968, 781, 782; ausdrücklich auch: BVerfGE 41, 291 (308). 36

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

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haben genommen wird.40 Dieser faktische Druck wird daher nicht zu Unrecht auch als „Angebotsdiktatur“41 beschrieben. Daneben folgt besagte Annahme auch aus der eng verwandten Überlegung, dass ganz generell jede, im Grundsatz ungebundene finanzielle Beteiligung dem jeweiligen Kofinancier – unabhängig von den genauen rechtlichen Rahmenbedingungen – ein gewisses Maß an Einfluss verleiht.42 Vor diesem Hintergrund liegt nun allerdings die Vermutung eines Zusammenhanges zwischen einer Einflussnahme des Bundes durch besondere Finanzierungkompetenzen und dem Verschuldungsverbot des Art. 109 III GG nahe. Namentlich könnten die haushaltswirtschaftlichen Einschränkungen der Länder durch die „Schuldenbremse“ etwaige Steuerungsmöglichkeiten weiter verstärken und so die politische Abhängigkeit der Länder befördern. Es soll daher im Folgenden besonders der Aspekt einer informellen Einflussnahme des Bundes auf die Länder untersucht werden. Dabei wird zu bestimmen sein, wie genau die grundgesetzlichen Mischfinanzierungstatbestände dem Bund Steuerungsmöglichkeiten eröffnen, um dann beurteilen zu können, ob und auf welche Weise sich die „Schuldenbremse“ wiederum auf diese Mechanik auswirkt. b) Informelle Einflussnahme über Mischfinanzierungen Grundsätzlich gilt in der Finanzverfassung der Bundesrepublik das in Art. 104a I GG normierte und eben bereits kurz erwähnte Konnexitätsprinzip, nach dem die Ausgabenlast der Aufgabenverantwortung folgt.43 Dies umfasst in seiner Umkehrung gleichzeitig auch das Verbot, ohne ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigung die Finanzierung fremder Aufgaben zu übernehmen.44 Der Hintergrund hierfür ist es gerade, eine sachbezogene politische Einmischung der jeweils anderen Ebene zu verhindern und so eine klare Aufgabenteilung zu sichern.45

40

Petersen / Anton / Bork, Mischfinanzierungen im deutschen Länderfinanzausgleich, S. 19 ff. Geprägt wohl von: Seeger, DÖV 1968, 781, 782; diesen Begriff nur aufgreifend: Kisker, Kooperation im Bundesstaat, S. 41 f. v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 14. 42 v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 14. 43 Etwa: Bonner-Kommentar / Tappe, 184. Erg.-Lfg., 2017, Art.  104a, Rn.  69; Jarass / Pieroth / ​ Pieroth, Art. 104a, Rn. 5; Sachs / Siekmann, Art. 104a, Rn. 2; BVerfGE 9, 305 (328 f.); 26, 338 (390); 39, 96 (108); 86, 149 (215). 44 Etwa: Bonner-Kommentar / Tappe, 184. Erg.-Lfg., 2017, Art.  104a, Rn.  72; Maunz / Dürig / ​ Schwarz, 85. Erg.-Lfg., 2018, Art. 104a, Rn. 22; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 104a, Rn. 1; Sachs / Siekmann, Art. 104a, Rn. 12. 45 Ausdrücklich: Bonner-Kommentar / Tappe, 184. Erg.-Lfg., 2017, Art. 104a, Rn. 145; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art.  104a, Rn.  1, 6 ff.; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 104a, Rn. 4. 41

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Historisch ist der vorgängerlose Art. 104a I GG Teil einer Gegenreaktion auf die bis zu seiner Einführung im Jahr 196946 grassierenden Mischfinanzierungen, im Rahmen derer der Bund mittels Dotationsauflagen tatsächlich erheblichen Einfluss auf Länder und Kommunen ausübte.47 Trotz dieser „Flurbereinigung“48 riss auch in den folgenden Jahrzehnten die Kritik am Ausmaß der finanziellen Verflechtung und der sie ermöglichenden grundgesetzlichen Ausgestaltung nicht ab.49 Es war daher auch das erklärte Ziel der Föderalismusreform I50 im Jahr 2006, die praktische Bedeutung des Konnexitätsgrundsatzes und die Trennung von Verantwortlichkeiten durch die Beschränkung der Mischfinanzierungsmöglichkeiten abermals zu stärken.51 Dabei ist freilich umstritten, bis zu welchem Grad dies auch tatsächlich gelungen ist.52 Doch unabhängig vom konkreten Ausmaß ihrer Erfolge scheint diese Entwicklung einer Entflechtung der Finanzbeziehung von Bund und Ländern inzwischen unterbrochen, wenn nicht gar umgekehrt. Nachdem es schon in der Föderalismusreform II zu ersten zaghaften Gegenbewegungen gekommen war,53 hat in jüngster Vergangenheit besonders die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen dem Bund für die Zeit ab 2020 neue Einflussmöglichkeiten eröffnet, beziehungsweise die Effektivität bestehender verstärkt.54 Gegenwärtig finden sich Ausnahmen vom Konnexitätsprinzip in Art. 91a III, 91b III, 91c II 4, 91e II 2, 104a II–IV, 104b I, 104c, 106a, 120, 120a GG und 143d IV GG.55 Die Grenzziehung etwa zu bloßen Lastenverteilungs- oder Einnahme-

46 Einundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I, S. 359). 47 v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art.  104a, Rn.  28 ff.; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 104a, Rn. 4; Sachs / Siekmann, Art. 104a, Rn. 2; so war schon 1966 im sogenannten „Troeger-Gutachten“ auf diesen Missstand hingewiesen und ein Lösungsvorschlag entwickelt worden, vgl. Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Rn. 198 ff., 202. 48 Begriff wohl in leicht anderem Zusammenhang geprägt von: Maunz / Dürig / Maunz, Grundwerk, Art. 104a, Rn. 16; vgl. zur Verwendung etwa: Breuer, in: Festschrift Krause 2006, S. 327. 49 Beispielhaft hierfür etwa: Schlussbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform vom 9. Dezember 1976, BT-Drs. 7/5924, S. 7, S. 148 ff.; Breuer, in: Festschrift Krause 2006, S. 335; Haug, DÖV 2004, 190, 193; Hofmann, ZRP 1999, 465, 466 f. 50 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (BGBl. I, S. 2034). 51 BT-Drs. 16/813, S. 7, 10; instruktiv auch: Waldhoff, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 116, Rn. 76. 52 Kritisch etwa: Häde, ZG 2009, 1, 16 f.; Selmer, JuS 2006, 1052. 53 Zu denken ist hier namentlich an die Erweiterung des Anwendungsbereichs des Art. 104b GG und die Möglichkeit Konsolidierungshilfen zu gewähren, vgl. BT-Drucks. 16/12410, S. 7. 54 Siehe hierzu noch ausführlicher: C. I. 3. c). 55 Einordnung nach v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 104a, Rn. 9 und v. Münch / Kunig / Mager, Art. 91e, Rn. 10 unter Berücksichtigung von BVerfGE 137, 108, Rn. 88 und der Verfassungsänderung im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen.

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

181

regelungen ist dabei freilich, zum Beispiel in den Fällen der Art. 106 VII und 106a GG, nicht immer eindeutig.56 Auch unterscheiden sich die genannten Mischfinanzierungsmöglichkeiten sowohl hinsichtlich ihrer generellen rechtlichen Bedeutung in der Verfassungsordnung, als auch in Bezug auf die ihnen innewohnenden – für die vorliegende Untersuchung entscheidenden  – Steuerungsmöglichkeiten des Bundes erheblich. aa) Art. 104b GG Unter den genannten Normen kommt zunächst Art. 104b I GG besondere Bedeutung zu. Dieser wurde durch die Föderalismusreform 2006 nach dem Vorbild des Art. 104a IV GG a. F. geschaffen,57 erst jüngst zweimal reformiert58 und beruht ursprünglich auf dem 1969 eingeführten Art. 104a IV GG a. F. Art. 104b I 1 GG sieht vor, dass der Bund den Ländern zur Erreichung bestimmter Förderungsziele im Rahmen seiner Gesetzgebungsbefugnisse Finanzhilfen für Investitionen zur Verfügung stellen kann. Keiner Gesetzgebungskompetenz des Bundes bedarf es demgegenüber nach Art. 104b I 2 GG in bestimmten Fällen von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen.59 Um nun zu verhindern, dass – die dahinterstehenden Mechanismen wurden bereits beschrieben – die Gewährung von Finanzhilfen als Mittel zur Einflussnahme auf die Länder genutzt wird, sieht Art. 104b GG eine Reihe von Einschränkungen vor. Ihm kommt damit, obgleich er eigentlich eine Ausnahme zum Konnexitätsprinzip darstellt, vor allem eine Begrenzungsfunktion zu.60 Die erste Voraussetzung ist dabei, dass es sich um Beihilfen zu Sachinvestitionen von besonderem Gewicht handelt.61 Einer gesamtstaatlichen Bedeutung bedarf es, auch in Abgrenzung zu Art. 91 I GG, demgegenüber allerdings nicht.62 Da­r über 56

Dazu genauer: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104a, Rn. 70; Sachs / Siekmann, Art. 104a, Rn. 2. 57 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (BGBl. I, S. 2034). 58 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347); Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 104b, 104c, 104d, 125c, 143e vom 28. März 2019 (BGBl. I, S. 404). 59 Siehe zur nicht nur terminologischen Nähe zu Art. 109 II 2 GG bereits: B. II. 2. e) cc). 60 Dreier / Heun / Thiele, Art.  104b, Rn.  9; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104b, Rn.  7; Sachs / Siekmann, Art. 104b, Rn. 5. 61 v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art.  104b, Rn.  26 f.; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 104b, Rn. 6; Pieroth / Pieroth, Art. 104b, Rn. 5; Sachs / Siekmann, Art. 104b, Rn. 14; v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 60; BVerfGE 39, 96 (115). 62 Zu Recht festgestellt von: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S 1143; a. A. Berliner Kommentar / Schmehl, 28. Erg.-Lfg., 2009, Art. 104b, Rn. 10; Dreier / ​ Heun / Thiele, Art. 104b, Rn. 14.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

hinaus muss die Finanzhilfe für die Erreichung einer der drei in Art. 104b I 1 Nr. 1–3 GG genannten Förderungsziele, namentlich den Konjunkturausgleich, die Angleichung der regionalen Wirtschaftskraft oder die Wachstumsförderung, erforderlich sein und darf nicht „zur Durchsetzung allgemeiner wirtschafts-, währungs-, raumordnungs- oder strukturpolitischer Ziele des Bundes“63 verwendet werden. Unter Anbetracht der Weite und Unbestimmtheit der jeweiligen Zielbestimmungen geht mit diesem Erfordernis allerdings keine wesentliche Einschränkung der Finanzierungsmöglichkeiten einher.64 Die wichtigste und strengste Voraussetzung65 ist sodann das Vorliegen einer Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für den jeweiligen Gegenstand. Dabei ist es unerheblich, ob diese ausschließlich oder nur konkurrierend besteht, beziehungsweise, ob im zweitgenannten Fall von ihr tatsächlich Gebrauch gemacht66 oder, mit Blick auf Art. 72 II GG, überhaupt gemacht werden kann.67 Diese Einschränkung ist auch der wesentliche Unterschied zwischen dem durch die Föderalismusreform I geschaffenen Art. 104b GG und seiner Vorgängerregelung in Art. 104a IV GG a. F. Hierdurch wurde die Reichweite der Finanzierungsmöglichkeiten deutlich eingeschränkt und namentlich die Politikbereiche, in denen den Ländern die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zukommt, wie etwa Schule, Bildung oder Wohnungswesen, dem Anwendungsbereich des Art. 104b GG entzogen. Gleichwohl darf die Wirkung der Begrenzung auf Bundesgesetzgebungsbefugnisse nicht überschätzt werden. Der deutsche Föderalismus ist seit jeher so ausgestaltet, dass dem Bund tendenziell der Großteil der Gesetzgebungs-, den Ländern demgegenüber der Großteil der Verwaltungskompetenzen zukommt.68 Die Eigenständigkeit und Gestaltungsmacht der Länder manifestiert sich daher auch in der Durch- und Umsetzung von Gesetzen des Bundes. Die Länder werden also durch das Erfordernis einer Gesetzgebungsbefugnis zwar auf einigen Teilgebieten vor besagtem „goldenen Zügel“ bewahrt, doch bleibt ihre andere, ungleich breitere Flanke der Verwaltungskompetenzen dadurch gänzlich ungeschützt.

63

BVerfGE 39, 96 (111). AK-GG / Schneider, Art. 104a, Rn. 21; Dreier / Heun / Thiele, Art. 104b, Rn. 15; ähnlich: v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 104b, Rn. 9; die gebotene richterliche Zurückhaltung in dieser Frage betonend: BVerfGE 39, 96 (114 f.); a. A. Sachs / Siekmann, Art. 104b, Rn. 15; Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 193 f., 209. 65 Mit einer ähnlichen Wertung auch: Berliner Kommentar / Schmehl, 28. Erg.-Lfg., 2009, Art. 104b, Rn. 55; ambivalent: Sachs / Siekmann, Art. 104b, Rn. 31. 66 Etwa: Berliner Kommentar / Schmehl, 28. Erg.-Lfg., 2009, Art. 104b, Rn. 23; Jarass / Pieroth / Pieroth, Art. 104b, Rn. 3; Sachs / Siekmann, Art.  104b, Rn.  31; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / ​Henneke / Henneke, Art. 104b, Rn. 16. 67 Wie viele und mit beachtlichen Argumenten: Dreier / Heun / Thiele, Art. 104b, Rn. 22; v.  Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104b, Rn. 46; a. A.: v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 104b, Rn. 11; Sachs / Siekmann, Art. 104b, Rn. 31. 68 Aus einer Vielzahl etwa: Sachs / Erbguth / Schubert, Art. 30, Rn. 30; Stern., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 672. 64

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

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Sind die genannten Voraussetzungen erfüllt, so steht die Entscheidung über Investitionshilfen grundsätzlich im weiten Ermessen des Bundes.69 Dabei ergeben sich nur im geringen Maße Einschränkungen, etwa aus dem Gebot föderativer Gleichbehandlung70 oder in besonderen Situationen wie Haushaltsnotlagen71. Allerdings war die zulässige Regelungstiefe bisher auf die Festlegung eines generellen Verwendungszwecks und allgemeine Vorgaben hinsichtlich der Investitionsbereiche beschränkt, was den Ländern wiederum teilweise erhebliche Spielräume in der Umsetzung eröffnet hat.72 Dies hat sich jedoch im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen geändert, indem nach Art. 104b II 2 GG nun auch „Bestimmungen über die Ausgestaltung der Länderprogramme zur Verwendung der Finanzhilfen“ durch den Bund vorgegeben werden können. Der höhere Detaillierungsgrad der Vorgaben führt dabei zwingend zu einer deutlichen Erweiterung seiner politischen Einflussnahmemöglichkeiten,73 woran auch das Einvernehmenserfordernis in Satz 3 nichts zu ändern vermag.74 In der entsprechenden Gesetzesbegründung ist sodann auch ausdrücklich die Rede davon, dass „dem Bund ein verbessertes Steuerungsrecht“ hinsichtlich des Einsatzes der bereitgestellten Mittel eingeräumt werden soll.75 Flankiert wird diese Entwicklung schließlich durch die zusätzlichen Kontrollrechte des ebenfalls neueingeführten Art. 114 II 1 GG.76 Die im Rahmen des Föderalismusreform II geschaffene Sonderregelung für Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen knüpft demgegenüber nicht an die Gesetzgebungskompetenz an. Ähnlich wie bei dem eng verwandten Art. 109 III 2 Alt. 2 GG77 droht auch hier ein allzu weites Begriffsverständnis

69

Etwa: BeckOK / Kube, Stand: 15.05.2020, Art.  104b, Rn.  15; Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  104b, Rn.  9; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art.  104b, Rn.  49; v. Münch / Kunig / ​ Heintzen, Art. 104b, Rn. 15; Sachs / Siekmann, Art. 104b, Rn. 5; einschränkend zur Vorgängerregelung freilich: BVerfGE 39, 96 (113). 70 Etwa: Berliner Kommentar / Schmehl, 28. Erg.-Lfg., 2009, Art. 104b, Rn. 26; Dreier / ​Heun  / ​ Thiele, Art.  104b, Rn.  11; v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104b, Rn. 50; schon zur Vorgängerregelung: BVerfGE 39, 96 (119 f.); Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 204. 71 Instruktiv: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104b, Rn. 51; Schmidt-Bleibtreu / ​ Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 104b, Rn. 27; siehe auch: BVerfGE 86, 148 (266 f.). 72 Zur früheren Rechtslage: Sachs / Siekmann, Art.  104b, Rn.  9; v. Mangoldt / Klein / Starck / ​ Hellermann, 6. Aufl., Art. 104b, Rn. 52 ff.; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 104b, Rn. 19; BVerfGE 39, 96 (115); 86, 148 (268); 127, 165 (192 ff.). 73 Dreier / Heun / Thiele, Art.  104b, Rn.  3, 32; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art.  104b, Rn.  33a; ebenfalls kritisch: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104b, Rn. 65b ff.; Sachs / Siekmann, Art. 104b, Rn. 46 f., 51 f. 74 Ausdrücklich auch: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104b, Rn. 65d; ähnlich: Dreier / Heun / Thiele, Art. 104b, Rn. 33. 75 BT-Drs. 18/11131, S. 17. 76 Zu dieser Verbindung: Kube, ZG 2017, 124, 142 f. 77 Siehe hierzu bereits: B. II. 2. e) cc).

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

und damit eine Umgehungsmöglichkeit, die zur informellen Einflussnahme missbraucht werden kann. Eine gewisse Einschränkung ergibt sich schließlich daraus, dass es nach Art. 104b II 1 GG für die Gewährung von Investitionsbeihilfen entweder eines zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzes oder einer Verwaltungsvereinbarung auf Grundlage des Bundeshaushaltsgesetzes bedarf, worin die für die jeweilige Finanzhilfe wesentlichen Punkte geregelt werden müssen.78 Im Falle einer Verwaltungsvereinbarung müssen dabei zumindest alle förderberechtigten Länder zustimmen.79 Es stellt sich allerdings die Frage, inwieweit dies tatsächlich zu einer Restriktion politischer Einflussmöglichkeiten führt. Zum einen ist nur die Ländergesamtheit, nicht jedoch das einzelne Land an sich unmittelbar in die Entscheidung mit einbezogen. Es kann sich daher kaum aus eigener Kraft und Recht einer etwaigen Einflussnahme erwehren, sondern nur im Rahmen einer gegebenenfalls politisch schwierigen Kooperation mit anderen Ländern. Zum anderen befinden sich die Länder, sowohl hinsichtlich ihrer Zustimmung im Bundesrat, beziehungsweise zu der entsprechenden Verwaltungsvereinbarung, als auch in Bezug auf die tatsächliche Annahme der Investitionsbeihilfen in einer „Take it or leave it“-Situation. Eine Ablehnung ist zwar theoretisch möglich, wird zumeist jedoch mit einem gänzlichen Verzicht auf finanzielle Unterstützung einhergehen und damit zu einer Schlechterstellung im jeweiligen Politikbereich, namentlich relativ zu anderen Bundesländern, führen. Einer solchen bereits beschriebenen „Angebotsdiktatur“80 werden sich die jeweiligen Landesregierungen aus politischen Gründen kaum entziehen können, sodass sie es häufig vorziehen werden, ihre eigenen Präferenzen hinter die Möglichkeit einer Förderung an sich zurückzustellen.81 Dabei wird die Tragweite dieses Einengungseffekts durch die 2019 eingeführte Pflicht zur Kofinanzierung in Art. 104b II 5 GG sogar noch verstärkt. Denn so ist es dem Bund nicht nur möglich, den Ländern seine Präferenzen überzustülpen, sondern darüber hinaus auch noch deren eigene Finanzmittel hierfür zu binden.82 Im Ergebnis zeigt sich also, dass die Gefahr der politischen Einflussnahme durch Investitionsbeihilfen des Bundes zwar eingeschränkt, doch immer noch vorhanden ist. Gerade in jüngster Zeit sind dabei mit den Neufassungen des Art. 104b II 1 GG sogar gesetzgeberische Gegenentwicklungen zu erkennen, die besagte 78

Dreier / Heun / Thiele, Art.  104b, Rn.  30 f.; v. Münch / Kunig / Heintzen, Art. 104b, Rn. 18; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 104b, Rn. 31; ausdrücklich auch: BVerfGE 39, 96 (116); 41, 291 (306). 79 v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104b, Rn. 63; Sachs / Siekmann, Art. 104b, Rn. 40; BVerfGE 39, 96 (121); 41, 291 (308). 80 Geprägt wohl von: Seeger, DÖV 1968, 781, 782; diesen Begriff nur aufgreifend: Kisker, Kooperation im Bundesstaat, S. 41 f.; v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 14; siehe hierzu auch schon die allgemeinen Ausführungen unter: C. I. 2. b). 81 Ausdrücklich und luzide: Kirste, Die Finanzhilfen des Bundes an die neuen Länder, S. 113 f.; ähnlich: Kisker, Kooperation im Bundesstaat, S. 283. 82 Mit detaillierter Kritik hierzu: Battis / Eder, NVwZ 2019, 592, 596 f.; weniger kritisch: Maunz / Dürig / Schwarz, 89. Erg.-Lfg., 2019, Art. 104b, Rn. 51.

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

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Möglich­keiten abermals vergrößern. Art. 104b GG kann mithin – zumindest unter bestimmten Umständen und auf spezifischen Politikfeldern – zum „goldenen Zügel“ des Bundes werden. Belastbare Anhaltspunkte für seine Verfassungswidrigkeit ergeben sich hieraus allerdings nicht.83 bb) Art. 104c GG Eng verwandt mit Art. 104b GG ist ferner der 2017 geschaffene und erst jüngst abermals geänderte Art. 104c GG.84 Dieser ermöglicht es dem Bund, „den Ländern Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie besondere, mit diesen unmittelbar verbundene, befristete Ausgaben der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren“, wobei er hinsichtlich der genaueren Voraussetzungen auf Art. 104b II 1–3,5,6 und III GG verweist. Damit wird nun die in Art. 104b GG vorgesehene Beschränkung der Beihilfemöglichkeiten auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung ausgerechnet in Teilbereichen der schulischen Bildung und damit hinsichtlich eines der wichtigsten Elemente der Ländereigenstaatlichkeit aufgeweicht.85 Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass eine solche Beteiligung des Bundes im Rahmen der Föderalismusreform I im Jahre 2006 noch unter allen Umständen verhindert werden sollte.86 Nun ist dieses Tabu gebrochen, sodass sich – wenn auch eine restriktive Auslegung des Begriffs der Bildungsinfrastruktur geboten scheint87  – der Bereich des potenziellen Einflussnahme abermals erweitert hat. Dass der Anwendungsbereich des Art. 104c GG schon zwei Jahre nach seiner Einführung auf nicht-investive, wenn auch mit Investitionen unmittelbar verbundene Ausgaben ausgedehnt wurde,88 unterstreicht diesen Dammbruch nur noch. Hinsichtlich sonstiger Gesichtspunkte der aus Art. 104c GG resultierenden politischen Einflussmöglichkeiten gelten auf Grund der Verweisung in Satz 2 die Ausführungen zu Art. 104b GG entsprechend. Die Gefahr einer politischen Instru­ mentalisierung besteht mithin auch und besonders in diesem Zusammenhang. 83 So auch mit Blick auf die neue Rechtslage: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104b, Rn. 12; diesbezüglich schon früher kritisch: Kirste, Die Finanzhilfen des Bundes an die neuen Länder, S. 120 f., 154 ff. 84 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347); Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 104b, 104c, 104d, 125c, 143e vom 28. März 2019 (BGBl. I, S. 404). 85 Ähnlich kritisch: Dreier / Thiele, Art.  104c, Rn.  7 ff; Maunz / Dürig / Schwarz, 81. Erg.-Lfg., 2017, Art.  104c, Rn.  3 f.; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 104c, Rn. 9, 24. 86 Beispielhaft: Häde, ZG 2009, 1, 14. 87 So auch: Maunz / Dürig / Schwarz, 89. Erg.-Lfg., 2019, Art. 104c, Rn. 9; Sachs / Siekmann, Art. 104c, Rn. 4. 88 Hierzu: Maunz / Dürig / Schwarz, 89. Erg.-Lfg., 2019, Art. 104c, Rn. 2; Speiser, DÖV 2020, 14, 17 f.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

cc) Art. 91a und Art. 91b GG Unter dem Aspekt einer möglichen Einflussnahme durch Kofinanzierungen sind ferner die entsprechenden Tatbestände im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben im weiteren Sinne89 in den Blick zu nehmen. Auch diese Mischfinanzierungstat­ bestände in Art. 91a III und Art. 91b III GG wurden im Zuge der Großen Finanzreform 1969 geschaffen90 und durch die Föderalismusreform I nur im begrenzten Umfang eingeschränkt.91 Oft werden sie dabei auch als typische Erscheinungsformen des kooperativen Föderalismus betrachtet.92 Generell ist festzuhalten, dass beide Normen es Bund und Ländern ermöglichen, sich bei der Aufgabenerfüllung der jeweils anderen Ebene – auch finanziell – zu beteiligen, wobei Art. 91a GG nur Länderaufgaben dem Bund, Art. 91b GG demgegenüber auch Bundesaufgaben den Ländern eröffnet.93 Sie sind damit sowohl Ausnahmen zum Prinzip getrennter Aufgabenwahrnehmung nach Art. 83 ff. GG als auch zum Konnexitätsprinzip nach Art. 104a I GG.94 Ferner enthält Art. 91a GG, im Gegensatz zu Art. 91b GG, nicht nur die Befugnis, sondern den Auftrag an den Bund, die, in diesem Fall eigentlich der Verwaltungskompetenz der Länder unterliegenden,95 Aufgaben gemeinsam mit diesen zu erfüllen. Art. 91a GG ermöglicht dem Bund auf den Gebieten der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes sowohl eine inhaltliche Koordinierung als auch eine anteilige Finanzierung, während die tatsächliche Durchführung und Feinsteuerung den Ländern obliegt. Die Aufgabe muss dabei für die Gesamtheit bedeutsam und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich sein. Zwar wird dem Gesetzgeber

89 Durch die Einführung von Art. 91c und 91d GG, sowie der Änderung der Kapitelüberschrift haben sich hinsichtlich des Begriffs der „Gemeinschaftsaufgaben“ einige Unklarheiten er­geben, die jedoch ohne praktische Auswirkungen bleiben. Mit dem Zusatz „im weiteren Sinne“ sind jedenfalls Art. 91a und 91b erfasst, vgl. hierzu: v. Münch / Kunig / Mager, Art. 91a, Rn.  6; Sachs / Siekmannn, Art. 91a, Rn. 24. 90 Einundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I, S. 359). 91 Sachs / Siekmann, Art.  91a, Rn.  9, v. Mangoldt / Klein / Starck / Volkmann / Kaufhold, Art. 91a, Rn.  7 f.; v.  Münch / Kunig / Mager, Art. 91a, Rn. 2; ausdrücklich gegen eine Abschaffung auch: BT-Drs. 16/813, S. 10. 92 So etwa: Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Vorbem. z. Art. 91a-91e, Rn.  1; v. Mangoldt / Klein / Starck / Volkmann / Kaufhold, Art.  91a, Rn.  4; Maunz / Dürig / Schwarz, 77. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91a, Rn. 11; Badura, Staatsrecht, G, Rn. 94. 93 Berliner Kommentar / Seckelmann, 49. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 2; Jarass / Pieroth / Pieroth, Art. 91b, Rn. 1; Sachs / Siekmann, Art. 91b, Rn. 5. 94 Etwa: Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Vorbem. z. Art. 91a-91e, Rn. 89; Sachs / Siekmannn, Art. 91a, Rn. 20; ebd., Art. 91b, Rn. 8; v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 77. 95 Etwa: Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91a, Rn. 7; Jarass / Pieroth / ​ Pieroth, Art.  91a, Rn.  2; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 91a, Rn. 2.

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dabei kein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum eröffnet,96 doch sind diese Einschränkungen auf Grund ihrer Unbestimmtheit auch kaum justiziabel.97 Dem Bund verbleibt damit also, besonders bei der Bestimmung der „Einzelheiten der Koordinierung“,98 reichlich Gelegenheit zur Umsetzung eigener politischer Präferenzen. Auch bedarf es nach Art. 91a II GG eines Zustimmungsgesetzes, was der Sicherung der Eigenständigkeit der Bundesländer dienen soll. In der Praxis halten Bund und Länder freilich de facto noch immer am System der Rahmenplanung nach Art. 91a III GG a. F. fest.99 Dabei soll auch heute noch im Koordinierungsausschuss, trotz der damit verbundenen Majorisierungsgefahr einzelner Länder, das Mehrheitsprinzip gelten.100 Eine – nach dem Wortlaut nun denkbare – Fördermaßnahme in einem Land gegen dessen Willen dürfte mit Blick auf dessen Staatlichkeit weiter unzulässig sein.101 Es verwundert vor diesem Hintergrund nicht, dass Art. 91a GG seit jeher als eine Gefahr für die Bundesstaatlichkeit angesehen wurde.102 Auch hier können sich die Länder – ähnlich wie bei Art. 104b GG – einer finanziellen Beteiligung des Bundes aus politischen und haushaltswirtschaftlichen Gründen kaum verweigern, weswegen sie im Ergebnis mit dessen Präferenzen im Rahmen der Koordinierung vorliebnehmen müssen.103 Das Recht, Fördermaßnahmen auf eigenem Gebiet abzulehnen, bleibt damit in den meisten Fällen bloße Theorie.104 Die Gefahr des 96

Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91a, Rn. 52; Maunz / Dürig / Schwarz, 77. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91a, Rn. 28; Sachs / Siekmann, Art. 91a, Rn. 32; a. A.: v. Mangoldt / ​ Klein / Starck / Volkmann / Kaufhold, Art.  91a, Rn.  41; v. Münch / Kunig / Mager, Art. 91a, Rn. 8. 97 Ausdrücklich: BeckOK / Suerbaum, Stand: 15.05.2020, Art. 91a, Rn. 15; Schmidt-Bleibtreu / ​Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 91a, Rn. 4; in diese Richtung auch: v. Mangoldt / Klein / ​ Starck / Volkmann / Kaufhold, Art.  91a, Rn.  41; v. Münch / Kunig / Mager, Art. 91a, Rn. 8; kritisch etwa: Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91a, Rn. 52. 98 Diese Möglichkeit der Detailregelung wurde freilich erst im Rahmen der Föderalismusreform I geschaffen, hierzu auch: Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91a, Rn. 67. 99 Sachs / Siekmann, Art.  91a GG, Rn.  33; v. Mangoldt / Klein / Starck / Volkmann / Kaufhold, Art. 91a, Rn. 57; zur Möglichkeit auch: Maunz / Dürig / Schwarz, 77. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91a, Rn.  29; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 91a, Rn. 25. 100 Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91a, Rn. 78; zur Diskussion auch: v.  Mangoldt / Klein / Starck / Volkmann / Kaufhold, Art. 91a, Rn. 58; instruktiv: v. Münch / Kunig / ​ Mager, Art. 91a, Rn. 27 ff. 101 So: Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  91a; Rn.  5; v. Mangoldt / Klein / Starck / Volkmann / Kaufhold, Art. 91a, Rn. 58; zur geringen Bedeutung dieser Möglichkeit der „splendid isolation“ sogleich. 102 Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Vorbem. z. Art. 91a-91e, Rn. 94 ff.; Sachs / Siekmann, Art. 91a, Rn 18 f.; differenzierend: v. Münch / Kunig / Mager, Art. 91a, Rn. 55. 103 Etwa: Dreier / Heun, Art. 91a, Rn. 9; Sachs / Siekmann, Art. 91a, Rn. 6, 18; Stern., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 837; v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 77; Breuer, in: Festschrift Krause 2006, S. 335; allgemeiner auch: Kirste, Die Finanzhilfen des Bundes an die neuen Länder, S. 112 ff.; schon früh: Kisker, Kooperation im Bundesstaat, S. 289 f.; Soell, in: Festschrift Forsthoff, S. 413 f.; Seeger, DÖV 1968, 781, 784 f.; Barbarino, DÖV 1973, 19, 21. 104 So auch: v. Münch / Kunig / Mager, Art. 91a, Rn. 57; Sachs / Siekmann, Art. 91a, Rn. 18; Hillgruber, JZ 2004, 837, 843 f.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Hineinregierens mag sich bisher nicht im mitunter befürchteten Umfang realisiert haben, besteht allerdings noch immer fort. Art. 91b I GG ermöglicht es schließlich Bund und Ländern, „auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenzuwirken“ und nach Absatz III auch die Kosten zu teilen, womit jedoch allein die Zweckausgaben gemeint sind.105 Hierbei muss freilich die vor Kurzem erfolgte Reform des Art. 91b GG106 im Blick behalten werden, die zu einer enormen Erweiterung der möglichen Fördergegenstände geführt hat.107 Gleichwohl bedarf es für eine Förderung auch weiterhin eines Falles „überregionaler Bedeutung“. Dabei war zunächst nicht klar, ob sich das Erfordernis auf den zu fördernden Gegenstand oder die Förderung selbst bezieht.108 Vor dem Hintergrund der Begründung der Neufassung lässt sich dies inzwischen mit ersterem beantworten.109 Entscheidender für die vorliegende Untersuchung ist demgegenüber die Frage, wie dieser Begriff genau konkretisiert wird. Sowohl die Begründung110 als auch die Literatur111 gehen hier von einem Spielraum im Rahmen der Bund-Länder-Vereinbarungen aus, wobei die politische Natur der Einigung ausdrücklich anerkannt wird.112 Dies führt sogar dazu, dass Bund und Länder – nullo actore nullus iudex – eine überregionale Bedeutung schlicht beschließen können.113 Dem Bund wird es damit freilich ermöglicht, auch eher unbedeutende Fördergegenstände in die Verhandlungsmasse einzubeziehen und durch diese Verlockung seinen politischen Präferenzen an anderer Stelle mehr Gewicht zu verleihen.114 Ferner bedarf eine solche Förderungsvereinbarung natürlich der Zustimmung aller beteiligten Länder, wobei Art. 91b I 2 GG dieses Erfordernis in Fällen, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen, sogar auf die Zustimmung aller Länder 105

Zu der Beschränkung auf Zweckausgaben: Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 50, 68; Sachs / Siekmann, Art. 91b, Rn. 38. 106 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91b) vom 23. Dezember 2014 (BGBl. I, S. 2438. 107 Mit dieser Wertung auch: Sachs / Siekmann, Art.  91b, Rn.  4; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / ​ Henneke / Henneke, Art. 91b, Rn. 24; Wolff, DÖV 2015, 771, 773. 108 In diese Richtung etwa: Seckelmann, NVwZ 2015, 248, 251 f.; genauer: Wolff, DÖV 2015, 771, 776. 109 BT-Drs. 18/2710, S. 7; siehe dazu: Wolff, DÖV 2015, 771, 776; zustimmend: Berliner Kommentar / Seckelmann, 49. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 21; Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 27. 110 BT-Drs. 18/2710, S. 7. 111 Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 28; Maunz / Dürig / Schwarz, 79. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 23; Wolff, DÖV 2015, 771, 776 f.; ablehnend: Sachs / Siekmann, Art. 91b, Rn. 13. 112 Gerade hinsichtlich dieses politischen Aspekts: Bonner Kommentar / Glaser, 180. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 28. 113 So ausdrücklich: Wolff, DÖV 2015, 771, 777. 114 Ausdrücklich zur Gefahr von „Koppelungsgeschäften“: Berliner Kommentar / Seckelmann, 49. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 21.

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

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erweitert. Prima facie wird den Ländern damit eine gewisse Abwehrmöglichkeit an die Hand gegeben, doch darf diese abermals nicht überschätzt werden. Ebenso wie im Rahmen des Art. 104b und 91a GG ist es Ländern auch im Rahmen des Art. 91b GG politisch nahezu unmöglich, das Angebot einer finanziellen Bundesbeteiligung auszuschlagen, sodass auf die dortigen Ausführungen verwiesen sei.115 Im Ergebnis zeigt sich also, dass auch die Regelungen zu den Gemeinschaftsaufgaben im weiteren Sinne in Art. 91a und 91b GG dem Bund große Einflussmöglichkeiten im Wege der Kofinanzierung eröffnen. Möchte der Bund von diesen tatsächlich Gebrauch machen, so stellen die jeweils vorgesehenen normativen Sicherungen nur ein verhältnismäßig leicht zu überwindendes Hindernis dar. dd) Weitere Mischfinanzierungstatbestände Neben den bereits untersuchten Normen finden sich mit 91c II 4, 91e II, 106a, 120, 120a GG und 143d IV GG116 noch einige weitere Mischfinanzierungstatbestände im Grundgesetz, die sich allerdings entweder auf verhältnismäßig enge Themenkomplexe beziehen oder aber im Laufe der Zeit deutlich an Bedeutung verloren haben. In Folge dessen sind auch die durch sie zu bewegenden Finanzvolumina verhältnismäßig gering, weswegen ihnen unter dem Gesichtspunkt politischer Einflussnahmemöglichkeiten durch den Bund nur untergeordnete Rollen zukommen. Von einer genaueren Untersuchung soll daher an dieser Stelle abgesehen werden. c) Zusammenspiel bestehender Einflussmöglichkeiten mit der „Schuldenbremse“ Vor dem Hintergrund der soeben gewonnenen Erkenntnisse kann nun das Zusammenspiel zwischen den Einflussmöglichkeiten des Bundes durch Kofinanzierung und dem auch an die Länder gerichteten Verschuldungsverbot in Art. 109 III GG genauer in den Blick genommen werden. Wie schon im Zusammenhang mit einer möglichen Verfassungswidrigkeit erarbeitet, wirkt sich die „Schuldenbremse“ besonders auf die Haushaltsflexibilität der Bundesländer aus.117 Ihre Verringerung führt – anders als etwa eine unangemessene Finanzausstattung118 – nicht primär zu einer Beeinträchtigung der alltäglichen staatlichen Aufgabenerfüllung, sondern schränkt besonders deren Fähigkeit ein, 115

Siehe zur Situation im Rahmen des Art. 104b GG schon: C. I. 2. b) aa). Siehe zur hier zugrunde gelegten Einordnung bereits: C. I. 2. b). 117 Siehe zum Konzept der Haushaltsflexibilität bereits: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (cc), sowie zu den spezifischen Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf selbige: B. II. 3. d) aa) (3) und C. I. 1. 118 Siehe zum Konzept der angemessenen Finanzausstattung bereits: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (bb), sowie zu den kaum vorhandenen Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf selbige: B. II. 3. ​ d) aa) (2). 116

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

finanzintensive Projekte und Reformvorhaben von hoher politischer Bedeutung flexibel in Angriff zu nehmen. Auf der anderen Seite kann der Bund seine auf Kofinanzierung beruhenden Einflussmöglichkeiten gerade im Rahmen von nur gelegentlich auftretenden großen Einzelprojekten beziehungsweise spezifischen Investitionsinitiativen mit einer gewissen politischen Leuchtturmfunktion zur Geltung bringen. Grund hierfür ist zum einen die hohe Sichtbarkeit solcher Vorhaben in der politischen Öffentlichkeit der Länder. Diese setzt sowohl die jeweilige Landesregierung, wie auch die sie tragende Landtagsmehrheit unter Druck, – gegebenenfalls unter Hintanstellung langfristigerer Interessen  – zu einer Einigung mit dem Bund und damit einem vorzeigbaren Ergebnis zu kommen. Zum anderen sind jedoch auch die grundgesetzlichen Mischfinanzierungstatbestände selbst – in der Sache grundsätzlich nicht zu Unrecht – auf die Unterstützung der Länder bei solchen „Leuchtturmprojekten“ ausgerichtet. Dies gilt besonders für die neugefassten beziehungsweise neueingeführten Art. 104b und 104c GG, sowie im etwas geringeren Maße auch für Art. 91a und 91b GG. Sie alle ermöglichen, etwa hinsichtlich der regionalen Wirtschaftsstruktur, den kommunalen Bildungseinrichtungen oder der Hochschulen, eine steuernde Förderung von Einzelprojekten und Investitionsinitiativen mit hoher politischer Strahlkraft.119 Die übrigen, untergeordneten Mischfinanzierungstatbestände flankieren dieses Ergebnis weiter, vermitteln selbst allerdings mangels Masse kaum eigene spezifische Einflussmöglichkeiten.120 Damit tritt nun die verhängnisvolle Mechanik zwischen „Schuldenbremse“ und finanzieller Einflussnahme des Bundes offen zu Tage. Wie schon beschrieben entsteht ein Umfeld, in dem es den Ländern durch die finanzverfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen erschwert wird, die für die Umsetzung ihrer wichtigsten politischen Entscheidungen notwendigen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Der Bund hat demgegenüber – freilich zum Preis der politischen Einflussnahme – die rechtlichen Möglichkeiten, in vielen dieser Fälle Abhilfe zu schaffen, sodass er den Ländern vermeintlich das zurückgeben kann, was sie durch die „Schuldenbremse“ verloren haben. Dabei befinden sie sich ihm gegenüber in einer Position der besonderen Schwäche, wird der Bund doch häufig de facto alleine über das „ob“ des in Rede stehenden Vorhabens entscheiden und dafür Konzessionen verlangen können. Dies wird namentlich im Zusammenhang mit der näheren Ausgestaltung im Rahmen der verlangten Verwaltungsvereinbarungen und Zustimmungsgesetze geschehen. Neben dieser unmittelbaren Einflussnahme auf die Ausgestaltung spezifischer, vom Bund kofinanzierter Vorhaben muss auch eine mittelbare Form der politischen Steuerung bedacht werden. Wenn der Bund den Ländern relevante Politikgestaltung vielfach überhaupt erst ermöglicht, so gewinnt er auch in anderen unverbun 119 120

Zu den den Regelungen innewohnenden Steuerungsmöglichkeiten bereits unter: C. I. 2. b). Siehe zu diesen schon: C. I. 2. b) dd).

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

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denen Fragen, etwa hinsichtlich ihres Abstimmungsverhaltens im Bundesrat, an Einfluss. Namentlich werden Landesregierungen im stärkeren Maße als bisher bedenken müssen, ob sie sich nicht gegebenenfalls künftige Vorteile verbauen, beziehungsweise auf Grund schon gewährter Kofinanzierungen des Bundes gleichsam noch in dessen Schuld stehen. Besonders im Bundesrat drohen dabei diese verstärkten finanziellen Zwänge mit den sowieso schon bestehenden parteipolitischen Loyalitäten zusammenzuspielen. Die jeweilige Regierungspartei oder -koalition auf Bundesebene kann dann nicht nur durch das Bestehen auf Parteidisziplin gegenüber gleichgesinnter Landesregierungen, sondern im nun stärkeren Maße auch ganz allgemein durch finanzielle Anreize Einfluss auf den Bundesrat ausüben. Die effektive Durchsetzung originärer Länderinteressen in diesem Organ dürfte dadurch weiter behindert werden. Die „Schuldenbremse“ droht also, der politischen Einflussnahme des Bundes auf die Länder weiter Vorschub zu leisten. Die dahinterstehende Mechanik ist dabei nicht rein juristisch, denn es bedarf für eine solche Steuerung der Länder stets eines willentlichen politischen Handelns des Bundes, dessen er sich – zumindest in der Theorie – auch enthalten kann. Gleichwohl schafft das Verschuldungsverbot des Art. 109 III GG zusammen mit den verschiedenen Mischfinanzierungstatbeständen ein normatives Umfeld, in dem ein solches Handeln zum einen sehr nahe liegt, zum anderen auch nur mit sehr geringen Risiken und Anstrengungen verbunden ist, da die schon bestehenden Einflussmöglichkeiten ungleich effektiver genutzt werden können. Anders gewendet wird die Angebotswirkung der Mischfinanzierungstatbestände also auf Nachfrageseite flankiert. Die Funktionsweise der „Schuldenbremse“ lässt sich daher wohl am ehesten mit derjenigen eines Katalysators vergleichen. Diese Auswirkungen müssen freilich auch im Kontext einer größeren verfassungsrechtlichen Entwicklung gesehen werden. Durch die Föderalismusreform I und zuvor schon durch die Große Finanzreform ist es – zumindest im gewissen Maße  – gelungen, die Steuerungsmöglichkeiten des Bundes zu beschneiden.121 Dieser Prozess ist nun, sieht man von Art. 104c GG ab, nicht primär durch eine Ausweitung der Mischfinanzierungstatbestände, sondern in Form der „Schuldenbremse“ durch eine Veränderung der sonstigen rechtlichen Rahmenbedingungen unterbrochen, wenn nicht sogar umgekehrt worden. d) Fazit Im Ergebnis zeigt sich also, dass die „Schuldenbremse“ spätestens seit ihrer völligen Geltung im Zusammenspiel mit der übrigen, durch die Neuordnung der BundLänder-Finanzbeziehungen dann ebenfalls geänderten Finanzverfassung zu einer 121 Im Überblick: v. Mangoldt / Klein / Starck / Hellermann, Art. 104a, Rn. 29 ff.; v. Münch / ​ ­Kunig  / Heintzen, Art. 104a, Rn. 3 ff.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

merklichen Beförderung der politischen Einflussnahme des Bundes auf die Länder führen kann und wahrscheinlich auch führen wird. Grund hierfür ist namentlich ein mit Art. 109 II GG für die Länder verbundener Verlust an Haushaltsflexibilität, der sie wiederum empfänglicher für die erst jüngst ausgeweiteten Möglichkeiten einer Steuerung mittels Kofinanzierungen macht. Besondere Bedeutung kommt dabei den Art. 91a, 91b, 104b und 104c GG zu. Es ist ferner festzustellen, dass dies auch einen Bruch mit der generellen Richtung der verfassungspolitischen Bemühungen der letzten Jahrzehnte darstellt. 3. Rechtspolitische Entmündigungstendenzen Nachdem soeben die Wirkung der „Schuldenbremse“ innerhalb des bestehenden Staatsrechts untersucht worden ist, soll im Folgenden auch deren möglicher Einfluss auf größere rechtspolitische Entwicklungstendenzen in den Blick genommen werden. Dabei stellt sich namentlich die Frage, ob es sich bei der strengen Beschränkung der Länderkreditautonomie in Art. 109 III GG nicht um eine Weichenstellung handelt, die auch jede künftige bundesstaatliche Verfassungsentwicklung entscheidend prägen wird. Nun ist der verfassungsändernde Gesetzgeber natürlich keineswegs – auch nicht über Art. 79 III GG122 – durch frühere Verfassungsänderungen gebunden. Gleichwohl können diese ein normatives Umfeld schaffen, in dem – sofern kein tiefgreifender Systemwechsel beabsichtigt ist – bestimmte Reformbestrebungen näherliegend und damit wahrscheinlicher sind als andere. Die möglichen Gründe hierfür sind vielfältig und können unter anderem in einem durch die Neuregelung erst geschaffenen Reformbedarf oder auch in sich aus ihr ergebenden politischen Dynamiken und Logiken gesehen werden. Diese Überlegungen ähneln dabei hinsichtlich der vermuteten Wirkungsweise denjenigen zur Beförderung politischer Einflussnahme durch den Bund,123 unterscheiden sich jedoch in Bezug auf die untersuchten Auswirkungen. Während dort die faktischen Auswirkungen im Rahmen des bestehenden Rechts in den Blick genommen wurden, sind es hier die durch die Regelung evozierten Veränderungen des Rechts selbst. a) Theoretischer Hintergrund Bei der Untersuchung derartiger rechtspolitischer Entwicklungslinien bedarf es zunächst eines abstrakten theoretischen Überbaus, mit dessen Hilfe diese identifiziert und gegebenenfalls auch erklärt werden können. In diesem Zusammenhang ist natürlich ein gerüttelt Maß an Vorsicht geboten, denn solche Kontinuitäten

122 Siehe hierzu, besonders zur Unmöglichkeit die von Art. 79 III GG geschützten Grundsätze zu modifizieren, bereits: B. II. 3. c) bb) (4). 123 Siehe hierzu: C. I. 2.

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

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oder gar „Gesetze“124 sind keineswegs unabwendbar. Die Entwicklung von Verfassungsrecht wird durch eine unüberschaubare Vielzahl von sich überlagernden Einflüssen bestimmt, seien es die sich wandelnden ökonomischen, gesellschaft­ lichen und sozialen Umstände, der technische Fortschritt, bedeutsame Einzelpersonen, wissenschaftliche Erkenntnisse oder sonstige singuläre Ereignisse.125 Daher führt auch eine spezifische verfassungsrechtliche Ausgangssituation – gleichsam im Sinne einer juristischen Zerfallsreihe – nicht zwingend zu einer bestimmten anderen Rechtslage in der Zukunft. Eine Art Rechtsdeterminismus scheidet aus.126 Vielmehr können aus einer Regelung nur gewisse, gleichwohl begründ- und beobachtbare Tendenzen folgen, die hier für den Fall des Art. 109 III GG dargestellt werden sollen. aa) „Anziehungskraft des größten Etats“ nach Popitz Die Idee eines gleichsam naturgesetzlichen Dranges zur Vereinheitlichung und Hochverlagerung der Aufgabenerfüllung ist keineswegs neu. Sucht man nach einer Grundlage für die abstrakte Bestimmung etwaiger verfassungspolitischer Entwicklungslinien im Bundesstaat, so führt kein Weg an Johannes Popitz’ „Gesetz von der Anziehungskraft des größten Etats“ vorbei. Dieses wurde von ihm erstmals im Jahr 1927 formuliert,127 woraufhin es rasch außerordentliche und langanhaltende Bedeutung für die deutsche Finanzwirtschaft erlangt hat, international freilich – wohl zu Unrecht – auf keinerlei Resonanz gestoßen ist.128 (1) Überblick Nun handelt es sich bei genanntem „Gesetz“ keineswegs um eine auf einen einzigen prägnanten Satz hinuntergebrochene Regel, sondern vielmehr um knappe Aus 124

Auf das sogenannte „Gesetz“ der „Anziehungskraft des größten Etats“ nach Popitz wird sogleich genauer einzugehen sein. 125 Besonders markante Beispiele für derartige Entwicklungen sind im Grundgesetz etwa Abschnitt Xa (Art. 115a-115l GG) zum Verteidigungsfall (eingeführt durch: Siebzehntes Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 25. Juni 1969 (BGBl. I, S. 709) oder auch – zur Verwirklichung der Europäischen Integration – der heutige Art. 23 GG (eingeführt durch: Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl. I, S. 2086), geändert durch: Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I, S. 2034) und Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 8. Oktober 2008 (BGBl. I, S. 1926). 126 Mit grundsätzlicher Kritik an geschichtsphilosophischen Erklärungsmustern, wenn auch mit besonderem Augenmerk auf dem historischen Materialismus: Popper, Das Elend des Historizismus. 127 Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (346 ff.); erstmals vorgetragen wohl am 8. Januar 1927 vor dem Verein für Kommunalwirtschaft und Kommunalpolitik, vgl. Hansmeyer, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik n. F. 47 (1967), S. 204 f. 128 Hierzu: Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 188; 193 ff. m. w. N.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

führungen zu vermeintlich typischen bundesstaatlichen Entwicklungen und ihren Ursachen. Ihr genaues Wesen ist dabei irgendwo zwischen dem einer Beobachtung, einer Prognose129 und eben einer „Gesetzmäßigkeit“130 angesiedelt.131 Die Arbeit mit dem Popitzschen „Gesetz“ wird ferner dadurch erschwert, dass es im wissenschaftlichen Diskurs oft missverstanden, begrifflich abgeschliffen oder mit einem anderen Schwerpunkt wiedergegeben wurde.132 Namentlich kam es über die Zeit zu einer gewissen „Ökonomisierung“133, sodass nun vielfach nicht mehr die Auseinandersetzung mit den von Popitz entwickelten politdynamischen Erklärungsmustern im Vordergrund steht, sondern vielmehr der Versuch eines empirischen Nachweises bestimmter Verlagerungstendenzen in der Ausgabenverteilung zwischen den einzelnen staatlichen Ebenen.134 Solche Analyseansätze gehen freilich am noch genauer darzulegenden Kerngehalt des „Gesetzes“ vorbei.135 Der Anteil an den Gesamtausgaben ist – wie sich am deutschen System der Vollzugskausalität zeigt – nur ein sehr ungenügender Indikator für die tatsächliche Gestaltungsmacht der jeweiligen Ebene, beziehungsweise für den Grad an Zentralisierung als solche, da er keine Rückschlüsse darauf zulässt, wem die tatsächliche gesetzgeberische oder planerische Kompetenz zukommt.136 Eine andere, besser geeignete und handhabbare Maßeinheit für Zentralisierung wird sich gleichwohl kaum finden lassen. Im Grundsatz führt Popitz aus, dass Bundesstaaten an sich und Deutschland im besonderen Maße durch inhärente Zentralisierungstendenzen gekennzeichnet seien. Zwar müssten nur wenige Staatsaufgaben – namentlich Außenpolitik, Landesverteidigung und der Umgang mit Kriegslasten – zwingend dem Gesamtstaat zugewiesen werden, doch auch jenseits davon fehle „eine theoretisch begründbare Grenze für die Ausdehnung seines Aufgabenbereichs“137. Vor diesem Hintergrund käme es sodann – auf Grund des Wunsches nach Einheitlichkeit und den Schwierigkeiten bei der Abgrenzung von Regelungsmaterien – zu einer fortschreitenden Verlagerung von Aufgaben auf den Gesamtstaat und einer damit einhergehenden 129

So etwa: Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 190; von einem „gewissen Anspruch auf prognostischen Gehalt“ sprechend: Schmölders, Finanzpolitik, S. 151 f. 130 Von „Gesetzmäßigkeiten“ spricht: Hansmeyer, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik n. F. 47 (1967), S. 199, um sich dann wenig später des Begriffs „Gesetz“ zu verweigern, vgl. ebd. S. 201. 131 Zu dieser begrifflichen Unklarheit: Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 189 f. 132 Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 189. 133 Zu dieser Entwicklung: Hansmeyer, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik n. F. 47 (1967), S. 206; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 194. 134 Beispielhaft hierfür etwa: Albers, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik n. F. 30/II (1964), S. 841 ff. 135 So ausdrücklich: Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 189 f.; ähnlich: Edling, DÖV 1987, 579, 581. 136 Edling, DÖV 1987, 579, 581; zustimmend: Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 195; in diese Richtung auch: Hansmeyer, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik n. F. 47 (1967), S. 211; zustimmend: Schmölders, Finanzpolitik, S. 152. 137 Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (347).

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

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„Verwischung der Aufgabenabgrenzung“138. Dabei legt Popitz sich nicht auf eine spezifische Form der Zentralisierung fest, sondern nennt sowohl die Übertragung von Gesetzgebungs-, wie auch Verwaltungskompetenzen. Beide Möglichkeiten seien jeweils mit einer Verschiebung der Finanzverantwortung hin zum Gesamtstaat verbunden, was sich entweder unmittelbar oder aus dem Verlangen der Gliedstaaten nach einer Kompensation ergebe.139 Den Kernsatz der „Anziehungskraft des größten Etats“140 verwendet Popitz dann spezifisch im Zusammenhang mit einem weiteren, eigenständigen Argument für das Bestehen gewisser finanzieller Verlagerungstendenzen. Demnach führe eine Situation, in der es die tatsächliche finanzielle Situation den Gliedstaaten nicht erlaubt, auf „unvorhergesehene Ereignisse […], die starke Mittel erforderlich machen“141 zu reagieren, ebenfalls zu einer Aufgabenzentralisierung. Grund hierfür sei, dass sich Gliedstaaten im Falle einer solchen „Unelastizität“142 dann an den Gesamtstaat wenden müssen, um die entsprechenden Mittel zur Verfügung gestellt zu bekommen. Beteiligt sich dieser dann tatsächlich finanziell, so werde er auch ein größeres Mitspracherecht durchsetzen, wodurch es eben wieder zu einer Aufgabenverlagerung nach oben komme.143 Hintergrund dieser Überlegungen sind dabei zum einen die von Popitz ausdrücklich erwähnten Auswirkungen des verlorenen Weltkrieges auf die Länderfinanzen, zum anderen allerdings wohl auch die diese Zeit prägende Erzbergersche Finanzreform144. An dieser Stelle bietet sich die Gelegenheit für zwei erläuternde Bemerkungen. Zum einen mag sich aus dem spezifischen Gehalt und Zusammenhang dieses Arguments erklären lassen, warum Popitz gerade hier von der „Anziehungskraft des größten Etats“145, sonst jedoch von derjenigen „des Zentralstaates“146 schreibt. Hierüber wird in der Literatur häufig achtlos hinweggegangen.147 Zum anderen ist freilich die Nähe seiner Argumentation zum bereits beschriebenen Konzept der Haushaltsflexibilität148 unverkennbar. Hierauf wird sogleich auch im Rahmen der Fortentwicklung der Popitzschen Thesen abermals einzugehen sein.

138

Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (348). Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (347 f.). 140 Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (348). 141 Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (348). 142 Von einer „elastischen Finanzlage“ sprechend: Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (348). 143 Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (348). 144 Siehe für die historischen Zusammenhänge bereits: B. II. 1. f). 145 Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (348). 146 Etwa: Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (349). 147 Beispielhaft für ein solches Vorgehen: Albers, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik n. F. 30/II (1964), S. 842; ebenso ungenau: Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 191; mit berechtigter Kritik: Hansmeyer, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik n. F. 47 (1967), S. 200 f.; mit einer etwas anderen Erklärung für diese unterschiedlichen Formulierungen: Edling, DÖV 1987, 579, 579 f. 148 Siehe hierzu bereits: B. II. 1. a) ff). 139

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Eine weitere Ursache für die von ihm beschriebenen Tendenzen sieht Popitz schließlich in einer gewissen „politischen Präponderanz“149 der gesamtstaatlichen gegenüber der gliedstaatlichen Ebene. Diese ergebe sich namentlich daraus, dass sich die politischen Erwartungen auf das Reich hin verschoben hätten, sodass auch die Aufgabenverteilung dem nachfolgen würde. Die Konsequenz all dieser Entwicklungen sei schließlich ein von Ineffizienzen und der Gefahr einer unsorgfältigen Bewirtschaftung geprägtes „Nebeneinanderarbeiten von Organen sowohl des Zentralstaats wie der Gliedstaaten“150. (2) Bedeutung im Zusammenhang mit der „Schuldenbremse“ Versucht man nun Popitz’ „Gesetz von der Anziehungskraft des größten Etats“ für die vorliegende Untersuchung fruchtbar zu machen, so zeigen sich dabei einige vielversprechende Ansatzpunkte, gleichzeitig allerdings auch einige Schwierigkeiten. Zunächst sind seine Gedanken insofern grundlegend und ergiebig, als dass sie bestimmende finanzpolitische Mechanismen der Zentralisierung enthalten.151 Dabei konzentriert er sich nicht nur auf faktische Machtverschiebungen im Rahmen des bestehenden Staatsrechts, sondern identifiziert mit seinem allgemeinen Zugriff auch den so entstehenden Reformdruck auf die Kompetenzordnung selbst.152 Damit kommt seinem Ansatz gerade auch bei der hiesigen Suche nach den theoretischen Hintergründen etwaiger Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf größere verfassungsrechtspolitische Entwicklungslinien entscheidende Bedeu­tung zu. Andererseits muss jedoch bedacht werden, dass das „Gesetz von der Anziehungskraft des größten Etats“ bis heute in seinen Details wenig elaboriert ist und sich auch aus einigen konzeptionellen Gründen nicht unmittelbar auf den Themenkomplex der „Schuldenbremse“ anwenden lässt. So sind für Popitz die Zentralisierungstendenzen nicht von der spezifischen Ausgestaltung des Verfassungsrechts abhängig, sondern generell in jedem Bundesstaat angelegt.153 Seine Prognose bezieht sich damit nicht auf die Auswirkungen einzelner Normen, sondern auf diejenigen einer verfassungsrechtlichen Grundkonzeption an sich. Hieraus kann freilich nicht geschlossen werden, dass eine Übertragung auf den Kontext der „Schuldenbremse“ gänzlich ausgeschlossen wäre. Nun ist die mögliche Bandbreite für die rechtliche und damit auch tatsächliche Ausgestaltung einer bundesstaatlichen Ordnung sowohl in staatstheoretischer Hin 149

Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (348). Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (349). 151 Etwa: Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 190; Schmölders, Finanzpolitik, S. 152; Edling, DÖV 1987, 579, 579. 152 Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 189 f.; 194; Hansmeyer, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik n. F. 47 (1967), S. 199; Edling, DÖV 1987, 579, 579 f. 153 Mit diesem Schluss ausdrücklich auch: Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 190; Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (346 ff.). 150

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sicht154 als auch im Rahmen des Grundgesetzes155 enorm. Es ist daher anzunehmen, dass auch die reale Stärke einer dem Bundesstaat inhärenten Zentralisierungstendenz maßgeblich von den jeweiligen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen beeinflusst wird, zumal Popitz selbst stark aus dem dama­ligen Verfassungsrecht argumentiert156. In der Konsequenz bedeutet das wiederum, dass auch einzelne Verfassungsnormen vor dem Hintergrund der Popitzschen Argumente auf ihre Zentralisierungswirkung hin untersucht werden können, sofern seine Ausführungen entsprechend und wie im Folgenden angepasst werden. Wenn Popitz selbst keine derartige Differenzierung und Präzisierung vorgenommen hat, so scheint dies allein seiner zentralistischen Grundeinstellung157 geschuldet, die ihn wohl von solcher bundesstaatlicher Detailarbeit Abstand nehmen ließ. Darüber hinaus fehlt es im „Gesetz von der Anziehungskraft des größten Etats“ hinsichtlich der genauen Wirkmechanismen an einer klaren Unterscheidung zwischen der nur informellen Zentralisierung durch Einflussnahme und derjenigen durch gesetzgeberische Verschiebungen in der Kompetenzordnung. Dies muss vor dem Hintergrund gesehen werden, dass in der Weimarer Reichsverfassung – anders als in Art. 104a GG – kein Verfassungsvorbehalt für die Finanzierung von Länderaufgaben durch das Reich vorgesehen war.158 Für die Ausdehnung des Einflusses durch Kofinanzierungen, der auch damals schon als bedrohlich angesehen wurde,159 bedurfte es also nicht der Schaffung neuer Mischfinanzierungstatbestände. Mithin unterfiel eines der wichtigsten Felder einer potenziellen verfassungsgesetzgeberischen Entmündigung von vornherein der informellen Zentralisierung. Diese stand damit auch insgesamt stärker im Vordergrund, was die genannte Differenzierung wohl weniger dringlich erscheinen ließ. Bei einer genaueren Untersuchung der gegenwärtigen verfassungspolitischen Tendenzen muss eine solche daher noch nachgeholt werden. Im Ergebnis genügt das Popitzsche Gesetz für sich genommen also noch nicht, um daraus etwaige rechtspolitische Konsequenzen des Verschuldungsverbotes in Art. 109 III GG abzuleiten. Gleichwohl bietet es sich als taugliche Grundlage an, die mit Blick auf diese spezifische Regelung fortentwickelt und präzisiert werden kann.

154

Siehe hierzu auch die Ausführungen unter: B. I. 1. Siehe allgemein zu den von Art. 79 III GG gezogenen, weiten Grenzen bereits: B. II. 3. ​ c) bb) (7); sowie mit spezifischem Bundesstaatsbezug: B. II. 3. c) cc) (1). 156 Beispielhaft hierfür sind seine Verweise auf die Kompetenzordnung hinsichtlich Schule und Polizei: Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (349). 157 Hansmeyer, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik n. F. 47 (1967), S. 204 f.; Schmölders, StuW 1954, Sp. 705, 706 ff.; zumindest als entschiedenen Vertreter des dezentralisierten Einheitsstaates sieht ihn: Schulz, Der Staat 24 (1985), 485, 487 f. 158 So, inzwischen jedoch ersetzt: Bonner Kommentar / Prokisch, 105. Erg.-Lfg., 2003, Art. 104a, Rn. 19 ff.; ferner: Dreier / Heun, Art. 104a, Rn. 1; instruktiv: Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, S. 245 f. 159 Zeitgenössische Kritik an Wesen und Ausmaß etwa bei: Lassar, JöR XIV (1926), 1, 20 f. 155

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

bb) Anziehungskraft der politischen Gestaltungsmacht Versucht man nun, aufbauend auf Popitz’ Ideen, einen theoretischen Überbau für die rechtspolitischen Auswirkungen des Verschuldungsverbotes der Länder in Art. 109 III GG zu entwickeln, so bietet sich besonders die Anknüpfung an das eng und wohl im ursprünglichen Sinn verstandene Argument von der „Anziehungskraft des größten Etats“ an. Demnach führe ein Mangel an finanzieller „Elastizität“160 der Gliedstaaten zu einer Aufgabenwanderung zum Gesamtstaat.161 Dies lässt sich gerade auch hinsichtlich der heutigen Situation in der Bundesrepublik weiter elaborieren. Ausgangspunkt ist dabei die Überlegung, dass der Staat auf vielfache Weise zur Aufgabenerfüllung auf Posten gestellt ist. Allerdings droht schon der schillernde Begriff der staatlichen Aufgabe in diesem Zusammenhang Verwirrung zu stiften. Es bedarf hier jedoch keiner philosophisch-theoretischen, historischen oder auch auf die Verfassung beschränkten Herleitung und Bestimmung im Sinne einer ausgefeilten „Lehre von den Staatsaufgaben“.162 Ebenso wenig führen sophistische – wenn auch in anderen Zusammenhängen durchaus ergiebige – Unterscheidungen etwa zwischen Staatsaufgabe, Staatszweck, Staatsziel und Verfassungsauftrag an dieser Stelle wesentlich weiter.163 Vielmehr genügt es, entsprechend der gängigen Definition, darin diejenigen Sachbereiche zu sehen, die dem staatlichen Handeln von Rechts wegen zugänglich sind.164 Diese Tätigkeitsfelder wiederum müssen, zum einen entsprechend der verfassungsmäßigen Ordnung, den einzelnen Staatszielen und Verfassungsaufträgen,165 zum anderen – und im Rahmen dessen – nach den im politischen Prozess geltend gemachten Wünschen und Erwartungen des Volkes bestellt werden. Cum grano salis entspricht dies wohl auch dem von Popitz in eben besagtem Zusammenhang verwendeten, vergleichsweise untechnischen Aufgabenbegriff und seinen sehr knappen Ausführungen zu deren Erfüllung.166

160

Von einer „elastischen Finanzlage“ spricht: Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (348). 161 Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (348); siehe hierzu schon die vorstehenden Ausführungen. 162 Vgl. hierzu etwa: Herzog, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, § 72, Rn. 23 ff.; grundlegend: Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz; zu Recht kritisch: Möllers, Staat als Argument, S. 319 ff. 163 Vgl. hierzu etwa: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, § 73, Rn. 6 ff.; beispielhaft: Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, S. 43 ff. 164 Sie hierzu etwa: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, § 73, Rn. 13; ders., in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 133, Rn. 38; Peters, in: Festschrift Nipperdey, Bd. II, S. 880. 165 Zur Verfassung als notwendigem Ausgangspunkt der Staatsaufgabenbestimmung: Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, S. 99 ff., 114 ff.; zu den damit verbundenen Schwierigkeiten: Herzog, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IV, § 72, Rn. 28 ff. 166 Nur mit rudimentären Ausführungen zum Begriff der Aufgabe: Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 338 (340, 346).

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Besagte Staatsaufgaben werden sodann durch die Kompetenzordnung auf die föderalen Ebenen verteilt, wo sie wahrgenommen werden sollen.167 Dies vollzieht sich dort in allen denkbaren Formen staatlichen Handelns, sei es durch Rechtssetzung, Verwaltungshandeln oder sonstige rechtlich zulässige Instrumente. Wie diese vertikale Verteilung dabei genau ausgestaltet werden muss, ist jedoch keineswegs aus der Bundesstaatlichkeit selbst heraus determiniert. In Übereinstimmung mit der Popitzschen Sichtweise168 sind nur wenige, dem Bund aus zwingenden sachlichen Gründen gleichsam natürlicherweise und nicht nur typischerweise vorzugswürdig zuzuweisende Aufgaben erkennbar.169 In Betracht kommen dabei wohl tatsächlich nur die Landesverteidigung und die Außenpolitik, da sich etwa mit den USA schon hinsichtlich des allgemeinen Zivilrechts ein durchaus funktionierendes Gegenbeispiel finden lässt. Keineswegs vermag es auch bloße Überregionalität allein, überzeugend eine Bundeszuständigkeit zu rechtfertigen.170 Die Kompetenzverteilung kann mithin grundsätzlich – sieht man von einem gewissen zu erwartenden Beharrungsvermögen ab  – fortwährend an die jeweils vorherrschenden tatsächlichen Bedürfnisse, beziehungsweise die sich daraus ergebenden politischen Präferenzen angepasst werden. Auch von einem rein juristischen Standpunkt aus ist die grundgesetzliche Kompetenzordnung sehr disponibel. Für eine Verschiebung der Gesetzgebungszuständigkeiten, die Schaffung neuer Mischfinanzierungstatbestände als Ausnahme zu Art. 104a I GG oder sonstige neue Koordinierungsmöglichkeiten bedarf es dabei der Grundgesetzänderung nach Art. 79 I GG. Eine solche muss zwar gemäß Art. 79 II GG die Hürde einer Zweidrittelmehrheit sowohl der Stimmen der Mitglieder des Bundestages wie auch der Stimmen des Bundesrates nehmen, doch entfaltet diese, was die recht regelmäßigen Grundgesetzänderungen beweisen,171 keinen prohibitiven Effekt. Gewisse Grenzen ergeben sich freilich aus Art. 79 III GG,172 allerdings sind auch diese weit gezogen,173 weswegen sie, auch bei fortgesetzter einseitiger Kompetenzverlagerung, erst nach längerer Zeit erreicht würden.

167

Statt aller: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 133, Rn. 2. Popitz, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, S. 347. 169 Davon abzugrenzen sind freilich in der Verfassung „stillschweigend mitgeschriebene“ Bundeskompetenzen, vgl. Bonner Kommentar / Hillgruber, 126. Erg.-Lfg., 2006, Art. 30, Rn. 191 ff.; zu möglichen extrakonstitutionellen Kompetenzzuweisungen aus dem Völker- oder auch dem Schweizer Gewohnheitsrecht: Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, S. 62 ff. 170 Ausdrücklich: Heintzen, ZRP 2016, 66, 67; siehe in diesem Zusammenhang auch die Ausführungen zum Subsidiaritätsprinzip im Bundesstaat unter: B. I. 2. c). 171 So ist das Grundgesetz in den 68 Jahren seit seinem Inkrafttreten am 24. Mai 1949 bis zum August 2017 durch insgesamt 62 einzelne Gesetze teils gravierend geändert worden. 172 Siehe zur allgemeinen Funktionsweise des Art. 79 III GG bereits ausführlich: B. II. 3. c) bb). 173 Siehe zum Schutz der Bundesstaatlichkeit durch Art. 79 III GG ebenfalls bereits ausführlich: B. II. 3. c) cc). 168

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Im Ergebnis und parallel zu Popitz’ Ideen aus den 20er-Jahren besteht also mit der grundgesetzlichen Kompetenzordnung auch heute eine durchaus beträchtliche und verhältnismäßig leicht zu formende Verfügungsmasse für etwaige rechtspolitische Auswirkungen des Verschuldungsverbotes der Länder in Art. 109 III GG. Hinzu kommt, dass sich die Möglichkeiten zur Aufgabenwahrnehmung von Bund und Ländern nicht nur durch eine Verfassungsänderung, sondern auch durch einfaches Gesetz verschieben können. Einerseits ist hier an Regelungen des Bundes auf dem Feld der konkurrierenden Gesetzgebung zu denken, durch die der jeweilige Gegenstand den Ländern – gegebenenfalls unter der Voraussetzung des Art. 72 II GG – entzogen wird. Andererseits kommen aber auch die verhältnismäßig seltenen, etwa in Art. 87d II und 104 III GG vorgesehenen Möglichkeiten in Betracht, die Art der Ausführung von Gesetzen aktiv zu bestimmen. Zwar bleibt in diesen Fällen die verfassungsmäßige Kompetenzordnung selbst unberührt, weswegen die Beziehung zwischen den föderalen Ebenen nur im ungleich geringeren Maße beeinflusst wird, doch eröffnen sich hier gleichwohl Möglichkeiten einer „Kompetenzverlagerung“ im untechnischen Sinne. Nach welchen Mechanismen sich derartige rechtspolitische Veränderungen allerdings tatsächlich vollziehen, wird im Folgenden noch zu untersuchen sein. Entscheidende Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem bereits erwähnten Aspekt der staatlichen Aufgabenerfüllung entsprechend der im politischen Prozess geltend gemachten Wünsche und Erwartungen des Volkes zu. Diese muss sowohl dem Bund, wie auch den Ländern auf den jeweiligen, ihnen zugewiesenen Gebieten gelingen. Dabei handelt es sich freilich nicht um eine verbindliche Rechtspflicht. Das in Art. 20 I GG niedergelegte Demokratieprinzip verlangt nur die Legitimation der entscheidenden Staatsorgane durch einen Willensakt des Volkes, nicht jedoch, dass deren Entscheidungen dem Willen des Volkes entsprechen.174 Im Rahmen der betont repräsentativen Ausgestaltung der Demokratie im Grundgesetz175 ist dies auch nicht das unmittelbar angestrebte Ziel.176 Gleichwohl ist gerade die inhaltliche Repräsentation des Volkswillens für eine Demokratie zwingend notwendig177 und auch der eigentliche Zweck derselben. In einer funktionierenden demokratischen Ordnung wie der Bundesrepublik ist schließlich – es handelt sich hierbei um eine wichtige Prämisse für die weiteren Ausführungen – auch damit zu rechnen, dass sich dieser Volkswille, zumindest langfristig und in seinen wesentlichen Zügen, im politischen Prozess durchsetzen wird.

174

Bonner Kommentar / Robbers, 137. Erg.-Lfg., 2008, Art. 20, Rn. 578 f., Sachs / Sachs, Art. 20, Rn. 35 ff.; in der Rechtsprechung ist daher von „Einfluss auf die Staatsgewalt“ und einem „Legitimationsniveau“ die Rede: BVerfGE 83, 60 (71 f.); 89, 155 (182); 131, 152 (205); 132, 195 (Rn. 183). 175 Von eine „extrem repräsentativen Ausgestaltung“ spricht: Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. III, § 34, Rn. 21. 176 So auch klar: Maunz / Dürig / Grzeszick, 57. Erg.-Lfg., 2010, Art. 20, II, Rn. 67. 177 Ausdrücklich: Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. III, § 34, Rn. 29.

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Um dem soeben beschriebenen Anspruch auch gerecht werden zu können, benötigen Bund und Länder die entsprechenden Instrumente, Befugnisse und tatsächlichen Mittel, wobei wie stets178 den Finanzmitteln besondere Bedeutung zukommt. Diese, beziehungsweise die Möglichkeit sich selbige zu beschaffen oder verschafft zu bekommen, müssen ihnen dabei wiederum von der gesamtstaatlichen Verfassung an die Hand gegeben werden. Anders gewendet hat die Rechtsordnung der jeweiligen föderalen Ebene also die für ihre interessengerechte Aufgabenerfüllung notwendige politische Gestaltungsmacht und Problemlösungskapazität179 bereitzustellen. Dies geschieht – wie eben gezeigt – etwa mit der Zuordnung von Gesetzgebungskompetenzen, der Aufteilung der Verwaltungskompetenzen und den in ihrer Bedeutung nicht zu unterschätzenden bundesstaatlichen Regelungen der Finanzverfassung. Die entsprechenden Regelungen hierzu in Art. 30, 70 ff., 83 ff. und 104a ff. GG sind dabei für die Länder bei genauerer Betrachtung ihrer systematischen Einbindung ungleich restriktiver, als dies auf den ersten Blick zu sein scheint. Nun kommen natürlich Fälle in Betracht, in denen die bundesstaatliche Aufgabenzuweisung und die sich daraus ergebenden tatsächlichen Anforderungen einerseits und die für deren Erfüllung zur Verfügung stehende politische Gestaltungsmacht und Problemlösungskapazität andererseits auseinanderklaffen. Als Beispiele seien etwa fehlende Bundeskompetenzen im Rahmen der Schaffung einer einheitlichen nationalen Terrorismusabwehr oder auch – die Bedeutung für diese Untersuchung ist unverkennbar – mangelnde Finanzmittel auf Länderebene für die Verwirklichung wesentlicher Infrastrukturprojekte genannt. Besteht nun eine derartige – gegebenenfalls überhaupt nicht als solche erkannte – Disparität, so werden in jedem funktionierenden Staatswesen rechtpolitische Bestrebungen einsetzen, diese auszugleichen. Grund hierfür ist die eben beschriebene langfristige Durchsetzungskraft des Volkswillens im demokratischen Prozess. Geht man davon aus, so kann nicht erwartet werden, dass ein solches staatsrechtliches Ungleichgewicht, das per definitionem mit einer Schlechterfüllung staatlicher Aufgaben einhergeht, lange bestehen bleibt. Als rechtspolitische Reaktion sind wiederum nur zwei Möglichkeiten denkbar. Zum einen können der jeweiligen föderalen Ebene die notwendigen Gestaltungsfähigkeiten verschafft oder aber die Zuständigkeit auf die Ebene verlagert werden, wo diese schon vorhanden sind. Hinsichtlich des erstgenannten Falles ist abermals zu differenzieren. Einerseits kann die Verschaffung bedingungslos, andererseits nur um den Preis größerer Einflussmöglichkeiten der anderen föderalen Ebene in 178 Zur Bedeutung von Geld „als Handlungsmacht“ des Staates allgemein: Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 99, Rn. 99 ff. 179 Mit dem ähnlichen Terminus der „politischen Problemlösungskompetenz“ im juristischen Kontext: Gramm, ZRP 2000, 282 ff.; zur Steigerung der Problemlösungskapazität durch Bundesstaatlichkeit: Maunz / Dürig / Grzeszick, 46. Erg.-Lfg., 2006, Art. 20, IV, Rn. 28; allgemeiner von der „Konfliktverarbeitungskapazität eines politischen Systems“ sprechend: Ronneberger, in: Festschrift Scupin 1973, S. 316.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

besagtem Feld oder des Verlusts von Gestaltungs­fähigkeit an anderer Stelle erfolgen. Die diesen Prozess bestimmenden, selbst durch das Verfassungsrecht determinierten Dynamiken müssen dabei genauer in den Blick genommen werden. Wie bereits ausgeführt geht es vorliegend um rechtliche Ungleichgewichte, die in der bundesstaatlichen Ordnung selbst angelegt sind. Um diesen zu begegnen, bedarf es nach dem Grundgesetz stets eines Zusammenwirkens von Bund und Ländern, namentlich in der Form einer Zustimmung von Bundestag und Bundesrat. Zu nennen ist dabei besonders Art. 79 II GG für den wichtigen Fall der Verfassungsänderung, aber auch Art. 104 IV GG bei von den Ländern zu tragenden Geld­leistungsgesetzen oder Art. 106 III 3 GG bei der Festsetzung des Umsatzsteueranteils. Auf Grund dieser Ausgestaltung bedarf es allerdings im Falle einer rechtspolitischen Anpassung stets des Kompromisses zwischen dem Bund und, wenn auch nicht der Ländergesamtheit, doch zumindest einer gegebenenfalls qualifizierten Bundesratsmehrheit. Diese Kompromissfindung wird besonders dadurch erschwert, dass es sich bei den jeweiligen Angelegenheiten typischerweise um Verteilungsfragen handelt. Befugnisse und Kompetenzen können in einem Bundesstaat zumeist und vernünftigerweise nur alternativ vergeben werden180 und für die Verteilung von Finanzmitteln gilt das natürlich im besonderen Maße. Vor diesem Hintergrund muss jedoch angenommen werden, dass eine Disparität zwischen bundesstaatlicher Aufgabenzuweisung einerseits und der politischen Gestaltungsmacht und Problemlösungskapazität auf einer föderalen Ebene andererseits nicht durch die bedingungslose Ressourcenverschaffung durch die besser gestellte Ebene behoben werden wird. Vielmehr ist mit einer Kom­promissfindung zu rechnen, die für die schwächere Ebene – womit typischerweise die Länder gemeint sein dürften181 – mit größeren Einflussmöglichkeiten der stärkeren föderalen Ebene in besagtem Feld, dem Verlust von Gestaltungsfähigkeit an anderer Stelle oder aber schlicht mit dem Verlust des jeweiligen Aufgabenbereichs verbunden ist. Nun kann man grundsätzlich erwarten, dass einer föderalen Ebene daran gelegen ist, eigene Kompetenzen zu bewahren, beziehungsweise sich neuer Einflussmöglichkeiten einer anderen Ebene zu erwehren. Demgegenüber ist allerdings zu bedenken, dass die soeben beschriebenen Verlagerungstendenzen in strukturell besonderen Situationen auftreten. Die jeweils in Rede stehende Kompetenz bezieht sich gerade auf ein Gebiet, in dem es bisher nicht gelungen ist, eine staatliche Aufgabe adäquat zu erfüllen. Vor diesem Hintergrund ist freilich nicht anzunehmen, dass die politisch Verantwortlichen große Bemühungen hinsichtlich der Bewahrung dieses Feldes in ihrer eigenen Verantwortung unternehmen, da so ihr

180 In Trennung und Alternativität der Kompetenzen im Bundesstaat eine Gewähr von Rationalität und Transparenz erkennend: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 133, Rn. 96. 181 Siehe zur verfassungsrechtlich stark determinierten Finanzlage der Länder bereits: B. II. 3. ​ d) aa) (3) (a).

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vermeintlich selbstverschuldetes, aber in Wirklichkeit unvermeidliches Scheitern nur öffentlich perpetuiert würde. Die soeben beschriebenen Überlegungen beruhen dabei in ihrem Grundsatz und ihrer Methode auf der Popitzschen Idee von der „Anziehungskraft des größten Etats“182. Gleichwohl modifizieren sie diese in einigen Punkten und gehen an anderer Stelle deutlich über sie hinaus. So beziehen sie sich nun vor allem auf die heutige, grundgesetzliche Verfassungslage mit ihren spezifischen Regelungen und lassen so die bei Popitz deutlich erkennbaren konkreten Bezüge auf die Situation in der Weimarer Republik hinter sich. Ferner ist der erarbeitete Ansatz nicht mehr von einer streng zentralistischen Einstellung getragen, sondern bietet auch ein theoretisches Erklärungsmuster für die – freilich auch heute noch wenig wahrscheinliche – Verlagerung von Gestaltungsfähigkeiten hinab auf die Länderebene. Auch ist er umfangreicher in Bezug auf die für die Verlagerungstendenzen als ursächlich erkannten Faktoren. Während Popitz noch vor allem die unterschiedliche finanzielle Leistungsfähigkeit in den Fokus genommen hat, wurde dies vorliegend auf die allgemeinere Disparität zwischen Aufgabenzuweisung und Leistungsfähigkeit als solcher ausgedehnt. Der letzte bedeutende Unterschied ist schließlich darin zu sehen, dass nun genauer zwischen den verschiedenen möglichen Formen rechtspolitischer Reaktionen differenziert wird, was – wie bereits dargelegt – auch einer sich aus dem heutigen Verfassungsrecht ergebenden Notwendigkeit geschuldet ist. Im Ergebnis ist also in Erweiterung der Popitzschen These von der „Anziehungskraft des größten Etats“ anzunehmen, dass eine rechtlich begründete Disparität zwischen den einer föderalen Ebene zugewiesenen Aufgaben und der ihr zu ihrer Erfüllung zur Verfügung stehenden politischen Gestaltungsmacht und Problemlösungskapazität zu einer ausgleichenden rechtspolitischen Reaktion führen wird. Diese wird entweder mit einem Verlust an Kompetenzen oder eigenständiger Gestaltungsfähigkeit besagter Ebene in diesem oder einem anderen Bereich verbunden sein. Die Gründe hierfür sind in den grundgesetzlichen Rahmenbedingungen als solchen und im geringeren Maße in einfachen politischen Dynamiken zu suchen. Dabei ist ein Mangel an Finanzmitteln der offensichtlichste und wichtigste, keineswegs jedoch der einzige Fall einer solchen Disparität. In Anlehnung an die eng verwandten Popitzschen Ideen soll dieser Mechanismus als die „Anziehungskraft der politischen Gestaltungsmacht“ charakterisiert werden. Mittel- bis langfristig steht dabei zwar zu erwarten, dass sich nach den eben beschriebenen Mechanismen eine Art Equilibrium zwischen Aufgabenzuweisung und Gestaltungsmacht einstellt, doch ist daneben keine Tendenz zur Rückgewinnung der einmal erlittenen Verluste zu erkennen. Ein circulus vitiosus im Popitzschen Sinne existiert gleichwohl nicht. Inwieweit diese „Gesetzmäßigkeit“ im Zusammenhang

182

Siehe hierzu bereits: C. I. 3. a) aa) (1).

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

mit der „Schuldenbremse“ eine Rolle spielt und ob sich tatsächliche Anhaltspunkte für diese Theorie erkennen lassen, wird im Folgenden in den Blick zu nehmen sein. b) Zusammenwirken mit der „Schuldenbremse“ Untersucht man nun die Bedeutung der soeben gemachten Überlegungen für das Verschuldungsverbot der Länder in Art. 109 III GG, so zeigt sich rasch ein sehr eindeutiges Bild. Wie in anderem Zusammenhang bereits dargestellt,183 führt die „Schuldenbremse“ für die Länder zu einem Verlust an Haushaltsflexibilität, was per definitionem eine Verringerung ihrer politischen Gestaltungsmacht und Problemlösungskapazität in den ihnen zugewiesenen Aufgabenfeldern bedeutet. Vor diesem Hintergrund und unter Anbetracht der sowieso schon stark determinierten Finanzsituation der Länder184 ist daher auch zu erwarten, dass in bestimmten Feldern – welche genau lässt sich freilich abstrakt nur sehr schwer antizipieren – rechtlich begründete Disparitäten zwischen Aufgabenzuweisung und Problemlösungskapazität entstehen. Mithin wäre nach der dargelegten Logik einer „Anziehungskraft der politischen Gestaltungsmacht“ mit einer gehäuften Verlagerung von Kompetenzen und Gestaltungsfähigkeit zum Bund, anders gewendet mit gewissen Entmündigungstendenzen gegenüber den Ländern zu rechnen. Auch aus der Möglichkeit zur Notlagenverschuldung gemäß Art. 109 III 2 Alt. 2 GG ergibt sich dabei nichts anderes, da durch sie der grundsätzliche Verlust an Haushaltsflexibilität kaum ausgeglichen werden kann. Zwar können die Länder so in schwierigen Lagen Schulden aufnehmen, doch ist diese Fähigkeit eng beschränkt auf Naturkatastrophen und sonstige außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen.185 Hierzu zählen jedoch keine – die Regelung würde sonst ad absurdum geführt – gegebenenfalls sogar sinnvolle und notwendige Großinvestitionen oder -vorhaben in Aufgabenfeldern der Länder, die sie sonst nicht angemessen bewirtschaften könnten. Von einigen Sonderfällen abgesehen schafft Art. 109 III 2 Alt. 2 GG mithin diesbezüglich keine Abhilfe. Schließlich könnte die beschriebene Zentralisierungstendenz noch durch ein verfassungsrechtliches Gebot bundesstaatlicher Mindesthomogenität der Lebensverhältnisse weiter gefördert werden. Gelänge es den Ländern auf Grund der „Schuldenbremse“ nicht ihm nachzukommen, würde ein solches den Druck, einheitliche oder angleichende Regelungen auf Bundesebene zu schaffen, erhöhen. Um auch den verfassungsändernden Gesetzgeber rechtlich binden zu können, müsste es zudem vom Schutz des Art. 79 III GG mitumfasst sein. Nun ist schon die bloße Exis-

183

Siehe hierzu bereits: B. II. 3. d) aa) (3) (a). Hierzu ebenfalls bereits die Ausführungen unter: B. II. 3. d) aa) (3) (a), sowie unter: C. I. 1. a). 185 Siehe hierzu bereits ausführlich: B. II. 2. e) cc). 184

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tenz eines solchen von der Ewigkeitsklausel umfassten Gebotes, jedenfalls aber seine Details und genaue Ausgestaltung äußerst ungewiss.186 Eine Beantwortung dieser Frage wiederum würde den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen und weit weg von ihrem eigentlichen Fokus führen.187 Doch selbst wenn man einen solchen von Art. 79 III GG mitumfassten Verfassungsauftrag grundsätzlich annehmen möchte, so könnte dieser – alles andere widerspräche der Idee der Bundesstaatlichkeit – nur absolute Mindestanforderungen an die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse enthalten.188 Greifbare rechtliche Handlungspflichten für den Gesetzgeber würden sich daraus nur schwer und selten entwickeln lassen, sodass es zumeist bei einer – gleichwohl nicht zu unterschätzenden – politischen Wirkung des Gebotes bleiben müsste. Im Ergebnis finden sich mithin starke theoretischen Anhaltspunkte dafür, dass das grundsätzliche Verschuldungsverbot für die Länder in Art. 109 III 2 GG nach einer Logik der „Anziehungskraft der politischen Gestaltungsmacht“ der Entmün­ digung der Länder de lege ferenda Vorschub leistet. c) Jüngste rechtspolitische Entwicklungen Es stellt sich nun die Frage, ob sich die soeben theoretisch hergeleiteten Tendenzen tatsächlich in der jüngeren deutschen Verfassungsentwicklung seit dem Jahr 2009 niedergeschlagen haben. Dabei steht inzwischen, auf Grund der insgesamt recht hohen Frequenz von Grundgesetzänderungen,189 eine durchaus umfangreiche und damit taugliche Sammlung von Untersuchungsgegenständen zur Verfügung, wobei der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen im Jahr 2017 ganz besondere Bedeutung zukommt. Zunächst muss in diesem Zusammenhang jedoch auf den mit Wirkung zum 1. Januar 2015 neugefassten Art. 91b GG190 eingegangen werden, der die Kooperationsmöglichkeiten zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet der Hochschulen und der außerhochschulischen Forschung erweitert.191 Dies vergrößert freilich auch den Raum für eine Einflussnahme des Bundes durch Mischfinanzierungen, wobei die Länder in Bezug auf die Hochschulen durch das Erfordernis der Einstimmig 186 Sehr zurückhaltend und zudem in einem etwas anderen Zusammenhang: Schuppli, Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, S. 86; eine solche Garantie hingegen ausdrücklich annehmend: Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 206. 187 Erschöpfende und beachtliche Ausführungen zu dieser Frage finden sich bei Aydin, Gewährleistung der Finanzausstattung der Länder, S. 145 ff, 160 ff. 188 Siehe zur notwendigen restriktiven Auslegung des Art. 79 III GG bereits: B. II. 3. c) bb) (7). 189 Das Grundgesetz ist in den 68 Jahren seit seinem Inkrafttreten am 24. Mai 1949 bis zum August 2017 durch insgesamt 62 einzelne Gesetze geändert worden. 190 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91b) vom 23. Dezember 2014 (BGBl. I, S. 2438). 191 Instruktiv hierzu: Wolff, DÖV 2015, 771 ff.; sowie die Ausführungen unter: C. I. 2. b) cc).

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

keit in Art. 91b I 2 GG auch weiterhin besonders geschützt werden. Hintergrund der Verfassungsänderung war dabei – wenig überraschend, aber in Anbetracht der „Anziehungskraft der politischen Gestaltungsmacht“ bezeichnend – ein in der Politik wahrgenommener Mangel an Finanzmitteln für Investitionen in Bildung und Forschung.192 Insgesamt betrachtet sind die Veränderungen in Art. 91b GG damit im Vergleich zur erst seit der Föderalismusreform I im Jahr 2006 existierenden Vorgängerregelung zwar nicht allzu gravierend, doch lässt sich in der erfolgten Erweiterung ein erster Anhaltspunkt für die beschriebenen Entmündi­gungstendenzen der „Schuldenbremse“ erkennen. Wichtiger sind demgegenüber die Änderungen im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Dies gilt besonders deshalb, da sie auf Grund des Auslaufens des Solidarpakts II gerade für die Zeit ab dem Jahr 2020 ausgehandelt wurde, in der auch die „Schuldenbremse“ ihre volle Wirkung für die Länder entfaltet.193 Dabei steht – mag es auch auf den ersten Blick überraschen – Art. 90 II GG mit seiner vieldiskutierten Überführung der Autobahnen aus Bundesauftrags- in Bundeseigenverwaltung nicht exemplarisch für einen fortschreitenden Verlust der Länder an politischer Gestaltungsmacht. Art. 90 II GG a. F. war stets der „klassische Anwendungsfall des Art. 85 [GG]“194. Schon nach der bisherigen Rechtslage lag damit im Ergebnis die gesamte Sachentscheidungskompetenz,195 sowie die interne Finanzierungslast der Zweckausgaben beim Bund.196 Einen wesentlichen Kompetenzverlust im Sinne der beschriebenen Mechanismen stellt die Neuregelung für die Länder daher nicht dar. Vielmehr kann sie sogar als Entlastung der Länder um die Verwaltungsausgaben verstanden werden.197 Ungleich größere Bedeutung kommt demgegenüber der Erweiterung des Art. 104b II 1 GG und dem neugeschaffenen Art. 104c GG zu. Wie bereits an anderer Stelle dargelegt wohnt ihnen die Gefahr der Einflussnahme durch Mischfinanzierung inne, wobei diese im Fall des Art. 104b II 1 GG durch die jüngste

192 Vgl.: BT-Drs. 18/2710, S. 6, 8, wo dieser Beweggrund freilich durch die Behauptung in Zeiten großer Herausforderungen die Grundfinanzierung der Hochschulen stärken und ihre internationalen Perspektiven sichern zu wollen euphemistisch verbrämt worden ist. 193 Siehe hierzu bereits: B. II. 2. d). 194 Maunz / Dürig / Gröpl, 49. Erg.-Lfg., 2007, Art. 90, Rn. 40; ähnlich: v. Münch / Kunig / Boysen, Art. 115, Rn. 45 ff. 195 Berliner Kommentar / Durner, 16.  Erg.-Lfg., 2006, Art.  90, Rn.  30 ff.; Maunz / Dürig / Gröpl, 49. Erg.-Lfg., 2007, Art. 90, Rn. 57 ff., besonders Rn. 61, 68; v. Münch / Kunig / Boysen, Art. 115, Rn. 45 ff.; zum „grundsätzlich unbeschränkten Direktions- und Weisungsrecht“ im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung auch: BVerfGE 104, 249 (265). 196 Berliner Kommentar / Durner, 16. Erg.-Lfg., 2006, Art. 90, Rn. 28; Bonner Kommentar / Bartlsperger, 23. Erg.-Lfg., 1969, Art. 90, Rn. 52; Maunz / Dürig / Gröpl, 49. Erg.-Lfg., 2007, Art. 90, Rn. 48; Sachs / Sachs, 7. Aufl., Art. 90, Rn. 21. 197 Kritisch zu den den Ländern nach einfachgesetzlicher Ausgestaltung verbleibenden Restkompetenzen: Schoch, NVwZ 2018, 17 ff.

I. Verhältnis der Länder zum Bund  

207

Reform vergrößert, in dem des Art. 104c GG überhaupt erst geschaffen wurde.198 Damit ist es dem Bund gelungen, seine Steuerungsmöglichkeiten insgesamt deutlich zu erweitern und auch erstmals seit der Föderalismusreform I das Kooperationsverbot auf dem Bereich der schulischen Bildung zumindest in ersten Ansätzen zu überwinden. Die Tragweite dieser Entwicklung kann kaum überschätzt werden, zumal den Ländern so ein Zugeständnis auf dem für sie so wichtigen und daher von ihnen auch sonst militant verteidigten Feld ihrer Kommunal- und Kultuspolitik abgerungen wurde.199 Somit fügen sich Art. 104b II 1 GG und Art. 104c GG geradezu exemplarisch in die dargelegte rechtspolitische Entmündigungstendenz ein. Flankierend tritt hierzu sodann der neue Art. 114 II 2 GG, der es dem Bundesrechnungshof erlaubt, die zweckgerechte Verwendung der den Ländern durch Mischfinanzierungtatbestände zur Verfügung gestellten Finanzmittel zu kontrollieren. Durch ihn werden die auf finanzieller Beteiligung beruhenden Einflussmöglichkeiten des Bundes zwar nicht in ihrem Umfang erweitert, wohl aber in ihrer Qualität verstärkt. Besonderes Augenmerk verdient in diesem Kontext auch das Zusammenspiel der Norm mit anderen Aspekten der Neuregelung. So kann der Bund nun, gestützt auf Art. 104b II 1 GG, nicht nur genauere Vorgaben hinsichtlich der Verwendung seiner Finanzhilfen machen, sondern nach Art. 114 III 2 GG deren Einhaltung auch effektiver kontrollieren, was wiederum auf ihre Wirksamkeit als Steuerungsinstrumente zurückwirkt. Ein Verlust der Länder an originärer politischer Gestaltungmacht durch das neue Kontrollrecht lässt sich vor diesem Hintergrund nicht leugnen. Andererseits ist es freilich auch richtig, dass die Neuordnung der Bund-Länder-​Finanzbeziehungen auf Grund der mit ihr verbundenen Umgestaltung des Länderfinanzausgleichs in Art. 107 I 4, II GG und der Verewigung verschiedener Überweisungstatbestände in Art. 125c II und 143d IV GG insgesamt wohl mit einer finanziellen Besserstellung der Länder verbunden ist.200 Diese vermeintliche Großzügigkeit muss allerding kritisch und relativierend betrachtet werden. Zunächst bleibt der Bund gemäß Art. 106 III 3 GG und auch Art. 107 II 1–3 GG bei der Verteilung des Aufkommens der Umsatzsteuer zwischen den Ländern beteiligt. Er wird damit auch in Zukunft seinen politischen Einfluss geltend machen können, um gegebenenfalls eine für die Länder nachteiligere Neuregelung zu erreichen. Auch wurde durch Art. 125c II GG die Fortführung der Finanzhilfen des Bundes für Seehafenlasten nur bis zum Jahr 2020 und die Fortführung der Bundesprogramme nach § 6 I GVFG nur bis zum Jahr 2025 gesichert. Schließlich enthält Art. 143d IV GG als spezieller Überweisungstatbestand für finanzschwache 198

Siehe hierzu bereits: C. I. 2. b) aa) und C. I. 2. b) bb); mit einer entsprechendne Würdigung der Reform auch: Korioth, ZG 2017, 289, 303. 199 Hinsichtlich dieser Entwicklung ebenfalls kritisch: Dreier / Thiele, Art. 104c, Rn. 7 ff.; Sachs / Siekmann, Art. 104c, Rn. 4. 200 Von einer um etwa 4,2 Mrd. Euro verbesserten Länderfinanzausstattung sprechend: ­Korioth, ZG 2017, 289, 292.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Länder keinerlei Inflationsausgleich, sodass seine tatsächliche Bedeutung über die Jahre wohl abnehmen wird. Im Ergebnis zeigt sich, dass zahlreiche der seit Einführung des Art. 109 III GG erfolgten Grundgesetzänderungen die bereits vermutete und theoretisch herge­ leitete Tendenz einer fortschreitenden Entmündigung der Länder bestätigen. Beispiele für ihre Schlechterstellung sind zahlreich, überzeugende Anhaltspunkte für das Gegenteil finden sich demgegenüber – sieht man von rein finanziellen Zu­ gewinnen ab – nicht. Nun ist eine solche, gleichsam empirisch-quantitative Unter­ suchung von Verfassungsänderungen schon auf Grund der geringen Fallzahlen keineswegs dafür geeignet, zu definitiven Schlüssen zu gelangen. Allerdings entfaltet hier besonders die Ausschließlichkeit und Klarheit der Ergebnisse sowie der sie einbindende theoretische Rahmen große Überzeugungskraft. Die Ursache dieser ernstzunehmenden rechtspolitischen Tendenz der Entmündigung der Länder muss dabei in der durch die „Schuldenbremse“ weiter verstärkten Disparität zwischen den ihnen zugewiesenen Aufgaben einerseits und der ihnen zur Verfügung stehenden politischen Gestaltungsmacht und Problemlösungskapazität andererseits gesehen werden. Die Fortsetzung dieser Entwicklung in der Zukunft steht dabei freilich zu befürchten.

II. Verhältnis zwischen den Ländern Das zweite Verhältnis, in dem sich die etwaigen Auswirkungen des Art. 109 III GG niederschlagen können, ist sodann das zwischen den Ländern selbst. Wesentlicher Unterscheid zu den vorherigen Ausführungen ist dabei, dass zwischen diesen – obgleich sich auch Bund und Länder jeweils mit Staatsqualität und damit grundsätzlich auf Augenhöhe begegnen201 – mangels grundgesetzlicher Ingerenzrechte stets ein Verhältnis der Gleichordnung besteht.202 Die Effekte der „Schuldenbremse“ ergeben sich in diesem Kontext daher auch im geringeren Maße aus ihrem Zusammenspiel mit anderen staatsrechtlichen Strukturen, sondern sind vielmehr ganz unmittelbarer rechtstatsächlicher Natur. Auch gilt es, die in der bisherigen Untersuchung als monolithische Einheit behandelten Länderinteressen in ihre unter Umständen gegenläufigen Einzelelemente zu zergliedern.

201

Etwa: Maunz / Dürig / Grzeszick, 46. Erg.-Lfg., 2006, Art. 20, IV, Rn. 112; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 100; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 667. 202 Ausdrücklich und apodiktisch: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn.  108; ebenso auch: Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  20, Rn.  24; Maunz / Dürig / Grzeszick, 46. Erg.-Lfg., 2006, Art. 20, IV, Rn. 113; Sachs / Sachs, Art. 20, Rn. 73; bereits sehr früh: BVerfGE 1, 299 (315).

II. Verhältnis zwischen den Ländern 

209

1. Zementierung wirtschaftlicher Ungleichgewichte In diesem Zusammenhang stellt sich zunächst die Frage, ob die „Schuldenbremse“ für die Länder nicht einer weiteren Verfestigung oder gar Vergrößerung bereits bestehender wirtschaftlicher Ungleichgewichte in der Bundesrepublik Vorschub leisten könnte. Tatsächlich unterscheiden sich die Länder in ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gravierend voneinander. So reichte etwa im Jahr 2015 die Spanne des Bruttoinlandsproduktes pro Kopf von 25.025 Euro in Mecklenburg-Vorpommern, über 42.950 Euro im unter diesem Gesichtspunkt wirtschaftlich stärksten Flächenland Bayern bis hin zu 60.912 Euro in der Freien und Hansestadt Hamburg.203 Die grundgesetzlichen Vorgaben hinsichtlich dieser Problematik einer ungleich über das Bundesgebiet verteilten Wirtschaftskraft sind freilich diffus. Regelungen zu Einzelaspekten einer Angleichung finden sich zwar in Art. 72 II und 106 III 4 Nr. 2 GG, doch lassen sich diese kaum verallgemeinern.204 Insgesamt betrachtet kann einerseits – dies widerspräche gerade dem Wesen der Bundesstaatlichkeit – eine völlige Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet nicht Verfassungsziel sein.205 Andererseits ist jedoch die Herstellung zumindest gleichwertiger Lebensverhältnisse im Sinne des Art. 72 II GG durch Art. 3 I i. V. m. Art. 20 I GG als bloßes Ziel geboten.206 Hieraus allerdings ein tatsächlich fassbares Mindestmaß an Einheitlichkeit entwickeln oder gar spezifische Handlungspflichten ableiten zu wollen, fällt äußerst schwer.207 Fragt man nun, wie sich die „Schuldenbremse“ auf die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen den Ländern auswirken könnte, so kommen mit der Verhinderung staatlicher Investitionen und der ungelösten Altschuldenproblematik im Wesentliche zwei Mechanismen in Betracht.

203 Vgl. Statistisches Landesamt Baden-Württemberg (Hrsg.), Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder 2017, Wirtschaftskraft und Einkommen 2015. 204 So ausdrücklich: Selmer, VVDStRL 52 (1993), 10, 25; sehr ähnlich und mit detailreicher Untersuchung: Schuppli, Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, S. 20 ff., 23 ff. 205 Aydin, KritV 2010, 29, 36; Schuppli, Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, S. 64 f.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, S. 1167 f. 206 Grundsätzlich anerkannt in: BVerfGE 102, 254 (312); zu Recht eine „Rechtsverpflichtung“ ablehnend: v. Mangoldt / Klein / Starck / Oeter, Art.  72, Rn.  105; Maunz / Dürig / Uhle, 76. Erg.Lfg., 2015, Art. 72, Rn. 139; zu einer alternativen Herleitung aus dem Sozialstaatsprinzip: Schuppli, Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, S. 31 ff. 207 Mit diesem Versuch freilich jüngst: Schuppli, Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, S. 83 ff.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

a) Verhinderung staatlicher Investitionen Die Beschränkung der Kreditautonomie der Länder in Art. 109 III GG könnte zunächst ein generelles Hindernis für staatliche Investitionen darstellen. Solche Investitionen wiederum, namentlich wenn es sich um Strukturprojekte handelt, vermögen es, Dynamiken und Kräfte freizusetzen und so die ökonomische Entwicklung eines Landes zu befördern.208 Ihr Wegfall würde es daher erschweren, die beschriebenen Ungleichgewichte einzuebnen und sie damit sogar weiter verfestigen. Wie an anderer Stelle bereits ausgeführt behindert der mit der „Schuldenbremse“ verbundene Verlust an Haushaltsflexibilität die Länder tatsächlich dabei, große zukunftsweisende Investitionen und Projekte umzusetzen.209 Dies bedeutet allerdings noch nicht zwingend, dass derartige Investitionen im Ergebnis gänzlich verhindert oder auch nur verringert werden. Gerade die Mischfinanzierungstatbestände der Art. 91a, 91b, 104b I, 104c GG etc. ermöglichen es auch dem Bund, sich finanziell an Länderprojekten zu beteiligen.210 So wird es in vielen Fällen möglich sein, eine gegebenenfalls nachlassende Investitionsfähigkeit der Länder zu kompensieren und entsprechende Projekte dennoch zu realisieren. Die „Schuldenbremse“ mag also eine Gefahr für den Föderalismus sein,211 doch ob sie auch eine Gefahr für öffentliche Investitionen in der Form von Strukturprojekten als solche darstellt, entscheidet sich an der Fähigkeit des Bundes, vollwertige Abhilfe für die mit ihr verbundenen Erschwernisse zu schaffen. Hierfür müsste er zunächst überhaupt die rechtlichen Möglichkeiten besitzen, sich finanziell an allen entsprechenden Länderprojekten und Investitionen zu beteiligen. Dabei ist zu bedenken, dass die Einschränkungen hinsichtlich der Gegenstände etwaiger Finanzhilfen des Bundes an die Länder, besonders seit der Föderalismusreform I, deutlich zugenommen haben.212 So setzt Art. 104b I 1 GG nun als die in diesem Kontext wichtigste Norm unter anderem eine zumindest konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes voraus.213 Einer solchen bedarf es gemäß Art. 104b I 2 GG im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen zwar nicht, doch ermöglicht dieser Finanzhilfen auch nur dann, wenn die Länderkreditaufnahme

208

Siehe zu diesem Zusammenhang und der Diagnose eines gegenwärtig in Deutschland herrschenden Defizits bei öffentlichen Investitionen: Expertenkommission „Stärkung von Inves­ titionen in Deutschland“ (Hrsg.), Bericht 2015, S. 17 f., 29 ff.; dies., Stellungnahme 2016, S. 6 f. 209 Siehe zum Konzept der Haushaltsflexibilität als solchem bereits: B. II. 3. c) cc) (3) (b) (cc); zu den Auswirkungen des Art. 109 III GG auf selbige: B. II. 3. d) aa) (3); sowie ferner: C. I. 1. 210 Instruktiv zu den Mischfinanzierungstatbeständen bereits unter: C. I. 2. b). 211 Siehe zu ihren Auswirkungen auf das Verhältnis zwischen Bund und Ländern die obenstehenden Ausführungen unter: C. I. 212 Etwa: Waldhoff, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. V, § 116, Rn. 76; v. Arnim, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 138, Rn. 47, 57; ferner wird diese Absicht auch in den Materialien zur Föderalismusreform I deutlich, vgl. BT-Drs. 16/813, S. 7 f., S. 10. 213 Hierzu bereits unter: C. I. 2. b) aa).

II. Verhältnis zwischen den Ländern 

211

gemäß Art. 109 III 2 2. Alt. GG sowieso nicht ausgeschlossen ist.214 Daneben beziehen sich auch die anderen Mischfinanzierungtatbestände wie etwa Art. 91a, 91b und 104c GG auf verhältnismäßig eng gefasste, jedoch vor allem auch recht klar umrissene Sachbereiche und erlauben nur innerhalb derselben Ausnahmen vom Grundsatz des Art. 104a I GG.215 Sogar ungeachtet etwaiger weiterer Voraussetzungen der einschlägigen Normen bestehen damit, zumindest hinsichtlich derjenigen Gegenstände, die nicht der konkurrierenden Gesetzgebung oder einem der sonstigen Tatbestände unterfallen, Lücken in den Finanzierungs- und damit den Ausgleichsmöglichkeiten des Bundes. Diese mögen verhältnismäßig klein sein und im Rahmen der bereits beschriebenen, äußerst unerfreulichen Entwicklung einer fortschreitenden Entmündigung der Länder de lege ferenda mit der Zeit geschlossen werden,216 doch eine vollständige Kompensation der nachlassenden Investitionsfähigkeit der Länder ist damit von vornherein ausgeschlossen. Daneben erscheint es zweifelhaft, ob selbst bei einer vermehrten Übernahme der Investitionstätigkeit durch den Bund diese denselben Erfolg zeitigen würde, wie wenn sie bei den Ländern verbliebe. Dahinter steht im Kern die föderalismustheoretische Erwägung, dass es kleinere Einheiten auf Grund ihrer besonderen Sachnähe grundsätzlich besser verstünden Ressourcen zu allozieren und mit ihrem Einsatz so einen größeren Nutzen erzielen könnten.217 Setzt man nun diese – hier unmöglich zu überprüfende  – Annahme axiomatisch voraus, so ergibt sich ein klares Bild. Eine Verlagerung der Investitionsfinanzierung auf den Bund verschiebt – besonders vor dem Hintergrund des neugefassten Art. 104b II 1 GG218 – auch die materiellen Entscheidungen in diesen Fragen zumindest teilweise auf die Bundesebene.219 Nach dem soeben dargelegten Grundsatz wird dies jedoch mit einer tendenziell schlechteren Allokation der Finanzhilfen und damit geringeren Förderungserfolgen einhergehen. Im Ergebnis stellt das Verschuldungsverbot in Art. 109 III GG also ein Hindernis für Staatsinvestitionen der Länder dar. Dessen Auswirkungen können dabei auch bei entsprechenden Bemühungen des Bundes de lege lata nicht in allen Sachbereichen und wahrscheinlich auch nicht hinsichtlich der Zielgenauigkeit der einzelnen Maßnahmen kompensiert werden. Dass dadurch freilich der Abbau bestehender wirtschaftlicher Ungleichgewichte zwischen den Ländern erschwert wird, ist offensichtlich. 214

Siehe zu den tatbestandlichen Feinheiten des Art. 109 III 2 2. Alt. GG bereits: B. II. 2. e) cc). Genauer zu den einzelnen Normen bereits unter: C. I. 2. b) bb) und C. I. 2. b) cc). 216 Siehe zu rechtspolitischen Entmündigungstendenzen bereits: C. I. 3. 217 Zur größeren Sachnähe etwa: Dreier / Bauer, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 24; ähnlich: Maunz / Dürig / Grzeszick, 46. Erg.-Lfg., 2006, Art. 20, IV, Rn. 28 f.; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 222; allgemeiner: Fleiner / Basta Fleiner, Allgemeine Staatslehre, S. 541 f. 218 Siehe hierzu bereits: C. I. 2. b) aa). 219 Zum allgemeineren aber diesem Aspekt mitumfassenden Topos der Beförderung politischer Einflussnahmemöglichkeiten des Bundes auf die Länder durch die „Schuldenbremse“ bereits: C. I. 2. c). 215

212

C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

b) Altschuldenproblematik Der zweite in diesem Kontext wichtige Aspekt ist die durch die „Schuldenbremse“ ungelöste Altschuldenproblematik. Art. 109 III 1 GG i. V. m. Art. 143d I 3 GG verbietet den Ländern zwar die strukturelle Neuverschuldung ab dem Jahr 2020, doch findet sich für die bereits bestehenden Verbindlichkeiten keine korrespondierende Regelung. Dies ist in der Literatur vielfach und zu Recht kritisiert worden.220 Die Länder fanden sich so in sehr unterschiedlichen Ausgangssituationen wieder. Dies gilt sowohl in Bezug auf die jeweils insgesamt ausstehenden Verbindlichkeiten, als auch auf die mit ihnen zusammenhängende fortwährende Zinsbelastung, wobei zweitere in Zukunft auch durch unterschiedliche, von der jeweiligen Bonität abhängige Zinssätze beeinflusst werden könnte.221 Tatsächlich ist die Verschuldungssituation der Länder schon länger äußerst disparat. So reichten zum 31. Dezember 2015 die Pro-Kopf-Verbindlichkeiten der Länder inklusive der Verbindlichkeiten der Gemeinden und Gemeindeverbände von 1.613 Euro in Sachsen, über 13.576 Euro im größten Flächenland Nordrhein-Westfalen, bis 32.735 Euro in der Freien Hansestadt Bremen.222 Dabei ist vielfach, wie etwa in den Fällen Bremens, Nordrhein-Westfalens oder des Saarlandes, ein Zusammenhang zwischen der hohen Pro-Kopf-Verschuldung und einer jeweils zumindest herausfordernden Wirtschaftsstruktur zu erkennen. Mithin werden also häufig gerade diejenigen Länder durch Altschulden besonders belastet, die – wenn auch nicht unbedingt der Möglichkeit zur Verschuldung – so doch eines gewissen haushälterischen Spielraumes bedürfen, um ihre eben beschrieben Strukturprobleme zu überwinden. Damit befinden sie sich jedoch in einer im Vergleich besonders schlechten Ausgangssituation. Gewisse Abhilfe schufen die übergangsweisen Konsolidierungshilfen gemäß Art. 143d II 1 GG für Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und SchleswigHolstein, die nun als Sanierungshilfen gemäß Art. 143d IV GG auch nach der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen zumindest für Bremen und das Saarland in insgesamt unveränderter Höhe und unbefristet fortgeführt werden. Dabei ist jedoch zu bedenken, dass die wenigsten Länder in den Genuss dieser

220

Etwa: Ekardt / Buscher, NJ 2012, 148, 149; Korioth, JZ 2009, 729, 736; Waldhoff / Dieterich, ZG 2009, 97, 117 f.; Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 46; ähnlich, wenn auch mit Fokus auf die Bundesregelung: Oetjens, DÖV 2015, 947, 955 ff., mit einer weiterführenden kritischen Untersuchung: Buscher, in: Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, S. 46 ff. 221 Allgemein zur disziplinierenden Wirkung des Kreditmarktes auf öffentliche S ­ chuldner etwa: Kiewiet / Szakaly, JLEO 12 (1996), 62, 66; kritischer: Schragger, Yale L. J. 121 (­ 2011–2012), 860, 886 ff.; speziell zu den Verschuldungsfehlanreizen einer gemeinsamen Haftung: Konrad, KritV 2008, 157, 160 ff. 222 In Bezug auf Schulden beim nicht öffentlichen Bereich mit einem gesamtdeutschen Durchschnitt von 9.294 Euro, vgl. Statistisches Bundesamt, Jahrbuch 2017, 9.3.2.

II. Verhältnis zwischen den Ländern 

213

Beihilfen kommen und sich diese im Vergleich zu deren jeweiligem Gesamtschuldenstand verhältnismäßig gering ausnehmen.223 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass durch das Fehlen einer flankierenden Regelung die sich aus den fortbestehenden Altverbindlichkeiten ergebenden Belastungen häufig bei strukturschwachen Ländern verbleiben. Die Gelegenheit, diesem Problem mit der Schaffung etwa eines „Schuldentilgungsfonds“ zu begegnen, wurde demgegenüber nicht ergriffen.224 Dies mag man vor dem Hintergrund, dass diese Schulden seinerzeit eigenverantwortlich eingegangen worden sind, gerecht finden,225 doch perpetuiert diese „Steh auf und geh!“-Logik226, die auf eine Wunderheilung qua Verbot hofft, auch bestehende wirtschaftliche Ungleichgewichte.227 c) Fazit Es zeigt sich also, dass die „Schuldenbremse“ in Art. 109 III GG einerseits als ein Hindernis für Investitionen der Länder wirkt, was nach gegenwärtiger Gesetzeslage durch den Bund nicht vollständig kompensiert werden kann, und andererseits mangels einer flankierenden Lösung der Altschuldenproblematik die disparaten Ausgangsbedingungen der Länder auch für die Zukunft festschreibt. Beide Aspekte leisten der Perpetuierung oder gar Vergrößerung bereits bestehender wirtschaft­ licher Unterschiede zwischen den Ländern Vorschub.

223

So belief sich die Gesamtverschuldung der beiden auch künftig noch empfangsberechtigten Länder beim nicht öffentlichen Bereich zum Stichtag des 31. Dezember 2015 auf 35.776 Millionen Euro (Bremen: 21.723 Millionen Euro; Saarland, ohne Gemeinden und Gemeindeverbände: 14.104 Millionen Euro), wohingegen ihnen gemäß Art. 143 IV GG nur höchstens 800 Millionen Euro pro Jahr an Konsolidierungshilfen gezahlt werden können, vgl. vgl. Statistisches Bundesamt, Jahrbuch 2017, 9.3.3. 224 Mit dieser Forderung bereits vor der Reform: Konrad, KritV 2008, 157, 167; Wieland, KritV 2008, 117, 130; während der Beratungen der Föderalismuskommission II etwa: Koch, Hessisches Modell zur Lösung des Verschuldungsproblems, Komm.-Drs. 107, S. 2 f.; später abermals angedacht von: Buscher, in: Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, S. 53 f.; ders., Der Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 402 ff.; Wieland, Speyerer Arbeitsheft 211, 2013, S. 46. 225 So etwa: Selmer, KritV 2008, 171, 172; sowie während der Kommissionsberatungen: ­Huber, Protokoll der 4. Sitzung der Föderalismuskommission II vom 22. Juni 2007, S. 72 f. 226 Vgl. Joh 5, 8 EU. 227 Allgemeiner zu dieser Problematik ungleicher Ausgangsbedingungen: Hey, VVDStRL 66 (2007), 277, 317 f.

214

C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

2. Auswirkungen auf das Wesen des Bundesstaates Hinsichtlich des Verhältnisses zwischen den Ländern muss ferner untersucht werden, wie sich Art. 109 III GG in die gegenwärtige grundgesetzliche Bundesstaatskonzeption einfügt, beziehungsweise was er zu deren Veränderung beiträgt. Diese Konzeption ist nämlich keineswegs starr, sondern war im Rahmen der Verfas­ sungsentwicklung seit jeher verschiedenen, teils gravierenden Wandlungen unterworfen.228 Dabei sind besonders die Auswirkungen des Verschuldungsverbotes für die Länder auf das Spannungsverhältnis zwischen den Leitideen einer kooperativen und einer kompetitiven Ausgestaltung des Föderalismus von Interesse.229 Nun wird die Reform einer einzelnen Verfassungsnorm wie Art. 109 III GG auf diesem Gebiet nicht zu einem völligen Systemwechsel und einem neuen Bundesstaatsverständnis führen, doch gilt es, sie in das genannte Spektrum einzuordnen und mit der gegenwärtig vorherrschenden Tendenz230 in Beziehung zu setzen. a) Widerstreitende Föderalismusmodelle im Grundgesetz Es ist in diesem Zusammenhang ratsam, sich vorab Wesen, Herkunft und Entwicklungstendenz der gegenwärtigen grundgesetzlichen Bundesstaatskonzeption zu vergegenwärtigen. Die entsprechenden Ausführungen sollen jedoch in der für dieses bereits vielfach behandelte Thema angemessenen Kürze erfolgen. Ausgangspunkt ist dabei die Urfassung des Grundgesetzes, die noch einen separativen, also einen streng zwischen Bund und Ländern und den Ländern untereinander trennenden Föderalismus widerspiegelte.231 Dieser wurde allerdings rasch aufgegeben und es setzte ein zunächst informeller, dann auch verfassungsrecht­ licher Prozess der Unitarisierung232 ein, womit größerer Einfluss und Aufgabenfülle des Bundes sowie eine verstärkte, auch institutionelle Zusammenarbeit der Länder gemeint ist.233 Ihren Höhepunkt fand diese Entwicklung sodann in der 228

Bonner-Kommentar / Robbers, 139. Erg.-Lfg., 2009, Art. 20, Rn. 1036; Dreier / Bauer, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 27; zum also auch in dieser Hinsicht „labilen“ Bundesstaat: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 663. 229 In sehr ähnlichem Zusammenhang so auch: Kämmerer, JuS 2003, 214, 214. 230 Von „deskriptiven Tendenzbegriffen“ spricht in diesem Zusammenhang auch: Dreier / Bauer, Art. 20 (Bundesstaat); aus der Vorauflage übernommen von: Hense, DVBl. 2000, 376, 383; ähnlich: Bonner-Kommentar / Robbers, 139. Erg.-Lfg., 2009, Art. 20, Rn. 1036. 231 Prägend für diesen Begriff wohl: Thieme, DÖV 1989, 499, 508; siehe auch: Dreier / Bauer, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 28; Schneider, NJW 1991, 2448, 2449; demgegenüber erkennen einige auch eine seit jeher kooperative Ausgestaltung des deutschen Bundesstaatsrecht, vgl. etwa: Vogel, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), HdBdVerfR, § 22, Rn. 124. 232 Prägend für den Begriff des „unitarischen Bundesstaates“ freilich: Hesse, Der unitarische Bundesstaat. 233 Bonner-Kommentar / Robbers, 139. Erg.-Lfg., 2009, Art. 20, Rn. 1037 f.; Dreier / Bauer, Art.  20 (Bundesstaat), Rn.  29; Maunz / Dürig / Grzeszick, 46. Erg.-Lfg., 2006, Art. 20, IV, Rn. 142; Sachs / Sachs, Art. 20, Rn. 57.

II. Verhältnis zwischen den Ländern 

215

großen Finanzreform 1967/69 unter anderem mit der Einführung der Art. 91a und 91b GG.234 Spätestens ab diesem Zeitpunkt kann von einem kooperativen Föderalismus235 gesprochen werden, in dem enge Zusammenarbeit und gegenseitige Koordination zwischen Bund und Ländern und unter den Ländern auch durch die rechtlichen Rahmenbedingungen vorgegeben werden.236 Gegen dieses Bundesstaatsmodell wurde unter der Überschrift der Politikverflechtung freilich vielfach eingewandt, dass es zu politischer Verantwortungslosigkeit, einem Mangel an demokratischer Kontrolle sowie Ineffizienzen und Bürokratisierung führen würde.237 In der Literatur entwickelte sich sodann eine Gegenbewegung, die um diesen zumindest empfundenen Problemen zu begegnen, eine stärker kompetitive Ausgestaltung der deutschen Bundesstaatlichkeit anstrebte.238 Deren Bemühungen waren allerdings äußerst vielgestaltig, teilweise disparat und zumeist wenig konkret.239 Auch standen lange Zeit die Notwendigkeiten der Wiedervereinigung einer Umsetzung entgegen.240 Erst mit der Verfassungsreform von 1994241 und dann besonders mit der Föderalismusreform I242 begann sich diese gegenläufige Tendenz wenigstens in Ansätzen auch im Verfassungsrecht niederzuschlagen.243 Namentlich wurden die Einflussmöglichkeiten des Bundes, etwa durch die Abschaffung der Rahmengesetzgebung 234

Etwa: Maunz / Dürig / Grzeszick, 46. Erg.-Lfg., 2006, Art. 20, IV, Rn. 145; Vogel, in: Benda  / ​ Maihofer / Vogel (Hrsg.), HdBdVerfR, § 22, Rn.  124; ähnlich: v. Mangoldt / Klein / ​Starck / ​Sommermann, Art. 20, Rn. 47. 235 Erstmals verwendet wurde dieser Begriff mit dieser Bedeutung und in einem deutschen Kontext wohl 1966 im sogenannten „Troeger-Gutachten“, vgl. Kommission für die Finanz­ reform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Rn. 75 f.; ebenso: Scheuner, DÖV 1966, 513, 518; zur Begriffsgeschichte auch: Kewenig, AöR 93 (1968), 433, 433 f. 236 Etwa: Bonner-Kommentar / Robbers, 139. Erg.-Lfg., 2009, Art. 20, Rn. 1055 ff.; Maunz /  Dürig / Grzeszick, 46. Erg.-Lfg., 2006, Art.  20, IV, Rn.  141 f.; v. Mangoldt / Klein / Starck / Sommermann, Art. 20, Rn. 47; Sachs / Sachs, Art. 20, Rn. 58; ebenso und spezifisch zum Niederschlag dieses Konzepts auf die Verfassungsrechtsrechtsprechung: Dreier / Bauer, Art.  20 (Bundes­staat), Rn. 30. 237 Hierzu: Dreier / Bauer, Art.  20 (Bundesstaat), Rn.  31; Maunz / Dürig / Grzeszick, 46. Erg.Lfg., 2006, Art. 20, IV, Rn. 146; exemplarisch und grundlegend für derartige Kritik etwa: Scharpf / ​Reissert / Schnabel, Politikverflechtung, S. 218 ff. 238 Hierzu: Bonner-Kommentar / Robbers, 139. Erg.-Lfg., 2009, Art. 20, Rn. 1066; Dreier / ​ Bauer, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 31 f. m.z.w.N.; als frühes Beispiel für diese Wende: Scheuner, DÖV 1971, 585, 590. 239 So: Dreier / Bauer, Art.  20 (Bundesstaat), Rn.  31; v. Mangoldt / Klein / Starck / Sommermann, Art. 20, Rn. 55; Sachs / Sachs, Art. 20, Rn. 58; Jekewitz, in: Festschrift Bothe, S. 1136 ff. 240 Dreier / Bauer, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 31; Dittmann, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. IX, 1. Aufl., § 205, Rn. 34; ähnlich bereits zeitgenössisch: Schneider, NJW 1991, 2558, 2450 ff. 241 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29. Oktober 1994 (BGBl. I, S. 3146). 242 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I, S. 2034). 243 Dreier / Bauer, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 34; Dreier / Bauer, Supplementum 2007, Art. 20, Rn.  30a; Sachs / Siekmann, Vor Art. 104a, Rn. 41; Rossi, JZ 2007, 394, 396; Stock, ZG 2006, 226, 229 f.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

und die Reduzierung der Mischfinanzierungmöglichkeiten, beschnitten sowie die Gesetzgebungskompetenzen der Länder erweitert und abgesichert, um damit eine klarere Aufgabenverteilung und größere Eigenverantwortlichkeit der Länder zu erreichen.244 Dies stellt wiederum auch eine wichtige Voraussetzung für den Wettbewerb zwischen den einzelnen Ländern dar und kann daher als ein Schritt hin zu einem Mehr an Wettbewerbsföderalismus verstanden werden. Flankiert wurde dieser Prozess – fast schon im stärkeren Maße – durch Wandlungen in der Verfassungsrechtsprechung, wobei abermals dem Berlin-Urteil245 eine Schlüsselrolle zukommt. Das Bundesverfassungsgericht betont darin hinsichtlich etwaiger Bundeshilfen im Falle einer extremen Haushaltsnotlage nicht mehr so sehr die Pflicht zur finanziellen Solidarität zwischen den Ländern, sondern vor allem deren Eigenverantwortlichkeit.246 Zwar bemüht es sich, seine Ausführungen in eine Reihe mit früheren Entscheidungen zu stellen,247 doch kommt es mit dieser neuen Schwerpunktsetzung insgesamt zu einem „deutlichen Kurswechsel“248. Das zeigt sich auch daran, dass Berlin 2006 im Ergebnis – anders als noch 1992 Bremen und dem Saarland249 – zusätzliche Finanzmittel verwehrt blieben. Diese Entscheidung zur Finanzverfassung, einem Kernelement der Bundesstaatlichkeit, lässt sich dabei durchaus auf die Ebene des Föderalismusverständnisses als solchem hin abstrahieren. Schließlich handelt es sich dabei auch keineswegs um freie Rechtsfindung des Gerichts, sondern vielmehr um die logische Folge der vorangegangenen Verfassungsänderungen.250 Mithin war am Vorabend der „Schuldenbremse“ im Jahr 2009 schon durchaus eine zaghafte, wenn auch nur langsam Tritt fassende Entwicklung hin zu einer kompetitiveren Ausgestaltung des deutschen Bundesstaates erkennbar. Der Begriff des Wettbewerbsföderalismus wäre in diesem Zusammenhang freilich – sowohl für den damaligen Status quo, wie auch die erstrebten Ziele – als Beschreibung zu hoch gegriffen.251

244

Zu den mit der Reform verfolgten Zielen: BT-Drs. 16/813, S. 1, 7 f. BVerfGE 116, 327 ff. 246 Ausdrücklich in: BVerfGE 116, 327 (384 f., 389 f.); mit dieser etwa Wertung auch: Korioth, Wirtschaftsdienst 2007, 182, 184; Rossi, JZ 2007, 394, 395; Selmer, JuS 2006, 1052, 1059. 247 Exemplarisch: BVerfGE 116, 327 (382), wo auf BVerfGE 72, 330 (405); 86, 148 (260); 101, 158 (225) verwiesen wird; ähnlich: BVerfGE 116, 327 (385). 248 Rossi, JZ 2007, 394, 395; ebenso: Korioth, Wirtschaftsdienst 2007, 182, 185; wohl zurückhaltender: Selmer, NVwZ 2007, 872, 873. 249 BVerfGE 86, 148 ff.; exemplarisch für die dem Berlin-Urteil vorausgegangene Kritik an dieser Entscheidung: Höfling, in: Festschrift v. Arnim, S. 267. 250 Dabei ausdrücklich auf die Entwicklung hin zu einem kompetitiveren Föderalismus Bezug nehmend: Rossi, JZ 2007, 394, 396. 251 Stock, ZG 2006, 226, 230 spricht daher auch abmildernd von einem „solidarischen Wettbewerbsföderalismus“; dem zustimmend: Dreier / Bauer, Art. 20 (Bundesstaat), Rn 34. 245

II. Verhältnis zwischen den Ländern 

217

b) Verortung und Wirkung der „Schuldenbremse“ Vor diesem Hintergrund gilt es nun, Art. 109 III GG in die grundgesetzliche Bundesstaatskonzeption einzuordnen und seine Auswirkungen auf selbige zu bestimmen. Dies geschieht im Lichte und mit Hilfe der bereits an anderer Stelle gewonnenen Erkenntnisse. Der Einfluss des Art. 109 III GG auf das verfassungsrechtliche Bundesstaats­ modell und damit auch auf den Dualismus zwischen einem kooperativen und einem kompetitiven Föderalismus entfaltet sich dabei über einen doppelten Wirk­ mechanismus, wobei beide Aspekte einem Wettbewerb auf Länderebene entgegenstehen. So führt zunächst der mit dem Verschuldungsverbot verbundene Verlust an Haushaltsflexibilität für die Länder dazu, dass ihnen auch tatsächliche politische Gestaltungsmacht abhandenkommt.252 Dadurch schwindet wiederum die Möglichkeiten eines Landes, sich gegenüber anderen im Sinne eines Wett­bewerbs hervorzutun. Das individuelle Länderhandeln droht sich vielmehr entlang der Linien finanzieller Notwendigkeiten anzugleichen. Noch bedeutsamer ist in diesem Kontext allerdings die Beförderung der Einflussnahme des Bundes auf die Länder durch die „Schuldenbremse“ in Verbindung mit Mischfinanzierungstatbeständen.253 Die so ermöglichten, beziehungsweise effektivierten Steuerungsversuche des Bundes werden sich – dies entspricht dem Charakter der gesamtstaatlichen Ebene – zumeist mit unterschiedslosen Vorgaben an die Länder richten, sodass auch ihnen eine Vereinheitlichungswirkung innewohnt. Dadurch wird freilich der Wettbewerb zwischen den Ländern abermals gehemmt und das bundesstaatliche Gepräge dem des kooperativen Föderalismus angenähert. Der so entstehende und für jede Form des Wettbewerbs schädliche Verlust an Eigenverantwortlichkeit und Selbstbestimmtheit der Länder wird besonders deutlich, wenn man Art. 109 III GG mit dem nur drei Jahre älteren Berlin-Urteil in Beziehung setzt. Während dort die Kreditfinanzierung, sofern die sich aus ihr ergebenden Belastungen getragen werden konnten, noch als selbstverständlicher und ansonsten unbeschränkter Bestandteil autonomer Politik angesehen wurde,254 ist diese Möglichkeit den Ländern durch die Schuldenbremse nahezu vollständig abhandengekommen. c) Fazit Im Ergebnis zeigt sich also, dass Art. 109 III GG die grundgesetzliche Bundesstaatskonzeption durch einen Verlust an ländereigener Gestaltungsmacht, der Förderung vereinheitlichender Bundesvorgaben und einem damit jeweils verbundenen 252

Siehe zu diesem Zusammenhang bereits: B. II. 3. d) aa) (3) und C. I. 1. Siehe hierzu bereits ausführlich: C. I. 2. 254 Vgl. etwa: BVerfGE 116, 327 (384 f.). 253

218

C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Rückgang an Eigenverantwortlichkeit von der Idee des Wettbewerbsföderalismus entfernt, was die verfassungsrechtliche Entwicklung der letzten Jahrzehnte jäh unterbricht. Trotz einiger kompetitiver Elemente255 kann damit auch die Föderalismusreform II selbst nicht als bundesstaatskonzeptionell ambivalent256 oder als weiterer Schritt in Richtung eines „experimentellen Bundesstaates“257 verstanden werden. Sie stellt vielmehr, nicht nur wegen neugeschaffener Mischfinanzierungstatbestände,258 sondern gerade auch auf Grund der „Schuldenbremse“, einen Rückschritt in Richtung des kooperativen Föderalismus dar. Dabei scheinen die jüngsten Verfassungsänderungen im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen diese Einordnung als Kehrtwende zu bestätigen.259 3. Beförderung politischer Einflussnahme durch andere Länder Schließlich soll auch der Frage nachgegangen werden, ob und inwieweit die „Schuldenbremse“ zur Beförderung politischer Einflussnahme zwischen den Ländern beiträgt. Dies wird jedoch durch die spezifischen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen erschwert. Während die Beziehungen zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit notwendigerweise im hohen Maße, sei es etwa hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenzen in Art. 70 ff. GG, der Verwaltungszuständig­keiten in Art. 83 ff. GG, der Gemeinschaftsaufgaben wie in Art. 91a, 91b GG oder der Aufteilung von Finanzmitteln in Art. 106, 107 GG, verrechtlicht sind, enthält das Grundgesetz in Bezug auf das Miteinander der Länder kaum Vorgaben.260 Dieses vollzieht sich daher zumeist informell in Form von Absprachen, Konferenzen und Ausschüssen261 oder auch in einem rechtlichen Rahmen auf Basis von Verträgen und selbstgeschaffenen Institutionen262. Damit fehlt es jedoch – anders als etwa beim Zusammenspiel zwischen Art. 109 III GG und den Mischfinanzierungs­

255 Zu denken ist dabei etwa an die Möglichkeit zum Leistungsvergleich nach Art. 91d GG und die Entflechtung von Verantwortlichkeiten als solcher, vgl. Dreier / Bauer, Supplementum 2010, Art. 20, Rn. 30b. 256 So aber: Dreier / Bauer, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 34; ähnlich: Seckelmann, DÖV 2009, 747, 757. 257 Mit diesem Terminus und entsprechender Bewertung: Michael, JZ 2006, 884, 887. 258 Bei ihrer Bewertung allein hierauf abstellend: Dreier / Bauer, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 34; Dreier / Bauer, Supplementum 2010, Art. 20, Rn. 30b; Sachs / Siekmann, Vor Art. 104a, Rn. 43; Kemmler, DÖV 2009, 549, 550 f., 557; Selmer, NVwZ 2009, 1255, 1260. 259 Siehe hierzu bereits: C. I. 3. c). 260 Siehe zum bundesstaatlichen Nebeneinander von Verfassungsräumen, die – da sie jeweils aus eigenem Recht bestehen – nur an ihren Berührungspunkten der Regelung bedürfen: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 98 ff., 108; sowie: BVerfGE 4, 178 (189). 261 Instruktiv und mit Beispielen hierzu: Rudolf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 141, Rn. 33 ff., 37 ff. 262 Eingehend hierzu: Rudolf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 141, Rn. 54 ff., 72 ff.

II. Verhältnis zwischen den Ländern 

219

tatbeständen263  – an übergeordneten rechtlichen Strukturen, die für die Akteure bestimmte Anreize setzen oder sie in ihren Handlungsformen festlegen, worauf gestützt man die Auswirkungen beziehungsweise Gefahren der Norm abstrakt antizipieren könnte. Wie sich die mit der „Schuldenbremse“ einhergehende Schwächung der Länder nun etwa auf die Mehrheitsfindung im Bundesrat oder das Verhalten in Ministerkonferenzen auswirken wird, entzieht sich daher – mangels eines hinreichenden normativen Umfeldes – der juristischen Untersuchung. Eine Ausnahme hiervon stellt wohl der in Art. 109a GG vorgesehene Stabilitätsrat dar. Gemäß des neuen Art. 109a II GG264 obliegt diesem seit dem Jahr 2020 auch die Überwachung „der Einhaltung der Vorgaben des Artikel 109 Absatz 3 durch Bund und Länder“, wobei sich deren genaue Ausgestaltung ausdrücklich an den Kriterien und Verfahren der europäischen Defizitbegrenzung orientiert.265 Damit werden jedoch auch die bekannten Schwächen der europäischen Regelungen mit übernommen, namentlich, dass sowohl die Feststellung eines Verstoßes, wie auch alle daran anschließenden Maßnahmen eines Beschlusses des jeweiligen Gremiums, also einer politischen Entscheidung bedürfen. Für die europäische Ebene folgt dies aus Art. 126 VI, XI AEUV, für den deutschen Stabilitätsrat aus den seit 2020 wirksamen §§ 2 S. 2, 5a StabiRatG. Zum einen drohen solche Beschlüsse, da „Sünder über Sünder richten“266, nur zögerlich getroffen zu werden, was die Wirksamkeit der Regelungen insgesamt herabsetzt.267 Zum anderen liegt es nahe anzunehmen, dass etwaige Defizitsünder versuchen werden, eigentlich gebotene Überwachungs- beziehungsweise Sanktionsmaßnahmen durch politische Einflussnahme oder Entgegenkommen an anderer Stelle zu vermeiden, wie es auch auf europäischer Ebene bereits mehrfach und durchaus erfolgreich geschehen ist.268 Die übrigen Beteiligten, in diesem Fall die Länder, können gerade dadurch in anderen, unverbundenen Sachfragen sonst wohl unerreichbare Zugeständnisse erwirken. Die Vorgaben des Art. 109 III GG sind dabei zugegebenermaßen weniger Grund, als vielmehr Anlass und gegebenenfalls Vorwand für eine solche politische Einflussnahme.

263

Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter: C. I. 2. c). Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347). 265 Siehe hierzu bereits: B. II. 2. h). 266 Mit dieser Formulierung in Bezug auf den Europäischen Rat: von Lewinski, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. X, § 217, Rn. 44. 267 So auch: v. Mangoldt / Klein / Starck / Kirchhof, Art.  109a, Rn.  14 f.; Maunz / Dürig / Kube, 86. Erg.-Lfg., 2019, Art.  109a, Rn.  142; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 109a, Rn. 14; Thye, Der Stabilitätsrat, S. 94 ff.; Ekardt / Buscher, NJ 20112, 149, 149; weniger kritisch in der Vorauflage noch: Maunz / Dürig / Kube, 66. Erg.-Lfg., 2012, Art. 109a, Rn. 122. 268 Die vielzitierte Ursünde ist dabei freilich die von Deutschland und Frankreich bewirkte Aussetzung der gegen sie gerichteten Defizitverfahren im Jahr 2003, vgl. von Lewinski, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. X, § 217, Rn. 44; instruktiv hierzu auch: Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 22 ff; siehe ferner die einleitenden Ausführungen unter: A. II. 2. 264

220

C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Im Ergebnis können die Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die politsche Einflussnahme zwischen den Ländern im Rahmen dieser juristischen Untersuchung also nicht abschließend bewertet werden. Zumindest im Zusammenspiel mit Art. 109a GG und dessen einfachgesetzlicher Ausgestaltung ist jedoch anzunehmen, dass sie einer solchen Vorschub leisten wird.

III. Auswirkungen innerhalb der Länder Schließlich müssen auch die Auswirkungen des an die Länder gerichteten Verschuldungsverbotes innerhalb derselben in den Blick genommen werden. Diese ergeben sich dabei, im Kontrast zu den vorangegangenen Punkten, nicht relativ zu anderen bundesstaatlichen Akteuren, sondern absolut und länderimmanent. Dies bedeutet allerdings keineswegs, dass ihre Ursachen nicht im bereits beschriebenen bundesstaatlichen Zusammenwirken beziehungsweise in konkreten Normen des Grundgesetzes begründet sein können. 1. Machtverschiebung zulasten der gliedstaatlichen Legislative Vor der Fokussierung auf spezifischere Aspekte ist zunächst von Interesse, wie sich die Regelung des Art. 109 III GG auf die staatliche Grundstruktur der Länder auswirkt, wobei vor allem die Gewichtung zwischen Exekutive und Legislative genauer untersucht werden muss. Anders als das vertikale Verhältnis zwischen den föderalen Ebenen269 wird diese länderinterne Struktur dabei nicht nur durch das Grundgesetz, sondern auch von der jeweiligen landesverfassungsrechtlichen Ausgestaltung determiniert. Gleichwohl sind mit Blick auf Art. 109 III GG als Untersuchungsgegenstand im vorliegenden Fall nur die durch die gesamtstaatliche Verfassung vorgegebenen Rahmenbedingungen entscheidend. Es erscheint daher sinnvoll, sich in einem ersten Schritt diesbezüglich einen allgemeinen Überblick zu verschaffen. a) Verhältnis von Exekutive und Legislative in den Ländern Das Homogenitätsgebot des Art. 28 I GG verpflichtet die Länder, auch in ihrer Binnenorganisation den Grundsatz der Gewaltenteilung – freilich mit einem großen Ausgestaltungsspielraum  – zu verwirklichen.270 Damit ist nicht nur die formale 269

Siehe hierzu bereits ausführlich: C. I. Dreier / Dreier, Art.  28, Rn.  56; Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  28, Rn.  5; Maunz / Dürig / Mehde, 73. Erg.-Lfg., 2014, Art.  28  I, Rn.  81; v. Mangoldt / Klein / Starck / Schwarz, Art. 28, Rn. 49; v. Münch / Kunig / Löwer, Art. 28, Rn. 21; Sachs / Nierhaus / Engels, Art. 28, Rn. 17; BVerfGE 2, 307 (319); 268 (279 f.). 270

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

221

Trennung, sondern auch eine mehr oder weniger vergleichbare Gewichtung zueinander gemeint.271 Vor diesem Hintergrund verwundert es sodann, dass die sonstige Ausgestaltung des Bundesstaates im Grundgesetz die Landtage gegenüber den Landesregierungen strukturell zu benachteiligen scheint.272 Die Umsetzung besagten Gebotes wird dadurch nicht unwesentlich erschwert. In diesem Kontext ist zunächst auf das Wesen der grundgesetzlichen Kompetenzordnung einzugehen. Diese weist den Ländern nur im geringen Umfang Gesetzgebungszuständigkeiten zu, denn trotz des Regel-Ausnahme-Verhältnisses zu ihren Gunsten in Art. 70 I GG ergibt sich aus den Art. 72 ff. GG im Ergebnis ein starkes Übergewicht auf Seiten des Bundes.273 Diesem steht wiederum – es handelt sich gerade um ein Wesensmerkmal des deutschen „Vollzugsföderalismus“ – der Grundsatz der Länderexekutive in Art. 83 GG gegenüber. Im Gegensatz zu Art. 70 I GG spiegelt sich dieser auch bis heute in der tatsächlichen Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten wider, die überwiegend bei den Ländern liegen.274 Nun ist es schon zweifelhaft, ob auf diese Weise überhaupt je eine angemessene Machtverteilung zwischen Bund und Ländern erreicht werden kann, keinesfalls führt dieses System jedoch zu einer gleichmäßigen Gewichtung der drei Gewalten innerhalb der Länder275. So kommt der jeweiligen Länderexekutive mit der Ausführung zahlreicher Bundes- und aller Landesgesetze durchaus große Bedeutung zu, während der Landtag auf seine wenigen und oft kaum relevanten Gesetzgebungskompetenzen beschränkt bleibt.276 In der grundgesetzlichen Kompetenzordnung ist damit also von vornherein eine gewisse strukturelle Benachteiligung der Länderlegislativen gegenüber den Länderregierungen angelegt.277

271 Vom Verbot eines „nicht vorgesehene[n] Übergewicht[s] über die andere Gewalt“ spricht: BVerfGE 9, 268 (279); hierzu auch: v. Mangoldt / Klein / Starck / Schwarz, Art. 28, Rn. 49; Dittmann, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 127, Rn. 22. 272 Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 201; auf dieses Paradox schon früh hinweisend: Leisner, DÖV 1968, 389, 390 ff.; ferner: Lemke, in: Festschrift Schäfer, S. 202 f.; in großer Ausführlichkeit: Eicher, Der Machtverlust der Landesparlamente, S. 76 ff. 273 Dies wird ganz einhellig angenommen, vgl. etwa: Bonner Kommentar / Heintzen, 193. Erg.Lfg., 2018, Art. 70, Rn. 51; Dreier / Wittreck, Art.  70, Rn.  8; Maunz / Dürig / Uhle, 53. Erg.-Lfg., 2008, Art. 70, Rn. 24; Sachs / Degenhart, Art. 70, Rn. 7; schon sehr früh: Weber, Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem, 1951, S. 72. 274 Etwa: v. Mangoldt / Klein / Starck / Trute, Art. 83, Rn. 11; Sachs / Dittmann / Winkler, Art. 83, Rn. 23; siehe zu gewissen Erosionstendenzen: Maunz / Dürig / Kirchhof, 54. Erg.-Lfg., 2009, Art. 83, Rn. 8 ff. 275 So auch ausdrücklich: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 201; Leisner, DÖV 1968, 389, 389 f. 276 Schon früh: Leisner, DÖV 1968, 389, 393 f.; ähnlich: Eicher, Der Machtverlust der Landesparlamente, S. 76 ff.; Lemke, in: Festschrift Schäfer, S. 202 f. 277 Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 201; Lemke, in: Festschrift Schäfer, S. 203.

222

C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Hinzu kommt die fehlende Beteiligung der Landtage an Entscheidungen des Bundesrates.278 Gemäß Art. 51 I 1 GG besteht dieser aus Mitgliedern der Landesregierungen, wobei deren Bindung an ein bestimmtes Abstimmungsverhalten qua Parlamentsbeschluss von der herrschenden Meinung als unzulässig angesehen wird.279 Daneben ist zwar auch eine informelle politische Einflussnahme denkbar,280 doch selbst dann könnte eine Verhaltensänderung wohl nur um den hohen und daher überaus unwahrscheinlichen Preis einer Regierungsgefährdung sicher erzwungen werden.281 Die sich aus dieser Gestaltung für das Verhältnis zwischen Länderexekutive und -legislative ergebenden Auswirkungen beruhen sodann auf verschiedenen Mechanismen. Zunächst führt die regelmäßige Beteiligung der Landesregierungen an der Gesetzgebung des Bundes über den Bundesrat dazu, dass sie durch den eben beschriebenen Mangel an Gesetzgebungskompetenzen auf Landesebene ungleich weniger beeinträchtigt werden als die Landtage.282 Zwar ist auch die bloße Mitwirkung im Bundesrat verglichen mit einer eigenen, im Zusammenspiel mit der Regierungsmehrheit wahrnehmbaren Fähigkeit zur Gesetzgebung nachteilig, doch wird die Exekutive dadurch zumindest relativ gegenüber der Legislative gestärkt.283 Ferner können Landesregierungen so, gegebenenfalls gestützt auf das Initiativrecht nach Art. 78 I GG, auch die rechtlichen beziehungsweise tatsächlichen Rahmenbedingungen mitbeeinflussen, innerhalb derer sich die Landesgesetzgeber bewegen müssen.284 Im besonderen Maße gilt dies einmal mehr in Finanzfragen. Nahezu alle für die Einkommenssituation der Länder relevanten Entscheidungen werden auf Bundesebene unter Beteiligung des Bundesrates, nicht jedoch in den Länderparlamenten getroffen. Als Beispiele seien Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG, die Finanzhilfen nach Art. 104b und 104c GG,285 die primäre Verteilung des Umsatzsteueraufkommens nach Art. 106 III 3 GG, sowie dessen sekundäre Verteilung und die Festlegung etwaiger Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 II 2, 5 GG genannt, während den Länderparlamenten kaum mehr als die Festlegung des Grunderwerbssteuersatzes nach Art. 105 IIa 2 GG und ihrer Ge 278

Eicher, Der Machtverlust der Landesparlamente, S. 86 ff.; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 203; Lemke, in: Festschrift Schäfer, S. 203 f.; Leisner, DÖV 1968, 389, 390. 279 Eicher, Der Machtverlust der Landesparlamente, S. 88; Bismark, DVBl. 1983, 829, 835; Glauben, ZG 1997, 233, 239; Linck, DVBl. 1974, 861, 862 f.; ebenso schon früh: BVerfGE 9, 104 (120). 280 Zu deren Zulässigkeit: Eicher, Der Machtverlust der Landesparlamente, S. 88 f.; Bismark, DVBl. 1983, 829, 835 f.; Kratzsch, DÖV 1975; 109, 115; Linck, DVBl. 1974, 861, 863 ff. 281 Diese Möglichkeit bringt Leisner, DÖV 1968, 389, 391 ins Spiel. 282 In diese Richtung auch: Eicher, Der Machtverlust der Landesparlamente, S. 61; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 133, Rn. 203; Leisner, DÖV 1968, 389, 390. 283 Ähnlich: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 133, Rn. 203. 284 Lemke, in: Festschrift Schäfer, S. 203; Leisner, DÖV 1968, 389, 390. 285 Im Zusammenhang mit Art. 104b und 104c GG hierzu erst jüngst: Battis / Eder, NVwZ 2019, 592, 597.

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

223

bührenordnungen verbleibt. Auf der Ausgabenseite stellt sich die Situation, blickt man etwa auf Art. 104a IV GG, sehr ähnlich dar. In der Folge werden die Landtage also durch die – zumindest kollektiven – Entscheidungen der Landesregierungen im Ausmaß ihres Gestaltungsspielraums und in den Fällen der Art. 91a, 104b, 104c GG sogar hinsichtlich der zu verwirklichenden politischen Präferenzen faktisch gebunden.286 Schließlich leistet das Grundgesetz der Schwäche der Länderlegislativen auch dadurch Vorschub, dass es vielfältige Kooperationen zwischen den Ländern beziehungsweise zwischen den Ländern und dem Bund zulässt.287 Dabei ist an Staatsverträge, Koordinierungsgremien, bloße schriftlich niedergelegte Absprachen, wie sie unter anderem im Rahmen des Art. 91b GG zulässig sind,288 oder auch gemeinsame Institutionen zu denken.289 In all diesen Fällen werden die eigentlichen Verhandlungen allein von den beteiligten Regierungen geführt und erst deren Ergebnisse den Landesparlamenten zur notwendigen Zustimmung vorgelegt.290 Diese befinden sich dann jedoch angesichts einer schon völlig ausgearbeiteten Lösung unter großem politischen Druck zuzustimmen, sodass ihnen eine gestaltende Einflussnahme, etwa durch das Verlangen von Nachverhandlungen, praktisch unmöglich ist.291 Neben diesen genannten drei Hauptaspekten tragen noch weitere grundgesetzliche Regelungen zur Schwächung der Volksvertretungen der Länder gegenüber den Länderregierungen bei. Genannt sei hier die fehlende Garantie einer Antragsbefugnis in Art. 93 Nr. 3 GG, die den Landtagen sodann in § 68 BVerfGG auch nicht gewährt wird. Gerade dies ist der vom Schleswig-Holsteinischen Landtag angestrengten verfassungsgerichtlichen Überprüfung der Schuldenbremse zum Verhängnis geworden.292 Auch die in Art. 80 I 1 GG vorgesehene Möglichkeit der Ermächtigung von Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen spielt in diesem Kontext eine Rolle, ist jedoch durch den 1994 geschaffenen

286

Ähnlich schon: Leisner, DÖV 1968, 389, 390 f. So etwa: Leisner, DÖV 1968, 389, 391 f.; unter dem Topos des kooperativen Föderalismus: Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 133, Rn. 201; sehr detailreich: Eicher, Der Machtverlust der Landesparlamente, S. 93 ff. 288 Berliner Kommentar / Seckelmann, 49. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 40; Jarass / Pieroth / ​ Pieroth; Art.  91b, Rn.  2; Maunz / Dürig / Schwarz, 79. Erg.-Lfg., 2016, Art. 91b, Rn. 31; Sachs / ​ Siekmann, Art.  91b, Rn.  24 f.; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 91b, Rn. 33. 289 Instruktiv und mit Beispielen zur Kooperation im Bundesstaat: Rudolf, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 141, Rn. 33 ff., 37 ff., 54 ff., 72 ff. 290 Einer solchen bedarf es auf Grund der Haushaltshoheit der Parlamente auch bei bloßen Vereinbarungen, sofern mit ihnen finanzielle Verpflichtungen einhergehen, vgl. etwa Sachs / Siekmann, Art. 91b, Rn. 39. 291 Eicher, Der Machtverlust der Landesparlamente, S. 94 ff.; Böckenförde, in: Festschrift Schäfer, S. 186; Leisner, DÖV 1968, 389, 393 f.; zu den Gemeinschaftsaufgaben: Kruis, DÖV 2003, 10, 12. 292 BVerfGE 129, 108 ff. 287

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Art. 80 IV GG293, der verordnungsvertretende Landesgesetzgebung erlaubt, merklich entschärft worden.294 Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass der kooperative Vollzugsföderalismus des Grundgesetzes auf Länderebene tatsächlich zu einer strukturellen Benachteiligung der Legislative gegenüber der Exekutive führt. Es handelt sich dabei um ein tief in seiner Gesamtkonzeption verankertes Wesensmerkmal des deutschen Staatsrechts, das den Ausgangspunkt für die folgende Untersuchung bildet. b) Wirkung des Art. 109 III GG Fragt man nun nach den spezifischen Auswirkungen des Art. 109 III GG auf das soeben beschriebene länderinterne Ungleichgewicht, so zeigen sich abermals verschiedene Wirkmechanismen. Diese stehen dabei in einem gewissen Näheverhältnis zu der bereits an anderer Stelle herausgearbeiteten Förderung der politischen Einflussnahme durch den Bund.295 Zunächst wird es den Landesregierungen durch die „Schuldenbremse“ natürlich ermöglicht, sich finanzwirksamer Begehrlichkeiten der Parlamente mit einem Verweis auf deren Anforderungen einfacher zu erwehren.296 Dies ist wohl eine der offensichtlichsten Folgen des Art. 109 III GG, die gleichzeitig auch die argumentative Grundlage für weitere, noch zu untersuchenden Aspekte sein wird. Allein darin schon eine weitere signifikante Schwächung der Länderlegislative zu sehen, ist jedoch wenig überzeugend, zumal besagte Möglichkeit durchaus ambivalent erscheint. Obgleich den Landtagen nur im ungleich geringeren Maße als den Landesregierungen eine politische Budgetverantwortung zukommt, können auch sie etwaigen Ausgabeambitionen der Exekutiven die Anforderungen der „Schuldenbremse“ entgegenhalten. Bei einer streng auf die Länderebene selbst fokussierten Betrachtung ist mithin prima facie keine ungleiche Beschränkung oder einseitige Stärkung einer der beiden in Rede stehenden Gewalten durch Art. 109 III GG zu erkennen. Etwas anderes könnte sich allerdings ergeben, wenn man auch das Zusammenwirken mit der Bundesebene berücksichtigt. Gerade hier spielen sodann die durch die „Schuldenbremse“ gestärkten Einflussmöglichkeiten des Bundes auf die Länder297 293 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 3, 20a, 28, 29, 72, 74, 75, 76, 77, 80, 87, 93, 118a und 125a) vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I, S. 3146). 294 Hierzu: Bonner Kommentar / Nierhaus, 87. Erg.-Lfg., 1998, Art. 80, Rn. 819 ff.; Dreier / ​ Bauer, Art.  80, Rn.  7, 67 f.; v. Mangoldt / Klein / Starck / Brenner, Art. 80, Rn. 116; v. Münch / Kunig / Wallrabenstein, Art.  80, Rn.  65; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Sannwald, Art. 80, Rn. 129; kritisch hinsichtlich des Nutzens für die Länderparlamente: Maunz / Dürig / Remmert, 70. Erg.-Lfg., 2013, Art. 80, Rn. 201; Sachs / Mann, Art. 80, Rn. 56. 295 Sieh hierzu bereits die vorstehenden Ausführungen unter: C. I. 2. 296 Dies wurde schon früh zu bedenken gegeben von: Schneider, Schuldenregelungen des Bundes für die Haushaltswirtschaft der Länder, Komm.-Drs. 134, S. 6. 297 Siehe hierzu bereits: C. I. 2.

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

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eine entscheidende Rolle. Wie bereits zuvor ausgeführt wird es diesen in Zukunft schwerer fallen, teure Projekte eigenständig und flexibel umzusetzen, was diesbezüglich wiederum zu einer stärkeren Abhängigkeit von Beihilfen des Bundes führt. Infolgedessen wird es auch vermehrter Verhandlungen zwischen Bund und Ländern bedürfen, die je nach einschlägiger verfassungsrechtlicher Grundlage entweder wie bei Art. 104b GG auf die Sicherung einer Bundestagsmehrheit oder wie etwa bei Art. 91b GG auf das Erreichen sonstiger Absprachen und Vereinbarungen gerichtet sein können.298 Involviert sind in diesem Prozess jedoch allein die jeweiligen Regierungen, während die Beteiligung der Länderparlamente entweder nicht vorgesehen ist oder sich auf die – wie eben dargelegt politisch angesichts eines ausverhandelten Vorschlags kaum zu verweigernde – nachträgliche Zustimmung beschränkt. Auch später können sie, gebunden durch deren faktische oder auch rechtliche Implikationen, kaum von der jeweiligen getroffenen Entscheidung abweichen. Die eigentliche Entscheidungsmacht hinsichtlich solcher Projekte wird damit – soweit sie dem Land überhaupt verbleibt – zu den Regierungen verlagert. Im Ergebnis führt also die mit Art. 109 III GG einhergehende Beschränkung der Haushaltsflexibilität der Länder aufgrund des gegenwärtigen grundgesetzlichen Umfelds tatsächlich zu einem Verlust an Gestaltungsmöglichkeiten der Länderlegislativen, gerade relativ zu den korrespondierenden Exekutiven. Dies vollzieht sich dabei nicht als unmittelbarer Bestandteil der generellen Schlechterstellung der Länder durch die „Schuldenbremse“, sondern im Rahmen eines teilweise darauf aufbauenden, gleichwohl eigenständigen Wirkmechanismus. Schließlich ist noch eine weitere Ursache für eine solche Verschiebung denkbar, die jedoch ein willentliches und klandestines Handeln der jeweiligen Landesregierung voraussetzt. Die Ausgestaltungen der jeweiligen Konjunkturkomponente auf Landesebene sehen häufig – ähnlich der Bundesregelung299 – einen durchaus erheblichen Gestaltungsspielraum der Exekutive hinsichtlich der zugrunde gelegten Daten und der angewandten Berechnungsverfahren vor,300 wodurch sowohl Vorhandensein, als auch Umfang des durch die jeweilige Konjunkturkomponente eröffneten Verschuldungsspielraums beeinflusst werden kann.301 Genannt seien in diesem Zusammenhang etwa die Regelung in Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein.302 Es erscheint mithin möglich, dass Landesregierungen diesen Spielraum 298

Siehe zu den dahinterstehenden Normmechaniken bereits: C. I. 2. b) aa) und C. I. 2. b) cc). Bereits ausführlich unter: B. II. 2. e) bb) (2); diesbezüglich ebenso: Truger / Will, in: Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, S. 81 ff. 300 Mit dieser Wertung schon früh: Hetschko, in: Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, S. 77; allgemein zur engen Orientierung der Länder an der Ausgestaltung auf Bundesebene bereits unter: B. II. 2. i). 301 So, untermauert mit Beispielrechnungen für den Bund: Hetschko / Quint / Thye, Nationale Schuldenbremsen für die Länder der Europäischen Union, S. 9 f. 302 Mit großer Ähnlichkeit zu Art. 115 II 5 GG i. V. m. § 5 G 115: Art. 117 I 5RhPfVerf i. V. m. § 3 RhPfArt117G; Art. 61 V SHVerf i.V.m §§ 6, 6a SHArt.61LVerfAG; mit entsprechender Kritik an der – damals noch in Art. 53 SHVerf a. F. enthaltenen – schleswig-holsteinischen Regelung: Thye, NordÖR 2011, 160, 164 f. 299

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

nutzen, um die von ihnen präferierte Politik zu fördern, sei es indem sie Sparanstrengungen als alternativlos oder Kreditaufnahmen als wirtschaftlich solide darstellen. Damit würden die Entscheidungsmöglichkeiten der Landesparlamente in Finanzfragen auf einen regierungsseitig festgesetzten Rahmen beschränkt und so das Budgetrecht derselben – selbst wenn ein entsprechendes Haushaltsgesetz auch sonst von der Regierungsmehrheit getragen worden wäre – zumindest in Ansätzen auf die Exekutive verlagert.303 Zwar erwächst die beschriebene Problematik weder zwingend noch unmittelbar aus Art. 109 III GG selbst, sondern aus seinen spezifischen Umsetzungen, doch wäre sie ohne ihn von vornherein undenkbar. Vor diesem Hintergrund ist daher auch die potenzielle Schwächung der Legislative durch eine gezielte Beeinflussung der für die Anwendung der „Schuldenbremse“ notwendigen Daten und Verfahren eine beachtliche Folge dieser Regelung. c) Fazit Zusammenfassend kann also festgestellt werden, dass ab der vollständigen Geltung der „Schuldenbremse“ für die Länder tatsächlich mit einer Schlechterstellung der Länderparlamente gegenüber ihren Regierungen zu rechnen ist. Die Gründe hierfür sind einerseits die Rolle der Länderexekutiven bei den in Zukunft noch wichtigeren Finanzverhandlungen mit dem Bund und andererseits ihre Möglichkeit, den Parlamenten durch die Berechnung der Konjunkturkomponente einen gewissen finanzpolitischen Rahmen vorzugeben. Beide Wirkmechanismen haben ihren Ursprung allerdings weniger in der Regelung selbst, als im weiteren verfassungsrechtlichen Umfeld beziehungsweise den jeweiligen Konkretisierungen der Vorgaben auf Landesebene. Obgleich man darin eine ernstzunehmende Gefahr für die Gewaltenteilung auf Länderebene sehen kann, handelt es sich dabei keineswegs um einen verfassungsrechtlichen Paradigmenwechsel, sondern vielmehr um die abermalige Verschärfung eines schon vorher bestehenden Missverhältnisses. 2. Schwächung demokratischer Legitimation und Kontrolle Als logische Folge des soeben diskutierten Punkts muss ferner in den Blick genommen werden, wie sich die „Schuldenbremse“ auf die demokratische Legitimation und Kontrolle innerhalb der Länder auswirkt. Nun ist es Wesensmerkmal des Bundesstaates, dass es in ihm zu einer Doppelung der demokratischen Repräsentation kommt, was dem einzelnen Bürger mehr Möglichkeiten zur politischen Teilhabe eröffnet und damit seine demokratische Selbstbestimmung stärkt.304 303

Mit sehr ähnlichen Befürchtungen: Hetschko / Quint / Thye, Nationale Schuldenbremsen für die Länder der Europäischen Union, S. 10. 304 So etwa: Maunz / Dürig / Grzeszick, 46. Erg.-Lfg., 2006, Art. 20, IV, Rn. 24; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 272; Rennert, Der Staat 32 (1993), 269, 273 f.; Sachs, VVDStRL 58 (1999), 39, 46 f.; ähnlich: Böckenförde, in: Festschrift Schäfer, S. 189 f.

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

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Verfassungsrechtlich garantiert wird dieses System einer zweifachen Volksvertretung sodann durch den demokratischen Aspekt des Homogenitätsgebotes in Art. 28 I GG.305 So entsteht innerhalb der grundgesetzlichen Ordnung ein Wechselwirkungsverhältnis zwischen Bundesstaat und Demokratie, das – im besten Falle – durch einfachere Zugänglichkeit, größere Transparenz, bessere Beteiligung und Berücksichtigung von Minderheiten, sowie wirksamere Kontrollmöglichkeiten zu einer Förderung der demokratischen Integration und einer Verbreiterung der Gewaltenteilung führt.306 Vor diesem Hintergrund einer gesamtstaatlichen Bedeutung müssen auch die Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die länderinterne Demokratieverwirklichung gesehen werden. Wie bereits erwähnt ist dabei an die sich aus Art. 109 III GG ergebende grundsätzliche Schwächung der Länderlegislativen anzuknüpfen. Ganz allgemein wird demokratische Legitimation vor allem – und am besten307 – durch die Entscheidungen und die Handlungen eines gewählten Parlaments hergestellt, da sich dieses durch seine Wahl unmittelbar auf den Volkswillen berufen kann.308 Werden die Landtage nun, obgleich weiterhin zuständig, aufgrund der „Schuldenbremse“ von ihren Landesregierungen309 und dem Bund310 hinsichtlich bestimmter Projekte und Vorhaben determiniert, so sinkt – gleichsam durch eine Verlängerung der Legitimationskette311 – auch der Grad an demokratischer Legitimation dieser Entscheidungen durch das jeweilige Landesvolk. Zwar wird auf Grund der eigenständigen demokratischen Legitimation besagter sonstiger Akteure und der eben nicht vollständigen Entmündigung der Landesparlamente so die Grenze des Art. 79 III i. V. m. 28 I GG nicht überschritten, doch schwächt dieser Effekt die Länder zumindest bis zu einem gewissen Grad in ihrer eigenen demokratischen Staatlichkeit. Daneben kann sich die „Schuldenbremse“ auch zu einer Gefahr für die wirksame Ausübung demokratischer Kontrolle innerhalb der Länder entwickeln. Eine solche 305

Dreier / Dreier, Art.  28, Rn.  55; Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  28, Rn.  4; Maunz / Dürig / Mehde, 73. Erg.-Lfg., 2014, Art.  28  I, Rn.  53 ff., 65; v. Mangoldt / Klein / Starck / Schwarz, Art. 28, Rn. 42; v. Münch / Kunig / Löwer, Art. 28, Rn. 17, 20; Sachs / Nierhaus / Engels, Art. 28, Rn. 15. 306 So: Vogel, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), HdBdVerfR, § 22, Rn. 15, 17; Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 126, Rn. 273; ähnlich: Schenke, JuS 1989, 698, 703; Kruis, DÖV 2003, 10, 13; mit blumigem Plädoyer: Loebenstein, in: Gedächtnisschrift Marcic, S. 839 ff.; besonders bezogen auf die Gewaltenteilung: BVerfGE 12, 205 (229). 307 So auch ausdrücklich: Hesse, AöR 98 (1973), 1, 19. 308 BVerfGE 83, 60 (72); vom Gericht selbst als ständige Rechtsprechung bezeichnet in: BVerfGE 130, 76 (123); 135, 155 (221 f., Rn. 157); in diesem Sinne etwa auch: Bonner Kommentar / Robbers, 137. Erg.-Lfg., 2008, Art. 20, Rn. 810; Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. II, § 24, Rn. 16; ebenso und instruktiv zu den Komponenten demokratischer Legitimation etwa: Dreier / Dreier, Art. 20 (Demokratie), Rn. 109 ff. 309 Ausführlich hierzu soeben unter: C. III. 1. 310 Siehe hierzu bereits: C. I. 2. b). 311 Dieses bekannte und treffende Bild einer Kette wurde verwendet in: BVerfGE 68, 1 (88); 77, 1, (40); 83, 60 (73); 93, 37 (67); 107, 59 (87), 130, 76, (124); 135, 317 (429, Rn. 235); vgl. hierzu ferner etwa: Maunz / Dürig / Grzeszick, 57. Erg.-Lfg., 2010, Art. 20, II, Rn. 121.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

setzt stets klar erkennbare Verantwortlichkeiten voraus, sei es zwischen Parlament und Regierung oder auch zwischen dem Volk und seinem Parlament.312 So müssen also den jeweiligen Akteuren einerseits die tatsächlichen Möglichkeiten zur Verfügung stehen, die ihnen zugeordneten Bereiche auch zu gestalten, andererseits darf ihre eigene Verantwortung nicht durch geteilte oder sich überschneidende Zuständigkeiten oder Kooperationserfordernisse verwischt werden.313 Während der erste Punkt – zumindest im Falle eines grundsätzlichen Zusammenwirkens der Beteiligten – als gewährleistet erscheint, drohen Art. 109 III GG und die mit ihm verbundenen Konsequenzen eine Erfüllung des zweiten Erfordernisses zu obstruieren. Namentlich führen die entstandenen Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten des Bundes und die gestärkte Position der Landesregierungen sowohl zu einer stärkeren Aufteilung der Verantwortung auf unterschiedliche Akteure als auch zu einer Verlagerung derselben auf eine zusätzliche höhere Ebene. Dadurch wird die Zuordnung etwaiger Missstände zu einer spezifischen Institution wesentlich erschwert, was die parlamentarische Kontrolle der Regierung durch die jeweilige Volksvertretung, aber auch deren Verantwortlichkeit gegenüber dem Wahlvolk unterminiert. Im Ergebnis droht ein politisches „Schwarzer-Peter-Spiel“ zwischen dem über Mischfinanzierungen beteiligten Bund, der mit dem Haushaltsentwurf und etwaigen Verhandlungen betrauten Landesregierung und dem für den Haushalt letztverantwortlichen Landtag. Die länderinterne Demokratieverwirklichung wird damit freilich behindert. Darüber hinausgehend kann sogar argumentiert werden, dass auf Grund des eben beschriebenen Wechselwirkungsverhältnisses zwischen Bundesstaat und Demokratie diese länderinternen Auswirkungen auch für die Bundesebene, respektive den Staat an sich Bedeutung haben. Die positiven Effekte einer bundesstaatlichen Doppelung demokratischer Repräsentation können sich umso besser entfalten, je machtvoller demokratische Strukturen und Institutionen auf Länderebene ausgestaltet und je einfacher die Partizipation an ihnen möglich ist. Schlussendlich setzen sich also die mit der „Schuldenbremse“ verbundenen Einschränkungen der demokratischen Legitimation und Kontrolle in den Ländern auf Bundesebene fort und schaden so  – zumindest mittelbar  – auch der dortigen Verwirklichung des grundgesetzlichen Demokratieprinzips.

312

Grundsätzlich: BVerfGE 9, 268 (281), mit Bezug auf: Kaufmann, VVStRL, 9 (1952), 1, 7; in etwas anderem Zusammenhang auch: Huber, Gutachten D für den 65. Deutschen Juristentag, S. 33 ff., 36 f. 313 Ähnlich zum zweiten Punkt: Kirchhof, in: Festschrift Badura, S. 250; mit entsprechendem Problembewusstsein: Schmidt-Jortzig, DÖV 1998; 746, 748; spezifisch zur demokratischen Kontrolle staatlicher Mittelbeschaffung und -verwendung in gestuften Rechtsordnungen: Hey, VVDStRL 66 (2007), 277, 287 f.

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

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3. Konsolidierung der Länderfinanzen auf Kosten der Kommunen Von größter Bedeutung ist schließlich auch, wie sich die „Schuldenbremse“ im Verhältnis zwischen den Ländern und ihren Gemeinden auswirkt. Es steht damit, ähnlich wie bei der Frage nach ihren Effekten im Verhältnis zwischen Bund und Ländern,314 ein vertikales Verhältnis im Fokus, bei dem sich nun allerdings die Länder in der vermeintlich höheren Position befinden. Mit Blick auf die Nichteinbeziehung der Kommunen in das Verschuldungsverbot des Art. 109 III GG315 muss namentlich untersucht werden, ob und in welchem Maße die Länder ihren eigenen materiellen Haushaltsausgleich durch deren finanzielle Schlechterstellung erreichen könnten. Vor dem Hintergrund der bereits heute enorm angespannten Finanzlage zahlreicher Kommunen, die sich unter anderem am stetig wachsenden Bestand von Kassenkrediten zeigt,316 würde es sich dabei um einen gefährlichen und daher reformbedürftigen Fehlanreiz der „Schuldenbremse“ handeln. a) Hintergrund einer möglichen Schlechterstellung der Kommunen Die Idee, dass die Haushalte von Städten und Gemeinden zu „Reservekassen“317 der Länder werden können, ist keineswegs neu. Vielmehr handelt es sich um eine – sei es als Befürchtung oder Vorwurf – schon häufig geäußerte Mahnung.318 Dabei sind grundsätzlich zwei sehr verschiedene Vorgehensweisen denkbar. Einerseits können die den Kommunen etwa im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs zugewiesenen Mittel reduziert, ihnen andererseits aber auch zusätzliche oder erweiterte Aufgaben zugewiesen werden, denen so nicht das Land selbst nachkommen muss. Grund hierfür ist, dass die Kommunen verfassungsrechtlich 314

Siehe hierzu bereits: C. I. Zu dieser Thematik bereits erläuternd: B. II. 2. a). 316 So belief sich die Gesamtverschuldung der deutschen Gemeinden und Gemeindeverbände zum Stichtag des 31. Dezember 2016 auf ca. 155.089 Millionen Euro, wobei ca. 46.659 Millionen Euro auf Kassenkredite beim nicht-öffentlichen Bereich entfielen, vgl. Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern: Schulden des Öffentlichen Gesamthaushalts 2016, S. 108; insgesamt ist in den letzten Jahren zwar durchaus eine Verbesserung der kommunalen Finanzlage zu erkennen, doch ist diese von zahlreichen Unwägbarkeiten abhängig und im Wesentlichen auf eine anhaltend gute konjunkturelle Entwicklung zurückzuführen, vgl. mit einem sehr vorsichtigen Ausblick Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, Aktuelle Finanzlage der Kommunen 2017; ebenso, mit umfangreicher Datenanalyse: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Kommunaler Finanzreport 2017, B: Kommunale Finanzlage im Jahr 2016, S. 5 ff. 317 Mit diesem Terminus: Schwarz, ZKF 2006, 97, 97. 318 Aus einer Fülle von Beiträgen etwa: Hufen, DÖV 1998, 276 ff.; Meyer, LKV 2000, 1 ff.; spezifisch im Zusammenhang mit der „Schuldenbremse“: Bravidor, Die Vereinbarkeit der Schuldenbegrenzungsregelungen mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, S. 30 ff.; Berlit, in: Jöf 2010, S. 327; Pinkl, in: Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, S. 125 ff.; Dreßler, VR 2014, 263, 266; Mayer, AöR 136 (2011), 266, 314; instruktiv zur US-amerikanischen Perspektive: Kiewiet / Szakaly, JLEO 12 (1996), 62, 70 f. 315

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

als Teile der Länder eingeordnet werden319 und diese daher für die Ausgestaltung des rechtlichen Rahmens ihres Handelns, auch im Bereich der Finanzen zuständig sind320. Damit wird auch klar, warum es sich hier um eine streng auf das Verhältnis zwischen den Ländern und ihren Gemeinden beschränkte Problematik handelt. So stehen dem Bund – spätestens seit Schaffung der Aufgabenübertragungsverbote in Art. 84 I 7 und 85 I 2 GG321 – keine vergleichbaren Möglichkeiten offen, um in die Finanzsituation der Gemeinden einzugreifen.322 Ob und in welchem Ausmaß die Gefahr einer Konsolidierung der Länderfinanzen auf Kosten der Kommunen im Ergebnis allerdings auch tatsächlich besteht, ist mit Blick auf die Garantien kommunaler Selbstverwaltung und die sonstigen normativen Rahmenbedingungen keineswegs eindeutig, weswegen es diesbezüglich einer genaueren Untersuchung bedarf. b) Rechtlicher Schutz kommunaler Finanzen Trotz ihrer grundsätzlichen Regelungsbefugnis steht die finanzielle Situation der Kommunen nicht im völligen Belieben der Länder, sondern wird von Bundes- und Landesverfassungsrecht, sowie mittelbar von europäischen Regelungen determiniert.323 Dabei sind gerade auch im hiesigem Zusammenhang der Schutz einer finanziellen Mindestausstattung, daneben das sogenannte Konnexitätsprinzip sowie die europarechtlichen Verschuldungsvorgaben nach Art. 126 AEUV von entscheidender Bedeutung, da sich hieraus Hindernisse für eine fortschreitende Belastungsverschiebung auf die Gemeinden ergeben könnten. Hinsichtlich der beiden ersten Aspekte ist zu bedenken, dass der Schutz einer finanziellen Mindestausstattung neben Art. 28 II 3 GG – nach hier vertretener Ansicht – zum größten Teil,324 der 319 BVerfGE 86, 148 (215); StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 – 2/97, juris, Rn. 81; ferner: Dreier / Dreier, Art.  28, Rn.  86, Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 11; Schoch / Wieland, Finanzierungsverantwortung, S. 94; beispielhaft für die inzwischen überkommene Idee einer „dritten Säule“: Fuchs, Die Verwaltung 4 (1971), 385, 391 ff. 320 So: Dreier / Dreier, Art.  28, Rn.  28 f., Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn.  13 f.; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 28, Rn. 84; Püttner, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. VI, § 144, Rn. 51 ff. 321 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I, S. 2034). 322 Ausdrücklich zu dieser Wirkung der Reform etwa: Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 13; Sachs / Nierhaus / Engels, Art.  28, Rn.  88; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / ​ Henneke / Henneke, Art. 28, Rn. 139. 323 Zur Beeinflussung der kommunalen Selbstverwaltung durch europarechtliche Vorgaben: Berliner Kommentar / Vogelsang, 7.  Erg.-Lfg., 2002, Art.  28, Rn.  180 ff.; Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 5; instruktiv: Hobbe / Biehl / Schroeter, Europarechtliche Einflüsse auf das Recht der deutschen kommunalen Selbstverwaltung, S. 23 ff. 324 Ebenso für die Garantie einer finanziellen Mindestausstattung aus Art. 28 III GG etwa: Berliner Kommentar / Vogelsang, 7.  Erg.-Lfg., 2002, Art.  28, Rn.  169; Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  28, Rn.  28; v. Mangoldt / Klein / Starck / Schwarz, Art.  28, Rn.  244; Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art.  28  II, Rn.  146; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 28, Rn. 123; schon früh: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 422; BVerwG 106, 280 (287); 127, 155 (157); a. A.: Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, S. 68 f.; sehr skeptisch: Volkmann, DÖV 2001, 497, 498; diese

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

231

Konnexitätsgrundsatz sogar vollständig325, aus den jeweiligen Landesverfassungen folgt. Damit können und mögen in diesen Fragen zwar kleinere Unterschiede zwischen den Ländern bestehen, doch orientieren sich sowohl die entsprechenden Gesetzgeber, als auch die einzelnen Landesverfassungsgerichte so stark aneinander, dass gemeinsame dogmatische Grundstrukturen entstanden sind.326 Gerade vor diesem Hintergrund erscheint die Ähnlichkeit insgesamt so groß, dass im Rahmen der folgenden Betrachtung diesbezüglich generalisiert und die Situation in einzelnen Ländern als exemplarisch angeführt werden kann. Ferner wird – spezifisch im Zusammenhang mit einer Aufgabenverschiebung – diskutiert, ob die beiden eben genannten Garantien überhaupt sinnvoll nebeneinander Anwendung finden können, der allgemeinen Finanzgarantie also gegenüber dem Konnexitätsprinzip eine Auffangfunktion zukommt.327 Zum einen ist dies – wie sich sogleich zeigen wird – tatsächlich der Fall, zum anderen muss bedacht werden, dass die Garantie einer finanziellen Mindestausstattung ungleich weiter reicht und die Kommunen eben nicht nur vor den Belastungen durch eine Aufgabenverschiebung, sondern gerade auch vor einer autonomiegefährdenden Kürzung ihrer Finanzmittel schützt.328 Damit kommt ihr zumindest im Rahmen dieser Untersuchung besondere Bedeutung zu. Wie sehr die einzelnen Aspekte allerdings tatsächlich ein Hindernis für die Verschiebung finanzieller Belastungen auf die Kommunen darstellen, wird im Folgenden zu untersuchen sein. aa) Konnexitätsprinzip Zunächst muss dabei genauer auf das bereits erwähnte Konnexitätsprinzip eingegangen werden, dessen Normierungen sich – wenn auch erst seit einigen Jahren – in fast allen Landesverfassungen finden.329 Grundsätzlich ist damit eine Pflicht der Länder gemeint, die den Kommunen durch die Übertragung neuer oder die ErweiFrage freilich seit jeher offenlassend: BVerfGE 26, 17 (181); 71, 25, (36 f.); 83, 363 (386); 119, 331 (361); jüngst allerdings konträr: BVerfGE 138, 1 (19). 325 So: Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 24, 81; Sachs / Nierhaus / Engels, Art.  28, Rn.  88; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 28, Rn. 139; Becker, in: Festschrift Papier, S. 30; Schoch, DVBl. 2016, 1007, 1008 f. 326 In Bezug auf die Garantie einer finanziellen Mindestausstattung: Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 82; Volkmann, DÖV 2001, 497, 498; ähnlich hinsichtlich des Konnexitätsprinzips: Schoch, DVBl. 2016, 1007, 1009; Becker, in: Festschrift Papier, S. 30; relativierend: Sachs / Nierhaus / Engels, Art. 28, Rn. 88a. 327 Henneke, DVBl. 2015, 1582, 1584 bezeichnet eine solche Sichtweise als grob falsch, während Edinger, DÖV 2016, 474, 478 dem ausdrücklich widerspricht; ebenso: Engelken, DÖV 2015, 184, 190 f. 328 Ähnlich, wenn auch mit Blick auf Belastungsänderungen: Engelken, DÖV 2015, 184, 190 f. 329 Vgl. Art. 71 III BWVerf; Art. 83 III BV; Art. 97 III BbgVerf; Art. 137 V HV; Art. 72 III MVVerf; Art. 57 IV NdsVerf; Art. 78 III NRWVerf; Art. 49 V RhPfVerf; Art. 120 SaarVerf; Art. 85 I, II SächsVerf; Art. 87 III LSAVerf; Art. 57 II SHVerf; Art. 93 I 2 ThürVerf, wobei die drei Stadtstaaten – vgl. aber die Kannvorschrift in Art. 149 BremVerf – einer solcher Regelungen nicht bedürfen.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

terung bestehender Aufgaben entstehenden Mehrkosten zeitgleich zu kompensieren.330 Zwar ist die flächendeckende Einführung dieser Regelungen insgesamt zu begrüßen, doch weist ihr Schutz zumindest potenziell einige Lücken auf. Hierzu zählt freilich nicht die vermeintliche Gefahr, dass die Länder den Kommunen durch ihr Abstimmungsverhalten im Bundesrat qua Bundesgesetz unmittelbar neue Aufgaben und damit Kosten aufbürden könnten. Dem schieben die Aufgabenübertragungsverbote der Art. 84 I 7 und 85 I 2 GG inzwischen einen Riegel vor.331 Durchaus ernst zu nehmen ist hingegen die Gefahr eines passiven „Durchgleitenlassens“ vom Bund neugeschaffener oder erweiterter Aufgaben zu den Kommunen auf Grund bereits existierender landesrechtlicher Zuständigkeitsübertragungen.332 So ist umstritten, ob im Falle einer schon vorher bestehenden Zuständigkeitsnorm bereits die bloße Rückholbarkeit der Aufgabe genügt, um eine Kompensationspflicht auszulösen.333 Eine solche Sichtweise wäre für die Kommunen unter finanziellen Gesichtspunkten natürlich äußerst vorteilhaft, kann jedoch im Ergebnis nicht überzeugen. Weder sind solche Fälle vom Wortlaut der Normierungen des Konnexitätsprinzips erfasst,334 noch sollten mit diesen Kompensationspflichten für Mehrkosten geschaffen werden, die nicht unmittelbar von den Ländern verursacht worden sind.335 Folgte man demgegenüber der Rückholbarkeitsthese, so könnten die Länder auch bei völliger Passivität durch das Handeln des Bundes finanziell gebunden werden. Dies widerspräche allerdings der Intention der verfassungsändernden Gesetzgeber, die die Kommunen zwar vor dem Zugriff der „Landespolitik“ schützen, sie jedoch nicht für jede finanzielle Belastung schadlos halten wollten.336 Auch führte eine solche Sichtweise zu dem schon an sich befremdlichen Ergebnis, dass grundsätzlich immer eine Kompensationspflicht für Aufgabenerweiterungen bestünde, außer auf den Gebieten, in denen 330

Etwa: Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 24; Sachs / Nierhaus / Engels, Art. 28, Rn. 88; detailreich: Schoch, DVBl. 2016, 1007, 1009 f. 331 Zur Unmöglichkeit einer Aufgabenübertragung durch Bundesgesetz: Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 13; Sachs / Nierhaus / Engels, Art. 28, Rn. 88; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 28, Rn. 139. 332 Hierzu auch im aktuellen Kontext der Aufgaben- und Finanzierungszuständigkeiten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz: Wieland, DÖV 2017, 9, 11. 333 So, wenn auch nicht immer unter dem Topos der Rückholbarkeit: Jäger, Der Tatbestand der Konnexitätsregelung des Art. 78 Abs. 3 der Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, S. 129; Henneke, DVBl. 2015, 1582, 1583 f.; Schoch, DVBl. 2016, 1007, 1012 f.; Wendt, DÖV 2017, 1, 5 f.; demgegenüber freilich die herrschende Meinung: Edinger, DÖV 2016, 474, 477 f.; Macht / Scharrer, DVBl. 2008, 1150, 1153 ff.; mit missionarischem Eifer: Engelken, DÖV 2011; 745, 750 f.; ders., NVwZ 2013, 1529, 1531 f.; ders., DÖV 2015, 184, 187; ders., NVwZ 2016, 589 ff.; VerfGH NRW, Urteil vom 9. Dezember 2014 – 11/13, juris; VerfGH RhPf, Beschluss vom 30. Oktober 2015 – VGH N 65/14, juris. 334 Engelken, DÖV 2015, 184, 185; Macht / Scharrer, DVBl. 2008, 1150, 1153 f.; a. A.: Wendt, DÖV 2017, 1, 3. 335 Edinger, DÖV 2016, 474, 477; Engelken, DÖV 2011; 745, 750 f; ders., DÖV 2015, 184, 185 f.; VerfGH RhPf, Beschluss vom 30. Oktober 2015 – VGH N 65/14, juris, Rn. 74. 336 Edinger, DÖV 2016, 474, 477; ähnlich: Engelken, DÖV 2015, 184, 185; mit einem genauen Blick auf Sinn und Zweck auch: Macht / Scharrer, DVBl. 2008, 1150, 1155 f.

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

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eine Aufgabenentziehung als zu tiefer Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht von vornherein verfassungsrechtlich ausgeschlossen wäre.337 Schließlich würde sich hieraus – zumindest in einigen Bundesländern – eine nur schwer zu erklärende Ungleichbehandlung zwischen Gemeinden und Landkreisen ergeben, da erstere zwar durch die jeweilige Landesverfassung in ihrer Autonomie zumeist ungleich besser geschützt werden, dadurch aber auch seltener in den Genuss von Kompensationsansprüchen nach dem Konnexitätsprinzip kämen.338 Auch wenn sie de lege ferenda durchaus wünschenswert wäre, ist die sogenannte Rückholbarkeitsthese damit de lege lata nicht aufrechtzuerhalten.339 Die Möglichkeit der Länder, bestehende gesetzliche Zuständigkeitsübertragungen unberührt zu lassen, um so auch weiterhin neue oder erweiterte Aufgaben wenigstens auf bestimmten Gebieten kompensationslos an die Kommunen übertragen zu können, stellt damit eine offene Flanke in deren Schutz durch das Konnexitätsprinzips dar. Ferner ist zu bedenken, dass es in Literatur und Verfassungsrechtsprechung umstritten ist, ob und inwieweit die einzelnen Konnexitätsregelungen auch eine Pflicht zur Anpassung der einmal festgesetzten Kompensation an etwaige Kostensteigerungen vorsehen.340 Die Diskussion hierzu ist – nicht nur auf Grund etwaiger Länderspezifika341 – durchaus verworren.342 Im Ergebnis erscheint allerdings ein vollumfänglicher Ausgleich der mit Aufgabenübertragungen verbundenen Kosten für die Kommunen durch die Konnexitätsregelungen gegenwärtig als in der Fläche ungesichert und insgesamt eher unwahrscheinlich. Doch selbst wenn ein solcher Anspruch grundsätzlich bestünde, fehlte es in allen Ländern an einem verfassungsrechtlich garantierten Mechanismus mit dem ein etwaiger gestiegener Bedarf – abseits von einer langwierigen und ungewissen Verfassungsklage – festgestellt und ausgeglichen werden kann. Eine schleichende Entkoppelung zwischen der ursprünglich vorgesehenen Kompensation und den später von den Kommunen tatsächlich zu tragenden Kosten ist damit naheliegend und auch zu erwarten. Trotz ihrer vermeintlichen Klarheit erweisen sich die gegenwärtigen Normierungen des Konnexitätsprinzips also als durchaus lückenhaft und problembeladen. Ob durch sie ein effektiver und auch langfristiger Schutz der Kommunen vor von

337

Ausführlich hierzu: Edinger, DÖV 2016, 474, 477 f. Exemplarisch für die Situation in Rheinland-Pfalz: Edinger, DÖV 2016, 474, 478. 339 Von einer drohenden Überdehnung des Konnexitätsprinzips spricht demgegenüber: Engelken, DÖV 2015, 184, 190 f. 340 Für eine solche Pflicht etwa: Lange, DÖV 2014, 793, 795; Schoch, DVBl. 2016, 1007, 1014 f.; Henneke, DVBl. 2015, 1582, 1584; wohl auch: VerfGH TH, Urteil vom 21. Juni 2005 – 28/03, juris, Rn. 165; dagegen: Engelken, DÖV 2011, 745, 751; ders., NVwZ 2016, 589, 590 f.; VerfGH RhPf, Beschluss vom 30. Oktober 2015 – VGH N 65/14, juris, Rn. 81. 341 Eine solche Anpassungspflicht ist ausdrücklich nur in Art. 78 III 4 NRWVerf vorgesehen, während etwa die Regelung des Art. 71 III 3 BWVerf deutlich dahinter zurückbleibt. 342 Beispielhafte Ungenauigkeiten bei: Henneke, DVBl. 2015, 1582, 1584; entlarvend: Edinger, DÖV 2016, 474, 478. 338

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

den Ländern forcierten Belastungsverschiebungen verbunden ist, erscheint daher zweifelhaft.343 bb) Garantie einer finanziellen Mindestausstattung Neben dem Konnexitätsgrundsatz kann die Kommunen sodann auch ihr Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung davor bewahren, zu den „Reservekassen der Länder“344 zu werden. Es handelt sich dabei um eine bedarfsbezogene Untergrenze hinsichtlich der Finanzausstattung, die ab einem gewissen Punkt einer fortschreitenden und kompensationslosen Überwälzung von Ausgaben und den mit ihnen verbundenen Belastungen entgegensteht, auch wenn diese von der jeweiligen Konnexitätsregelung nicht erfasst wird. Ihre rechtliche Verankerung findet sie sowohl auf grundgesetzlicher Ebene in Art. 28 II GG,345 wie auch in den jeweiligen Landesverfassungen.346 Welches Mindestmaß besagte Garantien allerdings genau sichern, ist freilich sehr umstritten und, obgleich sich gewisse einheitliche Leitlinien erkennen lassen,347 zugleich Bühne einer unübersichtlichen föderalen Vielfalt.348 Grundsätzlich ist dabei cum grano salis anerkannt, dass den Kommunen durch ihre Finanzausstattung nicht nur die Erledigung ihrer fremdbestimmten Aufgaben ermöglicht, sondern auch Gelegenheit zur eigenbestimmten Mittelverwendung im Rahmen der Selbstverwaltung eröffnet werden muss.349 So ist in diesem Zusammenhang mitunter von einer notwendigen „freien Spitze“350 die Rede. Unklar ist jedoch, ob diesbezüglich Einschränkungen möglich sind. So handelt es sich nach dem 343

Optimistischer demgegenüber etwa: Dreßler, VR 2014, 263, 266. Mit diesem Terminus: Schwarz, ZKF 2006, 97, 97. 345 So etwa: Berliner Kommentar / Vogelsang, 7. Erg.-Lfg., 2002, Art. 28, Rn. 169; Jarass / Pieroth / Pieroth, Art.  28, Rn.  28; v. Mangoldt / Klein / Starck / Schwarz, Art.  28, Rn.  244; Maunz / Dürig / ​Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art.  28  II, Rn.  146; Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke / Henneke, Art. 28, Rn. 123; schon früh: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 422; BVerwG 106, 280 (287); 127, 155 (157); a. A.: Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, S. 68 f.; sehr skeptisch: Volkmann, DÖV 2001, 497, 498; diese Frage freilich seit jeher offenlassend: BVerfGE 26, 17 (181); 71, 25, (36 f.); 83, 363 (386); 119, 331 (361); jüngst allerdings konträr: BVerfGE 138, 1 (19). 346 So: Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 82 mit umfangreichen Verweisen auf die einschlägigen Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte; ferner etwa: Sachs / Nierhaus / Engels, Art. 28, Rn. 84; Volkmann, DÖV 2001, 497, 498. 347 So: Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 82; Volkmann, DÖV 2001, 497, 498; zu Konflikten zwischen Landesverfassungsrecht und Art. 28 II GG: Schoch, ZG 2019, 114, 116 ff. 348 Ausdrücklich: Sachs / Nierhaus / Engels, Art. 28, Rn. 89. 349 Etwa: Bonner Kommentar / Mann, 189. Erg.-Lfg., 2018, Art. 28, Rn. 236 f.; Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 83 f.; Sachs / Nierhaus / Engels, Art. 28, Rn. 83, 89; Henneke, NdsVBl. 2009, 121, 127. 350 Unter anderem verwendet von: Schoch / Wieland, Finanzierungsverantwortung, S. 189; Leisner-Egensperger, DÖV 2010, 705, 711; VerfGH TH, Urteil vom 6. Juni 2002 – 14/98, juris, Rn. 152. 344

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

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sogenannten Kernbereichs-/Randbereichsmodell dabei um eine absolute Grenze, die auch im Falle einer Leistungsschwäche des Landes selbst nicht unterschritten werden darf, sondern deren Einhaltung der Landesgesetzgeber in einer solchen Situation durch Einnahmensteigerungen, Aufgabenstreichungen und der Senkung von Standards sichern muss.351 Demgegenüber steht das sogenannte Leistungsfähigkeitsvorbehaltsmodell, welches eine Beschränkung der für die Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben vorgesehenen Mindestfinanzmittel aufgrund einer fehlenden Leistungsfähigkeit des Landes durchaus zulässt.352 Innerhalb dieser beiden stark generalisierenden Kategorien gibt es noch zahlreiche weitere Ausdifferenzierungen, länderspezifische Details und terminologische Ungenauigkeiten, doch werden bereits durch diese Unterscheidung die für die vorliegende Untersuchung wesentlichen Unterschiede hinreichend deutlich. Schlägt man nun die Brücke zwischen der Garantie einer angemessenen Finanzausstattung und dem für die Länder durch die „Schuldenbremse“ geschaffenen Anreiz zur Belastungsverschiebung auf die Kommunen,353 so sind – abhängig von der zugrunde gelegten Ansicht – unterschiedliche Auswirkungen zu erwarten.354 Nach dem Kernbereichs-/Randbereichsmodell besteht auch weiterhin eine absolute Untergrenze für die kommunale Finanzausstattung, die durch die zusätzlichen Vorgaben für die Länderhaushalte nicht weiter abgesenkt wird. Ihre exakte Bestimmung mag zwar in der Praxis unter anderem aufgrund der vielfältigen Gestaltungsmöglichkeiten der Kommunen schwerfallen, doch bleibt diesen grundsätzlich die Möglichkeit, allein durch die substantiierte Darlegung ihrer eigenen Finanzsituation eine Verletzung besagter Garantie nachzuweisen.355 Damit sind die Kommunen, sollte sich das jeweilige Land aufgrund der „Schuldenbremse“ unter hohem finanziellen Druck befinden, auch weiterhin zumindest durch die

351

In diese Richtung etwa: VerfGH BY, Entscheidung vom 18. April 1996, – Vf. 13-VII-93, juris; VerfG Bbg., Urteil vom 16. September 1999 – 28/98, juris, besonders Rn. 85; VerfGH TH, Urteil vom 21. Juni 2005 – 28/03, juris; Henneke, NdsVBl. 2009, 121, 127; ders., DÖV 2008, 857, 858 ff.; Schoch, ZG 2019, 114, 128 f.; instruktiv: Bravidor, Die Vereinbarkeit der Schuldenbegrenzungsregelungen mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, S. 115 ff. 352 Dies betonend etwa: StGH Nds., Urteil vom 07. März 2008 – 2/05, juris; sehr ähnlich schon: StGH Nds., Urteil vom 16. Mai 2001 – 6/99, juris; VerfGH NRW, Urteil vom 6. Mai 2014 – 14/11, juris; auch schon: VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juli 1998 – 16/96, juris, besonders Rn. 69; VerfG LSA, Urteil vom 13. Juli 1999 – LVG 20/97, besonders Rn. 150; VerfGH Sachs., Urteil vom 23. November 2000 – Vf. 53-II-97, juris; frühere Ausführungen relativierend: VerfGH BY, Entscheidung vom 28. November 2007, – Vf. 15II-05, juris, besonders Rn. 204; im Grundsatz auch: Volkmann, DÖV 2001, 497, 503; instruktiv: Bravidor, Die Vereinbarkeit der Schuldenbegrenzungsregelungen mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, S. 118 ff. 353 Mit einer solchen Analyse erstmals: Henneke, DÖV 2009, 121 ff. 354 Keine unterschiedlichen Ergebnisse erwartet demgegenüber: Henneke, DÖV 2009, 121, 128; mit sehr vagen Befürchtungen: Schoch, ZG 2019, 114, 137. 355 Zu den Schwierigkeiten: Maunz / Dürig / Mehde, 67. Erg.-Lfg., 2012, Art. 28 II, Rn. 84; Volkmann, DÖV 2001, 497, 500 f.; ohne sich als Finanzwissenschaftler auf eine der beiden Ansichten festzulegen mit dem Versuch einer Bestimmung: Boettcher, DÖV 2013, 460 ff.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

Garantie einer finanziellen Mindestausstattung vor übermäßigen Belastungs­ verschiebungen geschützt.356 Ungleich schwieriger ist es demgegenüber, die unter dem Leistungsfähigkeitsvorbehaltsmodell zu erwartenden Auswirkungen des Art. 109 III GG zu antizipieren. So ist noch unklar, ob die grundgesetzlichen Vorgaben tatsächlich Beschränkungen der Leistungsfähigkeit in diesem Sinne darstellen. Nur dann könnten die Länder, gerechtfertigt durch die Pflicht zur Führung eines strukturell ausgeglichenen Haushalts, Belastungen trotz einer Unterschreitung der für die Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben notwendigen finanziellen Mindestausstattung auf die Kommunen verschieben. Eine solche Sichtweise lehnt namentlich Henneke ab, der sich dabei auf die Argumentation des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs zu stützen sucht.357 Demnach sei aus Gründen der Gleichbehandlung von Land und Kommunen zwar eine „gerechte und gleichmäßige Verteilung der bestehenden Zustände und damit eine ausgewogene Aufteilung des Defizits“358 erforderlich, doch wenn den Ländern die Möglichkeit zur strukturellen Verschuldung gänzlich fehle, so sei eine solche von vornherein ausgeschlossen, sodass auch eine – dann vermeintlich unausgewogene – Belastung der Kommunen unterbleiben müsse.359 Dem kann freilich nicht gefolgt werden. Tatsächlich basiert auch das Leistungsfähigkeitsvorbehaltsmodell auf der Idee einer Verteilungssymmetrie, nach der die finanzielle Konsolidierung der einen nicht zulasten der anderen Ebene erfolgen darf, da Landes- und Kommunalaufgaben grundsätzlich gleichrangig sind. Ein sklavisches Hängen am Begriff des Defizits und seiner Verteilung wird der dahinterstehenden ratio gleichwohl nicht gerecht. Vielmehr ist entscheidend, ob die gemeinsame Aufgabe von Land und Kommunen, ihre jeweiligen Haushalte nachhaltig zu führen, von beiden Seiten in angemessener und ausgewogener Weise geschultert wird. Dies deckt sich auch mit der von der Gegenmeinung bemühten Entscheidung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs, in der primär von der Verteilung von „Zuständen“ und erst dann von derjenigen eines etwaigen Defizits die Rede ist.360 Vor dem Hintergrund einer solchen ausgewogenen Lastentragung erscheint es sodann jedoch widersinnig, den Ländern – gerade weil ihnen in Zukunft jede strukturelle Neuverschuldung versagt ist – alle künftigen Konsolidierungsbemühungen alleine aufzubürden, zumal sie sich nicht selbst von diesem Zwang freimachen können. Die Auswirkungen der „Schuldenbremse“ müssen sich

356 So auch: Henneke, DÖV 2009, 121, 127; im Grundsatz ebenso: Bravidor, Die Vereinbarkeit der Schuldenbegrenzungsregelungen mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, S. 352 f. 357 Ausdrücklich: Henneke, DÖV 2009, 121, 128; im Ergebnis ähnlich aber auch das Leistungsfähigkeitsvorbehaltsmodell als solches ablehnend: Bravidor, Die Vereinbarkeit der Schuldenbegrenzungsregelungen mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, S. 360. 358 StGH Nds., Urteil vom 07. März 2008 – 2/05, juris, Rz. 78; sehr ähnlich schon: StGH Nds., Urteil vom 16. Mai 2001 – 6/99, juris, Rz. 132 ff. 359 Henneke, DÖV 2009, 121, 128. 360 Vgl. StGH Nds, Urteil vom 07. März 2008 – 2/05, Rz. 78, Orientierungssatz 4c.

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

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in diesem Zusammenhang allein darauf beschränken, dass der auf die Länder entfallende Anteil an derartigen Bemühungen nicht durch neue Kredite, sondern allein durch Sparmaßnahmen und Einnahmensteigerungen zu decken ist. Legt man das Leistungsfähigkeitsvorbehaltsmodell zugrunde, so besteht nach hier vertretener Ansicht für die Kommunen also tatsächlich die Gefahr, dass ein um die Einhaltung des Art. 109 III GG kämpfendes Land ihre Finanzmittel über das in normalen Zeiten zulässige Maß hinaus beschneiden kann und wird.361 Auch die Garantie einer finanziellen Mindestausstattung stellt mithin nur einen lückenhaften Schutz der Kommunen vor künftigen, auf die „Schuldenbremse“ zurückzuführenden Belastungsverschiebungen dar. Dies gilt umso mehr, wenn die Verfassungsrechtsprechung des jeweiligen Landes – wie in jüngerer Zeit verstärkt geschehen362 – dem Leistungsfähigkeitsvorbehaltsmodell folgt. cc) Europäische Verschuldungsregelungen Eine gewisse Begrenzung drohender Verlagerungstendenzen auf die Kommunen könnte sich schließlich auch noch aus den europäischen Regelungen in Art. 126 AEUV, dem an den Vertrag angehängten Protokoll Nr. 12, dem Stabilitätsund Wachstumspakt und dem Fiskalpakt ergeben. Im Gegensatz zu Art. 109 III GG erfasst dieses Normenregime auch die Kreditaufnahme von Gemeinden und Sozialversicherungen und legt hinsichtlich der zulässigen jährlichen Neuverschuldung eine ungleich höhere Obergrenze von 3 % und – von gewissen Erleichterungen bei einem insgesamt niedrigen Schuldenstand abgesehen – hinsichtlich des strukturellen Defizits eine solche von 0,5 % des Bruttoinlandsproduktes fest.363 Damit scheint theoretisch eine weitere Brandmauer eingezogen, die die Kommunen schützen könnte, wenn die Länder diese übermäßig belasten, um selbst den Anforderungen der „Schuldenbremse“ gerecht zu werden. Dabei ist allerdings zu bedenken, dass ein solcher Schutz in jedem Fall nur sehr spät zum Tragen käme. Entfiele ein jährliches Staatsdefizit von 3 % der Wirtschaftsleistung allein auf die kommunale Ebene, so wäre diese schon lange in einem vollkommen desolaten Zustand, der auch mit den gegenwärtigen Schwierigkeiten kaum vergleichbar wäre. Deutlich wird dies, wenn man sich vergegenwärtigt, dass selbst in den Jahren der Finanzkrise der negative kommunale Finanzierungssaldo nie den Wert von 0,3 % des Bruttoinlandsprodukts überschritten hat und

361

Im Grundsatz genauso und beispielhaft für die terminologischen Schwierigkeiten auf diesem Gebiet: Pinkl, in: Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, S. 138 f. 362 Exemplarisch für die Festigung bestehender, beziehungsweise Relativierung früherer Rechtsprechung: VerfGH NRW, Urteil vom 6. Mai 2014 – 14/11, juris; VerfGH BY, Entscheidung vom 28. November 2007, – Vf. 15II-05, juris. 363 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter: A. II. 2.

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C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 

auch sonst auf deutlich niedrigerem Niveau verharrte.364 Gleiches gilt hinsichtlich der Begrenzung des strukturellen Defizits, zumal diese ihrer Natur nach gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten ein höheres Staatsdefizit als 0,5 % des Bruttoinlandsprodukts zulässt. Bevor also eine weitere Belastungsverschiebung auf die Kommunen von den europäischen Regelungen verhindert würde, hätte sich deren Stellung als eigenverantwortliche Gebietskörperschaften faktisch bereits längst erübrigt. Ferner ist zu bedenken, dass selbst wenn es zu einer Überschreitung der europäischen Vorgaben gerade durch die Verschuldung der Kommunen kommen würde, etwaige Strafzahlungen nur zu einem kleinen Teil von den dafür verantwortlichen Ländern getragen werden müssten. Gemäß Art. 109 V 1 GG werden Sanktionsmaßnahmen der Europäischen Union – unabhängig von der tatsächlichen Verantwortlichkeit365 – nur zu 35 % den Ländern und im Übrigen dem Bund zugewiesen. Auch dieser Länderanteil selbst wird nach Art. 109 V 2 GG sodann allein zu 65 % entsprechend des jeweiligen Verursachungsbeitrages, sonst jedoch „solidarisch“ – also pauschal nach Einwohnerzahl – auf die Länder verteilt. Damit besteht für die einzelnen Länder – lässt man Erwägungen zur politischen Opportunität außen vor – sogar ein Anreiz, die Kommunen über die 3 %-Grenze der europäischen Regelungen hinaus als „Reservekassen“ zu missbrauchen, da sie, selbst im unwahrscheinlichen Fall von EU-Sanktionen, von diesen nur wenig und kaum entsprechend ihres Verursachungsbeitrages betroffen wären. Einen wirksamen Schutz der Kommunen vor Belastungsverschiebungen durch die Länder beinhalten mithin auch die europäischen Defizitregelungen nicht. c) Fazit Im Ergebnis zeigt sich, dass im Kontext des Art. 109 III GG ein materieller Ausgleich der Länderhaushalte auf Kosten der Kommunen, sei es durch die Kürzung ihrer Finanzmittel oder die kompensationslose Verlagerung von Aufgaben durchaus möglich, ja sogar naheliegend ist. Namentlich wird es weder dem Konnexitätsprinzip noch der Garantie einer finanziellen Mindestausstattung oder den europäischen Verschuldungsregelungen gelingen, den durch die „Schuldenbremse“ geschaffenen Anreiz zur Belastungsverschiebung wirksam einzuhegen. Dies liegt wiederum in den altbekannten Lücken, den relativierenden Auslegungen und der tatbestandlichen Milde besagter Sicherungsmechanismen begründet. 364

Der höchste Wert (0,3 % des BIP) ergibt sich dabei für das Jahr 2009 (kommunaler Finanzierungssaldo: -7.473 Millionen Euro; BIP: 2.460.280 Milliarden Euro), vgl. Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern: Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte 2011, S. 13; Statistisches Bundesamt, Bruttoinlandsprodukt, Bruttonationaleinkommen, Volkseinkommen, Lange Reihen ab 1925, 2017, S. 2. 365 Kritisch auch: Maunz / Dürig / Kube, 62. Erg.-Lfg., 2011, Art. 109, Rn. 277; Sachs / Siekmann, Art. 109, Rn. 111 ff.; Häde, JZ 2006, 930, 937.

III. Auswirkungen innerhalb der Länder 

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Vor diesem Hintergrund steht zu befürchten, dass sich auch die Ländergesetzgeber dessen bewusst werden und zumindest mittelfristig den Versuch unternehmen, diese Spielräume zulasten der Kommunen zu nutzen. Damit wäre jedoch die traditionell schwächste Ebene des staatlichen Finanzwesens abermals Opfer fremder Sanierungs­bemühungen geworden.

D. Fazit: Ein Stolperdraht für die deutsche Bundesstaatlichkeit Fügt man nun die Einzelergebnisse der vorstehenden Arbeit zu einem Gesamtbild zusammen, so lassen sich diesem zwei wesentliche Erkenntnisse entnehmen. Einerseits bewegt sich die Beschränkung der gliedstaatlichen Kreditautonomie grundsätzlich und in allen untersuchten Zusammenhängen noch in den Grenzen des jeweils Zulässigen. Andererseits ist sie – gerade in Deutschland – dennoch mit zahlreichen gravierenden Beeinträchtigungen für die Länder und die Bundesstaatlichkeit an sich verbunden, denen es in Zukunft rechtspolitisch entgegenzutreten gilt, um beide in ihrer gegenwärtigen Form zu bewahren. So hat sich schon aus den staatstheoretischen Vorüberlegungen ergeben, welch wichtigen, wenn auch nicht zwingend notwendigen Beitrag die gliedstaatliche Kreditautonomie zur Verwirklichung eines Bundesstaates leistet. Sowohl die Eigenstaatlichkeit der Gliedstaaten wie auch das Subsidiaritätsprinzip sprechen in diesem Zusammenhang für ein weitreichendes Recht zur Kreditaufnahme, während vertikale und horizontale Treuepflichten dessen Beschränkung nur für den Fall einer übermäßigen und damit missbräuchlichen Kreditaufnahme rechtfertigen können. Im konkreten Fall der „Schuldenbremse“ legt auch die Geschichte des deutschen Staatsschuldenrechts keine andere Beurteilung nahe, stellt doch die Beschränkung der Kreditautonomie der Länder zum Zwecke der Begrenzung der Gesamtverschuldung eine seit dem Kaiserreich noch nie dagewesene Neuerung dar. Dass die deutsche Regelung des Art. 109 III GG trotzdem nicht das Verdikt des verfassungswidrigen Verfassungsrechts auf sich zieht, ist nicht ihrer guten Integration in das grundgesetzliche System der Bundesstaatlichkeit, sondern vielmehr den Besonderheiten des anzulegenden Prüfungsmaßstabes geschuldet. Gemeint ist damit insbesondere das in dieser Arbeit vollständig neu geordnete und konkretisierte ganzheitliche System der in Art. 79 III GG enthaltenen föderalen Finanzgarantien mit seinen Elementen der Haushaltsautonomie, der angemessenen Finanzausstattung und der tatsächlichen Haushaltsflexibilität. Zwar wird im Rahmen der denkbaren Garantieverletzungen das Mindestniveau an Haushaltsautonomie der Länder durch die „Schuldenbremse“ gewahrt, doch stellt sich die Situation hinsichtlich des Mindestmaßes an Haushaltsflexibilität ungleich komplexer dar. Selbst wenn dieses ab dem Jahr 2020 nicht mehr gewährleistet wäre, was freilich erst in der Zukunft sichtbar wird und gegenwärtig nicht prognostiziert werden kann, führte dies nicht zwingend zur Verfassungswidrigkeit des Art. 109 III GG oder einer sonstigen Wiedererweiterung der Kreditautonomie der Länder. Vielmehr stünden mit der anderweitigen finanzverfassungsrechtlichen Stärkung der

D. Fazit: Ein Stolperdraht für die deutsche Bundesstaatlichkeit

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Länder oder der Neuordnung des Bundesgebietes alternative und gleichrangige Lösungsmöglichkeiten zur Verfügung, deren Auswahl allein in den Händen des verfassungsändernden Gesetzgebers beziehungsweise des Bundesgesetzgebers und der betroffenen Landesvölker läge. Untermauert werden diese Ergebnisse zur Beschränkung der gliedstaatlichen Kreditautonomie schließlich auch durch den Vergleich mit der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika. Auch dort wäre die Einführung entsprechender, namentlich verfassungsrechtlicher Regelungen auf die ein oder andere Weise möglich, doch stellten sie in beiden Fällen einen mit der jeweiligen Bundesstaatlichkeit kaum in Einklang zu bringenden Fremdkörper dar. Der im ersten Teil der vorliegenden Untersuchung herausgearbeitete Aspekt der Zulässigkeit von Beschränkungen gliedstaatlicher Kreditautonomie im Allgemeinen und der Verfassungsmäßigkeit der deutschen „Schuldenbremse“ im Besonderen darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, wie vielfältig die negativen Auswirkungen des Art. 109 III GG auf Wesen, innere Beziehungen sowie rechtliche, tatsächliche und gesetzgeberische Fortentwicklung des deutschen Bundesstaates und seiner Glieder sind. Diese überschreiten entweder nicht die hohe Hürde des Art. 79 III GG oder stehen, was besonders für rechtspolitische Anreizstrukturen zutrifft, von vornherein nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Frage nach verfassungswidrigem Verfassungsrecht und mussten daher in Abschnitt C. gesondert betrachtet werden. Diese Auswirkungen treten sowohl im Verhältnis zwischen den Ländern und dem Bund, zwischen den Ländern, als auch innerhalb der Länder selbst auf und haben ihren Ursprung häufig in dem mit der „Schuldenbremse“ für die Länder verbundenen Verlust an tatsächlicher Haushaltsflexibilität. Besondere Bedeutung kommen dabei den verstärkten politischen Einflussnahmemöglichkeiten des Bundes auf die Länder unter Zuhilfenahme von Mischfinanzierungstatbeständen, der zu erwartenden rechtspolitischen Entmündigung der Länder durch die „Anziehungskraft der politischen Gestaltungsmacht“ auf Bundesebene und den durch die „Schuldenbremse“ gesetzten Fehlanreizen zur Konsolidierung der Länderfinanzen auf Kosten der Kommunen zu. Hinzu treten weitere, selbst keineswegs unbedeutende Effekte wie Machtverschiebungen innerhalb der Länder zulasten der jeweiligen Legislative und die Zementierung wirtschaftlicher Ungleichgewichte. Die jüngst erfolgte Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen wird dabei die prognostizierten Entwicklungen vielfach noch verstärken, beziehungsweise erweist sich im Falle künftiger rechtspolitischer Entmündigungstendenzen sogar schon als deren erste Bestätigung. Betrachtet man nun diese in ihrer Tragweite und Verästelung bisher vielfach unterschätzten negativen Konsequenzen in ihrer Gesamtheit, so zeigt sich, dass die an die Länder gerichtete „Schuldenbremse“ das rechtliche und tatsächliche Erscheinungsbild des grundgesetzlichen Bundesstaates ab dem Jahr 2020 elementar zu ändern vermag. Durch die mit Art. 109 III GG jeweils einhergehende Schwächung der Länder gegenüber dem Bund, der Behinderung des Wettbewerbs zwischen den Ländern und der Erschwerung der Demokratieverwirklichung in ihnen droht dieser also – trotz seiner Vereinbarkeit mit

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D. Fazit: Ein Stolperdraht für die deutsche Bundesstaatlichkeit

Art. 79 III GG – zu einem Stolperdraht für die uns heute bekannte Form der deutschen Bundesstaatlichkeit zu werden. Deswegen jedoch die Abschaffung der „Schuldenbremse“ zu fordern, bedeutete freilich, das Kind mit dem Bade auszuschütten. Eine verfassungsrechtliche Beschränkung der Staatsverschuldung auch auf Länderebene ist als Bestandteil einer nachhaltigen und generationengerechten Finanzpolitik ohne Zweifel sinnvoll und vor dem Hintergrund der europäischen Vorgaben auch geboten. Es wäre fahrlässig, den einmal erreichten politischen Konsens für eine solche Regelung ohne Not zu verspielen. Vielmehr gilt es, den künftigen negativen Auswirkungen der „Schuldenbremse“ durch entsprechende Reformen an anderer Stelle zu begegnen. In erster Linie sollte dies durch eine Stärkung der Steuerautonomie der Länder geschehen, die es ihnen ermöglicht, ihre Einnahmen in einem ernstzunehmenden Ausmaß selbst zu beeinflussen. Durch eine solche, in verschiedenen Zusammenhängen schon früher geforderte Reform könnten sich die Länder, abhängig von den politischen Präferenzen ihrer Landesvölker, die für eine gestaltende Politik erforderlichen Mittel situationsabhängig selbst verschaffen, oder auch eine niedrige Steuerlast als politische Zielsetzung wählen. Ein lähmender Mangel an Haushaltsflexibilität, der Hauptgrund der meisten im Rahmen dieser Untersuchung identifizierten negativen Konsequenzen der „Schuldenbremse“, wäre damit jedoch ausgeschlossen. Natürlich dürfte eine solch weitreichende Neuordnung der deutschen Finanzverfassung nicht leichtfertig geschehen. So muss zum einen ein steuerrechtlicher Flickenteppich, wie er etwa in den Vereinigten Staaten von Amerika zu beobachten ist, vermieden werden, was etwa durch ein Zuschlagsmodell zur Einkommenssteuer nach schweizerischem Vorbild gelingen könnte. Zum anderen bedarf es – die Erfahrungen im Rahmen der Einführung der „Schuldenbremse“ sind hierbei abschreckendes Beispiel – einer gleichzeitigen Lösung der bestehenden Altschuldenproblematik, um die finanzschwachen Länder nicht sehenden Auges in einen für sie sonst aussichtslosen Steuerwettbewerb zu entlassen. Ebenfalls wäre es wünschenswert, bestehende Mischfinanzierungstatbestände als Hebel der Einflussnahme des Bundes auf die Länder abermals zu beschneiden und so deren Unabhängigkeit zu schützen. Nun ist auch diese Forderung keineswegs neu und vermag zudem nicht im selben Maße Linderung zu verschaffen wie es eine gestärkte Steuerautonomie könnte, doch erscheint sie vor dem Hintergrund der zu erwartenden neuen Abhängigkeiten der Länder vom Bund so drängend wie seit langem nicht mehr. Keine Option ist es hingegen – wie es allerdings vor Kurzem im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen geschehen ist  –, Aufgaben, denen die Länder tatsächlich oder vermeintlich nicht mehr gerecht werden können, auf den Bund zu übertragen oder diesbezüglich gar neue Mischfinanzierungstatbestände zu schaffen. Dies wäre keine Lösung für die mit der „Schuldenbremse“

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entstandenen und verstärkten Probleme, sondern gerade deren Perpetuierung und Verfestigung. Der soeben beschriebene, dringende Reformbedarf entbindet die Länder natürlich nicht von ihrer eigenen finanzwirtschaftlichen Verantwortung. Gerade ihre Eigenstaatlichkeit gebietet es, dass sie auch künftig Anstrengungen zum sparsamen Wirtschaften unternehmen, um ihre zugegebenermaßen geringen Spielräume aus eigener Kraft zu erweitern. Selbiges gilt auch in Hinblick auf die Ausgestaltung ihrer jeweiligen Konkretisierungen der „Schuldenbremse“, bei denen Länder bisher große Zurückhaltung an den Tag gelegt haben. Im Ergebnis zwingt die „Schuldenbremse“ die politisch Verantwortlichen in Bund und Ländern also zu weitreichenden und wegweisenden Entscheidungen. Denn nur wenn sie künftig die in der vorliegenden Untersuchung identifizierten Gefahren berücksichtigen und sich sowohl ihre Verantwortung, wie auch die eben gemachten Vorschläge zu Herzen nehmen, wird es ihnen gelingen, den durch Art. 109 III GG aufgespannten Stolperdraht zu zerschneiden und so die uns heute bekannte Form der deutschen Bundesstaatlichkeit auch für die Zukunft zu bewahren. Schließlich steht es auch zu hoffen, dass diese erste tiefgreifende Untersuchung der „Schuldenbremse“ unter spezifisch bundesstaatlichen Gesichtspunkten zur Grundlage weiterer staatsrechtlicher Erkenntnisse werden kann. Als Anknüpfungspunkt bietet sich zunächst das vorgestellte ganzheitliche System der in Art. 79 III GG enthaltenen föderalen Finanzgarantien an, welches sich als Prüfungsmaßstab auf zahlreiche andere Fragestellungen übertragen und diesbezüglich jeweils weiter konkretisieren lässt. Daneben können die in dieser Arbeit gewonnenen Erkenntnisse und Prognosen einen wertvollen Beitrag zum Verständnis und zur Bewertung anderer, gegebenenfalls erst noch kommender föderaler Verfassungsnormen leisten. Die in ihren Auswirkungen ebenfalls noch nicht gänzlich absehbare Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen wird dabei gewiss einen wichtigen und naheliegenden, keineswegs jedoch den einzigen Anwendungsfall darstellen.

E. Thesen Staatstheoretische Vorüberlegungen zur Zulässigkeit: 1. Für die Verwirklichung von Staatlichkeit auf gliedstaatlicher Ebene müssen den Gliedstaaten einerseits im ernstzunehmenden Maße eigene Kompetenzen zugewiesen und andererseits die generellen Rahmenbedingungen geschaffen werden, um die damit verbundenen Aufgaben auch effektiv erfüllen zu können. Hierfür ist die Möglichkeit der Kreditaufnahme förderlich, jedoch nicht zwingend notwendig. 2. In jedem Bundesstaat bestehen, wenn auch in unterschiedlichem Umfang, horizontale und vertikale Treue- und Rücksichtnahmepflichten zwischen den einzelnen Staaten. Diese legen, besonders im Fall einer gegenseitigen finanziellen Haftung und auf Grund der nachteiligen Auswirkungen für den Gesamtstaat und die übrigen Glieder, eine Begründungslinie für eine Beschränkung der übermäßigen und damit missbräuchlichen Kreditaufnahme durch die Gliedstaaten nahe, ohne diese jedoch zwingend zu erfordern. 3. Das eng mit der Bundesstaatlichkeit verbundene Subsidiaritätsprinzip streitet gegen die Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie, zumal etwaige Vorteile einer zentralisierten Kreditaufnahme auch auf andere Art und Weise erreicht werden können. 4. Insgesamt misst die allgemeine Staatslehre der gliedstaatlichen Kreditautonomie für den Bundesstaat große Bedeutung zu. Dies erzeugt ganz generell und trotz bisweilen deutlicher Unterschiede zwischen den einzelnen Verfassungsordnungen einen gewissen Rechtfertigungsbedarf für etwaige Beschränkungen der Kreditautonomie von Gliedstaaten. Historische Einordnung des Art. 109 III GG: 5. Weder in der Verfassung des Kaiserreichs, noch in derjenigen der Weimarer Republik war eine Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie vorgesehen. Auch im damaligen rechtswissenschaftlichen Diskurs spielten entsprechende Überlegungen keine Rolle, stattdessen wurde die gliedstaatliche Verschuldungsfähigkeit als Selbstverständlichkeit vorausgesetzt. 6. Bis zur Föderalismusreform II verlief die Entwicklung des Staatsschuldenrechts in der Bundesrepublik auf Länderebene mit der Abkehr von einer objektbezogenen Deckungslehre hin zur Ermöglichung einer nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik nahezu parallel zur Entwicklung auf Bundesebene. Der Regelung des Art. 109 IV 1 Nr. 1 GG a. F. kam im Rahmen einer längerfristigen Bekämpfung der Staatsverschuldung demgegenüber keine Bedeutung zu.

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Gegenwärtige verfassungsrechtliche Situation: 7. Den Ländern wird – genau wie dem Bund – durch die Konjunkturkomponente in Art. 109 III 2 Alt. 1 GG nur die Möglichkeit eröffnet, sich in ihrer jeweiligen Konkretisierung den für den Ausgleich konjunkturbedingter Mindereinnahmen und Mehrausgaben erforderlichen Verschuldungsspielraum zu verschaffen. Die Kreditaufnahme für eine darüber hinausgehende, aktive antizyklische Konjunkturpolitik bleibt ihnen hingegen verwehrt. 8. Mangels einer strukturellen Verschuldungskomponente entsteht für die Länder im Rahmen einer möglichen konjunkturellen Kreditaufnahme in wirtschaftlich guten Zeiten regelmäßig die Verpflichtung, echte Überschüsse zu erwirtschaften. Psychologisch und politisch gestaltet sich die Konjunkturkomponente für die Länder dadurch jedoch ungleich restriktiver als für den Bund. 9. Die Länder sind frei darin, ob sie für eine etwaige Ausgestaltung der „Schuldenbremse“ die Ebene der Landesverfassung oder diejenige des einfachen Rechts wählen. Abgesehen von der ihnen fehlenden Möglichkeit, neben der Konjunkturkomponente und der Notlagenverschuldung weiterer Ausnahmetatbestände zu schaffen, besitzen die Länder mit Blick auf die „Schuldenbremse“ einen beachtlichen eigenen Ausgestaltungsspielraum. Dieser wird von ihnen bisher allerdings kaum genutzt, sondern eine enge, in der Sache unnötige Orientierung an Art. 115 GG bevorzugt. Mögliche Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“: 10. Art. 79 III GG ist für die Frage nach der Verfassungswidrigkeit des Art. 109 III GG der einzige anwendbare Prüfungsmaßstab, wobei namentlich Art. 109 I GG nicht in diesen Maßstab integriert werden kann. 11. Wortlaut, Systematik und Telos erfordern ein differenziertes Verständnis des Art. 79 III GG, wonach nur einige wenige wesentliche Verfassungsprinzipien von ihm erfasst, deren Schutz jedoch absolut und damit ohne Möglichkeit einer Abwägung gewährleistet wird. Besagte Prinzipien werden dabei nicht in ihren gegenwärtigen Ausprägungen festgeschrieben und sind restriktiv zu verstehen. Die jeweils in Rede stehende Verfassungsnorm muss schließlich im Rahmen des methodisch Möglichen grundsatzkonform ausgelegt werden. 12. Der einheitliche Schutz der Bundesstaatlichkeit durch Art. 79 III GG garantiert die Staatsqualität der Länder, worunter ein Mindestmaß an zugewiesenen Aufgaben, alleinigen Entscheidungskompetenzen und tatsächlicher politischer Gestaltungsmacht zu verstehen ist. Weder ist die Existenz einzelner Länder geschützt, noch sind diese hinsichtlich ihrer eigenen Staatsqualität dispositionsbefugt. 13. Die finanziellen Aspekte der Bundesstaatsgarantie in Art. 79 III GG lassen sich in Abgrenzung zum bisherigen Erkenntnisstand am besten durch ein dreigliedriges System, bestehend aus einem Minimum an Haushaltsautonomie, einer

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E. Thesen

angemessenen Finanzausstattung und dem neu entwickelten Element einer hinreichenden tatsächlichen Haushaltsflexibilität beschreiben. – Unter einem Minimum an Haushaltsautonomie ist dabei die formelle Haushaltstrennung sowie in materieller Hinsicht ein Mindestmaß an eigenen haushaltsbezogenen Entscheidungsrechten und die Freiheit von faktischer inhaltlicher Steuerung der jeweiligen Haushaltspolitik zu verstehen. – Eine angemessene Finanzausstattung der Länder muss gewährleisten, dass ihnen nicht nur die rein administrative Aufgabenerfüllung, sondern auch eine eigene politische Gestaltung ermöglicht wird. Dies kann durch die Zuweisung von Einnahmen und durch eigene Fiskalisierungsmöglichkeiten, nicht jedoch durch die bloße Ermöglichung der Kreditaufnahme geschehen. – Mit einer hinreichenden tatsächlichen Haushaltsflexibilität ist deren Fähigkeit gemeint, selbstbestimmt erhebliche Finanzmittel zu mobilisieren und gestaltend für die Umsetzung ihrer politischen Entscheidungen einzusetzen, was unter anderem durch die Möglichkeiten der Kreditaufnahme gewährleistet werden kann. 14. Das von Art. 79 III GG garantierte Mindestniveau an Haushaltsautonomie der Länder wird durch Art. 109 III GG nicht unterschritten, da die mit diesem einhergehenden Einschränkungen haushaltswirtschaftlicher Entscheidungsrechte generell gering sind und sie nicht die wesentlichen Kernbereiche ihrer Haushaltswirtschaft betreffen. Zudem ergeben sich aus der „Schuldenbremse“ selbst keine direkten rechtlichen oder tatsächlichen Steuerungsmöglichkeiten des Bundes hinsichtlich der Länderhaushalte. 15. Ein Verstoß gegen Art. 79 III GG unter dem Gesichtspunkt der angemessenen Finanzausstattung ist ausgeschlossen, da diese gerade nicht mittels Einnahmen aus Krediten gewährleistet werden kann. 16. Selbst wenn – was erst in Zukunft sichtbar werden wird und gegenwärtig nicht prognostiziert werden kann – das von Art. 79 III GG garantierte Mindestmaß an Haushaltsflexibilität durch Art. 109 III GG ab dem Jahr 2020 unterschritten werden wird, führt dies nicht zwingend zu dessen Unzulässigkeit oder einer sonstigen Wiedererweiterung der Kreditautonomie der Länder. Vielmehr stehen mit der anderweitigen finanzverfassungsrechtlichen Stärkung der Länder oder der Neuordnung des Bundesgebietes alternative und gleichrangige Lösungsmöglichkeiten zur Verfügung. Die Auswahl liegt dabei allein in den Händen des verfassungsändernden Gesetzgebers beziehungsweise des Bundesgesetzgebers und der betroffenen Ländervölker. 17. Unter dem Gesichtspunkt föderativer Finanzgarantien besteht auch nach dem Jahr 2020 kein vernünftiger Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Art. 109 III GG, beziehungsweise der Möglichkeit seiner die Verfassungsmäßigkeit wahrenden rechtlichen Einhegung.

E. Thesen

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18. Neben den föderativen Finanzgarantien kommt ein Verstoß gegen die Ewigkeitsklausel auch aus anderen Gründen nicht in Betracht. – Ein auf dem Demokratieprinzip gründender Schutz der Kreditautonomie der Länder durch Art. 79 III GG und folglich auch die Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“ unter diesem Gesichtspunkt sind ausgeschlossen. – Mangels eines in Art. 79 III GG enthaltenen Gebotes der Gleichbehandlung der Länder mit dem Bund scheidet eine Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“ unter dem Gesichtspunkt der unterschiedlichen Ausgestaltung für Bund und Länder von vornherein aus. – Schon im Ausgangspunkt stellt Art. 109 III GG keine Verletzung der von Art. 79 III GG geschützten Verfassungsautonomie der Länder dar, da er keine zwingen­ den Vorgaben für deren Verfassungen enthält und der bloße Fortbestand der bestehenden landesverfassungsrechtlichen Verschuldungsregeln nicht geschützt wird. Schutz und Bedeutung der gliedstaatlichen Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten: 19. Auch in der Schweiz ist – mangels entsprechender autonomer materieller Schranken für den verfassungsändernden Gesetzgeber – eine Beschränkung der gliedstaatlichen Kreditautonomie durch den Bund, zumindest im Wege der Verfassungsänderung, möglich. Allerdings wird die Finanzautonomie der Kantone in der Schweizer Bundesverfassung, namentlich durch deren Steuererhebungskompetenzen, so umfassend verwirklicht, dass eine Beschränkung ihrer Kreditautonomie einen auffälligen und mit der übrigen Finanzverfassung konzeptionell kaum in Einklang zu bringenden Fremdkörper darstellen würde. 20. In Bezug auf die Vereinigten Staaten von Amerika lässt sich die Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Einschränkungen der bundesstaatlichen Kreditautonomie nicht in all ihren Aspekten mit letzter Gewissheit beantworten. Während eine Verpflichtung zur Übernahme spezifischer Schuldenregeln sicher ausscheidet, kann dies mangels dogmatischer Klarheit zum Mindestmaß gliedstaatlicher Finanzautonomie und etwaigen Beschränkungen des verfassungsändernden Gesetzgebers weder hinsichtlich einfachgesetzlicher Vorgaben noch eines entsprechenden Verfassungszusatzes verlässlich vorhergesagt werden. Jedenfalls möglich bleibt der Versuch, die Bundesstaaten allein durch finanzielle Anreize zur Einführung oder Verschärfung solcher Regeln zu motivieren. Gerade die darin zum Ausdruck kommende, den US-amerikanischen Föderalismus insgesamt prägende Bevorzugung von Eigenverantwortung gegenüber zwingenden rechtlichen Vorgaben ist es dann auch, die jede Form von durch das federal government bestimmten Haushaltsregeln als atypisch erscheinen lässt. 21. Zusammenfassend macht der internationale Vergleich aus der Außenperspektive deutlich, welch gravierender Einschnitt die „Schuldenbremse“ für die deutsche Bundesstaatlichkeit darstellt. Dies droht bei einer rein nationalen Be-

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E. Thesen

trachtung durch die vermeintlich organische Einbindung des Art. 109 III GG in die Verfassungsordnung bisweilen verdeckt zu werden. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit: 22. Zahlreiche negative Auswirkungen des Art. 109 III GG auf Wesen, innere Beziehungen sowie rechtliche, tatsächliche und gesetzgeberische Fortentwicklung des deutschen Bundesstaates und seiner Glieder drohen im Rahmen der Frage nach dessen Verfassungswidrigkeit übersehen zu werden. Grund hierfür ist, dass sie entweder nicht die hohe Hürde des Art. 79 III GG überschreiten oder, was besonders für rechtspolitische Anreizstrukturen zutrifft, von vornherein nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Frage nach verfassungswidrigem Verfassungsrecht stehen. 23. Die Bindung der Länder in eine vorgegebene Finanzsituation hat als Kehrseite der verringerten Haushaltsflexibilität durch die „Schuldenbremse“ weiter zugenommen. Aus diesem finanziellen „Korsett“ können sie sich im Rahmen ihrer gegenwärtigen Gesetzgebungskompetenzen kaum befreien, was exemplarisch auch vom vergeblichen Versuch des Landes Rheinland-Pfalz illustriert wird, sich bei der Anwendung der „Schuldenbremse“ größere Spielräume zu verschaffen. 24. Die „Schuldenbremse“ führt im Zusammenspiel mit der übrigen, durch die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ebenfalls geänderten Finanzverfassung zu einer merklichen Beförderung der politischen Einflussnahmemöglichkeiten des Bundes auf die Länder. Grund hierfür ist namentlich ein mit Art. 109 III GG für die Länder verbundener Verlust an Haushaltsflexibilität, der sie wiederum empfänglicher für die erst jüngst ausgeweiteten Möglichkeiten einer Steuerung mittels Kofinanzierungen macht. Besondere Bedeutung kommt dabei den Art. 91a, 91b, 104b und 104c GG zu. 25. In Erweiterung der Popitzschen Thesen von der „Anziehungskraft des größten Etats“ ist anzunehmen, dass eine rechtlich begründete Disparität zwischen den einer föderalen Ebene zugewiesenen Aufgaben und der ihr zu ihrer Erfüllung zur Verfügung stehenden politischen Gestaltungsmacht und Problemlösungskapazität zu einer rechtspolitischen Reaktion führen wird. Diese wird entweder mit einem Verlust an Kompetenzen oder eigenständiger Gestaltungsfähigkeit besagter Ebene in diesem oder einem anderen Bereich verbunden sein. Gemeint ist damit auch ein Mangel an Finanzmitteln. Dieser Mechanismus soll als „Anziehungskraft politischer Gestaltungsmacht“ bezeichnet werden, der mittel- bis langfristig zu einer Art Equilibrium zwischen Aufgabenzuweisung und Gestaltungsmacht führt. 26. Nach der Logik der „Anziehungskraft der politischen Gestaltungsmacht“ finden sich starke theoretischen Anhaltspunkte dafür, dass das grundsätzliche Verschuldungsverbot für die Länder in Art. 109 III  GG der Entmündigung der Länder de lege ferenda Vorschub leistet. Diese Annahme wird durch die seit der

E. Thesen

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Einführung der „Schuldenbremse“ erfolgten Grundgesetzänderungen, besonders auch die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, ausnahmslos bestätigt. 27. Die „Schuldenbremse“ für die Länder wirkt einerseits als ein Hindernis für Investitionen der Länder, was nach gegenwärtiger Gesetzeslage durch den Bund nicht vollständig kompensiert werden kann. Andererseits schreibt sie mangels einer flankierenden Lösung der Altschuldenproblematik die disparaten Ausgangsbedingungen der Länder auch für die Zukunft fest. Beide Aspekte leisten der Perpetuierung oder gar Vergrößerung bereits bestehender wirtschaftlicher Unterschiede zwischen den Ländern Vorschub. 28. Durch einen Verlust an ländereigener Gestaltungsmacht, der Förderung vereinheitlichender Bundesvorgaben und einem damit jeweils verbundenen Rückgang an Eigenverantwortlichkeit entfernt Art. 109 III GG die grundgesetzliche Bundesstaatskonzeption von der Idee des Wettbewerbsföderalismus, was die verfassungsrechtliche Entwicklung der letzten Jahrzehnte jäh unterbricht. Diese Einordnung als Kehrtwende wird durch die jüngsten Reformen im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen weiter bestärkt. 29. Inwieweit die „Schuldenbremse“ sich auf die politische Einflussnahme zwischen den Ländern auswirkt, kann im Rahmen einer juristischen Untersuchung nicht abschließend geklärt werden, doch ist anzunehmen, dass sie zumindest im Zusammenspiel mit Art. 109a GG und dessen einfachgesetzlicher Ausgestaltung einer solchen Einflussnahme Vorschub leistet. 30. Seit der vollständigen Geltung der „Schuldenbremse“ für die Länder ist mit einer Schlechterstellung ihrer Parlamente gegenüber ihren jeweiligen Regierungen zu rechnen. Die Gründe hierfür sind einerseits die Rolle der Länderexekutiven bei den in Zukunft noch wichtigeren Finanzverhandlungen mit dem Bund und andererseits ihre Möglichkeit, den Parlamenten durch die Berechnung der Konjunkturkomponente einen gewissen finanzpolitischen Rahmen vorzugeben. Beide Wirkmechanismen haben dabei ihren Ursprung auch im weiteren verfassungsrechtlichen Umfeld beziehungsweise den jeweiligen Konkretisierungen der Vorgaben auf Landesebene. Obgleich man in dieser Entwicklung eine ernstzunehmende Gefahr für die Gewaltenteilung auf Länderebene sehen könnte, handelt es sich keineswegs um einen verfassungsrechtlichen Paradigmenwechsel, sondern vielmehr um die abermalige Verschärfung eines schon vorher bestehenden Missverhältnisses. 31. Die eben dargelegte Schwächung der Länderparlamente und die ebenfalls mit der „Schuldenbremse“ einhergehende Aufteilung politischer Verantwortung zwischen Bund, Landesregierung und Landesparlament führen ferner zu einer Schwächung der demokratischen Legitimation und Kontrolle in den Ländern. Auf Grund des Wechselwirkungsverhältnisses zwischen Bundesstaat und Demokratie setzen sich diese länderinternen Auswirkungen auf Bundesebene fort und

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schaden so mittelbar auch der dortigen Verwirklichung des grundgesetzlichen Demokratieprinzips. 32. Im Kontext des Art. 109 III GG ist ein materieller Ausgleich der Länderhaushalte auf Kosten der Kommunen, sei es durch die Kürzung ihrer Finanzmittel oder die kompensationslose Verlagerung von Aufgaben, durchaus möglich, ja sogar naheliegend. Dabei zeigt die Untersuchung der rechtlichen Rahmenbedingungen, dass es weder dem Konnexitätsprinzip noch der Garantie einer finanziellen Mindestausstattung oder den europäischen Verschuldungsregelungen gelingen wird, den durch die „Schuldenbremse“ geschaffenen Anreiz zur Belastungsverschiebung wirksam einzuhegen. Ausblick: 33. Die „Schuldenbremse“ vermag ab dem Jahr 2020 – trotz ihrer Vereinbarkeit mit Art. 79 III GG – durch die mit ihr jeweils einhergehende Schwächung der Länder gegenüber dem Bund, der Behinderung des Wettbewerbs zwischen den Ländern und der Erschwerung der Demokratieverwirklichung in ihnen das rechtliche und tatsächliche Erscheinungsbild des grundgesetzlichen Bundesstaates elementar zu ändern, sodass sie zu einem Stolperdraht für die uns heute bekannte Form der deutschen Bundesstaatlichkeit zu werden droht. Um diesen aus dem Weg zu räumen und sich Art. 109 III GG gleichzeitig als Bestandteil einer nachhaltigen und generationengerechten Finanzpolitik zu erhalten, gilt es den genannten negativen Auswirkungen der „Schuldenbremse“ durch Reformen an anderer Stelle zu begegnen. Hierbei kommen namentlich eine Stärkung der Steuerautonomie der Länder und eine Beschneidung bestehender Mischfinanzierungstatbestände in Betracht.

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