Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung: Ein Balanceakt zwischen Werten und Interessen [1. Aufl.] 978-3-658-27077-3;978-3-658-27078-0

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-XXII
Einleitung (Ying Huang)....Pages 1-11
Theoretische Grundlagen und Methode (Ying Huang)....Pages 13-36
Historische und empirische Grundlagen (Ying Huang)....Pages 37-52
Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl (Ying Huang)....Pages 53-91
Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder (Ying Huang)....Pages 93-139
Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel (Ying Huang)....Pages 141-233
Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich (Ying Huang)....Pages 235-262
Schlussfolgerungen und Ausblick (Ying Huang)....Pages 263-274
Back Matter ....Pages 275-305

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Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen

Ying Huang

Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung Ein Balanceakt zwischen Werten und Interessen

Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen Reihe herausgegeben von Thomas Jäger, Köln, Deutschland

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/12384

Ying Huang

Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung Ein Balanceakt zwischen Werten und Interessen

Ying Huang Bonn, Deutschland Dissertation Universität Bonn / 2018

ISSN 2626-2339 ISSN 2626-2347  (electronic) Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen ISBN 978-3-658-27078-0  (eBook) ISBN 978-3-658-27077-3 https://doi.org/10.1007/978-3-658-27078-0 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National­ bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa­ tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Für meine Mutter Fengying Zhu und in Gedenken an meinen Vater Lichun Huang

Vorwort und Danksagung

„Gut Ding will Weile haben“. Mit diesem Spruch habe ich mich in den letzten Jahren immer wieder motiviert. Bevor ich nach Deutschland kam, habe ich in Shanghai nur zwei Monate lang Deutsch gelernt und kam deshalb mit nur sehr rudimentären Sprachkenntnissen nach Deutschland. Das fremde Land, das fremde Studienfach sowie die fremde Sprache sollten mich noch vor große Herausforderungen stellen. Doch selbst wenn ich damals schon von den langen Nächten und den Schwierigkeiten gewusst hätte, wäre ich trotzdem nach Deutschland gekommen. Ich habe nicht eine Sekunde gezögert, oder ans Aufgeben gedacht und nachdem ich meine Arbeit mit „magna cum laude“ zurückbekam, wusste ich, dass sich jede Sekunde gelohnt hat. Um anfangs in das Thema zu finden, wählte ich ein aktuelles und eher empirisches Thema „die deutsch-chinesischen Beziehungen“. Zum einen wollte ich durch die Untersuchung die Logik der deutschen und chinesischen Außenpolitik besser verstehen. Zum anderen sollte mich das Thema dazu bringen, alle Gesichtspunkte objektiv, neutral und wissenschaftlich zu beleuchten. Seit dem 21. Jahrhundert gewinnen Deutschland und China zunehmend an Macht in ihren jeweiligen Regionen und in der Welt. Die deutsch-chinesischen Beziehungen zeichnen sich nicht nur durch ihre wichtige Bedeutung für die internationale Politik im 21. Jahrhundert, sondern auch durch ihre Mehrdimensionalität aus. Angesichts seines zunehmenden wirtschaftlichen und politischen Aufstiegs nimmt China einen immer wichtigeren Stellenwert in der außenpolitischen Koordination Deutschlands ein. Während Deutschland in China einen bedeutenden politischen und wirtschaftlichen Kooperationspartner sieht, erwartet China aufgrund des wirtschaftlichen und politischen Gewichts Deutschlands neben dem Aufbau der bilateralen Beziehungen eine Vorreiterrolle in der Ausgestaltung der europäisch-chinesischen Beziehungen. Doch während die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen weiter ausgebaut werden, benötigen Wertekonflikte wie die Menschenrechts-, die Tibet- und die Taiwan-Frage sowie die mangelnde Rechtsstaatlichkeit weiterhin eine Lösung. Deshalb bewegt sich der Akzent der deutschen Chinapolitik stetig zwischen Wirtschaftsförderung und Betonung der Menschenrechte. Die deutsche und die chinesische Wirtschaft sind eng miteinander verflochten und beide Länder handeln als Partner und Wettbewerber zugleich. China ist seit 2016 Deutschlands wichtigster Handelspartner und umgekehrt ist Deutschland der wichtigste Handelspartner für China in Europa. Allerdings erweiterten sich die potenziellen Konfliktbereiche zwischen Deutschland und China von reinen Wertekonflikten zu wirtschaftlichen Konkurrenzen und einer mit dem Aufstieg Chinas einhergehenden strategischen Rivalität. Deutschland hat im Bezug auf China viele eigene Ziele: den Ausbau der

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Vorwort und Danksagung

deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen durch einen gleichberechtigten Marktzugang, die Vertiefung der politischen Partnerschaft als Beitrag zur Global Governance und zum Krisenmanagement sowie die Einbindung Chinas in eine regelbasierte internationale Ordnung. Auf der anderen Seite versteht sich China als responsible Stakeholder dieser Ordnung und möchte sie nicht abschaffen, sondern weiterentwickeln. Für China ist der Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen genauso wichtig wie für Deutschland und ein Instrument zur eigenen Modernisierung. Auch die politische Partnerschaft zu Deutschland ist für China wichtig, weil der Weg nach Brüssel über Berlin führt und die Kooperation mit Deutschland bei der Beantwortung globaler Fragen notwendig ist. Für Deutschland ist China somit zwar ein starker wirtschaftlicher Konkurrent und ordnungspolitischer Herausforderer, aber auch ein wachsender Markt und starker politischer Partner. Abgesehen vom bilateralen Aspekt bringen die multiplen regionalen und internationalen Konflikte und Herausforderungen den beiden Staaten aufgrund ihrer jeweiligen zentralen Machtpositionen große Zusammenarbeitspotenziale in internationalen Angelegenheiten. Damit gewinnen die deutsch-chinesischen Beziehungen auf globaler Ebene an großer Bedeutung für das internationale System. Durch eine engere bilaterale Zusammenarbeit gegebenenfalls auch unter Einbezug von Dritten wie den USA, der EU oder Russland ist eine nachhaltige Lösung von regionalen politischen Konflikten wie der Syrien-Krise, der Ukraine-Krise, dem Korea-Konflikt und globalen Herausforderungen wie der Terrorismusbekämpfung, dem Klimawandel, der Wirtschafts-, Finanz- und Flüchtlingskrise zu finden. Die Untersuchung richtet sich an unterschiedliche Zielgruppen. Zum einen richtet sich die Arbeit an alle Studierenden der Politikwissenschaft und den International Beziehungen. Des Weiteren richtet sie sich an Doktoranden und Wissenschaftlern im Bereich der deutsch-chinesischen Beziehungen, weil sie eine theoretische Grundlage für das Verständnis der Veränderungsmuster in der deutschen Chinapolitik aufzeigt. Darüber hinaus soll die Arbeit die kulturelle Kluft zwischen Deutschen und Chinesen überwinden und zu einem besseren politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Austausch führen. Zu guter Letzt richtet sich die Arbeit an Personen, die sich mit der deutschen Chinapolitik, den europäisch-chinesischen Beziehungen sowie der Außenpolitikanalyse beschäftigen möchten. An dieser Stelle möchte ich vor allem den folgenden Menschen danken ohne deren Mithilfe die Anfertigung dieser Promotionsschrift niemals zustande gekommen wäre: Mein außerordentlicher Dank gilt zunächst Herrn Prof. Dr. Xuewu Gu, meinem Doktorvater, für die freundliche Überlassung des aktuellen und interessanten Themas, die Betreuung der Arbeit und seine hilfreiche Unterstützung. Ohne die von ihm geschaffene Plattform als Wissenschaftliche Mitarbeiterin, der angenehmen Arbeitsatmosphäre und den Chancen bei wissenschaftlichen Veranstaltungen teilzunehmen, hätten weder ich, noch meine Arbeit den Weg in die Wissenschaft gefunden. Die zahlreichen Gespräche auf intellektueller und persönlicher Ebene haben mich stets bereichert und nach vorne gebracht. Sein beruflicher und persönlicher Erfolg wird mir stets ein Vorbild sein. Während meiner Promotion habe ich von dem Kontakt zu vielen großartigen Professoren in Deutschland profitiert. Vor allem danke ich Prof. Dr. Tilman Mayer für die hilfsbereite wissenschaftliche Betreuung, seine mehrfache Durchsicht dieser Abhandlung sowie seinen

Vorwort und Danksagung

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kritischen Betrachtungen. Ohne seine Empfehlungen hätte ich nicht an so vielen wissenschaftlichen Diskussionen teilnehmen können. Ein ganz besonderer Dank geht an meine Mitdoktoranden sowie alle Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen des Center for Global Studies, unter anderem Dr. Enrico Fels, Franziska Hebel, Christiane Heidbrink, Elena Sophie Kemmerzell, Dr. Maximilian Mayer, Alba Meier, Milena Niesen, Hendrik W. Ohnesorge, Dr. Andrej Pustovitovskij, Marion Romagna und Thomas Ephraim Spinrath für die außerordentlich gute Zusammenarbeit. Ich möchte mich weiterhin bei allen bedanken, die mir diese Arbeit ermöglicht haben. Tief verbunden und dankbar bin ich meinem Mann David Wilhelm für seine unglaublich hilfreiche Unterstützung und sein großes Verständnis bei der Anfertigung dieser Doktorarbeit. Abschließend danke ich ganz besonders herzlich meinen lieben Eltern und meinem Bruder, die mir das Studium in Deutschland ermöglichten und mir auch während der Anfertigung der Doktorarbeit immerzu unterstützend und liebevoll zur Seite standen. Weiterhin danke ich dem China Scholarship Council (CSC) und der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) für ihre ideelle und finanzielle Unterstützung. Mit der Veröffentlichung meiner Dissertation geht nun ein prägender Lebensabschnitt für mich zu Ende – eine Zeit voller wichtiger Erfahrungen und Begegnungen, in der mein Entschluss gereift ist, meine wissenschaftliche Karriere weiter voranzutreiben. Das Leben ist ein Langstreckenlauf. Vorn warten die schöneren Landschaften auf uns.

Bonn, Dezember 2018 Ying Huang

Inhaltsverzeichnis

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EINLEITUNG ........................................................................................................................................... 1 1.1 ERLÄUTERUNG DER PROBLEMSTELLUNG ...................................................................................................... 1 1.2 FORSCHUNGSSTAND ...................................................................................................................................... 3 1.3 DIE ZENTRALE FRAGESTELLUNG UND HYPOTHESEN DER ARBEIT ................................................................. 6 1.3.1 Die zentrale Fragestellung der Arbeit .................................................................................................. 6 1.3.2 Die Hypothesen der Arbeit ................................................................................................................... 6 1.4 THEORIEANSÄTZE UND METHODISCHES VORGEHEN...................................................................................... 7 1.4.1 Theorieansätze ...................................................................................................................................... 7 1.4.2 Methodisches Vorgehen ........................................................................................................................ 8 1.5 AUFBAU DER ARBEIT .................................................................................................................................. 10

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THEORETISCHE GRUNDLAGEN UND METHODE ..................................................................... 13 2.1 THEORETISCHE GRUNDLAGEN .................................................................................................................... 13 2.1.1 Die außenpolitischen Staatspräferenzen im Neoliberalismus ............................................................. 13 2.1.1.1 Grundannahmen der Präferenztheorie von Moravcsik .................................................................................. 13 2.1.1.2 Die drei Quellen der Staatspräferenzen ........................................................................................................ 14

2.1.2 Der Einfluss der Struktur des internationalen Systems im Neorealismus ........................................... 18 2.1.3 Die normenkonforme Außenpolitik im Sozialkonstruktivismus ........................................................... 19 2.2 METHODISCHES VORGEHEN ........................................................................................................................ 20 2.2.1 Der Zwei-Ebenen-Ansatz .................................................................................................................... 20 2.2.2 Das Theoriemodell der Arbeit ............................................................................................................ 21 2.3 BEGRIFFSERKLÄRUNG UND ANWENDUNG ................................................................................................... 22 2.3.1 Werte und Interessen in den internationalen Beziehungen ................................................................. 23 2.3.1.1 Wertedefinition in den internationalen Beziehungen .................................................................................... 23 2.3.1.2 Der Interessenbegriff in der Außenpolitik..................................................................................................... 25

2.3.2 Werte und Interessen im außenpolitischen Verhalten.......................................................................... 28 2.3.2.1 Merkmale werteorientierter und interessengeleiteter Außenpolitik .............................................................. 29 2.3.2.2 Die Ausrichtungsdebatte über die deutsche Außenpolitik ............................................................................. 31 2.3.2.3 Der Balanceakt zwischen Werten und Interessen.......................................................................................... 34

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HISTORISCHE UND EMPIRISCHE GRUNDLAGEN ..................................................................... 37 3.1 DIE DEUTSCH-CHINESISCHEN BEZIEHUNGEN VON 1972 BIS 1989 ................................................................ 37 3.1.1 Weltpolitische Voraussetzung für die deutsch-chinesische Annäherung ............................................. 37 3.1.2 Die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und der VR China .................................................... 39 3.1.3 Die Beziehungen zwischen der DDR und der VR China .................................................................... 41 3.1.4 Fazit: Die bundesdeutsche Chinapolitik im historischen Kontext ...................................................... 41

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Inhaltsverzeichnis

3.2 INSTITUTIONELLE STRUKTUREN DER DEUTSCHEN CHINAPOLITIK ............................................................... 43 3.2.1 Auf nationaler Ebene .......................................................................................................................... 44 3.2.1.1 Die Rolle der Bundesregierung und Bundeskanzler ..................................................................................... 44 3.2.1.2 Die Rolle des Bundestags ............................................................................................................................. 46 3.2.1.3 Nationale Wirtschaftsverbände und Unternehmen ........................................................................................ 47 3.2.1.4 Politische Stiftungen ..................................................................................................................................... 48 3.2.1.5 Die Medien und die öffentliche Meinung ..................................................................................................... 49 3.2.1.6 Wissenschaft und Think-Tanks ..................................................................................................................... 50

3.2.2 Auf internationaler Ebene ................................................................................................................... 51 3.2.2.1 Die Rolle der EU in der deutschen Chinapolitik........................................................................................... 51 3.2.2.2 Die Rolle der USA........................................................................................................................................ 51 3.2.2.3 Die chinesische Außenpolitik bzw. Deutschlandpolitik ................................................................................ 51 3.2.2.4 Nichtregierungsorganisationen (NGOs) ....................................................................................................... 52

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DEUTSCHE CHINAPOLITIK UNTER HELMUT KOHL ............................................................... 53 4.1 AUßENPOLITISCHE STRATEGIE DER KOHL-REGIERUNG ............................................................................... 53 4.1.1 Neuorientierung der Außenpolitik des vereinigten Deutschlands ....................................................... 53 4.1.2 Neubestimmung der nationalen Interessen Deutschlands .................................................................. 54 4.1.3 Werte und Interessen in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik unter Kohls Regierung .......... 55 4.2 DIE STELLUNG CHINAS: SCHWERPUNKT UND AUSRICHTUNG ..................................................................... 56 4.2.1 Schwerpunkt der Chinapolitik unter Kohl .......................................................................................... 57 4.2.1.1 Die politischen Beziehungen ........................................................................................................................ 57 4.2.1.2 Wirtschaftliche Zusammenarbeit mit China.................................................................................................. 58 4.2.1.3 Wissenschaftlich-technologische und kulturelle Zusammenarbeit................................................................ 59

4.2.2 Die Ausrichtung der Chinapolitik unter Helmut Kohl ........................................................................ 60 4.2.2.1 Die Chinabesuche Kohls und Kinkels .......................................................................................................... 60 4.2.2.2 Rangfolge Chinas im Außenhandel Deutschlands ........................................................................................ 62 4.2.2.3 Das Asien-Konzept der Kohl-Regierung ...................................................................................................... 64

4.2.3 China war keine „Chefsache“ der deutschen Außenpolitik ............................................................... 66 4.3 GEWICHTUNG VON WERTEN UND INTERESSEN ............................................................................................ 67 4.3.1 Annäherung und Distanzierung .......................................................................................................... 68 4.3.1.1 Abkühlung der bilateralen Beziehungen aufgrund des „Tiananmen Ereignis“ ............................................. 68 4.3.1.2 Normalisierung der bilateralen Beziehungen ................................................................................................ 69 4.3.1.3 Chinapolitische Kurskorrektur der Bundesregierung.................................................................................... 72

4.3.2 Taiwanpolitik der Kohl Regierung ...................................................................................................... 73 4.3.3 Die Menschenrechtsforderung gegenüber China ............................................................................... 75 4.3.3.1 Die „periodische“ Tibet-Frage ...................................................................................................................... 76 4.3.3.2 Die Haltung der Bundesregierung Kohls in der Tibet-Frage......................................................................... 77 4.3.3.3 Die Tibet-Krise 1996: Der Abprall der Werteelemente ................................................................................. 78 4.3.3.4 Die Menschenrechtspolitik Deutschlands gegenüber China ......................................................................... 84

4.4 RESÜMEE: SCHWANKEN ZWISCHEN POLITISCHEN WERTEN UND WIRTSCHAFTLICHEM INTERESSE ............... 85 4.4.1 Die Chinapolitik unter Kohl nach der Wiedervereinigung ................................................................. 85 4.4.2 Die Ursachen der schwankenden Chinapolitik................................................................................... 88

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4.4.2.1 Der große Einfluss der deutschen Wirtschaft auf die Chinapolitik ............................................................... 88 4.4.2.2 Einfluss der deutschen Herrschaftsstruktur auf die Chinapolitik .................................................................. 89 4.4.2.3 Die gesteigerte Sensibilität für Menschenrechtsfragen in der deutschen Gesellschaft .................................. 90 4.4.2.4 Chinesische Haltung zur westlichen Menschenrechtspolitik ........................................................................ 90

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DEUTSCHE CHINAPOLITIK UNTER GERHARD SCHRÖDER .................................................. 93 5.1 AUßENPOLITISCHE STRATEGIE DER SCHRÖDER-REGIERUNG ....................................................................... 93 5.1.1 Die deutsche außenpolitische Strategie unter Schröders Regierung .................................................. 93 5.1.2 Programmatische Aussagen zur rot-grünen Menschenrechtspolitik ................................................... 95 5.2 DIE STELLUNG CHINAS: SCHWERPUNKT UND AUSRICHTUNG ..................................................................... 97 5.2.1 Schwerpunkte der Chinapolitik unter Gerhard Schröder ................................................................... 97 5.2.1.1 Die politischen Beziehungen ........................................................................................................................ 97 5.2.1.2 Wirtschaftliche Zusammenarbeit .................................................................................................................. 98 5.2.1.3 Wissenschaftlich-technologische und kulturelle Zusammenarbeit................................................................ 99

5.2.2 Die Ausrichtung der Chinapolitik unter Gerhard Schröder ............................................................. 100 5.2.2.1 Die Anzahl der deutschen Staatsbesuche in China...................................................................................... 100 5.2.2.2 Wirtschaftsaustausch mit China im Außenhandel Deutschlands................................................................. 103 5.2.2.3 Neuausrichtung der Asienstrategie 2002..................................................................................................... 105

5.2.3 „Wandel durch Handel“ oder „Handel statt Wandel“ ..................................................................... 107 5.3 DIE GEWICHTUNG VON WERTEN UND INTERESSEN BEI DER CHINAPOLITIK .............................................. 108 5.3.1 Die menschenrechtsbetonte Chinapolitik von Opposition zur Regierung ......................................... 108 5.3.1.1 Menschenrechtspolitische Arbeitsteilung zwischen Schröder und Fischer ................................................. 109 5.3.1.2 Die Haltung der rot-grünen Regierung in der „Tibet-Frage“ .......................................................................111

5.3.2 Der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog als Sicherheitsventil ....................................................112 5.3.3 Kritik an der rot-grünen Menschenrechtspolitik gegenüber China ...................................................115 5.3.3.1 Die Berichte der Menschenrechtssituation in China ................................................................................... 115 5.3.3.2 Exkurs: Scheitern des Verkaufs der Hanauer Atomfabrik ........................................................................... 116

5.3.4 Kollision in der Chinapolitik: Aufhebung des EU-Waffenembargos gegen China als Fallbeispiel ...117 5.3.4.1 Schröders Einsatz für die Aufhebung des EU-Waffenembargos ................................................................. 117 5.3.4.2 Verhandlung auf der innenpolitischen und internationalen Ebene .............................................................. 119

5.4 RESÜMEE: INTERESSENÜBERMAß UND WERTERELATIVISMUS ................................................................... 128 5.4.1 Die Chinapolitik unter Schröder ...................................................................................................... 129 5.4.1.1 Die Chinapolitik in der ersten Amtszeit Schröders ..................................................................................... 129 5.4.1.2 Die Chinapolitik in der zweiten Amtszeit Schröders .................................................................................. 130

5.4.2 Die Ursachen der zunehmenden Interessenorientierung .................................................................. 132 5.4.2.1 Keine Übereinstimmung bei der chinapolitischen Richtung ....................................................................... 132 5.4.2.2 Zunehmende Institutionalisierung der Chinapolitik .................................................................................... 135 5.4.2.3 Wachsende wirtschaftliche und strategische Bedeutungen Chinas ............................................................. 138 5.4.2.4 Die Entspannung der westlichen Menschenrechtspolitik gegenüber China ................................................ 138

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DEUTSCHE CHINAPOLITIK UNTER ANGELA MERKEL ........................................................ 141 6.1 AUßENPOLITISCHE STRATEGIE DER MERKEL-REGIERUNGEN .................................................................... 141

XIV

Inhaltsverzeichnis

6.1.1 Die deutsche außenpolitische Strategie der Merkel-Regierungen .................................................... 141 6.1.2 Wertebestimmung der Merkel-Regierung ......................................................................................... 143 6.1.3 Der Streit über die außenpolitische Ausrichtung .............................................................................. 146 6.2 DIE STELLUNG CHINAS: SCHWERPUNKT UND AUSRICHTUNG ................................................................... 148 6.2.1 Schwerpunkt der Chinapolitik unter Angela Merkel......................................................................... 148 6.2.1.1 Politische Beziehungen: Von der Distanzierung zur Annäherung ............................................................... 148 6.2.1.2 Wirtschaftsbeziehungen: Mehr Komplementarität als Konflikte ................................................................ 148 6.2.1.3 Wissenschaftlich-technologische und kulturelle Zusammenarbeit: Eine weitere Intensivierung ................ 150

6.2.2 Die Ausrichtung der Chinapolitik unter Angela Merkel ................................................................... 151 6.2.2.1 Merkels Chinabesuche ................................................................................................................................ 151 6.2.2.2 Rang Chinas im Außenhandel Deutschlands .............................................................................................. 155 6.2.2.3 Die deutsche Asienstrategie unter der Regierung Merkels ......................................................................... 157

6.2.3 Aufwertung der Relevanz Chinas für die deutsche Außenpolitik ...................................................... 161 6.3 MERKELS ABWÄGUNG ZWISCHEN WERTEN UND INTERESSEN IN DER DEUTSCHEN CHINAPOLITIK ............ 163 6.3.1 Schwankungsetappe der deutsch-chinesischen Beziehungen ........................................................... 164 6.3.1.1 Der erste Chinabesuch Merkels 2006 ......................................................................................................... 164 6.3.1.2 Konfliktfall: Empfang des Dalai Lama und der Tibet-Konflikt .................................................................. 166 6.3.1.3 Die schweren Unruhen in Tibet und der Eklat um den olympischen Fackellauf ........................................ 174 6.3.1.4 Aussetzung der Entwicklungszusammenarbeit (2007-2009) ...................................................................... 177 6.3.1.5 Neuer Diskus: China als Gegner oder als strategischer Partner? ................................................................ 180

6.3.2 Anpassungsetappe der deutsch-chinesischen Beziehungen .............................................................. 181 6.3.2.1 Der vierte Chinabesuch Merkels ................................................................................................................. 181 6.3.2.2 Die Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen................................................................................ 182 6.3.2.3 Eine pragmatische Haltung vor dem Hintergrund der Krise ....................................................................... 183 6.3.2.4 Rückkehr zu „Wandel durch Handel“ ......................................................................................................... 184

6.3.3 Stabilisierungsetappe der deutsch-chinesischen Beziehungen ......................................................... 185 6.3.3.1 Deutsche Einstellung zum Solarstreit zwischen EU und China .................................................................. 186 6.3.3.2 Der achte Chinabesuch Merkels ................................................................................................................. 188 6.3.3.3 Die andauernde und stille Menschenrechtsförderung ................................................................................. 190 6.3.3.4 Deutsche Außenhandelspolitik gegenüber China........................................................................................ 200 6.3.3.5 Divergierende Interessen beider Länder in regionalen Krisen .................................................................... 216

6.4 RESÜMEE: VOM WERTEÜBERMAß ZUM INTERESSENÜBERMAß .................................................................. 219 6.4.1 Die Chinapolitik unter Angela Merkel im Wandel ............................................................................ 220 6.4.1.1 Die Chinapolitik in der ersten Amtszeit Angela Merkels: Werteübermaß................................................... 220 6.4.1.2 Die Chinapolitik unter der schwarz-gelben Koalition: Balance .................................................................. 222 6.4.1.3 Die Chinapolitik in der dritten Amtszeit Angela Merkels: Interessenübermaß ........................................... 223

6.4.2 Die Ursachen des Umschwungs vom Werteübermaß zum Interessenübermaß ................................. 225 6.4.2.1 Die veränderten Rahmenbedingungen für die deutsche Außenpolitik ........................................................ 225 6.4.2.2 Die Intensivierung der bilateralen strategischen Komplementarität ........................................................... 227 6.4.2.3 Die Verhärtung der chinesischen Außenpolitik ........................................................................................... 231 6.4.2.4 Zunehmende Institutionalisierung der bilateralen Beziehungen ................................................................. 231 6.4.2.5 Wechselwirkung der Chinapolitik zwischen Deutschland und der EU ....................................................... 232

Inhaltsverzeichnis

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XV

DIE CHINAPOLITIK DER REGIERUNGEN KOHL, SCHRÖDER UND MERKEL IM VERGLEICH ........................................................................................................................................ 235 7.1 DIE GEMEINSAMKEITEN DER CHINAPOLITIK DER VERSCHIEDENEN REGIERUNGEN ................................... 235 7.2 DIE UNTERSCHIEDE IN DER CHINAPOLITIK DER VERSCHIEDENEN REGIERUNGEN...................................... 237 7.2.1 Auf der individuellen Ebene: das Gleichgewicht zwischen Bundeskanzler und -außenminister ...... 238 7.2.1.1 Die verschiedenen chinapolitischen Richtlinien der Bundeskanzler ........................................................... 238 7.2.1.2 Die Rolle der Bundesaußenminister in der Chinapolitik............................................................................. 241

7.2.2 Auf der nationalen Ebene: die chinapolitischen institutionellen Veränderungen ............................. 242 7.2.2.1 Unterschiedliche chinapolitische institutionelle Zustände .......................................................................... 243 7.2.2.2 Der Beteiligungsgrad des Bundestages ....................................................................................................... 244 7.2.2.3 Der innergesellschaftliche Einfluss auf die Chinapolitik ............................................................................ 245

7.2.3 Auf der internationalen Ebene: die veränderten internationalen Rahmenbedingungen................... 247 7.3 PRÄFERENZEN DER DEUTSCHEN CHINAPOLITIK ........................................................................................ 249 7.3.1 Präferenzen der Chinapolitik der verschiedenen Regierungen ........................................................ 250 7.3.2 Die Menschenrechts- und Tibet-Politik gegenüber China ................................................................ 252 7.3.2.1 Das mit Tibet kompatible Werteecho in Deutschland ................................................................................. 253 7.3.2.2 Zusammenhang zwischen der Tibet-Frage und dem Außenhandel mit China ............................................ 254 7.3.2.3 Die von Interessengruppen bestimmte Tibet-Politik ................................................................................... 254 7.3.2.4 Die an westliche Menschenrechtsdiplomatie gerichtete Tibet-Politik ........................................................ 256

7.3.3 Deutschlands Außenhandel mit China .............................................................................................. 258 7.3.3.1 Die Entwicklung des deutschen Außenhandels mit China .......................................................................... 259 7.3.3.2 Das Sonderverhältnis zwischen Deutschland und China ............................................................................ 261

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SCHLUSSFOLGERUNGEN UND AUSBLICK ................................................................................ 263 8.1 SZENARIEN UND GRUNDLEGENDE TENDENZEN DER DEUTSCHEN CHINAPOLITIK ....................................... 263 8.1.1 Szenarien der deutschen Chinapolitik .............................................................................................. 263 8.1.2 Grundlegende Tendenzen der deutschen Chinapolitik ...................................................................... 264 8.2 NEUBESTIMMUNG DES VERHÄLTNISSES ZWISCHEN WERTEN UND INTERESSEN......................................... 268 8.3 AUSBLICK DER DEUTSCHEN CHINAPOLITIK ............................................................................................... 269

QUELLEN- UND LITERATURVERZEICHNIS .......................................................................................... 275 Literatur..................................................................................................................................................... 275 Quellen ...................................................................................................................................................... 289

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1-1 Modell zur Analyse der deutschen Chinapolitik .............................................. 10 Abbildung 2-1 Das Theoriemodell dieser Arbeit ..................................................................... 22 Abbildung 2-2 Überwindung der Dichotomie zwischen Werten und Interessen ..................... 30 Abbildung 2-3 Der Balanceakt von Werten und Interessen ..................................................... 36 Abbildung 3-1 Die innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik ........................... 44 Abbildung 4-1 Außenhandel Deutschlands mit China 1985 bis 1999 ..................................... 64 Abbildung 4-2 Der Balanceakt der Chinapolitik im Kabinett Kohl IV und V ......................... 87 Abbildung 5-1 Außenhandel Deutschlands mit China 1999 bis 2005 ................................... 104 Abbildung 5-2 Der Balanceakt der Chinapolitik in der ersten Amtszeit Schröders ............... 130 Abbildung 5-3 Der Balanceakt der Chinapolitik in der zweiten Amtszeit Schröders ............ 131 Abbildung 6-1 Außenhandel Deutschlands mit China 1999 bis 2018 ................................... 156 Abbildung 6-2 Deutschlands strategische Beziehungen ........................................................ 162 Abbildung 6-3 Die Chinapolitik in der ersten Amtszeit Merkels: Werteübermaß ................. 221 Abbildung 6-4 Die Chinapolitik unter der schwarz-gelben Koalition: Balance .................... 223 Abbildung 6-5 Die Chinapolitik in der dritten Amtszeit Merkels: Interessenübermaß ......... 223 Abbildung 8-1 Präferenzkonfigurationen der deutsch-chinesischen Beziehungen ................ 266

Tabellenverzeichnis

Tabelle 2-1 Merkmale der werteorientierten und interessengeleiteten Außenpolitik............... 29 Tabelle 4-1 Deutsche Direktinvestitionen in China von 1991 bis 1998 ................................... 58 Tabelle 4-2 Deutsche Entwicklungshilfeleistungen an China 1990 bis 1996 .......................... 59 Tabelle 4-3 Kohls Chinabesuche .............................................................................................. 60 Tabelle 4-4 Rang Chinas im Außenhandel Deutschlands 1985-1999 ...................................... 63 Tabelle 4-5 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (1990-1998)........... 87 Tabelle 5-1 Deutsche Nettokapitalanlagen/Direktinvestitionen in China (1999-2005) ........... 99 Tabelle 5-2 Schröders Chinabesuche ..................................................................................... 101 Tabelle 5-3 Rang Chinas im Außenhandel Deutschlands 1999-2005 .................................... 103 Tabelle 5-4 Der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog (2000-2018) .................................. 112 Tabelle 5-5 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (1998-2005)......... 132 Tabelle 6-1 Deutsche Nettokapitalanlagen/Direktinvestitionen in China (2005-2016) ......... 149 Tabelle 6-2 Merkels Chinabesuche ........................................................................................ 151 Tabelle 6-3 Rang Chinas im Außenhandel Deutschlands 1999-2018 .................................... 155 Tabelle 6-4 Entwicklungszusammenarbeit zwischen Deutschland und China ...................... 178 Tabelle 6-5 Anträge und Antwort über China von 2007 bis 2008 .......................................... 180 Tabelle 6-6 Übersicht über den deutsch-chinesischen Menschenrechtsdialog 1999-2018 .... 191 Tabelle 6-7 Menschenrechtsbeauftragte der Bundesregierung .............................................. 194 Tabelle 6-8 Vorsitzende des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe ........... 194 Tabelle 6-9 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (2005-2009)......... 221 Tabelle 6-10 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (2009-2013)....... 222 Tabelle 6-11 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (2013-2018) ....... 224 Tabelle 6-12 Wandel der internationalen Rahmenbedingungen für die Chinapolitik ............ 226 Tabelle 6-13 Komplementäre Interessenkonfiguration zwischen Deutschland und China .... 230 Tabelle 7-1 Liste der deutschen Bundesaußenminister seit 1990........................................... 241 Tabelle 7-2 Treffen westlicher Staatschefs mit dem Dalai Lama seit 1990 ........................... 257

Abkürzungsverzeichnis

AA ADB ADI AG AI AIIB AHK APA ASEM

BDI BMU BMW BMWi BMZ BRD CDU CFDHR CSU DAAD DGAP DCBWA DDR DFG DIHK DM EG EU EUV e.V. FAZ FDP FES FNSt GG GMF GP

Auswärtiges Amt Asian Development Bank Ausländische Direktinvestition Aktiengesellschaft Amnesty International Asian Infrastructure Investment Bank Deutsche Auslandshandelskammer Asien-Pazifik-Ausschuss der deutschen Wirtschaft Asia-Europe Meeting Bundesverband der Deutschen Industrie Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bayerische Motoren Werke AG Bundesministerium für Wirtschaft Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Bundesrepublik Deutschland Christlich Demokratische Union Deutschlands Chinesische Stiftung für die Entwicklung der Menschenrechte Christlich-Soziale Union in Bayern e.V. Deutscher Akademischer Austauschdienst Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. Deutsch-Chinesischer Beratender Wirtschaftsausschuss Deutsche Demokratische Republik Deutsche Forschungsgemeinschaft Deutscher Industrie- und Handelskammertag Deutsche Mark Europäische Gemeinschaft Europäische Union Vertrag über die Europäische Union Eingetragener Verein Frankfurter Allgemeine Zeitung Freie Demokratische Partei Friedrich-Ebert-Stiftung Friedrich-Naumann-Stiftung Grundgesetz The German Marshall Fund of the Unites States Greenpeace

XXII

GSVP GTZ IHK ICE IOC KAS KPC MES MERICS MdB Mio. Mrd. NATO NGO OAV OSZE POTUS SPD SWP SWR TTIP UdSSR UN USA VN VR China WTO

Abkürzungsverzeichnis

Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH Industrie- und Handelskammer The Intercity-Express Internationale Olympische Komitee Konrad-Adenauer-Stiftung Kommunistische Partei Chinas Marktwirtschaftsstatus Mercator Institute for China Studies Mitglied des Deutschen Bundestages Millionen Milliarden North Atlantic Treaty Organization Non-governmental organization Ostasiatischer Verein Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa President of the United States Sozialdemokratische Partei Deutschlands Stiftung für Wissenschaft und Politik Südwestrundfunk Transatlantische Freihandelsabkommen Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken United Nations United States of America Vereinte Nationen Volksrepublik China World Trade Organization

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Einleitung

1.1 Erläuterung der Problemstellung 2016 war China mit einem Handelsvolumen von 169,9 Mrd. Euro erstmals der wichtigste Außenhandelspartner Deutschlands. Dieser Trend setzte sich 2017 und 2018 mit einem jeweils neuen Rekord von 186,6 (Statistisches Bundesamt, 2018) respektive 199,3 Mrd. Euro (Statistisches Bundesamt, 2019) fort. Obwohl beide Staaten politisch, kulturell und geografisch grundverschieden voneinander sind, nähern sie sich aufgrund ihrer komplementären Volkswirtschaften immer weiter an. Gerade vor dem Hintergrund der protektionistischen Isolationspolitik Donald Trumps und dem Brexit scheinen Deutschland und China ein Zeichen für Globalisierung und Freihandel setzen zu wollen, indem sie aufgrund ihrer zunehmenden gemeinsamen wirtschaftlichen und strategischen Interessen immer mehr an gemeinsamer Dynamik gewinnen. Beide Staaten nehmen eine außenpolitische Vorbildfunktion in ihren jeweiligen Regionen ein, Deutschland in der EU und China in Asien. Eine kohärente Politik zwischen beiden Staaten begründet folglich eine Entwicklungschance für die Regionen Asiens bzw. Europas. In diesen herausragenden Positionen stellen Deutschland und China über die regionalpolitischen Zusammenhänge hinaus zukunftsweisend die Weichen für die Weltpolitik von morgen. China kehrt seit dem 21. Jahrtausend durch einen enormen wirtschaftlichen Aufschwung auf die weltpolitische Bühne zurück. Dies wirkt sich vor allem auf den Einfluss Chinas aus, der äquivalent zur Wirtschaftsleistung stetig steigt. Dies geht so weit, dass ein Teil der Wissenschaft davon spricht, die Volksrepublik China könne den traditionellen Zentren der Weltwirtschaft und -politik (Nordamerika und Europa) bald ihren Rang ablaufen. Demgegenüber entwickelte sich Deutschland stetig durch das „Wirtschaftswunder“ nach dem Zweiten Weltkrieg zum volkswirtschaftlich stärksten Mitgliedstaat in der Europäischen Union (EU). Deutschland könnte seine guten politischen Beziehungen zu China weiterhin verstärken und seine wirtschaftliche Stellung in der Welt ausbauen. Aufgrund der zentralen Stellung Deutschlands in der EU wird das Machtgefüge in der Welt multipolarer gestaltet, da Deutschland für andere Mitgliedstaaten in der EU eine außenpolitische Multiplikatorenfunktion aus Chinas Perspektive zukommt. Die Diskussion, ob eine Werte- und/oder eine Interessenpolitik verfolgt wird und wie sich beides auf die Beziehungen zwischen Deutschland und China auswirkt, ist eine offene Frage in einem Prozess, dessen Entwicklung über 40 Jahre (ab 1972) zurückreicht. In der Periode von 1989 bis 2017 ist die deutsche Chinapolitik zugleich durch Kontinuität und Wandel geprägt. Die Handelsbeziehungen sind der bedeutendste Bereich der deutschen Chinapolitik und sind im Laufe der Zeit immer enger geworden. Es gibt jedoch drei politische © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Y. Huang, Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung, Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27078-0_1

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Einleitung

Problembereiche zwischen Deutschland und China, nämlich die Menschenrechts-, die Tibetund die Taiwanfrage. Diese Arbeit verfolgt – auf einer analytischen Grundlage – auch die Entwicklung einer vermittelnden Position zwischen Deutschland und China in diesen Problembereichen, welche auch die Spannungsfelder stetig und nachhaltig auflösen könnte. Der Forschungsansatz der Arbeit konzentriert sich auf die analytische Verortung dieser Probleme in ihrer Entstehung. Auf dieser Grundlage sollen sodann Lösungsansätze für die Zukunft erarbeitet werden. 1989 war für Deutschland und China ein bedeutendes Jahr der Wende. Die Veränderung des internationalen Machtgefüges prägte die politische und wirtschaftliche Entwicklung beider Staaten. Mit dem Ende des Kalten Krieges und des Ost-West-Konflikts läutete 1989 eine neue Ära der deutschen Außenpolitik ein. Deutschland konnte die nationale Einheit und Souveränität wiederherstellen und erweiterte somit nicht nur seine Gebietshoheit, sondern auch seinen Interessenhorizont. Man musste sich also erneut auf die Frage konzentrieren: Was sind eigentlich die deutschen nationalen Interessen? Im März 1995 versuchte Bundespräsidenten Roman Herzog (1995) in Bonn eben diese Frage zu beantworten: „Deutsche Interessen seien zunächst unmittelbare nationale Interessen wie die Sicherheit und Bewahrung von Wohlstand“. Im Vergleich zu Deutschland hatte China eine sehr komplizierte innenpolitische Situation. Im Juni 1989 brach die Protestbewegung auf dem Tiananmen-Platz aus. Wegen der darauffolgenden Unterdrückungsmaßnahmen wurde die chinesische Regierung scharf kritisiert. Tiananmen löste nicht nur Wirtschaftssanktionen aus dem Westen aus, sondern brachte auch eine Veränderung der deutschen Außenpolitik zu China mit sich. Man sprach in Deutschland zwar von „gravierenden Menschenrechtsverletzungen“ in der Politik, allerdings änderte dies nichts an den deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen. Im Gegenteil kam es mehr und mehr zu der Forderung, dass man Wirtschaft und Politik trennen und einzeln behandeln sollte. So nahm Deutschland trotz der chinapolitischen Richtungsdebatte Ende 1992 seine Sanktionen zurück. Zweifellos führte die rasche Wirtschaftsentwicklung Chinas zu einer Normalisierung der diplomatischen Beziehungen. Deutschland „als Vorreiter internationaler Umweltpolitik“ (Mostert, 2011, S. 394) liefert China sein technisches Know-how, das China für einen effektiven Umweltschutz dringend benötigt. Dieser Export bildet den Kern für die mögliche umweltpolitische Zusammenarbeit beider Nationen. Weil die Umweltaußenpolitik Deutschlands „ein wesentlicher Bestandteil des deutschen Umweltschutzengagements und des internationalen Ansehens Deutschlands“ (Mostert, 2011, S. 394) ist, kann die deutsche Klimapolitik in Bezug auf China zugleich als grundlegende Wertepolitik angesehen werden. In der Chinapolitik haben die deutschen Bundeskanzler, von Kohl bis Merkel, eine – bezogen auf die politischen Werte und wirtschaftlichen Interessen – nicht immer wohl ausbalancierte Politik verfolgt. Rückblickend hat dies die deutsch-chinesischen Beziehungen nicht immer kontinuierlich und kohärent geprägt. Mit dem Ende des „Kalten Kriegs“ hat sich das internationale Politikgefüge jedoch stark verändert. Politisch-strategische Kalkulationen in der westlichen Chinapolitik traten immer mehr in den Hintergrund (Heilmann, 2007, S. 580). Die Volksrepublik China rückt somit aufgrund ihrer Wirtschaftsdynamik im 21. Jahrhundert

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immer mehr ins Zentrum der internationalen Politik. Während also China stärker in die internationalen Verantwortungssysteme eingebunden wird und Deutschland immer mehr Relevanz in der Weltpolitik gewinnt, überrascht es nicht, dass Xi Jinping – ein Jahr nach seiner Wahl zum Staatspräsidenten 2013 – eine umfassende strategische Partnerschaft mit Deutschland einrichten wollte. Auf diese Weise würden sich die deutsch-chinesischen Beziehungen fortan nicht mehr auf die bilateralten Beziehungen beschränken, sondern würden sich auf regionaler und internationaler Ebene verdichten. Doch bleibt abzuwarten, wie sich eine solche Partnerschaft vor dem Hintergrund ihrer Differenzen und Rivalitäten entwickeln wird.

1.2 Forschungsstand Weil Chinas Bedeutung in der deutschen außenpolitischen Strategie im Vergleich zur europäischen Integration und den transatlantischen Beziehungen sekundär ist, nimmt auch die entsprechende Forschung in Deutschland bisher eine untergeordnete Rolle ein. Die deutsche Chinapolitik bildet nur einen kleinen Ausschnitt der deutschen Außenpolitik und wird in sehr geringem Maße untersucht. Trotzdem hat die deutsche Chinapolitik bislang wissenschaftliche Aufmerksamkeit nicht nur von chinesischer, sondern auch von deutscher Seite gefunden. Die erstmalige systematische Untersuchung der Chinapolitik der Bundesrepublik lässt sich auf den kommentierten Dokumentenband von Mechthild Leutner (1995, S. 141) zu den deutsch-chinesischen Beziehungen zwischen 1949 und 1995 zurückführen. Kurz danach veröffentlichte Tim Trampedach seine Dissertation, die aufbauend auf der realistischen Schule der internationalen Politik ein Schlaglicht auf die wechselseitige Einbindung zwischen Bonn und Peking in außenpolitische Strategien von 1949 bis 1990 vor allem während des Ost-West-Konflikts wirft (1997). Anschließend gab Stefan Friedrich (1998) einen Überblick über die Beziehungen Deutschlands zur VR China sowie zu Taiwan, Hongkong und Singapur. Darin zeichnet der Autor die historischen Entwicklungen der wirtschaftlichen und politischen deutsch-chinesischen Beziehungen im Rahmen des Asienkonzeptes der Bundesregierung umfassend nach. Im Vergleich zur Analyse der Chinapolitik der BRD ist die Untersuchung der Beziehungen zwischen der VR China und der DDR begrenzter. Die Untersuchungslücke über die wechselhafte Geschichte und komplexen internationalen Rahmenbedingungen der Beziehungen zwischen der DDR und China wird von dem von Werner Meißner (1995) herausgegebenen Buch „Die DDR und China 1945-1990“ geschlossen. Neben der historischen Analyse befassen sich deutsche Experten wie Eberhard Sandschneider, Sebastian Heilmann, Thomas Heberer und Stefan Friedrich etc. ständig und konstant aus der politikwissenschaftlichen Perspektive mit den deutsch-chinesischen Beziehungen und der deutschen Chinapolitik. Zugleich beschäftigen sie sich als Sinologen mit der Beobachtung der wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Entwicklungen, welche mittelbar zur deutschen chinapolitischen Entscheidungsbildung beitragen. Für die deutsch-chinesischen Beziehungen gilt Xuewu Gu (2014) dank seines interkulturellen Hintergrunds als wichtiger Politikberater für die deutsche und chinesische Regierung. Zudem erforscht er die Ursachen chinesisch-westlicher Missverständnisse in historischer, politischer,

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kultureller und mentaler Hinsicht, um „die Große Mauer in den Köpfen“ zwischen China und dem Westen zu überwinden. In China gibt es viele Experten für die deutsch-chinesischen Beziehungen wie Yuru Lian, Chunrong Zheng sowie Lirong Liu, die meistens in den 80er oder 90er Jahren in Deutschland studiert und promoviert haben. Vor allem setzen Zheng (2015) und Liu (2013) sich damit auseinander, welche Rolle Deutschland in den chinesisch-europäischen Beziehungen spielt und wie Deutschland die Chinapolitik der EU beeinflusst. Auf der chinesischen Seite hoffen die akademische Welt und die Regierung auf eine führende Rolle Deutschlands in den chinesisch-europäischen Beziehungen. Laut Heilmann (2014) kommt der deutschen Chinapolitik eine Vorreiterrolle in den europäisch-chinesischen Beziehungen zu, weshalb Deutschland sich im Umgang mit China enger mit seinen EU-Partnern abstimmen müsse. Die Debatte über die Rolle Deutschlands in den Beziehungen zwischen China und anderen westlichen Ländern sowie die globale Dimension der deutsch-chinesischen Beziehungen schlägt ein neues Kapitel der deutsch-chinesischen Beziehungen auf, was sich in der zunehmenden Bedeutung Chinas und Deutschlands in ihrer jeweiligen Innenpolitik, in ihrer Regionalpolitik und Weltpolitik widerspiegelt. Angesichts des zunehmenden Gewichts Chinas und Deutschlands in der Welt und ihren jeweiligen Regionen und der Transformation der internationalen Ordnung bekommen die außenpolitischen Ausrichtungen beider Länder mehr Aufmerksamkeit in der Weltpolitik. Entsprechend ist seit Beginn der 2000er Jahre ein Anstieg der wissenschaftlichen Arbeiten und der gesellschaftlichen Aufmerksamkeit mit Fokus auf China, die deutsch-chinesischen Beziehungen sowie auf die europäisch-chinesischen Beziehungen zu verzeichnen. Angesichts der angewachsenen Bedeutung beider Länder in ihren jeweiligen außenpolitischen Strategien hat die Untersuchung der Leitmotive der deutschen Chinapolitik nach der Wiedervereinigung sowohl in Deutschland als auch in China zugenommen. Vor allem Christoph Neßhöver (1999) entwickelte in seinem Buch “Die Chinapolitik Deutschlands und Frankreichs zwischen Außenwirtschaftsförderung und Menschenrechtsorientierung (1989 bis 1997)” eine neue Perspektive bei der Analyse der deutschen Chinapolitik: er untersuchte, ob der Verfolgung nationaler außenwirtschaftlicher Interessen eine deutliche Vorrangstellung in der Chinapolitik Deutschlands und Frankreichs gegenüber der Menschenrechtsförderung zuerkannt wurde (S. 21). In seinem Buch hat er nicht nur ein Schema zur Analyse der Chinapolitik, einschließlich der chinapolitischen Akteure und Faktoren, initiativ entwickelt, welches eine wichtige Grundlage für die Analyse der deutschen Chinapolitik schafft, sondern auch eine historische und vergleichende Forschungsmethode für das bilaterale Verhältnis entworfen. Shu-pin Liu (1999) untersuchte jeweils aus den politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Perspektiven die deutsche Chinapolitik in den Jahren 1990 bis 1996. Yi Guo (2013) setzte die Untersuchung der deutschen Chinapolitik in der folgenden Zeit fort, wobei die unterschiedliche Interpretation der Chinapolitiken unter Schröder und Merkel von 1998 bis 2005 in China und in Deutschland ausgelegt wurden und das Zusammenspiel zwischen Interessen und Werten in der deutschen chinapolitischen Entscheidungsbildung im Mittelpunkt der Analyse stand.

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Aufgrund dieser Einordnung wird jedoch deutlich, wie kontrovers die deutsche Chinapolitik diskutiert wird. Es bleibt unklar, welche Rolle Werte und Interessen im deutschen Entscheidungsprozess spielen, sodass es bei der Forschung bzgl. dieses Themas immer wieder zu Lücken kommt. Dies fängt bereits mit dem Fehlen einer theoriegeleiteten Untersuchung an. Die Leitmotive der deutschen Chinapolitik nach der Wiedervereinigung werden nur pauschal bewertet. Die bisherigen Untersuchungen der deutschen Chinapolitik fokussieren sich hauptsächlich auf die empirische Analyse. Die Entwicklung eines passenden Theorieansatzes steht noch aus. Beispielsweise bleiben die chinapolitischen Akteure noch unklar, sodass China bzw. seine Europa- und Deutschlandpolitik in der Untersuchung der deutschen Chinapolitik oft vernachlässigt wird. Aber die Rolle Deutschlands in den europäisch-chinesischen Beziehungen kann in dieser Arbeit nur am Rande behandelt werden. Zweitens ist die Methode zur Untersuchung der deutschen Chinapolitik konfus. Qualitative Analyse dient als eine wichtige Methode. Aber dazu werden wichtige Daten nur unzureichend analysiert. Demnach ist eine repräsentative und kreative Methode zu konstruieren, mit der die wichtigen wirtschaftlichen Daten zur Analyse der deutsch-chinesischen Beziehungen berücksichtigt werden müssen. Drittens sind wichtige Begriffe wie Werte und Interessen zur Analyse der deutsch-chinesischen Beziehungen bisher kaum beachtet und analysiert worden. Bevor man die werteorientierte und/oder wirtschaftsgeleitete Chinapolitik diskutiert, ist eine klare Definition dieser zwei Leitmotive unverzichtbar. Viertens fehlen aktuelle Studien, die die Leitmotive der deutschen Chinapolitik in den veränderten internationalen Rahmenbedingungen ständig beobachten. Die Gemeinsamkeiten und die Unterschiede der Chinapolitik unter unterschiedlichen Bundesregierungen werden anhand der Theorie der Außenpolitikanalyse unzureichend untersucht. Die vorliegende Arbeit beabsichtigt, das wissenschaftliche Verständnis von Veränderungsmustern der deutschen Chinapolitik auf ein neues theoretisches Niveau zu heben. Es sollen nicht nur die Leitmotive der Chinapolitik nach der Wiedervereinigung theoretisch und empirisch erörtert, sondern auch ein Vergleich der Chinapolitik unter drei Bundesregierungen in Richtung der Leitfrage systematisch durchgeführt werden. Anschließend lassen sich theoriebasiert die Tendenz und Regelmäßigkeit der deutsch-chinesischen Beziehungen sowie die Präferenzen und Einflussfaktoren der deutschen Chinapolitik resümieren. Des Weiteren befasst sich die Arbeit im Hinblick auf das kontroverse Verhältnis der Wertepolitik und Interessenpolitik in der deutschen Außenpolitik nicht nur mit der Definition, sondern auch mit dem Balanceakt zwischen der Wertepolitik und der Wirtschaftsinteressenpolitik der Bundesregierung im Umgang mit China. Schlussendlich werden die Aussichten der deutschen Chinapolitik und die Prognose ihrer Weiterentwicklung gemäß der theoretischen und empirischen Untersuchung dargelegt.

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1.3 Die zentrale Fragestellung und Hypothesen der Arbeit 1.3.1 Die zentrale Fragestellung der Arbeit Die Kernfrage der Arbeit betrifft die Ausrichtung der deutschen Chinapolitik: Wird sie von Werten und/oder Interessen geleitet? Existiert eine balancierte Mischform? Oder wechseln die Schwerpunkte (auch ad hoc) und wenn ja, in welchen Intervallen? Welche Trends lassen sich hierbei beschreiben? Mit anderen Worten befasst sich die vorliegende Untersuchung mit der Frage nach den Rollen der Werte und Interessen sowie deren Gewichtung in der Chinapolitik der Bundesregierungen Kohl, Schröder und Merkel. Darauf aufbauend sind mögliche Korrelationen zwischen den Ursachen der veränderten Gewichtungen zwischen Wertdominanz und Interessenherrschaft und den Veränderungen der Chinapolitik der Bundesregierung von Helmut Kohl bis Angela Merkel herauszuarbeiten. Die vorliegende Studie beleuchtet folglich Theorie und Praxis. Zum einen muss das Verhältnis zwischen werte- und interessengeleiteter Außenpolitik abgewogen werden, um Deutschlands politische Richtung bestimmen zu können und dadurch einen Anknüpfungspunkt zu erhalten, um die Außenpolitik zukunftsweisend zu gestalten. Zum anderen fördert die Arbeit das Verständnis der europäischen Beziehungen zu China. Im Hinblick auf den Einfluss Deutschlands in Europa sowie in der Welt könnte eine erfolgreiche Chinapolitik den anderen Mitgliedern der EU und möglicherweise allen westlichen demokratischen Ländern als Vorbild dienen. Dabei setzt eine Vorbildfunktion Maßstäbe des außenpolitischen Handels. Die Befolgung der Maßstäbe schafft ihrerseits fein justierte Submaßstäbe für die einzelnen Detailbereiche der jeweiligen Politiken. So entsteht eine ins Detail gehende kohärente Außenpolitik getreu dem kategorischen Imperativ (Immanuel Kant), indem das kohärente Verhalten jeweils auch als allgemeine Maxime des Handelns geeignet sein muss. Dieser kantianische Ansatz soll in dieser Arbeit als eines der grundlegenden methodischen Axiome für die Analyse und Evaluation der deutschen Chinapolitik zugrunde gelegt werden. Als Beispiel hierfür lässt sich die Tibet-Politik anführen. Danach stellt sich die Frage, ob die im Jahre 2007 von Angela Merkel artikulierte Autonomieforderung für Tibet geeignet wäre, als Maßstab für mögliche Autonomieforderungen anderer Völker in der Volksrepublik China, wie z.B. der Uiguren, herangezogen zu werden. 1.3.2 Die Hypothesen der Arbeit Während des Entscheidungsprozesses müssen politische Wertvorstellungen und Wirtschaftsinteressen aufgrund unterschiedlicher Dimensionen der nationalen Interessen und deren Durchsetzungsformen miteinander abgewogen werden. Dadurch entstehen drei Möglichkeiten der Abwägung: Balance, Werteübermaß und Interessenübermaß. Es wäre ideal, wenn bei der Abwägung eine Balance erreicht wird, jedoch kommt der Zustand des Ungleichgewichts weitaus häufiger vor. Nach Joseph Frankel (1971) gewinnen wirtschaftliche Überlegungen im Laufe der Zeit die Oberhand und verringern das „ideologische Gewicht“ der Außenpolitik (S. 124).

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Darauf bezieht sich auch die Hypothese der Arbeit: Die deutsche Chinapolitik ist zu Beginn einer neuen Regierung meist wertegeleitet, doch orientiert sie sich im Laufe der Zeit nach den wirtschaftlichen Interessen, ohne eine längere Periode auf dem Idealmaß „Balance“ zu verharren. Daraus ergeben sich zwei Fragen: Unter welchen Umständen ist die deutsche Chinapolitik werteorientiert? Unter welchen Umständen ist die deutsche Chinapolitik interessengeleitet? Wird die deutsche Chinapolitik übermäßig von Interessen geleitet, neigt die nächste Regierung dazu, bei ihrer Chinapolitik verstärkt werteorientiert zu arbeiten. Sobald die deutsche Konjunkturlage und/oder die Weltwirtschaft sich verschlechtern, neigt man in der deutschen Chinapolitik verstärkt dazu, auf produktabsatzorientierte1 wirtschaftliche Aspekte zu setzen. Ebenso orientiert sie sich stärker am wirtschaftlichen Interesse, sobald eine Trennung politischen und wirtschaftlichen Themen möglich wird. Die Tragfähigkeit der erwähnten Hypothesen wird im Einzelnen dargelegt.

1.4 Theorieansätze und methodisches Vorgehen 1.4.1 Theorieansätze Zur Beantwortung dieser Fragen werden einige Theorien entwickelt, doch um diese nachvollziehen zu können, ist es wichtig, sich ein Bild von den zwei wichtigsten Theorieansätze zu machen, nämlich dem Neoliberalismus (Andrew Moravcik) und dem Zwei-Ebenen-Ansatz (Robert D. Putnam). Im Zentrum des Neoliberalismus steht der Begriff der Staatspräferenzen. Sie entspringen ideellen, kommerziellen und institutionellen Quellen. Kurz gesagt entspricht die ideelle Quelle den Wertvorstellungen, die kommerzielle dem wirtschaftlichen Interesse und die institutionelle Quelle entspricht der politischen Theorie, nach der die Herrschaftsstrukturen eines Staates das Verhalten zur Erfüllung seiner Ziele widerspiegeln. Diese Prinzipien sind mit dem Zwei-Ebenen-Ansatz verbunden, welcher im Kern aussagt, dass außenpolitische Entscheidungen durch sich wechselseitig beeinflussende internationale und innenpolitische Anreize und Zwänge geprägt werden. Dabei steht die nationale Exekutive im Mittelpunkt zwischen dem innenpolitischen „Tisch“, also den Parlamenten, Parteien, NGOs, der öffentlichen Meinung und dem internationalen „Tisch“, welcher insbesondere die Foren der Staats- und Regierungschefs, die UN, die EU oder die NATO umfasst. Die Prinzipien des Neoliberalismus nach Moravcsik (1997) werden verwendet, um die Präferenzen der deutschen Chinapolitik zu hinterfragen. Der Zwei-Ebenen-Ansatz (Putnam, 1988) dient dazu, die außenpolitische Positionierung Deutschlands zu bestimmen. Im kommenden Kapitel werden die Theorienansätze in Bezug auf die Leitfrage der Arbeit ausführlich dargestellt und erforscht.

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Eine nachhaltige Wirtschaftsordnung kann sich sehr wohl kongruent zu einer werteorientierten Außenpolitik verhalten.

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1.4.2 Methodisches Vorgehen Die Untersuchung außenpolitischer Prozesse wird mithilfe folgender Methoden vorgenommen: zuerst wird anhand der qualitativen und historischen Methode der erforderliche Datensatz bearbeitet und gegenseitig in Bezug gesetzt. Die Darstellung und Analyse der chinapolitischen Entscheidungsprozesse orientiert sich grundsätzlich am chronologischen Ablauf. Um sich einen Überblick über die Eigenschaft, die bestehenden Probleme und künftigen Entwicklungstendenzen der deutsch-chinesischen Beziehungen zu verschaffen, erstreckt der Untersuchungszeitraum sich von 1989 bis 2016. Aufgrund des großen Zeitraums muss die Darstellung und Analyse selektiv bleiben. Daher werden unterschiedliche politische Konfliktfälle (u.a. Tibet-Krise 1996 und die Aufrechterhaltung des EU-Waffenembargos gegenüber China 2003-2005) ausgewählt. Im Übrigen werden die Diskurse über die deutsche Chinapolitik in den Medien, in Parlamentsdebatten und Parteiprogrammen einer Analyse unterzogen. Die Arbeit führt vor dem Hintergrund der internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik für die Leitmotive der deutschen Chinapolitik objektivierbare Begründungen an. Sodann versucht diese Arbeit, eine neue Perspektive auf ein bekanntes Thema zu werfen, bzw. das wissenschaftliche Verständnis von Veränderungsmustern der deutschen Chinapolitik auf ein neues theoretisches Niveau zu heben. Eine Analyse der Chinapolitik ermöglicht es, die einzelnen Stränge und Verbindungen sinnvoll zu trennen und so differenziert darzustellen. Dabei wird nicht nur auf die Akteure eingegangen, die an der Chinapolitik mitwirken und sie beeinflussen, sondern auch die Geschichte miteinbezogen und erklärt, welche internationalen und nationalen Ereignisse die heutige Chinapolitik geformt haben. Der ausgewählte Zeitraum von mehr als 25 Jahren beinhaltet dabei 3 Regierungswechsel und untersucht die vier bedeutendsten Parteien (CDU, SPD, Grüne und FDP) der deutschen Politik und liefert somit einen umfassenden Einblick in Strategie und Entwicklung deutscher Chinapolitik. Es ist kaum möglich, Werte zu „messen“, stattdessen muss man sie verstehen und erkennen, um sie artikulieren zu können. Anhand von unterschiedlichen Politikfeldern und deren periodischen Vergleich über mehrere Regierungen kann man mittels einer qualitativen Analyse ermitteln, inwiefern sich Werte entfaltet haben und wie sie einzuordnen sind. Methodisch wäre man mit dem „Tracing“ also fähig, durch Analyse von Interviews in verschiedenen Medien, Dokumenten und Reden nachzuvollziehen, wie wichtig welche Werte für welche Politiker zu welchem Zeitpunkt waren, wie sie sich verändert haben und wie sie in den zentralen Entscheidungen zum Ausdruck gekommen sind. Im konkreten Konfliktfall muss der chinapolitische Entscheidungsprozess anhand des Zwei-Ebenen-Ansatzes analysiert werden. Um die Leitmotive der deutschen Außenpolitik von 1989 bis 2016 angemessen darstellen zu können, wird jeder Fall aus unterschiedlichen Kabinetten ausgewählt, um den außenpolitischen Strategien gerecht zu werden sowie die Stellung der Chinapolitik markieren zu können. Deshalb muss jeder Fall in seiner jeweiligen Ära bzw. für das jeweilige Kabinett repräsentativ sein, um die chinapolitischen Entscheidungsprozesse zuverlässig aufzeigen zu können. Erforderlich ist ein möglichst weites Spektrum von Entscheidungssituationen, um die einzelnen Facetten der Präferenzbildung der Regierungen beleuchten zu können und dadurch eine Vielzahl an Argumentationsansätzen zu erhalten. So kann ein allgemeiner deutscher

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Standpunkt zu China herausgearbeitet werden. Darauf aufbauend werden die untersuchten Entscheidungen nach Maßgabe der Gewichtung von Werten einerseits und Interessen andererseits analysiert, was eine Messbarkeit von Entscheidungsmustern voraussetzt. Die Dissertation wird nicht nur deutsches und chinesisches Quellenmaterial beinhalten, sondern die deutsche Chinapolitik wird auch von beiden Seiten aus erläutert. Diese Studie beruht einerseits zum Teil auf amtlichen Dokumentationen und Reden (vor allem bei den Staatsbesuchen), politisch-programmatischen Absichtserklärungen und Koalitionsverträgen. Dadurch wird die chinapolitische Prioritätensetzung unter unterschiedlichen Regierungen nachgezeichnet. Andererseits werden die repräsentativen Presseveröffentlichungen ausführlich analysiert und verglichen, um die Leitmotive der deutschen Chinapolitik zu beleuchten. Dazu zählen auch die Aussagen und Interviews der Politiker und Wissenschaftler. Mit dem Aufbau und der Entwicklung der deutsch-chinesischen Beziehungen beschränkt sich die deutsche Chinapolitik nicht nur auf die zwei zentralen Politikfelder der Außenwirtschafts- und Menschenrechtspolitik. Beispielsweise belastet vor allem die Tibet-Frage das gegenseitige Verhältnis. Des Weiteren ergibt sich die Chinapolitik aus der Interaktion unterschiedlicher Akteure. So sind Wirtschaftsverbände und Parteien auf nationaler Ebene neben der Regierung unmittelbar oder mittelbar am Entscheidungsprozess beteiligt, während auf internationaler Ebene NGOs oder auch das Europaparlament den Kurs mitlenken können. Es wird also nicht nur die Relevanz des Zwei-Ebenen-Ansatzes deutlich, sondern auch der Findungsprozess einer politischen Entscheidung. Dies wird in der Arbeit im Einzelnen anhand von Fallbeispielen analysiert. Dementsprechend könnte die Arbeit zur strategischen Ausrichtung der deutschen Außenpolitik und vornehmlich der deutschen Chinapolitik beitragen. Um die Chinapolitik jedoch vernünftig analysieren zu können, muss zuerst die Frage beantwortet werden, welche Akteure in den jeweiligen Politikfeldern der Interessen- und Wertepolitik eine besondere Rolle spielen (Neßhöver, 1999). Zur Beantwortung eben dieser Frage entwickelt die vorliegende Studie eine Abbildung, die dem Überblick und damit dem Verständnis der analysierten Entscheidungsmuster dient. Dabei beruht sie auf der Arbeit von Neßhöver (1999), der die Politikfelder und Akteure der Chinapolitik in zwei Abbildungen darstellt, dabei jedoch nicht zwischen Werte- und Interessenpolitik, sondern zwischen Sicherheits-, Außenwirtschafts- und Menschenrechtspolitik als zentralen Herausforderungen der Chinapolitik unterscheidet (S. 24-28).

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Abbildung 1-1 Modell zur Analyse der deutschen Chinapolitik

Nationale Ebene

Wirtschaftsverbände und Unternehmen

Regierung und Parteien

Parlament

Medien und Öffentlichkeit

Interessenpolitik

Chinapolitik

EU-Kommission

Nichtregierungsorganisationen

Wertepolitik Vereinte Nationen

EuropaParlament

Internationale Ebene

Quelle: Eigene Darstellung.

1.5 Aufbau der Arbeit Um die deutsche Chinapolitik umfassend und systematisch darzustellen, orientiert sich die vorliegende Arbeit grundsätzlich am chronologischen Ablauf. Die deutsche Chinapolitik nach der Wiedervereinigung ist nach den unterschiedlichen Kanzlern in drei Phasen gegliedert. In diesem Kapitel wird das Thema eingeführt, wobei die zentrale Fragestellung der „Leitmotive der deutschen Chinapolitik“ und die Theorieansätze sowie das methodische Vorgehen erläutert werden. Nach diesem einleitenden Kapitel werden im 2. und 3. Kapitel die theoretischen und empirischen Grundlagen zur Beantwortung der zentralen Fragestellung ausführlich behandelt. Vor allem kommt der Neoliberalismus mit seiner dritten Quelle der Staatspräferenzen, nämlich den Institutionen bzw. den institutionellen Strukturen der deutschen Chinapolitik, zum Zuge. Unter anderem sind dort die Begriffe „Werte“ und „Interessen“ in den internationalen Beziehungen zu bestimmen. Auf Basis der Begriffserklärungen wird ein neuer Beurteilungsmaßstab der werteorientierten und interessengeleiteten Außenpolitik angelegt. Des Weiteren wird in der Arbeit eine Abbildung des Balanceakts zwischen Werten und Interessen entwickelt und interpretiert. Kapitel 3 setzt den Schwerpunkt auf die historische Grundlage der deutsch-chinesischen Beziehungen seit 1972 und die institutionellen Strukturen der deutschen Chinapolitik durch den Überblick der chinapolitischen Akteure. Im Zentrum dieser Arbeit (Kapitel 4-6) wird die deutsche Chinapolitik unter den Regierungschefs Helmut Kohl, Gerhard Schröder und Angela Merkel aufgerollt. Durch die Berücksichtigung der deutschen außenpolitischen Strategien verschiedener Kanzler wird die Stellung

Einleitung

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Chinas im deutschen außenpolitischen Koordinatensystem sichtbar. Dabei werden drei Indikatoren eingeführt, nämlich die Anzahl der deutschen Staatsbesuche in China, die Akzentwechsel deutscher Asienkonzepte (insbesondere in der Gewichtung Chinas im Verhältnis zu anderen asiatischen Staaten) und die Daten des Wirtschaftsaustausches mit China im Außenhandel Deutschlands. Daraufhin werden vier Konfliktfälle herausgearbeitet, die eine besondere Relevanz bei der Beantwortung der Kernfrage aufweisen. Unter Kohl wird die Tibet-Krise von 1996 ausgewählt. Der Einsatz für die „Aufhebung des EU-Waffenembargos“ wird als Fallbeispiel unter Schröder herangezogen. Die deutsche Chinapolitik unter Merkel fällt durch den „Empfang des Dalai Lama und den (erneuten) Tibet-Konflikt“ sowie die „Aussetzung der Entwicklungszusammenarbeit“ mit China auf. Darauf wird auch die Gewichtung von Werten und Interessen bei der deutschen Chinapolitik von 1989 bis 2016 beruhen. Die Analysen der Fallbeispiele sollen dazu dienen, die zentrale Fragestellung der Arbeit zu beantworten. Im Vordergrund stehen die Erklärung der Präferenzentwicklung und des Präferenzgleichgewichts bei der Chinapolitik der verschiedenen Regierungen aller Bundeskanzler. Damit sollen die Präferenzen der deutschen Chinapolitik unter den unterschiedlichen Regierungen veranschaulicht werden. In Kapitel 7 bildet der Vergleich der Chinapolitik unterschiedlicher Regierungen in verschiedenen Zeiträumen und unterschiedlicher internationaler Rahmenbedingungen die Evaluationsgrundlage dieser Arbeit, wobei ihre internationale Konstellation, ihre Menschenrechtspolitik gegenüber China, ihre Außenhandelspolitik mit China usw. verglichen werden. Damit lassen sich die Änderungen der Präferenzen der deutschen Chinapolitik und deren Einflussfaktoren deutlich erkennen. Zum Abschluss werden drei Szenarien der Chinapolitik und die Tendenz der chinapolitischen Präferenzen seit 1989 im Kapitel 8 zusammengefasst sowie das Verhältnis zwischen Werten und Interessen in der Außenpolitik neu bestimmt. Die vorliegende Arbeit erschöpft sich nicht nur in der Aufdeckung der Leitmotive der deutschen Chinapolitik nach der Wiedervereinigung. Vielmehr werden am Schluss der Arbeit konstruktive Vorschläge zur Förderung der Beziehungen zwischen Deutschland und China unterbreitet. Die Frage, an welchen Prinzipien sich eine zwischen nationalen Wirtschaftsinteressen und westlichen politischen Werten abgewogene Chinapolitik orientieren sollte, wird sodann nach Maßgabe praxisorientierter und konstruktiver Empfehlungen für die deutsche Chinapolitik beantwortet.

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Theoretische Grundlagen und Methode

2.1 Theoretische Grundlagen Zur Analyse der Leitmotive der deutschen Chinapolitik können verschiedene Theorien und Konzepte herangezogen werden, die hinsichtlich der Einflussfaktoren der nationalen Außenpolitik auf die Großtheorien der Internationalen Beziehungen zurückzuführen sind. Diese sollen im Folgenden näher betrachtet werden. 2.1.1 Die außenpolitischen Staatspräferenzen im Neoliberalismus Die liberale Außenpolitiktheorie stellt überwiegend das Ergebnis der staatlichen „Präferenzbildungsprozesse zwischen Staat und Gesellschaft, den konkurrierenden Prozessen der gesellschaftlichen Mitglieder um Interessendurchsetzung und Entscheidungsbeeinflussung“ (Wilhelm, 2006, S. 62) dar. Folglich prägt die Gesellschaft das außenpolitische Verhalten des Staates. Um die Leitmotive der deutschen Regierung im Umgang mit China zu finden, sollten die bestimmenden gesellschaftlichen Strukturen und Interessen der deutschen Chinapolitik diskutiert und analysiert werden. Darüber hinaus gilt der außenpolitische Entscheidungsprozess der Regierung als der Prozess zur Bildung des Präferenzgleichgewichts unter dem Einfluss verschiedener Faktoren, nämlich in „einer internationalen (externen) Umwelt und einem gesellschaftlichen (internen) Umfeld“ (Wilhelm, 2006, S. 60). Mit Hilfe der drei Theorievarianten des ideellen, kommerziellen und republikanischen Liberalismus wird danach gefragt, welcher Einflussfaktor überwiegend auf die Chinapolitik einwirkt. 2.1.1.1 Grundannahmen der Präferenztheorie von Moravcsik Beruhend auf der grundlegenden Prämisse jeglicher liberaler Theorie, dass „staatliches Verhalten wesentlich durch die Beziehungen zwischen Staaten und ihrem innerstaatlichen und transnationalen gesellschaftlichen Umfeld geprägt“ (Schieder, 2010, S. 193) wird, entwickelte Moravcsik (1997) seine drei zentralen Kernnahmen, welche im Mittelpunkt seines Präferenztheoriegebäudes liegen. Erstens betrachtet Moravcsik im Unterschied zu Realisten und Institutionalisten nicht die Staaten, sondern die Individuen und die gesellschaftlichen Gruppen als fundamentale Akteure der internationalen Politik, die gemäß ihrer jeweiligen Präferenzen materielle und ideelle Interessen bezüglich der Außenpolitik innerhalb des Staates und im internationalen System durchsetzen (Moravcsik, 1997, S. 516; Schieder, 2010, S. 193). Beim © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Y. Huang, Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung, Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27078-0_2

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außenpolitischen Entscheidungsprozess wird der Staat nur als institutionelle Struktur und „ehrlicher Makler“ gesellschaftlicher Interessen aufgefasst. Hinzu kommt, dass der Staat die durchsetzungsfähigsten gesellschaftlichen Interessen in außenpolitische Staatspräferenzen überträgt (Moravcsik, 1997, S. 516-519). Ausgehend von der zweiten Annahme fokussiert die Arbeit den Prozess der Umwandlung der gesellschaftlichen Präferenzen in außenpolitisches Handeln staatlicher Agenten. „The configuration of interdependent state preferences determines state behavior“ (Moravcsik, 1997, S. 520), stellt als dritte These die Kernannahme der Präferenzanalyse dar. Moravcsik vertritt die Auffassung, dass das Verhalten der Staaten im internationalen System durch die Konfiguration der ineinandergreifenden Staatspräferenzen bestimmt wird. Mit anderen Worten wird das Verhalten der Staaten bei der außenpolitischen Präferenzbildung und Durchsetzung vom interdependenten internationalen System bzw. Präferenzen anderer Staaten eingeschränkt (Gu, 2010, S. 129). Daraus folgt das kooperative oder konfrontative Verhältnis der Präferenzen der Staaten. Die Liberalisten nehmen an, dass die Konfiguration der außenpolitischen Präferenzen der Staaten die Form, Substanz und Tiefe der Kooperation direkt bestimmt (Moravcsik, 1997, S. 521). In diesem Zusammenhang fasst Moravcsik (1997) drei (kompatible, gegensätzliche und komplementäre) Konfigurationen der außenpolitischen Präferenzen der Staaten zusammen (S. 520 f.). Vor dem Hintergrund der veränderten internationalen Rahmenbedingungen müssen die Entscheidungsträger bei der Bildung und Durchsetzung der außenpolitischen Präferenzen Deutschlands die außenpolitischen Präferenzen betroffener Staaten berücksichtigen und Deutschlands eigene Präferenzen entsprechend anpassen. Um die staatlichen Präferenzen im Umgang mit China effizient durchzusetzen, sind für Deutschland das Verständnis und die Analyse der Präferenzen der chinesischen Regierung erforderlich. Mithilfe der Kernannahme der Präferenztheorie werden die Konfiguration der Präferenzen von Deutschland und China analysiert und beurteilt. Demnach wird das veränderte Präferenzgleichgewicht in der Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland erörtert. 2.1.1.2 Die drei Quellen der Staatspräferenzen Aus der Perspektive des Neoliberalismus von Moravcsik (1997) werden die drei wesentlichen Einflussfaktoren bzw. Quellen staatlicher Präferenzbildung und -umsetzung abgeleitet: die sozialen Identitäten und gesellschaftlichen Werte des ideellen Liberalismus („ideational liberalism“), des wirtschaftlichen Liberalismus („commercial liberalism“) und die politischen Institutionen des republikanischen Liberalismus („republican liberalism“). 2.1.1.2.1 Ideeller Liberalismus Aus Sicht des ideellen Liberalismus beruhen die außenpolitischen Ziele oder Präferenzen überwiegend auf sozialer Identität und gesellschaftlichen Wertevorstellung. Laut Moravcisk (1997) wird die soziale Identität als

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„the set of preferences shared by individuals concerning the proper scope and nature of public goods provision, which in turn specifies the nature of legitimate domestic order by stipulating which social actors belong to the polity and what is owed them“ (S. 525) definiert. Durch die Bereitstellung oder Verteilung der relevanten öffentlichen Güter gestalten sich die Werteordnung der Gesellschaft und das gesellschaftliche Selbstverständnis, was als der Legitimationsprozess der ideellen Interessen gilt. Wenn die innerstaatlichen Akteure sich auf konvergente ideelle Interessen einigen, neigt der Staat dazu, eine kooperative Außenpolitik zu betreiben. Divergierende innerstaatliche Interessen sowie unterschiedliche Wertevorstellungen zweier Staaten können zu außenpolitischen Kontroversen führen (Wilhelm, 2006, S. 62 f.). Ferner erläutert Moravcsik (1997) die Konsequenzen der auf dieser Identität basierenden Staatspräferenzen für die internationale Politik. Gu (2010) hat hierzu folgende Faustregel aufgestellt: „Je größer der Unterschied in den ideellen Vorstellungen der verschiedenen Staaten, desto wahrscheinlicher ist ein Konflikt und desto unwahrscheinlicher eine harmonische Lösung und umgekehrt, je größer die Nähe der ideellen Vorstellungen der Staatspräferenzen, desto wahrscheinlicher eine konfliktfreie Beziehung“ (S. 136). Die deutsch-chinesischen Beziehungen werden auch von den unterschiedlichen Herrschaftsstrukturen und politischen Systemen Deutschlands und Chinas geprägt. Aber auch die den Herrschaftsstrukturen und politischen Systemen zugrunde liegenden sozialen Identitäten und gesellschaftlichen Wertvorstellungen sind kulturell wie historisch bedingt grundverschieden. So sind deutsche bzw. europäische Wertvorstellungen maßgeblich von der „Vernunftsphilosophie“ der Aufklärung und damit von der Fokussierung des Individuums geprägt. Demgegenüber werden chinesische Wertvorstellungen von der Bedeutung der Kollektivverantwortung bestimmt. Diese Unterschiede lassen sich maßgeblich in der politischen Institutionenbildung erkennen. So hat der sogenannte Rechtsstaatsdialog zwischen Deutschland und China offenbart, dass der individualbezogene (Grund)Rechtsschutz durch Gerichte für Deutschland die Hauptsäule des Rechtsstaates bildet. Demgegenüber betont die chinesische Rechtspolitik die Kollektivverantwortung der Regierung für die zivile wie wirtschaftliche Sicherheit ihrer Bürger. Dadurch werden gravierende Missverständnisse zwischen beiden Staaten verursacht. Solange nun aber Deutschland im Umgang mit China die deutschen Wertevorstellungen (insbesondere die Betonung des Individualrechtsschutzes unter Vernachlässigung der chinesischen Tradition der Kollektivverantwortung) als seine außenpolitischen Präferenzen betrachtet, werden die deutsch-chinesischen (politischen wie wirtschaftlichen) Beziehungen belastet. 2.1.1.2.2 Wirtschaftlicher Liberalismus Unabhängigkeit und nationale Selbsterhaltung des Staates liegen der militärischen, wirtschaftlichen und sozialen Sicherheit zugrunde. Die Durchsetzung nationaler Wohlfahrtsinte-

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ressen steht somit im Vordergrund auswärtiger Beziehungen von Staaten (Wilhelm, 2006, S. 194). „Wirtschaft als Ziel der Außenpolitik richtet sich auf zwei Interessenfelder. Die Sicherstellung einer sozial-rationalen Daseinsvorsorge und einer nach innen gerichteten Ordnungsgestaltung (Innenwirkung) sowie eine vorbeugende existentielle Staatssicherung und größere Handlungsfähigkeit bzw. Leistungsstärke (Außenwirkung)“ (Wilhelm, 2006, S. 198). Somit spielen innen- und außenwirtschaftliche Motive eine primäre Rolle in den außenpolitischen Entscheidungsprozessen. Aus Sicht des kommerziellen Liberalismus nehmen die ökonomischen Interessen der gesellschaftlichen Akteure relevanten Einfluss auf das Außenverhalten der Staaten. Hierbei hebt Moravcsik (1997) hervor, dass die Regierung unter dem Einfluss von inländischen und grenzübergreifenden Wirtschaftsakteuren ihre Außen- und Sicherheitspolitik gestaltet. „The greater the economic benefits for powerful private actors, the greater their incentive, other things being equal, to press governments to facilitate such transactions; the more costly the adjustment imposed by economic interchange, the more opposition is likely to arise“ (S. 528). Dabei bemühen sich die innenpolitischen und transnationalen ökonomischen Akteure beim grenzüberschreitenden Austausch stark um offene Märkte, verbesserte Marktchancen und stabile Wirtschafts- und Außenhandelsbeziehungen und erwarten vom Staat ein kooperatives, nicht-aggressives Verhalten zur Wahrung der Wirtschaftsinteressen (Wilhelm, 2006, S. 63). Ob eine wirtschaftliche Öffnung oder eine protektionistische Wirtschaftspolitik zur Staatspräferenz wird, hängt von den unterschiedlichen Wirtschaftspräferenzen der dominierenden sozialen Gruppe ab. Um vom transnationalen Wirtschaftsaustausch zu profitieren, muss die Regierung Interessen der gesellschaftlichen wirtschaftlich motivierten Gruppen oder Verbände (z.B. Unternehmen, Transnationale Konzernen, Gewerkschaften, etc.) bei der außenpolitischen Entscheidung berücksichtigen. Der transnationale Austausch bezieht sich auf politische, wirtschaftliche, kulturelle, außenpolitische etc. Gebiete. Bei der staatlichen Präferenzbildung kommt wirtschaftlichen Interessen mehr Gewicht zu als anderen. Somit können die Politiker Wohlfahrt mehren und mehr Wahlstimmen gewinnen. 2.1.1.2.3 Republikanischer Liberalismus Der Modus der innerstaatlichen Institutionen steht im Vordergrund des Republikanischen Liberalismus. In diesem Punkt zeigt Moravcsik (1997) auf, dass „...republican liberal theory emphasizes the ways in which domestic institutions and practices aggregate those demands, transforming them into state policy. The Key variable in republican liberalism is the mode of domestic political representation, ...“ (S. 530). Damit sind die Staatspräferenzen von den „Eigenschaften der Herrschaftsstrukturen“ (Gu,

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2010, S. 134) geprägt. Das Herrschaftssystem setzt den Rahmen für das Verhalten des Staates, von dem die Handlungspositionen und Einflusschancen sowohl gesellschaftlicher als auch politischer Akteure definiert und beschränkt werden (Brummer & Oppermann, 2014, S. 78). Nach Czempiel (2004) muss das Herrschaftssystem „als eine wichtige Bedingung für das Verhalten aller Akteure in die internationale Umwelt hinein gelten“ (S. 18). Die gesellschaftlichen Gruppen könnten auf unterschiedliche Art und Weise die politischen Institutionen ausnutzen und Forderungen aggregieren, um ihre Interessen durchzusetzen. Daraus ergibt sich, dass die innerstaatlichen Institutionen die außenpolitischen Präferenzen beeinflussen könnten. Daher ist es unerlässlich, dass abgesehen von sozialen Identitäten und ökonomischen Interessen die deutschen innen- und außenpolitischen Institutionen bei der Analyse der Einflussfaktoren der Chinapolitik betrachtet werden. Das außenpolitische Verhalten eines Staates hängt auch von den herrschaftsbezogenen Strukturen eines Landes ab. Die gesellschaftlichen Akteure in einer liberalen Demokratie und die in einem diktatorischen Regime verfügen über einen unterschiedlichen Grad an Einflussmöglichkeiten auf die Außenpolitik des eigenen Landes (Wilhelm, 2006, S. 61). Demokratische Regierungen müssen innenpolitische Mitbestimmung zwischen den politischen Institutionen und der Bevölkerung beim Außenverhalten mehr berücksichtigen als autokratische Regime. Aufgrund des unterschiedlichen Systemcharakters und unterschiedlicher interner Machtverhältnisse in den Staatsorganen im Hinblick auf Deutschland und China werden die Blockaden und Implementierungshindernisse der Chinapolitik der Bundesregierung näher betrachtet. 2.1.1.2.4 Kritik an dem Neoliberalismus von Moravcsik Um die Leitmotive der deutschen Chinapolitik rational und pragmatisch nachzuvollziehen, wird die Präferenzentheorie von Moravcsik (1997) kritisch angewendet. Ein grundlegender Kritikpunkt kam von Seiten konstruktivistischer Ansätze. Sozialkonstruktivisten haben eingewendet, dass Moravcsik (1997) bei seiner Analyse von Quellen der staatlichen Außenpolitik nicht die Institutionen im internatonalen System, sondern nur die Institutionen in nationalen politischen Systemen hervorgehoben habe (Schieder, 2010, S. 212). Laut einer Reihe von Studien sind internationale Institutionen und ihre Wirkungen von großer Bedeutung für die Bildung der gesellschaftlichen Identitäten. Darüber hinaus wurde von Neoinstitutionalisten der Vorwurf erhoben, dass die Präferenztheorie zur Erklärung des außenpolitischen Verhaltens den Forschungsschwerpunkt auf die Institutionen in den nationalen politischen Systemen legte. Diese beeinflussen die Interaktion zwischen den verschiedenen Gruppen in einem Staat. Dabei sei der Einfluss der Institutionen im internationalen System auf die Interaktion zwischen verschiedenen Staaten für unerheblich erklärt worden (Schieder, 2010, S. 211 f.). Obwohl das Verhalten der Staaten laut Moravcsik (1997) durch das interdependente internationale System beeinflusst wird, wird die Rolle der Institutionen im internationalen System tatsächlich nur unzureichend berücksichtigt. Zur Analyse der Leitmotive der deutschen Chinapolitik spielen die stark veränderten Rahmenbedingungen der deutschen Außenpolitik und die Normen der internationalen Institutionen eine entscheidende Rolle. Im empirischen Teil

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werden die nationalen und internationalen Institutionen bezüglich der deutsch-chinesischen Beziehungen sowie deren Interaktionen mit verschiedenen Gruppen in einem Staat und mit verschiedenen Staaten systematisch erörtert. 2.1.2 Der Einfluss der Struktur des internationalen Systems im Neorealismus Während Moravcsik die Individuen und gesellschaftlichen Akteure als Hauptakteure der internationalen Politik betrachtet, sind den Grundannahmen des Realismus zufolge Staaten die zentralen Akteure der internationalen Politik, die „ihre Interessen im anarchischen internationalen System über das Medium der Macht verfolgen“ (Brummer & Oppermann, 2014, S. 13). Bezüglich des internationalen Systems vertritt Moravcsik die Auffassung, dass das außenpolitische Verhalten der Staaten im internationalen System durch die Konfiguration der ineinandergreifenden Staatspräferenzen bestimmt wird. Für Neorealisten ist das Verhalten von Staaten nur aus der Struktur des internationalen Systems herzuleiten (Wilhelm, 2006, S. 48). Der Vertreter des Neorealismus Kenneth Waltz erforscht aus der strukturellen Perspektive die allgemeinen Tendenzen und den Spielraum staatlicher Außenpolitik, wobei das außenpolitische Verhalten der Staaten durch die zwischenstaatliche Machtverteilung im internationalen System begrenzt wird (Brummer & Oppermann, 2014, S. 13). Dabei haben nicht nur die Neoliberalisten, sondern auch die Neorealisten das internationale System als die Ursache der außenpolitischen Strategiewahl der Staaten bewertet. Aus der realistischen Perspektive richten sich das außenpolitische Handlungsziel und die Strategiewahl der Staaten im internationalen Handlungsumfeld auf die Wahrung der nationalen Interessen (Wilhelm, 2006, S. 43). Dabei erfolgt die Festlegung der wichtigen außenpolitischen Interessen gemäß einer Reihenfolge der wichtigen primären Interessen – wie die Verteidigung der territorialen Integrität, die Wahrung der nationalen Sicherheit und die Gewährleistung der wirtschaftlichen Wohlfahrt. Um die Unabhängigkeit und territoriale Integrität des Staates und die eigene Sicherheit aufrechtzuerhalten bzw. die eigenen Interessen durchzusetzen, versuchen die Regierungen anhand ihrer Wirtschaftskraft, der militärischen Stärke, der geostrategischen Lage sowie durch Allianzen in der internationalen Politik Einfluss aufeinander zu nehmen und Macht zu gewinnen. Angesichts konkurrierender Interessenlagen in der Staatenwelt müssen die politische Führung, die Regierungschefs und führende diplomatische und militärische Entscheidungsträger nebenbei die Instrumente der Außenpolitik, die Diplomatie und die Strategie des Machtgleichgewichtes nach dem Kalkül nationaler Interessen handhaben (Wilhelm, 2006, S. 42 f.). Daraus sind die unterschiedlichen Interessen des Staates und ihre unterschiedliche Relevanz zu erkennen. Es ist hilfreich, unterschiedliche außenpolitische Zielsetzungen zu unterscheiden und durchzuarbeiten. Was die deutsche Chinapolitik betrifft, wird sie häufig nicht nur von deutscher Seite, sondern auch von chinesischer Seite als „Realpolitik“ betrachtet. Aufgrund fehlender gemeinsamer militärischer Strategien und unmittelbarer Strategiekonflikte hat das deutsche Verhältnis zu China sehr viel mit der Gewährleistung der wirtschaftlichen Wohlfahrt zu tun. Demzufolge ist von der Bundesregierung eher eine wirtschaftsgeleitete Chinapolitik zu erwarten. Obwohl die Wirtschaftsbeziehungen im Mittelpunkt der bilateralen Beziehungen ste-

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hen, kann die rein wirtschaftszentrierte Chinapolitik das zuweilen menschenrechtsbetonte Verhalten der Bundesregierung gegenüber China nicht komplett rechtfertigen. Jedoch kann eine strukturelle Veränderung des internationalen Systems die unterschiedlichen Motive der deutschen Chinapolitik begründen. Infolgedessen wird die realistische Auffassung als eine theoretische Ergänzung dieser Untersuchung aufgefasst. 2.1.3 Die normenkonforme Außenpolitik im Sozialkonstruktivismus Während Moravcsik (1997) soziale Identität und gesellschaftliche Werte als wichtigste Quellen der Staatspräferenzen betrachtet, analysiert der Sozialkonstuktivismus Außenpolitik als normengeleitete Handlung. Nach Auffassung der Konstruktivisten ist das Verhalten außenpolitischer Akteure nicht nur an ihren Interessen, sondern im Wesentlichen an den bestehenden, intersubjektiv geteilten Normen, Werten und Ideen ausgerichtet (Wilhelm, 2006, S. 66). Die Kernaussage des Konstruktivismus lautet, dass sich Identität und Interessen außenpolitischer Akteure im Kontext internationaler und innerstaatlicher Normen durch die soziale Interaktion herausbilden. Deswegen ist das staatliche außenpolitische Verhalten durch die zwischen Staaten intersubjektiv geteilte Normen- und Verhaltenserwartung geprägt (Brummer & Oppermann, 2014, S. 53 f.). Dabei setzen die internationalen und innerstaatlichen Normen Anreize für die Entscheidungsträger, bestimmte Verhaltensoptionen auszuwählen und andere zu verwerfen. Eine starke und robuste Norm hat eine starke Wirkung für außenpolitische Akteure. „Je breiter eine Norm auf internationaler und innerstaatlicher Ebene als legitim anerkannt wird und je unstrittiger somit ihr Geltungsanspruch ist, desto stärker wird die Norm das außenpolitische Handeln eines Akteurs anleiten“ (Boekle, Rittberger & Wagner, 2001, S. 76 f.). Beispielsweise werden Werte wie Demokratie, Freiheit und die Achtung der Menschenrechte nicht nur von der deutschen Gesellschaft, sondern auch von der internationalen bzw. westlichen Welt anerkannt. Somit wird den Normen in der sozialkonstruktivistischen Analyse bei der Formulierung individueller und kollektiver außenpolitischer Ziele von Staaten eine wesentliche Rolle zugeschrieben, sodass sie sogar als die primären Handlungsgründe für außenpolitische Akteure dienen. In Anlehnung an den Sozialkonstruktivismus kann die werteorientierte Chinapolitik hervorragend begründet werden. Die Begrenztheit dieser Analyse liegt aber darin, dass von anderen Einflussfaktoren auf die Außenpolitik neben der Normen und Werte abgesehen wird. Als eine Ergänzung der Theorie werden die Einflussfaktoren deutscher Außenpolitik aus der Perspektive des soziologischen Institutionalismus erörtert, der vor allem die Einbettung der Akteure in handlungsleitende institutionelle Strukturen hervorhebt. In diesem Zusammenhang werden soziale Normen, Symbole, kognitive Muster und Moralvorstellungen neben den formalen und informellen Regeln politischer Entscheidungsprozesse auch als Institutionen aufgefasst (Zuber & Kaiser, 2016, S. 311). Die Akteure in den Strukturen bzw. die Staaten im internationalen System sind den internationalen Normen und Werten verpflichtet. Als Vertreter des Neo-Institutionalismus wiesen March und Olsen darauf hin, „...interests and preferences develop within the context of institutional action“ (March & Olsen, 1984, S.744). Die

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nationale Interessendefinition eines Staates ist von den Interaktionen mit anderen Staaten und den Prinzipien und Normen der internationalen Gemeinschaft geprägt. Andererseits konstituieren sich Akteure und Strukturen wechselseitig im soziologischen Institutionalismus. Staaten können durch die Interaktion mit anderen Staaten zur Weiterentwicklung internationaler Normen und Werte beitragen (Hellmann, Wagner & Baumann, 2014, S. 101). Die Verbesserung der Menschenrechtslage in China gilt als zentrales Anliegen bei der Bemühung um die weltweite Geltung der universellen Menschenrechte (Auswärtiges Amt, 2002, S. 5). Statt der Eindämmungsstrategie tritt die deutsche Regierung hinsichtlich Chinas gestiegenem Einfluss und seiner Rolle auf der internationalen Bühne dafür ein, es als international verantwortlichen Akteur in die internationale Gemeinschaft einzubinden (Bündnis 90/Die Grünen, 2012, S. 5). Jedoch hat China sich noch nicht mit den westlichen Mitgliedstaaten der UN über die Menschenrechte verständigt. Die Präferenzanalyse bildet den Grundstein dieser Untersuchung. Als eine Ergänzung der theoretischen Grundlage wird die Fragestellung der Arbeit in Anlehnung an die anderen Großtheorien der internationalen Beziehungen – Realismus und Konstruktivismus – erörtert.

2.2 Methodisches Vorgehen 2.2.1 Der Zwei-Ebenen-Ansatz Wie Andrew Moravcsik ist Robert D. Putnam auch ein wichtiger Vertreter des Liberalismus. Sie vertreten beide die Auffassung, dass staatliches Handeln mit gesellschaftlichen Strukturen und Interessen verknüpft ist (Schieder, 2010, S. 188). In den neunziger Jahren hat Robert D. Putnam (1988) in seinem Aufsatz „Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games“ die Metapher des Zwei-Ebenen-Spiels entwickelt, um die Interaktion zwischen Akteuren des innerstaatlichen Politikprozesses und den internationalen Verhandlungspartnern bei außenpolitischen Entscheidungen aufzuzeigen (S. 434), die auch das Spektrum liberaler Ansätze erweitert. Die Grundannahme des Zwei-Ebenen-Ansatzes besteht darin, dass nationale Regierungen als zentrale strategische Akteure gleichzeitig auf innenpolitischer wie auf internationaler Ebene agieren (Putnam, 1988, S. 434). Da die Präferenzbildung nationaler Regierungen durch die Präferenzen der internationalen Verhandlungspartner und der innerstaatlichen Akteure und Interessengruppen bedingt ist, werden Verhandlungsprozesse in der Konzeption des Zwei-Ebenen-Ansatzes in zwei Level unterteilt. Zum einen soll die Delegation auf internationaler Ebene eine temporäre Vereinbarung aushandeln (Level I). In gleichem Maße muss jede internationale Vereinbarung auf innenpolitischer Ebene formell oder informell ratifiziert werden (Level II) (Putnam, 1988, S. 435 ff.). Dahingehend hat Putnam das Konzept des Win-Sets entwickelt, das „die Gesamtheit der innenpolitisch ratifizierbaren außenpolitischen Entscheidungen“ (Brummer & Oppermann, 2014, S. 91) erfasst. Nach dem Zwei-Ebenen-Ansatz Putnams ist die Größe der Win-Sets einer Regierung von drei Faktoren abhängig, nämlich erstens von der Verteilung der Einflusschancen im innerstaatlichen Politikprozess, außenpolitischen Präferenzen der Veto-Spieler

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und möglichen Koalitionen in der innenpolitischen Arena (Level II), zweitens von den politischen Institutionen des jeweiligen Landes (Level II) sowie drittens von den Strategien des Verhandlungsführers am internationalen Tisch (Level I) (Putnam, 1988, S. 442). Um jede internationale Vereinbarung innenpolitisch zur Ratifikation zu stellen, wird die nationale Regierung in Zwei-Ebenen-Spielen versuchen, mithilfe gewisser politischer Ressourcen ihre Win-Sets zu vergrößern. Laut dieser Logik werden die drei erwähnten Faktoren bei der deutschen chinapolitischen Entscheidungsfindung im Einzelnen aufgerollt. Gemäß der Logik der „Two-level Games“ streben nationale Regierungen danach, internationale Verhandlungen und innenpolitische Forderungen und Bedürfnisse miteinander in Balance zu bringen, um dadurch „auf der internationalen Diskussions- und Konferenzebene eine stärkere Verhandlungsposition einnehmen zu können“ (Wilhelm, 2006, S. 227) und schließlich den politischen Einfluss ihres Staates auf der nationalen und internationalen Bühne auszudehnen. Darüber hinaus hat Moravcsik (1993) darauf hingewiesen, dass eine detaillierte Betrachtung des innerstaatlichen Politikprozesses, der Konstellation der internationalen Verhandlung sowie der Präferenzen des Entscheidungsträgers erforderlich ist (S. 23). Was die deutsche Chinapolitik betrifft, muss die deutsche Regierung vor der Entscheidungsfindung neben China auch die betroffenen Akteure auf den internationalen und innenpolitischen Ebenen und die Wechselwirkungen zwischen diesen berücksichtigen. Dabei befindet sich die nationale Exekutive mittig zwischen dem innenpolitischen „Verhandlungstisch“, also Parlamenten, Parteien, der öffentlichen Meinung und dem internationalen „Verhandlungstisch“, womit wiederum Staats- und Regierungschefs, die UN, EU, oder NATO und NGOs gemeint sind. Anhand von Putnams Zwei-Ebenen-Ansatz sollen deshalb drei Fallbespiele der deutschen Chinapolitik herausgearbeitet und analysiert werden, die eine besondere Relevanz bei der deutschen außenpolitischen Positionsbestimmung aufweisen. Es ergibt sich die Frage, wem die deutsche Regierung Vorrang gewähren wird, wenn es, bei einer Annahme des Zwei-Ebenen-Ansatzes, in der deutschen Chinapolitik zu einem Konflikt zwischen innerstaatlichen Interessen und internationalen Interessen kommt. Gemäß der Logik dieser Argumentation wenden sich die folgenden drei Kapitel den Präferenzen der deutschen Regierung bei ihrer Chinapolitik zu. 2.2.2 Das Theoriemodell der Arbeit Die vorliegenden zwei Theorien über die drei Quellen der Staatspräferenzen und den Zwei-Ebenen-Ansatz dienen als die theoretischen Grundlagen für das Kerntheoriemodell der Arbeit. Im Mittelpunkt dieses Kerntheoriemodells stehen immer die Staatspräferenzen. Es ist zwischen den beiden liberalen Theorien auch insofern ein Schnittpunkt zu erkennen, als dass sich laut Moravcsik die nationalen Exekutiven der Logik des Zwei-Ebenen-Spiels bzw. der internationalen Kooperation zur Durchsetzung innenpolitischer Ziele bedienen können (Schieder, 2010, S. 209). Dabei kann die Exekutive den gesellschaftlichen Gruppen die Kontrolle über die kritischen Machtressourcen (Initiative, Institutionen, Informationen und Ideen) entziehen (Moravcsik, 1994, S. 1) und damit ihre Einflussnahme auf den innen- und außenpo-

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litischen Entscheidungsfindungsprozess verringern (Schieder, 2010, S. 210). Um die Staatspräferenzen der deutschen Regierung bei ihrer Chinapolitik zu hinterfragen, sollen die Präferenzen der deutschen sowohl nationalen als auch internationalen chinapolitischen Akteure aufgriffen werden. Weiterhin zieht das Theoriemodell dieser Arbeit die internationalen Institutionen in Betracht, die beim Präferenzgleichgewicht auch eine Rolle spielen. Der Zwei-Ebenen-Ansatz wird in das Theoriemodell der Arbeit eingebettet, indem die Präferenzbildung der deutschen Chinapolitik dargelegt wird. Das Kerntheoriemodell trägt dazu bei, die von Individuen, Staat und Internationalem System jeweils favorisierte Politik darzustellen. Abbildung 2-1 Das Theoriemodell dieser Arbeit

Zwei-Ebenen-Spiel (Robert D. Putnam)

Ebene der innerstaatlichen Politikprozesse

Nationale Regierungen

Ebene der internationalen Verhandlungen

Staatspräferenzen 

Idee

Kommerz

Institution

Neoliberalismus (Andrew Moravcsik) Die drei Quellen der Staatspräferenzen

Quelle: Eigene Darstellung.

2.3 Begriffserklärung und Anwendung Um die außenpolitische Ausrichtung der Bundesrepublik diskutieren zu können, ist zuvor die Beantwortung der grundsätzlicheren Frage, was eigentlich die deutsche Außenpolitik leitet – Werte? Interessen? Oder vielleicht beides? – notwendig. Dies führt zu einem abschließenden Blick auf die Merkmale werteorientierter und interessengeleiteter Außenpolitik. Vor diesem Hintergrund muss die Debatte über die außenpolitische Ausrichtung erwähnt werden, die sich grundsätzlich um politische Werte und wirtschaftliche Interessen dreht. Um sich der Leitmotive der deutschen Chinapolitik unter unterschiedlichen Regierungen anschaulich zu vergewissern, müssen zuerst die Werte- und Interessenbegriffe in den Theorien der internationalen Beziehungen und das Verhältnis von Werten und Interessen in der Außenpolitik geklärt werden. Angesichts der Abstraktion und Komplexität dieser zwei subjektiven Begriffe ist ihre

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Operationalisierung für die folgende Analyse unentbehrlich. Im Anschluss daran wird das Verhältnis von Werten und Interessen, wie es in der Praxis der internationalen Beziehungen auftritt, behandelt. Auf der Begriffsdefinition basierend soll eine These über den Balanceakt zwischen Werten und Interessen aufgestellt werden. 2.3.1 Werte und Interessen in den internationalen Beziehungen 2.3.1.1 Wertedefinition in den internationalen Beziehungen Werte haben keine evidente Definition. Der Inhalt und der Umfang von Werten sind schwer von ähnlichen Begrifflichkeiten abzugrenzen. Je nach Hintergrund fällt die Abgrenzung unterschiedlich aus. In der Politikwissenschaft wird die Diskussion über die Grundwerte somit als eine „Flucht“ vom Konkreten ins Abstrakte und eine „Flucht“ aus der Komplexität hin zum Konsens betrachtet. Analog zu den Werten zählen Ideologie, Ideen, Ethik, Moral und Normen zu den für die Außenpolitik in der Geschichte und Gegenwart der internationalen Beziehungen wirkungsmächtigen Faktoren, deren Funktionen im Denken und Handeln außenpolitischer Entscheidungsträger nicht unterschätzt werden darf. Der Realismus als Theorie der internationalen Beziehungen vertritt die Auffassung, dass das sittliche Streben einer bestimmten Nation mit den sittlichen Gesetzen, die die Welt beherrschen, nicht übereinstimmt. „Alle Nationen sind versucht, ..., ihr eigenes Streben und Handeln in den Mantel universeller sittlicher Ziele zu hüllen“ (Morgenthau, 1963, S. 56). An dieser Stelle wirkt die Sitte als ein Instrument des Machtkampfs. Aus der Perspektive Hans J. Morgenthaus (1963) muss „die Substanz, von der die Ideologien der Internationalen Politik nur die Reflexion ist“, „in den normativen Forderungen von Ethik, Gesellschaftsmoral und Recht gesucht werden“ (S. 199). Die internationalen moralischen Verhaltensstandards ersetzen die Moral der partikularen Gruppe, sind jedoch weit davon entfernt, „den Machtkampf auf der internationalen Bühne zu begrenzen, [und verleihen] jenem Kampf eine früher nicht gekannte Grausamkeit und Intensität“ (S. 230). Hierbei stellt Morgenthau (1963) die Funktionen von Ethik, gesellschaftlicher Moral und Recht für die bürgerlichen Gesellschaften und die internationale Gesellschaft jeweils heraus. Ethik, gesellschaftliche Moral und Recht könnten den Machtkampf in der bürgerlichen Gesellschaft der westlichen Zivilisation begrenzen. „Die Hauptfunktion dieser normativen Systeme bestand von der Bibel bis hin zur Ethik und den verfassungsmäßigen Einrichtungen der Demokratie in der Eindämmung der Machtgelüste innerhalb der gesellschaftlich tragbaren Grenzen“ (S. 203). In der sozialkonstruktivistischen Analyse spielt der Begriff der Werte bzw. Normen eine übergeordnete Rolle. Die Normen werden in der von Henning Boekle vertretenen konstruktivistischen Denkschule umfassend als „wertegestützte, intersubjektiv geteilte Erwartungen angemessenen Verhaltens“ (Boekle, Rittberger & Wagner, 2001, S. 74) definiert. Die von politischen und gesellschaftlichen Akteuren der innenpolitischen Auseinandersetzung getragenen intersubjektiven Erwartungen und die von anderen Regierungen, internationalen Organi-

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sationen und transnationalen Akteuren getragenen internationalen Normen bestimmen die Außenpolitik eines Staates (Brummer & Oppermann, 2014, S. 56). Ludger Kühnhardt (1994) versucht Werte, bzw. die „Wertegrundlagen“ mithilfe von drei Einflussfaktoren zu bestimmen (S. 99). Zum einen bezieht er sich auf die „kollektive Verhaltensweise“ eines Volkes, also die Kultur. Die Kultur bestimmt im Wesentlichen die Erziehung, das Denken und die Wahrnehmung der Menschen, sodass sie sich auch zwangsläufig auf die Wahrnehmung von Werten auswirkt. Werte bieten allgemein ausformulierte Beurteilungsmaßstäbe für das Verhalten der Menschen und Vorzugsregeln für das Verhalten der Gesellschaft, wobei sie eine hohe Änderungsresistenz und eine hohe soziale Reichweite besitzen. Als zweites erwähnt er die „politisch-programmatischen Absichtserklärungen“ von Institutionen, die auf die Politik Einfluss nehmen. Diese Institutionen sind in Deutschland und in demokratischen Ländern in erster Linie die Parteien, die mithilfe ihrer Parteiprogramme aktiv versuchen, das Land inhaltlich zu gestalten. Die Programme zeigen gewissermaßen auf, was verändert werden soll und muss, um das jeweilige Ziel zu erreichen. Je nachdem aus welchen Parteien die Regierung zusammengesetzt ist, verändert sich demnach der politische Kurs im Sinne der unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen. Schlussendlich geht er auf die „Erfahrungsbestände des kollektiven Gedächtnisses“ ein. Gemeint ist damit der geschichtliche Hintergrund, der sich – genauso wie die „spezifischen Umstände einer politischen Entscheidungssituation“ – auf die Wertegrundlagen auswirkt. Die Einflussfaktoren selbst sind somit teilweise sehr fest verwurzelt (Kultur, Geschichte), aber teilweise auch dynamisch (Entscheidungssituation, Parteiprogramm), weshalb es zu einem Verhältnis zwischen „Verstetigung und Wandel“ kommt (Kühnhardt, 1994, S. 99). Erst der Versuch der Präzisierung führt dazu, dass der Begriff „Wertegrundlagen“ in seine Bestandteile zerlegt wird. Diese Bestandteile sind „Ideale und Interessen“, welche in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis stehen, da jede Regierung versucht, gemäß ihrer Zielvorstellung, ihre Form einer idealen Politik durchzusetzen und dadurch dem Interesse der Allgemeinheit zu dienen. Dabei sind Werte „Maßstäbe, die unsere Identität definieren und unser Handeln leiten und motivieren“ (Speth & Klein, 2000, S. 34). Der Nationalstaat kann durch die Werte, die er vermittelt, seine nationale Identität festlegen. Im Allgemeinen schlägt das nationale Politiksystem sich in der nationalen Wertevorstellung nieder, die als Leitmotiv des außenpolitischen Handelns dient. Gleichzeitig schlagen sich umgekehrt die nationalen Wertevorstellungen im nationalen Politiksystem nieder. Dennoch steht die Verwirklichung der Werte nicht immer im Einklang mit den außenpolitischen Zielen eines Staates. Die Verwirklichung der Werte in der Außenpolitik ist zum Teil sogar widersprüchlich. Bei der außenpolitischen Entscheidungsfindung muss der Einsatz einer wertorientierten Außenpolitik daher mit der eigenen Interessenlage in Einklang gebracht werden (Kühnhardt, 1994, S. 126). Dabei dient die Werteorientierung als Maxime außenpolitischen Handelns der innenpolitischen Legitimitätsgewinnung. Bei der Formulierung eines bestimmten nationalen Interesses werden die Werteelemente von den Entscheidungsträgern oft entsprechend ihrer Persönlichkeit und den Interessen ihrer Partei unterschiedlich eingesetzt. Gleichzeitig wird ihre Einführung „als Reaktion auf den umweltbedingten innerstaatlichen oder internationalen Druck“ (Frankel, 1971, S. 121) verstanden. Die Staatsmänner set-

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zen sich für die Verfechtung der Moral ihrer eigenen Nation mit den Geboten der supranationalen Ethik ein, wodurch sie ihr Verhalten zu Gunsten der Nation (rationalistisch), aber auch zu Gunsten ihrer Rollenkonzepte legitimieren können. In den letzten zwanzig Jahren ist die Untersuchung der Rolle von Werten (Ideologie, Ideen, Normen, Religion, Ethik und Moral etc.) im politischen Prozess zu einem der umfangreichsten und dynamischsten Felder der Politikwissenschaft, speziell der außenpolitischen Analyse, geworden. So zweifelten einige amerikanische Wissenschaftler daran, dass Werte eine wichtige Stellung in der Außenpolitik einnehmen (Chollet & Lindberg, 2007), obwohl beispielsweise die werteorientierte Außenpolitik Merkels und Abes (Jimbo, 2014) in Deutschland und in Japan noch nie so stark war. Nach dem Ende des Kalten Krieges hat sich der Spielraum für eine werteorientierte Außenpolitik stark erweitert. In den neunziger Jahren bezeichnete Hanns Maull (1993) die außenpolitische Rolle Deutschlands als „Zivilmacht“. Dieser Begriff wirkte sich stark auf die Außenpolitikorientierung Deutschlands aus. Im obigen Abschnitt wurde der Begriff der Werte skizzenhaft diskutiert. Werte spielen eine mächtige Rolle in den internationalen Beziehungen, aber auch in der Außenpolitik, da sie sich auf Ideologie, Normen, Ethik und Moral eines Staates beziehen und von den materiellen Interessen grundlegend unterscheiden. Folglich sind die Werte subjektiv, immateriell, schwer messbar und kontextspezifisch. 2.3.1.2 Der Interessenbegriff in der Außenpolitik Der Begriff des Interesses ist in dem von Morgenthau (1963) begründeten Realismus von entscheidender Bedeutung. Der grundlegende Begriff des Interesses ist im Sinne von Macht zu verstehen: „Die Vorstellung von Interesse gehört dem innersten Bereich der Politik an und ist von den Umständen der Zeit und des Ortes unabhängig“ (S. 54). Dabei wird internationale Politik als ein „Kampf um die Macht“ betrachtet (S. 69). Politische Macht ist Mittel der Durchsetzung der nationalen Interessen. „Streben sie die Erreichung ihrer Ziele aber mit den Mitteln internationaler Politik an, dann durch Kampf um Macht“ (S. 70). Nach den Grundannahmen des Realismus sind Staaten die zentralen Akteure der internationalen Politik und verfolgen ihre Interessen im anarchischen internationalen System über das Medium der Macht (Brummer & Oppermann, 2014, S. 13). Für Morgenthau (1963) bestimmt das besondere Interesse in einer bestimmten geschichtlichen Periode politisches Handeln und „hängt jedoch von den politischen und kulturellen Zusammenhängen ab, in denen die Außenpolitik entsteht“ (S. 54). Ähnlich wie Morgenthau bewertet Kenneth Waltz (1979), ein Vertreter des Neorealismus, Interesse als den wichtigsten Bestimmungsfaktor des außenpolitischen Handelns (S. 69). Während Morgenthau Interesse als „Macht“ versteht, sieht Waltz „Sicherheit“ bzw. die Sicherung des eigenen Überlebens als den einzigen entscheidenden Inhalt des Interesses (Meng, 2012, S. 16). Aus der realistischen Perspektive gilt das Streben eines Staates nach Macht und Sicherheit im anarchischen internationalen System als grundlegender Anspruch aller Staaten. Jedoch bleibt der Begriff des Interesses immer noch unklar und schwer zu operationalisieren. In den Internationalen Beziehungen zählt das nationale Interesse zu einem wichtigen

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Forschungsgebiet. Bei den Realisten werden konkrete staatliche Ziele aus bestimmten Grundinteressen abgeleitet. Man spricht zum Teil auch von der Hierarchie nationaler Interessen, die über eine längere Zeit weitgehend unverändert bleibt (Morgenthau, 1963, S. 140). Andere sehen im nationalen Interesse die „umfassendste Beschreibung des gesamten Wertekomplexes der Außenpolitik (Frankel, 1971, S. 24), wobei diese Definition vor allem die Vagheit des Interessenbegriffs verkörpert. Frankel (1971) hat in seinem Versuch, sich dem Interessenbegriff zu nähern, den Begriff „Nationales Interesse“ zwar nicht deutlich definiert. Doch wurde zumindest eine Einleitung der Anwendungsbereiche dieses Begriffs durchgeführt. Demnach wird Nationales Interesse grundsätzlich auf der erwünschten und durchführbaren Ebene interpretiert. Die erwünschten Interessen unterscheiden sich von den durchführbaren Interessen. Erstere sind in der Regel langfristig und basieren generell auf der Historie und/oder Ideologie. Sie stehen deshalb oftmals im Hauptaugenmerk nationaler Oppositionspolitik. Letztere sind relativ kurzfristig und gründen sich oftmals auf „Überlegungen der Ratsamkeit und Notwendigkeit“. Folglich liegen gerade die kurzfristigen und durchführbaren Interessen im Anliegen der Regierung (S. 29-31). Die Inhalte der nationalen Interessen werden je nach Zeitdauer ihrer Existenz in dauerhafte, lang-, mittel- und kurzfristige Interessen eingeteilt (阎学通, 2005, S. 25; vgl. Meng, 2012, S. 16). In Anlehnung an die neoliberal-institutionalistischen Axiome ist das internationale System durch eine komplexe Interdependenz gekennzeichnet (Menzel, 2001, S. 166). Interdependenz beeinflusst das Verhalten von Staaten und umgekehrt schaffen Staaten auch Interdependenz durch die Konstituierung internationaler Organisationen und Abkommen (internationale Institutionen) (Menzel, 2001, S. 168). Im interdependenten internationalen System setzen sich viele staatliche und nichtstaatliche, nationale und transnationale Akteure spontan für ihre gemeinsamen Interessen und Ziele – die weltweite Wohlfahrtssteigerung – ein. Dahinter treten Status- und Sicherheitsinteressen zurück. Hierbei gibt es keine zugrundeliegende Hierarchie außenpolitischer Ziele. Selbst Status- oder Sicherheitsinteressen können im Einzelfall der Wohlfahrt unterliegen (Menzel, 2001, S. 171), sodass es zu einer konstanten Interaktion zwischen nationalen Interessen und dem internationalen System kommt. Nach Christian Hacke (1997) ist das nationale Interesse „das Produkt von Spannung und Konflikt zwischen öffentlicher Meinung, Parlament und Regierung. Die Durchsetzung dieser Interessen liegt primär bei der Bundesregierung, aber Parlament und öffentliche Meinung sind an der Formulierung inhaltlich beteiligt“ (S. 4). Diese Auffassung zeigt, dass das nationale Interesse sich von den „Partikularinteressen einzelner gesellschaftlicher und politischer Gruppen“ (Hacke, 2004, S. 176) unterscheidet. Während die Regierung also durch ihr außenpolitisches Handeln das nationale Interesse verfolgt, wird es durch den kontinuierlichen Austausch mit der öffentlichen Meinung sowie politischen und wirtschaftlichen Akteuren definiert. Der Austausch selbst ist es somit, der nationales Interesse schafft. So wie sich die Meinungen als Reaktionen zu Ereignissen ändern können, kann sich folglich auch die Definition nationaler Interessen und darüber hinaus die Handlungsmaxime der Regierung ändern. Die Formulierung „Produkt von Spannung und Konflikt“ ist jedoch von Hacke (1997) in einer späteren Version seines Artikels relativiert worden. Dort heißt es jetzt „Übereinstimmung und Konflikt“ (Hacke, 2004, S. 176), was die Weiterentwicklung deutlich macht, die den politi-

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sche Entscheidungsprozess auszeichnet. Es geht nicht immer darum, Gegensätze zu diskutieren, sondern Übereinstimmungen zu finden. Bei einer konkreten Außenpolitikentscheidung und Zielfestlegung werden zudem nicht nur innerstaatliche, sondern auch internationale Akteure berücksichtigt. „Der Nationalstaat wird durch zunehmende Interdependenz zu stärkerer Kooperation verpflichtet“ (Hacke, 2004, S. 177 f.). Neue transnationale Entwicklungen verkomplizieren die Interessenstruktur der Nationen und gelten als Einflussfaktoren für die nationalen Interessen. Dies erklärt die Uneinheitlichkeit und Widersprüchlichkeit zwischen nationalem und transnationalem Interesse. „Die Festlegung außenpolitischer Präferenzen oder Ziele erfolgt primär vom Inneren des Staates nach außen, besonders durch die in ihrer doppelseitigen Lenkungsrolle nach innen und außen handelnde Staatsspitze“ (Wilhelm, 2006, S. 114). Den Kern bildet folglich das nationale Interesse jedes beteiligten Staates. Wie auch im innerpolitischen Prozess wird also auch hier das „Produkt von Übereinstimmung und Konflikten“ zum internationalen Interesse führen. Das beste Beispiel ist die EU. Obwohl Deutschland sein eigenes nationales Interesse definiert, gibt die EU Richtlinien vor, die im Inland umgesetzt werden müssen, um somit einem transnationalen Interesse zu entsprechen. Auf der anderen Seite versuchen einzelne EU-Mitgliedsstaaten selbst Einfluss auf die EU-Politik auszuüben. So werden die Ziele der EU „trans- und supranational formuliert“, doch entwickeln sich diese Ziele aus „nationalen Perspektiven“ (Hacke, 2004, S. 177). Das vereinigte Deutschland verdankt die Formulierung seiner Staatsinteressen, hierzu zählen insbesondere die Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Freiheit, teilweise den Besatzungsmächten (Hacke, 2004, S. 176). Die Außenpolitikanalyse betrachtet außenpolitische Interessen als „verhaltenssteuernde, situationsspezifische, wahrnehmungs- und wertbedingte Zielsetzungen bzw. latente oder erkennbare Willensorientierungen der außenpolitischen Führungsträger“ (Wilhelm, 2006, S. 116). Somit hängen sie nicht nur von den Führungsträgern einer Regierung und den gesellschaftlichen Akteuren, sondern auch von der Beurteilung der internationalen Lage ab. Nach Frankel (1971) bezieht sich jede Erklärung oder Analyse des Sinns der Außenpolitik oder der von ihr verfolgten Werte unweigerlich auf das nationale Interesse (S. 24). Nicht nur historisch und gegenwärtig, sondern auch zukünftig stehen Interessen „im Mittelpunkt der außenpolitischen Willensbildung und Entscheidungsdurchführung“ (Wilhelm, 2006, S. 113). Darüber hinaus ist der Begriff des Interesses multidimensional. Im Laufe der Zeit verändern sich die Ziele zur Verwirklichung der außenpolitischen Grundinteressen je nach außenpolitischer Konstellation. Nach Wilhelm (2006) richtet sich das nationale Interesse grundsätzlich auf vier Bereiche: „die zur Selbsterhaltung oder Stärkung des politischen Systems erforderliche Sicherheit“, „die gegenüber fremdstaatlichen Einflüssen und Souveränitätsbeschränkung gewährleistete nationale Integrität und Autonomie“, „durch wirtschaftliche Vorteile errungene[n] nationale[n] Wohlfahrt“ sowie internationalen Status und Prestige und die politische Glaubwürdigkeit (S. 116-132). Entsprechend werden die nationalen Interessen bei einer Analyse der außenpolitischen Interessenstruktur in vier Dimensionen unterteilt: Sicherheits-/Militärinteressen, politische/diplomatische Interessen, wirtschaftliche/materielle Interessen und immaterielle/ideologische Interessen (Meng, 2012, S. 28 f.). Diese Unterscheidung der verschiedenen Interessentypen in der Außenpolitik dient dazu, das Verhältnis von Werten

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und Interessen klarzumachen. Bezüglich der deutschen Chinapolitik lassen sich die unterschiedlichen Interessenpräferenzen der Bundesregierung gegenüber China vor allem anhand von bestimmten Ereignissen zwischen beiden Staaten erläutern. 2.3.2 Werte und Interessen im außenpolitischen Verhalten Basierend auf den Definitionen von Werten und Interessen soll das Verhältnis der beiden Begriffe zueinander und ihre Rolle im außenpolitischen Verhalten geklärt werden. Dabei ist die Frage nach dem Verhältnis letztlich die Frage nach ihren Rollen in außenpolitischen Entscheidungen (Schmierer, 2008, S. 7). Zudem hilft die sozialwissenschaftliche Debatte um das Verhältnis zwischen Ideen und Interessen, das Verhältnis von Werten und Interessen im außenpolitischen Verhalten zu erötern. Max Weber (1989) bemüht sich in seinem Werk darum, das Ineinandergreifen von Interessen und Ideen zu analysieren und schrieb hierzu: „Interessen (materielle und ideelle), nicht: Ideen, beherrschen unmittelbar das Handeln der Menschen. Aber: die „Weltbilder“, welche durch „Ideen“ geschaffen wurden, haben sehr oft als Weichensteller die Bahnen bestimmt, in denen die Dynamik der Interessen das Handeln fortbewegte. Nach dem Weltbild richtete es sich ja: „wovon“ und „wozu“ man „erlöst“ sein wollte und – nicht zu vergessen: – konnte“ (S. 101). Hier spricht Weber von durch Ideen geschaffenen Weltbildern und deren Einflussweise auf das Handeln. Laut Rainer M. Lepsius (1990) entsteht neben Ideen und Interessen etwas Vermittelndes und damit Institutionen. In seinem Werk befasst er sich erst mit dem Verhältnis von Interessen und Ideen: „Interessen sind ideenbezogen, sie bedürfen eines Wertbezuges für die Formulierung ihrer Ziele und für die Rechtfertigung der Mittel, mit denen diese Ziele verfolgt werden. Ideen sind interessenbezogen, sie konkretisieren sich an Interessenlagen und erhalten durch diese Deutungsmacht. Institutionen formen Interessen und bieten Verfahrensweisen für ihre Durchsetzung, Institutionen geben Ideen Geltung in bestimmten Handlungskontexten“ (S. 7). Dies zeigt, dass Interessen und Ideen sich nicht unvermittelt gegenüberstehen (Lepsius, 1990, S. 42). Institutionen vermitteln zwischen Ideen und Interessen, indem sie durch die Leitideen legitimierte Handlungsräume für sich selbst schaffen und die legitime Verfolgung materieller oder ideeller Interessen ermöglichen. Somit kann der Vermittler bzw. die Institution dazu dienen, den Wechsel der außenpoltischen Ausrichtung zu begründen. Es wird im Folgenden noch zu prüfen sein, wie die Bundesregierung die werteorientierten Interessengruppen überzeugen kann, um ihre Interessenpolitik im Umgang mit China durchzuführen.

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2.3.2.1 Merkmale werteorientierter und interessengeleiteter Außenpolitik Die interessengeleitete Außenpolitik bezieht sich nur auf die Wirtschaftsinteressen eines Staates. Die werteorientierte Außenpolitik nähert sich den Theorien des Liberalismus und Konstruktivismus an, weil der Neoliberalismus den Einfluss der Werte auf die außenpolitischen Staatspräferenzen und der Konstruktivismus den Einfluss der internationalen und innerstaatlichen Normen auf die außenpolitischen Entscheidungen herausstellt. Gleichzeitig schreibt der Realismus dem Begriff des Interesses eine zentrale Bedeutung zu, ohne die Werteelemente in der Machtpolitik zu betonen. Angesichts der Funktion von werteorientierter Außenpolitik kann ein Staat durch die Ausbreitung seiner Werte Reputation gewinnen, vor allem wenn diese den internationalen Normen entsprechen. Demgegenüber ist die wirtschaftsbetonte Außenpolitik wesentlich auf die Wohlfahrt ausgerichtet. Aus der Tabelle ist bereits der unterschiedliche Charakter von Werten und Interessen zu erkennen. Während Werte ihren Sinngehalt erst durch Vorstellungen, Bräuche und Gesetze erhalten, also normativer Natur sind, existierten Ziele wie Gewinnmaximierung bereits vor jeder Wertvorstellung und sind unabhängig von der normativen Ordnung, also deskriptiver Natur. Darüber hinaus zählt die Menschenrechtspolitik zum wichtigsten Politikinstrument der Wertepolitik, während die Außenwirtschaftsförderung als das wichtigste Politikinstrument der wirtschaftsbetonten Außenpolitik gilt. Außerdem kann die werteorientierte Außenpolitik wegen ihres bevorzugten Politikstils – der Vermittlung der eigenen Werte – zu einer potenziellen Schädigung diplomatischer und wirtschaftlicher Beziehungen führen. Demgegenüber wird die ökonomische Kooperation von der Regierung und den Unternehmen bevorzugt, um die Umsetzung der Wirtschaftsinteressen zu maximieren. Die dauerhafte Wahrung und Vermehrung der Wohlfahrt für die deutsche Bevölkerung zählt zur wichtigsten außenpolitischen Verantwortung der Bundesregierung (Maull, 2014, S. 2). Tabelle 2-1 Merkmale der werteorientierten und interessengeleiteten Außenpolitik Werteorientierte Außenpolitik

Interessengeleitete Außenpolitik

Theorie

Liberalismus/Konstruktivismus

Realismus

Ziele

Reputationsgewinn

Wohlstandsmaximierung

Begriffstypen

Normativer Begriff

Deskriptiver Begriff

Menschenrechtspolitik

Außenwirtschaftspolitik

Politikinstrument Bevorzugter Politikstil

Werte vermitteln (Demokratie, Menschenrechte, Freiheit, Gerechtigkeit)

Kooperativer Austausch, weltweite Freiheit des Handels

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Zentrale Untersuchungs-

Außenhandelspolitik, Wirtschaft als Ideologie, Normen, Ethik und Moral

gegenstände

Potentielle

Ziel/Mittel in der Außenpolitik, staatliche und private Wirtschaftsmacht

Schädigung der Wirtschaftsbeziehun-

Druck von Verbündeten des Landes,

gen, Verwerfung/Dissens bzgl. diplo-

negativer Einfluss auf internationalen

matischer Beziehungen,

Status und Prestige, Veränderung des in-

Angriffe aus der „Oppositionspartei“

ternationalen Machtgefüges

Schädigung

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Aus der Tabelle ist zu erkennen, dass Werte und Interesse nicht als lineare Strukturen, sondern als Kreise oder Flächen, die sich überlappen, betrachtet werden müssen (siehe Abbildung 2-2). Abbildung 2-2 Überwindung der Dichotomie zwischen Werten und Interessen

Quelle: Eigene Darstellung.

Das Schwarz-Weiß-Framework ist somit nicht in der Lage, dieses komplizierte Wechselspiel darzustellen. Es darf also nicht zu dualistisch gedacht werden, sondern muss fähig sein, das Zusammenspiel in der Mitte erklären zu können. Sicherlich kann man mit Frankel (1971) argumentieren, dass es eine tiefe Kluft zwischen verschwommenen allgemeinen Werten wie Souveränität, Unabhängigkeit oder Freiheit und der konkreten politischen Zielsetzung gibt (S. 22). Zwischen einer Außenpolitik, die auf einer Ideologie oder das nationale Wertesystem gründet, und einer, die auf Eigeninteresse beruht, muss unterschieden werden. „Zu welchem Typus eine Außenpolitik wohl gehört, sollte man lieber von der Dichotomie abgehen“ (Frankel, 1971, S. 122 f.). Jedoch ist die klare Unterscheidung der beiden in der Praxis kaum mög-

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lich. In der Regel wechseln sich die ideologischen und die eigennützigen Elemente bei der Durchsetzung der Außenpolitik ab. Wie Frankel (1971) betont, kann in der Tat keine Politik ständig in linearer Richtung fortentwickelt werden, sondern es muss irgendwann ein Wechsel zwischen Werten und Interessen entstehen (S. 121-125). Hinsichtlich der geringen Diskrepanz zwischen den außenpolitischen Mitteln und den außenpolitischen Zielen ist es nicht schwer, die Leitmotive der Menschenrechtspolitik und der Wirtschaftsförderung gegenüber China zuzuordnen. Bezüglich der Umweltpolitik und der Entwicklungszusammenarbeit mit China bleiben die Leitmotive der Bundesregierung weiter vage, da sie nicht nur Wertansprüche, sondern auch wirtschaftliche Konsequenzen betreffen. 2.3.2.2 Die Ausrichtungsdebatte über die deutsche Außenpolitik Morgenthau (1963) definiert aus der realistischen Perspektive das Verhältnis zwischen Moral und Interessen in den internationalen Beziehungen wie folgt: „Jetzt stehen sie sich als die Wahrer der Standards ethischer Systeme gegenüber, von denen jedes nationalen Ursprungs ist und von denen jedes beansprucht und auch darauf hinarbeitet, einen supranationalen Rahmen moralischer Standards zu bilden, den alle anderen Staaten annehmen müssen und innerhalb dessen sich ihre Außenpolitik bewegen müsse“ (S. 226). „Mit betontem Ausschließlichkeitsanspruch setzen alle Kämpfer ihre nationalen Konzeptionen der Moral mit dem gleich, was die ganze Menschheit letztlich akzeptieren wird und muss und dem sie entsprechend leben will und muss“ (S. 229). „Der Realismus betrachtet diese Klugheit – das Abwägen der Folgen alternativer politischer Handlungen – daher als die höchste Tugend der Politik“ (S. 56). Wenn die Wertepolitik in Konflikt mit der Interessenpolitik komme, erfordere die politische Klugheit, Wertvorstellungen und Realität zusammenzudenken. Die Außenpolitik richte sich nach den nationalen Interessen. Hier besteht eine falsche Auffassung, die nationale Interessen nur mit wirtschaftlichen Interessen gleichsetzt. Morgenthau (1963) hat uns daran erinnert, dass es erforderlich ist, „zwischen Wirtschaftspolitik um ihrer selbst willen und Wirtschaftspolitik als Instrument der allgemeinen Politik zu unterscheiden, d.h. einer Politik, deren wirtschaftlicher Zweck nur Mittel zur Kontrolle der Politik einer anderen Nation ist“ (S. 73). In der Ausrichtungsdebatte über die deutsche Außenpolitik wird das Verhältnis von Werten und Interessen immer wieder als ein gegensätzliches bewertet. Für Verfechter einer werteorientierten Außenpolitik gelten Interessen häufig als niedere Motive, für Befürworter einer interessengeleiteten Politik sind Werte ein schönes Ideal, das leider für Realpolitik „nichts taugt“. Beide Interpretationen sind einseitig und greifen zu kurz. Somit ist die Dichotomie von Werten und Interessen in der Außenpolitik zu überwinden. Die Frage nach der außenpolitischen Ausrichtung erweist sich als ein umstrittenes Dauerthema internationaler Beziehungen. Dabei spielt für Deutschland die Verfassung, nämlich das Grundgesetz (GG) von 1949, eine maßgebliche Rolle (Schaller, 2011, S. 534 f.). So beginnt bereits die Präambel des Grundgesetzes mit dem programmatischen Satz:

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„Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen, von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, …“ Dies bedeutet, dass Deutschland angehalten ist, eine ausgleichende Friedenspolitik nicht nur unilateral, sondern vor allem auch im Rahmen einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, zu verfolgen. Artikel 1 des Grundgesetzes postuliert dann: „(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. (2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.“ Wenn Artikel 1 Absatz 2 des Grundgesetzes sich zur Universalität der Menschenrechte (Kühnhardt, 1999) explizit bekennt und darüber hinaus auch noch das universelle Menschenrechtspostulat zur „Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt“ erhebt, so trifft dies gravierende Festlegungen für die außenpolitische Ausrichtung Deutschlands. Auf Basis dieser Festlegungen ist es nicht immer einfach, mit Staaten wie China oder Saudi-Arabien, welche das universelle Menschenrechtspostulat ablehnen, einen Ausgleich zu finden. Damit erweist sich die These „Die Würde des Menschen steht im Zentrum einer werteorientierten Politik“ (Schmierer, 2008, S. 8) als durchaus konfliktträchtig. Selbst der Amtseid, welchen gem. Art. 64 II GG auch der Bundeskanzler zu leisten hat, zeigt die Diskrepanz zwischen Werten und Interessen auf. So heißt es in Art. 56 GG: „Ich schwöre, daß ich meine Kraft dem Wohle des deutschen Volkes widmen, seinen Nutzen mehren, Schaden von ihm wenden, das Grundgesetz und die Gesetze des Bundes wahren und verteidigen, meine Pflichten gewissenhaft erfüllen und Gerechtigkeit gegen jedermann üben werde.“ Und genau diese durch das Grundgesetz getroffenen Festlegungen bilden die nicht unerhebliche Wurzel des außenpolitischen Ausrichtungskonflikts zwischen Werten und Interessen. Dabei befinden sich seit den 70er-Jahren zwei Denkschulen im Streit miteinander. Die eine vertritt die Auffassung, dass sich die deutsche Außenpolitik an Werten und Normen zu orientieren habe. Die andere Denkschule tritt dafür ein, dass die Außenpolitik Prioritäten auf das nationale Interesse zu setzen habe. Dabei müsse ein an den deutschen Interessen abgewogenes

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Gleichgewicht zwischen Wert- und Wirtschaftselementen angestrebt und zugleich negative Externalitäten (externe Effekte)2 kontrolliert und ausbalanciert werden (Janning, 2015). Wenn z.B. deutsche Oppositionsparteien (gegenwärtig insbesondere Die Grünen) starke Werteschwerpunkte (Tibet, Menschenrechte) von der deutschen Außenpolitik einfordern, sie aber nicht die Regierungsverantwortung für eine ausgewogene Wirtschafts-, Industrie- und Arbeitsmarktpolitik tragen, so externalisieren sie die aus der einseitigen Wertebetonung resultierenden negativen Effekte (Exporteinbußen für die Volkswirtschaft) auf die Regierung und letztlich auf die nach China exportierenden Unternehmen. So haben Die Grünen in ihrer Oppositionsphase unter Bundeskanzler Kohl lautstark die Tibet-Frage thematisiert. Während ihrer Regierungsmitverantwortung unter Bundeskanzler Schröder wurde demgegenüber der grüne Standpunkt unter Außenminister Joschka Fischer sehr moderat vorgetragen, um „unverhältnismäßige“ negative externe Effekte aus einer einseitigen Wertebetonung zulasten der nach China exportierenden Unternehmen zu vermeiden. Die deutsche außenpolitische Ausrichtung ist ersichtlicherweise stets von den veränderten internationalen Rahmenbedingungen geprägt. Während des Kalten Krieges prägten die Westmächte unter Führung der USA und der Ostblock unter Führung der Sowjetunion eine bipolare Welt mit unvereinbaren Ideologien und Politikkonzepten. Die westliche Position bildete ein betont dichotomes Gegengewicht von Freiheit und Demokratie nach westlichem Verständnis gegenüber der Parteivormacht sowie ein Gegengewicht westlicher Marktwirtschaft gegen sowjetische Planwirtschaft. Mit der Beilegung des Ost-West-Konflikts ist diese betont dichotome ideologische und moralische Ausrichtung relativiert worden. Das stark veränderte internationale Politikgefüge hat dazu geführt, dass sich die deutsche Außenpolitik, insbesondere seit der Ära Willy Brandts (seit 1969), zwar weiterhin an westlichen Werten orientiert, zugleich aber einen Ausgleich mit anderen ideologischen Systemen sucht. Die europäische Integration und die atlantischen Beziehungen bilden aber nach wie vor die zwei Säulen deutscher Außenpolitik nach der Wiedervereinigung. Da außenpolitische Entscheidungen stets unter komplexen innen- und außenpolitischen Bedingungen getroffen werden, kann eine rein wertebetonte Außenpolitik den nationalen Interessen nicht entsprechen, schon gar nicht den Wirtschaftsinteressen (Schmierer, 2008, S. 7). Im Zuge der Globalisierung konvergieren und verflechten sich Außenpolitik und Wirtschaftspolitik in stark wachsendem Maß („Ökonomisierung“ der Außenpolitik) (Wilhelm, 2006, S. 198). Im Hinblick auf den rasanten wirtschaftlichen und politischen Aufstieg Chinas und die russischen Vorbehalte gegenüber der EU während der Ukraine-Krise wird die deutsche Außenpolitik zunehmend gezwungen, ein Gleichgewicht zwischen politischen Werten und wirtschaftlichen Interessen herbeizuführen. Seit dem Antritt des US-Präsidenten Donald Trump sind immer mehr Diskrepanzen zwischen der amerikanischen Isolationspolitik und der deutschen traditionellen außenpolitischen Ausrichtung – der europäischen Integration und den

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Externe Effekte (Externalitäten) sind Lasten (Kosten), die nicht beim Verursacher entstehen, sonder vielmehr bei (außenstehenden) Dritten angelastet werden. Prominentes Beispiel für negative Externalitäten sind Umweltbelastungen, die von CO2-Emittenten (u.a. Stromerzeugern) verursacht werden und dabei jeden Bürger als Dritten belasten.

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transatlantischen Beziehungen – aufgetreten, z.B. in der internationalen Zusammenarbeit bei Themen wie Klimawandel, Freihandel, Terrorismus und in der Flüchtlingskrise. Die Kurswende von Donald Trump stellt vor allem die transatlantischen Beziehungen und ihre gemeisamen Werte in Frage, was eine neue Ausrichtung der eigenen nationalen Interessen und der Interessen der EU in der deutschen Außenpolitik verlangt. Die Diskussion um das Verhältnis von Werten und Interessen in der deutschen Außenpolitik wird uns also noch auf lange Sicht erhalten bleiben. 2.3.2.3 Der Balanceakt zwischen Werten und Interessen Wie werden nun die abstrakten Kernbegriffe „Werte“ und „Interessen“ sowie die zu prüfende Hypothese den beobachtbaren Sachverhalten bzw. den messbaren Konstrukten zugeordnet? Die herausgearbeiteten Kerndefinitionen werden auf folgende Weise operationalisiert: Wenn sich eine Außenpolitik stark nach gesellschaftlichen Wertevorstellungen, kulturellen und geschichtlich abgeleitenten Normen und Ideen richtet und nicht direkt mit den materiellen Interessen zu tun hat, wird sie in dieser Betrachtung als Wertepolitik bezeichnet. Dazu zählen der Menschenrechtsdialog, die Thematisierung der Tibet-Frage, das Treffen mit den Menschenrechtsaktivisten Chinas oder die Aufrechterhaltung des EU-Waffenembargos gegenüber China. Wenn eine Außenpolitik sich unmittelbar an der Wirtschaft, dem Handel und der technologischen Zusammenarbeit orientiert, wird sie als Interessenpolitik eingestuft. Im Fall der deutschen Chinapolitik richten sich die Entwicklungszusammenarbeit mit China, die Investitionspolitik gegenüber China und der Abbau der politischen Hindernisse (z.B. der Einsatz von Bundeskanzler Schröder für die Aufhebung des Waffenembargos etc.) vorrangig an die deutsche Wirtschaft. Wertepolitik muss nicht im Widerspruch zur Interessenpolitik stehen. Wenn die Wertepolitik zur vordergründigen Legitimation materieller Interessen bzw. als „Ressource“ zur Durchsezung von Interessenpolitik dient, ordnet sie sich der Interessenpolitik unter (Boekle, Rittberger & Wagner, 1999). Zudem kann die Wertepolitik – im Gegensatz zur Interessenpolitik – kurzfristig keine merkliche Leistung bringen. Allerdings gibt es auch hier Gegenbeispiele. Der Rechtsstaatsdialog besteht nun seit vielen Jahren und versucht, die rechtliche Atmosphäre zwischen Deutschland und China zu verbessern. Davon sollen deutsche Unternehmen und damit die deutsche Wirtschaft langfristig profitieren. Obwohl solche langfristigen Ziele und die Verbesserung einer gemeinsamen rechtlichen Grundlage eher der Wertepolitik zugeschrieben werden, ist das Endziel stark wirtschaftsorientiert. Folglich ist der Rechtsstaatsdialog sowohl werte- als auch interessengeleitet. Werte und Interessen nehmen unterschiedliche Rollen in der Außenpolitik ein, lassen sich jedoch nicht komplett voneinander trennen. Somit ist nicht nur die Interessenpolitik, sondern auch die Wertepolitik ein außenpolitisches Mittel für die Entscheidungsträger. Die nationalen Entscheidungsträger lassen sich sowohl von Werteüberlegungen als auch von nationalen Eigeninteressen leiten. Die merklichen Schwankungen können durch die unterschiedliche Außenpolitik erklärt werden. Wie Von Bredow (2006) beschrieben beruhen die Handlungsbe-

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dingungen internationaler Politik jeder demokratischen Regierung darauf, „die Balance zu halten zwischen ihrer Realpolitik, bei der es um die ‚handfesten’ Interessen geht, und ihrer Idealpolitik, bei der es um die Durchsetzung von Werten geht. Die Balance ist von Fall zu Fall unterschiedlich auszutarieren“ (S. 31). Samuel Huntington (1998) argumentiert, dass wenn ein Staat seine Wertevorstellungen anderen Staaten oder Völkern aufzuzwingen versucht, es hierbei automatisch zu Konflikten kommt (S. 333). Um die nationalen ideologischen und wirtschaftlichen Interessen der Außenpolitik zu bewahren, ist es infolge der eng miteinander verflochten Werte und Interessen unvermeidlich, dass die beiden Elemente in konkreten außenpolitischen Fällen abgewogen werden müssen. Dadurch kann der Staat Wertepolitik und Interessenpolitik in Einklang bringen. Die außenpolitischen Entscheidungen beruhen auf der Basis der politischen Institutionen. In Anbetracht der drei Quellen der Staatspräferenzen von Moravcsik müssen die gesellschaftlichen Werte und wirtschaftlichen Interessen während des Entscheidungsprozesses miteinander abwogen werden. Dadurch entstehen drei Zustände der Abwägung: Balance, Werteübermaß und Interessenübermaß (siehe Abbildung 2-3). Der Zustand der Abwägung entwickelt sich dynamisch und nicht statisch. Es wäre ideal, wenn bei der Abwägung eine Balance erreicht werden würde. Frankel (1971) zufolge gewinnen wirtschaftliche Überlegungen im Laufe der Zeit die Oberhand und verringern das ideologische Gewicht der Außenpolitik (S. 124). Auf der einen Seite ist es unbestritten, dass die deutsche Außenpolitik pragmatische Interessenpolitik sein soll. Auf der anderen Seite versucht Deutschland als ein Mitglied der westlichen Wertegemeinschaft, den gemeinsamen normativen Werten zu genügen. Dabei bedarf es eines komplizierten Abwägungsprozesses, um eine „richtige“ Entscheidung zu fällen. Nicht nur mehrt diese Entscheidung die deutsche Wohlfahrt, sondern sie überzeugt auch die westliche Allianz. Die Analyse des Balanceakts zwischen Werten und Interessen liefert wichtige Erkenntnisse zur Aufstellung der Hypotese der vorliegenden Arbeit. Sie lautet: Die deutsche Chinapolitik ist zu Beginn einer neuen Regierung meist wertegeleitet, orientiert sich aber im Laufe der Zeit mehr an den wirtschaftlichen Interessen, ohne eine längere Periode auf dem Idealmaß der „Balance“ zu verharren. Abschließend lässt sich das Ergebnis der Untersuchung, bzw. lassen sich die Präferenzen der deutschen Chinapolitik der unterschiedlichen Regierungen mithilfe der folgenden Abbildung darstellen.

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Abbildung 2-3 Der Balanceakt von Werten und Interessen

Quelle: Eigene Darstellung.

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Historische und empirische Grundlagen

Vor dem Hintergrund der globalen Rivalität zwischen den beiden Supermächten USA und UdSSR wurden die außenpolitischen Handlungsfreiheiten der VR China und der Bundesrepublik vor der Wiedervereinigung eng beschränkt. Dadurch wurden die deutsch-chinesischen Beziehungen stark von der internationalen Ordnung bzw. der Politik der beiden Hegemonialmächte, namentlich den USA und der Sowjetunion, und den Beziehungen zwischen Peking und Moskau sowie Washington und Peking geprägt. Es stellt sich somit die Frage, ob es tatsächlich eine „deutsche“ Chinapolitik in dieser speziellen Spaltungsphase gab. Die Antwort auf diese Frage lässt sich in der Analyse der deutschen-chinesischen Beziehungen seit 1972 finden.

3.1 Die deutsch-chinesischen Beziehungen von 1972 bis 1989 3.1.1 Weltpolitische Voraussetzung für die deutsch-chinesische Annäherung Am 11. Oktober 1972 nahmen die Bundesrepublik Deutschland und die Volksrepublik China diplomatische Beziehungen auf, was als eine Reaktion der veränderten weltpolitischen Konstellation betrachtet werden könnte. Auf der einen Seite spielte die Normalisierung des chinesisch-amerikanischen Verhältnisses eine große Rolle bei der Normalisierung der deutsch-chinesischen Beziehungen, während auf der anderen Seite die sich verschärfende Beziehung zwischen China und der Sowjetunion die Annäherung zwischen China und Westdeutschland ermöglichte. Das chinesisch-sowjetische Zerwürfnis begann in den späten 50er-Jahren und dauerte bis in die späten 80er-Jahre an. Das Ereignis Zhenbao Dao3 (russischer Name: Damanski) 1969 im Ussuri, welches die Zugehörigkeit dieser Insel betraf, verstärkte die Spannungen bilateraler Beziehungen, bzw. führte vom Zerwürfnis zur Konfrontation. Obwohl der Antagonismus zwischen den USA und der VR China aus dem Bürgerkrieg zwischen den Nationalisten und den Kommunisten (1946-1949) und die ideologische Abneigung der amerikanischen Regierung gegenüber dem kommunistischen Regime bestehen blieb, brachte der Bruch mit der Sowjetunion für China die Annäherung an die Vereinigten Staaten mit sich (Gu, 1998). Auch wenn ebenfalls wirtschaftliche Interessen eine Rolle spielten, erwiesen sich diese wachsenden Spannungen mit der Sowjetunion als entscheidend für die Annäherung an die USA. In der militärisch-strategischen Überlegung der USA gewann die Einbeziehung Chinas große Be-

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Zhenbao Dao ist eine Binneninsel im russisch-chinesischen Grenzfluss Ussuri.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Y. Huang, Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung, Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27078-0_3

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deutung gegenüber Russland. Als ein deutlicheres Signal für die Außenpolitik der Bundesrepublik diente die Entspannung der chinesisch-amerikanischen Beziehungen Anfang der 70er-Jahre, wobei sich die USA und die VR China seit dem Chinabesuch des US-Außenministers Kissinger 1971 und des Präsidenten Nixon 1972 offensichtlich annäherten. Um den Ost-West-Konflikt gut zu überstehen, reichte die „Zustimmung“ aus dem Westen für die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit China jedoch nicht aus. Mit der DDR, der Sowjetunion (Moskauer Vertrag im August 1970), Polen (Vertrag von Warschau im Dezember 1970) und der Tschechoslowakei (Prager Vertrag im Dezember 1973) schloss die Bundesrepublik zwischen 1970 und 1973 Verträge, in denen es vor allem darum ging, sich des Gewaltverzichts zu versichern (Görtemaker, 2004). Die Ostverträge leisteten den Beitrag dazu, die eigene Ostpolitik nicht durch die diplomatische Annäherung mit der VR China zu vereiteln. Vor allem wurden die Beziehungen mit der Sowjetunion durch die Ostverträge gesichert. Somit gewann Bonn mehr diplomatische Freiräume gegenüber China. Wie Leutner (1995) aufgewiesen hat, ermöglichte die Ratifizierung der Ostverträge im Sommer 1972 die Verhandlung mit Peking ohne negative Auswirkungen auf die bundesdeutsch-sowjetischen Beziehungen (S. 141). Mit anderen Worten bekam die Bundesrepublik somit die „Zustimmung“ zur diplomatischen Annäherung aus dem Osten, dessen internationaler Handlungsspielraum durch die verbesserte und entspannte internationale Lage erheblich vergrößert wurde. Vor diesem Hintergrund stellte das normalisierte offizielle Verhältnis zwischen Bonn und Peking schlussendlich auch das Produkt des gegenseitigen Kompromisses zwischen Regierung und Opposition dar. Im Anschluss an die chinesisch-amerikanische Annäherung nahmen alle führenden Industrieländer diplomatische Beziehungen mit Peking vor allem zugunsten ihrer Wirtschaft auf (Gu, 1998, S. 504). Dazu gehörten z.B. Kanada, Italien (beide 1970), Österreich, Belgien (beide 1971) und Großbritannien (02.1972). In Bonn wollte man dabei nicht hinter seinen Nachbarn zurückbleiben. Mittlerweile geriet die Bundesrepublik Deutschland innenpolitisch unter erheblichen Druck, nun ebenfalls seine Beziehungen mit der VR China zu entspannen. Friedrich (1998) stellt dar, dass sich der Druck vonseiten der deutschen Wirtschaft und der Opposition auf die Regierung Brandts (SPD) für den Zugang zum chinesischen Markt im Zuge der chinesisch-amerikanischen Annäherung ständig erhöhte (S. 669). In der Tat entsprach die Annäherung und Normalisierung in den Beziehungen zwischen der BDR und der VR China der damaligen gesamten Außenpolitik unter Bundeskanzler Willy Brandt, wobei eine Politik der Annäherung und Normalisierung zwischen beiden deutschen Staaten Anfang der 1970er Jahre begann. Somit wollte die Bundesregierung Brandts die Beziehungen mit China zugunsten der Wirtschaft normalisieren, auch wenn es keinen Druck aus der CDU/CSU Opposition gab. Die von Sommer 1971 immer lauter werdende Forderung von Wirtschaftsvertretern und der CDU/CSU-Opposition nach einer Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu China legitimierte somit die Beziehungsaufnahme von innenpolitischer Seite. Wie für die Bundesrepublik wurde die internationale Lage auch für China offensichtlich verbessert (Gu, 1998, S. 504). Ende 1971 übernahm China anstelle von Taiwan den chinesischen Sitz in der UNO und wurde somit zum Ständigen Mitglied des UN-Sicherheitsrates

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(UN, 1971). Die Rückkehr der VR China in die UN hat ihre internationale Stellung seit Oktober 1971 deutlich aufgewertet, welche nicht nur für die anstehende Aufnahme beider deutscher Staaten (1973) in die Weltorganisation, sondern auch für die mögliche Stellungsaufwertung der Bundesrepublik bedeutend in der Welt war. 3.1.2 Die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und der VR China Nach mehrwöchigen Verhandlungen zwischen beiden Regierungen haben die Volksrepublik China und die Bundesrepublik Deutschland am 11. Oktober 1972 das Kommuniqué zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen unterzeichnet. Mit der Unterzeichnung des gemeinsamen Kommuniqués hat sich das offizielle Verhältnis zwischen Bonn und Peking trotz des Ost-West-Konflikts normalisiert. Seitdem werden bilaterale Kontakte auf allen Ebenen wie Politik, Wirtschaft und Kultur aufgenommen. Allerdings geschah die politische Annäherung langsam. Der damalige CSU-Vorsitzende Franz Josef Strauß besuchte im Januar 1975 (Der Spiegel, 1975) zu Zeiten der SPD-Regierung von Helmut Schmidt als erster bundesdeutscher Politiker China und nach neun Monaten (im Oktober 1975) wurde Bundeskanzler Schmidt von Mao Zedong empfangen. Von chinesischer Seite aus besuchte im Oktober 1979 der damalige Ministerpräsident Hua Guofeng die Bundesrepublik (Kaiser, 1979). Danach fanden regelmäßig hochrangige Staatsbesuche zwischen Bonn und Peking zwischen 1978 und 1989 statt. Die bilateralen Kontakte auf allen Ebenen wurden seit 1978 bzw. der Reform- und Öffnungspolitik Chinas (Dez. 1978) intensiviert. Nach dem Tod von Mao Zedong 1976 regierte sein Nachfolger Deng Xiaoping China, der die politische Priorität auf die wirtschaftliche Entwicklung des Landes setzte. Ohne ideologische Scheuklappen sprach Deng aus: „Egal, ob eine Katze schwarz oder weiß ist, Hauptsache, sie fängt Mäuse“ (Der Spiegel, 1997, S. 156). Zum Zeichen der Kurswende der chinesischen Regierung unter der Führung von Deng Xiaoping wurde die kapitalistische Marktwirtschaft anstelle der sozialistischen Planwirtschaft eingeführt. Die Ideologisierung der chinesischen Außenpolitik wurde allmählich durch eine Ökonomisierung abgelöst. Die seit 1978 bestehende Reform- und Öffnungspolitik Chinas hat die bilaterale wirtschaftliche Zusammenarbeit angestoßen, die zu einer Markterschließung nach internationalem Standard führte. Ein Jahr darauf riefen beide Regierungen durch ein Abkommen zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit einen gemeinsamen Ausschuss für wirtschaftliche Kooperation auf ministerieller Ebene ins Leben (Hederer, 2015). Von 1979 bis 1989 vervierfachte sich das Volumen des bilateralen Außenhandels von 2,7 auf 10,4 Mrd. DM (Runge, 2003, S. 68). In den kommenden Jahren unterzeichneten die beiden Regierungen 1982 eine Vereinbarung über technologische Kooperation und 1985 ein Abkommen über Finanzkooperation. Darunter wurde die Finanzielle Zusammenarbeit (FZ) als ein Instrument für die deutsche Exportföderung im Zuge des Chinabesuches Kohls (1984) in die deutsche Entwicklungspolitik gegenüber China aufgenommen (Neßhöver, 1999, S. 50). Die seit 1982 existierende chinesisch-deutsche Entwicklungshilfe in den Bereichen finanzielle und technische Zusammenar-

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beit spielte beim wirtschaftlichen Aufbau Chinas und seiner gesellschaftlichen Entwicklung eine positive Rolle (Generalkonsulat der Volksrepublik China in Frankfurt am Main, 2011). Seit der Aufnahme der diplomatischen Beziehungen nach den 1980er-Jahren hat die bilaterale wirtschaftliche Zusammenarbeit an Gewicht gewonnen, welche auch heute noch den wichtigsten Aspekt im Verhältnis der Bundesrepublik und der VR China darstellt. Mit der zunehmenden ökonomischen und entwicklungspolitischen Zusammenarbeit war die Chinapolitik unter Kohl vom „Primat der Ökonomie“ (Neßhöver, 1999, S. 49) gekennzeichnet. Dennoch waren die deutsch-chinesischen Beziehungen in den 80ern nicht vollkommen harmonisch. Seit 1986 wird die Tibet-Frage in der deutschen Politik an den Tag gebracht. Innerdeutsch stellte die Fraktion der Grünen eine kleine Anfrage zur menschenrechtlichen und völkerrechtlichen Situation Tibets. Über den Status Tibets stellte die Bundesregierung bzw. der damalige Bundesaußenminister Hans-Dietrich Genscher Tibet als Teil des chinesischen Staatsverbandes nicht in Frage. Dabei betonte Bundeskanzler Kohl im Juli 1987 durch einen Abstecher nach Tibet während seiner Chinareise noch einmal die Stellungnahme der Bundesregierung. Aber vor dem Hintergrund der tibetischen Unruhen 1987-1989 (eine Reihe von Pro-Unabhängigkeits-Protesten) missbilligten der US-Kongreß, die VN und Amnesty International (AI) die chinesische Tibet-Politik einhellig (Handelsblatt, 1987). Angesichts der innenpolitischen und internationalen Kritik forderte Kohl China „in allgemeiner Form“ (Neßhöver, 1999, S. 54) zu einer Verbesserung der Menschenrechtslage auf, was als erstmalige offene Thematisierung der Menschenrechtsfrage in den deutsch-chinesischen Beziehungen zählte. Obwohl die damaligen wirtschaftlichen und diplomatischen deutsch-chinesischen Beziehungen kaum davon belastet wurden, machte die Eskalation der Tibet-Frage wegen der größten Demonstration in Lhasa (05.03.1989) und das „Tiananmen-Ereignis“ (14.06.1989) die Menschenrechtsforderung zu einer wichtigen Dimension der deutsch-chinesischen Beziehungen. Vor allem stand Pekings Regime wegen seiner gewaltsamen Niederschlagung studentischer Proteste im Mittelpunkt westlicher Proteste gegen die Menschenrechtsverletzungen in China (Neßhöver, 1999, S. 20). Im Vergleich zu den diplomatischen und wirtschaftlichen Beziehungen waren die bilateralen kulturellen Beziehungen nicht sehr auffällig. Im Oktober 1978 unterzeichneten beide Seiten ein Abkommen über die wissenschaftlich-technologische Zusammenarbeit. Im kulturellen Bereich wurde ein Kooperationsabkommen über den kulturellen Austausch zwischen den beiden Staaten im Jahr 1979 abgeschlossen. Im Juni 1988 vereinbarten die deutsche und die chinesische Regierung die Einrichtung einer Zweigstelle des Goethe-Instituts in China (Bundesgesetzblatt im Jahrgang 1988), welches damals die einzige ausländische Kultureinrichtung in China war. Zusammenfassend standen die wirtschaftlichen Interessen im Mittelpunkt des Verhältnisses mit China, während die politisch-strategischen Überlegungen dabei lediglich nur eine geringe Rolle spielten. Zum einen wurden die deutsch-chinesischen Beziehungen nicht durch den Regierungswechsel von der sozial-liberalen zur schwarz-gelben Koalition 1982 beeinflusst, sondern weiter ausgebaut. Zum zweiten wurde sie nicht vom seit dem Anfang der 80er-Jahre entspannten Verhältnis zwischen Moskau und Peking beeinträchtigt. Aber das Verhältnis vor der Wiedervereinigung war dennoch nicht reibungslos. Nachdem die Ti-

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bet-Frage bereits seit 1987 durch die Grünen zum Thema in der deutschen Politik geworden war, wurde das Thema der Menschenrechte wegen der Niederschlagung der Studentenbewegung von 1989 ein beständiger Teil der Chinapolitik. Weil die Regierungssysteme sowie die politischen Wert- und Ordnungsvorstellungen beider Länder grundverschieden sind, kommt es mit der Intensivierung der bilateralen Zusammenarbeit zwangsläufig zu politischen Konflikten. 3.1.3 Die Beziehungen zwischen der DDR und der VR China Die diplomatischen Beziehungen zwischen der DDR und der VR China wurden bereits am 27. Oktober 1949 aufgenommen. Diese Annäherung beruhte wesentlich auf ihren identischen ideologischen Identifikationen, weil sie neugegründete kommunistische Staaten waren. Dennoch war das politische Verhältnis nicht reibungslos. Entscheidend hierfür waren die Beziehungen zwischen der VR China und der Sowjetunion. Aufgrund der nach dem Zweiten Weltkrieg ständig von der Sowjetunion kontrollierten und geregelten Außenpolitik Ostdeutschlands wurde das Verhältnis zwischen Ostberlin und Peking zwangsläufig von der sowjetisch-chinesischen Beziehung geprägt. Die Demarkationslinie entstand seit dem Anfang der 60er-Jahre. Der Bruch mit der Sowjetunion brachte China außenpolitische Unabhängigkeit und führte gleichzeitig zur Abkühlung der Beziehungen zwischen Ostberlin und der VR China. Von 1960 bis 1979 erlebten die bilateralen Beziehungen eine Eiszeit und mit der Entspannung des Verhältnisses zwischen Moskau und Peking seit den 80er-Jahren wurden sie allmählich wieder normalisiert. Jedoch wurden die Beziehungen zwischen Westdeutschland und der VR China davon nicht belastet. Ostberlin zeigte Solidarität mit der chinesischen Führung durch die vorbehaltlose Unterstützung für das Tiananmen Ereignis, was der Position der Bunderepublik gegenüberstand. Daraus kann entnommen werden, dass den politischen Beziehungen zwischen der DDR und der VR China eine gemeinsame ideologische Identifikation zugrunde lag. Im Gegensatz zu den Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Bundesrepublik und der VR China, die als der wichtigste Aspekt der bilateralen Beziehungen galt, wird die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen der DDR und der VR China vermehrt auf eine ideologische Identifikation statt auf Gewinnorientierung zurückgeführt. Insofern diente die Entideologisierung der chinesischen Außenpolitik der wirtschaftlichen Verflechtung zwischen der Bundesrepublik und der VR China. 3.1.4 Fazit: Die bundesdeutsche Chinapolitik im historischen Kontext Vor den vorliegenden internationalen und innenpolitischen Hintergründen wurde eine grundlegende Frage aufgeworfen: Mit welchen gegenseitigen Interessen näherten sich die Bundesrepublik Deutschland und die VR China einander an? Die Vorteile der Aufnahme der diplo-

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matischen Beziehungen mit China zeichneten sich von deutscher Seite in zweierlei Hinsicht ab. Ein entscheidendes Motiv für die Aufnahme der diplomatischen Beziehungen mit der VR China waren zum einen die wirtschaftlichen Interessen. China galt als ein wichtiger Absatzmarkt der Bundesrepublik in Asien. Wie bereits erwähnt war es außerdem möglich, dass die Aufwertung der internationalen Stellung China in der UN dazu beitragen konnte, dass die Bundesrepublik möglichweise eine unabhängige Außenpolitik mithilfe Chinas anstreben und eine entsprechende Stellung nach dem Zweiten Weltkrieg erlangen könnte. Durch die Aufnahme der bilateralen diplomatischen Beziehungen konnte China als ständiges Mitglied im UNO-Sicherheitsrat zumindest den geplanten Beitritt der beiden deutschen Staaten nicht blockieren (Leutner, 1995, S. 141). Im Vergleich zu der Bundesrepublik konnte die VR China mehr von der Normalisierung der bilateralen Beziehungen profitieren. Was die Motive und Interessen der chinesischen außenpolitischen Ausrichtung nach Westen angeht, hatten China und der Westen eine gemeinsame Bedrohung vonseiten der Sowjetunion. Aufgrund der Spannung mit Moskau betrachtete China die Sowjetunion als einen gemeinsamen Gegner mit dem Westen. Weil die Bundesrepublik unter militärisch-strategischen Aspekten als NATO-Frontstaat die größte Armee in Westeuropa hatte, galt sie für China als ein strategischer Partner. Im Grunde genommen wurde China vom Westen offensichtlich als ein strategisches Gegengewicht gegenüber der Sowjetunion gezielt aufgewertet (Heilmann, 2002, S. 1). Außerdem hoffte die chinesische Regierung auf die Unterstützung der Bundesrepublik bei der Modernisierung Chinas. Aus militärisch-strategischen und wirtschaftlichen Interessen näherten sich die beiden aneinander an. Gegensätzlich zu anderen westlichen Staaten hat die Bundesrepublik auf eine Anerkennung Taiwans verzichtet und die Volksrepublik China als ausdrücklich einzige legale Regierung Chinas anerkannt. Die Zurückhaltung in der Taiwan-Frage der zwei deutschen Regierungen und die Unterstützung der Wiedervereinigung Deutschlands aus der VR China trugen dazu bei, die deutsch-chinesischen Beziehungen nach der Wiedervereinigung ohne historische Belastung im Allgemeinen weiter zu entwickeln. Obwohl die VR China jeweils mit der Bundesrepublik und der DDR diplomatische Beziehungen aufnahm, sprach sie sich gegen eine dauerhafte Teilung der deutschen Nationen aus. Zu den Zeiten des Kalten Krieges trennte ein ideologisch-ordnungspolitischer Antagonismus die Akteure. Die Bundesrepublik und China befanden sich während des Ost-West-Konflikts auf unterschiedlichen Polen. Das offensive Demokratieverständnis des Westens und die ungelösten Legitimationsprobleme des politischen Systems in China sorgten immer wieder für Spannungen zwischen Deutschland und China (Maull, 2014, S. 852). Dies hatte zur Folge, dass sich die sino-sowjetischen Beziehungen auch auf die bundesdeutsche Chinapolitik auswirkten. Mit anderen Worten war die Chinapolitik der Bundesrepublik stark von den Gegebenheiten des Ost-West-Konflikts geprägt. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts büßte China wegen des Zerfalls der Sowjetunion seine „strategische Schaukelposition zwischen USA und Sowjetunion“ (Heilmann, 2002, S. 1) ein. Aufgrund des prinzipiellen Grundunterschiedes im politischen System stellte die bundesdeutsche Chinapolitik eine gewisse Kontinuität dar. Dieser historische Hintergrund bildet die Grundlage der deutschen Chinapolitik nach der Wiedervereinigung. Die unterschiedlichen

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ideologischen Identifikationen bestanden nach wie vor. In dieser Phase entstanden die Tibet-Frage, die Taiwan-Frage und Diskussionen über die Menschenrechtslage Chinas in den deutsch-chinesischen Beziehungen, denen sich die bilateralen Beziehungen in den kommenden Jahren nicht entziehen konnten.

3.2 Institutionelle Strukturen der deutschen Chinapolitik Während die gesellschaftlichen Werte und die wirtschaftlichen Interessen als die Quellen der Staatspräferenzen betrachtet werden, stellt der republikanische Liberalismus die Eigenschaften der Herrschaftsstrukturen bzw. der politischen Institutionen in den Vordergrund. Insofern partizipieren die gesellschaftlichen Akteure an den außenpolitischen Entscheidungsprozessen und können ihren Einfluss auf das Verhalten des Staates im internationalen System ausüben. Nach Czempiel (1991) kann das Herrschaftssystem „als eine wichtige Bedingung für das Verhalten aller Akteure in [der] internationale[n] Umwelt [...] gelten“ (S. 16). Es bestimmt den Partizipationsgrad der gesellschaftlichen Akteure am staatlichen Verhalten. Die Beteiligungs- und Mitsprachechancen der Akteure in einem offenen, demokratisch-strukturierten Herrschaftssystem sind viel größer als in einem autoritären System (Wilhelm, 2006, S. 212). In diesem Zusammenhang unterscheiden sich das deutsche und chinesische politische System und deren Herrschaft voneinander. Hinzu kommt, dass die verschiedenen institutionellen Strukturen häufig Konflikte zwischen den beiden Staaten hervorriefen. Bei der chinesischen formellen Entscheidungsstruktur sind Parteiorgane (der Ständige Ausschuss des KPCh-Politbüros) und die Regierungsinstitutionen (Zentralen Führungsgruppen) von großer Bedeutung (Schmidt & Heilmann, 2012, S. 28 f.). Die außenpolitische Entscheidungsfindung in der VR China ist somit sehr stark staatlich geprägt, während die außenpolitischen Entscheidungsträger der Bundesregierung vor den innenpolitischen Restriktionen stehen. Die Abbildung 3-1 stellt die konzentrische Anordnung der Akteure der deutschen Außenpolitik mit der „von innen nach außen abnehmenden Beteiligungschancen am formalen Ratifikationsprozess“ (Oppermann & Höse, 2011, S. 48) dar. Demgegenüber ist die formelle Entscheidungsstruktur Chinas mehr hierarchisch (Schmidt & Heilmann, 2012, S. 28). Der gesellschaftliche Einfluss auf die außenpolitische Entscheidungsfindung in China ist sehr gering im Vergleich zu Deutschland. In Bezug auf die unterschiedlichen außenpolitischen Entscheidungsfindungen werden die institutionellen Strukturen der deutschen Chinapolitik aufgriffen. Die Beziehungen zwischen Deutschland und China erstrecken sich auf viele Bereiche: Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur sowie Technik und Wissenschaft. Diese Vielfältigkeit bestimmt jedoch auch die Komplexität aller Akteure der deutschen Chinapolitik. Versucht man die außenpolitischen Institutionen zu analysieren, müssen vor allem die Akteure, deren Entscheidungsprozesse sowie deren Zusammenarbeit und konkrete Bindungen untereinander betrachtet werden, denn all diese Vernetzungen und Strukturen münden schlussendlich in den Entscheidungsprozess, der die deutsche Chinapolitik diktiert.

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Abbildung 3-1 Die innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik

Gesellschaftliches Umfeld

Legislative

Exekutive

Deutsche Außenpolitik Bundeskanzler und Bundesregierung

Bundestag und Bundesrat Öffentliche Meinung und Medien Politische Parteien Interessengruppen

Quelle: Oppermann & Höse, 2011, S. 47.

3.2.1 Auf nationaler Ebene 3.2.1.1 Die Rolle der Bundesregierung und Bundeskanzler Nach Artikel 32. (1) GG ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes. Unter den Akteuren auf Bundesebene ist die Bundesregierung, die aus der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler sowie den Bundesministerinnen und Bundesministern besteht, für die Unterhaltung diplomatischer Beziehungen zu anderen Ländern zuständig (Die Bundesregierung, o. J.). Somit wirken Bundeskanzler und mehrere Ministerien an der Ausformulierung der Chinapolitik mit. Das Grundgesetz bestimmt unter anderem das Zusammenspiel innerhalb der Bundesregierung nach drei wichtigen Arbeitsgrundsätzen: dem Kanzler-, dem Kollegial- und dem Ressortprinzip (Die Bundesregierung, o. J.). Nach dem Kanzlerprinzip gibt die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik vor und trägt dafür die Verantwortung. Zugleich betont das Kollegialprinzip gemeinsame Beschlussfassung oder Mehrheitsentscheidung bei Meinungsverschiedenheiten zwischen der Kanzlerin oder dem Kanzler und den Ministerinnen oder Ministern (Die Bundesregierung, o. J.). Das Ressortprinzip bedeutet, dass jede Ministerin oder jeder Minister ihren oder seinen Aufgabenbereich in eigener Verantwortung innerhalb des von der Kanzlerin oder dem Kanzler vorgegebenen politischen Rahmens leisten kann. „Das in Art. 65 GG verankerte Ressortprinzip garantiert dabei den Fachministern weite Selbstständigkeit in der Wahrnehmung ihrer Amtsgeschäfte“ (Gareis, 2009, S. 10).

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Je nach der deutschen auswärtigen Institutionsstruktur sind das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und die Ministerien der Finanzen und der Wirtschaft neben dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium der Verteidigung in die auswärtige Politik stark eingebunden. In Bezug auf die engen deutsch-chinesischen wirtschaftlichen Beziehungen hat dieser Punkt bei der Chinapolitik eine große Bedeutung. In den kommenden Kapiteln wird die Rolle des BMZ in der wirtschaftsgeleiteten Chinapolitik nachgegangen. Wenn die Regierung eine Koalition von unterschiedlichen Parteien ist, neigt der Kanzler dazu, seine Außenminister in den Hintergrund zu drängen (Gareis, 2009, S. 10). Bei der deutschen Chinapolitik nach der Wiedervereinigung entstanden und entstehen oft Differenzen zwischen dem Bundeskanzler und dem Außenminister. Es gibt kein beständiges und umfassendes Chinakonzept der Bundesregierung. Im Zuge der Entscheidungsfindung der deutschen Chinapolitik sollen zwei Abstimmungsprozesse durchgeführt werden. „Die Ressorts der Bundesregierung richten die in ihrer jeweiligen Zuständigkeit durchzuführenden Projekte der bilateralen Zusammenarbeit mit China an ihren jeweiligen China-Strategien aus. Das Auswärtige Amt koordiniert diese im Wege eines ressortübergreifenden Politikansatzes“ (Deutscher Bundestag, 2008, S. 40). Im Bereich des Umweltschutzes erfolgt die Zusammenarbeit mit China in ressortübergreifender Kooperation. Um deutsche Umwelttechnologie-Unternehmen besser auf dem chinesischen Markt zu unterstützen, organisieren hauptsächlich das Ressort des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) und der Asien-Pazifik-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft (APA) gemeinsam mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und dem Auswärtigem Amt regelmäßig deutsch-chinesische Umweltforen (Deutscher Bundestag, 2008, S. 48). Die deutsche Chinapolitik umfasst sechs Hauptpolitikbereiche: Menschenrechtspolitik, Außenwirtschaftspolitik, Entwicklungspolitik, Rechtsstaatsdialog, Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Umweltaußenpolitik, welche die „einzelne[n] Bundesministerien in ihrem Zuständigkeitsbereich erarbeiten“ (Heilmann, 2007, S. 581) und durchsetzen. Die Beauftragte für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe kümmert sich oft um die Menschenrechtspolitik gegenüber China. Angesichts des gleichen Fachgebiets ist das Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz für den deutsch-chinesischen Rechtsstaatsdialog zuständig. Vor 2009 spielte das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) immer eine wichtige Rolle bei der deutsch-chinesischen traditionellen Entwicklungszusammenarbeit. Hinsichtlich enormer Umweltbelastungen aufgrund des wirtschaftlichen Wachstums in China fällt die zunehmende Zusammenarbeit zwischen Deutschland und China im Bereich Umwelt und Energie demzufolge ins Ressort des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie. Hinzu kommt, dass die Evaluierung konkreter China-Aktivitäten durch die jeweiligen Ressorts erfolgt. „Soweit die Zuständigkeit mehrerer Ressorts berührt ist, erfolgt die Evaluierung im Rahmen ressortübergreifender Maßnahmen“ (Deutscher Bundestag, 2008, S. 41).

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„Die Grundlinien der Außenpolitik gegenüber China werden in den bilateralen Zielsetzungen in Koordinierung des AA fortgeschrieben und in Ressortbesprechungen regelmäßig auch mit dem Bundeskanzleramt abgestimmt“ (Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, 2011, S. 3). Die konkrete Zusammenarbeit zwischen dem jeweiligen Ressort mit China zielt auf die außen- und sicherheitspolitischen sowie die außenwirtschaftlichen Ziele der Bundesregierung ab (Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, 2011, S. 3). In der Regel gibt es bis zu fünf Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Ressorts, die sich unmittelbar mit der Gestaltung der jeweiligen Chinapolitik beschäftigen (Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, 2011, S. 4). 3.2.1.2 Die Rolle des Bundestags Im Bereich der auswärtigen Politik besitzt der Deutsche Bundestag vor allem Mitwirkungsmöglichkeiten. Seine wichtigen Kompetenzen werden auch im Grundgesetz vorgeschrieben: „Der Bundestag bestellt einen Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten und einen Ausschuss für Verteidigung“ (Art. 45a). Der Auswärtige Ausschuss gilt als das „Hauptinstrument zur Sicherung einer überparteilichen Außenpolitik“ (Eberwein, 1998, S. 145). In der Regel sind dessen Arbeitssitzungen infolge der hohen Sensibilität der Beratungsthemen nicht öffentlich. Innerhalb des Ausschusses gibt es zumeist erfahrene Abgeordnete, die sich schwerpunkmäßig mit einem Themengebiet auseinandersetzen und die Außenpolitik der Bundesregierung „kritisch“4 und „beratend“ begleiten. Die auswärtige Institution nimmt in gewissem Maße Einfluss auf die Gestaltung der deutschen Außenpolitik. Am 8. Mai 2012 hat die Bundestagsfraktion der Grünen ein Strategiepapier zur Chinapolitik vorgelegt, das von der Abgeordneten Viola von Cramon initiiert wurde. Sie war damaliges stellvertretendes Mitglied im Auswärtigen Ausschuss des Bundestages und Sprecherin ihrer Bundestagsfraktion für europäische Außenpolitik, ebenso war sie für die Themenbereiche China, Zentralasien und östliche Partnerschaft zuständig. Darüber hinaus gehörte sie der fraktionsübergreifenden Delegation bei der im Februar 2012 erfolgten China-Reise der Bundeskanzlerin an (Hansen, 2012). In gewissem Maß beweist dies, dass der Bundestag Einfluss auf die deutsche Chinapolitik nehmen kann. Bezüglich der Ausrichtung und Umsetzung der deutschen Chinapolitik verständigt sich in erster Linie die Bundesregierung „in interne[r] Abstimmung, auch zwischen den Ressorts“ (Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, 2011, S. 2). Daraufhin informiert das Auswärtige Amt in regelmäßigen Abständen den Auswärtigen Ausschuss des Deutschen Bundestags (Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, 2011, S. 2), wodurch das Auswärtige Amt bei der Koordinierung der Chinapolitik als eine Brücke zwischen der Regierung und dem Bundestag agiert.

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Worte von Dr. Nobert Röttgen, CDU/CSU Vorsitzender des Auswärtigen Ausschusses.

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3.2.1.3 Nationale Wirtschaftsverbände und Unternehmen Abgesehen von den staatlichen chinapolitischen Akteuren wirken deutsche Wirtschaftsverbände, Unternehmen und deren Interessenvertretungen auf die deutsche Chinapolitik ein. In China gibt es drei bedeutsame deutsche Wirtschaftsverbände: den Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), den Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK) sowie den Ostasiatischen Verein (OAV). Die Deutsche Handelskammer in China ist „der offizielle Verband deutscher Unternehmen in China“ und hat eine „Plattform der deutsch-chinesischen Business Community“ zum Austausch der „aktuellen Marktinformationen und praktischen Wirtschaftshinweisen“ eingerichtet (AHK, o. J.). Sie gilt als der wichtigste Interessenvertreter und Ansprechpartner für ihre Mitglieder bzw. deutsche Unternehmen in China, z.B. beim Abbau von Handelshemmnissen, beim Schutz von Patent- und Markenrechten und bei bürokratischen Genehmigungsverfahren (Schüller, 2003, S. 126). Deswegen kann sie in einem gewissen Ausmaß die deutsche Außenhandelspolitik in China beeinflussen. 1993 wurde der Asien-Pazifik-Ausschuss der deutschen Wirtschaft (APA) vom Bundeskanzler Helmut Kohl sowie dem Bundesverband der Deutschen Industrie, dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag und dem Ostasiatischen Verein gegründet (Von Pierer, 1997, S. 36). Ziel des Ausschusses ist es, die Zusammenarbeit mit den Ländern der Asien-Pazifik Region zu verbessern und den Handel beidseitig zu fördern. Als ein Sprachrohr der deutschen Asienwirtschaft und eine Brücke zwischen deutscher Politik und den asiatischen Partnerländern kann der APA die asienbezogenen wirtschaftspolitischen Interessen deutscher Unternehmen in China vertreten (APA, o. J.) und ihre Wunschliste der deutschen Wirtschaft der Bundesregierung wirksam überreichen (Bohnes, 2004, S. 34-38). Der damalige Vorstandsvorsitzende der Siemens AG Heinrich von Pierer war gleichzeitig auch Vorsitzender des Asien-Pazifik-Ausschusses der deutschen Wirtschaft. Angesichts seiner erheblichen Rolle in den deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen von 1993 bis 2005 wurde er bei seinen Chinabesuchen mindestens genauso behandelt wie die deutschen Bundesminister (Heilmann, 2007, S. 584). Die Vorstandsvorsitzenden von deutschen Unternehmen haben gleichzeitig prominente Positionen im APA inne. Der damalige Vorstandsvorsitzende der Siemens AG Heinrich von Pierer, der damalige Vorstandvorsitzende der BASF Jürgen Hambrecht (ab Juli 2006), der damalige CEO der Siemens AG Peter Löscher (ab Juli 2010), das Mitglied des Gesellschafterausschusses der Voith GmbH & Co. KGaA Dr. Hubert Lienhard (ab Februar 2014) und der Vorstandsvorsitzende der Siemens AG Joe Kaeser (ab Februar 2019) haben im Laufe der Zeit den APA-Vorsitz übernommen. Da sie im Chinageschäft enge und häufige Kontakte zur höchsten chinesischen Staats- und Parteispitze aufgenommen haben, konnten auch sie erheblichen Einfluss auf die deutsche Chinapolitik ausüben (Gottwald, 2003, S. 139). Der branchenübergreifende und überregionale Ostasiatische Verein (OAV) ist Träger des Asien-Pazifik-Ausschusses der deutschen Wirtschaft und Dienstleister für die deutsche Asienwirtschaft, wobei er für deutsche Unternehmen die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zur Asien-Pazifik-Region fördert (OAV, o. J.). Hinsichtlich seiner engen Kooperation mit den

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Spitzenverbänden der deutschen Wirtschaft und den Ministerien kann er ebenfalls Einfluss auf die Handelspolitik mit China nehmen. 3.2.1.4 Politische Stiftungen Auch politische Stiftungen gehören zum deutschen außenpolitischen Institutionengefüge. Es besteht kein Zweifel, dass die engen Verbindungen – sowohl mit den außenorientierten Entscheidungsstrukturen der Bundesregierung als auch zu ihren jeweiligen Parteien – den politischen Stiftungen im Ausland ein politisches Gewicht verleihen (Bartsch, 2007, S. 282). Angesichts des Wesensmerkmales ihrer international tätigen Nichtregierungsorganisation beschreibt Bartsch sie als „Grenzgänger zwischen Gesellschafts- und Staatenwelt“ (Bartsch, 1998, S. 185). Durch ihre „zahlreiche[n] Auslandsvertretungen, Forschungsanalyse[n] und Kontakte im Gastland“ (Wilhelm, 2006, S. 221) und ihr internationales Engagement tragen die Stiftungen viel zur Pluralisierung deutscher Außenpolitik bei. Vor allem die Vermittlung von Werten, Ideen und Ordnungsvorstellungen sind als wichtige Beiträge der politischen Stiftungen für das Ansehen Deutschlands von erheblichem Wert (Bartsch, 1998, S. 192), sodass die Demokratieförderung als ein signifikantes Engagement der Stiftungen gilt. Bereits vor der Wiedervereinigung Deutschlands waren die größten politischen Stiftungen mit Repräsentanzen und verschiedenen Projekten in China vertreten (Friedrich, 1998, S. 670). Bezüglich der deutschen Chinapolitik sollte die Rolle der der FDP nahestehenden Friedrich-Naumann-Stiftung (FNSt) in der deutschen Chinapolitik nicht ignoriert werden. Im Jahre 1996 ist sie aus Peking ausgewiesen worden. Im Mai 2007 hat die Naumann-Stiftung eine Tibet-Konferenz in Brüssel mit vorbereitet. Außerdem hat ihr Stiftungsvorstandsvorsitzender Rolf Berndt die Olympischen Spiele als „eine ausgezeichnete Gelegenheit“ angesehen, um öffentlich für das Anliegen der Tibet-Initiativen zu werben (Erling, 2008). Weil sie ihre Unterstützung für die tibetische Exilregierung nicht eingestellt hat, ist eine Rückkehr nach Peking bis jetzt nicht in Erwägung gezogen worden. Im Gegensatz dazu spielt die SPD-nahe Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) eine relativ positive Rolle in den deutsch-chinesischen Beziehungen. In Kooperation mit chinesischen Partnern und den Partnerstrukturen in Deutschland will die FES die folgenden vier Oberziele erreichen: „1. Die Entwicklung des Rechtsstaates ist Teil des Reformprozesses. 2. China wird in den internationalen gesellschaftspolitischen Dialog integriert. 3. Die marktwirtschaftliche Reform erfolgt sozial und ökologisch verträglich. 4. Die Gewerkschaften vertreten Arbeitnehmerinteressen“ (Reddies, 2003, S. 80). In der deutschen Entwicklungspolitik in China und im Menschenrechtsdialog mit China hat die FES bereits ihre Spuren hinterlassen. Der jährliche deutsch-chinesische Menschenrechtsdialog wird von deutscher Seite durch die Friedrich-Ebert-Stiftung und von chinesischer Seit durch die chinesische Stiftung für die Entwicklung der Menschenrechte (CFDHR) und die Chinesische Gesellschaft für Internationale Verständigung aufgenommen (China.org.cn,

Historische und empirische Grundlagen

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2014). 3.2.1.5 Die Medien und die öffentliche Meinung Im Zuge der Informationsgesellschaft wird das Gewicht der Medien auf die Gesellschaft und Politik vornehmlich in demokratischen Systemen immer weiter zunehmen. Demgegenüber werden die Medien in autoritär regierten Ländern sehr stark von der Auffassung der politischen Führung kontrolliert (Wilhelm, 2006, S. 246 f.). Die Diskrepanz führt oft zu einem Konflikt in den deutsch-chinesischen Beziehungen. Die meisten Medien in China werden zensiert. Dabei haben Heberer und Senz (2011) darauf hingewiesen, dass die extrem negativen Chinaberichte aus deutschen oder westlichen Medien nicht „die Meinung der jeweiligen politischen Führung“ sondern „Ausdruck einer breiten, politisch nicht gesteuerten gesellschaftlichen Diskussion“ (S. 688) sind. Um hohe Welle zu schlagen und mehr Zuschauer zu bekommen, bevorzugen es die meisten Medien negative Nachrichten zu melden. Gleichzeitig ist eine einseitige Bindung der Medien an die Politik des Staates erkennbar (Wilhelm, 2006, S. 246). Sowohl im Prozess der Entscheidung und der Durchführung außenpolitischen Handelns als auch im Prozess der öffentlichen Meinungsbildung nehmen die Medien eine Schlüsselrolle ein. Dementsprechend stellt sich bzgl. ihrer besonderen Rolle in der politischen Realität die Frage, ob die Medien als „Instrument der außenpolitischen Entscheidungsträger“ oder als „eigenständiger, mit Definitionsmacht über die Wirklichkeit ausgestatteter Akteur“ gesehen werden sollten (Wilhelm, 2006, S. 224). Die deutschen Medien spielen eine mittelbare Rolle in der chinapolitischen Bildung, besonders bei Themen wie der chinesischen Menschenrechtslage und dem Gesellschaftsgeschehen. Hinzu kommt eine Untersuchung zur deutschen Chinaberichterstattung von 2008 (Bieber, 2011). Die deutschen bzw. westlichen Medien haben 2008 mit großer Aufmerksamkeit den Tibet-Konflikt und die Olympischen Spiele in Peking verfolgt und verstärkt das Problem der Menschenrechte in China ins öffentliche Licht gerückt. Die Medien gewinnen folglich wachsende Bedeutung am Prozess der öffentlichen Meinungsbildung. Die anderen gesellschaftlichen Akteure wie z.B. Nichtregierungsorganisationen können trotz geringer Machtressourcen mithilfe der Medienwirkung Probleme wie den Umweltschutz, Menschenrechte usw. in der Öffentlichkeit zur Diskussion bringen. Des Weiteren können die Medien nicht nur als ein Instrument, sondern auch als Akteur der Politik des Staates betrachtet werden. Um die nationalen Interessen in Bezug auf China durchzusetzen, kann die Regierung einerseits durch die innerstaatlichen Medien den Druck auf die chinesische Regierung beim Thema der Menschenrechte und der Tibet-Krise erhöhen. Andererseits können die gesellschaftlichen Akteure wie z.B. NGOs mithilfe der Medien die außenpolitische Entscheidungsfindung beeinflussen. Dadurch sind die Medien zum Akteur der deutschen Chinapolitik geworden. Daraus resultiert, dass die chinesischen Berichte über Deutschland relativ positiv und die deutschen Berichte über China relativ negativ sind. Der bilaterale Austausch im Mediengebiet dient dem Aufbau der deutsch-chinesischen Beziehun-

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gen. In allen modernen Demokratien muss die Mehrheitsmeinung berücksichtigt werden. Die deutsche Öffentlichkeit besteht generell darauf, dass die Bundesregierung eine werteorientierte Chinapolitik betreibt und westliche Werte wie Demokratie, Gleichheit und Freiheit verteidigt. Demgemäß muss sich die Bundesregierung ständig dem Balanceakt zwischen der Stimmung der Bevölkerung und der Durchsetzung der Wirtschaftsinteressen stellen. 3.2.1.6 Wissenschaft und Think-Tanks In Deutschland entstehen einzelne wirkungsmächtige wissenschaftliche Einrichtungen wie die Stiftung Wissenschaft und Politik, die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik u. a., die der Regierung Politikberatung bieten. Die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. (DGAP) fördert als moderner Think-Tank, als Berater und Impulsgeber der operativen Außenpolitik die außenpolitische Meinungsbildung in Deutschland (DGAP o. J.). Es ist bemerkenswert, dass der Direktor des Forschungsinstituts der DGAP ein Sinologe ist. Darüber hinaus haben sich die Experten „der Deutschen Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ), des Deutschen Akademischen Austauschdienstes (DAAD), des Goethe-Instituts oder der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG)“ (Gottwald, 2003, S. 140) Gehör bei der Bundesregierung verschafft. Neben diesen deutschen Kulturvermittlern in China gehören die Zentralstelle für das Auslandsschulwesen, das Deutsche Archäologische Institut, das Buchinformationszentrum sowie verschiedene private Stiftungen dazu (Auswärtiges Amt, o. J.). Beim akademischen Austausch mit China könnten sie bedeutsame Erfahrungen für die außenpolitische Praxis sammeln. Obwohl die Think-Tanks in deutscher Außenpolitik nur eine untergeordnete Rolle spielen, können sie die deutsche Chinapolitik beeinflussen. Mit der zunehmenden strategischen Bedeutung Chinas für die deutsche Außenpolitik interessieren sich viele Experten und Wissenschaftler immer mehr für das moderne China. In einem Interview mit dem ehemaligen Botschafter Deutschlands in China, Michael Schäfer (2013) erklärte dieser, „Wir haben einige wichtige Think Tanks, die meist auch sehr gut mit den Universitäten vernetzt sind. Diese Think Tanks sind fachlich hervorragend aufgestellt und befinden sich in einem engen Dialog mit der Politik. Think Tanks haben aber nicht den starken Einfluss auf die Politik wie dies vor allem in den USA zu beobachten ist. Dort gibt es sehr starke und spezialisierte Think Tanks, die in ihren Bereichen die Politik häufig wesentlich mitbestimmen. Dennoch werden Think Tanks auch in Deutschland zunehmend wichtiger. Beispielsweise entsteht ein von der Mercator Stiftung finanziertes, neues China-Zentrum in Berlin, das möglicherweise einen neuen Nukleus für Verstand, Wissen und Analyse hinsichtlich China und Ostasien bilden kann.“ Schäfer hebt einerseits den beschränkten Einfluss der chinapolitischen Think-Tanks hervor. Andererseits sei eine zunehmende Rolle der Think-Tanks in der deutschen Chinapolitik zu sehen. In den letzten Jahren ist das Mercator Institute for China Studies (MERICS) tatsächlich

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zu einem wichtigen Think-Tank für China-Studien geworden. Seitdem MERICS 2013 in Berlin ins Leben gerufen wurde, kann es die Wahrnehmung über China durch seine Größe und seine Expertise zum modernen China beeinflussen. Sogar einige Experten fürchten seine Monopolstellung über das neue China (Pärzgen, 2015), einschließlich Chinas Politik und Gesellschaft. 3.2.2 Auf internationaler Ebene 3.2.2.1 Die Rolle der EU in der deutschen Chinapolitik Bei der Diskussion der deutschen Chinapolitik soll die Rolle der EU rekurriert werden. Laut dem Europarecht müssen die Mitgliedsländer der Europäischen Union eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, eine Assoziierungspolitik, eine gemeinsame Handelspolitik und sonstige auswärtige Politik betreiben (Haratsch, König & Pechstein, 2010). Deutschland wirkt im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) auf eine strategische Neuausrichtungen gegenüber China mit den EU-Mitgliedsstaaten hin (Deutscher Bundestag, 2008, S. 39 f.). Dies hatte zum Beispiel Auswirkungen auf das EU-Waffenembargo gegen China, denn obwohl Schröder konsequent eine Aufhebung des Embargos anstrebte, sah vor allem Großbritannien die Aufhebung kritisch (FAZ, 2015). Widerstand gegen dieses Vorhaben trat auch innerhalb der rot-grünen Koalition in Berlin sowie bei amerikanischen Protesten zutage. Offensichtlich stehen die europäische Integration und die transatlantische Partnerschaft weit oben auf der Agenda der deutschen Außenpolitik, während die Beziehungen zu China nur eine untergeordnete Rolle in der deutschen nationalen Strategie spielen. 3.2.2.2 Die Rolle der USA Im Allgemeinen bleibt das amerikanisch-chinesische Verhältnis kooperativ und konfliktreich. Die engen Verflechtungen zwischen den beiden Volkswirtschaften können ihre vorliegenden geopolitischen und geostrategischen Rivalitäten nicht entschärfen. Neben der Taiwan-Frage kommt es zu weiteren militärisch-strategischen Interessenkonflikten im asiatisch-pazifischen Raum. Vor diesem Hintergrund kann sich die transatlantisch-orientierte deutsche Außenpolitik der eskalierenden Situation im Südchinesischen Meer nicht komplett entziehen. Bei der Debatte über das EU-Waffenembargo gegenüber China hat die Haltung der USA einen wesentlichen Einfluss. 3.2.2.3 Die chinesische Außenpolitik bzw. Deutschlandpolitik Die Richtlinien der Außenpolitik Chinas gelten als Einflussfaktor auf die deutsche Chinapolitik. Mit der zunehmenden Abhängigkeit beider Länder und in Bezug auf den internationalen Aufstieg Chinas spielen die chinesischen außenpolitischen Strategien eine übergeordnete

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Historische und empirische Grundlagen

Rolle in der deutschen Chinapolitik, vor allem während Merkels dritter Amtszeit. Zugleich werden die Handlungsoptionen der chinesischen Außenpolitik durch den Einfluss internationaler Normen, Regeln, Debatten und Agenden geprägt (Schmidt & Heilmann, 2012, S. 27), vor allem mit zunehmender Einbeziehung Chinas in der internationalen Politik. 3.2.2.4 Nichtregierungsorganisationen (NGOs) Unter einer großen Anzahl an Nichtregierungsorganisationen verfügen die Menschenrechtsorganisation Amnesty International (AI) und die Umweltorganisation Greenpeace über wichtigen Einfluss auf die deutsche Chinapolitik. AI ist eine international operierende Nichtregierungs-Organisation mit mehr als sieben Millionen Mitgliedern in über 150 Ländern der Welt und nationalen Sektionen in über 60 Ländern, die sich für den Schutz der Menschenrechte einsetzt (AI, o. J. b). 1961 wurde sie in London gegründet und nur zwei Monate später folgte die Gründung der deutschen Sektion von AI, in der bis heute hauptamtliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an den Standorten Berlin und München arbeiten (AI, o. J. a). Anhand der Medienbeachtung zwingen die Berichte und Recherchen von AI über Menschenrechtsverletzungen im Ausland die Bundesregierung zur Reaktion (Eberwein & Kaiser, 1998, S. 251). Jährlich dokumentiert AI die Menschenrechtsverletzungen der Welt in Länderberichten. Der Einfluss AIs auf die deutsche Außenpolitik darf nicht unterschätzt werden, obwohl China als ein wichtiger Handelspartner Deutschlands gilt. Greenpeace hat den Umweltschutz zum Thema, dessen Ziele durch gewaltfreie, öffentliche Aktionen sowie Lobbyarbeit bei staatlichen Institutionen durchgesetzt werden. Das wirtschaftliche Wachstum Chinas bringt gleichzeitig enorme Umweltbelastungen mit sich. Demzufolge fokussiert sich Greenpeace mehr auf die Umweltlage und den Umweltschutz in China. 2004 haben die Greenpeace-Aktivisten den Verkauf der Hanauer Siemens-Plutonium-Fabrik nach China erfolgreich gestoppt. Zahlreiche nichtstaatliche Organisationen in Deutschland sind in das UN-System eingebunden, wobei die Vereinten Nationen (VN) traditionell neben der EU und der Nato zu den wichtigsten Bezugssystemen deutscher Außen- und Sicherheitspolitik gehören (Gareis, 2012, S. 175). Inwieweit International Amnesty und Greenpeace die deutsche Chinapolitik beeinflussen, wird ausführlich anhand der Fallbeispiele erörtert. Mit diesen historischen und empirischen Grundlagen werden die Leitmotive der deutschen Chinapolitik seit 1990 in den kommenden Kapiteln erforscht.

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Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

4.1 Außenpolitische Strategie der Kohl-Regierung Bevor man die deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl analysieren bzw. interpretieren kann, ist es notwendig die gesamte deutsche außenpolitische Strategie nach der Wiedervereinigung in den Blick zu nehmen. Denn erst wenn eine hinreichende Grundlage geschaffen wurde, ist es möglich die deutsche Chinapolitik im außenpolitischen System zwischen Werte- und Interessenpolitik zu lokalisieren. Bezugspunkte hierfür liefern zum einen die außenpolitische Strategie Kohls und zum anderen die Stellung Chinas in der deutschen Außenpolitik sowie der Wandel der internationalen Rahmenbedingungen. 4.1.1 Neuorientierung der Außenpolitik des vereinigten Deutschlands Das wiedervereinigte Deutschland schlug ein neues Kapitel in der deutschen Außenpolitik auf, indem sich die Deutschen eigenständiger für ihre Innen- und Außenpolitik entscheiden konnten. Die Wiedervereinigung brachte eine Vielzahl innenpolitischer Auseinandersetzungen mit sich und versetzte die Bundesrepublik in eine grundlegend neue außenpolitische Situation. Die primäre Aufgabe lag fortan in der „Normalisierung“ der deutschen Innen- und Außenpolitik, um schrittweise außenpolitische Handlungsmöglichkeiten zurückzugewinnen. Allerdings lässt sich die Neuorientierung der deutschen Außenpolitik aus heutiger Sicht auf Grund der beschränkten finanziellen Möglichkeiten, der Umsetzung der Nationalinteressen und der Bestimmung der Rolle der Bundeswehr (Maull, 1999) eher durch „Kontinuität und Berechenbarkeit“ (Haftendorn, 2012, S. 16) charakterisieren. Statt an den eigenen nationalen Interessen orientiert sich die deutsche Außenpolitik vor allem an der Vertiefung der Europäischen Gemeinschaft und der Pflege der transatlantischen Beziehungen. Die Wiedervereinigung hat den Stellenwert Deutschlands als einen der wichtigsten Verbündeten der USA auf dem europäischen Festland und seinen Beitrag zum transatlantischen Bündnis nicht maßgeblich verändert. Weil die Bundeswehr als Bündnisarmee in der NATO konzipiert und aufgebaut wurde, war Deutschland wie zu Zeiten des Ost-West-Konflikts auf gute Beziehungen zu den USA und den Schutz der NATO angewiesen (Colschen, 2010, S. 151). So übte das vereinigte Deutschland militärische „Selbstbeschränkung“. In dieser Zeit bewegte sich Deutschland laut Haftendorn (2001) zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung. Durch diese Außenpolitik der Selbstbehauptung durch Selbstbeschränkung schaffte die Bundesregierung für Deutschland eine gute außenpolitische Atmosphäre bzw. „eine signifikante ökonomische Machtbasis“ (Baumann, 2007, S. 66). Dabei erlebten vorliegende Kontinuitätslinien eine Abschwächung (Haftendorn, 2012, S. 18). © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Y. Huang, Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung, Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27078-0_4

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Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

Aufgrund dieser geographischen, ökonomischen und kulturellen Aspekte wurde Deutschland in den 1990er-Jahren als die „Zentralmacht Europas“ (Schwarz, 1991, S. 10 f.) angesehen. Mit Blick auf die wirtschaftliche Globalisierung galt die Verfolgung der Wirtschaftsinteressen als eine wichtige außenpolitische Dimension. Beispielsweise hat Deutschland durch die Häufung der asiatischen Staatsbesuche seit Anfang der 1990er-Jahren und der Verabschiedung eines Asienkonzepts (1993) die Initiative ergriffen, um eine internationale wirtschaftliche Zusammenarbeit aufzubauen. Somit wurde die außenpolitische Kontinuitätslinie angesichts der neuen politischen Herausforderungen und wirtschaftlichen Chancen verwässert und bedurfte einer Neupositionierung. 4.1.2 Neubestimmung der nationalen Interessen Deutschlands Weder Bundeskanzler Kohl noch Außenminister Genscher oder Kinkel haben das nationale Interesse nach der Wiedervereinigung öffentlich angesprochen. Stattdessen legte das Bundesministerium der Verteidigung zum ersten Mal „fünf zentrale Interessen“ der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik in dem „Weißbuch“ des Bundesministeriums der Verteidigung 1994 unter der Überschrift „Werte und Interessen“ vor. „Die Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands wird von fünf zentralen Interessen geleitet: • die Bewahrung von Freiheit, Sicherheit und Wohlfahrt der Bürger Deutschlands und der Unversehrtheit seines Staatsgebietes; • die Integration mit den europäischen Demokratien in der Europäischen Union; denn Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Wohlstand in Europa bedeuten Frieden und Sicherheit auch für Deutschland; • das dauerhafte, auf eine Wertegemeinschaft und gleichgerichtete Interessen gegründete transatlantische Bündnis mit den Vereinten Staaten als Weltmacht; denn das Potential der USA ist für die internationale Stabilität unverzichtbar; • eine auf Ausgleich und Partnerschaft bedachte Heranführung unserer östlichen Nachbarstaaten an westliche Strukturen und die Gestaltung einer neuen, alle Staaten Europas umfassenden kooperativen Sicherheitsordnung; • die weltweite Achtung des Völkerrechts und der Menschenrechte und eine auf marktwirtschaftlichen Regeln basierende gerechte Weltwirtschaftsordnung; denn die Sicherheit der einzelnen Staaten ist nur in einem System globaler Sicherheit mit Frieden, Recht und Wohlergehen für alle gewährleistet.“ (Bundesministerium der Verteidigung, 1994, S. 42) Die außenpolitische Strategie fokussierte sich folglich vor allem auf Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen, sowie auf eine aktivere Rolle in der Integration der Europäischen Union. Damit verfolgte Deutschland laut Maull (2006) die normative Vorgabe des Grundgesetzes als Teil der deutschen politischen Identität (S. 72). Gemäß diesem „Weißbuch“ befinden sich die Europa- und Amerikapolitik also im Zentrum des Koordinatensystems deutscher Außenpolitik.

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In zweiter Linie wurde in dieser Veröffentlichung deutlich, wie wichtig die deutsche Wertepolitik für das Nationalinteresse zukünftig sein sollte. Danach werden die weltweite Achtung des Völkerrechts, der Menschenrechte und die marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung gleichzeitig erwähnt. Die neue Definition der nationalen Interessen vollzieht eine ideologische und moralische Ausrichtung. Anstatt sich rein auf wirtschaftliche Interessen zu beschränken, werden die zentralen Interessen um „Sicherheit und Freiheit“ erweitert, solange diese Zielvorstellungen anderen Ländern nicht verwehrt bleiben und sich alle Nationen auf ein Mindestmaß an Rechtsstaatlichkeit und Demokratie einigen können. Die Vermittlung dieser politischen Werte wurde der Kern in der Durchsetzung nationaler Interessen und bildete einen unverzichtbaren Maßstab für die deutsche Außenpolitik. Diese Neuorientierung scheint auch zeitgemäß, denn das Ende des Ost-West-Konflikts und die darauffolgende europäische Integration forderte eine ähnliche Ausrichtung und erfuhr diese auch (in seiner aktuellen Form) gem. Art. 2 S. 1 EUV.5 4.1.3 Werte und Interessen in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik unter Kohls Regierung Bei der Neubestimmung des nationalen Interesses sind zudem die Werte der Gemeinschaftsinstitutionen wie der EU, den Vereinten Nationen und der NATO zu beachten. Mit dem Ende des Kalten Krieges und des Ost-West-Konflikts gingen die globalen Ideologiekonflikte unter. Westliche Werte wie Freiheit, Demokratie und die Achtung der Menschenrechte begannen die internationale Politik zu dominieren. Zugleich verstärkte die Vollendung der deutschen Einigung den ideologischen Trend. In der Präambel des Grundgesetzes wurden die Werte der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik offen dargelegt und zudem im ersten Artikel des Grundgesetzes mit „Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt“ widergespiegelt. Ungeachtet unterschiedlicher religiöser Überzeugungen und kultureller Traditionen hat jeder Staat Menschenrechte zu achten und zu schützen, wie das „Weißbuch“ des Bundesministeriums der Verteidigung betont, denn es gilt „[d]ie Verpflichtung zum Schutz der Würde des Menschen, zu Frieden, Freiheit und Recht ist Maßstab für die Legitimität der Politik“ (Bundesministerium der Verteidigung, S. 41). Die Bundesregierung orientierte sich in ihrem konkreten sicherheitspolitischen Handeln an wertegeleiteten Interessen, da die Ausrichtung an die Werte des Grundgesetzes und an deren Gewährung eine verlässliche und berechenbare deutsche Sicherheitspolitik schafft (Bundesministerium der Verteidigung, S. 42). Deutschland befindet sich geographisch in der Mitte Europas. Mit der Vollendung der Wie-

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„Die Werte, auf die sich die Union gründet, sich die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören.“

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Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

dervereinigung waren Frieden und Sicherheit für Deutschland von überragender Bedeutung. Deshalb dienen die Integration mit den europäischen Demokratien und der Ausbau des nordatlantischen Sicherheitsverbundes mit den USA dem deutschen Sicherheitsgefühl. Die Wertebetonung in der deutschen Außenpolitik bildet zudem eine bessere Atmosphäre für die deutsche Wirtschaft. Dadurch ist Deutschland als exportabhängige Industrienation mit der Weltwirtschaft eng verflochten, fördert somit das Wohl des deutschen Volkes und dient gleichzeitig dem Frieden in der Welt. Zusammenfassend wurden Werte und Interessen nach der Wiedervereinigung von der Regierung Kohls hochgeschätzt. Jedoch wurde das Verhältnis zwischen Werten und Interessen zu Zeiten der Ära Kohl nicht klar definiert, was wohl auf die fehlende Definition der nationalen Interessen Deutschlands nach der Wiedervereinigung zurückzuführen ist. Hack (1996) weist darauf hin, dass „nationale Interessen erst in Verbindung mit universellen Werten Sinn machen und kooperativ verfolgt werden müssen“ (S. 12). Dies bedeutet, dass die universellen Werte von großer Bedeutung für nationale Interessen sind. Nach der Meinung Hacks (1996) fehlt es in Deutschland im Vergleich zu seinen Nachbarstaaten an einem nationalen und außenpolitischen Selbstverständnis, „in dem eine neue Balance zwischen Macht und Ethik, zwischen Verantwortung und Interesse, zwischen nationalem Handlungsspielraum und globalen Verpflichtungen gefunden wird“ (S. 13). Der Balanceakt zwischen Wertepolitik und Interessenpolitik zählt zur politischen Klugheit, wobei Deutschland im Verkehr mit autoritären Staaten wie China zwischen seiner normativen Ausrichtung und geoökomisch orientierten Außenpolitik im konkreten Einzelfall austarieren muss.

4.2 Die Stellung Chinas: Schwerpunkt und Ausrichtung Das Jahr 1989 war ein bedeutsamer Einschnitt in der internationalen Politik. Vor allem bedeutet das Jahr den Schlussakt des Kalten Krieges. Die Reformen unter Michail Gorbatschow, die deutsche Einheit sowie das Ende der Sowjetunion 1991 bildeten die „Zäsur 1989“ (Bpb, 2014, S. 3). Auch für die Beziehungen zwischen dem Westen und China war dieses Jahr von großer Bedeutung, wobei das „Tiananmen Ereignis“ (1989) die chinesische Menschenrechtslage in den Fokus der westlichen Außenpolitik gebracht hat. In den 1990er-Jahren wurde die westliche Chinapolitik laut Neßhöver von drei Interessen geleitet. Angesichts des großen und lukrativen chinesischen Marktes stehen Wirtschaftsbeziehungen mit China weit oben auf der Agenda. Die Durchsetzung nationaler Wohlfahrtinteressen steht nach wie vor im Vordergrund auswärtiger Beziehungen, wobei die westlichen Industriestaaten großes Interesse an dem Wirtschaftsaustausch mit China haben (Neßhöver, 1999, S. 253 f.). Unterdessen lag die Ausweitung westlicher Werte und Normen wie die Demokratie und die Universalität der Menschenrechte in China in den fundamentalen Interessen des Westens (Neßhöver, 1999, S. 254). Das dritte Interesse westlicher Chinapolitik bezieht sich auf die Einbindung Chinas in das „auf westlichen Werten und Prinzipien basierende internationale System“ (Neßhöver, 1999, S. 254). Dadurch könnte der Westen das Verhalten Chinas im Umgang mit Gebietskonflikten im Südchinesischen Meer und im Umgang mit Taiwan völkerrechtskonform standardisieren und mithilfe von „Reform und Wandel durch

Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

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Einbindung“ eine innerchinesische wirtschaftliche und politische Reform vorantreiben (Neßhöver, 1999, S. 254 f.). Für das wiedervereinigte Deutschland war es das oberste außenpolitische Interesse, die deutsche Einheit und die nationale Sicherheit zu gewährleisten. Das Stabilitäts- und Sicherheitsbedürfnis ist von bedeutsamem Gewicht. Im Vergleich zur deutschen Vereinigungspolitik, Europa-Integrationspolitik und der transatlantischen Anbindung ist erkennbar, dass die Volksrepublik China in der deutschen außenpolitischen Koordinate nur über einen niedrigen Stellenwert verfügte. Aus der politischen bzw. geopolitischen Perspektive steht die europäische Integration an erster Stelle der deutschen Außenpolitik nach der Wiedervereinigung. Aus der außenwirtschaftlichen Perspektive verfügte China in der deutschen außenpolitischen Koordinate zweifellos über einen hohen Stellenwert. Aber die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen wurden wegen dem Einfluss des „Tiananmen-Ereignisses“ kurzzeitig eingefroren. Am zum 10. Dezember 1992 wurden die seit 1989 verhängten Wirtschaftssanktionen wieder aufgehoben. Somit stand die Bundesregierung unter Kohl und Genscher vor einer Herausforderung bei ihrer Chinapolitik, denn sie mussten einen Mittelweg zwischen der engen Abstimmung mit Frankreich und den USA sowie den Wirtschaftsinteressen aus Asien (vor allem China) finden. In den folgenden Abschnitten werden die bilateralen politischen, wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Beziehungen ausführlich resümiert. 4.2.1 Schwerpunkt der Chinapolitik unter Kohl 4.2.1.1 Die politischen Beziehungen Kurz nach dem Ost-West-Konflikt blieben die politischen Beziehungen zwischen Deutschland und China Anfang der 1990er-Jahre konfliktreich. Laut dem damaligen chinesischen Botschafter in Deutschland (1988-1997), Mei Zhaorong, traten die deutsch-chinesischen Beziehungen damals drei großen Herausforderungen und Schwierigkeiten entgegen, namentlich den umfassenden Sanktionen aus den US-geführten westlichen Ländern, der Tibet-Frage und der Taiwanfrage (新华网, 1996). Das „Tiananmen-Ereignis“ hat nicht nur zu heftigen wirtschaftlichen Sanktionen bis Ende 1992 geführt, sondern zeigt seine Spuren nach wie vor in dem bis heute bestehenden Waffenembargo. Des Weiteren blieb die chinesische Menschenrechtslage im Fokus der internationalen Menschenrechtspolitik (Heilmann, 1994, S. 554), sodass die chinesische Regierung nach den blutigen Ereignissen immer wieder scharfer Kritik unterzogen wurde. China wurde von den westlichen Ländern isoliert und stand unter dem Druck der westlichen Menschenrechtspolitik. In dieser Zeit folgten die Europäer der amerikanischen Menschenrechtsauffassung gegenüber China und „überließen in den neunziger Jahren zusehends den Amerikanern die undankbare Rolle, Menschenrechtskontroversen mit China offen auszufechten“ (Heilmann, 1997). Diesbezüglich war die amerikanische Chinapolitik mittlerweile mehr auf Eindämmung ausgerichtet als auf Zusammenarbeit, weshalb sich die chinesische Diplomatie in

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dieser Zeit nicht nur für „die internationale Rehabilitierung der Volksrepublik, sondern auch [für] die Abwehr westlicher Menschenrechtsvorstöße“ (Heilmann, 1997, S. 90) einsetzte. Die deutsche Stellung zur chinesischen Menschenrechtsverletzung sollte grundsätzlich mit dem westlichen Strategiebündnis harmonieren. Ähnlich wie die chinesische Regierung hat die DDR-Führung jedoch den brutalen Militäreinsatz in China als „Niederschlagung von Konterrevolutionären Unruhen“ gutgeheißen und gerechtfertigt. Die Teilung Deutschlands und die Ost-West-Konfliktlinien waren ideologisch geprägt. Deshalb war es nicht überraschend, dass es zur Meinungsverschiedenheit zwischen der DDR und der Bundesrepublik im Bezug auf das „Tiananmen-Ereignis“ kam. Aus der chinesischen Perspektive wird die westliche Menschenrechtspolitik „als Codewort für die Unterminierung kommunistischer Herrschaft“ und als ein Instrument „zum Sturz der kommunistischen Partei“ begriffen (Heilmann, 1997, S. 90). Die bilateralen politischen Beziehungen seit 1990 begannen mit dem „Tiananmen-Ereignis“ und der deutschen Wiedervereinigung. Bis Ende 1992 wurden sie normalisiert. 1993 beschloss die Bundesregierung, den Export von U-Booten nach Taiwan abzulehnen, was die bilateralen politischen und außenpolitischen Beziehungen positiv beeinflusste. Vor diesem Hintergrund fanden regelmäßig hochrangige Staatsbesuche zwischen beiden Staaten statt. Die engen politischen Beziehungen trugen auch zur Entwicklung auf wirtschaftlichen und kulturellen Gebieten bei. Jedoch waren die deutsch-chinesischen Beziehungen sieben Jahre nach der Tiananmen-Krise wegen der Tibet-Krise 1996 an einem erneuten Tiefpunkt angekommen. Erst durch die wiederholte Bekräftung der „Ein-China-Politik“ normalisierten sie sich wieder. 4.2.1.2 Wirtschaftliche Zusammenarbeit mit China Trotz politischem Dissens ist die Wirtschaft ein wesentlicher Teil der deutsch-chinesischen Beziehungen. In den 1990er-Jahren stieg China nach Japan zum wichtigsten Handelspartner der Bundesrepublik in Asien auf. Ende 1992 verzichtete die deutsche Regierung vorläufig auf die Koppelung von Außenwirtschaftspolitik mit Menschenrechtsförderung in ihren Beziehungen zu China. Zudem bot das 1993 von der Bundesregierung verabschiedete Asienkonzept eine herausragende Chance für die bilaterale Wirtschaftszusammenarbeit. In der folgenden Tabelle ist zu sehen, dass die Entwicklung realisierter deutscher Direktinvestitionen in China seit 1993 stark zunahm, was auf das Asienkonzept zurückzuführen ist. Tabelle 4-1 Deutsche Direktinvestitionen in China von 1991 bis 1998 Jahr

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Summe

233

136

180

408

766

1.530

2.003

1.117

Quelle: Eigene Berechnungen nach den Daten der Deutschen Bundesbank (o. J.) (in Mio. DM).

Ein Gegenbesuch von Ministerpräsident Li Peng zum Chinabesuch Kohls im Jahr 1993 erfolgte im Juli 1994. Im Rahmen dieses zweiten Besuches wurden Verträge in Höhe von 3,5 Mrd. Dollar abgeschlossen, während der vierte Besuch Kohls (1995) zu zwölf weiteren kom-

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merziellen Unternehmensverträgen in Höhe von insgesamt 2,1 Mrd. DM führte (FAZ, 1995a). Die Direktinvestitionen und der Außenhandel reflektierten die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen in der deutsch-chinesischen Entwicklungszusammenarbeit. In den neunziger Jahren setzte die deutsche Entwicklungshilfe in China den Schwerpunkt „auf den Gebieten des Umwelt- und Ressourcenschutzes, der Armutsbekämpfung, der Infrastrukturförderung, der berufliche[n] Bildung sowie der Privatwirtschaftsförderung“, welche den deutschen Export nach China unmittelbar förderte (Heilmann, 2002, S. 5). Tabelle 4-2 Deutsche Entwicklungshilfeleistungen an China 1990 bis 1996

Jahr

1990

Finanzielle Zu-

Technische Zu-

sammenarbeit

sammenarbeit 1

220,0 (460,0)

Anmerkungen

1

65,0

Sonderzusagen für die U-Bahn Shanghai

1991

210,0

55,0

-

1992

180,0

45,0

-

1993

1994

1995 1996

180,0 (15,0)2 180,0 (773,0)

45,0

2

Sonderzusagen für Kalilieferungen

3

Sonderzusagen für die U-Bahnen

4

Sonderzusagen für Berufsbildung

5

Sonderzusagen insbesondere für

6

Sonderzusagen für Erdbebenhilfe

40,0 3

180,0 180,0

(13,9) 40,0 (13,7)

Kanton und Shanghai II

4

5

40,0 (15,0)6

Umweltschutz in Yunnan und berufliche Bildung

Quelle: Neßhöver, 1999, S. 300 (in Mio. DM).

4.2.1.3 Wissenschaftlich-technologische und kulturelle Zusammenarbeit Die wissenschaftlich-technologische und kulturelle Zusammenarbeit verlief schleppend. Mit der Normalisierung der bilateralen Beziehungen wurde die gemeinsame Erklärung über Umwelt- und Entwicklungszusammenarbeit 1993 zur weiteren Verstärkung der wissenschaftlichen Zusammenarbeit unterschrieben (China.org.cn, 2006a). Um die bilaterale Zusammenarbeit im Bereich der Hochtechnologie vom Umweltschutz bis zur elektronischen Datenverarbeitung zu verstärken, wurde die Errichtung eines Hochtechnologie-Dialogforums (HTDF) beim Chinabesuch Kohls im Jahr 1995 vereinbart und der Hightech-Dialog mit China im April 1997 aufgenommen (Der Tagespiegel, 1997). Hauptsächlich wurde der wissenschaftliche und kulturelle Austausch von beiden Staaten vorangetrieben, war aber auch sehr begrenzt. Der Grund dafür war, dass die chinesische Führung auf der Hut vor der Unterminierung aus dem

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Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

Westen zum Sturz der Kommunistischen Partei war. 4.2.2 Die Ausrichtung der Chinapolitik unter Helmut Kohl Das „Weißbuch“ von 1994 spricht von fünf zentralen Interessen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik des Bundesministeriums der Verteidigung: Sicherheits- bzw. Innenpolitik, Europapolitik, Amerikapolitik, Ostpolitik und deutsche „Völkerrechtspolitik“ (Schaller, 2011, S. 532). Im Vergleich zu den Hauptthemen war China lediglich ein Randthema. Die Ausrichtung der Chinapolitik lässt sich durch drei Indikatoren identifizieren. Die Analyse der Staatsbesuche und der offiziellen Dokumente können die Leitlinie der Chinapolitik darstellen. Da das Asienkonzept einen institutionellen Rahmen für die Chinapolitik bietet, kann China auf der Agenda deutscher außenpolitischer und außenwirtschaftlicher Prioritäten deutlicher positioniert werden. Der dritte Indikator für die Ausrichtung der Chinapolitik ist die Rangfolge Chinas im Außenhandel Deutschlands. Die Werte der Ausfuhr und Einfuhr im Spezialhandel könnten als ein Barometer der außenpolitischen Beziehungen betrachtet werden. 4.2.2.1 Die Chinabesuche Kohls und Kinkels Tabelle 4-3 Kohls Chinabesuche

Datum

Ort

Hauptthema

09.1972

Peking

dreiwöchigen Fernostreise als stellvertretender Vorsit-

Kohl hielt seine erste Chinareise im Rahmen einer 1

zender der KAS ab (Karlauf, 2016). 2

03.-12.09.1974

3

07.-13.10.1984

4

12.-19.07.1987

Peking Peking, Shanghai, Shanxi und Hubei Peking, Shanghai, Nanking, Sichuan, Yunnan und Lhasa

Gespräch mit dem chinesischen Stellvertretenden Außenminister Chiao Kuan-hua (Möller, 2006, S. 238)6 Wirtschaftliche Fragen Gespräche mit Zhao Ziyang, Li Xianjian, Deng Xiaoping; Ausflug nach Tibet (16.-19.07) Rede anlässlich Ehrenprofessur der Tongji-Universittät

5

14.-19.11.1993

Shanghai

Shanghai, Primat der Wirtschaft und Menschenrechte nicht thematisiert (Schmetzer, 1993)

6

6

12.-16.11.1995

Peking

Rede vor der gemischten Wirtschaftskommission in Peking

Beim Gespräch mit dem ehemaligen CDU-Vorsitzenden Kohl hat Chiao Kuan-hua ausgeführt: „Es sei absurd, von zwei deutschen Nationen und zwei deutschen Staaten zu sprechen. Deutschland sei und bleibe eine Nation. Der jetzige Zustand sei nicht endgütig“.

Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

7

08.1999

Peking

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Als Staatsgast auf Privatreise wird Exkanzler von chinesischer Regierung eingeladen (Erling, 1999).

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Als Helmut Kohl Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz war, hatte er China im Rahmen einer dreiwöchigen Fernostreise als stellvertretender Vorsitzender der Konrad-Adenauer-Stiftung bereits im September 1972 besucht (Karlauf, 2016). Danach reiste er periodisch nach China und pflegte ein weites Netzwerk mit China. Ersichtlich rechtfertigte er 1987 durch einen Abstecher nach Tibet die Ansprüche der Chinesen auf das Himalaja-Land (Der Spiegel, 1987, S. 34 f.). Seine nächste Chinareise erfolgte Ende 1993 mit dem Hintergrund der wieder normalisierten deutsch-chinesischen Beziehungen. Bezeichnend war, dass das „Tiananmen-Ereignis“ kaum eine Spur auf der Chinareise Kohls hinterließ. Im Hintergrund der Gründung des Asien-Pazifik-Ausschusses der deutschen Wirtschaft im September und der Erscheinung des Asienkonzepts im Oktober besuchte Kohl Ende 1993 sechs Tage lang zum dritten Mal die VR China. Inzwischen wurden Verträge mit einem Auftragsvolumen von drei Milliarden D-Mark abgeschlossen (Deutsche Welle, 1993). Dieser Besuch wurde vom CDU-Generalsekretär Peter Hintze (1993) besonders positiv wahrgenommen, denn er versprach Deutschland eine gute wirtschaftliche Zukunft, wenn man sich der Herausforderung des asiatischen Raumes annehme. Tatsächlich war der chinesische Markt für die Exportnation Deutschland keine Herausforderung, sondern eine Chance, wie sich später zeigen sollte und Kohls Chinareise zählte als entscheidender Schritt zur Erschließung des chinesischen Markts. Weil das Bundeskanzleramt zuvor von Amnesty International darum gebeten wurde, übergab Kohl der chinesischen Regierung eine Liste mit 20 politischen Häftlingen. Allerdings war die wirtschaftliche Zusammenarbeit im Vergleich zur Freilassung der Dissidenten das erfolgreichere Ereignis, wie sich in den Aufträgen und Zusagen im Wert von sieben Milliarden Mark zeigte. Die Bedeutung der Ökonomie übertraf die Bedeutung der Menschenrechtspolitik beim Chinabesuch. Jedoch wurden die Auswirkungen des „Tiananmen-Ereignisses“ nicht in ganz Deutschland vergessen. Denn obwohl man mit China Geschäfte machte, mussten nach wie vor moralische Maßstäbe eingehalten werden. Deshalb versicherte der damalige Staatspräsident Jiang Zemin bei seinem Besuch in Bonn im Juli 1995, als er um die deutsche Unterstützung für die chinesische Modernisierung warb, eine Reform des Wirtschafts- und Rechtsystems Chinas. Daraufhin bekräftigte Bundeskanzler Kohl die Bereitschaft der Bundesregierung „zu einer langfristig angelegten politischen und wirtschaftlichen Partnerschaft neuer Qualität“ (Günsche, 1995). Zudem betonte Kohl, dass das offene Gespräch mit China auf dem gemeinsamen Bekenntnis zu den universellen Menschenrechten beruhte. Allerdings zeigte er angesichts unterschiedlicher Entwicklungen und verschiedener Traditionen großes Verständnis und Respekt vor Unterschieden bei der Ausgestaltung und beim Verständnis der Menschenrechte von chinesischer Seite, welche zur bilateralen politischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeit beitrugen. Beim vierten Chinabesuch Kohls 1995 wurde er neben der Wirtschaftsdelegation auch von Wirtschaftsminister Rexrodt (FDP), Forschungsminister Rüttgers (CDU) und Postminis-

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Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

ter Bötsch (CSU) begleitet. Am 14. November 1995 hatte Kohl bei einem Empfang für deutsche und chinesische Gäste eine Rede gehalten. Dabei hieß es: „Die Reformpolitik Chinas hat in den letzten Jahren große Erfolge gebracht. Der Lebensstandard der Bevölkerung ist in dieser Zeit erheblich gestiegen; der Kampf gegen die Armut verläuft ermutigend. Dabei ist nach meiner Überzeugung ein Reformkurs, der die Zustimmung der chinesischen Bürger findet und ihnen die Teilhabe an seinen Erfolgen ermöglicht, eine unabdingbare Voraussetzung für die politische Stabilität Chinas und der asiatischen Region insgesamt. Die Beziehungen zwischen unseren Ländern haben sich in den letzten Jahren außerordentlich positiv und dynamisch entwickelt. Für uns ist China einer der wichtigsten Partner in Asien, mit dem wir eine langfristig angelegte, zuverlässige Zusammenarbeit zum beiderseitigen Vorteil anstreben. Unsere beiden Staaten haben in ihren Regionen und weltweit zunehmend Verantwortung zu tragen. Deshalb müssen wir uns politisch noch enger abstimmen.“ (KAS, o. J.) Die größte Leistung des vierten Chinabesuchs Kohls lag in der Unterzeichnung von zwölf Verträgen im Umfang von mehr als zwei Milliarden Mark. Zusätzlich würdigte Kohl die chinesische Reformpolitik und gesellschaftliche Entwicklung, indem er den Kampf gegen die Armut als „ermutigend“ bezeichnete und den Anstieg des Lebensstandards der Bevölkerung als „großen Erfolg“ sah (KAS, o. J.). Das entsprach auch dem chinesischen Verständnis von Menschenrechten. Unter dem Druck der deutschen Öffentlichkeit überreichte Kohl abermals der chinesischen Regierung eine Liste mit den Namen von 15 politischen Häftlingen. Bei dieser Kanzlerreise besuchte Kohl „als erster westlicher Staatschef, die chinesische Infanteriedivision“ (Süddeutsche Zeitung, 1995), weshalb ihm vorgeworfen wurde, „er trage damit zur Rehabilitierung einer Armee bei, die 1989 die Demokratiebewegung blutig auslöschte“ (Süddeutsche Zeitung, 1995). Die „westliche“ Form der Menschenrechtspolitik wurde während des Besuchs somit lediglich still behandelt. 4.2.2.2 Rangfolge Chinas im Außenhandel Deutschlands Chinas Rang als Exportdestination sank seit 1985 stetig. Das „Tiananmen Ereignis“ und die darauffolgenden Sanktionen beschleunigten diese Tendenz. Erst 1992 stieg China im Vergleich zum Vorjahr massiv in der deutschen Rangfolge auf und übertraf zu diesem Zeitpunkt Norwegen, Finnland, das ehemalige Jugoslawien, Südafrika, Kanada, Mexiko, Südkorea, Taiwan und Saudi-Arabien. Dieser Trend setzte sich im nachfolgenden Jahr fort, wurde jedoch ab 1994 stark abgeschwächt. Diese Schwankungen ließen sich jedoch nicht auf die Importe Chinas übertragen. Im Gegenteil stiegen Chinas Importe seit 1985 immer weiter an (siehe Tabelle 4-4). Das Asienkonzept der Kohl-Regierung von 1993 trug dazu bei, den deutschen Außenhandel mit Asien stark voranzutreiben, sodass die wirtschaftliche Bedeutung Chinas die der europäischen Mitgliedsstaaten (Griechenland, Portugal, Ungarn) sowie der Türkei und des Irans schnell überstieg. Ebenso hat sich die freundliche politische Beziehung zwischen

Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

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Deutschland und China zwischen 1993 bis 1995 im Außenhandel Deutschlands niedergeschlagen. Tabelle 4-4 Rang Chinas im Außenhandel Deutschlands 1985-1999 Rang der

Ausfuhr

Rang der

Einfuhr

Ausfuhr

(1000 $)

Einfuhr

(1000 $)

1985

15

2229599

29

871848

1986

16

2879023

26

1250338

1987

17

2796568

22

1927200

1988

19

2785927

20

2462289

1989

22

2454362

16

3087708

1990

26

2405717

15

4781093

1991

29

2378716

13

6922828

1992

20

3694865

13

7487295

1993

15

5795734

11

8345241

1994

15

6350817

11

9505267

1995

15

7538869

11

11156898

1996

17

7223421

11

11976855

1997

18

6112689

11

12418114

1998

18

6787356

11

13210611

1999

16

7381884

11

14670301

Jahr

Quelle: Statistisches Bundesamt, o. J.

Der Rang Chinas als Exportdestination Deutschlands verringerte sich von 1996 bis 1998. Grund für den plötzlichen Abstieg könnte in der Tibet-Resolution des Bundestags von 1996 liegen. China reagierte mit der Absage eines Besuchs des Außenministers Kinkel, diese Besuche waren regelmäßig mit lukrativen Verträgen, bzw. der Bekräftigung der wirtschaftlichen Beziehungen verbunden. Während der Export sank, stiegen die chinesischen Importe stetig an, sodass Deutschland final im Saldo seit 1993, aber vor allem seit 1996 zurückblieb (siehe Abbildung 4-1).

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Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

Abbildung 4-1 Außenhandel Deutschlands mit China 1985 bis 1999

Außenhandel Deutschlands mit China 1985 bis 1999 20000

Volumen in Millionen Dollar

15000

10000

5000

0 1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

-5000

-10000

Ausfuhr

Einfuhr

Saldo

Quelle: Eigene Darstellung.

Die Abbildung 4-1 stellt die Tendenz des Außenhandels Deutschlands mit China seit 1985 dar. Obwohl die deutschen Ausfuhren nach China und die Einfuhren aus China in den 90er-Jahren insgesamt stark gewachsen waren, weitete sich Deutschlands Defizit im Handel mit China aus. Der niederige Handelssaldo 1993 hing mit den renomalisierten deutsch-chinesischen Beziehungen zusammen. Jedoch wirkte sich das Asienkonzept nicht auf den deutschen Importüberschuss mit China aus. Im Gegenteil nahm der deutsche Handelssaldo mit China seit 1993 ständig zu. 4.2.2.3 Das Asien-Konzept der Kohl-Regierung Einige deutsche chinapolitische Wissenschaftler waren der Auffassung, dass das Asienkonzept 1993 lediglich als reine Wirtschaftspolitik zur Verfolgung wirtschaftlicher Interessen galt. Die Ausrichtung und Grundlinie der deutschen Chinapolitik unter Helmut Kohl schlug sich im Asienkonzept der Bundesregierung von 1993 nieder. Durch die Analyse und Interpretation des Asienkonzeptes wird Chinas Stellung im Kontext der deutschen Außenpolitik besser positioniert. Nach der Wiedervereinigung stand die deutsche Volkswirtschaft vor der Herausforderung der deutschen Einheit. Es war an der Zeit, die deutsche Präsenz zu verbessern. Die Erscheinung des Asien-Konzepts der Bundesregierung lässt sich auf zwei Hauptfaktoren zurückführen: die aktuellen politischen und die wirtschaftlichen Interessen. Wie im Asien-Konzept beschrieben, dient eine aktive Asien-Pazifik-Politik unseren aktuellen politischen und wirt-

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schaftlichen Interessen (Deutscher Bundestag 12. Wahlperiode, 1993c). Vor allem bestand die wichtigste und aktuellste Priorität dieser Asienpolitik darin, die deutschen Wirtschaftsinteressen in Asien intelligent und langfristig wirksam zu fördern (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, 1994). Das Asien-Konzept ist sowohl eine entscheidende Antriebskraft, sozusagen ein „Motor“ für die Asien-Pazifik-Region, als auch die Richtlinie für die deutsche Asienpolitik, denn das Asien-Konzept stellte die Rahmenbedingungen für die Chinapolitik dar. Das Asien-Konzept der Bundesregierung misst den Beziehungen zu China ein besonderes Gewicht bei. Es regt faktisch dazu an, die Beziehungen mit China weiter auszubauen. China ist als mächtiger Staat in Asien auch Deutschlands wichtigster Wirtschaftspartner in der Region. Gleichzeitig diszipliniert das Asien-Konzept gewissermaßen die deutsche Chinapolitik – es darf nicht zu viel Fokus auf die Wirtschaft gelegt werden. „Die Achtung demokratischer Prinzipien und der Menschenrechte sind Grundlage der Kooperationsbeziehungen“ (Deutscher Bundestag 12. Wahlperiode, 1993c). Um im gesellschaftspolitischen Bereich Einfluss ausüben zu können, wurde ein Wertedialog mit den asiatisch-pazifischen Ländern geführt, dessen zentrale Aufgabe die Menschenrechtsdiskussion war. Des Weiteren bot die deutsche Asienpolitik dem gesellschaftlichen Engagement eine Richtlinie. Durch eine strategische Abwägung gegenüber den unterschiedlichen asiatischen Ländern konnte Deutschland seine Macht im asiatisch-pazifischen Raum ausbreiten. Dennoch wurde China trotz der strategischen Bemühungen Deutschlands kaum in seinem Handeln eingeschränkt, sondern konnte seine harte Linie konstant fortführen. Auf einer Botschafterkonferenz im Asien-Pazifik-Raum wurden zehn Punkte zur deutschen Asienpolitik formuliert. Darunter hieß es wörtlich: „Unsere Zusammenarbeit mit China darf sich mithin nicht nur an gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen ausrichten. Ebenso wichtig ist es, im politischen Dialog mit China unseren Vorstellungen von Rechtsstaatlichkeit, von verantwortlichem Verhalten zum Schutz der Umwelt und zur Sicherung des Friedens Gehör zu verschaffen. Unsere Chinapolitik darf nicht durch Verfolgung punktueller und kurzfristiger Interessen unglaubwürdig gemacht werden, zumal sie der weiteren Entwicklung der schon jetzt intensiven wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zu Taiwan nicht im Wege steht.“ (Zehn Leitlinien zur deutschen Asienpolitik vom 26. Januar 1994, Botschafterkonferenz Asien-Pazifik vom 24.-26. Januar in Bonn) Der vorangegangene Punkt macht deutlich, dass die Interessen Deutschlands an einer Zusammenarbeit mit China nicht nur die Außenwirtschaft, sondern auch Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, Sicherheit und Umweltschutz umfassen. Das Asien-Konzept bot somit eine Grundlage für die Umorientierung der deutschen Chinapolitik. Fast parallel zur Veröffentlichung des Asien-Konzeptes wurde der Asien-Pazifik-Ausschuss der deutschen Wirtschaft (APA) von Bundeskanzler Helmut Kohl, sowie dem Bundesverband der Deutschen Industrie, dem Deutschen Industrie- und Handelstag und dem Ostasiatischen Verein in Köln konstituiert (Von Pierer, 1997). Ziel des Ausschusses

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Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

war es, die Zusammenarbeit mit den Ländern der Asien-Pazifik-Region zu verbessern und den Handel beidseitig zu fördern. Das Konzept dient dabei als Mittler zwischen dem deutschen Asienwirtschaftszweig und der deutschen Politik (APA, o. J.). Obwohl die Bundesregierung Kohl kein umfassendes China-Konzept erstellte, besaß China Anfang der 1990er-Jahre eine herausragende wirtschaftliche und politische Bedeutung für Deutschland, welche sich im Asien-Konzept von 1993 widerspiegelte. Zwar wurden die Beziehungen zu China im Asien-Konzept nicht ausdrücklich betont. Jedoch nahm China im Asien-Konzept der Bundesregierung eine Schlüsselstellung ein. In seiner 195. Sitzung am 1. Dezember 1993 führte der Deutsche Bundestag eine Asiendebatte (Deutscher Bundestag, 1993) durch: „Die aufgeführten Interessengebiete und Instrumente“ des Konzeptes deckten sich angesichts der wirtschaftlichen Dynamik Chinas und seines entsprechenden zunehmenden politischen Gewichtes im asiatisch-pazifischen Raum und in der Welt fast völlig mit dem traditionellen Spektrum der deutsch-chinesischen Beziehungen (Neßhöver, 1999, S. 129). 4.2.3 China war keine „Chefsache“ der deutschen Außenpolitik In den 90er-Jahren wurde die westliche Chinapolitik grundsätzlich von drei Interessen geleitet. Aufgrund der rapiden Wirtschaftsentwicklung in China und des potentiellen chinesischen Markts standen Wirtschaftsbeziehungen mit China von nun an weiter oben auf der Agenda der westlichen Chinapolitik. Das zweite westliche Interesse lag in der „Ausweitung von Demokratie und [in einem] verbesserte[n] Schutz der universellen Menschenrechte in China“ (Neßhöver, 1999, S. 254). Um die westlichen Wirtschafts- und Menschenrechtsinteressen jedoch durchzusetzen, musste China „in das auf westlichen Werten und Prinzipien basierende internationale System“ (Neßhöver, 1999, S. 254) der Menschenrechte (wie die UN) und der Wirtschaftsbeziehungen (wie die WTO) eingebunden werden. In diesem Zusammenhang wurde der Reformprozess Chinas positiv angesehen (Neßhöver, 1999, S. 253 ff.). Sowohl die Bundesregierung als auch der Bundestag haben das Gewicht der Volksrepublik China hervorgehoben. Weil China „als drittgrößte[r] und zugleich volksreichste[r] Staat der Erde, als Regionalmacht im asiatisch-pazifischen Raum, als ständige[s] Mitglied im Sicherheitsrat, als Nuklearmacht, als ein führender Staat der ‚Dritten Welt’ und als Wirtschaftsfaktor von stetig wachsender Bedeutung“ (Deutscher Bundestag 12. Wahlperiode, 1992) gilt, werden den deutsch-chinesischen Beziehungen trotz der Unterschiede der politischen Systeme eine hohe Bedeutung beigemessen. Diese sechs Identitäten Chinas betreffen das aktuelle und potenzielle politische, wirtschaftliche und militärische Gewicht Chinas auf den internationalen und regionalen Ebenen. In der Koalitionsvereinbarung der 13. Legislaturperiode aus dem Jahr 1994 heißt es: „Die Koalition will den bisherigen Kurs ihrer interessenwahrenden und wertorientierten Außenpolitik entschlossen fortsetzen“ (Koalitionsvereinbarung, 1994). Weder China selbst noch Asien (mit Ausnahme von Japan) wurden in der außenpolitischen Strategie erwähnt. Bezüglich der Europa- und Außenpolitik müsse die EU als Instrument zur Stärkung einer offenen und multilateralen Ordnung im Verhältnis zu deutschen und europäischen Wirtschaftspartnern konsequent eingesetzt werden. China als Entwicklungsland spielte nur eine untergeordnete Rolle.

Deutsche Chinapolitik unter Helmut Kohl

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Daraus ergab sich, dass die Chinapolitik in Deutschland sowohl in ihrer wirtschaftlichen als auch in ihrer politischen Bedeutung stark hinter der europäischen Integration zurücktreten musste und noch nicht ausgereift war. Vorrangiges Ziel blieb vorerst, die europäische Integration voranzubringen. Laut Herrmann-Pillath (1996) sollte die deutsche Außenpolitik gegenüber China eine klare Trennung zwischen politischen und wirtschaftlichen Zielen vornehmen und von der zunehmend merkantilistischen Außenwirtschaftspolitik abrücken. Stattdessen sollte sie sich offen an politische Grundwerte binden, insbesondere vor dem Hintergrund des europäischen Integrationsprozesses und der Debatte zwischen westlichen und asiatischen Kulturen (Herrmann-Pillath, 1996). Somit sei eine klare Zuweisung von außenpolitischen Zielen und Aufgaben auf der nationalen (z.B. Kulturpolitik), der europäischen (z.B. Handelspolitik) und der internationalen Ebene (z.B. Menschenrechte) vonnöten. Folglich kann die Zuweisung gegenüber der VR China berechenbar bleiben und diese zu berechenbarem Verhalten veranlassen (Herrmann-Pillath, 1996). Aus der wissenschaftlichen Perspektive ist eine Trennung zwischen politischen und wirtschaftlichen Interessen bei ihrer Durchsetzung möglich. Allerdings ist eine klare Trennung bei der Durchsetzung unterschiedlicher nationaler Interessen für die Regierung weder möglich noch relevant. Die Öffnungspolitik der Volksrepublik China erzielte einen Riesenerfolg. Obwohl die Bedeutung der bilateralen wirtschaftlichen Zusammenarbeit wuchs, erlebten die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen wegen dem „Tiananmen-Ereignis“ einen Einbruch. Die neu erworbene Stellung Chinas und seine Zusammenarbeit mit anderen Staaten wurden dadurch heftig beeinträchtigt. Nicht zuletzt, weil die Bundesrepublik Deutschland scharfe Kritik an der chinesischen Führung übte und heftige Wirtschaftssanktionen verhängte. Die Bundesregierung hat mit den innerstaatlichen Institutionen bei der Debatte der deutschen Ausrichtung nicht übereingestimmt. Da die Gegensätzlichkeit zwischen der Menschenrechtsförderung und der Verfolgung nationaler Wirtschaftsinteressen in der öffentlichen Debatte weiterhin bestand, hielt Neßhöver (1999) die Vertretung realpolitischer und ideeller Interessen in der Chinapolitik für einen „kaum unversöhnliche[n] Gegensatz“ (S. 253).

4.3 Gewichtung von Werten und Interessen Nach der Wiedervereinigung leiteten die deutschen Wertevorstellungen das außenpolitische Verhalten. Die Chinapolitik war nicht nur von nationalen Interessen, sondern auch von internationalen Rahmenbedingungen abhängig. Somit wurde eine Abwägung zwischen Bündnisund Nationalinteressen bzw. Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen unabdingbar. Man kann die vom „Tiananmen Ereignis“ beeinflusste chinapolitische Linie nach der Wiedervereinigung allerdings nicht einfach auf einen gemeinsamen Nenner bringen, weil sie durch eine wirtschaftliche Annäherung und politische Distanzierung gekennzeichnet war. Wie ging die Regierung Kohl mit China im Kontext der globalen Umwälzung um? Wie übten die anderen chinapolitischen Akteure Einfluss auf die deutsche Chinapolitik aus? Wie balancierte die Bundesregierung unter dem Einfluss der Innenpolitik die Wirtschaftsinteressen und Werte-

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förderung bei der Chinapolitik aus? Zur Beantwortung dieser Fragen ist eine tiefere Aufeinandersetzung mit der Menschenrechts-, Taiwan- und Tibetfrage vonnöten. 4.3.1 Annäherung und Distanzierung Der politische Abstand zwischen den beiden Ländern beschränkte sich nicht nur auf die unterschiedlichen politischen Systeme, sondern auch auf die Auseinandersetzung mit den Menschenrechtsfragen. Im Oktober 1987 äußerten im Bundestag die Abgeordnete Frau Kelly und die Fraktion der Grünen ihre Besorgnis über die Menschenrechtslage in Tibet und die dortige Vorgehensweise Pekings (Deutscher Bundestag 11. Wahlperiode, 1987). Zum Thema Tibet hatte sich die Bundesregierung mit der chinesischen Regierung darauf geeinigt, im Rahmen der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit Tibet als ein Schwerpunkt der Hilfe verstärkt zu berücksichtigen. Dazu ging die Bundesregierung davon aus, „dass die Verbesserung der Lebensumstände der tibetischen Bevölkerung sich auch positiv auf die Erhaltung der tibetischen Kultur und Religion“ auswirken würde (Deutscher Bundestag 11. Wahlperiode, 1988). Die Unterschiede im politischen System und dem Verständnis der Menschenrechte bestanden nach wie vor. Das Ereignis der Niederschlagung der Demokratiebewegung in China schränkte die deutsch-chinesischen politischen und außenpolitischen Beziehungen und ihre wirtschaftlichen Beziehungen zeitweise drastisch ein. Allerdings näherten sich beide Länder aufgrund der wirtschaftlichen Anziehungskraft Chinas selbstständig wieder an. 4.3.1.1 Abkühlung der bilateralen Beziehungen aufgrund des „Tiananmen Ereignis“ Die chinesische Regierung wurde wegen des „brutalen Einsatz[es]“ von Panzerfahrzeugen und dem „rücksichtslosen Schusswaffengebrauch gegen Bürger“ (zitiert nach Esslinger, 1997, S. 59) während des „Tiananmen-Ereignisses“ 1989 scharf verurteilt. Solche Maßnahmen gegenüber friedlichen Demonstranten einzusetzen, welche für ihre demokratischen Rechte eintraten, seien „schwere Menschenrechtsverletzungen“ (zitiert nach Esslinger, 1997, S. 59). Des Weiteren bekräftigte Kohl am folgenden Tag diese Meinung, indem er von einem „barbarische[n] Einsatz brutaler Gewalt“ (FAZ, 1989) sprach. Auch der Deutsche Bundestag reagierte mit Entsetzen und Bestürzung „über die blutige Niederwerfung der gewaltfreien Demonstrationen von Studenten und unbewaffneten Zivilpersonen durch die chinesischen Machthaber. Der brutale Waffeneinsatz gegen friedliche, für ihre demokratischen Rechte demonstrierende Bürger ist eine schwere Verletzung der Menschenrechte“ (Deutscher Bundestag 11. Wahlperiode, 1989a). Im Anschluss forderte der Deutsche Bundestag die chinesische Führung auf, „das Kriegsrecht unverzüglich aufzuheben, die Verhaftungswelle und die Aufrufe zur Denunziation einzustellen, die politischen Gefangenen freizulassen und zum politischen Dialog mit den gesellschaftlichen Kräften zurückkehren [...]“. Demgegenüber hieß die DDR-Führung den brutalen Militäreinsatz in China als „Niederschlagung von Konterrevolutionären Unruhen“ gut, was den Deutschen Bundestag empörte (Deutscher Bundestag 11. Wahlperiode, 1989a).

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Auf innenpolitischer Ebene reagierten Bundestag und Bundesregierung auf die blutige Niederschlagung der Protestbewegung auf dem Platz des Himmlischen Friedens in Peking mit scharfen Verurteilungen: „Die Reaktion der Bundesregierung und politischen Parteien auf die Pekinger Ereignisse fielen scharf aus, während führende Wirtschaftsvertreter für eine Fortsetzung der Kooperation mit China plädieren. In der deutschen Öffentlichkeit lebten alte Klischees über die „asiatische Grausamkeit“ wieder auf, in intellektuellen Kreisen setzte ein „Nachdenken über China“ ein“ (Leutner, 1995, S. 317). Auf der internationalen Ebene reagierte die Weltgemeinschaft auf den Tiananmen-Vorfall mit Sanktionen und politischen Protesten. Durch dieses Ereignis erreichte das seit 1972 durchaus im beiderseitigen Interesse liegende gute Verhältnis Chinas zu den westlichen Industrieländern einen Tiefstand. Die Europäische Gemeinschaft verhängte am 28. Juni 1989 beim EG-Gipfel in Madrid Sanktionen gegen Peking. Dabei sollte China in erster Linie aufgrund seiner Menschenrechtsverletzungen vor die internationalen Gremien gebracht werden. Des Weiteren sollte die militärische Zusammenarbeit zwischen der EG und China sofort unterbrochen werden (Waffenembargo) und die kulturelle, wissenschaftliche und technische Zusammenarbeit reduziert, bzw. neuere Kooperationsprojekte ausgesetzt werden (Weidenfeld & Wessels, 1990). Damit wurden alle Kontakte zwischen den beiden Seiten auf der höchsten politischen Ebene eingefroren (Friedrich, 1998, S. 670). Unterdessen wurde ihre wirtschaftliche Zusammenarbeit von den wirtschaftlichen Sanktionen stark belastet. Wie Maull (1997) beschreibt, war das Ergebnis „eine neue, negative Form der Verknüpfung von Politik und Wirtschaft: Die Bonner Politik reagierte auf die Ereignisse in Peking mit Wirtschaftssanktionen. Die künftige Entwicklung des Handels wurde damit ausdrücklich mit der chinesischen Innenpolitik verbunden“ (S. 56). Nach dem Eklat 1989 hatte die rein wirtschaftszentrierte Linie der deutschen Chinapolitik kaum eine Möglichkeit. Entsprechend war eine Verknüpfung von Politik und Wirtschaft im Umgang mit China die Antwort der deutschen Regierung auf den innenpolitischen Druck und das damalige internationale Umfeld. 4.3.1.2 Normalisierung der bilateralen Beziehungen Der Prozess von der Sanktionierung bis hin zur Normalisierung der deutsch-chinesischen Beziehungen dauerte fast drei Jahre. Neßhöver (1999) beschreibt die Normalisierung der von dem „Tiananmen-Ereignis“ beeinträchtigten deutsch-chinesischen Beziehungen als zögerlich (S. 114-118). Zusammenfassend wird die verzögerte chinapolitische Normalisierung auf den innerstaatlichen Interessenausgleich der Bundesregierung und den internationalen Druck zurückgeführt.

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4.3.1.2.1 Chinapolitischer Richtungsstreit innerhalb Deutschlands Aufgrund der Beschlüsse vom 15. und 23. Juni 1989 hat die Bundesregierung keine neuen Maßnahmen der deutsch-chinesischen Entwicklungszusammenarbeit begonnen und weitere Hermes-Bürgschaften ausgesetzt. Zweifellos entsprachen die dauerhaften Sanktionen gegenüber China langfristig nicht den Wirtschaftsinteressen. 16 Monaten nach dem „Tiananmen-Ereignis“ beschlossen die Regierungsfraktionen im Bundestag gegen die Stimmen der Opposition einen Antrag über die entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit China (Deutscher Bundestag 11. Wahlperiode, 1990b). Um diese künftig zu fördern und die Exportgeschäfte mit China zu sichern, forderten die Koalitionsparteien die Bundesregierung zur Wiederaufnahme der deutschen Entwicklungshilfe und zur Wiedervergabe der „Hermes-Ausfallbürgschaften“ auf, mit den Begründungen, dass die Menschenrechtssituation in China verbessert wurde und die Bundesrepublik ihrer internationalen Verpflichtung zur Unterstützung politischer Reformbestrebungen nachgehen musste (Deutscher Bundestag 11. Wahlperiode, 1990b). Im Gegensatz zur positiven Bewertung über die Menschenrechtssituation Chinas von CDU/CSU und FDP stellte die SPD-Fraktion am 29. Oktober 1990 wegen der Menschenrechtsdefizite einen Antrag über die Ablehnung der Sanktionsaufhebung gegenüber China (Deutscher Bundestag 11. Wahlperiode, 1990a). Dadurch wollte die SPD den Bundestag auffordern, an den Bundestagsbeschlüssen vom 15. und 23. Juni 1989 festzuhalten. In der Realität wurde die Menschenrechtssituation innerhalb von 16 Monaten nach dem „Tiananmen-Ereignisses“ nicht verbessert. Aus der Debatte im Bundestag über die Chinapolitik lässt sich jedoch eine Uneinigkeit zwischen der Regierungs- und Oppositionspartei erkennen. Im Dezember 1991 beschloss der Deutsche Bundestag, dass die Bundesregierung gegenüber der chinesischen Regierung konsequent auf die Einhaltung der Menschenrechte drängen müsse. Dabei wurde die weitere deutsch-chinesische Zusammenarbeit mit einem sichtbaren Zeichen zur Verbesserung der Menschenrechtslage in China verkoppelt (Deutscher Bundestag 12. Wahlperiode, 1991). Somit beharrte Deutschland im Umgang mit China auf die Verknüpfung von Menschenrechtsfragen und Wirtschaft. Dennoch hatte China unterschiedliche Auffassungen von Menschenrechten als der Westen. Im Januar 1992 wurde eine Bundestagsdelegation in Peking brüskiert, als sich die chinesische Regierung nach wie vor jeder Debatte über Menschenrechte verschloss (Kahl, 1992). So wurde jeder Versuch der Menschenrechtsförderung Deutschlands, durch die kompromisslose Haltung der chinesischen Regierung zum Thema Menschen- und politischer Freiheitsrechte zerschmettert. Jedoch blieb die Empfindlichkeit der deutschen Öffentlichkeit im Bezug zu den Menschenrechtsverletzungen weiterhin bestehen. Im Juni 1991 traf der BMZ-Staatssekretär Lengl in China an. Dieser Versuch der Annäherung so kurz nach dem „Tiananmen-Ereignis“ führte zu Protesten in der deutschen Öffentlichkeit, sodass er bereits im Keim erstickt wurde. 4.3.1.2.2 Die China-Initiative der Bundesregierung Zu Gunsten der Wirtschaftsinteressen strebte die Bundesregierung eine schnelle Re-Normalisierung im bilateralen Verhältnis an. Als der damalige Bundeswirtschaftsminister

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Jürgen Möllemann (FDP) im November 1991 nach Beijing reiste, trat er stets für die Menschenrechtsförderung im Umgang mit China ein. Damit forderte Möllemann im Namen der Bundesregierung eine Amnestie für die Teilnehmer der Protestbewegung in Tiananmen und übereichte eine Liste mit 900 Namen inhaftierter Dissidenten (Neßhöver, 1999, S. 116). In der Abbildung 4-1 „Außenhandel Deutschlands mit China 1985 bis 1999“ wird dargestellt, dass die bundesdeutschen Handelsdefizite mit China angesichts einer nachlassenden Binnenkonjunktur nach der Wiedervereinigung stark anstiegen. Nachdem der Annäherungsversuch scheiterte, kam es zum gegenseitigen Kompromiss. Der persönliche Empfang Kohls für den chinesischen Außenminister Qian Qichen im März 1992 in Bonn galt als der wichtigste Schritt zur Normalisierung. Anschließend erwiderte der damalige Außenminister Kinkel im Oktober 1992 den Besuch. Beide Politiker einigten sich, die zeitweiligen Rückschläge in den Beziehungen mit ihren Besuchen zu überwinden (Glaubitz, 1995, S. 53). Die Initiative des Bundeskanzlers wurde damals stark von internationalen Akteuren geprägt. Nicht nur multilaterale Organisation wie die Weltbank und die Asian Development Bank (ADB) hatten Ende 1990 ihre Sanktionen gegenüber China schon aufgehoben, sondern auch wichtige Industrienationen wie die USA, Japan und Großbritannien hatten ihre Wirtschaftsbeziehungen mit China wieder normalisiert (Neßhöver, 1999, S. 119). Abschließend erklärte Bundesaußenminister Klaus Kinkel bei seinem China-Besuch vom 31. Oktober bis zum 2. November 1992 die Normalisierung der bilateralen Beziehungen. Im Dezember 1992 wurden die drei Jahre andauernden Wirtschaftssanktionen durch den Bundestag endgültig aufgehoben, wodurch sich die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen normalisierten. Die Kohl-Regierung verzichtete fortan auf die Koppelung wirtschaftlicher und politischer Fragen und schlug einen neuen Kurs in der Chinapolitik ein. Die offene Konfrontation wurde durch eine „stille Diplomatie“ abgelöst. Die „Ökonomisierung“ (Christoph Neßhöver) und das „Primat der Wirtschaft“ (Hanns W. Maull) sind ferner Leitmotive der deutschen Chinapolitik geworden. 4.3.1.2.3 Chinas unnachgiebige Haltung Aufgrund des diplomatischen Drucks versuchte die chinesische Regierung, das traditionell diplomatische und wirtschaftliche Verhältnis mit den westlichen Ländern wiederzubeleben. Dennoch wollte China dem Westen beim Thema Menschenrechte nicht entgegenkommen. Denn das bestehende Interesse am chinesischen Markt führte trotz der unnachgiebigen Haltung Chinas immer wieder zu Lockerungsversuchen des Westens. So zeigte Kinkel beispielsweise Verständnis für die Menschenrechtssituation in China. Er hielt die stille Hilfe in Einzelfällen für besser als große Töne nach außen (FAZ, 1992). Bezeichnend war, dass Kinkel bei seinen dreitägigen Gesprächen in Peking sein großes Interesse an mehr Handel mit China nicht versteckte und die Rolle Chinas als Wirtschaftspartner hervorgehoben hat. Mit Blick auf Chinas Überschuss im Handel mit Deutschland hoffte Kinkel durch die Lockerung der chinesischen Importrestriktionen mehr Export nach China zu ermöglichen. Aufgrund des riesigen Marktes und der hohen Wachstumsdynamik gewann die Volksrepublik China einen großen Vorsprung im Verhältnis zum Westen. Bundeskanzler Kohl trat für deutsche Projekte in China

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zugunsten deutscher Unternehmen ein und hob besonders die Rolle Chinas als Wirtschaftspartner hervor (Neßhöver, 1999, S. 114-119). Angesichts der Dynamik Asiens hatten viele multilaterale Organisationen wie die Weltbank und die Asian Development Bank (ADB) Ende 1990 ihre Sanktionen gegen China bereits aufgehoben. Der Normalisierung bzw. dem pragmatischen Chinakurswechsel kam die internationale Reaktion der deutschen Außenpolitik entgegen. Vor allem waren die Wirtschaftsbeziehungen Chinas mit den USA, Japan und Großbritannien bereits wiederhergestellt worden (Neßhöver, 1999, S. 119). 4.3.1.3 Chinapolitische Kurskorrektur der Bundesregierung Die pragmatische Kurskorrektur zugunsten des Primats der Außenwirtschaft zeichnete sich in zweierlei Hinsicht ab: die konzeptionelle Einbettung der Chinapolitik und die Gestaltung der neuen Chinapolitik. Das Asien-Konzept könnte als Innovation der Kohl-Regierung betrachtet werden. In erster Linie war es für die deutsche Chinapolitik von entscheidender Bedeutung. Gleichzeitig wurde die deutsche Chinapolitik in seinem Asien-Konzept eingebettet. Nach Neßhöver schuf das Asien-Konzept der Bundesregierung erstmals einen konzeptionellen Rahmen für die deutsche Asien- und Chinapolitik (Neßhöver, 1999, S. 128). Drei Tage vor der Veröffentlichung des Asien-Konzepts hat der Bundestag einen Antrag über die Stärkung der Zusammenarbeit mit Asien gestellt, in dem die Beziehungen zwischen der Volksrepublik China und Deutschland in den Mittelpunkt gestellt werden sollten. Da sich die Beziehungen zwischen der VR China und dem Westen, Deutschland eingeschossen, in der Vergangenheit durchaus wechselvoll gestaltete, sollte die Bundesregierung im Zusammenwirken mit ihren europäischen Partnern und den USA eine enge und störungsfreie Zusammenarbeit mit China entwickeln und pflegen (Deutscher Bundestag 12. Wahlperiode, 1993b). Neben der wirtschaftlichen Bedeutung Chinas hob der Bundestag auch die Wichtigkeit der Pflege enger und konstruktiver politischer Beziehungen mit China zur Hinwirkung auf die Unumkehrbarkeit der Liberalisierung der chinesischen Wirtschaft und die Weiterförderung seiner Reformansätze hervor. Dabei befürwortete der Bundestag „den offenen und kritischen Einsatz für eine Verbesserung der Menschenrechtssituation“ (Deutscher Bundestag 12. Wahlperiode, 1993b) in China, um langfristig friedliche innere Entwicklungen und politische und wirtschaftliche Stabilität zu bewahren. Beim Besuch des damaligen chinesischen Ministerpräsidenten Li Peng im Juli 1994 in Bonn bezeichnete Bundeskanzler Kohl die deutsch-chinesischen Beziehungen, nicht nur die Wirtschaft, sondern auch die Politik, Kultur und Ausbildung, als eine „neue Phase“ (FAZ, 1994a). Während die diplomatischen Beziehungen zwischen Deutschland und China wieder normalisiert worden waren, hörte die chinapolitische Richtungsdebatte innerhalb Deutschlands jedoch nicht auf. Der SPD-Vorsitzende Scharping übergab Li bei einer Unterredung eine Liste mit Namen verfolgter Bürgerrechtler. Dabei weist Maull (1997) darauf hin, dass das diplomatische Ritual der Übergabe von Namenslisten politisch Verfolgter keineswegs zu einer nachhaltigen und breiten Verbesserung der Menschenrechtslage in China beitrug, sondern zu

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„zynischen Scharaden“ einlädt (S. 57). Dabei wurden „Dissidenten zum Spielball der Außenpolitik gemacht und je nach politischer Wetterlage freigelassen und wieder inhaftiert“ (Maull, 1997, S. 57). Darüber hinaus wurden kontroverse politische Fragen und die Meinungsunterschiede in Menschenrechtsfragen der Bundesregierung hinter verschlossenen Türen behandelt, welche die chinesische Regierung auch akzeptieren konnte. So gestaltete sich die „Stille Diplomatie“ in den Menschenrechtsfragen. In der Gestaltung der neuen Chinapolitik nach dem „Tiananmen-Ereignis“ spielte Bundesaußenminister Kinkel eine bedeutende Rolle. In den folgenden Jahren setzte sich die Bonner Regierung für „Stille Diplomatie“ in Menschenrechtsfragen in China ein. Gegen die Opposition argumentierte sie mit dem Ansatz von „Wandel durch Handel“. Ohne das störende Thema der Menschenrechte wurden die deutsch-chinesischen Wirtschaftskooperationen intensiviert. 4.3.2 Taiwanpolitik der Kohl Regierung Neben der Menschenrechtsfrage sensibilisierte das Verhältnis zwischen China und Taiwan in den 80er- und 90er-Jahren die deutsch-chinesischen Beziehungen in hohem Maße. Generell wurde die Taiwan-Frage von der Regierung Kohls nicht absichtlich thematisiert. Kurz vor der Chinareise 1993 betonte die Koalition das Festhalten an der „Ein-China-Politik“ und das Interesse an der Intensivierung der Beziehungen zu China (FAZ, 1993). Es bestand Konsens in der Fraktion von Union und FDP, dass die Störeinflüsse von außen auf die friedliche Annäherung und die Vereinigung Chinas vermieden werden sollten. Obwohl die Lösung der Taiwan-Frage noch nicht in Sicht war, setzten sich die Koalitionsfraktionen nicht nur für die Intensivierung der Beziehungen zu China, sondern auch zu Taiwan ein. Angesichts der wirtschaftlichen Dynamik Taiwans verbargen sowohl die Bundesregierung als auch der Bundestag ihr großes Interesse an dem Ausbau der deutsch-taiwanischen Wirtschaftskooperation. Genau das führte jedoch zur potenziellen Bedrohung der deutsch-chinesischen Beziehungen. Angesichts der hochwertigen Waffentechnologie Deutschlands und ihrer potenziellen Möglichkeiten wollte Taiwan 1992/93 zehn Fregatten und zehn U-Boote im Gesamtvolumen von 20 Mrd. DM von Deutschland importieren (Hoffmann, 1992). Diesbezüglich herrschte eine große Debatte in Deutschland. Die Vertreter für die Rüstungsgeschäfte mit Taiwan inklusive Wirtschaftsminister Jürgen W. Möllemann behaupteten, dass der erhebliche Auftrag nicht nur der Erhaltung ostdeutscher Arbeitsplätze, sondern auch der Subventionierung der Wirtschaft in den neuen Bundesländern dienen könnte (Hoffmann, 1992). Aufgrund der Spannungen zwischen Taiwan und China hat die Bundesregierung deutschen Konzernen den Export von Rüstungsgütern nach Taiwan verboten. Obwohl Bundeskanzler Kohl bei der Wiedervorlage des Milliardengeschäfts mit Taiwan eine deutliche Lockerung des Rüstungsexports betreiben wollte, setzte sich der damalige Außenminister Kinkel Ende 1992 mit seinem Widerspruch gegen die Lieferung der U-Boote im Bundessicherheitsrat durch. Dieser Widerspruch wurde damals allerdings stark kritisiert. Deutschland biedere sich beim rotchinesischen Regime an, während Taiwan zweistellige Milliardenaufträge ohne Vor-

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bedingungen vergeben wollte. Es sei unklug Taiwan so zu brüskieren (Reuter, 1994). Dabei war die restriktive Waffenexportpolitik alles andere als unklug. Durch die diplomatischen und wirtschaftlichen Beziehungen mit China eröffnete sich ein Markt mit knapp 1,2 Mrd. Verbrauchern. Dieser hatte eine weitaus größere Anziehungskraft für die deutsche Wirtschaft als Taiwan. Somit argumentierte man, dass das Taiwan-Geschäft aufgrund des Wachstumsmarktes Chinas auf längere Sicht mehr Schaden als Nutzen bringen würde (Hoffmann, 1992). Allerdings kam der Verkauf von Flugabwehrraketen im Februar 1993 trotz des „Neins“ der Bundesregierung zustande. In den frühen 1980er-Jahren belastete das Taiwan-Problem die deutsch-chinesischen Beziehungen noch nicht. Die damalige deutsche Taiwan-Politik unterschied sich von der der Vereinigten Staaten. Aus deutscher Sicht wollte man sich „aus den Belastungen zwischen Washington und Peking ebenso heraushalten, wie Briten, Franzosen, Australier und Kanadier“ (Mertes, 1983). Wie Herrmann-Pillath (1996) angebracht hat, sollte Europa versuchen, Themen wie die Waffenexporte, die „Ein-China-Politik“ und die Taiwan-Frage zu koordinieren, wenn etwa nationale Wirtschafs- und internationale Sicherheitsinteressen EU-intern kollidieren (S. 145). Nach dem „Tiananmen-Ereignis“ ergab die Anfrage des CDU-Abgeordneten Jäger, ob die jüngsten Vorgänge in der Volksrepublik China die Bundesregierung dazu veranlasst hätten, die Frage der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur Republik China (Taiwan) neu zu durchdenken, ein deutliches Nein, wie Staatsministerin Frau Dr. Adam-Schwaetzer am 5. Juli 1989 zum Ausdruck gebracht hat. Auch nach den „aktuellen innenpolitischen Verhältnissen“ würde es zu keinen amtlichen Beziehungen kommen (Deutscher Bundestag 11. Wahlperiode, 1989b). Trotz der fehlenden offiziellen diplomatischen Beziehungen zwischen Deutschland und Taiwan trug die im November 1989 gegründete und im Februar 1992 vom Bundestag offiziell als „Parlamentarischer Freundeskreis“ anerkannte Parlamentarische Gruppe Bonn-Taipeh im Bundestag dazu bei, auf der politischen Ebene – ohne direkten Einfluss auf die „Ein-China-Politik“ der Bundesregierung – die Handlungsbeziehungen zwischen Deutschland und Taiwan zu verbessern und mehr Spielräume für die Taiwan-Politik zu schaffen. Der Bundestag wies darauf hin, dass die deutsche Asien- und Chinapolitik auch Taiwan als einen beachtlichen Wirtschaftsfaktor miteinbeziehen müsse, um Geschäftsbeziehungen und Kulturaustausch mit Taiwan unterhalb der Schwelle völkerrechtlicher Beziehungen zu pflegen. Unterdessen wurde Taiwan als ein asiatisches Modell für „die Wechselwirkung von wirtschaftlichem Wohlstand und Demokratisierung“ (Deutscher Bundestag 12. Wahlperiode, 1993b, S. 4.) angesehen. Dennoch musste der Bundestag zu diesem Zeitpunkt immer noch die Bundesregierung von diesem „unterschwelligen“ Kurswechel überzeugen. Es gab zu diesem Zeitpunkt noch keinen Konsens beider Organe. Grundsätzlich war die deutsche Taiwanpolitik in den 90er-Jahren wirtschaftsorientiert. Während die deutsch-taiwanischen Beziehungen deutlich verbessert wurden (Friedrich, 1998, S. 674), wurden die deutsch-chinesischen Beziehungen kaum belastet. In diesem Zusammenhang unterstrich der damalige Bundesaußenminister Kinkel bei der Asiendebatte im Bundestag am 1. Dezember 1993 ausdrücklich, dass die deutsche Chinapolitik nicht gegen Taiwan

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gerichtet sei. Ausgehend von der „Ein-China-Politik“ bemühte sich die deutsche Regierung unter Kohl/Kinkel nachdrücklich um substantielle wirtschaftliche und kulturelle Beziehungen zu Taiwan (Deutscher Bundestag, 1993, S. 16891). Somit wurde Taiwan in den 90er-Jahren als ein wichtiger Wirtschaftspartner Deutschlands in die deutschen asienpolitischen Überlegungen einbezogen. Unterdessen entsprach die demokratische Entwicklung Taiwans den nationalen Interessen Deutschlands an einer friedlichen Entwicklung der Völkergemeinschaft (Deutscher Bundestag 12. Wahlperiode, 1993a), welche auch im Antrag auf die Förderung der Handelsbeziehungen mit Taiwan zum Ausdruck kam. Taiwan besaß im Vergleich zur VR China allerdings nur ein begrenztes politisches Gewicht auf der internationalen Bühne. Demgegenüber sitzt die Volksrepublik China als ständiges Mitglied des obersten UNO-Entscheidungsgremiums in den internationalen Angelegenheiten am längeren Hebel. Mit den Worten von Tomuschat (1996): „Jeder Staat, der ein Konzept einer gerechten und friedlichen Weltordnung zu entwerfen vermag, muss also ein natürliches Interesse daran haben, eine einflussreiche Stellung in den Vereinten Nationen zu gewinnen“ (S. 98). Den Wunsch Deutschlands nach einer Aufnahme in den UN-Weltsicherheitsrat unterstützte die Volksrepublik China direkt und ausdrücklich, während sich der damalige chinesische Außenminister Qian Qichen am Rande der UNO-Vollversammlung in New York mit Kinkel traf (Süddeutsche Zeitung, 1993). Außerdem trat China nach Auskunft des Pekinger Regierungssprechers für eine noch aktivere Rolle Deutschlands in internationalen Angelegenheiten sowie für die Reform der UN und der Erweiterung der Zusammensetzung des Sicherheitsrates ein (FAZ, 1994a). Demgegenüber stellte sich die Führung Chinas eindeutig gegen das japanische Begehren nach einem permanenten Sitz im UNO-Sicherheitsrat. Das chinesische Versprechen, wonach Peking das deutsche Streben nach einer größeren Rolle in der Weltpolitik nicht blockieren würde, stellte dar, dass China trotz der unterschiedlichen Wertvorstellungen und politischen Systeme kein Feind sondern ein Partner Deutschlands ist. In dieser Frage interpretierte Neßhöver (1999) die chinesische Unterstützung als „ein zusätzliches politisches Motiv“ für das deutliche Entgegenkommen der Bundesregierung bei der Menschenrechtsfrage in China (S. 132). Um bei den Wirtschaftsinteressen die „Win-win Situation“ beizubehalten und durch die Volksrepublik China die deutschen politischen Interessen durchzusetzen, setzte sich die Regierung Kohl/Kinkel für eine außenpolitisch nur distanzierte Taiwan-Politik ein. Die strategische Komplementarität mit China überwiegte. 4.3.3 Die Menschenrechtsforderung gegenüber China Der Schutz der Rechte des tibetischen Volkes gegenüber der Regierung der Volksrepublik China mit friedlichen, politischen Mitteln zum Ausdruck zu bringen, gilt als ein Teil der deutschen Verantwortung für internationalen Frieden und die weltweite Achtung der Menschenrechte. Das ist ein wichtiger Legitimierungsprozess der deutschen Außenpolitik.

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4.3.3.1 Die „periodische“ Tibet-Frage Bei der Tibet-Frage ging es nicht nur um die Themen der Religionsfreiheit und Menschenrechte, sondern auch um das chinesische innenpolitische Problem. Dabei begrenzte sich die westliche und deutsche Unterstützung für den Dalai Lama und seine Forderung nach kultureller Autonomie für Tibet nicht nur in der Berücksichtigung der Interessen und Rechte des tibetischen Volkes. Die Tibet-Frage wurde längst vor dem „Tiananmen-Ereignis“ thematisiert. Im Jahr 1987 hat der Deutsche Bundestag seine Besorgnis über die Menschenrechtsverletzungen in Tibet ausgedrückt. Wegen der Menschenrechtsverletzungen und der Verhängung des Kriegsrechts über Teile Tibets durch die chinesische Regierung am 8. März 1989 wurde die Bundesregierung im April 1989 aufgefordert, bei der chinesischen Regierung auf die gewaltfreie Lösung des Tibet-Konflikts hinzuwirken (Deutscher Bundestag 11. Wahlperiode, 1990c). Bisher führt diese Frage jedoch stets zu Spannungen in den deutsch-chinesischen Beziehungen. Aus chinesischer Perspektive ist der Dalai Lama Vertreter der tibetischen Exilregierung, welche nach der Flucht des 14. Dalai Lama, Tendzin Gyatsho, gegründet wurde. Er steht weltweit nicht nur für den Frieden ein, sondern begehrt zugleich die Autonomie Tibets. Ziel der tibetischen Exilregierung ist daher nicht lediglich eine religiöse und kulturelle Bekehrung, sondern auch ein politischer Aufruf. Der Dalai Lama hinterlässt im Westen einen guten Eindruck und genießt mit dem tibetischen Volk große Sympathien im Ausland. Aus der deutschen Perspektive ist der Dalai Lama ein Religionsführer. An der Lösung der Tibet-Frage hat Deutschland ein eigenes Interesse, „gerade weil die Menschenrechte ein wichtiger Aspekt deutscher Außenpolitik sein sollen“ (Sandschneider & Stumbaum, 2008). Für China ist er demgegenüber ein Dissident und Separatist. Die chinesische Regierung sieht in dem Souveranitätsbestreben Tibets eine Bedrohung für die terretoriale Integrität Chinas und ist deshalb keineswegs verhandlungsbereit. Die Tibet-Frage unterscheidet sich zwar von der Taiwan-Frage, wird von dieser jedoch beeinflusst. In einem Artikel führte Fischer (2008) mal aus, dass sich das Tibet Problem nicht durch reine Macht klären lassen wird. China fehle es an Legitimität in Tibet. „Das tibetische Exil wird als Instrument fremder Mächte gesehen, die China erneut aufteilen und dadurch schwächen wollen“ (Fischer, 2008). Die Tibet-Frage betrifft die territoriale Integrität Chinas und die chinesische Führung ist nicht bereit, jegliche religiöse Autorität in China anzuerkennen und nimmt die politischen Einflussversuche auf innerchinesische Angelegenheiten aus dem Westen sehr ernst. Obwohl sich die deutsch-chinesischen Beziehungen seit Dezember 1992 wieder normalisierten, bestand hinsichtlich der Menschenrechtsdefizite in China kein Konsens in der chinapolitischen Richtungsdebatte. Wegen der Verschiedenheit der Perspektive über Tibet und den Dalai Lama brach 1996 die Tibet-Krise aus, wodurch die bilateralen Beziehungen belastet wurden. Um den Dalai Lama bei seinen Bemühungen um kulturelle und religiöse Autonomie der Region resoluter zu unterstützen, wurde die Tibet-Resolution des Bundestags zur Lage der Menschenrechte in Tibet im Juni 1996 beschlossen. Anschließend rief die Resolution scharfen Protest der chinesischen Regierung hervor. Kurz darauf gelangten die deutsch-chinesischen

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Beziehungen wieder zu einem Gefrierpunkt. 4.3.3.2 Die Haltung der Bundesregierung Kohls in der Tibet-Frage Die Haltung der Regierung Kohl zur Tibet-Frage wurde bei seinem Chinabesuch im Juli 1987 offenbart. Angesichts der Anfrage von der Abgeordneten Petra Kelly zur Tibet-Frage bekräftigte die Bundesregierung ihre Position, dass Tibet zum chinesischen Staatsverband gehöre. In einem Presseinterview verdeutlichte die deutsche Seite, dass das nie von ihrer Seite bestritten wurde. „Es wird von keinem Land der Welt bestritten, übrigens auch nicht von dem benachbarten Land Indien“ (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, 1987). Abgesehen von diesen Worten zeigte sich die Haltung Kohls in der Tibet-Frage auch durch sein Verhalten. Bei seinem chinesischen Staatsbesuch am 19. Juli 1987 hat Bundeskanzler Kohl ebenfalls das tibetische Lhasa besucht. Laut dem Spiegel half Kanzler Kohl mit einem Abstecher nach Tibet den Chinesen, ihre Ansprüche auf das „besetzte Himalaja-Land“ zu rechtfertigen (Der Spiegel, 1987, S. 33). Diese Tibet-Politik zugunsten der Chinesen diente offenbar den guten Handelsbeziehungen zu China. Infolgedessen beschwerte sich Petra Kelly darüber, dass die Wirtschaftsbeziehungen mit China für die Bundesregierung Kohl/Genscher Vorrang vor den Menschenrechtsfragen in Bezug auf Tibet hätten (Der Spiegel, 1987, S. 33). Das Auswärtige Amt bezog mit Blick auf die Tibet-Anhörung des Deutschen Bundestages am 19. Juni 1995 folgende Position zum völkerrechtlichen Status Tibets: „Die Bundesregierung achtet den Dalai Lama als Oberhaupt des lamaistischen Buddhismus. Seinen Anspruch, eine tibetische Exilregierung zu führen, erkennt die Bundesregierung in Übereinstimmung mit der gesamten Staatengemeinschaft nicht an. In Übereinstimmung mit der gesamten Staatengemeinschaft, einschließlich des Nachbarlandes Indien, betrachtet die Bundesregierung Tibet als Teil des chinesischen Staatsverbandes. ... Selbst wenn Tibet die Voraussetzungen eines unabhängigen Staates vorübergehend erfüllt haben sollte, was aus völkerrechtlicher Sicht weder eindeutig zu belegen noch zu widerlegen ist, bleibt festzuhalten, dass Tibet, von wenigen Ausnahmen abgesehen (Mongolei), jedenfalls die völkerrechtliche Anerkennung als Staat durch die Staatengemeinschaft versagt blieb.“ (zitiert nach Grote, 1995) In ihrer Stellungnahme sprach sich die Bundesregierung für die Achtung der traditionellen Autonomierechte des tibetischen Volkes durch die chinesische Regierung aus und unterstützte vor dem Hintergrund der geschichtlichen Entwicklung den tibetischen Anspruch auf Autonomie, insbesondere im religiösen und kulturellen Bereich (Grote, 1995, S. 930). Die Bundesregierung lehnte damit die politischen Ambitionen des Dalai Lama sowie eine eventuelle Anerkennung eines Rechts Tibets auf Lösung aus dem chinesischen Staatsverbands ab und hielt an der „Ein-China-Politik“ fest.

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4.3.3.3 Die Tibet-Krise 1996: Der Abprall der Werteelemente Die deutsche Einstellung zur Tibet-Frage dominierte die deutsch-chinesischen Beziehungen im Jahr 1996, weshalb diese kritische Zeit auch als „Juni-Krise“ (Neßhöver, 1999, S. 157) bezeichnet wird. Sie stellte jedoch aufgrund der deutschen Menschenrechtsausrichtung ein zwangsläufiges Ereignis in der gemeinsamen Geschichte dar. Die Juni-Krise war ungewöhnlich verwickelt, sodass die betroffenen außenpolitischen Entscheidungsträger einen Kompromiss zwischen Bundesregierung und Bundestag, zwischen Innenpolitik und Außenpolitik schließen mussten. 4.3.3.3.1 Zwei Auslöser für die Tibet-Krise Der erste Auslöser war das Tibet-Engagement der Friedrich-Naumann-Stiftung (FNS). Vom 14. bis 17. Juni veranstaltete die FDP-nahe FNS die zweite Internationale Konferenz der Tibet-Unterstützungsgruppen in Zusammenarbeit mit der „tibetischen Exilregierung“ in Bonn, die mit 300.000 DM durch das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung gefördert werden sollte. Aber der Wunsch nach Mitfinanzierung vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit war zwei Tage vor der Konferenz noch nicht erreicht. Um einen Abstand zu dieser Konferenz zu halten sowie „erhebliche Gefährdungen der außenpolitischen Interessen“ (Der Spiegel, 1996) mit China zu vermeiden, sperrte Außenminister Kinkel den Zuschuss. Dadurch konnte die Bundesregierung der chinesischen Regierung mitteilen, dass sie die separatistische Bewegung der „tibetischen Exilregierung“ nicht unterstützte. Aber durch diesen Akt wurde Kinkel stark von den Bonner Oppositionellen wie dem Grünen-Fraktionschef Fischer attackiert (Der Spiegel, 1996). Ihrer Meinung nach gab Klaus Kinkel der chinesischen Regierung nach und brachte sich selbst in einen Konflikt mit dem Bundestag. Trotz der Meinungsunterschiede zwischen der Bundesregierung und dem Bundestag über diese Tibet-Konferenz wurden die Chinesen verstimmt, weil die FNS die nicht von China anerkannte „Exilregierung“ als Mitveranstalter auftreten ließ. Ungeachtet der chinesischen Proteste provozierte die vom Bundestag formulierte Tibet-Resolution China (Rhein Zeitung, 1998). Dies galt als zweiter Auslöser der Tibet-Krise. Die seit langem von einer interfraktionellen Gruppe von Parlamentariern ausgearbeitete Tibet-Resolution verstieß mit dem Terminus einer „tibetischen Exilregierung“ gegen die „Ein-China-Politik“ der Bundesregierung (vgl. Neßhöver, 1999, S. 157) und tangierte das Tabu der chinesischen Außenpolitik. Infolgedessen geriet die Chinapolitik der Bundesregierung in die Klemme. Die Tibet-Frage als Träger der Menschenrechtspolitik Deutschlands wird oft vom Bundestag, vor allem von der FDP- und Grünen-Fraktion und von politischen Stiftungen, thematisiert. Diese Tibet-Krise war keineswegs ein Zufall. Im Mai 1995 empfing Bundesaußenminister Kinkel als erster Minister – trotz allgemeinem Druck – offiziell den Dalai Lama. Einen Monat danach organisierte der Auswärtige Ausschuss eine offizielle Anhörung zu Tibet. Am 23. April 1996 stellten die überparteilichen Fraktionen einen Antrag für die Verbesserung der Menschenrechtssituation in Tibet, in welchen die Anregungen der Anhörung eingeflossen sind,

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dass „der völkerrechtliche Status Tibets strittig geblieben ist“ (Deutscher Bundestag 13. Wahlperiode, 1996a). In der 100. Sitzung des Deutschen Bundestag am 13. Juni 1996 betonte der Abgeordnete Gerd Poppe (Die Grünen) den Zusammenhang zwischen den Aufgaben der deutschen Kulturpolitik und der Vermittlung der gemeinsamen Werte bzw. der Bewahrung der demokratischen Ordnung und der Beachtung der Menschenrechte sowie die Unterstützung für die Durchsetzung von Demokratie und Menschenrechten anderer Völker, womit er auf großes Echo bei den Grünen und bei Abgeordneten der SPD stieß. Darüber hinaus äußerte er Mitgefühl gegenüber der Verletzung der religiösen und kulturellen Rechte des tibetischen Volkes und warf dem Kotau des Außenministers ein diktatorisches Regime vor: „Während die Pekinger Führung auf solch skandalöse Weise die Rechte des tibetischen Volkes verletzt, gibt der deutsche Außenminister in vorauseilendem Gehorsam dem offenen Druck der chinesischen Machthaber nach und veranlasst die Streichung der Bundesmittel zur Finanzierung einer Konferenz, die sich den mit Füßen getretenen religiösen und kulturellen Rechten des tibetischen Volkes widmet und zu deren Besuch der Dalai-Lama soeben nach Bonn gekommen ist“ (Deutscher Bundestag, 1996, S. 9690). Die Opposition forderte die Regierung Kohl-Kinkel in den Menschenrechtsfragen gegenüber Tibet und in der Politik gegenüber China nicht nur zu Wirtschaftsförderung, sondern auch zu Werteförderung auf. 4.3.3.3.2 Balanceakt der Bundesregierung in der Tibet-Krise Entsprechend der Logik des Zwei-Ebenen-Spiels müssen außenpolitische Entscheidungsträger zum einen innerstaatliche Akteure und zum anderen etwaige Interessengruppen berücksichtigen. Das Parlament und die Parteien „sitzen“ am innenpolitischen Tisch. In der „Juni-Krise“ spiegelten die innenpolitischen Auseinandersetzungen die deutsche Haltung zu China und Tibet wider. Als die am 23. April 1996 von Abgeordneten der CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen eingebrachte Resolution ohne weitere parlamentarische Beratung, ohne Gegenstimmen und drei Enthaltungen am 20. Juni 1996 vom Bundestag verabschiedete wurde (GfbV, 2016), schickte Kohl anschließend einen ranghohen Parteikollegen als Emissär zum chinesischen Premierminister Li Peng, um die chinesische Regierung zu beruhigen und eine weitere Verschlechterung der bilateralen Beziehungen zu vermeiden (Rhein Zeitung, 1998). Im Vergleich zur zurückhaltenden Haltung des Bundeskanzlers enthielt die Haltung des Bundesaußenministers zu Tibet Ambiguität. In dem heiklen Balanceakt zwischen Menschenrechten und Wirtschaftsinteressen wollte der Außenminister „in der Chinapolitik einen praktikablen Mittelweg“ (Der Spiegel, 1996, S. 28 f.) finden. Der frühere FDP-Vorsitzende und damalige Vorstandsvorsitzende der Friedrich-Naumann-Stiftung Graf Lambsdorff äußerte, dass Kinkel sich „zwischen zwei Stühle gesetzt und alles verloren“ (FAZ, 1996e) habe. Aber die Kritik beschränkte sich nicht nur auf die interne Partei, sondern auch auf die Opposition.

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Der Grünen-Fraktionssprecher Fischer kritisierte die „servile“ Haltung Kinkels gegenüber China (FAZ, 1996b), während Verheugen seine Haltung als „nicht eindeutig“ beschrieb (Deutscher Bundestag 13. Wahlperiode, 1996b, S. 10399). An diesem Punkt stellte Kinkel sich aber hinter den Bundestag, als er im Plenum die Chinesen zur Beachtung der Menschenrechte in Tibet aufforderte und für die völkerrechtlich unsauber formulierte Resolution stimmte (Rhein Zeitung, 1998). In der Tat hatte sich Außenminister Kinkel im Balanceakt zwischen Menschenrechten und Realpolitik letztendlich für die Realpolitik entschieden. Hierbei führte er aus, er „ lasse [s]ich von niemandem überbieten bei der Unterstützung derer, die für den Dalai Lama sind – aber als Außenminister muss [er] sehen, dass so eine Veranstaltung Peanuts ist im Vergleich zu den deutsch-chinesischen Beziehungen, die gefährdet werden können“ (Buchsteiner, 1996). Als Außenminister musste Kinkel die langfristigen Interessen Deutschlands im Umgang mit China berücksichtigen. Aufgrund seiner unterschiedlichen Rollen in der Bundesregierung und in seiner Fraktion ließ er seine Haltung zu China und zu Tibet unklar. China reagierte gewohnt stark auf die Bonner Tibet-Debatte, sodass der deutsche Botschafter Seitz ins chinesische Außenministerium einbestellt wurde. Durch ihn hat die chinesische Regierung Deutschland vermittelt, dass die Unterstützung für „eine separatistische Bewegung“ aus Deutschland eingestellt werden müsse. Am 13. Juni war das Büro der FNS in Peking geschlossen, da diese alle Veranstaltungen in China aussetzen ließ. Am 20. Juni erließ der deutsche Bundestag jedoch eine gegen China gerichtete Resolution mit dem Titel „Verbesserung der Menschenrechtssituation in Tibet“. Der für den Juli geplante Besuch von Bundesaußenminister Kinkel in Peking wurde am 23. Juni von chinesischer Seite abgesagt. Infolge dieser Reaktion scheiterte der Mittelweg der Bundesregierung zwischen Bundestag und China bzw. der Versuch nach einer inneren Balance in der Chinapolitik unter Kohl. Sieben Jahre nach dem „Tiananmen-Ereignis“ erreichten die deutsch-chinesischen Beziehungen einen erneuten Tiefpunkt. In der Bundestagsdebatte nach der chinesischen Absage des Besuches von Kinkel verteidigte Bundeskanzler Kohl zunächst das Recht des Deutschen Bundestags sich zur Menschenrechtslage in Tibet zu äußern und verdeutlichte, dass es keiner Zensur unterliege (Deutscher Bundestag 13. Wahlperiode, 1996b, S. 10397). Danach hob er den Stellenwert der deutsch-chinesischen Beziehungen hervor und wies darauf hin, dass es seit jeher der Versuch der deutschen Chinapolitik war, die politische Stabilität sowie die territoriale Integrität Chinas zu erhalten. Die Bundesregierung hielt weiterhin an ihrer „Ein-China-Politik“ fest (Deutscher Bundestag 13. Wahlperiode, 1996b, S. 10398). Allerdings war es gerade die fehlende innere Balance der Regierung Kohl, die zu der Absage Chinas führte. Anstatt seinen Fokus auf die deutschen Grundüberzeugungen zu legen, wurde ein zu großer Stellenwert auf die Wirtschaftsinteressen gelegt (Deutscher Bundestag 13. Wahlperiode, 1996b, S. 10399). Die Opposition sah in dem Tibet-Besuch Kohls 1987, seinem Besuch bei der Volksbefreiungsarmee und seiner Betonung ökonomischer Interessen einen Kotau der Regierung (Deutscher Bundestag 13. Wahlperiode, 1996b, S. 10398 f.). Des Weiteren warf Joschka Fischer Kohl und Kinkel vor, sich zu sehr von Peking in die inneren Angelegenheiten hineinreden zu lassen, sobald über China oder Tibet geredet wird. Als einer der Fraktionssprecher

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vom Bündnis 90/Die Grünen im Deutschen Bundestag wies Fischer auf drei Fehler der deutschen Chinapolitik unter Kohl und Kinkel hin (Fischer, 1996). Er stellte fest, dass die schlechten Geschäfte und die trüben politischen Beziehungen mit China grundsätzlich der Prinzipienlosigkeit der Chinapolitik von Kohl und Kinkel zu verdanken seien. Der erste Fehler in der Chinapolitik läge darin, dass Kohls Regierung Peking den Vorrang von Wirtschaftsinteressen vor Menschenrechtsprinzipien signalisiert habe. Die „servile“ Einstellung und das zurückhaltende Verhalten der Bundesregierung in der Tibet-Frage galten als der zweite Fehler der Bundesregierung. Schließlich übte Fischer anhand der Tibet-Resolution, bzw. infolge des mangelnden Konsenses im Deutschen Bundestag in Bezug auf die Menschenrechtsfragen Kritik an Kohls Regierung. Für die Opposition war die Chinapolitik der Regierung Kohl gründlich gescheitert. Sie hoffte auf einen „wirklichen Neuanfang“ (Fischer, 1996) in der deutschen Chinapolitik. Obwohl die Opposition die „Ein-China-Politik“ nicht in Frage stellte und mit den Grundsatzfragen der Chinapolitik einverstanden war, führte sie die chinesische Reaktion auf die Tibet-Resolution auf die chinesische Fehleinschätzung des Bundeskanzlers und des Außenministers zurück. Die Chinapolitik der Bundesregierung wurde in diesem Moment innenpolitisch instrumentalisiert. Angesichts der begrenzten Auswirkung auf die Menschenrechtssituation in China galt die Initiative in der Tibet-Frage eher als „Aushängeschild“ und ergab sich hauptsächlich aus innenpolitischen Überlegungen, da 1998 die Bundestagswahl anstand. Dabei galt der Einsatz für Tibet nur als politisches Instrument der Opposition, vor allem der Grünen, die damit ihre Rolle in der deutschen Politik hervorzuheben und die Bundesregierung unter Druck zu setzen versuchten. Laut Neßhöver brachte die Tibet-Resolution die Chinapolitik der Bundesregierung in Bedrängnis. In diesem Fall war die Bundesregierung nicht in der Lage, „zwischen der chinesischen Forderung nach politischer Zurückhaltung in der Tibet-Frage und dem starken Interesse des Bundestages an einer entschlosseneren Stellungnahme der Bundesregierung zur chinesischen Tibet-Politik deutlich eine eigene chinapolitische Linie herauszustellen“ (Neßhöver, 1999, S. 159). Um die deutsch-chinesischen Beziehungen nicht zu gefährden, versuchte die Bundesregierung den chinesischen Forderungen „durch die Streichung der Fördermittel für die Tibet-Konferenz“ und zumindest „durch ein Herauszögern der Einreise der Konferenzteilnehmer“entgegenzukommen (Neßhöver, 1999, S. 159). In Bezug auf die Tibet-Krise geht es laut dem Zwei-Ebenen-Ansatz wesentlich um die Verhandlungen auf nationaler Ebene. Wie groß das Win-Set der Bundesregierung in der Tibet-Krise ist, hängt von den deutschen institutionellen Regeln der Ratifikation und den Präferenzen der einflussreichsten chinapolitischen Akteure ab. Die chinesische Forderung nach politischer Zurückhaltung in der Tibet-Frage gilt als Verhandlungsgrundlage der Bundesregierung auf internationaler Ebene. Die Verhandlungen auf nationaler Ebene wurden jedoch von den menschenrechtsbetonten Präferenzen des Bundestags beeinflusst, der somit eine wichtige Rolle bei der außenpolitischen Entscheidungsfindung spielt. Die Bundesregierung hat die chinesische Forderung mitberücksichtigt, welche von innerstaatlichen chinapolitischen Akteuren nicht ratifiziert wurde. Merklich ist die Größe der Win-Sets bei einer Zurückhaltung

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in Bezug auf die Tibet-Frage innerhalb Deutschlands sehr begrenzt. Im Zwei-Ebenen-Ansatz stellt Putnam (1988) ein Axiom auf: Je größer die Win-Sets sind, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit eine Einigung auf Level I zu gelangen (S. 450). Darauf basierend gelten im Fall der Tibet-Krise die Axiome; Je kleiner das Win-Set auf nationaler Ebene ist, desto kleiner ist die Wahrscheinlichkeit zu einer Einigung auf internationaler Ebene zu gelangen; außerdem sei das Win-Set auf nationaler Ebene umso kleiner, je geringer die Kosten der Nicht-Einigung seien (vgl. Tilly, 2011). In der Tibet-Krise hatte die Bundesregierung eine schwache Verhandlungsposition nicht nur auf nationaler, sondern auch auf internationaler Ebene. Laut der Erfahrung der Bundesregierung im Umgang mit China haben die bilateralen politischen Krisen selten zu einer Störung der deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen geführt. So neigte die Bundesregierung unter Kohl dazu, einen Kompromiss auf staatlicher Ebene einzugehen. Das Scheitern der gesamten Verhandlungen wurde schlussendlich 1996 durch die Tibet-Krise zwischen Deutschland und China herbeigeführt. 4.3.3.3.3 Lösung der Tibet-Krise Während die Tibet-Resolution als ein Erfolg des Deutschen Bundestags für sein Menschenrechtsengagement betrachtet wurde (Deutscher Bundestag 13. Wahlperiode, 1996b, S. 10399), wurde der Beschluss von China als Einmischung in die inneren Angelegenheiten kritisiert. Der Wahrnehmungskonflikt zwischen Deutschland und China zeigte, dass die Menschenrechtsfrage nach der Bundesrepublik keine Sache der inneren Angelegenheiten eines einzelnen Staates war, sondern eine universelle Geltung in Anspruch nahm (Deutscher Bundestag 13. Wahlperiode, 1996b, S. 10400). In der Tibet-Krise (1996) haben sich nur innerdeutsche Akteure eingemischt. Aufgrund einer ausbleibenden Einmischung durch internationale Akteure dauerte die Krise nur drei Monate an. Das Tibet-Engagement in Deutschland hat dabei nicht geholfen die Tibet-Frage zu lösen oder die Menschenrechtslage in Tibet zu verbessern. Der China-Experte Heilmann (1997) bewertet die Bonner Tibet-Aktivitäten im Juni 1996 als kontraproduktiv für die westlichen menschenrechtspolitischen Ziele (S. 92). Durch die Schließung des Pekinger Büros der FDP-nahen Stiftung signalisiere die chinesische Regierung mehr Misstrauen gegenüber anderen in China aktiven politischen Stiftungen. Jedoch wurde der Versuch der Menschenrechtsförderung in China und Tibet und der Bewirkung der sozialen und politischen Veränderungen in China durch Nichtregierungsorganisationen schwieriger. Diese galten bis dahin als wichtiges Mittel der Menschenrechtspolitik, die zu substantiellen Lernprozessen unter chinesischem Behörden- und Justizpersonal beitrugen. Gleichermaßen bestanden Zweifel, ob die Tibet-Resolution des Bundestages einen Beitrag zur Verbesserung der Menschenrechtssituation in China und Tibet leistete (Heilmann, 1997, S. 92). Während die Juni-Krise 1996 zum kurzzeitigen Abbruch der bilateralen Kontakte auf hoher Ebene führte, wurden die bilateralen Handelbeziehungen kaum von der Tibet-Krise beeinträchtigt. Unbeeinträchtigt duch die politische Krise erhielten Adtranz und Siemens Ende Juli 1996 den Auftrag für den Bau der U-Bahnlinie 2 in Shanghai (Neßhöver, 1999, S. 162). Weil die Menschenrechtspolitik die Verbesserung der Menschenrechtslage nur langfristig zur

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Entfaltung bringen kann, entsprach der dauerhafte Abbruch der bilateralen diplomatischen Beziehungen nicht ihren aktuellen Interessen. Angesichts der kompromisslosen chinesischen Haltung zur Tibet-Frage sendete Bonn drei Monate nach der Tibet-Krise Entspannungssignale in Richtung Peking. Vor allem die Bundesregierung wollte das Verhältnis zu China wieder in Ordnung bringen. Vor dem Zusammentreffen mit dem chinesischen Außenminister Qian Qichen am Rande der UN-Vollversammlung in New York äußerte Kinkel, dass der Bundestagsentschluss die Zugehörigkeit Tibets zum chinesischen Staatsverband nicht in Frage gestellt habe und die Bundesregierung an der „Ein-China-Politik“ festhalte (FAZ, 1996a). Bezüglich der heiklen Frage über die Lage der Menschenrechte zeigte Kinkel mehr Verständnis für China, da „wir unser Menschenrechtsverständnis anderen nicht aufpfropfen dürfen, unabhängig davon, daß jedes Land, jede Regierung einen Mindeststandard an Menschenrechten einhalten muß. [...] Wir wollen die Dinge nicht in einer konfrontativen Art besprechen, sondern in einer Art, die gegenseitigen Respekt und Achtung ausdrückt und die andere Seite nicht verletzt“ (FAZ, 1996a). Wie Kinkel vor seiner Abreise in die USA verlauten ließ, hatte er sich mit Qian in New York auf einen gemeinsamen Text geeinigt, in dem die Bundesregierung ausdrücklich ihre „Ein-China-Politik“ bekräftigte und die Tibet-Frage als innere Angelegenheit Chinas betrachtete (Neßhöver, 1999, S. 164). Im Gegenzug stimmte Qian der Fortsetzung des Menschenrechtsdialogs im Geiste gegenseitiger Achtung zu. Daraus ist zu erkennen, dass einerseits die Bekräftigung der „Ein-China-Politik“ von großer Bedeutung für die Veränderung der chinesischen Position war und dass andererseits beide Staaten Interesse an einer baldigen Normalisierung hatten. Am 21. Oktober besuchte Außenminister Kinkel in Begleitung einer deutschen Wirtschaftsdelegation Peking, bei der beide Staaten ein Interesse an der Erweiterung der wirtschaftlichen Kontakte bekundeten (FAZ, 1996d). Beim Pekingbesuch Kinkels wurde die Öffnung des chinesischen Marktes auch für Dienstleistungen thematisiert. Angesichts des großen Interesses Chinas an der deutschen Umwelttechnologie betonte Kinkel eine Chance für deutsche mittelständische Unternehmen. Zudem hat er mit China einen deutlichen aber nichtkonfrontativen Dialog über Menschenrechte geführt, welcher offensichtlich nicht im Mittelpunkt des Besuchs stand. Im Wesentlichen fand der Chinabesuch Kinkels in freundschaftlicher Atmosphäre statt, in der sich Deutschland und China auf eine konstruktive und zukunftsgerichtete Entwicklung in der politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Zusammenarbeit einigten (FAZ, 1996a). Neben den gegenseitigen Wirtschaftsinteressen darf die strategischen Bedeutung Chinas für die deutsche Außenpolitik nicht übersehen werden. Im Vorfeld der UN-Vollversammlung im September 1996 wurde die Hoffnung des Auswärtigen Amts auf eine Reform des Sicherheitsrats bzw. der Erweiterung des Rats von fünf auf neun ständige Ratsmitglieder ausgedrückt (FAZ, 1996c). Dabei könnte China als Vetomacht eine wichtige Rolle spielen. Die Normalisierung der Beziehungen diente somit auch der Zustimmung zu einer Aufnahme Deutschlands in den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen.

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4.3.3.4 Die Menschenrechtspolitik Deutschlands gegenüber China Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts haben westliche Länder keineswegs aufgegeben, eine friedliche „Evolution“ bzw. die Förderung von Menschenrechten und Demokratisierungsprozessen zu betreiben und China mit westlichen Werten zu assimilieren. Jedoch haben sich die Mitgliedstaaten der EU in der UN-Menschenrechtskommission in Genf 1997 nicht auf eine gemeinsame Kritik an den chinesischen Menschenrechtsverletzungen geeinigt. Deutschland, Frankreich und Spanien scherten aus der gemeinsamen westlichen Front der Menschenrechtspolitik gegenüber China aus. Neben Maull hat insbesondere Heilmann (1997) überzeugend dargelegt, dass „das Interesse an einer weltwirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Einbindung der aufstrebenden Großmacht China Vorrang vor dem konfliktträchtigen Thema der Menschenrechte genießt“ (S. 90). Heilmann (1994) sprach über die langfristige Strategie der westlichen Menschenrechtspolitik gegenüber China, wobei er im folgenden Abschnitt resümierte: „Sollte die stürmische wirtschaftliche Entwicklung Chinas für die nächsten zehn bis zwanzig Jahre anhalten, so wird sich das Land zu einem wirtschaftlichen und militärischen Koloss, vielleicht sogar zu einer neuen Supermacht entwickeln. Sollte zu diesem Zeitpunkt immer noch ein diktatorisches Regime bestehen, könnte China zu einer ernsthaften sicherheitspolitischen Bedrohung werden: Es wird sich dann auch gegen den Willen anderer Staaten – gegebenenfalls militärisch – durchsetzen“ (S. 558). China ist durch die enge Einbindung in das internationale, wirtschaftlich-politische Interdependenzsystem an das internationale Regelwerk „Demokratie, Menschenrechtspolitik und Rechtsstaatlichkeit“ gebunden, das von den westlichen Ländern gegründet wurde und gestaltet wird. Trotz der anhaltenden Förderung von Menschenrechten und Demokratisierungsprozessen in China wird das Land immer noch als ein diktatorisches Regime betrachtet, wobei es bislang zu keiner ernsthaften sicherheitspolitischen Bedrohung kam. Im Gegenteil fing China aufgrund seiner Wachstumsdynamik an, mehr internationale Verantwortung zu tragen, in dem man sich mehr in der Weltpolitik einsetzte. Die Achillesferse der westlichen Menschenrechtspolitik liegt im internationalen Exportwettbewerb der westlichen Volkswirtschaften. Blickt man auf den eindrucksvollen Wirtschaftsaufschwung in China, so deutet China mit dem enormen Bevölkerungsreichtum einen gewaltigen Absatzmarkt an. Anhand der Marktkräfte verfügt China über einen mächtigen Hebel, „um westliche Staaten gegeneinander auszuspielen“. Heilmann (1997) meinte, dass die ökonomischen Rivalitäten unter westlichen Industriestaaten „eine effektive menschenrechtspolitische Koordinierung gegenüber China erschweren oder gar blockieren“ würde. „Der Wettbewerb zwischen den westlichen Ökonomien untergräbt zusehends die politische Abstimmung untereinander“ (Heilmann, 1997). Dies bedeutet, dass die westlichen Länder angesichts des lukrativen chinesischen Marktes statt der Interessen ihrer Verbündeten ihre eigenen nationalen Wirtschaftsinteressen bevorzugen. Die Menschenrechtspolitik Deutschlands nach der Wiedervereinigung wurde lange von

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der Legislative und den gesellschaftlichen chinapolitischen Akteuren beeinflusst. Mit den westlichen Partnern verfügte Deutschland über gemeinsame Werteinteressen, aber auch über unterschiedliche Wirtschaftsinteressen. Der fehlende Konsens der westlichen Menschenrechtspolitik gegenüber China führte somit aufgrund des internationalen Exportwettkampfes zu einer wirtschaftsgeleiteten Chinapolitik am Ende der Ära Kohls.

4.4 Resümee: Schwanken zwischen politischen Werten und wirtschaftlichem Interesse Die Durchsetzung der deutschen Außenpolitik liegt nach wie vor Deutschlands nationalem Interesse zugrunde. „Sicherheit und Wohlfahrt sind die wichtigsten Anliegen wohl aller Staaten dieser Erde“ (Heumann, 2001, S. 38). Durch den Ausbau der Europäischen Union und die Begründung des transatlantischen Bündnisses mit den Vereinigten Staaten kann das vereinigte Deutschland ein Sicherheitsgefühl gewinnen. Zugleich bietet die aufstrebende Großmacht China einen breiten Markt, um die Wohlfahrt der Bürger Deutschlands zu verstärken. 4.4.1 Die Chinapolitik unter Kohl nach der Wiedervereinigung Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts hatte China keine Priorität in der deutschen Außenpolitik. Der Schwerpunkt des deutschen Regierungshandelns lag zwischen 1989 und 1990 im rasanten Vereinigungsprozess (vgl. Neßhöver, 1999, S. 108). In der Koalitionsvereinbarung für die 12. Legislaturperiode konzentrierte man sich deshalb grundsätzlich auf die Innen- bzw. Wirtschafts-, Sozial- und Bildungspolitik (Koalitionsvereinbarung, 1991). Sobald die Interessen der Verbündeten oder eigenen Fraktion im Widerspruch zu den Wirtschaftsinteressen mit China standen, neigte die Kohl-Regierung dazu, die verschiedenen Interessen mit den nationalen Interessen auszubalancieren. Somit zeichnete sich ein kontinuierlicher dynamischer Balanceakt der Chinapolitik kurz nach der Wiedervereinigung ab. Auf der internationalen Ebene hat Bonn in der Praxis die chinesischen Menschenrechtsfragen hauptsächlich multilateral behandelt, ohne allein die Menschenrechtspolitik in China zu fördern. Wertekonflikte wurden bilateral vermieden. Deutschland kann als „Trittbrettfahrer“ im Verhältnis zu China betrachtet werden, wobei Deutschland den USA die Chinapolitik überließ. Kohls Regierung hat im Umgang mit China stets versucht, deutsche politische Werte und wirtschaftliches Interesse in ein Gleichgewicht zu bringen. Die deutsche Chinapolitik während der Kohl-Ära hat vor und nach der Wiedervereinigung unterschiedliche Merkmale aufgewiesen. Die Leitlinie der Chinapolitik nach der Wiedervereinigung wechselte immer wieder zwischen der Ver- und Entflechtung von Politik und Wirtschaft (vgl. Maull, 1997), wobei das „Tiananmen-Ereignis“ und die Tibet-Krise zu den wichtigsten Zäsuren galten. Zusammen mit den westlichen Verbündeten reagierten die Bonner Politiker mit Wirtschaftssanktionen auf das Massaker auf dem Platz des Himmlischen Friedens. Dies führte zu einer chinapolitischen Strategie, in der Politik und Wirtschaft verknüpft

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wurde. Jedoch konnte die Bundesregierung die Forderung der deutschen Unternehmen bzw. die Wirtschaftsinteressen nicht außer Acht lassen. Nachdem der Bundestag im Oktober 1990 einen Antrag zur Normalisierung der Wirtschaftsbeziehungen mit China beschloss und sich die bilateralen Beziehungen 1992 wieder normalisierten, legte die Bundesregierung größeres Gewicht auf die wirtschaftliche Interessenpolitik gegenüber China. Aber die Tibet-Krise von 1996 zerbrach die bestehende Chinapolitik und führte zu einem klaren Vorrang der Wirtschaftsförderung. Danach war die Wiederannäherung beider Länder aufgrund der Komplementarität der zwei Volkswirtschaften und der Ökonomisierung der deutschen Chinapolitik geprägt. Gemäß der drei Arten der Verteilung von interdependenten Staatspräferenzen von Moravcsik (Schieder, 2010, S, 197) stellten sich die Präferenzen Deutschlands und Chinas seit der Wiedernormalisierung nach dem „Tiananmen-Ereignis“ bis kurz vor der Tibet-Krise generell kompatibel dar. Angesichts wirtschaftlicher Dynamiken in Asien, vor allem in China, bestanden starke Anreize für eine zwischenstaatliche wirtschaftliche Kooperation. Unterdessen verringerten sich die politischen Auseinandersetzungen wie die Menschenrechtslage in China. Beide Regierungen unterstützten sich gegenseitig in ihren Rollen in den internationalen Angelegenheiten, ohne durch Einfluss der unterschiedlichen Wertvorstellungen bedrängt zu werden. China begrüßte es sehr, dass Deutschland eine noch aktivere Rolle in internationalen Angelegenheiten übernehmen wollte. Allerdings haben die Bündnismitglieder Deutschlands Aufnahme als ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrates nach wie vor nicht zugelassen. Durch das Asienkonzept 1993 wurde die Schlüsselstellung Chinas in Asien definiert. Zusätzlich hob die Kohl-Regierung hervor, dass keine wichtige internationale Frage mehr wie z.B. die Nuklearpolitik Nordkoreas ohne Mitwirkung Chinas gelöst werden könnte (FAZ, 1994a). Die „stille Diplomatie“ wurde zum besten Mittel zur Durchsetzung der deutschen Interessen in China. Daraus folgt, dass die Leitmotive der deutschen Chinapolitik kurz nach der Wiedervereinigung nicht klar definiert waren. Sie reichten von der Betonung der Demokratisierung und Rechtsstaatlichkeit bis hin zur Intensivierung des Handelsaustauschs. Nach Gu (2010) kann ein Austausch politischer Kompromisse der gemeinsamen Wohlfahrt besser dienen als eine einseitige oder unilaterale Politikadjustierung (S. 130 f.). Es bestanden foglich komplementäre nationale Präferenzordnungen zwischen Deutschland und China nach dem „Tiananmen-Ereignis“. Dennoch war die deutsche Chinapolitik nach der Wiedervereinigung stark von der Menschenrechtslage in China geprägt. Das „Tiananmen-Ereignis“ rückte die Menschenrechtsproblematik zum wichtigsten Parameter der deutschen Chinapolitik. Somit entstand eine gegensätzliche Präferenzkonfiguration zwischen Deutschland und China. Sodann kam es zu einem hohen Potenzial an Spannungen in den deutsch-chinesischen Beziehungen. Während der Tibet-Krise standen sich die außenpolitischen Präferenzen Chinas bzw. die von der Tibet-Frage verursachte Bedrohung der territorialen Integrität der menschenrechtsgeleiteten außenpolitischen Präferenz Deutschlands gegenüber. China ist politisch und wirtschaftlich weltweit aufgestiegen und die deutsch-chinesischen Beziehungen sind trotz entgegenstehender Präferenzen stärker gewor-

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den. Die Bundesregierung erfuhr die größten Widerstände bei ihrer Chinapolitik aus den Reien des Bundestags und der deutschen Gesellschaft, die im Besonderen auf die Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Freiheit achteten. Dies bedeutete nicht, dass sich die Bundesregierung unter Kohl mehr als der Bundestag auf die Wirtschaftsinteressen bei der Chinapolitik fokussierte.7 Darüber hinaus war die außenpolitische Präferenzbildung einiger Abgeordneten im Bundestag auf die normative Nutzenmaximierung angelegt. Ein Beispiel dafür ist die Menschenrechts- und Demokratieförderung bezüglich der Tibet-Frage und der Reaktionen vom Bundestag und der deutschen Öffentlichkeit auf das „Tiananmen-Ereignis“. Abbildung 4-2 Der Balanceakt der Chinapolitik im Kabinett Kohl IV und V

Quelle: Eigene Darstellung. Tabelle 4-5 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (1990-1998) Kategorie

Themen 1

Werteförderung

förderung

7

Die Amtszeit Kohls Ja Bundeskanzler: Nein

2

Treffen mit dem Dalai Lama

3

Themen des regelmäßigen Rechtsstaatsdialogs

4

Themen des regelmäßigen Menschenrechtsdialogs

-

5

Treffen mit den Menschenrechtsaktivisten Chinas

Ja

6

Haltung zum EU-Waffenembargo gegenüber China

Aufrechterhaltung

Politischer Institutionsaufbau

Ja

7 Wirtschafts-

Thematisierung der Tibet-Frage

1 2

Schwerpunkt bei der Chinareise der Regierungschefs Deutsche Entwicklungshilfeleistungen an China

Außenminister: Ja -

Wirtschaftspolitik verstärkt

Der Fall der Waffenexporte nach Taiwan stellt eine Ausnahme dar, wobei der Parlamentarische Freundeskreis zwischen Bonn-Taipeh im Bundestag eine aktive Rolle spielte, der sich für die Interessen der Werftenindustrie einsetzte (siehe: Neßhöver, 1999, S. 124).

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zunehmender Import-

3

Deutscher Außenhandel mit China

4

Ausländische Direktinvestition in China

5

Wissenschaftlich-technologische Zusammenarbeit

niedrig

6

Asienstrategie

wirtschaftsbetont

überschuss zunehmend

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

4.4.2 Die Ursachen der schwankenden Chinapolitik Die schwankende Chinapolitik zwischen wirtschaftlichem Interesse und politischen Werten kann anhand dreier Quellen der Staatspräferenzen begründet werden, die im Folgenden aufgeführt werden sollen. 4.4.2.1 Der große Einfluss der deutschen Wirtschaft auf die Chinapolitik Die Ereignisse zwischen 1989 bis 1997 erlauben den Rückschluss, dass die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen als Achse der deutschen Chinapolitik in dieser Phase eine signifikante Rolle spielten. Vom Beginn der 90er-Jahre bis hin zur Asienkrise 1997/98 erlebte die gesamte asiatische Region, vor allem China, einen wirtschaftlichen Aufschwung, welcher im Grunde genommen zur Entflechtung von einer Wertepolitik und Interessenpolitik bei der Chinapolitik führte. Insbesondere bekundeten die zwei von einer großen Wirtschaftsdelegation begleiteten Chinabesuche Kohls (1993 und 1995) eine große Affektivität auf den lukrativen chinesischen Markt. Dabei bewertet Maull (1997) die Außenhandelspolitik der Bundesregierung Kohls als Büchsenöffner der deutschen Unternehmen zum Aufknacken des chinesischen Marktes (S. 57). Kanzler, Außenminister und Wirtschaftsminister haben kontroverse politische Fragen mit China nur hinter verschlossenen Türen erörtert und konzentrierten sich hauptsächlich auf die Geschäfte mit China. Der damalige Vorstandsvorsitzende der Siemens AG und Vorsitzende des APAs der Deutschen Wirtschaft Heinrich von Pierer führte in einem Artikel aus: „Neben den Deutschen Häusern sind die deutschen Botschaften eine wichtige Anlaufadresse für die Unternehmen geworden“ (Von Pierer, 1997). Dabei betonte er, dass die Außenwirtschaftsförderung lange Zeit nur eine untergeordnete Rolle im Aufgabenspektrum der Botschaften spielte. Darüber hinaus kann das Primat der Wirtschaftsbeziehung mit China auf die Lobby der wirtschaftlichen Chinaakteure zurückgeführt werden, die versuchten, die Politik und die Bürokratie zu überzeugen, dass ökonomische Interessen deutscher Unternehmen gleichzeitig Interessen deutscher Politik seien. Die Chinareisen der Bundeskanzler wurden stets von großen Wirtschaftsdelegationen begleitet. Dabei spielte der 1993 vom Bundesverband der Deutschen Industrie, dem Deutschen Industrie- und Handelstag und dem Ostasiatischen Verein gegründete APA eine wichtige Rolle für die deutsche Wirtschaft in China. Aufgrund ihrer hohen Repräsentation und reichen Mittel gilt der APA als „der finanzstärkste Lobbyist in der

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Chinapolitik der Bundesregierung“ (Esslinger, 1997, S. 67). Zudem sprach der damalige Siemens-Chef im Deutschlandradio deutlich für „Wandel durch Handel“ und erhoffte sich von Kohls Reise mit einer aus 45 Mitgliedern bestehenden Wirtschaftsdelegation neue Kontakte und eine Atmosphäre, in der große Projekte gedeihen würden (FAZ, 1995b). Unter den westlichen Ökonomien bestand ein zunehmender und ständiger Exportwettbewerb. Wie der damalige Ministerpräsident Li Peng während seiner Europareise 1996 erklärte, bevorzugte China Handel mit solchen Partnern, die sich politischer Einflussversuche auf innerchinesische Angelegenheiten enthielten (Heilmann, 2002, S. 6). Dies bewertete Heilmann (1997) als Vorteil für China, weil die chinesische Führung einen machtvollen Hebel – den Zugang zum chinesischen Markt – an der Hand hatte, um westliche Staaten gegeneinander auszuspielen (S. 91). Dabei galt der Außenhandel für China als ein diplomatisches Instrument zur Unterminierung der gemeinsamen westlichen Wertepolitik. 4.4.2.2 Einfluss der deutschen Herrschaftsstruktur auf die Chinapolitik Deutschland ist eine fest im westlichen Bündnis- und Beziehungssystem verankerte parlamentarische Demokratie. Demgegenüber gilt die Volksrepublik China als ein sozialistischer Staat unter einer demokratischen Diktatur des Volkes. Die deutsche Chinapolitik wurde durch die systembedingten innenpolitischen Restriktionen (siehe Abbildung 3-1) eingeschränkt und mitgesteuert. Die Einflüsse aus dem Bundestag und den gesellschaftlichen Interessengruppen führten zum Teil zu paradoxen Handlungsoptionen, sodass die Bundesregierung zwischen Ver- und Entflechtung von Menschenrechten und Wirtschaftspolitik schwankte, ohne eine eigene klare Linie gegenüber China langfristig halten zu können. Die dadurch entstandene Tibet-Krise führte zu einer Blockade und Implementierungshindernissen zwischen den politischen Institutionen, sodass schlussendlich der äußere Druck und die innere Vorliebe für die Sicherung der wirtschaftlichen Beziehungen obsiegte. Aus Sicht des republikanischen Liberalismus unterscheiden sich Demokratien und Diktaturen durch die Frage der Gewaltbereitschaft von Regierungen. Das gewaltsame Konfliktlösungsmuster in autokratischen Herrschaftssystemen bzw. das Verhalten der chinesischen Regierung im „Tiananmen-Ereignis“ stand der Bundesrepublik Deutschland sowie der sozialen Wertvorstellung vollständig gegenüber. Die Chinapolitik unter Kohl war zudem von der deutschen Europapolitik abhängig. Im Hinblick auf die deutsche Wiedervereinigung brauchte Deutschland eine stabile und sichere Entwicklungsumwelt. Gleichzeitig war Deutschland nach der Wiedervereinigung aber besonders abhängig von dem nordatlantischen Sicherheitsverbund mit den USA, der auf gemeinsamen Werten und gleichgerichteten Interessen beruhte. Kohls Chinapolitik könnte also als ein Teil deutscher Europa- und Transatlantikpolitik betrachtet werden. Der Schwerpunkt seiner Regierung lag jedoch in der deutschen Vereinigungspolitik (Innenpolitik), sodass seine Außenpolitik im gewissen Maße ein „Konformitätsverhalten“ darstellte. Obwohl das „Tiananmen-Ereignis“ nun seit 30 Jahren zurückliegt, wird es in intellektuellen Kreisen weiterhin regelmäßig erwähnt. Die chinesische Regierung scheint trotz dreima-

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ligem Machtwechsel in der westlichen Welt für immer an den „Pranger“ gestellt worden zu sein. Daraus folgt, dass sich das „Tiananmen-Ereignis“ am 4. Juni 1989 nicht nur auf die chinesische Menschenrechtefrage und Demokratisierung, sondern auch auf das chinesische Verhältnis zum Westen weitreichend ausgewirkt hat. Bestes Beispiel bietet das EU-Waffenembargo, dass als Reaktion zum „Tiananmen-Ereignis“ entstand und heutzutage nach wie vor Wirkung zeigt. Die Diskussion über eine Aufhebung hat in den westlichen Ländern zu keiner Lösung geführt. 4.4.2.3 Die gesteigerte Sensibilität für Menschenrechtsfragen in der deutschen Gesellschaft Im Außenverhalten mit China muss die Bundesregierung die Zustimmung der Bevölkerung berücksichtigen, wobei die Mehrheit der Bevölkerung nicht nur zur Legitimierung des Außenverhaltens, sondern auch zur Stabilisierung und Stärkung der Regierungsmacht dient. Das „Tiananmen-Ereignis“ führte zu einer gesteigerten Sensibilität für Menschenrechtsfragen in den Medien und politischen Parteien (Runge, 2003, S. 69). Vor seiner dritten Chinareise erhielt der Bundeskanzler eine Liste mit 18 gewaltlosen politischen Gefangenen, die das Kanzleramt zuvor von AI erbeten hatte, und wurde dazu angehalten, sich um deren Freilassung zu bemühen. Politische Akteure wie Regierungen, Parlamente, NGOs und internationale Organisationen äußerten öffentliche Kritik an den Menschenrechtsverletzungen. Dabei sind die Medien von großer Bedeutung als „Stichwortgeber und Resonanzboden für Menschenrechtspolitik“ (Heinz, 2011, S. 571). Der tiefe Eindruck, den die Menschenrechtsverletzungen in China hinterlassen hatten, konnte nicht ohne weiteres geändert werden. Der seit 1969 bestehende Unterausschuss des Auswärtigen Ausschusses für humanitäre Hilfe im Deutschen Bundestag wurde 1987 um das Thema der Menschenrechte erweitert (Heinz, 2011, S. 567). Mit dieser ausgedehnten Zuständigkeit konnten die Menschenrechte seitdem in den auswärtigen Beziehungen vom Bundestag behandelt werden. Zahlreiche Menschenrechtsorganisationen riefen den Kanzler vor seiner Chinareise dazu auf, die Einhaltung der Menschenrechte mit Nachdruck anzumahnen. Aufgrund des Drucks seitens der deutschen Gesellschaft kam die Bundesregierung nicht daran vorbei, im Umgang mit China das Thema der Menschenrechte zu thematisieren. 4.4.2.4 Chinesische Haltung zur westlichen Menschenrechtspolitik China kritisierte, dass die Menschenrechtsfrage instrumentalisiert wurde, um sich in die inneren Angelegenheiten Chinas einzumischen (FAZ, 1994c). Deshalb blieb China in seiner Haltung gegenüber der deutschen und internationalen Wertepolitik unnachgiebig. Mangels einer koordinierten Wertepolitik und konsequenten Gegendrucks der westlichen Welt, schaffte es China die einzelnen Stimmen langsam zu verstummen. Dies führte zu einem Umschalten der deutschen Regierung, bei der sich Bundeskanzler Kohl mit den deutschen Wirtschaftsakteuren sogar darauf einigte, dass die zunehmende wirtschaftliche Zusammenarbeit zur Verbesserung

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der Menschenrechte in China führen könnte. Kohl befürwortete die Mitgliedschaft Chinas im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) und warb trotz der defizitären Menschenrechtslage in China für die deutsche Wirtschaft bzw. den deutschen Intercity-Express (ICE) mit modernster Technik (FAZ, 1994b). Die „stille Diplomatie“ war somit eine Reaktion Deutschlands auf die chinesische Westpolitik. Wie Heilmann (1994) darlegt, „entwickelte Peking eine Verteidigungslinie, die auf den bekannten Argumenten des Kulturrelativismus und des Nichteinmischungsgebot“ gründete, um dem ausländischen Druck zu begegnen (S. 555). Dabei schuf das Wirtschaftswunder Chinas in den 90er-Jahren die Grundlage seiner konsequenten Außenpolitik. So spielte die chinesische Regierung anhand ihres wachsenden Markts die westlichen Industrieländer gegeneinander aus. „Aus der Drohung mit wirtschaftlichen Sanktionen haben die Chinesen eine Gegendrohung gemacht: Wenn das westliche Land A am großen chinesischen Markt nicht interessiert sei, stehe das westliche Land B schon bereit, am Wachstumswunder in China teilzuhaben“ (FAZ, 1994d). Darüber hinaus wurde das Rechtssystem innerhalb Chinas ausgebaut und die Position gesellschaftlicher Kräfte gegenüber der Autorität von Staat und Partei gestärkt (Heilmann, 1994, S. 558). Dies trug nicht nur zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit den Industrieländern bei, sondern auch zur Ablenkung der westlichen Öffentlichkeit von der Menschenrechtslage in China. Aus dialektischer Perspektive wirkte sich diese Ablenkung auf die Entwicklung der Menschenrechtssituation in China sogar nachteilig aus. Auf der internationalen Ebene wehrte China mithilfe seiner Vetomacht im UN-Sicherheitsrat diplomatischen und politischen Druck aus dem Westen ab (vgl. FAZ, 1994d). Im Juni 1994 verabredeten Bundeskanzler Kohl und der chinesische Ministerpräsident Li Peng, die Zusammenarbeit zwischen Deutschland und China mit Blick auf die internationalen Angelegenheiten zu stärken. Schlussendlich fanden die westlichen Länder hinsichtlich der zentralen Bedeutung Chinas in Asien einen Konsens, um China in die Spielregeln multilateraler Zusammenarbeit einzubinden.

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Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

5.1 Außenpolitische Strategie der Schröder-Regierung Die europäische Einigung, die transatlantische Partnerschaft sowie die weltweite Einhaltung der Menschenrechte stehen weiterhin im Mittelpunkt der außenpolitischen Aufgaben der rot-grünen Bundesregierung. Im Koalitionsvertrag von 1998 wurden zwischen der SPD und den Grünen die außenpolitischen Ziele und Werte der neuen Regierung festgelegt. Zunächst wurde die deutsche Außenpolitik als Friedenspolitik definiert. 5.1.1 Die deutsche außenpolitische Strategie unter Schröders Regierung Die Grundlinien der deutschen Außenpolitik wurden wie folgt von der neuen Bundesregierung formuliert: „Die friedliche und partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Nachbarn, die Pflege der transatlantischen Partnerschaft, die Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Union, die gesamteuropäische Zusammenarbeit in der OSZE, die besondere Verantwortung für Demokratie und Stabilität in Mittel-, Ost- und Südosteuropa und die Förderung nachhaltiger Entwicklung in allen Ländern des Südens. Grundlagen sind dabei die Beachtung des Völkerrechts und das Eintreten für Menschenrechte, Dialogbereitschaft, Gewaltverzicht und Vertrauensbildung“ (SPD/GRÜNE, 1998, S. 41). Ähnliche Formulierungen finden wir auch im Koalitionsvertrag 2002, in dem die Stärkung und Reform der Vereinten Nationen sowie die Orientierung am Multilateralismus auf der Agenda der Bundesregierung standen (SPD/GRÜNE, 2002, S. 72 f.). Laut den zwei Koalitionsverträgen hat die rot-grüne Koalition ihre Außenpolitik in die außenpolitischen Traditionen von freundlicher Zusammenarbeit mit allen Nachbarn, atlantischer Partnerschaft und der Vertiefung und Erweiterung der EU eingebettet. Angesichts der veränderten weltpolitischen Konstellation nach dem Ende des Kalten Krieges sollte sich Deutschland gleichermaßen für die globalen Fragen wie die Stärkung der internationalen Organisationen, Umweltpolitik und Entwicklungshilfe engagieren (Hacke, 2002). Gemäß dem Vergleich beider Koalitionsvereinbarungen ist es merkwürdig, dass die deutschen außenpolitischen Grundlinien – „freundschaftliche Zusammenarbeit mit allen Nachbarn, Pflege der transatlantischen Partnerschaft, Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Union und die Förderung nachhaltiger Entwicklung“ (SPD/GRÜNE, 2002, S. 72) – konstant blieben. Die Europapolitik wurde während der rot-grünen Regierung weitergehend Teil der In© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Y. Huang, Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung, Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27078-0_5

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Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

nenpolitik Deutschlands. Die Kontinuität der Europapolitik unter Schröder zeichnet sich in drei Hinsichten ab. Erstens wurde die Osterweiterung der EU weiter vorangetrieben. 2004 stieg die Zahl der Mitgliedsstaaten von 15 auf 24, was von der deutschen Regierung stark unterstützt wurde. Zweitens beeinflusste das Engagement der Bundesregierung Schröder und Fischer die Agenda der EU beziehungsweise die Verfassungsdiskussion der EU. Drittens war die aktive Rolle der damaligen Regierung in der Fortentwicklung der Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik merklich (Risse, 2004, S. 26 f.). Laut Risse (2004) behielt Deutschland während der rot-grünen Regierung seine außenpolitische Identität als „europäisches Deutschland“ (S. 28). Im Vergleich zu ihrer Europapolitik herrschte bei ihren transatlantischen Beziehungen eine Krise. Nach dem Terrorangriff vom 11. September 2001 veränderte sich die deutsche Außenpolitik „auf dramatische Weise“ (Hacke, 2002, S. 11), was sich im Koalitionsvertrag 2002 bemerkbar machte. Beim Kampf gegen den internationalen Terrorismus hat sich Deutschland gemeinsam mit seinen europäischen Partnern entschlossen an die Seite der USA gestellt. Entsprechend wurde „die globale, strukturelle Prävention gegen die terroristische Herausforderung“ (SPD/GRÜNE, 2002, S. 72) eine weltweite Strategie der Bunderegierung, deren Schwerpunkt auf der Entschärfung und Lösung regionaler Konflikte lag. Entsprechend übernahm die Bunderepublik weitere internationale Verantwortung auf militärischer Ebene, nämlich in Afghanistan, Kuwait, im Kosovo etc. (Hacke, 2002, S. 11). Durch die Auslandseinsätze der Bundeswehr zeigte die Bundesrepublik ihre Mitwirkung in der Friedenssicherung und politischen Stabilisierung, welche auch mit dem Streben der rot-grünen Regierung nach einem ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat zu tun hatte. In der Rede von Bundeskanzler Gerhard Schröder zur offiziellen Eröffnung des Sitzes der DGAP wurde der Begriff „aufgeklärtes Eigeninteresse“ zur deutschen außenpolitischen Ausrichtung eingebracht, dessen Ausführung sich in dreierlei Aspekte aufteilen lässt: „Erstens: Man soll sein eigenes Interesse nicht leugnen, und es auch zu Gehör bringen. Zweitens: Man soll sein Interesse definieren und mit rationalen Argumenten vermitteln. Drittens: Die Kunst besteht darin, die nationalen Interessen mit denen unserer Freunde abzugleichen, um gemeinsame Anliegen vertreten zu können“ (Schröder, 1999). Daraus ergibt sich, dass Schröders Forderung ein neues Selbstverständnis deutscher Außenpolitik zeigte und die interessenorientierte Außenpolitik zum Ausdruck brachte. Bei ihm war die Zeit des deutschen „Sonderweges“ vorbei. Es sei an der Zeit, dass Deutschland mit allen Partnerstaaten eine Friedensordnung für Europa gestalte. Dies deutet an, dass die Bundesregierung Schröders versuchte, eigene deutsche nationale Interessen klar zu definieren und durch die Zusammenarbeit mit seinen Verbündeten durchzusetzen. Der Akzent der Interessenpolitik in der außenpolitischen Überlegung zählte zur erneuten Anpassung der rot-grünen Außenpolitik an die veränderten internationalen Rahmenbedingungen. Entsprechend stellte Schröder während des Wahlkampfs 2002 den „deutschen Weg“ (Scheerer, 2002) voran, den die von ihm geführte rot-grüne Regierung eingeschlagen hatte. Er wollte den eigenen „deutschen Weg“ weiter bis zum Ende gehen. Vor allem hielt er Amerika außenpolitisch nicht mehr für ein Vorbild, hielt Abstand zu den USA und lehnte einen Militärschlag gegen den Irak ab. Der Weg von der uneingeschränkten Solidarität der

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

95

Bundesregierung zum Abstand gegenüber den USA stellte den Kurswechsel der Regierung unter Schröder dar. Der zweite Koalitionsvertrag 2002 betonte, dass die Regierungskoalition sich „ausdrücklich zu ihren multilateralen Verpflichtungen im Rahmen internationaler Institutionen wie den Vereinten Nationen, der Europäischen Union, der NATO, der OSZE und dem Europarat“ (SPD/GRÜNE, 2002, S. 72) bekennt. Die rot-grüne Regierung hielt am Multilateralismus in der Weltpolitik fest. Allerdings wurde die Rolle der Europäer durch die von den USA geführten Kriege im Kosovo und in Afghanistan marginalisiert. Daraufhin versuchte Schröder zu Beginn seiner zweiten Amtszeit, den Welttrend der Unipolarität zu verändern und engagierte sich nicht nur für die Stärkung der internationalen Organisationen, sondern auch für die Zusammenarbeit mit der EU, Moskau und Peking. Trotzdem kann dies nur als ein Versuch zur proaktiven Gestaltung der internationalen Umwelt betrachtet werden. Die deutsche Außenpolitik unter rot-grüner Führung war folglich „pragmatisch, zunehmend selbstbewusst, aber auch interessenorientiert“ (Hacke, 2002, S. 7). Ihre außenpolitische Identität orientierte sich am Multilateralismus im Kontext von der EU und NATO, friedlicher Konfliktlösung und internationaler Kooperation, vor allem Kooperation mit den Partnern (Risse, 2004), wobei es kaum grundlegende Veränderungen gegenüber der Regierung Kohls gab. Nach innen beruhte die deutsche Außenpolitik unter der Regierung Schröder/Fischer auf den Grundsätzen der Demokratie, der Freiheit und der Rechtsstaatlichkeit. Nach außen war sie im Rahmen einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union den demokratischen und europäischen Institutionen und Werten verpflichtet (vgl. Avineri, 1998). Innenpolitisch zwangen die verschlechterte Wirtschaftskonjunktur und die höhere Arbeitslosenquote Schröders Außenpolitik, wirtschaftsgeleitet zu sein. International versuchte Schröder einen Ausgleich unter den großen Mächten zu schaffen, um den eigenen „deutschen Weg“ einzuschlagen. Dabei wurde China aufgrund seiner Wirtschaftskraft und seines potenziellen politischen Einflusses in der Weltpolitik von der Regierung Schröders Rechnung getragen. 5.1.2 Programmatische Aussagen zur rot-grünen Menschenrechtspolitik Obwohl das Eintreten für die Menschenrechte in der außenpolitischen Kulturtradition nicht als Novum auf der Tagesordnung in der Koalitionsvereinbarung stand, haben die SPD und die Grünen während der Oppositionsjahre Wert darauf gelegt, sich mehr für die Menschenrechte zu engagieren (Von Bredow, 2006, S. 30). Mit dem Machtwechsel vom September 1998 hat sich die rot-grüne Koalition auf ihre Menschenrechtspolitik geeinigt: „Achtung und Verwirklichung der in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte proklamierten und in den Menschenrechtsverträgen festgeschriebenen Menschenrechte sind Leitlinien für die gesamte internationale Politik der Bundesregierung. Die neue Bundesregierung wird sich auch hier mit Nachdruck um international abgestimmte Strategien zur Bekämpfung von Menschenrechtsverletzungen und ihrer Ursachen sowie ihrer Prävention bemühen. Sie wird die bestehenden nationalen Instrumente des Mensch-

96

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

rechtsschutzes verbessern und um wirkungsvolle internationale Instrumente bemüht sein. Sie unterstützt die Einrichtung eines unabhängigen Menschenrechtsinstitutes in Deutschland“ (SPD/GRÜNE, 1998, S. 45). Nachdem die regierende rot-grüne Koalition (SPD 38,5% und Bündnis 90/Die Grünen 8,6%) die 15. Bundestagswahl gewann, wurde die Menschenrechtspolitik im Programm der erneut gewählten Regierungskoalition weiter hochgeachtet, was im Koalitionsvertrag 2002 festgestellt werden kann: „Wir messen der weltweiten Durchsetzung von Menschenrechten zentrale Bedeutung zu. Internationale Friedenssicherung kann nur mit Schutz und Umsetzung von Menschenrechten erfolgreich sein. Menschenrechtliche Grundnormen sind unantastbar und dürfen unter keinen Umständen außer Kraft gesetzt werden. Um Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und zu ahnden, setzt sich die Bundesregierung dafür ein, dass diese Thematik bei internationaler Sicherheitszusammenarbeit stärker berücksichtigt wird. Institutionell wird sie die Stärkung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte in Straßburg fordern“ (SPD/GRÜNE, 2002, S. 75). Das Thema der Menschenrechte, das nicht nur innenpolitisch als eine Wertegrundlage der deutschen Außenpolitik, sondern auch außenpolitisch als eine gemeinsame Werteverbindung mit der westlichen Staatengemeinschaft gilt, spielte eine zentrale Rolle in der deutschen Außenpolitik. Vor allem mit dem Aufstieg der neuen Entwicklungsländer und den zunehmenden internationalen Herausforderungen entsprach die Betonung der gemeinsamen Werte den deutschen Nationalinteressen. Darüber hinaus hat sich das Engagement der Menschenrechtspolitik unter der rot-grünen Koalition in ihrem jeweiligen Parteiprogramm ausgeprägt. Das 1998 beschlossene Parteiprogramm der SPD hat die Menschenrechte klar dargestellt: „Volle Geltung der Menschenrechte verlangt gleichrangige Sicherung der Freiheitsrechte, der politischen Teilhaberechte und der sozialen Grundrechte. [...] Auch kollektive Rechte dienen der Entfaltung des Individuums“ (SPD, 2008). Die Grünen hielten die Verbesserung des Menschrechtsschutzes für ein vordringliches Ziel der deutschen grünen Außenpolitik. Der Menschenrechtspolitik wurde von den Grünen eine herausragende Bedeutung beigemessen: „Der größte Erfolg der internationalen Menschenrechtsarbeit ist die weltweite Akzeptanz des Universalitätsanspruches der Menschenrechte. Dieser Universalitätsanspruch toleriert nicht nur die Einmischung in die Menschenrechtsverhältnisse anderer Gesellschaften und Staaten, er macht sie zur Pflicht – auch bei uns“ (Bündnis 90/Die Grünen, 2002a). Was die Menschenrechtspolitik angeht, sollte man den Unterschied zwischen der Menschenrechtspolitik der Bundesregierung im multilateralen Rahmen und der bilateralen deutschen Menschenrechtspolitik erkennen. Auf der bilateralen Ebene richtete sich die Menschenrechtspolitik der rot-grünen Regierung nicht gegen ein spezielles Land. Die rot-grüne Koalitionsregierung führte in den zwei Koalitionsverträgen die Grundsätze ihrer Menschenrechtspolitik aus. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die deutsche Menschen-

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

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rechtspolitik umfangreich und hauptsächlich multilateral aufgebaut wurde. Um Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und zu bekämpfen, bemühte sich die deutsche Menschenrechtspolitik um die Verbesserung der „wirkungsvolle[n] internationale[n] Instrumente“ (SPD/GRÜNE, 1998, S. 45) des Menschenrechtsschutzes und die „internationale[r] Sicherheitszusammenarbeit“ (SPD/GRÜNE, 2002, S. 75).

5.2 Die Stellung Chinas: Schwerpunkt und Ausrichtung In der Chinapolitik verfolgte die rot-grüne Regierung drei grundsätzliche Ziele. „China soll als berechenbarer und verantwortungsbewusster Akteur in die internationalen Beziehungen eingebunden werden; Chinas politisches System soll sich politisch öffnen und demokratisch-rechtsstaatlichen Prinzipien folgen; Chinas wirtschaftliche und soziale Modernisierung soll ohne drastische Brüche fortgeführt werden“ (Rupprecht, 2001). Daraus ergibt sich, dass China einerseits „in politische, wirtschaftliche und ökonomische Prozesse der multilateralen global governance“ (Wolff, 2006) einbezogen werden sollte. Andererseits muss China hierbei die wirtschaftliche Entwicklung und gesellschaftliche Stabilität aufrechterhalten. In diesem Zusammenhang wird der demokratisch-rechtsstaatliche Wandel des politischen Systems Chinas vorausgesetzt. Im Umgang mit China liegt das grundsätzliche Interesse Deutschlands in der Verfolgung der wirtschaftlichen und außenpolitischen Interessen. 5.2.1 Schwerpunkte der Chinapolitik unter Gerhard Schröder Die deutsch-chinesischen Beziehungen unter rot-grüner Koalition sind umfassend ausgebaut und weiter vertiefend entwickelt worden. Bei der Chinareise Schröders 2002 wurde die bilaterale Zusammenarbeit vom chinesischen Regierungschef als die „beste Phase der Geschichte“ (Lorenz, 2002) positiv beurteilt. Wesentlich dreht es sich um drei Aspekte, nämlich die politische, wirtschaftliche und kulturell-wissenschaftliche Zusammenarbeit. 5.2.1.1 Die politischen Beziehungen Zwischen 1999 und 2005 fanden regelmäßig hochrangige Staatsbesuche zwischen Deutschland und China statt. Insgesamt zeigten sich die deutsch-chinesischen politischen Beziehungen im Vergleich zu den vorherigen Jahren reibungsarm. Die rot-grüne Chinapolitik wurde kurz nach dem Machtwechsel (September 1998) bereits von der eindeutig chinakritischen Stellung des damaligen Außenministers Fischer belastet. Im Dezember 1998 empfing Fischer anders als sein Regierungschef Gerhard Schröder und sein Amtsvorgänger Klaus Kinkel den chinesischen Dissidenten Wei Jingsheng in seinem damaligen Bonner Amtssitz, was zu starken Protesten aus Peking führte (Hansen, 2004). Jedoch entspannte sich das Verhältnis aufgrund der „Entschuldigungsreise“ Schröders (12. Mai 1999)

98

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

wieder (Schöllgen, 2015, S. 477). Das politische Vertrauen beider Regierungen wurde an diesem Tag wieder ausgebaut und war eine Grundlage für die Chinapolitik Schröders. Im Mai 2002 legte die rot-grüne Regierung ein neues Regionalkonzept für Ostasien und vor allem für China vor, dass die grundlegenden Interessen und Aufgaben der deutschen Chinapolitik deutlich darstellt (Heilmann, 2007, S. 581). Die rot-grüne Regierung sah den Aufstieg Chinas eher als strategische Chance statt als Herausforderung, der nicht nur eine sehr hohe ökonomische Wachstumsrate, sondern auch große politische, geopolitische und sicherheitsrelevante Auswirkungen regional und weltweit beinhaltete. Dementsprechend wurde „die Integration des an politischer und wirtschaftlicher Bedeutung rasch zunehmenden Chinas in die Staatengemeinschaft“ (Auswärtiges Amt, 2002a) als eines der wichtigsten außenpolitischen Anliegen Deutschlands in der rot-grünen Asienpolitik festgelegt. Im Mai 2004 stattete der chinesische Ministerpräsident Wen Jiabao Deutschland einen offiziellen Besuch ab, bei dem der Ausbau „einer Partnerschaft in globaler Verantwortung“ im Rahmen der allseitigen strategischen Partnerschaft zwischen China und der EU zu einer der größten Leistungen gezählt werden könnte (Botschaft der Volksrepublik China in der Bundesrepublik Deutschland, 2004). Nicht nur die bilaterale Zusammenarbeit wurde vertieft, sondern auch die Zusammenarbeit im UN-Rahmen verstärkt. Darüber hinaus sind beide Länder bei vielen aktuellen internationalen Fragen wie zum Beispiel bei der Nuklearfrage auf der koreanischen Halbinsel und dem Kampf gegen den Terrorismus auf weitgehende Übereinstimmung getroffen. Bei der Menschenrechtsfrage wurde von deutscher Seite aus ein neuer Dialogmechanismus eingerichtet, zu dem z.B. der seit 2000 bestehende deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog, neue Institutionen und das Amt eines Menschenrechtsbeauftragten der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt seit November 1998 gehören. Die Diskrepanzen bei den Menschenrechten zwischen beiden Ländern konnten allerdings immer noch potenziell zur Bedrohung der deutsch-chinesischen politischen Beziehungen führen. Die Bundesregierung unter Schröder betonte sehr oft, dass sie an ihrer klaren „Ein-China-Politik“ festhält und eine friedliche Wiedervereinigung Chinas unterstützt (Botschaft der Volksrepublik China in der Bundesrepublik Deutschland, 2004). Aus chinesischer Sicht gilt die Souveränitätsfrage als die wichtigste Grundlage der deutsch-chinesischen Beziehungen. Trotz einer von den Grünen gelegentlich menschrechtsbetonten Chinapolitik bestanden in den deutsch-chinesischen politischen Beziehungen unter rot-grüner Koalition kaum Reibungen. 5.2.1.2 Wirtschaftliche Zusammenarbeit Die deutsch-chinesischen Handelsbeziehungen unter der rot-grünen Koalition entwickelten sich kontinuierlich und nachhaltig und bildeten einen der wichtigsten Bausteine der deutsch-chinesischen Beziehungen. Während die deutsche Ausfuhr in die meisten anderen asiatischen Länder wegen der Finanz- und Wirtschaftskrise zum Teil drastisch geschrumpft war, blieb der Zuwachs des Exports nach China kräftig (FAZ, 1999a).

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

99

Was die finanzielle und technologische Kooperation zwischen den beiden Ländern anbelangt, spielte der Bau einer Transrapid-Verbindung vom Flughafen Pudong Internationale in das Stadtzentrum von Shanghai eine wichtige Rolle. Kanzler Schröder nutzte die erfolgreiche Eröffnungsfahrt des Transrapid am 31. Dezember 2002 mit dem chinesischen Ministerpräsidenten Zhu Rongji, um die deutsch-chinesischen wirtschaftlichen Beziehungen weiter auszubauen und sicherte eine Finanzzusammenarbeit zwischen China und Deutschland in Höhe von 4,68 Mrd. US-Dollar bis Ende 2005 (China.org.cn, 2006a). Neben dem beidseitigen Handelsaustausch beziehen sich die deutsch-wirtschaftlichen Beziehungen auch auf deutsche Direktinvestitionen in China. Aufgrund der Beitrittsbestimmungen wird den deutschen Unternehmen ein besserer und leichterer Zugang zum chinesischen Markt verschafft. Der WTO-Beitritt Chinas diente als ein großer Antrieb für deutsche Investitionen in China (Deutsche Bank, 2004). Der Bestand deutscher Direktinvestitionen in China betrug im Jahr 1997 44.824 Mio. Euro. Von 1997 bis Ende 2000 verdoppelten die deutschen Unternehmen ihre Investitionen in China. Bis Mitte 2004 betrugen die deutschen Direktinvestitionen in China, wie durch VW Shanghai, Ameco Beijing, die Henkel GmbH Tianjin, die Siemens AG, die Hoechst AG, die Bayer AG etc. rund 9,8 Mrd. US-Dollar (Yin, o. J.). Tabelle 5-1 Deutsche Nettokapitalanlagen/Direktinvestitionen in China (1999-2005) Jahr

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Summe

694

1.003

790

784

1.332

1.234

2.392

Quelle: Eigene Berechnungen nach den Daten der Deutschen Bundesbank (o. J.) (in Mio. DM/Euro).

1999 beklagte sich die Bonner Botschaft in Peking jedoch über das verschlechterte Investitionsklima in China (Lorenz, 1999, S. 94). Bundeskanzler Schröder spezifizierte die Problematik während seiner Chinareise und verwies auf die drei wesentlichen Investitions- und Handelshemmnisse8 für deutsche Unternehmen in China. 5.2.1.3 Wissenschaftlich-technologische und kulturelle Zusammenarbeit Die intensive wirtschaftliche und politische Zusammenarbeit in der rot-grünen Regierung hat zum bilateralen Austausch in Wissenschaft, Technik und Kultur beigetragen. Im Oktober 2000 wurde das Chinesisch-Deutsche Zentrum für Wissenschaftsförderung in Peking von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) und der National Natural Science Foundation of China (NSFC) gegründet, wobei die wissenschaftliche Zusammenarbeit zwischen Deutschland und China in den Fachgebieten der Natur-, Lebens-, Ingenieur- sowie den Management-

8

Der mangelnde Schutz des geistigen Eigentums, die mangelnde Rechtssicherheit und die wuchernde Bürokratie.

100

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

wissenschaften gefördert wird (DFG, o. J.). Ende der zweiten Amtszeit Schröders war die Zusammenarbeit im Gebiet des Umweltschutzes und der Energie beider Länder merklich. Darüber hinaus zählte die Vereinbarung zur gegenseitigen Anerkennung von Hochschulabschlüssen beider Staaten im April 2002 zu den bedeutendsten Events im Bildungsbereich zwischen Deutschland und China. In einem Interview über die deutsche Auswärtige Kulturpolitik führte Fischer aus, „die Auswärtige Kulturpolitik ist ein zentrales Element unserer China- und Asienpolitik. Dabei sind die Kulturbeziehungen, wie unser Dialog im Menschenrechtsbereich, Teil unserer Gesamtbeziehungen und dürfen nicht isoliert betrachtet werden“ (Fischer, 1998). Fischer vertrat die Ansicht, dass der Dialog im Menschenrechtsbereich die deutsch-chinesischen Kulturbeziehungen fördern könnte und die Kulturpolitik gegen China kein ideelles Gegengewicht für die deutsche Außenwirtschaftspolitik, sondern eine Ergänzung der Außenbeziehungen sei. Zwischen Kulturpolitik und Außenwirtschaftsförderung bestanden zahlreiche gemeinsame Interessen und Initiativen. Deutschland sollte sich in allen Bereichen seiner Außenbeziehungen für Demokratie und die Achtung der Menschenrechte einsetzen. Jedoch wurde der bilaterale wissenschaftliche und kulturelle Austausch kaum von politischen Werten beeinflusst. 5.2.2 Die Ausrichtung der Chinapolitik unter Gerhard Schröder 5.2.2.1 Die Anzahl der deutschen Staatsbesuche in China Am 27. Oktober 1998 wurde Schröder zum Bundeskanzler gewählt. Während seiner Regierungszeit hat er China offiziell sechs Mal besucht. Die zahlreichen Chinareisen Schröders sind eine Bestätigung dafür, dass den Beziehungen zu China große Bedeutung in der deutschen Außenpolitik beigemessen wird. Zugleich wurde Schröder in China stets von großen Wirtschaftsdelegationen und vielen Projekten deutscher Unternehmen begleitet. Das Thema Menschenrechte wurde nie direkt erwähnt, sondern durch das Instrument des deutsch-chinesischen Rechtsstaatsdialogs durchgesetzt. Vor allem hat Schröder seine Partner sehr oft daran erinnert, dass die deutsche Regierung an der „Ein-China-Politik“ festhalten wird. Dadurch wurden die politischen Hemmnisse zwischen den beiden aus dem Weg geräumt. Die wirtschaftlichen Beziehungen standen im Vordergrund des Chinabesuches. Dabei spiegelte sich das Primat der Wirtschaftsinteressen in der deutschen Chinapolitik gewissermaßen in der Leistung einer Reihe von Aufträgen zwischen beiden wider.

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

101

Tabelle 5-2 Schröders Chinabesuche Nr.

Datum

Ort

Wirtschaftliche Themen

Politische Themen Entschuldigung für den Be-

1

12.05.1999

Peking

-

schuss der chinesischen Botschaft in Belgrad im Namen der NATO

Schröder empfiehlt, China solle 2

02.-05.11.

Shanghai

baldmöglichst der WTO beitre-

Schröder will China in die

1999

und Peking

ten; die deutsch-chinesische

G-8-Gruppe aufnehmen.

Handelskammer wird gegründet. Versicherung Schröders, dass

3

31.10.-02. 11.2001

Peking, Dalian und Shanghai

Schröder besucht deutsche Un-

Deutschland keine Waffen an

ternehmen in Shanghai und sah

Taiwan liefern und an der

sich die Baustelle für die Test-

„Ein-China-Politik“ festhalten

strecke des Transrapids an.

werde. Rechtsstaatlichkeit in China wird erwähnt.

Schröder nimmt an einer Test4

29.-31.12. 2002

fahrt mit dem Transrapid in Peking

Shanghai teil und hofft auf neue Aufträge für den Magnetschwe-

Übereinstimmung in der Irak-Politik

bezug in China.

Schröder vereinbart mit China

5

01.-04.12. 2003

Peking,

Schröder verspricht, sich für die

die Fortsetzung des Rechts-

Kanton

Aufhebung des

staatsdialogs; Waffenlieferungen

und

EU-Waffenembargos einzuset-

nach Taiwan kamen nicht in

Chengdu

zen.

Betracht; Deutschland verfolgt die „Ein-China-Politik“.

6

06.-08.12.

Peking und

2004

Changchun

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Deutsche Unternehmen haben

Schröder will sich für die Auf-

Verträge in Milliardenhöhe ab-

hebung des Waffenembargos

geschlossen.

einsetzen.

102

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

Am 8. Mai 1999 wurde die chinesische Botschaft in Belgrad in der Nacht bei NATO-Angriffen auf die jugoslawische Hauptstadt von Raketen getroffen. Beim Angriff wurden drei chinesische Journalisten getötet und 21 Diplomaten verletzt. Die „versehentliche Bombardierung“ (seitens der USA) oder der „barbarische Akt“ (seitens China) gegen die chinesische Botschaft in Belgrad führte zu Protesten gegen die NATO. Am 12. Mai kam Bundeskanzler Gerhard Schröder zu einem Arbeitsbesuch nach China. Um sich für den Bombenangriff der NATO auf die chinesische Botschaft in Belgrad zu entschuldigen, trat er persönlich in Peking auf. Diese Chinareise war zweifellos schwierig, aber auch verheißungsvoll. Sein Auftreten hat zum Wiedererstarken der Beziehungen zwischen Deutschland und China beigetragen. Auf Schröders am 31. Oktober 1999 begonnener offizieller Reise nach Japan und China empfahl er eine Beteiligung Chinas an zwei internationalen Institutionen. Erstens sollte China „so bald wie möglich“ (Bannas, 1999) der Welthandelsorganisation (WTO) beitreten, obwohl es keinen Konsens zwischen China und den westlichen Industriestaaten über die Bedingungen und Folgen eines Beitritts gab (Bannas, 1999). Diese Anregung könnte zwei Fliegen mit einer Klappe schlagen. Vorrangiges Ziel der Welthandelsorganisation im weltweiten Handel ist der Abbau aller Hemmnisse. Für den Beitritt zur WTO hat China über 15 Jahre gebraucht. Selbstverständlich liegt es aus chinesischer Perspektive im Interesse Chinas. Aus deutscher Perspektive ist das von großem Belang für die deutsche Wirtschaft. Wenn China sich auf die Freihandelsrichtlinien der WTO einigen könnte, würden die Hemmnisse im deutsch-chinesischen Außenhandel verringert werden. Mit den Worten Schröders heißt es: „Der WTO-Mitgliedschaft verdanken wir nicht nur das stetig wachsende Engagement ausländischer Unternehmen in China, sondern auch die weitgehende Anerkennung von international gültigen Rechtsstandards“ (Schröder, 2008). Infolge der bestimmten Weltwirtschaftsordnung konnten Deutschland und China die wirtschaftliche Zusammenarbeit weiterhin ausbauen. Zweitens hat Schröder in Japan vorgeschlagen, dass man China als ein Teil der G8-Gruppe in Erwägung ziehen müsse (FAZ, 1999c). Schröder wollte China mittelfristig in den Kreis der führenden Industrienationen aufnehmen. Laut Schröders Auffassung sollte China infolge seines rasanten Wirtschaftswachstums in die internationale Gemeinschaft integriert werden. Bei der Reise hat der Bundeskanzler die Rolle Chinas während der Finanzkrise in Südostasien 1997/1998 gewürdigt (FAZ, 1999c). Bemerkenswerterweise erwähnte Schröder bei seiner Reise nach Japan und China das Streben nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, dem sowohl wirtschaftliche als auch politische Bedeutung beigemessen wird. Vor allem bestand ein gemeinsames wirtschaftliches Interesse zwischen Deutschland und China. Mit den Worten des damaligen chinesischen Ministerpräsident Zhu Rongji gebe es auf wirtschaftlichem Gebiet ein „großes Potenzial“ (FAZ, 1999b). Außerdem hat die chinesische Regierung über die Einrichtung der deutsch-chinesischen Handelskammer ihre zögerliche Haltung gezeigt (FAZ, 1999b). Darüber hinaus kam es endlich zur Übereinkunft zwischen den beiden. Nicht zuletzt unterstützte die deutsche Regierung, wie Schröder erwähnte, das Projekt eines Hochgeschwindigkeitszuges zwischen Peking und Shanghai politisch. Auffällig bei der fünften Chinareise Schröders ist, dass eine 38-köpfige Wirtschaftsdele-

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

103

gation aus den unterschiedlichen Branchen diese begleitet hat. In den amtlichen Reiseunterlagen standen die „Unterstützung der Wirtschaftskontakte“ und die „politische Flankierung deutscher Unternehmensinteressen“ als die wichtigsten Ziele der fünften Chinareise des Kanzlers (Goffart, 2003). Mit Blick auf den damaligen Streit zwischen China und Taiwan über eine Unabhängigkeit der Insel-Republik hat der Kanzler die Einheit Chinas verteidigt und seine Position der „Ein-China-Politik“ ausdrücklich dargelegt. Vom Thema Menschenrechte war bei der Chinareise Schröders wie bisher auch kaum die Rede. Im Gegenteil hat Kanzler Schröder dem damaligen neuen chinesischen Premier Wen Jiabao versprochen, sich innerhalb der EU für die Aufhebung des EU-Waffenembargos einzusetzen (Lorenz, 2003). Zudem hat Schröder die Vermittlungsrolle Chinas im Konflikt um das nordkoreanische Atomprogramm gelobt (Spiegel Online, 2003b). Außenpolitisch stellten die beiden über die globalen Fragen beispielsweise über Afghanistan und Irak Einvernehmen fest (FAZ, 2003c). Hierbei besteht die Möglichkeit, dass Schröder mit der chinesischen Regierung eine politische Vereinbarung getroffen hat. Kanzler Schröder ist während seiner Amtszeit fast jedes Jahr einmal nach China gereist, was laut seiner Angabe darauf abzielte, „der wachsenden wirtschaftlichen Bedeutung Chinas für die deutsche Exportindustrie“ gerecht zu werden und die Handelsbeziehungen weiter zu fördern (FAZ, 2003c). Daraus ergibt sich, dass Schröders Regierung enge Kontakte mit Peking pflegte und Chinas großen Markt mit 1,3 Mrd. Einwohnern weiter erschloss. Nun stellt sich die Frage, welche Strategie der Chinapolitik der Regierung Schröders zugrunde lag. Mit dieser Fragestellung befasst sich der folgende Teil dieser Arbeit. 5.2.2.2 Wirtschaftsaustausch mit China im Außenhandel Deutschlands Aus der unten aufgeführten Statistik geht hervor, dass die Ausfuhren nach China von 1999 bis 2005 erneut kräftig gestiegen sind und die Einfuhren aus China ebenfalls zugenommen haben. Als wichtiger deutscher Handelspartner gewann China zunehmende Bedeutung in der deutschen Außenhandelsentwicklung. Beispielsweise rangierte China 2004 mit 2,9 Prozent Anteil an der deutschen Ausfuhr auf Platz zehn der Handelspartner. Gleichzeitig erreichte die Einfuhr aus China 5,6 Prozent und rangierte auf Platz sechs (FAZ, 2005c). Das bilaterale Handelsvolumen stieg von 20,74 Mrd. Euro im Jahr 1999 auf 62,08 Mrd. Euro im Jahr 2005 mit einer Steigerung um 1,99 Prozent. Tabelle 5-3 Rang Chinas im Außenhandel Deutschlands 1999-2005 Rang der

Ausfuhr

Rang der

Einfuhr

Ausfuhr

(Millionen Euro)

Einfuhr

(Millionen Euro)

1999

16

6948,9

11

13794,5

2000

16

9458,8

10

18553,1

2001

14

12118,1

9

19941,7

2002

12

14570,7

7

21338,5

Jahr

104

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

2003

10

18264,5

6

25681,4

2004

10

20991,7

6

32791,4

2005

11

21234,8

4

40845,1

Quelle: Statistisches Bundesamt, o. J.

Im Zeitraum von 1999 bis 2005 stiegen sowohl Exporte nach China als auch Importe aus China kontinuierlich im Rang. Seit 1998 ist der deutsche Export nach China jährlich zweistellig gewachsen. Der Trend in den bilateralen Handelsbeziehungen geht auf den Beitritt Chinas zur Welthandelsorganisation (WTO) zurück. Auffällig ist, dass der WTO-Beitritt Chinas 2001 viel zu den deutsch-chinesischen Handelbeziehungen beigetragen hat. Aus der Grafik geht hervor, dass der Außenhandel Deutschlands mit China seit Anfang 2002 offenbar zunahm. Seit 2002 ist China erstmals zum wichtigsten Handelspartner Deutschlands in Asien vor Japan aufgestiegen (Schmidt & Heilmann, 2012, S. 157). Abbildung 5-1 Außenhandel Deutschlands mit China 1999 bis 2005

Außenhandel Deutschlands mit China 1999 bis 2005 50000

Volumen in Millionen Euro

40000

30000

20000

10000

0 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

-10000

-20000

-30000 Ausfuhr

Einfuhr

Saldo

Quelle: Eigene Darstellung.

Der Zuwachs des Außenhandels Deutschlands mit China in der zweiten Amtszeit zeigte sich stärker als der in der ersten Amtszeit. Das hing nicht nur mit der internationalen Konjunktur, sondern auch mit den verbesserten chinapolitischen Institutionen zusammen. Hier kommt die Frage auf, ob der Außenhandel Deutschlands mit China in der rot-grünen Regierung von der menschenrechtsbetonten Außenpolitik beeinflusst wurde, was in den folgenden Texten erforscht wird.

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

105

5.2.2.3 Neuausrichtung der Asienstrategie 2002 Ostasien zeichnet sich durch eine hohe Wirtschaftsdynamik aus. Der Aufstieg Ostasiens mit China als treibender Kraft veranlasst die geopolitische und geoökomische Machtverschiebung vom euro-atlantischen Raum nach Asien und insbesondere in den asiatisch-pazifischen Raum (Kreft, 2011, S. 376). Um sich auf die politischen und wirtschaftlichen Chancen und Risiken aus Ostasien einstellen zu können, stellte die deutsche Regierung dafür die strategischen Weichen. Aufgrund der hohen asiatischen Wirtschaftsdynamik und dem wachsenden politischen Einfluss in der Weltpolitik, legte die rot-grüne Regierung im Mai 2002 eine neue Asienstrategie vor. Die deutsche Ostasienpolitik zielte hauptsächlich auf „die friedliche Lösung von Interessengegensätzen“, „Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit“, den „Aufbau von Konsultations- und Kooperationsstrukturen zur gemeinsamen Lösung globaler Fragen“ sowie auf die „Sicherung und Förderung unserer wirtschaftlichen Interessen“ (Auswärtiges Amt, 2002a, S. 14) ab. Im Vergleich zum Asienkonzept 1993 wurden zwei bemerkenswerte Veränderungen durch die deutsche Asienstrategie 2002 vorgenommen. Erstens wurde der politischen, gesellschaftlichen und kulturellen Vielfalt Rechnung getragen im Hinblick auf die „starke[n] Gegensätze, z.B. zwischen großen und kleinen, armen und reichen Ländern, zwischen autoritären und demokratischen Regierungsformen und Unterschiede in Religion und Gesellschaft“ (Auswärtiges Amt, 2015a). Somit wurden drei separate Regionalkonzepte für die Regionen Ostasien, Südostasien und Südasien erarbeitet und vorgelegt. Dadurch wurde die Bedeutung Chinas in der Asienstrategie herausgehoben. Die gesamte deutsche Chinapolitik wurde zum ersten Mal von der deutschen Regierung vorgelegt und erklärt. Weil die Wachstumsimpulse der deutschen Wirtschaft aus dem europäischen Markt allmählich abflauten, kam Deutschland als Exportnation nicht umhin, einen neuen Markt zu erschließen. Im 21. Jahrhundert ist die Region Asien-Pazifik zum wichtigsten weltwirtschaftlichen und weltpolitischen Akteur aufgestiegen. Hinsichtlich der neuen Wachstumspotenziale in Asien legte die deutsche Regierung den Schwerpunkt insbesondere auf China. Die deutsche Chinapolitik könnte gewissermaßen als „die strategische Messlatte“ (Bpb, 2002) deutscher Asienpolitik begriffen werden. Zweitens wurden die Ziele Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte in der deutschen Asienstrategie klarer gesetzt und betont. Die Verbesserung der Menschenrechtslage in China wird als zentrales Anliegen bei der deutschen Menschenrechtspolitik betrachtet. Zudem wurde die deutsche Asienpolitik auch in die europäische Asienpolitik eingebettet. Die Wertebetonung der europäischen Außenpolitik spiegelte sich auch in ihrer Asienpolitik wider.9

9

Im Vertrag über die Europäische Union (in der Fassung des Lissabonner Vertrags) werden die Werte in Artikel 2 erwähnt: „Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören“.

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Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

Die Sorgen um die politischen und gesellschaftlichen Probleme in Asien hatten Einfluss auf die Ostasienpolitik Deutschlands. In diesem Zusammenhang könnten die stark ausgeweitete „Korruption, andere Formen der Wirtschaftskriminalität und Rechtsunsicherheit“ (Auswärtiges Amt, 2002a) in großen Teilen Asiens die ausländischen Investoren in Gefahr bringen. Deswegen dienen die gegenseitige Zusammenarbeit und der Austausch im Rechtsbereich der Sicherung und Förderung der deutschen wirtschaftlichen Interessen in China. Beispielsweise wurde die Tibet-Politik unter der Regierung Schröder/Fischer in der deutschen Ostasienpolitik dargestellt. Der Schutz der Minderheiten in Tibet und Xinjiang wird im Menschenrechtsdialog mit der chinesischen Regierung vereinbart. Weiterhin vertrat Deutschland laut seiner Ostasien-Politik bei der Taiwan-Frage den Standpunkt der „Ein-China-Politik“ und unterhielt im Gegensatz zu den anderen EU-Mitgliedstaaten keine staatliche Beziehung zum demokratisch verfassten Taiwan (Auswärtiges Amt, 2002a, S. 6). Laut des Ostasien-Konzepts von 2002 liegt eines der wichtigsten deutschen außenpolitischen Anliegen darin, das aufsteigende China politisch und wirtschaftlich in die Staatengemeinschaft zu integrieren (Auswärtiges Amt, 2002a). Zusammenfassend geht es um drei übergeordnete Interessenfelder der neuen Asienpolitik in der deutschen Chinapolitik: wirtschaftliche Interessen, politische und geostrategische Interessen und globale Interessen (vgl. Kreft, 2011). Die Förderung und Sicherung deutscher wirtschaftlicher Interessen ist eine wichtige Komponente des Asienkonzepts 2002. Im Mittelpunkt der deutschen Ostasienpolitik stehen die wirtschaftlichen Interessen. Anhand seines wirtschaftlichen Aufstiegs ist China nicht nur zur Wachstumslokomotive der ostasiatischen Region, sondern auch der USA, Europas und nicht zuletzt Deutschlands geworden. Die wirtschaftlichen Beziehungen zu China gelten als eine Grundsäule der deutsch-chinesischen Beziehungen. In der globalen Strategie deutscher Unternehmen nimmt China als der größte Markt der Investitions- und Infrastrukturgüter einen hohen Stellenwert ein (Auswärtiges Amt, 2002a, S. 8). Im Zuge der globalen strategischen Machtverschiebung nach Asien (Wacker, 2010) ist die regional- und sicherheitspolitische Stabilität und Entwicklung in Asien für die Außen- und Sicherheitspolitik der europäischen Staaten von zunehmender Bedeutung (Auswärtiges Amt, 2002a, S. 1). Laut dem Auswärtigen Amt (2002a) soll China „als aufstrebende Regionalmacht und Sicherheitsratsmitglied zunehmend Verantwortung für den Weltfrieden, die Stabilität der asiatisch-pazifischen Region und für die globalen Anliegen“übernehmen (S. 7). Vor allem kann China aufgrund seiner geographischen Lage und des ständigen Sitzes im Sicherheitsrat der UNO einen Beitrag zur Lösung von Interessengegensätzen zwischen Nord- und Südkorea, China und Taiwan sowie einzelnen Staaten bei den Territorialfragen im südchinesischen Meer leisten (Auswärtiges Amt, 2002a, S. 14). Darüber hinaus bietet der werteorientierte Dialog über die Achtung der Menschenrechte, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und der entsprechenden Außenhandelspolitik eine Gelegenheit, gute Handels-Investitionsbedingungen für deutsche Unternehmen zu schaffen. So ermögliche das Konzept Ostasien nicht nur die Öffnung der Märkte für Waren und Dienstleistungen, sondern biete auch die Rechtssicherheit und den Schutz für deutsche Investitionen in Ostasien (Auswärtiges Amt, 2002a, S. 14). Drittens setze die deutsche Asienpolitik auf den Aufbau der Konsultations- und Koopera-

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tionsstrukturen (bilateral und im Rahmen der EU), um globale Fragen gemeinsam zu lösen (Auswärtiges Amt, 2002a, S. 14). Dabei liegt das globale Interesse deutscher Asienpolitik darin, dass Deutschland und die europäischen Länder die regionale und auch die globale Energieversorgungssicherheit gewährleisten und die Harmonie zwischen wirtschaftlicher Entwicklung, Umwelt und Klima mit Asienstaaten gemeinsam aufrechterhalten sollen. Das stetige Wirtschaftswachstum in Asien ist begleitet von einem enormen Energieverbrauch und einer hohen Energienachfrage. Weil die Energiepolitik nicht nur die wirtschaftlichen Interessen, sondern auch außen- und sicherheitspolitische Zielsetzungen sowie geopolitischen Überlegungen betrifft (Milder, Nötzold & Agüera, 2005, S. 17 f.), ist die Konkurrenz zwischen Ländern bei den Bemühungen um Energiesicherheit unvermeidlich. Vor allem existiert eine Territorialstreitigkeit zwischen China und Japan im Ostchinesischen Meer, wobei ihre beidseitigen Ansprüche auf die Ausbeutung umfangreicher Ressourcen neben den Diaoyu-Inseln (japanisch: Senkaku-Inseln) offensichtlich sind. In der Asienpolitik 2002 wurde Deutschlands erhebliches Interesse an einer stabilen und nachhaltigen Entwicklung Chinas und einer Zusammenarbeit mit asiatischen Staaten ausgeführt. Des Weiteren beschleunigt die wirtschaftliche Entwicklung mit riesigem Energieverbrauch den Klimawandel. Für das rasante Wirtschaftswachstum bezahlt China mit immer schlimmeren Folgen für die Umwelt und die Gesundheit. Ein Transfer deutscher Umwelttechnologien könnte einen Beitrag zur Verbesserung der Umwelt Chinas leisten. In den Bereichen Umweltschutz, Energieeffizienz und vermehrter Nutzung erneuerbarer Energien ergibt sich ein großes Zusammenarbeitspotenzial zwischen Deutschland und China. Das 1993 von der Regierung Kohl formulierte Asienkonzept legte einen Schwerpunkt auf die Förderung der Beziehungen mit China. Als Grundlage des 2002 von der Regierung Schröder erstellten Regionalkonzepts für Ostasien werden die grundlegenden Interessen und Aufgaben der deutschen Chinapolitik festgelegt (Schmidt & Heilmann, 2012, S. 155). Gottwald (2003) vertritt die Auffassung, dass die von 2002 formulierte Asienpolitik wie das Asienkonzept von 1993 unter der Regierung Kohl vor allem eine reine Chinapolitik blieb. Vor dem Hintergrund der rot-grünen Ostasienpolitik gab es eine kritische Bestandaufnahme. Obwohl die neue Asienstrategie 2002 sich sowohl auf die wirtschaftlichen Interessen als auch auf die Umsetzung der Menschenrechte bezog, war „die aktuelle Asienpolitik hauptsächlich von wirtschaftlichen Interessen geprägt“ (Milder, Nötzold & Agüera, 2005, S. 8). Trotz rhetorischer Akzentverschiebungen zugunsten von Demokratie und Menschenrechten blieb die Asienpolitik vor allem Chinapolitik in der Kontinuität der Regierung Kohl auf China gerichtet (Gottwald, 2003, S. 137). 5.2.3 „Wandel durch Handel“ oder „Handel statt Wandel“ Das Argument „Wandel durch Handel“ wurde oft als die strategische Ausrichtung der deutschen Chinapolitik unter Schröders Regierung bezeichnet. Die weltwirtschaftliche Einbindung Chinas bzw. die wirtschaftliche Entwicklung in China sollten einen Beitrag zu seinen gesellschaftlichen Veränderungen, einer innenpolitischen Mäßigung und einer Modernisie-

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rung des Rechtssystems leisten (Heilmann, 1997, S. 91; Heilmann, 2002, S. 7). Mit anderen Worten könnten die zunehmende Wirtschaftsverflechtung langfristig zur Verbesserung der Menschenrechtsituation in China und zum Wandel des politischen Systems führen. Das Argument „Wandel durch Handel“ wurde auch als ein strategisches Instrument und als „moralischer Freibrief“ (Neßhöver, 1999, S. 256) zur innergesellschaftlichen Rechtfertigung der deutschen Chinapolitik betrachtet. Mit diesem Argument kann sich die Regierung hinter ihrer wirtschaftszentrierten Chinapolitik verstecken. Mit anderen Worten ist die Verfolgung der ökonomischen Interessen kein Selbstzweck, sondern ein Mittel zum politischen Wandel, für welches Wirtschaftsvertreter und westliche Politiker oft argumentieren. Demgegenüber wurde die strategische Ausrichtung der deutschen Chinapolitik aus der realistischen Perspektive mit dem Argument „Handel statt Wandel“ (Delius, 2004, S. 34) beschrieben. Im Menschenrechtsbericht der Gesellschaft für bedrohte Völker führte Ulrich Delius (2004) aus, dass der demokratische Wandel in China nicht mit dem Expandieren des Handels einhergegangen sei. Dabei wurden eine Reihe politischer Probleme in China aufgelistet, die politische Werte bzw. Freiheit, Demokratie und Menschrechte betreffen. Beispielsweise werde die Meinungs- und Pressefreiheit eingeschränkt, Menschenrechtsverletzungen seien üblich und eine Demokratisierung sei noch nicht zu beobachten. Somit bleibt es wissenschaftlich und empirisch noch offen, ob die Veränderung des Wirtschaftssystems den politisch demokratisierten Wandel wirkungsvoll vorantreiben kann (Heilmann, 1997, S. 91; Heilmann, 2002, S. 7). Der Wechsel vom Argument „Wandel durch Handel“ zum „Handel statt Wandel“ spiegelt nicht nur die Debatte zur Priorität der deutschen Chinapolitik, sondern auch die Veränderung der Weichenstellung der Chinapolitik unter der rot-grünen Koalition wider. Es stellt sich nun die Frage, was (entweder Wandel oder Handel) Priorität bei der Chinapolitik besitzt und inwiefern die Weichenstellung der Chinapolitik von 1998 bis 2002 verändert wird. Mit dieser Fragestellung befasst sich der folgende Teil dieser Arbeit.

5.3 Die Gewichtung von Werten und Interessen bei der Chinapolitik 5.3.1 Die menschenrechtsbetonte Chinapolitik von Opposition zur Regierung Zu Beginn der ersten Amtszeit wollte die rot-grüne Koalition bzw. Außenminister Fischer bei der Chinapolitik mehr Werteelemente betonen. 1996 hat Fischer als Oppositionspolitiker der Chinapolitik vorgeworfen, dass Geschäfte den Vorrang vor Menschenrechten genössen (Fischer, 1996). Er hielt die Chinapolitik der Regierung Kohl für gründlich gescheitert und forderte einen wirklichen Neuanfang bzw. einen Kurswechsel bei der Chinapolitik. Selbstverständlich hob die rot-grüne Regierung nach dem Machtwechsel, vor allem das von Fischer geleitete Auswärtige Amt, das Thema der Menschenrechte hervor.

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5.3.1.1 Menschenrechtspolitische Arbeitsteilung zwischen Schröder und Fischer Im Dezember 1998 empfing Fischer den chinesischen Dissidenten Wei Jingsheng im Kanzleramt zum Informationsaustausch über die Menschenrechte in China (Neues Deutschland, 1998). Diese offene Haltung bei der Menschenrechtspolitik gegenüber China führte zur Empörung Pekings. Darüber hinaus hielt Fischer am 23. März 1999 als Präsident des Rats der Europäischen Union und als Bundesaußenminister eine Rede über die Menschenrechtsdefizite in China, in der Administrativhaft, Todesstrafe, die Lage in Tibet und die Meinungsfreiheit thematisiert wurden (Auswärtiges Amt, 2000a). Des Weiteren verwendete Fischer Ende März 1999 beim ersten Zusammentreffen mit seinem chinesischen Amtskollegen Tang Jiaxuan zwei Drittel der gesamten Gesprächszeit, um über die Menschenrechtslage in China zu reden (Blume, 1999). Ohne Zweifel versuchte der Bundesaußenminister von den Grünen zu Beginn seiner Amtszeit, dem Werteelement bei der Gestaltung der Chinapolitik einen hohen Stellenwert beizumessen. In der heftigen Kritik Fischers an den Menschenrechtsdefiziten in China spiegelte sich die menschenrechtsbetonte Chinapolitik wider, welche die Zukunft der deutsch-chinesischen Beziehungen zumindest aus der chinesischen Sicht unberechenbar machte. Zu Beginn der rot-grünen Regierung befürchteten sowohl die damalige chinesische Regierung als auch die Wissenschaftler eine mögliche Wende der deutschen Chinapolitik vom Wirtschaftsgeleiteten zum Werteorientierten. Trotz rhetorischer Akzentverschiebungen zugunsten der Förderung von Menschenrechten und Demokratie blieb Fischer wesentlich auf der internationalen Ebene. Er versuchte, das Werteproblem im globalen Rahmen anzusprechen und somit Aufmerksamkeit dafür zu erlangen. Bei der 56. Sitzung der UN-Menschenrechtskommission in Genf kritisierte Fischer die Menschenrechtsdefizite Chinas, wie die Verfolgung politischer Dissidenten, die Unterdrückung der Meinungs-, Versammlungs- und Religionsfreiheit sowie die mangelnde Rechtsstaatlichkeit (Deutscher Bundestag 14. Wahlperiode, 2000a). Die menschenrechtsbetonte Chinapolitik Fischers wurde nachhaltig von den internationalen Normen und Werten geprägt. Die Vereinten Nationen stellen einen wichtigen normativen Bezugsrahmen der deutschen Außenpolitik dar. Die Interessendurchsetzung in der internationalen Gemeinschaft auf Kosten Chinas entsprach den deutschen Nationalinteressen. Seit Anfang 2004 bemühten sich Bundeskanzler Schröder und Bundesminister Fischer sehr intensiv um einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat im Zuge der Debatte um eine UN-Reform, wobei sich China mithilfe seines Vetorechts im UN-Sicherheitsrat in den deutschen außenpolitischen Überlegungen aufzuwerten versuchte. Im Vergleich zu Fischer war die Stellungnahme des Bundeskanzlers zu den schweren Menschenrechtsverletzungen und somit zu öffentlicher Kritik in China zu Beginn seiner Amtszeit zurückhaltend, was in seinem Verhalten und seiner Haltung zu China reflektiert wird. Der Bombenangriff der NATO auf die chinesische Botschaft in Belgrad war ein Ernstfall für die Beziehungen zwischen Deutschland und China während der rot-grünen Regierung. Vor diesem angespannten Hintergrund trat Kanzler Schröder als Vertreter und Vermittler der

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Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

NATO seinen ersten speziellen eintägigen Arbeitsbesuch nach China mit der schwierigen Aufgabe an, sich für die Geschehnisse im Namen der NATO zu entschuldigen. Abgesehen davon wollte Schröder für eine Beteiligung Chinas an den Bemühungen um eine politische Lösung des Kosovo-Konflikts werben. Somit war diese Chinareise für Schröder offenbar eine heikle Mission. Ob der Bombenangriff der NATO ein Unfall oder Absicht gewesen ist, wollte er nicht direkt beurteilen und hielt sich stattdessen zurück (Blume & Buchsteiner, 1999). Schlussendlich wurde seine deutliche und amtliche Entschuldigung erkennbar akzeptiert und war hilfreich bei der Lösung des Balkankonflikts. In seinen Memoiren bezieht sich Schröder auf diese Entschuldigungsvisite: „[...]mir war der Besuch wichtig: es ging mir darum, mich offen und öffentlich und als Vertreter der Allianz bei der chinesischen Regierung für den Vorfall zu entschuldigen. Nur so würde China sein Gesicht wahren können“ (Schröder, 2006, S. 139) Er halte die Bombardierung der chinesischen Botschaft für kritisch. Die Kritik gilt nicht nur den USA, sondern allen NATO-Mitgliedern. Gleichwohl hat „man ihm im Westen nicht angemessen gedankt“ (Hacke, 2002, S. 8). Bei diesem Sonderfall hat Schröder deutsche Interessen an NATO und China geschickt ausbalanciert. Aus chinesischer Perspektive wurde sein Verhalten gewürdigt. Obwohl Deutschland keine direkte Schuld für den Fehlschuss hatte, hat sich Schröder als erster Regierungschef eines NATO-Staates zu einem sehr unangenehmen Zeitpunkt entschuldigt. Es war Schröder auch klar, dass die Entschuldigung allein die chinesische Regierung nicht zufriedenstellen würde. Des Weiteren forderte die chinesische Führung auch zu erfahren, wie es zu dem Unfall kommen konnte. In diesem Zusammenhang spielte Bundeskanzler Schröder eine Vermittlungsrolle zwischen China und der NATO, wobei er einen Balanceakt zwischen Wirtschaftsinteressen und Werteinteressen ausführte. Einerseits schuf das erste offizielle Treffen mit der chinesischen Regierung die Grundlagen für die deutsch-chinesischen Beziehungen unter Schröders Regierung und signalisierte, dass den deutsch-chinesischen Beziehungen von Bundeskanzler Schröder großer Wert beigemessen wurde. Daraus ergibt sich andererseits, dass sich Schröder als Kanzler von den USA (und ihrer führenden Position in der NATO) distanzieren und Abstand zur kontraproduktiven Chinapolitik halten wollte. Mit anderen Worten wollte sich Schröder in den amerikanisch-chinesischen Konflikt nicht einmischen und China lieber in die internationale Ordnung einbinden. In der Außenpolitik Schröders gewann China zunehmendes politisch-strategisches Gewicht. Beim ersten offiziellen Chinabesuch Schröders 1999 wollte er China an die Gruppe der wichtigsten Industrienationen, nämlich die G-8-Gruppe, heranführen. In einem Gespräch mit „Die Zeit“ hat er für seine G-9-Initiative Begründungen angegeben. Obwohl noch Defizite bei manchen innenpolitischen Maßnahmen und der Menschenrechtslage in China bestünden, solle man China im Hinblick auf sein verantwortungsvolles Verhalten in der Asien-Krise und der Kosovo-Krise die Chance einräumen, „China in ein verantwortliches weltpolitisches Handeln einzubinden“ (Blume & Buchsteiner, 1999). Daraus ergibt sich, dass Kanzler Schröder die Missstände der Menschenrechtslage in China nicht geleugnet und darauf nicht mit öffentlicher Kritik, sondern auf zurückhaltende Weise reagiert hat.

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5.3.1.2 Die Haltung der rot-grünen Regierung in der „Tibet-Frage“ Obwohl die Tibet-Frage während der rot-grünen Regierung keine großen Wellen schlug, wurde sie sowohl von der Bundesregierung als auch von der Opposition ständig thematisiert. Aus dem sechsten, siebten und achten Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik ist zu erkennen, dass das Eintreten für die religiöse Freiheit, den Schutz der tibetischen Kultur und einen substanziellen Dialog zwischen der chinesischen Regierung und dem Dalai Lama im Mittelpunk der Tibet-Politik der Regierung unter Schröder/Fischer standen. Die Tibet-Politik unter der Regierung Schröders war eindeutig. Im Umgang mit der Tibet-Frage führte die Bundesregierung 2004 in ihrer Antwort auf die kleine Anfrage der FDP-Fraktion zur deutschen Tibet-Politik (Drucksache 15/3534) aus: „Die Bundesregierung betrachtet in Übereinstimmung mit der gesamten Staatengemeinschaft Tibet als Teil des chinesischen Staatsverbundes. Tibet kann sich mit guten Gründen auf traditionelle, historisch belegbare Autonomierechte berufen. Die Bundesregierung unterstützt den tibetischen Anspruch auf Autonomie, insbesondere im kulturellen und religiösen Bereich, als adäquaten Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts des tibetischen Volkes. Ein Recht Tibets auf Lösung aus dem chinesischen Staatsverband wird in Übereinstimmung mit der Rechtsüberzeugung der Staatengemeinschaft damit nicht anerkannt“ (Deutscher Bundestag 15. Wahlperiode, 2004, S. 2). In erster Linie wurde am Prinzip der „Ein-China-Politik“ durch die Bundesregierung festgehalten, wobei Tibet als ein untrennbarer Teil des chinesischen Territoriums begriffen wird. Daher wird die sogenannte Exilregierung Tibets in Dharamsala (Indien) von der Bundesregierung nicht anerkannt (Deutscher Bundestag 15. Wahlperiode, 2004, S. 2). Dabei wurde ein Gespräch zwischen Bundeskanzler Schröder und dem Dalai Lama ausdrücklich abgelehnt (Deutscher Bundestag 15. Wahlperiode, 2004, S. 3). In zweiter Linie plädierte die Bundesregierung für die kulturelle und religiöse Autonomie Tibets. Angesichts des Konflikts zwischen China und Tibet bevorzugte die Regierung Schröder politische Gespräche zwischen dem Dalai Lama und der chinesischen Führung. Zudem ist bezüglich der Haltung der rot-grünen Regierung zur Menschenrechtslage Chinas aus der Antwort der Bundesregierung auf die große Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen Ende 2007 zu entnehmen, dass die Bundesregierung unter Schröder die Menschenrechtsdefizite Chinas, vor allem die Menschenrechtssituation in Xinjiang und Tibet, „in ihren politischen Gesprächen mit der chinesischen Führung und im Rahmen des förmlichen bilateralen deutsch-chinesischen Menschenrechtsdialogs regelmäßig offen und kritisch“ thematisierte (Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode, 2007a). Durch die Tibet-Frage setzte die Opposition die Bundesregierung Schröders unter Druck. Die Parteien SPD und die Grünen haben während ihrer Oppositionszeit der Regierung Kohl auch die wirtschaftszentrierte Chinapolitik vorgeworfen. Dabei galt die von der Opposition geforderte Menschenrechtspolitik gegenüber China als geistige Waffe bzw. politisches Instrument gegen die Regierung.

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5.3.2 Der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog als Sicherheitsventil Als die zentrale Initiative der rot-grünen Chinapolitik gilt der Rechtsstaatsdialog, der auf die Niederschlagung der studentischen Protestbewegung von 1989 in Tiananmen zurückführen ist. Um sich dem Schatten, den das „Tiananmen-Ereignis“ auch auf die bilateralen Beziehungen mit China zu werfen drohte, zu entziehen, vereinbarte Bundeskanzler Gerhard Schröder im November 1999 bei seinem Chinabesuch die Einrichtung des Rechtsstaatsdialogs. Auf Vorschlag der deutschen Bundesregierung hin wurde am 30. Juni 2000 die „Deutsch-Chinesische Vereinbarung zu dem Austausch und der Zusammenarbeit im Rechtsbereich“ zwischen dem Büro für legislative Angelegenheiten beim Staatsrat und dem Bundesministerium der Justiz unterzeichnet. Levy (2014) vertritt die Meinung, dass der Dialog im beiderseitigen Interesse liegt und als ein geeignetes Instrument für die Pflege und Entwicklung der deutsch-chinesischen Beziehungen gilt. Seit 2000 hat der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog fünfzehn Mal abwechselnd in Deutschland und in China stattgefunden. In der Vereinbarung ist das Ziel deutlich formuliert, das gegenseitige Verständnis und die traditionelle Freundschaft zu stärken und die Kooperationsbeziehungen zwischen Deutschland und China voranzutreiben (Bundesministerium der Justiz der Bundesrepublik Deutschland, 2000). Tabelle 5-4 Der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog (2000-2018) Nr.

Datum

Ort

1

12.-13.06.2000

Peking

2

08.- 09.10.2001

Berlin

3

20.-21.05.2002

Peking

4

10.-11.11.2003

Berlin

5

17.-18.05.2004

Peking

6

20.-21.06.2005

Hamburg

7

22.-23.05.2006

Xi’an

8

21.-22.04.2008

München

9

27.-28.04.2009

Shenzhen

Hauptthema Rechtsbindung der Verwaltung und Individualrechtsschutz Rechtlicher Rahmen für die unternehmerische Tätigkeit in der Marktwirtschaft Die Rechtsstaatliche Ordnung der Marktwirtschaft Rechtsfragen, Politik und globale Nutzungsmöglichkeiten der Informationstechnologie Befugnisse des Staats und Schutz der Bürgerrechte in Notstandssituationen Die Offenlegung von Regierungs- und Verwaltungsinformationen Verwaltungszwang und Rechte der Bürger Effektiver Schutz geistigen Eigentums als Element des Rechtsstaates Das Recht der Rentenversicherung im Rechtsstaat

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10

15.-17.11.2010

Berlin

11

19.-20.09.2011

Qingdao

12

16.-17.07.2012

München

13

08.-09.04.2013

Hangzhou

14

01.-02.09.2014

Leipzig

15

06.06.2015

Peking

16

18.07.2016

Perl/Mettla ch

113

Das Recht der unlauteren Handlung im Wettbewerb Das Strafverfahrensrecht im Rechtsstaat Bürgerrechte und staatliche Gesetzgebung im digitalen Zeitalter Regelungssysteme zur Vermeidung und Beilegung von Verwaltungsstreitigkeiten Grundstücksrechte und Grundbuchrecht in einer modernen Wirtschaft Der Schutz vor häuslicher Gewalt (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, 2015) Regelungssysteme und Mechanismen zum Schutz von Verbraucherrechten im Internet-Zeitalter (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, 2016) Effiziente und gerechte Regelsysteme für eine mo-

17

08.-09.05.2017

Changde

dernes Insovenzrecht (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, 2017) Entwicklung eines staatlichen Systems der Rechts-

18

26.-28.08.2018

Trier

dienstleistungen (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, 2018)

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog verfügt über zwei grundlegende Funktionen. Zum einen bietet der Rechtsstaats- und Menschenrechtsdialog eine Gelegenheit und eine praktische Plattform zum Austausch und der Zusammenarbeit im Rechtsbereich. Beim Aufbau des Rechtssystems wird China von Deutschland unterstützt. Durch den Austausch mit der chinesischen Seite wird rechtsstaatliches Denken und Handeln gefördert. Je besser China die internationale Handelsregel beherrscht, desto reibungsloser verläuft es beim Wirtschaftsaustausch mit den westlichen Industrieländern. Obwohl der Rechtsstaatsdialog als Mittel selbst keine rot-grüne Erfindung war, zeichnete sich Schröders politische Klugheit durch die Schaffung des deutsch-chinesischen Rechtsstaatsdialogs aus. Schröder hob hervor, dass die wirtschaftliche Entwicklung in China stark von Rechtsstaatlichkeit abhängig ist. Eine vorteilhafte wirtschaftliche Entwicklung ohne Rechtsstaatlichkeit sei unmöglich (Grimm, 2001). In Bezug auf die deutschen wirtschaftlichen Interessen ist ein rechtsstaatlicher Rahmen für die deutschen Investitionen in China von großer Bedeutung. Im Grunde genommen gilt der Rechtsstaatsdialog als ein außenpolitisches Mittel zur Durchsetzung und Verwirklichung der nationalen Interessen Deutschlands. Neben den Außenwirtschaftsinteressen steht China für starke Menschenrechtsinteressen auf deutscher Seite. In zweiter Linie trägt der Dialogmechanismus als ein effektives außenpolitisches Instrument dazu bei, dass sich die beiden weltpolitischen Akteure China und Deutschland besser kennenlernen und Vertrauen zueinander entwickeln (Levy, 2014), sowie die bilateralen Beziehungen

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ständig und nachhaltig ausbauen und verbessern können. Der Menschenrechtsdialog mit China im Rahmen des Rechtsstaatsdialogs dient dazu, nicht nur bilateral die deutsch-chinesischen Beziehungen auszubauen, sondern auch innerdeutsche Konflikte zwischen Schröder und Fischer in Bezug auf die Chinapolitik objektiv zu entschärfen. Zusammenfassend gilt der Dialog als ein Sicherheitsventil der deutschen und chinesischen Gesellschaft. Aus der deutschen Perspektive könnte sich die deutsche Regierung durch den Dialogmechanismus „auf geschickte Weise der öffentlichen Auseinandersetzung über menschenrechtliche Fragen“ (Friedrich, 2014, S. 96) entziehen. Aus der chinesischen Perspektive dient der Dialog dazu, den politischen Druck aus westlichen Ländern zu entlasten. Dabei haben sich kompatible Ziele beider Länder herausgebildet. Dennoch wurde die Regierung Schröder wegen dieses Rechtsstaatsdialogs kritisiert. Viele sahen in dem Dialog eine Möglichkeit, die wirklich brisanten Themen nicht zu behandeln, sondern auf geschickte Weise die Menschenrechtsverletzungen in China in Kauf zu nehmen. Im Menschenrechtsreport der Gesellschaft für bedrohte Völker warnte Delius (2004) vor der Überschätzung des Rechtsstaatsdialogs mit China. Er betrachtete den Dialog von deutscher Seite aus als „Feigenblatt“ zur Zurückweisung der offenen menschenrechtsbetonten Chinapolitik (S. 35). Verglichen mit der sensiblen Thematik der Menschenrechte ist der Rechtsstaatsdialog jedoch leichter handhabbar und gleichzeitig „für die deutsche Seite wesentlich drängender“, weil Rechtssicherheit laut Schröder in Bezug auf die Produktpiraterie Voraussetzung „für ein verstärktes Engagement der deutschen Industrie in China“ sei (Schöllgen, 2015, S. 479 f.). Somit trägt der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog dazu bei, die rechtliche Lage für deutsche Investoren durch die Unterstützung der Entwicklung eines moderenen Wirschafts-, Verwaltungs- und Verwaltungsverfahrensrechts zu verbessern. Obwohl der deutsch-chinesische Rechtsdialog regelmäßig stattgefunden hat und die politischen Werte bzw. Menschenrechte oft thematisiert wurden, steht er andererseits vor einem Problem. Inzwischen verliert der Rechtsstaatsdialog mit China laut Levy (2014) die Motivation und Dynamik. In einem Interview mit der Deutschen Welle brachte sie zum Ausdruck, dass man die Wirkung des Rechtsstaatsdialogs sachlich betrachten soll. Durch den Rechtsstaatsdialog könnten die wichtigen Informationen und Erfahrungen des Rechtsstaatsdialogs nach China vermittelt und die chinesischen Fortschritte im Rechtsaufbau und im Aufbau des gesamten Rechtssystems geliefert werden (Von Hein, 2012a). In diesem Zusammenhang stellt der Dialog sich als Transmitter der Informationen dar. Der Rechtsstaatsdialog als außenpolitisches Instrument liegt für Deutschland kurzfristig im wirtschaftlichen und langfristig im menschenrechtlichen Interesse. Trotz vieler Kritik aus der Gesellschaft wurde der Rechtsstaatsdialog zweifellos von der Regierung Merkel übernommen. Im 13. Symposium im Rahmen des Deutsch-Chinesischen Rechtsstaatsdialogs wurde das Dreijahresprogramm 2013-2015 zur Durchführung der Deutsch-Chinesischen Vereinbarung zu dem Austausch und der Zusammenarbeit im Rechtsbereich in Hangzhou unterzeichnet (Die Bundesregierung, 2014a). Der fünfte Punkt lautet „die Achtung und Schutz der Menschenrechte“. Hierbei geht es um zwei Ebenen: Die erste Ebene beschäftigt sich mit dem Deutsch-Chinesischen Menschenrechtsdialog, der von dem Auswärtigen Amt und dem chinesischen Außenministerium geführt wird. Die zweite Ebene umfasst den Austausch der Stif-

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tungen beider Länder über soziale, wirtschaftliche, kulturelle und menschrechtliche Entwicklungen. Mit dem auf Basis von gegenseitigem Respekt geführten Menschenrechtsdialog kann die chinesische Führung leben. Dies zeigte sich auch in der erneuten Unterzeichnung des Dreijahresarbeitsprogramm zur rechtlichen Zusammenarbeit mit China in den Jahren 2016-2018 (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, 2016). Obwohl die deutsche Seite sich regelmäßig für die Oppositionellen oder Künstler einsetzte und der chinesischen Regierung die Listen mit den Namen der Menschenrechtler übergeben hatte, wurde das Thema der Menschenrechte auf Regierungsebene nicht mehr laut erörtert (vgl. Schöllgen, 2015, S. 479). Der Rechtsstaatsdialog ebnete folglich den Weg für die wirtschaftsorientierte Chinapolitik. 5.3.3 Kritik an der rot-grünen Menschenrechtspolitik gegenüber China 5.3.3.1 Die Berichte der Menschenrechtssituation in China Am 28. Juni 2000 hat das Bundeskabinett dem „Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik in den Auswärtigen Beziehungen“ (Auswärtiges Amt, 2000a) für die Jahre 1997 bis 1999 zugestimmt, worin die Menschenrechtssituation in China dargestellt wurde. Der Bericht verwies einerseits auf die Verbesserung der Lebensumstände vieler Chinesen im Verlauf der Reformpolitik und andererseits auf die Menschenrechtsverstöße durch „das kommunistische Machtmonopol“ und die Tibet-Frage aus der Perspektive der religiösen Freiheit und des Schutzes der tibetischen Kultur und Religion. Unter anderem galt „die Eindämmung des extensiven Gebrauchs der Todesstrafe“ (Auswärtiges Amt, 2000a, S. 77) als zentrales deutsches Anliegen im Menschenrechtsdialog mit China. Der damalige Menschenrechtsbeauftragte Gerd Poppe (die Grünen) hielt diesen verspäteten Bericht für umfangreicher als sein Vorgänger. Die Kritik an der Menschenrechtslage in China wird dadurch nicht zum Schwerpunkt des Berichts gezählt (FAZ, 2000). Laut dem sechsten und siebten Bericht der Bundesregierung zeigte die Menschenrechtslage in China stets ein zwiespältiges Bild (Auswärtiges Amt, 2005). Die folgenden Themen wie Tibet, Xinjiang, Todesstrafe, Folter, Administrativhaft, Missbrauch psychiatrischer Anstalten, Meinungs- und Pressefreiheit und Religionsfreiheit werden von Deutschland weiterhin kritisch im Rahmen des Menschenrechtsdialogs angesprochen (Auswärtiges Amt, 2005, S. 453). Trotz einer kritischen Haltung gegenüber China in der UN-Menschenrechtskommission stand die Menschenrechtspolitik gegenüber China in klarem Widerspruch zu den programmatischen Aussagen. Dabei wurde die rot-grüne Bundesregierung kritisiert, dass sie die Chance nicht genutzt hat, mit der deutschen EU-Ratspräsidentschaft 1999 einen Resolutionsentwurf zur Menschenrechtssituation in China einzubringen (Pfeil, 2003). Laut Pfeil (2003) zeichnete sich die bilaterale deutsche Menschenrechtspolitik der rot-grünen Regierung durch die Kontinuität von Doppelstandards aus. Die Regierung Kohls spielte auch eine aktive Rolle in der UN-Menschenrechtskommission und war unter Klaus Kinkel auch ein menschenrechtlicher Lautsprecher. Gegenüber China zeichnete sich die Menschenrechtspolitik der rot-grünen Re-

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gierung wie die der Vorgängerregierung „durch ein hohes Maß an Selektivität“ aus (Pfeil, 2003). Hinsichtlich der außenwirtschaftlichen Interessen mit China sind die menschenrechtlichen Ansprüche automatisch leiser geworden. Vor allem aus der Perspektive der Entwicklungspolitik wurde die deutsch-chinesische Entwicklungszusammenarbeit während der rot-grünen Koalition nicht von den fortbestehenden Defiziten in der Menschenrechtssituation Chinas beeinträchtigt. In einem Beitrag zu einer Bewertung der deutschen Menschenrechtspolitik 1998 bis 2002 kritisierte Pfeil (2003) die selektive Anwendung der Kriterien bzw. Beachtung der Menschenrechte für die Entwicklungszusammenarbeit, wobei das Kriterium der Menschenrechte nur gegenüber unbedeutenden Ländern und nicht gegenüber bedeutenden Ländern wie China funktionierte (Pfeil, 2003). Laut der Opposition hat sich die Menschenrechtssituation in China weiter „dramatisch“ (Deutscher Bundestag 14. Wahlperiode, 1999) verschlechtert. In der ersten Amtszeit Schröders wurde die Bundesregierung von den Oppositionsfraktionen CDU/CSU (Drucksache 14/2694) und FDP (Drucksache 14/661) aufgefordert (Deutscher Bundestag 14. Wahlperiode, 1999; Deutscher Bundestag 14. Wahlperiode, 2000b), ihre Chinapolitik an der Einhaltung des internationalen Standards der Menschenrechte zu orientieren. In der Tat hatte die Opposition mittlerweile gemerkt, dass bei der deutschen Chinapolitik der rot-grünen Regierung die wirtschaftliche Dimension des nationalen Interesses stärker in den Vordergrund rückte. Nach der Verabschiedung der Tibet-Resolution kam es nicht zur von den Grünen erwarteten Wende in der deutschen Tibet-Politik. Während der Oppositionsjahre haben SPD und Grüne als entschlossene Verfechter der Menschenrechte besonderen Wert auf Wertepolitik gelegt. In der Tat steht die rot-grüne Bundesregierung mit ihrer Chinapolitik in der Kontinuität des Vorgängers Kohl. Die rot-grüne Menschenrechtspolitik hat Pfeil (2003) wie gefolgt zusammengefasst, „Hinter den eigenen Ansprüchen aus Oppositionszeiten, wie sie sich in der Programmatik der beiden Parteien widerspiegeln, bleiben Rot und Grün weit zurück. Handlungsleitend für alle Politikbereiche, wie es beispielsweise im grünen Parteiprogramm gefordert wird, ist die Einhaltung der Menschenrechte noch lange nicht“ (S. 189). 5.3.3.2 Exkurs: Scheitern des Verkaufs der Hanauer Atomfabrik Während Schröders Chinareise im Dezember 2003 zeigte die chinesische Regierung ihm ihr Interesse an der früheren Hanauer Plutonium-Fabrik. In Kanton (in China) äußerte sich Kanzler Schröder, dass dem Verkauf der Hanauer Brennelemente-Fabrik kaum Hindernisse entgegenstehen würden (Spiegel Online, 2003a). Hinter ihm stand noch Siemens-Chef Heinrich von Pierer. Diesem Vorhaben stellten sich jedoch die Grünen und zahlreiche Umweltschützer entgegen. Über einen möglichen Verkauf stritt die rot-grüne Regierungskoalition Ende 2003 weiter. Fischer hielt die Stilllegung der Hanauer Atomfabrik als damaliger hessischer Umweltminister stets für eine große politische Leistung der Grünen. Der damalige Bundesumweltminister Jürgen Trittin (Grüne) wollte eine rechtliche Möglickeit nutzen, um den Verkauf

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der Anlage zu verhindern (FAZ, 2003b). Der Verkauf der Plutonium-Fabrik, der von Siemens im Jahre 1991 in Hanau abgeschlossen werden sollte, hätte die chinesische Regierung rund 70 Mio. Euro gekostet. Heinrich von Pierer als Geschäftsmanager wollte durch den Verkauf Kosten verringern und Gewinn erzielen. Gegen die Skepsis der Grünen verteidigte sich Siemens-Chef Heinrich von Pierer mit dem Argument, die Anlagen der Hanauer Plutonium-Fabrik seien nicht dafür geeignet, waffenfähiges Plutonium herzustellen (FAZ, 2003a). Diese Kontroverse bezog sich auf die deutsche innenpolitische Debatte innerhalb der rot-grünen Koalition über die Verwendung der Atomkraft. Obwohl es nicht direkt um die Menschenrechtslage in China ging, lag die Besorgnis zur militärischen Verwendung des Plutoniums beim Betrieb der Anlage in China heimlich vor (FAZ, 2003a). Infolge des Widerstands der Grünen wurde der Verkauf schließlich nicht mehr auf die außenpolitische Agenda Schröders gesetzt (Berkofsky, 2004). 5.3.4 Kollision in der Chinapolitik: Aufhebung des EU-Waffenembargos gegen China als Fallbeispiel Der Grund für das EU-Waffenembargo stammte von den Ereignissen auf dem Platz des Himmlischen Friedens, wo die chinesische Regierung gewaltsam gegen Demonstranten vorgegangen war. Eine Grundlage des EU-Waffenembargos gegen China bildete die „Erklärung zu China“ (Europäischer Rat, 1989), die im Juni 1989 von zwölf Staats- und Regierungschefs der EU auf dem Gipfel in Madrid kurz nach dem „Tiananmen-Ereignis“ verabschiedet wurde. Dort verwies man auf sechs Maßnahmen. Darunter waren die „Unterbrechung der militärischen Zusammenarbeit, sowie das Embargo jeglichen Waffenhandels der Mitgliedstaaten mit China“ (Europäischer Rat, 1989). Ferner wurde die Menschenrechtsfrage in China in die internationalen Gremien gebracht und gewann somit an politischer Brisanz in den Beziehungen zwischen dem Westen und China. Nach 15 Jahren forderte China im Oktober 2003 angesichts enger und intensiver Wirtschaftszusammenarbeit zwischen China und Europa in seinem ersten Papier zur außenpolitischen Strategie gegenüber der EU die Aufhebung des Waffenembargos. “The EU should lift its ban on arms sales to China at an early date so as to remove barriers to greater bilateral cooperation on defence industry and technologies” (Mission of the People’s Republic of China to the European Union, 2003). In puncto des EU-Waffenembargos gegen China kam es von 2003 bis 2005 zur Kontroverse innerhalb Deutschlands und der EU. 5.3.4.1 Schröders Einsatz für die Aufhebung des EU-Waffenembargos In der zweiten Amtszeit Schröders wurde der Einsatz für die Aufhebung des EU-Waffenembargos gegen China in der deutschen Chinapolitik thematisiert. Auf seiner fünften Chinareise im Dezember 2003 äußerte Kanzler Schröder, sich um die Aufhebung des

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EU-Waffenembargos gegen China zu bemühen. Darauf drängte er bei seinem sechsten Chinabesuch 2004 mit Frankreichs Präsident Jacques Chirac weiter. Er hielt das Embargo aufgrund des Tiananmen-Massakers im Juni 1989 für unzeitgemäß und beteuerte in der Pekinger Großen Halle des Volkes, „Das EU-Waffenembargo müsse so bald wie möglich im Aktenkeller der Brüsseler Bürokratie verschwinden“ (Lorenz, 2004). Zur Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China hielt Bundeskanzler Gerhard Schröder am 14. April 2005 vor dem Deutschen Bundestag eine Rede, in der er erhebliche Sympathie zum Ausdruck brachte: „Wer Frieden, Stabilität und Wohlstand in Asien und darüber hinaus fördern will, dem muss daran gelegen sein, dass China diese verantwortungsvolle Politik multilateral weiterführt. Gerade darauf ist die strategische Partnerschaft der Europäischen Union und Deutschlands mit China ausgerichtet: auf konstruktive Zusammenarbeit und Einbindung. Mit diesem Ansatz vertragen sich Sanktionen gleich welcher Art eben nicht. Sanktionen zielen auf Isolierung und Diskriminierung. Die Bundesregierung setzt dagegen auf Kooperation, auf Integration und auf den damit verbundenen Wandel“ (Schröder, 2005). Dabei wies er auf die Bedeutung Chinas in der Weltpolitik hin. Dazu zählt beispielsweise die konstruktive Rolle Chinas bei der Bewältigung der ökonomischen Asienkrise 1997/98, die Mitwirkung Chinas bei den globalen Herausforderungen wie im Kampf gegen den internationalen Terrorismus und beim Klimawandel und Umweltschutz sowie die aktive Vermittlungsrolle im Nordkoreakonflikt. Abgesehen davon bewertete Schröder offen die heiklen Themen bezüglich Chinas: die kritische Menschenrechtslage in China und die regionale Instabilität (Taiwan-Frage), die durch den Dialog und die Zusammenarbeit verbessert oder gelöst werden sollten. Daraus ist zu erkennen, dass Schröder China als einen berechenbaren, verlässlichen und verantwortungsvollen Partner in regionalen und internationalen Fragen begriff. Laut seiner Rede zielen Sanktionen auf Isolierung und Diskriminierung ab, welche der auf „Kooperation, Integration und damit verbundenen Wandel“ gesetzten Chinapolitik gegenüberstehen (Schröder, 2005). Obwohl er die Verstärkung der Waffenlieferungen nach China abstritt, erachteten viele Politiker und Wissenschaftler sein Engagement für das Ende des Embargos als von ökonomischen Interessen geleitet (vgl. Wacker, 2004, S. 7). Zudem beschrieb Schröder in seinen Memoiren das Waffenembargo als „symbolträchtig“ und nur „eine leere Hülle: Waffenlieferungen waren aufgrund der restriktiven Exportbestimmungen gar nicht möglich und auch politisch nicht erwünscht“ (Schröder, 2006, S. 141 f.). Trotz der Kritik von Innen und Außen beharrte er nach wie vor auf seiner Meinung. Außerdem stellte die offizielle Rede die Komplexität des EU-Waffenembargos gegenüber China dar. Allerdings war das Problem in der Tat viel schwieriger zu lösen als er gedacht hatte. Seine Rede brachte ihm weiterhin Kritik ein. Kanzler Schröder musste sowohl mit dem Bundestag, seinem Außenminister Fischer und den Medien auf der innenpolitischen Ebene umgehen als auch mit den Einwänden aus dem EU-Parlament und den USA auf der internationalen Ebene. Die Aufhebung oder Aufrechterhaltung des EU-Waffenembargos gegen China tan-

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gierte die Taiwan-Politik von Deutschland, der EU und den USA. 5.3.4.2 Verhandlung auf der innenpolitischen und internationalen Ebene Die Kritiker einer Aufhebung des Waffenembargos verweisen darauf, dass der Grund, warum sich Schröder so vehement dafür eingesetzt hat, das Embargo aufzuheben, „ein besseres Exportklima“ (Mann, 2003) und „lukrative Verträge“ (Lorenz, 2004) waren. Es unterliegt keinem Zweifel, dass China sich seit 1989 wirtschaftlich aber auch politisch zu einem anderen Land entwickelt hat. Aber die Gegner der Aufhebung halten die politische Situation in China für fortlaufend starr und unbeweglich. „Menschenrechte gelten wenig: Von Presse- und Meinungsfreiheit, von Freien Gewerkschaften kann keine Rede sein“ (Lorenz, 2004). 5.3.4.2.1 Verhandlungen auf der innenpolitischen Ebene Innenpolitisch wurden starke Einwände wegen des Engagements Schröders für die Aufhebung des EU-Waffenembargos von 2003 bis 2005 ausgedrückt. Die deutliche Chinakurswende Schröders stieß auf scharfe Kritik aus der Koalition und der Opposition. Die mangelnde Unterstützung wurde zuerst in der rot-grünen Koalition deutlich. 5.3.4.2.1.1 Kritik in der Bundesregierung Vor allem bestanden Differenzen in der Bundesregierung. Im Kabinett bezogen zwei Bundesminister unterschiedliche Positionen gegenüber dem Einsatz Schröders. Hinsichtlich der sich dynamisch entwickelnden deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen unterstützte der damalige Bundeswirtschaftsminister Wolfgang Clement (SPD) den Einsatz Schröders für die Aufhebung des EU-Waffenembargos. Aufgrund der innerparteilichen Proteste äußerte sich Außenminister Fischer deutlich zurückhaltender als der Bundeskanzler: „Die Dinge werden ihre Zeit brauchen“. In einem Interview mit „Die Zeit“ zeigte er „eine skeptischere Haltung“ zur Aufhebung des EU-Waffenembargos gegen China (FAZ, 2005b). Um im Bundestag direkte Konflikte mit Schröder zu vermeiden, hatte er Bedingungen für die Embargo-Aufhebung, wie die Unterzeichnung von Menschenrechtspakten, Fortschritte im Rechtsstaatsdialog, Einschränkung der Administrativhaft oder Anstrengungen zur friedlichen Konfliktbeilegung in der Taiwan-Straße aufgezählt (FAZ, 2005f). 5.3.4.2.1.2 Die meisten Parlamentarier sprachen sich gegen ein Ende des Embargos aus Die Chinapolitik des Bundeskanzlers löste parteiübergreifend Proteste aus. Mit Blick auf die Menschenrechtsverletzungen in China und die Spannungen in der Taiwan-Straße wehrten sich nicht nur Oppositionsfraktionen, sondern auch die Regierungsparteien vehement gegen einen Wegfall des EU-Waffenembargos. Als Reaktion auf Schröders Einsatz stellten die Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen am 10. Dezember 2003 drei wichtige Bedingungen (Beur-

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teilungselemente) für die Aufhebung des Waffenembargos auf, namentlich die Verbesserung der gegenwärtigen Menschenrechtslage, die Ratifizierung des Pakts über bürgerliche und politische Rechte der UN und die Bereitschaft Chinas zu einer friedlichen Streitbeilegung mit Taiwan (Deutscher Bundestag, 2004). Vom Koalitionspartner Bündnis 90/Die Grünen wurde deutliche Kritik gegen ein Ende des Embargos geäußert. Vor allem übte die Parteichefin der Grünen, Claudia Roth, harte und ständige Kritik an Schröders Streben nach der Aufhebung des Waffenlieferstopps. Sie wandte sich dabei gegen Schröders Alleingang, der sich in dieser Frage einem fraktionsübergreifenden Beschluss verschlossen hatte (FAZ, 2005a) und forderte ihn auf, aufgrund der fehlenden Zustimmung aller 25 EU-Staaten seine Position zur Aufhebung des Waffenembargos gegen China zu überdenken (FAZ, 2005g). Außerdem wies der außenpolitische Sprecher der Grünen, Fritz Kuhn, darauf hin, dass „die Menschenrechtslage in China und der Konflikt mit Taiwan“ (Fras & Vertring, 2005) die Aufhebung des Embargos nicht zulassen werden. Mit anderen Worten hing das Ende des Embargos davon ab, ob die Menschenrechtssituation in China sich verbesserte und die Stabilität in der Taiwan-Straße bewahrt werde. Der damalige stellvertretende Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion, Gernot Erler drückte sich in der „Berliner Zeitung“ so aus: „Jetzt das Embargo aufheben, geht nicht.“ Denn China erfüllte die Bedingungen für das Ende der Sanktion nicht (FAZ, 2005e), sodass Schröders Alleingang einen Koalitionsstreit ausgelöst hatte (Spiegel Online, 2005c). Aus Sicht der Koalition sprach nicht nur die unzureichende Verbesserung der Menschenrechtslage gegen eine Aufhebung des EU-Rüstungsembargos, sondern auch die regionale Instabilität in der Taiwan-Straße. Wenn die EU ungeachtet der Menschenrechtslage das Waffenembargo gegen China aufgehoben hätte, würde die Chinapolitik der menschenrechtsbetonen Außenpolitik der rot-grünen Koalition nicht entsprechen. Darüber hinaus gab es Kritik aus den Oppositionsfraktionen. Der Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses im Bundestag Volker Rühe (CDU) hielt das Ende des Embargos für ein falsches Signal. Es wäre noch nicht an der Zeit, das Waffenembargo aufzuheben. In diesem Zusammenhang berücksichtigte Rühe ebenso die angespannte Situation auf der Taiwan-Straße (FAZ, 2005g). Der ehemalige stellvertretende Unionsfraktionsvorsitzende Wolfgang Schäuble (CDU) monierte, dass Schröders Chinapolitik eine „opportunistische Politik“ (Deutschlandradio, 2005) und „falsche Politik aus falschen Motiven“ (FAZ, 2005f) sei, welche langfristig auch nicht den wirtschaftlichen Interessen des Landes gerecht werde (Deutschlandradio, 2005). Der damaliger FDP-Chef Guido Westerwelle kritisierte, dass Schröder Menschenrechte nur für eine Symbolik (Spiegel Online, 2005a) hielt und Außenminister Fischer längst durch Schröder entmachtet wurde (FAZ, 2005e). Des Weiteren wäre die Bundesregierung für nachfolgende Waffenlieferungen veranwortlich, wenn Schröder das Embargo aufheben würde. Schröders Auffassung in Peking fand auch keinen Anklang beim CDU-Europaabgeordneten Thomas Mann. Seine Vorwürfe gegen Schröder fokussierten sich auf zwei Bereiche. In erster Linie ging es um die Beurteilung der Menschenrechtslage in China. Beispielsweise vollstreckte China bis zu 1500 Todesurteile (pro Jahr) und die Lage nationale Minderheiten, wie der Tibeter, hatte sich noch nicht verbessert. In zweiter Linie

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bezog er sich auf die Lage in Taiwan. Falls ein Referendum über die formale Unabhängigkeit in Taiwan abgehalten werden sollte, würden die Beziehungen zwischen der Volksrepublik China und Taiwan zu Spannungen und sogar zu einem militärischen Konflikt führen. Waffenexporte blieben auch ein heikles Thema zwischen den USA und Europa. Die EU machte sich Sorgen wegen der amerikanischen sicherheitspolitischen Interessen in Taiwan. „Wer das Waffenembargo gegen China aufheben will, der braucht eindeutige Beweise einer veränderten Menschenrechtslage – oder er verstößt gegen die Prinzipien unserer europäischen Wertegemeinschaft“ (Mann, 2003). Insofern stellte Schröder die Prinzipien der europäischen Wertegemeinschaft zurück. Gegen das Streben Schröders nach einer Aufhebung des Waffenembargos äußerte der Vorsitzende des Bundesarbeitskreises Sicherheitspolitik der Jungen Union Deutschlands, Bundesvorstandsmitglied Heiko Rottmann, dass Schröder gegen seinen eigenen Kabinettsbeschluss verstieß (Junge Union, 2003). Am 19. Januar 2000 wurden die politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern vom Bundeskabinett verabschiedet, wobei das Menschenrechtskriterium bei Rüstungsexporten einen besonderen Rang einnahm. „Der Beachtung der Menschenrechte im Bestimmungs- und Endverbleibsland wird bei den Entscheidungen über Exporte von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern besonderes Gewicht beigemessen“ (Auswärtiges Amt, 2010b). Insofern entsprach die Aufhebung des Waffenembargos gegen China angesichts der Menschenrechtslage in China nicht dem Menschenrechtskriterium. 5.3.4.2.1.3 Kritik in den Medien und von Menschenrechtsorganisationen Die Kontroverse zwischen dem Bundeskanzler und seiner Koalition sowie dem Bundestag führte ebenso zu heftigen Diskussionen in den deutschen Medien und damit in der Öffentlichkeit. Die Menschenrechtsorganisationen appellierten für die Aufrechterhaltung des Embargos. Die „Gesellschaft für bedrohte Völker“ hat sich beständig mit dem EU-Waffenembargo gegenüber China beschäftigt. Im Menschenrechtsreport der „Gesellschaft für bedrohte Völker“ wurde eine Empfehlung zur Aufrechterhaltung des EU-Waffenembargos gegen China ausgesprochen. Solange sich die Menschenrechtslage in China nicht nachdrücklich bessere und das Verhältnis zwischen China und Taiwan sich nicht spürbar entspanne, solle das EU-Waffenembargo gegen China nicht aufgehoben werden. „Nationale Interessen müssen in der China-Politik der EU dem gemeinsamen Interesse aller Europäer an einer Förderung von Demokratie, Menschenrechten, Stabilität und Wohlstand in China untergeordnet werden“ (Delius, 2004, S. 6). Zusätzlich bewertete die Organisation den Rechtsstaatsdialog als Instrument zur Verbesserung der Menschenrechtslage in China als weitgehend ineffektiv. Wegen anhaltender Differenzen gelangten die innerdeutschen Verhandlungen an einen toten Punkt. Eine Möglichkeit bestand jedoch weiterhin über die internationale Ebene.

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5.3.4.2.2 Verhandlungen auf der internationalen Ebene Die EU ist der wichtigste Akteur im Fall des Waffenembargos gegenüber China. Zwischen 2003 und 2005 übte China beständig starken Druck auf die EU und einzelne EU-Mitgliedstaaten aus, um eine Aufhebung des Waffenembargos zu erwirken. Aber aufgrund der Interessengegensätze zwischen Amerika und China in Ostasien, vor allem in der Taiwan-Frage, plädierten die USA für die Aufrechterhaltung des Embargos. Somit wurde die Entscheidung der EU durch die transatlantischen Beziehungen und die europäisch-chinesischen Beziehungen unmittelbar beeinflusst. 5.3.4.2.2.1 EU: Vom Zögern zum Entschluss Die Europäer konnten sich nicht auf ein Ende des Embargos verständigen. Das Europäische Parlament äußerte sich gegen eine Aufhebung des Waffenembargos gegenüber China. Im Dezember 2003 sicherte Bundeskanzler Schröder der chinesischen Führung in Peking zu, sich für eine Aufhebung des Waffenembargos gegen China einzusetzen. Frankreichs Staatspräsident Jacques Chirac brachte auf dem EU-Gipfel im Dezember 2003 und im Rat der EU-Außenminister im Januar 2004 das EU-Waffenembargo gegen China zur Diskussion. Im Januar 2004 wies er auf einer gemeinsamen Pressekonferenz mit dem chinesischen Parteiund Regierungschef Hu Jintao darauf hin, dass das Embargo nicht länger sinnvoll sei. Der damalige Ratsvorsitzende und niederländische Außenminister Bernard Bot zeigte sich verhalten optimistisch: „Wir sind zu einem positiven Signal bereit, was die Aufhebung des Waffenembargos angeht“ (Erling, 2004). Später sprach sich Italiens Präsident Romano Prodi im September 2006 bei seinem Besuch in Peking für eine rasche Aufhebung des Waffenembargos gegen China aus. Jedoch wurden die Befürworter der Aufhebung wegen des Regierungswechsels in Deutschland geschwächt. So kam es, dass Ende Januar 2004 noch keine endgültige Entscheidung in Brüssel getroffen wurde. Die Aufnahme der neuen Beitrittsländer am 1. Mai 2004 in die EU würde den Abstimmungsprozess ohne Zweifel nochmals erschweren (Delius, 2005). Innerhalb der EU plädierten vor allem Frankreich, Spanien, Österreich und Italien für eine Aufhebung des Embargos, während Großbritannien, die Niederlande, Dänemark und Schweden Vorbehalte äußerten. Abschließend stimmte das Europäische Parlament für die Aufrechterhaltung des Embargos. Am 18. Dezember 2003 hat sich das Europäische Parlament in einem Gemeinsamen Entschließungsantrag (P5_TA-PROV (2003) 0599) (Europäisches Parlament, 2003) mit großer Mehrheit (373 Ja-Stimmen, 32 Nein-Stimmen und 29 Enthaltungen) gegen eine Aufhebung des Waffenembargos gegenüber China ausgesprochen. Im April 2005 lehnte das Europaparlament mit überwältigender Mehrheit (431 stimmten für die Aufrechterhaltung des Waffenembargos, 85 votierten mit Nein und 31 enthielten sich) die Aufhebung ab. Die EU-Volksvertretung wies darauf hin, dass sich die Fortschritte in den Handelbeziehungen zu China nicht auf die Menschenrechtslage und die Demokratie in China ausgewirkt hatten (NZZ, 2005). Die Unzufriedenheit über die Menschenrechtslage in China bestand seit dem 26. Juni

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1989 nach wie vor. Im Gegenteil zu den chinesisch-amerikanischen Beziehungen entstanden keine direkten geopolitischen Konflikte zwischen der EU und China wie in der Taiwan-Frage (vgl. Heilmann, 2002, S. 2). Die Befürworter einer Aufhebung des Waffenembargos innerhalb der EU zielten nicht auf die sicherheitspolitische Überlegung, sondern auf wirtschaftspolitische Erwägungen ab. Dabei hatte ihnen Frank Umbach (2005b) in seinem Artikel vorgeworfen, “Die europäische Taiwan-Politik wird in den USA als Trittbrettfahrerei empfunden: Die EU will ihre wirtschaftlichen Beziehungen mit China nicht gefährden, die Verantwortung für Sicherheit und Frieden der Region aber den USA allein überlassen” (S. 72). 5.3.4.2.2.2 Die USA plädierten für eine Aufrechterhaltung des Embargos Die Bedenken über die geopolitische und sicherheitspolitische Lage führte zu einer unnachgiebigen Haltung der USA bzgl. des EU-Waffenembargos. In erster Linie wollten die USA ihren „eigenen militärischen und technologischen Vorsprung so groß wie möglich“ (Wacker, 2004, S. 4) bewahren, wobei der Wegfall des Waffenembargos durch die EU die Sicherheit der USA bedrohen könnte. Aufgrund des Aufstiegs Chinas, der stetigen Aufrüstung Chinas sowie der Verabschiedung des Antisezessionsgesetzes der VR China 2005 hatte die Sorge der USA um die Verstärkung des militärischen Ungleichgewichtes zwischen Taiwan und China deutlich zugenommen (vgl. Hasse, 2005, S. 19). Der damalige Staatssekretär im US-Außenministerium Nicholas Burns hielt die Aufhebung des Waffenembargos gegen China für „eine direkte Herausforderung grundlegender Interessen der Vereinigten Staaten“ (Deutschlandradio, 2005). Sicherheitspolitisch sind Taiwan und die USA sehr eng miteinander verbunden. Taiwan betrachtet die USA seit langem als seine Schutzmacht und gilt als natürlicher Gegner einer Aufhebung des Waffenembargos. Abgesehen von der mit der Taiwan-Frage tangierten sicherheitspolitischen Überlegung wirkte sich das Thema der Menschenrechte auch auf die chinesisch-amerikanischen Beziehungen aus. Somit spielten die Menschenrechtsdefizite in China auch eine wichtige Rolle für die ablehnende Haltung der USA. Als ein wichtiger Bündnispartner der USA in Asien stand auch Japan hinter den USA. Obwohl die USA und die europäischen Regierungen einige gemeinsame Ziele in ihrer Chinapolitik verfolgten (Grant & Barysh, 2008), bestand der größte Unterschied in den sicherheitspolitischen Interessen in der asiatisch-pazifischen Region. Die chinesisch-europäischen Beziehungen einschließlich der chinesisch-deutschen Beziehung werden kaum durch gravierende historische oder strategisch-sicherheitspolitische Konflikte belastet (vgl. Schmidt & Heilmann, 2012, S. 162). In der Diskussion um die Aufhebung der europäischen Sanktionen für Waffenlieferungen 2004-2005 kam es folglich zu Meinungsverschiedenheiten zwischen Europa und Amerika (Schmidt & Heilmann, 2012, S. 150 f.). Am 3. April 2005 wies der Vize-Außenminister der USA, Robert Zoellick, bei einem Besuch in Lettland darauf hin, dass Europa – insbesondere Deutschland und Frankreich – durch die Aufhebung des Waffen-Handelsverbotes gegen China profitieren wollte. Angesichts der langfristigen amerikanisch-europäischen Rüstungskooperation würden die gegenseitigen Rüstungsbezie-

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hungen erschüttert (Der Standard, 2005). Über die Rolle der USA im EU-Waffenembargo gegenüber China sagte Markus Ederer, der EU-Botschafter in China, dass „die USA bei der Frage der Aufhebung des Waffenembargos der EU keine große Rolle“ (Ederer, 2013) spiele. Dafür gebe es keine Einigkeit in der EU. Seiner Meinung nach setze die Aufhebung Chinas „Ratifizierungen internationaler Übereinkommen über bürgerliches Zivilrecht“ (Ederer, 2013) voraus. Außerdem werde die Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China ein schrittweiser Prozess sein. Kindermann (2007) hat die Taiwan-Frage als einen „Brennpunkt nationaler und internationaler Divergenzen“ bezeichnet. Die entscheidenden Gegner der Aufhebung des Waffenembargos, vornehmlich die USA, machten sich im Wesentlichen Sorgen um die eskalierte Situation auf der Taiwan-Straße. Die Asien-Pazifik-Region ist für die USA von großem politischem und wirtschaftlichem Interesse. Die Vereinigten Staaten befürchteten, dass „China durch die Zusammenarbeit beim neuen europäischen Satellitennavigationssystem Galileo ungeahnte militärische Vorteile erreichen könnte“ (Riegert, 2005). Dann hätten die USA die Sicherheit des von ihnen unterstützten Taiwans nicht mehr garantieren können. Deswegen plädierten die Amerikaner für die Aufrechterhaltung des EU-Waffenembargos gegen China und der amerikanische Kongress drohte bei einer Aufhebung des Exportbanns Handelssanktionen gegen die EU an (Riegert, 2005). Man sollte nicht davon absehen, dass Schröder Anfang der 90er-Jahre (1993) als Ministerpräsident von Niedersachsen U-Boote trotz Unstimmigkeiten mit dem Bundessicherheitsrat nach Taiwan lieferte. Während seines fünften Besuches in China im Dezember 2003 hatte er sich nicht nur klar zur „Ein-China-Politik“ bekannt, sondern auch Waffenlieferungen nach Taiwan weiterhin verboten. Mit Blick auf die Unabhängigkeitbestrebungen Taiwans hielt Schröder Taiwan für „de[n] antreibende[n] Verursacher von Krisen“ (Bannas, 2003) und erklärte, „Ich glaube, dass China ein Land ist und bleiben muss“ (Tagesschau.de-Archiv, 2003). Somit wurden die demokratischen Prinzipien der rot-grünen Außenpolitik verworfen (Gottwald, 2003, S. 137). Die Auseinandersetzung um die Aufbebung des Embargos, zwischen den USA und Schröder, spiegelt sich auch in ihren Meinungsunterschieden in der Taiwan-Frage wider. In der Biographie von Gerhard Schröder hieß es zur Taiwanpolitik: „Gerhard Schröders Forderung nach Aufhebung des Embargos ist ein politisches Signal an die Adresse der chinesischen Führung, und sie ist eine logische Ergänzung seines klaren Bekenntnisses zur Ein-China-Politik. Daran werde man festhalten, sagt der Kanzler in Peking, auch wenn das zeitweilig zu gewissen wirtschaftlichen Nachteilen führe. Dass er diese „Ein-China-Politik erst wenig Jahre zuvor, als es um die Lieferung von U-Booten aus deutscher Produktion für Taiwan ging, noch glatt ignoriert beziehungsweise im Sinne Teipehs interpretiert hat, ist jetzt Geschichte. Politiker haben, wenn es darauf ankommt, kein gutes Gedächtnis. Man kann es auch so formulieren: Ein guter Politiker ist lehrfähig“ (Schöllgen, 2015, S. 479). Wie die meisten Staaten folgte die Bundesregierung unter Schröder der „Ein-China-Politik“.

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Obwohl Taiwan auch ein wichtiger Wirtschaftspartner Deutschlands ist, hat sich Deutschland unter Schröder im heiklen Streit zwischen Taiwan und China deutlicher als frühere Regierungen auf die Seite Pekings geschlagen (Tagesschau.de-Archiv, 2003). In der Taiwan-Frage hätte Schröder eigentlich neutral bleiben können. Aber er hatte kein Interesse, zwischen der VR China und Taiwan oder zwischen China und den USA ausgespielt zu werden, sodass er sich stattdessen von der Taiwan-Politik der USA distanzierte. Die Veränderung vom heißen Verfechter von Rüstungsexporten nach Taiwan zu einem Urheber der Aufhebung des Waffenembargos gegen China macht deutlich, dass Schröder großen Wert auf die Handelsbeziehungen mit China legte. Zudem sagte der damalige Bundeswirtschaftsminister Wolfgang Clement 2005 einen Taiwanbesuch auf Druck des chinesischen Botschafters in Berlin ab, wobei die Menschenrechtsorganisation „Gesellschaft für bedrohte Völker“ darauf hinwies, „dass in der Berliner China-Politik die Förderung von Demokratie und Menschenrechten eine immer geringere Bedeutung hat“ (GfbV, 2005). 5.3.4.2.2.3 Druck aus China auf die einzelnen EU-Staaten und die EU Die Forderung Chinas nach der Aufhebung des Waffenembargos wurde im Oktober 2003 im ersten Papier zur außenpolitischen Strategie gegenüber der EU deutlich, „The EU should lift its ban on arms sales to China at an early date so as to remove barriers to greater bilateral cooperation on defence industry and technologies” (People’s Daily Online, 2003). Während die meisten westlichen Politiker die Beendigung des Embargos mit Menschenrechtsfragen verknüpften, wandte sich China nachdrücklich gegen die Verbindung zwischen der Aufhebung des Embargos und Menschenrechtsfragen und betrachtete das Embargo als ein Relikt des Kalten Krieges. Der Kern des Waffenembargos behandelte den Konflikt zwischen den Westmächten unter Führung der USA und dem Ostblock unter Führung der Sowjetunion und die Systemkonfrontation zwischen Kapitalismus und Kommunismus. Wegen der grundverschiedenen Regierungssysteme und politischen Wert- und Ordnungsvorstellungen gegenüber dem Westen fühlte sich China durch die militärische Sanktion politisch isoliert und diskriminiert, welche seine Kooperation mit der EU und bilaterale Beziehungen mit EU-Staaten beeinträchtigte. Bei den bilateralen Gesprächen mit Deutschland thematisierte die chinesische Regierung oft die Aufhebung des Waffenembargos. Dabei fand China Unterstützung von Bundeskanzler Schröder. Es war China bewusst, dass die gemeinsame Zusage der EU für die Aufhebung unerlässlich war. Von 2003 bis 2005 übte die chinesische Führung bei ihren Europabesuchen großen Druck auf Großbritannien, Frankreich und Spanien aus. Abgesehen davon wirkte China auf der Ebene der EU darauf hin, das Waffenembargo aufzuheben. So stand dieses Thema im Vordergrund des siebten jährlichen europäisch-chinesischen Gipfeltreffens Ende 2004 in Den Haag. Somit zählte der Einfluss Chinas bei der Aufhebung des Waffenembargos zu einem der wichtigsten Faktoren bei der Entscheidung der Bundesregierung bzw. von Bundeskanzler Schröder.

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5.3.4.2.2.4 Innenpolitische und internationale Restriktionen der China-Initiative Innenpolitisch hat Angela Merkel mit dem Machtwechsel von der Oppositionsführerin zur Bundeskanzlerin ihre negative Stellung zur Aufhebung des EU-Waffenembargos nicht verändert und brachte diese Streitfrage bei ihrem Treffen mit dem chinesischen Staatschef Hu nicht zur Sprache (Spiegel Online, 2005b). Die Union vertrat die Auffassung, dass die Aufhebung des Embargos die Verbesserung der Menschenrechtssituation in China vorsetzt (Zeit Online, 2005). Auf der internationalen Ebene führten der Druck der USA sowie die weiteren Gegner einer Aufhebung schließlich dazu, dass sich das Europaparlament mit großer Mehrheit gegen eine Aufhebung des Waffenembargos entschieden hat (vgl. NZZ, 2005). Angesichts des massiven amerikanischen Drucks, der Meinungsverschiedenheiten innerhalb der europäischen Länder sowie des chinesischen Antisezessionsgesetzes vom März 2005 verlief der Einsatz aus Deutschland und Frankreich für die Aufhebung des Waffenembargos im Sande (vgl. Schmidt & Heilmann, 2012, S. 151). Bei den Verhandlungen zwischen den Akteuren auf der innenpolitischen Ebene und denen auf der internationalen Ebene gewannen die Gegner der Aufhebung10 mit überwältigender Dominanz. Das „Win-set“ beim Engagement für die Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China war für Bundeskanzler Schröder sehr gering. Er stand nicht nur unter innenpolitischem Druck, sondern auch unter außenpolitischem Druck. Die Wechselwirkungen zwischen den von den unterschiedlichen Präferenzen geleiteten chinapolitischen Akteuren führten zum endgültigen Scheitern des Engagements Schröders für die Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China. Die Präferenzen Schröders wurden stark von Wirtschaftsinteressen geprägt. Die Sorge des Bundestags vor allem der Grünen- und der FDP-Fraktion, um die Aufhebung lag im Wesentlichen in der Menschenrechtslage Chinas begründet. Die Entscheidung der EU-Staaten für die Beibehaltung des Waffenembargos beruhte hauptsächlich auf dem Werteelement wie der Menschenrechtssituation in China, der regionalen Stabilität in der Taiwan-Straße sowie der Pflege der traditionellen Beziehungen mit den USA. Dabei konnten nur einzelne EU-Staaten durch den Ausrüstungsexport nach China profitieren. Mit der ablehnenden Haltung zeigten die USA trotz dichter wirtschaftlicher Verflechtungen und Interdependenzen mit China kaum auflösbare politisch-normative Gegensätze und sicherheitspolitische Interessenkonflikte. Trotz des riesigen Widerstands hörte Schröder bis zum Machtwechsel nicht auf, sich für die Aufhebung des Waffenembargos einzusetzen. Zusammenfassend kann folglich auf drei Hauptpunkte verwiesen werden: Erstens brauchte Schröder die Gunst der chinesischen Führung für das deutsche wirtschaftliche Interesse. Angesichts der eindrucksvollen Wachstumsraten Chinas wollte er das exportabhängige Deutschland in naher Zukunft zur sechstgrößten Volkswirtschaft der Welt (von damals) machen (Volkery, 2005). In der Rede von Schröder zur Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China vor dem Deutschen Bundestag hat er wiederholt öffentlich erklärt, „die Aufhebung des Embargos hat nicht das Ziel, Waffenliefe-

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Der Bundestag, die Parteien, die meisten EU-Mitgliederstaaten, die USA, Japan, Taiwan etc.

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rungen nach China zu verstärken“ (Schröder, 2005). Angesichts der wachsenden Rüstungsanstrengungen Chinas ist es evident, dass China ein bedeutender Rüstungsexportmarkt ist. Es kann sein, dass Schröder kein großes Interesse an den neuen Waffenaufträgen aus China hatte. Gleichwohl konnte Schröder den deutschen Einfluss auf die EU nutzen, um sich für die Gunst der chinesischen Führung und für den Ausbau der bilateralen Beziehungen mit China einzusetzen. Dadurch konnte Schröder mehr Aufträge für die deutsche Wirtschaft beschaffen. Deswegen stellte seine Initiative bei der Aufhebung des Waffenembargos sein Streben nach den wirtschaftlichen Interessen Deutschlands deutlich dar. In einem Interview mit dem Deutschlandfunk wies ein Chinaexperte der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) darauf hin, dass das Bundeskanzleramt den Wegfall des Waffenembargos „durch die wirtschaftliche Brille“ (Umbach, 2005a) sah und gleichzeitig sicherheitspolitische Aspekte unzureichend berücksichtigte. Dabei sei bei der Forderung Chinas nach der Aufhebung des Waffenembargos zu bedenken, dass sich China vor dem Hintergrund der stetigen chinesischen Aufrüstung und der angespannten Taiwan-Frage aus der Abhängigkeit von Russland lösen und seine Rüstungsimporte durch die EU diversifizieren wollte (Umbach, 2005a). Zweitens geht es um das strategische Denken Schröders. Kanzler Schröder hat eine multipolare Vision internationaler Politik. China wurde in seine strategischen außenpolitischen Interessen eingebettet. Die aufsteigende Volksrepublik könnte die Kräfteverhältnisse in der Welt verändern und er wollte nur die internationale Konstellation zur Festigung der deutschen Stellung unter den Weltmächten ausnutzen. Seit Mai 2004 werden die deutsch-chinesischen Beziehungen als „Strategische Partnerschaft in globaler Verantwortung“ bezeichnet (Auswärtiges Amt, o. J.). Laut Schröder (2005) geht es bei seiner Forderung nicht darum, Waffen an China liefern zu können, sondern darum das politisch-symbolische Instrument abzuschaffen. Seinen Beitrag dafür leistete er zur Entwicklung des Vertrauensverhältnisses mit China und zum Weiterausbau der deutsch-chinesischen Beziehungen. Darüber hinaus machte Schröder deutlich, dass sein Einsatz für die Aufhebung des Embargos nicht auf die deutschen Rüstungslieferungen nach China, sondern auf den Aufbau der strategischen Partnerschaft mit China inklusive politischer und wirtschaftlicher Integration abziehlte (Deutschlandradio, 2005). „Im Kern geht es um die Frage, wie die Europäische Union und Deutschland ihre Interessen, ihre Anliegen gegenüber China mittel- und langfristig zur Geltung bringen wollen“ (Schröder, 2005). Dabei geht es darum, dass die Europäische Union und Deutschland die Beziehungen mit China dauerhaft gestalten und die friedliche und demokratische Entwicklung Chinas fördern wollen. Darüber hinaus förderten sie den Wunsch, dass „sich dynamisch entwickelnde China regional und global zu einem tragenden Pfeiler einer kooperativen und multilateralen Ordnung“ (Schröder, 2005) zu machen. Drittens handelt es sich um Deutschlands Streben nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Bei seinem zweiten Staatsbesuch in China hatte Schröder dieses Streben betont. Für die Bundesregierung ist das Ziel nämlich kein Novum. Selbst Fischer war Befürworter dieses Strebens und stellte sogar seine Diplomaten auf diese Linie ein (Schöllgen, 2015). Dabei unterstützten die Chinesen die deutsche Regierung deutlich, obwohl sie offen gegen den gleichen Wunsch Japans plädierten (Der Spiegel, 2004). Beim Werben um

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einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat spielte China als Vetomacht im UN-Sicherheitsrat eine wichtige Rolle. Deswegen könnte das Pflegen der deutsch-chinesischen Beziehungen einem deutschen Erfolg dienen. Der Einsatz für die Aufhebung des Waffenembargos kann somit als ein politisches Gegengeschäft betrachtet werden. 5.3.4.2.3 Zwischenfazit Den Verhandlungen auf internationaler und staatlicher Ebene über die Aufhebung des Waffenembargos gegenüber China folgten heftige Auseinandersetzungen über die Ratifizierung. Obwohl die Zahl der Verfechter für die Aufhebung des Waffenembargos auf nationaler Ebene sehr begrenzt war, wurde das EU-Waffenembargo gegenüber China in der Amtszeit Schröders aufgrund von dessen vorherrschender Rolle in der Innen- und Außenpolitik heftig diskutiert. Schröder hatte relativ große Win-Sets in seinem Einsatz für die Aufhebung des Waffenembargos und setzte auf Erfolge Deutschlands – das eine zunehmend größere Rolle in der EU zu spielen begann – am internationalen Verhandlungstisch. In diesem Fall bestimmten die politischen Institutionen nicht nur auf nationaler Ebene, sondern auch auf europäischer Ebene das kleine Win-Set für die Aufhebung des Waffenembargos. Abgesehen vom innenpolitischen Druck konnten Schröder und Chirac nicht allein, ohne die Einigung mit anderen EU-Mitgliedstaaten, ihre Initiative für China voranbringen. Die Koalitionen innerhalb Deutschlands mit menschenrechtsbetonen und pro-westlichen Präferenzen erschweren die innerstaatliche Ratifikation der Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China. Nicht zuletzt sind die Kosten der Nicht-Einigung sehr gering, sodass die Verhandlung auf nationaler Ebene auch nicht ergebnisorientiert, sondern prozessorientiert war, was auch zum kleinen Win-Set in der Frage des Waffenembargos führte. Die deutsch-chinesischen Beziehungen unter Schröder wurden vom Scheitern seines Einsatzes für China nicht beeinträchtigt, sondern weiter ausgebaut. Wie Putnam nachweist, ist die Größe der Win-Sets stark von den Strategien der Verhandlungsführer abhängig. In der Tat lassen sich die nationalen und internationalen Hindernisse beim Einsatz Schröders für die Aufhebung des Waffenembargos absehen.

5.4 Resümee: Interessenübermaß und Werterelativismus Kurz nach dem Machtwechsel wurde die rot-grüne Chinapolitik von „den Grünen“ mit Menschenrechtsbetonungen belastet. Seit die rot-grüne Regierung vor einer hohen Arbeitslosenrate in Deutschland stand, ist ihre Außenpolitik pragmatischer geworden. Der gegenseitig günstige wirtschaftliche Austausch bewahrte (als erste Säule) die Stabilität und Weiterentwicklung der deutsch-chinesischen Beziehungen. Die zweite Säule stellte die politische Zusammenarbeit in dem zivilgesellschaftlichen Bereich, „insbesondere bei der Förderung von Freiheitsrechten und Rechtsstaatlichkeit“ dar (Schröder, 2008). Hierbei hat Schröder festgehalten, dass sich die deutsche Außenpolitik, die auch Außenhandelspolitik ist, an deutsche Wertevorstellungen, nämlich an der Freiheit, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, orientieren muss. Vor allem sollte Deutschland auf eine öffentliche Anklage und Belehrungen verzichten und China wegen seiner gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklungen

Deutsche Chinapolitik unter Gerhard Schröder

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Anerkennung und Respekt zollen (Schröder, 2008). Die Menschenrechtspolitik von den Grünen wirkte sich unbestreitbar auf die deutsche Außenpolitik aus. Gleichwohl wurde die Chinapolitik davon kaum belastet. Verglichen mit der Chinapolitik nach der Wiedervereinigung Deutschlands war die deutsche Chinapolitik der rot-grünen Koalition von 1998 bis 2005 relativ reibungsarm. Im Juli 2008 hat Gerhard Schröder (2008) in einem Artikel in der Wochenzeitung „Die Zeit“ unter der Überschrift „Warum wir Peking brauchen“ Stellung zu den deutsch-chinesischen Beziehungen genommen: „Wir müssen China also als einen Partner auf Augenhöhe betrachten und einen vertrauensvollen und fairen Dialog mit dem Land führen, damit sich rechtsstaatliche Standards, Freiheit und am Ende eines Entwicklungsweges auch Demokratie durchsetzen“(Schröder, 2008). In diesem Zusammenhang betrachtete Schröder die Weltordnung multipolar. Bei der Gestaltung der neuen weltpolitischen Ordnung sollte die internationale Einbindung Chinas zur Bewältigung der großen internationalen Herausforderungen beitragen. 5.4.1 Die Chinapolitik unter Schröder Über die Bewertung der Chinapolitik der Schröder-Regierung herrscht kaum ein Dissens. „Insgesamt ist die deutsche Chinapolitik jedoch primär Resultat der wirtschaftlichen Dynamik und Attraktivität Chinas. Deutschland sieht in China vor allem einen lukrativen Wirtschaftsmarkt, während sicherheitspolitische Erwägungen wie die Taiwanfrage eine geringe Rolle spielen“ (Milder, Nötzold & Agüera, 2005, S. 14). Dennoch sollte man die offene und offensive wertegeleitete Chinapolitik von Bundesaußenminister Fischer nicht übersehen. 5.4.1.1 Die Chinapolitik in der ersten Amtszeit Schröders Unter dem gemeinsamen Einfluss der unterschiedlichen chinapolitischen Akteure zeichnete sich ein Balanceakt zwischen der Wertepolitik und der Interessenpolitik in zwei Hinsichten ab. Erstens gestaltete sich ein Gleichgewicht zwischen Außenminister Fischer (inklusive der Grünen) und Bundeskanzler Schröder. Während der ersten rot-grünen Regierungszeit setzte sich der Bundesaußenminister aktiv für die Menschenrechtspolitik in China ein. Dabei war die Haltung Schröders zurückhaltend. Seit seinem ersten Chinabesuch 1999 hatte sich Schröder für die Aufnahme Chinas in die WTO eingesetzt, von der die bilateralen Handelsbeziehungen nach dem China-Beitritt profitierten. Obwohl der Bundesaußenminister die Menschenrechtslage Chinas bilateral und international oft thematisierte, war die Auswirkung der menschenrechtsbetonten Chinapolitik Fischers, aufgrund des begrenzten Einflusses des Bundesaußenministers in Auswärtigen Ange-

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legenheiten, auf die gesamte deutsche Chinapolitik gering. Der Bundesaußenminister kann die Präferenz der Chinapolitik nicht allein bestimmen. Mit anderen Worten konnte Fischer seine Wertepolitik nicht mit der Interessenpolitik Schröders ins Gleichgewicht bringen. Aber die wertebetonte Chinapolitik Fischers fand großes Echo im Bundestag, den Menschenrechtsorganisationen, den Oppositionsparteien und der deutschen Öffentlichkeit. Des Weiteren hatte sich die eigene Chinapolitik Schröders in der ersten Amtszeit mit begrenzten institutionellen Instrumenten noch nicht komplett herausgebildet. Mit der Gründung des Rechtsstaatsdialogs mit China und regulären Treffen mit der chinesischen Führung konnte Schröder die Chinapolitik schrittweise zur Kanzler-Sache machen. Inzwischen wurden den politisch-strategischen Interessen Chinas in der deutschen Außenpolitik von Schröder Rechnung getragen. Die anfängliche Betonung der Menschenrechtspolitik gegenüber China ging im Grunde genommen aus innenpolitischen Überlegungen hervor und entsprach dem Interesse Deutschlands, seinen Ruf und seine internationale Machtposition zu verbessern. Abbildung 5-2 Der Balanceakt der Chinapolitik in der ersten Amtszeit Schröders

Quelle: Eigene Darstellung.

5.4.1.2 Die Chinapolitik in der zweiten Amtszeit Schröders Der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog stellt eine Innovation der Regierung Schröders bei der deutschen Chinapolitik dar. Dadurch wurden heikle Themen wie Menschenrechte abgeschoben und still behandelt. Die Haltung Fischers gegenüber der Menschenrechtslage in China in der zweiten rot-grünen Amtszeit wurde im Vergleich zu der ersten Amtszeit spürbar entschärft. Im Falle des EU-Waffenembargos stand Fischer zwischen Bundeskanzler Schröder und seiner eigenen Partei, den Grünen, und blieb zurückhaltend. In der zweiten Amtszeit wurde die deutsche Chinapolitik der rot-grünen Regierung im Bundeskanzleramt und nicht im Auswärtigen Amt entwickelt (Delius, 2004, S. 33). Der Alleingang Schröders bei der Aufhebung des Waffenembargos gegenüber China zeigte die Entknüpfung zwischen dem politischen Werteanspruch und den wirtschaftlichen Beziehungen bei seiner Chinapolitik. Die Bundesregierung Schröder/Fischer betrachtete Tibet als einen integralen Bestandteil Chinas. Gleichzeitig wurden alle Unabhängigkeitsbestrebungen als Separatismus begriffen

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(Reuter, 2006). Die Ablehnung des Empfangs des Dalai Lama durch den Bundeskanzler war sehr eindeutig. Darüber hinaus hatte Schröder den Verkauf der Hanauer Plutonium-Anlage an China nicht mit dem Auswärtigen Amt abgestimmt und ohne Rücksicht auf die Haltung seiner Koalitionspartei – die Grünen – gehandelt. Auch beim umstrittenen Atomgeschäft bevorzugte Schröder die deutsch-chinesischen Beziehungen und Siemens. Mit dem raschen Wirtschaftsaufstieg Chinas zu Beginn des 21. Jahrhunderts wurden die deutsch-chinesischen Beziehungen intensiviert. Das zunehmende wirtschaftliche Gewicht Chinas brachte die Aufwertung der Chinapolitik in den strategischen Überlegungen mit sich und verwässerte die politisch-normativen Gegensätze sowie die Menschenrechtsfrage. Zudem wurde die Entwicklungspolitik gegen China nicht mit der Menschenrechtslage in China verbunden. Während die 23. Konferenz der „chinesisch-deutschen Gemischten Kommission für entwicklungspolitische Zusammenarbeit“ im Juni 2005 in Bonn stattfand, sagte die Bundesregierung zusätzliche finanzielle Unterstützung in Höhe von 23,25 Mio. Euro zu (China.org.cn, 2006a). Dies alles wirkte sich auf die Chinapolitik der zweiten Regierungszeit Schröders aus. Obwohl sich die Bundesregierung aus der politisch heiklen Frage Chinas nicht heraushalten konnte, rückte das Wirtschaftsinteresse im Umgang mit China in den Vordergrund. Die Menschenrechtsfrage verlor in den bilateralen Beziehungen an politischer Brisanz. Während die zweite rot-grüne Koalition zwischen Politik und Wirtschaft abwägte, folgte es der Logik, „dass die wirtschaftliche Öffnung des Landes langfristig auch eine politische nach sich ziehen müsse, die Achtung der Menschenrechte also nicht die Voraussetzung, sondern das Ergebnis wirtschaftlichen Wandels sein müsse“ (Heumann, 2001, S. 78). Abbildung 5-3 Der Balanceakt der Chinapolitik in der zweiten Amtszeit Schröders

Quelle: Eigene Darstellung.

Daraus folgte zum einen, dass die rot-grüne Regierung im Umgang mit China die Tibet-Karte aufgegeben hatte. Zwischen politischen Werten und ökonomischen Interessen hat die Regierung bzw. die deutsche Gesellschaft das Wirtschaftsinteresse präferiert und über undemokratische Regierungsformen und Menschenrechtsverletzung hinweggesehen. Zum anderen betrieb sie eine stille Menschenrechtspolitik. Das entsprach dem übertragenen strategischen Ziel Deutschlands, die Weltordnung zu erhalten, zu schützen und weiter zu entwickeln. Obwohl

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Schröders Einsatz für die Aufhebung des EU-Waffenembargos gegen China eine Niederlage erlebte, hatte er die Freundschaft und das Vertrauen Chinas erhalten. Aus chinesischer Perspektive hat das Streben nach der Aufhebung des Waffenembargos langfristig einen gewaltigen Schritt vorwärts gemacht. Tabelle 5-5 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (1998-2005) Kategorie

Die Amtszeit

Themen 1

Schröders

Thematisierung der Tibet-Frage

2

Ja Bundeskanzler: Nein

Treffen mit dem Dalai Lama

Außenminister: Ja eher wirtschaftlicher

Werte-

3

Themen des regelmäßigen Rechtsstaatsdialogs

Natur

förderung 4

Themen des regelmäßigen Menschenrechtsdialogs

5

Treffen mit den Menschenrechtsaktivisten Chinas

rechtsfragen Ja Kontroverse in der

Haltung zum EU-Waffenembargo gegenüber China

7

Politischer Institutionsaufbau

Ja

Schwerpunkt bei der Chinareise der Regierungs-

Wirtschaftspolitik und

chefs

globale Fragen

2 förderung

allgemeine Menschen-

6

1

Wirtschafts-

und gesellschaftlicher

Bundesregierung

Deutsche Entwicklungshilfeleistungen an China

verstärkt niedriger Importüber-

3

Deutscher Außenhandel mit China

4

Ausländische Direktinvestition in China

5

Wissenschaftlich-technologische Zusammenarbeit

stark

6

Asienstrategie

wirtschaftsbetont

schuss zunehmend

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

5.4.2 Die Ursachen der zunehmenden Interessenorientierung Der Wandel der Chinapolitik in den zwei Regierungszeiten Schröders hing von der Interaktion unterschiedlicher chinapolitischer Akteure innerhalb Deutschlands, dem Aufbau der Institutionen bezüglich Chinas sowie den veränderten außenpolitischen Rahmenbedingungen ab. Wie Frankel (1971) den außenpolitischen Trend deutlich erklärt, rückt die wirtschaftliche Dimension der nationalen Interessen im Laufe der Zeit in den Vordergrund und verringert das ideologische Gewicht der Außenpolitik (S. 125). 5.4.2.1 Keine Übereinstimmung bei der chinapolitischen Richtung

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Zwei Tendenzen der Chinapolitik bzw. der wertebetonten und wirtschaftsgeleiteten Chinapolitik gestalteten das Gleichgewicht im Umgang mit China. Aus dem Fall des Waffenembargos ergab sich, dass es an Solidarität bei der Chinapolitik nicht nur in Deutschland, sondern auch innerhalb der EU fehlte. Vor allem bestand kein Konsens zwischen Bundeskanzler und Bundesaußenminister in Hinblick auf die Menschenrechtsfrage. Somit wurden die politischen Gegensätze zwischen Deutschland und China durch die innere Debatte und Diskussion verwässert. Bei Schröders Treffen mit der chinesischen Führung wurde die Menschenrechtsfrage kaum thematisiert. Die offene menschenrechtsbetone Chinapolitik Fischers während der ersten rot-grünen Regierungszeit wurde in der Tat stillschweigend vom Bundeskanzler bewilligt. Die klare Arbeitsteilung im Kabinett gestaltete den Umgang mit China. Es war Schröder bewusst, dass die Unterstützung der Koalitionspartei (die Grünen) bei der Regierung unerlässlich war. Zudem versuchte er zu vermeiden, dass seine Chinapolitik – mit Vorrang von Wirtschaftsbeziehungen vor den Menschenrechten – zum Angriffspunkt der Opposition wurde. Trotz der Meinungsverschiedenheiten beim Thema der Menschenrechtspolitik gegenüber China zwischen Bundeskanzler Schröder und Bundesaußenminister Fischer wurde die vom Bundeskanzler gesetzte chinapolitische Richtlinie größtenteils durchgesetzt. Laut Delius (2004) seien Fischers kritische Äußerungen über die Menschenrechtsverletzungen in China nur eine „Randerscheinung“, welche „vom Werben und Buhlen des Bundeskanzlers um die Gunst der chinesischen Führung “in den Schatten gestellt werden (S. 33). Gegen die entsprechenden Vorhaltungen von Journalisten äußerte sich Außenminister Kinkel: „Natürlich setzen wir uns für die Menschenrechte ein, doch bedenken Sie auch, hinter uns stehen Millionen Arbeitslose!“ (Kindermann, 1997, S. 5) Als die rot-grüne Koalition 1998 an die Macht kam, musste die Bundesregierung gegen die hohen Arbeitslosenzahlen von 4,4 Mio. (Jahresdurchschnitt 1998) kämpfen, welche als die schwerste politische Erblast der alten Regierung galt. Um die Arbeitslosenzahl abzubauen, musste die neue Regierung sich an einer nachhaltigen wirtschaftlichen Entwicklung orientieren. Somit setzte der Bundeskanzler keine Priorität auf moralische menschenrechtliche Prinzipien, sondern auf die Wirtschaftsförderung. Bei seiner dritten Chinareise 2001 begleiteten ihn sowohl der Bundesminister für Wirtschaft und Technologie Werner Müller als auch ein ranghoher Tross von Managern. An die Chinareisen von Bundeskanzler Schröder hatte die deutsche Wirtschaft stets große Erwartungen (Grimm, 2001). Bei seinen Chinareisen war der Kanzler immer zielstrebig, wenn es darum ging für die Projekte deutscher Unternehmen zu werben (Heilmann, 2002, S. 4) und Handelshemmnisse zu überwinden. Das Thema Menschrechte spielte nur eine marginale Rolle. Eine besondere Priorität lag auf den deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen. Schröder schrieb dem Ausbau der wirtschaftlichen Beziehungen mit China die größte Bedeutung zu (Schröder, 2006, S. 140). Er war davon überzeugt, dass das enorme ökonomische Wachstum und der wirtschaftliche Austausch den gesellschaftlichen Wandel in China fördern könnten. Bei der Bewältigung der großen globalen politischen und wirtschaftlichen Herausforderungen wird China in Zukunft eine überragende Rolle spielen (Schröder, 2006, S. 141). Mithilfe des Wirtschaftsaufschwungs Chinas erhöhten sich die Wachstumsraten im

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deutsch-chinesischen Handel. Von Beginn seiner Kanzlerschaft an achtete Schröder auf die Verbesserung der deutsch-chinesischen Beziehungen. Allerdings haben Bundeskanzler Schröder und Außenminister Fischer die gemeinsamen außenpolitischen Ziele rational zur Maximierung deutscher Interessen aber auch realistisch zur Stabilität ihrer Regierung und Durchsetzung ihrer Parteiinteressen angepasst. Der Unterschied liegt lediglich in ihrem Politikstil. Die Tradition der Grünen, die für die Menschenrechte eintritt, wurde von Fischer übernommen und weiterentwickelt. Des Weiteren wurde die Chinapolitik unter rot-grüner Regierung unvermeidlich von den gesellschaftlichen Akteuren beeinflusst. Die menschenrechtsbetonte Chinapolitik Fischers wurde von seinem eigenen Parteiprogramm geprägt. Darin führten die Grünen das Ziel auf, dass sie den Einsatz für die weltweite Verwirklichung der Menschenrechte zum Leitmotiv deutscher Außenpolitik machen wollten. Gemäß dem Parteiprogramm wurde der Universalitätsanspruch der Menschenrechte als ein Grundwert der internationalen Gemeinschaft betrachtet, der die gegenseitige gewaltfreie Einmischung in die Menschenrechtsverhältnisse anderer Gesellschaften und Staaten bedeutet (Bündnis 90/Die Grünen, 1994). „Wir wollen Menschenrechtspolitik ebenso wie die Entwicklungspolitik zu einem Querschnittselement außenpolitischer Arbeit machen. Bis heute ist die Menschenrechtsfrage immer den wirtschaftlichen, militärischen und bündnispolitischen Interessen untergeordnet worden. Aktuelles Beispiel dafür ist die Außenwirtschaftspolitik der Bundesregierung gegenüber den Regimen im Iran und in der Volksrepublik China. Die Menschenrechtspolitik der Bundesregierung diesen und anderen Staaten gegenüber stellt kaum mehr als ein Alibi für die Beförderung der deutschen Exportwirtschaft dar. Dies wollen wir grundlegend ändern“ (S. 73). Daraus geht hervor, dass die menschenrechtsbetone Chinapolitik seit langem von den Grünen mitbestimmt wurde. Bundesaußenminister Fischer, der ebenfalls den Grünen angehört, galt nicht nur als Sprachrohr seiner Partei und von Nichtregierungsorganisationen, sondern auch als ein Durchsetzer der weltweiten Menschenrechtspolitik Deutschlands. Vor der ersten Deutsch-Chinesischen Umweltkonferenz im Dezember 2000 appellierte die Menschenrechtsorganisation AI eindringlich an Außenminister Fischer, die Ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Heidemarie Wieczorek-Zeul (SPD) und Umweltminister Jürgen Trittin (Die Grüne) neben den Gesprächen über Entwicklung, wirtschaftliche Beziehungen und Exportförderung das Thema der Menschenrechte wie Meinungsund Pressefreiheit sowie Versammlungs- und Organisationsfreiheit zur Sprache zu bringen (AI, 2000). AI setzte mit Hilfe der Medien die Politiker unter Druck, um mehr Aufmerksamkeit auf die Verbesserung der chinesischen Menschenrechtssituation zu lenken. Im Falle des Waffenembargos spielte der Bundestag eine große Rolle. Der von der FDP-Fraktion gestellte Antrag gegen eine Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China (Deutscher Bundestag 15. Wahlperiode, 2003) wurde nicht nur mit der anhaltend schlechten Menschenrechtssituation in China begründet, sondern auch mit den damals aktuellen Spannungen zwischen China und Taiwan. Der Auswärtige Ausschuss des Bundestags

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hatte Ende Juni 2004 auch mit Stimmen aus der Koalition einem FDP-Antrag zugestimmt, das Waffenembargo beizubehalten. Der Bundestag setzte seine Priorität auf die Menschenrechte. 5.4.2.2 Zunehmende Institutionalisierung der Chinapolitik Die Chinapolitik der rot-grünen Koalition wurde nicht „grün“, sondern „rot“ gefärbt und zunehmend stark von Bundeskanzler Schröder geprägt (Vgl. Heberer & Senz, 2011, S. 678). In der ersten Amtszeit Schröders wurden zahlreiche Institutionen gegründet, die sich mit der Thematik der Menschenrechte und China beschäftigten. So wurde als Reaktion auf die wertebetonte Außenpolitik der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe 1998 bzw. zu Beginn der rot-grünen Amtszeit eingerichtet, der sich dem breiten Themenfeld der Menschenwürde und der Menschenrechte widmet. Das institutionelle Instrument des Menschenrechtsschutzes verstärkte die Zusammenarbeit zwischen dem Bundestag und den Nichtregierungsorganisationen. Anschließend wurde im Jahr 1999 der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog ins Leben gerufen. Als ein deutsches außenpolitisches Instrument gilt er als Sicherheitsventil der Stabilität und Entwicklung der deutsch-chinesischen Beziehungen. Auf diese Art wurde es durch die institutionellen Strukturen Schröders möglich sich in den politischen Beziehungen von den empfindlicheren Themen zu distanzieren. Guido Westerwelle als damaliger FDP-Chef hat 2005 darauf hingewiesen, dass Kanzler Schröder Außenminister Fischer längst entmachtet hätte (FAZ, 2005e). Weil Kanzler Schröder von Anfang an die Beziehungen zu China für eine Chefsache gehalten hatte, wurde die menschenrechtsbetone Chinapolitik seitens der Grünen allmählich unmöglich. Auffällig ist, dass Außenminister Fischer bei Schröders Chinareisen nicht teilgenommen hat. Stattdessen hat der Kanzler stets große Wirtschaftsdelegationen mitgenommen und aktiv für deutsche Unternehmen geworben. Solche institutionellen Strukturen bereiteten der wirtschaftszentrierten Chinapolitik den Weg. In den Memoiren Schröders wurde dargelegt, dass er auf die deutsch-chinesischen Beziehungen einen hohen Stellenwert legte. Die brisanten Themen wurden vor allem bezüglich der Menschenrechte von Anfang an durch die institutionellen Strukturen von Bundeskanzler Schröder ausgeklammert. Die Chinapolitik als Kanzler-Sache wurde nicht im Auswärtigen Amt, sondern im Bundeskanzleramt durchgesetzt und entwickelt (Delius, 2004, S. 33). Diese institutionelle Struktur tangierte die Prioritätensetzung in der Chinapolitik. Bezüglich der Menschenrechtspolitik bestand eine klare Arbeitsteilung zwischen dem Auswärtigem Amt und dem Bundeskanzleramt bzw. der SPD und den Grünen. Am Anfang der Amtszeit Schröders wurden ein institutioneller und ein politischer Rahmen zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte geschaffen. Zum einen wurde das Amt des Beauftragten der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt im November 1998 eingerichtet. Zusätzlich wurde das Amt eines Menschenrechtsbeauftragten errichtet und der Unterausschuss für Menschenrechte entwickelte sich zu einem voll-

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wertigen Bundestagsausschuss (Lohse, 2005). Des Weiteren wurde „Das Deutsche Institut für Menschenrechte“ am 8. März 2001 als „unabhängige nationale Menschenrechtsinstitution“ (Deutsches Institut für Menschenrechte, o. J.) mit Finanzierung des Bundesministeriums der Justiz, des Auswärtigen Amts, des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales sowie aus Drittmitteln gegründet. Dabei haben die Grünen auf den beiden Einrichtungen starke Spuren hinterlassen. Die Gründung dieses Instituts mit parteiübergreifender Mehrheit des Bundestages könnte auf die Bemühung der grünen Koalition zurückgehen (vgl. Lohse, 2005). Die Grünen stellten mit Gerd Poppe von 1998 bis 2003, Claudia Roth von März 2003 bis Ende 2004 und Tom Koenigs von Januar 2005 bis Februar 2006 die früheren Beauftragten (Auswärtiges Amt, 2016a). Dazu gehörte auch die damalige Vorsitzende des Menschenrechtsausschusses Christa Nikels (vgl. Lohse, 2005), sodass die Rot-Grüne Koalition oft Initiative bei der deutschen Menschrechtspolitik ergreifen konnte. Ohne viele Einwände aus der Opposition konnte Schröder seine wirtschaftsgeleitete Chinapolitik reibungsloser betreiben. Anlässlich der Aufhebung des EU-Waffenembargos kam es zu einer Auseinandersetzung zwischen Schröder und Fischer. Jedoch hat Fischer in seinen außenpolitischen Memoiren nichts darüber erwähnt. Zusammenfassend spielte das China-Thema in den außenpolitischen Memoiren Fischers nur „eine marginale Rolle“ (Heberer & Senz, 2011, S. 678). In der Chinapolitik war der Bundeskanzler von Belang. Schröders Chinapolitik diente dazu, „dass Deutschland Chinas verlässlichster und wichtigster Partner in Europa wurde“ (Heberer & Senz, 2011, S. 678). In den außenpolitischen Memoiren Fischers wurde China insgesamt fünf Mal erwähnt, wovon insbesondere zwei Anmerkungen von Bedeutung sind. Fischer betonte in seinem Buch „die rot-grünen Jahre“ seine Verzweiflung über die Bombardierung der chinesischen Botschaft in Belgrad. Doch vor allem ging es ihm um die Frage „Wie würde China jetzt reagieren“? (Fischer, 2007). Die internationale Politik war von China als Vetomacht im UN-Sicherheitsrat abhängig und die Spekulation eines gezielten Angriffs für ihn nur eine Verschwörungstheorie. Die Möglichkeit zog er nicht in Betracht, denn die Folge wäre eine Schwächung der diplomatischen Bemühungen. Im Gegenteil wollte man sofort einschreiten, weshalb eine mehrtägige Chinareise des Bundeskanzlers geplant wurde. Allerdings kam es am Ende nur zu einer eintägigen Reise, in der sich Schröder im Namen der NATO und des Westens bei China entschuldigte. Die schnelle Reaktion und der Wunsch eines persönlichen Treffens – selbst für nur einen Tag – zeigte, welchen großen Stellenwert man China und vor allem einer möglichen Reaktion Chinas im internationalen Raum beimaß. Man wusste nicht, was passieren würde und wollte einer Reaktion zuvorkommen. Das Treffen Schröders verlief dabei wie erhofft. Aus chinesischer Sicht hat das Verhalten Schröders zu mehr Vertrauen und zum Ausbau der deutsch-chinesischen Beziehungen geführt. Die Entschuldigung selbst trug wesentlich zu einer Entspannung der Lage bei. Der Westen hoffte, dass China sich an den Bemühungen um eine politische Lösung des Kosovo-Konflikts beteiligen würde (Spiegel Online, 1999b) oder sich im UN-Sicherheitsrat zumindest der Stimme enthalten könnte (Spiegel Online, 1999a). Aus der institutionellen Perspektive kann die deutsche Wirtschaftspräsenz in China von

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der Regierung Schröder auf zwei Punkte zurückgeführt werden. Als erstes kommt Kanzler Schröder eine übergeordnete Rolle zu. Die Chinapolitik hatte bei Schröder Priorität. Nach dem Machtwechsel hatte Schröder das Kanzleramt zur entscheidenden Schaltstelle für die Gestaltung der deutschen Chinapolitik auf Regierungsebene gebracht (vgl. Bohnes, 2004, S. 158). In der deutschen Ostasienpolitik prägte sich die Stellung Chinas aus. Zweitens stand der „grüne“ Außenminister Fischer bei der deutschen Chinapolitik im Hintergrund. „Das relativ niedrige Profil des Bundesaußenministers in China verstärkte die Freiräume von Bürokratie und Nichtregierungsorganisationen und betonte die Rolle des Bundeskanzleramts“ (Gottwald, 2003, S. 138). Schröders Chinapolitik lässt sich am anschaulichsten durch ein Beispiel aus dem Jahre 1993 darstellen. Damals beauftragte Taiwan deutsche Werften, U-Boote und Fregatten zu liefern. Dabei stießen sie jedoch auf den Beschluss des Kabinetts, der sich gegen die Rüstungsexporte außerhalb der NATO aussprach. Schröder bekleidete zu dieser Zeit das Amt des Ministerpräsidenten Niedersachsens und widersetzte sich alleine dem Bundeskanzler, indem er den Rüstungsauftrag befürwortete. Auch nachdem der ehemalige Außenminister Kinkel nach seinem Chinabesuch das Geschäft ablehnte, wurde der Bundeskanzler überstimmt, nur um schlussendlich vom Bundessicherheitsrat final abgelehnt zu werden. Dieses Hin und Her steht exemplarisch für die Meinungsvielfalten und Unstimmigkeiten der deutschen Chinapolitik, in der Schröder eine feste Meinung auch alleine bereit war durchzusetzen. Menschenrechte zu schützen und für ihre Achtung weltweit einzutreten, ist eine zentrale Aufgabe der deutschen Außenpolitik. Die Regierungssysteme sowie die politischen Wert- und Ordnungsvorstellungen beider Länder sind nach wie vor grundverschieden. In den Memoiren Gerhard Schröders wurden seine Wahrnehmungen über die Menschenrechtspolitik gegenüber China dargelegt. Zu brisanten Themen über China ist er zurückhaltend, aber positiv geblieben. „Die Verstöße gegen die Menschenrechte in China beendet man nicht durch Strafmaßnahmen, lautes Dröhnen und schon gar nicht auf einen Schlag, sondern nur durch beharrliche Kommunikation“ (Schröder, 2006, S. 143). Nach der Meinung Schröders kam es für die Verbesserung der Menschenrechtslage in China nicht auf Kritik und Schlag, sondern auf Austausch und Dialog an. Basierend auf seinen Gedanken wurde der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog 1999 ins Leben gerufen und kam bis jetzt immer noch gut voran. Durch diese Initiative wollte Schröder den gesellschaftlichen Modernisierungsprozess in China stützen. Er sei davon überzeugt, dass „ein im Innern stabiles, sozial gerechtes und rechtsstaatliches China“ (Schröder, 2006, S. 143) für die Weltgemeinschaft keine Drohung, sondern eine Chance werden könnte. Die Kritik aus der Opposition über die Chinapolitik Schröders zog sich durch seine gesamte Amtszeit. Wie Hans-Dieter Heumann (2001) darauf hingewiesen hat, gab die Regierung gegenüber der Verletzung von Menschenrechten in China nach. „[D]ie Regierung warb um Verständnis für die Realpolitik gegenüber einem mächtigen Land mit einem großen wirtschaftlichen Potential“ (S. 78).

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5.4.2.3 Wachsende wirtschaftliche und strategische Bedeutungen Chinas Asien, aber vor allem China, bot der deutschen Wirtschaft durch seine hohe Wirtschaftsdynamik ein großes Wachstumspotential. Aus diesem Grund forderte Schröder China während seiner zweiten und dritten Chinareise dazu auf, ein Mitglied der WTO zu werden. 2001 war es soweit und China wurde das neuste Mitglied der Welthandelsorganisation, was zur wirtschaftlichen Entwicklung Chinas und der Erhöhung seines wirtschaftspolitischen Gewichts im globalen System beitrug. Des Weiteren führte die Mitgliedschaft zur Absenkung einer Reihe von Zollsätzen des deutsch-chinesischen Handelsaustauschs. Mit dem enormen Marktpotenzial gewann China große Relevanz in der deutschen Außenpolitik, vor allem aufgrund der hohen Arbeitslosenzahl, welche zur wirtschaftsbetonten Chinapolitik und zum Verlust der politischen Brisanz in der Menschenrechtsfrage führte. Doch abgesehen von der zunehmenden wirtschaftlichen Bedeutung wurde China auch eine wichtige strategische Bedeutung von der Regierung Schröders beigemessen. China nahm durch seinen rasanten Aufstieg eine immer wichtigere Position in der asiatisch-pazifischen Region ein. Des Weiteren war China mit seinem ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat ein wichtiger Partner zur Erreichung einer globalen Stabilität. Die zunehmende Verantwortung und das zunehmende Verantwortungsbewusstsein Chinas zeigten neue Möglichkeiten bei der Lösung internationaler Krisen (Terrorismus) und Probleme (Klimawandel und Umweltschutz) auf. Zugleich gewann der „deutsche Weg“ Schröders an mehr internationaler Bedeutung, da es nicht nur um das deutsche Engagement für die Stärkung internationale Organisationen, sondern auch den Ausbau der bilateralen Beziehungen mit Russland und China ging. Somit dienten die wachsende wirtschaftliche und strategische Bedeutung Chinas der wirtschaftszentrierten Chinapolitik der Regierung Schröder. 5.4.2.4 Die Entspannung der westlichen Menschenrechtspolitik gegenüber China Die Entspannung der westlichen Menschenrechtspolitik gegenüber China zeichnete sich in zweierlei Hinsicht ab. Von der Seite des Westens aus diente der europäisch-chinesische und deutsch-chinesische Menschenrechtsdialog zur Entschärfung normativer Gegensätze zwischen China und der EU sowie China und Deutschland (Heilmann, Schmidt & Gottwald, 2014, S. 325 f.). Die Weichenstellung der Menschenrechtspolitik Chinas in den UN sorgte auch für die Entspannung der politisch-normativen Gegensätze und Menschenrechte zwischen dem Westen und China. Seit 1995 führen die EU und China einen Menschenrechtsdialog. Trotz der sicherheitspolitischen Interessengegensätze wird China von der EU eine große strategische Bedeutung beigemessen. Seit 2003 sind die EU und China in einer „strategischen Partnerschaft“ und gemäß dem Strategiepapier der EU von 2006 beschränkte sich die EU-Chinapolitik nicht nur auf eine enge Zusammenarbeit, sondern auch auf die Zusammenarbeit mit China bei der Bewältigung globaler Herausforderungen wie dem Klimawandel, der Energiefrage, Migration und Sicherheit etc. (Kommission der EU, 2006). Insofern kann man die Entspannung der westlichen Menschenrechtspolitik gegenüber China auf die wachsende Bedeutung Chinas in

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der Welt zurückführen. Für China stellte die Zustimmung zum bilateralen Menschenrechtsdialog eine Einstellungsveränderung der chinesischen Regierung bezüglich der Universalität der Menschenrechte dar. 1998 hatte China die internationalen Pakte über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie über bürgerliche und politische Rechte unterzeichnet. Angesichts internationaler Kritik an Chinas Menschenrechtssituation legte die chinesische Regierung keinen großen Wert mehr auf die grundsätzliche Ablehnung der Idee universeller Menschenrechte, sondern auf die eigene Normauslegung in UN-Menschenrechtsdebatten. Dabei stellte sich China einem universellen Prüfungsmaßstab entgegen und betrachtete die Menschenrechtskritik gegen andere Länder als Einmischung in die inneren Angelegenheiten (Kinzelbach, 2013). Zudem bemühte sich China um die Verbesserung der Lebensbedingungen seiner Bevölkerung. Mit dem wirtschaftlichen Aufstieg Chinas seit dem 21. Jahrhundert ist das bevölkerungsreichste Land der Welt allmählich zu einem einflussreichen Akteur des internationalen Menschenrechtssystems geworden. Vor diesem Hintergrund kam die menschenrechtsbetonte Chinapolitik zur Unzeit und die Menschenrechtspolitik verlor an politischer Brisanz in der Weltpolitik. Schröder selbst lobte seine wirtschaftsbezogene Linie in der deutschen Chinapolitik und zählte es „eindeutig zu den Pluspunkten seiner politischen Bilanz“ (Schöllgen, 2015, S. 481). Verglichen mit der chinesischen Haltung zu seiner Chinapolitik stand er in Deutschland allerdings in der Kritik. Denn zum einen lag der Erfolg in den Wirtschaftsbeziehungen zu China an seinem klaren Bekenntnis zur “Ein-China-Politik” und zum anderen forderte er gegenüber der EU weiterhin die Aufhebung des Waffenembargos (Schöllgen, 2015, S. 478).

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Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

6.1 Außenpolitische Strategie der Merkel-Regierungen Nach der Wiedervereinigung haben die Regierungen von Kohl über Schröder bis hin zu Merkel die unterschiedlichsten Aufgaben übernommen. Die Regierung Kohl/Genscher handelte nach den Prinzipien „Kontinuität und Berechenbarkeit“ (Haftendorn, 2012). Unter der Regierung Schröder/Fischer hat Deutschland angefangen, selbstbewusst den deutschen Weg zu gehen (Haftendorn, 2012), wodurch das vermeintliche „nationale Interesse“ versteckt und eine deutlich außenpolititische Akzentsetzung signalisiert wurde (vgl. Hellmann, 2004). Angesichts der drei Amtszeiten Merkels und der veränderten internationalen Lage zeichnet sich die deutsche Außenpolitik unter Merkel vor allem durch Kontinuität und Wandel aus. 6.1.1 Die deutsche außenpolitische Strategie der Merkel-Regierungen Laut Haftendorn (2012) war eine Hauptaufgabe der großen Koalition (Merkel/Steinmeier 2005-2009) die Bewältigung des strategischen Wandels der deutschen Außenpolitik. Aufgrund von Merkels Engagement für die Menschenrechte bei ihren Besuchen in Russland und China und des Empfangs des Dalai Lama im Kanzleramt 2007 entstanden die neuen außenpolitischen Weichenstellungen Deutschlands hin zur Freiheits- und Menschenrechtspolitik und die Achsenverlagerung von Ost (Russland, China) nach West (transatlantisch, europäisch) (Pfetsch, 2011, S. 222). Während Deutschland von der immer tiefer integrierten Europäischen Union profitierte, verwandelte die Bundesregierung das Verhältnis zu den USA in eine „selbstbewusste Partnerschaft“ (Haftendorn, 2012, S. 21 f.). Mit dem Aufstieg der Schwellenländer China, Indien und Brasilien sowie der Erneuerung der globalen Ordnung sah sich Deutschland einem neuen strategischen Umfeld ausgesetzt. Damit mussten die deutschen außenpolitischen Ziele zunehmend global ausgerichtet werden, ohne dabei die europäischen sowie die transatlantischen Interessen aus den Augen zu verlieren. Im Umfeld einer sich verdichtenden internationalen Verflechtung, der Machtverschiebungen zwischen Staaten und Staatengruppen sowie des Aufstiegs neuer Regionalmächte muss sich Deutschland einerseits an die internationale Ordnung anpassen und diese andererseits mitgestalten (SWP & GMF, 2013, S. 12-18). Deutschlands Reaktionen auf die globalen Machtverschiebungen sind sowohl von „bündnispolitischem Traditionalismus“ – d.h. dem Weiterausbau der transatlantischen Partnerschaft – als auch von einem „aufgesattelten Bilateralismus“ – also dem Aufnehmen der strategischen Partnerschaft mit den neuen Mächten – geprägt (Kleine-Brockhoff & Maull, 2011). Infolge der zunehmend multipolaren internationalen Ordnung stellte die Bundesregierung Anfang 2012 ein neues außenpolitisches Konzept © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Y. Huang, Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung, Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27078-0_6

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(Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, 2012) vor, in dem die neuen Gestaltungsmächte wie China, Indien, Brasilien, Mexiko, Südafrika etc. als gleichberechtigte Partner deutscher Außenpolitik und nicht als Konkurrenten oder Gegner bei der Gestaltung der internationalen Ordnung bzw. der zentralen weltpolitischen Herausforderungen begriffen werden. Dabei steht die deutsche Partnerschaft mit den neuen Gestaltungmächten im Einklang mit den Grundpfeilern deutscher Außen- und Sicherheitspolitik und deren multilateraler Verankerung, insbesondere in den VN, der EU, der NATO und der OSZE (Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, 2012, S. 2). Dadurch kann die Bundesregierung ihre politischen Ressourcen vermehren, um als verlässlicher Partner und Verbündeter die internationale Ordnungspolitik mitzugestalten. Vor dem Hintergrund der weltweiten Finanzkrise und der Eurokrise hat Deutschland seit der Regierung Merkel/Westerwelle durch seine Wirtschaftskraft und geopolitische Position immer mehr Verantwortung in Europa und der Welt in den europäischen und internationalen Institutionen übernommen. Dies gilt beispielsweise im Hinblick auf Deutschlands Rolle in der europäischen Währungsunion, insbesondere im Rahmen des europäischen Zentralbankensystems, des Banken-Rettungsfonds, sowie des Internationalen Währungsfonds zur Überwindung der Finanz- und Eurokrise (Haftendorn, 2012, S. 21-25). Im Zuge des Erstarkens der Rolle Deutschlands in den europäischen Institutionen ist Deutschland zugleich schrittweise ein starker Mitgestalter der internationalen Ordnung geworden. Auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 hat Bundespräsident Joachim Gauck die Frage nach Deutschlands Rolle und Verantwortung in der Außen- und Sicherheitspolitik festgestellt und gemahnt, dass Deutschland sich als guter Partner international „früher, entschiedener und substanzieller“ einbringen und „mehr Verantwortung in der Welt“ übernehmen sollte (Bundesakademie für Sicherheitspolitik, 2015). Diese Forderung nach einer stärkeren Rolle Deutschlands in der Welt weckte eine öffentliche Diskussion über eine mögliche Neuausrichtung in der deutschen Außenpolitik. In der Tat fehlt der deutschen Außenpolitik keine grundsätzliche Neuausrichtung, sondern eine „behutsame Anpassung an neue internationale Rahmenbedingungen“ und der „Wille und Mut zur Gestaltung, Überzeugung, Hartnäckigkeit und Klarheit“ (Maull, 2014). Obwohl Deutschlands Rolle in Europa wegen seines dominanten Auftretens in der Euround Flüchtlingskrise gewachsen ist, schränken die Interdependenz zwischen den europäischen Volkswirtschaften, der Entscheidungsprozess der EU (Maull, 2014a, S. 4) sowie die vergleichbar geringe Personalstärke der Bundeswehr (Jungholt, 2016) die Einflusschancen Deutschlands ein. Gerade bei den deutschen Militäreinsätzen im Ausland war Bundeskanzlerin Merkel in ihren drei Amtszeiten sehr zurückhaltend, sodass trotz des internationalen Engagaments und dem Ausbau Deutschlands zum Global Player klare Grenzen gezogen wurden. Die außenpolitische Strategie Merkels lag in der Bewahrung und Weiterentwicklung der internationalen Ordnung, die sich vor allem an Grundprinzipien wie Menschenwürde, einer nachhaltigen Entwicklung, Frieden und Sicherheit orientierte (SWP & GMF, 2013, S. 14). Dies zeigte sich vor allem nach dem Antritt des neuen POTUS, Donald Trump. Trump kritisierte die EU und die NATO kurz nach seinem Amtsantritt mehrfach in seiner Position als POTUS und betonte seine „America First“-Politik. Anstatt sich jedoch von den USA abzuwenden, verstärkte Merkel ihre Bemühungen, die transatlantischen Beziehungen zu bewahren.

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Dennoch wurde durch Trumps Präsidentschaft und seine inkonsequente Außenpolitik gleichzeitig ein neues Selbstbewusstsein der EU geschaffen. Merkel betonte, dass die Europäer ihr Schicksal fortan selbst in die Hand nehmen sollten (Die Welt, 2017b). Die europäischen Werte müssten „solidarisch und selbstbewusst nach innen wie nach außen“ (Die Bundeskanzlerin, 2017a) vertreten werden, um den Umbrüchen in der internationalen Politik sowie einer Spaltung in der EU (Brexit)11 entgegenzuwirken. Im Koalitionsvertrag von 2018 hieß es dazu: „In dieser Lage verfolgt Deutschland zwei zentrale Ziele: Europa muss international eigenständiger und handlungsfähiger werden. Gleichzeitig wollen wir die Bindung an die USA festigen. Wir wollen transatlantisch bleiben und europäischer werden“ (S. 144). Vor dem Hintergrund multipler Herausforderungen wie der Flüchtlingskrise, des Aufstiegs der Rechtspopulisten, der institutionellen Krise der EU, der noch längst nicht ausgestandenen Euro-Schulden-Krise sowie des Terrorismus wird auch die enge Zusammenarbeit mit Frankreich deutlich in den Vordergrund gestellt. Beide Nationen müssen nun in den sich rapide verändernden geopolitischen Machtkonstellationen an einer gemeinsamen Lösung arbeiten. Doch diese Vorreiterrolle Deutschlands bringt ein Paradox mit sich (Kundnani, 2016). Einerseits erwartet die EU eine starke Führungsposition Deutschlands, erhofft sich jedoch andererseits, dass Deutschland keinen dominanten Einfluss ausübt und fürchtet die Durchsetzung zu vieler deutscher Interessen. Eine zu starke Führungsrolle Deutschlands kann Wiederstände provozieren (wie sich bereits während der Flüchtlingskrise aus Osteuropa zeigte), den außenpolitischen Handlungsspielraum begrenzen und den Zusammenhalt der Union untergraben. Aus diesem Grund strebt die Bundesregierung stets danach, seine nationalen Interessen mit den Interessen anderer EU-Staaten in Einklang zu bringen. 6.1.2 Wertebestimmung der Merkel-Regierung Das Eintreten für Menschenrechte in Deutschland kann beinahe als eine Art außenpolitische Tradition bezeichnet werden und gehört zu der deutschen außenpolitischen Kultur. Obwohl die Merkel-Regierung mit ihrer sehr stark ausgeprägten Menschenrechtspolitik also folglich kein Novum verfolgt, nimmt ihre Form der Ausgestaltung dieser Leitlinie überdurchschnittliche Ausmaße an. Dies machte bereits der erste Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und der SPD vom 18.11.2005 deutlich, in dem ihre neue Regierung eine wertegebundene und interessengeleitete Außenpolitik vorlegte. So wurden „die Beachtung des Völkerrechts und die Einhaltung der Menschenrechte, sowie das Bekenntnis zu einem umfassenden Sicherheitsbegriff“ (CDU, CSU und SPD, 2005, S. 61) als Grundlagen deutscher Außenpolitik begriffen. In der Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Merkel vor dem Deutschen Bundestag

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Brexit ist eine Verschmelzung von Britisch und exit. Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union wird in Kurzform mit dem Kunst- und Kofferwort Brexit bezeichnet.

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am 30. November 2005 erläuterte sie der neuen Regierung ihre außenpolitischen Leitlinien mit den Worten: „Deutsche Außen- und Europapolitik gründet sich auf Werte und sie ist Interessenpolitik“ (Die Bundesregierung, 2005). Zum einen sollte zukünftig der Schwerpunkt auf die transatlantische Partnerschaft der Wertegemeinschaft der westlichen Welt gelegt werden. Zum anderen würden die Werte von Frieden, Freiheit, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Gerechtigkeit und Toleranz prononciert. Es sei wichtig, einen Konsens und eine Basis zu schaffen, mit deren Hilfe ein Verständnis der Menschenwürde gebildet werde, welches der Wertegemeinschaft als Fundament diene. Deshalb würde sich Deutschland auch nicht zurückhalten, wenn es um die Verletzungen der Menschenrechte ging. Anlässlich des 60. Jahrestages der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte hat Volker Kauder als Mitglied des Bundestags (MdB) am 8. Dezember 2008 vor der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik eine Grundsatzrede gehalten, bei der die wertegeleitete Politik auf das christliche Menschenbild zurückgeführt wurde. Die Ebenbildlichkeit Gottes und die damit einhergehende unantastbare Würde des Menschen wurde bereits im ersten Artikel des Grundgesetzes kodifiziert (Art. 1 I GG) und erlangte hohen Stellenwert als Reaktion auf die Vergangenheit, insbesondere jedoch aufgrund der Verbrechen des dritten Reiches, in welchem die Würde des Menschen grob missachtet wurde. Direkt danach findet sich in Art. 2 I 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit, welche den Aufruf nach Freiheit befriedigt, die der Mensch als Vernunftwesen im täglichen Leben braucht, um existieren zu können. Entscheidungen würden jedoch nicht immer zu positiven Resultaten führen. Diese von der Einsicht Kauders aufgeworfene Möglichkeit bietet bereits eine kleine Existenzgrundlage für Wertepolitik. Denn in einer Welt, in der schlechte Entscheidungen getroffen werden können, muss es einen Gegenpol geben, der sich bemüht, negativen Entwicklungen exekutiv oder legislativ zu begegnen. Am 17. September 2008 hielt Bundeskanzlerin Merkel zum Tag der Konrad-Adenauer-Stiftung eine Rede in Berlin, in der sie sagte, dass „Die Grundwerte ... die Begrenzung unserer außenpolitischen Interessen [sind]“, und die „Interessengleitete Außenpolitik [...] auch wertegeleitete Außenpolitik sein [müsse]“ (KAS, 2008). Frau Merkel sieht in den Theorien zwischen interessen- und wertegeleiteter Außenpolitik keine absoluten Pole, die sich gegenüberstehen, sondern eine gegenseitige Abhängigkeit, die sich pragmatisch auch im Sinne kommunizierender Röhren darstellen lässt. Sie beschrieb das Fundament der deutschen Außenpolitik als interessengeleitete Politik, welche von den Werten beschränkt wird und stellte dies auch gleich als Anforderung an die internationale Politik. Darüber hinaus stellte sie fest, dass Menschenrechte universell seien und von allen Staaten respektiert werden müssten, denn „Wir können bestimmte Lebensumstände nicht als Entschuldigung dafür akzeptieren, dass Menschenrechte nicht berücksichtigt werden“ (KAS, 2008). „Unveräußerliche Werte“ müssten „eben eingehalten werden“, allein schon aufgrund der eigenen Innenpolitik und des Grundgesetzes, auf welchem das „einfache“ deutsche Gesetzesrecht sowie auch die deutschen (außerrechtlichen) Werte beruhen. Dies führe dazu, dass interessengeleitete Politik auch werteorientiert sein müsse, da man sie nicht außer Kraft setzen könne. Dem folgte auch die Bundesregierung, die 2010 und 2012 im 9. bzw. 10. Bericht der Bundesregierung folgendes schrieb:

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9. Bericht: „Menschenrechtspolitik ist daher eine alles staatliche Handeln umfassende Querschnittaufgabe, die in ihrer außenpolitischen Dimension die Förderung und den Schutz der Menschenrechte weltweit beinhaltet. In einer zunehmend globalisierten [...] Welt bilden die Menschenrechte – [...] – somit den Kern einer werteorientierten und interessengeleiteten Außenpolitik“ (Auswärtiges Amt, 2010, S. 77).

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10. Bericht: „Menschenrechtspolitik ist eine Querschnittsaufgabe, die in ihrer außenpolitischen Dimension die Förderung und den Schutz der Menschenrechte weltweit beinhaltet. Die Menschenrechte bilden den Kern einer werteorientierten und interessen- geleiteten Außenpolitik“ (Auswärtiges Amt, 2012b, S. 71).

Menschenrechte und Demokratie stellen grundlegende Parameter deutscher Außenpolitik dar, wobei die Betonung der Werte durch die Bundesregierung in der Ideenwelt des Westens wurzelt (Leininger & Böckenförde, 2012, S. 41). In der Präambel des Koalitionsvertrags (2013) zwischen CDU/CSU und SPD stellte die große Koalition als Ziel ihrer Außenpolitik fest, dass Deutschland als größte Volkswirtschaft seine internationale Verantwortung übernehmen und die globale Ordnung gemeinsam mit seinen Partnern in Europa aktiv mitgestalten wolle: „Deutschland setzt sich weltweit für Frieden, Freiheit und Sicherheit, für eine gerechte Weltordnung, die Durchsetzung der Menschenrechte und die Geltung des Völkerrechts sowie für nachhaltige Entwicklung und Armutsbekämpfung ein“ (S. 117). Die Regierung Merkel hat nicht nur diese Kontinuität vollzogen, wobei ihre Vorgängerregierungen Akzente auch auf die Wertegemeinschaft in den transatlantischen Beziehungen und der EU legten, sondern auch besonders westliche Werte als gemeinsame Werte in ihren neuen außenpolitischen Weichenstellungen hervorgehoben (vgl. Leininger & Böckenförde, 2012, S. 41). Trotz eines spürbaren Machtzuwachses orientierte sich die Bundesrepublik Deutschland am veränderten internationalen System. In den ersten zwei Amtszeiten Merkels wurden die westlichen Werte der Bundesregierung kaum herausgefordert. Anstelle der Zertrümmerung der regelbasierten internationalen Ordnung visierten Peking und andere aufsteigende Mächte eine Konsolidierung ihrer Macht innerhalb des bestehenden Systems an (vgl. Ikenberry, 2011). Nach dem Wahlsieg Donald Trumps benannte Merkel westliche Werte als Basis für die Zusammenarbeit mit den USA. Eine enge Partnerschaft zwischen Deutschland und den USA sei nur unter der Bedingung der Achtung der Menschenwürde möglich (Zeit Online, 2016b). Allerdings wurden die Gesichtspunkte Demokratie, Freiheit oder Menschenrechte in Trumps Antrittsrede nicht erwähnt. Im Vergleich zu Trump ist eher Merkel die Verteidigerin der westlichen Werte. Zumindest ist das daraus zu erkennen, dass Merkel für Demokratie, Freiheit und den Respekt vor dem Recht und der Würde des Menschen plädiert. Zusammenfassend wird der Menschenrechtspolitik von der deutschen Regierung stets ein

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großer Stellenwert zugeschrieben. Die von Frau Merkel geleitete Bundesregierung legt mehr Wert auf Menschenrechte und Demokratie als es vorherige Regierungen getan haben. Dabei wird Demokratie vor allem als „Mittel zum Zweck“ betrachtet – „insbesondere als Voraussetzung menschlicher Entwicklung und zur Gewährung von Menschenrechten“ (Leininger & Böckenförde, 2012, S. 42). Jedoch kommt es auf die außenpolitischen Rahmenbedingungen Deutschlands an, weil die langfristige Wertepolitik hinter dringenderen Themen wie Sicherheit und Euro- und Flüchtlingskrise zurücktreten musste. Angesichts der aktuellen Flüchtlingskrise und der von ihr ausgehenden Bedrohung der inneren Sicherheit Europas (etwa durch als Migranten getarnte Terroristen) und der Welt werden der wertebetonten Außenpolitik Europas, aber vor allem Deutschlands zunehmend praktische Grenzen aufgezeigt. 6.1.3 Der Streit über die außenpolitische Ausrichtung In den ersten Jahren der Merkel/Steinmeier-Regierung verschärften sich die Spannungen im Verhältnis zwischen Interessen und Werten in der deutschen außenpolitischen Ausrichtung. Meistens wurden Interessen und Werte als Gegensätze betrachtet. So wurden Werte als „unrealistisch“, “medienwirksam“ (DGAP, 2013) von Sandschneider oder als schönes Ideal von Schmierer (2008) angesehen, deren Überbetonung verheerend sein könnte. Demgegenüber sind Interessen als „kalt“ oder als „niedere Motive“ (Schmierer, 2008, S. 6) verpönt. In einem Streitgespräch zwischen Lau und Sandschneider bezeichnete Lau den Kulturkampf auch nicht mehr als die Konfliktlinie zwischen Westen und Nicht-Westen, sondern vielmehr zwischen freiheitlichen und autoritären Systemen (DGAP, 2013). Globalisierung schaffe ihre eigenen Regeln und es wäre vorschnell, seine Werte zugunsten einer reinen Interessenpolitik zu opfern. Man dürfe autoritäre Staaten nicht des Geldes wegen unterstützen und sich die Möglichkeit nehmen lassen, Veränderungen herbeizuführen. Das habe, so Lau, weder zu diplomatischen Verwerfungen geführt, noch den wirtschaftlichen Beziehungen geschadet (DGAP, 2013). Allerdings muss betont werden, dass diese Debatte die deutsche Wertepolitik nicht leugnet. Ihre Diskussionen fokussieren nur, in welcher Weise Deutschland seine Wertepolitik umsetzen soll bzw. ob es deutlicher (Lau) oder zurückhaltender (Sandschneider) auf diesen Werteprinzipien beharren sollte (vgl. Wolff, 2013). Dabei vertreten Sandschneider und Schmierer die Auffassung, dass Werte und Interessen sich nicht trennen lassen. Die Werteforderung in der Außenpotitik steht nicht im Widerspruch mit den ökonomischen und sicherheitspolitischen Interessen (Sandschneider, 2013). Laut Schmierer (2008) ist „die Dichotomie von Werten und Interessen in der Außenpolitik zu überwinden“ (S. 6). Anstatt entweder den einen oder den anderen Theoriepol zu verfolgen, sollte man abwägen, welches Gut wann und unter welchen Bedingungen zum Tragen kommt. In diesem relativistischen Ansatz offenbart sich auch ein prononciertes europäisches rechtsstaatliches Axiom, nämlich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz mit seiner Ableitung, dem Übermaßverbot: Denn eine einseitige Überbetonung von Werten kann zu (außenpolitischen) Schäden führen, die ihrerseits zumindest mittelbar Menschen schädigen können. So kann ein durch Menschenrechte oder sicherheitspolitisch motiviertes Wirtschaftsembargo, wie das US-amerikanische in Kuba oder das der UN im Iran, die Allerärmsten in der Lebensmittel-

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versorgung oder der medizinisch-pharmazeutischen Versorgung bedrohlich treffen. Der vermittelnde, verhältnismäßigkeitsbetonte Ansatz vermag auch am besten dieses humanitäre Paradox von durch die Menschenrechtspolitik motivierten Wirtschaftsembargomaßnahmen aufzulösen. Aus der historischen Perspektive hat Winkler Werte und Interessen in der deutschen Außenpolitik ausführlich erörtert und postuliert, dass die Debatte über Werte und Interessen überfällig sei. Das normative Projekt bzw. die weltweite Geltung der unveräußerlichen Menschenrechte stand von Anfang an in einer scharfen Spannung zur politischen Praxis des Westens: Es „diente als ständiges Korrektiv der politischen Praxis des Westens und entfaltete so eine konfliktreiche Dynamik, die die Geschichte der westlichen Demokratien bis heute prägt“ (Winkler, 2013b). In einem Streitgespräch über das Spannungsverhältnis von Werten und Interessen in der deutschen Außenpolitik hat Sandschneider darauf hingewiesen, „Werte und Interessen dürfen nicht getrennt voneinander betrachtet werden“ (DGAP, 2013) und „Werte und Interessen gehen zusammen“ (Sandschneider, 2014). In der dritten Amtszeit Merkels war der Streit über das außenpolitische Ziel Deutschlands fast kein Thema mehr. Die Abwägung zwischen dem Eintreten für Werte und dem Verfolgen der Interessen ist unausweichlich mit Inkonsistenzen und Nachjustierungen verbunden. Während das Verhältnis von politischen Werten und wirtschaftlichen Interessen kompatibel wird, hat sich das deutsche strategische Ziel im Umfeld des neuen internationalen strategischen Umfelds gewandelt. Aus deutscher Perspektive wird der Versuch unternommen, Werte zu vermitteln, um Gleichberechtigung, Freiheit (im Handel und der Gesellschaft) und Sicherheit zu schaffen, welche für die westliche Demokratie ein existenzielles Interesse ausmachen (vgl. SWP & GMF, 2013, S. 6). Dies führt zu einer besseren internationalen Reputation Deutschlands, dessen Politik sich offen um die Förderung der Menschenrechte und des Miteinanders kümmert. Aus chinesischer Sicht werden jedoch keine Werte vermittelt, sondern die westlichen Wertvorstellungen propagiert. Es werden negative Aspekte der chinesischen Kultur betont und versucht, sie zu verändern, ohne dabei die Integrität Chinas zu berücksichtigen, weshalb diese Seite Deutschlands oft nicht mit Lob, sondern mit Zweifel oder gar Hohn belohnt wird. In China denken die meisten Experten und Forscher, dass Deutschland sich in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates eingemischt hat und ihrem Volk eine andere Kultur aufzwingen will. Anstelle von Sicherheit sieht China Berechenbarkeit und statt Fairness im Handel Kontrolle von außen. Mit anderen Worten hofft China auf eine reine Wirtschaftspolitik ohne Wertevermittlung von deutscher Seite. In puncto der scheinbaren Zielkonflikte zwischen deutschen Werten und Interessen wurde China oft als typisches Beispiel thematisiert. Die Aufwertung Chinas in der Weltwirtschaft und Weltpolitik sorgt zweifellos für die Verschärfung des Streits über die außenpolitische Ausrichtung. In der kommenden Untersuchung wird geprüft, ob China eine Ausnahme in der deutschen Menschenrechtspolitik bildet oder ob in der Bundesregierung ein Balanceakt zwischen der Wirtschafts- und Menschenrechtsforderung gegenüber China betrieben wird.

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6.2 Die Stellung Chinas: Schwerpunkt und Ausrichtung 6.2.1 Schwerpunkt der Chinapolitik unter Angela Merkel 6.2.1.1 Politische Beziehungen: Von der Distanzierung zur Annäherung Die Zusammenarbeit Deutschlands mit China im politischen Bereich in den Amtszeiten Merkels stellt einen Trend von der Distanzierung zur Annäherung dar. Zunächst kam es in den deutsch-chinesischen außenpolitischen Beziehungen durch Merkels Empfang des Dalai Lama zu Spannungen. Vor dem Hintergrund der internationalen Finanzkrise und Eurokrise und ihrer angestrebten Bewältigung, kommt es in den aufgrund der Tibet-Frage abgekühlten beidseitigen Beziehungen wieder zu einer Annäherung. Sodann garantieren eine Reihe von Dialog- und Kooperationsmechanismen wie die Regierungskonsultationen, der Strategische Dialog und der Rechtsstaatsdialog wirkungsvoll die stetige Weiterentwicklung der deutsch-chinesischen Beziehungen (Xi, 2014). Dadurch könnte die deutsche Regierung ihr Eintreten für mehr Rechtsstaatlichkeit und eine Verbesserung der Menschenrechtslage in China zum Ausdruck bringen. Sicherheitspolitisch müssen die beiden Länder aufgrund ihres zunehmenden wirtschaftlichen und politischen Einflusses auf ihrem jeweiligen Kontinent eine wachsende regionale und globale Verantwortung für die weltweite Sicherung von Frieden und Stabilität tragen (vgl. Bundesministerium der Verteidigung, 2006). Um die Zusammenarbeit zwischen Deutschland und China in Bereichen globaler Verantwortung zu vertiefen, haben die beiden Regierungen 2006 zuletzt auf Vizeministerebene einen strategischen Dialog aufgenommen, der 2011 auf Ministerebene angehoben wurde (Generalkonsulat der Volksrepublik China in Frankfurt am Main, 2011). Ende März 2014 werden die deutsch-chinesischen Beziehungen von der seit 2004 bestehenden „Strategischen Partnerschaft in globaler Verantwortung“ zu einer „umfassenden strategischen Partnerschaft“ angehoben (Auswärtiges Amt, o. J.). Dies ist auch Ausdruck für eine Annäherung in den beidseitigen politischen Beziehungen und zeigt die zunehmende komplementäre Strategiestruktur zwischen Deutschland und China. 6.2.1.2 Wirtschaftsbeziehungen: Mehr Komplementarität als Konflikte Die kontinuierliche wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit dient nach wie vor einer wichtigen Grundlage für die deutsch-chinesischen Beziehungen. Während die Volksrepublik China in den letzten 15 Jahren ein immer wichtigerer Handelspartner wurde, löste sie die USA 2016 zum ersten Mal als wichtigsten Außenhandelspartner Deutschlands ab, dabei summierten sich Im- und Exporte zwischen Deutschland und China auf knapp 170 Mrd. Euro (Die Welt, 2017a). Dieser Trend setzte sich 2017 mit 186,6 Mrd. Euro fort. Gleichzeitig erreichten die chinesichen Investitionen in Deutschland 2017 mit 13,7 Mrd. Dollar (1,1 Mrd. Euro) einen neuen Höchststand (Deutsche Wirtschafts Nachrichten, 2018). Demgegenüber summierten sich die deutschen Direktinvestitionen in China 2015 auf 7,759 Mio. Euro und verringerten sich im Vergleich zum Jahr 2013 (8,142 Mio. Euro) um

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4,7%. Tabelle 6-1 Deutsche Nettokapitalanlagen/Direktinvestitionen in China (2005-2016) Jahr

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Summe

2.392

2.676

2.280

2.122

4.092

5.148

8.615

6.344

8.142

8.468

7.759

6.686

Quelle: Eigene Berechnungen nach den Daten der Deutschen Bundesbank (o. J.) (in Mio. Euro).

Im Zuge der Bewältigung der internationalen Wirtschafts- und Finanzkrise haben sich die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen weiter vertieft. Zugleich trieb das hohe Wachstum Chinas die deutschen Exporte an und China integrierte sich mithilfe Deutschlands allmählich in die Weltwirtschaft (Erber, 2013, S. 14). Zwischenzeitlich wurden die Wirtschaftsbeziehungen komplementär ausgebildet, besonders sichtbar wird dies durch „das hohe Maß an Komplementarität der jeweiligen Produktportfolios“ (Erber, 2013, S. 14). In der dritten Amtszeit Merkels standen die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen vor neuen Chancen und Herausforderungen. Zu den neuen Chancen zählen die seit 2014 von China initiierte Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) sowie Chinas neue Seidenstraße. Obwohl die Gründung der AIIB als ein Konkurrent zur Weltbank das westlich dominierte globale Finanzsystem herausfordern könnte, hat die Bundesrepublik Deutschland am 29. Juni 2015 das Übereinkommen als eines der Gründungsmitglieder der AIIB unterzeichnet. Durch den Beitritt zur AIIB hofft die deutsche Industrie auf große Infrastruktur-Aufträge aus Asien (Hirn, 2015). Darüber hinaus baut China mit seiner Seidenstraßen-Initiative die Handelswege nach Europa und Afrika aus, sodass sich große Chancen für die Konjukturflaute in Europa aufzeigen. Allerdings sind im Vergleich zu den mittel- und osteuropäischen Ländern die westeuropäischen Länder zurückhaltend, weil sie sich um den politischen und strategischen Einfluss Chinas sorgen. Die enge Zusammenarbeit des „16+1-Formats“12 könnte dazu führen, dass der Osten gegen den Westen ausgespielt wird und es dadurch schlimmstenfalls zu einer Spaltung der EU kommen könnte. Auch sind die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen seit 2005 nicht mehr reibungsfrei. Mit Blick auf den hohen Anteil von Markenpiraterie in China hat Merkel bei ihrem ersten Chinabesuch offen und klar mit China über den Schutz des geistigen Eigentums geredet. Darüber hinaus führte der Handelsstreit zwischen China und der EU um Billigimporte chinesischer Photovoltaik-Produkte zu Auseinandersetzungen innerhalb Deutschlands und der EU. Dennoch haben die beiden Länder im Bereich der Industrie 4.0 noch viel Kooperationspotenzial. Nachdem beide Regierungschefs im März 2014 das „deutsch-chinesische Jahr der Innovationskooperation 2015“ festlegten, erlebten ihre Wirtschaftsbeziehungen umgekehrt „eine deutliche Abkühlung“ (MERICS, 2015). Angesichts des Umbaus „der bisher exportge-

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16+1: 16 mittel- und osteuropäische Länder bilden mit China (+1) eine Gruppe. Von den 16 Staaten sind 11 Mitglied in der EU. Die Staaten sind Albanien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Estland, Kroatien, Lettland, Litauen, Mazedonien, Montenegro, Polen, Serbien, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Rumänien.

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triebenen chinesischen Wirtschaft hin zu einem nachhaltigen, innovationsgetriebenen Wachstum und einer Stärkung des Binnenkonsums“ (Auswärtiges Amt, o. J.) und der sich verringernden Nachfrage nach Industriegütern aus Deutschland sollten die deutschen Unternehmen neue Strategien entwickeln (MERICS, 2015). Obwohl die zunehmende wirtschaftliche Konkurrenz oft für Handelskonflikte mit China sorgte, hat die Weiterentwicklung wirtschaftlicher Institutionen zwischen beiden Ländern bzw. die Gründung des Deutsch-Chinesischen Beratenden Wirtschaftsausschusses (DCBWA) zur deutsch-chinesischen wirtschaftlichen Zusammenarbeit beigetragen und „den Grundstein für einen direkten Austausch zwischen Unternehmen beider Länder neben den Kontakten auf staatlicher Ebene“ (Presseportal, 2014) gelegt. Im Aktionsrahmen für die deutsch-chinesische Zusammenarbeit „Innovation gemeinsam gestalten!“ (Die Bundesregierung, 2014a) wurde der DCBWA als neues Instrument der Wirtschaft und als zweites Gleis der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen festgelegt. Im Mittelpunkt standen die Themen der Marktöffnung und der Verbesserung der Rahmenbedingungen, der Innovationszusammenarbeit, der Internationalisierung des Renminbi-Yuans sowie der Ausbau des Engagements chinesischer Firmen in Deutschland (APA-Aktuell, 2014). 6.2.1.3 Wissenschaftlich-technologische und kulturelle Zusammenarbeit: Eine weitere Intensivierung Unter der Regierung Merkel entwickelte sich die Zusammenarbeit in den Bereichen Kultur, Bildung, Wissenschaft und Gesellschaft als die dritte wichtige Säule der Beziehungen zu China nachhaltig (Auswärtiges Amt, 2019). Die reibungsarmen wirtschaftlichen und politischen Beziehungen zwischen den beiden Staaten schaffen die Grundlagen für die Zusammenarbeit in den Bereichen Kultur, Bildung, Wissenschaft und Gesellschaft. Umgekehrt kommt dieser gesellschaftliche Austausch auch den politischen und wirtschaftlichen Beziehungen beider Staaten zugute. Die dreijährige Veranstaltungsreihe „Deutschland und China – Gemeinsam in Bewegung“ (2007-2010) in mehreren chinesischen Metropolen und regionalen Zentren unter der gemeinsamen Schirmherrschaft des damaligen Bundespräsidenten Horst Köhler und des Staatspräsidenten Hu Jintao förderte gegenseitiges Verstehen als Grundlage erfolgreicher Zusammenarbeit, wobei das Bild von einem zukunftsorientierten, innovativen Deutschland gestärkt wurde und China von Deutschlands Erfahrung im Bereich nachhaltige Urbanisierung profitierte (Auswärtiges Amt, 2007). Anlässlich des 40-jährigen Jubiläums der Aufnahme diplomatischer Beziehungen im Jahr 2012 initiierte China das „chinesische Kulturjahr“ in Deutschland, in dem zahlreiche kulturelle Veranstaltungen in über 30 deutschen Städten stattfanden. Somit wird der deutsch-chinesische gesellschaftliche Austausch weiter intensiviert und das gesellschaftliche Verhältnis zu China enger. Auffällig ist, dass die chinesische Regierung versuchte, mithilfe der deutschen Medien und der gesellschaftlichen Institutionen für China zu werben. Bei einem Besuch des chinesischen Staatspräsidenten Xi Jinping in Deutschland veröffentlichte Xi am 28. März 2014 einen Gastbeitrag in der FAZ, wobei die chinesische Regierung die FAZ als „gezielte Propagan-

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da-Maßnahme Pekings“ (Kummer, 2014) auswählte. Am gleichen Tag hielt er eine Rede bei der Körber-Stiftung und erklärte, dass sich die deutsch-chinesischen diplomatischen Besuche nicht mehr nur auf staatlicher Ebene beschränken. Als die wichtigsten deutschen Kulturvermittler spielen das Goethe-Institut in Peking und Shanghai und der DAAD eine bedeutende Rolle in den deutsch-chinesischen kulturellen und wissenschaftlichen Beziehungen. Der Austausch zwischen beiden Ländern im Bereich der Hochschulen, des Tourismus und zwischen Jugendlichen wird intensiviert. Außerdem haben die beiden Regierungschefs bei den dritten deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen im Jahr 2014 weitreichende Vereinfachungen für die Visumsverfahren zur Förderung des beidseitigen Austauschs vereinbart. Die strategische Partnerschaft zwischen Deutschland und China zeigt sich auch in ihrer Innovationspolitik. Seit der Gründung der Deutsch-Chinesischen Plattform im Jahr 2011 bilden die wechselseitig in China und Deutschland abgehaltenen Innovationskonferenzen Meilensteine der bilateralen Innovationskooperation (Bundesministerium für Bildung und Forschung, 2016). Bei der Innovationsentwicklung in China spielt Deutschland eine Schlüsselrolle, vor allem mit seinen innovativen Umwelttechnologien. Die bilateralen Technologiekooperationen und der beständige Austausch bieten beiden Ländern neue Triebkraft zur Entwicklung. Als Antwort auf die hochtechnologisierte „Industrie 4.0“ Deutschlands hat China das „Made in China 2025“-Programm13 vorgelegt. Entsprechend werden wissenschaftliche und gesellschaftliche Netzwerke zwischen Deutschland und China rasant ausgebaut. 6.2.2 Die Ausrichtung der Chinapolitik unter Angela Merkel 6.2.2.1 Merkels Chinabesuche Tabelle 6-2 Merkels Chinabesuche Nr. 1

22.-23.05.2006

2

26.-28.08.2007

3

13

Datum

23.-25.10.2008

Ort Peking, Shanghai Peking, Nanjing Peking

Hauptthemen Treffen mit Ministerpräsident Wen Jiabao; Besuch Merkels der Expo 2010 Treffen mit Staatspräsident Hu Jintao und Ministerpräsident Wen Jiabao; Rede in der Akademie der Sozialwissenschaften in Peking; Rede am Rechtinstitut Nanjing. Teilnahme am ASEM-Gipfel

Die Anfang 2014 seitens Chinas entwickelte Wirtschaftsstrategie „Made in China 2025“ zielt darauf ab, China bis 2025 zu einer starken Industrienation zu machen.

152

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

4

5

6

16.-17.07.2010

01.-02.02.2012

29.-30.08.2012

Peking, Xi’an

Peking, Guangzhou

Die Wechselkursentwicklung des Yuan; Die staatliche chinesische Exportförderung; Treffen mit Ministerpräsident Wen Jiabao; Fortsetzung des Treffens vom Vortag, Besuch der Terrakotta-Armee Treffen mit dem chinesischen Staatspräsidenten Hu Jintao, dem Vorsitzenden des Nationalen Volkskongresses Wu Bangguo sowie Ministerpräsident Wen Jiabao

Peking,

Treffen mit dem chinesischen Ministerpräsidenten Wen Jiabao und dem

Tianjin

Vizepräsidenten Xi Jinping. Treffen mit Staatspräsident Xi Jinping und Ministerpräsident Li Keqiang;

7

06.-08.07.2014

Chengdu,

Teilnahme an der ersten Sitzung des gemeinsamen Wirtschaftsausschus-

Peking

ses; Sechs Wirtschaftsabkommen mit einem Volumen von mehr als zwei Milliarden Euro werden von beiden Regierungschefs geschlossen. Treffen mit Staatspräsident Xi Jinping und Ministerpräsident Li Keqiang,

8

29.-30.10.2015

Peking,

Wirtschaftsfragen und Lösungen zum Syrien-Konflikt bildeten den

Hefei

Schwerpunkt. Das Wirtschaftsabkommen in zweistelliger Milliardenhöhe wird unterzeichnet. Treffen mit Staatspräsident Xi Jinping und Ministerpräsident Li Keqiang, Teilnahme an den 4. Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen,

9

12.-14.06.2016

Peking,

Unterzeichnung von Wirtschaftsabkommen mit einem Umfang von knapp

Shenyang

drei Milliarden Euro, die Themen Rechtsstaatlichkeit, Marktwirtschaftsstatus Chinas, die chinesischen Übernahme der Kuka AG sowie die Arbeitsbedingungen für NGOs werden erwähnt.

10

04.-05.09.2016

Hangzhou

Teilnahme am G20-Gipfel Treffen mit Präsident Xi Jinping und Ministerpräsident Li Keqiang, Ne-

11

23.-25.05.2018

Peking, Shenzhen

ben den internationalen Konfliktthemen Nordkorea und Iran werden über die Wirtschafts- und Handelsfragen verhandelt, Merkel fordert bessere Bedingungen für deutsche Unternehmen in China, Treffen mit einigen Menschenrechtsaktivisten in der Deutschen Botschaft in Peking

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

6.2.2.1.1 Drei Besuche in ihrer ersten Amtszeit In der ersten Amtszeit Merkels hat die Bundeskanzlerin China drei Besuche abgestattet, wobei die Menschenrechte im Umgang mit China jedes Mal offen thematisiert wurden. Nach ihrem Amtsantritt hob Bundeskanzlerin Angela Merkel bei ihrem ersten China-Besuch hervor, dass die Menschenrechte unteilbar und wichtiger Teil der deutsch-chinesischen Kooperation sind (Der Tagesspiegel, 2006). Beim Zusammentreffen mit der chinesischen Staats- und Parteiführung sprach sie neben der Wirtschaftszusammenarbeit auch die Religionsfreiheit, die

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

153

behördlich angeordnete Lagerhaft, Tibet sowie die Internetzensur offen an (Der Tagesspiegel, 2006). Auf ihrer zweiten Chinareise 2007 blieb sie ihrer Linie treu und betonte nicht nur die Wirtschaftsförderung. Vielmehr schenkte sie Themen wie den Menschenrechten, dem Klimaschutz sowie dem Schutz des geistigen Eigentums besondere Aufmerksamkeit. Vor allem führte sie während ihres Peking-Aufenthalts noch ein Gespräch mit vier regimekritischen chinesischen Journalisten, die für eine Reform des Mediensystems in China eintraten. Im Mittelpunkt des Gesprächs standen die Entwicklung der damaligen chinesischen Medienlandschaft und die fehlende rechtliche Grundlage der Arbeit von Journalisten in China (Deutsche Welle, 2007a). Durch das Gespräch ließ sich Bundeskanzlerin Merkel über die Begrenzung der Pressefreiheit in China informieren. Zum Auftakt des dritten Tages ihrer Chinareise hielt Frau Merkel eine Rede vor der chinesischen Akademie für Sozialwissenschaften in Peking, in der sie die Notwendigkeit der Menschenrechte, der Religions- und Meinungsfreiheit betonte. China als Gastgeber der Olympischen Sommerspiele 2008 solle die Riesenchance ergreifen, sich in der Meinungs- und Pressefreiheit zu präsentieren (Schmiese, 2007a). Obwohl sich die deutsch-chinesischen Beziehungen Anfang 2008 nach dem Treffen des Dalai Lama normalisierten, bewahrte Bundeskanzlerin Merkel noch „ein distanziertes Verhältnis“ (Kolonko, 2008a) zu China. Folglich eregte ihr erster Besuch seit der ernsthaften Verstimmung nach dem Dalai-Lama-Treffen große Aufmerksamkeit. Auf der Basis der „Ein-China-Politik“ sprach sie dennoch mit chinesischen Intellektuellen unter anderem über die Tibet-Frage. Zudem wurden die Fragen der Werteordnung beim Gespräch mit Intellektuellen, Literaten sowie Journalistinnen und Journalisten erwähnt (Die Bundeskanzlerin, 2008b). 6.2.2.1.2 Drei Besuche in ihrer zweiten Amtszeit Die Chinabesuche Merkels in ihrer zweiten Amtszeit fokussierten sich stattdessen auf die wirtschaftliche Zusammenarbeit vor allem vor dem Hintergrund der andauernden Eurokrise. Während ihres vierten offiziellen Chinabesuchs verabschiedeten Bundeskanzlerin Merkel und der chinesische Ministerpräsident Wen das gemeinsame deutsch-chinesische Kommuniqué zur umfassenden Förderung der Strategischen Partnerschaft, in dem die Energie- und Umweltpolitik ein zentraler Punkt war, was als Zeichen einer engeren Zusammenarbeit galt. Hinsichtlich des engen Kontakts und des stabilen Wirtschaftsaustauschs der beiden Länder während der Bewältigung der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise standen Wirtschaftsthemen im Zentrum des vierten Chinabesuchs Merkels. Am Ende hielt die Kanzlerin in der Gesprächsrunde in der Parteihochschule in Peking einen Vortrag über die herausragende Bedeutung von Individualrechten wie der Meinungsfreiheit (Die Bundeskanzlerin, 2010). Dabei erwähnte die Bundeskanzlerin die Menschenrechte nicht von sich aus, sondern machte durch ihre Antwort auf eine Frage von Studenten über das Waffenembargo der EU gegenüber China deutlich, dass es aufgrund der derzeitigen Lage der Menschen- und Bürgerrechte in China noch nicht an der Zeit sei, das Waffenembargo aufzuheben. 2012 trat Bundeskanzlerin Merkel in China zweimal für einen besseren Marktzugang,

154

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

mehr Transparenz und gleichberechtigte Bedingungen für deutsche Unternehmen in China ein. Obwohl Merkel in und mit China über die Situation der Menschenrechte und sogar über das Thema Tibet sprach, war die Menschenrechtsforderung im Vergleich zu der großen Wirtschaftszusammenarbeit mit China merklich leiser geworden. Selbst als der geplante Besuch bei den Redakteuren des liberalen Blatts „Nanfang Zhoumo“ platzte und das geplante Treffen mit dem Bürgerrechtsanwalt Mo Shaoping von der chinesischen Staatssicherheit verhindert wurde (FAZ, 2012), war Frau Merkel zufrieden mit ihrem Chinabesuch im Februar 2012. Folglich zeichnete sich hier bereits ein erster Interessenverlust an der chinesischen Menschenrechtslage ab. Hauptthema des zweitägigen Chinabesuchs von Bundeskanzlerin Merkel im August 2012 war ein geplantes Wirtschaftsabkommen. Merkels Delegation unterzeichnete Kooperationsverträge mit China im Wert von mehreren Milliarden Euro. Die deutschen Medien und einige Menschenrechtler kritisierten, dass Merkel nicht genug für die Menschenrechte in China eintreten würde. Das einzige von ihr angesprochene Wertethema war die Freiheit ausländischer Journalisten bzw. die allgemeine Pressefreiheit. Insofern spielte die Menschenrechtsförderung der deutschen Regierung nur eine marginale Rolle im Umgang mit China. 6.2.2.1.3 Vier Besuche in ihrer dritten Amtszeit Von 2013 bis 2016 besuchte Bundeskanzlerin Merkel China viermal. Im Juli 2014, Ende Oktober 2015, im Juni 2016 und im September 2016. Im Mittelpunkt des insgesamt siebten Chinabesuchs Merkels (2014) stand die deutsch-chinesische wirtschaftliche Zusammenarbeit. Dabei forderte die Bundeskanzlerin den Abbau der Handelshemmnisse für die deutsche Wirtschaft. Zugleich hob Merkel hervor, dass eine erfolgreiche Wirtschaftsentwicklung einerseits sowie der Menschenrechte und des Rechtsstaats andererseits zusammengehörten (Tagesschau, 2014). Zum Anlass des Besuchs von Bundeskanzlerin Angela Merkel tagte der Deutsch-Chinesische Beratende Wirtschaftsausschuss (DCBWA), welcher „chinesischen und deutschen Unternehmen ein Forum zur Formulierung ihrer Interessen“ (APA-Aktuell, 2014) bietet, erstmalig in Peking. Hierbei setzte sich der neu geschaffene Ausschuss auf Empfehlungen von Angela Merkel und Chinas Premier Li Keqiang für einen Abbau von Handels- und Investitionshemmnissen ein. Vorschläge für eine Verbesserung des Klimas für chinesische Investitionen in Deutschland durch eine positive China-Berichterstattung in deutschen Medien standen in den Empfehlungen. Allerdings stand die chinesische Kritik an deutschen Medien in einer Vorversion der Empfehlungen: „Teile der deutschen Medien haben unverantwortlich und inkorrekt über Chinas Menschenrechte und politische Angelegenheiten berichtet“ (Greive, 2014). Obwohl solche Formulierungen in der letzten Version des Papiers nicht mehr vorkamen, führten die China-Empfehlungen zu großer Aufregung (Geinitz, 2014). In der Tat zielte der DCBWA durch die positive China-Berichterstattung auf die Steuermittel der Bundesregierung zur Förderung chinesischer Innovationen ab (Geinitz, 2014). Bei der Teilnahme an der ersten Sitzung des gemeinsamen Wirtschaftsausschusses bedankte die Kanzlerin sich für die Unterstützung Chinas in der Schuldenkrise. Konkrete Fälle wie den Besuchwunsch des chinesischen Künstlers Ai Weiwei aufgrund seiner in Berlin ge-

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

155

öffneten Ausstellung sprach sie bei ihrem Chinabesuch 2014 nicht öffentlich an (Süddeutsche Zeitung, 2014). Im Vergleich zu Wirtschaftsthemen, aktuellen Krisen, regionalen und globalen Themen geriet das Thema Menschenrechte beim achten Chinabesuch (2015) in den Hintergrund. Es wurde immer deutlicher, dass wegen des Umbruchs der Weltpolitik der Balanceakt von der Bundeskanzlerin zwischen Wirtschaft und Menschenrechten, zwischen Markt und Moral immer schwieriger geworden ist. Der bereits achte Chinabesuch von Bundeskanzlerin Angela Merkel spiegelte „die außerordentliche gegenseitige Bedeutung“ (Benedikter, 2014a) der deutsch-chinesischen Beziehungen wider. Auf der deutschen außenpolitischen Agenda wird China eine besondere Bedeutung beigemessen. Obwohl das Thema Menschenrechte auf der Agenda des Chinabesuchs stand, legte die Bundesregierung mit einer großen Wirtschaftsdelegation merklich mehr Gewicht auf die wirtschaftliche Zusammenarbeit. Im Mittelpunkt der vierten deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen standen vor allem Wirtschaftsfragen. Der Bundesjustizminister Maas beklagte die mangelnde Unabhängigkeit der Justiz. Während der Chinareise wollte er die Verbindung zwischen chinesischen Anwälten und dem Deutschen Anwaltsverein sowie der Bundesrechtsanwaltskammer vertiefen (Die Welt, 2016b). Gleichzeitig kritisierte die Menschenrechtsbeauftragte der Bundesregierung Bärbel Kofler (SPD) im Südwestrundfunk (SWR) den Plan der chinesischen Regierung, Projekte chinesischer Nichtregierungsorganisationen unter Polizeiaufsicht zu stellen (SWR2, 2016). Beim neunten Chinabesuch Merkels (2016) standen die deutsch-chinesischen Beziehungen vor einigen Herausforderungen. Allen voran stand die Diskussion um die Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus Chinas in Europa. Hierbei bot Merkel an, eine Vermittlerrolle im Handelskonflikt zwischen China und der EU einzunehmen. Dennoch ging Sie trotz des wirtschaftlich heiklen Themas in diesem Besuch wieder verstärkt auf Themen wie Rechtsstaatlichkeit und Cyber-Sicherheit im Lichte der „Industrie 4.0“ an, blieb beim Thema Menschenrechte jedoch „diplomatisch“ (Die Welt, 2016c). Bei ihrem zehnten Chinabesuch (2016) zielte die Bundeskanzlerin auf den G20-Gipfel ab, in dessen Vorfeld die Flüchtlingskrise, das Treffen mit dem türkischen Präsidenten Erdoğan über die Umsetzung des EU-Türkei-Abkommens zu Flüchtlingen sowie das Treffen mit dem russischen Präsidenten Putin über die Ukraine- und die Syrien-Krise ganz oben auf der politischen Agenda Merkels standen. Die bilateralen Beziehungen zwischen Deutschland und China besaßen keine Priorität. 6.2.2.2 Rang Chinas im Außenhandel Deutschlands Tabelle 6-3 Rang Chinas im Außenhandel Deutschlands 1999-2018 Jahr

Rang der Ausfuhr

Ausfuhr (Millionen Euro)

Rang der Einfuhr

Einfuhr (Millionen Euro)

1999

16

6948,9

11

13794,5

156

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

2000

16

9458,8

10

18553,1

2001

14

12118,1

9

19941,7

2002

12

14570,7

7

21338,5

2003

10

18264,5

6

25681,4

2004

10

20991,7

6

32791,4

2005

11

21234,8

4

40845,1

2006

11

27478,5

3

49957,7

2007

11

29902,0

3

56417,1

2008

11

34065,3

3

60825,1

2009

8

37272,5

1

56706,2

2010

6

53790,9

1

77270,2

2011

5

64863,1

2

79528,2

2012

5

66746,1

2

78529,3

2013

5

67025,4

2

73376,5

2014

4

74368,8

2

79828,0

2015

5

71385,2

1

91680,8

2016

5

62729,0

1

82582,5

2017

3

86198,5

1

100526,2

2018

3

93126,5

1

106171,3

Quelle: Statistisches Bundesamt, o. J. Abbildung 6-1 Außenhandel Deutschlands mit China 1999 bis 2018

Außenhandel Deutschlands mit China 1999 bis 2018  120000

Volumen in Millionen Euro 

100000

80000

60000

40000

20000

0 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

-20000

-40000

Ausfuhr

Einfuhr

Saldo

Quelle: Eigene Darstellung.

Der wachsende Handel zwischen Deutschland und China von 2004 bis 2008 ging mit einem zunehmenden Handelsdefizit einher. Weil die deutschen Einfuhren aus China von 2003 bis

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

157

2008 stärker wuchsen als die deutschen Ausfuhren in das Land, weitete sich Deutschlands Defizit im Handel mit China aus. Anschließend wurde Deutschland im Jahr 2009 erstmals von China als Exportweltmeister abgelöst. Seit 2009 ist der bilaterale Handel enger und interdependenter geworden. Von diesem Zeitpunkt an nahm der Rang Chinas stetig zu und erreichte erstmals zur Zeit der Wirtschaftskrise bzw. Merkels zweiter Amtszeit die Top 10 Deutschlands. Gleichzeitig erlangte China Platz eins im Rang der Einfuhr. Zudem fällt auf, dass sich die Handelsbilanz zwischen Deutschland und China ab 2010 nach und nach ausglich. Gemäß Abbildung 6-1 hat sich der Importüberschuss von 2010 bis 2014 ersichtlich verkleinert. 2016 ist China erstmals zum wichtigsten Außenhandelspartner Deutschlands aufgestiegen und wie aus dieser Abbildung zu ersehen ist, erlebte Deutschland seit 2014 wieder zunehmend Nachteile im Außenhandel mit China und nahm ein wachsendes Handelsdefizit wahr. Im Vergleich zum Importüberschuss von 24,9 Mrd. Euro (2016) nahm der Importüberschuss mit 14,3 Mrd. Euro 2017 stark ab, sodass bis einschließlich 2018 das Handelsdefizit langsam ausgeglichen werden konnte. China ist seit 2017 das wichtigste Importland und das drittwichtigste Exportland Deutschlands. 6.2.2.3 Die deutsche Asienstrategie unter der Regierung Merkels In den vergangenen zwei Jahrzehnten gewann China angesichts seiner Wirtschaftsdynamik an politischem Gewicht nicht nur in Asien, sondern auch in Afrika und Lateinamerika und sogar in der internationalen Politik. Aus dem Aufstieg Chinas ergibt sich eine Herausforderung für den weltweiten Führungsanspruch der USA (Silberhorn, 2012, S. 36 f.). Als eine Reaktion auf den Wandel der weltpolitischen Lage orientiert sich die amerikanische Außenpolitik in Richtung des asiatisch-pazifischen Raums. Entsprechend nutzt Deutschland die stärkere Orientierung als Chance, auf der Grundlage gemeinsamer Werte und Interessen mit seinen europäischen und transatlantischen Partnern seine eigene Asienstrategie erneut zu konstituieren. 6.2.2.3.1 Der Kurswechsel der deutschen Chinapolitik – die Asienstrategie 2007 Kurz vor dem viertägigen Indien-Besuch der Kanzlerin hat die CDU/CSU-Fraktion am 23. Oktober 2007 ihre neue Asienstrategie unter dem Titel „Asien als strategische Herausforderung und Chance für Deutschland und Europa“ vorgestellt, in der die CDU/CSU-Bundestagsfraktion (2007) betonte: “Nur wenn Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, soziale Gerechtigkeit und Achtung der Menschenrechte sich weltweit weiter ausarbeiten und verfestigen, können wir erwarten, dass in einer möglichen zukünftigen Weltordnung, in der der asiatische und nicht-westliche über den euro-atlantische und westlichen Einfluss dominiert, unsere Vorstellungen von einer humanen Zukunft geteilt und verwirklicht werden und auch die berechtigten Interessen der Menschen in Deutschland und Europa angemessene Berücksichtigung finden” (S. 3).

158

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

Dabei hatte die CDU/CSU-Bundestagsfraktion (2007) ihren persönlichen Schwerpunkt auf die Chinapolitik gelegt und drei übergeordnete Interessenfelder der deutschen Asienpolitik in ihrem Strategiepapier zusammengefasst: „wirtschaftliche Interessen (u.a. Handel, Investitionen, Sicherstellung der Wettbewerbsfähigkeit und Wissenschaftskooperation), politische und geostrategische Interessen (u.a. Friedenssicherung, Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen, Werteorientierter Dialog z.B. Achtung der Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit), sowie globale Interessen (u.a. Ressourcen- und Klimaschutz, ‚global governance‘)“ ( S. 3). Das Strategiekonzept stand somit nicht nur für heimische Wirtschaftsentwicklung, sondern trat auch für gemeinsame Werte und Überzeugungen, wie die Demokratieförderung, Rechtsstaatlichkeit, soziale Gerechtigkeit und Achtung der Menschenrechte, ein. Deutschland möchte mit seinen demokratischen Verbündeten in Asien (Japan, Indien und Südkorea) und den USA gemeinsam zur Stabilität in Asien beitragen, denn nur die Partizipation der Beteiligten und die Wahrung der Menschenrechte seien der Schlüssel zum Ziel. Diese Stabilisierung sollte vor allem aus Sicht Chinas und anderer Mächte in Asien erlangt werden, deren Aufstieg langfristig zu globalen Schwierigkeiten führen könnte (CDU/CSU-Bundestagsfraktion, 2007). Daraus ergibt sich, dass ein aufsteigendes Chinas in den Bereichen Energie, Angelegenheiten in Afrika und Außenhandel verstärkt als ein Konkurrent des Westens betrachtet wird. Aus Besorgnis über einen allmählich umfassenden Aufschwung Chinas wollte Deutschland die Zusammenarbeit mit den USA, Indien und Japan verstärken, um die vom Westen geleitete internationale Ordnung zu wahren und westliche Wertevorstellungen wie Menschenrechte, Freiheit und die Rechtsstaatlichkeit zu schützen. In dem Asienstrategiepapier der Unionsfraktion heißt es: „China stellt dem Westen damit in zunehmendem Maße die Systemfrage und sieht sich als alternatives politisches Ordnungsmodell, das die wirtschaftlichen und politischen Interessen Deutschlands und der EU außerhalb Europas herausfordert“ (CDU/CSU-Bundestagsfraktion, 2007, S. 8). Mit seiner wachsenden Wirtschaftskraft bilde China als undemokratischer, nicht-liberaler Staat sein eigenes ordnungspolitisches Modell, welches von seiner kommunistischen Herrschaft und einer kapitalistischen Wirtschaftsweise geprägt ist und für das westliche Demokratiemodell eine politische Herausforderung darstellt. Zwar biete das chinesische Entwicklungs- und Modernisierungsmodell für andere Entwicklungsländer eine attraktive Möglichkeit. Entsprechend verliere aber auch das westlich-liberale Modell an Attraktivität. Doch sei es unklar und sogar zweifelhaft, dass dieses Modell auf Dauer eine nachhaltige Entwicklung zulasse. Aus der traditionellen westlichen Perspektive funktioniere eine gemeinsame Entwicklung nur mithilfe von aktiver Partizipation und einem von Menschenrechten getragenen System. Ob China in Zukunft dem Westen die Systemfrage stellen wird, bleibt noch offen. Es ist jedoch sicher, dass Merkel kurz nach ihrem Antritt die chinesischen Bemühungen um den Einfluss in Afrika kritisierte. Auf einem entwicklungspolitischen Kongress der CUD/CSU-Bundestagsfraktion im Februar 2007 betonte Merkel, dass Europa China in Afrika nicht das Feld überlassen dürfe (FAZ, 2007e). Tatsächlich hat das Engagement Chinas in Af-

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

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rika schon zum Interessenkonflikt mit den europäischen Ländern geführt. Beispielsweise ist China bei Ausschreibungen von Infrastrukturprojekten in Afrika oftmals schneller als die Europäer (FAZ, 2007e). Dazu forderte Merkel mehr europäische Anstrengungen in Afrika. Eine große und immer noch aktuelle Schwierigkeit stellt der unzureichende Schutz des geistigen Eigentums dar (CDU/CSU-Bundestagsfraktion, 2007). Die westlichen Unternehmen litten unter dem – insbesondere in China ausgeprägten – Druck zum Technologietransfer und verzeichneten große Verluste durch Produktpiraterie. Dieses Thema kam auch bei den vorherigen Chinareisen Merkels (2006, 2007) zur Sprache, bei denen sie diese Entwicklung sehr offen kritisierte. Kurz danach folgte eine Asien-Pazifik-Konferenz der CDU/CSU-Bundestagsfraktion unter dem Titel „Eine gemeinsame Zukunft gestalten“, in der der außenpolitische Sprecher der Unionfraktion als ihr Organisator äußerte, dass Deutschland bisher noch zu sehr auf China konzentriert sei und die deutsche Asien-Strategie ausgeweitet werden müsse (FAZ, 2007b). Dabei mahnte die Bundeskanzlerin einen „fairen Umgang mit den asiatischen Staaten“ (FAZ, 2007b) an. Hierbei kam auch der Slogan „Mehr Indien, weniger China“ (Schoettli, 2011) auf. Die Union wollte von der vorherigen, immer auf China zentrierten Asienpolitik Deutschlands abkehren. Eine weitere Veränderung stellte die Betonung der Menschenrechte dar, was die Regierung Merkels einen Monat vorher durch den Empfang des Dalai Lama demonstriert hatte. Unter anderem betonte das von der Unionsfraktion vorgelegte Strategiepapier die politische und wirtschaftliche Herausforderung aus Asien nicht nur für Deutschland, sondern auch für Europa. Gegen die alte Chinapolitik, die in den letzten Jahren „zu wirtschafts-konzentriert und zu China-konzentriert“ war, setzte das Strategiepapier der Union 2007 stärker auf eine werteorientierte Asienpolitik und die umfassende und enge Zusammenarbeit mit Demokratien wie Indien (Beste, Kurbjuweit, Lorenz & Neukirch, 2007). Die Repositionierung der Asienstrategie kam in dem Strategiepapier der Unionsfraktion zum Ausdruck, in dem ein Kurswechsel der deutschen Chinapolitik unter der Regierung Merkels erfolgte. Allerdings fand das Papier keine klare Antwort darauf, welche Prioritäten und Akzente die Bundesregierung angesichts des großen Marktes Chinas zwischen Wirtschaftsförderung und Betonung der westlichen Wertevorstellung verfolgen sollte (Mechnich, 2007). 6.2.2.3.2 Die Kurskorrektur der deutschen Chinapolitik – die neue Asienstrategie 2012 Anlässlich der 48. Münchner Sicherheitskonferenz 2012 wurde Wolfgang Ischinger als der Leiter der Münchner Sicherheitskonferenz von der Deutschen Welle interviewt. Im Interview erwähnte er, dass Deutschland angesichts der rasanten Entwicklung der amerikanischen Asienpolitik eine aktive europäische Asienpolitik betreiben solle, welche zur Vermeidung der militärischen Bedrohungsszenarien amerikanischer Asienpolitik beitragen könne und China vor allem als politischen und wirtschaftlichen Zukunftspartner betrachten würde (Deutsche Welle, 2012). Vor dem Hintergrund der Welt im Wandel hat die CDU/CSU-Bundestagsfraktion im Juni 2012 ein Diskussionspapier zur Asienpolitik entworfen, laut welchem Deutschland immer

160

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

enger und auf Augenhöhe mit den Staaten Asiens zusammenarbeiten wolle. Identisch zu der 2007 vorgelegten Asienstrategie werden Wertepartner wie Indien, Japan, Südkorea und Australien in der neuen Asienpolitik als die Staaten hervorgehoben, mit denen Deutschland bei seiner Außen- und Sicherheitspolitik besonders eng zusammenarbeiten wolle. Im Unterschied zur Asienstrategie 2007 gewinnt China an großer Bedeutung in den deutschen geostrategischen Interessen, da es von der Unionsfraktion „aufgrund einer Vielzahl gemeinsamer Interessen“ (CDU/CSU-Bundestagsfraktion, 2012, S. 6) zwischen beiden Ländern als strategischer Partner Deutschlands und der Europäischen Union begriffen wird. Gleichzeitig wies das Papier darauf hin, dass die Wirtschaftsbeziehungen zwischen Deutschland und China eine stabile Grundlage der sehr aktiven Partnerschaft bildeten (CDU/CSU-Bundestagsfraktion, 2012, S. 6). Hinsichtlich der Gebiete mit Konfliktpotenzial – Taiwan und Tibet – wurde die „Ein-China-Politik“ Deutschlands berücksichtigt (CDU/CSU-Bundestagsfraktion, 2012, S. 5). Noch eine Veränderung besteht in der Formulierung des Verhältnisses der Volksrepublik China zu den USA. Im Papier 2007 wurde der Aufstieg Chinas sogar in Deutschland und Europa mehr als eine Herausforderung und Bedrohung der politischen Stabilität und Entwicklung in Asien angesehen (CDU/CSU-Bundestagsfraktion, 2007, S. 5). Aus dem Asienpapier 2012 ist zu erkennen, dass die CDU/CSU-Bundestagsfraktion im Rahmen der transpazifischen Konkurrenz zwischen den USA und China ihre Position neutralisieren wollte. Denn der CDU/CSU-Bundestagsfraktion war bewusst, dass die Konkurrenz zwischen den beiden Seiten „langfristig nicht von der politischen Rivalität, sondern Interessenausgleich geprägt“ (CDU/CSU-Bundestagsfraktion, 2012, S. 7) sei. Zwar unterstreicht die neue Asienstrategie universelle Werte und die Beziehung zu den Wertepartnern. Doch gilt der Aufstieg Chinas in der deutschen Außenpolitikstrategie als Tatsache. Der wirtschaftliche Erfolg Chinas stellt das Wirtschaftssystem des freiheitlich-demokratischen Kapitalismus in Frage. Aus der chinesischen Perspektive hängen die Menschenrechte von wirtschaftlichen, geographischen und kulturellen Faktoren ab, welche im Widerspruch zur Umsetzung der universellen Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte des Westens stehen (朱毓朝, 2008). Folglich steht die werterelativistische Sicht Chinas der absoluten und universellen Auffassung des Westens entgegen. Dazu verwies der damalige Außenminister Guido Westerwelle auf einem Kongress der CDU/CSU-Bundestagsfraktion mit dem Titel „Asiens neue Gestaltungsmächte – Werte, Wirtschaft, Weltordnung“ darauf, dass „wir den Taktstock nicht mehr in der Hand“ (Von Hein, 2012b) haben. China als ein „Schwellenland“ wird allmählich in allen globalen Fragen – von der Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen bis hin zum Klimawandel – als „Gestaltungsmacht“ gesehen. Unter anderem erkannte der wirtschaftspolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag, Joachim Pfeiffer, in seinem Schlusswort des Kongresses an, dass nicht alle Welt automatisch nach den westlichen Werten strebe (Von Hein, 2012b). Anders als frühere Regierungsfraktionen hat die CDU/CSU-Bundestagsfraktion 2007 erstmals eine Hinwendung von der chinazentrierten Asienpolitik zu den asiatischen Demokratien angeregt. Angesichts des aufsteigenden wirtschaftlichen und politischen Stellenwerts Chinas und der internationalen Ordnung im Wandel hat die CDU/CSU-Bundestagsfraktion

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161

ihre 2012 verabschiedete neue Asienstrategie korrigiert, sodass die deutsche Chinapolitik wieder ein überwiegender Teil der deutschen Asienstrategie wird. Gleichzeitig hat die Union den Werterelativismus erwähnt und die Rolle Chinas „differenzierter und weniger ideologisch als früher“ (Hansen, 2012b) beurteilt. China wurde als der strategische Partner Deutschlands und der Europäischen Union interpretiert. Im Zuge der wirtschaftlichen Globalisierung sind die deutsche und die chinesische Wirtschaft zunehmend „stark miteinander verflochten und beide füreinander sowohl Partner als auch Wettbewerber“ (Heberer & Senz, 2011, S. 674). Zusammenfassend trägt die Kurskorrektur der deutschen Chinapolitik durch die Asienstrategie zur Verbesserung der deutsch-chinesischen Beziehungen bei. Aufgrund einer Vielzahl gemeinsamer Interessen entspricht die wirtschaftliche und gesellschaftliche Stabilität Chinas den deutschen nationalen Interessen. Somit lässt sich festhalten, dass die deutsche Regierung im Umgang mit China zwischen Wirtschaftsförderung und Betonung der Menschenrechte sorgfältig abwägen muss. Diese Problematik behandelt der folgende Teil der Arbeit. Im Koalitionsvertrag (2013) zwischen CDU/CSU und SPD findet sich das Asienkonzept der dritten Amtszeit Merkels unter dem Titel „Verantwortung in der Welt“ (CDU, CSU und SPD, 2013, S. 120). Im asiatisch-pazifischen Raum setzte sich Deutschland dafür ein, die Beziehungen mit den asiatischen Staaten, vornehmlich Japan, China und Indien, „auf der Basis universeller Werte“ zu intensivieren. Hierbei genoß „die Politik der Kooperation und des Interessensausgleichs“ in dieser Region Priorität vor „einer Politik der Konfrontation“ (CDU, CSU und SPD, 2013, S. 120). Aufgrund einer Vielzahl gemeinsamer Interessen mit China wird das Verhältnis zu China im Vergleich zu dem Verhältnis zu Japan und Indien meist hervorgehoben, sofern wirtschaftliche, politische und globale Aspekte betroffen sind. In Bezug auf die unterschiedlichen politischen Werte bemüht sich die deutsche Regierung einerseits darum, die vielfältige politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit mit China im Rahmen ihrer regelmäßigen Regierungskonsultationen weiter zu intensivieren, andererseits darum, die Gewährleistung der universellen Menschenrechte für alle Bürger in China einzufordern. Daraus ergibt sich, dass die Werteelemente in der deutschen Chinapolitik eine große Rolle spielen. 6.2.3 Aufwertung der Relevanz Chinas für die deutsche Außenpolitik Laut dem Forschungsergebnis „Neue Macht Neue Verantwortung“ (Oktober 2013) der Stiftung (für) Wissenschaft und Politik (SWP) und The German Marshall Fund of the United States (GMF) wurde China aufgrund seiner Divergenz zu deutschen Werten und Interessen trotz der strategisch wichtigen Partnerschaft als Herausforderer Deutschlands klassifiziert (siehe Abbidlung 6-2).

162

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

Abbildung 6-2 Deutschlands strategische Beziehungen

Quelle: SWP & GMF, 2013, S. 31.

Diese Entzweiung besteht allerdings nicht im wirtschaftlichen, sondern im politischen oder gesellschaftlichen Bereich. Wie die Abbildung 6-2 zeigt, befindet sich China auf der Relevanzachse knapp unter den USA und der EU. China wird folglich eine große Bedeutung beigemessen. Dennoch liegt China auf der Divergenzachse nur knapp vor Russland. „Je größer die Divergenz zwischen ihrem Weltbild und Zielen und westlichen Vorstellungen, desto schwieriger ist Einbindung und Annäherung, und desto mehr Zielkonflikte gibt es“ (SWP & GMF, 2013, S. 31). Obwohl China und Deutschland das Interesse an einer freien und friedlichen Weltordnung teilen, sind sich die beiden bezüglich der demokratischen und liberalen Systeme sowie der Universalität der Menschenrechte sichtbar uneins. Dabei liegt Deutschlands Interesse darin, manche „Herausforderer“ wie China und Russland in die Weltgemeinschaft einzubinden. Insofern verfolge Deutschland in Bezug auf China sowohl eine Strategie der Einhegung wie auch der Einbindung (SWP & GMF, 2013, S. 32 f.). Manche Experten wiesen darauf hin, dass die Betonung der Divergenz in den Wertevorstellungen die beidseitigen Kooperationsfelder und die Verfolgung gemeinsamer Interessen in bestimmten Bereichen stark begrenzen könnte (Heberer & Senz, 2011, S. 689). Zu Beginn der ersten Amtszeit Merkels wurde ein neuer Akzent auf die Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte in der Chinapolitik im Kontrast zur ehemaligen rot-grünen Bundesregierung gesetzt, obwohl China nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch als wichtigster Partner in Deutschland und in Europa betrachtet wurde. Anschließend zählte China zu den Herausforderern der deutschen außenpolitischen Strategie. Jedoch ist das ostasiatische Land ab der zweiten Amtszeit aufgrund der deutlichen Veränderung der Weltpolitik von größerer Bedeutung für die deutsche Außenpolitik geworden. Trotz der Divergenz

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der politischen Grundsätze wird die Stellung Chinas in der deutschen Außenpolitik aufgewertet, was dem Wunsch der Bundesregierung Merkels – mehr Verantwortung in der Welt – entspricht und dient. Angesichts zunehmender gemeinsamer Interessen lautete die Chinapolitik der Bundesregierung Merkels folgendermaßen: „China ist aufgrund einer Vielzahl gemeinsamer Interessen strategischer Partner Deutschlands und der EU. Wir werden unsere vielfältige politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit auch im Rahmen unserer regelmäßigen Regierungskonsultationen weiter intensivieren. Wir setzen uns dafür ein, dass in China die in der Verfassung garantierten Rechte wie die Gewährleistung der universellen Menschenrechte für alle Bürger respektiert werden. Der Schutz des geistigen Eigentums und unsere Cyber-Sicherheit sollen gestärkt werden. China ist aufgefordert, im Rahmen der Vereinten Nationen einen Beitrag zur internationalen Konfliktlösung zu erbringen, der seiner wirtschaftlichen und politischen Bedeutung entspricht“ (CDU, CSU und SPD, 2013, S. 120). Abgesehen von der lukrativen Wirtschaftszusammenarbeit ist auch zu erkennen, dass Deutschland von der politischen Stabilität Chinas und strategischen Stabilität in Asien profitiert, worin somit das Interesse deutscher Werteförderung in China begründet liegt. Laut Nathan (2014) besteht das Prinzip, „Je größer die Achtung für Menschenrechte in China, desto mehr ist auch Deutschlands Interessen gedient“ (S. 90). Den Wissenschaftlern zufolge werden drei grundsätzliche Ziele in der Chinapolitik aufgegriffen: „China soll als berechenbarer und verantwortungsbewusster Akteur in die internationalen Beziehungen eingebunden werden; Chinas politisches System soll sich öffnen und demokratisch-rechtsstaatlichen Prinzipien folgen; Chinas wirtschaftliche und soziale Modernisierung soll zudem ohne drastische Einbrüche fortgeführt werden“ (Schmidt & Heilmann, 2012, S. 146). Aus diesen Überlegungen folgt insgesamt, dass die Kontroverse über die Leitmotive der deutschen Chinapolitik unter Merkel stärker und häufiger vorkommt als unter Kohl und Schröder. Allerdings waren die bilateralen Beziehungen noch nie so eng, umfassend und bedeutsam wie in der dritten Amtszeit Merkels. Die allmählich zunehmende Relevanz Chinas in der deutschen Außenpolitik führt die ständige Weichenstellung der Chinapolitik der Bundesregierung herbei und beeinflusst die europäisch-chinesischen Beziehungen.

6.3 Merkels Abwägung zwischen Werten und Interessen in der deutschen Chinapolitik Die deutsche Chinapolitik von Kohl bis Merkel gerät bei der Orientierung immer wieder ins Wanken. Was also leitet die deutsche Chinapolitik? Bis heute gibt es noch kein abschließendes Urteil, denn es entpuppt sich als konfliktreicher Drahtseilakt zwischen Werten und Inte-

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ressen. Die entscheidende Frage ist somit, wie die Regierung unter Merkel zwischen Werten und Interessen abwägt. Mit der Beantwortung dieser Frage befasst sich der nachfolgende Teil der Arbeit. Seit 2005 übt Merkel ohne Unterbrechung das Amt der Bundeskanzlerin aus. Der Sieg in den Bundestagswahlen 2013 bewies nicht nur die hohe Anerkennung Merkels im Inland, sondern erweiterte ihre Amtszeit, wodurch sie ihre nun über achtjährige Politik weiterführen konnte. Dementsprechend erlangte sie zwischen 2006 und 2016 elfmal in Folge den Titel der mächtigsten Frau der Welt (Forbes), der symbolisch auch ihren Ruf in der internationalen Arena bestätigte. Allerdings stellt sich die deutsche Chinapolitik unter der Regierung Merkels trotz langjähriger Erfahrung nicht als reibungslos dar. In den deutsch-chinesischen Beziehungen gibt es immer wieder Reibungspunkte bei Menschenrechten und wirtschaftlichen Themen, die sich je nach Regierungskonstellation anders ausgewirkt haben. Deshalb werden die drei Konstellationen im Folgenden als Schwankungs-, Anpassungs-, und Stabilisierungsetappe vorgestellt. 6.3.1 Schwankungsetappe der deutsch-chinesischen Beziehungen 6.3.1.1 Der erste Chinabesuch Merkels 2006 In der ersten Amtszeit Merkels unterlagen die deutsch-chinesischen Beziehungen andauernden Schwankungen, die sich an drei wichtigen Ereignissen festmachen lassen, nämlich dem Empfang des Dalai Lama durch die Bundeskanzlerin, die erneuten und stetigen Tibet-Konflikte und die Aussetzung der Entwicklungszusammenarbeit (vgl. Heberer & Senz, 2011, S. 681). Der Empfang des Dalai Lama im Kanzleramt ließ die deutsch-chinesischen Beziehungen an einem neuerlichen Tiefpunkt ankommen. Anfang 2008 wurden die anfänglich normalisierten deutsch-chinesischen Beziehungen durch die Unruhen in Tibet im Frühjahr belastet. Zusätzlich wurde der olympische Fackellauf im April 2008 in London, Paris, San Francisco etc. immer wieder von Protesten begleitet. Somit wurde das Verhältnis Chinas zu den westlichen Ländern angespannt. Daraus entstand ein Streit über den Chinakurs innerhalb der großen Koalition. Vor dem Hintergrund der ungünstigen Situation beim Außenhandel mit China 2005 (FAZ, 2005c) kam die große Koalition an die Macht. In der ersten Amtszeit Merkels dauerte der Einfuhrüberschuss beim Außenhandel mit China an. Mit dem Machtwechsel zu Angela Merkel stellte die neue Regierung neue Weichen für ihre Chinapolitik mit einer Betonung der Menschenrechte. Beim Besuch des chinesischen Staatspräsidenten Hu nach Deutschland im November 2005 drückte die neue Bundeskanzlerin Merkel ihre Chinapolitik so aus, dass sie die guten Beziehungen zu China weiterhin pflegen und besondere Aufmerksamkeit auf den Menschenrechtsdialog mit China und den Aufbau der rechtsstaatlichen Grundsätze in der chinesischen Gesellschaft richten wird (FAZ, 2005d). Außerdem war der erste Besuch Merkels in China vom 22. bis 23. Mai 2006 eindrucksvoll. Viele heikle Themen standen auf der Agenda der Chinareise. Außerdem wurde kurz vor dem Chinabesuch von deutschen Unternehmen die Forderung nach dem Schutz des geistigen

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Eigentums an die chinesische Regierung gestellt. Obwohl das Problem von dem „Technologiediebstahl“ kein Novum für die deutschen Unternehmen in China war, forderte die Bundeskanzlerin China offen und deutlich zum Schutz von Urheberrechten auf. 2006 warf Frau Merkel zum Abschluss ihres ersten Besuches in der Volksrepublik China der chinesischen Regierung noch offen in einem ZDF-Interview vor, dass sie lernen müsste, mit dem Schutz des geistigen Eigentums so umzugehen, wie man es in Deutschland gewöhnt sei. Die derzeitige Situation gleiche einem geistigen „Raub“. Somit wurde der Schutz des geistigen Eigentums zu einem der neusten Streitpunkte zwischen Deutschland und China. Auf dem achten Chinesisch-Deutschen Symposium des Rechtsstaatsdialogs im Jahr 2008 wurde er weiterhin thematisiert und diskutiert und der effektive Schutz geistigen Eigentums als wichtiges Element des Rechtsstaates bezeichnet. Das Interesse an einem besseren Schutz für Urheberrechte in China liegt dabei vor allem in der Sicherung der deutschen Wirtschaft begründet. Mit Blick auf die hohe und konstante Wachstumsrate Chinas war deshalb eine große Wirtschaftsdelegation bei Merkels Antrittsbesuch in China dabei. Neben dem Schutz des geistigen Eigentums zeichneten sich jedoch in der wirtschaftlichen Zusammenarbeit, dem beschränkten Marktzugang und den unterschiedlichen Arten des Unternehmensmanagements viele Probleme ab. Sowohl der Bau einer neuen Transrapid-Strecke von Shanghai nach Hangzhou als auch die Erweiterung des Chemiekonzerns BASF in Nanjing betreffend wurde kein Einvernehmen gefunden, sodass weniger Wirtschaftsabschlüsse als erwartet unterzeichnet wurden (FAZ, 2006b). Abgesehen von wirtschaftlichen Reibungen mit China zeigte Merkel bei ihrem ersten Chinabesuch anders als ihr Vorgänger Schröder große Bereitschaft, strittige Fragen der chinesischen Gesellschaft anzusprechen. Durch das Gespräch mit regierungsunabhängigen Aktivisten wollte Frau Merkel sich als eine Vertreterin der Zivilgesellschaft für die Rechte der Bauern und Wanderarbeiter einsetzen. Die Religionsfreiheit wurde auch bei ihrem zweitägigen Chinabesuch thematisiert. Das Treffen mit dem katholischen Bischof Aloysius Jin am 23. Mai 2006 erfolgte vor dem Hintergrund des angespannten Verhältnisses zwischen der chinesischen Regierung und dem Vatikan. Dadurch wollte Frau Merkel eine freie Atmosphäre für fünf Millionen Katholiken in China und einen langsamen Fortschritt bei der Religionsfreiheit in China schaffen (FAZ, 2006a). Während Rechte und Freiheiten bei Merkel Erwähnung fanden, verschwand die Debatte um die Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China, für den sich ihr Vorgänger Schröder stark gemacht hatte, unter der Regierung Merkel von der Tagesordnung. Dabei war die Position der Merkel-Regierung relativ passiv (China.org.cn, 2006b). Aus dem Scheitern des Alleingangs Schröders ist zumindest die Lehre zu ziehen, dass die Aufhebung des EU-Waffenembargos nicht nur stark von der deutschen Position, sondern von der gemeinsamen Entscheidung der EU abhängig ist. Die Diskussion um die Aufhebung des EU-Waffenembargos wurde mit dem Regierungswechsel zu Bundeskanzlerin Angela Merkel nicht nur auf der innerdeutschen, sondern auch auf der europäischen Ebene nicht mehr so heftig geführt wie noch unter Schröders Regierung (vgl. Algieri, 2000). Kurz vor ihrer zweiten China-Reise fand die Menschenrechtspolitik Merkels gegenüber China Gehör in der deutschen Gesellschaft. Der damalige stellvertretende Fraktionsvorsit-

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zende Jürgen Trittin betonte, dass die von einer Thematisierung der Menschenrechte geprägte Chinapolitik Merkels sich von der fast nur wirtschaftsgeförderten Chinapolitik ihrer Vorgänger Kohl und Schröder unterscheide (FAZ, 2007a). Entsprechend hatte Amnesty International die Hoffnung, dass die Regierung konkrete Verbesserungen der Menschenrechtslage in China einleiten könnte. Die werteorientierte Außenpolitik wurde von der Regierung Merkel klar formuliert und geschickt angewandt. Beim ersten Chinabesuch wurden die Wirtschaftszusammenarbeit und die Menschenrechtsfrage gleichermaßen betont. Die Chinapolitik in der ersten Amtszeit Merkels zeichnete sich dagegen wesentlich durch die merkliche Schwankung zwischen Werteund Interessenelementen aus. Bei ihrem Chinabesuch trat die Bundeskanzlerin einerseits für die Menschenrechte und andererseits für die Wirtschaft ein. In diesem Zusammenhang sorgte die Chinapolitik immer wieder für eine Debatte über die Ausrichtung der deutschen Außenpolitik. Fraglich war, welche Priorität die große Koalition bei ihrer Chinapolitik setzen sollte. Über Merkels Chinakurs existierte ein heftiger Streit mit ihren Koalitionspartnern bzw. der SPD. Auf welche Widerstände stieß die wertebetonte Chinapolitik Merkels? Anhand dieser Frage wird die Chinapolitik in der ersten Amtszeit Merkels aufgerollt. 6.3.1.2 Konfliktfall: Empfang des Dalai Lama und der Tibet-Konflikt Die Rolle des Dalai Lama löst Polarität aus. Wie der damalige Bundesinnenminister Schäuble gesagt hat, empfing – abgesehen von Frank-Walter Steinmeier – bereits jeder deutsche Außenminister den Dalai Lama (FAZ, 2007d), während Frau Merkel ihn als einzige in ihrer Position als Bundeskanzlerin empfing. Er wird von der chinesischen Regierung als Symbolfigur des tibetischen Widerstandes, „gefährlichster Separatist und höchster Staatsfeind“ (Schmiese, 2007b), betrachtet und gleichzeitig von den meisten westlichen Ländern als geistiges Oberhaupt der Tibeter und Friedensnobelpreisträger gesehen. Das Treffen mit dem Dalai Lama zeigt die „werteorientierte Außenpolitik“ unter Merkels Regierung. 6.3.1.2.1 Auf der innenpolitischen Ebene In Deutschland hat die menschenrechtsbetonte Chinapolitik Merkels eine Kontroverse innerhalb der großen Koalition ausgelöst. Die Entscheidung für das Treffen mit dem Dalai Lama wurde vom Auswärtigen Amt beanstandet. Die Kritik aus der SPD kam vor allem von Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier, dem früheren Bundeskanzler Gerhard Schröder und dem SPD-Vorsitzenden Kurt Beck. Dabei kritisierte Steinmeier die Menschenrechtspolitik Merkels als „Schaufensterpolitik“14, denn wirklich gute Menschenrechtspolitik brauche weder die „Selbstbeweihräucherung einer moralischen Großmacht“ (Volkery, 2007), noch die schnellen Schlagzeilen zu Hause. Zugleich schlug er eine stille Menschenrechtspolitik ge-

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Die „Schaufensterpolitik“ zielt mehr auf die eigene Öffentlichkeit ab.

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genüber China vor, man müsse mithilfe stiller Diplomatie Menschen konkret helfen (Volkery, 2007). Ex-Bundeskanzler Schröder wiederum sah in Merkels Empfang des Dalai Lama einen Fehler. Ihr Verhalten sei zu sehr von ihrer Herkunft aus der DDR und ihren Erfahrungen mit dem kommunistischen System geprägt, weshalb sie sich von größerer Emotionalität leiten ließ (FAZ, 2007d). Der Kern der deutsch-chinesischen Beziehungen sei der gegenseitige „Respekt für die Souveränität und territoriale Integrität“ (FAZ, 2007f) und infolgedessen hätte man es vermeiden sollen, den Dalai Lama zu treffen. Die Kritik aus der SPD an Bundeskanzlerin Merkel setzte sich fort. Der SPD-Vorsitzende Kurt Beck sagte der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung, dass bei der Chinapolitik von Bundeskanzler Brandt bis Kohl in bester deutscher Tradition versucht worden sei, einen „Wandel durch Annäherung zu erreichen und dabei die strategischen Interessen Deutschlands zu berücksichtigen“ (FAZ, 2007c). China und Russland werden von Beck als strategisch wichtige Partner Deutschlands bezeichnet. Der SPD-Vorsitzende hatte zudem den Empfang des Dalai Lama mit dem damaligen hessischen Wahlkampf verbunden. In der Tat hat Merkel trotz der diplomatischen Krise mit China und Konflikten mit ihren Koalitionspartnern großes Lob und Hochachtung von der deutschen Gesellschaft erhalten. Gewissermaßen leistete Merkels außenpolitischer Einfluss „einen Beitrag zum hessischen Wahlkampf“ (Spiegel Online, 2007). Danach geriet der Streit in eine Sackgasse. Die Parteien machten einander ausschließlich Vorwürfe. Der Sprecher der hessischen Landesregierung Dirk Metz betonte, Merkels weltweite Menschenrechtspolitik mehre nicht nur Deutschlands Ansehen in der Welt, sondern auch das Ansehen Merkels selbst. Doch wurde die Kritik von Beck als Neid auf Merkels Leistung und Ansehen bewertet (FAZ, 2007c). Die Differenzen bezüglich der deutschen Chinapolitik zwischen Außenminister und Kanzlerin traten schon vor dem Empfang des Dalai Lama zutage. Der Konflikt zwischen Außenminister und Kanzlerin in der Chinapolitik drehte sich darum, in welcher Tonalität man die Frage der Menschenrechte ansprechen solle (Schmiese, 2007b). Im Grunde kann der Konflikt zwischen Steinmeier und der Kanzlerin auf einen Interessenkonflikt zwischen SPD und CDU zurückgeführt werden. Im parteipolitischen Gezänk geht es um weit mehr als Parteiinteressen (Schmiese, 2007b). Die interne Spannung innerhalb der Koalition trat zunehmend auf und aus dieser Perspektive galt China nur als ein Opfer des Machtstrebens der deutschen Parteien. 6.3.1.2.2 Auf der internationalen Ebene Die Rolle der internationalen Akteure bei der Entscheidung über den Empfang des Dalai Lama lässt sich nicht klar beurteilen, obwohl ihr Einfluss latent und mittelbar war. Vor dem Empfang des Dalai Lama durch Merkel haben die amerikanischen Staatschefs und manche europäische Länder den Dalai Lama auf unterschiedliche Weisen ebenfalls empfangen. Laut Friedrich (2014) brach das private Treffen der Bundeskanzlerin mit dem Dalai Lama im Bundeskanzleramt das von China gesetzte außenpolitische Tabu in der Tibet-Frage (S. 97). Durch den Bruch dieses Tabus unterlagen die bilateralen deutsch-chinesischen Beziehungen starken

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Schwankungen. 6.3.1.2.2.1 Folge des Empfangs des Dalai Lama durch westliche Regierungschefs 2007 war ein Treffen mit dem Dalai Lama keine Seltenheit mehr bei den Regierungschefs westlicher Länder. Kurz vor dem Treffen Merkels mit dem Dalai Lama hat der Bundeskanzler Österreichs, Alfred Gusenbauer, den Dalai Lama als Religionsführer und wichtige spirituelle Persönlichkeit, nicht aber als tibetischen Politiker empfangen. Diesbezüglich hat der österreichische Bundeskanzler auf die gemeinsame Haltung von Berlin und Wien verwiesen (Wien.ORF, 2007), welche zum Empfang des Dalai Lama durch die deutsche Regierungschefin ermunterte. Bei der Tibet-Frage schwankte Sarkozy wie eine Fahne im Wind, was die Tibet-Politik der anderen westlischen Ländern beeinflusste. Vor dem Hintergrund der blutigen Niederschlagung der Unruhen in Tibet im Frühjahr 2008 und der öffentlichen Proteste anlässlich des olympischen Fackellaufes in Paris hatte Sarkozy der chinesischen Regierung mit der Absage der Teilnahme an der Eröffnung der olympischen Spiele in Peking gedroht (GfbV, 2008). Die nachherige Anwesenheit Nicolas Sarkozys bei der Eröffnungsfeier der Olympischen Spiele am 8. August 2008 in Peking, nicht nur als französischer Staatspräsident sondern auch als Ratspräsident der Europäischen Union, wurde von Menschenrechtsorganisationen und der französischen Opposition somit scharf kritisiert (Tagesschau, 2008). Nach Merkels Empfang des Dalai Lama empfing der französische Staatspräsident Nicolas Sarkozy diesen 2008 ebenfalls, was für erhebliche Verstimmungen in Peking sorgte und die von den heftigen Protesten in Paris gegen den Olympischen Fackellauf geprägten chinesisch-französischen Beziehungen komplett auf den Tiefpunkt brachte. Aus Protest gegen Sarkozys Treffen mit dem Dalai Lama sagte die chinesische Regierung Ende November 2008 einen für den 1. Dezember in Lyon geplanten EU-China-Gipfel ab. Der Einsatz von Sarkozy in der Tibet-Frage gefährdete nicht nur die chinesisch-französischen Beziehungen, sondern auch die chinesisch-europäischen Beziehungen, weil die anderen europäischen Staaten wegen der chinesischen Absage in Sippenhaft genommen wurden, wobei diese Maßnahme besonders auf Frankreich und Sarkozy zielte (Landwehr, 2008). Die Absage betonte die chinesische Empörung über den offenen Umgang Sarkozys mit der Tibet-Frage. Aus chinesischer Perspektive war Sarkozy opportunistisch, vorschnell und kurzsichtig (Landwehr, 2008). Die chinesischen Medien hielten sein Verhalten in Tibet für nicht zeitgemäß. Durch diese Provokation gegenüber der chinesischen Grundlinie wurden nicht nur die chinesisch-französischen, sondern auch die chinesisch-europäischen Beziehungen untergraben (中国新闻网, 2008). Während der Dalai Lama 2008 mehrere europäische Länder besuchte, sagte Bundeskanzlerin Merkel ihm im Mai 2008 aus „terminlichen Gründen“ (Der Tagesspiegel, 2008) ab. Wenn Merkel damals nicht in Südamerika gewesen wäre, hätte sie laut der „Zeit online“ diesmal wegen der angespannten politischen Lage abgelehnt (Zeit Online, 2008). Die Absage des Rechtsstaats- und Menschenrechtsdialog sowie der Reise von Finanzminister Steinbrück waren bereits ein hinreichender Beweis für die Abkühlung der bilateralen Beziehungen (Beste, Kurbjuweit, Lorenz & Neukirch, 2007, S. 26). Aufgrund der inneren und äu-

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ßeren Kritik nach ihrem Treffen mit dem Dalai Lama wollte Merkel selbstverständlich nicht mehr unter dem starken Druck ihrer Koalitionspartner, der chinesischen Regierung sowie der deutschen Wirtschaftsverbände stehen. Zum anderen hat die Bundeskanzlerin eine Lehre aus Sarkozys Verhalten gezogen. Als Ergebnis der Überlegungen über die eigenen deutschen Interessen gewann nicht nur die deutsch-chinesische Wirtschaftszusammenarbeit, sondern auch die europäisch-chinesische Wirtschaftskooperation an Bedeutung im Vergleich zur Tibet-Frage – vor allem in Zeiten der globalen Finanzkrise. Dennoch fällt den chinesischen Wissenschaftlern auf, dass die deutschen Politiker ihre Haltung in der Tibet-Frage nicht grundlegend verändert haben und hinter der chinesischen Seite stehen, sondern die innerdeutschen vielseitigen Interessen ausbalancieren und ihre Politik praktisch durchsetzen möchten (vgl. 中华人民共和国驻德意志联邦共和国大使馆, 2008). Im Mai 2010 besuchte der Dalai Lama Deutschland ein weiteres Mal. Aber kein Mitglied der Bundesregierung wollte ihn sehen. Zugleich konnte Bundeskanzlerin Merkel wegen ihrer Teilnahme am EU-Lateinamerika-Gipfel den Dalai Lama nicht empfangen. „Im Rahmen des Besuchs des Dalai Lama ist kein Treffen mit dem Bundesaußenminister geplant“ (Brössler, 2010), teilte das Auswärtige Amt ohne Begründung für die Absage mit. Jedoch erfolgte ein Treffen von Entwicklungshilfeministerin Heidemarie Wireczorek-Zeul (SPD) mit dem Dalai Lama trotz heftiger Kritik aus ihrer eigenen Partei. Der Vorsitzende Wolfgang Grader von der „Tibet Initiative Deutschland“ erwartete, dass die Bundesregierung „nicht nur auf stillem diplomatischen Wege sondern auch offen Druck auf die chinesische Regierung“ zur friedlichen Beendung des Tibet-Konflikts ausüben solle (Süddeutsche Zeitung, 2010). Merklich ist der Einfluss der NGOs gering geworden. Ungeachtet des heftigen Protests aus China traf der britische Premierminister David Cameron im Mai 2012 in London am Rande eines Festakts in der St. Paul’s Cathedral den Dalai Lama. Das führte direkt zu einer Abkühlung der britisch-chinesischen Beziehungen von achtzehn Monaten, welche die britischen Politiker und Diplomaten überhaupt nicht vorhergesehen hatten. Deswegen wurde auch sein Chinabesuch von der chinesischen Regierung abgelehnt. Ein ganzes Jahr nach dem Treffen stand die geplante China-Reise des Premierminister Camerons im Mai 2013 immer noch in der Schwebe. Somit litt die britische Regierung unter großem Druck aus der wirtschaftstreibenden britischen Gesellschaft. Schatzkanzler George Osborne hatte vor Premierminister Cameron mit einer britischen Delegation die China-Reise angetreten, in der sich Großbritannien für den Ausbau der wirtschaftlichen Beziehungen zu China und die Normalisierung der politischen Verhältnisse einsetzte. In Peking machte er klar, dass Cameron den Dalai Lama nicht mehr treffen würde und beim Sender BBC drückte er seinen Respekt für die chinesische Zivilisation und sein Verständnis für das Menschenrechtsverständnis Chinas aus (Buchsteiner, 2013). Ende 2013 hat sich Cameron endlich auf seine Chinareise begeben, während der die Menschenrechte kein Thema war, sondern die praktische Zusammenarbeit mit China im Mittelpunkt stand (Yu, 2013).

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6.3.1.2.2.2 Die veränderten Reaktionen der chinesischen Regierung Die harte Haltung der chinesischen Führung gegenüber Frankreich und Großbritannien warnte im gewissen Maß die deutsche Chinapolitik. Wenn der Dalai Lama von Politikern der Gastgeber-Länder empfangen wurde, protestierte die chinesische Regierung nach wie vor dagegen. Aus chinesischer Perspektive wird das offizielle Zusammentreffen westlicher Politiker mit dem Dalai Lama als eklatante Einmischung in die inneren Angelegenheit und eine schwere Verletzung der Gefühle des chinesischen Volks kritisiert. Angesichts der verwickelten Geschichte Tibets und der dabei beständigen und unerschütterlichen Tibet-Politik Chinas erkennen westliche Regierungschefs an, dass Tibet als Teil der Volksrepublik China gilt und fordern heute offiziell nicht mehr die Unabhängigkeit Tibets (Siemons, 2007). Doch was genau trifft eigentlich die empfindlichen Nerven Chinas? Die Identität des Dalai Lama ist zwischen dem Westen und China strittig. Für den Westen ist er eine religiöse Figur, deshalb ist aus der westlichen Perspektive die Tibet-Frage eine Frage der Achtung von Bürger-, Minderheiten- und Religionsrechten. Die Chinesen sehen ihn jedoch eher als eine politische Figur, der Autonomie für Tibet anstrebt und langfristig eine vollständige Unabhängigkeit Tibets fordert. Während die Trennung von Politik und Religion für die chinesische Regierung selbstverständlich ist, ist dies für den Dalai Lama unvorstellbar. Vor allem ist „Cäsaropapismus“ 15 eine wichtige kulturelle Tradition der Tibeter. Die Tibet-Exilregierung möchte durch Autonomie mehr Macht bekommen, selbst über ihre kulturellen und religiösen Angelegenheiten entscheiden und ihre eigenen Rechte ausüben. Zudem besteht zwischen der chinesischen Regierung und dem Dalai Lama und seinem Gefolge großes Misstrauen. Tatsächlich ist der Empfang des Dalai Lama ein Symbol für den neuen Systemkonflikt, dem sich die Partei der Kanzlerin stellen will (Siemons, 2007). Insofern vertritt der Westen in der Tibet-Frage seine politischen Werte, vor allem Menschenrechte, Demokratie und Freiheit. Deswegen betrachtet die chinesische Regierung die vom Dalai Lama geleitete Exilregierung als ein Instrument feindlicher Kräfte im Ausland, die nicht nur das chinesische Politiksystem, sondern auch die Souveränität Chinas infrage stellt. Demgegenüber vertraut die Seite des Dalai Lama der chinesischen Regierung nicht und hat große Angst vor der chinesischen Kulturpolitik in Tibet, vor allem vor der Verletzung der Rechte der tibetischen Minderheit. Im Zuge eines staatlichen Programms sind mehr als zwei Millionen Tibeter zwischen 2006 und 2012 zwangsumgesiedelt worden (Süddeutsche Zeitung, 2013). Aus den Erfahrungen der westlichen Politiker könnten die Handelsbeziehungen weder durch das Treffen mit dem Dalai Lama noch durch offene Kritik an der Menschenrechtslage in China belastet werden. In einem Interview macht Gu klar, dass die chinesische Regierung nur kleine Handlungsspielräume zur Bestrafung der Treffen Merkels mit dem Dalai Lama besaß. Erstens stand China damals unter Stress aufgrund der Taiwan-Frage, der Olympischen Spiele 2008 und der Menschenrechtsverletzungen in China, sodass es mit seinem internatio-

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Tibet war eine Gesellschaftsform, in welcher das Staatsoberhaupt gleichzeitig auch Oberhaupt des tibetischen Buddhismus ist.

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nalen Ruf vorsichtig umgehen musste. Zweitens war der Interdependenzgrad beider Regierungen noch gering. Es wäre wünschenswert gewesen, wenn China die globale Umweltpolitik, bei der Merkel sehr ambitioniert ist, unterstützt und dabei mit Deutschland zusammenarbeitet hätte. Jedoch entspricht die bilaterale Zusammenarbeit dabei auch den Interessen der chinesischen Regierung. Natürlich entstanden noch andere Vergeltungsmöglichkeiten. China könnte gegen das deutsche Streben nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat der UN stimmen. Obwohl es ein Anliegen der deutschen Regierung ist, hat die Zustimmung Chinas keine wesentliche Bedeutung, sondern nur eine symbolische. Drittens könnte China die Botschafter-Beziehungen mit Deutschland auf Agentur-Beziehungen herunterstufen. Aber es schien so, dass Merkel damit schon gerechnet hatte. China habe kurz vor den Olympischen Spielen in Peking kaum politischen Handlungsraum gehabt, wegen des Dalai Lama seinen wichtigsten Wirtschaftspartner in Europa – Deutschland – ungeachtet der Beziehungen mit der EU zu bestrafen (vgl. Deutsche Welle, 2007b). Trotz des Drucks des Westens gab es keine Veränderung der Tibet-Politik Chinas, wobei Chinas Stellungnahme zum Dalai Lama konsistent und klar war. Angesichts des ökonomischen und politischen Aufstiegs Chinas entwickelten die westlichen Industrieländer neue Politikansätze in Bezug auf die Tibet-Frage und das Menschenrechtsthema in China. Aber sie versprachen wenig Erfolg zur Veränderung der harten chinesischen Tibet-Politik (Süddeutsche Zeitung, 2013). Deshalb wurde die Tibet-Frage als ein Instrument für die Menschenrechtsförderung von immer geringerem Erfolg begriffen. Die Chinapolitik anderer europäischer Länder prägt angesichts der europaintegrierten deutschen Außenpolitik die chinapolitische Entscheidungsfindung der Bundesregierung. Außerdem kann die deutsche Chinapolitik angesichts des wirtschaftlichen und politischen Aufstiegs Chinas die chinesische Außenpolitik und ihre Rolle in der internationalen Welt nicht außer Acht lassen. Aus der chinesischen Perspektive wird das Treffen Merkels mit dem Dalai Lama als ein innenpolitisches und außenpolitisches Instrument angesehen. Zum einen könnte Merkel sich durch ihre harte menschenrechtsbetonte Chinapolitik von ihrem Koalitionspartner distanzieren und den Handlungsraum der SPD mit der neuen Schwerpunktsetzung begrenzen, weil Merkels werteorientierte Außenpolitik im Einklang mit der öffentlichen Meinung in Deutschland steht, da das Treffen mit dem Dalai Lama Frau Merkel zu viel Beliebtheit in der deutschen Bevölkerung verholfen hat. Zum anderen hat Merkel mithilfe ihrer „lauten“ werteorientierten Chinapolitik mehr Mitspracherechte auf der europäischen Ebene und folglich auch in der Chinapolitik der EU-Mitgliedsstaaten bekommen (vgl. 熊炜 & 苏浩, 2008). Dennoch wird die deutsche Außenpolitik durch europäische Handlungserfordernisse beschränkt. Obwohl erkannt wird, dass die supranationale und gemeinsame Politik der EU den Vorteil hätte, gemeinsame europäische Interessen effektiv durchsetzen zu können, muss dieses Vorgehen teilweise aufgrund gegensätzlicher Interessen und Erwartung an China unter den EU-Mitgliedstaaten hinter den nationalen Interessen zurücktreten (Algieri, 2000). Das Treffen der Regierungschefs mit dem Dalai Lama bezieht sich nicht darauf, dass die westlichen Länder echte Sympathie für das religiöse Oberhaupt ausdrücken, sondern darauf, dass der Dalai Lama „für Regierungspolitik nur ein Mittel zum Zweck“ (Kronauer, 2012) ist. Dieser Empfang ist unabhängig von einer konkreten politischen Initiative oder speziellen

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diplomatischen Bemühungen. Auf der außenpolitischen Ebene spielt die Tibet-Frage nur eine untergeordnete Rolle für den Westen. Deshalb geht es mehr um „ein innen- als um ein außenpolitisches Signal“ (Heberer & Senz, 2011, S. 681). Angesichts der Veröffentlichung der neuen wertebetonten Asienstrategie (2007) der CDU/CSU-Fraktion interpretierten Heberer und Senz (2011) diesen Empfang des Dalai Lama „als Hinweis für einen außenpolitischen Strategiewechsel“ (S. 681). Im Gegensatz zu ihren Vorgängern Schröder und Kohl sowie ihren Koalitionspartnern schlug sie einen werteorientierten außenpolitischen Kurs ein, der genau durch die Chinapolitik der Bundesregierung zum Ausdruck gebracht wird. 6.3.1.2.2.3 Die Gründe für die Erwärmung der bilateralen Beziehungen Seit dem Treffen Merkels mit dem Dalai Lama im September 2007 war das Verhältnis zwischen Berlin und Peking stark gestört. Der Briefwechsel zwischen beiden Außenministern war von großer Bedeutung für die gegenseitige Verständigung über ihre jeweiligen Positionen, in dem die Bundesregierung anerkannt hat, dass Taiwan und Tibet Bestandteile Chinas seien. Zudem sprach sich Deutschland gegen ein Referendum in Taiwan über einen UN-Beitritt aus und unterstützte die Bestrebungen Tibets für seine Unabhängigkeit nicht (Spiegel Online, 2008a). Im Vergleich zur vorherigen Formulierung des Festhaltens an der „Ein-China-Politik“ direkt nach dem Empfang des Dalai Lama ist diese Versicherung viel überzeugender. In diesem Zusammenhang machte Berlin ein „Zugeständnis“ (Heberer & Senz, 2011, S. 681). Bezüglich der Tibet-Frage brachte die Bundesregierung beim Briefwechsel aber auch ihren Wunsch nach einer weiteren Verbesserung der Förderung und des Erhalts „der Kultur und der Religion der Tibeter“ zum Ausdruck (Spiegel Online, 2008a). Aus der chinesischen Perspektive wollte China mit Deutschland die „partnerschaftlichen Beziehungen“ vorantreiben, was jedoch voraussetzte, am Grundprinzip des gegenseitigen Respekts und der „Nichteinmischung“ in innere Angelegenheiten festzuhalten (FAZ, 2008e). Darauf beruht die Beendung der Eiszeit der deutsch-chinesischen diplomatischen Beziehungen. Im Zuge der monatelangen Geheimdiplomatie strebte der Außenminister immer nach der Normalisierung der deutsch-chinesischen Beziehungen. Um China den Konsens innerhalb der Bundesregierung zu zeigen, blieb Außenminister Steinmeier immer in enger Absprache mit Bundeskanzlerin Merkel. Zudem wurde das Bundeskanzleramt beim Kontakt zu chinesischen Gesprächspartnern einbezogen (FAZ, 2008b). Dabei verwies Merkel im einem NDR-Interview darauf, dass die Normalisierung der deutsch-chinesischen Beziehungen nicht nur dem Auswärtigen Amt zu verdanken sei. Das heißt, dass das Kanzleramt mit dem Auswärtigen Amt in der Wichtigkeit des deutsch-chinesischen Verhältnisses übereinstimmte. Allerdings bestanden immer noch Meinungsverschiedenheiten zwischen Deutschland und China, die für beide Seiten aushaltbar sein mussten (Spiegel Online, 2008b). Die Grundlage für die Wiederannäherung liegt in beidseitigen gemeinsamen Interessen, einschließlich nicht nur der wirtschaftlichen Interessen, sondern auch der gemeinsamen Zusammenarbeit in globalen Problemen, etwa der damaligen Einigung über eine neue Iran-Resolution (FAZ, 2008e). Allerdings wurden die noch nicht lange erwärmten

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deutsch-chinesischen Beziehungen von den folgenden schweren Unruhen in Tibet wieder angespannt. 6.3.1.2.3 Zwischenfazit Die Bundeskanzlerin hatte laut des Zwei-Ebenen-Spiels ein großes Win-Set für ihren Empfang des Dalai Lama in der ersten Amtszeit. Auf internationaler Ebene stimmte sie mit den europäischen Partnern in der Tibet-Frage überein. Durch den Empfang zeigte Merkel ihre Übereinstimmung mit den westlichen politischen Wert- und Ordnungsvorstellungen der deutschen Wertegemeinschaft. China als Faktor auf dem „internationalen Tisch“ wurde von der Bundeskanzlerin jedoch ebenfalls nicht ignoriert und wirkte sich deshalb kaum nachteilig auf die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen aus. Allerdings konnte der chinesische Ärger durch die Tibet-Frage das deutsche Win-Set der Bundesregierung auf dem „heimlichen Tisch“ vergrößern und die deutsche, offen menschenrechtskritische Chinapolitik konnte die Machtposition der Verbündeten am internationalen Tisch verstärken. Andererseits folgten dem Treffen mit dem Dalai Lama und den Verhandlungen innerhalb Deutschlands heftige Auseinandersetzungen vor allem innerhalb der Regierungskoalition. Die deutschen Unternehmen erwarteten selbstverständlich gute deutsch-chinesische diplomatische Beziehungen und wollten nicht von der bilateralen politischen Krise benachteiligt werden. Im Mai 2008 vermieden es die ranghohen deutschen Politiker, sich mit dem Dalai Lama zu treffen. Außenminister Steinmeier orientierte sich dabei an den klaren chinapolitischen Linien und war sich bewusst, dass die deutschen Interessen mit einem stabilen China verknüpft waren (Zeit Online, 2008). Die veränderte Tibetpolitik Merkels unterwarf sich somit dem Interessenausgleich des innenpolitischen Tisches. Zugleich stimmte der Empfang des Dalai Lama mit den deutschen sozialen Wertevorstellungen bzw. der Achtung der Menschenrechte und dem kulturellen Schutz von Minderheiten überein. Dadurch trat die Bundeskanzlerin für eine offene Menschenrechtspolitik gegenüber China ein, die sich von der Menschenrechtsförderung ihrer Koalitionspartner auf eine stille und indirekte Art und Weise grundlegend unterscheidete, aber der deutschen Öffentlichkeit und den von Menschenrechten überzeugten Parteien entgegenkam. Nicht zuletzt bestimmen die außenpolitischen Strategien des Verhandlungsführers am internationalen Tisch die Größe der Win-Sets, so Putnam, was ein Argument für den Nicht-Empfang des Dalai Lama durch Merkel in ihrer dritten Amtszeit darstellt. In der ersten Amtszeit strebte die Bundesregierung unter Merkel nach der Verbesserung der transatlantischen Beziehungen. So brachte die werteorientierte Außenpolitik Deutschlands die westliche Wertegemeinschaft näher zusammen. Genau nach dieser Strategie richtete sich die Tibet-Politik in der ersten Amtszeit Merkels. Am Ende der dritten Amtszeit unter Merkel wurden die neuen Gestaltungsmächte wie China als gleichberechtigte Partner deutscher Außenpolitik bei der Gestaltung der internationalen Ordnung angesehen. Um eine größere Rolle in der Welt zu übernehmen, gewann China in der deutschen außenpolitischen Strategie an Gewicht. In einer zunehmend multipolaren Konstellation ging die Bundesregierung sehr vorsichtig mit China bzw. dem Wertekonflikt beider Staaten um, um die deutschen nationalen Interessen

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mithilfe der wachsenden wirtschaftlichen und politischen internationalen Machtposition Chinas durchzusetzen. Hierbei sind die chinapolitischen Präferenzen der Bundesregierung und ihre Win-Sets durch die Präferenzen der im Ratifikationsprozess einflussreichen chinapolitischen Akteure auf staatlicher Ebene bedingt, wobei diese vor dem Hintergrund der multiplen Krisen der EU und der Instabilität der transatlantischen Beziehungen China als einen wirtschaftlichen und strategischen Partner anstatt als einen politischen Gegner ansehen. Eine Chinapolitik mit stiller Menschenrechtspolitik kann nicht nur von mit China eng verbundenen Wirtschaftsgruppen, sondern auch von den für eine menschenrechtsbetonten Chinapolitik eintretenden Interessengruppen akzeptiert werden. In diesem Moment ist das innerstaatliche Win-Set der Bundesregierung beim Empfang des Dalai Lama durch die Bundeskanzlerin sehr klein, weil der Empfang mit der außenpolitischen Richtlinie der Bundesregierung bzw. den deutschen nationalen Interessen überhaupt nicht übereinstimmt. 6.3.1.3 Die schweren Unruhen in Tibet und der Eklat um den olympischen Fackellauf Die Menschenrechtslage in Tibet spielt neben den wirtschaftlichen Beziehungen eine wichtige Rolle in der deutschen Chinapolitik. Der weiterhin umstrittene Status Tibets als Teil der Volksrepublik China sowie die Frage der Menschenrechtslage und Religionsfreiheit in Tibet werden als „Tibet-Frage“ bezeichnet. Wegen den schweren Protesten im Frühjahr 2008 in Tibet rückte die Tibet-Frage wieder in den Mittelpunkt der Chinapolitik der westlichen Länder. Unterdessen wurden die erst seit kurzem erwärmten Beziehungen zu China wieder belastet (Heberer & Senz, 2011, S. 681). Am 10. März 2008 brachen die Proteste im Autonomen Gebiet Tibet anlässlich des 49. Jahrestags des Tibet-Aufstands 1959 in Lhasa gegen die kommunistische Regierung der Volksrepublik China aus, bei denen mehr als 300 Mönche des Klosters Drepung für die Freilassung einiger im Oktober 2007 verhafteten Mönche protestierten. Am 14. März eskalierten die gewaltlosen Proteste zu gewaltsamen Ausschreitungen gegen Han-Chinesen. Als eine verheerende Folge der Unruhen in Tibet wurden achtzehn Han-Chinesen (nach chinesischen Angaben) getötet, mehrere Geschäfte der Han-Chinesen und eine Moschee von Demonstranten zerstört (Slobodník, 2008). 6.3.1.3.1 Die Reaktion der westlichen Länder Wegen ihrer harten Behandlung der Unruhen in Tibet stand die chinesische Regierung in der Kritik der internationalen Öffentlichkeit. Dennoch scheint es ironisch zu sein, dass während der Tibet-Krise China aus der Liste der Staaten mit den gröbsten Menschenrechtsverletzungen von Washington gestrichen wurde (FAZ, 2008f). Die amerikanische Außenministerin forderte bloß beide Seiten zum Dialog auf (FAZ, 2008c). Kurz nach den Demonstrationen und Protesten in Tibet verhielt sich die Bundesregierung relativ neutral. Einerseits unterstütze sie den Anspruch der Tibeter auf religiöse und kulturelle Autonomie. Andererseits betonte sie das Festhalten an der „Ein-China-Politik“ und ihre Haltung gegen alle separatistischen Bestrebungen. Bundeskanzlerin Merkel forderte China zum

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Dialog mit dem Dalai Lama auf. Laut Merkel führe Gewalt – egal von welcher Seite – zu keiner Lösung der Probleme (FAZ, 2008c). Außenminister Steinmeier appellierte an seinen chinesischen Amtskollege Yang Jiechi, „größtmögliche Transparenz“ über die Ereignisse in Tibet herzustellen (FAZ, 2008d). Der hessische Ministerpräsident Roland Koch als ein guter Freund des Dalai Lama forderte die chinesische Regierung auf, den Zugang für Journalisten in das von Unruhen erschütterte Tibet zu ermöglichen und hob „eine große Verpflichtung der freien Welt und der Bundesrepublik Deutschland“ (FAZ, 2008a) hervor. Innerhalb der Bundesregierung fand sich ein Konsens über die Ablehnung des Boykottes der Olympischen Spiele in Peking (FAZ, 2008d). Im Laufe der Tibet-Krise 2008 stand Bundeskanzlerin Merkel zum Dalai Lama. Trotz heftigem Protest der chinesischen Regierung gegen die Einmischung des Auslands in die Tibet-Politik kündigte sie zu einem späteren Zeitpunkt wieder ein Zusammentreffen mit dem Dalai Lama an. Dabei stellte sie klar, dass ihr „Empfang des Dalai Lama und der Umgang Chinas mit ihm [...] zunächst zwei unterschiedliche Dinge [sind]. Aber beide führen dazu, wie [Deutschland] mit der Einhaltung oder Missachtung der Menschenrechte umgeh[t], und hier ist die Haltung Deutschlands eindeutig, wozu auch ein Empfang des Dalai Lama gehört“ (FAZ, 2008g). Zweifellos waren die erst aufgewärmten deutsch-chinesischen Beziehungen nach dem Empfang des Dalai Lama durch Kanzlerin Merkel durch die Ankündigung einer abermaligen Begegnung mit dem Dalai Lama mit leichtem Frost überzogen. Unterdessen wurde deutschen Medien eine einseitige Berichterstattung über die Ereignisse in Tibet und eine negative Darstellung Chinas vorgeworfen. Die meisten Chinesen halten ihre Regierung in ihrem Verhalten in der Tibet-Frage für unschuldig – zweifellos sei Tibet Teil Chinas – und empfinden die Verbindung der Lage in Tibet mit den Olympischen Spielen als ungerecht (Kolonko, 2008b). Zudem haben sich mehrere Generationen der Chinesen darum bemüht, die Ausrichtung der Olympischen Spiele zu beantragen. Folglich riefen die Störungen und Proteste beim Fackellauf in Paris heftige Proteste aus China hervor, die sowohl gegen „einseitige“ Berichterstattung ausländischer Medien über China als auch gegen die westliche Unterstützung tibetischer Unabhängigkeitsbestrebungen waren. Vor allem stand Frankreich im Brennpunkt der Kritik, weil der olympische Fackellauf von protibetischen Demonstranten schwer gestört worden war (FAZ, 2008h). Der Boykottaufruf gegen den Carrefour-Supermarkt in China und die Demonstrationen waren Ausdruck des Patriotismus der meisten Chinesen. Um die angespannten französisch-chinesischen Beziehungen zu besänftigen, trat die menschenrechtsbetonte Chinapolitik des ehemaligen französischen Präsidenten Sarkozy hinter den Außenhandel mit China zurück (Wiegel, 2008). 6.3.1.3.2 Die chinesische Tibet-Politik Durch den massiven Einsatz von Sicherheitskräften brachte die chinesische Regierung die eskalierte Lage in Tibet wieder unter Kontrolle. Unter den Demonstranten gab es nach exiltibetischen Quellen 200 Tote (Slobodník, 2008). Die Proteste und Unruhen in Tibet lenkten die internationale Aufmerksamkeit sofort auf die Tibet-Frage. Vor allem die Politiker im Westen

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forderten die chinesische Regierung dazu auf, „die eskalierte Lage in den tibetischen Gebieten gewaltlos zu lösen und einen direkten Dialog mit dem Dalai Lama zu suchen“ (Slobodník, 2008). Außerdem gab es in der weltweiten Berichterstattung negative Schlagzeilen über die Regierung in Peking. Anlässlich des Olympischen Fackellaufes wurden in zahlreichen Ländern Protestaktionen gegen China durchgeführt. Folglich wurde dem Image der chinesischen Regierung durch die schweren Unruhen in Tibet weltweit enorm geschadet (Kronauer, 2012). Aus der chinesischen Sicht ist die Tibet-Frage keine Frage der Menschenreche oder der Religionsfreiheit, sondern eine Frage der Souveränität und der territorialen Integrität. Die chinesische Regierung beschuldigte die „Dalai Lama-Clique“ mit Hilfe der Olympischen Spiele in Peking China zu diffamieren und die Abspaltung Tibets von China zu betreiben (FAZ, 2008f). Mit Bezug auf das Ereignis in Tibet warfen die Chinesen den deutschen Medien vor, dass sie nur negative Nachrichten über China verbreiteten würden. Im April 2008 demonstrierten Tausende von verärgerten Bürgern in mehreren Städten gegen die „einseitige“ Berichterstattung ausländischer Medien über China und gegen eine Unabhängigkeit Tibets (FAZ, 2008h). Deshalb liegt der Schwerpunkt des westlichen Engagements für Tibet unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen weiterhin darauf, dass „die Menschenrechtsfrage gestellt, ein Dialog Pekings mit dem Dalai Lama angeregt und im Interesse der tibetischen Bevölkerung und zur Verbesserung der Lebensbedingungen in Tibet Entwicklungsmaßnahmen eingeleitet werden“ (Heberer, 2008, S. 12). Insgesamt lässt sich konstatieren, dass der Konflikt zwischen der chinesischen Regierung und der exiltibetischen Regierung fast unlösbar ist, insbesondere was die administrative Stellung der tibetischen Gebiete in der Volksrepublik China betrifft. Vor allem weil die Geschichte der Volksrepublik China von der Gleichsetzung von Religion und Aberglaube sowie von Religion und Staatsfeindlichkeit geprägt ist (Heberer, 2008, S. 5). Während jedoch in China Staat und Religion strikt getrennt sind, herrscht in Tibet keine dominierende Religion im klassischen Sinne. Stattdessen besteht eine enge Verbindung zwischen alltäglichen Ritualen und dem tibetischen Glaubenssystem, welche eng miteinander verflochten sind (Heberer, S. 5). Die Tibet-Politik der gegenwärtigen Staats- und Parteiführung in Peking wird auf keinen Fall grundlegend verändert. Denn es geht um die Kerninteressen der territorialen Integrität Chinas. Die gegenwärtige chinesische Tibet-Politik setzt sich immer weiter dafür ein, den Einfluss der chinesischen Behörden auf die Auswahlverfahren tibetischer buddhistischer Reinkarnationen zu verstärken (Kronauer, 2012). Beispielsweise erließ das Nationale Büro für Religionsangelegenheiten am 13. Juni 2007 die „Verwaltungsmaßnamen für die Reinkarnation Lebender Buddhas des tibetischen Buddhismus“ (国家宗教事务局, 2007). Des Weiteren bemüht sich die chinesische Regierung um die wirtschaftliche Entwicklung der tibetischen Gebiete, das Anheben des Lebensstandards der Tibeter (Slobodník, 2008) sowie die Verschmelzung von Tibetern mit anderen Ethnien in China. 6.3.1.3.3 Die deutschen Interessen in der Tibet-Frage Hierbei ist auffällig, dass die in Deutschland von der Tibet-Frage betroffenen Akteure vielfältig sind. Die FDP-nahe Friedrich-Naumann-Stiftung bemühte sich seit Jahren um die „Stär-

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kung demokratischer Institutionen“ innerhalb des tibetischen Exils. Sie unterstützt nicht nur das tibetische „Exilparlament“, sondern übernimmt auch die Koordinierung der Tibet-Unterstützungsgruppen (Kronauer, 2012). Wegen ihrer Aktivität in der Tibet-Frage bleibt ihr Stiftungsbüro in Peking bis heute geschlossen. Im Mai 2007 veranstaltete sie eine Unterstützer-Konferenz der Tibet-Gruppen in Brüssel, bei der für die Tibet-Öffentlichkeitsarbeit detaillierte Aktionspläne für eine „Olympics Campaign“ beschlossen wurden. Obwohl der weiterhin umstrittene Status Tibets in China in der internationalen Staatengemeinschaft bekannt ist, werden sich die westlichen Länder wegen des wirtschaftlich und politisch aufsteigenden Chinas sowie ihrer außenwirtschaftlichen Interessen in China in der aktuellen Situation nicht für die tibetische Unabhängigkeit einsetzen. Mit anderen Worten wird Tibet in der internationalen Staatengemeinschaft als Teil der Volksrepublik China anerkannt. Im Vergleich zu China spielt Tibet auch eine immer geringere Rolle in der Außenpolitik des Westens. In Bezug auf die außenwirtschaftlichen Interessen ist der große Markt Chinas vor allem für die westlichen Industriestaaten um einiges attraktiver. Unter anderem treten somit äußere Einflüsse auf die komplizierte Tibet-Frage in der Religionspolitik Chinas immer weiter in den Hintergrund. Einerseits verstärkt die chinesische Regierung ihren Einfluss auf die Auswahlverfahren tibetischer buddhistischer Reinkarnationen. Andererseits verbessert sie die Menschenrechtslage in den tibetischen Gebieten indirekt mithilfe von Wirtschaftsförderungsprogrammen. In der Tat wird der Lebensstandard der Tibeter mithilfe von Investitionsprojekten und Subventionen deutlich angehoben. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass die jüngere Generation in Tibet sowohl den gewaltsamen als auch den friedlichen Kampf gegen die chinesische Macht allmählich aufgegeben hat (Slobodník, 2008). Im Laufe der Zeit hat die Tibet-Frage für die Regierungspolitik des Westens an Gewicht verloren. Der Dalai Lama gilt auch nicht mehr als ein wichtiger Träger der westlichen Wertevermittlung. 6.3.1.4 Aussetzung der Entwicklungszusammenarbeit (2007-2009) Ein weiteres Ereignis, das sich zwischen Deutschland und China in der ersten Amtszeit zugetragen hat, war die Einstellung der Entwicklungszusammenarbeit durch das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung wurde von 1998 bis 2009 von Heidemarie Wieczorek-Zeul (SPD) geleitet, die in China einen strategischen Partner von globaler Bedeutung sah. Allerdings stellte sie nach den Unruhen am 14. März die finanzielle Zusammenarbeit mit China ein. Bereits kurz nach dem Amtsantritt des neuen Entwicklungsminister Dirk Niebel (FDP) 2009 wollte dieser die technische Zusammenarbeit mit China streichen. Im Oktober 2009 stellte Deutschland die Entwicklungszusammenarbeit mit China trotz enormer Kritik von Seiten der Opposition schließlich ein.

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6.3.1.4.1 Kritik von Grünen und Linken an der Einstellung der EZ Laut Niebel müsse die deutsche Entwicklungshilfe korrigiert und da eingesetzt werden, „wo es am meisten Not tut“ (n-tv, 2009). Diese Begründung der Einstellung der technischen Zusammenarbeit mit China konnte die Grünen allerdings nicht überzeugen. Sie hielten die Entscheidung des damaligen Entwicklungshilfeministers Dirk Niebel für populistisch und falsch sowie in den Folgen verheerend (n-tv, 2009). In der Tat zielte die Zusammenarbeit mit China längst nicht mehr auf traditionelle Hilfe oder Armutsbekämpfung, sondern auf „maßgeschneiderte Projekte und Programme“ sowie auf „Dialog und Beratung“ ab (n-tv, 2009). Die Grünen bewerteten eine Kooperation mit China bei der Lösung weltweiter Probleme wie der Klima- und Finanzkrise als unersetzbar (Die Welt, 2009a). Die einseitige Aufkündigung der Entwicklungszusammenarbeit mit China hielten die Grünen somit für „kurzsichtig“ (Bündnis 90/Die Grünen, 2012b, S. 22) und „einen fatalen Fehler“ (Hansen, 2012a). Vor allem im Umwelt- und Energiebereich sahen sie noch Potenzial. Wegen dieses Fehlers könnte Deutschland Einfluss auf die Entwicklung Chinas verlieren. Dabei sah der Linken-Abgeordnete Michael Leutert die Zusammenarbeit mit China in den Bereichen Klimaschutz und Energiepolitik zusätzlich als eine Möglichkeit zur Einflussnahme auf chinesische gesellschaftliche Reformprozesse an (Die Welt, 2009a). Bezüglich der Kritik an der Einstellung der EZ ist zu erkennen, dass Deutschland angesichts Chinas enormem Wirtschaftswachstum auf Kosten der Umwelt und Bevölkerung durch seine führende Rolle auf dem Gebiet der erneuerbaren Energien von der Zusammenarbeit mit China in Bereichen des globalen Klima- und Umweltschutzes profitieren kann. Dies stellte sich in den darauffolgenden Jahren heraus, was eine neue Zusammenarbeitsform zwischen Deutschland und China nötig machte. 6.3.1.4.2 Der Zustand der Entwicklungszusammenarbeit mit China Tabelle 6-4 Entwicklungszusammenarbeit zwischen Deutschland und China Jahr

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

FZ

72

64

62

50

56

50

36,5

50

25

TZ

28

22,5

22

20

20

18

20

17,5

20

Gesamt

100

86,5

84

70

76

68

56,5

67,5

45

Quelle: Deutscher Bundestag, 2008a; Schüller, 2010 (in Mio. Euro) (FZ: Finanzielle Zusammenarbeit; TZ: Technische Zusammenarbeit).

In der Tabelle 6-4 zeigt sich, dass die direkten Zahlungen an China bzw. die finanzielle Zusammenarbeit allmählich gesunken sind, während die technische Zusammenarbeit relativ stabil geblieben ist. Hintergrund hierfür ist der zunehmende wirtschaftliche und politische Aufstieg Chinas und sein Einfluss auf die internationalen Märkte und die internationale Politik. Die Aussetzung der traditionellen Entwicklungszusammenarbeit mit China könnte als eine Reaktion deutscher Außenpolitik auf den Rollenwandel Chinas – „vom Empfängerland westlicher Entwicklungshilfe zu einem zunehmend selbstbewusst auftretenden Geber in Asien und

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Lateinamerika, vor allem aber in Afrika“ (Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, o. J.) – gelten. Allerdings wurde die Entscheidung auch vor dem Hintergrund der Unruhen in Tibet getroffen, denn die Debatte über die Aussetzung der Entwicklungszusammenarbeit dauerte von 2007 bis 2009. Der damalige Entwicklungshilfeminister Dirk Niebel wies Kritik an der Beendigung der Entwicklungshilfe an China mit dem Argument zurück, dass die deutsche Entwicklungshilfe sich auf Armutsbekämpfung konzentrieren solle und die Wirtschaftsriesen wie China und Indien entsprechend keinen Anspruch auf Hilfeleistungen mehr hätten (Die Welt, 2009b). In der Realität war seine Begründung nicht aussagekräftig. 1991 hatte die deutsche Regierung fünf politische Kriterien als Maßstab für ihre entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern festgelegt, welche „die Achtung der Menschenrechte, Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen, Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit, marktorientierte soziale Wirtschaftsordnung und Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns“ beinhalteten (Bpb, 2005). In der Antwort auf die große Anfrage Bundestagsdrucksache 16/9513 führte die Bundesregierung die Aussetzung der ursprünglich für Mai 2008 geplanten Regierungsverhandlungen mit China auf die Gewalt in Tibet und in den angrenzenden Gebieten zurück (Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode, 2008b, S. 42). Die Unruhe in Tibet führte direkt zur Beendigung der Entwicklungshilfe in China. Daraus ergibt sich, dass die Politik Deutschlands gegenüber China in der ersten Amtszeit Merkels meist werteorientiert war. Der Zustand in Tibet spielte eine bedeutende Rolle bei der Beurteilung der Menschenrechtslage in China. Im Diskurs über die deutsche Chinapolitik im Bundestag erwähnte Manfred Grund von der CDU/CSU-Fraktion, dass China aufgrund seiner Devisenreserven nicht mehr ein Entwicklungsland, sondern ein Schwellenland sei. Zudem betonte er den Zweck der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, welcher nicht nur auf finanzielle Unterstützung, sondern auch auf die politischen Einflussmöglichkeiten abziele (Deutscher Bundestag, 2008b, S. 18217). In diesem Zusammenhang haben die deutsche Regierung, aber auch die meisten weiteren westlichen Länder ihren politischen Einfluss auf China bzw. das chinesische politische System nicht aufgegeben. Bei den damaligen Regierungsverhandlungen wurde die Bundesregierung aufgefordert, die chinesische Zivilgesellschaft durch eine Neuorientierung der Entwicklungszusammenarbeit zu fördern (Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode, 2008a). Der wirtschaftliche Erfolg Chinas zeigt jedoch, „dass sich das westliche Entwicklungsmodell nicht unmittelbar auf China übertragen lässt“ (Deutscher Bundestag, 2008b, S. 18209). Obwohl die traditionelle Entwicklungszusammenarbeit mit China beendet wurde, will die deutsche Regierung bilateral neue Formen der Zusammenarbeit mit China entwickeln und zudem einen intensiven Dialog über die Lösung globaler Entwicklungsfragen aufnehmen (Auswärtiges Amt, o. J.). Im nachstehenden Text soll das Thema der Entwicklungszusammenarbeit zwischen Deutschland und China noch einmal aufgerollt werden.

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6.3.1.5 Neuer Diskus: China als Gegner oder als strategischer Partner? Obwohl sich die Chinapolitik der Merkel-Regierung merklich von der ihrer Vorgänger unterschied, werden die deutsch-chinesischen Beziehungen auf politischer, wirtschaftlicher, wissenschaftlicher und gesellschaftlicher Ebene während der ersten Amtszeit Merkels vertieft. Ende der ersten Amtszeit kam es zu einem neuen Diskus über den Umgang mit China. Die Menschenrechtslage in China ist aufgrund der Gewalt in Tibet und den angrenzenden Gebieten angespannt, was zur chinapolitischen Ausrichtungsdebatte gegen Ende der ersten Amtszeit Merkels führte. Tabelle 6-5 Anträge und Antwort über China von 2007 bis 2008 Antrag Datum

Drucksache

Fraktion

27.07.2007

16/6175

Grüne

Antwort Inhalt

Menschenrechtslage

im Vorfeld

Datum

Drucksache

23.11.2007

16/7273

06.06.2008

16/9513

24.04.2008

16/8932

-

-

der

Olympischen Sommerspiele 2008 in Beijing

15.11.2007

16/7212

Grüne

12.03.2008

16/8572

FDP

25.06.2008

16/9745

FDP

Zur China-Politik der Bundesregierung Regierungsverhandlungen

mit

der

Volksrepublik China Neuorientierung der Entwicklungszusammenarbeit/Förderung der chinesischen Zivilgesellschaft

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

2008 haben die Grünen den Antrag bei der Drucksache 16/7212 gestellt, bei der es zentral um die Frage ging, warum es bisher kein umfassendes China-Konzept der Bundesregierung gäbe (Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode, 2007b). Dazu argumentierte die Regierung, dass die differenzierten politischen Ansätze in erster Linie zur flexiblen und zeitgerechten Reaktion auf die rasante Veränderung Asiens und die Schnelligkeit der Entwicklung Chinas erforderlich sind. Dies bedeutet, dass die rasante Veränderung Chinas ein umfassendes China-Konzept nur kurzzeitig geltend macht. Des Weiteren setzte sich die Bundesregierung im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) für die in der EU eingebettet Chinapolitik ein, um mithilfe der EU-Instrumente wie Partnerschafts- und Kooperationsabkommen im Rahmen der EU strategische Neuausrichtungen gegenüber China vorzunehmen (Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode, 2008b, S. 39 f.). Gleichzeitig war einigen Politiker bereits bewusst, dass „sich das westliche Entwicklungsmodell nicht unmittelbar auf China übertragen lässt“ (Deutscher Bundestag, 2008b, S.

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18209). Darüber hinaus liegt das deutsche nationale Interesse auf einer nachhaltigen und stabilen Entwicklung Chinas. Schließlich werden das rasante Wirtschaftswachstum und das damit verbundene zunehmende Gewicht Chinas in wirtschaftlicher, politischer, diplomatischer und kultureller Hinsicht berücksichtigt und anerkannt (Deutscher Bundestag, 2008b, S. 18208), was ohne Zweifel eine gewaltige Herausforderung für andere Staaten darstellt. Obwohl die amerikanische Chinapolitik sowohl durch Eindämmung als auch durch Zusammenarbeit geprägt ist, versuchen Deutschland und die EU, „China durch eine integrative Politik zur Übernahme einer verantwortungsvolleren Rolle in der Weltgesellschaft zu ermutigen“ (Deutsche Welle, 2006). Obwohl Deutschland die traditionell finanzielle Entwicklungszusammenarbeit mit China eingestellt hat, wird der strategische Stellenwert der deutsch-chinesischen Beziehungen für Deutschland nicht kleiner. Dementsprechend sind die Beziehungen zu China in eine strategische Partnerschaft übergegangen, sodass China nicht mehr als Gegner oder Herausforderer, sondern Partner und Kooperator begriffen wird. 6.3.2 Anpassungsetappe der deutsch-chinesischen Beziehungen 6.3.2.1 Der vierte Chinabesuch Merkels Vom 15. bis 18. Juni 2010 stattete Bundeskanzlerin Merkel auf Einladung des chinesischen Ministerpräsidenten China einen offiziellen Besuch ab, durch den das deutsch-chinesischen Verhältnis vertieft wurde. Während ihres China-Besuchs sprach Merkel von einer „neuen Etappe“ der deutsch-chinesischen Beziehungen. Zuallererst verabschiedeten beide Staaten ein gemeinsames Kommuniqué zur umfassenden Förderung der strategischen Partnerschaft (Die Bundesregierung, 2010). Im gemeinsamen Kommuniqué wurde die Zusammenarbeit zum beiderseitigen Nutzen in allen Bereichen von Politik, Wirtschaft, Kultur und Gesellschaft in 28 Punkten festgelegt. Politisch strebten beide Länder erstens vielfältige und regelmäßige, hochrangige Kontakte zur Intensivierung der Zusammenarbeit an. Zweitens bekräftigte die deutsche Regierung noch einmal ihr Festhalten an der „Ein-China-Politik“ und ihre Achtung der territorialen Integrität Chinas. Hierbei galten die Taiwan- und die Tibet-Frage als die Kerninteressen der Außenpolitik Chinas (Fähnders, 2010). Drittens wurde der Dialogmechanismus zwischen beide Staaten einschließlich „dem Strategischen Dialog, dem Rechtsstaatsdialog und dem Menschenrechtsdialog“ zur Verwirklichung der Rechtsstaatlichkeit und der Wahrung der Menschenrechte für die weitere Entwicklung der bilateralen Strategischen Partnerschaft etabliert. Darin schlugen sich die deutschen Interessen nieder (Fähnders, 2010). Jedoch traten Diskrepanzen zutage. Schon lange erhofft sich China die offizielle Anerkennung seines Marktwirtschaftsstatus von der EU. Im Abschlusskommuniqué versprach Deutschland, dass es „die zügige Zuerkennung des Marktwirtschaftsstatus für China durch die EU weiterhin aktiv unterstützen“ (Die Bundesregierung, 2010) werde. In Bezug auf diese Frage stellte die Kanzlerin in Peking klar, dass China noch nicht alle Kriterien des Markt-

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wirtschaftsstatus erfüllt habe. Im Bereich des Schutzes des geistigen Eigentums, der Handelshemmnisse und der Marktzugangsbeschränkung (FAZ, 2010) solle China weiterarbeiten. Allerdings fällt auf, dass die Menschenrechtsforderung mit keinem Wort erwähnt wurde. Am Rande des Treffens unterzeichneten beide Staaten Handelskooperationsvereinbarungen in Höhe von vier Milliarden US-Dollar (CRI, 2010a). Obwohl einige Uneinigkeiten zwischen den Regierungschefs bestehen blieben, brachte die deutsche Chinapolitik unter CDU und FDP im Vergleich zum ersten Kabinett Merkels eine deutliche Akzentverschiebung von der starken Demokratie- und Menschenrechtenförderung zur engen wirtschaftlichen Kooperation zutage. Im Mittepunkt des vierten China-Besuchs Merkels stand die wirtschaftliche Zusammenarbeit beider Länder, welche sich in dem gemeinsamen Kommuniqué widerspiegelte. Die Zusammenarbeit im wirtschaftlichen Bereich nahm insgesamt 16 von 28 Punkten ein. Die Themen Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit wurden in den „Rechtsstaatsdialog und Menschenrechtsdialog“ eingebettet. Bei diesem Besuch vereinbarten Ministerpräsident Wen Jiabao und Bundeskanzlerin Angela Merkel noch, den Mechanismus der Chinesisch-Deutschen Regierungskonsultationen zu etablieren. Seither stimmen sich die beiden Regierungen noch enger ab. 6.3.2.2 Die Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen Was die Regierungskonsultationen betrifft, sind sie für die chinesische Regierung ein Novum. Die deutsche Regierung hingegen pflegt Regierungskonsultationen heutzutage nicht nur mit vielen europäischen Ländern wie Italien, Spanien, Russland, Polen, Niederlande, (vorher auch mit Frankreich von 1963-2003), sondern auch mit Israel, China, Indien und Brasilien. Die Regierungskonsultationen gelten als ein Plattformsystem zum Austausch, zur Abstimmung und zum Verhandeln für die Regierungen zweier Staaten, an denen neben den Regierungschefs alle weiteren Minister des Kabinetts der zwei Staaten teilnehmen. Die Einrichtung der deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen ist Ausdruck der Vertiefung der deutsch-chinesischen Beziehungen. Vom 27.-28. Juni 2011 fanden die ersten deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen in Berlin statt (Die Bundeskanzlerin, 2011), in denen eine Vielzahl wichtiger Vereinbarungen zur konkreten Umsetzung des deutsch-chinesischen gemeinsamen Kommuniqués vom Juni 2010 getroffen wurden (Botschaft der Volksrepublik China in der Bundesrepublik Deutschland, 2011). Im August 2012 folgten die zweiten Regierungskonsultationen in Peking. Zu den dritten deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen kamen der Ministerpräsident Li Keqiang und seine Kabinettskollegen am 10.10.2014 nach Berlin ins Bundeskanzleramt. Hierbei wurde ein „Aktionsrahmen für die deutsch-chinesische Zusammenarbeit: Innovation gemeinsam gestalten!“ (Die Bundesregierung, 2014a) veröffentlicht. Die vierten Regierungskonsutationen fanden im Juni 2016 in Peking statt, in deren Rahmen die politische, wirtschaftliche und kulturelle Zusammenarbeit zwischen Deutschland und China gestärkt werden sollte (Auswärtiges Amt, 2016c). Die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen bildeten das zentrale Thema der ersten deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen im Juni 2011, bei denen es sich bei 14 der

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insgesamt 22 abgeschlossenen Abkommen um Wirtschaftsverträge handelte (Bundeministerium für Wirtschaft und Energie, 2011). Im Rahmen der Regierungskonsultationen führte der ehemalige Bundeswirtschaftsminister Dr. Philipp Rösler (FDP) ein Gespräch mit vier chinesischen Ministern, in dem er hervorhob, „Das Wachstum des chinesischen Marktes bietet für deutsche Unternehmen enorme Chancen“ (Bundeministerium für Wirtschaft und Energie, 2011). Um für die deutschen Unternehmen faire Handels-, Investitions- und Finanzierungsbedingungen im internationalen wirtschaftlichen Wettbewerb zu schaffen, warb er dafür, dass „sich China stärker an internationalen Spielregeln orientiert und bei deren Gestaltung aktiv mitarbeitet“ (Bundeministerium für Wirtschaft und Energie, 2011). Laut Nele Noesselt (2011) spiegelte die Einrichtung der Regierungskonsultationen „den Aufstieg Chinas zu einem zentralen Akteur der Weltpolitik und damit zugleich zu einem unverzichtbaren Kooperationspartner der europäischen Staaten wider“ (S. 1). Dabei wird die Wirtschaftskraft Chinas allmählich in politische Macht konvertiert. Die chinapolitische Kurskorrektur spiegelt sich auch in einem Interview mit dem ehemaligen Außenminister Guido Westerwelle wider. Angesichts des Aufstiegs Chinas solle ein Nullsummen-Denken vermieden werden. Im Gegenteil bedeute es, „Chinas Einfluss wächst, die Wirtschaft in China wächst, und gleichzeitig, wenn wir es gut aufstellen und uns vernünftig politisch einbringen, geht das nicht zu unseren Lasten, sondern eindeutig auch zu unserem Nutzen“ (Deutschlandfunk, 2011). Gleichzeitig wies er darauf hin, dass Deutschland bei der Chinapolitik „Wandel durch Handel“ weiter fördern solle. Einerseits wurden wirtschaftliche Interessen auf der einen und politische Werte wie Menschenrechte und Bürgerrechte auf der anderen Seite in Einklang gebracht. Andererseits gibt die deutsche Regierung nicht auf, in China politische Werte zu fördern. In diesem Zusammenhang hob Westerwelle hervor, „die Menschenrechte sind keine innere Angelegenheit, nicht hier, nicht dort, nirgendwo auf der Welt, sondern sie sind eine Angelegenheit von universeller Bedeutung. Das heißt, sie gelten weltweit für jedermann“ (Deutschlandfunk, 2011). Daraus ergibt sich, dass nach wie vor ein unterschiedliches Verständnis über die Einhaltung der Menschenrechte zwischen den westlichen Staaten und China besteht. So ergreift die deutsche Regierung im Umgang mit China nicht nur Wirtschaftschancen, sondern richtet sich auch nach ihrem „inneren Kompass“ – den Werten Demokratie, Freiheit, Staatlichkeit und der Einhaltung der Menschenrechte. Die von umweltfreundlichen Werten geleiteten Grünen wollen die Chance ergreifen, die Regierung aufzufordern, bei der Bekämpfung des Klimawandels mit China zusammenzuarbeiten. Dabei können sich die deutschen und chinesischen Unternehmen gut ergänzen. Das technologische Know-how aus Deutschland und die Erfahrung mit Infrastruktur in China bilden eine komplementäre Präferenzordnung (Buckow, 2015). 6.3.2.3 Eine pragmatische Haltung vor dem Hintergrund der Krise Im Zuge der Bewältigung der internationalen Wirtschafts- und Finanzkrise und der Unterstützung Chinas bei der Stabilisierung des Euros zeichnet sich eine deutliche Akzentverschiebung deutscher Chinapolitik ab. Seit einer gemeinsamen deutsch-chinesischen Erklärung

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vom Mai 2004 werden die deutsch-chinesischen Beziehungen daher als „Strategische Partnerschaft in globaler Verantwortung“ bezeichnet, die im Juli 2010 von beiden Regierungen mit dem deutsch-chinesischen gemeinsamen Kommuniqué auf eine neue Ebene gehoben wurden. In diesem heißt es: „Im Zuge der Bewältigung der internationalen Wirtschafts- und Finanzkrise haben sich die deutsch-chinesischen Beziehungen weiter vertieft. Als Staaten mit Einfluss in den jeweiligen Religionen und in der Welt, als die dritt- und viergrößten Volkswirtschaften und als wichtige Handels- und Exportnationen haben Deutschland und China umfangreiche gemeinsame Interessen und tragen große Verantwortung bei der Bewältigung globaler Herausforderungen“. Das gemeinsame Kommuniqué markierte einen Wendepunkt von einer menschenrechtsbetonten zu einer wirtschaftszentrierten Chinapolitik. Zweifellos führten die gute Zusammenarbeit zwischen China und Deutschland in der internationalen Finanzkrise und Chinas Unterstützung bei der Stabilisierung des Euros zur weiteren Entwicklung der deutsch-chinesischen Beziehungen. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass deutsche Handelsinteressen im Mittelpunkt des vierten China-Besuchs Merkels standen. Kurz vor der vierten China-Reise Merkels hielt Sandschneider die Wirtschaftskooperation mit China für das wichtigste Thema dieses Besuchs (CRI, 2010b). So heißt es in einem Interview mit dem chinesischen Botschafter in Deutschland: „Erstens werden beide Seiten die Handelszusammenarbeit ausbauen. Zweitens werden beide Seiten eine Partnerschaft im Umweltschutz und in der Energie etablieren. Drittens werden beide Seiten ihre Finanz- und Handelspolitik koordinieren. Viertens werden beide Seiten den Investitions- und Handelsprotektionismus energisch bekämpfen“ (CRI, 2010a). 6.3.2.4 Rückkehr zu „Wandel durch Handel“ Bei der fünften Chinareise von Bundeskanzlerin Merkel am 2. Februar 2012 hielt sie eine Rede anlässlich ihres Besuchs der Chinesischen Akademie der Sozialwissenschaften (CASS), die als eine der bedeutendsten Forschungseinrichtungen des Staatsrats der Volksrepublik China die chinesische Regierung in politischen, wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Fragen berät. Den ranghöchsten Think-Tank der Regierung hatte Merkel 2007 als Gast bei einer Diskussionsveranstaltung schon einmal besucht. Dort hatte sie großen Wert auf das Thema Menschenrechte gelegt und für Religions- und Meinungsfreiheit geworben (Focus, 2007). Im Vergleich dazu änderte sich der Schwerpunkt ihrer Rede 2012 sehr. Menschenrechte waren nicht mehr Kernthema ihres Vortrags, sondern wurden subtil in die Thematik des Ausbaus der kulturellen Partnerschaft eingebaut. Stattdessen bezog sie sich vor allem auf die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit China und sprach angesichts der Schuldenkrise über offene Märkte, einen effektiven Schutz des geistigen Eigentums, eine internationale Regulierung der Finanzmärkte sowie eine enge Zusammenarbeit mit China in finanzpolitischen Fragen (Die Bundeskanzlerin, 2012). Im Interview mit dem Deutschlandfunk sprach Guido Westerwelle sich dafür aus, dass Deutschland nicht nur eine interessengeleitete Außenpolitik, sondern auch eine werteorientierte Außenpolitik betreiben solle. Mit anderen Worten wolle sich die deutsche Regierung

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einerseits für gute Geschäfte und Wirtschaftsinvestitionen sowie viele Arbeitsplätze und andererseits für die Förderung der Zivilgesellschaft, Bürgerrechte, Menschenrechte, und Pressefreiheit einsetzen (Deutschlandfunk, 2012). Im Umgang mit China entstand ein Dialog, welchen der damalige Außenminister für einen wichtigen Fortschritt hielt. Denn Deutschland habe eine strategische Partnerschaft mit China und könne alle Themen wie die Menschenrechte und Freiheit öffentlich ansprechen (Deutschlandfunk, 2012). Zudem brachte Westerwelle das Prinzip „Wandel durch Handel“ wieder zum Ausdruck. „[M]it wirtschaftlichem Austausch kommen auch freiheitliche Ideen in ein Land, mit wachsendem Wohlstand kommt auch mehr Bildung, und mit Bildung kommt Aufklärung“ (Deutschlandfunk, 2012). Nach seiner Logik entwickle sich eine Gesellschaft in aller Regel allmählich offener und freiheitlicher. Die Rückkehr des strategischen Arguments „Wandel durch Handel“ stellt einen deutlichen Kurswechsel der deutschen Chinapolitik dar. In der zweiten Amtszeit unter Merkel und Westerwelle brachten die veränderte internationale Lage, die internationale Finanzkrise und die Schuldenkrise in Europa Deutschland und China einander nahe. Die deutsche Regierung versuchte, das Verfolgen ökonomischer Interessen und die Förderung der westlichen politischen Werte in der Waage zu halten. In der 172. Sitzung des Bundestag 2008 bei der Debatte über die Chinapolitik stellte Eckart von Klaeden (CDU/CSU) fest, dass aufgrund der bemerkbaren Veränderung in China in den letzten drei Jahrzehnten sich das westliche Entwicklungsmodell nicht unmittelbar auf China übertragen lasse. Man solle im Fall Chinas das Konzept „Wandel durch Handel“ dialektisch behandeln. Einerseits sei vor der Annahme zu warnen, dass die wirtschaftlichen Beziehungen automatisch zur Weiterentwicklung des politischen Systems in westlichem Sinne führten. Es sei zu idealistisch, dass die chinesische Führung die eigene Selbstentmachtung in einer Mehrparteiendemokratie und einem Rechtsstaat mit Gewaltenteilung und unabhängiger Rechtssprechung anstrebte. Andererseits solle auf das Konzept „Wandel durch Handel“ nicht komplett verzichtet werden. Dadurch könnten sich Deutschland und die EU bei der Gestaltung des Umfelds für die positive Entwicklung Chinas engagieren (Deutscher Bundestag, 2008b, S. 18209). Obwohl die Strategie „Wandel durch Handel“ selbst nicht unbestritten ist, bilden die Marktkräfte „den mächtigsten Hebel, um soziale und politische Veränderungen in China zu bewirken“ (Heilmann, 1997, S. 92). Bezüglich des Prinzips „Wandel durch Handel“ wird im Fall Chinas erneut argumentiert, dass sich ein gesellschaftlicher „Wandel“ durch wirtschaftliches Engagement in drei Jahrzehnten langsam vollzieht (Nathan, 2014). 6.3.3 Stabilisierungsetappe der deutsch-chinesischen Beziehungen Trotz der Handelskonflikte zwischen beiden Ländern sind die deutsch-chinesischen Beziehungen in der dritten Amtszeit Merkels stabiler und enger geworden. In dieser Phase spielten die internationalen Akteure und Rahmenbedingungen eine entscheidende Rolle, z.B. die EU und die USA, die einen positiven Einfluss auf die deutsche Chinapolitik hatten. Kurz vor der Bundestagswahl 2017 wurde „die deutsch-chinesische Allianz“ (Neukirch, Traufetter, Gerald

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& Zand, 2017a) vor allem vor dem Hintergrund der von Trump eingeführten Außenpolitik – „America first“ – und des Protektionismus zum Ausdruck gebracht, da Deutschland und China gleichzeitig von dem US-Präsidenten Trump mit Handelskriegen bedroht wurden. 6.3.3.1 Deutsche Einstellung zum Solarstreit zwischen EU und China Am 26. Juni 2012 reichte die Industrieinitiative EU-ProSun, die am 26. Juli 2012 zur Beschwerde über den „unfairen Wettbewerb“ der chinesischen Solarunternehmen in Brüssel gegründet wurde und 20 europäische Solarunternehmen vertritt (EU ProSun, 2012), bei der Europäischen Kommission einen Antrag gegen chinesisches Dumping von Photovoltaikprodukten in der EU ein. Danach eröffnete die Europäische Kommission am 6. September im EU-Amtsblatt offiziell das Untersuchungsverfahren (Europäische Kommission, 2012). Später wurde eine Anti-Subventions-Beschwerde von EU-ProSun erreicht. Mit der Antidumpinguntersuchung (für 15 Monate) kam es auch zur Antisubventionsuntersuchung (für 13 Monate) (Europäische Kommission, 2013). Mit dem chinesischen Antidumpingverfahren gegen europäische Spezialchemiehersteller spitzte sich der Handelsstreit zwischen Europa und China zu (Klein, Meier & Varwick, 2013, S. 113). Vor dem Hintergrund des Handelskonflikts zwischen Europa und China war Deutschland das einzige EU-Land auf der ersten ausländischen Reiseroute des chinesischen Premierminister Li Keqiang. Er maß den deutsch-chinesischen Beziehungen besondere Bedeutung an der Gestaltung der chinesisch-europäischen Beziehungen bei, die als Leitfigur bezeichnet wird (EurActiv, 2013). Dabei setzt China sich dafür ein, durch die Intensivierung der Zusammenarbeit mit Deutschland die Beziehungen und die Zusammenarbeit mit der EU voranzutreiben. Einige chinesische Wissenschaftler betrachten die Beilegung des Handelsstreits zwischen Europa und China als eine wichtige Leistung der zweiten Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen. Im Handelsstreit zwischen der EU und China um die Photovoltaikindustrie stehen die Deutschen zwischen Europa und China. Es war wahrscheinlich, dass die deutsch-chinesischen Beziehungen durch den Solar-Streit zwischen Europa und China belastet werden würden. Außerdem ist bemerkenswert, wie Deutschland in diesem Handelsstreit auftrat. Obwohl deutsche Solar-Unternehmen zunächst den Antrag gegen chinesisches Dumping von Photovoltaikprodukten in der EU gestellt haben, lehnte die deutsche Regierung offiziell die von der EU-Kommission geplanten vorläufigen Antidumpingmaßnahmen im Solar-Streit klar ab. Die EU-Kommission verhängte jedoch vorläufige Strafzölle mit einem durchschnittlichen Zollsatz von 47 Prozent gegen Solarprodukte aus China (FAZ, 2013). Aber dies ist nicht immer vorteilhaft für alle in der Solarbranche in der EU und innerhalb Deutschlands. Erstens sind China und Deutschland in der Solarbranche tatsächlich nur teilweise Konkurrenten (Klein, Meier & Varwick, 2013, S. 116). Manche deutsche Solar-Unternehmen haben sogar vom chinesischen Solarboom profitiert. Betroffen ist die Technologie deutscher Maschinenbauer, die bei der Solarmodul-Produktion in China zum Einsatz kommt (Focus, 2013). Um andere Branchen nicht in Mitleidenschaft zu ziehen, setzt sich Bundeskanzlerin Merkel nach wie vor für eine Verhandlungslösung ein. Zweitens besteht ein großes Koopera-

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tionspotenzial zwischen Deutschland und China im Bereich der Energiewende und des Umweltschutzes. Obwohl Merkels Regierung auf der europäischen Ebene unter dem Druck der europäischen Solarbranche steht (Handelsblatt, 2013), wird Berlin auf keinen Fall die immer enger werdenden deutsch-chinesischen wirtschaftlichen Beziehungen aufs Spiel setzen. Im Gegenzug zu den Strafzöllen leitete China seinerseits Anti-Dumping-Verfahren gegen europäischen Wein ein und eröffnete eine Anti-Dumping-Untersuchung zu Importen legierter Stahlrohre und spezieller Chemieprodukte aus Europa, welche als „Vergeltungsaktion“ betrachtet wurde (Handelsblatt, 2013). Angesichts der ausgewählten Branchen vermied die chinesische Regierung vor allem den Handelskonflikt mit Deutschland in wichtigen Kooperationsfeldern auf geschickte Weise. Im Gegenteil schien sich die chinesische „Vergeltungsaktion“ gegen Frankreich, Italien und Spanien etc. zu richten, aufgrund deren Zustimmung zu Strafzöllen gegen China im europäisch-chinesischen Solarstreit. Am Rande des G20-Gipfels traf sich Merkel mit Chinas Staatspräsident Xi Jinping im russischen St. Petersburg zu einem Gespräch, in dem Merkel für eine Lösung im Solarstreit zwischen China und der EU eintrat. Heutzutage richtet sich die Ökonomie Chinas stärker auf erneuerbare Energien, zum Beispiel auf Solarenergie und Wasserkraft, aus (Die Bundesregierung, 2015). Außerdem hängen die Wirtschaftsinteressen Deutschlands von der nachhaltigen Entwicklung der chinesischen Wirtschaft ab. Zum Vermeiden eines für beide Seiten nachteiligen Handelkriegs betonte Merkel, dass sich die Bunderegierung „weiterhin für die Lösung der Handelskontroverse zwischen Europa und China einsetzen“ werde (Botschaft der Volksrepublik China in der Bundesrepublik Deutschland, 2013). Anlässlich des 40-jährigen Jubiläums der Aufnahme der deutsch-chinesischen diplomatischen Beziehungen fanden die zweiten Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen Ende August 2012 in Peking statt, in denen Angela Merkel sich stark für einen freien Handel und gegen Protektionismus aussprach. Angesichts der aktuellen Probleme im Bereich der Solarenergie trat sie dafür ein, dass diese Probleme „durch Gespräche“ und nicht „durch gerichtliche Auseinandersetzungen“ gelöst werden sollten (Die Bundesregierung, 2012). In diesem Fall ging es fast nur um die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen. Mit anderen Worten stand die deutsche Regierung nicht im Widerspruch zu ihren politischen Werten und wirtschaftlichen Interessen. Im Solarstreit ging es nicht um deutsche Kerninteressen, sondern überwiegend um die chinesischen Wirtschaftsinteressen. Angesichts gegenseitiger Abhängigkeiten ihrer beiden Volkswirtschaften und der veränderten und durch den Aufstieg Chinas stark geprägten Rahmenbedingungen hat Deutschland inmitten von Europa und China seine nationalen Interessen ausgewählt. Insofern ist es bemerkenswert, dass die Einbettung der deutschen Chinapolitik in die EU nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich von Bedeutung ist. Die EU-Mitgliedstaaten sind von ganz unterschiedlichen Interessen geprägt (Klein, Meier & Varwick, 2013, S. 114). Die deutsch-chinesischen Beziehungen wurden auch nicht vom europäisch-chinesischen Handelsstreit belastet, sondern wurden im Gegenteil sogar enger und stabiler. Folglich kann man die deutsch-chinesischen Beziehungen dieser Phase als beständig bezeichnen. Die zweiten Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen leisteten einen entscheidenden Beitrag zur letztlichen Beilegung des Solarstreits zwischen China und der EU.

188

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

6.3.3.2 Der achte Chinabesuch Merkels Angesichts der anhaltenden Turbulenzen an den chinesischen Börsen und der heftigen Abwertung der chinesischen Währung (Renminbi) im August 2015 führte die abkühlende Konjunktur in China, in den USA und Deutschland zu sinkenden Exportnachfragen (Scholtes & Klein, 2015). Am 24.08.2015 wurde der internationale Aktienmarkt einschließlich des DAX durch die anhaltende Talfahrt an den Börsen in China offensichtlich belastet. Mit einem Anteil Chinas von acht Prozent an den Exporten Deutschlands hatte die damalige Konjunktur in China Folgen für die deutsche Wirtschaft. Vor diesem Hintergrund schätzte Merkel die Chancen dafür, dass China alle Maßnahmen zur Stabilisierung der wirtschaftlichen Situation ergreifen würde, als relativ gut ein (Süddeutsche Zeitung, 2015b). Der achte Chinabesuch Merkels wurde vor einem komplizierten außenpolitischen und wirtschaftlichen Hintergrund Deutschlands abgehalten. Die Umfragewerte für die Union und Kanzlerin Angela Merkel stürzten laut des INSA-Meinungstrends der Bild-Zeitung wegen der umstrittenen Flüchtlingspolitik der Bundesregierung von Anfang August (43%) bis Anfang November 2015 (35,5%) um fast 7% ab (Insa Meinungstrend, o. J.). Des Weiteren setzte der Empfang des chinesischen Staatspräsidenten Frau Merkel kurz vor ihrer Chinareise ebenfalls unter Druck. Der Staatsbesuch von Chinas Präsident Xi Jinping in Großbritannien (19. bis 23. Oktober 2015) förderte britischen Experten nach zu urteilen den Eintritt der britisch-chinesischen Beziehungen in ein „goldenes Zeitalter“ und trage „zur Errichtung einer sino-britischen Schicksalsgemeinschaft“ bei (German.xinhuanet, 2015). Zudem hieß es, dass die britisch-chinesischen Beziehungen über das Potenzial verfügen könnten, „ein Modell für die Beziehungen zwischen den Haupt-Industrieländern und den Haupt-Entwicklungsländern, für die Beziehungen zwischen Ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen sowie für die Beziehungen zwischen Ländern mit verschiedenen Gesellschaftssystemen zu werden“ (German.xinhuanet, 2015). Einige deutsche China-Experten sahen die europäische Schlüsselrolle Deutschlands im Verhältnis zu China bedroht. Beispielsweise sprach Heilmann hierbei von einem „Wachwechsel“, wobei London in Europa die führende Rolle in der Beziehung zu China übernehme (Mu, 2015). Tatsächlich könnten die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen infolge des strukturellen Umbaus der chinesischen Ökonomie eine deutliche Abkühlung erleben (MERICS, 2015). Jedoch stellt sich die Frage, ob der Eintritt ins „goldene Zeitalter“ der britisch-chinesischen Beziehungen das Ende des goldenen Jahrzehntes der deutsch-chinesischen Zusammenarbeit andeutet und sich Chinas Europapolitik weg von Deutschland und nach Großbritannien verschiebt (MERICS, 2015). Dementgegen stand Jörg Wuttke im Namen der EU-Handelskammer mit der Meinung, dass Deutschland als die größte Volkswirtschaft in Europa aufgrund seines Anteils von rund 50 Prozent des europäischen Exports nach China und der Vorteile der deutschen Technologien die führende Rolle in Europa in den Beziehungen zu China einnimmt. Allein durch diese Faktoren könnte die Rolle Deutschlands im Verhältnis zu China nicht durch Großbritannien ersetzt werden, auch nicht durch den pompösen Staatsempfang für Xi Jinping in London (vgl. Mu, 2015). Vor dem Hintergrund der stark wirtschaftszentrierten Chinapolitik Großbritanniens war es

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schwer, sich mit kritischer Stimme gegen die Menschenrechtslage in China zu äußern. Die deutsche Regierung wollte unter keinen Umständen ihre Leitrolle in den chinesisch-europäischen Beziehungen aufgeben. Folglich musste die Regierung Merkels evaluieren, welche Prioritäten und Akzente während des Chinabesuchs verfolgt werden sollten. Während das Thema Menschenrechte in jedem ihrer China-Besuche zuvor öffentlich zur Sprache kam, traf sich Frau Merkel während ihres achten Chinabesuchs – abseits des offiziellen Programms – in Peking mit neun bekannten Menschenrechtsanwälten, Schriftstellern und Bloggern in der deutschen Botschaft in Peking (Wittrock, 2015). Kurz vor ihrer Reise forderten AI, der Weltkongress der Uiguren und die International Campaign for Tibet Merkel in einem Brief dazu auf, bei ihrem Besuch in China mit deutlichen Worten die verschlechterte Menschenrechtslage anzusprechen (Süddeutsche Zeitung, 2015c). Obwohl das direkte Gespräch mit Vertretern der Zivilgesellschaft geführt wurde und die Menschenrechtsfragen auf der Agenda der Regierung Merkels standen, behandelte die Bundeskanzlerin das Menschenrechtsthema nur hinter verschlossenen Türen. Dieses Engagement schlug jedoch weder in den chinesischen Medien noch in der Öffentlichkeit hohe Wellen. Wie Sophie Richardson von Human Rights Watch kritisierte, reiche „stille Diplomatie“ nicht mehr aus (Spiegel Online, 2015). Die Flüchtlingskrise in Europa stand weit oben auf der Tagesordnung. Bei ihrem Besuch hat Bundeskanzlerin Merkel China um Mithilfe bei der Bekämpfung von Fluchtursachen gebeten (Der Tagesspiegel, 2015). Merkel übte Kritik an dem Eingreifen Russlands, welches zu einer Eskalation des Syrien-Konflikts und zu mehr Flüchtlingen geführt habe. In diesem Zusammenhang erwartete Merkel aufgrund der sehr konstruktiven Rolle Chinas in den internationalen Atomverhandlungen mit dem Iran und des besonderen Verhältnisses zu Russland, welches sich seit Beginn der Ukrainekrise wegen der EU-Sanktionen gegen Russland von Konkurrenz hin zu einer sich vertiefenden Kooperation gewandelt hatte, dass sich China stärker „in die Bemühung um ein Ende des Syrien-Konflikts einschalten“ könnte (Der Tagesspiegel, 2015). Folglich standen die Wirtschaftsfragen und Lösungen zum Syrien-Konflikt im Mittelpunkt des achten Chinabesuchs Merkels. Während des Besuchs wurden von China Wirtschaftsabkommen in zweistelliger Milliardenhöhe unterzeichnet. Vor allem vereinbarte Airbus die Lieferung von insgesamt 130 Flugzeugen mit einem Listenpreis von 15,5 Mrd. Euro (Der Tagesspiegel, 2015). In China sackte trotz wiederholter staatlicher Gegenmaßnahmen das Wirtschaftswachstum im dritten Quartal 2015 erneut auf ein Sechsjahrestief von 6,9% ab. Hinsichtlich der schlechten Konjunktur in China lagen viele vorher vereinbarten Projekte zwischen Deutschland und China auf Eis. Zudem sank die Nachfrage nach deutschen Industriegütern, während die chinesische Nachfrage nach dienstleistungsbezogenem Know-how stark zunahm (MERICS, 2015). China befindet sich somit in einer Umbruchphase mit dem Ziel, sich vom exportgetriebenen Wachstum zu distanzieren und eine Verbesserung der Wirtschaftsstruktur und Innovation zu erreichen. Dies kann potenziell Nachteile für die deutsche Industrie mit sich bringen. Hinzu kommt, dass der VW-Abgasskandal die deutsche Regierung in eine schwierige Lage bringt. Merkel zielte mit Nachdruck aufgrund der abgekühlten deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen auf die Pflege der Wirtschaftsbeziehungen beider Staaten ab.

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Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

In der Tat wird die künftige wirtschaftliche Zusammenarbeit mit China immer schwieriger werden. Einige vermuten, dass die chinesischen Unternehmen im Zuge des wirtschaftlichen Austauschs und der technologischen Kooperation mit den deutschen Unternehmen allmählich die Schwerpunktmärkte deutscher Hersteller abhängen könnten. Schließlich könnte China als eine „starke Industrienation“ im Wettbewerb mit Deutschland stehen (Buckow, 2015). Früher wurde der Aufstieg Chinas als eine ökonomische Herausforderung für Europa und Deutschland betrachtet. Obwohl die deutschen Unternehmen bei der wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit China unter dem Wettbewerbs- und Anpassungsdruck und „dem ausgeprägten Druck der chinesischen Regierung auf ausländische Unternehmen zum Technologietransfer“ litten, konnten die meisten deutschen Unternehmen damals vom Aufstieg Chinas überdurchschnittlich profitieren (Kreft, 2010). Hierbei stellt sich die Frage, wie lange sie von der Zunahme der Innovationsfähigkeit und der Technologie in China weiterhin profitieren können. 6.3.3.3 Die andauernde und stille Menschenrechtsförderung Die deutsch-chinesischen Beziehungen sind eng und besonders. Angesichts der vertrauenswürdigen Partnerschaft mit China muss die deutsche Regierung einerseits eine besondere Verantwortung tragen und heikle Themen wie die Meinungsfreiheit in der chinesischen Gesellschaft und die Rechtsstaatlichkeit in China mutig ansprechen. Andererseits ist bei der Chinapolitik eine europäische Geschlossenheit gefragt. Wachsende chinesische Auslandsinvestitionen könnten die Mitgliedstaaten gegeneinander ausspielen (Von Hein, 2014). Die von den europäischen Werten geleitete gemeinsame Sicherheits- und Außenpolitik mitsamt deren Gemeinschaftsinteressen treten sehr wahrscheinlich hinter den Eigeninteressen der Mitgliedstaaten zurück. Einige Beobachter mahnen Berlin zur Vermeidung des Alleingangs beim Umgang mit China. Jedoch ist bereits eine neue Sonderbeziehung zwischen Deutschland und China entstanden, wobei die beiden trotz unterschiedlicher politischer Werte und Meinungsverschiedenheiten, vor allem beim Thema der Menschenrechte, einen engen wirtschaftlichen Austausch betreiben. 6.3.3.3.1 Der deutsch-chinesische Menschenrechtsdialog Der Menschenrechtsdialog zwischen Deutschland und China als ein Instrument der Menschenrechtspolitik gegenüber China dient als ein Teil des seit 2000 stattfindenden Rechtsstaatsdialogs, der auf die Unterstützung des Rechtsstaatsaufbaus in China abzielt, welche von Merkels Regierung weitergeführt wird. Von 1999 bis 2004 haben insgesamt sechs Menschenrechtsdialoge von Deutschland und China stattgefunden. Obwohl der Menschenrechtsdialog im Jahr 2007 wegen des Empfangs des Dalai Lama durch Angela Merkel im Kanzleramt abgesagt wurde, hat die Bundesregierung schon sieben erfolgreiche Menschenrechtsdialoge mit China geführt. Beim Fraktionsbeschluss vom 8. Mai 2012 haben die Grünen die Defizite des Dialogs aufgezeigt, nämlich dass die deutsche Regierung ihre Ziele dieser Politik und die Indikatoren

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191

für eine bessere Wirkungsmessung festlegen sollte, um den Rechtsstaatsdialog und den Menschenrechtsdialog zu wirkungsvollen Instrumenten für einen starken Menschenrechtsschutz in China weiterzuentwickeln (Bündnis 90/Die Grünen, 2012b, S. 11). Der deutsch-chinesische Rechtsstaats- und Menschenrechtsdialog geht stets mit Vorwürfen einher. Darunter ist der lauteste, dass der Dialog die „Feigenblattfunktion“ erfülle (Wendehorst, 2009). Die sensiblen Themen zwischen Deutschland und China bzw. die Menschenrechtsfrage werden durch die bilateralen wirtschaftlichen und diplomatischen Kontakte von den Staatschefs ausklammert. Von 2006 bis 2009 bzw. während der ersten Amtszeit Merkels wurde der Menschenrechtsdialog ausgesetzt. Im Oktober 2007 sagte die chinesische Regierung wegen des Treffens zwischen Merkel und dem Dalai Lama den im Dezember in Peking geplanten deutsch-chinesischen Menschenrechtsdialog ab. Mit dem Machtwechsel zur Regierung Merkels zeichnete sich der erkennbare Grundzugswandel im deutsch-chinesischen Menschenrechtsdialog ab. Schröder betonte den Dialog auf Augenhöhe und die Zusammenarbeit im Rechtsbereich zur Förderung der Menschenrechte wurde auf Grundlage der Gleichberechtigung und des gegenseitigen Respekts fortgesetzt. Aus den Überschiften des Menschenrechtsdialogs unter der Regierung Schröders kann entnommen werden, dass die Menschenrechtslage nicht nur in China, sondern auch in Deutschland diskutiert wurde. Demgegenüber fokussieren sich die Menschenrechtsdialoge unter der Regierung Merkels mehr auf die Menschenrechtslage in China. Darüber hinaus stellten sich die diskutierten Themen heikler dar als zuvor. Es ist auffällig, dass die Tibet betreffenden Menschenrechtsfragen im Rahmen des bilateralen deutsch-chinesischen Menschenrechtsdialogs regelmäßig mit der chinesischen Regierung aufgenommen und erörtert werden. Insofern sind die deutsch-chinesischen Menschenrechtsdialoge unter Merkel viel zielstrebiger als die Schröders, wenn es darum geht, die Menschenrechtspolitik in China zu fördern. Tabelle 6-6 Übersicht über den deutsch-chinesischen Menschenrechtsdialog 1999-2018 Nr.

Datum

Ort

1

1999

Peking

2

2000

Berlin

3

24.-25.07.2001

Peking

4

18.-19.06.2002

Stuttgart

5

2003

Peking

6

2004

Berlin

Schwerpunkte des Dialogs Menschenrechte – Interkulturelle und sozialökonomische Aspekte Die konkrete Situation der Menschenrechtspolitik in der VRC und in Deutschland Entwicklung der Menschenrechte und RechtssystemePraxis und Erfahrungen in China und Deutschland Gleichstellung von Frauen in den sich wandelnden Gesellschaften Chinas und Deutschlands Die Rechte, der Schutz und die Förderung von Kindern und Jugendlichen in den jeweiligen Gesellschaften Grundauffassungen und praktische Ausgestaltung bür-

192

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

gerschaftlichen Engagements und die Organisation von Zivilgesellschaft in der VRC und in Deutschland 7

27.-29.10.2005

Peking

Rechtsschutz und Verfassung für die Menschenrechte in China sowie der Schutz der Menschenrechte Die Verbesserung der Menschenrechtsstandards in

8

29.07.2010

Berlin

China, die Abschaffung der Todesstrafe und Rechte von Minderheiten, insbesondere um die Lage in Xinjiang und Tibet

9

19.07.2011

Guiyang

10

08.-09.10.2012

Wiesbaden

Strafjustiz, Folter, Todesstrafe und Schutz der Menschenrechte Die Gewährleistung von Menschenrechten im Strafrecht und die Lage von Minderheiten Fragen zur Lage der Wanderarbeiter und deren Arbeits-

11

16.05.2013

Yinchuan

und Lebensbedingungen, die Situation nationaler Minderheiten sowie der Einfluss der Finanzkrise auf den Schutz der Menschenrechte (Meng, 2013) Die Entwicklung der Menschenrechte in China, The-

12

04. -05.12.2014

Berlin

men wie Minderheiten und die Reintegration jugendlicher Straftäter Die aktuellen Fortschritte im Bereich der Menschen-

13

25.11.2015

Peking

rechte sowie bestehende Meinungsverschiedenheiten und gesetzliche Garantien Die Entwicklung der Menschenrechtslage in China und

14

07.-09.11.2016

Berlin

Deutschland, die Flüchtlingskrise in Europa, das Problem der Fremdenfeindlichkeit sowie der polizeiliche Machtmissbrauch in Deutschland

15

14.12.2017

Peking

16

07.-08.12.2018

Lhasa

Schutz der Rechte von Frauen, Minderjährigen und Menschen mit Behinderungen Die Menschenrechtslage in Xinjiang und Tibet sowie die Zusammenarbeit in den Menschenrechtsgremien der Vereinten Nationen

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Aus dieser Tabelle ist zu entnehmen, dass die Menschenrechtslage Chinas, die Rechte der Minderheiten und die Todesstrafe den Schwerpunkt des Dialogs bilden. Beim Zusammenkommen zum achten Dialog kritisierte die damalige Vorsitzende von Human Rights Watch Deutschland, Marinne Heuwagen, dass die regelmäßigen Menschenrechtsdialoge mit fehlenden konkreten Schritten wenige Fortschritte gebracht hätten (Bölinger, 2010).

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

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Am 8. und 9. Oktober 2012 kamen Deutsche und Chinesen für den 10. Deutsch-Chinesischen Menschenrechtsdialog in Wiesbaden zusammen, um sich über die Menschenrechtspolitik auszutauschen. Schwerpunkte des Dialogs waren die Gewährleistung von Menschenrechten im Strafrecht und die Lage von Minderheiten (Auswärtiges Amt, 2012a). Unterdessen hielt der damalige Menschenrechtsbeauftragte der Bundesregierung, Markus Löning, trotz teilweiser unterschiedlicher Auffassungen den Menschenrechtsdialog für „ein wichtiges Instrument des Meinungsaustausches“ (Auswärtiges Amt, 2012a). Bei einem Interview im Deutschlandfunk urteilte Löning beim 11. deutsch-chinesischen Menschenrechtsdialog (2013) in Yinchuan, dass es in den letzten 20, 30 Jahren einerseits enorme soziale Fortschritte gegeben habe. Andererseits seien einige Themen im Bereich der politischen Rechte beim Dialog überhaupt nicht thematisiert worden (Auswärtiges Amt, 2013). Im Mittelpunkt des Menschenrechtsdialogs im Dezember 2014 standen neben der Entwicklung der Menschenrechte in China auch Fragen zu religiösen Minderheiten, insbesondere in den autonomen Regionen Tibet und Xinjiang, im Mittelpunkt. Daneben wurden die Meinungs- und Pressefreiheit und die Reintegration jugendlicher Straftäter abgehandelt (Auswärtiges Amt, o. J.). Jedoch liegt ein offensichtlicher Unterschied im Verständnis der Menschenrechte zwischen Deutschland und China vor. Die chinesische Regierung hält die Menschenrechtslage Chinas für fortschrittlich. Eine Verbesserung der Menschenrechtssituation stritt der deutsche Menschenrechtsbeauftragte, Christoph Strässer, angesichts der Existenz der Todesstrafe und der Unterdrückung von Minderheiten in China ab (Wiederwald, 2014). Die beiden Staatschefs kümmerten sich kaum unmittelbar um den Menschenrechtsdialog. Der Menschenrechtsdialog gilt als „ein langfristiger Ansatz“ für „den Aufbau eines Rechtsstaats und die Durchsetzung der Menschenrechte in China“. Auf deutscher Seite sind die Koordinatoren des Rechtsstaatsdialogs das Bundesministerium der Justiz und auf chinesischer Seite das Rechtsamt des Staatsrats (Auswärtiges Amt, o. J.). In Deutschland kümmert sich der Menschenrechtsbeauftrage der Bundesregierung um den Menschenrechtsdialog mit China. Die Menschenrechtslage in China von 2008 wird aus Sicht der Bundesregierung positiv gewertet, weil sich individuelle Freiräume der Bürger in den letzten Jahren erweitert hätten. Die Menschenrechtspolitik gegenüber China ist nicht ausschließlich von der Menschenrechtslage in China abhängig, sondern wird auch von der innenpolitischen Struktur und den außenpolitischen Rahmenbedingungen Deutschlands geprägt. Es gibt keinen organisierten und besonderen Evaluierungsprozess über die Menschenrechtslage und die Menschenrechtspolitik in China. Aus der Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der Fraktion der Grünen (Drucksache 18/8950) zur Zukunft des Rechtsstaatsdialogs mit China ging hervor, dass die Erwartung der Bundesregierung an den deutsch-chinesischen Rechtsstaatsdialog praktischer wurde. Einerseits bewertete die Bundesregierung die Rechtssymposien als ein Kernelement des Rechtsstaatsdialogs als positiv, das hochrangigen Politikern, Fachleuten und Wissenschaftlern beider Staaten die Chance zu einem intensiven Meinungsaustausch über Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte bot. Als Ergänzung arbeiteten unterschiedliche staatliche Träger und nichtstaatliche Organisationen an vielen Projekten. Dadurch wurden rund 9600 chinesische Richterinnen und Richter im Laufe der vergangenen 16 Jahre fortgebildet. Durch

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den Dialog kann Deutschland die Justiz- und Rechtsreform in China unterstützen und indirekt beeinflussen (Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode, 2016b, S. 2). Andererseits sei sich die Bundesregierung bewusst, „dass der Rechtsstaatsdialog in absehbarer Zeit nicht dazu führen wird, dass China das wesentliche Konzept von Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und der Garantie der Menschenrechte eins-zu-eins übernehmen wird. Er ist gleichwohl ein Prozess des Wandels durch Annäherung“ (Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode, 2016b, S. 8). Tabelle 6-7 Menschenrechtsbeauftragte der Bundesregierung Nr.

Name

Dauer

Partei

1

Gerd Poppe

1998 - 2003

Die Grüne

2

Claudia Roth

03.2003 - 12.2004

Die Grüne

3

Tom Koenigs

01.2005 - 02.2006

Die Grüne

4

Günter Nooke

03.2006 - 03.2010

CDU

5

Markus Löning

04.2010 - 01.2014

FDP

6

Christoph Strässer

01.2014 - 02.2016

SPD

7

Bärbel Kofler

03.2016 - bis dato

SPD

Quelle: Eigene Zusammenstellung. Tabelle 6-8 Vorsitzende des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe Nr.

Name

1

Christa Nickels

2

Christa Nickels

3

Herta Däubler-Gmelin

4

Tom Koenigs

5

Michael Brand

6

Matthias Zimmer

7

Gyde Jensen

Dauer Der Ausschuss in der 14. Wahlperiode (1998 - 2001) Der Ausschuss in der 15. Wahlperiode (2001 - 2005) Der Ausschuss in der 16. Wahlperiode (2005 - 2009) Der Ausschuss in der 17. Wahlperiode (2009 - 2013) Der Ausschuss in der 18. Wahlperiode (2013 - 2017) Der Ausschuss in der 18. Wahlperiode (01.2017 - 10.2017) Der Ausschuss in der 19. Wahlperiode (31.01.2018 - bis dato)

Partei Bündnis 90/Die Grünen Bündnis 90/Die Grünen SPD Bündnis 90/Die Grünen CDU/CSU CDU FDP

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe widmet sich seit seiner Einrichtung 1998 dem breiten Themenfeld der Menschenwürde und der Menschenrechte. In Bezug auf den deutsch-chinesischen Menschenrechtsdialog besteht unter den Parteien Deutschlands Konsens, dass die Tibet-Frage regelmäßig als fester Bestandteil des deutsch-chinesischen

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Menschenrechtsdialoges gelten soll. In der ersten Amtszeit Merkels spielte Günter Nooke (CDU) als damaliger Beauftragter für die Menschenrechtspolitik und humanitäre Hilfe der Bundesregierung eine wichtige Rolle für die deutsche Chinapolitik. Er verband die Menschenrechtslage in China mit der Seele der Olympischen Spiele, welche durch das Internationale Olympische Komitee (IOC) Druck auf die chinesische Regierung ausübt. Kurz vor der Eröffnungszeremonie der Olympischen Spiele in Peking hat Nooke darauf verwiesen, dass sich die Menschenrechtslage in China seit Vergabe der Olympischen Spiele an Peking 2001 nicht wesentlich verbessert habe und es keine Freiheit (freie Meinungsäußerung, Pressefreiheit oder Versammlungsfreiheit) in China gebe. Unterdessen forderte er Peking auf, friedliche Proteste gegen die Menschenrechtspolitik zuzulassen (Spiegel Online, 2008b). Außerdem appellierte er an das IOC, in China auf die Einhaltung der Olympischen Charta zu achten (FAZ, 2007a), obwohl IOC-Präsident Rogge Olympia nicht mit politischen Fragen in China verbinden wollte (Spiegel Online, 2008b). Im 10. Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik (Berichtzeitraum 01.03.2010 bis 29.02.2012) steht, „Menschenrechtsdefizite in China werden durch die Bundesregierung in ihren politischen Gesprächen mit der chinesischen Führung und im Rahmen des Deutsch-Chinesischen Menschenrechtsdialogs regelmäßig offen und kritisch thematisiert“ (Auswärtiges Amt, 2012b). Hier entsteht die Frage, ob die Bundesregierung angesichts der weiterhin problematischen Menschenrechtslage in China besonders in Tibet und Xinjiang immer noch offen mit China über die Menschenrechte spricht. Im März 2014 sprach die Bundeskanzlerin mit Staatspräsident Xi über den Menschenrechtsdialog. Neben ihren Innovationskooperationen betonte Merkel den Stellenwert der freien Meinungsäußerung bei der Kreativität einer Gesellschaft, in Forschung, Kultur und bei der Zivilgesellschaft (Die Bundesregierung, 2014b). Im Kontext globaler Machtverschiebung hat die Bundesregierung ein fundamentales Interesse daran, China gemäß seinem wachsenden politischen und wirtschaftlichen Gewicht in die Lösung wichtiger regionaler und globaler Probleme einzubinden. Hierbei sind gemeinsame Werte, vornehmlich beim Menschenrechtsschutz, nötig (Nooke, 2008). Während das Bundesentwicklungsministerium den Dialog weiterhin finanzierte, verlor er angesichts des geringen Effekts allmählich seine Dynamik. Im Laufe der Zeit erkannte die deutsche Regierung, dass der Menschenrechtsdialog zwischen Deutschland und China mehr Formalität als Inhalt brachte. Trotzdem wird der deutsch-chinesische und chinesisch-europäische Menschenrechtsdialog immer noch regelmäßig weitergeführt, weil das wirtschaftlich und politisch mächtiger werdende China dem Westen immer weniger Spielraum für die Diskussion über die Menschenrechte bietet. Entsprechend ist der Menschenrechtsdialog mit China schwieriger geworden und spielt merklich eine kleiner werdende Rolle bei der Menschenrechtsförderung in China. 6.3.3.3.2 Die Demokratiebewegung in Hongkong In der Hongkong-Frage hält die chinesische Regierung seit 1997 weiterhin daran fest, dass Hongkong als Sonderverwaltungszone der Volksrepublik China im Sinne von „Ein Land,

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zwei Systeme“ gilt und „verbat sich jegliche Einmischung in die inneren Angelegenheiten Chinas“ (Pöhle, 2014), wie der chinesische Ministerpräsident Li Keqiang betonte. Xi hält „Ein Land, zwei Systeme“ nicht nur für „die beste Lösung für die von der Geschichte hinterlassenen Hongkong-Frage“, sondern auch als „das beste institutionelle Arrangement für Hongkongs langfristigen Wohlstand und Stabilität“ (Xinhuanet, 2017). Da die westlichen Massenmedien von der Demonstration in Hongkong berichteten, wurde die Hongkong-Krise bei Staatsbesuchen unvermeidlich erwähnt. Jedoch wurden die protestierenden Studenten, die mehr Demokratie und Freiheit in Hongkong forderten, offiziell nur am Rande behandelt. Vor dem Hintergrund der dritten Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen stand die zunehmend angespannte Demokratiebewegung in Hongkong, die mit der zentralen Forderung von der Zulassung der freien Wahlen des Hongkonger Regierungschefs 2017 begann (Kalkhof, 2014). Auf der innenpolitischen Ebene appellierten viele Menschenrechtsorganisationen an Kanzlerin Merkel, sowohl die Hongkong-Krise als auch die Menschenrechte beim Berlin-Besuch Chinas gegenüber Ministerpräsident Li Keqiang anzusprechen (Deutsche Welle, 2014). Heilmann schätzte dabei, dass das deutsch-chinesische Verhältnis durch den chinesischen Militäreinsatz in Hongkong belastet werden würde (Deutsche Welle, 2014). Bei der gemeinsamen Pressekonferenz stellte Merkel auf eine Frage nach dem Zustand der Demonstrationen in Hongkong ihre Position dar. Frau Merkel erläuterte bei der Pressekonferenz mit dem chinesischen Ministerpräsidenten Li Keqiang, dass für die Demonstrationen in Hongkong eine rechtliche Grundlage, nämlich die Meinungsfreiheit, bestehe. Sie hoffe, dass die Demonstrationen in Hongkong friedlich verlaufen und im freien Meinungsaustausch eine Lösung gefunden werde (Die Bundeskanzlerin, 2014). In diesem Zusammenhang versuchte Bundeskanzlerin Merkel, eine neutrale Haltung zur Demokratiebewegung in Hongkong einzunehmen. Denn es musste gleichzeitig die Stellung des chinesischen Ministerpräsidenten Li Keqiang berücksichtigt werden, der in einem internationalen Kontext bekräftigte, dass „Hongkong-Angelegenheiten zur Innenpolitik Chinas gehören. Alle Länder der Welt müssen gegenseitig die Souveränität respektieren“ (Die Bundeskanzlerin, 2014). Mit anderen Worten sollten sich die anderen Länder nicht in die Hongkong-Angelegenheiten einmischen. In der Tat spielte das Thema der Demonstrationen in Hongkong fast keine Rolle in den dritten deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen. In erster Linie stand ein Rahmenabkommen unter dem Motto „Innovationspartnerschaft“ (Mu, 2014) im Mittelpunkt der dritten Regierungskonsultationen. In zweiter Linie wurden eine Reihe von neuen Wirtschaftsvereinbarungen mit einem Volumen von mehr als zwei Milliarden Euro zwischen Deutschland und China unterzeichnet (Garvert, 2014). Angesichts der schwächelnden Weltwirtschaft setzte Deutschland auf eine enge Zusammenarbeit mit China. Die beiden Staaten setzten sich stark für faire Bedingungen für den jeweiligen Marktzugang ein.

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6.3.3.3.3 Unstimmigkeit im Fall Ai Weiwei In den deutschen Medien wurde der Fall Ai weiterhin thematisiert. Als Ai Weiwei am 3. April 2011 in Peking festgenommen wurde, schaltete sich der damalige Bundesaußenminister Guido Westerwelle (FDP) am Tag darauf ein. Er forderte die umgehende Freilassung von Ai Weiwei. Zudem drückte Bundeskanzlerin Merkel ihre Sorge über Ai Weiweis Schicksal aus (Spiegel Online, 2011) und begrüßte dessen Freilassung vor den ersten deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen (Die Bundeskanzlerin, 2011). Dies gilt als eine Reaktion auf die Proteste von den deutschen Menschenrechtspolitikern und Aktivisten gegen die Festnahme des chinesischen Künstlers Ai Weiwei. Vor diesem Hintergrund hoben die Delegationskreise beim siebten Chinabesuch Merkels 2014 hervor, dass Merkel den Fall Ai Weiweis kurz zu der am 13. Juli eröffneten Ausstellung Ai Weiweis in Berlin „unter vier Augen“ mit Regierungschef Li Keqiang ansprechen wollte (Süddeutsche Zeitung, 2014). Wie beim Fall des Dalai Lama kam es zu einer Kollision der Wahrnehmung der Identität Ai Weiweis. Der regimekritische Künstler Ai Weiwei wurde als „Deutschlands liebster Dissident“ (Bosetti, 2015) angesehen, der in der deutschen Gesellschaft als ein Symbol der Freiheit der Kunst und der Meinungsfreiheit betrachtet wird. Aus der chinesischen Sicht gilt er dagegen mehr als ein politischer Dissident und Regimekritiker als einen Künstler. „Er ist nur berühmt, weil er ein Kritiker der Politik der chinesischen Regierung ist“ (Meurer, 2015), beschrieb Chinas Botschafter in London, Liu Xiaoming. Im Unterschied zum Fall des Dalai Lama handelt es sich im Fall Ai Weiweis nicht um Kerninteressen Chinas bzw. seine Souveränität und territoriale Integrität. Folglich hatte die chinesische Regierung mehr Handlungsspielraum. Ai Weiwei durfte nach der Rückgabe des Reisepasses ausreisen und seine Ausstellung zeigen. Allerdings ist es äußerst fraglich, ob die Verbesserung des Zustands Ai Weiweis eine Verbesserung der Menschenrechtssituation in China bedeutet. Anlässlich des Besuchs des chinesischen Präsidenten Xi Jinping in Berlin im März 2014 wurde die Situation der Menschenrechte in China thematisiert. Jedoch wurde die Forderung der Menschenrechtler nach einem Ansprechen des Schicksals Ai Weiweis nicht erhört. Bezüglich der Menschenrechtslage in China machte Bundeskanzlerin Merkel deutlich, dass „die breite und freie Meinungsäußerung ein wichtiges Element in Gesellschaften wie Deutschland und China“ sei (Zeit Online, 2014). Zugleich brachte Gauck die Rechtsstaatlichkeit und die weltweite Gültigkeit der Menschenrechte während des Besuchs Xis in Deutschland zum Ausdruck. Nichtdestotrotz standen die umfangreichen Vereinbarungen zur wirtschaftlichen und strategischen Zusammenarbeit beider Länder und der Einsatz für ein späteres Freihandelsabkommen zwischen der EU und China im Zentrum beim Treffen beider Regierungschefs (Spiegel Online, 2014). 6.3.3.3.4 Bürgerrechtsanwälte und Menschenrechtsaktivisten Seit der dritten Amtszeit Merkels finden Einzelfälle von Menschenrechtsverletzung in China vor allem über Bürgerrechtsanwälte große Aufmerksamkeit in der deutschen Öffentlichkeit.

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Gemäß den Berichten aus dem Auswärtigen Amt wurden seit dem 9. Juli 2015 über 300 Anwälte und weitere Menschenrechtsverteidiger in China landesweit festgenommen und verhört, wobei rund 30 von ihnen nachfolgend für sechs Monate an unbekannten Orten festgehalten wurden (Auswärtiges Amt, 2016b). Angesichts der Verfolgung von Bürgerrechtlern in China, des Vorgehens der politischen Regierung und der hohen Haftstrafen gegen Aktivisten äußerte sich die Beauftragte der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und humanitäre Hilfe Bärbel Kofler besorgt (Süddeutsche Zeitung, 2016). Am 09.07.2016 forderte sie die chinesische Führung offen dazu auf, faire rechtsstaatliche Gerichtsverfahren für 23 Menschenrechtsverteidiger durchzuführen und ausländische Botschaftsvertreter zur Prozessbeobachtung zuzulassen (Süddeutsche Zeitung, 2016). Auf der Ebene der Regierung wurden die Menschenrechtsverstöße in China hauptsächlich im Rahmen der Regierungskonsultationen im Stillen behandelt. Im Januar 2016 wurden zwölf Bürgerrechtsanwälte und deren Gehilfen inhaftiert, was eine große Welle in den westlichen Medien schlug. Darüber hinaus appellierten internationale Juristen an Chinas Präsidenten und forderten die Freilassung von 13 inhaftierten Bürgerrechtsanwälten (Zeit Online, 2016a). Die Bundesregierung setzte sich für die Freilassung inhaftierter Bürgerrechtsanwälte in China ein. Im September 2016 kam der damalige Wirtschaftsminister Gabriel eineinhalb Stunden lang mit Anwälten, Dissidenten und kritischen Intellektuellen zusammen, um die Lage der Bürgerrechte in China zu begreifen. Angesichts des wirtschaftlichen und politischen Aufstiegs Chinas sowie wachsender gemeinsamer wirtschaftlicher, politischer und strategischer Interessen zwischen Deutschland und China fiel es Gabriel schwer, mit der chinesischen Seite über Menschenrechte zu sprechen. Entsprechend reagierte Gabriel im Mai 2017 zurückhaltender. Über verfolgte Anwälte und andere Menschenrechtsverletzungen blieb er im öffentlichen Diskurs still und ermunterte nur die chinesische Regierung, Freiraum für einen offenen Austausch zu schaffen (Erling, 2017a). Daraus ergibt sich, dass die deutsche Menschenrechtspolitik von der Reaktion der chinesischen Regierung abhängt und der Einfluss der Wertediplomatie auf die wirtschaftsgeleiteten deutsch-chinesischen Beziehungen allmählich abnimmt. 6.3.3.3.5 Deutsche Reaktionen auf den Tod von Liu Xiaobo Kurz vor dem G20-Gipfel in Hamburg (2017) erzeugte der Fall des erkrankten Nobelpreisträgers Liu Xiaobo Dissonanz. In der chinesischen Sichtweise war Liu Xiaobo ein chinesischer Dissident. 2009 war er wegen Untergrabung der Staatsgewalt zu elf Jahren Haft verurteilt worden. Aus Sicht des Westens war er Bürgerrechtler und ein Friedensnobelpreisträger, der sich friedlich für Demokratie, Menschenrechte und Toleranz in China einsetzte. Beim Gipfel in Hamburg wurde der Fall von Liu Xiaobo zwischen Merkel und Xi bilateral nicht offen angesprochen. Im Vergleich zur Bedeutung der strategischen Komplementarität zwischen Deutschland und China verlor der Fall Liu Xiaobo an Relevanz, was sich merklich in der Reaktion Merkels widerspiegelte. Trotz des gesellschaftlichen und internationalen Drucks nach dem Tod von Liu Xiaobo teilte Bundeskanzlerin Merkel nur per Twitter mit, dass sie um „den mutigen Kämpfer für Bürgerrechte und Meinungsfreiheit” trauere (Erling, 2017a). Dadurch demonstrierte sie zwar ihr Bestehen auf demoratischen Prinzipien und der Freiheit,

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aber keine Kritik an der chinesischen Regierung. Angesichts der internationalen Reaktion auf den Tod von Liu verbittet sich China Kritik aus dem Ausland, weil der Umgang mit dem Fall von Liu Xiaobo laut der chinesischen staatlichen Nachrichtenagentur Xinhua zu Chinas inneren Angelegenheiten gehöre (FAZ, 2017). Die zurückhaltende Reaktion der deutschen Regierung auf den Tod von Liu Xiaobo berührte nicht die Tabus der chinesischen Außenpolitik, sodass sich die chinesische Regierung nicht empörte. Sie zeigte trotzdem Deutschlands Eintreten für die Menschenrechte, aber ohne die deutsch-chinesischen Beziehungen zu belasten. Beim Fall Liu Xiaobos ist eine „stille Diplomatie” bei der Bundesregierung im Umgang mit der Menschenrechtslage in China bzw. in der Auseinanderesetztung mit China um die Freiheit festzustellen. 6.3.3.3.6 Zwischenfazit Obwohl das Thema der Menschenrechte auf der Agenda der deutschen Chinapolitik in der dritten Amtszeit Merkels stand, ist die Kritik der Bundesregierung an den Menschenrechtsverletzungen in China im Vergleich zu der lauten, offenen und direkten Menschenrechtspolitik gegenüber China in ihrer ersten Amtszeit zunehmend zurückhaltender geworden. Im Deutschlandfunk erklärte Sandschneider, dass das Thema der Menschenrechte weiterhin auf der deutsch-chinesischen Agenda steht, die deutsch-chinesischen Beziehungen jedoch keineswegs dominiert (Deutschlandfunk, 2014). Dazu äußerte sich der Deutschland-Direktor von Human Rights Watch, Wenzel Michalski, indem er verlautete, dass die Bundeskanzlerin sich weder von der chinesischen Regierung noch von der deutschen Industrie erpressen lassen sollte. Angesichts neuer Initiativen der chinesischen Regierung „zur Kontrolle und direkten Zensur der Presse, des Internets, sozialer Netzwerke und der akademischen Freiheit“, forderte er, dass Frau Merkel mit dem chinesischen Präsidenten die steigenden Erwartungen der chinesischen Bevölkerung in Bezug auf Rechtsstaatlichkeit, Gleichheit und Freiheit öffentlich ansprechen sollte (Michalski, 2014). Aus der Perspektive der Regierungspolitik wollte Bundeskanzlerin Merkel sich weder von der chinesischen Regierung noch von der Forderung einiger Menschenrechtsorganisationen wie „Amnesty International“ erpressen lassen. Dabei hielt Altbundeskanzler Helmut Schmidt die Menschenrechtsorganisationen wie „Amnesty International“ nicht für überflüssig, sondern für übertreibend (Kröger, 2013). In der Sendung „Beckmann“ im Ersten Programm des Deutschen Fernsehens wies er darauf hin, dass die Menschenrechte „ein Zeugnis der westlichen Kultur“ seien und nicht überall gelten müssten (Winkler, 2013a). Zudem sprach er sich dagegen aus, sich in die Angelegenheiten Chinas, Indiens oder des Irans einzumischen (Beckmann, 2013). Auf den wirtschaftlichen und politischen Aufstieg neuer Kooperationspartner hat die deutsche Regierung im vergangenen Jahr mit neuen Politikansätzen reagiert, die einen umfassenden Dialogmechanismus darstellen. Trotz des Mangels an gemeinsamen Werten wie Demokratie und der Einhaltung der Menschenrechte hat die deutsche Regierung mit China einen umfassenden Dialog geführt, der aus der deutschen Perspektive nach wie vor auf dem „Respekt vor den Werten und Normen des Völkerrechts“ und der universellen „Geltung der

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Menschenrechte“ sowie der „Grundlagen einer rechtsstaatlichen Ordnung“ beruht (Silberhorn, 2012, S. 38). Darunter ist der Rechtsstaatsdialog ein zentraler Bestandteil des Dialogmechanismus (Friedrich, 2014, S. 95). Zudem sind der strategische Dialog auf höherer Ebene und ein regelmäßiger Menschenrechtsdialog vorhanden. Demgegenüber liegt die deutsch-chinesische Zusammenarbeit aus der chinesischen Perspektive dem Prinzip der „Ein-China-Politik“ und der Achtung der territorialen Integrität Chinas zugrunde. Mit anderen Worten orientiert sich die chinesische Außenpolitik wesentlich an ihren nationalen Interessen und wirtschaftlichen Entwicklung. Laut einiger Beobachter könnte der wachsende wirtschaftliche und politische Einfluss Chinas die westlichen Werte wie Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu relativieren drohen (Silberhorn, 2012, S. 37). Im Angesicht des Unterschieds der freiheitlichen, demokratischen und rechtsstaatlichen Werte mit den westlichen Industriestaaten interessierte sich China mehr für den Wettbewerb von Geschäften als von Werten. Folglich könnte sich die deutsch-chinesische Zusammenarbeit wegen ihrer gemeinsamen wirtschaftlichen und globalen Interessen gegenwärtig relativ reibungsarm entwickeln. 6.3.3.4 Deutsche Außenhandelspolitik gegenüber China Weitaus wichtiger als die Menschenrechtspolitik gegenüber China ist in der dritten Amtszeit Merkels die deutsche Außenhandelspolitik gegenüber China, vor allem nachdem China als stabilisierender Akteur der globalen Wirtschafts- und Finanzstrukturen und als ein Unterstützer in der Eurokrise diente. Die Bundesregierung hat in der dritten Amtszeit Merkels allmählich einen Wandel von offener zu zurückhaltender Außenhandelspolitik gegenüber China eingeleitet, was als Reaktion auf das chinesische nachhaltige Wirtschaftswachstum gesehen wird. 6.3.3.4.1 Wandel der deutschen Außenhandelspolitik gegenüber China 6.3.3.4.1.1 Von offener zu zurückhaltender Außenhandelpolitik Durch den Vergleich der Koalitionsverträge von 2005 und 2013 ist zu erkennen, dass die deutsche Außenhandelspolitik vor dem Hintergrund einer zunehmenden Verflechtung mit anderen Auslandsmärkten zurückhaltender geworden ist. Während 2005 noch eine starke Betonung der aktiven Außenwirtschaftspolitik und der Erschließung neuer Märkte zu erkennen ist, stehen 2013 angesichts eines steigenden staatlichen Einflusses auf die Wirtschaften vieler Länder sowie zunehmende Verstöße gegen Welthandelsregeln der Abbau von außenpolitischen Spannungen und die Stärkung von Freihandel und Handelsabkommen im Mittelpunkt (vgl. CDU, CSU und SPD, 2005 & 2013). Seit langem besteht wirtschaftliche Komplementarität zwischen der deutschen und chinesischen Volkswirtschaft. In der Amtszeit Merkels wurde die Kooperation in Gebieten wie Umwelttechnologie, Wassersysteme, erneuerbare Energien oder Automatisierungstechnik verstärkt. China stellt wie Deutschland Innovation in das Zentrum seiner wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen und baut seine Innovationskapazität systematisch aus

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(Bundesministerium für Bildung und Forschung, 2017). Obwohl die beiden Staaten 2014 im Rahmen ihrer „Strategischen Partnerschaft“ die Forschung und Innovation in ihrer Zusammenarbeit systematisch stärken möchten, sind die realen Kooperationsaktivitäten von deutschen Unternehmen mit chinesischen Partnern eher zurückhaltend. Einerseits gilt China für Deutschland als wichtiger Entwicklungspartner, das in manchen Branchen wie bei der Forschung und Entwicklung der Elektromobilität führend ist. Andererseits ist China aufgrund des zunehmenden Wettbewerbsdrucks auch Konkurrent, weshalb die Bundesregierung mit der bilateralen Innovationskooperation sehr vorsichtig umgehen muss. Ein wesentliches Argument der Zurückhaltung bei der Kooperation mit Partnern aus China ist „das Risiko des Know-how-Verlusts und der Produktpiraterie“ (KIT, 2015), was auf die neue Ausrichtung der chinesischen Wirtschaftsstrategie und das enorme Wirtschaftswachstum zurückgeführt werden kann. Laut dem 12. Fünfjahresplan 2011 wird die „Going-global“ Strategie von der chinesischen Regierung gefördert. „[Die Regierung] unterstützt die Investitionszusammenarbeit für die Einführung von Forschung und Entwicklung von Technologie im Ausland, ermutigt die produzierende Industrie mit Wettbewerbsvorteilen zu effektiven Auslandsinvestitionen und die Etablierung internationalisierter Marketingnetzwerke und bekannter Marken“ (中华人民 共和国全国人民代表大会, 2011). Seit 2011 sind die Auslandsinvestitionen Chinas in Europa und Deutschland stark angestiegen. Vor allem Deutschland wird als eines der Hauptzielländer für Investitionen in Europa betrachtet. Die rasant wachsenden chinesischen Direktinvestitionen in Deutschland sind ein Zeichen dafür, dass die Konkurrenz aus China für die deutsche Wirtschaft und den Außenhandel immer schärfer geworden ist. Direktinvestitionen weisen unterschiedliche Facetten auf und werden regelmäßig mit dem Ziel getätigt, Tochterunternehmen zu gründen, Betriebsstätten zu errichten, ausländische Unternehmen zu erwerben, oder sich an ihnen zu beteiligen. Die meisten chinesischen Direktinvestitionen in Deutschland erfolgen in Form von Unternehmenskäufen (82%). Auf diese Weise können die chinesischen Übernahmen in Deutschland einen raschen Markteintritt sowie den Zugang zu Technologie und Know-how, Marken sowie anderen Vermögenswerten erleichtern (Hanemann & Huotari, 2015, S. 21). In der Weltwirtschafts- und Eurokrise waren Deutschland und China stärker aufeinander angewiesen. Besonders bei der Überwindung der europäischen Staatsschuldenkrise haben chinesische Unternehmen in Europa positive Unterstützung geboten. Obwohl die Direktinvestitionen aus China zur Schaffung von Arbeitsplätzen, zum Wachstum sowie zu einem politisch stabilen Verhältnis beider Länder beitragen, finden sich dies betreffend innerhalb der deutschen Gesellschaft auch negative Stimmen. Die chinesischen ausländischen Direktinvestitionen sind seit langem von der Regierung vor allem dem Handelsministerium in Peking vorbereitet und unterstützt. Wegen der Bedenken zu Technologie-Abfluss ist die Intervention der Bundesregierung gegen die Übernahme des Unternehmens zunehmend gestiegen. Dabei werden chinesische Übernahmen in Deutschland immer skeptischer gesehen und die entsprechende Diskussion über eine Verschärfung des Außenwirschaftsgesetztes innerhalb Deutschlands wird heftig geführt (BDI, 2017).

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6.3.3.4.1.2 Fälle von Firmenübernahmen durch China: Kuka und Axitron 2016 war China viertgrößter Investor in Deutschland und die chinesischen Investoren interessierten sich besonders stark für Industrie- und Technologieunternehmen sowie den Energiesektor in Deutschland und Europa (Zschäpitz, 2017). Innerhalb kürzester Zeit ist der Bestandteil an chinesischem Investitionskapital in Deutschland stark angewachsen, sodass er, vermittelt durch die Medien, für großes Misstrauen gegenüber den staatlich gelenkten chinesischen Unternehmen sorgt und Angst vor einem Kontroll- und Arbeitsplatzverlust in Deutschland schürt. Dies zeichnet sich in zweierlei Hinsicht ab. Erstens sorgt sich die Bundesregierung darum, dass sensible Technologien nach China transferiert werden. Denn Deutschland führt seit langem im Bereich von Industriemaschinen, Automobil- und Informationstechnologie. Von den Kerntechnologien und der andauernden Innovationskraft profitiert die deutsche Gesellschaft. Die Wettbewerbsstärke Deutschlands in puncto Innovation gilt als Schlüssel für die Zukunftsfähigkeit der deutschen Wirtschaft. Wenn Deutschland seine Technologie nach China liefert oder aufgrund der chinesischen Unternehmensübernahmen seine Wettbewerbsfähigkeit einbüßt, könnte die deutsche Vormacht im Industriesektor von China abgelöst werden. Im Fall des Roboterunternehmens Kuka spiegelt sich die deutsche Sorge über den Verlust der Kerntechnologie in der Fertigungsindustrie mit den strategischen wirtschaftlichen Bedeutungen wider. Trotz vereinbarter Innovationspartnerschaft ist die deutsche Seite bei den Kooperationen mit chinesischen Partnern im Bereich der „Industrie 4.0“ zurückhaltend. Im Vergleich zu den rund 1,4 Mrd. Euro hohen chinesischen Direktinvestitionen in Deutschland 2014 betrugen die deutschen Direktinvestitionen in China über 40 Mrd. Euro. Deutsche Unternehmen beklagen sich jedoch häufig über unfaire Wettbewerbsbedingungen in China, bzw. die mangelnde Rechtssicherheit, den Diebstahl geistigen Eigentums, administrative Probleme, usw. Eine weitere wichtige Beobachtung ist, dass die Bundesregierung und deutsche Investoren sich einerseits für den weiteren Abbau bestehender Asymmetrien den Marktzugang in China betreffend und für die Erleichterungen deutscher Investitionen in China einsetzen und andererseits versuchen, den Zugang zum deutschen Markt für ausländischen Investoren, vor allem aus China, zu blockieren. Abgesehen von der Übernahme des Roboterherstellers intervenierte die Bundesregierung bei mehreren chinesischen ADI in Deutschland. Kurz vor dem Chinabesuch des Bundeswirtschaftsministers Sigmar Gabriel (Ende 2016) hat das Bundeswirtschaftsministerium die geplante Übernahmegenehmigung des deutschen Chip-Anlagebauers Aixtron durch einen chinesischen Investor (Fujian Grand Chip Investment) offenbar auf Anweisung der USA nach Sicherheitsbedenken zurückgezogen (Deutsche Wirtschafts Nachrichten, 2016b). Im Aixtron Fall handelt es nicht nur um Hochtechnologie, sondern auch um geopolitische und sicherheitsrelevante Überlegungen. Sogar der US-Geheimdienst intervenierte in diesem Fall. Laut seinen Ermittlungsergebnissen könnten Produkte von Aixtron militärisch bzw. im Nuklearprogramm genutzt werden, wobei nationale Sicherheitsinteressen bedroht werden könnten (Deutsche Wirtschafts Nachrichten, 2016b). Auf die Behinderung chinesischer Investition in Deutschland findet man kaum ein Echo

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im deutschen Wirtschaftskreis. Daimler-Chef Zetsche wies darauf hin, dass „die Stärke des Wirtschaftsstandortes Deutschland [...] doch daher [kommt], dass Wirtschaft und Staat weitgehend getrennt sind. Diese Trennung sollten wir auch erhalten“ (FAZ, 2016). Diese Aussage steht nationaler Intervention gegenüber. Dabei warnten Ökonomen und Juristen vor Beschränkungen beim Kauf deutscher Unternehmen durch ausländische Investoren und traten für die wirtschaftliche Offenheit zur Bewahrung der Innovationsfähigkeit und internationaler Konkurrenzfähigkeit deutscher Unternehmen ein (Badische Zeitung, 2016). Vor diesem Hintergrund zielte der sechstätige Chinabesuch Gabriels in Begleitung von 60 Firmen auf die Entspannung und Weiterentwicklung der deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen ab. Einerseits versuchte die Bundesregierung gegen Übernahmen von Hightech-Firmen aus China zu verhindern und mit Gesetzen die Chinesen vom deutschen Markt fernzuhalten. Andererseits forderte Gabriel in China fairen Marktzugang für deutsche Unternehmen. Die chinesische Seite ist verärgert über den Widerstand in Deutschland gegen chinesische Übernahmen deutscher Hightech-Firmen bzw. über die Prüfung geplanter Verkäufe durch das Bundeswirtschaftsministerium. Dieses Vorgehen kann zu Verlusten deutscher Unternehmen auf dem chinesischen Markt führen. Langfristig wird es den bilateralen Wirtschaftsinteressen unvermeidlich schaden. Es ist somit erforderlich, dass die Investitionsbedingungen in beiden Ländern fair und rechtsorientiert gestaltet werden. Angesichts der Spannungen in Wirtschaftsfragen suchte Gabriel nach einer schwierigen Balance zwischen Geben und Nehmen (Wiening, 2016). Es ist merklich, dass China nicht nur zu einem entscheidenden Handelspartner, sondern auch zu einem starken Konkurrenten des deutschen Außenhandels herangewachsen ist. Dies wirft die Frage auf, ob potenzielle Gefahren für Deutschland durch chinesische ADI bestehen. Seit langem profitiert Deutschland vom „Freihandel“. Hinter der Furcht verbergen sich die Unberechenbarkeit des wirtschaftlichen Aufstiegs Chinas und die Bedrohung aus China für die Nationalinteressen des Westens. Durch die Reform- und Öffnungspolitik kann China wieder auf der internationalen Bühne stehen. Aber die Entwicklung Chinas ist mit Chancen und Risiken verbunden. Aus der deutschen Perspektive wird eine „wehrhafte Marktwirtschaft“ (Lamparter, Pinzler, Rudzio & Schieritz, 2016) erwähnt. Um die eigene Freiheit zu bewahren, sind staatliche Eingriffe gegebenenfalls nötig. Hierzu kommt der Unterschied zwischen „Protektionismus“ und „wehrhafter Marktwirtschaft“. Dadurch, dass chinesische Unternehmen in der deutschen Volkswirtschaft „diskriminiert“ werden, werden die Wettbewerbsbedingungen deutscher Unternehmen in China nicht besser. Allerdings schafft dieser Handelskonflikt zwischen beiden Ländern eine Chance zur Verhandlung über eine bessere Entwicklungsatmosphäre deutscher Unternehmen. Die Regierung kann die nationalen Interessen und die einheimischen Unternehmen von strategischer wirtschaftlicher Bedeutung durch die Verschärfung des Außenwirtschaftsgesetzes schützen. Um eine „Win-win-Situation“ zu schaffen, sind wichtige Schritte wie die Verabschiedung eines bilateralen Freihandelsabkommens zwischen beiden Ländern und die Verbesserung des Rechtssystems für die heimische Investition vonnöten. In Anbetracht der Handelsfragen zwischen China und Deutschland sowie der EU ergriff die Bundesregierung eine Reihe von notwendigen Maßnahmen. Erstens beschäftigte die

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Bundesregierung sich mit der Verbesserung des Wirtschaftsrechts zum Schutz deutscher Unternehmen vor Übernahmen. Am 12. Juli 2017 verabschiedete das Kabinett eine neue Verordnung des Wirtschaftsministeriums, mit der die Bundesregierung den Verlust der Schlüsseltechnologien von Konzernen der Staaten per Firmenübernahme leicht verhindern kann. Die Veränderung des Außenwirtschaftsrechts bzw. die Verschärfung der Übernahmeregeln war vor allem eine direkte Reaktion auf Übernahmen aus China im Rekordjahr 2016 für die Zahl der Firmenübernahmen in Deutschland, einschließlich der Fälle des Roboterbauers Kuka und des Chipanlagenherstellers Axitron, die die deutschen Schlüsselindustrien betreffen und wahrscheinlich langfristig deutsche Unternehmen benachteiligen (Heide, 2017). Zweitens strebte die Bundesregierung parallel eine Änderung der europäischen Übernahmeregeln an, um mit den EU-Mitgliedstaaten gemeinsam mögliche Ausverkäufe europäischer Expertise zu verhindern. Theoretisch verfügt China, wie Noesselt (2011) aufgewiesen hat, über den strategischen Vorteil, wenn China sowohl mit den einzelnen Mitgliedsstaaten als auch mit den EU-Organen in Verhandlungen eintreten könnte (S. 6 f.). Tatsächlich spricht die EU wegen der Diskrepanz der partikularen Interessen der Mitgliedsstaaten in Fragen der Außenpolitik und Außenhandelspolitik nicht mit einer Stimme. Weder die Aufhebung des europäischen Waffenembargos, noch die Anerkennung Chinas als Marktwirtschaft bringen den Strategiewechsel in der chinesischen Europapolitik voran, wobei sich der Fokus der chinesischen Europastrategie von der Ebene der EU auf Deutschland verschiebt (vgl. Noesselt, 2011, S. 1). Der Weg nach Brüssel führt über Berlin, darin sind sich die chinesische Regierung und die chinesischen Wissenschaftler einig. Dabei besitzen die europäisch-chinesischen und die deutsch-chinesischen Beziehungen große Bedeutung in der chinesischen Außenpolitikstrategie. Somit können die Veränderungen und Verbesserungen der Außenhandelsregel zum Schutz der Interessen der EU-Mitgliedstaaten beitragen. Bei der Einrichtung der handelspolitischen Schutzmaßnahmen der EU spielt Deutschland eine maßgebliche und führende Rolle zum Schutz des Außenhandels zwischen der EU und den Drittländern. 6.3.3.4.2 Deutschlands Rolle im Handelskonflikt zwischen Europa und China Hinsichtlich der guten Ergänzung der deutschen Innovationskraft und chinesischer Modernisierung geht die tiefe ökonomische Interdependenz mit handelspolitischen Spannungen und wachsendem Wettbewerb zwischen den beiden Staaten einher, ebenso zwischen China und Europa. Im Handelskonflikt zwischen Europa und China kommt Deutschland eine maßgebliche Rolle zu, beispielsweise im Fall des chinesisch-europäischen Solarstreits und Stahlstreits sowie bei der Debatte um Chinas Anerkennung als Marktwirtschaft. 6.3.3.4.2.1 Puffer des Handelskonflikts zwischen der EU und China Die Entwicklung und Intensivierung der chinesisch-europäischen Wirtschaftsbeziehungen werden begleitet von handelspolitischen Spannungen und zunehmender Konkurrenz, die sich zunächst im europäisch-chinesischen Photovoltaik-Streit (2013) und im Stahlstreit widerspiegelten. Der Solarstreit war im Herbst 2012 wegen niedrigen Preisen der chinesischen,

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staatlich subventionierten Solaranlagen in der EU-Zone entfacht. Er wurde nach massiver Intervention der Bundesregierung entschärft (Heilmann, Schmidt & Gottwald, 2014, S. 321), wobei die Lösung auf einem beidseitigen Kompromiss beruhte. Abgesehen davon existiert seit 2015 die Bedrohung aus der chinesischen Stahlindustrie. Gegen die Billigimporte aus China belegt die EU China-Stahl immer mit Strafzöllen, um die europäische Stahlindustrie zu schützen. Aber diese Maßnahme kann die Überkapazität von Stahl in der Welt nicht verringern und den Verlust der europäischen Arbeitsplätze nicht verhindern. China kritisiert die protektionistischen Maßnahmen der EU, während die EU und Deutschland die Billig-Stahlimporte aus China als unfairen Wettbewerb bewerten. Die Verhandlung um die Lösung des Stahlstreits stand einmal sogar im Zentrum des Chinabesuchs des damaligen Bundeswirtschaftsministers Sigmar Gabriel (Kerl, 2016). Zudem wird die Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus Chinas durch den Stahlstreit grundlegend beeinflusst. Es gibt kaum Zweifel, dass die deutsche Chinapolitik eine Vorreiterrolle in den europäisch-chinesischen Beziehungen spielen kann (Heilmann, 2014). Durch seine Wirtschaftskraft und seinen großen Anteil an europäischen Exporten nach China kann Deutschland dem schwerfälligen EU-Entscheidungsverfahren zu neuen Initiativen verhelfen (Heilmann, 2014). Beim Handelsstreit zwischen der EU und China ist Deutschland oft für die Mittlerrolle prädestiniert (Klein, Meier & Varwick, 2013, S. 115). Anstelle der Antidumping-Klage wollte die Bundeskanzlerin den Subventions-Streit zwischen China und den europäischen Solarherstellern durch Verhandlungen beilegen. Aber es gilt als umstritten, ob Deutschland diese Mittlerrolle beim Beilegen der Handelskonflikte zwischen der EU und China zukommt. Erstens liegt die gemeinsame Handelspolitik in EU-Zuständigkeit. „Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 fällt die Handelspolitik in die alleinige Zuständigkeit der Europäischen Union. Die EU-Mitgliedstaaten haben sich damals darauf geeinigt, die Mandate für die Aushandlung von Handelsvertägen mit Drittstaaten der EU-Kommission zu übertragen“ (Europäische Kommission, 2017). Für Deutschland als Mitglied der Europäischen Union kann die Bundesregierung allein weder über die Lösung der Handelskonflikte zwischen der EU und China, noch über die Aufhebung des Waffenembargos gegenüber China entscheiden. Sie kann sich nur aktiv an den einschlägigen EU-internen Beratungen beteiligen (Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode, 2016a, S. 2) und die Entscheidung der EU mitabstimmen. Zweitens betrifft der europäisch-chinesische Handelskonflikt auch die deutschen Interessen. Die deutsche Wirtschaftspolitik kann sich nur im Rahmen multilateraler Disziplin bewegen. Die außenpolitischen Präferenzen werden nicht nur von den anderen EU-Mitgliedstaaten, sondern auch von den deutschen innerstaatlichen Interessengruppen geprägt. Somit kann die Bundesregierung nicht neutral verhandeln und vermitteln, weshalb eine Mittlerrolle Deutschland überfordert und Deutschland so nur als Puffer gilt. 6.3.3.4.2.2 Debatte um Chinas Anerkennung als Marktwirtschaft Eng verknüpft mit dem Handelsstreit zwischen EU und China um Solarmodule und den Stahlsektor ist die Forderung Chinas nach der Anerkennung als Marktwirtschaft (MWS, MES) durch die EU. Die Debatte darüber, Chinas Status als Marktwirtschaft anzuerkennen, liegt

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begründet in den unterschiedlichen Interpretationen des Beitrittsprotokolls Chinas zur Welthandelsorganisation WTO. China ging davon aus, dass es gemäß den Beitrittsdokumenten der WTO am 12. Dezember 2016 automatisch den Marktwirtschaftsstatus erlangen würde, was jedoch von anderen WTO-Mitglieder16 anders ausgelegt wurde (Barone, 2015, S. 20). Am 12. Mai 2016 hat das Europäische Parlament einen Entschluss (Europäisches Parlament, 2016) (mit 546 Stimmen, bei 28 Gegenstimmen und 77 Enthaltungen) gegen eine Anerkennung Chinas als Marktwirtschaft gefasst (2016/2667(RSP)) und forderte China zum Schutz des „fairen Wettbewerbs“ auf. Der Einfluss der deutschen Stahllobby auf diesen Streit über den MES war offensichtlich. Weil gemäß einer Analyse durch die europäische Kommission das Zugeständnis des Marktwirtschaftsstatus an China für die Sektoren Eisen und Stahl, Keramik, Solar sowie Fahrräder negative wirtschaftliche Auswirkungen bzw. die Bedrohung von 200.000 Arbeitsplätze in der EU mit sich bringen könnte (Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode, 2016a, S. 4), herrschte Klarheit über die Haltung der Wirtschaftsvereinigung Stahl gegen eine Einstufung Chinas als Marktwirtschaft. Als eine wichtige Interessengruppe wies sie ausdrücklich darauf hin, dass China keine Marktwirtschaft sei, weil die kommunistische Partei alle Schlüsselsektoren lenke und alle wichtigen wirtschaftspolitischen Entscheidungen treffe (Stahl-Zentrum, o. J.). Neben der Europäischen Union prüften die USA und Japan (Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode, 2016a) ebenso die Optionen in Bezug auf diese Frage. In diesem Zusammenhang wirkten sich die Entscheidungen der USA und Japan wesentlich auf die letztendlichen Optionen der EU aus. Während sich die EU in entscheidenden Verhandlungen über den transatlantischen Freihandel und Investitionsabkommen befand, sollte die EU – wie die Industrie Allianz17 Deutschlands gefordert hatte – einen engen Schulterschluss mit anderen wichtigen Wirtschaftspartnern bei der Frage nach dem Umgang mit Chinas Forderung auf die Behandlung als Marktwirtschaft suchen (Industrie Allianz, 2015). Einen ähnlichen Fall findet man auch bei der Debatte über die Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China. Während des neunten Chinabesuchs Merkels (2016) drückte China seine Hoffnung auf die Unterstützung Deutschlands, nämlich dass Deutschland innerhalb der EU für China verhandeln könnte, explizit aus. Bezüglich der Debatte über die Anerkennung Chinas als Marktwirtschaft wollte Kanzlerin Merkel bei ihrem neunten Chinabesuch 2016 eine Vermittlerrolle spielen. Obwohl die Debatte über Chinas Marktwirtschaftsstatus auf EU-Ebene geführt wurde, konnte Deutschland dabei eine wesentliche Rolle spielen (Bartsch, 2016, S. 5). Dennoch liegt es nicht in Deutschlands alleiniger Entscheidungsgewalt, ob China als Marktwirtschaft anerkannt wird. Aus der deutschen Position im Streit ist zu erkennen, dass es aufgrund seiner hohen Interdependenz mit dem chinesischen Markt vorsichtig mit der Angelegenheit umging, um potenziell folgende Vergeltungsmaßnahmen von chinesischer Seite zu vermeiden und um einen Handelskrieg mit China zu verhindern. Umgekehrt sprachen sich Italien, Frankreich und Spanien für eine harte Position gegen China aus, weil sie sich sorgten, dass es möglich-

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WTO-Mitglieder, die China den Marktwirtschaftsstatus noch nicht zuerkannt haben, sind die Vereinigten Staaten von Amerika, Kanada, Mexiko, die Türkei, Indien und Japan. 17 Die Industrie Allianz ist ein Zusammenschluss von 14 Branchenverbänden in Deutschland.

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erweise mit negativen wirtschaftlichen Auswirkungen für sie verbunden sein könnte, wenn China der Status einer Marktwirtschaft zuerkannt würde. Seit Beginn der Amtszeit Merkels wird China aufgefordert, auf den Schutz des geistigen Eigentumes zu achten. Die Sorge und das Misstrauen gegen die chinesischen Investoren entstanden innerhalb der dritten Amtszeit Merkels. Bei den zweiten deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen 2012 in Peking wurde die Eindämmung der unfairen chinesischen Subventionspraktiken im Kontext des chinesisch-europäischen Solarstreits thematisiert. Die Bundeskanzlerin knüpfte die Zubilligung des Marktwirtschaftsstatus an faire Wettbewerbsbedingungen. Vor dem Hintergrund des Stahl-Streits zwischen der EU und China warnte Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel: „Es kann keinen Marktwirtschaftsstatus für China geben, wenn sich China nicht an die Regeln der Marktwirtschaft hält“ (Industrie Magazin, 2016). In dieser Frage war die Bundesregierung sich einig. In der Antwort der Bundesregierung auf die Frage der Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus für China (Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode, 2016a) ist die deutsche Haltung klar zu erkennen: Die Bundesregierung wirkte in dieser Prüfungsphase mit anderen Mitgliedstaaten der EU koordinierend und blieb bei einer gemeinsamen Handelspolitik innerhalb der EU. Die gemeinsame Handelspolitik innerhalb der EU besaß Präferenz beim Entscheidungsprozess über die China-Frage. Die sogenannte „Vermittlerrolle“ zwischen der EU und China verlief nur im Einklang mit den deutschen Interessen. In diesem Streit vermied die Bundesregierung einerseits einen Alleingang gegenüber China, um das gesamte wirtschaftspolitische Interesse und die politischen Beziehungen mit China nicht zu beeinträchtigen und setzte sich andererseits dafür ein, China die Forderungen der eigenen Industrie und die der EU zum Schutz der Interessen zu vermitteln. Bei einer Betrachtung der fünf von der EU vorgegebenen Kriterien zur Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus (MES)18 erfüllt China nur ein Kriterium (Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode, 2016a). Seit langem gibt es massive staatliche Eingriffe in den Markt bzw. direkte und indirekte Subventionen von chinesischer Seite und fehlende einschlägige Gesetze auf europäischer Seite. Zudem mangelt es innerhalb der EU an erforderlichen Reformen zu Antidumping-/Antisubventionsuntersuchungen gegen China. Die Vergabe des Marktwirtschaftsstatus an China würde es europäischen und deutschen Unternehmen erschweren, „sich gegen chinesische Preisdumping zu wehren“ (Bartsch, 2016, S. 5). Sodann würden die EU und ihre Mitgliedstaaten im Handelskonflikt in eine passive und nachteilige Situation geraten. Gemäß einer Untersuchung von Barone (2015) umfasst die Frage nach Chinas Marktwirtschaftsstatus auch „Werte und Erwägungen“ (S. 21) der EU. Die EU wies die Kritik des „Protektionismus“ zurück und strebte einen „faire Wettbewerb“ an. Nach Ansicht der EU hängen die Positionsvorteile der chinesischen Stahlunternehmen nicht von der effizienten

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Fünf EU-Kriterien zur Anerkennung des MES: 1. Privatisierungsverfahren dürfen nicht staatlich verzerrt sein; 2. Kein Regulierungseinfluss auf Unternehmen (Preiskontrollen, Benachteiligung in Steuerfragen); 3. Diskriminierungsfreies Gesellschaftsrecht (internationale Rechnungslegungsstandards, Anlegerschutz); 4. Wirksame Insolvenzrecht und Verfahren zum Schutz geistigen Eigentums; 5. Unabhängiger Finanzsektor.

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Produktion, sondern davon ab, dass sie massiv vom Staat direkt oder indirekt finanziell unterstützt werden und Umweltschäden ignorieren (Lamparter, Pinzler, Rudzio & Schieritz, 2016). Somit hilft an dieser Stelle die Wertepolitik, um nationale Interessen Deutschlands und der EU-Staaten zu schützen. In diesem Fall wird die Wertpolitik folglich für die Interessenpolitik instrumentalisiert. 6.3.3.4.2.3 Klare Haltung zur Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus’ Chinas Im Juni 2016 knüpfte Merkel klare Bedingungen an eine Billigung des Marktwirtschaftsstatus’ Chinas. Ein Jahr danach, beim Beuch des chinesischen Ministerpräsident Li Keqiang in Berlin (im Juni 2017), machte Merkel deutlich, dass Deutschland und China die Prinzipien und Regeln der WTO unterstützen (Die Bundesregierung, 2017). Zudem setzte Merkel sich dafür ein, die Verhandlungen der EU mit China über ein Freihandelsabkommen voranzutreiben. Im Grunde genommen gibt es keine Veränderung, was die Position der Bundesregierung zur Frage der Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus betrifft. Die Einbettung deutscher Außenund Sicherheitspolitik in UN und EU ist die Richtschnur für deutsches Handeln. Um die heimische Wirtschaft nicht zu schädigen, wird Deutschland am Regelwerk der WTO festhalten. Des Weiteren waren die veränderten internationalen Konstellationen bzw. die isolierte US-Außenpolitik und das Scheitern des G7-Gipfels von großer Bedeutung für die klare Haltung Merkels zur Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus Chinas. Das Scheitern des G7-Gipfels Ende Mai 2017 in Taormina hing eng mit massiven Differenzen im Klimaschutz und beim Umgang mit Flüchtlingen unter den sieben Staaten zusammen. Nach dem G7-Gipfel sprach der Außenminister Sigmar Gabriel der USA die Führungsrolle in der westlichen Wertegemeinschaft wegen Trumps Konfrontationskurs und Isolationspolitik ab, wobei das amerikanisch-deutsche Verhältnis instabil und unberechenbar wurde. Entsprechend stellte die Bundesregierung eine stärkere Rolle Europas als notwendige Konsequenz auf die US-Außenpolitik dar, wobei Merkels Kurs gegen die USA in Deutschland von allen politischen Parteien und den meisten Medien unterstützt wird (Schwarz, 2017). Während US-Präsident Trump den Ausstieg aus dem Pariser Klimaabkommen am 1. Juni 2017 verkündete, setzt China stark auf den Klimaschutz, den Freihandel und die internationale Kooperation zum Beilegen der globalen Krisen. Weitaus wichtiger als die klare Haltung zur Anerkennung Chinas als Marktwirtschaft ist die symbolische Dimension des Treffens mit dem chinesischen Ministerpräsidenten. Dabei komplementiert die chinesische außenpolitische Strategie die deutsche außenpolitische Strategie als wichtiger Mitgestalter der Weltordnung. In diesem Moment steht die Werbung für die westlichen Werte nicht mehr im Zentrum der deutschen Chinapolitik, sondern die Durchsetzung der deutschen nationalen Interessen einschließlich der strategischen und wirtschaftlichen Interessen.

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6.3.3.4.3 Deutsche Reaktionen auf die neue Seidenstraße 6.3.3.4.3.1 Reaktionen der Bundesregierung: Von der Unterstützung zur Skepsis Mit dem Vorantreiben der chinesischen Initiative veränderte sich die Haltung der Bundesregierung zur Seidenstraßeninitiative im Laufe der Zeit. Um die Position Deutschlands gegenüber der Seidenstraßeninitiative Chinas herauszuarbeiten, muss zuerst Deutschlands Mitwirken an der AIIB erwähnt werden. Als Zeichen einer positiven Reaktion auf das chinesische Projekt ist Deutschland seit Ende 2015 als größter außerregionaler Teilhaber in der von China initiierten AIIB vertreten. Obwohl die nicht beteiligte USA sich über die Teilnahme westlicher Staaten an der AIIB ärgern, möchten Großbritannien, Frankreich und Italien neben Deutschland mit großem Interesse daran teilnehmen. Gemäß dem chinesischen Konzept ist es das Ziel des AIIB-Projekts, die Projekte der neunen Seidenstraßeninitiative zu fördern. Dabei ist erkennbar, dass die Bundesregierung durch die verstärkte regionale Kooperation darauf abzielt, große Infrastruktur-Aufträge aus Asien für die deutsche Industrie zu gewinnen. Zugleich können deutsche Banken und Unternehmen sich an Projekten in Asien beteiligen. Deutschland kann durch seine Beteiligung an der AIIB die internationalen Entwicklungs- und Finanzinstitutionen und das globale Finanzsystem mitprägen (Die Bundesregierung, 2016a). Auch der Seidenstraßeninitiative Chinas gegenüber zeigte sich die Bundesregierung am Anfang offen. Beim Treffen mit Xi in Berlin am 05. Juli 2017 sagte Merkel, dass die Bundesregierung gemeinsam mit China „im Rahmen der neuen Seidenstraßen-Strategie durch die Erschließung von Drittmärkten gemeinsam von den enormen Marktchancen durch die Konnektivität zwischen China und Deutschland profitieren“ (Die Bundeskanzlerin, 2017b) wolle. Neben der diplomatischen Erklärung hoffe die deutsche Seite nicht nur auf faire Wettbewerbsbedingungen bei Ausschreibungen oder Projektvergaben bzw. auf eine transparente Ausschreibung, sondern betonte diese als grundsätzliche Voraussetzung für eine deutsche Unterstützung (Die Bundeskanzlerin, 2017b). Allerdings kommt es aufgrund der nur langsam erfolgenden Verkündungen Pekings bezüglich vieler Details der Seidenstraße und der Entwicklung der entsprechenden Projekte zu Bedenken und Skepsis, sodass im Westen mittlerweile vor der Initiative gewarnt wird. Zudem waren die Reaktionen der westeuropäischen Industrieländer zurückhaltender als die der osteuropäischen Länder. Jan Gaspers (2018) zufolge hoffen die Staats- und Regierungschefs Mittel- und Osteuropas darauf, ihre einheimische Wirtschaft mit Hilfe chinesischer Investitionen antreiben zu können und in Europa durch die engen wirtschaftlichen Beziehungen zu Peking ein politisches Gewicht zu gewinnen (S. 29). Bei der 25. französischen Botschafterkonferenz am 30. August 2017 in Paris warnte Sigmar Gabriel, dass „eine große geopolitische, kulturelle, ökonomische und im Zweifel auch militärische Strategie“ (Gabriel, 2017) hinter der Seidenstraßeninitiative Chinas stecke. Des Weiteren verwies er auf das „16+1“-Format zwischen 16 mittel- und osteuropäischen Staaten und China. Dabei stellte die Bundesregierung den von der Seidenstraßeninitiative geleiteten Mechanismus in Frage, der teilweise mit der EU überlappt: „[...] wir mögen doch bitte mit Blick auf China Ein-China-Politik betreiben, sondern wir müssen natürlich auch von China verlangen, dass es

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bitte eine Ein-China-Politik betreibt und uns nicht versucht zu spalten“ (Gabriel, 2017). Damit stieß Gabriel in China auf großes Erstaunen. Die Sprecherin des chinesischen Außenministeriums Hua Chunying kritisierte Gabriel dafür, die „Ein-China-Politik“ anscheinend mit einer „Ein-Europa-Politik“ gleichsetzen zu wollen. Im Gegensatz zu China besteht die europäische Union aus einem Zusammenschluss mehrerer souveräner Staaten (Botschaft der Volksrepublik China in der Bundesrepublik Deutschland, 2017). Es liegt folglich im Bestreben eines jeden einzelnen Staates auch individuelle Beziehungen zu (Mitglieds-)Staaten und Brüssel zu entwickeln. Die Seidenstraßeninitiative sei gar nicht in der Lage, die ost- und mitteleuropäischen Länder von der EU zu spalten. Im Gegenteil unterstütze die Seidenstraßeninitiative die europäische Integration sogar (Shi, 2018). Dies wird in der Wissenschaft jedoch anders wahrgenommen. Die Stärkung der wirtschaftlichen und politischen Zusammenarbeit zwischen China und den mittel- und osteuropäischen Ländern wird als „politischer Schaden“ (Gaspers, 2018, S. 28) für die EU angesehen. Insofern konkurrieren die EU und China um ihren wirtschaftlichen, politischen und strategischen Einfluss in Mittel- und Osteuropa. Ferner weisen die deutschen Wissenschaftler darauf hin, dass sich die großen Mitgliedstaaten der EU von ihren Sonderbeziehungen verabschieden sollten und die EU für eine gemeinsame Linie „zu einem für alle Seiten tragbaren Interessenausgleich in der europäischen Chinapolitik“ sorgen müsse (Gaspers, 2018, S. 29). Aber es scheint für die Bundesregierung weder eine gemeinsame europäische Chinapolitik, noch die Verabschiedung einer Sonderbeziehung mit China durchsetzbar. Am Ende der dritten Amtszeit Merkels machte die Bundesregierung sich Sorgen um die potenzielle strategische Offensive Chinas durch seine neue Seidenstraße – vor allem in Ostund Mitteleuropa – und Gabriel setzte sich verstärkt für eine gemeinsame außenpolitische Strategie innerhalb der EU ein und rief zu einer engen Zusammenarbeit zwischen Amerika und Europa zur Gewährleistung einer freien Welt auf. „Die Initiative für eine neue Seidenstraße ist ja nicht das, was manche in Deutschland glauben, es ist keine sentimentale Erinnerung an Marco Polo, sondern sie steht für den Versuch, ein umfassendes System zur Prägung der Welt im chinesischen Interesse zu etablieren. Dabei geht es längst nicht mehr nur um Wirtschaft: China entwickelt eine umfassende Systemalternative zur westlichen, die nicht wie unser Modell auf Freiheit, Demokratie und individuellen Menschenrechten gründet“ (Die Bundesregierung, 2018). Dies vermittelt den Eindruck, dass China wegen seines wachsenden weltpolitischen und -wirtschaftlichen Gewichts als Herausforderer der deutschen und westlichen Interessen und als Bedrohung für das aktuelle globale Machtverhältnis begriffen wird. Entsprechend dieser Logik drohe den westeuropäischen Industrieländern ein möglicher Macht- und Strukturverlust in Europa bzw. in der EU durch eine eventuelle Spaltung, wofür China hauptverantwortlich gemacht wird. Um deutsche Interessen zu gewährleisten, versucht die Bundesregierung, China unter Druck zu setzen, ohne erst der Solidarität der EU zu schaden. Die Bundeskanzlerin Merkel sah die Seidenstraßeninitiative eher kritisch und teilte damit die Meinung Gabriels. Bei einer gemeinsamen Pressekonferenz mit Mazedoniens Minister-

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präsident Zoran Zaev in Berlin am 21. Februar 2018 wies Merkel angesichts zunehmender wirtschaftlicher, aber auch politischer Einflussnahme Chinas auf Mazedonien darauf hin, dass die Verknüpfung der chinesischen Wirtschaftsbeziehungen mit politischen Forderungen keinen Beitrag im Sinne des offenen Handels leiste (Die Bundeskanzlerin, 2018). Um die strategische Konfrontation mit China in Eurasien vor dem Hintergrund der Seidenstraße zu vermeiden, setzte die Bundesregierung darauf, eine gemeinsame europäische Antwort zu entwickeln. Während die kleinen mittel- und osteuropäischen Staaten im Rahmen des „16+1“-Formats bilateral mit China institutionalisiert zusammenarbeiten (vgl. Wrießnig, 2017), geraten die EU und die großen EU-Mitgliedstaaten in eine passive und prekäre Schieflage. Jedoch besteht die Schwierigkeit für die Bundesregierung in einem einheitlich abgestimmten Vorgehen auf europäischer Seite. Zumal die mittel- und osteuropäischen Länder die gemeinsamen EU-Standards und -Normen bei Investitionsprojekten mit chinesischen Partnern anerkennen und einhalten müssen. 6.3.3.4.3.2 Meinungsverschiedenheiten zwischen der Regierung und der Gesellschaft Während sich die größeren EU-Staaten auf die Teilnahme an der AIIB einigten, herrschen in den einzelnen Mitgliedstaaten hohe Meinungsdivergenzen in Bezug auf die Seidenstraßeninitiative Chinas. Anlässlich seines Chinabesuchs im Januar 2018 lobte Frankreichs Präsident Emmanuel Macron die neue Seidenstraße Chinas und wollte an dem riesigen Handelsprojekt kräftig mitbauen und „eine führende Rolle“ bei der Umsetzung der Initiative spielen (FAZ, 2018). Im Gegensatz dazu zeigte die britische Premierministerin Theresa May bei ihrem Chinabesuch Ende Januar 2018 keine klare Unterstützung für den Ausbau der Seidenstraße. Obwohl May für die Stärkung der Handelsbeziehungen mit China warb, lehnte sie in Peking ab, eine Absichtserklärung zu der Seidenstraßen-Initiative zu unterzeichnen. Außerdem ruft diese chinesische Initiative Misstrauen und großes Bedenken bei den Spitzenpolitikern aus der EU hervor, die aufgrund des „16+1“-Formats fürchten, dass sich China mit seinen Investitionen in Osteuropa „Einfluss auf die europäische Politik“ (vgl. Geinitz, 2017) erkaufen könnte. Einige deutsche Wissenschaftler bezeichnen die Reaktion Europas als „lauwarm“. Es wird noch eine Weile dauern, bis sich die europäische und deutsche Politik, die Medien sowie die Wissenschaftler ernsthaft mit der chinesischen Seidenstraßeninitiative beschäftigen (Hartmann, Maennig, Wang & Egel, 2017, S. 150). Die Meinungsverschiedenheiten über die neue Seidenstraße Chinas finden sich nicht nur innerhalb der EU, sondern auch zwischen der Regierung und Teilen der deutschen Gesellschaft. Im Gegensatz zur zurückhaltenden (vgl. Hartmann, Maennig, Wang & Egel, 2017, S. 150 f.) und kritischen (vgl. Die Bundesregierung, 2018) Haltung der Bundesregierung wird die neue Seidenstraße von deutschen Unternehmen und in wissenschaftlichen Kreisen offen diskutiert. Sie haben ein großes Interesse an der chinesischen Initiative. Dabei legen die deutschen Unternehmen keine Priorität auf die verborgene strategische Bedeutung der Initiative Chinas, sondern setzen diese auf wirtschaftliche Interessen, die ihre internationale und dauerhafte Wettbewerbsfähigkeit gewährleisten können. Weil die Exportnation Deutschland in hohem Maß von einer leistungsfähigen Infrastruk-

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tur abhängig ist (Ebbighausen, 2017), können deutsche Unternehmen vom Ausbau des Handelswegs für den Warentransport zwischen Europa und Asien durch die neue Seidenstraße sicherlich profitieren. Das Interesse der deutschen Unternehmen liegt in einem stabilen Handelsaustausch, einem Zugang zu Ressourcen und dem erweiterten Markt. Darin sieht Volker Treier, Außenwirtschaftschef des Deutschen Industrie- und Handelskammertages (DIHK) gute Chancen für deutsche Unternehmen, zumal diese Handelsinitiative Chinas in Zeiten zunehmender Hemmnisse im internationalen Warenaustausch ein „wichtiges positives Signal“ sei (DIHK, 2017). Inzwischen hat die Deutsche-Bahn-Tochter DB Cargo eine gute Geschäftschance bemerkt, nämlich den Verkehr von und nach Asien auszubauen (vgl. Rathmann, 2017). Der Süddeutschen Zeitung zufolge will die Deutsche Bank drei Milliarden Euro für Projekte der Initiative „Neue Seidenstraße“ zur Verfügung stellen. Dabei wünscht sie sich einen erleichterten Zugang zu den Projekten (Giesen & Schreiber, 2017). Anstatt Misstrauen zu hegen sei die Deutsche Bank, laut Asien-Vorstand Werner Steinmüller, stolz darauf, „seit Langem eine einzigartige Rolle bei der Vernetzung der chinesischen und europäischen Wirtschaftsräume zu spielen“ (Giesen & Schreiber, 2017). Auffallend ist auch, dass die Bedeutung Duisburgs als größter Binnenhafen Europas wächst, weil die wöchentlich 25 Züge mit Verbindung zwischen China und Deutschland über die neue Seidenstraße nicht nur die Transportzeit gekürzt, sondern auch den Handel ankurbelt haben (vgl. Eberl, 2018). Dies bedeutet mehr Arbeitsplätze für Duisburg und eine wachsende Bedeutung in Deutschland und Europa. Ohne Zweifel gilt Duisburg als erster Nutznießer der Seidenstraßeninitiative Chinas in Deutschland. In den wissenschaftlichen Kreisen Deutschlands wird die Seidenstraßeninitiative hitzig diskutiert. Die Vor- und Nachteile der chinesischen Initiative für Deutschland und die EU, sowie die möglichen Herausforderungen der Seidenstraßeninitiative für China werden seit 2017 aktiv analysiert. Dabei sprechen sich die Experten eher für eine aktive Beteiligung daran aus. Gaspers etwa teilte nicht die Meinungsäußerung Gabriels, dass China durch das „16+1“-Format die EU spaltet. Allerdings wies er zugleich darauf hin, dass China nicht ursächlich für die politische Spaltung Europas verantwortlich sei und Appelle zu mehr Distanz gegenüber China nicht helfen. Ferner betonte er, dass die größeren EU-Staaten „ihre privilegierten Beziehungen zu Peking auch den schwächeren EU-Mitgliedern zugutekommen lassen“ sollten (Gaspers, 2018, S. 29). Darüber hinaus beschrieb Thomas Wrießnig (2017), dass sich Europa dem chinesischen Angebot öffnen sollte, weil die chinesische Finanzierung zu den Synergien zwischen der EU und China einen erheblichen Beitrag leisten kann. Angesichts der Diskussionen über die chinesische Initiative in politischen und wirtschaftlichen Kreisen sowie in den Medien und Denkfabriken Deutschlands, die mit einigen „Bedenken, Missverständnisse[n] oder Warnungen“ einhergehen, schrieb der chinesische Botschafter in einem Gastbeitrag im Handelsblatt: „Die neue Seidenstraße bildet eine Ergänzung zum System der Weltwirtschaft und ist keineswegs eine Bedrohung für die bestehende Weltwirtschaft, auf der Grundlage des freien Handels beruhende internationale Handelsordnung oder gar eine Strategie, um den Westen in seinem Einfluss zurückzudrängen. China hat mit seiner Initiative weder eine Dominanz angestrebt noch versucht, in die Anrainerstaaten das eigene System zu exportieren, und wird das auch in Zukunft niemals tun“ (Shi, 2018). Ob-

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wohl die chinesische Seite der strategischen Dimension ihrer Initiative widerspricht, fühlte sich der Westen von dem wirtschaftlichen und dem darauffolgenden politischen Aufstieg Chinas bedroht. China wird mit einem ambitionierten ökonomischen Projekt wegen seiner langfristigen geopolitischen Implikationen das Misstrauen, die Skepsis und sogar die Kritik aus dem Westen nicht vertreiben. Deshalb hält die deutsche Seite eine echte multilaterale Abstimmung unter den beteiligten Akteuren und das Einhalten der internationalen anerkannten Regularien sowie der Umwelt-, Arbeits- und Sozialstandards für wünschenswert (Ebbighausen, 2017). 6.3.3.4.3.3 Chance oder Risiko für Deutschland? Man kann die Gründung der chinesischen Infrastrukturbank AIIB unter die Seidenstraßeninitiative subsumieren. China fühlte sich in den existierenden internationalen Institutionen nicht representiert und strebte nach einer Reform, oder Weiterentwicklung der internationalen Ordnung. Somit war die Seidenstraßeninitiative eine Reaktion auf die langfristig etablierten Strukturen, durch die China vor allem durch die USA eingeschränkt wurde. Deutschland übernimmt seit Gründung der AIIB eine Spitzenposition, wordurch Deutschland zwischen alten und neuen Strukturen in ein Dilemma gerät. Einerseits widmet es sich der Stärkung der bisherigen Strukturen, doch andererseits will man die Chance nicht verpassen, sich in den neuen Strukturen durchzusetzen (Bartsch, 2016, S. 8). Folglich kann sich Deutschland dem institutionellen Kampf zwischen China (AIIB) und den USA (Weltbank/Asiatische Entwicklungsbank) nicht entziehen. Doch während USA langsam an Einfluss verliert, ist ein Risiko aufgrund der dominierenden Rolle Chinas in der AIIB nicht ausgeschlossen, weshalb die Bundesregierung bisher noch eine sehr zurückhaltende Position bei der Durchsetzung der neuen Seidenstraßeninitiative einnimmt. Nach der steinigen Regierungsbildung steht im neusten Koalitionsvertrag: „Exemplarisch für Chancen und Risiken steht die Seidenstraßen-Initiative Chinas. Wir wollen hierzu eine europäische Antwort entwickeln, um unsere Interessen zu wahren, und deutsche und europäische Finanzinstrumente besser ausstatten und bündeln“ (Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 2018, S. 153). Aus deutscher Sicht kann die Seidenstraßeninitiative nicht nur eine große Chance für die deutsche Wirtschaft, sondern auch, durch den Aufstieg Chinas, eine ernstzunehmende ordnungspolitische und systemische Herausforderung (Gu, 2016) für den Westen darstellen. So begrüßt Deutschland die ökonomische und kulturelle Dimension dieser Initiative anstelle ihrer geopolitischen und militärischen Dimension. Für die deutsche Chinapolitik steht die weitere Einbindung Chinas in eine regelbasierte internationale Ordnung im Vordergrund (vgl. Staack, 2018, S. 35 f.), wobei eine Ausbreitung der chinesischen ordnungspolitischen Macht und eine Erweiterung des politischen Einflusses in Eurasien nicht den deutschen Nationalinteressen entsprechen. Aus chinesischer Sicht soll die Seidenstraßeninitiative laut Shi Mingde „keineswegs als Instrument einer chinesischen Geostrategie“ betrachtet werden. Stattdessen besteht die Kernaufgabe der Initiative darin, „mittels Infrastruktur und Vernetzung die wirtschaftliche Zusammenarbeit zu fördern“ (Shi, 2018). Dies wird jedoch vom Westen, ins Besondere von

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Deutschland, sehr skeptisch gesehen. Obwohl beide Länder auf internationaler Ebene ein gemeinsames Interesse am Freihandel und der internationalen Klimapolitik haben; überwiegen, aufgrund des Interessenkonfliktes in Eurasien, die gegensätzlichen Konfigurationen der Staatspräferenzen beider Länder gegenüber den komplementären Konfigurationen. Deshalb ist davon auszugehen, dass die deutsche Chinapolitik sich an den nationalen Interessen orientiert, wobei die wirtschaftlichen, strategischen sowie immateriellen Interessen nicht immer miteinander im Einklang stehen, da sie stark von den internationalen Rahmenbedingungen und den gegenseitigen Machtstellungen abhängen. Es ist davon auszugehen, dass die strategische Partnerschaft zwischen Deutschland und China in puncto globale Verantwortung nur beschränkt ist. Auf Misstrauen und Skepsis der betroffenen Staaten hat China sich schon eingestellt, weil es unvermeidlich ist, sich bei einem Aufstieg mit dem „Rise Dilemma“ 19 auseinanderzusetzen. Jedoch ist China stark auf Deutschland und Europa angewiesen und muss deshalb alle beteiligten Staaten davon überzeugen, dass die Initiative allen Nutzen bringen kann (Godehardt, 2014, S. 24). Folglich darf die chinesische Regierung die Kerninteressen der EU nicht übersehen, die wiederum versuchen wird, den maximalen politischen und wirtschaftlichen Nutzen aus der Seidenstraßeninitiative zu gewinnen. Wenn China die Initiative folglich als eine Win-Win-Situation für alle Beteiligten bewertet, zweifeln Deutschland und die EU daran. Für Sie geht es nicht nur um eine faire Aufteilung der wirtschaftlichen Gewinne und ein Minimum an politischem Einfluss auf Seiten Chinas, sondern zusätzlich auch um das Mitspracherecht bei der Gewährleistung der ökonomischen und sozialen Standards sowie transparentere Auschreibungen bei Projekten. China verfolgt nach eigener Aussage nicht die Intention mit seiner Initiative Europa zu spalten. Dennoch ist das chinesische Engagement in Mittel- und Osteuropa in der Lage sich auf die Solidarität innerhalb der EU auszuwirken, wodurch die Kerninteressen Deutschlands und der EU unvermeidlich beeinträchtigt werden würden. Es besteht die Gefahr, dass durch die neue Seidenstraßeninitiative die chinesische Regierungsform bzw. die Gesellschaftsordnung exportiert werden könnte. Dies würde dem jahrzehntelangen Streben der westlichen Länder entgegentreten, die das westliche Demokratiemodell weltweit verbreiten wollen. Es ist für die Zukunft dieses Modells entscheident, “die noch nicht-demokratischen Länder zur politischen Liberalisierung zu bewegen und deren Regierungssysteme zu demokratisieren. Gerade unter diesem Aspekt stellt China eine ernstzunehmende Herausforderung dar“ (Gu, 2016, S. 61). Denn China übersetzt heutzutage bereits beständig sein wachsendes ökonomisches Gewicht in politischen Einfluss in Asien, Afrika, Lateinamerika und Europa (Gareis, 2018, S. 14), tritt andererseits jedoch für die Globalisierung, den Freihandel und den internationalen Kampf gegen den Klimawandel ein. Darüber hinaus führte die „Soft Power“-Strategie der chinesischen Regierung unter Xi zur weltweiten Aufwertung des Chinabildes, wodurch die ideelle Attraktivität und modellprägende

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Rise Dilemma: Das Dilemma des Aufstiegs bezieht sich auf das Dilemma, in dem die aufsteigenden Mächte versuchen müssen, ihre ständig wachsende wirtschaftliche Stärke in Einfluss auf das internationale System zu konvertieren, obwohl sie gleichzeitig den Eindämmungs- und Gleichgewichtsstrategien anderer Mächte ausgesetzt sind.

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Kraft gefördert wird. Sollte die neue Seidenstraßeninitiative gelingen, könnten alle Beteiligten wirtschaftlich davon profierten. China wäre jedoch der größte Gewinner seiner Initiative und könnte mehr politische und kulturelle Anziehungs- und Prägekraft erringen. Aus diesem Grund hat das „16+1“-Format den Nerv der EU getroffen. Im Rahmen der neuen Seidenstraßeninitiative rückt Osteuropa stärker in Chinas außenpolitischen Fokus. Vor allem Deutschland ist angesichts der wachsenden geostrategischen Rolle Chinas besorgt über mögliche geostrategische Rivalitäten besonders in Osteuropa. Während die EU vor diversen Herausforderungen steht, mahnt Deutschland als Motor der europäischen Integration die Mitgliedstaaten zu Solidarität und Koordination. Allerdings ist der strategische Vorteil an einer gespalteten EU für China zweifelhaft. Ein schwaches Europa ist nicht im chinesischen Interesse (Martin, 2018). Allerdings bieten das institutionelle Defizit der EU und die fehlende Solidarität eine Chance für China, die Schwäche der EU zur Durchsetzung seiner Interessen auszunutzen (Martin, 2018). Die EU kann also nicht davon ausgehen, dass die Initiative zugunsten der Behören und Investoren verlaufen wird. Sollte das traditionelle wirtschaftliche Gewicht der westeuropäischen Länder in Osteuropa beeinträchtigt werden, könnte es zum Verlust der Schlüsseltechnologien Europas und zur Verringerung des dortigen Marktanteiles westeuropäischer Staaten kommen. Man befürchtet, dass China dadurch zu einem Konkurrenten der westeuropäischen Länder innerhalb der EU wird. Zudem besteht die Gefahr, dass China durch den Ausbau seiner wirtschaftlichen Beziehungen zu den mittel- und osteuropäischen Ländern seinen wirtschaftlichen Einfluss in politische Macht konvertieren kann. Drittens können die osteuropäischen Länder mithilfe ihrer guten Beziehungen zu China ihre Verhandlungsposition in Brüssel verstärken, sodass die EU aufgrund innerer Spannungen wie in der Flüchtlingskrise nur passiv agieren kann. Beispielsweise kann die EU den osteuropäischen EU-Staaten wie Polen und Ungarn wegen der Verletzung von Rechtsstaatsprinzipien nicht einfach mit einer Kürzung von EU-Strukturhilfen drohen. Die EU-Politiker sehen ungern, dass die EU-Länder mit unterschiedlichen Regeln und Formaten agieren und wollen, dass die EU der vorrangige Gesprächspartner Chinas bleibt. Nicht zuletzt muss die EU seit der Brexit-Entscheidung im Osten generell mit erheblichen Fliehkräften kämpfen, wo neben China auch Russland, die USA und die Türkei allmählich verstärkt aktiv sind. Die obengenannten miteinander eng verbundenen drei Herausforderungen implizieren, dass China einzelne EU-Mitglieder bzw. die mittel- und osteuropäischen Länder und die westeuropäischen Länder gegeneinander ausspielen kann (vgl. Rudolf, 2017, S. 79). Deshalb müssen die EU und die größeren EU-Staaten nicht nur China, sondern auch die Mittel- und Osteuropaländer überzeugen, die einheitlichen Kooperationsstandards und eine Plattform in Europa einzurichten. Wenn die EU-Mitgliedstaaten die Seidenstraßeninitiative gemeinsam ernstnehmen und der neuen Seidenstraße von Europa nach Asien entgegenkommen würden, könnten sie ihre unterschiedlichen Interessen ausgleichen und auch ihre geopolitische Strategie außerhalb der EU erweitern. Deutschland könnte mithilfe des wirtschaftlichen und politischen Gewichts Chinas bei der Gestaltung der neuen internationalen Ordnung mitwirken. Das liegt nicht zuletzt daran, dass die außenpolitischen Strategien und Interessen zwischen China und den USA inkompatibel erscheinen, weil China seine Machtposition in der

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Weltpolitik durch seine globale Initiative verstärken kann. Wenn die USA dadurch als traditionelle Führungsmacht Machtverluste in der Weltpolitik erfahren, können auch die deutschen nationalen Interessen angesichts der Bedeutung der transatlantischen Beziehungen für Deutschland und Europa gefährdet werden. Jedoch wird Deutschland nicht seine eigenen wirtschaftlichen Interessen opfern wollen, um sich dem nationalen Aufstieg Chinas zu widersetzen, da es keine unmittelbaren macht- und sicherheitspolitischen Konflikte, sondern vielmehr unmittelbare wirtschaftliche Interessen gibt. Die Konsensfindung innerhalb Deutschlands und in Europa stellt sich jedoch weiterhin als schwierig dar. 6.3.3.5 Divergierende Interessen beider Länder in regionalen Krisen Abgesehen vom bilateralen Aspekt bringen die multiplen regionalen und internationalen Konflikte und Herausforderungen der beiden Staaten aufgrund ihrer jeweiligen zentralen Machtposition in ihren jeweiligen Regionen große Zusammenarbeitspotenziale in internationalen Angelegenheiten, aber auch mögliche Rivalitäten. Damit gewinnen die deutsch-chinesischen Beziehungen auf globaler Ebene an großer Bedeutung im internationalen System. Hierbei wirken sich ihre Reaktionen auf die regionalen Krisen und ihre außenpolitische Strategie aus. 6.3.3.5.1 Chinesische Reaktion auf die Ukraine-Krise Deutschland und China hatten sich bereits seit längerem für die Zusammenarbeit in internationalen Angelegenheiten eingesetzt. Ein wichtiges Interesse der deutschen Chinapolitik liegt darin, China in die Lösung globaler Konflikte einzubinden. Allerdings schien die Möglichkeit einer Zusammenarbeit bezüglich der Krim-Krise zu idealistisch, denn China geriet durch die Positionierung der unterschiedlichen Parteien in ein Dilemma (vgl. Der Tagesspiegel, 2014). Wirtschaftlich wollte Peking weder die immer enger werdenden Wirtschaftsbeziehungen zum Westen noch sein großes Interesse an den russischen Ressourcen belasten. Zusätzlich hielt sich die chinesische Regierung politisch bei der Krim-Sezession bzw. bei der Selbstbestimmung einzelner Volksteile vor allem mit Blick auf ihre eigene territoriale Integrität wie Tibet und Xinjiang zurück (Deutschlandradio Kultur, 2014), denn es lag nicht im Interesse Chinas, sich in dieser Krise gegen Russland zu stellen. Hinsichtlich der außenpolitischen Grundprinzipien der territorialen Integrität und der Nichteinmischung enthielt sich der Vertreter Chinas bei der Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, die dem Unabhängigkeitsreferendum der Krim am 16. März die Gültigkeit absprechen sollte (Die Welt, 2014). Im Deutschlandradio Kultur wies Sandschneider darauf hin, dass sich die strategische Partnerschaft zwischen Deutschland und China sowie zwischen Europa und China in Frage stellen lasse. Denn eine wirkliche strategische Partnerschaft sollte „einen Grundkonsens, vielleicht sogar an Werten, aber mindestens an Interessen“ (Deutschlandradio Kultur, 2014) voraussetzen. Obwohl sich China bei der Krim-Krise nicht gegen den Westen stellte, distanzierte es sich hierin von diesem. Das gemeinsame Interesse von Deutschland und China liegt in der Stabilisierung der weltpolitischen Lage, von der die beiden profitieren können. Bemerkenswerterweise begrenzt ihr Wertekonflikt ihre Kooperationsfelder in den sicherheitspoliti-

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

217

schen Fragen. Somit einigten sich beide Länder darauf, „die Wahrung der Souveränität und der territorialen Integrität der Ukraine“ zu respektieren und „eine friedliche Lösung durch Dialog“ zu befürworten (Die Bundesregierung, 2014a). 6.3.3.5.2 Deutsche Reaktionen auf den Konflikt im Südchinesischen Meer Zwischen Deutschland und China bestanden und bestehen keine direkten militärisch-strategischen Interessenkonflikte, die das bilaterale Verhältnis belasten. Dagegen gibt es zwischen den USA und China zunehmend direkte militärisch-strategische Interessenkonflikte in der asiatisch-pazifischen Region einschließlich der Taiwan-Frage und des Territorialkonflikts im Südchinesischen Meer, wodurch Deutschland aufgrund der Bedeutung der transatlantischen Beziehungen in der deutschen Außenpolitik in ein Dilemma gebracht wird. Die Territorialkonflikte im Chinesischen Meer können auf die 1950er-Jahre zurückgeführt werden, in denen die VR China, Taiwan, die Philippinen, Indonesien, Malaysia, Brunei und Vietnam unterschiedliche Ansprüche auf das Gebiet erhoben. Im Jahr 2000 verschärften sich die Territorialkonflikte im Südchinesischen Meer, indem es zwischen China und den USA zu offenen Streitigkeiten kam (vgl. Schmidt & Heilmann, 2012, S. 137 f.). In diesem Konflikt sind neben den Anrainern die USA, Australien, Russland und die EU-Staaten wegen weitreichenden ökonomischen (Rohstoffvorkommen und Fischgründe in den Seegebieten) und sicherheitspolitischen Interessen hineingezogen worden (Liu, 1999, S. 250). Obwohl Deutschland keinen Anspruch im Südchinesischen Meer erhebt, kann es sich wegen seinen westlichen Verbündeten nicht aus diesem multinationalen Konflikt heraushalten. 6.3.3.5.2.1 Die Rollen und Positionen Chinas und der USA Das Urteil des Internationalen Schiedsgerichtshofs in den Den Haag (2016) gegen den angeblich historischen Anspruch Chinas auf das Südchinesische Meer spitzte die Spannungen im Südchinesischen Meer zu. Das Urteil bezeichnet die VR China als „null und nichtig“ (Steinmetz, 2016). In der Frankfurter Allgemeiner Zeitung schrieb der chinesische Botschafter in Deutschland Shi Mingde, dass die chinesische Regierung „auf der Basis ihrer völkerrechtlichen Berechtigung einen Standpunkt der Nichtakzeptanz, der Nichtannerkennung und der Nichtbeteiligung“ (Shi, 2016) gegenüber einem möglichen Schiedsspruch in Den Haag vertrete. Von Peking wird diese Entscheidung „weder akzeptiert noch anerkannt“ (Steinmetz, 2016). Taiwan wollte das Urteil auch nicht akzeptieren. Obwohl es zum heftigen Konflikt zwischen China und den Philippinen, vor allem wegen Huangyan Dao (Scarborough-Riff), kam, entspannte sich die Haltung der Regierung der Philippinen nach dem Machtwechsel (30. Juni 2016) von Benigno Aquino III. zum neuen Präsidenten Rodrigo Duterte. Die Ablenkung vom Urteil in Den Haag Dutertes führte zur Entschärfung des Konflikts im Südchinesischen Meer. Aber die Spannungen zwischen der VR China und den USA verschärfte sich und die offenen Streitigkeiten stiegen durch das militärische Konfliktpotenzial in dieser Region. Die geopolitischen und geostrategischen Rivalitäten zwischen den USA und China entsprachen

218

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

dieser folgenden Aussage: „Die USA sehen ihre traditionelle Position als Führungsmacht langfristig durch China gefährdet, während die Volksrepublik umgekehrt argwöhnt, Amerika widersetze sich dem nationalen Wiederaufstieg Chinas und suche mit allen Mitteln, ihn zu verhindern“ (Maull, 2014c). 6.3.3.5.2.2 Deutsche Positionen zum Konflikt im Südchinesischen Meer Bezüglich der Positionen innerhalb Deutschlands zum Inselstreit im Südchinesischen Meer zeigt sich aber eine große Diskrepanz zwischen der deutschen Gesellschaft und der deutschen Regierung. In den deutschen, wie auch in den meisten westlichen Medien, hagelte es Kritik an der chinesischen Kompromisslosigkeit, der Baumaßnahmen auf den Spratly-Inseln und dem Expansionskurs Chinas (Territorialanspruch 80%) (Dorloff & Bodewein, 2016). Im Interview mit „Deutschlandfunk“ äußerte Heilmann (2016), dass der Schiedshof in Den Haag der richtige Ort zur Lösung des Streits um Territorialansprüche im Südchinesischen Meer sei, weil das Verfahren somit auf eine multilaterale und völkerrechtliche Ebene gehoben werden würde. Dahingegen hält der spanische Politikwissenschaftler Marc Selgas Cors ein bilaterales Abkommen für die beste Lösung zur Beilegung der Inselstreitigkeiten (German.china.org.cn, 2016). Des Weiteren tendieren die deutschen Think Tanks dazu, auf der Seite der USA zu stehen und die chinesischen Ansprüche auf den Großteil des Südchinesischen Meers zu kritisieren. Jedoch war es nicht im Sinne der Bundesregierung, die deutsch-chinesischen Beziehungen aufs Spiel zu setzen. Merkel sprach sich für eine friedliche Lösung territorialer Streitfragen anstelle von militärischer Intervention aus. Ihre zurückhaltende und neutrale Haltung zum Konflikt spiegelte sich auch in der gemeinsamen Erklärung anlässlich der vierten Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen wider: „China und Deutschland bekennen sich zur Aufrechterhaltung der maritimen Ordnung auf Basis des Völkerrechts, einschließlich des VN-Seerechtsübereinkommens und den darin verankerten Freiheiten der Schifffahrt und des Überflugs. Die Aufrechterhaltung dieser Ordnung und der Stabilität in der Region ist im Interesse beider Länder. Beide Seiten setzen sich ein für eine friedliche Lösung territorialer Streitfragen und von Fragen maritimer Rechte und Interessen gemäß dem Völkerrecht, regionalen Vereinbarungen und bilateralen Abkommen, und begrüßen vertrauensbildende Maßnahmen, die zum Abbau von Spannungen hilfreich sind“ (Die Bundesregierung, 2016b). Dazu mahnte Heilmann, „Never face China alone“ (Deutsche Wirtschafts Nachrichten, 2016a). Sowohl bei der Inselstreitigkeit mit Japan im Ostchinesischen Meer als auch bei den Inselstreitigkeiten Chinas mit seinen Nachbarn im Südchinesischen Meer sollte Deutschland niemals Alleingänge gegen China durchführen, sondern lieber kollektiv agieren. Es wäre für Deutschland nicht klug, sich in die Spannungen zwischen China und seinen westlichen Verbündeten bzw. den USA und Japan einzumischen. Auf der europäischen Ebene einigten sich

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

219

die EU-Staaten auf eine gemeinsame Erklärung zum Inselstreit. Einerseits erkennt die EU die Entscheidung des internationalen Schiedsgerichts in Den Haag an. Andererseits fordert sie eine friedliche Lösung beim Konflikt zwischen China und den Philippinen (Tagesschau, 2016). In Bezug auf den Inselstreit im Südchinesischen Meer sind sich die EU und die deutsche Regierung einig. Aus der Reaktion der Bundesregierung auf den Konflikt im Südchinesischen Meer ist zu erkennen, dass sie sich im Vergleich zu den USA in Anbetracht eigener Interessen bilateral zurückhielt, obwohl Merkel als einzige Verteidigerin der westlichen Werte betrachtet wird. Aus diesem Fall ergibt sich, dass die gemeinsamen westlichen Interessen hinter den eigenen deutschen Interessen zurückgetreten sind.

6.4 Resümee: Vom Werteübermaß zum Interessenübermaß Der Wandel der deutschen außenpolitischen Präferenzen gegenüber China ist durch den Neorealismus gut erklärbar. Laut der Präferenzanalyse von Moravcsik ist die Präferenzordnung zwischen den Staaten interdependent. Vor dem Hintergrund der Transformation der internationalen Ordnung im Zuge des Aufstiegs Chinas und anderer Regionalmächte wandelt sich die Konfiguration der Präferenzen Deutschlands und Chinas stetig. Kurz nach dem Amtsantritt Merkels richtete sich die deutsche Außenpolitik ausdrücklich auf die westlichen Werte. Demgegenüber stand die wirtschaftsgeleitete Außenpolitik Chinas. Hier ist erkennbar, dass es zur gegensätzlichen Konfiguration der Präferenzen Deutschlands und Chinas kam. Jedoch dominiert diese Konfiguration nicht komplett die deutsch-chinesischen Beziehungen. Statt der gegensätzlichen Präferenzordnung bilden die strategischen Präferenzen der beiden einen Schwerpunkt ihrer Beziehungen. Ziel der deutschen Chinapolitik war es, „in Kooperation mit den europäischen Partnern China langfristig in die internationale Ordnung einzubinden und China zu überzeugen, als aufsteigende Weltmacht aktiv Verantwortung zu übernehmen“ (Sandschneider & Stumbaum, 2008). Dafür ist ein gutes Vertrauensverhältnis mit China sehr bedeutend. Inzwischen setzt sich China für die aktive Kooperation mit wichtigen Mächten der Welt ein und hat einen guten Ruf in der internationalen Umwelt. So gestaltet sich die kompatible Präferenzordnung Deutschlands und Chinas weiter. Seit 2010 bzw. seit Anfang der zweiten Amtszeit Merkels wurde eine Kurskorrektur bei der deutschen Chinapolitik durch den Ausbau und die Entwicklung der Institutionen durchgeführt. Nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch bildete sich allmählich eine komplementäre Präferenzordnung zwischen beiden Staaten. Zudem trieb die internationale Umwelt wie die Euro-Krise ihre Annäherung und Weiterentwicklung voran. Deutschland und China profitieren vom regelmäßigen Rechtsstaatsdialog zwischen beiden Staaten, in den der Menschenrechtsdialog eingebettet wird. Damit werden die Wertekonflikte bei der Menschenrechtspolitik zwischen den beiden Staaten besänftigt. Obwohl der Effekt der deutschen Forderung nach Rechtsstaatlichkeit umstritten ist, dient der Ausbau der Rechtsstaatlichkeit in Bereichen der Gesellschaft und Wirtschaft in China den bilateralen Beziehungen.

220

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

Infolge des strukturellen Umbaus der chinesischen Ökonomie könnte die Konfiguration der Präferenzen Deutschlands und Chinas allmählich von der komplementären Konfiguration in eine kompatible oder gegensätzliche Konfiguration wechseln. Mit anderen Worten ist die Interdependenz der Präferenzen Deutschlands und Chinas schwach geworden. In der Vergangenheit griffen die außenpolitischen Präferenzen Chinas und Deutschlands stark ineinander, vornehmlich bei der Verfolgung der wirtschaftlichen Interessen (Gu, 2010, S. 130 f.). Folglich könnten die beiden einen politischen Kompromiss für die Mehrung der Wohlfahrt durch den Dialog auf Augenhöhe schließen. Dennoch darf auch nicht unterschlagen werden, dass Deutschland und China neue Kooperationsfelder finden werden, die als Anreize oder Motive für beide Staaten „zur Koordinierung oder für gemeinsame Aktivitäten“ (Gu, 2010, S. 130 f.) dienen werden müssen. 6.4.1 Die Chinapolitik unter Angela Merkel im Wandel 6.4.1.1 Die Chinapolitik in der ersten Amtszeit Angela Merkels: Werteübermaß Zwischen Bundekanzlerin Angela Merkel (CDU) und Außenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD) entstanden großen Diskrepanzen bei der Chinapolitik. Aus der Asienstrategie der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ergibt sich, dass die deutsche Asienpolitik von den Grundprinzipien „gemeinsamer Werte und Überzeugungen“ geleitet wurde. Der Empfang des Dalai Lama durch Angela Merkel und die Reaktion auf die Unruhen in Tibet waren Ausdruck der werteorientierten Chinapolitik. Im Vergleich zur wirtschaftszentrierten Chinapolitik des Ex-Bundeskanzlers Schröder hat Merkel die außenpolitische Strategie eindeutig gewechselt. Steinmeier hingegen übernahm die „stille Diplomatie“ von Schröder im Umgang mit China bei der Menschenrechtsförderung. Hinter dem Fall des Dalai Lama stand einerseits das innenpolitische Kalkül Merkels, die SPD aus der Regierung zu verdrängen und stärker die Parteiinteressen der CDU/CSU zu verfolgen, andererseits das außenpolitische Kalkül, als ein Mitglied der westlichen Demokratie durch solidarische Stellung zum Fall des Dalai Lama die guten Beziehungen zu seiner Wertegemeinschaft zu stärken. Vor dem Hintergrund der internationalen Wirtschaftskrise traf Merkel in Peking ein. Auf der Basis der „Ein-China-Politik“ sprach sie dennoch mit chinesischen Intellektuellen unter anderem über die Tibet-Frage. Mit Blick auf den Handel von 2007 zwischen Deutschland und China um eine Wachstumsrate von 10 Prozent traf sie sich gleichwohl beim China-Besuch mit Vertretern der Zivilgesellschaft. Es schien, dass die deutsch-chinesischen wirtschaftlichen Beziehungen durch ihre gespannten politischen Beziehungen belastet worden seien. In der ersten Amtszeit Merkels richtete sich die CDU/CSU-Fraktion nach der werteorientierten Außenpolitik und legte einen großen Schwerpunkt auf die Zusammenarbeit in der westlichen Wertegemeinschaft. Aus dem Fall des Dalai Lama und der Analyse der Asienstrategie der CDU/CSU-Fraktion kann die Schlussfolgerung gezogen werden, dass Merkel bei ihrem ersten Kabinett das Thema Menschenrechte in China weit oben auf die deutsch-chinesische Agenda stellte. Wegen starker Kritik aus ihrer Koalitionspartei und aus

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

221

der Wirtschaft musste Merkel Zugeständnisse machen. Bezüglich der Tibet-Unruhen im Jahr 2008 hat sich die Merkel-Regierung deshalb zurückgehalten. Tabelle 6-9 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (2005-2009) Kategorie

Themen

Die erste Amtszeit Merkels

1

Thematisierung der Tibet-Frage

2

Treffen mit dem Dalai Lama

stark Ja

Werte-

3

Themen des regelmäßigen Rechtsstaatsdialogs

eher politischer

förderung

4

Themen des regelmäßigen Menschenrechtsdialogs

-

5

Treffen mit den Menschenrechtsaktivisten Chinas

Ja

6

Haltung zum EU-Waffenembargo gegenüber China

Aufrechterhaltung

7

Politischer Institutionsaufbau

keiner Wertepolitik und

1

Schwerpunkt bei der Chinareise der Regierungschefs

2

Deutsche Entwicklungshilfeleistungen an China

Wirtschaftspolitik gleichgesetzt

Wirtschaftsförderung

abnehmend zunehmender Impor-

3

Deutscher Außenhandel mit China

4

Ausländische Direktinvestition in China

5

Wissenschaftlich-technologische Zusammenarbeit

niedrig

6

Asienstrategie

wertebetont

tüberschuss relativ abnehmend

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Sehr deutlich ist aus der Tabelle zu erkennen, dass die Chinapoltik unter Merkel in der ersten Amtszeit Merkels mehr wertorientiert ist. Die Wertepolitik spielte eine wichtige Rolle in den deutsch-chinesischen Beziehungen von 2005 bis 2009. Abbildung 6-3 Die Chinapolitik in der ersten Amtszeit Merkels: Werteübermaß

Quelle: Eigene Darstellung.

222

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

6.4.1.2 Die Chinapolitik unter der schwarz-gelben Koalition: Balance Im zweiten Kabinett Merkels setzte sich die deutsche Regierung einerseits dafür ein, ihre Chinapolitik in die Chinapolitik der EU einzubetten, die sich auf die unteilbaren und universellen Werte der Würde des Menschen, der Freiheit, der Gleichheit und der Demokratie gründet, andererseits angesichts der andauernden Eurokrise Unterstützung von China bei deren Bewältigung zu finden. Dabei ist die Menschenrechtsförderung in China durch die deutsche Regierung zurückgegangen. Mit anderen Worten wurden die politischen Probleme aus der Diskussion ausgeklammert. Demgegenüber standen die Wirtschaftszusammenarbeit und der Institutionsaufbau im Vordergrund der deutschen Chinapolitik. Inzwischen werden eine Reihe an Systemmechanismen zwischen Deutschland und China eingerichtet. Vor allem spielen die ersten und zweiten deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen 2011 und 2012 eine maßgebliche Rolle in der Vertiefung der umfassenden Zusammenarbeit und der Gestaltung des Vertrauensverhältnisses. Tabelle 6-10 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (2009-2013) Kategorie

Themen 1

Thematisierung der Tibet-Frage

2

Treffen mit dem Dalai Lama

Die zweite Amtszeit Merkels ab und zu Nein eher wirtschaftlicher

3

Themen des regelmäßigen Rechtsstaatsdialogs

und rechtsstaatlicher

Werte-

Natur

förderung

heikle Menschen-

4

Themen des regelmäßigen Menschenrechtsdialogs

5

Treffen mit den Menschenrechtsaktivisten Chinas

6

Haltung zum EU-Waffenembargo gegenüber China

Aufrechterhaltung

Politischer Institutionsaufbau

Ja

7 1 2 Wirtschaftsförderung

rechtsfragen geplant, nicht durch-

Schwerpunkt bei der Chinareise der Regierungschefs Deutsche Entwicklungshilfeleistungen an China

3

Deutscher Außenhandel mit China

4

Ausländische Direktinvestition in China

5

Wissenschaftlich-technologische Zusammenarbeit

6 Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Asienstrategie

geführt

Wirtschaftspolitik abnehmender Importüberschuss zunehmend stark weniger Werte mehr Wirtschaft

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

223

Abbildung 6-4 Die Chinapolitik unter der schwarz-gelben Koalition: Balance

Quelle: Eigene Darstellung.

Man kann auch den effektiven Kurswechsel der Chinapolitik unter der schwarz-gelben Koalition auf die Parteienstruktur der deutschen Regierung zurückführen. Innerhalb der schwarz-gelben Koalition gab es kaum Unstimmigkeiten bzgl. der Chinapolitik. Bei ihrem Chinabesuch (2012) verzichtete Bundeskanzlerin Merkel gänzlich auf den Dialog mit Regimegegnern (Bölinger, 2013). Die Meinungsverschiedenheiten mit China über die Menschenrechtslage, Produktpiraterie und Industriespionage sind laut dem damaligen Außenminister Guido Westerwelle jedoch geblieben (Bölinger, 2013). Zu den zweiten Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen (2012) drückte sich die Bundeskanzlerin ihr Ziel wie folgt aus: „Dass wir die Strukturen kontinuierlich gestalten, damit unsere Zusammenarbeit auf einer verlässlichen, berechenbaren Grundlage erfolgt“ (Die Bundesregierung, 2012). Angesichts der Meinungsverschiedenheit bei Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten zwischen Deutschland und China trat Merkel für einen bilateralen Dialog ein. Aus der praktischen Perspektive haben Bundeskanzlerin und Bundesaußenminister ähnliche Wahrnehmungen: Je enger die bilateralen wirtschaftlichen Beziehungen sind, desto schwerer tut sich die deutsche Regierung mit dem politischen System Chinas. 6.4.1.3 Die Chinapolitik in der dritten Amtszeit Angela Merkels: Interessenübermaß Abbildung 6-5 Die Chinapolitik in der dritten Amtszeit Merkels: Interessenübermaß

Quelle: Eigene Darstellung.

224

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

Auf die „Sonderbeziehung“ Deutschlands zu China wird in der dritten Amtszeit Merkels sowohl in den chinesischen als auch in den deutschen wissenschaftlichen Kreisen stetig eingegangen. Im Vergleich zu der ersten Amtszeit Merkels wechselt der Kurs der deutschen Chinapolitik von der „Werteversessenheit“ zum „Wertevergessen“. Wie die deutschen Medien gezeigt haben, ist die deutsche Regierung in Menschenrechtsfragen leiser geworden. Die Überlegung aus der ersten Amtszeit, „ob Deutschland sich nicht von China wegorientieren und stärker dem demokratischen Indien zuwenden sollte“ (Bölinger, 2013), ist nach dem Übergang der zweiten Amtszeit in die dritte Amtszeit nicht mehr zu hören. Nach der Übergangphase hat Deutschland die Menschenrechtspolitik gegenüber China hinter verschlossener Tür durchgesetzt. Bei der Chinapolitik hat die deutsche Gesellschaft – vor allem Menschenrechtsorganisationen – ihre Werte sowie Menschenrechte andauernd gefördert. Die Regierung stand deshalb zwischen den inländischen Menschenrechtsorganisationen und der chinesischen Regierung. Einerseits führte die deutsche Regierung den traditionellen Rechtsstaats- und Menschenrechtsdialog mit China fort und drückte Bundeskanzlerin Merkel bei ihren Chinabesuchen die Appelle der inländischen Menschenrechtler aus. Andererseits verläuft die deutsch-chinesische wirtschaftliche Zusammenarbeit reibungslos, wobei die wirtschaftlichen Beziehungen der beiden Länder kaum von ihren politischen Wertekonflikten belastet werden. Die sich verschärfende Flüchtlingskrise und die von Terrorismus bedrohte Sicherheitslage fordern die wertorientierte außenpolitische Ausrichtung des Westens heraus, die Menschenrechtsförderung in der Außenpolitik wird durch die Flüchtlingskrise und den internationalen Terrorismus substituiert. Obwohl die Wertekonflikte zwischen Deutschland und China in den Hintergrund geraten sind, hat die deutsche Regierung nie aufgegeben, Einfluss auf die Rechtsreform und Menschenrechtslage Chinas auszuüben. Im Prinzip verteidigt die deutsche Regierung nach wie vor ihre politischen Werte wie Demokratie, Freiheit und die Achtung der Menschenrechte im Umgang mit China. In Bezug auf die Demokratiebewegung in Hongkong und den Fall Ai Weiwei werden jedoch offene Konfrontationen mit China vermieden. Tabelle 6-11 Gewichtung zwischen der Werte- und Wirtschaftsförderung (2013-2018) Kategorie

Themen 1

Thematisierung der Tibet-Frage

2

Treffen mit dem Dalai Lama

Die dritte Amtszeit Merkels Nein Nein eher wirtschaftlicher

Werte-

3

Themen des regelmäßigen Rechtsstaatsdialogs

und gesellschaftlicher Natur

förderung

allgemeine Menschen-

4

Themen des regelmäßigen Menschenrechtsdialogs

5

Treffen mit den Menschenrechtsaktivisten Chinas

Ja

6

Haltung zum EU-Waffenembargo gegenüber China

Aufrechterhaltung

7

Politischer Institutionsaufbau

Ja

rechtsfragen

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

1 2 Wirtschaftsförderung

225

Schwerpunkt bei der Chinareise der Regierungs-

Wirtschaftspolitik und

chefs

globale Fragen

Deutsche Entwicklungshilfeleistungen an China

zunehmender Import-

3

Deutscher Außenhandel mit China

4

Ausländische Direktinvestition in China

5

Wissenschaftlich-technologische Zusammenarbeit

intensiviert

6

Asienstrategie

wirtschaftsbetont

überschuss leicht abnehmend

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

6.4.2 Die Ursachen des Umschwungs vom Werteübermaß zum Interessenübermaß 6.4.2.1 Die veränderten Rahmenbedingungen für die deutsche Außenpolitik Die Strategiewahl der staatlichen Außenpolitik und die Umsetzungsmittel der getroffenen Entscheidungen sind abgesehen von der Institution des Staates auch von der internationalen Konstellation geprägt. Die Veränderung der Rahmenbedingungen der Weltpolitik führte unmittelbar den Kurswechsel der deutschen Chinapolitik unter Merkel herbei. Die Machtverschiebung wegen dem Aufstieg der Entwicklungs- und Schwellenländer China, Indien, Brasilien sowie nichtstaatlicher Akteure, die internationale Finanzkrise und die Eurokrise vergrößerten den außenpolitischen Handlungsraum Deutschlands. Abgesehen davon führen die Konzentration der regionalen Krisen (in der Ukraine und Syrien), zerfallende Staatlichkeit im Mittleren Osten und Afrika und die Transformation der internationalen Ordnung weitergehend dazu, dass sich zahlreiche Staaten an die neue internationale Ordnung anpassen und ihre Außenpolitik zunehmend flexibel an ihre eigenen nationalen Interessen ausrichten (Flemes & Ebert, 2016). Gegenüber der zunehmenden Unberechenbarkeit der transatlantischen Beziehungen und der Spaltung innerhalb des Westen, vor allem innerhalb der EU, bietet China als ein neuer wirtschaftlicher und politischer Akteur der Welt der deutschen außenpolitischen Strategie Gelegenheit zu mehr Berechenbarkeit, Stabilität und wirtschaftlicher Entwicklung. Vor dem Hintergrund der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise im Jahr 2008 hat sich die Volksrepublik China zu einem zunehmend wichtigen Handelspartner der Bundesrepublik Deutschland entwickelt (Erber, 2013, S. 9). Mit anderen Worten fördern die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen auch die beidseitigen Beziehungen in anderen Bereichen. So ist beispielsweise der wirtschaftliche Aufstieg Chinas in der internationalen Weltpolitik davon betroffen. Entsprechend gewinnt Deutschland wegen seines verantwortlichen Engagements in der Eurokrise zunehmend an Einfluss in der EU und sogar in der Weltpolitik. Zusammengefasst bringen die „wachsenden Unsicherheitsfaktoren in der Welt und die noch nicht bewältigten Folgen der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise“ (Auswärtiges Amt, o. J.) Deutschland und China immer enger zusammen. Heberer und Senz (2011) führte die deutsche Chinapolitik auf eine Reaktion auf Chinas wirtschaftliche Dynamik zurück (S. 687). Darüber hinaus erkennt Deutschland immer mehr, dass China als ständiges Mitglied im

226

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

Sicherheitsrat der Vereinten Nationen „bei allen Fragen der aktuellen Politik, etwa zu Syrien, Libyen, Iran, bei der Politik gegenüber Nordkorea und anderen Brennpunkten“ (Auswärtiges Amt, 2019) unmittelbar mitentscheiden kann. Gleichermaßen spricht sich China dafür aus, dass „Deutschland zukünftig eine größere Rolle in internationalen Angelegenheiten spielt“ (China.org.cn, 2009). Hierbei dient Chinas internationaler Aufstieg der Aufwertung der Chinapolitik für die deutsche Außenpolitik (Heberer & Senz, 2011, S. 687). Tabelle 6-12 Wandel der internationalen Rahmenbedingungen für die Chinapolitik Nr.

Objekte

Erste Amtszeit Merkels

Ende der dritten Amtszeit Merkels Andauernde Flüchtlingskrise, verschärfte

1

EU

Vertrauen auf die Vertiefung

Eurokrise, Sicherheitsherausforderungen,

und Erweiterung der EU

Zweifel an der EU und fehlende Solidarität innerhalb der EU

2

Transatlantische Beziehungen

Dominierende Rolle in der

Weltweite Machtverschiebung, Macht-

Weltpolitik, die USA sind

verlust und innere Spannung der transat-

Deutschlands engster Ver-

lantischen Allianz, Unstimmigkeit bei

bündeter außerhalb Europas,

den Verhandlungen um das TTIP, die

Einsatz für die Verbesserung

NSA-Affäre20, Unberechenbarkeit der

der transatlantischen Bezie-

transatlantischen Beziehungen wegen

hungen

Donald Trump

Wirtschaftlicher Aufstieg mit 3

China

wachsendem politischem

Internationale Aufwertung,

Potenzial, zurückhaltende

selbstbewusste und harte Außenpolitik

Außenpolitik 4

Rolle Deutschlands in der Weltpolitik

Treibende Kraft für die EU und wichtiges Mitglied der westlichen Weltpolitik

Führungsrolle in den Krisen der EU, Mitgestalter der weltpolitischen Ordnung Weltweiter Terrorismus (IS), Flücht-

5

Internationale Herausforderungen

Internationaler Terrorismus,

lingskrise, Freihandel, Staatszerfall,

Klimawandel und Umwelt-

internationale Kriminalität, Klimawandel

problem, regionale Kriege

und Umweltproblem, Regionale Konflikte (in der Ukraine und Syrien)

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Das wirtschaftliche Gewicht und die Zunahme der militärischen Macht lassen China wieder auf der internationalen Bühne stehen. Dabei sieht China Deutschland nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch als seinen Schlüsselpartner in Europa (Auswärtiges Amt, o. J.). Dem-

20

Das Abhören deutscher Institutionen durch US-amerikanische Dienste und des Mobiltelefons der deutschen Bundeskanzlerin.

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

227

gegenüber kommt es zunehmend zu Spaltungen zwischen den westlichen Staaten und einer Erosion ihrer gemeinsamen Wertegemeinschaft, was die koordinierte Chinapolitik Deutschlands erschwert. Vor dem Hintergrund der abflauenden Weltkonjunktur und der vielfältigen Krisen auf der europäischen Ebene kümmern sich die deutschen Institutionen bezüglich der Menschenrechte nur in individuellen Fällen um die Verbesserung der Situation. Obwohl die Merkel-Regierung und ihre Partei CDU sich für Menschenrechtspolitik interessieren, wird das Thema der Menschenrechte in China zurückgestellt. Die deutsche Öffentlichkeit richtet ihre Aufmerksamkeit auf die Flüchtlingskrise und Sicherheitslage in Europa. Für die Regierung ist es deshalb nicht unbedingt erforderlich, China wegen der Menschenrechtspolitik zu provozieren und die schwächelnde Konjunktur zu beeinträchtigen. Durch den Amtsantritt Trumps wurde die westliche Menschenrechtspolitik in Schwanken gebracht. Die amerikanischen vergangenen Regierungen haben sich für die Einhaltung der Menschenrechte in China stark eingesetzt. Hierbei stellte sich ihre Menschenrechtspolitik gegenüber China als wichtige weiche Machtressource der USA ein effizientes außenpolitisches Instrument gegen den Aufstieg Chinas und in einem möglichen Konflikt um politische und wirtschaftliche Gebiete dar. Allerdings bleibt es noch unvorhersehbar, ob sich die amerikanische Regierung unter Präsident Trump für westliche Werte wie Demokratie, Freiheit und Menschenrechte einsetzten wird, von der in seiner Antrittsrede nicht die Rede war. Zu Beginn des Amtsantritts Trumps setzte er den Schwerpunk in puncto China auf wirtschafts- und außenpolitische Fragen (Kolonko, 2017). Wenn der Fahnenträger der westlichen Menschenrechtspolitik gefallen wäre, würden die westlichen Demokratien ihre Einflussnahme auf andere nichtdemokratische Länder einbüßen. Zusammenfassend gesprochen veränderten die Umwälzungen der internationalen Ordnung die Relevanz Chinas in der deutschen Außenpolitik grundlegend, sodass China nicht mehr als ein Gegner oder Herausforderer, sondern als strategischen Partner betrachtet wird. Inzwischen zwingt die unerlässliche Anpassung an die veränderte geopolitische Lage die Bundesregierung, die Balance von Werten und Interessen in der Außenpolitik neu zu kalibrieren. Von dem derzeitigen Anpassungsprozess deutscher Außenpolitik profitiert die deutsche Chinapolitik zusehends. 6.4.2.2 Die Intensivierung der bilateralen strategischen Komplementarität Bei der dauernden Abwägung von Werten und Interessen schlägt Deutschland einen Sonderweg ein. Die gegenseitige Annäherung ist nicht unbegründet. Zum einen sind die deutsch-chinesischen Beziehungen vergleichsweise wenig durch historische Hypotheken belastet (vgl. Heberer & Senz, 2011, S. 674). Zum anderen hat Deutschland und sogar Europa gegenwärtig keinen mittelbaren Konflikt mit China bezüglich substantieller strategischer Interessen. Obwohl bei der Vorstellung von Menschenrechten noch Kontroversen zwischen beiden Seiten herrschen, werden die beiden angesichts der Vielzahl gemeinsamer Interessen die bilateralen Beziehungen weiterhin ausbauen und die umfassende Zusammenarbeit im

228

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Bereichen intensivieren. Inzwischen hat sich eine Situation „strategischer Komplementarität“ (Benedikter, 2014a) zwischen Deutschland und China herausgebildet, die nicht nur diplomatische, sondern auch Handels- und Politikkreise betrifft. Benedikter (2014a) weist darauf hin, dass die Bedeutung der „strategischen Komplementarität“ nicht mehr auf die von der „strategische Kooperation“ beschränkt ist (S. 179). Mit anderen Worten überschneiden sich die strategischen Erwartungen beider Länder gewissermaßen (vgl. Deutschlandradio Kultur, 2014). In der gemeinsamen Erklärung zum Besuch von Staatspräsident Xi Jinping im Jahr 2014 in Deutschland beschlossen beide Staaten, eine umfassende strategische Partnerschaft einzurichten (Die Bundesregierung, 2014c), die gleichzeitig als ein wichtiger Bestandteil der umfangreichen strategischen Partnerschaft zwischen der Europäischen Union und China betrachtet werden kann. Hierbei zeigt sich, dass die deutsche Chinapolitik nicht von der westlichen Wertegemeinschaft geleitet wird. Die politische, wirtschaftliche und kulturelle Zusammenarbeit zwischen Deutschland und China liegt „im grundlegenden Interesse beider Länder sowie im Interesse Europas und Asiens“ (Die Bundesregierung, 2014c). Bezüglich des Verhältnisses von Deutschland zu China wird der von Wirtschafts- und „Scheckbuchdiplomatie“ dominierten deutschen Chinapolitik vorgeworfen, dass „die deutschen Außeninstitutionen die wachsende pazifische Konfrontation Chinas mit dem Verbündeten USA ignorieren“ (Benedikter, 2014a, S. 202). Insofern setzt sich China „über die einfachen Geschäftsbeziehungen hinaus“ für die chinesisch-deutsche Zusammenarbeit „mit mehr strategischen Inhalten“ und für „die Reform und Vervollkommnung der internationalen Institutionen und Regelwerke“ gemeinsam mit Deutschland ein (Xi, 2014). Zudem entfremden sich Deutschland und die USA durch die jahrelange Überwachung von Merkels Mobiltelefon von US-Geheimdiensten voneinander. Durch die Eurokrise ist Deutschland seit 2011 zur neuen kontinentalen Leitmacht geworden (Benedikter, 2014a, S. 177). Dabei bietet die Eurokrise auch eine Chance, Deutschland und China einander anzunähern. Angesichts des hohen Maßes an Komplementarität ihrer Wirtschaft sind Deutschland und China in den Wirtschaftsfragen füreinander sehr wichtig (Klein, Meier & Varwick, 2013, S. 115) und im Außenhandel enorm voneinander abhängig. Deswegen wird die Balance zwischen politischen Werten und wirtschaftlichen Interessen immer mehr zu Gunsten der Wirtschaftsförderung kippen. Darüber hinaus liegt der Berührungspunkt zwischen beiden Staaten darin, dass sie durch ihren wirtschaftlichen Einfluss in die Weltgemeinschaft allmählich aktiv oder passiv zurückkehren. Entsprechend beschränken sich die entstehenden Beziehungen zwischen Deutschland und China nicht nur auf die wirtschaftliche Zusammenarbeit, sondern auch auf die Vertiefung des politischen Vertrauensverhältnisses. Im Vorfeld des Gipfels kam Chinas Präsident Xi Jinping zu einem Staatsbesuch nach Berlin. Angesichts schwieriger Verhandlungen unter 20 Staaten vor dem Hintergrund der Unruhen in der Welt wollte Angela Merkel mit Hilfe von China das Gelingen des G20-Gipfels in Hamburg sichern. China, das von Merkel mit Deutschland und Argentinien als Troika des Gipfels betrachtet wird, sicherte Merkel Unterstützung zu (General-Anzeiger, 2017). Hier ist zu sehen, dass Merkel Xi als Verbündeten der deutschen Außenpolitik sieht. Im Vergleich zur großen Bedeutung Chinas in den deutschen außenpolitischen strategischen Überlegungen fiel

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

229

das Werteinteresse aus der Menschenrechtspolitik gegenüber China hinter den wirtschaftlichen und strategischen Interessen zurück, weil die Menschenrechtslage in China am Ende der dritten Amtszeit Merkels zumindest nicht mehr auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs offen behandelt wurde. Entsprechend wollte China gemeinsam mit Deutschland „große Verantwortung für Frieden, Stabilität und Wohlstand weltweit und in ihren Regionen übernehmen“ (Xi, 2017). Das Ausüben der Soft-Power beim Besuch des chinesischen Präsidenten Xi, wie der Panda-Diplomatie und des Fußballs, diente zum weiteren Aufbau der deutsch-chinesischen Beziehungen in Bereichen der Politik, der Wirtschaft und der Gesellschaft, was auch zur Intensivisierung der europäisch-chinesischen Beziehungen führen kann. Der Zwei-Ebenen-Ansatz öffnet die Perspektive für die Analyse zwischenstaatlicher Kooperation. Nur wenn sich die innerstaatlichen Win-Sets der beteiligten Regierungen überschneiden, kommt zwischenstaatliche Kooperation zustande. Die strategische Annäherung zwischen Deutschland und China kann auf ihre gemeinsamen interstaatlichen Win-Sets zurückgeführt werden. Je größer diese Schnittmenge ist, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit der zwischenstaatlichen Kooperation (Putnam, 1993; zitiert nach Brummer & Oppermann, 2014, S. 87). Weil es nur begrenzte politische Partizipation der Bevölkerung in den chinesischen außenpolitischen Entscheidungen gibt, hat die chinesische Führung wenige Zwänge des innerstaatlichen Ratifikationserfordernisses und größere Win-Sets auf nationaler Ebene sowie gelangt auch mit größerer Wahrscheinlichkeit zu einer Einigung in internationalen Entscheidung als die Bundesregierung mit einem offenen, demokratisch strukturierten Herrschaftssystem. Laut dem Grundgesetz bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik der deutschen Bundesregierung. Somit hat Bundeskanzlerin Merkel eine starke Stellung in der deutschen Außenpolitik. Aber jede internationale Vereinbarung, jede außenpolitische Maßnahme muss in der Konzeption des Zwei-Ebenen-Ansatzes innerstaatlich ratifiziert werden, wobei das Konzept der innerstaatlichen Ratifikation „nicht nur formale parlamentarische oder direktdemokratische Abstimmungen über ein internationales Verhandlungsergebnis, sondern auch die informellen Möglichkeiten innerstaatlicher Akteure, ihrer ablehnenden oder zustimmenden Haltung in der politischen Auseinandersetzung Ausdruck zu verleihen“ (Putnam, 1993, S. 71; zitiert nach Brummer & Oppermann, 2014, S. 82) beinhaltet. Auf der internationalen Ebene versteht sich China zunehmend als verantwortungsbewusster Akteur der internationalen Ordnung. Von Deutschland wird China als unverzichtbarer Partner zur „Global Governance und zum Krisenmanagement in einer multipolaren Welt“ (Staack, 2018) betrachtet. Währenddessen erwartet die chinesische Regierung, dass Deutschland anhand seines wirtschaftlichen und politischen Gewichts eine konstruktive Rolle in der Ausgestaltung der europäisch-chinesischen Beziehungen spielt (Heilmann, 2014). Tatächtlich geht es jedoch nicht nur um die europäisch-chinesischen Beziehungen, sondern auch darum, einen Partner bei der Lösung globaler Fragen zur Verfolgung der chinesischen Interessen in einem regelbasierten globalen Ordnungssystem zu finden. Ohne Partner bzw. ein gutes außenpolitisches Umfeld ist der weitere Aufstieg Chinas kaum möglich. Beide Regierungen können durch den jeweils anderen ihren außenpolitischen Handlungsraum erweitern und ihre internationale Handlungsmacht verstärken. Deshalb ergibt sich bei den Themen des globalen Klimaschutzes und des Freihandels eine

230

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

höhere Qualität der deutsch-chinesischen Kooperation, da beide Länder ein großes Win-Set auf innerstaatlicher Ebene haben. Beide exportabhängige Staaten profitieren wie kaum andere Länder zusehends von der Globalisierung und der friedlichen, offenen und freien Weltordnung, erwarten ein starkes Europa in jeweilige außenpolitische Strategie und ein nachhaltiges Wachstum. Zugleich widmen sie sich einer Mitgestaltung der neuen Weltordnung sowie der Übernahme von größerer Verantwortung in der Welt. Im Rahmen der deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen findet Kooperation zwischen beiden Staaten statt, die nicht nur auf der Zusammenführung der Präferenzen der deutschen und chinesischen Regierungen, sondern auch auf ihren überlappenden Win-Sets beruht. Die folgende Tabelle zeigt zusammengefasst die komplementäre Interessenkonfiguration zwischen Deutschland und China. Tabelle 6-13 Komplementäre Interessenkonfiguration zwischen Deutschland und China Art

Themen

Unilateral

Form des Aufstiegs Politische Ordnung

Deutschland

China

Komplementarität

Eingebetteter Aufstieg

Friedlicher Aufstieg

mittel

Liberale Demokratie

Ein-Parteien-System

gegensätzlich

Der Ausbau der WirtWirtschaft

schaftsbeziehungen durch gleichberechtigten Marktzugang

Der Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen für den Marktzugang in Europa

Bilateral

Ziel der strate-

Eine weitere Einbindung

Eine Verstärkung der politi-

gischen Part-

Chinas in eine regelbasierte

schen Partnerschaft mit

nerschaft

internationale Ordnung

Deutschland

hoch, aber auch leicht konfliktträchtig

hoch

Rolle in der

Führende Rolle in der EU

Bedeutendster politischer

Region

und eine richtungsweisende

und wirtschaftlicher Koope-

(Fremdbild)

Rolle in der EU-Chinapolitik

rationspartner in Asien

Zunehmend multipolar

Zunehmend multipolar

hoch

Dialog und Zusammenarbeit

Dialog und Zusammenarbeit

hoch

Globale Gestaltungsmacht

Globale Gestaltungsmacht

hoch

Internationale Ordnung

Multilateral

Beantwortung globaler Fragen

hoch

Rolle in der internationalen Ordnung (Selbstbild)

Quelle: Eigene Zusammenstellung (vgl. Staack, 2018).

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

231

6.4.2.3 Die Verhärtung der chinesischen Außenpolitik In der Kernannahme der liberalen Theorie nach Moravcsik (1997) wird das Verhalten der Staaten durch Präferenzen anderer Staaten und deren Veränderungen eingeschränkt (S. 520). Es fällt der Bundesregierung schwer, mit China über Menschenrechte zu reden. Ein Grund dafür ist die Präferenzenveränderung der chinesischen außenpolitischen Strategie. Obwohl Bundeskanzlerin Merkel und die deutschen Diplomaten regelmäßig China auf die Menschenrechte und andere heikle Themen ansprechen, ist der Druck von chinesischer Seite erkennbar gestiegen (Süddeutsche Zeitung, 2015a). Ein gutes Beispiel hierfür war die unerwartete Reaktion Pekings auf den privaten Empfang des Dalai Lama. Der chinesische Druck zwang die deutsche Regierung einen Kompromiss bezüglich des Empfangs zu schließen, wodurch die deutsche Chinapolitik aufgrund des chinesischen Gewichts in internationalen Angelegenheiten beeinflusst wurde. Allerdings ist die Beeinflussung nicht einseitig. Auch Deutschland kann China durch Institutionen wie dem Menschenrechts-, oder Rechtstaatsdialog veränderen (Benedikter, 2014b). Mit Blick auf die Differenzen zwischen Deutschland und China in der Syrien-Frage zeigt sich deutlich, dass die Volksrepublik ihre Gedanken offen und klar ausdrückt. Im Gegensatz zum Westen lehnte China Sanktionen gegen das Assad-Regime gemeinsam mit Russland ab. Daraus ergibt sich, dass der Stil der chinesischen Außenpolitik generell härter geworden ist. Der Westen muss folglich über die Position Chinas in internationalen Angelegenheiten reflektieren und entsprechend darauf reagieren. Darüber hinaus spiegelt sich die Verhärtung der chinesischen Außenpolitik in Chinas Umgang mit seinen Territorialkonflikten wider. Die Kompromisslosigkeit und die offenen Streitigkeiten mit den USA sowohl im Südchinesischen Meer als auch mit Japan im Ostchinesischen Meer verschärften die Interessenkonflikte im asiatisch-pazifischen Raum. Dank seiner wachsenden Wirtschaft verhält sich Peking in den aktuellen internationalen Angelegenheiten selbstbewusst. Das von der kommunistischen Partei geführte China setzt sich nicht für den Export seines politischen Systems, sondern für den Export seiner Waren ein. Die stetig von den nationalen Interessen geleitete chinesische Außenpolitik fordert nicht aktiv die deutschen Kerninteressen wie seine Werte von Demokratie, Freiheit und der Einhaltung der Menschenrechte heraus. In der Tat hat Peking einen Kompromiss mit Berlin geschlossen, den Menschenrechtsdialog und den Rechtsstaatsdialog auf der Grundlage der Gleichberechtigung und des gegenseitigen Respekts mit Deutschland durchzuführen. Das Tabu im Umgang mit China besteht nicht im Thema Menschenrechte, sondern in Chinas Unabhängigkeit und Autonomie bzw. der Taiwan- und der Tibet-Frage (vgl. Friedrich, 2014). 6.4.2.4 Zunehmende Institutionalisierung der bilateralen Beziehungen Die deutsche Chinapolitik in der ersten Amtszeit Merkels wurde stark von ihrer Vergangenheit als DDR-Bürgerin geprägt. Insofern können die Institutionen den Einfluss der Persönlichkeit der Politiker auf ihre Politik reduzieren. Der Kurswechsel der deutschen Chinapolitik

232

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

wird nicht nur von Personen- oder Regierungsabsichten, sondern auch von Systemmechanismen beeinflusst. Die Institutionen wurden geschaffen, um eine Konfrontation der Meinungsverschiedenheiten und Wertekonflikte zwischen Deutschland und China zu vermeiden. Zugleich dienen sie als fundamentales Instrument der Vertrauensbildung für beide Ländern. Der seit 2001 bestehende Rechtsstaatsdialog zwischen Deutschland und China als eine Initiative Schröders wurde trotz einiger Vorwürfe in der Öffentlichkeit in den drei Amtszeiten Merkels fortgesetzt, wodurch einige brisante Themen erfolgreich aus den aktuellen Gesprächen ausgeklammert wurden. Die deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen leisten als eine neue Institution zwischen Deutschland und China einen großen Beitrag zum Ausbau und zur Vertiefung der deutsch-chinesischen Beziehungen sowie zu Verhandlungen und potentiellen Lösungen der regionalen und internationalen wirtschaftlichen und politischen Probleme. Solange Deutschland in den Kernpunkten wie der Tibet-Frage und der Taiwan-Frage mit China nicht in Konflikt gerät, sind die deutsch-chinesischen Beziehungen beständig (Qiu, 2007). Als wichtiges Instrument zur Verbreitung der Menschenrechte ist der auf der Grundlage von Werten und Konfliktfähigkeit geführte Dialog von hoher Beudeutung, wobei ein „Dialog“ das präferierte Mittel der Außenpolitik ist (KAS, 2008). Die entsprechenden bilateralen Dialoge über die Menschenrechtsverstöße in China werden überwiegend im Rahmen der Deutsch-Chinesischen Regierungskonsultationen geführt. Im Laufe der Zeit entstand eine deutliche Arbeitsteilung zwischen der deutschen Regierung und den gesellschaftlichen Organisationen. Sowohl zur Initiative in Tibet als auch zur Unterstützung von Dissidenten tragen die zivilgesellschaftlichen Organisationen, Medien und betroffenen Stiftungen in Deutschland bei (Nathan, 2014). Im Umgang mit China wandelt sich die Menschenrechtsdiplomatie von einer Regierung gegenüber China in eine gesellschaftliche Menschenrechtsförderung. Die Menschenrechtspolitik gegenüber China wird während der dritten Amtszeit Merkels nicht mehr auf der hohen Politikebene verhandelt. 6.4.2.5 Wechselwirkung der Chinapolitik zwischen Deutschland und der EU Die gegenwärtigen besonderen deutsch-chinesischen Beziehungen sind das Produkt der europäischen Einbettung der deutschen Chinapolitik. Durch die europäische Einbettung ihrer Chinapolitik kann die deutsche Regierung einerseits ihre Interessen in der gemeinsamen Wertegemeinschaft schützen. In Prinzipienfragen wird sich Deutschland mit den meisten Mitgliedstaaten der EU solidarisieren. Die Partnerschaften in der EU und der NATO haben Vorrang vor den Beziehungen zu China. Andererseits könnte Deutschland mithilfe der besonderen Beziehungen mit China die regionalen und sogar die globalen Krisen, wie die Eurokrise, überwinden. Im Zuge der Gestaltung der chinesisch-europäischen Beziehungen könnte Deutschland über eine Vorbildfunktion verfügen. Dadurch gewinnt Deutschland mehr an regionalem und sogar internationalem Gewicht. Obwohl es bis auf weiteres streng genommen noch keine gemeinsamen chinesisch-europäischen Beziehungen gibt, versucht Deutschland im Umgang mit China zunächst eine Koordination mit seinen wichtigsten außenpolitischen Partnern in Europa wie Frankreich und Großbritannien anzustreben (vgl. Paulsen, 2013). Denn um eine gemeinsame, normative

Deutsche Chinapolitik unter Angela Merkel

233

und wertegeleitete Außenpolitik zu schaffen, müssen eigene Interessen zurücktreten. Theoretisch könnten die europäischen Staaten solidarisch durch „relevante Demarchen, Dialoge und Menschenrechtsratsresolutionen“ (Nathan, 2014) ihre Menschenrechtsdiplomatie gegenüber China koordinieren. Jedoch scheint die Wertediplomatie vor dem Hintergrund der lahmenden Weltkonjunktur unzeitgemäß zu sein. Zudem genießt die Wertediplomatie keinesfalls die Priorität auf der diplomatischen Agenda der EU-Mitgliedsstaaten, die von Themen wie Griechenland, der Ukraine-Krise und der Flüchtlingskrise dominiert wird. Der in Europa eingebetteten deutschen Chinapolitik droht eine große Herausforderung in Europa selbst. Der Chinaexperte von MERICS in Berlin, Mikko Huotari, wies darauf hin, dass die EU-Mitgliedsstaaten nur wenig Interesse daran hätten, die Politik Chinas auf der EU-Ebene zu koordinieren (Süddeutsche Zeitung, 2015a). 2015 deutete eine Reihe von Staatsbesuchen zwischen China und den führenden EU-Mitgliedstaaten (England, Deutschland und Frankreich) auf die Möglichkeit einer Annäherung an China hin. Gleichzeitig lieferten die Treffen die Gefahr für die europäischen Nationen „ihr Gewicht bei der Neugestaltung der globalen Handels- und Finanzordnung“ (Süddeutsche Zeitung, 2015a), sowie ihren Einfluss in Peking zu verlieren (Strittmatter, 2015). Der wirtschaftliche Aufstieg Chinas und sein wachsender Einfluss auf die weltpolitische Lage drohen die „westlichen“ Werte wie Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu relativieren (Silberhorn, 2012). Beim Ausbau der Beziehungen zu China fokussieren sich die europäischen Länder lieber auf ihre pragmatische Interessenpolitik als auf ihre wertegeleitete Politik, lieber auf ihre nationalen Interessen als auf die supranationalen Interessen (vgl. Algieri, 2000). Es wäre naiv zu glauben, dass die EU-Mitgliedstaaten ihre Chinapolitik so einfach koordinieren könnten. Demgegenüber erschweren wachsende Interessendivergenzen unter den EU-Mitgliedstaaten und die Spannungen in den transatlantischen Beziehungen die sogenannte Koordinierung im Namen gemeinsamer Werte innerhalb der EU, aber auch im gesamten Westen. Mit der Aufwertung Deutschlands in der EU kommt es graduell zu einem Wandel in der deutschen Chinapolitik. Der deutsche Einfluss auf die EU-Chinapolitik gewinnt mehr an Bedeutung als der Einfluss der EU auf die deutsche Chinapolitik. Zugleich büßt der Westen mit seiner wertebasierten Außenpolitik seinen Einfluss gegenüber nichtdemokratischen Staaten ein. Weil Deutschland eine Führungsposition in der EU einnimmt, ist es nicht so sehr an die anderen EU-Staaten gebunden. Deutschland kann im Umgang mit China gemäß seinen nationalen Interessen zunehmend ungeachtet des Wertekonzepts der EU handeln.

7

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

7.1 Die Gemeinsamkeiten der Chinapolitik der verschiedenen Regierungen Nach dem Ost-West-Konflikt hat Deutschland in nahezu allen außenpolitischen Grundsatzerklärungen der verschiedenen Bundesregierungen des vereinten Deutschlands den außenpolitischen Multilateralismus zu seiner zentralen außenpolitischen Handlungsmaxime erhoben. Trotz politischer Divergenzen zwischen Deutschland und den USA gelten die europäische Integration und die transatlantischen Beziehungen als die zwei wichtigsten Pfeiler der deutschen Außenpolitik, da sie mit Deutschlands Werten und historischen Erfahrungen übereinstimmen. China jedoch ist aufgrund fehlender gemeinsamer Werte nach wie vor nur von nachrangiger Bedeutung in der deutschen Außenpolitik. Nach wie vor werden die deutsch-chinesischen Beziehungen von dem „Kalten Krieg” geprägt. China als ein undemokratischer, nicht-liberaler Staat wird von den USA und ihren Verbündeten als ein Feind oder eine Konkurrenz des Westens wahrgenommen. Die Wertediplomatie des Westens gilt als „Soft Power“ gegen undemokratische Staaten zur Verteidigung des eigenen Systems. Die Durchsetzung der Wertediplomatie ist aber gleichzeitig stark auf die internationalen Konstellationen angewiesen. Obwohl die deutsche Außenpolitik von den Wirtschaftsinteressen weitestgehend bestimmt wurde, strebten die deutschen Regierungen nach wie vor nach einer Wertediplomatie, wodurch die deutsch-chinesischen Beziehungen immer wieder geprägt wurden. In den letzten Jahrzehnten hat die deutsch-chinesische strategiesche Annäherung jedoch nicht mit den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verbindungen Schritt gehalten. Demgegenüber verstärkt sich die systematische Entfremdung zwischen China und dem Westen, mit der viele Missverständnisse zwischen den beiden Ländern einhergehen (Gu, 2014, S. 9). Gu identifiziert die Konfrontation zwischen Kollektiv und Individuum als den Kern der chinesisch-westlichen systempolitischen Entfremdung. Von chinesischer Seite wird das Primat des Kollektivs hochgehalten, wobei das Verhältnis zwischen Individuum und Staat grundsätzlich als ein harmonisches Verhältnis betrachtet wird. Wenn es zu einem Konflikt zwischen Individualinteressen und Gruppeninteressen kommt, soll das Individuum seine eigenen Interessen zugunsten des Kollektivs zurückstellen. Demgegenüber hält das westliche Primat des Individuums das Verhältnis zwischen Individuum und Staat für spannungsvoll. Ihm zufolge legen die westlichen Staaten mehr Wert auf den Schutz der Rechte des Individuums sowie auf politische Freiheiten gegen „willkürliche und unbeschränkte Machtausübung“. Dabei werden von der einen Seite mehr Menschenpflichten als Grundlage für eine stabile Staatsordnung und von der anderen Seite mehr Menschenrechte als Grundlage für eine freie Gesellschaft gefordert (Gu, 2014). Es ist folglich kein Wunder, dass einige westliche Länder stets die Menschen© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Y. Huang, Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung, Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27078-0_7

236

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

rechtslage in China und die chinesische Tibet-Politik kritisiert haben. “Aus Sicht der Europäer und der Nordamerikaner sind beispielsweise Menschenrechte universal gültig, weil es sich dabei um individuelle, vorstaatliche und unveräußerliche Rechte eines jeden Menschen handelt. China stellt die universale Gültigkeit der Menschenrechte zwar nicht infrage, macht ihre Realisierung jedoch von kulturellen, gesellschaftlichen und ökonomischen Bedingungen abhängig. Zudem wird darauf hingewiesen, dass es nicht nur Menschenrechte, sondern auch Kollektivrechte gebe. Da Kollektivrechte die Rahmenbedingungen für die tatsächliche Einhaltung der Rechte Einzelner schüfen, hätten sie in diesem Sinne Vorrang vor den Menschenrechten” (Gu, 2014, S. 148). Im Fall des Dalai Lama fokussiert sich die chinesische Regierung auf die Verbesserung der Lebensbedingungen der tibetischen Bevölkerung, die gesellschaftliche Stabilität Tibets und die territoriale Integrität. Der Schwerpunkt des westlichen Engagements für Tibet liegt auf der Situation der Menschenrechte in Tibet, bzw. auf der Autonomie und Religionsfreiheit. Doch durch eben diese grundverschiedenen Orientierungen leiten sich eine ganze Reihe von latenten und manifesten Konflikten ab. Obwohl die drei Bundesregierungen eigene Initiativen in ihrer Chinapolitik eingebracht haben, hat ein grundlegender Sinneswandel beim Umgang mit China niemals stattgefunden. Inhaltlich setzten sie ähnliche Prioritäten bei der Menschenrechtspolitik und beim wirtschaftlichen Interesse. Während die Chinapolitik Deutschlands und der EU auf eine Einbindung Chinas in ein multilaterales System abzielt, versuchen sie auch durch politischen Dialog mit Peking, den chinesischen ökonomischen und politischen Transformationsprozess zu beeinflussen (Heberer & Senz, 2006, S. 60). Dabei ist die Kontinuität der deutschen Chinapolitik eng mit den deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen verbunden, wobei die aktiven Wirtschaftsbeziehungen sich zunehmend zu einem politischen Austausch entwickelten. Es kann als Chinakurskorrektur ohne Zielveränderung bezeichnet werden, dass die unterschiedlichen Regierungen vor dem Hintergrund der internationalen Rahmenbedingungen die Art und Weise koordiniert bzw. nur das Gleichgewicht zwischen Werteinteressen und Wirtschaftsinteressen gehalten haben. Die drei Bundesregierungen hielten währenddessen immer an der „Ein-China-Politik“ fest und waren bezüglich der prekären Tibet-Frage diskreter als die USA. Chinas Politikpräferenzen zeigten, dass langfristig eine Reintegration Taiwans angestrebt wird. Gleichzeitig setzt sich Taiwan jedoch für die Fortsetzung seiner Autonomie und Demokratie ein. Nichtsdestotrotz bleiben die deutschen Politiker bezüglich der Taiwan-Frage konform, weil sie gemeinsame wirtschaftliche Interessen mit China und Taiwan teilen. Einerseits will Taiwan stabile Wirtschaftsbeziehungen mit dem Festland beibehalten und aufbauen. Andererseits kann die chinesische Wirtschaft von der ökonomischen Entwicklung Taiwans profitieren. Obwohl die Bundesregierung hinter der Demokratie Taiwans steht, liegt sie mehr Wert auf ein stabiles China bzw. einer stabilen ökonomischen Entwicklung im asiatischen Raum (Heberer & Senz, 2006, S. 60). In der Gemeinsamen Erklärung zum Besuch von Staatspräsident Xi 2014 manifestiert sich die klare Haltung der Bundesregierung zur Taiwan-Frage, „Deutschland unterstützt eine friedliche Entwicklung der Beziehungen zwischen beiden Seiten der

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

237

Taiwan-Straße und bekräftigt sein Festhalten an der Ein-China-Politik“ (Die Bundesregierung, 2014c). Allerdings hängt der sehr geringe Wandel innerhalb der deutschen Chinapolitik von den Umbrüchen in der internationalen Politik und dem Konstellationswandel in Europa ab. Zudem wird China angesichts seines internationalen Aufstieges zunehmend mehr Bedeutung in der deutschen Außenpolitik beigemessen. Die veränderte außenpolitische Konstellation sowie innerstaatliche Politiksituation sorgen beim deutschen China-Konzept für die notwendigen nationalen Abstimmungsprozesse aber auch für die Abstimmung mit entsprechenden regionalen Konzepten der EU. Die deutsche Chinapolitik ist ständig von den deutschen außenpolitischen Rahmenbedingungen geprägt, was als eine Gemeinsamkeit der Chinapolitik der verschiednen Regierungen gilt. Dabei bilden die verschiednenen Reaktionen der unterschiedlichen chinapolitischen Akteure die Unterschiede der Chinapolitik in verschiedenen Perioden.

7.2 Die Unterschiede in der Chinapolitik der verschiedenen Regierungen Im Laufe der sechziger Jahre legte Rosenau (1966) mit seinem Aufsatz „Pre-theories and Theories of Foreign Policy“ eine wichtige Grundlage für die theoretische Beschäftigung mit der Außenpolitikforschung. Die Veröffentlichung des Aufsatzes von Rosenau regte die Entwicklung der vergleichenden Außenpolitikforschung an, wobei eine Untersuchung der unterschiedlichen Formen der Außenpolitik und ihrer Einflussfaktoren angestoßen wurde (Wilhelm, 2006, S. 40 f.). Rosenau (1967) betonte, dass die Außenpolitik durch innerstaatliche Quellen wie gesellschaftliche Strukturen, die Struktur der Regierung und individuelle Entscheidungstäger und die Innenpolitik durch außere Einflüsse wie internationale Umstände beeinflusst wird (S. 70). Laut Moravcsik (1997) werden unterschiedliche Forderungen wiederum von gesellschaftlichen Individuen und Gruppen und ihrer Bereitschaft nach ihren eigenen Forderungen zu streben mit drei Faktoren assoziiert (S. 517): divergierende Wertvorstellungen, Konflikte über knappe soziale Ressourcen sowie Ungleichheit in politischer Macht (ungleiche politische Zugangsmöglichkeiten innerhalb des Staates) (Schieder, 2010, S. 194). Nach Waltz (1959) lassen sich mögliche Einflussfaktoren auf die Außenpolitik einer der drei „Images“ bzw. Analyseebenen in der Außenpolitik- und IB-Forschung zuordnen. Bezüglich des „first image“ können die Eigenschaften, Eigenheiten, Wahrnehmungsmuster und das Weltbild der einzelnen Enscheidungsträger auf der individuellen Ebene Einfluss auf die Außenpolitik nehmen, wie dem Staats- und Regierungschef, dem Außen- oder Verteidigungsminister, führende Politiker in relevanten Staatsämtern. Auf der staatlichen Ebene werden außenpolitische Entscheidungen von innerstaatlichen Prozessen und Faktoren (Kabinett, Parlament, etc.), politischen Parteien, Unternehmen, Interessengruppen sowie Medien beeinflusst, also dem „second image“. Zudem werden die Struktur des internationalen Systems, internationale Organisationen (UN, NATO u.a.) sowie internationale Nicht-Regierungsorganisationen (Amnesty International, Greenpeace u.a.) als „third image“ bezeichnet (Brummer & Oppermann, 2014, S. 1 f.; Wilhelm, 2006, S. 23 f.).

238

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

Um die Unterschiede in der Chinapolitik aufzuzeigen, wird der Vergleich jeweils auf der individuellen, nationalen Ebene (Exekutive, Legislative und gesellschaftliche Ebene) und der internationalen Ebene vorgenommen. Dabei wird der Fokus der Analyse auf den unterschiedlichen Auswirkungen der chinapolitischen Akteure auf der nationalen Ebene liegen. Angesichts der außenpolitischen Institutionsstruktur spielen die differenzierenden Persönlichkeiten eine wichtige Rolle im Entscheidungsprozess der deutschen Chinapolitik. Laut dem Zwei-Ebenen-Ansatz besteht eine enge Wechselwirkung zwischen der internationalen und der innenpolitischen Ebene. Daher werden, abgesehen vom Einflussfaktor der Persönlichkeit der wichtigen chinapolitischen Entscheidungsträger, die veränderten internationalen Konstellationen systematisch reflektiert und sinnstiftend interpretiert. 7.2.1 Auf der individuellen Ebene: das Gleichgewicht zwischen Bundeskanzler und -außenminister 7.2.1.1 Die verschiedenen chinapolitischen Richtlinien der Bundeskanzler Wie im Grundgesetz festgelegt bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinie der Politik und leitet „ihre Geschäfte nach einer von der Bundesregierung beschlossenen und vom Bundespräsidenten genehmigten Geschäftsordnung“ (Artikel 65). Der Bundeskanzler hat somit eine politische Gestaltungsmacht bezüglich der deutschen Chinapolitik. Morgenthau (1963) sagte mal zur Rolle der Politiker: „Seit Staatsmänner und Diplomaten ihre Handlungen und Ziele, unabhängig von ihren wirklichen Motiven, in moralischen Wendung zu rechtfertigen pflegen, würde es darüberhinaus gleichweise irrig sein, jene Beteuerungen selbstloser und friedlicher Absichten, humanitären Zwecke und internationaler Ideale, mit ihrem angegebenen Wert zu identifizieren“ (S. 203 f.). Mit anderen Worten kann die Beteuerung der Politiker über die internationale Moral als wirksame Begründung ihrer wahren Handlungsmotive begriffen werden. Welche Rolle spielen jedoch die Persönlichkeitsstrukturen von Entscheidungsträgern im außenpolitischen Verhalten Deutschlands in Bezug auf China? Der Einfluss der Persönlichkeit Kohls war kaum spürbar. Aber seine passive Haltung zur Menschenrechtsfrage Chinas und seine Überordnung des Außenhandels mit China sind genau Reaktionen der praktischen Persönlichkeit Kohls. Zudem kann man seine 16 Jahre lange Amtszeit auf seinen Charakter zurückführen. Er zog Verhandlungen Streitigkeiten stets vor und wog vor seiner Entscheidung die Vor- und Nachteile stets gegeneinander ab. Dies zeigt sich auf der europäischen Ebene etwa im Fall der Sanktionen in Folge des „Tiananmen Ereignisses“ und im Fall der Tibet-Krise 1996, in der der Bundestag eine maßgebliche Rolle spielte. Der Skrupel bzw. das anfängliche Zögern Kohls in der Tibet-Frage spiegelte sich in der Tibet-Krise 1996 wider. Einerseits versuchte er, den chinesischen Forderungen nach politischer Zurückhaltung in der Tibet-Frage entgegenzukommen. Andererseits hoffte er auf einen Kompromiss des für die Menschenrechte eintretenden Bundestags. Zudem wurde die Menschenrechtsfrage in China von der Regierung Kohl multilateraler behandelt. Bundeskanzler Kohl war seit langem bewusst, dass China eine kommende Weltmacht war. Deshalb standen durchweg Wirtschaftsin-

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

239

teressen und geostrategische Probleme anstelle des Menschenrechtsthemas im Vordergrund der chinesischen Linie Kohls (Schwarz, 2012). Abgesehen vom Einfluss seiner Persönlichkeit war die abwägende Chinapolitik unter Kohl auch eine Reaktion auf die damaligen internationalen Konstellationen. Im Vergleich zu Kohl war Bundeskanzler Schröder persönlich von großer Bedeutung in der Chinapolitik, da er hauptsächlich den Ansatz der „Stillen Diplomatie“ im Umgang mit China präferierte. Ebenso war sein starker Einsatz für die Aufhebung des Waffenembargos gegenüber China ein Zeichen für seine persönliche Einflussnahme auf die Chinapolitik. Die Gewichtung zwischen Wertdominanz und Interessenherrschaft in der Chinapolitik unter Merkel erlebt hingegen unterschiedliche Phasen, in denen die Merkelsche Politik nicht nur innerstaatlich (innenpolitisch und gesellschaftlich) sondern auch international z.B. durch den Aufstieg Chinas, die Chinapolitik anderer EU-Staaten und die deutsche Konjunkturlage in der Weltwirtschaft geprägt ist. Im Vergleich zu Kohl und Schröder neigte Merkel zur werteorientierten Chinapolitik. Die anfänglichen Weichenstellungen der Merkelschen Außenpolitik zur Menschenrechtspolitik und der Achsenverlagerung von Ost (Russland) nach West (USA) hatten viel mit ihrer Vergangenheit als DDR-Bürgerin zu tun (vgl. Pfetsch, 2011, S. 224 f.). In Bezug auf den Umgang mit dem Dalai Lama hat Angela Merkel im Vergleich zu ihrem CDU-Vorgänger Helmut Kohl abweichende Entscheidungen getroffen. In ihrer ersten Amtszeit trat sie bilateral regelmäßig offen und kritisch für die Menschenrechtsförderung ein. Auch bezüglich der Tibet-Politik unterschied Merkel sich von ihren Vorgängern der CDU wie Adenauer und Kohl, wodurch sie ihr von Rationalität geprägtes Wesen und ihre starke Persönlichkeit demonstrierte. Aus der Asienpolitik unter den unterschiedlichen Regierungen ergibt sich, dass die strategisch-politische Bedeutung Chinas für die deutsche Außenpolitik allmählich zugenommen hat. Im Vergleich zur Asienpolitik Kohls und Schröders unterstrich Merkel 2007 stärker die Wertegemeinschaft. Der Textanteil, der China in der ausformulierten Asienstrategie betrifft, wird immer geringer. Aufgrund der rasanten Veränderungen in der Region und der Weltpolitik wird keine umfassende chinapolitische Strategie formuliert (Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode, 2008b, S. 39 f.). Besonders das EU-Waffenembargo gegenüber China, das 1989 nach der gewaltsamen Niederschlagung der chinesischen Demokratiebewegung beschlossen wurde, zeigt den Unterschied zwischen Merkel und Schröder auf. Laut der Menschenrechtspolitik der EU sollte das Embargo erst dann aufgehoben werden, wenn sichergestellt ist, dass die Waffen nicht für Menschenrechtsverletzungen gebraucht werden (Europäisches Parlament, o. J.). An der Förderung der Menschenrechte in China zeigte Merkel im Vergleich zu Schröder mehr Interesse. Dies bedeutet, dass die Aufhebung oder Auflockerung des EU-Waffenembargos gegenüber China von der Menschenrechtslage in China und der nachhaltigen Entspannung der Beziehungen mit Taiwan abhängt. Die Bundesregierung unter Merkel hat in zwei Sonderfällen die „Ein-China-Politik“ deutlich betont. Das erste Mal war kurz nach dem Empfang des Dalai Lama. Beim Treffen mit dem damaligen Premierminister Wen Jiabao 2008 in Peking erklärte sie, „dass Deutschland an der ‚Ein-China-Politik’ festhält, also die territoriale Integrität Chi-

240

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

nas nicht in Frage stellt“ (Die Bundeskanzlerin, 2008a). Im Dezember 2016 bekräftigte Merkel die Haltung der Bundesregierung bei der Taiwan-Frage ein zweites Mal. Sie stehe nach wie vor zur „Ein-China-Politik“ und werde ihre Haltung nicht ändern, besonders nachdem der künftige US-Präsident Donald Trump die bisherige „Ein-China-Politik“ infrage gestellt habe (Die Welt, 2016a). Daraus ist zu erkennen, dass die Bundesregierung unter Merkel gegen Ende ihrer dritten Amtszeit eine realistische Chinapolitik durchsetzte. Obwohl die transatlantischen Beziehungen einen der zwei wichtigsten Pfeiler deutscher Außenpolitik darstellen, distanzierte Merkel sich von der amerikanischen Taiwanpolitik Trumps. Die Taiwan-Frage, die die Frage der Anerkennung Taiwans und die Souveränität und territoriale Integrität Chinas berührt, wurde generell nicht von den drei Bundeskanzlern thematisiert. Aufgrund der Schnelllebigkeit der Entwicklung in Asien, insbesondere der Dynamik Chinas, hat die Bundesregierung ihre Asienpolitik immer wieder neu justiert. Bis heute erstellte die Bundesregierung oder die Parteifraktion zwischen 1993 bis 2015 fünf verschiedene Konzepte zur Asienpolitik. Im Asienkonzept aus dem Jahr 1993 wurden die Achtung demokratischer Prinzipien und der Menschenrechte als Grundlage der Kooperationsbeziehungen beschrieben. Hinzu kam der pragmatische und partnerschaftliche Wertedialog einschließlich der Menschenrechtsdiskussion mit den asiatisch-pazifischen Ländern. Grundsätzlich lag der Akzent des Konzepts von 1993 auf der Wirtschaft. Trotz der rhetorischen Akzentverschiebungen zugunsten von Demokratie und Menschenrechten, blieb die Asienpolitik 2002 vor allem Chinapolitik in der Kontinuität der Regierung Kohl. Das Strategiepapier der Union von 2007 setzte hingegen stärker auf eine werteorientierte Asienpolitik. Angesichts Chinas wirtschaftlichem Aufstieg und seiner politischen Stellung in der somit im Wandel begriffenen internationalen Ordnung, korrigierte die CDU/CSU-Bundestagsfraktion ihre 2012 verabschiedete Asienstrategie und bezog China wieder als einen der Schwerpunkte ein. Gleichzeitig wies das Papier darauf hin, dass die Wirtschaftsbeziehungen zwischen Deutschland und China eine stabile Grundlage der sehr aktiven Partnerschaft bilden. Jedoch wurde die neue Asienstrategie von 2015, in den Themen wie Klimaschutz, Erhalt der Biodiversität, die Bekämpfung von Fluchtursachen und die Gestaltung der Entwicklung einer sozial und ökologisch ausgerichteten Marktwirtschaft im Mittelpunkt stehen (Sarmadi, 2015), nicht wie sonst üblich entweder von der Bundesregierung oder einer Bundestagsfraktion vorgelegt. Stattdessen stellte zum ersten Mal ein Ministerium bzw. das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) die gesamte Asienstrategie vor. Zudem wurde die neue Asienpolitik in die deutsche Entwicklungspolitik eingebettet. In diesem Papier wird ausdrücklich aufgewiesen, dass die deutsche Entwicklungspolitik werteund interessensbasiert ist. Die Bemühung um die weltweite Geltung der universellen Menschenrechte spiegelt sich auch in der Entwicklungszusammenarbeit wider (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, 2015, S. 3). Gemäß dem Papier wird das BMZ (2015) sich zum einen dafür einsetzen, mit China die Dialogpartnerschaften zu sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Fragestellungen zu vertiefen und den Austausch zu Fragen der globalen Entwicklung zu verstärken (S. 6). Zum anderen zeigt das BMZ bei deutscher Entwicklungszusammenarbeit mit asiatischen Staaten großes Interesse an dem Einsatz für die Achtung, den Schutz und die Gewährleistung von

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

241

Menschenrechten. Vor allem überstützt das BMZ Rechtsstaatsdialoge und -kooperationen mit China und spricht offen über die Menschenrechtsfragen (S. 13). Insofern besteht kaum ein Unterschied zu den vorherigen Asienstrategien. 7.2.1.2 Die Rolle der Bundesaußenminister in der Chinapolitik Tabelle 7-1 Liste der deutschen Bundesaußenminister seit 1990 Nr.

Name

Amtszeit

Partei

1

Hans-Dietrich Genscher

01.10.1982 - 17.05.1992

FDP

2

Klaus Kinkel

17.05.1992 - 26.10.1998

FDP

3

Joschka Fischer

26.10.1998 - 22.11.2005

Grüne

4

Frank-Walter Steinmeier

22.11.2005 - 28.11.2009

SPD

5

Guido Westerwelle

28.11.2009 - 17.12.2013

FDP

6

Frank-Walter Steinmeier

17.12.2013 - 27.01.2017

SPD

7

Sigmar Gabriel

27.01.2017 - 14.03.2018

SPD

8

Heiko Maas

14.03.2018 - bis dato

SPD

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Die ehemaligen Außenminister Kinkel (FDP) und Fischer (Die Grüne) haben den Dalai Lama empfangen und sich stark für die Menschenrechtsförderung in China und die Tibet-Frage eingesetzt. Allerdings war die Haltung des FDP-Politikers zur Tibet-Frage mehrdeutig. Beim Treffen mit dem Dalai Lama 1995 hat Kinkel den weißen Schal 21, ein Gastgeschenk des Dalai Lama, nicht um den Hals gelegt, sondern ihn stattdessen ratlos in den Händen gehalten, wodurch die Begegnung Kinkels mit dem geistigen Oberhaupt der Tibeter eine Art Unsicherheit belegte. Eine andere Interpretation des Geschehens sieht in der Verweigerung des Geschenks die Unkenntnis des Außenministers in Bezug zu den tibetischen Gebräuchen. Diese Möglichkeit ist nicht komplett ausgeschlossen. Durch das Treffen mit dem Dalai Lama kündigt er seine von der FDP geforderte menschenrechtsbetone Außenpolitik an, welche die diplomatische Krise beider Staaten herbeiführte. Obwohl Kinkel zur FDP gehörte und die FDP-nahe Fridrich-Naumann-Stiftung eine internationale Konferenz mit tibetischen Exil-Politikern veranstaltet hat, forderte das Auswärtige Amt nach Rücksprache mit dem Kanzleramt das BMZ auf, die Finanzhilfe aufgrund einer potenziell erheblichen Gefährdung außenpolitischer Interessen wieder zu sperren. Seine chinapolitische Position wurde auch in einem Interview von der Süddeutschen Zeitung reflektiert: „Stille Diplomatie ist in manchen Fällen angebracht und erfolgreicher. Aber ich vertrete die Auffassung, dass die Menschenrechte offen angesprochen werden müssen. Es darf aber eben nicht dazu führen, dass sich ein Partner gedemütigt fühlt“ (Süddeutsche Zeitung, 2007). Nicht

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Als ein traditioneller Begrüßungsschal heißt er Khata und steht für Glück, Wohlwollen und Mitgefühl.

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nur als FDP-Politiker sondern auch als der Bundesaußenminister kam Klaus Kinkel nicht umhin, einen Mittelweg zwischen seine Parteiinteressen und den deutschen Wirtschaftsinteressen zu finden. Während Kinkel zwischen Menschenrechten und Realpolitik noch schwankte, war die Haltung Fischers vergleichsweise entschlossen. Im Gegensatz zur Position Schröders, der vor dem erhobenen westlichen Zeigefinger gegenüber dem Menschenrechtsdefizit Chinas warnte, machte Fischer China 1999 und 2002 auf der UN-Menschenrechtskonferenz in Genf deutliche Vorwürfe (Heberer & Senz, 2011, S. 677). Obwohl Außenminister Fischer den Dalai Lama 1999, 2003 und 2004 im Auswärtigen Amt empfing, hat die Tibet-Frage den deutsch-chinesischen Beziehungen während der rot-grünen Regierung kaum geschadet. Für Heberer und Senz (2011) bewirkte die Offenheit Fischers letztlich gar nichts und galt nur als symbolische Politik (S. 678). Trotz der verstärkt menschrechtsbetonten Politik Fischers veränderte sich die Beziehung nicht. Daraus ergibt sich, dass der damalige Außenminister Fischer nur eine untergeordnete Rolle in der Chinapolitik spielte. Weil ihre jeweiligen Regierungschefs Kohl und Schröder aus wirtschaftlichen Gründen chinapolitische Präferenzen nicht auf die Tibet- oder Menschenrechtsfrage legten, sondern es ihnen an einem guten Verhältnis zu China gelegen waren, blieb die Haupttendenz der bilateralen Beziehungen grundsächlich stabil. Jedoch trat ab 2005 ein Kurswechsel in der Chinapolitik ein. Vor dem Empfang des Dalai Lama ging Außenminister Steinmeier (SPD) auf Distanz zu Merkel und bewertete den Empfang des Dalai Lama von Merkel als eine „Schaufensterpolitik für die schnelle Schlagzeile zu Hause“ (Die Welt, 2007b). Deshalb konnte das Auswärtige Amt anstatt des Kanzleramtes eine übergeordnete Rolle bei der Renormalisierung der bilateralen diplomatischen Beziehungen spielen. Im Mai 2008 war der Dalai Lama wieder in Deutschland. Mit seinem offenbaren Verzicht auf ein Teffen mit dem Dalai Lama hoffte Steinmeier auf eine Annäherung zwischen China und dem Dalai Lama in der Lösung des Tibet-Konflikts anstelle einer deutschen Intervention (vgl. Spiegel Online, 2008c) und setzte auf „Stille Diplomatie“. Bezüglich der Chinapolitik besteht ein Gleichgewicht in der Bundesregierung und zwischen Bundeskanzler und Bundesaußenminister. Allerdings gibt es keinen überparteilichen Konsens in Bezug auf China. Die Verfolgung nationaler Interessen als ein Ziel der Entscheidungsträger wird nur rational betrachtet, weil sie mittlerweile nicht nur eine Identität besitzen. Mit anderen Worten ist Angela Merkel nicht nur die Bundeskanzlerin Deutschlands, sondern auch die Parteivorsitzende der CDU. Nur wenn die Interessen der jeweiligen Partei und deutsche nationale Interessen gleichzeitig erfüllt werden, findet sich zwischen Bundeskanzler und Außenminister ein Konsens für die Chinapolitik. 7.2.2 Auf der nationalen Ebene: die chinapolitischen institutionellen Veränderungen Der außenpolitische Entscheidungsprozess hängt grundsätzlich vom politischen System ab. Über den starken Einfluss der Bundeskanzler hinaus ist die deutsche Chinapolitik im Wesentlichen ein Produkt des deutschen Regierungssystems und besteht aus dem „vielfältigen Einigungszwang im Machtdreieck von Regierung, Fraktion und Partei“ (Glaab, 2014, S. 217).

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Nach der Wiedervereinigung wurden die deutsch-chinesischen Beziehungen in den Gebieten von Wirtschaft, Politik, Gesellschaft, Kultur sowie Technik intensiv weiter ausgebaut. Je nach den Zielen der unterschiedlichen Regierungen wurden entsprechend unterschiedliche chinapolitische institutionelle Zustände gebraucht. Abgesehen vom Aufbau chinapolitischer Institutionen ist die Chinapolitik von der Koalitionsstruktur der Bundesregierung und der Parteipolitik innerhalb Deutschlands geprägt. 7.2.2.1 Unterschiedliche chinapolitische institutionelle Zustände Seit 1990 legte die Kohl-Regierung großen Wert auf die Wiedervereinigung in Ost- und Westdeutschland und eine grundlegende außenpolitische Richtlinie. Damit verfügte die Kohl-Regierung über geringe institutionelle chinapolitische Instrumente. Die wichtigste institutionelle Ressource in Bezug auf China war wirtschaftlicher Natur. Die Gründung des Asien-Pazifik-Ausschusses der deutschen Wirtschaft trieb die Integration deutscher Unternehmen in den asiatisch-pazifischen Wirtschaftsraum voran und diente zur Festigung der wirtschaftlichen Beziehungen mit China. Als Reaktion auf das „Tiananmen-Ereignis“ und seine internationale Rezeption, verhängte China allerdings wirtschaftliche Sanktionen gegen die Bundesregierung und die europäische Gemeinschaft. Als Folge des begrenzten institutionellen Instrumentarismus kam es 1996 zur Tibet-Krise. Damit befand sich die Chinapolitik außerhalb der Kontrolle der Bundesregierung und eine grundsätzliche Übereinstimmung der Parteipositionen in der Chinapolitik war nicht länger existent. Die chinapolitischen Institutionen wurden unter der Regierung Schröder weiterentwickelt und ausgebaut. Das Sicherheitsventil der deutsch-chinesischen Beziehungen – der Rechtsstaatsdialog einschließlich des Menschenrechtsdialoges – wurde von 1999 bis 2005 von der rot-grünen Regierung angewandt. Darüber hinaus wurde eine Reihe menschenrechtspolitischer Institutionen innerhalb Deutschlands ins Leben gerufen. Dadurch hat Schröder die deutsche Chinapolitik erfolgreich in die Hand genommen. Außerdem zählte der Einsatz Schröders für eine vollständige Beendigung des Waffenembargos der EU gegenüber China zu einem Versuch, die deutschen chinapolitischen Institutionen weiter auszubauen. Obwohl der Versuch scheiterte, hat Schröder es dadurch geschafft, nicht nur die deutsch-chinesischen Beziehungen zu festigen, sondern auch die Aufmerksamkeit des Bundestages von der Tibet-Frage abzulenken. Dafür musste er jedoch viel Kritik in Kauf nehmen, denn er ignorierte dadurch die sicherheitspolitischen Interessen seiner Verbündeten. Dennoch wurde deutlich, dass die Bundesregierung mehr Handlungsspielräume in ihrer eigenen Chinapolitik gewonnen hatte. In der ersten Amtszeit Merkels hatte die Entwicklung der deutsch-chinesischen Beziehungen aufgrund des Treffens Merkels mit dem Dalai Lama sowie der Lage in Tibet einen Rückschritt zu verzeichnen. Zwischenzeitlich gab es fast keinen institutionellen Fortschritt in Bezug auf China. Sogar der Menschenrechtsdialog mit China wurde von 2006 bis 2009 abgebrochen. Seit dem Beginn der zweiten Amtszeit und vor allem vor dem Hintergrund der Weltfinanzkrise 2008 und der Eurokrise seit 2010 ist es wieder zu einer Annäherung der beiden

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Länder gekommen. Der 1999 von Schröder initiierte deutsch-chinesische Menschenrechtsdialog hat nach vierjähriger Unterbrechung seit 2010 wieder jährlich stattgefunden. Seit 2011 wurden die deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen fünfmal in regelmäßigen Abständen (2011, 2012, 2014, 2016 und 2018) abgehalten, wobei jeweils die Konflikte im bilateralen Austausch von Wirtschaft und Politik sowie im Rahmen der internationalen Angelegenheiten rechtzeitig besprochen werden mussten. Obwohl das Thema Menschenrechte beim Chinabesuch Merkels immer Erwähnung findet, konnte die Bundesregierung die Chinapolitik seit 2010 zunehmend besser beherrschen. Die seit 2004 andauernde „Strategische Partnerschaft“ zwischen Deutschland und China wurde intensiviert und die bilateralen wirtschaftlichen und politischen Beziehungen sind enger geworden (Auswärtiges Amt, 2019). Durch den Aufbau der chinapolitischen Institutionen sind das Eintreten für mehr Rechtsstaatlichkeit und eine Verbesserung der Menschenrechtslage in China nicht mehr nur „Chefsache“, sondern betreffen vielmehr die gemeinsame deutsche Diplomatie (z.B. den Menschenrechtsbeauftragten der Bundesregierung und entsprechende NGOs). Somit wurde eine institutionelle Entflechtung zwischen Wirtschaftspolitik und Menschenrechtspolitik gegenüber China geschaffen. 7.2.2.2 Der Beteiligungsgrad des Bundestages Hinsichtlich der inneren Restriktionen der deutschen Außenpolitik ist der außenpolitische Entscheidungsprozess Deutschlands komplizierter und vielschichtiger. Wie im Artikel 65 Satz 1 des Grundgesetzes festgeschrieben, besitzt der Bundeskanzler als zentraler Akteur der deutschen Außenpolitik die Richtlinienkompetenz für die inneren und äußeren Politikfelder. Dieses Kanzlerprinzip wird aber auf der Ebene der Exekutive durch das Ressortprinzip, das Kabinettsprinzip sowie durch das Koalitionsprinzip eingeschränkt. Des Weiteren spielen das deutsche Parlament bzw. Bundestag und Bundesrat grundsätzlich eine untergeordnete Rolle in der deutschen Außenpolitik. Allerdings gab es bezüglich der Chinapolitik Ausnahmen, insbesondere bei der Tibet-Frage und der Menschenrechtspolitik gegenüber China. Wie in Kapitel 3 dargestellt, zählt der Auswärtige Ausschuss im Bundestag zu den Hauptinstrumenten für die Sicherung einer überparteilichen Außenpolitik. Die chinapolitischen Überzeugungen der deutschen Parteien beeinflussen über den Bundestag die chinapolitischen Entscheidungen der Bundesregierung – wie im Fall der Sanktionen aufgrund des „Tiananmen-Ereignis“ auf europäischer Ebene und im Falle der Tibet-Krise 1996, bei denen der Bundestag unter Kohl eine maßgebliche Rolle bei der Chinapolitik spielte. Im Gegensatz dazu verfügte der Bundestag unter der Regierung Schröders über einen niedrigeren Beteiligungsgrad bei Entscheidungsprozessen in der Chinapolitik. Die Änderung des Beteiligungsgrades an der Chinapolitik ist stark von den Positionen der Parteien zu China abhängig. Die FDP und Bündnis 90/Die Grünen treten stetig für die Menschenrechte, Demokratie und Freiheit im Umgang mit China ein. Die am 23. April 1996 verabschiedete Tibet-Resolution wurde von Abgeordneten der CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen eingebracht. Die wirtschaftsbetonte Chinapolitik in der dritten Amtszeit Merkels ist auf die deutsche Parteipolitik zurückzuführen. Erstens ist die liberale Partei FDP

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seit 2013 im Deutschen Bundestag nicht mehr vertreten, was sich aufgrund ihres begrenzten Einflusses im Parlament auch auf den Niedergang der werteorientierten Chinapolitik auswirkt. Zweitens entstanden vor dem Hintergrund der globalen Herausforderung durch den Klimawandel gemeinsame Interessen zwischen China und den sich stark für die Umwelt engagierenden Grünen. Durch diese Untersuchung und den Vergleich kann man eine Korrelation zwischen der Veränderung der Koalitionsbildung und der deutschen Chinapolitik von Helmut Schmidt bis Angela Merkel konstatieren. In der Koalition treffen die Wertvorstellungen der jeweiligen deutschen Parteien aufeinander. Die Außenpolitik der CDU basiert auf einem christlichen Menschenbild, das als Richtschnur ihres politischen Handelns gilt. Laut dem Werteverständnis der CDU/CSU-Bundestagsfraktion besteht Politik immer aus der Abwägung von Interessen (CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, 2014). Die Sozialdemokratie vertritt hingegen verstärkt die rechtlichen und die materiellen Voraussetzungen der Freiheit, die Gleichheit des Rechts und die soziale Gerechtigkeit. Obwohl die Menschenrechtspolitik von der SPD hochgeachtet und durchgesetzt wird, genießt die Wertepolitik im Vergleich zur Interessenpolitik gegenüber China keine Priorität. Des Weiteren war die Chinapolitik unter der schwarz-gelben Koalition von den Grundwerten der FDP geprägt, die für Freiheit, Selbstbestimmung und Menschenrechte wirbt. Obwohl die Werteelemente im Umgang mit China von der ersten zur zweiten Amtszeit Merkels abgenommen haben, zeigte die FDP noch ihre Werteforderung bzw. Menschenrechtsforderung gegenüber China. Die Politik der Grünen orientiert sich an der Autonomie jedes/r Einzelnen, an seiner Würde und seinem Recht auf ein selbstbestimmtes Leben. Angesichts der Menschenrechtslage in China und der Lage in Tibet (Rechte ethnischer Minderheiten) sind die Grünen stets aktiv in der deutschen Chinapolitik. Die Grünen engagieren sich im Vergleich zu CDU und FDP stark für die Chinapolitik – nicht nur als Koalitionspartner, sondern auch als Opposition. Das schnelle chinesische Wirtschaftswachstum, einhergehend mit den hohen Kosten in puncto Umweltverschmutzung lenkt die Aufmerksamkeit der Grünen zunehmend auf die Kooperation mit China im Klima- und Umweltschutz sowie in der Energiepolitik. Damit kam es in den letzten Jahren zu einer Entschärfung in der Menschenrechtsforderung der Grünen gegenüber China. Im Allgemeinen rechtfertigen die dargestellten Ergebnisse aufgrund der unterschiehlichen Präferenzen zwischen der Bundesregierung und des Bundestags die Aussage: Je weniger der Bundestag sich an der Chinapolitik beteiligt, desto weniger werden Werte in die Chinapolitik einbezogen. 7.2.2.3 Der innergesellschaftliche Einfluss auf die Chinapolitik Neben dem Kanzleramt und dem Auswärtigen Amt tragen die Parteien im Bundestag, die parteinahen Stiftungen, die zivilgesellschaftlichen Organisationen und die Medien dazu bei, die deutsche Position in den Menschenrechtsfragen zu verdeutlichen. Insofern können die nichtstaatlichen Institutionen bezüglich der Menschenrechte die stille Wertediplomatie der Regierung ergänzen, um ständigen Druck auf die chinesische Regierung zur Verbesserung der

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Menschenrechtslage in China auszuüben. Die innerdeutschen gesellschaftlichen chinapolitischen Akteure wie die politischen Stiftungen, die Medien und NGOs spielen eine relativ stabile Rolle in der deutschen Chinapolitik, wobei sie stets die Regierung auffordern, die Werteelemente bei ihren Besuchen in China zu thematisieren. Auch sind zahlreiche nichtstaatliche Organisationen in Deutschland international eingebunden. Die starke Regierung mit dominierender Entscheidungsfähigkeit wird allerdings immer weniger von diesen beeinflusst. Demgegenüber stehen häufig die deutschen Unternehmen. Realistisch betrachtet setzen häufig die deutschen Unternehmen ihre Priorität nicht auf die Menschenrechtsförderung, sondern auf ihre Geschäfte. Dabei vertreten sie die Überzeugung, dass die Maximierung ökonomischer Interessen von den Unternehmen gleichzeitig auch den nationalen Interessen Deutschlands entspricht. Die international stark eingebundenen NGOs versuchen zum einen, die Bundesregierung zu überzeugen, ihre Forderungen in innenpolitische Überlegungen einzubeziehen, zum anderen versuchen sie, auf die öffentliche Meinung einzuwirken. Aber angesichts des zunehmenden Konflikts zwischen den Politikeliten und den Populisten im Westen wird die Arbeit für NGOs schwieriger. Zudem sind die Handlungsspielräume der NGOs und politischer Stiftungen in China sehr eingeschränkt, da die chinesische Regierung im April 2016 ein neues NGO-Gesetz verabschiedet hatte, das die öffentliche Sicherheit durch mehr Kontrolle und Überwachung gewährleisten soll. Nichtsdestotrotz wies Merkel auf die Bedeutung der NGOs bei der bilateralen zivilgesellschaftlichen Zusammenarbeit hin. Was die Medien betrifft, so ist es eine Tatsache, dass China eine relativ geringe mediale Aufmerksamkeit erfährt. Während sich die Medien und die deutsche Öffentlichkeit unter den Regierungen Kohl und Schröder noch an das Massaker 1989 in Peking erinnert haben, ist es heute sowohl in der Medienberichterstattung sowie in der Öffentlichkeit allmählich in Vergessenheit geraten. Abgesehen vom „Tiananmen Ereignis“ gibt es vergleichsweise keine brisante Menschenrechtsverletzung in China. Einzelne Vorfälle, bei denen es zu Verstößen gegen die Menschenrechte kommt, sind in China im Vergleich zur Menschenrechtslage in anderen Ländern „auf einem konstanten, aber relativ geringen Niveau“ (Nelles, 2013). Mittlerweile verliert die Menschenrechtsfrage in China die Anziehungskraft in der Öffentlichkeit und in den Medien. Zudem kann man angesichts der immer engeren Verflechtung zwischen der deutschen und der chinesischen Volkswirtschaft eine relative Neutralität in chinabezogenen Berichten in Deutschland feststellen. Trotz einer zunehmenden Konkurrenz im wirtschaftlichen Bereich, mit dem gewisse Handlungskonflikte einhergehen, werden die politischen deutsch-chinesischen Beziehungen vom wirtschaftlichen Konflikt kaum beeinflusst. Dabei hat es die Regierung Merkel in der dritten Amtszeit geschafft, eine klare Trennung zwischen politischen und wirtschaftlichen Zielen vorzunehmen. Gewissermaßen ist die deutsche Chinapolitik die Reaktion der Bundesregierung auf die deutsche Öffentlichkeit. Die wertebetonte deutsche Außenpolitik wird auch in der Innenpolitik reflektiert. Aber aufgrund der unterschiedlichen politischen Systeme und der außenpolitischen Entscheidungsfindung hat China vor allem während der Regierungszeit Kohls die Chinapolitik der Bundesregierung häufig mit der chinapolitischen Forderung der deutschen Öffentlichkeit gleichgesetzt, wobei eine Differenzierung zwischen deutscher Politik und deut-

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scher Öffentlichkeit notwendig ist. In den letzten Jahren hat Deutschland an großer Bedeutung in der EU und der Welt gewonnen. China als „strategischer Partner“ Deutschlands hat viele gemeinsame Interessen bei der Bewältigung der globalen Herausforderungen. Mit der Aufwertung der Relevanz der Chinapolitik für die deutsche Außenpolitik ist ein vorteilhafteres China-Bild sowohl in den deutschen Medien als auch in der Öffentlichkeit entstanden. In der dritten Amtszeit Merkels sind die Grundpositionen der deutschen Parteien zu den Vereinten Nationen von großer Übereinstimmung gekennzeichnet. Statt der politischen Meinungsunterschiede sind die deutschen Medien hauptsächlich auf die Handelskonflikte mit China ausgerichtet sowie auf die Handelskonflikte auf der europäischen Ebene. Zudem lenkten die Flüchtlingskrise und Sicherheitslage in Deutschland und Europa die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf die Innenpolitik Deutschlands. Die Flüchtlinge werden zum neuen Träger der deutschen Menschenrechtspolitik und im Vergleich zur Innenpolitik genoss weder die Menschenrechtspolitik noch die Außenpolitik gegenüber China kurz vor der Bundestagswahl 2017 Priorität. Hieraus ergab sich ein Fokuswandel in der deutschen Öffentlichkeit, der einen chinapolitischen Wandel hervorrief. 7.2.3 Auf der internationalen Ebene: die veränderten internationalen Rahmenbedingungen Die Bundesregierungen haben sich und ihr Chinakonzept kontinuierlich an die sich ändernden Rahmenbedingungen angepasst. Kindermann (1986) erläutert ausführlich die Interaktion zwischen der Konstellation und den Außenbeziehungen eines Staates: „Eine Konstellation ist die konkrete Ausgestaltung des Beziehungsgefüges zwischen Staaten oder anderen internationalen Akteuren in einer bestimmten räumlich-zeitlichen Situation, einschließlich der Vorgeschichte.“ Nach dem kalten Krieg wird Deutschland bzw. deutsche Außenpolitik in die EU, in die transatlantischen Beziehungen und die NATO eingebunden. Somit koordinierte die Bundesregierung ihre Chinapolitik innerhalb dieser Bündnisse, wobei gemeinsame Interessen der Verbündeten sowie eine Kooperation untereinander eine Grundlage der deutschen Außenpolitik bildete. Dadurch wurden die nationalen deutschen Interessen gewährleistet, obwohl diese nicht offen benannt wurden. Dies bedeutet, dass der Ideologie-Unterschied zwischen Deutschland und China, der aus verschiedenen politischen Wert- und Ordnungsvorstellungen resultiert, die deutsche Chinapolitik prägte. Nach dem Massaker auf dem Platz des Himmlischen Friedens gewann die Menschenrechtsfrage zunächst an politischer Brisanz in den bilateralen Beziehungen. Aber seit der zweiten Hälfte der 1990er wurden die bilateralen diplomatischen und wirtschaftlichen Beziehungen nicht mehr an eine Verbesserung der Menschenrechtslage in China gekoppelt, was eine parallele Entwicklung zur damaligen amerikanischen Chinapolitik darstellte (Schmidt & Heilmann, 2012, S. 136). Trotz des hohen Gewichts wirtschaftlicher Faktoren im Asienkonzept 1993 stellten sich die politischen Ziele Deutschlands in der asiatisch-pazifischen Region so dar, das sie die der deutschen und europäischen Politik

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zugrundeliegende Menschenrechtskonzeption in angemessener Weise zur Anwendung bringen würde. All dies war die Reaktion der deutschen Regierung auf die damalige internationale Politik. Bemerkenswert ist die Position Schröders zum Wandel der internationalen Ordnung. Schröders außenpolitische Strategen betrachteten die Weltordnung als multipolar und er hielt China angesichts seines wirtschaftlichen Aufstiegs nicht für einen Gegner, sondern für einen Partner. In der zweiten Amtszeit Schröders wurde der Begriff der „BRIC“ erstmals formuliert. Die Schwellenländer Brasilien, Russland, Indien und China gewinnen immer mehr wirtschaftliches Gewicht in der Welt. Somit versuchte die rot-grüne Regierung die deutschen nationalen Interessen vor dem Hintergrund der veränderten weltpolitischen Konstellation neu zu reflektieren, ohne eigene deutsche nationale Interessen hinter die gemeinsamen westlichen Interessen zurückzustellen. Das Verweigern der deutschen Teilnahme am Irakkrieg war ein Beweis hierfür. Die transatlantischen Beziehungen litten unter der deutschen Zurückhaltung, was zu einer Annäherung Chinas führte. Erst der Beginn der ersten Amtszeit Merkels verbesserte die transatlantischen Beziehungen. Es wurde großen Wert auf die gemeinsamen Werte und Interessen mit deutschen Partnern und Verbündeten gelegt. Demgegenüber wurden China und Russland keine große Bedeutung in der Außenpoltik unter Merkel beigemessen. In der ersten Amtszeit Merkels war China noch nicht zur internationalen Großmacht geworden und Deutschland hatte auch kaum gemeinsame strategische Interessen mit China. Im Hinblick auf den wirtschaftlichen Aufstieg Chinas regierten die Regierungen Schröder und Merkel ganz unterschiedlich. Statt der Annäherungspolitik Schröders gegenüber China verfolgte die Bundesregierung Merkels in der ersten Amtszeit eine Distanzierungspolitik zu China. Seit 2009 näherten sich die beiden Länder als Folge ihrer potenziellen wirtschaftlichen, politischen und strategischen Interessen einander an. Die Finanzkrise 2008, die Eurokrise 2010, die Überwachung von Merkels Handy durch den US-amerikanischen Geheimdienst 2013, die Instabilität der EU nach dem Brexit-Referendum 2016, die verschärfte Euro-Krise und Flüchtlingskrise sowie die amerikanische Isolationspolitik wirkten sich umgekehrt positiv auf die deutsch-chinesischen Beziehungen aus. Erstens zählt die Zuspitzung der inneren Krise des Westens in den kommenden Jahren als wichtiger Anlass für eine Abstimmung der Chinastrategie. Abgesehen davon repräsentieren die Ergebnisse des Brexit-Referendums, der US-Präsidentschaftswahl, des Referendums zur Verfassungsreform in Italien und der Präsidentschaftswahl in Frankreich merklich die innere Spaltung der westlichen Gesellschaft. Zudem mussten die amtierenden westlichen Politiker bei der Entscheidungsfindung immer vorsichtiger mit der öffentlichen Meinung umgehen. Zweitens wurde die Führungsrolle Deutschlands in der EU vor dem Hintergrund der Staatsschuldenkrise und der Flüchtlingskrise stark beschränkt. „Denn alleine hat Deutschland nicht genug Gewicht, um auf globaler Ebene Interessen und Werte durchzusetzen, um erfolgreich Konfliktmanagement zu betreiben und internationale Ordnungssysteme zu stärken. Nur in und durch Europa bringt Deutschland dafür genug Gewicht auf die Waage“ (Auswärtiges Amt, 2015b). Die Unfähigkeit der EU mit ihren multiplen Krisen umzugehen wird weder die deutschen noch die europäischen Interessen begünstigen. Somit können die Abstimmung und

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Konsultation mit den anderen EU-Partnern die Durchsetzung der deutschen Initiative in der EU ermöglichen und erleichtern. Dabei bietet China Deutschland eine Chance, Europa zu stärken und dadurch auch die deutsche Stellung in Europa und der Welt zu festigen. Da die deutsch-chinesischen Beziehungen stark von der politischen und wirtschaftlichen Veränderung in der Region und insbesondere in China abhängig sind, gibt es bisher kein umfassendes China-Konzept der Bundesregierung (Deutscher Bundestag 16. Wahlperiode, 2008b, S. 39 f.). Seit langem bleibt die Positionierung Chinas als Koordinate deutscher Außenpolitik dynamisch. Mit anderen Worten hat die internationale Einbeziehung Chinas in der Weltpolitik die wechselseitige wirtschaftliche und strategische Verflechtung beider Länder beschleunigt. In den letzten zehn Jahren wuchs Chinas Einfluss beständig. Es ist eine Tatsache, dass Chinas Einfluss in den letzten Jahren nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch-diplomatisch, kulturell und militärstrategisch wuchs (Kreft, 2011, S. 377) und dies die Ambition der deutschen außenpolitischen Strategie in der EU und der Welt effektiv ergänzen könnte. Die strategische Annäherung zu China in der dritten Amtszeit ergibt sich drittens aus der veränderten Machtstellung Deutschlands im weltpolitischen System. Hierzu gilt, dass China Deutschland für den wichtigsten Ansprechpartner in Europa hielt und auf eine starke EU als globales Gegengewicht zu den USA hofft. Obwohl die Stellung der USA für die EU und Deutschland jedoch nach wie vor wichtiger als die Stellung Chinas war (Heberer & Senz, 2006, S. 60), führte die Isolationspolitik der USA zu einer europäisch-chinesischen Annäherung. Die EU (einschließlich Deutschland) und China sind sich beim Thema Menschenrechte noch uneinig. Dennoch sehen sie große Potenziale für die Zusammenarbeit in internationalen Angelegenheiten aufgrund ihrer jeweiligen zentralen Machtposition in ihren jeweiligen Regionen sowie ihrer zunehmenden Interdependenz aus beidseitigen strategischen Interessen. Wie bei der globalen Klimapolitik entsteht eine neue Perspektive chinesisch-deutscher Kooperation. Der Austieg der USA aus dem Pariser Klimavertrag galt als Signal für den Rückzug der USA aus der Führungsrolle in der westlichen Wertegemeinschaft. Mit der Zunahme der gemeinsamen Strategien zwischen Deutschland und China beim Klimaschutz und beim Freihandel veränderte sich das Kräfteverhältnis der Welt, was die deutsch-chinesischen Beziehungen langfristig prägte.

7.3 Präferenzen der deutschen Chinapolitik Das andauernde Ausbalancieren zwischen Wirtschaftsförderung und Betonung der Menschenrechte unter verschiedenen Regierungen gilt als bezeichnendes Merkmal der deutschen Chinapolitik nach der Wiedervereinigung. Die erheblichen Freiräume für Vertreter der deutschen Ministerialbürokratie und die gesellschaftlichen Akteure beim Umgang mit China können auf zwei Arten erklärt werden (vgl. Gottwald, 2003, S. 139). Erstens gewinnt die Beziehung mit China nur begrenzt an strategischer Bedeutung in der deutschen Außenpolitik. Die wachsende weltpolitische Bedeutung Chinas löst die andauernde (Neu-)Ausrichtung der deutschen Chinapolitik aus. Zweitens etablierte sich, dass die deutsch-chinesischen Wirt-

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schaftsbeziehungen stets einen wichtigen Aspekt des bilateralen Verhältnisses ausmachten. Das exportorientierte Deutschland legt großen Wert auf bilateralen Handel und Investitionen mit China. Jedoch besitzen unterschiedliche gesellschaftliche Akteure unterschiedliche Prioritäten im Verhältnis zu China. Die gesellschaftlichen Akteure Deutschlands, wie die politischen Parteien und Stiftungen, die Öffentlichkeit und die Medien, können die politische Entscheidungsagenda und die staatlichen Institutionen über eigene Initiativen beeinflussen (Oppermann & Höse, 2011). Deswegen treten mehrere Präferenzen in der Chinapolitik auf. Hinter der werteorientierten oder wirtschaftsgeleiteten Chinapolitik stehen vielfältige Akteure mit unterschiedlichen Interessen. Insofern ermöglichen die engen Wechselwirkungen der beiden Aspekte die Bewegung zwischen Interessenpolitik und Wertepolitik. 7.3.1 Präferenzen der Chinapolitik der verschiedenen Regierungen Die außenpolitischen Präferenzen können durch eine empirische Untersuchung der deutschen Chinapolitik nach der Wiedervereinigung herausgearbeitet werden. Wichtigster Anknüpfungspunkt bei der Bewertung der deutschen Beziehung zu China ist das Verhältnis von Politik und Wirtschaft im Umgang miteinander. Je näher wirtschaftliche und politische Beziehungen verknüpft werden, desto instabiler werden die deutsch-chinesischen Beziehungen. 1989 gewann die Menschenrechtsfrage zunächst an politischer Brisanz in den Beziehungen zwischen China und dem Westen. Seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre hat die Bundesregierung unter Kohl die wirtschaftlichen Beziehungen mit China nicht mehr an eine Verbesserung der Menschenrechtslage in China gekoppelt. Die vor der Bundestagswahl noch für die menschenrechtsbetonte Außenpolitik plädierende rot-grüne Koalition hat erst nach der Wahl die Beziehungen zu China vorübergehend auf die Verflechtung zwischen Politik und Wirtschaft ausgerichtet. Seit 2000 kam das Primat der Ökonomie im Umgang mit China an den Tag. Obwohl der ehemalige Außenminister Fischer durch eine offizielle Verurteilung in der UN-Menschenrechtskommission vermehrt auf Druck zur Verbesserung der chinesischen Menschenrechtslage setzte, wurde die wirtschaftsgeleitete Chinapolitik kaum davon geprägt. Die Umsetzung der „Agenda 2010“ bzw. einer Reihe von gesellschaftlichen Reformen, wie der Steuer-, Renten- und Arbeitsmarktreform zwischen 2003 und 2005 führten zu einer neuen Wertschätzung der deutschen Handelspartner und damit vor allem China. Die Zahl der Arbeitslosen erreichte im Jahr 2005 einen Stand von nahezu 4,9 Mio. Personen. Die Reform führte nicht nur zu einer starken Erhöhung der Arbeitslosigkeit (11,7% im Jahr 2005) sondern auch schließlich zum Abtreten Schröders aus der Regierung. Nach Merkels Amtsübernahme wurde von 2005 bis 2008 eine wertebetonte Chinapolitik verfolgt. Die bilateralen politischen Beziehungen waren mit den wirtschaftlichen Beziehungen eng verbunden. Nachdem sich das Verhältnis zu China durch Merkels Empfang des Dalai Lama abgekühlte, hat die Entflechtung von Menschenrechtsproblematik und diplomatischen und politischen Angelegenheiten die deutsch-chinesischen Beziehungen zum wiederholten Male gerettet. Die Regierungsvertreter diskutierten die Menschenrechtsdefizite in China weniger öffentlich, sondern thematisierten sie lediglich in den Diskussionsforen auf der Ebene der Ministerien jenseits der öffentlichen Bühnen (vgl. Nelles, 2013).

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Am Ende ihrer dritten Amtszeit stand die Bundesregierung unter Merkel vor Sicherheitsherausforderungen, den multiplen Krisen der EU und der Instabilisierung der transatlantischen Beziehungen. Nicht nur die Merkelsche offene Flüchtlingspolitik, sondern auch die verschärfte Euro-Krise in Südeuropa bedarf aber einer stärkeren finanziellen Untermauerung. Dazu können die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen beitragen. Jedoch warf die werteorientierte deutsche Flüchtlingspolitik innerhalb Deutschlands und der EU die Frage auf, wie sich das Spannungsverhältnis zwischen der Durchsetzung der Menschenrechte und den eigenen deutschen Nationalinteressen lösen lasse. In diesem Zusammenhang erschien China ungeeignet für die Rolle als der Träger der Menschenrechtsförderung. Außerdem verkleinerte sich der Westen mit dem Abzug der USA von der Führungsrolle in der westlichen Wertegemeinschaft (vgl. Zeit Online, 2017), was die westliche Wertepolitik nachteilig beeinflusste. Als Erstreckung der Innenpolitik steht die Außenpolitik stets in einem interdependenten und dynamischen Verhältnis zur Innenpolitik. Hierbei ist zu erkennen, dass wenn die Bundesregierung vor starken innenpolitischen Krisen steht, sie zur Entflechtung von politischen und wirtschaftlichen Themen im Umgang mit China neigt. Für eine erfolgreiche deutsche Chinapolitik ist es wichtig, sich in Politik und Wirtschaft in den veränderten internationalen Rahmenbedingungen besser abzustimmen. Die deutsche Chinapolitik nach der Wiedervereinigung war kontinuierlich wirtschaftsgeleitet und zeitweise werteorientiert. Ob die Bundesregierung die Wertepolitik im Verhältnis zu China betonte, hing eng von den Interessen der Parteipolitik und der weltpolitischen Konstellation ab. Hierzu stellte Herrmann-Pilliath (1996) dar, dass „dieser Tatbestand [...] strategische Überlegungen zur Außenpolitik zugrunde [...] liegen [hat], wobei die zentrale Herausforderung in der klaren Differenzierung zwischen Politik und Wirtschaft besteht, obwohl beide Aspekte faktisch engstens miteinander verwoben sind“ (S. 145). Die Verflechtung von Politik und Wirtschaft in der Chinapolitik bedeutet eine gegensätzliche Staatspräferenzkonfiguration aufgrund der politisch-normativen Gegensätze beider Länder. Dagegen zeigt die Entflechtung von Politik und Wirtschaft im Umgang mit China eine kompatible oder komplementäre Staatspräferenzkonfiguration auf. Mithilfe institutioneller Verhandlung und Dialog kann die Gestaltung und Entwicklung der komplementären wirtschaftlichen und strategischen Interessen zwischen Deutschland und China in gewissem Maße dazu beitragen, die Spannungen und Konflikte in den Wertvorstellungen oder beim Handel beizulegen. Dies hängt auch mit der innen- und außenpolitischen Wertekonvergenz zusammen. Die wegen der Zuspitzung der inneren Krise des atlantischen Bündnisses entstandene Spaltung, die Begrenztheit der Menschenrechtsdiplomatie in multiplen Krisen auf der europäischen Ebene sowie die aus der Flüchtlingskrise resultierte zunehmende innerdeutsche gesellschaftliche Divergenz untergraben immer mehr die innerdeutsche soziale Identität und gesellschaftlichen Werte. Die Weltwirtschaftskrise 2008 und die Eurokrise 2010 führten zur weiteren wirtschaftlichen Annäherung Deutschlands und Chinas, was auch die Verflechtung beidseitiger politisch-diplomatischer Interessen beschleunigte. Große Bedeutung kam deren strategischen globalen Interessen Ende der dritten Amtszeit Merkels zu. Die Staatspräferenzkonfigurationen zwischen Deutschland und China seit 1990 sind in erster Linie dynamisch. Seit langem ver-

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folgt China hauptsächlich eine pragmatisch-realistische Außenpolitik, wobei die EU in der chinesischen Außenpolitik als weltpolitisches Gegengewicht zur Dominanz der USA aufgefasst wird. Hinzu kommt, dass Deutschland aus chinesischer Sicht als wichtigster europäischer Ansprechpartner der EU begriffen wird. Russland und China unterstützen sich politisch gegenseitig gegenüber der gemeinsamen Oppositionsmacht USA. Dabei fehlt es trotz der strategischen Partnerschaft an gemeinsamen politischen Zielen zwischen Deutschland und China. Ideell wird die deutsche Chinapolitik nicht nur stark von den innergesellschaftlichen Wertevorstellungen bzw. der deutschen Öffentlichkeit, sondern auch von den europäischen und internationalen Normen bestimmt. Mittlerweile ist die deutsche Außenpolitik Ausdruck historisch gewachsener Identität der Bundesrepublik. Die Haltung zur Menschenrechtslage in China und zur Tibet-Frage ist von der Geschichte der Menschenrechtsrechte in Deutschland geprägt. Die öffentliche Meinung hinsichtlich der Menschenrechte wird auch in Bezug auf die deutsche Chinapolitik reflektiert. Als Mitglied der Europäischen Union, der transatlantischen Gemeinschaft in der NATO und der UN wird die deutsche Außenpolitik durch die Prinzipien, Werte und Normen beeinflusst, die sich in den Interaktionen der Mitgliedstaaten unter den regionalen und globalen Organisationen herausgebildet haben (Hellmann, Wagner & Baumann, 2014, S. 113). Beispielsweise stellt die deutsche Menschenrechtspolitik die typischen Normen der UN und der EU dar. In dieser Hinsicht wird die deutsche Außenpolitik einerseits von der Mitgliedschaft in der EU und der UN sowie deren Werten geprägt. Andererseits kann Deutschland zur aktiven Weiterentwicklung internationaler Normen und Prinzipien etwa dem „Gestaltungsmächtekonzept“ der schwarz-gelben Regierung folgen. Nach der Wiedervereinigung hat Deutschland sich stark für die europäische Integration eingesetzt. In der Definition der deutschen nationalen Interessen wird den europäischen Normen und Werten Rechnung getragen. Militärisch und vor allem nichtmilitärisch übernimmt die Bundeswehr immer mehr Auslandseinsätze im Rahmen von UNO-Beschlüssen für Sicherheit, Frieden und humanitäre Hilfe. Diplomatisch und sicherheitspolitisch übernimmt Deutschland eine immer größere Rolle in der regionalen und globalen Gemeinschaft. Bezüglich seiner Chinapolitik hat Deutschland sich an die internationalen und europäischen Normen und Werte gehalten. In den letzten 30 Jahren ist das Thema Menschenrechte beständiger Teil der deutschen Chinapolitik. Die damalige chinesische Regierung hat wegen der blutigen Niederschlagung der Studentenbewegung von 1989 gegen die internationalen Normen und Werte verstoßen. Deshalb hat Deutschland für die weltweite Geltung der universellen Menschenrechte auf der nationalen und europäischen Ebene sehr stark auf diese Menschenrechtsverletzung reagiert. 7.3.2 Die Menschenrechts- und Tibet-Politik gegenüber China Die Menschenrechtspolitik gegenüber China ist seit 1989 beständiger Teil deutscher Chinapolitik. Menschenrechtsdefizite in China werden zum einen durch die Bundesregierung regelmäßig in ihren politischen Gesprächen über Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit mit der

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chinesischen Führung kritisch thematisiert (Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode, 2014). Während Kanzler Kohl im März 1992 auf das Ende der deutsch-chinesischen „Eiszeit“ hinwies, betonte er die Fortschritte des chinesischen Reformprozesses (Neßhöver, 1999, S. 118). Dies erklärt die Verknüpfung zwischen dem chinesischen Politikzustand und seiner Chinapolitik. Das Thema Menschenrechte wird von der Merkelschen Regierung beim ihren Chinabesuchen beinahe immer erwähnt. Mittlerweile hat sie auch mit Menschenrechtlern in China das Gespräch gesucht. Zum zweiten wird die Menschenrechtspolitik gegenüber China im Rahmen des Deutsch-Chinesischen Menschenrechtsdialogs gefördert. Der seit 1999 jährlich stattfindende Menschenrechtsdialog zielt von deutscher Seite darauf ab, „eine stärkere Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten in China sowie eine stärkere Zusammenarbeit mit den internationalen Menschenrechtsmechanismen hinzuwirken“ (Die Welt, 2007a). Drittens werden auch regelmäßig Einzelfälle wie die inhaftierten Tibeter, Uiguren und Falun-Gong-Anhänger angesprochen (Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode, 2014). Durch die Ehrung des Dalai Lama oder von Künstlern wie Ai Weiwei setzt Berlin symbolisch Zeichen für die Menschenrechte, welche Deutschland als Mitglied des UN-Menschenrechtsrats für seine Verpflichtung hält (Nathan, 2014). Seitdem in China (am 9. Juli 2015, 709-Crackdown) landesweit über 300 Anwählte und weitere Menschenrechtsverteidiger festgenommen wurden, ist die deutsche Gesellschaft wieder verstärkt darauf aufmerksam geworden. Unter anderem hat die Beauftragte der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und humanitäre Hilfe, Bärbel Kofler, die chinesische Führung aufgefordert, „die Angeklagten baldmöglichst einem öffentlichen und rechtsstaatlichen Gerichtsverfahren zu unterstellen“ (Auswärtiges Amt, 2016b). Die deutsch-chinesischen Beziehungen nach der Wiedervereinigung wurden ständig durch die Tibet-Frage bzw. die deutsche Tibet-Politik beeinträchtigt. Deshalb wird hier der Frage nachgegangen, warum die Tibet-Frage in den deutsch-chinesischen Beziehungen immer wieder thematisiert wurde. 7.3.2.1 Das mit Tibet kompatible Werteecho in Deutschland Laut der ersten Quelle der Staatspräferenzen Moravcsiks ist die deutsche Chinapolitik stark von den deutschen sozialen Identitäten und gesellschaftlichen Werten geprägt. Bei der Tibet-Frage zeichnen sich die eigenen sozialen Identitäten und Werte Deutschlands deutlich ab. Am 10. Februar 2009 – zum 50. Jahrestag seiner Vertreibung aus Tibet wird dem Dalai Lama in Baden-Baden der Deutsche Medienpreis im Auftrag von Media Control verliehen (Deutscher Control, 2009), weil er sich in einer Zeit religiöser Spannungen, selbstzerstörerischer Profitsuch und der fortbestehenden Missachtung der Menschenrechte für „Versöhnung, Toleranz, Bescheidenheit und Respekt“ einsetzte und für eine globale Ethik stehe, die von „Selbstlosigkeit, Werteorientierung und Solidarität“ geprägt werde (Deutscher Control, 2008). Daraus kann entnommen werden, dass der Dalai Lama großes Ansehen bei den deutschen Medien genießt. Insofern haben die Medien als ein imageförderndes oder meinungsbildendes wirkungsvolles Instrument einen hohen Stellenwert in der deutschen Tibet-Politik. Die mit den Medien eng verbundene deutsche öffentliche Meinung postuliert sozial anerkannte und

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Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

hochgeachtete Werte, die in politischen Parteien und Interessengruppen aggregiert und mobilisiert werden, sodass die öffentliche Meinung verstärkt auf die tibetpolitischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse wirkt. Dabei entwickelt sich eine soziale Identität als bestimmende Legitimationsquelle innerstaatlicher sozialer Ordnungen, welche aus drei essentiellen Elementen besteht: der nationalen Identität, der politischen Ideologie und der sozioökonomischen Wohlfahrtsregulierung (Moravcsik, 1997, S. 525). Deshalb kommen die nationale Identität und politische Ideologie bzw. Demokratie, Freiheit und die Achtung der Menschenrechte in der Tibet-Politik der deutschen Regierung zum Ausdruck. Somit kann die Tibet-Politik als ein Instrument der Menschenrechtspolitik eingestuft werden. 7.3.2.2 Zusammenhang zwischen der Tibet-Frage und dem Außenhandel mit China Zum zweiten kann die Tibet-Politik deutscher Regierungen durch transnationale wirtschaftliche Austauschbeziehungen beeinflusst werden. Hinsichtlich der nationalen Wirtschaftskonjunktur muss die deutsche Regierung ihre Tibet-Politik und ihre vorteilhaften Außenhandelsbeziehungen mit China in Einklang bringen. Deshalb hat die Regierung Schröder einen Mittelweg gewählt. Einerseits betrachtete die Bundesregierung unter Schröder Tibet als Teil des chinesischen Staatsverbandes. Andererseits wurde das Thema der Menschenrechte dem Außenminister diplomatisch überlassen. Häufig zu hören ist das Argument, dass die deutsche Regierung angesichts der zunehmenden ökonomischen Konkurrenz und handelspolitischen Spannungen durch die häufig thematisierte Tibet-Frage bei Verhandlungen mit der chinesischen Führung am längeren Hebel sitzen könnte. Weil der bilaterale Handel mit der chinesischen Innenpolitik stark verbunden ist, entspricht die Tibet-Politik deutscher Regierungen der Verknüpfung von Politik und Wirtschaft bei der chinesischen Außenpolitik. Die innenpolitischen und transnationalen ökonomischen Akteure wie Firmen und Unternehmen in China distanzieren sich stets von der Tibet-Frage. 7.3.2.3 Die von Interessengruppen bestimmte Tibet-Politik Laut des Neoliberalismus von Moravcsik wird die Tibet-Politik der Bundesregierung von bestimmten gesellschaftlichen Gruppen bestimmt, die im Bildungsprozess der Tibet-Politik der deutschen Regierung durch politische Institutionen ihre Interessen durchsetzen. Die Tibet-Frage und der Dalai Lama finden in der deutschen Politik und Gesellschaft umfangreiche Unterstützung. Die Position des Bundestags und der zivilgesellschaftlichen Organisationen in der Tibet-Frage wirken verstärkt indirekt auf die Tibet-Politik der Regierung ein. Die Einstellung zur Tibet-Frage in Deutschland wird durch den Bundestag und seine Resolutionen geprägt. Seitdem Tibet zum Thema in der deutschen Politik geworden ist, verabschiedete der Bundestag zwischen 1987 und 2008 vier verschiedene Resolutionen zu Tibet. Im Mai 1995 wurde der

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

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Tibet-Gesprächskreis (TGK) anlässlich einer Anhörung zu Tibet im Auswärtigen Ausschuss ins Leben gerufen, welche als ein überfraktioneller Gesprächskreis von Abgeordneten des Bundestages gilt. Daran können sich Vertreter der tibetischen Exilregierung, tibetische Nichtregierungsorganisationen, die Bundesregierung (Auswärtiges Amt, Menschenrechtsbeauftragter) und wissenschaftliche Sachverständige als Gäste beteiligen, um sich mit dem Thema Tibet auseinandersetzten. Zu den Tibet-Nichtregierungenorganisationen können die International Campaign for Tibet, die Tibet-Initiative Deutschland e.V., das Tibethaus Deutschland e.V. und Students for a free Tibet gezählt werden. In der Tibet-Frage zeichnen sich die Interessenkonflikte innerhalb der unterschiedlichen Parteien Deutschlands ab. Erst Ende der 1980er-Jahre ist die Tibet-Frage erstmals durch die Grünen auf die politische Agenda Deutschlands gekommen. Die damaligen Bundestagsabgeordneten der Grünen Gert Bastian, Petra Kelly und Herbert Rusche brachten am 16. Juni 1986 eine erste Anfrage über die Lage in Tibet im Deutschen Bundestag ein. Dabei spielte Petra Kelly eine entscheidende Rolle. Im Bundestag organisierte sie 1988 eine überparteiliche Tibet-Anhörung mit internationalen Experten. Darüber hinaus stellte sie mehrere Anfragen (Drucksache 11/4264 (1989), Drucksache 11/5073 (1989) und Drucksache 11/6167 (1990)) über die Tibet-Frage im Bundestag. Inzwischen haben sie und Gert Bastian zwei Bücher „Tibet – ein vergewaltigtes Land. Berichte vom Dach der Welt“ (1988) und „Tibet klagt an. Zur Lage in einem besetzten Land“ (1990) herausgegeben, welche die Aufmerksamkeit der deutschen Gesellschaft auf Tibet gelenkt hat. Genau in diesem Zeitpunkt bzw. Mitte der 80er-Jahre sind die Grünen als eine wichtige Partei in der deutschen Politik aufgestiegen, die für Freiheit, Frieden, Meinungsfreiheit und Toleranz steht, Werte welche denen des Dalai Lama ähneln (赵光锐, 2012). Durch die Tibet-Frage fanden die Grünen große Unterstützung in der deutschen Gesellschaft. Wegen der Umweltverschmutzung in China haben die Grünen eine neue Chance für die Zusammenarbeit mit China, insbesondere bei der Umwelt- und Klimapolitik. In den letzten Jahren ist der Einsatz der Grünen für die Tibet-Frage zurückhaltender geworden. Im Fraktionsbeschluss 2012 der Grünen wird ihre Position zur Tibet-Frage dargestellt: „Die Staats- und Parteiführung betrachtet die Situation in Tibet und Xinjiang als innere Angelegenheit, was es erschwert, mit China eine konstruktive Debatte darüber zu führen. Trotzdem sollte Deutschland auf die Menschenrechtsverletzungen gegenüber ethnischen Minderheiten hinweisen, und insbesondere Religionsfreiheit und kulturelle Selbstbestimmung anmahnen, wie sie in der Verfassung festgeschrieben sind“ (Bündnis 90/Die Grünen, 2012, S .10). Die Vizepräsidentin des Deutschen Bundestages (seit 2013), Claudia Roth (Die Grünen) hat sich seit vielen Jahren stark für die Menschenrechte in Tibet eingesetzt. Im März 2015 besuchte sie während ihres Indienbesuchs die tibetische Flüchtlings-Community in Dharamsala und traf sich wie in den letzten 25 Jahren regelmäßig mit dem Dalai Lama. Angesichts des fehlenden Echos im Bundestag, in der Bundesregierung und in der deutschen Öffentlichkeit bezüglich der Tibet-Frage sind die Einflussmöglichkeiten der grünen Politiker begrenzt. Zudem genießt die Flüchtlingskrise in Deutschland Priorität seit 2015 in der außenpolitischen Agenda der Grünen. Ein weiterer Grund dafür, dass der Dalai Lama immer mehr Unterstützung aus deutschen Parteien bzw. dem deutschen Bundestag verlor, ist der

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Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

Vorzug der Wirtschaftsinteressen anstelle eines Eintretens für die Menschenrechte in der Chinapolitik. Innerhalb der Grünen gilt es, die legitimen wirtschaftlichen Interessen mit den ebenso wichtigen Interessen an den Menschenrechten Chinas auszutarieren, ohne China zu provozieren. Die CDU allerdings interessiert sich im neuen Jahrtausend von neuem für die Tibet-Frage. Weil die von Merkel geleitete CDU einen wichtigen Teil der Regierung ausmacht, wird die Tibet-Frage oft in den deutsch-chinesischen Beziehungen thematisiert. Die CDU hält die Tibet-Frage für einen Anknüpfungspunkt ihrer Menschenrechtspolitik gegenüber China, welche große Unterstützung in der deutschen Gesellschaft findet. Insofern trägt die Tibet-Politik der Bundesregierung Merkels dazu bei, mehr Stimmen für ihre Partei gegen die Opposition zu bekommen. Die Tibet-Krise 1996 und der Empfang des Dalai Lama 2007 geschahen jeweils unter der Regierung Kohls und Merkels. Im Vergleich zur Tibet-Politik Kohls und Merkels betrieb die Regierung Schröders eine entspannte Tibet-Politik. Die sozialen Identitäten und gesellschaftlichen Wertevorstellungen bleiben relativ still, einschließlich der Vorstellung über das politische System Chinas. Durch die Antwort der Bundesregierung (Drucksache 15/3630) auf die kleine Anfrage (Drucksache 15/3534) zur Tibet-Politik wurde die Tibet-Politik der Regierung Schröders klar dargestellt. Vor allem betrachtete die Bundesregierung Schröders, in Übereinstimmung mit der gesamten Staatengemeinschaft, Tibet als Teil des chinesischen Staatsverbandes und erkennt die so genannte Exilregierung Tibets in Dharamsala (Indien) nicht an. Trotzdem wurde der tibetische Anspruch auf Autonomie, insbesondere im kulturellen und religiösen Bereich von der deutschen Regierung unterstützt. Im Juli 2004 forderte Joseph Fischer die chinesische Regierung offiziell auf, eine friedliche Lösung der Tibet-Frage im Dialog mit dem Dalai Lama zu suchen (Deutscher Bundestag 15. Wahlperiode, 2004, S. 1 f.). Die Bundesregierung Schröders drückte aber klar aus, dass sie kein Gespräch zwischen Bundeskanzler und dem Dalai Lama beabsichtigte (Deutscher Bundestag 15. Wahlperiode, 2004, S. 3). Der Grund dafür war, dass die Tibet-Frage von der Regierung Schröders im Rahmen des Menschenrechtsdialogs einbezogen wurde. Darüber hinaus wurde mehr Aufmerksamkeit auf die innenpolitischen Probleme anstelle der deutschen Außenpolitik gelenkt. Somit wurden die deutsch-chinesischen Beziehungen kaum durch die Tibet-Frage belastet. 7.3.2.4 Die an westliche Menschenrechtsdiplomatie gerichtete Tibet-Politik Wie andere westliche Staaten hat Deutschland ein elementares strategisches Interesse an der Einhaltung internationaler Regeln und Normen im politischen und wirtschaftlichen Bereich (Nathan, 2014, S. 86). Andere, beispielsweise autoritäre Staaten, die im Gegensatz zur westlichen politischen Ideologie stehen, werden vom Westen als Gegner oder Herausforderer betrachtet. Bei der Tibet-Frage bleibt Deutschland einer Meinung mit seinen Verbündeten und EU-Partnern und spielt mittlerweile sogar eine führende Rolle bei der Menschenrechtspolitik. Die Regierungschefs der westlichen Länder wollen die chinesische Regierung durch Treffen mit dem Dalai Lama unter außenpolitischen Druck setzen, z.B. USA, Großbritannien,

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

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Frankreich etc. Seit 1990 haben die amerikanischen Präsidenten regelmäßig den Dalai Lama empfangen. Um politische Unstimmigkeiten mit China zu vermeiden, haben die Regierungschefs mancher westlichen Länder den Dalai Lama allerdings nur halboffiziell oder privat getroffen. Tabelle 7-2 Treffen westlicher Staatschefs mit dem Dalai Lama seit 1990

Datum

Land

Staatschefs

Treffpunkt

16.04.1991

USA

George Bush

Weißes Haus

12.1991

Großbritannien

John Major

Downing Street 10

27.04.1993

USA

Bill Clinton

Weißes Haus

28.04.1994

USA

Bill Clinton

Weißes Haus

23.04.1997

USA

Bill Clinton

Weißes Haus

11.1998

USA

Bill Clinton

Weißes Haus

05.1999

Großbritannien

Tony Blair

Downing Street 10

20.06.2000

USA

Bill Clinton

Weißes Haus

23.05.2001

USA

George W. Bush

Weißes Haus

10.09.2003

USA

George W. Bush

Weißes Haus

20.09.2007

Österreich

Alfred Gusenbauer

Bundeskanzleramt

23.09.2007

Deutschland

Angela Merkel

Bundeskanzleramt

17.10.2007

USA

George W. Bush

Kongress (USA)

30.10.2007

Kanada

Stephen Harper

Ottawa

Gordon Brown

beim Erzbischof von Canterbury

23.05.2008

Großbritannien

06.12.2008

Frankreich

Nicolas Sarkozy

Polen

31.05.2009

Dänemark

Anders Fogh Rasmussen

Kopenhagen

18.02.2010

USA

Barack Obama

Weißes Haus Weißes Haus

16.07.2011

USA

Barack Obama

27.04.2012

Kanada

Stephen Harper

Ottawa

14.05.2012

Großbritannien

David Cameron

London

26.05.2012

Österreich

Werner Faymann

Wien

21.02.2014

USA

Barack Obama

Weißes Haus

05.02.2015

USA

Barack Obama

Washington

15.06.2016

USA

Barack Obama

Weißes Haus

16.10.2016

Slowakei

Andrej Kiska

Bratislava

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

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Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

Aus der Tabelle kann entnommen werden, dass der Dalai Lama in den letzten Jahrzehnten häufig von den westlichen Regierungschefs bei ihrer außenpolitischen Strategie in Betracht gezogen wurde. Es ist die offensichtliche Antwort des Westens auf den raschen Wiederaufstieg Chinas. Dabei sehen die USA ihre traditionelle Position als Führungsmacht in der Welt mindestens im asiatisch-pazifischen Raum durch China gefährdet. Die Menschenrechte, wirtschaftliche Themen und die Taiwan-Frage sind die regelmäßigen Reibungspunkte der amerikanisch-chinesischen Beziehungen (Wacker, 2010). Das offensive Demokratieverständnis der USA und die ungelösten Legitimationsprobleme des politischen Systems in China führen immer wieder zu Spannungen insbesondere im Themenfeld der Menschenrechte (Maull, 2014c, S. 852). Aufgrund der geopolitischen und geostrategischen Rivalitäten zwischen den USA und China wird eine deutliche Menschenrechtspolitik gegenüber China betrieben. Menschenrechte und die Religionsfreiheit in puncto Tibet-Frage werden trotz der heftigen Proteste Chinas seit langem von den amerikanischen Präsidenten auf die politische Agenda gesetzt. Gründe dafür bestehen hauptsächlich darin, dass erstens durch die Thematisierung der Menschenrechtsprobleme in China (und den Dalai Lama betreffend) innenpolitisch mehr Stimmen für die eigene Partei gewonnen werden können. Denn das Treffen mit dem Dalai Lama steht für westliche Wertvorstellungen wie Demokratie, Freiheit und Menschenrechte. Aufgrund des wirtschaftlichen und politischen Aufstiegs Chinas möchten sie zweitens anhand des Tibet-Themas oder des Dalai Lama den Einfluss Chinas auf die internationale Politik eindämmen. Die Treffen der amerikanischen Präsidenten mit dem Dalai Lama fielen stets in Zeiten der Unruhen bei den chinesisch-amerikanischen Beziehungen. Die französischen Medien berichteten, dass Amerika die politische Bedeutung des Dalai Lama und seiner Gruppe überschätzen und den starken Willen und die Entschlossenheit Chinas zur Verteidigung der nationalen Souveränität und der territorialen Integrität zu unterschätzen schien. Die politische Bedeutung des Dalai Lama ist begrenzt (中国新闻网, 2010) und schwindet im Zuge des Aufschwungs Chinas, weil China selbst eine größere wirtschaftliche und politische Bedeutung als die Tibet-Frage ausmacht. Im Weißbuch der Landesverteidigung 2010 legt China vor, dass es gegen die separatistischen Kräfte wie jene die für eine Unabhängigkeit Tibets kämpfen und die Souveränität und die territoriale Integrität Chinas verteidigen werde (中华人民共和国中央人民政府, 2010). 7.3.3 Deutschlands Außenhandel mit China Einen besonders hohen Stellenwert nimmt der Außenhandel für Wirtschaftswachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung eines Landes ein. Entsprechend gilt die Außenhandelspolitik als wichtiger Teil der Außenwirtschaftspolitik, die auf „die Förderung der außenwirtschaftlichen Beziehungen zur Sicherung des Wirtschaftswachstums und des Wohlstands in der Bevölkerung, die Verbesserung der Zahlungsbilanz oder den Schutz der einheimischen Wirtschaft vor internationaler Konkurrenz“ (Polzin, Kirchner, Pollert & Pollert, 2016, S. 128) abziehlt. Dabei steht die Sicherung des Wohlstands im Mittelpunkt der wirtschaftlich motivierten Außenpolitik, die sich im Wesentlichen an drei Grundformen außenwirtschaftlichen Verhaltens orientiert: dem Freihandel, der Strategie des Protektionismus und der wirtschaftlichen

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

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Integration (Wilhelm, 2006, S. 198). Für die in hohem Maße exportorientierte deutsche Wirtschaft spielt der Außenhandel eine bedeutende Rolle. Genau wie Deutschland profitiert das exportorientierte China von einer liberalen Handelspolitik und bietet als der wichtigste Außenhandelspartner Deutschlands (2016) für die deutsche Wirtschaft große Chancen, vor allem vor dem Hintergrund des Umbaus „der bisher exportgetriebenen chinesischen Wirtschaft hin zu einem nachhaltigen innovationgetriebenen Wachstum und zu Stärkung des Binnenkonsums“ (Die Bundesregierung, 2014d). Dabei setzt die chinesische Regierung auf eine enge und intensive Wirtschaftskooperation mit Deutschland und sieht Deutschland als wichtigen Partner für die Wirtschaftsreform und bei der Bewältigung der massiven Umweltprobleme. 7.3.3.1 Die Entwicklung des deutschen Außenhandels mit China Die Wirtschaftsbeziehungen stellen die wichtigste Säule in den bilateralen Beziehungen der beiden Länder dar. Somit genießt die deutsche Handelspolitik mit China einen hohen Grad an Kontinuität und weist eine zunehmende Ausweitung der gemeinsamen wirtschaftlichen Interessenagenda auf, die sich nicht auf traditionellen Handel und Investition beschränkt, sondern auch die Sicherstellung der Wettbewerbsfähigkeit und Wissenschaftskooperation berücksichtigt. Mit dem Aufstieg Chinas einhergehend ist in der deutschen Außenhandelspolitik (gegenüber China) aber auch eine Veränderung von offen zu vorsichtig zu verzeichnen. Der in eine Marktwirtschaft eingebettete Freihandel Deutschlands steht dem staatlichen Außenhandelsmonopol Chinas gegenüber, was sich in den deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen widerspiegelt. Im Wesentlichen verfolgte Deutschland eine „win-win“ Strategie beim Außenhandel mit China. Auf den ersten Blick ist die Entwicklung des Handels zwischen Deutschland und China beeindruckend. China ist Deutschlands wichtigster Handelspartner in Asien und umgekehrt ist Deutschland der wichtigste Handelspartner Chinas in Europa. Mehr als 5000 deutsche Unternehmen sind in China tätig und mehr als 1000 chinesische Unternehmen in Deutschland (Bertelsmann Stiftung, 2016, S. 2). Die dynamische Weiterentwicklung der deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen kann man auf die erfolgreiche Außenhandelspolitik beider Staaten, ihre gemeinsamen Anstrengungen für die Suche nach neuen wirtschaftlichen Wachstumsmöglichkeiten (wie bei der Umweltzusammenarbeit) sowie effektive Maßnahmen (wie Verhandlung) zur Bewältigung der bestehenden Handelskonflikte zurückführen. Beide Staaten setzen sich für den freien und fairen Handel im multilateralen Rahmen der WTO, die ständige Förderung der Außenwirtschaft, die Stärkung von Handelsabkommen und Globalisierung ein und messen Realwirtschaft und Innovation einen hohen Stellenwert für ihre wirtschaftliche Entwicklung bei (vgl. Botschaft der Volksrepublik China in der Bundesrepublik Deutschland, 2011). Im Bereich der Digitalisierung, bei Umwelttechnologien und im Dienstleistungssektor besteht hohes Kooperationspotential (BDI, 2017). Vor diesem Hintergrund nimmt Deutschland aktiv an den von China initiierten Projekten AIIB und „neue Seidenstraße“ teil, weil Chinas Herangehensweise an Zentral- und Westasien im Einklang mit deutschen und europäischen Interessen steht (Heilmann, 2014). Weiterhin kommt China mit

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Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

„Made in China 2015“ aktiv der „Industrie 4.0“ Deutschlands entgegen. Angesichts der Zunahme wirtschaftlicher Konkurrenz haben beide Regierungen regelmäßig verhandelt und sich häufig ausgetauscht. Bei sehr konträren Interessenlagen werden Verhandlungen und Kompromisse bevorzugt. Die Handelskonflikte zwischen China und Deutschland wurden hauptsächlich durch bilateralen Dialog beigelegt. Außerdem trägt der Aufbau wirtschaftlicher Institutionen im Handel mit China zur Lösung der Handelskonflikte beider Länder bei. Viele deutsche Unternehmen profitieren von den Entwicklungen in China und die Bundesregierung kann die Interessen deutscher Konzerne nicht außer Acht lassen. Die Forderungen nach weiteren Reformen des chinesischen Justizsystems und besseren Marktzugängen für deutsche Firmen sind für die chinesische Regierung im Großen und Ganzen akzeptabel, zumindest insofern sie auch den chinesischen Interessen entsprechen. Zugleich ist zu ersehen, dass die deutschen und europäischen Unternehmen in China seit Jahren den gleichberechtigten Marktzugang, faire Wettbewerbsbedingungen, die Freiwilligkeit bei Technologietransfer und den effektiven Schutz geistigen Eigentums erwarten. Ohne Zweifel profitieren viele deutsche Unternehmen vom chinesischen Markt und sind seit Langem in China ansässig. Ihre drängendste Forderung an die chinesische Regierung liegt im Abbau der Asymmetrie im Marktzugang, der für deutsche Unternehmen in vielen Branchen in China besteht, einschließlich dem Joint-Venture-Zwang und der Benachteiligung ausländischer Unternehmen bei öffentlichen Ausschreibungen (Heilmann, 2014). Hinsichtlich des zunehmenden Wettbewerbsdrucks der chinesischen Unternehmen forderte die Bundesregierung in Gesprächen mit der chinesischen Regierung stärker und deutlicher faire Rahmenbedingungen für deutsche Unternehmen. Die zunehmenden handelspolitischen Spannungen zeigen, dass aufgrund des rasanten Wirtschaftsaufstiegs Chinas die Konkurrenz zwischen China und Deutschland sowie auch zwischen China und der EU stärker geworden ist. Angesichts der wachsenden Zahl von Übernahmen deutscher Hightech-Firmen verändert sich die deutsche Wirtschaftspolitik gegenüber ausländischen Investitionen. Die Spannung über die Investitionsbedingungen in China und Deutschland hat die Debatte über die Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus Chinas überschattet. Deshalb bleibt die Debatte innerhalb der EU weiterhin offen und strittig. Im Handelskonflikt mit China tendiert Deutschland dazu, nicht nur auf bilateraler Ebene, sondern auch auf multilateraler Ebene mit China zu verhandeln. Weil die Wirtschafts- und Handelspolitik der EU gegenüber Drittländern der EU bzw. der Europäischen Kommission obliegt, hat die deutsche Regierung in diesem Handlungsfeld nur begrenzten Spielraum. Währenddessen gewinnt die deutsche Außenhandelspolitik gegenüber China im multilateralen Rahmen der Welthandelsorganisation WTO wegen deutscher Wirtschaftskraft zunehmend an Freiheit (vgl. Klein, Meier & Varwick, 2013, S. 113). Allerdings ist China nach wie vor ein autoritärer Staat mit einem einzigartigen Wirtschaftssystem, aber schwacher Rechtssicherheit. Vor allem die Marktwirtschaftskriterien der EU wurden noch nicht erfüllt. Hinzu kommen noch die unterschiedlichen politischen Wertvorstellungen im Vergleich zum Westen (Hanemann & Huotari, 2015, S. 47). Deshalb werden die vom Staat unterstützten Direktinvestitionen aus China hinsichtlich der nationalen Sicherheitsbedenken kritisch und vorsichtig behandelt.

Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

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Die Bundesregierung unterstützt die Entwicklung und Vertiefung der Wirtschaftsbeziehungen zwischen deutschen und ausländischen Unternehmen und gibt die Grundlinien in der Außenwirtschaftspolitik vor. Dabei verfügen die deutschen Unternehmen über einen großen Handlungsspielraum im Umgang mit der chinesischen Regierung und chinesischen Unternehmen. Die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen werden kaum von den politischen Meinungsunterschieden beeinflusst und können der chinapolitischen Ausrichtung Deutschlands entgegenwirken. Anstelle der Wertegemeinschaft des Westens wird den deutsch-chinesischen Beziehungen in Zeiten der Instabilität der deutsch-amerikanischen Beziehungen 2017 große Bedeutung nicht nur von chinesischer Seite, sondern auch von der deutschen Regierung und Gesellschaft beigemessen. Der Grund dafür ist die ähnliche Wirtschaftspolitik zwischen Deutschland und China in den zwei Kernfeldern Freihandel und Klimaschutz. Es steht außer Frage, dass die Bundesregierung für die universelle Geltung der Menschenrechte und gegen eine kulturelle Relativierung des Menschenrechtsbegriffs eintritt (Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, 2012, S. 8). Gemäß der Interpretation der Bundesregierung ist die Förderung der Rechtsstaatlichkeit Voraussetzung für die Durchsetzung der Menschenrechte (Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode, 2012, S. 8). Zudem kann der Aufbau des Rechtsstaates in China den deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen nutzen. Die planmäßige und dauerhafte Wertewerbung in China dient schrittweise der Außenwirtschaftsförderung. Insgesamt spielen die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen eine bedeutende Rolle in der deutschen Chinapolitik. Aber sie sind nicht die einzige Dimension der deutsch-chinesischen Beziehungen. Die Aufwertung der strategischen und politischen Beziehungen beider Staaten trägt zu ihren Wirtschaftsbeziehungen bzw. der Bewältigung der Handelskonflikte bei. Zudem dient die Außenhandelspolitik gegenüber China nicht nur direkten ökonomischen Zielsetzungen, sondern auch Wirtschafts- und Sozialreformen Chinas, weil die wirtschaftspolitischen Reformen häufig mit Fragen „der Systemsicherheit, Regimesicherheit und nationalen Sicherheit“ (Wilhelm, 2006, S. 200) verbunden sind. Der Anknüpfungspunkt zwischen Wirtschaft und Politik ermöglicht der deutschen Regierung eine Chinapolitik von „Wandel durch Handel“. Entsprechend beinhaltet der laufende Rechtsstaatsdialog beider Staaten zugleich die wirtschaftlichen und politischen Dimensionen und bietet so eine Übereinstimmung zwischen Wirtschaftswissenschaft und moralischer Bewertung. 7.3.3.2 Das Sonderverhältnis zwischen Deutschland und China Die aktuellen deutsch-chinesischen Beziehungen werden als „Sonderverhältnis“ beschrieben. Dies beruht auf gemeinsamen Wirtschaftsinteressen, aber verschiedenen politischen Werten (Ideologie), was sich in zweierlei Hinsicht abzeichnet. Erstens teilen die Beiden keine gemeinsamen politischen Systeme und Werte und können einander nicht vom je anderen Modell überzeugen. Deutschland gilt als ein Kernstaat des Westens und verteidigt unerschütterlich westliche Werte und die gemeinsamen Interessen in der Weltpolitik. Dabei besteht eine klare

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Die Chinapolitik der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel im Vergleich

Linie zwischen dem Westen, Russland und China. Jedoch spielen die potenziellen sicherheitspolitischen Differenzen mit China nur eine untergeordnete Rolle in der deutschen Außenpolitik. Solange die Bundesregierung die Tibet-Frage und die Taiwan-Frage nicht offen thematisiert und sich bei der Menschenrechtspolitik gegenüber China zurückhält, bedeutet dies, dass es keinen Wetterumschwung in den Beziehungen gibt. Zweitens befinden sich Deutschland und China geopolitisch letztlich in Europa und Asien, wodurch deren Beziehungen vergleichsweise gering durch historische Hypotheken (Heberer & Senz, 2011, S. 674) und unmittelbare geopolitische Interessekonflikte belastet wurden. „Wirtschaftlich sind die beiden Länder füreinander der jeweils wichtigste Handelspartner auf dem anderen Kontinent“ (Bartsch, 2016, S. 4). Die Stabilität und Kontinuität der bilateralen Beziehungen liegt dem engen und nachhaltigen Wirtschaftsaustausch zugrunde. Von deutscher Seite aus zeichnet sich China als ein nichtdemokratisches Land durch „eine Mischung aus kommunistischer Herrschaft und kapitalistischer Wirtschaftsweise“ (Hilz, 2009, S. 47) ab. Entsprechend betrachtet China Deutschland als wichtigen Wirtschaftspartner, der ihm sowohl Absatzmarkt als auch Technologietransporte anbieten kann (Friedrich, 2014, S. 95). Obwohl es politische Diskrepanzen besonders bei der Vorstellung der Menschenrechte gibt und die Kontroverse zwischen beiden noch besteht, werden sie angesichts der Vielzahl gemeinsamer wirtschaftlicher, politischer und geostrategischer Interessen die bilateralen Beziehungen weiterhin ausbauen und die umfassende Zusammenarbeit im wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Bereichen intensivieren. Zudem bringt die Entstehung einer polyzentrischen Welt im Zuge der Globalisierung der deutsch-chinesischen Beziehungen Vorteile. Abgesehen vom bilateralen Aspekt bringen die multiplen regionalen und internationalen Konflikte und Herausforderungen den beiden Staaten aufgrund ihrer jeweiligen zentralen Machtposition in ihren jeweiligen Regionen große Zusammenarbeitspotenziale in internationalen Angelegenheiten. Damit gewinnen die deutsch-chinesischen Beziehungen auf globaler Ebene und folglich im internationalen System an großer Bedeutung. Es ist erforderlich, immer mehr politischen Konsens zu finden und sich um bilaterale Kooperation bei der Beilegung regionaler politischer Konflikte (Syrien-Krise, Ukraine-Krise und Korea-Konflikt etc.) und der Bewältigung der globalen Herausforderungen (Terrorismusbekämpfung, Klimawandel, Wirtschafts- und Finanzkrise, sowie Flüchtlingskrise) zu bemühen. Mit der angespannten und komplizierten Weltpolitik einhergehend werden die deutsch-chinesischen Beziehungen auf globaler Ebene ihrer „strategischen Partnerschaft“ großen Stellenwert beimessen.

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Schlussfolgerungen und Ausblick

8.1 Szenarien und grundlegende Tendenzen der deutschen Chinapolitik Angesichts des wirtschaftlichen und politischen Aufstiegs Chinas kann der Westen China entweder in die internationale Gemeinschaft integrieren oder eindämmen. Seit der zweiten Amtszeit Merkels bezeichnet man die deutsche außenpolitische Strategie als „bündnispolitischen Traditionalismus“ und „aufgesattelten Bilateralismus“ (Kleine-Brockhoff & Maull, 2011), was als deutsche Antwort auf den Wandel des internationalen Machtgefüges zu einer multipolaren Ordnung gilt. Zweifellos führt Chinas internationaler Aufstieg zu einer Aufwertung der Relevanz der Chinapolitik in der deutschen außenpolitischen Konstellation (Heberer & Senz, 2011, S. 687). Mittlerweile bringt der wirtschaftliche und politische Aufstieg Chinas die deutsche Außenpolitik jedoch in ein Dilemma. Wirtschaftlich kann Deutschland einerseits stark vom chinesischen Absatzmarkt profitieren. Andererseits stehen deutsche Unternehmen vor der Herausforderung, inwiefern sie als deutsche Akteure mit China bei der Innovationskooperation vorgehen sollen. Die Konkurrenz im Außenhandel mit China nimmt allmählich zu. Politisch ist Peking zu einem „Schlüsselpartner“ geworden. In den letzten Jahren gewinnen Deutschland und China immer mehr an Bedeutung für internationale Kriseneinsätze und Friedensmissionen. Bei globalen und regionalen Fragen wie der Bekämpfung des Terrorismus, der Flüchtlingskrise, dem Klimawandel und dem Atomstreit im Iran haben beide Staaten gemeinsame sicherheitspolitische Interessen. Hierbei entspricht es dem deutschen Interesse, China stark in die internationale Gemeinschaft einzubinden, bzw. die traditionell vom Westen geleiteten internationalen Institutionen aufrechtzuerhalten. Allerdings gestaltet China neue internationale Institutionen, auf die Deutschland reagieren muss, wenn es den Aufstieg im asiatischen Staat nutzen will. Hierbei stellt sich die Frage, inwieweit sich Deutschland an der chinesischen Initiative beteiligen soll (vgl. Bertelsmann Stiftung, 2016, S. 10). Im Fall der Gründung der AIIB hat sich Deutschland für China entschieden. Deutschland muss im Einzelfall einen Ausweg aus dem wirtschaftlichen und politischen Dilemma finden, um die eigenen deutschen nationalen Interessen besser durchzusetzen. Dabei ist eine klare Zielvorstellung erforderlich, ob nun als Partner oder Konkurrent agiert werden soll. 8.1.1 Szenarien der deutschen Chinapolitik In den vorherrschenden Analysen werden drei mögliche Szenarien bezüglich der deutschen Chinapolitik vorgestellt, die sich um den chinapolitischen Balanceakt zwischen Wertepolitik und Interessenpolitik drehen. Erstens könnte die Bundesregierung mehr Wert auf die Wer© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Y. Huang, Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung, Globale Gesellschaft und internationale Beziehungen, https://doi.org/10.1007/978-3-658-27078-0_8

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Schlussfolgerungen und Ausblick

tediplomatie im Umgang mit China legen, um sich an die deutsche Öffentlichkeit anzupassen. Hinzu kommt, dass die Bundesregierung bereits eine deutliche Menschenrechtspolitik gegenüber China betrieben und offen und klar mit China über Menschenrechte gesprochen hat. Allerdings entspricht die reine Wertepolitik nicht dem Prinzip der Maximierung der Nationalinteressen. Die Regierungssysteme sowie die politischen Wert- und Ordnungsvorstellung beider Länder sind grundverschieden, sodass die Gefahr besteht, dass die deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen in einen politischen Konflikt hineingezogen werden. Jedoch leitet sich die reine Wertepolitik gegenüber China oft aus einem innenpolitischen Kalkül oder der Gesamtheit der Bündnissinteressen ab, die gleichermaßen dem eigenen Vorteil entsprechen. Zweitens könnte die deutsche Regierung hinter geschlossenen Türen mit China über die Menschenrechtslage sprechen, ohne wirtschaftliche oder andere politische Interessen zu belasten. Mit anderen Worten würde das Thema Menschenrechte kontinuierlich als beständiger Teil der deutschen Chinapolitik gelten. Wenn die Menschenrechtsförderung Deutschlands auf die eigene Öffentlichkeit abzielt, könnte stille Diplomatie für ein geeignetes Mittel gehalten werden. Allerdings erscheint es unsicher, ob die offene Menschenrechtsförderung tatsächlich einen Beitrag zur Verbesserung der chinesischen Menschenrechtslage leisten kann. Weshalb es fraglich bleibt, worin das Interesse der deutschen Menschenrechtspolitik liegt. Daher ist eine neue Ausrichtung bei der Menschenrechtspolitik erforderlich. Es gibt noch ein drittes chinapolitisches Szenario. Hinsichtlich der ausgeprägten Wirtschaftsinteressen in China könnte sich Deutschland ausschließlich für die Geschäfte mit China einsetzten und die Rede von der Wertediplomatie hinter sich lassen. Obwohl die wirtschaftszentriete Chinapolitik relativ einfach durchgesetzt werden könnte, müsste sich die deutsche Regierung auf diese Weise dem Druck der innerstaatlichen zivilgesellschaftlichen Organisationen und ihren westlichen Bündnissen aussetzen. Im Zuge der wirtschaftlichen Globalisierung intensiviert sich der Interdependenzgrad zwischen Deutschland und China allmählich. Die beiden stark von der Globalisierung profitierenden Länder stehen für die Globalisierung, den Freihandel und das „global Government“ bei der Umwelt sowie gegen Terrorismus. Zugleich plädieren sie für den Multilateralismus und gegen den Unilateralismus. Unter diesen Gesichtspunkten sind ihre Präferenzen kompatibel. Sobald es jedoch um Ideologie, das Regierungssystem, regionale Selbstbestimmung sowie politische Wert- und Ordnungsvorstellungen geht, neigen die beiden Nationen zu Meinungsverschiedenheiten und manifesten Konflikten. 8.1.2 Grundlegende Tendenzen der deutschen Chinapolitik Bei der Außenpolitikanalyse werden die außenpolitischen Ziele und der Politikstil unterschieden. Bei den chinapolitischen Zielen nahmen die Bundesregierungen unter den drei Kanzlern nach der Wiedervereinigung Deutschlands keine entscheidenden Änderungen vor. Trotz drei möglicher Szenarien der Chinapolitik ist sie eher durch Kontinuität als durch Wandel geprägt gewesen. Auf Druck der innerstaatlichen und internationalen Akteure hin unternahmen die deutschen Regierungen den ständigen Versuch, zwischen politischen Werten und

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Wirtschaftsinteressen – hinsichtlich der innerstaatlichen und internationalen Bedingungen – eine Balance zu erreichen. Ob die Bundesregierungen die Wertepolitik im Verhältnis zu China betonten, hing eng von den Interessen der Parteipolitik bzw. den unterschiedlichen Wertevorstellungen der jeweiligen deutschen Partei, sowie der weltpolitischen Konstellation ab. Dabei gewann der internationale Aufstieg Chinas immer mehr an strategischer Bedeutung für die deutsche Außenpolitik, was zu einer Wende von einer werteorientierten zu einer wirtschaftsgeleiteten Chinapolitik führte. Demgegenüber spielten die gesellschaftlichen Akteure, wie NGOs, oder die deutsche Öffentlichkeit eine nur untergeordnete Rolle in der Ausformulierung der deutschen Chinapolitik, da die wertegeleiteten Interessengruppen die Entscheidungsträger kaum davon überzeugen konnten, dass ihre wertegeleiteten Anliegen gleichzeitig im Interesse Deutschlands sind. Die ökonomischen Interessen deutscher Unternehmen entsprechen eher den Interessen deutscher Innen- und Außenpolitik. Abgesehen davon spielen Institutionen wie die EG (Sanktionen gegenüber China) unter Kohl, der Rechtsstaatsdialog unter Schröder, oder die Regierungskonsultationen unter Merkel laut den drei Quellen der Staatspräferenzen des Neoliberalisten Moravcsik eine maßgebliche Rolle bei der Gestaltung der chinapolitischen Präferenzen ihrer damaligen Zeit. Gemäß der vorliegenden Untersuchung ist der Einfluss der Außenminister bei der deutschen Chinapolitik nur beschränkt festzustellen, denn die Chinapolitik ist „Chefsache“ der Kanzler. Dabei ist die Anlehnung an die Wertepolitik oder die Interessenpolitik stark von der Persönlichkeit des Bundeskanzlers abhängig. Dies ist vor allem bei Bundeskanzler Schröder und Bundeskanzlerin Merkel zu erkennen. Des Weiteren ist auch der Einfluss der Parteien spürbar, sodass sich eine starke Korrelation zwischen den Veränderungen der deutschen Außenpolitik und den unterschiedlichen Koalitionen (vor allem in den drei Amtszeiten Merkels) zeigt. Ideell wird die deutsche Chinapolitik nicht nur stark von den innergesellschaftlichen Wertevorstellungen bzw. der deutschen Öffentlichkeit, sondern auch von den europäischen und internationalen Normen bestimmt. Die EU, die NATO und die Vereinten Nationen bilden somit ein wichtiges außenpolitisches Bezugssystem für Deutschland. Als ein Mitglied dieser Institutionen wird die deutsche Außenpolitik durch deren Prinzipien, Werte und Normen beeinflusst, welche sich in der deutschen Chinapolitik widerspiegeln. Allerdings führen Probleme, wie die Konflikte innerhalb des atlantischen Bündnisses, die multiplen Krisen in Europa, sowie die Flüchtlingskrise dazu, dass die gesellschaftliche Divergenz zunimmt und die soziale (langfristig stabil gebliebene) Identität untergraben wird. All dies hat die Funktion der Wertediplomatie untergraben. Insgesamt hat die neoliberale Betrachtungsweise zufriedenstellende Antworten auf die Ausgangsfrage dieser Arbeit hervorgebracht. Gemäß der Analyse und dem Vergleich der Chinapolitik unter den unterschiedlichen Regierungen lassen sich folgende Schlussfolgerungen ziehen: Die deutsche Chinapolitik zeigt sich zu Beginn einer neuen Regierung meist wertegeleitet, sie orientiert sich jedoch im Laufe der Zeit entsprechend ihrer wirtschaftlichen Interessen, ohne eine längere Periode auf dem Idealmaß in „Balance“ zu verharren. In Hinblick auf geteilte Präferenzen hat aus vielerlei Gründen die entweder kompatible, komplementäre oder manchmal gegensätzliche Präferenzenkonfiguration bezüglich des Außen-

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Schlussfolgerungen und Ausblick

handels kontinuierlich an Bedeutung gewonnen (siehe Abbildung 8-1). Sobald sich die deutsche Konjunkturlage in der Weltwirtschaft verschlechtert oder Deutschland und die Europäische Union vor einer wirtschaftlichen oder politischen Krise stehen, neigt die deutsche Chinapolitik dazu, verstärkt auf wirtschaftliche Aspekte zu setzen. Abbildung 8-1 Präferenzkonfigurationen der deutsch-chinesischen Beziehungen

Kompatibel

Gegensätzlich

Komplementär

Quelle: Eigene Darstellung.

Kohls Regierung stellte mit dem Asienkonzept die Notwendigkeit einer Annäherung zu China vor und strebte wirtschaftliche Annäherung an. Diese wirtschaftsbetonte Strategie Ende der Regierungszeit Kohls wurde jedoch von der Opposition stark kritisiert. Allerdings war es die Regierung Schröders (Rot-Grün – damalige Opposition), die den Rechtsstaatsdialog einführte, dem nachgesagt wurde, dass er wichtige Menschenrechtsprobleme aus dem alltäglichen politischen Diskurs mit China ausklammern würde, sodass sich die Präferenz zugunsten der deutschen Wirtschaft auf eine starke Interessenpolitik ausgerichtet habe. Ähnlich sah es in der ersten Amtszeit Merkels aus. Bundeskanzlerin Merkel führte eine stark wertegeleitete Chinapolitik (Menschenrechtsfrage, Asienpolitik 2007, Besuch des Dalai Lama, Unruhen in Tibet 2008, Olympischer Fackellauf), richtete sich jedoch ab der Wirtschaftskrise Ende 2008 langsam nach den Interessen der deutschen Wirtschaft. Dabei kommt China seit 1990 eine wachsende Bedeutung in der deutschen außenpolitischen Strategie zu. Trotz der merklichen Ausdifferenzierung der Menschenrechtsförderung in China unter den unterschiedlichen Bundesregierungen wird politischen Werten bei der deutschen Chinapolitik stets große Bedeutung beigemessen. Obwohl sich die Regierung Kohls, Schröders und Merkels häufig auf der außenpolitischen Ebene gegenüber China in Menschenrechtsfragen zurückhält, versucht jede Bundesregierung nach wie vor, mit den westlichen politischen Werten auf China einzuwirken. Denn die Werte von Demokratie, Freiheit, Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte liegen im wesentlichen Interesse Deutschlands. In diesem Zusammenhang halten einige Experten die Wertediplomatie für den wahren Realismus (Nathan, 2014, S. 93). Entsprechend muss die Frage gestellt werden, unter welchen Umständen die deutsche

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Chinapolitik interessengeleitet ist. Sobald sich die deutsche Konjunkturlage in der Weltwirtschaft verschlechtert, neigt die deutsche Chinapolitik dazu, verstärkt auf wirtschaftliche Aspekte zu setzen. Wenn die Bundesregierung vor starken innenpolitischen Krisen steht, kümmert sie sich mit großer Vorsicht um ihre Chinapolitik. Ebenso orientiert sie sich stärker am wirtschaftlichen Interesse, sobald eine Trennung politischer und wirtschaftlicher Themen möglich wird. Die Medien und die zivilgesellschaftlichen Organisationen scheinen mit der deutschen Regierung zu verhandeln. Ein Problemfall stellt der chinesische Marktwirtschaftsstatus dar, welcher Deutschland und die EU vor ein großes Problem stellt. Eine Anerkennung würde die wirtschaftlichen Beziehungen stärken und den Handel vereinfachen. Allerdings hätte dies große Auswirkungen auf den Stahlsektor und viele davon abhängige Nebensektoren und damit auch auf hunderttausende Arbeitsplätze. Die Antwort auf dieses Problem bot die Wertepolitik. China fördert spezielle Unternehmen, bevorzugt Unternehmen bei der Kreditvergabe oder missachtet Umwelt- und Arbeitsstandards, wodurch ein ungleicher Wettbewerb für die EU und damit auch Deutschland geschaffen wird. Die Betonung von Umweltauflagen, Menschenrechten und gleichen Standards sind keinesfalls Elemente der Interessenpolitik, sondern liegen im Bereich der Wertepolitik. Dennoch hilft die Wertepolitik an dieser Stelle regionale bzw. nationale Interessen zu schützen. Die Wertepolitik wird folglich für die Interessenpolitik instrumentalisiert. Moravcsiks dritte Annahme, nach der die Konfiguration interdependenter staatlicher Präferenzen das staatliche Verhalten bestimmt, begründet den Einfluss der transatlantischen Beziehungen auf die deutsche Chinapolitik. Aufgrund eines ideellen Liberalismus näheren sich die USA und Deutschland einander an, während China und Deutschland aufgrund ihrer gegensätzlichen politischen Werte unvermeidbar oft in unterschiedliche außenpolitische Richtungen gehen. Trotz der engen wirtschaftlichen Verflechtung mit China stimmt Deutschland mit den USA in der Handels- und Sicherheitspolitik überein, einschließlich der Debatten um die Aufhebung des EU-Waffenembargos gegenüber China und der Vergabe des Marktwirtschaftsstatus an China. Nicht zuletzt ist eine weitere Regelmäßigkeit zu erkennen: je problematischer die deutsch-amerikanischen Beziehungen sind, desto enger sind die deutsch-chinesischen Beziehungen. Unter Kohl bildeten die transatlantischen Beziehungen einen der wichtigsten Grundpfeiler der deutschen Außenpolitik, während die deutsch-chinesischen Beziehungen in dieser Zeit stark von der westlichen Menschenrechtspolitik beeinflusst wurden. Am Ende von Schröders Amtszeit waren die deutsch-amerikanischen Beziehungen wegen der Ablehnung des Irak-Kriegs schwächer geworden. Demgegenüber näherten sich Deutschland und China einander an. In der ersten Amtszeit Merkels initiierte die Merkelsche Außenpolitik eine neue Weichenstellung der Westverlagerung zu den USA. Gleichzeitig erlebten die deutsch-chinesischen Beziehungen aufgrund der wertebetonten Chinapolitik, vor allem durch den Empfang des Dalai Lama, einen Tiefstand. Am Ende der dritten Amtszeit wurden die Beziehungen zwischen China und Deutschland wegen der amerikanischen Isolationspolitik des US-Präsidenten Trumps durch die Verschlechterung des transatlantischen Verhältnisses weiter verstärkt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass beide Staaten in entscheidenden Bereichen wie in

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der Definition von Rechtsstaatlichkeit, Meinungs- und Pressefreiheit, und im Verständnis der Menschenrechte keine Differenzen mehr haben. Die Gemeinsamkeiten erscheinen nur in den zwei Kernfeldern Klimapolitik und Freihandelspolitik (Reimers, 2017), was indirekt zeigt, dass die guten und engen deutsch-chinesischen Beziehungen in der veränderten politischen Weltlage nicht werteorientiert sondern wirtschaftsgeleitet sind.

8.2 Neubestimmung des Verhältnisses zwischen Werten und Interessen Am 17. September 2008 hat Bundeskanzlerin Merkel beim Tag der KAS in Berlin davon gesprochen, dass „die Grundwerte [...] die Begrenzung unserer außenpolitischen Interessen [sind]“, und „interessengleitete Außenpolitik [...] auch wertegeleitete Außenpolitik sein [muss]“ (KAS, 2008). Bundeskanzlerin Merkel sieht in den Theorien zwischen interessenund wertegeleiteter Außenpolitik keine Absolute, die sich gegenüberstehen, sondern eine Abhängigkeit. Sie beschreibt das Fundament der deutschen Außenpolitik als interessengeleitete Politik, welche von den Werten beschränkt wird und stellte dies gleichzeitig als Anforderung an die internationale Politik. Darüber hinaus stellte sie fest, dass diese Menschenrechte universell sind und von allen Staaten respektiert werden müssen: „Wir können bestimmte Lebensumstände nicht als Entschuldigung dafür akzeptieren, dass Menschenrechte nicht berücksichtigt werden“ (KAS, 2008). „Unveräußerliche Werte“ müssten „eben eingehalten werden“ allein schon aufgrund der eigenen Innenpolitik, und dem Grundgesetz, auf welchem das deutsche Recht, sowie Deutschlands Werte beruhen. Dies führe dazu, dass interessengeleitete Politik auch werteorientiert sein muss, da man sie „außerhalb nicht außer Kraft“ setzen könne (KAS, 2008). Langfristig gelte die politische Werteorientierung für die westliche Demokratie als „ein existenzielles Interesse“. In einem Interview interpretierte der ehemalige deutsche Botschafter in China (2007-2013), Dr. Michael Schaefer (2013) das „wertegebunden[e] und interessengeleitet[e]“ außenpolitische Prinzip. Hierbei besteht kein Gegensatz zwischen Interessen und Werten. „Werte sind integraler Bestandteil unserer Interessen. [...] Deutschland hat im 20. Jahrhundert durch zwei Diktaturen im eigenen Land schreckliche Erfahrungen gemacht. Wir haben in Deutschland gelernt, dass stabile Gesellschaften nur entstehen können, wenn die Rechte der Gemeinschaft ebenso wie die Rechte des Einzelnen durchgesetzt werden. Menschenrechte sind daher für uns kein Luxusgut und schon gar keine westliche Erfindung, sondern sind wichtiger Teil einer stabilen, gesunden gesellschaftlichen Entwicklung. Stabilität in einer Gesellschaft ist die Voraussetzung für Prosperität und wirtschaftliche Entwicklung“ (S. 11 f.). Dr. Schäfer vertritt die Auffassung, dass die Menschenrechte eine maßgebliche Rolle für die Stabilität der Gesellschaft spielen. Die Bewahrung der Menschenrechte trägt zur Durchsetzung der wirtschaftlichen Interessen bei. Mit einem Kurswechsel in der Chinapolitik geht die erneute Bestimmung des Verhältnis-

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ses zwischen Werten und Interessen in der Außenpolitik einher. In der ersten Amtszeit Merkels wurde die zu werteorientierte Chinapolitik in Frage gestellt, welche die heimische Wirtschaftsentwicklung belastet hat. Dadurch wurde das außenpolitische Ziel Deutschlands zwischen seinen Werten und seinen Interessen (CDU, CSU und SPD, 2013) im Umgang mit autoritären Staaten in Frage gestellt. Die deutschen nationalen Interessen – Wohlfahrt und Sicherheit zu wahren und zu mehren – sind mit bestimmten ihnen zugrunde liegenden Wertvorstellungen verknüpft (Maull, 2014a, S. 6 f.). Das deutsche außenpolitische Prinzip „wertegebunden und interessengeleitet“, wirft dabei die Frage nach dem Spannungsverhältnis zwischen Werten und Interessen auf. Laut Maull (2014a) handelt es sich hierbei nämlich nicht um einen Konflikt zwischen Interessen und Werten, sondern zwischen verschiedenen Werten oder zwischen unterschiedlichen Interessen (S. 5). Es liegt darin begründet, dass man Werte und Interessen in den internationalen Beziehungen trennt. Werte und Interessen stehen nicht im Widerspruch. Im Gegenteil ist die Werte-, oder Wirtschaftspolitik lediglich ein Mittel zur Durchsetzung nationaler Interessen. Man spricht auch von einem Taktikkonflikt und nicht von einem Zielkonflikt. Die deutsche Chinapolitik ist demnach nach wie vor nationalinteressengeleitet, bedient sich jedoch zum Teil einer werteorientierten Taktik. Dementsprechend behauptet Bernhard Bartsch, „[d]ie Balance zwischen Wertepolitik und Interessenpolitik zu halten, gehörte zu den schwierigen Aufgaben der deutschen Politik im Umgang mit China“ (Bartsch, 2016, S. 9). Obwohl sich jede einzelne Regierung nach der Wiedervereinigung mit der Kernfrage „Werte- oder Interessenpolitik?“ beschäftigen musste, zeigte sich immer wieder wie sehr deutsche Politiker mit einer klaren Antwort verlegen sind. Die Balance der unterschiedlichen Interessen innerhalb der Chinapolitik werden sich auch zukünftig nicht ohne weiteres auflösen lassen und müssen stets neu ausgetragen werden (Neßhöver, 1999, S. 258). Gleichzeitig hat die Bundesregierung ihre Chinapolitik an die veränderten Rahmenbedingungen durch die vertiefte Institutionialisierung der deutsch-chinesischen Beziehungen angepasst, wobei die Institutionen als Vermittler zwischen den Wertedivergenzen und den Interessenkongruenzen mit China dienen.

8.3 Ausblick der deutschen Chinapolitik In den vergangenen Jahrzehnten hat China sich durch seinen wirtschaftlichen Aufstieg schrittweise in die Weltgemeinschaft integriert. Beim Integrationsprozess sind Deutschland und China wirtschaftlich und politisch eng zusammengekommen. Zudem haben die beiden einflussreichen Gestaltungsmächte in internationalen Angelegenheiten immer mehr Übereinstimmungen gefunden. Der weitergehende Ausbau der deutsch-chinesischen Beziehungen hat, wie Yiwei Wang treffend formuliert hat, drei richtungsweisende Bedeutungen. Die bilateralen Beziehungen zur Bundesrepublik Deutschland weisen, auf Grund des hohen Stellenwertes Deutschlands, den Weg für die chinesischen Beziehungen zu weiteren Industrieländern. Des Weiteren eröffnet Deutschlands zentrale Rolle in der EU auch gleichzeitig den Weg zu Beziehungen zwischen Europa und China, sodass die Zusammenarbeit beider Länder im Ge-

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biet der „Gobal Governance“ zur Gestaltung einer besseren und sichereren Welt beitragen kann (王义桅, 2016). Die dynamische Entwicklung und Intensivierung des bilateralen Verhältnisses lässt sich auf eine wachsende Teilnahme Chinas an der globalen Arbeitsteilung und einer Reintegration in die Weltgemeinschaft zurückführen (Taube, 2003). Dabei darf man auch nicht außer Acht lassen, dass die deutsch-chinesischen Beziehungen im Vergleich zu anderen westlichen Ländern in nur sehr geringem Maße durch historische Reibungspunkte belastet wurden (Heberer & Senz, 2011, S. 674). Mit Blick auf die geografische Distanz bestehen kaum direkte sicherheitspolitische und militärstrategische Reibungspunkte in den bilateralen Beziehungen. Wie Deutschland hinsichtlich der globalen Machtverschiebung seine Chinapolitik ausrichtet, hängt neben den sich veränderten internationalen Rahmenbedingungen auch stark von der zukünftigen Entwicklung Chinas ab. Die Untersuchungsergebnisse der Bertelsmann Stiftung und des Fraunhofer Instituts für Innovations- und Systemforschung 2016 stellen sechs Szenarien für Chinas Zukunft dar (Bertelsmann Stiftung, 2016). Drei besonders wahrscheinliche Szenarien aus deutscher Sicht sind „Status quo“, „Chinesischer Traum“ und „Große Mauer“ (Bertelsmann Stiftung, 2016).22 Einerseits werden unterschiedliche Zukunftsbilder über eine Entwicklung Chinas zusammengefasst, die als Vorlagen für die chinapolitischen Akteure dazu beitragen können, das eigene Engagement in China neu auszurichten. Andererseits fehlt diesem Überblick über mögliche Entwicklungen an Flexibilität. Die Trennung der unterschiedlichen Szenarien ist kaum möglich. Es kann sein, dass China weiterhin von der Kommunistischen Partei regiert wird („Status quo“-Szenario) und die wirtschaftliche Reform durchgeführt wird („Chinesischer Traum“-Szenario). Gleichzeitig wird Chinas Außenpolitik als von „Aggressivität“ und „Nationalismus“ geprägt bezeichnet („Große Mauer“-Szenario). Aber dies führt China nicht unbedingt in die internationale Isolation, sondern kann es ebenso auf den Weg zur Führungsmacht bringen. Denn Deutschland und die anderen westlichen Länder haben sich seit langem dafür eingesetzt, China in die internationalen Organisationen einzubinden und bei globalen Fragen zur Übernahme von mehr Verantwortung zu bewegen. Obwohl diese Möglichkeit sehr positiv ist, beschränkt sich die künftige Entwicklung Chinas auf keinen Fall lediglich auf die sechs Szenarien der Studie. Aufgrund von Chinas gestiegenem Einfluss in der internationalen Ordnung hat die schwarz-gelbe Regierung eine neue chinapolitische Weichenstellung vorgenommen. Statt der Eindämmungsstrategie gegen China betrieb die Merkel-Regierung eine Diplomatie der Äquidistanz zwischen den USA und China. Die gegenwärtigen deutsch-chinesischen Beziehungen werden kaum von den geopolitischen und geostrategischen Rivalitäten zwischen den USA und China belastet. Insofern sollte Deutschland im Verlauf der Machtverschiebung einen Balanceakt zwischen den „G2“ mindestens in den Bereichen der Wirtschaft und Diplomatie

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“Status Quo“-Szenario: China wird weiterhin von der kommunistischen Partei regiert; die Wirtschaft bleibt staatlich gelenkt; die gewaltigen sozialen Herausforderungen bestehen fort. “Chinesischer Traum“-Szenario: Die Wirtschaft erfährt einen Liberalisierungsschub, ohne dass die Autorität der Partei angetastet wird. „Große Mauer“-Szenario: China nimmt den Weg von Putins Russland: Nationalismus und außenpolitische Aggression führen in die internationale Isolation. Chinas Wirtschaft leidet schwer.

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vornehmen, besonders vor dem Hintergrund multipler Krisen der EU – des Sicherheitsproblems, der Flüchtlingskrise und der ständigen Staatsschuldenkrise. Abgesehen davon bringt der Amtsantritt des US-Präsidenten Donald Trumps große Unsicherheit sowohl in den transatlantischen Beziehungen als auch in den Handelbeziehungen zwischen Deutschland und den USA. Wenn er die gemeinsamen Werte des Westens während seiner Amtszeit weiter ignoriert, wie Bundeskanzlerin Merkel nach dem Wahlsieg und der Amtseinführung Trumps mehrfach als Basis der deutsch-amerikanischen Beziehungen betonte, müsse die Bundesregierung eine Anpassung ihrer Außenpolitikstrategie vornehmen. Die transatlantischen Beziehungen gelten nach dem zweiten Weltkrieg als wichtiger Pfeiler der deutschen Außenpolitik. Aber ein möglicher protektionistischer und isolationistischer Kurs der USA entspricht nicht mehr den deutschen Interessen. Im Gegenteil würden die deutsch-chinesischen Beziehungen gleichzeitig enorm an Bedeutung gewinnen. Während Trump gegen den Freihandel sprach und der deutschen Autoindustrie mit Strafzöllen drohte, plädierte der chinesische Staatspräsident Xi Jinping beim Weltwirtschaftsforum in Davos 2017 als Verfechter der Globalisierung für den Abbau der protektionistischen Hürden innerhalb Chinas und die Förderung des freien Wettbewerbs. Nach Amtsantritt von US-Präsident Trump zeigten die USA eine aggressive Handelspolitik nicht nur gegenüber China, sondern auch gegenüber Deutschland. Obwohl es wirtschaftliche Konflikte zwischen Peking und Berlin gab, warb Peking um Deutschland als Verbündeten für den freien Welthandel (Erling, 2017b). Der EU-Kammerchef Jörg Wuttke meinte, dass die neue protektionistische Außenhandelspolitik Trumps die Verabschiedung des lange verhandelten Investitionsschutzabkommens zwischen der EU und China beschleunigen könnte (Erling, 2017b). Allerdings ist dies wahrscheinlich nur das einseitige Wunschdenken Chinas. Wenn Trump das amerikanische traditionelle Bündnis mit der EU wirklich politisch eindämmen wolle, würden sich China und die EU einander annähern. Die EU und Deutschland haben allerdings mehr wirtschaftliche Konflikte und außenpolitische Differenzen mit China als mit den USA. Während Trump Deutschland und China mit Handelskriegen droht, kann die deutsch-chinesische Allianz wegen ihrer gemeinsamen globalen Wirtschaftsinteressen auf kurze Sicht einen Sinn machen. So beabsichtigte Merkel, ein Bündnis gegen Donald Trump zu schmieden (Neukirch, Traufetter & Zand, 2017b, S. 44 f.). Der damalige Wirtschaftsminister Gabriel bewertete die Abschottungspolitik Trumps als Chancen für Europas Wirtschaft in Asien. Aber einige deutsche Experten wiesen auf die Differenzen und Streitigkeiten zwischen Deutschland und China hin und waren der Ansicht, „[e]ine gemeinsame Front gegen eine mögliche amerikanische Isolationspolitik wird es zwischen Deutschland und China nicht geben“ (Neukirch, Traufetter & Zand, 2017b, S. 45). Aufgrund des langen und engen transatlantischen Netzwerks in Form von wissenschaftlichen Beziehungen, Think Tanks, gesellschaftlichen Banden und Medienbeziehungen zwischen Deutschland und den USA könnten die internationalen Institutionen der deutschen Außenpolitik sowie das transatlantische Bündnis das bilaterale Verhältnis prägen. Angesichts der deutschen Annäherung zu China empfiehlt Heilmann der Bundesregierung: „Man sollte die Politik Trumps nutzen, um Zugeständnisse Pekings zu erreichen. Umgekehrt kann man in einigen Feldern auf die amerikanische Politik einwirken“ (Neukirch, Traufetter & Zand,

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2017b, S. 45). Als ein Mitglied des Westens wird sich Deutschland von den Variablen in den sino-amerikanischen Beziehungen zurückhalten. Durch die europäische Integration erreicht Deutschland den wirtschaftlichen und politischen Wiederaufstieg. Aufgrund der Strukturveränderung internationaler Politik wird Deutschland aktiv in eine Konfrontation zwischen alter und neuer Supermacht bzw. zwischen USA und China hereingezogen. Im Ernstfall muss Deutschland seine eigenen Interessen im asiatisch-pazifischen Raum zwischen den USA und China austarieren. Darüber hinaus bestehen erhebliche Schwierigkeiten, wie viele Wissenschaftler kritisieren, wenn es darum geht, die Chinapolitik auf der europäischen Ebene zu koordinieren. Aus der Fallanalyse ergibt sich, dass der Einfluss der EU in der deutschen Chinapolitik und die Rolle Deutschlands in den europäisch-chinesischen Beziehungen nicht ignoriert werden können. Beim Handelsstreit zwischen der EU und China kann Deutschland in der Realität keine Mittlerrolle als Zuschauer spielen, sondern sich nur als ein wichtiger Betroffener aktiv beteiligen. Trotz des zunehmenden Wettbewerbs im Handel können Europa und China die regionalen und internationalen Krisen nicht gegeneinander, sondern nur miteinander bewältigen. In Zukunft wird Deutschland bei der Gestaltung der europäisch-chinesischen Beziehungen weiterhin eine maßgebliche Rolle spielen. Hierbei liegt es auch im Interesse Chinas, anhand der Aufnahme von Partnerschaften mit Regionalorganisationen wie der EU zu den USA strategische Gegengewichte zu schaffen (Heberer & Senz, 2011, S. 676). Es ist China egal, welches Land zum Sprecher Europas wird. Es wird einfach kontinuierlich mehr Wert auf die Pflege der Beziehungen zu den einflussreichen Staaten in Europa legen. In diesem Zusammenhang teilen Deutschland und China wieder den außenpolitischen strategischen Konsens, sich an den konsequenten und pragmatischen Multilateralismus zu halten und neue Mächte mithilfe gegenseitiger Macht in die internationale Ordnung einzugliedern bzw. für sich zu gewinnen. Wie geht es nach dem Brexit jedoch weiter mit der EU, der deutschen Außenpolitik und der deutschen Chinapolitik? Diese Fragen muss Deutschland lösen. Es scheint, dass der Brexit keine direkte Auswirkung auf die deutsche Chinapolitik hat. Die internationale Gesellschaft ist jedoch eng miteinander verflochten. Aus chinesischer Sicht wird die EU als „ein wichtiger Pol“ der Weltpolitik betrachtet und die EU und größere europäische Nationalstaaten als „weltpolitische Gegengewichte“ gegen die Dominanz der USA aufgefasst (Heilmann, Schmidt & Gottwald, 2014, S. 323). Insofern wird die Schwächung der EU durch den Austritt Großbritanniens den Zusammenschluss bei der Wertediplomatie bzw. der Menschenrechtsdiplomatie gefährden. Der Brexit könnte die wertorientierte europäische und deutsche Chinapolitik schwieriger machen. Danach könnte China einfach zu all jenen auf Distanz gehen, die das Thema Menschenrechte ansprechen. Außerdem wird Deutschlands Verhandlungsposition mit China über Handelsstreite oder Handelskooperationen auf der europäischen Ebene geschwächt. Es ist noch zu früh zu beurteilen, ob diese Auswirkungen auf die deutsche Chinapolitik positiv oder negativ sind. Auf der innerstaatlichen Ebene könnte der Machtwechsel in der Regierung zu einer Ungewissheit über die neue deutsche Chinapolitik zählen. Dadurch könnte das Thema Menschenrechte wieder prioritär auf die Agenda gelangen. Werte wie Demokratie, Freiheit, die

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Beachtung der Menschenrechte liegen im Kerninteresse Deutschlands. Das bedeutet, dass die Wertekonflikte der beiden Staaten ihr Verhältnis bedrohen könnten. Allerdings wird die Funktion der Menschenrechtsdiplomatie von dem zunehmenden Aufstieg Chinas und der fehlerhaften Koordinierung innerhalb des Westens beschränkt. Während die Weltordnung dazu tendiert, sich multipolar zu verstärken, spielt die Wertediplomatie in der internationalen Politik nur eine marginale Rolle. Die leistungsfähigen Institutionen der deutschen Chinapolitik haben einen großen Beitrag zur Beilegung der außenpolitischen Wahrnehmungskonflikte zwischen den beiden Staaten geleistet. Des Weiteren darf die Rolle der Medien im beidseitigen Verhältnis nicht ignoriert werden. Die stark werteorientierten deutschen Berichte über China wirken sich auf den Ruf Chinas in Deutschland und ihrer gesellschaftlichen Zusammenarbeit aus. Ihre Zusammenarbeit beruht primär auf ihrer jeweiligen soveränitätsschonenden Außenpolitikstrategie, wobei Deutschland die chinesische Souveränität respektieren muss und China in seiner Europapolitik vermeiden muss, Europa zu spalten. Im Hintergrund der globalen Gewichtsverschiebung und dramatischen Strukturveränderung internationaler Politik sollten Deutschland und China nicht zur Konfrontation, sondern zur Kooperation kommen. Angesichts der Flüchtlingskrise steht die werteorientierte Außenpolitik der EU vor einer großen Herausforderung. Es stellt sich die Frage, ob die vom Terrorismus und der Flüchtlingskrise verursachte Unsicherheit in Europa zu einer Kurswende in der EU-Außenpolitik führen wird. Die EU muss ihre menschenrechtsbetonte Außenpolitik überdenken. Die andauernde Wertediskrepanz zwischen Deutschland und China wird zwar das deutsch-chinesische Verhältnis stören. Solange sich Deutschland jedoch an die „Ein-China-Politik“ bei der Tibet-Frage und Taiwan-Frage hält und beide Volkswirtschaften komplementär bleiben, werden sich die bilateralen Beziehungen stabil und kontinuierlich entwickeln. Während China mit anderen Wertvorstellungen und politischen Ordnungsprinzipien seine globale Machtposition ausbaut, wies Sandschneider (2012) für den Westen im Umgang mit China drei Schlüsselvorschläge auf. Erstens solle der Westen mehr Pragmatismus zeigen und auf unrealistische Wertebezüge verzichten. Zweitens sei die Bereitschaft zu Kompromissen in der Konfliktlage mit China von großer Bedeutung aber ausgeschlossen bei den Wertedebatten und dem Menschenrechtsthema. Drittens solle der Westen in Bezug zu seinen eigenen Werten und Interessen selbstbewusst mit China umgehen (Sandschneider, 2012, S. 51). Eine pragmatische Chinapolitik ist einem Konfrontationskurs zu Peking vorzuziehen. Gleichzeitig ist ein Zugeständnis und Selbstbewusstsein bezüglich der Meinungsunterschiede vonnöten. Darüber hinaus soll sich die Chinapolitik der Bundesregierung gemäß des Vergleichs der Chinapolitik der unterschiedlichen Regierungen beständig an die veränderte geopolitische Lage und die neue internationale Ordnung anpassen, um den Balanceakt von Werten und Interessen in der Außenpolitik neu zu kalibrieren (vgl. Flemes & Ebert, 2016). Obwohl sich Deutschland und die EU den Spannungen zwischen wirtschaftlichen Interessen einerseits und politischen Wertund Ordnungsvorstellungen andererseits im Umgang mit China nicht entziehen können, seien die deutsch-chinesischen Beziehungen über das gesamte Spektrum hinweg und über die Handelspolitik hinaus zu verstetigen und verbreiten, so Heilmann (2014). Zusätzlich ist es fast unbestritten, dass die meisten deutschen Wissenschaftler und Politiker in der Chinapolitik für eine enge und umfassende Abstimmung mit Deutschlands Partnern eintreten (Heilmann,

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2014). Folglich wird die Bundesregierung auch in Zukunft mit komplexen Situationen konfrontiert werden. Von chinesischer Seite aus gilt das Primat der Bewahrung der chinesischen Souveränität, der Herrschaftssicherung der chinesischen Führung und der nationalen Wirtschaftsinteressen. Solange die Werteförderung Deutschlands die Herrschaftssicherung der chinesischen Führung nicht untergräbt und die chinesische nationale territoriale Integrität nicht berührt, lässt sich der Fortbestand der deutsch-chinesischen Beziehungen aus der beständigen wirtschaftlichen sowie zunehmenden politischen und strategischen Interdependenz beider Staaten ableiten. Die Staatenpräferenz beider Staaten, die wirtschaftlichen Interessen zu verfolgen und dadurch mehr internationale Verantwortung zu tragen, bildet eine kompatible Konfiguration. Die beiden Volkswirtschaften verfügen über eine hochgradige Komplementarität, welche als Grundlage der deutsch-chinesischen Beziehungen gilt und an herausragender Bedeutung für ihre politische, gesellschaftliche und internationale Zusammenarbeit gewinnt. Sobald sich die deutsch-chinesischen Beziehungen durch den Aufstieg Chinas asymmetrisch entwickeln würden, könnte es schwieriger sein, die Universalität der Menschenrechte im Verhältnis zu China weiter zu fördern, wobei in Bezug auf die Menschenrechtsförderung bisher kaum erkennbare Ergebnisse erzielt wurden. Somit müsse die außenpolitische Ausrichtung der künftigen deutschen Chinapolitik näher betrachtet werden. Der Schwerpunkt der Betrachtung liegt dabei auf Entwicklung und Erweiterung der strategischen Partnerschaft. Deutschland muss eine klare Antwort darauf finden, welche Priorität es im Verhältnis zu China verfolgen soll. Dennoch zeigt das außenpolitische Kooperationsverhalten der Staaten, dass die Mindestvoraussetzung für eine zwischenstaatliche Zusammenarbeit nicht die völlige „Harmonie zwischen den Staatsregierungen“ ist, sondern eine „Annäherung“ bzw. ein „Ausgleich der Interessen“ vollkommen ausreicht (Wilhelm, 2006, S. 317). Die deutsch-chinesischen Beziehungen werden somit nicht von der Übereinstimmung ihrer grundlegenden Werte bedingt, sondern beruhen auf zwischenstaatlicher Kooperation und Interessenkonvergenz. Folglich werden sich auch in Zukunft noch Kooperation und Konflikt in dieser Beziehung die Hand geben.

Quellen- und Literaturverzeichnis

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