Der Zugang zu staatlichen Geodaten als Element der Daseinsvorsorge [1 ed.] 9783428550968, 9783428150960

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Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer

Band 232

Der Zugang zu staatlichen Geodaten als Element der Daseinsvorsorge Von Matthias Damm

Duncker & Humblot · Berlin

MATTHIAS DAMM

Der Zugang zu staatlichen Geodaten als Element der Daseinsvorsorge

Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer Band 232

Der Zugang zu staatlichen Geodaten als Element der Daseinsvorsorge

Von Matthias Damm

Duncker & Humblot  ·  Berlin

Die Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer hat diese Arbeit im Jahre 2016 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

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© 2017 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany

ISSN 2197-2842 ISBN 978-3-428-15096-0 (Print) ISBN 978-3-428-55096-8 (E-Book) ISBN 978-3-428-85096-9 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer im Sommersemester 2016 als Dissertation im Fach Rechtswissenschaften angenommen. Sie entstand im Wesentlichen in den Jahren von 2012 bis 2014 im Rahmen eines mit Mitteln des Bundesministeriums des Innern (BMI) finanzierten Drittmittelprojektes am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer (FöV) unter der wissenschaftlichen Leitung von Herrn Prof. Dr. Mario Martini. Das BMI hat das Projekt nicht nur finanziell gefördert, sondern auch viele Kontakte hergestellt, insbesondere zum Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG) in Frankfurt am Main. Der Austausch mit der Ministerialverwaltung, aber auch mit Geodäten und Geographen hat die Arbeit bereichert und den Horizont des Juristen erweitert. Durch die Schilderungen von Problemen aus der Praxis konnten viel mehr Probleme einer Diskussion zugeführt werden, als sich aus einer blutleeren Synopse der Normen ergeben hätten. Von entscheidender Bedeutung war auch die absolute Zurückhaltung des Drittmittelgebers in Bezug auf die Ergebnisse der Forschung. Die Unvoreingenommenheit, mit der unsere Ergebnisse zur Kenntnis genommen und in den fortlaufenden Entscheidungs- und teilweise Normgebungsprozess aufgenommen wurden, ist beispielhaft für gelungene Drittmittelforschung. Namentlich möchte ich mich bei folgenden Personen des BMI bedanken, welche unsere direkten Ansprechpartner waren: Frau MinDir Beate Lohmann, Herr MinDirig Dr. Georg Thiel (nunmehr Vizepräsident des Statistischen Bundesamtes und Stellvertretender Leiter des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge), Frau RegDir Dr. Helene Groß und Frau RR Astrid Röttgen, LL.M. Beim BKG danke ich insbesondere Herrn AbtPräs Dr. Bernd Richter und Herrn Ltd. WissDir Dr. Andreas Illert für die Möglichkeit der Hospitation. Ein weiterer Dank gilt Herrn Abteilungsdirektor a.D. Karl-Otto Funk vom Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung Baden-Württemberg für viele Hinweise und Gespräche, die entscheidend zum Praxisbezug der Arbeit und zum Verständnis des Autors für die Position der Länder beigetragen haben. Ausgangspunkt für das Entstehen dieser Arbeit war das Wirken von Herrn Prof. Dr. Mario Martini, unter dessen wissenschaftlicher Leitung ich zweieinhalb Jahre als Forschungsreferent arbeiten durfte. Ich möchte mich bei ihm nicht nur für die Betreuung dieser Arbeit als Doktorvater bedanken, sondern überhaupt für die Gelegenheit, in einem Klima wissenschaftlicher Exzellenz und Offenheit tätig sein zu können. Nicht nur ließ Herr Prof. Dr. Martini mir die Möglichkeit zu eigener Lehrtätigkeit und selbstständigen Publikationen, er war auch stets Vorbild in seiner eigenen unermüdlichen, der Wahrheit und dem Erkenntnisgewinn verpflichteten wissenschaftlichen Arbeit.

Vorwort

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Ein weiterer Dank gilt Herrn Prof. Dr. Hermann Hill, Speyer, für die profunde Erstellung des Zweitgutachtens und Herrn Prof. Dr. Christian Koch, FöV Speyer, als weiterem Prüfer in der mündlichen Prüfung. Nicht möglich wäre diese Arbeit gewesen ohne die ausgezeichnete wissenschaftliche Infrastruktur von Speyer. Namentlich das Bibliotheks-Team sei genannt, dem es gelang, auch entlegene Literaturquellen schnell und unkompliziert zu beschaffen. Für viele möchte ich nennen: Elke Haase, Ella Klause, Ursula Ohliger und Sybille Wanda. Außerdem möchte ich mich bei allen meinen Kollegen am Lehrstuhl Martini und am FöV bedanken, die meine Speyerer Jahre zu einer sehr schönen Zeit in meinem Leben machten. Es ist, wie Dr. Florian Ammerich im Vorwort zu seiner Dissertation schrieb: Sie sind mir weit mehr als lediglich Arbeitskollegen. Es fällt schwer eine Auswahl zu treffen, ohne den Rahmen des Vorwortes zu sprengen. Mein Dank gilt insbesondere Dr. Florian Ammerich, Dr. Christian Bauer, Saskia Fritzsche, Benjamin Kühl, Oliver Menges, Dr. Yvonne Schmid, Hanna Willwacher und Falk Zscheile. Schließlich möchte ich den beiden wichtigsten Menschen in meinem Leben für ihre Liebe und ihre Nachsicht für die vielen Stunden Arbeit danken: Meiner Ehefrau Isabel und meinem Sohn Maximilian ist diese Arbeit gewidmet. Die Arbeit ist auf dem Stand vom 31. August 2015. Spätere Gesetzesänderungen, Rechtsprechung und Literatur konnten nur sehr vereinzelt Berücksichtigung finden. Das gilt etwa für das begrüßenswerte Urteil des EuGH vom 29.10.2015, (Az. C-490/14, veröffentlicht u.a. MMR 2016, 51), welches meine Rechtsansicht zum Wesen von (auch analogen) Landkarten als Datenbanken im Sinne der den §§ 87a ff. UrhG zugrunde liegenden Richtlinie 96/9/EG entgegen der Rechtsauffassung einiger Oberlandesgerichte bestätigt hat. Der Senat hat der Aufnahme in die Schriftenreihe der Universität zugestimmt. Ich bin dankbar, dass sie in diesem Rahmen erscheinen kann; diese Reihe ist der folgerichtige Publikationsort. Denn die Arbeit ist ein Kind des genius loci von Speyer: Forschung über und für die öffentliche Verwaltung. Speyer, Juli 2016

Matthias Damm

Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung  ................................................................................................................ 27 B.

Vom Open Government zum geoGovernment  ...................................................  33 I.

Information und Recht  .................................................................................. 33

II.

1. Das Wesen der Information  .................................................................... 33 2. Von der Arkantradition zu Informationsgesetzen  .................................. 35 3. Geoinformationen ................................................................................... 42 Raum als verwaltungsrechtswissenschaftlicher Begriff  .............................. 45

1. Historische Annäherung  ......................................................................... 45 2. Absolute und relative Raumvorstellungen  ............................................  46 3. Wechselbeziehungen zwischen Raum und Recht  .................................. 47 a) Raum als Anknüpfungspunkt des Rechts  .........................................  48 b) Raum als Rechtsfolge  ......................................................................  50 c) Raum als Modellvorstellung der Rechtswissenschaft  ......................  52 d) Raum im geographischen Sinn als Gegenstand des Geodatenrechts. 53 III. Staatliches Geoinformationswesen – technische Grundlagen und Begriffe. 54 1. Typen von Geodaten  ............................................................................... 54 2. Die Gewinnung von Geodaten  ............................................................... 56 3. GIS, Metadaten und Geodatendienste  .................................................... 56 4. Geodateninfrastruktur ............................................................................ 58 IV. geoGovernment als Facette des eGovernment  ............................................. 59 1. eGovernment und eDaseinsvorsorge  ...................................................... 59 2. Open Government Data  .........................................................................  64 3. Konfligierende Interessen am Zugang zu staatlichen Geodaten  ........... 68 a) Staat ..................................................................................................  68 aa) Informationsbedürfnis staatlicher Stellen  ................................  68 bb) Schutz der Grundrechte und Maximierung des öffentlichen Nutzens  .....................................................................................  70 cc) Geodaten als Einnahmequelle  ..................................................  72 b) Wirtschaft .........................................................................................  73 aa) Der Staat als Konkurrent und Partner  ......................................  73 bb) Geodaten als Rohstoff  ............................................................... 74 cc) Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse  .................. 74 dd) Geodateninfrastruktur als Komponente des Wirtschafts­ standorts  ..................................................................................... 75 c) Bürger (Individuum, Zivilgesellschaft)  ............................................  75

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8

C.

aa) Recht auf informationelle Selbstbestimmung  ........................... 76 bb) Informationsfreiheit  ................................................................... 77 cc) Freie Entfaltung der Persönlichkeit  ..........................................  79 4. geoGovernment als Konzept  .................................................................. 80 a) Zum Begriff des geoGovernment  ....................................................  80 b) Bedeutung raumbezogener Informationen für das eGovernment  ....  80 c) Grundfragen des geoGovernment  ....................................................  82 d) § 14 EGovG als Anwendungsbeispiel  ..............................................  83 aa) Betroffene Behörden  .................................................................  84 bb) Betroffene Register  .................................................................... 85 (1) Gesetzliche Regelung  .........................................................  85 (2) Zum Begriff „mit Bezug zu inländischen Grundstücken“  ..  85 (3) Beispiele für betroffene Register  ........................................  86 (4) Beispiele für nicht betroffene Register  ...............................  88 (a) Grundbuch .................................................................... 88 (b) Register im Sinne von § 374 FamFG  ........................... 89 cc) Folgeprobleme ...........................................................................  90 Verwaltung der Geodateninfrastruktur  ..............................................................  92 I.

Internationale Strukturen im Geoinformationswesen  .................................. 92 1. Überblick ................................................................................................. 92 2. Völkerrechtlicher und unionsrechtlicher Rahmen  ................................. 92 a) GEOSS .............................................................................................  92 b) Copernicus .......................................................................................  94 aa) Von GMES zu Copernicus – der europäische Beitrag zu GEOSS.. 94 bb) Die Datenpolitik der Union im Zuge des Copernicus-Projekts.. 97 cc) Zur Bewertung: Die EU als neuer Akteur in der Weltraum­ politik  ........................................................................................  98 c) Europäische Satellitennavigationssysteme  ....................................  100 aa) EGNOS  .....................................................................................  101 bb) Galileo  ...................................................................................... 102 d) Internationale Standardisierung (ISO und OGC)  ...........................  106 e) Aarhus-Konvention ........................................................................  108 3. Infrastructure for Spatial Information in the European Community (INSPIRE)  .............................................................................................  110 a) Kompetenz der EU zum Erlass der Richtlinie  ...............................  110 aa) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung  .......................... 110 bb) Grundsatz der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit  ........... 112 (1) Subsidiarität ....................................................................... 113 (2) Verhältnismäßigkeit ........................................................... 113 (3) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit der technischen und rechtlich-organisatorischen Regelungen  ............................ 114

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II.

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(a) Technische Dimension  ................................................  114 (b) Rechtlich-organisatorische Dimension  ......................  114 cc) Kompetenz für weitere Maßnahmen de lege ferenda  ............. 115 b) Telos und Normgebungsprozess  ..................................................... 116 c) Regelungsinhalt ............................................................................... 119 aa) Kapitel I  .................................................................................... 119 bb) Kapitel II  .................................................................................. 121 cc) Kapitel III  ................................................................................. 123 dd) Kapitel IV  ................................................................................. 123 ee) Kapitel V, VI und VII  .............................................................. 125 d) Rechtsfolgen ..................................................................................  126 Verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung  ........................................... 128

1. Geoinformationswesen grundsätzlich Ländersache  ............................ 128 a) Kompetenz aus Art. 30, 70 GG  ......................................................  128 b) Keine Bundeskompetenz aus Art. 70 ff. GG  ..................................  129 2. Kompetenzen des Bundes  ..................................................................... 131 a) Gesetzgebungskompetenzen ..........................................................  132 aa) Kompetenz kraft Natur der Sache  ........................................... 132 bb) Annexkompetenzen  ................................................................. 133 b) Verwaltungskompetenzen ..............................................................  135 aa) Kompetenz kraft Natur der Sache  ........................................... 135 bb) Annexkompetenzen  ................................................................. 136 3. Verfassungsrechtliche Grundlage der nationalen Geodateninfrastruktur...137 a) Unionsrechtliche und technische Determinanten behördlicher Zusammenarbeit  .............................................................................. 137 b) Verbot der Mischverwaltung  ..........................................................  138 c) Reichweite von Art. 91c GG  ..........................................................  139 d) Standardisierung und Interoperabilität  ...........................................  140 e) Einrichtungen der Geodateninfrastruktur  ......................................  143 III. Aufbau der GDI-DE  .................................................................................... 145 1. Geodateninfrastruktur und Verwaltungsvereinbarung GDI-DE  ........ 145 2. Der organisatorische Aufbau der GDI-DE  ........................................... 146 a) Lenkungsgremium GDI-DE  ...........................................................  146 aa) Besetzung und Beschlussfassung  ............................................ 146 bb) Beteiligung kommunaler Spitzenverbände  ............................. 147 cc) Aufgaben .................................................................................. 148 dd) Rechtsnatur der Beschlüsse des Lenkungsgremiums  ............ 149 (1) Standardisierung ...............................................................  149 (a) Rechtsnatur ................................................................. 150 (b) Bekanntmachung ........................................................ 151 (2) Nutzungsbestimmungen und Entgelte  ..............................  152

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b) Koordinierungsstelle der GDI-DE und Kontaktstellen der Verein­ barungspartner  ...............................................................................  152 3. Verwaltungspolitische Dimension der GDI-DE  ................................... 153 IV. Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene  .............................................. 154

V.

1. Der IMAGI  ............................................................................................ 154 2. Vorgaben des Geodatenzugangsgesetzes des Bundes  ......................... 155 a) Das Geodatenzugangsgesetz des Bundes (GeoZG)  .......................  155 b) Informationsverpflichtete geodatenhaltende Stellen des Bundes  ..  155 aa) Stellen der öffentlichen Verwaltung  ........................................ 156 bb) Natürliche oder juristische Personen des Privatrechts  ........... 157 (1) Zusammenhang mit der Umwelt  ......................................  158 (2) Unter der Kontrolle stehend  ..............................................  160 c) Geodaten nach dem GeoZG  ............................................................ 161 aa) Allgemeines  .............................................................................  161 bb) Geodatenkatalog nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 GeoZG bzw. Anhänge I – III der INSPIRE-RL  ............................................................ 162 cc) Informationsansprüche zu nicht-INSPIRE-relevanten Geodaten  .................................................................................. 165 d) Geoportal.de ...................................................................................  166 aa) Gesetzliche Grundlage  ............................................................ 166 bb) Verwaltungswissenschaftliche Einordnung  ............................ 166 cc) Allgemeine rechtliche Anforderungen  .................................... 167 e) Einbindung Privater in die Geodateninfrastruktur  .........................  170 aa) Auswirkung der Gesetzesänderung von 2012  ........................ 170 bb) Unionsrechtskonforme Auslegung  ..........................................  171 cc) Modalitäten der Bereitstellung von Geodaten durch Private  . 174 Verwaltung der Geodaten auf Landesebene  ...............................................  175 1. Staatliches Vermessungswesen  ............................................................  175 a) Länderaufgaben und Vermessungsgesetze  .....................................  175 b) Landesvermessung .........................................................................  176 aa) Wesen  ....................................................................................... 176 bb) Zuständigkeiten  ........................................................................ 177 (1) Bayerische Vermessungsverwaltung  .................................. 177 (2) Rechtslage in den übrigen Bundesländern  ......................... 177 (a) Gliederung der Vermessungsverwaltungen  ............... 177 (b) Die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure (ÖbVI)  ......................................................................... 178 (c) Sonstige behördliche Vermessungsstellen  ................. 183 c) Liegenschaftskataster .....................................................................  183 aa) Landesrechtliche Regelungen  .................................................. 183 bb) Verhältnis zum Grundbuch  ..................................................... 185

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cc) Bestimmung des Grenzverlaufs  .............................................. 186 d) Sonstige Regelungen in den Vermessungsgesetzen  .......................  189 2. Landesgeodateninfrastrukturen ........................................................... 189 a) Geodatenzugangsgesetze der Länder  .............................................  189 b) ADV ................................................................................................ 191 aa) Organisation  .............................................................................  191 bb) Das AAA-Modell  ....................................................................  192 VI. Das Zugänglichmachen von Geodaten als öffentliche Aufgabe bzw. als Staatsaufgabe  ............................................................................................... 192 VII. Subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten?  ............................................. 198

D.

1. Grundsatz .............................................................................................. 198 2. Inhaltsbestimmung ............................................................................... 198 a) Bundesrecht ....................................................................................  198 b) Landesrecht ....................................................................................  199 aa) Grundlegendes  ........................................................................  199 bb) Geodatenzugangsrecht als lex specialis zum Umweltinforma­ tionsrecht  .................................................................................  199 (1) Argumente gegen ein spezielles subjektives Recht auf Geodatenzugang  ...............................................................  200 (2) Argumente für ein spezielles subjektives Recht auf Geo­ datenzugang  ......................................................................  202 (3) Ergebnis ............................................................................  203 Rechte an Geodaten  ............................................................................................  204 I. Überblick  ....................................................................................................  204 II.

Eigentum und Besitz  ...................................................................................  204

1. Verfassungsrechtlicher Eigentumsbegriff  ...........................................  204 2. Zivilrechtliches Eigentum (§ 903 BGB) und Besitz (§ 854 BGB)  ....... 205 3. Dateneigentum nach § 903 BGB analog?  ............................................  207 a) Ausgangspunkt: Berechtigung nach § 303a StGB  .......................... 207 b) Planwidrige Regelungslücke  ..........................................................  209 c) Vergleichbare Interessenlage  ..........................................................  210 d) Rechtsfolge ..................................................................................... 211 III. Klassisches Urheberrecht an Geodaten  ......................................................  211 1. Urheberrecht an analogen Landkarten  .................................................  211 2. Geodaten als „Werke“ im Sinne des klassischen Urheberrechts  .........  214 a) Karten-Grundsubstanz ...................................................................  214 b) Lichtbilder ......................................................................................  216 aa) Rechte des Schöpfers bzw. Lichtbildners  ................................  217 bb) Rechte des Abgebildeten  ......................................................... 219 cc) Rechte des Eigentümers einer abgebildeten Sache  ................. 221 (1) Luftbilder ........................................................................... 221

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IV.

(2) Aufnahmen von frei zugänglichen Stellen  .......................  222 (3) Das Hausrecht als Anknüpfungspunkt?  ............................  224 c) Adressen und statistische Daten  .....................................................  225 3. Schutz von Geodaten-Datenbanken über § 4 Abs. 2 UrhG  ................. 225 4. Geodaten als amtliche Werke im Sinne von § 5 Abs. 2 UrhG  ............. 226 5. Rechtsfolgen des urheberrechtlichen Schutzes  .................................... 228 Datenbankherstellerrecht sui generis an Geodaten-Datenbanken  ............. 229

V.

1. Geodaten-Datenbanken als Schutzobjekte des sui generis-Schutzes der §§ 87a ff. UrhG  ............................................................................... 229 a) Der Datenbankschutz sui generis  ...................................................  229 b) Sammlung von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Ele­­menten  ...........................................................................................  230 c) Systematisch oder methodisch angeordnet  ..................................... 231 d) Einzeln mit Hilfe elektronischer Mittel oder auf andere Weise zu­ gänglich  ........................................................................................... 231 aa) Voraussetzungen  ...................................................................... 231 bb) Topografische Karten als Datenbanken im Sinne von § 87a UrhG  ......................................................................................... 231 cc) Digitale Geodaten-Datenbanken, insbesondere ATKIS  ........  234 e) Wesentliche Investition erforderlich  ..............................................  234 2. Der Datenbankhersteller nach § 87a Abs. 2 UrhG  ............................... 235 3. § 5 Abs. 2 UrhG analog?  ....................................................................... 236 4. Rechtsfolgen des Datenbankschutzes  ................................................... 237 Design-, Marken- und Patentrecht  .............................................................. 238

1. Designgesetz ......................................................................................... 238 2. Markengesetz ........................................................................................ 239 3. Patentschutz ........................................................................................... 239 VI. Lauterkeitsrecht  ..........................................................................................  240 VII. „Gutgläubiger Erwerb“ staatlicher Geodaten durch Dritte?  ...................... 241 VIII. Rechtsfolgen der Verletzung  ....................................................................... 241 1. Schadensersatz ...................................................................................... 242 2. Unterlassungsansprüche ......................................................................  246 3. Strafbarkeit/Ordnungswidrigkeit ......................................................... 247 IX. Rechte an Geodatendiensten bzw. am Geoportal  ......................................  248 1. Geodatendienste als Computerprogramme im Sinne des UrhG  ........  248 2. Das Geoportal als Werk im Sinne des UrhG  ........................................ 250 3. Das Geoportal als Datenbank im Sinne der §§ 87a UrhG  ................... 250 E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zwischen geodatenhaltenden Stellen und Nutzern  ...................................................................................................................  252 I.

Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes  .................................... 252 1. Grundlegende Entscheidungen  ............................................................. 252

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2. Öffentlich-rechtliches und privatrechtliches Zugangsregime  ............. 253 3. Geldleistungsmodelle ............................................................................ 255 a) Unions- und verfassungsrechtliche Determinanten: Daseinsvorsorge, Kommerzialisierungsverbot und staatliche Finanzinteressen  ........  255 aa) Widerstreitende Interessenlage  ............................................... 255 bb) Rechtlicher Rahmen  ...............................................................  256 (1) Unionsrecht ........................................................................ 257 (a) Primärrecht ................................................................. 257 (b) Sekundärrecht ............................................................. 258 (aa) Bestimmungen der INSPIRE-RL zum Zugangs­ regime  ............................................................... 258 (bb) Bestimmungen der UI-Richtlinie zum Zugangs­ regime zu Geodaten  .......................................... 259 (cc) Bestimmungen der PSI-Richtlinie zum Zugangs­ regime von Geodaten  ........................................ 261 (2) Grundgesetz ......................................................................  264 (a) Grenzen der staatlichen Gewinnorientierung  ...........  264 (b) Verhältnismäßigkeitsprinzip .....................................  266 (c) Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG)  ............................ 268 (aa) Nutzer ................................................................ 268 (bb) Potenzielle Konkurrenten  ................................. 270 (d) Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG)  .................. 271 (e) Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG), Demo­ kratie- und Republikprinzip (Art. 20 Abs. 1, 2 GG)  . 274 b) Geldleistungsfreie Abgabe von Geodaten  ......................................  274 c) Gewinnmaximierendes Marktmodell  .............................................  278 aa) Wirtschaftliche und verwaltungspolitische Gründe für und gegen ein Marktmodell  ...........................................................  278 bb) Rechtlicher Rahmen  ...............................................................  280 d) (Teilweise) Kostendeckung durch Geldleistungen  ......................... 281 e) Fazit ................................................................................................. 281 4. Haftung .................................................................................................. 282 a) Für den Zugang zu Geodaten  .........................................................  283 aa) Im öffentlich-rechtlichen Regime  ..........................................  283 (1) Allgemeiner Staatshaftungsanspruch  ................................  284 (a) Allgemeines ...............................................................  284 (b) Gegenstand der Amtspflicht  ...................................... 285 (c) Drittbezogenheit der Amtspflicht  .............................. 286 (d) Schaden und Verschulden  .......................................... 287 (2) Weitere Ansprüche  ............................................................. 287 bb) Im privatrechtlichen Modell  ...................................................  288

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II.

b) Für den Betrieb des Geoportals  ......................................................  288 aa) Mehrpoliges Rechtsverhältnis  ................................................  288 bb) Verantwortung für Daten des Datenanbieters  .......................  289 cc) Haftung für die Schäden durch Benutzung des Portals  ........  290 dd) Haftung gegenüber den Datenbereitstellern  ..........................  290 ee) Haftung gegenüber Geodatennutzer und Dritten  ................... 291 5. Quellenvermerke ................................................................................... 293 Zugangsregime zu Geodaten des Bundes  ................................................... 294

1. Rechtslage vor 2012  .............................................................................. 294 2. Änderung des GeoZG 2012  .................................................................. 296 3. INSPIRE-relevante Geodaten als Sachen im Gemeingebrauch  .......... 299 a) Geodaten des Bundes als Gegenstand des öffentlichen Rechts  .....  299 b) Das Regime der öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch als das den INSPIRE-relevanten Geodaten des Bundes angemessene  ....... 301 4. Zugangsanspruch .................................................................................. 305 5. Quellenvermerk ....................................................................................  306 6. Haftung geodatenhaltender Stellen  ...................................................... 307 7. Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten  .................................................... 308 a) GeoZG analog?  ..............................................................................  309 b) Nicht-GeoZG-relevante Geodaten als Sachen im Verwaltungs­gebrauch  .........................................................................................  309 c) Rechtsfolgen ..................................................................................  310 8. Rechtsweg und Verfahren  .....................................................................  310 III. Zugangsregime zu Geodaten der Länder  ....................................................  311

F.

1. Disparate Rechtslage (vgl. HambTG)  ...................................................  311 2. Rechtslage in Hamburg und Berlin  ...................................................... 312 3. Rechtslage in den anderen Bundesländern – die Regelungen der AdV-Gebührenrichtlinie  ....................................................................... 313 Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten  ......................................  316 I. Einführung  ...................................................................................................  316 1. Grundsätzliches ....................................................................................  316 2. INSPIRE-relevante Geodaten des Bundes: Anspruchsausschluss nach §§ 11, 12 GeoZG  ...........................................................................  316 3. Landesgesetze ....................................................................................... 319 a) Zugang der Öffentlichkeit zu Suchdiensten (Art. 11 Abs. 1 UAbs. 1 lit. a INSPIRE-RL)  ........................................................................  319 b) Zugang der Öffentlichkeit zu Diensten im Sinne von Art. 11 Abs. 1 UAbs. 1 lit. b-e INSPIRE-RL  ........................................................  320 c) Austausch zwischen geodatenhaltenden Stellen  ............................  320 4. Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten (UIG, IFG, IWG, BDSG)  .......... 321 5. Satellitendaten ....................................................................................... 321

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„Besondere Rechtsvorschrift“ im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 GeoZG  .......................................................................................................... 322

III. Entgegenstehende Rechte Dritter i.S.v. § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG  . 323 1. Verhältnis zu § 4 Abs. 4 GeoZG  ........................................................... 323 2. Anwendungsfälle der Ausschlussgründe von § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG  ................................................................................................... 324 3. Teleologische Reduktion von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG (gesetz­liche Rechte Dritter)  .............................................................................. 324 IV. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 1 GeoZG  ................................ 326

V.

1. Grundsätzliches .................................................................................... 326 2. Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen  ........................... 327 3. Bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit  .......................... 328 4. Verteidigung .......................................................................................... 330 5. Kein Datenschutz für Suchdienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG?  ..... 330 Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 UIG  ............................................................................................. 331

1. Nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 8 Abs. 1 Nr. 1 UIG 331 2. Nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen (§ 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG)  ....................... 331 3. Nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter von § 8 Abs. 1 Nr. 3 UIG  ........................................................................................................ 333 a) Nachteilige Auswirkungen auf die Durchführung eines laufenden ­Gerichtsverfahrens  .........................................................................  333 b) Nachteilige Auswirkungen auf den Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren  ..............................................................................  335 c) Nachteilige Auswirkungen auf die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen  ..................................................................................  335 4. Nachteilige Auswirkungen auf den Zustand der Umwelt und ihrer Bestandteile oder Schutzgüter im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 6 UIG  ..... 336 5. Abwägungsauftrag ................................................................................ 337 6. Rückausnahme für Informationen zu Emissionen  ............................... 338 VI. Datenschutz  .................................................................................................. 341 1. Personenbezogene Geodaten  ................................................................ 341 a) Grundsätzliches ............................................................................... 341 b) Einschlägige Normen  .....................................................................  345 aa) Völkerrecht  .............................................................................  346 bb) Unionsrecht  .............................................................................. 347 cc) Gesetzgebungskompetenzen ................................................... 347 dd) Bundesgesetze  .........................................................................  348 2. Anzuwendende Gesetze  ........................................................................ 348 a) INSPIRE-relevante Geodaten  ........................................................  349

Inhaltsverzeichnis

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b) Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten  ..............................................  349 3. Verschiedene Fallkonstellationen de lege lata und de lege ferenda  .... 350 a) Topographische Daten  ...................................................................  350 b) Daten des amtlichen Liegenschaftskatasters und der Grundbücher. 351 c) Geodaten der Fernerkundung (Luft- und Satellitenbilder)  ............  352 d) Panoramadienste ............................................................................  355 aa) Sachverhalt  ............................................................................... 355 bb) Hausabbildungen als personenbezogene Daten und Panorama­ freiheit (§ 59 UrhG)  ................................................................. 356 cc) Recht am eigenen Bild als Ausprägung des Rechts auf infor­ mationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 1 Abs. 1 GG)  ............................................................. 357 dd) Bildnisschutz durch §§ 22, 23 KUG  ........................................ 358 ee) §§ 28, 29 BDSG  ....................................................................... 359 ff) Notwendigkeit legislativen Tätigwerdens?  ............................. 361 e) Zugang zu statistischen raumbezogenen Daten  .............................  362 f) Adresshandel durch Einwohnermeldeämter  ..................................  362 g) Datenschutzrechtliche Folgen der Georeferenzierung staatlicher Register  ..........................................................................................  364 4. Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes de lege ferenda?  .............. 365 a) (Noch) Gegen eine Reformbedürftigkeit des Bundesdatenschutz­gesetzes – Die Ampelstudie von 2008  ...........................................  365 b) Bundesratsentwurf .........................................................................  366 c) Vorschlag des ULD von 2010  ........................................................  368 d) Vorschlag von Diez  ........................................................................  368 e) Kommission Recht und Geodaten der Deutschen Gesellschaft für Kartographie e.V.  ...........................................................................  369 f) Eigene Stellungnahme  ...................................................................  370 VII. Beschränkungsmöglichkeiten zum Schutz geistigen Eigentums (§ 12 Abs. 2 GeoZG, § 9 Abs. 1 Nr. 2 UIG)  ................................................ 373 VIII. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, des Steuer- und des Statistikgeheimnisses  .................................................................................. 374 1. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse  ................................................... 374 2. Steuergeheimnis .................................................................................... 375 3. Statistikgeheimnis ................................................................................. 376 IX. Beschränkungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 2 UIG  ....................................................................................... 377 X. G.

Beschränkungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 3 GeoZG  ............................ 378

Zusammenfassende Thesen  ................................................................................  380 I. Einleitung  ..................................................................................................... 380 II.

Vom Open Government zum geoGovernment  ........................................... 380

III. Verwaltung der Geodateninfrastruktur  ...................................................... 385

Inhaltsverzeichnis

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IV. Rechte an Geodaten  ..................................................................................... 392 V.

Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zwischen geodatenhaltenden Stellen und Nutzern  ..................................................................................... 393

VI. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten  ................................ 399 Literaturverzeichnis  ...................................................................................................... 407 Sachwortregister  ............................................................................................................ 451

Abkürzungsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis

a.A. andere Ansicht AAA AFIS-ALKIS-ATKIS(-Modell) aaO. am angegebenen Ort ABl./Abl. Amtsblatt (grundsätzlich der EG bzw. EU, andernfalls angegeben) Abs. Absatz AdV Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland a.E. am Ende AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union a.F. alte Fassung AFIS Amtliches Festpunktinformationssystem AfP Zeitschrift für Medien- und Kommunikationsrecht [früher Archiv für Presserecht] AG Amtsgericht AGB Allgemeine Geschäftsbedingungen AGNB Allgemeine Geschäfts- und Nutzungsbedingungen ALK Automatisierte Liegenschaftskarte ALKIS Amtliches Liegenschaftskatasterinformationssystem ÄndG Änderungsgesetz AöR Archiv des öffentlichen Rechts ARGE Arbeitsgemeinschaften Art. Artikel ATKIS Amtliches Topographisch-Kartographisches Informationssystem Aufl. Auflage BadWürtt Baden-Württemberg(isch) BAnz. Bundesanzeiger BArchG Bundesarchivgesetz BauGB Baugesetzbuch BauVerfVO Bauverfahrensordnung BayGDIG Bayerisches Geodateninfrastrukturgesetz BayObLG Bayerisches Oberstes Landesgericht BayObLGSt Sammlung des BayObLG in Strafsachen BayObLGZ Sammlung des BayObLG in Zivilsachen BayVBl Bayerische Verwaltungsblätter BBG Bundesbeamtengesetz Bbg. Brandenburg(isch) Bd. Band

Abkürzungsverzeichnis BDG Bundesdisziplinargesetz BDSG Bundesdatenschutzgesetz BeckOK Beckscher Online Kommentar BeckRS Beck online Rechtsprechung Begr. Begründer Beschl. Beschluss BeurkG Beurkundungsgesetz BfDI Bundesbeauftragte(r) für den Datenschutz und die Informationsfreiheit BfG Bundesanstalt für Gewässerkunde BGB Bürgerliches Gesetzbuch BGBl. I Bundesgesetzblatt Erster Band BGBl. II Bundesgesetzblatt Zweiter Band BGeoRG Bundesgeoreferenzdatengesetz BGG Behindertengleichstellungsgesetz BGH Bundesgerichtshof BGR Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe BHO Bundeshaushaltsordnung BITV Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung BKG Bundesamt für Kartographie und Geodäsie Bln Berlin BMG Bundesmeldegesetz BMI Bundesministerium des Innern BMVBS Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung BMVI Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur BMWi Bundeswirtschaftsministerium BNotO Bundesnotarordnung Brem Bremen/Bremisch bspw. beispielsweise BStatG Bundesstatistikgesetz BT-Drs. Bundestagsdrucksache BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz BVerfSchG Bundesverfassungsschutzgesetz BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts BW Baden-Württemberg BY Bayerisch CC (BY) Creative Commons (Namensnennung) CR Computer und Recht ders. derselbe DesignG Designgesetz D-GEO Deutsche Delegation zu GEOSS

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Abkürzungsverzeichnis

D-GIP Deutscher GEOSS Implementierungsplan DGM Digitales Geländemodell dies. dieselben Dig. Digesta DIN Deutsches Institut für Normung DJT Deutscher Juristentag DLM Digitales Landschaftsmodell DLR Deutsches Luft- und Raumfahrtzentrum DOP Digitales Orthophoto DÖV Die Öffentliche Verwaltung Drs. Drucksache DS Der Staat DStR Deutsches Steuerrecht DTK Digitale Topographische Karte DuD Datenschutz und Datensicherheit DV Die Verwaltung DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt DVW Deutscher Verein für Vermessungswesen DWD Deutscher Wetterdienst DWDG Gesetz über den Deutschen Wetterdienst E Entwurf Ebd. ebenda EDAS EGNOS Data Access Service EG Europäische Gemeinschaft EGNOS European Geostationary Navigation Overlay Service EGovG E-Government-Gesetz EGV EG-Vertrag Einl. Einleitung EMRK Europäische Menschenrechtskonvention EMSA Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs EP Europäisches Parlament ESA Europäische Weltraumagentur et. al und andere etc. et cetera EU Europäische Union EUA Europäische Umweltagentur EuG Gericht der Europäischen Union EuGH Europäischer Gerichtshof EU-GRCharta Grundrechte-Charta der Europäischen Union EuGRZ Europäische Grundrechte-Zeitschrift EUMETSAT European Organisation for the Exploitation of Meteorological Satellites EUR Euro EuR Europarecht

Abkürzungsverzeichnis

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Euratom Europäische Atomgemeinschaft EUV Vertrag über die Europäische Union EuWG Europawahlgesetz e.V. eingetragener Verein EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWS Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht f. folgend FamFG Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung ff. folgende Fn. Fußnote FOIA Freedom of Information Act FS Festschrift G Gesetz GBl. Gesetzblatt GBO Grundbuchordnung GDI Geodateninfrastruktur GDI-DE Geodateninfrastruktur Deutschland GEO Group on Earth Oberservation GeoNutzV Verordnung zur Festlegung der Nutzungsbestimmungen für die Bereitstellung von Geodaten des Bundes GEOSS Global Earth Observation System of Systems GeoVermG Geoinformations- und Vermessungsgesetz GeoZG Geodatenzugangsgesetz GeROG Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften GewArch Gewerbearchiv GG Grundgesetz GGOS Global Geodetic Observing System GIF Graphics Interchange Format GIS Geographisches Informationssystem bzw. Geoinformationssystem GIW (Kommission für) Geoinformationswirtschaft GLONAS Globalnaja nawigazionnaja sputnikowaja sistema (Globales Satellitennavigationssystem) GMES Global Monitoring for Environment and Security GmSOGB Gemeinsamer Senat der Obersten Gerichtshöfe des Bundes GNSS Global Navigation Satellite System GPS Global Positioning System GR Grundrechte GRUR Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht GRUR Int. Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Internationaler Teil GRUR-RR Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Rechtsprechungs-Report

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Abkürzungsverzeichnis

GSA Agentur für das europäische GNSS GVBl. Gesetz- und Verordnungsblatt GVOBl. Gesetz- und Verordnungsblatt GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen HB Hansestadt Bremen hL herrschende Lehre hM herrschende Meinung HmbGVBl. Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt HmbTG Hamburgisches Transparenzgesetz Hrsg. Herausgeber HS Halbsatz HStR Handbuch des Staatsrechts H(ess)VGG Hessisches Vermessungs- und Geoinformationsgesetz IAG Internationale Geodätische Gesellschaft i.d.F. in der Fassung (vom) i.e. das ist IfAG Institut für angewandte Geodäsie IFG Informationsfreiheitsgesetz ILO Internationale Arbeitsorganisation IMAGI Interministerieller Ausschuss für Geoinformationswesen INSPIRE Infrastructure for Spatial Information in Europe IP Internet Protokoll IPBürgR Pakt über bürgerliche und politische Rechte iSd. im Sinne des ISO International Organization for Standardization IT Informationstechnologie IuK Informations- und Kommunikationstechnik iVm. in Verbindung mit IVU Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung IWG Informationsweiterverwendungsgesetz JA Juristische Arbeitsblätter Jhrg. Jahrgang JöR Jahrbuch des öffentlichen Rechts JPEG Joint Photographic Experts Group JurionRS Jurion Rechtsprechung jurisPK juris-Praxis-Kommentar JuS Juristische Schulung JZ JuristenZeitung Kfz Kraftfahrzeug KG Kammergericht KN Kartographische Nachrichten K&R Kommunikation und Recht

Abkürzungsverzeichnis KunstUrhG

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Gesetz betreffend das Urheberrecht an Werken der bildenden Künste und der Photographie LDBV Landesamt für Digitalisierung, Breitband und Vermessung LFGB Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch LG Landgericht LGB Landesvermessung und Geobasisinformation Brandenburg LGeoZG Landesgeodatenzugangsgesetz LHO Landeshaushaltsordnung lit. Buchstabe LKRZ Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland LKV Landes- und Kommunalverwaltung LMO Legally Mandated Organisation LReg Landesregierung Ls Leitsatz LSA Land Sachsen-Anhalt LT-Drs. Landtagsdrucksache LuftVG Luftverkehrsgesetz LVerfG Landesverfassungsgericht m. Anm. mit Anmerkung (von) MarkenG Markengesetz mE meines Erachtens MeldFortG Gesetz zur Fortentwicklung des Meldewesens MLV Musterlizenzvereinbarung MMR MultiMedia und Recht MRRG Melderechtsrahmengesetz MünchKomm Münchener Kommentar M-V Mecklenburg-Vorpommern MVVerf Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern MVVerfG Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern m.w.N mit weiteren Nachweisen NATO North Atlantic Treaty Organization Nds. Niedersachsen/Niedersächsisch n.F. neue Fassung NGDIG Niedersächsisches Geodateninfrastrukturgesetz NJOZ Neue Juristische Online Zeitschrift NJW Neue Juristische Wochenschrift NJW-RR Neue Juristische Wochenschrift – Rechtsprechungsreport NÖbVIngG Niedersächsisches Gesetz über Öffentlich bestellte Vermessungsingenieurinnen und Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure NordÖR Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland Nr. Nummer NRW Nordrhein-Westfalen

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Abkürzungsverzeichnis

NSA National Security Agency NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NVwZ-RR Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungsreport NZBau Neue Zeitschrift für Bau- und Vergaberecht NZM Neue Zeitschrift für Miet- und Wohnungsrecht o.A. ohne Autor o.ä. oder ähnlich(e/s) ÖbVI Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur ÖbVI-BO Berufsordnung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OGC Open Geospatial Consortium OLG Oberlandesgericht OLGZ Entscheidungssammlung der Oberlandesgerichte in Zivilsachen OSM Open Street Map OVG Oberverwaltungsgericht OWiG Ordnungswidrigkeitengesetz PatG Patentgesetz PNG Portable Network Graphics PPP Public Private Partnership prALR Preußisches Allgemeines Landrecht PRS Public Regulated Service (öffentlich-regulierter Dienst) ProfE Professorenentwurf PSI-RL Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors Rdnr. Randnummer RDV Recht der Datenverarbeitung RG Reichsgericht RGBl. Reichsgesetzblatt Rh.-Pfl. Rheinland-Pfalz RL Richtlinie RStV Rundfunkstaatsvertrag RT Rechtstheorie S Seite Sächs. Sächsisch SAPOS Satellitenpositionierungsdienst der deutschen Landesvermessung SatDSiG Satellitendatensicherheitsgesetz SchlH Schleswig-Holstein SGDIG Saarländisches Geodateninfrastrukturgesetz SGB II Zweites Buch Sozialgesetzbuch SGB IX Neuntes Buch Sozialgesetzbuch SGB X Zehntes Buch Sozialgesetzbuch SL Saarländisches Slg. Sammlung (der Rechtsprechung des EuGH)

Abkürzungsverzeichnis s.o. siehe oben sog. sogenannte(r/s) SoL Safety of Life Service StasiUG Stasiunterlagengesetz StPO Strafprozessordnung TH Thüringen/Thüringisch Thür Thüringen/Thüringisch TKG Telekommunikationsgesetz TLS Terrestrisches Laserscanning TMG Telemediengesetz u und u.a. und andere UAbs. Unterabsatz UIG Umweltinformationsgesetz ULD Unabhängiges Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein UmwRG Umweltrechtsbehelfsgesetz UN Vereinte Nationen UNECE United Nations Economic Commission for Europe UPR Umwelt- und Planungsrecht UrhG Urhebergesetz Urt. Urteil u.U. unter Umständen UWG Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb v. von/vom Var. Variante VermG Vermessungsgesetz VermGeoG Vermessungs- und Geoinformationsgesetz VermKatG Vermessungs- und Katastergesetz VerwArch Verwaltungsarchiv VG Verwaltungsgericht VGH Verwaltungsgerichtshof vgl. vergleiche VIG Verbraucherinformationsgesetz VM Verwaltung und Management VO Verordnung VV Verwaltungsvereinbarung VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer VwGO Verwaltungsgerichtsordnung VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz W3C World Wide Web Consortium WasserG Wassergesetz WaStrG Bundeswasserstraßengesetz WFS Web Feature Service

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WMS WRP ZaöRV z.B. ZD zfv

Abkürzungsverzeichnis

Web Map Service Wettbewerb in Recht und Praxis Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zum Beispiel Zeitschrift für Datenschutz Zeitschrift für Geodäsie, Geoinformation und Landmanagement (früher: Zeitschrift für Vermessungswesen) ZLW Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht ZPO Zivilprozessordnung ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik ZSE Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften ZUM Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht ZUM-RD Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht Rechtsprechungsdienst ZUR Zeitschrift für Umweltrecht zzgl. zuzüglich

A. Einleitung A. Einleitung

Das Geodatenrecht ist eine junge Disziplin. Sie definiert sich durch ihr Objekt, nicht durch eine eigene geschlossene Dogmatik1. Rechtliche Probleme wirft der Umgang mit Geodaten in vielen Rechtsgebieten auf: vom Verfassungs- und Informationsverwaltungsrecht über das Urheber-, Datenbankschutz-, Lizenz- und das Gebührenrecht bis zum Daten- und Geheimnisschutz. Einheitliche Darstellungen des Rechts des Zugangs zu staatlichen Geodaten existieren bislang nur vereinzelt2 – erstaunlich, birgt das vermeintliche Orchideenthema doch erhebliches wirtschaftliches Potential und intrikate Rechtsfragen. Allerdings zogen einzelne Themenfelder des Geodatenrechts durchaus das Interesse von Öffentlichkeit, Literatur und Rechtsprechung auf sich, etwa die datenschutzrechtliche Dimension von Panorama-Diensten wie beispielsweise Google Street View.3 Für den Aufbau einer funktionierenden nationalen und europäischen 1 Zum Begriff der Dogmatik vgl. Alexy, Theorie der juristischen Argumentation, S. 307 ff. 2  Die letzte umfassende Darstellung, welche an der Universität Speyer entstanden ist und die sich zwar nicht genau mit diesem Thema befasst, aber doch mutatis mutandis als Vorläufer dieser Arbeit gesehen werden kann (wenn auch mit einem stärker verwaltungswissenschaftlichen als juristischen Hintergrund), ist mittlerweile 25 Jahre alt: Kloos, Landinformationssysteme in der öffentlichen Verwaltung, passim. Danach war das Thema nur gelegentlich Gegenstand von Tagungsbänden wie etwa: Reinermann (Hrsg.), Neue Verwaltungskonzepte: Neuausrichtung der Informationssysteme. Geographische Informationssysteme (GIS) und ihre Potentiale, passim. Für die Schweiz gibt es mit der Arbeit von Huser, Geo-Informationsrecht, passim, eine stärker juristisch ausgerichtete Arbeit, die jedoch auch bereits ein Jahrzehnt alt ist. Anlässlich des Erlasses der Geodatenzugangsgesetze von Bund und Ländern erschien 2010 die Arbeit Janowsky et al., Geodateninfrastruktur in Bund und Ländern, passim. Mit Neumann, Zugang zu Geodaten, passim, ist Ende letzten Jahres noch eine Monographie für die Nach-INSPIRE-Zeit vorhanden. Diese Arbeit legt jedoch an vielen Stellen andere Schwerpunkte als die vorliegende Arbeit. Außerdem erschien im Jahr 2014 auch der Tagungsband Martini/Thiel/Röttgen (Hrsg.), Geodaten und Open Government – Perspektiven digitaler Staatlichkeit. Im angloamerikanischen Raum bearbeitete das Thema zum Beispiel rechtsvergleichend vor 17 Jahren Lopez, The Dissemination of Spatial Data, passim. 3 Vgl. aus der umfangreichen Literatur: Betzinger/Müller, JuS 2010, 891 ( 891 ff.); Caspar, DÖV 2009, 965 (965 ff.); De Maizière, Staatliches Handeln im Wandel der Zeit, S. 21 f.; Dreier/Spiecker gen. Döhmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, passim; Forgó, MMR 2010, 217 (217 f.); Forgó/Krügel/Müllenbach, CR 2010, 616 (616 ff.); Holznagel/Schumacher, JZ 2011, 57 (57 ff.); Jahn/Striezel, K&R 2009, 753 (753 ff.); Jüngel/ Fandrey, NVwZ 2010, 683 (683 ff.); Lindner, ZUM 2010, 292 (292 ff.); Moritz, K&R 2010, Heft 5, Beihefter 2; Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (311 ff.); Weber, NJOZ 2011, 673 (673 ff.); Weichert, DuD 2009, 347 (349).

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A. Einleitung

Geodateninfrastruktur und die Aktivierung des deutschen Geodatenmarktes bedarf es eines planmäßigen Vorgehens, wozu für die staatliche Sphäre wegen der Bindung an Recht und Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG auch das Abstecken des rechtlichen Rahmens gehört. Gesetzesvorrang und Gesetzesvorbehalt auf der einen Seite und pragmatische Interessen von Wirtschaft und Verwaltung auf der anderen Seite zielen also in die gleiche Richtung: Klärung bestehender Rechtsfragen des Geodatenrechts. Der Zeitpunkt für eine solche Untersuchung ist aus drei Gründen günstig. Erstens bildete das Geodatenrecht in den letzten Jahren den Gegenstand verschiedener Teildiskurse, bspw. im Datenschutzrecht oder in den Bemühungen zur Schaffung offener Verwaltungsdaten4 – es bietet sich an, die verschiedenen Diskurse zusammenzutragen und in einer Monographie zu vereinen. Zweitens haben sich auf Verwaltungsseite umfangreiche Strukturen zur Organisation der nationalen Geodateninfrastruktur herausgebildet, die neben dem seit 2007 erheblich gewachsenen Normenbestand einen tauglichen Forschungsgegenstand für eine juristische Untersuchung bieten. Drittens hat sich bei Verwaltung, Privaten und Wissenschaft ein zunehmendes Problembewusstsein entwickelt, das Geodatenrecht als solches einer näheren Betrachtung zuzuführen. Die vorliegende Arbeit versteht sich einerseits als Abschluss der Genese des Geodatenrechts, andererseits als Ausgangspunkt für die weitere Vertiefung und Erschließung des Forschungsbereichs: Die Arbeit untersucht die bestehende Rechtslage, unterbreitet dem Gesetzgeber eine Reihe von Vorschlägen zur Änderung bestehender Normen und weist auf Desiderate an die Wissenschaft hin. Rechtsklarheit und -sicherheit sind unerlässlich, damit die Verwaltung ihrem gesetzlichen Auftrag nachkommen und die Wirtschaft Planungssicherheit genießen kann. Nicht umsonst hat der 3. Fortschrittsbericht der Bundesregierung zum Geoinformationswesen die „einheitliche Rechtsanwendung“ neben verbindlichen Qualitätskriterien als Grundlage einer verbesserten Dienstleistungsqualität seitens der staatlichen Verwaltung bezeichnet.5 Die vorliegende Arbeit widmet sich dabei der innerstaatlichen Sphäre und der Staat-Bürger-Beziehung: Sie befasst sich mit den Rechtsfragen, die sich aus dem Zugang zu staatlichen Geodaten entwickeln. Nach dieser Einleitung (Kapitel A.) untersucht Kapitel B. den verwaltungswissenschaftlichen Trend des Open Government und seine Bedeutung für das in dieser Arbeit vorgestellte geoGovernment. Zum besseren Verständnis und zur Einordnung des Themas zeichnet das Kapitel die komplexen Beziehungen von Information und Recht (I.) bzw. von Raum und Recht (II.) nach, bevor es die technischen Grundlagen und Begrifflichkeiten des staatlichen Geoinformationswesen vorstellt (III.) und schließlich das geoGovernment als Facette des eGovernment 4  Vgl. das zentrale Angebot der Bundesregierung: https://www.govdata.de/; vgl. hierzu die grundlegende Studie im Auftrag des BMI: Klessmann et. al, Open Government Data Deutschland, S. 95 f., 109, 113, 145, 155, 293, 304 ff. 5  Bundesregierung (Hrsg.), 3. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 17/11449 v. 08. 11. 2012, S. 27, in diesem Fall bezogen auf das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie.

A. Einleitung

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entwickelt (IV.). Die Nutzung georeferenzierter Daten erfolgt überwiegend im virtuellen Raum. Zwar finden auch heute noch analoge Landkarten in Form von Wanderkarten oder Atlanten ihre Verwendung – doch der Wachstumsbereich ist die digitale Welt mit neuen Möglichkeiten für Geomarketing, Navigationssysteme, mobile Services etc.6 Dies wirft für die Verwaltung spezifisch verwaltungswissenschaftliche Fragen auf: etwa, welche Rolle Open Government (Data) und eGovernment für das staatliche Geoinformationswesen spielen – und umgekehrt dieses für jene. Neben einer kurzen Darstellung der technischen Grundlagen und der wesentlichen Begrifflichkeiten steht im Zentrum des Kapitels das Nachvollziehen der konfligierenden Interessen am Vermitteln und Nutzen von Geodaten. Welche Vor- und welche Nachteile ergeben sich hieraus für den Staat, die Wirtschaft, die Zivilgesellschaft und das Individuum? Diese Interessen münden schließlich in widerstreitende Rechtspositionen. Weiter ist grundlegend zu klären: Was sind Daten und Informationen? Inwiefern können sie Gegenstand des Verwaltungsrechts sein? Welche gesetzlichen Grundlagen gibt es und sollten diese de lege ferenda in einem Gesetz(buch) gesammelt werden? In den Kontext des Informationsverwaltungsrechts soll die Dimension georeferenzierter Daten eingebettet und für jenes fruchtbar gemacht werden. Die Arbeit geht hierzu auch auf die Bedeutung des Raumbegriffs für das Verwaltungsrecht ein, bevor sie den in der einschlägigen Diskussion bislang nur gelegentlich genannten Topos des geoGovernment als geeigneten Begriff zum Transport der notwendigen Gedankeninhalte vorstellt – die Welt der Geodaten und des Raumbezuges als zunehmend an Bedeutung gewinnendes Element des Open Government und des eGovernment. In diesen Zusammenhang stellt die Arbeit ebenfalls den Begriff der Daseinsvorsorge und die Bedeutung des Zugangs zu staatlichen Geodaten für die moderne Daseinsvorsorge. Kapitel C. ist der Verwaltung der Geodateninfrastruktur gewidmet. Im europäischen Mehrebenensystem7 sind die verschiedenen Strukturen und Angebote der Verwaltungsträger eng miteinander vernetzt. Den Anfang der Darstellung bilden die internationalen Strukturen im Geoinformationswesen auf völkerrechtlicher und europäischer Ebene (I.). Neben verschiedenen europäischen Projekten, internationalen Standardisierungen und einer kurzen Einordnung des europäischen Umweltinformationsrechts bildet vor allem die Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE)8 (im Folgen6  MICUS (Hrsg.), Die europäische Gesetzgebung als Motor für das deutsche GeoBusiness, S. 58. Zum Geomarketing vgl. Feix, KN 5/2007, 248 (248 ff.) und Lukec, KN 2/2008, 78 (78 ff.). 7 Der Topos des Europäischen Mehrebenensystems ist ein grundlegendes Deutungsmuster europäischen Verwaltungsrechts geworden vgl. für viele BVerfG, Urt. v. 9. 11. 2011 - 2 BvC 4/10 u.a. (Fünf-Prozent-Sperrklausel EuWG), BVerfGE 129, 300 (341, 353); Stelkens, DÖV 2006, 770 (770 ff.). 8  Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE), ABl. L 108 v. 25. 4. 2007, S. 1.

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A. Einleitung

den: INSPIRE-RL) den grundlegenden Gegenstand dieses Kapitels. Es folgt eine Untersuchung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten in der Bundesrepublik Deutschland (II.). Welche Kompetenzen fallen den Ländern und welche dem Bund zu? Wie wirken sich das Verbot der Mischverwaltung und die sich aus Art. 91c GG ergebenden Möglichkeiten aus – einerseits auf die Standardisierungs- und Inter­ operabilisierungsmaßnahmen, welche normativer Teil der Infrastruktur sind, andererseits auf den organisatorischen Aufbau des Behördennetzwerks? Der Aufbau der GDI-DE bildet den Gegenstand einer vertieften Betrachtung (III.), bevor die Arbeit die Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene ins Visier nimmt (IV.). Neben dem IMAGI stehen die normativen Regelungen des Geodatenzugangsgesetzes des Bundes (GeoZG)9 im Zentrum der Untersuchung. Die Auseinandersetzung mit den Fragen, wie das Gesetz Geodaten definiert, welche staatlichen Stellen es verpflichtet, über welche Kanäle der Zugang zu eröffnen ist und ob und wie Private an der staatlichen Struktur zu beteiligen sind, bildet einen Schwerpunkt des Kapitels. An die Betrachtung der Verwaltung des Geoinformationswesens auf Bundesebene schließt sich eine Untersuchung der Länderebene an (V.). Dabei werden einerseits das staatliche Vermessungswesen als Beschaffung der grundlegenden Geobasisdaten und andererseits die Landesgeodatenzugangsgesetze als rechtliche Grundlage der Landesgeodateninfrastrukturen und des Zugangs zu Geodaten auf Landesebene in den Blick genommen. Das Zugänglichmachen von Geodaten findet schließlich seine Charakterisierung als öffentliche Aufgabe und somit als Element des modernen Leistungsstaates (VI.), bevor sich die Arbeit die Frage stellt, ob ein subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten und Geodatendiensten besteht (VII.). Nach der Erarbeitung der notwendigen Begrifflichkeiten und Kategorien und der Darstellung der Verwaltungsstrukturen untersucht die Arbeit die möglichen in Bezug auf Geodaten und Geodatendienste bestehenden Rechtspositionen (Kapitel D.), welche die Grundlage für die hierauf aufbauenden Zugangsregime sind (I.). Nach einer kurzen Analyse, welche Bedeutung Eigentum und Besitz für die vorliegende Arbeit haben (II.), steht zunächst das klassische Urheberrecht an Geodaten im Zentrum einer vertieften Auseinandersetzung (III.). Ausgangspunkt wird das Urheberrecht an (analogen) Landkarten sein, welches die Diskussion bis vor wenigen Jahren dominierte,10 bevor sich die Frage stellt, ob und inwieweit Geodaten „Werke“ im Sinne des klassischen Urheberrechts sein können. Da Gegenstand der Arbeit die staatlich verwalteten Geodaten sind, drängt sich eine genaue Betrachtung von § 5 Abs. 2 UrhG zu amtlichen Werken auf. Breiten Raum wird auch die Einordnung der Rechte an Geodaten in das Datenbankschutzrecht sui generis nach den §§ 87a ff. UrhG einnehmen (IV.). Es ist die zentrale Rechtsposition zum Schutz derjenigen, welche Investitionen zur Erhebung von Geodaten bereitstellen. Unter welchen Voraussetzungen fallen Geodaten unter den Datenbankschutz? Wie weit reicht dieser Schutz? Und wie werden dieser Schutz und das Urheberrecht durch 9  Geodatenzugangsgesetz vom 10. Februar 2009 (BGBl. I S. 278), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 7. November 2012 geändert worden ist. 10  Vgl. für viele Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten.

A. Einleitung

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die Geodatenzugangsgesetze des Bundes und der Länder und andere für das Geodatenwesen relevante Gesetze modifiziert? Nach einer kurzen Berührung mit dem Marken-, Patent- und Designrecht (V.) und dem Lauterkeitsrecht (VI.) stellt sich die Frage, ob und wie sich die Rechte Dritter im Falle von Weiterveräußerungen fortsetzen (VII.) und welche Folgen Rechtsverletzungen nach sich ziehen können (VIII.). Die Untersuchung der Rechte an Geodatendiensten bzw. am Geoportal (IX.) schließt das Kapitel ab. Kapitel E nimmt die konkrete Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zwischen geodatenhaltenden staatlichen Stellen und privaten oder öffentlich-rechtlich konstituierten Nutzern in den Blick. Es ist streng zu differenzieren: Das Zugangsre­ gime, welches für Geodaten des Bundes seit 2012 gilt (II.), ist vom Zugangsregime zu Geodaten der Länder (III.) zu unterscheiden. Zwar hat der Musterentwurf von 200911 zunächst zu einer verhältnismäßig gleichförmigen Umsetzung der Richtlinie und Ausgestaltung des Zugangs zu staatlichen Geodaten geführt, hier hat jedoch in den vergangenen Jahren ein Paradigmenwechsel stattgefunden. Das Kapitel stellt sich – jeweils getrennt für die Bundes- und Landesebene – die Frage nach dem Zugangsanspruch, der Übernahme von Quellenvermerken und der Haftung geodatenhaltender Stellen. Während für die Bundesebene eine Orientierung am Recht der öffentlichen Sachen erfolgt (oder jedenfalls am Konzept der Widmung, wie es in der GeoNutzV12 zum Ausdruck kommt), muss sich die Arbeit für die Landesebene fragen: Darf der Staat für Informationen Geldleistungen verlangen? Und wenn ja: Wo verläuft die Grenze der Kommerzialisierung? Allerdings gibt es als retardierendes Element zur verstärkten Ausweitung des Zugangs zu staatlichen Geodaten auch Beschränkungsmöglichkeiten zu diesem Zugang. So sehen der Bundes- und die Landesgesetzgeber explizit in ihren Geodatenzugangsgesetzen Ausnahmen vom Zugang vor, denen sich Kapitel F. widmet. Es stellen sich wieder zwei Fragen: erstens, welchen Rechtsregeln die geodatenhaltenden Stellen einerseits des Bundes andererseits der Länder unterworfen sind, und zweitens, wie sich die Dichotomie zwischen INSPIRE- und nicht-INSPIRE-relevanten Geodaten auswirkt (I.). Neben einer Untersuchung der gesetzlichen Bezugnahme auf besondere Rechtsvorschriften in § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 GeoZG (II.), der Beschränkung des Zugangs durch Rechte Dritter (III.) und der Beschränkungsmöglichkeit wegen verschiedener im öffentlichen Interesse stehender Rechtsgüter (z.B.: Internationale Beziehungen, Verteidigung etc.) (IV., V., VIII., IX.) oder zum Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse (VII.) stößt die datenschutzrechtliche Dimension des staatlichen Umgangs mit Geodaten auf ein besonderes Interesse (VI.). Neben den vielgenutzten Stadt- und Straßenansichten können auch verschiedene Karten- und sonstige Online-Dienste Informationen transportieren, die Rückschlüsse auf Lebensgewohnheiten, Finanzkraft, Gesundheit, Alter, Rasse, 11  Vgl. hierzu von Janowsky et al., Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, 21 ff. 12  Verordnung zur Festlegung der Nutzungsbestimmungen für die Bereitstellung von Geodaten des Bundes (GeoNutzV) vom 19. März 2013 (BGBl. I S. 547).

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A. Einleitung

Religion, Weltanschauung oder Geschlecht einzelner Personen zulassen. Daten mit Raumbezug stellen heute für die Wirtschaft nicht nur ein Mittel dar, Dienstleistungen einen Raumbezug zu vermitteln, sondern sie ermöglichen auch, den Kunden, Mandanten, Schuldner, Gläubiger etc. besser einschätzen zu können.13 In der Welt des „Ubiquitious Computing“14, in der „Big Data“15 keine unlösbare Aufgabe mehr darstellt, droht die in den vergangenen Jahrzehnten stets beschworene Gefahr des „gläsernen Menschen“ Wirklichkeit zu werden.16 Der Staat muss sich seiner Verantwortung bewusst sein – er ist der Lieferant erheblicher Datenmengen und das das informationelle Selbstbestimmungsrecht schützende Datenschutzrecht zeigt ihm Grenzen auf. Den Schluss (Kapitel G.) bildet eine Reihe von Thesen, welche die Ergebnisse der Arbeit in komprimierter Form zusammenfassen. Sie verstehen sich als Anleitung, das Recht der Geodaten als solches zu begreifen, ohne den Charakter als Querschnittsmaterie zu leugnen.

13 Vgl. Gola/Schomerus, BDSG, § 28b Rdnr. 14; Polenz, in: Kilian/Heussen (Hrsg.), Computerrechts-Handbuch, 1. Abschn., Teil 13, Rdnr. 87. 14  Roßnagel, MMR 2005, 71 (71 f.); Roßnagel/Müller, CR 2004, 625 (625 ff.); Weiser, Scientific American 265 (1991), S. 94 (94 ff.). 15 Vgl. Helbing, K&R 2015, 145 (145 ff.); Martini, DVBl. 2014, 1481 (1481 ff.); Weichert, ZD 2013, 251 (251 ff.); Zieger/Smirra, MMR 2013, 418 (418 ff.). 16  Bereits im sog. Volkszählungsurteil: BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983, 1 BvR 209/83 u.a.-, BVerfGE 65, 1 (17).

B. Vom Open Government zum geoGovernment I. Information und Recht 1. Das Wesen der Information Die staatliche Verwaltung musste stets das Informationselement berücksichtigen. Wollte ein Unternehmer eine Dampfmaschine betreiben, so hatten er und die zuständige Behörde vorher Kontakt aufzunehmen, um sicherzustellen, dass der Öffentlichkeit keine Gefahr drohte.1 Und schon vor der industriellen Revolution sah das preußische Allgemeine Landrecht vor, dass die Verwaltung beim Mühlenbau2, „ehe sie die Approbation erteilt, die benachbarten Mühlenberechtigten, und Andere, welchen durch den neuen Bau oder durch die Abänderung Schaden erwachsen könnte, darüber vernehmen“ musste (II. Theil, 15. Titel, § 236 prALR).3 Zur rationalen Entscheidungsfindung brauchte die Verwaltung immer schon hinreichende Kenntnisse, auch wenn sie sich über diesen Umstand erst seit wenigen Jahrzehnten vertieft Rechenschaft ablegt.4 Es gibt keine einheitliche Definition von Information.5 Der differenztheoretische Informationsbegriff sieht in Information „eine Differenz, die eine Differenz erzeugt“.6 Etwas konkreter kann sie als „ein an einen oder mehrere Empfänger adressierter Sachverhalt verstanden“ werden, welcher „geeignet ist, das Verhalten oder den Zustand des Adressaten zu beeinflussen.“7 Glaubte die Verwaltung bei1 Beispiel bei: Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, § 20, Rdnr. 1. 2  Zum in dieser Zeit wichtigen Mühlenrecht in Preußen, vgl. Cancik, Verwaltung und Öffentlichkeit in Preußen, S. 230 ff. 3  Hattenhauer (Hrsg.), Allgemeines Landrecht für die preußischen Staaten von 1794, S. 608. 4  Czerwick, DÖV 1997, 973 (974 ff.); Hoffmann-Riem, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 9 (13); zur Entwicklung des Diskurses ab den 1960er Jahren und der Etablierung des Informationstopos als Element der Verwaltungsrechtswissenschaft: Kaiser, Die Kommunikation der Verwaltung, S. 243 ff. 5 Siehe Albers, RT 33 (2002), S. 61 (67); BMI, Grundfragen des Datenschutzes BTDrs. VI/3826 (Anlage 1) v. 7.9.1972, S. 42; Druey, Information als Gegenstand des Rechts, S. 3 ff.; Kloepfer, Informationsrecht, § 1 Rdnr. 52. 6  Albers, RT 33 (2002), S. 61 (68); Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voß­ kuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, § 20, Rdnr. 18. 7  Schoch, VVDStRL 57 (1998), S. 158 (166). Vgl. auch BMI, Grundfragen des Datenschutzes, BT-Drs. VI/3826 (Anlage 1) v. 7.9.1972, S. 43: „Information ist in diesem Sinne ein von einem Empfänger aufgenommener Sachverwalt [sic] oder eine Sachverhaltskomponente, geeignet, das Verhalten oder den Zustand des Empfängers zu beeinflussen“.

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spielsweise bislang, ein Haus sei nicht einsturzgefährdet oder ein Wirt nicht der Trunksucht ergeben, so ändert die entgegengesetzte Information diesen Zustand. Allerdings ändert bloßes Informiert-Werden noch nichts, „weil Informiertheit eine eigene Interpretationsleistung voraussetzt.“8 Informationen können daher auch als „Resultat der Verarbeitung von Sinneswahrnehmungen, denen sie in Abhängigkeit von zahlreichen anderen Faktoren eine bestimmte Bedeutung geben“, interpretiert werden – Informationen sind hier „subjektiv geprägt“ und „entstehen im Kopf“.9 Information kann auch definiert werden als „derjenige Teil einer Nachricht, der für den Empfänger neu ist“; dies impliziert bereits eine gewisse Werthaltigkeit für den Empfänger: Information wird zu einem immateriellen Wirtschaftsgut, das schnell und preiswert transportierbar ist und durch Nutzung nicht verbraucht wird – die wirtschaftlichen Handelsgüter sind mithin nicht die Informationen, sondern vielmehr die Nutzungsrechte.10 Der Gesetzgeber behilft sich mit der Definition als „jede […] Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung“ (etwa §§ 2 Nr. 2 IWG11, 2 Nr. 1 S. 1 IFG12). Das Gesetz und mit ihm die Verwaltung bedienen sich folglich pragmatischer und nicht semantischer Definitionen von Information.13 Wenn Informationen als realexistierende mitgeteilte Sachverhalte begriffen werden, so müssen sie von den zugrunde liegenden, interpretationsbedürftigen Daten unterschieden werden.14 Daten sind formalisierte, auf einem Datenträger gespeicherte Zeichen, welche Informationen zu transportieren in der Lage sind.15 Beide Begriffe sind wechselseitig aufeinander bezogen: Information kann auch verstanden werden als „interpretierte Daten“.16 Legt man den Fokus auf die wirtschaftliche Nutzbarkeit und die Kommunizierbarkeit, also den Zugang im Sinne des Titels dieser Arbeit, so muss eigentlich konsequent von Datenzugang gesprochen werden. Information ist dann die Vermittlung eines Sinngehalts, welchen der Empfänger zum Aufbau konsolidierter Kenntnis-Strukturen und Muster verwenden kann.17 Eine Strömung in der Literatur versucht daher eher die Folge von Information, nämlich „Wissen“ Gröschner, VVDStRL 63 (2004), S. 344 (359). Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 19. 10  Gabler Verlag (Hrsg.), Gabler Wirtschaftslexikon, Stichwort: Information. 11 Informationsweiterverwendungsgesetz vom 13. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2913), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 8. Juli 2015 (BGBl. I S. 1162) geändert worden ist. 12  Informationsfreiheitsgesetz vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), das durch Artikel 2 Absatz 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 13  Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 19; allgemein zum pragmatischen Informations-Ansatz in der Rechtswissenschaft, vgl. Druey, Information als Gegenstand des Rechts, S. 8 ff. 14 Vgl. Schoch, VVDStRL 57 (1998), S. 158 (167). 15 Vgl. Albers, RT 33 (2002), S. 61 (74 f.); vgl. Sieber NJW 1989, 2569 (2572). 16 So Trute, JZ 1998, 822 (825). 17 Siehe Hoffmann-Riem, in: Röhl (Hrsg.), Wissen – Zur kognitiven Dimension des Rechts, DV Beiheft 9, S. 159 (160 ff.). 8 

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für die rechtswissenschaftliche Diskussion nutzbar zu machen – allerdings noch im Schatten des wohl noch herrschenden Informations-Diskurses.18 Der Gesetzgeber scheint sich vom Informationsbegriff dem Datenbegriff zuzuwenden, wobei er hierunter „Fakten“ verstanden wissen will, aber auch konstatiert, in der Rechtssprache würden beide Begriffe „weitgehend synonym“ verwendet.19 Wenn diese Unterscheidung auch immer präsent sein sollte, lässt sich die Terminologie doch nicht streng durchhalten. Das liegt einmal am Gesetzgeber, der nicht immer scharf unterscheidet, an der rechtswissenschaftlichen Terminologie, für die das Gleiche gilt,20 und am Gegenstand, der mit Worten wie „Geodaten“ und „Geoinformationssysteme“ etc. bereits vorgeprägte Begriffe zur Verfügung stellt. Im Folgenden findet somit – diese Erkenntnisse immer vor Augen – ein pragmatischer Wissens-/Daten-/Informationsbegriff Verwendung, wie ihn der jeweils untersuchte Gegenstand vorgibt. 2. Von der Arkantradition zu Informationsgesetzen Rechtsdeterminierte Verwaltung wendet Gesetze an. Hierzu muss sie konkrete Sachverhalte unter gesetzliche Tatbestände subsumieren und dann die Rechtsfolge ermitteln, auf die im Falle von (intendiertem) Ermessen erneut fallbezogen geschlossen werden muss. Wissen und Information sind die Mittel, welche die Entscheidungsfindung der Behörden in Gang bringen, begleiten und abschließen. Mit dem Thema „Information“ muss sich das Verwaltungsrecht beschäftigen, seitdem sich das Nichtwissen (also der Mangel an Information oder an verlässlicher, aktueller, belastbarer Kenntnis) selbst zu einem relevanten Faktor entwickelt hat, mit dem sich die Verwaltung vermehrt konfrontiert sieht.21 Dies ist eine Teilströmung 18 Vgl. Collin/Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen Wissens im System des Verwaltungsrechts, S. 3 (11 f.); Kaiser, in: Schuppert/Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, S. 217 (219 ff.), sowie die sonstigen Beiträge in diesem Sammelband, passim; Ladeur, Das Umweltrecht der Wissensgesellschaft, passim; Scherzberg, Die Öffentlichkeit der Verwaltung, S. 98 ff. 19  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2012, S. 43 f.: „Zentraler Begriff der Regelung ist das Wort ‚Daten‘. Anders als in den Informationsfreiheitsgesetzen oder im Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) wird hier nicht der Begriff ‚Informationen‘ verwendet. Der Begriff der ‚Daten‘ soll reine ‚Fakten‘ bezeichnen – unabhängig von Bedeutung, Interpretation und Kontext. Erst indem solche ‚Daten‘ (oder ‚Fakten‘) in einem konkreten Bedeutungskontext interpretiert werden, werden aus ihnen ‚Informationen‘. Dies bedeutet auch, dass durch eine Weitergabe von Daten und die daraus resultierende Einbindung in andere Kontexte neue Informationen entstehen können. Die Verwendung des Begriffs ‚Daten‘ rückt die technische Ausrichtung der Vorschrift in den Vordergrund, während der Begriff ‚Information‘ stärker auf den Inhalt abstellt. In der Alltags- und Rechtssprache werden die beiden Begriffe weitgehend synonym gebraucht“. 20  Dies ebenfalls bemängelnd, aber auf klare Terminologie drängend Trute, in: Röhl (Hrsg.), Wissen – Zur kognitiven Dimension des Rechts, DV Beiheft 9, S. 11 (13 ff.). 21  Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, § 20 Rdnr. 7. Vgl. auch Kaiser, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermes-

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eines allgemeineren Topos der Krise des Wissens, welcher die ganze Gesellschaft erfasst.22 Die Bewältigung größerer Bauvorhaben, aber auch der rasante Anstieg der modernen Kommunikationsmöglichkeiten,23 neue Formen von Bürgerbeteiligung24 und das Verlangen der Öffentlichkeit nach Information25 und Verwaltungskontrolle26 haben hier in den letzten 20 Jahren zu einem Paradigmenwechsel geführt – nicht nur das materielle Recht und die Gerechtigkeit des Ergebnisses stehen im Fokus, sondern die Gestaltung des Verfahrens rückt verstärkt in den Blickpunkt der Verwaltungsrechtswissenschaft.27 Konsequent zu Ende gedacht, lassen sich Verwaltungsverfahren mit Schmidt-Aßmann sogar als „planvoll geordnete Vorgänge der Informationsgewinnung und -verarbeitung“ begreifen.28 Pitschas definierte das Informationsverwaltungsrecht als „die Gesamtheit jener öffentlich-rechtlichen Normen, die sich auf den staatlichen Umgang mit Informationen und Kommunikationshandeln beziehen und die das Informationsverhalten der Behörden untereinander sowie gegenüber den Bürgern regeln.“29 Die Literatur entwickelte später weitere Kategorisierungen. Gröschner unterschied zwischen Verwaltungsinformationsrecht, das die Binnensphäre der Verwaltung erfasst, und dem Informationsverwaltungsrecht, welches das informationelle Handeln des Staates gegenüber dem Bürger betrifft,30 während Voßkuhle vier Felder unterschied: Verwaltungskommunikationsrecht, informationelles Verwaltungsorganisationrecht, Regulierung des privaten Informationssektors und Datenverkehrsrecht.31 Für die vorliegende Arbeit findet der Begriff „Verwaltungsinformationsrecht“ Anwendung, um den intra- und interbehördlichen Bereich zu kennzeichnen, ansonsten gesung des virtuellen Raums, S. 55 (55). Der Faktor Unwissenheit ist ein zentrales Moment in der Frage nach dem Handeln des Staates unter Unsicherheit, vgl. Spiecker gen. Döhmann, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 137 (137 ff.). 22 Vgl. Weinberger, Too big to know, S. 199. 23 Zu deren Einfluss auf die Verwaltung vgl. Ladeur, in: in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, § 21, Rdnr. 86 ff. 24 Vgl. Martini, Wenn das Volk (mit)entscheidet…, S. 58 ff. 25  Vgl. zur Rolle einer Volksinitiative auf die Entstehung des Hamburger Transparenzgesetzes Jauch DVBl. 2013, 16 (17). 26  Gurlit, in: DV 40 (2007), S. 443 (443). 27 Vgl. Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 27, passim, insbesondere zu den europäischen Einflüssen auf das dt. Verfahrensrecht; zu einem Beispiel aus dem Baurecht vgl. Martini/ Finkenzeller, JuS 2012, 126 (128); von einer langsamen Änderung der Verwaltungskultur sprechend Ziekow, NVwZ 2013, 754 (760). 28  Schmidt-Aßmann, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 109 Rdnr. 1. 29  Pitschas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Schuppert (Hrsg.), Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 1993, S. 219 (242). 30  Gröschner, VVDStRL 63 (2004), S. 344 (360). 31  Voßkuhle, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 349 (355 ff.).

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nügt aber der ursprüngliche Terminus „Informationsverwaltungsrecht“ im Sinne Pitschas als Oberbegriff. Selbst wenn der Zugang zu staatlichen Geodaten auch für Hoheitsträger relevant sein kann, steht doch das Informationshandeln des Staates gegenüber dem Bürger im Mittelpunkt. Losgelöst vom Gegenstand dieser Arbeit gilt allgemein: Der Staat informiert die Öffentlichkeit einerseits auf Antrag (passiv), andererseits von Amts wegen (aktiv).32 Dem Vorschlag von Kloepfer durch Schaffung eines Informationsgesetzbuches dem Informationsrecht eine eigene Kodifikation zu geben,33 ist der Gesetzgeber nicht gefolgt.34 Das Informationsverwaltungsrecht ist kein normativ verselbstständigtes, separates Rechtsgebiet des besonderen Verwaltungsrechts, sondern wegen der übergreifenden Merkmale den allgemeinen Grundstrukturen zuzurechnen.35 Das schließt nicht aus, dass die verschiedenen Informationszugangsansprüche sich in Voraussetzungen und Gestaltung unterscheiden.36 Nach einer jahrhundertelangen Arkantradition37 haben in den vergangen Jahren eine ganze Reihe von Gesetzen die Rechte des Bürgers auf staatliche Informationen ausgeweitet: Während früher lediglich subjektive Rechte in einem laufenden Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren oder vergleichbaren Situationen persönlicher Betroffenheit (vgl. etwa §§ 29 VwVfG, 99, 100 VwGO, 147 StPO, 25 SGB X, 111 GWB, 110 BBG n.F., 15 BVerfSchG, 19 BDSG) zu Akteneinsicht und Information berechtigten,38 ha-

Schoch, NJW 2012, 2844 (2844 f.). Kloepfer, Gutachten D zum 62. DJT, S. D90; Kloepfer, K&R 1999, 241 (241 ff.); in die gleiche Richtung: Garstka, in: Taeger/Wiebe (Hrsg.), Informatik – Wirtschaft – Recht. FS für Wolfgang Kilian, S. 189 (194 ff.); Schulz, VerwArch. 104 (2013), S. 327 (334 ff.); Sydow, NVwZ 2008, 481 ff. 34 Vgl. Bundesregierung, Antwort auf die kleine Anfrage […] der Fraktion Bündnis 90/ DIE GRÜNEN, BT-Drs. 16/8004 v. 8. 2. 2008, S. 5. 35  So auch Albers, in: Spiecker gen. Döhmann, Indra/Collin, Peter (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen Wissens im System des Verwaltungsrechts, S. 50 (68); Augsberg, Informationsverwaltungsrecht. S. 1 f.; vgl. auch Stellungnahme von Masing, VVDStRL 63 (2004), S. 441. 36 Vgl. Schrader, ZUR 2005, 568 ff., zu den Unterschieden zwischen UIG und IFG; hierzu auch im Folgenden. 37 Vgl. Wegner, Der geheime Staat, S. 3 ff., wonach auch nach der heute noch geltenden und von Rechtsprechung und Literatur vertretenen „Geheimhaltungsregel“ staatliche Informationen der Öffentlichkeit nicht zugänglich sind, es sei denn, es besteht ein gesetzlicher Anspruch auf Informationszugang: Regel sei die Geheimhaltung, öffentlich zugängliche Information die rechtfertigungsbedürftige Ausnahme. Instruktiv zur Fortentwicklung von dem Grundsatz des Aktengeheimnisses, siehe: Rossi, in: Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht II, § 63 Rdnr. 5 ff. 38 Vgl. König, DÖV 2000, 45 (47); vgl. Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 27 f., mit weiteren Beispielen. Wobei etwa bei § 29 VwVfG der Anspruch auf Akteneinsicht auch durch das Überwiegen öffentlicher Belange ausgeschlossen sein kann, siehe Scholz, NVwZ 2015, 1111 (1113). 32 Vgl. 33 

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ben das Umweltinformationsgesetz (UIG)39, das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) (s.o.), das Verbraucherinformationsgesetz (VIG)40 und das Geodatenzugangsgesetz (GeoZG)41 und – soweit bestehend – ihre landesrechtlichen Äquivalente weite Bereiche der staatlichen Sphäre den informatorischen Interessen der Gesellschaft geöffnet.42 Außerdem gibt es einige Spezialregelungen, wie etwa das StasiUG43 und das BArchG44.45 Die „Patchwork-Familie des Informationsfreiheitsrechts“ wird trotz teilweise unterschiedlicher dogmatischer Ausprägungen durch eine vereinheitlichende Rechtsprechung „zusammengehalten“.46 Ergänzt werden sie vom Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) (s.o.). Letzteres setzt die PSI-Richtlinie (im Folgenden PSI-RL)47 in deutsches Recht um und ist von der Betrachtungsweise öffentlicher Informationen als Wirtschaftsgut inspiriert.48 Allerdings sieht das Gesetz einen großen Ausnahmetatbestand vor (§ 1 Abs. 2) und – zumindest bis zur Gesetzesänderung im Juli 2015 – ein umständliches Antragsverfahren (§ 4 a.F.);49 der Gesetzgeber hat dieses Antragsverfahren nunmehr beseitigt und mit dem neuen § 2a die „automatische Verknüpfung von Zugang und Weiterverwendung“ implementiert.50 § 3 Abs. 1 gewährt Gleichbe39 Umweltinformationsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Oktober 2014 (BGBl. I S. 1643). 40  Verbraucherinformationsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Oktober 2012 (BGBl. I S. 2166, 2725), das durch Artikel 2 Absatz 34 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 41  Geodatenzugangsgesetz vom 10. Februar 2009 (BGBl. I S. 278), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 7. November 2012 geändert worden ist. 42  Die herausgehobene Stellung dieser vier Gesetze ergibt sich auch aus der Darstellung des BfDI, vgl. BfDI, 3. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2010 und 2011, S. 17 ff.; vgl. Rossi, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht II, § 60 Rdnr. 22 f. (mit IWG, UmwRG und Spezialregelungen). 43  Stasi-Unterlagen-Gesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Februar 2007 (BGBl. I S. 162), das durch Artikel 4 Absatz 40 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 44  Bundesarchivgesetz vom 6. Januar 1988 (BGBl. I S. 62), das durch Artikel 4 Absatz 38 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 45  Ebenfalls nur am Rande erwähnend, da nicht entscheidend für die Systematik des Informationsverwaltungsrechts: Rossi, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht II, § 60 Rdnr. 22. 46  Gurlit, in: DV 44 (2011), S. 75 (102 f.). Vgl. auch Fluck/Merenyi, VerwArch 97 (2006), S. 381 (381 ff.). Wesentlich kritischer zur Rechtsprechung war zuvor noch Pitschas, DV 33 (2000), S. 111 (136 f.). Kritisch zum Gesamtzustand und ein einheitliches gesetzliches Informationszugangsrecht fordernd: Caspar, DÖV 2013, 371 (375). 47  Richtlinie 2003/98/EG, ABl. L 345 v. 31. 12. 2003, S. 90. Geändert im Jahre 2013 (durch Richtlinie 2013/37/EU), hierzu mehr im Kapitel E. Das Akronym PSI steht für Public Service Information. 48  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/2453 v. 25. 8. 2006, S. 7. 49 Kritisch Schoch, NVwZ 2006, 872 (876). 50  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 18/4614 v. 15. 04. 2015 , S. 13.

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handlung ohne einen Anspruch auf Informationen zu begründen; die öffentliche Stelle kann nunmehr auch Nutzungsbestimmungen für die Weiterverwendung vorsehen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 n.F.). Das IWG wurde im Juli 2015 geändert und der europäischen Rechtsentwicklung angepasst.51 Das IFG, welches in seinem § 1 Abs. 1 einen Anspruch auf Zugang zu behördlichen Informationen schafft, hat eine lange Vorgeschichte. Das Ausland kennt vergleichbare Zugangsrechte schon seit Jahrzehnten, oder im Falle Schwedens seit Jahrhunderten.52 Nachdem die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/DIE GRÜNEN aus der Opposition heraus einen Gesetzentwurf zum Erlass eines Informationsfreiheitsgesetztes vorgelegt hatte,53 gingen zunächst einige Bundesländer, angeführt von Brandenburg,54 voran und schufen landesrechtliche Informationsfreiheitsgesetze.55 Nach Forderungen in der Literatur56 und nachdem die rot-grüne Bundesregierung sich den Erlass eines Informationsfreiheitsgesetzes zur Aufgabe gemacht hatte,57 entstand 2004 ein entsprechender Gesetzentwurf;58 trotz Widerständen in einigen Ressorts und der verkürzten Legislaturperiode konnte das Gesetz 2005 noch durch die politische Unterstützung der FDP beschlossen werden59 und zum

Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 18/4614 v. 15. 04. 2015, S. 1. Jastrow/Schlatmann, IWG Kommentar, B. Einleitung, Rdnr. 60 ff.; vgl. Bräutigam, DÖV 2005, S. 376 (377) zur schwedischen Tryckfrihetsförordningen 1766 und dem amerikanischen FOIA; vgl. Wollenteit, Informationsrechte des Forschers im Spannungsfeld von Transparenzforderungen und Datenschutz, S. 257 ff., mit einer Darstellung der Informationsrechte von Forschern in Deutschland vor der Informationsfreiheitsgesetzgebung und den USA unter dem FOIA-Regime. 53  Bundestagsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, Gesetzentwurf , BT-Drs. 13/8432 v. 27. 8. 1997. 54  Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz vom 10. 3. 98, GVBl. I, 46. Kritisch: Partsch, NJW 1998, 2059 (2059 ff.), verteidigend (durch die Ministerialbürokratie) Breidenbach/Palenda, NJW 1999, 1307 (1307 ff.). 55 Vgl. Jastrow/Schlatmann, IWG Kommentar, B. Einleitung, Rdnr. 51 m.w.N.: Berlin, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein. 56 Vgl. Bräutigam, DÖV 2005, S. 376 ff; vgl. Kloepfer, DÖV 2003, 221 (230 f.); vgl. Kugelmann, Die informatorische Rechtsstellung des Bürgers, S. 370 ff.; vgl. Nolte, DÖV 1999, 363 (372 f.); vgl. Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 61 ff.; vgl. Scherzberg, Die Öffentlichkeit der Verwaltung, S. 404, 425 f.; vgl. Schoch, DV 35 (2002), S. 149 – 175; den Gesetzgeber mit einem eigenen Entwurf seinerzeit drängend: Schoch/ Kloep­fer, Informationsfreiheitsgesetz (IFG-ProfE), S. 35 ff.; vgl. Strohmeyer, Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit, S. 316 ff. 57 Vgl. Jastrow/Schlatmann, IWG Kommentar, B. Einleitung, Rdnr. 25 ff. 58  Bundestagsfraktionen SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/4493, v. 14. 12. 2004. 59 Vgl. Kloepfer/v. Lewinski, DVBl. 2005, 1277 (1278); vgl. Kugelmann, NJW 2005, 3609 (3610). 51 

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01. 01. 2006 in Kraft treten (§ 15 IFG) – und zwar ohne Sunset-Klausel.60 Der Informationsanspruch nach dem IFG ist (von zwei Ausnahmen abgesehen) grundsätzlich subsidiär zu dem anderer Gesetze (§ 1 Abs. 3 IFG). 2011 kamen auf die Behörden 3280 Anträge zu,61 was im internationalen Vergleich sehr wenig ist.62 Allerdings zeigt die sehr hohe Zahl an erfolgreichen Klagen auf Zugang zu Informationen nach dem IFG, dass sich die (Bundes-)Behörden mit dem Zugangsanspruch auf Informationen immer noch schwer tun.63 Das VIG schafft in seinem § 2 Abs. 1 einen Anspruch auf freien Zugang zu allen behördlichen Informationen bei den bezeichneten informationspflichtigen Stellen, um den Markt transparenter zu gestalten und die Verbraucher zu schützen (§ 1 Abs. 1). Zugrunde liegt ein Verständnis von Verbraucherpolitik, das den Verbraucher als informationsbedürftigen, aber eigenverantwortlichen Marktteilnehmer ernst nehmen will.64 Dabei hat es die Interessen der Verbraucher mit denen der Unternehmer, deren Existenz durch Stigmatisierungseffekte bedroht sein kann, in Einklang zu bringen.65 Sich häufende Skandale und die Evaluation des Verbraucher­informationsrechts haben eine Reform des VIG und des die proaktive behördliche Information regelnden § 40 Abs. 1a LFGB66 mit sich gebracht. § 3 Satz 5 VIG schränkt das Geheimhaltungsinteresse der Unternehmer ein;67 das Selbsteintrittsrecht Dritter sowie die Möglichkeit, Globalanträge und Forschungsanträge abzulehnen, soll die Behörden entlasten.68 60 Vgl. Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, S. 33; vgl. Deutscher Bundestag, Beschlussempfehlung, BT-Drs. 15/5606 v. 01. 06. 2005, S. 3; kritisch zu Sunset-Klauseln ist Martini, NJW 2012, Heft 44, Editorial. 61 Vgl. Ziekow/Debus/Musch, Evaluation des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes – Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG) im Auftrag des Innenausschusses des Deutschen Bundestages, Ausschussdrucksache 17(4)522 B, S. 75, 85 f. 62  Das amerikanische Heimatschutzamt erhielt im gleichen Zeitraum 175.656 FOIA-Anfragen, vgl. Department of Homeland Security. Privacy Office, 2011 Freedom of Information Act Report, p. ii. 63 Vgl. Partsch, AfP 2012, 516 (521). Zu diesem Problem bereits: Hartleb NVwZ 2009, S. 825 ff. 64  Gurlit, NVwZ 2011, 1052 (1052); Wollenschläger, VerwArch 102 (2011), S. 20 (21). 65  VGH BW, Urteil vom 13. 09. 2010 - 10 S 2/10-, NVwZ 2011, 443 (444); vgl. Schoch, NJW 2012, 2844 (2845); vgl. Wollenschläger, DÖV 2013, 7 (9 ff.). 66  § 40 Abs. 1a LFGB wird vielfach (und nach Ansicht des Autors zu Recht) als legislative Fehlleistung begriffen. Zwar ist die von weiten Teilen der Literatur (vgl. für viele Schoch, NVwZ 2012, 1497 (1503)) angenommene Unionsrechtswidrigkeit vom EuGH nicht festgestellt worden, EuGH, Urt. v. 11. 4. 2013 – C-636/11, NVwZ 2013, 1002 f. Dennoch bestehen erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken, vgl. Martini/Kühl DÖV 2013, 573 (575) m.w.N. 67 Vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/7374 v. 19. 10. 2011, S. 17, wo von einem „Kernstück des Gesetzentwurfes“ die Rede ist. 68 Vgl. Schoch, NVwZ 2012, 1497 (1500), mit einer umfassenden Analyse der Änderungen und Neuerungen des VIG und der einschlägigen Vorschriften des LFGB. Hierzu auch: Prommer/Rossi, GewArch 59 (2013), S. 97 (101 f.).

I. Information und Recht

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Das UIG war die erste bundesdeutsche informationsrechtliche Kodifizierung und diente der Umsetzung der ersten Umweltinformationsrichtlinie 90/313/EWG.69 Schon dieser ersten europäischen Initiative lag der Gedanke der Stärkung des Umweltschutzes durch verbesserte Information zugrunde: Dem Informationszugang sollte eine Vereinheitlichungs-, Wettbewerbs-, Präventions- und Kontrollfunktion zukommen, indem er die Bürger für den Umweltschutz aktiviert.70 Nach der – verspäteten71 – Übernahme europäischer Vorgaben war das Gesetz wegen nicht korrekter Umsetzung der Umweltinformationsrichtlinie weiterhin Änderungen unterworfen,72 ehe es zum Jahr 2005 neugestaltet wurde, um die neue Umweltinformationsrichtlinie 2003/4/EG73, welche der Umsetzung völkerrechtlicher Verpflichtungen aus der Aarhus-Konvention74 diente, in deutsches Recht zu implementieren.75 Die neueste Bekanntmachung stammt vom Oktober 2014.76 § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG kreiert einen Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen, welcher im Rahmen eines Verfahrens im Sinne von § 4 geltend zu machen ist. Dieser Anspruch geht dem Informationsanspruch aus § 1 IFG grundsätzlich vor; zu seiner Geltendmachung bedarf es ebenfalls keiner Darlegung eines rechtlichen Interesses, wie es etwa § 12 GBO77 oder andere klassische Informationsansprüche fordern.78 69 

ABl. L 158 vom 23. 6. 1990, S. 56. Redelfs, in: Kloepfer (Hrsg.), Die transparente Verwaltung, S. 85 (103 ff.); Röger, in: Hegele/Röger, Umweltschutz durch Umweltinformation, S. 1 (2, 5 f.). 71 Vgl. Turiaux, NJW 1994, 2319 (2319): Umsetzungsfrist: 31. 12. 1992, Umsetzung: 16. 07. 1994. 72  Urteile des EuGH: EuGH, Urt. v. 17. 06. 1998 - Rs. C-321/96 (Wilhelm Mecklenburg/ Kreis Pinneberg), EuZW 1998, 470 ff. (Vorabentscheidungsverfahren); EuGH, Urt. v. 9. 9. 1999 - Rs. C-217/97 (Kommission/Deutschland), EuZW 1999, 763 ff. (Vertragsverletzungsverfahren); Zum Gesetz: Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I, S. 1950), schließlich die Neubekanntmachung des Gesetzes: Bekanntmachung der Neufassung des Umweltinformationsgesetzes vom 23. August 2001 (BGBl. I, S. 2218). 73  Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates, Abl. L 41, S. 26. 74  Gesetz zu dem Übereinkommen vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) vom 9. 12. 2006 (BGBl. II, 1251). 75  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 6. 2004, S. 1; siehe Scheidler, UPR 2006, 13 (13 ff.); zur Implementierung der Aarhus-Konvention etwa in Ungarn vgl. Rozsnyai, DÖV 2015, 228 (228 ff.). Siehe zum aktuellen Stand Guckelberger, VerwArch 105 (2014), S. 411 (411 ff.). 76 Umweltinformationsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Oktober 2014 (BGBl. I S. 1643). 77  Grundbuchordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1114), die zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 (BGBl. I S. 1962) geändert worden ist. 78  Kloepfer, Umweltschutzrecht, § 4 Rdnr. 70, 73. 70 

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B. Vom Open Government zum geoGovernment

§ 10 Abs. 1 UIG sieht darüber hinaus eine aktive Versorgung der Öffentlichkeit mit Umweltinformationen durch die informationspflichtigen Stellen vor. Aber auch andere Rechtsbereiche kennen die Information der Öffentlichkeit mit umweltbezogenen Informationen. So normiert § 3 Abs. 2 BauGB79 die Pflicht der zuständigen Behörden, die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen.80 Vor allem das Umweltrecht hat sich zu einem „Referenzgebiet“81 des Informationsverwaltungsrechts entwickelt.82 Umso mehr als umweltbezogene Daten häufig als Sachdaten einen geringeren Persönlichkeitsbezug aufweisen und so Rechte Dritter ihrem Wesen nach geringer berühren als thematisch anders bezogene Datensätze. Wie gesehen waren es oftmals europäische Normen, welche den nationalen Gesetzgeber zur Fortentwicklung des Informationsrechts bewegten.83 Auch die das staatliche Geodatenwesen prägende Richtlinie 2007/2/EG (INSPIRE) (s.o.) ist ein Kind dieser Entwicklung. 3. Geoinformationen Geoinformationen sind raum- und zeitbezogene Informationen über Objekte und Sachverhalte.84 Nach der Legaldefinition des Geodatenzugangsgesetzes sind Geodaten alle Daten mit direktem oder indirektem Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet (§ 3 Abs. 1 GeoZG). 79  Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 2004 (BGBl. I S. 2414), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 20. November 2014 (BGBl. I S. 1748) geändert worden ist. 80  Wobei im Verhältnis von § 3 Abs. 2 BauGB zum UIG-Anspruch umstritten ist, ob Ersterer lex specialis ist, oder ob beide Ansprüche neben einander bestehen. Siehe hierzu Schindler/Benner, NVwZ 2015, 644 (648). 81  Grundlegend zum Begriff: Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 8 ff. Zur Technik des induktiven Ansatzes mittels Referenzgebieten siehe Augsberg, Informationsverwaltungsrecht, S. 3 ff. 82  Auf eine verbreitete Auffassung verweisend: Gröschner, VVDStRL 63 (2004), S. 324 (349) m.w.N.; vgl. König, DÖV 2000, S. 45 (56): „Modell für mehr Aktenöffentlichkeit“. So noch einmal bestätigend: Wegener, NVwZ 2015, 609 (616). 83  Die Union schafft auch für die supranationale Ebene selbst Informationsansprüche. Primärrechtlich ist hier Art. 15 AEUV zu nennen. Sekundärrechtlich regelt die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Eruopäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145 v. 31. 5. 2001, S. 43) den Informationszugang bezüglich der wichtigsten Unionsorgane. Weitere Ansprüche können sich aus speziellen Rechtsgrundlagen ergeben, etwa gegenüber der EZB aus dem Beschluss 2004/258/EG vom 4. 3. 2004 (ABl. L 80 v. 18. 3. 2004, S. 42). Vgl. hierzu auch Berger/Schirmer, DVBl. 2015, 608 (614). 84  Bundesregierung, 1. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 15/5835 v. 27. 6. 2005, S. 1; Stefanakis/Peterson, in: Stefanakis/Peterson/Armenakis/Delils (Hrsg.), Geographic Hypermedia, S. 1 (9).

I. Information und Recht

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Geodaten sind unter zwei Gesichtspunkten für die Verwaltung relevant. Einerseits sind Geodaten und die Kenntniserlangung solcher Daten als Informationsquellen für die Verwaltung wichtige Determinanten ihres Handelns. Schätzungen gehen davon aus, dass 80 % aller staatlichen Entscheidungen einen Raumbezug aufweisen.85 Zwar dürfte diese Zahl kaum verifizier- noch falsifizierbar sein,86 aber man muss nicht lange suchen, um den Raumbezug vieler Entscheidungen nachvollziehen zu können: Die Grundwassertiefe unter einem geplanten Tiefbahnhof ist als raumbezogene Information ebenso entscheidend für den Erfolg des Projekts wie Informationen zum Waldbestand die Grundlage einer funktionierenden Forstverwaltung sind. Geodaten müssen gewonnen und den jeweils verantwortlichen Stellen zugänglich gemacht werden. Gegenstand dieser Arbeit ist auch die Frage, unter welchen Bedingungen staatliche Stellen die relevanten Geodaten erhalten. Zunächst werden die Rechte an den in der staatlichen Sphäre gewonnenen Geodaten geklärt, um schließlich deren Weitergabe zu untersuchen. Besonders im föderalen Staat können Geodaten, in deren Gewinnung, Sammlung, Aufbereitung und Aktualisierung erhebliche Mittel fließen, nicht ohne Weiteres von einem Verwaltungsträger zum nächsten gegeben werden. Gesetzliche und verwaltungsvertragliche Grundlagen müssen den beteiligten Interessen entgegenkommen und einen sinnvollen Ausgleich schaffen zwischen den berechtigten Interessen des datenbereitstellenden Rechtsträgers und der Stelle, welche die Geodaten rezipiert, um ihrem gesetzlichen Auftrag nachzukommen. Auf die grundgesetzliche Kompetenzzuweisung dürfen die Beteiligten aber auch nicht freiwillig verzichten.87 Darüber hinaus wird im vorliegenden Fall die Verwaltung selbst als informierende und nicht nur als Informationen verarbeitende Stelle tätig. Sie stellt der Öffentlichkeit ihre Geodaten zur Verfügung. Hierbei handelt es sich um staatliches Informationshandeln, auf das grundsätzlich auch die von der Rechtsprechung und der Literatur entwickelten, oben dargelegten, Grundregeln anzuwenden sind.88 Allerdings sind die klassischen Fälle staatlichen Informationshandelns anders gelagert: Die Fälle von Warnungen, vor allem im Verbraucherschutz, erfolgen über die Massenmedien, um Verbraucherentscheidungen zu beeinflussen, und dienen nicht nur dem Informationsinteresse des Bürgers, sondern letztlich auch weiteren Rechtsgütern wie der Volksgesundheit oder der Legitimation staatlichen Handelns.89 Da es sich nicht um Informationshandeln im Rahmen staatsleitenden Regierungshandelns handelt, sondern um Informationshandeln zum Zwecke der 85  Deutscher Bundestag, Beschlussempfehlung und Bericht (16. Ausschuss), BT-Drs. 16/10892, S. 3 (Schätzung der SPD-Fraktion). 86 Vgl. Hahmann/Burghardt/Weber, gis.Science 2012, 101 (102). 87 Vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 74 Rdnr. 29 f. 88  Kritisch zur dogmatischen Stringenz des BVerfG Schoch, NVwZ 2011, S. 193 ff. 89  Vgl. etwa dieser klassischen Konstellation, BVerfG, Beschl. v. 26. 06. 2002 - 1 BvR 558/91 u.a. (Glykol), BVerfGE 105, 252.

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B. Vom Open Government zum geoGovernment

Verwaltung, benötigen die zuständigen Behörden, zumindest soweit Rechte Dritter betroffen sein können, eine Rechtsgrundlage für ihr Handeln.90 Das Anbieten von Geodaten, wie sie die Geodatenzugangsgesetze des Bundes91 und der Länder,92 in Umsetzung INSPIRE-RL93 vorsehen, erfolgt über ein Geoportal durch die jeweils geodatenhaltenden Stellen. Der Staat entwächst hier seiner traditionellen Rolle; das öffentliche Recht lässt sich nicht im simplen Über-Unterordnungsverhältnis fassen. Das Recht der Geodaten verrät darin seine Wurzeln im Umweltinformationsrecht,94 dass es auch staatsbeherrschte Unternehmen, wie etwa die Deutsche Bahn AG, in das Informationsnetz aus Nutzern und Anbietern einbindet und so (wie staatliche Stellen) zu informationsverpflichteten Stellen macht (§ 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 UIG).95 Das Wesen der Information als Ressource, die durch die Weitergabe nicht aufgebraucht wird,96 verändert die ansonsten bestehenden Kategorien der Zuteilung staatlicher Ressourcen,97 ebenso wie die Tatsache, dass es kein gesichertes Wissen gibt, sondern sich Wissen permanent verändert.98 Die Rolle des Staates im von Information, Vertrauen und Aktualität geprägten Web 2.0 erfordert neue Kategorien des Rechts.99 Geodaten werden im anbrechen-

90  Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 264 ff.; Martini/Kühl, DÖV 2013, 573 (574 ff.). 91  B., Fn. 41. 92  Vgl. v. 2008 – 10: BadWürttLGeoZG (GBl Nr. 23/2009, S. 802), BayGDIG (BY GVBl. Nr. 15/2008, S. 453), GeoZG Bln (GVBl. Nr. 30/2009, S. 682), BbgGDIG (BB GVBl. I Nr. 17/2010, S. 1), BremGeoZG (HB GBl. Nr. 65/2009, S. 531), HmbGDIG (HmbGVBl. Nr. 57/2009, S. 528), HVGG (Änderungsgesetz, GVBl. Nr. 4/2010, S. 72), GeoVermG M-V (GVOBl. M-V 2010, S. 713), NGDIG (Nds. GVBl. 32/2010, S. 624), GeoZG NRW (NW GVBl. Nr. 5/2009, S. 84), LGDIG (GVBl. Rh.-Pfl. Nr. 23/2010, S. 548), SGDIG (SL ABl. Nr. 34/2009, S. 1426), SächsGDIG (SächsGVBl. Nr. 6/2010, S. 134), GDIG LSA (ST GVBl. Nr. 13/2009, S. 368); GDIG (GVOBl. 2010, S. 717), ThürGDIG (TH GVBl. Nr. 10/2009, S. 574); vgl. dazu v. Janowsky et al., Geodateninfrastruktur in Bund und Ländern, S. 21 ff. 93  A., Fn. 8. 94  Vgl. die Erwägungsgründe 1, 2, 4, 7, 10, 16, 21 und Art. 1 Abs. 1 INSPIRE-RL. 95  Zur Rechtslage nach UIG und mit weiteren Beispielen: Reidt/Schiller, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 2 Rdnr. 29. 96  So insbesondere zu Geoinformationen: Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 15. 97 Vgl. Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 1 ff., zur Knappheit der Güter als Grundlage für staatliches Handeln; Informationen sind aber nicht „knapp“ in dem Sinne, wie es beispielsweise Gold, Öl oder andere Rohstoffe sind. 98 Siehe Hill, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government. E-Volution des Rechts- und Verwaltungssystems, S. 349 (357). 99  Vgl. Beiträge in: Hill/Martini/Wagner (Hrsg.), Facebook, Google & Co., passim; vgl. Richter, in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information. FS Bull, S. 1041 (1045, 1053 ff.); Trips-Hebert, ZRP 2012, 199 (201 f.).

II. Raum als verwaltungsrechtswissenschaftlicher Begriff

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den „Internet der Dinge“100 eine noch wichtigere Rolle spielen. Während sie für die Interaktion von Menschen oft nur eine Nebenfunktion darstellen, sind sie für das Zusammenspielen von Maschinen und Wirtschaftseinheiten im Raum unverzichtbar. Die Entwicklung autonomer Fahrzeuge101 etwa ist ohne präzise, aktuelle und für Maschinen verständliche Geodaten nicht vorstellbar. Schon heute ist der Geoinformationsmarkt ein Milliarden-Markt mit erheblichem Wachstumspotential.102 Die rechtliche Behandlung von Informationen mit Raumbezug wirft ein Licht auf die Rolle des Raumes in der Rechtswissenschaft.

II. Raum als verwaltungsrechtswissenschaftlicher Begriff 1. Historische Annäherung Das Begriffspaar „Raum“ und „Recht“ weckt weitreichende Assoziationen. An Begriffe wie Rechtsraum, Raumordnung oder umschlossener Raum (in § 243 Abs. 1 Nr. 1 StGB) knüpfen wichtige rechtswissenschaftliche Diskussionen an, oder sie dienen als Tatbestandsmerkmal von Rechtsnormen. Dennoch stellen Dreier/Wittreck fest, der Rechtswissenschaft sei ein „distinkter und präzise umrissener Raumbegriff fremd“, er sei als Begriff zwar „allgegenwärtig“, entziehe sich jedoch einer einheitlich-juristischen Definition.103 Zusätzlich kämpfe der Raumbegriff mit einer erheblichen historischen Belastung104 durch den Missbrauch während der nationalsozialistischen Diktatur unter dem Topos vom „Volk ohne Raum“, welches sich „Lebensraum“ erkämpfen müsse,105 was freilich nicht nur für die Rechtswissenschaft gilt.106 In seinem Lehrbuch aus der Zeit der späten Weimarer Republik widmete Walter Jellinek dem Thema noch ein ganz Kapitel, das in heutigen vergleichbaren Büchern befremdlich anmuten würde.107 Auch wenn das Thema nach dem Zweiten Weltkrieg in der Rechtswissenschaft eher ein Schattendasein führte, Bräutigam/Klindt, NJW 2015, 1137 (1137). Diese unmittelbar vor der Serienreife stehend sieht Lutz, NJW 2015, 119 (119). 102 Vgl. Fornefeld, in: Dix u.a. (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht. Jahrbuch 2012, S. 233 (235), der ein Wachstum von 1 Mrd. Euro im Jahr 2000 auf 2 Mrd. Euro im Jahre 2011 konstatiert. 103  H. Dreier/Wittreck, in: Günzel (Hrsg.), Raumwissenschaften, S. 338 (338). 104 Ausführlich und differenzierend H. Dreier, in: Dreier/Forkel/Laubenthal (Hrsg.), Raum und Recht, S. 47 – 84. 105 Vgl. Wolter, „Volk ohne Raum“ – Lebensraumvorstellungen im geopolitischen, literarischen und politischen Diskurs der Weimarer Republik, passim, mit Fallstudien zu Karl Haushofer, Hans Grimm und Adolf Hitler (Der Begriff entspricht dem Titel eines Romans von Hans Grimm, den dieser zwischen 1920 und 1926 verfasste, vgl. ebd., S. 61); vgl. Geppert/Jensen/Weinhold, in: dies. (Hrsg.), Ortsgespräche, S. 21; zu den von Carl Schmitt ventilierten Großraumordnungen vgl. Dreier, VVDStRL 60 (2001), S. 9 (62 ff.). 106 Vgl. Löw, Raumsoziologie, S. 11. 107 W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 224 ff. („Der Raum und auf den Raum zurückgeführte Einheiten.“). 100 Vgl. 101 

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B. Vom Open Government zum geoGovernment

rückten einzelne Autoren es doch immer wieder in den Blickpunkt ihrer Betrachtung. Klaus Vogel untersuchte in seiner Habilitationsschrift von 1963 (erschienen 1965) den „räumliche[n] Anwendungsbereich der Verwaltungsrechtsnorm“, in der er das klassische Territorialprinzip zu einer verwaltungsrechtswissenschaftlichen „Feldtheorie“ fortentwickeln wollte.108 Mäding steuerte 1974 zum Handbuch der Verwaltung von Becker/Thieme einen schmalen Band zum Thema „Verwaltung und Raum“ bei,109 bevor er 1978 mit anderen Autoren ein umfassendes Werk zur „Verwaltungsgeographie“ herausbrachte, das bereits ein kurzes Kapitel über „Automatisierte Datenverarbeitung“ enthielt und die damaligen institutionellen Rahmenbedingungen aufbereitete.110 Diese und andere Veröffentlichungen, etwa der Akademie für Raumforschung und Landesplanung,111 verwenden zwar den Begriff des „Raumes“, gehen aber nicht weiter auf dessen Definition ein – Grundlage ist ein „alltagsweltliche[s] Raumverständnis“112; der „Zugriff jener Verwaltungsgeographie auf Raum ist also ganz ‚realistisch‘, geprägt von einem eher absoluten Raumverständnis, nicht fokussierend auf die Konstruktion und Relativität von Raum.“113 2. Absolute und relative Raumvorstellungen In der Vorstellung des Raums stehen sich im Wesentlichen zwei große Strömungen gegenüber: erstens absolute Raumvorstellungen, die dem Raum eine selbstständige Existenz unabhängig von Objekten zugestehen und auf die absolute Raumvorstellung Newtons aufbauen.114 Dieser Raum dient als Behälter, oder Container, für die räumlichen Objekte in ihm. Zweitens verstehen sog. relative Raumvorstellungen den Raum als eine Relation zweier verschiedener Objekte und können sich in dieser Form auf Leibnitz berufen.115 Kant, zwischen beiden Anschauungen stehend, warf gegen letztere Vorstellung ein, der Raum sei „kein […] allgemeiner Begriff von Verhältnissen der Dinge überhaupt, sondern eine rei-

108  Vogel, Der räumliche Anwendungsbereich der Verwaltungsnorm, S. 3 ff., 43 ff., 402 ff. 109  Mäding, in: Becker/Thieme (Hrsg.), Handbuch der Verwaltung, Heft 1.2. 110  Benzing/Gaentzsch/Mäding/Tesdorpf, Verwaltungsgeographie, S. 508 (zur automatisierten Datenverarbeitung), S. 468 ff. (zu den Institutionen). 111  Aktuelle Publikationen: http://shop.arl-net.de/. 112  Siehr, DS 48 (2009), S. 75 (86). 113  Cancik, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 29 (39 f.). 114 Vgl. Schroer, Räume, Orte, Grenzen, S. 35 ff; vgl. Löw, Raumsoziologie, S. 24 ff. 115 Vgl. Schroer, Räume, Orte, Grenzen, S. 39 f.; vgl. Löw, Raumsoziologie, S. 24 ff.; vgl. hierzu auch: Leibnitz, in: Dünne/Günzel, Raumtheorie, S. 58 – 73: Es handelt sich um einen Briefwechsel zwischen Leibnitz und Samuel Clarke, einem Vertreter der Newtonschon Raumanschauung, in dessen Rahmen Leibnitz klarstellt: „Was meine eigene Meinung anbetrifft, so habe ich mehr als einmal gesagt, daß ich den Raum ebenso wie die Zeit für etwas rein Relatives halte, nämlich für eine Ordnung des Nebeneinanderbestehens […]“.

II. Raum als verwaltungsrechtswissenschaftlicher Begriff

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ne Anschauung.“116 Er sei kein empirischer Begriff, sondern eine „nothwendige Vorstellung a priori“, die sich das Individuum als unendlich vorstellt.117 Seit Entwicklung der Einstein’schen Relativitätstheorie zu Beginn des 20. Jahrhunderts ist unter Naturwissenschaftlern akzeptiert, dass Raum und Zeit als Kontinuum zu betrachten sind und dass in der Physik kein absoluter Raum existiert. Diese Entdeckungen hatten auch Rückwirkungen auf die raumbezogenen Reflexionen in den Geisteswissenschaften, etwa auf die Soziologie.118 Gegen ein Übergewicht historisierender Betrachtung in der Geisteswissenschaft argumentierte insbesondere der französische Philosoph Foucault: „Die große Obsession des 19. Jahrhunderts war bekanntlich die Geschichte: Themen wie Entwicklung und Stillstand, Krise und Zyklus, die Akkumulation des Vergangenen, die gewaltige Zahl der Toten, die bedrohliche Abkühlung des Erdballs. […] Unsere Zeit ließe sich dagegen eher als Zeitalter des Raumes begreifen. Wir leben im Zeitalter der Gleichzeitigkeit, des Aneinanderreihens, des Nahen und Fernen, des Nebeneinander und des Zerstreuten.“119

Disziplinübergreifend setzte sich die Erkenntnis einer zunehmenden Bedeutung raumbezogener Betrachtungen durch, ein unter dem Schlagwort „Spatial turn“ diskutierter Paradigmenwechsel.120 3. Wechselbeziehungen zwischen Raum und Recht Für die Rechtswissenschaft kommt der Raum bislang unter zwei verschiedenen Konstellationen in Betracht: erstens als in der Welt existierender, faktischer Anknüpfungspunkt des normativen Rechts (a), zweitens als Ergebnis rechtsschöpfenden Handelns (b).121 Außerdem dient er drittens als Modellvorstellung rechtswis116  Kant, Kritik der reinen Vernunft, I. Transscendentale Elementarlehre, Erster Theil, Erster Abschnitt, § 2, S. 79. 117  Ebd., S. 78 f. 118 Vgl. Löw, Raumsoziologie, S. 35; vgl. Sturm, in: Krämer-Badoni/Kuhm (Hrsg.), Die Gesellschaft und ihr Raum, S. 232 ff. 119  Foucault, in: Dünne/Günzel, Raumtheorie, S. 317. 120 Vgl. Belina/Michel, in: dies. (Hrsg.), Raumproduktionen, S. 8 ff. (zum Beginn des Spatial turn in der angloamerikanischen und frankophonen Diskussion und der zeitverzögerten Rezeption im deutschen Sprachraum, allerdings vom neomarxistischen Standpunkt der Radical Geography); vgl. Csáky/Leitgeb, in: dies. (Hrsg.), Kommunikation. Gedächtnis. Raum, S. 7 („andauernde Paradigmendiskussion der Kulturwissenschaft“); vgl. Geppert/ Jensen/Weinhold, in: dies. (Hrsg.), Ortsgespräche, S. 16 ff.; vgl. Günzel, in: Döring/Thielmann, Spatial Turn, S. 219 ff. (bereits die erste Kritik am Spatial turn zusammenfassend und für einen „topographical turn“ plädierend); vgl. Hilger, Vernetzte Räume, passim; Schmid, Stadt, Raum und Gesellschaft, S. 62 ff. (zum „Paradigmenwechsel vom Geschichtlichen zum Räumlichen“ in der postmodernen Geographie und der Bedeutung von Henri Lefebvre); Vgl. Tally Jr., Spatiality, passim (zum Spatial turn in der Literaturwissenschaft). 121 Vgl. H. Dreier/Wittreck, Rechtswissenschaft, S. 346 – 350 („Raum als Determinante des Rechts“ und „Rechtlich determinierte Räume“). Diese Teilung (a und b) findet sich auch in Schliesky, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 9 (10 ff.).

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senschaftlichen Denkens (c) und viertens – als Spezialfall der ersten Variante – als geographischer Raum als Grundlage des Geodatenrechts, also des Rechts, das sich mit dem Wissen über den Raum befasst (d). a) Raum als Anknüpfungspunkt des Rechts Im ersteren Sinne wollte ihn beispielsweise Winkler für das Verständnis der Jurisprudenz als (eben auch) empirische Wissenschaft nutzbar machen – zur Abgrenzung gegenüber der reinen Rechtslehre Kelsens.122 Ein im Völkerrecht relevantes Anwendungsgebiet für den ersten Fall bietet die Konstituierung des Staates nach der sog. Drei-Elemente-Lehre nach Georg Jellinek, die den modernen Staat durch Staatsvolk, Staatsgewalt und eben Staatsgebiet definiert: „Alle staatliche Entwicklung und alle Tätigkeit des entwickelten Staates kann nur auf Grund räumlicher Entfaltung stattfinden.“123 Wobei der Begriff schon etymologisch aus dem Wort „gebieten“ kommt, also dem Raum auf der Erde, dem Wasser und in der Luft, den ein Staat kontrolliert.124 Das gilt ebenfalls, wenn die europäischen Verträge die Europäische Union als „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ konstituieren (Art. 3 Abs. 1 EUV, Art. 67 Abs. 1 AEUV). Der Raum ist Anknüpfungspunkt für verschiedenste Rechtsgebiete: für das zivilrechtliche Dienstrecht (§ 618 BGB zum Raum der Diensterbringung), das Kommunalrecht, bei dem das Territorialitätsprinzip Rechtfertigung von Verwaltungsstrukturen ist,125 das Immissionsschutzrecht126 und viele weitere. Die territoriale, also räumliche, Gliederung der Verwaltung ist Ausdruck von Hierarchie, welche in einer repräsentativen Demokratie Grundlage der Legitimation staatlichen Handelns ist.127 Das Bundesverfassungsgericht erkennt an, dass die Legitimation staatlichen Handelns nicht nur durch das Gesamt-Volk, sondern auch durch räumlich bezogene Teilvölker gewährleistet sein kann.128 In einem föderalen Staat kann demokratische Legitima-

122 Vgl. Winkler, Raum und Recht, S. 226 ff.; Vgl. hierzu auch die Kritik von Schulze-Fielitz, DÖV 2001, S. 304 f. 123  G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 395 (zu den drei Elementen vgl. ebd.: S.  394 – 434). 124 Vgl. Benz, in: Schimanke (Hrsg.), Verwaltung und Raum, S. 39 (40). 125  Im Gegensatz zum sog. Funktionalitätsprinzip, vgl. Schimanke, in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information, FS Bull, S. 795 (795 ff.). 126 Vgl. Schulze-Fielitz, in: H. Dreier/Forkel/Laubenthal (Hrsg.), Raum und Recht, S. 711 – 735, mit einer scharfsinnigen Vermutung über die Raumvergessenheit der Jurisprudenz: Während sich der Anwendungsbereich in der Zeit ändert, bleibt er im Rahmen des Nationalstaates unverändert (ebd., S. 711 f.). 127 Vgl. Schliesky, in: Schimanke (Hrsg.), Verwaltung und Raum, S: 49 (50 ff.) m.w.N. 128  Etwa das Teilvolk der Gemeindebürger, vgl. BVerfG Urteil v. 31. 10. 1990 - 2 BvF 2, 6/89 (Ausländerwahlrecht I), BVerfGE 83, 37 (55).

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tion „grundsätzlich nur durch das Bundes- oder Landesvolk für seinen jeweiligen Bereich vermittelt werden.“129 Die Diskussion über die Auswirkung der Größe des Staatsgebietes auf die republikanische bzw. demokratische Staatsform hat eine lange Tradition: Während Montesquieu nur kleine Staatsgebilde für republikanisch regierbar hielt,130 sprachen sich die Federalist Papers für einen Bundesstaat auch auf dem verhältnismäßig großen Gebiet der amerikanischen Kolonien aus.131 Dass die territoriale Organisation der Verwaltung nicht lediglich ein historisches Relikt ist, das sich im Zuge von Digitalisierung und neuen Netzwerk-Strukturen langsam auflöse,132 beweist ein in der Literatur umstrittenes133 Urteil des Landesverfassungsgerichts von Mecklenburg-Vorpommern134, in dem dieses die Kreisgebietsreform, in deren Zug die Zahl der Landkreise verringert werden sollte, als nicht mit der in Art. 72 MVVerf garantierten kommunalen Selbstverwaltung vereinbar sah. Ab einer bestimmten Größe könnten Ehrenämter nicht mehr sinnvoll ausgeübt werden und die demokratische Legitimation nehme ab. In einem weiteren Urteil hat das Gericht schließlich den neuen Ansatz der Kreisgebietsreform akzeptiert, auch wenn dies zu Kreisen mit einem Umfang von bis zu 5469 km2 führen kann.135 Da es wenige Jahre zuvor noch eine geringfügig größere Zuteilung als inakzeptabel abgelehnt hatte, musste es den Vorwurf der Inkonsequenz ertragen.136 Wenn man jedoch die kommunale Selbstverwaltung und deren demokratiefördernde Dimension durch Verwaltung in „überschaubaren Räumen“ ernst nimmt und diese auch den Landkreisen zugesteht,137 129  BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE), NVwZ 2008, 183 (186). 130  Montesquieu, De l’esprit des Lois, Livre VIII, Chapitre XVI, S. 131 f.: „Il est de la nature d’une république qu’elle n’ait qu’un petit territoire; sans cela elle ne peut guère subsister”. 131  Madison, The Federalist No. 14, 30. November 1787, mit einem Vergleich der Landesausdehnung der 13 Gründerstaaten mit dem Hl. Römischen Reich und Polen. 132  Zur „Grenzverwischung“ durch neue Netzwerkestrukturen und die Governance-Perspektive: vgl. Schuppert, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16 Rdnr. 150 ff.; zur raumbildenden Wirkung des Governance Diskurses: vgl. Kilper, in: dies (Hrsg.), Governance und Raum, S. 15 f.; warnend: Boehme-Neßler, NVwZ 2007, 650 (651 ff.); Boehme-Neßler, Unscharfes Recht, S. 112 ff.; zum entgrenzenden Einfluss des Unionsrechts in Form der Dienstleistungsrichtlinie: Schliesky, in: Schimanke (Hrsg.), Verwaltung und Raum, 2010, S. 49 (55) m.w.N.; grundsätzlich positiv zur Nutzung des Cloud Computing, sich dessen entgrenzender Wirkung aber bewusst: Schulz MMR 2010, 75 (79 f.). 133 Zustimmend: Hubert Meyer, NVwZ 2007, 1024 f.; Erbguth, DÖV 2008, 152 (152 ff.). Ablehnend: Hans Meyer, NVwZ 2008, 24 – 33; Bull, in: Schimanke (Hrsg.), Verwaltung und Raum, S.  131 – 142. 134  MVVerfG, Urt. v. 26. 7. 2007 - LVerfG 9/06 – 17/06, LKV 2007, 457 – 466. 135  MVVerfG, Urt. v. 18. 8. 2011 - LVerfG 23/10, BeckRS 2011, 53645. 136 Vgl. Obermann, LKV 2011, 495 (498). 137 Vgl. Schmidt-Aßmann, DVBl. 1996, 533 (534).

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dann ist diese Fläche (immerhin mehr als das Doppelte der Fläche des Saarlandes) die äußerste Grenze des Erlaubten. Das könnte sich im Laufe der Zeit ändern, trägt doch namentlich die Technik zu einer „Enträumlichung“, also einem gewissen Bedeutungsverlust der räumlichen Nähe zu den Verwaltungsadressaten bei.138 Wenn diese Entwicklung anhält, könnten neue innovative Oranisationsformen die „Fixierung auf das Territorialitätsprinzip“ in der Tat überwinden.139 Besonders der „virtuelle Raum“ kann und wird in Zukunft als Anknüpfung des Rechts dienen. Grund hierfür ist die von Hill als „Raum-Kultur“ beschriebene Veränderung gesellschaftlicher Kommunikations- und Begegnungsprozesse – der virtuelle Raum entwickelt sich, wie der reale Raum, zu einem Sozialraum, in welchem Interaktionen von Menschen stattfinden.140 b) Raum als Rechtsfolge Die Änderung von Gebietskörperschaften ist deutlichster Ausdruck des Entstehens von Räumen als Folge rechtlichen Handelns – sei es in Form einer Gebietsreform an Landkreisen, sei es wenn im Rahmen der Staatensukzession neue Staaten entstehen, sich vereinigen oder untergehen und/oder Gebiete den Besitzer wechseln usw.141 Auch das Grundgesetz lässt eine Neueinteilung des Bundesgebietes nach Anhörung der Länder und einem Volksentscheid zu (Art. 29 Abs. 1 und 2 GG). Nicht mehr aktuell ist seit der Gründung des Landes Baden-Württemberg Art. 118 GG, während Art. 118a GG eine gegenüber Art. 29 GG vereinfachte Verfahrensregelung zur Fusion der Bundesländer Berlin und Brandenburg bereithält.142 Der Raumbegriff hat Bezüge zum Versammlungsrecht (Art. 8 GG), zur Freizügigkeit (Art. 11 GG) und dem Wohnraum (Art. 13 GG); explizit spielt er eine Rolle im Raumordnungsrecht, für welches dem Bund, bei Abweichungskompetenz der Länder,143 eine Kompetenz zur konkurrierenden Gesetzgebung zukommt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG). Raumordnung bezeichnet die „zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes.“144 Obwohl es in seinem § 3 eine Reihe relevanter Begriffe definiert, fehlt eine Bestimmung des Raums im Bundesraum­

138  Schliesky, in: in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information. FS Bull, S. 819 (831), mit einem weiteren Hinweis zur „Entgrenzung“. 139  Mit einem solchen Appel: Hill, NordÖR 2011, 469 (469 ff.), das Zitat findet sich ebd., auf S. 470. 140  Hill, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 345 (349 ff.). 141 Vgl. Zimmermann, Staatennachfolge in völkerrechtliche Verträge, S. 13 ff. 142 Vgl. Maunz/Herzog/Scholz, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 29 Rdnr. 12. 143 Vgl. Seiler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 74 Rdnr. 106 f. 144  BVerfG, Rechtsgutachten v. 16. 06. 1954 - 1 PBvV 2/52 (Baugutachten), BVerfGE 3, 407 (425 f), wonach der Begriff der „Raumordnung“ zum ersten Mal 1935 durch den Gesetzgeber Verwendung fand.

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ordnungsgesetz.145 Auch der Gesetzesentwurf der Regierung schweigt sich zur Frage nach der Raum-Definition aus und verweist bei den Begriffsbestimmungen auf die bereits bestehende Übung.146 In der Tat geht das Raumordnungsrecht ohne weitere Reflexionen über den Raum von diesem aus und problematisiert höchstens das Planungselement.147 Gleiches lässt sich für Betrachtungen des öffentlichen Raums feststellen, die zwar ein Konzept des „öffentlichen Raums“ haben, das Raumelement aber stillschweigend als gegeben betrachten.148 Das Recht determiniert und bearbeitet den Raum auch wenn es ihn durch Maßeinheiten erst berechen- und beschreibbar macht. Hierzu dienen in Deutschland das auf der Grundlage von Art. 73 Abs. 1 Nr. 4 GG erlassene Einheiten- und Zeitgesetz149 und die aufgrund dieses Gesetzes erlassene Einheitenverordnung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie,150 welche das Metermaß einführen und zu genaueren Beschreibung auf die einschlägigen DIN-Normen verweisen. Die deutschen Normen setzen die europäische Maßeinheiten-Richtlinie 80/181/EWG151 in deutsches Recht um, die etwa zusammen mit der Messgerä-

145  Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 9 des Gesetzes vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) geändert worden ist. 146  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10292 v. 22. 09. 2008, S. 18 (mit einem Verweis auf die „bewährten“ Rahmenregelungen), S. 22. 147 Vgl. Bartram, Ziele der Raumordnung, S. 23 ff; vgl. Knoepfel, Demokratisierung der Raumplanung, S. 25 ff. (für die Schweiz); vgl. Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, S. 31 ff.; Knippenberg, Die Kompetenzgrundlagen der Deutschen und Europäischen Raumordnung, S. 1 ff.; Spiecker, Raumordnung und Private, S. 26 ff. Der Boden erscheint hierbei als knappes Gut, das Raumordnungsrecht als die Einrichtung, welche die konkurrierenden Nutzungs- und Gestaltungsansprüche ausgleicht, siehe Durner, Konflikte räumlicher Planung, S. 1 ff. 148 Vgl. Hecker, NVwZ 2009, 1016 (1016 ff.); vgl. Klar, Datenschutzrecht und Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 5. 149  Einheiten- und Zeitgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1985 (BGBl. I S. 408), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 68 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 150  Einheitenverordnung vom 13. Dezember 1985 (BGBl. I S. 2272), die zuletzt durch Artikel 1 der Verordnung vom 25. September 2009 (BGBl I S. 3169) geändert worden ist. Die Ermächtigung des § 3 Abs. 1 EinhZeitG bezieht sich noch auf das „Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie“. 151  Richtlinie des Rates vom 20. Dezember 1979 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Einheiten im Meßwesen und zur Aufhebung der Richtlinie 71/354/EWG, ABl. L 39 vom 15. 2. 1980, S. 40 (geändert durch die Richtlinien 85/1/EWG des Rates vom 18.Dezember 1984, Abl. L 2 vom 3. 1. 1985, S. 11, Richtlinie 89/617/EWG des Rates vom 27. November 1989, ABl. L 357 vom 7. 12. 1989, S. 28, Richtlinie 1999/103/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Januar 2000, ABl. L 34 vom 9. 2. 2000, S. 17, Richtlinie 2009/3/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009, ABL, L 114 vom 7. 5. 2009, S. 10).

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te-Richtlinie 2011/17/EU152 den inhaltlichen Spielraum des deutschen Gesetzgebers erheblich einschränkt.153 c) Raum als Modellvorstellung der Rechtswissenschaft Eine dritte, zunehmend wichtige Rolle spielt der Raumbegriff für die Rechtswissenschaft als Modellvorstellung zur Beschreibung komplexer sozialer Realitäten – etwa wenn die Jurisprudenz versucht, sich den „Verwaltungsrechtsraum Europa“154 zu erschließen oder „virtuelle Räume“155 zu ordnen. In dieser „starken Tendenz, in räumlichen Metaphern zu denken“, spiegelt sich die „Raumgebundenheit und Raumbezogenheit des Menschen“156 auch in der Rechtswissenschaft wider.157 Besonders seit Ende der 1980er Jahre bemerkt Müller-Graff auf der europäischen Ebene ein sich „verstärkendes Raumdenken“.158 Die Jurisprudenz darf hier allerdings nicht bei Metaphern stehen bleiben, will sie nicht wohlklingende, aber wenig zielführende Manierismen produzieren – ihr Anspruch ist es, das Bild des Raumes als Ordnungsmethode zu verwenden.159 Ein Beispiel für die Verwendung des Raumbegriffs zur Ordnung der Begrifflichkeiten der eigenen Disziplin liefert für die Philosophie etwa Wittgensteins „Logischer Raum“,160 welcher ebenfalls einen entgegenständlichten Raumbegriff zur Beschreibung des Strukturgan152 Richtlinie 2011/17/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2011 zur Aufhebung der Richtlinien 71/317/EWG, 71/347/EWG, 71/349/EWG, 74/148/EWG, 74/33/EWG, 76/765/EWG, 76/766/EWG und 86/217/EWG des Rates über das Messwesen, ABl. L 71 vom 18. 3. 2011, S. 1. 153 Vgl. Uhle, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 73 Rdnr. 89. 154  Müller-Mall, in: Debus et al. (Hrsg.), Verwaltungsrechtsraum Europa, S. 9 (22), wo es heißt: „Die Antwort auf das Perspektivproblem lautet also: eine räumliche Betrachtungsperspektive einzunehmen, Europäisches Verwaltungsrecht als Raum zu verstehen, welcher über Rezeptionen erschlossen werden kann, wobei er von diesen Rezeptionen erst hervorgebracht wird“; vgl. Wasilewski, in: Magiera/Sommermann/Ziller (Hrsg.), Verwaltungswissenschaft und Verwaltungspraxis in nationaler und transnationaler Perspektive. FS Siedentopf, S. 131 ff. [„Der Europäische Verwaltungsraum“ mit Bezügen auf die Arbeit Schmidt-Aßmanns]. 155  Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raumes, passim; Schroer, Räume, Orte, Grenzen, S. 252 ff. (zur Entgrenzung durch das Internet und zu neuen Grenzen in virtuellen Räumen). 156  Häberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, S. 75. 157  Vgl. zu den raumbezogenen Programmen der EU: Battis/Kersten, EuR 2009, 3 (3 ff). 158  Müller-Graff, integration 23 (2000), S. 34 (36). 159  Dies kann freilich auch auf bestehende Rückstände zu dem Harmonie signalisierenden Idealzustand eines einheitlichen Raumes hinweisen, etwa wenn die realen Verwaltungsstrukturen einem einheitlich gedachten Europäischen Verwaltungsraum hinterherhinken, vgl. Siedentopf/Speer, DÖV 2002, 753 (762 f.); vgl. Sommermann, in: Magiera/Sommermann/Ziller (Hrsg.), Verwaltungswissenschaft und Verwaltungspraxis in nationaler und transnationaler Perspektive. FS Siedentopf, S. 117 (129). 160  Wittgenstein, Tractatus Logico-Philosophicus, Nr. 1.13.

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zen sämtlicher Sachverhalte darstellt.161 Diese Raum-Modelle können sich in der Vorstellungswelt der Nutzer und der Umgangssprache derartig verfestigen, dass sie selbst Anknüpfungspunkte für neuere Entwicklungen werden, wie etwa der Verwaltungsrechtsraum Europa ein Fundament für das (langsame) Entstehen einer europäischen Verwaltungskultur sein kann.162 d) Raum im geographischen Sinn als Gegenstand des Geodatenrechts Für die vorliegende Arbeit wird der Raum in einer vierten Beziehung zum Recht relevant: Der Raum wird zu einem „Bezug zu einem bestimmten Standort oder geographischen Gebiet“, welcher gewisse Daten auszeichnet (§ 3 Abs. 1 GeoZG). Sie können die Geotopographie anwendungsneutral in einem einheitlichen geodätischen Referenzsystem beschreiben oder abbilden, also in Koordinatensystemen, die Lage-, Höhen- und Schwereinformationen in Raum und Zeit beschreiben (§ 2 Nr. 1 u. 2 BGeoRG163). Raum ist hier nichts anderes als zahlenmäßig beschriebene Raumkoordinaten, welche einer Information beigegeben sind und die selbst in digitalen Landschaftsmodellen (§ 2 Nr. 3 Satz 2 BGeoRG) oder in kartographischen Modellen digital oder analog veranschaulicht werden können (§ 2 Nr. 4 BGeoRG). Raum lässt sich so als Element von Informationen über wirkliche Gegebenheiten interpretieren. Diese Informationen wandelt der Staat in Daten; er sammelt diese Daten, ordnet, verwaltet, aktualisiert und publiziert sie. Da sie eine Entsprechung in der realen Welt haben, ähneln sie der oben erwähnten Fallgruppe des Raums als Anknüpfungspunkt für rechtliche Regelungen – und gehen doch darüber hinaus, indem der Raum selbst nicht nur zum Anknüpfungspunkt wird, sondern unmittelbar zum Objekt des Rechts. Diese Entwicklung ist sicherlich nicht ganz neu – schon bei Walter Jellinek hieß es 1931, der Staat überlasse „die Raumbestimmung im allgemeinen der Wissenschaft und der Sitte. Das durch Meridiane und Breitengrade geschaffene Koordinatensystem findet der Staat vor, bedient sich auch bisweilen der sinnreichen Ordnung, beeinflußt sie aber in keiner Weise. Auf die Frage: wo befinde ich mich augenblicklich geographisch? erteilt die Wissenschaft und nicht der Staat die Antwort. Und doch gibt es auch staatlich geschaffene, zunächst der Kartenaufnahme dienenden Punkte, die eine Ortsbestimmung nach ihnen zulassen: die trigonometrischen Punkte, die sich in einem feinmaschigen Netze über das ganze Landesgebiet erstrecken.“164 161 Vgl. v. Lewinski, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 177 (177) m.w.N. 162 Siehe Hill, DÖV 2015, 214 (219), der allerdings deutlich macht, dass eine vollständige Vereinheitlichung weder wahrscheinlich noch auch nur wünschenswert wäre – vielmehr werde „von 5–6 verschiedenen Verwaltungskulturen ausgegangen, deren Konvergenz oder Divergenz je nach Sachbereich oder Reformphase unterschiedlich beurteilt wird“. Sommermann, DÖV 2015, 449 (455) fordert einen Mindeststandard an gemeinsamer Verwaltungskultur zur einheitlichen Durchsetzung des Unionsrechts, steht aber „einer europäischen Einheitsverwaltungskultur“ ebenfalls skeptisch gegenüber. 163  Bundesgeoreferenzdatengesetz vom 10. Mai 2012 (BGBl. I S. 1081). 164  W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 224.

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Seit der Abfassung dieser Zeilen sind über 85 Jahre vergangen. Neben der beschriebenen Landesvermessung, die in den unterschiedlichen Bundesländern unterschiedlich organisiert ist, hat die Digitalisierung der staatlichen Sphäre neue Aufgaben zugewiesen: Aufbau einer Geodateninfrastruktur, Anbieten frei zugänglicher, interoperabler Geodaten, Betreiben staatlicher Portale, Förderungen des privaten GeoBusiness, Beachtung des Datenschutzes usw. Die Verwaltungsrechtswissenschaft erfüllt diese Aufgaben, ohne sich weiter über den „Raum“ als solches Rechenschaft abzulegen, wobei sie, wie gesehen, eine instrumentelle, pragmatische, absolute Raumvorstellung zugrunde legt.165 Wegen der unveränderten Möglichkeit von Verwaltung, Gerichten und Privaten, auf den Raumbegriff anderer Wissenschaften, etwa der Geodäsie und der Geographie, zu rekurrieren, und diesen in Normwerken und Entscheidungen mit der für juristisches Handeln notwendigen Begriffsschärfe zu verwenden, besteht für eine eigene, dezidiert juristische Auseinandersetzung mit dem Raumbegriff als solchem keine Notwendigkeit – was wohl auf absehbare Zeit so bleiben wird. Allerdings muss sich die Rechtswissenschaft dieser Voraussetzungen zumindest bewusst sein und den Dialog führen. Die INSPIRE-RL hat hierzu den Weg geöffnet. Es gilt jedoch noch heute, was Häberle 1998 feststellen konnte: „Das interdisziplinäre Gespräch steht hier noch am Anfang.“166

III. Staatliches Geoinformationswesen – technische Grundlagen und Begriffe 1. Typen von Geodaten Geodaten als Daten mit Raumbezug im Sinne der Legaldefinition von § 3 Abs. 1 GeoZG lassen sich unterscheiden in Geobasisdaten und Geofachdaten.167 Geobasisdaten geben die topographische Gestalt des Raumes wieder und bilden die „Daten des amtlichen Vermessungswesens“ (§ 1 Abs. 2 Satz 2 VermKatG NRW).168 Vergleichbare Definitionen finden sich auch in den anderen Landes-

165  Wobei sie jedoch letztlich im Prozess des Verwaltens wiederum nur mit einem virtuellen Abbild der realen Umwelt operieren kann, welches wiederum dazu dient, die komplexe Lebenswelt zu strukturieren. Auf diesen Umstand weist v. Lewinski, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 177 (178) hin. Nach v. Lewinsky bestehe jedoch keine Präferenz der Jurisprudenz für absolute Raumvorstellungen, vielmehr verhalte sich das Recht zu diesen so, dass es keine endgültige Wahl treffe, diese nur „selten in philosophischer Reinform“ verwende (ebd., S. 178). 166  Häberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, S. 73, allerdings weniger auf die Rechtswissenschaft als solche bezogen, sondern (der Thematik des Buches folgend) auf die Verfassungslehre abzielend. 167  So beispielsweise explizit § 2 Abs. 1 Satz 2 GeoVermG M-V. 168  § 1 Abs. 3 Satz 2 VermKatG NRW enthält insofern eine Besonderheit, als die Norm auch „historisch gewordene Geobasisdaten“ zu den Geobasisdaten zählt.

III. Staatliches Geoinformationswesen – technische Grundlagen und Begriffe

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gesetzen;169 das Hamburgische Gesetz über das Vermessungswesen definiert die Geobasisdaten enumerativ als: die Daten des geodätischen Bezugssystems, die Daten des Liegenschaftskatasters, die geotopographischen Daten, kartographische Produkte, amtliche Luftbilder und Fernerkundungsergebnisse und die Daten des Grenznachweises (§ 10 Abs. 1 Nr. 1 – 6 HmbVermG). Geobasisdaten werden über das Amtliche Liegenschaftskataster-Informationssystem (ALKIS), das Amtliche Topographisch-Kartographische Informationssystem (ATKIS) und das Amtliche Festpunkt-Informationssystem (AFIS) bereitgestellt.170 ATKIS beschreibt die Erdoberfläche mit digitalen Landschafts-, Bild- und Geländemodellen; ALKIS enthält die Daten des Liegenschaftskatasters; AFIS bietet ein Festpunktbezugssystem und einen Objektartenkatalog. Geofachdaten sind folglich alle Geodaten, die nicht Geobasisdaten sind.171 Sie werden in den jeweiligen Fachdisziplinen, wie Statistik, Naturschutz etc., erhoben und verwendet.172 Die Unterscheidung zwischen Geobasis- und Geofachdaten betrifft den Inhalt der Daten und die sie jeweils erhebenden Verwaltungsträger, nicht jedoch einen Unterschied in der Speicherung oder mathematischen Modellierung. Ein solcher Unterschied besteht vor allem zwischen Rasterdaten einerseits, und Vektordaten andererseits. Rasterdaten, oder auch Digitale Topographische Karten (DTK) sind Daten der amtlichen topographischen Kartenwerke im Rasterformat, die also in verschiedenen, nach kartographischen Inhaltselementen gegliederten Ebenen (Einzellayer) und als Kombination (Summenlayer) mit dem vollständigen Kartenbild zur Verfügung stehen.173 Es handelt sich um eine digitalisierte Form der analogen Karte, die entsteht, indem verschiedene Darstellungsebenen übereinander gelegt werden: z.B.: Fluss-Ebene, Straßen-Ebene, Gebäude-Darstellungen, Waldgebiete usw. Rasterdaten werden angeboten als Digitale Topographische Karten (DTK) und Digitale Orthofotos (DOP).174 Vektordaten entstehen durch die Modellierung topographischer Objekte als Punkt-, Linien- oder Flächenobjekte mit erläuternden Attributinformationen.175 Hierdurch lassen sich, anders als bei der statischen Ebenen-Darstellung von Rasterdaten, auch Objektbeziehungen darstellen. Sie werden angeboten als Digitale 169  In diesem Sinne auch die Legaldefinitionen anderer Gesetze: „Die Ergebnisse des amtlichen Vermessungswesens sind Geobasisdaten“ (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GeoVermG M-V); „Geobasisdaten sind die Daten des amtlichen Vermessungswesens, welche den Raumbezug, die Liegenschaften und die Landschaft anwendungsneutral nachweisen.“ (§ 6 Abs. 2 Satz 1 BbgVermG). Vgl. z.B. auch: § 2 Abs. 1 VermG BW, § 8 Abs. SächsVermKatG. 170  Resnik/Bill, Vermessungskunde für den Planungs-, Bau- und Umweltbereich, S. 247 f. 171  Harmsen, in: Praxis der Kommunalverwaltung F 18 MV, GeoVermG MV, Teil 1, § 2, 1.2 Geobasis/Geofachdaten. 172  Bill, Grundlagen der Geoinformationssysteme, S. 264 f. 173 Vgl. BKG, Rasterdaten, Broschüre; vgl. BKG, Vektordaten, Broschüre. 174  BKG, Rasterdaten; BKG, Vektordaten. 175  BKG, Vektordaten.

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Geländemodelle (DGM) und Digitale Landschaftsmodelle (DLM), Letztere vom BKG als BasisDLM, DLM250 (Auflösung 1:250.000) und DLM1000 (Auflösung 1:1000.000). 2. Die Gewinnung von Geodaten Die Gewinnung von Geodaten ist aufwendig – sie sollte einerseits so aktuell, genau und vollständig wie möglich, andererseits auch so wirtschaftlich wie möglich erfolgen. Die Geodaten stammen einerseits aus originärer und unmittelbarer Erfassung des Objekts oder dessen Abbilds oder aus sekundärer bzw. mittelbarer Erfassung von bereits verarbeiteten Daten.176 Wichtige Methoden originärer Erfassung sind die Vermessung (Tachymetrie177, TLS178, GNSS-Messverfahren179), die Photogrammmetrie180 und die Fernerkundung. Letztere verwendet von der Erde abgestrahlte Energie hauptsächlich durch Luft- und Satellitenbilder.181 Auch Permanentregistrierungen in Messnetzen (z.B.: Wasserstände) dienen der Gewinnung von Geodaten.182 Im Falle der sekundären Erfassung unterscheidet man die manuelle, die semi-automatische, die automatische Digitalisierung und die alphanumerische Dateneingabe; Datenquellen können Karten, Bilder oder bestehende Datenbestände sein.183 3. GIS, Metadaten und Geodatendienste Der Bestand an Geodaten muss geordnet und verwaltet werden. Hierzu dienen Geoinformationssysteme (GIS). Allgemein versteht man unter einem Informationssystem ein „System, das auf einen Datenbestand zurückgreift und Auswertungen dieser Daten zulässt, so dass Informationen abgeleitet und wiedergegeben werden

176  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S.265 ff. (dort auch zu den im Folgenden genannten Verfahren). 177  Tachymetrie ist ein Verfahren zur schnellen Punkterfassung mittels Anvisieren des zu messenden Punkts, siehe: Donath, Bauaufnahme und Planung im Bestand, S. 61 ff. 178  Terrestrisches Laserscanning (TLS) ist eine Form der Tachymetrie, vgl. Kohlstock, Topographie, S. 52 f. 179  D.h. Global Navigation Satellite Systems, vor allem GPS, Galileo, GLONASS, vgl. Hofmann-Wellenhof/Lichtenegger/Wasle, GNSS, S. 397 ff. 180  Photogrammmetrie bezeichnet die Rekonstruktion von Lage und Form von Objekten aus Bildern, die photochemisch (konventionell) oder photoelektrisch (digital) entstanden sind, vgl. Kraus, Photogrammetrie, Bd. 1, S. 1; vgl. auch Donath, Bauaufnahme und Planung im Bestand, S. 85 ff. 181 Vgl. Albertz, Einführung in die Fernerkundung, S. 1 ff. (mit einer Definition der Fernerkundung). 182 Vgl. Maniak, Hydrologie und Wasserwirtschaft, S. 72 ff.; Schmidt/Kleppin/Schröder, in: Breckling/Schmidt/Schröder (Hrsg.); GeneRisk, S. 123 (143 f.). 183  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S.295 ff.

III. Staatliches Geoinformationswesen – technische Grundlagen und Begriffe

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können“.184 Grundsätzlich können verwaltungsübergreifende Informationssysteme Aktensammlungen, Archive, Rollen, Bücher, Listen, Kataster, Inventuren, Register, Verzeichnisse, aber auch Dateien und Datenbanken sein, wobei deren Speicherung und Durchdringung immer stärker durch IuK-Techniken in elektronischen Informationssystemen ausgestaltet sein wird.185 Kommt den zugrunde liegenden Daten ein Raumbezug zu, so spricht man von einem GIS. Unter einem GIS versteht man mithin ein „rechnergestütztes System, das aus Hardware, Software, und Daten besteht und mit dem sich raumbezogene Problemstellungen in unterschiedlichsten Anwendungsgebieten modellieren und bearbeiten lassen. Die dafür benötigten raumbezogenen Daten/Informationen können digital erfasst und redigiert, verwaltet und reorganisiert, analysiert sowie alphanumerisch und graphisch präsentiert werden. GIS bezeichnet sowohl eine Technologie, Produkte als auch Vorhaben zur Bereitstellung und Behandlung von Geoinformationen.“186

Es gibt geschlossene und Online-GIS, von denen GoogleMaps, BingMaps und OpenStreetMap (OSM) die bekanntesten sind. Diese Beispiele zeigen, welche Bedeutung GIS schon heute im Leben jedes Einzelnen spielen und welche Entwicklungen noch möglich sind. Metadaten beschreiben Geodaten und Geodatendienste und ermöglichen es, Geodaten und Geodatendienste zu ermitteln, in Verzeichnisse aufzunehmen und zu nutzen (§ 3 Abs. 2 GeoZG bzw. Art. 3 Nr. 6 INSPIRE-RL). Metadaten sind „beschreibende Daten und Dienste“187 und können Informationen über den Anbieter, den Gegenstand des Datensatzes, die Aktualität usw. enthalten. Durch eine Suchfunktion helfen Metadaten beim Finden des passenden Geodatendienstes und des passenden Geodatensatzes und bei der Verbesserung des Suchergebnisses,188 bildlich gesprochen handelt es sich um „die Gelben Seiten der Geodateninfrastruktur“189. So wie eine gut bestückte Bibliothek ohne funktionierendes Katalogsystem praktisch unbrauchbar ist, helfen auch die genauesten und aktuellsten Geodaten dem Nutzer überhaupt nichts ohne umfassende und präzise Metadaten. Die wirtschaftliche Bedeutung von Metadaten ist also erheblich – ohne sie gibt es keine funktionierende Geodateninfrastruktur, und vom Gegenstand dieser Arbeit abstrahiert: ohne Metadaten kein Internet.190 Ein Geodatendienst ist eine vernetzbare Anwendung, welche Geodaten und Metadaten in strukturierter Form zugänglich macht (§ 3 Abs. 3 Satz 1 GeoZG). Der Resnik/Bill, Vermessungskunde für den Planungs-, Bau- und Umweltbereich, S. 223. Holznagel, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, § 24 Rdnr. 49 f. 186  Bill, Grundlagen der Geo-Informationssysteme, S. 8. 187  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 14. 188 Vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 14. 189  So der gleichnamige Aufsatztitel zu Metadaten bei: Kleemann/Müller, zfv 5/2005, 303 (303). 190 Siehe Schaar, Überwachung total, S. 19 ff. 184  185 

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Wortlaut ist klarer als der der Richtlinie, die in Geodatendiensten „mögliche Formen der Verarbeitung der […] Geodaten […] mit Hilfe einer Computeranwendung“ sieht. Das Gesetz unterscheidet in § 3 Abs. 3 Satz 2 GeoZG abschließend191, dem Art 11 Abs. 1 INSPIRE-RL folgend, zwischen:  • Suchdiensten, die es ermöglichen, auf der Grundlage des Inhalts entsprechender Metadaten nach Geodaten und Geodatendiensten zu suchen und den Inhalt der Metadaten anzuzeigen (Nr. 1),  • Darstellungsdiensten, die es zumindest ermöglichen, darstellbare Geodaten anzuzeigen, in ihnen zu navigieren, sie zu vergrößern oder zu verkleinern, zu verschieben, Daten zu überlagern sowie Informationen aus Legenden und sonstige relevante Inhalte von Metadaten anzuzeigen (Nr. 2),  • Downloaddiensten, also solchen, die das Herunterladen und, wenn durchführbar, den direkten Zugriff auf Kopien von Geodaten ermöglichen (Nr. 3) und  • Transformationsdiensten zur geodätischen Umwandlung von Geodaten (Nr. 4). Ein Beispiel für einen webbasierten Geodatendienst ist ein Web Map Service (WMS): Aus verfügbaren Geodaten stellt er einen Kartenausschnitt her und stellt ihn über das Netz bereit – entweder in einem Rasterbildformat (z.B. PNG, GIF oder JPEG) oder im Vektorformat.192 Ein Web Feature Service (WFS) geht über dieses Angebot hinaus, indem er den unmittelbaren Zugriff auf die Geodaten selbst ermöglicht. Er bezieht sich ausschließlich auf Vektordaten, die der Nutzer lesen, u.U. aber auch bearbeiten kann.193 4. Geodateninfrastruktur Zweck des Geodatenzugangsgesetzes ist der Aufbau einer nationalen Geodateninfrastruktur (§ 1 Satz 1 GeoZG). Eine Geodateninfrastruktur ist eine Infrastruktur bestehend aus Geodaten, Metadaten und Geodatendiensten, Netzdiensten und -technologien, Vereinbarungen über gemeinsame Nutzung, über Zugang und Verwendung sowie Koordinierungs- und Überwachungsmechanismen, -prozesse und -verfahren mit dem Ziel, Geodaten verschiedener Herkunft interoperabel verfügbar zu machen (§ 3 Abs. 5 GeoZG). Zur Geodateninfrastruktur gehören also sowohl die Daten selbst als auch die technischen Mittel ihrer Speicherung, Darstellung und Kombinierung als auch die Rechts- und Verwaltungsstrukturen. Geodateninfrastrukturen ermöglichen den Austausch von Geodaten über eine Netzstruktur (das Internet), wodurch diese nicht wie früher bilateral getauscht, mehrfach gespeichert und/oder konvertiert werden müssen. Der Geodatenanbieter hat nur einmal den Aufwand, die Daten online einzustellen, während verschiedene Nutzer (Fachverwaltungen, Unternehmen, Bürger) je nach Interesse bestimmte Geodaten abrufen können.194 Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 14. BKG, Geodienste im Internet, S. 15. 193  BKG, Geodienste im Internet, S. 16 f., 40. 194  BKG, Geodienste im Internet, S. 7. 191 

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Der nationalen Geodateninfrastruktur entsprechen Infrastrukturen auf der Unionsebene ebenso wie Geodateninfrastrukturen der Länder und der Kommunen. Die Verknüpfung all dieser Geodateninfrastrukturen und die Interoperabilität der verwalteten und zur Verfügung gestellten Geodaten, Metadaten und Geodatendienste war das Hauptanliegen der INSPIRE-RL.195 Die Verknüpfung der verschiedenen Infrastrukturen ermöglicht auch sog. Harvesting und Kaskadierung: Beim Harvesting fragt eine Broker-Softwaren regelmäßig die registrierten Dienste ab und sammelt und speichert die zurückgegebenen Metadaten; bei der Kaskadierung bildet der Broker die von ihm abgerufenen Suchdienste als einen Suchdienst ab – die verschiedenen Broker kommunizieren miteinander. Der Katalog des europäischen INSPIRE-Portals fragt die nationalen Geodatenkataloge ab, die wiederum auf die der unteren Ebenen zugreifen.196

IV. geoGovernment als Facette des eGovernment 1. eGovernment und eDaseinsvorsorge Der Begriff eGovernment (Electronic Government, alternative Schreibweise: E-Government) beschreibt seit dem Ende der 1990er Jahre197 die Durchdringung der Verwaltung durch moderne Informationstechnologien – keine eigenständige Ausformung der Verwaltung.198 Nach der sog. „Speyerer Definition“ ist Electronic Government „die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien“.199 Diese Definition stellt gewissermaßen eine Minimaldefinition des eGovernment dar, wodurch der Begriff klare Konturen erhält. Allerdings vernachlässigt die Speyerer Definition verschiedene Konsequenzen, welche der Einsatz elektronischer Medien und die Abwicklung über das Internet für die Verwaltung haben können. Zwar ist es zweifelhaft, ob die Folgen des Phänomens Teil der Definition sein sollten, dennoch führt eGovernment nicht einfach nur zu einem bloßen Anwenden von IuK-Technologien in der Verwaltung, sondern hat erhebliche Rückwirkungen auf Arbeitsweise und Strukturen der Verwaltung selbst, insbesondere die Zuständigkeitsordnung.200 Daher 195  Vgl. Erwägungsgrund 3, 11, 16, 17, 33 und Art. 3 Nr. 7, Art. 7 Abs. 1, 8 Abs. 2, 11 Abs. 1 lit. d, 12 der INSPIRE-RL. Die Interoperabilität der Geodaten war eines der Hauptanliegen im internationalen Geoinformationswesen des letzten Jahrzehnts, vgl. für viele Stefanakis/Peterson, in: Stefanakis/Peterson/Armenakis/Delils (Hrsg.), Geographic Hypermedia, S. 1 (13). 196  BKG, Geodienste im Internet, S. 31 f. 197 Vgl. Groß, VerwArch 95 (2004), S. 400 (410). 198 Vgl. Eifert, Electronic Government, S. 451. 199  von Lucke/Reinermann, Electronic Government in Deutschland, Speyerer Forschungsbericht 226, S. 1. 200 Vgl. Groß, DÖV 2001, 159 (163); vgl. zur „Auflösung der Zuständigkeitsordnung“: Schliesky, DÖV 2004, 809 (815 ff.).

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sieht sich der minimalistische Ansatz der Speyerer Definition Kritik ausgesetzt,201 welche die verwaltungskulturellen Veränderungen zum Teil des Phänomens selbst erklären will.202 Diese Überlegungen können sich auf weiter gehende Definitionen stützen,203 wie die der EU-Kommission, welche eGovernment definiert „als Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnologien in öffentlichen Verwaltungen in Verbindung mit organisatorischen Änderungen und neuen Fähigkeiten, um öffentliche Dienste und demokratische Prozesse zu verbessern und die Gestaltung und Durchführung staatlicher Politik zu erleichtern.“204 Das eGovernment-Konzept ist eng verwandt mit Bemühungen der Verwaltungsmodernisierungen in den letzten Jahren.205 Allerdings ist es weder hinreichend noch notwendig, denn der Einsatz von IuK-Techniken alleine macht die Verwaltung noch nicht modern und löst nicht gleichsam wie von Geisterhand Akzeptanz-, Effizienz-, Kapazitäts- und Finanzierungsprobleme; in komplexen Kontexten kann die Entwicklung technischer Lösungen jedoch strukturelle Probleme sichtbar machen und neuartige Auswege aus festgefahrenen Situationen bieten.206 Die Entwicklungsstufen des eGovernment werden in der Literatur in fünf Phasen gegliedert: Sie reichen von Information über Kommunikation, Transaktion bis zu Partizipation und Bürger-Integration.207 Eine rechtliche Innovation sind neben der Implementation kommunikationstechnologisch inspirierter Normen in allgemeine Verfahrensgesetze (vgl. § 3a VwVfG208) die neu entstehenden E-Government-Gesetze, insbesondere das erste seiner Art aus Schleswig-Holstein 209 mit einer eigenen Definition des eGovernment, welche die Speyerer-Definition um die organisatorischen Veränderungen der Verwaltung transzendiert (§ 2 Nr. 1 SchlHE-Gov).210 Die Bundesebene zog nach und erließ ihr E-Government-Gesetz am 1. 201 Vgl. Britz, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, § 26 Rdnr. 2; vgl. Heckmann, jurisPK-Internetrecht, Kap. 5, Rdnr. 1 ff.; vgl. Nolte, DÖV 2007, 941 (941 f.), der auf diesem „engere[n] Forschungsansatz“ aufbaut; vgl. Schliesky, LKV 2005, 89 (89 f.); dieses enge Konzept aber gerade als Vorteil empfindend Schünemann, in: Schünemann/Weiler, E-Government und Netzpolitik im europäischen Vergleich, S. 10 f. 202  Zum Begriff der Verwaltungskultur vgl. Hill, DVBl. 2014, 85 (85). 203  Zu solchen Definitionen vgl. Hill, BayVBl 2003, 737 (737 f.) m.w.N.; vgl. Wirtz/Piehler, in: Wirtz (Hrsg.), E-Government, S. 3 (7). 204  EU-Kommission, Die Rolle elektronischer Behördendienste (E-Government) für die Zukunft Europas, KOM (2003) 567 endg., 26. 9. 2003, S. 8. 205 Vgl. Hill, DÖV 2004, 721 (724 f.); vgl. Voßkuhle, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1 Rdnr. 65 ff. 206  So zu Recht Heckmann, K&R 2003, 425 (427). 207  Wirtz/Piehler, in: Wirtz (Hrsg.), E-Government, S. 3 (12) m.w.N. 208  Siehe zum 3. VwVfG-Änderungsgesetz, Guckelberger, VerwArch 97 (2006), S. 62 (67 ff.). 209  Vgl. Gesetz zur elektronischen Verwaltung für Schleswig-Holstein vom 8. Juli 2009 (GVOBl. 2009, 398). 210  Danach ist E-Government „der Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnik (IT) in öffentlichen Verwaltungen in Verbindung mit organisatorischen Ver-

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August 2013,211 nachdem der Gesetzentwurf zunächst auf Kritik in der Literatur gestoßen war.212 Interessanterweise scheint der Bundesgesetzgeber wiederum die Speyerer Definition von eGovernment zugrunde zu legen.213 Allgemeine Hindernisse bei der Implementation von eGovernment sind nach Britz die Anschaffung kostspieliger Technologie, fehlende Erfahrung der Nutzer im Umgang mit IuK-Technik, Führungs-, Koordinations- und Organisationserfordernisse, die Finanzierung, die rechtlichen Rahmenbedingungen sowie politische und mentale Hürden.214 Die Digitalisierung der Gesellschaft und ein funktionierendes eGovernment sind aufeinander bezogen, und es bestehen erhebliche finanzielle Interessen am eGovernment, die dazu führen, dass die Durchführung entsprechender Projekte (Elena, INPOL-neu, Elektronischer Personalausweis, DE-Mail etc.) die betroffenen Verwaltungsträger vor erhebliche Herausforderungen stellt, welche diese bereit sind anzunehmen.215 Elemente des eGovernment sind die Kommunikation der Verwaltung mit den Bürgern, der Verwaltungsträger untereinander und die Entwicklung eines One-Stop-Government.216 Hierunter ist letztlich eine „Aufgabenintegration nach Lebenssachverhalten“ zu verstehen, welche es dem Bürger ermöglichen soll, über eine einheitliche Schnittstelle im Sinne eines „front office“ sämtliche „relevanten Dienstleistungen der Verwaltung“ zu erhalten, unabhängig von der administrati-

änderungen in den Geschäftsprozessen der öffentlichen Verwaltung zur Durchführung von Informations-, Kommunikations- und Transaktionsprozessen innerhalb und zwischen staatlichen Institutionen sowie zwischen diesen Institutionen und Bürgerinnen und Bürgern oder Unternehmen“. 211  Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften vom 25.Juli 2013 (BGBl. I, S. 2749). Vgl. zum Inhalt auch Albrecht/Schmid, K&R 2013, 529 (529 ff.). 212 Vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2013, S. 1. Kritisch zu dem Gesetzentwurf: Heckmann/Albrecht, ZRP 2013, 42 ff.; grds. positiv: Müller-Terpitz/ Rauchhaus, MMR 2013, 10 ff.; Habammer/Denkhaus, MMR 2013, 358 (362). 213 Vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2013, S. 1; zu dieser Einschätzung kommt auch Heckmann, jurisPK-Internetrecht, Kap. 5, Rdnr. 4. 214  Britz, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, § 26 Rdnr. 8 – 14. 215 Vgl. Drechsler, DuD 2013, 696 (696 ff.); Lemke, DV 46 (2013), 123, passim, mit einer überspitzten, aber treffenden Schilderung der politischen Probleme, die die Implementation von IT-Projekten für die Verwaltung bedeutet. 216  Britz, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, § 26 Rdnr. 20 – 42; vgl. zu dem daraus heute resultierenden Wandel der Verwaltungskultur Hill, DVBl. 2014, 85 (88 ff.). Der Begriff hat eine längere Historie und beschäftigte die Verwaltungsrechtswissenschaft bereits vor eineinhalb Dekaden, damals noch als „virtuelles Rathaus“, aber schon in der Grundkonzeption mit klarer front office/back office-Struktur erkennbar, siehe hierzu: Hoffmann-Riem, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 9 (26 f.).

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B. Vom Open Government zum geoGovernment

ven Binnendifferenzierung.217 Die Legitimation staatlichen Handelns definiert sich somit nicht mehr nur durch die Frage, ob die hierzu berufene Stelle entschieden hat, sondern auch welche Ergebnisse diese herbeiführt und ob es gelingt eine öffentliche Wertschöpfung zu generieren.218 Ein besonders wichtiger Typus einer solchen Schnittstelle zwischen Bürger und Verwaltung sind Internetportale, durch die die Bürger mit der Verwaltung kommunizieren, vor allem aber Informationen erhalten können, und so der Verwaltung die virtuelle Koordination möglich machen.219 Solche Portale bestehen bei vielen Verwaltungsträgern von der Kommunal- über die Landes- bis zur Bundesebene.220 Unter „Bürgerportalen“ verstand der Entwurf des Bürgerportalgesetzes „eine elektronische Kommunikationsplattform im Internet, deren Dienste sicheren elektronischen Geschäftsverkehr für jedermann ermöglichen und das Internet als Mittel für rechtsverbindliches und vertrauliches Handeln aufbauen“ (§ 1 Abs. 1 BürgerportalG-E).221 Proteste von Datenschützern verzögerten den Gesetzgebungsprozess, so dass das Gesetz nicht mehr in der 16. Legislaturperiode in Kraft treten konnte222 – seine Regelungen flossen schließlich in das DE-MailGesetz ein.223 Das Gesetz versuchte, dem elektronischen Rechts- und Geschäftsverkehr geeignete Rahmenbedingungen zu schaffen, welche eine vergleichbare Vertrauenswürdigkeit gewährleisten wie die papierbasierte Kommunikation.224 Dies ist Ausdruck eines Wandels von Staatlichkeit:225 Die Verlagerung der Lebenswelten seiner Bürger zwingt den Staat, seine überkommenen Formen der Leistungsverwaltung weiterzuentwickeln: Was der Einzelne an Gütern braucht, ändert sich.226 Das Rad muss nicht neu erfunden werden, aber die bestehenden rechtlichen Kategorien bedürfen doch einer gewissen Weiterentwicklung. Als Anknüpfungs217  Hoffmann-Riem, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 9 (26 f.). 218 Vgl. Mehde, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 213 – 229. 219  Hill/Martini, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, § 34 Rdnr. 67. 220  Heckmann, jurisPK-Internetrecht, Kap. 5, Rdnr. 6. 221  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BR-Drs. 174/09 v. 20. 02. 2009, S. 1. 222  Heckmann, jurisPK-Internetrecht, Kap. 5, Rdnr. 165 ff. 223  De-Mail-Gesetz vom 28. April 2011 (BGBl. I S. 666), das zuletzt durch Artikel 3 Absatz 8 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 224  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BR-Drs. 174/09, S. 14. Positiv zum DE-Mail-Gesetz: vgl. Roßnagel, NJW 2011, 1473 (1478); vgl. zum Konflikt mit dem E-Post-Konzept der Dt. Post Luch/Tischer, DÖV 2011, 598 (599) – ein Konflikt, der sich schließlich auch medienwirksam entlud, vgl. Viola, Post ist sicher: „E-Government-Gesetz nicht mit dem EU-Recht vereinbar“, in: in: eGovernment Computing v. 19. 04. 2013. 225  Vgl. zu diesem Topos: Bull, in: DS 47 (2008), S. 1 (11 ff.); Schuppert, in: DS 47 (2008), S.  325 – 358. 226  Vgl. etwa zu kommunalen W-Lan-Angeboten (ein Thema, welches vor 30 Jahren noch nicht absehbar gewesen wäre): Haack, VerwArch 99 (2008), S. 197 (197 ff.).

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punkt bietet sich der auf Forsthoff zurückgehende227 Begriff der Daseinsvorsorge an. Forsthoff verstand hierunter die „Veranstaltungen“ zur Befriedung der sozialen Bedürfnisse des in der modernen Gesellschaft lebenden Menschen.228 Das Bundesverfassungsgericht misst dem Begriff rechtliche Qualität bei229 und sieht in der Daseinsvorsorge ein Angebot von Leistungen, die „der Bürger zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz unumgänglich bedarf“.230 Auch auf Unionsebene findet der Daseinsvorsorgebegriff Verwendung,231 zielt dort jedoch eher auf mitgliedstaatliches Tätigwerden, während die Union für „Dienstleistungen [von] allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ verantwortlich zeichnet.232 Freilich ist der Begriff der „Daseinsvorsorge“ umstritten, rechtlich schwer greifbar233 und vereinzelt wird seine rechtswissenschaftliche Nützlichkeit insgesamt in Frage stellt.234 Auf ihn zu verzichten ist jedoch wegen seiner „anerkannten Assoziationskraft“ – zumal mangels besserer Alternativen – nicht von Vorteil.235 Den besten Zugang zum Begriff der Daseinsvorsorge bietet der Konnex zum Begriff des Gemeinwohls, welcher zwar zunächst ebenfalls der Konkretisierung bedarf, trotz seiner Unbestimmtheit jedoch klar zum zentralen Begriff der Rechtfertigung der Existenz staatlichen Seins schlechthin gehört.236 Daseinsvorsorge geht insofern über das bloße Sozialstaatselement hinaus und beschreibt Sicherheit und Allgemeinheit der Versorgung mit Gütern für den in der arbeitsteiligen Welt abhängigen Bürger.237 Wenn die Sammlung, Aggregierung und Ordnung (zumindest eines 227 Zur Entwicklungsgeschichte vgl. Ringwald, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, S. 30 ff., der auch auf die Problematik des autoritär geprägten Begriffsverständnisses Forsthoffs eingeht (ebd., S. 176). 228  „Diejenigen Veranstaltungen, welche zur Befriedigung des Appropriationsbedürfnisses getroffen werden, bezeichne ich als Daseinsvorsorge.“, Forsthoff, Die Verwaltung als Leistungsträger, S. 6. Siehe auch: Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft, S. 75 f. 229  Broß, JZ 2003, 874 (874). 230  BVerfG, Urt. v. 20. 03. 1984 - 1 BvL 28/82, BVerfGE 66, 248 (258). 231 Siehe Kommission, Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, KOM 2000, 568 endg. v. 20. 09. 2000, Anhang II, S. 42: „Leistungen der Daseinsvorsorge (oder gemeinwohlorientierte Leistungen) sind marktbezogene oder nichtmarktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Behörden mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden“. 232  Storr, DÖV 2002, 357 (358). Diese Trennung nicht so sehr betonend: vgl. Knauff, EuR 2010, 725 (725 ff.) für die Entwicklung nach dem Vertrag von Lissabon. 233  Zur Diskussion vgl. Simon, Liberalisierung von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge im WTO- und EU-Recht, S. 11 ff. 234  Siehe etwa Storr, DÖV 2002, 357 (358). 235  Franz, Gewinnerzielung durch kommunale Daseinsvorsorge, S. 11 ff. (mit einer Diskussion des Begriffs „Grundversorgung“, der jedoch letztlich keinen bedeutenden Gewinn an Tiefenschärfe bringt); aA wohl Bull, DS 47 (2008), S. 1 (18 f.). 236 Vgl. zum grundsätzlichen Bezug staatlichen Handelns auf das Gemeinwohl u.a. Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 218 ff. 237  So auch Ringwald, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, S. 178.

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Grundbestandes) von Geodaten dem Gemeinwohl dient,238 dann muss der demokratische und republikanische Rechts- und Sozialstaat auch den Zugang der Öffentlichkeit zu einem Mindestbestand an (raumbezogenen) Informationen sicherstellen. Diese neuen Anforderungen an das staatliche Handeln umreist der Begriff der eDaseinsvorsorge, welche ergänzend (nicht ersetzend) zu den bereits bestehenden Formen der Daseinsvorsorge tritt.239 Es handelt sich um eine Entwicklung, die Stimmen in der Literatur als den Beginn einer „Internet-Demokratie“ begreifen.240 Auch wenn die vorliegende Arbeit im Wesentlichen die rechtlichen Kategorien des Zugangs zu staatlichen Geodaten untersucht, handelt es sich hierbei nicht um eine l’art pour l’art. Die Untersuchung erfolgt jeweils vor dem Hintergrund der Bedeutung des Geodatenzugangs für die eDaseinsvorsorge. 2. Open Government Data Dies wirft ein Licht auf einen mit dem eGovernment verwandten Großtrend, den der offenen Verwaltung(sdaten), oder auch: Open Government (Data).241 Die Forderung nach einer offenen Verwaltung und freien Verwaltungsdaten mag älter sein als die Verwendung elektronischer Medien in der Verwaltung, hat jedoch hierdurch eine Verbesserung ihrer Realisierungschancen erfahren.242 Der Open Govern­ment-Begriff fand sich zwar bereits seit vielen Jahren in der angloamerikanischen Literatur (auch wenn er dort eher den Open Government Data-Topos umschrieb),243 erhielt aber vor allem durch die Obama-Administration neuen Auftrieb244 und bildete in den letzten Jahren einen der zentralen Anker in den Diskussionen zu Reformen der amerikanischen Regierung.245 In Deutschland schlug er sich im Regierungsprogramm „Vernetzte und transparente Verwaltung“ des BMI 238 

Siehe Kapitel C.VI. dieser Arbeit. Luch/Schulz, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 305 (305 ff.); vgl. Luch/Schulz, MMR 2009, 19 – 24. Ein anderer nahe verwandter Begriff ist der Begriff der Informationsvorsorge, vgl. Guckelberger, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raum S. 73 (73 ff.). 240  Holtwisch, DV 43 (2010), S. 567 (567 ff.). 241  Zur Abgrenzung der Begrifflichkeiten siehe auch Lederer, Open Data, S. 38 ff. 242  Heckmann, DV 46 (2013), 1 (16 f.); vgl. Janda, VM 2011, 227 (228). 243 Vgl. Chapman/Hunt (Hrsg.), Open Government; vgl. Wraith, Open Government, S. 24: „An ,open‘ system of government is usually taken to mean one in which there is a positive requirement, either in the Constitution or in statutes, that Government shall disclose and give access to all official documents which have progressed beyond a certain stage, […]“. 244  Vgl. das Memorandum von Obama, Transpareny and Open Government; dieses ist ebenfalls abgedruckt in: Lathrop/Ruma (Hrsg.), Open Government, S. 389 f.; vgl. v. Lucke, in: v. Lucke (Hrsg.), Entdeckung, Erkundung und Entwicklung 2.0: Open Government, Open Government Data und Open Budget 2.0, S. 53 (59); vgl. Marquardt, Transparency and American primacy in world politics, S. 173 ff.; vgl. Sifry, in: Lathrop/Ruma (Hrsg.), Open Government, S. 115 (115 ff.). 245  Vgl. hierzu die Beiträge im Sammelband Lathrop/Ruma (Hrsg.), Open Government. 239 Vgl.

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nieder.246 Der Begriff ist freilich recht weit und kann bei verschiedenen Autoren durchaus Unterschiedliches bedeuten: Wichtig ist jedoch, dass er Elemente von Transparenz, Partizipation und Kollaboration umfasst.247 Teildiskurs und parallele Entwicklung sind die Konzepte zu „Open Government Data“ oder auch „offene Verwaltungsdaten“, wobei es sich ebenfalls um einen interpretationsbedürftigen Begriff handelt; „Open Government“ umfasst jedoch „Open Data“ und ist der weitere Begriff.248 Die Open Knowledge Foundation definiert offenes Wissen allgemein wie folgt: „Wissen ist offen, wenn jedeR [sic] darauf frei zugreifen, es nutzen, verändern und teilen kann – eingeschränkt höchstens durch Maßnahmen, die Ursprung und Offenheit des Wissens bewahren.“249 Von Lucke/Geiger verstehen unter dem Open Data-Begriff „jene Datenbestände des öffentlichen Sektors, die von Staat und Verwaltung im Interesse der Allgemeinheit ohne jedwede Einschränkung zur freien Nutzung, zur Weiterverbreitung und zur freien Weiterverwendung frei zugänglich gemacht werden.“250 Der IT-Planungsrat teilt diese Definition im Wesentlichen, betont jedoch, dass „rechtlich besonders geschützte Daten“ hiervon ausgenommen seien.251 Die umfangreiche Studie Open Government Data Deutschland von Fraunhofer Focus, Lorenz-von Stein-Institut und Partnerschaften Deutschland im Auftrag des BMI legte folgende Kriterien an die Offenheit von Verwaltungsdaten an, sich auf die Üblichkeit dieser Kriterien berufend:  • Vollständigkeit (Anbieten der Daten vorbehaltlich des Datenschutzes so vollständig wie möglich in einem möglichst ursprünglichen Format inklusive Metadaten),  • Primärquellen (Anbieten der offenen Verwaltungsdaten unmittelbar aus den Primärdaten, angereichert um erläuternde Informationen),  • zeitliche Nähe (was unter zeitlicher Nähe zu verstehen ist, ist einzelfallabhängig),  • leichter Zugang (möglichst niedriger Aufwand, um an die Daten zu gelangen), BMI (Hrsg.): Regierungsprogramm. Vernetzte und transparente Verwaltung. Janda, in: Schliesky/Schulz (Hrsg.), Transparenz, Partizipation, Kollaboration – Web 2.0 für die öffentliche Verwaltung, S. 11 (20 ff.); vgl. Lathrop/Ruma (Hrsg.), Open Government; vgl. v. Lucke, in: v. Lucke (Hrsg.), Entdeckung, Erkundung und Entwicklung 2.0: Open Government, Open Government Data und Open Budget 2.0, S. 53 (59 ff.); Ziekow/ Sicko/Piesker, Abschied vom Arkanprinzip?, S. 2. Die drei Dimensionen erscheinen bereits in Präsident Obamas Memorandum vom 21. 1. 2009, vgl. B. Fn. 244. 248  Hill, DV 47 (2014), S. 435 (439). 249  Open Knowledge Foundation, Open Definition, Version 2.0 (Deutsche Version). Weiter heißt es auf der Seite, ein offenes Werk müsse mit einer offenen Lizenz und zu angemessenen, Reproduktionskosten verfügbar sein, idealerweise kostenlos über das Internet und zwar in einem offenen Format. 250  v. Lucke/Geiger, in: v. Lucke (Hrsg.) Entdeckung, Erkundung und Entwicklung 2.0: Open Government, Open Government Data und Open Budget 2.0, S. 105 (116). 251  IT-Planungsrat, Steuerungsprojekt „Open Government“, S. 2. 246 

247 Vgl.

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 • Maschineninterpretierbarkeit (setzt ausreichende Metadaten, einheitliche Formate und Terminologien und offene Standards voraus),  • Diskriminierungsfreiheit (Zugang unabhängig von Ansehen der Person etc.),  • Verwendung offener Standards (Formate, die nicht nur von ausgewählten Programmen gelesen werden können),  • Lizenzierung (klare, leicht einsehbare Lizenzen oder Nutzungsbestimmungen),  • Dauerhaftigkeit (Aktualisierungen, Änderungen, Löschungen sollten transparent sein),  • Nutzungskosten (sie schränken allgemein den Zugang ein; es sollte der Begriff der Geldleistungspflichtigkeit Verwendung finden, da dieser zivilrechtliche Nutzungsentgelte und öffentlich-rechtliche Gebühren gleichermaßen umfasst).252 Der Gesetzgeber hat in der Begründung zum E-Government-Gesetz den Begriff „Open (Government) Data“ verstanden als „das öffentlich verfügbare Bereitstellen von Datenbeständen der öffentlichen Hand, in der Regel in Form von Rohdaten zur Nutzung, insbesondere zur Weiterverwendung und Weiterverbreitung“, wovon „personenbezogene Daten sowie Daten die anderweitig schutzwürdig sind (z.B. sicherheitsrelevante Daten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse)“ ausgenommen sind.253 Schon in der Darstellung des Wandels von der Arkantradition zur offenen Verwaltung klang eine Facette einer allgemeinen Entwicklung an: Der Paradigmenwechsel hin zu einer offeneren Gesellschaft, geprägt von größerer (informationsbedürftiger) Beteiligung der Bürger,254 dem zunehmenden Bewusstsein für die Bedeutung von Freiheit von Information und weiten Bereichen von Selbstregulierung255 der Zivilgesellschaft. Open (Government) Data ist in diesen gesellschaft­ lichen Trend eingebettet und verstärkt ihn.256 Traditionell verfügt der Staat über gewaltige Datenmengen, wenngleich diese über die verschiedenen Rechtsträger und Behörden verteilt sind.257 Es liegt daher nahe, dass sich der Open Data-Gedanke in besonderem Maße an die Verwaltung Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 36 f. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2012, S. 43. 254  Böhm, in: Mehde/Raumsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information. FS Bull, S. 965 (966 ff.). 255 Vgl. hierzu richtungsweisend die Vorträge von Schmidt-Preuß und Di Fabio auf der Tagung der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer im Jahr 1996, in: VVDStRL 56 (1997), S. 160 ff., 235 ff. Der Gedanke gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Selbstregulierung hat auch Eingang in Gesetze gefunden, etwa § 38a BDSG, der bislang allerdings weitgehen leer lief (vgl. Kapitel D.). 256  Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 3; Schulz, VerwArch 104 (2013), S. 327 (330 ff.). 257 Vgl. Schoch, IFG-Kommentar, Einl. Rdnr. 4; vgl. Roßnagel/Laue, DÖV 2007, 543 (547). 252  253 

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richtet – nach der Maxime: Wenn diese Daten schon mit öffentlichen Mitteln erworben wurden, dann sollten sie auch möglichst der Öffentlichkeit ohne Beschränkung zur Verfügung stehen.258 Diese und weitere Entwicklungen erzeugen einen Kommunikationsdruck auf die Verwaltung, der aber wiederum für die Verwaltung selbst Vorteile haben kann. Weil nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht, ermöglichen freie Informationen eine bessere Erfüllung des demokratischen Auftrags der Verfassung.259 Die Verwaltung sieht sich zunehmend einem Rechtfertigungsdruck ausgesetzt und ringt um Vertrauen.260 Ihre Entscheidungen werden ebenso hinterfragt wie das angewendete Verfahren. Umfassende Information der Rechtsunterworfenen, also Transparenz, trägt zu einer verbesserten Legitimation staatlicher Gewalt bei261 und kann das Verwaltungshandeln selbst verbessern.262 Schließlich können offene Verwaltungsdaten stimulierend auf die Wirtschaft wirken:263 Da Informationen selbst ein relevantes Wirtschaftsgut sind, können offene Verwaltungsdaten einen gesellschaftlichen Mehrwert in Form neuer Produkte (z.B. Apps) erzeugen, die dann wiederum Mehreinnahmen für die staatlichen Haushalte generieren, wenn das Unternehmen seine Steuern in Deutschland zahlt. Nach einer Metastudie im Auftrag der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2011 können offene Verwaltungsdaten positive wirtschaftliche Effekte in den (damals noch) EU27-Staaten von jährlich 140 Milliarden Euro entfalten.264 Allerdings sollte nicht vergessen werden, dass es auch legitime Geheimhaltungsinteressen des Staates

258 Zu Recht kritisch zu diesem vereinfachenden Schluss: Hoffmann/Klessmann, in: Schliesky/Schulz (Hrsg.), Transparenz, Partizipation, Kollaboration – Web 2.0 für die öffentliche Verwaltung, S. 41 (53). 259  Scherzberg, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, A. I. Rdnr. 4 ff. 260 Vgl. Rölle/Druml, DÖV 2013, 540 ff. 261 Vgl. Ramsauer, in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information. FS Bull, S. 1029 (1033); vgl. Scherzberg, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, A. I. Rdnr. 2, wonach der Staat aus dem Sozialstaatsprinzip für die „informationellen Voraussetzungen individueller und gesellschaftlicher Prosperität“ verantwortlich sei. Zur Verbesserung von Legitimation durch Information in Bezug auf die netzgestützte Öffentlichkeit (unterfallen in partizipativer und rezeptiver Öffentlichkeit – wobei beide Formen von Öffentlichkeit gleichermaßen Geodaten bedürfen), vgl. Rossen-Stadtfeld, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 231 (231 ff.). 262 Vgl. Hoffmann/Klessmann, in: Schliesky/Schulz (Hrsg.), Transparenz, Partizipation, Kollaboration – Web 2.0 für die öffentliche Verwaltung, S. 41 (45 ff.); vgl. Ladeur, in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information, FS Bull, S. 639 (656 f.). 263 Das ist der Grundgedanke der PSI-Richtlinie 2003/98/EG, vgl. Erwägungsgründe 5, 6, 15 und 25; vgl. Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 67 ff.; vgl. Kloep­fer, in: Kloepfer (Hrsg.), Die transparente Verwaltung, S. 9 (20 ff.); vgl. Schoch, IFG-Kommentar, Einl. Rdnr. 9. 264 Vgl. Vickery, Review of recent studies on PSI re-use and related market developments, S. 3.

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gibt, denen das Informationsrecht im Allgemeinen und das Geodatenzugangsrecht im Besonderen Rechnung tragen müssen.265 Der Umgang mit offenen Verwaltungsdaten ist ein komplexes Phänomen. Den Vorteilen stehen nicht selten erhebliche Nachteile gegenüber, worauf die einschlägige Open Government Data Studie des BMI hingewiesen hat: Eine Vergrößerung der Transparenz kann mittelbar zu Intransparenz wegen zu großer Datenmengen führen, ein vereinfachter Zugang zu Daten kann zu Rechtsunsicherheit der Nutzer führen, die Datenqualität kann unsicher sein und die Verwaltungsdaten können höchst komplex sein, was die Partizipation der Bürger unterlaufen könnte.266 Die Darstellung der Bedeutung von Open Government Data erfolgte hier nicht als l’art pour l’art – vielmehr muss man diese Entwicklung und ihre Folgen verstehen, um die Entwicklungen im Geodatenzugangsrecht der letzten Jahre nachvollziehen zu können: Der Open Government-Gedanke hatte erheblichen Einfluss auf das Recht der Geodaten in den letzten Jahren.267 3. Konfligierende Interessen am Zugang zu staatlichen Geodaten a) Staat Die öffentliche Hand ist kein monolithisches Gebilde, vielmehr haben unterschiedliche Behörden verschiedener öffentlich-rechtlich konstituierter Rechtsträger oftmals differierende Interessen. Das Informationsbedürfnis vieler staatlicher Stellen ist in Rechnung zu stellen, dann das Interesse des Staates den gesellschaftlichen Wert seiner Daten zu optimieren, zugleich aber auch die schützenswerten Interessen (insbesondere die Grundrechte) der Rechtsunterworfenen zu schützen, und schließlich haben die öffentlich-rechtlichen Rechtsträger, insbesondere die Gebietskörperschaften, deren Behörden die Geodaten erheben, ein finanzielles Interesse. aa) Informationsbedürfnis staatlicher Stellen Horizontale und vertikale Gewaltenteilung bringen auch eine Trennung von Wissen mit sich und führen zunächst dazu, dass nicht von einer informationellen Einheit der Verwaltung gesprochen werden kann.268 Der Trend geht vielmehr zum 265 Vgl. Wollenteit, Informationsrechte des Forschers im Spannungsfeld von Transparenzforderungen und Datenschutz, 60 ff., allerdings auch die Nachteile für die Forschung anerkennend; Für ein Beispiel aus dem Vergaberecht vgl. Ziekow, in: Mehde/Ramsauer/ Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information. FS Bull, S. 1088 ff. 266  Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 39 ff. 267 Vgl. Martini/Damm, DVBl. 2013, 1 (1 ff). 268  Zur Abkehr von diesem Prinzip, vgl. Berg, in: JöR 33 (1984), S. 63 (102); vgl. zu einem Auftrennen dieser Einheit zur Verwirklichung einer informationellen Gewaltenteilung Laue/Roßnagel, in: Roßnagel/Laue/Peters, Delegation von Aufgaben an IT-Assistenzsysteme, S. 30; Auch wenn dies – vor allem in der Diskussion der 1980er Jahre – teilweise nor-

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„disaggregated state“269, also einer sich zwar nicht auflösenden, wohl aber fragmentierenden Staatsgewalt, geprägt von netzwerkartigen Strukturen der Verwaltungsträger.270 Allerdings brauchen von den Kommunen über die Länder, den Bund bis hin zur Europäischen Union die öffentlichen Stellen Informationen, welche andere Ebenen gewonnen haben – es liegt im „Wesen einer pluralisierten und gleichzeitig interdependenten Verwaltung, daß unterschiedliche Behörden aufgrund unterschiedlicher Zuständigkeiten […] zusammenarbeiten und sich gerade durch Informationsaustausch koordinieren müssen.“271 Die staatliche Wissensverwaltung ist so zu einem der drängendsten Probleme der Verwaltungswissenschaft in den vergangenen Jahren geworden.272 Die Länder und der Bund brauchen Informationen zu Straßennamen, kommunalen öffentlichen Einrichtungen der Daseinsvorsorge, Informationen städtischer Straßen- oder Baubehörden. Die von einem städtischen Wasserwerk (unabhängig von der konkreten Organisationform) festgestellte plötzliche Abnahme der Wasserqualität, oder der von den Kommunen gemeldete Pegelanstieg eines Flusses muss den zuständigen Landesbehörden übermittelt werden, um Gegenmaßnahmen einleiten zu können. Auf der anderen Seite werden oftmals Landesbehörden wichtige raumbezogene Informationen erheben, über die sie die Kommunen informieren müssen, etwa eine unsichere Gesteinsformation auf einem Luftbild, welche Schutzmaßnahmen der zuständigen kommunalen Behörden nach sich ziehen muss. Außerdem müssen die jeweiligen Hoheitsträger ein räumliches Vorstellungsbild vom beherrschten Raum haben.273 Zusätzlich müssen die Länder dafür Sorge tragen, dass der Bund mit ausreichenden Informationen zur Erfüllung seiner Aufgaben versorgt wird. Bedingt durch die staatliche Zuständigkeitsordnung verfügen die Länder über die grundlegenden aus dem Vermessungswesen stammenden Geobasisdaten, aber auch über vielfältige Geofachdaten, z.B. über den Tierbestand in einem Naturschutzgebiet.274 Hinzu kommt, dass trotz der Kapazitäten des Staates der private Sektor wichtige Informationen hält, welche im Sinne eines gemeinsamen mativ als anzustrebender Zustand verstanden wurde, vgl. Oebbecke, DVBl. 1987, 866 ff.; Bryde/Haverkate, VVDStRL 46 (1988), S. 181ff., 217 ff.; Munzert, in: Reinermann u.a. (Hrsg.), Neue Informationstechniken, S. 296 ff.; vgl. zur Diskussion über die Einheit der Verwaltung im Allgemeinen: Felix, Einheit der Rechtsordnung, S. 260 ff.; zu Möglichkeiten der Herstellung eines einheitlicheren Zustandes: Wettner, Die Amtshilfe im Europäischen Verwaltungsrecht, S. 200. 269  Slaughter, A New World Order, S. 12 ff. 270 Vgl. Vesting, VVDStRL 63 (2004), S. 41 (56 ff.); vgl. zur föderalen Fragmentierung von Staatsgewalt, Oeter, in: Engel/Morlok (Hrsg.), Öffentliches Recht als ein Gegenstand ökonomischer Forschung, S. 119 (122 f.). 271  Bryde, VVDStRL 46 (1988), S. 181 (205). 272 Vgl. Scherzberg/Meyer, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 253 (253 ff.). 273 Vgl. Koppers/Baumann, in: Stember/Pundt (Hrsg.), eGovernment und die Zukunft der öffentlichen Verwaltung, S. 196 (196 ff.). 274  Vgl. unten C. II. 1.

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„Wissenspools“ für den öffentlichen Sektor – wenn möglich – nutzbar gemacht werden sollten.275 Die Geoinformationen, derer der Bund zur Erfüllung seiner Aufgaben bedarf, müssen ihm daher von den Ländern zur Verfügung gestellt werden.276 Gleiches gilt ebenfalls für die EU: Einhergehend mit der wachsenden Bedeutung der Union auf unterschiedlichen Politikfeldern wächst ihr Bedürfnis an Informationen aus den Mitgliedstaaten. Von Demographie bis Umweltschutz und eine konsistente europäische Verkehrspolitik – die europäischen Stellen brauchen genaue, vollständige und aktuelle Geodaten als Grundlagen ihrer Entscheidung.277 Eine punktuelle, auf Anfragen angewiesene Informationsweitergabe im Rahmen der Amtshilfe, wie sie Art. 28 der EU-Datenschutzrichtlinie278 vorsieht, genügt hierfür nicht. Das allgemeine von Art. 34 der Dienstleistungsrichtlinie kreierte Informationssystem führt allerdings zu einer Verstetigung der unionsweiten Behörden-Informationsstrukturen.279 Die europäische Geodateninfrastruktur kann als ein auf ein spezielles Feld bezogenes, intensiviertes, in die gleiche Richtung zielendes Parallelprojekt verstanden werden – sie ist daher ein Baustein im sich seit den letzten Jahren ausformenden Europäischen Verwaltungsverbund.280 Eine funktionierende Geodateninfrastruktur muss als Element des innerstaatlichen Verwaltungsinformationsrechts sicherstellen, dass alle staatlichen Ebenen mit den notwendigen Geoinformationen versorgt werden. Sie muss so organisiert sein, dass die Informationen möglichst effizient und effektiv verarbeitet werden.281 bb) Schutz der Grundrechte und Maximierung des öffentlichen Nutzens Nach dem in Art. 20 Abs. 3 GG normierten Rechtsstaatsprinzip sind Rechtsprechung und ausführende Gewalt an Recht und Gesetz und die Gesetzgebung 275  Ladeur, in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information, FS Bull, S. 639 (648 ff.). 276  Da ihm die Kompetenz für die umfassende Ausgestaltung des Vermessungswesens fehlt, vgl. C.II.1. 277  Vgl. Erwägungsgründe 1, 3, 10, 11, 25 der INSPIRE-Richtlinie. 278  RICHTLINIE 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. L 376 v. 27. 12. 2006, S. 36. 279  Schliesky, in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information. FS Bull, S. 819 (825 f.) m.w.N. 280 Zu diesem wirkmächtigen Konstrukt vgl. grundlegend Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann/Schöndorf-Haubold (Hrsg.), Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 1 (1 ff.).; vgl. zur Bedeutung von Informationssystemen aus der Zeit vor INSPIRE: Heußner, Informationssysteme im Europäischen Verwaltungsverbund, passim; vgl. Schliesky, DÖV 2009, 641 (643 f., 646 ff.), zur Bedeutung des Informationsaustauschs in Behördennetzwerken; zum Konzept im Allgemeinen: Siegel, Entscheidungsfindung im Verwaltungsverbund, passim. 281 Vgl. allgemein zur Datendistribution: Ernst, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Multimedia-Recht, Teil 28.1., Rdnr. 48.

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an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden. Nach Art. 1 Abs. 3 GG binden die Grundrechte die gesamte staatliche Gewalt. Der Staat muss ebenfalls die EMRK 282 beachten. Auch die Charta der Grundrechte ist durch den Verweis in Art. 6 EUV für die meisten EU-Mitgliedstaaten, wenn sie Unionsrecht ausführen, und für die EU selbst verbindlich.283 Bei der Erhebung, der Speicherung, der Verwendung, der Weitergabe, der Archivierung und der Löschung von Geodaten müssen staatliche Stellen also diese Grundrechte in ihr eigenes Kalkül einstellen. Man kann sogar so weit gehen, die Verwirklichung der Grundrechte aller Beteiligten und Betroffenen des Umgangs mit staatlichen Geodaten als ein Interesse des Staates selbst zu begreifen. Im Rahmen der Amtshilfe zwischen Behörden durch Informationsweitergabe müssen die einschlägigen datenschutzrechtlichen Vorgaben beachtet werden.284 Der Paradigmenwechsel von der Arkantradition hin zu Transparenz und dem Anbieten offener Verwaltungsdaten (zu denen zunehmend Geodaten zählen) „steht in einem natürlichen Spannungsverhältnis zum Datenschutz.“285 Zugleich ist es aber auch ein Ziel des Staates, dass die von ihm erhobenen Geodaten eine maximale Wirkung in der Gesellschaft entfalten können. Es ist im Interesse des Staates den öffentlichen Nutzen zu maximieren.286 Indem er möglichst qualitativ hochwertige Geodaten der Öffentlichkeit zur Verfügung stellt, kann der Staat Innovation und wirtschaftliche Betätigungen fördern und das in den Geodaten vorhandene Wertschöpfungspotential aktivieren.287 Die staatlichen Stellen haben ein Interesse daran, dass „ihre Daten möglichst viel von vielen Stellen in vielen Wertschöpfungsketten genutzt [werden, denn so] steigt der Wert der Geoinformation.“288 Geodaten sind keine öffentlichen Güter in dem Sinne, dass sie nur durch den Staat angeboten werden könnten, wie Museen oder Landesverteidigung, oder als

282  Konvention zum Schutz der Menschrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950, in Deutschland in Kraft getreten am 3. September 1953, siehe BGBl. 1954 II, S. 14. 283 Vgl. Cremer, EuGRZ 2011, 545; vgl. Jarass, Charta der Grundrechte der EU, Einl. Rdnr. 6 ff. 284  Bonk/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 4 Rdnr. 10. 285  Kühling, in: DV 44 (2011), S. 525 (528). 286  Allgemein zur Gemeinwohlverpflichtung des Staates siehe Iseensee, in: Iseensee/ Krichhof, HStR IV, § 71 Rdnr. 20 ff.; der Begriff des öffentlichen Nutzens ist sehr weit und unbestimmt und zielt, anders als der umfassende Gemeinwohlbegriff, eher in eine wirtschaftliche Richtung. In der verwaltungswissenschaftlichen Literatur hat der Begriff des Public Value eine eigenständige Bedeutung in Folge von Moore, Creating Public Value. Siehe hierzu auch: Mehde, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 213 (213 ff.). Das hier vorgestellte Bild des Staates als Gemeinwohlmaximierer ist freilich stark umstritten, etwa durch die Erkenntnisse der Public Choice Theory, vgl. Towfigh/Petersen, in: Towfigh/Petersen, Ökonomische Methoden im Recht, S. 133 (133 ff.). Für die Zwecke der vorliegenden Arbeit genügt allerdings diese methodische Vereinfachung. 287  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 11. 288  Ladstätter, zfv 2/2015, 70 (73).

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knappe Ressourcen durch übermäßige Nutzung Schaden nehmen könnten.289 Es handelt sich auch nicht um natürliche Monopole.290 Die gleichen Datensätze können mehrfach gewonnen werden, die Nutzung von Information verbraucht diese nicht. Zwar gibt es einige Bereiche, wie die Katasterverwaltung, in denen doppelte Strukturen wenig sinnvoll wären, grundsätzlich könnten aber auch Private Geodaten erheben. Das Erheben von Geo(fach)daten ist oft nur Annex zur Erfüllung einer davon getrennten Aufgabe; wo dies aber nicht der Fall ist, etwa bei der Vermessungsverwaltung, erfüllen die staatlichen Stellen letztlich ihren gesetzlichen Auftrag aus den jeweiligen Landesgesetzen zum Vermessungswesen. Aber auch hier sind einige Dienstleistungen privatisiert und werden von Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren (sog. ÖbVI)291 übernommen. cc) Geodaten als Einnahmequelle Das Zugänglichmachen von Geodaten gegen Entgelt stellt für viele Landesvermessungsämter eine erhebliche Einnahmequelle dar. Während der Bund über verhältnismäßig wenige werthaltige und wirtschaftlich interessante Geodaten verfügt, setzten die Bundesländer jedes Jahr mit ihren Geodaten zweistellige Millionenbeträge um.292 Im Falle ihres Wegbrechens wäre eine Kompensation dieser, wiederum den Vermessungsämtern zufließenden, Gelder durch andere aus dem allgemeinen Haushalt stammenden Mittel wohl kaum zu rechtfertigen. Allerdings bäumt sich vor dem Staat das Kopplungsverbot293 als Schranke auf, das der wirtschaftlichen Verwertung von Geodaten, die im Rahmen öffentlichen Aufgaben gewonnen wurden, klare Grenzen zieht. Einnahmen für das Zugänglichmachen von Geodaten bieten auch ein messbares Ergebnis für den Erfolg der staatlichen Verwaltung. Fernab von Benchmarking294, 289 Siehe hierzu Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 12 ff. 290 Vgl. Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 21 ff. m.w.N.; vgl. Sharkey, The theory of natural monopoly, S. 12 – 28. 291 Vgl. Sodan, Freie Berufe als Leistungserbringer im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung, S. 31; Ders., Vermessungskompetenzen für behördliche Vermessungsstellen zur Erfüllung eigener Aufgaben , S. 18 f. 292  Einen Einblick hierüber vermitteln die jeweiligen Landeshaushalte. So kann Rheinland-Pfalz im Landeshaushalt für 2013 Einnahmen in Höhe von 1,7 Mio € für „Erstattungen von Dritten für die Herstellung und Bereitstellung von Geobasisinformationen“ verbuchen (Titel 281 01), abgerufen unter: http://www.fm.rlp.de/fileadmin/fm/downloads/finanzen/ einzelplaene2012_2013/03.pdf; in Bayern nehmen die Vermessungsämter 12 Mio € ein „aufgrund von Vereinbarungen“ (Titel 125 01 – 0, S. 138), abgerufen unter: http://www.stmf. bayern.de/haushalt/staatshaushalt_2013/haushaltsplan/Epl06.pdf. 293 Vgl. Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 417 ff.; s.u. Kapitel F. dieser Arbeit. 294 Vgl. Sichel, DVBl. 2009, 1014; vgl. Suerbaum, Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 91d Rdnr. 2.

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Wettbewerbs-Simulation oder sonstiger (Selbst-)Evaluation295 spiegeln Anstieg und Rückgang von Einnahmen sowie der Kontakt mit den Kunden sehr genau die Zufriedenheit mit der Arbeit der Vermessungsämter wider. Es bedarf keiner komplizierten Feedback-Schleifen – die Zahlen und der Kontakt mit der Wirtschaft sprechen für sich und sorgen für ein an den Bedürfnissen der Außenwelt orientiertes Verwaltungshandeln. Auch wenn die Beschäftigen der Vermessungsverwaltung nicht an den Einnahmen beteiligt werden, sollte man den motivierenden Effekt wirtschaftlichen Erfolges nicht unterschätzen: Zwar mögen Beamte nur an Recht und Gesetz gebunden sein und dem idealen Beamten genügt ihre Durchsetzung – aber konkrete Bestätigung guter Arbeit, besonders in Form messbarer Geldströme an den Dienstherren, wirkt motivierend. b) Wirtschaft Der Umgang mit staatlichen Geodaten hat für die Wirtschaft Bedeutung auf vier verschiedenen Ebenen.296 aa) Der Staat als Konkurrent und Partner Staatliche Stellen bieten Dienstleistungen an, welche grundsätzlich auch durch die Wirtschaft angeboten werden könnten. Im Bereich der Orthofotografie oder der Satellitentechnik konkurrieren staatliche Angebote mit Privaten.297 Dies rührt an Fragestellungen, die sich mit der Beteiligung der öffentlichen Hand auf freien Märkten beschäftigen. Die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) schützt den Unternehmer nicht vor staatlicher Konkurrenz, jedenfalls solange kein ruinöser Verdrängungswettbewerb entsteht.298 Das GeoBusiness ist durch besondere Strukturen geprägt, in denen oftmals der Staat notwendiger Bestandteil der existierenden Strukturen ist. Des Weiteren nutzen staatliche Stellen Dienstleistungen privater Anbieter: Sei 295  Die allerdings durchaus typisch ist für den modernen Rechtsstaat, siehe Hill, DÖV 2015, 214 (218 f.). 296 Das hier verwendete Schema Staat-Wirtschaft-Bürger/Zivilgesellschaft lässt sich auch anders gliedern. So verfolgen Faust et al., zfv 4/2009, 187 (187 ff.), den Einfluss von Geodaten auf fünf Bezugsobjekte (Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Öffentlichkeit, Wissenschaft). Die Wirtschaft benötige nach dieser Gliederung Geodaten „als Grundlage für ihre Standortentscheidungen, zur Optimierung ihrer Geschäftsprozesse und zur Erschließung neuer innovativer Geschäftsmodelle“ (ebd., S. 188). Je nach Blickwinkel (hier juristisch, in jenem Aufsatz aus dem Blick der Ingenieurswissenschaften) werden unterschiedliche Maßstäbe angelegt. 297  Als Beispiel für einen kostenpflichtigen Orthofoto-Dienst des BKG, vgl.: http://www. bkg.bund.de/nn_147352/DE/Bundesamt/Produkte/Geodaten/Orthophoto/Orthophoto__ node.html__nnn=true; als Beispiel für ein Angebot der Bayerischen Vermessungsverwaltung, vgl. https://geoportal.bayern.de/geodatenonline/inhalte/dienste/wms_dop20cm.html. 298  BVerwG, Urt. v. 22. 02. 1972 - I C 24.69, BVerwGE 39, 329 (336); OVG Magdeburg, Urt. v. 29.10. 2008 - 4 L 146/05, LKV 2009, 91 (93); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 12 Rdnr. 23; a.A. für die Tätigkeit der Gemeinden Hösch, DÖV 2000, 393 (398 f.).

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es, dass sie private Geodatendienste auf ihrer Homepage verwenden 299 oder dass Luftbilder von privaten Unternehmen eingekauft werden. Das Geodatenrecht hat hier auch eine wettbewerbsrechtliche und eine vergaberechtliche Dimension, die allerdings die Grenzen der vorliegenden Arbeit übersteigen: Der eine Fall betrifft nicht den Zugang zu staatlichen Geodaten, sondern die Nutzung privater Geodaten durch den Staat und der andere Fall betrifft den Beschaffungsvorgang staatlicher Geodaten. Insgesamt wird dieses Feld durch die vorliegende Arbeit somit nur am Rande berührt. Umfassende Untersuchungen stehen hier noch aus und stellen sich als ein Desiderat an zukünftige rechtswissenschaftliche Forschung dar. bb) Geodaten als Rohstoff Informationen bilden zunehmend den entscheidenden Rohstoff für die Wirtschaft der Informations/Wissensgesellschaft.300 Datenbestände sind die neue Währung des Internets301 und werden nicht zu Unrecht als „digitales Gold“ bezeichnet.302 Staatliche Geodaten können die Grundlage privater Wertschöpfung sein: So erwirbt bspw. Google Daten vom BKG und nutzt diese im Rahmen seines Dienstes Google Maps. Im Umfeld von Google Maps haben sich selbst wiederum in Form von Mashups neue Angebote gebildet, was zu einer Evolution der Nutzungsmöglichkeiten beiträgt.303 Staatliche Daten können Grundlage für verschiedene Geschäftsmodelle im Geoinformationsmarkt sein, der sich in die Segmente Mobile Services, Navigation, Geomarketing und Dokumentations- und Planungssysteme gliedern lässt.304 cc) Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Als Äquivalent zum Datenschutz von Privatpersonen haben Unternehmen auch ein Interesse an der Wahrung ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 3 UIG oder § 30 VwVfG).305 Der Begriff des Betriebsgeheimnisses erfasst die Tatsachen, welche die technische Seite des Unternehmens betreffen, der Begriff des Geschäftsgeheimnisses die Geheimnisse des kaufmännischen Bereichs.306 299 Vgl. zu dieser Problematik umfassend Martini/Fritzsche, VerwArch 104 (2013), S.  449 – 485. 300 Vgl. Masing, VVDStRL 63 (2004), S. 377 (393); Schoch, IFG, Einl. Rdnr. 3. 301  Bull, Netzpolitik: Freiheit und Rechtsschutz im Internet, S. 80. 302  Härting, Internetrecht, Annex, Rdnr. 10. 303 Vgl. Lutterbeck, in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information. FS Bull, S. 1017 (1018 f.). 304 Siehe Fornefeld, in: Dix u.a. (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht. Jahrbuch 2012, S. 233 (235). 305 Vgl. Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 30 Rdnr. 13 m.w.N. zur Verwendung des Begriffs in anderen Gesetzen. 306  Herrmann, in: Bader/Ronellenfitsch (Hrsg.), BeckOK VwVfG, § 30 Rdnr. 10.

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Unternehmen können durch das Verbreiten von Informationen geschädigt werden. Man denke an Luftbilder von Produktionsanlagen, welche der Konkurrenz im In- und Ausland Aufschluss über Prototypen oder Produktionsabläufe geben könnten. Auch das Netz von Produktionsstandorten oder weitere Informationen können Einblicke in das Innere eines Unternehmens erlauben, was international zu einem Nachteil führt, wenn Unternehmen in anderen Ländern solches Öffentlichmachen ihres Innenlebens nicht zu fürchten haben. Unabhängig davon, ob man das Recht auf den Schutz von Geschäftsgeheimnissen unter Art. 12 GG307 oder Art. 14 GG308 oder das einfache Recht309 subsumiert – der Staat muss auch legitime Geheimhaltungsinteressen von Unternehmen respektieren und schützen. dd) Geodateninfrastruktur als Komponente des Wirtschaftsstandorts Eine funktionierende Geodateninfrastruktur und deren Kapazitäten optimal ausschöpfende Verwaltung ist selbst ein wichtiger Faktor des Wirtschaftsstandortes. Von der genauen und korrekten Widergabe der Grundstücksgrenzen bis hin zu einem funktionierenden Katastrophenschutz: Rechts- und Verkehrssicherheit sind auf ein funktionierendes staatliches Geoinformationswesen angewiesen. c) Bürger (Individuum, Zivilgesellschaft) Das Interesse der Bürger am Umgang mit staatlichen Geodaten von ihrer Erzeugung bis zur Löschung spiegelt die Betroffenheitssituationen des Individuums und der Zivilgesellschaft gegenüber dem Staat insgesamt wider: Sie sind vielfältig, komplex und oftmals widersprüchlich und bedürfen einer am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierten Abwägung. Da die Grundrechte eine objektive Wertordnung begründen und zwischen Privaten jedenfalls mittelbare Drittwirkung310 entfalten, sind diese verschiedenen Interessenpositionen auch zwischen den Privaten abzugrenzen. Da es sich beim Umgang mit staatlichen Geodaten durch Private jeweils um grundrechtlich geschützte Positionen handelt ist dies nach dem Grundsatz der „praktischen Konkordanz“ so vorzunehmen, dass die verschiedenen Positionen einander so zugeordnet werden, dass sie jeweils zu größtmöglicher 307 

BVerfG, Beschl. v. 14. 3. 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a., NVwZ 2006, 1041 (1042). Brammsen, DÖV 2007, 10 (10 ff.); offengelassen: BVerfG, Beschl. v. 14. 3. 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a., NVwZ 2006, 1041 (1046). 309 Vgl. Polenz, DÖV 2010, 350 ff., für Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse staatlicher Unternehmen. 310  Grundlegend: BVerfG, Urt. v. 15. 1. 1958 - 1 BvR 400/57 (Lüth), NJW 1958, 257 ff.; instruktiv: Guckelberger, JuS 2003, 1151 ff.; typisch ist die Konstellation von Online-Bewertungsportalen: vgl. BHG, Urt. v. 23. 6. 2009 - VI ZR 196/08 (spickmich.de), MMR 2009, 608 mit einer Besprechung von Greve/Schärdel; vgl. ebenfalls hierzu Kaiser, NVwZ 2009, 1474 mit einer fallbezogenen Abwägung der Begriffe objektive Rechtsordnung, mittelbare Drittwirkung und praktische Konkordanz. Zur Abwägung von Ärzte- und Patientenrechten bei Bewertungsportalen, vgl. Martini, DÖV 2010, 573 (573 ff.). 308 Vgl.

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Verwirklichung gelangen.311 Diese Aufgabe stellt sich sowohl dem Gesetzgeber als auch der Verwaltung. aa) Recht auf informationelle Selbstbestimmung Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird vom Bundesverfassungsgericht seit über 30 Jahren in ständiger Rechtsprechung als Ausformung des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG) anerkannt.312 In einer Welt, in der es „kein belangloses Datum“313 mehr gibt, soll das Recht des einzelnen Menschen, über die Verwendung seiner persönlichen Daten selbst entscheiden zu können, gestärkt werden. Eine besondere Besorgnis geht dahin, dass durch Aggregieren und Verschneiden großer Datenmengen sog. Persönlichkeitsprofile314 erstellt werden können. Schon 1969 sah es das Bundesverfassungsgericht als menschenwürdewidrig an, „den Menschen zwangsweise in seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und zu katalogisieren, sei es auch in der Anonymität einer statistischen Erhebung, und ihn damit wie eine Sache zu behandeln, die einer Bestandsaufnahme in jeder Beziehung zugänglich ist.“315 Geodaten spielen eine besondere Rolle: Ein nicht geringer Teil der interessanten Daten hat einen Raumbezug. Dies beginnt bei der Adresse und hört bei der Geolokalisierung mittels der IP-Adresse316 nicht auf. An die Adresse knüpfen Mittel des (Geo)Scorings317 an. Es handelt sich um „ein mathematisch-statistisches 311  Zur praktischen Konkordanz vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rdnr. 72 ff.; vgl. zu einer Konstellation im Verlagswesen: Caspar, NVwZ 2010, 1451 ff. Einen anderen Begriff wählend, nämlich den des „Informationsgleichgewichts“, im Kern aber das Gleiche meinend, vgl. Wollenteit, Informationsrechte des Forschers im Spannungsfeld von Transparenzforderungen und Datenschutz, S. 248 ff. 312  BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 - 1 BvR 209 u.a. (Volkszählungsurteil), BVerfGE 65, 1 (1), Ls. 1, 2. Die Herleitung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts auch aus Art. 1 Abs. 1 GG ist nicht unumstritten, so leitet es etwa Britz, Gabriele, Freie Entfaltung durch Selbstdarstellung, passim, nur aus Art. 2 Abs. 1 GG und möchte es im Wesentlichen im Privatrecht verorten. 313  BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 - 1 BvR 209 u.a. (Volkszählungsurteil), BVerfGE 65, 1 (45). 314 Vgl. Deutscher Bundestag, Fünfter Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“. Datenschutz, Persönlichkeitsrechte, BT-Drs. 17/8999 v. 15. 03. 2012, S. 40 f.; Moos, MMR 2006, 718 ff.; vgl. Weichert, in: Kilian/Heussen (Hrsg.), Computerrechts-Handbuch, 1. Abschnitt, Teil 13 Rdnr. 35 f. 315  BVerfG, Beschl. v. 16. 07. 1969 - 1 BvL 19/63 (Mikrozensus), NJW 1969, 1707 (1707), freilich auf staatliches Handeln bezogen. 316  Siehe etwa Kühn, DuD 2009, 747 (747 ff.). 317  Behm, RDV 2010, 61 (67 ff.); Gola/Schomerus, BDSG, § 28b Rdnr. 1 ff.; Polenz, in: Kilian/Heussen, Computerrechts-Handbuch, 1. Abschnitt, Teil 13 Rdnr. 87. Vgl. zum Scoring durch die SCHUFA im Allgemeinen Wuermeling NJW 2002, 3508 (3508 ff.). Zur wachsenden Bedeutung von Scoring im Zeitalter von Big Data: Jandt, K&R 2015, Heft 6 Beihefter 2, 6 (6 ff.).

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Verfahren, mit dem die Wahrscheinlichkeit, mit der eine bestimmte Person ein bestimmtes Verhalten zeigen wird“,318 berechnet werden kann – also beispielsweise die Ermittlung der Kreditwürdigkeit anhand statistischer Kennzahlen des jeweiligen Wohnviertels. Mit dem Handy oder GPS-Sendern lassen sich Bewegungsprofile319 und so mittelbar Aussagen über das Verhalten des Einzelnen sowie seine Kontakte etc. erstellen. Es ist die Aufgabe des Datenschutzrechts, das Interesse des Individuums, über den Umgang über seine personenbezogenen Daten selbst zu entscheiden, zu schützen (vgl. insbesondere § 1 Abs. 1 BDSG).320 Auf europäischer Ebene ist das Recht auf den Schutz personenbezogener Daten primärrechtlich durch Art. 8 Abs. 1 EU-GRCharta und Art. 16 Abs. 1 AEUV garantiert.321 Das Recht auf Privatheit findet eine weitere Stütze in Art. 8 Abs. 1 EMRK.322 Aus diesem Grund wird der Weitergabe staatlicher personenbezogener Geodaten nach außen ebenso Grenzen zu ziehen sein, wie der Weitergabe von personenbezogenen Geodaten zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern oder sogar innerhalb eines Verwaltungsträgers – dies entspricht einem Grundgebot „informationeller Gewaltenteilung“.323 bb) Informationsfreiheit Zugleich garantiert Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG das Jedermann-Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Darüber hinaus werden die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film gewährleistet (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG). Die Informationsfreiheit bezieht sich nur auf allgemein zugängliche Quellen. Es ist umstritten, ob aus diesem Grundsatz nicht auch – zumindest minimale – Rechte auf das Zugänglich-Machen von Informationen folgen.324 Das Vorhandensein ausreichender Information wäre so ein Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10529 v. 10. 10. 2008, S. 1. Vgl. LG Lündeburg, Beschl. v. 28. 3. 2011 - 26 Qs 45/11, NJW 2011, 2225 ff. (zu Bewegungsprofilen mittels GPS-Sender); vgl. Mantz, K&R 2013, 7 ff. (zur wirtschaftlichen Verwertung von Handy-Bewertungsdaten). Zur datenschutzrechtlichen Dimension, siehe Weichert, DuD 2009, 347 (350). 320  Vgl. instruktiv Durner, JuS 2006, 213 (213 ff.); Lang, JA 2006, 395 (395 f.). 321  Jarass, Charta der Grundrechte der EU, Art. 8 Rdnr. 2 f. (das Grundrecht bindet die Union und ihre Stellen und die Mitgliedstaaten, wenn sie Unionsrecht ausführen). 322  Zu den Folgen für das Datenschutzrecht aus der EMRK vgl. Meyer-Ladewig, EMRK, Art. 8 Rdnr. 40 ff. 323  BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 - 1 BvR 209 u.a. (Volkszählungsurteil), BVerfGE 65, 1 (69); vgl. BVerfG, Urt. v. 24. 04. 2013 – 1 BvR 1215/07 (Antiterrordatei), NJW 2013, 1499 (1499), Ls. 2; kritisch zu diesem Urteil und das Trennungsgebot zwischen Geheimdiensten und Polizei betonend Arzt, NVwZ 2013, 1328 (1332); vgl. Oldiges, NVwZ 1987, 737 (742 f); vgl. Polenz, in: Kilian/Heussen, Computerrechts-Handbuch, 1. Abschnitt, Teil 13, Materielles allgemeines Datenschutzrecht, Rdnr. 9; Roßnagel/Laue, DÖV 2007, 543 (547). 324  Für eine grundgesetzliche Verpflichtung des Staates, staatliches Wissen zugänglich zu machen: Windsheimer, Die „Information“ als Interpretationsgrundlage für die subjektiven öffentlichen Rechte des Art. 5 Abs. 1 GG, S. 42. Jedenfalls für ein Grundangebot: 318 

319 

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Element des „Grundrechtsvoraussetzungsschutzes“325: Der Staat müsste die „informationellen Voraussetzungen der Meinungsbildung“326 gewährleisten.327 Weitergehend lässt sich fragen, ob aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Transparenz und demokratische Öffentlichkeit nicht soweit Verfassungsrang genießen,328 dass es auch Aufgabe des Staates sein müsse, Informationen zur Verfügung zu stellen.329 Die Frage ist differenzierend zu beantworten: Ist auf der Ebene des Verfassungsrechts wegen des klaren Wortlauts von Art. 5 Abs. 1 GG ein subjektives Recht auf Zugang zu staatlichen Wissensbeständen abzulehnen,330 so ist ein Anspruch auf Zugang zu staatlichen Informationen auf der Ebene des einfachen Gesetzesrechts mittlerweile in vielen Spezialmaterien geregelt (s.o.).331 Steinhauer, in: Sühl-Strohmenger (Hrsg.), Handbuch Informationskompetenz, S. 67 (68 f.). Die Informationsfreiheit zu einem Leistungsrecht ausbauen wollend bereits Angeolv, Grundlagen und Grenzen eines staatsbürgerlichen Informationszugangsanspruchs, S. 85 ff. 325 Vgl. Kingreen, Das Sozialstaatsprinzip im europäischen Verwaltungsverbund, S. 132 ff. (Iseensee zitierend): Es handele sich um „Faktoren rechtlicher oder realer Art, von denen die effektive Geltung der Grundrechtsnormen oder die Möglichkeit ihrer praktischen Wahrnehmung abhängt, die jedoch nicht Bestandteil der Grundrechtsnorm selbst sind und nicht zu ihren Schranken gehören“; Kloepfer, Grundrechte als Entstehenssicherung und Bestandsschutz, S. 16 ff.; Stern, Staatsrecht III/1, S. 670. Ebenso kritisch: Cornils, Die Ausgestaltung der Grundrechte, S. 511 ff. 326  Zum Begriff: BVerfG, Urt. v. 17. 2. 1998 - 1 BvF 1/91 (Kurzberichterstattung), BVerf­ GE 97, 228 (257). 327  Kaiser, Die Kommunikation der Verwaltung, S. 244; Trute, VVDStRL 57 (1998), S. 216 (250); Schoch, in: Schuppert, (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und schlankem Staat, S. 221 (233). 328  Siehe hierzu insbesondere Bröhmer, Transparenz als Verfassungsprinzip, S. 374, der den verfassungsrechtlichen Transparenzgedanken vor allem aus Demokratie-, Rechtsstaatsund Bundesstaatsprinzip ableitet und feststellt, „dass das Grundgesetz zwar den Begriff der Transparenz nicht kennt. Das Grundgesetz ist jedoch durchgehend von von Transparenzgeboten […] geprägt. […] Es ist daher gerechtfertigt, Transparenz als zusätzliches ungeschriebenes Verfassungsgebiet zu betrachten“. 329 So Schoch, in: IFG-Kommentar, Einl. Rdnr. 6 ff.; sehr weitgehend Wegener, Der geheime Staat – Arkantradition und Informationsfreiheitsrecht, S. 422 ff., 475 ff.; kritisch hierzu Bull, DÖV 2007, 894. Zum Unterschied von Transparenz und Öffentlichkeit vgl. Schoch, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 37 Rdnr. 140 m.w.N. 330  Kein Recht auf Schaffung einer Informationsquelle aus Art. 5 Abs. 1 GG: BVerfG, Urt. v. 24. 01. 2001 - 1 BvR 2623/95 (Fernsehaufnahmen im Gerichtssaal II), NJW 2001, 1633 (1634); Roßnagel, MMR 2007, 16 (17). ebenso z.B. Gurlit, DVBl. 2003, 1119 (1122); Kugelmann, Die informatorische Rechtsstellung des Bürgers, S. 60. 331  Dies hatten auch die Richter Kühling, Hohmann-Dennhardt und Hoffmann-Riem in ihrem Sondervotum zu BVerfG, Urt. v. 24. 01. 2001 - 1 BvR 2623/95 (Fernsehaufnahmen im Gerichtssaal II), NJW 2001, 1633 gefordert: Zwar trugen sie die Ansicht der Senatsmehrheit, aus dem GG ergebe sich kein unmittelbarer Informationsanspruch, mit, allerdings könne sich ihrer Ansicht nach aus der Verfassung ein Auftrag an den Gesetzgeber ableiten, in bestimmten Fällen solche Ansprüche zu schaffen, siehe ebd., S. 1637 ff.

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Insbesondere im Umweltrecht soll die informierte Öffentlichkeit sogar zu einem Mittel zur Verwirklichung der Ziele des Umweltschutzes werden.332 Unabhängig von einem Rechtsanspruch lässt sich jedenfalls von einem Informationsinteresse der Öffentlichkeit sprechen, dass häufig schützenswert ist und auch bereits gesetzliche Regelungen evoziert hat. Für Anderheiden ist „die informierte Öffentlichkeit ein kollektives Gut: Es ist besser für Menschen, Informationen zu haben und nutzen zu können, als sie nicht zu haben.“333 Dieser Gedanke entstammt einem Werk über den Republik-Begriff. Dieser, wörtlich verstanden als „res publica“ also „öffentliche Sache“, spricht letztlich auch für eine möglichst freie Verwendung von Geodaten zur Information der Öffentlichkeit. Eines sollte jedoch bedacht werden: In Zeiten des Internets kann ein Zuviel an (Geo)Informationen unter Umständen gerade nicht zu Transparenz, sondern zu Intransparenz führen.334 cc) Freie Entfaltung der Persönlichkeit Das Interesse des Bürgers und der Zivilgesellschaft am Umgang mit staatlichen Geodaten erschöpft sich aber nicht in der Datenschutz- und der Informationsfreiheitsperspektive. Als Grundlage des Verwaltungshandelns und der Privatwirtschaft gewährleisten qualitativ hochwertige Geodaten, dass der Staat seine öffentlichen Aufgaben, die Grundlage für die freie Entfaltung des Einzelnen in der menschgemachten Umwelt sind, erfüllen kann. Der Einzelne nutzt Geodaten und ihre Anwendungen vielfach: Sei es das Handy, das zu seinem Gebrauch geortet und der jeweiligen Funkzelle zugewiesen werden muss und mit dem man u.U. auch Katastrophenwarnungen erhalten kann,335 sei es das Navigationsgerät, das uns nicht nur sicher ans Ziel bringt, sondern zugleich hilft, den belastenden Stau zu umfahren. Hochauflösende Satellitenbilder lassen sich vor Überschwemmungen und anderen Katastrophen zur Vorsorge und während und danach zur Koordinierung der Hilfe und zur Ermittlung des Schadens bzw. zum Wiederaufbau nutzen.336 Vielfach liegen diesen privaten Anwendungen staatlich gewonnene Geodaten zugrunde. Eine funktionierende Geodateninfrastruktur und der permanente Austausch von öffentlichem und privatem Sektor bilden die Grundlage für

332 

Vgl. den Hinweis in BayVGH, Beschl. v. 22. 11. 2000 - 22 ZE 00.2779, NVwZ 2001, 342 (343); Martin, Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit, S. 241 ff.; Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 358 ff. 333  Anderheiden, Gemeinwohl in Republik und Union, S. 341 f. 334 Vgl. Seckelmann, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 285 (303), die von „Scheintransparenz“ spricht. 335 Ein Service, der rechtlich nicht unproblematisch ist, vgl. Martini/Weiß/Ziekow, Rechtliche Zulässigkeit flächendeckender Alarmierungen der Bevölkerung in Katastrophenfällen per SMS (KatWarn), passim. Hierbei handelt es sich aber nicht um staatliche Geodaten im Sinne dieser Arbeit. 336  Vgl. zu dieser grundlegenden Problematik und den Zugangsrechten der Öffentlichkeit Martini/Damm, NJW 2014, 130 (130 ff.).

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die freie Entfaltung der Persönlichkeit des Einzelnen.337 Kein Gegenstand dieser Arbeit (oder nur jedenfalls ganz am Rande) können die durch Private gewonnenen Geodaten sein, die solchen Anwendungen ebenfalls vielfach zugrunde liegen, und ebenfalls Wissenschaft und Rechtsprechung in der Zukunft beschäftigen dürften. 4. geoGovernment als Konzept a) Zum Begriff des geoGovernment Die Anwendung elektronischer Medien durch die Verwaltung hat eine raumbezogene Komponente, mit welcher sich das vor einigen Jahren eingeführte, aber seither kaum weiterentwickelte Konzept des geoGovernment befasst.338 Hierunter soll „der Teil des eGovernment verstanden werden, zu dessen Umsetzung geografische, d. h. raumbezogene Informationen benötigt werden. Insbesondere die Integration eines Geoinformationssystems (GIS) kann den Unternehmen des öffentlichen Sektors bei den vielfältigen raumbezogenen Fragestellungen, die im Rahmen des geoGovernment auftreten, als Unterstützung dienen.“339 b) Bedeutung raumbezogener Informationen für das eGovernment Die moderne Gesellschaft braucht raumbezogene Informationen.340 Schon im Abschnitt über Geoinformationen fanden sich Beispiele für die Anwendungen von Geoinformationen: Der Anwendungsbereich reicht von Navigationssystemen über die Suche von Geschäften und Personen über Internet-GIS und hört bei der Suche nach Bauland, Wasserreservoirs und sicheren Schulwegen nicht auf.341 Nicht 337 Vgl. Anderheiden, Gemeinwohl in Republik und Union, S. 343, der zurecht, darauf hinweist, dass Informiert-Sein „nicht nur deshalb ein Gut [sei], weil dies der demokratischen Kontrolle der Verwaltung dient, sondern auch und vor allem, weil es gesellschaftliche und individuelle Funktionen erfüllen, persönliche Planungen präziser und schneller ermöglichen, Investitionen zuverlässiger steuern und Einschätzungen über zukünftiges Behördenhandeln eröffnen kann“. 338 Vgl. Kummer, LKV 2004, 158 (158 ff.); auch als „Geo-E-Government“ o.ä. bezeichnet, vgl. Heitmann/Riecken, zfv 3/2007, 123 (123), die vor allem auf den Nutzen des geoGovernment für eine Netzwerkverwaltung eingehen; siehe auch: Kummer/Schultze, zfv 4/2007, S. 239 (240 ff.). „Geo-Government“ als einen „neuen Begriff“ sah auch noch Diez, KN 2/2009, S. 92 (92). 339  Ebner, in: Strobl/Griesebner (Hrsg.), geoGovernment, S. 25 (25). 340 Siehe Dieper/Wickert, zfv 1/2008, 31 (31 ff.) mit einem farbenfrohen Anwendungsbeispiel: Die Organisation und Durchführung des Kölner Rosemontagszuges durch die Behörden mittels GPS. Ein zukunftsträchtiges Beispiel ist die Nutzung von Geodaten im Verkehrsmanagement, siehe hierzu: Dölger et al., zfv 5/2009, 314 (314 ff.). Siehe auch den Bericht des Rats für Sozial- und Wirtschaftsdaten, in: Grünreich, KN 2/2012, 83 (83 ff.). 341  Entsprechende Anwendungsbeispiele mit einem Fokus auf der Bedeutung von GIS für den staatlichen Umgang mit dem demographischen Wandel, siehe Koppers/Baumann, zfv 4/2011, 218 (218 ff.). Eine Reihe von Beispielen findet sich bei: Pschierer, in: Hill (Hrsg.), Informationelle Staatlichkeit, 35 S. (37), etwa der Energie-Atlas Bayern, der Grabungsatlas

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zuletzt der Staat hat einen erheblichen Bedarf an Geoinformationen: Wie schon angesprochen gehen Schätzungen davon aus, dass 80 % aller staatlichen Entscheidungen einen Raumbezug haben.342 Dieser Umstand und die weiter gehenden Definitionsansätze von eGovernment, die über den bloßen Technikeinsatz in der Verwaltungsarbeit hinausgehend im Technikeinsatz selbst eine Änderung der Verwaltungsarbeit und -mechanismen erkennen, verdeutlichen: Die Dienstbarmachung von GIS und das Einbeziehen einer räumlichen Komponente auf allen Stufen staatlichen Handelns beinhaltet ein gewaltiges Potential der Neuorientierung und Optimierung von Verwaltung.343 „Anspruchsvolle eGovernment-Lösungen“ zeichnen sich gerade dadurch aus, dass sie umfassend Geodaten in den Verwaltungsprozess miteinbeziehen.344 Versteht man mit obiger Definition geoGovernment als den Teil des eGovernment, für dessen Umsetzung raumbezogene Information gebraucht werden, dann unterfallen weite Bereiche des eGovernment über rein technische Fragen hinaus dem geoGovernment – GIS stellen ebenso elementare Basiskomponenten öffentlicher Plattformen dar wie Formular-Management-Systeme, virtuelle Poststellen oder Zahlungsverkehrsplattformen.345 Besonders für Geodaten gilt die Erkenntnis, dass es nicht nur die schiere Quantität an Information ist, welche für ein sinnvolles Verwaltungshandeln notwendig ist, sondern gerade die Qualität und die Vernetzung der Informationen.346 Das interoperable Zurverfügungstellen von Geoinformationen durch Bund und Länder ermöglicht es zunehmend auch Kommunen, Geodaten und GIS zu nutzen, welche früher noch im Einzelfall zu teuer gewesen sein mochten.347 Ein Sich-Bewusst-werden der Verwaltung348 kann helfen, die sich zum Ausbau der Breitbandinfrastruktur, das Hochwasser-Auskunftssystem; die Geodateninfrastruktur Bayern sei „[e]in Erfolgsbeispiel für ‚gelebtes Open Data‘“. 342  Deutscher Bundestag, Beschlussempfehlung und Bericht (16. Ausschuss), BT-Drs. 16/10892 v. 12. 11. 2008, S. 3 (Schätzung der SPD-Fraktion). 343 Vgl. Rose/Scheu, zfv 1/2005, 6 (11); vgl. Stahl, in: Krallmann/Zapp, Bausteine einer vernetzten Verwaltung, S. 287 (291 ff.). Zum Aufbau eines „Integrierte[n] GeoGovernment“, siehe Kummer, zfv 6/2004, 369 (375). 344  Schäfer/Wurster, in: Hill (Hrsg.), Informationelle Staatlichkeit, S. 9 (16 f.). Vgl. auch Uhlenküken, in: Stember/Pundt (Hrsg.), eGovernment und die Zukunft der öffentlichen Verwaltung, S.  212 – 230. 345  Rombach/Tschichholz/Jeswein, in: Wirtz (Hrsg.), E-Government, S. 19 (38). Oder um es pointiert zu sagen: „Ein echtes eGovernment ist ohne GIS nicht vorstellbar!“, so: Huber, zfv 5/2008, 318 (319). 346 Allgemein zu diesem Verhältnis vgl. Nesseldreher, Entscheiden im Informationszeitalter, S. 236 ff. 347 Siehe Nesseldreher, Entscheiden im Informationszeitalter, S. 232 zur Verwendung von GIS durch die Verwaltung, wo diese Entwicklung bereits sehr klar vorhergesehen wird. 348  Dies setzt freilich bereits die Schulung des Personals im öffentlichen Dienst voraus, vgl. Wieser, 3/2009, 147 (147 ff.). Siehe mit einer entsprechenden Kritik, dass das Bewusstsein für die Möglichkeiten des geoGovernment noch zu gering ist („Insbesondere im kommunalen Bereich fehlt bisher weitgehend eine Vernetzung der oben genannten allgemeinen eGovernment-Entwicklungen mit GeoGovernment.“): Garrelmann/Ostrau, zfv 2/2011, 65 (66).

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stellenden Probleme aktiv zu lösen und im Zusammenhang zu sehen, statt sie auf den verschiedenen staatlichen Ebenen und unterschiedlichen Politikfeldern isoliert zu behandeln. Im Rahmen des eGovernment kann eine Organisation in räum­lichen Zusammenhängen die Modularisierung von Prozessen in Behördennetzwerken349 strukturieren. Weit über den Gegenstand des eGovernement hinausreichend können sich GIS „zu einem gesellschaftspolitischen Kommunikationsinstrument“ entwickeln350 – ein weiteres Argument, welches für ein Sich-Bewusst-Werden des Staates über die Bedeutung von GIS spricht. c) Grundfragen des geoGovernment Es stellen sich u.a. Fragen nach dem geeigneten Verwaltungsaufbau, nach der Zusammenarbeit von unterschiedlichen Behörden innerhalb eines Rechtsträgers und rechtsträgerübergreifend. Welche gesellschaftlichen, behördlichen und wirtschaftlichen Interessen sollten befriedigt werden? Und sollte dies entgeltfrei geschehen oder gegen Entgelt – und wenn ja, nach welchen Kriterien wäre es zu bemessen? Welche Rolle haben die Bürger in diesem staatlichen geoGovernment: als Datenbereitsteller und -nutzer? Haben Sie subjektive Rechte auf den Zugang? Auf welche Weise sollte der Staat Geoinformationen erheben, übermitteln, speichern, aktualisieren, löschen? Welche Probleme ergeben sich aus dem Einbau von WebMap-Services auf Behördenhomepages? Welche Normen und Bereiche des Datenschutzrechts, des Umweltrechts, des Wettbewerbsrechts, des Urheberrechts etc. sind vom Umgang mit Geodaten betroffen, die der Staat wegen seiner Gesetzesbindung nach Art. 20 Abs. 3 GG zu berücksichtigen hat? In welchen Bereichen ist der Einsatz von GIS bereits Standard und wie können die verschiedenen GIS miteinander verknüpft und einander dienstbar gemacht werden – und wo sollte dies nicht der Fall sein? Der Umgang mit raumbezogenen Informationen kann schließlich auch zur Machtfrage führen, welcher staatliche Akteur die Daten für sich reklamieren darf. Zu Ende gedacht kann geoGovernment ein Element einer mehrdimensionalen Antwort auf die Frage nach der (unzulässige Mischverwaltung vermeidenden) Ebenen übergreifenden Ausgestaltung moderner Staatlichkeit im 21. Jahrhundert sein: Es hilft, mittels des Raumbezugs die Aufgaben den Trägern von Staatsgewalt von den Kommunen bis zur EU zuzuordnen. Es handelt sich um Fragestellungen, welche die bloße Binnenstruktur der Verwaltung übersteigen und sich in Überlegungen zu „Good Governance“ eingliedern lassen.351 Im Bereich der Bundesexekutive ist der Interministerielle Ausschuss für Geoinformationswesen (IMAGI), welcher dem IT-Planungsrat untersteht, das zentrale Gremium zur Durchsetzung einer einheitlichen raumbezogenen Strategie auf Bun349 Siehe Schliesky, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 11 (27 f f.).

Babilon, zfv 2/2012, 81 (81). Seckelmann, in: Bieler/Schwarting, e-Government, S. 33 (36 ff.) m.w.N. zur Begriffsgeschichte des „Good Governance“ und der Rolle des Begriffs im europäischen Kontext. 350 

351 Vgl.

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desebene. Er ist verwoben und eingebunden in eine ganze Reihe in den letzten Jahren entstandener Strukturen, die sich als nationale Geodateninfrastruktur unter dem Dach des IT-Planungsrates ausgeformt haben und auch gegenwärtig noch weiter ausbilden; die nationale Geodateninfrastruktur ist selbst wiederum Teil einer europäischen Geodateninfrastruktur.352 Über diese Fragen hinaus kann eine sich der Dimension des geoGovernment bewusste Verwaltung Geodaten und die intuitive Verwendung des Raummodells für den Bürger nutzen, ihre Dienste zu verbessern. So können für den informierten Bürger optimierte Dienstleistungen (sog. „customization“) angeboten werden, Apps mit raumbezogenen Informationen verbessert werden und eine schnelle und einfache Beratung des Bürgers mittels aktueller, leicht erfass- und nutzbarer Raum­informationen erfolgen.353 Dies weist in den Bereich „mobiler GIS“ auf portable devices, welche dem Nutzer überall, wo er sich befindet, Rauminformationen in Echtzeit liefern354 und so einen Anreiz für die Nutzung staatlicher Geodaten bieten können; „mobile GIS“ können so ein integraler Bestandteil eines im Entstehen begriffenen „Mobile Government“ (mGovernment) werden.355 d) § 14 EGovG als Anwendungsbeispiel Dass sich das Bewusstsein für Fragen des geoGovernment in den letzten Jahren auch auf legislativer Ebene vertieft, davon legt (neben den expliziten Geodatenzugangsgesetzen und verwandten Materien) § 14 EGovG Zeugnis ab. Die Norm schreibt explizit eine bundesweit einheitliche Georeferenzierung (Koordinate) für Daten in neu errichteten oder überarbeiteten elektronischen Registern vor, welche Angaben mit Bezug zu inländischen Grundstücken enthalten.356 Die Pflicht zur Georeferenzierung ist eine von einer ganzen Reihe von Maßnahmen zur Modernisierung der Verwaltung, an der mit Hochdruck gearbeitet wird.357 Im Gesetz sind 352 

Vgl. hierzu das Kapitel C.I.2. Zu diesen und anderen Beispielen moderner Verwaltungsinteraktion mit dem Bürger, siehe: Hill/Hunnius/Schmitt/Schuppan, Informierter Bürger trifft zuständigkeitsorientierte Verwaltung, S. 224 ff. 354  Zu dieser Entwicklung, vgl. Moraru et al. zfv 4/2013, 249 (249 ff.). 355  Allgemein zu Anreizsystemen im eGovernment, vgl. Schulz/Hoffmann/Tallich, DV 45 (2012), S. 207 (207 ff.). Zum Topos des mGovernment siehe Bwalya/Mutula, E-Government, S. 275 f., welche bereits eine Reihe von Defintionen des Mobile Government vorstellen. Nach ihnen handelt es sich um einen neuen Teil des allgemeinen eGovernment, der sich an Nutzer mobiler Entgeräte richtet und so die verschiedenen Elemente des eGovernment immer und überall zur Verfügung stellt. 356  Der Bund rechnet, dass dies eine der Hauptbelastungen der Kommunen sein wird. Die Umstellung der betroffenen Register werde über einen längeren Zeitraum allerdings lediglich 554.000 Euro kosten – eine recht optimistische Rechnung, vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2013, S. 31. 357  Siehe explizit: BMI (Hrsg.), Digitale Verwaltung 2020, Regierungsprogramm 18. Legislaturperiode, S. 33 f. 353 

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u.a. weiterhin ein verpflichtender elektronischer Zugang zur Verwaltung (§ 2) und Informationen zu Behörden und über ihre Verfahren (§ 3) vorgesehen. Elektronische Bezahlmöglichkeiten (§ 4), elektronische Aktenführung (§ 5) und Verfahren zu einer elektronischen Akteneinsicht (§ 8) halten allgemein Einzug in das Verwaltungshandeln der Behörden. aa) Betroffene Behörden Das Gesetz, und somit die aus ihm folgende Verpflichtung des § 14, gilt sowohl für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes einschließlich der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 1 EGovG) wie auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie Bundesrecht ausführen (§ 1 Abs. 2 EGovG). Die Pflicht trifft also nicht direkt den Rechtsträger. Vielmehr nimmt der Gesetzgeber ausdrücklich die jeweils die Register erstellenden und verwalten Behörden in die Pflicht. Sie haben, als Adressaten des Gesetzes, für die Georeferenzierung ihrer betroffenen Register zu sorgen. Die Frage der konkreten Betroffenheit ergibt sich für die Behörde also nicht aus dem EGovG, sondern aus den jeweiligen Spezialgesetzen.358 Dennoch gibt es wichtige Ausnahmen: Für die Tätigkeit der Gerichtsverwaltungen und der Behörden der Justizverwaltung einschließlich der ihrer Aufsicht unterliegenden Körperschaften des öffentlichen Rechts gilt das EGovG, und damit die Pflicht der Georeferenzierung, nur, soweit die Tätigkeit der Nachprüfung durch die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit oder der Nachprüfung durch die in verwaltungsrechtlichen Anwalts-, Patentanwalts- und Notarsachen zuständigen Gerichte unterliegt (§ 1 Abs. 3 EGovG). Gänzlich ausgeschlossen ist die Anwendung des EGovG für die Strafverfolgung, die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten, die Rechtshilfe für das Ausland in Straf- und Zivilsachen, die Steuer- und Zollfahndung (§ 208 AO), für Maßnahmen des Richterdienstrechts, für Verfahren vor dem Deutschen Patent- und Markenamt und den bei diesem errichteten Schiedsstellen und für die Verwaltungstätigkeit nach dem SGB II (Grundsicherung für Arbeitssuchende) (§ 1 Abs. 5 EGovG). Schließlich soll das EGovG auch in allen übrigen Fällen nur subsidiäre Geltung haben (§ 1 Abs. 4 EGovG), was jedoch im vorliegenden Fall der Georeferenzierung (noch) nicht relevant ist.

358 

Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2013, S. 46.

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bb) Betroffene Register (1) Gesetzliche Regelung Register im Sinne des EGovG sind solche, für welche Daten aufgrund von Rechtsvorschriften des Bundes erhoben oder gespeichert werden; es kann sich dabei um öffentliche und nicht-öffentliche Register handeln (§ 14 Abs. 2 EGovG). Das Gesetz bietet keine Definition des Begriffs „Register“. Was unter einem Register jeweils zu verstehen ist, ist für den betreffenden Einzelfall zu entscheiden und kann sich insbesondere aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben, wenn der Gesetzgeber an anderer Stelle ausdrücklich von „Registern“ spricht. Sie müssen aber in elektronischer Form vorliegen, das Inland betreffen, und aufgrund von Rechtsvorschriften des Bundes erhoben worden sein.359 Sämtliche auf landesrechtlichen Rechtsgrundlagen basierende Register unterfallen also nicht dem § 14 EGovG. Von der Regelung sind explizit nur Register betroffen, die neu aufgebaut oder überarbeitet werden, etwa durch Umwandlung eines analogen Registers in ein digitales oder durch wesentliche Neustrukturierung bzw. grundlegende Überarbeitung eines digitalen Registers. Die Georeferenzierung ist dabei als Begleitmaßnahme vorgesehen.360 Keine Behörde ist verpflichtet, ihre Register ohne weiteren Anlass mit einer Georeferenzierung zu versehen – insbesondere soll die Georeferenzierung nicht der Anlass der Überarbeitung sein.361 Wenn jedoch Register neu geschaffen oder umgewandelt werden, dann müssen die Behörden eine Georeferenzierung vornehmen. Das Gesetz zielt somit auf eine erst langsam wirkende Durchdringung des staatlichen, grundstücksbezogenen Registerwesens mit Raumkoordinaten. (2) Zum Begriff „mit Bezug zu inländischen Grundstücken“ § 14 EGovG definiert den Begriff „Grundstück“ nicht näher. Dessen korrekte Definition ist jedoch zur richtigen Anwendung des Gesetzes notwendig, da es sich um Register mit Bezug zu „Grundstücken“ handelt. „Grundstück“ ist ein die gesamte Rechtsordnung durchziehender Rechtsbegriff und Anknüpfungspunkt sowohl für das öffentliche Recht wie für das Zivilrecht. Das BGB enthält keine Definition; der Rechtsanwender kann jedoch auf die im BGB-Entwurf vorgesehene Definition362 359  Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der Norm. So auch ausdrücklich BMI, Die Georeferenzierung – Projektübersicht, Arbeitspapier [unveröffentlicht], S. 1. 360  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2012, S. 46. 361  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2012, S. 46. 362  „Jedes Grundstück, welches in dem Flurbuche eine besondere Nummer führt, ist als ein einheitliches Grundstück anzusehen. Ein Gleiches gilt von mehreren Grundstücken, welche im Flurbuche verschiedene Nummern führen, sofern sie in dem Grundbuch als ein einheitliches Grundstück gebucht (eingetragen) sind.“, so der verworfene Entwurf von § 777 KE bzw. § 787 E I, abgedruckt in Schubert, in Jakobs/Schubert, Die Beratung des Bürgerlichen Gesetzbuchs, Bd. 1, S. 471; siehe im Übrigen auch: Mugdan, Die gesamten Materialien zum Bürgerlichen Gesetzbuch für das Deutsche Reich, Bd. 3, S. 29 ff., 492 ff.

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zurückgreifen, die letztlich als entbehrlich betrachtet wurde.363 Ein Grundstück ist ein Teil der Erdoberfläche, welcher durch die amtliche Vermessung erfasst und im Grundbuch verbucht ist.364 Dieser Grundstücksbegriff wäre eng – erfasst wären im Grunde nur Register, welche im weiteren Sinne diese verbuchten Teile der Erdoberfläche beschreiben, oder jedenfalls Informationen zu einzelnen Grundstücken transportieren. Von einer solch engen Auslegung ist aber jedenfalls in den Gesetzesmaterialien zum EGovG nicht die Rede. Nach der Gesetzesbegründung ist es Sinn und Zweck der Georeferenzierung bestehende Rauminformationen, insbesondere Anschriften, durch die Georeferenzierung interoperabel zu gestalten.365 Der Gesetzgeber geht davon aus, dass insbesondere im Falle von Anschriften, also Adressen, die Georeferenzierung keine neuen Informationen hinzufügt,366 sondern lediglich den in der Adresse implizierten Raumbezug zu Tage fördert. Außerdem müssen die Grundstücke weder Gegenstand des Registers sein, noch muss eine gespeicherte Information exakt das Grundstück benennen. Notwendig ist lediglich ein Bezug zu Grundstücken. Anschriften haben einen Bezug zu Grundstücken, ohne dass jedes Grundstück genau eine Anschrift haben muss. Das Tatbestandsmerkmal „mit Bezug zu inländischen Grundstücken“ ist also so zu verstehen, dass ein punktueller Raumbezug bestehen muss, bzw. im Falle eines flächenmäßigen Raumbezuges muss dieser durch konkrete katastermäßig erfasste Flurstücke darstellbar sein. (3) Beispiele für betroffene Register Von dem Gesetz betroffen sind beispielsweise die Melderegister.367 Nach dem ausgelaufenen Melderechtsrahmengesetz hatten die für das Meldewesen zuständigen Behörden der Länder (Meldebehörden) die in ihrem Zuständigkeitsbereich wohnhaften Personen (Einwohner) zu registrieren, um deren Identität und Wohnungen feststellen und nachweisen zu können (§ 1 Abs. 1 Satz 1 MRRG368). Nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 mussten sie auch gegenwärtige und frühere Anschriften, Hauptund Nebenwohnung, bei Zuzug aus dem Ausland auch die letzte frühere Anschrift im Inland im Melderegister speichern. Hieran hat sich auch nach Einführung des Bundesmeldegesetzes369 zum 1. 5. 2015 nichts geändert.370 Kohler, in: MünchKomm BGB, §§ 873 – 902 Vorbemerkung, Rdnr. 1. Kohler, in: MünchKomm BGB, §§ 873 – 902 Vorbemerkung, Rdnr. 1. 365  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2012, S. 45. 366  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2012, S. 45. 367 Vgl. Petri, ZD 2012, 403 (403 ff.). 368  Melderechtsrahmengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. April 2002 (BGBl. I S. 1342), das durch Artikel 2 des Gesetzes vom 28. August 2013 (BGBl. I S. 3458) geändert worden ist. 369  Bundesmeldegesetz v. 3. Mai 2013, BGBl. I, S. 1084. Diese wurde zuletzt geändert am 20. Juni 2015 durch Art. 2a des Gesetzes zur Änderung des Personalausweisgesetzes zur Einführung eines Ersatz-Personalausweises und zur Änderung des Passgesetzes (BGBl. I S. 970, 972). 363 

364 

IV. geoGovernment als Facette des eGovernment

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Die Zahl der betroffenen Register ist kaum zu übersehen und die Umsetzung des § 14 EGovG durch die betroffenen Behörden nur schwer zentral zu kontrollieren. Register aus allen Bereichen der Staatstätigkeit fallen unter die Pflicht der Georeferenzierung, u.a. das Arztregister,371 das BatterieG-Melderegister,322 das Register für Bienenvölker,373 das Bundeszentralregister,374 das Erziehungsregister,375 die Handwerksrolle,376 das Herkunftsnachweisregister,377 das Legehennenbetriebsregister,378 die Luftfahrzeugrolle,379 das Markenregister,380 das Personenstandsregister,381 welches wiederum die Geburts-, Ehe-, Lebenspartnerschafts- und Sterbe370

372

370  Meldebehörden sind die durch Landesrecht dazu bestimmten Behörden (§ 1 BMG). Die Meldebehörden führen zur Erfüllung ihrer Aufgaben Melderegister (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BMG). Zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 2 Absatz 1 und 3 speichern die Meldebehörden folgende Daten sowie die zum Nachweis ihrer Richtigkeit erforderlichen Hinweise im Melderegister: […] derzeitige Anschriften (§ 3 Abs. 1 Nr. 12 Var. 1 BMG). 371  § 1 Ärzte-ZV (Zulassungsverordnung für Vertragsärzte in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 8230 – 25, veröffentlichten bereinigten Fassung, die zuletzt durch Artikel 4a des Gesetzes vom 20. Februar 2013 (BGBl. I S. 277) geändert worden ist). 372  § 4 BattG iVm. BattGDV (Batteriegesetz vom 25. Juni 2009 (BGBl. I S. 1582), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212) geändert worden ist; Verordnung zur Durchführung des Batteriegesetzes vom 12. November 2009 (BGBl. I S. 3783). 373  § 1a Bienenseuchen-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2004 (BGBl. I S. 2738), die zuletzt durch Artikel 7 der Verordnung vom 17. April 2014 (BGBl. I S. 388) geändert worden ist. 374  §§ 1, 3, 5 Bundeszentralregistergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. September 1984 (BGBl. I S. 1229, 1985 I S. 195), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 4 des Gesetzes vom 21. Januar 2015 (BGBl. I S. 10) geändert worden ist. 375  §§ 3, 5, 59 ff. Bundeszentralregistergesetz. 376  § 6 Abs. 1 Handwerksordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. September 1998 (BGBl. I S. 3074; 2006 I S. 2095), die zuletzt durch Artikel 19 des Gesetzes vom 25. Juli 2013 (BGBl. I S. 2749) geändert worden ist, in Verbindung mit Anlage D. 377  § 79 Abs. 3 Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 21. Juli 2014 (BGBl. I S. 1066), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 29. Juni 2015 (BGBl. I S. 1010) geändert worden ist. 378 § 5 Abs. 1 Legehennenbetriebsregistergesetz vom 12. September 2003 (BGBl. I S. 1894), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 28. Juli 2014 (BGBl. I S. 1308) geändert worden ist. 379  § 64 Luftverkehrsgesetz vom 1. August 1922 (RGBl. 1922 I S. 681), das durch Artikel 2 Absatz 175 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 380  § 32 Markengesetz vom 25. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3082; 1995 I S. 156; 1996 I S. 682), das durch Artikel 3 des Gesetzes vom 19. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3830) geändert worden ist; §§ 24 ff. Markenverordnung vom 11. Mai 2004 (BGBl. I S. 872), die durch Artikel 3 der Verordnung vom 2. Januar 2014 (BGBl. I S. 18) geändert worden ist. 381  3 § Personenstandsgesetz vom 19. Februar 2007 (BGBl. I S. 122), das durch Artikel 3 des Gesetzes vom 28. August 2013 (BGBl. I S. 3458) geändert worden ist.

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register umfasst, das Rechtsanwaltsverzeichnis,382 das Schornsteinfeger­register383, das Standortregister384, das Verkehrszentralregister385 und das Nationale Waffenregister386. (4) Beispiele für nicht betroffene Register (a) Grundbuch Das Grundbuch soll von der neuen Regelung nicht betroffen sein.387 Das Grundbuchamt (welches für gewöhnlich bei den Amtsgerichten eingerichtet ist) führt die Grundbücher (§ 1 GBO). Sie fallen somit nicht unter die „Verwaltung“ im Sinne von § 1 Abs. 1 u. 2 EGovG. Hierfür spricht auch eine systematische Betrachtung mit § 1 Abs. 3 EGovG. Danach gilt das Gesetz für die Tätigkeit der Gerichtsverwaltungen und der Behörden der Justizverwaltung einschließlich der ihrer Aufsicht unterliegenden Körperschaften des öffentlichen Rechts nur, soweit die Tätigkeit der Nachprüfung durch die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit oder der Nachprüfung durch die in verwaltungsrechtlichen Anwalts-, Patentanwalts- und Notarsachen zuständigen Gerichte unterliegt. Nach einem argumentum e contrario ist in den übrigen Fällen die gerichtliche Tätigkeit, worunter auch die Führung des Grundbuchs gehört,388 nicht vom EGovG erfasst; insbesondere ist in Grundstückssachen das Beschwerdegericht das OLG (§ 72 GBO). Die Grundstücke werden im Grundbuch nach den in den Ländern eingerichteten amtlichen Verzeichnissen benannt (Liegenschaftskataster); das Liegenschaftskataster weist die tatsächlichen Verhältnisse am Grund und Boden aus; das Grundbuch wird auf dessen Basis geführt (§ 2 Abs. 2 GBO). Eine Erstreckung des 382  § 31 Bundesrechtsanwaltsordnung in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer c, veröffentlichten bereinigten Fassung, die zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 17. Juli 2015 (BGBl. I S. 1332) geändert worden ist. 383  § 3 Schornsteinfeger-Handwerksgesetz vom 26. November 2008 (BGBl. I S. 2242), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 18 des Gesetzes vom 1. April 2015 (BGBl. I S. 434) geändert worden ist. 384  § 16a Gentechnikgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2066), das durch Artikel 4 Absatz 14 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 385  § 28 Straßenverkehrsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003 (BGBl. I S. 310, 919), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 8. Juni 2015 (BGBl. I S. 904) geändert worden ist, § 59 Fahrerlaubnis-Verordnung vom 13. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1980), die zuletzt durch Artikel 1 der Verordnung vom 16. Dezember 2014 (BGBl. I S. 2213) geändert worden ist. 386  § 43a Waffengesetz vom 11. Oktober 2002 (BGBl. I S. 3970, 4592; 2003 I S. 1957), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 65 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 387  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2012, S. 46. 388  Nach § 72 GBO ist für Beschwerden das Oberlandesgericht zuständig und nicht, wie es § 1 Abs. 3 EGovG verlangen würde, die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

IV. geoGovernment als Facette des eGovernment

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Anwendungsbereichs des EGovG auf das Grundbuch ist nicht erforderlich, weil eine Verbindung zum Liegenschaftskataster – und damit zu den Flurstückskoordinaten – besteht.389 Allerdings bleiben nach § 149 GBO die landesrechtlichen Regelungen Baden-Württembergs unberührt. In Baden-Württemberg wurden die Grundbücher aber nicht durch die Amtsgerichte geführt, sondern durch besondere gemeindliche Grundbuchämter. Hier findet derzeit eine Reform statt, die bis 2018 abgeschlossen sein soll: In Baden sind bereits sechs Grundbuchämter an Amtsgerichten eröffnet, in Württemberg werden diese schrittweise ab 2015 eröffnet. So griffe bis dahin aber grundsätzlich die Pflicht der Georeferenzierung: Eine Anwendung des § 14 EGovG ist aber praktisch ausgeschlossen, da die neuen Grundbuchämter ebenfalls bei Amtsgerichten eingeführt werden.390 Lediglich wenn bei den bisherigen kommunalen Grundbuchämtern Neuorganisationen o.ä. vorgenommen würden, müssten diese Grundbücher georeferenziert werden. Das wird aber nicht der Fall sein, weil diese ja gerade an den Amtsgerichten angesiedelt werden, die – wie die sonstigen Amtsgerichte in der Bundesrepublik – nicht zur Georeferenzierung verpflichtet sind. (b) Register im Sinne von § 374 FamFG Zusätzlich sind die Amtsgerichte sowohl für die Führung des Vereinsregisters391 (§ 55 BGB in Verbindung mit § 21 BGB) als auch des Handelsregisters392 sachlich zuständig (das ergibt sich aus § 8 HGB und § 23a Abs. 2 Nr. 3 GVG in Verbindung mit § 374 FamFG393). Das Genossenschaftsregister394 ist ebenfalls bei den Gerichten angesiedelt (§ 10 Abs. 1 GenG). Die Führung des Partnerschaftsregisters obliegt ebenso den Amtsgerichten395 wie die Führung des Güterrechtsregisters (§ 1558 Abs. 1 BGB)396. Nach der Legaldefinition des § 374 FamFG sind Registersachen Handelsregister-, Genossenschaftsregister-, Partnerschaftsregister-, Vereinsregister- und 389 

Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2012, S. 46.

390 http://www.justiz.baden-wuerttemberg.de/pb/,Lde/1149375. 391 Vgl. Krafka/Kühn, Teil 4 Vereinsregister, in: Krafka/Kühn, Registerrecht, Rdnr. 2101. 392 Vgl. Krafka/Kühn, A. Grundsätze des Handelsregisters, in: Krafka/Kühn, Registerrecht, Rdnr. 9, 12. 393  Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit vom 17. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2586, 2587), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 27. Juli 2015 (BGBl. I S. 1386) geändert worden ist. 394 Vgl. Krafka/Kühn, Teil 2 Genossenschaftsregister, in: Krafka/Kühn, Registerrecht, Rdnr. 1861. 395 Vgl. Krafka/Kühn, Teil 3 Partnerschaftsregister, in: Krafka/Kühn, Registerrecht, Rdnr. 2020 ff. 396 Vgl. Krafka/Kühn, Teil 5 Güterrechtsregister, in: Krafka/Kühn, Registerrecht, Rdnr. 2305.

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B. Vom Open Government zum geoGovernment

Güterrechtsregistersachen. Für diese Registersachen nach § 374 FamFG ist das Amtsgericht sachlich zuständig (§ 23a Abs. 2 Nr. 3 GVG). Daher unterfallen diese Register aus dem gleichen Grund wie das Grundbuch, nämlich der Ausnahme des § 1 Abs. 3 EGovG, nicht der Pflicht zur Georeferenzierung. cc) Folgeprobleme Die Verpflichtung der Georeferenzierung von Registern kann helfen, Informationen zu sammeln, Zusammenhänge zu erkennen und statistische Größen und deren räumliche Verteilung besser zu verstehen. Der Gesetzgeber hat also die richtige Richtung eingeschlagen. Allerdings wird die Wirksamkeit beschränkt durch das nur stückweise Georeferenzieren der Register bei Neuerstellung oder grundlegender Überarbeitung. Außerdem gilt die Pflicht zur Georeferenzierung nur für Register, welche in Ausführung von Bundesgesetzen erstellt und geführt werden. Das Gesetz stellt somit zwar keinen Quantensprung dar, setzt allerdings ein richtiges Signal für die Behörden. Zumal es den Ländern natürlich offen steht, dem Beispiel des Bundes zu folgen und ihre Register ebenfalls zu georeferenzieren. Dies führt zu einer Reihe von Folgeproblemen, welche teilweise auch in dieser Arbeit angesprochen werden, die in einigen Bereichen aber auch den Gegenstand der Arbeit übersteigen. So hat der Bund beispielsweise u.U. nicht die notwendigen Geobasisdaten, um seine Register einer Georeferenzierung zuzuführen. Sind die Länder also verpflichtet, ihre Geodaten den Bundesbehörden für die Georeferenzierung zur Verfügung zu stellen?397 Schließlich würde es einen unverhältnismäßigen Aufwand bedeuten, würden alle betroffenen Bundesbehörden mit allen zuständigen Landesbehörden dauernd Daten austauschen müssen. Es müssen einerseits Verwaltungsstrukturen geschaffen werden, welche sowohl für die Bundes- als auch die Landesbehörden klare Ansprechpartner schaffen. Außerdem muss stets der aktuelle Stand der Geobasisdaten zur Verfügung stehen. Hierfür bietet sich wohl ein kaskadierender Dienst an,398 auf welchen die Bundesbehörden jederzeit zugreifen können, welcher aber die jeweiligen Datenbestände bei den zuständigen Landesbehörden belässt. Dies betrifft technische Folgefragen, welche über die juristische Dimension dieser Arbeit hinausweisen. Anders ist es beispielweise mit der datenschutzrechtlichen Dimension der Georeferenzierung. Zwar beinhalten bisherige Registerinformationen bereits eine implizite Geoinformation. Diese wird nun lediglich explizit und in standardisierten Formaten ausgewiesen. Enthält also die Aussage „Max-Mustermann-Straße 3 in Speyer“ den gleichen Informationsgehalt wie der dazu gehörende mathematische Vektorausdruck?

397  Zu dieser Frage hat das Forschungsprojekt am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer (FöV), in dessen Rahmen auch diese Arbeit entstanden ist, ein Gutachten für das BMI verfasst. Es ist bislang noch intern, wird jedoch nach Publikation dieser Arbeit aller Voraussicht nach publiziert. 398  Vgl. B. III. 4.

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Eine andere Möglichkeit wäre es gewesen die betroffenen Register enumerativ im Gesetz aufzuzählen. Auf diese Weise hätte sich der Gesetzgeber bereits im Vorfeld über die Nützlichkeit der jeweiligen Georeferenzierung Rechenschaft ablegen müssen. Schließlich unterfallen viele Register nur deshalb der Pflicht zur Georeferenzierung, weil sie eine Adressangabe eines Betroffenen enthalten. Diese Adressangabe kann allerdings unter Umständen mit dem vom Register erfassten Sachverhalt nur in einem mittelbaren Zusammenhang stehen. Dann könnte die Behörde zwar die Georeferenzierung der in Rede stehenden Rauminformation (zumeist Anschrift) durchführen, der tatsächliche Mehrwert für die Verwaltung wäre aber sehr gering. Ob sich in diesen Fällen die Georeferenzierung nicht als nutzloser Mehraufwand herausstellen wird, bleibt abzuwarten.

C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen 1. Überblick Das Geoinformationswesen ist durch komplexe internationale Strukturen geprägt,1 welche unmittelbar oder mittelbar die deutsche nationale Geodateninfrastruktur determinieren. Auf internationaler Ebene findet sich eine Reihe von Projekten zur Beschaffung und Vereinheitlichung von Geodaten. Die Projekte GEOSS (2.a)), Copernicus (früher: GMES) (2.b)) und Galileo (2.c)) sind mit der europäischen Geodateninfrastruktur INSPIRE verknüpft und sollen sich wechselseitig verstärken.2 Auf Bundesebene widmet sich der IMAGI (s.u.) ihrer Koordination.3 Vom technischen Aspekt her sind ebenfalls internationale Organisationen zur Vereinheitlichung von Standards wichtig (2.d)). Als Meilenstein für das internationale (und insbesondere europäische) Umweltinformationsrecht verdient auch die Aarhus-Konvention eine besondere Berücksichtigung (2.e)). Herzstück des europäischen Geodatenzugangsrechts ist jedoch die Richtlinie 2007/2/EG (INSPIRE) (3.). Nach einer Untersuchung der Kompetenz der EU zum Erlass von Regelungen zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur (2.a)) folgt ein Überblick über Entstehungsgeschichte und Normzweck (2.b)), Regelungsinhalt (2.c)) und schließlich Rechtsfolgen (2.d)). 2. Völkerrechtlicher und unionsrechtlicher Rahmen a) GEOSS GEOSS (Global Earth Observation System of Systems) bietet eine Koordinierungsstruktur zur globalen Harmonisierung von Erdbeobachtungssystemen, die von verschiedenen internationalen und nationalen Institutionen betrieben werden.4 Der erste Erdbeobachtungsgipfel mit hochrangigen Vertretern von 33 Staaten, der EG und 21 internationalen Organisationen forderte 2003 eine bessere Koordinati1  Die Entwicklung ist typisch für die Gegenwart, vgl. Augsberg, Informationsverwaltungsrecht, S. 24 ff., wo es etwa heißt: „Auf globaler Ebene bilden sich Kommunikationsnetzwerke heraus, in denen die jeweiligen nationalen Behörden Informationen austauschen und ihre Aktivitäten koordinieren.“ (ebd., S. 25). 2  Vgl. Erwägungsgrund 10 der INSPIRE-RL. 3  Bundesregierung, 3. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 17/11449 v. 8. 11. 2012, S. 19. 4  Bundesregierung (Hrsg.), Geoinformationen und moderner Staat, S. 19; Rothacher, zfv 2013, 16 (16 ff.), dort auch ein kurzer geschichtlicher Abriss.

I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen

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on von Erdbeobachtungsstrategien, die Einbindung von Entwicklungsländern, den offenen Austausch von Beobachtungen und ein umfassendes, nachhaltiges und koordiniertes Erdbeobachtungssystem der Systeme – eben GEOSS.5 Seit 2006 führt das zwischenstaatliche Forum „Group on Earth Observations“ (GEO) über 60 internationale Organisationen und mehr als 80 Regierungen zur Koordinierung der Erdbeobachtungsaktivitäten zusammen und treibt GEOSS voran.6 Danach sollen die bestehenden und neuen Erd- und Umweltbeobachtungssysteme optimiert und integriert werden, ohne deren Selbstständigkeit in Frage zu stellen.7 Sowohl die EU als auch ihre Mitgliedstaaten sind Mitglieder von GEOSS.8 In Deutschland ist das BMVI federführend für GEOSS und der DWD, die BfG, das BKG, die BGR, die GIW und das DLR wirken mit.9 Im „GEOSS Implementierungsplan“ von 2007 stellte das BMVI (damals noch BMVBS) 13 Empfehlungen auf, welche D-GEO (die deutsche GEOSS-Delegation unter Leitung des BMVI)10 in den folgenden Jahren umsetzen sollte. Dazu gehörten u.a. die Nutzung moderner Geoinformations-Technologien, die Verbesserung der nationalen Abstimmung, die Förderung der Bereitstellung und Nutzung von Geobasisdaten, die langfristige Sicherung von Informationen, die Erweiterung der nationalen GDI um Fernerkundungsergebnisse, die Umsetzung internationaler Standards, die Schaffung von Rahmenbedingungen für eine offene Datenpolitik.11 Seither informiert das Ministerium den IMAGI, der den Implementierungsplan 2008 billigte,12 jährlich über den Fortschritt der Umsetzung. Die Fortschritte beschränken sich aber im Wesentlichen auf den Aufbau der nationalen Geodateninfrastruktur – selbst bei den 5  Herold, in: Gamba/Herold (Hsrg.), Global Mapping of Human Settlement, S. 11 (16 ff.); Saloojee/Kraemer-Mbula, in: OECD (Hrsg.), Meeting Global Challenges through better Governance, S. 77 (79, 83). 6 Vgl. Saloojee/Kraemer-Mbula, in: OECD (Hrsg.), Meeting Global Challenges through better Governance, S. 77 (80), wonach nach einem Zehnjahresplan bis 2015 GEOSS voll funktionsfähig sein solle; Percivall, in: Zhao/Di (Hrsg.), Geospatial Web Services, S. 365 (366 ff.). 7 Vgl. Saloojee/Kraemer-Mbula, in: OECD (Hrsg.), Meeting Global Challenges through better Governance, S. 77 (83), wonach die Mitgliedschaft durch Anerkennung des Zehnjahresplans erreicht wird; vgl. Percivall, in: Zhao/Di (Hrsg.), Geospatial Web Services, S. 365 (365 ff.), der den Fortschritt trotz der losen Verbindung für erstaunlich hält. 8  Falke, ZUR 2008, 329 (329 f.); Saloojee/Kraemer-Mbula, in: OECD (Hrsg.), Meeting Global Challenges through better Governance, S. 77 (78 ff.). 9  BMVBS (Hrsg.), Global Earth Observation System of Systems (GEOSS). Deutscher GEOSS Implementierungsplan D-GIP, S. 3. 10 Vgl. Bundesregierung (Hrsg.), 3. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 17/11449 v. 8. 11. 2012, S. 22; BMVBS (Hrsg.), Global Earth Observation System of Systems (GEOSS), passim. 11  BMVBS (Hrsg.), Global Earth Observation System of Systems (GEOSS), passim. 12  Bundesregierung (Hrsg.), 3. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 17/11449 v. 8. 11. 2012, S. 22; D-Geo (Hrsg.), Die nationale Implementierung des Globalen Erdbeobachtungssystems der Systeme. 1. Fortschrittsbericht, 2009, S. 5.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

Verantwortlichen ist das Bewusstsein für die Bedeutung von GEOSS gering,13 was freilich im krassen Gegensatz zu den Möglichkeiten von GEOSS steht, die relevanten Entscheidungsträger mit umfassenden Informationen zu versorgen, wozu nicht zuletzt die grundsätzlich liberale Informationspolitik im GEOSS-Netzwerk beitragen kann.14 Obwohl GEOSS kaum alle Hoffnung, die in das Programm gesetzt wurden erfüllen kann, scheint das Projekt doch auf einem guten Weg.15 GGOS (Global Geodetic Observing System) ist ein Unterprogramm, das bei der Internationalen Geodätischen Gesellschaft (IAG) angesiedelt ist und mit einem einheitlichen Referenzrahmen und gesammelten Wasser-, Atmosphären- und sonstigen Umweltdaten zu GEOSS beiträgt.16 b) Copernicus aa) Von GMES zu Copernicus – der europäische Beitrag zu GEOSS Auf europäischer Ebene flankieren einerseits die Geodateninfrastruktur (INSPIRE), andererseits Copernicus (früher GMES – Global Monitoring for Environment and Security)17 das internationale GEOSS-Projekt. Die Verordnung 377/2014 betrachtet Copernicus als den Beitrag der Union zu GEOSS (Erwägungsgrund 2) und ihr Erwägungsgrund 9 Satz 2 stellt fest: „Copernicus-Daten sollten mit den räumlichen Referenzdaten der Mitgliedstaaten kompatibel sein sowie den Anwendungsvorschriften und technischen Leitlinien der Geodateninfrastruktur der in der Union gemäß der Richtlinie 2007/2/EG [i.e. INSPIRE] des Europäischen Parlaments und des Rates entsprechen.“18

13 Vgl. D-Geo (Hrsg.), Die nationale Implementierung des Globalen Erdbeobachtungssystems der Systeme. 2. Fortschrittsbericht, 2010, S. 3; vgl. D-Geo (Hrsg.), Die nationale Implementierung des Globalen Erdbeobachtungssystems der Systeme. 3. Fortschrittsbericht, 2011, S. 3. D-Geo (Hrsg.), Die nationale Implementierung des Globalen Erdbeobachtungssystems der Systeme. 4. Fortschrittsbericht, 2012, S. 3. 14 Siehe Doldirina, The Common Good and Access to Remote Sensing Data, S. 194 ff. 15  So auch die Einschätzung: . D-Geo (Hrsg.), Die nationale Implementierung des Globalen Erdbeobachtungssystems der Systeme. 5. Fortschrittsbericht, 2013, S. 8 f., dort vor allem auf GEO bezogen. 16  Zur Rolle von GGOS als geodätischer Grundlage von GEOSS, Rothacher, zfv 2013, 16 (17). 17  VERORDNUNG (EU) Nr. 911/2010 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 22. September 2010 über das Europäische Erdbeobachtungsprogramm (GMES) und seine ersten operativen Tätigkeiten (2011 – 2013), ABl. L 276 v. 20. 10. 2010, S. 1; vgl. EU Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Programms Copernicus und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 911/2010, KOM (2013) 312 endg. v. 29. 5. 2013, S. 1. Mittlerweile ist die grundlegende Verordnung für das Copernicus-Projekt: Verordnung (EU) Nr. 377/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Einrichtung des Programms Copernicus und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 911/2010, ABl. L 122 v. 24. 4. 2014, S. 44. 18  Ebd., VO 377/2014.

I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen

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Dabei wurde die Bezugnahme von Copernicus zu GEOSS durch das Europäische Parlament durch die Einfügung des Art. 4 Abs. 1 lit. e in den eigentlichen Verordnungstext noch einmal verstärkt.19 Copernicus hat das Ziel, Europa einen ununterbrochenen, unabhängigen und verlässlichen Zugang zu Beobachtungsdaten und -informationen zu sichern; dabei geht es neben Umweltinformationen auch um Fragen der Sicherheit und der wirtschaftlichen Verwertbarkeit.20 Das Copernicus-Programm bildet den organisatorischen Rahmen für den Betrieb der sog. Sentinel-Satelliten, welche in den Jahren von 2014 bis 2020 sukzessive ihren Dienst aufnehmen sollen.21 Das Erstellen von Karten von Katastrophen- oder Krisengebieten oder themenbezogene Landüberwachungskarten von Gebieten mit geringerer geografischer Ausdehnung können, laut Kommission, besser auf der europäischer Ebene erbracht werden, weil „mit einer einheitlicheren und zentralisierten Verwaltung der von weltraumgestützten oder In-situ-Sensoren gelieferten Daten Größenvorteile verbunden“ seien, sich Redundanzen vermeiden ließen und „die Anwendung des EU-Umweltrechts“ unmittelbarer Kontrolle auf europäischer Ebene zugänglich sei.22 Copernicus umfasst sechs operative Dienste (Atmosphärenüberwachungsdienst, Meeresüberwachungsdienst, Landüberwachungsdienst, Dienst zur Überwachung des Klimawandels, Katastrophen und- Krisenmanagementdienst und einen Sicherheitsdienst) (Art. 5 Abs. 1 VO 377/2014). Copernicus verbindet eine Weltraum- und eine In-situ-Komponente (Art. 6 f. VO 377/2014). Als ersten Startschuss für Copernicus (oder seinerzeit noch GMES) kann das sog. „Baveno Manifest“ gelten, in dem die an Weltraumaktivitäten beteiligten europäischen Institutionen einen europäischen Beitrag zur globalen Überwachung für Sicherheit und Umwelt verlangten.23 Die eigentliche Gründung von GMES/Copernicus fand auf dem EU Gipfel in Göteborg 2001 statt;24 2004 bzw. 2005 legte die Kommission dar, dass sie GMES/Copernicus eine zentrale strategische Bedeutung

19 Europäisches Parlament, Stellungnahme zu dem Vorschlag zu COM(2013)0312 – C7 – 0195/2013 – 2013/0164(COD), v. 28. 11. 2013, S. 7. 20  Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Programms Copernicus und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 911/2010, KOM (2013) endg. v. 29. 5. 2013, S. 2. 21  Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Zwischenbewertung des Europäischen Erdbeobachtungsprogramms (GMES) und seiner ersten operativen Tätigkeiten (2011 – 2013), COM(2013) 805 final v. 20. 11. 2013, S. 4, 5, 8. 22  Ebd., S. 2 f. 23  Erwägungsgrund 1 VO 377/2014. Siehe auch EU Kommission, BERICHT […] über die Zwischenbewertung des Europäischen Erdbeobachtungsprogramms (GMES) und seiner ersten operativen Tätigkeiten (2011–2013), Com(2013) 805 final v. 20. 11. 2013, S. 2. 24 Vgl. http://www.d-gmes.de/geschichte-gremien-verantwortung; vgl. Entschließung des Rates vom 13. November 2001 über den Start der Anfangsphase der globalen Umweltund Sicherheitsüberwachung (GMES) (2001/C 350/02), ABl. C 350 v. 11. 12. 2001, S. 4.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

bei der Entwicklung einer EU-Raumfahrtpolitik beimisst.25 Copernicus erhielt im Rahmen des Beschlusses Nr. 1982/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 über das Siebte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007 bis 2013)26 finanzielle Unterstützung.27 Die Verhandlungen zwischen ESA und EU über die genaue Ausgestaltung des Projekts gestalteten sich schwierig; zwar gab es schon zu diesem Zeitpunkt das EU-ESA-Rahmenprogramm 28, welches auch eine Zusammenarbeit im Bereich der Erdbeobachtung vorsah, dennoch war die Gesamtverantwortung für das Projekt streitig: Die ESA konnte schließlich eine gemeinsame Mittelverwaltung durchsetzen.29 Die Weltraumkomponente wird maßgeblich von der ESA betreut.30 Die In-situ-Komponenten wird von den Mitgliedstaaten betrieben und von der EU koordiniert;31 die Kommission hat deren Betrieb von 2011 – 2013 an die Europäische Umweltagentur (EUA) übertragen und wird der EUA auch in Zukunft den Betrieb der Landdienste überlassen.32 Die weiteren Dienste werden jeweils fachnahen Agenturen übertragen: So soll die Gefahrenabwehrkomponente der Überwachung des Seeverkehrs der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA) anvertraut und die Nutzung 25  EU Kommission, Globale Umwelt- und Sicherheitsüberwachung (GMES): Schaffung einer Europäischen Kapazität für GMES – Aktionsplan (2004 – 2008), KOM(2004) 65 endg. v. 3. 2. 2004; EU Kommission, Globale Überwachung von Umwelt und Sicherheit (GMES): Vom Konzept zur Wirklichkeit, KOM(2005) 565 endg. v. 10. 11. 2005, S. 5. 26 Beschluss Nr. 1982/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. 12. 2006 über das Siebte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007 bis 2013), ABl. L S. 1 (22, 25, 37). 27 Vgl. Art. 2 Abs. 1 der mittlerweile aufgehobenen VO (EU) 911/2010; vgl. http:// www.d-gmes.de/geschichte-gremien-verantwortung; vgl. Hobe/Heinrich/Kerner/Froehlich, Entwicklung der Europäischen Weltraumagentur als „implementing agency“ der Europäischen Union: Rechtsrahmen und Anpassungserfordernisse, S. 337. 28  Rahmenabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Weltraumorganisation, ABl. EU L 261 v. 6. 8. 2004, S. 64. Siehe hierzu: Froehlich, ZLW 2008, 67 (67 ff.). 29  Hobe/Heinrich/Kerner/Froehlich, Entwicklung der Europäischen Weltraumagentur als „implementing agency“ der Europäischen Union: Rechtsrahmen und Anpassungserfordernisse, S. 337 f. 30 Vgl. EU Kommission, Globale Umwelt- und Sicherheitsüberwachung (GMES): für einen sichereren Planeten, KOM(2008) 748 endg. v. 12. 11. 2008, S. 3. 31  Vgl. Artikel 7 und Erwägungsgrund 5 der VO 377/2014; vgl. KOM(2013) 312 endg., S. 25, 32; vgl. http://www.d-gmes.de/in-situ-komponente. 32 Vgl. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Programms Copernicus und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 911/2010, KOM (2013) endg. v. 29. 5. 2013, S. 32; vgl. http://www.d-gmes.de/geschichte-gremien-verantwortung; vgl. zur Selbstdarstellung: http://ec.europa.eu/enterprise/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=5165; vgl. http://www.eea.europa.eu/highlights/commission-and-eea-sign-agreement.

I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen

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der GMES-Dienste für die europäische Grenzüberwachung FRONTEX übertagen werden.33 Bis 2013 haben EU und ESA bereits 3,2 Mrd. Euro in das Programm investiert; ein großer Teil dieser GMES-Mittel wurde für die Entwicklung der Sentinel-Satelliten verwendet.34 Von 2014 bis 2020 sind für Copernicus weitere 3,786 Mrd. Euro zu den Preisen von 2011 vorgesehen.35 bb) Die Datenpolitik der Union im Zuge des Copernicus-Projekts Im Laufe des Normgebungsprozesses haben der Rat und das Parlament zusätzlich zum ursprünglichen Entwurf der Kommission auf eine politische Aufwertung des Projekts gedrängt: Im Rahmen des Copernicus-Projekts solle auch die Werbung für das Projekt selbst verstärkt werden. Die EU versteht Copernicus offensichtlich als politischen Aktivposten, den sie für ihre Eigendarstellung nutzen will. Der technisch aufwendige Ansatz der Datengewinnung durch die Weltraum- und die In-situ-Komponenten wird ergänzt durch ein sich auf der Höhe der Zeit befindliches Datenmanagement und ein möglichst nutzerfreundliches Vorgehen seitens der Union. Da die Copernicus-eigenen Sentinel-Satelliten bis 2014 noch in Bau waren, mussten die notwendigen weltraumgestützten Daten aus anderen Quellen gewonnen werden und mit den In-situ-Daten zusammengeführt werden. EU und ESA schlossen hierzu eine Vereinbarung zu einem Data-Warehous-Mechanismus zur Organisation und Darstellung der zusammengeführten Daten.36 Das Einbinden der Nutzer soll durch ein Nutzerforum geschehen, welches vom GMES-Ausschuss, einem Instrument zur Beratung der Kommission im Rahmen der Komitologie37, getrennt sein soll, um eine „Schnittstelle zwischen Kommission, Mitgliedstaaten und ‚echten‘ Endnutzern in Sachen Lenkungsmodalitäten“ zu sein.38 Darüber hinaus ist die Union bemüht, Copernicus in die übrigen eu33 Vgl. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Programms Copernicus und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 911/2010, KOM (2013) endg. v. 29. 5. 2013, S. 33. 34  Europäische Kommission, COM(2013), 312 final v. 29. 5. 2013, S. 3. 35  Europäische Kommission, COM(2013), 312 final v. 29. 5. 2013, S. 3. 36  Siehe hierzu: EU Kommission. Enterprise and Industry Directorate-General, GMES Data Access. Specifications of the Earth Observation need over the period 2011 – 2013, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/research/participants/portal/doc/call/fp7/fp7-space-2012 –  1/31342-data_warehouse_specification_v1_8_en.pdf. Vgl. Hierzu auch Europäische Kommission, Bericht […] über die Zwischenbewertung des Europäischen Erdbeobachtungsprogramm (GMES) und seiner ersten operative Tätigkeiten (2011 – 2013), COM(2013) 805 final v. 20. 11. 2013, S. 4 ff. 37  Instruktiv zum Ausschusswesen in der EU vgl. Pilniok/Westermann, VerwArch 103 (2012), S. 379 (379 ff.). 38  Europäische Kommission, Bericht […] über die Zwischenbewertung des Europäischen Erdbeobachtungsprogramm (GMES) und seiner ersten operative Tätigkeiten (2011 – 2013), COM(2013) 805 final v. 20. 11. 2013, S. 9.

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ropäischen und internationalen Initiativen, Programme und Projekte im Bereich der Erdfernerkundung und des Geoinformationswesens einzubinden. Zu diesem Grund erließ die Kommission am 12. Juli 2013 eine delegierte Verordnung zur Ergänzung der Vorgänger-Verordnung der aktuellen Copernicus-Verordnung:39 Die Nutzer verfügen nach der Datenpolitik der EU grundsätzlich über einen kostenfreien, unbeschränkten und offenen Zugang zu GMES-spezifischen Daten und Informationen der GMES-Dienste (Art. 3). Dabei müssen GMES-spezifische Daten und sonstige Informationen der GMES-Dienste die Anforderungen der INSPIRE-RL erfüllen, soweit sie unter deren Bestimmungen fallen (Art. 5 Abs. 2). Art. 6 der delegierten Verordnung sieht vor, dass die GMES-Daten und GMES-Dienste über GMES-Verbreitungsplattformen, die von der Kommission oder unter ihrer Aufsicht zur Verfügung gestellt werden, verbreitet werden. Die Daten können weltweit und ohne zeitliche Begrenzung genutzt werden, sie dürfen vervielfältigt, verbreitet, öffentlich wiedergegeben, angepasst, geändert und mit andere Daten kombiniert werden (Art. 7). Die Nutzer müssen dabei ihre Quelle angeben, auf eine Anpassung oder Veränderung der Daten hinweisen und im Übrigen den Eindruck vermeiden, dass die EU ihr Handeln in irgendeiner Form öffentlich billigt (Art. 8). Ein kritischer Punkt bei jeder Zugänglichmachung von Daten ist die Frage der Haftung. Hier hat die Kommission in Art. 9 („Fehlende Gewährleistung“) einen möglichst weitgehenden Gewährleistungsausschluss gewählt: „GMES-spezifische Daten und Informationen der GMES-Diensten werden den Nutzern ohne ausdrückliche oder implizite Gewährleistung bereitgestellt, auch nicht im Hinblick auf Qualität oder Eignung für einen bestimmten Zweck“ (Art. 9). Die Artikel 11 bis 16 dienen einer möglichen Beschränkung des Zugangs zu GMES-spezifischen Daten. cc) Zur Bewertung: Die EU als neuer Akteur in der Weltraumpolitik Das Engagement der EU in der Raumfahrtpolitik ist noch verhältnismäßig jung.40 Die EU-Kommission erkannte in ihrem 2003 vorgelegten Grünbuch „Europäische Raumfahrtpolitik“41 an, dass sie sich nunmehr „zunehmend als Akteur“ 39  Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1159/2013 der Kommission vom 12. Juli 2013 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 911/2010 der Europäischen Parlaments und des Rates über das Europäische Erdbeobachtungsprogramm (GMES) durch die Festlegung von Registrierungs- und Lizenzierungsbedingungen für GMES-Nutzer und von Kriterien für die Einschränkung des Zugangs zu GMES-spezifischen Daten und Informationen der GMES-Dienste ABl. EU L 309 v. 19. 11. 2013, S. 1. Auf diese beziehen sich die Artikelangaben im folgenden Absatz. Die Artikel-Angaben im folgenden Absatz beziehen sich auf diese delegierte Verordnung. 40 Zur Entwicklung vgl. Hobe/Heinrich/Kerner/Froehlich, Entwicklung der Europäischen Weltraumagentur als „implementing agency“ der Europäischen Union: Rechtsrahmen und Anpassungserfordernisse, S. 1 ff. 41  EG-Kommission, Grünbuch Europäische Raumfahrtpolitik, KOM(2003) 17 endg. v. 21. 2. 2003.

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betrachte.42 Die Raumfahrt bilde ein Mittel, das „für zahlreiche Ziele und Politikbereiche eingesetzt werden kann, z.B. für Verkehr und Mobilität, Informationsgesellschaft und industrielle Wettbewerbsfähigkeit, Umweltschutz, Raumordnung, Landwirtschaft und Fischerei, zivile Sicherheit, nachhaltige Entwicklung“43 – alles Politikfelder, welche im engen Zusammenhang mit der Erhebung und Auswertung von Geodaten stehen. Mit Blick auf das Geoinformationswesen heißt es bereits explizit, die „durch die Raumfahrt gesammelten Daten dienen der Erstellung des Katasters und der Raumplanung sowie der Verfolgung und der Kontrolle von Verfahren zur Reduzierung der Schadstoffbelastung durch die Industrie.“44 Auch wenn Weltraumaktivitäten grundsätzlich noch Sache der Mitgliedstaaten sind, welche diese über die ESA zwischenstaatlich organisieren, hat die EU in der Weltraumpolitik doch mittlerweile eine gewisse Bedeutung erlangt, was sich in Art. 189 AEUV niederschlägt, wonach die EU zur Förderung des wissenschaftlichen und technischen Fortschritts, der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und der Durchführung ihrer Politik eine europäische Raumfahrtpolitik ausarbeitet (Abs. 1 Satz 1 AEUV). Allerdings enthält dieser Artikel auch ein ausdrückliches Harmonisierungsverbot (Art. 189 Abs. 2 AEUV)45 – Weltraumpolitik bleibt also Sache der Nationalstaaten, die sich hierzu weiterhin der ESA bedienen werden (oder EUMETSAT46, der europäischen Organisation zur Nutzung von meteorologischen Satelliten).47 Die EU wird mit dieser die „zweckdienlichen Verbindungen“ herstellen (Art. 189 Abs. 3 AEUV). Dies ist im Falle von Copernicus geschehen – das Programm wird von EU und ESA Organisationen betrieben,48 letztlich unter politischer Ägide der Union. Die Projekte Copernicus und Galileo sind der zentrale Beitrag der Union zur europäischen Weltraumpolitik49 und können für die Beschaffung von Geoinformationen in den kommenden Jahrzehnten eine herausragende Rolle spielen. Beide

42 

Ebd., S. 4. Ebd., S. 4. 44  Ebd., S. 4. 45  Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, AEUV Art. 189 Rdnr. 3. 46  Grupp, in: Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, EUMETSAT. 47 Vgl. Martini/Damm, NJW 2014, 130 (130). 48  Hobe/Heinrich/Kerner/Froehlich, Entwicklung der Europäischen Weltraumagentur als „implementing agency“ der Europäischen Union: Rechtsrahmen und Anpassungserfordernisse S. 337 ff.; vgl. EU Kommission, Globale Umwelt- und Sicherheitsüberwachung (GMES): für einen sichereren Planeten, KOM(2008) 748 endg. v. 12. 11. 2008, S. 3; vgl. hierzu auch: www.d-gmes.de/geschichte-gremien-verantwortung. 49  So schon in Europäische Kommission, Grünbuch Europäische Raumfahrtpolitik vom 21. 1. 2003, KOM(2003) 17 endg., S. 4; Europäische Kommission, Weißbuch – Die Raumfahrt: Europäische Horizonte einer erweiterten Union – Aktionsplan für die Durchführung der europäischen Raumfahrtpolitik vom 11. 11. 2003, KOM(2003) 673 endg., S. 4, wobei bereits jeweils diese beiden Programme zuvörderst genannt werden. 43 

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Projekte werden auch beweisen müssen, ob die EU in der Lage ist Weltraumpolitik betreiben zu können – die Kommission sieht das ähnlich, schon 2005 hat sie „die strategische Funktion von GMES bei der Entwicklung der EU zum Gobal Player [sic] umrissen und Anhaltspunkte für die Umsetzung gesetzt. Das Europäische Parlament hat seine Unterstützung für die Einführung zugesagt[…]. Der zweite Weltraumrat bekräftigte, dass GMES zum zweiten EU-Flaggschiff der Weltraumpolitik nach Galileo ausgebaut wird.“50

c) Europäische Satellitennavigationssysteme Legislative Grundlage für die Satellitennavigationspolitik der EU ist die Verordnung (EU) Nr. 1285/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 betreffend den Aufbau und den Betrieb der europäischen Satellitennavigationssysteme und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 876/2002 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 683/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates.51 Sie wird ergänzt durch die Verordnung (EU) Nr. 912/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2010 über die Errichtung der Agentur für das Europäische GNSS und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1321/2004 des Rates über die Verwaltungsorgane der europäischen Satellitennavigationsprogramme sowie zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 683/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates.52 Neben Copernicus bieten ihre Satellitennavigationsvorhaben der EU die Möglichkeit, sich zu einem Akteur in der Weltraumpolitik zu entwickeln und sich neben der zwischenstaatlichen ESA zu behaupten – bzw. sie politisch sogar zu dominieren, wie im Folgenden zu sehen sein wird. Der Betrieb der europäischen Satellitennavigationssysteme soll durch die Agentur für das europäische GNSS53 (GSA) mit Sitz in Prag54 übernommen werden; die ESA ist zuständig für deren Aufbau sowie für die Konzeptionierung neuer Generationen von Systemen zur Entwicklung.55 Außerdem wird die Kom-

EU Kommission, KOM(2005) 565 endg. v. 10. 11. 2005, S. 5. ABl. L 347 v. 20. 12. 2013, S. 1. 52  ABl. L 276 v. 20. 10. 2010, S. 11. 53  Zur Abkürzung: Vgl. Erwägungsgrund 3 der VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51): GNSS steht für Globale Satellitennavigationssysteme. Die Abkürzung findet schon länger Verwendung, vgl. Entschließung zu der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament, „Aufbau eines transeuropäischen Ortungs- und Navigationsnetzes: Eine europäische Strategie für globale Satellitennavigationssysteme (GNSS)“ (KOM(98) 29 endg. v. 21. 1. 1998). 54  Vgl. Art. 1 des einvernehmlich gefassten Beschlusses der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 10. Dezember 2010 über den Sitz der Agentur für das Europäische GNSS (2010/803/EU), ABl. L 342 v. 28. 12. 2010, S. 15. Siehe auch zur Rechtslage zuvor v. d. Dunk, ZLW 2006, 100 (100 ff.). 55  Vgl. etwa EU Kommission, Pressemitteilung v. 20. 11. 2013, IP/13/1129. Zur Rolle von GSA und ESA bei Galileo, siehe auch unten. 50  51 

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mission von einem Ausschuss im Sinne der VO (EU) 182/201156 unterstützt, an dessen Sitzungen auch Vertreter der GSA teilnehmen.57 Die europäische Satellitennavigationspolitik verfolgt das Ziel, die Union mit zwei Satellitennavigationssystemen auszurüsten: mit dem System EGNOS und dem aus dem Programm Galileo hervorgehenden System; jede der beiden Infrastrukturen besteht aus einem Netz von Bodenstationen und aus Satelliten.58 aa) EGNOS EGNOS dient der Qualitätsverbesserung – ebenso wie das in den 1990er Jahren aufgebaute SAPOS59 – offener Signale von bereits bestehenden GNSS sowie von Signalen des offenen Dienstes, der von dem im Rahmen des Programms Galileo geschaffenen System angeboten wird; die von EGNOS bereitgestellten Dienste sollen in erster Linie die geografisch in Europa gelegenen Gebiete der Mitgliedstaaten abdecken, wozu auch die Azoren, die Kanarischen Inseln und Madeira gehören.60 Es umfasst Bodenstationen und mehrere auf geostationären Satelliten installierte Transponder (Art. 2 Abs. 3 Satz 2). Unter Beachtung der technischen und finanziellen Sachzwänge könnte auf der Grundlage internationaler Übereinkünfte der geografische Abdeckungsbereich der vom EGNOS-System erbrachten Dienste auf andere Regionen der Welt – insbesondere auf die Gebiete der Bewerberländer, der mit dem einheitlichen europäischen Luftraum erfassten Drittländer und der von der Europäischen Nachbarschaftspolitik erfassten Nachbarländer – erweitert werden.61 EGNOS soll gemäß Art. 2 Abs. 5 der VO (EU) 1285/2013 drei Dienste anbieten:  • einen offenen Dienst, der für die Nutzer gebührenfrei ist und der hauptsächlich für Massenanwendungen der Satellitennavigation bestimmte Positionsbestimmungs- und Synchronisierungsinformationen im Abdeckungsgebiet des EGNOS-Systems bietet (lit. a),  • einen Datenübertragungsdienst kommerziellen Charakters, namens „EGNOS Data Access Service“ (EDAS), der die Entwicklung von Anwendungen für professionelle oder kommerzielle Zwecke aufgrund besserer Leistungen und Daten mit höherem Mehrwert als beim offenen Dienst von EGNOS ermöglicht (lit. b),

56  Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlements und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren, ABl. L 55 v. 28. 2. 2011, S. 13. 57  Art. 36 Abs. 1, 4 VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51). 58  Erwägungsgrund 1 der VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51). 59 Zu diesem Satellitenreferenzdienst der AdV, vgl. u.a. Riecken, zfv 4/2010, 219 (219 ff.); vgl. Jahn et al., zfv 3/2011, 127 (127 ff.); vgl. Schenk, zfv 5/2012, 286 (286 ff.). Siehe auch: Wegener/Winter, SAPOS®-Datenkommunikation. 60  Erwägungsgrund 3 der VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51). 61  Erwägungsgrund 12, Satz 2 der VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51).

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 • einen sicherheitskritischen Dienst („Safety of Life Service“, SoL), der auf Nutzer zugeschnitten ist, für welche die Sicherheit von wesentlicher Bedeutung ist; dieser Dienst, der ohne direkte Gebühren für die Nutzer erbracht wird, erfüllt insbesondere die Anforderungen bestimmter Sektoren in Bezug auf Kontinuität, Verfügbarkeit und Genauigkeit und umfasst eine Integritätsmeldung, mit der der Nutzer bei jedem Versagen oder jedem eine Toleranzüberschreitung meldenden Signal eines Systems, das vom EGNOS-System im gesamten Abdeckungsgebiet verstärkt wird, alarmiert wird (lit. c).62 EGNOS hat die Betriebsphase erreicht, seitdem sein offener Dienst im Oktober 2009 und sein sicherheitskritischer Dienst im März 2011 für operativ erklärt wurden.63 Die Betriebsphase von EGNOS umfasst hauptsächlich die Verwaltung, die Instandhaltung, den Schutz und die fortlaufende Verbesserung und Weiterentwicklung der Infrastrukturen im Weltraum und am Boden, die Entwicklung künftiger Generationen des Systems, Zertifzierungs- und Normungstätigkeiten, die Vermarktung der Dienste und das Belegen der Zuverlässigkeit des Systems und seines Betriebs.64 Im Übrigen fasst die Verordnung sämtliche weitere rechtlich-materielle, organisatorische und finanzielle Regelungen von Galileo und EGNOS zusammen, sodass auf die Ausführungen zu Galileo verwiesen werden kann. bb) Galileo Galileo ist das europäische zivile Pendant zum amerikanischen (militärischen) Satellitennavigationssystem GPS und zum russischen GLONASS.65 Es ist ein ziviles System unter ziviler Kontrolle und bietet die Infrastruktur des selbstständigen weltweiten Satellitennavigationssystems, welche eine Satellitenkonstellation und ein weltweites Netz von Bodenstationen umfasst (Art. 2 Abs. 2).66 Die Pläne für die Schaffung eines europäischen Satellitennavigationssystems reichen bis in die 1990er Jahre zurück.67 Am 29. März 1999 beschlossen die europäischen Verkehrsminister in Brüssel den Inhalt des Galileo-Programms.68 Die Union will mit Galileo die Abhängigkeit vom amerikanischen militärischen GPS durchbrechen, sich auf dem Markt der Satellitenkommunikation selbstständig positionieren, ihre „strategische Autonomie“ ausweiten und mit EGNOS und Galileo als Globalen Satellitennavigationssystemen „sensible Infrastrukturen“ in eigener

62 

Art. 2 Abs. 5 der VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51). VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51), Erwägungsgrund 12, Satz 2. 64  Art. 4 VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51). 65  Selvig, ZaöRV 2009, S. 545 (555 f.). 66  VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51). 67  Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission – Galileo – Beteiligung Europas an einer neuen Generation von Satellitennavigationsdiensten, KOM(99) 54 endg v. 10. 2. 1999. 68 Vgl. Kramer, Observation of the Earth and its Environment, S. 757. 63 

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Verantwortung betreiben.69 Die Alternative zum amerikanischen System ist schon deshalb politisch wichtig, weil sich GNSS zunehmend zur Grundlage der Georeferenzierung und der Verkehrsträgervernetzung entwickeln; auf Bundesebene ist das BMVI für Galileo federführend.70 Ursprünglich sollte Galileo im Jahr 2008 betriebsbereit sein.71 Um Galileo aufzubauen und schließlich zu betreiben, wurde das gemeinsame Unternehmen Galileo durch die (mittlerweile aufgehobene) Verordnung (EG) 876/2002 geschaffen.72 Die Kompetenz zur Gründung gemeinsamer Unternehmen für die ordnungsgemäße Durchführung von Programmen zur Forschung, technologischen Entwicklung und zur Demonstration der Union ergibt sich aus Art. 187 AEUV (ex-Art. 171 EG), der eine solche Gründung unabhängig von weiteren Rahmenprogrammen ermöglicht.73 Galileo war das erste gemeinsame Unternehmen.74 Als Gründungsmitglieder fungierten die EU und die Europäische Weltraumorganisation ESA.75 Es stellte am 31. Dezember 2006 seine Arbeit ein.76 Seither hat sich die Schaffung von Galileo um viele Jahre verzögert.77 Die Union beziffert den Nutzen, den Galileo für die Bürgerinnen und Bürger haben könnte, für den Zeitraum von 2014 bis 2034 (in einer freilich mit Unsicherheiten behafteten Prognoseentscheidung) auf 130 Mrd. Euro.78. Die EU räumt dem Projekt sehr hohe politische Relevanz ein. Bis Ende 2020 ist durch die einschlägige EU-Verordnung eine Förderung mit über 7 Mrd. Euro vorgesehen.79 Das Programm umfasst vier verschiedene Phasen: eine Definitionsphase, die 2001 abgeschlossen wurde, eine Entwicklungs- und Validierungsphase, die bis zum 31. 12. 2013 ab69  VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51), Erwägungsgrund 2, 10; vgl. zur Ausgangslage auch: Kramer, Observation of the Earth and its Environment, S. 757. 70 Vgl. Bundesregierung, 3. Geofortschrittsbericht, BT-Drs. 17/11449 v. 8. 11. 2012, S. 9 (dort noch BMVBS). 71 Vgl. Lindström/Gasparini, The Galileo satellite system and its security implications, S. 5. 72  Verordnung(EG) Nr. 876/2002 DES RATES vom 21. Mai 2002 zur Gründung des gemeinsamen Unternehmens Galileo, ABl. L 138 v. 28. 5. 2002, S. 1. Geändert durch: Verordnung (EG) Nr. 1943/2006 DES RATES vom 12. Dezember 2006 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 876/2002 zur Gründung des gemeinsamen Unternehmens Galileo, ABl. L 367 v. 22. 12. 2006, S. 21. 73  Mellein, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, AEUV, Art. 187 Rdnr. 2, zu weiteren Programmen vgl. ebd. Rdnr. 3. 74 Vgl. Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 6: Institutionen und Politiken, Rdnr. 4493. 75  Art. 1 Abs. 3 lit. a der Satzung, in: Anhang zur VO (EG) 876/2002, Abl. L 138 v. 28. 5. 2002, 1 (4 ff.). 76  VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51), Erwägungsgrund 52. 77  Hofmann-Wellenhof, zfv 2013, 241 (241, 248), der die Frage, ob Galileo zu spät komme, differenziert betrachtet; vgl. auch zum wichtige Vergleich mit konkurrierenden GNSS: Steinberger/Hauschild/Montenbruch/Hugentobler, zfv 2013, 53 ff. 78  VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51), Erwägungsgrund 7. 79  Art. 9 Abs. 1 VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51).

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

zuschließen war, eine Errichtungsphase, die bis zum 31. 12. 2020 abzuschließen ist, und eine Betriebsphase, die zwischen 2014 und 2015 beginnen soll.80 Die Betriebsphase umfasst im Wesentlichen die gleichen Vorgaben, wie im Falle von EGNOS.81 Galileo soll fünf verschiedene Dienste anbieten:  • einen offenen Dienst, welcher für die Massenanwendungen der Satellitennavigation gedacht ist, geldleistungsfrei für die Benutzer sein soll und Positionsbestimmungs- und Synchronisierungsinformationen bieten wird,  • einen frei zugänglichen Dienst als Beitrag zu Integritätsüberwachungsdiensten, die für die Nutzer sicherheitskritischer Anwendungen bestimmt sind,  • einen kommerziellen Dienst, für Daten mit einem höheren Mehrwert als sie im offenen Dienst angeboten werden,  • einen Beitrag zum Such- und Rettungsdienst des Systems COPAS-SERSAT,  • und einen öffentlich regulierten Dienst, der ausschließlich für staatlich autorisierte Benutzer für sensible Anwendungen zur Verfügung stehen soll.82 Aufgrund der hohen Sensibilität dieses staatlichen Dienstes haben Parlament und Rat gemäß Art. 172 AEUV einen Beschluss zur Regelung des Zugangs erlassen (Nr. 1104/2011/EU).83 Art. 9 des Beschlusses normiert eine Ausfuhrbeschränkung von Geräten, Technik und Software mit Bezug zur Nutzung und Entwicklung des staatlichen Dienstes. Möchte ein Mitgliedstaat diesen Dienst nutzen, muss er eine „zuständige PRS-Behörde“ benennen (Art. 5 Abs. 1a) und dafür Sorge tragen, dass die gemeinsamen Standards auf seinem Hoheitsgebiet eingehalten werden (Art. 5 und 8). Der Beschluss statuiert Informationspflichten der Mitgliedstaaten an die Kommission und die Europäische GNSS-Agentur (Art. 5 Abs. 10) und der Kommission gegenüber Parlament und Rat (Art. 5 Abs. 11 und Art. 13). Die Systeme und Dienste, welche aus den Programmen Galileo und EGNOS hervorgehen, sollen miteinander und mit anderen GNSS und konventionellen Funknavigationsmitteln kompatibel und untereinander und mit diesen interope80 

Art. 3 VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51). Art. 3 lit. d VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51), wonach die Betriebsphase die Verwaltung, die Instandhaltung, die fortlaufende Verbesserung, die Weiterentwicklung und den Schutz der Infrastruktur im Weltraum und am Boden, einschließlich der Erneuerung und des Obsoleszenzmanagements, die Entwicklung künftiger Generationen des Systems und die Weiterentwicklung der Dienste gemäß Art. 2 Abs. 4, die Zertifizierung und Normungstätigkeiten im Zusammenhang mit dem Programm, die Bereitstellung und Vermarktung der Dienste und alle anderen Tätigkeiten, die für die Entwicklung des Systems und einen reibungslosen Ablauf des Programms erforderlich sind, umfasst; hinzu kommt noch die „Zusammenarbeit mit anderen GNSS“. 82  Art. 2 Abs. 4 VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51); diese Dienste waren auch in Art. 3 VO (EG) 683/2008, ABl. L 196 v. 24. 7. 2008, 1 (10) vorgesehen. 83  Beschluss Nr. 1104/2011/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 über die Regelung des Zugangs zum öffentlichen regulierten Dienst, der von dem weltweiten Satellitennavigationssystem bereitgestellt wird, das durch das Programm Galileo eingerichtet wurde, ABl. EU L Nr. 287, S. 1. 81 

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rabel sein (Art. 5). Der Union fällt das Eigentum an allen Vermögenswerten zu, welche im Rahmen der Programme Galileo und EGNOS entwickelt werden (Art. 6 Abs. 1 Satz 1), und ihr fließen die Einnahmen, die durch Betrieb von Galileo und EGNOS erzielt werden, zu (Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1). Die Verordnung sieht die Gesamtverantwortung für die Systeme bei der Kommission (Art. 12), die hierbei durch die Agentur für das Europäische GNSS unterstützt wird (Art. 14). Diese hat die grundlegende Verwaltungsarbeit zu erbringen, insbesondere die Sicherheitsakkreditierung, welche in Kapitel III der VO (EU) 912/2010 geregelt ist, sowie beispielsweise die Marktanalyse zu den GNSS (Art. 14 Abs. 1 lit a, c) und das Schließen der Arbeitsvereinbarungen mit der ESA (Art. 14 Abs. 4). Die Rolle der ESA behandelt Art. 15 der VO (EU) 1285/2013 – bemerkenswert, handelt es sich doch bei der ESA um eine selbstständige internationale Organisation neben (und nicht unterhalb oder innerhalb) der Union. Nach Absatz 1 Satz 1 schließt die Kommission mit der ESA unverzüglich eine Übertragungsvereinbarung, in welcher die Aufgaben der ESA festgelegt werden. Die Kommission schließt die Übertragungsvereinbarung mit der ESA basierend auf einem von ihr nach Artikel 58 Abs. 1 lit. c VO (EU, Euratom) Nr. 966/201284 erlassenen Übertragungsbeschluss (Abs. 1 Satz 2). Die Verantwortung für die jeweiligen Arbeitsvereinbarungen verbleibt aber bei der GSA (Abs. 4). Nach Art. 15 Abs. 5 kann die Kommission „[u]nbeschadet der in Absatz 1 aufgeführten Übertragungsvereinbarung und den in Absatz 4 aufgeführten Arbeitsvereinbarungen […] von der ESA das technische Fachwissen und die Informationen anfordern, die für die Erfüllung ihrer Aufgaben aufgrund dieser Verordnung erforderlich sind.“85 Da es de facto ausgeschlossen ist, dass sich die ESA einem solchen Ansinnen der EU verschließen würde, dürfte hier die Probe aufs Exempel zwar nie erfolgen, aber der Wortlaut der Norm legt nahe, dass die GSA verpflichtet ist, der ESA entsprechende Informationspflichten aufzulegen. Dies widerspräche aber dem mangelnden Hierarchie-Verhältnis von EU und ESA. Die ESA ist gerade keine Agentur der EU, sondern eine eigenständige zwischenstaatliche internationale Organisation; die auch Mitglieder hat, die nicht EU-Mitgliedstaaten sind (z.B. Norwegen; Kanada ist assoziiertes Mitglied).86 Da dies auch die Grundlagen der Übertragungsund der Arbeitsvereinbarungen untergraben würde, ist hier das Wort „anfordern“ in Art. 15 Abs. 5 der Verordnung einschränkend dahingehend auszulegen, dass die Kommission sich mit der ESA auch in weitergehenden Absprachen ins Benehmen 84 VO (EU, EURATOM) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlements und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates, ABl. L 298 v. 26. 10. 2012, S.  1. 85  Art. 15 Abs. 5 VO (EU) 1285/2013 (C., Fn. 51). 86 Vgl. zur Selbstdarstellung: http://www.esa.int/About_Us/Welcome_to_ESA/New_ Member_States. Zumal die ESA immer noch der eigentliche Inhaber von Fernerkundungsdaten ist, und eben nicht die EU, siehe Doldirina, The Common Good and Access to Remote Sensing Data, S. 65.

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setzen kann, um zum Gelingen von EGNOS und Galileo beizutragen, ohne dass Art. 15 Abs. 1, 4 VO (EU) 1285/2013 abschließend wären. d) Internationale Standardisierung (ISO und OGC) Der Begriff „Standard“ leitet sich aus dem Englischen (bzw. altfranzösischen „Estandart“) ab und bedeutete zunächst so viel wie das mit Autorität versehene Truppenzeichen.87 Seit der ersten Hälfte des Zwanzigsten Jahrhunderts hat sich ein Bedeutungswandel ergeben hin zu einer „Vereinheitlichung nach vorgeschriebenen Mustern“.88 Die Bedeutung gemeinsamer Standards und interoperabler Prozesse für das eGovernment ist unbestritten; es lässt sich sogar vertreten, dass der Standardisierungsprozess die Grundlage von eGovernment überhaupt ist.89 Um Geodaten international vergleich- und austauschbar zu machen, müssen sie einheitlich definiert und genormt sein.90 Das gilt für die Geodaten selbst, ebenso wie für die Geodatendienste und die sie beschreibenden Metadaten – Standards sind die Grundlage von Interoperabilität,91 was wiederum das zentrale Ziel der INSPIRE-RL ist.92 International ist hierfür die International Organization for Standardization (ISO)93 zuständig, welche allgemeine Standards für alle möglichen Lebensbereiche bietet. Diese internationalen Standards sind zunächst weder Völkerrecht noch nationales Recht, sondern können rechtlichen Charakter erst durch Übernahme in

Deutsch, JZ 1997, 1030 (1031) m.w.N. Steinmetz, IT-Standardisierung und Grundgesetz, S. 25; vgl. Sturm, in: Zechner (Hrsg.), Handbuch E-Government, S. 123 (129) . 89 Vgl. Kment, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 307 (314). 90  Steinmetz, IT-Standardisierung und Grundgesetz, S. 25 f., weist darauf hin, dass die Begriffe Standard und Normierung gleichbedeutend verwendet werden können. 91 Siehe: Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“, Zehnter Zwischenbericht. Interoperabilität, Standards, Freie Software, BT-Drs. 17/12495 v. 11. 03. 2013, S. 17: „Ohne Standards ist das Zusammenwirken von Systemen unterschiedlicher Hersteller nicht möglich. Eine direkte, individuelle Weitergabe (Lizenzierung) von Kompatibilitätsinformationen eines Herstellers an einen anderen ist Voraussetzung für die Gewährleistung der Interoperabilität. Dies erlaubt dann dem Vertragspartner, die lizenzierten Schnittstellen zu nutzen. Ein solches System ist aber weitgehend geschlossen und entfaltet bei weitem nicht die Innovationskraft offener Standards oder des Crowdsourcing, bei dem zum Beispiel im Internet die gemeinsame Innovationsleistung von sehr vielen Entwicklern genutzt wird“. 92  Siehe unter anderem Erwägungsgrund 16, Satz 2; Erwägungsgrund 17, Satz 2, Erwägungsgrund 33 Satz 1 und Art. 7 Abs. 1, Art. 8 Abs. 2 lit. a) der INSPIRE-RL. 93  Zur ISO vgl. Büthe/Mattli, in: Coen/Grant/Wilson (Hrsg.), The Oxford Handbook of Business an Government, S. 440 (460 ff.); für Geoinformationen ist das Technical Committee 211 zuständig, siehe Kiehle, in: Krallmann/Zapp (Hrsg.), Bausteine einer vernetzten Verwaltung, S. 300 (303). Für eine Liste verschiedener Standards, siehe Stefanakis/Peterson, in: Stefanakis/Peterson/Armenakis/Delils (Hrsg.), Geographic Hypermedia, S. 1 (16). 87 

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nationale oder völkerrechtliche Rechtsnormen erhalten.94 Die deutschen Interessen bei der ISO nimmt u.a. das Deutsche Institut für Normung (DIN) wahr.95 Die ISO-Normen finden durch die Übernahme durch das DIN ebenfalls Anwendung auf die Beschreibung der Geodaten in Deutschland. Zwar besteht zwischen dem DIN und der Bundesrepublik Deutschland ein Vertrag über die Anerkennung der Normungen durch die Bundesregierung aus dem Jahr 1975,96 und schon die normative Kraft des Faktischen zwingt die Akteure sich an Standards anzupassen, dennoch sind DIN-Normen keine Rechtsnormen im eigentlichen Sinn, sondern „private technische Regeln mit Empfehlungscharakter“, welche die anerkannten Regeln der Technik wiedergeben oder dahinter zurückbleiben können, aber wohl die Vermutung der Richtigkeit für sich haben.97 Als wirkmächtig haben sich auch die Vorgaben des Open Geospatial Consortium (OGC)98 erwiesen, denen die Verwaltungsträger in ihrem Streben nach Interoperabilität der Systeme weitgehend gefolgt sind.99 Anders als ISO ist OGC eine offene Gruppe100 – ein Format das sich im Geoinformationswesen auch z.B. bei GEOSS etabliert.101 Die Verwendung der OGC-Dienste und der entsprechenden Vorgaben setzt sich international durch102 und schafft somit den Standard, dem auch die staatlichen Akteure folgen müssen, wollen sie keine Angebote machen, die an den Bedürfnissen der Nutzer vorbeigehen. Dementsprechend setzt INSPIRE neben ISO-Standards (Geoinformationen werden durch die ISO 19000er Serie beschrieben, Metadaten zu Geodaten etwa durch ISO 19115103) auch OGC-Standards

Schreiber, International Standards, S. 230. Zusammen mit der Deutschen Kommission Elektrotechnik, siehe: Kiehl, in: DIN e.V. (Hrsg.), Klein (Begr.). Einführung in die DIN-Normen, S. 29 (32). 96  Beilage zum BAnz. Nr. 114 v. 27. 6. 1975, zitiert nach Kern, Das Internet zwischen Regulierung und Selbstregulierung, S. 170. 97  BGH, Urt. v. 14. 05. 1998 - VII ZR 185/97, NJW 1998, 2814 (2814). Für die Vermutung der Wiedergabe des allgemeinen Stands der Technik: BGH, Urt. v. 24. 05. 2013 - V ZR 182/12, BeckRS 2013, 10830. 98  OGC, 1994 gegründet, ist ein freiwilliger GIS-Normungsverbund, vgl. Klamma u.a., in: Stefanakis/Peterson/Armenakis/Delis (Hrsg.), Geographic Hypermedia, S. 233 (239); vgl. außerdem: Reed, in: Zhao/Di, Geospatial web services: advances in information interoperability, S. 1 (1 ff.); Mitchell, Web Mapping, S. 232 ff. Zum Modell siehe: OpenGIS Consortium (Hrsg.), OGC Reference Model (ORM). 99  Dempf/Jäger-Bredenfeld, zfv 2007, 247 (247); Rose/Scheu, zfv 1/2005, 6 (8); Stahl, in: Krallmann/Zapp (Hrsg.), Bausteine einer vernetzten Verwaltung, S. 287 (288). 100  Kiehle, in: Krallmann/Zapp (Hrsg.), Bausteine einer vernetzten Verwaltung, S. 300 (303 f.) 101 Vgl. Percivall, in: Zhao/Di (Hrsg.), Geospatial Web Services, S. 365 (368): Offene Standards und Prozesse setzen sich allgemein durch – man denke nur an das W3C. 102  Kiehle, in: Krallmann/Zapp (Hrsg.), Bausteine einer vernetzten Verwaltung, S. 300 (304 ff.); Mitchell, Web Mapping, S. 237 ff. 103  Kleemann/Müller, zfv 5/2005, 303 (304). 94 

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um, die wiederum aufeinander abgestimmt sind.104 Diese Nutzung des kreativen Potentials von Gesellschaft und Wirtschaft durch den „kooperativen IT-Staat“ wird grundsätzlich von der Literatur positiv gesehen, solange der Staat bzw. in diesem Fall die staatlichen Institutionen ihre Entscheidungskompetenz nicht grundsätzlich aus der Hand geben.105 Eine andere Form von Standardisierung ist das Vergleichbarmachen von Rechts­ instituten, welche in den verschiedenen Staaten den gleichen Regelungsinhalt umfassen. Während dies im Zivilrecht verhältnismäßig unproblematisch ist, sind die öffentlich-rechtlichen Normen des Liegenschaftsrechts stärker im jeweiligen Recht der einzelnen Staaten verankert, allerdings gibt es diesbezüglich Forschungsprojekte, welche die verschiedenen Liegenschaftsrechte miteinander vergleichbar machen wollen.106 e) Aarhus-Konvention Nach einem Jahrzehnte langen Prozess107 des allgemeinen Bewusstseinswandels über die Bedeutung einer (insbesondere in Umweltfragen) informierten Öffentlichkeit, unterzeichneten 35 Staaten am 25 Juni 1998 das UNECE-Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten („Aarhus-Konvention“).108 Die Aarhus-Konvention wurde ihrem wesentlichen Inhalt nach 2003 durch eine Richtlinie109 und 2005 durch die explizite Annahme seitens der EU110 in europäisches und durch ein Transformationsgesetz111 in deut104  Kiehle, in: Krallmann/Zapp (Hrsg.), Bausteine einer vernetzten Verwaltung, S. 300 (303 ff., 312 f.). Schon aus diesem Grund kann z.B. die Schweizer Geodateninfrastruktur mit INSPIRE kompatibel sein, siehe Wicki/Roggli/Kettiger, KN 5/2008, 256 (256). 105 Vgl. Heckmann, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 131 (146 f.). 106  Siehe hierzu Paasch, zfv 1/2012, 32 (32 ff.). 107  Schon 1972 wurde auf der Umweltkonferenz der Vereinten Nationen in Stockholm die Forderung nach Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen erhoben, vgl. v. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (272 f.). 108  Zum Entwicklungsprozess: Bunge, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, S. 5 ff.; vgl. Ekardt, Information, Partizipation, Rechtsschutz, S. 71 ff; vgl. Martin, Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit, S. 80 ff. 109 Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichte, ABl. L v. 25. 6. 2003, S. 17, vgl. Erwägungsgründe 5 ff. 110 Vgl. Bunge, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, S. 8. 111  Gesetz zu dem Übereinkommen vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerich-

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sches Recht umgesetzt. Sie widmet sich als völkerrechtlicher Vertrag dem Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen. Ihr liegt die Überlegung zugrunde, den einzelnen Bürger aktiv in den Umweltschutz einzubinden. Hierfür soll er das Recht auf Zugang zu Informationen haben, was wiederum die Transparenz der Verwaltung, die Umwelterziehung, die Stärkung der Zivilgesellschaft und der Demokratie befördert (vgl. Präambel der Aarhus-Konvention). Es geht also direkt nur um Rechte auf Information und zunächst nicht (oder allerhöchstens mittelbar) um ein Recht auf gesunde Umwelt.112 Das ändert nichts daran, dass Stimmen in der Literatur das völkerrechtlich vorgesehene Umweltinformationsrecht als „prozedurale Seite eines ‚Menschenrechts auf gesunde Umwelt‘“ verstehen wollen.113 Ziel der Konvention ist denn auch, das Recht auf Zugang zu Informationen, auf Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten zu gewährleisten (Art. 1). Die Konvention gliedert sich in drei Teile: Die Artikel 1 – 3 enthalten grundsätzliche Regelungen wie Ziel, Definitionen und allgemeine Bestimmungen, die Artikel 4 – 9 statuieren Mindeststandards für materielle Vorschriften und die Artikel 10 – 22 beinhalten Schlussbestimmungen.114 Der materiell-rechtlich relevante zweite Teil der Art. 4 – 9 lässt sich in drei sog. „Säulen“, unterteilen: Die erste Säule trägt den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über die Umwelt (Art. 4, 5), die zweite garantiert die Öffentlichkeitsbeteiligung bei bestimmten umweltbezogenen Entscheidungen (Art. 6–8) und die dritte gewährleistet in Umweltangelegenheiten den Zugang zu den Gerichten mit einer Privilegierung von Umweltschutzverbänden (Art. 9).115 Über die Implementierung der Ergebnisse der Aarhus-Konvention in das Unionsrecht erhöhte sich der Druck auf die Mitgliedstaaten, das Konzept der informierten Öffentlichkeit weiter zu stärken. In der Literatur gilt das Europäische Umweltrecht daher zu Recht als Schrittmacher sowohl der Informationsfreiheit als auch des nationalen Umweltrechts.116 Vor diesem Hintergrund ist die INSPIRE-RL zu verstehen, welche das legislatorische Herzstück des Geodatenzugangsrechts auf Unionsebene bildet. ten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) vom 9. Dezember 2006 (BGBl. II S. 1251). 112  So zu Recht: Epiney, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht II, F. II.1 Rdnr. 1; a.A. Schwerdtfeger, Der deutsche Verwaltungsrechtsschutz unter dem Einfluss der Aarhus-Konvention, S. 303. 113  So ausdrücklich etwa Klein, Umweltinformation im Völker- und Europarecht, S. 465. 114  Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 13. Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EGRichtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz – UmwRG), Vorbemerkung Rdnr. 9. 115 Vgl. Walter, EuR 2005, 302 (305 f.). 116  Kahl, VerwArch 95 (2004), S. 1 (1); Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, S. 2 ff.; Schlacke, ZUR 2004, 129 (130); Schlecht, Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern im deutschen Umweltrecht, S. 19 ff., 163 ff.; Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Kap 6. Rdnr. 143 ff.; Steinberg, AöR 120 (1995), S. 549 (588); Strohmeyer, Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

3. Infrastructure for Spatial Information in the European Community (INSPIRE) a) Kompetenz der EU zum Erlass der Richtlinie aa) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung INSPIRE ist ein Element einer wachsenden Vielzahl von Informationssystemen, welche ein Rückgrat des Europäischen Verwaltungsverbundes bilden.117 Die Kompetenz der Europäischen Union118 zum Erlass der INSPIRE-RL ist nach dem Zeitpunkt ihres Inkrafttretens zu bemessen, denn es gilt der Grundsatz, dass Rechtsakte der Union nach der Rechtslage zum Zeitpunkt ihres Erlasses zu beurteilen sind.119 Nach dem Grundsatz der sog. begrenzten Einzelermächtigung (heute so explizit in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV n.F.)120 wie ihn der EG-Vertrag vor dem Lissabon-Vertrag121 formulierte, wurde die Union nur innerhalb der Grenzen der ihr nach jenem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig (Art. 5 Abs. 1 EGV a.F.). Untermauert wurde diese Bindung durch Art. 5 EUV a.F.122, wonach die Organe der Europäischen Gemeinschaft ihre Befugnisse nach Maßgabe und im Sinne der Verträge auszuüben hatten. Nach diesem (schon damals)123 justiziablen Prinzip braucht jeder Rechtsakt der EU eine Grundlage im Primärrecht.124 Die EU leitet ihre Kompetenz zum Erlass

Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit, S. 316 f.; Werres, DVBl. 2005, 611 (612). Die Perspektive schon auf einen „Europäischen Umweltverbund“ richtend: Ramsauer, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 3 Rdnr. 10. 117  Zur Rolle dieser Informationssysteme vgl. Schneider, NVwZ 2012, 65 (65 ff.). Zu INSPIRE selbst vgl. Stromberger, in: Eixelsberger (Hrsg.), Kommunales E-Government, S. 153 (153 ff.). 118  Im Folgenden wird aus Gründen der Einfachheit ausschließlich von der „Europäischen Union“ gesprochen – auch für Rechtsakte, die vor dem 1. 12. 2009 erlassen wurden. Dies lässt sich rechtfertigen mit Art. 1 Abs. 3 Satz 2 EUV, wonach die EU Rechtsnachfolgerin der EG ist. Einzige Ausnahme ist der Begriff „Gemeinschaft“ im Akronym INSPIRE. 119  EuGH, Urt. v. 28. 7. 2011, Rs. C-309/10 (Agrana Zucker GmbH), Rdnr. 31, 45, BeckRS 2011, 81184 m.w.N. 120  Der Begriff wurde von der Literatur bereits vor dem Vertrag von Lissabon verwendet, vgl. Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, 6. Aufl. 2003 EG, Art. 5 Rdnr. 2; der EuGH nutzte eher die Bezeichnung „Einzelermächtigung“ vgl. EuGH, Urt. v. 05. 10. 2000 - Rs. C-376/98 (Tabakwerbung), Slg. 2000, I-8419 Rdnr. 83, 107. 121  Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, ABl. C 325 v. 24. 12. 2002, S. 33. 122  Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union, ABl. EG C 325 v. 24. 12. 2002, S.  5. 123  Streinz, in: Streinz (Hrsg.) EUV/EGV, 1. Aufl. 2003, EGV, Art. 5 Rdnr. 4 ff. 124 Vgl. zur heutigen Rechtslage, aber auch auf vorhergehende Entscheidungen des EuGH verweisend: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 11 Rdnr. 3 f.

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der INSPIRE-RL aus Art. 175 Abs. 1 EGV a.F. (jetzt Art. 192 Abs. 1 AEUV) ab,125 welcher früher eine sog. konkurrierende Kompetenz begründete126 und seit dem Erlass des Vertrages von Lissabon dem Typus der geteilten Zuständigkeiten angehört (Art. 4 Abs. 2 lit. e AEUV).127 Nach Art. 175 Abs. 1 EGV a.F. beschloss der Rat gemäß dem Verfahren des Art. 251 EGV a.F. und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen über das Tätigwerden der Gemeinschaft zur Erreichung der in Art. 174 EGV a.F. genannten Ziele. Bei dem Verfahren nach Art. 251 EGV a.F. handelte es sich um das Verfahren der Mitbeteiligung, das dem heutigen ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV entspricht.128 Die in Art. 174 EGV a.F. genannten Zielen sind fast unverändert in Art. 191 AEUV übernommen worden. Es handelte sich um die umweltpolitischen Ziele der Union, nämlich Erhaltung, Schutz und qualitative Verbesserung der Umwelt, Schutz der menschlichen Gesundheit, umsichtige und rationale Verwendung der natürlichen Ressourcen, sowie um die Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler und globaler Umweltprobleme (Art. 174 Abs. 1 EGV a.F.).129 Die fehlende primärrechtliche Definition des Umweltrechts führte zu Unklarheiten über die Reichweite der Kompetenz.130 Der Begriff bezog sich jedenfalls auf die natürliche und die vom Menschen gemachte Umwelt, also auf die „Umweltmedien“ Luft, Boden, Wasser, auf Flora und Fauna und vom Menschen gestaltete Umwelt.131 Hierbei ist nach dem wortgleich übernommenen Absatz 2 Unterabsatz 1 der Norm ein hohes Schutzniveau132 anzustreben (Art. 174 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 EGV a.F. bzw. Art. 191 Art. 2 UAbs. 1 Satz 1 AEUV). Wenn sie bei ihrer Tätigkeit die (unverändert gelassenen) Eckpunkte von Art. 174 Abs. 3 EGV a.F./Art. 191 Art. 3 AEUV133 berücksichtigen soll, dann muss die Union dazu in der Lage sein: Sie 125 

So die Einleitungsformel der INSPIRE-RL. Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 1. Aufl. 2003, EGV, Art. 175 Rdnr. 7. 127  Art. 4 AEUV hat keine Entsprechung im EGV a.F., vgl. Pelka, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, AEUV, Art. 4 Rdnr. 1. 128  Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 11 Rdnr. 51. 129  In Art. 191 AEUV ist der vierte Spiegelstrich um einen Halbsatz ergänzt worden, der die „Bekämpfung des Klimawandels“ als Regelbeispiel der Bewältigung globaler Umweltprobleme bezeichnet. 130 Vgl. Jans/v. d. Heide, Europäisches Umweltrecht, S. 27 ff. 131  Käller, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, EGV, Art. 174 Rdnr. 7. Vgl. in den folgenden Fußnoten zur Konkretisierung der weiteren Begrifflichkeiten. 132  Zu diesem Begriff vgl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, AEUV, Art. 191, Rdnr. 131 ff., wonach das hohe Schutzniveau für jede einzelne Umweltschutzmaßnahme gilt und nicht nur für die EU-Umweltpolitik als Ganzes; es soll eingehalten sein, wenn die EU jedenfalls über ihre internationalen Verpflichtungen hinausgeht. 133 „[D]ie verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten; die Umweltbedingungen in den einzelnen Regionen der Union; die Vorteile und die Belastung aufgrund des 126 

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

muss sich also über die vorhandenen wissenschaftlichen und technischen Möglichkeiten und die verschiedenen geographischen und ökologischen Bedingungen in den Regionen134 etc. informieren können. Insbesondere das hohe anzustrebende Schutzniveau, das Informationsinteresse der Öffentlichkeit sowie die Natur des Regelungsgegenstandes, nämlich die unionsweite Vergleichbarkeit und Interoperabilität von digitalen raumbezogenen Daten, die unionsweite Koordinierung von Nutzern und Anbietern und die Kombination von Informationen und Kenntnissen verschiedener Sektoren begründen ein Interesse an einer Harmonisierung der grundlegenden Normen des Geodatenrechts und der Schaffung einer unionsweiten Geodateninfrastruktur.135 Das Sammeln und Vereinheitlichen der maßgeblichen Daten, nämlich insbesondere der raumbezogenen Daten, ist notwendig zum Erreichen der in Art. 174 Abs. 1 EGV a.F./Art. 191 Abs. 1 AEUV genannten Ziele und zur Kenntnis der zu berücksichtigenden Rahmendaten (vgl. Art. 174 Abs. 3 EGV a.F./191 Abs. 3 AEUV). Da die Vertragskompetenzen teleologisch zur Erzielung größtmöglicher Wirksamkeit (effet utile) und im Lichte politischer Erfordernisse auszulegen waren und sind,136 war und ist eine Kompetenz der Union zum Erlass eines Regelwerkes, welches die Rahmenbedingungen einer europäischen Geodateninfrastruktur schafft, gegeben. bb) Grundsatz der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit Trotz des Vorliegens der Ermächtigung nach Art. 175 Abs. 1 EGV a.F. durfte die Union nur legislativ tätig werden, wenn eine solche Regelung nicht gegen die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 2 und 3 EGV a.F., mittlerweile Art. 5 Abs. 3 und 4 EUV) verstößt. Es ist allerdings wieder zu bedenken, dass das Subsidiaritätsprinzip in der Gestalt, welche es durch den Vertrag von Lissabon erhalten hat, nur für Rechtsakte der Union gilt, welche seit dem 01. 12. 2009 erlassen wurden.137 Nach dem Grundsatz, dass Rechtsakte der Union nach der Rechtslage zum Zeitpunkt ihres Erlasses zu beurteilen sind,138 bleiben Rechtsakte, welche auf der Grundlage des EG-Vertrages erlassen wurden, nur

Tätigwerdens bzw. eines Nichttätigwerdens; die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Union insgesamt sowie die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen“. 134  Für ein Abstellen lediglich auf geographische und ökologische, nicht aber ökonomische Gegebenheiten vgl. Scherer/Heselhaus, in: Dauses (Hrsg.), EU-Wirtschaftsrecht, O. Umweltrecht, Rdnr. 34. 135  Vgl. Erwägungsgrund 1 und 3 der INSPIRE-RL. 136  Zur alten Rechtslage: Nettesheim, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, 40. Erg., 2009, EGV, Art. 1 Rdnr. 60 ff., 76 ff.; so weiterhin: Oppermann/ Classen/Nettesheim, Europarecht, § 11 Rdnr. 7. 137  Lienbacher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, EUV, Art. 5 Rdnr. 22. Zur vorherigen Rechtslage vgl. Albin, NVwZ 2006, 629 (629 ff.). 138  EuGH, Urt. v. 28. 7. 2011, Rs. C-309/10 (Agrana Zucker GmbH), Rdnr. 31, 45, BeckRS 2011, 81184 m.w.N.

I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen

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an Art. 5 Abs. 2 EGV in Verbindung mit Protokoll Nr. 30 zum EGV zu messen.139 Dies betrifft ebenfalls die INSPIRE-RL von 2007 und die Durchführungsbestimmungen, welche vor dem Vertrag von Lissabon erlassen wurden. (1) Subsidiarität Schon in Art. 5 Abs. 2 EGV a.F. war das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzregel ausgestaltet.140 Es war juristisch verbindlich, betraf die gesamte Tätigkeit der Union, adressierte alle Organe, also auch das Parlament und den Rat, welche nach Art. 175 in Verbindung mit Art. 251 EGV a.F. die INSPIRE-RL erlassen haben, und begünstigte die Mitgliedstaaten, deren Kompetenzrechte gewahrt werden sollten.141 Zur Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätskriterium war und ist ein zweistufiger Prüfungsaufbau in Form von „Tests“142 etabliert: Es ist einerseits zu fragen, ob nicht schon die Mitgliedstaaten die zu erreichenden Ziele ausreichend verwirklichen können (Negativ- oder Effizienztest), andererseits muss das Tätigwerden der Union zu einer besseren Verwirklichung führen („Mehrwerttest“).143 (2) Verhältnismäßigkeit Vom „Ob“ des Tätigwerdens ist das „Wie“ zu trennen: Aus diesem Grund ergänzte (und ergänzt) das Prinzip der Erforderlichkeit (heute explizit „Verhältnismäßigkeit“, vgl. Art. 5 Abs. 4 EUV n.F.)144 das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzausübungsschranke, das als Schutzvorschrift für die Mitgliedstaaten einen Maßstab für die Regelungsintensität bieten sollte:145 Nach Art. 5 Abs. 3 EGV a.F. durften die Maßnahmen der Union nicht über das für die Erreichung der Ziele jenes Vertrages erforderliche Maß hinausgehen – es war (und ist) eine „allgemeine

139 EuGH, Urt. v. 8.  6. 2010 - Rs. C-58/08 (Vodafone Ltd.), EuZW 2010, 539 (542), Rdnr. 72 f. 140  Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, 6. Aufl. 2003, EG, Art. 5 Rdnr. 25. 141  Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 1. Aufl. 2003, EGV, Art. 5 Rdnr. 32 ff.; a.A. Lienbacher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, EGV, Art. 5 Rdnr. 28 f., 33 f., sich selbst aber als Mindermeinung bezeichnend. Nunmehr für die neue Rechtslage die Justiziabilität der Subsidiarität ebenfalls bejahend: Lienbacher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, EUV, Art. 5 Rdnr. 28 f. 142  Vgl. zur damaligen Rechtslage: Calliess, in: Calliess/Ruffert, 3. Aufl. 2007, EGV, Art. 5 Rdnr. 36 m.w.N.; zur heutigen, Rechtslage und den hier verwendeten Begriffen: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 11 Rdnr. 29. Diese Begriffe und dieser Aufbau fanden sich bereits zur alten Rechtslage, vgl. Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, EGV, Art. 5 Rdnr. 36 ff. zu den sonstigen Prüfungsmustern (Leitlinien bzw. Prüfraster). 143  Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 11 Rdnr. 29. 144  Es handelte sich schon damals um das Verhältnismäßigkeitsprinzip, vgl. EuGH, Urt. v. 22. 10. 1998, Rs. C-36/97 und C 37/97 (Kellinghusen), Slg. 1998, I-6337 Rdnr. 32 f. 145  Streinz, in: Streinz (Hrsg.) EUV/EGV, 1. Aufl. 2003, EGV, Art. 5 Rdnr. 45.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

Handlungsmaxime“ des Unionsrechts und galt für alle Maßnahmen der Union,146 also auch legislative. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach Art. 5 Abs. 3 EGV a.F. bezog sich schon seinem Wortlaut nach nur auf Geeignetheit und Erforderlichkeit, nicht jedoch auch auf die Angemessenheit der Maßnahme.147 Es empfiehlt sich im Falle der Interoperabilität und Harmonisierung des Zugangs zu Geodaten zwischen der technischen und der rechtlich-organisatorischen Ebene zu unterscheiden. (3) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit der technischen und rechtlich-organisatorischen Regelungen (a) Technische Dimension Unionsweit verbindlich geltende Standards, Formate usw. können „nicht ausreichend“ von den Mitgliedstaaten festgelegt werden und waren und sind daher „besser auf Gemeinschaftsebene“ im Sinne von Art 5 Abs. 2 EGV a.F. angesiedelt. Die Interoperabilität nationaler Systeme kann denknotwendig nicht in jedem Mitgliedsstaat separat verwirklicht werden. Eine umfassende Regelung der technischen Dimension der Geodateninfrastruktur ist auch geeignet und erforderlich im Sinne von Art. 5 Abs. 3 EGV a.F. Dies betrifft auch Verwaltungsstrukturen, soweit sie mit technischen Vorgaben untrennbar zusammenhängen. So kann die Union beispielsweise das Einrichten von Zugangsportalen vorsehen, sowie die Integrierung von mitgliedstaatlichen Angeboten in unionsweit aufgebaute Strukturen, die ihrerseits gewisse Verwaltungsstrukturen in den Mitgliedstaaten erfordern – sie dienen der Verwirklichung transnationaler Behördennetzwerke und können einen dezentral bestückten Wissenspool schaffen, auf welchen die verschiedenen Behörden zur Verwirklichung ihrer jeweiligen öffentlichen Aufträge zugreifen können.148 (b) Rechtlich-organisatorische Dimension Portale als Schnittstellen zwischen Nutzern und Datenanbietern haben eine Rückwirkung auf den Aufbau der Struktur, welche der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient.149 Sie befördern eine Front-Office/Back-Office-Struktur150 Lienbacher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, EGV, Art. 5 Rdnr. 40. 147 Vgl. Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, 6. Aufl. 2003, EG, Art. 5 Rdnr. 40; a.A. die „Proportionalität“ als drittes Element der Prüfung fordernd Lienbacher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, EGV, Art. 5 Rdnr. 44. 148 Vgl. oben (B. IV. 3. A); vgl. hierzu: Ladeur, in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information, FS Bull, S. 648 ff. 149  Kummer, zfv 6/2004, 369 (369 ff.); zum Begriff der öffentlichen Aufgabe vgl. Kapitel C.VI. 150  Dempf/Jäger-Bredenfeld, zfv 4/2007, 247 (249); Kummer, zfv 6/2004, 369 (372 ff.); vgl. Schimanke in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), Staat, Verwaltung, Information. FS Bull, S. 795 (814 f.). 146 

I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen

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und sind schon aus diesem Grund organisationsrechtlich nicht neutral. Diese Determinierung der Behördenstrukturen findet ihre Grenze allerdings – schon nach dem Wortlaut von Art. 175 Abs. 1 EGV a.F. –, soweit sie nicht mehr zur Verwirklichung der umweltpolitischen Ziele der Union beiträgt. In der Frage der europäischen Geodateninfrastruktur und den nationalen Geodateninfrastrukturen ist daher mit Callies von einem Modell der differenzierten Kompetenzausübung151 auszugehen (ähnlich dem sonstigen europäischen Umweltrecht)152, welches von einer „komplementären Flexibilität“153 geprägt ist: Danach hat die Union im Gegenzug zu ihrer umfassenden Kompetenz im Geodatenzugangsrecht lediglich die Möglichkeit Rahmenregelungen und Mindeststandards festzulegen. Sie darf auf die mitgliedstaatlichen Strukturen soweit einwirken, soweit dies zur Erreichung des Schutzzwecks notwendig ist. Im Geodatenzugangsrecht bedeutet dies: Sie darf die mitgliedstaatlichen Regelungen insoweit vorformen, soweit dies nötig ist, um sie in die Strukturen der Europäischen Geodateninfrastruktur einzubinden. cc) Kompetenz für weitere Maßnahmen de lege ferenda Darüber hinaus dürfte sie zusätzlich – auch wenn dies bislang explizit nicht in der Absicht der Union war154 – die Mitgliedstaaten zu einer Erfassung von Geodaten verpflichten, jedenfalls soweit dies zur Verwirklichung des Schutzzwecks und des sinnvollen Aufbaus einer unionsweiten Geodateninfrastruktur notwendig ist. Letzteres erscheint insbesondere sinnvoll, wenn der Interoperabilisierungsprozess abgeschlossen sein wird: Die Geodateninfrastruktur kann ihren Zweck nur dann erfüllen, wenn ein Mindestmaß an Genauigkeit, Aktualität und Richtigkeit aller eingestellten Daten gewahrt ist. Allerdings bliebe auch für den Fall, dass die Union ihre Rechtssetzungstätigkeit ausdehnen wollte, der Grundsatz der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zu beachten (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EUV).

151  Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, AEUV, Art. 192 Rdnr. 19; vgl. zur Vorauflage: Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, EGV, Art. 175 Rdnr. 9; Eisenberg, Kompetenzausübung und Subsidiaritätskontrolle im europäischen Umweltrecht, S. 62 ff. 152  Vgl. dieses Konzept im internationalen Wasserrecht nutzbar machend: Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, S. 653 f. 153  Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, AEUV, Art. 192 Rdnr. 21; vgl. zur Vorauflage: Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, EGV, Art. 175 Rdnr. 11; vgl. Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der EU, insbesondere S. 215 ff., 240 ff ; kritisch: Eisenberg, Kompetenzausübung und Subsidiaritätskontrolle im europäischen Umweltrecht, S. 310. 154  Erwägungsgrund 13 und Art. 4 Abs. 4 der INSPIRE-Richtlinie; bereits: Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des RAtes zur Schaffung einer Raumdateninfrastruktur in der Gemeinschaft (INSPIRE), KOM(2004) 516 end. v. 23. 7. 2004, S. 3.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

Eine Regelung des Erhebungsverfahrens, der mitgliedstaatlichen Geodatenverwaltung, des Zugangsregimes, der Qualität der Geodaten, soweit die Regelung einen basalen Grundstandard überschreitet, sowie Vorgaben zur Nutzung der Geodaten auf mitgliedstaatlicher Ebene wären jedoch zur Erreichung des Zwecks nicht notwendig und daher auch nicht von Art. 192 AEUV gedeckt. b) Telos und Normgebungsprozess Gute Politik und Verwaltung hängen oftmals „von hochwertigen Informationen und der Beteiligung einer gut informierten Öffentlichkeit ab“ – diese Erkenntnis steht nicht nur am Beginn der Implementation der Aarhus-Konvention ins Unionsrecht,155 sondern leitete die Kommission auch bei der Schaffung einer europäischen Geodateninfrastruktur.156 INSPIRE ist ein Kind des europäischen Umweltschutzrechts: Die Kommission arbeitete auf die Schaffung einer europäischen Geodateninfrastruktur im Zuge des sechsten Umweltaktionsprogrammes157 hin,158 welches selbst eine von soliden Kenntnissen und informierter Beteiligung getragene Umweltpolitik anstrebte159 und dafür Sorge getragen sehen wollte, dass die EU-Umweltpolitik in integrativer Weise betrieben werde, wobei regionalen und lokalen Unterschieden Rechnung zu tragen war.160 Aus diesem Grund sah die Kommission ein Bedürfnis für „ein neues Konzept für Überwachung und Berichterstattung sowie für die Verwaltung und Übermittlung von Daten auf den unterschiedlichen Verwaltungsebenen“; es seien „politische Maßnahmen nötig, um Doppelarbeit bei der Datenerfassung zu verringern und um Harmonisierung, umfassende Verbreitung und Nutzung von Daten zu unterstützen und fördern.“161 Dies diene der Effizienz und der besseren Verfügbarkeit sowie der erhöhten Qualität der Information, was nach den Erwägungen der Kommission von Anfang an auch dem Ziel der Innovations- und Wirtschaftsförderung zugutekommen sollte.162 Geodaten, zu 155 

Vgl. oben, Kapitel C.I.2.e). 516 endg. v. 23. 7. 2004, S. 2 (siehe C., Fn. 154). Die Standardisierungsund Zusammenführungsbemühungen der Union zielen jedoch nicht nur auf die verschiedenen Mitgliedstaaten und deren politische Untergliederungen, sondern auch auf die verschiedenen Organe der Union selbst; vgl. zu diesem intranionalen Informationsrecht etwa Boehm, Information Sharing and Data Protection in the Area of Freedom, Security and Justice, passim. 157  Beschluss Nr. 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juli 2002 über das sechste Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft, ABl. L 242 v. 10. 9. 2002, S. 1. 158  Vgl. Erwägungsgrund 2 der INSPIRE-RL. 159  KOM(2004) 516 endg. v. 23. 7. 2004, S. 2 (siehe C., Fn. 154). 160 Erwägungsgrund 2 der INSPIRE-RL; so schon Art. 2 Abs. 3 des Beschlusses 1600/2002/EG. 161  KOM(2004) 516 endg. v. 23. 7. 2004, S. 2 (siehe C., Fn. 154). 162  KOM(2004) 516 endg. v. 23. 7. 2004, S. 2. Siehe auch Karg/Polenz, in: Dix u.a. (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht. Jahrbuch 2008, S. 85 (94). Aus diesem Grund sieht Neumann, Zugang zu Geodaten, S. 714 das Wirtschaftlichkeitselement als ebenbürtig 156  KOM(2004)

I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen

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diesem frühen Zeitpunkt noch als „Raumdaten“163 bezeichnet, sollten eine herausgehobene Rolle spielen, weil „sie es ermöglichen, Informationen aus verschiedenen Disziplinen für ganz unterschiedliche Verwendungszwecke zu integrieren. Eine kohärente und leicht zugänglich räumliche Beschreibung des Territoriums der Gemeinschaft würde den erforderlichen Rahmen schaffen, um die Informationserfassung und Überwachung in der Gemeinschaft zu koordinieren. Raumdaten können auch bei der Erstellung von Karten hilfreich sein, die ein effizientes Mittel für die Kommunikation mit der Öffentlichkeit sind. Leider sind aufgrund der technischen und sozioökonomischen Merkmale von Raumdaten Probleme mit der Koordinierung, mit Informationslücken und Datenqualität sowie mit Hindernissen beim Zugang zu Informationen und deren Nutzung besonders akut.“164

Das Verfahren165 stützte sich auf ex-Art. 251 EGV. Nach dem ersten Vorschlag der Kommission vom 23. Juli 2004, nahmen der Wirtschafts- und Sozialausschuss am 9. Februar166 und das Europäische Parlament in erster Lesung am 7. Juni 2005 billigend Stellung167, bevor am 23. Januar 2006 der Rat seinen Gemeinsamen Standpunkt formulierte,168 den seinerseits das Parlament in zweiter Lesung am 13. Juni 2006 billigte.169 Am 29. Januar 2007 beschloss der Rat nach dem erfolgreichen Zusammentreten des Vermittlungsausschusses vom 21. November 2006 über die Richtlinie.170 Das Europäische Parlament nahm durch seine legislative Entscheineben dem Umweltschutz, während die vorliegende Arbeit INSPIRE primär als umweltpolitisch motiviert interpretiert und die wirtschaftspolitische Dimension zwar anerkennt, ihr aber nur sekundäre Bedeutung zuspricht. 163  KOM(2004) 516 endg. v. 23. 7. 2004, S. 2 f. 164  KOM(2004) 516 end. v. 23. 7. 2004, S. 2. 165  Vgl. hierzu die Verfahrensinformationen des Europäischen Parlaments: http://www. europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=2004/0175%28COD%29. 166  Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Raumdateninfrastruktur in der Gemeinschaft (INSPIRE)“, ABl. C 221 v. 8. 9. 2005, S. 33, wonach der Ausschuss auf seiner 414. Plenartagung am 9./10. Februar 2005 (Sitzung am 9. Februar) mit 140 Stimmen bei 2 Enthaltungen ein positives Votum gab. 167  Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Raumdateninfrastruktur in der Gemeinschaft, ABl. C 124 E v. 25. 5. 2006, S. 116. 168  Gemeinsamer Standpunkt (EG) Nr. 5/2006 vom Rat festgelegt am 23. Januar 2006 im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie 2006/…/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom … zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (Inspire), ABl. C 126 E v. 30. 5. 2006, S. 16. 169 Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem Gemeinsamen Standpunkt des Rates im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE), ABl. C 300 E v. 9. 12. 2006, S. 106. 170  Rat der Europäischen Union, Dokument 5388/07, einsehbar unter: http://register.consilium.europa.eu/pdf/de/07/st05/st05388.de07.pdf. Zu dem Beschluss selbst findet sich leider kein Dokument, die Bestätigung findet sich auf in der Dokumentation des Europäischen

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dung am 13. Februar 2007 den gemeinsamen Entwurf an und beauftragte seinen Präsidenten und seinen Generalsekretär mit der Unterzeichnung des Rechtsakts.171 Die Richtlinie wurde am 25. April 2007 im Amtsblatt veröffentlicht und trat ihrem Art. 25 gemäß am 15. Mai 2007 in Kraft. In ihrer Stellungnahme für den Ausschuss für Umwelt, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit vom 26. April 2005 hatte die Berichterstatterin Frederika Brepoels bereits ihre volle Unterstützung für den Kommissionsvorschlag zugesagt, den Entscheidungsfindungsprozess durch die Kommission geschildert und auf den Gleichlauf der INSPIRE-RL mit der PSI-RL und der UI-RL und den Programmen Galileo und GMES (heute Copernicus) hingewiesen.172 Schon zu diesem frühen Zeitpunkt war es den Beteiligten also wichtig, eine konsistente Datenpolitik der Union zu verwirklichen. Eine der wichtigsten Entscheidungen war das geldleistungsfreie Anbieten nicht nur von Suchdiensten, sondern auch von Darstellungsdiensten.173 Auf der Seite der Mitgliedstaaten bestanden Besorgnisse, dass die finanziellen Interessen ihrer mit der Geodatenerhebung und -verwaltung befassten staatlichen Stellen Schaden nehmen könnten; außerdem wollten die Mitgliedstaaten möglichst weitgehende Beschränkungsmöglichkeiten für den Zugang zu Geodaten. In beiden Punkten konnte schließlich durch Vermittlung im Trialog-Verfahren ein Kompromiss erzielt werden. Kommission, Rat und Europäisches Parlaments: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=2004/0175%28COD%29. 171  Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem vom Vermittlungsausschuss gebilligten gemeinsamen Entwurf einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft, ABl. C 287 E v. 29. 11. 2007, S. 135. 172  European Parliament, Committee on the Environment, Public Health and Food Safety (Rapporteur: Frederika Brepoels), Report on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council establishing an infrastructure for spatial information in the Community (INSPIRE) (COM(2004)0516 – C6-0099/2004 – 2004/0175(COD)), 26. 4. 2005, FINAL A6-0108/2005, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A6-2005-0108+0+DOC+PDF+V0//EN. Dort heißt es: „[…] new instruments are about to be developed, in particular two directives on public access to environmental information and on the re-use of public sector information as well as the Global Monitoring for Environment and Security (GMES), a joint initiative of the European Commission and the European Space Agency, and GALILEO, both to be opera­tional by 2008.“ (S. 30). Und weiter heißt es: „INSPIRE will be complementary to the PSI and the access to environmental information directives. […] Hence, there is no obvious conflict between INSPIRE and the other directives.“ (S. 32). 173 Europäisches Parlament, Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit (Berichterstatterin: Frederika Brepoels), II Empfehlung für die zweite Lesung betreffend den Gemeinsamen Standpunkt des Rates im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) (12064/2/2005 – C6-0054/2006 – 2004/0175(COD)), ENDGÜLTIG A6-0081/2006, S. 21, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A6-2006-0081+0+DOC+PDF+V0//DE.

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Parlament einigten sich auf die Festlegung der Beschränkungsmöglichkeiten im Einklang mit den Bestimmungen der Aarhus-Konvention; im Übrigen sollten die Mitgliedstaaten Such- und Darstellungsdienste geldleistungsfrei anbieten, sowie Geodaten zu deren Publikation sie nach Unionsrecht verpflichtet sind; im Übrigen sollten die staatlichen Behörden jedoch „unter klar festgelegten Bedingungen Gebühren erheben dürfen.“174 c) Regelungsinhalt Die INSPIRE-RL175 ist in sieben Kapitel unterteilt: Allgemeine Bestimmungen (Art. 1 – 4), Metadaten (Art. 5 und 6), Interoperabilität von Geodatensätzen und -diensten (Art. 7 – 10), Netzdienste (Art. 11 – 16), Gemeinsame Nutzung von Daten (Art. 17), Koordinierung und ergänzende Maßnahmen (Art. 18 – 20) und Schlussbestimmungen (Art.  21 – 26). aa) Kapitel I Die INSPIRE-RL soll das zentrale legislatorische Mittel zur Schaffung der „Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft“ sein – daher auch das Akronym INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in the European Community) – und dabei der europäischen Umweltpolitik dienen (Art. 1 Abs. 1). Sie „stützt sich auf die von den Mitgliedstaaten eingerichteten und verwalteten Geodateninfrastrukturen“ (Art. 1 Abs. 2). Der Wortlaut setzt bereits das Bestehen solcher Infrastrukturen voraus. Zwar will die Richtlinie ausdrücklich keine Verpflichtung zum Sammeln bestimmter Geodaten oder zur Einrichtung konkreter Verwaltungsstrukturen innerhalb der Mitgliedsstaaten schaffen (außer den Geoportalen), allerdings setzt die Ratio legis, nämlich Erzeugung von Interoperabilität der nationalen Geodateninfrastrukturen, doch gewisse Anforderungen an die nationalen Pendants (vgl. d). Im Übrigen kann die Richtlinie auf die Verpflichtung zur Erfassung neuer Daten verzichten, da solche Verpflichtungen in anderen Vorschriften geregelt sind (Erwägungsgrund 13). Die INSPIRE-RL soll nicht in bereits bestehende Rechte und Pflichten eingreifen. Daher lässt sie die Umweltinformationsrichtlinie 2003/4/EG und die

174  Europäisches Parlament, Delegation des Europäischen Parlaments im Vermittlungsausschuss (Vorsitzender: Alejo Vidal-Quadras, Berichterstatterin: Frieda Brepoels), III Bericht über den vom Vermittlungsausschuss gebilligten gemeinsamen Entwurf einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) (PE-CONS 3685/2006 – C6-0445/2006 – 2004/0175(COD)), 31. 1. 2007, A6-0021/2007, S. 6 f., abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A6-2007-0021+0+DOC+PDF+V0//DE. 175  Artikel im folgenden Abschnitt beziehen sich, soweit nichts anderes angegeben ist, auf die INSPIRE-RL.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

PSI-Richtlinie 2993/98/EG (Art. 2 Abs. 1) und das geistige Eigentum öffentlicher Stellen unberührt (Art. 2 Abs. 2). Artikel 3 enthält zehn wichtige Definitionen. Eine Geodateninfrastruktur bezeichnet nach der Richtlinie „Metadaten, Geodatensätze und Geodatendienste, Netzdienste und -technologien, Vereinbarungen über gemeinsame Nutzung, Zugang und Verwendung sowie Koordinierungs- und Überwachungsmechanismen, -prozesse und -verfahren, die im Einklang mit [der] Richtlinie geschaffen, angewandt oder zur Verfügung gestellt werden“ (Art. 3 Nr. 1). Zur Geodateninfrastruktur gehören also sowohl die Daten und technischen Verknüpfungen als auch die rechtlichen Strukturen und Normenkomplexe. „Geodaten“, also der Regelungsgegenstand der Richtlinie, sind nach dieser „alle Daten mit direktem oder indirektem Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet“ (Art. 3 Nr. 2); deren identifizierbare Sammlung bildet einen „Geodatensatz“. Die Richtlinie zielt auf Geodaten, welche Behörden vorhalten oder die für diese bereitgehalten werden, oder auf Geodaten, welche Behörden zur Erfüllung ihres öffentlichen Auftrages nutzen; Private sollen nur eingebunden werden, wenn diese vorher einen entsprechenden Antrag stellen (Erwägungsgrund 12). Von entscheidender Bedeutung ist daher die Definition der „Behörde“, wie sie die Richtlinie versteht. Hierunter fallen entweder „die Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene“ (Art. 3 Nr. 9 Satz 1 lit. a) oder „natürliche oder juristische Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung einschließlich bestimmter Pflichten, Tätigkeiten oder Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Umwelt wahrnehmen“ (Art. 3 Nr. 9 Satz 1 lit. b) oder „natürliche oder juristische Personen, die unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b genannten Person im Zusammenhang mit der Umwelt öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen“ (Art. 3 Nr. 9 Satz 1 lit. c). Art. 3 Nr. 9 Satz 2 erlaubt den Mitgliedstaaten Ausnahmen für Gremien und Einrichtungen vorzusehen, soweit sie gesetzgeberisch oder gerichtlich tätig werden. Der Wortlaut der Behördendefinition von Art. 3 Nr. 9 ist fast wortgleich mit Art. 2 Nr. 2 der UI-RL und diesem inhaltlich voll entsprechend. Der europäische Normgeber will genau diejenigen öffentlichen Stellen, welche informationspflichtig im Sinne des Umweltinformationsrechts sind zu Verpflichteten im Sinne des Geodatenzugangsrechts machen. Dies verdeutlicht den engen Zusammenhang von UI-RL und INSPIRE-RL. Sie zielen auf das gleiche Ziel (Informationen für den Umweltschutz bereitzustellen) und die Vorgabe der INSPIRE-RL, die UI-RL unberührt zu lassen, verdeutlicht die ergänzende Funktion, die der europäische Normgeber dem Zugang zu Geodaten beimisst. In diesen umweltrechtlichen Zusammenhang gestellt, ergibt sich von selbst, dass INSPIRE nicht alle denkbaren Geodaten einbeziehen will. INSPIRE gilt für Geodatensätze, die vier Bedingungen erfüllen, welche in Art. 4 Abs. 1 der Richtli-

I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen

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nie aufgezählt sind: Sie beziehen sich auf einen Bereich, in dem ein Mitgliedstaat Hoheitsbefugnisse ausübt (a), sie liegen in elektronischer Form vor (b), sie sind vorhanden bei einer Behörde und wurden von einer Behörde erstellt oder sind bei einer solchen eingegangen oder werden von dieser Behörde verwaltet bzw. aktualisiert und fallen unter ihren öffentlichen Auftrag oder werden für diese bereitgehalten (c i) oder sind vorhanden bei Dritten, welchen gemäß Artikel 12 der Richtlinie der Netzzugang gewährt wird, oder werden für diese bereitgehalten (c ii) und sie betreffen eines oder mehrere der in Anhang I, II oder III angeführten Themen (d). Anhang I enthält neun Themen vor allem zu Verwaltungsdaten (Adressen, Flurstücke etc.),176 Anhang II enthält vier Themen mit geologischem Bezug177 und Anhang III enthält 21 Themen aus verschiedenen Bereichen, insbesondere zu Ressourcen und zur kulturellen, menschgemachten Sphäre.178 Zum Aufbau der europäischen Geodateninfrastruktur müssen die Daten interoperabel gestaltet und es muss eine konsistente Struktur vorhanden sein, um auf die Daten zugreifen zu können. Interoperabilität bedeutet „im Falle von Geodatensätzen ihre mögliche Kombination und im Falle von Diensten ihre mögliche Interaktion ohne wiederholtes manuelles Eingreifen und in der Weise, dass das Ergebnis kohärent ist und der Zusatznutzen der Datensätze und Datendienste erhöht wird“ (Art. 3 Nr. 7). Dazu müssen die Geodaten selbst, aber auch die jeweiligen Metadaten, also die die Geodatensätze und Geodatendienste beschreibenden Informationen, welche es ermöglichen, Geodatensätze und -dienste zu ermitteln, in Verzeichnisse aufzunehmen und zu nutzen (Art. 3 Nr. 6), und die Geodatendienste interoperabel sein. Geodatendienste sind Formen der Verarbeitung der in Geodatensätzen enthaltenen Geodaten oder der dazugehörigen Metadaten mit Hilfe einer Computeranwendung (Art. 3 Nr. 4). bb) Kapitel II Die Artikel 5 und 6 verpflichten die Mitgliedstaaten, für die Geodatensätze und -dienste zu den Themen der Anhänge I, II und III Metadaten zu erzeugen und regelmäßig zu aktualisieren (Art. 5 Abs. 1). Sie beschreiben den Gegenstand der Metadaten (Art. 5 Abs. 2), deren Qualität (Art. 5 Abs. 3) und geben jeweils 176  Anhang I: Koordinatenreferenzsysteme, Geografische Gittersysteme, Geografische Bezeichnungen, Verwaltungseinheiten, Adressen, Flurstücke/Grundstücke (Katasterparzellen), Verkehrsnetze, Gewässernetz, Schutzgebiete. 177  Anhang II: Höhe, Bodenbedeckung, Orthofotografie, Geologie. 178 Anhang III: Statistische Einheiten, Gebäude, Boden, Bodennutzung, Gesundheit und Sicherheit, Versorgungswirtschaft und staatliche Dienste, Umweltüberwachung, Produktions- und Industrieanlagen, Landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlangen, Verteilung der Bevölkerung – Demografie, Bewirtschaftungsgebiete/Schutzgebiete/geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten, Gebiete mit naturbedingten Risiken, Atmosphärische Bedingungen, Meteorologisch-geografische Kennwerte, Ozeanografisch-geografische Kennwerte, Meeresregionen, Biografische Regionen, Lebensräume und Biotope, Verteilung der Arten, Energiequellen, Mineralische Bodenschätze.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

einen Zeitplan vor (Art. 5 Abs. 4 und Art. 6). Im Übrigen sieht Art. 5 Abs. 4 Satz 1 weitere Durchführungsbestimmungen vor, welche im Wege delegierter Rechtssetzung durch einen die Kommission beratenden Ausschuss erarbeitet werden sollen. Art. 5 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit 22 Abs. 2 der INSPIRE-RL verweisen hierzu auf Art. 5, 7 und 8 des Beschlusses 1999/468/EG179. Art. 5 (Regelungsverfahren) dieses sog. Komitologie-Beschlusses180 regelt das genaue Verfahren, in dem der Ausschuss die Durchführungsbestimmungen zu entwickeln hat; Art. 7 trifft Regelungen zu den Geschäftsordnungen der Ausschüsse und zu Informationspflichten der Kommission, Art. 8 betrifft Rechte des Parlaments. Der Verweis auf das Komitologie-Verfahren ist in dieser Form durch den Vertrag von Lissabon und die Einführung der Art. 290 f. AEUV überholt.181 Der Beschluss 1999/468/ EG wurde durch Art. 12 der VO (EU) 182/2011182 aufgehoben, allerdings behält Art. 5a dieses Beschlusses, der zwar nicht im Zusammenhang mit Metadaten Anwendung findet, aber für die sonstigen Durchführungsbestimmungen der INSPIRE-RL, seine Geltung. Wenn also im Folgenden auf Art. 5a des ansonsten aufgehobenen Komitologie-Beschlusses verwiesen wird, so bleibt es insofern bei der alten Rechtslage (Art. 12 Satz 2 der VO (EU) 182/2011). Für die im Kapitel zu Metadaten vorgesehenen Durchführungsbestimmungen gilt jedoch, dass bereits erlassene Durchführungsbestimmungen in Kraft bleiben, und nach Art. 13 Abs. 1 der VO (EU) 182/2011, dass noch zu erlassene Durchführungsbestimmungen in die in der Verordnung vorgesehenen Verfahren zu überführen sind.183 Das Verfahren der delegierten Rechtssetzung an die Kommission ist das für die Durchführungsbestimmungen der INSPIRE-RL angemessene, da die Regelungen rein technischer Natur sind. Das Aufeinander-Abstimmen von Standards und Formaten mag zwar eine politische Dimension besitzen, allerdings bedarf es hierfür 179  BESCHLUSS 1999/468/EG DES RATES vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl. L 184 v. 17. 7. 1999, S. 23, geändert durch BESCHLUSS 2006/512/EG DES RATES vom 17. Juli 2006, ABl. L 200 v. 22. 7. 2006, S. 11. 180 Vgl. Vedder, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg (Hrsg.) Europäisches Unionsrecht, AEUV, Art. 290 Rdnr. 1. 181 Vgl. Vedder, in: Vedder/Heintschel v. Heinegg (Hrsg.) Europäisches Unionsrecht, AEUV, Art. 290 Rdnr. 1. 182  VERORDNUNG (EU) Nr. 182/2011 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren, ABl. L 55 v. 28. 2. 2011, S. 13. 183  In den Fällen, in denen die Richtlinie auf das Verfahren nach Art. 5a verwies bleibt dies in Kraft; in den Fällen, in denen es auf Art. 5 des Beschlusses 1999/468/EG verwies ist nunmehr das Prüfverfahren nach Art. 5 der VO (EU) 182/2011 anzuwenden, wobei angenommen wird, dass die Kommission den Durchführungsakt ohne Stellungnahme nicht erlassen darf (Art. 13 Abs. 1 lit. c VO (EU) 182/2011). Der letzte Durchführungsakt zur INSPIRE-Richtlinie datiert vom 4. 2. 2011 (Durchführungsverordnung der Kommission 102/2011) und trat am 25. 2. 2011 in Kraft – also noch vor der VO (EU) 182/2011, die zum 1. 3. 2011 in Kraft trat (vgl. Art. 16 VO (EU) 182/2011).

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eines umfassenden, sehr detaillierten Fachwissens. Außerdem sind die politischen Vorgaben in der Richtlinie enthalten, so dass die Lösung der Detailfragen im Wege delegierter Rechtssetzung an Expertenausschüsse vergeben werden kann. Hinzu kommt, dass Art. 5 Abs. 4 Satz 2 der INSPIRE-RL explizit auf die „einschlägigen bestehenden internationalen Normen und Nutzeranforderungen“ verweist. cc) Kapitel III Art. 7 ist die zentrale Norm zur Schaffung der Interoperabilität von Geodatensätzen und -diensten. Art. 8 spezifiziert die notwendigen Durchführungsbestimmungen für Geodatensätze, die Themen der Anhänge I und II betreffen, Art. 9 legt den Zeitplan für die Implementierung von Art. 7 fest, wobei eine zeitliche Staffelung der in den drei Anhängen geregelten Themenkomplexe vorgesehen ist und Art. 10 regelt die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Informationen, die zur Einhaltung der Durchführungsverpflichtungen notwendig sind, vorzuhalten und sich untereinander über die Darstellung und Position grenzüberschreitender Objekte zu einigen. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 setzt voraus, dass die Interoperabilität von Geodatensätzen und Geodatendiensten im Wege von Durchführungsbestimmungen hergestellt wird. Der Verweis auf Art. 22 Abs. 3 sieht das in Art. 5a des Beschlusses 1999/468/ EG vorgesehene Verfahren (sog. Regelungsverfahren mit Kontrolle) vor. Dass für die Durchführungsbestimmungen für Metadaten und für die Durchführungsbestimmungen für Geodaten und Geodatendiensten ein andere Verfahren gewählt wurde, verdeutlicht die geringere politische Bedeutung von Metadaten, da diese weitgehend unbeeinflusst vom Expertenausschuss festgelegt werden können. Diese Einschätzung findet eine weitere Stütze in Art. 7 Abs. 5, welcher eine Beteiligung der interessierten Öffentlichkeit an den Durchführungsbestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 vorsieht. Bei der Festlegung der Durchführungsbestimmungen sind die jeweiligen Nutzeranforderungen, bestehende Initiativen und internationale Normen zur Harmonisierung von Geodatensätzen sowie Durchführbarkeits- und Kosten-Nutzen-Erwägungen zu berücksichtigen (Art. 7 Abs. 1 Satz 2). Die Mitgliedstaaten haben sicherzustellen, dass alle neu gesammelten und weitgehend umstrukturierten Geodatensätze und die entsprechenden Geodatendienste innerhalb von zwei Jahren nach Erlass der in Art. 7 Abs. 1 genannten Durchführungsbestimmungen gemäß diesen Durchführungsbestimmungen verfügbar sind, und dass andere Geodatensätze und -dienste, die noch in Verwendung stehen, innerhalb von sieben Jahren nach Erlass der Durchführungsbestimmungen gemäß diesen verfügbar sind (Art. 7 Abs. 3). dd) Kapitel IV Artikel 11 Abs. 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten ein Netz für Geodatensätze und -dienste, für die Metadaten erzeugt wurden, zu schaffen und zu betreiben.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

Dieses muss fünf Dienste umfassen, welche einschlägige Nutzeranforderungen zu berücksichtigen haben und einfach zu nutzen, öffentlich verfügbar und via Internet oder andere geeignete Telekommunikationsmittel zugänglich sein müssen. Es handelt sich dabei um Suchdienste, welche es ermöglichen, mittels des Inhalts von Metadaten nach Geodatensätzen und -diensten zu suchen und den Inhalt der Metadaten anzuzeigen (a), Darstellungsdienste, welche es jedenfalls ermöglichen darstellbare Geodatensätze anzuzeigen, in ihnen zu navigieren, sie zu vergrößern oder zu verkleinern, zu verschieben, Daten zu überlagern sowie Informationen aus Legenden und sonstige relevante Inhalte von Metadaten anzuzeigen (b), Download-Dienste für das Herunterladen von und, soweit möglich, den direkten Zugang auf Kopien vollständiger Geodatensätze oder Teile solcher Sätze (c), Transformationsdienste für die Interoperabilisierung von Geodatensätzen (d) und Dienste zum Abruf von Geodatendiensten (e). Art. 11 Abs. 2 nennt Mindestbedingungen für die Suchkriterien nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 lit. a; hierzu gehören u.a. Schlüsselwörter oder der geografische Standort. Art. 11 Abs. 3 verlangt eine integrierte Lösung: Die Transformationsdienste müssen mit den übrigen Diensten von Art. 11 Abs. 1 in Übereinstimmungen mit den Durchführungsbestimmungen des zentralen Art. 7 Abs. 1 betrieben werden können. Die Mitgliedstaaten haben dafür zu sorgen, dass die Suchdienste der Öffentlichkeit kostenlos zur Verfügung stehen (Art. 14 Abs. 1 Var. 1); Darstellungsdienste sollen ebenfalls regelmäßig kostenlos angeboten werden, allerdings darf die anbietende Stelle eine Gebühr zur Wartung der Geodantesätze und der Sicherung des Dienstes erheben. Wenn Behörden für Darstellungs-, Download- oder Abrufdienste von Diensten Gebühren erheben, so muss die Möglichkeit elektronischen Geschäftsverkehrs geboten werden (Art. 14 Abs. 4 Satz 1). Für diese Dienste (wohlgemerkt nicht für Such- oder Transformationsdienste) können Haftungsausschlüsse, elektronische Lizenzvereinbarungen oder Lizenzen gelten (Art. 14 Abs. 4 Satz 2). Art. 13 erlaubt den Mitgliedstaaten Beschränkungsmöglichkeiten für den Zugang zu Geodatensätzen und -diensten. Für Suchdienste gilt dies jedoch nur im Falle von negativen Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Verteidigung (Art. 13 Abs. 1 UAbs. 1). Eine solche Beschränkungsmöglichkeit besteht ebenfalls für alle übrigen Dienste (Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 lit. b), zu denen der Zugang darüber hinaus noch beschränkt werden kann, wenn negative Auswirkungen auf folgende Kategorien zu befürchten sind: gesetzlich vorgesehenes Amtsgeheimnis (a), Gerichts- oder Disziplinarverfahren (c), Vertraulichkeit von schützenswerten Geschäfts- oder Betriebsgeheimnissen (d), Geistiges Eigentum (e), Schutz personenbezogener Daten (f), Schutz des Interesses von Personen, welche Daten freiwillig zur Verfügung stellen (g), Schutz der Umweltbereiche, auf die sich die Informationen beziehen, also beispielsweise der Aufenthaltsort seltener Tierarten (h). Diese Gründe sind eng auszulegen und das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe ist mit den jeweiligen Interessen an einer Beschränkung abzuwägen (Art. 13 Abs. 2 Satz 1). Durch diese Einschränkungsmöglichkeiten des Zugangs soll den widerstreitenden Interessen von Staat,

I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen

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Wirtschaft und Zivilgesellschaft, die sich selbst nicht selten widersprechen und ein komplexes Interessengeflecht ergeben,184 entsprochen werden. An die Verwaltungen der Mitgliedstaaten richten sich nun zwei Anforderungen, welche einen nicht unerheblichen Einfluss auf die nationalen Organisationsstrukturen haben können: Erstens müssen die Behörden über die technischen Möglichkeiten verfügen, um ihre Geodatensätze und -dienste mit dem in Art. 11 Abs. 1 genannten Netz zu verknüpfen. Diese Funktion ist auf Anfrage auch Dritten zur Verfügung zu stellen, deren Geodatensätze und -dienste den Durchführungsbestimmungen entsprechen (Art. 12). Zweitens müssen die Mitgliedstaaten den Zugang zu den in Art. 11 Abs. 1 genannten Diensten über das von der Kommission geschaffene und betriebene Geo-Portal INSPIRE anbieten und können zusätzlich auch eigene Portale einrichten (Art. 15). Das Portal ist nach Art. 3 Nr. 8 eine Internetseite oder vergleichbare Organisationsstruktur. Art. 16 verweist auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle für nicht erhebliche Änderungen des Kapitels durch Hinzufügung. ee) Kapitel V, VI und VII Kapitel V behandelt die gemeinsame Nutzung von Daten zwischen den Mitgliedstaaten und den Mitgliedstaaten und der EU. Dies dient der Wahrnehmung der jeweiligen öffentlichen Aufgaben, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können. Die Richtlinie enthält jeweils genaue Bestimmungen zu den Grundsätzen dieser Zusammenarbeit und der Möglichkeit, Gebühren zu erheben und die Zusammenarbeit einzuschränken usw. (Art. 17). Kapitel VI betrifft die Koordination und ergänzende Maßnahmen. Art. 20 enthält einen allgemeinen Hinweis auf die Beachtung europäischer und internationaler Normungen, Art. 19 erklärt in seinem Abs. 1 die Kommission als für INSPIRE verantwortlich, wobei sie insbesondere durch die Europäische Umweltagentur unterstützt wird und verlangt in seinem Abs. 2, dass jeder Mitgliedstaat eine nationale Anlaufstelle benennt. In Deutschland ist dies das Lenkungsgremium GDIDE.185 Die Auswirkungen auf das interne Verfahrens- und Organisationsrecht, das implizit in Art. 12 und 15 enthalten ist, wird von Art. 18 explizit statuiert. Danach sorgen die Mitgliedstaaten „dafür, dass geeignete Strukturen und Mechanismen zur Koordinierung der Beiträge aller Stellen und Personen, die ein Interesse an ihrer Geodateninfrastruktur haben, auf den verschiedenen Verwaltungsebenen eingerichtet werden“ (Art. 18 Abs. 1) und diese Strukturen wiederum verwalten die Geodateninfrastruktur im Mitgliedstaat und berichten über die Umsetzung der Richtlinie (Art. 18 Abs. 2).

184 

Vgl. Kapitel B.IV.3. dieser Arbeit. Bundesregierung, 3. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 17/11449, S. 8; zum Lenkungsgremium: http://www.geoportal.de/DE/GDI-DE/Organisation/Lenkungsgremium/lenkungs gremium.html?lang=de. 185 

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

Kapitel VII enthält die Schlussbestimmungen. Artikel 21 statuiert Informationspflichten der Mitgliedstaaten, Art. 22 kreiert den zuständigen, die Kommission unterstützenden Ausschuss und verweist auf die – nach dem Lissabon-Vertrag überholten – Regelungen zum Komitologieverfahren186; Art. 23 legt der Kommission eine Berichtspflicht gegenüber dem Parlament auf, Art. 24 bestimmt die Umsetzungsfrist für die Mitgliedstaaten und die korrespondierenden Informationspflichten, Art. 25 legt den Tag des Inkrafttretens fest (es errechnet sich der 15. Mai 2007) und Art. 26 bestimmt als Adressaten der Richtlinie die Mitgliedstaaten. d) Rechtsfolgen Art. 24 Abs. 1 INSPIRE-RL sieht eine Umsetzungsfrist bis zum 15. Mai 2009 vor. In der Bundesrepublik Deutschland führte dies zum Erlass des Geodatenzugangsgesetzes des Bundes und vergleichbarer Regelungen auf Länderebene. Die Umsetzung der INSPIRE-RL erfolgte in vielen Staaten nicht fristgemäß und provozierte verschiedene Verfahren vor dem EuGH.187 Bei der Anwendung der deutschen Normen ist deren Vereinbarkeit mit der INSPIRE-RL stets zu überprüfen, da dem Unionsrecht ein Anwendungsvorrang zukommt.188 In Zweifelsfällen gilt der Grundsatz richtlinienkonformer Auslegung.189 Außerdem müssen die Mitgliedstaaten der Kommission im dreijährigen Rhythmus über die Umsetzung der Richtlinie Bericht erstatten (Art. 21 Abs. 2 und 3). Art. 21 Abs. 4 sieht einen Verweis auf eine Durchführungsbestimmung vor, zu deren Umsetzung die Kommission ihre Entscheidung 2009/442/EG vom 5. Juni 2009 erlassen hat.190 186 

Vgl. in diesem Kapitel I.3.c)bb). Beschl. v. 3. 1. 2011 - C-396/10 (Kommission/Luxemburg), ABl. C 120 v. 16. 4. 2011, S. 10; EuGH, Urt. v. 3. 2. 2011 - C-395/10 (Kommission/Frankreich), ABl. C 103 v. 2. 4. 2011, S. 11; EuGH, Urt. v. 17. 2. 2011 - C-321/10 (Kommission/Belgien), ABl. C. 103 v. 2. 4. 2011, S. 10; EuGH, Beschl. v. 3. 3. 2011 - C-398/10 (Kommission/Griechenland), BeckEuRS 2011, 561822; EuGH, Beschl. v. 21. 3. 2011 - C-445/10 (Kommission/Deutschland), ABl. C 211 v. 16. 7. 2011, S. 21; EuGH, Beschl. v. 6. 7. 2011 - C-16/11 (Kommission/Estland), ABl. C 269 v. 10. 9. 2011, S. 38; EuGH, Urt. v. 28. 7. 2011 - C-548/10 (Kommission/Österreich), ABl. C 298 v. 8. 10. 2011, S. 10. Die Urteile sind jeweils Verurteilungen der Mitgliedstaaten, die Beschlüsse sind Einstellungs- bzw. Streichungsbeschlüsse. 188  Erklärungen zur Schlussakte der Regierungskonferenz, die den am 13. Dezember 2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon angenommen hat, Erklärung Nr. 17, ABl. C 115 v. 9. 5. 2008, S. 344; EuGH, Urt. v. 20. 2. 1964 Rs 6/64 (Costa/E.N.E.L), Slg. 1964, 1251 (1269); BVerfG, Beschl. v. 6. 7. 2010 - 2 BvR 2661/06 (Honeywell), NJW 2010, 3422 (3423) m.w.N.; zu den unterschiedlichen Begründungen des Anwendungsvorrangs vgl. Ruffert, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, AEUV, Art. 1 Rdnr. 16 f. 189  EuGH, Urt. v. 10. 4. 1984 Rs. 14/83 (von Colson und Kamann/Land Nordrhein-Westfalen), Slg. 1984, 1891; EuGH, Urt. v. 10. 4. 1984 Rs 79/83 (Harz/Deutsche Tradax), Slg. 1984, 1921; BVerfG, Beschl. v. 8. 4. 1987 - 2 BvR 687/85 (Kloppenburg) -, BVerfGE 75, 223 (237); BVerwG, Urt. v. 26. 6. 2008 - 7 C 50.07 -, DÖV 2008, 920 (921); Ahlt/Dittert, Europarecht, S. 78. 187 EuGH,

I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen

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§ 14 Nr. 1 GeoZG enthält eine Verordnungsermächtigung, um die Verpflichtungen aus den Durchführungsbestimmungen nach Art. 5 Abs. 4, Art. 7 Abs. 1, Art. 16, 17 Abs. 8 sowie Art. 21 Abs. 4 der INSPRE-RL zu erfüllen. Von dieser Verordnungsermächtigung der Nr. 1 hat der deutsche Gesetzgeber bislang keinen Gebrauch machen müssen, da die Durchführungsbestimmungen als Verordnungen der Kommission erlassen wurden, welche unmittelbare Gültigkeit im Unionsraum beanspruchen. Es handelt sich dabei um die Verordnung (EG) Nr. 1205/2008 der Kommission vom 3. Dezember 2008,191 die Verordnung (EG) Nr. 976/2009 der Kommission vom 19. Oktober 2009,192 welche durch die Verordnung (EU) Nr. 1088/2010 der Kommission vom 23. November 2010 geändert wurde, Verordnung (EU) Nr. 268/2010 der Kommission vom 29. März 2010,193 Verordnung (EG) Nr. 1089/2010 der Kommission vom 23. November 2010,194 geändert durch die Verordnung (EU) Nr. 102/2011 der Kommission vom 4. Februar 2011 und durch die Verordnung (EU) Nr. 1253/2013 der Kommission vom 21. Oktober 2013. Von deutscher Seite nahm die GDI-DE als „Legally Mandated Organisation (LMO)“ mit entsandten Fachexperten an der Erstellung der Durchführungsbestimmungen teil.195

190  Entscheidung der Kommission 2009/442/EG vom 5. Juni 2009 zur Durchführung der Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich Überwachung und Berichterstattung, ABl. L 148 v. 11. 6. 2009, S. 18, berichtigt in ABl. L 322 v. 9. 12. 2009, S.  40. 191  Verordnung (EG) Nr. 1205/2008 der Kommission vom 3. Dezember 2008 zur Durchführung der Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich Metadaten, ABl. L 326 v. 4. 12. 2008, S. 12. 192  Verordnung (EG) Nr. 976/2009 der Kommission vom 19. Oktober 2009 zur Durchführung der Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Netzdienste, ABl. L 274 v. 20. 10. 2009, S. 9, geändert durch die Verordnung (EU) Nr. 1088/2010 der Kommission v. 23. 11. 2010, ABl. L 323 v. 8. 12. 2010, S. 1 und geändert durch die Verordnung (EU) Nr. 1311/2014 der Kommission v. 10. 12. 2014, ABl. L 354 v. 11. 12. 2014, S.  6. 193  Verordnung (EU) Nr. 268/2010 der Kommission vom 29. März 2010 zur Durchführung der Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf den Zugang der Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft zu Geodatensätzen und -diensten der Mitgliedstaaten nach harmonisierten Bedingungen, ABl. L 83 v. 30.3.2010, S. 8. 194 Verordnung (EG) Nr. 1089/2010 der Kommission vom 23. November 2010 zur Durchführung der Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Interoperabilität von Geodatensätzen und -diensten, ABl. L 323 v. 8. 12. 2010, S. 11, geändert durch Verordnung (EU) Nr. 102/2011 der Kommission v. 4. 2. 2011, ABl. L 31 v. 5. 2. 2011, S. 13 und geändert durch die Verordnung (EU) Nr. 1253/2013 der Kommission v. 21. 10. 2013, ABl. L 331 v. 10. 12. 2013, S. 1. 195 GDI-DE (Hrsg.), Architekturkonzept der Geodateninfrastruktur Deutschland V. 1.0, S. 23, abgerufen unter: http://www.geoportal.de/SharedDocs/Downloads/DE/GDI-DE/ GDI-DE%20Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publicationFile.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

II. Verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung 1. Geoinformationswesen grundsätzlich Ländersache a) Kompetenz aus Art. 30, 70 GG Das Grundgesetz enthält eine lückenlose Zuteilung staatlicher Aufgaben an die beiden staatlichen Ebenen (Bund und Länder): Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist grundsätzlich Sache der Länder, soweit das Grundgesetz selbst keine andere Regelung trifft oder zulässt (Art. 30 GG).196 Den Regelungsgehalt dieser für alle Bereiche staatlichen Lebens grundlegenden Generalklausel197 wiederholt die Verfassung noch einmal explizit für die Legislative: Nach Art 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund die Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Art 70 Abs. 2 GG verdeutlicht, dass das Grundgesetz nur zwei verschiedene Formen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes kennt: ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung.198 Die Verwaltungskompetenzen werden von den Art. 83 ff. GG bestimmt und lassen dem Bund einen deutlich geringeren Spielraum als Art 70 ff. GG, denn obwohl die Gesetzgebungskompetenzen zwar grundsätzlich bei den Ländern liegen, stellen die katalogartigen Aufzählungen der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung in Art. 73 f. GG (und die übrigen über das GG verteilten Kompetenztitel, insbesondere in der Finanzverfassung, Art. 104a ff. GG) sicher, dass der Bund für einen großen Teil der Staatstätigkeit die Gesetzgebung dominiert, während die Länder den Großteil der Verwaltungstätigkeit übernehmen.199 Ergänzt werden die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes durch Gesetzgebungskompetenzen kraft Natur der Sache, kraft Sachzusammenhangs und qua Annex.200 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bilden die weiterreichenden Grenzen der Gesetzgebungskompetenzen in jedem Fall auch die äußersten Grenzen der denkbaren Verwaltungskompetenzen.201 Es ist also logisch ausgeschlossen, dass für einen Bereich der Staatstätigkeit dem Bund die Verwaltung und 196  Damit einher geht eine widerlegbare Vermutung für die Länderzuständigkeit, siehe Gubelt, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG Art. 30 Rdnr. 1. 197 Vgl. Hellermann, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG Art. 30, Rdnr. 1. 198  BVerfG, Urt. v. 13. 10. 1951 - 2 BvG 1/51 (Südweststaat), BVerfGE 1, 14 (35); Uhle, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 70 Rdnr. 156; a.A. Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 70 Rdnr. 102 f. 199  Zu dieser typisch deutschen Erscheinung des Exekutivföderalismus, vgl. Kirchhof, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 83 Rdnr. 1 – 5. 200  Vgl. BVerfG, Urt. v. 27. 10. 1998 - 1 BvR 2306 u.a. (Bayerisches Schwangerenhilfegesetz), BVerfGE 98, 265 (299); vgl. Degenhart, Staatsrecht I, Rdnr. 174. Die Begrifflichkeiten sind aber fließend, so unterscheidet Badura, Staatsrecht, F. Gesetzgebung, Rdnr. 30 nur zwischen den Kompetenzen kraft Natur der Sache und kraft Sachzusammenhangs. 201  BVerfG, Urt. v. 28. 2. 1961 - 2 BvG 1, 2/60 (1. Rundfunkurteil), BVerfGE 12, 205 (205, 229); BVerfG, Urt. v. 30. 10. 1962 - 2 BvF 2/60 u.a. (Gesetz zur Reinhaltung der Bun-

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den Ländern die Gesetzgebungskompetenz überlassen ist. Vielmehr sind in einigen Bereichen Gesetzgebung und Verwaltung nur einer Ebene (Bund oder Land) zur alleinigen Ausübung überlassen, während in anderen Bereichen der Bund die Gesetzgebungskompetenzen inne hat, die Verwaltung aber in der Hand von Landesbehörden ist. Diese Kompetenzaufteilung steht auch nicht zur Disposition der beteiligten Rechtsträger: Dem jeweils zuständigen Rechtsträger erwächst aus dem Recht zur Gesetzgebung und/oder zur Verwaltungstätigkeit auch eine entsprechende Pflicht zum Tätigwerden.202 b) Keine Bundeskompetenz aus Art. 70 ff. GG Art. 73 GG enthält keine Kompetenzzuweisung an den Bund für das amtliche Vermessungswesen. In Art. 74 Abs. 1 GG könnten demgegenüber die Nr. 11, 29 oder 31 zur Begründung einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes dienen. Im Falle von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG wäre Art. 72 Abs. 2 GG (Erforderlichkeitsklausel) und im Falle von Art. 74 Abs. 1 Nr. 29, 31 wäre Art. 72 Abs. 3 GG (Abweichungskompetenz) zu beachten.203 Unter das „Recht der Wirtschaft“ fallen alle Normen, die das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung regeln.204 Dabei enthält Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG selbst eine Aufzählung von Materien, die explizit darunter fallen, und solchen, die expressis verbis ausgenommen sind. Ob die Aufzählung der Wirtschaftszweige im Klammerzusatz erschöpfend 205 oder nur regelbeispielshaft206 zu verstehen ist, hat das Bundesverfassungsreicht bislang zwar noch nicht ausdrücklich geklärt.207 Eine Generalermächtigung des Bundes kann hierin jedoch nicht

deswasserstraßen), NJW 1962, 2243; BVerfG, Urt. v. 3. 7. 2000 - 2 BvG 1/96 (Bundesstraße B 75), BVerfGE 102, 167 (174); Ehlers, JURA 2000, 323 (324). 202  BVerfG Urt. v. 1. 12. 1954 - 2 BvG 1/54, BVerfGE 4, 115 (139); BVerfG, Beschl. v. 21. 10. 1971 - 2 BvL 6/69 u.a. (Beförderungssteuer), BVerfGE 32, 145 (156); BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (ARGE), NVwZ 2008, 183 ff.; vgl. Pieroth, in: Jarass/ Pieroth, GG, Art. 30 Rdnr. 8, dies als „Delegationsverbot“ bezeichnend. 203 Vgl. Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Bd. 2, Art. 72 Rdnr. 17, 23 ff, 29 ff. 204  BVerfG Beschl. v. 29. 4. 1958 - 2 BvO 3/56 (Beschußgesetz), BVerfGE 8, 143 (148 f.); vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rdnr. 21. 205  Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rdnr. 22. 206  Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 74 Rdnr. 44; Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 74 Rdnr. 56. 207  Vgl. BVerfG Beschl. v. 12. 12. 1984 - 1 BvR 1249/83 u.a. (Bundesärzteordnung), BVerfGE 68, 319 (331), wo jedoch eine weitgehende Zuständigkeit anerkannt wird. Dennoch hat die Rechtsprechung weitere, den aufgezählten Bereichen der Wirtschaft nicht oder jedenfalls nicht eindeutig zuzuordnende Gegenstände als von der Kompetenz des Art 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gedeckt anerkannt, etwa die Filmförderung (BVerwG, Urt. v. 8. 2. 1974 - VII C 40.72 (Filmförderungsgesetz), BVerwGE 45, 1 (3)), oder besagte Ärztegebührenordnung.

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gesehen werden,208 da dies dem Charakter der Kompetenzzuteilungen nach Art. 73 f. GG zuwiderliefe. Das Geoinformationswesen hat eine wirtschaftliche Komponente. Digitale Geodaten sind ein wichtiger Rohstoff und spielen für eine Reihe von Industriezweigen eine wichtige Rolle.209 In Rede steht bei der hier zu entscheidenden Kompetenzfrage jedoch nicht das private Vermessungswesen, sondern das öffentliche Vermessungswesen als Teil der Verwaltung. Dieser (letztlich nur mittelbar wirtschaftlich relevante) Regelungsbereich betrifft eine öffentliche Aufgabe, welcher sich der Staat annehmen muss.210 Er lässt sich nicht unter einen der in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aufgezählten Klammerzusätze subsumieren – insbesondere nicht unter „Gewerbe“, worunter umfassend die selbstständige, erlaubte, auf Erwerb gerichtete Tätigkeit mit Ausnahme der Urproduktion und der freien Berufen zu verstehen sind.211 Die eventuell Einnahmen erzielende Weiterveräußerung ist nicht primäres Ziel des amtlichen Vermessungswesens, sondern vielmehr die Nutzbarmachung der gewonnenen Geodaten für das Katasterwesen und die sonstige Verwaltung. Gegen die Subsumtion des amtlichen Vermessungswesens unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG spricht auch die systematische Analyse der dort aufgezählten Wirtschaftsgegenstände, selbst wenn diese nicht abschließend wären. Im Übrigen gilt dies für das gesamte Vermessungswesen, soweit eine öffentliche Aufgabe in Rede steht: Deshalb fällt das Recht der ÖbVI nicht in einen dem Bund durch das GG ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzbereich.212 Auch wenn das staatliche Geoinformationswesen erheblich von umweltrechtlichen und raumordnungsrechtlichen Überlegungen geprägt ist, wird das staatliche Vermessungswesen selbst nicht zum Gegenstand der Gesetzgebungsmaterie des Bundes. Zwar hat Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG einen weiten Anwendungsbereich, fordert aber eine positive Gestaltung von Natur und Landschaft,213 was im Falle des bloßen Vermessens gerade nicht der Fall ist. „Raumordnung“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG ist die „zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des

So zu Recht Seiler, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 74 Rdnr. 43. MICUS (Hrsg.), Die europäische Gesetzgebung als Motor für das deutsche Geobusiness, 2010, S. 58 ff.; Im Jahr 2003 ging eine Studie, in Auftrag gegeben durch das BMWi, von einem denkbaren Marktvolumen von rund 8 Mrd. Euro aus. Vgl. Bundesregierung, Unterrichtung, BT-Drs. 15/5834, S. 4; zu dem „enormen Wertschöpfungspotential […] von Geodaten“, vgl. Bundesregierung, 3. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 17/11449 v. 8. 11. 2012, S.  15. 210  Siehe unten, Kapitel C.VI. 211  Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rdnr. 26; vgl. BVerfG, Beschl. v. 24. 3. 1976 - 2 BvL 5/73, BVerfGE 41, 344 (352); vgl. Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 74 Rdnr. 44. 212  So bereits BVerwG, Urt. v. 29. 11. 1955 - I C 191/53, BVerwGE 2, 349 (349 – 353). 213 Vgl. Seiler, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 74 Rdnr. 102; vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rdnr. 79. 208 

209 

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Raumes“214. Sie ist übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist und weil sie verschiedene Fachplanungen zusammenfasst und aufeinander abstimmt.215 Im Zentrum steht also das Planungselement, was bei der bloßen Erfassung des Raumes durch die Vermessungsverwaltung nicht einschlägig ist. Das staatliche Vermessungswesen und die Gewinnung von Geobasisdaten ist somit mangels grundgesetzlicher Bundesermächtigung gemäß Art. 30, 70 Abs. 1 GG Ländersache.216 Hierbei handelt es sich im Übrigen nicht um ein Versehen, sondern vielmehr um eine bewusste Entscheidung des Parlamentarischen Rates. Die Aufnahme eines Kompetenztitels „Vermessungswesen“ stand durchaus zur Debatte, fand jedoch nicht die Zustimmung des Hauptausschusses.217 Es ist somit von einer bewussten Entscheidung des historischen Verfassungsgebers, das Vermessungswesens sowohl in der administrativen als auch in der legislativen Dimension bei den Ländern zu verankern, auszugehen (in diesem Punkt setzten sich die Vertreter von CSU und DP gegen die SPD- und KPD-Delegierten durch, welche das Verwaltungswesen auf Bundesebene angesiedelt sehen wollten).218 2. Kompetenzen des Bundes Daraus folgt aber nicht, dass das gesamte Geoinformationswesen ausschließlich Sache der Länder wäre – dies gilt zunächst einmal nur für das Vermessungswesen und die Gewinnung von Geobasisdaten. Zu den Möglichkeiten des weiteren Umgangs mit Geodaten – sei es die Gewinnung von Geofachdaten, sei es die Nutzung amtlich gewonnener Geobasisdaten – ist hierdurch noch nichts gesagt. Das Grundgesetz selbst enthält zwar keine Gesetzgebungs- oder Verwaltungskompetenzen für den Umgang mit Kartenmaterial oder digitalen Geodaten. Die Existenz ungeschriebener Verwaltungskompetenzen – ebenso wie ungeschriebener Gesetzgebungskompetenzen 219 – ist aber anerkannt.220 Wie bei der Gesetzgebung gibt es grundsätzlich die ungeschriebenen Kompetenzzuweisungen kraft Natur der Sache, kraft Sachzusammenhangs und als Annex.221 Die Kompetenzen des Bundes zur Gesetzgebung und Verwaltung im Zusammenhang mit digitalem Kartenmaterial könnten sich kraft Natur der Sache, kraft 214  BVerfG, Gutachten v. 16. 6. 1954 - 1 PBvV 2/52 (Baugutachten), BVerfGE 3, 407 (425). 215  BVerfG, Gutachten v. 16. 6. 1954 - 1 PBvV 2/52 (Baugutachten), BVerfGE 3, 407 (425). 216  Zum gleichen Ergebnis kommend: Holzhausen, NZBau 2004, 479 (480). 217  Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, Bonn 1948/49, 7. Sitzung vom 23. November 1948, S. 97 f. 218  Siehe: ebd., 7. Sitzung vom 23. November 1948, S. 97 f., und ebd., 30. Sitzung vom 6. Januar 1949, S. 365 f. 219 Vgl. Degenhart, Staatsrecht I, Rdnr. 174. 220  BVerfG, Urt. v. 18. 7. 1967 - 2 BvF 3/62 u.a. (Jugendhilfe), BVerfGE 22, 180 (216 f.). 221 Vgl. Kirchhof, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 83 Rdnr. 49.

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Sachzusammenhangs sowie als Annex zu positiv definierten Kompetenzen sowie aus Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern ergeben. a) Gesetzgebungskompetenzen Wenn schon das Grundgesetz selbst keinen expliziten Kompetenztitel zum Erlass von Gesetzen über das Vermessungswesen, den sonstigen Erwerb, die Verwaltung, Aktualisierung etc. von (digitalem) Kartenmaterial, Geodatendiensten etc. enthält, muss sich für eine Berufung auf eine ungeschriebene Kompetenzzuweisung zumindest eine Grundlage im geschriebenen Verfassungsrecht finden lassen – wenn nicht aus dem unmittelbaren Wortlaut des Grundgesetzes, dann jedenfalls anhand seiner umfassenden Auslegung.222 aa) Kompetenz kraft Natur der Sache Von einer Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache ist nach der klassischen Anschütz’schen Definition auszugehen bei einem „ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können“.223 Das Bundesverfassungsgericht hat sich dieser Definition im Wesentlichen angeschlossen224 und fordert, solche Schlussfolgerungen müssten „begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluss anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern“.225 Dies ist beispielsweise der Fall für die Verfassungsorgane des Bundes, die Bundessymbole, den Nationalfeiertag, die Raumplanung für den Gesamtstaat, usw.226 Soll die Kompetenz kraft Natur der Sache nicht zu einem Einfallstor für eine contra constitutionem erfolgende Aushöhlung der Verfassungsordnung werden, muss der Anwendungsbereich für eine Kompetenz kraft Natur der Sache auf eng begrenzte Ausnahmen beschränkt bleiben. Eine landesgesetzliche Regelungsmöglichkeit besteht schon dann, wenn die Länder zwar nicht einzeln, aber durch Selbstkoordinierung mittels einer aufeinander abgestimmten Gesetzgebung entsprechende Regelungswerke erlassen können: Die Selbstkoordinierung bietet einen Beleg für die Zugänglichkeit der betreffenden Materie zu einer Regelung auf Länder-Ebene, was dazu führt, dass eine Kompe-

Uhle, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 70 Rdnr. 63. Anschütz, in: Anschütz/Thoma (Hrsg.), HStR Bd. I, S. 363 ff. (367). 224  Uhle, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 70 Rdnr. 75. 225  BVerfG, Beschl. v. 10. 5. 1960 - 2 BvO 6/56 (Bremisches Urlaubsgesetz), BVerfGE 11, 89 (99). 226  Uhle, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 70 Rdnr. 78 m.w.N. 222  223 

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tenz des Bundes kraft Natur der Sache nicht in Betracht kommt.227 Eine solche Gesetzgebung ist für den Bereich des Vermessungswesens und der Geodaten denkbar, zumal mit der AdV ein Gremium besteht, über das sich die Länder verständigen können. Lediglich im Bereich des Auslandsbezuges ließe sich an eine Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache denken, doch auch in diesem Falle könnten die Länder durch eine gemeinsame Abstimmung die notwendigen Informationen erlangen.228 Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes kraft Natur der Sache229 scheidet mithin im Geoinformationswesen grundsätzlich aus.230 Dies gilt aber nur, soweit man die satellitengestützte Fernerkundung ausblendet: Da der Bund eine Kompetenz kraft Natur der Sache für die Raumfahrt hat,231 folgt hieraus auch eine Ermächtigung zum Tätigwerden in internationalen Gremien, welche u.a. Fragen der Fernerkundung regeln. Letztlich handelt es sich dabei aber auch um eine Annexkompetenz (Fernerkundung) zur Ergänzung einer Kompetenz kraft Natur der Sache (Raumfahrt). bb) Annexkompetenzen Auch Annexkompetenzen beziehen sich auf geschriebene Kompetenzregelungen. Sie erfassen Stadien der Durchführung und der Vorbereitung, sie haben dienenden Charakter.232 Der Regelungsschwerpunkt des Gesetzes muss also unter einen ausdrücklich dem Bund zugewiesenen Kompetenzgegenstand fallen und die durch den Annex zugeschlagene Materie nur einen Nebengegenstand des schriftlich fixierten Hauptregelungsgegenstandes darstellen.233 Die Annexmaterie muss außerdem mit der schriftlich normierten Bundeskompetenz in einem funktionalen Zusammenhang stehen: Sie muss zur Vorbereitung der Umsetzung und der Durchführung der materiellen, vom Bund aufgrund des explizit ausgewiesenen Kompetenztitels erlassenen Regelungen dienen.234 Der Umfang der Annexkompe227  Vgl. zur Selbstkoordinierung der Länder auch BVerfG, Urt. v. 14. 7. 1998 - 1 BvR 1640/97 (Rechtschreibreform), NJW 1998, 2515 (2519 f.); auch im Falle einer Kooperation der Länder ist das Rekurrieren auf eine Bundeskompetenz kraft Natur der Sache nicht erforderlich, vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 3. 5. 1972 - 1 BvL 32/70 u.a. (Numerus clausus I), BVerfGE 33, 303 (357). Im Ergebnis so auch Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 70 Rdnr. 35; Rozek, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG, Bd. 2, Art. 70 Rdnr. 41. 228  BVerfG, Urt. v. 14. 7. 1998 - 1 BvR 1640/97 (Rechtschreibreform), NJW 1998, 2515 (2519 f.); für den Kulturbereich ist ausdrücklich anerkannt, dass die Länder auch mit dem deutschsprachigen Ausland Absprachen über die richtige Schreibweise von Wörtern treffen können. 229 So allerdings Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 12. 230 Vgl. Martini/Damm, DVBl. 2013, 1 (2 f.). 231 Vgl. Martini/Damm, NJW 2014, 130 (130 ff.). 232  Uhle, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 70 Rdnr. 71. 233  Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 70 Rdnr. 38; Rozek, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck (Hrsg.), GG, Bd. 2, Art. 70 Rdnr. 48. 234  Uhle, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 70 Rdnr. 71.

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tenz reicht nur so weit wie der sie konstituierende verfassungsrechtliche Begründungszusammenhang: Sie legitimiert mithin nur Regelungen, welche in dem für sie konstitutiven funktionalen Zusammenhang zur ausdrücklich geschriebenen Bundeskompetenz stehen.235 Der Zugang zu und der Umgang mit digitalen Geodaten sind notwendig für eine Reihe von Regelungsgegenständen. Erwerb, Verwaltung und Nutzung raumbezogenen Wissens ist insbesondere zur Erfüllung der in den folgenden Regelungsmaterien niedergelegten Staatsaufgaben nötig: Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG (die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung und der Zivilschutz), Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG (die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes), Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG (der Luftverkehr) und Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG (die Hochsee- und Küstenschifffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschifffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen).236 Regelungen zur Verteidigung oder den Luftverkehr, welche die raumbezogene Dimension dieser Phänomene aussparen, wären unvollständig. Damit bestehen für diese Teilbereiche Annexkompetenzen des Bundes. Daraus ergibt sich aber noch keine übergreifende Kompetenz für Geoinformationswesen, denn die Annexkompetenz reicht nicht weiter als der sie konstituierende verfassungsrechtlichen „Begründungszusammenhang“.237 Allerdings führen diese Regelungsmaterien, verbunden mit verschiedenen Verwaltungskompetenzen des Bundes dazu, dass sich bei verschiedenen Stellen des Bundes (Behörden und sonstige unter Kontrolle des Bundes stehende Rechtsträger) raumbezogene Daten ansammeln. Für den Umgang mit diesen Geodaten setzen sich die Kompetenzen des Bundes, gestaltende Regelungen zu erlassen, fort.238 Anstatt jeweils eigene Geozugangsgesetze oder Referenzgesetze für einzelne Datensätze der verschiedenen Behörden zu erlassen, hat der Bund einheitlich ein GeoZG und ein BGeoRG geschaffen, welche die geodatenhaltenden Stellen des Bundes adressieren, damit diese ihre gesetzlichen Aufgaben erfüllen können. Im Grunde wäre somit die Bezeichnung „Geodaten des Bundes“ zu kurz gegriffen – es handelt sich vielmehr um Geodaten von geodatenhaltenden Stellen des Bundes. Dass der Bund diese nun interoperabel anbietet, ändert hieran nichts. Die Bundesrepublik (also Bund und Länder) ist als Mitgliedstaat der EU hierzu nach der Uhle, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 70 Rdnr. 72. die korrekte Herleitung der Gesetzgebungskompetenz durch Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/7375 v. 19. 10. 2011, S. 8. 237  Uhle, in Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 70 Rdnr. 72. 238  AA der Bundesrat in seiner 803. Sitzung am 24. 09. 2004: „Der Bundesrat fordert die Bundesregierung auf, in den weiteren Verhandlungen auf EU-Ebene klarzustellen, dass die Verantwortung für die Umsetzung der Richtlinie bei den Ländern und nicht beim Bund liegt. Die Umsetzung der Richtlinie kann daher nicht in Form einer bundesrechtlichen Regelung erfolgen“ (BR-Drs. 618/04 (Beschluss) v. 24. 09. 2004, S. 3). Aus den hiesigen Ausführungen sollte klar werden, dass diese Ausführungen zu kurz greifen – die Umsetzung oblag Bund und Ländern gemeinsam. 235 

236  Vgl.

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INSPIRE-RL verpflichtet. Andere Verwaltungsträger des Bundes können nunmehr auf Geodatenbestände außerhalb ihres eigenen Geodatenbestandes zugreifen; zu einem Herunterladen und Eingliedern derartiger Datensätze wird jedoch nur selten Anlass bestehen, da der jeweilige Verwaltungsträger seine Geodatensätze weiterhin aktualisiert anbietet. Das Unionsrecht formt so den mitgliedstaatlichen Umgang mit den Geodaten, ohne innerstaatlich eine andere Kompetenzverteilung herbeizuführen. Das Gleiche gilt auch durch die Implementation von Open Government Data-Ansätzen. Es bestehen keine neuen Kompetenzen des Bundes, die Zurverfügungstellung als offene Verwaltungsdaten ist von der jeweiligen Annexkompetenz des Gesetzgebers gedeckt, weil der reale Anknüpfungspunkt die zur Verfügung gestellten Datensätze sind. b) Verwaltungskompetenzen Wiewohl sich der Verfassung (insbesondere in den Art. 83 ff. GG) keine explizite Verwaltungskompetenz des Bundes für das Geoinformationswesen entnehmen lässt, ist eine Kompetenz kraft Natur der Sache oder als Annex denkbar.239 aa) Kompetenz kraft Natur der Sache Verwaltungskompetenzen kraft Natur der Sache kommen nur in Betracht, soweit der Zweck der zu verwaltenden Materie durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann, mithin der Gesetzesvollzug durch die Bundesbehörden zwingend erforderlich wäre.240 Dies ist jedenfalls bei Kartenmaterial, digitalen Geodaten, Geodatendiensten etc., die sich auf die Fläche eines Landes beziehen, nicht der Fall. Denkbar sind also nur Fälle der Verwaltung von digitalem Kartenmaterial, das die Fläche eines Landes übersteigt oder mehrere Länder, das gesamte Bundesgebiet oder das Ausland betrifft. Diese Verwaltung müsste dafür logischerweise nur vom Bund durchgeführt werden können und nicht von den Ländern. Zu denken ist hierbei an Fälle der nationalen Repräsentation des Gesamtstaates, aber auch etwa für Fragen der Planungs- und Linienführung von Fernstraßen gem. § 16 Abs. 1 FStrG und für Personen-, aber nicht Objektsschutz durch das Bundeskriminalamt.241 Unzureichend ist es allerdings für die Annahme einer Verwaltungskompetenz kraft Natur der Sache, wenn die Ausführung durch den Bund lediglich zweckmäßig wäre.242 Auf dem Bereich des Geoinformationswesen ist eine zentrale Verwaltungsstelle etwa zum Erwerb von großmaßstäbigen Geobasisinformationen wegen der paralSuerbaum, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 83 Rdnr. 29. BVerfG, Beschl. v. 15. 03. 1960 - 2 BvG 1/57, NJW 1960, 907 (908); vgl. BGH, Urt. v. 25. 02. 1999 - III ZR 155 – 97, NVwZ 1999, 801 (803); vgl. Suerbaum, in: Epping/ Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 83 Rdnr. 29. 241  Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 83 Rdnr. 7. 242 Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 83 Rdnr. 6; vgl. Suerbaum, in: Epping/ Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 83 Rdnr. 31 m.w.N. zur Rechtsprechung. 239 

240  Vgl.

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lelen Aufgabenwahrnehmung durch die Länder unnötig; sie wäre mithin nicht von einer Kompetenz kraft Natur der Sache gedeckt. bb) Annexkompetenzen Allerdings lassen sich eine große Zahl von in den Art. 86 ff. GG vorgesehenen Verwaltungsaufgaben nur mittels genauer und aktueller Geoinformationen erfüllen. Bereits der historische Verfassungsgeber fand die Situation vor, dass einige Verwaltungsbehörden auf Bundesebene über eigenes Kartenmaterial verfügten und dieses auch selbst pflegten. Die Zentralisierung des Landesvermessungswesens, die im Dritten Reich eingeführt worden war,243 wurde rückgängig gemacht; dennoch existierte schon früh auf Bundesebene ein Vorläufer des heutigen BKG.244 Wie der Bund die Verwaltung seiner Geodaten organisiert, bleibt ihm im Wesentlichen selbst überlassen. Er kann dies zentral über das BKG vornehmen, lediglich durch die geodatenhaltenden Stellen des Bundes oder in einer Mischform. Hinzu kommt, dass ein großer Teil relevanter Geodaten, insbesondere über Schienennetze, nicht mehr bei Bundesbehörden selbst verwaltet wird, sondern bei eigenständigen, vom Bund lediglich kontrollierten Rechtsträgern. Dieser Umstand fördert die Herausbildung eines Mischmodells. Die meisten geodatenhaltenden Stellen verwalten ihre Geodaten selbst, während das BKG eine Koordinierungsfunktion beim Aufbau einer allen Behörden offen stehenden Geodateninfrastruktur wahrnimmt; hierzu erhielt es durch das BGeoRG den Status einer selbstständigen Bundesoberbehörde245 im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG.246 Die Bundesbehörden müssen ihre eigenen Geodaten verwalten (erwerben, aktualisieren, etc.), um ihren gesetzlichen Aufgaben nachkommen zu können. Dies gilt beispielsweise für die Bundeswehr. Zu diesem Zwecke darf sich der Bund einer eigenen Bundesoberbehörde bedienen.

243 Vgl. Resnik/Bill, Vermessungskunde für den Planungs-, Bau- und Umweltbereich, 3. Aufl.2009, S. 236; vgl. Kloos, Landinformationssysteme in der öffentlichen Verwaltung, S. 31 f., der darstellt, dass die Zentralisierung eher theoretischer Natur war und die lokalen Katasterämter sich trotz ihrer Umwandlung in Reichsbehörden kriegsbedingt eine gewisse Unabhängigkeit bewahren konnten. 244  Das Institut für Angewandte Geodäsie (IfAG) ging 1997 im BKG auf. Vgl zur Geschichte: Seeger/Grünreich/Ihde/Weichel, Geschichte des Instituts für Anwandte Geodäsie – Abteilung II des DGFI, abrufbar unter: http://dgk.badw.de/fileadmin/docs/e-26-178-214. pdf. 245  Siehe zu Bundesoberbehörden Reicherzer, NVwZ 2005, 875 (879 f.); nach dem die Errichtung von Bundesoberbehörden verfassungsrechtlich nur gerechtfertigt ist, wenn sie zur Verfolgung des zugrunde liegenden Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen ist; dies ist beim BKG zu bejahen. 246  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/7375 v. 19. 10. 2011, S. 10, wo ausdrücklich von einer Umwandlung und nicht von einer Neuschaffung die Rede ist.

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3. Verfassungsrechtliche Grundlage der nationalen Geodateninfrastruktur a) Unionsrechtliche und technische Determinanten behördlicher Zusammenarbeit Der ebenenübergreifende Aufbau einer Geodateninfrastruktur verlangt ein Zusammenarbeiten von Kommunen, Landes- und Bundesbehörden. Nach Art. 11 INSPIRE-RL schaffen und betreiben die Mitgliedstaaten für Geodatensätze und -dienste, für die gemäß der Richtlinie Metadaten erzeugt wurden, ein Netz, das fünf verschiedene Dienste umfasst. Nach Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten für ihre Geodaten(dienste) eigene Portale schaffen, müssen jedoch jedenfalls ihre nach Art. 11 angebotenen Dienste über das zentrale von der Kommission betriebene Portal anbieten. Die INSPIRE-RL richtet sich an die Mitgliedstaaten, die sie umzusetzen haben (Art. 26 INSPIRE-RL, Art. 288 Abs. 3 AEUV). Die Richtlinie nimmt – naturgemäß – keine Rücksicht auf die nationalen Verfassungsregelungen, sondern verlangt eine weitgehende Vereinheitlichung aller Ebenen. Ihr Ziel ist es ja gerade, Informationen über lokale und regionale Gegebenheiten in Sinne eines integrierten Umweltschutzes über die unionsweite Geodateninfrastruktur zugänglich zu machen. Das Unionsrecht führt also zu einer Vereinheitlichung von Verwaltungsangeboten und zu einem Ineinander-Greifen verschiedener Dienste. Die Entwicklung liegt im Trend – determiniert doch beispielsweise die europäische Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG die Verwaltung auch in erheblichem Maße.247 Einerseits gelten die von der Kommission erlassenen Verordnungen unmittelbar, andererseits verlangt die Richtlinie von den Mitgliedstaaten, unabhängig von deren föderalen Struktur, eine Teilnahme an der europäischen Geodateninfrastruktur. Darüber hinaus führt bereits die Nutzung von IT-Elementen selbst zu einer Beeinflussung der Verwaltung.248 Wie gesehen bedeutet eGovernment nicht bloß „Elektrifizierung herkömmlicher Verwaltungsstrukturen“ im Sinne der Speyerer Definition, sondern übt selbst einen nicht unerheblichen Einfluss auf Organisation und Arbeitsweise der Verwaltung aus.249 Dies gilt insbesondere für geoGovernment im Sinne dieser Arbeit. Beim Erwerb von Geodaten führt eine Vielzahl von zuständigen Behörden auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene zu Unübersichtlichkeit und höheren Transaktionskosten für die Nutzer.250 Es liegt also nahe, einheitliche Strukturen zu schaffen, in welche sich die Verwaltungen von Bund, Ländern und Kommunen integ247 

Vgl. oben B.IV.3.a) aa). ausdrücklich in: BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ ARGE), NVwZ 2008, 183 (188) Rdnr. 180 („Durch die softwarebedingten Vorgaben verlieren die an den Arbeitsgemeinschaften beteiligten Landkreise und Kreise Entscheidungsspielräume, die ihnen im Rahmen eigenverantwortlicher Aufgabenerfüllung zustünden.“). 249 Vgl. Siegel, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 337 (341). 250 Vgl. MICUS (Hrsg.), Die europäische Gesetzgebung als Motor für das deutsche GeoBusiness, S. 19. 248  So

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rieren. Darauf mögen die jeweiligen Gesetzgeber auch Bezug nehmen, allerdings können sie nicht für die Geodaten(dienste) des jeweiligen anderen Hoheitsträger verbindliche Regelungen treffen; Neumann ist also zuzustimmen, soweit er § 5 Abs. 1 GeoZG, der auch auf Länderdaten Bezug nimmt, als rein deklaratorische Norm ohne eigentlichen Regelungsinhalt versteht.251 b) Verbot der Mischverwaltung Dies rührt an das Verbot der Mischverwaltung, wie es sich aus Art. 30, 83 ff. GG ergibt.252 Die Verfassung geht von einer Trennung der Kompetenzräume von Bund und Ländern aus: Sie verbietet Bund und Ländern, die Zuständigkeiten, welche sie ihnen jeweils gesondert zuweist, zusammen wahrzunehmen, wenn dies die jeweils eigene Aufgabenverantwortung zu verwischen droht.253 Die Art. 83 ff. GG regeln die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern erschöpfend – sie sind grundsätzlich nicht abdingbares Recht. Sie können selbst mit Zustimmung der Betroffenen nur in den grundgesetzlich vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden.254 Die Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern garantiert die Verantwortlichkeit der handelnden Staatsorgane.255 Für den Bürger bedeutet dies „Klarheit der Kompetenzordnung; erst so wird die Verwaltung in Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für den einzelnen ‚greifbar‘“.256 Das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, 2 GG) fordert „eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen“.257 Es ist ein bestimmtes „Legitimationsniveau“ zu wahren:258 Das ist „der dogmatische Ort der Saldierung der unterschiedlichen Legitimationsmodi und ihrer Instrumente, um zu prüfen, ob der Zurechnungszusammenhang zwischen der Ausübung von Staatsgewalt und dem Volk hinreichend wirksam und effektiv ist.“259 Dies wird verfehlt, falls „die Aufgaben durch Organe oder Amtswalter unter Bedingungen wahrgenommen werden, Neumann, Zugang zu Geodaten, S. 728. BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE), NVwZ 2008, 183 (186). Kritisch zu dem Begriff im grundgesetzlichen Kontext: Ohler, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 53 (54). Vgl. auch Schulz, DÖV 2008, 1028 (1028 ff.). 253  Isensee, in: Kirchhoff/Isensee (Hrsg.), HStR VI, § 126 Rdnr. 188. 254  BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE), NVwZ 2008, 183 (186). 255  BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE), NVwZ 2008, 183 (186). 256  BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE), NVwZ 2008, 183 (186); Schmidt-Aßmann, in: Kirchhoff/Isensee (Hrsg.), HStR II, § 26 Rdnr. 79. 257  BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE), NVwZ 2008, 183 (186). 258  BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE), NVwZ 2008, 183 (186 f.). 259  Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 6 Rdnr. 14. 251 

252 

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die eine klare Verantwortungszuordnung nicht ermöglichen. Der Bürger muss wissen können, wen er wofür – auch durch Vergabe oder Entzug seiner Wählerstimme – verantwortlich machen kann.“260 Allerdings versperrt das Verbot der Mischverwaltung nicht jeder Form von Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern den Weg. Neben den Art. 91a ff. GG ist eine Zusammenarbeit jedenfalls möglich bei Vorliegen eines besonderen sachlichen Grundes, aber nur hinsichtlich einer eng umgrenzten Verwaltungsmaterie.261 Der insoweit verlangte sachliche Grund ließe sich wohl noch in den durch die Zusammenarbeit der Verwaltungsträger im Bereich der Verwaltung digitaler Geodaten möglichen Effizienz- und Effektivitätsgewinnen erblicken. Von einer engen Verwaltungsmaterie ist bei einem zunehmend wichtigen, verschiedene Politikbereiche betreffenden Feld wie dem geoGovernment jedenfalls nicht auszugehen.262 Über die zunehmend ins Grundgesetz eingebrachten Möglichkeiten einer Zusammenarbeit von Verwaltungsträgern 263 in festen nach außen einheitlich auftretenden Verwaltungsstrukturen hinaus ist – bei gleichzeitigem Festhalten an der Notwendigkeit der klaren demokratischen Legitimation staatlichen Handels mit der damit einhergehenden Verantwortlichkeit – doch mit Franzius festzustellen: „Die Normativität der Verfassung erleidet keinen Schiffbruch, wenn der Gesetzgeber an eine längere Leine genommen wird und seine Zurechnungsleistungen respektiert werden.“264 Von einer verbotenen Mischverwaltung ist ebenfalls nicht auszugehen, wenn die einzelnen Kompetenzträger ihre Kompetenzen selbstständig erfüllen und ihnen das Ergebnis eindeutig zugeordnet werden kann. Bilden Einrichtungen lediglich einen „Mantel“ für Stellen verschiedener Verwaltungsträger, so ist dies unschädlich und kann vor dem Hintergrund des kooperative Föderalismus und einheitlicher Ansprechpartner für den Bürger sogar vorteilhaft sein.265 c) Reichweite von Art. 91c GG Das Grundgesetz selbst sieht beschränkte Formen der Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsträgern als möglich an. Relevant für den Aufbau einer Infrastruktur zur Verwaltung digitaler Geodaten ist der durch die Föderalismusreform II 260  BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE), NVwZ 2008, 183 (187). 261  BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE), NVwZ 2008, 183 (187). 262  So für die allgemeine IT-Verwaltung, Siegel, DÖV 2009, 181 (183). 263  Siehe hierzu sogleich im Folgenden unter c). 264  Franzius, in: Hill (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 39 (50). 265 BVerfG, Urt. v. 20. 12. 2007 - 2 BvR 2433/04 u.a. (Hartz IV/ARGE) – Sondervotum Broß/Osterloh/Gerhardt, NVwZ 2008, 183 (192 f.), nach denen die ARGE diesem Bild entsprochen haben. Die Senatsmehrheit stellte diese normativen Voraussetzungen nicht in Frage, kam jedoch zu einer anderen Einordnung der Strukturen in den ARGEen.

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2009 ins Grundgesetz eingeführte Art. 91c GG.266 Danach können Bund und Länder bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammenwirken (Abs. 1). Absatz 2 Satz 1 der Norm erlaubt eine gemeinsame Festlegung von Kommunikationsstandards und Sicherheitsanforderungen. Solche Regelungen können mit qualifizierter Mehrheit für Bund und Länder in Kraft treten, bedürfen der Zustimmung des Bundestages und der Volksvertretungen der beteiligten Länder, müssen kündbar sein und die Kostentragung regeln (Abs. 2 Sätze 2 – 4). Nach Abs. 3 können die Länder den gemeinschaftlichen Betrieb informationstechnischer Systeme sowie die Errichtung der hierfür notwendigen Einrichtungen vereinbaren. Der Bund errichtet zur Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder ein Verbindungsnetz und erhält eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zum Erlass eines Gesetzes zur Regelung des Verbindungsnetzes (Abs. 4). Dem in dieser Kompetenz wurzelnden Auftrag ist er durch Erlass des IT-NetzG267 nachgekommen. In der Literatur ist umstritten, ob und inwieweit es des Art. 91c GG überhaupt bedurft hätte.268 Es ist jedenfalls zu differenzieren zwischen Standardisierungen bzw. Interoperabilisierungen der Systeme einerseits (d), und dem Aufbau und Betreiben der Strukturen andererseits (e).269 d) Standardisierung und Interoperabilität Technische Normungen 270 im Speziellen und Standards im Allgemeinen haben eine grundlegende Bedeutung für das Funktionieren internationaler Märkte.271 266 Siehe Seckelmann, DÖV 2009, 747 (753 ff.); vgl. auch Suerbaum, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.); BeckOK GG, Art. 91c Rdnr. 1 f. 267  Gesetz über die Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder – Gesetz zur Ausführung von Artikel 91c Absatz 4 des Grundgesetzes – vom 10. August 2009 (BGBl. I S. 2702, 2706). 268  Für die Notwendigkeit: Heckmann, juris-PK Internetrecht, Kap. 5 Rdnr. 62.; Pieroth, in: Jarass/Pieroth GG, Art 91c Rdnr 1; Schallbruch/Städler, CR 2009, 619 (621); Siegel, DS 49 (2010), S. 299 (304); aA Sichel, DVBl. 2009, 1014 (1015); Steinmetz, IT-Standardisierung und Grundgesetz, S. 133 ff., 153 f.; ders., NVwZ 2011, 467 (467); differenzierend Schliesky, ZSE 2008, 304 (320 f.). 269 Vgl. Steinmetz, IT-Standardisierung und Grundgesetz, S. 169, These 1. 270  Zum Begriff der technischen Norm vgl. EN 45020, Ausgabe 1998 – 02, zitiert nach Sobczak, Normung und Umweltschutz im Europäischen Gemeinschaftsrecht, S. 4, wonach Norm ein „Dokument, das mit Konsens erstellt und von einer anerkannten Institution angenommen wurde und das für die allgemeine und wiederkehrende Anwendung Regeln, Leitlinien oder Merkmale für Tätigkeiten oder deren Ergebnisse festlegt, wobei ein optimaler Ordnungsgrad in einem gegebenen Zusammenhang angestrebt wird“, sei. Steinmetz, IT-Standardisierung und Grundgesetz, S. 29 unterscheidet Normen und Standards nach dem Schöpfer: Normen werden von staatlich anerkannten Normungsorganisationen geschaffen, Standards fehle die formale Anerkennung. 271 Für den europäischen Binnenmarkt vgl. Di Fabio, Produktharmonisierung durch Normung und Selbstüberwachung, S. 1 ff., 5 ff.

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Abzugrenzen ist der Begriff der Standardisierung/des Standards von Regelungen wie „Leitsatz“ (engl. „Guidelines“), „Grundsatz“ (engl. „Principles“) oder „Empfehlung“ („engl. „Recommendation“).272 Nach Schreiber sei den Begriffen „Standard“, „Leitsatz“ und „Grundsatz“ gemeinsam, dass sie einen Maßstab aufrichten; allerdings beziehe sich eine Richtlinie auf ein Verhalten, während ein Standard auch bspw. Produkte betreffen könne, also offener sei.273 Ein Grundsatz sei etwas selbst gewähltes, während ein Standard einen Befehlssatz von außen darstelle.274 Eine Empfehlung habe Vorschlagscharakter und sei nicht verbindlich – anders als ein Standard.275 Prägend für Standards ist der Gedanke der Vereinheitlichung.276 In der Entwicklung des eGovernment nehmen Standards und Interoperabilisierungsbemühungen eine wichtige und prominente Stellung ein.277 Im Folgenden bedeuten Standards daher verbindliche Vorgaben für die Verwaltung zur Form, zur Speicherung, allgemein zum Umgang mit ihren Geodatensätzen, Netzdiensten etc. Standards werden eingesetzt, um Interoperabilität zwischen Systemen zu erzeugen.278 Interoperabilität von Geodatensätzen im Sinne der INSPIRE-RL bedeutet ihre mögliche Kombination und im Falle von Diensten ihre mögliche Interaktion ohne wiederholtes manuelles Eingreifen und in der Weise, dass das Ergebnis kohärent ist und der Zusatznutzen der Datensätze und Datendienste erhöht wird (Art. 3 Nr. 7). Die Literatur unterscheidet drei verschiedene Formen von Standardisierungen: Hierarchische Standardisierung (durch den Staat), nichtkooperative Standardisierung (als Folge von Marktprozessen) und kooperative Standardisierung (durch Absprachen der interessierten Kreise).279 Art. 91c Abs. 2 GG betrifft den Fall kooperativer Standardisierung zwischen Bund und Ländern. Die festgelegten Standards sind verbindlich, was schon darin zum Ausdruck kommt, dass über die Grundlagen der Zusammenarbeit der Bundestag und die Volksvertretungen der betroffenen Länder entscheiden müssen; allerdings ist den Ländern ein Kündigungsrecht vorbehalten. Dies ist aufgrund der Eigenstaatlichkeit der Länder notwendig.280 Vor dem Hintergrund, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zu den Hartz IV-ARGEn eine klare Zuordnung der Verantwortungssphären 272  Steinmetz, IT-Standardisierung und Grundgesetz, S. 30; Schreiber, International Standards, S. 59 ff. (hier auch die Übersetzungen). 273  Schreiber, International Standards, S. 61 (Beispiel: OECD Guidlines for Multinational Enterprises.). 274  Schreiber, International Standards, S. 62 (Beispiel: OECD Corporate Govern­ anceGrundsätze). 275  Schreiber, International Standards, S. 62 (Beispiel: ILO-Empfehlungen). 276  Sturm, in: Zechner (Hrsg.), Handbuch E-Government, S. 123 (129). 277 Siehe Appel, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 113 (113). 278  Sturm, in: Zechner (Hrsg.), Handbuch E-Government, S. 123 (129). 279 Vgl. Steinmetz, IT-Standardisierung und Grundgesetz, S. 31 ff; vgl. Hertel, Vernetzte Verwaltungen, S. 53 f.; vgl. Mehlich, Electronic Government, S. 152. 280 Vgl. Suerbaum, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art.91c Rdnr. 16.

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zum jeweiligen Verwaltungsträger gefordert hat, ließe sich nun mit Steinmetz und Schliesky schließen, dass sich das Verbot der Mischverwaltung lediglich auf die rechtlichen Strukturen der Verwaltung und nicht auf die bloße Interoperabilisierung der Mittel erstrecken könnte.281 Standards entfalten nach dieser Ansicht keine politisch relevante Dimension. Dem ist jedoch mit Siegel zu widersprechen: eGovernment-Lösungen können Einfluss auf politische Entscheidungsprozesse entfalten, indem bspw. Softwarevorgaben im Rahmen des Entscheidungsfindungsprozesses bestimmte Antwortkorridore vorgeben oder nicht kompatible Teilnehmer, die andernfalls ein anderes Ergebnis hätten bewirken können, ausschließen.282 Angelehnt an den Gedanken der „Steuerung durch Recht“ spricht Siegel von der „Steuerung durch IT“.283 Außerdem können Software-Entscheidungen Einfluss auf die Vergabe öffentliche Aufträge haben; sie können die Darstellung der Behörden nach außen determinieren und sich negativ auf den weiteren Wettbewerb von Technologien auswirken 284 – sie sind daher rechtlich relevant. Zwar scheint ein Eingriff in Grundrechte in der Tat eher fernliegend, es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass der Prozess der Standardisierung wesentliche Entscheidungen vorwegnimmt – wichtige Standards können im Hinblick auf das Demokratieprinzip eine gesetzliche Legitimation notwendig machen.285 Dennoch lässt sich im Sinne eines zwischen diesen Meinungen vermittelnden Ansatzes sagen: Es besteht eine Vermutung dafür, dass Regeln zu Standards und Interoperabilität von Systemen keinen Einfluss auf die Sacherfüllungsaufgabe des jeweiligen Verwaltungsträgers haben, so dass eine Mischverwaltung nur im Ausnahmefall zu befürchten ist. Darüber hinaus war die explizite Regelung des IT-Einsatzes und der Standardisierung im Grundgesetz einem einfachen Staatsvertrag vorzuziehen. Zwar ist die Möglichkeit eines Abschlusses von Staatsverträgen ohne ausdrückliche Ermächtigung im Grundgesetz anerkannt,286 allerdings hätte ein IT-Staatsvertrag Landesverfassungsrecht berühren können, was entsprechende Anpassungsprozesse auf Landeseben notwendig gemacht hätte.287 Eine Regelung zur Einrichtung von Behörden bzw. zum Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG, die durch einfaches Bundesgesetz erfolgen kann, ist im Bereich des geoGovern281  Schliesky, ZSE 2008, 304 (320 f.); Steinmetz, IT-Standardisierung und Grundgesetz, S. 169, These 3. 282  Siegel, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 337 (341 f.). 283  Siegel, DÖV 2009, 181 (183). 284  So auch Appel, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 113 (117). 285  Führ, Wie souverän ist der Souverän?, S. 11; Wieland, Schriftliche Stellungnahme vom 24. Oktober 2007 zur Anhörung am 8. November 2007, Kom-Drs. 074, abgerufen unter: http://webarchiv.bundestag.de/archive/2010/0304/bundestag/ausschuesse/gremien/foederalisreform/kommissionsdrucksachen/kdrs074.pdf. 286  Bauer, Die Bundestreue, S. 359 ff.; Martini, in: Gersdorf/Paal (Hrsg.), BeckOK Informations- und Medienrecht, RStV, § 1 Rdnr. 10; Vedder, Intraföderale Staatsverträge, S. 121 m.w.N. 287  Siegel, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 337 (344).

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ment – anders als für weite Bereiche der übrigen IT288 – nicht zielführend, da die Länder in diesem Fall nur selten Bundesgesetze ausführen. Auf der Grundlage von Art. 91c Abs. 2 GG und dem darauf basierenden IT-Staatsvertrag können nunmehr in einzelnen Sachfragen verbindliche Regelungen auch gegen den Willen einzelner Länder getroffen werden, wenn die Länder zunächst eine qualifizierte Mehrheit ermöglicht haben sollten (sog. Passerelle-Klausel).289 Durch die Regelung im Grundgesetz wird eine Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern auch in Grenzbereichen möglich, in denen reine Normungs- mit Organisationsmaßnahmen zusammenlaufen – etwa der Bildung gemeinsamer Gremien. Gerade die Vermeidung von Abgrenzungsschwierigkeiten und die Möglichkeit, nicht nur unverbindliche, sondern bindende Vereinbarungen zu treffen, sprechen – neben der allgemeinen „Bereitstellungsfunktion der Rechtsordnung“290 und der Förderung der Akzeptanz291 – für die Notwendigkeit einer Norm, wie sie in Art. 91c GG Verwirklichung fand.292 In Zukunft werden Vereinbarungen zu Standards, soweit sie überhaupt noch auf nationaler Ebene getroffen werden, auf dieser normativen Grundlage fußen können. Für die bereits getroffenen Entschlüsse zur Interoperabilität der verschiedenen Systeme293 vor der Einführung des Art. 91c GG ist kein Beschluss ersichtlich, der gegen das Verbot der Mischverwaltung verstößt, da die Implementierung der Beschlüsse auf der Ebene der GDI-DE wiederum dem Bund und den Ländern getrennt oblag. Im Bereich des geoGovernment ist die Problematik der bundesweiten Standardisierung letztlich durch die unmittelbar geltenden Verordnungen der Kommission nicht virulent. e) Einrichtungen der Geodateninfrastruktur Anders als bei der Interoperabilisierung von Geodatensätzen und Netzdiensten bedeutet der Aufbau einer Ebenen übergreifenden nationalen Geodateninfrastruktur ein direktes Zusammenarbeiten von Behörden verschiedener Verwaltungsträger. Eine solche Zusammenarbeit war schon vor der Föderalismusreform möglich – das „Verdikt der Mischverwaltung“ drohte lediglich bei einer Verwischung des

Vgl. hierzu: Steinmetz, IT-Standardisierung und Grundgesetz, S. 127 ff. Siegel, NVwZ 2011, 1128 (1130); ebenso im Ergebnis Heckmann, in: jurisPK-Internetrecht, Rdnr. 62. 290  Siegel, DÖV 2009, 181 (185). 291  Ladeur, DÖV 2007, 1 (9) (zur „Bereitstellungsfunktion des Rechts“); Siegel, in: Hill/ Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 337 (344); vgl. zu diesem Begriff auch grundlegend: Schuppert, Verwaltungswissenschaft, S. 151, 976 f. 292  Siegel, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 337 (344 f.) 293  Vgl. bis zum Juli 2008, Bundesregierung, 2. Geofortschrittsbericht, S. 4 ff.; vgl. außerdem den Downloadbereich des Geoportal.de: http://www.geoportal.de/DE/Geoportal/ Service/Downloads/downloads.html?lang=de>p=9846_list%253D15. 288  289 

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Zuständigkeitsbereichs von Bundes- und Landessphären.294 Eine Zusammenarbeit in gemeinsamen Gremien o.ä. war jedenfalls nicht schädlich, solange diese keine nach außen verbindlichen Entscheidungen trafen und so entweder den Bürger oder einzelne Länder binden konnten. Der Chef des Bundeskanzleramts sowie seine Amtskollegen in den Staats- und Senatskanzleien der Länder beauftragten die für das eGovernment zuständigen Staatssekretäre am 28. November 2003 mit der Initiierung einer nationalen Geodateninfrastruktur.295 Die Organisationsstruktur beinhaltete schon damals ein Lenkungsgremium, welches strategische Konzepte zur Vorlage an den Arbeitskreis der Staatssekretäre für eGovernment in Bund und Ländern erarbeitete. Diese sollten verbindlich sein.296 Unterstützt wurde das Lenkungsgremium durch eine Koordinierungsstelle, „die sich zur Nutzung von Synergieeffekten aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Bundes und der Bundesländer zusammensetzt.“297 Dementsprechend konnte die Bundesregierung 2005 auch feststellen, mit der Einrichtung der Koordinierungsstruktur sei „eine neue Qualität in der Bund-Länder Zusammenarbeit erreicht.“298 Schon vor der Einführung des Art. 91c GG sollte das Lenkungsgremium GDI-DE Beschlüsse fällen zum „Aufbau einer Nationalen Geodatenbasis“, zur „Entwicklung und Betrieb eines Geodatennetzwerks auf der Grundlage von GeoPortalen“, zu „Preis und Nutzungskonzepten“, zu „Norm und Standards der Geoinformationstechnologie als Bestandteil von eGovernment“, für die „internationale Interoperabilität von Geodaten“ sowie zu „Aus- und Fortbildung“.299 Grundsätzlich sind weder Struktur noch Inhalte der GDI-DE vor der Einführung von 2009 als Mischverwaltung zu betrachten. Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern war prinzipiell möglich. Das Treffen der zuständigen Verwaltungsspitzen und deren Beschlüsse und die Umsetzung in Bund und Ländern sind in einem von Kooperation geprägten Bundesstaat anerkannt und auf vielen Gebieten erprobt.300 Auch dass Beamte und Angestellte der verschiedenen Rechtsträger zusammen in einer Koordinierungsstelle arbeiten war jedenfalls insofern unverfänglich, als diese lediglich Vorgaben erarbeiteten, welche dann erst von den Staatssekretären jeweils anerkannt und von diesen umgesetzt wurden. Der Bürger hätte in jedem einzelnen Fall eine konkrete Zuordnung der jeweiligen Entscheidungen vorSchliesky, ZSE 2008, 304 (320), zu Recht vor einem „Totschlagsargument“ warnend. GDI-DE (Hrsg.), Architektur der Geodateninfrastruktur Deutschland V 1.0, S. 1, 19. 296  Bundesregierung, 1. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 15/5834 v. 27. 06. 2005, S. 8. 297  Bundesregierung, 1. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 15/5834 v. 27. 06. 2005, S. 8. 298  Bundesregierung, 1. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 15/5834 v. 27. 06. 2005, S. 8. 299  Bundesregierung, 2. Geofortschrittsbericht, BT-Drs. 16/10080 v. 30. 07. 2008, S. 3 f. Die Beschlüsse hatten damals einstimmig zu fallen vgl. GDI-DE (Hrsg.), Architektur der Geodateninfrastruktur Deutschland V. 1.0., S. 20, abgerufen unter: http://www.geoportal. de/SharedDocs/Downloads/DE/GDI-DE/GDI-DE%20Architekturkonzeptv1.pdf?__blob=publicationFile. 300 Vgl. Herzog/Grzeszick, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 20 Rdnr. 157. 294  295 

III. Aufbau der GDI-DE

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nehmen können. Bedenklich wäre es lediglich gewesen, hätte die Struktur selbst nach außen verbindliche und unter Umständen sogar belastende Maßnahmen vorgenommen, was jedoch nicht der Fall war. Ebenfalls mit der Eigenstaatlichkeit der Länder unvereinbar wäre es gewesen, hätten Länder in den Gremien in einer Form überstimmt werden können – § 6 Abs. 1 der (mittlerweile aufgehobenen) Verwaltungsvereinbarung zur GDI von 2008 sah dementsprechend auch die Einstimmigkeit der Beschlüsse vor.301 Seit der Einführung des Art. 91c Abs. 1 u. 2 GG und der Unterstellung der GDI-DE unter die politische Leitung des IT-Planungsrates (s.u.) sind verbindliche Vereinbarungen zwischen dem Bund und den Ländern möglich – für sie gelten die im Grundgesetz vorgesehenen Bedingungen. Die Verwaltungsvereinbarung von 2008 wurde durch eine neue Verwaltungsvereinbarung von vom März 2013 abgelöst, wobei Beschlüsse, Regelungen und Maßnahmen auf der Grundlage der alten Vereinbarung ihre Gültigkeit behalten, sofern sie nicht durch neuere ersetzt werden (§ 14 Abs. 4 VV GDI 2013)302.

III. Aufbau der GDI-DE 1. Geodateninfrastruktur und Verwaltungsvereinbarung GDI-DE Eine Geodateninfrastruktur im Sinne der INSPIRE-RL besteht aus Metadaten, Geodatensätzen und Geodatendiensten, Netzdiensten und -technologien, Vereinbarungen über gemeinsame Nutzung, Zugang und Verwendung sowie Koordinierungs- und Überwachungsmechanismen, -prozesse und -verfahren, die im Einklang mit der Richtlinie geschaffen, angewandt oder zur Verfügung gestellt werden (Art. 3 Nr. 1). Die GDI-DE ist ausweislich des § 1 der ihr zugrundeliegenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern von 2013303 an dieser Definition ausgerichtet.304 Ihre Errichtung soll „Effizienz und Effektivität ver301  Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern zum gemeinsamen Aufbau und Betrieb der Geodateninfrastruktur Deutschland (Verwaltungsvereinbarung GDI-DE) [veraltet], im Folgenden als VV GDI-DE 2008 bezeichnet, abrufbar unter: www.geoportal.de/ SharedDocs/Downloads/DE/GDI-DE/Verwaltungsvereinbarung.html. 302  Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern zum gemeinsamen Aufbau und Betrieb der Geodateninfrastruktur Deutschland (Verwaltungsvereinbarung GDI-DE) in Kraft seit 5. 3. 2013, abrufbar unter: http://www.geoportal.de/SharedDocs/Downloads/DE/ GDI-DE/Verwaltungsvereinbarung_2013.pdf?__blob=publicationFile. Die Normverweise in diesem Abschnitt (III.) beziehen sich, soweit nichts anderes angegeben ist, auf die aktuelle Verwaltungsvereinbarung GDI-DE. 303 Ebd. 304  § 1 VV GDI-DE: „Die Verwaltungsvereinbarung GDI-DE dient, ausgehend von den bestehenden Zuständigkeiten von Bund und Ländern, der fach- und ebenenübergreifenden interoperablen Bereitstellung und Nutzung öffentlicher Geodaten verschiedener Herkunft über standardbasierte Dienste. Sie gewährleistet hierfür ein organisatorisches sowie technisches Netzwerk, das deren effiziente und kostensparende Bereitstellung koordiniert. Sie

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waltungsinterner Entscheidungsprozesses“ steigern, um so insbesondere die Herausforderungen der Demographie, des Klimawandels, des Umweltschutzes und der Energiewende wirksam begegnen zu können; gleichzeitig soll sie „Wertschöpfungspotentiale für die Wirtschaft erschließen und eine bessere Information der Gesellschaft ermöglichen“.305 Und explizit stellt sie fest: „Die Entwicklungen von nationalen und europäischen Geodateninfrastrukturen sind zugleich ein wesentlicher Bestandteil der E-Government-Initiativen von Bund, Ländern und Kommunen.“306 Die Verwaltungsvereinbarung gliedert sich in sechs Abschnitte („Allgemeines“, „Lenkungsgremium“, „Koordination der Umsetzung der Geodateninfrastruktur Deutschland“, „Betrieb der GDI-DE“, „Finanzierung und Bewirtschaftung“ und „Schlussvorschriften“). Sie ist auf unbestimmte Zeit geschlossen (§ 14 Abs. 1 Satz 2) und kann jederzeit durch jeden Vereinbarungspartner zum Ablauf des folgenden Kalenderjahrs gekündigt werden (§ 14 Abs. 2 Sätze 1 u. 2). Spätestens mit Ablauf des Jahres 2016 werden die Vereinbarungspartner Verhandlungen zu einer Fortschreibung der Verwaltungsvereinbarung aufnehmen (§ 14 Abs. 1 Satz 3). Dass es hierdurch zu einer Fortentwicklung der GDI-DE ohne bestimmte Länder kommen kann, verstößt jedenfalls nicht gegen Art. 91c GG. Dessen Absatz 2 Satz 3 spricht ausdrücklich von den „beteiligten“ Ländern und garantiert den Beteiligten ein Kündigungsrecht, geht also implizit davon aus, dass Vereinbarungen im Sinn des Absatzes 2 auch von nur einem Teil der Länder mit dem Bund geschlossen werden können; dabei handelt es sich um den Schutz der „Hoheitsrechte“ der Beteiligten.307 2. Der organisatorische Aufbau der GDI-DE Das organisatorische Gerüst der GDI-DE bilden das Lenkungsgremium GDIDE, die Koordinierungsstelle GDI-DE und die Kontaktstellen von Bund und Ländern (§ 3 Abs. 1). a) Lenkungsgremium GDI-DE aa) Besetzung und Beschlussfassung Zentrales Entscheidungsorgan der GDI-DE ist das Lenkungsgremium, das mindestens einmal im Jahr tagt (§ 5 Abs. 2). Es setzt sich zusammen aus zwei Vertreschafft zusammen mit der entsprechenden Gesetzgebung des Bundes und der Länder die notwendigen verbindlichen organisatorischen Voraussetzungen für die Umsetzung der Richtlinie 2007/2/EG (INSPIRE) in der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere zur Koordinierung der Bereitstellung von Daten und Diensten und zur Berichterstattung gegenüber der Europäischen Kommission. Außerdem regelt sie Gegenstand, Umfang und Verfahren des gemeinsamen Betriebs nationaler technischer Komponenten zur Erreichung dieser Ziele“. 305  Präambel der Verwaltungsvereinbarung GDI-DE, S. 3. 306  Präambel der Verwaltungsvereinbarung GDI-DE, S. 3. 307  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/12410 v. 24. 03. 2009, S. 9.

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tern des Bundes, je einem Vertreter pro Land und je einem Vertreter der kommunalen Spitzenverbände auf Bundesebene (§ 5 Abs. 1 Satz 1); der Vorsitz rotiert im zweijährigen Turnus zwischen den Vereinbarungspartnern (Art. 5 Abs. 3 Satz 1). Beschlüsse können im Umlaufverfahren oder in den Sitzungen getroffen werden (§ 6 Abs. 1 Satz 1); Beschlussfähigkeit liegt nur vor, wenn alle Vertragspartner vertreten sind, oder jedenfalls ihre Stimme übertragen haben, wobei jeweils der Bund, jedes Land und die kommunalen Spitzenverbände zusammen eine Stimme haben (§ 6 Abs. 1 u. 2). Die kommunalen Spitzenverbände haben jedoch kein Stimmrecht bei Abstimmungen über Beschlüsse, die mit finanziellen Aufwendungen aus dem Finanzierungsplan verbunden sind (§ 6 Abs. 3) Während die alte Verwaltungsvereinbarung von 2008 noch grundsätzliche Einstimmigkeit vorsah, greift § 6 Abs. 4 nunmehr die in Art. 91c Abs. 2 Satz 2 GG geschaffene Möglichkeit einer sog. Passerelle-Klausel308 auf: Danach kann von dem grundsätzlich fortbestehenden Einstimmigkeitserfordernis abgewichen werden, wenn die Beschlüsse Auswirkungen auf den Betrieb der nationalen technischen Komponenten haben oder die Koordinierungsstelle der GDI-DE betreffen, der Bund und mindestens elf Länder zustimmen, wobei die Ländermehrheit mindestens zwei Drittel ihrer Finanzierungsanteile nach dem Königsteiner Schlüssel abbilden müssen, und der Beschluss nicht zu einer Einschränkung des Betriebs führt. Da hierbei ein Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder vorliegt, muss die VV GDI-DE auch unter die Vereinbarung nach Art. 91c Abs. 2 GG fallen, da in allen anderen Fälle grundsätzlich Einstimmigkeit notwendig wäre.309 bb) Beteiligung kommunaler Spitzenverbände Die Vertretung kommunaler Spitzenverbände mit Stimmrecht im Lenkungsgremium ist unproblematisch. Die GDI-DE wird ausdrücklich dem IT-Planungsrat, welcher in Umsetzung des Art. 91c GG geschaffen wurde, unterstellt. Im IT-Planungsrat sind die kommunalen Spitzenverbände ebenfalls, wenn auch nur beratend, beteiligt.310 Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine Vereinbarung von Bund und Ländern im Sinne von Art. 91 Abs. 2 Satz 1 GG, da die kommunalen Spitzenverbände ausdrücklich nicht „Vereinbarungspartner“ sind. Die Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit im Sinne von § 6 Abs. 4 VV GDI-DE können sie nicht beeinflussen (Mehrheit: Bund und elf Länder) und bei finanzwirksamen Beschlüssen entfällt ihre Stimme. Damit kommt den Kommunalen Spitzenverbänden nur in nicht finanziell-relevanten, politischen Entscheidungen eine Veto-Position zu. Da

308 Siehe Gröpl, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 91c Rdnr. 28; Siegel, DS 49 (2010), S. 299 (309). 309  Gröpl, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 91c Rdnr. 27; zu den Nachteilen der grundsätzlichen Einstimmigkeit für die IT-Gremien vor Erlass von Art. 91c GG, vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/12410 v. 24. 03. 2009, S. 9. 310  § 1 Abs. 2 Satz 3 IT-Staatsvertrag (BGBl. 2010 I, S. 663 f.).

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

die Kommunen staatsrechtlich der Landesebene zugeordnet sind,311 ist ihre Beteiligung an Strukturen nach Art. 91c GG auch möglich.312 Da die VV GDI-DE also eine Vereinbarung im Sinne von Art. 91c Abs. 2 GG darstellt und ihr § 6 Abs. 4 dessen Voraussetzungen erfüllt, ist der Mehrheitsbeschluss unter Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände möglich. cc) Aufgaben Das Lenkungsgremium „steuert und koordiniert die GDI-DE“ (§ 4 Satz 1 VV GDI-DE). Zu diesem Zweck überantwortet ihm § 4 Abs. 2 der VV GDI-DE auch eine Reihe strategischer und konzeptioneller Aufgaben, wovon die Wahrnehmung der Roller der „Nationalen Anlaufstelle“ nach Art. 19 Abs. 2 Satz 1 INSPIRE-RL die wichtigste ist (§ 4 Satz 2 Nr. 1).313 Gerade die Rolle des Lenkungsgremiums 311  BVerfG, Urt. v. 18. 7. 1967 - 2 BvF 3/62 u.a. (Jugendhilfe), BVerfGE 22, 180 (210); BVerfG, Urt. v. 4. 3. 1975 - 2 BvF 1/72 (Städtebauförderungsgesetz), BVerfGE 39, 96 (109); BVerfG, Urt. v. 24.7. 1979 - 2 BvK 1/87 (Schleswig-Holsteinische Ämter), BVerfGE 52, 95 (110 ff.), implizit, da die Zuständigkeit des Landesverfassungsgebers entsprechend anerkannt wurde; BVerfG, Urt. v. 27. 5. 1992 - 2 BvF 1 2/88 u.a. (Finanzausgleich II), BVerfGE 86, 148 (215). 312  So auch Schulz, DÖV 2010, 225 (225 f.). 313  § 4 Satz 2 VV GDI-DE zählt folgende Aufgaben des Lenkungsgremiums auf: „1. Wahrnehmung der Funktion der ,Nationalen Anlaufstelle‘ im Sinne des Artikels 19 Absatz 2 Satz 1 der Richtlinie 2007/2/EG, 2. Festlegung der Ziele und Grundsätze der GDI-DE® entsprechend § 1, 3. Organisation des Zusammenwirkens aller an der GDI-DE® beteiligten Stellen, 4. Festlegung der Architektur der GDI-DE® mit den notwendigen nationalen technischen Komponenten und deren Funktionalitäten, 5. Festlegung der technischen Konzepte zum Betrieb der GDI-DE® einschließlich der Anforderungen an den Betrieb der nationalen technischen Komponenten im Rahmen des Leistungskatalogs und des Finanzierungsplans, 6. Priorisierung der erforderlichen Maßnahmen zur Umsetzung der Nummern 4 und 5, 7. Festlegung der in der GDI-DE® anzuwendenden oder empfohlenen Standards für Geodaten, Geodatendienste und Metadaten zur Gewährleistung der Interoperabilität, sofern die Beschlussfassung hierüber nicht gemäß § 1 Absatz 1 Nummer 2 des Vertrages über die Errichtung des IT-Planungsrates und über die Grundlagen der Zusammenarbeit beim Einsatz der Informationstechnologie in den Verwaltungen von Bund und Ländern – Vertrag zur Ausführung von Artikel 91c GG (IT-StaatsV) – dem IT-Planungsrat obliegt. 8. Entscheidung über die Einräumung von Nutzungsrechten an den im Rahmen der GDIDE® entwickelten nationalen technischen Komponenten, wenn diese von einzelnen Vereinbarungspartnern oder Dritten für eigene Zwecke genutzt werden, einschließlich der Festlegung der Nutzungs- und Entgeltbedingungen, 9. Festlegung des jährlichen Arbeitsprogramms der Koordinierungsstelle und der Verwendung der für die Koordinierung zur Verfügung stehenden Mittel laut Finanzierungsplan, 10. Festlegung des Entwicklungsbedarfs der nationalen technischen Komponenten im Rahmen des Leistungskatalogs und der zur Verfügung stehenden Mittel laut Finanzierungsplan, 11. Anpassung der Mittelverteilung für die Koordinierungsstelle und die Betriebsaufgaben für das Folgejahr bis zum November des laufenden Jahres, 12. Vertretung der GDI-DE® auf nationaler Ebene,

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wurde durch die Neufassung der Verwaltungsvereinbarung 2013 – das zeigt der Vergleich mit § 4 a.F.314 – nach außen gestärkt und nach innen präzisiert. dd) Rechtsnatur der Beschlüsse des Lenkungsgremiums Die VV GDI-DE spricht schlicht von den Beschlüssen des Lenkungsgremiums, die es trifft, um seine Aufgaben nach § 4 zu erfüllen. Eine Reihe der Beschlüsse ist als Vorgaben an nachgeordnete Stellen dem rein inneradministrativen Recht zuzuordnen; dabei kann es sich – mangels Beschränkung – sowohl um einmalige Weisungen handeln als auch, bei generell-abstrakten Vorgaben, um Verwaltungsvorschriften, etwa wenn nach § 4 Nr. 9 das jährliche Arbeitsprogramm der Koordinierungsstelle festgelegt wird oder für Maßnahmen zum Controlling der Beschlüsse (§ 4 Nr. 14). Ebenfalls schlichtes Verwaltungshandeln ist das Berichterstatten gegenüber den IT-Planungsrat (§ 4 Nr. 13). Problematisch ist, welche Natur die Festlegung von Standards zur Interoperabilität der verschiedenen technischen Komponenten der Geodateninfrastruktur hat (§ 4 Nr. 7) ((a)) und die Entscheidung über die Einräumung von Nutzungsrechten an den im Rahmen der GDI-DE entwickelten nationalen technischen Komponenten, wenn diese von einzelnen Vereinbarungspartnern oder Dritten für eigene Zwecke genutzt werden, einschließlich der Festlegung von Nutzungsbestimmungen und Entgelten (§ 4 Nr. 8) ((b)). (1) Standardisierung Die Entscheidungen des Lenkungsgremiums GDI-DE sind lediglich subsidiär zu den Entscheidungen des IT-Planungsrates zu fachunabhängigen und -übergreifenden IT-Interoperabilitäts- und Sicherheitsstandards im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IT-Staatsvertrag (§ 4 Nr. 7). Daraus lässt sich schließen, dass die Be13. Berichterstattung gegenüber dem IT-Planungsrat über den aktuellen Sachstand sowie die strategische Ausrichtung beim Aufbau und Betrieb der GDI-DE®, 14. Controlling der Umsetzung seiner Beschlüsse“. 314  VV GDI-DE 2008 (C., Fn. 307), während dort ein Großteil der heute explizit dem Lenkungsgremium zugewiesenen Materien den Vereinbarungspartnern in gemeinschaftlicher Verantwortung überwiesen wurde, hier es dort zur Kompetenz des Lenkungsgremiums: Das Lenkungsgremium steuert und koordiniert die GDI-DE einschließlich der Umsetzung der Anforderungen aus der Richtlinie 2007/2/EG. Ihm obliegen dabei insbesondere folgende strategische und konzeptionelle Aufgaben: 1. Schaffung von Regelungen und Festlegung von Maßnahmen zum Aufbau und Betrieb der GDI-DE gemäß § 2 als integraler Bestandteil der Geodateninfrastruktur der Europäischen Gemeinschaft gemäß Richtlinie 2007/2/EG, 2. Wahrnehmung der Funktion der „Nationalen Anlaufstelle“ im Sinne des Artikels 19 Absatz 2 Satz 1 der Richtlinie 2007/2/EG, 3. Festlegung des Arbeitsprogramms der Koordinierungsstelle einschließlich einer abgestimmten Jahresplanung im Hinblick auf die zu erledigenden Aufgaben und auf die Verwendung der Mittel gemäß § 11, 4. Controlling der Umsetzung seiner Beschlüsse.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

schlüsse des Lenkungsgremiums die gleiche Rechtsnatur haben wie die Beschlüsse des IT-Planungsrates. (a) Rechtsnatur Die Beschlüsse des IT-Planungsrates können entweder Rechtsverordnungen oder bloße Verwaltungsabkommen darstellen; wenn eine der Kategorien vorliegt, liegt auch kein Modus informalen Handelns vor.315 Die Festlegung von IT-Interoperabilitäts- und IT-Sicherheitsstandards ist in § 3 IT-Staatvertrag näher ausgestaltet. Die Beschlüsse zu solchen Standards werden mit der Zustimmung des Bundes und von mindestens elf Länder gefällt, die zumindest zwei Drittel der Finanzierungsanteile nach dem Königsteiner Schlüssel tragen, soweit das zum Verwaltungsebenen übergreifenden Datenaustausch oder zur Vereinheitlichung des Datenaustausches von Verwaltung und privatem Sektor notwendig ist (§ 3 Abs. 2 Satz 1 IT-Staatsvertrag). Nach Satz 2 der Norm entfalten diese Beschlüsse „Bindungswirkung“.316 Wegen dieser körperschaftsübergreifenden Verbindlichkeit, der Bekanntmachung der Beschlüsse im elektronischen Bundesanzeiger (§ 1 Abs. 5 Satz 3 IT-Staatsvertrag) und dem generell-abstrakten Charakter (Beschreibung einer bestimmten Vorgehensweise in für eine unbestimmte Anzahl von Fällen und Behörden) ließe sich in der Tat grundsätzlich an Rechtsverordnungen denken.317 Dies umso mehr, als etwa §§ 5 Abs. 3, 6 Abs. 1, 7 Abs. 1 SchlH-E-GovG318 ausdrücklich eine Verordnungsermächtigung für die Festlegung von Verwaltungsträger übergreifender Standardisierung vorsieht.319 Ermächtigungsgrundlage im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG wären dann die jeweiligen Zustimmungsgesetze des Bundes und der Länder zum IT-Staatsvertrag. Problematisch ist jedoch bereits, ob diese wirklich hinreichend genau Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG regeln.320 Der IT-Staatsvertrag spricht auch nicht ausdrücklich von Verordnungen, sondern nur von Beschlüssen – im Sinne der Rechtsklarheit hätte man hier erwarten dürfen, dass die Verordnungsermächtigung deutlich zum Ausdruck gebracht wird.321 Der Verweis auf das E-Government-Gesetz von Schleswig-Holstein verfängt nicht, da in diesem Fall ja ausdrücklich die Festlegung per Verordnung normiert ist – wo dies Zu Letzterem siehe Bohne, VerwArch 75 (1984), S. 343 (343 f.). Und auch nur diese Beschlüsse, siehe Richter/Schmehl/Spiecker gen. Döhmann, Die Funktionen des IT-Planungsrats bei normgebenden Verfahren auf dem Gebiet von IT und E-Government, S. 19, abrufbar unter: http://www.it-planungsrat.de/SharedDocs/Downloads/DE/Entscheidungen/11._Sitzung/OptIK.pdf?__blob=publicationFile. 317  Siegel, DS 49 (2009), S. 299 (315). 318 Gesetz zur elektronischen Verwaltung für Schleswig-Holstein vom 8. Juli 2009 (GVOBl. 2009, 398). 319  Siegel, DS 49 (2009), S. 299 (315). 320  Schulz/Tallich, NVwZ 2010, 1338 (1340). 321  So auch Schulz/Tallich. NVwZ 2010, 1338 (1340), welche wegen eines möglichen Eingriffs in Grundrechte den Bestimmtheitsgrundsatz nutzbar machen. 315  316 

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nicht explizit per Gesetz geregelt ist, so lässt sich e contrario schließen, könne gerade auch nicht von einer Verordnung ausgegangen werden. Zwar wäre die Zurechnung zu einer Stelle der Exekutive (jeweils die in § 1 Abs. 2 Satz 1 IT-Staatsvertrag genannten Mitglieder des IT-Planungsrates) durchaus möglich,322 allerdings ergibt sich der Wille zu einer Verordnungsermächtigung nicht mit hinreichender Klarheit aus dem Staatsvertrag und den sie umsetzenden Zustimmungsgesetzen, so dass von „einem Spannungsverhältnis zu Art. 80 Abs. 1 S[atz] 1 und 2 GG“ gesprochen werden kann.323 Schließlich wird man die Bindungswirkung unmittelbar zunächst nur für den Bund und die Länder als Vertragspartner annehmen können. Diese müssen diese dann in ihren Verwaltungsräumen umsetzen. Daher scheint eine Behandlung der Beschlüsse des IT-Planungsrates als zunächst nur die Vertragspartner bindende Verwaltungsvereinbarungen letztlich vorzugswürdig.324 Die gleiche Einordnung ist dann, entsprechend der obigen Vorgabe auch für Beschlüsse des Lenkungsgremiums der GDI-DE vorzunehmen. (b) Bekanntmachung Grundsätzlich müssten diese vom Bund und von den Ländern noch einmal in ihren Verwaltungssphären gesondert umgesetzt werden. Allerdings stellen der Bund und die Länder sicher, dass ihre Vertreter die erforderliche Entscheidungskompetenz besitzen. Sie dürfen also Beschlüsse treffen, welchen den jeweiligen Hoheitsträger verpflichten, inhaltsgleiche IT-Interoperabilitäts- und IT-Sicherheitsstandards zu erlassen. Diesen Willen kann man der Bundes- und allen Landesregierungen jeweils zuordnen. So kann man in dem Beschluss selbst bereits die gleichlautende Verwaltungsvorschrift an die nachfolgenden Behörden der jeweiligen Verwaltungssphäre sehen – eine erneute siebzehnfache Bekanntmachung wäre „unnötige Förmelei“.325 Handelt es sich um einen Mehrheitsbeschluss, der unter die Passerelle-Klausel fällt (§ 6 Abs. 4 Satz 2, er muss sich also um den Betrieb der nationalen technischen Komponente handeln), so wären auch die jeweils überstimmten Länder nach dem Grundsatz der Bundestreue zur Umsetzung ihrer Beschlüsse verpflichtet. Eine gesonderte bestätigende Bekanntgabe durch die dissentierenden Länder zu verlangen, wäre jedoch widersinnig,326 wenn allgemein der vom Prinzip der Bundestreue getragene Gedanke zugrunde gelegt wird, Beschlüsse des IT-Planungsrates zur Standardisierung verpflichten den Bund und die beteiligten (wenn auch im Einzelfall AA wohl Schulz/Tallich, NVwZ 2010, 1338 (1340). Siegel, Europäisierung des Öffentlichen Rechts, S. 63 Rdnr. 183. 324  Im Ergebnis ebenso Schulz/Tallich, NVwZ 2010, 1338 (1340). Zu dem gleichen Ergebnis kommt auch Steinmetz, NVwZ 2011, 467 (469), da er in IT-Standards letztlich bloße Sachmittel der Verwaltung sieht, denen keine Außenwirkung zukomme. 325  So zu Recht Schulz/Tallich, NVwZ 2010, 1338 (1340 f.). 326  AA wohl Schulz/Tallich, NVwZ 2010, 1338 (1341). Gerade zur Rechtmäßigkeit dieser Mehrheitsbeschlüsse Siegel, NVwZ 2009, 1128 (1130). 322  323 

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

überstimmten) Länder zu deren Umsetzung. Dies entspricht dem Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 2 IT-Staatsvertrag und dem Wesen einer Passerelle-Klausel, der sich die Länder ja im Vorfeld unterworfen haben. Zu dem gleichen Ergebnis kommt man ebenfalls für die Bekanntmachung der Beschlüsse des Lenkungsgremiums der GDI-DE. Bereits in den Beschlüssen können die Weisungen an die jeweiligen Adressaten in den verschiedenen Verwaltungsräumen gesehen werden. (2) Nutzungsbestimmungen und Entgelte Politisch sensibel sind die Vorgaben einheitlicher Beschlüsse zu Nutzungsbestimmungen und Entgelten, da sich in diesem Feld in den letzten Jahren eine gewisse Rechtszersplitterung ergeben hat.327 Es bleibt hier beim Einstimmigkeitserfordernis nach § 6 Abs. 4 Satz 1 der VV GDI-DE. Was die Rechtsnatur dieser Beschlüsse betrifft, gilt nichts anderes als im Falle von Standardisierungs-Beschlüssen: Sie binden zunächst nur die Vereinbarungspartner; da diese aber zur Umsetzung verpflichtet sind, kann eine entsprechende stillschweigende Vorgabe innerhalb des jeweiligen Verwaltungsraumes angenommen werden. Wegen des Grundsatzes des Vorrangs des Gesetzes328 wäre jedoch dieser Beschluss entweder für den Bund oder für das jeweilige Land nicht im Inneren bindend, wenn er gegen das jeweilige GeoZG oder andere Gesetze bzw. Rechtsverordnungen verstieße: Die Behörden müssten weiterhin ihre Gesetze befolgen und den Beschluss missachten. Allerhöchstens ließe sich an eine Pflicht des Landes oder des Bundes denken, die gesetzliche Lage dem Beschluss anzupassen. b) Koordinierungsstelle der GDI-DE und Kontaktstellen der Vereinbarungspartner Die Koordinierungsstelle wird als Organisationseinheit des BKG in Frankfurt am Main geführt (§ 7 Abs. 1), seine Leitung erfolgt auf Vorschlag des Vorsitzes des Lenkungsgremiums, dem sie regelmäßig berichtet (§ 7 Abs. 3 Satz 1, 4). Die Koordinierungsstelle ist das ausführende Organ für die Beschlüsse des Lenkungsgremiums und unterstützt den Vorsitz des Lenkungsgremiums bei der Wahrnehmung seiner Geschäfte (§ 8). Gleichzeitig benennen Bund und Länder je einen unmittelbaren Ansprechpartner als Kontaktstelle (§ 9). Er soll mit der Koordinierungsstelle zusammenarbeiten, sie informieren und ihrerseits die Beschlüsse des Lenkungsgremiums in der jeweiligen Gebietskörperschaft implementieren. 327 

Siehe hierzu E.II und E.III. Schmidt-Aßmann,in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR II, § 26 Rdnr. 62.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, S. 803 ff.; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.) HStR V, § 101 Rdnr. 1 ff. 328 

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3. Verwaltungspolitische Dimension der GDI-DE Während die alte VV GDI-DE von 2008 einen großen Teil der Aufgaben den Vereinbarungspartnern noch „in gemeinschaftlicher Verantwortung“ übertrug,329 sind diese nunmehr organisatorisch ausdrücklich auf das Lenkungsgremium übertragen worden. Dies führt zu einer Straffung und Klärung der Verantwortlichkeiten. Die Angliederung an den IT-Planungsrat330 demonstriert, dass die Bundesregierung die GDI-DE als wichtiges Element der Modernisierung der Verwaltung ernst nimmt. Dass der Finanzierungsplan für die GDI-DE für die Jahre von 2013 bis 2017 einen steigenden Finanzierungsbedarf vorsieht (von 1,835 auf 2,308 Mio. €),331 spricht wohl am deutlichsten für die wachsende Bedeutung der GDI-DE in Zeiten, in denen leere Kassen zum Gemeinplatz geworden sind. Die GDI-DE als zentraler deutscher Beitrag zur administrativen Umsetzung der INSPIRE-RL wird mit wachsender Bedeutung ihres europäischen Pendants ebenfalls an Bedeutung gewinnen. Wie oben gesehen, nehmen wichtige europäische Initiativen wie Galileo und Copernicus auf INSPIRE Bezug. Um von diesen zu profitieren und eine mehr als nur formelle Rolle spielen zu können, muss Deutschland eine funktionierende, lebendige nationale Geodateninfrastruktur vorweisen. Hierfür kann die Verwaltungsvereinbarung allerdings nur die Grundlage bilden; die einzelnen Verwaltungsträger müssen selbst die Vorgaben der INSPIRE-RL umsetzen, aktuelle und relevante Geodaten erheben und diese interoperabel, zu möglichst attraktiven Konditionen auf ihrem jeweiligen an die GDI-DE angeschlossenen Geoportal anbieten. Die Verwaltungsvereinbarung sieht die GDI-DE also als wesentliches Bauteil des eGovernment in Deutschland332 und stellt selbst ein zentrales Dokument für die Funktionsfähigkeit des geoGovernment in Deutschland dar. Dessen Erfolg hängt aber von Faktoren ab, die über die rein rechtliche Sphäre hinausweisen. Ein entscheidender Prozess war die Herausbildung paralleler Strukturen in den Ländern, welche die Entwicklungen im Bund spiegelten.333

329 

VV GDI-DE 2008 (C., Fn. 307). VV GDI-DE 2008 (C., Fn. 307). 331  VV GDI-DE, (Fn. 716) , Anlage 1. Finanzierungsplan Koordinierung und Betrieb GDI-DE 2013 bis 2017. 332  VV GDI-DE, (Fn. 716), Präambel. 333  Wobei die Orientierung am europäischen INSPIRE-Projekt hilfreich war. Wo es auf Bundesebene einen IMAGI gibt, bildete sich beispielsweise in NRW ein IMA GDI.NRW, siehe: Caffier/Sandmann, zfv 4/2010, 226 (228). 330 

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

IV. Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene 1. Der IMAGI Zentrales Organ zur Koordinierung der Geodateninfrastruktur und der Koordinierung der Verwaltung der vom Bund erhobenen und verwalteten Geodaten ist der 1998 durch einen Kabinettsbeschluss in den letzten Tagen der Regierung Kohl gegründete Interministerielle Ausschuss für Geoinformationswesen (IMAGI).334 Die Mitgliederstruktur des unter Federführung des BMI befindlichen IMAGI hat sich seit 1998 etwas erweitert, gegenwärtig gehören ihm 14 Bundesministerien an; die AdV (s.u.) und das Lenkungsgremium GDI-DE sind als ständige Gäste im IMAGI vertreten.335 Der IMAGI hat den Auftrag, ein effizientes Geodatenmanagement auf Bundesebene zu etablieren, die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung im Geoinformationswesens zu stärken, die Vertretung der Bundesebene gegenüber den Ländern und der EU zu übernehmen und den Bund in der GDI-DE zu vertreten.336 Der IMAGI ist außerdem an der Abstimmung und Koordinierung der Politik der Bundesregierung zu GEOSS, Copernicus und Galileo beteiligt.337 Der IMAGI dient der Bundesregierung dafür, ihre Geodatenpolitik abzustimmen: So entscheiden etwa die Staatssekretärinnen und Sekretäre des IMAGI über den jeweiligen Umsetzungsplan zu den Geo-Fortschrittsberichten der Bundesregierung, um den dort identifizierten Handlungsbedarf zeitlich und inhaltlich zu konkretisieren.338 Darüber hinaus bietet er Dienstleistungen für Bundesbehörden an, wie etwa das Modellvorhaben des IMAGI zu Lizenz- und Kostenfragen339 oder einen Behördenleitfaden zum Datenschutz.340

334 Abrufbar unter: http://www.imagi.de/SharedDocs/Downloads/IMAGI/DE/imagi_ kabinettsbeschluss98.pdf?__blob=publicationFile; vgl. Bundesregierung, 3. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 17/11449 v. 08. 11. 2012, S. 6 f. 335 Zur heutigen Zusammensetzung: http://www.imagi.de/IMAGI/DE/Organisation/ Mitglieder-staendige-Gaeste/mitglieder-staendige-gaeste_node.html. 336  Vgl. Selbstdarstellung: http://www.imagi.de/IMAGI/DE/Home/startseite_node. html; vgl. Kabinettsbeschluss von 1998; vgl. den bestätigenden Kabinettsbeschluss von 2008: http://www.imagi.de/SharedDocs/Downloads/IMAGI/DE/Kabinettbeschluss_IMK_ Befassung.pdf?__blob=publicationFile. 337 Vgl. Selbstdarstellung: http://www.imagi.de/IMAGI/DE/Themen-und-Projekte/themen-und-projekte_node.html. 338  Siehe zum Umsetzungsplan aus dem 3. Geo-Fortschrittsbericht, http://www.imagi. de/IMAGI/DE/Themen-und-Projekte/Umsetzungsplan-3-Geofortschrittsbericht/umsetzungsplan-3-geofortschrittsbericht_node.html. 339  Vgl. Modellvorhaben Lizenz- und Kostenfragen bei Geodaten http://www.imagi.de/ IMAGI/DE/Themen-und-Projekte/Modellvorhaben/modellvorhaben_node.html. 340 Vgl. IMAGI (Hrsg.), Behördenleitfaden zum Datenschutz bei Geodaten und -diensten, abrufbar unter: http://www.imagi.de/SharedDocs/Downloads/IMAGI/DE/Imagi/behoerdenleitfaden.html.

IV. Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene

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2. Vorgaben des Geodatenzugangsgesetzes des Bundes a) Das Geodatenzugangsgesetz des Bundes (GeoZG) Das GeoZG des Bundes dient dem Aufbau der nationalen Geodateninfrastruktur GDI-DE (§ 1 Satz 1 GeoZG). Es bietet den rechtlichen Rahmen für den Zugang zu Geodaten, Geodatendiensten und Metadaten von geodatenhaltenden Stellen des Bundes sowie die Nutzung dieser Daten und Dienste, insbesondere für Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können (§ 1 Satz 2). Das Gesetz bietet ein Beispiel, wie die Umsetzung des Open Data-Gedankens selbst die Struktur der Verwaltung beeinflusst.341 Das GeoZG gilt für geodatenhaltende Stellen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts (§ 2 Abs. 1) (vgl. b). Dabei definiert es selbst, was unter Geodaten im Sinne des Gesetzes zu verstehen ist (vgl. c). Zentrales Online-Angebot ist das in § 9 des Gesetzes vorgesehene Geoportal (vgl. d), auf dem nicht nur Stellen der öffentlichen Verwaltung oder juristischer Personen des Öffentlichen Rechts ihre Daten anbieten können, sondern auch Private (vgl. e). Auf die in den Abschnitten 5 und 6 des Gesetzes geregelten Möglichkeiten und Beschränkungen der Nutzung gehen die Kapitel D, E und F dieser Arbeit vertieft ein. b) Informationsverpflichtete geodatenhaltende Stellen des Bundes Das GeoZG wendet sich von vornherein – was sich systematisch auch aus der Gesetzgebungskompetenz des Bundes und deren Begrenzung ergibt – nur an Stellen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts (§ 2 Abs. 1). Geodatenhaltende Stellen im Sinne des GeoZG sind die informationspflichtigen Stellen im Sinne von § 2 Abs. 1 UIG (§ 3 Abs. 8 GeoZG). § 2 Abs. 1 UIG unterscheidet zwei verschiedene Fälle informationspflichtiger Stellen: erstens die Regierung und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung (Nr. 1 Satz 1), wobei Gremien, die diese Stellen beraten, als Teil der Stelle gelten, welche deren Mitglieder beruft (Nr. 1 Satz 2). Ausgenommen von der Informationspflicht sind jedoch die obersten Bundesbehörden, soweit sie im Rahmen der Gesetzgebung oder beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig werden, und Gerichte des Bundes, soweit sie nicht Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen (Nr. 1 Satz 3). Informationspflichtige Stellen sind zweitens natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen, die im Zusammenhang mit der Umwelt stehen, insbesondere solche der umweltbezogenen Daseinsvorsorge, und dabei der Kontrolle des Bundes oder einer unter der Aufsicht des Bundes stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen (Nr. 2).

341 

Siehe allgemein zu diesem Phänomen Thomsen, DuD 2013, 709 (711).

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

aa) Stellen der öffentlichen Verwaltung Der Begriff „Regierung und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung“ hat den Behördenbegriff von § 3 UIG a.F.342 ersetzt.343 Dies stellt eine Anlehnung an die unionsrechtliche Begrifflichkeit des Art. 2 der UI-RL dar.344 Unter das Gesetz fallen weiterhin alle Verwaltungsbehörden im Sinne von § 1 Abs. 4 VwVfG, von den Ober- über die Mittel- bis zu den Unterbehörden; ebenso alle juristischen Personen des öffentlichen Rechts auf Bundesebene (Anstalten, Körperschaften, Stiftungen).345 Die Nennung der Regierung erweitert die Informationspflicht über die reine Verwaltungstätigkeit hinaus auch auf politisches Regierungshandeln.346 Auch Beliehene fallen unter den Begriff der „Stelle der öffentlichen Verwaltung“ im Sinne der Norm;347 für geodatenhaltende Stelle ergibt sich das unmittelbar aus den Gesetzesmaterialien.348 Verwaltungshelfer leisten jedoch lediglich Dienste für Behörden, ohne selbst dem Behördenbegriff zu unterfallen.349 Irrelevant ist, ob die Stelle der öffentlichen Verwaltung die Geoinformationen aufgrund öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Handlungsform erlangt hat.350 342  Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt vom 8. Juli 1994 (BGBl. I S. 1490), wo der Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG Verwendung fand. 343  Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund, § 2 Rdnr. 51 f. 344  Auch wenn dieser von „Behörden“ spricht – worunter aber die jetzigen informationspflichtigen Stellen gemeint sind. Der Regierungsentwurf des Gesetzes umfasste zunächst nur die heute in § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG erfassten öffentlichen Stellen, vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 6. 2004, S. 5, 14; auf Betreiben des Bundesrates kam schließlich noch § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG in das Gesetz und wurde nicht den Ländern zur Gesetzgebung überlassen, vgl. Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 2. 345  Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund, § 2 Rdnr. 63 ff. (ohne Nennung der Stiftung); Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 5. 346  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 5. 347  So bereits Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 6. 2004, S. 12; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 6; aA Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund, § 2 Rdnr. 231, der hierin einen Fall von § 2 Abs. 2 Nr. 1 UIG sieht und so im Ergebnis auch zu einer Anwendung des UIG gelangt. 348  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530, v. 10. 10. 2008, S. 15. 349  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 6. 2004, S. 14; Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund § 2 Rdnr. 238 ff.; Schomerus/Clausen, ZUR 2005, 575 (578). Für Geodaten explizit: Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530, v. 10. 10. 2008, S. 15. 350  So allgemein für Umweltinformationen Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 5.

IV. Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene

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Das Gesetz sieht außerdem keinerlei Einschränkungen auf Stellen der öffentlichen Verwaltung aus bestimmten Fachressorts oder für bestimmte Aufgaben vor. Während das alte UIG noch verlangte, dass die zuständige Stelle Aufgaben des Umweltschutzes wahrnahm, ist dies mittlerweile entfallen.351 Über den Verweis in § 3 Abs. 8 GeoZG heißt das, dass grundsätzlich Stellen der öffentlichen Verwaltung aus dem gesamten Spektrum der Staatstätigkeit als geoinformationsverpflichtete Stelle in Betracht kommen. bb) Natürliche oder juristische Personen des Privatrechts Sie müssen öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen, die im Zusammenhang mit der Umwelt stehen. Die Begrifflichkeit ist zwar aus Art. 2 Nr. 2 lit. c. UI-RL übernommen, da der Begriff im Unionsrecht jedoch nicht abschließend bestimmt ist,352 ist auf „das nationale Verständnis des Begriffes“ abzustellen.353 „Öffentliche Aufgaben“ bedeutet hier im öffentlichen Interesse liegende Tätigkeiten mit einem Gemeinwohlbezug.354 Dies geht über den Kreis der staatlichen Aufgaben hinaus.355 Das Handeln eines Verwaltungshelfers kann hierunter fallen.356 Der Begriff des „Wahrnehmens“ ist weit und stellt auf das tatsächliche Tätigwerden ab – ob hierzu eine Pflicht bestand, ist folglich irrelevant.357 Der Begriff der öffentlichen Dienstleistung folgt aus der direkten Umsetzung von Art. 2 Nr. 2 lit. c UI-RL. Er hat keine Tradition in der deutschen Rechtsordnung.358 Die Kommission wollte hiermit das „Erbringen von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ in den Anwendungsbereich der Umweltinformationsrichtlinie einbeziehen.359 Da diese aber bereits als öffentliche Aufgaben im 351  Das zeigt ein Vergleich des heutigen Wortlauts von § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG mit § 3 Abs. 1UIG a.F. (BGBl. 1994 I, S. 1490). 352  So bereits Erichsen, NVwZ 1992, 409 (411). 353  Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund, § 2 Rdnr. 156. 354  Siehe unter C.VI. 355  Siehe unter C.VI. Siehe im Übrigen für diesen Fall: Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/ Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund, § 2 Rdnr. 156. 356  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 21; „noch“ zweifelnd Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund § 2 Rdnr. 161. 357  Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund, § 2 Rdnr. 161; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 21. 358  Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund § 2 Rdnr. 161; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 22. 359  Kommission, Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, KOM(2000) 402

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

Sinne von Variante 1 der Norm verstanden werden können,360 ist der Begriff der öffentlichen Dienstleistung entbehrlich.361 (1) Zusammenhang mit der Umwelt Der vom Gesetz verlangte Zusammenhang mit der Umwelt bezieht sich auf beide Tatbestandsalternativen und – trotz des unklaren Wortlauts – nicht nur auf die Erbringung der öffentlichen Dienstleistungen.362 Der Wortlaut „im Zusammenhang mit der Umwelt“ entspricht Art. 2 Nr. 2 lit. b, c der UI-RL und Art. 2 Nr. 2 lit. b, c der Aarhus-Konvention. Zweck des Tatbestandsmerkmals ist die Einschränkung des weiten Begriffs der öffentlichen Aufgabe.363 Es ist auf das jeweilige Handeln der Verwaltung abzustellen, das sich „im Kontext der Umwelt“ bewegen muss; eines umweltbezogenen Handlungsauftrages bedarf es nicht.364 Wie der Begriff im Kontext des GeoZG zu deuten ist, bedarf einer Auslegung. Dass ein Gesetz, welches den Zugang zu Umweltinformationen regelt, diesen Zugang von einem Umweltbezug des Handelns des Verpflichteten abhängig macht, ist aus Konnexitätsaspekten einleuchtend: Wenn eine solche natürliche oder juristische Person, welche die übrigen Tatbestandsmerkmale der Norm erfüllt, Handlungen mit Umweltbezug vornimmt, so trifft sie hierüber eine Informationspflicht; dies kann sie als Kostenfaktor in die Kalkulation, ob sie tätig werden soll, einstellen. Der Wortlaut der Norm („soweit“) gestattet den Verpflichteten andere Tätigkeiten hiervon auszunehmen. Es ist durchaus denkbar, dass eine natürliche oder juristische Person des Privatrechts, welche die übrigen Tatbestandsmerkmale erfüllt, Geodaten durch Handlungen erlangt, die keine Auswirkung auf die Umwelt haben. endg. v. 29. 6. 2000, ABl. C 337 E v. 28. 11. 2000, S. 156 (157), Erwägungsgrund 12; vgl. noch Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 22. 360 Nach Fluck/Theuer, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund § 2 Rdnr. 159 sind beide Begriffe in diesem Zusammenhang austauschbar. Diese These findet eine Stütze in der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Ausschussdrucksache 15(15)321, abgedruckt in: BT-Drs. 15/4243 v. 22. 11. 2004, S. 17, wo Aufgaben durch Dienstleistungen definiert werden. 361  So auch Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 22. 362  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 23. 363  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 23. 364  Merten, NVwZ 2005, 1157 (1159); ebenso: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 2 Rdnr. 23. Diese Ansicht kann sich auf den Wortlaut des Kommissionsentwurfs von Art. 2 Nr. 2 lit. c stützen, Kommission, KOM(2000) 402 endg. v. 29. 6. 2000, ABl. C 337 E v. 28. 11. 2000, S. 156 (158); aA Fluck/Theuer, in: Fluck/ Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund, § 2 Rdnr. 168 f., wonach der Private allgemein umweltbezogene öffentliche Aufgaben erfüllen muss.

IV. Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene

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Für eine teleologische Reduktion von § 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG dahin gehend, dass kein Zusammenhang zwischen Aufgabenerfüllung und Umwelt bestehen muss, spräche, dass das Geoinformationswesen ein engeres Feld darstellt als das Umweltinformationswesen. Die Einschränkung des Umweltbezugs schützt umweltinformationsverpflichtete Private vor weitgehenden Anfragen zu Umweltinformationen. Darüber hinaus ist der Zugang zu Umweltinformationen im Umweltinformationsrecht zweigleisig gestaltet, nämlich einmal passiv (§§ 3 ff. UIG, auf Antrag) und aktiv (§ 10 UIG, auf Initiative der Behörde).365 Dies ist im Geodatenzugangsrecht des Bundes anders: Hier werden Geodaten von vornherein auf einem Portal zugänglich gemacht, was langfristig für die Informationsverpflichteten einen geringeren Aufwand verspricht als das Beantworten und Prüfen von Anträgen.366 Schließlich spräche hierfür eine möglichst umfassende Zugänglichmachung der im Zuge der Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlangten Geodaten. Diese Auslegung könnte zu einer Emanzipation des Geodatenrechts vom allgemeinen Umweltinformationsrecht führen. Dafür spräche auch die Änderung des GeoZG 2012, welches die Geodaten des Bundes nunmehr grundsätzlich entgeltfrei der Öffentlichkeit zur Verfügung stellt (§§ 11 Abs.1 -3, 14 Nr. 2 GeoZG n.F. und die GeoNutzV).367 Das Geodatenzugangsrecht nähme somit eine herausgehobene und sich zunehmend vom allgemeinen Umweltinformationssystem emanzipierende Stellung ein. Allerdings ergibt sich kein Hinweis aus dem Gesetz, dass der Gesetzgeber mit der Reform des Zugangsregimes auch die Zahl der eingestellten Geodatensätze ändern wollte. Vielmehr spricht der klare Verweis in § 3 Abs. 8 GeoZG auf § 2 Abs. 1 UIG für die entgegenstehende Ansicht. Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL entspricht dem Wortlaut von Art. 2 Nr. 2 lit. c UI-RL. Die INSPIRE-RL wiederholt in diesem ausdrücklich den notwendigen Bezug zum Umweltrecht. Insofern sprechen Wortlaut und Unionsrecht dafür, dass die nach § 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG verpflichteten natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts nur insoweit als geodatenhaltende Stellen zu betrachten sind, als sie öffentliche Aufgaben erfüllen, welche im Zusammenhang mit der Umwelt stehen und auf diese eine tatsächliche Auswirkung haben können.

365  Guckelberger, in: Fluck/Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht I, UIG Bund. § 10 Rdnr. 21 f.; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Allgemeiner Teil, 3. UIG, § 10 Rdnr. 1, wonach der passive Informationszugang schrittweise abgebaut werden solle. Bislang ist das Umweltinformationsrecht jedenfalls aber noch antragsgeprägt. 366  Allerdings spricht sich Sydow, NVwZ 2013, 467 (467 ff.) dafür aus, den Behörden ein Sich-Berufen auf zu hohen Aufwand als Zugangsgrenzen für Informationszugang im allgemeinen Informationsverwaltungsrecht zu versagen. 367 Vgl. Martini/Damm, DVBl. 2013, 1 (1 ff.).

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

(2) Unter der Kontrolle stehend Art. 3 Abs. 8 GeoZG verweist lediglich auf Art. 2 Abs. 1 UIG, nicht jedoch auf dessen Absatz 2, was insofern problematisch ist, als § 2 Abs. 2 UIG eine wichtige Konkretisierung für den unbestimmten Rechtsbegriff der „Kontrolle“ enthält, wie ihn § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG verwendet. Natürliche oder juristische Personen des Privatrechts sind nur dann mögliche informationspflichtige Stellen im Sinne des UIG, wenn sie der Kontrolle des Bundes oder einer unter der Aufsicht des Bundes stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen. Wegen des Verweises in § 3 Abs. 8 GeoZG gilt dieses Kriterium auch für natürliche oder juristische Personen des Privatrechts in Bezug auf Verpflichtungen aus dem GeoZG. Im UIG findet dieser der Auslegung bedürftige Begriff insoweit eine Konkretisierung, als der Gesetzgeber genau zwei Fälle von Kontrolle anerkennt. Kontrolle im Sinne des § 2 Abs. 1 UIG liegt erstens vor, wenn die Person des Privatrechts bei der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe oder bei der Erbringung der öffentlichen Dienstleistung gegenüber Dritten besonderen Pflichten unterliegt oder über besondere Rechte verfügt, insbesondere ein Kontrahierungszwang oder ein Anschluss- und Benutzungszwang besteht (Nr. 1). Alternativ geht das Gesetz auch von Kontrolle aus, wenn eine oder mehrere der in Absatz 1 Nr. 2 genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts allein oder zusammen, unmittelbar oder mittelbar die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des Unternehmens besitzen, über die Mehrheit der mit den Anteilen des Unternehmens verbundenen Stimmrechte verfügen, oder mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens bestellen können (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 lit. a-c UIG). Dass der Verweis in § 3 Abs. 8 GeoZG explizit nur auf § 2 Abs. 1 UIG zielt und den Absatz 2 der Norm unerwähnt lässt, ließe sich als bewusste Entscheidung des Gesetzgebers interpretieren. Praxis und Lehre obläge es, den Begriff auszulegen. Allerdings böten sich im Falle der geodatenhaltenden Stellen keine besonderen Kriterien an, welche es nahelegen, den Begriff „Kontrolle“ anders auszulegen, als in § 2 Abs. 2 UIG. Die Konkretisierung der Kontrolle müsste sich letztlich doch wieder an die Legaldefinition des § 2 Abs. 2 UIG anlehnen, der darüber hinaus in einem engen systematischen Zusammenhang mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG steht. Den Gesetzesmaterialien ist auch nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber geodatenhaltende Stellen anders definieren wollte als umweltinformationsverpflichtete Stellen – es war sogar vielmehr ein Gleichlauf beider Definition gewollt; der fehlende Verweis auf § 2 Abs. 2 UIG spielt in den Gesetzesmaterialien keine Rolle.368 Von einem sog. „beredten Schweigen“369 des Gesetzgebers ist folglich nicht auszugehen. Vielmehr wollte der Gesetzgeber schlicht den Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL um-

368 Vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530, v. 10. 10. 2008, S. 15, wo der Regierungsentwurf davon aus der Verweis trage zur Konkretisierung bei. 369  Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 370.

IV. Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene

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setzen,370 der ebenfalls von „Kontrolle“ im obigen Sinne spricht, ohne den Begriff zu definieren. Der Begriff der „Kontrolle“ im Sinne von § 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG entspricht also der Legaldefinition von § 2 Abs. 2 UIG. Aus Klarstellungsgründen böte es sich an, de lege ferenda in § 3 Abs. 8 GeoZG einen Verweis auf § 2 Abs. 2 UIG aufzunehmen. c) Geodaten nach dem GeoZG aa) Allgemeines Geodaten sind alle Daten mit direktem oder indirektem Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet (3 Abs. 1 GeoZG). Es handelt sich um eine allgemeine Definition des Begriffs des Geodatums. Dennoch sind die sonstigen inhaltlichen Vorgaben des GeoZG nicht auf alle Geodaten anwendbar. Nach § 4 Abs. 1 GeoZG, welcher den Art. 4 Abs. 1 der INSPIRE-RL umsetzt, müssen die Geodaten noch in Verwendung stehen und darüber hinaus vier weitere Bedingungen erfüllen. Sie müssen sich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland oder auf die ausschließliche Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland gemäß Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen beziehen (Nr. 1), in elektronischer Form vorliegen (Nr. 2), vorhanden sein bei oder bereitgehalten werden für entweder einen an die Geodateninfrastruktur angeschlossenen Privaten oder eine geodatenhaltende Stelle, unter ihren öffentlichen Auftrag fallen und von einer geodatenhaltenden Stelle erstellt worden, bei einer solchen eingegangen oder von dieser geodatenhaltenden Stelle verwaltet oder aktualisiert worden sein (Nr. 3) und eines oder mehrere der 34 Themen des Kataloges von § 4 Abs. 1 Nr. 4 betreffen. Einzelheiten zu den Geodatenthemen des Kataloges von § 4 Abs. 1 Nr. 4 GeoZG können nach § 4 Abs. 2 GeoZG in einer Rechtsverordnung nach § 14 GeoZG geregelt werden. Von dieser Regelung musste bislang kein Gebrauch gemacht werden, da die notwendigen Regelungen durch die europäische Kommission getroffen werden. Der deutsche Gesetzgeber ging bereits von einer Festlegung im Wege der Komitologie aus.371 Sind neben einer Referenzversion mehrere identische Kopien des gleichen Geodatensatzes bei verschiedenen geodatenhaltenden Stellen vorhanden oder werden sie für diese bereitgehalten, so gilt das GeoZG mit seinen Publikationspflichten nur für die Referenzversion, von der die Kopien abgeleitet sind (§ 4 Abs. 3 GeoZG). Die Regelung vermeidet Doppelarbeit und Redundanzen auf dem Geoportal.de. Im Zweifelsfall müssen die Behörden untereinander klären, welche Version die Referenzversion und welche die Kopie war. 370  371 

Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530, v. 10. 10. 2008, S. 15. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530, v. 10. 10. 2008, S. 16.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

Alleine das Vorhandensein von Geodaten bei einer geodatenhaltenden Stelle bedeutet jedoch noch keinen Automatismus der Veröffentlichung dieser Geodaten. Von vornherein ausgenommen sind Geodaten, an denen die geodatenhaltende Stelle selbst nicht über die Rechte verfügt. Die „Rechte an geistigem Eigentum“ sollen vom GeoZG unberührt bleiben (§ 4 Abs. 4 GeoZG). bb) Geodatenkatalog nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 GeoZG bzw. Anhänge I-III der INSPIRE-RL Die 34 Themenfelder, welche der § 4 Abs. 1 Nr. 4 GeoZG aufzählt, entsprechen den Anhängen I (lit. a-i), II (lit. j-m) und III (lit. n-hh) der INSPIRE-RL. Anhang I betrifft grundlegende Geobasisdaten, die zum Aufbau einer Geodateninfrastruktur unverzichtbar sind. Hierzu gehören Koordinatenreferenzsysteme372, geografische Gittersysteme373, geografische Bezeichnungen374, Verwaltungseinheiten375, Adressen376, Flurstücke oder Grundstücke377, Verkehrsnetze378, Gewässernetz379 und Schutzgebiete380. Letztere wären zwar nicht unbedingt notwendig

372 Systeme zur eindeutigen räumlichen Referenzierung von Geodaten anhand eines Koordinatensatzes (x, y, z) oder Angaben zu Breite, Länge und Höhe auf der Grundlage eines geodätischen horizontalen und vertikalen Datums. 373 Harmonisiertes Gittersystem mit Mehrfachauflösung, gemeinsamem Ursprungspunkt und standardisierter Lokalisierung und Größe der Gitterzellen. 374  Namen von Gebieten, Regionen, Orten, Großstädten, Vororten, Städten oder Siedlungen sowie jedes geografische oder topografische Merkmal von öffentlichem oder historischem Interesse. 375  Lokale, regionale und nationale Verwaltungseinheiten, die die Gebiete abgrenzen, in denen die Bundesrepublik Deutschland Hoheitsbefugnisse hat oder ausübt und die durch Verwaltungsgrenzen voneinander getrennt sind. 376  Lokalisierung von Grundstücken anhand von Adressdaten, in der Regel Straßenname, Hausnummer und Postleitzahl. 377  Gebiete, die anhand des Grundbuchs oder gleichwertiger Verzeichnisse bestimmt werden. 378 Verkehrsnetze und zugehörige Infrastruktureinrichtungen für Straßen-, Schienenund Luftverkehr sowie Schifffahrt; dies umfasst auch die Verbindungen zwischen den verschiedenen Netzen und das transeuropäische Verkehrsnetz im Sinne der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. L 228 vom 9. 9. 1996, S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1791/2006 des Rates (ABl. L 363 vom 20. 12. 2006, S. 1), und künftige Überarbeitungen dieser Entscheidung. 379 Elemente des Gewässernetzes, einschließlich Meeresgebiete und aller sonstigen Wasserkörper und hiermit verbundener Teilsysteme, darunter Einzugsgebiete und Teileinzugsgebiete; gegebenenfalls gemäß den Definitionen der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 vom 22. 12. 2000, S. 1), die zuletzt durch die Richtlinie 2009/31/EG (ABl. L 140 vom 5. 6. 2009, S. 114) geändert worden ist, und in Form von Netzen.

IV. Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene

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zum Aufbau einer grundlegenden allgemeinen Beschreibung zum Aufbau eines digitalen Kartenmodells auf das dann weitere Informationen aufsetzen können. In dieser Festlegung kommt jedoch der Wille des europäischen Richtliniengebers zum Ausdruck, die europäische Geodateninfrastruktur dem Umweltschutz dienlich zu machen. Die Begrifflichkeiten und die jeweils angeschlossenen Legaldefinitionen entsprechen wörtlich den in Anhang I genannten Begriffen; Änderungen ergeben sich nur durch die Überführungen von der europäischen Ebene („Mitgliedstaaten“ bzw. „Flurstücke/Grundstücke (Katasterparzellen)“) in deutsches Recht („Bundesrepublik Deutschland“ bzw. „Flurstücke oder Grundstücke“). Nach Art. 9 lit. a INSPIRE-RL sollten für diese Geodatensätze die Durchführungsbestimmungen prioritär erstellt werden und bis spätestens 15. Mai 2009 verabschiedet sein. Neu erhobene Geodaten, die sich unter eines der Themen des Anhang I subsumieren lassen, waren bis Mai 2011 interoperabel verfügbar zu machen; schon verfügbare Geodaten müssen bis Mai 2016 entsprechend angepasst werden.381 Anhang II der INSPIRE-RL findet seine Umsetzung in § 4 Abs. 1 Nr. 4 lit. j-m GeoZG und betrifft Höhe382, Bodenbedeckung383, Orthofotografie384 und Geologie385. Anhang III ist der umfangreichste Anhang zur INSPIRE-RL und genießt Auffangcharakter für Themen verschiedener Provenienz. Er wird durch § 4 Abs. 1 Nr. 4 lit. n-hh GeoZG umgesetzt und betrifft statistische Einheiten386, Gebäude387, Boden388, Bodennutzung389, Gesundheit und Sicher­heit390, Versorgungswirtschaft und staat­380  Gebiete, die im Rahmen des internationalen und des gemeinschaftlichen Rechts der Mitgliedstaaten ausgewiesen sind oder verwaltet werden, um spezifische Erhaltungsziele zu erreichen. 381  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530, v. 10. 10. 2008, S. 16. 382  Digitale Höhenmodelle für Land-, Eis- und Wasserflächen inklusive Tiefenmessung bei Gewässern und Mächtigkeit bei Eisflächen, sowie Uferlinien; (Geländemodelle). 383  Physische und biologische Bedeckung der Erdoberfläche, einschließlich künstlicher Flächen, landwirtschaftlicher Flächen, Wälder, natürlicher (naturnaher) Gebiete, Feuchtgebiete und Wasserkörper. 384  Georeferenzierte Bilddaten der Erdoberfläche von satelliten- oder luftfahrzeuggestützten Sensoren. 385 Geologische Beschreibung anhand von Zusammensetzung und Struktur des Untergrundes; dies umfasst auch Grundgebirgs- und Sedimentgesteine, Lockersedimente, Grundwasserleiter und -stauer, Störungen, Geomorphologie und anderes. 386  Einheiten für die Verbreitung oder Verwendung statistischer Daten. 387  Geografischer Standort von Gebäuden. 388  Beschreibung von Boden und Unterboden anhand von Tiefe, Textur, Struktur und Gehalt an Teilchen sowie organischem Material, Steinigkeit, Erosion, gegebenenfalls durchschnittliches Gefälle und erwartete Wasserspeicherkapazität. 389  Beschreibung von Gebieten anhand ihrer derzeitigen und geplanten künftigen Funktion oder ihres sozioökonomischen Zwecks wie zum Beispiel Wohn-, Industrie- oder Gewerbegebiete, land- oder forstwirtschaftliche Flächen, Freizeitgebiete. 390  Geografische Verteilung verstärkt auftretender pathologischer Befunde (zum Beispiel Allergien, Krebserkrankungen, Erkrankungen der Atemwege), Informationen über

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

liche Dienste391, Umweltüberwachung392, Produktions- und Industrieanlagen393, landwirtschaftliche Anlagen und Aquakulturanlagen394, Verteilung der Bevölkerung – Demografie395, Bewirtschaftungsgebiete, Schutzgebiete, geregelte Gebiete und Berichterstattungseinheiten396, Gebiete mit naturbedingten Risiken397, atmosphä­ rische Bedingungen398, meteorologische Objekte399, ozeanografische Objekte400,

Auswirkungen auf die Gesundheit (zum Beispiel Biomarker, Rückgang der Fruchtbarkeit, Epidemien) oder auf das Wohlbefinden (zum Beispiel Ermüdung, Stress) der Menschen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Umweltqualität (zum Beispiel Luftverschmutzung, Chemikalien, Abbau der Ozonschicht, Lärm) oder in mittelbarem Zusammenhang mit der Umweltqualität (zum Beispiel Nahrung, genetisch veränderte Organismen). 391 Versorgungseinrichtungen wie Abwasser- und Abfallentsorgung, Energieversorgung und Wasserversorgung; staatliche Verwaltungs- und Sozialdienste wie öffentliche Verwaltung, Katastrophenschutz, Schulen und Krankenhäuser. 392  Standort und Betrieb von Umweltüberwachungseinrichtungen einschließlich Beobachtung und Messung von Schadstoffen, des Zustands von Umweltmedien und anderen Parametern des Ökosystems wie zum Beispiel Artenvielfalt, ökologischer Zustand der Vegetation durch oder im Auftrag von öffentlichen Behörden. 393  Standorte für industrielle Produktion, einschließlich durch die Richtlinie 2010/75/ EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. L 334 vom 17. 12. 2010, S. 17) erfasste Anlagen und Einrichtungen zur Wasserentnahme sowie Bergbau- und Lagerstandorte. 394  Landwirtschaftliche Anlagen und Produktionsstätten einschließlich Bewässerungssysteme, Gewächshäuser und Ställe. 395 Geografische Verteilung der Bevölkerung, einschließlich Bevölkerungsmerkmale und Tätigkeitsebenen, zusammengefasst nach Gitter, Region, Verwaltungseinheit oder sonstigen analytischen Einheiten. 396  Auf internationaler, europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Ebene bewirtschaftete, geregelte oder zu Zwecken der Berichterstattung herangezogene Gebiete, dazu zählen Deponien, Trinkwasserschutzgebiete, nitratempfindliche Gebiete, geregelte Fahrwasser auf Binnen- und Seewasserstraßen, Gebiete für die Abfallverklappung, Lärmschutzgebiete, für Exploration und Bergbau ausgewiesene Gebiete, Flussgebietseinheiten, entsprechende Berichterstattungseinheiten und Gebiete des Küstenzonenmanagements. 397  Gefährdete Gebiete, eingestuft nach naturbedingten Risiken (sämtliche atmosphärischen, hydrologischen, seismischen, vulkanischen Phänomene sowie Naturfeuer, die auf Grund ihres örtlichen Auftretens sowie ihrer Schwere und Häufigkeit signifikante Auswirkungen auf die Gesellschaft haben können), zum Beispiel Überschwemmungen, Erdrutsche und Bodensenkungen, Lawinen, Waldbrände, Erdbeben oder Vulkanausbrüche. 398 Physikalische Bedingungen in der Atmosphäre, dazu zählen Geodaten auf der Grundlage von Messungen, Modellen oder einer Kombination aus beiden sowie Angabe der Messstandorte. 399  Witterungsbedingungen und deren Messung: Niederschlag, Temperatur, Gesamtverdunstung (Evapotranspiration), Windgeschwindigkeit und Windrichtung. 400 Physikalische Bedingungen der Ozeane wie zum Beispiel Strömungsverhältnisse, Salinität, Wellenhöhe.

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Meeresregionen401, biogeografische Regionen402, Lebensräume und Biotope403, Verteilung der Arten404, Energiequellen405 und mineralische Bodenschätze406. Für die Daten aus den Themenbereichen der Buchstaben j bis Doppelbuchstabe hh sollten die Durchführungsbestimmungen spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten der INSPIRE-Richtlinie (also bis 15. Mai 2012) vorliegen. Neu erhobene Geodaten zu diesen Themen sollten bis Mai 2014 interoperabel verfügbar sein; bereits verfügbare Geodaten müssen bis Mai 2019 entsprechend angepasst sein. Auf eine Festlegung des zeitlichen Rahmens im Geodatenzugangsgesetz konnte der Gesetzgeber wegen der Wirkung der INSPIRE-RL, welche den nationalen Gesetzgeber und die Verwaltung unmittelbar bindet, verzichten.407 cc) Informationsansprüche zu nicht-INSPIRE-relevanten Geodaten Wenn die übrigen Geodaten jeweils nicht vom Regime des GeoZG, welches nur den Zugang zu INSPIRE-relevanten Geodaten regelt, erfasst werden, so können sie dennoch nach anderen Gesetzen Informationspflichten auslösen. Informationsansprüche nach dem IFG, dem UIG, dem VIG oder anderen gesetzlichen Quellen können die nach diesen Gesetzen informationsverpflichtete Stelle sehr wohl zu einer Zugänglichmachung zu den entsprechenden Geoinformationen verpflichten. Sei es, dass es sich um Geodaten handelt, die nicht in elektronischer Form vorliegen, die nicht mehr aktuell sind, die sich nicht unter einen Punkt des Kataloges von § 4 Abs. 1 Nr. 4 GeoZG subsumieren lassen o.ä.408 Für den Zugangsanspruch gelten die Voraussetzungen und Modalitäten des jeweiligen Zugangsregimes. Sofern jedoch eine Pflicht zur Publikation der Geodaten über das Geoportal besteht, ist diese grundsätzlich vorrangig vor den übrigen Zugangsansprüchen, insbe-

401  Physikalische Bedingungen von Meeren und salzhaltigen Gewässern, aufgeteilt nach Regionen und Teilregionen mit gemeinsamen Merkmalen. 402  Gebiete mit relativ homogenen ökologischen Bedingungen und gemeinsamen Merkmalen. 403 Geografische Gebiete mit spezifischen ökologischen Bedingungen, Prozessen, Strukturen und (lebensunterstützenden) Funktionen als physische Grundlage für dort lebende Organismen; dies umfasst auch durch geografische, abiotische und biotische Merkmale gekennzeichnete natürliche oder naturnahe terrestrische und aquatische Gebiete. 404  Geografische Verteilung des Auftretens von Tier- und Pflanzenarten, zusammengefasst in Gittern, Region, Verwaltungseinheit oder sonstigen analytischen Einheiten. 405  Energiequellen wie zum Beispiel Kohlenwasserstofflagerstätten, Wasserkraft, Bioenergie, Sonnen- und Windenergie, gegebenenfalls mit Tiefen- beziehungsweise Höhenangaben zur Ausdehnung der Energiequelle. 406  Mineralische Rohstofflagerstätten wie zum Beispiel Metallerze, Industrieminerale, gegebenenfalls mit Tiefen- beziehungsweise Höhenangaben zur Ausdehnung der Lagerstätten. 407  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530, v. 10. 10. 2008, S. 16. 408  Polenz, NVwZ 2010, 485 (489).

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sondere dem umweltinformationsrechtlichen, da die Daten dann bereits öffentlich zur Verfügung stehen.409 d) Geoportal.de aa) Gesetzliche Grundlage Die Kommission schafft und betreibt ein INSPIRE-Geo-Portal auf Unionsebene (Art. 15 Abs. 1 INSPIRE-RL). Die Mitgliedstaaten bieten über dieses Portal Zugang zu den von ihnen betrieben Such-, Darstellungs-, Download-, und Transformationsdiensten und den Diensten zum Abruf von Geodatendiensten an (Art. 15 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 INSPIRE-RL). Die Mitgliedstaaten können aber auch zusätzlich über eigene Zugangspunkte Zugang zu diesen Diensten bieten (§ 15 Abs. 2 Satz 2 INSPIRE-RL). Nach der Kann-Regelung besteht für die Mitgliedstaaten mithin keine Verpflichtung ein eigenes Geoportal zu betreiben – ein solcher Schnittpunkt bietet sich jedoch (wenigstens) als Schaufenster der eigenen nationalen Geodateninfrastruktur an.410 Wie genau die Mitgliedstaaten ihr Portal ausgestalten, bleibt ihnen also nach Unionsrecht offen, solange die sonstigen Anforderungen der INSPIRE-RL an Interoperabilität etc. eingehalten werden und die Beteiligung am Unions-Geoportal korrekt erfolgt. Der deutsche Gesetzgeber hatte diese unionsrechtliche Vorgabe umzusetzen. Er entschied sich für die Einrichtung eines zentralen Geoportals auf Bundesebene411 – einem Beispiel das die Länder entsprechend nachvollzogen. Geodaten, Metadaten, Geodatendienste und Netzdienste werden als Bestandteile der nationalen Geodateninfrastruktur über ein elektronisches Netzwerk verknüpft (§ 9 Abs. 1 GeoZG); der Zugang zu diesem Netzwerk erfolgt auf Bundesebene durch ein Geoportal (§ 9 Abs. 2 GeoZG). bb) Verwaltungswissenschaftliche Einordnung Allgemein lassen sich Verwaltungsportale mit v. Lucke definieren als „leicht bedienbare, sichere und personalisierbare Zugangssysteme, über die Anwender mit Rücksicht auf ihre Zugriffsberechtigungen einen Zugang zu Informationen, Anwendungen, Prozessen und Personen aus Parlament, Regierung, Verwaltung, Justiz und öffentlichen Unternehmen erhalten, die ihrerseits in und über diverse Systeme der öffentlichen Hand bereitgestellt oder eingebunden und durch das Portal erschlossen werden. […] Wie jedes andere Portal auch können sie als zentrales Front-End-System für Nutzer

So auch Polenz, NVwZ 2010, 485 (489). Vgl. hierzu Kutterer, in: Martini/Thiel/Röttgen (Hrsg.), Geodaten und Open Govern­ ment, S. 15 (19). 411  Vgl. http://www.geoportal.de/DE/Geoportal/geoportal.html?lang=de. Vgl. auch Kutterer/Lenk/Luckhardt, KN 2/2012, 79 (79 ff.). 409  410 

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und als zentrale Kommunikations- und Integrationsplattform für die Rechnersysteme im Hintergrund fungieren“.412

Die Literatur unterscheidet in Folge von v. Lucke die Entwicklung von Verwaltungsportalen in vier idealtypischen Stufen, angefangen von „einfachen Einstiegspunkten“, über „Informationssammelpunkte“ über „Service Center“ bis zu hoch integrierten „Service Clustern“ aus Portalen, welche miteinander in Kommunikation stehen.413 Mehlich unterscheidet zwischen Content- bzw. Inhaltsportalen einerseits und Dachportalen andererseits. Content-Portale bieten ein breites Angebot an Informationen und auch komplexen Dienstleistungen an, während Dachportale verschiedene Themenbezogene Portale bündeln können – allerdings sind auch Misch­formen verbreitet. Nach diesen Begrifflichkeiten der Literatur handelt es sich bei dem Geoportal.de grundsätzlich um ein Content-Portal, da themenbezogen raumbezogene Informationen angeboten werden, allerdings bietet das Geoportal verschiedene Informationen aus unterschiedlichen Bereichen an und bündelt diese auf seiner Seite. Darüber hinaus steht es in Kommunikation mit den Geoportalen der Länder und Kommunen einerseits, und mit den Angeboten der europäischen Ebene andererseits. Die organisatorische Geodateninfrastruktur erzeugt also im Netz ein Service-Cluster untereinander verbundener Portale. Verwaltungsportale sind eine neue Erscheinung der Verwaltungswirklichkeit und stehen für den Wandel „[v]om begrenzten Formenkanon zum erweiterten Handlungsspektrum“414. cc) Allgemeine rechtliche Anforderungen Das Geoportal.de ist als Portal zunächst eine Webseite wie andere auch.415 Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 TMG gelten die telemedienrechtlichen Vorschriften für alle Anbieter einschließlich der öffentlichen Stellen unabhängig davon, ob für die Nutzung ein Entgelt erhoben wird. Telemedien sind elektronische Informationsund Kommunikationsdienste, die ganz in der Übertragung von Signalen über Telekommunikationsnetze bestehen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 TMG). Diensteanbieter ist also zunächst einmal der Betreiber des Portals. Den Betreiber, also die GDI-DE bzw. das BKG, trifft insofern die Impressumspflicht des § 5 TMG, soweit es sich bei dem Portal um ein geschäftsmäßiges, in der Regel gegen Entgelt angebotenes Telemedium handelt (§ 5 Abs. 1 TMG). Der Begriff der Geschäftsmäßigkeit ist auslegungsbedürftig und „nicht klar konturiert“, geht aber „weit über den Begriff der Gewerbsmäßigkeit hinaus und erfordert nicht zwingend eine Gewinnerzielungsansicht.“416 Tatsächlich ist das Regelbeispiel der Entgelterzielung (das sich v. Lucke, in: Wind/Kröger (Hrsg.), Handbuch IT in der Verwaltung, S. 627 (631). Eine inhaltsgleiche Definition findet sich ebenfalls in v. Lucke, Hochleistungsportale für die öffentliche Verwaltung, S. 119. 413  v. Lucke, in: Wind/Kröger (Hrsg.), Handbuch IT in der Verwaltung, S. 627 (632 f.); Mehlich, Electronic Government, S. 251 f. 414  Allgemein zu dieser Entwicklung Hill, DÖV 2015, 214 (214 f.). 415  Zum Aufbau des Portals, vgl. Schmitz, zfv 2/2012, 69 (69 ff.). 416  Müller-Broich, Telemediengesetz, TMG, § 5 Rdnr. 2. 412 

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aus der Umsetzung der E-Commerce-Richtlinie417 ergibt)418 missverständlich, denn letztlich ist diese Entgelterzielung eben gerade kein Tatbestandsmerkmal. Sinn des Gesetzes war es „Telemedien, die ohne den Hintergrund einer Wirtschaftstätigkeit bereitgehalten werden“ von den strengen Publikationspflichten des § 5 TMG zu befreien; die Gesetzesbegründung verweist insbesondere auf „Homepages, die rein privaten Zwecken dienen, […] oder entsprechende Informationsangebote von Idealvereinen“.419 Es geht nicht darum, ob im konkreten Fall Geld verdient wird, sondern nur darum, ob typischerweise mit einem solchen Angebot Geld verdient wird.420 Es lässt sich hierzu auf die Nachhaltigkeit der Dienste-Erbringung abstellen, wobei das Vorliegen einer Gewinnerzielungsabsicht irrelevant ist. Die Tätigkeit ist nachhaltig, sofern sie auf einen längeren Zeitraum ausgerichtet ist und sich nicht auf einen Einzelfall beschränkt.421 Dies ist bei Geoportalen für gewöhnlich der Fall, wie schon die Tatsache verdeutlicht, dass die INSPIRE-RL das Erheben von Entgelten erlaubt und weiterhin die meisten Bundesländer und viele Private für vergleichbare Dienste Geld verlangen. Die Beschränkung in § 5 Abs. 1 TMG auf die geschäftsmäßige Tätigkeit soll Privatpersonen oder Idealvereine mit geringer Professionalität schützen. Eine Bundesoberbehörde, die über ein Portal große Menge an freien Geodaten des Bundes anbietet, aber auch anderen Hoheitsträgern oder auch gewinnorientierten Privaten (die ihrerseits auch zu den Angaben nach § 5 TMG verpflichtet sind)422 den Zugang eröffnet, handelt also auch im Sinne von § 5 Abs. 1 TMG geschäftsmäßig und unterfällt daher den Impressumspflichten des § 5 TMG.423 Diese Angabepflicht hat das BKG erfüllt.424 Außerdem muss der Betreiber des Geoportals den Nutzern mittels einer Eingabemaske ermöglichen, ihrerseits ihren gesetzlichen Impressumspflichten nachzukommen.425

417  Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates v. 8. 6. 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr”), ABl. L 178 v. 17. 7. 2000, S. 1. 418  Ott, MMR 2007, 354 (355). 419  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/3078 v. 23. 10. 2006, S. 14. 420  Ott, MMR 2007, 354 (355). 421  Micklitz/Schirmbacher, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, Zwölfter Teil, TMG, § 5 Rdnr. 8, wonach z.B. die Webpräsenzen öffentlicher Einrichtungen wie Bibliotheken, Museen usw. unter § 5 TMG fallen, solange die Inhalte nicht nur kurzfristig oder einmalig angeboten werden. 422  OLG Düsseldorf, Urt. v. 18. 12. 2007 - I-20 U 17/07, MMR 2008, 682 (682), Ls. 3. 423  Kommt man hier zu einem anderen Ergebnis, so bleibt es bei der Publikationspflicht aus § 1 Abs. 4 in Verbindung mit § 55 Abs. 1 RStV (Name, Anschrift und Name und Anschrift des Vertretungsberechtigten), weil das Geoportal auf jeden Fall nicht ausschließlich persönlichen oder familiären Zwecken dient. 424  Vgl. www.geoportal.de/DE/Service/Impressum/impressum.html. 425  OLG Düsseldorf, Urt. v. 18. 6. 2013 - I-20 U 145/12, MMR 649 (649), Ls. 2.

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Werden über das Portal durch Private nach § 2 Abs. 2 GeoZG kommerzielle Angebote verbreitet,426 so müssen diese nach § 6 TMG als kommerzielle Kommunikation gekennzeichnet sein. Die Pflicht hierzu trifft nach § 6 Abs. 1 TMG den Diensteanbieter, also jede natürliche oder juristische Person, die eigene oder fremde Telemedien zur Nutzung bereithält oder den Zugang zur Nutzung vermittelt (§ 2 Nr. 1 Hs. 1 TMG). Die (privaten) Geodatenanbieter sind grundsätzlich ebenso wie die Geodatenbezieher Nutzer im Sinne von § 2 Nr. 3 TMG. Etwas andere gilt nur, wenn sie über das Geoportal.de selbst Telemedien anbieten, bspw. wenn sie eigene Portallösungen über das allgemeine Portal anbieten. Das gilt auch für die Länder, wenn diese ihre Ländergeoportale mit dem Geoportal.de verknüpfen. In diesen Fällen müssen die Länder die Pflichten des § 6 TMG erfüllen. In den sonstigen Fällen muss der Betreiber des Geoportal.de auf private Anbieter einwirken, dass sie den Informationspflichten des § 6 TMG gerecht werden. Die §§ 7 – 10 TMG regeln die Verantwortlichkeit des Portalbetreibers für den Inhalt der zur Verfügung gestellten Information. Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 TMG ist der Portalbetreiber nicht verpflichtet, die über das Geoportal übermittelten oder gespeicherten Geoinformationen zu überwachen oder nach Umständen zu forschen, die auf eine rechtswidrige Tätigkeit hinweisen. Die GDI-DE ist auch nicht nach § 8 Abs. 1 TMG für fremde Geoinformationen verantwortlich, die über das Geoportal. de abgerufen werden, da sie die Übermittlung nicht veranlasst. Das Geoportal. de erfüllt lediglich eine Schaufensterfunktion. Die Daten werden eingestellt und übermittelt durch die geodatenhaltenden Stellen des Bundes und der Länder und private Anbieter. Träger öffentlicher Gewalt i.S.v. § 7 BGG427, also alle geodatenhaltenden Stellen bis auf diejenigen im Sinne von § 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG, gestalten ihre Internetauftritte und -angebote sowie die von ihnen zur Verfügung gestellten grafischen Programmoberflächen, die mit Mitteln der Informationstechnik dargestellt werden, nach Maßgabe einer vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales erlassenen Rechtsverordnung schrittweise technisch so, dass sie von behinderten Menschen grundsätzlich uneingeschränkt genutzt werden können (§ 11 Abs. 1 Satz 1 BGG). Die Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung (BITV 2.0)428 enthält genaue Regelungen zur Verwirklichung der Barrierefreiheit, welche von den betroffenen geodatenhaltenden Stellen grundsätzlich einzuhalten sind. Allerdings ist davon auszugehen, dass besonders im Falle von Geodaten-Darstellungsdiensten nicht der volle Informationsinhalt transportiert

426  Siehe

IV.2.e).

427  Behindertengleichstellungsgesetz

vom 27. April 2002 (BGBl. I S. 1467, 1468), das zuletzt durch Artikel 12 des Gesetzes vom 19. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3024) geändert worden ist. 428  Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung – BITV 2.0) vom 12. September 2011 (BGBl. I S. 1843).

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werden kann.429 Dennoch wird das Geoportal.de in einer den Anforderungen an die Barrierefreiheit genügenden Form gestaltet werden müssen.430 Für die Landesverwaltungen gelten teilweise abweichende Regelungen.431 Für die Landesgeodatenportale sind jeweils die Vorgaben der Landesgesetze zur Barrierefreiheit maßgeblich. e) Einbindung Privater in die Geodateninfrastruktur aa) Auswirkung der Gesetzesänderung von 2012 Auch Private verfügen über nicht unerhebliche Mengen an Geodaten. Deren Einbindung in das Angebot der nationalen Geodateninfrastruktur und das Angebot dieser Daten auf dem einheitlichen Geoportal.de wäre im Interesse der Öffentlichkeit an einem möglichst umfangreichen Angebot auf dem zentralen Geoportal und entspräche generell der Open Government-Maxime, das Wissen der Bürger zu nutzen.432 Die Beteiligten auf dem Markt für Geodaten können ihre Transaktionskosten erheblich reduzieren, wenn sie nicht verschiedene Bezugsquellen für raumbezogene Informationen im Blick haben müssen, sondern ihr Angebot wie ihre Nachfrage über einen einheitlichen Marktplatz steuern können. Natürliche und juristische Personen des Privatrechts können Geodaten und Metadaten über das Geoportal nach § 9 Abs. 2 GeoZG bereitstellen, wenn sie sich verpflichten, diese Daten nach den Bestimmungen des GeoZG bereitzustellen und hierfür die technischen Voraussetzungen zu schaffen (§ 2 Abs. 2 GeoZG). Die Norm fand sich bereits in der ersten Gesetzesfassung von 2009 und wurde seither nicht geändert. Die Gesetzänderung von 2012 hat den § 13 GeoZG a.F., der die Lizensierung der Geodaten und die Bedingungen für den elektronischen Geschäftsverkehr über das Geoportal vorsah, aufgehoben.433 Durch eine Änderung der §§ 11 und 14 GeoZG und der folgenden Einführung der GeoNutzV erfolgte eine Änderung des Nutzungsregimes.434 Obwohl also die Änderung des GeoZG 429  So legt Anforderung 1.1.1 der Anlage 1 der Verordnung fest, dass für nicht textliche Inhalte Text-Alternativen bereitzustellen sind. Die Ausnahmen hierfür betreffen u.a. solche Angebote, welche „sensorische Erfahrungen“ hervorrufen sollen (Anforderung 1.1.1., Satz 2, Spiegelstrich 4) – dies dürfte bei Darstellungsdiensten von Karten regelmäßig der Fall sein. 430  Hierin kann es keine Ausnahme zu den sonstigen staatlichen Internetauftritten darstellen, Frevert/Wagner, NVwZ 2011, 76 (78). 431  Ritz, in: Kossens/von der Heide/Maaß, SGB IX, BGG, § 11 Rdnr. 1. Wobei sich jedoch in der tatsächlichen Ausgestaltung nur geringe Unterschiede ergeben dürften, vgl. Frevert/Wagner, NVwZ 2011, 76 (78). 432  Siehe hierzu: Hill, DV 47 (2014), S. 435 (441): „Die Öffnung für gesellschaftliche Innovationen durch Open Government trifft daher auf einen aktuellen Modernisierungsbedarf. Das Wissen der Bürger zu nutzen, stellt gerade bei komplexen Problemlagen und verteiltem Wissen eine versteckte Ressource dar“. 433  Vgl. Kapitel E.II.2. 434 Siehe Martini/Damm, DVBl. 2013, 1 ff.

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2012 eine Änderung des Zugangsregimes bewirkte, wurde der Wortlaut der Regelung für die Bedingungen zur Einbindung Privater in das Portal nicht angepasst. Dies ist problematisch, da die Privaten die Geodaten nur dann über das Geoportal nach § 9 Abs. 2 GeoZG bereitstellen können, wenn sie sich verpflichten, diese Daten nach den Bestimmungen des GeoZG bereitzustellen. Hierzu gehört aber auch der § 11 Abs. 2 GeoZG n.F., welcher besagt, dass Geodaten und Metadaten über Geodatendienste für die kommerzielle und nicht kommerzielle Nutzung geldleistungsfrei zur Verfügung zu stellen sind, soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist oder vertragliche oder gesetzliche Rechte Dritter dem nicht entgegenstehen. bb) Unionsrechtskonforme Auslegung Prima facie lässt sich dies so deuten, dass Private ihre Geodaten auf dem Geoportal.de nur anbieten können, wenn sie ihre Geodaten entgeltfrei zur Verfügung stellen. Denn dies entspricht § 11 Abs. 2 GeoZG und damit „den Bestimmungen dieses Gesetzes“ im Sinne von § 2 Abs. 2 GeoZG. Zu einem anderen Ergebnis führen im Grunde auch nicht die beiden negativen Tatbestandsmerkmale des Vorliegens einer entgegenstehenden besonderen Rechtsnorm oder vertraglicher oder gesetzlicher Rechte Dritter. Nach dem Willen des Gesetzgebers stellt die Passage einerseits sicher, dass die Geldleistungsfreiheit nicht spezielle Rechtsnormen konterkariert, welche die geodatenhaltenden Stellen – aus welchen Gründen auch immer – zu einer Gebührenerhebung verpflichten.435 Zudem stellt die zweite Variante klar, dass Rechte Dritter an Geodaten und Geodatendiensten (einschließlich zugehöriger Metadaten) „durch die Regelungen des GeoZG nicht berührt werden; dies ergibt sich unmittelbar bereits aus § 4 Abs[.] 4 GeoZG, nach dem diese Geodaten und Geodatendienste nicht dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallen.“436 Die in § 11 Abs. 2 GeoZG vorbehaltenen Rechte Dritter sollen lediglich deklaratorisch den Schutz der Rechte Dritter in § 4 Abs. 4 GeoZG wiederholen. Dritter im Sinne des Gesetzgebers sind eigentlich nicht an die Geodateninfrastruktur angeschlossene Private. Aus der Gesetzesbegründung zu § 4 Abs. 4 GeoZG ergibt sich, dass in „Fällen, in denen die geodatenhaltende Stelle über Geodaten oder Geodatendienste […] verfügt, jedoch nicht selbst die Rechte an diesem geistigen Eigentum hält,“ sie nicht frei über diese verfügen kann; „Absatz 4 weist ausdrücklich darauf hin, dass die Rechte Dritter an geistigem Eigentum unberührt bleiben.“437 Dritte im Sinne der Norm sind also Rechteinhaber an Geodaten, die sich in der Verfügungsgewalt einer geodatenhaltenden Stelle befinden – und gerade nicht Private im Sinne von § 2 Abs. 2 GeoZG. Für diese soll ja gerade das GeoZG Anwendung finden. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18. 5. 2012, S. 8. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18. 5. 2012, S. 8. 437  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 16. 435 

436 

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Nach bisherigem Stand könnten Private ihre Geodaten also nur auf dem Geoportal.de anbieten, wenn sie bereit wären, ihre Geodaten entgeltfrei der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Das dürfte nur bei einem kleinen Teil der Anbieter der Fall sein. Vielfach haben die Anbieter von Geodaten selbst erhebliche Investitionen in den Erwerb, die Aktualisierung und Verwaltung ihres Geodatenbestandes getätigt. Das Anbieten über das Portal soll in ihrem Kalkül mindestens zu einer Teilamortisation führen – und nicht bloß das Informationsbedürfnis der Geodaten-Nutzer stillen. Konsequenz wäre ein Fernbleiben Privater von der staatlich organisierten Geodateninfrastruktur und eventuell die Bildung privater Parallelstrukturen. Dies ist nicht nur unbefriedigend, es könnte auch mit dem Unionsrecht unvereinbar sein. Die Mitgliedstaaten haben sicherzustellen, dass Private die Möglichkeit haben, ihre Geodaten über den betriebenen Netzdienst bereitzustellen, wenn ihre Geodatensätze und -dienste den Durchführungsbestimmungen und den darin enthaltenen Verpflichtungen speziell in Bezug auf Metadaten, Netzdienste und Interoperabilität entsprechen (Art. 12 Satz 2 INSPIRE-RL). Das Ziel der INSPIRE-RL ist es, eine europäische Geodateninfrastruktur zu schaffen und die nationalen Geodateninfrastrukturen in diese zu integrieren. Zwar spielen private Geodaten in diesem Konzept nur eine untergeordnete Rolle, sie sollen jedoch ebenso Teil der Infrastruktur werden wie staatliche. Die INSPIRE-RL fordert für einige wenige grundlegende Dienste Entgeltfreiheit, geht aber davon aus, dass Behörden grundsätzlich ihre Geodaten nur gegen Entgelt zur Verfügung stellen wollen. Der europäische Normgeber konnte 2007 noch nicht davon ausgehen, dass sich der Open Government Data-Gedanke so schnell und umfassend durchsetzen könnte, wie dies auf Bundesebene mit dem Änderungsgesetz zum GeoZG 2012 geschehen ist. Da der Richtliniengeber nur von einer Abgabe gegen Entgelt ausging, war das Eingliedern Privater in diese Systematik unproblematisch und konnte sich darauf beschränken, von den Privaten lediglich die Einhaltung technischer Vorgaben zu beachten. Durch das Zusammenspiel von § 2 Abs. 2 und § 11 Abs. 2 GeoZG könnte das Ziel von Art. 12 Satz 2 INSPIRE-RL, Private an der nationalen Geodateninfrastruktur zu beteiligen, scheitern. Zwar soll Privaten nur „auf Anfrage“ Zugang zur Geodateninfrastruktur geboten werden, dem liegt jedoch die Prämisse zugrunde, dass dies für die privaten Geodatenanbieter lukrativ sein kann. Es stellt sich die Frage, ob und wie die Konfliktlage zwischen Unionsrecht und deutschem GeoZG zu korrigieren ist. Dem Unionsrecht kommt gegenüber den nationalen Rechtsordnungen grundsätzlich ein Anwendungsvorrang zu.438 Bei der 438  EuGH, Urt. V. 15. 07. 1964 - C-6/64 (Costa/ENEL), Slg. 1964, 1269 f; EuGH, Urt. v. 09. 03. 1978 - Rs 106/77 (Simmenthal II), NJW 1978, 1741 (1741 f.); Biervert, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, AEUV, Art. 288 Rdnr. 6 mit der zu starken Formulierung Unionsrecht „bricht“ nationales Recht – im Fortgang der Darstellung dann mit korrekter Ausführung des Anwendungsvorrangs. Siehe zum gesamten Komplex v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 151 ff.

IV. Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene

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Umsetzung einer Richtlinie kommt das Instrument der richtlinienkonformen Auslegung in Betracht, die sich grundsätzlich innerhalb des möglichen Wortlauts der Norm bewegen muss,439 im Einzelfall allerdings auch Anlass einer teleologischen Reduktion sein kann.440 Vertretbar kann jedoch nur sein, was mittels des anerkannten juristischen Methodenkanons ermittelbar ist – zu einer Auslegung contra legem darf die richtlinienkonforme Auslegung nicht führen.441 Das Ziel, die Entgeltfreiheit auch für das Geodatenangebot Privater zu vermeiden, könnte dadurch erreicht werden, dass der Begriff der „Rechte Dritter“ des § 11 Abs. 2 GeoZG im Sinne des Begriffs des „Dritten“ der INSPIRE-RL definiert wird. Nach Art. 3 Nr. 10 INSPIRE-RL sind Dritte „natürliche oder juristische Person außer Behörden“. In diesem Sinne könnte davon auszugehen sein, dass die Pflicht zum entgeltfreien Angebot von Geodaten nur Behörden trifft, nicht jedoch Private, da § 11 Abs. 2 GeoZG Geodaten ausnimmt, die Rechten „Dritter“ unterliegen, was nach Art. 3 Nr. 10 INSPIRE-RL natürliche oder juristische Personen des Privatrechts sein können. Problematisch ist, dass der deutsche Gesetzgeber den Begriff des „Dritten“ nicht in diesem Sinne definiert hat. Außerdem hat der Gesetzgeber, wie sich aus der Gesetzesbegründung ergibt, unter Dritten Rechteinhaber verstanden, die vor der Publikation ihrer Geodaten durch Behörden zu schützen seien. Allerdings spräche für den Gleichlauf der Begrifflichkeiten, dass in § 4 Abs. 1 Nr. 3 GeoZG der Begriff des Dritten auch für Private verwendet wird, die nach § 2 Abs. 2 GeoZG Anschluss an die Geodateninfrastruktur erhalten. Zwar hat der Gesetzgeber in § 11 Abs. 2 GeoZG ausweislich der Gesetzesbegründung nicht an die nationale Geodateninfrastruktur angeschlossene Private im Sinne von § 2 Abs. 2 GeoZG gedacht, eine solche Interpretation entspräche aber dem Telos der Norm, „Open Data“ umzusetzen.442 Insofern könnte eine weite Auslegung des Begriffs „Dritter“ in der Norm in Gleichlauf mit § 4 Abs. 1 Nr. 3 GeoZG und Art. 3 Nr. 10 INSPIRE-RL zu einer sinnvollen Eingrenzung der Verpflichteten des § 11 Abs. 2 GeoZG auf die geodatenhaltenden Stellen im Sinne von § 3 Abs. 8 GeoZG führen. Sinn und Zweck des Gesetzes und eine unionsrechtskonforme Auslegung, einmal in Bezug auf den Begriff des Dritten nach Art. 3 Nr. 10 INSPIRE-RL und außerdem im Sinn der Eingliederung Privater in die nationale und damit mittelbar auch in die europäische Geodateninfrastruktur, sprechen also dafür, als „Dritte“ 439  BVerfG, Beschl. v. 11. 06. 1980 - 1 PBvU 1/79 – (Ablehnung der Revision), BVerfGE 54, 277 (299), allgemein zur Wortlautgrenze; Fink, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, B. Europarecht, Rdnr. 56; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 343 (allgemein zum Verhältnis der Canones zueinander). 440  BGH, Urt. v. 26. 11. 2008 - VIII ZR 200/05, NJW 2009, 427 (428 f.): „Daraus folgt hier das Gebot einer richtlinienkonformen Rechtsfortbildung durch teleologische Reduktion“ (S. 429). Siehe auch Schroeder, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 288 Rdnr. 128. In BGH, Urt. 9. 4. 2002 - XI ZR 91/99 (Heininger), NJW 2002, 1881 (1882), wo der „Grundsatz der richtlinienkonformen Auslegung“ angenommen wird „soweit ein Auslegungsspielraum besteht“. 441  EuGH, Urt. v. 4. 7. 2006 - C-212/04 (Adeneler), NJW 2006, 2465 (2467) Rdnr. 110. 442  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18. 5. 2012, S. 8.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG auch natürliche und juristische Personen des Privatrechts im Sinne von § 2 Abs. 2 GeoZG zu sehen, welche ihre eigenen Geodaten auf dem Geoportal.de einstellen. cc) Modalitäten der Bereitstellung von Geodaten durch Private Zur Art und Weise des Anbietens der Geodaten durch natürliche und juristische Personen des Privatrechts enthalten weder das deutsche GeoZG noch die INSPIRE-RL weitergehende Regelungen. Art. 14 Abs. 4 INSPIRE-RL, der die Möglichkeit der Gebührenerhebung für bestimmte Dienste, die Abwicklungen der Dienstleistungen über den elektronischen Geschäftsverkehr und die Möglichkeit von Haftungsausschlüssen und elektronischen Lizenzvereinbarungen vorsieht, gilt nach der Richtlinie nur für die Gebührenerhebung Privater. Auch Art. 12 Satz 2 INSPIRE-RL hebt nur auf die technische Dimension des Anschlusses Privater an die Geodateninfrastruktur ab. An die Geodateninfrastruktur angeschlossene Private müssen die Interoperabilität ihrer Datensätze und verwendeten Dienste garantieren – weitere Forderungen enthält weder die INSPIRE-RL noch das GeoZG443. Adressat der Richtlinie waren die Mitgliedstaaten, und auch die nationalen Stellen der GDI-DE sehen als zentrale Datenlieferanten in erster Linie Stellen der öffentlichen Verwaltung. Private spielen im Konzept der Richtlinie und des deutschen Gesetzgebers nur eine untergeordnete Rolle. Insofern sehen weder die Richtlinie noch das Gesetz noch die GeoNutzV irgendwelche Regeln zur Geschäftstätigkeit Privater, welche das Geoportal.de nutzen, vor – weder zu möglichen Haftungsausschlüssen noch zur Geschäftsabwicklung noch zu sonstigen nicht-technischen Fragen. Im Sinne einer größeren Vereinheitlichung kann es sich anbieten, wenigstens Minimalstandards vorzusehen, etwa verpflichtende Vorgaben zur Nutzung elektronischer Rechnungsstellung oder Ähnliches. In dieser Hinsicht ließ sich seinerzeit § 13 Abs. 3 Satz 1 GeoZG a. F. lesen.444 Dieser war zwar systematisch nur auf geodatenhaltende Stellen im Sinne des Gesetzes bezogen, ließ sich aber über § 2 Abs. 2 GeoZG auf das Angebot Dritter anwenden. Durch die Löschung des § 13 GeoZG fiel dessen Verpflichtung für das Angebot Privater weg – ein Umstand den der Gesetzgeber nicht berücksichtigt hat – Private sind also nach dem derzeitigen deutschen Gesetzesrecht, entgegen den Vorgaben der INSPIRE-RL, nicht mehr verpflichtet, Dienstleistungen des elektronischen Geschäftsverkehrs zu nutzen. Der Regelungsinhalt des § 13 Abs. 3 Satz 1 GeoZG a.F. ließe sich als § 2 Abs. 2 Satz 2 GeoZG n.F. de lege ferenda einfügen. § 13 Abs. 3 Satz 2 GeoZG a.F. folgt 443  So die hier vertretene Ansicht, siehe vorhergehenden Abschnitt zur unionsrechtskonformen Auslegung von § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 11 GeoZG. 444  § 13 Abs. 3 GeoZG a.F. lautete: „Soweit für die Nutzung von Geodaten oder Geodatendiensten Geldleistungen gefordert werden, sind für deren Abwicklung Dienstleistungen des elektronischen Geschäftsverkehrs nach § 6 Absatz 1 Nummer 5 zu nutzen. Für solche Dienste können Haftungsausschlüsse, elektronische Lizenzvereinbarungen oder Lizenzen in sonstiger Form vorgesehen werden“.

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schon aus der Privatautonomie dritter Datenanbieter und Nutzer und bedarf folglich keiner gesonderten Regelung im Gesetz. § 2 Abs. 2 Satz 2 GeoZG n.F. könnte folgende Fassung haben: Soweit sie für die Nutzung von Geodaten oder Geodatendiensten Geldleistungen fordern, sind für deren Abwicklung Dienstleistungen des elektronischen Geschäftsverkehrs nach § 6 Absatz 1 Nummer 5 zu nutzen.

V. Verwaltung der Geodaten auf Landesebene 1. Staatliches Vermessungswesen a) Länderaufgaben und Vermessungsgesetze Das staatliche Vermessungswesen ist wegen der verfassungsrechtlichen Grund­ entscheidung der Art. 30, 70 Abs. 1 GG Ländersache.445 Von den oben beschriebenen Ausnahmen abgesehen, obliegt es den Ländern und nicht dem Bund, die grundlegenden Geobasisdaten zu erheben, die Flurstücke zu vermessen und abzumarken und das Liegenschaftskataster zu führen. Alle Länder haben entsprechende Vermessungsgesetze446 erlassen, die sich zwar in Umfang und Ausgestaltung unterscheiden, aber in ihren wesentlichen organisatorischen und materiellen Regelungen grundsätzlich übereinstimmen. Zumeist enthalten sie einen Teil, der sich explizit mit der Landesvermessung (b) befasst, einen weiteren, der Organisation, Gestaltung und materielle Regelungen zum Liegenschaftskataster (c) vorhält, und 445 Siehe Kapitel C.II.1. Wie hier im Ergebnis, allerdings ohne die Herleitung: Mattiseck/Seidel, zfv 5/2005, 273 (273). 446  BadWürttVermG vom 1. Juli 2004 (GBl. S. 469, 509) zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndG v. 30. 11. 2010 (GBl. S. 989); BayVermKatG v. 31. 7. 1970 (BayRS III, S. 687), zuletzt geändert durch § 1 G v. 17. 7. 2015, 243; VermGBln i.d.F. v. 9. 1. 1996 (GVBl. D. 56), zuletzt geändert durch Art. XVIII durch G v. 18. 11. 2009 (GVBl. S. 674); BbgVermG v. 27. 5. 2009 (GVBl. I S. 166) zuletzt geändert durch Art. 2. INSPIRE-Umsetzungsgesetz v. 13. 4. 2010 (GVBl. I Nr. 17 S. 1); BremVermKatG v. 16. 10. 1990 (Brem.GBl. S. 313), zuletzt geändert durch Nr. 2.3 i.V.m. Anl. 3 ÄndBek v. 24. 1. 2012 (Brem.GBl. S. 24); HmbVermG v. 20. 4. 2005 (HmbGVBl. 2005, S. 135), zuletzt geändert durch Art. 23 G v. 17. 12. 2013 (HmbGVBl. S. 503, 529); HVGG vom 6. 9. 2007 (GVBl. I S. 548) zuletzt geändert durch Art. 14 Siebtes G zur Geltungsdauerverlängerung u. Änd. Befristeter Rechtsvorschriften vom 27. 9. 2012 (GVBl. S. 290); GeoVermG M-V v. 16. 12. 2010 (GVOBl. M-V S. 713); NVermG v. 12. 12. 2002 (Nds. GVBl. 2003 S. 5); VermKatG NRW v. 1. 3. 2005 (GV. NRW. S. 174), zuletzt geändert durch Art. 2 des G v. 1. 4. 2014 (GV. NRW. S. 256); RhPfLGVerm v. 20. 12. 2000 (GVBl. S. 572) zuletzt geändert durch Art. 8 d. G. vom 8. 10. 2013 (GVBl. S. 359); SaarlVermKatG v. 16. 10. 1997 (Amtsbl. S. 1130), zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndG v. 19. 9. 2012 (Amtsbl. I S. 418); SächsVermKatG v. 29. 1. 2008 (SächsGVBl. Jg. 2008, S. 138), zuletzt geändert am 19. 5. 2010 (SächsGVBl. S. 134); VermGeoG LSA i.d.F.d.B. v. 15. 9. 2004 (GVBl. LSA S. 716), zuletzt geändert durch § 1 Zweites ÄndG v. 18. 10. 2012 (GVBl. LSA S. 510); SchlHVermKatG v. 12. 5. 2004 (GVOBl. S. 128), zuletzt geändert Art. 8 LVO v. 16. 03. 2015, (GVOBl. S. 96); ThürVermGeoG vom 16. Dezember 2008 (GVBl. 2008, 574) zuletzt geändert durch Art. 1 u. 3 des Gesetzes vom 30. Juli 2012 (GVBl. S. 355).

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weitere Vorschriften, welche sonstige wichtige Regelungen treffen (d), etwa zu Gebühren, Ordnungswidrigkeiten, Ausbildungsvorgaben usw. b) Landesvermessung aa) Wesen Zu den Aufgaben der Landesvermessung gehört es in erster Linie, durch ständige Erhebung die zur Beschreibung der Topographie notwendigen Geobasisdaten zu gewinnen. Dieses weitgehend gleiche Aufgabenspektrum wird von den Landesgesetzen zumeist kurz und generalklauselartig umschrieben447 während enumerative Aufzählungen seltener werden.448 Im Zentrum der Tätigkeit der Landesvermessungsämter steht das Ziel, die Beschaffenheit des Landes de lege artis zu erfassen. Dieser flexible Arbeitsauftrag hat einen expliziten Niederschlag in VermKatG NRW gefunden, wo es heißt: „Die Aufgabenerfüllung des amtlichen Vermessungswesens ist ständig dem Fortschritt von Wissenschaft und Technik anzupassen“ (§ 1 Abs. 1 Satz 2). Eine vergleichbare Flexibilitätsvorgabe findet sich auch in anderen Landesgesetzen.449 Andere Landesgesetze enthalten auch die Verpflichtung, die „notwendige Einheitlichkeit der Verfahren und Produkte des amtlichen Vermessungswesens innerhalb der Bundesrepublik Deutschland […] zu wahren“ (§ 5 Abs. 2 BbgVermG).450 Diese Regelung hat durch die INSPIRE-RL zwar an Bedeutung verloren, ist jedoch noch insofern von Relevanz, als sie die Erhebung der Geobasisdaten in Form der Landesvermessung betrifft, bevor diese interoperabel zur Verfügung gestellt werden.

447  So legt § 1 Abs. 1 Satz 1 des BayVermKatG fest: „Die Landesvermessung hat die Aufgabe, die geodätischen Grundlagen für eine allgemeine Landesaufnahme zu schaffen und zu erhalten, das Landesgebiet aufzunehmen, in Informationssystemen zu beschreiben und in topographischen Karten darzustellen sowie das Landesluftbildarchiv zu führen.“ Die Gesamtheit der Ergebnisse dieser Landesvermessung ist das Landesvermessungswerk (§ 1 Abs. 1 Satz 2), dessen Produkte § 1 Abs. 2 BayVermKatG abstrakt aufzählt. Ähnliche generalklauselartige Aufzählungen finden sich in § 3 Abs. 1 BadWürttVermG, § 1 VermGBln, § 5 Abs. 1 BbgVermG, § 1 Abs. 1 Satz 1 HmbVermG, § 4 Abs. 1 GeoVermG M-V, § 1 Abs. 1 RhpflLGVerm; § 9 Abs. 1 SächsVermKatG; § 6 VermGeoG LSA; § 10 Abs. 1 SchlHVermKatG (allerdings mit einer regelbeispielhaften Aufzählung in Satz 3); Niedersachsen verzichtet auf eine Definition der „Landesvermessung“ und nutzt allein „Angaben des amtlichen Vermessungswesens“ (§ 2 Nr. 5 NVermG). 448  So etwa in § 3 BremVermKatG, § 2 Abs. 1 HVGG, § 1 VermKatG NRW, § 9 SaarlVermKatG; § 2 ThürVermGeoG (das jedoch durch die knappe Fassung generalklauselartigen Charakter hat). 449  § 1 Abs. 1 Satz 2 HmbVermG; § 1 Abs. 2 HVG („nach den Bedürfnissen des Rechts, der Verwaltung, der Wirtschaft“ usw.), § 1 Abs. 3 Satz 2 GeoVermG M-V; § 1 Satz 1 SaarlVermKatG, § 1 Abs. 2 SächsVermKatG, § 10 Abs. 2 SchlHVermKatG, 450  § 1 Satz 2 SaarlVermKatG; § 1 Abs. 3 Satz 1 GeoVermG M-V; in eine ähnliche Richtung zielt § 1 Abs. 2 HessVGG.

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bb) Zuständigkeiten (1) Bayerische Vermessungsverwaltung Das deutsche Vermessungswesen kennt zwei verschiedene Organisationsformen: Bayern hat sich für einen eingliedrigen Organisationsaufbau entschieden.451 Oberste Behörde für das staatliche Vermessungswesen ist das Staatsministerium der Finanzen (Art. 12 Abs. 2 BayVermKatG); das Landesamt für Vermessung und Geoinformation (bzw. nunmehr Landesamt für Digitalisierung, Breitband und Vermessung (LDBV)) ist als Mittelbehörde zuständig für den gesamten Bereich der Landesvermessung, wobei das Finanzministerium Aufgaben der Landesvermessung den staatlichen Vermessungsämtern übertragen kann (Art. 12 Abs. 3 BayVermKatG); die staatlichen Vermessungsämter als untere Vermessungsbehörden führen das Liegenschaftskataster und vollziehen die Katastervermessung (§ 12 Abs. 4 BayVermKatG). Von diesem klassisch hierarchischen, behördengeprägten Verwaltungsaufbau gibt es nur geringfügige Ausnahmen zugunsten von Flurbereinigungsbehörden und der Landeshauptstadt München (Art. 12 Abs. 6 und 7 BayVermKG). Doch auch in diesem Fall gilt, dass in das Liegenschaftskataster nur solche Vermessungsergebnisse übernommen werden dürfen, die unter der Verantwortlichkeit von Beamten des höheren vermessungstechnischen Dienstes ab der Besoldungsgruppe A 14 ausgeführt wurden (Art. 12 Abs. 8 BayVermKG). (2) Rechtslage in den übrigen Bundesländern In allen übrigen 15 Bundesländern ist das Vermessungswesen aufgeteilt auf die staatlichen Vermessungsbehörden einerseits und die freiberuflich tätigen „Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure“ (ÖbVI)452 als Beliehene andererseits.453 (a) Gliederung der Vermessungsverwaltungen Der Aufbau der staatlich-behördlichen Säule des amtlichen Vermessungswesens in den Ländern ist nicht einheitlich. Vorherrschend ist ein hierarchischer Verwaltungsaufbau mit einem Landesministerium als oberste Vermessungsbehörde an der Spitze mit weitreichenden Weisungsmöglichkeiten, welcher ein Landesamt

451  Und vertritt diesen „bayerischen Weg im Vermessungswesen“ durchaus mit Verve, vgl. hierzu Badura, in: Franke/Summer/Weiß (Hrsg.), Öffentliches Dienstrecht im Wandel, S. 29 (30 ff.). 452  §§ 11 ff. BadWürttVermG; § 3 VermGBln; § 26 Abs. 3 BbgVermG; § 2 Abs. 5 BremVermKatG; § 16 HmbVermG; § 15 Abs. 1 Nr. 2 HVVG; § 5 Abs. 2 Nr. 4 GeoVermG M-V; § 1 NÖbVIngG v. 16. 12. 1993 (Nds. GVBl. 1993, 707); § 2 Abs. 2 VermKatG NRW; § 2 Abs. 2 Nr. 1 RhPfLGVerm, § 2 Abs. 3 Nr. 2 SVermKatG; § 2 Abs. 1 Nr. 4; § 1 Abs. 2 Satz 1 VermGeoG LSA; § 3 Nr. 3 SchlHVermKatG; § 8 Abs. 2 Nr. 2 ThürKatG. 453 Vgl. Holthausen, NZBau 2004, 479 (480).

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für Vermessung als Landesoberbehörde nachgeschaltet ist, die dann – je nach Bundesland – weitere Behörden in der Fläche koordiniert.454 In Nordrhein-Westfalen besteht insofern eine Besonderheit, als die Aufgaben des amtlichen Vermessungswesens primär durch die Kreise und kreisfreien Städte als Katasterbehörden wahrgenommen werden. Das Landesvermessungsamt und die Bezirksregierungen haben letztlich nur unterstützende Funktion für Tätigkeiten, mit überörtlicher Bedeutung oder beim Übersteigen der Leistungskraft einer Katasterbehörde.455 In Niedersachsen kann einer kommunalen Gebietskörperschaft auf ihren Antrag als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises für ihren Zuständigkeitsbereich die Mitwirkung an der Aufgabe der Bereitstellung von Standardpräsentationen des Liegenschaftskatasters übertragen werden.456 Brandenburg hat die Aufgaben der Katasterbehörden an die Landkreise und kreisfreien Städte als Pflichtaufgaben nach Weisung delegiert, während die sonstigen Aufgaben des amtlichen Vermessungswesens vom Landesbetrieb LGB erfüllt werden.457 Darüber hinaus sehen einige Landesgesetze auch vor, dass andere behördliche Stellen Vermessungen vornehmen dürfen. In diesen Fällen muss jedoch eine Rückkoppelung an das amtliche Vermessungswesen bestehen, damit die allgemeinen Standards gewahrt bleiben. Problematisch kann hier die Abgrenzung zu den Tätigkeiten der ÖbVI werden, wenn diese sonstigen Stellen nicht auf deren Dienste zurückgreifen, sondern selbst Vermessungstätigkeiten vornehmen.458 (b) Die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure (ÖbVI) Nach einer Entscheidung des BVerwG aus den 1950er Jahren unterfällt das Berufsrecht der Vermessungsingenieure weder dem Bodenrecht im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG noch, da es kein Gewerbe ist, dem Recht der Wirt454  § 7

Abs. 2 BadWürttVermG; § 4 Abs. 2 HVGG; § 5 Abs 2 GEoVermG M-V; §§ 2 ff SchlHVermKatG iVm. § 1 SchlHVermLAErV vom 15. Dezember 2010 (GVOBl. 2010, 850), wonach die flächenmäßigen Untergliederungen lediglich „Standorte“ des zentralen Landesamtes sind. Die kleinen Flächenstaaten Saarland und Thüringen beschränken sich im Wesentlichen auf das zuständige Ministerium und eine nachgeordnete Behörde (vgl. § 2 Abs. 1 – 3 SaarlVermKatG, § 4 Abs. 2 ThürVermGeoG). 455  Vgl. § 2 Abs. 1 VermKatG NRW. In anderen Bundesländern sind die unteren Verwaltungsbehörden lediglich als untere „Vermessungsbehörden“ in den hierarchischen Behördenaufbau eingegliedert, vgl. § § 7 Abs. 2 Nr. 3 BadWürttVermG; § 5 Abs. 2 Nr. 3 GeoVermG M-V. 456  § 6 Abs. 4 NVermG. 457  §§ 26 f. BbgVermG. Landesbetriebe sind nach brandenburgischem Recht rechtlich unselbstständige, organisatorisch abgesonderte Teile der Landesverwaltung, die überwiegend öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten erfüllen, siehe § 14 Abs. 1 BbgLOG vom 24. 5. 2004 (GVBl. I/04, S. 186) zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 5. 12. 2013 (GVBl. I/13, S. 1). 458  Sodan, Vermessungskompetenzen für behördliche Vermessungsstellen zur Erfüllung eigener Aufgaben, S. 21 f.; siehe im Übrigen die folgenden Seiten dieser Arbeit.

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schaft im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG und ist somit Ländersache.459 Alle betroffenen Länder haben den Beruf des Vermessungsingenieurs geregelt,460 außer Bremen, wo die reichsweite Berufsordnung von 1938 fortgilt.461 Sie haben teilweise explizit festgelegt, dass es sich dabei nicht um ein Gewerbe handelt.462 Diese Feststellung ist allerdings rein deklaratorisch, da sie die Kompetenz des Landesgesetzgebers nicht begründen kann. Dafür spricht auch ein argumentum ad absurdum: Es würde sich nichts ändern, wenn der Bundesgesetzgeber die gleiche Materie als Gewerbe definierte, da es sich um einen verfassungsrechtlichen Rechtsbegriff handelt. Ein großer Teil der die Tätigkeit der ÖbVI betreffenden Rechtsstreitigkeiten betrifft insbesondere Fragen der Rechts- und Fachaufsicht463 und der Einordnung des

459 

BVerwG, Urt. v. 29. 11. 1955 - I C 191/53, BVerwGE 2, 349 (350 f.). Dies ist durch die jeweiligen Berufsordnungen für die ÖbVI geschehen. Baden-Württemberg: Verordnung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die Bestellung und Amtsausübung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen und Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure (ÖbVI-Berufsordnung – ÖbVI-BO) vom 8. Juni 2013 (GBl. S. 135); Berlin: Verordnung über den Beruf des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs (ÖbVI-Berufsordnung - ÖbVI-BO) vom 31. März 1987 (GVBl. S. 1333), zuletzt geändert durch Artikel V des Gesetzes vom 29. Juni 2004 (GVBl. S. 263); Brandenburg: Berufsordnung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure im Land Brandenburg (ÖbVI-Berufsordnung - ÖbVIBO) Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Berufsrechts der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure im Land Brandenburg vom 18. Oktober 2000 (GVBl. I S.142) zuletzt geändert durch Art. 3 des INSPIRE-Umsetzungsgesetzes vom 13. 4. 2010 (GVBl. I – 2010, Nr. 17). Niedersachsen: Niedersächsisches Gesetz über Öffentlich bestellte Vermessungsingenieurinnen und Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure (NÖbVIngG) vom 16. Dezember 1993 (GVBl. 1993, 707) zuletzt geändert durch Artikel 12 des Gesetzes vom 25. 03. 2009 (Nds. GVBl. S. 72); Nordrhein-Westfalen: Berufsordnung für die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure/Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen in Nordrhein-Westfalen - ÖbVermIng BO NRW vom 15. Dezember 1992 (GV. NW 1992, 524) zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 1. Oktober 2013 (GV NRW S. 566); Gesetz über die Berufsordnung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen und Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure (BerufsO-ÖbVI) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Juli 2004 (GVOBl. 2004, 294); Thüringer Gesetz über die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure (ThürGÖbVI) vom 22. März 2005 (GVBl. 2005, 115) zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 30. Juli 2012 (GVBl. 2005, 355). 461  Sodan, Freie Berufe als Leistungserbringer im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung, S. 32. 462  § 1 Abs. 1 Satz 2 BlnÖbVI-BO; § 1 Abs. 1 Hs. 2 ÖbVermIng BO NRW; § 1 Abs. 1 Satz 3 Schl-HBerufsO-ÖbVI; § 1 Abs. 2 Satz 2 ThürGÖbVI; teilweise erfolgt die Regelung auch implizit, indem der ÖbVI als freiberufliche Tätigkeit beschrieben wird, vgl. § 11 Abs. 2 BadWürttVermG. 463  OLG Frankfurt a.M., Urt. v. 12. 2. 1986 - 6 U 131/85, OLGZ 1986, 227; VGH Kassel, Urt. v. 21. 3. 1989 - 11 UE 795/86, BeckRS 2011, 52844; OVG Koblenz, Urt. v. 9. 7. 1991 - 6 A 10189/91, NVwZ-RR 1993, 23 (23); VG Köln, Beschl. v. 11. 7. 2912 - 2 L 754/12, BeckRS 2012, 57740. 460 

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Rechtsverhältnisses von ÖbVI und Privaten464. Dies rührt daher, dass der ÖbVI als Beliehener einerseits ein öffentliches Amt ausführt, andererseits aber auch privatrechtlich tätig wird. Die Abmessung eines Baugrundstücks für einen Privaten unterfällt regelmäßig dem Werkvertragsrecht im Sinne der §§ 631 ff. BGB.465 Im Einzelfall kann die Unterscheidung allerdings schwierig sein und vom jeweiligen Landesrecht abhängen: So entschied der BGH Ende 2012, das die Lageplanerstellung und die Gebäudeeinmessung durch ÖbVI im Land Berlin nicht als öffentliche Aufgabe erfüllt werden und deshalb dem Privatrecht unterfallen;466 1997 noch hatte das KG – bei gleicher Gesetzeslage – anders entschieden.467 Die Entscheidung des BGH stieß in der Literatur auf Kritik.468 Der ÖbVI und der Grundstückseigentümer schließen einen Vertrag über die Abmessung des Grundstücks; der Grundstückseigentümer braucht den Lageplan für seine Bauvorlage und zu dieser Lageplanerstellung sind nach § 3 Abs. 2 Satz 4 BauVerfVO Bln nur die nach § 2 VermG Bln zuständigen Vermessungsstellen zuständig, wozu nach § 2 Abs. 2 VermG Bln auch die ÖbVI gehören. Dennoch ist die Entscheidung des BGH, das Rechtsverhältnis zwischen Bauherrn und ÖbVI als privatrechtlich zu qualifizieren, letztlich nicht zu beanstanden. Der ÖbVI erfüllt zwar eine öffentliche Aufgabe, dies führt jedoch keinesfalls zwingend zur Annahme eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses, da sich der Gesetzgeber zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben auch privatrechtlicher Regime bedienen kann. Allerdings kann das privatrechtliche Rechtsverhältnis durchaus von öffentlich-rechtlichen Vorgaben überlagert sein. Welche konkreten Folgen dies hat, ergibt sich aus der Anwendung der Vermessungsgesetze im Einzelfall; denkbar wäre beispielsweise ein Kontrahierungszwang für ÖbVI, wenn dies die einzige Möglichkeit für den Bauherren ist, einen Lageplan für sein Bauvorhaben zu erlangen, oder eine Beschränkung von Zurückbehaltungsmöglichkeiten von Vermessungsergebnissen nach § 273 BGB.469 464  LG Mühlhausen, Beschl. V. 11. 4. 1997 - 1 T 40/97, LKV 1997, 383 (383): „Nimmt ein öffentlich bestellter Vermessungsingenieur Vermessungen vor, deren Ergebnisse dazu bestimmt sind, in das Liegenschaftskataster übernommen zu werden, […] so stellen ‚Rechnungen‘ für die Ausführung solcher Tätigkeiten Kostenbescheide über Gebühren und Auslagen dar. Bei Streitigkeiten über die Vergütungspflicht ist nicht der ordentliche Rechtsweg zu den Zivilgerichten, sondern der Verwaltungsrechtsweg eröffnet“; OLG Dresden, Beschl. v. 28. 10. 1999 - 14 W 1786/98, NJW-RR 2000, 1042. 465  BGH, Urt. v. 9. 3. 1972 - VII ZR 202/70, NJW 1972, 901; OLG Düsseldorf v. 20. 3. 1992 - 22 U 188/91, BeckRS 2013, 02140; OLG Hamm, Urt. v. 25. 11. 2005 - 26 U 14/05, NZBau 2006, 788 (789); Holthausen, NZBau 2004, 479 (481 ff.). 466  BGH, Beschl. v. 29. 11. 2012 - III ZR 21/12, NJW 2013, 603 (603). 467  KG, Beschl. v. 4. 7. 1997 - 7 W 3 008/97, NVwZ-RR 1998, 102. 468  Holthausen, NZBau 2013, 421 (421 ff.). 469  Zu diesem Fall: Vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 9. 7. 1991 - 6 A 10189/91, NVwZ-RR 1993, 23 (24).

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Die Aufgabenteilung in der Landesvermessung zwischen staatlichen Behörden und ÖbVI ist in den Bundesländern nicht einheitlich ausgestaltet: In einigen Bundesländern werden die ÖbVI ergänzend zu den staatlichen Vermessungsbehörden in einigen Bereichen der Landesvermessung tätig, insbesondere bei der fortlaufenden Vermessungstätigkeit.470 Die ÖbVI unterliegen als Beliehene, soweit sie Vermessungsaufgaben mit hoheitlichem Charakter ausüben, der Rechts- und Fachaufsicht der zuständigen staatlichen Behörden.471 Werden die ÖbVI nun ergänzend neben den Vermessungsverwaltungen tätig, treten die staatlichen Stellen u.U. in Konkurrenz zu den ÖbVI. Aus diesem Grund sieht § 3 Abs. 1 Satz 2 Hs. 2 SaarlVermKatG vor, dass das zuständige Landesamt darauf hinwirkt, „dass der Anteil der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen und -ingenieure an den Aufgaben [der Liegenschaftsvermessungen, Grenzfeststellungen und Abmarkungen] überwiegt.“ Auch wenn sich eine solche Regelung nur selten in Landesgesetzen findet, leuchtet es ein, dass die staatlichen Vermessungsbehörden nicht in einen Verdrängungswettbewerb mit den ÖbVI treten dürfen, sondern dass sie auch im Bereich der hoheitlichen Vermessungstätigkeit die (freien) Kapazitäten der ÖbVI gebührend zu berücksichtigen haben. Die Entscheidung, freiberuflich tätige, beliehene Vermessungsingenieure an der Landesvermessung zu beteiligen, führt zu einer Fürsorgepflicht der Länder für die von ihnen ernannten ÖbVI.472 Dies stellt jedoch in erster Linie eine rechtspolitische Forderung an den Gesetzgeber dar, subjektive Rechte lassen sich hieraus jedoch nicht herleiten.473 In anderen Bundesländern sind die Tätigkeiten von ÖbVI und Vermessungsbehörden streng getrennt: Hier übernehmen die ÖbVI die jeweils fortlaufende Vermessungstätigkeit selbstständig, während die Vermessungsämter in diesen Bereichen lediglich die Aufsicht ausüben.474 Auf diese Weise ist den ÖbVI in jedem Fall ein gewisser Anteil an den hoheitlichen Tätigkeiten garantiert. Das OVG Magdeburg qualifizierte das Rechtsverhältnis von beauftragender Behörde und vermessendem ÖbVI als öffentlich-rechtlichen Vertrag.475 Die Länder sollten darüber hinaus darauf achten, dass den ÖbVI ein angemessen großer Amtsbereich zur Verfügung steht, in dem sie weitgehend vor Konkur470  § 2 Abs. 2 VermGBln; § 6 Abs. 2 Satz 1 NVermG; § 2 Abs. 2 Satz 1 VermKatG NRW iVm. § 1 Abs. 2 ÖbVermIng BO NRW; § 3 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 SVermKatG; § 4 Abs. 2 SchlHVermKatG). Siehe auch: Mattiseck/Seidel, zfv 5/2005, 273 (274). 471  Vgl. § 2 Abs. 6 Satz 2 BremVermKG; vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 9. 7. 1991 - 6 A 10189/91, NVwZ-RR 1993, 23 (23 f.). 472  Kritisch sind daher ministerielle Weisungen, gewisse Vermessungstätigkeiten zur optimalen Auslastung staatlicher Ressourcen nicht durch ÖbVI, sondern durch die Katasterämter vornehmen zu lassen, vgl. (allerdings dieses Vorgehen bestätigend) OLG Frankfurt a.M, Beschl. v. 5. 5. 1988 - 6 U 8/87, OLGZ 1988, 456. 473  BVerwG, Beschl. v. 21. 6. 2002 - 4 BN 26/02, NVwZ-RR 2002, 815 (815), wonach sich aus § 46 Abs. 4 Satz 3 BauGB kein subjektives Recht der ÖbVI ableiten lässt. 474  Siehe § 2 Abs. 4 SächsVermKatG; § 1 Abs. 2 Satz 1 VermGeoG LSA. 475  OVG Magdeburg, Urt. v. 14. 5. 2009 - 2 L 78/08, LKV 2009, 329 (329) Ls. 1; inhaltlich ebenso vgl. OLG Düsseldorf, Urt. v. 16. 2. 1995 - 5 U 252/93, NJW-RR 1996, 269 ff.

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renz geschützt sind.476 Zwar muss der Konkurrenzaspekt nicht gänzlich in den Hintergrund treten,477 es besteht jedoch die Gefahr, dass einzelne ÖbVI sich in einer solchen Konstellation einen Wettbewerbsvorteil etwa durch Unterlaufen der Gebührenordnung oder Vernachlässigung sonstiger amtlicher Pflichten verschaffen. Im Rahmen der Aufsicht durch die Vermessungsbehörden sind Eingriffe in die Berufsfreiheit der Vermessungsingenieure nach Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich gerechtfertigt, bedürfen jedoch – soweit sie über bloß organisatorische Maßnahmen hinausgehen – einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, da es sich um belastende Verwaltungsakte und nicht um rein innerdienstliche Weisungen handelt.478 Um die unabhängige Amtspflicht zu gewährleisten, trifft die ÖbVI grundsätzlich die Berufspflicht, eine Haftpflichtversicherung abzuschließen.479 Dies verlangen alle Länder explizit von den ÖbVI. Die meisten Länder, etwa Nordrhein-Westfalen, schließen darüber hinaus die Haftung des Staates anstelle der ÖbVI aus.480 Für ÖbVI wird hierbei ein für Hoheitstätigkeiten ausübende beliehene freie Berufsträger erprobtes Modell angewendet, wie der Vergleich zu §§ 19 Abs. 1 Satz 4, 19a Abs. 1 Satz 1 BNotO zeigt. Das OLG Dresden folgerte einen entsprechenden Haftungsausschluss des Landes, der sich seinerzeit nicht im Gesetz fand, aus der entsprechenden Anwendung von § 1 Abs. 3 des Preußischen Beamtenhaftungsgesetzes vom 1. August 1909, der eine Staatshaftung für Amtspflichtverletzungen sog. Gebührenbeamter ausschloss.481 Den gerade entgegengesetzten Weg beschreitet Niedersachsen in dessen § 8 NÖbVIngG, wonach das Land anstelle der ÖbVI die Schadensersatzpflicht trifft und die entsprechenden Rückgriffsmöglichkeiten des Landes gegen die ÖbVI sich nach den einschlägigen beamtenrechtlichen Vorschriften richten.482 476  AA (allerdings im Rahmen der niedersächsischen Rechtslage) VG Osnabrück, Urt. v. 24. 2. 2009 - 1 A 28/07, BeckRS 2009, 33538. 477  Sogar in Bezug auf die Vermessungsverwaltungen – auch die ÖbVI haben anerkannt, dass sich „durchaus praxisbedingte Überlappungsbereiche ergeben können“, allerdings bestehen sie auf einer möglichst klaren Aufgabenzuweisung in den jeweiligen Bundesländern, siehe. Klöppel/Teetzmann, zfv 1/2006, 1 (4). 478  BVerwG, Urt. v. 15. 12. 1994 - 4 C 11/94, NVwZ 1995, 484 (484 ff.), zu Art. 12 Abs. 1 GG; OVG Koblenz, Urt. v. 9. 7. 1991 - 6 A 10189/91, NVwZ-RR 1993, 23 (23) zum Rechts­ charakter als Verwaltungsakt. 479  VG Schleswig, Gerichtsbescheid v. 27. 8. 2002 - 21 A 408/02, NVwZ-RR 2003, 787 (787); VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 20. 11. 2013 - 7 L 1242/13, BeckRS 2013, 59346, wonach ein Versäumnis zur Aufhebung der Zulassung führen kann, wenn dies zur Unzuverlässigkeit des ÖbVI führt (in konkreten Fall neben anderen Faktoren). 480  § 9 Abs. 4 Sätze 1 u. 2 ÖbVermIng BO NRW, der Haftungsausschluss ist nur möglich, da es sich bei der Berufsordnung um ein formelles Landesgesetz handelt; gleiche Regelungen finden sich etwa in: § 8 Abs. 2 ÖbVermIngG LSA; § 9 Abs. 1 ThürGÖbVI. 481  OLG Dresden, Urt. v. 9. 8. 2006 - 6 U 407/06, LKV 2007, 191 (192). Heute findet sich eine entsprechende Regelung in § 23 Abs. 2 SächsVermKatG. 482  Allerdings müssen auch ÖbVI in Niedersachsen eine Berufshaftpflichtversicherung abschließen (§ 3 Abs. 1 NÖbVIngG).

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Vom rechtspolitischen Standpunkt sind beide gesetzlichen Entscheidungen gleichwertig, da sie den ÖbVI absichern, die pflichtgemäße Ausübung seines Amtes gewährleisten und den Interessen des Rechtsverkehrs an einem solventen Haftungsadressaten entgegenkommen. (c) Sonstige behördliche Vermessungsstellen Darüber hinaus gibt es noch in vielen Bundesländern die Möglichkeit für „andere behördliche Vermessungsstellen“ die Aufgaben der Landesvermessung zu übernehmen, soweit sie hiervon zur Erfüllung „eigener Aufgaben“ tätig werden und sich Beamter des höheren vermessungstechnischen Dienstes bedienen.483 Da diese sonstigen behördlichen Vermessungsstellen hierbei in Konkurrenz zu den ÖbVI treten können, bedeutet die Auslegung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe eine wirtschaftlich wichtige Frage für die Beteiligten.484 Dabei ist die Entscheidung der Länder, sich ÖbVI zu bedienen, grundsätzlich als limitierender Faktor der rein behördlichen Vermessungstätigkeit zu sehen. c) Liegenschaftskataster aa) Landesrechtliche Regelungen Unabhängig von den hier geschilderten Zuständigkeiten der Landesvermessung sind der Aufbau und die Verwaltung der Liegenschaftskataster jedoch in allen Bundesländern eine Aufgabe der staatlichen Verwaltungen. Liegenschaften sind Flurstücke und Gebäude.485 Ein Flurstück ist ein geometrisch eindeutig begrenzter Teil der Erdoberfläche.486 Gebäude werden nur in wenigen Vermessungsgesetzen eigens definiert, allerdings dürften alle Landesgesetzgeber stillschweigend ein ähnliches Begriffsverständnis zugrunde legen wie § 2 Nr. 2 Hs. 3 NVermG, wonach Gebäude „dauerhaft errichtete Bauwerke [sind], die für die Beschreibung des Grund und Bodens im Sinne dieses Gesetzes bedeutsam sind“.487 483  Zum Beispiel in: § 2 Abs. 4 Satz 1 VermKatG NRW; § 1 Abs. 3 VermGeoG LSA. Vergleichbare Regelungen etwa in: § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 RhpflLGVerm; § 3 Nr. 2 SchlHolVermKatG. 484 Vgl. Sodan, Vermessungskompetenzen für behördliche Vermessungsstellen zur Erfüllung eigener Aufgaben, passim. 485  Siehe hierzu etwa: § 14 Abs. 1 Satz 2 VermGBln; § 2 Nr. 2 Hs. 1 NVermG; § 11 Abs. 1 Satz 1 VermKatG NRW; § 11 Abs. 1 Satz 2 VermGeoG LSA. 486  § 15 Abs.2 VermGBln; vgl. auch § 2 Nr. 2 Hs. 2 NVermG („Flurstücke sind Teile der Erdoberfläche, die durch das amtliche Vermessungswesen geometrisch festgelegt und bezeichnet werden“). 487  Vgl. § 3 Abs. 2 RhpflLGVerm: „Liegenschaften sind Flurstücke und Gebäude. Flurstücke sind eindeutig begrenzte Teile der Erdoberfläche, die durch das amtliche Vermessungswesen geometrisch festgelegt und bezeichnet sind. Gebäude sind dauerhaft errichtete, überdachte und planungswichtige Bauwerke mit Wohn-, Aufenthalts- oder Nutzungsräumen“.

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Alle Landesvermessungsgesetze enthalten Definitionen des Liegenschaftskatas­ ters, die – bei abweichendem Wortlaut – im Wesentlichen den gleichen Inhalt haben. Grundgedanke ist, dass das Liegenschaftskataster den Nachweis „von tatsächlichen und von rechtlichen Verhältnissen der Liegenschaften“ darstellt (so § 14 Abs. 2 VermG Bln). Die Einheitlichkeit der Definitionen verdeutlicht die Bezogenheit des Liegenschaftskatasters auf Materien, welche dem Bundesrecht unterliegen. So enthält bereits das Bundesrecht in § 2 Abs. 2 GBO488 eine Definition des Liegenschaftskatasters, die allerdings recht lapidar erscheint – da sie sich auf die Bedeutung des Liegenschaftskatasters für den Grundstücksverkehr beschränken muss. Alle Landesvermessungsgesetze nehmen auf § 2 Abs. 2 GBO Bezug, müssen darüber hinaus aber auch die weitere Dimension des Liegenschaftskatasters für die Zwecke des Vermessungswesens erfassen und die umfassende Speicherung der Geobasisdaten garantieren. § 3 Abs. 1 des NdsVermG legt etwa fest: „Der Nachweis der Liegenschaften einschließlich der Hinweise auf öffentlich-rechtliche Festlegungen ist das Liegenschaftskataster; es ist amtliches Verzeichnis im Sinne des § 2 Abs. 2 der Grundbuchordnung und Nachweis der Ergebnisse der amtlichen Bodenschätzung im Sinne des § 11 des Bodenschätzungsgesetzes.“ § 11 Abs. 3 HamVermG zählt die im Liegenschaftskataster zu speichernden Daten enumerativ auf, nachdem sein Absatz 2 – wie die anderen Landesgesetze ebenfalls einen Verweis auf § 2 Abs. 2 GBO enthält.489 Eine ähnliche, wenn auch nicht immer so klar strukturierte, Aufzählung enthalten die Vermessungsgesetze aller Länder. In den meisten Bundesländern ist die Aufnahme öffentlich-recht­licher

488  § 2 Abs. 2 GBO: Die Grundstücke werden im Grundbuch nach den in den Ländern eingerichteten amtlichen Verzeichnissen benannt (Liegenschaftskataster). 489  1. Tatsächliche Verhältnisse der Liegenschaften, wie insbesondere Flurstücks- und Lagebezeichnungen sowie Angaben zur näheren örtlichen Kennzeichnung, Nutzung, Geometrie und Größe der Flurstücke und Gebäude; 2. Angaben zu Lage-, Höhen- und Schwerefestpunkten; 3. Grundbuchbezeichnungen einschließlich der Nummern des Bestandsverzeichnisses, Buchungsarten, Namensnummern und Anteilsverhältnisse; 4. Familiennamen, Vornamen, Geburtsnamen, Geburtsdaten, Firmennamen sowie Wohnanschriften der Eigentümerinnen oder Eigentümer und Inhaberinnen oder Inhaber von grundstücksgleichen Rechten sowie Namen und Anschriften von deren Bevollmächtigten; 5. Hinweise auf öffentlich-rechtlich begründete Eigenschaften der Liegenschaften, insbesondere flächenbezogene Festsetzungen, Beschränkungen und Belastungen sowie die flächenbezogene Zugehörigkeit zu öffentlich-rechtlichen Körperschaften und öffentlich-rechtlichen Verfahren (öffentlich-rechtliche Festlegungen); 6. Hinweise auf flächenbezogene amtliche Verzeichnisse und andere flächenbezogene Fachinformationssysteme, soweit deren Speicherung der Führung des Liegenschaftskatasters unter Berücksichtigung des § 1 Absatz 1 dient; 7. Ergebnisse der Bodenschätzung nach dem Bodenschätzungsgesetz vom 20. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3150, 3176) in der jeweils geltenden Fassung; 8. Hinweise auf einen streitigen Grenzverlauf.

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Festlegungen verpflichtend vorgesehen, in einigen ist die Führung eine Ermessensentscheidung.490 Das Liegenschaftskataster ist mithin das zentrale Verzeichnis aller relevanten Geobasisdaten eines Landes. Es enthält zusätzliche wichtige Informationen mit Raumbezug, insbesondere solche, die in Bundesgesetzen vorgesehen sind. bb) Verhältnis zum Grundbuch Das Grundbuch ist ein öffentliches Register der dinglichen Rechte an Grund und Boden sowie deren Veränderungen. Es dient der Offenlegung von Rechten und Belastungen und deren Rangordnung an dem Grundstück (Publizitätsgrundsatz).491 Jedes Grundstück erhält im Grundbuch ein Grundbuchblatt, welches für das Grundstück als Grundbuch im Sinne des BGB anzusehen ist (§ 3 Abs. 1 Satz 1 u. 2 GBO), Grundbuchämter sind die Amtsgerichte, in deren Bezirke die Grundstücke liegen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 u. 2 GBO). Es fällt auf, dass weder die GBO noch das BGB das Grundstück definieren.492 Rechtsprechung und Literatur verstehen unter dem Grundstück im Rechtssinn einen räumlich abgegrenzten Teil der Erdoberfläche, welcher im Grundbuch unter einer amtlichen Bezeichnung benannt ist.493 Nach § 2 Abs. 2 GBO erfolgt die Benennung anhand des in den Ländern eingerichteten amtlichen Verzeichnisses, des Liegenschaftskatasters, das somit auch eine bundesrechtliche Definition hat. Das bedeutet eine Verknüpfung von Grundstück und Flurstück, von Grundbuch und Liegenschaftskataster, was die genaue Bestimmung der Koordinaten eines Grundstücks auf der Erdoberfläche ermöglicht. Das Grundstück als Gegenstand des Grundbuchs wird so gewissermaßen „in die Örtlichkeit projiziert“, was das Auffinden des Grundstücks unabhängig von den veränderlichen örtlichen Gegebenheiten ermöglicht und für die Abgrenzung zwischen tatsächlicher und rechtlicher Dimension der im Bestandsverzeichnis des Grundbuchs eingetragenen Angaben entscheidend ist.494 Die Richtigkeitsvermutung des § 891 BGB erstreckt sich daher auch auf das Liegenschaftskataster.495

490  Verpflichtend: § 4 Abs. 1 Satz 3 BadWürttVermG; § 10 Abs. 3 RhlpfLGVermG; Ermessen: § 1 Abs. 1 Hs. 2 NVermG („soll“); § 11 Abs. 6 Satz 1 VermKatG NRW („können“); § 10 Abs. 3 Nr. 2 SächsVermKatG („dürfen“). 491  Berger, in: Jauernig, BGB § 873 Rdnr. 1; Winkler, DStR 1991, 284 (284). 492 Siehe Artz, in: Ermann, BGB, Vorbemerkung zu §§ 873 ff. Rdnr 1. 493  RG, Urt. v. 12. 3. 1914, Rep. V. 368/13, RGZ 84, 265 (270); OLG Hamm, Beschl. v. 16. 5. 1966 - 15 W 177/66, NJW 1966, 2411 (2411); Holzer, in: Hügel (Hrsg.), BeckOK GBO, § 2 Rdnr. 17; Schneider, in: Lemke (Hrsg.), Immobilienrecht, GBO § 2 Rdnr. 7 (oder „zumindest gebucht werden könnte.“). 494  Holzer, in: Hügel (Hrsg.), BeckOK GBO, § 2 Rdnr. 17; vgl. Berger, in: Jauernig, BGB, § 873 Rdnr. 1 f. 495  BGH, Urt. v. 2. 12. 2005 - V ZR 11/05, NJW-RR 2006, 662 (662).

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Nicht dem öffentlichen Glauben unterliegen jedoch tatsächliche Angaben, wie etwa die Wirtschaftsart des Grundstücks.496 Flurstück und Grundstück (im Sinne des Grundbuchs) müssen nicht identisch sein: Ein Grundstück kann als sog. Idealgrundstück aus einem Flurstück bestehen oder als zusammengesetztes Grundstück aus mehreren.497 Allerdings kann ein Flurstück grundsätzlich nicht mehrere Grundstücke umfassen: Die Verbindung mit der realen Örtlichkeit erfolgt durch die Zurückführung des Grundbuchs auf das Liegenschaftskataster, so dass das Flurstück zwingend die kleinere oder allerhöchstens gleich große Buchungseinheit darstellt. Weil nur Flurstücke, nicht aber Grundstücke vermessen werden, könnte ansonsten eine Grundstücksgrenze durch ein Flurstück verlaufen und stünde somit nicht mehr exakt fest, was dem sachenrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz widerspräche.498 cc) Bestimmung des Grenzverlaufs Die Verknüpfung von landesrechtlich geregeltem Flurstück und bundesrechtlich geregeltem Grundstück führt zu Abgrenzungsproblemen der Tätigkeiten der Notare und der ÖbVI (bzw. allgemein der Landesvermesser): Wer hat den genauen Grundstücksgrenzverlauf zu bestimmen? Nach den Landesvermessungsgesetzen sind hierzu die Vermessungsbehörden zuständig.499 Zu diesem Zweck kann ein sog. Grenztermin anberaumt werden: eine hoheitliche Verwaltungsentscheidung, welche, im Regelfall unter Hinzuziehung der Betroffenen, in der Örtlichkeit selbst vorbereitet und getroffen wird.500 Es kann auch bei einem Grenztermin zu einer Einigung zwischen den Nachbarn kommen – diese wird dann als öffentlich-rechtlicher Vertrag501 in die Niederschrift aufgenommen. Diese Entscheidung hat erheblichen Einfluss auf die zivilrechtliche Zuordnung des Eigentums und den Wert der betroffenen Grundstücke. Zugleich könnte man aber auch an einen entsprechenden Vergleichsvertrag über den Grenzverlauf vor einem Notar denken, weil es sich um einen sachenrecht­ 496 

OLG München, Beschl. v. 22. 7. 2011 - 34 Wx 148/11, DNotZ 2012, 142 (142 f.). Berger, in: Jauernig, BGB, § 873 Rdnr. 2; Holzer, in: Hügel (Hrsg.), BeckOG GBO, 18. Ed. 2013, § 2 Rdnr. 22. 498  BayObLG, Beschl. v. 3. 11. 1954 - BReg. Z 121/54, BayObLGZ 1954, 258 (258, 264); Berger, in: Jauernig, BGB, § 873 Rdnr. 2; vgl. Schneider, in: Lemke (Hrsg.), Immobilienrecht, GBO § 2 Rdnr. 10; vgl. Holzer, in: Hügel (Hrsg.), BeckOG GBO, § 2 Rdnr. 23; eine Ausnahme von diesem Grundsatz kann sich nur bei sog. Anliegergrundstücken (Wege, Gräben, Wasserläufe) ergeben: Hier kann ein Flurstück ausnahmsweise mehrere Grundstücke betreffen und ein Grundstück nur einen Teil eines Flurstücks enthalten. 499  Vgl. bspw. §§ 4 NVermG, 15 RhpflLGVerm, 16 SächsVermKatG, 16 VermGeoG LSA, 18 SchlHVermKatG; die meisten der Normen enthalten die Bestimmung, dass dies auf Antrag oder von Amts wegen erfolgt. 500  Vgl. bspw. §§ 15 RhpflLGVerm, 19 SaarlVermKatG, 17 VermGeoG LSA. 501  Vgl. §§ 4 Abs. 2 NVermG, 17 Abs. 2 Satz 2 RhPfLGVerm, 19 Abs. 4 SaarlVermKatG, sog. Öffentlich-rechtlicher Grenzfeststellungsvertrag. 497 

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lichen Vertrag über Eigentum handelt.502 Das Zivilrecht unterfällt nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit. Den Ländern ist es also verwehrt, Regelungen in diesem Bereich zu erlassen, soweit der Bund seinerseits eine Regelung getroffen hat und auch keine Delegation seitens des Bundes an die Länder vorliegt. Wird nun das Beurkundungsrecht der Notare in Grundstücks­angelegenheiten in BNotO, BeurkG, GBO und BGB als abschließend interpretiert, bliebe für Regelungen der Länder zu den Grenzterminen grundsätzlich kein Raum.503 Dieser Gedanke verkennt allerdings bereits, dass der Bundesgesetzgeber in § 61 Nr. 6 – 8 BeurkG Beurkundungstätigkeiten der nach Landesrecht zuständigen Vermessungsstellen in weitreichender Form unbeschadet der Zuständigkeit der Notare für unberührt erklärt. Außerdem liegt dem eine falsche Vorstellung vom Wesen des Grundstücks zugrunde. Hinter der Frage der Zuständigkeit von Notar oder „Vermesser“ liegt die notwendige Abgrenzung von rechtlich-normativer (Willenserklärung, ein Recht an einem Grundstück inne zu haben) und tatsächlich-deskriptiver Dimension (Tätigkeit des Vermessens der dinglichen Welt).504 Nach dem Willen des historischen Verfassungsgebers fällt die tatsächliche Dimension in die Kompetenz der Landesgesetzgeber.505 Die Vermesser bestimmen zunächst auch nicht die „Grundstücksgrenzen“, sondern die „Flurstücksgrenzen“. „Flurstück“ ist ein landesrechtlicher Begriff, welcher als buchungstechnische Einheit dem Liegenschaftskataster zugrunde liegt.506 Die Abgrenzung dieser Flurstücksgrenzen sind Verwaltungs-

Bohnert, JZ 2011, 775 (777). Bohnert, JZ 2011, 775 (777). 504  So ebenfalls Bohnert, JZ 2011, 775 (775 ff.), zwischen sog. intentionalem und extensionalen Grundstücksrecht unterscheidend. Dabei handle es sich um zwei Seiten einer Medaille, die Regelungsmaterie sei „dieselbe“. Die Ausführungen sind zwar geistreich, gehen aber am bestehenden (Bundes- und Landes-)Recht vorbei. 505  Siehe Kapitel C.II.1. 506  Nicht treffend sind daher die Ausführungen von Bohnert, JZ 2011, 775 (776): „Infolgedessen kennt das geltende Recht auch keinen Liegenschaftskataster. Das BGB ist zu § 2 Abs.2 RGBO lex posterior. Ähnlich überholt sind Bezeichnungen wie ‚Liegenschaftskarte‘, ‚Flurkarte‘, ‚Flurstück‘, ‚Parzelle‘ oderdergleichen. Auch sie verweisen, sofern sie überhaupt zivilrechtlich etwas sind, entweder auf ,Grundstück‘ oder aber auf zivilrechtlich irrelevante Einheiten.“ Die aktuell geltende Version der GBO wurde am 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1114) bekannt gemacht und zuletzt durch Art. 12 G zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten vom 10. 10. 2013 (BGBl. I S. 3786) geändert. Der Bundesgesetzgeber hat also die Begrifflichkeiten vorgefunden und, wie sich aus § 2 Abs. 2 GBO ergibt, in seinen Willen übernommen. BGB und GBO sind eng aufeinander abgestimmt, einen Konflikt beider Komplexe zu konstruieren und mit der lex posterior-Regel lösen zu wollen, entspricht nicht der geltenden Rechtslage. Nach dem klaren Wortlaut von § 2 Abs. 2 GBO ist es darüber hinaus so, dass der bundesgesetzliche Grundstücksbegriff auf die landesrechtlichen Begrifflichkeiten verweist. Das BGB als materielles Liegenschaftsrecht baut so auf das formelle Liegenschaftsrecht der GBO auf, siehe zu Letzterem Vieweg, in: Herberger et al. (Hrsg.), juris-PK-BGB, § 873 Rdnr. 1. 502 So 503 So

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entscheidungen.507 Die Bezugnahme in § 2 Abs. 2 GBO unterstreicht dies: Der Bundesgesetzgeber möchte das Grundstücksrecht nur soweit regeln, wie die Willenserklärungen der Privatrechtssubjekte auf den Ergebnissen des Liegenschaftskatasters aufsetzen können. Dies gebietet der numerus clausus des Sachenrechts: Möglich ist die Übertragung von Eigentum an Grundstücken, welche nach Flurstücken benannt sind. Die Willenserklärung zielt in erster Linie nicht auf das Eigentum an einem bestimmten Teil der Erdoberfläche, sondern an einem „Grundstück“ im buchungstechnischen Sinne; dieses Grundstück entspricht einem bestimmten Teil der Erdoberfläche durch den in § 2 Abs. 2 GBO niedergelegten Mechanismus. Aber die Einteilung der Flurstücke gehört nicht zum Zivilrecht in dem Sinne, dass gleichgeordnete Rechtssubjekte über die Gestaltungen von Flurstücken frei entscheiden dürften. Wegen des Publizitätsgrundsatzes hat auch die Öffentlichkeit ein Interesse am Grenzverlauf, weshalb dessen Feststellung und Dokumentation staatlichen Stellen übertragen ist.508 Eine freie „Verschiebung einer Grundstücksgrenze“ im eigentlichen Sinne ist gar nicht möglich – welchen Gegenstand sollte sie haben? Vielmehr muss zunächst ein Grundstück in zwei Flurstücke geteilt werden (Vermesser), bevor das Flurstück an der Grenze an den Nachbarn übertragen werden und dann mit dem Nachbargrundstück vereint werden kann (Notar oder Vermesser nach § 61 Nr. 8 BeurkG). Ein Rückgriff auf in der Natur vorgegebene „natürliche“ Grundstücksgrenzen wäre zumindest sehr misslich, wenn nicht gänzlich unmöglich;509 die normativen Willenserklärungen müssen jedoch auf die Wirklichkeit Bezug nehmen – und „Wirklichkeit“ sind die hoheitlich vorgenommenen Grenzziehungen der Flurstücke. Die Rechtsordnung kann auch normative Anknüpfungspunkte (vermessene Flurstücke) in Rechtsnormen (§ 2 Abs. 2 GBO) statt Anknüpfungspunkte in der realen Welt adressieren; sie ist hierzu wegen des Fehlens natürlicher Grundstücksgrenzen in der Natur sogar gezwungen. Soweit über diese Bezugnahme entschieden wird, ist die Praxis der Landesvermessung, die Vermessung durch die Vermessungsbehörden und der ÖbVI und auch der Grenztermin von vornherein Landes- und nicht Bundesrecht. Ist eine bestehende Flurstücksgrenze nicht feststellbar, kann diese durch einen öffentlich-rechtlichen Grenzfeststellungsvertrag festgestellt werden.510 Allerdings muss sich dieser Vertrag auf die Feststellung der bestehenden Grenze beziehen und darf nicht den Willen der Vertragsparteien implizieren, Eigentum übertragen zu wollen. Eine neue Grenzziehung durch Vertrag der Betroffenen wäre letztlich eine zivilrechtliche Eigentumsübertragung, fiele in die Kompetenz der Notare (§ 313b 507  Schuster, in: Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, Band F 18 RhPf, LGVerm § 17, Erläuterungen 2.1, S. 118. 508 Vgl. Holzer, in: Hügel (Hrsg.), BeckOK GBO, § 2 Rdnr. 1. 509 Nach Bohnert, JZ 2011, 775 (776) gibt es keine natürlichen Grundstücksgrenzen; vgl. Artz, in: Ermann, BGB, Vorbemerkung zu §§ 873 ff. Rdnr 1, der den Vorteil des aktuellen Systems darin sieht, dass dadurch nicht auf derartige Anknüpfungspunkte zurückgegriffen werden muss. 510  Z.B.: §§ 13 HVGG; 15 Abs. 3 Satz 1 RhpfLVGvermG.

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BGB) und könnte nicht durch einen öffentlich-rechtlichen Grenzfeststellungsvertrag vorgenommen werden. Kommt ein solcher Vertrag nicht zustande und besteht eine Grenzverwirrung (§ 920 BGB)511 gibt es die Möglichkeit einer die Grenze konstitutiv feststellenden Grenzscheidungsklage.512 d) Sonstige Regelungen in den Vermessungsgesetzen Viele Vermessungsgesetze sehen vor, dass die Grundstückseigentümer verpflichtet sind, an der Vermessung teilzunehmen, sei es, dass sie aktiv den staatlichen Vermessungsbehörden Informationen zukommen lassen müssen, oder dass sie Vermessungshandlungen der hierfür zuständigen Stellen zu dulden haben.513 In einigen Vermessungsgesetzen finden sich darüber hinaus Kataloge zu Ordnungswidrigkeiten. Hierunter kann beispielsweise das Unterlassen der Informierung einer zuständigen Behörde fallen, die Weitergabe von Daten der Landesvermessung, die (beispielsweise aus datenschutzrechtlichen Gründen) nicht zur Veröffentlichung bestimmt sind, die unbefugte Veränderung von Grenzmarken etc.514 Dar­ über hinaus können Landesvermessungsgesetze auch Vorgaben für die Ausbildung des höheren vermessungstechnischen Dienstes enthalten.515 2. Landesgeodateninfrastrukturen a) Geodatenzugangsgesetze der Länder Die Landesgeodatenzugangsgesetze entstammen einem gemeinsamen Musterentwurf516 und orientieren sich in Aufbau und Terminologie am GeoZG des Bundes und teilweise an dem bayerischen Gesetz517, das vor den übrigen erlassen wurde.518 511  „Eine Grenzverwirrung liegt nicht vor, wenn der exakte Grenzverlauf entsprechend den im Kataster ausgewiesenen Grenzen feststeht.“, so OLG Brandenburg, Urt. v. 18. 4. 2006 - 6 U 26/04, NJOZ 2007, 1113 (1113), Ls. 3; „Eine Grenzverwirrung liegt dann vor, wenn die richtige Grenze objektiv nicht ermittelt werden kann, weil sie nicht anhand des Grundbuchs in Verbindung mit der Vermutung des § 891 BGB und dem Liegenschaftskataster oder einer Grenzniederschrift feststellbar ist und von keiner Partei anderweitig nachgewiesen werden kann.“, so OLG Hamm, Urt. v. 24. 11. 2011 - 5 U 132/10, BeckRS 2012, 02856. 512  Fritzsche, in: Bamberger/Roth (Hrsg.), BeckOK BGB, § 920 Rdnr. 4 – 16, in deren Folge es auch zu einem Grenzfeststellungsvertrag im Rahmen eines Vergleichs kommen kann. 513  Z.B.: §§ 14, 18 BadWürttVermG, 10, 13 BayVermKatG 14 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4, 15 Abs. 1 SaarlVermKatG. 514  Vgl. Art. 15 BayVermKatG, § 27 VermGBln. 515  Z.B.: § 26 VermKatG NRW. 516 Siehe v. Janowsky u.a., Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 21 f. 517  Bayerisches Geodateninfrastrukturgesetz (BayGDIG) vom 22. Juli 2008 (BY GVBl. Nr. 15/2008, S. 453). 518 Siehe v. Janowsky u.a., Geodateninfrastrukturrecht in Bund und Ländern, S. 21 f., zur bayerischen Gesetzgebungsgeschichte; Vgl. LReg Brandenburg, Gesetzentwurf, LT-

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

Ein solches Vorgehen lag nahe, um die aus der INSPIRE-RL folgenden Verpflichtungen einheitlich, „1:1“ umzusetzen.519 Gleichzeitig setzen die LandesGeoZG die Verpflichtungen aus der Verwaltungsvereinbarung zur GDI-DE um.520 Die Betrachtung kann also grundsätzlich einheitlich für alle Bundesländer erfolgen. Typischerweise haben die Geodatenzugangsgesetze der Länder fünf oder sechs Abschnitte („Ziel und Anwendungsbereich“, „Begriffsbestimmungen“, „Anforderungen“, „elektronisches Netzwerk“, „Nutzung von Geodaten“ und „Schlussbestimmungen“)521; dies ist aber nicht notwendig, so hat das GeoZG Bln nur zwei Abschnitte, das BremGeoZG hat die Teile „Anforderungen an die Geodateninfrastruktur“ und „elektronisches Netzwerk“ zusammengefasst, das SGDIG teilt seine 14 Paragraphen nicht in Abschnitte. Typischerweise haben die Gesetze 14 bzw. 15 Paragraphen und orientieren sich hierbei ebenfalls am Aufbau des BundesGeoZG. Hessen und Mecklenburg-Vorpommern haben integrierte Vermessungs- und Geodatenzugangsgesetze geschaffen.522 Alle Gesetze dienen dem Aufbau einer Geodateninfrastruktur im jeweiligen Land als Bestandteil einer nationalen Geodateninfrastruktur; sie schaffen den Drs. 5/224 v. 6. 1. 2010, S. 2. Siehe auch: Karg/Polenz, in: Dix u.a. (Hrsg.) Informationsfreiheit und Informationsrecht. Jahrbuch 2008, S. 85 (97). 519 Vgl. LReg Baden-Württemberg, Gesetzentwurf, LT-Drs. 14/5421 v. 11. 11. 2009, S. 20, „die Umsetzung beschränkt sich auf den zwingend notwendigen Inhalt“; LReg Brandenburg, Gesetzentwurf, LT-Drs. 5/224 v. 6. 1. 2010, S. 3. 520 Vgl. LReg Baden-Württemberg, Gesetzentwurf, LT-Drs. 14/5421 v. 11.  11. 2009, S. 21 f.; vgl. LReg Brandenburg, Gesetzentwurf, LT-Drs. 5/224 v. 6. 1. 2010, S. 1 f. 521  So Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten für Baden-Württemberg (LGeoZG) vom 17. Dezember 2009 (GBl. S. 802); Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten im Land Berlin (GeoZG Bln) vom 3. Dezember 2009 (GVBl. S. 682); Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten des Landes Bremen (BremGEoZG) vom 24. November 2009 (Brem.GBl. S. 531); Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodaten Nordrhein-Westfalen (GeoZG NRW) vom 17. Februar 2009 (GV. NRW. S. 84); Landesgeodateninfrastrukturgesetz (LGDIG) [Rheinland-Pfalz] vom 23. Dezember 2010 (GV Nr. 23, S. 548); ohne oder mit leicht anderer Einteilung der Normen, aber in der gleichen Paragraphen-Reihenfolge: Gesetz über die Geodateninfrastruktur im Land Brandenburg (BbgGDIG) vom 13. April 2010 (GVBl. I Nr. 17, S. 1); Hamburgisches Geodateninfrastrukturgesetz (HmbGDIG) vom 15. Dezember 2009, (HmgGVBl. 2009, Nr. 57, S. 528); Niedersächsisches Geodateninfrastrukturgesetz (NGDIG) vom 17. Dezember 2010 (Nds. GVBl. 2010, 624); Saarländisches Geodateninfrastrukturgesetz (SGDIG) vom 1. Juli 2009 (Amtsbl. S. 1426); Gesetz über die Geodateninfrastruktur im Freistaat Sachsen (SächsGDIG) vom 19. Mai 2010 (SächsGVBl. Nr. 6, S. 134); Geodateninfrastrukturgesetz für das Land Sachsen-Anhalt (GDIG LSA) vom 14. Juli 2009 (GVBl. LSA S. 368); Geodateninfrastrukturgesetz für das Land Schleswig-Holstein (GDIG) vom 15. Dezember 2010 (GVOBl. Schl.-H.- S. 717); Thüringer Geodateninfrastrukturgesetz (ThürGDIG) vom 8. Juli 2009 (GVBl. Nr. 10, S. 574). 522  Hessisches Gesetz über das öffentliche Vermessungs- und Geoinformationswesen (HVGG) v. 06. 09. 2007 (GVBl. I S. 548), zuletzt geändert durch Art. 14 Siebtes Gesetz zur Geltungsdauerverlängerung und Änderung befristeter Rechtsvorschriften vom 27. 09. 2012 (GVBl. S. 290); Gesetz über das amtliche Geoinformations- und Vermessungswesen (GeoVermG M-V) vom 16.12.2010l. M-V S. 713).

V. Verwaltung der Geodaten auf Landesebene

191

rechtlichen Rahmen für den Zugang zu Geodaten, Geodatendienste und Metadaten von geodatenhaltenden Stellen des jeweiligen Landes sowie die Nutzung dieser Daten und Dienste, wobei oftmals noch die Nutzung „insbesondere für Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können“ spezifiziert wird.523 Der Anwendungsbereich und die wesentlichen Begriffsbestimmungen entsprechen denen des BundesGeoZG. Die §§ 9 und 10 der jeweiligen LandesGeoZG betreffen typischerweise Aufbau und Organisation der jeweiligen Landesgeodateninfrastrukturen. Sie verlangen die Einrichtung eines Landesgeoportals, welches den Zugang zu Geodaten und Geodatendiensten und weiteren Netzdiensten vorsieht, vielfach explizit „als Bestandteile der nationalen Geodateninfrastruktur“.524 Alle Gesetze regeln die Einrichtung einer Kontaktstelle zur Unterstützung der nationalen Anlaufstelle (vgl. Art. 19 Abs. 2 INSPIRE-RL). Baden-Württemberg sieht beispielweise zusätzlich die Einrichtung eines interministeriellen Ausschusses unter Beteiligung der kommunalen Landesverbände vor – eine Parallelstruktur zum IMAGI auf Bundesebene.525 b) ADV aa) Organisation Da das Vermessungswesen Ländersache ist, das Wesen des zu regelnden Gegenstandes jedoch eine weitgehend gleichlaufende und einheitliche Form von Verwaltung und Normgebung nahelegt, hat sich bereits früh in der Geschichte der Bundesrepublik eine „Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (ADV)“ gebildet.526 Beteiligt an der AdV sind die Vermessungsverwaltungen aller Länder und die betroffenen Bundesministerien; sie ist „der Ständigen Konferenz der Innenminister und Innensenatoren zugeordnet. Ihre Organe sind das Plenum und der Vorsitz. Das Plenum definiert die fachliche und strategische Ausrichtung der AdV und fasst Beschlüsse von grundsätzlicher Bedeutung.“527

Die AdV vertritt das deutsche Vermessungswesen im Ausland und erstellt deutschlandweit einheitliche Produkte, welche grundsätzlich auch über das BKG

523  Vgl.

z.B. §§ 1 LGeoZG der Länder Baden-Württemberg, Bremen, NRW. Der letzte Passus fehlt z.B. im LGeoZG des Landes Berlin. 524  So etwa §§ 9 Abs. 1 BremGeoZG, 1 Abs. 2 HamGDIG, 9 Abs. 1 GeoZG NRW; vgl. auch § 5 Abs. 3 Satz 2 SächsGDIG. 525 § 9 Abs. 1 BadWürttLGEoZG; Berlin sieht ebenfalls eine „ressortübergreifende Kontaktstelle“ vor (§ 10 Abs. 2 Satz 2 GeoZG Bln). 526 Vgl. Gomille, in: PdK Band F 18 Nds, NVermG, Einleitung, 8. AdV, S. 36 f.; vgl. Kloos, Landinformationssysteme in der öffentlichen Verwaltung, S. 32; vgl. http://www. adv-online.de/Wir-ueber-uns/. 527  So die Selbstbeschreibung der AdV, vgl. http://www.adv-online.de/Wir-ueber-uns/.

C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

192

vertrieben werden.528 Zu den zentralen Leistungen der AdV gehört die Entwicklung des sog. AAA-Models (AFIS, ALKIS, ATKIS). bb) Das AAA-Modell Die von den Landesvermessungsverwaltungen gewonnenen Geobasisdaten werden von diesen in drei verschiedenen Datenbeständen angeboten. Es handelt sich um das „Amtliche Topographisch-Kartographische Informationssystem“ (ATIKIS), das „Amtliche Liegenschaftskatasterinformationssystem“ (ALKIS) und das „Amtliche Festpunktinformationssystem“ (AFIS).529 ATKIS beschreibt die Erdoberfläche mit Digitalen Landschafts- und Geländemodellen (vgl. die bereits oben erwähnten BasisDLM, DLM 250, DLM 1000, die auf diesem System basieren),530 ALKIS integriert die Automatisierte Liegenschaftskarte (ALK) und das Automatisierte Liegenschaftsbuch (ALB) und ist mit ATKIS harmonisiert; AFIS bietet einen eigenen Objektartenkatalog. Das AAA-Modell führt ATKIS, ALKIS und AFIS in einem Grundgeodatenbestand zusammen;531 die verschiedenen Geodaten werden gemeinsam beschrieben, zueinander in Beziehung gesetzt und Redundanzen vermieden.532 Bereits vor dem Inkrafttreten der INSPIRE-RL sollte das AAA-Modell die (ebenfalls für INSPIRE nutzbar gemachten) GIS-Standards der ISO und des OGC transportieren.533

VI. Das Zugänglichmachen von Geodaten als öffentliche Aufgabebzw. als Staatsaufgabe Der Begriff der öffentlichen Aufgabe ist wegen seiner Unbestimmtheit klärungsbedürftig.534 Eine öffentliche Aufgabe ist eine Betätigung, welche im öffentlichen Interesse liegt und der Gemeinwohlverwirklichung dient.535 Der Begriff 528 

Vgl. zu dieser problematischen Konstruktion Kapitel E.III.3. Lange, Geoinformatik, S. 210 ff., 218 ff. 530 Siehe Jäger, zfv 6/2011, 352 (352 ff.). 531 Siehe Köster/Müller, in: Bernard/Fitzke/Wagner (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, S. 151 ff; vgl. Seifert, zfv 2/2005, 77 (77). 532  Grote, zfv 4/2007, 253 (253 f.). 533  Köster/Müller, in: Bernard/Fitzke/Wagner (Hrsg.), Geodateninfrastruktur, S. 151 f.; Seifert, zfv 2/2005, 77 (77 f.); Wieser, zfv 2/2005, 70 (70); Kummer/Schultze, zfv 4/2007, 239 (245). 534 Vgl. Klein, DÖV 1965, 755 (755): „Phänomene […] von nahezu beliebiger Mannigfaltigkeit“; vgl. Heintzen, VVDStRL 62 (2003), S. 220 (227) spricht vom „vieldeutigen, positiv-rechtlich nicht festgelegten, das Thema als mitunter ärgerliche Fehlerquelle durchwirkenden Begriff der öffentlichen Aufgabe“. 535  BVerfG, Beschl. v. 19. 12. 1962 - 1 BvR 541/57 (Zwangsmitgliedschaft), BVerfGE 15, 235 (241); Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 56 Rdnr. 53; Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 73 Rdnr. 12; Korioth, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 30 Rdnr. 14; Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, S. 117; Peters, in: Dietz/Hübner 529 Instruktiv

VI. Das Zugänglichmachen von Geodaten als öffentliche Aufgabe

193

der öffentlichen Aufgabe ist nicht identisch mit dem der Staatsaufgabe:536 Dieser bildet eine Teilmenge von jenem, nämlich „diejenigen öffentlichen Aufgaben, die der Staat selbst durch seine eigenen Behörden […] wahrnehmen muss“.537 Auch die Terminologie des Bundesverfassungsgerichts ist uneinheitlich:538 So findet sich (in älteren Urteilen aus dem Rundfunkrecht) etwa noch der Begriff der „öffentlich-rechtlichen Aufgabe“539, wobei es sich um einen Unterfall der Staatsaufgaben handelt.540 Das öffentliche Interesse bezieht sich auf die Bürger insgesamt und nicht nur auf bestimmte Gruppen – es findet sein Gegenstück im privaten Interesse.541 Der Gegenüberstellung liegt für Uerpmann kein einheitliches Konzept zugrunde, sie aktualisiere sich vielmehr im jeweiligen Einzelfall.542 Das öffentliche Interesse und das Gemeinwohl stehen in einem engen Zusammenhang, gleichviel wie genau die Abgrenzung erfolgt.543

(Hrsg.), FS Nipperdey, S. 877 (878); Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 154; Weiß, Privatisierung und Staatsaufgaben, S. 22. 536  Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 73 Rdnr. 12; Weiß, Privatisierung und Staatsaufgaben, S. 22. 537  BVerfG, Beschl. v. 5. 12. 2002 - 2 BvL 5/98 (Lippeverband), BVerfGE 107, 59 (93); fast wortgleich: BVerfG, Beschl. v. 18. 12. 1974 - 1 BvR 430/65 u.a. (Arbeitnehmerkammern), BVerfGE 38, 281 (299). Zum weiteren Verständnis der öffentlichen Aufgaben: vgl. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 56 Rdnr. 53; vgl. Isensee, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 73 Rdnr. 13; vgl. Peters, in: Dietz/Hübner (Hrsg.), FS Nipperdey, S. 877 (879); vgl. Weiß, Privatisierung und Staatsaufgaben, S. 25; a.A. Häberle, AöR 111 (1986), S. 595 (603 f.). 538  So bereits Klein, DÖV 1965, 755 (766). Nachweise bei Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, S. 42, worin sich „eine gewisse Unbefangenheit im Umgang mit dogmatischen Begriffen“ offenbare; vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 73 Rdnr. 12 (dort Fn. 33). 539  BVerfG, Urt. v. 27. 7. 1971 - 2 BvF 1/68 u.a. (2. Rundfunkentscheidung), BVerfGE 31, 314 (329); BVerfG, Urt. 5. 6. 1973 - 1 BvR 536/72 (Lebach), BVerfGE 35, 202 (211). In den neueren Entscheidungen findet sich der Begriff beim BVerfG nicht mehr. Allerdings verwendete ihn das BVerwG ebenfalls im Rundfunk-Kontext: BVerwG, Beschl. 7. 6. 1994 - 7 B 48/94, NJW 1994, 2500. 540  Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, S. 45. 541  Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 73 Rdnr. 5. 542  Uerpmann, Das öffentliche Interesse, S. 316. 543 Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 73 Rdnr. 5, nach dem das Gemeinwohl gewissermaßen eine Art gemeinsamen Fluchtpunkt der verschiedenen „teilweise auch einander widerstreitenden öffentlichen Belange“ darstellt; Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 152 definiert das Gemeinwohl als „das aus den besonderen privaten und öffentlichen Interessen zusammengeführte Gemeininteresse“.

194

C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

Es gibt keinen abschließenden Katalog öffentlicher Aufgaben544 und auch eine allgemein anerkannte Staatsaufgabenlehre existiert nicht.545 Letztlich folgen die Staatsaufgaben aus der jeweiligen Verfassungsordnung, sie können also unterschiedlich sein.546 Die Abgrenzung von öffentlicher Aufgabe und Staatsaufgabe verdeutlicht jedoch: Nicht jede Aufgabe, welche im öffentlichen Interesse liegt und die sich daher als öffentliche Aufgabe begreifen lässt, muss auch vom Staat übernommen werden.547 Es wäre also ein Fehlschluss vom Vorliegen einer öffentlichen Aufgabe automatisch Kompetenzen des Staates abzuleiten. In diesem Zusammenhang erscheint der Begriff der öffentlichen Aufgabe inhaltlich von nur geringer Bedeutung – ja in seiner Suggestivkraft sogar schädlich und freiheitsgefährdend, wenn sich der Staat mit dessen Rechtfertigung Kompetenzen aneignet, welche in der Gesellschaft besser verortet wären.548 Die entgegengesetzte Ansicht argumentiert damit, dieser Vorstellung liege eine überholte Vorstellung der Dichotomie von Staat und Gesellschaft zugrunde.549

544  Vgl. BVerfG, Beschl. v. 5. 12. 2002 - 2 BvL 5/98 (Lippeverband), BVerfGE 107, 59 (93); vgl. Herzog, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, § 72 Rdnr. 36 f.; Ossenbühl, VVDStRL 29 (1971), S. 137 (153): „Der Aufgabenbereich des Staates ist notwendig offen“. 545  Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, § 73 Rdnr. 1; Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 154; obwohl es nicht an elaborierten Ansätzen mangelt, z.B.: Weiß, Privatisierung und Staatsaufgaben, S. 97 ff. 546  Kämmerer, Privatisierung, S: 157 ff.; Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, 119 f.; Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 155. 547 BVerfG, Beschl. v. 25.  3. 1980 - 2 BvR 208/76 (Konfessionelle Krankenhäuser), BVerfGE 53, 366 (401); Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 73 Rdnr. 12; Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, S. 118; Peters, in: Dietz/Hübner (Hrsg.), FS Nipperdey, S. 877 (878); Voßkuhle, VVDStRL 62 (2003), S. 266 (273). 548  Kritisch zum „missverständlichen Ausdruck“ der öffentlichen Aufgabe: Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, S. 50; so für die hier gebrauchten Begrifflichkeiten letztlich Di Fabio, JZ 1999, 585 (586 f.), der daher „öffentliche Aufgaben“ weitgehend mit „Staatsaufgaben“ in Eins setzt; Klein, DÖV 1965, 755 (759). 549  Für eine Überwindung dieser Trennung: Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, S. 64 ff.; Ehmke, in: Hesse/Reicke/Scheuner (Hrsg.), FS Smend, S. 23 (25 ff., 42 ff.), das angloamerikanischen Konzept des „governments“ nutzbar machend; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rdnr. 11; Luhmann, Grundrechte als Institution, S. 26 ff.; Häberle, Grundrechte im Leistungsstaat, VVDStRL (30), 1972, S. 43 (61 f.), von „Osmose“ sprechend und dabei im Wachstum des Leistungsstaates sehr wohl eine Gefahr für die Freiheitsrechte erkennend; Habermas, Strukturwandelt der Öffentlichkeit, § 16. Differenzierend: Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 71 Rdnr. 20 f., der von einem „Staat im weiteren Sinne“, dem „Gemeinwesen“, spricht und einem „Staat im engeren Sinne“, also der „Herrschaftsorganisation“: Beide Staatsbegriffe dürften nicht gegeneinander ausgespielt werden, da sie beide dem Gemeinwohl verpflichtet seien, siehe auch Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR II, § 15 Rdnr. 145 ff., 151 ff.; ebenso Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, S. 22 ff. Vgl. umfassend zur Diskussion der Trennung von Staat und Gesellschaft: Rupp, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 31, Rdnr. 1 ff.

VI. Das Zugänglichmachen von Geodaten als öffentliche Aufgabe

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Die Grenzziehung von Staat und Gesellschaft ist aber nicht überholt:550 Zwar streiten Demokratie- und Sozialstaatsprinzip sowie der Gedanke des Gemeinwohls für wechselseitige Einflüsse,551 die Grundrechte halten die staatliche Sphäre jedoch auf Abstand von Zivilgesellschaft und Individuum.552 Gleichwohl spricht das Vorliegen einer Staatsaufgabe auch für die Pflicht des Staates, sich dieser – in welcher Form auch immer – anzunehmen.553 Eine neue Entwicklung stellt das Entstehen des sog. „Gewährleistungsstaates“ dar, in welchem der Staat nicht unbedingt selbst die Aufgabenwahrnehmung übernimmt, aber durch normative Vorgaben und Übernahme von Kontrollaufgaben auf das gemeinwohlfördernde Erbringen von Daseinsvorsorgetätigkeiten (durch Private) hinwirkt.554 Die Definition des Vermessungswesens durch viele Landesvermessungsgesetze als eine öffentliche Aufgabe555 spiegelt sowohl eine historische Entwicklung wie ein aktuelles Bedürfnis wieder. Die Vermessung des Landes und die Speicherung dieser Ergebnisse in (digitalen) Kartenwerken liegen im öffentlichen Interesse. Das Vermessungswesen ist nicht nur eine öffentliche Aufgabe, es bildet in seinem Kernbereich auch eine staatliche Aufgabe. Zwar gibt es private Vermessungsunternehmen, die selbst eigene Messergebnisse mit erworbenen staatlichen Geodaten verschneiden und deren Produkte auch von staatlichen Stellen angekauft werden. Dennoch ist die Erhebung der Geobasisdaten und deren konsistente Spei-

550  Böckenförde, Recht, Staat, Freiheit, S. 209 ff.; vgl. Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft, S. 21; Heintzen, VVDStRL 62 (2003), S. 220 (235 ff.); Henke, VVDStRL 28 (1970), S. 149 (166); Hermes, Die grundgesetzliche Zuordnung öffentlicher Angelegenheiten zu ihren originären Trägern in der verfassungsrechtlichen Ordnung von Staat und Gesellschaft, S. 39, 119; Weiß, Privatisierung und Staatsaufgaben, S. 15; vgl. im Übrigen Schachtschneider, Res publica res populi, S. 159, 176 ff. 551  Häberle, Grundrechte im Leistungsstaat, VVDStRL (30), 1972, S. 43 (61); Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rdnr. 11. 552  Isensee, Subsidiarität und Verfassungsrecht, S. 154 ff., dies in sein Konzept der Polarität von Staat und Gesellschaft einbauend; für das Steuerrecht Kirchhof, NJW 1987, 3217 (3225); Löwer, VVDStRL (60), 2001, S. 416 (423 f.). 553 Ebenso Kirmer, Der Begriff der öffentlichen Aufgaben in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 45 ff.; Weiß, Privatisierung und Staatsaufgaben, S. 26 f.; a.A. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, § 73 Rdnr. 15. 554 Vgl. Schuppert (Hrsg.), Der Gewährleistungsstaat – ein Leitbild auf dem Prüfstand, passim; vgl. Franzius, Gewährleistung im Recht, S. 1 ff.; kritisch Ladeur, in: DS 48 (2009), S. 163 (167 ff.). 555  Wortwörtlich als „öffentliche Aufgabe“: § 1 VermGBln, § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgVermG, § 1 Abs. 1 Satz 2 HmbVermG, § 1 Abs. 1 Satz 1 VermKatG NRW; verwandte Ausdrücke: § 1 BremVermKatG („Landesangelegenheiten“), § 4 Abs. 1 GeoVermG M-V, § 1 Satz 1 SVermKatG, § 1 SchHlVermKatG („Aufgaben des Landes“), § 2 Abs. 1 ThürLVermG („Die Landesvermessung ist Aufgabe des Landes.“); § 6 Abs. 1 Satz 1 NVermG („Die Aufgaben nach diesem Gesetz obliegen den Vermessungs- und Katasterbehörden des Landes.“); § 1 SchlHolVermKatG („Aufgaben des Landes“). In der Sache treffen auch die übrigen Gesetze solche Regelungen, in denen sie entsprechende Zuständigkeitsregelungen treffen.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

cherung eine Aufgabe, welcher sich der Staat annehmen muss.556 Ihre Kenntnis ist notwendig zur Entscheidungsfindung in allen Bereichen der Verwaltung (und der privaten Wirtschaft). Der Nachweis der Grundstücksgrenzen ließe sich zwar zumindest theoretisch auch durch private Einrichtungen organisieren, die erhebliche wirtschaftliche Bedeutung von Grundeigentum und die objektive Dimension von Art. 14 GG sprechen hier für eine Staatsaufgabe.557 Andernfalls ließe sich ein öffentlicher Glaube im Sinne von § 891 f. BGB kaum rechtfertigen.558 Hinzu kommt die Bedeutung der Landesvermessung für das Steuerwesen und die zuverlässige Informierung der Verwaltung.559 Inwieweit neuere Entwicklungen einer Wandlung des Rechts und dessen Funktion in einem (Umwelt)Staat, dessen Aufgabe auch die Berücksichtigung des Nachhaltigkeitselements ist,560 hierauf Auswirkungen haben, bleibt abzuwarten – sie dürften jedoch eher noch verstärkend auf die Tendenzen der vorliegenden Arbeit wirken, in Beschaffung, Verwaltung und Zugänglichmachung von Geodaten eine öffentliche und eine Staatsaufgabe zu sehen. Auch der Aufbau der nationalen Geodateninfrastruktur ist eine öffentliche Aufgabe, wie sie sich unionsrechtlich aus Art. 1 Abs. 2 INSPIRE-RL ergibt. Der Bundes- und die Landesgesetzgeber sind dieser Vorgabe gefolgt bzw. hatten sie antizipiert. Dass es sich um eine Staatsaufgabe handelt, ergibt sich schon daraus, dass die Grundlage der Geodateninfrastruktur staatlich gewonnene und verwaltete Daten sind. Letztlich handelt es sich um die logische Fortsetzung der öffentlichen Aufgabe des Vermessungswesens bzw. der Verwaltung von Geodaten zur Erfüllung eigener Aufgaben. Zusätzlich werden auch Private durch den Gesetzgeber ermuntert, ihre Geodaten zum Teil der Geodateninfrastruktur zu machen (§ 2 Abs. 2 GeoZG). Zwar werden Private ihre Daten nicht entgeltfrei zur Verfügung stellen, aber ihre interoperable Darstellung über Geodatendienste, ihre weitgehend gleichförmige Beschreibung durch Metadaten und ihre Auffindbarkeit über ein zentrales Portal verstärken die Wirksamkeit der Geodateninfrastruktur und dienen einem einheit-

556 

Das gilt jedenfalls für den Kernbereich, weitere Vermessungsaufgaben können auch delegiert werden etwa an Beliehene ÖbVI, dann trifft den Staat jedoch eine Gewährleistungspflicht, siehe Klöppel/Teetzmann, zfv 1/2006, 1 (1). 557  BVerfG, Beschl. 1. 7. 1986 - 1 BvL 26/83 (Zulassung ÖbVI), NVwZ 1987, 401 (401 f.): „Die Aufgaben des Vermessungswesens sind von großer Bedeutung für den Rechtsverkehr zwischen den Bürgern und damit für den Rechtsfrieden in der Gemeinschaft. Nicht nur für privat[w]irtschaftliche Entscheidungen, sondern auch für die vielfältigen Formen staatlicher Planung bedarf es eines verläßlichen Zahlen- und Kartenmaterials. Soweit der Staat für dessen Zuverlässigkeit nicht selbst durch seine Behörden sorgt, sondern statt dessen [sic] eine Übertragung auf Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure zuläßt, bleibt er für die ordnungsgemäße Erfüllung der genannten Aufgaben verantwortlich.“; OVG NRW, Urt. v. 27. 6. 1996 - 7 A 7025/95, BeckRS 1996, 22564, Rdnr. 27 ff. 558  So auch Kohler, in: Säcker/Rixecker (Hrsg.), MünchKomm BGB, § 892 Rdnr. 2. 559  Badura, in: Frank/Summer/Weiß (Hrsg.), Öffentliches Dienstrecht im Wandel, S. 29 (31). 560  Siehe hierzu: Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 533 ff.

VI. Das Zugänglichmachen von Geodaten als öffentliche Aufgabe

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lichen, nutzerfreundlichen Geoinformationswesen in den Ländern, der Bundesrepublik Deutschland und der ganzen EU. Aber nicht nur das Vermessungswesen und der Aufbau der Geodateninfrastruktur, sondern auch das Geodatenzugangsrecht betrifft eine öffentliche Aufgabe. Da aus der Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG keine staatliche Pflicht auf Eröffnung einer Informationsquelle folgt,561 gibt es auch keine verfassungsrechtliche Pflicht des Staates, Privaten Zugang zu staatlichen Geodaten zu eröffnen – unerheblich, ob gegen Entgelt oder nicht. Nur in dem Sinne, dass der Staat es den Bürgern grundsätzlich ermöglichen muss, sich über die räumliche Umwelt zu unterrichten, und im Rahmen der Reichweite der Informationsfreiheit im Sinne Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG besteht eine solche verfassungsrechtliche Pflicht, soweit diese Quellen „allgemein zugänglich“ sind, also „wenn die Informationsquelle technisch geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit, d. h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen“.562 Dabei spielt, wie gesehen, das geoGovernment als Teil des eGovernment eine erhebliche Rolle im Bereich der eDaseinsvorsorge563 – in diesem Zusammenhang ist der Zugang zu Geoinformationen ein Element moderner Staatlichkeit. Das Zugänglichmachen von Geodaten ist gesetzlich geregelt durch die die INSPIRE-RL umsetzenden GeoZG des Bundes und der Länder. Die Bereitstellungspflicht der „amtlichen Daten des Liegenschaftskatasters, der Geotopografie und des geodätischen Raumbezugs“ sowie der Geodaten im Sinne von § 4 Abs. 1 Nr. 4 GeoZG durch die hierfür zuständigen Stellen des Bundes und der Länder sieht § 5 Abs. 1, Abs. 2 GeoZG vor. § 6 regelt die öffentliche Aufgabe der Bereitstellung der Geodatendienste und ergänzenden Netzdienste. Die Formulierung (die zuständigen Behörden „stellen sicher“) schafft eine gesetzliche Verpflichtung, diese Dienste bereitzustellen. § 7 schafft die Verpflichtung der Bereitstellung aktueller Metadaten, § 8 verpflichtet zur Interoperabilität des gesamten Systems und § 9 Abs. 2 GeoZG verpflichtet den Bund ein Geoportal zu betreiben. Äquivalente auf Länderebene setzen entsprechende landesrechtliche Vorgaben um. § 11 Abs. 1 GeoZG verlangt von den zuständigen Stellen, ihre Geodaten öffentlich zur Verfügung zu stellen. Das Geoinformationswesen (Vermessungswesen, Aufbau der Geodateninfrastruktur und Zurverfügungstellung von Geodaten) ist als Teil der Daseinsvorsorge eine öffentliche Aufgabe und nach den Grundsatzentscheidungen des europäischen Normgebers und des Bundesgesetzgebers und der Landesgesetzgeber in vielen Be-

561  BVerfG, Urt. v. 24. 1. 2001 - 1 BvR 2623/95 u.a. (Fernsehaufnahmen im Gerichtssaal II), BVerfGE 103, 44 (44), Ls. 1; Schemmer, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 5 Rdnr. 33. 562  BVerfG, Beschl. v. 3. 10. 1969 - 1 BvR 46/65 (Leipziger Volkszeitung), BVerfGE 27, 71 (71, 83). 563  So auch etwa Köhler, Hessisches Vermessung- und Geoinformationsgesetz, Kommentar, § 1 Erläuterungen.

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

reichen (insbesondere dem Zurverfügungstellen grundlegender Geodaten) auch eine Staatsaufgabe.

VII. Subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten? 1. Grundsatz Alleine aus der objektiven Verpflichtung eines Hoheitsträgers zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe folgt jedoch noch kein subjektives Recht des Bürgers auf Erfüllung dieser Aufgabe: Objektive staatliche Verpflichtung und subjektive Rechte des Bürgers sind strikt zu trennen.564 Ein subjektives öffentliches Recht statuiert nicht nur objektive Rechtspflichten, sondern schafft darüber hinaus auf diese Pflichten bezogene Ansprüche.565 Wo der Wortlaut nicht eindeutig ist, dient zur Klärung, ob eine Norm ein subjektives Recht verleiht, die sog. Schutznormtheorie.566 Die Norm darf nicht nur öffentlichen Interessen dienen, sondern muss auch Individualinteressen in den Blick nehmen: Der Einzelne soll „nach dem Entscheidungsprogramm der Norm als Träger der Individualinteressen die Einhaltung des Rechtssatzes verlangen können.“567 2. Inhaltsbestimmung a) Bundesrecht Nach § 11 Abs. 1 GeoZG sind Geodaten und Geodatendienste, einschließlich zugehöriger Metadaten grundsätzlich entgeltfrei zur Verfügung zu stellen, soweit kein Ausschlussgrund im Sinne von § 12 Abs. 1 u. 2 GeoZG entgegensteht. Nach § 11 Abs. 2 GeoZG sollen die Geodaten und Metadaten über Geodatendienste generell geldleistungsfrei zur Verfügung gestellt werden, soweit nicht eine besondere Rechtsvorschrift oder Rechte Dritter entgegenstehen. § 2 Abs. 1 GeoNutzV schafft einen denkbar weiten Anwendungsbereich, wonach Geodaten „für alle derzeit bekannten sowie für alle zukünftig bekannten Zwecke kommerzieller und nicht kommerzieller Nutzung geldleistungsfrei zur Verfügung gestellt“ werden sollen, solange nicht die gesetzlich vorgesehenen Hinderungsgründe greifen. Die Absätze 2 und 3 konkretisieren – letztlich rein deklaratorisch – den Anwendungsbereich. Sinn und Zweck der Norm ist es, dem Einzelnen alle Geodaten von geodatenhaltenden Stellen des Bundes zur Verfügung zu stellen. Der Einzelne soll diese Daten auch für kommerzielle Nutzungen verwenden können – die Norm dient also dem Individualinteresse des Einzelnen und nicht rein öffentlichen Zwecken. §§ 11 564  Vgl. SaarVerfGH, Beschl. v. 9. 6. 1995 - Lv 6/94, NJW 1996, 383 (384); Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 456 ff.; Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Störmer (Hrsg.), Verwaltungsrecht, VwGO, § 42 Rdnr. 46 ff.; Wolff, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, § 113 Rdnr. 4 f. 565  Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 396. 566  Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 399. 567  BVerwG, Urt. v. 30. 03. 1995 - 3 C 8/95, BVerwGE 98, 118 (121).

VII. Subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten?

199

Abs. 1 u. 2, 14 Nr. 2 GeoZG und § 2 GeoNutzV vermitteln also ein subjektives Recht auf Zugang zu öffentlichen Geodaten, soweit nicht die gesetzlich vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegen. b) Landesrecht aa) Grundlegendes Ob ein subjektives Recht auch für den Zugang zu Geodaten der Länder besteht, muss grundsätzlich für jeden einzelnen Fall nach der oben (vgl. a) geschilderten Methode – Wortlaut bzw. Sinn und Zweck – gesondert überprüft werden. Dabei ist die Frage des Zugangsregimes nicht von Relevanz: So ist es durchaus denkbar, dass ein LGeoZG einem Privaten einen Anspruch auf Zugang zu Geodaten verleiht, der geodatenhaltenden Stelle jedoch die Möglichkeit gibt, mit dem Privaten einen zivilrechtlichen Vertrag über den Zugang abzuschließen. Lediglich die Frage des „Ob“ ist also in diesem Zusammenhang relevant, nicht die Frage des „Wie“.568 bb) Geodatenzugangsrecht als lex specialis zum Umweltinformationsrecht Die Frage des Verhältnisses von Geodatenzugangsrecht und Umweltinformationsrecht, so wie es das Unionsrecht vorsieht, hatte auf der Bundesebene nicht entschieden werden müssen. Der Bundesgesetzgeber hat sich durch die Änderung des GeoZG 2012 nicht nur für ein neues Zugangsregime („Wie“) entschieden, er hat auch die Frage des Anspruchs auf Zugang („Ob“), die zuvor noch durchaus als unklar hätte bezeichnet werden können, endgültig entschieden. Auf der Bundesebene gewähren die §§ 11, 14 GeoZG und die GeoNutzV einen umfassenden Anspruch auf Zugang zu Geodaten. Der Gesetzgeber hat deutlich gemacht, dass er das Geodatenzugangsrecht als in sich geschlossene Materie betrachtet. Die Landesgesetzgeber haben – von Hamburg569 und Berlin570 abgesehen, für die Sonderregelungen zu beachten sind – von einer derart umfassenden Regelung abgesehen und sich im Wesentlichen darauf beschränkt, die INSPIRE-RL in Landesrecht zu überführen. Dies führt zu der Frage, ob Private nach dem die INSPIRE-RL umsetzenden Landesrecht ein subjektives Recht, also einen Anspruch auf Zugang zu Geodaten geltend machen können, der dann folglich auch vor den Gerichten einklagbar wäre, oder ob die INSPIRE-RL lediglich technische und organisatorische Vorgaben setzt. In diesem Falle bestünden lediglich die Ansprüche nach dem allgemeinen Umweltinformationsrecht, welches die INSPIRE-RL im Übrigen unberührt lassen will.

568 

Zum „Wie“ vgl. Kapitel E. III. § 3 Abs. 1 Nr. 9 HmbTG v. 19. 6. 2012 (HmbGVBl. 2012, Nr. 29 v. 6. 7. 2012, S. 271). 570  Preise und Bezugsbedingungen für die amtlichen Karten und weitere Produkte der Geoinformation, Umsetzung der Open-Data-Initiative des Landes Berlin, Bekanntmachung vom 10. September 2013, Abl. Berlin Nr. 42 v. 20. 09. 2013, S. 1977. 569 

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C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

(1) Argumente gegen ein spezielles subjektives Recht auf Geodatenzugang Der Wortlaut der INSPIRE-RL ist nicht eindeutig. Die INSPIRE-RL unterscheidet zwischen Such- und Darstellungsdiensten einerseits (Art. 11 Abs. 1 Satz 1 a, b und Art. 14 Abs. 1) und Download- und Transformationsdiensten und Diensten zum Abrufen von Geodiensten andererseits (Art. 11 Abs. 1 Satz 1 c, d, e, Art. 14 Abs. 4). Nach Art. 11 Abs. 1 INSPIRE-RL „schaffen und betreiben“ die Mitgliedstaaten ein Netz, welches diese Dienste umfasst. Nach Art. 15 Abs. 2 INSPIRE-RL „bieten“ die Mitgliedstaaten zu den Diensten nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 „Zugang“. Diese Normen können als bloße Verknüpfungen der zu schaffenden Geodateninfrastruktur mit der Öffentlichkeit verstanden werden. „Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die [Such- und Darstellungsdienste] der Öffentlichkeit kostenlos zur Verfügung gestellt werden“ (Art. 14 Abs. 1 INSPIRE-RL). Aber bereits für die Darstellungsdienste und insbesondere für die übrigen Dienste legen die späteren Absätze weitere Möglichkeiten der Gebührenerhebung fest. Es bietet sich die Deutung an, dass der europäische Normgeber, den Mitgliedstaaten überlassen wollte, ob sie einen speziellen Anspruch für Dritte schaffen oder nicht. Die INSPIRE-RL entstammt dem Umweltinformationsrecht und der Katalog der betroffenen Geodaten deutet darauf hin, dass grundsätzlich solche Geodaten betroffen sein sollen, welche Umweltinformationen transportieren. In diesem Fall wäre es unnötig eine weitere Anspruchsgrundlage zu schaffen, weil bereits die allgemeinen Anspruchsgrundlagen der Umweltinformationsgesetze (basierend auf der UI-RL) bestehen. In diesem Fall schüfe die INSPIRE-RL eben nur die einheitliche europäische Geodateninfrastruktur, über die Geodaten anderen Behörden und der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden müssten. Es läge ein Anwendungsfall von Art. 3 Abs. 4 lit. a der UI-RL vor, wonach eine Behörde einem Antrag eines Antragstellers, ihm Umweltinformationen in einer bestimmten Form oder einem bestimmten Format zugänglich zu machen, nur entsprechen muss, soweit nicht die Informationen bereits in einer anderen, den Antragstellern leicht zugänglichen Form bzw. in einem anderen, den Antragstellern leicht zugänglichen Format öffentlich verfügbar sind. Die Norm verweist auf Art. 7 der UI-RL, welcher die Verbreitung von Umweltinformationen an die Öffentlichkeit regelt. Ein wesentliches Ziel der INSPIRE-RL ist die Optimierung des Verwaltungsinformationsrechts zwischen den zuständigen geodatenhaltenden Stellen in der Union und den Zugang der Behörden zu Geodaten in der gesamten EU.571 Gleichzeitig soll eine öffentlich zugängliche Infrastruktur geschaffen werden, welche die dezentral angebotenen Geodatensätze leichter auffindbar macht – dies stellt zwar durchaus eine öffentliche Aufgabe dar, welche die Mitgliedstaaten erfüllen müssen, um entsprechende Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH zu vermeiden, ist aber klar zu trennen von der Kreation subjektiver Rechte für Einzelne. 571 

Erwägungsgründe 3, 5, 6, 10, 11, 21, 22, 23, 25 der INSPIRE-RL.

VII. Subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten?

201

Außerdem können die die Richtlinie umsetzenden Rechtsträger vorsehen, dass der Zugang für kommerzielle Nutzungen ausgeschlossen wird. Eine solche Vorschrift verträgt sich grundsätzlich nur schlecht mit dem Gedanken eines generellen Anspruchs auf Zugang zu Geodaten und Geodatendienste. Nach dieser Lesart wäre eine richtlinienkonforme Auslegung der Landesgesetze in Bezug auf subjektive Rechte unergiebig. Schließlich wäre auf den Wortlaut des jeweiligen die INSPIRE-RL umsetzenden Landesgesetzes abzustellen. Typischerweise sehen die Landesgesetze vor, die Geodaten und Geodatendienste seien vorbehaltlich bestimmter Ausschlussgründe (Datenschutz, geistiges Eigentum etc.) „der Öffentlichkeit und anderen Behörden zur Verfügung zu stellen“ (Art. 10 BayGDIG), „öffentlich verfügbar bereitzustellen“ (§ 11 Satz 1 BadWürttLGeoZG), „zugänglich“ (§ 9 NGDIG), oder auch „[d]er Zugang zu Geodaten und Geodatendiensten ist […] unbeschränkt“ (§ 8 Abs. 1 SächsGDIG), „[z]u Geodaten und Geodatendiensten ist […] ein Zugang für die Öffentlichkeit und andere geodatenhaltende Stellen bereitzustellen“ (§ 10 SchlHGDIG). Hierin muss kein gesondertes subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten gesehen werden, vielmehr können sich diese Begriffe einfügen in Zugangsmodifikationen nach dem Umweltinformationsrecht. Schon die UI-RL spricht vom Anbieten von Umweltinforma­tionen in „leicht zugänglichen Format[en]“ und „öffentlich verfügbar“ (Art. 3 Abs. 4 lit a) und davon, dass „eine aktive und systematische Verbreitung [von Umweltinformationen] in der Öffentlichkeit erfolgen“ soll (Art. 7 Abs. 1 UAbs. 1). Die Öffentlichkeit ist aber schon nach dem natürlichen Begriffsverständnis etwas anderes als ein konkreter Einzelner. Wenn etwas öffentlich zur Verfügung zu stellen ist, könnte dies bedeuten, dass gerade ein besonderes Recht eines Einzelnen nicht vorliegt.572 Anders lautende Klagen wären notwendigerweise Popularklagen, welche dem deutschen Recht grundsätzlich fremd sind und eine besondere gesetzliche Erwähnung finden müssen.573 Darüber hinaus wäre kaum einzusehen, dass die Landesgesetzgeber ein subjektives Recht auf den Zugang zu Geodaten kreieren wollten. Dafür spräche auch ein Vergleich mit den LandesUIG, welche den Begriff des „Anspruchs“ verwenden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 BadWürttUIG). Hätten die Landesgesetzgeber im Geodatenzugangsrecht eigenständige Anspruchsgrundlangen schaffen wollen, ist davon auszugehen, dass sie ähnlich eindeutige Formulierungen verwendet hätten. Es wäre vielmehr davon auszugehen, dass sie grundsätzlich lediglich die Interoperabilität von Geodaten, Geodatendiensten und Metadaten befördern wollten und Landesgeodateninfrastrukturen als Teil der nationalen und europäischen Geoda572  So für § 10 UIG: Britz/Eifert/Groß, DÖV 2007, 717 (724); Guckelberger, in: Fluck/ Fischer/Fetzer (Hrsg.), Informationsverwaltungsrecht I, UIG Bund, § 10 Rdnr. 40 – 42; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UIG, § 10 Rdnr. 48. 573 Vgl. Kugele, VwGO Kurzkommentar, § 42 Rdnr. 35, abrufbar unter. www.recht.jurion.de. Bedeutende Ausnahme ist Art. 55 BayVfGHG (vom 10. Mai 1990 (GVBl. S. 122, ber. S. 231), zuletzt geändert durch § 1 Nr. 2 LandesrechtbereinigungsG v. 8. 4. 2013 (GVBl. S. 174)), der eine Popularklage vor dem Bayerisches Verfassungsgerichtshof vorsieht.

202

C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

teninfrastrukturen schaffen wollten, welche nach europäischer Maßgabe öffentlich zugänglich ausgestaltet sein müssen. So verstanden böten die Landesgesetze keinerlei Anspruchsgrundlagen, welche gerichtlich durchzusetzen wären. (2) Argumente für ein spezielles subjektives Recht auf Geodatenzugang Einer solchen Ansicht läge jedoch ein fehlerhaftes Verständnis des „Zugangs“ zu Geodaten zugrunde. Vielmehr muss im Geodatenzugangsrecht unterschieden werden zwischen dem „Ob“, also dem Zugang zu Geodaten, und dem „Wie“, der konkreten Frage, nach welchen Modalitäten die Geodaten dem Einzelnen zur Verfügung zu stellen sind. Was die Frage des „Ob“ betrifft, sind sowohl die INSPIRE-RL als auch die Landesgesetze durchaus eindeutig. Die Verpflichtung, den Zugang zu Geodateninfrastruktur zu schaffen, ist auch nicht lediglich eine öffentliche Aufgabe – vielmehr hat der Einzelne ein subjektives Recht hierauf. Dafür spricht einmal, dass die INSPIRE-RL, aus dem Umweltinformationsrecht kommend, darauf abzielt eine informierte Öffentlichkeit574 zu schaffen, die dann wiederum als Element eines mehrdimensionalen Umweltschutzansatzes fungieren kann.575 Wenn bereits im allgemeinen Umweltinformationsrecht ein Anspruch existiert, so muss dies erst recht im besonderen Geodatenzugangsrecht bestehen, welches die Union besonders geregelt hat, das aber immer noch Teil des Umwelt­ informationsrechts ist. Das Geodatenzugangsrecht unterliegt auch eigenen Zwängen, Voraussetzungen und Möglichkeiten, welche die Union durch ein dichtes Regelwerk abschließend normiert hat. Bereits in der UI-RL unterschied der Normgeber zwischen punktueller Information und der Zurverfügungstellung von Information an die Öffentlichkeit. Im Falle der INSPIRE-RL legt der Normgeber nunmehr fest, dass alle INSPIRE-relevanten Geodaten nicht mehr nur auf spezielle Anfrage zur Verfügung zu stellen sind, oder in irgendeiner Form öffentlich bekannt zu machen seien. Vielmehr legt er sehr genau die Modalitäten fest und formuliert die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten eindringlich: Die Dienste „müssen einschlägige Nutzeranforderungen berücksichtigen, einfach zu nutzen, öffentlich verfügbar und über das Internet oder andere geeignete Telekommunikationsmittel zugänglich sein“ (Art. 11 Abs. 1 UAbs. 2 INSPIRE-RL). 574  Zu dem Begriff, siehe: Anderheiden, Gemeinwohl in Republik und Union, S. 335 ff.; Martin, Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit, passim. 575  EG-Kommission, Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Raumdateninfrastruktur in der Gemeinschaft (INSPIRE), KOM(2004) 516 endg., S. 2. So verstand es auch der Bundesgesetzgeber in der Umsetzung der Richtlinie, vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 19, wonach dies allerdings im Falle von INSPIRE eher eine Nebeneffekt der zwischenbehördlichen Zusammenarbeit sein solle.

VII. Subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten?

203

Dass Geodaten in einer Form angeboten werden können, die eine Weiterverwendung zu kommerziellen Zwecken ausschließt, ist eine Frage der Weiterverwendung der Information, nicht des Zugangs. Ob ein Anspruch auf Zugang zu Informationen besteht, ist unabhängig von den hierauf aufsetzenden Möglichkeiten der Nutzung. Das Argument, dass Klagen auf Zugang zu Geodaten unzulässige Popularklagen wären, überzeugt ebenfalls nicht. Erstens kennt das deutsche Recht, insbesondere im Umweltrecht, Durchbrechungen des Grundsatzes von der Betroffenheit eigener subjektiver Rechte.576 Zweitens würde der Einzelne auch nicht auf „Zugang der Öffentlichkeit“ klagen, sondern die Klage des Einzelnen wäre gerichtet auf Zugang zu INSPIRE-relevanten Geodaten über INSPIRE-konforme Geodatendienste über ein nach der INSPIRE-RL vorgesehenes Geoportal oder vergleichbare Zugangsmöglichkeiten für ihn selbst. Dies ist nach dem Verständnis des Umweltinformationsrechts auch nicht sinnwidrig: Die informierte Öffentlichkeit besteht aus Individuen, die jeweils in die Lage versetzt werden sollen, ihre Informationsinteressen durchsetzen zu können, weil sie dabei zwar unmittelbar ihre eigenen Interessen verwirklichen, mittelbar aber auch den Informationsgrad der Öffentlichkeit steigern und somit dem Umweltschutz dienen. Die Unterscheidung der verschiedenen Dienste im Rahmen des Zugangs ist irrelevant. Hierbei handelt es sich bereits um eine Ausgestaltung des Zugangs, welche jedoch einer anderen Regelung unterliegt. Nach der Stellung, die dem Einzelnen im Umweltinformationsrecht zukommt, aber auch nach dem Wortlaut der Norm ist von einem subjektiven Recht des Einzelnen auf Zugang zu den INSPIRE-relevanten Geodaten über die in der INSPIRE-RL beschriebenen Geodatendienste auszugehen. (3) Ergebnis Der Einzelne hat auch nach Landesrecht ein subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten über die in der INSPIRE-RL genannten Dienste. Das heißt, der Einzelne kann verlangen, dass INSPIRE-relevante Geodaten, soweit nicht gesetzliche Ausschlussgründe vorliegen, zugänglich gemacht werden und zwar über die INSPIRE-relevanten Dienste. Der Anspruch erstreckt sich jedoch zunächst nur auf das „Ob“ des Zugangs. Die konkrete Ausgestaltung (das „Wie“) und auch die Frage der Weiterverwendung ist hiervon streng zu unterscheiden.577

576  577 

Vgl. zur sog. altruistischen Verbandsklage, Martini, Verwaltungsprozessrecht, S. 45. Siehe hierzu Kapitel E.

D. Rechte an Geodaten I. Überblick Eine geodatenhaltende Stelle (des Bundes oder der Länder) kann anderen staatlichen Stellen oder der Öffentlichkeit erst dann Zugang zu Geodaten verschaffen, wenn sie über diese Geodaten verfügt und die Rechte an diesen hält: Sie selbst müsste zunächst in der Lage sein, andere von der Nutzung der Geodaten oder Geodatendienste auszuschließen, und Dritte dürften die geodatenhaltende Stelle nicht daran hindern können, der Öffentlichkeit Zugang zu den Geodaten/Geodatendiensten zu verschaffen. Verfügt die geodatenhaltende Stelle bezogen auf Geodaten und Geodatendienste nicht selbst über die Rechte an geistigem Eigentum, so bleiben diese Rechte von den Vorschriften des GeoZG unberührt (§ 4 Abs. 4 GeoZG). Die Klärung der Rechte an Geodaten ist also logisch der Frage der Zurverfügungstellung von Geodaten nach den Geodatenzugangsgesetzen des Bundes und der Länder vorgeschaltet.1 Der rechtliche Schutz einer Rechtsposition an Geodaten muss überprüft werden und ist keine Selbstverständlichkeit.2 Das Kapitel D. dieser Arbeit widmet sich den Schnittmengen des Geodatenrechts mit dem Eigentum bzw. Besitz im Sinne des BGB (II.), dem klassischen Urheberrecht (III.), dem Datenbankherstellerrecht sui generis (IV.) und dem Marken- und Designrecht (V.). Es fragt sich, wie Rechte an Geodaten und Geodatendiensten übertragen werden und ob und wie sich Rechte Dritter fortsetzen (VI.); außerdem ist zu klären, welche Rechtsfolgen eine Verletzung haben kann (VII.). Schließlich soll der Rechteinhaberschaft an Geodatendiensten und dem Geoportal nachgegangen werden (VIII.).

II. Eigentum und Besitz 1. Verfassungsrechtlicher Eigentumsbegriff Art. 14 Abs. 1 GG schützt das Eigentum, dessen Inhalt und Schranken durch die Gesetze bestimmt werden. Der Eigentumsbegriff der Verfassung ist weiter als der

1  Siehe hierzu Kapitel E. Schon vor Erlass der GeoZG spielte natürlich die Rechtslage bei Geodaten für die Verwaltung eine wichtige Rolle, siehe Kopperschmidt, in: Mitteilungen des DVW-Bayern e.V., 54. Jhrg., 2002, S. 201 (206). 2  Klüber, Persönlichkeitsschutz und Kommerzialisierung, S. 285 („Nicht alle geistigen Güter genießen indes rechtlichen Schutz, denn die Schaffung und der Schutz von Property Rights ist gleichfalls mit Kosten für die Gesellschaft verbunden.“).

II. Eigentum und Besitz

205

des bürgerlichen Rechts.3 Er umfasst grundsätzlich jede vermögenswerte Rechtsposition, zumindest wenn sie durch Entfaltung eines eigenen Leistungswillens entstanden ist.4 Das Recht muss dem Einzelnen so zugeordnet sein, „dass er die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf“.5 Neben dem zivilrechtlichen Eigentum im Sinne der §§ 903 ff. BGB fallen hierunter auch alle anderen dinglichen Rechte und das geistige Eigentum.6 Da das verfassungsrechtliche Eigentum auch die in den folgenden Abschnitten ausgeführten Positionen umfasst und das Grundrecht des Art. 14 GG „nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater schützt“7, ergibt sich, dass die Betrachtung unter II. sinnvollerweise lediglich das Eigentum und den Besitz im Sinne des BGB meinen kann, da der Staat wegen des Konfusionsarguments sich als Adressat der Grundrechte nicht zugleich auf diese berufen kann.8 2. Zivilrechtliches Eigentum (§ 903 BGB) und Besitz (§ 854 BGB) Der Eigentümer einer Sache kann, soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit der Sache nach Belieben verfahren und andere von jeder Einwirkung ausschließen (§ 903 S. 1 BGB). Auch Besitz kann nur an Sachen entstehen: Der Besitz einer Sache wird durch Erlangen der tatsächlichen Gewalt über die Sache erworben (§ 854 Abs. 1 BGB). Sachen im Sinne des Bürgerlichen Gesetzbuches sind aber nur körperliche Gegenstände (§ 90 BGB). Geodaten als Daten mit einem direkten oder indirekten Bezug zu einem bestimmten Standort oder geographischen Gebiet (§ 3 Abs. 1 GeoZG) sind jedoch keine Sachen in dem Sinne, dass sie körperliche Gegenstände wären.9 Wie bereits dargestellt handelt es sich bei Daten um formalisierte, auf einem Datenträger gespeicherte Zeichen, welche Informationen transportieren können.10 Die Rechtsprechung stellt zu Recht darauf ab, dass Sachen nur körperliche Gegenstände in ei3  Axer, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 14 Rdnr. 43; vgl. zum eigenständigen verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff aus dem Selbststand der Verfassung: Becker, in: Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, Art. 14 Rdnr. 31 ff. 4  Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rdnr. 7 m.w.N. 5  BVerfG, Beschl. V. 7. 12. 2004 - 1 BvR 1804/03 (Stiftung Erinnerung), BVerfGE 112, 93 (107) m.w.N.; BVerfG, Urt. v. 10. 6. 2009 - 1 BvR 706/08 u.a., NJW 2009, 2033 (2043). 6  Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke (Hrsg.), GG, Art. 14 Rdnr. 11 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rdnr. 8 ff. 7  BVerfG, Beschl. v. 23. 7. 2002 - 2 BvR 403/02, NVwZ 2002, 1366 (1366). 8  So inhaltlich BVerfG, Beschl. v. 2. 5. 1967 - 1 BvR 578/63 (Sozialversicherungsträger), BVerfGE 21, 362 (369 f.); BVerfG, Beschl. v. 31. 10. 1984 - 1 BvR 35/82 u.a. (Zahntechniker-Innung), BVerfGE 68, 193 (206 f.) m.w.N. und den anerkannten Ausnahmen (Rundfunkanstalten, Universitäten bzw. Fakultäten, Kirchen); siehe auch Mehde, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2 Rdnr. 16; an den Ausnahmen ansetzend und daher grundsätzlich kritisch zum Konfusionsargument: Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IX, § 199 Rdnr. 43. 9  Allgemein zu Daten Peschel/Rockstroh, MMR 2014, 571 (572) m.w.N. 10  Vgl. B.I.1.

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D. Rechte an Geodaten

nem der drei denkbaren Aggregatszuständen (gasförmig, flüssig, fest) sein können, während elektronische Daten unabhängig von der Art ihrer Speicherungen „aus elektrischen Spannungen“ bestehen.11 Eigentum und Besitz kommen also nur an dem Datenträger in Betracht, nicht an den Daten selbst.12 Auch eine analoge Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Eigentumsregeln zum Schutz der Rechtsposition geodatenhaltender Stellen kommt mangels planwidriger Regelungslücke nicht in Betracht13 – in diese Richtung zielt auch nicht die Rechtsprechung des BGH zur Sacheigenschaft von Software:14 Sie zielt nicht auf den Schutz von Software über die absolute Rechtsposition des Eigentums mittels des Sachbegriffs, sondern möchte die für Sachen geltenden schuldrechtlichen Regeln auf Software anwenden, jedenfalls solange die Software fest an einen bestimmten Datenträger gebunden ist.15 Die geodatenhaltenden Stellen des Bundes und der Länder können also Besitz und Eigentum an den jeweiligen Datenträgern, auf denen die Geodaten gespeichert sind, haben. Vom Zugang zu diesen körperlichen Gegenständen können sie dann jedermann ausschließen. Diese Beschränkung des bürgerlichen Rechts auf greifbare Gegenstände wurde in den vergangenen Jahren zunehmend als problematisch empfunden, was zu einem Wachsen der Bedeutung des Immaterialgüterrechts führte.16 Dieses schützt „geistiges Eigentum“ in dem Sinne, dass sein Schutz auf Unkörperliches zielt, das sich zwar im Einzelfall materialisieren kann; Schutzgegenstand selbst ist aber das davon abstrahierte geistige Gut.17 Dies gebietet auch eine Orientierung an Art. 14 Abs. 1 GG, welche dem Schöpfer einer geistigen Tätigkeit auch die wirtschaftlichen Verwertungsrechte zumindest grundsätzlich sichern will, wobei dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum zuzugestehen ist.18

11  LG Konstanz, Urt. v. 10. 5. 1996 - 1 S 292/95, NJW 1996, 2662 (2662); OLG Dresden, Beschl. v. 5. 9. 2012 - 4 W 961/12, NJW-RR 2013, 27 (28). 12  Stresemann, in: Säcker/Rixecker (Hrsg.), MünchKomm BGB, § 90 Rdnr. 25. 13  So auch LG Konstanz, Urt. v. 10. 5. 1996 - 1 S 292/95, NJW 1996, 2662 (2662). 14  Siehe BGH, Urt. v. 15. 11. 2006 - XII ZR 120/04, NJW 2007, 2394 (2394) mit einem Verweis zu seiner Rechtsprechung: „Der BGH hat wiederholt entschieden, dass eine auf einem Datenträger verkörperte Standardsoftware als bewegliche Sache anzusehen ist, auf die je nach der vereinbarten Überlassungsform Miet- oder Kaufrecht anwendbar ist“. 15  Heydn, in: Kilian/Heussen (Hrsg.), Computerrechts-Handbuch, 1. Abschn., Teil 2, Vermarktung von Gebrauchtsoftware II., Rdnr. 23 f. 16  Hoeren, JuS 2002, 947 (948). 17  Fechner, Geistiges Eigentum und Verfassung, S. 105. 18  Grzeszick, ZUM 2007, 344 (353).

II. Eigentum und Besitz

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3. Dateneigentum nach § 903 BGB analog? a) Ausgangspunkt: Berechtigung nach § 303a StGB Wer rechtswidrig Daten im Sinne von § 202a Abs. 2 StGB löscht, unterdrückt, unbrauchbar macht oder verändert, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft (§ 303a Abs. 1 StGB). Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer sich oder einem anderen unbefugt Zugang zu Daten, die nicht für ihn bestimmt und die gegen unberechtigten Zugang besonders gesichert sind, unter Überwindung der Zugangssicherung verschafft (§ 202a Abs. 1 StGB). Daten im Sinne der Norm sind nur solche, die elektronisch, magnetisch oder sonst nicht unmittelbar wahrnehmbar gespeichert sind oder übermittelt werden (§ 202a Abs. 2 StGB). § 303a Abs. 1 StGB verlangt, dass die Tathandlung rechtswidrig erfolgt, nach § 202a Abs. 1 StGB muss die Tathandlung durch einen Unbefugten erfolgen, und die Daten dürfen nicht für ihn bestimmt sein. Geschütztes Rechtsgut von § 202a StGB ist die formelle Verfügungsbefugnis des „Herren der Daten“, also desjenigen, der „kraft seines Rechts an ihrem gedanklichen Inhalt und damit unabhängig von den Eigentumsverhältnissen am Datenträger – darüber bestimmen kann, wem diese zugänglich sein sollen.“19 § 303a StGB ist eine Reaktion auf die beschränkte Reichweite von § 303 StGB und möchte den strafrechtlichen Schutz auch auf nicht wahrnehmbare Daten und Informationen in einer ähnlichen Weise ausdehnen;20 Rechtsgut ist also „das Interesse des Verfügungsberechtigten an der unversehrten Verwendbarkeit der gespeicherten Daten“.21 Hoeren 22 möchte die strafrechtliche Wertung des § 303a StGB für das Zivilrecht nutzbar machen. Wegen des Analogieverbots im Strafrecht, bzw. den besonderen Anforderungen an die Bestimmtheit von strafrechtlichen Normen (Art. 103 Abs. 2 GG)23 muss eindeutig feststehen, welche Kriterien an die „Verfügungsbefugnis“ der Daten anzulegen sind.24 19  Lenckner/Eisele, in: Schönke/Schröder, StGB, § 202a Rdnr. 1. Vgl. ebenso: Gercke, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, StGB, § 202a Ausspähen von Daten Rdnr. 1. 20  Bundestag, Rechtsausschuss, Beschlußempfehlung und Bericht, BT-Drs. 10/5058 v. 19. 2. 1986, S. 34 f.; Siehe auch Weidemann, in: von Heintschel-Heinegg (Hrsg.), BeckOK StGB, § 303a Rdnr. 2. 21  BayObLG, Urt. v. 24. 6. 1993 - 5 St RR 5/93, BayObLGSt 1993, 86 (89); Wieck-Noodt, in: Joecks/Miebach (Hrsg.), MünchKomm StGB, Bd. 5, § 303a Rdnr. 2; vgl. Gercke, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, StGB § 303a Datenveränderung Rdnr. 1 („Integrität der Computerdaten“). 22  Hoeren, MMR 2013, 486 (486 ff.). 23  Vgl. BVerfG, Beschl. v. 24. 10. 1996 - 2 BvR 1851/94 u.a. (Mauerschützen), BVerfGE 95, 96 (96), Ls. 1 – 3; in der Literatur zum Grundsatz Nulla poena sine lege, siehe Möstl, in: Isensee/Kirchhof, HStR VIII, § 179 Rdnr. 56; Radtke/Agemeier, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 103 Rdnr. 18; Schachtschneider, Prinzipien des Rechtsstaates, S. 305 m.w.N. 24  OLG Nürnberg, Beschl. v. 23. 1. 2013 - 1 Ws 445/12, BeckRS 2013, 03443; vgl. Heger, in: Lackner/Kühl, StGB, § 303a Rdnr. 4 (unter Einbeziehung des Merkmals „rechtswid-

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D. Rechte an Geodaten

Dabei dürfte unstrittig sein, dass die Betroffenheit kein taugliches Kriterium im Zusammenhang mit dem Schutz der §§ 202a, 303a StGB ist, zumal diese durch die einschlägigen Normen des Datenschutzrechts geschützt wird und es die Wertungen des Datenschutzrechts unterlaufen hieße, nun ebenfalls in diesem Zusammenhang auf die Betroffenheit abzustellen.25 Ebenfalls ungeeignet für die Zuordnung der Verfügungsbefugnis über die Daten ist das Eigentum an dem jeweiligen Datenträger, denn es wäre widersinnig, würde der Anbieter eines Servers oder von Speicherkapazitäten, auf denen fremde Daten gespeichert werden, zum Berechtigten im Sinne des Strafrechts werden, und dem Speichernden lediglich schuldrechtlich ein Zugriffsrecht auf „seine“ Daten eingeräumt werden.26 Eine solche Verknüpfung von Internet-Diensteanbietern mit den von ihnen gespeicherten Daten/Informationen würde auch den Wertungen der §§ 7 Abs. 2, 8 – 10 TMG widersprechen, welche die Haftung der Diensteanbieter für von ihnen durchgeleitete oder für andere gespeicherte Informationen beschränken: Wenn der Gesetzgeber schon die Haftung der Diensteanbieter beschränkt, dann bedeutet dies, dass er deren Verbindung zu den Daten als gering ansieht.27 Mangels näherer Klärung der Verfügungsbefugnis in der Norm selbst, gehen einzelne Stimmen in der Literatur sogar von der Verfassungswidrigkeit der Norm aus.28 Für die Frage, wer die Daten als „seine“ Daten betrachten darf, ließe sich schließlich noch der Schaffensprozess nutzbar machen.29 Auf die geistige Dimension des Schaffensprozesses abzustellen, hieße Kategorien des Urheberrechts mit denen einer dem bürgerlichen Recht angenäherten dinglichen Rechtsposition zu vermischen;30 außerdem wird man zusätzlich aus Publizitätsgründen eine rig“); vgl. Stree/Hecker, in: Schönke/Schröder, StGB Kom, § 303a Rdnr. 3; vgl. Weidemann, in: von Heintschel-Heinegg (Hrsg.), BeckOK StGB, § 303a Rdnr. 4 f. m.w.N., der bereits von einer „eigentümerähnlichen Verfügungsbefugnis“ spricht. 25  Stree/Hecker, in: Schönke/Schröder, StGBG, § 303a Rdnr. 3 m.w.N.; siehe Hilgendorf, JuS 1996, 890 (892), da andernfalls Berechtigter niemals jemand sein könne, der nicht selbst betroffen wäre. 26  BayObLG, Urt. v. 24. 6. 1993 - 5 St RR 5/93, BayObLGSt 1993, 86 (89); OLG Nürnberg, Beschl. v. 23. 1. 2013 - 1 Ws 445/12, BeckRS 2013, 03443: „Daten sind zum Einen keine Sachen im zivilrechtlichen Sinne. Zum Anderen geben nicht das Trägermedium und dessen Eigentumsverhältnisse der Datenverfügungsbefugnis das Gepräge, sondern die in den Datenspeichern enthaltenen Informationen und deren Urheberschaft.“; Weidemann, in: von Heintschel-Heinegg (Hrsg.), BeckOK StGB, § 303a Rdnr. 5; aA Stree/Hecker, in: Schönke/Schröder, StGB, § 303a Rdnr. 3. 27  Hoeren, MMR 2013, 486 (487); siehe auch Hoeren, in: Hoeren/Sieber/Holznagel, Multimedia-Recht, Teil 18.2 Rdnr. 124 ff. 28  Zaczyk, in: Kindhäuser/Neumann/Paeffgen, Strafgesetzbuch, § 303a Rdnr. 1 m.w.N. 29  Abdallah/Gercke/Reinert, ZUM 2004, 31 (37 f.); Hoeren, MMR 2013, 486 (487); Hilgendorf JuS 1996, 890 (893). 30  Hilgendorf JuS 1996, 890 (893); Abdallah/Gercke/Reinert, ZUM 2004, 31 (37 f.), sehen hierin kein Problem; danach sei es gerade das Merkmal der Verfügungsbefugnis, welches die Verbindung von Urheberrecht und Strafrecht herstelle.

II. Eigentum und Besitz

209

Anknüpfung an äußerliche Sachverhalte verlangen müssen.31 Vielmehr wird die Verfügungsbefugnis aus dem sog. „Skripturakt“ abgeleitet.32 Abgestellt wird also auf den Vorgang der Speicherung der Daten.33 Unabhängig von der Verantwortlichkeit für die inhaltliche Dimension der Daten oder das Eigentum am Speichermedium, ist der Skribent also, wer technisch den Speicherakt vollzieht. Nach Ansicht des OLG Nürnberg in einem Dienstverhältnis auch zunächst der Auftragnehmer, um im Falle von Vertragsbrüchen nicht eine weitere Straf barkeit zu begründen.34 Hoerens Argumentationslinie ist es also, diesen im Strafrecht entwickelten und konkretisierten Gedanken des Verfügungsrechts über Daten aus dem Skripturakt als eine Art Quasi-Eigentum über § 903 BGB analog in das Bürgerliche Recht einzuführen.35 Grundlage einer solchen Analogie wäre eine planwidrige Regelungslücke (b) bei vergleichbarer Interessenlage (c).36 b) Planwidrige Regelungslücke Für die Annahme einer planwidrigen Regelunglücke spräche das Argument der Einheit der Rechtsordnung, wenn man aus dieser das Bedürfnis herleitete, aus der strafrechtlichen Verfügungsbefugnis ein entsprechendes Institut im Bürgerlichen Recht abzuleiten. Die Notwendigkeit der Übertragungsmöglichkeit der Verfügungsbefugnis über Daten und deren zivilrechtlicher Schutz sprächen hierfür. Auf schuldrechtlicher Ebene findet § 453 Abs. 1 Var. 2 BGB (Daten als „sonstige Gegenstände“) Anwendung.37 Außerdem wäre es im Sinne des Verbraucherschutzes, wenn Privatpersonen eine Form von Eigentum an digitalen Gütern erlangen könnten, da dieses anschaulicher wäre als bloße Nutzungsrechte und derartige Nutzungsrechte oftmals die Rechte der Kunden an digitalen Gütern stärker beschränken, als es bei eigentumsähnlichen Positionen der Fall wäre.38 Wenn man Daten nun sogar öffentlich-rechtlich in einem dem Zugangsregime zu öffentlichen

Hoeren, MMR 2013, 486 (487). Nürnberg, Beschl. v. 23. 1. 2013 - 1 Ws 445/12, BeckRS 2013, 03443 m.w.N; entwickelt von Welp, IuR 1988, 447; so auch Hilgendorf JuS 1996, 890 (893). 33 Vgl. Hecker, JA 2004, 762 (765); Vgl. auch Heger, in: Lackner/Kühl (Hrsg.), StGB, § 303a Rdnr. 4; Zaczyk, in: Kindhäuser/Neumann/Paeffgen, Strafgesetzbuch, § 303a Rdnr. 1. 34  OLG Nürnberg, Beschl. v. 23. 1. 2013 - 1 Ws 445/12, BeckRS 2013, 03443. 35  Hoeren, MMR 2013, 486 (486 ff.). 36 Vgl. Beaucamp/Treder, Methoden und Technik der Rechtsanwendung, Rdnr. 265 ff., die noch das Fehlen eines Analogieverbotes als drittes Merkmal anführen. Da es sich nicht um eine Analogie im Strafrecht, sondern im Zivilrecht handelt, greift auch kein Analogieverbot. 37 Siehe Hauck, NJW 2014, 3616 (3616). 38  Deutscher Bundestag, Zwölfter Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“, Verbraucherschutz, BT-Drs. 17/12540 v. 14. 03. 2013, S. 8. 31 

32  OLG

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D. Rechte an Geodaten

Sachen angenäherten Rechtsregime einbetten kann,39 dann ist es in der Tat reizvoll, in Analogie zu § 903 BGB ein „Dateneigentum“ zu kreieren. Der Vergleich zu den öffentlichen Sachen geht jedoch fehl, weil diese anerkanntermaßen keine Sachen im Sinne von § 90 BGB sein müssen.40 Selbst wenn man von einer – historisch bedingten – Regelungslücke ausginge, hätte der Gesetzgeber mittlerweile genügend Zeit gehabt, sie zu schließen. Dies sah er offenbar nicht für notwendig an, da er mit anderen Instituten, wie dem Datenbankschutz sui generis (§§ 87a ff. UrhG) in diesem Bereich durchaus tätig wurde. Dass dies durch den Umsetzungsdruck einer europäischen Richtlinie erfolgte, ist unschädlich, weil der Gesetzgeber nicht gehindert wäre, darüber hinaus noch ein weitergehendes „Dateneigentum“ orientiert an § 903 BGB zu schaffen. Der Datenbankschutz ist zwar nicht so weitreichend wie der Schutz aller Daten, weil nur geordnete Datenbestände erfasst sind, dennoch lässt dies das Element der planwidrigen Regelungslücke entfallen,41 weil der Gesetzgeber ein Institut zum Schutz von Datenbeständen geschaffen hat. E contrario42 lässt sich daraus schließen, dass es weiterer Schutzinstitute nicht bedarf. Dies gilt umso mehr, als Verletzungen bereits von § 303a StGB sanktioniert werden und weitere Mittel, wie vertragliche Schadensersatzansprüche, zur Verfügung stehen. Der Begriff des „geistigen Eigentums“ ist also nicht unproblematisch:43 „Geistiges Eigentum“ und Sacheigentum sind nicht beliebig austauschbar, sondern müssen in ihren rechtlichen Kategorien getrennt bleiben.44 c) Vergleichbare Interessenlage Im Übrigen wäre eine vergleichbare Interessenlage durchaus gegeben. Datenbeständen kann ein erheblicher finanzieller Wert zukommen. In eine gleiche Richtung, nämlich den Schutz des Nutzers geistigen Eigentums zu stärken, zielten im 19. Jahrhundert Überlegungen zu einer Verdinglichung der schuldrechtlichen Lizenz, die sich vor allem im Patentrecht niederschlugen.45

39  Wofür diese Arbeit in Kapitel E.I. werben wird; vgl. auch Martini/Damm, DVBl. 2013, 1 (5 ff.). 40 Siehe Völzmann-Stickelbrock, in: Prütting/Wegen/Weinrich (Hrsg.), BGB, § 90 Rdnr. 1. 41 AA Hoeren, MMR 2013, 486 (488 f.). 42  Zum Umkehrschluss und der Abgrenzung zur möglichen Analogie siehe Wienbracke, Juristische Methodenlehre, Rdnr. 258 f. 43  Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft, Dritter Zwischenbericht. Urheberrecht, BT-Drs. 17/7899 v. 23. 11. 2011, S. 12. 44 Siehe Fechner, Geistiges Eigentum und Verfassung, S. 108 ff., der den Begriff zwar nicht ablehnt, wohl aber auf eine gewisse Missverständlichkeit hinweist. In der Tat finden sich am angegebenen Ort auch viele Stellen, welche den Begriff des „geistigen Eigentums“ als solchen ablehnen. 45  Das Urheberrecht und das Patentrecht entwickelten sich jedoch im 20. Jahrhundert auseinander, vgl. instruktiv zur historischen Diskussion Pahlow, Lizenz und Lizenzvertrag im Recht des Geistigen Eigentums, S. 1 ff., 45 ff.

III. Klassisches Urheberrecht an Geodaten

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Das „Dateneigentum“ wäre auch ein „sonstiges Recht“ im Sinne von § 823 Abs. 1 BGB, so dass eine Verletzung auch Schadensersatzpflichten auslösen würde. Berberich möchte sogar das sonstige Recht des § 823 Abs. 1 BGB nutzen, um ein aus der Rechtsvergleichung zum amerikanischen virtual property gewonnenes „virtuelles Eigentum“ zu konstruieren.46 Auch Unterlassungsansprüche aus §§ 1004, 823 BGB ließen sich mit den Kategorien des Dateneigentums oder des virtuellen Eigentums konstruieren. De lege lata überspannt dies jedoch (noch) die Kategorien des deutschen Rechts.47 d) Rechtsfolge Mangels planwidriger Regelungslücke scheitert die Konstruktion eines „Dateneigentums“ analog § 903 BGB in Parallelität zu § 303a StGB.48

III. Klassisches Urheberrecht an Geodaten Die Urheber von Werken der Literatur, Wissenschaft und Kunst genießen für ihre Werke Schutz nach Maßgabe des Urhebergesetzes (§ 1 UrhG). Werke im Sinne des Urheberrechts können nur „geistige Schöpfungen“ sein (§ 2 Abs. 2 UrhG). § 2 Abs. 1 UrhG zählt regelbeispielhaft („insbesondere“) eine Reihe von Werkkategorien auf, worunter nach Nr. 7 auch Darstellungen wissenschaftlicher oder technischer Art wie „Pläne“ und „Karten“ gehören. Nach einer kurzen exkursorischen (für die Rechtslage digitaler Geodaten jedoch lehrreichen) rechtlichen Bewertung des Urheberrechts an klassischen Landkarten (1.) untersucht die Arbeit unter welchen Bedingungen Geodaten49 Werke im Sinne von § 2 UrhG (2.) bzw. Sammel-/ Datenbankwerke im Sinne von § 4 UrhG (3.) sein können, bevor die Beschränkung des Urheberrechts durch § 5 UrhG aufgezeigt wird, dem im Zusammenhang mit amtlichen Werken besondere Bedeutung zukommt (4.). 1. Urheberrecht an analogen Landkarten Die Erstellung von Landkarten dürfte mittlerweile ausschließlich auf digitalen Geodaten basieren. Schon 1998 bezeichnete Eggert die vordigitale Methode als „konventionell“, während die auf elektronischen Datensystemen beruhende Karten­ erstellung klar im Vormarsch, wenn nicht schon der neue Stand der Technik war.50 Berberich, Virtuelles Eigentum, S. 212 ff. ist auch zweifelhaft, ob sich eine derartige Kategorie eines „Rechts am eigenen Datenbestand“ ö.ä. überhaupt in die Grunddogmatik des deutschen Rechts eingliedern ließe, zumal ein solcher Bestand permanenter Veränderung unterliegt, siehe hierzu Preuß, Rechtlich geschützte Interessen an virtuellen Gütern, S. 76 ff. 48  So im Ergebnis auch Peschel/Rockstroh, MMR 2014, 571 (572). 49  Im Sinne von § 3 Abs. 1 GeoZG. 50 Siehe Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 52. 46 

47  Allerdings

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D. Rechte an Geodaten

Zur Schaffung von Karten nach dieser heute veralteten Methode gab es bereits eine im Wesentlichen gefestigte Rechtsprechung. 1955 entschied der BGH, dass Pläne für die Aufteilung und Bebauung eines Siedlungsgeländes als technische Zeichnungen Urheberschutz genießen, wenn sie das Ergebnis eigenpersönlicher geistiger Tätigkeit darstellen. An das Maß der geistigen Leistung seien nur geringe Anforderungen zu stellen, vielmehr sei nur erforderlich, dass überhaupt in der Abbildung „ein darstellerischer Gedanke besonderer Prägung zum Ausdruck kommt“.51 1964 entschied das Gericht, dass ein Stadtplan als Abbildung wissenschaftlicher Art urheberrechtlichen Schutz genießen könne, wenn die kartographische Darstellung eine eigene geistige Leistung erkennen ließe.52 Soweit die auf einer Karte dargestellten Gegenstände unmittelbar auf der Vermessung des Bodens und ihren Ergebnissen beruhen – z. B. Länder, Flüsse, Gebirge, Bauten, Straßenzüge –, sei die reine Wiedergabe dieser Gegenstände noch keine Urheberrechtsverletzung.53 Zwar böten Kartenwerke „für eine individuelle Darstellung im Allgemeinen nur wenig Spielraum“54, dennoch sei „die Darstellungsart als solche gegen eine Wiedergabe, soweit sie als formgebende kartographische Leistung über die bloße Mitteilung der geographischen Tatsachen hinausgeht“, schutzfähig.55 In einem Urteil von 1978 präzisierte der BGH seinen auf Pläne bezogenen Gedanken: Die Urheberrechtsschutzfähigkeit knüpfe an der Formgestaltung an und nicht an den schöpferischen Gehalt des wissenschaftlichen bzw. technischen Inhalts.56 An diesen grundlegenden Entscheidungen hielt der BGH auch in seinem „Werbepläne“-Urteil und seinem Urteil zu „topographischen Landeskarten´“ fest: Obwohl sie regelmäßig einem praktischen Zweck dienten und dies die Möglichkeiten individueller Darstellungsweise erheblich einschränke, habe sich der Gesetzgeber in § 2 Abs. 1 Nr. 7 UrhG bewusst für einen Schutz von wissenschaftlichen und technischen Darstellungen, zu welchen gerade auch topographische Karten und Pläne zählten, entschieden, weshalb „kein zu hohes Maß an eigenschöpferischer Formgestaltung verlangt werden“ dürfe.57 Jedoch folge aus einem geringen Maß an Eigentümlichkeit ein entsprechend enger Schutzumfang bei dem in Rede stehenden Werk.58

51 

BGH, Urt. v. 25. 10. 1955 - I ZR 200/53, NJW 1955, 1918 (1918). BGH, Urt. v. 3. 7. 1964 - I b ZR 146/62 (Stadtplan), NJW 1964, 2153 (2153). 53  BGH, Urt. v. 3. 7. 1964 - I b ZR 146/62 (Stadtplan), NJW 1964, 2153 (2155). 54  BGH, Urt. v. 3. 7. 1964 - I b ZR 146/62 (Stadtplan), NJW 1964, 2153 (2155). 55  BGH, Urt. v. 3. 7. 1964 - I b ZR 146/62 (Stadtplan), NJW 1964, 2153 (2155). 56  BGH, Urt. v. 15. 12. 1978 - I ZR 26/77 (Flughafenpläne), NJW 1979, 1548 (1548). 57  BGH, Urt. v. 20. 11. 1986 - I ZR 160/84 (Werbepläne), GRUR 1987, 360 (361) m. Anm. Stefan; BGH, Urt. v. 2. 7. 1987 - I ZR 232/85 (Topographische Landeskarten), NJW 1988, 337 (338). 58  BGH, Urt. v. 20. 11. 1986 - I ZR 160/84 (Werbepläne), GRUR 1987, 360 (361) m. Anm. Stefan; BGH, Urt. v. 2. 7. 1987 - I ZR 232/85 (Topographische Landeskarten), NJW 1988, 337 (338). 52 

III. Klassisches Urheberrecht an Geodaten

213

Diese eigentümliche Formgebung könne durch Farbe, Beschriftung, Symbole etc. erreicht werden.59 Dieser Prozess der Formgebung, des Weglassens, Abstrahierens und teilweise gekonnten Verzerrens (etwa das Verbreitern von Autobahnen und Flüssen auf Karten) wird als Generalisierung bezeichnet: Eben diese Generalisierung bietet dem Kartographen die Möglichkeit, eine persönliche geistige Schöpfung mit eigener „Handschrift“ zu kreieren.60 Das OLG Stuttgart sah in einer neueren Entscheidung die kreativen Elemente der Generalisierung beispielsweise bei den Darstellungsmitteln (Auswahl und Hervorhebung der darzustellenden Elemente), bei der Art und Weise der Linienführung, bei der Übertragung auf einen kleineren Maßstab, bei der individuellen Wahl und Kombination bereits bekannter Darstellungsmethoden (Farbgebung, Beschriftung, gleitender Maßstab, bestimmte Bildzeichen oder Symbole).61 Der BGH ging in einer Entscheidung aus dem Jahr 1998 davon aus, dass der Freiraum für die individuelle Gestaltungsweise vom Kartentyp abhängt: Während er „sehr eng begrenzt“ bei Katasterwerken sei, sei er „etwas größer“ bei topographischen Karten und noch am größten bei thematischen Karten – wobei Karten auch dann urheberrechtsschutzfähig sein könnten „wenn sie in der Gesamtkonzeption ihrer Gestaltung keine schöpferischen Züge aufweisen“.62 In diesem Fall war es, wie in den Fällen zuvor, zu einer Verwendung des Kartenmaterials durch einen Konkurrenten gekommen, der das Werk leicht bearbeitete und erneut auf den Markt brachte, wobei es sich um eine Bearbeitung bzw. Umgestaltung im Sinne von § 23 UrhG handelte und der BGH auch einen Schadensersatz aus ergänzendem wettbewerbsrechtlichem Leistungsschutz bejahte.63 Mittlerweile finden die Möglichkeiten der digitalen Datenverarbeitung zunehmend Verwendung beim Erstellen von Karten. Die bisherigen Ausführungen zeigen, dass die Veränderung des rein handwerklichen Aspekts (vom manuellen Zeichnen zum Programmieren am Computer) zu keiner anderen rechtlichen Bewertung der heutigen Gestaltungsmodalitäten von Karten und deren Formgebung durch Generalisierung führen. Das den Urheberrechtsschutz auslösende Element war bereits zuvor nicht der Inhalt, sondern die äußere Formgebung, an die, letztlich auch vom Kartentyp abhängig, nur ein sehr geringer Maßstab angelegt werden sollte. Die gleiche Tätigkeit der Generalisierung muss der Kartograph jedoch im 59  BGH,

Urt. v. 20. 11. 1986 - I ZR 160/84 (Werbepläne), GRUR 1987, 360 (361 f.) m. Anm. Stefan. 60  Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 31., 106, vgl. auch BGH, Urt. v. 2. 7. 1987 - I ZR 232/85 (Topographische Landeskarten), NJW 1988, 337 (338), mit dem Selbstverständnis der Klägerin (Landesvermessungsamt Baden Württemberg). 61  OLG Stuttgart, Urt. v. 16. 1. 2008 - 4 U 64/07 TK 50 (Radtourenbuch), GRUR 2008, 1084 (1085). 62  BGH, Urt. v. 28. 5. 1998 - I ZR 81 – 91 (Stadtplanwerk), NJW 1998, 3352 (3353); vgl. auch Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 106. 63  BGH, Urt. v. 28. 5. 1998 - I ZR 81 – 91 (Stadtplanwerk), NJW 1998, 3352 (3352 ff.).

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Wesentlichen heute ebenfalls noch erbringen.64 Da schon früher nicht der ästhetische Aspekt – etwa von Zeichnungen – im Mittelpunkt stand, sondern der Vorgang der Generalisierung, aus der sich mit den je eigenen Darstellungsmitteln „die schöpferische Eigentümlichkeit der Karte“ ergibt,65 bleibt dieser Vorgang weiterhin geschützt, auch wenn er mittlerweile am Computer vollzogen wird. 2. Geodaten als „Werke“ im Sinne des klassischen Urheberrechts a) Karten-Grundsubstanz Daten der Landvermessung waren bereits in der Vergangenheit unter landesrechtlichem Schutz gestanden – dies enthielt jedoch noch keine Aussage zu deren Schutz im Rahmen des klassischen Urheberrechts.66 Wenn nun die fertige – digitale – Karte weiterhin von § 2 Abs. 1 Nr. 7 UrhG dem Urheberrechtsschutz unterstellt ist, dann folgt die Frage, ob die der Karte zugrundeliegenden Geodaten, die sog. Karten-Grundsubstanz, urheberrechtlich schutzfähig ist. Der BGH hatte 2005 über diese Frage zu entscheiden und bejahte sie.67 Da auch Vorstufen eines noch weiter zu erarbeitenden Werkes schon schutzfähige Werke sein können,68 ist es für die urheberrechtliche Schutzfähigkeit der Karten-Grundsubstanz zunächst unerheblich, dass der Endverbraucher sie noch nicht benutzen kann.69 Von diesem Gedanken ausgehend fügt der BGH nun eine Prämisse ein, die er nicht weiter untersucht, die jedoch für die Entscheidung der Frage grundlegend ist: In der Karten-Grundsubstanz, so das Gericht, haben „Kartographische Gestaltungen […] ihren Niederschlag gefunden“.70 Von diesem, vom BGH nicht weiter begründeten Gedanken ausgehend, ist dann der weitere Gang der Begründung 64 Nach Eggert, Der Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 52 f., verlagert sich das schöpferische Moment von der Liniengeneralisierung zur schöpferischen Gestaltung der Generalisierungsvorschriften für den Rechner. 65  LG München I, Urt. v. 19. 6. 2008 - 7 O 14276/07 (Stadtplankacheln), NJOZ 2009, 2590 (2591). 66  Siehe zu diesem landesrechtlichen Schutz und der Rechtslage vor dem Erlass der Datenbankschutzrichtlinie und der unten aufgeführten BGH-Entscheidung zur Karten-Grundsubstanz, Müglich, CR 1995, 257 (257 ff.). 67  BGH, Urt. v. 23. 6. 2005 - I ZR 227/02 (Karten-Grundsubstanz), GRUR 2005, 854 ff. 68  BGH, Urt. v. 9. 5. 1985 - I ZR 52/83 (Inkasso-Programm), NJW 1986, 192 (195): „Der Werkbegriff des § 2 UrhRG [sic] setzt voraus, daß das Werk in seiner konkreten Gestalt der sinnlichen Wahrnehmung zugänglich ist. Dies trifft nicht erst auf das vollendete Werk in Form des betriebsfertigen Computerprogramms zu. Bei Werken, die – wie dies bei Computerprogrammen in aller Regel der Fall ist – stufenweise entstehen, treten für die Schutzfähigkeit erforderliche konkrete Formgestaltungen auch schon in vorausgehenden Entwicklungsstadien auf“. 69  BGH, Urt. v. 23. 6. 2005 - I ZR 227/02 (Karten-Grundsubstanz), GRUR 2005, 854 (856). 70  BGH, Urt. v. 23. 6. 2005 - I ZR 227/02 (Karten-Grundsubstanz), GRUR 2005, 854 (856).

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die logische Konsequenz der gefestigten Rechtsprechung zum urheberrechtlichen Schutz von kartographischen Werken: Sie können selbst dann, „wenn sie in der Gesamtkonzeption (insbesondere bei der Gestaltung des Kartenbildes) keine schöpferischen Züge aufweisen (wie z.B. bei der Erarbeitung eines einzelnen topografischen Kartenblatts nach einem zuvor bekannten Muster), urheberrechtlich schutzfähig sein.“71 Diese großzügige Interpretation des BGH ist konsequent, weil sich der Gesetzgeber durch die Aufnahme von Darstellungen wissenschaftlicher und technischer Werke in den Katalog des § 2 Abs. 1 UrhG bewusst für deren grundsätzlichen Schutz entschieden hat, auch wenn der Gestaltungsspielraum für den Schöpfer regelmäßig eng ist: „Die Anforderungen an die schöpferische Eigentümlichkeit sind insoweit bei kartografischen Gestaltungen gering; bei der Beurteilung, ob die Mindestanforderungen an die schöpferische Eigentümlichkeit i.S. des § 2 Abs. 2 UrhG erfüllt sind, darf demgemäß bei Werken dieser Art kein zu enger Maßstab angewendet werden“.72 Dreh- und Angelpunkt der Begründung ist die Überlegung, dass in der Kartengrundsubstanz bereits schutzfähige, kartographische Leistungen angelegt sind. Die Kartengrundsubstanz sind in concreto etwa Vektordaten, lineare Elemente und Flächenpolygone,73 also mathematische Ausdrücke gespeichert als elektronische Daten.74 Die so gespeicherten Informationen sind jedoch dazu bestimmt, einmal Eingang in eine Karte oder in eine in sonstiger Form visualisierte Anwendung zu finden. Zwar bilden diese mathematischen Darstellungen letztlich nur Gegebenheiten der realen Welt ab – das ist jedoch gerade typisch für die Schutzgüter des § 2 Abs. 1 Nr. 7 UrhG. Und bereits auf dieser Ebene lassen sich Gewichtungen vornehmen, etwa Flächen die zur besseren Anschaulichkeit in den Hintergrund treten, Straßen oder Flüsse, die ab einem gewissen Maßstab aus dem Sichtfeld verschwinden etc. Bereits bei der Erstellung der Grundsubstanz müssen also die klassischen kartographischen Mittel der Generalisierung bedacht werden – auch wenn die (digitale) Karte dann erst in den folgenden Bearbeitungsschritten so vollendet werden kann, dass sie für die Endnutzer offen steht. Elektronische INSPIRE-relevante Geodaten im Sinne von §§ 3 Abs. 1, 4 GeoZG, insbesondere Geobasisdaten, können also dem Urheberrechtsschutz nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 UrhG unterfallen, wenn sie als Karten-Grundsubstanz dazu bestimmt sind, der Ausgangspunkt für Karten oder Pläne zu werden, die selbst dem Schutz 71  BGH, Urt. v. 23. 6. 2005 - I ZR 227/02 (Karten-Grundsubstanz), GRUR 2005, 854 (856). 72  BGH, Urt. v. 23. 6. 2005 - I ZR 227/02 (Karten-Grundsubstanz), GRUR 2005, 854 (856) m.w.N. zur bisherigen Rechtsprechung und der ebenfalls ständiger Rechtsprechung entsprechenden Einschränkung: „Allerdings folgt aus einem geringen Maß an Eigentümlichkeit auch ein entsprechend enger Schutzumfang für das betreffende Werk“. 73  OLG Stuttgart, Urt. v. 16. 1. 2008 - 4 U 64/07 TK 50 (Radtourenbuch), GRUR 2008, 1084 (1085); zu den Vektordaten vgl. auch den Klägervortrag in: BGH, Urt. v. 23. 6. 2005 - I ZR 227/02 (Karten-Grundsubstanz), GRUR 2005, 854 (855). 74  Siehe B.III.1.

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des § 2 Abs. 1 Nr. 7 UrhG unterfallen. Dies bedeutet, dass zwar eine persönliche geistige Schöpfung im Sinne von § 2 Abs. 2 UrhG vorliegen muss, an die wiederum nur sehr geringe Anforderungen zu stellen sind, wobei jedoch mit einem geringen Maß an Eigentümlichkeit auch ein dementsprechender enger Schutzumfang einhergeht. Der Urheber ist der Schöpfer des Werkes (§ 7 UrhG), also der Schöpfer bzw. der Erzeuger der Karten-Grundsubstanz.75 Als Urheber ist zu behandeln, wer „die das Kartenbild prägenden Merkmale und Gestaltungselemente erdacht hat“, wobei das „bloße Umsetzen dieser Merkmale und Elemente im Zuge der Herstellung […] mangels Gestaltungsspielraums keine Urheberschaft“ begründet.76 Im entschiedenen Fall stellte die Klägerin auf ihrer Internetseite Privatpersonen und Gewerbetreibenden Kartenmaterial gegen Zahlung einer Lizenzgebühr zur Verfügung; zwar hatte die Klägerin die konkrete Herstellung der Karten durch eine mittels Werkvertrag ansässige Firma in Bulgarien gestalten lassen, ihr Vorstand habe aber genaue Vorgaben über Symbole, Formgebung, Farbgestaltung usw. vorgegeben, so dass die Klägerin die Urheberrechte geltend machen konnte.77 Abzustellen ist also nicht auf den rein technischen Vorgang der Herstellung der Grundsubstanz, sondern vielmehr auf das Erdenken und Vorgeben der zukünftigen kartographischen Gestaltungen (insbesondere auf die Generalisierung), welche Eingang finden in die Karten-Grundsubstanz. Konzeptionierung und Herstellung der Kartengrundsubstanz können dabei zusammenfallen, müssen es aber nicht. b) Lichtbilder Nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 lit. l GeoZG sind Geodaten, welche „Orthofotografie (georeferenzierte Bilddaten der Erdoberfläche von satelliten- oder luftfahrzeuggestützten Sensoren)“ betreffen, von der Anwendung des GeoZG umfasst. Die Norm trägt der weitreichenden Bedeutung der luft- und weltraumgestützten Fernerkundung für das Geoinformationswesen Rechnung.78 Neben Luft- und Satellitenbildern können noch weitere Fotographien Geodaten darstellen, wenn sie einen Raumbezug aufweisen – man denke an die bekannten Online-Panorama-Dienste.79 Fotografien betreffen eine Reihe von möglichen Rechtspositionen, welche untereinander abgewogen werden müssen – regelmäßig 75  Allgemein für Geodaten: Arnold, in: Mitteilungen des DVW-Bayern, 2002, S. 209 (209 f.). 76  LG Berlin, Urt. v. 30. 4. 2013 - 16 S 15/11, ZUM-RD 2013, 549 (549). 77  Vgl. LG Berlin, Urt. v. 30. 4. 2013 - 16 S 15/11, ZUM-RD 2013, 549 (549 ff.), wonach der Beklagte an den Kläger Schadensersatz in Höhe von 2.716,60 EUR zzgl. Zinsen zahlen musste. 78  Albertz Einführung in die Fernerkundung, passim; vgl. auch Eggert, Urheberrechtsschutz bei Landkarten, S. 35; Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 23 f. 79  Auf die Online-Panorama-Dienste geht die Arbeit im Abschnitt über den Datenschutz vertieft ein, siehe F.VI.3.d).

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wird dabei das Recht des Fotografen bzw. seines Auftraggebers mit dem Recht des Abgebildeten bzw. des Eigentümers einer abgebildeten Sache kollidieren.80 aa) Rechte des Schöpfers bzw. Lichtbildners Zu den geschützten Werken des Urheberrechts zählen auch „Lichtbildwerke einschließlich der Werke, die ähnlich wie Lichtbildwerke geschaffen werden“ (§ 2 Abs. 1 Nr. 5 UrhG). Hiervon unterscheidet das Urheberrecht „Lichtbilder und Erzeugnisse, die ähnlich wie Lichtbilder hergestellt werden“ (§ 72 Abs. 1 UrhG), welche durch ein gesondertes Leistungsschutzrecht jedoch grundsätzlich analog der für Lichtbildwerke geltenden Vorschriften geschützt werden.81 Lichtbilder sind solche Abbildungen, welche eine Strahlungsquelle durch chemische Veränderungen auf strahlenempfindlichen Schichten erzeugt.82 Lichtbild­ ähnliche Erzeugnisse sind dagegen entweder ohne Strahlenquelle erzeugt oder mittels einer Strahlenquelle, welche aber nicht eine lichtempfindlichen Schicht verändert; hierzu zählen insbesondere das elektronisch aufgezeichnete Bild, wie etwa einzelne Fernsehbilder, und die spätere Digitalisierung bereits auf andere Weise aufgezeichneter Bilder.83 Ob auch am Computer erstellte Bilder unter diesen Begriff fallen, ist umstritten,84 für den Zweck der vorliegenden Arbeit aber unerheblich, da die Geodatensätzen zugrunde liegenden Lichtbilder der Fernerkundung stets zunächst von einer Strahlenquelle her stammen. Da mittlerweile ausschließlich digitale Fotografie Verwendung finden dürfte, sind die Erzeugnisse entweder Lichtbilder oder sie werden jedenfalls ähnlich wie Lichtbilder erzeugt.85 Lichtbildwerke im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 5 UrhG erfüllen, im Gegensatz zu den Lichtbildern des § 72 UrhG, die Voraussetzung des § 2 Abs. 2 UrhG – sind also persönliche geistige Schöpfungen; die Abgrenzung kann im konkreten Einzelfall

80  Im vorliegenden Abschnitt werden die verschiedenen Rechtspositionen lediglich vorgestellt und deren Verhältnis zueinander nachvollzogen. Soweit es sich um Beschränkungsmöglichkeiten zum Zugang zu staatlichen Geodaten handelt, werden die Positionen noch einmal in Kapitel F. dargestellt. 81 Vgl. Thum, in: Wandtke/Bullinger (Hrsg.), Urheberrecht, UrhG, § 72 Rdnr. 19, wonach der Schutz nach § 72 Abs. 1 UrhG grundsätzlich die gleichen umfassenden Rechte wie der Urheberrechtsschutz für Lichtbildwerke vermittle, sich allerdings aus dem Fehlen des schöpferischen Charakters sowohl Einschränkungen als auch Erweiterungen ergeben. Zum internationalen und historischen Kontext, in welchen das deutsche Recht eingebunden ist, vgl. Katzenberger, GRUR Int. 1989, 116 (116 ff.). 82  Ahlberg, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 2 Rdnr. 32. 83  Ahlberg, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 2 Rdnr. 33. 84  Vgl. zum Streitstand Schulze, in: Dreier/Schulze, UrhG, § 2 Rdnr. 200. 85 Siehe Wiebe, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, UrhG, § 72 Rdnr. 2.

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aber schwierig sein.86 Der Schutz dieser anderen Fotografien ist in Art. 6 Satz 3 der Richtlinie 93/87/EWG87 den Mitgliedsstaaten ermöglicht. Ein eigenschöpferisches Schaffen ist nicht notwendig, vielmehr genügt für Lichtbilder im Sinne von § 72 UrhG, die an die technische Leistung anknüpfen,88 „ein Mindestmaß an persönlicher geistiger Leistung“, die kaum einer Fotografie abzusprechen sein wird.89 Die erforderliche Gestaltungshöhe für Lichtbildwerke fehlt bei rein handwerklichen Leistungen, auch wenn sie fachmännisch erbracht wurden; die für die Annahme von Lichtbildwerken erforderliche Gestaltungshöhe darf nach Ansicht des OLG Düsseldorf wegen unterschiedlicher Verjährungsfirsten nicht zu niedrig angesetzt werden.90 Der Schutzumfang ist zwar im Wesentlichen gleichlaufend, allerdings sind etwa die Fristen unterschiedlich: Während das Urheberrecht nach § 64 UrhG siebzig Jahre nach dem Tod des Urhebers erlischt, bestimmt § 72 Abs. 3 UrhG für das Leistungsschutzrecht des Lichtbilds nur einen fünfzigjährigen Schutz nach der Herstellung bzw. dem Erscheinen des Bildes. Das Recht an Lichtbildwerken steht dem Urheber zu, das Recht an Lichtbildern dem Lichtbildner (§ 72 Abs. 2 UrhG). Dies ist immer eine natürliche Person; im Falle von automatisierten Aufnahmevorgängen ist Lichtbildner, wer die Einzelheiten einer Aufnahme festlegt.91 Das gilt nach § 43 UrhG auch wenn die Fotografien im Rahmen eines Arbeits- oder Dienstvertrages geschaffen wurden; allerdings können im Falle eines angestellten Fotographen die Rechte an der Fotographie – auch stillschweigend92 – im Rahmen des Arbeitsverhältnisses auf den Arbeitgeber übergehen.93 Orthofotos und Bilder von Panoramadiensten werden nur in Ausnahmefällen Lichtbildwerke im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 5 UrhG sein. Vielfach wird die Aufnahme automatisiert erfolgen, um möglichst gleichförmige und flächendecke Abbildungen zu erhalten. Eine Konzentration auf besondere Motive wird in der Regel nicht vorgesehen sein. Auch anlassbezogene Aufnahmen, etwa von Naturkatastrophen, erfolgen nach standardisierten Vorgaben. Hierbei können zwar hohe technische und fachmännische Ansprüche an die Aufnehmenden bestehen; in die Lichtbilder fließen aber keine geistigen Schöpfungen im Sinne des Urheberrechts 86  Bullinger, in: Wandtke/Bullinger (Hrsg.), Urheberrecht, UrhG, § 2 Rdnr. 116; Lauber-Rönsberg, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 72 Rdnr. 1; Wiebe, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, UrhG, § 72 Rdnr. 2 ff. 87 Richtlinie 93/98/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993 zur Harmonisierung der Schutzdauer des Urheberrechts und bestimmter verwandter Schutzrechte, ABl. L 290 v. 24. 11. 1993, S.  9. 88  Lauber-Rönsberg, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 72 Rdnr. 1. 89  BGH, Urt. v. 3. 11. 1999 - I ZR 55/97, MMR 2000, 218 (219). 90  OLG Düsseldorf, Urt. v. 13. 2. 1996 - 20 U 115/95 (Beuys-Fotografien), GRUR 1997, 49 (50). 91  Lauber-Rönsberg, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 72 Rdnr. 28. 92  LG Düsseldorf, Urt. v. 19. 3. 2008 - 12 O 416/06, MMR 2009, 71 (71) Ls. 1. 93  Lauber-Rönsberg, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 72 Rdnr. 28.

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ein. Wegen des unterschiedlichen Fristverlaufs ist an die geistige Schöpfung kein zu niedriger Maßstab zu legen; dieser wird nur selten erfüllt sein. Die in Rede stehenden Luftbilder werden also für den Lichtbildner regelmäßig nach § 72 Abs. 1 UrhG geschützt sein; nur ausnahmsweise kommt eine Subsumtion unter § 2 Abs. 1 Nr. 5 UrhG in Betracht. bb) Rechte des Abgebildeten Auf Luftbildern werden auch Personen abgebildet, sei es auf Straßen oder öffentlichen Plätzen, sei es in ihren Gärten oder im häuslichen Umfeld. Eine Luftbildaufnahme offenbart nicht nur den Wagen vor der Garage, er zeigt auch den Swimming-Pool im Garten oder den Hausherren beim Rosen-Schneiden. Dies betrifft zunächst einmal Grundrechte des Betroffenen, insbesondere das Allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) und auch möglicherweise das Recht auf die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG).94 Der BGH stellte klar, dass es grundsätzlich einen Eingriff in die Privatsphäre darstelle, wenn jemand bestehende Hindernisse überwindet und „mit geeigneten Hilfsmitteln (zum Beispiel Teleobjektiv, Leiter, Flugzeug) den räumlichen Lebensbereich eines anderen ausspäht.“95 Dies kann ebenfalls Art. 8 Abs. 1 EMRK betreffen, der den Schutz der Privatsphäre normiert und Teil der deutschen Rechtsordnung auf der Ebene von einfachem Bundesrecht steht.96 Einen Eingriff in die Unverletzlichkeit der Wohnung wird man im Falle von Luftbildern allerdings in den meisten Fällen verneinen müssen.97 Typischerweise bezieht sich die Unverletzlichkeit der Wohnung im Sinne von Art. 13 GG in irgendeiner Form auf das Verhindern eines Eindringens in den geschützten räumlichen Bereich der Wohnung. Zwar ist anerkannt, dass auch ohne das physische Betreten einer Wohnung deren Zweck als räumlich gegenständlicher Bereich der Privatsphäre verletzt sein kann, wenn eine Überwachung der Vorgänge in der Wohnung durch technische Vorkehrungen möglich wird.98 Allerdings stellt die Beobachtung einer Wohnung von außen (weit verstanden als der ganze zum Schutze der Privatsphäre umfriedete Bereich) deren Integrität prinzipiell zunächst nicht in Frage – bedient sich der Staat jedoch technischer Vorkehrungen zur Ausspähung von Vorgängen in einer Wohnung, zum Beispiel Kameras, dann wird auch dadurch Dorf, NJW 2006, 951 (951). BGH, Urt. v. 9. 12. 2003 - VI ZR 373/02, NJW 2004, 762 (762), Ls. 1. 96  Zur Anwendbarkeit der EMRK im deutschen Rechtskreis über Art. 59 Abs. 2 GG siehe: BVerfG, Beschl. v. 14. 10. 2004 - 2 BvR 1481/04 (Görgülü), BVerfGE 111, 307 (315 ff.); die EMRK genießt keinen besonderen Geltungsvorrang nach Art. 25 GG, siehe Herdegen, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 25 Rdnr. 22. 97 AA Dorf, NJW 2006, 951 (952 f.). 98  Jeweils für Abhörgeräte: BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 - 1 BvR 209/83 u.a. (Volkszählung), BVerfGE 65, 1 (40); BVerfG, Urt. v. 3. 3. 2004 - 1 BvR 2378/98 u.a. (Großer Lauschangriff), BVerfGE 109, 279 (309); allgemein zu Überwachungsmaßnahmen, siehe Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hennecke (Hrsg.), GG, Art. 13 Rdnr. 26 ff. 94 Siehe 95 

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die Integrität der Wohnung beeinträchtigt.99 Der systematische Vergleich mit den Art. 13 Abs. 2 bis 7 GG zeigt, dass die Überwachung ein Äquivalent zum Betreten der Wohnung sein muss. Auch ein Vergleich mit Online-Durchsuchungen100 geht fehlt, da in diesem Fall bewusst auf die Daten eines Nutzers zugegriffen wird, während bei Luftbildaufnahmen zum Generieren von Geodaten typischerweise keine Überwachung einer Person vorliegt.101 Des Weiteren können datenschutzrechtliche Vorgaben in Betracht kommen. So ist das Erheben personenbezogener Daten durch eine Behörde nur zulässig, wenn ihre Kenntnis zur Erfüllung der Aufgaben der verantwortlichen Stelle erforderlich ist (§ 13 Abs. 1 BDSG). Das ist bei luft- oder weltraumgestützten Orthofotos regelmäßig der Fall, da diese als Grundlage für verschiedene Produkte der Landesvermessungsämter dienen. Nach § 22 Satz 1 KunstUrhG dürfen Bildnisse nur mit Einwilligung des Abgebildeten verbreitet oder öffentlich zur Schau gestellt werden. Die Norm betrifft also nicht die Erzeugung von entsprechenden Bildnissen, sondern die Nutzung. Sie dürfte im Falle von Luftbildern aber bereits wegen § 23 Abs. 1 Nr. 2 KunstUrhG keine Rolle spielen, danach dürfen auch ohne Einwilligung Bilder, auf denen die Personen nur als Beiwerk neben einer Landschaft oder sonstigen Örtlichkeit erscheinen, verbreitet und öffentlich zur Schau gestellt werden. Flugzeug- oder satellitengestützte Luftbilder zielen regelmäßig auf die Darstellung der Landschaft. Personen sind dann nur Beiwerk. Das gilt auch etwa beim Abbilden von Wohnsiedlungen, bei denen Menschen gewissermaßen zum Kolorit gehören. Sie bilden jedoch letztlich nur das Beiwerk zu jeweiligen Örtlichkeit,102 weshalb durch die Verbreitung regelmäßig auch kein berechtigtes Interesse des Abgebildeten im Sinne von § 23 Abs. 2 KunstUrhG verletzt wird.103 Rechte des Abgebildeten können sich aus § 823 Abs. 1 BGB ergeben, da das Persönlichkeitsrecht ein „sonstiges Recht“ im Sinne der Norm ist.104 Ein entsprechendes Abwehrrecht kann sich aus einem Unterlassungsanspruch aus §§ 1004 Abs. 1, 823 Abs. 1 BGB ergeben.105 Im Falle einer kommerziellen Nutzung, durch 99  Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke (Hrsg.), GG, Art. 13 Rdnr. 2, 26 ff., 34 ff., wobei Art. 13 Abs. 3 und 4 GG entsprechende Rechtfertigungen vorsehen. 100 Vgl. Kutscha, NJW 2007, 1169 (1170 ff.). 101  Das heißt nicht, dass nicht auch eine dauerhafte Überwachung aus der Luft stattfinden könnte (z.B. durch dauerhaftes Kreisen eines Hubschraubers); in diesem Fall könnte bei einem Betretens-Äquivalent auch der Schutzbereich von Art. 13 GG betroffen sein. 102  So auch Lindner, ZUM 2010, 292 (294f.). Anderer Ansicht waren im Zusammenhang mit dem Dienst Google Street View Caspar, DÖV 2009, 965 (970), sowie Moritz, K&R 2010, Heft 5 Beihefter 2, 6. Allerdings handelt es sich bei Luftbildern zwar um eine verwandte, aber eben doch andere Konstellation als bei Panorama-Diensten wie Google Street View. 103  Eine Ausnahme kann allerhöchstens angenommen werden, wenn die individuellen Gesichtszüge des Abgebildeten klar zu erkennen sind, siehe Kapitel F.VI. 104 Siehe Wagner, in: Säcker/Rixecker (Hrsg.), MünchKomm BGB, § 823 Rdnr. 242 ff. 105  Vgl. BGH, Urt. v. 9. 12. 2003 - VI ZR 404/02 (Feriendomizil II), GRUR 2004, 442.

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die der Verletzer einen Vermögensvorteil erlangt, ist – je nach Fallkonstellation – auch ein Anspruch nach § 812 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 denkbar.106 Es gibt aber keine Norm, welche dem Abgebildeten das Recht an einem Luftbild einräumt, in dem Sinne, dass er in eine eigentümer- oder urheberrechtliche Position einrückt.107 Geodatenhaltende Stellen haben gleichwohl die Interessen der Abgebildeten bei der Frage, ob sie Zugang zu den Lichtbildern gewähren, zu berücksichtigen.108 cc) Rechte des Eigentümers einer abgebildeten Sache Nach § 903 Satz 1 BGB kann der Eigentümer einer Sache, soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit der Sache nach Belieben verfahren und andere von jeder Einwirkung ausschließen. Während der Gedanke eines Rechts am Bild der eigenen Sache größtenteils auf Ablehnung stößt,109 ist die Frage, ob und inwieweit dem Eigentümer einer Sache ein Recht auf die wirtschaftliche Verwertung von Abbildungen der Sache zusteht, stark umstritten (3). Geklärt sind allerdings zwei für die vorliegende Arbeit wichtige Grundentscheidungen, nämlich einmal die Rechte des Eigentümers in Bezug auf Luftbilder seiner Grundstücke und Gebäude (1) und von Fotographien seiner Gebäude von allgemein zugänglichen Stellen (2). (1) Luftbilder Die Rechtsprechung hatte sich verschiedentlich mit der Verletzung des Persönlichkeitsrechts durch luftgestützte Privataufnahmen zu befassen.110 Der Gesetzgeber hat das unbefugte Anfertigen, Übertragen, Gebrauchen und Zugänglichmachen von Bildaufnahmen von Personen, die sich in einem geschützten Lebensbereich befinden, in § 201a StGB pönalisiert. Hiervon zu unterscheiden ist jedoch die Frage, ob auch ein Luftbild des Grundstücks bzw. eines Gebäudes bzw. dessen wirtschaftliche Verwertung vom Eigentümer unterbunden werden kann. Der Eigentümer kann jedenfalls die Benutzung des Luftraums über seinem Grundstück

106  BGH, Urt. v. 26. 10. 2006 - I ZR 182/04, NJW 2007, 689 (689), wo der BGH die Rückzahlung mittels einer fiktiven Lizenzgebühr errechnet; einen Anspruch aus §§ 823 BGB bzw. 22, 23 KunstUrhG ließ das Gericht offen. 107  So allgemein für Abbildungen Zech, Information als Schutzgegenstand, S. 296. 108  Siehe Kapitel F. 109  OLG Köln, Urt. v. 25. 2. 2003 - 15 U 138/02 (Wayangfiguren), GRUR 2003, 1066 (1066), Ls. 2; Baldus, in: Säcker/Rixecker (Hrsg.) MünchKomm BGB, § 1004 Rdnr. 117 m.w.N. 110  Vgl. BGH, Urt. v. 9. 12. 2003 - VI ZR 373/02 (Feriendomizil I), GRUR 2004, 438 (438 ff.); vgl. BGH, Urt. v. 9. 12. 2003 - VI ZR 404/2 (Feriendomizil II), GRUR 2004, 442 (442 ff.); vgl. BVerfG, Beschl. v. 2. 5. 2006 - 1 BvR 507/01, NJW 2006, 2836 (2836 ff.); vgl. AG München, 19. 8. 2009 - 161 C 3130/09, ZUM-RD 2010, 97 (97 ff.).

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wegen § 1 Abs. 1 LuftVG111 nicht unterbinden. Da die Konstellation der Aufnahme von freizugänglichen Stellen auf dem Boden ähnlich ist, ist hier in der obergerichtlichen Rechtsprechung und der Literatur anerkannt, dass im Falle eines Luftbilds eines Grundstücks bzw. eines Gebäudes kein Eingriff in § 903 BGB vorliegt. Nach Ansicht des OLG Oldenburg fehle es ebenfalls „an einer unmittelbaren und fühlbaren Einwirkung auf das Eigentum“.112 (2) Aufnahmen von frei zugänglichen Stellen In seiner „Friesenhaus“-Entscheidung von 1989 entschied der BGH, dass das ungenehmigte Fotografieren eines fremden Hauses sowie die gewerbliche Verwertung einer solchen Fotografie dann keine Zahlungs- und Abwehransprüche auslösende Einwirkung auf fremdes Eigentum darstellen, wenn die Fotografie von einer allgemein zugänglichen Stelle aus angefertigt wird, ohne das Hausgrundstück zu betreten.113 Nach § 59 Abs. 1 UrhG ist es zulässig, Werke und Bauwerke, die sich bleibend an öffentlichen Wegen und Straßen oder Plätzen befinden u.a. durch Lichtbild oder Film zu vervielfältigen, zu verbreiten und öffentlich wiederzugeben. Für Bauwerke erstreckt sich diese Befugnis allerdings bloß auf die äußere Ansicht. Zwar haben Urheberrecht und Eigentum unterschiedliche Schutzrichtungen, die Wertung des § 59 UrhG dürfe aber nicht durch eine Ausweitung der Eigentümerbefugnis unterlaufen werden.114 Dem Eigentümer wird es außerdem schon de facto nicht möglich sein, das Fotografieren auf öffentlichen Straßen zu unterbinden: Es fehle, so der BGH, jedoch „auch an einer tatsächlichen Einwirkung auf das Eigentum.“115 Für eine solche Einwirkung bedürfe es keiner Substanzverletzung, auch „eine sonstige die tatsächliche Herrschaftsmacht des Eigentümers treffende Einwirkung auf die Sache“ könne genügen, wenn „der Eigentümer in der tatsächlichen Nutzung seiner Sache beeinträchtigt wird, indem deren Benutzung be- oder verhindert“ werde.116 Das Fotografieren des Hauses habe den Eigentümer aber weder in seinem Besitz noch in seiner sonstigen Nutzung des Hauses gestört. Eine andere Entscheidung würde außerdem den Unterschied von bürgerlich-rechtlichem Eigentum und Urheberrecht verwischen – während dieses ein unkörperliches geistiges Werk als Schutzgegenstand hat, zielt jenes auf den Schutz der Sachherrschaft

111  Luftverkehrsgesetz vom 1. August 1922 (RGBl. 1922 I S. 681), das durch Artikel 2 Absatz 175 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 112  OLG Oldenburg, Urt. v. 12. 10. 1987 - 13 U 59/87, NJW-RR 1988, 951 (952). 113  BGH, Urt. v. 9. 3. 1989 - I ZR 54/87 (Friesenhaus), NJW 1989, 2251 (2251), Ls. Innenansichten eines Gebäudes kann der Eigentümer aufgrund §§ 903, 1004 BGB unterbinden, vgl. Lehment, in: Jacobs/Papier/Schuster (Hrsg.), FS Peter Raue, S. 515 (515) mit einem Hinweis auf die Rechtsprechung des Kammergerichts. 114  BGH, Urt. v. 9. 3. 1989 - I ZR 54/87 (Friesenhaus), NJW 1989, 2251 (2252). 115  BGH, Urt. v. 9. 3. 1989 - I ZR 54/87 (Friesenhaus), NJW 1989, 2251(2252). 116  BGH, Urt. v. 9. 3. 1989 - I ZR 54/87 (Friesenhaus), NJW 1989, 2251 (2252).

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über eine körperliche Sache.117 Und die Abbildung einer Sache stellt sich als eine Vervielfältigung des immateriellen, geistigen Werkes dar und unterfällt dem urheberrechtlichen Verwertungsrecht.118 Zech weist darauf hin, dass andernfalls der Schöpfer eines Werks lediglich ein zeitlich beschränktes Recht, während ein Eigentümer insoweit ein zeitlich unbeschränktes Recht geltend machen könne und außerdem die Nutzung eines Abbildes einer Sache eine nicht-rivale Nutzung bedeutete, auf die das Sachenrecht nicht zugeschnitten sei.119 Zu trennen von der Frage der Einwirkung auf das Eigentum (mit Unterlassungsund Abwehransprüchen) ist aber die des wirtschaftlichen Zuweisungsgehalts des Eigentums. Denn dass ein anderer nicht am Fotografieren eines Grundstücks bzw. Hauses gehindert werden kann, ändert nichts daran, dass dem Eigentümer nicht doch die Kompetenz der wirtschaftlichen Verwertbarkeit des Erscheinungsbildes seiner Sache zukommen könnte. Die „Schloss Tegel“-Entscheidung120 von 1974 und die Entscheidung „Preußische Schlösser und Gärten“121 von 2010 des BGH scheinen in diese Richtung zu zielen. In beiden Fällen erfolgten die Fotografien vom jeweils zugleich betroffenen Grundstück, worauf die Entscheidungen auch jeweils basieren.122 Wo dies nicht der Fall ist und das Eigentum öffentlich sichtbar ist, ist jedoch ein Herleiten des wirtschaftlichen Zuweisungsgehalts an der Fotografie aus dem Eigentum an der Sache ausgeschlossen.123 Dies werde eben gerade durch das Urheberrecht geschützt. Es läge eine Verwischung von Sacheigentum und Immaterialgüterrecht vor, die wegen der zeitlich unbegrenzten Wirkung des Eigentums den Eigentümer an der Sache ungerechtfertigt privilegieren würde.124

117  Grundlegend: BGH, Urt. v 13. 10. 1965 - I b ZR 111/63 (Apfel-Madonna), NJW 1966, 542 (543); so zu Recht auch Beater, JZ 1998, 1101 (1102); Gursky, in: Staudinger, BGB, § 1004 Rdnr. 80; Zech, Information als Schutzgegenstand, S. 285 ff. 118  So BGH, Urt. v. 9. 3. 1989 - I ZR 54/87 (Friesenhaus), NJW 1989, 2251 (2252 f.): „Die gewerbliche Verwertung von Abbildungen der eigenen Sache ist vorliegend aber auch nicht als selbständiges Ausschließlichkeitsrecht dem Eigentum zuzuordnen. Sie berührt weder die rechtliche noch die tatsächliche Herrschaftsmacht des Eigentümers“ (S. 2252). 119  Zech, Information als Schutzgegenstand, S. 288; aA Lehment, in: Jacobs/Papier/ Schuster (Hrsg.), FS Peter Raue, S. 515 (526), wonach Urheberrecht und Eigentumsrecht andere Schutzrichtungen haben und daher auch anderen Wertungen treffen dürften. 120  BGH, Urt. v. 20. 9. 1974 - I ZR 99/73 (Schloß Tegel), GRUR 1975, 500 (500 ff.). 121  BGH, Urt. v. 17. 12. 2010 - V ZR 45/10 (Preußische Schlösser und Gärten), NJW 2011, 749 (749 ff.). 122  So auch Wanckel, NJW 2011, 1779 (1781). 123  LG Waldshut-Tiengen, Urt. v. 28. 10. 1999 - 1 O 200/99, MMR 2000, 172 (174); VG Karlsruhe, Beschl. v. 01. 12. 1999 - 2 K 2911/99, JurionRS 1999, 18040 Rdnr. 23; Seiler, K&R 2010, 234 (236). 124  Zech, Information als Schutzgegenstand, S. 288.

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(3) Das Hausrecht als Anknüpfungspunkt? Hängt die Möglichkeit, das Gebäude oder den Garten zu fotografieren, davon ab, ob der Grundstückseigentümer den Zugang zu seinem Grundstück eröffnet und unter welchen Bedingungen dies geschieht, dann kann das ungenehmigte Fotografieren und die gewerbliche Nutzung solcher Fotografien nach Ansicht des BGH den Eigentümer in seinem Eigentumsrecht verletzen.125 Dies führe aber nicht dazu, „dass ein der zivilrechtlichen Eigentumsordnung unbekanntes ‚Recht am Bild der eigenen Sache‘ begründet“ werde.126 Ein ausschließliches Recht, Abbilder herzustellen und zu verwerten, steht dem Grundstückseigentümer nur zu, wenn sein Grundstück zwecks Fotografieren und anschließender Verwertung betreten werden soll.127 Die Verwertungsbefugnis folge aus dem Recht des Grundstückseigentümers, aus dem Grundstück Früchte zu ziehen, wozu nach § 99 Abs. 3 BGB „ebenso wie die Erträge etwa aus der Vermietung eines Schlosses als Kulisse für einen Kinofilm auch die Erträge aus der Verwertung von Abbildern der Gebäude und Gärten auf dem Grundstück“ gehörten – jedenfalls solange diese Abbilder nur vom Grundstück aus erzeugt werden könnten.128 Nach Ansicht des BGH lässt sich dem Umstand, dass bei einem urheberrechtlich geschützten Werk das Vervielfältigungs- und Verbreitungsrecht ausschließlich dem Urheber zugewiesen ist, nicht die gesetzliche Wertung entnehmen, das äußere Erscheinungsbild der Sache sei einer Nutzung durch den Eigentümer generell entzogen.129 Urheberrecht und Eigentum am Werkoriginal seien voneinander unabhängig und stünden selbstständig nebeneinander. Die Eigentümerbefugnisse erfahren daher nur insoweit eine Einschränkung, als ihre Ausübung bestehende Urheberrechte verletzen würde. Daraus ergebe sich, dass bei Werken, denen von vornherein kein urheberrechtlicher Schutz zukommt oder an denen zwischenzeitlich Gemeinfreiheit eingetreten ist, einer Verwertung der Sachansicht durch den Eigentümer unter urheberrechtlichen Gesichtspunkten nichts entgegenstehe.130 Das Urteil „Preußische Schlösser und Gärten“ fand in der Literatur breite Ablehnung,

125  BGH, Urt. v. 20. 9. 1974 - I ZR 99/73 (Schloß Tegel), GRUR 1975, 500 (500) Ls. 1: „Können Fotografien eines im Privateigentum stehenden Gebäudes nur angefertigt werden, wenn ein dem Eigentümer des Gebäudes gehörendes Grundstück betreten wird, so bedarf es in der Regel zu deren gewerblicher Verbreitung selbst dann einer ausdrücklichen Erlaubnis des Gebäudeeigentümers, wenn dieser das Betreten seines Grundstücks und die Anfertigung von Gebäudeaufnahmen gestattet hat“. Kritisch hierzu: Schmieder, NJW 1975, 1164 (1164 f.). 126  BGH, Urt. v. 17. 12. 2010 - V ZR 45/10 (Preußische Schlösser und Gärten), NJW 2011, 749 (750); Euler, AfP 2009, 459 (464). 127  Ebd., S. 749, Ls. 1. Siehe auch Härting, Internetrecht, Rdnr. 146 f. 128  BGH, Urt. v. 17. 12. 2010 - V ZR 45/10 (Preußische Schlösser und Gärten), NJW 2011, 749 (750). 129  Ebd., S. 750. 130  Ebd., S. 750.

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da es die schon früher als verfehlt betrachtete „Schloss Tegel“-Entscheidung131 konsequent fortführt. In der Tat kreiert es ein an sich nicht aus dem Eigentum fließendes Immaterialgüterrecht und beachtet nicht die unterschiedliche Schutzrichtung von Urheberrecht und Eigentumsrecht. Zwar könne der Eigentümer grundsätzlich das Fotografieren auf seinem Grundstück verbieten oder von der Zahlung eines Entgelts abhängig machen, dies bedürfe aber eines schuldrechtlichen Vertrages. Der Verweis auf § 99 Abs. 3 UrhG sei zirkulär, weil die Norm gerade einen solchen Vertrag voraussetze. Da die Eigentumsverletzung letztlich in Zusammenhang mit dem Betreten des Grundstücks gesehen werde, könne die fortgesetzte Nutzung der Fotografien durch Dritte, die u.U. niemals das Grundstück betreten haben, nicht vom Eigentümer unterbunden werden – da dies aber in Bezug auf den Fotografen möglich sein soll, ergibt sich insofern ein Wertungswiderspruch.132 c) Adressen und statistische Daten Adresssammlungen oder statistische Daten, die ebenfalls Geodaten im Sinne von § 3 Abs. 1 GeoZG sein und darüber hinaus auch INSPIRE-Relevanz haben können (wenn sie sich unter Art. 4 INSPRE-RL bzw. unter die entsprechenden Normen des Bundes-GeoZG oder der Landes-GeoZG subsumieren lassen), könnten nur dem Urheberrechtsschutz unterfallen, wenn sie als Datenbank-Werke im Sinne von § 4 Abs. 2 UrhG zu behandeln wären (hierzu gleich unter 3.) oder wenn es sich bei ihnen um Werke im Sinne von § 2 UrhG handelte. Letzteres wird regelmäßig bei Datensammlungen, insbesondere bei auf Vollständigkeit angelegten,133 die keine kreative Auswahl darstellen, nicht der Fall sein.134 3. Schutz von Geodaten-Datenbanken über § 4 Abs. 2 UrhG Sammelwerke sind nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 1 UrhG Sammlungen von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Elementen, die aufgrund der Auswahl oder Anordnung der Elemente eine persönliche geistige Schöpfung sind; sie werden, unbeschadet eines an den einzelnen Elementen gegebenenfalls bestehenden Urheberrechts oder verwandten Schutzrechts, wie selbständige Werke geschützt (§ 4 Abs. 1 UrhG a.E.). Ein Datenbankwerk ist ein Sammelwerk im Sinne von Absatz 1, dessen Elemente systematisch oder methodisch angeordnet und einzeln mit Hilfe elektronischer Mittel oder auf andere Weise zugänglich sind (§ 4 131 Ablehnend etwa Kübler, in: Grunsky/Stürner/Walter/Wolf (Hrsg.), FS Fritz Baur, S. 51 (62). 132  Stieper, ZUM 2011, 331 (331 ff.). Ebenfalls kritisch: Schack JZ 2011, 375 (375 f.); Lehment GRUR 2011, 327 (327 f.); der BGH-Entscheidung zustimmend: Wanckel NJW 2011, 1779 (1779 ff.). 133 Siehe Dreier, in: Dreier/Schulze (Hrsg.), UrhG, § 4 Rdnr. 20 m.w.N.; vgl. Marquardt, in: Wandtke/Bullinger (Hrsg.), Urheberrecht, UrhG, § 4 Rdnr. 9 m.w.N. 134  Sie können allerdings auf andere Weise, etwa durch das UWG, geschützt sein, siehe OLG Köln, Urt. v. 5. 2. 2010 - 6 U 136/09, K&R 2010, 279 (279).

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Abs. 2 Satz 1 UrhG). Ein Datenbankwerk ist also ein Sammelwerk, das zugleich alle Voraussetzungen einer Datenbank im Sinne der Datenbankschutz-RL erfüllt.135 Dennoch sind die Rechtsfolgen nicht völlig identisch: So sieht beispielsweise § 23 Satz 1 UrhG vor, dass Bearbeitungen oder andere Umgestaltungen des Werkes nur mit Einwilligung des Urhebers des bearbeiteten oder umgestalteten Werkes veröffentlicht oder verwertet werden dürfen; nach § 23 Satz 2 UrhG bedarf bereits die Herstellung der Bearbeitung oder Umgestaltung eines Datenbankwerks (und nicht erst die Veröffentlichung oder Verwertung) der Einwilligung des Urhebers.136 Für Geodaten-Datenbanken wurde § 4 Abs. 2 UrhG bislang noch kaum relevant, was daran liegen könnte, dass Datensammlungen, die als Kartengrundsubstanz dazu bestimmt sind, in ein Kartenwerk einzufließen, bereits als Werke über § 2 Abs. 1 Nr. 7 UrhG geschützt sind,137 und in anderen Fällen der Erzeuger der Datenbanken mit dem Nachweis seiner Investition über §§ 87a ff. UrhG sein Datenbankschutzrecht geltend machen kann, ohne die Voraussetzung des § 4 Abs. 2 UrhG behaupten zu müssen. Ein Blick auf die Entscheidungen, wann die Rechtsprechung den § 4 Abs. 2 UrhG für anwendbar gehalten hat und wann nicht,138 lässt jedoch erahnen, wann Geodaten-Datenbanken unter den Schutz von § 4 UrhG fallen. Die Auswahl oder Anordnung der Elemente selbst muss einen kreativen Auswahlprozess darstellen.139 Datenbanken, die auf Vollständigkeit angelegt sind und die von ihrem Konzept her keinen Raum für eine kreative Auswahl lassen, können beim Vorliegen der Tatbestandsmerkmale zwar von §§ 87a ff. UrhG geschützt sein, nicht jedoch als Datenbankwerk nach § 4 UrhG. Das Vorliegen des Datenbankwerkschutzes im Sinne von § 4 Abs. 2 UrhG und auch des Schutzes eines Sammelwerkes von Geodaten nach § 4 Abs. 1 UrhG müsste also in jedem Einzelfall geprüft werden. Das Wesen der amtlichen Erfassung von Geodaten zum Zwecke der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe wird hierfür jedoch für gewöhnlich wenig Raum lassen. 4. Geodaten als amtliche Werke im Sinne von § 5 Abs. 2 UrhG Gesetze, Verordnungen, amtliche Erlasse und sonstige Bekanntmachungen sowie Entscheidungen und deren amtlich verfasste Leitsätze genießen keinen urheberrechtlichen Schutz (§ 5 Abs. 1 UrhG). Das gilt auch für „andere amtliche Werke, die im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden sind“, allerdings bleiben einige wenige Bestimmungen zu Änderungsverboten und Quellenangaben entsprechend anzuwenden (§ 5 Abs. 2 UrhG). Die Norm ist eine Alberg, in: Ahlberg/Götting, BeckOK UrhG, § 4 Rdnr. 18 f. m.w.N. Alberg, in: Ahlberg/Götting, BeckOK UrhG, § 4 Rdnr. 23. 137 Die entgegengesetzte Argumentation verfolgt Wintges, in: Mitteilungen des DVW-Bayern e.V. 2002, S. 145 (169), der praktisch sämtliche Geodaten-Datenbanken als urheberrechtlich geschützt sieht und daraus den urheberrechtlichen Schutz der Karten ableitet. 138  Dreier, in: Dreier/Schulze, UrhG, § 4 Rdnr. 20 m.w.N. zur Rechtsprechung. 139  Ehmann, GRUR 2008, 474 (474 f.). 135 Siehe 136 

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Ausnahmevorschrift zum generellen Urheberechtsschutz für Werke im Sinne von § 2 UrhG und daher eng auszulegen.140 Tatsächlich sind staatliche Geodaten, wenn sie § 2 UrhG unterfallen, zumeist „amtliche Werke“ im Sinne von § 5 Abs. 2 UrhG, es dürfte allerdings fraglich sein, ob diese auch zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht sind.141 Der historische Gesetzgeber hat bei der Schaffung des § 5 Abs. 2 UrhG explizit an „die besonders bedeutsame Frage des Urheberrechtsschutzes amtlicher Kartenwerke“ gedacht.142 Für diese ergebe sich, dass „diese in der Regel Urheberrechtsschutz genießen, weil sie nicht im amtlichen Interesse von der Behörde veröffentlicht werden.“143 Nur in Ausnahmefällen könne ein amtliches Interesse an der Veröffentlichung eines Kartenwerkes angenommen werden.144 Zwar gelten diese Ausführungen nur für „amtliche Kartenwerke“ und nicht für elektronische Geodaten im Sinne von § 3 Abs. 1 GeoZG, es spricht jedoch viel dafür, dass die Ausführungen mutatis mutandis auch auf die heutige Rechtslage Anwendung finden. Hierfür spricht umso mehr, dass der BGH seine Bewertung kartographischer Werke trotz des Wandels der Technik von der analogen zur digitalen Welt nicht geändert hat.145 § 5 Abs. 2 UrhG kann von vornherein nicht anwendbar sein bei den Geodaten der Länder (außer Berlin und Hamburg), die diese gegen Entgelt vertreiben, da diese nicht zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht sind.146 Allerdings könnte bezüglich INSPIRE-relevanter Geodaten des Bundes die Änderung des GeoZG von 2012 hieran etwas geändert haben. Nach § 11 Abs. 1 GeoZG sind Geodaten und Geodatendienste, einschließlich zugehöriger Metadaten, vorbehaltlich § 12 Abs. 1 und 2 GeoZG „öffentlich zur Verfügung zu stellen“. § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG normiert eine Gleichbehandlung von kommerzieller und nicht kommerzieller Nutzung und statuiert die Geldleistungsfreiheit der Zurverfügungstellung, „soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist oder vertragliche oder gesetzliche Rechte Dritter dem nicht entgegenstehen.“ Nach der Gesetzesbestimmung haben die geodatenhaltenden Stellen also die INSPIRE-relevanten Geodaten geldleistungsfrei über ihr Geoportal öffentlich zur Verfügung zu stellen. Die Geodaten sind somit veröffentlicht im Sinne von § 5 Abs. 2 UrhG, da sich die Definition von „veröffentlicht“ nach § 6 Abs. 1 UrhG richtet; danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich 140  BGH, Urt. v. 2. 7. 1987 - I ZR 232/85 (Topographische Landeskarten), NJW 1988, 337 (339). 141  Siehe ebd., S. 339. 142  Der Bundeskanzler, Gesetzentwurf, BT-Drs. IV/270 v. 23. 3. 1962, S. 39. 143  Der Bundeskanzler, Gesetzentwurf, BT-Drs. IV/270 v. 23. 3. 1962, S. 39. 144  Ebd., S. 39, wo es weiter heißt: „z. B. wenn eine Behörde eine Karte von der Meeresküste veröffentlicht, in der die für Badende gefährlichen Stellen besonders bezeichnet sind“. 145  Siehe oben D.III.1 und 2. 146  Im Ergebnis ebenso: Bauer, in: Mitteilungen des DVW-Bayern 2002, S. 189 (194, 196).

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gemacht worden ist. Fraglich ist nun, ob die Veröffentlichung auch „im amtlichen Interesse“ erfolgte. Dafür spräche, dass die Behörde letztlich ihren gesetzlichen Auftrag erfüllt und der Gesetzesvollzug wegen Art. 20 Abs. 3 GG grundsätzlich im amtlichen Interesse liegt. § 5 Abs. 2 UrhG ist, anders als § 5 Abs. 1 UrhG, nicht auf die dort genannten Schriftstücke beschränkt, sondern bezieht sich allgemein auf „Werke“, hierzu können laut der Gesetzesbegründung auch Karten, bzw. mutatis mutandis Geodaten (als Teil der Karten-Grundsubstanz) gehören. Fraglich ist, wie das Verhältnis von § 5 Abs. 2 UrhG und den §§ 11, 14 GeoZG in Verbindung mit der GeoNutzV ist. Beide Normenkomplexe stehen auf der gleichen Ebene der Normhierarchie. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber des GeoZG generell das Urheberrecht der geodatenhaltenden Stellen beseitigen wollte. So trifft beispielsweise § 3 Nr. 2 GeoNutzV eine andere Regelung, als sie in § 5 Abs. 2 UrhG in Verbindung mit § 63 Abs. 1 u. 2 UrhG vorgesehen ist, wo von einer Pflicht zur Angabe der Quelle ausgegangen wird, während der Verordnungsgeber den geodatenhaltenden Stellen die Möglichkeit geben will, auf eine Beseitigung der Quellenangabe zu drängen. Der Verordnungsgeber ist nicht daran gehindert, auch weitere Bestimmungen in die GeoNutzV aufzunehmen, soweit sich diese im Rahmen der Verordnungsermächtigung von § 11 Abs. 3 und § 14 Nr. 2 GeoZG halten. Die GeoNutzV hat somit in Bezug auf die Regelung des UrhG Anteil an der vergleichbaren Stufe von § 14 GeoZG auf der Normhierarchie. Der Verordnungsgeber soll also Vorgaben für die Nutzung der Geodaten treffen können, welche nicht möglich wären, wenn der geodatenhaltenden Stelle an ihren öffentlich zur Verfügung gestellten Geodaten überhaupt kein Recht mehr zustünde. In Bezug auf Geodaten des Bundes sind das GeoZG und die darauf basierende GeoNutzV leges speciales, für eine Anwendung von § 5 Abs. 2 UrhG gibt es keinen Raum. 5. Rechtsfolgen des urheberrechtlichen Schutzes Das Urheberrecht schützt den Urheber in seinen geistigen und persönlichen Beziehungen zum Werk und in dessen Nutzung und dient außerdem der Sicherung einer angemessenen Vergütung für die Nutzung seines Werkes (§ 11 UrhG). Den Inhalt des Urheberrechts beinhaltet der 4. Abschnitt des UrhG. So hat der Urheber insbesondere das Veröffentlichungsrecht (§ 12 UrhG), das Recht auf Anerkennung seiner Urheberschaft (§ 13 UrhG) und das Recht, eine Entstellung oder eine andere Beeinträchtigung seines Werkes, die geeignet ist, seine berechtigten geistigen oder persönlichen Interessen am Werk zu gefährden, zu verbieten (§ 14 UrhG). Die §§ 15 – 24 UrhG beschreiben seine Verwertungsrechte und die §§ 25 – 27 UrhG weitere Rechte des Urhebers. Das Hinterlegen eines Kartenausschnitts auf einem allgemein zugänglichen Server bedeutet folglich ein öffent­ liches Zugänglichmachen im Sinne von § 19a UrhG,147 das grundsätzlich nur dem Berechtigten zusteht.

147 

Vgl. AG München, Urt. v. 31. 3. 2011 - 161 C 15642/09, ZUM-RD 2011, 374 (375).

IV. Datenbankherstellerrecht sui generis an Geodaten-Datenbanken

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Die §§ 95 a ff. UrhG enthalten weitere Bestimmungen zum Schutz des Urheberrechts, die unter VIII. besprochen werden,148 da sie ebenfalls noch für die weiteren Leistungsschutzrechte vorgesehen sind, insbesondere für das Datenbankschutzrecht nach den §§ 87a ff. UrhG. Umgekehrt ist die Nutzung rechtswidrig erzeugter Karten möglich, ohne mit Sanktionen rechnen zu müssen, solange diese nicht selbst vervielfältigt oder Dritten zur Verfügung gestellt werden.149

IV. Datenbankherstellerrecht sui generis an Geodaten-Datenbanken 1. Geodaten-Datenbanken als Schutzobjekte des sui generis-Schutzes der §§ 87a ff. UrhG a) Der Datenbankschutz sui generis Die §§ 87a ff. UrhG dienen insbesondere der Umsetzung der Richtlinie 96/6/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den rechtlichen Schutz von Datenbanken vom 11. 3. 1996150 und schaffen ein Leistungsschutzrecht sui generis für Datenbanken,151 welches die wirtschaftliche Investition in Schaffung und Aufbau einer Datenbank schützt.152 Anders als der Urheberrechtsschutz für Datenbankwerke (§ 4 Abs. 2 UrhG) knüpft es nicht an eine schöpferische Gestaltung an.153 Der Datenbankschutz sui generis der §§ 87a ff UrhG ergänzt den Datenbankwerkschutz des § 4 Abs. 2 UrhG und kann kumulativ mit diesem vorliegen.154 Erfasst werden sowohl elektronische wie analoge Datenbanken.155 Der Datenbankschutz sui generis ist letztlich nur sicher in Europa durchsetzbar, da er nicht Teil internationaler Abkommen ist – anders als etwa der Schutz von Datenbankwerken: Eine (rechtlich nicht verfolgbare) Investitionsabschöpfung durch den Zugriff auf Datenbanken von Drittstaaten aus ist also denkbar.156 Der Schutz der Datenbankschutz-RL erstreckt sich nicht auf die für Herstellung und Betrieb elektronisch zugänglicher Datenbanken verwendeten Computerprogramme (Art. 1 Abs. 3 Daten148 

Siehe Kapitel D.VIII. Diez, KN 2/2012, 85 (86). 150  ABl. Nr. L 77 v. 27. 3. 1996, S. 20. 151  Leistner, Der Rechtsschutz von Datenbanken im deutschen und europäischen Recht, S. 1 f.; siehe auch Sendrowski, GRUR 2005, 369 (369 ff.). 152 Vgl. Dreier, in: Dreier/Schulze, UrhG, Vorbemerkung zu §§ 87a ff., Rdnr. 1. 153  Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87a Rdnr. 1. 154  Siehe zunächst EuGH, Urt. v. 1. 3. 2012 (Football Dataco./.Yahoo!) C-604/10, GRUR Int. 2012, 435 (439), Rdnr. 27, wo das Gericht klarstellt, „dass das Urheberrecht und das Schutzrecht sui generis zwei voneinander unabhängige Rechte mit verschiedenem Schutzgegenstand und verschiedenen Anwendungsvoraussetzungen sind.“ Zur gegenseitigen Ergänzung und dem kumulativen Vorliegen siehe Thum/Hermes, in Wandtke/Bullinger, Urheberrecht, UrhG Vor §§ 87a ff. Rdnr. 1. 155 Vgl. Dreier, in: Dreier/Schulze, UrhG, § 87a Rdnr. 7 f. 156 So Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87a Rdnr. 4. 149 

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bankschutz-RL). Konsequenterweise wird dieser Schutz im deutschen Recht auch nicht über die §§ 87a ff. UrhG gewährleistet, sondern über § 69a ff. UrhG. §§ 87a ff. UrhG schützen nicht das Erzeugen von Daten, sondern bloß das anschließende Sammeln dieser Daten.157 Unterschiedliche Anbieter können also dieselben öffentlich zugänglichen Daten sammeln und in jeweils unterschiedlichen Datenbanken speichern.158 Die Tatbestandsvoraussetzungen für das Vorliegen einer Datenbank ergeben sich aus der Legaldefinition des § 87a Abs. 1 Satz 1 UrhG. Danach ist eine Datenbank im Sinne des UrhG eine Sammlung von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Elementen (b), die systematisch oder methodisch angeordnet (c) und einzeln mit Hilfe elektronischer Mittel oder auf andere Weise zugänglich sind (d) und deren Beschaffung, Überprüfung oder Darstellung eine nach Art oder Umfang wesentliche Investition erfordern (e). b) Sammlung von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Elementen In der Aufzählung der gesammelten möglichen Gegenstände bildet der Begriff des „Elements“ den Oberbegriff, unter den auch Werke und Daten fallen. Die Elemente brauchen weder gleichartig zu sein noch müssen sie in einem inneren Zusammenhang zueinander stehen. Elemente sind unabhängig, wenn sie „sich voneinander trennen lassen, ohne dass der Wert ihres informativen […] Inhalts dadurch beeinträchtigt wird“.159 Insbesondere kann eine Datenbank aus verschiedenen, jeweils eigenständigen und ebenfalls nach §§ 87a ff. UrhG schutzfähigen Sub-, Meta- oder Teildatenbanken zusammengesetzt sein.160 Der Personenbezug von gesammelten Daten hindert nicht den sui-generis-Schutz der Datenbank.161 Zwar ist ein Mindestmaß an Elementen für eine Datenbank notwendig, ohne dass sich dieses Tatbestandmerkmal allerdings auf einen stets gültigen numerischen Wert festlegen ließe.162 Die Datenbanken müssen nicht vollständig und können auch dynamisch sein.163

157  EuGH, Urt. v. 9. 11. 2004 - C-203/02 (The British Horseracing Board), GRUR 2005, 244 (244), Ls. 1.; EuGH, Urt. V. 9. 11. 2004 - C-338/02 (Fixtures-Fußballspielpläne I), GRUR 2005, 252 (252), Ls.; EuGH, Urt. v. 9. 11. 2004 - C-444/02 (Fixtures-Fußballspielpläne II), GRUR 2005, 254 (254), Ls. 3. 158  Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87a Rdnr. 7. 159  BGH, Urt. v. 21. 7. 2005 - I ZR 290/02 (HIT BILANZ), GRUR 2005, 857 (858). 160  Thum/Hermes, in Wandtke/Bullinger, Urheberrecht, UrhG, § 87a Rdnr. 32; so lag der Fall insbesondere bei LG München I, Urt. v. 9. 11. 2005 - 21 O 7402/02 (Topografische Kartenblätter), GRUR 2006, 225 (227), wonach die einzelnen Kartenblätter selbst Datenbanken sein sollen (dies ist umstritten, siehe im Folgenden). 161  Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87a Rdnr. 7. 162  Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87a Rdnr. 8. 163  Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87a Rdnr. 7.

IV. Datenbankherstellerrecht sui generis an Geodaten-Datenbanken

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c) Systematisch oder methodisch angeordnet Die Geodaten müssen systematisch oder methodisch geordnet sein. Eine bloße Ansammlung oder ein bloßer „Datenhaufen“ an Geodaten kann keine schutzfähige Datensammlung im Sinne von § 87a UrhG sein.164 Allerdings wird aus dem Tatbestandsmerkmal nicht auf einen finalen Anordnungsprozess bezogen auf jedes einzelne Element geschlossen, vielmehr muss die Methodik der Anordnung ein Wiederauffinden des einzelnen Elements ermöglichen, wobei sämtliche, auch semantische Kriterien, nach denen in der Datenbank gesucht werden kann, in Betracht kommen.165 Diese in der Datenbank angelegte Wiederauffindbarkeit des einzelnen Geodatums/Geodatensatzes muss nicht aus der Datenbank selbst heraus ersichtlich sein, vielmehr genügt es, wenn das Element mittels eines Suchdienstes oder eines Geodatendienstes auffindbar ist.166 d) Einzeln mit Hilfe elektronischer Mittel oder auf andere Weise zugänglich aa) Voraussetzungen Die Elemente müssen jeweils einzeln abrufbar sein.167 Das ist der Fall, wenn das Element isoliert von anderen abgerufen werden kann.168 bb) Topografische Karten als Datenbanken im Sinne von § 87a UrhG Analoge (und digitale) Kartenwerke, zum Beispiel Stadtpläne, Radwegekarten oder Rasterdaten-Bilder, entstehen durch ein Übereinanderlegen der verschiedenen inhaltlich definierten Layer: also Wegenetz, Bauflächen, Gewässer etc. Diese sind auf den ersten Blick unabhängig voneinander, systematisch angeordnet und einzeln zugänglich. In der Literatur und der Rechtsprechung wurden analoge Kartenwerke geradezu als Musterbeispiel von Datenbanken angesehen.169 Sie wiesen 164  KG, Urt. v. 26. 5. 2000 - 5 U 1171/00, GRUR-RR 2001, 102 (102); OLG München, Urt. v. 9. 11. 2000 - 6 U 2812/00 (Übernahme fremder Inserate), GRUR-RR 2001, 228 (229); OLG München, 10. 5. 2007 - 29 U 1638/06 (Subito), ZUM-RD 2007, 347 (353). 165  Dreier, in: Dreier/Schulze, UrhG, § 87a Rdnr. 7. 166  In diese Richtung OLG Köln, Urt. v. 15. 12. 2006 - 6 U 229/05, MMR 2007, 443 (444): „Entscheidend ist vielmehr die Verbindung des Datenbestands mit einem Abfragesystem, das zielgerichtete Recherchen nach Einzelelementen in diesem Datenbestand ermöglicht“. 167  Siehe den Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 der Datenbankschutz-RL 96/9/EG. 168  Thum/Hermes, in Wandtke/Bullinger, Urheberrecht, UrhG § 87a Rdnr. 14. 169  Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87a Rdnr. 18. Explizit: LG München I, 20. 9. 2012 - 7 O 18006/07, ZUM-RD 2013, 277: „Insgesamt widerspricht es zwar dem Sprachgefühl, wenn eine Landkarte als ,Datenbank‘ bezeichnet wird. Dies ändert aber nichts daran, dass eine Landkarte geradezu ein mustergültiges Beispiel für eine Datenbank ist. Topografische Karten enthalten eine Vielzahl von Einzelinformationen, die Auskunft über die Beschaffenheit der Erdoberfläche an genau definierten Punkten geben, sodass es sich dabei um eine Sammlung im Sinne des § 87 Abs. 1 UrhG handelt“. Aus das

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eine „Vielzahl von Einzeldaten zur Beschaffenheit der Erdoberfläche im jeweiligen Kartengebiet“ aus.170 Einer solchen Bewertung haben sich nunmehr zwei OLG entgegengestellt.171 Das OLG München geht von der Prämisse aus, eine Datenbank im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Datenbankschutz-RL könnte nur eine Sammlung sein, welche „Werke, Daten oder andere Elemente umfasst, die sich voneinander trennen lassen, ohne dass der Wert ihres Inhalts dadurch beeinträchtigt wird, und die eine Methode oder ein System beliebiger Art enthält, mit der bzw. dem sich jedes der Elemente der Sammlung wieder auffinden lässt“.172 Zwar sei die Karte durchaus systematisch geordnet und ein gezielter Zugriff auf einzelne Informationen (Punkt auf der Erdoberfläche) möglich, bei diesen Einzelinformationen handle es sich aber nicht um unabhängige Elemente im Sinne von § 87a Abs. 1 UrhG, weil sie sich nicht voneinander trennen ließen, ohne dass sich hierdurch der Wert ihres informativen Inhalts reduzierte.173 Wer sich an einem Punkt auf einer Straße befinde, wolle wissen, wohin die Straße weitergehe, wer weiß, dass an einem Punkt ein Gewässer ist „wird wissen wollen, welches Ausmaß das Gewässer hat und ob und gegebenenfalls wie es erreichbar ist.“174 Hierzu benötige der Nutzer regelmäßig mehrere Elemente der Karte. Das OLG München folgert daher: „Die in einer analogen topografischen Karte zu einem bestimmten Koordinatenpunkt gegebene Information ist aber für sich genommen kaum werthaltig. Die Information, dass sich an einem bestimmten Koordinatenpunkt und somit an einem bestimmten Punkt der Erdoberfläche z. B. eine Straße befindet, ist, isoliert betrachtet, wenig aufschlussreich. […] Der Wert der in einer Karte zu einem bestimmten Punkt enthaltenen Information wird somit durch eine isolierte, von weiteren Angaben in der Karte getrennte Betrachtung erheblich beeinträchtigt. Die in einer Karte enthaltenen Einzelinformationen ergeben wie die Wörter in einem Buch und die Töne in einem Musikstück erst aus einem inhaltlichen Gewebe heraus Sinn […].“175

Des Weiteren führt das Gericht an, die Generalisierung führe dazu, dass der einzelne Nutzer gar nicht sicher sagen könne, ob sich an einem bestimmten Punkt tatsächlich „Wald“ oder „Straße“ befindet, da dies eine durch die Generalisierung LG Stuttgart hatte dies in einem Urteil am 18. 07. 2006 so bewertet, siehe die zustimmende Urteilsbesprechung von Diez. KN 6/2006, 319 (319 ff.). 170 LG München I, Urt. v. 9. 11. 2005 - 21 O 7402/02 (Topografische Kartenblätter), GRUR 2006, 225 (226). Hierzu die zustimmende Besprechung von Rösler-Goy, KN 2/2006, 66 (66ff.). 171  OLG München, Urt. v. 13. 6. 2013 - 29 U 4267/12, GRUR 2014, 75 (75 ff.); OLG Dresden, Urt. v. 17. 9. 3013 - 11 U 1949/12, ZUM 2014, 145 (145 ff.). 172  OLG München, Urt. v. 13. 6. 2013 - 29 U 4267/12, GRUR 2014, 75 (76). 173  OLG München, Urt. v. 13. 6. 2013 - 29 U 4267/12, GRUR 2014, 75 (77). 174  OLG München, Urt. v. 13. 6. 2013 - 29 U 4267/12, GRUR 2014, 75 (77). 175  OLG München, Urt. v. 13. 6. 2013 - 29 U 4267/12, GRUR 2014, 75 (77); vgl. ebenfalls OLG Dresden, Urt. v. 17. 9. 3013 - 11 U 1949/12, ZUM 2014, 145 (147).

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hervorgerufene Ungenauigkeit sein könne; so könne die Straße breiter dargestellt sein und der Punkt, den die Karte als Wald darstelle, könne in Wirklichkeit ein für die Kartenerstellung vernachlässigtes Gewässer sein.176 Auch dass ein Nutzer zumeist nur selektiv nach einzelnen Informationen suche, ändere hieran nichts, da sich ihm diese Informationen erst durch den Zusammenhang mit den anderen Informationen der Karten erschlössen.177 Diese Argumentation kann nicht überzeugen: Das Gericht vermengt zwei unterschiedliche Fragestellungen. Die erste ist, ob die einzelnen Informationseinheiten einzeln zugänglich sind. Die zweite Frage ist, ob diese so unabhängig voneinander sein müssen, dass die isolierte Betrachtung wertlos ist bzw. einen erheblichen Wertverlust darstellen würde. Zwar stimmt die Überlegung des Gerichts, der Betrachter einer Karte, der in einem Punkt beispielsweise eine Straße vorfindet, möchte im weiteren auch wissen, wohin diese Straße führe, woran dieser Straßenpunkt grenzt und so weiter. Dies ist jedoch eine Frage der Werthaltigkeit der Information für den Betrachter, keine Frage der einzelnen Zugänglichkeit. Der Betrachter eines Punktes einer Karte kann diesen Punkt durch das Ordnungssystem der Karte (Maßstab, Legende etc.) einem bestimmten Punkt auf der Erdoberfläche zuordnen. Er muss jedenfalls nicht wissen, wie die weiteren Informationen um diesen Punkt gestaltet sind: Die Information beispielsweise zu Punkt A7/Q3 ist eindeutig und einzeln zugänglich. Daran ändert es auch nichts, dass dieser Punkt durch die Generalisierung u.U. eine Information ausweist, die mit der tatsächlichen Beschaffenheit der wirklichen Welt nichts zu tun hat. Erstens erwartet der Betrachter einer Karte eine Generalisierungshandlung des Kartenherstellers. Weißt die Karte etwa durch einen grünen Punkt ein Waldgebiet aus, befindet sich dort aber ein kleines Rinnsal, das zum Zwecke der Kartenerstellung vernachlässigt wurde, so ändert das nichts am Wert der Karte. Die Informationseinheit im Punkt ist nicht „Wald“, sondern „Dieser Punkt befindet sich grundsätzlich in einem Waldgebiet, was heißt, dass sich dort auch andere Objekte wie Lichtung, Gewässer o.ä. befinden können, welche zum Zwecke der Generalisierung vernachlässigt wurden.“ Die Einordnung in den Gesamtzusammenhang wurde beim Erstellen der Karte vorgenommen. Beim Zugriff besteht ein absoluter Bedeutungsinhalt. Dieser muss aber nicht absolut mit der Wirklichkeit übereinstimmen. Die einzelnen Punkte sind grundsätzlich voneinander unabhängig. Die Informationseinheit „im Punkt XYZ wird unter Beachtung des Generalisierungsprozesses eine Straße ausgewiesen“ ist unabhängig von der Informationseinheit zum benachbarten Punkt ABC. Die Kenntnis des Punktes ABC (und der weiteren Punkte) mag insgesamt einen Mehrwert erzeugen und zusätzliche Erkenntnisse 176 

OLG München, Urt. v. 13. 6. 2013 - 29 U 4267/12, GRUR 2014, 75 (77). OLG München, Urt. v. 13. 6. 2013 - 29 U 4267/12, GRUR 2014, 75 (77). Das Verfahren ging auch in die nächste Instanz. Der BGH hat das Verfahren ausgesetzt und die hier behandelte Frage dem EuGH am 18. 09. 2014 zur Entscheidung vorgelegt, siehe BGH, Beschl. v. 18. 9. 2014 - I ZR 138/13, MMR 2015, 118 (118 ff.). 177 

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ermöglichen. Die isolierte Erkenntnis des Punktes XYZ ist aber nicht wertlos. Die Erkenntnis von Mustern von in Datenbanken gesammelten Informationseinheiten kann ein Mehrwert der Datenbankerstellung sein. Im Falle von Karten ist sie ein Hauptgrund für ihre Erstellung; das heißt aber nicht, dass die einzelnen Punkte hierdurch nicht mehr einzeln zugänglich wären. Daher kann der Verweis178 auf Erwägungsgrund 17179 der Datenbankschutz-RL 96/6/EG nicht überzeugen. Topografische Landkarten sind daher als Datenbanken im Sinne der §§ 87a ff. UrhG zu betrachten.180 cc) Digitale Geodaten-Datenbanken, insbesondere ATKIS Im Übrigen ist für die klassischen Geodaten-Datenbanken des AAA-Modells181 allgemein anerkannt, dass es sich bei diesen um Datenbanken im Sinne der §§ 87a ff. UrhG handelt.182 Über ATKIS kann der Nutzer auf je einzelne Geodaten gesondert zugreifen. e) Wesentliche Investition erforderlich Der Datenbankschutz sui generis schützt die Investition in den Aufbau der Datenbank; daher bedarf ein entsprechender Schutz eine wesentliche Investition in Beschaffung, Prüfung und Darstellung der Datenbankelemente.183 Die Investition kann sich jedoch nicht auf den Erwerb einer bereits fertigen Datenbank bzw. einer Lizenz an einer fertigen Datenbank beziehen.184 In die Berechnung der Kalkulation darf u.a. eingestellt werden: Kosten für Ermitteln, Aufbereiten, Aktualisierung, Pflege und Überprüfung der Geodaten, Erwerb von Geodatensätzen bzw. von Nutzungsrechten an Geodatensätzen und Geodatendiensten und Kosten des jeweils

178 

Siehe OLG Dresden, Urt. v. 17. 9. 3013 - 11 U 1949/12, ZUM 2014, 145 (147). dem Begriff ,Datenbank‘ sollten Sammlungen von literarischen, künstlerischen, musikalischen oder anderen Werken sowie von anderem Material wie Texten, Tönen, Bildern, Zahlen, Fakten und Daten verstanden werden. Es muß sich um Sammlungen von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Elementen handeln, die systematisch oder methodisch angeordnet und einzeln zugänglich sind. Daraus ergibt sich, daß die Aufzeichnung eines audiovisuellen, kinematographischen, literarischen oder musikalischen Werkes als solche nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fällt“. 180  So auch Diez, KN 6/2004, 268 (272); aA Hertin, KN 1/2005, 25 (30). Wie hier gegen die Rechtsprechung der OLG München und Dresden argumentierend Strewe/Schönwald/ Zeppenfeld, WRP 2014, 1157 (1157 ff.). So nun auch EuGH, Urt. v. 29. 10. 2015, C-490/14, MMR 2016, 51 in Bezug auf die zugrunde liegende n unionsrechtlichen Normen. 181  Siehe oben C. V. 2. b) bb). 182  Für ATKIS siehe LG München I, Urt. v. 9. 11. 2005 - 21 O 7402/02 (Topografische Kartenblätter), GRUR 2006, 225 (226 f.). 183  Richtlinie 96/9/EG, Erwägungsgründe 39 und 40. 184  BGH, Teilurt. v. 30. 4. 2009 - I ZR 191/05 (Elektronischer Zolltarif), GRUR 2009, 852 (852), Ls. 1. 179  „Unter

IV. Datenbankherstellerrecht sui generis an Geodaten-Datenbanken

235

hierzu notwendigen Personals.185 Allerdings sollen die Kosten für die Erzeugung der Geodaten nicht anrechenbar sein, nur die für die Anordnung und Darstellung bereits erzeugter Geodaten.186 Die Kritik187 an dieser (auf allgemeine Daten bezogenen) Rechtsprechung trifft umso stärker bei Geodaten-Datenbanken zu: Es kann zu einer empfindlichen Einschränkung des sui generis-Schutzes kommen, da gerade die Kosten für die Erzeugung der Geodaten einen Hauptteil der Gesamtkosten bilden werden. Da jedoch umfangreichere Datenbanken auch eine ständige Aktualisierung etc. benötigen werden, dürfte wohl auch in diesen Fällen der Datenbankschutz greifen. Insgesamt sollten alle Positionen berücksichtigungsfähig sein, die nicht ganz unbedeutend sind.188 Hierunter sind keine „von jedermann leicht zu erbringende Aufwendungen“ zu verstehen.189 Dies dürfte bei amtlichen Geodatendatenbanken regelmäßig der Fall sein. Diese bedürfen einer regelmäßigen Aktualisierung und Pflege, damit der jeweilige Verwaltungsträger mit ihrer Hilfe seinen öffentlichen Aufgaben nachkommen kann. 2. Der Datenbankhersteller nach § 87a Abs. 2 UrhG Der Datenbankschutz sui generis kommt dem Datenbankhersteller zugute. Dieser ist in § 87a Abs. 2 UrhG legaldefiniert: Datenbankhersteller im Sinne des Gesetzes ist derjenige, der die Investition im Sinne des § 87a Abs. 1 UrhG vorgenommen hat. Rechteinhaber kann also, anders im Falle des Urheberrechtschutzes, welches eine persönliche geistige Schöpfung verlangt, eine juristische Person sein190 – insbesondere auch ein Hoheitsträger.191 Nach der Vorstellung des europäischen Normgebers ist Hersteller einer Datenbank „die Person, die die Initiative ergreift und 185  Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87a Rdnr. 20 m.w.N. jeweils zur Rechtsprechung. 186  So entschied der EuGH im Falle von Fußballspielplänen: „Der Begriff einer mit der Beschaffung des Inhalts einer Datenbank verbundenen Investition i.S. von Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 96/9/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. 3. 1996 über den rechtlichen Schutz von Datenbanken ist dahin zu verstehen, dass er die Mittel bezeichnet, die der Ermittlung von vorhandenen Elementen und deren Zusammenstellung in dieser Datenbank gewidmet werden. Er umfasst nicht die Mittel, die eingesetzt werden, um die Elemente zu erzeugen, aus denen der Inhalt einer Datenbank besteht.“ EuGH, Urt. v. 9. 11. 2004 - C-338/02 (Fixtures-Fußballspielpläne I), GRUR 2005, 252 (252). Siehe auch Leistner, JZ 2005, 408 (409 f.). 187  Sendrowski, GRUR 2005, 369 (377), der auf eine einzelfallbezogene Abwägung abstellen will. 188  Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87a Rdnr. 23 m.w.N. 189  BGH, Urt. v. 1. 12. 2010 - I ZR 196/08 (Zweite Zahnarztmeinung II), GRUR 2011, 724 (725), Rdnr. 23. 190  So der Art. 4 der Richtlinie 96/9/EG; siehe Dreier, in: Dreier/Schulze (Hrsg.), UrhG, § 87a Rdnr. 20; Wiebe, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, UrhG, § 87a Rdnr. 18. 191  Dies ergibt sich implizit aus EuGH, Urt. v. 12. 7. 2012 - C-138/11 (Compass-Datenbank), GRUR-Int. 2012, 1028 (1031), Rdnr. 46 ff., wo dieser Umstand nicht in Frage gestellt

236

D. Rechte an Geodaten

das Investitionsrisiko trägt.“192 Im Falle von Datenbankwerken, die sowohl dem Schutz der §§ 87a ff. UrhG unterfallen als auch unter § 4 Abs. 2 UrhG subsumierbar sind, können also der Urheber eines Datenbankwerkes und der Hersteller im Sinne des sui generis-Schutzes auseinanderfallen.193 In den meisten Fällen dürfte dies jedoch keine Folgeprobleme heraufbeschwören, da die geistigen Schöpfungen der Datenbankwerke für gewöhnlich durch Arbeitnehmer (oder im Falle von geodatenhaltenden Stellen oftmals Beamte) geschaffen werden, welche ihrem Arbeitgeber (bzw. Dienstherren) die ausschließlichen Nutzungsrechte übertragen haben (vgl. § 43 UrhG bzw. § 31 UrhG). Allerdings ist dies nicht notwendig, kann das Datenbankwerk doch auch beispielsweise im Rahmen eines Werkvertrags „außer Haus“ erstellt worden sein; in diesem Fall muss der Datenbank-Hersteller auf den Erwerb der entsprechenden urheberrechtlichen Nutzungsrechte durch vertragliche Regelungen drängen. 3. § 5 Abs. 2 UrhG analog? Die §§ 87a ff. UrhG enthalten keine dem § 5 Abs. 2 UrhG, der den weitgehenden Urheberrechtsausschluss von den dort genannten amtlichen Werken vorschreibt, entsprechende Regelung. § 5 Abs. 2 UrhG ist als Ausnahmeregelung grundsätzlich eng auszulegen.194 Zwar enthält die Datenbankschutz-Richtlinie einen Ausnahmekatalog in ihrem Art. 9, allerdings enthält keiner der dort genannten Ausnahmemöglichkeiten eine § 5 Abs. 2 UrhG entsprechende Regelung; Art. 9 der Richtlinie wurde vielmehr in § 87c UrhG umgesetzt. Ob die analoge Anwendung von § 5 Abs. 2 UrhG auf §§ 87a ff. UrhG unionsrechtswidrig ist, bleibt unentschieden, da der BGH dem EuGH zwar eine entsprechende Vorlagefrage gestellt hatte,195 sich die Parteien jedoch vor einer Entscheidung des EuGH verglichen.196 Grundsätzlich wendet die deutsche Rechtsprechung § 5 Abs. 2 UrhG auch auf die §§ 87a ff. UrhG an. Dafür spricht, dass der historische Gesetzgeber bei der Formulierung des § 5 Abs. 2 UrhG nicht mit der technischen Entwicklung und der Einführung unionsrechtlicher Vorgaben zum Datenbankschutz rechnen konnte. Die Einschränkung der Schutzbedürftigkeit der öffentlichen Hand für amtliche Daten ist ebenso vergleichbar wie wird, sondern vielmehr auf die daraus sich ergebende Folgefrage einer wirtschaftlichen Tätigkeit abgestellt wird. 192  Richtlinie 96/9/EG, Erwägungsgrund 41, Satz 2. 193  BGH, Urt. v. 24. 5. 2007 - I ZR 130/04 (Gedichttitelliste I), GRUR 2007, 685 (687 f.); Wiebe, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, UrhG, § 87a Rdnr. 18. 194  BGH, Urt. v. 9. 10. 1986 - I ZR 145/84 (AOK-Merkblatt), GRUR 1987, 166 (167); BGH, Urt. v. 2. 7. 1987 - I ZR 232/85 (Topographische Landeskarten), NJW 1988, 337 (339); ebenso, allerdings zweifelnd, Dreier, in: Dreier/Schulze (Hrsg.) UrhG, § 5 Rdnr. 3. 195  BGH, Beschl. v. 28. 9. 2006 - I ZR 261/03 (Sächsischer Ausschreibungsdienst), GRUR 2007, 500 (500 ff.). 196 Vgl. Eickemeier, Anmerkung zu EuGH, Urt. v. 5.  3. 2009 - C-547/07 (Lakorda), GRUR 2009, 572 (578).

IV. Datenbankherstellerrecht sui generis an Geodaten-Datenbanken

237

das gesteigerte Interesse der Öffentlichkeit am Zugang.197 Diese Rechtsprechung wäre im deutschen Kontext an sich begrüßenswert – ob sie allerdings vor dem EuGH Bestand haben kann, muss offen bleiben: Zwar ist die Förderung des allgemeinen Zugangs zu Verwaltungsdaten durchaus ein europäischer Trend,198 den die Luxemburger Richter durch eine entsprechende Entscheidung untermauern könnten. Die dogmatisch konsequentere Lösung wäre es aber, eine (analoge) Anwendung von § 5 Abs. 2 UrhG auf die §§ 87a ff. UrhG als unionsrechtswidrig zu betrachten, da der Regelfall der Datenbank-Leistungsschutz ist (Art. 7 Datenbankschutz-RL), welcher nur in wenigen Ausnahmefällen (Art. 9 Datenbankschutz-RL) durchbrochen werden soll, wozu amtliche Werke nach dem Wortlaut nicht gehören. 4. Rechtsfolgen des Datenbankschutzes Der Datenbankhersteller im Sinne von § 87a Abs. 2 UrhG hat das ausschließliche Recht, die Datenbank insgesamt oder einen nach Art oder Umfang wesentlichen Teil der Datenbank zu vervielfältigen, zu verbreiten und öffentlich wiederzugeben (§ 87b Abs. 1 Satz 1 UrhG).199 Die Vermutung der Rechteinhaberschaft (§ 10 Abs. 1 UrhG), die Regelung zur Erschöpfung des Verbreitungsrechts (§ 17 Abs. 2 UrhG) sowie die Regelung zu Vergütung für Vermietung und Verleihung von Werken, deren Verbreitungsrecht erschöpft ist, (§ 27 Abs. 2 u. 3 UrhG) gelten entsprechend (87b Abs. 2). Der Datenbankhersteller kann also eine Nutzung der gesamten Datenbank, eines wesentlichen Teils oder die berechtigte Interessen des Herstellers unzumutbar beeinträchtigenden Nutzungen unwesentlicher Teile seiner Datenbank kontrollieren.200 Insbesondere verstoßen spezialisierte Metasuchmaschinen gegen den Datenbankschutz, wenn sie wesentliche Teile einer anderen Datenbank für die Benutzung durch die Öffentlichkeit erschließen und so die Einnahmeerzielungsmöglichkeiten des Datenbankherstellers unterlaufen.201 In anderen Fällen ist eine Nutzung unwesentlicher Teile nicht durch den Datenbankhersteller ausschließbar. Der Grenzziehung von wesentlichen und unwesentlichen Teilen von Datenbanken,

197 BGH, Beschl. v. 28.  9. 2006 - I ZR 261/03 (Sächsischer Ausschreibungsdienst), GRUR 2007, 500 (501 f.); VGH Mannheim, Urt. v. 7. 5. 2013 - 10 S 281/12 (Juris-Monopol), NJW 2013, 2045 (2048) Rdnr. 49; offengelassen in BGH, Teilurt. v. 30. 4. 2009 - I ZR 191/05 (Elektronischer Zolltarif), GRUR 2009, 852 (854). 198  Siehe hierzu Kapitel B., passim. 199  § 87b Abs. 1 Satz 2 UrhG stellt ergänzend klar: „Der Vervielfältigung, Verbreitung oder öffentlichen Wiedergabe eines nach Art oder Umfang wesentlichen Teils der Datenbank steht die wiederholte und systematische Vervielfältigung, Verbreitung oder öffentliche Wiedergabe von nach Art und Umfang unwesentlichen Teilen der Datenbank gleich, sofern diese Handlungen einer normalen Auswertung der Datenbank zuwiderlaufen oder die berechtigten Interessen des Datenbankherstellers unzumutbar beeinträchtigen“. 200  Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87b Rdnr. 1. 201  Zum Screen Scraping, siehe Taeger, NJW 2014, 3759 (3761 f.).

238

D. Rechte an Geodaten

welche der Rechtsprechung überlassen ist, kommt also für die Bestimmung der Reichweite des Schutzrechts eine entscheidende Bedeutung zu.202

V. Design-, Marken- und Patentrecht 1. Designgesetz Ein Design ist die zwei- oder dreidimensionale Erscheinungsform eines ganzen Erzeugnisses oder eines Teils davon, die sich insbesondere aus den Merkmalen der Linien, Konturen, Farben, der Gestalt, Oberflächenstruktur oder der Werkstoffe des Erzeugnisses selbst oder seiner Verzierung ergibt (§ 1 Nr. 1 DesignG). Dies entspricht im Wesentlichen der Definition der EG-Musterschutzrichtlinie für den Begriff „Muster“ oder „Modell“ (Art. 1 lit. a).203 Geodaten und Geodatendienste werden in zweidimensionaler Erscheinungsform über Bildschirmdarstellungen zugänglich gemacht und stünden in dieser Hinsicht dem Designschutz prinzipiell offen.204 Geodaten bzw. Geodatendienste müssten also jedenfalls „Erzeugnisse“ sein. Dabei ist ein Erzeugnis jeder industrielle oder handwerkliche Gegenstand, einschließlich Verpackung, Ausstattung, grafischer Symbole und typografischer Schriftzeichen sowie von Einzelteilen, die zu einem komplexen Erzeugnis zusammengebaut werden sollen (§ 1 Nr. 2 Hs. 1 DesignG). Nach dem Willen des Gesetzgebers gelten Computerprogramme nicht als Erzeugnisse (§ 1 Nr. 2 Hs. 2 DesignG). Die Fiktion nimmt die Geodatendienste von der Anwendbarkeit des Designschutzes aus, da es sich bei diesen um Computerprogramme handelt. Aber auch Geodaten als solche fallen nicht unter den Begriff des Designs. Schon die Ausnahme der Computerprogramme durch den Gesetzgeber diente lediglich der Klarstellung, denn weder diese Programme, noch elektronische Daten als reine Spannungszustände sind „Gegenstände“ im Sinne der Norm.205 Selbst wenn man zu einem anderen Ergebnis käme und Geodaten als „Gegenstände“ betrachten würde,206 wofür der Vergleich mit der englischen Version der Koch, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 87b Rdnr. 3. 98/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1998 über den rechtlichen Schutz von Mustern und Modellen, ABl. L 289 v. 28. 10. 1998, S. 28. 204  Vgl. zum alten Geschmacksmustergesetz, auf das das neue Designgesetz aber im Wesentlichen aufbaut, Eichmann, in: Eichmann/von Falckenstein, GeschmMG, § 1 Rdnr.27. 205 Vgl. Eichmann, in: Eichmann/von Falckenstein, GeschmMG, § 1 Rdnr. 22. 206  Mangels bestehender Rechtsprechung ist die Frage damit für die Praxis noch nicht geklärt, dementsprechend haben es auch Dreier/Spiecker gen. Döhnmann, Die systematische Aufnahme des Straßenbildes, S. 129 in Bezug auf Panoramadienste mit der lapidaren Feststellung bewenden lassen, ob ein Geschmacksmusterschutz (alter Begriff für Designschutz) einer solchen Abbildung entgegen stehe, „kann letztlich nur vom EuGH entschieden werden“; eindeutig dort jedoch zu Recht die Ablehnung solcher Panoramaabbildungen als Marke im Sinne des Markenschutzes. 202 

203  Richtlinie

V. Design-, Marken- und Patentrecht

239

Musterschutzrichtlinie spräche, welche „Gegenstand“ als „product“ beschreibt (Art. 1 lit. b), und in diesem Sinne auch Geodaten als Produkte umfassen könnte, so müsste man den Wortlaut in diesem Fall teleologisch reduzieren, da der Designschutz ersichtlich nicht für elektronische Daten geschaffen ist. So unterfallen Designs dem spezifischen Schutz nur, wenn sie neu sind und über Eigenart verfügen (§ 2 DesignG). Als neu gilt ein Design, wenn vor dem Anmeldetag kein identisches Design offenbart worden ist (§ 2 Abs. 2 Satz 1 DesignG) und ein Design hat zusätzlich Eigenart, wenn sich der Gesamteindruck, den es beim informierten Benutzer hervorruft, von dem Gesamteindruck unterscheidet, den ein anderes Design bei diesem Benutzer hervorruft, das vor dem Anmeldetag des Designs offenbart worden ist (§ 2 Abs. 3 Satz 1 DesignG). Geodaten im Sinne des § 3 Abs. 1 GeoZG sind folglich nach keiner Auslegung Designs im Sinne des Designgesetzes. 2. Markengesetz Ebenso scheidet ein Schutz nach dem Markengesetz aus. Hiernach sind Marken „alle Zeichen […], die geeignet sind, Waren oder Dienstleistungen eines Unternehmens von denjenigen anderer Unternehmen zu unterscheiden“ (§ 3 Abs. 1 MarkenG). Zwar sind Geodaten auch Zeichen zum Transport von Information, jedoch zur Beschreibung eines räumlichen Bereichs und nicht von Waren oder Dienstleistungen. Auch eine Subsumtion unter § 126 MarkenG, welcher den Schutz von als geographische Herkunftsangaben geschützter Namen, Angaben oder Zeichen zum Gegenstand hat, ist nicht möglich. Zwar sind die Namen von Orten, Gegenden, Gebieten oder Ländern im Falle ihrer elektronischen Übermittlung durchaus als Geodaten interpretierbar. Die Informationen zu Gegenden, Gebieten oder Ländern sind jedoch letztlich auf das Produkt bezogen und nicht als eigenständige Informationen zu den Gebieten konzipiert und folglich keine Geodaten im Sinne von § 3 Abs. 1 GeoZG. Selbst wenn man zu einer gegenteiligen Auffassung käme, würde dies nur bedeuten, dass einige wenige von § 126 MarkenG erfasste Angaben auch Geodaten sein könnten – nicht jedoch dass Geodaten im Allgemeinen einem Schutz durch das Markengesetz offen stünden. 3. Patentschutz Ein Patentschutz kommt ebenfalls nicht in Betracht. Patente werden für Erfindungen auf allen Gebieten der Technik erteilt, sofern sie neu sind, auf einer erfinderischen Tätigkeit beruhen und gewerblich anwendbar sind (§ 1 Abs. 1 PatG). Geodaten oder Geodatendienste beruhen jedoch nicht auf einer „erfinderischen Tätigkeit“ im Sinne des Gesetzes, die (wie die §§ 2 und 3 des Gesetzes zeigen) darauf beruhen, dass der Erfinder eine Entdeckung macht, die über den derzeitigen Stand der Technik hinausweist. Außerdem schließt § 1 Abs. 3 PatG ausdrücklich Pläne, Regeln und Verfahren für gedankliche Tätigkeiten, für Spiele oder für ge-

240

D. Rechte an Geodaten

schäftliche Tätigkeiten sowie Programme für Datenverarbeitungsanlagen (Nr. 3) und die Wiedergabe von Informationen aus (Nr. 4).207

VI. Lauterkeitsrecht Nach der grundlegenden Generalnorm des Lauterkeitsrechts sind unlautere geschäftliche Handlungen unzulässig, wenn sie geeignet sind, die Interessen von Mitbewerbern, Verbrauchern oder sonstigen Marktteilnehmern spürbar zu beeinträchtigen (§ 3 Abs. 1 UWG).208 Nach § 4 Nr. 9 UWG handelt insbesondere unlauter, wer Waren oder Dienstleistungen anbietet, die eine Nachahmung der Waren oder Dienstleistungen eines Mitbewerbers sind, wenn er eine vermeidbare Täuschung der Abnehmer über die betriebliche Herkunft herbeiführt, die Wertschätzung der nachgeahmten Ware oder Dienstleistung unangemessen ausnutzt oder beeinträchtigt oder die für die Nachahmung erforderlichen Kenntnisse oder Unterlagen unredlich erlangt hat. § 4 UWG enthält allerdings lediglich Regelbeispiele, grundsätzlich können auch weitere Handlungen unlauter sein, insbesondere, wenn sie sich gegen Verbraucher oder Mitbewerber richten.209 Im Falle der Nutzung von staatlichen Geodaten ist der Anwendungsbereich des Lauterkeitsrechts jedoch zumindest eher theoretisch, da es vor allem auf Verbraucher- und Mitbewerberschutz zielt und weniger auf den Schutz staatlicher Stellen, welche Datenbestände wegen eines gesetzlichen Mandates der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen. Für die geodatenhaltenden Stellen, welche ihre Geodaten aufgrund einer gesetzlichen Pflicht publizieren, sind wirtschaftliche Erwägungen insofern irrelevant. Allerdings sind zwei mögliche Berührungspunkte des Geodatenrechts mit dem UWG zu beachten: So können auch öffentliche Unternehmen, welche geodatenhaltende Stellen im Sinne von § 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG sind, Mitbewerber auf dem gleichen Markt wie der Verletzer sein. § 4 Nr. 7 UWG schützt den guten Ruf von Waren und Dienstleistungen von Mitbewerbern. Zwar dient das Angebot von Geodaten selbst nicht unmittelbar wirtschaftlichen Interessen einer geodatenhaltenden Stelle, weil sie entgeltfrei abzugeben sind (§ 11 Abs. 1 und 2 GeoZG), allerdings sind Fälle denkbar, in welchen es eine Verunglimpfung von durch staatliche Unternehmen angebotene Dienstleistungen bedeuten würde, wenn man die Qualität ihnen zugrundeliegender Geodaten in Frage stellte. Viel wahrscheinlicher dürfte jedoch das andere Unlauterkeitsszenario sein: So könnte – in Anlehnung an § 4 Nr. 9 UWG – ein Dienste- oder Datenanbieter behaupten, seine Daten oder Dienste basierten auf staatlichen Geodaten, obwohl das So auch: Geiger, JurPC Web-Dok 70/2001. Entstehen und Charakter der Generalklausel: Köhler, in: Köhler/Bornkamm (Hrsg.), UWG, § 3 Rdnr. 1 ff. 209  Die folgt nicht zuletzt aus der richtlinienkonformen Auslegung im Lichte der Richtlinie 2005/29/EG über unlautere Geschäftspraktiken (UGP-RL), welche ein generelles Verbot unlauterer Geschäftspraktiken aufstellt, vgl. Köhler, in: Köhler/Bornkamm (Hrsg.), UWG, § 4 Rdnr. 0.7. 207 

208  Zum

VIII. Rechtsfolgen der Verletzung

241

entweder nicht der Fall wäre oder aber die Daten so abgewandelt bzw. verfälscht oder veraltet wären, dass das Bewerben des eigenen Dienstes mit diesen Daten letztlich unlauter wäre. Letztlich stellt das Lauterkeitsrecht aber eher Auffangtatbestände für verbraucher- oder marktgefährdende Handlungen im Geschäftsverkehr zur Verfügung und dient dabei nur mittelbar auch dem Schutz berechtigter Interessen öffentlicher geodatenhaltender Stelle.210

VII. „Gutgläubiger Erwerb“ staatlicher Geodaten durch Dritte? Zu untersuchen ist die Frage, ob Dritte Rechte an Geodaten auch „gutgläubig erwerben“ können: So könnte ein unrechtmäßiger Nutzer staatlicher Geodaten diese an Dritte weiterveräußern, worauf hin sich der – gutgläubige – Dritter gegenüber der staatlichen Stelle auf seinen guten Glauben berufen wird. Ein solches Vorbringen wäre in Bezug auf urheberrechtliche Werke, welche Geodaten als Teile einer Kartengrundsubstanz sein können, grundsätzlich gegenstandslos. Es gilt der Grundsatz, dass niemand mehr Rechte übertragen kann, als ihm zustehen;211 eine Ausnahme wie ihn das Sachenrecht in den §§ 892, 932 ff. BGB kennt, gibt es im Urheberrecht grundsätzlich nicht.212 Ein Gleiches gilt für die Verletzung des Datenbankschutzrechts der §§ 87a ff. UrhG. Nach § 87b Abs. 1 Satz 1 UrhG steht dem Datenbankhersteller ein ausschließliches Recht zu, die Datenbank insgesamt oder einen nach Art oder Umfang wesentlichen Teil der Datenbank zu vervielfältigen, zu verbreiten und öffentlich wiederzugeben. § 97 UrhG führt auch Anspruchsgrundlagen auf, auf welche sich der Datenbankhersteller berufen kann; der gutgläubig Verletzende, welcher davon ausgeht und ausgehen darf, Rechte von einem in Wahrheit nicht berechtigten Dritten herzuleiten, ist durch die Trennung von Verschulden verlangenden und verschuldensunabhängigen Anspruchsgrundlagen innerhalb von § 97 UrhG privilegiert.

VIII. Rechtsfolgen der Verletzung Die §§ 95 a ff. UrhG enthalten weitere Bestimmungen zum Schutz des Urheberrechts und der weiteren Leistungsschutzrechte, insbesondere für das Datenbankschutzrecht nach den §§ 87a ff. UrhG. So dürfen etwa rechtswidrig hergestellte Vervielfältigungsstücke weder verbreitet noch zu öffentlichen Wiedergaben be210  Und ist im Übrigen unter zeitlichen und beweistechnischen Gründen nachteilig, vgl. Eggert, in: Mitteilungen des DVW-Bayern 2002, S. 131 (131 f.). 211  Wobei es sich um einen alten römisch-rechtlichen Grundsatz handelt (Nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet), Dig. 50, 17, 54, zitiert nach Hausmaninger/Selbst, Römisches Privatrecht, S. 148. 212  BGH, Urt. v. 26. 3. 2009 - I ZR 153/06 (Reifen Progressive), ZUM 2009, 852 (853 f.) Rdnr. 13, 19.

242

D. Rechte an Geodaten

nutzt werden (§ 96 Abs. 1 UrhG). Wer in gewerblichem Ausmaß das Urheberrecht oder ein anderes nach diesem Gesetz geschütztes Recht widerrechtlich verletzt, kann gemäß § 101 Abs. 1 Satz 1 UrhG vom Verletzten auf unverzügliche Auskunft über die Herkunft und den Vertriebsweg der rechtsverletzenden Vervielfältigungsstücke oder sonstigen Erzeugnisse in Anspruch genommen werden. Die Ansprüche wegen Verletzung des Urheberrechts (und der sonstigen im UrhG geschützten Rechte) verjähren nach den allgemeinen BGB-Regeln (§ 102 Satz 1 UrhG). Es ist der ordentliche Rechtsweg gegeben (§ 104 Satz 1 UrhG); die örtliche Zuständigkeit ergibt sich regelmäßig aus § 32 ZPO;213 wobei nach § 105 UrhG die Landesregierungen im Verordnungsweg Urheberrechtsstreitsachen mehrerer Amts- oder Landgerichte zentral einem der Gerichte zuweisen können.214 Sonstige Ansprüche aus anderen gesetzlichen Vorschriften (zum Beispiel §§ 823 oder 826 BGB) bleiben nach § 102a UrhG unberührt. Allerdings ist anzumerken, dass diese starken Rechtspositionen im Internetzeitalter mit regelmäßig grenzüberschreitenden Sachverhalten oftmals schwierig durchzusetzen sind.215 1. Schadensersatz Bei einer vorsätzlichen oder fahrlässigen Verletzung hat der Verletzte darüber hinaus noch einen Anspruch auf Schadensersatz,216 wobei bei der Bemessung der Höhe des Schadensersatzes auch der Gewinn, den der Rechtsverletzer durch die Verletzung des Urheberrechts (oder z.B. Lichtbildrechts) erzielt hat, berücksichtigt werden kann (§ 97 Abs. 2 Sätze 1 u. 2 UrhG).217 Der Schadensersatzanspruch kann auch im Wege einer sog. Lizenzanalogie auf der Grundlage des Betrages berechnet werden, den der Verletzer des Rechts als angemessene Vergütung hätte entrichten müssen.218 Hierbei ist ein objektiver Maßstab anzulegen und darauf abzustellen, 213  Vgl. AG Charlottenburg, Urt. v. 11. 4. 2005 - 236 C 282/04, ZUM 2005, 578 (578 f.) (sowohl für Schadensersatz als auch „aufgrund des Sachzusammenhangs mit dem urheberrechtlichen Schadensersatz“ für Abmahnkosten); ebenso LG Hamburg, Urt. v. 28. 8. 2012 - 310 O 47/12, ZUM-RD 552 (553); anders (nämlich nach § 12 ZPO) trotz ähnlichen Streitstands: AG Düsseldorf, Urt. v. 11. 4. 2012 - 57 C 9017/09, jurPC Web-Dok. 5/2014 (abrufbar unter: http://www.jurpc.de/jurpc/show?id=20140005). 214  Für Bayern vgl. § 24 VO v. 2. 2. 1988 (GVBl S. 6), zuletzt geänd. durch VO v. 2. 1. 2002 (GVBl S. 4). 215  Bäcker, ZUM 2008, 391 (395). 216  Vgl. AG Charlottenburg v. 11. 4. 2005 - 236 C 282/04, ZUM 2005, 578 (579): „Nach [§ 97 Abs. 1 UrhG] schuldet die Beklagte der Klägerin dem Grunde nach Schadensersatz wegen der unberechtigten Nutzung des Kartenmaterials der Klägerin auf der Homepage der Beklagten“. 217  Der natürlich auch einen Aufwendungsersatz für die Kosten der Rechtsverfolgung beinhaltet, siehe Wüstenberg, KN 3/2011, 139 (144). 218  AG Charlottenburg v. 11. 4. 2005 - 236 C 282/04, ZUM 2005, 578 (579 f.); Dreier, in: Dreier/Schulze, UrhG, § 97 Rn. 62 f. m. w. N.; ebenso AG München, Urt. v. 31. 3. 2011 - 161 C 15642/09, ZUM-RD 2011, 374 (375).

VIII. Rechtsfolgen der Verletzung

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was ein „vernünftiger Lizenzgeber gefordert und ein vernünftiger Lizenznehmer gewährt hätte“ – ein Anspruch des Rechtsverletzers auf Zugrundelegung des günstigsten Angebotes erscheint hierbei nicht angezeigt.219 Bietet der Verletzte seine Karten nicht online, sondern lediglich als Printversionen an, kann das Gericht die Preislisten von anderen Unternehmen heranziehen, welche vergleichbare Dienste online anbieten.220 Das AG Düsseldorf hat einen Verletzer zu Recht nicht mit dem Einwand gehört, „anderswo hätte er eine ähnliche Information auch umsonst bekommen können“.221 Das Kammergericht hat anerkannt, dass bei der Berechnung des Schadens im Rahmen der Lizenzanalogie die üblicherweise vereinbarte und als angemessen erkannte Lizenzgebühr um einen Zuschlag von 50 Prozent erhöht werden kann, wenn der Verletzer die Quellenangabe unterlassen hat, und die von der wahren Rechteinhaberin abgeschlossenen Lizenzverträge regelmäßig die Verpflichtung zur Quellenangabe enthalten.222 Auf der anderen Seite bedeutet die Orientierung an einem objektiven Wert gerade auch, dass ein Verweis des Verletzten auf seine Preisliste ohne Belege, dass dieser Betrag auch tatsächlich am Markt erzielbar ist, regelmäßig nicht vollständig durchdringen kann.223 Dieses Ergebnis hält sich auch im Rahmen des Unionsrechts, insbesondere der sog. Enforcement-Richtlinie 2004/48/EG224.225 Danach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen und Rechtsbehelfe bereitzustellen, welche zur Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums notwendig sind (Art. 3 Abs. 1 Satz 1); diese müssen „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend“ sein (Art. 3 Abs. 2). Prima facie scheint die Anwendung eines objektiven Maßstabes vor diesem Hintergrund einer „abschreckenden“ Wirkung und des Wortlauts von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2004/48/EG eigentlich kaum haltbar.226 Nach Satz 1 ist ein angemessener Schadensersatz zu leisten, nach Satz 2 berücksichtigen die Gerichte entweder alle in Frage kommenden Aspekte, wie die Gewinneinbußen des Verletzten oder die erzielten Gewinne des Verletzers (lit. a) oder sie setzen einen Pauschalbetrag fest, der „mindestens“ auf dem Betrag basiert, welchen der Verletzer hätte entrichten müssen, wenn er die Erlaubnis zur Nutzung 219  So AG München, Urt. v. 19. 8. 2009 - 161 C 8713/09 (Anfahrtsskizze), GRUR-RR 2010, 95 (95), Ls. 1 u.2; ebenso bzgl. eines objektiven Ansatzes: AG Charlottenburg v. 8. 3. 2006 - 207 C 471/05, JurionRS 2006, 33845, Rdnr. 15; AG Düsseldorf, Urt. v. 11. 4. 2012 - 57 C 9017/09, JurPC Web-Dok. 5/2014. 220  So zu Recht AG Bielefeld, Urt. v. 12. 9. 2013 - 42 C 58/13, JurionRS 2013, 47148. 221  AG Düsseldorf, Urt. v. 11. 4. 2012 - 57 C 9017/09, JurPC Web-Dok. 5/2014. 222  KG, Urt. v. 21. 3. 2012 - 23 U 130/10, MMR 2013, 52. 223  Siehe LG Berlin, Urt. v. 22. 12. 2009 - 15 S 9/07 (Kartenkacheln), GRUR-RR 2010, 422 (423) m.w.N. 224  Richtlinie 2004/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums, ABl. L 157 v. 2. 6. 2004, S. 16. 225  So LG Berlin, Urt. v. 22. 12. 2009 - 15 S 9/07 (Kartenkacheln), GRUR-RR 2010, 422 (424 f.). 226 So v. Ungern-Sternberg, GRUR 2009, 460 (463 f.).

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D. Rechte an Geodaten

des betreffenden Rechts am geistigen Eigentum eingeholt hätte (lit. b). Die Lizenzanalogie ist also regelmäßig „mindestens“ zu fordern. Eine Gerichtspraxis, die sich hieran orientiert, ist also doch gerade noch unionsrechtskonform. Strafrechtliche Sanktionen, die über den zivilrechtlichen Schadensersatz hinaus noch drohen können, sind im Rahmen der Abschreckungswirkung der Enforcement-Richtlinie nicht zu beachten.227 Allerdings stellt der Richtliniengeber selbst klar, dass Art. 13 der Enforcement-Richtlinie keinen Strafschadensersatz konstruieren will, sondern lediglich eine „Ausgleichsentschädigung für den Rechtsinhaber auf objektiver Grundlage“.228 Der deutsche Gesetzgeber ging in Umsetzung der Richtlinie sogar davon aus, dass der Pauschalbetrag „auf der Grundlage einer fiktiven Lizenzgebühr festgesetzt“ werde.229 Da sich dies im Rahmen der Enforcement-Richtlinie hält und die Figur eines Strafschadensersatzes (sog. „punitive damages“) dem deutschen Recht fremd ist,230 ist die Schadenshöhe in der beschriebenen Form der Lizenzanalogie auf objektiver Grundlage zu errechnen.231 Darüber hinaus kann grundsätzlich auch ein sog. „Marktverwirrungsschaden“232 zuerkannt werden, welcher aus der Rufschädigung des Verletzten erwächst, die zu einer Schlechterstellung am Markt führt. Die Verwendung fremder Geodaten dürfte regelmäßig zu keiner Marktverwirrung, bzw. Rufschädigung des wahren Berechtigten führen, da dieser seine Geodaten gerade in dieser Form zur Nutzung durch Dritte anbietet.233 Denkbar sind höchstens Fälle, in welchem der Verletzte als alleiniger Anbieter gewisser Geodaten gilt, und nun die „Konkurrenz“ (die in Wahrheit nur Produkte des Verletzten unberechtigterweise vertreibt) ein vergleichbares Produkt anbietet. In diesem Fall wäre der Schaden aber ebenfalls anhand eines objektiven Maßstabs zu errechnen und könnte insofern unproblematisch liquidiert werden. Außerdem können u.a. Urheber und Lichtbildner im Sinne von § 72 UrhG auch wegen des Schadens, der nicht Vermögensschaden ist, eine Entschädigung in Geld verlangen, wenn und soweit dies der Billigkeit entspricht (§ 97 Abs. 2 Sätze 3 u. 4 UrhG). An die Fahrlässigkeit ist im Kontext von § 97 Abs. 2 UrhG ein strenger 227 

Vgl. Richtlinie 2004/48/EG, Erwägungsgrund 28 und Art. 16. Richtlinie 2004/48/EG , Erwägungsgrund 26 Satz 3. 229  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/5048 v. 20. 4. 2007, S. 32. 230  Siehe BGH, Urt. v. 4.6.1992 - IX ZR 149/91 (punitive damages und deutscher ordre public), NJW 1992, 3096 (3096 ff.). 231  Auf dieser Grundlage entschieden die Gerichte in den vergangenen Jahren. Nicht durchgesetzt im vorliegenden Kontext hat sich damit eine Ansicht des OLG Hamburg, Beschl. v. 10. 3. 2004 - 5 W 3/04 (Kartenausschnitte), GRUR-RR 2004, 342 (342) wonach der Gedanke einer wirkungsvollen Abschreckung zukünftiger Verstöße in die wertmäßige Berechnung des Schadensersatzes einfließen könne. 232 Siehe Spindler, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, UrhG, § 97 Rdnr. 51; v. Ungern-Sternberg, GRUR 2009, 460 (464). 233  Im konkreten Fall ebenfalls abgelehnt: Siehe LG Berlin, Urt. v. 22. 12. 2009 - 15 S 9/07 (Kartenkacheln), GRUR-RR 2010, 422 (424). 228 

VIII. Rechtsfolgen der Verletzung

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Maßstab anzulegen.234 § 100 UrhG gibt dem weder vorsätzlich noch fahrlässig handelnden Verletzer die Möglichkeit, zur Abwendung der Ansprüche des Verletzten aus den §§ 97 f. UrhG diesen in Geld zu entschädigen, wenn dem Verletzer durch die Erfüllung der Ansprüche ein unverhältnismäßig großer Schaden entstünde und dem Verletzten einer solche Geldabfindung zumutbar ist, wobei der Entschädigung ebenfalls eine Lizenzanalogie zugrunde zu legen ist und mit der Zahlung der Entschädigung die Einwilligung des Verletzten zur Verwertung im üblichen Umfang als erteilt gilt (§ 100 Sätze 2 u. 3 UrhG). Je nach Einzelfall können darüber hinaus neben Schadensersatzansprüchen noch Ansprüche aus Bereicherungsrecht (also auf Herausgabe des Erlangten bzw. auf Wertersatz)235, Geschäftsführung ohne Auftrag236 oder unlauterem Wettbewerb237 einschlägig sein. 234  Vgl. AG Charlottenburg, Urt. v. 11. 4. 2005 - 236 C 282/04, ZUM 2005, 578 (579); so in der Sache auch LG München I, Urt. v. 19. 6. 2008 - 7 O 14276/07 (Stadtplankacheln), NJOZ 2009, 2590 (2593): „Der Bekl. kann sich auch nicht damit entlasten, die Animation von Dritter Seite erhalten zu haben. Denn der Betreiber einer Internetseite hat auch dann, wenn er die Gestaltung der Seite gänzlich in die Hände eines Dritten gelegt hat, die eigenen Inhalte auf dieser Seite auf mögliche Verletzungen fremder Urheberrechte zu untersuchen“; AG München, Urt. v. 31. 3. 2011 - 161 C 15642/09, ZUM-RD 2011, 374 (375); AG Stuttgart-Bad Cannstatt, Urt. v. 10. 7. 2012 - 2 C 3327/11 JurPC Web-Dok. 7/2014 (abrufbar unter: http://www.jurpc.de/jurpc/show?id=20140007). 235  Vgl. AG Charlottenburg, Urt. v. 8. 3. 2006 - 207 C 471/05, JurionRS 2006, 33845, Rdnr. 22 f. 236  Im Falle einer Abmahnung, da hier der Verletzte ein Geschäft des Verletzers betreibt, „denn bei Verstößen gegen das Urheberrecht gilt wie bei Wettbewerbsverstößen der Grundsatz, dass die Abgabe einer strafbewehrten Unterlassungserklärung im Interesse des Verletzers zur Vermeidung eines kostenträchtigen Unterlassungsprozesses führt […]. Dieser Erstattungsanspruch ist in § 12 Abs. 1 Satz 2 UWG für Wettbewerbsverstöße inzwischen gesetzlich geregelt, gilt aber für Urheberrechtsverstöße ebenso, nur dass er hier aus Geschäftsführung ohne Auftrag hergeleitet wird“, siehe AG Charlottenburg v. 11. 4. 2005 - 236 C 282/04, ZUM 2005, 578 (580). Ebenso: LG München I, Urt. v. 19. 6. 2008 - 7 O 14276/07 (Stadtplankacheln), NJOZ 2009, 2590 (2594 f.). 237  Das AG Charlottenburg, Urt. v. 11. 4. 2005 - 236 C 282/04, ZUM 2005, 578 (579) ermittelte den Schadensersatz im Wege der Lizenzanalogie für eine urheberrechtswidrig heruntergeladene DIN A4 Kartenkachel auf 200 € und für eine DIN A5 Kartenkachel auf 100 €; ebenfalls das AG Charlottenburg gab in seinem Urt. v. 8. 3. 2006 - 207 C 471/05, JurionRS 2006, 33845 dem Antrag der Klägerin auf Zahlung von 872,80 € Schadensersatz für das unerlaubte Anbieten von hausnummernscharfen „Kartographien diverser Städte“ der Klägerin statt. Das LG München I, Urt. v. 19. 6. 2008 - 7 O 14276/07 (Stadtplankacheln), NJOZ 2009, 2590 (2593 f.) legte „für die kommerzielle Onlinestellung einer Karte bis Größe DIN A6 eine einmalige Lizenzgebühr i.H. von 820 Euro netto, sowie für eine Karte größer als DIN A6 bis A5 1220 Euro netto“ fest und wies den darüber hinausgehenden Antrag der Klägerin insoweit ab. LG Berlin, Urt. v. 22. 12. 2009 - 15 S 9/07 (Kartenkacheln), GRUR-RR 2010, 422 (423 ff.): 300 € Schadensersatz und 494,40 € Abmahnkosten. Der Entscheidung BGH, Beschl. v. 26. 2. 2014 - I ZR 121/13, juris, lag ein Schadensersatzanspruch der Klägerin auf Zahlung einer fiktiven Lizenzgebühr in Höhe von 2020 € zugrunde, zum Sachverhalt siehe die Vorinstanz: LG Berlin, Urt. v. 30. 4. 2013 - 16 S 15/11, ZUM-RD 2013, 549. Das AG Bielefeld sah in seinem Urt. v. 12. 9. 2013 - 42 C 58/13, JurionRS 2013, 47148 die Schadenshöhe bei lediglich 100 € für die kurzzeitige Verwendung

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D. Rechte an Geodaten

Die Schadenshöhe der jeweiligen Urheberrechtsverletzung unterliegt letztlich der Schätzung durch die jeweiligen Gerichte nach § 287 ZPO; sie bewegte sich jeweils zwischen drei- bis niedrigen vierstelligen Beträgen.238 Typischerweise sprachen die Gerichte dem Verletzten nach § 97 Abs. 2 UrhG auch pauschal 95 € für das Ermitteln und die Dokumentation des Urheberrechtsverstoßes zu.239 Besteht zwischen dem Verletzten und dem Verletzer bereits ein Vertragsverhältnis, so kann dieses auch eine Vertragsstrafe im Sinne von § 339 Satz 2 BGB für den Fall der Rechteverletzung des Nutzungsinhabers enthalten.240 2. Unterlassungsansprüche Der Urheber (oder beispielsweise der Inhaber eines Lichtbildrechts) kann von jemandem, der sein Urheberrecht widerrechtlich verletzt, die Beseitigung der Beeinträchtigung und bei Erstbegehungs- oder Wiederholungsgefahr die Unterlassung der Verletzung verlangen (§ 97 Abs. 1 UrhG). § 98 UrhG enthält darüber hinaus eieiner qualitativ minderwertigen Karte der Klägerin zur Bewerbung einer Veranstaltung. Das LG Hamburg, Urt. v. 28. 8. 2012 - 310 O 47/12, ZUM-RD 552 (553 f.) sprach einen Schadensersatz in Höhe von 1620 € netto für eine unbefristete kommerzielle Onlinenutzung „einer Karte in einer Größe »größer DIN A5 bis A4«“ zu und das AG Stuttgart kam in seinem Urt. v. 26. 9. 2012 - 50 C 4382/11 JurPC Web-Dok. 8/2014 (abrufbar unter: http:// www.jurpc.de/jurpc/show?id=20140008), zur gleichen Schadenshöhe für die Onlinenutzung eines Stadtplans in der Größe DIN A4, wobei es die AGB der Klägerin zugrunde legte. Das AG Stuttgart-Bad Cannstatt, Urt. v. 10. 7. 2012 - 2 C 3327/11 JurPC Web-Dok. 7/2014 errechnete die Schadenhöhe für die Nutzung einer Karte in der Größe DIN A5 im Wege der Lizenzanalogie auf 600 €. Das KG, Urt. v. 21. 3. 2012 - 23 U 130/10, MMR 2013, 52 (52 ff.) kam zu einem vergleichsweise hohen Schadensersatz von 18.750 € (zusätzlich zu bereits zugesprochenen 21.500 € in der Vorinstanz). Die Beklagte, ein Kreditinstitut, hatte mittels Framing auf ihrer Internetseite einen Filialfinder zur Verfügung gestellt und hierfür das Kartenmaterial der Klägerin genutzt. 238  Vgl. AG Charlottenburg, Urt. v. 8. 3. 2006 - 207 C 471/05, JurionRS 2006, 33845, Rdnr. 13. 239  So: AG Stuttgart-Bad Cannstatt, Urt. v. 10. 7. 2012 - 2 C 3327/11 JurPC Web-Dok. 7/2014; LG Hamburg, Urt. v. 28. 8. 2012 - 310 O 47/12, ZUM-RD 552 (554); Siehe auch AG Stuttgart, Urt. v. 26. 9. 2012 - 50 C 4382/11 JurPC Web-Dok. 8/2014. Ein solcher Hinweis muss sich wegen des Grundsatzes ne ultra petita aber auch im Klageantrag finden. 240  Wegen der von der Privatautonomie gedeckten Selbstverpflichtung des Verletzers kann ein verhältnismäßig hoher Betrag zugrunde gelegt werden, siehe AG Düsseldorf, Urt. v. 11. 4. 2012 - 57 C 9017/09, jurPC Web-Dok. 5/2014, mit einer Vertragsstrafe von 7500 €. Die Halbierung der Vertragsstrafe, weil diese nur auf leichter Fahrlässigkeit beruhe, ist jedoch nicht verallgemeinerbar. Zwar ist das Voraussetzen von Verschulden über den bloßen Wortlaut des § 339 BGB anerkannt (siehe BGH, Urt. v. 9. 5. 2007 - VIII ZR 115/06, NJWRR 2007, 1505 (1505 f.) Rdnr. 11), dennoch spricht der grundsätzlich niedrige Fahrlässigkeitsmaßstab, den die Gerichte im Falle der Verletzung von Urheberrechtsverletzungen an Landkarten anlegen, dafür, den Verletzer grundsätzlich nicht zu privilegieren, insbesondere nicht im Rahmen einer von ihm selbst akzeptierten Vertragsstrafenklausel.

VIII. Rechtsfolgen der Verletzung

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nen Anspruch auf Vernichtung, Rückruf und Unterlassung. Diese Ansprüche sind, anders als der Schadensersatzanspruch des § 97 Abs. 2 Satz 1 UrhG, verschuldensunabhängig; an ihre Stelle kann auch ein Anspruch auf Entschädigung treten, wenn der nicht vorsätzlich oder fahrlässig handelnde Verletzer durch die Erfüllung der Ansprüche einen unverhältnismäßig großen Schaden erleiden würde und dem Verletzten eine Entschädigung in Geld zuzumuten ist. Diese Variante spielt in der Rechtsprechung keine Rolle – was regelmäßig an den niedrigen Schwellen für die Bejahung von Fahrlässigkeit im Falle des Umgangs mit urheberrechtlich geschütztem Kartenmaterial der Fall sein dürfte. 3. Strafbarkeit/Ordnungswidrigkeit Vervielfältigung, Verbreitung oder öffentliche Wiedergabe eines Werkes oder einer Bearbeitung oder Umgestaltung eines Werkes wird ohne gesetzliche Rechtfertigung oder die Einwilligung des Berechtigten mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft (§ 106 Abs. 1 UrhG); schon der Versuch ist nach § 106 Abs. 2 UrhG strafbar. § 107 UrhG bestraft das widerrechtliche Anbringen von Urheberbezeichnungen auf dem Original eines Werkes oder auf Vervielfältigungsstücken. § 108 UrhG schützt umfangreich vor unerlaubten Eingriffen in die dem Urheberrecht verwandten Schutzrechte, insbesondere wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer ein Lichtbild im Sinne von § 72 UrhG oder eine Bearbeitung oder Umgestaltung eines Lichtbildes vervielfältigt, verbreitet oder öffentlich wiedergibt oder eine Datenbank entgegen § 87b Abs. 1 UrhG verwertet (§ 108 Abs. 1 Nr. 3, 8 UrhG). Ein Schutz gegen die unerlaubte und widerrechtliche Verwendung von Geodatendiensten als Computerprogramme241 kann mittels § 106 UrhG sichergestellt werden, da es sich bei diesen um Werke im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 UrhG handeln kann. Die §§ 106 – 108 UrhG spielen in der Gerichtspraxis der Rechtsverfolgung wegen des widerrechtlichen Verwertens von (digitalen) Karten im Besonderen bzw. Geodaten im Allgemeinen keine Rolle. Dies dürfte daran liegen, dass die Delikte der §§ 106 – 108 UrhG wegen § 109 UrhG Antragsdelikte sind; sie können im Wege der Privatklage ohne vorherige Einschaltung der Staatsanwaltschaft verfolgt werden (§ 374 Abs. 1 Nr. 8 StPO). Lediglich im Falle gewerbsmäßiger unerlaubter Verwertung gilt das Antragserfordernis nicht, wie sich aus dem Wortlaut von § 109 UrhG ergibt. Außerdem erfordert § 106 Abs. 1 UrhG eine vorsätzliche Begehung. Diese nachzuweisen, dürfte regelmäßig schwer fallen, was sich schon daran zeigt, dass die meisten Urteile, die dem Verletzten einen Schadensersatz im Wege der Lizenz­ analogie nach § 97 Abs. 2 UrhG zusprechen, im Verschuldensmaßstab lediglich zu einer Bejahung der Fahrlässigkeit des Handelns des Verletzers kommen, woran im Übrigen im vorliegenden Kontext kein strenger Maßstab angelegt wird. Es besteht 241 

Siehe unten, Abschnitt IX.1 dieses Kapitels.

248

D. Rechte an Geodaten

kein Zweifel daran, dass Landkarten und damit auch Geobasisdaten (als Kartengrundsubstanz) in den Anwendungsbereich von § 106 UrhG fallen.242 Schließlich sieht § 201a StGB die Strafbarkeit der Verletzung des höchstpersönlichen Lebensbereichs durch Bildaufnahmen vor. Danach wird insbesondere mit einer Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer von einer anderen Person, die sich in einer Wohnung oder einem gegen Einblick besonders geschützten Raum befindet, unbefugt eine Bildaufnahme herstellt oder überträgt und dadurch den höchstpersönlichen Lebensbereich der abgebildeten Person verletzt (§ 201a Abs. 1 Nr. 1 StGB).

IX. Rechte an Geodatendiensten bzw. am Geoportal Metadaten, Geodaten, Geodatendienste und Netzdienste im Sinne des die INSPIRE-RL umsetzenden GeoZG werden als Bestandteile der nationalen Geodateninfrastruktur über ein elektronisches Netzwerk verknüpft, zu welchem ein Zugang „auf der Ebene des Bundes durch ein Geoportal“ erfolgt (§ 9 Abs. 1 u. 2 GeoZG). Betreiber des Geoportal.de ist das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (BKG) (§ 3 Abs. 3 Nr. 5 BGeoRG). Inhaltlich verantwortlich für das Portal ist die beim BKG angesiedelte Koordinierungsstelle GDI-DE, wie es sich ebenfalls aus dem Wortlaut von § 3 Abs. 3 Nr. 5 BGeoRG und aus der VV GDI-DE ergibt.243 Auf dem Geoportal selbst sind keine Daten eingestellt; vielmehr befinden sich die Geodaten bei der jeweiligen geodatenhaltenden Stelle, welche für diese inhaltlich verantwortlich zeichnet. Die geodatenhaltende Stelle kann ihre Geodaten, die unter Umständen auch auf dem behördeneigenen Geoportal angeboten werden, auch mittels des Geoportal.de anbieten. Ein Zugriff auf die Geodaten, insbesondere durch Download-Dienste erfolgt zwischen dem Nutzer und der geodatenhaltenden Stelle. Das Geoportal.de selbst erfüllt letztlich lediglich eine Schaufensterfunktion für die GDI-DE, indem es als zentrale Anlaufstelle für Geodatennutzer einen Zugriff auf die Geodaten von geodatenhaltenden Bundes- und Landesbehörden, sowie von Privaten, welche ihre Dienste mit dem Geoportal.de verknüpft haben, erlaubt. 1. Geodatendienste als Computerprogramme im Sinne des UrhG Geodatendienste sind vernetzbare Anwendungen, die Geodaten und Metadaten in strukturierter Form zugänglich machen (§ 3 Abs. 3 Satz 1 GeoZG); es handelt sich dabei um Suchdienste, Darstellungsdienste, Downloaddienste und Transfor242  So auch grundsätzlich, wenn auch in einem zivilrechtlichen Verfahren zu § 97 UrhG, das LG Berlin, Urt. v. 22. 12. 2009 - 15 S 9/07 (Kartenkacheln), GRUR-RR 2010, 422 (424). So in Bezug auf Landkarten auch Heinrich, in: Joecks/ Miebach (Hrsg.), MünchKomm StGB, Bd. IV/1, 1. Aufl. 2010, § 106 UrhG Rdnr. 33. 243  §§ 7, 8 und 10 der VV GDI-DE in Verbindung mit dem bis 31. 12. 2017 geltenden Leistungskatalog.

IX. Rechte an Geodatendiensten bzw. am Geoportal

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mationsdienste (§ 3 Abs. 3 Satz 2 GeoZG). § 4 Abs. 4 GeoZG geht ausdrücklich davon aus, dass „Rechte an geistigem Eigentum“ an Geodatendiensten bestehen können. Geodatendienste als „vernetzbare Anwendungen“ sind in der Praxis vor allem sogenannten WebMap Services, die es erlauben, mittels Suchbegriffen Geodatensätze zu finden, diese als digitale Karten zu betrachten (Karten Viewer) und entsprechend herunterzuladen. Ein Schutz dieser Dienste ist vor allem urheberrechtlich als Computerprogramme im Sinne von §§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 UrhG, 69a UrhG gegeben. Nach § 69a Abs. 1 UrhG sind Computerprogramme im urheberrechtlichen Sinne Programme in jeder Gestalt, einschließlich des Entwurfsmaterials; wegen der Tautologie ist § 69a Abs. 1 UrhG keine Definition des Computerprogramms im eigentlichen Sinne, was vom Gesetzgeber in dieser Form wegen der Volatilität der tatsächlichen Entwicklung auch nicht gewünscht war.244 Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung ist ein Computerprogramm „ein Satz von Anweisungen an ein informationsverarbeitendes Gerät und an den mit diesem Gerät arbeitenden Menschen zur Erzielung eines Ergebnisses“.245 Der Begriff des Computerprogramms ist also weit zu verstehen.246 Computerprogramme im Sinne des Urheberrechts können insbesondere auch Anwendungsprogramme sein.247 Die vernetzbaren Anwendungen, welche geeignet sind, Geodaten zu suchen, darzustellen und herunterzuladen, stellen Anweisungen an einen Computer (also ein informationsverarbeitendes Gerät) dar, um die jeweils gewünschten Ergebnisse zu erreichen. Die Geodatendienste des GeoZG sind folglich Computerprogramme im Sinne des Urheberrechtsgesetzes. Diese sind auch schutzfähig, wenn sie eine persönliche geistige Schöpfung darstellen, was im Falle eines Geodatendienstes regelmäßig der Fall sein dürfte. Der Schutz des geistigen Eigentums an den von den geodatenhaltenden Stellen verwendeten und zur Verfügung gestellten Geodatendiensten spielt jedoch im Hinblick auf § 11 Abs. 1, 2 GeoZG kaum eine praktische Rolle. Schon die INSPIRE-RL selbst fordert einen kostenlosen Zugang zu Suchdiensten; im Übrigen dürfte die Zugangsbeschränkung eher an den Datensätzen selbst ansetzen als an den verwendeten Geodatendiensten. Als weiterer Schutz kommen die für die elektronische Datenverarbeitung relevanten Strafvorschriften in Betracht (in Bezug auf die Geodatendienste insbesondere § 303b StGB, welcher eine erhebliche Störung einer Datenverarbeitung, die für einen anderen von wesentlicher Bedeutung ist, in den dort bezeichneten Varianten unter Strafe stellt).

Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 12/4022 v. 18. 12. 1992, S. 9. OLG Hamburg, Urt. v. 12. 03. 1998 - 3 U 226/97, MMR 1999, 230 (230). 246  Kaboth, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK, UrhG, § 69a Rdnr. 2. 247  Kaboth, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK, UrhG, § 69a Rdnr. 3. 244  245 

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D. Rechte an Geodaten

2. Das Geoportal als Werk im Sinne des UrhG Ein Geoportal248 kann als Webseite selbst dem Urheberrechtsschutz zugänglich sein.249 Zwar sind Webseiten nicht im Katalog des § 2 Abs. 1 UrhG aufgezählt, allerdings ist die Aufzählung des § 2 Abs. 1 UrhG auch nicht abschließend, sondern atypischen Werken gegenüber offen, was sich aus der Verwendung des Wortes „insbesondere“ ergibt.250 Durch die Verwendung verschiedener Gestaltungsmöglichkeiten entsteht bei Erreichen einer gewissen Schöpfungshöhe auf Webseiten typischerweise eine multimediales Gesamtwerk.251 Allerdings bezieht sich dieser Schutz auf die Gestaltung der Seite selbst, auf das Anbieten der Informationen und sonstige schöpferische, gestalterische Leistungen – nicht auf die jeweiligen Informationen. Diese werden im Falle von Metadaten-Portalen dezentral bei den verschiedenen geodatenhaltenden Stellen vorgehalten. Der Schutz des Urheberrechts am Portal ist auf die schöpferische Leistung bei Gestaltung der Seite und dem Anbieten der Information bezogen (das „Wie“, nicht das „Was“). Vom Urheberrecht umfasst ist allerdings nur die rein schöpferische, auf die jeweilige Seite bezogene Tätigkeit, nicht das Erzeugen der HTML-Dateien, soweit lediglich fremde Vorgaben umgesetzt werden.252 Wo Geoportale also lediglich vorformulierte Vorgaben, etwa zur Anzeige von Geodaten in Kartenlayern, umsetzen, ist dies nicht vom jeweiligen Urheberrechtsschutz umfasst. 3. Das Geoportal als Datenbank im Sinne der §§ 87a UrhG Um dem Datenbankschutzrecht sui generis zu unterfallen, muss das Geoportal unter die Datenbank-Definition des § 87a Abs. 1 UrhG subsumierbar sein, also eine Sammlung von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Elementen sein, die systematisch oder methodisch angeordnet und einzeln mit Hilfe elektronischer Mittel oder auf andere Weise zugänglich sind und deren Beschaffung, Überprüfung oder Darstellung eine nach Art oder Umfang wesentliche Investition erfordert.253

248  Das gilt sowohl für das Geoportal.de, um das es in dieser Darstellung geht, als auch für die übrigen Geoportale der Länder und privater Anbieter. 249  Zur Anwendung des Urheberrechts auf Webseiten, vgl. Wiebe, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, Dreizehnter Teil, UrhG § 2 Rdnr. 11 ff. 250  So auch Ahlberg, in: Ahlberg/Götting (Hrsg.), BeckOK UrhG, § 2 Rdnr. 2. 251  OLG Frankfurt/M., Urt. v. 22. 3. 2005 - 11 U 64/04, MMR 2005, 705 (705); OLG Rostock, Beschl. v. 27. 6. 2007 - 2 W 12/07, MMR 2008, 116 (116 f.); Wiebe, in: Spindler/ Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, Dreizehnter Teil, UrhG, § 2 Rdnr. 11. 252  OLG Frankfurt/M., Urt. v. 22. 3. 2005 - 11 U 64/04, MMR 2005, 705 (705); OLG Rostock, Beschl. v. 27. 6. 2007 - 2 W 12/07, MMR 2008, 116 (116). 253  Zur Definition der einzelnen Merkmale, siehe oben IV.1.

IX. Rechte an Geodatendiensten bzw. am Geoportal

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Fraglich ist dies im Hinblick auf die dezentrale Speicherung der Geodaten bei den geodatenhaltenden Stellen und dem bloßen Zugreifen des Geoportals auf diese Bestände. Die Daten werden von den sie erhebenden und nutzenden geodatenhaltenden Stellen gespeichert und vielfach auch auf weiteren Zugangsportalen, insbesondere der Länder, angeboten. Auf der Seite des Bundes-Geoportals erfolgt dann mittels die Geodatensätze beschreibenden Metadatensätzen lediglich eine zentrale Suche nach den Datensätzen der an der nationalen Geodateninfrastruktur beteiligten geodatenhaltenden Stellen (bzw. deren Rechtsträger, die an der Geodateninfrastruktur beteiligt sind). Die Geodaten liegen also nicht als eigentliche Sammlung beim Betreiber des Portals. Eine enge Auslegung am Wortlaut des § 87a Abs. 1 UrhG spräche gegen die Unterstellung des Geoportals unter den Datenbankschutz. Das Geoportal ähnelt wegen des Durchsuchens der dezentral vorgehaltenen Datensätze einer Suchmaschine. Bislang wird das Verhältnis von Suchmaschinen zu Datenbanken in Rechtsprechung und Literatur lediglich durch das Verletzen des Datenbankschutzrechts des Datenbankherstellers durch den Suchmaschinenbetreiber diskutiert.254 Allerdings bietet es sich an, im Sinne einer weiten Ausdehnung des Datenbank-Begriffs, die Suchmaschine und die von ihr abgerufenen Seiten selbst als Datenbank zu betrachten. Der Betreiber einer Suchmaschine sammelt die zugrunde liegenden Daten nicht – ebenso wenig, wie der Betreiber des Geoportals die Datensätze sammelt; allerdings wird durch das ordnende Abfragen aller (an der Geodateninfrastruktur) angeschlossenen Datensätze gewissermaßen eine Sammlung erzeugt. Zwar erstellen weder die Betreiber von Suchmaschinen noch der Betreiber eines Geoportals die Datensammlungen auf die sie zugreifen. Aber erst durch ihren ordnenden Zugriff wird aus den undifferenzierten Datenhaufen255 eine geordnete Sammlung im eigentlichen Sinne. Vom Telos der §§ 87a ff. UrhG ausgehend, welcher den Investitionsschutz des Datenbankerstellers, bzw. -betreibers bewirken will, ist daher auch das Geoportal als Datenbank im Sinne der Datenbankschutzes sui generis zu verstehen.

254 

Vgl. EuGH, Urt. v. 19. 12. 2013, C-202/12, ZUM 2014, 295 (295 ff.). Siehe zu dieser Abgrenzung: OLG Köln, Urt. v. 15. 12. 2006, 6 U 229/05, MMR 2007, 443 (443 ff.). 255 

E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses z wischen geodatenhaltenden Stellen und Nutzern I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes 1. Grundlegende Entscheidungen Das vorliegende Kapitel stellt sich die Frage nach der konkreten rechtlichen Ausgestaltung des Zugangs zu Geodaten. Vor der genaueren Untersuchung der jeweiligen Zugangsregime zu Geodaten des Bundes (II.) und zu Geodaten der Länder (III.) sollen mögliche rechtliche Grundentscheidungen vorgestellt und untersucht werden, welchen sich ein Hoheitsträger gegenübersieht, wenn er Geodaten der Öffentlichkeit anbietet (I.).1 Die erste und entscheidende Frage, nämlich „ob“ er überhaupt Geodaten anbietet, ist mittlerweile gesetzlich sowohl auf der Ebene des Bundes als auch der Länder durch die die INSPIRE-RL umsetzenden Geodatenzugangsgesetze geregelt.2 Legt man die Vorstellung einer Trennung von „Ob“ und „Wie“ des Zugangs im Sinne der im Subventionsrecht und dem Recht öffentlicher Einrichtungen entwickelten „Zwei-Stufen-Theorie“3 zugrunde, so ergibt sich die Folgefrage, „wie“ der Hoheitsträger das Zugangsregime zu seinen Geodaten ausgestalten soll. Er kann sich hierbei entweder zivilrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Handlungsformen bedienen (2.). Nach Klärung des rechtlichen Rahmens, in welchem er seine Geodaten anbieten will, steht der Hoheitsträger vor einer weiteren Grundentscheidung: Soll er für seine Geodaten Gegenleistungen der Nutzer verlangen, typischerweise4 in Form von Geldleistungen? Und wenn ja: Wie viel sollte bzw. darf er für seine Geodaten verlangen (3.)? Nach dieser grundlegenden Entscheidung ergeben sich noch eine Reihe von Folgefragen, nämlich, wann es für den Hoheitsträger zu Haf1  Die Arbeit muss sich hierbei auf rechtliche Fragestellungen beschränken; nicht untersucht werden kann etwa, ob das Anbieten von Geodaten mittels (Einzel- oder Mehrplatz-) Lizenzen besser geeignet wäre, als einmaliges Zurverfügungstellen eines bestimmten Datensatzes an einen Nutzer. U.U. kann eine Behörde auch beide Modelle je nach Nutzer verwenden; typisch dürften Platzlizenzen sein, vgl. Rösler-Goy, in: Mitteilungen des DVW-Bayern 2002, S. 179 (183). 2  Vgl. Kapitel C. Dabei ist die Rechtslage durchaus disparat. Die Annahme, die INSPIRE-RL und die sie umsetzenden GeoZGe kreierten ohne Weiteres einen Zugangsanspruch, wäre sicherlich zu pauschal. 3 Vgl. v. Alemann/Scheffczyk, BeckOK VwVfG, § 35 Rdnr. 210; vgl. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rdnr. 107. 4  Eine weitere Möglichkeit wäre das Zahlen mittels Informationen, der neuen „Währung“ im Internetzeitalter.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

253

tungsfällen käme bzw. in welchen Fällen er die Haftung ausschließen kann (4.), und ob er von den Nutzern das Anbringen von Quellenverweisen verlangen, oder ob er diese sogar verpflichten kann, die Quelle der Daten gerade nicht anzugeben (5.). 2. Öffentlich-rechtliches und privatrechtliches Zugangsregime Die geodatenhaltenden Stellen können mit den Geodatennutzern entweder zivilrechtliche Verträge in Form von Lizenzverträgen5 schließen oder ihre Geodaten über ein öffentlich-rechtliches Regime anbieten, wobei eine große Zahl an möglichen Ausgestaltungen denkbar ist. Der Vertrag könnte auch öffentlich-rechtlich sein (§§ 54 ff. VwVfG) oder der Zugang zu den Geodaten könnte mittels begünstigenden Verwaltungsakts gewährt werden; auch eine Kombination beider Elemente wäre denkbar. Die geodatenhaltenden Stellen können ihre Daten auch zur öffentlichen Nutzung widmen und in einem dem öffentlichen Sachenrecht angenäherten Regime anbieten.6 Falls sich die geodatenhaltenden Stellen für ein zivilrechtliches Regime entscheiden, schließen sie mit den Nutzern ihrer Geodaten Verträge auf einer gleichrangigen Ebene.7 Dabei werden die anbietenden Behörden die Verträge nicht in jedem Fall einzeln aushandeln,8 sondern vielmehr Standard-Lizenzen verwenden, um einer großen Vielzahl von Nutzern gleichförmige Bedingungen anzubieten, was in Form allgemeiner Geschäftsbedingungen üblich ist (§§ 305 ff. BGB). Im staatlichen Geoinformationswesen waren und sind vor allem die AdV-Gebührenrichtlinien9 und die IMAGI-Modellvorhaben entwickelten Lizenzvorschläge relevant;10 eine ähnliche Rolle könnte die von der GIW-Kommission entwickelte Geolizenz spielen.11 5  Zum Wesen des Lizenzvertrages, der lange kein Begriff des positiven Gesetzesrechts war und erst vor wenigen Jahrzehnten im Patentrecht Einzug hielt, vgl. Groß, Der Lizenzvertrag, S. 8 ff. 6  Das Recht der öffentlichen Sachen ist im Wesentlichen von Literatur und Rechtsprechung anerkannt, vgl. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 961 ff. m.w.N.; allerdings sieht es sich hinsichtlich seiner dogmatischen Grundlagen zunehmender Kritik ausgesetzt, vgl. Stelkens, DV 46 (2013), S. 493 (493 ff.). 7  Eine Aussage, die sich freilich auf die überkommene, wenngleich für den vorliegenden Fall durchaus geeignete, Subordinationstheorie bezieht, vgl. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 22 ff.; vgl. Martini, Verwaltungsprozessrecht, S. 25. 8  Es droht nicht nur zu großer Aufwand, sondern auch die Übervorteilung von Behörden durch internationale Konzerne. Bundesbehörden könnten an Unternehmen Daten zu günstig abgeben. Insbesondere im Falle der Weitergabe von Geodaten an Google durch das BKG gab es Kritik, das BKG habe die Daten zu günstig herausgegeben, vgl. Stölzel, Behörde verschleudert Bundesdaten an Google, Wirtschaftswoche, 25.05.2012. 9  Abrufbar unter: http://www.adv-online.de/AdV-Produkte/Bezugsbedingungen/Lizenz vereinbarungen-Gebuehrenrichtlinien/. 10 Abrufbar unter: http://www.imagi.de/IMAGI/DE/Themen-und-Projekte/Modellvorhaben/modellvorhaben_node.html. 11 Vgl. Reichling, in: Martini/Thiel/Röttgen (Hrsg.), Geodaten und Open Government, S. 93 (93 ff.); abrufbar, unter: https://www.geolizenz.org/.

254

E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

Auch wenn die geodatenhaltenden Stellen, sollten sie sich für ein zivilrechtliches Zugangsregime entschieden haben, grundsätzlich frei sind, wie sie ihre Verträge schließen, bleiben sie doch als staatliche Stellen wegen des Grundsatzes, dass es keine „Flucht ins Privatrecht“ geben darf, immer an die Grundrechte gebunden.12 So würden geodatenhaltende Stellen beispielsweise gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, wenn sie willkürlich von einem Nutzer ein höheres oder niedrigeres Entgelt verlangen oder andere belastende oder begünstigende Vertragsbedingungen festlegten. Allerdings gilt dies nur bei willkürlichen Vertragsschlüssen ohne sachlichen Grund. Prinzipiell bleibt zunächst, bei Wahrung des allgemeinen Gleichheitssatzes und des Grundsatzes der Selbstbindung der Verwaltung,13 die Möglichkeit der Verwaltung mit einzelnen Geodatennutzern gesonderte Verträge zu schließen. Anders bei den meisten öffentlich-rechtlichen Ausgestaltungen: Werden Nutzungsbestimmungen, also die Nutzungsbedingungen und die Nutzungsrechte,14 in Allgemeinverfügungen, Satzungen, Rechtsverordnungen etc. festgelegt, so können diese Festlegungen sämtliche folgenden Rechtsbeziehungen zwischen geodatenhaltender Stelle und Nutzer determinieren. Nutzungsbestimmungen, die für alle geodatenhaltenden Stellen eines Rechtsträgers durch Gesetz oder Verordnung festgelegt worden sind, erlauben es dem Hoheitsträger, die Grundlage der rechtlichen Beziehung mit dem Nutzer im Vorfeld autoritativ festzulegen und einer Aushandlung im Einzelfall nicht nur de facto sondern auch rechtlich den Boden zu entziehen. Keine Bedeutung hat die Wahl des Rechtsregimes jedoch für die Frage der Geldleistungsfreiheit, da auch entgeltfreie zivilrechtliche Lizenzmodelle möglich wären, welche die Nutzer jedoch zu gewissen Verhaltensweisen anhalten können (sog. Copy-Left-Lizenzen).15 Eine wichtige Auswirkung hat die Wahl des Rechtsrahmens jedoch auf den Rechtsweg. Während öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art grundsätzlich der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterfallen (§ 40 Abs. 1 VwGO) (bzw. der Finanz- oder Sozialgerichtsbarkeit) besteht für Streitigkeiten wegen privatrechtlicher Verträge ein Zugang zu den ordentlichen Gerichten (§ 13 GVG). Grundsätzlich lässt sich sagen, dass sowohl öffentlich-rechtliche als auch zivilrechtliche Zugangsregime ihre Vor- und Nachteile haben. Für die meisten Nutzer wird die Unterscheidung letztlich keine größere Rolle spielen,16 dennoch sollte die 12  Siehe BVerfG, Urt. v. 22.02.2011 - 1 BVR 699/06 (Fraport), NJW 2011, 1201 (1202) Rdnr. 48; siehe auch Poelzig, Normdurchsetzung durch Privatrecht, S. 327; Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 539 ff.; siehe insbesondere im Bereich des Geoinformationswesens: Köhler, Hessisches Vermessung- und Geoinformationsgesetz, Kommentar, § 1 Erläuterungen. 13 Vgl. Martini, Verwaltungsprozessrecht, S. 117, 121; vgl. Sachs, in Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, § 40 Rdnr. 104. 14  Martini/Damm, DVBl. 2013, 1 (1). 15 Vgl. Redeker, IT-Recht, Rdnr. 90. 16 Den meisten Nutzern dürfte es z.B. egal sein, ob die Nutzung ihres öffentlichen Schwimmbades über eine Satzung oder AGB geregelt ist.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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Trennung – insbesondere für Streitfälle – klar gezogen werden. Für privatrechtliche Modelle spricht, dass man auch auf Einzelfälle durch gesondert ausgehandelte Verträge eingehen kann, und dass besonders internationale Nutzer an die Nutzung von Informationen über zivilrechtliche Lizenzbedingungen gewohnt sein dürften.17 Allerdings spricht für einen öffentlich-rechtlichen Zugang, dass das öffentliche Recht grundsätzlich die der Verwaltung gemäße Handlungsform ist, auf diese Weise autoritativ und einseitig die Regelungen festgelegt werden können und einer Bevorzugung einzelner Nutzer (denen u.U. sogar besserer Rechtsrat zur Verfügung steht als der Verwaltung) von vornherein der Boden entzogen ist. 3. Geldleistungsmodelle a) Unions- und verfassungsrechtliche Determinanten: Daseinsvorsorge, Kommerzialisierungsverbot und staatliche Finanzinteressen aa) Widerstreitende Interessenlage Bereits im Kapitel B.IV.3 wurden die divergierenden Interessen am Zugang zu staatlichen Geodaten im Dreieck Staat-Wirtschaft-Bürger untersucht: Sie sind komplex – grundsätzlich einfache Aussagen lassen sich nicht finden. So ist die Wirtschaft zwar an einem möglichst einfachen und kostengünstigen Zugang zu möglichst umfassenden Geodatenbeständen interessiert, möchte aber zugleich ihre Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse gewahrt wissen. Außerdem sind Präferenz­ unterschiede denkbar: Manche Unternehmen werden für ihre Dienste möglichst kostengünstige Daten benötigen, andere wären durchaus bereit, höhere Geldbeträge zu investieren, wenn sie hierfür besonders aktuelle oder genaue Daten erhalten. Für die folgende Untersuchung wird davon ausgegangen, dass zwar der Staat grundsätzlich seine Einnahmen möglichst maximieren, dabei aber auch seinen gesetzlichen Verpflichtungen nachkommen möchte, was einen Zielkonflikt darstellen kann.18 Diesen Zielkonflikt muss der Staat wegen Art. 20 Abs. 3 GG bei klaren gesetzlichen Vorgaben zugunsten der Erfüllung der gesetzlichen Verpflichtungen entscheiden – im „verfassungsrechtlichen Koordinatensystem“ binden ihn die Vorgaben des Grundgesetzes.19

Doldirina, The Common Good and Access to Remote Sensing Data, S. 81. Typischerweise wird dieser Zielkonflikt im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Betätigung des Staates mittels öffentlicher Unternehmen diskutiert – eine Konstellation, die vor allem für den vorliegenden Kontext hohe Relevanz besitzt, da sich viele Bundesländer beim Vertrieb ihrer Geodaten verselbstständigter Landesbehörden bedienen, die wie Unternehmen aufgebaut sind (s.u.); allgemein zur Diskussion vgl. Schneider, DVBl. 2000, 1250 (1255 f.); vgl. Tieben, Das Drei-Säulen-System des Bankenmarktes als regulierungsrechtliche Steuerungsressource, S. 227 ff. 19  Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 26 ff., mit einem Abstellen auf die staatsbegrenzende Wirkung der grundgesetzlichen Freiheitsrechte. 17 

18 

256

E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

Den „Staat“ als Einheit zu betrachten ist allerdings eine sehr starke Vereinfachung: So können etwa die Interessen eines Landes und seiner Kommunen ebenso divergieren,20 wie die der geodatenhaltenden Stellen und der allgemeinen Finanzverwaltung: Geodatenhaltende Stellen, welchen durch günstige Abgabe von Geodaten nunmehr Einnahmen in ihren sektoralen Haushalten entzogen werden, sehen sich plötzlich einem besonderen Refinanzierungsdruck ausgesetzt, auch wenn u.U. gleich hohe Beträge (etwa durch höhere Steuereinnahmen) in den allgemeinen Haushalt fließen. Es gibt also Sinn, dem „Staat“ als jeweiliger Gebietskörperschaft, die zwar ein finanzielles Interesse hat, letztlich aber ein benevolenter Gemeinwohloptimierer21 ist, die (eigenen) geodatenhaltenden Stellen gegenüberzustellen, die ein nachvollziehbares Sonderinteresse haben: Wegbrechende Einnahmen, die sie derzeit als Gegenleistungen für die Abgabe von Geodaten erzielen, könnten u.U. nicht durch weitere Mittelzuweisungen aus den Haushalten kompensiert werden – es wüchse zwar der Gesamtwohlstand und womöglich sogar durch zusätzliche Steuereinnahmen der Gesamthaushalt, die Einnahmen der jeweiligen geodatenhaltenden Stellen gingen jedoch zurück, was langfristig auch zu einer Abnahme der Qualität und Quantität der staatlichen Geodatenbestände führen könnte. Auf lange Sicht sind also wiederum die Interessen zwischen dem „Staat“ und seinen „geodatenhaltenden Stellen“ identisch, denn auch der Staat möchte der Öffentlichkeit möglichst hochwertige Geodaten anbieten können; auf kurze Sicht können die Interessen jedoch divergieren.22 Unternehmen und Private stehen als Nutzer im vorliegenden Fall gemeinsam dem Staat gegenüber. Sie möchten möglichst viele, möglichst günstige, möglichst hochwertige Geodaten zu möglichst einfachen Bedingungen 23 erwerben.24 Sie steigern ihre eigene Wohlfahrt, indem sie die Daten entweder für kommerzielle Anwendungen nutzen oder für zivilgesellschaftliches Handeln, das andernfalls unterbliebe, oder für das Geld aufgewendet werden müsste. bb) Rechtlicher Rahmen Die jeweiligen Hoheitsträger müssen beim Anbieten von Geodaten eine Reihe von Rechtsnormen beachten. Dies sind einmal auf europäischer Ebene das PrimärLinder/Hinrichs, zfv 3/2011, 169 (170), welche aus dem das die INSPIRE-RL umsetzenden GeoZG NRW den kostenfreien Zugang von Kommunen zu den Landesgeodatenbeständen ableiten – was allerdings „teilweise noch bestritten“ werde. 21  Towfigh/Petersen, in: Towfigh/Petersen, Ökonomische Methoden im Recht, S. 136; vgl. auch Hill, DÖV 2015, 214 (215). 22  Diese Divergenz von kurzfristiger und langfristiger Perspektive ist typisch für viele volkswirtschaftliche Fragestellungen, vgl. Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 363 ff. 23 Vgl. Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 298, wonach die Komplexität der AdV-Entgeltrichtlinie deren breite Verwendung behindert und den Anwenderkreis reduziert. 24  Vgl. B.IV.3b)cc) dieser Arbeit. 20 Siehe

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

257

recht der EU sowie das Sekundärrecht, insbesondere (mittelbar) die INSPIRE-RL, die UI-RL und die PSI-RL. Auf nationaler Ebene sind die jeweiligen Vorgaben der Verfassung zu beachten. Geodatenhaltende Stellen des Bundes müssen das GG, geodatenhaltende Stellen der Länder müssen neben dem GG noch ihre Landesverfassungen 25 beachten. Die jeweiligen einfachen Gesetze werden im Folgenden für die jeweiligen Zugangsregime gesondert betrachtet, da diese zwar auch den rechtlichen Rahmen darstellen, allerdings vom jeweiligen Hoheitsträger im Rahmen des einfachen Gesetzgebungsverfahrens geändert werden können; die Geodatenzugangsgesetze und die Nutzungsverordnungen stellen also bereits eine Entscheidung der Hoheitsträger für ein bestimmtes Zugangsregime dar. (1) Unionsrecht (a) Primärrecht Das Primärrecht der EU macht nur wenige Vorgaben für die Abgabe von staatlichen Geodaten. So dürfen geodatenhaltende Stellen bei der Entscheidung, ob und wie sie Zugang gewähren, nicht zwischen Deutschen und Staatsbürgern aus anderen EU-Mitgliedstaaten differenzieren, was sich bereits aus dem allgemeinen Diskriminierungsverbot von Art. 18 AEUV ergibt. Geodaten könnten darüber hinaus unter den freien Warenverkehr im Sinne von Art. 34 AEUV fallen. Zwar fehlt eine entsprechende höchstrichterliche Entscheidung, eine Subsumtion unter Art. 28, 34 AEUV26 läge jedoch nahe: Geodaten haben einen Geldwert und können Gegenstand von Handelsgeschäften sein.27 Allerdings versteht der EuGH unter Waren in Abgrenzung zur Dienstleistungsfreiheit nur körperliche Gegenstände,28 was er freilich insofern weit versteht, als er beispielsweise auch Elektrizität unter den Warenbegriff subsumiert.29 Software und Informationen, die mittels elektronischer Signale übermittelt werden, sind jedoch keine Waren, sondern unterfallen der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 ff. AEUV).30 Für den Zugang zu Geodaten lässt sich daher Folgendes annehmen: Wird der Zugang zu den Geodaten mittels eines körperlichen Datenträgers gewährt, etwa über einen USB-Stick oder eine CD, dann unterfällt der Zugang der Warenfreiheit. Werden die Daten aber unmittelbar über Downloaddienste über ein Geoportal angeboten, findet der Dienstleistungsbegriff Anwendung. 25  Der Einfachheit halber wird auf ein Eingehen auf Normen der Landesverfassungen in diesem Teil verzichtet. 26  Zum Warenbegriff des EuGH, siehe EuGH, Urt. v. 19.12.1968, C-7/68, BeckRS 2004, 73554: „Unter Waren […] sind Erzeugnisse zu verstehen, die einen Geldwert haben und deshalb Gegenstand von Handelsgeschäften sein können“. 27  Siehe auch zum Warenbegriff Ahlt/Dittert, Europarecht, S. 194. 28 Siehe Leible/Streinz, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union Art. 34 Rdnr. 28. 29  Siehe EuGH, Urt. v. 27.04.1994, C-393/92, BeckRS 2004, 76988, Rdnr. 27 f. 30 Siehe Ahlt/Dittert, Europarecht, S. 194 m.w.N.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

(b) Sekundärrecht (aa) Bestimmungen der INSPIRE-RL zum Zugangsregime Zentrales Ziel der INSPIRE-RL ist es, den rechtlichen Rahmen für die zu schaffende europäische Geodateninfrastruktur zu bilden. Hierzu gibt sie definitorische Vorgaben und verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, ihre Geodaten interoperabel auszugestalten und zur Verfügung zu stellen. Während die technischen Vorgaben, insbesondere mittels delegierter Verordnungen der Kommission, einen verhältnismäßig starken Harmonisierungsdruck erzeugen, überlässt die EU den Mitgliedstaaten etwas weiteren Freiraum bei der Ausgestaltung ihres jeweiligen Zugangsregimes. Gemäß Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 lit. a und b der INSPIRE-RL sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich verpflichtet, der Öffentlichkeit Such- und Darstellungsdienste kostenlos zur Verfügung zu stellen. Allerdings können sie einer Behörde, die einen Darstellungsdienst anbietet, gestatten, eine Gebühr zu verlangen, wenn die Gebühr die Wartung der Geodatensätze und der entsprechenden Geodatendienste sichert, insbesondere in Fällen, in denen große Datenmengen häufig aktualisiert werden (Art. 14 Abs. 2 INSPIRE-RL). Außerdem können Daten, welche über Darstellungsdienste angeboten werden, in einer Form angeboten werden, welche die Weiterverwendung zu kommerziellen Zwecken ausschließt. Art. 14 Abs. 4 INSPIRE-RL erlaubt den Behörden der Mitgliedstaaten, also im Falle Deutschlands den geodatenhaltenden Stellen von Bund und Ländern, das Erheben von Gebühren für Darstellungsdienste (unter der Einschränkung von Art. 14 Abs. 1 u. 2), für Download-Dienste, die das Herunterladen von und den direkten Zugriff auf Kopien vollständiger Geodatensätze oder Teile solcher Sätze ermöglichen, und für Dienste zum Abrufen von Geodatendiensten. In diesen Fällen muss jedoch eine Abwicklung mittels elektronischen Geschäftsverkehrs möglich sein. Die geodatenhaltenden Stellen finden in der Norm auch die unionsrechtliche Gestattung von Haftungsausschlüssen, elektronischen Lizenzvereinbarungen „oder, wenn notwendig, Lizenzen“ (Art. 14 Abs. 4 Satz 2 INSPIRE-RL). Für den Zugang zu Geodaten durch andere Behörden der Mitgliedstaaten oder der EU enthält Art. 17 INSPIRE-RL eine eigene Regelung. Nach Abs. 1 u. 2 ergreifen die Mitgliedstaaten Maßnahmen, die es ihren Behörden ermöglichen, Geodatensätze und -dienste zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können, auszutauschen und zu nutzen (Art. 17 Abs. 1 INSPIRE). Danach können die geodatenhaltenden Stellen des Bundes und der Länder mit Behörden oder Organen und Einrichtungen der Union, die deren Geodatensätze und -dienste nutzen, entweder Lizenzen vereinbaren und/oder Gebühren von diesen erheben; diese Lizenzerteilungen und Gebühren dürfen den leichten Austausch von Geodatensätzen und -diensten zwischen Behörden jedoch nicht behindern, außerdem bleiben Berichtspflichten nationaler Behörden nach dem Unionsumweltrecht unberührt (Art. 17 Abs. 3 Satz 1 u.2, Abs. 4 INSPIRE-RL). Erheben die geodatenhaltenden Stellen des Bundes oder der Länder „Gebühren“, so dürfen diese „nicht das zur Gewährleistung der nötigen Qualität und des Angebots von Geo-

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

259

datensätzen und -diensten notwendige Minimum zuzüglich einer angemessenen Rendite“ übersteigen, „wobei gegebenenfalls die Selbstfinanzierungserfordernisse der Behörden, die Geodatensätze und -dienste anbieten, zu beachten sind“ (Art. 17 Abs. 3 Satz 3 INSPIRE-RL). Da die INSPIRE-RL solche Beschränkungen für die Erhebung von „Gebühren“, was in diesem Fall allgemein Geldleistungen im Austausch für Geodaten bedeutet, nur für das Anbieten von Geodaten gegenüber Organen der EU und für Behörden anderer Mitgliedstaaten vorsieht, enthält die INSPIRE-RL e contrario keine über die in ihrem Art. 14 INSPIRE-RL hinausgehenden Beschränkungen der Kommerzialisierung von Geodaten.31 Die Richtlinie enthält keine Aussage dazu, ob die Mitgliedstaaten ein zivilrechtliches oder öffentlich-rechtliches Nutzungsregime wählen sollten. (bb) Bestimmungen der UI-Richtlinie zum Zugangsregime zu Geodaten Die INSPIRE-RL ergänzt die Regelungen der UI-RL für Geodaten, lässt die Richtlinie aber im Übrigen unberührt (Art. 2 Abs. 1 Var. 1 INSPIRE-RL). Soweit die INSPIRE-RL also keine Vorgaben enthält und Geodaten Umweltinformationen im Sinne der UI-RL sind, bleibt es bei deren grundsätzlicher Anwendbarkeit. Der Zugang zu öffentlichen Verzeichnissen oder Listen umweltinformationsverpflichteter „Behörden“32 und die Einsichtnahme in die beantragten Umweltinformationen an Ort und Stelle sind gebührenfrei (Art. 5 Abs. 1 UI-RL). Eine solche Einsichtnahme kommt im Falle von INSPIRE-relevanten Geodaten nicht in Betracht, da diese nach den Vorgaben der INSPIRE-RL online über ein Geoportal angeboten werden.33 In anderen Fällen können die verpflichteten Behörden „für die Bereitstellung von Umweltinformationen eine Gebühr erheben, die jedoch eine angemessene Höhe nicht überschreiten darf“; sie haben jedoch ein entsprechendes Gebührenverzeichnis und die Kriterien einer Gebührenerhebung oder eines Gebührenerlasses zu veröffentlichen (Art. 5 Abs. 2 u. 3 UI-RL). Die UI-RL hat einen weiteren Regelungsgegenstand als die INSPIRE-RL. Sie geht von einem zunächst gestellten Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen 31 AA Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 293, was m.E. auf einer nicht korrekten zu allgemeinen Anwendung von Art. 17 INSPIRE-RL auch auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten herrührt. Art. 17 INSPIRE-RL betrifft jedoch die gemeinsame Nutzung von Geodaten durch Behörden der Mitgliedsstaaten – und gerade nicht für die Öffentlichkeit. Für diesen Fall ist Art. 14 INSPIRE-RL einschlägig. Dieser sieht einen kostenlosen öffentlichen Zugang nur für die Fälle seines Absatzes 1 vor, im Übrigen bleibt es bei den Gebühren nach Art. 14 Abs. 2 INSPIRE-RL. 32  Definiert in Art. 2 Nr. 2 der UI-RL und daran angelehnt in Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL. 33  Für die Union sieht Art. 15 Abs. 1 INSPIRE-RL vor, dass die Kommission ein Geoportal INSPIRE schafft; nach Absatz 2 der Norm bieten die Mitgliedstaaten über dieses Portal ihre Netzdienste an und „können auch über eigene Zugangspunkte Zugang zu diesen Diensten bieten“.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

aus;34 die umweltinformationspflichtigen Stellen entsprechen dabei grundsätzlich bei der Wahl der Formate den Präferenzen des Antragstellers und bemühen sich „in angemessener Weise“ darum, „dass die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen in unmittelbar reproduzierbaren und über Computer-Telekommunikationsnetze oder andere elektronische Mittel zugänglichen Formen oder Formaten vorliegen“ (Art. 3 Abs. 4 Satz 2 UI-RL). Das zeigt, dass die INSPIRE-RL grundsätzlich, soweit sie Regelungen zum Zugang von Geodaten enthält, spezieller ist. Art. 14 INSPIRE-RL enthält ein differenziertes System, welche Dienste „kostenlos“ zur Verfügung gestellt werden müssen, und für welche und unter welchen Bedingungen „Gebühren“ erhoben werden dürfen. Allerdings: Eine Vorgabe wie in Art. 5 Abs. 2 UI-RL, dass die Geldleistungspflicht eine „angemessene Höhe“ nicht überschreiten darf, findet sich in der INSPIRE-RL nicht. Lediglich für die Zugänglichmachung von Geodaten zwischen verschiedenen geodatenhaltenden Stellen enthält Art. 17 Abs. 3 Satz 3 INSPIRE-RL (in Konkretisierung von Erwägungsgrund 23) die Vorgabe, dass wenn „Gebühren“ erhoben werden, diese nicht das zur Gewährleistung der nötigen Qualität und des Angebots von Geodatensätzen und -diensten notwendige Minimum übersteigen darf – zuzüglich einer angemessenen Rendite, wobei gegebenenfalls die Selbstfinanzierungserfordernisse der Behörden, die Geodatensätze und -dienste anbieten, zu beachten sind. In Bezug auf private Nutzer lässt sich daraus schließen, dass die Richtlinie kaum Beschränkungen der Möglichkeit enthält, Geldleistungen für Download- und Abrufdienste von Geodatensätzen im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c und e INSPIRE-RL zu beschränken. Allerdings beschränkt über den allgemein geltenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hinaus auch Art 5 Abs. 2 UI-RL die Gebührenerhebung von Geodaten, die zugleich Umweltdaten im Sinne von Art. 2 Nr. 1 UI-RL sind, auf eine „angemessene Höhe“. Der EuGH folgert für Umweltinformationen, dass der Annahme, „die Erhebung einer solchen Gebühr“ sei „nur in Ausnahmefällen gerechtfertigt“ nicht gefolgt werden könne; was unter dem Begriff der angemessenen Höhe zu verstehen sei, müsse im Übrigen im Rahmen einer teleologischen Auslegung ermittelt werden.35 Jedenfalls dürfen die erhobenen Geldleistungen den Zugang zu Umweltinformationen nicht konterkarieren.36 Diese Ausführungen sind jedoch nur für Geodaten relevant, die zugleich Umweltinformationen sind – das dürfte zumeist der Fall sein, bedarf allerdings stets einer Prüfung im konkreten Einzelfall.

34 

So in der zentralen Norm Art. 3 UI-RL. EuGH, Urt. v. 09.09.1999, C-217/97, NVwZ 1999, 1209 (1211), Rdnr. 44 ff. 36 Ebd.; siehe auch: Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, S. 78. 35 

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

261

(cc) Bestimmungen der PSI-Richtlinie zum Zugangsregime von Geodaten Die Bestimmungen der INSPIRE-RL sollen die Regelungen der PSI-Richtlinie37 ergänzen, aber unberührt lassen (Art. 2 Abs. 1 Var. 2 INSPIRE-RL). Die Bestimmungen der PSI-Richtlinie sind daher grundsätzlich auch auf INSPIRE-relevante Geodaten und Geodatendienste anwendbar – und natürlich darüber hinaus auch auf nicht-INSPIRE-relevante Geodaten. Die PSI-Richtlinie beinhaltet „einen Mindestbestand an Regeln für die Weiterverwendung und die praktischen Mittel zur Erleichterung der Weiterverwendung vorhandener Dokumente, die im Besitz öffentlicher Stellen der Mitgliedstaaten sind“ (Art. 1 Abs. 1 PSI-RL). Eine Einschränkung der Bedeutung der PSI-Richtlinie für die vorliegende Entscheidung über ein Zugangsregime zu Geodaten ist die Tatsache, dass sich aus der PSI-Richtlinie keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Gestattung der Weitverwendung von Geodaten (also Inhalten der obigen Art) ergibt.38 Die Entscheidung, ob eine Weiterverwendung genehmigt wird, obliegt den Mitgliedstaaten bzw. den geodatenhaltenden Stelle; die PSI-Richtlinie nimmt nur „Dokumente“ in den Blick, welche „für die Weiterverwendung zugänglich gemacht werden, wenn öffentliche Stellen Lizenzen für Informationen vergeben oder diese verkaufen, verbreiten, austauschen oder herausgeben.“39 Die PSI-Richtlinie enthält also nur Aussagen zum „Wie“ der Gestattung der Weiterverwendung. Sie stützt sich dabei auf die Zugangsregelungen der Mitgliedstaaten, welche sie jedoch ausdrücklich unberührt lässt (Art. 1 Abs. 3 PSI-RL). Die Mitgliedstaaten haben nach der PSI-Richtlinie sicherzustellen, dass die PSI-relevanten Dokumente gemäß den Bedingungen der Kapitel III und IV der PSI-Richtlinie für gewerbliche und nichtgewerbliche Zwecke weiterverwendet werden können (Art. 3 Abs. 1 PSI-RL). Damit ist einer Ungleichbehandlung von kommerzieller und nicht-kommerzieller Nutzung seitens der Mitgliedstaaten die Grundlage genommen. Die Formulierung von § 2 Nr. 3 Hs. 1 IWG a.F., wonach Weiterverwendung in der Regel auf die Erzielung von Entgelt gerichtet sei, war somit nicht mehr unionsrechtskonform,40 und wurde durch den Bundesgesetzgeber geändert. § 2 Nr. 3 Hs. 1 IWG n.F. stellt nunmehr klar, dass Weiterverwendung „jede Nutzung von Informationen für kommerzielle oder nichtkommerzielle Zwecke, die über die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe hinausgeht“, ist. Unverändert blieb die Feststellung des Gesetzgebers, dass die intellektuelle Wahrnehmung einer Information und die Verwertung des dadurch erlangten Wissens regelmäßig keine Weiterverwendung darstellen 37 Richtlinie 2003/98/EG vom 17. November 2003 über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors, ABl L Nr. 345 v. 31.12.2003, 90 zuletzt geändert durch die RL 2013/37/EU des EP und des Rates vom 26.06.2013 (ABl. L 175 v. 27.06.2013, S. 1) („PSI“ stammt vom Englischen „Public Sector Information Directive“). 38  Richtlinie 2003/98/EG, Erwägungsgrund 9 Satz 1. 39  Richtlinie 2003/98/EG, Erwägungsgrund 9 Satz 2, 3. 40 Ebenso Beyer-Katzenberger, DÖV 2014, 144 (146 f.).

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

(§ 2 Nr. 3 Hs. 2 IWG a.F./n.F.). Allerdings bleibt es dabei, dass Daten, die über Darstellungsdienste im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. b INSPIRE-RL zur Verfügung gestellt werden, in einer die Weiterverwendung zu kommerziellen Zwecken ausschließenden Weise angeboten werden können, weil Art. 14 Abs. 3 INSPIRE-RL insofern spezieller ist; eine Anwendung der lex posterior-Regel kommt daher nicht in Frage. Der europäische Richtliniengeber hätte ansonsten die INSPIRE-RL in diesem Punkt ändern können, was er aber nicht getan hat. Der Begriff des „Dokuments“ ist weit zu verstehen, er umfasst jeden Inhalt unabhängig von der Form des Datenträgers (auf Papier oder in elektronischer Form, Ton-, Bild- oder audiovisuelles Material) sowie jeden beliebigen Teil eines solchen Inhalts (Art. 2 Nr. 2 PSI-RL). Allerdings sind die „öffentlichen Stellen der Mitgliedstaaten“ nicht deckungsgleich mit den „Behörden“ im Sinne der INSPIRE-RL. Diese beziehen sich staatlicherseits auf die Exekutive (Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung) und erweitern im außerstaatlichen Bereich die Anwendung auch auf „natürliche oder juristische Personen“, welche durch ihre Aufgabenerfüllung eine gewisse Staatsnähe aufweisen. Die PSI-RL zielt jedoch auf die gesamte Gebietskörperschaft ab und auf „Einrichtungen des öffentlichen Rechts“. Während der „Behörden“-Begriff der INSPIRE-RL aus dem Unionsumweltrecht kommt und dabei auf die Exekutive zielt, aber auch auf staatsnahe Akteure, deren Handlungen Umweltbezug haben können, entleiht die PSI-Richtlinie ihre Adressaten-Bestimmung den europäischen Regelungen über das öffentliche Auftragswesen, was öffentliche Unternehmen ausschließen soll.41 Erheben staatliche Stellen Gebühren für die Weiterverwendung, so beschränken sich die Gebühren „auf die durch die Reproduktion, Bereitstellung und Weiterverbreitung verursachten Grenzkosten“ (Art. 6 Abs. 1 PSI-RL). Von dieser strikten Vorgabe macht die Richtlinie jedoch unmittelbar eine Ausnahme für „öffentliche Stellen, deren Auftrag das Erzielen von Einnahmen erfordert, um einen wesentlichen Teil ihrer Kosten im Zusammenhang mit der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufträge zu decken“ (Art. 6 Abs. 2 lit. a PSI-RL) und ausnahmsweise, wenn die „öffentliche Stelle ausreichend Einnahmen erzielen muss, um einen wesentlichen Teil der Kosten im Zusammenhang mit ihrer Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung zu decken“ (Art. 6 Abs. 2 lit. b Satz 1 PSI-RL). Beides ist namentlich bei geodatenhaltenden Stellen (der Länder) oftmals der Fall. In diesen Fällen müssen „die betreffenden öffentliche Stellen die Gesamtgebühren nach objektiven, transparenten und nachprüfbaren Kriterien, die durch die Mitgliedstaaten festgelegt werden“ berechnen (Art. 6 Abs. 3 Satz 1 PSI-RL). Die Gesamteinnahmen dieser Stellen aus der Bereitstellung von Dokumenten und der Gestattung ihrer Weiterverwendung dürfen im entsprechenden Abrechnungszeitraum „die Kosten ihrer Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung zuzüglich einer angemessenen Gewinnspanne nicht übersteigen“ (Art. 6 Abs. 3 Satz 2 PSI-RL). 41 

Richtlinie 2003/98/EG, Erwägungsgrund 10.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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Art. 6 PSI-RL hat diesen Inhalt erst seit seiner Neufassung durch die Richtlinie 2013/37/EU mit Wirkung vom 16.7.2013.42 Zuvor unterschied die Norm nicht zwischen dem heute in Absatz 1 normierten Grundsatz und den in Absatz 2 formulierten Ausnahmen, vielmehr durften die Gesamteinnahmen grundsätzlich eine angemessene Gewinnspanne beinhalten. Neu ist ebenfalls die Orientierung der „Gebühren“ an „durch die Reproduktion, Bereitstellung und Weiterverbreitung verursachten Grenzkosten“, während zuvor die Norm allgemein auf die Kosten der Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung abstellte.43 Der Bundesgesetzgeber hat die neue Fassung der PSI-Richtlinie im § 5 IWG n.F. umgesetzt. Das bedeutet zwei erhebliche Einschnitte. Einmal durch den Verzicht der „Erfassung“ der Daten: Diese Kosten dürfen zukünftig im Regelfall des Art. 6 Abs. 1 PSI-RL nicht mehr in die erhobenen „Gebühren“ einfließen. Außerdem dürfen für die übrigen Faktoren nur noch die Grenzkosten berücksichtigt werden. Diese dürften bei einer Online-Zurverfügungstellung sehr niedrig sein.44 Die bisher allgemein geltende Orientierung an den Kosten, die durch Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung“ entstehen, gilt heute explizit nur noch „im Ausnahmefall“ des Art. 6 Abs. 2 lit. b PSI-RL. Allerdings enthält die Regelung des Art. 6 Abs. 2 lit. a PSI-RL eine bedeutende Privilegierung der dort genannten öffentlichen Stellen, zu denen eben gerade auch eine Reihe von geodatenhaltenden Stellen der Länder (und des Bundes) gehören kann.45 Ein Vergleich mit dem Richtlinien-Entwurf der Kommission46 zeigt, dass in den Normgebungsprozess die Interessen der betroffenen Behörden eingeflossen sind. Ob die Herausnahme der in Art. 6 Abs. 2 lit. a PSI-RL genannte öffentlichen Stellen nicht so systemwidrig ist, dass eine teleologische Reduktion notwendig wird, um die Grundintention der Änderung der PSI-RL nicht ad absurdum zu führen, wird die Praxis der betreffenden öffentlichen Stellen zeigen müssen. Erheben geodatenhaltende Stellen, welche von der PSI-RL erfasst werden, für die Weiterverwendung ihrer Geodaten „Standardgebühren“, müssen sie die entsprechenden Bedingungen und die tatsächliche Höhe und Berechnungsgrundlage dieser „Gebühren“ im Voraus festlegen und, soweit möglich und sinnvoll, in elektronischer Form veröffentlichen; erheben sie keine „Standardgebühren“, dann müssen sie wenigsten im Voraus die Faktoren der „Berechnung dieser Gebühren“ benennen (Art. 7 Abs. 1 u. 2 PSI-RL). Öffentliche Stellen können die Weiterver42 

S. 8.

Art. 3 RL 2013/37/EU des EP und des Rates vom 26.06.2013, ABl. L 175 v. 27.06.2013,

43  Siehe zur alten Rechtslage Trosch, Grenzen einer Kommerzialisierung von Informationen des öffentlichen Sektors, passim. 44  Beyer-Katzenberger, Rechtsfragen des „Open Government Data“, DÖV 2014, 144 (150); Podszun, GRUR Int. 2015, 327 (333). 45  Umgesetzt in § 5 Abs. 2 und 3 IWG n.F. 46  Europäische Kommission, Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/98/EG über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors v. 12.12.2011, KOM(2011) 877 endg.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

wendung ohne Bedingungen gestatten oder Bedingungen, etwa im Rahmen einer Lizenz, festlegen, welche nicht auf eine Behinderung des Wettbewerbs zielen und die Möglichkeiten der Weiterverwendung nicht unnötig einschränken (Art. 8 Abs. 1 PSI-RL). Die PSI-Richtlinie enthält außerdem noch Regelungen zur Nichtdiskriminierung und das Verbot von Ausschließlichkeitsvereinbarungen, welche potentiellen Vertragspartnern der Verwaltung ausschließliche Nutzungsrechte an bestimmten PSI-„Dokumenten“ einräumen sollen (Art. 10 und 11 PSI-RL). (2) Grundgesetz (a) Grenzen der staatlichen Gewinnorientierung Der demokratische Rechtsstaat ist kein Selbstzweck; Zweck des Staates ist die Förderung des – wie auch immer verstandenen – Gemeinwohls.47 Der Staat hat keinen Anspruch auf „Freiheit“ irgendeiner Art, insbesondere kann er sich nicht auf die aus den Grundrechten folgende Privatautonomie berufen.48 Die herrschende Rechtsprechung und Lehre verweigert ihm daher zu Recht eine wirtschaftliche Betätigung, deren einziges Motiv das Erzielen von Gewinnen ist.49 Art. 105 Abs. 1 Var. 2 GG erkennt allerdings ausdrücklich Finanzmonopole an: Dabei handelt es sich nicht um Steuern, sondern um Zuweisungen wirtschaftlicher Tätigkeit zu einem Hoheitsträger mit dem Zweck der Einnahmeerzielung.50 Schließlich ermächtigt Art. 15 GG den Gesetzgeber zur Sozialisierung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln. Sozialisierte Unternehmen sähen sich einem Wirtschaftlichkeitsdruck ausgesetzt. Allerdings dürften sie die Gewinnerzielung nicht zu ihrem einzigen Zweck erheben, sondern wären an Gemeinwohlziele gebunden. Die Norm fand seit 1949 nicht einen Anwendungsfall;51 sie ist Ausdruck der wirtschaftspolitischen Offenheit des Grundgesetzes.52 Auch wenn ihre Aktivierung unwahrscheinlich ist und sie entstehungsgeschichtlich eher ein Überbleibsel sozialistischer Reminiszenzen aus der Zeit der frühen Bun47 

Siehe zu diesem Begriff das Kapitel C.VI. dieser Arbeit. Siehe BVerfG, Beschl. v. 16.05.1989, 1 BvR 705/88, NJW 1990, 1783 (1783); BVerfG, Urt. v. 22.02.2011 - 1 BVR 699/06 (Fraport), NJW 2011, 1201 (1202), Rdnr. 48; Isensee, in Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 122 Rdnr. 77; zu diesem Konfusionsargument vgl. weiter Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 188 f., 238 ff. 49  BVerfG, Beschl. v. 19.07.2000 - 1 BvR 539/96 (Spielbankenträgerschaft), NVwZ 2001, 790 (793 f.); BVerfG, Urt. v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 (Oddset), NJW 2006, 1261 (1264); Isensee, in Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 122 Rdnr. 79 ; Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 416 f. m.w.N. 50  Vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.01.1976 - 1 BvL 4/72 u.a. (Gebäudeversicherungsmonopol), BVerfGE 41, 205 (217 ff.); kritisch zu diesem Institut: Isensee, in Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 122 Rdnr. 94. Ebenso („antiquierte Überbleibsel des Unternehmerstaates“) Kube, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG 105 Rdnr. 32. 51 So Axer, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 15 Rdnr. 1. 52 Siehe Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke (Hrsg.), GG Art. 15 Rdnr. 7. 48 

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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desrepublik ist, stellt die Norm doch geltendes Verfassungsrecht dar und könnte jederzeit aktiviert werden.53 Die Stützung von Banken durch den Staat im Zuge der Finanzkrise hat die Norm wieder ins Blickfeld rücken lassen, auch wenn kein Fall von Art. 15 GG vorlag.54 Die Norm sollte nicht gestrichen werden, da sie die Gemeinwohlbindung des Eigentums demonstriert, die wirtschaftspolitische Neutralität des Grundgesetzes55 symbolisiert und dem Gesetzgeber lediglich ein Mittel in die Hand gibt, das im Falle seiner Aktivierung doch wieder einer Abwägung im Sinne der praktischen Konkordanz mit den betroffenen verfassungsrechtlichen Rechten Dritter zugeführt werden müsste.56 Der Einnahmeerzielung durch staatliche wirtschaftliche Tätigkeit steht ein wirtschaftliches Risiko gegenüber, da letztlich die Steuerzahler für Verluste haften müssen, so dass dem Vorteil für die öffentlichen Kassen ein entsprechendes Risiko für diese gegenübersteht.57 Die theoretische Allzuständigkeit des Staates ist also in der Ordnung des Grundgesetzes „materialiter auf die Wahrung des Gemeinwohls beschränkt, in dessen Mitte Freiheit und soziale Gerechtigkeit stehen.“58 Die Zurverfügungstellung von Geodaten ist in ihrer wirtschaftlichen Struktur zwar nicht vergleichbar mit der sonst üblichen Verteilungslenkung, da staatliche Geodaten keine „knappen“ Güter im Sinne von Rivalität der Nutzung sind.59 Wegen der Nähe zu natürlichen Monopolen60 hat die Distribution von Geodaten mit der Verteilung knapper Güter jedoch eine wichtige Eigenschaft gemein: Es ist sinnvoll, dass sich der Staat ihrer annimmt, es entstehen ihm hierdurch Kosten und er kann seine Position nutzen, um seine Aufwendungen zu kompensieren. Im Falle staatlicher Zuteilungsverfahren ist das Kriterium der objektiven Sachgerechtigkeit zu beachten;61 insbesondere das Koppelungsverbot verschiedener Verwaltungszwecke gilt es bei der Gegenleistung für Zuteilungen zu respektieren.62 Daraus Axer, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 15 Rdnr. 1. Ebd., Rdnr. 1; vgl. Bauer, DÖV 2010, 20 (20 ff.); vgl. Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/ Hofmann/Henneke (Hrsg.), GG Art. 15 Rdnr. 5; Peters, DÖV 2012, 64 (64 ff.). 55  Dieser Topos herrscht in der Rechtsprechung vor seit BVerfG, Urt. v. 20.07.1954 - 1 BvR 459/52 u.a. (Investitionshilfegesetz), BVerfGE 4, 7 (8), Ls. 6. 56  Zur Möglichkeit der Streichung und Nachweise zur Diskussion einer Streichung, vgl. Durner, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 15 Rdnr. 3. 57 Siehe Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (419 ff.). 58  BVerfG, Beschl. v. 21.09.1976 - 2 BvR 350/75 (Inkompatibilität), BVerfGE 42, 312 (332). 59  Zum Konzept der Rivalität, vgl. Magen, in: Towfigh/Petersen (Hrsg.), Ökonomische Methoden im Recht, S. 96. 60  Da sie ausschließbar sind, werden sie auch „Klubgüter“ genannt, vgl. Magen, in: Towfigh/Petersen (Hrsg.), Ökonomische Methoden im Recht, S. 97, wonach bei diesen Gütern eine Finanzierung durch Bereitstellungsentgelte bzw. -gebühren möglich ist. 61 Zu diesem vom Bundesverfassungsgericht erstmals in der Numerus Clausus-Entscheidung entwickelten Zuteilungsmaßstab, siehe Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 87 f., 343 ff., 520 ff., 640 ff. 62  Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 417 ff. 53  54 

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

folgt für die Verteilungslenkung, dass das Generieren staatlicher Einnahmen zwar die Nebenfolge staatlichen Handelns sein darf, nicht jedoch auch nur deren Nebenzweck.63 Die Erhebung staatlicher Geodaten ist jedenfalls eine öffentliche Aufgabe.64 Es gibt im Bundesrecht keinen Grundsatz, die Zurverfügungstellung nicht mit staatlichen Refinanzierungsinteressen zu verbinden. Allerdings darf sich der Staat, wie gesehen, nicht primär von Gewinnerzielungsabsicht leiten; er unterliegt nicht den gleichen Zwängen wie ein Privater. Er darf zwar das Erzielen von Einnahmen in diesem Fall sogar zu einem Nebenzweck des Anbietens von staatlichen Geodaten machen (weil es eben gerade keine Verteilungslenkung in obigem Sinne darstellt). Der Vergleich mit seiner Rolle als Sachwalter in staatlichen Verteilungsentscheidungen legt jedoch nahe, dass die Rechtsprechung im Falle des Anbietens staatlicher Geodaten auch das Beachten einer, weiträumiger definierten, objektiven Sachgerechtigkeit verlangen würde: Der Staat muss für das Verlangen von Geldleistungen objektive, sachgerechte Gründe vorbringen. Hierzu kann auch die Finanzierung der staatlichen Leistung gehören. Sogar moderate Gewinne lassen sich rechtfertigen, wenn diese langfristig im Konnex zur Leistungserbringung stehen. Aus den Ausführungen ergibt sich bis zu diesem Punkt ebenfalls noch kein Grundsatz, woran die verlangte Geldleistung anknüpfen muss – der Staat kann grundsätzlich die eigenen Kosten65 in Ansatz bringen, aber auch den Wert, den die Daten für die Nutzer haben. Die Höhe der Geldleistung muss sich lediglich aus einem objektiven, sachlichen Grund im Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung ergeben; anderenfalls betriebe der Staat bloße Gewinnwirtschaft wie ein Unternehmer, was ihm eben verwehrt ist. (b) Verhältnismäßigkeitsprinzip Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz durchzieht das gesamte öffentliche Recht und ist im Übrigen für die Verwaltung als grundlegender staatlicher Abwägungsmaßstab allgemein bindend. Die Geldleistung erhebenden Hoheitsträger müssen ein legitimes Ziel verfolgen und die Geldleistung muss zur Erreichung des Ziels geeignet, erforderlich und angemessen sein.66 Das Ziel des Erhebens von Geldleistungen als Gegenleistung für das Zurverfügungstellen von Geodaten ist zuvörderst die Einnahmeerzielung. Diese ist, wie oben gesehen, für die öffentliche Hand nicht illegitim. Sie muss jedoch im konkreten Fall der Geldleistung für Geodatensätze objektiv sachgerecht sein und in einem Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 416. Siehe diese Arbeit, C.VI. 65  Der Begriff der Kosten ist allerdings noch zu grob, da es verschiedene Arten von Kosten gibt: So etwa Grenzkosten (Kosten für ein weiteres produziertes Gut) oder Gesamtkosten bzw. die Produktionskosten als Kosten für ein produziertes Gut. 66  Siehe mit umfangreichen Nachweisen Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 2 Rdnr. 41. 63 

64 

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

267

inneren Zusammenhang mit dem Angebot der Leistung stehen. Behörden dürfen sich so (teilweise) refinanzieren und moderate Gewinne erwirtschaften, wenn diese im Zusammenhang mit der Erbringung ihrer Aufgaben stehen. Hierzu ist das Erheben von Geldleistungen geeignet. Es ist auch erforderlich, wenn es kein milderes Mittel gibt. Hoheitsträger müssen stets das zur Erfüllung einer Aufgabe mildeste Mittel wählen. Andere Möglichkeiten einer Refinanzierung außerhalb der Erhebung einer Geldleistung sind kaum ersichtlich und jedenfalls nur im Einzelfall denkbar, etwa wenn ein Nutzer im Gegenzug für die Geodaten Dienste für die Behörde erbringt oder der Behörde ein Nutzungsrecht am Endprodukt einräumt. Das ist aber kein „Minus“ zu einer Geldleistung, sondern eher ein Aliud. Außerdem ist nicht gesichert, dass die Behörde ein Interesse daran hat. Das Erheben der Geldleistung in der konkreten Form muss auch angemessen im engeren Sinn sein. Wenn die Geldleistung in Form einer öffentlich-rechtlichen Gebühr erfolgt, dann sind die Grundsätze für die Höhe einer öffentlich-rechtlichen Gebühr anwendbar. Wenn der gleiche Hoheitsträger jedoch statt einer Gebühr ein zivilrechtliches Lizenz-Regime wählt, dann müssen diese Maßgaben ebenfalls anwendbar sein, da er sich sonst durch eine „Flucht ins Privatrecht“ seiner öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen entledigen könnte. Im Rahmen der Gebührenbemessung hat das Verhältnismäßigkeitsprinzip seine Ausformung als sog. Äquivalenzprinzip erhalten.67 Danach muss ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert bestehen, den die Leistung für den Empfänger hat.68 Anders hingegen das Kostendeckungsprinzip: Es verbindet die Gebührenhöhe mit dem Aufwand der Behörde. Das Äquivalenzprinzip stellt also auf den jeweiligen Einzelfall ab und geht vom Grundsatz der Vorteilsausgleichung aus, unabhängig davon, ob der Adressat den wirtschaftlichen Vorteil auch tatsächlich nutzt.69 Allerdings bleiben die Kosten der Verwaltungshandlung relevant, da ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip auch anzunehmen ist, wenn die Gebühr zwar den Wert für den Nutzer wiederspiegelt, jedoch außer Verhältnis zu den Kosten für die Behörde steht. Grundsätzlich ist also auf den Wert der Gebühr für den Nutzer (idealiter im Einzelfall) abzustellen, wobei jedoch auch die Kosten der Verwaltung eine deckelnde Funktion haben können. Das Kostendeckungsprinzip und somit eine Orientierung alleine an Refinanzierungsgesichtspunkten der Verwaltung (was wie gesehen einen moderaten Gewinn nicht ausschließen muss) kann jedoch vom Gesetzgeber eingeführt werden. Wenn der Gesetzgeber es den geodatenhaltenden Stellen überlässt für die Zurverfügungstellung von Geodaten Lizenzverträge abzuschließen, 67  BVerwG, Urt. v. 30.04.2003 - 6 C 5/02, NVwZ 2003, 1385 (1386) m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 26.06.2014 - 3 CN 4/13, BeckRS 2014, 56332. 68  BVerwG, Urt. v. 30.04.2003 - 6 C 5/02, NVwZ 2003, 1385 (1386) m.w.N.; Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 274 ff. 69  BVerwG, Urt. v. 25.08.2010 - 8 C 23/09, NVwZ-RR 2011, 160 (163), Rdnr. 35.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

so bedeutet dies eine weitgehende Delegation der Entscheidung auf die geodatenhaltende Stelle. In diesem Fall kann man unterstellen, dass der Gesetzgeber den geodatenhaltenden Stellen eine Orientierung an den eigenen Refinanzierungsinteressen gestattet hat. (c) Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) Zwar erzeugen die Grundrechte des Grundgesetzes eine objektive Wertordnung,70 dennoch ist es nicht ohne weiteres möglich, aus den wirtschaftlichen Grundrechten des Grundgesetzes (Art. 2 Abs. 1, Art. 9, Art. 12 und Art. 14 GG)71 Vorgaben für die Distribution von Geodaten abzuleiten. Zwar ist der Staat dem Gemeinwohl verpflichtet, der Gesetzgeber hat jedoch eine weite Prärogative – nichts anderes bedeutet eben der Grundsatz der wirtschaftlichen Offenheit des Grundgesetzes.72 Er darf zwar nicht willkürlich handeln, ist aber insbesondere auch nicht zu einem möglichst effizienten oder möglichst wirtschaftsfördernden Verteilen der Geodaten verpflichtet, wenn ihm andere Ziele lohnender erscheinen.73 Das Anbieten von Geodatensätzen gegen die Zahlung einer Geldleistung könnte Art. 12 Abs. 1 GG, der als einheitliches Grundrecht die freie Berufswahl und -ausübung schützt, unter zwei Aspekten berühren. Einmal gegenüber dem Nutzer und gegenüber einem eventuellen privaten Konkurrenten. (aa) Nutzer Der (wirtschaftlich tätige) Nutzer von Geodaten benötigt die staatlichen Geodaten als Rohstoff seiner auf Gewinnerzielung gerichteten Tätigkeit.74 Die Höhe der

70  BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 - 1 BvR 400/51 (Lüth), BVerfGE 7, 198 (198, 205), Ls. 1.; zur Bedeutung des die Wissenschaft vom öffentlichen Recht prägenden Topos, aber auch der methodologischen Probleme vgl. Herdegen, in Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 1 Abs. 3 Rdnr. 52 ff. 71  Vgl. hierzu die Prüfung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Mitbestimmungsurteil, BVerfG, Urt. v. 01.03.1979 - 1 BvR 532/77 u.a. (Mitbestimmung), BVerfGE 50, 290 (339); siehe auch Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 2 Rdnr. 76. 72  BVerfG, Urt. v. 20.07.1954 - 1 BvR 459/54 u.a. (Investitionshilfe), BVerfGE 4, 7 (17f.); BVerfG, Urt. v. 01.03.1979 - 1 BvR 532/77 u.a. (Mitbestimmung), BVerfGE 50, 290 (336 ff.); Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 2 Rdnr. 76 m.w.N. 73  Nach den Worten des Bundesverfassungsgerichts, darf der Gesetzgeber „jede ihm sachgemäß erscheinende Wirtschaftspolitik verfolgen, sofern er dabei das Grundgesetz, insbesondere die Grundrechte beachtet“, BVerfG, Urt. v. 01.03.1979 - 1 BvR 532/77 u.a. (Mitbestimmung), BVerfGE 50, 290 (338), mit Verweis auf die wortgleiche Stelle aus der Investitionshilfe-Entscheidung. 74  Grundsätzlich können die Nutzer aus allen Bereichen der Wirtschaft kommen; für eine Verwendung von Geoinformationen im Immobilienmanagement vgl. Jaenicke/Stützer, zfv 5/2005. Ein anderes Beispiel sind Daten zur Ermittlung des Grundstückswerts (Bodenrichtwertinformationssystem – BORIS), siehe Mattiseck/Seidel, zfv 5/2005, 273 (273).

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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Geldleistung, die er im Gegenzug für den Erhalt der Geodatensätze zahlen muss, schränkt seinen Gewinn ein und kann eine Marktzutrittsschranke darstellen. Ein Grundrechtseingriff in Bezug auf den Nutzer wäre jedenfalls denkbar, wenn der Nutzer für den Erfolg seines Geschäftsmodells auf bestimmte staatliche Geodatensätze angewiesen wäre und die Geldleistungspflicht sein Geschäftsmodell gefährdet – das müsste seit der Überwindung des klassischen Eingriffsbegriffs75 für mittelbares und unmittelbares, für finales wie für nicht-finales staatliches Handeln gelten, also sowohl wenn die geodatenhaltende Stelle durch eine zu hohe Bemessung der finanziellen Gegenleistung gewisse Geschäftsmodelle unterbinden will als auch wenn dies unabsichtlich erfolgt. Insoweit könnte bereits von einer objektiven Berufswahlregelung ausgegangen werden, an welche nach der Drei-Stufen-Lehre76 besonders hohe Anforderungen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu stellen sind.77 Allerdings sind Geldleistungen für das Erheben von Geodaten letztlich nur Rahmenbedingungen für die gewerblichen Nutzer der Geodaten, so dass grundsätzlich nur eine Berufsausübungsregelung vorliegt; diese wird nur in Ausnahmefällen in eine Verhinderung des Geschäftsmodells umschlagen. In diesem Fall kann mit dem Konzept der in der Rechtsprechung verwendeten Formel der „prohibitiv wirkenden Gebühr“78 gearbeitet werden: Eine Begrenzung der Geldleistungshöhe ergibt sich nur, wenn ein grundrechtlich geschützter Anspruch auf den Zugang zu Daten besteht. Ein Nutzer, der sein Geschäftskonzept auf das Erhalten staatlicher Geodaten hin konzipiert, kann aus diesem Grund nicht verlangen, dass ihm auch die Daten zur Verfügung gestellt werden, wenn die geodatenhaltende Stelle von vornherein den Zugang zu den Daten beschränken kann. Auch soweit ein gesetzlicher Anspruch auf Zugang zu Geodaten besteht, muss sich die Geldleistung in einem Rahmen bewegen, dass sie den Zugangsanspruch nicht vereitelt. Die Nut75  Grundlegend hierfür waren die Glykol- und Osho-Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in deren Folge sich eine umfangreiche Literatur zur Erweiterung des klassischen Eingriffsbegriffs entwickelte: BVerfG. Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 u.a. (Glykol), BVerfGE 105, 252; BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 (Osho), BVerfGE 105, 279; Herdegen, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 1 Abs. 3 Rdnr. 39 ff.; Lindner, DÖV 2004, 765 (765 f.); Martini/Kühl, DÖV 2013, 573 (573 ff.); Murswiek, NVwZ 2003, 1 (1 ff.). 76  Siehe hierzu Ruffert, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 12 Rdnr. 93 ff.; Ausgangspunkt dieser nicht unumstrittenen und komplexen Judikatur des Bundesverfassungsgerichts ist die Entscheidung BVerfG, Urt. v. 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 (Apotheken-Urteil), BVerfGE 7, 377 (397 ff.). 77  Ruffert, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG Art. 12 Rdnr. 99 m.w.N zur BVerfGRechtsprechung. 78  Siehe hierzu BVerfG, Beschl. v. 08.05.2013 - 1 BvL 1/08 (Studiengebühren), NJW 2013, 2498 (2498 ff.); BVerwG, Urt. v. 02.12.1988 - 4 C 14/88, NVwZ 1989, 557 (559); BVerwG, Beschl. v. 17.10.2008 - 9 B24/08, NVwZ 2009, 185 (186). In der Sache bei leicht anderem Wortlaut in die gleiche Richtung zielend: EuGH, Urt. v. 09.09.1999 - C-217/97, NVwZ 1999, 1209 (1211).

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

zung der Geodaten zu kommerziellen Zwecken ist also, wenn sie gestattet ist, letztlich sekundär zum grundsätzlichen Anspruch auf den Zugang zu den Daten. Aus Art. 12 Abs. 1 GG kann also kein Zugangsanspruch konstruiert werden. Das wäre nur denkbar, wenn ein grundgesetzlicher Zugangsanspruch zu Daten bestünde (was nur in sehr begrenzten Fällen gegeben ist). Ansonsten wäre ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG nur dann denkbar, wenn ein sonstiger gesetzlicher Zugangsanspruch besteht, die Nutzung des Anspruchs aber mittels einer hohen Geldleistung de facto verhindert wird. Aber auch in solchen Fällen verfängt ein pauschaler Verweis auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht, da stets der jeweilige Datenzugangsanspruch in den Blick genommen werden muss. (bb) Potenzielle Konkurrenten Von Art. 12 Abs. 1 GG wird prinzipiell die Wettbewerbsfreiheit gewährleistet,79 also das Recht der Privaten auf dem Markt Geodaten gegen Entgelt anzubieten. Ein Hoheitsträger, der nun seinerseits werthaltige Geodaten anbietet, kann hierdurch in Konkurrenz mit einem privaten Anbieter geraten, der ähnliche Daten anbieten will. Art. 12 Abs. 1 GG schützt nach allgemeiner Ansicht nicht vor Konkurrenz, insbesondere nicht vor einem Konkurrieren mit Angeboten der öffentlichen Hand: Erst wenn von staatlicher Seite ein ruinöser Verdrängungswettbewerb geführt würde, griffe Art. 12 Abs. 1 GG ein.80 Umstritten ist, ob es sich um eine Frage der Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1 GG handelt oder der Rechtfertigung. Die Rechtsprechung81 sieht in staatlicher Konkurrenz im Regelfall keinen in Bezug auf Art. 12 Abs. 1 GG sensiblen Tatbestand, so dass erst der staatliche Verdrängungswettbewerb konstituierend für die Eröffnung des Schutzbereichs ist. Dem widerspricht die mittlerweile wohl herrschende Literaturmeinung:82 Staatliche Konkurrenz sei eine besondere Konstellation, da der Staat sich keines Insolvenzrisikos ausgesetzt sehe.83 Außerdem verwische die entgegengesetzte Ansicht die Trennung von Schutzbereichs-, Eingriffs- und Rechtfertigungsebene, da der Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG durch einen ruinösen Wett-

79  BVerfG, Beschl. v. 08.02.1972 - 1 BvR 170/71 (Steinmetz), BVerfGE 32, 311 (317); BVerfG, Beschl. v. 12.10.1977 - 1 BvR 216/75 (Direktruf), BVerfGE 46, 120 (137). So auch die heute herrschende Lehre, siehe Puhl, VVDStRL 60 (2001), S. 456 (481). 80  BVerwG, Beschl. v. 21.03.1995 - 1 B 211/94, NJW 1995, 2938. 81  So BVerwG, Urt. v. 22.02.1972 - I C 24.69, juris, Rdnr. 17, 23: „Art. 12 Abs. 1 GG schützt nicht vor Konkurrenz, auch nicht vor dem Wettbewerb der öffentlichen Hand“; BVerwG, Beschl. v. 01.03.1978 – 7 B 144/76, NJW 1978, 1539 (1540); OVG Magdeburg, Urt. v. 29.10.2008 – 4 L 146/05, NVwZ-RR 2009, 347 (348). 82  Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (444 ff.); Puhl, VVDStRL 60 (2001), S. 456 (481 ff.); Ruffert, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 12 Rdnr. 66; Stern, Staatsrecht IV/1, S. 1863 f; Tettinger, NJW 1998, 3473 (3474). 83  Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 2 Rdnr.122; Ruffert, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 12 Rdnr. 66.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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bewerb kaum rechtfertigbar sei – andernfalls könne man bereits die Eröffnung des Schutzbereichs verneinen.84 Die zweite Ansicht ist dogmatisch konsequenter und daher vorzugswürdig – die Konstellation ist jedenfalls nicht von einer solchen Außergewöhnlichkeit, dass sie eine Sonderbehandlung von Art. 12 Abs. 1 GG in diesem Punkt rechtfertigt.85 Im Übrigen ist die Streitentscheidung jedoch für den Zweck dieser Arbeit zweitrangig, was an der besonderen Beschaffenheit des staatlichen Geoinformationswesens liegt. Eine große Zahl staatlicher Geodaten erwirbt der Staat im Rahmen der Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben: Die Geobasisdaten entstammen beispielsweise zum großen Teil aus dem staatlichen Vermessungswesen. Aber auch die Bau- und Straßenämter aggregieren eine große Zahl von, vielfach INSPIRE-relevanten, Geodaten. Die gleichen Daten noch einmal durch einen privaten Konkurrenten zu erheben,86 wäre zwar möglich, aber wirtschaftlich widersinnig. In vielen Konstellationen wird sich daher kein Privater finden, der in Konkurrenz zum Staat tritt. Wo dies der Fall ist, bedarf es einer Abwägung im Einzelfall: Die Geodaten sind staatlicherseits zumeist bereits vorhanden; für eine Abgabe (gegen Geldleistungen) der Nutzer sprechen das staatliche Refinanzierungsinteresse und der Innovationsdruck auf die Konkurrenten.87 Wenn der Staat seine Geodaten besonders günstig oder sogar umsonst anbietet, dann nimmt das zwar einem privaten Konkurrenten die Möglichkeit die gleichen Geodaten erneut anzubieten. Er kann jedoch qualitativ höherwertige Daten anbieten, für welche der Markt bereit ist, einen höheren Preis zu zahlen, oder er kann ergänzende Daten zur Verfügung stellen, welche dem Kunden eine bessere Nutzung bereits vorhandener staatlicher Daten ermöglichen. (d) Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) Art. 3 Abs. 1 GG statuiert einen allgemeinen Gleichheitsgrundsatz, der auch eine subjektive Rechtsposition beinhalten kann. Er verbietet es dem Staat und seinen Gliederungen, gleiche Sachverhalten ungleich und ungleiche Sachverhalte gleich zu behandeln, es sei denn es gibt hierfür einen sachlichen Grund.88

Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 322 f. Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 2 Rdnr.121 f., jedoch nur von einer „vorsichtigen Revision“ der Rechtsprechungslinie sprechend. 86  Vgl. hierzu die Ausführungen zur Geodatenerhebung als öffentliche Aufgaben, Kapitel C.VI. dieser Arbeit. 87  Zu Letzterem: Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 208 ff., allerdings einschränkend: „Funktional ist eine ‚innovationsfördernde Konkurrenz‘ allerdings nur, solange sich der Staat mit seinen kostenlosen Angeboten auf den Bereich der Grundinformation beschränkt“ (S. 210). 88 BVerfG, Beschl. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. (Versorgungsanwartschaften), BVerfGE 98, 365 (385); BVerfG, Beschl. v. 23.05.2006 - 1 BvR 1484/99, BVerfGE 115, 381 (389); BVerfG, Beschl. v. 13.02.2007 - 1 BvR 910/05 u.a., BVerfGE 118, 1 (27 f.); Krieger, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke (Hrsg.), GG Art. 3 Rdnr. 26. Dies entspricht im We84 So 85 

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

Dieser Umstand spricht für eine einheitliche Behandlung der Geodaten-Nutzer, sei es in Form einheitlicher Lizenzbedingungen, sei es in Form öffentlich-rechtlicher Gebühren o.ä. Grundsätzlich muss der Geodaten anbietende Hoheitsträger, wenn er sich für ein zivilrechtliches Zugangsregime entschieden hat, gleichförmige Lizenzbedingungen für die Nutzer verwenden, da er auch in diesem Fall an den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz gebunden bleibt. Hierbei handelt es sich um Allgemeine Geschäftsbedingungen im Sinne von §§ 305 ff. BGB. Im Falle öffentlich-rechtlicher Modelle, in welchen der Staat bereits im Vorfeld autoritativ das Nutzungsregime geregelt hat, ist der einheitliche Gesetzesvollzug zumindest normativ bereits gewährleistet. Eine Praxis, welche auf die je einzelne immer wieder neue Aushandlung von Lizenzbedingungen abstellt, ist somit rechtswidrig. Differenzierungen bleiben gleichwohl möglich. So kann der Staat beispielsweise Mengenrabatte gewähren. Nutzer, die weniger Geodaten abrufen, werden weiterhin geringer belastet als solche, die mehr Geodaten abrufen. Lediglich die proportionalen Kosten sind höher. Dadurch ermuntert der Hoheitsträger letztlich zu einem Abrufen möglichst großer Datenmengen, was zu höheren Einnahmen für den Staat führt; zugleich ermuntert dies die Nutzer, ihr Datenrepertoire möglichst umfassend zu gestalten, was die Qualität der angebotenen Dienste verbessern kann. Zumindest im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz ist eine Ungleichbehandlung von kommerzieller und nicht-kommerzieller Nutzung verfassungsrechtlich möglich:89 Der jeweilige Hoheitsträger kann gewisse Nutzungen vor anderen privilegieren, denen er ein höheres Gewicht für die Verwirklichung des Gemeinwohls zumisst. Allerdings ist hierbei wiederum der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu berücksichtigen; die Ungleichbehandlung darf auch nicht willkürlich sein, sondern muss sich eben an objektiven Kriterien festmachen lassen.90 Fraglich ist, ob die Verwaltung einen bestimmten Nutzer aus rein wirtschaftlichen Gründen privilegieren darf. Ein Nutzer könnte bestimmte Datensätze (zusentlichen der sog. „neuen Formel“, siehe Kischel, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG Art. 3 Rdnr. 28. 89  So auch Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 212. 90  Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat genau genommen eine Entwicklung von der sog. klassischen „Willkürformel“ über die „neue Formel“ hin zur sog. „neuesten Formel“ und der „Stufenlos-Formel“ durchgemacht, siehe hierzu: Kischel, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG Art. 3 Rdnr. 24 ff., 28 f. Ohne auf die dogmatischen Feinheiten in der Weiterentwicklung einzugehen, bleibt festzuhalten, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung stets auch ein Element der Objektivitätsprüfung darstellte. Zwar lässt die Willkürformel dem Staat, insbesondere dem Gesetzgeber, einen weiteren Spielraum als von späteren Formeln gezogen. Allerdings dürfte die Rechtsentwicklung die verschiedenen Prüfungsintensitäten nicht mehr als unterschiedliche, einander entgegengesetzte Ansätze verstehen, vielmehr steigt mit dem Grad der Betroffenheit des Grundrechtsadressaten auch das Element der Verhältnismäßigkeitsprüfung und wird die bloße Willkürformel hierdurch überlagert. Allerdings droht bei einer über die Willkürformel hinausreichenden Überprüfung das Bundesverfassungsgericht eben zu einer Superrevisionsinstanz zu werden, vgl. Stern/Becker, in: Stern/Becker, Grundrechtskommentar, Art. 3 Rdnr. 44 ff.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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mindest für eine Zeit) ausschließlich nutzen wollen, um hierdurch einen besonderen wirtschaftlichen Vorteil zu erlangen. Diesen Vorteil könnte er entweder durch erhöhte Geldleistungen bezahlen oder durch eine langfristige Abnahmegarantie (etwa in Form eines Dauerschuldverhältnisses) oder durch sonstige für die Verwaltung geldwerte Vorteile erbringen. Denkbar wären auch PPP-Modelle, in welchen der Datennutzer Portale einrichtet, betreibt und wartet und hierfür einen exklusiven Zugang zu Geodaten zumindest für einen gewissen Zeitraum erlangt.91 Geodaten, die als nicht-rivalisierende Güter92 im Grunde unbegrenzt vielen Nutzern zur Verfügung gestellt werden könnten, werden auf diese Weise künstlich verknappt.93 Geodaten sind Güter, bei denen es daher im Grunde keine „tragedy of commons“ geben kann, da niemand sie so übermäßig nutzen könnte, dass sie Dritten nicht zur Verfügung stehen könnten. Sobald jedoch eine künstliche Verknappung mit folgendem Ausschluss von Nutzern erfolgt, bleibt jedoch darauf zu achten, dass nicht der umgekehrte Effekt einer „tragedy of anticommons“ eintritt.94 Zur Beantwortung der Frage einer möglichen Ungleichbehandlung der Nutzer ist zu differenzieren: Handelt es sich um Daten aus dem Bereich der Daseinsvorsorge, auf deren Zugang ein verfassungsrechtlicher Anspruch besteht, dann ist eine künstliche Verknappung des Gutes Information nicht möglich; vielmehr sind insoweit alle Nutzer gleich zu behandeln.95 Gibt es einen gesetzlichen Anspruch auf den Zugang zu den Daten, so kommt es auf den Regelungsgehalt des Gesetzes an. Erlaubt der Gesetzgeber Beschränkungen aus Refinanzierungsgründen für die Behörden, so ist eine Ungleichbehandlung im Rahmen der gesetzlichen Bestimmung möglich. Diese muss jedoch durch einen objektiv sachgerechten Grund gerechtfertigt sein, der über das bloße Gewinnstreben hinausgeht. Dies kann etwa die Hebung des Informationsniveaus sein.96 Soweit keine gesetzlichen Vorgaben zur Publikation bestehen, ist der Hoheitsträger grundsätzlich frei darin, wie er mit den Ladstätter, zfv 2/2015, 70 (74 f.). ökonomischen Analyse der Information, siehe Bechtold, GRUR Int. 2008, 484 (484 f.), wonach der klassischen ökonomischen Analyse der Information folgend diese auch nicht-exklusiv sei; dies ist aber zu pauschal, da Informationen sehr wohl gegen unberechtigte Dritte abgeschottet werden können. Vgl. auch Kirchner, in: Taeger/Wiebe (Hrsg.), Informatik – Wirtschaft – Recht. FS für Wolfgang Kilian, S. 103 (105 ff.). Zu öffentlichen Informationen als nicht-rivalisierend: Podszun, GRUR Int. 2015, 327 (333). 93  Zur künstlichen Verknappung, vgl. Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 17 ff. 94 Siehe Preuß, Rechtlich geschützte Interessen an virtuellen Gütern, S. 90 ff., dieser bei virtuellen Gütern diskutierte Topos verweist auf die Gefahr einer möglichen Unternutzung von Gütern durch eine Hypertrophie an Schutzrechten. 95  Zum Zugang zu Daten als Element der Daseinsvorsorge, siehe Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 100 ff.; siehe Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 21 ff. zu natürlichen Monopolen im Bereich der Daseinsvorsorge (wenn auch nicht zu Daten, sondern vor allem zu Leitungen). 96  Eifert, VerwArch 93 (2002), S. 561 (580); Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 331. 91 Siehe 92  Zur

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

Daten umgeht, da er diese ja von vornherein auch gar nicht veröffentlichen müsste. Er kann hierbei die Nutzer unterschiedlich behandeln, solange dies nicht willkürlich geschieht und solange er sich nicht ausschließlich von Pleonexie leiten lässt.97 (e) Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG), Demokratieund Republikprinzip (Art. 20 Abs. 1, 2 GG) Bei der Erhebung von Geldleistungen für das Zurverfügungstellen von Datensätzen sind der Grundsatz der Informationsfreiheit, das Demokratieprinzip und das Republikprinzip nicht unmittelbar anwendbar. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG verschafft keinen Anspruch auf Öffnung bisher verborgener Datenquellen.98 Geodaten werden, verglichen etwa mit Informationen aus dem innerparlamentarischen Bereich o.ä., für gewöhnlich nur eine geringe Bedeutung im öffentlichen Meinungsfindungsprozess zukommen, so dass sie vom Gesichtspunkt der Partizipation eine eher untergeordnete Rolle spielen. Auch für den Aspekt der Staatsleitung99 durch Information der Öffentlichkeit spielen Geoinformationen einen untergeordneten Part. Die Vorstellung, Internet-basierte Dienste seien grundsätzlich geldleistungsfrei zur Verfügung zu stellen, basiert nicht zuletzt auf Gewohnheit und ist nicht richtig.100 Dennoch streiten diese Prinzipien grundsätzlich für einen offenen Verfassungsstaat. Auch Geodaten können hierbei im Einzelfall eine wichtige Rolle spielen. Das Grundgesetz schafft mit seinen Grundrechtsbestimmungen auch eine objektive Wertordnung:101 Der Geldleistungen verlangende Hoheitsträger muss die Bedeutung von Geodaten für den öffentlichen Meinungsbildungsprozess, für Demokratie und Republik wenigstens in seine Erwägungen einfließen lassen. b) Geldleistungsfreie Abgabe von Geodaten Bereits in Kapitel B.IV.2 wurde gezeigt, dass Open Government Data kein einheitlich definierter Begriff ist, dass aber die verschiedenen Definitionen mehrere Definitionsmerkmale zur Bestimmung verwenden, wie „offen“ die jeweiligen Verwaltungsdaten sind. Im Sinne der Definition der vom BMI in Auftrag gegebenen Studie zu Open Government Data von 2012 war ein Definitionskriterium

Martini, Der Mark als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 414 ff. BVerfG, Urt. v. 24.01.2001 - 1 BvR 2623.95, DVBl. 2001, 456 (456 ff.); vgl. Fechner, in Stern/Becker (Hrsg.), Grundrechte-Kommentar, Art. 5 Rdnr. 114 m.w.N. 99  Siehe hierzu BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 u.a., (Glykol), BVerfGE 105, 252 (252), Ls. 2; BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002 - 1 BvR 670/91 (Osho), BVerfGE 105, 279 (279), Ls. 2, 3. 100  So zu Recht Bull, Netzpolitik: Freiheit und Rechtsschutz im Internet, S. 82 f. 101  So die eingängige Formulierung im Lüth-Urteil, vgl. BVerfG, Urt. v. 15.01.1958 - 1 BvR 400/51 (Lüth), BVerfGE 7, 198 (198), Ls. 1. 97 

98 

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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beispielweise „Nutzungskosten“.102 Bloße Geldleistungsfreiheit alleine macht den Zugang zu einem Datensatz nicht bereits offen, es handelt sich also nicht um ein hinreichendes Kriterium. Umgekehrt können zu hohe Kosten den Zugang zu staatlichen Daten aber de facto versperren. Die geldleistungsfreie Abgabe von Geodaten entspricht am stärksten dem landläufigen Verständnis offener Verwaltungsdaten. Dabei trägt der Staat mit seinen aus allgemeinen Steuern gewonnenen Mitteln sämtliche Kosten von der Erhebung der Geodaten, über deren Bearbeitung, Pflege und Verbreitung (sog. Public Domain Strategy).103 Geldleistungsfreie Information ist ein traditionelles Mittel staatlicher Informationstätigkeit.104 Wenn der Staat schon die Informationsbeschaffung mit allgemein erhobenen Steuern finanziert, dann liegt es nahe, dass die Informationen wieder der Allgemeinheit zur Verfügung stehen sollen.105 Außerdem ist dem Anbieten von Geodaten eine „Tendenz zum natürlichen Monopol“106 nicht abzusprechen: Der Staat muss Geobasis- und Geofachdaten erheben, um seinen gesetzlichen Auftrag nachzukommen. Dies erfordert gewaltige Investitionen, die kaum ein Wirtschaftsunternehmen dauerhaft erbringen kann. Wenn diese Daten nun sowieso schon staatlicherseits gewonnen und letztlich angeboten werden, dann liegt es nahe, diese geldleistungsfrei anzubieten, da der Staat durch sein Angebot die Konkurrenz unterbinden kann und die Nutzer nicht auf ein Angebot aus einem funktionierenden Markt zurückgreifen können. Die kostenlose Datenzurverfügungstellung ist also insoweit gerechtfertigt, als das Preissignal im Falle von Geodaten sowieso nur eine untergeordnete Rolle spielen würde.107 Wie in Kapitel B.IV.3. gesehen, besteht zwar nach Art. 5 Abs. 1 GG kein grundrechtlicher Anspruch auf die Öffnung staatlicher Datenbestände, dennoch ist ein Zugang zu grundlegenden Informationen notwendig, um demokratische Teilhabe zu gewährleisten und auch dem Republik-Verständnis zu entsprechen. Beispiele sind regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit, Unterrichtung der Öffentlichkeit nach § 10 UIG, Verbraucherinformationen, statistische Informationen, Angebote der Juris GmbH108 etc. Das gilt grundsätzlich auch im Bereich des Zugangs zu Geodaten. Um als Gemeindebürger an den Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft (Art. 28 Abs. 2 GG) mitwirken zu können, müssen den Einwohnern einer Gemeinde grundlegende Informationen über ihre nahe Umwelt zur Verfügung stehen. Insbesondere Informationen über Katastrophen (Überschwemmungen, Kontami102  Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 37 (mit dem Verweis auf den vorzugswürdigeren Begriff der Geldleistungspflichtigkeit). 103  Keller u.a., Tarifierungsstrategien für Geodaten, S. 16 f.; Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 36; Redeker, IT-Recht, Rdnr. 88 f. 104  Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 205. 105  Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 231 m.w.N. 106  Keller u.a., Tarifierungsstrategien für Geodaten, S. 12. 107  Vgl. allgemein zu öffentlichen Informationen Podszun, GRUR Int. 2015, 327 (333). 108  Siehe u.a. Schnabl, NJW 2007, 3025 – 3030; zur Selbstdarstellung vgl. http://www. juris.de/jportal/nav/unternehmen/unternehmen.jsp.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

nationen usw.) werden regelmäßig Teil der Daseinsvorsorge sein und allgemein angeboten werden. Außerdem können Geodaten die informierte Öffentlichkeit für Belange des Umweltschutzes und andere wichtige Politikfelder mobilisieren.109 Allerdings dürften INSPIRE-relevante Geodaten als elektronische Geodaten, welche über ein Datenportal angeboten werden, über diese basale Grundversorgung regelmäßig hinausgehen. Adressaten werden in vielen Fällen Wirtschaftsunternehmen sein, welche das Know-how besitzen größere Datenmengen über Online-Portale zu erlangen, und diese Rohdaten in einer User-freundlichen Art und Weise anzubieten. Der geldleistungsfreie Zugang zu Geodaten wird also im ersten Schritt eher der Wirtschaft helfen, die aus den Rohdaten Anwendungen entwickelt, welche schließlich den Nutzern zur Verfügung gestellt werden können – Marktzugangsschranken und Transaktionskosten werden also gesenkt.110 Dieser geldleistungsfreie Zugang hat letztlich den Charakter einer Subvention. Wenn die Geodaten auch gegen Entgelt/Gebühren angeboten werden könnten, diese aber nicht erhoben werden, dann ist es so, als würden die nutzenden Unternehmen den Wert der Daten ohne Gegenleistung gewinnen. Es spricht jedoch auch eine Reihe von rechtlich relevanten Prinzipien gegen eine geldleistungsfreie Abgabe von Geodaten. So erschöpft sich die Steuerfinanzierung des Staates regelmäßig in der Bereitstellung der Mittel für die öffentlichen Aufgaben: Hierzu müssen nicht denknotwendig die Einrichtung einer Geodateninfrastruktur oder das Anbieten von Geodaten gehören. Lediglich das Führen des Liegenschaftskatasters und die daraus resultierenden Informationshandlungen ließen sich zwingend aus Art. 14 GG ableiten. Das Anbieten von Geodaten kann zwar als öffentliche Aufgabe formuliert werden, das ist aber nicht zwingend. Außerdem ist, wie gesehen, der Zugang zu noch nicht veredelten Geodaten über ein Geoportal hauptsächlich für die Wirtschaft interessant. Warum die Allgemeinheit mit ihren Steuern eine verhältnismäßig kleine Gruppe von gewinnorientierten Unternehmen unterstützen sollte, ist nicht aus sich selbst heraus ersichtlich. Das auch von Art. 114 Abs. 2 GG anerkannte Prinzip der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung zwingt die Verwaltungsträger und damit die geodatenhaltenden Stellen zu einem ökonomisch vernünftigen Wirtschaften unter Ausnutzung ihres Wirtschaftspotentials.111 Das Prinzip der Wirtschaftlichkeit wird von § 7 Abs. 1 Satz 1 BHO112 mit dem der Sparsamkeit zusammengefasst. Die Prinzipien sind beim Verwaltungshandeln als Abwägungskriterien, aber nicht als absolute Gebote 109  Schröder, in: Martini/Thiel/Röttgen (Hrsg.), Geodaten und Open Government, S. 5 (6 ff.). 110  Allgemein für öffentliche Daten: Podszun, GRUR Int. 2015, 327 (333). 111  BVerfG, Beschl. v. 29.05.1990 - 1 BvL 20/86 u.a. (Steuerfreies Existenzminimum), BVerfGE 82, 29 (34); zum Streit, ob das Wirtschaftlichkeitsprinzip überhaupt ein verfassungsrechtlich verankertes Prinzip ist, siehe Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 77 ff. m.w.N. 112  Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1284), die zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 15. Juli 2013 (BGBl. I S. 2395) geändert worden ist.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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zu beachten.113 Insbesondere zwingt das Wirtschaftlichkeitsgebot den Gesetzgeber nicht, für Geodaten Geldleistungen zu verlangen, da dieser insofern eine eigene Einschätzungsprärogative hat. Er hat jedoch bei dem Erlass eines entsprechenden Gesetzes durchaus Wirtschaftlichkeitsüberlegungen anzustellen. Einfachgesetzlicher Ausfluss des Sparsamkeits- und Wirtschaftlichkeitsprinzips ist § 63 BHO. Vermögensgegenstände dürfen danach nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden (Abs. 3 Satz 1). Der Wert von Geodaten wird regelmäßig auch nicht „gering“ im Sinne von § 63 Abs. 3 Satz 3 BHO sein. Dabei handelt es sich allerdings nur um ein allgemeines Gesetz, das jederzeit durch speziellere Gesetze ergänzt werden kann. Auf der Ebene der Länder finden sich ähnliche Regelungen.114 Schließlich ermöglicht die Erhebung von Geldleistungen für Geodaten den geodatenhaltenden Stellen auch, die Werthaltigkeit der eigenen Geodaten zu testen. Wenn die Nachfrage bei einem gewissen Preis sinkt, dann kann dies als Indikator gesehen werden, dass der Wert der Geodaten für die Wirtschaft sinkt und – ceteris paribus – die Qualität oder die Nutzerorientierung der gewonnen Daten. Fernab von sonstigen Wettbewerbssimulationen und bench-mark-Überlegungen, lässt sich so für die Qualität des Verwaltungshandelns ein klarer Maßstab finden. Die psychologische Wirkung, welche das Erzielen von (evtl. wachsenden) Einnahmen für den Dienstherren auf die Arbeitsfreude der Beamten haben kann, lässt sich nicht empirisch messen und dürfte für an Art. 20 Abs. 3 GG und der Aufgabenerfüllung orientierten Beamten rechtlich keine Rolle spielen (was nicht heißt, dass dieses Phänomen nicht vermutet werden kann). Eine Abwägung zwischen den verschiedenen rechtlichen Gründen, die für und gegen eine geldleistungsfreie Abgabe von Geodaten sprechen, führt zu keinem eindeutigen Ergebnis. Weder ist die geldleistungsfreie Abgabe von Daten verboten noch andererseits zwingend. Allerdings lässt sich in den letzten Jahren ein gewisser Trend hin zu offenen Verwaltungsdaten beobachten – hinter diesem mögen sicherlich auch starke Lobbyinteressen stehen, von denen einige gewinnorientiert sind, andere aber in einer möglichst freien Distribution von Informationen im Allgemeinen und von Geodaten im Besonderen ein Mittel zum Schaffen einer freieren Gesellschaft sehen. Wirtschaftlich effizient im Sinne des Pareto-Kriteriums wäre die freie Distribution, wenn sie mindestens einen Akteur besser stellt, ohne auch nur einen anderen Akteur schlechter zu stellen. Betrachtet man die über sektorale Haushalte verfügenden geodatenhaltenden Stellen als separate Akteure, dann wäre die freie Distribution von Geodaten (von einem Zustand kommend, an dem Geldleistungen verlangt werden) nicht pareto-effizient. Gäbe es nur die beiden Akteure „Staat“ und „Nutzer“, dann müssten die Einnahmen des Staates aus steigenden Steuern die 113 Vgl. Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 234, allerdings durchaus als absolutes Gebot bei der Heranziehung der Hilfsmittel. 114  Vgl. z.B. § 63 Abs. 2 u. 3 BadWürttLHO mit identischen Regelungen. Zur LHO für Baden-Württemberg: Vom 19. Oktober 1971 (GBl. S. 428), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 16. Dezember 2014 (GBl. S. 777).

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

Einnahmeverluste115 für Geodaten ausgleichen, um pareto-effizient116 zu sein. Effizient nach dem Kaldor-Hicks-Kriterium117 wäre die freie Distribution, wenn die Gewinne der Nutzer höher sind als die Einnahmeverluste des Staates, wobei der Staat zumindest eine teilweise Kompensation durch Steuern selbst vornimmt. Im Falle der Änderung des GeoZG 2012 des Bundes, ging der Bund davon aus, dass die erwünschten Effekte aus dem freien Zugang zu Geodaten eventuelle Nachteile kompensieren würden. Der Staat ist freilich nicht auf eine streng wirtschaftliche Perspektive beschränkt: Die Aktivierung der Öffentlichkeit für den Umweltschutz, die Nutzung von Geodaten durch die Zivilgesellschaft, die zunehmende Transparenz der staatlichen Sphäre für den Bürger und weitere, finanziell nicht messbare Faktoren darf der Gesetzgeber seinen Entscheidungen ebenfalls zugrunde legen, zumal wenn sie verfassungsrechtlich gewünscht sind (vgl. etwa Art. 20a GG, Art. 20 Abs. 2 GG usw.). c) Gewinnmaximierendes Marktmodell Dieses Modell geht von einer Abgabe von staatlichen Geodaten zu ihrem vollem wirtschaftlichen Wert aus; die geodatenhaltende Stelle wird mit einem privaten Nutzer hierzu für gewöhnlich einen privatrechtlichen Vertrag schließen und sich dabei dem Wettbewerb unterwerfen, wenn es noch vergleichbare Anbieter für die Geodaten gibt, oder sich an vergleichbaren Marktpreisen orientieren, wenn sie das Monopol innehat.118 Allerdings ist dies nicht zwingend: Auch mit einem Gebührenmodell kann im Grunde der Vorteil, den der Nutzer durch die Geodaten hat, abgeschöpft werden. Wählt die geodatenhaltende Stelle einen zivilrechtlichen Vertrag (wenn dies gesetzlich möglich ist), dann verpflichtet sie sich darin regelmäßig dem Nutzer bestimmte Nutzungsrechte an Geodaten in Form von Lizenzen zu überlassen. Dafür erhält die geodatenhaltende Stelle vom Nutzer ein entsprechendes Entgelt. Der Vertrag kann darüber hinaus auch Vertragsstrafen enthalten, Möglichkeiten der vorzeitigen Kündigung, Haftungsausschlüsse und sonstige Nebenpflichten, etwa zu Art und Weise des Quellenvermerks. aa) Wirtschaftliche und verwaltungspolitische Gründe für und gegen ein Marktmodell Die Abgabe staatlicher Geodaten zu Marktbedingungen sichert der geodatenhaltenden Stelle den wirtschaftlichen Wert der Geodaten. Die (erwarteten) Mittel 115  Wobei Einsparungen für den Staat, wie die Reduzierung von Verwaltungsaufwand, in Betracht gezogen werden müssen. 116  Siehe zur Pareto-Effizienz: Martini, Der Staats als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 190 ff. 117 Siehe hierzu: Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 192 ff. 118  Für staatliche Informationen vgl. Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 290.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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sind typischerweise in den allgemeinen Haushaltsplänen bereits bei der geodatenhaltenden Stelle angegeben. Ihr fließen also die von ihr erwirtschafteten Mittel unmittelbar wieder zu, entlasten aber zugleich auch die allgemeinen Haushalte. Darüber hinaus erfüllt die Erhebung von Marktpreis-orientierten Geldleistungen eine Benchmark-Funktion für die Verwaltung. Außerdem garantiert dieses Modell am sichersten die anhaltend hohe Qualität von Geodaten: Nutzer, die verhältnismäßig hohe Geldleistungen zahlen, werden eine bessere Qualität erwarten (und notfalls sogar vertraglich beanspruchen können) als sie es bei kostenfreien Angeboten könnten. Das Modell kann auch mit einer kostenlosen Abgabe von einigen Geodaten verbunden werden; ein für Dienstleistungen im Internet typisches Modell ist das sog. „Freemium“.119 Wenn die Verwaltung Geodaten-Produkte anbietet, die qualitativ (oder quantitativ) über eine gewisse Schwelle hinausgehen, dann liegt es nahe, dass für diese Produkte auch ein entsprechendes Äquivalent bezahlt wird, während die geringwertigeren Geodaten entweder umsonst oder stark verbilligt angeboten werden. Ein solches Modell eignet sich also zur Differenzierung zwischen verschiedenen Geodaten: Die Grundangebote eines Dienstes werden kostenlos angeboten, möchte der Nutzer aber besonders hochwertige Dienste in Anspruch nehmen, dann muss er hierfür die marktüblichen Kosten zahlen. Allerdings könnten Nutzer dieses Vorgehen als intransparent betrachten und die Berechnung der Geldleistungen könnte sich im Einzelfall komplex gestalten, was einen erhöhten Verwaltungsaufwand erzeugen könnte. Gegen eine Abgabe zu marktüblichen Preisen spricht, dass viele Geodaten vom Staat zur Erfüllung seiner Aufgaben erhoben werden und ein „marktüblicher“ Preis hierfür u.U. nicht existiert. Der Festlegung des Preises liegt somit immer ein Element der Prognose zugrunde. Da Geodaten nicht rivalisierende Güter sind,120 scheiden beispielsweise Versteigerungsmodelle aus,121 wenn man nicht zu einer künstlichen Verknappung greifen möchte.122 Schließlich können Geodaten auch als Rohstoff für neue Dienstleistungen fungieren. Solche Dienste stellen erhebliche Risikoinvestitionen dar, zumal Start-ups mit einer entsprechenden Geschäftsidee oft nur über beschränktes Kapital verfügen. Geodaten, welche unter ihrem wirtschaftlichen Wert angeboten würden, hätten einen wirtschaftsfördernden Effekt

119  Siehe zum „Freemium“-Modell, Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 307 ff.; Siehe auch Ladstätter, zfv 2/2015, 70 (74). 120  Die Nutzung von Geodaten verbraucht diese nicht, daher sind sie nicht-rivalisierend; allerdings lässt sich der Zugang zu Geodaten einschränken. 121  Die Knappheit eines Gutes ist Voraussetzung für die Versteigerung, das ergibt sich implizit auch aus Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 5 ff., 271 f. 122  In solchen Fällen gekorener Knappheit wären wiederum Versteigerungen als Zuteilungsmechanismus denkbar, siehe Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 673 f.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

und könnten über die mittelbar zu erzielenden Steuereinnahmen sogar zu insgesamt höheren Einnahmen für den Gesamthaushalt führen.123 bb) Rechtlicher Rahmen Allerdings gehört eine gewisse Grundversorgung mit Geodaten zur Daseinsvorsorge, so dass dieser Grundbestand bereits von vornherein der Veräußerung zu Marktbedingungen entzogen ist.124 Die Subsumtion des Geodatenzugangs unter den Begriff der Daseinsvorsorge bzw. dessen Verknüpfung mit dem Allgemeinwohl125 bedeutet aber noch keine eindeutige Präferenz für ein bestimmtes Zugangsmodell; grundlegende Informationen über die räumliche Orientierung müssen jedoch so zur Verfügung gestellt werden, dass jedermann sie erreichen kann, was eher für Kostendeckung als für Gewinnmaximierung spräche.126 Schließlich muss im politischen Mehrebenensystem des Bundesstaates sichergestellt sein, dass der Hoheitsträger die Entscheidung über die Vermarktung „seiner“ Geodaten in der Hand behält. Dem entgegen steht das durch den Grundsatz der Bundestreue127 bedingte Prinzip, dass Bund und Länder sich untereinander die Rauminformationen zur Verfügung stellen müssen, damit die verschiedenen politischen Gemeinwesen ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Aufgaben gerecht werden können. Gleiches gilt im Verhältnis der Kommunen gegenüber den Ländern und im Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander im Rahmen der EU. Gewinnmaximierung als einziges Prinzip ist in diesem Rahmen der Boden entzogen: Das Informationsrecht der Öffentlichkeit einerseits und die Solidaritätsverpflichtung im politischen Geflecht verschiedener Hoheitsträger andererseits schließen es aus, dass der staatliche Hoheitsträger einseitig nach Gewinn streben darf. Dies bedeutet nicht zwingend, dass die staatlichen Geodaten umsonst oder möglichst günstig anzubieten sind. Sehr wohl bedeutet es aber, dass das Ziel der Gewinnerwirtschaftung nur ein Faktor neben mehreren sein kann und für ein staatliches Gemeinwesen oder zumindest für einen rechtlich verselbstständigten, aber von einem Hoheitsträger beherrschten Geodatenanbieter nicht das einzige und noch nicht einmal das zentrale Motiv seines Anbietens von Geodaten sein darf.

123  Klessmann et al., Open Government Data Deutschland, S. 132, Handlungsempfehlung 17; Püschel, Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, S. 208 m.w.N. 124  In Bezug auf Versteigerungen diese hier nur als „zweitbeste Wahl“ bezeichnend: Martini, Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, S. 709 f. 125  Siehe Kapitel B.IV.1. und C.VI. dieser Arbeit. 126  Ringwald, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, S. 178, leitet aus dem Begriff der Daseinsvorsorge ab: „Daseinsvorsorge erfolgt deshalb in der Regel nicht unentgeltlich, sondern mit dem Ziel der Kostendeckung“. 127  Vgl. BVerfG, Urt. v. 26.03.1957 - 2 BvG 1/55 (Reichskonkordat), BVerfGE 6, 309 (361); BVerfG, Urt. v. 28.02.1961 – 2 BvG 1/60 u.a. (1. Rundfunkurteil), 12, 205 (254 f.); Bauer, Die Bundestreue, passim.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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d) (Teilweise) Kostendeckung durch Geldleistungen Gewissermaßen in der Mitte zwischen einer geldleistungsfreien Abgabe von Geodaten und deren Abgabe zur marktüblichen Konditionen gibt es für die geodatenhaltenden Stellen auch die Möglichkeit, ihre Geodaten zu vergünstigten Konditionen abzugeben. Die konkrete Ausgestaltung kann dabei von einer strategischen Geldleistungsreduktion über eine Beschränkung der Geldleistungspflichtigkeit auf die kommerzielle Nutzung der Geodaten oder Flatrate- bis hin zu Preisobergrenzmodellen reichen. Wie auch immer die konkrete Ausgestaltung erfolgt – stets verzichtet der Staat bei diesen Modellen auf Einnahmen, die er erzielt hätte, wenn er die Geodaten zu marktüblichen Preisen angeboten hätte. Die verschiedenen Modelle erzeugen unterschiedliche Anreize, so begünstigen beispielsweise Flatrate- und Preisobergrenzmodelle vor allem große Nachfrager, die ab einer gewissen Menge ihre Daten gewissermaßen ohne weitere Gegenleistung erhalten. Die oben erwähnten Freemium-Modelle begünstigen vor allem nicht-kommerziell arbeitende Nutzer, die keine zu hohen Ansprüche an Qualität, Userbility etc. stellen. Die Orientierung an der Grenze zwischen kommerzieller und nicht-kommerzieller Nutzung benachteiligt die kommerziellen Nutzer und begünstigt nicht-kommerzielle. Dahinter steckt der Gedanke, dass es unsachgemäß wäre, den wirtschaftlichen Partikularinteressen gewinnorientierter Einzelner durch eine günstige Zurverfügungstellung von Geodaten entgegenzukommen, wenn diese Daten mittels von der Allgemeinheit getragener Steuergelder finanziert werden. Auch der rechtlich verselbstständige Geodatenanbieter wird letztlich von der Allgemeinheit getragen, wenn er von einem Hoheitsträger beherrscht wird.128 Dass Steuergelder nicht den egoistischen Interessen von Unternehmen dienen sollen, sondern dem Allgemeinwohl – wobei Unternehmen als Teil der Allgemeinheit natürlich von staatlichem Handeln profitieren: Schulsystem, Infrastruktur, Rechtssicherheit etc. –, ist also ein schlüssiges Konzept. Eine Förderung von Unternehmen durch die Zurverfügungstellung von Geodaten ist zwar nicht ausgeschlossen, allerdings muss sie eine sachgerechte Verwendung von Steuergeldern darstellen und unionsrechtskonform ausgestaltet werden. Wenn die Gewinne allerdings letztlich einem anderen (z.B. dem irischen oder dem amerikanischen) Fiskus in Form von Steuereinnahmen zugutekommen, dann schwächt dies die Rechtfertigung der Gleichstellung von kommerzieller und nicht-kommerzieller Nutzung. e) Fazit Die verschiedenen Geldleistungsmodelle können mittlerweile (August 2015) nicht mehr im luftleeren Raum diskutiert werden – sie stehen vor dem Hintergrund verfassungsrechtlicher und insbesondere unionsrechtlicher Vorgaben. Ein 128  Das liegt am Prinzip des Steuerstaates, wonach die Einnahmeerzielung des Staates in erster Linie durch Steuern erfolgt, vgl. Kube, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 105 Rdnr. 2 m.w.N.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

rein gewinnmaximierendes Modell kommt für das Anbieten von Geodaten nicht mehr in Betracht. Für ein weitgehend kostenfreies Angebot sprechen der Gedanke einer Förderung der Wirtschaft und des daraus folgenden möglichst günstigen Angebots von Dienstleistungen für den Bürger, die Möglichkeit steigender Steuereinnahmen durch eine gestiegene Anzahl von Dienstleistungen, das Transparenzprinzip und die Möglichkeit für Bürger, sich zu informieren. Schließlich ist der freie Zugang zu Geodaten vor dem Hintergrund der Compliance zu Art. 6 Abs. 1 PSI-RL der sicherste Weg für die Verwaltung, nicht gegen Unionsrecht zu verstoßen. Allerdings scheint es im Falle von Geodaten gut möglich, eine Anwendung von Art. 6 Abs. 2 und 3 PSI-RL zu rechtfertigen. Dies erlaubt den geodatenhaltenden Stellen die Implementation von Geldleistungsmodellen, welche ihnen einen „angemessenen Gewinn“ ermöglichen. Vor dem Hintergrund, dass die finanziellen Mittel, welche der Staat bereit ist, in die Geodateninfrastruktur zu investieren, in den nächsten Jahren unter dem Druck austeritätsorientierter Haushaltspolitik eher limitiert sind, scheint es sinnvoll, den geodatenanbietenden öffentlichen Stellen das Erzielen von Einnahmen zu ermöglichen. Dafür spricht auch ein Äquivalenzgedanken („Angemessene Preise für gute Leistung“) und die Tatsache, dass der Steuerzahler nicht die volle Last für die Investitionen tragen sollte, die letztlich vor allem egoistischen Zielen gewinnorientierter Marktteilnehmer zugutekommen. Es würde den Rahmen dieser juristischen Arbeit sprengen, für ein konkretes Geldleistungsmodell Stellung zu beziehen (da es sich um eine politische Entscheidung handelt).Die Bemessung der Geldleistungen, soweit diese gefordert werden sollte sich aber nach berechenbaren, im Vorfeld festgelegten und transparent publizierten Gebührenrichtlinien am konkreten Einzelfall der zur Verfügung gestellten Geodaten orientieren. Besonders geeignet, können hier Freemium-Modelle sein, aber auch Flatrate-Modelle, die zwar große Anbieter einseitig begünstigen, den notwendigen Verwaltungsaufwand jedoch niedrig halten. 4. Haftung Die Praxis staatlichen Handelns ist nicht zuletzt vom Vermeiden von Haftungsrisiken geprägt, wobei die staatlichen Stellen stets die möglichen Ansprüche Geschädigter vor Augen haben.129 Mag der staatliche Anbieter von Geodaten hohe oder niedrige Einnahmen durch das Öffnen seiner Datenbestände erzielen – haften möchte er für Schäden der Nutzer oder Dritter jedoch keinesfalls. Die geodatenhaltende Stelle trifft jedenfalls nicht die Verantwortung für das, was der Nutzer mit den Geodaten macht, solange die Haftung an die Handlung des Nutzers anknüpft – anders ausgedrückt: Die Innovationsverantwortung130 trifft den Geodatennutzer, 129 Die Staatshaftung internalisiert somit den externen Effekt rechtswidriger Bürgerschädigung, vgl. Hartmann, Öffentliches Haftungsrecht, S. 103 m.w.N. 130  Zum Begriff: Hoffmann-Riem/Fritzsche, in: Eifert/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Innovationsverantwortung, S. 11 (13 f.).

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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nicht die den Rohstoff bereitstellende Behörde, solange die Geodaten selbst nicht Anknüpfungspunkt der Haftung sind. Wie real das Haftungsrisiko ist, entzieht sich der juristischen Analyse. Haftungsträchtige Szenarien lassen sich allerdings ohne große Phantasie ausmalen.131 Eine vollständige Freizeichnung von jeglicher Haftung ist wegen der Bestandsgarantie staatlicher Haftung in Art. 34 GG nicht möglich.132 a) Für den Zugang zu Geodaten Die Anspruchsgrundlagen, welche die entsprechenden Forderungen rechtfertigen, differieren, je nachdem ob das Zugangsregime zu Geodaten dem öffentlichen öder dem privaten Recht angehört. Allerdings kann die Unterscheidung nur sehr eingeschränkt zu anderen Ergebnissen führen: Letztlich handelt es sich um staatliche Stellen, welche Geodaten im Rahmen einer Staatsaufgabe anbieten. Die geodatenhaltenden Stellen können sich ihrer öffentlich-rechtlichen Pflichten nicht durch eine Flucht ins Privatrecht entziehen, so dass die Grundlagen der Staatshaftung nicht durch ein zivilrechtliches Modell unterlaufen werden könnten. Allenfalls könnten die geodatenhaltenden Stellen in zivilrechtlichen Lizenzverträgen darüber hinausgehende Haftungsverpflichtungen übernehmen, beispielsweise in Form von Garantien.133 aa) Im öffentlich-rechtlichen Regime Im öffentlich-rechtlichen Regime ergeben sich die Anspruchsgrundlagen und die Tatbestandsvoraussetzungen unmittelbar aus den allgemeinen Vorgaben des Staatshaftungsrechts.

131 Durch falsches Kartenmaterial wird ein Bauplatz ausgewiesen. Nach Beginn der Bauarbeiten stellt sich heraus, dass der Untergrund für einen Bau dieser Größe nicht, oder jedenfalls nur mit wesentlich stärkeren Fundamenten gewachsen wäre. Versicherungen berechnen ihre Prämien falsch, weil sie die Risiken aufgrund staatlicher Geodaten nicht korrekt einschätzen können. Aufgrund (falscher) staatlicher Daten (z.B. Anzahl der Sozialhilfeempfänger und der Gesamtzahl der Einwohner in einem Stadtviertel) erstellt eine Bank ein Scoring-Verfahren; ein Bürger erhält daher keinen Kredit und gerät in Insolvenz. Ein Hoheitsträger stellt einem anderen (falsche) Rauminformationen zur Verfügung, woraufhin dieser eine falsche Planung vornimmt und wirtschaftlichen Schaden erleidet; usw. 132  Papier, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 34 Rdnr. 13, 101, 237 f.; differenzierend Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, S. 5 f., wonach letztlich nur die Amtshaftung über Art. 34 GG verfassungsrechtlich garantiert sei; die übrigen Ansprüche der Staatshaftung seien letztlich richterlich fortgebildetes Fallrecht. 133 Vgl. zur Garantie: Grundmann, in: Säcker/Rixecker (Hrsg.), MünchKomm BGB, § 276 Rdnr. 173 ff.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

(1) Allgemeiner Staatshaftungsanspruch (a) Allgemeines Wichtigste Haftungsregelung ist der allgemeine Staatshaftungsanspruch, wie er in Art. 34 GG in Verbindung mit § 839 BGB normiert ist. Während § 839 BGB die Bedingungen der Haftung festlegt, leitet Art. 34 GG die Haftungsverpflichtung vom einzelnen Beamten auf den jeweiligen Hoheitsträger über, in dessen Dienst der Amtsträger tätig war.134 Des Weiteren stellt Art. 34 Satz 3 GG eine verfassungsrechtliche Garantie der Staatshaftung dar.135 Der einzelne öffentliche Geodatenanbieter kann diese also nicht abbedingen. Beschränkungen der Staatshaftung oder eine Überleitung zu Schiedsgerichten o.ä. sind nicht zulässig. Allerdings kann der Staatshaftungsanspruch für genau bestimmte Fälle durch oder aufgrund eines formellen Gesetzes eingeschränkt werden.136 So wird man Fälle leichter Fahrlässigkeit des Amtsträgers per Gesetz oder Verordnung dem Anspruch auf Schadensersatz entziehen können – nicht allerdings Schäden, die durch Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit entstehen.137 Dafür spricht gerade die Institutsgarantie des Art. 34 Satz 3 GG und die allgemeine Bindung des Staates an Recht und Gesetz. Schließlich wäre es mit der gerade erhöhten Haftung des Staates unvereinbar, könnte sich der Staat der Staatshaftung entziehen, während sich ein Privater der Haftung für Vorsatz gar nicht und auch der für grobe Fahrlässigkeit durch Allgemeine Geschäftsbedingungen (um die es sich in allen praktisch relevanten Fällen immer handeln wird) nicht entziehen kann, §§ 276 Abs. 3, 309 Nr. 7 BGB. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 34 GG, § 839 BGB sind erfüllt, wenn ein Beamter handelt, wobei nicht der statusrechtliche Beamtenbegriff relevant ist, sondern vielmehr der funktionale: Es muss sich also um einen in irgendeiner Weise staatlichen Funktionsträger handeln, egal ob er im Beamtenverhältnis oder im öffentlichen Dienst beschäftigt ist, oder aus welchen Gründen sonst er sein Amt ausübt.138 Sein Handeln muss eine Amtspflicht betreffen,139 und diese Amtspflicht 134  BVerfG, Urt. v. 19.10.1982 - 2 BvF 1/81 (Staatshaftungsgesetz), NJW 1983, 25 (30); Grzeszick, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 34 Rdnr. 2. 135  Pieper, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke (Hrsg.), GG Art. 34 Rdnr. 1 m.w.N. 136  BGH, Urt. v. 23.04.1953 – III ZR 103/52, NJW 1953, 941 (941); BVerfG, Beschl. v. 05.10.1982 - 2 BvR 459/82, NVwZ 1983, 89 (89); Pieper, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/ Henneke (Hrsg.), GG, Art. 34 Rdnr. 39. 137  Strenger in diesem Fall Papier, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 34 Rdnr. 240 f., der die Haftungsfreizeichnung des Staates nur für „Ausnahmefälle“ erlauben möchte und dem daher bereits Kategorisierungen wie die Freizeichnung der Haftung für Vorsatz und Fahrlässigkeit zu weit gehen. 138 Vgl. Ossenbühl/Corniels Staatshaftungsrecht, S. 13 f.; so die ständige Rechtsprechung, siehe: BGH, Urt. v. 04.06.1992 - III ZR 93/91, NJW 1992, 2882 (2882): „Dabei ist nicht auf die Person des Handelnden, sondern auf seine Funktion, d. h. auf die Aufgabe, deren Wahrnehmung die im konkreten Fall ausgeübte Tätigkeit dient, abzustellen“. 139 Siehe Greszick, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 34 Rdnr. 8 – 8.1; Papier, in: Maunz/Dürig (Begr.), GG, Art. 34 Rdnr. 156 ff.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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muss drittbezogen sein.140 Bei der Ausübung dieser drittbezogenen Amtspflicht muss einem Dritten ein Schaden entstanden sein, und dieser Schaden muss kausal auf einem Verschulden des Amtsträgers beruhen. Die geodatenhaltenden Stellen (bzw. die für sie tätigen Angestellten, Beamten, Beliehenen oder Verwaltungshelfer) sind Amtsträger im Sinne der Norm. (b) Gegenstand der Amtspflicht Das Anbieten von Geodaten, das Betreiben der Geodateninfrastruktur – überhaupt: das gesamte staatliche Geoinformationswesen – stellt eine Amtspflicht der jeweiligen Behörde dar, was sich aus der INSPIRE-RL und den sie umsetzenden Geodatenzugangsgesetzen des Bundes und der Länder ergibt.141 Problematisch ist allerdings, was genau der Inhalt der Amtspflicht ist: Das könnte die Wiedergabe möglichst korrekter, aktueller und genauer Daten sein. Die Daten müssten, soweit sie einen Informationsgehalt transportieren, richtig sein. Der Informationsgehalt müsste also objektiv mit der realen Welt übereinstimmen. Würde ein Geodatum einem bestimmten Punkt im Raum eine Brücke mit einer bestimmen Höhe zuordnen, dort befände sich jedoch eine deutlich niedrigere Brücke, dann würde die Behörde durch das Zurverfügungstellen eines solchen „falschen“ Geodatums, ihre Amtspflicht verletzen. Dieses Verständnis von Amtspflicht würde allerdings zu weit gehen. Nach der INSPIRE-RL und den sie umsetzenden Geodatenzugangsgesetzen sind geodatenhaltende Stellen verpflichtet, ihre Geodaten der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Sie müssen dabei die Daten so, wie sie sie haben, zur Verfügung stellen. Die Behörden erheben die Datenbestände jedoch nicht nur, um sie öffentlich zur Verfügung zu stellen. Vielfach stellt das öffentliche Anbieten der Daten nur ein Nebenprodukt dar. Die Daten selbst werden zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Behörde erhoben und verwaltet, und zunächst nicht um sie Dritten anzubieten. Daran ändert auch der Gedanke nichts, dass das Anbieten der Geodaten nunmehr selbst zu einem gesetzlichen Zweck der Behörde geworden ist. Denn die gesetzliche Verpflichtung bezieht sich nur auf die bei den geodatenhaltenden Stellen vorhandenen Geodaten in der Form, wie sie für die Erfüllung des übrigen gesetzlichen Auftrags der geodatenhaltenden Stelle notwendig sind. Die Daten sind also nicht in einer besonders hochwertigen Form anzubieten, sondern lediglich INSPIRE-konform. Es muss sich um die jeweils aktuell von der Behörde verwendeten Daten handeln, welche interoperabel zur Verfügung gestellt werden. In Bezug auf den Inhalt der Geoinformation sollte der Rechtsanwender zurückhaltend mit der Annahme einer Amtsflicht sein, da die Behörde kaum das Schadensrisiko der von ihr veröffentlichten Geodaten beherrschen kann.142 Wenn die geodatenhaltende Stelle nicht falsche Informationen bereitstellt, etwa eine gröPapier, in: Maunz/Dürig (Hrsg.); GG, Art. 34 Rdnr. 180 ff. Siehe Kapitel C.VI. dieser Arbeit. 142  Ebenso allgemein für Umweltinformationen Kümper, ZUR 2012, 395 (401 f.). 140  141 

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

ßere Aktualität vortäuscht, kann das INSPIRE-konforme Anbieten von Geodaten keine Amtspflicht verletzen. (c) Drittbezogenheit der Amtspflicht Fraglich ist, ob das interoperable Anbieten der Daten auch eine drittbezogene Amtspflicht darstellt. Dies wird seit Inkrafttreten der INSPIRE-RL kaum mehr zu bestreiten sein. Zwar besitzt das Betreiben der Geodateninfrastruktur selbst bloß eine objektive Dimension, und auch die Pflicht, Geodaten anzubieten, ist eine objektive Pflicht der jeweiligen geodatenhaltenden Stelle. Diese Pflicht wäre jedoch inhaltsleer, enthielte sie nicht auch eine subjektive Dimension. Auch die Informationspflichten bezüglich Umweltinformationen haben eine subjektive Dimension – insofern muss die subjektive Dimension zum Zugang von Geodaten erst recht gelten. Damit korrespondiert auch die Drittbezogenheit der Amtspflicht, Geodaten anzubieten. Schwieriger ist jedoch die Frage, ob der Geodatennutzer auch einen Anspruch darauf hat, dass die geodatenhaltende Stelle ihre Geodaten entsprechend ihrer gesetzlichen Aufgabe erhebt, pflegt und verwaltet. Soweit gesetzliche oder auf Gesetzen beruhende Vorgaben zu Geodatenbeständen einen bestimmten Umgang mit diesen Geodaten vorsehen, könnte der Geodatennutzer auf den Gedanken kommen, dass die geodatenhaltende Stelle die Daten entsprechend diesen Verpflichtungen anzubieten hat. Sähe beispielsweise ein Gesetz vor, dass der Bestand einer gewissen Tierart in den jeweiligen Nationalparks eines Landes alle fünf Jahre zu überprüfen ist, so stellt diese Kenngröße bezogen auf einen Nationalpark ein Geodatum dar. Der Nutzer hat, wie oben gesehen, keinen Anspruch darauf, zu wissen, wie viele Tiere sich aktuell im Park aufhalten. Er hat nur einen Anspruch darauf, zu erfahren, welche Tierzahl die letzte Zählung ergeben hat. Was ist aber, wenn die Behörde – widerrechtlich – keine weiteren Zählungen mehr vornimmt? In diesem Falle würde zwar die Behörde weiterhin ihre „aktuellen“ Geodaten anbieten, diese entsprächen selbst jedoch nicht mehr den gesetzlichen Anforderungen an diese Daten. Zwar würde die geodatenhaltende Stelle in diesem Fall widerrechtlich handeln. Die allgemeine Publikationspflicht des Ergebnisses führt jedoch nicht – gleichsam durch die Hintertür – ein subjektives Recht der Bürger auf rechtskonformes Handeln in Bezug auf bisher rein objektiv-rechtliche Pflichten ein. Sinn und Zweck der Umweltinformationsgesetze und der INSPIRE-RL ist es die vorhandenen Datenbestände, so wie sie sind, der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Die INSPIRE-RL und die sonstigen Materien, die zu ihrer Umsetzung dienen, enthalten keine Aussage über die Qualität der anzubietenden Datenbestände. Ist also eine geodatenhaltende Stelle verpflichtet, ihre Datenbestände zu aktualisieren, so kann der Geodatennutzer diese Aktualisierung bzw. allgemein den gesetzlich geforderten Qualitätsstandard nicht einfordern. Allerdings enthalten die meisten Gesetze die Aufgaben der Behörden, für welche die Sammlung von Geoinformationen nur ein Mittel unter vielen zur Bewältigung dieser Aufgabe darstellt und nicht die Aufgabe der Behörde selbst. Insofern

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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dürfte die Zahl gesetzlicher Bestimmungen zur Datenerhebung verhältnismäßig gering sein, verglichen mit dem Bestand an vorhandenen Daten. (d) Schaden und Verschulden Was den Schaden des Geodatennutzers und die Dimension des Verschuldens des Amtswalters betrifft, kann auf allgemeine Regelungen zurückgegriffen werden. (2) Weitere Ansprüche Ebenso denkbar ist, dass die Rechtsprechung Schadensersatzansprüche aus § 280 Abs. 1 BGB analog herleitet – in Fortsetzung zur Rechtsprechung zu Benutzungsverhältnissen.143 Die Natur der jeweiligen Benutzungsverhältnisse sind vielfältig, sie können Schadensersatz des Nutzers einer städtischen Wasserleitung bei Lieferung gechlorten Wassers ebenso betreffen144 wie die Haftung eines öffentlichen Schlachthofträgers gegenüber Nutzern dieses Schlachthofs145 oder Schäden, die im Zuge des Betriebs einer Abwasserkanalisation eintreten146. Stets gibt es eine besondere Nähe, die über die reine Staat-Bürger-Beziehung hinausgeht, und daraus folgende Verhaltenspflichten der Beteiligten und somit auch des öffentlichen Trägers – eine Konstellation, die auch im Falle des Bezugs staatlicher Geodaten über öffentliche Geoportale vorliegt. Allerdings ist in diesen Fällen noch Vorsicht geboten, da die dogmatischen Grundlagen der analogen Anwendung zivilrechtlicher Normen im öffentlichen Recht hoch umstritten sind und nicht zuletzt auf einer richterlichen Rechtsfortbildung beruhen.147 Inwieweit also die Gerichte neben dem Amtshaftungsanspruch im öffentlichen Geoinformationsrecht noch zivilrechtliche Normen heranziehen, bleibt abzuwarten. Fernliegend ist eine solche analoge Anwendung zivilrechtlicher Normen jedoch nicht. Eine vergleichbare Interessenlage wie im Falle des Bezugs von Geodaten über zivilrechtliche Nutzungslizenzen ließe sich, wie sich aus der historischen Entwicklung des Geoinformationsrechts und dem Bestehen des § 13 GeoZG bis Ende 2012 sehen lässt, gut rechtfertigen. Ob allerdings eine planwidrige Regelungslücke angenommen werden muss, bleibt abzuwarten. Für den Nutzer hätte die Anwendung sicherlich erhebliche Vorteile, kämen ihm doch die Verschuldensvermutung des § 280 Abs. 1 Satz 2 BGB zulasten der geodatenhaltenden Stelle zugute wie auch die Anwendung von § 278 BGB, wenn sich die geodatenhaltende Stelle in irgendeiner Form Privater zur Erfüllung ihrer Pflichten aus dem GeoZG bedient.148 Siehe etwa Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, S. 421 f. BGH, Urt. v. 09.05.1955 - II ZR 31/54, NJW 1955, 1105 (1105 f.). 145  BGH, Urt. v. 20.06.1974 - III ZR 97/72, NJW 1974, 1816 (1816), Ls. 146  BGH, Urt. v. 14.12.2006 - III ZR 303/05, NJW 2007, 1061 (1061), Ls. 1. 147  Kritisch daher Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, S. 402 f. 148  So etwa in Bezug auf § 278 BGB: BGH, Urt. v. 14.12.2006 - III ZR 303/05, NJW 2007, 1061 (1061), Ls. 1.; ausdrücklich zu § 280 Abs. 1 Satz 2 BGB auch Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, S. 423. 143 

144 

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

Eine Haftung nach § 1 ProdHaftG scheidet aus, weil Geodaten mangels Körperlichkeit keine Produkte im Sinne des § 2 ProdHaftG sind. Zwar ist auch Elektrizität ein Produkt im Sinne der Norm, allerdings verfolgt das Gesetz eine andere, letztlich nur zu körperlichen produzierten Gegenständen passende Schutzrichtung.149 Nicht immer wird es um Schadensersatzansprüche gehen. Denkbar wäre auch ein Anspruch auf Folgenbeseitigung150, etwa dahingehend, dass die Behörde korrekte Geodaten zur Verfügung stellen muss oder bereits veröffentlichte Geodaten nicht weiter der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen darf. Hierfür dürfte jedoch nur ein geringer Anwendungsbereich bestehen, da die Behörden ja gerade nicht die Zurverfügungstellung von Geodaten mit einer bestimmten Qualität schulden, sondern lediglich den Zugang zu ihren Daten wie sie vorhanden sind. Dieser Anspruch könnte also nicht dem Nutzer der Geodaten zustehen, sondern allenfalls einem Dritten, dessen Rechte durch die Veröffentlichung der Geodaten beschränkt werden. Ein Anspruch auf Richtigstellung bzw. Gegendarstellung151 erscheint jedoch im Falle von Geodaten eher fernliegend. bb) Im privatrechtlichen Modell In zivilrechtlichen Zugangsregimen richten sich Haftungsfragen nach den jeweils getroffenen vertraglichen Regelungen. Diese müssen mit den Regelungen des Zivilrechts, insbesondere dem allgemeinen Schuldrecht, und hier den §§ 305 ff. BGB, vereinbar sein. Auch wenn eine geodatenhaltende Stelle sich eines zivilrechtlichen Zugangsregimes bedient, kann sie sich nicht ihrer grundgesetzlichen Verpflichtungen entziehen. b) Für den Betrieb des Geoportals Die Netzdienste zum Zugang zu staatlichen Geodaten sind heute zumeist Online-Portale im Internet. Für diese gilt kein besonderes Rechtsregime, vielmehr gelten die allgemeinen Regeln für Haftung im Internet. aa) Mehrpoliges Rechtsverhältnis Der Datenzugang über ein öffentliches Geoportal erzeugt ein mehrpoliges Rechtsverhältnis bestehend aus Datenanbieter, Datennutzer und Portalbetreiber – 149  Gegen eine Anwendung auf Geodaten spricht auch die richtlinienkonforme Auslegung, da der europäische Normgeber die Produkthaftung auf körperliche Gegenstände beschränkt wissen wollte, siehe hierzu ausführlich Beckmann/Müller, MMR 1999, 14 (14 ff.). 150 Siehe Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 1063 ff. Die Voraussetzungen des Folgenbeseitigungsanspruchs sind: Rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in ein subjektives Recht und Andauern des rechtswidrigen Zustandes. 151  Diese Ansprüche richten sich meistens gegen Medienunternehmen, welche unrichtige Tatsachenbehauptungen aufgestellt haben, vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.01.1998 - 1 BvR 1861/93 u.a., NJW 1998, 1381 (1381 ff.); vgl. BGH, Urt. v. 22.04.2008 - VI ZR 83/07, NJW 2008, 2262 (2262 ff.).

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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die Intensität der Rechte und Pflichten differiert allerdings. Umgangssprachlich ließe sich sagen, die Datenanbieter stellen ihre Geodaten in das Portal ein. Es findet aber kein wirklicher Übertragungsvorgang statt. Die Geodaten verbleiben vielmehr im Einflussbereich des jeweiligen Geodatenanbieters. Das Geoportal dient bildlich gesprochen nur als Schaufenster für die Geodaten des Anbieters; es ist ein „Zugangspunkt“, um auf eine Geodateninfrastruktur zuzugreifen.152 Das eigentliche Rechtsverhältnis, auf welches die europäischen Normen und die nationalen Gesetze abstellen, ist das zwischen Geodatenanbieter und -nutzer. bb) Verantwortung für Daten des Datenanbieters Das hat zur Konsequenz, dass ein Verlust, eine Beschädigung oder eine sonstige Beeinträchtigung der Geodaten durch den Portalbetreiber in der derzeitigen Ausgestaltungsform praktisch nicht möglich ist. Der Portalbetreiber haftet auch nicht für Mängel, die an den Geodaten selbst bestehen, sei es hinsichtlich deren Aktualität, Qualität, inhaltlicher Richtigkeit o.ä. Im Bundesrecht sehen die §§ 11 u. 14 GeoZG im Verbindung mit § 4 GeoNutzV hier explizit eine Haftung der geodatenhaltenden Stelle vor. Der Geodatennutzer greift unmittelbar auf die Geodaten des Geodatenanbieters zu (über die Kontaktstelle Geoportal). Eine Doppelung des Haftungsadressaten ist nicht notwendig.153 Das Handeln der staatlichen Portalbetreiber folgt aus Art. 15 INSPIRE-RL und der sie umsetzenden Bundes- und Landesgesetze und ist öffentlich-rechtlicher Natur.154 Denkbar sind also nur Fälle von Staatshaftung, wozu es einer Amtspflichtverletzung des Portalbetreibers bedarf. Die Portalbetreiber sehen sich keiner gesetzliche Pflicht zur proaktiven Überprüfung der Qualität oder Aktualität eingestellter Geodaten ausgesetzt.155 Der INSPIRE-Prozess erfordert lediglich, dass die Daten über das Portal in interope­ rabler Weise angeboten werden (Art. 15 INSPIRE-RL). Dafür sind ebenfalls die 152  Bundesregierung, 2. Geo-Fortschrittsbericht, BT-Drs. 16/10080 v. 30.07.2008, S. 5 f.; Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10.10.2008, S. 15, 18. 153  Um eine Parallele zum zivilrechtlichen Deliktsrecht zu ziehen: Für das Handeln des Portalbetreibers und des Geodatenanbieters lässt sich keine Gleichstufigkeit des Handelns im Sinne von § 421 BGB annehmen, da der Geodatenanbieter primärer Schädiger ist; vgl. zum Gleichstufigkeitsdogma im Rahmen der Gesamtschuld, Bydlinski, in: Säcker/Rixecker (Hrsg.), MünchKomm BGB, § 421 Rdnr. 12 ff. 154  Dazu vgl. Martini/Damm DVBl. 2013, 1 (5 ff.). Nach der modifizierten Subjektstheorie ist ein Rechtsverhältnis öffentlich-rechtlich, wenn die streitentscheidenden Normen solche des öffentlichen Rechts sind, also einen Träger von Hoheitsgewalt unmittelbar als solchen berechtigen oder verpflichten. Dies ist bei § 9 GeoZG und § 3 Abs. 3 BGeoRG der Fall: § 3 BGeoRG legt die Aufgaben des BKG fest; hierzu gehört auch der Betrieb des Portals als Teil der nationalen Geodateninfrastruktur. 155  Die Aufgaben des BKG finden sich in § 3 Abs. 2 u. 3 BGeoRG. Absatz 2 erklärt sogar ausdrücklich den Vorrang anderer Bundesbehörden in Bezug auf Georeferenzdaten, wenn andere Behörden diese verwalten.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

jeweiligen geodatenhaltenden Stellen des Bundes verantwortlich (§ 5 Abs. 2 Satz 2 GeoZG und § 1 Abs. 2 BGeoRG). Auch für die Geodienste trifft die Pflicht gemäß § 6 Abs. 1 GeoZG unmittelbar die geodatenhaltenden Stellen und nicht den Portalbetreiber. Eine Ausnahme von der Haftungsprivilegierung ist jedoch in speziellen, singulären Fällen (Evidenz, Bedrohung hochwertiger Rechtsgüter wie Körper, Leib und Leben) anzunehmen. Hier hat der Portalbetreiber die geodatenhaltende Stelle und/ oder den Nutzer über Gefahren zu informieren. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz der Gesetzesbindung der Verwaltung und dem auch im Verwaltungsrecht geltenden Grundsatz von „Treu und Glauben“156. Allerdings dürften sich solche Konstellationen kaum ergeben, da der Portalbetreiber die Daten nicht proaktiv überprüft, und er somit auch keine Kenntnis von solchen Gefahren erlangen kann. Daran ändert auch folgende Überlegung nichts: § 9 Abs. 2 GeoZG spricht vom Betrieb des Geoportals, für das nach § 3 Abs. 3 Nr. 5 BGeoRG das BKG zuständig ist. Diese Norm sieht aber nicht nur den Betrieb des Geoportals vor, sondern ebenso Unterstützungsfunktionen, die das BKG anderen geodatenhaltenden Stellen gegenüber bei Entwicklung und Nutzung von Geodatendiensten übernimmt. Diese Pflicht bezieht sich auf die Beziehung zwischen geodatenhaltenden Stellen und Portalbetreiber. Eine drittgerichtete Amtspflicht, welche Private geltend machen könnten, lässt sich hieraus nicht konstruieren. cc) Haftung für die Schäden durch Benutzung des Portals Eine Haftung käme für Schäden in Betracht, welche durch Nutzung des Portals unmittelbar entstehen (Viren, Cookies, etc.) und für eine portalverursachte Beeinträchtigung des Rechtsverhältnisses zwischen Datennutzer und geodatenhaltender Stelle. Die klassischen Haftungskonstellationen (Beleidigungen in Meinungsportalen, Marken- und Urheberrechtsverletzungen) sind beim Geoportal.DE nicht gegeben. Dies gilt insbesondere im Falle eines Urheberrechtsverstoßes durch einen Privaten, der Geodaten auf dem Geoportal einstellt. Unberührt bleiben allerdings denkbare Unterlassungsansprüche bzw. Ansprüche gegen den Portalbetreiber, die Daten aus dem Portal zu löschen, wenn und soweit er Kenntnis von einer rechtswidrigen Handlung hat (§ 10 TMG). dd) Haftung gegenüber den Datenbereitstellern Als Datenbereitsteller kommen Bundesbehörden, informationspflichtige Stellen nach (L)UIG mit eigener Rechtspersönlichkeit, aber unter beherrschendem Einfluss eines Hoheitsträgers, öffentliche Stellen der Länder und Private in Betracht. 156 Vgl. zur Geltung dieses Grundsatzes im Verwaltungsrecht BVerfG, Beschl. v. 16.12.1981 - 1 BvR 898/79 u.a., BVerfGE 59, 128 (167); BVerwG, Urt. v. 16.5.2000 – 4 C 4/99, NVwZ 2000, 1285.

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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Eine Haftung des Portalbetreibers gegenüber geodatenhaltenden Stellen des gleichen Rechtsträgers ist ausgeschlossen. Denkbar ist die Haftung für Schäden eines privaten Datenbereitstellers oder eines anderen Rechtsträgers, der wie ein Privater zu behandeln ist. Das wahrscheinlichste Haftungsszenario ist der technische Kollaps des Portals, zu dessen Betrieb der Hoheitsträger verpflichtet ist. Allerdings wäre in einem solchen Fall ein Schaden kaum nachzuweisen, zumal die Übermittlung der Geodaten auch über andere Portale, Dienste etc. möglich wäre. Das betroffene Portal ist kaum die einzige Infrastruktur zum Austausch von Geodaten, so dass Ausweichmöglichkeiten bestehen. Sollte dennoch ein Schaden nachweisbar sein, müsste der Geodatenanbieter noch darlegen, dass der Betrieb des Portals eine drittgerichtete Amtspflicht darstellt. Die Normen zum Betrieb von Geoportalen dienen jedoch dem objektiven Interesse der Öffentlichkeit am Zugang zu Geodaten, nicht subjektiven Interessen einzelner Anbieter. ee) Haftung gegenüber Geodatennutzer und Dritten Eine Haftung kommt jedenfalls nicht wegen Schäden in Betracht, die aus der Qualität der angebotenen Daten oder sonstiger Pflichtverletzungen im Zuge der Erstellung und Bereitstellung der Geodaten entstehen. Der jeweilige Portalbetreiber hält ein Telemedium vor.157 Daraus können sich telemedienrechtliche Haftungstatbestände ergeben. Dies gilt aber nicht, soweit es sich um die Haftung für Hyperlinks des Portals handelt: In diesem Fall ist nicht das TMG anwendbar, sondern es ist auf allgemeine Grundsätze zurückzugreifen.158 Es sind zwei Konstellationen denkbar: Hyperlinks auf fremde rechtmäßig erlangte Information und auf fremde rechtswidrig erlangte Information:159 Die Verlinkung erfolgt jedoch durch den Datenanbieter und nicht den Portalbetreiber, der eine bloße Schnittstelle anbietet. Gegenüber Dritten ist vor allem an Verletzungen des Namensrechts nach § 12 BGB, Urheberrechtsverletzungen oder die Verletzung verwandter Schutzrechte oder sonstigen Verletzungen von Rechten nach § 823 Abs. 1 BGB zu denken. Dabei geht die „Handlung“ jeweils nicht vom Portalbetreiber aus. Zwar ist das Portalbereitstellen äquivalent kausal, aber nicht adäquat kausal für einen möglichen Schaden Dritter, solange sich der Portalbetreiber im Rahmen seiner gesetzlichen Befugnisse bewegt. Diensteanbieter sind nur für eigene Informationen voll verantwortlich (§ 7 Abs. 1 TMG). Für fremde Informationen sind sie nach §§ 7 Abs. 2, 8 ff. TMG nur Müller-Broich, Telemediengesetz NOMOS-Kommentar, § 5 Rdnr. 2. Hoffmann, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, Zwölfter Teil, TMG, Abschnitt 3, Vor §§ 7 ff. Rdnr. 37 ff. 159  Vgl. Ebd., Vor §§ 7 ff., Rdnr. 35 f. Die dortigen Fälle beträfen auch eher eine Haftungspflicht gegenüber dem Datenanbieter oder gegenüber Dritten. 157 Vgl.

158 Vgl.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

in begrenztem Umfang verantwortlich. Die Geodaten gehen nicht auf den Portalbetreiber über, sondern bleiben fremde Informationen im Sinne von § 7 TMG – das ergibt sich im Bundesrecht beispielsweise aus § 5 Abs. 2 Satz 2 GeoZG. Fraglich ist, ob das Betreiben des Portals eine „Durchleitung“ fremder Informationen (Anwendung von § 8 TMG), eine zwischenzeitliche Speicherung (Anwendung von § 9 TMG) oder eine Speicherung (Anwendung von § 10 TMG) darstellt. Eine Speicherung der Geodaten findet nicht statt – allerhöchstens Metadaten können unmittelbar auf dem Portal eingesehen werden. Aber auch in diesem Fall speichert der Portalbetreiber keine Geodaten im eigentlichen Sinn – Metadaten, die außerdem auch die geodatenhaltenden Stellen kreiert, beschreiben nur den an anderer Stelle vorgehaltenen Datensatz. Wenn ein Nutzer auf Geodaten des Datenanbieters zugreift, dann werden diese über die Geodateninfrastruktur zum Datennutzer transferiert. Hierzu müssen die Daten kurz gespeichert werden. Auch bei einer derartigen kurzfristigen Speicherung ist letztlich aber nur von einem Durchleiten nach § 8 TMG auszugehen.160 Eine Verantwortlichkeit ist nach § 8 Abs. 1 S. 1 TMG für solche fremde Informationen ausgeschlossen, die der Anbieter lediglich „durchleitet“,161 sie also in einem Kommunikationsnetz übermittelt oder den Zugang zu ihnen vermittelt, sofern er dabei die Übermittlung nicht veranlasst, den Adressaten der übermittelten Information nicht ausgewählt und die übermittelten Informationen nicht ausgewählt oder verändert hat. Eine solche Situation liegt hier vor, da der Portalbetreiber nur fremde Geodaten anbietet, die Übermittlung also nicht veranlasst hat162 und auch keine Auswahl oder Veränderung nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, 3 TMG gegeben ist. Eine Haftung wegen Verletzung telemedienrechtlicher Datenschutzbestimmungen (§ 12 TMG in Verbindung mit § 7 BDSG163) und damit des informationellen Selbstbestimmungsrechts der Nutzer ist kaum denkbar. Nach § 11 Abs. 2 TMG kommen nur natürliche Personen in den Genuss des Schutzes durch die §§ 11 ff. TMG. Soweit juristische Personen betroffen sind, scheidet damit eine Haftung aus. Außerdem betrifft die datenschutzrechtliche Haftung den Inhaber und Bereitsteller der Geodaten – es ist eine Frage des Inhalts von Geoinformationen, auf welchen der Portalbetreiber eben gerade keinen Einfluss hat.

Müller-Broich, Telemediengesetz NOMOS-Kommentar, § 8 Rdnr. 5. Vgl. die Überschrift von § 8 TMG „Durchleitung“. 162 Hierfür müsste das BKG willentlich für die Übermittlung einer konkreten Information gesorgt haben (vgl. Hoffmann, in: Spindler/Schuster (Hrsg.), Recht der elektronischen Medien, Zwölfter Teil, TMG, § 8 Rdnr. 21) – das BKG nimmt jedoch keinen Einfluss auf den jeweiligen Inhalt der konkreten Information. Es stellt lediglich die entsprechende Schnittstelle zur Verfügung. 163  Für die Anwendbarkeit von Normen des BDSG: vgl. Müller-Broich, Telemediengesetz NOMOS-Kommentar, § 12 Rdnr. 5. 160 Vgl. 161 

I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes

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5. Quellenvermerke Regelungen zu Quellenvermerken können sowohl im öffentlichen Recht wie im Zivilrecht getroffen werden. Im Urheberrecht sieht § 63 UrhG eine weitreichende Pflicht zu Quellenangaben in den dort genannten Fallvarianten vor.164 Diese Pflicht wird von § 5 Abs. 2 UrhG auch für amtliche Werke bestätigt. Die notwendigen Informationen, um eine entsprechende Quellenangaben anbringen zu können, werden den Geodatennutzern, soweit es sich bei den Geodatenbeständen um Werke im urheberrechtlichen Sinne handelt, wegen § 5 TMG zur Verfügung stehen, sofern sie die Daten online abrufen. Allerdings ist zu bedenken, dass Geodatennutzer die Geodaten bearbeiten und mit einem qualitativen Mehrwert, beispielsweise in neuen Produkten, anbieten werden. Dies ist eine besondere Situation im Vergleich zur Weiterverwendung typischer urheberrechtlich geschützter Werke. Im Übrigen können Geodaten veralten – soweit sie sich auf aktuelle natürliche Gegebenheiten beziehen. Müssen Quelldaten auch den Zeitpunkt angeben, auf den sie sich beziehen oder zumindest an dem sie bezogen wurden? Diese Fragen bedürfen einer besonderen, speziell geodatenrechtlichen Lösung, der sich der jeweilige geodatenanbietende Hoheitsträger annehmen muss. Eine auf den ersten Blick ungewöhnliche Fragestellung trieb die Praxis der Behörden in der Folge der Implementierung von Open Government Data-Ansätzen um: Könnte die Behörde die Datennutzer auch zwingen, die Quelle nicht zu nennen – die Nutzer sollten die Geodaten also nutzen dürfen, jedoch nicht angeben, dass sie diese von einem staatlichen Hoheitsträger erworben haben. Staatlichen Geodaten bringt der Markt ein besonderes Vertrauen entgegen. Die Daten anbietenden Stellen könnten es vermeiden wollen, mit den aus ihren Datenbeständen hergestellten Produkten in Verbindung gebracht zu werden. Unabhängig davon, ob es sich bei den Geodatensätzen und -diensten jeweils um Werke im Sinne des Urheberrechts handelt, zeigt der Rechtsgedanke des § 5 Abs. 2 UrhG, dass auch auf amtliche Werke die allgemeinen Regelungen zum Quellenvermerk anzuwenden sind, welche in § 63 UrhG niedergelegt sind. Ein Blick auf § 63 Abs. 1 Satz 3 UrhG zeigt, dass die Pflicht zur Quellenangabe entfällt, wenn die Quelle weder auf dem benutzten Werkstück oder bei der benutzten Werkwiedergabe genannt noch dem zur Vervielfältigung Befugten anderweitig bekannt ist. Wenn in diesem Fall die Pflicht zur Wiedergabe entfällt, dann spricht viel dafür dass auch im Übrigen die zur Verfügung stellende Stelle durch Vermeiden eines Quellenvermerks diesen aussondern kann. Die Pflicht zur Quellenangabe soll den Anbieter eines Werkes schützen, nicht ihm schaden Er sollte daher auf den Schutz verzichten können. Für diesen Gedanken spricht auch Art. 8 der PSI-RL: Danach können die Daten anbietenden Stellen grundsätzlich das Nutzungsregime frei be-

164 Beispiele für Formen von Urhebervermerken in: Koch, in: Mitteilungen des DVW-Bayern 2002, S. 173 (173 ff.).

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

stimmen, soweit sie die Gebührenbestimmungen einhalten und die Daten diskriminierungsfrei für kommerzielle und nicht-kommerzielle Nutzung anbieten.

II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes 1. Rechtslage vor 2012 Das GeoZG von 2009, welches der Bund zur Umsetzung der INSPIRE-RL erließ, sah in seinem § 13 durchaus das Erheben von „Geldleistungen und Lizenzen“ vor.165 So konnten die geodatenhaltenden Stellen des Bundes für die Nutzung ihrer INSPIRE-relevanten Geodaten und Geodatendienste „Lizenzen erteilen und Geldleistungen fordern, soweit durch besondere Rechtsvorschriften nichts andere bestimmt“ war (§ 13 Abs. 1 GeoZG a.F.). Der Begriff der Lizenzen zielt eher auf eine zivilrechtliche Terminologie, während der Begriff der Geldleistungen die Zuordnung zum öffentlichen oder privaten Recht offen ließ. § 13 Abs. 1 GeoZG a.F. ließ als Generalklausel umfassende Bepreisung zu, was die folgenden Absätze entsprechend einschränkten.166 Der INSPIRE-RL entsprechend sah bereits § 13 Abs. 2 Satz 1 GeoZG a.F. einen kostenlosen öffentlichen Zugang zu Such- und Darstellungsdiensten und § 13 Abs. 3 Satz 1 GeoZG a.F. die Abwicklung der Geldleistungen mittels elektronischen Geschäftsverkehrs (sog. E-Payment-Dienste) vor.167 Art. 13 Abs. 2 – 6 GeoZG a.F. lag der Gedanke zugrunde, gewisse Nutzer und Nutzungen von der in Absatz 1 unbeschränkt festgelegten Möglichkeit, Geldleistungen zu erheben, zu privilegieren. Für Geodaten und Geodatendienste geodatenhaltender Stellen des Bundes wurden keine Geldleistungen von anderen geodatenhaltenden Stellen des Bundes gefordert, soweit deren Nutzung zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nichtwirtschaftlicher Art erfolgte (Abs. 4 Satz 1 ) – was im Umkehrschluss bedeutete, dass in allen anderen Fällen verschiedene geodatenhaltende Stellen des Bundes voneinander sehr wohl Geldleistungen fordern konnten. Außerdem ging Satz 2 von § 13 Abs. 4 GeoZG a.F. implizit von einer Pluralität der Lizenzbedingungen der verschiedenen geodatenhaltenden Stellen aus: Band eine geodatenhaltende Stelle Geodaten einer anderen in eigene Anwendungen ein, so musste sie auf die Weitergabe der Lizenzbedingungen der anderen geodatenhaltenden Stelle an Dritte achten, was nur dann Sinn gibt, wenn den verschiedenen geodatenhaltenden Stellen unterschiedliche Bepreisungsregime zur Verfügung standen. § 13 Abs. 5 GeoZG a.F. verpflichtete die geodatenhaltenden Stellen zu einer privilegierten Behandlung von Organen und Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaft, wenn diese Geodaten zur Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben oder zur Erfüllung ihrer aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Berichtspflichten benötigten (Satz 1); die Sätze 2 – 5 ließen hierbei durchaus auch die Forderung von Geldleistungen zu, die jedoch das zur Gewährleistung der nötigen 165 

GeoZG v. 10.02.2009, BGBl. I S. 278, 282. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10.10.2008, S. 20. 167  In Umsetzung von Art. 14 Abs. 1 und 4 der INSPIRE-RL. 166 

II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes

295

Qualität und des Angebots von Geodaten und Geodatendiensten notwendige Minimum zuzüglich einer angemessenen Rendite nicht übersteigen durften, wobei die Selbstfinanzierungserfordernisse der geodatenhaltenden Stellen, sowie der Aufwand der Datenerhebung und der öffentliche Zweck des Datenzugangs der Organe und Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaft angemessen zu berücksichtigen waren; lediglich soweit Geodaten oder Geodatendienste Organen oder Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaft zur Erfüllung von aus dem Gemeinschaftsumweltrecht erwachsenden Berichtspflichten zur Verfügung gestellt wurden, waren keine Geldleistungen zu fordern. § 13 Abs. 6 GeoZG a.F. sah eine Gleichbehandlung mit den Organen der EG für geodatenhaltende Stellen anderer EG/EU-Mitgliedstaaten vor, soweit diese öffentliche Aufgaben wahrnahmen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben konnten. Die gleiche Privilegierung galt auf der Grundlage von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit auch für die Lizenzerteilung an und die Geldleistungsforderung von Einrichtungen, die durch internationale Übereinkünfte geschaffen wurden, soweit die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten zu deren Vertragsparteien gehörten. Die Verordnungsermächtigung des § 13 Abs. 7 GeoZG a.F. wurde seinerzeit noch nicht vom Verordnungsgeber aufgegriffen. Der Gesetzgeber des GeoZG 2009 interpretierte die INSPIRE-RL als dem Umweltrecht entstammend und folgerte, dass Darstellungsdienste „der Natur der Sache nach nicht dazu [dienen], die über den Suchdienst gefundenen Informationen weitergehend zu nutzen. Sie sollen dem Anfragenden die Geodaten lediglich zeigen, um ihm Gelegenheit zu geben zu entscheiden, ob er tatsächlich diese Geodaten für seine Zwecke verwenden kann. Die Trennung zwischen dem Darstellen der Geodaten am Computer-Bildschirm einerseits und der weiteren Nutzung dieser Geodaten andererseits wirft sowohl inhaltlich als auch technisch Probleme auf.“168

Zwar stammt die INSPIRE-RL aus dem Umweltinformationsrecht, für diese restriktive Sicht fanden sich jedoch keine Anhaltspunkte in der Richtlinie. Die kostenlose Zurverfügungstellung von Darstellungsdienste nach § 13 Abs. 2 Satz 1 GeoZG a.F. führte für den Gesetzgeber in erster Linie zu Problemen finanzieller Natur, da „die Wertschöpfung bei bestimmten Geodaten bereits durch das Anschauen mittels Darstellungsdienst erfolgt“.169 Dementsprechend sah der Gesetzgeber vor, die Weiterverwendung von Geodaten, die über Darstellungsdienste bereitgestellt werden, für einen kommerziellen Zweck sowie die Möglichkeit des Ausdruckens zu unterbinden (§ 13 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 GeoZG a.F.). Und noch mehr: Abweichende Regelungen vorbehalten, sollten sogar für Darstellungsdienste Geldleistungen verlangt werden dürfen, soweit große Datenmengen mehrfach monatlich aktualisiert wurden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 GeoZG), wobei der Gesetzgeber insbesondere Wetterdaten in den Blick nahm.170 Hier schöpfte der deutsche Gesetzgeber im Sinne der Art. 14 Abs. 2 und 3 INSPIRE-RL und der seinerzeit lediglich Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10.10.2008, S. 19. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10.10.2008, S. 20. 170  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10.10.2008, S. 20. 168  169 

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

angestrebten Richtlinienumsetzung die Möglichkeiten, die ihm blieben, den geodatenhaltenden Stellen des Bundes Einnahmemöglichkeiten zu sichern, voll aus. 2. Änderung des GeoZG 2012 Vor diesem Hintergrund erscheint die Gesetzesänderung des GeoZG im November 2012171 als geradezu radikaler Richtungswechsel der bisherigen Zugangspolitik zu Geodaten des Bundes. § 13 GeoZG a.F. wurde ersatzlos gestrichen, § 11 GeoZG neu gefasst und zur zentralen Zugangsnorm zu Geodaten aufgebaut und die Verordnungsermächtigung in § 14 GeoZG erweitert.172 Während der Bund mit seiner Gesetzgebung bis zu diesem Zeitpunkt lediglich europäische Vorgaben in seiner Geoinformationspolitik umgesetzt und auf eine spezialgesetzliche Rechtsgrundlage zur genauen Festlegung von Nutzungsbestimmungen für die Zurverfügungstellung von Geodaten und Geodatendiensten verzichtet hatte,173 verband er diese nun mit einer Reihe weiterer Motiven und bettete die Geoinformationspolitik, die bereits vor dem europäischen Hintergrund ein besonderes Element der Umweltinformationspolitik war, in weitere Politikfelder ein. Der Bund konnte gesetzgeberisch tätig werden, weil der europäische Normgeber nach Inkrafttreten der INSPIRE-RL keine weiteren bedeutenden legislativen Schritte unternommen hatte. Bis 2012 waren Hinweise und Vorgaben zu Nutzungsbedingungen von Geodaten und Geodatendiensten bloß in rechtlich nicht bindenden sogenannten „Guidance Documents“174 zu den Durchführungsbestimmungen der Kommission aufgenommen worden.175 Der Bund ließ sich von der Vorstellung leiten, dass die entgeltfreie Zurverfügungstellung von Geodaten zu einer „Aktivierung des in den Geodaten der Bundesverwaltung liegenden Wertschöpfungspotentials“ führe, „indem sie beispielsweise Unternehmen die Möglichkeit bietet, auf der Grundlage der Geodaten der öffentlichen Verwaltung Geschäftsmodelle aufzusetzen.“176 Dies sollte gleichzeitig zu einem Bürokratieabbau führen, da nunmehr der Verwaltungsaufwand für die Erhebung der Geldleistungen für Geodaten größtenteils entfiele.177 Schließlich sollte das neue GeoZG eine Art Leuchtturmgesetzgebung im Bereich der Open-Data-Politik bilden, oder in den Worten der Gesetzesbegründung:

171  Siehe Gesetz zur Änderung des Geodatenzugangsgesetzes vom 7. November 2012 (BGBl. I S. 2289). 172 Ebd. 173  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18.05.2012, S. 6. 174  Einsehbar auf der Seite der EU-Kommission, unter: http://inspire.ec.europa.eu/index. cfm/pageid/5. Siehe hierzu: Faust et al., zfv 4/2009, 187 (191). 175  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18.05.2012, S. 6. 176  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18.05.2012, S. 6. 177  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18.05.2012, S. 6.

II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes

297

„Die Nutzung von Daten durch Dritte wird durch eine geldleistungsfreie Bereitstellung der Daten gefördert. Mit der Geldleistungsfreiheit für die Geodaten des Bundes werden diese im Rahmen des Ausbaus von Open Data eine Vorreiterrolle übernehmen.“178

Der Bund war sich dabei des zu erwartenden geteilten Echos seitens der Länder wohl bewusst.179 Vor dem Hintergrund, dass Umweltinformationen des Bundes bereits in der Regel geldleistungsfrei abgegeben wurden – und zwar auch für kommerzielle Nutzungen –, erschien der Bundesregierung die geldleistungsfreie Zurverfügungstellung von INSPIRE-relevanten Geodaten letztlich sogar folgerichtig und insofern eine bereits bestehende umweltinformationsrechtliche Entwicklung ergänzend und abschließend.180 Über die Frage der Geldleistungsfreiheit hinaus, die vor allem für die Anwender qualitativ hochwertiger und daher tendenziell teurer Datenbestände interessant war, verband der Bund die Gesetzesänderung mit einer weiteren Änderung der bisherigen Zugangsdogmatik. Die Gesetzesänderung schuf nunmehr eine Rechtsgrundlage, um die Nutzungsbestimmungen für den Zugang zu Geodaten und Geodatendiensten verbindlich in einer Rechtsverordnung festzulegen.181 Während das alte GeoZG von der Vergabe von Lizenzen ausging und, wie gewöhnlich im Bereich des Zugangsrechts zu digitalen Daten, eher ein zivilrechtliches Zugangsregime vor Augen hatte, brach der Gesetzgeber des GeoZG 2012 mit dieser Vorstellung. Es ist wichtig zu betonen, dass die entscheidende dogmatische Veränderung nicht die Geldleistungsfreiheit war (mag sie auch für die Nutzer die größte Bedeutung haben). Dogmatisch gravierender und rechtstechnisch von einer völlig neuen Herangehensweise zeugend war die Entziehung der Aushandlung der Nutzungsbestimmungen zwischen den geodatenhaltenden Stellen und den Nutzern (auch wenn hier zuvor vielfach AGB Verwendung fanden) und die Einführung einer Verordnungsermächtigung, mit welcher die Nutzungsbestimmungen autoritativ von hoheitlicher Stelle vorgegeben werden konnten.182 Die bisherige Verordnungsermächtigung in § 14 GeoZG hatte ins Leere gezielt, da die Durchführungsbestimmungen, welche sie ermöglichte, in den Jahren nach Inkrafttreten der INSPIRE-RL von der Kommission als delegierte Rechtsakte bereits verbindlich auf europäischer Ebene umgesetzt worden waren und somit für den deutschen Verordnungsgeber keine Notwendigkeit zum Tätigwerden bestand.183 Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18.05.2012, S. 6. Sandmann/Streuff, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht. Jahrbuch 2012, S. 241 (251). 180  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18.05.2012, S. 6. Was mE mit Blick auf den bis dahin bestehenden § 13 GeoZG fragwürtig ist. 181  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18.05.2012, S. 7. 182  Ebd., S. 7. Siehe auch: Sandmann/Streuff, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht. Jahrbuch 2012, S. 241 (249). 183  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18.05.2012, S. 7. 178 

179 Siehe

298

E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

Diese Änderung war allerdings kein Selbstzweck, sondern folgte dem Ziel, durch das Anbieten der Geodaten in einem einfachen, klaren und einheitlichen Rechtsrahmen sowohl für die kommerzielle wie für die nicht-kommerzielle Nutzung den Open Data-Gedanken zu fördern.184 Während die Entgeltfreiheit in der Netzgemeinde grundsätzlich großen Anklang fand, war die Reaktion auf die Einführung eines öffentlich-rechtlichen Regimes weniger klar. In der parallel laufenden Auseinandersetzung über das Zugangsregime zur „Datenlizenz Deutschland“, die auch als öffentlich-rechtliche Widmung verstanden werden kann, verweigerte die Open Knowledge Foundation zunächst die Anerkennung als „freie Lizenz“,185 außerdem wurden immer wieder Zweifel geäußert, ob das deutsche öffentlich-rechtliche Zugangsregime dem internationalen Charakter des Internets angemessen sei. Diese Kritik findet Nahrung in der zersplitterten Lizenz- und Nutzungsbestimmungslandschaft, die selbst im föderalen deutschen System bezüglich Geodaten existiert – so verwenden etwa die meisten Länder nämlich weiterhin zivilrechtliche Zugangsmodelle. Allerdings wollte der Bund mit seinem Modell auch eine Vorreiterrolle einnehmen – und ein Hoheitsträger muss eben den ersten Schritt machen, wenn die übrigen folgen sollten. Unterschiedliche legislative Regelungen sind in einem Föderalstaat nicht ungewöhnlich, sondern diesem geradezu immanent.186 Hinzukommt, dass mit Hamburg und Berlin die ersten Bundesländer bereits an der Bundesgesetzgebung orientierte Zugangsregime geschaffen haben, das Beispiel des Bundes also durchaus Schule macht.187 Das Argument, der Bund hätte es in seinem Fall leicht gehabt, dies zu tun, da er im Verhältnis zu den Ländern über bedeutend weniger werthaltige Geodaten verfügt und auch bereits zuvor die Einnahmen durch die Zurverfügungstellung von Geodaten für den Bundeshaushalt nur einen Bruchteil im Vergleich zu den Einnahmen größerer Flächenstaaten wie Bayern oder Baden-Württemberg ausmachten, verfängt nur im Zusammenhang mit der Entgeltlichkeit, nicht jedoch zur dogmatischen Verordnung des Zugangsregimes. Schließlich ließ sich den Forderungen der Netzgemeinde entgegnen, dass die gängigen offenen Lizenzformate seinerzeit aus Sicht der Bundesverwaltung auf urheberrechtliche Schutzrechte abzielten, was im Falle von Geodaten oft nicht ziel-

Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18.05.2012, S. 6 f. Groß, in: Martini/Thiel/Röttgen (Hrsg.), Geodaten und Open Government, S. 97 (107). 186 Relevant ist dieser Gedanke im Rahmen des Verfassungsrechts insbesondere im Hinblick auf Art. 72 Abs. 2 GG, vgl. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 (Altenpflegegesetz), BVerfGE 106, 62 (145): „Das Grundgesetz lässt unterschiedliche rechtliche Ordnungen in den Gliedstaaten […]. Eine Unterschiedlichkeit von Regelungen in den Ländern allein kann deshalb ein gesamtstaatliches Interesse an einer bundesgesetzlichen Regelung nicht begründen“. Siehe auch: Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG Art. 72 Rdnr. 68. 187  § 3 Abs. 1 Nr. 9 HmbTG v. 19.06.2012 (HmbGVBl. 2012, Nr. 29 v. 06.07.2012, S. 271); Berlin, Bekanntmachung vom 10. September 2013, Abl. Berlin Nr. 42 v. 20.09.2013, S. 1977. 184 

185 Vgl.

II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes

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führend war. Ein Mechanismus, der ebenso differenziert Datenbankschutzrechte abbildete, bestand nicht.188 Allerdings muss sich der Bund in der Tat den Vorwurf der Inkonsequenz gefallen lassen, wenn er Daten des Deutschen Wetterdienstes (DWD) weiterhin gegen Entgelt anbietet, sind doch diese Daten in der Tat werthaltig. Es wäre konsequent189 de lege ferenda §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 6, 13 DWDG190 zu streichen und im Rahmen der Gesetzesbegründung klarzustellen, dass für die Daten des DWD die §§ 11, 12, 14 GeoZG gelten, da in diesem Fall der DWD als geodatenhaltende Stelle des Bundes zu bewerten ist (siehe insbesondere § 4 Abs. 1 z-z1 GeoZG). Aus Klarstellungsgründe könnte auch der Verweis auf §§ 11, 12, 14 GeoZG in das DWDG als neuer § 13 aufgenommen werden. 3. INSPIRE-relevante Geodaten als Sachen im Gemeingebrauch Es stellt sich die Frage, wie die gesetzlichen Regelungen des neuen GeoZG rechtlich zu bewerten sind.191 Zunächst soll die Zuordnung zum Zivilrecht oder zum öffentlichen Recht geklärt werden, um anschließend den genauen Mechanismus des Zugangsregimes darzustellen. a) Geodaten des Bundes als Gegenstand des öffentlichen Rechts Die Abgrenzung zwischen Zivil- und öffentlichem Recht ist in den letzten Einzelheiten umstritten und ungeklärt: Eine Reihe verschiedener Theorien hat sich zur Entscheidung des Einzelfalls herausgebildet; in den Grenzregionen muss die Entscheidung jedoch nicht selten fallspezifisch (und damit immer angreifbar) erfolgen.192 Die klassische noch auf das römische Recht zurückführende Interessentheorie, wonach öffentliches Recht das Recht ist, das den Interessen der Allgemeinheit dient, kann als überholt betrachtet werden, da auch das Zivilrecht öffentlichen Interessen dient und viele Rechtssätze sowohl Allgemein- wie Partikularinteressen dienen.193 188  Aus diesem Mangel heraus entstand schließlich auch die Datenlizenz Deutschland, vgl. Groß, in: Martini/Thiel/Röttgen (Hrsg.), Geodaten und Open Government, S. 97 (103 f.). 189  Darauf weisen mittlerweile Stellen der Bundesverwaltung selbst hin: D-Geo (Hrsg.), Die nationale Implementierung des Globalen Erdbeobachtungssystems der Systeme. 6. Fortschrittsbericht, 2014, S. 15. 190  DWD-Gesetz vom 10. September 1998 (BGBl. I S. 2871), das zuletzt durch Artikel 10 des Gesetzes vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2424) geändert worden ist. 191 Nur klarstellend sei noch einmal darauf hingewiesen, dass zwischen sog. INSPIRE-relevanten und nicht-INSPIRE-relevanten Geodaten unterschieden wird. Der Fokus dieser Untersuchung liegt auf den INSPIRE-relevanten Geodaten; zur Frage, welche Geodaten INSPIRE-relevant sind siehe Kapitel C.IV.2.c) dieser Arbeit. 192  Ehlers, in: Erichsen/Ehelers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rdnr. 10 ff.; Kugele, in: Ders. (Hrsg.), VwGO Kurzkommentar, § 40 Rdnr. 18. 193  Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rdnr. 17; Kugele, in: Ders. (Hrsg.), VwGO Kurzkommentar, § 40 Rdnr. 19 (hier auch die andere

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

Die Subordinationstheorie, wonach das öffentliche Recht von einem Über-Unterordnungsverhältnis von Staat und Bürger geprägt ist, findet noch heute Anwendung – vor allem im Polizeirecht oder zur Rechtfertigung der Verwaltungsaktsbefugnis. Sie greift jedoch oft zu kurz, etwa für kooperative Modelle und in Fällen öffentlich-rechtlicher Verträge; außerdem haben sich auch im Zivilrecht, etwa im Arbeitsrecht, Lebenswirklichkeiten gebildet, die von einer Über-Unterordnung geprägt sind, aber nicht dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind.194 Nach der (modifizierten) Subjektstheorie sind Normen des öffentlichen Rechts solche, die einen Hoheitsträger in seiner spezifischen hoheitlichen Funktion ermächtigen oder verpflichten.195 Darüber hinaus hat sich etwa zur Beschreibung des Rechtsverhältnisses Staat-Bürger im Leistungsstaat und im Subventionsrecht die sogenannte Zwei-Stufen-Theorie herausgebildet, wonach die Entscheidung über das „Ob“ des staatlichen Tätigwerdens stets dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist, während die Ausgestaltung des „Wie“, also auf welche Weise Subventionen vergeben oder Leistungen erbracht werden, entweder dem öffentlichen oder dem Zivilrecht zuzuordnen sein können.196 Das Anbieten von staatlichen Geodaten ist ein Element des modernen Leistungsstaates und der Daseinsvorsorge.197 Auch den Prozess des Anbietens von Geodaten kann man logisch in diese zwei Schritte unterteilen: die Unterscheidung, ob der Staat Geodaten anbieten soll und – wenn ja – wie dies erfolgen soll. Die Entscheidung, dass geodatenhaltende Stellen des Bundes ihre (INSPIRE-relevanten) Geodaten der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen müssen, war eine, vom Unionsrecht initialisierte, sich in den Bahnen des öffentlich Rechts bewegende Maßnahme des Leistungsstaates. Sie war öffentlich-rechtlich – das war bereits im Falle des GeoZG aus dem Jahr 2009 der Fall. Hiervon zu unterscheiden ist nun das konkrete Regime des Anbietens: das „Wie“. Theorien); Reimer, in: Posser/Wolff, VwGO Kommentar, § 40 Rdnr. 45.1; siehe Martini, Verwaltungsprozessrecht, S. 25, zur historischen Herleitung von Ulpian. 194 Siehe Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rdnr. 18; Reimer, in: Posser/Wolff, VwGO Kommentar § 40 Rdnr. 45.1.; sie wird von den Gerichten auch als Ausgangspunkt verwendet: GmSOGB, Beschl. v. 10.04.1986, GmSOGB 1/85, JurionRS 1986, 13831 Rdnr. 10. 195 Siehe Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rdnr. 19 ff. zu den verschiedenen Ausprägungen dieser Theorie in ihrer ursprünglichen formalen und der modifizierten materiellen Form; siehe auch Martini, Verwaltungsprozessrecht, S. 25, der diese Theorie „[a]m überzeugensten“ findet. 196  Die Zwei-Stufen-Theorie geht zurück auf Ipsen, Öffentliche Subventionierung Privater, S. 64 ff.; siehe hierzu auch: Tanneberg, Die Zweistufentheorie, passim; kritisch Siegel, Entscheidungsfindung im Verwaltungsverbund, S. 158 ff.; zur Rechtsprechung siehe für viele: BVerwG, Urt. v. 08.031962 - VIII C 499/59, JurionsRS 196216442; BVerwG, Urt. v. 13.02.1974 - VIII C 193.72, JurionRS 1974, 14398, Rdnr. 14; OVG Koblenz, Beschl. v. 25.05.2005 - 7 B 10356/05, DVBl. 2005, 988 (988 f.); OVG Münster, Beschl. v. 12.01.2007 15 E 1/07, DVBl. 2007, 391 (391). 197  Vgl. Kapitel C. VI. dieser Arbeit.

II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes

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Nach § 11 Abs. 1 GeoZG sind Geodaten öffentlich zur Verfügung zu stellen. Nach § 11 Abs. 3 GeoZG sind die Einzelheiten der Nutzung von Geodaten und Geodatendiensten, einschließlich zugehöriger Metadaten, in einer Rechtsverordnung zu regeln, für welche wiederum § 14 Nr. 2 GeoZG genaue Regelungen vorsieht. Der Verordnungsgeber ist ermächtigt (und hat von dieser Ermächtigung bald nach Inkrafttreten des Gesetzes auch Gebrauch gemacht), die „Nutzungsbedingungen“, also insbesondere die Nutzungsrechte, und die Frage der Gewährleistung und des Haftungsausschlusses zu regeln. Bereits der Gesetzgeber hat die Frage möglicher Gegenleistungen abschließend in § 11 Abs. 2 GeoZG und die Gleichbehandlung kommerzieller und nicht-kommerzieller Nutzung geregelt. Nun gibt das dem Verordnungsgeber die Macht an die Hand, die weiteren „essentialia“ der Rechtsbeziehung zwischen Nutzer und geodatenhaltender Stelle zu determinieren. Wenn Gegenleistung, Haftung, Gewährleistung und Nutzungsrechte bereits einseitig hoheitlich festgelegt sind, berechtigt und verpflichtet dies die geodatenhaltenden Stellen, die gesetzlichen Regelungen umzusetzen – sie sind also einer Verhandlung mit den Nutzern entzogen. Die geodatenhaltenden Stellen werden als Teil des Staates angesprochen (für Private gilt das GeoZG nur sehr bedingt und nur, wenn sie sich in die staatliche Sphäre der Geodateninfrastruktur als Anbieter begeben). Die entscheidende Weichenstellung der Rechtsbeziehung findet nicht in Form einer Aushandlung zwischen Gleichen statt, vielmehr bietet der Staat in seinem Wesen als Hoheitsträger die von ihm in Folge seiner hoheitlichen Tätigkeit gewonnen Geodaten nach einem gesetzlich vorgegebenen Regime an. Es bleiben jedoch prinzipiell seine Daten, die er anbietet, sie werden nicht gemeinfrei in dem Sinne, dass es keinen Verfügungsberechtigten mehr gibt,198 da die geodatenhaltenden Stellen sie weiter aktualisieren und pflegen und u.U. auch der Nutzung entziehen, sobald die Geodaten nicht mehr INSPIRE-relevant sind. Sowohl nach der subordinationsrechtlichen Theorie als auch nach der modifizierten Subjektstheorie liegt somit öffentlich-rechtliches Handeln des Staates vor – eine Entscheidung zwischen den beiden Theorien muss nicht erfolgen. Auch das „Wie“ des Anbietens staatlicher Geodaten durch geodatenhaltende Stellen des Bundes gehört also seinem Wesen nach zum öffentlichen Recht.199 b) Das Regime der öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch als das den INSPIRE-relevanten Geodaten des Bundes angemessene Diese Erkenntnis führt zu der weiteren Frage, mit welchen Mitteln des öffentlichen Rechts die Geodaten des Bundes angeboten werden. Der Rechtsstaat muss 198  Siehe zu diesem schillernden Begriff Peukert, Die Gemeinfreiheit, S. 280: „Eine immaterielle Ressource ist gemeinfrei, soweit sie nicht durch Immaterialgüterrechte einer Person zugewiesen ist“. 199  So auch: Sandmann/Streuff, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht. Jahrbuch 2012, S. 241 (250).

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

sich über die Rechtsform der von ihm verwendeten Mittel im Klaren sein, „denn erst in der Form tritt uns das Recht wahrnehmbar und kontrollierbar entgegen.“200 Der öffentlich-rechtliche Werkzeugkasten, aus welchem der Staat bei der Erledigung seiner Aufgaben schöpfen kann, ist gut bestückt. Es ließe sich mit öffentlich-rechtlichen Verträgen arbeiten, mit Verwaltungsakten, mit Realakten usw. Ein Blick in die Gesetzesmaterialien zeigt, dass der Gesetzgeber sich über diese Frage keine Rechenschaft ablegte. Er war von dem Willen beseelt – ebenso wie später der Verordnungsgeber – die Entscheidungen des Zugangsregimes autoritativ festzulegen, um die geodatenhaltenden Stellen und die Nutzer in ihrem Handeln fest zu determinieren. Zur dogmatischen Einordnung findet sich – jedenfalls im Kontext des GeoZG 2012 – kein Hinweis.201 Es handelte sich um einen der interessanten Fälle, in denen der Gesetzgeber handelnd tätig wird, die Deutungshoheit über sein Handeln jedoch (bewusst oder unbewusst) der Literatur und der Rechtsprechung überlässt. Bevor man sich jedoch in sui-generis-Ansätze flüchtet, sollte das Zugangsregime darauf überprüft werden, ob es nicht in bereits bestehende Kategorien gefasst werden kann. Dies ist der Fall, wenn man den Blick auf das Rechtsgebiet der öffentlichen Sachen 202 wendet. Bei öffentlichen Sachen handelt es sich nach Papier um „eine im deutschen Verwaltungsrecht fest verankerte Sammelbezeichnung für einen unterschiedlich abgesteckten Kreis höchst inhomogener Vermögensgegenstände, die aber unbestritten in zweierlei Hinsicht Gemeinsamkeiten aufweisen: Es handelt sich um Vermögensgegenstände, die wegen ihrer öffentlichen Zweckbestimmung eine besondere, von den übrigen Gegenständen abgehobene Rechtsstellung aufweisen, einen Rechtsstatus also, der nicht oder nicht nur von der Privatrechtsordnung, sondern (auch) von der verwaltungsrechtlichen Sonderrechtsordnung geprägt ist.“203

Der Sachbegriff ist weiter als der des § 90 BGB und umfasst beispielsweise auch Strom.204 Eine öffentliche Sache entsteht durch Widmung und In-Dienst-StelStein, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 197 (197). Das Problembewusstsein ist in den letzten Jahren in diesem Punkt gewachsen. Der Gesetzgeber des EGovG war sich der Notwendigkeit einer Einordnung bereits deutlicher bewusst, hat diese jedoch im Falle des § 12 EGovG bewusst vermieden und diese Offenheit sogar durch eine klare Terminologie zum Ausdruck gebracht. Das mag vom dogmatischen Standpunkt her unbefriedigend sein, zeigt jedoch bereits den Bewusstseinswandel der handelnden Personen, die sich mit diesen Problemen im Jahr 2012 noch gar nicht konfrontiert sahen. 202  Das freilich derzeit insgesamt umstritten ist. Vgl. hierzu u.a. sehr kritisch Stelkens, DV 46 (2013), S. 493 (493 ff.) m.w.N. 203  Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 1. 204  So auch Kment/Weber, JA 2013, 119 (119); Pappermann/Löhr/Andriske, Recht der öffentlichen Sachen, S. 4; Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht Rdnr. 1319; aA Papier, in Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 38 Rdnr. 3 f., dort aber auch die entgegenstehende, hier vertretene Ansicht als „hL“ bezeichnend. 200  201 

II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes

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lung.205 Die Widmung kann – wie schon ein Verweis auf § 1 LuftVG206 oder § 5 WaStrG207 zeigt – auch durch Gesetz erfolgen.208 Als Widmungsakt sind im Falle von Geodaten die §§ 11 Abs. 1 – 3 und 14 Nr. 2 GeoZG zu sehen. Die In-DienstStellung ist ein Realakt;209 hier ist es das Einstellen der Geodaten auf das Geoportal. de durch die geodatenhaltende Stelle des Bundes. Dabei ist der Begriff der öffentlichen Sache noch der Ebene des „Ob“ zuzuordnen, da sich der Staat ja auch Mitteln des Zivilrechts bedienen kann, um öffentliche Sachen zur Verfügung zu stellen – etwa Mietverträgen für Stadthallen, oder zivilrechtlicher Verträge für die Nutzung öffentlicher Schwimmbäder, die keine Benutzungssatzungen haben, sondern AGB. Bei der Betrachtung des „Wie“ lohnt sich ein Blick auf Sachen im Gemeingebrauch, also typischerweise Straßen. Öffentliche Straßen stellen kein öffentliches Eigentum dar (mit Ausnahme von Hamburg210), vielmehr ist der öffentliche Status einer Dienstbarkeit vergleichbar, welche auf der Straße lastet, die im Übrigen jedoch durchaus weiterhin ein Objekt des bürgerlichen Immobiliarsachenrechts bleibt.211 Auch die Geodaten des Bundes verlieren durch §§ 11, 14 GeoZG nicht ihre Eigenschaften als Gegenstand des Immaterialgüterrechts, gleich ob es sich dabei um Urheberrecht oder um Fragen des Datenbankschutzrechts handelt. Lediglich für geodatenhaltende Stellen des Bundes ergeben sich zusätzliche rechtliche Bindungen durch das GeoZG, welche gleichsam auf den staatlichen Geodaten des Bundes lasten. Die Widmung der Straßen durch die Landesstraßengesetze für den allgemeinen Publikumsverkehr fordert vom Eigentümer der Straße zumindest ein Dulden dieses allgemeinen Verkehrs.212 Sie oktroyieren dem Hoheitsträger auch die Pflicht, den allgemeinen Verkehr zu ermöglichen. Der einzelne Bürger kann sich zumindest auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen, wenn er sich in seiner allgemeinen Bewegungsfreiheit behindert sieht. Ein Recht auf Schaffung von öffentlichen Straßen ergibt sich nicht, wohl aber auf deren Benutzung, sobald der zuständige Träger von Hoheitsgewalt sie gewidmet und in Dienst gestellt hat; 205 Siehe Axer, Die Widmung als Schlüsselbegriffs des Rechts des Rechts der öffentlichen Sachen, S. 34 f.; siehe auch Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 964. 206  Luftverkehrsgesetz vom 1. August 1922 (RGBl. 1922 I S. 681), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 175 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 207  Bundeswasserstraßengesetz vom 2. April 1968 (BGBl. 1968 II S. 173), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 125 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 208  Kment/Weber, JA 2013, 119 (120). 209  Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 966; Kment/Weber, JA 2013, 119 (120). 210  § 4 Abs. 1 HambWG (v. 22.01.1974, HmbGVBl. 1974, 41 ff., zuletzt geändert durch Art. 7 des G vom 15.12.2009, HmbGVBl. 2009, 446). Das Konzept des „öffentlichen Eigentums“ ist auch mit dem GG vereinbar, so BVerfG, Urt. v. 18.12.1968 - 1 BvR 638/64 u.a. (Hamburgisches Deichordnungsgesetz), BVerfGE 24, 367 (367), Ls. 2. 211  Vgl. zu dieser Theorie des modifizierten Privateigentums: Papier, in Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 38 Rdnr. 19. 212 Vgl. Papier, in Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 38 Rdnr. 19.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

anders als im Falle von öffentlichen Einrichtungen, für welche sich der Zugangsanspruch auf einen bestimmten Personenkreis verengen kann, steht die Nutzung von Sachen im Gemeingebrauch jedermann unentgeltlich und ungefragt zu.213 So verhält es sich auch bei Geodaten des Bundes. §§ 11, 14 GeoZG kreieren keinen Anspruch auf Erhebung von Geodaten. Sobald die geodatenhaltende Stelle jedoch INSPIRE-relevante Geodaten in ihren Besitz genommen hat, muss sie diese zur allgemeinen Kenntnisnahme interoperabel über das zentrale Geoportal anbieten. Wenn man von den augenfälligen Unterschieden abstrahiert, zeigt sich etwas Verblüffendes: Der rechtliche Mechanismus, nach welchem das Zurverfügungstellen von Straßen im Gemeingebrauch abläuft, ist derselbe Mechanismus, welcher dem Anbieten von Geodaten von geodatenhaltenden Stellen des Bundes zugrunde liegt. Beide Lebensbereiche sind lediglich zwei Anwendungsbereiche des gleichen Mechanismus. Die geodatenhaltende Stelle muss insbesondere keine öffentlich-rechtlichen Verträge schließen oder die Geodaten/Geodatendienste durch Verwaltungsakt widmen. Auch ein öffentlich-rechtlicher Vertrag müsste zunächst ausgehandelt werden oder stünde einer Verhandlung im jeweiligen Einzelfall zumindest offen, auch wenn die Behörden auf AGB zurückgreifen dürften. Dies ist jedoch offensichtlich nicht vom Gesetzgeber des GeoZG gewünscht. Die Nutzung wird in den essentiellen Punkten vorgegeben oder an den Verordnungsgeber delegiert, der sie mittels materieller Gesetze in Kraft setzt. Die Konstruktion eines öffentlich-rechtlichen Vertrages (Einstellen der Geodaten als Angebot, Abrufen der Geodaten als Annahme) ist zwar möglich, aber unnötig. Eine zwischengeschaltete Interaktionsfläche im Sinne eines „Ich stimme den Bedingungen zu“ ist unnötig, weil diese Bedingungen eben durch Gesetz und Verordnung vorgeben sind – ein Zustimmen ist nicht notwendig. Gleiches gilt für eine Konstruktion, die im Einstellen der Daten ins Portal einen Widmungsakt durch die geodatenhaltende Stelle sieht: eine denkbare, aber unnötige Konstruktion, da die Widmung bereits durch den Gesetzgeber selbst vorgenommen worden ist. Die geodatenhaltende Stelle kommt lediglich ihrer gesetzlichen Pflicht nach § 11 Abs. 1 GeoZG nach. Dabei muss sie selbst entscheiden, ob es sich bei den Datensätzen um Geodaten im Sinne von § 3 Abs. 1 GeoZG handelt, ob diese INSPIRE-relevant im Sinne von § 4 GeoZG sind und ob kein Ausschlussgrund nach § 12 GeoZG vorliegt. Liegen diese drei Voraussetzungen vor, so muss sie die Geodaten auf dem Geoportal einstellen und nach den Bestimmungen des GeoZG und der GeoNutzV anbieten. Einen Ermessenspielraum hat sie dabei nicht. Zwar könnte man im Einstellen der Daten einen gebundenen Verwaltungsakt der Behörde sehen, dies ist jedoch nicht nötig, wenn man bereits in §§ 11, 14 GeoZG in Verbindung mit der GeoNutzV die Widmung aller INSPIRE-relevanten Geodaten von geodatenhaltenden Stellen des Bundes sieht. Die Behörden kommen schlicht den Vorgaben des Gesetzes nach, 213 

Martini, Verwaltungsprozessrecht, S. 133.

II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes

305

ihrem Handeln fehlt die Regelungswirkung und ist daher ein Realakt. Nicht sie widmen die Daten, dies hat bereits der Gesetzgeber getan.214 Relevant wird der Streit für die Frage, ob ein Geodatennutzer, welcher die Veröffentlichung von Geodaten über das Geoportal verlangt, dieses Verlangen mit einer Verpflichtungsklage oder einer allgemeinen Leistungsklage verfolgen muss. Nach der hier vertretenen Ansicht wäre die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart. 4. Zugangsanspruch Unter einem Anspruch versteht der Gesetzgeber das Recht, von einem anderen ein Tun oder Unterlassen zu verlangen (§ 194 BGB); ob diese Definition auch im öffentlichen Recht verwendbar ist, ist umstritten.215 Im Kontext der vorliegenden Arbeit ist das subjektive Recht des Geodatennutzers (das kann ein Privater sein, aber auch ein anderer Hoheitsträger), von einer geodatenhaltenden Stelle den Zugang zu Geodaten unter bestimmten Nutzungsbestimmungen zu verlangen, von Interesse. Schlüsselnorm im Bundesgeodatenzugangsrecht ist hierbei § 11 GeoZG. Absatz 1 der Norm legt fest, dass Geodaten und Geodatendienste, einschließlich zugehöriger Metadaten, grundsätzlich öffentlich zur Verfügung zu stellen sind. § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG bietet schließlich die Anspruchsgrundlage für den Zugang der Öffentlichkeit. Zwar könnte man auch Absatz 1 bereits als Anspruchsgrundlage heranziehen, der Absatz 2 schafft jedoch die Voraussetzungen, unter denen den jeweiligen Nutzergruppen der Zugang ermöglicht werden soll. Der Wortlaut von Absatz 2 ist auslegend dahingehend zu verstehen, dass die Behörden den dort benannten Nutzergruppen Geodaten/Geodatendienste unter den dort genannten Bedingungen anbieten müssen. Die Nutzergruppen müssen sich hierbei auch auf dieses Recht berufen können, da die Norm ihnen dieses Recht gewähren will. Es handelt sich um keinen reinen Programmsatz. Auch die bloße objektive Pflicht würde ins Leere gehen, wenn sie nicht mit dem subjektiven Recht des Einzelnen angereichert wäre, 214  Weshalb es sich auch nicht um öffentliche Einrichtungen des jeweiligen Hoheitsträgers handelt, denn diese Konstruktion ließe dem jeweiligen Hoheitsträger noch das Recht der Diskriminierung zwischen Angehörigen und Fremden, wie die Gemeinden bspw. auch zwischen Gemeindebürgern und Nicht-Gemeindebürgern unterscheiden dürfen. Im Übrigen zeigt aber der Verweis auf die als öffentlichen Einrichtungen zu qualifizierenden Webseiten der Gemeinden (so zu Recht etwa Fehling, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-Government, S. 167 (174); Frevert/Wagner, NVwZ 2011, 76 (79); Frey, DÖV 2005, 411 (420)), dass die Nutzung bereits bestehender Rechtsinstitute auch für Phänomene der digitalen Welt bruchfrei vonstattengehen kann. 215 Dafür: Henke, Das subjektive öffentliche Recht, S. 108; dagegen: Guckelberger, Die Verjährung im Öffentlichen Recht, S. 261 f. Im Folgenden wird der Begriff „Anspruch“ und folglich auch „Anspruchsgrundlage“ verwendet. Wer den Begriff als im öffentlichen Recht nicht verwendbar betrachtet, der mag statt seiner „subjektives öffentliches Recht auf Zugang“ lesen.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

sich auch im Rahmen eines Rechtsstreits auf dieses Recht zu berufen. § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG ist daher die Anspruchsgrundlage für private Geodatennutzer gegenüber geodatenhaltenden Stellen auf geldleistungs- und diskriminierungsfreien Zugang zu staatlichen Geodaten. Satz 2 ist keine Anspruchsgrundlage, da er lediglich verwaltungsorganisatorisch den Zugang anderer geodatenhaltender Stellen des Bundes betrifft; Rechtsträger ist jeweils die Bundesrepublik Deutschland. § 11 Absatz 3 in Verbindung mit § 14 Nr. 2 GeoZG in Verbindung mit der GeoNutzV schafft schließlich die genaue Ausgestaltung des Zugangsregimes; Anspruchsgrundlage ist jedoch bereits § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG. Dafür spricht auch, dass die GeoNutzV erst im März 2013, also fünf Monate nach dem GeoZG-Änderungsgesetz in Kraft trat. In dieser Zwischenzeit hätte sich jedoch ein Privater bereits auf den Gesetzestext berufen können müssen. Die GeoNutzV enthält auch keine speziellere Regelung als das GeoZG, so dass die Verordnung als Anspruchsgrundlage zu interpretieren wäre. Sie enthält lediglich genauere Ausgestaltungen des Nutzungsregimes und untermauert den Widmungscharakter des gegenwärtigen Zugangsregimes zu Geodaten. Das IWG schafft seinerseits keinen Zugangsanspruch, sondern regelt die Möglichkeit der Weiterverwendung von Daten, zu denen andere Regelungen den Zugang geschaffen haben.216 Die Ebenen des Zugangs zu und die der Weiterverwendung von Geoinformationen lassen sich klar voneinander trennen.217 5. Quellenvermerk Die Regelung des Quellenvermerks ist im Bundesgeodatenzugangsrecht spezialgesetzlich geregelt. Nach § 3 GeoNutzV haben die Nutzer sicherzustellen, dass alle den Geodaten, Metadaten und Geodatendiensten beigegebenen Quellenvermerke und sonstige rechtlichen Hinweise erkennbar und in optischem Zusammenhang eingebunden werden (Nr. 1) und dass Veränderungen, Bearbeitungen, neue Gestaltungen oder sonstige Abwandlungen mit einem Veränderungshinweis im beigegebenen Quellenvermerk versehen werden oder, sofern die geodatenhaltende Stelle dies verlangt, der beigegebene Quellenvermerk gelöscht wird (Nr. 2). Die Nr. 1 und der erste Teil der Nr. 2 entsprechen letztlich den Gedanken des Urheberrechts, fassen diesen jedoch noch einmal für den Kontext digitaler Geodaten zusammen. Oftmals befinden sich die Quellenvermerke in den Metadaten oder sind – wie zum Beispiel bei digitalem Kartenmaterial – auf diesem selbst (klein und am Rand) anzubringen. Wird das Kartenmaterial aus mehreren Quellen geschaffen, 216  Siehe hierzu bereits Altmeppen/Kahlen, MMR 2006, 499 (499 f.). Hieran hat die Gesätzesänderung vom Juli 2015 nichts geändert. 217  AA wohl Lederer, Open Data, S. 102, was zwar eine sehr interessante Idee ist, aber m.E. de lege lata noch zu weit geht. Dennoch ist hier bereits ein spannendes Problem angesprochen: Ist im Geodatenzugangsrecht vielleicht ein Keim eines umfassenden Informationszugangsrechts angelegt, welches die Trennung von Zugang zu und Weiterverwendung von Daten aufhebt? Dies kann ein wichtiges Desiderat für die Gesetzgebungslehre der nächsten Jahre darstellen.

II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes

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so sind u.U. mehrere Quellenvermerke anzubringen. Es empfiehlt sich im Falle mehrere Quellenvermerke und umfangreicherer Bearbeitungen, auf dem Original lediglich einen Vermerk auf die Veränderung beizugeben, diese Veränderungsprozesse jedoch möglichst umfangreich in den Metadaten wiederzugeben. 6. Haftung geodatenhaltender Stellen Da das Zugangsregime zu staatlichen Geodaten des Bundes dem öffentlichen Recht angehört, müssen sich auch die Haftungsfragen nach öffentlichem Recht richten. Die geodatenhaltende Stelle tritt dem Nutzer in ihrem Wesen als Hoheitsträger gegenüber. Haftungsfragen richten sich daher nach Gesichtspunkten der Staatshaftung. Entstehen dem Nutzer Schäden, etwa bei Nutzung des Portals (Viren, sonstige Schadsoftware etc.) oder durch die Verwendung der Geodaten (z.B. durch inhaltlich unrichtige Geodaten), bleibt der Rückgriff auf die geodatenhaltende Stelle möglich, und zwar über den ordentlichen Rechtsweg, Art. 34 Satz 3 GG. Dabei müssen die Voraussetzungen von § 839 BGB in Verbindung mit Art. 34 GG vorliegen.218 Haftungsbeschränkungen sind nur durch formelles Gesetz möglich.219 § 14 Nr. 2 GeoZG sieht die Möglichkeit von Haftungsbeschränkungen vor und delegiert diese an den Verordnungsgeber. Diese Regelung ist auch verfassungskonform, da sie ausreichend genau ist im Sinne von Art. 80 Abs. 1 GG: Inhalt ist eben die Haftungsbeschränkung, Zweck ist der Schutz der geodatenhaltenden Stelle vor unübersehbaren Regressansprüchen durch die Nutzer, das Ausmaß kann durch Rückgriff auf Rechtsprechung und Literatur verfassungskonform bestimmt werden. Konkretisiert wird die Möglichkeit der Haftungsbeschränkung durch § 4 GeoNutzV: Verletzt die geodatenhaltende Stelle eine ihr gegenüber dem Nutzer obliegende öffentlich-rechtliche Pflicht, so haftet ihr Träger dem Nutzer für den daraus entstehenden Schaden nicht, wenn der geodatenhaltenden Stelle lediglich Fahrlässigkeit zur Last fällt (Satz 1). Dies gilt nicht im Falle einer Verletzung des Lebens, des Körpers und der Gesundheit (Satz 2). Diese Beschränkung ist verfassungsgemäß. Sie orientiert sich an den Möglichkeiten der Beschränkung zivilrechtlicher Haftung. Nach § 276 Abs. 3 BGB kann die Haftung für Vorsatz nicht im Vorfeld ausgeschlossen werden. Nach § 309 Nr. 7 BGB kann darüber hinaus in AGB für die dort genannten Schadensfälle nicht die Haftung für Verletzungen des Lebens, des Körpers und der Gesundheit ausgeschlossen werden. Diese Regeln statuieren allgemeine Rechtsgedanken. Wenn schon im Zivilrecht unter Gleichen die Haftung für Vorsatz nicht ausgeschlossen werden kann, so muss dies erst recht für den Staat und seine Behörden gelten, die darüber hinaus noch nach Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebunden 218 

Siehe Kapitel E.I.4.a) aa) (a). Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 97 m.w.N.

219 Siehe

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

sind. § 309 Nr. 7 BGB erfasst AGB, die ein Verwender regelmäßig einer Vielzahl von Vertragspartnern vorgibt. Für die Rechtsbeziehungen zwischen den geodatenhaltenden Stellen und den Nutzern ist die tatsächliche Ausgangslage ähnlich. Der Bund (durch seine gesetzgebenden Organe) setzt die Nutzungsbestimmungen autoritativ fest. Dann ist es naheliegend, dass für ihn auch der Rechtsgedanke des § 309 Nr. 7 BGB gelten sollte. Die Haftungsbeschränkungen müssen jedoch nicht weiter eingeschränkt werden. Vielmehr sieht das Gesetz selbst Möglichkeiten der Haftungsbeschränkung vor, ohne diese genauer auszugestalten. Es sollen also alle rechtlich möglichen Haftungsbeschränkungen vorgenommen werden können. 7. Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten Der Begriff des Geodatums ist definitionsbedürftig. Der Gesetzgeber unternahm eine solche Legaldefinition für den deutschen Rechtsraum in § 3 Abs. 1 GeoZG, wonach Geodaten alle Daten mit einem direkten oder indirekten Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet sind. Nicht alle Geodaten sind aber INSPIRE-relevant. Dies sind nur Geodaten, welche alle vier Kriterien von § 4 Abs. 1 GeoZG erfüllen, der seinerseits die Vorgaben der INSPIRE-RL im Wesentlichen wortgleich umsetzt. Danach gilt das GeoZG nur für Geodaten, die sich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland oder auf die ausschließliche Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland gemäß Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen beziehen (Nr. 1), in elektronischer Form vorliegen (Nr. 2), vorhanden sind bei oder bereitgehalten werden für entweder eine geodatenhaltenden Stelle, unter ihren öffentlichen Auftrag fallen und von einer geodatenhaltenden Stelle erstellt wurden oder bei einer solchen eingegangen sind oder von dieser geodatenhaltenden Stelle verwaltet oder aktualisiert werden (Nr. 3 lit. a), oder vorhanden sind bei oder bereitgehalten werden für Dritte, denen Anschluss an die nationale Geodateninfrastruktur gewährt wird nach § 2 Abs. 2 GeoZG (Nr. 3 lit. b) und für Geodaten, die eines der 34 enumerativ aufgezählten Katalogthemen betreffen (Nr. 4). Die Voraussetzungen müssen kumulativ vorliegen. Sobald ein Geodatensatz nicht unter alle vier Nummern subsumiert werden kann, mag es sich zwar um Geodaten im Sinne von § 3 Abs. 1 GeoZG handeln, das Zugangsregime, die Inter­ operabilitätserfordernisse und überhaupt sämtliche materiell-rechtlichen Vorgaben des GeoZG greifen in diesem Fall nicht ein. Das gilt sowohl für die Teile des GeoZG, welche bereits im ursprünglichen Gesetz von 2009 enthalten waren, wie auch für die Regelungen, welche die Gesetzesänderung von 2012 einführte. Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich kein entgegenstehender Wille des Gesetzgebers. Er wollte den Zugang zu INSPIRE-relevanten Geodaten neu regeln, nicht auch weitere Geodaten dem neuen Zugangsregime unterwerfen. § 4 GeoZG blieb unverändert. Nicht-INSPIRE-relevant sind also solche, die nicht von § 4 GeoZG umfasst sind. Das sind insbesondere alle Geodaten, die sich auf das Ausland beziehen, die nicht

II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes

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in elektronischer Form vorliegen, die nicht bei einer Stelle im Sinne von § 4 Abs. 1 Nr. 4 GeoZG vorhanden sind oder für diese bereitgehalten werden und die keinen der 34 Katalogtatbestände der Nr. 4 betreffen. Außerdem muss es sich um Geodaten bei geodatenhaltenden Stellen des Bundes oder bundesunmittelbarer juristischer Personen des öffentlichen Rechts handeln (§ 2 Abs. 1 GeoZG). Des Weiteren sind als INSPIRE-relevante Geodaten nur solche zu verstehen, welche noch in Verwendung sind (§ 4 Abs. 1 GeoZG). Historische Daten sind also nicht INSPIRE-relevant. Nach § 4 Abs. 3 GeoZG sind nur die jeweiligen Referenzversionen als eigentliche, dem GeoZG-Regime unterstellte, Geodaten zu behandeln, nicht jedoch Kopien davon. Die INSPIRE-RL enthält in Art. 4 Abs. 6 auch eine eng auszulegende220 Privilegierung für Kommunen: Ihre Geodaten sind nur dann INSPIRE-relevant, wenn ihre Sammlung und Verbreitung explizit vorgeschrieben ist. Fraglich ist nun, welche rechtlichen Regelungen für solche nicht-INSPIRE-relevanten Geodaten gelten sollen. a) GeoZG analog? Für eine analoge Anwendung des GeoZG auf nicht-INSPIRE-relevante Geodaten ist kein Platz. Zwar sprächen die Interessen der Bürger, der Unternehmen und der informationsbedürftigen Zivilgesellschaft durchaus dafür. Auch Transparenzaspekte ließen sich für eine Ausweitung des GeoZG auf weitere Geodatenbestände ins Feld führen. Gegen eine solche Ausweitung spricht jedoch der klare Wortlaut von §§ 2, 4 GeoZG und der Wille des Gesetzgebers, das besondere Geodatenzugangsrecht nur für INSPIRE-relevante Geodaten vorzusehen. Hinzukommt, dass das GeoZG selbst eine – mittlerweile sehr weitgehende – Ausnahmegesetzgebung im Vergleich zur sonstigen Informationsgesetzgebung ist. Diese Ausnahmeregelungen lassen sich nicht analog auf andere Tatbestände ausdehnen. Die Regelungslücke ist nicht planwidrig. b) Nicht-GeoZG-relevante Geodaten als Sachen im Verwaltungsgebrauch Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten sind also keine öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch. Für sie besteht somit kein besonderes Zugangsregime. Rechtlich handelt es sich bei ihnen um öffentliche Sachen im Verwaltungsgebrauch.221 Die So zu Recht Neumann, Zugang zu Geodaten, S. 716. Die Terminologie ist nicht eindeutig. Die vorliegende Arbeit folgt der Terminologie von Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 1001; man könnte sie jedoch aus als Sachen im Finanzvermögen bezeichnen (vgl. Kment/Weber, JA 2013, 119 (121)), da der Einzelne kein Recht auf Zugang hat, der Staat die Geodaten jedoch wiederum gegen Entgelt anbieten kann. Da der öffentliche Zweck der Daten überwiegt und sie erhoben wurden, um der Verwaltung Informationen zu beschaffen, ist der Begriff für derartige Geodaten als Sachen im Verwaltungsgebrauch aber passender. 220  221 

E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

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jeweiligen Behörden sehen sich in Bezug auf ihre Sachen im Verwaltungsgebrauch lediglich den allgemeinen Regelungen und gesetzlichen Vorgaben unterworfen. c) Rechtsfolgen Soweit keine sonstigen Zugangsansprüche bestehen, sind die nicht-INSPIRE-relevanten Geodaten dem öffentlichen Zugang allgemein entzogen. Als mögliche Zugangsansprüche kommen allerdings §§ 3 Abs. 1 UIG u. 1 Abs. 1 IFG in Betracht. Für den ersten Fall muss es sich allerdings um Umweltinformationen im Sinne von § 2 Abs. 3 UIG handeln, über welche eine umweltinformationsverpflichtete Stelle verfügt. Dem Zugang ist jedoch ein Antragsverfahren nach §§ 3 ff. UIG vorgeschaltet, es sei denn die jeweilige öffentliche Stelle entscheidet sich, die Daten selbst proaktiv zu publizieren. Im Übrigen bleibt noch das Antragsverfahren nach dem IFG. Das Recht der Behörde zum grundsätzlich freien Umgang mit ihren Daten führt dazu, dass sie ihre Daten auch freiwillig der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen kann – soweit keine sonstigen Interessen, insbesondere privater Dritter entgegenstehen. 8. Rechtsweg und Verfahren Fragen des Rechtswegs unterfallen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG.222 Da der Bund abschließend von der Regelung des Gerichtsweges Gebrauch gemacht hat, ist eine landesrechtliche Regelung ausgeschlossen, soweit nicht der Bund selbst mittels Delegation dem Landesgesetzgeber eine Entscheidung überlassen hat. Fragen der Staatshaftung, insbesondere für Schäden durch Nutzung des Geoportals oder durch falsche Geodaten, sind durch die ordentliche Gerichte zu entscheiden (Art. 34 Satz 3 GG), genauer durch die Landgerichte (§ 71 Abs. 2 Nr. 2 GVG). Eine explizite Regelung des Rechtswegs im Geodatenzugangsgesetz des Bundes fehlt. Dies überrascht umso mehr als etwa für Streitigkeiten nach dem UIG explizit der Verwaltungsrechtsweg vorgesehen ist (§ 6 Abs. 1 UIG). Für eine analoge Anwendung von § 6 Abs. 1 UIG spräche zwar systematisch, dass viele Geodaten zugleich auch als Umweltinformationen zu behandeln wären. Es läge – zumindest auf Bundesebene – ein Erst-recht-Schluss nahe: Wenn schon das vom Antragszwang geprägte Umweltinformationsrecht zur Verwaltungsgerichtsbarkeit gerechnet werden muss, dann erst recht das Geodatenrecht, welches Geodaten zumindest auf Bundesebene als öffentliche Sachen allgemein zur Verfügung stellt. Es stellt sich die Frage, nach welchem Rechtsweg Streitigkeiten im Geodaten­ (zugangs)recht zu entscheiden sind. Vor die ordentlichen Gerichte gehören die bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten, die Familiensachen und die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (Zivilsachen) sowie die Strafsachen, für die nicht ent222 

Vgl. auch Seiler, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art 74 Rdnr. 10 ff.

III. Zugangsregime zu Geodaten der Länder

311

weder die Zuständigkeit von Verwaltungsbehörden oder Verwaltungsgerichten begründet ist oder auf Grund von Vorschriften des Bundesrechts besondere Gerichte bestellt oder zugelassen sind (§ 13 GVG). Die Verwaltungsgerichte entscheiden über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nicht-verfassungsrechtlicher Art. (Art. 40 Abs. 1 VwGO). Fragen des Zugangs zu Geodaten sind als öffentlich-rechtliche Streitigkeiten durch die Verwaltungsgerichte zu entscheiden; statthafte Klageart ist – nach hier vertretener Ansicht – die allgemeine Leistungsklage. Ähnlich wie im Falle von Umweltinformationen ist es denkbar, dass die Gerichte bereits im einstweiligen Rechtsschutz die Hauptsache vorwegnehmen und im Verfahren nach § 123 VwGO die Publikationspflicht bejahen.223 Dennoch ist in diesem Falle verwirrend, dass keine dem § 6 Abs. 1 UIG entsprechende Regelung getroffen wurde – dies ließe an sich vermuten, dass die Rechtslage anders als im Falle des UIG sei. In das GeoZG sollte daher de lege ferenda klarstellend eine § 6 Abs. 1 UIG entsprechende Regelung als § 12a GeoZG n.F. übernommen werden. Er sollte lauten: „Für Streitigkeiten nach diesem Gesetz ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.“

III. Zugangsregime zu Geodaten der Länder 1. Disparate Rechtslage (vgl. HambTG) Im Zuge der Schaffung von Geodatenzugangsgesetzen zur Implementierung der INSPIRE-RL in deutsches Recht vereinheitlichte sich zunächst die Rechtslage im Bereich des Geodatenzugangs, da alle Bundesländer und der Bund sich im Wesentlichen an einem Musterentwurf orientierten und grundsätzlich nur eine „1:1“ Umsetzung der Richtlinie anstrebten.224 Allerdings hat sich seit 2009 die Rechtslage in Deutschland diversifiziert. Der Bund hat ein eigenes Geodatenzugangsregime geschaffen. Das Geodatenzugangsrecht nutzte er als Leuchtturmprojekt für seine Open Government Data-Strategie. Auch einige Bundesländer (Hamburg und Berlin) bieten ihre Geodaten mittlerweile entgeltfrei an. Schließlich halten die meisten Bundesländer nach wie vor an ihrer klassischen Bepreisungspolitik fest; diese steht allerdings vor großen Veränderungen im Zuge der Umsetzung der neuen PSI-RL in deutsches Recht.

223 So für Umweltinformationen: Murswiek/Ketterer/Sauer/Wöckel, DV 44 (2011), S. 235 (270 f.), wobei insofern die Situation für Geodaten eine andere ist: Hier gibt das Hauptsacheverfahren auch weiterhin Sinn, da im Falle stattgegebenen einstweiligen Rechtsschutzes und anders lautender Entscheidung, die Einstellung der Geodaten auf das Portal wieder rückgängig gemacht werden kann (allerdings haben die Nutzer natürlich schon auf die Daten zugegriffen). 224  Vgl. für viele: Landesregierung von Baden-Württemberg, Gesetzentwurf, Landtag von Baden-Württemberg Drs. 14/5421 v. 11.11.2009, S. 2.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

2. Rechtslage in Hamburg und Berlin Das Hamburgische Transparenzgesetz (HmbTG) – entstanden als Antwort auf eine Bürgerinitiative anlässlich des Elbphilharmonie-Skandals – erfasst den Zugang zu Informationen der Hansestadt umfassend.225 Zweck des HmbTG ist, durch ein umfassendes Informationsrecht die bei öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen unter Wahrung des Schutzes personenbezogener Daten unmittelbar der Allgemeinheit zugänglich zu machen und zu verbreiten, um über die bestehenden Informationsmöglichkeiten hinaus die demokratische Meinungs- und Willensbildung zu fördern und eine Kontrolle des staatlichen Handelns zu ermöglichen (§ 1 Abs. 1 HmbTG). § 1 Abs. 2 HmbTG bildet daraufhin die Anspruchsgrundlage, wonach jedermann Anspruch auf unverzüglichen Zugang zu allen Informationen der auskunftspflichtigen Stellen hat, welche das Gesetz erfasst. Informationen sind alle Aufzeichnungen unabhängig von der Art ihrer Speicherung (§ 2 Abs. 1 HmbTG) und die Verpflichteten sind über die Behörden hinaus auch Personen des Privatrechts, soweit sie Funktionen der Daseinsvorsorge übernehmen und in die staatliche Sphäre im weiteren Sinne integriert sind (§ 2 Abs. 3 HmbTG). Der Veröffentlichungspflicht des Gesetzes unterliegen ausdrücklich auch Geodaten (§ 3 Nr. 9 HmbTG). Ausnahmen sind nur vorgesehen zum Schutz persönlicher Daten (§ 4 HmbTG), zum Schutz bestimmter Staatstätigkeit, insbesondere der Gerichte, und sonstiger öffentlicher Belange (§§ 5, 6 HmbTG). Auch im Falle des Hamburgischen Transparenzgesetzes lässt sich – mit der gleichen Argumentationsstruktur – die Ansicht vertreten, dass die Geodaten Hamburgs (wie auch die sonstigen dem Gesetz unterfallenden Daten) öffentliche Sachen im Gemeingebrauch sind – gewidmet durch den Gesetzgeber selbst.226 Berlin hat mit seiner GeoNutzV die Rechtslage im Bund im Wesentlichen identisch nachvollzogen und seine Daten ebenfalls einem Widmungsmodell unterstellt.227

225  Siehe zu dem Gesetz Jauch, DVBl. 2013, 16 (16 ff.); dem Gesetz kritisch gegenüberstehend und es als „Ausdruck einer Misstrauenskultur“ bewertend: Wewer, in: Ackermann (Hrsg.), Im Sog des Internet, S. 53 (54). 226 Vgl. Maatsch, DuD 2014, 192 (192 ff.), der im Transparenzgesetz ebenfalls ein spezielleres Gesetz sieht, welches einen eigenen Zugang kreiert, ohne jedoch konkret die Einreihung in das Regime der öffentlichen Sachen vorzunehmen; vgl. zur weiteren Abgrenzung des zivilrechtlichen und des öffentlich-rechtlichen Zugangsregimes, insbesondere vor dem Hintergrund der neuen Transparenzgesetze (die dogmatischen Unterschiede betonend, aber die tatsächlichen Auswirkungen auf die Nutzer wohl zu Recht als eher gering betrachtend) Hoffmann/Schulz, KommJur 2014, 126 (126 ff.). 227  Berlin, Bekanntmachung vom 10. September 2013, Abl. Berlin Nr. 42 v. 20.09.2013, S. 1977.

III. Zugangsregime zu Geodaten der Länder

313

3. Rechtslage in den anderen Bundesländern – die Regelungen der AdV-Gebührenrichtlinie Die Länder sind – von den Vorgaben des Unionsrechts und des insoweit verpflichtenden Bundesrechts228 abgesehen – weitestgehend frei, wie sie ihre Geodaten öffentlich zur Verfügung stellen. Die INSPIRE-RL enthält nur die oben beschriebenen Beschränkungen und Vorgaben; die Länder können sich Instrumenten des öffentlichen wie des privaten Rechts bedienen. Dabei ähnelt die Gesetzeslage in den meisten Ländern noch der des Bundes bis 2012 vor der Implementation des Open Data-Ansatzes. Die Länder verwenden grundsätzlich zivilrechtliche Vertragsregime zum Anbieten ihrer Geodatenbe­ stände. Die Länder haben im Rahmen ihrer Arbeitsgemeinschaft AdV Musterlizenzvereinbarungen geschaffen, welche sie kontinuierlich der allgemeinen Rechtsentwicklung anpassen, so dass in diese durchaus aktuelle Entwicklungen einfließen, ohne dass die Länder unbedingt ihre Gesetze ändern müssen. Aktuell handelt es sich um zwei Musterlizenzvereinbarungen bei der Online-Bereitstellung für die freie Nutzung vom 9.4.2014229 einerseits und für die Privat- und Geschäftslizenz vom 14.4.2015230 andererseits. Die Musterlizenzvereinbarung zur freien Nutzung orientiert sich insbesondere an der GeoNutzV, formuliert als Lizenzvereinbarung. Die Möglichkeit einer solchen Lizenzvergabe, wie sie der Mustertext auch für geodatenhaltende Stellen des Bundes vorsieht, ist für diese nicht notwendig, da diese bereits gesetzlich durch BundesGeoZG und BundesGeoNutzV gebunden sind. Die Nr. 1 der Privat- und Geschäftslizenz sieht eine Zustimmung durch den Nutzer zur Lizenz und den gesondert aufgeführten AGNB vor, Nr. 2 bezeichnet die Lizenz als Geschäftslizenz und ermöglicht es der geodatenhaltenden Stelle, die von ihr im konkreten Fall bereitgestellten Geodaten zu benennen. Nr. 3 zählt die Nutzungsrechte auf: Es handelt sich jeweils um ein nicht ausschließliches Recht für interne Zwecke des Nutzers (lit. a) und für weitere Anwendungszwecke (lit. b); jede darüber hinausgehende Nutzung bedarf der schriftlichen Einwilligung des Lizenzgebers. Der Lizenznehmer ist nach Nr. 4 verpflichtet, diese Bedingungen an Dritte weiterzugeben (lit. a) und die notwendigen Vorkehrungen zu treffen, dass Dritte die Geodaten nicht eigenständig nutzen können (lit. b). Nr. 5 enthält eine Regelung zu Gebühren bzw. Entgelten, die entweder erhoben werden, oder ausdrücklich als „kostenfrei“ deklariert werden können. Die Laufzeit der Lizenz beträgt 228  Wozu nicht das GeoZG gehört, welches sich an geodatenhaltende Stellen des Bundes richtet. Unter dem für die Länder verpflichtenden Bundesrecht zählt hier beispielsweise das Grundgesetz oder das Bürgerliche Gesetzbuch, wenn die Länder ein zivilrechtliches Rechtsregime wählen. 229  Abrufbar unter: http://mobile.adv-online.de/AdV-Produkte/Bezugsbedingungen/. 230  Abrufbar unter: http://mobile.adv-online.de/AdV-Produkte/Bezugsbedingungen/Lizenzvereinbarungen-Gebuehrenrichtlinien/.

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E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

grundsätzlich ein Jahr (Nr. 6 Abs. 1 Satz 1), die Kündigung aus wichtigem Grund erfolgt in Textform (Nr. 6 Abs. 2). Die Musterlizenzvereinbarungen und die bereitgestellten Allgemeinen Geschäftsbedingungen haben lediglich Vorschlagscharakter, an welchen sich die Bundesländer in unterschiedlicher Intensität orientieren.231 Die AGNB sehen in ihrer Ziffer 7.3 die Regelung zum Quellenvermerk vor, wonach der Lizenznehmer verpflichtet ist, „bei jeder öffentlichen Wiedergabe, Verbreitung oder Präsentation der Daten sowie bei jeder Veröffentlichung oder Verwertung einer Bearbeitung oder Umgestaltung einen deutlich sichtbaren Quellenvermerk anzubringen, der wie folgt auszugestalten ist: „© GeoBasis-DE / Kürzel Lizenzgeber “. Vergleichbare Regelungen finden sich in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Länder – von einem bewussten Verzicht auf eine Quellenangabe, ja sogar dem Zwang, die geodatenhaltende Stelle nicht zu benennen, wie sie auf Bundesebene ventiliert wurde, findet sich in den Länderlizenzen kein Hinweis.232 Nr. 10 der AdV-Gebührenrichtlinie sieht eine Begrenzung der Haftung der geodatenhaltenden Stelle vor. Nach Nr. 10.1, Satz 3 übernimmt der jeweilige Lizenzgeber „keine Gewähr für die Richtigkeit und Vollständigkeit der Daten sowie die dauerhafte Verfügbarkeit der Dienste.“ Nr. 10.2 reduziert die Haftung auf Fälle von Vorsatz und grober Fahrlässigkeit, außer für Schäden aus der Verletzung des Lebens, des Körpers oder der Gesundheit oder für Schäden aus der Verletzung einer „wesentlichen Vertragspflicht“, im letzten Fall jedoch nur für typische Schäden. Diese Form der Haftungsbegrenzung ist insgesamt konform mit dem AGBRecht des BGB (§§ 305 ff. BGB). Nr. 10.3 kreiert eine Anspruchsgrundlage für den Lizenzgeber gegen den Nutzer im Falle vertragswidriger Nutzung, was ebenfalls zivilrechtlich (und öffentlich-rechtlich) unbedenklich ist. Allerdings stellt sich im Falle der Haftungsbeschränkung durch den staatlichen Lizenzgeber die Frage, ob eine solche Haftungsbeschränkung mit dem Grundsatz der Staatshaftung vereinbar ist. Nach allgemeiner Ansicht ist eine Beschränkung der Staatshaftung nur aufgrund eines Gesetzes möglich. Die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Länder basieren nicht auf einem Gesetz. Zwar basiert das Zugangsregime auf zivilrechtlichen Verträgen, was – im Sinne der Zweistufen-Theorie – möglich ist. Dennoch soll der Staat durch die Wahl des Rechtsregimes nicht in der Lage sein 231  Als Beispiel können die baden-württembergischen AGB angeführt werden, die sich auch in der Gliederung an den Mustergeschäftsbedingungen der AdV orientieren, ohne diese genau zu kopieren (siehe https://www.lgl-bw.de/lgl-internet/opencms/de/agb-lgl). 232  Die baden-württembergischen Geschäftsbedingungen sehen in zwei unterschiedlichen Ziffern Regelungen zum Quellenvermerk vor. Einmal für Geodaten, welche gegen Entgelt angeboten werden, und für entgeltfreie, offene Geodaten. Für erstere sieht der letzte Absatz von Nr. 4 vor: Auf jeder analogen oder digitalen Vervielfältigung der Produkte, jedem analogen oder digitalen Folgeprodukt, zu dessen Herstellung die bereitgestellten Produkte verwendet wurden sowie bei den Präsentationen im Internet ist auf die Produktquelle wie folgt hinzuweisen (mind. 8 Punkt, fett): Geobasisdaten © Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung Baden-Württemberg (www.lgl-bw.de).

III. Zugangsregime zu Geodaten der Länder

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dürfen, sich von der Haftung freizuzeichnen („keine Flucht ins Privatrecht“). Es ist also für jeden Fall gesondert zu unterscheiden. Für Geodaten, welche von Gesetzes wegen öffentlich zur Verfügung gestellt werden müssen, und für die somit ein öffentlich-rechtlicher Zusammenhang besteht, bedarf die Haftungsfreizeichnung einer gesetzlichen Grundlage. Soweit es sich nicht um gesetzlich zur Verfügung zu stellende Daten handelt, bedarf es keiner gesetzlichen Grundlage, da in diesem Fall auch der Hoheitsträger wie ein Privater auf dem Markt agiert und nur verhältnismäßig locker an öffentlich-rechtliche Vorgaben gebunden ist. Baden-Württemberg hat nunmehr als erstes größeres Flächenland einen umfangreichen Teil seiner Geobasisdaten einem Open Data-Regime zugeführt. Offene Geobasisdaten werden für die Nutzung durch jedermann freigegeben und unter den Bedingungen der CC BY 3.0 kostenfrei genutzt werden.233 Das Angebot geht jedoch noch nicht soweit wie die von Berlin und Hamburg; außerdem bedient sich Baden-Württemberg weiterhin eines zivilrechtlichen Nutzungsregimes. Da es sich bei den Länderlizenzen um zivilrechtliche Verträge handelt, ist grundsätzlich der Weg zu den Zivilgerichten gegeben – das gilt sowohl für den Fall, dass der Hoheitsträger den Nutzer zur Einhaltung der Lizenzbedingungen anhalten will (Verwaltungszwang steht ihm nicht zur Verfügung), als auch für den Fall, dass der Nutzer Ansprüche aus dem Rechtsverhältnis geltend machen will. Soweit allerdings der Nutzer Zugang zu Daten erhalten will, welche das Land nicht zur Verfügung stellt, muss er sich auf sein Informationsrecht berufen, das sich aus Geodatenzugangsgesetzen oder dem Umweltinformationsrecht ergeben kann – in diesem Fall wäre ebenfalls der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben. Für Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten gilt das zum Bundesrecht Gesagte: Zu ihnen besteht u.U. ein Zugangsanspruch nach den LandesUIG und den LandesIFG. In den Bundesländern ohne IFG (Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachen) besteht nur ein Anspruch auf Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen, soweit die antragstellende Person ein berechtigtes Interesse geltend gemacht hat.234

233  Für die offenen Geodaten sieht Nr. 11 Abs. 1 vor: „Offene Geobasisdaten sind von der Vermessungsverwaltung Baden-Württemberg für die Nutzung durch jedermann freigegeben. Sie können unter den Bedingungen der Lizenz CC BY 3.0 (http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/) kostenfrei genutzt werden. Die kostenfreie Nutzung der Offenen Geobasisdaten ist erlaubt, wenn an gut sichtbarer Stelle folgende Quellenangabe angeben wird: „Datengrundlage: LGL, www.lgl-bw.de“,“ (siehe https://www.lgl-bw.de/lgl-internet/ opencms/de/agb-lgl). Zur Tatsache, dass Baden-Württemberg diesen Trend als erstes Flächenbundesland nachvollzogen hat, siehe die Eigendarstellung: http://www.lgl-bw.de/lgl-internet/opencms/de/07_Produkte_und_Dienstleistungen/Open_Data_Initiative/. 234  Vgl. allgemein Debus, NJW 2015, 981 (984).

F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten I. Einführung 1. Grundsätzliches Schon in Kapitel B. IV. 3. verdeutlichte die Gegenüberstellung der verschiedenen Interessen von Staat, Wirtschaft und Bürgern die oftmals widersprüchlichen Erwartungen an den staatlichen Umgang mit Geodaten. Staatliche Stellen müssen zwar möglichst freien Zugang zu Rauminformationen erhalten, um ihren Pflichten nachkommen zu können, gleichzeitig kann ein zu lockerer Umgang mit ihnen aber legitimen (staatlichen) Geheimhaltungsinteressen zuwiderlaufen. Die Bundeswehr benötigt beispielsweise genaue Datenwerke zum Terrain oder der Verteilung von Zivilschutzanlagen, gleichzeitig muss sie das Wissen über den genauen Standort gelagerter Waffen auf dem Bundesgebiet geheim halten können. Die Wirtschaft möchte möglichst viele und genaue Geodaten zu möglichst kostengünstigen und einfachen Bedingungen erlangen, gleichzeitig haben aber viele Unternehmen ein erhebliches Interesse an der Wahrung ihrer raumbezogenen Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse. Staatliche Geodaten können sensible Informationen transportieren, die aus Sicht der Unternehmen nicht in die Hände der Konkurrenz fallen dürfen. Schließlich halten sich bei vielen Bürgern die Freude über die Chancen des Internets und des freien Zugangs zu (Geo)Informationen und die Sorge über den korrekten Umgang mit den Daten die Waage. Der Zugang zu Geodaten muss also beschränkbar sein. Es lässt sich auch umgekehrt argumentieren: Sobald staatliches Informationshandeln Grundrechte Dritter berührt, bedarf es grundsätzlich formell-gesetzlicher Eingriffsgrundlagen.1 Für Geodaten sind das, wie in den Kapiteln zuvor bereits geschildert, die GeoZG, UIG, IFG etc. Es ist jeweils zu unterscheiden zwischen dem Zugang zu Geodaten des Bundes und der Länder und jeweils zwischen INSPIRE- und nicht-INSPIRE-relevanten Geodaten. 2. INSPIRE-relevante Geodaten des Bundes: Anspruchsausschluss nach §§ 11, 12 GeoZG Der Zugang zu INSPIRE-relevanten Geodaten von geodatenhaltenden Stellen des Bundes ist von vornherein nur gewährt, soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist oder vertragliche oder gesetzliche Rechte Dritter dem nicht entgegenstehen (§ 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG). § 11 Abs. 2 Satz 2 GeoZG sieht eine Rückausnahme für den Zugang von anderen geodatenhaltenden Stellen

1 

Für viele: Gusy, NJW 2000, 977 (984).

I. Einführung

317

des Bundes vor (siehe II. und III.). § 12 GeoZG enthält eine Reihe von Beschränkungsmöglichkeiten des Zugangs zum Schutz öffentlicher und sonstiger Belange. Danach ist der Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten über Suchdienste im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG (nota bene: nicht für die Nr. 2 – 5) beschränkbar, wenn er nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder die Verteidigung haben kann (§ 12 Abs. 1 GeoZG). Es stellt sich die Frage, wer unter die „Öffentlichkeit“ im Sinne der Norm fällt, da anderen Subjekten der Zugang nach dem Wortlaut der Norm nicht verweigert werden kann. Außerdem bedürfen die drei Varianten der Norm einer Auslegung, da es sich jeweils um unbestimmte Rechtsbegriffe handelt. § 12 Abs. 2 GeoZG enthält eine Verweisung in das UIG: Danach gelten für den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten über die Dienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 – 5 (also Darstellungsdienste, Downloaddienste, Transformationsdienste und Dienste für die Abwicklung des elektronischen Geschäftsverkehrs, nota bene: nicht für die Suchdienste der Nr. 1) die Zugangsbeschränkungen nach § 8 Abs. 1 sowie des § 9 UIG entsprechend. Die Dienste des § 6 Abs. 1 Nr. 2 – 5 können daher beschränkt werden, wenn die Bekanntgabe der Informationen nachteilige Auswirkungen hätte auf die internationalen Beziehungen, die Verteidigung oder bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit (§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG), die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 UIG (Nr. 2), die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, den Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren oder die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen (Nr. 3) oder den Zustand der Umwelt und ihrer Bestandteile im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG oder Schutzgüter im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 6 UIG, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Das Gesetz entfaltet hier für Suchdienste eine andere (niedrigere) Zugangsschranke als für Darstellungsdienste, Downloaddienste, Transformationsdienste und Dienste für die Abwicklung des elektronischen Geschäftsverkehrs2. Einerseits sind die Beschränkungsmöglichkeiten für die Letzteren erheblich zahlreicher, andererseits sieht § 8 Abs. 1 Satz 1 UIG ein Abwägungsgebot vor, das so in § 12 Abs. 1 GeoZG für Suchdienste nicht enthalten ist. Ob hierin ein Wertungswiderspruch zu sehen ist, oder wie die verschiedenen Begriffe auszulegen sind, um eine konsistente Lösung zu erhalten, beantwortet Abschnitt V. Bemerkenswert ist ebenfalls, dass das Einfallstor des Datenschutzrechts, der Berücksichtigung des geistigen Eigentums Dritter sowie der Schutz der Betriebsund Geschäftsgeheimnisse über § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 UIG nicht für die Suchdienste nach §§ 12 Abs. 1, 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG gelten. Wie dies zu deuten ist und welche Folgen sich insbesondere aus dem Verweis für § 9 2  Zu datenschutzrechtlichen Fragen in Bezug auf elektronische Rechnungslegung vgl. Martini, in: Rogall-Grothe (Hrsg.), Leitfaden elektronische Rechnung in der öffentlichen Verwaltung, S.  53 – 85.

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten Ausgangspunkt: Grds. Zugangsanspruch nach § 11 Abs. 1, 3 GeoZG iVm. GeoNutzV

§ 11 Abs. 1, 2 GeoZG Einschränkung des Zugangs, sondern für die Frage der Entgeltlichkeit relevant

Zugang der Öffentlichkeit

§ 12 Abs. 1 GeoZG: Suchdienste iSv. § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG

§ 12 Abs. 2 GeoZG: Dienste iSv. § 6 Abs. 1 Nr. 2-5 GeoZG

Beschränkungsmöglichkeiten, wenn nachteilige Auswirkungen für: - Internationale Beziehungen - Bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit - Verteidigung

Beschränkungsmöglichkeiten, wenn nachteilige Auswirkungen für: - Internationale Beziehungen - Bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit - Verteidigung - Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens - Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren - Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen - Vertraulichkeit der Beratung der geodatenhaltenden Stelle (außer bei Emissionen) - Zustand der Umwelt und ihrer Bestandteile oder Schutzgüter iSv. § 2 Abs. 3 Nr. 6 UIG (außer bei Emissionen) es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Außerdem Beschränkungsmöglichkeiten, wenn: - durch das Bekanntgeben der Informationen personenbezogene Daten offenbart und dadurch Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigt würden - Rechte am geistigen Eigentum, insbesondere Urheberrechte, durch das Zugänglichmachen von Umweltinformationen verletzt würden - durch das Bekanntgeben Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse zugänglich gemacht würden oder die Informationen dem Steuergeheimnis oder dem Statistikgeheimnis unterliegen es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt .

keine

Zugang geodatenhaltender Stellen ohne die iSv. § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG Alle Dienstarten nach § 6 Abs. 1 Nr. 2-5 GeoZG; zu Suchdiensten vgl. Abs. 1. Beschränkungsmöglichkeiten, wenn Gefährdung für: - Internationale Beziehungen - bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit - Verteidigung - Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens - Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren - Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen

Beschränkungsmöglichkeiten des Zugangs zu staatlichen Geodaten nach § 12 GeoZG

Abs. 1 Nr. 1 UIG für die Anwendbarkeit des BDSG und für den Datenschutz im Geodatenzugangsrecht ergeben, beantwortet Abschnitt VI. § 12 Abs. 3 GeoZG enthält Beschränkungsmöglichkeiten des Geodatenzugangs der dort genannten öffentlichen Stellen (geodatenhaltende Stellen mit Ausnah-

I. Einführung

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me derjenigen Stellen im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG sowie gegenüber entsprechenden Stellen der Länder, der Kommunen und anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft (jetzt Europäischen Union) sowie gegenüber Organen und Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaft sowie auf der Grundlage von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit auch gegenüber Einrichtungen, die durch internationale Übereinkünfte geschaffen wurden, soweit die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten zu deren Vertragsparteien gehören). Die Norm gilt also im Gegensatz zu den § 12 Abs. 1 u. 2 GeoZG für den innerstaatlichen Bereich. Für diese öffentlichen Stellen kann der Zugang zu Geodaten und Geodatendiensten sowie der Austausch und die Nutzung von Geodaten beschränkt werden, wenn hierdurch die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens (Nr. 1), der Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren (Nr. 2), die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen (Nr. 3), bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit (Nr. 4), die Verteidigung (Nr. 5) oder die internationalen Beziehungen (Nr. 6) gefährdet werden können. 3. Landesgesetze Die Landesgesetze vollziehen im Wesentlichen die Ausschlussgründe für Geodaten der §§ 11, 12 GeoZG des Bundes nach. Dies liegt daran, dass die Ausschlussgründe durch die Art. 13, 17 INSPIRE-RL vorgegeben sind und auch im Falle der Ausschlussgründe die Länder weitgehend dem einheitlichen Musterentwurf folgen. a) Zugang der Öffentlichkeit zu Suchdiensten (Art. 11 Abs. 1 UAbs. 1 lit. a INSPIRE-RL) Wie das Geodatenzugangsgesetz des Bundes enthalten die einschlägigen Normen der Landesgesetze Beschränkungsmöglichkeiten für den „Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten über Suchdienste […], wenn dieser Zugang nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen, die öffentliche Sicherheit oder die Verteidigung haben kann“ (Art. 11 Abs. 1 BayGDIG). Anders als das GeoZG des Bundes sehen die Landesgesetze jedoch regelmäßig ein Abwägungsgebot vor.3 Diese Beschränkungsgründe bestehen – anders als nach dem Wortlaut von § 12 Abs. 1 GeoZG des Bundes – nicht uneingeschränkt. Vielmehr findet in diesen Fällen nur dann eine Beschränkung statt, wenn nicht „das öffentliche Interesse am Zugang überwiegt“ (Art. 11 Abs. 1 BayGDIG, § 12 Abs. 1 BbgGDIG). Die Formulierungen der LandesGeoZG („es sei denn“ (§ 12 Abs. 1 BadWürttGeoZG, Art. 11 Abs. 1 BayGDIG, § 12 Abs. 1 BbgGDIG)) legen die Beweislast den geodatenhaltenden Stellen auf, welche den Zugang mit Verweis auf das öffentliche Interesse verweigern. 3  Eine Ausnahme ist bspw. § 12 Abs. 1 GeoZG NRW, der wortgleich mit dem § 12 Abs. 1 GeoZG des Bundes ist.

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

Der Passus „es sei denn, das öffentliche Interesse am Zugang überwiegt“, wie er in diesen Landesgesetzen vorgesehen ist, dient der Umsetzung von Art. 13 Abs. 2 INSPIRE-RL.4 Dort ist eine enge Auslegung der Beschränkungsmöglichkeiten vorgesehen. Es hat also jeweils eine gesonderte fallbezogene Abwägung stattzufinden, ob und inwieweit der Zugang zu Suchdiensten einzuschränken ist. Auch wenn der Wortlaut nicht eindeutig ist, streiten die richtlinienkonforme Auslegung und der allgemeine Auslegungsgedanke, dass Ausnahmen eng auszulegen sind (und die Zugangsbeschränkung stellt hier die Ausnahme dar), für eine enge Auslegung der Zugangsbeschränkungsmöglichkeiten zu Suchdiensten. b) Zugang der Öffentlichkeit zu Diensten im Sinne von Art. 11 Abs. 1 UAbs. 1 lit. b-e INSPIRE-RL Auch für den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Darstellungs-, Download- und Transformationsdiensten und Diensten zum Abrufen von Geodatendiensten vollziehen die Geodatenzugangsgesetze der Länder im Wesentlichen die Regelungen des Bundes nach. Ein sehr weitgehendes Beispiel ist etwa NRW, das in seinem § 12 Abs. 2 GeoZG NRW die Bundesnorm wortgleich übernimmt, ergänzt um die dynamische Verweisung auf das UIG des Bundes „in der jeweils geltenden Fassung“. Eine solche dynamische Verweisung ist im Hinblick auf die Möglichkeit verdeckter Normgebungsdelegation höchst problematisch5, aber verfassungskonform.6 In den meisten Gesetzen der Bundesländer werden die beiden Alternativen des § 12 Abs. 2 GeoZG des Bundes auf zwei Sätze (vgl. Art. 11 Abs. 2 BayGDIG) oder sogar zwei Absätze (vgl. § 12 Abs. 2 u. 3 BadWürttGeoZG) aufgeteilt und nicht mittels Verweisung, sondern expliziter Regelung behandelt. Für die Auslegung der Begriffe kann auf die Ausführungen zum Bundesgesetz verwiesen werden. c) Austausch zwischen geodatenhaltenden Stellen Auch in diesem Fall sind die Landesregelungen parallel zu § 12 Abs. 3 GeoZG des Bundes aufgebaut, so dass auf die Besprechung der jeweiligen Norm des Bundesgesetzes verwiesen werden kann.

4  Landesregierung von Baden-Württemberg, Gesetzentwurf, Landtag von Baden-Württemberg Drs. 14/5421 v. 11. 11. 2009, S. 42 ff. 5  Vgl. für viele Stimmen im Schrifttum: Sachs, NJW 1981, 1651 (1652). 6  BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1969 - 2 BvF 1/64 (Eisenbahnkreuzungsgesetz), BVerfGE 26, 338 (366); OVG Hamburg, Urt. v. 08. 07. 1980 - Bf. III 92/78, NJW 1980, 2830 (2830); abwägend und im konkreten Fall jedenfalls ablehnend: BVerfG, Beschl. v. 01. 03. 1978 - 1 BvR 786/70 u.a., NJW 1978, 1475 (1476).

I. Einführung

321

4. Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten (UIG, IFG, IWG, BDSG) § 12 Bundes-GeoZG (sowie die entsprechenden Normen der Landesgesetze) gelten nicht für nicht-INSPIRE-relevante Geodaten. Bei ihnen handelt es sich um Sachen im Verwaltungsgebrauch,7 über welche die Behörden grundsätzlich zunächst frei verfügen können.8 Einen speziellen Anspruch auf Zugang zu solchen Geodaten gibt es nicht; er kann sich im Grunde nur aus den Umweltinformationsgesetzen oder den Informationsfreiheitsgesetzen ergeben (soweit vorhanden). Die Beschränkungen des Zugangs zu solchen Geodaten ergeben sich jeweils aus dem dem Anspruch zugrunde liegenden Gesetz. So ist der Zugangsanspruch zu nicht-INSPIRE-relevanten Geodaten, die zugleich Umweltinformationen sind, ebenfalls über §§ 8, 9 UIG ausgeschlossen. Richtet sich der Informationsanspruch nach dem IFG des Bundes oder (soweit bestehend) einem landesrechtlichen Informationsfreiheitsgesetz, so sind in diesen Fällen jeweils die Ausschlussgründe des Informationsfreiheitsgesetzes zu prüfen (z.B.: §§ 3 ff. IFG). Sollten Behörden trotzdem entsprechende Daten herausgeben, so sind sie jedenfalls an die Datenschutzgesetze und sonstigen allgemeinen Gesetze, etwa auch zivilrechtliche Abwehransprüche Betroffener, gebunden. 5. Satellitendaten Einen Sonderfall bilden Satellitendaten, welche vom Satellitendatensicherheitsgesetz (SatDSiG)9 erfasst werden. Das Gesetz gilt für den Betrieb hochwertiger Erdfernerkundungsdaten unter gewissen Umständen und für den Umgang mit den Daten, welche von einem solchen erzeugt worden sind (§ 1 Abs.1 SatDSiG); allerdings gilt es nicht für den Betrieb hochwertiger Erdfernerkundungssysteme durch eine staatliche Stelle mit militärischen oder nachrichtendienstlichen Aufgaben, soweit die Kenntnisnahme der erzeugten Daten durch Unbefugte ausgeschlossen ist (§ 1 Abs. 2 Satz 1 SatDSiG). Das Gesetz dient, angelehnt an das Außenwirtschaftsrecht, einer Schutzgütertrias10 und zielt auf die Wahrung der sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland, deren auswärtigen Beziehungen und des friedlichen Zusammenlebens der Völker, welche durch Weitergabe von Erdfernerkundungsdaten gefährdet werden können.11 Die Regelung schafft Rechtssicherheit für die satellitengestützte Geodaten-Wirtschaft.12 Das Gesetz wurde 7  Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 1001 f.; Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 34 f. 8  Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 1001 f.; Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 34 f. 9  Satellitendatensicherheitsgesetz vom 23. November 2007 (BGBl. I S. 2590), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 59 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist. 10  Gerhard/Kroymann/Schmidt-Tedd, ZLW 2008, 40 (42). 11  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/4763 v. 21. 03. 2007, S. 15. 12  Wins-Seemann, ZLW 2008, 55 (55 ff.).

322

F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

notwendig, weil es seit einigen Jahren von Deutschland aus (in öffentlich-privater Partnerschaft) betriebene Erdfernerkundungsprojekte gibt und diese auf Bauteile aus den USA angewiesen sind; die USA verlangen jedoch klare normative Schutzmechanismen gegen die unkontrollierte Weitergabe solcher sicherheitsrelevanter Daten.13 Die deutschen legislativen Bemühungen verliefen parallel zu vergleichbaren Bemühungen in Japan und konnten ihrerseits rechtsvergleichend von den Regelungen in den USA und Kanada profitieren.14 Das SatDSiG und das GeoZG sind zwar nicht offensichtlich aufeinander abgestimmt, dennoch lassen sich die beiden Gesetze mittels juristischer Methodenlehre in Einklang bringen: Beide Gesetze haben ihren eigenen Anwendungsbereich; sofern es keine Überschneidungen gibt (z.B. Satellitendaten, die nicht bei einer geodatenhaltenden Stelle des Bundes/eines Landes vorhanden sind), sind die Gesetze jeweils unproblematisch anwendbar; soweit Satellitendaten (als Geodaten) bei einer geodatenhaltenden Stelle des Bundes vorgehalten werden, müssen diese die Daten an sich nach §§ 11, 14 GeoZG zur Verfügung stellen. Allerdings lässt sich zeigen, dass die Beschränkungsmöglichkeiten des § 12 GeoZG bereits eine solch restriktive Zugangsbeschränkung erlauben, dass die Sensitivitätsprüfung nach § 17 SatDSiG insofern nicht notwendig ist, als die geodatenhaltende Stelle bereits vor Veröffentlichung der Geodaten die (strengeren) Voraussetzungen des § 12 GeoZG von Amts wegen prüfen muss.15

II. „Besondere Rechtsvorschrift“ im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 GeoZG Der Ausdruck der besonderen Rechtsvorschrift, wie er sich seit der Gesetzesänderung von 2012 im § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG findet, befand sich in ähnlicher Konstellation bereits im § 13 Abs. 1 GeoZG a.F. Nach dieser mittlerweile aufgelösten Norm konnten geodatenhaltende Stellen, welche Geodaten oder Geodatendienste anboten, für deren Nutzung Lizenzen erteilen sowie Geldleistungen fordern, „soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist.“ Im damaligen Zusammenhang hatte der gleiche Wortlaut also wegen des grundsätzlich anderen Zugangsregimes die entgegengesetzte Bedeutung: Geldleistungspflichtigkeit war der Regelfall, eine besondere Rechtsvorschrift konnte hiervon eine Ausnahme vorsehen. Nach der systematischen Konzeption des § 13 GeoZG a.F. waren diese Aus-

Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/4763 v. 21. 03. 2007, S. 15. BMWi, Nationale Datensicherheitspolitik für raumgestützte Erdfernerkundungssysteme. 15  Damm, in: Martini/Thiel/Röttgen (Hrsg.), Geodaten und Open Government, S. 109 (109 ff.). Vgl. zu den Voraussetzungen des § 12 GeoZG dieses Kapitel F. Vor den neuen Spezialgesetzen musste sich die Möglichkeit der Verwendung von Satellitendaten aus anderen speziellen Normen des besonderen Verwaltungsrechts ergeben, vgl. zur alten Rechtslage Arzt, DuD 2000, 204 (204 ff.). 13 

14 Siehe

III. Entgegenstehende Rechte Dritter i.S.v. § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG

323

nahmen in den auf Absatz 1 folgenden Absätzen zu finden.16 Im neuen § 11 Abs. 2 GeoZG soll der Verweis auf besondere Rechtsvorschriften sicherstellen, dass die grundlegende Geldleistungsfreiheit nicht mit speziellen Rechtsnormen in Konflikt gerät, welche die geodatenhaltenden Stellen zur Erhebung von Geldleistungen verpflichten, etwa zur Refinanzierung der Gestehungskosten für das Erfassen und Führen umfangreicher Geodatenbestände.17 Die Norm hat nicht nur lediglich deklaratorischen Charakter, wie man im Hinblick auf den Grundsatz des Vorrangs des spezielleren Gesetzes annehmen könnte. Die besondere Rechtsvorschrift im Sinne der Norm kann – jedenfalls ergibt sich nichts Entgegenstehendes aus dem Wortlaut – auch eine Norm sein, welche im Rang unter einem einfachen Gesetz stehen kann.18 Die Einschränkung gilt aber nicht in Bezug auf andere geodatenhaltende Stellen des Bundes, wie die Rückausnahme von § 11 Abs. 2 Satz 2 GeoZG deutlich macht. Nicht geregelt ist die Frage, was in Bezug auf andere Behörden des Bundes gilt, welche noch nicht als geodatenhaltende Stellen des Gesetzes zu qualifizieren sind. Nach dem Wortlaut der Norm und der systematischen Gliederung sind diese Behörden für die geodatenhaltende Stellen „Öffentlichkeit“ im Sinne von § 11 Abs. 1, 3 GeoZG. In diesen Fällen können also eventuell besondere Rechtsvorschriften oder Rechte Dritter einer entgeltfreien Weitergabe nach § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG entgegenstehen.

III. Entgegenstehende Rechte Dritter i.S.v. § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG 1. Verhältnis zu § 4 Abs. 4 GeoZG Die zweite Beschränkung des geldleistungsfreien Zugangs zu Geodaten ergibt sich aus der zweiten Variante des § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG. Explizit genannt sind „vertragliche oder gesetzliche Rechte Dritter“. Der Gesetzgeber geht offenbar davon aus, dass die Variante letztlich deklaratorischer Natur sei: Sie stelle „klar, dass Rechte Dritter bezogen auf Geodaten und Geodatendienste, einschließlich zugehöriger Metadaten, durch die Regelungen des GeoZG nicht berührt werden; dies ergibt sich unmittelbar bereits aus § 4 Absatz 4 GeoZG, nach dem diese Geodaten und Geodatendienste nicht dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallen.“19 § 4 Abs. 4 GeoZG normiert, dass Geodaten und Geodatendienste von den Vorschriften des GeoZG unberührt bleiben, wenn die geodatenhaltende Stelle nicht selbst am geistigen Eigentum an den Geodaten bzw. den Geodatendiensten verfügt. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 20. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18. 5. 2012, S. 8. 18  Auch wenn dies nicht explizit angesprochen wird, spricht hierfür die Gesetzesbegründung, vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18. 5. 2012, S. 8. 19  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/9686 v. 18. 5. 2012, S. 8. 16 Vgl. 17 

324

F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

In der Tat ist in diesen Fällen bereits die Veröffentlichungspflicht des § 11 Abs. 1 GeoZG ausgeschlossen, so dass es auf die konkreten Modalitäten (insbesondere Geldleistungsfreiheit) des § 11 Abs. 2 GeoZG nicht mehr ankommt. 2. Anwendungsfälle der Ausschlussgründe von § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG Dennoch ist die Einschränkung an dieser Stelle nicht überflüssig. § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG kann relevant werden, sollten andere Rechte Dritter betroffen sein als solche, welche als „geistiges Eigentum“ an den betroffenen Geodaten zu bewerten sind. Im Bereich absoluter Rechte ist das unwahrscheinlich, allerdings sind Konstellationen, in denen Dritte vertragliche Rechte innehaben, nicht ausgeschlossen. Wie die Rechte Dritter in diesem Fall konkret zu berücksichtigen wären, ließe sich nur im Einzelfall, je nach Inhalt der vertraglichen Regelungen, bestimmen. Auch für diese Beschränkung gilt die Rückausnahme des § 11 Abs. 2 Satz 2 GeoZG. Ein weiterer Anwendungsfall wurde in Kapitel C.IV.2.e vorgestellt: „Dritte“ im Sinne des § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG sind auch Private, die ihre Geodaten privatrechtlich über das Geoportal.de anbieten. In diesem Fall bleiben die Modalitäten der Weitergabe der jeweiligen Vertragsgestaltung zwischen diesen „Dritten“ als Anbietern und den Nutzern vorbehalten.20 3. Teleologische Reduktion von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG (gesetzliche Rechte Dritter) Vom Wortlaut erfasst wären grundsätzlich auch Konstellationen, in denen Dritte zwar keine Rechte an den Geodaten haben, die von diesen transportierten Informationen aber dennoch gesetzlich geschützte Rechte Dritter berühren, insbesondere das Recht am eigenen Bild (einfachrechtlich §§ 22, 23 KunstUrhG, bzw. verfassungsrechtlich als Ausprägung des informationellen Selbstbestimmungsrechts, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) verletzen. Ein Anwendungsbeispiel wären beispielsweise hochauflösende Orthofotos oder Satellitenbilder.21 Die Abgrenzung zwischen dem zivilrechtlich garantierten Recht am eigenen Bild und den datenschutzrechtlichen Schutzmöglichkeiten ist weitgehend ungeklärt.22 Im Falle des Geodatenrechts entfiele jedenfalls die Erwägung, in den Regelungen des Kunsturhebergesetzes speziellere Regelungen zum Datenschutz zu sehen, wofür 20  Die Gesetzesmaterialien schweigen sich hierzu aus, was nicht zuletzt daran liegen dürfte, dass es Sinn und Zweck der Änderung des GeoZG von 2012 war, das Zugangsrecht zu den Geodaten geodatenhaltender Stellen zu reformieren. Über den Zugang zu den Daten Privater, welche an der nationalen Geodateninfrastruktur beteiligt sind, findet sich daher nichts. Dies spricht dafür, dass es insofern bei der bereits vor 2012 bestehenden Rechtslage bleiben soll. 21 Vgl. Klar, MMR 2012, 788 (788 f.). 22  Vgl. insbesondere Schnabel, ZUM 2008, 657 (657), nach dem beide Institute sogar „in bestimmten Fällen nicht in Einklang zu bringen“ seien.

III. Entgegenstehende Rechte Dritter i.S.v. § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG

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im Verhältnis zum BDSG dessen § 1 Abs. 3 spräche. § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Nr. 1 UIG ist selbst eine spezielle Regelung des Datenschutzes im Rahmen des staatlichen Geodatenzugangsrechts. Diese Auslegung von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG hätte eine erhebliche Auswirkung auf das Zugangsrecht zu staatlichen Geodaten, würde sie doch bereits auf der Ebene des Entstehens des Anspruchs auf Zugang sämtliche Rechtspositionen Dritter einführen. Als gesetzliche Rechte Dritter beispielsweise deren allgemeines Persönlichkeitsrecht oder das Recht auf Wahrung des Steuer- und Statistikgeheimnisses zu sehen, wäre jedoch systemwidrig, weil diese von § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Nr. 3 UIG explizit einer Regelung zugeführt werden, welche es andernfalls nicht bräuchte. Darüber hinaus würde eine solche (an sich durchaus vom Wortlaut gedeckte) Auslegung das gesetzliche Prüfprogramm des § 12 GeoZG sprengen – für die Norm bliebe praktisch kein Anwendungsprogramm übrig, würde man die durch sie geschützten Rechtsgüter bereits als sonstige „gesetzliche Rechte Dritter“ bewerten. Es wäre aber auch systemwidrig, die in § 12 GeoZG aufgeführten geschützten Rechtsgüter, welche zu Beschränkungen des Zugangs führen können, vom Anwendungsbereich des § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG auszunehmen, und unter diese Norm nur solche Rechtsgüter wie etwa das Recht am eigenen Bild im Sinne der §§ 22 ff. KunstUrhG zu fassen. § 12 GeoZG zählt die besonders wichtigen Rechtsgüter auf, zu deren Schutz ausnahmsweise der Zugang zu Geodaten beschränkt werden kann. Dann wäre es jedoch sinnwidrig, die vom Gesetzgeber als im Zusammenhang mit dem Geodatenzugangsrecht weniger schutzwürdigen Rechte bereits auf der Ebene des § 11 Abs. 2 Satz 1GeoZG, welcher die Frage klärt, ob überhaupt ein Zugang entsteht, zu schützen und für diese weniger wichtigen Schutzgüter bereits den Zugangsanspruch als nicht entstanden zu betrachten, während die hochwertigen Schutzgüter des § 12 GeoZG grundsätzlich den Zugangsanspruch nicht verhindern, sondern lediglich ausnahmsweise im Rahmen der Abwägung nach § 12 GeoZG in Verbindung mit §§ 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 u. 2 UIG Beschränkungsmöglichkeiten rechtfertigen.23 Aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber durch § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG ein Einfallstor für die Prüfung sämtlicher gesetzlicher Rechte Dritter schaffen wollte. Vielmehr sollten nur die vertraglichen und gesetzlichen Rechte Dritter an den Geodaten selbst, und nicht an den durch sie transportierten Informationen, geschützt werden.24 23  Schutzgüter wie die Verteidigung oder die internationalen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland würden also einer Abwägung unterliegen, während die „sonstigen Rechte Dritter“ nicht abgewogen werden müssten. Dies ist offensichtlich sinnwidrig. 24  Dies ergibt sich implizit aus der Argumentation mit der Bedeutung von § 11 Abs. 2 GeoZG; die Norm stelle klar, „dass Rechte Dritter bezogen auf Geodaten und Geodatendienste, einschließlich zugehöriger Metadaten, durch die Regelungen des GeoZG nicht berührt werden; dies ergibt sich unmittelbar bereits aus § 4 Absatz 4 GeoZG, nach dem diese Geo- daten und Geodatendienste nicht dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallen.“

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

Dafür spricht insbesondere ein Vergleich mit § 11 GeoZG a.F. von 2009: Geodaten und Geodatendienste waren vorbehaltlich der Vorschrift des § 12 Absatz 1 und 2 öffentlich verfügbar bereitzustellen (Satz 1 a.F.); wurden Geodaten über Darstellungsdienste bereitgestellt, konnte dies in einer Form geschehen, welche eine Weiterverwendung im Sinne von § 2 Nr. 3 des IWG vom 13. Dezember 2006 ausschloss (Satz 2 a.F.).25 Schließlich wäre eine solche – wortwörtliche – Auslegung von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG auch unionsrechtswidrig. Zwar verlangt die INSPRIE-RL, außer für Suchdienste, keinen geldleistungsfreien Zugang wie ihn § 11 GeoZG n.F. vorsieht, dennoch muss im Rahmen der Geldleistungspflicht grundsätzlich ein umfassender Zugang zu allen verfügbaren INSPIRE-relevanten Geodaten angeboten werden. Beschränkungen hiervon sind nur nach den in Art. 13 und 17 INSPIRE-RL vorgesehenen Ausschlussgründen möglich, welche sogar ausdrücklich eng auszulegen sind. Den Mitgliedstaaten ist es nicht möglich weitere Beschränkungen aufzunehmen, welche nicht in der INSPIRE-RL vorgesehen sind. Genau hierzu würde jedoch eine solche Auslegung von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG führen. Dieses Ergebnis fügt sich genau zur weiten Auslegung des Begriffs des „Dritten“ in § 11 Abs.2 Satz 1 GeoZG ein: Beide ergeben sich aus einer richtlinienkonformen Auslegung und beide betonen, dass die Norm zwar umfassend die Rechte aller Dritten schützen will, aber eben nur an den Geodaten und Metadaten selbst. Daher ist der Wortlaut von § 11 Abs. 2 Satz 1 teleologisch zu reduzieren. Die Norm ist also so zu lesen: „Geodaten und Metadaten sind über Geodatendienste für die kommerzielle und nicht kommerzielle Nutzung geldleistungsfrei zur Verfügung zu stellen, soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist oder vertragliche oder gesetzliche Rechte Dritter an den jeweiligen Geodaten und Metadaten dem nicht entgegenstehen.“

IV. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 1 GeoZG 1. Grundsätzliches § 12 GeoZG sieht Beschränkungen des Zugangs zu Geodaten bzw. Geodatendiensten zum Schutz öffentlicher oder sonstiger Belange vor. Dogmatisch handelt es sich bei den Beschränkungen nach § 12 GeoZG um Ausnahmen vom Grundsatz möglichst umfangreichen Zugangs. Nach dem Grundsatz singularia non sunt extendenda26 sind diese Einschränkungen stets eng auszulegen. Wo das Gesetz Diese unterfallen also nicht dem Gesetz; würde es sich hierbei auch zB. um Daten handeln, welche das Recht des Einzelnen auf informationelle Selbstbestimmung betreffen, und nähme man an, dass diese bereits unter § 11 Abs. 2 GeoZG als Rechte Dritter fielen, dann bliebe für § 12 GeoZG, soweit er bspw. das Datenschutzrecht aktiviert, kein Raum. 25  Siehe auch GeoZG v. 10.02.2009, BGBl. I S. 278 (282). 26  Siehe u.a. BVerwG, Urt. v. 21. 06. 2005 - 2 WD 12/04, NJW 2006, 77 (98); Säcker, in: Säcker/Rixecker (Hrsg.), MünchKomm BGB Einleitung Rdnr. 120; kritisch zu diesem

IV. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 1 GeoZG

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Abwägungen vorsieht, ist zu bedenken, dass der Gesetzgeber des GeoZG von einem möglichst freien Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten ausgeht, was entsprechend in die Abwägung einzufließen hat. Wo das Gesetz keine Abwägung vorsieht, sind die unbestimmten Rechtsbegriffe, die als Tatbestandsvoraussetzungen für eine Einschränkung dienen, entsprechend restriktiv auszulegen. Dies ergibt sich bereits aus der richtlinienkonformen Auslegung im Hinblick auf Art. 13 Abs. 2 INSPIRE-RL. Art. 12 GeoZG enthält in seinen drei Absätzen drei unterschiedliche Anwendungsfälle. Absatz 1 regelt Beschränkungsmöglichkeiten für den Zugang der Öffentlichkeit zu Suchdiensten i.S.v. § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG. Absatz 2 normiert die viel weiterreichenden Beschränkungsmöglichkeiten für den Zugang der Öffentlichkeit für die übrigen Dienste, welche § 6 Abs. 1 Nr. 2 – 5 GeoZG vorsieht. Absatz 3 schließlich hat nicht den Zugang der Öffentlichkeit zum Gegenstand, sondern im weiteren Sinne den Zugang anderer geodatenhaltender Stellen mit Ausnahme solcher nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG und sieht daher geringere Beschränkungsmöglichkeiten vor, als Absatz 2 – jedoch stärkere Beschränkungen als Absatz 1, der sich an die Öffentlichkeit wendet. Dies ist jedoch nur auf den ersten Blick widersinnig: Denn die in Absatz 3 genannten geodatenhaltenden Stellen sind insofern selbst ebenfalls Teil der Öffentlichkeit nach Absatz 1 der Norm. Für Suchdienste im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG gelten also auch gegenüber den geodatenhaltenden Stellen nach Absatz 3 lediglich die engen Begrenzungsmöglichkeiten nach Absatz 1. Für Suchdienste im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG sieht § 12 Abs. 1 GeoZG lediglich Beschränkungsmöglichkeiten vor, wenn der Zugang zu diesen Diensten nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder die Verteidigung haben kann. Er setzt damit Art. 13 Abs. 1 UAbs. 1 INSPIRE-RL in deutsches Recht um. 2. Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen Die Beschränkung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Suchdiensten für den Fall, dass dieser Zugang nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen hätte (§ 12 Abs. 1 Var. 1 GeoZG), ist bereits in Art. 13 Abs. 1 UAbs. 1 INSPIRE-RL vorgesehen. Was unter „internationalen Beziehungen“ zu verstehen ist, wird weder vom Gesetzgeber definiert, noch finden sich Hinweise in den Gesetzgebungsmaterialien des GeoZG oder der INSPIRE-RL. Internationale Beziehungen bezeichnen die Beziehungen zwischen Völkerrechtssubjekten; es handelt sich also um Beziehungen der Bundesrepublik Methoden-Argument: Beaucamp/Treder, Methoden und Technik der Rechtsanwendung, Rdnr. 273.

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

Deutschland zu auswärtigen Staaten und zu zwischen- und überstaatlichen Organisationen, wie der EU oder der UNO.27 Schutzziel sind die Belange der Bundesrepublik Deutschland sowie das diplomatische Vertrauensverhältnis zu anderen Völkerrechtssubjekten; die geschützten internationalen Beziehungen sind gemäß Art. 32 GG Sache des Bundes.28 Nicht erfasst sind Beziehungen zu ausländischen Privatpersonen.29 Das Zugänglichmachen kann nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen haben, wenn entweder das deutsche Staatsgebiet betreffende Geodaten im In- oder Ausland bekannt werden oder bei deutschen geodatenhaltenden Stellen verfügbare Geodaten bzw. Geodatendienste über das Gebiet ausländischer Staaten im In- oder Ausland bekannt werden – allerdings dürfen die Geodaten die Beziehungen zu anderen Staaten nicht lediglich berühren, sie müssen wirklich nachteilige Auswirkungen haben.30 Ein Bezug zum Gebiet ausländischer Staaten ist jedoch kaum möglich und dürfte hauptsächlich Grenzregionen betreffen, da unter das GeoZG von vornherein nur Geodaten fallen, welche sich auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland oder auf die ausschließliche Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland gemäß Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen beziehen (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG). Hinzu kommt, dass die Bundesrepublik (mit Ausnahme der Schweiz) von EU-Mitgliedstaaten umgeben ist, welche ebenfalls durch die INSPIRE-RL verpflichtet werden. Insofern dürfte dem Tatbestandsmerkmal der internationalen Beziehungen im Geoinformationsrecht letztlich nur eine geringe Bedeutung zukommen. Ein Beispiel könnten aber Informationen zu ausländischen Vertretungen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland sein, zumal deren Territorium zwar Immunität genießt (Art. 22 Abs. 1 u. 3 WÜD)31, aber sehr wohl Teil des Gebiets der Bundesrepublik Deutschland ist.32 3. Bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit Nach Art. 13 Abs. 1 UAbs. 1 INSPIRE-RL können die Mitgliedstaaten den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodatensätzen bzw. -diensten geodatenhaltender Stellen auch beschränken, wenn der Zugang nachteilige Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit hätte. Der bundesdeutsche Gesetzgeber spezifiziert dies in § 12 Abs. 1 Var. 2 GeoZG dahingehend, dass der Zugang eingeschränkt werden 27  Schrader, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, § 7 Rdnr. 7; s. auch zum gleichen Begriff im allgemeinen Informationsrecht: BVerwG, Urt. v. 29. 10. 2009 - 7 C 22/08, NVwZ 2010, 321 (321), Rdnr. 14; Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/4493, S. 9; Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Rdnr. 10. 28  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 10; in die gleiche Richtung: Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Rdnr. 10. 29  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 10. 30  Zu allgemeinen Informationen: Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Rdnr. 9. 31  Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen, BGBl. 1964 II, S. 958. 32 Siehe Herdegen, Völkerrecht, § 38 Rdnr. 1 m.w.N.

IV. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 1 GeoZG

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kann, wenn er nachteilige Auswirkungen auf „bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit“ haben kann. Die Formulierung entspricht § 8 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3 UIG. In Bezug auf die INSPIRE-RL ist diese Einschränkung unschädlich, da sie im Zweifelsfall zu einer weiteren Einschränkung der Beschränkungsmöglichkeiten des Zugangs führt, mithin zu einer Ausweitung des Zugangsrechts der Öffentlichkeit zu Suchdiensten. Darüber hinaus ist der Begriff der öffentlichen Sicherheit im hier zugrunde zu legenden Unionsrechts33 enger auszulegen als im deutschen Ordnungsrecht – dieser bezieht sich grundsätzlich auf die gesamte Rechtsordnung, das Unionsrecht zielt auf eine „tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung […], die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“.34 Bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit sind insbesondere wichtige staatliche Einrichtungen.35 Die Begründung im Gesetzesentwurf zum UIG nennt außerdem exemplarisch Gefährdungen der Funktionsfähigkeit des Staates sowie die Preisgabe von Verfassungsschutzdaten.36 Außerdem fallen unter die bedeutsamen Rechtsgüter der öffentlichen Sicherheit auch Leben, Gesundheit, Freiheit, nicht unwesentliche Vermögenswerte sowie andere strafrechtlich geschützte Güter.37 Ein rein privates Interesse, das durch die Veröffentlichung der Information beeinträchtigt wird, genügt nicht.38 Im Falle von Umweltinformationen gilt, dass nachteilige Auswirkungen für bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit zu erwarten sind, falls bei der Offenbarung der Informationen mit Handlungen gerechnet werden muss, welche die öffentliche Sicherheit ernsthaft zu beeinträchtigen drohen.39

33  Auf den Vorrang in diesem Fall weist hin: Kämmerer, in: Schröder/Hecker/Hendler/ Proeßl/Reiff (Hrsg.), Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, insbesondere Umweltschutz, S. 123 (134). 34  Schrader, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, § 7 Rdnr. 11; in diese Richtung: vgl. EuGH, Beschl. v. 04. 12. 1974 - Rs. 41/74, NJW 1974, 2165 (2165), Ls. c); zum Begriff der öffentlichen Ordnung, der insofern nicht klar abgegrenzt scheint: EuGH, Urt. v. 27. 11. 1977 - Rs 30/77, NJW 1978, 479 (479), Ls. 3 (hier auch das Zitat); zu letztem aA Tu­ riaux, UIG, § 7 Rdnr. 7, der die gleiche Definition wie hier verwendet, sie aber ausdrücklich der öffentlichen Sicherheit zuschreibt und den Begriff der öffentlichen Ordnung ablehnt. 35  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 17. 36  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 06. 2004, S. 19. 37  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 17; Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rdnr. 99. 38  Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rdnr. 99; Turiaux, UIG, § 7 Rdnr. 7. 39  OVG Koblenz, Urt. v. 20. 02. 2008 - 1 A 10886/07, NVwZ 2008, 1141 (1143); dem folgend bspw. VG Trier, Beschl. v. 17.07. 2009 - 5 L 330/09, NVwZ-RR 2009, 828 (829); Reidt/ Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 18.

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

4. Verteidigung Verteidigung im Sinne der Norm meint die militärische Verteidigung, wobei es sich zunächst um die Abwehr von Angriffen anderer Staaten auf die Bundesrepublik Deutschland handelt.40 Weil die Bundesrepublik Deutschland jedoch mit der NATO in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gemäß Art. 24 Abs. 2 GG integriert ist,41 sind auch Geodatensätze bzw. -dienste über die NATO-Verbände betroffen, unabhängig vom Ort der Stationierung.42 Nachteile für die Wirksamkeit und Effektivität militärischer Einrichtungen und potentieller Verteidigungshandlungen können durch die Zurverfügungstellung von Geodaten bereits entstehen, falls „sie eine Gefährdungslage schafft oder erhöht, z.B. die Gefahr einer Sabotage oder eines terroristischen Angriffs.“43 Geodatensätze bzw. -dienste, welche nicht als Verschlusssache eingestuft sind, können ebenfalls schutzbedürftige Informationen transportieren, was ihrer Herausgabe entgegensteht.44 Sollten die Daten nicht selbst von der geodatenhaltenden Stelle erhoben worden sein, so ist nach „allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen“ die Stelle, von welcher die Informationen stammen, ins Benehmen zu setzen, ob und inwieweit die Geodaten veröffentlicht werden können.45 Sollten die Daten von einem anderen Hoheitsträger kommen, der sie im Rahmen des Systems kollektiver Sicherheit bereitgestellt hat, so läge ein Überschneidungsfall mit dem Ablehnungsgrund wegen nachteiliger Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen vor. 5. Kein Datenschutz für Suchdienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG? Es fällt ins Auge, dass für die Suchdienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG nur sehr geringe Beschränkungsmöglichkeiten vorgesehen sind – ein Schutz der Rechte Einzelner findet sich nicht, außer im Rahmen der bedeutsamen Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit. Im Rahmen von Suchdiensten ist durch das GeoZG kein Datenschutz vorgesehen. Dies könnte die Frage aufwerfen, ob in diesem Fall das Bundesdatenschutzgesetz Anwendung finden muss, oder ob es sich um eine bewusste Nicht-Normierung seitens des Gesetzgebers handelt, welche als solche zu respektieren ist und den allgemeinen Datenschutz sperrt.46 Die Frage verliert jeReidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 13. Nicht nur die UNO, auch die NATO ist ein System kollektiver Sicherheit, so ausdrücklich BVerfG, Urt. v. 12. 07. 1994 - 2 BvE 3/92 u.a., BVerfGE 90, 286 (350 f.). 42  Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rdnr. 98. 43  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 06. 2004, S. 18. 44  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 06. 2004, S. 18. 45  Ebd., S. 18 (bezogen auf Umweltinformationen). 46  Es würde sich also um einen Fall des sog. „beredten Schweigen“ des Gesetzgebers handeln; siehe zu dieser Argumentationsfigur Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 370. 40  41 

V. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 2 GeoZG

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doch an Virulenz, wenn man sich das Wesen von Suchdiensten vor Augen führt: Es handelt sich um Dienste, welche es ermöglichen, auf der Grundlage des Inhalts entsprechender Metadaten nach Geodatensätzen und -diensten zu suchen und den Inhalt der Metadaten anzuzeigen (Art. 11 Abs. 1 lit. a INSPIRE-RL umgesetzt in § 3 Abs. 3 Nr. 1 GeoZG). Der Nutzer gibt also in eine Eingabemaske Suchbegriffe wie beispielsweise „Gewässer“ und „Baden-Württemberg“ ein. Als Ergebnis der Suche wird noch keine Karte angezeigt, sondern zunächst einmal die vorhandenen Geodatensätze, welche von den geodatenhaltenden Stellen auf das Portal eingestellt wurden, sowie die diese beschreibenden Metadatensätze. Die Metadaten ihrerseits enthalten typischerweise Angaben zu Qualität und Gültigkeit der Geodatensätze, die für die Schaffung, Verwaltung, Erhaltung und Verbreitung zuständige Behörde, Kontaktdaten, eventuelle Beschränkungen zum Zugang usw. (vgl. Art. 5 Abs. 2 INSPIRE-RL). Hierbei handelt es sich aber nicht um personenbezogene Daten im Sinne des Datenschutzrechts (vgl. unten VI.). Die Suchdienste bieten dem Nutzer lediglich die Möglichkeit, Geodatensätze und -dienste zu suchen und sich deren Beschreibung anzeigen zu lassen. Hierfür genügen die geringen Beschränkungsmöglichkeiten, wie sie sich in § 12 Abs. 1 GeoZG finden.

V. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 UIG 1. Nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 8 Abs. 1 Nr. 1 UIG Der Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten über die Dienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 – 5 GeoZG (also Darstellungsdienste, Downloaddienste, Transformationsdienste und Dienste zur Abwicklung eines elektronischen Geschäftsverkehrs) kann über den Verweis von § 12 Abs. 2 GeoZG auf § 8 Abs. 1 Nr. 1 UIG ebenfalls beschränkt werden, wenn er negative Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen, die Verteidigung oder bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit haben kann. Für die Auslegung der Begriffe gilt wegen des identischen Wortlauts und der gleichen Schutzrichtung das oben Gesagte (siehe IV.). Allerdings: Während im Falle der Suchdienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG der Zugang der Öffentlichkeit beschränkt werden kann, stellen §§ 12 Abs. 2 GeoZG, 8 Abs. 1 Nr. 1 UIG die Beschränkung unter den Vorbehalt, dass das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe nicht überwiegt. Wie dieses Abwägungsgebot auszulegen ist, dazu siehe unten (4.). 2. Nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen (§ 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG) Nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG ist der Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen, soweit das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 UIG hätte, wobei auch in diesem Falle nicht das öffentliche

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

Interesse an der Bekanntgabe überwiegen darf. Im Umweltinformationsrecht wird die Norm insofern kritisch, wenn nicht gar reformbedürftig, gesehen, als durch dieses Einfallstor sich doch „das Aktengeheimnis auf kaltem Wege wieder“ einführen ließe.47 Auf diese Norm erstreckt sich nun der Verweis von § 12 Abs. 2 GeoZG für die Dienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 – 5 GeoZG, wobei anstelle der umweltinformationspflichtigen Stellen im Zusammenhang des GeoZG die geodatenhaltenden Stellen im Sinne des Gesetzes zu verstehen sind. Der Zugang zu Geodaten ist nach dieser Verweisung also zu beschränken (notabene: nicht „kann“ wie in § 12 Abs. 1 GeoZG), wenn das Bekanntwerden der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von geodatenhaltenden Stellen hätte. Im Falle von Umweltinformationen bezieht sich der Ausschlussgrund auf die Beratungen innerhalb einer Stelle, während der Informationsfluss zwischen umweltinformationsverpflichteten Stellen über § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG geregelt ist.48 Wegen des fehlenden Verweises auf § 8 Abs. 2 UIG in § 12 Abs. 2 GeoZG und der anders gelagerten Schutzrichtung bietet es sich an, in diesem Fall § 8 Abs. 2 UIG so auszulegen, dass auch die Beratungen zwischen geodatenhaltenden Stellen geschützt werden sollen, da der Wortlaut dem nicht entgegensteht und nicht einzusehen ist, wieso die Beratungen innerhalb einer Behörde einem höheren Schutzniveau unterliegen sollen, als die Beratungen zwischen zwei Behörden bzw. geodatenhaltenden Stellen, zumal wenn beide dem öffentlichen Sektor angehören. Der Schutz der Beratung umfasst schriftliche und mündliche behördliche Meinungsäußerungen und die Willensbildung, die sich inhaltlich auf die Entscheidung(sfindung) bezieht, und zwar von Anfang bis zum Schluss eines Verwaltungsverfahrens; nach dem Abschluss des Verfahrens kann der Ablehnungsgrund nicht mehr geltend gemacht werden.49 Der Versagungsgrund fügt sich logisch in das System des Umweltinformationsrechts ein, das im Wesentlichen vom Gedanken der Umweltinformation auf Antrag geprägt ist (§ 4 Abs. 1 UIG), während die proaktive Bereitstellung von Umweltinformationen (§ 10 Abs. 1 UIG) eine untergeordnete Rolle spielt. § 8 UIG ist Teil des Abschnitts 3 des UIG mit der Überschrift „Ablehnungsgründe“. Die Norm bezieht sich also auf die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Informationen. Dies ist eine völlig andere Situation als sie § 12 GeoZG vorfindet, der auf § 11 GeoZG folgt, welcher die proaktive Einstellung von Geodatensätzen und -diensten auf ein Geoportal unabhängig von der Anfrage eines Nutzers vorschreibt. Dass nun § 12 GeoZG, der einen völlig anderen Informationszugang regelt, auf § 8 UIG verweist, ist nicht unproblematisch, was sich schon daran zeigt, dass der Zugang zu Geodaten kaum negativen Einfluss auf die Vertraulichkeit der Beratungen geoda47  Kämmerer, in: Schröder/Hecker/Hendler/Proeßl/Reiff (Hrsg.), Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, insbesondere Umweltschutz, S. 123 (135 f.). 48  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 20. 49  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. v. 15/3406 v. 21. 06. 2004, S. 18 f.; Schrader, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, § 7 Rdnr. 9.

V. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 2 GeoZG

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tenhaltender Stellen haben kann, was freilich bei Umweltinformationen sehr wohl der Fall sein kann. Dennoch sieht der Gesetzgeber durch den Verweis eine solche Regelung vor, was im Einklang mit der INSPIRE-RL ist, nach der der Zugang beschränkt werden kann, sofern er nachteilige Auswirkungen hätte auf „die Vertraulichkeit der Verfahren von Behörden, sofern eine derartige Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen ist“ (Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 lit. a INSPIRE-RL). In richtlinienkonformer Auslegung ist also „Beratung“ stets auf ein konkretes Verfahren zu beziehen. „Behörde“ bedeutet im Zusammenhang mit der INSPIRE-RL das Gleiche, wie „geodatenhaltende Stelle“ in der deutschen Terminologie (Vgl. Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL). 3. Nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter von § 8 Abs. 1 Nr. 3 UIG Nach § 8 Abs. 1 Nr. 3 UIG ist der Antrag auf Bekanntgabe von Umweltinformationen abzulehnen, soweit die Bekanntgabe nachteilige Auswirkungen auf „die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, den Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren oder die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen“ hätte. Durch den Verweis in § 12 Abs. 2 GeoZG gilt diese Beschränkungsmöglichkeit auch für den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten über die Dienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 – 5 GeoZG entsprechend. Der Verweis setzt Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 lit. c INSPIRE-RL in deutsches Recht um, wonach die Mitgliedstaaten den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodatensätzen und -diensten im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. b-e (also den dem § 6 Abs. 1 Nr. 2 – 5 GeoZG entsprechenden Diensten) und Art. 14 Abs.2 INSPIRE-RL beschränken können, wenn dieser Zugang nachteilige Auswirkungen auf „laufende Gerichtsverfahren, die Möglichkeit einer Person ein faires Verfahren zu erhalten oder die Möglichkeit einer Behörde, Untersuchungen strafrechtlicher oder disziplinarischer Art durchzuführen“, hätte. a) Nachteilige Auswirkungen auf die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens Als Gerichtsverfahren im Sinne von §§ 8 Abs. 1 Nr. 3 Var. 1 UIG, 12 Abs. 2 GeoZG sind Verfahren in allen Gerichtszweigen zu betrachten, also Zivil-, Strafund Verwaltungsrechtsstreitigkeiten und Verfahren vor dem EuGH.50 Allerdings sind Gerichte selbst grundsätzlich keine geodatenhaltenden Stellen, es sei denn sie übernehmen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. b UIG in Verbindung mit § 3 Abs. 8 GeoZG), so dass der Beschränkungsgrund nur in

50  Jastrow/Schlatmann, Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Rdnr. 50 ff., wonach sich der Begriff im allgemeinen IFG auf das Umweltinformationsrecht zurückführen lässt.

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

Fällen gilt, in denen eine geodatenhaltende Stelle als Beteiligte oder Beigeladene am Verfahren beteiligt ist.51 Es handelt sich um einen nur zeitweise bestehenden Beschränkungsgrund, denn er gilt nur während der Durchführung eines Gerichtsverfahrens, mithin von der Anhängigkeit bis zur Rechtskraft eines Urteils, und zwar in allen Gerichtszweigen.52 Sinn und Zweck der Regelung ist der Schutz der Rechtspflege, indem verhindert wird, dass wegen des Bekanntwerdens verfahrensrelevanter Informationen eine unmittelbare Beeinflussung des Verfahrensausgangs stattfindet, etwa wenn sich die Verfahrensposition der Parteien zu deren Gunsten oder Ungunsten verschieben könnte (z.B. wegen Vereitelung bestehender Aufklärungsmöglichkeiten oder Auswirkungen auf die Beweislast der Parteien).53 Aus diesem Grund ist nicht ersichtlich, warum die hM die Verfassungsbeschwerde aus dem Anwendungsbereich der Vorschrift ausnimmt.54 Zwar ist die Verfassungsgerichtsbarkeit keine Superrevisionsinstanz,55 die Schutzbedürftigkeit der Durchführung des Gerichtsverfahrens ist jedoch vergleichbar. Nach § 26 BVerfGG unterliegen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht dem Untersuchungsgrundsatz – wie er im Verwaltungs-, Sozial- oder Finanzgerichtsverfahren gilt.56 Die Situation ist also mit diesen Prozessen vergleichbar. Da ein rechtskräftiges Urteil besteht und es sich bei § 8 Abs. 1 Nr. 3 UIG in Verbindung mit § 12 Abs. 2 GeoZG letztlich um einen Ausschluss vom Regelfall des Zugangs zu Geodaten handelt, und zusätzlich im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde grundsätzlich die Aktenlage der Ausgangsprozesse entscheidend ist, wird in den meisten Fällen kein Ausschlussgrund vom allgemeinen Zugang anzunehmen sein. Dennoch ist dies nicht für alle Fälle auszuschließen, es wird vielmehr auf den jeweiligen Einzelfall ankommen. Darauf, ob die geodatenhaltende Stelle die Geodaten aufgrund des Verfahrens erhalten hat oder ob sie bei dieser bereits vor dem Verfahren vorhanden waren, kommt es nicht an.57 Für Geodaten erscheint eine solche Situation insgesamt weniger virulent, als für Umweltinformationen im Allgemeinen. Allerdings erfordert der Beschränkungsgrund von der Behörde eine ständige Prüfung der Verfahrensrelevanz ihrer öffentlich zur Verfügung gestellten Geodaten für laufende Gerichtsverfahren.

Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 27. Jastrow/Schlatmann, Informationsfreiheitsgesetz, § 3 Rdnr. 52, 61; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 28. 53  BVerwG, Urt. v. 28. 10. 1999 - 7 C 32/98, NVwZ 2000, 436 (438). 54  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 28. 55  BVerfG, Urt. v. 15. 01. 1958 - 1 BvR 400/51 (Lüth), BVerfGE 7, 198 (207); BVerfG, Beschl. v. 13. 06. 2013 - 1 BvR 1942/12, JurionRS 2013, 41146 Rdnr. 9. 56  Klein, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge (Hrsg.), BVerfGG, § 26 Rdnr. 1. 57  Zu Umweltinformationen vgl. BVerwG, Urt. v. 28. 10. 1999 - 7 C 32/98, JuS 2000, 929 (929). 51 

52 

V. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 2 GeoZG

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b) Nachteilige Auswirkungen auf den Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren Die Sicherung des Anspruchs einer Person auf ein faires Verfahren entspricht der Forderung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK. Dieser Ausschlussgrund steht mit der vorhergehenden Alternative in engem Zusammenhang, so dass sich Überschneidungen ergeben können.58 Die Zugangsbeschränkung zu Geodaten soll die Entscheidungsfreiheit und Unabhängigkeit der staatlichen Entscheidungsorgane in sämtlichen dem Fairnessgebot unterworfenen Verfahren sicherstellen – das gilt in erster Linie für Prozesse, kann jedoch auch für Ermittlungs- und Verwaltungsverfahren gelten.59 Es handelt sich einerseits um einen Schutz der Rechtspflege und der staatlichen Entscheidungspflege, also um eine objektive Dimension, andererseits gewährt der Grundsatz des fairen Verfahrens auch ein subjektives Recht.60 Mit dem Abschluss des Verfahrens entfällt die Grundlage für die Zugangsbeschränkung.61 Zwar spricht diese Variante nicht, wie die vorhergehende, von einem „laufenden“ Verfahren, der Schutzgrund ist jedoch weggefallen und es besteht somit kein Grund mehr, den an sich zu gewährenden Zugang zu Geodaten weiter zu beschränken. Eine Ausnahme hiervon wäre allerhöchstens im Einzelfall denkbar. c) Nachteilige Auswirkungen auf die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen In der letzten Alternative scheint der deutsche Wortlaut zunächst weiter zu gehen als der Wortlaut der Richtlinie. Dieser stellt nämlich auf eine „Behörde“ ab, also nach Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL dem europäischen Analogon der geodatenhaltenden Stelle i.S.v. § 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 UIG. § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Nr. 3 UIG enthält eine solche Beschränkung auf die geodatenhaltende Stelle nicht. Das schadet aber nicht, da strafrechtliche Untersuchungen entweder von der Staatsanwaltschaft (§ 160 StPO) oder der Polizei (§ 163 StPO) durchgeführt werden, also einer „Stelle der öffentlichen Verwaltung“ i.S.v. Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL. Gleiches gilt für die Untersuchung in Ordnungswidrigkeiten-Verfahren, für das die Verwaltungsbehörde, die Staatsanwaltschaft oder für einzelne Verfahrenshandlungen der Richter zuständig ist (§ 35 Abs. 1 OWiG). Disziplinarrechtliche Ermittlungen betreffen Dienstvergehen eines Beamten im Vorfeld von möglichen Disziplinarmaßnahmen, mithin ein behördliches Disziplinarverfahren, welches der Dienstvorgesetzte einzuleiten hat Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 31 ff. Ermittlungsverfahren vgl. BVerwG, Urt. v. 28. 10. 1999 - 7 C 32/98, NJW 2000, 1737 (Ls.). 60  So auch Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG, § 8 Rdnr. 33. 61  Roth, in: Berger/Partsch/Roth/Scheel, IFG, § 3 Rdnr. 73, 76; die Wertungen zum IFG können hier verwendet werden, da sich das IFG insofern an der parallelen Regelung des UIG orientiert, siehe ebd., Rdnr. 67. 58 

59  Zu

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

(§ 17 Abs. 1 BDG62).63 In allen Fällen können also nur „Behörden“ im Sinne von Art. 3 Nr. 9 INSPIRE-RL tätig werden (sogar letztlich nur solche, die unter lit. a fallen). Die in der deutschen Norm genannten Beschränkungsmöglichkeiten des Zugangs der Öffentlichkeit zu Geodaten entsprechen also der INSPIRE-RL. 4. Nachteilige Auswirkungen auf den Zustand der Umwelt und ihrer Bestandteile oder Schutzgüter im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 6 UIG Wie gesehen lebt das gesamte Umweltinformationsrecht von dem Gedanken, dass eine informierte Öffentlichkeit selbst zu einem Faktor des Umweltschutzes werden kann. Umweltverbände und engagierte Einzelne können dann staatliche und private Stellen auf Verschlechterungen aufmerksam machen oder solche Entwicklungen öffentlich anprangern. Sie können Umweltinformationen zum Anlass nehmen ihr eigenes Verhalten zu überdenken oder Schutzmaßnahmen einzuleiten. Auch das Geodatenrecht ist eine Folge dieser optimistischen Vorstellung zivilgesellschaftlichen Engagements und der Wirkung von Offenheit. Auch wenn in zweiter Linie der Gedanke der Wirtschaftsförderung im Geodatenrecht Erwähnung findet, darf nicht vergessen werden, dass die INSPIRE-RL aus dem Umweltrecht erwachsen ist und letztlich in erster Linie dem Umweltschutz dienen soll.64 Die Information, dass sich eine gefährdete Tierart in einer bestimmten Gegend befindet, kann jedoch nicht nur dazu genutzt werden, die Bemühungen zum Schutz der Tierart in dieser Gegend zu verstärken. Sie kann auch dazu genutzt werden, in dieser Region die Jagd auf die letzten Exemplare dieser Spezies zu forcieren.65 Öffentlich angebotene Geodaten stehen auch Wilderern zur Verfügung. Ressourcenausbeutende Unternehmen können Umweltinformationen im Allgemeinen und Geodaten im Besonderen dazu nutzen, ihre Gewinne auf Kosten der Umwelt zu maximieren und so den eigentlichen Zweck des Geodatenrechts – Umweltschutz – zu konterkarieren. Aus diesem Grund muss es die Möglichkeit geben, den Zugang zu Geodaten zu verweigern, wenn durch diesen Zugang eine nachteilige Auswirkung auf die Umwelt zu befürchten ist. Der Verweis in § 12 Abs. 2 GeoZG zeigt, dass das Geodatenrecht hierbei die Ergebnisse des Umweltinformationsrechts übernimmt. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UIG setzt Art. 4 Abs. 2 lit. h UI-RL in deutsches Recht um, während § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UIG der 62  Bundesdisziplinargesetz vom 9. Juli 2001 (BGBl. I S. 1510), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 6. März 2015 (BGBl. I S. 250) geändert worden ist. 63 Siehe Schoch, IFG § 3 Rdnr. 85. 64  Dies legten auch die deutschen Stellen der INSPIRE-Umsetzung zugrunde, vgl. Caffier/Sandmann, zfv 4/2010, 226 (226, 234). 65  Diesem Gedanken trägt insbesondere § 12 Abs. 2 Nr. 7 rhpflLGDIG explizit Rechnung, nach dem der Zugang auch beschränkt werden kann, wenn er „nachteilige Auswirkungen haben kann auf […] die besonderen Schutzbestimmungen für bestimmte Gegenstände nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 (zum Beispiel Schutzgebiete, Lebensräume seltener Tier- und Pflanzenarten, Biotope)“.

V. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 2 GeoZG

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Umsetzung von Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 lit. h INSPIRE-RL (Zugangsbeschränkung, „wenn dieser Zugang nachteilige Auswirkungen hätte auf […] den Schutz der Umweltbereiche, auf die sich die Informationen beziehen, wie z.B. die Aufenthaltsorte seltener Tierarten“) dient. Die Erwähnung des Aufenthaltsorts seltener Tierarten in der INSPIRE-RL hat nur Regelbeispielcharakter und schließt andere Gründe für Zugangsbeschränkungen nicht aus. Denkbar wären z.B. noch wertvolle Rohstoffe, geeigneter Baugrund usw. Die in Rede stehenden Geodaten betreffen wegen des Verweises in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UIG erstens Umweltbestandteile wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich gentechnisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG). Zweitens sind Geodaten betroffen, deren Bekanntwerden nachteilige Auswirkungen haben könnte auf die Schutzgüter des § 2 Abs. 3 Nr. 6 UIG.66 Die Lage ist deutlich komplexer als beim Zugang zu Umweltinformationen: Die Behörde kann in diesen Fällen einen konkreten Antragsteller prüfen, die geodatenhaltende Stelle stellt ihre Geodaten über die entsprechenden Dienste proaktiv zu Verfügung. Während man also die gleichen Umweltinformationen einem bewährten Umweltschutzverein zur Verfügung stellen und einem Öl-Konzern verweigern wird, muss man für Geodaten eine einheitliche Lösung finden. 5. Abwägungsauftrag Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 UIG ist der Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen bei Vorliegen zumindest eines der dort genannten Beschränkungsgründe abzulehnen – es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. So könnte beispielsweise der Zugang zu bestimmten Umweltinformationen nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen haben, man denke etwa an Informationen zu ausländischen Botschaften, oder der Nachteil einer Information für die Umwelt wäre nur sehr gering, während der wirtschaftliche Vorteil für das Unternehmen (inklusive zu schaffender Arbeitsplätze, erhöhtes Steueraufkommen, 66  Den Zustand der menschlichen Gesundheit und Sicherheit, die Lebensbedingungen des Menschen sowie Kulturstätten und Bauwerke, soweit sie jeweils vom Zustand der Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 oder von [Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung, Abfälle aller Art sowie Emissionen, Ableitungen und sonstige Freisetzungen von Stoffen in die Umwelt, die sich auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 auswirken oder wahrscheinlich auswirken] oder [Maßnahmen oder Tätigkeiten, die sich auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 oder auf Faktoren im Sinne der Nummer 2 auswirken oder wahrscheinlich auswirken oder den Schutz von Umweltbestandteilen im Sinne der Nummer 1 bezwecken; zu den Maßnahmen gehören auch politische Konzepte, Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Abkommen, Umweltvereinbarungen, Pläne und Programme] betroffen sind oder sein können; hierzu gehört auch die Kontamination der Lebensmittelkette.

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

etc.) sehr groß wäre. Der Wortlaut („es sei denn“) bürdet die Beweislast für das Überwiegen des öffentlichen Interesses dem Antragsteller auf. Durch den Wortlaut wird auch eine Zweifelsregelung aufgestellt: Im Zweifel muss der Zugang zu diesen Umweltinformationen beschränkt sein. Diese umweltinformationsrechtlichen Überlegungen werden nunmehr durch den Verweis von § 12 Abs. 2 GeoZG ins Geodatenzugangsrecht übertragen. Allerdings ist auch in diesem Fall für die Abwägung zu bedenken, dass die geodatenhaltende Stelle die Geodaten nicht auf Antrag zu Verfügung stellt, sondern sie vielmehr öffentlich über das Geoportal allgemein zugänglich macht. Es kann also keine Abwägung für einen bestimmten Antrag erfolgen, vielmehr ist im Vorfeld abstrakt für alle denkbaren Fälle eine Abwägung vorzunehmen. Des Weiteren ist Art. 13 Abs. 2 INSPIRE-RL zu beachten, wonach die Gründe für eine Zugangsbeschränkung nach Absatz 1, also die in § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 UIG in deutsches Recht überführten, eng auszulegen sind und im Einzelfall das öffentliche Interesse an der Bewilligung des Zugangs zu berücksichtigen ist (Satz 1). Einzelfall bedeutet in diesem Fall nicht das Abstellen auf einen konkreten Antrag, sondern vielmehr auf einen konkreten Datensatz einer geodatenhaltenden Stelle. In jedem solchen Einzelfall ist das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Festlegung von Beschränkungen bzw. Auflagen für den Zugang abzuwägen (Art. 13 Abs. 2 Satz 2 INSIRE-RL). Die INSPIRE-konforme Auslegung des Abwägungsgebotes des § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 UIG führt zu einem anderen Abwägungsprogramm, als es § 8 Abs. 1 UIG alleine für Umweltinformationen vorschreibt: Während dort im Zweifelsfall von einer Zugangsbeschränkung auszugehen ist, hat die geodatenhaltende Stelle grundsätzlich einen freien Zugang zu ihren Geodaten zur Verfügung zu stellen. Nur, wenn nachweislich das öffentliche Interesse überwiegt, darf sie diesen Zugang verweigern. Dieses andere Abwägungsprogramm verdeutlicht u.a. die Emanzipation des Geodatenrechts vom Umweltinformationsrecht. Während in diesen Fällen die Antragsteller das Überwiegen des öffentlichen Interesses nachweisen müssen, ist dies im Geodatenrecht die Aufgabe der jeweiligen geodatenhaltenden Stelle. Sie hat bereits vor der Einstellung eine Abwägung vorzunehmen und im Zweifel die Geodaten zu veröffentlichen. Diese Regelung ist auch sinnvoll: Während im Falle der Umweltinformationen ein konkreter Interessent einen Antrag auf Zugang zu Informationen stellt und für seine Sache streitet, müssen im Falle der einzustellenden Geodaten die geodatenhaltenden Stellen selbst die Abwägung vornehmen. 6. Rückausnahme für Informationen zu Emissionen Nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3 INSPIRE-RL dürfen die Mitgliedstaaten nicht aufgrund von Art. 13 Abs. 1 lit. a, d, f, g und h den Zugang zu Informationen über Emissionen in die Umwelt beschränken. Sie dürfen den Zugang zu Geodaten, welche Informationen über Emission transportieren, also nicht beschränken wegen

V. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 2 GeoZG

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der gesetzlich vorgesehenen Vertraulichkeit der Verfahren von Behörden, wegen der Vertraulichkeit von Geschäfts- oder Betriebsinformationen, sofern das innerstaatliche Recht oder das Gemeinschaftsrecht diese Vertraulichkeit vorsieht, oder wegen der Vertraulichkeit personenbezogener Daten und/oder Akten über eine natürliche Person. Das Gleiche gilt für Fälle, in denen die Interessen oder der Schutz einer Person, die die angeforderte Information freiwillig zur Verfügung gestellt hat, ohne dazu gesetzlich verpflichtet zu sein oder verpflichtet werden zu können, betroffen sind, oder für Geodaten, welche eigentlich zurückgehalten werden dürften für den Schutz der Umweltbereiche, auf die sich die Informationen beziehen. Das Geodatenrecht trifft hierbei die gleiche Entscheidung wie das allgemeine Umweltinformationsrecht (vgl. Art. 4 Abs. 2 UAbs. 2 Satz 3 UI-RL)67. Daher konnte im deutschen Recht ebenfalls mittels eines Verweises ins Umweltinformationsrecht gearbeitet werden. § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Satz 2 UIG bestimmt, dass der Zugang zu Umweltinformationen (bzw. hier Geodaten) über Emissionen nicht unter Berufung auf die in den § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 4 genannten Gründe abgelehnt werden kann. Dies entspricht den Vorgaben der INSPIRE-RL, bildet allerdings nur einen Teil dieses Zugänglichgebotes ab; der Rest der Richtlinie wird durch § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 2 UIG in deutsches Recht umgesetzt, wonach auch wegen der in § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 – 3 und Abs. 2 Satz 1 UIG (Schutz personenbezogener Daten, Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses, Schutz von Informationen, welche dem Statistik- und Steuergeheimnis unterliegen, und Schutz der Interessen von freiwillig Informationen Zurverfügungstellenden) genannten Gründe ein Zugang zu Geodaten nicht ausgeschlossen werden kann. Diese Rückausnahme ist beachtlich: Wenn es um Informationen zu Emissionen geht, ist nach der Richtlinie zum Beispiel der Datenschutz personenbezogener Daten nicht zu beachten. Dies ist durch den deutschen Gesetzgeber in § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 2 UIG so umgesetzt. Das Geodatenzugangsrecht vollzieht hier den Grundgedanken des Umweltinformationsrecht nach – da es sich um eine zugangsfreundliche Vorgabe handelt, liegt dies auf der Linie der Grundtendenz des Rechts des Zugangs zu staatlichen Geodaten. §§ 8 Abs. 1 Satz 2 und 9 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 UIG (hier in Verbindung mit § 12 Abs. 2 GeoZG) stellen also eine Abwägung durch den Gesetzgeber selbst dar68 – den Behörden ist die Entscheidung somit abgenommen.

67  Zu dessen Umsetzung eben auch § 8 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 Satz 2 UIG dienen, siehe Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 06. 2004, S. 19 ff. 68  BVerwG, Urt. v. 24. 9. 2009 - 7 C 2/09, NVwZ 2010, 189 (192), Rdnr. 45.

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

Der Begriff „Emissionen“ entspricht dem des Art. 2 Nr. 5 der sog. IVU-Richtlinie69.70 Das deutsche Recht definiert Emissionen als die von einer Anlage ausgehenden Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen, Licht, Wärme, Strahlen und ähnlichen Erscheinungen (§ 3 Abs. 3 BImSchG). Die Regelung beschränkt sich aber nicht auf Emissionen, die von Anlagen im Sinne des BImSchG ausgehen; sie erfasst sämtliche Emissionen.71 Das Zurverfügungstellen emissionsbezogener Geodaten dient dem Umweltschutz. Der Unionsnormgeber hat diesem Belang absoluten Vorrang eingeräumt und der deutsche Gesetzgeber ist dem gefolgt. Dennoch ist das Rechtsgut, mit dem abgewogen werden muss, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, welches sich im deutschen Rechtskreis aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG herleitet. Je stärker also eine Information den Kernbereich der Menschenwürde betrifft, desto höherwertiger muss das Rechtsgut sein, das für die Veröffentlichung streitet. Im Kernbereich der Menschwürde selbst wäre eine Veröffentlichung unter keinen Gesichtspunkten zu rechtfertigen, da jeder Eingriff in die Menschenwürde zugleich deren Verletzung bedeutet. Hierfür streitet der Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 GG („unantastbar“).72 Der Gesetzgeber geht offenbar stillschweigend davon aus, dass Informationen über Emissionen niemals den Kernbereich der Menschenwürde betreffen. Gleichzeitig ist das Anliegen der Veröffentlichung von Geodaten zu Emissionen sowohl vom Unionsrecht als auch von Art. 20a GG gedeckt. Für die Verwaltungstätigkeit der Behörden bedeutet dies, dass diese grundsätzlich Geoinformationen zu Emissionen öffentlich zur Verfügung zu stellen haben und hierbei keine Abwägung mit den von § 8 Abs. 1 Satz 2 und von § 9 Abs.1 Satz 2, Abs. 2 UIG ausgenommenen Rechtsgütern vornehmen dürfen, da dies bereits der Gesetzgeber getan hat. Im Sinne einer verfassungskonformen Auslegung ist jedoch darauf hinzuweisen, dass im (wenig wahrscheinlichen) Ausnahmefall, dass Geoinformationen zu Emissio69  Zur Zeit des Inkrafttretens der INSPIRE-RL handelte es sich um die Richtlinie 96/61/ EG des Rates vom 24. 09. 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU-Richtlinie, ABl. L 257, S. 26), geändert durch Richtlinie 2003/35/ EG vom 26. 05. 2003, ABl. der EG L 156, S. 17, durch Art. 26 der Richtlinie 2003/87/EG vom 13. 10. 2003, ABl. der EG L 275, S. 30, und durch Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 166/2006 vom 18. 01. 2006, ABl. der EG L 33, S. 1 (7). Mittlerweile wurde die Richtlinie ersetzt durch Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. 01. 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. EG L 24, S. 8, die ebenfalls mittlerweile geändert wurde. 70  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 06. 2004, S. 19. 71  Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz im Umweltrecht, § 1 Rdnr. 92, nach welchem der umweltinformationsrechtliche Begriff der Emission wesentlich weiter ist als der immissionschutzrechtliche. 72  BVerfG, Beschl. v. 03. 06. 1987 - 1 BvR 313/85 (Strauß-Karikatur), BVerfGE 75, 369 (380); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 1 Rdnr. 16. So grundsätzlich auch – allerdings „ein gewisses Konkretisierungsdilemma“ erblickend – Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG Art. 1 Rdnr. 10.

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nen doch den Menschenwürdebereich einer Person betreffen, diese nicht veröffentlicht werden dürfen. Dafür spricht, dass der Gesetzgeber nur die grundlegende Abwägung vorgenommen hat, dies aber nur im Rahmen seiner verfassungsmäßigen Möglichkeiten tun will – er hat die Abwägung vorgegeben, um Unionsrecht umzusetzen. Das Umweltinformationsrecht erkennt die Notwendigkeit des Datenschutzes ausdrücklich an (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 UIG). Der vorliegende Fall ist so zu bewerten, dass das öffentliche Interesse an einer Veröffentlichung immer überwiegen soll. Aber auch die UI-RL ist in die Normenhierarchie des Unionsrechts einzuordnen, was bedeutet, dass die primärrechtliche Vorgabe des Schutzes der Privatsphäre (Art. 8 Abs. 1 Grundrechte-Charta in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EUV) vorgehen kann. Dieses Zuordnen unionsrechtlich geschützter Rechtsgüter entspricht der Gegenüberstellung der vom Bundesrecht geschützten Rechtsgüter – im (wie gesagt wenig wahrscheinlichen) Ausnahmefall kann jedoch der Wortlaut der Norm verfassungskonform auszulegen sein73 und die Abwägungsentscheidung anders ausfallen – allerdings nur, falls der Kernbereich der Menschwürde betroffen sein sollte. Die Norm muss nicht als verfassungswidrig behandelt werden, da eine verfassungskonforme Auslegung möglich ist.

VI. Datenschutz 1. Personenbezogene Geodaten a) Grundsätzliches Das Datenschutzrecht dient dem Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung74.75 Das Bundesverfassungsgericht hat dieses so nicht explizit im Grundgesetz bezeichnete, sondern aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG hergeleitete Grundrecht seit dem Volkszählungsurteil in vielen Urteilen bestätigt und ausgebaut und mit einer – in der Literatur nicht ohne Kritik gebliebenen76 – Sphären­ theorie charakterisiert, wonach die Schutzintensität von Sozial- über Privat- bis zu Intimsphäre immer stärker ansteigt.77 Doch selbst wo die Konzeption des Bundesverfassungsgerichts in ihrer konkreten Dogmatik abgelehnt wird, muss aufgrund des Menschenwürdekerns dennoch ein Residuum persönlicher Freiheit konstru73 Zur verfassungskonformen Auslegung, siehe Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rdnr. 79 ff. 74  Grundlegend: BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 - 1 BvR 209/83 u.a. (Volkszählung), BVerf­ GE 65, 1 (1), Ls. 1, 2. 75  So im Grunde bereits § 1 Abs. 1 BDSG. Allerdings hat der Bundesgesetzgeber den Begriff „Persönlichkeitsrecht“ verwendet, während die meisten Landesgesetzgeber sich auf die Terminologie des BVerfG beziehen, vgl. Gola/Schomerus, BDSG, § 1 Rdnr. 6. Siehe v. Lewinski, Die Matrix des Datenschutzes, S. 17. 76  Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 208 ff. 77 Vgl. Taeger/Schmidt, in: Taeger/Gabel (Hrsg.), BDSG, Einführung Rdnr. 33 ff.

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iert werden.78 Das Grundrecht schafft für den Gesetzgeber die Pflicht, Gefahren für das Grundrecht durch die Daten- und Informationsverarbeitung öffentlicher und privater Stellen zu begegnen.79 Der Begriff „Datenschutz“ ist also missverständlich – geschützt werden keine Daten, sondern die von der Datenverarbeitung jeweils konkret betroffenen Individuen,80 wenngleich die Welt des „ubiquitious computing“ neue Anforderungen an das Datenschutzrecht stellt.81 Ausgangspunkt des Datenschutzrechts ist der Begriff des personenbezogenen Datums.82 Personenbezogene Daten sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person, des sog. Betroffenen, (§ 3 Abs. 1 BDSG). Auch wenn das Bundesdatenschutzgesetz subsidiär ist (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BDSG), ist diese Begriffsbestimmung doch grundlegend für das gesamte Datenschutzrecht, auch für den Datenschutz im Umweltinformationsrecht.83 Grundsätzlich lässt sich sagen: Das Datenschutzrecht ist immer genau dann anwendbar, wenn einem Datum Personenbezug in Bezug auf eine natürliche Person zukommt.84 Wann eine Person bestimmbar ist, ist zwischen Anhängern eines absoluten und eines relativen Ansatzes umstritten.85 Für den Kontext der vorliegenden Arbeit ist die datenschutzrechtliche Relevanz von Geodaten zu untersuchen – im Übrigen gelten die allgemeinen datenschutzrechtlichen Bindungen für Behörden, etwa beim Speichern von Nutzerdaten von Nutzern der Portale.86 Die Diskussion des Datenschutzes im Geodatenrecht markiert eine der grundlegenden Weichenstellungen im Datenschutzrecht offener Verwaltungsdaten (Open Data);87 hier bedarf es noch großer Anstrengungen, wenngleich seit der Feststel78 Als Beispiel für viele, siehe: Barrot, Der Kernbereich privater Lebensgestaltung, S. 215 ff. 79  BVerfG, Beschl. v. 23. 10. 2006 - 1 BvR 2027/02, MMR 2007, 93 (93); Taeger/Schmidt, in: Taeger/Gabel (Hrsg.), BDSG, Einführung Rdnr. 45. 80 Vgl. Gola/Schomerus, BDSG, § 1 Rdnr. 1. 81  Siehe etwa Kühling, DV 40 (2007), S. 153 (153 ff.). 82  So bereits § 1 Abs. 1 und 2 BDSG. 83  VGH München, Beschl. v. 22. 11. 2000 - 22 ZE 00.2779, NVwZ 2001, 342 (343). 84 Vgl. Kühling/Seidl/Sivridis, Datenschutzrecht, S. 79; vgl. Dammann, in: Simitis (Hrsg.), BDSG § 3 Rdnr. 17. 85  Vgl. (im Wesentlichen offen lassend) Härting, CR 2008, 743 (744). Vgl. instruktiv zu dieser Problematik: Kühling/Seidel/Sivridis, Datenschutzrecht, S. 80 ff. (für einen relativen Ansatz). Für einen objektiven Ansatz etwa Pahlen-Brandt, DuD 2008, 34 (34 ff.). Für einen relativen Ansatz jedoch die herrschende Meinung, OLG Hamburg, Beschl. v. 03. 11. 2010 - 5 W 126/10, BeckRS 2010, 28964; Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 144 m.w.N. 86 Die Webseiten der Behörde stellen hierbei Telemediendienste dar, siehe Weidner-Braun, Der Schutz der Privatsphäre und des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, S. 194 ff. 87  Siehe hierzu auch Kubicek, in: Hill (Hrsg.), Informationelle Staatlichkeit, S. 51 (65, 69 f.).

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lung von Karg/Weichert aus dem Jahr 2007, die Anwendung des Datenschutzrechts auf das Geoinformationswesen sei noch ungeklärt,88 einiges erreicht wurde. Damit Geodaten im Sinne des § 3 Abs. 1 GeoZG in den Anwendungsbereich des Datenschutzes fallen können, müssen sie zugleich personenbezogen sein.89 Es lässt sich also von personenbezogenen Geodaten90 sprechen. Der Begriff ist nicht unproblematisch, sind Geodaten doch ihrem Wesen nach Daten mit direktem oder indirektem Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet, also zunächst nicht als personenbezogene Daten konzipiert. Sie legen eher eine Beschreibung der unbelebten Natur nahe: Sie beschreiben den Raum oder Objekte im Raum, aber nicht notwendig Personen. Mitunter können sie aber Rückschlüsse auf Personen zulassen. Raumbezogenen Daten entwickeln dann einen Personenbezug. Hierin liegt eine Besonderheit von Geodaten: Das gleiche Datum kann in unterschiedlicher Darstellungsgenauigkeit – je nach Maßstab und Kontext der Darstellung – unterschiedliche Sensibilität entfalten. Dies veranschaulicht eine Erkenntnis des Bundesverfassungsgerichts, das dieses vor über 30 Jahren in seinem Volkszählungsurteil formulierte: In der modernen Welt gibt es kein „belangloses Datum“ mehr.91 Viele Geodaten lassen sich entweder mit anderen Daten verschneiden oder können mittelbar doch Aussagen über Personen treffen – immer dann, wenn die Person bestimmbar ist.92 Beispielsweise lässt die Aussage, ein bestimmtes Gebiet sei radioaktiv kontaminiert, Rückschlüsse auf den Gesundheitszustand der Bewohner zu; ein niedriges Pro-Kopf-Einkommen in einem Stadtteil schmälert die Kreditwürdigkeit auch unbescholtener und zahlungsfähiger Bürger (durch sog. Scoring).93 So können Geodaten einen Bezug zu einer bestimmten oder bestimmbaren Person herstellen und mithin auch datenschutzrechtlich relevant werden. Die Gefährdungslagen unterscheiden sich von den typischerweise vom Datenschutzrecht erfassten, etwa dem Sammeln oder Speichern von Daten, welche von vornherein nur auf Eigenschaften einer (bestimmten oder bestimmbaren) Person abzielen. Geodaten zielen zunächst 88  Karg/Weichert, Datenschutz und Geoinformationen, S. 31 f. Insbesondere die gesetzgeberische Tätigkeit, welche die Autoren seinerzeit gefordert hatten, ist zumindest teilweise durch die Verabschiedung des GeoZG erfolgt. Allerdings wurden weitere Forderungen des ULD, welche das Geoinformationswesen betrafen, nicht umgesetzt. 89  Es handelt sich also um eine „Schnittmenge“ von personenbezogenen Daten einerseits und Geodaten andererseits, vgl. Diez, zfv 2/2012, 75 (77). Vgl. allgemein auch: Bremer, in: Stember/Beck (Hrsg.), Verwaltungswissenschaften – aktuelle Schwerpunkte und Herausforderungen, S. 167 (167 ff.). 90  Der Begriff liegt nahe, findet sich jedoch bislang aus den in diesem Absatz angesprochenen Gründen nur selten, ein Beispiel wäre etwa Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 111. 91  BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 - 1 BvR 209/83 u.a. (Volkszählung), BVerfGE 65, 1 (45). 92  Vgl. hierzu Forgó/Krügel, MMR 2010, 17 (17 f). 93 Heute in § 28b BDSG angesprochen, vgl. hierzu Gola/Schomerus, BDSG, § 28b Rdnr. 1 ff.; zur Definition des Begriffs vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10529 v. 10. 10. 2008, S. 1.

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oftmals nicht auf eine Person (und sollen dies womöglich von der Absicht des Verantwortlichen her auch gar nicht), können diese aber en passant, gleichsam bei Gelegenheit, betreffen und bestimmbar machen. Dies kann eine Regelung des spezifischen Geodatenschutzrechts erforderlich machen, da Behörden, Wirtschaft und Öffentlichkeit zunehmend die Unsicherheit des Geodatenschutzes beklagen.94 Die Bewertungen der Gefahr für die Privatsphäre des Einzelnen oszillieren zwischen ernsten Bedenken, Geodatendienste verließen durch ihren Bezug zur realen Welt den rein virtuellen Bereich,95 und der Vorstellung, eine Gefahr sei „in aller Regel aber gar nicht gegeben“.96 Das hier zu beschreibende Geodatenschutzrecht hat eine Nähe zu dem bereits ausgearbeiteten Recht auf (räumliche) Privatheit97, ohne jedoch mit diesem identisch zu sein.98 Ein weiteres problematisches Charakteristikum des Geodatenschutzes ist, dass die Gewinnung der Daten oftmals vom Betroffenen nicht wahrgenommen wird und die weitere Verarbeitung im Übrigen durchaus intransparent verläuft oder jedenfalls verlaufen kann.99 Die üblicherweise eine Grundrechtsverletzung indizierenden Abwägungstopoi „wie die Anlasslosigkeit, Verdachtslosigkeit und Diez/McCutcheon/Rösler-Goy, KN 2/2012, 74 (74 ff.). Wagner, Google Street View und Datenschutz – Stärkung der Rechte der Betroffenen, Schriftliche Stellungnahme, S. 17 f. 96  Bull, NVwZ 2011, 257 (262). Dementsprechend hält Bull (ebd., S. 262) die BITKOM-Geodatenschutzrichtlinie für ausreichend, was Wagner, DuD 2011, 82 anders sieht. 97 Siehe Ahrens, in: Dreier/Forkel/Laubenthal (Hrsg.), Raum und Recht, S. 599 – 621, welcher dem räumlichen Aspekt selbst keine allzu große Bedeutung bei der Frage, welche Eingriffe zu dulden sind, beimisst (S. 620). Inwiefern diese räumliche Privatheit im Übrigen zu wünschen ist, ist selbst natürlich umstritten. Es gibt Stimmen (z.B.: Sennett, Verfall und Ende des öffentlichen Lebens, S. 379 ff.), welche die räumliche Zurückgezogenheit weniger als Idylle, sondern vielmehr als Hemmschuh des Fortschritts betrachten. Im Internetzeitalter wird diese Post-Privacy (als Chance bejahend etwa Heller, Post-Privacy – Prima leben ohne Privatsphäre, passim) schnell mit vermeintlicher Transparenz verwechselt (mit treffender Kritik, siehe: Klar, DÖV 2013, 103 (107)). Solche Ansichten dürften jedoch immer weniger zu halten sein, je stärker sich die technische Möglichkeit der Zerstörung eben jener Privatheit ausbreitet und Privatheit selbst wieder ein gesellschaftlicher Wert wird (vgl. insbesondere Seubert, DuD 2012, 100 (100 ff.)). Eine weitere Perspektive auf das Problem betrifft die wirtschaftliche Komponente, welche einerseits Privatheit als Hemmnis wirtschaftlichen Wachstums betrachten muss, andererseits aber Privatheit als geldwertes Gut zu interpretieren versteht, für welches der Einzelne u.U. auch bereit ist, zu zahlen (siehe zu diesem Ansatz Hess/Schreiner, DuD 2012, 105 – 109). Für eine kontextorientierte Annäherung unter Vermeidung „überkommener“ Vorstellungen von Privatheit und Öffentlichkeit, Albers, DVBl. 2010, 1061 (1068 f.). 98 Was nicht zuletzt daran liegt, dass „Privatheit“ ursprünglich ein dem deutschen Rechtskreis unbekanntes Konzept ist – anders eben als Datenschutz, vgl. v. Lewinski, Die Matrix des Datenschutzes, S. 37. Die Mittel für Staaten und Unternehmen in dieser internationalen Konstellation sind zwar einerseits immer noch unklar, haben sich jedoch zumindest in ihren Grundzügen kaum geändert (Vertragslösung, Code of Conduct, Safe Harbor-Abkommen), siehe Büllesbach/Hess-Löw, DuD 2001, 135 (135 ff.). 99  Karg, DuD 2010, 824 (826). 94 Vgl. 95 

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Streubreite eines Eingriffs oder seine Heimlichkeit“100 (abgesehen vom Einschüchterungseffekt) sind oftmals gegeben. Damit spiegelt das Geodatenschutzrecht ein wichtiges Feld der Reformbedürftigkeit des gesamten Datenschutzrechts wider.101 Allerdings ist die Vergewisserung und Festigung des Geodatenschutzes selbst ein notwendiges Element von Akzeptanz und Wachstum einer modernen auf Geodaten basierenden Wirtschaft.102 Bezüglich vieler Fragestellungen des allgemeinen Datenschutzrechts gelten jedoch die dort gefundenen Erkenntnisse. Auch Geodaten werden vielfach außerhalb des Bundesgebietes oder sogar außerhalb des Gebietes der EU verarbeitet – hieraus ergeben sich Rechtsprobleme, die über den konkreten Gegenstand dieser Arbeit hinausreichen; die Problematik der Verarbeitung personenbezogener Daten aus Europa beispielsweise in den USA oder in Asien ist bekannt.103 Soweit geodatenhaltende Stellen ihre Geodaten in Clouds speichern, gelten die allgemeinen für das Cloud Computing entwickelten Grundsätze.104 Schließlich bleibt auch im Geodatenschutz festzuhalten: Das Geodatenschutzrecht endet nicht mit dem Tod des Betroffenen, sondern entfaltet eine postmortale Dimension.105 b) Einschlägige Normen Damit ist noch nicht geklärt, auf welcher gesetzlichen Grundlage im jeweils konkreten Einzelfall der Umgang mit Geodaten datenschutzrechtlich zu beurteilen ist. Grund hierfür ist die Subsidiarität des Bundesdatenschutzgesetzes, die Aufspaltung der Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Datenschutzrechts106 und die verschiedene Behandlung der Geodaten selbst.

Kühling, DV 44 (2011), S. 525 (539). zum Topos der beschränkten Internettauglichkeit des BDSG Wolff, in: Hill/ Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 193 (193 ff.). 102  Naujokat, in: Peters/Kersten/Wolfenstetter (Hrsg.), Innovativer Datenschutz, S. 91 (91 ff.). Dieses Wissen ist auch zunehmend in der Politik vorhanden, vgl. O.A., DuD 2010, 793. 103  Siehe etwa: Artikel 29-Datenschutzgruppe, Arbeitspapier über die Frage der internationalen Anwendbarkeit des EU-Datenschutzes bei der Verarbeitung personenbezogener Daten im Internet durch Websites außerhalb der EU, 5035/01/ED/endg., WP 56, passim. 104  Vgl. hierzu etwa Deutscher Bundestag, Fünfter Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“. Datenschutz, Persönlichkeitsrecht, BT-Drs. 17/8999 v. 15. 03. 2012, S. 35; Heidrich/Wegener, MMR 2010, 803 (803 ff.); Nägele/Jacobs, ZUM 2010, 281 (281 ff.); Schulz, MMR 2010, 75 (75 ff.). Zu Cloud Computing und Datenschutz vgl. Weichert, DuD 2010, 679 (679 ff.). Allgemein zu Cloud Computing für die öffentliche Hand: Schrotz/Zdanowiecki, CR 2015, 485 (485 ff.). 105  Siehe allgemein zum postmortalen Datenschutz, Spilker, DÖV 2015, 54 (54 ff.). 106  Albers, in: Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht II, § 62 Rdnr. 1, 16 ff. 100 Siehe 101  Siehe

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aa) Völkerrecht Die heute noch grundlegenden ersten Menschenrechtsabkommen enthielten noch keine expliziten Regeln zum Datenschutz; das Datenschutzrecht kann sich dennoch auf sie stützen, soweit sie auf den Schutz der Privatsphäre zielten.107 Nach Art. 17 des Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966 (IPBürgR)108 darf niemand „willkürlichen oder rechtswidrigen Eingriffen in sein Privatleben, seine Familie, seine Wohnung und seinen Schriftverkehr oder rechtswidrigen Beeinträchtigungen seiner Ehre und seines Rufes ausgesetzt werden“. In die gleiche Richtung zielten mit größtenteils identischem Wortlaut Art. 16 der Kinderrechtskonvention109 und Art. 22 der Behindertenrechtskonvention110. Allerdings haben sich die allgemeinen völkerrechtlichen Abkommen, insbesondere der IPBürgR, unter datenschutzrechtlichen Aspekten in den letzten Jahren als nicht ausreichend herausgestellt. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der NSA-Affäre haben daher die Vertreter Deutschlands und Brasiliens für eine zeitgemäßere Regelung geworben.111 Nach Art. 8 Abs. 1 EMRK hat jede Person Achtung auf Schutz ihres Privat- und Familienlebens. Völkerrechtlich verbindlich und durch Umsetzungsgesetz auch mit Gesetzeskraft in Deutschland ausgestattet ist die Europäische Datenschutzkonvention des Europarates von 1981, welche grundlegende datenschutzrechtliche Prinzipien aufstellt.112 Auf Ebene der OECD entstanden die „Leitlinien für den Schutz des Persönlichkeitsrechts und den Grenzüberschreitenden Verkehr personenbezogener Daten“ von 1980, welche Einfluss hatten auf die Datenschutzgesetzgebung verschiedener Länder;113 sie sind, ebenso wie die „Richtlinien zur Verarbeitung personenbezogener Daten in automatisierten Dateien“ der UNO von 1990 kein bindendes Völkerrecht.114 107  Deutscher Bundestag, Fünfter Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“. Datenschutz, Persönlichkeitsrechte, BT-Drs. 17/8999 v. 15. 03. 2012, S. 8. Das Völkerrecht liefert also interessanterweise bereits Normen zum Schutz personenbezogener Daten, allerdings keine auf Informationsfreiheit zielenden Normen, vgl. Prinzhorn, Der Grundsatz des öffentlichen Zugangs zu amtlichen Dokumenten aus der Perspektive des internationalen Rechts, S. 278 f. 108  BGBl. 1973 II, S. 1553. 109  Übereinkommen der Vereinigten Nationen über die Rechte des Kindes vom 20. November 1989, BGBl. II 1992, S. 122. 110  Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2006, BGBl. 2008 II, S. 1419. 111 Siehe die UNO-Generalversammlung, Resolution Nr. 68/167 v. 18. 12. 2013 zum ,Recht auf Privatheit im digitalen Zeitalter‘ (UN Doc. A/RES/68/167 v. 21. 01. 2014). 112  BGBl. 1985 II, S. 538. 113  Deutscher Bundestag, Fünfter Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“. Datenschutz, Persönlichkeitsrechte, BT-Drs. 17/8999 v. 15. 03. 2012, S. 8 m.w.N. 114  Siehe hierzu: Taeger/Schmidt, in: Taeger/Gabel (Hrsg.), BDSG, Einführung Rdnr. 76 f.

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bb) Unionsrecht Die EU wird der EMRK beitreten (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EUV). Nach Art. 8 Abs. 1 der Grundrechte-Charta der EU (in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 EUV), die für die EU selbst und für die Mitgliedstaaten (soweit sie EU-Recht umsetzen), verbindlich ist und auf der Stufe des EU-Primärrechts steht,115 hat jede Person das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten. Die Norm ist also verbindlich für die Union beim Betrieb des unionsweiten INSPIRE-Geoportals. Gleiches gilt grundsätzlich auch für die Mitgliedstaaten, soweit sie die INSPIRE-RL umsetzen, um ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie nachzukommen. Das Unionsprimärrecht stellt seit dem Vertrag von Lissabon mit Art. 16 Abs. 1 AEUV nunmehr rechtsverbindlich klar, dass jede Person das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten hat. In Zukunft hat die EU mit Art. 16 Abs. 2 AEUV einen Kompetenztitel zur Regelung des Datenschutzes im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren; Art. 39 AEUV ergänzt diese Kompetenzen noch um eine Beschlussvorschrift zum Datenschutz im Bereich für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Das allgemeine Datenschutzrecht ist bislang in der Datenschutzrichtlinie 95/46/ EG116 geregelt und teilweise noch in der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation 2002/58/EG117. Darüber hinaus finden sich in Spezialregelungen spezielle Ausformungen des Datenschutzes für jeweils konkrete Teilbereiche (wie im Folgenden zu sehen etwa in Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 lit. f INSPIRE-RL). Außerdem bemüht sich die EU um eine – begrüßenswerte – Vereinheitlichung des Datenschutzes in einer Datenschutz-Grundverordnung.118 Zu einer Vereinheitlichung des Informationsrechts im Allgemeinen fehlt ihr jedoch wegen des Grundsatzes der begrenzten Eigenermächtigung die Kompetenz.119 cc) Gesetzgebungskompetenzen Das Datenschutzrecht selbst ist nicht explizit in den Gesetzgebungskompetenzen des Grundgesetzes niedergelegt. Dennoch hat der Bund die Annex-Kompetenz, datenschutzrechtliche Regelung für den eigenen Umgang mit Daten der BundesbeGrundrechte-Charta, vgl. Stern, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IX, § 184 Rdnr. 110 ff.; Magiera, DÖV 2000, 1017 (1017 ff.); Schmitz, JZ 2001, 833 (833 ff). Zur aktuellen Auslegung der Norm durch den EuGH vgl. Grimm, JZ 2013, 585 (589 ff.). 116  Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates von 24. 10. 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr, ABl. L 281 v. 23. 11. 1995, S. 31. 117  Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. 07. 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation), ABl. L 201 v. 31. 07. 2002, S. 27. 118  Europäische Kommission, Verordnungsvorschlag, KOM(2012) 11 endg. v. 25. 01. 2012. 119  Schoch, EuZW 2011, 388 (394). 115  Zur

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hörden festzulegen. Außerdem hat er für den nicht staatlichen Bereich von seiner Gesetzgebungskompetenz insbesondere nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 11, 12 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG Gebrauch gemacht.120 Das Bundesdatenschutzgesetz regelt folglich auch den privaten Umgang mit Daten zu wirtschaftlichen Zwecken.121 Die datenschutzrechtlichen Regelungen der Länder sind daher nur anwendbar, soweit sie den Umgang mit Daten durch Landesbehörden oder sonstige dem Landesrecht zuzuordnende Rechtsträger regeln.122 dd) Bundesgesetze Die folgende Betrachtung kann sich weitgehend auf die Darstellung von Bundesrecht beschränken, da die rechtlichen Vorgaben im Wesentlich gleichlaufend sind.123 Der Bundesgesetzgeber hat das Datenschutzrecht nicht einheitlich in einem Gesetz geregelt – vielmehr ist die Materie auf die verschiedenen Gesetze verstreut. Allerdings stellt das subsidiär anwendbare Bundesdatenschutzgesetz die wichtigste Kodifikation dar. Aber auch weitere Materien können wichtig sein: Insbesondere in den §§ 91 ff. TKG oder den §§ 11 ff. TMG finden sich datenschutzrechtliche Bestimmungen.124 Das gleiche gilt für § 9 UIG und über einen Verweis auch für § 12 Abs. 2 GeoZG. 2. Anzuwendende Gesetze Dies bedeutet, dass in verschiedenen Konstellationen de lege lata im Geodatenschutzrecht unterschiedliche Gesetze Anwendung finden müssen. Hierbei kann unterschieden werden in INSPIRE-relevante Geodaten und nicht-INSPIRE-relevante Geodaten. In letzterem Fall ist schließlich entscheidend, ob es sich dabei um Umweltinformationen handelt oder nicht. 120 Siehe Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 14/4329 v. 13. 10. 2000, S. 27, wonach sich das Recht zur Regelung des Datenschutzes nach der jeweiligen Sachmaterie ergibt. 121  Insbesondere besteht die Notwendigkeit einer bundeseinheitlichen Regelung im Interesse der Rechts- und Wirtschaftseinheit im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG, vgl. Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/4230 v. 15. 12. 2010, S. 12. 122  Dies sind die Regelungskompetenzen, welche dann logischerweise nach der Subtraktionsmethode dem Landesgesetzgeber noch verbleiben nach Art. 30, 70 GG. 123 Die Landesdatenschutzgesetze dienen wie das BDSG ebenfalls dem Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 iVm. Art. 1 Abs. 1 GG), sie müssen ebenfalls neue Vorgaben der Verfassungsgerichtsbarkeit durchsetzen und haben die europäische Datenschutzrichtlinie 95/46/EG mit der folgenden Rechtsprechung des EuGH in den deutschen Rechtskreis zu übertragen. Dies führt zu einer im Wesentlichen parallelen Struktur. Ein gutes Beispiel für den Anpassungsdruck, unter dem die Landesgesetzgeber stehen, ist beispielweise Landesregierung von Baden-Württemberg, Gesetzentwurf. LTDrs. 14/7317 v. 08. 10. 2010, S. 11 ff., welcher die vom EuGH geforderte Unabhängigkeit des Datenschutzbeauftragen und die Möglichkeit von Landesbehörden zur Videoüberwachung (mit einem Verweis auf das BDSG) stärken soll. 124  Vgl. zu diesem bereichsspezifischen Datenschutzrecht Kühling/Seidel/Savridis, Datenschutzrecht, S. 221 ff., 246 ff.

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a) INSPIRE-relevante Geodaten § 12 Abs. 2 GeoZG erklärt für den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten über die Dienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 bis 5 GeoZG die Zugangsbeschränkungen des § 8 Abs. 1 und des § 9 UIG für entsprechend anwendbar. Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 UIG (in Verbindung mit § 12 Abs. 2 GeoZG) gibt es also, soweit durch das Bekanntgeben der Informationen personenbezogene Daten offenbart und dadurch Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigt würden, zumindest grundsätzlich die Möglichkeit, den Zugang zu diesen Daten zu verweigern, es sei denn die Betroffenen haben zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Allerdings besteht die Zugangsbeschränkung nur, soweit Geodaten im Rahmen der nationalen Geodateninfrastruktur angeboten werden. Das ist für staatliche Geodaten, sowohl des Bundes als auch der Länder, grundsätzlich der Fall. Die Landesgeodatenzugangsgesetze enthalten ebenfalls datenschutzrechtliche Normen.125 Die gesetzliche Regelung gilt jedoch auch für den Fall, dass Private ihre Geodaten über das Portal gemäß § 2 Abs. 2 GeoZG zur Verfügung stellen, da sie sich nach dieser Norm verpflichten, diese Daten nach den Bestimmungen des Geodatenzugangsgesetzes bereitzustellen. Das gilt nicht nur, wie man aus einer systematischen Betrachtung des Satzes vermuten könnte, für die rein technische Komponente, sondern grundsätzlich auch für die sonstigen Bedingungen des Gesetzes.126 § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Nr. 1 UIG geht als speziellere Regelung in seinem Anwendungsbereich dem Bundesdatenschutzgesetz vor (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 2 BDSG). Die spezielle Norm ist jedoch nicht anwendbar für nicht-INSPIRE-relevante Geodaten und soweit Private ihre Geodaten nicht über die nationale Geodateninfrastruktur anbieten. Letzter Fall übersteigt den Gegenstand dieser Arbeit, welche sich auf den Zugang zu staatlichen Geodaten konzentriert. Das Datenschutzrecht für den privaten Geodaten-Markt ist aber natürlich gleichfalls wichtig und bleibt, trotz vereinzelter Untersuchungen in der Literatur, ein wichtiger und unterrepräsentierter Forschungsbereich. b) Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten Wie bereits in Kapitel F.I.4. gezeigt, gilt das Geodatenzugangsgesetz nur für INSPIRE-relevante Geodaten, also im deutschen Kontext nur für solche, welche die Voraussetzungen von § 4 Abs. Abs. 1 GeoZG erfüllen. Es gilt somit nicht für Geodaten, welche nicht mehr in Verwendung sind, nicht in elektronischer Form vorliegen, sich nicht auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland bzw. 125 

Siehe beispielsweise § 12 Abs. 3 des LGeoZG BW v. 17. 12. 2009 (GBl. 2009, 802). entgeltfreien Zugangsregime müssen sie sich wegen der in § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG vorgesehenen Ausnahmeklausel für „Dritte“ nicht unterwerfen. Diese Arbeit streitet für eine weite Auslegung des Begriffs des Dritten im Sinne von Art. 3 Nr. 10 INSPIRE-RL, vgl. C.IV.2.e)bb). 126  Dem

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auf die ausschließliche Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland gemäß Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen beziehen oder sich nicht bei einer Stelle nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 GeoZG befinden; darüber hinaus müssen sie sich auf einen der in Nr. 4 der Norm genannten Gegenstände beziehen. Für Geodaten, welche diese Voraussetzungen nicht erfüllen, gilt auch nicht § 12 Abs. 2 GeoZG und somit nicht der Verweis in das Regelungsregime von § 9 Abs. 1 Nr. 1 UIG. Auch nicht-INSPIRE-relevante Geodaten können jedoch direkt dem Datenschutzregime des § 9 Abs. 1 UIG unterliegen, wenn es sich um ein Verfahren um Zugang zu Umweltinformationen und um Umweltinformationen im Sinne des § 2 Abs. 3 UIG handelt, wobei insbesondere die Nr. 1, 2 und 6 der Norm in Betracht kommen. In den übrigen Fällen, in denen Geodaten weder INSPIRE-relevant sind noch Umweltinformationen im Sinne des UIG, ließe sich noch an die Anwendung des § 5 IFG denken, wenn es sich um den Zugang zu raumbezogenen Informationen nach dem IFG handelt – bzw. die landesrechtlichen Äquivalente. In den übrigen Fällen, in welchen Behörden u.U. Zugang zu sonstigen Geodaten gewähren, sind jedenfalls das Bundesdatenschutzgesetz bzw. die Landesdatenschutzgesetze zu beachten. Für die weitere Betrachtung sind vor allem die INSPIRE-relevanten Geodaten von Relevanz, weil nur für diese das Geodatenzugangsgesetz gilt und der Zugang über das Geoportal zu gewähren ist. 3. Verschiedene Fallkonstellationen de lege lata und de lege ferenda a) Topographische Daten Topographische Daten sind definitionsgemäß solche Daten, welche die Erdoberfläche beschreiben.127 Der Landesgesetzgeber verwendet im Wesentlichen den Begriff der Geobasisdaten, wenn er von geotopographischen Daten spricht, während der Bundesgesetzgeber – aus politischen Erwägungen128 – diesen Begriff meidet und von geotopographischen Referenzdaten (des Bundes) spricht. In der Sache meinen die Begriffe das Gleiche: Es geht um die Wiedergebe von Flüssen, Straßen, Bergen, Siedlungen, Seen etc. und deren In-Beziehung-Setzen zueinander. Was früher in analogen Karten Darstellung fand, wird heute in digitalen Datenbanken gespeichert und auf diese Weise laufend aktualisiert. Die Datenbestände, welche den Wissensbestand über die Gestaltung der Erdoberfläche wiedergeben, lassen sich leicht mit anderen Datenbeständen verknüpfen und bieten so die Möglichkeit, neue Informationen und Wissensbestände zu generieren.

Kohlstock, Topographie, S. 1, zur Definition von Topographie. handelt sich um einen klassischen Kampf um Definitionen; die Länder nehmen den Begriff der Geobasisdaten für sich in Anspruch, daher möchte der Bund diesen Begriff für seine das Gleiche aussagenden Geodaten vermeiden und wählt den sperrigen Begriff der geotopographischen (Referenz)Daten, siehe zur politischen Bedeutung etwa die Stellungnahme des Bundesrates, in: Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/7375, S. 13, Anlage 3. Siehe auch Grünreich, KN 4/2012, 208 (208). 127 Vgl. 128  Es

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Gegenstand des Datenschutzes könnte Geotopographie nur sein, wenn geotopographischen Daten ein Personenbezug zukommen könnte. Dies wäre wiederum der Fall, wenn die Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person transportierten (§ 3 Abs. 1 BDSG). Dies kann aber schon definitionsgemäß nie der Fall sein, da geotopographische Daten Eigenschaften der Erdoberfläche erfassen und gerade keine Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse von bestimmten oder bestimmbaren Personen.129 Zu einem anderen Ergebnis gelangt man auch nicht durch die direkte Verbindung eines topographischen Datums mit einer Person. Transportiert beispielsweise ein Datensatz die Information, dass sich an einer bestimmten Stelle ein Fluss befindet, dann impliziert dies durchaus, dass angrenzende Grundstücke von Hochwasser betroffen oder anliegende Gewässerrandstreifen Gegenstand von Vorkaufsrechten sein können (vgl. § 29 Abs. 6 BadWürttWasserG). Um einen Personenbezug zu erhalten, benötigt der Nutzer jedoch darüber hinaus die Information, wer der Eigentümer des anliegenden Grundstücks ist. Dies stellt eine zusätzliche Information dar, welche erst den Personenbezug erzeugt. Ein topographisches Datum als solches (z.B. Punkt XYZ enthält eine Straße oder liegt fünf Meter über dem Meeresspiegel) enthält jedoch nie einen Personenbezug und kann daher auch nicht Gegenstand des Datenschutzrechts sein. b) Daten des amtlichen Liegenschaftskatasters und der Grundbücher Das Liegenschaftskataster ist ein landesrechtliches, amtliches Verzeichnis, nach welchem die Grundstücke im Sinne des Zivilrechts benannt werden (§ 2 Abs. 2 GBO). Das Grundstück im eigentlichen Sinne ist nicht durch das Grundbuchblatt genau bezeichnet, sondern nur durch das Flurstück, welches sich aus dem amtlichen Liegenschaftskataster ergibt. Die landesrechtlichen Regelungen zum Liegenschaftskataster variieren, enthalten jedoch einen einheitlichen Kern: Liegenschaftsangaben umfassen insbesondere die Angaben zur geometrischen Form, Lage und Größe der Liegenschaften einschließlich der bestimmenden Koordinaten sowie Angaben zu Flurstücksnummern, Straßennamen, Hausnummern und Lagebezeichnungen.130 Das Liegenschaftskataster als amtliches Verzeichnis der Grundstücke nach § 2 Abs. 2 GBO besteht aus Katasterbüchern und Katasterkartenwerk, welche grundsätzlich alle Liegenschaften des Staatsgebietes darstel-

129 AA. Weichert, in Däubler/Klebe/Wedde/Weichert, BDSG, § 3 Rdnr. 21, der zwischen Punkt- und Flächendaten unterscheidet. Punktdaten komme regelmäßig ein Personenbezug zu, bei Flächendaten verschwimme dieser mit größer werdender Fläche. Dies ist zu schematisch, da reine Punktdaten auch ohne jeden Personenbezug sein können, erst die Verknüpfung mit persönlichen Daten eines Betroffenen schafft den Personenbezug. Umgekehrt können auch Flächendaten bei entsprechender Verknüpfung Informationen über bestimmte oder bestimmbare Personen transportieren. 130  So etwa § 11 Abs. 4 VermKatG NRW.

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len,131 wobei diese mittlerweile alle elektronisch im ALKIS-Format vorliegen.132 Die Landesgesetzgeber unterscheiden zwischen Geobasisdaten einerseits und den Eigentümerdaten andererseits: Während die Geobasisdaten des Liegenschaftskatasters und daraus abgeleitete Produkte frei zur Nutzung bereitstehen, ist für die Zurverfügungstellung von Eigentümerangaben ein berechtigtes Interesse notwendig oder es muss ein Fall vorliegen, in dem ausnahmsweise ein berechtigtes Interesse nicht notwendig ist (zum Beispiel ÖbVI, Notare etc.).133 Die Einsicht des Grundbuchs ist jedem gestattet, der ein berechtigtes Interesse darlegt (§ 12 Abs. 1 Satz 1 GBO); nach Satz 2 der Norm gilt dieser Grundsatz auch für die Grundakten. Der Begriff des berechtigten Interesses ist weiter als der des rechtlichen Interesses – es genügt bereits das Vortragen sachlicher Gründe.134 Auch wirtschaftliche Interessen können genügen, etwa für einen Mieter; die bloße Nachbarstellung alleine reicht jedoch genauso wenig wie die des Kaufinteressenten.135 Über Einsichten in Grundbücher und Grundakten sowie über die Erteilung von Abschriften aus Grundbüchern und Grundakten ist ein Protokoll zu führen und dem Eigentümer des betroffenen Grundstücks oder dem Inhaber eines grundstücksgleichen Rechts ist auf Verlangen Auskunft aus diesem Protokoll zu geben, es sei denn, die Bekanntgabe würde den Erfolg strafrechtlicher Ermittlungen gefährden (§ 12 Abs. 4 Satz 1 und 2 GBO). Daraus ergibt sich, dass sowohl für Grundbücher als auch für Liegenschaftskataster – welche durch die gesetzliche Entscheidung eng miteinander verknüpft sind – ein austariertes und gut funktionierendes spezielles datenschutzrechtliches Regime besteht.136 c) Geodaten der Fernerkundung (Luft- und Satellitenbilder) Orthofotos sind Landschaftsaufnahmen, aufgenommen aus Satelliten oder Flugzeugen, die Eigenschaften einer Karte aufweisen.137 Luftaufnahmen werden von Kommunen, den Ländern und vom Bund erstellt und für die eigene Verwaltungsarbeit, aber auch für die Öffentlichkeitsarbeit und zum Verkauf erstellt.138 131 Zur Lage in Bayern, vgl. Badura, in: Franke/Summer/Weiß (Hrsg.), Öffentliches Dienstrecht im Wandel, S. 29 (29 ff.). 132  Bauer, in: Mitteilungen des DVW-Bayern, 2002, S. 189 (189 f.). Der technische Fortschritt macht es möglich, auch dreidimensionale Gebäudeansichten in das Liegenschaftskataster zu übernehmen, siehe Aringer/Hümmer, zfv 4/2011, 210 (210 ff.). 133  So etwa für viele § 14 Abs. 1 u. 2 VermKatG NRW. 134  Demharter, GBO, § 12 Rdnr. 7. 135  Demharter, GBO, § 12 Rdnr. 12 m.w.N. 136  So auch Behm, RDV 2010, 61 (66 f.). 137  Albertz, Einführung in die Fernerkundung, S. 152: „Durch die Differentialentzerrung wird ein Luftbild so umgeformt, dass es geometrisch die Eigenschaften einer Karte aufweist. Das Gelände wird also in senkrechter Parallelprojektion auf eine horizontale Ebene abgebildet. Ein solches Bild nennt man ein Orthobild (Orthophoto)“. 138  Es ist nicht Gegenstand dieser Arbeit, aber es soll der Vollständigkeit halber darauf hingewiesen werden, dass die Erstellung solcher Aufnahmen durch Drohnen weitere da-

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Ihre datenschutzrechtliche Relevanz ist schnell ersichtlich: Fotos, welche einen Einblick in Gärten und der Öffentlichkeit entzogene Räume liefern, sind in der Lage, die Privatsphäre der Betroffenen zu berühren und so einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) darzustellen.139 Während die Abbildung eines unbewohnten Waldgebietes kaum datenschutzrechtlich relevant sein dürfte, kann die Abbildung eines bewohnten Gehöftes oder kleinen Weilers dies sehr wohl sein – ist es doch höchst interessant, ob der Nachbar einen großen oder kleinen Wagen in seinem Hinterhof parkt oder einen Swimming-Pool sein Eigen nennt. Abbildungen von dicht bewohnten Innenstadtgebieten hingegen können datenschutzrechtlich schon wieder von geringerer Intensität sein, da ein Bild eines Wohnblocks beispielsweise nicht einen Haushalt abbildet, sondern unter Umständen duzende, was die Betroffenheit einer natürlichen Personen stärker verwässert.140 Von vornherein nicht datenschutzrechtlich relevant sind Aufnahmen, die keinerlei Informationen zu natürlichen Personen enthalten, etwa von Wasserquellen und Bilder großräumigen Autobahnverkehrs, aber auch solche, welche „hinreichend vergrößert werden können“.141 Die Praxis sucht schon seit Jahren nach einheitlichen Auflösungs-Richtwerten, bei deren Überschreiten Orthofotos datenschutzrechtlich nicht mehr relevant sind, also keine Informationen über eine natürliche Person mehr vermittelt werden.142 Es ist einsichtig, dass dies ab einem bestimmten Punkt sicher der Fall ist: Ein Satellitenbild der Bundesrepublik Deutschland ist datenschutzrechtlich nicht mehr relevant, auch ein solches von Baden-Württemberg usw. Der Praxis von Behörden und Privatwirtschaft wäre geholfen, wenn es eine definitive Auflösung gäbe, bis zu der keine datenschutzrechtliche Relevanz gegeben ist. Doch die klare Grenze lässt sich im derzeitigen, auf auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe aufbauenden Recht nicht finden.143 Die Bundesverwaltung geht in tenschutz- und luftrechtliche Fragestellungen heraufbeschwört, vgl. hierzu Kornmeier, Der Einsatz von Drohnen zur Bildaufnahme, passim. Zu den zivilrechtlichen Abwehransprüchen gegen solche Drohnenflüge zur Bildaufnahme vgl. Regenfus, NZM 2011, 799 (799 ff.). 139  BVerfG, Beschl. v. 02. 05. 2006 - 1 BvR 452/04 (Feriendomizil), NJW 2006, 2838 (2838), Ls. 140  Siehe hierzu etwa Hermerschmidt, in: Martini/Thiel/Röttgen (Hrsg.), Geodaten und Open Government, S. 81 (84). 141  Dies stellten die europäischen Datenschützer bereits 2002 klar, siehe: Artikel 29-Datenschutzgruppe, Arbeitsdokument zum Thema Verarbeitung personenbezogener Daten aus der Videoüberwachung, 11750/02/DE, WP 67, S. 14. 142 AA Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, S. 12, 54, wo beispielsweise 1:10.000 als Auflösungsschwelle ins Spiel gebracht wird, aber auch andere Grenzen diskutiert werden; ebenso: Weichert, DuD 2009, 347 (350). 143 Insoweit stellt der Geodatenschutz ein Paradespiel für das „unscharf“ werdende Recht dar: vgl. zu diesem Topos Boehme-Neßler, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 237 (237 ff.).

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ihrem internen Leitfaden für Bundesbeamte mittlerweile von einer Auflösungsschwelle von 1:5000 aus.144 Diese Schwelle ist verhältnismäßig wirtschaftsfreundlich und wird dennoch in sehr vielen Fällen den Interessen Betroffener noch gerecht werden, zumal individuelle Gesichtszüge kaum mehr erkennbar sind. Allerdings sollte der (Behörden-)Praxis auch bewusst sein, dass solche Schwellenwerte bislang keine gesetzliche Wirkung haben. Selbst wenn sie von den Datenschützern akzeptiert werden sollten, und selbst wenn diese Werte in den Code of Conduct145 nach § 38a BDSG146 aufgenommen werden sollten – die Rechtsprechung wäre gezwungen, bei einer entsprechenden Betroffenheit von natürlichen Personen derartige Aufnahmen dennoch als datenschutzrechtlich relevant zu betrachten. Die Auflösungsschwelle von 1:5000 dürfte zwar in den allermeisten Fällen akzeptabel sein; staatliche Stellen, die ihre Daten jedoch der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen wollen, müssen dennoch auch weiterhin in jedem Einzelfall prüfen, ob die Orthofotos nicht doch datenschutzrechtlich relevant sind, da eben gerade nicht auszuschließen ist, dass doch einmal das Interesse eines Betroffenen an der Geheimhaltung überwiegen könnte. Das Resultat ist also durchaus ernüchternd: Es gibt schlicht keine Auflösungsschwellen für Orthofotos, welche der Verwaltung absolute Sicherheit geben. Auch eine Auflösungsschwelle von 1:20.000 (die wirtschaftlich deutlich weniger interessant wäre) könnte im konkreten Fall datenschutzrechtlich relevant sein; auch eine Auflösung von einem Meter pro Bildpunkt kann im – seltenen – Ausnahmefall noch datenschutzrechtlich relevant sein.147 Für den rein internen Verwaltungsgebrauch dürfte diese datenschutzrechtliche Relevanz selten hemmend sein, sobald die Verwaltung jedoch personenbezogene Geodaten nach außen gibt, bedarf es stets einer Abwägung im Einzelfall, bei der Auflösungsgrenzen zunächst einen ersten Anhaltspunkt bieten können, nicht jedoch – mangels gesetzlicher Konkretisierung – eine definitive Lösung. Der Gesetzgeber könnte zwar de lege ferenda tätig werden und autoritativ die Frage der Auflösungsgrenzen angehen, da der gegenwärtige Stand vielfach als unbefriedigend begriffen wird.148 Eine solche gesetzliche Konkretisierung könnte mit einer Fiktion arbeiten, wonach ein Datum als nicht mehr personenbezogen gilt, IMAGI, Behördenleitfaden zum Datenschutz bei Geodaten und -diensten, S. 12. solcher wurde insbesondere von der GIW-Kommission unter Vorsitz des Bundeswirtschaftsministeriums entwickelt, vgl. Mentzinis, in: Martini/Thiel/Röttgen (Hrsg.) Geodaten und Open Government, S. 21 (28); vgl. Hermerschmidt, in: ebd., S. 81 (88 f.). 146  Vgl. für viele zur Regulierten Selbstregulierung im Datenschutz Bizer, DuD 2001, 168 (168). Zur Forderung das Problem des Scorings mittels einer Regelung nach § 38a BDSG zu regeln, siehe Abel, RDV 2006, 108 (115). 147  Was letztlich auch daran liegt, dass die Regelungen so noch praeter legem erfolgen. Zu dieser Schwäche vgl. Forgó/Krügel, MMR 2010, 17 (19). 148  Die europäischen Datenschützer gehen freilich – entgegen der hier vertretenen Ansicht – davon aus, dass bereits heute durch Auslegung der Richtlinie sämtliche Rechtsfragen hinreichend gelöst werden können, siehe Artikel-29-Datenschutzgruppe, Stellungnahme 8/2010 zum anwendbaren Recht, 0836-02/10/DE, WP 179, S. 2. 144 

145  Ein

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wenn es so viele Informationen in ein Datum aggregiert (bspw. eine Strecke von 20 cm pro Bildpunkt, oder ein Bildpunkt mit einer gewissen Auflösungsschwelle).149 Allerdings müsste diese Fiktion insofern doch wieder verfassungskonform ausgelegt werden, dass die Betroffenheit einer natürlichen Person in ihrem Menschenwürdekern ausgeschlossen sein muss. Die Einführung von bestimmten Auflösungsschwellen bietet sich also eher nicht an. d) Panoramadienste aa) Sachverhalt Ein weiterer Lebenssachverhalt mit Bezügen zum Geodatenschutz, welcher in der Fachöffentlichkeit erhöhtes Interesse hervorrief, waren die so genannten Panoramadienste – am bekanntesten Google Street View.150 Eine Reihe von Anbietern bietet mittlerweile Online-Straßenansichten an, durch welche sich der Betrachter auf eine virtuelle Reise durch die Straßen begeben kann, vorbei an Häusern, Parks und Plätzen (allerdings ohne den gleichen medialen Wirbel verursacht zu haben wie das Angebot von Google).151 Vielfach erheben die jeweiligen Anbieter die Daten selbst. Sie fahren oder laufen die abgebildeten Gebiete (mehr oder weniger regelmäßig) ab und verbinden die Bilder anschließend derart miteinander, dass sie einen geschlossenen virtuellen Raum darstellen.152 Diese Fahrten zum Zwecke des Fotografierens stellen grundsätzlich nicht-genehmigungsbedürftigen Gemeingebrauch dar.153 In den wenigsten Fällen dürften es staatlich gewonnene Daten sein, welche in die Erstellung von Panoramadiensten einfließen, so dass deren Bedeu149  Obwohl das Problem seit vielen Jahren bekannt ist, hat sich hier noch keine klare legislative Tätigkeit herausgebildet. Dies ist erstaunlich, war es doch vor allem das Datenschutzrecht, in welchem der Gesetzgeber bereits frühzeitig und prospektiv tätig geworden war, ohne noch einen unmittelbaren Handlungsdruck durch Datenskandale gespürt zu haben, vgl. zu dieser frühen Geschichte des Datenschutzes, Abel, in: Roßnagel (Hrsg.), Handbuch Datenschutzrecht, S. 194 (194 ff.). 150  Siehe hierzu die verschiedenen folgenden Aufsätze dieses Abschnitts: Soweit sie aus den Jahren 2009 – 2011 stammen, behandeln sie alle (zumindest auch) das Phänomen Google Street View. Dieses war das erste seiner Art, was womöglich den Proteststurm erklärt, hieß es doch beispielsweise bei Fickert, DuD 2009, 495 (498), Google habe „vollendete Tatsachen“ geschaffen. 151  So stellt etwa Schumacher, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 213 (213) treffend fest: „Was bei Google die Nation spaltete, lässt allerdings bei Microsoft die meisten kalt“. 152 Die vorliegende Darstellung konzentriert sich auf den Geodatenschutz. Natürlich dürfen die Panoramadienste auch nicht in sonstige Grundrechte eingreifen, etwa durch unbefugte Zugriffe auf private Funknetze etc.; dieser Vorwurf wurde Google Street View im Hinblick auf das Grundrecht auf Gewährung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme gemacht, siehe Hoffmann, CR 2010, 514 (514 ff.). 153  Jüngel/Fandrey, NVwZ 2010, 683 (683 ff.); so auch allgemein Maaßen, GRUR 2010, 880 (884) m.w.N.; Scheidler, LKRZ 2010, 406 (409).

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tung für den Gegenstand dieser Arbeit zwar eher gering sein dürfte;154 sie spielen jedoch im Hinblick auf staatlicherseits zu garantierende Schutzrechte Privater gegen die Informationserhebungen durch andere Private155 auch für Gerichte und Behörden eine wichtige Rolle.156 bb) Hausabbildungen als personenbezogene Daten und Panoramafreiheit (§ 59 UrhG) Im Falle von Panorama-Diensten gilt es zu differenzieren: Zunächst ist dem LG Köln zuzustimmen, welches in der Veröffentlichung von Fotos eines Wohnhauses keinen rechtswidrigen Eingriff in das Allgemeine Persönlichkeitsrecht sah, solange der Name der Bewohner nicht erkennbar ist und sich dem Betrachter der Abbildung nicht mehr Informationen darbieten, als einer Person, die selbst durch die abgebildete Straße fährt oder läuft.157 Das ist einsichtig, hat der Betroffene doch selbst diese Menge an Information der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt. Dies kann als gefestigte Rechtsprechung gelten, hatten doch das LG Waldshut-Tiengen und das VG Karlsruhe um die Jahrtausendwende in ähnlich gelagerten Fällen gleich entschieden.158 Die Rechtsprechung stärkt so auch die Panoramafreiheit des § 59 UrhG in Bezug auf datenschutzrechtlich relevante Sachverhalte.159 Das LG Köln führte weiter aus, dass die Abbildung eines Wohnhauses in Verbindung mit der vollständigen Adresse ein personenbezogenes Datum im Sinn von § 3 Abs. 1 BDSG darstelle: Durch die Adresse sei im konkreten Fall die Klägerin 154  Freilich nicht für das öffentliche Recht als solches, so stellt bereits Nettesheim, VVDStRL 70 (2011), S. 7 (49), fest: „Bei der Einlösung von Schutzpflichten werden Marktmodelle viel zu wenig berücksichtigt (Google Street View)“. 155  Bäcker, DS 51 (2012), S. 91 (91 ff.). 156  Die bekannten Panoramadienste sind sämtlich private Dienste, die auch ihre Daten selbst erheben. Insofern konzentriert sich diese Darstellung auf die privaten Dienste und die für sie relevanten Normen. Die Wertungen können jedoch auch für das staatliche Handeln nutzbar gemacht werden. Es handelt sich auch nur bedingt um einen Exkurs, da natürlich nicht ausgeschlossen ist, dass etwa Kommunen digitale Panorama-Ansichten selbst ins Netz stellen. Hoheitsträger haben solche Dienste sogar „schon lange angeboten, bevor deren Bri­ sanz durch das Aufkommen privater Anbieter wahrgenommen worden ist“, so Spiecker gen. Döhmann, in: Schröder/Hecker/Hendler/Proeßl/Reiff (Hrsg.), Aktuelle Rechtsfragen und Probleme des freien Informationszugangs, insbesondere Umweltschutz, S. 155 (182). 157 LG Köln, Urt. v. 13. 01. 2010 - 28 O 578/09 (Bilderbuch Köln), MMR 2010, 278 (278 ff.). So im Ergebnis, in der Begründung wohl sogar etwas weiter gehend Forgó/Krüger/ Mühlenbach, CR 2010, 616 (619). 158  LG Waldshut-Tiengen, Urt. v. 28. 10. 1999 - 1 O 200/99, MMR 2000, 172; VG Karlsruhe, Beschl. v. 01. 12. 1999 - 2 K 2911/99, JurionRS 1999, 18040, Leitsätze. Siehe insofern auch Hoeren, Internet- und Kommunikationsrecht, S. 357 f., der die Problematik von Diensten wie Google Street View gerade nicht in Bezug auf Fragen des Eigentumsrechts, sondern des Datenschutzes sieht. 159 Zum Zusammenspiel von Panoramaprivileg und Datenschutz, vgl. Caspar, DÖV 2009, 965 (970 f.).

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„erkennbar und daher individualisierbar“.160 Denn lediglich ein Bild eines Hauses und die Anschrift enthalten an sich noch kein personenbezogenes Datum. Erst wenn die Information bekannt oder ermittelbar ist, dass eine bestimmte betroffene Person unter dieser Anschrift wohnt, arbeitet usw. wird hieraus ein personenbezogenes Datum. Zwar wird diese Information durch die Meldebehörden zu beschaffen sein und so bei einem extensiven Auslegen161 des Begriffs der Bestimmbarkeit stets das Abbild eines Hauses mit einer Adresse ein personenbezogenes Datum darstellen. Aber selbst bei Bejahung des Tatbestandes, lässt sich die entsprechende Online-Abbildung rechtfertigen. Sinn des Datenschutzes aus Sicht des Betroffenen ist es, „dass seine privaten Verhältnisse den Blicken der Öffentlichkeit entzogen bleiben und von ihr nicht zur Kenntnis genommen werden.“162 cc) Recht am eigenen Bild als Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 1 Abs. 1 GG) Dies führt zu der Frage, ob durch die Veröffentlichung von Gebäude-Abbildungen in die Privatsphäre eingedrungen und das Recht der betroffenen Person auf informationelle Selbstbestimmung beeinträchtigt werden kann.163 Schwerwiegender sind freilich die Fälle, in denen unmittelbar Personen auf den Bildern zu sehen 160 

LG Köln, Urt. v. 13. 01. 2010 - 28 O 578/09, BeckRS 2010, 01879. der Begriff der „Bestimmbarkeit“ einer Person auszulegen ist, ist hochumstritten. Die wohl hM (siehe Gola/Schomerus, BDSG, § 3 Rdnr. 10) legt den Begriff zu Recht eng aus und geht von einer relativen oder subjektiven Bestimmbarkeit aus: Bestimmbar ist eine Person anhand der Daten, wenn die jeweilige Stelle die Person mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln ermitteln kann. Die aA (siehe etwa Weichert, in: Däubler/Klebe/ Wedde/Weichert, BDSG, § 3 Rdnr. 21 und ders., DuD 2009, 347 (351); Pahlen-Brandt, DuD 2008, 37 ff.), welche auf eine objektive Möglichkeit, unabhängig von den jeweiligen Beschränkungen der individuellen Stelle, abstellt, überspannt den Begriff der Bestimmbarkeit. Zu diesem Schluss kommt auch, vermittelnd jedoch der hM zuneigend, Buchner, in: Taeger/ Gabel (Hrsg.), BDSG § 3 Rdnr. 13. 162  BVerfG, Beschl. v. 02. 05. 2006 - 1 BvR 507/01, NJW 2836 (2837) Rdnr. 13 m.w.N. 163  Eine Frage, welche die Gerichte freilich schon mehrfach beschäftigte: So entschied der BGH, Urt. v. 19. 05. 2009 - VI ZR 160/08 (Joschka Fischer), GRUR 2009, 1089 (1990), dass die gerichtliche Entscheidung letztlich in eine Abwägung zwischen dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 1 Abs. 1 i.V.m Art. 2 Abs. 1 GG) und „dem gem. Art. 5 I GG ebenfalls Verfassungsrang genießenden Recht […] auf Äußerungs- und Pressefreiheit“ münden müsse. Ebenfalls Rechtsgeschichte schrieben die sog. Feriendomizil-Entscheidungen des BGH (Urt. v. 09. 12. 2003 - VI ZR 373/02 (Feriendomizil I), GRUR 2004, 438 ff. und Urt. v. 09. 12. 2003 - VI ZR 404/02 (Feriendomizil II), GRUR 2004, 442 ff.), bei denen der BGH einen rechtswidrigen Eingriff in die Privatsphäre annahm, wenn der Beobachter „unter Überwindung bestehender Hindernisse oder mit geeigneten Hilfsmitteln (z.B. Teleobjektiv, Leiter, Flugzeug) den räumlichen Lebensbereich eines anderen ausspäht“ (Ls. 1 beider Urteile). Auch das BVerfG, Beschl. v. 02. 05. 2006 - 1 BvR 507/01, NJW 2006, 2836 (2836) hatte sich mit dem Thema zu befassen, verfolgte jedoch einen weniger objektiven als vielmehr subjektiven Ansatz, wenn es weniger auf das Überwinden der Schutzmechanismen durch den Beobachter abstellte, sondern auf den – freilich nach außen erkennbar zur Geltung gebrachten – Willen des Betroffenen, dass „seine privaten Verhältnisse den 161  Wie

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sind oder sonstige eindeutige Hinweise, etwa Autokennzeichen. Zumindest insoweit kommt aus Sicht der Betroffenen ein Eingriff in das Recht am eigenen Bild als Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) in Betracht.164 Dieses ist nun auf Grundrechtsebene in Einklang mit den Informationsrechten der Medien und der Öffentlichkeit und den wirtschaftlichen Interessen von Datenanbietern zu bringen – insofern berührt das Geodatenrecht einen hitzigen Diskurs der Rechtslehre, der sich seit einigen Jahren immer wieder in Urteilen verschiedener Gerichte und Stellungnahmen der Literatur niedergeschlagen hat.165 dd) Bildnisschutz durch §§ 22, 23 KUG Die Abwägung erfolgt einfachgesetzlich zunächst im Rahmen der §§ 22 f. KUG.166 Nach § 22 Satz 1 und 2 KUG dürfen Bildnisse einer Person nur mit Einwilligung des Abgebildeten verbreitet oder öffentlich zur Schau gestellt werden, wobei die Einwilligung im Zweifel als erteilt gilt, wenn der Abgebildete dafür, dass er sich abbilden ließ, eine Entlohnung erhielt, was bei Panoramadiensten so gut wie ausgeschlossen sein dürfte. Des Weiteren sieht jedoch § 23 Abs. 1 KUG ergänzend vor, dass ohne diese Einwilligung Bildnisse aus dem Bereiche der Zeitgeschichte (Nr. 1), Bilder, auf denen die Personen nur als Beiwerk neben einer Landschaft oder sonstigen Örtlichkeit erscheinen (Nr. 2), Bilder von Versammlungen, Aufzügen und ähnlichen Vorgängen, an denen die dargestellten Personen teilgenommen haben (Nr. 3), oder Bildnisse, die nicht auf Bestellung angefertigt sind, sofern deren Verbreitung oder Zurschaustellung einem höheren Interesse der Kunst dient (Nr. 4), verbreitet oder zur Schau gestellt werden dürfen. Für Panoramadienste wird vor allem § 23 Abs. 1 Nr. 2 KUG entscheidend sein, denn das Ziel dieser Dienste ist es ja nicht, die Menschen, Kfz-Kennzeichen oder dergleichen abzubilden, sondern die Landschaft bzw. die Örtlichkeit. Ein Mensch ist dann „Beiwerk“ eines Bildes, wenn er „keinen Einfluss auf das Thema des Bildes ausübt“.167 Menschen sind also in der Tat (zumindest in den bisher auf dem Markt erschienenen) Panoramadiensten bloß Beiwerk.168 Allerdings Blicken der Öffentlichkeit entzogen bleiben und von ihr nicht zur Kenntnis genommen werden“ (Ls. 2). 164  Caspar, DÖV 2009, 965 (966 ff.); Lindner, ZUM 2010, 292 (295 f.); Schumacher, in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Die Vermessung des virtuellen Raums, S. 213 (216 f.). 165  Grundlegend hierzu waren auch die Urteile zu den Caroline von Monaco-Fällen, vgl. zu den verschiedenen Ansätzen von EGMR, BVerfG, BGH und Literatur etwa Engels/Jürgens, NJW 2007, 2517 (2517 ff.), siehe auch Frenz, NJW 2008, 3102 (3102 ff.). Siehe instruktiv zu den verschiedenen Caroline-Urteilen Wanckel, Foto- und Bildrecht, Rdnr. 176 ff. 166  Siegel, VerwArch 102 (2011), S. 159 (177). 167  Wanckel, Foto- und Bildrecht, Rdnr. 205 m.w.N. 168  Ebenso LG Waldshut-Tiengen, Urt. v. 28. 10. 1999 - 1 O 200/99, MMR 2000, 172 (174); Lindner, ZUM 2010, 292 (294); aA Caspar, DÖV 2009, 965 (970); Weber, NJOZ 2011, 673 (674).

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sieht § 23 Abs. 2 KUG eine Rückausnahme vor: Die Befugnis erstreckt sich nicht auf eine Verbreitung und Schaustellung, durch die ein berechtigtes Interesse des Abgebildeten oder, falls dieser verstorben ist, seiner Angehörigen verletzt wird. Für die Beantwortung dieser Frage ist festzuhalten, dass die Beweislast für das Vorliegen des berechtigten Interesses beim Betroffenen liegt. Ob die Abbildung vor diesem Hintergrund zu rechtfertigen ist, wird mit jeweils guten Argumenten unterschiedlich beantwortet;169 allerdings ist festzuhalten, dass kaum jemand auf Google Street View nach Personen oder Gesichtern wird suchen können. Darüber hinaus findet mittlerweile eine Verpixelung von Gesichtern und Kennzeichen statt. Schließlich streitet für die Zulässigkeit und für die Ablehnung eines berechtigten Interesses – in praktisch jedem Fall – das Informationsinteresse der Öffentlichkeit (und die wirtschaftlichen Interessen der Dienste-Betreiber); jedenfalls bedürfte es einer Abwägung im konkreten Einzelfall. §§ 22, 23 KUG sind Schutzgesetze im Sinne von § 823 Abs. 2 BGB und führen – ebenso wie § 823 Abs. 1 BGB, wenn man das Allgemeine Persönlichkeitsrecht als sonstiges Recht im Sinne der Norm bewertet – zu einem Anspruch auf Naturalrestitution im Sinne von § 249 Abs. 1 BGB, welche durch die Verpixelung gewährt wird; Schadensersatzansprüche wären nur bei folgender unterbliebener Verpixelung denkbar.170 ee) §§ 28, 29 BDSG Auf der Ebene des einfachen Gesetzesrechts findet weiterhin (und neben den Regelungen der §§ 22, 23 KUG)171 eine Abwägung im Rahmen der §§ 28 Abs. 1 Nr. 3 bzw. 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG (wobei eine Entscheidung zwischen den datenschutzrechtlichen Normen wegen gleichgelagertem Prüfungsprogramm unterbleiben kann) statt:172 Danach ist das Erheben, Speichern, Verändern oder Übermitteln personenbezogener Daten oder ihre Nutzung zulässig, wenn die Daten allgemein zugänglich sind oder die verantwortliche Stelle sie veröffentlichen dürfte, es sei denn, dass das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an dem Ausschluss der Verarbeitung oder der Nutzung gegenüber dem berechtigten Interesse der verantwortlichen Stelle offensichtlich überwiegt. Abzustellen ist allerdings darauf, dass der Zugang nur in der Form möglich ist, wie der Betroffene tatsächlich von einem allgemeinen Zugang ausgehen kann, wobei die Anforderungen hieran auch nicht zu überspannen sein dürften. Das Abfotografieren mit einem Aufsatz auf einem Auto, das höher als zwei Meter ist, geht hie169 

Siehe gleich unter ee). Weber, NJOZ 2011, 673 (675). 171  So auch Ernst, CR 2010, 178 (179); Neumann, Zugang zu Geodaten, S. 691. 172  So explizit für diesen Fall auch Jahn/Striezel, K & R 2009, 753 (755 f.); Siegel, VerwArch 102 (2011), S. 159 (179). Unter § 28 BDSG subsumierend Klar, Datenschutzrecht und die Visualisierung des öffentlichen Raums, S. 236; für eine Subsumtion unter § 29 BDSG: Diez/Rösler-Goy/Schmid/Seyfert, KN 6/2009, 323 (328). Zweifelnd, ob Datenschutzrecht überhaupt anwendbar ist, seinerzeit noch Forgó, MMR 2010, 217 (217 f.). 170 Siehe

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rüber zwar hinaus, ist jedoch letztlich als frei zugänglich zu betrachten; aber selbst wenn die Aufnahmen nicht von einem allgemein zugänglichen Ort aufgenommen sein sollten, bleibt die Tätigkeit der Diensteanbieter im Sinne einer Abwägung mit den Informationsinteressen der Öffentlichkeit und ihren von Art. 12 Abs. 1 GG bzw. jedenfalls durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten wirtschaftlichen Interessen noch legitim173 – jedoch mit Blick auf die BGH-Rechtsprechung nur, wenn man hierin nicht das Ausspähen eines öffentlichen Blicken entzogenen räumlichen Lebensbereichs sieht.174 Die Anonymisierung von Gesichtern und Kfz-Kennzeichen ist somit zu fordern, da sie technisch möglich ist und den Wert des Dienstes nicht einschränkt.175 Zu einem gleichlaufenden Ergebnis kam auch das Schweizerische Bundesgericht auf Grundlage schweizerischen Rechts.176 Es bedarf also bei grundsätzlicher Zulässigkeit des Dienstes im Einzelfall der Abwägung, ob nicht eine einzelne Aufnahme oder ein Element einer solchen Aufnahme im Abwägungsprozess doch eine rechtswidrige Verletzung des informationellen Selbstbestimmungsrechts darstellt.177 ff) Notwendigkeit legislativen Tätigwerdens? Die Problematik der „Verrechtlichungsfalle“ des Datenschutzes178 wird bei Panoramadiensten offenkundig: Ein rein normativer Ansatz scheitert gegenüber Diensten, deren Nutzung breite Zustimmung in der Bevölkerung genießt und die von internationalen Konzernen wie Google oder Microsoft angeboten werden. Panoramadienste bieten mit automatischer Gesichts- und Kfz-Erkennung und deren 173  Offen gelassen im konkreten Fall: KG; Beschl. v. 25. 10. 2010 - 10 W 127/10, MMR 2011, 414 (414 f.). Im Ergebnis wie hier: Forgó/Krügel/Müllenbach/Schütze, Gutachten Google StreetView, passim; Forgó/Krügel/Mühlenbach, CR 2010, 616 (624); Klar, DÖV 2013, 103 (105 f.); Lindner, ZUM 2010, 292 (292 ff.). AA (nämlich letztlich zur Rechtswidrigkeit gelangend) Ernst, CR 2010, 178 (184); Ernst/Moritz, Rechtliche Stellungnahme zur Zulässigkeit von „Google StreetView“ unter den Aspekten des Datenschutzrechts sowie des Urheber- und Persönlichkeitsrechts; Moritz, K&R 2009, 2010, Heft 5, Beihefter 2, 1 (8); Spiecker gen. Döhmann, CR 2010, 311 (317 f.). Weichert, Datenschutzrechtliche Bewertung des Projekts „Google Street View“; Einen sehr restriktiven Kurs verfolgten auch die im sog. Düsseldorfer Kreis zusammengefassten Datenschutzbehörden, vgl. Mag, DuD 2009, 6 (6). 174  Siehe eben BGH, Urt. v. 09. 12. 2003 - VI ZR 373/02 (Feriendomizil I), GRUR 2004, 438 ff. und Urt. v. 09. 12. 2003 - VI ZR 404/02 (Feriendomizil II), GRUR 2004, 442 ff. 175  Caspar, Rechtliche Fragen zu „Google Street View“, Gutachten für den Schleswig-Holsteinischen Landtag, Umdruck 16/3924 v. 04. 02. 2009, S. 35 f. Zu Kfz-Kennzeichen in diesem Zusammenhang schon Weichert, DuD 2007, 113 (115). 176  Vgl. hierzu mit Anmerkungen zu der Entscheidung Moritz, juristPR-TIR 17/2012, Anmerkung 4. 177  Luch, „Google Street View“ – Zulässigkeit der Übermittlung der erhobenen Rohdaten in die USA, SchlH. LT-Umdruck 16/4431 v. 30. 06. 2009, S. 9. Wie hier Jahn/Striezel, K&R 2009, 753 (758), allerdings aus diesem Umstand einen Gesetzgebungsauftrag zum Schutz persönlicher Daten ableitend. 178  Bull, NJW 2006, 1617 (1617).

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Unkenntlichmachung auch ein Beispiel für marktkonforme Lösungen und „Privacy by Design“.179 Insoweit als die Anonymisierung mittlerweile Standard ist, könnte auch auf eine legislative Verankerung verzichtet werden; allerdings wäre es doch von Vorteil den Datenschutz nicht von der Kulanz der datenverarbeitenden Unternehmen abhängig zu machen, sondern ein positives – auch bußgeldbewehrtes – Recht des Betroffenen zu schaffen.180 Im Hinblick auf die oben beschriebene Verrechtlichungsfalle plädiert die vorliegende Arbeit für eine grundsätzlich generalklauselartige Regelung des Geodatenschutzes;181 lediglich die Anonymisierung von Gesichtern und Kfz-Kennzeichen sollte explizit normiert werden. Ein spezielles Widerspruchsverfahren, wie es bereits von den datenverarbeitenden Unternehmen angeboten wird, muss jedoch nicht durch den Gesetzgeber geschaffen werden, um das Datenschutzrecht nicht zu überfrachten. Es wäre jedoch begrüßenswert, wenn ein solches Verfahren im Rahmen eines freiwilligen Datenschutz-Kodex nach § 38a BDSG geschaffen würde. Aber egal wie stark man für ein legislatives Tätigwerden plädiert, lässt sich sagen: Der nationale Gesetzgeber alleine dürfte kaum mehr in der Lage sein, das Recht des Einzelnen auf Privatheit adäquat durchzusetzen; vielmehr zeigt gerade der Geodatenschutz das Bedürfnis für eine europäische (wenn nicht gar globale) Regelung.182 Hinzu kommt eine gesellschaftliche Komponente: Eine zunehmend „voyeuristische Kultur“, wie Nettesheim sie beklagt, steht den Bemühungen um eine Stärkung der Privatheit diametral entgegen.183 e) Zugang zu statistischen raumbezogenen Daten Statistische raumbezogene Daten enthalten grundsätzlich keine personenbezogenen Daten und wären damit eigentlich datenschutzrechtlich nicht relevant. Soweit es sich um personenbezogene Daten handelt, welche zu statistischen Zwecken erhoben worden sind, regelt sich der Schutz des Statistikgeheimnisses nach § 16 BStatG184: Sie sind streng zu anonymisieren. Allerdings können auch anonymiZu Letzterem vgl. Schulz, CR 2012, 204 (204 ff.). Allerdings hat es einen solchen Vorstoß im Bundesrat 2010 sehr wohl gegeben, siehe: Bundesrat, Gesetzesentwurf, BR-Drs. 259/10 v. 28. 04. 2010; bzw. Bundesrat, Gesetzesentwurf, BT-Drs. 17/2765 v. 18. 08. 2010. Die Bundesregierung trat dem mit Verweis auf die europäischen Bemühungen zum Erlass einer Datenschutzgrundverordnung entgegen (Bundesrat, Unterrichtung durch die Bundesregierung, BR-Drs. 741/12 v. 19. 11. 2012, S. 3). Vgl. auch Klas, Grenzen der Erhebung und Speicherung allgemein zugänglicher Daten, S. 51 ff.; vgl. im Übrigen zum Vorabwiderspruch bei Geodatendiensten Moos/Zeiter, ZD 2013, 178 (178 ff.). 181  Siehe unten unter F.VI.4. 182  In die gleiche Richtung: Holznagel/Schumacher, JZ 2011, 57 (65); Klar, DÖV 2013, 103 (112 f.). 183  Nettesheim, VVDStRL 70 (2011), S. 7 (8 ff., 44). 184  Bundesstatistikgesetz vom 22. Januar 1987 (BGBl. I S. 462, 565), das zuletzt durch Artikel 13 des Gesetzes vom 25. Juli 2013 (BGBl. I S. 2749) geändert worden ist. 179 

180 

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sierte Daten oder rein statistische Daten mittelbar sensibel sein. Die Information, dass ein Altstadtgebiet einer Stadt regelmäßig überschwemmt wird, ist zunächst noch nicht personenbezogen. Allerdings wird sie mit der zusätzlichen Information „Frau Mustermann lebt in dieser Altstadt“ zu einer wichtigen Information über die betroffene Person. Es mag in Zeiten von Big Data ein Anachronismus sein, aber statistische Geodaten ohne Personenbezug sind ein Beispiel dafür, dass auch Datensätze ohne Personenbezug durch einfache Verknüpfungen einen Personenbezug erhalten können. Zwar erzeugt erst die Verknüpfung ein personenbezogenes Datum, das dem Re­ gime des Datenschutzes unterfällt. Allerdings zeigt das Beispiel, dass der Gedanke der Datenvermeidung und Datensparsamkeit, wie er in § 3a BDSG für personenbezogene Daten festgelegt ist, auch in anderen Zusammenhängen ventiliert werden sollte – ohne dass er unbedingt in rechtlich verbindliche Normen erwachsen muss. Das Datenschutzrecht kann nur für personenbezogene Daten zur Verfügung stehen; Datensparsamkeit in vorgelagerten Gebieten könnte jedoch in (mehr oder weniger unverbindlichen) Code of Conducts auf freiwilliger Basis Niederschlag finden.185 Allerdings: Das technische und ökonomische Kalkül weisen in eine andere Richtung.186 f) Adresshandel durch Einwohnermeldeämter In den Jahren 2011 – 2013 hatte ein Rechtsgebiet Beachtung in den Gazetten der Republik gefunden, welches ansonsten eher ein Schattendasein führt: das Meldewesen.187 Im Zuge der Föderalismusreform war das Meldewesen der ausschließlichen Gesetzgebungsmaterie des Bundes zugewiesen worden (Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG). Der Bundesgesetzgeber erließ daraufhin 2012 ein neues Bundesmeldegesetz188, welches am 01. Mai 2015 in Kraft getreten ist.189 Anders als sonstige personenbezogene Standortdaten beschreiben Adressdaten einen dauerhaften Zustand und sind deshalb besonders für Mittel des Geomarketing geeignet.190 Umstritten war vor allem § 44 BMG zur einfachen Melderegisterabfrage. Danach kann letztlich jedermann von den Meldebehörden Auskunft verlangen zu 185  Besonders der Versuch eines Geodatenschutz-Kodex hat eine gewisse Prominenz erlangt, da er die Freiheit der Nutzer mit wirksamen Datenschutzregeln (zumindest in der Theorie) verspricht, siehe hierzu auch das Sondervotum der Fraktionen CDU/CSU und FDP, sowie einiger Sachverständiger in: Deutscher Bundestag, Fünfter Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“. Datenschutz, Persönlichkeitsrechte, BT-Drs. 17/8999 v. 15. 03. 2012, S. 69. 186 Vgl. Diggelmann, VVDStRL 70 (2011), S. 50 (53 ff.). 187  Vgl. für viele: Kurz, Erst durchgewinkt, dann durchgefallen. Gesetzgeberisch hatte das Recht des Adresshandels und des Scorings auch die stärksten Spuren im Datenschutzrecht hinterlassen, vgl. Bohnen, Die BDSG-Novellen 2009/2010, S. 20 ff., 71 ff. 188  Als Art. 1 des MeldFortG, BGBl. 2013 I, S. 1084. 189  Art. 4 MeldFortG. Vgl. auch Reif, RDV 2013, 145 (145). 190  Weichert, in: Sokol (Hrsg.), Living by numbers, S. 133 (138 ff.).

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bestimmten Personen hinsichtlich des Namens, des Vornamens, des Doktorgrades, derzeitigen Anschriften sowie, sofern die Person verstorben ist, auch über diese Tatsache (§ 44 Abs. 1 Satz 1 BMG). Der Gesetzgeber hat ausdrücklich gewerbliche Zwecke anerkannt; nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BMG sind diese Zwecke im Falle gewerblicher Nutzung, als solche anzugeben. Nach Absatz 2 der Norm kann auch für eine Vielzahl von Personen Auskunft über die Daten verlangt werden. Die Bedeutung der Norm lässt sich anhand ihrer Entstehungsgeschichte ablesen. Während der erste Gesetzentwurf der Bundesregierung191 für § 44 Abs. 3 BMG nur einen Satz vorsah, hat die letztlich verkündete Fassung der Norm zusätzlich zu dem leicht veränderten Satz 1 noch sieben weitere Sätze hinzugewonnen, welche die Norm erheblich verkompliziert haben.192 Nach § 44 Abs. 3 Satz 1 ist die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft nur zulässig, wenn insbesondere die Auskunft verlangende Person oder Stelle erklärt, die Daten nicht für Zwecke der Werbung oder des Adresshandels zu verwenden, es sei denn, die betroffene Person hat in die Übermittlung für jeweils diesen Zweck ausdrücklich eingewilligt; die Sätze 2 – 8 erfassen das Verfahren der Einwilligung. Der Gesetzgeber hat sich letztlich ausweislich des Wortlauts wieder – wie auch im ursprünglichen Gesetzentwurf 193 vorgesehen194 – für die Einwilligungslösung und gegen die Widerspruchslösung entschieden (opt-in-Lösung statt opt-out-Lösung), nachdem der Innenausschuss zunächst eine Regelung vorgeschlagen hatte, welche auch Firmen den Erwerb von Meldedaten zu Werbezwecken oder zum Zwecke des Adresshandels ermöglicht hätte.195 In den übrigen Fällen gewerblicher Tätigkeit, beispielsweise für Inkassounternehmen, bleibt es bei der jederzeit möglichen Abrufbarkeit. Allerdings soll die Einführung des Zweckbindungsgrundsatzes durch § 47 BMG das besonders problematische Adresspooling und die Errichtung von Schattenregistern verhindern.196 Die Kritik an dieser neuen Lösung ist jedoch übertrieben, da sie bereits eine Stärkung des Datenschutzes im Verhältnis zu den Vorgängerregelungen darstellt und eben auch berechtigte wirtschaftliche Interessen bestehen.197 Das Recht des Adresshandels muss so letztlich Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/7746 v. 16. 11. 2011, S. 20. auch Abel, RDV 2013, 179 (184), wonach diese „Kompromissformulierungen […] unklar und missverständlich“ seien. 193  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 17/7746 v. 16. 11. 2011, S. 20. 194  So auch explizit die Forderung der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder, DuD 2012, 837 (838). 195  Innenausschuss, Beschlussempfehlung und Bericht, BT-Drs. 17/10158 v. 27. 06. 2012, S. 6. 196 Siehe Bundesrat, Plenarprotokoll 907, 01. 03. 2013, S. 78A-C. 197  Im Grunde war sogar die – weithin kritisierte – Widerspruchslösung eine Verbesserung zur vorher herrschenden Rechtslage, wenngleich es doch so ist, dass die Einspruchslösung den Datenschutz verbessern kann und die sensibler gewordene Öffentlichkeit eben keine inkrementelle Verbesserungen wünscht, sondern eine umfassende, siehe hierzu: Bundesrat, Plenarprotokoll 900, 21. 09. 2012, S. 380 C, aA ebd., S. 381C (wobei der dortigen 191 

192  Vgl.

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die Betroffenenrechte mit den Grundrechten der Unternehmer (Art. 12 und 14 GG) in Einklang bringen.198 g) Datenschutzrechtliche Folgen der Georeferenzierung staatlicher Register Nach § 14 Abs. 1 EGovG muss die jeweils betroffene Behörde beim Neuaufbau oder der Überarbeitung eines elektronischen Registers, welches Angaben mit Bezug zu inländischen Grundstücken enthält, eine bundesweit einheitliche Georeferenzierung (sog. Koordinate) zum jeweiligen Flurstück, Gebäude oder jeweils genau definierten Gebiet in das Register aufnehmen, auf das sich diese Angaben beziehen.199 Register im Sinne der Norm sind solche, für die Daten auf Grund von Rechtsvorschriften des Bundes erhoben oder gespeichert werden; dies können öffentliche und nichtöffentliche Register sein (§ 14 Abs. 2 EGovG). Ein Bespiel wäre also das Waffenregister nach § 43a WaffenG. Die Georeferenzierung der in den Registern gespeicherten Daten ermöglicht bislang ungeahnte Nutzungen; durch Big-Data-Methoden können durch die jeweiligen Koordinaten die verschiedenen Geoinformationen in Beziehung gesetzt werden. Mit der Gesetzesbegründung liefe eine solche assoziative Informationsbeschaffung folgendermaßen ab: „Wo liegen die Schulen im Stadtgebiet? In welcher Entfernungen [sic] liegen Schulen zu Kindergärten? Eine Verbindung kann derzeit nur aufwändig erfolgen, z. B. indem für die Adresse oder eine geografische Angabe (Siebengebirge, Schloss Moritzburg) die Lage über Hilfsmittel ermittelt wird. […] Die einheitliche Festlegung für die Georeferenzierung in Registern fördert die Nutzungs- und Auswertungsmöglichkeiten aller Daten der öffentlichen Verwaltung.“200

Die Georeferenzierung ergänzt also neu zu erstellende oder in größerem Umfang zu ändernde Register (und zunächst nur diese) um eine weitere Informationseinheit, gewissermaßen um eine weitere Spalte. Erhielt das Register bislang beispielsweise eine Adresse (z.B. eines Waffenbesitzers, eines Bienenzüchters, einer Zivilschutzanlage etc.), so wird diese Adresse nun zusätzlich noch durch eine Koordinate dargestellt. Letztlich wird die bereits vorhandene Information nur vektorisiert. Sie wird somit perspektivisch computerlesbar und es entsteht die Möglichkeit, sie mit anderen Adressen in Beziehung zu setzen. Ob ein Waffenbesitzer in der Max-Muster-Mann-Straße 3, in Moritzburg lebt, oder in xxxx Mal yyyy ist letztlich der gleiche Sachverhalt.

Rednerin Recht zu geben ist, dass die Abstimmung im Parlament während der Fußball-Europameisterschaft einen schlechten Eindruck hinterließ). 198  Vgl. hierzu – aus Sicht der Unternehmer argumentierend – Bahr, Recht des Adresshandels, Rdnr. 11 f. 199  Siehe Kapitel B. IV. 4. d) dieser Arbeit. 200  Bundesregierung, Gesetzesentwurf, BT-Drs. 17/11473 v. 14. 11. 2012, S. 45.

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Die Georeferenzierung alleine ist also noch nicht datenschutzrechtlich relevant. Sie wird aber – und soll dies sogar – in Zukunft Zusammenhänge offenlegen, von denen einige auch Informationen zu Privatpersonen enthalten werden. Datenschutzrechtlich problematisch ist dann das In-Beziehung-Setzen der verschiedenen Geoinformationen; die Georeferenzierung der Register stellt lediglich eine (noch nicht datenschutzrechtlich relevante) Vorbereitungshandlung dar. Dennoch: Hier werden Wissenschaft und Öffentlichkeit den Prozess weiterhin aufmerksam und kritisch begleiten müssen.201 4. Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes de lege ferenda? Geodaten sind ihrem Wesen nach für gewöhnlich keine Daten, welche der Beschreibung einer Person dienen sollen, sondern vielmehr der Umwelt. Allerdings können auch solche Daten einen Personenbezug entfalten.202 Dieser Umstand führt zur Rechtsunsicherheit für Behörden und Wirtschaft: Die Nutzung der personenbezogenen Geodaten unterläge entweder der Zustimmung der Betroffenen oder dem Zweckbindungsgrundsatz. a) (Noch) Gegen eine Reformbedürftigkeit des Bundesdatenschutzgesetzes – Die Ampelstudie von 2008 Nach einer ersten Studie des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) aus dem Jahr 2007 unternahm es Karg im Jahre 2008 mit der Studie „Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft“203, welche wegen ihrer Einteilung von Geodaten auch als „Ampelstudie“ bezeichnet wird, die zunehmend als problematisch empfundene datenschutzrechtliche Dimension von Geodaten einer ersten Lösung zuzuführen. Noch vor der Entwicklung des Geodatenzugangsgesetzes und weiterer, heute grundlegender legislativer Rahmenbedingungen für das Anbieten von (staatlichen) Geodaten entwickelte die Studie eine Systematik, welche es Geodaten-Anbietern und -Nutzern ermöglichen sollte, den Personenbezug von Geodaten in ein klares Raster einzuordnen. Die Studie erstellte eine „Ampelliste“ mit zwei getrennten Darstellungen. Die erste Spalte ordnete die einzelnen Datensätze einer bestimmten Intensität des Personenbezugs zu, während die „Länderspalte“ die sich daraus ergebende Zugangsbeschränkung folgerte. In der ersten Spalte reichte die Kategorisierung von datenschutzrechtlich unproblematisch (grün) über Daten mit Personenbezug, die einer Zweckanalyse der Verwendung bedürfen (gelb/orange) bis zu Geoda-

Siehe hierzu auch Damm, in: Hill (Hrsg.), E-Transformation, S. 63 (72 ff.). Bundesrat, Gesetzesentwurf, BR-Drs. 259/10 v. 28. 04. 2010, S. 1. 203  Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft. 201 

202 

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ten, welche den Kernbereich der Persönlichkeit betreffen (rot).204 Der Zugang zu „grünen“ Daten sei ungehindert zu gewähren, der zu „roten“ Daten abzulehnen; für die Daten mit Personenbezug ergab sich ein von „gelb“ bis „orange“ reichendes Kontinuum, bei der die „Gewichtung des Interesses an einem Zugang gegenüber dem schutzwürdigen Interesse der Betroffenen“ unterschiedlich ausfallen konnte.205 Letztlich kam die Studie zu dem Fazit, „Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Geodaten l[ießen] sich mit dem bestehenden gesetzlichen Instrumentarium des Bundesdatenschutzgesetzes lösen“.206 Insbesondere vertrat Karg in der Studie die Ansicht, „Flächenangaben, die sich auf einen kleineren Maßstab als 1:10.000 beziehen, [käme] in der Regel kein Personenbezug zu.“207 Die Studie verdient, wie die Tätigkeit des ULD (zu nennen sind insbesondere Weichert, Karg und Polenz) in dieser Phase insgesamt, Anerkennung als ein erster Schritt, das Bewusstsein der Öffentlichkeit für die datenschutzrechtliche Brisanz von Geodaten zu schärfen. Zwar sind in vielen Bereichen mittlerweile neue Gesetze hinzugekommen bzw. bereits damals bestehende Gesetze reformiert worden, die grundlegenden Beobachtungen der Studie können jedoch weiterhin eine gewisse Geltung beanspruchen. Für die Bewertung der Studie, insbesondere des Ampel-Kategorisierungssystems und der Beschreibung von Flächendaten als datenschutzrechtlich irrelevant ab einer gewissen Auflösungsschwelle bleibt jedoch unklar, inwieweit die Studie die bestehende Rechtslage beschreiben oder neue Lösungen für das Problem des personenbezogenen Geodatums bieten will. Im ersten Fall wären die Erkenntnisse der Studie insofern trivial, als sie doch lediglich das gesetzliche Prüfprogramm in zwar anschauliche, aber auch redundante Formen kleiden würden. Ein solches Ampelsystem böte sich für viele Arten von Daten (nicht nur Geodaten) an, ebenso wie andere mögliche Kategorisierungssysteme. Im zweiten Fall wären die Ergebnisse im Grunde eine nicht vom Gesetz gedeckte Rechtsfortbildung, die eben doch eine gesetzliche Neuregelung notwendig machen würde. b) Bundesratsentwurf Google Street View und die gesteigerte Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit evozierten im Jahr 2010 aufgrund einer hamburgischen Initiative208 einen Gesetzentwurf des Bundesrates, welcher Änderungen im Bundesdatenschutzgesetz vorsah, um das Phänomen privater Panoramadienste legislativ adäquat zu regeln.209 204 

Ebd., S. 55. Ebd., S. 56. 206  Ebd., S. 54. 207  Ebd., S. 54. 208  Bundesrat, Gesetzesentwurf, BR-Drs. 259/10 v. 28. 04. 2010. 209  Bundesrat, Gesetzesentwurf, BT-Drs. 17/2765 v. 18. 08. 2010. 205 

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Der Entwurf sah die Einführung eines neuen § 30b BDSG und die Änderung des § 43 BDSG vor.210 § 30b BDSG sollte den etwas sperrigen Titel „Geschäftsmäßige Datenerhebung und -speicherung im Zusammenhang mit der georeferenzierten großräumigen Erfassung von Geodaten zum Zweck des Bereithaltens fotografischer oder filmischer Panoramaaufnahmen im Internet zum Abruf für jedermann oder zur Übermittlung an jedermann“ tragen. Ebenso detailliert wie die Überschrift stellte sich auch der Inhalt der Norm dar. § 30b BDSG-E enthielt sechs umfangreiche Absätze, von denen Absatz 1 grundlegend festlegte: „Das geschäftsmäßige Erheben und Speichern von personenbezogenen Daten im Zusammenhang mit der georeferenzierten großräumigen Erfassung von Gebäuden, Straßen, Plätzen sowie vergleichbaren Geodaten zum Zweck des Bereithaltens fotografischer oder filmischer Panoramaaufnahmen im Internet zum Abruf für jedermann oder zur Übermittlung an jedermann ist zulässig, wenn 1. kein Grund zu der Annahme besteht, dass der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Erhebung oder Speicherung hat, oder 2. die Daten aus allgemein zugänglichen Quellen entnommen werden können oder die verantwortliche Stelle sie veröffentlichen dürfte und das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an dem Ausschluss der Erhebung oder Speicherung gegenüber dem Interesse der verantwortlichen Stelle nicht offensichtlich überwiegt. An einer allgemeinen Zugänglichkeit im Sinne von Satz 1 Nummer 2 fehlt es insbesondere bei Bildaufnahmen, die unter Entfernung oder Überwindung blickschützender Vorrichtungen erfolgen.“211

Absatz 2 verlangte die Nichtidentifizierbarkeit von Personen und Kfz-Kennzeichen, Absatz 3 erlaubte den Widerspruch verschiedener genau benannter Betroffener, Absätze 4 und 5 normierten das Widerspruchsverfahren und Absatz 6 beschrieb eine Anzeigepflicht an die zuständige Aufsichtsbehörde und das damit einhergehende Verwaltungsverfahren. Die Änderungen zu § 43 BDSG erweiterten die dort vorgesehenen Bußgeldvorschriften für den Fall von Verstößen gegen § 30b BDSG. Die Norm setzt verschiedene Vorschläge aus der Literatur der damaligen Diskussion um. Sie zielte auf einen legislatorischen Rahmen, welcher es Panoramadiensten ermöglicht, ihrer Tätigkeit nachzugehen, und Privaten, ihre persönlichen Daten zu schützen. Allerdings hätte die Norm weiterer Klärung durch Rechtsprechung und Literatur bedurft, etwa was unter „blickschützenden Vorrichtungen“ zu verstehen wäre. Die Gesetzesmaterialien bieten hier nur erste Anhaltspunkte.212 Ein weiteres Problem ist, dass die Norm lediglich ein Segment des Geodatenschutzes abbildet – bei weitem nicht den gesamten Geodatenschutz. Sie kann ihre Anlassbezogenheit nicht verleugnen und würde weitere legislative Eingaben bei weiteren Bedrohungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch ErBundesrat, Gesetzesentwurf, BT-Drs. 17/2765 v. 18. 08. 2010, S. 7 f. Bundesrat, Gesetzesentwurf, BT-Drs. 17/2765 v. 18. 08. 2010, S. 7. 212  Ebd., S. 12: „Dies ist zum Beispiel bei Bildaufnahmen oberhalb von nach allgemeinen baurechtlichen Vorschriften zulässigen Einfriedungen der Fall“. 210  211 

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

hebung oder Verarbeitung von Geodaten notwendig machen. Die Norm wäre eine hoch komplexe Insellösung, welche zwar aus einer scheuklappenartigen Sicht auf das Problem der Panoramadienste eine gute Lösung böte; zugleich aber auch zur Verkomplizierung des Datenschutzrechts insgesamt beitrüge. Letztlich führte der Vorschlag nicht zu einem neuen Gesetz. Die Bundesregierung verwies auf die parallelen Bemühungen zum Erlass einer europäischen Datenschutzgrundverordnung, in welche diese Vorschläge einmünden könnten.213 c) Vorschlag des ULD von 2010 Angeregt durch Google Street View, aber über Panorama- und sogar Geodatendienste hinausreichend war ein Vorschlag des ULD zur Reform des Bundesdatenschutzgesetzes.214 Danach sollten Sachdaten allgemein aus dem Anforderungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes ausgenommen werden und § 29a BDSG-Entwurf sah außerdem vor, die unbeschränkte Veröffentlichungsmöglichkeit für „personenbezogene Daten in Telemedien“ letztlich nur für meinungsrelevante Sachverhalte zu ermöglichen.215 Forgó/Hawellek/Krügel/Müllenbach übten an dem Entwurf Kritik: Sie betrachteten die Definition von Sachdaten als nicht-personenbezogene Daten als redundant und die Beschränkung der Nutzung personenbezogener Internetdaten als nicht mit dem Grundsatz der Informationsfreiheit zu vereinbaren.216 d) Vorschlag von Diez Diez entwickelte in Bezug auf das Verhältnis von Geodaten zum Datenschutzrecht den gleichgerichteten Vorschlag, Geodaten allgemein aus dem Anwendungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes herauszunehmen, jedoch die „Verbindung von Geodaten mit Abbildungen identifizierbarer natürlicher Personen oder mit sonstigen Einzelangaben über persönliche Verhältnisse einer natürlichen Person“ letztlich weiterhin wieder über eine Änderung des § 4 Abs. 1 BDSG vom Zweckbindungsgrundsatz oder der Zustimmung des Betroffenen abhängig zu machen.217 Die Motivation des Änderungsvorschlags ist nachvollziehbar: Er will Rechtsklarheit schaffen und die Interessen Betroffener mit denen der Geodatenindustrie in Einklang bringen. Allerdings verschiebt der Vorschlag das Problem nur auf die Bundesrat, Unterrichtung durch die Bundesregierung, BR-Drs. 741/12 v. 19. 11. 2012, S. 1 ff. 214  ULD, Vorschläge des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) zur Regulierung personenbezogener Internetdatenveröffentlichungen. 215 Ebd. 216  Forgó/Hawellek/Krügel/Mühlenbach, Kurzstellungnahme zum ULD-Entwurf einer BDSG-Novelle. 217  Diez, zfv 2/2012, 75 (80 f.). 213 

VI. Datenschutz

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nachfolgende Ebene, denn spätestens im Moment der Verknüpfung entsteht das Problem des Personenbezugs erneut. Letztlich muss sich der Vorschlag sogar den Vorwurf der Inkonsequenz gefallen lassen – geht er doch einerseits von einer gemeinsamen Schnittmenge von Geodaten und personenbezogenen Daten aus. Durch den Gesetzgeber andererseits apodiktisch feststellen zu lassen, Geodaten würden nicht vom Datenschutz umfasst, liefe dieser (richtigen) Erkenntnis jedoch zuwider. Letztlich wäre der Vorschlag sogar redundant, wenn er sich auf Geodaten bezöge, welche keine personenbezogenen Daten im Sinne des Bundesdatenschutzgesetzes sind, da diese bereits heute nicht Gegenstand des Datenschutzes sind. Außerdem teilt der Vorschlag eine Prämisse, welcher letztlich (leider) nicht gefolgt werden kann: Zwar kann durch gesetzgeberische Mittel eine große Zahl von Einzelfällen gelöst werden. In Grenzregionen bedarf es jedoch stets einer Einzelfallabwägung. Solche Einzelfallabwägungen ausschließen zu wollen, wäre zwar aus Sicht von Behörden und Wirtschaft verständlich, liefe jedoch dem Bestreben zuwider, Einzelfallgerechtigkeit herzustellen. Dabei kann auch oft nicht auf das Institut der Einwilligung des Betroffenen gesetzt werden, welches bei vielen Geodaten ins Leere greift; vielmehr müsse mit den Worten von Hoffmann-Riem auf einen systematischen „Infrastrukturschutz“ gesetzt werden.218 Ein weiteres Problem ist die grundsätzliche Weite des (legal definierten) Begriffs der Geodaten. Auch Aufnahmen einer Kamera könnten beispielsweise bei extensiver Auslegung als Daten mit einem Bezug zu einem bestimmten Standort interpretiert werden, greift das Datenschutzrecht doch über § 6b BDSG bewusst auf die Überwachung von „Räumen“ zurück.219 Auch die Ansätze einer „Reterritorialisierung des Internets“ mittels Geolokalisation 220 sind datenschutzrechtlich hoch relevant und beziehen sich auf Geodaten im Sinne des § 3 Abs. 1 GeoZG.221 e) Kommission Recht und Geodaten der Deutschen Gesellschaft für Kartographie e.V. Eine ähnliche Regelung schlug 2010 die Kommission Recht und Geodaten der Deutschen Gesellschaft für Kartographie e.V. (deren Leiter wiederum Diez war) vor, welche das Bundesdatenschutzgesetz um zwei geodatenbezogene Modifikationen erweitern wollte, welche auf eine Begrenzung des Begriffs der Bestimmbar-

Hoffmann-Riem, AöR 123 (1998), S. 513 (527). Hornung/Desoi, K&R 2011, 153 (157) mit einem Ausblick auf die rechtlichen Implikationen sog. „Smart Cameras“. 220 Siehe Hoeren, MMR 2007, 3 (3 ff.). Dieser Entwicklung steht freilich die Globalisierung des Internetrechts entgegen, welche zumindest in der Vorstellung der Juristen der vorherrschende Narrativ ist, vgl. Schröder, RT 39 (2008), S. 231 (231 ff.). 221  Allerdings dürfte es sich hierbei um private Geodaten handeln, so dass die Auseinandersetzung mit diesem Thema – wenngleich ein wichtiges Desiderat an die Forschung – an dieser Stelle nicht erfolgt. 218 

219 

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

keit und der Stärkung des Zustimmungserfordernisses des Betroffenen zielten:222 Geodaten 223 „sowie ihre Identifikationsmerkmale, insbesondere Koordinaten, Hausnummern oder Flurstücksnummern, sind nur dann personenbezogene Daten, wenn sie zusätzlich natürliche Personen individuell erkennbar abbilden oder wenn sie mit anderen individuellen Identifikationsmerkmalen natürlicher Personen verbunden sind, insbesondere mit Namen, der Passnummer, der Personalausweisnummer, der Sozialversicherungsnummern oder der Steuernummer“ (so der § 3 Abs. 1 Satz 2 BDSG-E nach dem Vorschlag).

Gleichzeitig sollte eine neuer § 30b Geschäftsmäßiges Erheben und Verarbeiten von Geodaten normieren: „Wer Geodaten geschäftsmäßig erhebt oder verarbeitet, darf Abbildungen individuell erkennbarer natürlicher Personen oder andere individuelle Identifizierungsmerkmale natürlicher Personen nur mit Zustimmung des Betroffenen mit den Geodaten verbinden.“

Wie der Vorschlag einer Herausnahme von Geodaten aus dem Anwendungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes zielte dieser Vorschlag mit seiner Beschränkung des Begriffs der Bestimmbarkeit auf eine Einschränkung des Datenschutzes im (verständlichen) Interesse von Öffentlichkeit und Wirtschaft. Der große Vorteil des Vorschlags ist, dass er die – müßigen – Streitigkeiten über bestimmte Auflösungsschwellen vermeidet und durch die individuelle Erkennbarkeit der Abbildung ersetzt. Dies ist zwar ein unbestimmter Begriff, allerdings durch die Gerichte mittels eines natürlichen Wortverständnisses gut zu überprüfen. Der Vorschlag hat den Vorteil, dass er die mögliche Personenbezogenheit von Geodaten anerkennt und sie weiter als Gegenstände des Datenschutzes akzeptiert. „Individuell erkennbar“ geht auch über die bloße Gesichtserkennung hinaus – der Einzelne, welcher sich in einer verfänglichen Situation wiederfinden mag, kann so gegen eine Abbildung vorgehen, in welcher man womöglich nicht unbedingt sein Gesicht erkennt, aber durch die Umstände über die Person des Abgebildeten informiert ist. f) Eigene Stellungnahme Die Regelung der §§ 3 Abs. 1 Satz 2, 30b BDSG-E der Kommission Recht und Geodaten der Deutschen Gesellschaft für Kartographie e.V. bietet die beste Aussicht als Grundlage für eine den Geodatenschutz einbeziehende Reform des

222 Siehe Diez, KN 5/2010, 283 (283 f.). Dieser Vorschlag und der Vorschlag von Diez aus dem Jahr 2012, der zuvor beschrieben wird, hängen miteinander zusammen, was natürlich auch an einer gewissen Personenidentität liegt; dennoch ist der Vorschlag von Diez aus dem Jahr 2012 schärfer in seinem dogmatischen Ansatz. 223  Anders als die Ursprungsformulierung bedarf es keiner neuen Definition von Geodaten, da diese bereits im GeoZG legal definiert sind. Es würde genügen, den Begriff der Geodaten zu verwenden und in den Gesetzesmaterialien auf die einheitliche Verwendung des Begriffes durch den Gesetzgeber hinzuweisen.

VI. Datenschutz

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Datenschutzrechts.224 Private werden nur betroffen, soweit sie geschäftsmäßig handeln; öffentliche Stellen werden bereits hinreichend durch die Regelungen der §§ 12 ff. BDSG bzw. § 12 GeoZG (und ihrer landesrechtlichen Pendants) angesprochen. Die Erhebung und Verarbeitung von Geodaten bleibt zunächst möglich. Zugleich stellt der Entwurf klar, dass der datenschutzrechtlich relevante Vorgang die Verknüpfungshandlung von raumbezogenem Sachdatum mit personenbezogenem Identifikationsmerkmal ist. Auch die Angst vor einer Paralysierung der geodatenverarbeitenden Wirtschaft durch einen zu restriktiven Umgang der Privatpersonen mit deren Geodaten scheint nicht angebracht, zeigt doch die bisherige Praxis im Internet, dass die überwältigende Mehrheit der Menschen bereit ist, ihre personenbezogenen Informationen gegen (vermeintlich) kostenlose Dienste zur Verfügung zu stellen. Eine klare Aufklärung der Bürger über diese Zusammenhänge könnte zu einer sinnvollen Kommerzialisierung der personenbezogenen Daten durch die Betroffenen selbst führen:225 Auch wenn dem Begriff der Kommerzialisierung eine negative Konnotation anhaftet, lässt sich doch sagen, dass nichts gegen ein freiwilliges Zurverfügungstellen von personenbezogene Daten durch (gut informierte) Betroffene spricht.226 Die Norm ist generalklauselartig auf das gesamte private Geodatenschutzrecht gerichtet. Dies ist verglichen mit der nur sektoralen Regelung des Bundesratsentwurfs vorzugswürdig. Allerdings könnten auch Elemente des Bundesratsentwurfs mit dem hier diskutierten Vorschlag kombiniert werden. Insbesondere die Pflicht zur Verpixelung von Gesichtern und Kfz-Kennzeichen erscheint besonders normierungswert. So könnte der Gesetzgeber einerseits das gesamte Geodatenschutzrecht einer Regelung zuführen, das besondere Feld der Panoramadienste jedoch zusätzlich um eine wichtige Facette ergänzen. Der Vorschlag des § 30b BDSG-E, die Verbindung der Geodaten mit den personenbezogenen Daten nur mit der expliziten Zustimmung des Betroffenen zu erlauben, erscheint jedoch zu restriktiv. Das Datenschutzrecht geht im Übrigen nicht nur von der Zustimmung des Betroffenen aus. Auch wenn die Interessen des Betroffenen an seinen personenbezogenen Daten nur gering sind, die des datenverarbeitenden Wirtschaftsteilnehmers jedoch sehr groß, scheint eine Untersagungsmöglichkeit der Verarbeitung durch den Betroffenen nicht sachgerecht. Für die Position der datenverarbeitenden Stelle streitet insbesondere Art. 12 Abs. 1 GG. 224  Eine abschließende Formulierung des Vorschlags de lege ferenda findet sich in Kapitel G.VI. 225 Auch wenn die rechtliche Fundierung der kommerziellen Dimension personenbezogener Daten – auch rechtsvergleichend – im deutschen Recht noch gelegt werden muss, denn Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG zielt im Grunde nicht auf eine privatrechtliche Rechtsposition, siehe Klüber, Persönlichkeitsschutz und Kommerzialisierung, S. 285 ff. 226  Zu einem solch positiven (oder zumindest neutralen) Ansatz der Kommerzialisierung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, Buchner, Informationelle Selbstbestimmung im Privatrecht, S. 183 ff.; skeptisch Weichert, NJW 2001, 1463 (1463 ff.).

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

Daher sollten Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten auch möglich sein, soweit das Interesse des Betroffenen hinter dem wirtschaftlichen Interesse des Verarbeiters zurückzutreten hat. Die Beweislast sollte freilich der datenverarbeitenden Stelle aufgebürdet werden. Dafür streitet das grundsätzlich hochwertige Rechtsgut der informationellen Selbstbestimmung des Betroffenen, die Tatsache, dass die Konfliktlage durch eine Handlung der datenverarbeitenden Stelle ausgelöst wird und schließlich, dass es für den Betroffenen nur sehr schwer sein dürfte, die wirtschaftlichen Interessen der datenverarbeitenden Stelle zu eruieren. Abschließend sollten die Vorgaben des § 30b BDSG noch bußgeldbewehrt werden. Es erscheint – vorerst – ausreichend sie dem weniger strengen Regime von § 43 Abs. 1 BDSG zu unterstellen, zumal ein Verstoß gegen die Norm auch eine entsprechende Reaktion der Öffentlichkeit mit entsprechender Rufschädigung der datenverarbeitenden Stelle hervorrufen dürfte. Sollte der Abschreckungseffekt nicht ausreichen, könnte auch über eine schärfere Sanktionierung nachgedacht werden. Die Informiertheit des Betroffenen ist besonders wichtig: Oft wird gerade die Erhebung von personenbezogenen Geodaten vom Betroffenen kaum bemerkt werden. Diese Informiertheit des Betroffenen scheint jedoch über die allgemeinen Regelungen des § 33 BDSG sichergestellt. Auch die Interessen der datenverarbeitenden Stelle werden in diesem Rahmen durch § 33 Abs. 2 BDSG hinreichend gewahrt. Allerdings zeigten bereits die Überlegungen zu Panoramadiensten, dass das deutsche Datenschutzrecht in einer globalisierten Welt international tätiger und Daten verarbeitender (namentlich amerikanischer) Unternehmen nicht mehr ausreicht.227 Selbst wenn § 1 Abs. 5 Satz 2 BDSG die Anwendbarkeit deutschen Datenschutzrechts anordnet,228 kann deren Weiterleitung an Server überall auf der Welt die Durchsetzung des Rechts erschweren. Hinzukommt, dass die Einstellung von Geodaten auf eine Internetseite zunächst noch keine Übermittlung in ein Drittland darstellen muss229 – die Möglichkeit der Kenntnisnahme durch Dritte aber natürlich gegeben ist.230 Soweit insofern in dieser Arbeit Änderungen des Bundesdatenschutzgesetzes diskutiert und auch propagiert werden, wäre insofern eine Einbindung zumindest in den größeren Zusammenhang einer EU-Datenschutz-

227  So ebenfalls Neumann, in: Dix, Alexander u.a. (Hrsg.), Informationsfreiheit und Informationsrecht. Jahrbuch 2013, S. 169 (212 f.). 228 Siehe Jotzo, MMR 2009, 232 (237). Skeptisch wegen dessen Anwendbarkeit und versuchend das internationale Privatrecht für grenzüberschreitende Sachverhalte nutzbar zu machen: Steinrötter, EWS 2015, 83 (83 ff.). 229  In Anlehnung an die Bodil-Lindqvist-Rechtsprechung des EuGH, siehe hierzu die zustimmende Besprechung von Taraschka, CR 2004, 280 (280 ff.). 230  Vgl. im Übrigen allgemein zu dem Problem des Transborder Data Flow und deren Regelung in § 4 Abs. 2 Satz 2 BDSG bzw. Art. 25 Abs. 1 der Richtlinie 95/46/EG: Hoeren, Internet- und Kommunikationsrecht, S. 404 ff.

VII. Beschränkungsmöglichkeiten zum Schutz geistigen Eigentums

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grundverordnung vorzugswürdig.231 Fest steht aber auch, dass eine solche autoritative Regelung zumindest des äußeren Rahmens des Geodatenschutzes Not tut. Denn so interessant die bisher in der Literatur vorgestellten Vorschläge sind, sie bleiben, wie etwa die Ampel-Regelung des ULD232 oder der Vorschlag, Sammeldaten oder Geodaten, welchen ein Inhalts-, Zweck- oder Ergebniselement fehlen als nicht datenschutzrechtlich relevant einzustufen,233 letztlich nur Vorschläge de lege ferenda und eben noch contra legem.

VII. Beschränkungsmöglichkeiten zum Schutz geistigen Eigentums(§ 12 Abs. 2 GeoZG, § 9 Abs. 1 Nr. 2 UIG) Der Zugang zu Geodaten kann eingeschränkt werden, soweit Rechte am geistigen Eigentum, insbesondere Urheberrechte, verletzt würden, es sei denn der Betroffene hat zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Einstellung auf das Geoportal überwiegt (§ 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Nr. 2 UIG). Unter geistigem Eigentum im Sinne der Norm sind Schutzrechte an immateriellen Gütern zu verstehen.234 Diese Schutzvariante ist rein deklaratorisch und folgt letztlich nur aus der Verweisung auf das UIG. § 4 Abs. 4 GeoZG lässt die Rechte am geistigen Eigentum, soweit dieses nicht bei der geodatenhaltenden Stelle selbst liegt, unberührt. Schon die zentrale Zugangsnorm § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG eröffnet den Zugang nur, soweit „vertragliche oder gesetzliche Rechte Dritter dem nicht entgegenstehen“. Sämtliche Normen zum Schutz immaterieller Güter basieren auf gesetzlichen Rechten Dritter. Da diese bereits vom Zugang ausgenommen sind, bedarf es an sich keiner Beschränkung des Zugangs zu solchen Normen. 231  Zumal die nationale Datenschutz-Gesetzgebung im Hinblick auf die geplante Datenschutz-Grundverordnung weitgehend ruht, siehe Gola/Klug, NJW 2015, 674 (674). 232 Vgl. Karg, Datenschutzrechtliche Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Geodaten für die Wirtschaft, S. 54 ff. 233  So noch Forgó/Krügel/Reiners, Forschungs- und Entwicklungsauftrag zum Thema Geoinformation und Datenschutz (GEODAT), S. 22 f. 234  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG § 9 Rdnr. 16. Die Norm des UIG dient der Umsetzung von Art. 4 Abs. 2 lit. e u. Art 4. Abs. 2 UAbs. 2 der Richtlinie 2003/4/EG (siehe Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 15/3406 v. 21. 06. 2004, S. 20). Die Definition kann unmittelbar im Geoinformationsrecht Anwendung finden, da Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 lit. e INSPIRE-RL eine vergleichbare Schutzrichtung hat; auch der Gesetzgeber hielt eine genauere Ausarbeitung wegen der Wortgleichheit für nicht notwendig (siehe Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 19). Eine genaue Aufzählung der Rechte geistigen Eigentums im Zusammenhang des UIG findet sich nicht; der Gesetzgeber des ersten UIG (Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 12/7138 v. 23. 03. 1994, S. 14), auf den der ändernde Gesetzgeber 2004 (aaO.) verwies, erklärt lediglich lapidar: „Erfaßt sind hierdurch auch Marken- und Zeichenrechte“.http://beck-online. beck.de/?vpath=bibdata/komm/LaRoKoUmwR_69/UIG/cont/LaRoKoUmwR.UIG.p9.glB. glII.htm.

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

Da die Rechte an den Geodaten selbst nicht Gegenstand der Norm sein können, bleibt als Anwendungsbereich nur noch die Konstellation, dass mittels der durch die Geodaten transportierten Informationen, grundlegende Kenntnisse zu Geschmacksmustern, Marken, Patenten, Urheberrechte etc. an die Öffentlichkeit gelangen. Diese Kenntnisse fallen aber selbst nicht unter die Schutzgesetze zu geistigem Eigentum, welche den rechtswidrigen Gebrauch sanktionieren: Das Knowhow wird durch den Schutz der Betriebs und Geschäftsgeheimnisse erfasst.235 Auch andere Fälle wie das Recht am eigenen Bild usw. sind bereits von der weitergehenden Norm des § 12 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 GeoZG (gesetzliche Rechte Dritter) erfasst. Für § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Nr. 2 UIG bleibt daher letztlich kein Anwendungsbereich.

VIII. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, des Steuer- und des Statistikgeheimnisses Für INSPIRE-relevante Geodaten kann der Zugang der Öffentlichkeit gemäß § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Nr. 3 UIG beschränkt werden, soweit durch den Zugang Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse zugänglich gemacht würden oder die Geodaten dem Steuergeheimnis oder dem Statistikgeheimnis unterliegen, es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Es handelt sich hierbei um verschiedene Tatbestandsalternativen, welche der Umsetzung von Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 lit. d INSPIRE-RL zum Zwecke des Geheimnisschutzes236 dienen. 1. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Der Begriff der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse ist nicht legaldefiniert, obwohl er in einer Reihe von Gesetzen Verwendung findet (z.B. § 17 UWG, § 30 VwVfG, § 10 Abs. 2 Satz 1 BImSchG, § 203 Abs. 1 StGB); als allgemein anerkannte237 Definition können hierunter „alle auf ein Unternehmen bezogene Tatsachen, Umstände und Vorgänge […], die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat“238, verstanden werden. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse unterfallen nach Maßgabe des Bundesverfassungsgerichts dem Grundrechts235  Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UIG § 9 Rdnr. 16.http:// beck-online.beck.de/?vpath=bibdata/komm/LaRoKoUmwR_69/UIG/cont/LaRoKoUmwR. UIG.p9.glB.glII.htm. 236  Siehe zu diesem Teilgebiet des Informationsrechts, welches jedoch letztlich für die Rechtswissenschaft immer noch eine gegenüber dem Datenschutzrecht untergeordnete Bedeutung spielt, Sydow, in: DV 38 (2005), S. 35 (63 f.). 237  Fischer/Fluck, NVwZ 2013, 337 (337). 238  BVerwG, Urt. v. 28. 05. 2009 - 7 C 18/08, NVwZ 2009, 1113 (1114), Rdnr. 12.; BVerfG, Beschl. v. 14. 03. 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a., NVwZ 2006, 1041 (1042), Rdnr. 87.

VIII. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen

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schutz des Art. 12 Abs. 1 GG239, teilweise ordnet die Literatur sie Art. 14 Abs. 1 GG zu.240 Ein Geheimnis beschreibt sich auf ein bestimmtes privates Rechtssubjekt beziehende Tatsachen, die bislang nur einem begrenzten Personenkreis bekannt sind, Dritte nichts angehen, einen Bezug zum auch verfassungsrechtlich geschützten unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung haben können, in einem engen Zusammenhang zum Geheimnisträger stehen und an deren Nichtverbreitung das Rechtssubjekt deshalb ein berechtigtes Interesse hat.241 Im Falle der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse wird man stets ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse voraussetzen müssen.242 Dies fordert Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 lit. d INSPIRE-RL sogar ausdrücklich. Betriebsgeheimnisse umfassen im Wesentlichen technisches Wissen; Geschäftsgeheimnisse betreffen vornehmlich kaufmännisches Wissen.243 Typische Beispiele für derartige Geheimnisse sind Kundenlisten, Bezugsquellen, Konditionen, Marktstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdigkeit, Kalkulationsunterlagen, Patentanmeldungen und sonstige Entwicklungs- und Forschungsprojekte, durch welche die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Betriebes maßgeblich bestimmt werden können.244 Im Zusammenhang mit Geoinformationen lässt sich etwa an Orthofotos von Betriebsstätten denken oder an Informationen zu Emissionen, welche wiederum Rückschlüsse auf den Produktionsprozess zulassen. Bedeutend für die Unternehmen ist, dass für solche Geodaten, welche Informationen zu Emissionen transportieren, keine Zugangsbeschränkung wegen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen möglich ist (§ 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit 9 Abs. 1 Satz 2 UIG, vgl. Kapitel F.V.6.). 2. Steuergeheimnis Den Schutz des Steuergeheimnisses gewährleistet § 30 AO.245 Ein Amtsträger verletzt das Steuergeheimnis, wenn er Verhältnisse oder Betriebs- und Geschäfts239  BVerfG, Beschl. v. 14. 03. 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a., NVwZ 2006, 1041 (1042), Rdnr. 81. So auch Wolff, NJW 1997, 98 (98 ff.). 240 So Breuer, NVwZ 1986, S. 171 (174) m.w.N.; Breuer, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR VIII, § 171 Rdnr. 38 ff.; vgl. hierzu auch Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, S. 189 m.w.N., welche die grundrechtliche Herleitung als „[n]icht ganz klar“ beschreiben. 241  Kallerhof, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 30 Rdnr. 9. 242  Kallerhof, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 30 Rdnr. 13. 243  BVerwG, Urt. v. 28. 05. 2009 - 7 C 18/08, NVwZ 2009, 1113 (1114), Rdnr. 12.; BVerfG, Beschl. v. 14. 03. 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a., NVwZ 2006, 1041 (1042), Rdnr. 87. 244  BVerfG, Beschl. v. 14. 03. 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a., NVwZ 2006, 1041 (1042), Rdnr. 87. 245 Vgl. Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, Rdnr. 491 ff. Zum Gesetz: Abgabenordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 2002 (BGBl. I S. 3866; 2003 I S. 61), die zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 28. Juli 2015 (BGBl. I S. 1400) geändert worden ist.

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

geheimnisse eines anderen, die ihm in einem Verwaltungsverfahren, einem Rechnungsprüfungsverfahren oder einem gerichtlichen Verfahren in Steuersachen, in einem Strafverfahren wegen einer Steuerstraftat oder einem Bußgeldverfahren wegen einer Steuerordnungswidrigkeit oder aus anderem Anlass durch Mitteilung einer Finanzbehörde oder durch die gesetzlich vorgeschriebene Vorlage eines Steuerbescheids oder einer Bescheinigung über die bei der Besteuerung getroffenen Feststellungen bekannt geworden sind, bekannt gibt oder Daten hierüber unbefugt abruft (§ 30 Abs. 2 AO). § 30 Abs. 4 AO sieht Ausnahmen vom Steuergeheimnis vor, insbesondere wenn ein Gesetz sie ausdrücklich zulässt, der Betroffene eingewilligt hat oder ein zwingendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe besteht (Nr. 2, 3 5). Im Falle der Veröffentlichung von Geodaten – soweit diese unter das Steuergeheimnis fallen könnten – bliebe wohl lediglich die Alternative der Einwilligung des Betroffenen. Zwar besteht grundsätzlich ein großes Interesse an einer möglichst umfangreichen Information der Öffentlichkeit mit interoperablen Geodaten, der Begriff des zwingenden öffentlichen Interesses und die in der Norm genannten Fallbeispiele verdeutlichen jedoch, dass hochwertige Rechtsgüter im Falle der Nichtbekanntmachung Schaden nehmen müssten. Dies dürfte im Falle von proaktiv zu veröffentlichenden Geodaten kaum der Fall werden. 3. Statistikgeheimnis Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse, die für eine Bundesstatistik gemacht werden, sind von den Amtsträgern und von für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichteten, die mit der Durchführung von Bundesstatistiken betraut sind, geheimzuhalten, soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist (§ 16 Abs. 1 Satz 1 BStatG)246. Die Norm selbst enthält in ihrer Folge die wichtigsten Fälle, in welchen die Daten weitergegeben werden können, unter anderem im Falle der Einwilligung der Betroffenen (§ 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BStatG), zur Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen des Bundes und der Länder (Abs. 3 Satz 2), für die Durchführung wissenschaftlicher Vorhaben (Abs. 6) usw. Ebenfalls ausgenommen vom Statistikgeheimnis sind Einzelangaben aus allgemein zugänglichen Quellen, wenn sie sich auf juristische Personen des öffentlichen Rechts, Behörden des Bundes und der Länder sowie Gemeinden und Gemeindeverbände beziehen, auch soweit eine Auskunftspflicht auf Grund einer eine Bundesstatistik anordnenden Rechtsvorschrift besteht (§ 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BStatG). Informationen zu natürlichen Personen sind also von der Ausnahme ausgenommen und unterfallen damit wiederum dem Statistikgeheimnis. Hauptausnahme vom Statistikgeheimnis sind Einzelangaben, welche mit anderen derart verbunden sind, dass lediglich statistische Einheiten (ohne Einzelbezug) verbleiben (§ 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BStatG).

246 Vgl.

Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 10/5345 v. 17.04.1986, S. 20 ff.

IX. Beschränkungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 2 GeoZG

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Das grundsätzliche Verbot ist die Konsequenz der sich aus § 15 BStatG ergebenden Auskunftspflicht der Betroffenen. Legt eine Rechtsnorm eine Auskunftspflicht fest, sind alle natürlichen und juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, Personenvereinigungen, Behörden des Bundes und der Länder sowie Gemeinden und Gemeindeverbände zur Beantwortung der ordnungsgemäß gestellten Fragen verpflichtet (§ 15 Abs. 1 Satz 2 BStatG). Letztlich dürfte das GeoZG im Bereich der Statistik zu keiner weitergehenden Publikation von Daten führen. Lediglich die Zurverfügungstellung statistischer Geofachdaten wird zusätzlich interoperabel über das Geoportal zu erfolgen haben.

IX. Beschränkungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 2 GeoZGin Verbindung mit § 9 Abs. 2 UIG Geodaten, welche private Dritte einer geodatenhaltenden Stelle übermittelt haben, ohne rechtlich dazu verpflichtet zu sein oder rechtlich verpflichtet werden zu können, und deren öffentliche Zurverfügungstellung nachteilige Auswirkungen auf die Interessen der Dritten hätte, dürfen ohne deren Einwilligung anderen nicht zugänglich gemacht werden, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt oder es handelt sich um Geodaten, welche Informationen zu Emissionen transportieren (§ 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 2 UIG). Private Dritte können nur natürliche Personen oder juristische Personen des Zivilrechts sein, nicht jedoch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder solche zivilrechtliche juristische Personen, welche ganz oder teilweise durch die öffentliche Hand kontrolliert werden.247 Dabei wird aber zu fordern sein, dass mindestens die Hälfte der Anteile von Hoheitsträgern oder sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehalten werden. Es wäre sachgerecht und würde dem Normzweck, den Vertrauensschutz zwischen geodatenhaltender Stelle und informierenden Dritten zu stärken, entsprechen. Außerdem spricht hierfür ein systematischer Gleichlauf mit der Definition der geodatenhaltenden Stelle in § 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 UIG: Andere Stellen, welche nicht unter der Kontrolle der öffentlichen Hand stehen, sind somit private Dritte. Daher ist von diesem Beschränkungsgrund der Zugang zu solchen Geodaten auszunehmen, welche der private Dritte in seiner Funktion als Verwaltungshelfer oder Beliehener erhalten hat.248 Der Begriff des Interesses ist grundsätzlich weit zu verstehen; hierunter Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht UIG § 9 Rdnr. 43. Da diese insoweit jedenfalls Anteil an der staatlichen Sphäre haben, vgl. Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UIG § 2 Rdnr. 21; vgl. zur alten Rechtslage des ersten UIG, wonach auch bereits Beliehene und Verwaltungshelfer hiervon betroffen waren, Schomerus, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG Handkommentar, § 2 Rdnr. 24 f.; vgl. Turiaux, UIG § 2, 3 Rdnr. 105, wonach zwar Beliehene unter den Behördenbegriff fielen, Verwaltungshelfer jedoch ebenfalls von der Norm nach der damaligen Nr. 2 umfasst waren. 247 

248 

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F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

fallen alle schützenswerten, nachvollziehbaren Interessen. Damit der Dritte seine Rechte wahrnehmen kann, ist – auch wenn dies nicht explizit normiert ist – der Dritte zu informieren und diesem Anhörungsrechte vor der öffentlichen Zugänglichmachung zu gewähren.249

X. Beschränkungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 3 GeoZG Gegenüber geodatenhaltenden Stellen des Bundes, der Länder und der Kommunen, mit Ausnahme der natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG, sowie gegenüber staatlichen geodatenhaltenden Stellen anderer EU-Mitgliedstaaten und gegenüber Organen und Einrichtungen der EU und gegenüber Einrichtungen, die durch internationale Übereinkünfte geschaffen wurden und auf der Grundlage von Gleichwertigkeit und Gegenseitigkeit arbeiten, soweit die EU und ihre Mitgliedstaaten zu deren Vertragsparteien gehören, können der Zugang zu Geodaten und Geodatendiensten sowie der Austausch und die Nutzung von Geodaten beschränkt werden, wenn hierdurch die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, der Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren, die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, die Verteidigung oder die internationalen Beziehungen gefährdet werden könnten (§ 12 Abs. 3 GeoZG). Die Norm regelt Beschränkungsmöglichkeiten der Weitergabe von Geodaten zwischen staatlichen Institutionen und zwischen staatlichen Institutionen und supra- und internationalen Organisationen; sie setzt damit Art. 17 Abs. 7 INSPIRE-RL in deutsches Recht um.250 Innerstaatlich ist sie Ausfluss des Grundsatzes der informationellen Gewaltenteilung, auf Unionsebene kann sie im Zusammenhang von Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität gedeutet werden und international folgt sie aus der Bindung der deutschen Hoheitsträger an die zu schützenden Grundrechte. Allerdings bedarf der Wortlaut einer teleologischen Reduktion. § 12 Abs. 1 GeoZG sieht eine Beschränkung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Suchdiensten im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG nur aus drei Gründen vor, die auch alle in § 12 Abs. 3 GeoZG genannt werden, nämlich im Falle von nachteiligen Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen, auf bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder auf die Verteidigung. Der Schutz der Rechtspflege oder subjektiver Rechte in einem Justizverfahren wird in § 12 Abs. 1 GeoZG nicht erwähnt. Da jedoch schon der Zugang der Öffentlichkeit zu Suchdiensten aus diesen Gründen nicht beschränkt werden kann, gibt es keinen Sinn aus diesen Gründen die Zugangsmöglichkeiten anderer Behörden zu Suchdiensten zu beschränken. Eine solche Beschränkung wäre auch sinnlos, da die andere öffentliche Stelle in diesen Fällen – wie jeder Private auch – über das Geoportal die entsprechenden Such249 Vgl. zu diesem Verfahrensrecht zu Umweltinformationen auch Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UIG § 9 Rdnr. 35. 250  Bundesregierung, Gesetzentwurf, BT-Drs. 16/10530 v. 10. 10. 2008, S. 19 f.

X. Beschränkungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 3 GeoZG

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dienste nutzen kann. Die Einschränkung ist auch unionsrechtskonform, da Art. 17 Abs. 7 INSPIRE-RL als Ermessensnorm ausgestaltet ist. Die Wortbedeutung der Begrifflichkeiten der Gefährdung der Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, der Gefährdung des Anspruchs einer Person auf ein faires Verfahren, der Gefährdung der Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen, der bedeutsamen Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, der Verteidigung und der internationalen Beziehungen ist identisch mit der Wortbedeutung der Begriffe in den § 12 Abs. 1 bzw. Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit §§ 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 u. 2 UIG.

G. Zusammenfassende Thesen I. Einleitung 1. Es gibt eine Reihe von Rechtsnormen, welche sich dem Geodaten(zugangs) recht widmen. Auf der EU-Ebene sind dies insbesondere die INSPIRE-RL und die Durchführungsverordnungen der Kommission, auf Bundesebene das GeoZG, die GeoNutzV und das BGeoRG, aber auch die GBO, und auf Landesebene die jeweiligen LandesGeoZG oder LandesGDIG und die Vermessungsgesetze und die jeweils auf diesen Gesetzen basierenden Rechtsnormen.1 Hinzu kommt noch eine Reihe von Verwaltungsvereinbarungen und Verwaltungsvorschriften. 2. Dennoch gibt es kein geschlossenes Geodatenrecht. Das Geodatenrecht ist vielmehr eine Querschnittsmaterie. Bislang widmeten sich Verwaltungspraxis, Wissenschaft und Rechtsprechung (anlassbezogen) lediglich Teilbereichen. Ein Bewusstsein für deren Zusammenhang ist erst im Entstehen begriffen. 3. Sowohl die Verwaltung als auch die Wirtschaft bedürfen zur Erschließung des in den staatlichen Geodaten liegenden Wirtschaftspotentials der Klärung grundlegender Rechtsfragen.

II. Vom Open Government zum geoGovernment 1. Das Informationselement war für die Verwaltung stets von Relevanz. Seit der Mangel an Information zu einem wachsenden Problem für die Verwaltung wird, legt sich die Verwaltungs(rechts)wissenschaft von diesem Umstand verstärkt Rechnung ab. Da schätzungsweise 80 % aller staatlichen Entscheidungen einen Raumbezug aufweisen, sind Geoinformationen von erheblicher Bedeutung. 2. Information ist eine Differenz, welche eine Differenz erzeugt. Informationen werden im Rahmen eines Kommunikationsvorgangs vermittelt und verändern etwas beim Empfänger. Dieses Etwas kann als Wissen definiert werden. Daten sind formalisierte, auf einem Trägermedium gespeicherte Zeichen, welche Informationen transportieren können. Der Gesetzgeber verwendet die Begriffe nicht einheitlich. In der Literatur sind verschiedene Diskurse und Konjunkturen zu unterscheiden: So hat der Wissensdiskurs den Informationsdiskurs ergänzt, ohne ihn jedoch zu verdrängen.

1  Nicht alle dieser Normen werden bereits in der Einleitung erwähnt. Die Gliederung der Thesen orientiert sich im Groben an der Gliederung der Arbeit; einige Thesen sind jedoch auch aus redaktionellen Gründen leicht verschoben.

II. Vom Open Government zum geoGovernment

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3. Verwaltungsinformationsrecht bezeichnet das Recht, welches Informationsaustausch und -verarbeitung innerhalb der Verwaltung beschreibt. Informationsverwaltungsrecht ist der Überbegriff, welcher das Verwaltungsinformationsrecht beinhaltet sowie die Rechtsnormen, welche das Informationsverhältnis zwischen Staat und Bürger betreffen. 4. Das deutsche Verwaltungsrecht befindet sich in einer noch nicht abgeschlossenen Entwicklung von der Arkantradition zu einem freien Umgang mit staatlichen Wissensbeständen. Schrittmacher waren thematisch das Umweltinformationsrecht und organisatorisch die Vorgaben des Unionsrechts. 5. Grundlegend für das Informationsverwaltungsrecht auf Bundesebene sind, neben einer Reihe von Normen, welche sich aus subjektiven Verfahrensrechtspositionen ergeben, das IFG, das UIG, das VIG, das IWG und weitere Spezialregelungen wie das StasiUG und das BArchivG. Eine weitere Säule bilden das GeoZG und die GeoNutzV, welche den Zugang zu staatlichen Geodaten regeln. 6. Das Geodatenzugangsrecht ist letztlich eine Spezialmaterie des Umweltinformationsrechts. Die INSPIRE-RL verfolgt in erster Linie das Ziel, mit den Raum­ informationen dem Umweltschutz zu dienen. Die wirtschaftliche Dimension war zwar wichtig, aber sekundär. 7. Die INSPIRE-RL von 2007 ist das entscheidende Normgebilde des Geoinformationsrechts. Sie enthält grundlegende Definitionen sowie Vorgaben, wie Geodaten der Öffentlichkeit und anderen Behörden anzubieten sind. Das GeoZG des Bundes und die parallelen GeoZG bzw. GDIG der Länder setzten die INSPIRE-RL zunächst „1:1“ in deutsches Recht um. In der Folge der INSPIRE-RL entstanden eine Reihe von Durchführungsverordnungen der Kommission im Rahmen des Komitologieverfahrens, welche ebenfalls für die deutsche Verwaltung bindend sind. 8. Da das Geoinformationswesen raumbezogene Daten betrifft, bedarf der Raumbegriff der Rechtswissenschaft einer Konkretisierung. Zwar ist der Raumbegriff für die Rechtswissenschaft in vielen Funktionen grundlegend, insbesondere als Tatbestandsmerkmal von Normen. Dennoch erfolgte in der Rechtswissenschaft bislang, von wenigen Ausnahmen abgesehen, keine vertiefte Auseinandersetzung mit einem dezidiert rechtswissenschaftlichen Raumverständnis. Die raumwissenschaftlichen Diskurse der letzten Jahrhunderte, welche schließlich in den Spatial turn mündeten, hatten keine Auswirkung auf die Rechtswissenschaft. 9. Die Funktionen, welche der Raum für das Recht erfüllt, lassen sich in vier Beziehungen zusammenfassen: Der Raum kann Grundlage für das Recht sein, wenn es um den räumlichen Anwendungsbereich einer Norm geht. Rechtsnormen können auch Räume schaffen, sei es auf der Ebene des Völkerrechts, sei es auf der Ebene des Kommunalrechts, etwa durch eine Gebietsreform. Zwei-, drei-, oder sogar mehrdimensionale Raummodelle können als Modellvorstellung für das rechtswissenschaftliche Denken dienen. Schließlich kann der geographische Raum selbst als Gegenstand des Geodatenrechts fungieren – Raum zerfällt hier in nichts anderes als Koordinaten, welche Daten beschreiben, die ihrerseits Gegenstand des Geodatenrechts sind.

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G. Zusammenfassende Thesen

10. Der INSPIRE-RL folgend hat der Gesetzgeber Geodaten als Daten mit direktem oder indirektem Bezug zu einem bestimmten Standort oder geografischen Gebiet definiert (§ 3 Abs. 1 GeoZG). § 3 GeoZG enthält außerdem die grundlegenden Definitionen von Geodatendiensten, Interoperabilität, Geodateninfrastruktur, Geoportal, Netzdienst und geodatenhaltender Stelle. Als Geodatendienste definiert das Gesetz abschließend Suchdienste, Darstellungsdienste, Downloaddienste und Transformationsdienste. 11. Geodaten lassen sich in Geobasisdaten und Geofachdaten unterteilen. Geobasisdaten sind lediglich landesrechtlich definiert. Von der Verwendung des Begriffes hat der Bundesgesetzgeber aus politischen Gründen mit Rücksicht auf die Länder bewusst abgesehen (er verwendet den grundsätzlich inhaltsgleichen Begriff der topographischen Referenzdaten). Auch wenn die landesrechtlichen Definitionen im Wortlaut etwas abweichen, können Geobasisdaten verstanden werden als Daten (des amtlichen Vermessungswesens), die „den Raumbezug, die Liegenschaften und die Landschaft anwendungsneutral“ beschreiben (§ 6 Abs. 2 Satz 1 BbgVermG). Sie werden im ALFIS-ATKIS-AFIS (AAA) Modell beschrieben. Geofachdaten sind alle übrigen Geodaten. 12. Die INSPIRE-RL muss im Kontext des eGovernment verstanden werden. Der Begriff des eGovernment hat eine Entwicklung erfahren. Die ursprüngliche Speyerer Definition sah darin lediglich die Abwicklung geschäftlicher Prozesse der Verwaltung durch IuK-Technologien über elektronische Medien. Spätere Begriffsannäherungen bauten hierauf auf und bezogen daraus folgende Veränderungen des Verwaltungsverfahrens und der Verwaltungsorganisation selbst in das Begriffsverständnis mit ein. eGovernment ist in dieser Konzeption ein (Kern-)Element der Verwaltungsmodernisierung. Es folgten zunächst Kodifizierungen auf Landesebene, bevor der Bundesgesetzgeber 2013 das EGovG folgen ließ. 13. In engem Zusammenhang zum eGovernment steht der Trend zu offenen Verwaltungsdaten (Open Government Data), doch kann er von jenem grundsätzlich unterschieden werden. Allerdings erlauben insbesondere elektronische Medien eine so umfassende Information der Öffentlichkeit, dass sich der Trend der offenen Verwaltungsdaten erst durch Mittel des eGovernment voll entfalten konnte. Es gibt eine Reihe von Definitionskriterien, wann ein Datensatz als „offen“ zu bezeichnen ist. Diese Definitionsmerkmale unterscheiden sich je nach definierender Institution. Der Gesetzgeber des EGovG versteht hierunter ausweislich der Materialien „das öffentlich verfügbare Bereitstellen von Datenbeständen der öffentlichen Hand, in der Regel in Form von Rohdaten zur Nutzung, insbesondere zur Weiterverwendung und Weiterverbreitung“. Offene Verwaltungsdaten können zu einer besseren Information des Demos führen und sind deshalb unter demokratietheoretischen Erwägungen begrüßenswert. 14. geoGovernment ist der Teil des eGovernment, zu dessen Umsetzung geografische, d. h. raumbezogene Informationen benötigt werden. Das Konzept des geoGovernment fand vor einigen Jahren Eingang in die Fachliteratur, ohne jedoch tiefere Wurzeln zu schlagen. Dies ist ein Versäumnis. Es eignet sich dazu, im Rah-

II. Vom Open Government zum geoGovernment

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men der Verwaltungsforschung eine Gruppe von Problemen zu beschreiben, welche sich aus der Anwendung elektronischer raumbeschreibender Verfahren ergeben. Die Nutzung von Elementen des geoGovernment auf allen Stufen staatlichen Handelns beinhaltet ein gewaltiges Potential für Neuorientierung und Optimierung von Verwaltung. Zu Ende gedacht kann geoGovernment ein Element einer mehrdimensionalen Antwort auf die Frage nach der (unzulässige Mischverwaltung vermeidenden) Ebenen übergreifenden Ausgestaltung moderner Staatlichkeit im 21. Jahrhundert sein. Das geoGovernment beinhaltet insbesondere folgende Fragestellungen, denen sich diese Arbeit stellt: Welche gesellschaftlichen, behördlichen und wirtschaftlichen Interessen sollte das staatliche Geoinformationswesen befriedigen? Sollte dies geldleistungsfrei geschehen oder gegen Entgelt – und wenn ja, nach welchen Kriterien wäre es zu bemessen? Auf welche Weise sollte der Staat Geoinformationen erheben, übermitteln, speichern, aktualisieren, löschen usw.? Welche Normen und Bereiche des Datenschutzrechts, des Umweltrechts, des Wettbewerbsrechts, des Urheberrechts etc. sind vom Umgang mit Geodaten betroffen, die der Staat wegen seiner Gesetzesbindung nach Art. 20 Abs. 3 GG zu berücksichtigen hat? Wie sehen die Verwaltungsstrukturen des deutschen Geoinformationswesens aus? Welche Rolle haben die Bürger in diesem staatlichen geoGovernment: als Datenbereitsteller und -nutzer? Haben Sie subjektive Rechte auf den Zugang? 15. Vom Umgang mit staatlichen Geodaten sind verschiedene Interessensphären betroffen. Rechtlich relevant sind die Interessen des Staates, der Wirtschaft und der Bürger (sei es als Individuum oder als Zivilgesellschaft). Der Umgang mit staatlichen Geodaten muss das Informationsbedürfnis staatlicher Stellen befriedigen. Es wäre unwirtschaftlich, wenn das gleiche Geodatum von allen beteiligten Rechtsträgern und Behörden erhoben werden müsste. Das Geodatenrecht muss geeignete Normen (sei es als Gesetze, Verordnungen oder Verwaltungsvereinbarungen) bereitstellen, um zu einer optimalen Distribution der Daten beizutragen. Zugleich wollen die geodatenerhebenden staatlichen Stellen jedoch auch den maximalen wirtschaftlichen Gegenwert mit ihren Geodaten erzielen. Schließlich sind alle Hoheitsträger an Recht und Gesetz gebunden. Der Umgang mit Geodaten darf also insbesondere keine Grundrechte verletzen. Die Wirtschaft braucht Geodaten als Mittel der Wertschöpfung, sei es, dass Geodaten selbst den Rohstoff für höherwertige Anwendungen bilden, sei es, dass sie als Grundlage für Werbung oder Prognoseentscheidungen dienen. Eine funktionierende Geodateninfrastruktur ist ein wichtiger Standortfaktor. Das Erheben und Verbreiten staatlicher Geodaten darf jedoch nicht die berechtigte Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gefährden. Schließlich ist der Staat für Unternehmen, welche unmittelbar die Beschaffung von Geodaten betreiben, sowohl Kunde als auch Partner als auch Konkurrent. Die betroffenen staatlichen Stellen müssen die einschlägigen Normen des Vergabe- und des Wettbewerbsrechts berücksichtigen – diese im Bereich des Geodatenrechts herauszuarbeiten, stellt ein wichtiges Desiderat an die rechtswissenschaftliche Forschung dar.

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G. Zusammenfassende Thesen

Die Verarbeitung und Zugänglichmachung staatlicher Geodaten kann das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Individuums (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) berühren. Dieser Umstand ruft das Datenschutzrecht zum Schutz des Einzelnen auf den Plan. Aus dem Grundrecht der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) ergibt sich kein Recht auf Zugänglichmachung von Geodaten – lediglich der freie Zugang zu „allgemein zugänglichen Quellen“ ist geschützt. Allerdings ist die Information der Öffentlichkeit in einer freien Gesellschaft selbst ein schützenswertes Gut. Schließlich kann der Zugang zu Geodaten zur freien Entfaltung der Persönlichkeit beitragen. Je besser das Individuum über den es umgebenden Raum informiert ist, desto besser kann es Entscheidungen in diesem Raum treffen. 16. Das Zurverfügungstellen von Geodaten ist zur Schaffung einer ausreichenden Informationsgrundversorgung des Einzelnen notwendig. In der modernen Wissensgesellschaft erweitert sich das Spektrum klassischer Daseinsvorsorge um weitere Dienste, welche sich mit dem Begriff der eDaseinsvorsorge beschreiben lassen. Der Begriff der Daseinsvorsorge ist zwar umstritten, sollte jedoch mangels besserer Alternativen und wegen seiner Assoziativkraft auch in der rechtswissenschaftlichen Diskussion weiter Verwendung finden. Das Zurverfügungstellen staatlicher Geodaten im Besonderen und die bürgerbezogenen Tätigkeiten im Rahmen des geoGovernment im Allgemeinen sind Teil einer modernen eDaseinsvorsorge. 17. Es ergeben sich im Kontext des geoGovernment jedoch auch viele Desiderate an die Forschung, welche den Rahmen dieser Arbeit übersteigen: Welche weiteren Maßnahmen bieten sich de lege ferenda an, um mittels GIS die Verwaltung zu optimieren? Welche rechtlichen Forderungen ergeben sich aus der Nutzung privater Kartendienste auf Behördenhomepages? Welche rechtlichen Kriterien muss die Verwaltung bei der Nutzung von OSM-Daten berücksichtigen? Gibt es rechtliche Beschränkungen für den Umgang mit historischem Kartenmaterial? Welche datenschutzrechtlichen Implikationen hat die explizite Angabe einer Geokoordinate, wenn zuvor die Adresse jedenfalls implizit die gleiche Information transportierte? Welche Voraussetzungen bestehen für die Bund-Länder-Zusammenarbeit im Rahmen der Georeferenzierung von Registern? Inwieweit darf sich der Staat bei der Beschaffung von Geodaten auf Private stützen, und welche Geodaten muss er durch eigene Organe erheben? Welche vergaberechtlichen Vorgaben sind zu berücksichtigen, wenn der Staat private Geodaten erwirbt? Darf der Staat Geodaten anbieten, die auch von Privaten angeboten werden können? Welche Rahmenbedingungen sollte und darf der Staat schaffen, um das deutsche GeoBusiness zu fördern? Welche Rolle spielen Geodaten für die anbrechende Industrie 4.0 miteinander kommunizierender Maschinen und autonom ablaufender Fertigungsprozesse? Wie kann der Staat hierbei die Standortfaktoren verbessern? Wie kann die staatliche Ebene ihre Geodaten für Nutzer mobiler Endgeräte optimal anbieten? Wie kann das staatliche Geoinformationswesen das im Entstehen begriffene Mobile Government (mGovernment) unterstützen?

III. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

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III. Verwaltung der Geodateninfrastruktur 1. Das Geoinformationswesen ist durch komplexe internationale Strukturen geprägt, welche unmittelbar oder mittelbar die deutsche nationale Geodateninfrastruktur determinieren. Für den Zweck dieser Arbeit von besonderer Relevanz sind GEOSS, Copernicus, Galileo, INSPIRE und die internationalen Standardisierungsorganisationen. 2. GEOSS bietet eine Koordinierungsstruktur zur globalen Harmonisierung von Erdbeobachtungssystemen. Es wird vorangetrieben von der zwischenstaatlichen GEO; federführendes deutsches Ressort ist das BMVI, welches den IMAGI jährlich informiert. Das Bewusstsein für die Bedeutung von GEOSS ist noch gering, aber wachsend. 3. Copernicus (früher GMES) flankiert sowohl GEOSS als auch INSPIRE. Das Copernicus-Projekt liefert mittels Satellitenfernerkundung kontinuierlich Geodaten. Galileo ist das europäische zivile GNSS. Die beiden Programme stärken die Rolle der EU als Akteur der Weltraumpolitik, wenn auch die Nationalstaaten noch dominieren und ihre Weltraumpolitik weiterhin über die ESA koordinieren können. Ob die EU politisch an Bedeutung in der Weltraumpolitik gewinnen wird, hängt nicht zuletzt auch vom Erfolg von Copernicus und Galileo ab. 4. Internationale Standardisierungen und Normungen spielen im Geoinformationswesen eine bedeutende Rolle. Das betrifft einmal die Tätigkeit des ISO, an dem für Deutschland das DIN teilnimmt, und das OGC, welches als offenes Expertengremium Standards entwickelt. Die Standardisierungen dieser Einrichtungen sind keine Rechtsnormen im engeren Sinn. Allerdings finden sie bei den Marktteilnehmern Akzeptanz. Staatliche Einrichtungen greifen regelmäßig auf ISO- oder OGC-Maßgaben zurück und legen diese Standards ihren eigenen Vorgaben zugrunde. Dies gilt insbesondere für INSPIRE und die auf deren Grundlage erlassenen Durchführungsverordnungen der Kommission. 5. Die Union hatte die Kompetenz zum Erlass der INSPIRE-RL aus Art. 175 Abs. 1 EGV a.F. (jetzt Art. 192 Abs. 1 AEUV). Der Aufbau einer europäischen Geodateninfrastruktur war und ist notwendig zum Erreichen der in Art. 174 Abs. 1 EGV a.F. (Art. 191 Abs. 1 AEUV) genannten Ziele. Eine grundlegende Infrastruktur zur Verwaltung von raumbezogenen Informationen ist ebenfalls nötig für eine sinnvolle Beachtung der nach Art. 174 Abs. 3 EGV a.F. (Art. 191 Abs. 3 AEUV) zu berücksichtigenden Gesichtspunkte. Die Schaffung der INSPIRE-RL war verhältnismäßig und mit dem Grundsatz der Subsidiarität vereinbar. In Zukunft könnte die Union die Mitgliedstaaten nicht nur zum Aufbau einer gemeinsamen Geodateninfrastruktur verpflichten. Sie könnte de lege ferenda durch eine entsprechende Norm die Mitgliedstaaten ebenfalls zur Beschaffung und Verwaltung eines grundlegenden Bestandes an Geodaten verpflichten, soweit dies für eine konsistente Umweltpolitik auf europäischer Ebene notwendig wäre. Allerdings wäre die Union dabei ebenfalls an die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit gebunden (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EUV).

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G. Zusammenfassende Thesen

6. Die INSPIRE-RL entstand in der Folge des sechsten Umweltaktionsprogramms, welches die Grundsätze der informierten Öffentlichkeit und des koordinierten Tätigwerdens der verschiedenen politischen Ebenen nutzen wollte. Da der Grundsatz der informierten Öffentlichkeit seinen Ursprung in der Aarhus-Konvention hat, lassen sich die Bemühungen, welche in der INSPIRE-RL gipfelten, bereits bis zur Aarhus-Konvention zurückverfolgen. 7. Die INSPIRE-RL soll das zentrale legislatorische Mittel zur Schaffung der „Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft“ (eben INSPIRE) sein und dabei der europäischen Umweltpolitik dienen (Art. 1 Abs. 1). Sie „stützt sich auf die von den Mitgliedstaaten eingerichteten und verwalteten Geodateninfrastrukturen“ (Art. 1 Abs. 2). Die Richtlinie will keine Verpflichtung zum Sammeln bestimmter Geodaten statuieren. Sie kann darauf verzichten, da solche Verpflichtungen in anderen Vorschriften geregelt sind (Erwägungsgrund 13). INSPIRE soll nicht in bereits bestehende Rechte und Pflichten eingreifen. Daher lässt sie die UI-RL und die PSI-RL (Art. 2 Abs. 1) und das geistige Eigentum öffentlicher Stellen unberührt (Art. 2 Abs. 2). Die Behördendefinition von Art. 3 Nr. 9 der INSPIRE-RL entspricht Art. 2 Nr. 2 der UI-RL. Dies verdeutlicht den engen Zusammenhang von Umweltinformationsrecht und Geodatenzugangsrecht. INSPIRE gilt für Geodatensätze, die vier Bedingungen erfüllen, welche in Art 4 Abs. 1 der Richtlinie aufgezählt sind. 8. Die Umsetzung der INSPIRE-RL erfolgte in vielen Staaten nicht fristgemäß und evozierte verschiedene Verfahren vor dem EuGH. Einige endeten mit der Einstellung des Verfahrens, andere durch Verurteilung der Mitgliedstaaten. 9. Bei der Anwendung der deutschen Normen ist deren Vereinbarkeit mit der INSPIRE-RL stets zu überprüfen, da dem Unionsrecht ein Anwendungsvorrang zukommt. In Zweifelsfällen gilt der Grundsatz richtlinienkonformer Auslegung. 10. Art. 14 Nr. 1 GeoZG enthält eine Verordnungsermächtigung, um die Verpflichtungen aus den Durchführungsbestimmungen nach Art. 5 Abs. 4, Art. 7 Abs. 1, Art. 16, 17 Abs. 8 sowie Art. 21 Abs. 4 der INSPRE-RL zu erfüllen. Von dieser Verordnungsermächtigung der Nummer 1 hat der deutsche Verordnungsgeber keinen Gebrauch machen müssen, da die Durchführungsbestimmungen als Verordnungen der Kommission erlassen wurden. 11. In der Ordnung des Grundgesetzes ist das staatliche Vermessungswesen gemäß Art. 30, 70 GG Ländersache. Dies stellt eine bewusste Entscheidung des historischen Verfassungsgebers dar. Der Bund hat für das öffentliche Vermessungswesen insbesondere nicht die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 11, 29, 31 GG. Da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste mögliche Grenze seiner Verwaltungskompetenz darstellt, kann er grundsätzlich auch keine Verwaltungskompetenz geltend machen. 12. Daraus folgt aber nicht, dass das gesamte Geoinformationswesen ausschließlich Ländersache wäre – dies gilt zunächst nur für das Vermessungswesen und die Gewinnung von Geobasisdaten. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes

III. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

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kraft Natur der Sache scheidet im Geoinformationswesen zwar aus. Allerdings bestehen Annex-Kompetenzen im Rahmen anderer Bundeskompetenzen. So kann der Bund insbesondere zur Erfüllung der aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1, 5, 6, 21 GG und Art. 86 ff. GG folgenden Kompetenzen auch Geodaten erheben, erwerben und verwalten. Der Bund ist grundsätzlich frei darin, wie er diese Geodaten verwaltet. Es bietet sich ein kombiniertes Modell an, bei dem die verschiedenen geodatenhaltenden Stellen des Bundes ihre Geodaten grundsätzlich selbst verwalten, zugleich aber auch mit dem BKG eine zentrale Stelle des Geoinformationswesens des Bundes existiert. 13. Das Ziel, offene Verwaltungsdaten (Open Government Data) zu schaffen, begründet keine Kompetenzen für den Bund oder die Länder. Diese Verpflichtung besteht lediglich im Rahmen bestehender Kompetenzen. 14. Der Ebenen übergreifende Aufbau einer Geodateninfrastruktur und ein konsistentes geoGovernment verlangen ein Zusammenarbeiten von Kommunen, Landes- und Bundesbehörden. Dies rührt an das Verbot der Mischverwaltung, wie es sich aus Art. 30, 83 ff. GG ergibt. Die betroffenen Hoheitsträger dürfen ihre Verwaltungen nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen verbinden. Sie dürfen verfassungsmäßige Kompetenzen auch nicht freiwillig abgeben – selbst wenn dies vom Sachzweck her sinnvoll schiene. Für das geoGovernment (als Teil des eGovern­ment) erlaubt Art. 91c GG eine beschränkte Zusammenführung der Bundes- und der Länderverwaltungen in bestimmten Fachgremien. 15. Art. 91c Abs. 2 GG betrifft den Fall kooperativer Standardisierung zwischen Bund und Ländern. Hierarchische oder nichtkooperative Standardisierungen wären im Bund-Länder-Verhältnis nicht möglich. Auf der Grundlage von Art. 91c Abs. 2 GG und dem darauf basierenden IT-Staatsvertrag können nunmehr in einzelnen Sachfragen verbindliche Regelungen auch gegen den Willen einzelner Länder getroffen werden, wenn die Länder zunächst einstimmig eine qualifizierte Mehrheit ermöglicht haben (sog. Passerelle-Klausel). Dennoch müssen die grundlegenden Verwaltungsvereinbarungen Kündigungsrechte für die Vertragspartner vorsehen. Dies ergibt sich aus der Eigenstaatlichkeit der Länder. Eine Regelung zur Einrichtung der Behörden bzw. zum Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG, die durch einfaches Bundesgesetz erfolgen kann, ist im Bereich des geoGovernment nicht zielführend, da die Länder in diesem Fall nur selten Bundesgesetze ausführen. 16. Das Verbot der Mischverwaltung bezieht sich nicht lediglich auf die rechtlichen Strukturen der Verwaltung, sondern kann sich – in Ausnahmefällen – bereits auf die bloße Interoperabilisierung der Mittel erstrecken. Es ist nicht ausgeschlossen, dass der Prozess der Standardisierung wesentliche Entscheidungen vorwegnimmt – wichtige Standards können im Hinblick auf das Demokratieprinzip eine gesetzliche Legitimation notwendig machen. Die erwünschte „Steuerung durch Recht“ droht durch eine „Steuerung durch IT“ überlagert zu werden. Im Bereich des geoGovernment ist die Problematik der bundesweiten Standardisierung letztlich durch die unmittelbar geltenden Verordnungen der Kommission nicht virulent.

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G. Zusammenfassende Thesen

17. Grundsätzlich waren weder Struktur noch Inhalte der nationalen Geodateninfrastruktur GDI-DE vor der Einführung von 2009 verbotene Mischverwaltung. Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern war prinzipiell möglich. Das Treffen der zuständigen Verwaltungsspitzen und deren Beschlüsse und die Umsetzung in Bund und Ländern sind in einem von Kooperation geprägten Bundesstaat anerkannt und auf vielen Gebieten erprobt. 18. Eine Geodateninfrastruktur besteht sowohl aus den technischen Mitteln zur Speicherung, Kombinierung und Darstellung von Geodaten wie auch aus den Rechtsnormen und den Verwaltungsstrukturen. Nach der INSPIRE-RL bezeichnet der Begriff „Metadaten, Geodatensätze und Geodatendienste, Netzdienste und -technologien, Vereinbarungen über gemeinsame Nutzung, Zugang und Verwendung sowie Koordinierungs- und Überwachungsmechanismen, -prozesse und -verfahren, die im Einklang mit der Richtlinie geschaffen, angewandt oder zur Verfügung gestellt werden“ (Art. 3 Nr. 1). Die GDI-DE ist an dieser Definition ausgerichtet. Das Lenkungsgremium leitet die GDI-DE einschließlich der Umsetzung der Vorgaben aus der INSPIRE-RL. Beschlüsse des Lenkungsgremiums GDI-DE haben die gleiche Rechtsnatur wie Beschlüsse des IT-Planungsrates. Hierbei handelt es sich – entgegen anderslautender Literaturstimmen – nicht um Rechtsverordnungen, sondern um Verwaltungsvereinbarungen, welche die Vertragspartner in ihrer jeweiligen Verwaltungssphäre eigentlich gesondert umsetzen müssten. Allerdings kann bereits in dem Beschluss die Bekanntmachung an die nachgeordneten Behörden gesehen werden, da der Wille der Beteiligten so auszulegen ist; eine siebzehnfache Bekanntmachung wäre in diesem Fall eine unnötige Förmelei. 19. Das (Bundes)GeoZG wendet sich nur an Stellen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts (§ 2 Abs. 1). Geodatenhaltende Stellen im Sinne des GeoZG sind die informationspflichtigen Stellen im Sinne von § 2 Abs. 1 UIG (§ 3 Abs. 8 GeoZG). Unter das Gesetz fallen grundsätzlich alle Regierungs- und Verwaltungsbehörden, von den Ober- über die Mittel- bis zu den Unterbehörden; ebenso alle juristischen Personen des öffentlichen Rechts auf Bundesebene (Anstalten, Körperschaften, Stiftungen). Auch Beliehene fallen unter den Begriff der „Stelle der öffentlichen Verwaltung“ im Sinne der Norm, nicht aber Verwaltungshelfer. Irrelevant ist, ob die Stelle der öffentlichen Verwaltung die Geoinformationen aufgrund öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Handlungsform erlangt hat. Die nach § 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG verpflichteten natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts sind nur insoweit als geodatenhaltende Stellen zu betrachten, als sie öffentliche Aufgaben erfüllen, welche im Zusammenhang mit der Umwelt stehen und auf diese eine tatsächliche Auswirkung haben können. Der Begriff der „Kontrolle“ im Sinne von § 3 Abs. 8 GeoZG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG entspricht der Legaldefinition von § 2 Abs. 2 UIG. Aus Klarstellungsgründen sollte de lege ferenda in § 3 Abs. 8 GeoZG auch ein Verweis auf § 2 Abs. 2 UIG aufgenommen werden.

III. Verwaltung der Geodateninfrastruktur

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20. Die Vorgaben des Geodatenzugangsgesetzes sind nicht auf alle Geodaten anwendbar, sondern nur auf sog. INSPIRE-relevante Geodaten. Dies sind die Geodaten, welche die in § 4 Abs. 1 GeoZG niedergelegten Tatbestandsmerkmale erfüllen, welcher die in der INSPIRE-RL vorgesehenen Voraussetzungen ins deutsche Recht überträgt. Sind neben einer Referenzversion mehrere identische Kopien der gleichen Geodaten bei verschiedenen geodatenhaltenden Stellen vorhanden oder werden sie für diese bereitgehalten, so gilt das GeoZG mit seinen Publikationspflichten nur für die Referenzversion, von der die Kopien abgeleitet sind (§ 4 Abs. 3 GeoZG). Im Zweifelsfall müssen die Behörden untereinander klären, welche Version die Referenzversion war und welches die Kopie. 21. Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten werden nicht vom Geodatenzugangsgesetz und dessen Zugangsregime erfasst. Sie können dennoch nach anderen Gesetzen Informationspflichten auslösen, insbesondere aus dem UIG und dem IFG. Für den Zugangsanspruch gelten dann die Voraussetzungen und Modalitäten des vom jeweiligen Gesetz kreierten Anspruchs. 22. Die Kommission betreibt das Geo-Portal INSPIRE auf Gemeinschaftsebene. Die Mitgliedstaaten bieten über dieses Portal Zugang zu den von ihnen betrieben Such-, Darstellungs-, Download-, und Transformationsdiensten und den Diensten zum Abruf von Geodatendiensten. Sie können aber auch zusätzlich über eigene Portale Zugang zu diesen Diensten bieten. Nach der Kann-Regelung besteht für die Mitgliedstaaten keine Verpflichtung, ein eigenes Geoportal zu betreiben – ein solcher Schnittpunkt bietet sich jedoch als Zugangspunkt der nationalen Geodateninfrastruktur an und wurde in Deutschland mit dem Geoportal.de verwirklicht. 23. Das Geoportal.de steht in Kommunikation mit den Geoportalen der Länder und Kommunen einerseits, und mit den Angeboten der europäischen Ebene andererseits. Die organisatorische Geodateninfrastruktur erzeugt also im Netz ein Service-Cluster untereinander verbundener Portale. Das Geoportal.de ist eine Webseite. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 TMG gelten die telemedienrechtlichen Vorschriften für alle Anbieter einschließlich der öffentlichen Stellen unabhängig davon, ob für die Nutzung ein Entgelt erhoben wird. Den Betreiber, also die GDI-DE, trifft insbesondere die Impressumspflicht des § 5 TMG, da es sich bei dem Portal um ein geschäftsmäßiges Telemedium im Sinne von § 5 Abs. 1 TMG handelt, weil derartige Portale typischerweise gegen Entgelt oder jedenfalls zu wirtschaftlichen Zwecken betrieben werden. Dass im konkreten Fall kein Entgelt erhoben wird, spielt keine Rolle. Käme man hier zu einem anderen Ergebnis, bliebe es aber jedenfalls bei der subsidiären Pflicht des § 55 RStV, den Namen und die Anschrift des Betreibers zu nennen, sowie den Namen und die Anschrift des Vertretungsberechtigten. Werden über das Portal durch Private nach § 2 Abs. 2 GeoZG kommerzielle Angebote kommuniziert, so müssen diese nach § 6 TMG vom Diensteanbieter als kommerzielle Kommunikation gekennzeichnet sein. Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 TMG ist der Protalbetreiber nicht verpflichtet, die über das Geoportal übermittelten oder gespeicherten Geoinformationen zu überwachen oder nach Umständen

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G. Zusammenfassende Thesen

zu forschen, die auf eine rechtswidrige Tätigkeit hinweisen. Die GDI-DE ist nach § 8 Abs. 1 TMG nicht für fremde Geoinformationen verantwortlich, die über das Geoportal.de abgerufen werden, da sie die Übermittlung nicht veranlasst und den Adressaten der übermittelten Information sowie die übermittelten Informationen nicht auswählt oder verändert. Das Geoportal.de erfüllt lediglich eine Schaufensterfunktion. Die Daten werden gespeichert bei den und übermittelt durch die geodatenhaltenden Stellen. Allerdings muss das Geoportal.de fremden Anbietern auf dem Portal ermöglichen, ihrerseits ihrer Impressumspflicht nachzukommen. Das Geoportal.de muss den Anforderungen der Barrierefreiheit genügen. Für die Landesgeodatenportale sind die Vorgaben der Landesgesetze zur Barrierefreiheit maßgeblich. 24. Die Einbindung Privater (als Anbieter) in die nationale Geodateninfrastruktur, wie sie § 2 Abs. 2 GeoZG in Umsetzung von Art. 12 Abs. 2 INSPIRE-RL vorsieht, ist im öffentlichen Interesse an einem möglichst umfassenden Angebot an interoperablen Geodaten auf dem Geoportal.de. Nach der Streichung von § 13 GeoZG a.F. ist fraglich, wie Private ihre Geodaten auf dem Geoportal.de anbieten sollen. § 13 GeoZG a.F. sah ein zivilrechtliches Nutzungsregime vor. In dessen Rahmen war die Beteiligung Privater unproblematisch. Nach § 11, 14 GeoZG n.F. in Verbindung mit der GeoNutzV sind Geodaten aber geldleistungsfrei auf dem Geoportal anzubieten, „soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist oder vertragliche oder gesetzliche Rechte Dritter dem nicht entgegenstehen“ (§ 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG n.F.). Da Private ihre Geodaten gemäß § 2 Abs. 2 GeoZG auf dem Geoportal „nach den Bestimmungen dieses Gesetzes bereitzustellen“ haben, könnte hieraus geschlossen werden, dass sie ebenfalls ihre Daten geldleistungsfrei anzubieten hätten. Hierfür spräche eine weite Auslegung dieses Tatbestandsmerkmals in § 2 Abs. 2 GeoZG. Die Streichung von § 13 GeoZG a.F. könnte so gedeutet werden, dass das Angebot auf dem Geoportal.de komplett geldleistungsfrei erfolgen soll. Der Gesetzgeber hat jedoch ausweislich der Gesetzesmaterialien diesen Fall nicht in seine Betrachtungen mit einbezogen. Allerdings können private Geodatenanbieter, die ihre eigenen Geodaten auf dem Portal anbieten, als „Dritte“ im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG n.F. angesehen werden. Dies entspricht zwar nicht der ursprünglichen Intention des nationalen Gesetzgebers, der unter „Dritten“ im Sinne der Norm Rechteinhaber von Geodaten verstanden wissen wollte, welche ihre Geodaten nicht selbst auf dem Portal einstellen; der Begriff des „Dritten“ wird vom GeoZG selbst nicht weiter definiert. Es bietet sich jedoch an, den Begriff des „Dritten“, wie ihn Art. 3 Nr. 10 INSPIRE-RL zur Verfügung stellt, zu verwenden, mithin als alle natürlichen oder juristischen Person außer Behörden. Durch eine solch weite, richtlinienkonforme Auslegung werden private Geodaten-Anbieter nach § 2 Abs. 2 GeoZG vom Anwendungsbereich des § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG ausgenommen. Sie können ihre Geodaten weiterhin privatrechtlich und gegen Entgelt über das Geoportal.de anbieten.

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25. Nicht vom Gesetzgeber bedacht war allerdings, dass durch Streichung des § 13 GeoZG a.F. auch die Modalitäten der Vertragsabwicklung, wie sie bis dahin galten, nicht mehr geregelt werden. Auch die Regelung der elektronischen Geschäftsabwicklung ist aus dem Gesetz entfernt worden. Dies ist widersinnig und nutzerunfreundlich. Für das Angebot durch Private sollte daher de lege ferenda folgender (dem 13 Abs. 3 Satz 1 GeoZG a.F. entsprechender) § 2 Abs. 2 Satz 2 GeoZG eingefügt werden: Soweit sie für die Nutzung von Geodaten oder Geodatendiensten Geldleistungen fordern, sind für deren Abwicklung Dienstleistungen des elektronischen Geschäftsverkehrs nach § 6 Absatz 1 Nummer 5 zu nutzen.

26. Das Geoinformationswesen (Vermessungswesen, Aufbau der Geodateninfrastruktur und Zurverfügungstellung von Geodaten) ist als Teil der Daseinsvorsorge eine öffentliche Aufgabe und nach den Grundsatzentscheidungen des europäischen Normgebers und des Bundesgesetzgebers und der Landesgesetzgeber in vielen Bereichen (insbesondere Zurverfügungstellen grundlegender Geodaten) auch eine Staatsaufgabe. 27. ÖbVI sind in allen Bundesländern außer Bayerns an den Aufgaben des staatlichen Vermessungswesens beteiligt. Die Ausgestaltung ihrer Tätigkeit obliegt den Ländern. Die Feststellung vieler Landesgesetze, es handle sich nicht um ein Gewerbe, ist bezogen auf die Regelungskompetenz der Länder rein deklaratorisch. In einigen Ländern überschneidet sich ihr Zuständigkeitsbereich mit denen der Vermessungsverwaltungen, in anderen haben sie einen exklusiven Katalog an Zuständigkeiten. Typische Abgrenzungsprobleme ergeben sich bei der Frage des zivilrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Tätigwerdens der ÖbVI. Die Entscheidung des Staates, sich beliehener ÖbVI für eigene Vermessungsaufgaben zu bedienen, führt zu einer Fürsorgepflicht des Staates gegenüber den ÖbVI. Er muss die Aufteilung der Bezirke und die Beteiligung an den hoheitlichen Tätigkeiten so ausgestalten, dass die unabhängige und gewissenhafte Erfüllung der Aufgaben gewährleistet ist. 28. Entgegen einer Ansicht in der Literatur hat das Recht der Grundstücke, über die Verbindung zu den landesrechtlich geregelten Flurstücken, auch eine öffentlich-rechtliche Komponente. So können auch öffentlich-rechtliche Entscheidungen in diesem Bereich einen Einfluss auf die zivilrechtliche Eigentumsverteilung haben; das Zivilrecht ist hier entgegen dem ersten Eindruck nicht abschließend, sondern nach dem Willen des historischen Verfassungsgebers obliegt die Bestimmung der tatsächlich-materiellen Anknüpfungspunkte des Immobiliarsachenrechts in der Welt den landesrechtlich vorbestimmten Stellen. 29. Dem Einzelnen steht nach Bundesrecht (§§ 11, 14 Nr. 2 GeoZG in Verbindung mit der GeoNutzV) ein subjektives (und somit auch einklagbares) Recht auf den Zugang zu bei geodatenhaltenden Stellen des Bundes vorhandenen INSPIRE-relevanten Geodaten zu. Ebenso besteht nach den die INSPIRE-RL umsetzenden Landesrechten ein subjektives Recht auf Zugang zu INSPIRE-relevanten Geodaten (evtl. gegen Geldleistungen und im Rahmen des jeweiligen landesrecht-

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G. Zusammenfassende Thesen

lichen Zugangsregime), sofern sie bei geodatenhaltendenden Stellen der Länder vorhanden sind und keine Ausschlussgründe vorliegen.

IV. Rechte an Geodaten 1. Zivilrechtliches Eigentum im Sinne der §§ 903 ff. BGB an Geodaten kommt nicht in Betracht; auch eine analoge Anwendung ist mangels planwidriger Regelungslücke ausgeschlossen. Eigentum in diesem Sinne ist nur am Datenträger selbst denkbar. 2. Insbesondere die Figur eines „Dateneigentums“ nach § 903 BGB analog, wie vereinzelt in der Literatur parallel zur Verfügungsbefugnis nach § 303a Abs. 1 StGB gefordert, ist abzulehnen. Es fehlt eine Regelungslücke; der Gesetzgeber hat die Investition in gewisse Datenbestände durch §§ 87a ff. UrhG geschützt – e contrario lässt sich daraus schließen, dass ein weiterer zivilrechtlicher Schutz von Daten gerade nicht vom Gesetzgeber gewollt ist. 3. Die Rechtsprechung des BGH zum Schutz analoger Landkarten kann in Bezug auf die Generalisierung auch für am Computer erstellte Karten herangezogen werden – die rein handwerkliche Veränderung hat in diesem Feld keine andere rechtliche Bewertung notwendig gemacht, da das den Urheberrechtsschutz auslösende Element bereits zuvor die äußere Formgebung war. 4. Die Kartengrundsubstanz, also mathematische Ausdrücke gespeichert als elektronische Daten, welche dazu bestimmt sind, in eine Karte einzufließen, kann Gegenstand des Urheberrechtsschutzes sein. Diese Rechtsprechung ist die konsequente Fortsetzung der geringen Anforderungen, welche an § 2 Abs. 1 Nr. 7 UrhG zu stellen sind, und der Tatsache, dass auch bereits Vorstufen eines Werkes urheberrechtlichen Schutz genießen können. In diesem Sinne können also auch Geodaten Gegenstand des Urheberrechtsschutzes sein. Die Rechte fallen zunächst stets einer natürlichen Person zu, auch wenn sie in einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis gehandelt hat (§ 43 UrhG). In dessen Rahmen können die Rechte jedoch auch auf den Auftraggeber oder den Dienstherren übergehen. 5. Orthofotografie ist ein weiteres Beispiel für Geodaten, welche dem klassischen Urheberrecht unterfallen können. Soweit es sich um Lichtbildwerke im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 5 UrhG handelt, welche eine gewisse Gestaltungshöhe erreichen müssen, verjährt der Schutz nach siebzig Jahren nach dem Tode des Urhebers (§ 64 UrhG), soweit es sich um Lichtbilder im Sinne von § 72 UrhG handelt bereits fünfzig Jahre nach Erscheinen des Lichtbilds (§ 72 Abs. 3 UrhG). Typischerweise werden Orthofotos oder Bilder von Panoramadiensten nur dem Lichtbildschutz nach § 72 UrhG unterfallen, da die Aufnahmen automatisiert erfolgen und keine geistigen Schöpfungen darstellen. Luftbilder werden in den meisten Fällen nicht die Unverletzlichkeit der Wohnung betreffen (Art. 13 GG). Sie bilden Landschaften ab – Menschen bilden nur

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das Beiwerk, so dass auch der Bildnis-Schutz Einzelner nicht betroffen ist (§ 23 Abs. 1 Nr. 2 KunstUrhG). Das allgemeine Persönlichkeitsrecht stellt allerdings ein sonstiges Recht im Sinne von § 823 Abs. 1 BGB dar, so dass sowohl Schadensersatzansprüche als auch in Verbindung mit § 1004 BGB Abwehransprüche denkbar sind. Der Abgebildete kann jedoch keine Rechte an den Bildern selbst erwerben. Auch eine Pönalisierung nach § 201a StGB kommt im Einzelfall in Betracht. Das Fotografieren von öffentlich zugänglichen Stellen stellt keinen Eingriff in das Eigentum des Sacheigentümers dar, auch das wirtschaftliche Nutzungsrecht unterfällt nicht dem Eigentümer, weil ansonsten eine klare Abgrenzung zum Urheberrecht unmöglich wäre (eine andere Lösung ergibt sich jedoch nach der BGH-Rechtsprechung, wenn das Foto vom betroffenen Grundstück aus gemacht wird). Es gibt kein „Recht am Bild der eigenen Sache“. 6. Für staatliche Geodaten, welche dem Urheberrecht unterfallen, könnte grundsätzlich § 5 Abs. 2 UrhG (amtliche Daten) anwendbar sein, so dass diese gemeinfrei wären. Allerdings ist fraglich, ob diese zur allgemeinen Kenntnisnahme im Sinne der Norm veröffentlicht sind. Der historische Gesetzgeber hat dies bei (analogen) Kartenwerken anders gesehen. Die Geodaten der Länder unterfallen also nicht § 5 Abs. 2 UrhG. Auch für Geodaten des Bundes ist dies nach hier vertretener Auffassung nicht der Fall. 7. Landkarten sind – entgegen der oberlandesgerichtlichen Rechtsprechung – Datenbank im Sinne des sui generis-Schutzes nach §§ 87a ff. UrhG. 8. § 5 Abs. 2 UrhG ist nicht analog auf §§ 87a ff. UrhG anwendbar. 9. Geodaten sind weder einem Schutz über das Design- noch über das MarkenG zugänglich. Das Lauterkeitsrecht könnte im Falle öffentlicher Unternehmen, welche informationsverpflichtete Stellen sind, zumindest theoretisch Anwendung finden – praktisch dürfte es jedoch nur eine sehr geringe Rolle spielen. 10. Ein „gutgläubiger Erwerb“ von Rechten an Geodaten (wie ihn das Zivilrechtrecht im Falle des Eigentums kennt, vgl. §§ 892, 932 BGB) ist nicht möglich. 11. Eine enge Wortlaut-Auslegung spräche zwar gegen die Datenbankeigenschaft des Geoportals, allerdings ist das Schutzbedürfnis (hohe Investitionskosten) ein vergleichbares.

V. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisseszwischen geodatenhaltenden Stellen und Nutzern 1. Die Frage, „ob“ der Bund oder die Länder Geodaten anbieten müssen, ist ein Gegenstand der die INSPIRE-RL umsetzenden Geodatenzugangsgesetze, bzw. der UIGe und des IFG (soweit es sich um nicht-INSPIRE-relevante Geodaten handelt). Da diese Normen die geodatenhaltenden Stellen in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträger adressieren, handelt es sich um Normen des öffentlichen Rechts. 2. Zu trennen ist hiervon die Frage, „wie“ Geodaten anzubieten sind. Für diesen Fall kann die „Zwei-Stufen-Theorie“ Anwendung finden. Das bedeutet: Auch

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G. Zusammenfassende Thesen

wenn die Frage, ob Zugang gewährt wird, dem öffentlichen Recht angehört, kann sich der Hoheitsträger grundsätzlich sowohl zivilrechtlicher als auch öffentlich-rechtlicher Zugangsregime bedienen. Der Hoheitsträger bleibt jedoch stets an die Grundrechte gebunden, auch wenn er sich zivilrechtlicher Verträge bedient („keine Flucht ins Privatrecht“). 3. Das Geodatenrecht ist unionsrechtlich stark determiniert. Auf der Ebene der Grundfreiheiten kann unterschieden werden: Wird der Zugang zu den Geodaten mittels eines körperlichen Datenträgers gewährt, dann unterfällt der Zugang der Warenfreiheit (Art. 28, 34 AEUV). Werden die Daten unmittelbar über Downloaddienste über ein Geoportal angeboten, findet die Dienstleistungsfreiheit Anwendung (Art. 56 ff. AEUV). 4. Sekundärrechtlich enthält die INSPIRE-RL jedoch kaum Vorgaben zum Geldleistungsmodell für den Zugang zu Geodaten; allerdings sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich verpflichtet, der Öffentlichkeit Such- und Darstellungsdienste kostenlos zur Verfügung zu stellen (Art. 11 Abs. 1 lit a, b, Art. 14 Abs. 1). Art. 14 Abs. 4 INSPIRE-RL erlaubt den Behörden der Mitgliedstaaten das Erheben von Gebühren für Darstellungsdienste (vorbehaltlich Art. 14 Abs. 1 u. 2), für Download-Dienste, die das Herunterladen von und den direkten Zugriff auf Kopien vollständiger Geodatensätze oder Teile solcher Sätze ermöglichen, und für Dienste zum Abrufen von Geodatendiensten. Es muss eine Abwicklung mittels elektronischen Geschäftsverkehrs möglich sein. Art. 14 INSPIRE-RL erlaubt auch Haftungsausschlüsse und elektronische Lizenzvereinbarungen. Für den Zugang zu Geodaten durch andere Behörden der Mitgliedstaaten oder der EU enthält Art. 17 INSPIRE-RL eine spezielle Regelung. Der Begriff der „Gebühr“ ist im Kontext der INSPIRE-RL allgemein als Geldleistungspflicht zu verstehen. 5. Die INSPIRE-RL ergänzt die Regelungen der UI-RL für Geodaten, lässt die Richtlinie aber im Übrigen unberührt (Art. 2 Abs. 1 Var. 1 INSPIRE-RL). Soweit die INSPIRE-RL also keine Vorgaben enthält und Geodaten Umweltinformationen im Sinne der UI-RL sind, bleibt es bei deren grundsätzlicher Anwendbarkeit. Dennoch ist die INSPIRE-RL, soweit sie Vorgaben macht, die speziellere Norm. 6. Die Bestimmungen der PSI-Richtlinie sind sowohl auf INSPIRE-relevante wie auch auf nicht-INSPIRE-relevante Geodaten und Geodatendienste anwendbar. Nach Art. 3 Abs. 1 PSI-RL ist einer Ungleichbehandlung von kommerzieller und nicht-kommerzieller Nutzung seitens der Mitgliedstaaten die Grundlage entzogen. Erheben staatliche Stellen Gebühren für die Weiterverwendung, so beschränken sich die Gebühren grundsätzlich „auf die durch die Reproduktion, Bereitstellung und Weiterverbreitung verursachten Grenzkosten“ (Art. 6 Abs. 1 PSI-RL). Eine Ausnahme gilt für „öffentliche Stellen, deren Auftrag das Erzielen von Einnahmen erfordert, um einen wesentlichen Teil ihrer Kosten im Zusammenhang mit der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufträge zu decken“ (Art. 6 Abs. 2 lit. a PSI-RL) oder wenn die „öffentliche Stelle ausreichend Einnahmen erzielen muss, um einen wesentlichen Teil der Kosten im Zusammenhang mit ihrer Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung zu decken“ (Art. 6 Abs. 2 lit. b Satz 1 PSI-RL).

V. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses

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Beides ist bei geodatenhaltenden Stellen oftmals der Fall. Die Gesamteinnahmen dieser Stellen aus der Bereitstellung von Dokumenten und der Gestattung ihrer Weiterverwendung dürfen im entsprechenden Abrechnungszeitraum „die Kosten ihrer Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung zuzüglich einer angemessenen Gewinnspanne nicht übersteigen“ (Art. 6 Abs. 3 Satz 2 PSI-RL). Erheben geodatenhaltende Stellen, welche von der PSI-RL erfasst werden, für die Weiterverwendung ihrer Geodaten „Standardgebühren“, müssen sie die entsprechenden Bedingungen und die tatsächliche Höhe und Berechnungsgrundlage dieser „Gebühren“ im Voraus festlegen und, soweit möglich und sinnvoll, in elektronischer Form veröffentlichen; erheben sie keine „Standardgebühren“, dann müssen sie wenigsten im Voraus die Faktoren der „Berechnung dieser Gebühren“ benennen (Art. 7 Abs. 1 u. 2 PSI-RL). 7. Einer wirtschaftlichen Betätigung des Staates, deren einziges Motiv die Gewinnerzielung wäre, ist unter dem Grundgesetz der Boden entzogen. Art. 105 Abs. 1 Var. 2 und Art. 15 GG (der im Übrigen nicht gestrichen werden sollte) sind in diesem Kontext verfassungskonform auszulegen. 8. Die Zurverfügungstellung von Geodaten ist nicht vergleichbar mit der sonst üblichen Verteilungslenkung, da staatliche Geodaten keine „knappen“ Güter im Sinne von Rivalität der Nutzung sind. Die Distribution von Geodaten hat jedoch – wegen der Nähe zu natürlichen Monopolen – mit der Verteilung knapper Güter eine Gemeinsamkeit: Es ist sinnvoll, dass sich der Staat ihrer annimmt. Im Falle staatlicher Zuteilungsverfahren ist das Kriterium der objektiven Sachgerechtigkeit zu beachten; insbesondere das Koppelungsverbot verschiedener Verwaltungszwecke gilt es bei der Gegenleistung zu respektieren. 9. Zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzip gilt: Grundsätzlich wäre auf den Wert der Gebühr für den Nutzer (idealiter im Einzelfall) abzustellen, wobei jedoch die Kosten der Verwaltung eine deckelnde Funktion haben könnten. 10. Aus Art. 12 Abs. 1 GG kann kein Zugangsanspruch konstruiert werden. Lediglich dann, wenn ein grundgesetzlicher Zugangsanspruch zu Daten besteht, was nur in sehr begrenzten Fällen gegeben ist, wäre das denkbar. Ansonsten wäre ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG nur dann denkbar, soweit ein sonstiger gesetzlicher Zugangsanspruch besteht, dann aber mittels einer hohen Geldleistung die Nutzung des Anspruchs de facto verhindert würde. Das Anbieten staatlicher Geodaten stellt im Hinblick auf den Konkurrentenschutz privater Geodaten-Anbieter ebenfalls keinen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG dar. 11. Art. 3 Abs. 1 GG ist auch beim Anbieten von Geodaten durch staatliche Behörden zu beachten. Bedient sich ein Hoheitsträger eines zivilrechtlichen Zugangsregimes, muss er grundsätzlich gleichförmige Lizenzbedingungen für die Nutzer verwenden. Hierbei handelt es sich um Allgemeine Geschäftsbedingungen im Sinne von §§ 305 ff. BGB. Im Falle öffentlich-rechtlicher Modelle, in welchen der Staat be-

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G. Zusammenfassende Thesen

reits im Vorfeld autoritativ das Nutzungsregime geregelt hat, ist der einheitliche Gesetzesvollzug zumindest normativ bereits gewährleistet. Eine Praxis, welche auf die je einzelne Aushandlung von Lizenzbedingungen abstellt, ist somit rechtswidrig. Differenzierungen bleiben gleichwohl möglich. So könnte der Staat beispielsweise Mengenrabatte gewähren. Eine Ungleichbehandlung von kommerzieller und nicht kommerzieller Nutzung (die wie gesehen unionsrechtlich zunehmend schwieriger wird) ist verfassungsrechtlich grundsätzlich möglich. Fraglich ist, ob die Verwaltung einen bestimmten Nutzer aus rein wirtschaftlichen Gründen privilegieren darf. Handelt es sich um Daten aus dem Bereich der Daseinsvorsorge, ist eine künstliche Verknappung des Gutes Information nicht möglich; vielmehr sind insoweit alle Nutzer gleich zu behandeln. Gibt es einen gesetzlichen Anspruch auf den Zugang zu den Daten, so kommt es auf den Regelungsgehalt des Gesetzes an. 12. Bloße Geldleistungsfreiheit alleine ist kein hinreichendes Kriterium, um den Zugang zu einem Datensatz bereits als „offen“ im Sinne von Open Data zu definieren. Allerdings können hohe Kosten den Zugang zu staatlichen Daten auch de facto versperren. Die geldleistungsfreie Abgabe von Geodaten entspricht am stärksten der landläufigen Vorstellung offener Verwaltungsdaten; der jeweilige Hoheitsträger kann durch Informationstätigkeit politische Entwicklungen gestalten. Für eine geldleistungsfreie Abgabe spricht, dass wenn die Allgemeinheit die staatliche Geodatenbeschaffung schon durch Steuermittel finanziert, diese Geodaten auch der Allgemeinheit zugutekommen sollen. Das Argument lässt sich jedoch auch umdrehen: Kostenfreie staatliche Geodaten kommen der Bevölkerung nicht gleichmäßig zugute, sondern fördern partikulare Wirtschaftsinteressen. Es wäre also nicht einzusehen, weshalb die Nutzer die gewonnenen Vorteile nicht auch in Form von Abgaben an die Allgemeinheit zurückgeben sollten. Das Prinzip der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung spricht für ein ökonomisch vernünftiges Wirtschaften der eigenen Mittel durch geodatenhaltende Stellen. Nach dem Rechtsgedanken von § 63 BHO sind Vermögensgegenstände der Verwaltung, wozu auch Geodaten zählen, regelmäßig nicht unter Wert zu veräußern. Die Abgabe staatlicher Geodaten zu Marktbedingungen sichert der geodatenhaltenden Stelle jedenfalls den wirtschaftlichen Wert der Geodaten. Schließlich spricht gegen die geldleistungsfreie Zurverfügungstellung von Geodaten auch, dass der Preis, den eine Behörde für die eigenen Geodaten verlangen kann, dieser signalisiert, ob sie Daten erzeugt, welche qualitativ hochwertig und von allgemeinem Interesse sind. Mittels des zu erzielenden Preises kann so die eigene Verwaltungstätigkeit der geodatenhaltenden Stellen evaluiert werden. Allerdings ist in vielen Fällen, in denen der Staat der einzige Anbieter der Geodaten ist, fraglich, ob es überhaupt einen „marktüblichen Preis“ geben kann. Das

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Erheben von Geldleistungen kann eine Marktzutrittsschranke für Geodaten verarbeitende Unternehmen darstellen und zu Wohlfahrtsverlusten führen. Außerdem ist ein Zugang zu einer Grundversorgung mit Geodaten als Teil der Daseinsvorsorge zu gewährleisten, zu der es nur geringe Zutrittsschranken geben sollte. Zu beachten ist auch die aus verschiedenen Normquellen stammende Solidaritätspflicht der verschiedenen Hoheitsträger untereinander. 13. Eine Abwägung zwischen den verschiedenen rechtlichen Gründen, die für und gegen eine geldleistungsfreie Abgabe von Geodaten sprechen, führt zu keinem eindeutigen Ergebnis. Weder ist die geldleistungsfreie Abgabe von Daten verboten noch andererseits zwingend. Die geldleistungsfreie Abgabe kann jedoch die größtmögliche Wirkungsentfaltung der staatlichen Geodaten in der Gesellschaft erzeugen. Effizient nach dem Kaldor-Hicks-Kriterium wäre die freie Distribution, wenn die Gewinne der Nutzer höher sind als die Einnahmeverluste des Staates. Der Staat ist freilich nicht auf eine streng wirtschaftliche Perspektive beschränkt. 14. Eine Versteigerung – in gewissen Konstellationen eine beachtenswerte Möglichkeit der Allokation staatlicher Dienste – von Geodaten kommt nicht in Betracht, da hierfür deren künstliche Verknappung notwendig wäre. 15. Der Kreativität bei der Kombination geldleistungsfreier Ansätze und der Abgabe gegen Geldleistungen ist kaum eine Grenze gesetzt (z.B.: strategische Geldleistungsreduktion, Freemium, Beschränkung der Geldleistungspflichtigkeit auf bestimmte Arten der Nutzung der Geodaten, Flatrate- oder Preisobergrenzmodelle). Es würde den Rahmen dieser juristischen Arbeit sprengen, für ein konkretes Geldleistungsmodell Stellung zu beziehen – die Bemessung der Geldleistungen sollte sich aber nach berechenbaren, im Vorfeld festgelegten und transparent publizierten Gebührenrichtlinien am konkreten Einzelfall der zur Verfügung gestellten Geodaten orientieren. Besonders geeignet können hier Freemium-Modelle sein, aber auch Flatrate-Modelle, die zwar große Anbieter einseitig begünstigen, den notwendigen Verwaltungsaufwand jedoch niedrig halten. 16. Eine vollständige Freizeichnung von jeglicher Haftung für das Zurverfügungstellen von Geodaten zugunsten des Hoheitsträgers der geodatenhaltenden Stelle ist wegen der Bestandsgarantie staatlicher Haftung in Art. 34 GG nicht möglich. 17. Haftungsfragen ähneln sich unabhängig davon, ob die Geodaten in einem zivilrechtlichen oder einem öffentlich-rechtlichen Zugangsregime angeboten werden. Grund hierfür ist, dass ein Hoheitsträger sich nicht seiner grundgesetzlichen Bindungen durch die Rechtsformwahl entziehen kann. Ein Haftungsausschluss ist nur durch oder aufgrund eines formellen Gesetzes und aufgrund eines im Einklang mit der Verfassung stehenden, nicht willkürlichen Sachgrundes möglich. Amtspflicht im Sinne von Art. 34 GG, § 839 BGB ist das INSPIRE-konforme Anbieten von Geodaten, so wie sie bei der geodatenhaltenden Stelle vorhanden sind; nicht das Anbieten von Geodaten mit einer bestimmten inhaltlichen Qualität.

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G. Zusammenfassende Thesen

18. Der Betreiber des Portals haftet nur für die Erfüllung seiner Pflichten, nicht jedoch für den Inhalt der übermittelten Informationen. Insofern richtet sich die Haftung für den Geoportal-Betreiber nach den allgemeinen telemedienrechtlichen Vorgaben. Die Bundesrepublik Deutschland als Rechtsträger des BKG haftet für Amtspflichtverletzungen des BKG bei Betreiben des Geoportals ohne den Haftungsausschluss nach §§ 11 Abs. 3, 14 Nr. 2 GeoZG in Verbindung mit § 4 GeoNutzV für sich für diesen Dienst in Anspruch nehmen zu können, denn der Haftungsausschluss bezieht sich ausdrücklich nur auf das Anbieten der Geodaten durch die geodatenhaltende Stelle (deren Träger zumeist ebenfalls die Bundesrepublik Deutschland ist). 19. § 13 GeoZG a.F. ging von einem zivilrechtlichen Zugangsregime aus. Dem hat die Gesetzesänderung von 2012 mit der Streichung von § 13 GeoZG a.F. und der Neufassung der §§ 11 und 14 GeoZG und dem Erlass der GeoNutzV jedoch den Boden entzogen. Das Zugangsregime zu Geodaten des Bundes ist nunmehr öffentlich-rechtlich. Insofern war nicht die Geldleistungsfreiheit des Zugangs zu Geodaten des Bundes die revolutionäre Entwicklung der Gesetzesänderung von 2012, sondern die Änderung des Zugangsregimes. 20. Der Bund wollte durch die Gesetzesänderung von 2012 das in den Geodaten des Bundes liegende Wertschöpfungspotential der Wirtschaft zur Verfügung stellen und das Geoinformationswesen insgesamt beflügeln. Dies sollte außerdem zu sinkenden Bürokratiekosten führen. Er wollte schließlich dem Open Data-Gedanken zum Durchbruch verhelfen und auch die Landesgesetzgeber zu einer vergleichbaren Geoinformationspolitik animieren (dem sind bislang in letzter Konsequenz nur Hamburg und Berlin gefolgt). Die Geodatenzugangsregelungen sollten so zu einem Testfall für die Öffnung weiterer Datenbestände werden, die in Zukunft mittels § 12 EGovG erfolgen könnte. Außerdem kommt es dem Wesen staatlicher Behörden entgegen, die Nutzungsbestimmungen (als Oberbegriff für Nutzungsrechte und Nutzungsbedingungen) einheitlich und autoritativ zu regeln und nicht in je einzelnen Verhandlungen mit einzelnen Datennutzern auszuhandeln – dies verwirklicht im Übrigen besonders die Gleichheit der Nutzer im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG. 21. Der Bundesgesetzgeber sollte die §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 6, 13 DWDG streichen und im Rahmen der Gesetzesbegründung klarstellen, dass für die Daten des DWD die §§ 11, 12, 14 GeoZG gelten. Aus Klarstellungsgründe könnte auch der Verweis auf §§ 11, 12, 14 GeoZG in das DWDG als neuer § 13 aufgenommen werden. 22. Geodaten des Bundes sind öffentliche Sachen im Gemeingebrauch. Der Widmungsakt erfolgte bereits durch den Gesetzgeber in den §§ 11 Abs. 1 – 3, 14 Nr. 2 GeoZG. Die geodatenhaltende Stelle muss nur prüfen, ob ihre Geodaten INSPIRE-relevant sind (§§ 3, 4 GeoZG) und ob kein Ausschlussgrund nach § 12 GeoZG vorliegt. Ist das der Fall, so ist die Zurverfügungstellung über das Geoportal eine gebunde-

VI. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

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ne Entscheidung der Behörde ohne Regelungswirkung und somit ein Realakt. Ein Nutzer, welcher seinen Informationsanspruch gegen eine geodatenhaltende Stelle durchsetzen will, muss dies daher im Wege einer allgemeinen Leistungsklage verfolgen. 23. Anspruchsgrundlage für den Zugang zu INSPIRE-relevanten Geodaten von geodatenhaltenden Stellen des Bundes ist § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG. 24. Die Haftungsbeschränkung nach § 4 GeoNutzV ist verfassungskonform. 25. Eine analoge Anwendung des GeoZG auf nicht-INSPIRE-relevante Geodaten kommt mangels planwidriger Regelungslücke nicht in Betracht. Nicht-IN­ SPIRE-relevante Geodaten können als Sachen im Verwaltungsgebrauch betrachtet werden. Mögliche Zugangsansprüche können sich jedoch aus § 3 Abs. 1 UIG und § 1 Abs. 1 IFG ergeben. 26. In das GeoZG sollte de lege ferenda eine § 6 Abs. 1 UIG entsprechende Regelung als § 12a GeoZG n.F. übernommen werden. Er sollte lauten: „Für Streitigkeiten nach diesem Gesetz ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.“

27. Das Zugangsregime zu Geodaten von Hamburg und Berlin verläuft parallel zu dem des Bundes: Es handelt sich auch hier um öffentliche Sachen im Gemeingebrauch (in Hamburg wegen des umfassenden Transparenzgesetzes gilt dies sogar noch für deutlich mehr Daten als bloß für Geodaten). 28. Das Zugangsregime der übrigen Bundesländer ist zivilrechtlich ausgestaltet. Die Länder bedienen sich weitgehend gleichartiger, sich jedoch im Einzelnen unterscheidender AGB. Auch wo Daten zunehmend entgeltfrei angeboten werden (etwa in Baden-Württemberg), erfolgt dies über ein zivilrechtliches Nutzungsregime. 29. Die Haftungsfreizeichnungen, welche sich in den Lizenzbedingungen der Länder finden, sind vor dem Hintergrund der Staatshaftungsgarantie des Art. 34 GG problematisch, denn diese darf nur auf Grundlage eines Gesetzes erfolgen. Die geodatenhaltende Stelle darf sich ihren öffentlich-rechtlichen Bindungen nicht durch eine Flucht ins Privatrecht entziehen. Allerdings können sich die Behörden auf § 309 Nr. 7 BGB, der nur gewisse Haftungsausschlüsse verbietet, berufen, da sie letztlich AGB verwenden.

VI. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten 1. Sowohl nach dem Bundesrecht als auch nach allen Landesgesetzen ist der Zugang zu INSPIRE-relevanten Geodaten grundsätzlich zu erteilen: Der ungehinderte Zugang zu Geodaten ist der Regelfall; nach der richtlinienkonformen Auslegung sind die Zugangsbeschränkungen die eng auszulegende Ausnahme. Der Zugang zu Suchdiensten darf nur für sehr wenige, hochwertige Rechtsgüter (internationale Beziehungen, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder die Verteidigung) eingeschränkt werden und auch in diesem Fall nur nach

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einer vorhergehenden Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Veröffentlichung. Der Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten über die übrigen von der INSPIRE-RL vorgesehenen Geodatendienste kann grundsätzlich wegen der gleichen Schutzgüter eingeschränkt werden und zusätzlich wegen der ebenfalls in §§ 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 UIG vorgesehenen Schutzgüter. Auch in diesem Fall bedarf es in jedem Fall einer besonderen Abwägung mit den für eine Veröffentlichung streitenden Argumenten. Dies ist sowohl in den Bundes- als auch in den Landesgesetzen, trotz Abweichungen in der Formulierung und dem Aufbau der Normen, einheitlich geregelt. 2. Auch Satellitendaten können Geodaten im Sinne des GeoZG sein. Die Beschränkungsmöglichkeiten des § 12 GeoZG erlauben eine solch restriktive Zugangsbeschränkung, dass es einer Sensitivitätsprüfung nach § 17 SatDSiG insofern nicht bedarf, als die geodatenhaltende Stelle bereits vor Veröffentlichung der Geodaten die (strengeren) Voraussetzungen des § 12 GeoZG von Amts wegen prüfen muss. Zunächst muss die geodatenhaltende Stelle prüfen, ob sie die Satellitendaten nach §§ 11, 14 GeoNutzV in Verbindung mit der GeoNutzV öffentlich zur Verfügung stellen muss. Erst wenn dem – wegen § 12 GeoZG oder anderer Gründe – nicht so ist, bleibt Raum für das Sicherheitsregime des SatDSiG in Bezug auf den Zugang zu den Satellitendaten. 3. Besondere Rechtsvorschriften oder Rechte Dritter können nach dem Gesetzeswortlaut einer entgeltfreien Weitergabe nach § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG entgegenstehen. § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG läuft in vielen Fällen leer, da mit entgegenstehenden Rechten Dritter belastete Geodaten nach § 4 Abs. 4 GeoZG bereits nicht unter den Anwendungsbereich des Gesetzes fallen. Ein möglicher Anwendungsbereich von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG sind jedoch beispielsweise vertragliche Rechte Dritter. 4. Vom Wortlaut erfasst wären eigentlich auch Konstellationen, in denen Dritte zwar keine Rechte an den Geodaten haben, die von diesen transportierten Informationen aber dennoch gesetzlich geschützte Rechte Dritter berühren. Diese Auslegung von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG hätte eine erhebliche Auswirkung auf das Zugangsrecht zu staatlichen Geodaten, würde sie doch bereits auf der Ebene des Entstehens des Zugangsanspruchs sämtliche Rechtspositionen Dritter einführen. Eine solche (an sich durchaus noch vom Wortlaut gedeckte) Auslegung würde das gesetzliche Prüfprogramm des § 12 GeoZG sprengen – für diese Norm bliebe praktisch kein Anwendungsprogramm übrig. Aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber durch § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG ein Einfallstor für die Prüfung sämtlicher gesetzlicher Rechte Dritter schaffen wollte. Schließlich wäre eine solche – wortwörtliche – Auslegung von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG auch unionsrechtswidrig. Den Mitgliedstaaten ist es nicht möglich weitere Beschränkungen aufzunehmen, welche nicht in der INSPIRE-RL vorgesehen sind. Genau hierzu würde jedoch eine solche Auslegung von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG führen.

VI. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten

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Daher ist der Wortlaut von § 11 Abs. 2 Satz 1 teleologisch zu reduzieren. Die Norm ist also so zu lesen: „Geodaten und Metadaten sind über Geodatendienste für die kommerzielle und nicht kommerzielle Nutzung geldleistungsfrei zur Verfügung zu stellen, soweit durch besondere Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist oder vertragliche oder gesetzliche Rechte Dritter an den jeweiligen Geodaten und Metadaten dem nicht entgegenstehen.“

5. § 12 GeoZG sieht Beschränkungen des Zugangs zu Geodaten bzw. Geodatendiensten zum Schutz öffentlicher oder sonstiger Belange vor, welche als Ausnahmen vom Grundsatz möglichst umfangreichen Zugangs stets eng auszulegen sind. Wo das Gesetz Abwägungen vorsieht, ist zu bedenken, dass der Gesetzgeber des GeoZG von einem möglichst freien Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten ausgeht, was entsprechend in die Abwägung einzufließen hat. Wo das Gesetz keine Abwägung vorsieht, sind die unbestimmten Rechtsbegriffe, die als Tatbestandsvoraussetzungen einer Einschränkung dienen, entsprechend restriktiv auszulegen. Zur Auslegung der Tatbestandsmerkmale kann auf die Rechtsprechung und die Literatur zu den umweltinformationsrechtlichen Beschränkungsmöglichkeiten zurückgegriffen werden. 6. Für Suchdienste im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG sieht § 12 Abs. 1 GeoZG lediglich Beschränkungsmöglichkeiten vor, wenn der Zugang zu diesen Diensten nachteilige Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder die Verteidigung haben kann. Er setzt damit Art. 13 Abs. 1 UAbs. 1 INSPIRE-RL in deutsches Recht um. Im Rahmen von Suchdiensten ist durch das GeoZG kein Datenschutz vorgesehen. Die Suchdienste bieten dem Nutzer lediglich die Möglichkeit, Geodatensätze und -dienste zu suchen und sich deren Beschreibung anzeigen zu lassen. Hierfür genügen die geringen Beschränkungsmöglichkeiten, wie sie sich in § 12 Abs. 1 GeoZG finden. 7. Die §§ 12 Abs. 2 GeoZG, 8 Abs. 1 Nr. 1 UIG stellen die Beschränkung unter den Vorbehalt, dass das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe nicht überwiegt. Dass § 12 GeoZG (der sich auf eine andere Art von Informationszugang bezieht, als er sich grundsätzlich im Umweltinformationsrecht findet) auf § 8 UIG verweist, ist nicht unproblematisch. Das zeigt sich schon daran, dass der Zugang zu Geodaten kaum negativen Einfluss auf die Vertraulichkeit der Beratungen geodatenhaltender Stellen haben kann, was freilich bei Umweltinformationen sehr wohl der Fall sein kann. Dennoch sieht der Gesetzgeber durch den Verweis eine solche Regelung vor, was im Einklang mit der INSPIRE-RL ist, nach der der Zugang beschränkt werden kann, sofern er nachteilige Auswirkungen hätte auf „die Vertraulichkeit der Verfahren von Behörden, sofern eine derartige Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen ist“ (Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 lit. a INSPIRE-RL). In richtlinienkonformer Auslegung ist also „Beratung“ stets auf ein konkretes Verfahren zu beziehen. 8. Die Verfassungsbeschwerde ist nicht grundsätzlich aus dem Anwendungsbereich von § 8 Abs. 1 Nr. 3 UIG (in Verbindung mit § 12 Abs. 2 GeoZG) ausgeschlossen. Es bedarf vielmehr einer Entscheidung im jeweiligen Einzelfall.

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9. Da das Geodatenzugangsrecht letztlich dem Umweltschutz dienen soll, es aber auch die Grundlage unerwünschter Eingriffe in die Umwelt sein kann, sehen sowohl die INSPIRE-RL als auch die sie umsetzenden GeoZG Beschränkungsmöglichkeiten zum Zugang zu Geodaten vor, wenn dieser Zugang nachteilige Auswirkungen auf den Umweltschutz hätte. Die Lage ist deutlich komplexer als beim Zugang zu Umweltinformationen: Die umweltinformationsverpflichtete Behörde kann in diesen Fällen einen konkreten Antragsteller prüfen, die geodatenhaltende Stelle stellt ihre Geodaten über die entsprechenden Dienste proaktiv zu Verfügung. Während man also die gleichen Umweltinformationen einem bewährten Umweltschutzverein zur Verfügung stellen und einem Öl-Konzern verweigern wird, muss man für Geodaten eine einheitliche Lösung finden. 10. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 UIG ist der Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen bei Vorliegen zumindest eines der dort genannten Beschränkungsgründe abzulehnen – es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Der Wortlaut („es sei denn“) bürdet die Beweislast für das Überwiegen des öffentlichen Interesses dem Antragsteller auf. Im Zweifel muss der Zugang zu diesen Umwelt­ informationen beschränkt sein. Diese umweltinformationsrechtlichen Überlegungen werden nunmehr durch den Verweis von § 12 Abs. 2 GeoZG ins Geodatenzugangsrecht übertragen. Es kann aber keine Abwägung für einen bestimmten Antrag erfolgen, vielmehr ist im Vorfeld abstrakt für alle denkbaren Fälle eine Abwägung vorzunehmen. Die INSPIRE-konforme Auslegung des Abwägungsgebotes des § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 UIG führt zu einem anderen Abwägungsprogramm, als es § 8 Abs. 1 UIG alleine für Umweltinformationen vorschreibt: Während dort im Zweifelsfall von einer Zugangsbeschränkung auszugehen ist, hat die geodatenhaltende Stelle grundsätzlich einen freien Zugang zu ihren Geodaten zur Verfügung zu stellen, und nur wenn nachweislich das öffentliche Interesse überwiegt, darf sie diesen Zugang verweigern. Dieses andere Abwägungsprogramm verdeutlicht u.a. die Emanzipation des Geodatenrechts vom Umweltinformationsrecht. 11. Nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3 INSPIRE-RL dürfen die Mitgliedstaaten nicht aufgrund von Art. 13 Abs. 1 lit. a, d, f, g und h INSPIRE-RL den Zugang zu Informationen über Emissionen in die Umwelt beschränken. Wenn es um Informationen zu Emissionen geht, ist nach der Richtlinie der Schutz personenbezogener Daten nicht zu beachten. Dies ist durch den deutschen Gesetzgeber in § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit §§ 8 Abs. 1 Satz 2, 9 Abs. 1 Satz 2 UIG umgesetzt. Es handelt sich um gebundene Entscheidungen für die Behörden. Das abzuwägende Rechtsgut ist das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, welches sich im deutschen Rechtskreis aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG herleitet. Je stärker eine Information den Kernbereich der Menschenwürde betrifft, desto höherwertiger muss das Rechtsgut sein, das für die Veröffentlichung streitet. Im Kernbereich der Menschwürde selbst wäre eine Veröffentlichung unter keinen Gesichtspunkten zu rechtfertigen, da jeder Eingriff in die Menschenwürde zugleich deren Verletzung bedeutet. Hierfür streitet der Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 GG („unantastbar“).

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Der Gesetzgeber geht offenbar stillschweigend von der nicht selbst-evidenten Prämisse aus, Informationen über Emissionen könnten niemals den Kernbereich der Menschenwürde betreffen. Gleichzeitig ist das Anliegen der Veröffentlichung von Geodaten zu Emissionen sowohl vom Unionsrecht als auch von Art. 20a GG gedeckt. §§ 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit §§ 8 Abs. 1 Satz 2, 9 Abs. 1 Satz 2 UIG müssen dahingehend verfassungskonform ausgelegt werden, dass sehr wohl eine Abwägung stattfinden kann und dass in Ausnahmefällen keine Geodaten zu Emissionen veröffentlicht werden, wenn deren Veröffentlichung den Menschenwürdekern des informationellen Selbstbestimmungsrechts verletzen würde. 12. Damit Geodaten im Sinne des § 3 Abs. 1 GeoZG in den Anwendungsbereich des Datenschutzes fallen können, müssen diese zugleich personenbezogen sein. Es lässt sich von personenbezogenen Geodaten sprechen. Für INSPIRE-relevante Geodaten geodatenhaltender Stellen des Bundes geht die Regelung nach §§ 12 Abs. 2 GeoZG, 9 Abs. 1 Nr. 1 UIG dem BDSG vor. 13. Die Geotopographie kann kein Gegenstand des Datenschutzes sein, da geotopographische Daten Eigenschaften der Erdoberfläche erfassen und gerade keine Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse von Personen. 14. Eine einheitliche Auflösungsschwelle, ab der Orthofotos und Satellitenbilder datenschutzrechtlich nicht relevant sind, gibt es de lege lata nicht. Dies ist für die Praxis der Behörden unbefriedigend. Die im Behördenleitfaden für Geodatenschutz vorgesehene Schwelle von 1:5000 dürfte in den meisten Fällen geeignet sein. Dennoch müssen die zuständigen geodatenhaltenden Stellen auch weiterhin für jeden Einzelfall prüfen, ob durch die Veröffentlichung von Orthofotos/Satellitenbildern in das individuelle Selbstbestimmungsrecht von Personen eingegriffen wird. De lege ferenda könnte der Gesetzgeber zwar eine Auflösungsschwelle festlegen, ab der Geodaten kein Personenbezug mehr zukäme – es würde sich um eine gesetzliche Fiktion handeln. Allerdings ist es auch hier wegen der Wirkung der Verfassung (Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG) zumindest theoretisch noch denkbar, dass von einer Veröffentlichung abgesehen werden müsste. Die Auflösungsschwelle von 1:5000 als Schwellenwert ist dabei die höchste Auflösung, die für eine entsprechende gesetzliche Regelung in Frage kommt. Je höher die Auflösung, desto hochwertiger würden zwar die Daten, allerdings dürften bei stärkeren Auflösungen bereits menschliche Gesichter klar erkennbar werden. Inwieweit verbindliche Auflösungsschwellen jedoch wegen des verfassungsrechtlich garantierten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung lediglich eine Scheinsicherheit für Behörden und Wirtschaft böten, müsste sich erst in der Praxis der Gerichte zeigen. Nach der hier vertretenen Ansicht sind gesetzliche Auflösungsschwellen eher nicht geeignet, das Ziel der Verwirklichung eines adäquaten Geodatenschutz zu erreichen. 15. Die Veröffentlichung von Fotos eines Wohnhauses stellt keinen Eingriff in das Allgemeine Persönlichkeitsrecht dar, solange der Name der Bewohner nicht

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erkennbar ist und sich dem Betrachter der Abbildung nicht mehr Informationen darbieten als einer Person, die selbst durch die abgebildete Straße fährt oder läuft. 16. Statistische Raumdaten sind datenschutzrechtlich grundsätzlich nicht relevant. Allerdings sollte auch in diesen Fällen das Prinzip der Datensparsamkeit verfolgt werden. Denn leicht lassen sich aus solchen Datenhaufen Informationen herausfiltern, welche Aussagen zu einzelnen Individuen enthalten können. Es ließe sich hierbei auch mit einem Code of Conduct auf freiwilliger Basis arbeiten (§ 38a BDSG). 17. Der Handel der Einwohnermeldeämter mit personenbezogenen Daten ist zwar problematisch, vor dem Hintergrund des neuen § 44 Abs. 1 Satz 1 BMG jedoch nach dem dort beschriebenen Verfahren eindeutig vom Willen des Gesetzgebers gedeckt. 18. Die Georeferenzierung von Registern nach § 14 EGovG ist datenschutzrechtlich zunächst nicht relevant. Sie wird aber – und soll dies sogar – in Zukunft Zusammenhänge offenlegen, von denen einige auch personenbezogene Daten transportieren werden. Hier werden Wissenschaft und Öffentlichkeit den Prozess weiterhin aufmerksam und kritisch begleiten müssen. 19. Das Geodatenschutzrecht wird vielfach als reformbedürftig bewertet; verschiedene Vorschläge wurden in den vergangen Jahren ventiliert, teilweise sogar in Form von Gesetzesinitiativen. Die grundsätzlich verdienstvolle Ampelstudie von 2008 sah zwar keinen legislativen Handlungsbedarf, bot jedoch ein Einordnungsschema für Geodaten das entweder (verstanden als deskriptiv) letztlich redundante Kategorien parallel zu den gesetzlichen Normen bietet oder (verstanden als rechtsfortbildend) nicht als mit dem aktuellen Datenschutzrecht konform gesehen werden kann. Sie hatte eher den Charakter eines Leitfaden für Behörden. Die Gesetzesinitiative des Bundesrates von 2010 zur Regelung von Panoramadiensten zielte zwar grundsätzlich in die richtige Richtung, regelte jedoch – auf sperrige Weise – nur einen eng umrissenen Teilbereich des Geodatenschutzrechts (Panoramadienste). Vorzugswürdig wäre jedenfalls eine umfassende datenschutzrechtliche Regelung, auch um den Preis unbestimmter Rechtsbegriffe, welche Lehre und Rechtsprechung auszulegen hätten (was sich auch bei detaillierteren Regelungen nicht vermeiden lässt). Vor allem der Vorschlag der Kommission Recht und Geodaten der Deutschen Gesellschaft für Kartographie e.V. verdient Beachtung; nach Ansicht des Verfassers sollte eine zukünftige Regelung des (privaten) Geodatenschutzrechts in ähnlicher Weise ausgestaltet sein. Allerdings ist der Vorschlag zu restriktiv im Hinblick auf die wirtschaftlichen Interessen der Geoinformationen verarbeitenden Wirtschaft. Neben der Einwilligung der Betroffenen sollte die Erhebung oder Verarbeitung personenbezogener Geodaten auch möglich sein, soweit das Interesse der Betroffenen hinter den wirtschaftlichen Interessen der Nutzer zurückstehen muss, wobei letztere die Beweislast treffen muss. Die Information des Betroffenen von der Datenerhebung und -verarbeitung ist jedoch zu gewährleisten; dies ist durch

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§ 33 BDSG gesichert. Außerdem sollten die Vorgaben bußgeldbewehrt sein, wobei zunächst eine maximale Bußgeldandrohung bis zu fünfzigtausend Euro genügen sollte. Zugleich könnte der Entwurf Anleihen beim Vorschlag des Bundesrates nehmen, um Panoramadienste als herausgehobenes Beispiel in einem allgemeinen Geodatenschutzregime einer detaillierten Regelung zuzuführen. Dies würde zu folgenden Änderungen des BDSG führen: § 3 Abs. 1 Satz 2 BDSG-E: Geodaten sowie ihre Identifikationsmerkmale, insbesondere Koordinaten, Hausnummern oder Flurstücksnummern, sind nur dann personenbezogene Daten, wenn sie zusätzlich natürliche Personen individuell erkennbar abbilden oder wenn sie mit anderen individuellen Identifikationsmerkmalen natürlicher Personen verbunden sind, insbesondere mit Namen, der Passnummer, der Personalausweisnummer, der Sozialversicherungsnummern oder der Steuernummer.“ § 30b BDSG-E: Geschäftsmäßiges Erheben und Verarbeiten von Geodaten (1) Wer Geodaten geschäftsmäßig erhebt oder verarbeitet, darf Abbildungen individuell erkennbarer natürlicher Personen oder andere individuelle Identifizierungsmerkmale natürlicher Personen nur mit Zustimmung des Betroffenen mit den Geodaten verbinden, es sei denn das Interesse der verantwortlichen Stelle an der Verbindung überwiegt das Interesse des Betroffenem am Schutz seiner personenbezogenen Daten. (2) Vor der Übermittlung von Aufnahmen natürlicher Personen sowie amtlicher Kennzeichen von Fahrzeugen, die im Zusammenhang mit der georeferenzierten großräumigen Erfassung von Gebäuden, Straßen, Plätzen sowie vergleichbaren Geodaten zum Zweck des Bereithaltens fotografischer oder filmischer Panoramaaufnahmen im Internet zum Abruf für jedermann oder zur Übermittlung an jedermann erhoben und gespeichert werden, ist sicherzustellen, dass die Personen und die amtlichen Kennzeichen der Fahrzeuge nicht identifizierbar sind. Daten, die als Rohdaten nach Absatz 1 erhoben wurden, sind nach ihrer Bearbeitung nach Satz 1 unverzüglich zu löschen. § 43 Abs. 1 Nr. 7c BDSG-E: entgegen § 30b Abs. 1 die dort genannten Daten mit Geodaten verbindet, § 43 Abs. 1 Nr. 7d BDSG-E: entgegen § 30b Abs. 2 Satz 1 Daten anbietet, mittels derer die abgebildeten Personen oder amtlichen Kennzeichen der Fahrzeuge identifizierbar sind, § 43 Abs. 1 Nr. 7e BDSG-E: entgegen § 30b Abs. 2 Satz 2 die Rohdaten nach ihrer Bearbeitung nicht unverzüglich löscht. 20. Allerdings wären diese Reformen am besten im Rahmen der europäischen Datenschutzgrundverordnung2 verortet gewesen, da besonders die Verarbeitung von Geodaten zunehmend im transnationalen Raum stattfindet. 2 Die Ergebnisse der mittlerweile erlassenen EU-Datenschutzgrundverordnung VO (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 (ABl. L

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21. Für § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Nr. 2 UIG verbleibt wegen § 4 Abs. 4 GeoZG und § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG kein Anwendungsbereich. 22. § 12 Abs. 3 GeoZG bedarf einer teleologischen Reduktion. § 12 Abs. 1 GeoZG sieht eine Beschränkung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Suchdiensten im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG nur aus drei Gründen vor, die auch alle in § 12 Abs. 3 GeoZG genannt werden, nämlich im Falle von nachteiligen Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen, auf bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder auf die Verteidigung. Der Schutz der Rechtspflege oder subjektiver Rechte in einem Justizverfahren wird in § 12 Abs. 1 GeoZG nicht erwähnt. Da jedoch schon der Zugang der Öffentlichkeit zu Suchdiensten aus diesen Gründen nicht beschränkt werden kann, gibt es keinen Sinn aus diesen Gründen die Zugangsmöglichkeiten anderer Behörden zu Suchdiensten zu beschränken. Eine solche Beschränkung wäre auch sinnlos, da die andere öffentliche Stelle in diesen Fällen – wie jeder Private auch – die entsprechenden Suchdienste über das Geoportal nutzen kann. Die Einschränkung ist auch unionsrechtskonform, da Art. 17 Abs. 7 INSPIRE-RL als Ermessensnorm ausgestaltet ist.

119, S. 1) konnten nicht mehr für diese Arbeit berücksichtigt werden; allerdings brachte die Verordnung, soweit ersichtlich, keine tiefgreifenden Veränderungen im Bereich des Geodatenschutzes mit sich.

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Sachwortregister Sachwortregister Sachwortregister

AAA-Modell  192, 234, 382 Aarhus-Konvention  41, 92, 108 f., 116, 158, 386 Adresse  76, 86, 121, 162, 225, 357, 364 f., 384 AdV  siehe Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland Allgemeines Persönlichkeitsrecht  325 Analoge Landkarte  29 f., 211 ff., 392 Anhang  63, 103, 121, 123, 162 f. Anonymisierung  360 ff. Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland  101, 133, 154, 191 f., 253, 256, 313 f. Archiv  57, 176, 381 Arkanprinzip 65 Auflösung  56, 162, 353 f., 403 Auflösungsschwelle  353, 355, 366, 370, 403 Behörde  33, 36, 40, 42, 44, 63, 66, 68 ff., 82, 84 ff., 90 ff., 104, 114, 119 ff., 124 f., 129, 134 ff., 142 f., 150 ff., 159, 161, 164, 168, 172 f., 177 f., 181 f., 188, 193, 195 ff., 200 f., 220, 227 f., 248, 252 f., 255, 258 ff., 262 f., 267, 273, 283, 285 f., 288 f., 290, 293, 304 ff., 308, 310 ff., 321, 323, 331 – 344, 348, 350, 353 f., 356 f., 360, 363 ff., 367, 369, 376 ff., 381, 383 f., 386 – 390, 394, 396, 398 f., 401 ff., 406 Beiwerk  220, 358 ff., 393 Beliehener  180, 377, 391 berechtigtes Interesse  220, 315, 352, 359, 375 Berufsfreiheit  73, 182, 268 Besitz  30, 204 ff., 261, 304

Bestimmbarkeit  357, 369 f. Bestimmtheit 207 Bestimmheitsgrundsatz  150, 186 Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse  31, 66, 74 f., 255, 339, 374 ff., 383 Betroffener  321, 354, 367, 369 BGeoRG siehe Bundesgeoreferenzdatengesetz Bilderbuch Köln  356 BingMaps 57 BKG siehe Bundesamt für Kartographie und Geodäsie Boden  51, 89, 102, 104, 111, 121, 163 f., 178, 183 ff., 212, 222, 254, 264, 337 Bodenrichtwertsinformationssystem (BORIS) 268 Bodenschätze  121, 165 Bundesamt für Kartographie und Geodäsie  56, 73 f., 93, 136, 152, 167 f., 191, 248, 253, 289 f., 292, 387, 398 Bundesgeoreferenzdatengesetz  53, 134, 136, 248, 289 f., 380 Bundestreue  151, 280 Computerprogramm  214, 229, 238, 247 ff. COPAS-SERSAT 104 Copernicus  92, 94 – 100, 118, 153 f., 385 Daseinsvorsorge  29, 59, 63 f., 69, 155, 195 f., 255, 273, 276, 280, 300, 312, 384, 391, 396 f. Daten  29, 34 ff., 76, 162, 342 f., 351 Datenbank  57, 225 f., 229 ff., 234 – 238, 241, 247, 250 f., 350, 393 Datenbankherstellerrecht siehe Datenbankschutzrecht Dateneigentum  207, 210 f., 392 Datenschutz  28, 32, 54, 64 f., 71, 74, 77, 79, 82, 91, 154, 189, 201, 208, 220,

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Sachwortregister

292, 317 f., 321, 324 ff., 330 f., 339, 341 – 379, 383  f., 401 – 405 Datenschutz-Grundverordnung  347, 373 Datenschutzrichtlinie  70, 347 f., 372 Datum siehe Daten Design  31, 204, 238 f., 361, 393 Deutscher Wetterdienst  93, 299, 398 Dienstleistungsrichtlinie  49, 70, 137 DLR 93 Dokument  261 f., 264, 395 Durchführungsbestimmungen 113, 122 – 127, 163, 165, 172, 296 f., 386 DWD siehe Deutscher Wetterdienst eDaseinsvorsorge  59, 64, 197, 384 EGMR siehe Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte EGNOS  101, 102 f., 104 ff. eGovernment  28 f., 59 – 64, 80 ff., 106, 137, 141 f., 144, 153, 197, 382, 387 E-Government-Gesetz  60, 66, 83 – 90, 150, 302, 364, 382, 398, 404 EGovG siehe E-Government-Gesetz Einwilligungslösung 363 Einzelangaben  342, 351, 368, 376 f., 403 EMRK siehe Europäische Menschenrechts­ konvention Erdfernerkundung  98, 321 f. ESA siehe Europäische Weltraumorganisation EUA siehe Europäische Umweltagentur EuGH siehe Europäischer Gerichtshof EUMETSAT 99 Europäische Kommission  60, 67, 95 – 101, 104 f., 116 ff., 122, 125 ff., 137, 143, 146, 157, 161, 166, 258 f., 263, 296 f., 380 f., 385 f., 389 Europäische Menschenrechtskonvention  71, 77, 219, 335, 346 f. Europäische Umweltagentur  96, 125 Europäische Weltraumorganisation  96 f., 99, 103, 105, 385 Europäischer Gerichtshof  126, 200, 235 ff., 257, 260, 333, 348, 372, 386

Europäisches Parlament  118 Europarat 346 Flurstück  86, 89, 121, 162 f., 175, 183 – 188, 351, 364, 370 Föderalismusreform  139, 143, 362 Freemium  279, 281 f., 397 Galileo  56, 92, 99 – 106, 118, 153 f., 385 GDI siehe Geodateninfrastruktur GDI-DE siehe Geodateninfrastruktur Deutschland Gebühr  27, 66, 101 f., 119, 124 f., 171, 174, 176, 180, 182, 200, 253, 258 ff., 262 ff., 267, 269, 272, 276, 278, 282, 294, 313 ff., 394 f., 397 Geistiges Eigentum  124, 201, 206, 210, 324 Geldleistungsfreiheit  104, 118 f., 171, 198, 227, 254, 274 – 277, 281, 297, 323 f., 326, 383, 390, 396 ff., 401 Geldleistungsmodelle  255 – 282, 394, 397 Gemeinwohl  63 f., 79 f., 157, 192 – 195, 202, 256, 264 f., 268, 272, 280 f. GEO 93 Geobasisdaten  30, 54 f., 69, 90 f., 131, 162, 175 f., 184 f., 192, 195, 215, 248, 271, 315, 350, 352, 382, 386 Geodaten  42, 54 – 59, 161 ff., passim Geodatendienste  56 – 59, 74, 106, 123 f., 155, 166, 171 f., 196 ff., 201, 203, 227, 231, 234, 238 f., 247 ff., 258, 261, 290 f., 295 ff., 301, 304 ff., 317, 319 f., 322 f., 326, 328, 331, 333, 344, 349, 368, 378, 382, 388 f., 391, 394, 400 f. geodatenhaltende Stelle  155 f., 159 – 162, 171, 174, 201, 204, 221, 240, 248, 254, 256 f., 263, 268 f., 278, 285 – 290, 294 f., 299 – 304, 307, 313 f., 318, 322 f., 333 – 338, 345, 388, 395 f., 398 ff., 402 Geodateninfrastruktur  28 ff., 54, 57 ff., 70, 75, 79, 83, 92 ff., 112, 114 ff., 119 ff., 125, 136 f., 143 – 146, 149, 153 ff., 161 ff., 166 f., 170 – 174, 189 ff., 196 f., 200 ff., 248, 251, 258, 276, 282, 285 f., 289, 292, 301, 308, 324, 349, 382  f., 385 – 391

Sachwortregister Geodateninfrastruktur Deutschland  127, 143 – 145, 145 – 153, 154 f., 167, 169, 175, 190, 248, 388 ff. Geodatensatz  57, 119 – 125, 135, 137, 141, 143, 145, 159, 161, 163, 172, 200, 217, 231, 234, 249, 251, 258 ff., 266, 268 f., 293, 308, 328, 330 – 333, 386, 388, 394, 401 Geodatenzugangsgesetz des Bundes  30 f., 38, 42, 44, 58, 83, 126, 155 – 175, 257, 285, 296, 310, 289 Geodatenzugangsgesetze der Länder  189 – 192, 285, 319 f. Geofachdaten  54 f., 69, 131, 275, 377, 382 geoGovernment  28 f., 59, 80 – 83, 137, 139, 143, 153, 197, 382 ff., 387 Geoinformationssystem  35, 56 ff. Geologie  121, 163 GeoNutzV  31, 159, 170, 174, 198 f., 228, 257, 289, 305 f., 313, 380 f., 390 f., 398 ff. Geoportal  44, 119, 144, 153, 155, 161, 166 – 170, 171 f., 174, 191, 197, 203 f., 227, 248, 250 f., 257, 259, 276, 287, 288 – 291, 303 ff., 310, 324, 332, 338, 347, 350, 373, 377, 379, 382, 389 f., 393 f., 398, 406 Georeferenzierung  83 – 91, 103, 364 f., 367, 384, 404 f. GEOSS siehe Global Earth Observation System of Systems Gewinnmaximierung  278 ff. GIS siehe Geoinformationssystem Global Earth Observation System of Systems  92 – 95, 107, 385 Global Monitoring for Environment and Security siehe Copernicus GLONASS 102 GMES siehe Copernicus GNSS  56, 100 – 105, 385 Google Maps  74 Google Street View  27, 355, 359, 367 f. GPS  77, 102 Grundbuch  86, 88 ff., 162, 184 ff., 189, 351 f.

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GSA  100 f. Haftung  98, 182, 208, 253, 282 – 292, 307 f., 314, 397 f. Haftungsausschlüsse  124, 174, 182, 258, 301, 307, 394, 397 f., 399 IFG siehe Informationsfreiheitsgesetz IMAGI siehe Interministerieller Ausschuss für Geoinformationswesen Information  33 ff. Informationsfreiheitsgesetz  34, 38 – 41, 165, 310, 315, 316, 321, 333, 350, 381, 389, 393, 399 Informationstechnologie 59 Informationsweiterverwendungsgesetz  34 f., 38 f., 261, 263, 306, 321, 326, 381 INSPIRE  29ff., 110 – 128 INSPIRE-Richtlinie  29 f., 42, 110 – 128, 162 – 165, 258, 299 – 305, 316, 319, 349 Interministerieller Ausschuss für Geoinformationswesen  30, 82, 92 f., 153 f., 191, 253, 385 internationale Beziehungen  31, 327 – 330, 331, 337, 378 f., 399, 401, 406 Interoperabilität  59, 106 f., 112, 114, 119, 121, 123, 140 – 144, 148 ff., 166, 172, 174, 197, 201, 308, 382 ISO  106 f., 192, 385 IT siehe Informationstechnologie IT-Planungsrat  65, 82 f., 145, 147 – 153, 388 IWG siehe Informationsweiterverwendungsgesetz Kaldor-Hicks-Kriterium  278, 397 Karten-Grundsubstanz  214 ff., 228 Kaskadierung  59, 90 Katastrophen(schutz)  75, 79, 95, 164, 218, 275 KfZ-Kennzeichen  359 ff., 367, 371 Komitologie  97, 122, 156, 161, 381 Kommission siehe Europäische Kommission Kompetenz  30, 43, 50, 70, 103, 110 – 115,

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Sachwortregister

128 – 140, 151, 155, 179, 187, 194, 310, 345, 347 f., 385 ff., 391 – Abweichungskompetenz  50, 129 – Annexkompetenz 128, 131 f., 133 – 135, 136 – kraft Natur der Sache  128, 131 ff., 135 f. – kraft Sachzusammenhang  128, 131 Koordinatenreferenzsystem  121, 162 Landesamt  177 ff., 220 Landesvermessung  54, 175, 176 – 183, 188 f., 195 f. Landwirtschaft  9, 121, 163 f. Lauterkeit  241 f., 393 Lichtbild  216 ff., 221 f., 242, 244, 246 f., 392 Liegenschaftskataster  55, 89, 175, 177 f., 180, 183 – 189, 192, 197, 276, 351 f. Lizenzgebühr  216, 221, 243 ff. Luftbild siehe Orthofotographie Markengesetz  239, 393 Mehrebenensystem  29, 280 Metadaten  56 ff., 65 f., 106 f., 119 – 124, 137, 145, 148, 155, 166, 170 ff., 181, 196 ff., 201, 227, 248, 250 f., 292, 301, 305 ff., 323, 325 ff., 331, 388, 401 Mineralische Bodenschätze  121, 165 Mischverwaltung  30, 82, 138 f., 142 ff., 383, 387 f. Monopol  72, 264 f., 273, 275, 278, 395 nachteilige Auswirkungen  317, 319, 327 ff., 331 ff., 335 ff., 377, 401 f. nationale Verteidigung  124 NATO 330 Netzdienste  58, 119 f., 141, 143, 145, 166, 172, 191, 197, 248, 259, 288, 382, 388 Notar  84, 88, 186 ff., 352 ÖbVI  72, 130, 177 – 183, 186, 188, 196, 352, 391 öffentliche Aufgabe  30, 120, 130, 155, 157 ff., 180, 192 – 197, 200, 202, 266, 276, 295, 388, 391 öffentliche Sachen  79, 299, 302 ff., 309 ff., 356, 398 f.

OGC  106 f., 192, 385 Offene Verwaltungsdaten siehe Open Data Öffentliche Sicherheit  124, 319, 328 f. Online-Durchsuchung 220 Open (Government) Data  65 ff., 135, 155, 173, 293, 296 ff., 312 f., 315, 342, 382, 387, 396, 398 Open Government  28 f., 64 – 68, 170, 274 Open Street Map  57, 384 Orthofoto(graphie)  55, 73, 163, 216, 218, 220, 324, 352 ff., 375, 392, 403 OSM siehe Open Street Map Panoramadienste  27, 216, 218, 220, 238, 355 – 361, 367 f., 371 f., 392, 404 f. Pareto-Effizienz  277 f. Patentschutz 239 personenbezogene Daten  66, 77, 124, 220, 312, 331, 339, 341 – 348, 349, 356, 362, 368, 370 f., 404 f. PPP  273, 322 Privacy by Design  361 Privater  73 f., 170, 172 ff., 205, 266, 271, 284, 287, 291, 305 f., 310, 324, 342, 356, 367, 384, 390, 395 PSI-RL  38, 118, 120, 257, 261 – 264, 282, 293, 312, 386, 394 f. Public Domain  275 Quellenvermerk  31, 278, 293 f., 306 f., 314 Rasterdaten  55, 231 Raum  45 – 54 Recht am eigenen Bild  324 f., 357 f., 374 Recht auf informationelle Selbstbestimmung 76, 340 f., 353, 357, 402 Regierung  28, 39, 51, 93, 107, 120, 144, 151, 153 ff., 168, 242, 262, 275, 297, 363, 368, 388 Register  57, 83 – 91, 185, 363, 364 f., 384, 404 Sachdaten  42, 368, 371 Sachen im Gemeingebrauch siehe öffentliche Sachen SAPOS 101

Sachwortregister Satellitendatensicherheitsgesetz, 321 f., 400 Schutzgebiete  121, 163 f., 336 Scoring  76, 283, 343, 354, 362 Staatsaufgabe  134, 192 – 198, 283, 391 Staatsgebiet  48 f., 328, 352 Staatshaftung  182, 283 – 289, 307, 310, 314 f., 399 Standard, 29 f., 66, 82, 91 ff., 104, 106 ff., 114 ff., 122, 140 – 145, 148 – 152, 162, 178, 192, 385, 387, 395 Standardisierung siehe Standard statistische Daten  225, 362 Subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten  30, 78, 198 – 203, 391 Subsidiarität  112 – 115, 345, 378, 385 Telemedien  167 ff., 291 f., 342, 368, 389, 398 tragedy of anticommons  273 tragedy of commons  273 Transparenz  65, 67 f., 71, 78 f., 109, 278, 282, 309 Transparenzgesetz  36, 312, 399 UIG siehe Umweltinformationsgesetz UI-RL siehe Umweltinformationsrichtlinie Umwelt  54, 79, 95, 108 f., 111, 118, 120, 125, 155, 157 ff., 191, 197, 258, 275, 295, 317, 336 – 339, 365, 388, 401 f. Umweltinformation  41 f., 95, 109, 158 f., 200 f., 259 f., 286, 297, 310 f., 321, 329, 331 – 334, 336 – 339, 348, 350, 394, 401 f. Umweltinformationsgesetz  38, 41 f., 44, 74, 155 – 161, 165, 169, 200 f., 240, 275, 286, 290, 310 f., 315 – 321, 325, 327, 329, 331 – 341, 348 ff., 373 ff., 377 ff., 381, 388 f., 393, 399 – 403, 406 Umweltinformationsrecht  29, 44, 92, 109, 120, 159, 166, 199 – 203, 295, 297, 311, 315, 332, 336, 338 f., 341 f., 381, 386, 401 f. Umweltinformationsrichtlinie  41, 118 ff., 156 – 159, 200 ff., 257, 259 f., 336, 339, 341, 386, 394

455

Umweltrecht  42, 78, 82, 95, 109, 111, 115, 120, 130, 159, 203, 258, 262, 295, 336, 383 Umweltschutz  41, 70, 79, 99, 109, 116, 120, 137, 146, 157, 163, 202 f., 276, 278, 336, 340, 381, 402 Urheberrecht  30, 82, 204, 208, 211 – 229, 235 f., 241 f., 246 f., 249 f., 290 ff., 298, 303, 307, 373 f., 383, 392 f. Vektordaten  55, 58, 215 Verhältnismäßigkeit  75, 112 – 115, 260, 266 ff., 269, 272, 378, 385, 395 Vermessungsgesetz  175, 180, 183 f., 186, 189, 195, 380 Vermessungsverwaltung  72 f., 131, 177, 181 f., 191 f., 315, 391 Vermessungswesen  30, 54 f., 69 f., 72, 129 – 133, 136, 175 – 189, 191, 195 ff., 271, 382, 386, 391 Vermittlungsausschuss  117 ff. Verpixelung  359, 371 Verschneiden  76, 195, 343 Verwaltungshelfer  156 f., 285, 377 f., 388 Verwaltungskompetenz  128, 131, 134 ff., 386 Verwaltungsvereinbarung GDI-DE  145 f. Verwaltungsverfahren  36, 142, 330, 332, 335, 367, 376, 382, 387 Virtuelles Eigentum  211 Weiterverwendung siehe IWG bzw. PSI-RL Werk  30, 214 – 225, 226  ff., 228 – 241, 247, 250, 293, 392 Wetterdaten 295 Widerspruchslösung  363 f. Wirtschaftsstandort 75 Zugangsbeschränkung  249, 316 – 379, 399 f., 402 Zugangsregime  30 f., 116, 159, 165, 170, 199, 209, 252 ff., 257 – 261, 272, 283, 288, 294, 297 ff., 302, 306 – 309, 311 f., 315, 322, 349, 389, 392, 394 f., 397 ff.