Alternativen zum Arbeitskampf im öffentlichen Dienst: Ein Rechtsvergleich zwischen Deutschland und New York [1 ed.] 9783428507757, 9783428107759
Tobias Pusch sucht nach funktionsäquivalenten Alternativen zum Arbeitskampf im öffentlichen Dienst. Dabei wird die Recht
168 25 32MB
German Pages 351 Year 2002
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TOBlAS PUSCH
Alternativen zum Arbeitskampf im öffentlichen Dienst
Schriften zum Internationalen Recht Band 134
Alternativen zum Arbeitskampf im öffentlichen Dienst Ein Rechtsvergleich zwischen Deutschland undNewYork
Von Tobias Pusch
Duncker & Humblot · Berlin
Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin hat diese Arbeit im Jahre 2001 als Dissertation angenommen.
Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrutbar.
Alle Rechte vorbehalten
© 2002 Duncker & Humblot GmbH, Berlin
Fremddatenübernahme: Selignow Verlagsservice, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-7646 ISBN 3-428-10775-6 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706@
Vorwort Die Arbeit wurde im Wintersemester 2001/2002 von der Juristischen Fakultät der Freien Universität Berlin als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur wurden bis Dezember 2001 berücksichtigt. Herzlich danken möchte ich zunächst meinem verehrten Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Dr. Franz Jürgen Säcker, der dieses Vorhaben auch in schwierigen Situationen vorbehaltlos unterstützt hat. Seine Anregungen haben mich stets motiviert und dazu ermutigt, auch in Deutschland weitgehend unbestrittene Prämissen vor dem Hintergrund des amerikanischen Erfahrungshorizontes zu hinterfragen. Zudem danke ich Herrn Prof. Dr. Eberhard Schwark für die mir großzügig eingeräumte Möglichkeit, die Arbeit im Rahmen meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter an seinem Lehrstuhl fertigzustellen. Mein Dank gilt ferner Herrn Prof. Dr. Jochern Schmitt für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Die Untersuchung wäre ohne mannigfaltige Unterstützung bei den Recherchen zu den amerikanischen Regelungsmechanismen nicht möglich gewesen. Besonders erwähnen möchte ich den Vorsitzenden des Office of Collective Bargaining der Stadt New York, Steve de Costa, der mir in vielen Gesprächen tiefe Einblicke in die Funktionsweise der dortigen Konfliktlösungsmechanismen ermöglicht hat. Ebenso bin ich der New York University und der Cornell University zu Dank verpflichtet, deren Ressourcen die Recherchen maßgeblich erleichtert haben, sowie dem DAAD, der die Forschungen in den USA unterstützte. Dem Verlag danke ich für die Aufnahme der Arbeit in die Schriftenreihe zum Internationalen Recht. Ein ganz persönliches Wort des Dankes möchte ich an meine lieben Eltern und Christiane richten, die mir in den besonders schwierigen Phasen ein unersetzlicher Rückhalt waren. Diesen wundervollen Menschen ist die Arbeit gewidmet. Cambridge, MA (USA), im Februar 2002
Tobias Pusch
Inhaltsübersicht Teil I
Einführung
29
A. Bedeutung tariflicher Regelungskonflikte im öffentlichen Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . 30 B. Lösungsansätze in den Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 I. Streikverbot in den amerikanischen Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 II. Arbeitskampf in der Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 III. Kritik am Streikrecht für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes . . . . . . . . . . . . . 34 C. Ziel der Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 D. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Tei/2
Historische Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts in den amerikanischen Vergleichsgebieten
40
A. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts der Privatwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 I. Weg zur Anerkennung von Arbeitnehmerorganisationen und des Arbeitskampfrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 II. Entwicklung der Schiedsgerichtsbarkeil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
B. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes auf Bundesebene und in anderen Bundesstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 I. Zusammenschlüsse von Arbeitnehmern und erste Anerkennung von Gewerkschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . II. Bostoner Polizeistreik . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. .. . .. . . . . . . III. Gründung von Spezialgewerkschaften und Arbeitskampfverbot . . . . . . . . . . . . . . . IV. Unzulässigkeil von Tarifverhandlungen . . . .. . . . . . . . . . . .. . .. .. . . . .. . . . . .. . . . . .. . V. Anerkennung von Tarifverhandlungen - Executive Order I 0988, FLRA . . . . . . .
44 44 45 46 46
C. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes im Staat New York ............. ...... . ... .. .. ......... ... . ... .. . . ... .... ....................... 47 I. Arbeitskämpfe in der Nachkriegszeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 II. Der Condon-Wadlin Act (1947) . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . .. . .. . .. . . . .. . . . . . . . .. . . . . 48 III. Exekutivorder des Gouverneurs Dewey (1950) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 IV. Änderungen des Condon-Wadlin Act (1963) . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . .. . . . 49 V. Versagen des geänderten Condon-Wadlin Act ( 1965) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 VI. Das "Taylor Law" (1967) . . . . . .. .. . . .. . .. . .. . . . . . .. . . . . . .. . . .. .. .. . . . . . . . . . .. . . . 50
8
Inhaltsübersicht
D. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes in der Stadt New York . . .. .. ............. ..... . . . ..... ..... . ... .. . . .... ..... ....... .. . .. .. . . . . . . . . . I. Vorläufige Regelung durch Bürgermeister Wagner (1954) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll. Verordnung Nr. 49- Little Wagner Act ( 1958) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ill. Das New York City Collective Bargaining Law (1967)..... .. . . . . . . . .. . . . . . . . . .
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Teil3
Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Ausgestaltung der Konfliktlösungsmechanismen
57
A. Grundzüge des Tarifvertragsrechts des öffentlichen Dienstes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Maßgebliche Rechtsgrundlagen und ihr Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Wesentliche kollektive Rechte der Arbeitnehmer in den amerikanischen Vergleichsgebieten... . ....... . . . . . .............. . . . ...... . ................ . . . . . . . . . . lll. Der Tarifvertrag in den amerikanischen Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Pflichtverstöße in den amerikanischen Vergleichsgebieten - "improper practices" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Wesentliche Unterschiede zum Tarifvertragsrecht in Deutschland . . . . . . . . . . . . .
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73 77
B. Konfliktlösung in den amerikanischen Vergleichsgebieten bis zum Scheitern der Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Nachwirkung und deren Bedeutung im Rahmen der Konfliktlösung . . . . . . . . . . .
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61 63
C. Konfliktlösung in Deutschland bis zum Scheitern der Verhandlungen. . . . . . . . ... 93 I. Zentralisierung der Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 II. Verhandlungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 D. Zusammenfassung der Konfliktlösung bis zum Scheitern der Verhandlungen . . 94 E. Unzulässigkeil des Streiks in den amerikanischen Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . I. Gesetzliche Grundlagen des Streikverbots und Definition des Streiks . . . . . . . . . . II. Untersuchung der Streikumstände-Veröffentlichungder Untersuchungsergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lll. Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Streikverbot im Bundesstaat New York IV. Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Streikverbot in der Stadt New York . . . . V. Zusammenfassung . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .
94 95 95 96 99 100
F. Zulässigkeil des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 I. Arbeitskampfrecht für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes . . . . . . . . . . . . . . . . 101 II. Voraussetzungen eines rechtmäßigen Arbeitskampfes nach der h. M. . . . . . . . . . . 102 G. Konfliktlösung nach dem Scheitern der Verhandlungen im Bundesstaat New York ........ . .. . . . . ... . ......... . ... . .. . .. . . . . . ........ . . . . . . . ...... . ...... . . . ...... ... I. PERB ......... . ... . . . ........ . ........ . . . .......... . . . . . ....... .. ...... . . . . . . . ... II. Überblick über die Konfliktlösungsmechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lll. Das "Gesetzgebungsmodell" . . ..... .. . . .. . .... .. .......... . ... . . .. . . . . . . . .... ...
103 104 107 108
9
Inhaltsübersicht IV. V. VI. VII.
Das "Verhandlungsmodell" Das "Schiedsgerichtsmodell" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Neutralität der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zusammenfassung und Analyse für den Bundesstaat New York . . . . . . . . . . . . . . .
119 123 !38 138
H. Konfliktlösung nach dem Scheitern der Verhandlungen in der Stadt New York I. Das Office ofCollective Bargaining (OCB) II. Überblick über den Konfliktlösungsmechanismus und Bedeutung der Nachwirkung . . ................... . ............... III. Detaillierte Darstellung des Konfliktlösungsmechanismus ...... . ........ . ..... IV. Die Neutralität der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten .. . ........ . ... . ... V. Zusammenfassung und wesentliche Unterschiede zum Taylor Law . . . . . . . . . . . .
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J. Konfliktlösung nach dem Scheitern der Verhandlungen in der Bundesrepublik Deutschland I. Schlichtung ...... . ..... . .... .. ............. . ... . . . ........ II. Verfahren zwischen Bekanntgabe des Schlichtungsergebnisses und Arbeitskampf 111. Arbeitskampf . . . .... . . . ....... . ... 00
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Tei/4
Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
und funktionsäquivalenter Regelungsvorschlag
161
A. Strukturelle Unterschiede im öffentlichen Dienst und bei den Tarifverhandlungen oo• ····oo········· ··.... ....... oo ....... oo ... ········oo····oo oo· ......... ·oo ··· I. Zweispurigkeil des öffentlichen Dienstes ...... ... . .. ... . ..... . ....... . . . . . . .. . . II. Zweistufige Vertretung der Arbeitnehmer III. Struktur der Tarifverhandlungen - Tarifvertragsgeltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
161 162 162 163
B. Historische Bedingtheit der unterschiedlichen Letztentscheidungsmechanismen I. Zusammenfassung der amerikanischen Entwicklung ..... . . . ... . . . ..... . ... . .. . II. Entwicklung im deutschen Arbeitsrecht . . . . . .. . .... . . . ...... . . . . . . . . ... . ... .. . . III. Vergleichende Zusammenfassung und Bewertung ...... . ........... . . . . . . . . . . . .
163 164 166 180
C. Zentrale Funktionen der bestehenden Konfliktlösungsmechanismen . . . . . . . . . . . . I. Arbeitskampfverhinderung ..... . ............... . . . ...... II. Angemessene Arbeitsbedingungen ...... III. Befriedungsfunktion ... . ... . . . ......... IV. Zusammenfassung . . . . ..... . . . .... . . . ....
183 184 184 187 187
D. Mittel zur Funktionserfüllung und deren Erfolg . I. Arbeitskampfverhinderung ... . II. Druckmittel zur Erzeugung eines Verhandlungsgleichgewichts . . . . . . . . . . . . . . . . III. Gewährleistung angemessener Arbeitsbedingungen durch die Entscheidung eines Dritten . .... . ........... . . . ........... IV. Vergleich der Ergebnisse von Schiedsgerichtsmodellen und Rechtsordnungen mit Streikrecht ............... . ..... V. Zusammenfassung . .
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10
Inhaltsübersicht
E. Argumente pro und contra Arbeitskampfirn öffentlichen Dienst ...... . . .. ...... I. Argumente für die Anerkennung eines Streikrechts im öffentlichen Dienst . . . . li. Argumente gegen ein Streikrecht im öffentlichen Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zusammenfassung und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
213 213 214 222
F. Funktionsäquivalente Alternativen für die Bundesrepublik Deutschland ....... 223 I. Verhandlungspflicht und Beteiligung der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 II. Schiedsgerichtsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Tei/5
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der vereinbarten Schlichtung
248
A. Rechtliche Beurteilung in den amerikanischen Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . 248 B. Verfassungsrechtliche Beurteilung in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Keine Verlagerung "regierungswesentlicher Entscheidungen" . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Budgethoheit des Parlaments .. . ............. . . . ..... . . ................. .. . . . .. . V. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
250 250 251 263 265 269
Tei/ 6
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der gesetzlich angeordneten Schlichtung
270
A. Meinungsstand zur Zulässigkeit einer staatlichen Zwangsschlichtung . . . . . . . . . . . 270 B. Bedenken gegen die Übertragung der Argumente auf eine Zwangsschlichtung im öffentlichen Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 C. Vereinbarkeit des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Hintergrund zu Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Ermittlung des Schutzbereichs von Art. 9 Abs. 3 GG .. .. . .... . .. . ........... . . . III. Schutzbereich der kollektiven Koalitionsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Eingriff in Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Schranken des Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Keine Unzulässigkeil nach Art. 9 Abs. 3 Satz 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Zusammenfassung: Vereinbarkeil des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG . . .. . . . . .. . . . . .... . . .... . .. . . .. .. . . .... . ..... . . . . . . . . .. .. ... . ...... . .. . . .. ... .
273 273 274 275 282 282 288 289
D. Vereinbarkeit des Regelungsvorschlags mit Art. 20 Abs. 2 GG und der Budgethoheit des Parlaments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 E. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
Inhaltsübersicht
11
Teill
Rechtsvergleichendes Ergebnis
290
Anhang 1
Gesetzestext: Taylor Law
294
Anhang 2
Gesetzestext: NYCBL
319
Literaturverzeichnis . . .. . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . 336 Sachwortregister . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . 349
Inhaltsverzeichnis Teil]
Einführung
29
A. Bedeutung tariflicher Regelungskonflikte im öffentlichen Dienst . . . . . . . . . . . . . . . .
30
B. Lösungsansätze in den Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Streikverbot in den amerikanischen Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Arbeitskampf in der Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kritik am Streikrecht für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes . . . . . . . . . . . . .
32 32
33 34
C. Ziel der Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 D. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
38
Tei/2
Historische Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts in den amerikanischen Vergleichsgebieten
40
A. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts der Privatwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 I. Weg zur Anerkennung von Arbeitnehmerorganisationen und des Arbeitskampfrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 II. Entwicklung der Schiedsgerichtsbarkeil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 B. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes auf Bundesebene und in anderen Bundesstaaten .. .. .. . . .. . .. .. . . . . .. .. .. .. .. .. .. . .. . . .. . . .. .. . I. Zusammenschlüsse von Arbeitnehmern und erste Anerkennung von Gewerkschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Sostoner Polizeistreik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Gründung von Spezialgewerkschaften und Arbeitskampfverbot . . . . . . . . . . . . . . . IV. Unzulässigkeil von Tarifverhandlungen .. . .. . . . .. .. .. .. . . . .. . .. . . . . . .. . .. .. .. .. V. Anerkennung von Tarifverhandlungen - Executive Order 10988, FLRA . . . . . . .
45 46 46
C . Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes im Staat New York ...... . .. . . . .. ... .... . . . . . . .. . ... ..... ... . .. . . .... . . . .. . .. ..... . . . . .. .... .. .. I. Arbeitskämpfe in der Nachkriegszeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Der Condon-Wadlin Act (1947) .. .. . . . . . .. .. .. .. .. .. .. . .. . .. . .. . . . . . . .. . .. .... . III. Exekutivorder des Gouverneurs Dewey (1950) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . IV. Änderungen des Condon-Wadlin Act (1963) . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . .. . . V. Versagen des geänderten Condon-Wadlin Act (1 965) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . VI. Das "Taylor Law" ( 1967) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47 47 48 49 49 50 50
44 44 44
14
Inhaltsverzeichnis
D. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes in der Stadt New York. .... ... ........ .. ... . . .. ............. ..... ... .. ............ ............ .. ... I. Vorläufige Regelung durch Bürgermeister Wagner (1954) . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . II. Verordnung Nr.49-Little Wagner Act (1958) . ...................... ...... .. .. III. Das New York City Collective Bargaining Law ( 1967) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. Streik der Beschäftigten der Sozialämter der Stadt New York . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tätigkeit des Dreiparteienkomitees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51 52 52 54 54
55
Teil3 Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Ausgestaltung der Konfliktlösungsmechanismen A. Grundzüge des Tarifvertragsrechts des öffentlichen Dienstes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Maßgebliche Rechtsgrundlagen und ihr Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. Bundesstaat New York und Stadt New York .. .. . .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . a) Rechtsgrundlagen im Bundesstaat New York . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rechtsgrundlagen in der Stadt New York .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. c) Anwendungsbereich des Taylor Law und des NYCBL . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Feststellung der Anwendbarkeit durch PERB und das BCB . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsgrundlagen in der Bundesrepublik . . .. . . . . . .. . . .. . .. . . . . .. . .. . .. . . . . . . II. Wesentliche kollektive Rechte der Arbeitnehmer in den amerikanischen Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . .. . . . . .. .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . l. Vereinigungsfreiheit . . . . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . a) Grundsätzliche Gewährleistung .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . .. b) Beschränkung zur Vermeidung bei Interessenkonflikten . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Repräsentationsfreiheit und Pflicht zur fairen Repräsentation . . . . . . . . . . . . . . . III. Der Tarifvertrag in den amerikanischen Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Abschluß des Tarifvertrages und Tarifvertragsparteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. An- und Aberkennung des Vertretungsmandats der Arbeitnehmerorganisation ................................ . ........... . . . ........................ . ... a) Anerkennung . . . . . . . . .. .. .. .. . .. .. . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . .. .. . . . . aa) Anerkennung durch den Arbeitgeber (informelle Anerkennung) . . . bb) Anerkennung durch PERB (formelle Anerkennung) . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Verhandlungseinheit ("bargaining unit") . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Anerkennung mit oder ohne Wahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aberkennung . . . . . . . . . .. .. . .. .. . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . .. .. .. . . . . . . . .. . . . . . . c) Stadt New York . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . 3. Alleinvertretungsrecht der Arbeitnehmerorganisation- Ausschluß des Günstigkeilsprinzips . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . 4. Verhandlungspflicht . . . . . . . . .. .. .. . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . .. .. .. . .. . . . . .. .. . . .. . .. 5. Vom Tarifvertrag erfaßte Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Typische Inhalte von Tarifverträgen- Regelungsumfang - Konfliktpotential a) Abzug von Mitgliedsbeiträgen und Beiträgen nicht organisierter Arbeitnehmer .................................... .... . ....... .......... . . ..... .. aa) Abzug von Mitgliedsbeiträgen und Exklusivitätsklausel . . . . . . . . . . . bb) Überweisung der Beiträge nicht organisierter Arbeitnehmer . . . . . . .
57 57 57 57 57 58 59 60 61 61 61 61 61 62 63 63 64 65 65 65 65 66 67 67 68 69 70 70 70 70 71
Inhaltsverzeichnis
15
cc) Bedeutung im Rahmen der Konfliktlösungsmechanismen . . . . . . . . . . b) Sonstiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Nachwirkung des Tarifvertrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Laufzeit der Tarifverträge .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . IV. Pflichtverstöße in den amerikanischen Vergleichsgebieten - "improper practices" . .................... . ... . ....... ......... .. . . .. .......... ......... .. . . ... . . 1. Überblick über unrechtmäßige Verhaltensweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Definition der unrechtmäßigen Verhaltensweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Unrechtmäßige Verhaltensweisen des Arbeitgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unrechtmäßige Verhaltensweisen der Arbeitnehmerorganisation . . . . . . . 3. Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . .. .. . a) Generell . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . .. .. . . . . . .. . . .. . . . . .. . . . b) Einzelfälle............. . .. . .............. . . . . . .................... . . . ... . . 4. Zuständigkeit und Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Besonderheiten in der Stadt New York . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Wesentliche Unterschiede zum Tarifvertragsrecht in Deutschland . . . . . . . . . . . . .
72 72 72 72
B. Konfliktlösung in den amerikanischen Vergleichsgebieten bis zum Scheitern der Verhandlungen . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . .. . . . . . . . .. .. . . . ... . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . I. Überblick . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . .. .. . . .. . . . . .. . .. .. . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . II. Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . .. . .. 1. Bedeutung der Einordnung von Verhandlungsgegenständen . . . . . . . . . . . . . . . . a) Pflicht zu Verhandlungen nach Treu und Glauben ("good faith bargaining") . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zuständigkeit des "fact finders"/Schiedsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einordnung der Verhandlungsgegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abgrenzung für den Bundesstaat New York . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Abgrenzungskriterien des Taylor Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Entscheidungspraxis von PERB . . . . . . . . . . . .. .. . . . . .. .. . . .. . . . . . . . . . ( 1) Erzwingbare Verhandlungsgegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Freiwillige Verhandlungsgegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Verbotene Verhandlungsgegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Konvertierung von Verhandlungsgegenständen . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Abgrenzung für die Stadt New York . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Abgrenzungskriterien des NYCBL und des Taylor Law . . . . . . . . . . . . bb) Entscheidungspraxis des BCB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 3. Verfahren zur Einordnung von Verhandlungsgegenständen . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zeitpunkt für Tarifverhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Feststellung des Scheitems der Verhandlungen- Bedeutung für Konfliktlösungsmechanismen . . . .. . .. .. . . . . . .. .. . .. . . . . . . . . . . .. . .. .. . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . 6. Zentralisierungsgrad der Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . .. . .. . . . III. Nachwirkung und deren Bedeutung im Rahmen der Konfliktlösung . . . . . . . . . . . 1. Nachwirkung im Bundesstaat New York .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. a) Inhalt der Nachwirkung und Dispositivität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ende der Nachwirkung... .... ........... .. ............ .. .. ...... .... .. .. . c) Konvertierung von Verhandlungsgegenständen - Bedeutung für die Nachwirkung? . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . ... . . 2. Nachwirkung in der Stadt New York. .. . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . .. . .. . . . . .. . ..
73 73 73 73 74 74 75 75 76 76 77 78 78 79 79 79 80 80 80 80 81 81 82 82 83 84 84 85 85 85 86 87 88 88 88 89 91 91
16
Inhaltsverzeichnis 3. Praktische Bedeutung der Nachwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
C. Konfliktlösung in Deutschland bis zum Scheitern der Verhandlungen.. . ... . . .. . 93 I. Zentralisierung der Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 II. Verhandlungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 D. Zusammenfassung der Konfliktlösung bis zum Scheitern der Verhandlungen . . 94 E. Unzulässigkeil des Streiks in den amerikanischen Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . I. Gesetzliche Grundlagen des Streikverbots und Definition des Streiks . . . . . . . . . . II. Untersuchung der Streikumstände-Veröffentlichungder Untersuchungsergebnisse . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Streikverbot im Bundesstaat New York I. Unterlassungsansprüche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sanktionen gegen Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sanktionen gegen die Arbeitnehmerorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Beendigung der Nachwirkung und Verlust des Rechts zur Einziehung der Beiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Schadensersatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ( 1) Schadensersatzansprüche des Arbeitgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Schadensersatzansprüche Dritter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Strafrechtliche Verantwortlichkeit der Arbeitnehmer oder der Vertreter der Arbeitnehmerorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Streikverbot in der Stadt New York . . . . V. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
94 95 95 96 96 96 97 97 97 98 98 99 99 99 100
F. Zulässigkeit des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 I. Arbeitskampfrecht für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes .......... . ... . . 101 II. Voraussetzungen eines rechtmäßigen Arbeitskampfes nach der h. M. . . . . . . . . . . 102 G. Konfliktlösung nach dem Scheitern der Verhandlungen im Bundesstaat New York ..... . . .. ................. . . . . .... . .. . ........ . . . ... . . . . . . . .. . . . . . ....... . . . . . ..... I. PERB . .. . . . ................ . .. . . . . . . . ..... . .. . .. . . . . . . . . .. . . . . . ........ . ... . . . ... I. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Entstehung und anwendbare Verfahrensvorschriften .... . ........ .. . . . . . . ... 3. Struktur, Besetzung und Kostentragung ...... . ...... ... . . ......... . . . . . . . . .. 4. Unabhängigkeit ....... . . . ..... . ...................... . . . ........... . . . . . . . .. . 5. Gerichtliche Überprüfung und Durchsetzung der Entscheidungen . ......... a) Gerichtliche Überprüfung- Art.78 CPLR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Gerichtliche Durchsetzung- § 213 (a) Taylor Law .... . ....... . . . ....... II. Überblick über die Konfliktlösungsmechanismen .. . ... . ............. . . . ... . ... I. Vereinbarungen über Konfliktlösungsmechanismen ............... ... . . ..... 2. Differenzierte Konfliktlösungsmechanismen- Abhängigkeit von Tätigkeitsfeldern . ................ . . . . . ............................. .. ........... . .. .. ... III. Das "Gesetzgebungsmodell" .. . .. . ... . . . . . . . .... .. . .. . . ... . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . I. Überblick über den Konfliktlösungsmechanismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Detaillierter Konfliktlösungsmechanismus unter Berücksichtigung der Nachwirkung .......... . . . . . ........ .... . .. .. . .. . ... . ......... . .... . . .........
103 104 I 04 104 104 105 106 106 106 107 107 107 108 108 108
Inhaltsverzeichnis
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a) Vermittlung- Mediation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Untersuchung des Sachverhalts- sog. "fact finding" ...... . . . . . ....... . . aa) Zulässige Regelungsgegenstände und Ablauf des "fact finding" . . . bb) Zwecke und Kritik ....... . .... . ........... . ................. . . . . . .. . c) Aktionen von PERB- Superconciliation .. . . . . . .............. .. . . ... . ... d) Letztentscheidung durch die zuständige gesetzgebende Körperschaft . . . aa) Ausgestaltung des Entscheidungsprozesses ............... . . . . . . .. . . bb) Praktische Bedeutung der Letztentscheidung unter Berücksichtigung der Nachwirkung ............. . . . .. . ......... . . .. .... . ..... .. . . 3. Analyse des Konfliktlösungsmechanismus und Zusammenfassung ..... . .. . a) Verhandlungshilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Einigungsdruck ... . . . . . .. . ................. . . . . . .. . .......... . . . . . ...... . aa) Geldentwertung- Entgeltentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Nicht geregelte erzwingbare Verhandlungsgegenstände- Verhandlungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Geregelte Verhandlungsgegenstände - Nachwirkung . . . . . . . . . . . . . . . dd) Druck der öffentlichen Meinung . . . . . . . . . . . . . .. .. .. . . . . . .. . . .. . .. . .. ee) Wählerdruck der betroffenen Arbeitnehmer ........ . ..... . ..... . ... c) Letztentscheidung durch Gesetzgeber bzw. Arbeitgeber gewährleistet . . d) Zusammenfassung . . . . .. . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . .. . . . . .. . .. . .. . .. IV. Das " Verhandlungsmodell" . .. .. . .. .. .. . .. . . . . . . . . .. . .. . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . .. . .. 1. Entwicklung des Verhandlungsmodells . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . 2. Detaillierter Konfliktlösungsmechanismus unter Berücksichtigung der Nachwirkung . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. 3. Analyse des Konfliktlösungsmechanismus und Zusammenfassung . ... . .... a) Verhandlungshilfen ............... .. ... ... . . .. . . ........ . .... . ... ..... ... b) Einigungsdruck . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. c) Letztentscheidung durch Gesetzgeber/Arbeitgeber gewährleistet .. . .... V. Das "Schiedsgerichtsmodell" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Übersicht und Entwicklung . .. .. .. . .. .. . . . . .... . .... .... .. . ...... . . .. ...... . . 2. Schlichtung . ... .. .... . ........... . . . .. . ..... . . . . ... . . ..... . ..... . ........ .. ... 3. Schiedsgerichtsentscheidung-Berücksichtigung der Nachwirkung . . . . . . . . a) Zwecke der Schiedsgerichtsbarkeil . . . . .... . .. . . ....... .. . . .... . . .. ... . .. b) Verfahren und Entscheidungskriterien .. .. ...... .................... .. ... aa) Einsetzung und Zusammensetzung des Schiedsgerichts . . . .... .. ... bb) Verfahrensregeln und zulässige Entscheidungsgegenstände ... . .. . . cc) Zu berücksichtigende Kriterien ..... . . . . . ..... .. ............... . . ... ( I ) Überblick . ......... . . . . .. .. . ...... . . . ................. . .... .. ... (2) Insbesondere: Arbeitsbedingungen anderer Arbeitnehmer comparability ....... .... ... . .. . ... . .............. .... ...... .. ... (3) Insbesondere: Finanzielle Lage des Arbeitgebers - "ability to pay" ........ . . . .. . ................... . . . ............... . ......... (4) Insbesondere: Vorherige Tarifvertragspraxis .. .... .. .. .. ... .. .. . (5) Generalklausel - insbesondere Steigerung der Lebenshaltungskosten .... . ...... . ...... . .......... . . . ... . ... . ... . .... .. . . .. .. ... dd) Entscheidungstindung und Abstimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Berücksichtigung der Nachwirkung .. ...... .. ........... .. .... . .... .. ...
109 110 110 112 113 113 114
2 Pusch
115 116 116 116 116 117 117 118 118 119 119 119 119 120 121 121 122 122 123 123 124 124 124 125 126 126 127 128 129 130 132 132 132 133
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Inhaltsverzeichnis d) Wirkung, Angreifbarkeil und Durchsetzbarkeil des Spruches des Schiedsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Analyse des Konfliktlösungsmechanismus und Zusammenfassung . . . . . . .. . a) Verhandlungshilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Einigungsdruck ..... . . . . . ................. . .......... . . . .. . ... . .. . . . . . .. . c) Entscheidung durch das Schiedsgericht . . . . . . . .. . .............. . . . .. ... .. VI. Die Neutralität der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Zusammenfassung und Analyse für den Bundesstaat New York . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verhandlungshilfe ....... . .................................. . ......... . . . .. .. . 2. Einigungsdruck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Veränderungsinteressen ...... .... . . .... ....... .. .... .. . . . .. . . . . . . .. . . . ... aa) Nicht geregelte, erzwingbare Verhandlungsgegenstände ... . . . . ... . bb) Geregelte Verhandlungsgegenstände-Nachwirkung ....... . . . ... . . b) Politischer Druck ... . . . ................... . . . .... . ............... . . . . . . . . c) Ungewißheit über den Inhalt der Letztentscheidung ...... . . . ........ . . .. d) Zwischenergebnis ..... . ................. . . . . . . . ............... . ...... . . . . 3. Angemessenheil und Akzeptanz der Letztentscheidung .. . .......... . . . . . .. . 4. Letztentscheidung des Gesetzgebers/Arbeitgebers . .... .......... . . .. . .. .. . .
H. Konfliktlösung nach dem Scheitern der Verhandlungen in der Stadt New York I. Das Office of Collective Bargaining (OCB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. Struktur und Aufgaben des OCB ........ . . . . . . . . . .. ...... . .. . ..... . ...... . .. . 2. Entstehung und maßgebliche Rechtsgrundlagen ... ........ .. ... .. ..... . . . ... 3. Besetzung, Neutralität und Kostentragung . .. . . . . ... .. .. . . . . . .. . . ... . . .. .. . . . 4. Gerichtliche Überprüfung und Durchsetzung der Entscheidungen des BCB II. Überblick über den Konfliktlösungsmechanismus und Bedeutung der Nachwirkung . . ............. . ........... . ... . .... . .. . . ... . . . . . . . .. . . . ........ .. . .... . . .. . . III. Detaillierte Darstellung des Konfliktlösungsmechanismus .. . ....... . .. . ..... . . I. Mediation ....... . ........................... . . . . . . . ........... . ... . ..... . .. . . 2. Vorschlag eines Komitees zur Lösung des Regelungskonflikts ...... . ... . .. . a) Einsetzung des Komitees durch das BCB und Bestimmung der Mitglieder ............ . .... . ... . .. .... ... . . . ..... . . . ....... . ....... . ...... . . . ..... aa) Einsetzung des Komitees . . . ... ....... . . . . . ......... . ..... . .......... bb) Bestimmung der Mitglieder . ... .... . . . . . .... . . . ........ . . . .. . ....... b) Tätigkeit des Komitees . .... . . . ...... . . . ... . . . ........... ... .. .. . . .... . ... aa) Einigungshilfe .... . ........ . ........ . . . . . . . .... . .. . ..... . ...... . . . . . . bb) Regelungsvorschlag .. .... . . . ... . ... . . . ... . . ... . .. . .............. . .. . (1) Zustandekommen und zulässiger Inhalt des Regelungsvorschlags . ... .. . .. . . . . .... .... .. . . . . . . . . .. . . . . . . . ... . .. ... . .... .... (2) Zu beachtende Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Verfahren nach Fertigstellung des Berichtes und dessen Wirkung ....................... .. . . ... . . . . . ............. . . . .. . ..... . . 3. Entscheidung des BCB zur Lösung des Regelungskonflikts ............. . .. . 4. Wirkung und Durchsetzung der Entscheidung des BCB ................... . . 5. Notwendige Zustimmung des Gesetzgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Die Neutralität der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten .. . . . ... . ...... . ... V. Zusammenfassung und wesentliche Unterschiede zum Taylor Law . . . . . . . . . . . . l. Verhandlungshilfen . .......... ... ... .... . . . . . . . . . . . ..... .. .. . ... . . . .. . ... . . . .
134 135 136 136 137 138 138 139 139 139 140 140 141 141 141 142 142 142 143 143 144 144 145 146 146 147 147 147 147 148 149 149 149 149 150 151 151 152 152 153 153 153
Inhaltsverzeichnis 2. Einigungsdruck ........ . . . . . .............. . . . .... . . . ............. . ....... . ... a) Veränderungsinteressen . ......... . ....... . ........... . . . . . ........ . ...... b) Politischer Druck .... . . . ...... . .. . ................. . . . .. . .. . . ... . ....... . c) Ungewißheit über den Inhalt der Letztentscheidung ..... . ............... 3. Angemessenheil und Akzeptanz der Letztentscheidung .............. . . . . .. . 4. Letztentscheidung des Arbeitgebers/Gesetzgebers . ............... . .. . ... ...
19 154 154 155 155 155 156
J. Konfliktlösung nach dem Scheitern der Verhandlungen in der Bundesrepublik Deutschland .................... . .. .. .. ............. ........ .. ..... . ........... .... ... 156 I. Schlichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. Einleitung des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Besetzung der Schlichtungskommission und Verfahren . ........... . . . . . . . . . 3. Entscheidung der Schlichtungskommission und Wirkung der Einigungsempfehlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Beteiligung der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zusammenfassung ..... . . . . . ............... . ........ .. ..... . ... . ...... . . .. .. . Il. Verfahren zwischen Bekanntgabe des Schlichtungsergebnisses und Arbeitskampf ... ... .... .... ... .. . . . . . . ....... . . ... . ... .. ..... .. . . .............. . ..... . . . III. Arbeitskampf .. . .. . .. .. .. . ... . ......... . . . . .. . . . ..... . . . .......... . . .... . ..... . .. l. Rechtliche Zulässigkeil ......................... . . . . .. ............... .... . . .. 2. Streik und Abwehrmaßnahmen der Arbeitgeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
156 157 157 158 158 158
158 159 159 159
Tei/4
Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
und funktionsäquivalenter Regelungsvorschlag
161
A. Strukturelle Unterschiede im öffentlichen Dienst und bei den Tarifverhandlungen ...... ..... ................. . ..... ..................... . .... ............... ... ... ... 161
I. Zweispurigkeil des öffentlichen Dienstes ...... . . . ..... .. ... .. ... .. .......... .. . 162 II. Zweistufige Vertretung der Arbeitnehmer ..... . . ... ... ... . .. . .. . . ... . . ........ . 162 III. Struktur der Tarifverhandlungen-Tarifvertragsgeltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
B. Historische Bedingtheit der unterschiedlichen Letztentscheidungsmechanismen 163 I. Zusammenfassung der amerikanischen Entwicklung . ................. . ........ l. Privatwirtschaft ............... . ............. ... . . ................... . ........ 2. Öffentlicher Dienst auf Bundesebene und in anderen Bundesstaaten . .... . .. 3. Öffentlicher Dienst in den amerikanischen Vergleichsgebieten .. . ... . . . .... . II. Entwicklung im deutschen Arbeitsrecht ..... . .. . . ..................... . ........ 1. Entwicklung des Arbeitskampf- und Tarifvertragsrechts . . . . ... . . . .... . .... . 2. Entwicklung des Schlichtungsrechts . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. .. .. . .. . . .. . . . . .. . . . a) Entwicklung bis zur Schlichtungsverordnung 1923 ...... . ..... . ........ b) Schlichtungsverordnung - 1923 .. . .. . . . . .. . .. .. .. .. .. .. .. . . .. . . . .. .. . . .. aa) Inhalt der Schlichtungs VO . . . . .. .. . . . . . .. . . . .. . .. .. .. . . .. . .. . . . . . . .. bb) Eingriff in bestehende Tarifverträge und Einmann-Schiedsspruch . cc) Bewertung der SchlichtungsVO . ... . . . ....... . .. . . . . . . . . . . .... . ..... c) Entwicklung nach dem zweiten Weltkrieg ....................... .. ...... aa) KRG und Ablehnung staatlicher Zwangsschlichtung . . . . . . . . . . . . . . .
2•
164 164 165 165 166 166 168 168 170 171 172 172 174 174
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Inhaltsverzeichnis bb) Tarifvertraglich vereinbarte Schlichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Besonderheiten im öffentlichen Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zweispurigkeit des öffentlichen Dienstes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erste Zusammenschlüsse von Arbeitnehmern und erste Tarifverträge . . . c) Anerkennung und Einschränkung des Streikrechts bis zur Machtübernahme der Nationalsozialisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Bedeutsame Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Vergleichende Zusammenfassung und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zeitpunkt der Anerkennung kollektiver Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Arbeitskämpfe und öffentliche Meinung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Staatseingriffe in die Regelung der Arbeitsbedingungen ................. . . . 4. Bewertung . . ............ . ..... . . . ............. . . . . . ... . . . . . .............. . . . . .
174 175 175 176 177 178 180 180 181 182 183
C. Zentrale Funktionen der bestehenden Konfliktlösungsmechanismen . . . . . . . . . . . . I. Arbeitskampfverhinderung .. . ................. . . . . . . . . . ........... . ........ . . . . . II. Angemessene Arbeitsbedingungen ............. . .. . . .. .... .. ... . ... . ......... .. 1. Amerikanische Vergleichsgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . .. . .. . . . . .. . . . 2. Bundesrepublik Deutschland ...... . . .. .. ..... . ... ... ...... .. ....... . ......... 111. Befriedungsfunktion . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . .. . . . .. . .. . IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. .
183 184 184 184 185 187 187
D. Mittel zur Funktionserfüllung und deren Erfolg . ... . . .. . . .. .. ........... . .... . .... I. Arbeitskampfverhinderung .. .................... ... . . .. ......... . .... .. ........ . I. Beeinträchtigungen der Allgemeinheit durch Arbeitskämpfe . . .... . . . . . .... . 2. Streikverbot und Streiksubstitut in den amerikanischen Vergleichsgebieten a) Generelle Entwicklung . .. .... . . . . . . .... . . . . .. .. . .... . . ......... . . . ....... b) Insbesondere: Eignung der Schiedsgerichtsbarkeil zur Streikverhinderung ............... .. ......... . ......... . ..... . . . ..... . ......... . . . . . . . ... 3. Strukturelle und rechtliche Einflußfaktoren in Deutschland ....... . ......... 4. Gewährleistung eines einigungsfördernden Verhandlungsprozesses ..... . ... a) Verhandlungen mit ernsthaftem Einigungswillen .... . ... . . .... ... ... . .. . b) Persönliche Kommunikationsprobleme .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . c) Versachlichung der Tarifauseinandersetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Delegation der Verantwortung auf Dritte . . . . . . . . . . .. . . . .. .. . . .. . . . . . . . . . 5. Zusammenfassung .... . . . .................. . ..... ... ................. . . . ..... II. Druckmittel zur Erzeugung eines Verhandlungsgleichgewichts ..... .. ... . . . ... 1. Beeinflussung der Entscheidung der Arbeitgeberseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ökonomischer Druck . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . .. . . . . . . . . . . . . . b) Stirnmaximierungskalkül . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. c) Finanzielle Handlungsspielräume zur Durchsetzung politischer Ziele . . 2. Beeinflussung der Entscheidung der Arbeitnehmerseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Insbesondere: Wählerdruck der Bediensteten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Mechanismen zur Erzeugung des Wählerdrucks der Bediensteten . . . . . . b) Bedeutung des Wählerdrucks der Bediensteten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Stellungnahme .... . ... . . . .................... . ... . ... . . .. . .. . . . . .... . . . .. 4. Insbesondere: Druck der öffentlichen Meinung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Mechanismen zur Bildung einer öffentlichen Meinung . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bedeutung der öffentlichen Meinung . . . . . . .......... . . . . .. . . .. . . . ... . . . .
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c) Stellungnahme ... . . . . . . . ..................... . .. . ................. ....... 5. Insbesondere: Veränderungsinteressen ...... .. ....................... .. ...... a) Tarifvertraglich geregelte Gegenstände- Nachwirkung ........ . ........ b) Nicht tarifvertraglich geregelte Gegenstände ..................... . ... . . . 6. Letztentscheidung des Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Druck auf die Gewerkschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Druck auf die Arbeitgeberseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . 7. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . Ill. Gewährleistung angemessener Arbeitsbedingungen durch die Entscheidung eines Dritten . . . . .. .. . . . . .. . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Vergleich der Ergebnisse von Schiedsgerichtsmodellen und Rechtsordnungen mit Streikrecht .............. ... ................. . ........................ . ... . . . I. Currie/McConnell-Studie .. .................. .. .................... .... ...... a) Grundlagen der Studie und Aussagekraft der Ergebnisse ........ .. ..... . b) Ergebnisse der Studie . . . ................. . .. .. . . ........................ . 2. Rose-Studie ............ . . ... ............................ . .. . ........ . . . .. .. . . V. Zusammenfassung . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .
205 206 206 207 208 208 208 209 210 210 210 210 211 211 211
E. Argumente pro und contra Arbeitskampf im öffentlichen Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . I. Argumente für die Anerkennung eines Streikrechts im öffentlichen Dienst . . . . I. Bestehendes Streikrecht nach der h. M. in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bestehendes Streikrecht nach der m. A. in den USA ................ . . . ... . . . li. Argumente gegen ein Streikrecht im öffentlichen Dienst .............. . . . ...... I. Ablehnung des Streikrechts durch die m.A. in Deutschland ......... . ...... a) Funktionale Abgrenzung ......... .. ............. . .... . ............ . . . . . . . aa) Anwendung des beamtenrechtlichen Arbeitskampfverbots .. . . . ... . bb) Konkordanz mit anderen Grundrechten ....... . .............. . ..... . b) Genereller Ausschluß des Arbeitskampfes . ...................... . ...... 2. Rechtfertigung des Streikverbots durch die Rechtsprechung des Supreme Court ....... . ......... ... . . . . .................... . ..... .. ............ . . . ... . . . 3. Strukturelle Unterschiede .. . ... ... . .. .... . . . . . .... .. ..... ....... . . ..... ..... . a) Keine Begrenzung der Arbeitskampfforderungen durch Konkurrenzdruck . . . . ... . . . ....... . . . ........... . . .... . . .. . ...... ... . . ... .. ...... . .... b) Reduzierung von Dienstleistungen/Rationalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Druck der Öffentlichkeit statt wirtschaftlicher Druck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Auswirkungen auf die Allgemeinheit- Allgemeinwohl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Gestörte Verhandlungsparität . .. .... . .. . . .... . ..... . .. . ... ............ . . .. .. . a) Literaturansichten . . . . . . . .. . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . b) Rechtsprechung des BAG . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . c) Stellungnahme ..... . ... . ....... . . .. . . . .. . . ..... ... ..... . ................ . Ill. Zusammenfassung und Bewertung . . . . . . . .. .. . . . . . .. . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . .. . . .
21 3 213 213 214 214 214 214 215 215 215
F. Funktionsäquivalente Alternativen für die Bundesrepublik Deutschland . . .. ... I. Verhandlungspflicht und Beteiligung der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il. Schiedsgerichtsmodell . . . . . . . .. .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . .. .. . .. . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . 1. Funktionsäquivalenz und Verbesserungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Angemessenheil . . . . . . . . .. . . .. . . . . .. . . . . . . . .. .. . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . .. . . .. aa) Dritter Weg der Kirchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
223 223 224 224 224 225
216 217 217 219 219 219 220 220 221 221 222
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3.
4. 5.
(1) Ausgestaltung .................... . ..................... . . . ...... (2) Materielle Richtigkeitsgewähr der Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Zusammenfassung ............ .... ........................... ... bb) Rechtsprechung zur Tariffähigkeit von Koalitionen . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Beteiligung des Betriebsrates im Bereich der erzwingbaren Mitbestimmung . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . dd) Leistungsbestimmung durch Dritte, §§ 315 ff. BGB ..... . ... . ..... . ee) Definition "angemessener Arbeitsbedingungen" für die weitere Prüfung .................................. . . . ................... . ....... . ( 1) Angemessenheit bei einer Einigung der Parteien . . . . . . . . . . . . . . . (2) Angemessenheit bei einer Entscheidung durch Dritte . . . . . . . . . . ff) Bewertung des Regelungsvorschlags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Vertragsregelung-Verhandlungsgleichgewicht ................ (a) Ergebnisungewißheit- formelle Betrachtung ... . ... . ...... (b) Ergebnisungewißheit - typisierte materielle Betrachtung . . (aa) Ergebnisbedeutung für die Arbeitnehmerseite ......... (bb) Ergebnisbedeutung für die Arbeitgeberseite . . . . . . . . . . . (cc) Situation in den amerikanischen Vergleichsgebieten ... (dd) Umfassende Zuständigkeit der Schlichtungskommission .... . ................... ... . . .......................... (c) Andere paritätsrelevante Faktoren? ......................... (d) Zusammenfassung ............. .... ......................... (2) Beschlußregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Zusammenfassung - gleichberechtigte Teilhabe . . . . . . . . . . . . . . . b) Streikvermeidung/Befriedungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mögliche Probleme einer erzwingbaren Schlichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Schwächung der Gewerkschaften ................................ . ... . .. . b) Erosion des Verhandlungsprozesses ...... . ...................... . . ... . . . aa) Erfahrungen in Deutschland ................................ . . . . . . . . bb) Beobachtungen in den USA: ,,narcotic and chilling effect" . ....... cc) Lösungsansätze ......... ....... ..................... ............... . Beteiligte des Schlichtungsverfahrens und gerichtliche Kontrolle ..... . . . .. . a) Beteiligte des Schlichtungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Gerichtliche Kontrolle ........ ....... ........................ . .. . .... . ... Verbindliche Schlichtung auf Grund eines Gesetzes oder Tarifvertrags? . . . . Regelungsvorschläge bei funktionaler Betrachtung . ............... . . . . . . . . . . a) Vereinbarte Schlichtung - Kombination aus tarifvertraglicher und gesetzlicher Regelung . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . b) Gesetzliche Regelung ... . ................ . . . . . . . ............... . .........
225 227 228 228 229 231 231 231 232 233 233 233 234 235 235 236 236 237 238 238 239 239 240 241 241 241 242 243 244 244 245 245 246 246 247
TeilS
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der vereinbarten Schlichtung
248
A. Rechtliche Beurteilung in den amerikanischen Vergleichsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . 248
B. Verfassungsrechtliche Beurteilung in Deutschland .... . . . ......... ...... . ...... ... 250
Inhaltsverzeichnis
23
I. Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Inhalt des Demokratieprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Definition von "Staatsgewalt" nach der Rechtsprechung und Literatur . . b) Übertragung auf die Tätigkeit der Schlichtungskommission .... . . . . . .. . 2. Grundsätzliche Anforderungen des Demokratieprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Möglichkeiten der Vermittlung demokratischer Legitimation . . . . . . . . . . . aa) Institutionelle demokratische Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Personelle demokratische Legitimation ................... . . . . . ..... cc) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation ......... .. . . . .. . .. b) Legitimationsniveau - Substituierbarkeit einzelner Legitimationsformen ...................................................................... 3. Praktische Konkordanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anwendbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Prüfung des Regelungsvorschlags ........ . .............................. aa) Eignung und Erforderlichkeil ...... . . . ..... ............ . .... . . . ..... bb) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ... . . ................... . ..... 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Keine Verlagerung "regierungswesentlicher Entscheidungen" . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Budgethoheit des Parlaments ................... .. . . ... ......................... I. Inhalt und Zweck der Budgethoheit des Parlaments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Begrenzungen der Budgethoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zulässigkeil des Regelungsvorschlags ........ . . . . . . . ................... . .... a) Zulässigkeil der Einigung der Tarifvertragsparteien auf einen konkreten Tarifvertrag .. . .. .. . . . .. . .. . . . . . .. .. . . . . . . . . .. .. . .. .. . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . b) Zulässigkeil der Entscheidung der Schlichtungskommission . . . . . . . . . . . . V. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . .. . .. .. .. . . . . . . . . . .. .. ..
250 251 251 251 253 255 256 256 256 257 258 259 259 260 261 262 262 263 265 265 266 266 267 267 269
Tei/6
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der gesetzlich angeordneten Schlichtung
270
A. Meinungsstand zur Zulässigkeil einer staatlichen Zwangsschlichtung . . . . . . . . . . . 270 B. Bedenken gegen die Übertragung der Argumente auf eine Zwangsschlichtung im öffentlichen Dienst . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . .. .. . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . .. . 272 C. Vereinbarkeil des Regelungsvorschlags mit Art.9 Abs.3 GG .............. . .. . .. . I. Hintergrund zu Art. 9 Abs. 3 GG .. . . . .. .. . .. . . . . . . .. . . .. . . .. .. .. .. . .. . . . . .. . . .. . II. Ermittlung des Schutzbereichs von Art. 9 Abs. 3 GG ......... .. ....... .... ..... 111. Schutzbereich der kollektiven Koalitionsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bestandsschutz und Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Betätigung . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . .. .. . . .. . . . .. . .. . . . . . .. . . . . . 3. Geschützte Koalitionsmittel nach heute h. M . . ...................... . . . ..... . 4. Anwendung auf das gesetzliche Regelungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Beschränkung des Schutzbereichs auf "Kernbereich des Unerläßlichen"? .. 6. Gesetzliche Ausgestaltung des Schutzbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
273 273 274 275 275 275 276 277 278 279
24
Inhaltsverzeichnis a) Allgemeine Abgrenzung einer Grundrechtsausgestaltung von einer Grundrechtsbeschränkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 b) Besonderheit bei der Abgrenzung für Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 c) Fazit ................ . . . ......... . ......... . ...... . ................. . . . . .. . 281 d) Bewertung des Gesetzesvorschlags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 7. Ergebnis zum Schutzbereich .................. . .. . .......... . ..... . . ... . . . .. . 281 IV. Eingriff in Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 V. Schranken des Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 I . Grundsätzliche Anforderungen an verfassungsimmanente Schranken . . . . . . . 282
2. Beschränkbarkeit des Art. 9 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 3. Kollidierende Verfassungsgüter ............. ... . . . . .... . .......... . ..... . .... 283 4. Geeignetheit des Regelungsvorschlags zum Schutz der kollidierenden Verfassungsgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
5. Erforderlichkeit des Regelungsvorschlags zum Schutz der kollidierenden Verfassungsgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 6. Verhältnismäßigkeit des Regelungsvorschlags im engeren Sinne . . . . . . . . . . . 286 a) Abstrakte Gewichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 b) Kernbereichsbetroffenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 287 VI. Keine Unzulässigkeit nach Art. 9 Abs. 3 Satz 3 GG .................... . . . . . . . . 288 VII. Zusammenfassung: Vereinbarkeit des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG . . ..................... . . . . . ........... . .................. . . . ... . ... . . . . . .. . . . 289
D. Vereinbarkeit des Regelungsvorschlags mit Art. 20 Abs. 2 GG und der Budgethoheit des Parlaments . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. .. .. . .. . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 E. Zusammenfassung .. . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . 289
Teil7
Rechtsvergleichendes Ergebnis
290
Anhang 1
Gesetzestext: Taylor Law
294
Anhang 2
Gesetzestext: NYCBL
319
Literaturverzeichnis . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 Sachwortregister . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . 349
Abkürzungsverzeichnis a.A. Abb. ABI. Abs. Abschn. AcP ADGB affd. AFL AFL-CIO AfP ALJ Anh. Anm. AP ArbGG AR-Blattei SD ArbZG ARRG Art. Aufl. AuR auth. BAföG BAG BAGE BAT BayVBI. BB BBankG BBG BCB Bd. Bearb. BeschFG BetrVG BGB BI.
anderer Ansicht Abbildung Amtsblatt Absatz Abschnitt Archiv für die civilistische Praxis Allgemeiner Deutscher Gewerkschaftsbund affi.rmed American Federation of Labor Zusammengeschlossener Gewerkschaftsverband aus American Federation of Labor und Congress of Industrial Organizations Archiv für Presserecht Administrative Law Judge Anhang Anmerkung Arbeitsrechtliche Praxis Arbeitsgerichtsgesetz Arbeitsrecht-Blattei Systematische Darstellungen Arbeitszeitgesetz Arbeitsrechtsregelungsgesetz Artikel Auflage Arbeit und Recht authority Bundesausbildungsförderungsgesetz Bundesarbeitsgericht Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts Bundes-Angestelltentarif Bayerische Verwaltungsblätter Der Betriebs-Berater Gesetz über die deutsche Bundesbank Bundesbeamtengesetz Board of Collective Bargaining Band Bearbeiter Beschäftigungsförderungsgesetz Betriebsverfassungsgesetz Bürgerliches Gesetzbuch Blatt
26 BMT-G BOC BPersVG BRRG BT-Drs. BVerfG BVerfGE bzw. CPLR CSLNYS DAG DB DDR ders. DGB Diss. DM DPG DVBI DZWiR EKD EL f.
FAZ
ff. FLRA Fn. FS gern. GewGG GewO GG ggf. GGVöD GK GM GO GS GvH h.M. HAG HGrG Hrsg. hrsg. v. Hs.
Abkürzungsverzeichnis Bundesmanteltarifvertrag für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe Board of Certification B undespersonalvertretungsgesetz Beamtenrechtsrahmengesetz Bundestags-Drucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts beziehungsweise Civil Practice Law and Rules Civil Service Law New York Deutsche Angestellten Gewerkschaft Der Betrieb Deutsche Demokratische Republik derselbe Deutscher Gewerkschaftsbund Dissertation Deutsche Mark Deutsche Post-Gewerkschaft Deutsches Verwaltungsblatt Deutsche Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Evangelische Kirche in Deutschland Ergänzungslieferung folgende (Seite) Frankfurter Allgerneine Zeitung folgende (Seiten) Federal Labor Relations Act Fußnote Festschrift gemäß Gewerbegerichtsgesetz Gewerbeordnung Grundgesetz gegebenenfalls Gerneinschaft der Gewerkschaften und Verbände des öffentlichen Dienstes Gemeinschaftskommentar Gewerkschaftliche Monatshefte Gemeindeordnung Großer Senat Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst herrschende Meinung Heimarbeitsgesetz Haushaltsgrundsätzegesetz Herausgeber herausgegeben von Halbsatz
Abkürzungsverzeichnis i.d.R. IG ILO insb. Jg. JuS JZ KAV KRG Law Rev. LMRA m.A. m.w.N. Mio. MTA N.Y.Comp. Codes R. &Regs. N.Y. Const. NLRA no. Nr.
NWLB
NY NYC NYCBL NYSBA NYSBA Record NZfA OCB
öTV
OVG P.B.A. PERB PersR PersV PersVG RAG RCNY RdA rev. RG RGBI. RGSt. RGZ RLA Rn. s.
27
in der Regel Industriegewerkschaft Internationale Arbeitsorganisation insbesondere Jahrgang Juristische Schulung Juristenzeitung Kommunaler Arbeitgeberverband Kontrollratsgesetz Nr. 35. LawReview Labor Management Relations Act Minderansicht mit weiteren Nachweisen Millionen Metropolitan Transportation Authority Official Compilation of Codes, Rules & Regulations of the State ofNew York Verfassung des Bundesstaates New York National Labor Relations Act nurober Nummer National War Labor Board Bundesstaat New York Stadt New York New York City Collective Bargaining Law New York State Bar Association The Record of the Association of The Bar of the City of New York Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht, Mannheim, Berlin, Leipzig Office of Collective Bargaining Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr Oberverwaltungsgericht Police Benevolent Association Public Employment Relations Board Der Personalrat Die Personalvertretung Personalvertretungsgesetz Reichsarbeitsgericht Rules of the City of New York Recht der Arbeit review Reichsgericht Reichsgesetzblatt Reichsgericht in Strafsachen Reichsgericht in Zivilsachen Railway Labor Act Randnummer siehe
28 SAE SAR SchlichtungsA Schlichtungs VO SÖR supp. TdL Tit. TVG TVVO u.a. UCLA V.
v.H. Verf. VerwA vgl. VKA
vo
WM WRV z.B. ZfA ZfPR Ziff. zit. ZRP ZTR
zws
Abkürzungsverzeichnis Sammlung Arbeitsrechtlicher Entscheidungen Schriften zum Sozial- und Arbeitsrecht Schlichtungsabkommen für den öffentlichen Dienst vom 25. April 1995 Schlichtungsverordnung vom 30. Oktober 1923 Schriften zum öffentlichen Recht supplement Tarifgemeinschaft deutscher Länder Titel Tarifvertragsgesetz Tarifvertragsverordnung unter anderem University of Califomia at Los Angeles versus von Hundert Verfasser Verwaltungsarchiv vergleiche Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände Verordnung Wertpapier-Mitteilungen Weimarer Reichsverfassung zum Beispiel Zeitschrift für Arbeitsrecht Zeitschrift für Personalvertretungsrecht Ziffer zitiert Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für Tarifrecht Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
Teil]
Einführung "The life of the law has not been logic, it has been experience." 1 Diese Feststellung Oliver W. Holmes leitete bereits 1881 den späteren Siegeszug des "American Legal Realism" über die formalistische Schule des "Classical Legal Thought" ein. Sie soll als Wegweiser für den Erkenntnispfad dieser Arbeit dienen, die einen weitgehend als Tabu betrachteten und für verfassungswidrig gehaltenen Vorschlag- die Substitution des Arbeitskampfes im gesamten öffentlichen Dienst durch eine erzwingbare verbindliche Schlichtung - unvoreingenommen zu analysieren sucht. Holmes vermag uns daran zu erinnern, daß auch Grundsatzurteile des Bundesarbeitsgerichts von Erfahrungshorizont und Wertvorstellungen der den konkreten Fall entscheidenden Richter geleitet, statt durch das Grundgesetz zwingend vorgegeben sind. Daher liegt es nahe, gerade für den in der vorliegenden Untersuchung betrachteten Bereich des in Deutschland nicht kodifizierten Arbeitskampfrechtes über den nationalen Horizont zu blicken, um im Ausland nach Erfahrungen mit und funktionsäquivaltenen Alternativen zu Streik und Aussperrung im öffentlichen Dienst zu suchen. Die von Holmes beschriebene Wandelungsfähigkeit des Rechts bei der Lösung identischer Konfliktlagen auf Grund von Erkenntnisfortschritten oder etwa politischen Paradigmenwechseln wird jedoch bereits dadurch verdeutlicht, daß selbst in Deutschland im Laufe der geschichtlichen Entwicklung des Arbeitsrechts ganz unterschiedliche Regelungssysteme versuchten, die divergierenden Interessenlagen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern zum Ausgleich zu bringen. Lösungsansätze, die auf formeller vertraglicher Parität zwischen dem Arbeitgeber und den einzelnen Arbeitnehmern basierten, scheiterten an der Ignoranz dieser Modelle für die Unterschiede in der tatsächlichen Verhandlungsmacht der Vertragsparteien. An die Stelle von Individualautonomie traten zunehmend die Gruppenautonomie der Zusammenschlüsse von Arbeitnehmern und Arbeitgebern, der Abschluß von Tarifverträgen und die Erkenntnis, daß auch kollektives Verhandeln über Arbeitsbedingungen nicht zwingend zu Verhandlungsparität führt. Um diese zu gewährleisten, eroberte der Arbeitskampf seinen festen Platz bei der Lösung von Regelungskontlikten2 in Deutschland. Die staatliche Zwangsschlichtung, die in der Weimarer Zeit erhebliche Bedeutung erlangt hatte, gilt dagegen auf Grund der negativen Erfahrungen mit dem Weimarer Modell als gescheitert. Der Neuanfang nach dem zweiten Holmes, S. l. Regelungskonflikte werden hier definiert als Auseinandersetzungen über die zukünftige Ausgestaltung von Arbeitsbedingungen. 1
2
30
Teil I: Einführung
Weltkrieg basiert, sofern man von der Unzulänglichkeit der Zwangsschlichtung ausgeht folgerichtig, auf der Gruppenautonomie, einem freiwilligen Schlichtungswesen und dem Arbeitskampf. Dieses Regelungssystem gilt sowohl für die Privatwirtschaft als auch für den öffentlichen Dienst. Da tarifliche Regelungskonflikte im öffentlichen Dienst die Allgemeinheit besonders nachteilig betreffen können, hat sich demgegenüber in den USA eine Trennung zwischen dem Tarifvertrags- und Arbeitskampfrecht des öffentlichen Dienstes und der Privatwirtschaft durchgesetzt. Das in vielen Bundesstaaten der USA existierende Arbeitskampfverbot für den gesamten öffentlichen Dienst, verknüpft mit einem alternativen Konfliktlösungsmechanismus, ist in Deutschland zwar diskutiert, bis dato jedoch noch nicht Realität geworden.
A. Bedeutung tariflicher Regelungskonflikte im öffentlichen Dienst Dabei läßt sich die für die Ausgestaltung der Rechtslage in den Vereinigten Staaten maßgebliche Prämisse, daß tarifliche Regelungskonflikte im öffentlichen Dienst für die Allgemeinheit von erhöhter Relevanz sind, kaum ernsthaft bestreiten. Zum einen ist die Allgemeinheit, wenn es zum Arbeitskampf kommt, bereits durch den Verlauf des Regelungskonflikts unmittelbarer betroffen, als durch Tarifauseinandersetzungen in der Privatwirtschaft. Das folgt aus der besonderen Bedeutung vieler Leistungen des öffentlichen Dienstes für die Bevölkerung. Zu erwähnen ist etwa die Tätigkeit von Polizei, Feuerwehr, Krankenhäusern und Nahverkehrsbetrieben sowie des Schuldienstes. Die in diesen Bereichen regelmäßig vorhandene Monopolstellung der öffentlichen Hand als Anbieter von Leistungen begründet ein besonders schutzwürdiges Interesse der Allgemeinheit an der Aufrechterhaltung dieser Dienstleistungen. Zum anderen betrifft auch das Ergebnis der Tarifverhandlungen die Bevölkerung unmittelbar. Denn jeder Steuerzahler muß seinen Beitrag zur Finanzierung der Personalkosten des öffentlichen Dienstes leisten, die wiederum entscheidend durch das Ergebnis der Tarifverhandlungen bestimmt werden. Diese Bedeutung der Tarifauseinandersetzungen läßt sich durch die Anzahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst und die dort ganz überwiegende Anwendbarkeit von Tarifverträgen belegen. So waren am 30. Juni 1997 im unmittelbaren öffentlichen Dienst in der Bundesrepublik Deutschland3 1.825.318 Angestellte und 580.537 Arbeiter, mithin insgesamt 2.405.855 Vollzeitarbeitnehmer tätig. 4 Zum gleichen Zeitpunkt wurden 3 Diese Zahlen beziehen sich auf Bund, Länder und Gemeinden, Kommunale Zweckverbände sowie Beschäftigte des Bundeseisenbahnvermögens. 4 Statistisches Jahrbuch 1998, S. 515.
A. Bedeutung tariflicher Regelungskonflikte im öffentlichen Dienst
31
1.679.313 Beamte des Bundes und der Länder beschäftigt. 5 Der öffentliche Sektor gilt daher als "größter Arbeitgeber" der Bundesrepublik. 6Ähnliches gilt für die Vereinigten Staaten von Amerika. Im Juni 1995 waren allein bei den Bundesstaaten und lokalen Gebietskörperschaften der USA 15.449.000,1 im März 1997 insgesamt 14.214.0008 und im Jahr 1999 ca.14.708.000 Arbeitnehmer vollzeitbeschäftigt. 9 In 1997 arbeiteten im öffentlichen Dienst des Bundesstaates New York 1.11 0.246, 10 in 1999 insgesamt 1.146.186 Arbeitnehmer.U Tarifverträge finden für die überwiegende Zahl der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes Anwendung, dies gilt entgegen eines weit verbreiteten Vorurteils nicht nur für die Bundesrepublik, sondern auch für die USA. Unabhängig von der Mitgliedschaft der Arbeitnehmer in einer tarifschließenden Gewerkschaft und der damit verbundenen normativen Geltung des Tarifvertrages 12 folgt dies in Deutschland im Regelfall aus der einzelvertraglichen Inbezugnahme desjenigen Tarifvertrages, der im Falle einer Tarifbindung unmittelbar und zwingend gelten würde. 13 Entsprechende Vereinbarungen finden sich in fast allen Arbeitsverträgen des öffentlichen Dienstes. Fehlt eine ausdrückliche Inbezugnahme, so kommt die Geltung des "an sich anwendbaren Tarifvertrages" über die Grundsätze der betrieblichen Übung in Betracht. 14 Im Bundesstaat New York und in der Stadt New York finden Tarifverträge auf organisierte und nicht organisierte Arbeitnehmer kraft Gesetzes gleichermaßen Anwendung. Denn die für die jeweilige Verhandlungseinheit zuständige Arbeitnehmerorganisation ist dort exklusiver Repräsentant aller Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit 15 Demzufolge waren im Bundesstaat New York im Jahre 1998 mehr als 80 % der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes durch Gewerkschaften repräsentiert16, obwohl der Organisationsgrad im öffentlichen Dienst durchschnittlich bei unter 40% liegt. 17 s Statistisches Jahrbuch 1998, S.515. Vgl. etwa Henneberger/Keller, S. 233, juristisch unpräzise, da der Bereich des öffentlichen Dienstes eine Vielzahl von Arbeitgebern umfaßt. 7 Becker/Peterson-Green, S.46. 8 http://www.census.gov/govs/apes/97stlus.txt. 9 http://www.census.gov/govs/apes/99stlall.xls. 1o http://www.census.gov/govs/apes/97stlny.txt. 11 Erfaßt sind jeweils alle Stellen, zusammengefaßt als Vollzeitarbeitsplätze, und sowohl Arbeitnehmer des Bundesstaates als auch lokaler Gebietskörperschaften, http://www.census.gov/ govs/apes/99stlny.txt. 12 § 4 Abs. 1 Satz 1 TVG. 13 So in Auslegung einer lnbezugnahmeklausel BAG ZTR 1994,212 (213). 14 Müller, B., Rn. 116. IS §204(2) i.V. m. § 208(1)(a) Taylor Law bzw. § 305 Satz 3 New York City Collective Bargaining Law (NYCBL). 16 Crotty, New York State Bar Journal 1999, 74ff. (78 Fn. 1). 17 Im Bundesdurchschnitt waren 37,5% der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes Gewerkschaftsmitglieder, Government Employee Relations Report, 1999, S. 119. 6
32
Teil 1: Einführung
B. Lösungsansätze in den Vergleichsgebieten Eine Bestandsaufnahme in den Vergleichs gebieten, der Bundesrepublik Deutschland, dem Bundesstaat New York und der Stadt New York, 18 zeigt sehr unterschiedliche Lösungsmechanismen für Regelungskonflikte auf. Die ausgewählten amerikanischen Vergleichsgebiete sind für die vorliegende Betrachtung besonders geeignet, weil sie über ein sehr differenziertes, jeweils kodifiziertes Konfliktlösungssystem verfügen. Alle Regelungssysteme lassen für Arbeitnehmer de lege lata Kollektivverhandlungen zu, die zum Abschluß von Tarifverträgen führen sollen. Sie unterscheiden sich jedoch erheblich bei der endgültigen Lösung der Regelungsstreitigkeiten, insbesondere bei der Einstellung der Rechtsordnungen zum Streikrecht
I. Streikverbot in den amerikanischen Vergleichsgebieten In den USA existiert kein einheitliches Arbeitskampfrecht Vielmehr wird zunächst zwischen der Privatwirtschaft und dem öffentlichen Dienst differenziert. Während der National Labor Relations Act (NLRA) für die Privatwirtschaft den Arbeitskampf ausdrücklich anerkennt, ist dieses Konfliktlösungsmittel den meisten Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst verwehrt. Lediglich 13 von 50 Bundesstaaten erkennen das Streikrecht an. 19 In den anderen Staaten und für Beschäftigte des Bundes ist der Streik entweder durch Gesetz oder durch die Rechtsprechung verboten, 20 und es existieren andere Regelungsmechanismen. Eine Studie in 40 Bundesstaaten ergab, daß ca. 17% der Tarifvertragsverhandlungen des öffentlichen Dienstes zu einer Auseinandersetzung führten, die einen Konfliktlösungsmechanismus, also einen Arbeitskampf, eine Entscheidung durch ein unabhängiges Gremium (Schiedsgericht) oder durch den Gesetzgeber erforderte.21 Ca. 7% der untersuchten Tarifvertragsverhandlungen mündeten in einen Arbeitskampf.22 Die gesetzlichen Regelungen in den amerikanischen Vergleichsgebieten untersagen den Streik. Unterschiede bestehen jedoch zwischen dem Bundesstaat New York und der Stadt New York bei den statt dessen anerkannten Konfliktlösungsmechanismen. 18 Die beiden zuletzt genannten Gebiete werden nachfolgend auch als "amerikanische Vergleichsgebiete" bezeichnet. 19 Grodin/Weisberger/Wollett, S. 252. 20 Dieser Kategorie werden auch Rechtsordnungen zugeordnet, in denen das Streikrecht so stark eingeschränkt ist, das es als Druckmittel zwar de jure, nicht jedoch de facto zur Verfügung steht, Grodin/Weisberger!Wollett, S. 252. 21 Currie!Mc Connell, Journal of Law and Economics, 1994, 519ff. (530). 22 Currie!Mc Connel/, Journal of Law and Economics, 1994, 519ff. (530).
B. Lösungsansätze in den Vergleichsgebieten
33
So kann teilweise eine verbindliche Entscheidung durch den von jeder Seite erzwingbaren Spruch eines Schiedsgerichts herbeigeführt werden. Diese Möglichkeit steht jedoch nur in der Stadt New York allen Arbeitnehmern offen, im Bundesstaat New York können demgegenüber nur die Beschäftigten der Polizei und der Feuerwehr sowie des Transportwesens auf dieses Konfliktlösungsmittel zurückgreifen. Für andere Arbeitnehmer im Bundesstaat New York ist die Letztentscheidung des Gesetzgebers vorgesehen. Im Bereich des Schuldienstes kann der Regelungskonflikt nicht ohne Konsens der Tarifvertragsparteien beendet werden. Dieser kann weder durch Arbeitskampf herbeigeführt, noch durch die Entscheidung eines Schiedsgerichts oder des Gesetzgebers ersetzt werden. Hierfür hat sich die Bezeichnung "bargaining for ever" durchgesetzt.
II. Arbeitskampf in der Bundesrepublik Dem durch Richterrecht23 geprägten deutschen Arbeitskampfrecht ist dagegen eine grundsätzliche Unterscheidung zwischen Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes und der Privatwirtschaft fremd. Die Trennungslinie verläuft hier innerhalb des öffentlichen Dienstes zwischen Beamten und Arbeitnehmern.24 Während Beamte keine Arbeitskämpfe führen dürfen und ihre Dienstbedingungen durch Gesetz geregelt werden, steht den Tarifvertragsparteien im öffentlichen Dienst nach heute ganz herrschender Meinung 25 als ultima ratio das Mittel des Arbeitskampfes zur Verfügung. Davon geht auch der Gesetzgeber aus, wie sich etwa aus § 66 Abs. 2 Satz 3 BPersVG oder§ 70 Abs. 2 PersVG Berlin ergibt. Insbesondere Ende der 60er Jahre wurde, allerdings im Rahmen einer angedachten Vereinheitlichung des Dienstrechts für Arbeitnehmer und Beamte, zwar diskutiert, wie im Falle einer Reform künftig Regelungskonflikte gelöst werden könnten. 26 Ihren Höhepunkt fand die Auseinandersetzung während des 48. Deutschen Juristentages 1970 in Mainz in der Diskussion von verschiedenen Lösungsmodellen. Erwogen wurde einerseits die Beibehaltung des bisherigen Zustandes, andererseits die Vereinheitlichung eines Dienstrechts der Arbeitnehmer und der Beamten. Letzteres Modell sollte die Zulassung von Kollektivverhandlungen und eine mögliche Zwangsschlichtung oder das Recht aller Beschäftigten zum Arbeitskampf bein§ 45 Abs. 2, 4 ArbGG. Die Zulässigkeit eines Arbeitskampfes ist zudem von den am Regelungskonflikt beteiligten Parteien abhängig, so sind Arbeitskämpfe zwischen Personalrat und Arbeitgeber unzulässig, vgl. § 76 Abs. 2 BPersVG, § 75 PersVG Berlin. 25 Vgl. nur Bieback in Däubler, Rn. 489; Schlüter in Brox/Rüthers, Rn. 537; Zöllner!Loritz, §40 VI 7. d, allem. w.N. 26 Löwisch, Zulässiger und unzulässiger Arbeitskampf im öffentlichen Dienst, S. 8. 23
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3 Pusch
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Teil 1: Einführung
halten. 27 Für eine durchgreifende Reform des öffentlichen Dienstes fand sich allerdings keine Mehrheit. 28 Trotz der teilweise gravierenden Beeinträchtigungen des öffentlichen Lebens durch Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst (etwa 1974, 1980, 1992) ist auch in der Folgezeit das Streikrecht kaum in Frage gestellt worden. 29 Exemplarisch soll hier auf den Streik vom 10. bis zum 13. Februar 1974 hingewiesen werden, an dem sich bundesweit über 200.000 Arbeitnehmer30 aus nahezu allen Bereichen der Daseinsvorsorge beteiligten, und dessen Konzentration auf den Nahverkehr in vielen Orten zum Zusammenbruch des Straßenverkehrs führte. Zudem wurde besonders die Müllabfuhr bestreikt. 31 Die erzwungene Entgelterhöhung um 11% hätte neben den ökonomischen Folgen - die geschätzten Mehrausgaben der öffentlichen Haushalte betrugen 14,5 bis 15 Milliarden DM- fast zum Rücktritt des damaligen Bundeskanzlers Brandt geführt. 32 Auch der knapp zweiwöchige Streik vom 25. April 1992 bis zum 7. Mai 1992 ist hervorzuheben. Wieder beteiligten sich mehrere hunderttausend Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, 33 vor allem in den Bereichen Nahverkehr, Müllabfuhr, aber auch in Verwaltungen der Länder und des Bundes. Zudem wurden Einrichtungen der Bundeswehr, Kindertagesstätten, Flughäfen, der Postdienst und die Bahn bestreikt. 34 Der Arbeitskampf endete mit einer Entgelterhöhung um 5,4% und einem geschätzten volkswirtschaftlichen Schaden von 500 Mio. DM. 111. Kritik am Streikrecht für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes In der Tarifrunde 2000 wurde ein Streik erst in letzter Minute abgewendet, woraufhin diesem Problemfeld wieder vermehrt Beachtung geschenkt wurde. 35 In der Tat ist es zweifelhaft, ob die Gleichbehandlung von Arbeitnehmern in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst beim Streikrecht tatsächlich geboten ist, oder ob nicht vielmehr eine Unterscheidung, wie sie in den amerikanischen Vergleichsgebieten vorgenommen wird, zu bevorzugen wäre. Rüthers adressiert nur ein Problem, wenn er auf das seiner Ansicht nach zu Lasten der Arbeitgeber gestörte Verhandlungsgleichgewicht hinweist und dazu ausführt, Schäfer, Friedrich, in Verhandlungen des 48. Deutschen Juristentages, Bd. II 0 10 (26 ff.). Verhandlungen des 48. Deutschen Juristentages, Bd. II 0 198, 204. 29 Ablehnend nach einem Vergleich mit dem "Dritten Weg" der Kirchen jedoch Janssen, S. 64, m. w. N. zur Kritik am Streikrecht für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes auf in Fn. 2 (S.1). 30 Streikübersicht der ärV, abgedruckt bei Scherer, S. 22. 31 Scherer, S. 28, unter Bezugnahme auf die FAZ vom 12. Februar 1974, Dll Politik. 32 FAZ vom 15. Februar 1974, Dll Politik. 33 Streikübersicht der ärV, abgedruckt bei Scherer, S. 22. 34 Scherer, S.25f., unter Bezugnahme auf die FAZ vom 27. April1992 und 5. Mai 1992, Dll Politik. 35 Rüthers, FAZ vom 5. Juli 2000, S. 18. 27 28
B. Lösungsansätze in den Vergleichsgebieten
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die Geschichte der Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik habe gezeigt, daß die Arbeitgeber nach längstens zehn bis 14 Tagen erpreßbar gewesen seien. 36 Nicht von untergeordneter Bedeutung dürfte hierbei sein, daß die Reaktionsmöglichkeiten der Arbeitgeber auf Streiks im öffentlichen Dienst begrenzt sind. Sie beschränken sich im Regelfall auf Versuche, den Dienstbetrieb weitestgehend aufrechtzuerhalten. Aussperrungen, in der Privatwirtschaft als Kampfmittel der Arbeitgeberseite anerkannt und angewandt, sind zwar nach überwiegender Ansicht zulässig, 37 politisch jedoch nicht zu vertreten. Sie würden zu einer weiteren Verringerung öffentlicher Dienstleistungen führen und wurden, soweit ersichtlich, in der Nachkriegsgeschichte nicht durchgeführt. Den Arbeitgebern des öffentlichen Dienstes fehlt damit, jedenfalls faktisch, ein der Privatwirtschaft zur Verfügung stehendes KampfmitteL 38 Zum anderen wird vertreten, daß es im öffentlichen Dienst an vergleichbaren Risiken der Arbeitnehmer, die in der Privatwirtschaft deren Kampfbereitschaft mindern, fehle. Überzogene Tarifabschlüsse würden in der Privatwirtschaft die Existenz der Unternehmen und damit Arbeitsplätze gefährden. Diese Gefahr bestünde im öffentlichen Dienst nicht, hier würden, "wenn die Kassen nach zu hohen Tarifabschlüssen leer (seien), Steuern und Gebühren und Tarife erhöht". 39 Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft hätten daher ein eigenes Interesse an der Angemessenheil ihrer Tarifforderungen, das in gleicher Weise im öffentlichen Dienst nicht bestünde. Selbstverständlich blieben diese Kritikpunkte nicht unwidersprochen. 40 Unbestreitbar ist jedoch die besondere Betroffenheit der Allgemeinheit durch Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst. Arbeitskampfmaßnahmen der Gewerkschaften zielen hier unmittelbar auf die Beeinträchtigung der Allgemeinheit. 41 Diese kann, da der öffentliche Dienst oft bei der Erbringung von Dienstleistungen eine monopolartige Stellung hat, häufig nicht auf andere Anbieter ausweichen. Die Schäden nicht direkt an der Tarifauseinandersetzung beteiligter Dritter durch Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst sind daher erheblich. So müssen Arbeitnehmer, die in Folge eines Arbeitskampfes, etwa in Nahverkehrsbetrieben, nur verspätet oder gar nicht zu ihrer Arbeitsstelle gelangen, für den entgangenen Verdienst selbst einstehen; ein Anspruch auf Entgeltzahlung, etwa nach § 616 BOB, besteht nicht. Auch der Wirtschaft entstehen Schäden in erheblicher Höhe. Unannehmlichkeiten der Bevölkerung, etwa nicht geleerte Mülltonnen und überfüllte Straßen, kommen hinzu. Rüthers, FAZ vom 5. Juli 2000, S. l8. Vgl. dazu Teil 3, J.III.l., 2. 38 Seiter, Arbeitskampfparität, S. 62, zur Rechtfertigung einer branchenspezifisch zu bestimmenden Arbeitskampfparität; Keller, S. 175 f. 39 Rüthers, FAZ vom 5. Juli 2000, S. 18. 40 V gl. die ausführliche Analyse der Gegenpositionen in Teil 4, E. 41 Scherer, S. 36. 36 37
3*
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Teil 1: Einführung
Schließlich ist hervorzuheben, daß - anders als in der Privatwirtschaft - auch politische Überlegungen und personelle Verflechtungen von erheblichem Einfluß auf tarifliche Regelungsstreitigkeiten im öffentlichen Dienst sind. So werden in vielen Fällen in den Tarifverhandlungen sowohl die Arbeitgeber- als auch die Arbeitnehmerseite durch Gewerkschafter bzw. den Gewerkschaften nahestehende Repräsentanten vertreten, die Gegnerunabhängigkeit, Mitgarant eines echten Interessenausgleichs, ist zumindest fraglich. 42 Beispielhaft sei hier der Oberbürgermeister von Bochum, Ernst-Otto Stüber, genannt, der als Vorsitzender der kommunalen Arbeitgeberverbände Verhandlungsführer der Kommunen in der Tarifrunde 2000 war und dessen Mitgliedschaft in der ÖTV während dieser Zeit lediglich ruhte. Daß auch wahltaktische Erwägungen bei der Tarifeinigung eine Rolle spielen können, läßt die Tarifrunde 2000 vermuten. Nicht unvorteilhaft dürfte es für die rot-grüne Regierungskoalition sein, daß der abgeschlossene Tarifvertrag eine ungewöhnlich lange Laufzeit von mehr als zwei Jahren aufweist, die erst am 31. Oktober 2002, und somit höchstwahrscheinlich nach der im Herbst 2002 stattfindenden Bundestagswahl, endet. Es liegt nahe anzunehmen, daß Arbeitnehmer von einer erneut SPD-geführten Bundesregierung mehr Zugeständnisse erwarten werden als bei einem Machtwechsel im Parlament. Schon die hier skizzierten Unterschiede zwischen der Privatwirtschaft und dem öffentlichen Dienst, 43 die an dieser Stelle vorwegzunehmende und in den nächsten Teilen der Arbeit zu erarbeitende Erkenntnis, daß in den USA ein Tarifvertragssystem auch ohne Arbeitskampf funktionsfähig ist44 , sowie die unbestrittene Prämisse, daß der Arbeitskampf nicht als Selbstzweck, sondern funktional in einer Tarifvertragsordnung ohne Zwangsschlichtung lediglich als letztes Konfliktlösungsmittel für nötig erachtet wird, 45 führen zu der Frage nach Alternativen zum Streikrecht für den öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland.
C. Ziel der Arbeit Aus der dargestellten Spannungslage zwischen der Schädigung der Allgemeinheit durch Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst und den berechtigten Interessen der Beschäftigten an angemessenen Arbeitsbedingungen ergibt sich der Rahmen der vorliegenden Untersuchung: Aufgabe der Arbeit ist es zunächst, den status quo der Konfliktlösungsmechanismen beim Abschluß von Tarifverträgen im öffentlichen Dienst in den VergleichsgeRüthers, FAZ vom 5. Juli 2000, S.18. V gl. dazu umfassend Teil 4, E. II. 44 So im Ergebnis auch Keller, S. 63. 45 Hueck!Nipperdey!Säcker, S. 916; Löwisch, Zulässiger und unzulässiger Arbeitskampf im öffentlichen Dienst, S. 8; Rüthers, Streik und Verfassung, S. 72; Scherer, S. 78 f.; Blanke, AuR 1989, 1 (3). 42 43
C. Ziel der Arbeit
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bieten darzustellen und einer funktionellen Analyse zu unterziehen, mithin Ziele und Wirkungsweisen der jeweiligen Konfliktlösungsmechanismen zu betrachten. Weiterhin soll untersucht werden, ob in Deutschland eine Substitution der Arbeitskampfdrohung und des Arbeitskampfes durch andere Mittel in Betracht kommt, die deren Funktion weitestgehend erfüllen (Substitutionsfunktion) und gleichzeitig durch den Ausschluß des Arbeitskampfes die ununterbrochene Erbringung öffentlicher Dienstleistungen sicherstellen (Verbesserungsfunktion), ohne andere signifikante Nachteile zur Folge zu haben. Anregungen dafür werden aus der umfassenden Analyse der Regelungsmechanismen im Bundesstaat New York und in der Stadt New York gewonnen. 46 In diesem Zusammenhang werde ich belegen, daß die in Deutschland vorherrschende Ablehnung der Substitution des Streikrechts im öffentlichen Dienst durch eine erzwingbare Schlichtung insbesondere auf nicht verallgemeinerungsfähigen negativen historischen Erfahrungen mit dem letztgenannten Instrument beruht. Abschließend wird geklärt, ob die Einführung der unter funktionalen Gesichtspunkten vorgeschlagenen Regelungsmodelle - insbesondere des gesetzlichen Arbeitskampfverbots in Verbindung mit einem erzwingbaren Schlichtungsverfahren -in Deutschland verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt wäre. Die Untersuchung ist in verschiedene Richtungen begrenzt: Zum einen beschränkt sie sich auf die Lösung von Regelungskonflikten im öffentlichen Dienst, nicht in der Privatwirtschaft. Dabei ist nach der hier zugrunde gelegten herrschenden formellen Theorie Beschäftigter des öffentlichen Dienstes in der Bundesrepublik Deutschland, wer ständig im Dienst einer juristischen Person des öffentlichen Rechts tätig ist. 47 Zum anderen werden Regelungskonflikte untersucht. Rechtsstreitigkeiten zwischen den Tarifvertragsparteien, etwa über Rechte und Pflichten aus Tarifverträgen oder das Bestehen eines Tarifvertrages, sind den Arbeitsgerichten zugewiesen, § 2 Abs. 1 Nr. 1 ArbGG. Diese Auseinandersetzungen führen regelmäßig nicht zu Arbeitskämpfen, die nach h. M. in Deutschland auch unzulässig wären. 48 Rechtsstreitigkeiten betreffen damit das Spannungsverhältnis nicht. Des weiteren analysiert die Arbeit nur das Zustandekommen von Tarifverträgen. Dies führt zu einer Beschränkung in persönlicher und in instrumenteller Hinsicht. Nicht betrachtet wird die Ausgestaltung der Dienstbedingungen von Beamten. Sachlich rechtfertigt sich diese Beschränkung durch das für Beamte nach fast allgemeiner Ansicht bestehende Arbeitskampfverbot, das auch weitestgehend beachtet 46 Einen Überblick über die Rechtslage im öffentlichen Dienst in den USA liefern Keller, S. 36 ff. und Löwisch, Zulässiger und unzulässiger Arbeitskampf im öffentlichen Dienst. 47 Müller, B., Rn.5; Däubler, Streik, S. 2; Keller, S.l6; BVerwGE 30,81 (88). 48 Gamillscheg, S. 1113, m. w. N. in Fn.56; Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 275 Rn. 51 ff.; Seiter, S.496ff.; Kalb, Rn. l08ff.; a. A. Schumann in Däubler, Rn.l68.
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Teil 1: Einführung
wird. 49 Bei formaler Betrachtung können deren Tätigkeitsbedingungen nicht durch Tarifverträge bestimmt werden, da Tarifverträge neben den Beziehungen der Tarifvertragsparteien untereinander 50 nur Arbeitsverhältnisse regeln. 51 Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis der Beamten ist jedoch kein Arbeitsverhältnis. 52 Auch der Abschluß von Dienstvereinbarungen steht nicht im Zentrum der Betrachtung. Dieser Bereich stellt wegen des dort bestehenden Arbeitskampfverbots 53 keine Gefährdung für die ununterbrochene Erbringung von Dienstleistungen durch den öffentlichen Dienst dar, und betriff daher das eingangs bestimmte Spannungsverhältnis nicht. Außerdem regeln Dienstvereinbarungen auf Grund des Tarifvorbehalts (vgl. z. B. § 76 Abs. 2 BPersVG, § 75 PersVG Berlin) keine zentralen Arbeitsbedingungen wie etwa das Arbeitsentgelt, den Umfang der Arbeitszeit und die Dauer des Urlaubs, da hier der Tarifautonomie durch den Gesetzgeber Vorrang eingeräumt wird. 54 Ihre Bedeutung tritt daher hinter diejenige tarifvertraglicher Regelungen zuriick. Schließlich ist es nicht Gegenstand der Arbeit, den Entgeltfindungsprozeß im öffentlichen Dienst unter Beriicksichtigung der maßgeblichen ökonomischen, organisationspolitischen und politischen Faktoren umfassend zu untersuchen. 55 Insbesondere beleuchtet die Arbeit nicht, inwieweit die im Arbeitskampfsystem in Deutschland vereinbarten Arbeitsbedingungen angemessene Kompromisse konfligierender Interessen darstellen. Im Zentrum soll, wie bereits angedeutet, vielmehr die Suche nach einem funktionsäquivalenten Substitut stehen, um nicht erforderliche Beeinträchtigungen der Allgemeinheit zu vermeiden.
D. Gang der Untersuchung In einem ersten Schritt der Untersuchung wird die historische Entwicklung der amerikanischen Konfliktlösungsmechanismen vorgestellt (Teil 2). Dem schließt sich die Darstellung des status quo der Konfliktlösungsmechanismen in den Vergleichsrechtsordnungen an (Teil 3). Dabei wird zwischen den Verfahrensschritten vor und nach dem Scheitern der Tarifverhandlungen differenziert. Im darauffolgenden Teil 4 der Arbeit erfolgt die Analyse der verschiedenen Konfliktlösungsmöglichkeiten. Untersucht werden insbesondere deren Ziele und Wirkungsweisen. Zunächst gilt es dabei festzustellen, in welchem Umfang etwa der Keller, S. 66; mit Beispielen zu streikähnlichen Maßnahmen S. 265 ff. §2 TVG. 51 § I Abs. I Hs. 2 TVG. 52 Wiedemann, §I TVG Rn.I09. 53 § 66 Abs. 2 Satz 2 BPersVG. 54 Binkert/Germelmann, § 75 Rn. 1. 55 Vgl. hierzu Meissner, Entgeltpolitik für den öffentlichen Dienst; Behrens, Der Lohnbildungsprozeß im öffentlichen Sektor; Keller, Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst. 49
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D. Gang der Untersuchung
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Schutz der Allgemeinheit vor gezielter Schädigung durch Streiks bezweckt und wie dieser Schutz gewährleistet wird. Besonderes Augenmerk wird sodann auf die Anreize und Druckmittel gerichtet, die in den Vergleichsgebieten zu einer von den Parteien akzeptierten Einigung führen. In die Analyse ist die historische Entwicklung der unterschiedlichen Konfliktlösungsmechanismen mit einzubeziehen. Diese hilft, bestehende Lösungsansätze als primär historisch bedingt und damit überdenkenswert zu erkennen. Die Untersuchung mündet in funktionsäquivalente Regelungsvorschläge, die das Recht zum Arbeitskampf nicht mehr vorsehen und deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit abschließend erörtert wird (Teil 5 und Teil 6).
Tei/2
Historische Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts in den amerikanischen Vergleichsgebieten Ein Überblick über die Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts in den amerikanischen Vergleichsgebieten ist für das Verständnis der heutigen Rechtslage unerläßlich. Denn dadurch wird belegt, daß etwa auf Grund von historisch frühen, negativen Erfahrungen mit Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst gesellschaftspolitisch stets versucht wurde, an einem umfassenden Streikverbot in diesem Bereich festzuhalten. Zudem wird durch den historischen Abriß deutlich, daß bei der gesetzlichen Implementierung der Konfliktlösungsmechanismen in den amerikanischen Vergleichsgebieten die als Streiksubstitut in Betracht kommende erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeit, anders als die Zwangsschlichtung in Deutschland, nicht durch vorangegangene Mißerfolge belastet war. Eine kurze Darstellung der deutschen Entwicklung erfolgt in Teil4 im Zusammenhang mit der historischen Analyse der unterschiedlichen Konfli.ktlösungsmodelle.
A. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts der Privatwirtschaft Die im Bundesstaat New York und in der Stadt New York geltenden Konfliktlösungsmechanismen sind das Produkt einer fast 200jährigen Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts im öffentlichen Dienst der USA. Diese Entwicklung kann nicht völlig getrennt von der Evolution des kollektiven Arbeitsrechts in der Privatwirtschaft betrachtet werden, auch wenn sich die Regelungen mittlerweile stark unterscheiden.
I. Weg zur Anerkennung von Arbeitnehmerorganisationen und des Arbeitskampfrechts Nachdem die Rechtsprechung Zusammenschlüsse von Arbeitnehmern zunächst auf Grund der kartellrechtlichen Theorie des strafbaren wettbewerbsbeschränkenden Zusammenschlusses untersagt hatte und auch die nachfolgende, von der Entscheidung Commonwealth v. Hunt (1842) ausgehende Doktrin den Streik noch als zivilrechtliches Delikt einordnete, 1 wurde mit dem Sherman Antitrust Act von 1890 1
Kitzberger, S. 35.
A. Entwicklung der Privatwirtschaft
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auch durch den Gesetzgeber der Weg für eine kartellrechtliche Bekämpfung von Arbeitskampfmaßnahmen bereitet. In der Entscheidung Lowe v. Lawlor2 entschied das erkennende Gericht, daß der Sherman Act jeden Zusammenschluß untersage, der den freien Handel zwischen den Bundesstaaten blockiere, und daß damit auch Arbeitnehmerzusammenschlüsse unzulässig seien. Der 1912 verabschiedete Clayton Act brachte auf Grund des massiven politischen Druckes der Gewerkschaften Abhilfe. Kartellgesetze durften nach dessen § 6 nicht die Existenz von Arbeitnehmerorganisationen oder deren Tätigkeit zur Ausübung legitimer Ziele verbieten. Damit wurden Gewerkschaften grundsätzlich durch den Gesetzgeber anerkannt. Durch das während des ersten Weltkrieges gegründete National War Labor Board (NWLB) wurde neben dem Recht der Arbeitnehmer, sich zu organisieren, auch ausdrücklich das Recht, Tarifverhandlungen zu führen, gewährleistet. Diese Regelung wurde nach dem Krieg abgeschafft, da sie ihren Zweck, die Kriegsproduktion zu sichern, erfüllt hatte. Mit der 1921 verabschiedeten Entscheidung Duplex Printing Press Co. v. Deering3 führte der Supreme Court seine antigewerkschaftliche Rechtsprechung fort. Zwar standen nunmehr keine Schadensersatzforderungen mehr im Vordergrund. Die Entscheidung ermöglichte es jedoch den Arbeitgebern weiterhin, unter geringen Voraussetzungen gerichtliche Unterlassungsverfügungen gegen Arbeitskämpfe zu erwirken. 4 Der Gesetzgeber verhielt sich demgegenüber zunehmend arbeitnehmerfreundlich. Mit dem Railway Labor Act (RLA) wurden 1926 erstmals Gewerkschaftsrechte außerhalb des Krieges durch den Gesetzgeber ausdrücklich anerkannt und unter den Schutz des Gesetzes gestellt. 5 Schließlich untersagte der 1932 verabschiedete Norris-LaGuardia Act den Bundesgerichten, Zwangsmaßnahmen gegen Gewerkschaften zu verhängen. Etwas anderes galt nur bei betrügerischem oder gewalttätigem Verhalten. 6 Damit war der Rechtsprechung des Supreme Court in Auslegung des Sherman Antitrust Act und des Clayton Act die Grundlage entzogen. Von wesentlicher Bedeutung für die Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts der Privatwirtschaft war die Amtseinführung von Präsident F. D. Roosevelt im März 1933. Wesentliches Ziel der von Roosevelt eingeleiteten Politik war die Überwindung der Rezessionsfolgen, etwa der hohen Arbeitslosigkeit. Ohne geschichtliches Vorbild in den USA wurde das Wohlergehen der Arbeitnehmer direktes Ziel der Re208 u.s. 274 (1908). 254 U.S. 443 (1921). 4 V gl. zu den Einzelheiten Gould, S. 28 ff. 5 Gelhaus/0/dham, S. 45. 6 United States v. Hutcheson, 312 U.S. 219 (1941). 2
3
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Teil 2: Historische Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts
gierung. Zudem wurde die Bedeutung einer kollektiven Vertretung der Arbeitnehmer anerkannt, um mit den Arbeitgebern faire Arbeitsbedingungen auszuhandeln. 7 Ausdruck dieserneuen Politik, des "New Deal" , war 1935 die Verabschiedung des National Labor Relations Act (NLRA, auch Wagner Act). Mit diesem Bundesgesetz wurde die noch heute geltende rechtliche Basis für das kollektive Arbeitsrecht der Privatwirtschaft geschaffen. Kernpunkte des Gesetzes sind verschiedene Freiheiten der Arbeitnehmer, 8 etwa das Recht, eine Gewerkschaft zu gründen, ihr beizutreten oder sie zu unterstützen, mit dem Arbeitgeber in Tarifverhandlungen einzutreten sowie Arbeitskämpfe zu führen. II. Entwicklung der Schiedsgerichtsbarkeit Zentraler Bestandteil der Konfliktlösung beim Abschluß von Tarifverträgen im öffentlichen Dienst in den amerikanischen Vergleichsgebieten ist die Entscheidung des Regelungskonflikts durch ein Schiedsgericht. Dieses Instrument war zuvor in der Privatwirtschaft erfolgreich eingesetzt worden. Ein erster bedeutsamer Schritt zur Entwicklung eines Schiedsgerichtswesens für die Beilegung von Regelungskonflikten im Arbeitsrecht der USA war die Einsetzung eines Schiedsgerichts auf Grund einer Vereinbarung durch das "Pennsylvania Coal Industry 's Anthracite Board ofTrade" und die "Miners' Warkingman Benevolent Association" in 1871, die zu einem Schiedsspruch über die Festlegung der Arbeitsbedingungen führte.9 Im Jahre 1903 war ein Arbeitskampf im Kohlebergbau Anlaß für Präsident Theodore Roosevelt, eine Schiedskarnmission einzusetzen und das "Anthracite Board of Conciliation" zur Auslegung und Durchsetzung des Schiedsspruchs zu errichten. 10 Während des ersten Weltkrieges führten verschiedene Einzelstaaten zur Aufrechterhaltung der Produktion eine staatliche Zwangsschiedsgerichtsbarkeil ein, die auch für die Beilegung von Regelungsstreitigkeiten zuständig war. Entsprechende Bestimmungen, etwa des Industrial Relations Act of Kansas, wurdenjedoch vom U.S. Supreme Court für verfassungswidrig erklärt. 11 Der Railway Labor Act (RLA) von 1926 sah nur für Rechtsstreitigkeiten zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern eine erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeil vor. Die Tarifvertragsparteien wurden zwar verpflichtet, jede vertretbare Anstrengung zu unternehmen, um bei Regelungsstreitigkeiten zu einer Vereinbarung zu gelangen. Im Falle der Nichteinigung hielt jedoch das neu geschaffene "National Mediations Board" lediglich Mediationsmöglichkeiten bereit. 12 7 Dulles, S. 264. s Vgl. §7 NLRA. 9 La Rue, 42 The Arbitration Journal 1987, 13ff.; Kearney, S. 333. 10 Gruber, S. 5; Gould, S. l36. 11 Chas. Woljf Packing Co. v. Court of Industrial Relations of Kansas, 267 U.S.552. 12 Elkouri, S. 130.
A. Entwicklung der Privatwirtschaft
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Wahrend des zweiten Weltkrieges errichtete Präsident F. D. Roosevelt 1942, um die Kriegsproduktion durch Vermeidung von Arbeitskämpfen zu gewährleisten, das "National War Labor Board" (NWLB), das sich aus Arbeitnehmern, Arbeitgebern und Vertretern der Öffentlichkeit zusammensetzte (sog. "tripartite board"). 13 Das NWLB hatte die Befugnis, Konflikte, die geeignet waren, die Kriegsproduktion zu unterbrechen, durch Schlichtung, Schiedsspruch oder auf andere Art zu lösen. 14 Dabei war das NWLB sowohl für die Entscheidung von Rechts- als auch von Regelungsstreitigkeilen zuständig. Die Mehrzahl der über 20.000 entschiedenen Fälle betraf Regelungsstreitigkeiten. 15 Das NWLB hat die Entwicklung des Schiedsgerichtswesens im Arbeitsrecht der USA deutlich vorangetrieben. Zum einen wurden Verfahrensregeln für Schiedsgerichtsverfahren entwickelt. Zum anderen förderte dessen Tätigkeit die Ausbildung einer ausreichenden Anzahl erfahrener und qualifizierter Schiedsrichter. 16 Nach Beendigung des zweiten Weltkrieges bekannte sich der Gesetzgeber im 1947 verabschiedeten Labor Management Relations Act (LMRA) zu einer umfassenden Förderung der freiwilligen Einigung der Tarifvertragsparteien. Nach § 201 (b) LMRA ist es "national policy", die "Beilegung von Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern durch Tarifverhandlungen (zu fördern), ... indem ... staatliche Einrichtungen für die Schlichtung und freiwillige Schiedsgerichte zur Verfügung gestellt werden ...". Diese Aufgabe wird vom "Federal Mediation and Conciliation Service" wahrgenommen. Der Versuch von elf Bundesstaaten, nach dem zweiten Weltkrieg in der Privatwirtschaft für Bereiche mit Allgemeinwohlbezug eine erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeil einzuführen, scheiterte am Supreme Court, der in diesen Gesetzen einen Verstoß gegen die im NLRA und LMRA niedergelegten Grundsätze eines freien Tarifverhandlungssystems sah. 17 An dieser Rechtslage hat sich bis heute nichts wesentliches geändert. Als Quintessenz ist festzustellen, daß im Regelfall ein Schiedsgericht im Arbeitsrecht der Privatwirtschaft in den USA nur auf Grund von Vereinbarungen der Tarifvertragsparteien tätig wird. Gesetzlich vorgeschriebene Mediations- und Schiedsgerichtsverfahren (etwa nach dem RLA) bilden die Ausnahme, 18 sie beziehen sich zudem lediglich auf Rechts- und nicht auf Regelungsstreitigkeiten.
Elkouri, S. 179. Gruber, S . 8. 15 Elkouri, S.l32. 16 Gruber, S. 9f. 17 AmalgamatedAssociation ofStreet, Electric Railway & Motor CoachEmployees ofAmerica, Division 998 v. Wisconsin Employment Relations Board, 340 U.S. 383 (397); La Rue, 42 The Arbitration Journall987, 13ff. (16). 18 Gould, S. 136. 13 14
Teil 2: Historische Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts
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B. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes auf Bundesebene und in anderen Bundesstaaten Die Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes auf Bundesebene und in anderen Bundesstaaten hat, etwa durch die sogleich skizzierte Auswirkungen des Bostoner Polizeistreiks auf die öffentliche Meinung, auch die geltende Rechtslage in den amerikanischen Vergleichsgebieten beeinflußt. I. Zusammenschlüsse von Arbeitnehmern und erste Anerkennung von Gewerkschaften
Die Organisation der Arbeitnehmer des Bundes begann um 1830. 19 Mechaniker, Handwerker und andere Beschäftigte des Bundes schlossen sich den entsprechenden Fachgewerkschaften der Privatwirtschaft an. Nach der Überwindung der Wirtschaftskrise um 1870 bildeten sich erste eigenständige Arbeitnehmerorganisationen im Bereich des öffentlichen Dienstes, 20 sog. "associations", 21 deren Mitglieder sich nicht an den aufkommenden militanten Auseinandersetzungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern der Privatwirtschaft um die Verbesserung der Arbeitsbedingungen beteiligten. 22 Erst zu Beginn des 20. Jahrhunderts wurde die Gewerkschaftsbewegung auch im öffentlichen Dienst der USA stärker. 1912 verabschiedete der Kongreß ein Gesetz, das den Arbeitnehmern der Bundespost das Recht zugestand, Gewerkschaften zu bilden, den Lloyd-LaFollette Act. 23 II. Bostoner Polizeistreik Einen schweren Rückschlag erlitt die Gewerkschaftsbewegung im öffentlichen Dienst jedoch im Jahre 1919 durch den Sostoner Polizeistreik. Auf Grund der sich kaum an die steigenden Lebenshaltungskosten anpassenden Einkommen waren zu Beginn des 20. Jahrhunderts viele Polizisten mit ihren Arbeitsbedingungen unzufrieden und gewerkschaftlich organisiert. In Washington wie auch in Boston wurden die Polizisten angewiesen, aus den Gewerkschaften auszutreten. Dieser Anweisung kamen sie nicht nach. Vielmehr erklärte die Polizeigewerkschaft in Boston, daß die Mitgliedschaft in der "American Federation of LaBrili!Hallem!Lebow!Wade!Walther, 19 UCLA Law Rev. 1971/1972, 887 (893). Brill!Hallem!Lebow/Wade/Walther, 19 UCLA Law Rev. 1971/1972,887 (894-895). 21 Organisationen, die zu Beginn der Organisation von Arbeitnehmern hauptsächlich Wahltätigkeitsbestrebungen gewidmet waren. 22 Brill!Hallem/Lebow/Wade/Walther, 19 UCLA Law Rev. 1971/1972, 887 (894- 895). 23 Sharp, Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1992, 231 ff.; Piskulich, 19
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S.30.
B. Entwicklung des öffentlichen Dienstes auf Bundesebene
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bor" (AFL) - einer bundesweit agierenden Dachorganisation, deren Mitgliedsgewerkschaften nach dem ersten Weltkrieg in erheblichem Maße in Arbeitskämpfe verwickelt waren - nicht die Erfüllung der Dienstaufgaben der Polizei behindern würde. 24 Um einen Streik abzuwenden, unterbreitete ein vom Bürgermeister ernanntes Komitee einen Vermittlungsvorschlag, nach dem die Polizisten Gewerkschaftsmitglieder bleiben könnten, die Polizeigewerkschaft jedoch die AFL verlasse und ein Komitee aus einem Gewerkschafts-, einem Polizeivertreter sowie einer vom Bürgermeister bestimmten Person über Veränderungen der Arbeitsbedingungen entscheiden solle. Polizeipräsident Curtis verweigerte diesem Vorschlag die Zustimmung und suspendierte 19 Polizisten, allesamt Gewerkschaftsmitglieder, vom Dienst. 25 Die Suspendierungen waren der Auslöser für den Streik, dem sich am 9. September 1919 ca. 1.500 Polizisten, ungefähr 85% der Polizei Bostons, anschlossen. Boston erlebte eine Nacht der Plünderungen und Verbrechen. AufErsuchen des Bürgermeisters sandte der Gouverneur 5.000 Soldaten in die Stadt. Bei Zusammenstößen mit dem Militär wurden zwischen dem 10. und 13. September 1919 insgesamt acht Menschen getötet. Am 14. September 1919 war die Ordnung in der Stadt wiederhergestellt. 26 Der Streik war ein Mißerfolg. Weder wurde eine Wiedereinstellung der suspendierten Polizisten noch die Verbesserung der Arbeitsbedingungen erreicht. Die Arbeitsniederlegung führte in der öffentlichen Meinung zu einer weitgehenden Ablehnung von Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst. 27 Präsident Woodrow Wilson bezeichnete den Bostoner Polizeistreik in einer Rede in Helena (Montana) als "ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit". 28 111. Gründung von Spezialgewerkschaften und Arbeitskampfverbot Erst in den 30er Jahren begannen sich die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes wieder verstärkt zu organisieren. Im Jahre 1936 entstand unter dem Dach der AFL die erste bundesweit tätige Gewerkschaft für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, die "American Federation of State, County and Municipal Employees" (AFSCME). Ungefähr zur gleichen Zeit gründeten sich im öffentlichen Dienst die noch heute typischen Fachgewerkschaften, deren Zuständigkeiten an die von ihnen repräsentierten Berufe anknüpfen. 29 Trotz des durch das Common Law anerkannten Streikverbots sind zwischen 1942 und 1961 insgesamt 579 Streiks im öffentlichen Dienst der USA dokumentiert. 30 Taft, S. 348. Taft, S. 348. 26 Taft, S. 348. 27 Bri/1/Hallem/Lebow/Wade/Walther, 19 UCLA Law Rev. 1971/1972, 887 (895). 28 Taft, S. 348. 29 Bri/1/Hallem/Lebow!Wade/Wa/ther, 19 UCLA Law Rev. 1971/1972, 887 (895-896). 3D Coleman, S. 215. 24
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Teil 2: Historische Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts
IV. Unzulässigkeit von Tarifverhandlungen Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst waren noch nach dem zweiten Weltkrieg unzulässig, da der Staat seine Befugnis zur einseitigen Festlegung der Arbeitsbedingungen nicht delegieren dürfe ("Doctrine of Illegal Delegation of Power"). Die Regierung müsse stets in der Lage sein, die Arbeitsbedingungen zu jeder Zeit zu verändern, daher sei eine vertragliche Bindung unzulässig.31 Aus diesem Grund seien auch bereits die- auf eine vertragliche Bindung gerichteten- Tarifverhandlungen unzulässig. 32 Teilweise wurde auch argumentiert, daß das Streikrecht notwendige Voraussetzung eines Tarifvertragssystems sei. Da Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes kein Streikrecht besäßen, könne es auch kein Recht auf Tarifverhandlungen geben ("Doctrine of Illegality because of Strike Potential"). 33 Für die Zulässigkeil von Tarifverhandlungen und Tarifverträgen im öffentlichen Dienst sprach sich dagegen 1951 der Supreme Court von Connecticut mit der Begründung, es gäbe keine gesetzliche Regelung, die solchen Verhandlungen entgegenstünde, aus.34 Als vermittelnde Lösung zwischen diesen Extrempositionen wurden Tarifverträge für zulässig erachtet, die dem Arbeitgeber ermöglichten, den Vertrag zu jeder Zeit ohne Vorliegen eines Grundes zu kündigen. 35 V. Anerkennung von TarifverhandlungenExecutive Order 10988, FLRA36 Eine neue Ära 37 in der Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes wurde durch die Executive Order 10988 38 begründet. Die 1962 von Präsident Kennedy erlassene Verordnung gewährte Mitarbeitern der Bundespost das Recht, sich gewerkschaftlich zu organisieren. Zudem erhielten die Gewerkschaften die Befugnis, als anerkannte Vertreter der Arbeitnehmer Tarifverhandlungen für diese zu führen. Durch diese Verordnung wurde erstmals umfassend das Recht zur gewerkschaftlichen Betätigung im öffentlichen Dienst durch eine Rechtsnorm des Bundesrechts legitimiert. Lefkowitz/Osterman/Townley, S. 10. Springfield v. Clouse, 206 S. W. 2d 539 (1947). 33 Lejkowitz/Osterman!Townley, S. 11. 34 Norwalk Teachers' Association v. Board of Education, 83 A. 2d 482 (1951). 35 Civil Serv. Forum v. New York City Transit Auth., 163 N.Y.S. 2d 476. 36 Federal Labor Relations Act. 37 Piskulich, S. 31; Brill/Hallem/Lebow/Wade/Walther, 19 UCLA Law Rev. 1971!1972, 887 (905). 38 Die "Executive Order" ist eine Verordnung des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika, die ohne Zustimmung des Parlaments zustande kommt. 31
32
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Im Anschluß daran wurde das Organisationsrecht der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes auch durch die Gesetzgeber vieler Einzelstaaten anerkannt. 39 Erst 1978 wurden jedoch auch den sonstigen Beschäftigten des Bundes durch den Federal Labor Relations Act (FLRA) ähnliche Rechte zuerkannt. Allerdings beschränkt der FLRA die Verhandlungsrechte der Gewerkschaften erheblich, indem er Verhandlungsgegenstände ausschließt, die bereits gesetzlich geregelt sind. 40 Hierauf hat schon Löwisch hingewiesen, der ausführte, daß auf Grund dieser Ausnahme keine Tarifverhandlungen geführt werden können, die etwa Entgelt, Arbeitszeit oder Urlaub betreffen. 41 Letzteres trifft zwar in dieser Allgemeinheit nicht zu, da entsprechende Arbeitsbedingungen teilweise nicht gesetzlich geregelt sind. Aber für die weit überwiegende Mehrheit der Bundesbediensteten (ca. 97%) 42 beschränken sich die zulässigen Verhandlungsgegenstände tatsächlich auf die "betrieblichen Arbeitsbedingungen". 43
C. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes im Staat New York Der Bund hat keine Gesetzgebungskompetenz für die Regelung des Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes der Bundesstaaten. 44 Daher hat sich auch im Bundesstaat New York, insbesondere nach dem zweiten Weltkrieg, ein eigenes Regelungssystem entwickelt. I. Arbeitskämpfe in der Nachkriegszeit
Die Nachkriegsjahre waren in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst durch eine Vielzahl von Streiks gekennzeichnet. Im Jahre 1946legten Arbeitnehmer der Stadt Rochester die Arbeit nieder. Dies führte zu einem Zusammenbruch der städtischen Dienste. 45 Am 28. Mai 1946 solidarisierten sich Arbeitnehmer der Privatwirtschaft mit den Streikenden, und der Ausstand von ca. 30.000 Arbeitnehmern lähmte die gesamte Region Rochester.46 Eine Streikdrohung der Transportarbeiter 39 Bereits vor Kennedys Verordnung war im Bundesstaat Wisconsin 1959 ein ähnliches Gesetz in Kraft getreten, vgl. Newhouse· S· 38. 4o 5 USCA § 7103 (14) (C). 41 Löwisch, Zulässiger und unzulässiger Arbeitskampf im öffentlichen Dienst, S. l4. 42 Griffin, 129 Military Law Rev. 1990, 141 (148). 43 Löwisch, Zulässiger und unzulässiger Arbeitskampf im öffentlichen Dienst, S.l4. 44 Gegen die Anwendung der "commerce clause" zur Begründung der Gesetzgebungskompetenz etwa 426 U. S. 833; vgl. ausführlich Piskulieh, S. 32-33. 45 Lefkowitz, S. 4. 46 Donovan, S . 2f.
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der Stadt New York führte der Öffentlichkeit ebenso wie eine Arbeitsniederlegung der Lehrer in Buffalo im Jahre 1947 vor Augen, wie empfindlich Arbeitsniederlegungen im öffentlichen Dienst die Allgemeinheit treffen können.47
II. Der Condon-Wadlin Act (1947) Auf Grund dieser negativen Erfahrungen wurde 1947 der Condon-Wadlin Act 48 verabschiedet, der Streiks im öffentlichen Dienst untersagte. Zweck des Condon-Wadlin Act war es, Arbeitnehmer durch gesetzliche Sanktionsmöglichkeiten von der Teilnahme an Streiks abzuschrecken. 49 In Ergänzung des Civil Service Law bestimmte das Gesetz expressis verbis ein Streikverbot, 50 definierte den Begriff Streik, 51 verbot allen Vorgesetzten im öffentlichen Dienst des Staates, einen Streik für zulässig zu erklären, 52 ordnete die Entlassung aller Arbeitnehmer an, die gegen das Gesetz verstießen 53 und bestimmte, daß für den Fall der Wiedereinstellung des Arbeitnehmers dessen Entgelt der Vergütung vor dem Streik entsprechen und nicht vor Ablaufvon drei Jahren nach Wiedereinstellung ansteigen sollte. 54 Zudem trug ein Arbeitnehmer, der während eines Streiks nicht zur Arbeit erschien, die Beweislast dafür, daß er nicht am Streik teilgenommen hatte. 55 Allerdings gab das Gesetz den Arbeitnehmern keine effektive Möglichkeit, ihre Forderungen in rechtmäßiger Weise durchzusetzen. Daher kam es auch nach dessen Verabschiedung zu weiteren Streiks. Nur in wenigen Fällen wurden allerdings die Sanktionsmöglichkeiten des Condon-Wadlin Act genutzt. 56 Deren Anwendung lag im Ermessen des jeweiligen Arbeitgebers, so daß es zu unterschiedlichen Verfahrensweisen innerhalb des Bundesstaates New York kam. 57 Während die Sanktionen gegenüber kleineren Arbeitnehmerorganisationen im Norden des Bundesstaates oft angewandt wurden, blieben größere, meist städtische Gewerkschaften, wie etwa die Gewerkschaft der Transportarbeiter, von den Folgen des Gesetzes verschont. 58 Lefkowitz!Osterman/Townley, S.16. 1947 N.Y. Laws 391. 49 Donovan, S. 5. 50 § 22a Abs. 2 Civil Service Act, § 1 Condon-Wadlin Act, 1947 N.Y. Laws 391. 51 § 22a Abs. 1 Civil Service Act, §I Condon-Wadlin Act, 1947 N.Y. Laws 391. 52 § 22 a Abs. 3 Civil Service Act, § 1 Condon-Wadlin Act, 1947 N. Y. Laws 391. 53 § 22 a Abs. 4 Civil Service Act, § I Condon-Wadlin Act, 1947 N. Y. Laws 391. 54 § 22 a Abs. 5 a, 5 b Civil Service Act, § 1 Condon-Wadlin Act, 1947 N. Y. Laws 391. 55 § 22a Abs. 5 a, 5 b Civil Service Act, § 1 Condon-Wadlin Act, 1947 N.Y. Laws 391. 56 Hagerty, S. 97; Beispiele bei Donovan, S. 6f. 51 Hagerty, S. 97. 58 Donovan, S. 7; Hagerty, S. 98. 47 48
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III. Exekutivorder des Gouverneurs Dewey (1950) Eine Exekutivorder des Gouverneurs Dewey aus dem Jahre 1950 brachte die Gewerkschaften der Anerkennung des Rechts, Tarifverhandlungen führen zu dürfen, näher. 59 Die Verordnung gewährte den Arbeitnehmern das Recht, Arbeitnehmerorganisationen beizutreten. Verhandlungsrechte der Gewerkschaften wurden damit jedoch noch nicht begründet, so daß eine konsensuale Lösung von Regelungsstreitigkeiten nach wie vor nicht vorgesehen war. IV. Änderungen des Condon-Wadlin Act (1963) In den 60er Jahren unterbreitete der für Arbeitsrecht zuständige Parlamentsausschuß ("Joint Legislative Committee on lndustrial and Labor Conditions") verschiedene Vorschläge zur Änderung des Condon-Wadlin Act. Ausgangspunkt war die Einschätzung, daß das Gesetz seine Funktion, Streiks zu unterbinden, nicht erfüllt habe. 60 Dafür seien mehrere Gründe ursächlich, u. a. die unangemessen harten Strafen, die von öffentlichen Arbeitgebern regelmäßig nicht verhängt würden. Außerdem beinhalte das Gesetz keine Regelung zur Lösung des Konflikts, der für den Streik ursächlich gewesen sei. 61 Auf Grund dieses Berichtes trat am 23. April 1963 eine Ergänzung des CondonWadlin Act in Kraft. Damit wollte Gouverneur Rockefeiler die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen das Gesetz modifizieren, um es leichter durchsetzbar zu machen. Folglich blieb das Streikverbot unverändert, die Sanktionen wurden jedoch abgemildert. So war eine Entgelterhöhung nach Wiedereinstellung lediglich für die Dauer von sechs Monaten (vorher drei Jahre) ausgeschlossen. 62 Auch verlor der Arbeitnehmer seinen Kündigungsschutz ("tenure") lediglich für ein Jahr statt für fünf Jahre. 63 Diesen Veränderungen zugunsten der Arbeitnehmer stand eine zwingende Gehaltsminderung gegenüber. Für jeden Streiktag war das Arbeitseinkommen um das Entgelt von zwei Arbeitstagen zu kürzen.64 Zudem war nach dem Gesetz jeder Steuerzahler des Staates New York befugt, ein Gerichtsverfahren anzustrengen, mit dem der Gehaltsabzug erzwungen werden konnte. 65 Die Regelung war zur Erprobung bis zum I. Juli 1965 befristet. 66
59 60
61 62 63 64 65
66
Dewey, S. 613-616. Joint Legislative Committee on Industrial and Labor Conditions, S. 3. Joint Legislative Committee on Industrial and Labor Conditions, S. 3. §I Amanding Law, § 1 Amanding Law, § 1 Amanding Law, §2 Amanding Law, § 3 Amanding Law,
4 Pusch
1963 N.Y. 1963 N.Y. 1963 N.Y. 1963 N.Y. 1963 N. Y.
Laws 702. Laws 702. Laws 702. Laws 702. Laws 702.
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V. Versagen des geänderten Condon-Wadlin Act (1965) Verschiedene Arbeitskämpfe im Jahre 1965 zeigten, daß auch der geänderte Condon-Wadlin Act nicht in der Lage war, Arbeitskämpfe zu unterbinden. So begann beispielsweise Anfang 1965 der längste Streik in der Geschichte des öffentlichen Dienstes der Stadt New York. 6.000 Beschäftigte der Sozialämter traten in einen 28tägigen Ausstand. 67 Die Arbeitsniederlegung wurde mit einem Kompromiß beendet. 68 Ab dem 1. Juli 1965 trat, nach erfolglosem Ablauf der Erprobungsfrist der Gesetzesänderung, wieder die ursprüngliche Fassung des Condon-Wadlin Act in Kraft. Anfang 1966 brachte der Ausstand der New Yorker Transportarbeiter den öffentlichen Personenverkehr in der Stadt New York für zwölf Tage zum Erliegen. Der durch diesen Streik verursachte Schaden wird auf ca. eine Milliarde US-Dollar geschätzt. 69 Wiederum wurden die nach dem Condon-Wadtin Act vorgesehenen Strafen, diesmal sogar durch einen Steuerzahler vor Gericht zunächst erfolgreich eingefordert, 70 nicht verhängt, sondern eine Amnestie erlassen. 71 VI. Das "Taylor Law" (1967) Nach der Beilegung des Streiksam 15. Januar 196672 beauftragte der Gouverneur eine Kommission, die aus fünf Arbeitsrechtsexperten bestand, mit der Ausarbeitung eines Gesetzesvorschlags zur Lösung des Streikproblems. 73 Offiziell wurde die Kommission als "Governors Committee on Public Employee Relations" bezeichnet- die gebräuchliche Bezeichnung ist jedoch, in Anlehnung an ihren Vorsitzenden George W. Taylor, Taylor-Committee. 74 Das Taylor-Committee führte in Vorbereitung des Gesetzesentwurfs u. a. Gespräche mit Vertretern der Arbeitgeber, der Gewerkschaften sowie mit Mediatoren und Schiedsrichtern.75 Am 31. März 1966 übermittelte die Kommission ihren Abschlußbericht Dieser sah neben der Aufhebung des Condon-Wadlin Act 76 unter anderem die Verabschiedung eines Gesetzes vor, das den Beschäftigten des öffentlichen Dienstes das Recht auf Organisation und Repräsentation durch eine Arbeitnehmervertretung einräumen und Donovan, S. 12. V gl. die Erörterung unter Teil 2, D. III. 2. 69 Lefkowitz!Osterman/Townley, S. 21 . 70 George Weinstein v. New York City Transit Authority, 267 N.Y.S. 2d 111. 71 1966 N.Y. Laws 6. 72 Donovan, S. 23. 73 Lefkowitz!Osterman/Townley, S. 22. 74 Lefkowitz/Osterman/Townley, S. 22. 75 Donovan, 5.27. 76 Taylor-Committee, S. IV. 67
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die öffentlichen Arbeitgeber verpflichten sollte, mit den Arbeitnehmerorganisationen über Tarifverträge zu verhandeln. Zudem sollte eine zu errichtende unabhängige Institution für die Lösung von Streitigkeiten zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern zuständig sein (das sog. "Public Employment Relations Board"- PERB). Streiks sollten weiterhin verboten und Verstöße gegen dieses Verbot sanktioniert werden. 77 Statt des Arbeitskampfes war vorgesehen, daß der Gesetzgeber die Arbeitsbedingungen nach einer öffentlichen Anhörung der Tarifvertragsparteien einseitig regeln sollte. 78 Der auf diesem Bericht basierende Gesetzesentwurf wurde unter dem Druck der Öffentlichkeit, die befürchtete, daß die New Yorker Polizei und die Feuerwehr die Arbeit niederlegen könnten, nach einem Kompromiß zwischen Demokraten und Republikanern im Jahre 1967 Gesetz. 79 Das Gesetz trat zum I. September 1967 in Kraft und wird in Anlehnung an den Vorsitzenden der Kommission "Taylor Law" genannt. Der von den Demokraten erstrebte Kompromiß wollte insbesondere sicherstellen, daß die Stadt New York eine eigenständige Regelung einführen könnte. Eine Expertenkommission hatte diese unter Leitung von Sau! Wallen bereits erarbeitet. Deren Vorschlag sah insbesondere die Gründung einer Behörde vor, die von drei Personen, je einem Vertreter der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite sowie einem unparteiischen Mitglied, geleitet werden sollte. 80 Zum anderen verlangten die Demokraten eine Beschränkung der Maximalstrafe, die gegen eine Gewerkschaft im Falle eines Verstoßes gegen ein gerichtliches Verbot verhängt werden könnte. Beide Forderungen wurden von den Republikanern akzeptiert. 81 Die gegen eine Gewerkschaft für jeden Streiktag zu verhängende Höchststrafe wurde auf$ 10.000 oder die Summe der Mitgliedsbeiträge einer Woche festgelegt, wobei die jeweils niedrigere Summe maßgeblich ist. Lokale Gebietskörperschaften können eigene Gesetze erlassen, soweit diese im wesentlichen mit dem Taylor Law übereinstimmen, wobei der Stadt New York eine Sonderrolle eingeräumt wird. 82
D. Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes in der Stadt New York Die Entwicklung des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes der Stadt New York steht- wie soeben bereits skizziert- in enger Wechselwirkung mit der des Bundesstaates. Auf die Erörterungen unter C. kann daher zunächst Bezug Taylor-Committee, S. IV. Taylor-Committee, S. VII. 79 Lefkowitz, S. 6. 80 Lefkowitz, S. 6. 81 Lefkowitz/Osterman/Townley, S. 23. 82 Donovan, S. 50-51; vgl. dazu sogleich unter Teil 2, D. 77 78
4*
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genommen und hier lediglich auf die Besonderheiten der Entwicklung in der Stadt New York eingegangen werden. I. Vorläufige Regelung durch Bürgermeister Wagner (1954)
Bürgermeister Wagner wurde 1953 gewählt. Eine seiner ersten Amtshandlungen war im Jahr 1954 die Gründung einer Abteilung für kollektives Arbeitsrecht und einer Abteilung für Personalfragen ("Department ofLabor and Department ofPersonnell"). Die Abteilungen hatten u. a. die Aufgabe, ein Programm zur Gestaltung des kollektiven Arbeitsrechts in der Stadt New York zu entwickeln, das, insbesondere auch wegen der wenig erfolgreichen Geschichte des Condon-Wadlin Act, neue Wege zur Gestaltung der Beziehungen zwischen der Stadt und ihren Beschäftigten aufzeigen sollte. 83 In einer vorläufigen Regelung vom 21. Juli 1954 84 erkannte der Bürgermeister den Beschäftigten der Stadt verschiedene Rechte zu, beispielsweise den Schutz vor Benachteiligung auf Grund der Mitgliedschaft in einer Arbeitnehmerorganisation. Zudem wurde in jeder Behörde ein Ausschuß eingerichtet, in welchem Vertreter der Arbeitnehmer und der Stadt über Arbeitsbedingungen, wie Arbeitszeit oder Arbeitsentgelt, und die Verbesserung der Effektivität der Behörde beraten konnten.85 Weitere Maßnahmen zugunsten der Gewerkschaften kennzeichneten diese Periode. So wurde 1956 das Prinzip des automatischen Abzugs der Gewerkschaftsbeiträge vom Einkommen der Arbeitnehmer durch die Stadt und deren Überweisung an die Gewerkschaften schriftlich fixiert. 86 Letzteres führte zu einer erheblichen Reduzierung der Transaktionskosten der Gewerkschaften und damit zu einer Verbesserung des Klimas zwischen den Arbeitnehmerorganisationen und der Stadt New York. II. Verordnung Nr. 49- Little Wagner Act (1958) Am 31. März 1958 wurde durch Bürgermeister Wagner die Verordnung Nr. 49 ("Executive Order on the Conduct of Labor Relations Between the City of New York and It's Employees") 87 erlassen, 88 die auch als "Little Wagner Act" bezeichnet wird 89 und die vorläufige Regelung vom 21. Juli 1954 ablöste. Ihr lag die Auffassung zugrunde, daß Konflikte zwischen den Arbeitnehmern und der Stadt am besten Horton, S. 24. Vgl. Department of Labor and Department of Personell, Appendix A, S. 36-41 . 85 Vgl. Department ofLabor and Department of Personell, Appendix A, S. 36-41 . 86 Vgl. Department of Labor and Department of Personell, Appendix A, S. 36-41 . 87 Executive Order No.49. 88 New York City -Employee Relations Program 1963, S. 3- 10. 89 Horton, S. 30. 83 84
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durch eine Beteiligung der Beschäftigten an der Ausgestaltung ihrer Arbeitsbedingungen zu vermeiden seien,§ 2 der Verordnung Nr. 49. Die Verordnung beinhaltete das Recht der Arbeitnehmer, sich zu organisieren, § l, und sich in Beschwerdeverfahren und Tarifverhandlungen von einer Gewerkschaft vertreten zu lassen, § 7. Der Gewerkschaft, welche die Mehrheit einer bestimmten Arbeitnehmergruppe vertrat, wurde das Recht eingeräumt, exklusiv für einen bestimmten Zeitraum diese Arbeitnehmer (sog. Verhandlungseinheit - "bargaining unit") in Tarifverhandlungen zu vertreten, § 3. Die Verhandlungseinheit war regelmäßig Teil einer Behörde. 90 Sie wurde durch den Leiter der Stadtabteilung für Arbeit ("Labor Commissioner") auf Antrag einer Arbeitnehmerorganisation festgelegt. Bis 1968 wurden in der Stadt New York 800 Bescheinigungen über die Vertretungsberechtigung einer Arbeitnehmerorganisation für eine bestimmte Arbeitnehmergruppe ausgestellt. 91 Hier liegen bereits die Anfänge für die später problematische starke Dezentralisierung von Tarifverhandlungen in der Stadt New York. Bei Verstößen gegen die Verordnung Nr. 49 konnte die zuständige Abteilung der Stadt alle erforderlichen Schritte unternehmen, § 8. Allerdings führte die Verordnung nicht zu einer umfassenden Beteiligung der Arbeitnehmerorganisationen an der Festlegung der Arbeitsbedingungen durch Tarifverträge. Denn zur Umsetzung der Verordnung Nr. 49 erließ die Stadtabteilung für Arbeit im Jahre 1960 Verfahrensvorschriften. 92 Diese beschränkten zum einen die Verhandlungsgegenstände, zum anderen stellten sie besondere Anforderungen an die Gewerkschaften, die den Abschluß von Tarifverträgen anstrebten. Nicht verhandelbar waren Regelungsgegenstände, die unter die Entscheidungsprärogative des Managements fielen. 93 Zu den zulässigen Verhandlungsgegenständen gehörten etwa die Vergütung, Arbeitszeitregelungen, Gehaltsnebenleistungen und Beförderungen.94 Voraussetzung für die Aufnahme von Tarifverhandlungen war, daß die Arbeitnehmerorganisation mehr als 50% aller Arbeitnehmer der Stadt in einer Beschäftigungsgruppe repräsentierte. Dieses Kriterium war insbesondere dann, wenn die betroffenen Arbeitnehmergruppen in mehreren Behörden arbeiteten, nur schwer zu erfüllen. So waren im August 1962 erst 162 Arbeitnehmergruppen durch Gewerkschaften vertreten. Dies entsprach 60.000 gewerkschaftlich vertretenen Arbeitnehmern, 95 mithin lediglich einem Fünftel der ca. 300.000 Beschäftigten der Stadt. 96 Schließlich war auch die letzte Stufe der Konfliktbewältigung bei Scheitern der Tarifverhandlungen nicht geeignet, eine von Gewerkschaftsseite akzeptierte Lösung Horton, S . 34. Horton, S. 32. 92 Horton, S. 34; Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 30. 93 V gl. dazu die heute geltende Regelung, erläutert in Teil 3, B. II. 2. b) aa). 94 Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 3 1. 95 Lefkowitz/Osterman!Townley, S. 31 . 96 Horton, S. 31. 90 91
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zu gewährleisten. Gemäß § 5 der Verordnung Nr. 49 war in diesem Fall das Einschreiten des Labor Commissioner vorgesehen, der vom Bürgermeister ernannt wird. In den seltenen Fällen, in denen die Lösung des Regelungsstreits einem ad hoc gegründeten Gremium überantwortet wurde, bestand dieses, da vom Bürgermeister ernannt, aus dessen politischen Vertrauten. 97 Eine gleichberechtigte Teilhabe der Gewerkschaften an der Regelung der Arbeitsbedingungen fand damit nicht statt. 111. Das New York City Collective Bargaining Law (1967) Eine gesetzliche Regelung durch das New York City Collective Bargaining Law (NYCBL) wurde zum einen durch die steigende Kritik am Condon-Wadlin Act und zum anderen durch den Streik der Beschäftigten in den Sozialämtern der Stadt New York beschleunigt. 1. Streik der Beschäftigten der Sozialämter der Stadt New York Gewerkschaftliches Ziel dieses 28tägigen Streiks, der am 4. Januar 1965 begann, 98 war neben einer Entgelterhöhung insbesondere auch die Reduzierung der Arbeitsbelastung. Die Arbeitgeberseite vertrat bezüglich der letztgenannten Forderung die Auffassung, daß dieser Regelungsgegenstand unter die Entscheidungsprärogative des Managements falle und daher nicht verhandelbar sei. Der Streik wurde von zwei der mächtigsten Gewerkschaften der Stadt geführt, der "Social Service Employee's Union" (SSEU) und Local371 der Gewerkschaft DC 37. Die Verhandlungen mit beiden Arbeitnehmerorganisationen scheiterten im Dezember 1964. Auf Grund des Streiks mußten zwei Drittel der Sozialämter der Stadt schließen. 99 Am 5. Januar 1965 wurden auf Grundlage des Condon-Wadlin Act über 5.000 Beschäftigte entlassen. 19 Gewerkschaftsfunktionäre, die eine Unterlassungsverfügung des Supreme Court der Stadt New York verletzt hatten, wurden am 25. Januar 1965 inhaftiert. 100 Um den Streik zu beenden, bestellte Bürgermeister Wagner einen neutralen Dritten, Charles Schottland, zum Vorsitzenden eines Untersuchungsausschusses, der die Hintergründe des Arbeitskampfes untersuchen sollte. 101 Die Arbeitsniederlegung endete mit dem bereits angedeuteten Kompromiß, 102 nach dem die unabhängige Kommission unter Vorsitz von Schottland die Forderungen der Arbeitnehmer überprüfen, die Gewerkschaftsfunktionäre freigelassen und die Strafen nach dem Condon-Wadlin Act ausgesetzt werden sollten, bis dessen Verfassungsmäßigkeit überprüft worden sei. Horton, S. 40. Horton, S. 68. 99 Horton, S. 68. 100 Horton, S. 68. 101 Horton, S. 68. 102 Vgl. Teil2, C.IV. 97 98
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Die Verfassungsmäßigkeit des Condon-Wadlin Act wurde bestätigt. 103 Gleichwohl wurden die Strafen nie verhängt, da das Parlament - wie auch in weiteren Fällen - eine Amnestie beschloß. 104 Die Kommission unterbreitete ihren Einigungsvorschlag, den sowohl die Stadt New York als auch die beteiligten Gewerkschaften akzeptierten. In dessen Umsetzung wurden Anfang Juni 1965 zwei Tarifverträge abgeschlossen, die fast vollständig die Forderungen der Gewerkschaften erfüllten. Damit war zum ersten Mal in der Geschichte des kollektiven Arbeitsrechts der Stadt New York der Vorschlag eines neutralen Gremiums unmittelbar ursächlich für einen konkreten Tarifvertrag geworden. Beide Verträge enthielten unter anderem die Klausel, nach der sich die Stadt New York für die Zukunft verpflichtete, über Einkommen, Beförderungen, die Arbeitsbelastung usw. zu verhandeln. 105 Damit war ein zentrales Arbeitnehmeranliegen, der Umfang der Arbeitsbelastung, in einem Pilotarbeitskampf zu einem zulässigen Verhandlungsgegenstand erklärt worden. Für die Verabschiedung des NYCBL war- und das wird regelmäßig in der existierenden Literatur zum NYCBL übersehen- bedeutsam, daß sich die Stadt in den Verträgen zudem verpflichtete, einen Ausschuß aus Vertretern der Gewerkschaften, der Stadt und unparteiischen Mitgliedern zu gründen (Tripartite Committee, nachfolgend auch Dreiparteienkomitee). Dieser Ausschuß sollte das bestehende Tarifvertragsrecht der Stadt überprüfen und Vorschläge zu dessen Umgestaltung unterbreiten. 106 2. Tätigkeit des Dreiparteienkomitees Am 26. Juli 1965 beauftragte Bürgermeister Wagner das Dreiparteienkomitee unter Schirmherrschaft der Vereinigung der amerikanischen Schiedsrichter ("American Arbitration Association") damit, nach informellen Gesprächen mit Vertretern der Stadt und der Arbeitnehmer, verbesserte Regelungen für die Durchführung von Tarifverhandlungen vorzuschlagen. 107 Das Eigeninteresse der Vereinigung der amerikanischen Schiedsrichter dürfte maßgeblichen Einfluß darauf gehabt haben, daß das Dreiparteienkomitee die Tätigkeit unabhängiger Dritter mit in die später vorgeschlagenen Konfliktlösungsmechanismen aufnahm. 108 City ofNew York v. Social Service Employees Union, 266 N.Y.S. 2d 277. 1966 N.Y. Laws 808. 105 Tarifvertrag zwischen der Stadt New York und DC 37 vom 4. Juni 1965, Art. XVI ( 1) S.IO. 106 Tarifvertrag zwischen der Stadt New York und DC 37 vom 4. Juni 1965, Art. XVI (2) S.10. 107 Horton, S. 70; Lefkowitz/Osterman/Townley, S. 33. 108 Horton, S. 70. 103
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Am 11. Januar 1966 kam es zu dem bereits als wesentlichen Auslöser für die Verabschiedung des Taylor Law angeführten Streik der Beschäftigten der New Yorker Transitbehörde. 109 In einem Memorandum an Bürgermeister Lindsay vom 31. März 1966- zeitgleich mit der Veröffentlichung des Berichts der Taylor-Kommission im Bundesstaat New York- schlug das Dreiparteienkomittee dem Bürgermeister einstimmig erhebliche Veränderungen im bestehenden Tarifvertragssystem der Stadt New York vor. Im wesentlichen seien drei Punkte für die Arbeitskämpfe verantwortlich, zum einen die Nichtumsetzung der von der Stadt New York angekündigten verstärkten Nutzung von Kollektivverhandlungen mit den Arbeitnehmerorganisationen (Executive Order Nr. 49), zum anderen Unklarheiten zwischen den Tarifvertragsparteien über die tarifvertraglich regelbaren Verhandlungsgegenstände und schließlich das Fehlen einer vorab bestimmten Verfahrensweise für den Fall des Scheiteros der Tarifvertragsverhandlungen. 110 Eine der vorgeschlagenen Veränderungen war die Errichtung des Office of Collective Bargaining (OCB), einer unparteiischen Institution für die Überwachung des Tarifvertragsrechts im öffentlichen Dienst der Stadt New York, 111 sowie die Schaffung eines Konfliktlösungsmechanismus für den Fall des Scheiteros der Tarifvertragsverhandlungen. 112 Vorgeschlagen wurden Mediationsversuche und die Einsetzung einer Schlichtungskommission ("Dispute Panel"). Das Gremium sollte bei Nichteinigung einen Einigungsvorschlag erarbeiten und veröffentlichen. Diese Maßnahmen sollten in Verbindung mit der Anordnung der Nachwirkung bestehender Tarifverträge und einem zeitlich begrenzten Streikverzicht für eine Einigung der Parteien sorgen. Die Vorschläge wurden noch am gleichen Tag durch einen Vertrag zwischen den wichtigsten in der Stadt New York vertretenen Gewerkschaften und der Stadt umgesetzt. 113 Das Übereinkommen bildet inhaltlich die Grundlage des derzeit geltenden Tarifvertragsrechts der Stadt New York. Der Konsens zwischen der Arbeitgeberseite, den Arbeitnehmervertretern und Vertretern der Öffentlichkeit, auf dem die vom Dreiparteienkomittee unterbreiteten Vorschläge beruhen, prägt noch heute die Position des "Office of Collective Bargaining", das die Erzielung einvernehmlicher Lösungen zwischen den Parteien als seine primäre Aufgabe ansieht. Am 1. September 1967, zeitgleich mit dem Taylor Law, wurden die Vorschläge des Dreiparteienkomitees als New York City Collective Bargaining Law Gesetz.
Vgl. Teil2, C. V. Tripartite Committee, S. 2. 111 Tripartite Committee, S. 9. 112 Tripartite Committee, S. 15-20. 113 Erklärung von Bürgermeister l ohn v. Lindsay vom 31 . März 1966, S. 1. 109 11o
Tei/3
Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Ausgestaltung der Konfliktlösungsmechanismen Die derzeit anwendbaren Regelungsmechanismen stehen im Zentrum der folgenden Betrachtung. Nach einer Darlegung der Grundzüge des Tarifvertragsrechts des öffentlichen Dienstes werden die unterschiedlichen Konfliktlösungsmöglichkeiten aufgezeigt.
A. Grundzüge des Tarifvertragsrechts des öffentlichen Dienstes Unabdingbar für ein Verständnis der Konfliktlösungsmöglichkeiten ist die Kenntnis der jeweiligen Grundzüge des Tarifvertragsrechts. Die folgende Darstellung beschränkt sich weitgehend auf die Rechtslage in den amerikanischen Vergleichsgebieten. I. Maßgebliche Rechtsgrundlagen und ihr Anwendungsbereich Zunächst soll ein Überblick über die maßgeblichen Rechtsgrundlagen gegeben werden. 1. Bundesstaat New York und Stadt New York Das Tarifvertragsrecht des öffentlichen Dienstes der USA wird durch Bundesrecht für die Beschäftigten des Bundes und durch das Recht der Einzelstaaten für deren Arbeitnehmer bestimmt. Teilweise haben innerstaatliche Gebietskörperschaften, etwa die Stadt New York, eigene Gesetze erlassen. In 36 Bundesstaaten und im Distriel of Columbia bestehen Spezialgesetze für das Tarifvertragsrecht im öffentlichen Dienst. 1 a) Rechtsgrundlagen im Bundesstaat New York Das kollektive Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes des Bundesstaates New York ist in den§§ 200- 214 Civil Service Law New York (CSLNYS) geregelt. Diese 1
Grodin/Weisberger!Wollett, S. 9.
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Teil3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
Vorschriften werden üblicherweise, und auch im folgenden, als Taylor Law bezeichnet. Zudem sind sowohl die Bundesverfassung als auch die Verfassung des Bundesstaates New York sowie die Zivilprozeßordnung (Civil Practice Law and Rules) und Verwaltungsvorschriften von Bedeutung. Auf einzelne Vorschriften wird bei konkreten Problemen, etwa der Verfassungsmäßigkeit des Streikverbots, gesondert einzugehen sein. b) Rechtsgrundlagen in der Stadt New York Zusätzlich zu den für den Bundesstaat New York genannten Normenkomplexen kommt als Rechtsgrundlage für die Stadt New York hauptsächlich deren kollektives Arbeitsrecht für den öffentlichen Dienst, das NYCBL, in Betracht. Von zentraler Bedeutung ist dabei das Verhältnis des Taylor Law zum NYCBL. § 212(1) Taylor Law ermächtigt Gebietskörperschaften des Bundesstaates New York, also auch die Stadt New York, eigene Gesetze für den Bereich des kollektiven Arbeitsrechtes des öffentlichen Dienstes zu erlassen. Jedoch dürfen bestimmte Vorschriften des Taylor Law nicht abgeändert werden, diese finden stets Anwendung. Nicht zur Disposition der Gebietskörperschaften stehen: - § 201, Definitionen; - § 202, Koalitionsfreiheit; - § 203, Freiheit der Wahl einer kollektiven Vertretung; - § 204, informelle oder formelle Anerkennung einer Arbeitnehmerorganisation; - § 205 (4)(b), (5) (d), Befugnisse des Public Employment Relations Board- nachfolgend auch PERB; - § 207 (3) (b), Streikverzicht; - § 208, Gewerkschaftsrechte, die mit der informellen oder formellen Anerkennung verbunden sind; - § 209 a, unrechtmäßige Verhaltensweisen einer Arbeitnehmerorganisation oder des Arbeitgebers; - § 210 ( 1) und (2), Streikverbot und Strafen; - § 211 , gerichtliche Unterlassungsverfügungen; - § 213, Durchsetzung und gerichtliche Überprüfung einer Entscheidung PERBs; - § 214, Ausschluß bestimmter leitender Angestellter vom Recht gewerkschaftlicher Organisation. Von den übrigen, dispositiven Gesetzesbestimmungen darf gern.§ 212(1) Taylor Law nur begrenzt abgewichen werden. Die von den Gebietskörperschaften erlassenen Regelungen müssen "im wesentlichen den Regelungen des Taylor Law entspre-
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chen". Während die Regelungen aller anderen Gebietskörperschaften vor ihrem Inkrafttreten von PERB genehmigt werden müssen, 2 wird der Stadt New York eine Sonderrolle eingeräumt. Nach § 212 (2) Taylor Law sind die Bestimmungen für die Stadt New York (NYCBL) ohne Zustimmung von PERB wirksam. PERB hat lediglich die Möglichkeit, deren Unwirksamkeit ex post in einem gerichtlichen Feststellungsverfahren geltend zu machen. Von dieser Befugnis wurde jedoch noch kein Gebrauch gemacht. c) Anwendungsbereich des Taylor Law und des NYCBL Das Taylor Law und das NYCBL finden grundsätzlich auf alle Beschäftigten öffentlicher Arbeitgeber Anwendung. 3 Ausgenommen sind bestimmte leitende Angestellte und deren Vertraute. 4 Öffentliche Arbeitgeber sind im Bundesstaat New York u. a. "der Staat New York, ... eine Stadt mit Selbstverwaltungseinrichtungen, ... oder jede andere Gebietskörperschaft, ein Schulbezirk ... oder jedes andere öffentliche Unternehmen ... (oder jede) öffentliche Stelle oder ein Teil des Staatsapparates, der Regierungsgewalt ausübt", § 201 (6)(a) Taylor Law. Insbesondere die Generalklausel des letzten Halbsatzes führt zu Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Definition des Tatbestandsmerkmals "Regierungsgewalt". Es müsse sich dabei um Befugnisse handeln, die nur vom Bundesstaat oder einem anderen Teil des Staatsapparates, auf den die Befugnisse vom Bundesstaat delegiert wurden, ausgeübt werden können. Solche Befugnisse seien die Erhebung von Steuern oder die Kompetenz, generell wirkende Bestimmungen zu erlassen, die gerichtlich durchgesetzt werden könnten. Zudem sei wesentlich, ob die Leitung der Einrichtung von Personen durchgeführt wird, die vom Staat bestimmt wurden. 5 Ob Regierungsgewalt ausgeübt wird, entscheidet eine Gesamtbetrachtung der Umstände, bei der wesentlich auf die Kontrolle der Einrichtung durch den Staat und deren finanzielle Abhängigkeit von öffentlichen Mitteln abgestellt wird. 6 Vgl. § 212(1) Tay1or Law. §§ 200 Satz I (a), 201 (7) (a) Taylor Law. 4 Vgl. dazu Teil 3, A. 11. 1. b). 5 So North Country Libary System, 1 PERB 399.48, ablehnend für einen Bibliothekenverband, der ausschließlich aus öffentlichen Mitteln gefördert, dessen Kuratorium jedoch unabhängig vom Staat bestimmt wurde. 6 State of New York (lnsurance Department Liquidation Bureau), Appellant v. Public Employment Relations Board, 537 N.Y.S. 2d 326. Die privatrechtlich organisierte öffentliche Staatsbibliothek New Yorks wurde nicht als öffentlicher Arbeitgeber anerkannt, da nur Arbeitgeber, die eindeutig öffentliche Arbeitgeber seien, dieser Definition unterfielen. Dies sei bei privatrechtlich organisierten Unternehmen nicht bereits dann der Fall, wenn sie, wie die Staatsbibliothek, Aufgaben wahrnähmen, die für die Öffentlichkeit bedeutsam seien, und eine Finanzierung durch den Staat erfolge (New York Public Library v. Public Employment Relations board 45 A. D. 2d 271 ). Dies gelte entgegen einer Entscheidung von PERB (Queens Borough 2
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Für die Stadt New York enthält § 303 (g) NYCBL eine Definition des Begriffs des öffentlichen Arbeitgebers im Sinne des NYCBL. Die wesentlichen öffentlichen Arbeitgeber sind danach die Stadt an sich, der Gesundheits- und Krankenhausbetrieb ("Health and Hospitals Corporation") und die für das Wohnungswesen zuständige "Housing Authority". 7 d) Feststellung der Anwendbarkeit durch PERB und das BCB Ein Arbeitnehmer, eine Arbeitnehmerorganisation oder ein Arbeitgeber kann eine Entscheidung darüber erwirken, ob ein konkreter Arbeitgeber ein "öffentlicher Arbeitgeber" ist. 8 Die Feststellung wird durch PERB (Public Employment Relations Board) bzw. für die Anwendung des NYCBL durch das BCB (Board of Collective Bargaining) getroffen. Wegen der erheblichen Bedeutung PERBs und des OCB bei der Lösung von Regelungskonflikten werden ihre Zusammensetzung, Kompetenzen und Unabhängigkeit im Rahmen der Konfliktlösungsmöglichkeiten ausführlich vorgestellt und hier nur ein kurzer Überblick gegeben. 9 PERB ist eine im Arbeitsministerium des Bundesstaates New York gern. § 205 ( 1) Taylor Law errichtete ständige Kommission. Sie ist unter anderem für die Entscheidung über unrechtmäßige Verhaltensweisen, 10 die formelle Anerkennung einer Arbeitnehmerorganisation als exklusiver Vertreter der Arbeitnehmer einer Verhandlungseinheit 11 sowie für die Unterstützung der Tarifvertragsparteien bei der Lösung von Regelungskonflikten 12 zuständig. Auf der Grundlage des § 1170 der Verfassung der Stadt New York 13 und des NYCBL wurde das OCB gegründet. Dessen Bestandteile sind gern. § 1171 der Verfassung der Stadt New York das ständige Komitee für kollektives Arbeitsrecht (Board of Collective Bargaining - BCB) und das Komitee für Anerkennungsverfahren (Board of Certification- BOC). Beide Institutionen haben wie PERB umfangreiche Entscheidungszuständigkeiten. Public Library, 13 PERB 3056) selbst dann, wenn der Staat einen wesentlichen Einfluß auf die Besetzung der Leitung des privat organisierten Unternehmens, das auch im Interesse der Öffentlichkeit und vom Staat unterstützt tätig wird, ausübt (Queens Borough Public Library v. Public Employment Relations Board, 480 N. Y. S. 2d 771 ). 7 Auskunft des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, vom 23. Mai 2000. 8 Vgl. §210(1) ff. N.Y.Comp. Codes R. & Regs i.V.m. §204 (10) - (14) N.Y.Comp. Codes R. &Regs. 9 Vgl. Teil3, G. l., H.l. 10 Ausführlich dazu Tei13, A. IV. 11 V gl. Teil 3, III. 2. a) bb). 12 Vgl. Teil 3, G. t 3 Charter of New York City.
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2. Rechtsgrundlagen in der Bundesrepublik Soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) Gebrauch gemacht hat, ist das deutsche Arbeitsrecht bundeseinheitlich geregelt. Zudem ist dem deutschen Arbeitsrecht im Unterschied zu den Regelungen in den USA eine strikte Trennung zwischen dem kollektiven Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes und dem der Privatwirtschaft fremd. Dies gilt sowohl für das Tarifvertragsrecht, das durch das TVG geregelt wird, als auch für das durch die höchstrichterliche Rechtsprechung geprägte Arbeitskampfrecht. II. Wesentliche kollektive Rechte der Arbeitnehmer in den amerikanischen Vergleichsgebieten Die kollektiven Rechte der Arbeitnehmer richten sich in erster Linie gegen die Beeinflussung durch den Arbeitgeber, aber auch gegen die Arbeitnehmerorganisationen. 1. Vereinigungsfreiheit Die Vereinigungsfreiheit wird auf verschiedenen gesetzlichen Ebenen grundsätzlich garantiert. Sie wird nur für die Arbeitnehmer eingeschränkt, die bei Tarifverhandlungen der Arbeitgeberseite zuzuordnen sind. a) Grundsätzliche Gewährleistung Die Verfassung des Staates New York und die erste Ergänzung der Bundesverfassung gewährleisten das Recht der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, sich zu organisieren oder eine solche Betätigung zu unterlassen. 14 Diese positive und negative Vereinigungsfreiheit wird einfachgesetzlich durch das Taylor Law und durch das NYCBL umgesetzt. 15 b) Beschränkung zur Vermeidung bei Interessenkonflikten Um Interessenkonflikte zu vermeiden, 16 wird durch§ 214 Taylor Law das Recht auf positive Vereinigungsfreiheit für leitende Angestellte und für die mit vertraulichen Angelegenheiten befaßten Arbeitnehmer eingeschränkt. Diese Beschäftigten 14 N.Y. Constitution, Art. I § 17; für die Bundesverfassung vgl. McLaughlin v. Tilendis, 398 F. 2d 287 (288); Lefkowitz, The Legal Framework, S. 75. 1s § 202 Taylor Law, § 305 Satz I NYCBL. 16 Lefkowitz, The Legal Basis, S. 19.
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dürfen nicht Mitglied einer Arbeitnehmerorganisation sein, soweit letztere die Vertretung von Arbeitnehmern des gleichen Arbeitgebers anstrebt oder sie bereits vertritt. Leitende Angestellte sind Arbeitnehmer, die für den Arbeitgeber bei der Vorbereitung oder Durchführung von Tarifverhandlungen tätig werden oder die eine wesentliche Position bei der Durchführung von Tarifverträgen bzw. im Bereich des Personalwesens innehaben, § 201 (7) Taylor Law. Erforderlich ist stets, daß die Tätigkeit von den Beschäftigten unabhängige Einschätzungen verlangt. 17 Mit vertraulichen Angelegenheiten sind diejenigen Arbeitnehmer befaßt, die für leitende Angestellte im Rahmen der soeben beschriebenen Arbeiten tätig werden. Maßgeblich sind jeweils nicht formelle Kriterien, wie etwa die Arbeitsplatzbeschreibung, sondern vielmehr die tatsächlich ausgeübten Tätigkeiten. 18 Die Entscheidungskompetenz für die Einstufung von Bediensteten als leitende Angestellte oder als deren Vertraute liegt bei PERB. Eine ähnliche Beschränkung enthält für die Stadt New York das NYCBL, dort ist das BCB für die Entscheidung zuständig, § 305 Satz 2 Hs. 2 NYCBL. 2. Repräsentationsfreiheit und Pflicht zur fairen Repräsentation Die Verfassung des Bundesstaates und die erste Ergänzung der Bundesverfassung gewährleisten zudem das Recht der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, sich durch eine Arbeitnehmerorganisation ihrer Wahl in Tarifverhandlungen vertreten zu lassen (Repräsentationsfreiheit). 19 Dieses Recht wird einfachgesetzlich für die amerikanischen Vergleichsgebiete durch§§ 203, 212(1) Taylor Law umgesetzt und um die Repräsentationsfreiheit in Beschwerdeverfahren ergänzt. 20 Damit ist das in den USA bis Mitte des 20. Jahrhunderts bestrittene Recht der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, Tarifverhandlungen zu führen, 21 gesetzlich anerkannt. Eine Pflicht der Arbeitgeber, Tarifverhandlungen zu führen, kann dagegen weder aus der Bundes-, noch aus der Staatsverfassung New Yorks abgeleitet werden, 22 sie ist lediglich für bestimmte, erzwingbare Verhandlungsgegenstände einfachgesetzlich gewährleistet. 23 § 201 (7)(a)(ii) Taylor Law. Lefkowitz, S. 258. 19 N.Y. Constitution, Art.1, § 17; für die Bundesverfassung vgl. McLaughlin v. Tilendis, 398 F. 2d 287 (288); Lefkowitz, The Legal Framework, S. 75. 20 Um Interessenkonflikte bei Tarifverhandlungen zu vermeiden, sind bestimmte leitende Angestellte und deren Mitarbeiter auch von diesem Recht ausgenommen,§§ 203, 201 (7) Taylor Law, vgl. zur Abgrenzung Teil 3, A. II. 1. b ). 2 1 Teil 2, B. IV. 22 Vgl. Lefkowitz/Osterman/Townley, S. 13m. w. N. in Fn. 66, 67. 23 Vgl. ausführlich dazu Teil 3, B. II. I. a). 17 18
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Zudem sind die Gewerkschaften zur fairen Repräsentation verpflichtet ("duty of fair representation"). Diese zunächst von der Rechtsprechung entwickelte Pflicht, 24 die 1990 kodifiziert wurde 25 , besteht gegenüber allen Arbeitnehmern der Verhandlungseinheit Aus der Monopolstellung als exklusiver Vertreter aller Arbeitnehmer einer bargaining unit26 folge auch die gewerkschaftliche Pflicht, diese Befugnis für alle Beschäftigten nach Treu und Glauben auszuüben. 27 Die Pflicht besteht daher auch gegenüber Nichtmitgliedern der Arbeitnehmerorganisation, 28 und sowohl für Tarifverhandlungen, als auch bei der Vertretung der Arbeitnehmer in Beschwerdeverfahren. In beiden Bereichen steht der Arbeitnehmerorganisation jedoch ein weiter Ermessensspielraum zu. Die absichtliche Verletzung dieser Pflicht, etwa die absichtliche Benachteiligung bestimmter Arbeitnehmer bei Abschluß eines neuen Tarifvertrages, 29 ist eine unrechtmäßige Verhaltensweise. 30
111. Der Tarifvertrag in den amerikanischen Vergleichsgebieten Im folgenden werden der einvernehmliche Abschluß, die Wirkung und typische Inhalte von Tarifverträgen in den amerikanischen Vergleichsgebieten erörtert. Die Mechanismen, die im Fall der Nichteinigung eingreifen, werden unter B. dargestellt. Soweit nicht ausdrücklich anders erwähnt, gelten in der Stadt New York Bestimmungen, die den Regeln im Bundesstaat New York entsprechen und daher keine weitere Erörterung erfordern. 1. Abschluß des Tarifvertrages und Tarifvertragsparteien Der Tarifvertrag kommt zwischen dem öffentlichen Arbeitgeber und der Arbeitnehmerorganisation zustande, die für die jeweilige Verhandlungseinheit als exklusiver Vertreter der Arbeitnehmer anerkannt wurde, § 208 (1), (2) Taylor Law.31 Der Begriff des öffentlichen Arbeitgebers wurde bereits erörtert.32 Der Begriff der Arbeitnehmerorganisation wird in Anlehnung an den NLRA sehr weit als ein "Zusammenschluß jeder Art, der seinen primären Zweck in der Verbes24 Vgl. grundlegend zu dieser Pflicht unter Geltung des NLRA Ford Motor Company v. H uffmann, 345 U.S.330. 25 §§ 209a(2)(c), 212(1) Taylor Law. 26 Vgl. dazu Teil3, A.III.3. 27 Vaca v. Sipes, 386 U.S.l71. 28 Vgl. etwa Catherine Stolze, 11 PERB 4524. 29 Miriam Soffer, 20 PERB 3051, im konkreten Fall wurde keine Pflichtverletzung festgestellt. 30 Vgl. dazu und zu den daran anknüpfenden Rechtsfolgen die Ausführungen in Teil 3, A.IV. 31 Goreman, S. 540. 32 Teil 3, A. I. c).
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serung der Arbeitsbedingungen der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes hat", definiert, § 201 (5) Taylor Law. 33 Aus der auf den Zweck der Verbesserung der Arbeitsbedingungen gerichteten Definition wird gefolgert, daß die Organisation lediglich versuchen müsse, zu diesem Zweck Arbeitnehmer zu repräsentieren. Darüber hinaus dürften keine hohen Anforderungen gestellt werden. Auch ein Zusammenschluß, der außer den Initiatoren noch keine Mitglieder habe, sei als Arbeitnehmerorganisation im Sinne des Taylor Law anzuerkennen, wenn eine nennenswerte Anzahl von Arbeitnehmern dem Zusammenschluß ihre Unterstützung zugesagt hat. Eine vorhandene Organisationsstruktur oder die Unterhaltung eines Büros seien lediglich Indizien für das Bestehen einer Arbeitnehmerorganisation. 34 Eine "soziale Mächtigkeit", wie für den Begriff der Gewerkschaft in der Bundesrepublik von der überwiegenden Ansicht gefordert, ist damit in den amerikanischen Vergleichsgebieten nicht Voraussetzung. Die Arbeitnehmervereinigungen sind, ebenso wie in der Privatwirtschaft, oftmals kleine Organisationen ("locals"), die regelmäßig nur eine Berufsgruppe in einer Stadt oder Behörde repräsentieren (Berufsgewerkschaften oder "craft unions"). Diese können größeren Verbänden, etwa der AFL-CIO, angehören oder völlig selbständig sein. 35 Andere Organisationen vertreten innerhalb des öffentlichen Dienstes alle Arbeitnehmer ("Industriegewerkschaften"). 36 1998 existierten in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst der USA ca. 300 bundesweit und 33.000 sonstige, auf Bundesstaatsebene oder in bestimmten Regionen agierende Arbeitnehmerorganisationen. 37 2. An- und Aberkennung des Vertretungsmandats der Arbeitnehmerorganisation Der Arbeitgeber muß über erzwingbare Verhandlungsgegenstände mit der als zuständig anerkannten Arbeitnehmerorganisation verhandeln, § 204 (2) Taylor Law. Verhandlungen mit anderen Gewerkschaften sind unzulässig (Exklusivitätsprinzip). 33 Von dieser Begriffsbestimmung ausgenommen ist jedoch ein Zusammenschluß, der in Mitgliedschaftsfragen z. B. nach Rasse, Hautfarbe oder nationaler Herkunft diskriminiert, § 201 (5)(b) Taylor Law. 34 In Seneca Falls Centrat School District, 33 NYPER 4012, genügte es, daß vier Arbeitnehmer sich zusammengeschlossen und auf zwei einberufenen Versammlungen den anwesenden Mitarbeitern mitgeteilt hatten, daß sie versuchen wollten, als Vertreter der Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit anerkannt zu werden. Das Interesse der an den Versammlungen teilnehmenden Mitarbeiter genügte zur Annahme einer Arbeitnehmerorganisation. 35 Eine der bedeutendsten Berufsgewerkschaften des öffentlichen Dienstes ist die Internationale Vereinigung der Feuerwehrbeschäftigten ("International Association ofFire Fighters"), Werne, Bd.l , S.28. 36 Hier ist etwa die bundesweit operierende "American Federation of State, County and Municipal Employees" (AFSCME), die der AFL-CIO angehört, hervorzuheben, Werne, Bd. 1, s. 14. 37 Craft!Peck, S. IX.
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Die Bedeutung der Anerkennung geht jedoch über die Verhandlungspflicht des Arbeitgebers hinaus. Eine anerkannte Arbeitnehmerorganisation hat zudem das Recht, vom Arbeitgeber den direkten Abzug ihrer Mitgliedsbeiträge vom Entgelt der Arbeitnehmer und die Überweisung dieses Betrages an die Arbeitnehmerorganisation zu verlangen (sog. "dues checkoft privilege") 38• Die Anerkennung endet durch Dezertifizierung. a) Anerkennung Die Anerkennung als zuständige Arbeitnehmerorganisation kann nach dem Taylor Law sowohl durch den Arbeitgeber als auch durch PERB erfolgen. aa) Anerkennung durch den Arbeitgeber (informelle Anerkennung)
Ohne Beachtung eines formellen Verfahrens vor PERB ermöglicht das Gesetz dem Arbeitgeber, eine Arbeitnehmerorganisation als Repräsentant der Arbeitnehmer einer bestimmten Verhandlungseinheit anzuerkennen. 39 Der Arbeitgeber muß dabei sowohl die Verhandlungseinheit40 als auch die dafür zuständige Arbeitnehmerorganisation festlegen. Voraussetzung ist, daß auf Grund von Tatsachen feststeht, daß die Vertretung durch die Arbeitnehmerorganisation von der Mehrheit der Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit unterstützt wird. Dies kann etwa anband einer Wahl festgestellt werden, § 207 (2) Taylor Law. Eine informelle Anerkennung muß unverzüglich veröffentlicht werden. Andere Arbeitnehmerorganisationen oder Arbeitnehmer können diese innerhalb von 30 Tagen nach Veröffentlichung vor PERB anfechten. 41 bb) Anerkennung durch PERB (formelle Anerkennung)
Weigert sich der Arbeitgeber, eine Arbeitnehmerorganisation anzuerkennen, kann diese ein förmliches Anerkennungsverfahren vor PERB einleiten. 42 (1) Die Verhandlungseinheit ("bargaining unit") Da sich die Zuständigkeit einer Arbeitnehmerorganisation auf eine konkrete Verhandlungseinheit bezieht, muß diese auch hier zunächst festgelegt werden. Dieser Verfahrensschritt entscheidet oftmals darüber, ob und welche Arbeitnehmeror38 39 40 41
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§208(l)(b) Taylor Law. §§204(1), 206(1), 207 Taylor Law. § 207 ( 1) Taylor Law, vgl. dazu sogleich, Teil 3, A.III. 2. a) aa) ( 1). §201 (6)(d) N.Y. Comp. Codes R. & Regs. §201 (2)(a) N.Y. Comp. Codes R. & Regs.
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ganisation die Arbeitnehmer repräsentiert. Denn die Bestimmung einer Verhandlungseinheit kann sowohl den Organisationsgrad der Mitarbeiter als auch die Mehrheitsverhältnisse zwischen den konkurrierenden Arbeitnehmerorganisationen beeinflussen. Die Verhandlungseinheit muß nicht mit der Dienststelle oder dem Arbeitgeber identisch sein. In der Tarifvertragspraxis ist eine solche Identität die Ausnahme. Häufiger kommt es vor, daß in einer Dienststelle verschiedene Verhandlungseinheiten existieren. § 207 (1) Taylor Law gibt PERB Kriterien für die Feststellung der geeigneten Verhandlungseinheit vor. Diese Kriterien sind: - die Gemeinsamkeit der Interessen der Arbeitnehmer, - die Möglichkeit des Arbeitgebers, effektiv Tarifverhandlungen durchzuführen, - die Eignung der gewählten Verhandlungseinheit zur Erfüllung des gemeinsamen Auftrags des Arbeitgebers und der Arbeitnehmer, der Öffentlichkeit zu dienen. Nach der Entscheidungspraxis von PERB kommt dabei dem ersten Kriterium die größte Bedeutung zu. 43 Bei der Anwendung dieses Kriteriums wird u. a. auf die generellen Arbeitsanweisungen des Arbeitgebers ("work rules"), die Einkommensstruktur, die Berufsbezeichnung sowie auf die Tarifverhandlungspraxis in der Vergangenheit abgestellt. Grundsätzlich nimmt PERB an, daß Arbeitnehmer, welche die gleichen Tätigkeiten ausüben, auch zur gleichen Verhandlungseinheit gehören. 44 (2) Anerkennung mit oder ohne Wahl Nach der Bestimmung der geeignetsten Verhandlungseinheit kann die Anerkennung einer Arbeitnehmerorganisation als exklusiver Vertreter der Arbeitnehmer dieser Verhandlungseinheit mit oder ohne Wahl durch die Arbeitnehmer erfolgen. 45 Begehrt lediglich eine Arbeitnehmerorganisation die Vertretung der Arbeitnehmer in der Verhandlungseinheit, dann kann die Arbeitnehmerorganisation anerkannt werden, wenn eine Wahl nicht erforderlich ist. Das ist der Fall, wenn feststeht, daß die Mehrheit der betroffenen Arbeitnehmer die Arbeitnehmerorganisation als ihren Vertreter akzeptiert. 46 Beanspruchen mehrere Arbeitnehmerorganisationen die Zertifizierung, sind geheime Wahlen abzuhalten. 47 Die Arbeitnehmer haben je eine Stimme, und sie können sich für jede zur Wahl zugelassene Arbeitnehmerorganisation sowie gegenjegliche Vertretung durch eine Arbeitnehmerorganisa43 Hardsdale Fire District, 10 PERB 3032, in dieser Entscheidung betonte PERB, daß die verschiedenen Interessen der betroffenen Arbeitnehmer dazu führen, daß die anderen Kriterien nicht zu beachten seien. 44 Vgl. statt vieler City of Niagara Falls, 13 PERB 30I7. 45 § 20 I (9) (g) N. Y. Comp. Codes R. & Regs. 46 § 20 I (9)(g) (I) Satz 3 N. Y. Camp. Codes R. & Regs. 47 §20I (9)(h)(I) Satz 2 N.Y.Comp. Codes R. & Regs.
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tion entscheiden. 48 Erforderlich ist die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Falls nötig, entscheidet eine Stichwahl. Die Anerkennung der obsiegenden Arbeitnehmerorganisation setzt voraus, daß diese versichert, auf die Durchführung oder Unterstützung von Streiks im öffentlichen Dienst zu verzichten, § 207 (3) TaylorLaw. b) Aberkennung Das exklusive Vertretungsmandat kann durch "decertification" beendet werden, also durch Abwahl der Arbeitnehmerorganisation, wobei sich die Arbeitnehmer wie bei der erstmaligen Wahl für eine andere oder gegen jede Vertretung durch eine Arbeitnehmerorganisation entscheiden können. Während des sog. "unchallenged representation status" ist die Arbeitnehmerorganisation jedoch vor solchen Veränderungen geschützt. Dieser Status endet sieben Monate vor Ablauf des Tarifvertrages, § 208 (2) Satz l Taylor Law. Ein Tarifvertrag, der für einen Zeitraum von mehr als drei Jahren abgeschlossen worden ist, gilt für die Beurteilung der Dauer des Alleinvertretungsrechts als auf drei Jahre abgeschlossen. Damit istjedenfalls nach Ablauf dieser Zeitspanne eine Neuentscheidung der Arbeitnehmer über die sie vertretende Arbeitnehmerorganisation möglich. Die Bedeutung des "unchallenged representation status" für die Konfliktlösungsmechanismen ist erheblich. Da er an die Laufzeit des Tarifvertrages anknüpft und jede Arbeitnehmerorganisation an dieser Position interessiert ist, werden auf Seiten der Gewerkschaften Anreize für eine möglichst lange Laufzeit der Tarifverträge geschaffen. Dies führt zu einer Reduzierung der nötigen Tarifverhandlungen und damit der zu lösenden Konflikte. c) Stadt New York In der Stadt New York ist ebenfalls sowohl eine informelle Anerkennung durch den Arbeitgeber als auch eine formelle Anerkennung durch das BOC (Board of Certification) möglich, § 302 (1) NYCBL. Zudem wird auch hier angestrebt, die Zahl der Verhandlungseinheiten zu verringern. Kurze Zeit nach dem Inkrafttreten des NYCBL, im Jahre 1968, bestanden in der Stadt ca. 400 Verhandlungseinheiten. Die auf die Schaffung größerer Verhandlungseinheiten ausgerichtete Entscheidungspraxis des BOC führte bis zum Jahr 2000 zu einer Verringerung auf ca. 80 Verhandlungseinheiten. 49
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§ 201 (9)(i) Satz 1 N.Y. Comp. Codes R. & Regs. Auskunft des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, vom 23. Mai 2000.
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3. Alleinvertretungsrecht der Arbeitnehmerorganisation Ausschluß des Günstigkeilsprinzips Die als zuständige Arbeitnehmervertretung anerkannte Arbeitnehmerorganisation ist exklusiver Repräsentant aller Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit, unabhängig von deren Mitgliedschaft in der Arbeitnehmerorganisation, § 204 (2) Taylor Law. Das Konzept wurde aus dem kollektiven Arbeitsrecht der Privatwirtschaft übernommen und ist für Beschäftigte des Bundes sowie in fast allen Bundesstaaten anerkannt. 50 Es verbietet dem Arbeitgeber zunächst, Verhandlungen über Arbeitsbedingungen mit einer anderen Arbeitnehmervertretung aufzunehmen. Ließe man Tarifverhandlungen mit mehreren Arbeitnehmerorganisationen zu, würde die Arbeitnehmerschaft der Verhandlungseinheit aufgespalten und die Arbeitgeber könnten die Arbeitnehmerorganisationen leichter beherrschen. 51 Unterschiedliche Regelungen mit verschiedenen Arbeitnehmerorganisationen innerhalb der gleichen Verhandlungseinheit würden zu Konkurrenzkämpfen zwischen Gewerkschaften führen. Diese könnten sich im Verhalten der Gewerkschaften bei Tarifauseinandersetzungen niederschlagen und das gesetzgeberische Ziel, durch die Regelung des kollektiven Arbeitsrechts die Beziehungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern zu stabilisieren, gefährden. 52 Die Interessen derjenigen Arbeitnehmer, die die jeweils alleinvertretungsberechtigte Arbeitnehmerorganisation nicht unterstützen, seien u. a. dadurch gewahrt, daß die Arbeitnehmerorganisation nur für eine Verhandlungseinheit zuständig ist, in der wegen des Kriteriums der "Interessengemeinschaft" regelmäßig die wesentlichen Interessen der Minderheit mit denen der Mehrheit übereinstimmen. Schließlich schütze die Pflicht der Gewerkschaft zur fairen Repräsentation 53 die Interessen der Minderheit. 54 Des weiteren verbietet das Alleinvertretungsrecht der anerkannten Gewerkschaft dem Arbeitgeber auch, mit einzelnen Arbeitnehmern über deren Arbeitsbedingungen zu verhandeln, 55 es sei denn, es besteht eine tarifvertraglich vereinbarte Ausnahme. 56 Da dies regelmäßig nicht der Fall ist, regelt der Tarifvertrag oft Höchstarbeitsbedingungen und nicht, wie in Deutschland auf Grund des Günstigkeitsprinzips, MindestWollet/Grodin/Weisberger, S. 27. Goreman, S. 379. 52 Chanin/Wollet, S. 23. 53 V gl. dazu Teil 3, A. II. 2. 54 Goreman, S. 381. 55 § 209 a (I) (d) Taylor Law, a. A. Lejkowitz/Osterman/Townley, S. 509, die allerdings gegen den Wortlaut der Norm für die Ableitung dieser Rechtsfolge aus §209a(l)(a) Taylor Law eintreten; für einen Verstoß gegen beide Vorschriften bei direkten Verhandlungen des Arbeitgebers mit Arbeitnehmern vgl. Board of Education, City of Buffalo, 6 PERB 3051. 56 Hierzu grundlegend der U.S. Supreme Court, J.l. Case Corporation v. National Labor Relations Board, 321 U.S. 332. 50
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arbeitsbedingungen. Verstöße gegen das Alleinvertretungsrecht der Gewerkschaft können als unrechtmäßige Verhaltensweisen ("improper practices") sanktioniert werden. 57 Diese Regelung wird zum einen damit begründet, daß die Vereinbarung günstigerer Arbeitsbedingungen mit einzelnen Arbeitnehmern den Arbeitsfrieden gefährden und zum anderen ein wirksames Mittel sein könnte, um der Organisation von Arbeitnehmern entgegenzuwirken. Wenn es Arbeitnehmern gelänge, selbst bessere Arbeitsbedingungen auszuhandeln als sie der Tarifvertrag vorsieht, würden die Arbeitnehmer die Arbeitnehmerorganisation nicht mehr unterstützen und diese würde dadurch geschwächt werden. 58 Dadurch entstünde die Gefahr, daß sich langfristig die Arbeitsbedingungen verschlechterten. 59 Außerdem sei die Freiheit der Arbeitnehmer, eigene Verträge auszuhandeln, ausreichend geschützt. Sie hätten schließlich die Möglichkeit, sich bei der Wahl der zuständigen Arbeitnehmerorganisation gegen jegliche Vertretung durch eine Gewerkschaft zu entscheiden, wenn sie es vorzögen, individuelle Arbeitsbedingungen auszuhandeln. 60 4. Verhandlungspflicht
In den amerikanischen Vergleichsgebieten besteht die gesetzliche Pflicht der Parteien, mit ernsthaftem Einigungswillen in Tarifverhandlungen einzutreten, soweit eine Seite dies verlangt. Ein Verstoß gegen diese Pflicht ist eine unrechtmäßige Verhaltensweise. 61 Die Verhandlungspflicht erstreckt sich jedoch nur auf erzwingbare Verhandlungsgegenstände. Diesbezüglich ist es dem Arbeitgeber untersagt, Arbeitsbedingungen einseitig zu verändern. So liegt etwa eine unrechtmäßige Verhaltensweise vor, wenn ein Arbeitgeber beschränkte Rauchverbote einführt, ohne mit der zuständigen Arbeitnehmerorganisation darüber zu verhandeln, obwohl der Tarifvertrag keine Regelung über das Rauchen im Dienstgebäude enthält. 62 Die Verhandlungspflicht des Arbeitgebers, deren Verletzung auch mit Unterlassungsansprüchen sanktioniert werden kann, wird von den Gewerkschaften zur Druckausübung auf die Arbeitgeberseite in Tarifverhandlungen genutzt. 63 Auf die Unterscheidung zwischen erzwingbaren, freiwilligen und verbotenen Verhandlungsgegenständen sowie auf weitere Einzelheiten der Verhandlungspflicht wird daher bei den Ausführungen zur Beilegung von Regelungsstreitigkeiten eingegangen. 64 V gl. dazu ausführlich Teil 3, A. IV. Goreman, S. 379. 59 1.1. Case Corporation v. National Labor Relations Board, 321 U.S. 332. 60 1.1. Case Corporation v. National Labor Relations Board, 321 U.S. 332. 61 § 209a(l)(d) und§ 209a(2) b Taylor Law. 62 Steuben-Allegany Boces, 13 PERB 3096. 63 V gl. dazu die Zusammenfassung in Teil 3, H. V. 2. a). 64 Vgl. Teil 3, B. II. l.- 3. 57
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5. Vom Tarifvertrag erfaßte Arbeitnehmer Da die anerkannte Arbeitnehmerorganisation die Arbeitnehmer der gesamten Verhandlungseinheit repräsentiert, gelten die Regelungen des Tarifvertrages für alle Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit unabhängig von deren Mitgliedschaft in der tarifschließenden Gewerkschaft. Ausgenommen sind nur bestimmte leitende Angestellte und deren Vertraute, da die Arbeitnehmerorganisation diese Arbeitnehmer kraftGesetzesnicht vertreten kann, § 201 (7) (a) Taylor Law. 65
6. Typische Inhalte von Tarifverträgen - Regelungsumfang Konfliktpotential Neben Regelungen über Arbeitsentgelt, Arbeitszeit und Urlaub enthalten Tarifverträge im Bundesstaat New York und in der Stadt New York eine Vielzahl anderer Bestimmungen. Die durch das Tarifvertragssystem zu regelnden Gegenstände sind in den amerikanischen Vergleichsgebieten aus mehreren Gründen besonders zahlreich. Zum einen ist die gesetzliche Regelungsdichte im Arbeitsrecht geringer als in Deutschland, so daß die Tarifvertragsparteien viele Interessenskonflikte lösen, die in Deutschland nicht im gleichem Maße regelungsbedürftig sind (etwa die Frage der Krankenversicherung). Zum anderen ist dem amerikanischen System eine Verteilung der Regelungszuständigkeit auf ein Tarifvertragssystem und ein Personalvertretungssystem, anders als in Deutschland, fremd. Einige typischerweise tarifvertraglich geregelte Gegenstände, die auch für die Konfliktlösung - etwa im Rahmen möglicher Sanktionen bei Verstößen gegen das Streikverbot-von Bedeutung sind, sollen kurz vorgestellt werden. a) Abzug von Mitgliedsbeiträgen und Beiträgen nicht organisierter Arbeitnehmer Die Finanzierung der Arbeitnehmerorganisationen wird dadurch erleichtert, daß der Arbeitgeber die Mitgliedsbeiträge der Gewerkschaftsmitglieder und die Beiträge nicht organisierter Arbeitnehmer direkt von deren Gehalt abzieht und an die Arbeitnehmerorganisation überweist.
aa) Abzug von Mitgliedsbeiträgen und Exklusivitätsklausel Der Arbeitgeber ist verpflichtet, nach Vorlage entsprechender Ermächtigungen der Arbeitnehmerorganisation durch ihre Mitglieder, von deren Arbeitsentgelt die Mitgliedsbeiträge abzuziehen und den einbehaltenen Betrag an die Arbeitnehmerorganisation zu überweisen (sogenanntes "dues checkoff privilege"). Diese gesetz65
Vgl. zur Abgrenzung Teil 3, A. II. 1. b ).
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liehe Pflicht besteht lediglich gegenüber der Arbeitnehmerorganisation, die als zuständige Vertretung der Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit anerkannt ist, § 208 (l)(b) Taylor Law. Jedoch kann der Arbeitgeber nach seinem Ermessen auch sonstigen Arbeitnehmerorganisationen, die Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit repräsentieren, dieses Recht einräumen. 66 Aus Konkurrenzschutzerwägungen versucht die zuständige Arbeitnehmerorganisation daher- oftmals erfolgreich- im Tarifvertrag eine Exklusivitätsklausel zu vereinbaren, die dem Arbeitgeber untersagt, auch Mitgliedsbeiträge einer anderen Arbeitnehmerorganisation für diese einzuziehen. bb) Überweisung der Beiträge nicht organisierter Arbeitnehmer In den amerikanischen Vergleichsgebieten müssen sich auch Nichtgewerkschaftsmitglieder an der Finanzierung der als zuständig anerkarmten Arbeitnehmerorganisation beteiligen (sog. "agency shop"). Das Gesetz steht zwar einer Zwangsmitgliedschaft in einer Arbeitnehmerorganisation entgegen. 67 Wie jedoch bereits bei der Erörterung des Prinzips der exklusiven Vertretung der Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit gezeigt wurde, ist die anerkarmte Arbeitnehmerorganisation für alle Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit zuständig; die Bestimmungen des Tarifvertrages entfalten unmittelbare Wirkung auch für die Außenseiter. Auch Nichtmitglieder müssen zudem, der Verpflichtung zur fairen Repräsentation entsprechend, von der Arbeitnehmerorganisation z. B. in Beschwerdeverfahren vertreten werden. 68 Der Finanzierung dieser Tätigkeiten dient die Beteiligung der Außenseiter an den Kosten der Arbeitnehmerorganisation. Sofern eine solche Außenseiterklausel eingreift, ist der Arbeitgeber verpflichtet, vom Entgelt der Arbeitnehmer einen Betrag in Höhe des bei Mitgliedschaft des Arbeitnehmers in der Arbeitnehmerorganisation anfallenden Beitrages69 einzubehalten und an die Arbeitnehmerorganisation zu überweisen. 70 Allerdings muß die Arbeitnehmerorganisation ein Verfahren sicherstellen, nach dem aufVerlangen des Nichtmitglieds eine Rückerstattung eines Teilbetrages der einbehaltenen Beiträge erfolgt. 71 Zu erstatten sind die anteilig auf den jeweiligen Beitragszahler entfallenden Beträge, die die Arbeitnehmerorganisation für politische oder ideologische Zwecke ausgibt und die damit nicht notwendig mit der Vertretung der Arbeitnehmer verbunden sind. Verstößt eine Arbeitnehmerorganisation gegen diese Verpflichtung, so erlischt die Pflicht des Arbeitgebers zur Einziehung der Beiträge. Opinions ofCounsel, 9 PERB 5003. Vgl. etwa §§202, 208(3)(a) Satz 3, (3)(b) Satz 3 TaylorLaw. 68 Vgl. zur sog. "duty of fair representation" Teil3, A.ll. 2. 69 Die Anknüpfung an die jeweils geltenden Mitgliedsbeiträge ergibt sich aus der Definition des Begriffs "agency shop fee deduction" in § 201 Abs. 2 (b) Taylor Law. 70 § 208(3)(a), (3)(b) Taylor Law. 71 § 208 (3) (a) Satz 2 Taylor Law. 66
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Teil3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
Sowohl im Bundesstaat New York als auch in der Stadt New York ist die Vereinbarung dieser Zahlungspflichten für Nichtmitglieder der Gewerkschaft ein erzwingbarer Verhandlungsgegenstand. 72 cc) Bedeutung im Rahmen der Konfliktlösungsmechanismen
Sofern eine Arbeitnehmerorganisation gegen das Streikverbot des§ 210(1) Taylor Law verstößt, muß PERB den Abzug der Mitgliedsbeiträge und den Abzug der Beiträge der Nichtmitglieder der Arbeitnehmerorganisation untersagen. 73 Der Zeitraum, für den PERB den Verlust dieser Rechte anordnen darf, steht im Ermessen der Behörde,§ 210(3) (f) (2) Taylor Law. b) Sonstiges Typischerweise werden zusätzlich zu den bereits aufgeführten Gegenständen etwa Bestimmungen über die betriebliche Krankenversicherung, Rentenversicherung, Prämiensysteme, Verfahren über die Beurteilung der Leistungen von Arbeitnehmern und Regeln, die die betriebliche Ordnung betreffen, etwa Rauchverbote, tarifvertraglich geregelt.
7. Nachwirkung des Tarifvertrages Die Nachwirkung des Tarifvertrages nach dessen Zeitablauf oder Kündigung wird im Rahmen der Vorstellung der Konfliktlösungsmechanismen erörtert, da sie die Verhandlungspositionen der Beteiligten unmittelbar betrifft. 74 8. Laufzeit der Tarifverträge
Die Geltungsdauer der Tarifverträge ist in den amerikanischen Vergleichsgebieten regelmäßig länger als in der Bundesrepublik. Auch Entgelttarifverträge haben häufig eine Laufzeit von mehreren Jahren. 75 In der Stadt New York sind Tarifverträge mit einer Geltungsdauer von drei Jahren die Regel, in der Verhandlungsrunde des Jahres 1997 wurden viele Tarifverträge mit einer Laufzeit von fünf Jahren abgeschlossen. 76 Die längere Laufzeit der Tarifverträge ist maßgeblich auf die Mindestdauer des exklusiven Vertreterstatus der Arbeitnehmerorganisation zurückzuführen. 77 72
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§ 208 (3)(b) Taylor Law, § 307 (a) Eingangssatz NYCBL. § 210(3)(f) Taylor Law. Vgl. Teil3, B.III.
Keller, S.44.
Auskunft des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, vom 23. Mai 2000. V gl. Teil 3, A. III. 3.
A. Grundzüge des Tarifvertragsrechts des öffentlichen Dienstes
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IV. Pflichtverstöße in den amerikanischen Vergleichsgebieten"improper practices" Eckpfeiler der Beilegung von Regelungskonflikten in den amerikanischen Vergleichsgebieten sind die gesetzliche Pflicht zu Tarifverhandlungen, die Gewährleistung der Gegnerunabhängigkeit und das Arbeitskampfverbot Verstöße gegen diese Pflichten werden als sogenannte unrechtmäßige Verhaltensweisen 78 - "improper practices" - bezeichnet. Insbesondere die mögliche Sanktionierung von Verstößen gegen die Verhandlungspflicht, etwa durch Unterlassungsansprüche, spielt eine wichtige Rolle bei der Verteilung der Verhandlungsmacht in Tarifverhandlungen. 1. Überblick über unrechtmäßige Verhaltensweisen Regelungen über unrechtmäßige Verhaltensweisen sind sowohl im Taylor Law als auch im NYCBL sowie im kollektiven Arbeitsrecht der Privatwirtschaft der USA üblich, um die Funktionsfähigkeit der Tarifvertragssysteme zu gewährleisten. PERB darf bei der Beurteilung unrechtmäßiger Verhaltensweisen grundsätzlich keine Rechtsquellen beachten, die völlig oder teilweise das private Arbeitsrecht betreffen. 79 Die Rechtsprechung hat diese Aussage des Gesetzes jedoch mittlerweile relativiert. PERB darf Präzedenzfälle des kollektiven Arbeitsrechts der Privatwirtschaft beachten, soweit die fundamentalen Unterschiede zum Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes ausreichend berücksichtigt werden. 80 2. Definition der unrechtmäßigen Verhaltensweisen § 209 a Taylor Law definiert die unrechtmäßigen Verhaltensweisen. Diese setzen auf subjektiver Tatbestandsseite stets Vorsatz voraus.
a) Unrechtmäßige Verhaltensweisen des Arbeitgebers Es ist eine unrechtmäßige Verhaltensweise des Arbeitgebers oder seiner Vertreter, - Arbeitnehmer bei der Ausübung ihrer in § 202 Taylor Law (positive und negative Organisationsfreiheit) garantierten Rechte zu behindern, wenn der Arbeitgeber damit bezweckt, den Arbeitnehmern die in dieser Vorschrift genannten Rechte vorzuenthalten; 81 78
Teilweise wird auch der Begriff "unzulässige Verhaltensweisen" gebraucht, vgl. Gould,
S. 57.
§209a(5) Taylor Law. Saratoga Springs City Schoo/ District, 12 PERB 7008; Saratoga Springs City School District v. New York State Public Employment Relations Board, 416 N.Y. S. 2d 415. 81 §209a(l)(a) Taylor Law. 79
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
- die Entstehung oder Existenz einer Arbeitnehmerorganisation zu behindern oder sie zu beherrschen, um das Recht auf Organisationsfreiheit zu vereiteln; 82 - einen Arbeitnehmer zu benachteiligen, um ihn davon abzuhalten, Mitglied in einer Arbeitnehmerorganisation zu werden oder sich an ihren Aktivitäten zu beteiligen;83 - Verhandlungen nach Treu und Glauben mit der als exklusiver Vertreteein der jeweiligen Verhandlungseinheit anerkannten Arbeitnehmerorganisation zu verweigern;84 - die Beibehaltung aller Regelungen eines abgelaufenen Tarifvertrages bis zum Abschluß einer neuen Vereinbarung zu verweigern, es sei denn, daß die Arbeitnehmerorganisation, mit der der abgelaufene Tarifvertrag abgeschlossen wurde, gegen das Streikverbot verstoßen hat. 85 b) Unrechtmäßige Verhaltensweisen der Arbeitnehmerorganisation Es ist eine unrechtmäßige Verhaltensweise der Arbeitnehmerorganisation oder ihrer Vertreter, - Arbeitnehmer bei der Ausübung ihrer in § 202 Taylor Law (positive und negative Organisationsfreiheit) garantierten Rechte zu behindern; 86 - Verhandlungen nach Treu und Glauben mit dem Arbeitgeber der jeweiligen Verhandlungseinheit zu verweigern; 87 - die Pflicht zur fairen Repräsentation nicht zu erfüllen. 88 In Auslegung dieser Vorschriften hat sich eine umfassende Kasuistik durch die Entscheidungspraxis von PERB entwickelt, auf die hier nicht im einzelnen eingegangen werden kann.
3. Rechtsfolgen § 205 (5) (d) Satz 1 Taylor Law ermächtigt PERB für den Fall, daß eine unrechtmäßige Verhaltensweise vorliegt, nach seinem Ermessen verschiedene Rechtsfolgen anzuordnen. 82
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§ 209 a ( 1) (b) Taylor Law. § 209 a (1) (c) Taylor Law. §209a(l)(d)TaylorLaw. § 209a(l)(e) Taylor Law. § 209a(2)(a) Taylor Law. § 209 a(2)(b) Taylor Law. § 209a(2)(c) Taylor Law.
A. Grundzüge des Tarifvertragsrechts des öffentlichen Dienstes
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a) Generell Nach dieser Vorschrift hat PERB zunächst durch eine Generalklausel die Befugnis, alle Maßnahmen anzuordnen, die nötig sind, um den Zweck des Gesetzes zu verwirklichen. Die Gesetzeszwecke sind in § 200 Taylor Law niedergelegt. Sie stellen zugleich eine Begrenzung der Anordnungsbefugnisse PERBs dar. 89 Es sollen "harmonische und kooperative Beziehungen zwischen dem Staat und dessen Arbeitnehmern gefördert und die Öffentlichkeit durch die Gewährleistung ununterbrochener Funktion staatlicher Einrichtungen geschützt werden", § 200 Taylor Law. Die weit gefaßten Gesetzeszwecke belassen PERB einen erheblichen Entscheidungsspielraum. Mit der weit gefaßten Anordnungsbefugnis soll erreicht werden, daß der für die Funktion des Tarifvertragssystems essentielle Bereich der unrechtmäßigen Verhaltensweisen hauptsächlich von PERB und nicht von den Gerichten überwacht wird, da PERB in besonderem Maße über die dafür erforderliche Sachkunde verfügt. 90 Die Entscheidung PERBs ist nur begrenzt gerichtlich überprüfbar, nämlich in einem Verfahren nach Art. 78 Civil Practice Law.91 PERB kann insbesondere die Unterlassung der unrechtmäßigen Verhaltensweisen verfügen ("chese and desist orders") und Entscheidungen mit ausgleichendem Inhalt treffen ("make whole orders"). Allerdings darfPERB keine "exemplary damages", also über den eigentlichen Schadensbetrag hinausgehende Schadensersatzforderungen mit Strafwirkung, festsetzen 92 und nicht den Abschluß eines Tarifvertrages erzwingen. b) Einzelfalle Zu den Maßnahmen, die PERB anordnen darf, gehören beispielsweise: - die Wiederherstellung des status quo ante (etwa die Wiedereinstellung von Arbeitnehmern), - die Kompensation von Nachteilen, die aus der unrechtmäßigen Verhaltensweise entstanden sind (etwa die Nachzahlung der Bezüge der Arbeitnehmer, die zu Unrecht nicht beschäftigt wurden), - die Verpflichtung der Parteien, über bestimmte Regelungsgegenstände zu verhandeln, - die Verpflichtung der rechtsverletzenden Partei, eine Mitteilung über ihre unrechtmäßige Verhaltensweise, das von PERB angeordnete Mittel und eine ZusiCrotty, S. 16. Crotty, S.15. 91 Vgl. Teil3, G.I.S.a). 92 Denn die Befugnisse PERBs sind abhelfender und nicht strafender Natur, Crotty, S. 15.
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
cherung, daß sie sich künftig rechtmäßig verhalten werde, an alle Personen zu versenden, die an einer solchen Mitteilung ein berechtigtes Interesse haben. 93 Ein Beispiel für die Anwendung von drei der vier möglichen, die Verwirklichung des Gesetzeszwecks unterstützenden Maßnahmen, ist der Fall Saratoga Springs City School District v. PERB, in dem PERB die Wiederherstellung des status quo ante, die Kompensation von Nachteilen, die aus der unrechtmäßigen Verhaltensweise entstanden sind, und die Durchführung von Tarifverhandlungen angeordnet hat. 94 Dieser Entscheidung lag die Fremdvergabe des Schulbusbetriebes an einen privaten Unternehmer und die Entlassung der ehemals in diesem Bereich beschäftigten Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zugrunde, ohne daß darüber zuvor mit der zuständigen Arbeitnehmervertretung verhandelt worden wäre. Dies verstieß gegen die Pflicht, Verhandlungen nach Treu und Glauben zu führen, § 209 a ( 1) (d) Taylor Law. PERB hat zur Durchsetzung des Gesetzeszwecks angeordnet, daß den entlassenen Arbeitnehmern eine Wiedereinstellungsoption gegeben werden mußte und die arbeitsvertraglich geschuldeten Leistungen den entlassenen Arbeitnehmern im Nachhinein auch für die Zeit der Nichtbeschäftigung zu gewähren waren. Die Arbeitgeber wurden verpflichtet, mit der zuständigen Arbeitnehmervertretung über die Fremdvergabe des Schulbusbetriebes zu verhandeln. 95 4. Zuständigkeit und Verfahren Im Bundesstaat New York ist PERB für die Feststellung und Sanktionierung unrechtmäßiger Verhaltensweisen zuständig. 96 Seit 1995 ist unter den allgemein anerkannten Voraussetzungen des vorläufigen Rechtsschutzes ein Eilverfahren ("injunctive relief") möglich, mithin sofern mit hoher Wahrscheinlichkeit eine unrechtmäßige Verhaltensweise vorliegt und die Gefahr eines irreparablen Schadens besteht, § 209 a (4) (a) Taylor Law. 97
5. Besonderheiten in der Stadt New York In der Stadt New York entscheidet das BCB über unrechtmäßige Verhaltensweisen.98 Die Tatbestände und Rechtsfolgen stimmen im wesentlichen mit dem Taylor Law überein. Auch hier ist ein Eilverfahren möglich. Allerdings können die Entscheidungen des BCB auf Antrag der beschwerten Partei PERB vorgelegt werden. 99 City of Albany v. PERB, 29 N. Y. 2d 433. Saratoga Springs City Sehool Distriet, 12 PERB 7008, Saratoga Springs City Sehool Distriet v. New York State Publie Employment Relations Board, 416 N.Y.S.2d 415. 95 Saratoga Springs City Sehool Distrief v. PERB, 12 PERB 7008, Saratoga Springs City Schoo/ Distriet v. New York State Publie Employment Relations Board, 416 N.Y. S. 2d 415. 96 § 205 (5) (d) Taylor Law. 97 Zu den Einzelheiten vgl. Crotty, S.l27 ff. 98 § 205 (5) (d) Satz 6 Taylor Law i.V. m. § 306(e) NYCBL. 93 94
A. Grundzüge des Tarifvertragsrechts des öffentlichen Dienstes
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V. Wesentliche Unterschiede zum Tarifvertragsrecht in Deutschland Anders als in den amerikanischen Vergleichsgebieten werden auf Arbeitgeberseite in der Bundesrepublik Deutschland die Tarifverhandlungen durch Bund, Länder und Gemeinden gemeinsam geführt. Die Länder haben sich in der 1949 gegründeten Tarifgemeinschaft deutscher Länder (TdL) und die 15 kommunalen Arbeitgeberverbände (KAV) in ihrem Spitzenverband, der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände (VKA), zusammengeschlossen. Auf Arbeitnehmerseite dominierten die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV), die Arbeiter und Angestellte vertrat, und die Deutsche Angestellten Gewerkschaft (DAG) als Vertreter der Angestellten. Letztere war Mitglied der "Tarifgemeinschaft für Angestellte im öffentlichen Dienst" (Tarifgemeinschaft), die nach Auseinandersetzungen zwischen der DAG und der ÖTV im November 1976 mit dem Marburger Bund, der Gemeinschaft der Gewerkschaften und Verbände des öffentlichen Dienstes (GGVöD) und der DAG gebildet wurde. 100 Die zwischen 1977 und 1994 geführten Dreiecksverhandlungen im öffentlichen Dienst (Verhandlungen zwischen den Arbeitgebern und der ÖTV einerseits sowie den Arbeitgebern und der Tarifgemeinschaft andererseits) wurden in der Tarifrunde 1995 wieder durch gemeinsame Tarifverhandlungen zwischen den Arbeitgebern auf der einen Seite und der ÖTV, der DAG und dem Marburger Bund auf der anderen Seite abgelöst. 101 Heute werden die Verhandlungen primär durch die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft Ver.di geführt, in der u. a. die DAG und die ÖTV aufgegangen sind. Unterschiede ergeben sich auch bei der Bestimmung der Befugnis einer Gewerkschaft, Tarifverträge abzuschließen. Eine tariffähige Gewerkschaft hat in der Bundesrepublik grundsätzlich das Recht, im Geltungsbereich des TVG Tarifverträge abzuschließen. Ihre Tarifzuständigkeit ergibt sich aus der Satzung 102 und regelmäßig nicht - wie in den amerikanischen Vergleichsgebieten - auf Grund der Anerkennung durch eine neutrale Instanz. 103 Das in Deutschland von der h. M. geforderte Kriterium der sozialen Mächtigkeit als Voraussetzung für die Anerkennung der Tariffähigkeit einer Arbeitnehmerorganisation 104 ist in den amerikanischen Vergleichsgebieten unbekannt. Dieses ist jedoch, jedenfalls in den Schiedsgerichtsbarkeitsmodellen, für eine effektive Druckausübung auch nicht erforderlich. Denn in diesem Konfliktlösungsmechanismus kann die Arbeitnehmerorganisation bereits durch die mit Unterlassungsansprüchen 99 § 205 (5) (d) Satz 6 Taylor Law, nimmt PERB die Sache zur Entscheidung an, werden lediglich Rechtsfragen geprüft, § 205 (5) (d) Satz 9 Taylor Law. 100 Keller, S. 148. 1o1 Henneberger/Keller, S. 233 (237). I02 Löwisch in Münchner Handbuch für Arbeitsrecht, § 248 Rn. 60. 103 Soweit es im Einzelfall zu Streitigkeiten über die Tarifzuständigkeit kommt, entscheiden die Arbeitsgerichte, §§ 2 a Abs. I Nr. 4, 97 ArbGG. 104 Vgl. die Darstellung bei Gamillscheg, S.428ff.; Löwisch in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 248 Rn. 6 ff.
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
sanktionierte Verhandlungspflicht und die mögliche, inhaltlich ungewisse Entscheidung des Schiedsgerichts Verhandlungsdruck auf die Arbeitgeber ausüben, ohne daß es etwa auf die Mitgliederzahl der Arbeitnehmerorganisation ankäme. Auch das Prinzip der exklusiven Vertretung besteht in Deutschland nicht. Daraus ergeben sich Unterschiede hinsichtlich der Konkurrenz von Gewerkschaften in einem Betrieb, der Geltung der Tarifbestimmungen für Außenseiter und im Hinblick auf das Günstigkeitsprinzip. Rechtlich können in der Bundesrepublik verschiedene Gewerkschaften für den gleichen Betrieb Tarifverträge abschließen. Dem Bedürfnis einer einheitlichen Regelung wird dann durch die Grundsätze der Tarifeinheit und der Tarifspezialität Rechnung getragen. Auch sind die Gewerkschaften in Deutschland nur Repräsentant ihrer Mitglieder. Die Rechtsnormen der abgeschlossenen Tarifverträge binden nur die Mitglieder der Tarifvertragsparteien, §§ 4 Abs. 1, 3 Abs. 1 TVG. 105 Faktisch wirdjedochjedenfalls für den öffentlichen Dienst über die einzelvertragliche lnbezugnahme bzw. die Grundsätze der betrieblichen Übung weitgehend erreicht, daß die abgeschlossenen Tarifverträge auf alle vom persönlichen und fachlichen Geltungsbereich erfaßten Arbeitnehmer Anwendung finden. Eine Beteiligung von Nichtmitgliedern an den Kosten gewerkschaftlicher Tätigkeiten ist in Deutschland nach h. M. unzulässig. 106 Schließlich gilt in der Bundesrepublik gern. § 4 Abs. 5 TVG das in den amerikanischen Vergleichsgebieten unanwendbare Günstigkeitsprinzip.
B. Konfliktlösung in den amerikanischen Vergleichsgebieten bis zum Scheitern der Verhandlungen Das NYCBL und das Taylor Law haben den Zweck, den Abschluß von Tarifverträgen zwischen den Vertretern der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes und deren Arbeitgebern zu ermöglichen, vgl. etwa § 302 NYCBL. Dabei wird den Parteien zunächst ein Regelwerk vorgegeben, das Tarifverhandlungen ermöglicht und fördert. Sofern diese scheitern, stellen die Gesetze besondere Mechanismen für eine endgültige Lösung des Konflikts zur Verfügung. Das Scheitern der Verhandlungen ist mithin eine Zäsur bei der Konfliktlösung.
I. Überblick Die Zeit bis zum Scheitern der Verhandlungen, die erste Phase der Konfliktlösung, ist in den amerikanischen Vergleichsgebieten stark durch die Festlegung der zulässigen Verhandlungsgegenstände, deren Einteilung in erzwingbare und freiwillige Regelungsfragen und die Bestimmung der Stärke der jeweiligen Verhandlungsws Vgl. aber die Ausnahmen der§§ 3 Abs. 2, 5 TVG. Vgl. etwa Zöllner/Loritz, § 38 112 (S.425ff.), rn. w. N. in Fn. 8.
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B. Konfliktlösung in den amerikanischen Vergleichsgebieten
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position, die u. a. vom Umfang der Nachwirkung eines ggf. abgelaufenen Tarifvertrages abhängt, geprägt. II. Verhandlungen
Im Vordergrund der Konfliktlösung steht zunächst die Beilegung der Auseinandersetzung durch die Parteien in Form einer Einigung auf einen Tarifvertrag. Die Verhandlungsgegenstände werden dafür in drei Kategorien eingeordnet: verbotene, freiwillige oder erzwingbare Verhandlungsgegenstände.
I. Bedeutung der Einordnung von Verhandlungsgegenständen Die Einordnung der Verhandlungsgegenstände in die aufgeführten Kategorien ist stets für die Beantwortung der Frage erforderlich, ob und inwieweit eine Verhandlungspflicht der Parteien besteht. Zudem ist sie für die Zuständigkeit des Schiedsgerichts von Bedeutung. Sie bestimmt dadurch maßgeblich die Verhandlungsposition der Parteien. a) Pflicht zu Verhandlungen nach Treu und Glauben ("good faith bargaining") Die Parteien sind verpflichtet, über erzwingbare Verhandlungsgegenstände auf Antrag einer Seite Tarifverhandlungen nach Treu und Glauben aufzunehmen und zu führen, § 204 (3) Taylor Law. Einseitige Maßnahmen, praktisch relevant sind z. B. Veränderungen durch Anordnungen des Arbeitgebers, sind auf Grund der Verhandlungspflicht bei erzwingbaren Verhandlungsgegenständen unzulässig. Verstöße gegen diese Pflicht sind unrechtmäßige Verhaltensweisen. 107 Eine Rechtspflicht, Zugeständnisse zu machen 108 oder eine Einigung zu erzielen, besteht dagegen nicht, § 204(3) Taylor Law. Evidente Verstöße gegen die Pflicht zu Tarifverhandlungen nach Treu und Glauben liegen vor, wenn es eine Partei generell ablehnt, über erzwingbare Verhandlungsgegenstände zu verhandeln, oder wenn eine Seite an einem freiwilligen Verhandlungsgegenstand festhält, nachdem die Verhandlungen gescheitert sind (etwa im Stadium des "fact finding"), und die andere Seite diesem Verhandlungsgegenstand widerspricht.109 Die Generalklausel des§ 204(3) Taylor Law wird durch PERBs Entscheidungen weiter konkretisiert. Danach wird von den Parteien verlangt, mit dem 107 § 209a(l)(d) Taylor Law, §§ 306(a)(4), 306(b)(2) NYCBL, zu den Rechtsfolgen vgl. Teil3, A. IV. 108 So im Ergebnis Viilage of Spring Val/ey Policemen's Benevolent Association, 14 PERB 3010. 109 Crotty, New York State Bar Journal 1999, 74ff. (77).
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
ernsthaften Willen zur Einigung zu verhandeln. Ob diese subjektive Komponente bei Tarifverhandlungen erfüllt ist, entscheidet sich anhand einer Gesamtbetrachtung der Umstände. 110 Eine Pflichtverletzung wird beispielsweise angenommen, wenn eine Partei in den Verhandlungen bereits gemachte Zugeständnisse rückgängig macht, ohne daß sich die Umstände wesentlich geändert haben 111 oder die Arbeitnehmerorganisation mit einer nahe bevorstehenden Arbeitsniederlegung droht. 112 b) Zuständigkeit des "fact finders"/Schiedsgerichts Weiterhin entscheidet die Einordnung in die zuvor genannten Kategorien im Rahmen der erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit auch über die Verhandlungsgegenstände, über die ein Schiedsgericht befinden darf. Besteht keine andere Vereinbarung zwischen den Parteien, darf das Schiedsgericht lediglich über erzwingbare Verhandlungsgegenstände entscheiden. Gleiches gilt für die Gegenstände, die einem Untersuchungsausschuß ("fact finder") vorgelegt werden dürfen. 113 2. Einordnung der Verhandlungsgegenstände Zuständig für die Einordnung von Verhandlungsgegenständen ist im Bundesstaat New York PERB und in der Stadt New York das BCB. 114 a) Abgrenzung für den Bundesstaat New York Die Abgrenzung für den Bundesstaat New York knüpft an Bestimmungen im Taylor Law an und wird durch eine umfassende Kasuistik von PERB konkretisiert. aa) Abgrenzungskriterien des Taylor Law Das Taylor Law beinhaltet keine ausdrückliche - sondern nur eine mittelbare- Unterscheidung zwischen den Kategorien der verbotenen, freiwilligen und erzwingbaren Verhandlungsgegenstände. Nach § 203 Taylor Law darf jedoch die anerkannte Arbeitnehmerorganisation Kollektivverhandlungen mit dem Arbeitgeber über "Arbeitsbedingungen" führen. "Arbeitsbedingungen" sind "Löhne, Gehälter, Arbeitszeit, der Abzug von den Mitgliedsbeiträgen entsprechenden Beträgen vom Entgelt nicht organisierter Arbeitnehmer einer Verhandlungseinheit und andere Regelungen der Arbeitsverhältnisse". 115 Die Definition schließt ausdrücklich jegliSouthampton Police Benevolent Association, 2 PERB 3011. Merrick Association of Administratorsand Supervisors, 17 PERB 3006. 112 East Meadow Teacher's Association, 16 PERB 3086. 113 Vgl. dazu Teil3, G.III.2.bb)(l) und Tei13, G. V.3. b)bb). 11 4 Vgl. etwa§§ 309 (2), § 311 (f) (2) NYCBL. 11 0
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B. Konfliktlösung in den amerikanischen Vergleichsgebieten
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ehe Art von Rentensystemen oder allgemein Zahlungen an Arbeitnehmer, die sich im Ruhestand befinden, aus,§ 201 (4) Satz 1 Hs. 2 Tay1or Law. bb) Entscheidungspraxis von PERB Im Anwendungsbereich des Taylor Law beruht die Abgrenzung zwischen den Kategorienangesichts der sehr allgemein gehaltenen gesetzlichen Abgrenzungskriterien auf einer umfassenden Kasuistik von PERB, die Präzedenzfälle zum NLRA nur eingeschränkt berücksichtigen darf. 116 ( 1) Erzwingbare Verhandlungsgegenstände Als Ausgangspunkt der Abgrenzung beschränken die Begriffe "Terms and Conditions of Employment", § 201 (4) Taylor Law, den Bereich dererzwingbaren Verhandlungsgegenstände. Regelungsgegenstände, die ausschließlich die Privatsphäre der Arbeitnehmer betreffen, können danach keine erzwingbaren Verhandlungsgegenstände sein. Zudem sind verbotene Verhandlungsgegenstände nicht erzwingbar, vgl. etwa§ 201 (4) Hs. 2 Taylor Law. PERB geht schließlich davon aus, daß der öffentliche Dienst existiere, um bestimmte Dienstleistungen für den Bürger zu erbringen, die auf Grund der demokratischen Legitimation der Entscheidungsträger letztlich das Produkt eines demokratischen Prozesses seien. Dieser Prozeß dürfe nicht beeinträchtigt werden. Entscheidungen, die die Frage beträfen, welche Dienstleistungen wie angeboten werden, dürften deshalb nicht zu erzwingbaren Verhandlungsgegenständen gehören (sog. Entscheidungsprärogative des Managements). 117 Nicht erzwingbar sind damit etwa die Forderungen, an Wochenenden nicht zu arbeiten oder Arbeiten nur auf dem Campus zu verrichten 118 sowie die Schaffung neuer Stellen. 119 Demgegenüber gehören die Auswirkungen einer solchen Entscheidung auf die Arbeitsverhältnisse, im Fall der Wochenendarbeit etwa die Zahlung von Zuschlägen, zu den erzwingbaren Verhandlungsgegenständen (sog. "impact"). 120 Beispiele für erzwingbare Verhandlungsgegenstände sind die Höhe 121 und der Zeitpunkt der Auszahlung der Arbeitsentgelte, 122 die Urlaubsdauer, 123 Ansprüche § 20 I (4) Satz I Hs. I Taylor Law. Association ofCentral Office Administrators, 4 PERB 3060. 117 Association ofCentral Office Administrators, 4 PERB 3060; PERB, S. 71. 118 Denn damit würde über die Ausgestaltung der Dienstleistung bestimmt werden, Orange, 9 PERB 3068. 11 9 Churchville-Chili, 17 PERB 3055. 120 Association ofCentral Office Administrators, 4 PERB 3060, vgl. auch State ofNew York, 13 PERB 3044. 121 § 201 (4) Taylor Law; City ofNewburgh, 16 PERB 4516. 122 White Plains, 8 PERB 4544; weitere Nachweise bei PERB, S. 7. 11s
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
auf Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall 124 und auf den Abschluß einer Krankenversicherung für die Beschäftigten 125 sowie die Regelung einer Anzugsordnung. 126 Ebenfalls zu nennen ist die Privatisierung von Aufgaben, die bislang ausschließlich durch Arbeitnehmer der Verhandlungseinheit ausgeübt wurden, sofern die Privatisierung die angebotene Dienstleistung nicht inhaltlich verändert. 127 (2) Freiwillige Verhandlungsgegenstände Alle nicht erzwingbaren, aber auch nicht verbotenen Verhandlungsgegenstände sind freiwillige Verhandlungsgegenstände. Darüber können die Parteien verhandeln; eine Weigerung, an solchen Verhandlungen teilzunehmen, ist jedoch keine unrechtmäßige Verhaltensweise. So ist die Bestimmung der Öffnungszeiten einer Einrichtung des öffentlichen Dienstes beispielsweise ein freiwilliger Verhandlungsgegenstand. Da diese Entscheidung den Standard der dem Bürger zur Verfügung gestellten Dienstleistung determiniert, unterliegt sie der Entscheidungsprärogative des Managements, ist mithin weder erzwingbar noch verboten. Auf die sog. Verwandlungstheorie PERBs, nach der sich freiwillige Verhandlungsgegenstände in erzwingbare Verhandlungsgegenstände verwandeln können, wird bei der Nachwirkung der Tarifbestimmungen eingegangen, da dort das dieser Theorie zugrunde liegende Problem wurzelt. 128 (3) Verbotene Verhandlungsgegenstände Verhandlungsgegenstände sind unzulässig, wenn sie durch Gesetz zwingend geregelt sind. Ob dies der Fall ist, wird durch Auslegung entschieden. Eine eindeutige Regelung findet sich in§ 201 (4) Satz 1 Hs. 2 Taylor Law. 129 Um eine Haushaltskrise durch zunehmende Kosten für die Rentensysteme der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zu vermeiden, verbietet diese Vorschrift grundsätzlich 130 Tarifverhandlungen über Zahlungen an Arbeitnehmer im Ruhestand. 131 Greenville Uniformed Firemens' Association, 15 PERB 4501. Viilage of Spring Valley, 13 PERB 4608. 125 Town ofHaverstraw, 13 PERB 7006. 126 County of Suffolk, 20 PERB 4539. 127 Helwett-Woodmere, 28 PERB 3039; weitere Nachweise bei PERB, S. 37ff. 128 Vgl. die ausführliche Darstellung in Tei13, B.II.2.a)bb)(4). 129 Diese Vorschrift ist auch in der Stadt New York anwendbar, da § 212 (1) Satz 1 Taylor Law deren Unabdingbarkeil statuiert. 130 Zu den Ausnahmen, die eingreifen, wenn die Maßnahme keine Zustimmung des Gesetzgebers des Bundesstaats erfordert vgl. Rockland County P.B.A., 12 PERB 3085. 13 1 Zur Auslegung dieses Begriffs vgl. etwa Incorporated Viilage of Lynbrook v. New York State Public Employment Relations Board, 48 N. Y. 2d 398 (405). 123
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B. Konfliktlösung in den amerikanischen Vergleichsgebieten
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Eine umfassende Kasuistik, die verbotene Verhandlungsgegenstände determiniert, hat sich nicht entwickelt. Dafür sind meines Erachtens zwei Gründe maßgeblich. Zum einen genügt bereits die Einordnung als freiwilliger Verhandlungsgegenstand, um eine Verhandlungspflicht oder ein Recht einer Partei, den Gegenstand einem Schiedsgericht zu unterbreiten, abzulehnen. Die Unterscheidung zwischen freiwilligen und verbotenen Verhandlungsgegenständen kann daher häufig dahinstehen. 132 Zum anderen fehlt es, soweit sich die Parteien einig sind, Regelungen über einen verbotenen Verhandlungsgegenstand zu treffen, an einem Antragsteller, der PERB den Fall zur Entscheidung unterbreiten könnte. (4) Konvertierung von Verhandlungsgegenständen Wie noch näher darzustellen sein wird, 133 erstreckt sich die Nachwirkung auf alle Teile des Tarifvertrages, also auch auf freiwillige Verhandlungsgegenstände. Dies führte zu dem Paradoxon, daß diese Bestandteile des Tarifvertrags eine höhere Bestandsfestigkeit erreichten als erzwingbare Verhandlungsgegenstände. Bezüglich der letztgenannten Gegenstände besteht eine Pflicht der Parteien, mit ernsthaftem Einigungswillen über eine Ablösung/Modifizierung zu verhandeln und ggf. eine Schiedsgerichtsentscheidung zu erzwingen. Dies ist bei freiwilligen Verhandlungsgegenständen nicht der Fall. Daher wurden diese Gegenstände in der zurückliegenden Tarifverhandlungspraxis häufig von der begünstigten Partei als unabänderlich vorausgesetzt. Wollte die andere Seite eine Gesamteinigung, mußte sie die Regelungen über freiwillige Verhandlungsgegenstände auch in den neuen Tarifvertrag übernehmen. Diese Situation wurde von der Arbeitgeberseite und von PERB als unbefriedigend angesehen und schon früh in der Literatur als Problem erkannt. 134 PERB sah sich jedoch zunächst außerstande, Abhilfe zu schaffen, und verwies darauf, daß hier der Gesetzgeber tätig werden müsse. 135 Gesetzesänderungen sind jedoch nicht erfolgt, so daß PERB schließlich in der Entscheidung City of Cohoes 136 die "conversion doctrine/theory" - Verwandlungslehre - anerkannte. Danach verwandeln sich freiwillige Verhandlungsgegenstände, die in einem Tarifvertrag enthalten sind, in erzwingbare Verhandlungsgegenstände, sobald eine Partei nach dem Ende derzeitlichen Geltung des Tarifvertrages Verhandlungen über diese Gegenstände verlangt. Die dem entgegenstehenden früheren Entscheidungen wurden aufgegeben, allerdings zunächst nur für den Bereich der Beschäftigten des Polizei- und Feuerwehrdienstes, später, in der Entscheidung Greenburgh No. 11 Federation of Teachers, 137 Vgl. statt vieler Buffalo P.B.A., 29 PERB 3023. Vgl. zum Inhalt der Nachwirkung Teil3, B. III. l. a). 134 Moses, 56 Albany Law Review 1992, 53 (108). 135 City of Johnstown, 25 PERB 3085. 136 City ofCohoes, 31 PERB 3020. 137 Greenburgh No.ll Federation ofTeachers, 32 PERB 3024. 132
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
auch für den Schuldienst. Ein Festhalten an der alten Rechtsprechung wäre "unfair" und würde dem Zweck des Taylor Law zuwiderlaufen, da die Parteien oft nicht mehr versuchten, ihre Probleme in Verhandlungen mit dem ernsthaften Willen zur Einigung zu lösen, sondern vielmehr nur noch auf der Aufrechterhaltung ihrer Rechte nach dem Ablauf eines Tarifvertrages bestehen würden. 138 b) Abgrenzung für die Stadt New York Die Abgrenzung für die Stadt New York knüpft an Bestimmungen im Taylor Law sowie im NYCBL an. Sie wird durch eine Kasuistik des BCB konkretisiert.
aa) Abgrenzungskriterien des NYCBL und des Taylor Law Anwendbar sind zunächst gemäß § 212(1) Taylor Law die Abgrenzungshilfen aus dem Taylor Law, nämlich §§ 203, 201 (4) Satz 1 Hs. l. Zudem enthält das NYCBL eine Vorschrift, die ausdrücklich erzwingbare Verhandlungsgegenstände definiert, § 307 NYCBL. § 307 (a) NYCBL bestimmt zunächst die Regelungsgegenstände, die "an sich" erzwingbare Verhandlungsgegenstände darstellen. Dann ist jedoch eine umfassende Entscheidungsprärogative des Managements vorgesehen. 139 Soweit diese eingreift, ist der Verhandlungsgegenstand nicht erzwingbar. Jedoch kann auch hier eine Verhandlungspflicht hinsichtlich der Auswirkungen dieser Entscheidung auf Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer bestehen,§ 307 (b) Satz 2 NYCBL. Nach der Entscheidungsprärogative des Managements ist es das Recht eines Arbeitgebers des öffentlichen Dienstes: - die dem Bürger angebotenen Dienstleistungen und - die Auswahlkriterien für seine Mitarbeiter zu definieren, - die Arbeitsorganisation und die verwendeten Technologien festzulegen sowie - Disziplinarmaßnahmen gegenüber den Arbeitnehmern zu ergreifen, - die Arbeitnehmer wegen Arbeitsmangels oder anderer Gründe vom Dienst zu suspendieren, - die Methoden und das Personal für die Ausübung der vom Management bestimmten Tätigkeiten auszuwählen und - in Notfallen jede notwendige Anordnung zu geben. 13 8
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City ofCohoes, 3! PERB 3020. § 307 (b) NYCBL.
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bb) Entscheidungspraxis des BCB Unter Beachtung dieser gesetzlichen Kriterien hat auch das BCB eine umfassende Kasuistik zu Einzelproblemen der Einordnung von Verhandlungsgegenständen entwickelt, die hier nicht näher dargestellt werden kann. Lediglich auf die Problematik der Verwandlung von Verhandlungsgegenständen ("conversion doctrine") soll hingewiesen werden, da für die Übernahme dieser Theorie in die Entscheidungspraxis des BCB keine Notwendigkeit besteht. Denn hier kann es nicht dazu kommen, daß freiwillige Verhandlungsgegenstände faktisch eine größere Bestandskraft erlangen als erzwingbare Verhandlungsgegenstände. Dies folgt aus der unterschiedlichen Ausgestaltung der Nachwirkung; diese endet jedenfalls mit der Entscheidung eines Schiedsgerichts, unabhängig davon, welche Partei das Schiedsgericht angerufen hatte. 140 Ein Bedürfnis für die Konvertierung von Verhandlungsgegenständen besteht daher nicht. 3. Veifahren zur Einordnung von Verhandlungsgegenständen Nach Ergänzung der Verfahrensvorschriften durch PERB im Jahre 1988 haben die Parteien nunmehr die Möglichkeit, in einem Feststellungsverfahren ("decleratory ruling") eine Entscheidung über die Einordnung eines Verhandlungsgegenstandes herbeizuführen. 141 Die Entscheidung von PERB ist bindend und kann nur in einem Verfahren nach Art. 78 CPLR 142 eingeschränkt gerichtlich überprüft werden. 143 Auch nach dem NYCBL hat jede Partei die Möglichkeit, vom BCB eine Feststellungsentscheidung darüber zu verlangen, in welche Kategorie ein Verhandlungsgegenstand fällt, § 309 (a) (2) NYCBL. Zudem kann in beiden Rechtsordnungen inzident im Rahmen eines Verfahrens über eine unrechtmäßige Verhaltensweise wegen eines Verstoßes gegen die Verhandlungspflichtüber die Einordnung eines Verhandlungsgegenstandes entschieden werden. 4. Zeitpunkt für Tarifverhandlungen Die Verhandlungspflicht über erzwingbare Verhandlungsgegenstände existiert, sobald eine Arbeitnehmerorganisation für eine Verhandlungseinheit anerkannt wurde. Während der Laufzeit eines Tarifvertrages ist die Pflicht jedoch für tarifvertragAusführlich unter Teil 3, B. Ill. 2. §210(1)-210(3) N.Y.Comp. Codes R. & Regs i.V. m. §204 (10)-204 (14) N.Y.Comp. Codes R. & Regs. Zuvor war nur eine Inzidentprüfung bei der Feststellung einer unrechtmäßigen Verhaltensweise ("duty to negotiate in good faith") möglich. 142 Civil Practice Law and Rules. 143 Vgl. dazu die Darstellung in Teil 3, G.l. 5. a). 140
14 1
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lieh geregelte Gegenstände suspendiert. 144 Tarifvertraglich geregelt sind alle Gegenstände, die ausdrücklich Inhalt des Tarifvertrages geworden sind, und jedenfalls auch die Verhandlungsgegenstände, die gegen Konzessionen der anderen Seite nicht Bestandteil des bestehenden Tarifvertrages wurden. 145 Regelungsgegenstände, die in den Tarifverhandlungen nicht erörtert wurden, sind dagegen regelmäßig nicht tarifvertraglich geregelt, vgl. etwa § 311 (a) (3) (a) NYCBL. Häufig resultieren Verhandlungsbegehren während eines laufenden Tarifvertrages aus einseitigen Maßnahmen des Arbeitgebers, die auf Grund der Entscheidungsprärogative des Managements ohne Zustimmung der Gewerkschaft durchgeführt werden konnten, deren Auswirkungen auf die Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer jedoch erzwingbare Verhandlungsgegenstände sind. 146
5. Feststellung des Scheiterns der VerhandlungenBedeutung für Konfliktlösungsmechanismen Erst nach dem Scheitern der Verhandlungen, sog. "impasse", kann PERB oder das BCB die gesetzlichen Konfliktlösungsinstrumente anwenden. 147 Ein Scheitern der Tarifverhandlungen kann im Bundesstaat New York angenommen werden, wenn die Parteien 120 Tage vor Ablauf des Haushaltsjahres des Arbeitgebers noch keine Einigung über einen neuen Tarifvertrag erzielt haben, § 209 (1) Taylor Law. Ab diesem Zeitpunkt könnte das BCB oder PERB also tätig werden. Von dieser Ermächtigung wird jedoch kein Gebrauch gemacht. Vielmehr wird abgewartet, bis eine Partei das Scheitern der Verhandlungen mitteilt. Diese Entscheidungspraxis beruht auf der Annahme, daß ein gegen den Willen beider Parteien aufgezwungener Schlichtungsversuch keine hinreichenden Erfolgsaussichten habe. 148 Die Parteien sind verpflichtet, PERB mitzuteilen, wenn aus ihrer Sicht die Verhandlungen gescheitert sind. 149 Tarifverhandlungen sind gescheitert, wenn "sich ein Arbeitgeber des öffentlichen Dienstes mit der zuständigen Arbeitnehmervertretung im Zuge von nach Treu und Glauben ("good faith") geführten Tarifverhandlungen nicht auf einen Tarifvertrag einigen kann". 150 Maßgeblich ist eine Gesamtbetrachtung der Umstände des Einzelfalls. So ist etwa die Bedeutung der Gegenstände erheblich, über die noch keine Ei144 New Pa/tz Central School District, 11 PERB 3057; vgl. für die Stadt New York § 311 (a) (3) NYCBL. 145 Board of Cooperative Educational Services, Cattaraugus-Erie-Wyoming Counties, 12 PERB 3097. 146 Vgl. Lef/wwitz/Osterman/Townley, S. 516. 147 County ofGenesee, 18 PERB 3016. 148 Gespräch des Autors mit dem Verwaltungsdirektor von PERB, lohn Crotty, am 13. Mai 1997. 149 § 205 (I) (b) N. Y. Comp. Codes R. & Regs. 150 Board of Education v. Hawaii Pub. Employment Relations Board, 528 P. 2d 809.
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nigung erzielt worden ist. Ebenfalls zu berücksichtigen ist das Ausmaß der Differenzen bezüglich dieser Gegenstände sowie die Anzahl und die Dauer der durchgeführten Verhandlungen. 151 6. Zentralisierungsgrad der Verhandlungen
In den amerikanischen Vergleichsgebieten werden Tarifverhandlungen dezentral geführt. 152 Grundsätzlich besteht für jede Verhandlungseinheit ein eigener Tarifvertrag ("unit agreement"). Im Bundesstaat New York existierten in den Jahren 1998/1999 insgesamt 4.232 Verhandlungseinheiten, in denen innerhalb dieses Zeitraumes 2.498 Tarifverträge abgeschlossen wurden. 153 In der Stadt New York wurden in 1995 noch 78, 154 im Jahr 2000 ca. 80 Verhandlungseinheiten mit 117 wirksamen Tarifverträgen gezählt, die jeweils eine Laufzeit von drei bis fünf Jahren haben. 155 Eine Zentralisierung besteht in der Stadt New York jedoch für Arbeitsbedingungen, die für die Beschäftigten mehrerer Verhandlungseinheiten einheitlich geregelt werden müssen. Dabei sind zwei Gruppen von Tarifverträgen zu unterscheiden. Im sog. "Citywide Agreement",§ 307 (a)(l) NYCBL, werden die Arbeitsbedingungen vereinbart, die grundsätzlich für alle Beschäftigten im öffentlichen Dienst der Stadt New York 156 einheitlich sein müssen (etwa Krankenversicherung/Urlaub/Definition der Wochenarbeitstage/Verlabren zur Beurteilung von Mitarbeitern). Dieser Tarifvertrag wird zwischen der Stadt New York und einer Verhandlungsgemeinschaft der Gewerkschaften geschlossen, die zusammen mehr als die Hälfte der Arbeitnehmer der Stadt New York repräsentieren, wobei die mitgliederstärkste örtliche Gewerkschaft, zur Zeit "District Council37, American Federation of State, County and Municipal Employees", den größten Einfluß hat. Die Verhandlungsgemeinschaft ist in dieser Angelegenheit für alle Arbeitnehmer der Stadt- mit Ausnahme der uniformierten Bediensteten- zuständig. 157 Entsprechendes gilt für Arbeitsbedingungen, die innerhalb einer Behörde einheitlich sein müssen, hier wird ein "Departmentwide Agreement" geschlossen, § 307 (a) (3) NYCBL. Allerdings darf die hohe Zahl der Verhandlungseinheiten und Tarifverträge nicht darüber hinwegtäuschen, daß nicht für jeden Tarifvertrag ausführliche Tarifvertragsverhandlungen geführt und die Konfliktlösungsmöglichkeiten in Anspruch geHardin, S. 693 ff. V gl. zur dezentralen Verhandlungsstruktur im öffentlichen Dienst in den USA allgemein Chandler!Gely in Hildreth!Miller!Rabin!Vocino, S. 31 ff. 153 PERB, Annual Report 1998/1999, S.2. 154 Lefkowitz/Osterman!Townley, S. 769. l55 Auskunft des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, vom 23. Mai 2000. 156 Ausgenommen sind die uniformierten Bediensteten der Stadt, faktisch auf Grund ihrer historisch bedingten Sonderstellung, rechtlich, weil sie nicht dem "career and salary plan" unterfallen, § 307 (a) (2) NYCBL. 157 § 307 (a)(2) NYCBL. 151
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nommen werden. Unterschieden werden muß zwischen Einzelverhandlungen ("individual bargaining"), Musterverhandlungen ("pattern bargaining") und Verhandlungsgemeinschaften ("coalition bargaining"). Bis 1975, der Finanzkrise in der Stadt New York, verhandelten fast alle Arbeitnehmerorganisationen individuell mit den öffentlichen Arbeitgebern. An diese Zeit der Einzelverhandlungen schlossen sich Verhandlungsgemeinschaften vieler Gewerkschaften der Stadt an. Dabei bildeten auch die Vertretungen der uniformierten Beschäftigten (Polizei und Feuerwehr) mit sonstigen Gewerkschaften eine Verhandlungsgemeinschaft. Diese endete jedoch im Jahre 1987. Im folgenden waren bis 1995 Musterverhandlungen sehr verbreitet. Dabei warteten die weniger einflußreichen Gewerkschaften ab, welche Ergebnisse die einflußreicheren Arbeitnehmerorganisationen erzielt hatten. Sie versuchten dann, diese Abschlüsse zu übernehmen. Seit 1995 werden wieder verstärkt Verhandlungsgemeinschaften gebildet, allerdings ohne Beteiligung der uniformierten Beschäftigten, deren Organisationsgrad besonders hoch ist. 158
111. Nachwirkung und deren Bedeutung im Rahmen der Konfliktlösung Bei der Beurteilung der einzelnen Konfliktlösungsmechanismen muß die Ausgestaltung der Nachwirkung beachtet werden, da auch sie von erheblicher Bedeutung für die Verhandlungspositionen der Parteien ist. 1. Nachwirkung im Bundesstaat New York Die Regelung der Nachwirkung ist in den amerikanischen Vergleichsgebieten partiell unterschiedlich ausgestaltet. Sie geht im Bundesstaat New York weiter als in der Stadt New York. Dieser Differenzierung steht allerdings eine stärkere Position der Arbeitnehmer der Stadt New York bei der weiteren Ausgestaltung der Konfliktlösung gegenüber. Denn in der Stadt New York steht allen Arbeitnehmern die Möglichkeit offen, ein Schiedsgerichtsverfahren für die Lösung von Regelungskonflikten zu erzwingen, 159 wohingegen diese Konfliktlösung im Bundesstaat New York nur für bestimmte Arbeitnehmergruppen vorgesehen ist. a) Inhalt der Nachwirkung und Dispositivität Nach dem Ende der Laufzeit eines Tarifvertrages oder nach dessen Kündigung gelten dessen Bestimmungen weiter, bis sie durch eine neue Vereinbarung ersetzt werden. Die Nachwirkung umfaßt alle Vertragsgegenstände, unabhängig davon, ob 158 159
Vgl. zur Entwicklung der Verhandlungspraktiken Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 769. Vgl. Teil 3, H. II., III.
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es sich um erzwingbare oder freiwillige Verhandlungsgegenstände handelt. Die Fortgeltung der Tarifvertragsregelungen beruht auf§ 209 a (1) ( e) Taylor Law. Danach ist es eine unrechtmäßige Verhaltensweise des Arbeitgebers, die im ausgelaufenen Tarifvertrag enthaltenen Bestimmungen einseitig zu verändern. Bei Verstößen gegen diese Bestimmung finden uneingeschränkt die Regeln über unrechtmäßige Verhaltensweisen Anwendung. 160 Die erst 1982- als Kodifikation der von der Rechtsprechung entwickelten "Triborough Doctrine" 161 -ins Taylor Law eingeführte Nachwirkungsbestimmung dient dazu, den Arbeitnehmern einen Ausgleich für das ihnen durch das Gesetz auferlegte Streikverbot zu gewähren. 162 Auf Grund dieses Schutzzwecks verstoßen einseitige Regelungen des Arbeitgebers, die für die Arbeitnehmer lediglich vorteilhaft sind, nicht gegen § 209a(l) (e) Taylor Law. 163 Die Nachwirkung ist nach der sog. "sunset doctrine" 164 parteidispositiv, und zwar sowohl für den gesamten Tarifvertrag als auch für dessen Teile. Eine die Nachwirkung ausschließende "sunset clause" liegt vor, wenn die Regelungen zu einem bestimmten Zeitpunkt oder bei Eintritt einer konkreten Bedingung ihre Wirkung verlieren sollen. 165 b) Ende der Nachwirkung Die Nachwirkung endet zum einen, wenn die Arbeitnehmerorganisation gegen das Streikverbot des Taylor Law verstößt,§ 209a(l)(e) Taylor Law. Keine Nachwirkung besteht zudem ab dem Zeitpunkt, in dem eine "neue Vereinbarung erreicht worden ist...",§ 209a(l)(e) Taylor Law. Dabei legt PERB den Begriff der "Vereinbarung" eng aus. Darunter fallen nicht Entscheidungen durch Dritte, etwa eines Schiedsgerichts 166 oder des Gesetzgebers, 167 solange der Dritte ledig160 Vgl. zu den Voraussetzungen und möglichen Rechtsfolgen unrechtmäßiger Verhaltensweisen Teil 3, A. IV. 2., 3. In einer "make whole order" hat PERB beispielsweise angeordnet, daß ein Arbeitgeber, der eine Vergütungsordnung aus einem abgelaufenen Vertrag nicht mehr umgesetzt hatte, den Arbeitnehmern weiter Entgelt nach der Vergütungsordnung zu gewähren und die rückständigen Beträge verzinst nachzuentrichten habe, Wateifront Teachers Associa· tion, 27 PERB 3070. 16 1 Triborough Bridge and Tunnel Authority, 5 PERB 3037. 162 Baxter/Casagrande/Klein, Albany Law Review 1995,481 ff. (482). 163 So kann der Gesetzgeber ohne Verstoß gegen die Nachwirkungsbestimmung eine Einkommenserhöhung festlegen, vgl. etwa Niagara County Legislature and County ofNiagara, 16 PERB 3071, bestätigt durch County ofNiagara v. Newman, 481 N.Y.S.2d 563. 164 Vgl. Wateifront Teachers Association, 27 PERB 3070. 165 Baxter/Casagrande/Klein, Albany Law Review 1995,481 ff. (482). 166 Vgl. City of Kingston, 18 PERB 3036. 167 Vgl. Niagara County Legislature and County ofNiagara, 16 PERB 3071, bestätigt durch County of Niagara v. Newman, 481 N. Y. S. 2d 563.
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Teil3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
lieh auf Grund der Initiative des Arbeitgebers tätig geworden ist. 168 Erklärt sich die Arbeitnehmerorganisation dagegen einverstanden mit der Überantwortung der Entscheidung auf ein Schiedsgericht, so ist dessen bindende Entscheidung eine "Vereinbarung" im Sinne von§ 209a(l)(e) Taylor Law. Ebenso verhält es sich, wenn sich die Arbeitnehmerorganisation vor der Entscheidung des Gesetzgebers mit dieser einverstanden erklärt. Die Nachwirkung endet demgegenüber, wenn Gesetzgeber oder Schiedsgericht auf Verlangen der Gewerkschaft - und gegen den Willen des Arbeitgebers - tätig werden. 169 Diese die Arbeitnehmerseite begünstigende Entscheidungspraxis wird mit dem Wortlaut des § 209 a Taylor Law begründet. Danach ist die Veränderung von Arbeitsbedingungen vor Abschluß einer neuen Vereinbarung lediglich eine unerlaubte Verhaltensweise des Arbeitgebers, nicht jedoch der Arbeitnehmervertreter, § 209a(l)(e) Taylor Law. 170 Vereinbarungen mit Arbeitnehmern beenden die Nachwirkung eines Tarifvertrages nicht, da sie nach dem Exklusivitätsprinzip unzulässig sind. Auch eine Begrenzung der Nachwirkung durch das Allgemeinwohl wird abgelehnt. 171 Zusammenfassend ist festzustellen, daß die Nachwirkung eines Tarifvertrages durch einen Streik der zuständigen Arbeitnehmerorganisation oder mit Abschluß einer neuen Vereinbarung endet. Dabei handelt es sich im Regelfall um einen neuen Tarifvertrag mit dem Arbeitgeber. Eine Vereinbarung in diesem Sinne kann jedoch 168 City of Buffalo, 19 PERB 3023; Lejkowitz!Osterman!Townley, S. 549. Bestätigt der Gesetzgeber ohne Einverständnis der Arbeitnehmerorganisation die Regelungen des abgelaufenen Vertrages, so finden diese Regelungen für ein weiteres Jahr Anwendung, vgl. Central School Distriel No. 6 of the Towns of Bethlehem and New Scotland, Albany County, 5 PERB 3010. Dies hat lediglich zur Folge, daß für diesen Zeitraum die Verhandlungspflichten suspendiert sind. Eine Ausdehnung des Jahreszeitraumes ist nach einer Rechtsauskunft PERBs (opinion of counsel) nur im Einverständnis der Parteien zulässig (Erie County, 24 PERB 5004). 169 City of Kingston, 18 PERB 3036. 170 Lejkowitz!Osterman!Townley, S. 290. 171 Zwar hatte PERB dies zunächst befürwortet. Im maßgeblichen Präzedenzfall City of Utica, 29 PERB 7507, war der Streitgegenstand die Nachwirkung einer Vertragsklausel, die die Stadt verpflichtete, mindestens 144 Feuerwehrbedienstete zu beschäftigen. Die Klausel, ein nicht erzwingbarer Verhandlungsgegenstand, war 1976 (ca. 20 Jahre vor der Entscheidung PERBs) vereinbart worden und alle Versuche des Arbeitgebers, sie in vorangegangenen Verhandlungsrunden aus dem Tarifvertrag zu eliminieren, schlugen fehl. Die Stadt Utica befand sich Mitte der 90er Jahre kurz vor der Insolvenz und plante u. a. den Abbau von 16 Arbeitnehmern der Feuerwehr. Dies wurde ihr in Ausnahme zur "Triborough Doctrine" von PERB zugestanden. Die Entscheidung PERBs hatte jedoch keinen Bestand. Rechtskräftig wurde unter Bezugnahme auf den eindeutigen Wortlaut des Gesetzes judiziert, daß dieses nur zwei Möglichkeiten vorsähe, um die Nachwirkung zu beenden, nämlich die Streikbeteiligung der betroffenen Arbeitnehmerorganisation und den Abschluß einer neuen Vereinbarung. Eine Allgemeinwohlbeschränkung habe der Gesetzgeber nicht anerkannt (City of Utica v. Utica Professional Firefighters Association, 661 N.Y.S. 2d 348; bestätigt durch den Court of Appeals of New York, 91 N.Y. 2d 964; zu den Ausnahmen der Nachwirkung unter der "Triborough Doctrine" vgl. McGuire, 48 Albany Law Rev. 1984, 459ff. (468ff.).
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auch die Entscheidung des Gesetzgebers/eines Schiedsgerichts sein, soweit die Arbeitnehmerorganisation deren Tätigkeit gebilligt hatte. c) Konvertierung von VerhandlungsgegenständenBedeutung für die Nachwirkung? Die Änderung in der Entscheidungspraxis PERBs in Cohoes 172 zwingt die Parteien, über alle Gegenstände eines abgelaufenen Tarifvertrages mit ernsthaftem Willen zur Einigung zu verhandeln. Dies fördert den Zweck des Gesetzes, kooperative Beziehungen zwischen Arbeitnehmerorganisationen und Arbeitgebern herzustellen, § 200 Taylor Law. Gleichwohl führt die Entscheidung nicht zu einer grundlegenden Veränderung der Verteilung von Verhandlungsmacht Denn sie läßt die Nachwirkungsbestimmungen des Taylor Law und die dazu ergangenen Entscheidungen unberührt. Auch wenn nunmehr Schiedsgerichte über die strittigen Vertragsklausein entscheiden können, stellen diese Entscheidungen, sofern das Schiedsgericht vom Arbeitgeber angerufen wurde, keine "Vereinbarung" im Sinne des § 209 a 1 (e) Taylor Law dar. 173 Die Bestimmungen des ursprünglichen Vertrages gelten in diesem Fall weiter, und der Spruch eines Schiedsgerichts ist nicht durchsetzbar. 2. Nachwirkung in der Stadt New York
Dem Arbeitgeber ist es nach dem NYCBL verwehrt, während der Dauer der Tarifverhandlungen die im abgelaufenen Tarifvertrag geregelten Arbeitsbedingungen einseitig zu verändern. 174 Gemeinsam ist den Bestimmungen des NYCBL und des Taylor Law damit, daß sich die Nachwirkung auf alle, sowohl auf erzwingbare als auch auf freiwillige Tarifvertragsbestimmungen bezieht. Wesentliche Unterschiede ergeben sich jedoch bei der Beendigung der Nachwirkung. Diese endet nach dem Taylor Law- wie soeben gesehen- mit dem Abschluß einer neuen Vereinbarung. Nach dem NYCBL wirkt der Tarifvertrag in der Stadt New York dagegen lediglich während der Dauer der Tarifverhandlungen nach. Die Tarifverhandlungen im Sinne dieser Vorschrift begiiUlen mit der Aufforderung zur Aufnahme der Tarifverhandlungen. Sie enden grundsätzlich mit der Einigung der Parteien. Scheitert diese und wird ein Schiedsverfahren durchgeführt, so verlängert sich die Nachwirkung der Tarifvertragsbestimmungen weiter, nämlich entweder bis zum Ablauf von 60 Tagen nach der Bestellung des Schiedskomitees oder bis zum Ablauf einer 30tägigen Frist, die mit der Unterbreitung des Einigungsvorschlags des 172 City of Cohoes, 31 PERB 3020, vgl. dazu auch die Ausführungen unter Teil3, B. li. 2. a) bb)(4). 173 Teil3, B. III. l. b). 174 §§ 306 (a) (5), 311 (d) Satz 3 NYCBL.
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Schiedsgerichts beginnt. Zwischen diesen beiden Fristen entscheidet die jeweils früher endende Frist, § 311 (d) Satz 2 NYCBL. Sowohl das BCB als auch das Schiedskomitee können unter bestimmten Voraussetzungen weitere Fristverlängerungen gewähren, vgl. im einzelnen§ 311 (d) Satz 2 NYCBL. Daraus ergeben sich zwei Unterschiede zur Rechtslage nach dem Taylor Law: Zum einen endet die Nachwirkung auch, wenn das Schiedsgericht nur auf Antrag des Arbeitgebers tätig wird. Dies ergibt sich aus dem eindeutigen Wortlaut der §§ 306 (a) (5), 311 (d) Satz 2 NYCBL. Denn anders als das Taylor Law wird nicht auf den Abschluß einer Vereinbarung, sondern auf den Ablauf einer Frist abgestellt. Zum anderen bleibt die theoretische Möglichkeit bestehen, daß die Nachwirkungsfristen ablaufen, ohne daß sich die Parteien einigen oder eine unangreifbare Entscheidung des Schiedsgerichts vorliegt. In diesem Zeitraum könnte der Arbeitgeber einseitig neue Arbeitsbedingungen setzen. Es ist jedoch ständige Praxis der Arbeitgeber, keine einseitigen Veränderungen vorzunehmen, bis ein Schiedsspruch gefällt und nicht mehr juristisch angreifbar ist. 175 Im übrigen bestehen keine Besonderheiten zur Rechtslage nach dem Taylor Law, die Nachwirkung endet bei Verstößen der Arbeitnehmerorganisation gegen das Streikverbot, §§ 209 a(l)(e), 212 (1) Taylor Law.
3. Praktische Bedeutung der Nachwirkung Für den Bundesstaat New York sind durch die Nachwirkungsbestimmungen Veränderungen bestehender Regelungen zum Nachteil der Arbeitnehmer ohne Einverständnis der Arbeitnehmerorganisation rechtlich ausgeschlossen. Der Gewerkschaft bleibt stets die Möglichkeit, den status quo aufrechtzuerhalten. Auch für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes der Stadt New York bleiben die Bestimmungen des abgelaufenen Tarifvertrages zunächst wirksam. Die Nachwirkung sichert damit zunächst zugunsten der Gewerkschaften eine Ausgangsposition in den Tarifverhandlungen. DieAufrechterhaltung des status quo schafft jedoch im Ergebnis regelmäßig auch Anreize für beide Parteien, eine neue Vereinbarung zu erzielen. 176 Teilweise wollen die Arbeitgeber den Tarifvertrag an sich verändernde Umstände anpassen, z. B. Arbeitszeiten verändern. Auch die Arbeitnehmervertreter sind regelmäßig an einer Veränderung der Arbeitsbedingungen, insbesondere an der Erhöhung des Entgelts interessiert. Dies ist jedenfalls mittelfristig auch ein Interesse des Arbeitgebers, da qualifizierte Mitarbeiter regelmäßig nicht bereit sind, für ein Entgelt zu arbeiten, das in hohem Maße hinter dem der Privatwirtschaft zurückbleibt. 177 Anders als in Auskunft des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, vom 28. September 1999. Committee on Labor and Social Security of the Bar of the City of New York, 30 The Record of the Association of the Bar of the City of New York 1975, 568 (584). 177 Wellington/Winter, 78 The Yale Law Journal 1969, 1107 (1120). 175
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C. Konfliktlösung in Deutschland
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Deutschland läßt sich dieses Problem rechtlich nicht an der Arbeitnehmerorganisation vorbei lösen. Dennangesichts des exklusiven Vertreterstatus der Arbeitnehmerorganisation wäre es eine unerlaubte Verhaltensweise, Arbeitsentgelte durch Individualvereinbarung zu regeln und etwa eine Vergütung oberhalb des Tarifentgelts zu vereinbaren. In Abhängigkeit von den konkreten Inhalten des Tarifvertrages und den Änderungswünschen der Parteien kann durch die Nachwirkung damit Einigungsdruck entstehen.
C. Konfliktlösung in Deutschland bis zum Scheitern der Verhandlungen Auch das Konfliktlösungssystem im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik sieht zunächst die Durchführung von Tarifvertragsverhandlungen vor. Regelmäßig werden zudem Warnstreiks angedroht oder durchgeführt. In deren Durchführung liegt nach der Rechtsprechung des BAG die Erklärung des Scheiteros der Verhandlungen. 178 Die Details des Verhandlungsprozesses sollen nicht Gegenstand dieser Betrachtungen sein. 179 Vielmehr soll nur auf die Zentralisierung des Verhandlungssystems und die regelmäßig fehlende Verhandlungspflicht der Tarifvertragsparteien hingewiesen werden.
I. Zentralisierung der Verhandlungen
Anders als in den USA sind die Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik hochgradig zentralisiert. 18°Für die drittelparitätisch aus Vertretern der TdL, des VKA und des Bundes besetzte Verhandlungskommission der Arbeitgeberseite übernimmt der Bundesminister des Innem die Verhandlungsführung in den Verständigungsbemühungen mit den Vertretern der Arbeitnehmer. Im Regelfall findet pro Jahr lediglich eine Verhandlungsrunde statt. Dadurch wird bundesweit ein ähnliches Vergütungsniveau im öffentlichen Dienst erreicht und der Verteilungskonflikt partiell aus den externen Verhandlungen (Arbeitgeber-Arbeitnehmervertreter) auf interne Abstimmungen (innerhalb der Gewerkschaften) verlagert. Können sich die Parteien nicht einigen, wird das Scheitern der Verhandlungen erklärt. Diese Erklärung ist Voraussetzung für die Durchführung der tarifvertragliehen Schlichtung im öffentlichen Dienst nach dem Schlichtungsabkommen. 181
BAG NJW 1989, 57ff. Vgl. dazu etwa Keller, S. 153, umfassend zum Einigungsprozeß bei Tarifverhandlungen etwa Schilling. 1so Keller, S. 43, 132. 18 1 Vgl. dazu die Ausführungen unter Teil 3, J.l. 178
179
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
II. Verhandlungspflicht Soweit vertragliche Verpflichtungen (Tarifvertrag/Schlichtungsabkommen) zur Aufnahme von Verhandlungen nicht bestehen, ist strittig, ob die Tarifvertragsparteien in Deutschland einen Anspruch auf Aufnahme von Tarifvertragsverhandlungen haben. Explizite gesetzliche Regelungen bestehen nicht. Im Schrifttum wird dieser Anspruch gleichwohl bejaht. 182 Die Rechtsprechung lehnt einen gesetzlichen Verhandlungsanspruch dagegen ab, wobei sie im wesentlichen auf die Vertragsfreiheit abstellt. 183 Auch eine Vorabbestimmung der Zulässigkeit angestrebter tarifvertraglieber Regelungen durch die Gerichte findet in Deutschland nicht statt. 184
D. Zusammenfassung der Konfliktlösung bis zum Scheitern der Verhandlungen In allen Vergleichsgebieten kommt es zunächst regelmäßig zu Verhandlungen der Tarifvertragsparteien ohne Beteiligung Dritter. Diese Verhandlungen sind nur in den amerikanischen Vergleichsgebieten auf Grund Gesetzes erzwingbar. In der Bundesrepublik können Verhandlungen, soweit keine vertragliche Verhandlungspflicht besteht, dagegen nur durch Druckausübung, etwa durch Arbeitskampfmaßnahmen oder deren Androhung, erzwungen werden. 185 Dem deutschen System fremd ist auch die in den amerikanischen Vergleichsgebieten wichtige Differenzierung zwischen freiwilligen und erzwingbaren Verhandlungsgegenständen. Diese ist in Deutschland allerdings auch überflüssig, denn zum einen ist diese Unterscheidung ohne gesetzliche Verhandlungspflicht nicht erforderlich. Zum anderen dient sie in den amerikanischen Vergleichsgebieten auch der Bestimmung der Zuständigkeit des Schiedsgerichts in einem erzwingbaren, bindenden Schiedsgerichtsverfahren, das in Deutschland de lege lata ebenfalls nicht vorgesehen ist. Schließlich sind die Tarifverhandlungen in Deutschland wesentlich zentralisierter als in den amerikanischen Vergleichsgebieten.
E. Unzulässigkeit des Streiks in den amerikanischen Vergleichsgebieten Streiks sind in den amerikanischen Vergleichsgebieten gern. § 210(1) Taylor Law untersagt. Bei Verstößen gegen dieses gesetzliche Verbot sind Unterlassungsansprü182 Vgl. etwa Gamillscheg, S. 276; Zöllner!Loritz, § 33 1114 (S. 371 f.) m. w. N. in Fn. 14, 16, die den Anspruch aus der zwischen den Tarifvertragsparteien bestehenden Dauerrechtsbeziehung und dem "ultima-ratio-Grundsatz" ableiten, umfassend Hottgenroth. 183 BAG NJW 1963, 2289 (2291); NJW 1985, 220 (221), zur Entwicklung der Rechtsprechung in Richtung einer Verhandlungspflicht vgl. Wiedemann, § I TVG Rn. 182. 184 BAG NJW 1985, 220 (221 f.). 185 Wiedemann, § 1 TVG Rn. l84.
E. Unzulässigkeil des Streiks in den amerikanischen Vergleichsgebieten
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ehe und Sanktionen gegen die Arbeitnehmer und die beteiligten Arbeitnehmerorganisationen möglich. I. Gesetzliche Grundlagen des Streikverbots und Definition des Streiks
Gemäߧ 210(1) Taylor Law darf kein Arbeitnehmer und keine Arbeitnehmerorganisation im Bereich des öffentlichen Dienstes an einem Streik teilnehmen, zu einem Streik aufrufen, zur Teilnahme an einem Streik ermutigen oder einen Streik billigen. Zudem muß nach § 207 (3) (b) Tay lor Law jede Arbeitnehmerorganisation vor ihrer Anerkennung als zuständige Arbeitnehmervertretung erklären, daß sie im öffentlichen Dienst keinen Streik unterstützt oder sich daran beteiligt. Beide Vorschriften finden gern. § 212 (1) Taylor Law auch in der Stadt New York Anwendung. § 201 (9) Taylor Law definiert den Begriff der verbotenen Arbeitsniederlegung als "jeden Streik oder jede andere gemeinschaftliche Arbeitsniederlegung oder gemeinschaftliche Verlangsamung der Arbeit durch Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes". Es wird vermutet, daß ein Arbeitnehmer, der während eines Streiks ohne Erlaubnis der Arbeit fernbleibt, an einem Streik teilgenommen hat. 186 Gleiches gilt, wenn ein Arbeitnehmer, während ein Streik stattfindet, nicht seine normalerweise erbrachte Arbeitsleistung erreicht. 187 Die sehr weite gesetzliche Begriffsbestimmung wird durch eine umfangreiche Entscheidungspraxis von PERB konkretisiert, jedoch nicht eng ausgelegt. So wurde ein Streik angenommen, als 28 von 44 Lehrern während der entscheidenden Phase ihrer Tarifverhandlungen für einen Tag auf Grund einer angeblichen Krankheit nicht zur Arbeit erschienen ("sick out"). Eine Krankheitsrate von fast 60 Prozent übersteige die normale Quote deutlich, und im Zusammenhang mit den Aktivitäten der Arbeitnehmerorganisation (Demonstrationen, Plakataktionen) sei von einem Streik auszugehen. 188 Massenkündigungen von Arbeitnehmern oder deren kollektive Weigerung, Überstunden zu leisten, verletzen ebenfalls das Streikverbot 189 II. Untersuchung der Streikumstände- Veröffentlichung der Untersuchungsergebnisse Die jeweils zuständige Exekutive ist bei Anhaltspunkten für eine Arbeitsniederlegung verpflichtet, umgehend zu untersuchen, ob ein Streik vorliegt und wer daran § 210 (2)(b) Alt. I Taylor Law. §210(2)(b) Alt.2 Taylor Law. Auch diese Definitionen gelten gern. §212(1) Taylor Law in der Stadt New York. 188 Orleans-Niagara Boces Teachers' Association, 28 PERB 8001. 189 Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 732 mit Rechtsprechungsnachweisen zu weiterem Arbeitnehmerverhalten, das als Streik eingeordnet wurde. 186 187
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Teil3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
teilnimmt,§ 210(2) (d) Taylor Law. Gelangt sie, gegebenenfalls nach Anhörung des Arbeitnehmers, zu der Auffassung, daß dieser an einem Streik teilgenommen hat, so ist letzterer über diese Feststellung zu informieren, § 210 (2)(h) Satz 7 Taylor Law. Die Entscheidung kann gerichtlich nur sehr eingeschränkt nach Art. 78 CPLR 190 überprüft werden. Innerhalb von 60 Tagen nach der Beendigung eines Streiks muß ein schriftlicher Bericht über den Arbeitskampf veröffentlicht werden. Darin sind die Umstände, die zu dem Streik geführt haben, die Anstrengungen, die unternommen wurden, um diesen zu beenden, und die Namen der Arbeitnehmer, die für den Streik verantwortlich sind, ebenso aufzuführen wie die Sanktionen, die gegen diese Arbeitnehmer verhängt wurden, § 210(4) Taylor Law. Diese Publizität dient im wesentlichen der Kontrolle der Exekutive, aber auch, insbesondere durch die Veröffentlichung der Namen der Arbeitnehmer, der Abschreckung von der Initiierung von Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst.
111. Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Streikverbot im Bundesstaat New York Bei Verstößen gegen das Streikverbot sieht das Taylor Law Unterlassungsansprüche und Sanktionen gegen streikende Arbeitnehmer sowie gegen die am Streik beteiligten Arbeitnehmerorganisationen vor.
1. Unterlassungsansprüche Die jeweils zuständige staatliche Stelle ist verpflichtet, den Erlaß eines gerichtlichen Streikverbots zu beantragen, sofern Arbeitnehmer oder Arbeitnehmerorganisationen einen Streik androhen oder ein Streik stattfindet; vorläufiger Rechtsschutz ist gern.§ 211 Taylor Law möglich.
2. Sanktionen PERB ist bei Verstößen gegen das Streikverbot für die Festlegung von Sanktionen gegen Arbeitnehmer oder Arbeitnehmerorganisationen des öffentlichen Dienstes zuständig. 191 Jeder Steuerzahler im Sinne des § 102 CSLNYS kann in einem Verfahren nach Art. 78 CPLR gerichtlich überprüfen lassen, ob PERB diese Befugnisse ordnungsgemäß ausgeübt hat. 190 191
Zu dem dort angewandten Prüfungsmaßstab vgl. Teil 3, G.l. 5. a). §§ 210 (2), (3), 211 Taylor Law.
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a) Sanktionen gegen Arbeitnehmer Arbeitnehmer können wegen der Teilnahme an einem Streik entlassen werden, § 210(2)(a) Taylor Law. Zudem müssen sie für jeden Tag der Streikteilnahme eine Strafe in Höhe von zwei Tagesverdiensten zahlen. 192 Eine Vergütung darf den Arbeitnehmern für den Zeitraum der Teilnahme am Streik nicht gezahlt werden. 193 Jedoch ist das nicht gezahlte Entgelt auf die verhängte Geldstrafe anzurechnen, so daß dem Arbeitnehmer effektiv für jeden Tag der Streikteilnahme die Vergütung für zwei Arbeitstage verlorengeht, § 210 (2) (f) Satz 2 Taylor Law. b) Sanktionen gegen die Arbeitnehmerorganisation Sollte eine Arbeitnehmerorganisation gegen das Streikverbot verstoßen, hält das Taylor Law ebenfalls Sanktionsmöglichkeiten bereit, etwa das Ende der Nachwirkung von Tarifverträgen und den Verlust des Rechts zum Einzug der Gewerkschaftsbeiträge durch den Arbeitgeber. Zudem sind Schadensersatzansprüche möglich. aa) Beendigung der Nachwirkung und Verlust des Rechts zur Einziehung der Beiträge Gern. § 209a(l)(e) Taylor Law endet zunächst die Nachwirkung für sämtliche Tarifverträge, die diese Arbeitnehmerorganisation abgeschlossen hat. Zum anderen ist der Arbeitgeber nach einer entsprechenden Anordnung PERBs weder auf Grund des Gesetzes noch auf tarifvertraglicher Grundlage verpflichtet, die Mitgliedsbeiträge der Gewerkschafter und die Beiträge nicht organisierter Arbeitnehmer direkt von deren Gehalt abzuziehen und an die Arbeitnehmerorganisation zu überweisen ("dues checkoff"/"agency shop"). 194 Dies bedeutet für die Arbeitnehmerorganisation eine erhebliche Erhöhung der Transaktionskosten. Gelangt PERB zu der Auffassung, daß die Arbeitnehmerorganisation gegen das Streikverbot verstoßen hat, muß der Verlust dieser Rechte angeordnet werden. 195 Ermessen besteht lediglich bei der Dauer des Rechtsverlustes, eine zeitliche Höchstbegrenzung sieht das Gesetz nicht vor. Bei der Ermessensausübung sind unter anderem die Auswirkungen des Streiks auf die öffentliche Gesundheit, Sicherheit und das Wohlergehen der Bevölkerung sowie die finanziellen Ressourcen der Arbeitnehmerorganisation zu berücksichtigen. Zudem ist zu überprüfen, inwieweit eine Provokation des Arbeitgebers vorlag, § 210(3)(f) Satz 2 Taylor Law. Der Entzug des "dues checkoff-" bzw. "agency shop privilege" wurde bereits, im konkreten Fall für ein Jahr, verhängt. 196 § 210 (2) (f) Satz 1 Taylor Law. § 210 (3)(h) Satz 1 Taylor Law. 194 § 210(3)(a) Taylor Law. 19s §210(3)(f) Satz 1 Taylor Law. 196 Egan v. Newman, 461 N.Y.S. 2d 464. 192
193
7 Pusch
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bb) Schadensersatz
Die Zahlung von Schadensersatz auf Grund eines Streiks ist im Taylor Law nicht ausdrücklich geregelt. § 210 (3) (b) Taylor Law sieht, wie soeben dargestellt, nur den Verlust des Rechts zum Beitragsabzug und das Ende der Nachwirkung vor. Bei der Beurteilung der Frage, ob diese Regelungen abschließenden Charakter haben oder ob daneben Schadensersatzansprüche möglich sind, ist zu differenzieren. ( 1) Schadensersatzansprüche des Arbeitgebers Schadensersatzansprüche des Arbeitgebers sind im Bundesstaat New York durch die spezialgesetzlichen Bestimmungen des Taylor Law, welches das Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmerorganisation regelt und solche Ansprüche nicht vorsieht, nach einhelliger Ansicht ausgeschlossen. 197 Diese Auffassung wird durch einen kalifornischen Präzedenzfall gestützt. Auch dort ist der Streik im öffentlichen Dienst gesetzlich untersagt. Eine Schadensersatzklage des Arbeitgebers gegen die einen Streik führende Gewerkschaft war zwar erstinstanzlieh erfolgreich. 198 Das Gericht verurteilte die Gewerkschaft zu Schadensersatz aus dem Delikt der Verleitung zum Vertragsbruch sowie aus dem eigenständigen Delikt eines rechtswidrigen Streiks. 199 Die Klage wurde jedoch Jetztinstanzlieh abgewiesen. 200 Der Supreme Court Kaliforniens stellte fest, daß es bereits keinen geeigneten Präzedenzfall und auch keine gesetzliche, Schadensersatz gewährende Norm im Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes Kaliforniens gäbe. Zudem seien Eingriffe der Rechtsprechung in das Tarifvertragsrecht zugunsten der Arbeitgeber durch die Verhängung ruinöser Schadensersatzsummen gegen die Arbeitnehmerorganisationen keine sinnvolle Methode, um Streiks im öffentlichen Dienst zu verhindern. Sie könnten die Existenz der Gewerkschaft bedrohen und damit eine effektive Vertretung der Arbeitnehmerinteressen gefahrden. 201 Schließlich seien nicht den Gerichten, sondern den auch in Kalifornien eingerichteten "Public Employment Relations Boards" im Bereich des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes vom Gesetzgeber weitgehende Befugnisse eingeräumt worden, die eine Zuständigkeit der Gerichte ausschlössen. 202 197 198
100. 199
100.
Caso v. Distriel Counei/37, 43 AD2d 159. Pasadena Unified Sehool Distriel v. Pasadena Federation ofTeachers, 72 Cal. App. 3d Pasadena Unified School Distriel v. Pasadena Federation of Teachers, 72 Cal. App. 3d
City and County ofSan Francisco v. United Association ofJourneymen, 42 Cal. 3d 810. City and County of San Francisco v. United Association ofJourneymen, 42 Cal. 3d 810. 202 EI Rancho Unified Sehoo/ District v. National Edueation Association, 33 Cal. 3d 946; City and County of San Franeiseo v. United Association of Journeymen, 42 Cal. 3d 810, 816; vgl. ausführlich zur Rechtslage im Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes in Kalifomien Gill, Califomia Law Review 1984,629, 634ff. 200
201
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(2) Schadensersatzansprüche Dritter
Dagegen ist die grundsätzliche Möglichkeit von Schadensersatzansprüchen Dritter seit einer Entscheidung des New York Supreme Court vom 31. März 1981 anerkannt. 203 Die dieses Urteil bestätigende Entscheidung des Court of Appeals204 stellte fest, daß das Taylor Law für das Verhältnis der Arbeitnehmerorganisationen zu Dritten weder eine abschließende Regelung sei noch eine eigenständige Anspruchsgrundlage für Schadensersatzansprüche Dritter beinhalte. Da die Voraussetzungen allgemeiner Schadensersatzansprüche ("Prima Facie Tort"/"Nuisance"/"lnterference with Business Relations") im konkreten Falljedoch nicht vorgetragen worden waren, wurde kein Schadensersatz zuerkannt. c) Strafrechtliche Verantwortlichkeit der Arbeitnehmer oder der Vertreter der Arbeitnehmerorganisation Bei vorsätzlichem Verstoß gegen ein gerichtliches Streikverbot droht den verantwortlichen Vertretern der Arbeitnehmerorganisation bzw. den Arbeitnehmern wegen Mißachtung des Gerichts eine Haftstrafe von bis zu 30 Tagen. Gegen Arbeitnehmer kann pro Tag des Verstoßes gegen das Verbot eine Geldstrafe von bis zu $ 1.000 verhängt werden. 205 Auch ist eine Geldstrafe gegen die Arbeitnehmerorganisation möglich, die nicht durch diesen Höchstbetrag begrenzt ist. 206 IV. Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Streikverbot in der Stadt New York Die Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Streikverbot in der Stadt New York sind weitgehend mit den zuvor geschilderten Bestimmungen des Bundesstaates identisch. Besonderheiten bestehen lediglich bei dem Verlust der Rechte zum Beitragsabzug. Diesbezüglich sind sowohl die Zuständigkeit für die Anordnung dieses Rechtsverlusts als auch dessen Voraussetzungen anders geregelt. Da das NYCBL keine Zuständigkeit des BCB begründet, kann der Rechtsverlust nicht vom BCB, der PERB 203 Bums Jackson Mit/er Summit & Spitzer v. Lindner, 437 N.Y.S. 2d 895- der Supreme Court ist in New York die I. Instanz. 204 Bums Jackson Miller Summit & Spitzer v. Lindner, 59 N.Y. 2d 314. 205 §211 Taylor Law i.V. m. §75I (l) N.Y.Jud.Law. 206 §2I I Taylor Law i.V.m. §75I (2)(a) N.Y.Jud.Law. Unter Anwendung dieser Regelung wurde beispielsweise gegen eine Arbeitnehmerorganisation eine Strafe in Höhe von $ 75.000,00 in der Entscheidung Board of Education of Lakeland School District v. Lakeland Federation ofTeachers, 399 N. Y. S. 2d 6 I, verhängt. Für die Durchführung des Transportarbeiterstreiks in der Stadt New York im Jahre I 980 wurde der verantwortlichen Gewerkschaft eine Strafe von$ 1.000.000,00 auferlegt, Anderson/Krause, Fordham Law Review 1987, 153ff. (154).
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
entsprechenden Institution, verhängt werden. Vielmehr ist hierfür eine gerichtliche Entscheidung, die den Antrag des Arbeitgebers voraussetzt, nötig. 207 Die Rechtsfolge kann zudem nur verhängt werden, wenn die Arbeitnehmerorganisation gegen eine gerichtliche Unterlassungsverfügung verstößt. Demgegenüber genügt im Geltungsbereich des Taylor Law bereits der Verstoß gegen das gesetzliche Streikverbot 208 Mit dieser Zuständigkeitsverlagerung wird dem kooperativeren Ansatz des NYCBL Rechnung getragen, der letztlich auf der Ausarbeitung dieser Regeln im Konsens zwischen Arbeitgebern, Arbeitnehmervertretern und der Öffentlichkeit beruht (Tripartite Committee). V. Zusammenfassung In den amerikanischen Vergleichsgebieten besteht ein gesetzliches Arbeitskampfverbot, das für alle Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes Anwendung findet. Der Begriff des Arbeitskampfes wird weit gefaßt ("go sick"; "go slow"); unter bestimmten Voraussetzungen tragen die Arbeitnehmer die Beweislast dafür, daß sie nicht an einem Arbeitskampf teilgenommen haben. Verstöße gegen das Verbot werden auf individual- und kollektivrechtlicher Ebene sanktioniert. Aus den Erfahrungen mit dem Condon-Wadlin Act wurde die Konsequenz gezogen, die Härte der Sanktionen soweit abzumildern, daß durch diese die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes nicht gefährdet wird (keine Pflicht, alle streikenden Arbeitnehmer zu entlassen), und sicherzustellen, daß nicht stärkere Gewerkschaften bei der Sanktion von Arbeitskämpfen bevorzugt werden. Auch ist der Entzug des "dues check off privilege" im Bundesstaat New York nicht mehr in das Ermessen des Arbeitgebers gestellt. Durch einen Streik wird die Nachwirkung bestehender Tarifverträge beendet und damit die für die Konfliktlösungsmechanismen bedeutsame Verhandlungsposition der Arbeitnehmerorganisation geschwächt. Schadensersatzforderungen der Arbeitgeber sind auf Grund der abschließenden Regelung des Taylor Law für das Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmerorganisationen ausgeschlossen, jedoch können Dritte entsprechende Ansprüche geltend machen. Strafrechtliche Sanktionen kommen bei Verstößen gegen gerichtlich angeordnete Streikverbote ("injunctions") in Betracht.
F. Zulässigkeit des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland Anders als in den amerikanischen Vergleichsgebieten gehen die h. M. und die Rechtsprechung in der Bundesrepublik von einer verfassungsrechtlichen Garantie 207 208
§211 Satz 2 TaylorLaw i.V. m. §212(l)Taylor Law i.V.m. § 751 (2) Satz 2 N.Y.Jud.Law. Lefkowitz!Osterman/Townley, S. 750.
F. Zulässigkeit des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst
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des Arbeitskampfes aus. Als Grundsatzentscheidung zu Gunsten der Verankerung des Arbeitskampfrechtes in Art. 9 Abs. 3 GG wird vielfach 209 die Entscheidung des BAG vom 10. Juni 1980210 angesehen. Danach stellt das "Streikrecht einen notwendigen Bestandteil der freiheitlichen Kampf- und Ausgleichsordnung dar ... , die durch Art. 9 Abs. 3 GG im Kern gewährleistet ist". 211 Zum anderen ist der Arbeitskampf etwa durch Art. 6 Nr. 4 der Europäischen Sozialcharta garantiert. 212 Die Grenze des Arbeitskampfrechts verläuft in der Bundesrepublik nach der überwiegenden Meinung nicht zwischen dem öffentlichen Dienst und der Privatwirtschaft, sondern innerhalb des öffentlichen Dienstes zwischen Arbeitnehmern und Beamten. I. Arbeitskampfrecht für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes Nach der h. M. 213 und dem BVerfG214 ist der Arbeitskampf auch für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes gewährleistet. Deren Rechtsverhältnisse richten sich nach Tarifverträgen, so daß für die Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen mithin das Konsensualprinzip, und nicht wie für Beamte das Alimentationsprinzip gelte.215 Begründe der Staat kein Beamten-, sondern lediglich ein Arbeitsverhältnis, so unterstelle er sich insoweit freiwillig einem marktwirtschaftliehen System, zu dem Tarifvertrag und Arbeitskampf gehörten.216 Der Arbeitskampf sei funktional in einer Tarifvertragsordnung ohne Zwangsschlichtung als letztes Konfliktlösungsmittel nötig, 2 17 ohne ihn sei weder das Zustandekommen noch die inhaltliche Sachgerechtigkeit tariflicher Regelungen gewährleistet. 2 18 Der Bundesgesetzgeber hat den Arbeitskampf im öffentlichen Dienst in Spezialvorschriften erwähnt, vgl. etwa § 66 Abs. 2 Satz 3 BPersVG.
Vgl. etwa Seifer, RdA 1981, 65 (67); Rüfhers in Brox/Rüthers, Rn. 85 ff. BAG NJW 1980, 1642 zum Arbeitskampf in der Druckindustrie. 21 1 BAG NJW 1980, 1642 (1644), unter AI2b der Gründe. 212 Zur Geltung der Vorschrift in Deutschland etwa Löwisch, S. 41; zu einschlägigen ILOÜbereinkommen ders. S. 42 ff. 213 Löwisch, S. 424; Schlüfer in Brox/Rüthers, Rn. 537; Däubler, Streik, S. 94; Zöllner/Lorifz, S. 465; Seifer, S. 247 f.; Müller, G., S. 35; Rüfhers, Recht auf Streik, S. 18; Scherer, S. 80; Reuß, DVBI 1968, 57 ff.; vgl. die Darstellung der Gegenansichten, Teil 4, E. II. 2 14 BVerfG NJW 1993, 1379 (1380) = BVerfGE 88, 103 (114). 21s Vgl. nur Scherer, S. 77. 21 6 Statt vieler Richardi, DB 1985, 1021. 217 Hueck!Nipperdey/Säcker, S. 916; Löwisch, Zulässiger und unzulässiger Arbeitskampf im öffentlichen Dienst, S. 8; Rüfhers, Streik und Verfassung, S. 72. 218 BAG NJW 1980, 1642, 1643; kritisch zur "Richtigkeitsgewähr" etwa Kernper in v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 9 Abs. 3 GG Rn. 253. 209
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II. Voraussetzungen eines rechtmäßigen Arbeitskampfes nach der h.M. Für die Zulässigkeit des Arbeitskampfes sind zunächst die allgemeinen Grenzen des Arbeitskampfrechts maßgeblich, etwa die Führung durch eine tariffähige Partei, ein tarifvertraglich regelbares Ziel und die Beachtung der Friedenspflicht. 219 Diese allgemeinen Voraussetzungen müssen hier nicht vertieft werden. Dagegen sollen mögliche Begrenzungen des Arbeitskampfrechts betrachtet werden, die im Bereich des öffentlichen Dienstes verstärkt Bedeutung erlangen können. Hierzu gehört das Übermaßverbot, insbesondere bezüglich der Gefahrdung des Allgemeinwohls. Dieses ist als Grenze für die Rechtmäßigkeit von Arbeitskämpfen anerkannt. 220 Gleichwohl werden die daraus fließenden konkreten Grenzen des Streikrechts unterschiedlich weit gezogen. Teilweise wird vertreten, das Streikrecht in den Bereichen der Ordnungsverwaltung, der Daseinsvorsorge und der Gesundheitsversorgung zu begrenzen und dort, sofern ein Notdienst vorhanden ist, nur kurze Warn- oder Demonstrationsstreiks zuzulassen.22 1 Eine Ausnahme soll gelten, wo die für die "Allgemeinheit unerläßlichen Dienste ... auf andere Weise, etwa durch die Beschäftigung von Privatfirmen, (aufrecht) erhalten werden können." 222 Seiter hält dagegen Arbeitskämpfe in Versorgungsbetrieben für unzulässig, soweit durch den Streik Dritte durch Entzug der Versorgungsleistungen in Mitleidenschaft gezogen werden.223 Dabei wird der sachliche Anwendungsbereich der Arbeitskampfgrenzen durch die Bedürfnisse bestimmt, zu deren Befriedigung ein Sozialstaat im Interesse der Menschenwürde verpflichtet ist, wobei Seiter anerkennt, daß sich diese Bedürfnisse ändern können. 224 Beispielhaft werden neben dem Gesundheitswesen die Versorgung mit Wasser, Gas und Strom, die Abfallbeseitigung und das Verkehrswesen erwähnt. 225 Löwisch/Rieble erachten eine offensichtliche Verletzung des Gemeinwohls im Sinne der Rechtsprechung des BAG dann für gegeben, wenn die Befriedigung einer Mindestversorgung der elementaren persönlichen, sozialen und staatlichen Bedürfnisse der Bevölkerung auf Grund des Arbeitskampfes nicht mehr gewährleistet ist. 226 Arbeitskämpfe in lebenswichtigen Versorgungsbetrieben halten Zöllner/Loritz und Scholz sowie unter Berufung auf Art. 2 Abs. 2 GG auch Kalb generell für unzuV gl. ausführlich etwa Löwisch/Rieble in Löwisch, S. 64 ff. Vgl. schon die Entscheidung des BAG aus dem Jahre 1971, NJW 1971, 1668 undSäcker, S. 52, m. w. N. in Fn. 87; ablehnend etwa Schuhmann in Däubler, Rn. 204e, der eine rechtlich verfestigte Gemeinwohlbindung der Tarifautonomie ablehnt. 221 Schlüter in Brox/Rüthers, Rn. 539; für Warnstreiks auch Löwisch, S. 426. 222 Löwisch, S. 426. 223 Seiter, S. 553. 224 Seiter, S. 551. 225 Seiter, S. 551. 226 Löwisch/Rieble in Löwisch, S. 123. 219
220
G. Konfliktlösung im Bundesstaat New York
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lässig. Lebenswichtig sind nach Zöllner/Loritz Wasserwerke und Energieversorger. 221 Bieback fordert für die Bestimmung "lebenswichtiger Betriebe" kumulativ die Nichtersetzbarkeit der Leistungen und daß durch eine Unterbrechung des Betriebes die Existenz oder das allgemeine Existenzminimum der Bevölkerung gefahrdet sein muß. 228 Energieversorgung und Abfallbeseitigung seien grundsätzlich keine "lebensnotwendigen Betriebe", hier sei es erst die Dauer und der Umfang der Versorgungsunterbrechung, die lebensgefahrdende Probleme schafften; anders läge es bei der medizinischen Versorgung in Notfällen. 229 Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die von der h. M. vorgenommene Begrenzung des Arbeitskampfes in Deutschland auf die konkrete Tätigkeit und nicht auf die Zugehörigkeit des Leistungsanbieters zum öffentlichen Dienst oder zur Privatwirtschaft abstellt. Hinsichtlich der Bestimmung der konkreten Leistungen, die auf Grund der Gefahrdung des Allgemeinwohls durch Arbeitskämpfe nicht unterbrochen werden dürfen, bestehen Wertungsunterschiede, die zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen.
G. Konfliktlösung nach dem Scheitern der Verhandlungen im Bundesstaat New York Die Ausgangsfassung des Taylor Law sah neben umfassenden Einigungshilfen im Verlauf der Tarifvertragsverhandlungen als abschließende Regelung bei Nichteinigung der Parteien nur die Letztentscheidung des Gesetzgebers über die Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen vor. Seitdem wurden die Konfliktlösungsmechanismen in zwei zentralen Punkten modifiziert. Nach Einführung der erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit für die Beschäftigten der Feuerwehr und der Polizei in 1974 sowie der Abschaffung der Letztentscheidungskompetenz des Gesetzgebers für den Bereich des Schuldienstes in 1983 existieren de lege lata für verschiedene Berufsgruppen drei unterschiedliche Konfliktlösungsmechanismen. 230 Zudem hat die 1982 - als Kodifikation der von der Rechtsprechung entwickelten "Triborough Doctrine" 231 -ins Taylor Law eingefügte Nachwirkungsbestimmung erheblichen Einfluß auf die Konfliktlösung aller betroffenen Arbeitnehmergruppen. Die unterschiedlichen Konfliktlösungsmechanismen sollen nun näher vorgestellt werden, um Anregungen für eine Substitution des Streikrechts in der Bundesrepublik zu erhalten. 227 Zöllner/Loritz, § 40 VI 7 b, S.465; Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9 GG Rn. 379; Kalb, Rn. 73. 22s Bieback in Däubler, Rn.455. 229 Bieback in Däubler, Rn.457. 230 Ausführlich zu diesen VeränderungenAnderson/MacDonald/0' Reilly, 51 St. John's Law Review 1977, 453ff. (461). 231 Triborough Bridge and Tunnel Authority, 5 PERB 3037.
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
I. PERB
Bei allen Konfliktlösungsmechanismen kommt PERB eine erhebliche Bedeutung für die Gestaltung der neuen Tarifvereinbarung zu.
1. Aufgaben Zu den wesentlichen Aufgaben PERBs gehören die Festlegung der geeignetsten Verhandlungseinheit, 232 die formelle Bestimmung der zuständigen Arbeitnehmervertretung,233 die Einordnung von Verhandlungsgegenständen als erzwingbar, freiwillig oder verboten in einem Feststellungsverfahren ("decleratory ruling") 234 sowie die Verhinderung und Sanktionierung unrechtmäßiger Verhaltensweisen. 235 Zudem hat PERB den Tarifvertragsparteien geeignete Schlichter und Schiedsrichter zur Verfügung zu stellen 236 und damit beispielsweise mittelbar Einfluß auf die Zusammensetzung des Schiedsgerichtes. 237 2. Entstehung und anwendbare Verfahrensvorschriften
PERB ist eine mit dem lokrafttreten des Taylor Law im Ministerium für den öffentlichen Dienst des Bundesstaates New York ("State Department of Civil Service") gern. § 205 (1) Taylor Law errichtete ständige Kommission mit Hauptsitz in Albany. Außenstellen bestehen in der Stadt New York und in Buffalo. Auf Grund der gesetzlichen Ermächtigung in § 205 (5) Taylor Law hat PERB zur Regelung der Verfahren vor der Kommission Vorschriften erlassen, die §§ 200ff. N.Y. Comp. Codes R. & Regs.
3. Struktur, Besetzung und Kostentragung Die Kommission besteht aus drei Personen. 238 Kein Mitglied darf Inhaber eines öffentlichen Amtes sein. 239 Die Mitglieder werden vom Gouverneur des Staates New York mit Zustimmung des Senats ernannt, der Vorsitzende wird vom Gouverneur bestimmt. 240 Letztgenannter stellt seine gesamte Arbeitszeit PERB zur Verfügung, die beiden anderen Mitglieder der Kommission werden bei Bedarf für PERB § 207 (1) Tay lor Law. § 205 (5) (a) Taylor Law. 234 §210(1) ff. N.Y.Comp. Codes R. & Regs. 235 § 205 (5)(d) Satz 1 Taylor Law. 236 § 205 (5) (h) (i) Taylor Law. 237 Vgl. dazu unten Teil3, G. V. 3. b)aa). 238 § 205 (I) Satz 1 Taylor Law. 239 § 205 (2) Satz I Taylor Law. 240 § 205 (I) Satz 1, 4 Taylor Law. 232 233
G. Konfliktlösung im Bundesstaat New York
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tätig, sie erhalten lediglich eine Aufwandsentschädigung, § 205 (3) Satz 1, 2 Taylor Law. Zur Erfüllung seiner Aufgaben beschäftigt PERB unter anderem einen Verwaltungsdirektor, Anwälte und Angestellte, denen teilweise Rechtsstreitigkeiten zur Entscheidung zugewiesen sind ("Administrative Law Judges", im folgenden ALJ), sowie Vermittler und Mitarbeiter, die entscheidungserhebliche Tatsachen recherchieren ("fact finder"). 241 Die Kosten von PERB trägt der Bundesstaat New York. 4. Unabhängigkeit
Die Berufung durch den Gouverneur birgt die Gefahr einer politischen Einflußnahme auf die Entscheidungspraxis PERBs, die lange keine Rolle in der öffentlichen Diskussion spielte. Denn bis zum Amtsantritt des republikanischen Gouverneurs Pataki im Jahre 1994 hatten alle Mitglieder PERBs eine große Berufserfahrung als neutrale Schiedsrichter und auch im übrigen eine unparteiische Reputation. Die nunmehr von Gouverneur Pataki ernannten Mitglieder waren dagegen in der Vergangenheit für die Arbeitgeberseite tätig, so daß eine Gefährdung der Akzeptanz PERBs nicht ausgeschlossen wird. 242 Es existieren jedoch verschiedene Bestimmungen, die der Gewährleistung der Unabhängigkeit PERBs dienen. Zum einen dürfen nicht mehr als zwei Mitglieder von PERB der gleichen Partei angehören, zum anderen werden die Mitglieder PERBs für einen Zeitraum von sechs Jahren bestellt, 243 so daß ihre Amtszeit nicht mit der des Gouverneurs 244 identisch ist. Zudem endet alle zwei Jahre die Amtszeit eines Mitgliedes von PERB. 245 Dadurch ist gewährleistet, daß jedes PERB-Mitglied in seiner zweiten Amtsperiode von einem neu gewählten Gouverneur ernannt wird. Schließlich existiert keine Regelung, die es dem Gouverneur ermöglicht, PERB-Mitglieder vorzeitig abzuberufen. Auch aus der organisatorischen Einbindung in das Ministerium für den öffentlichen Dienst des Bundesstaates New York ergibt sich keine Abhängigkeit, da eine Kontroll- oder Weisungsbefugnis gegenüber PERB nicht besteht. 246 Schließlich ist PERB ermächtigt, Gerichtsverfahren eigenständig zu betreiben und muß sich nicht, 241
Lefkowitz!Osterman!Townley, S.ll6.
Gespräch des Verfassers mit dem langjährigen Vorsitzenden PERBs, dem jetzt als Schiedsrichter tätigen Eric Schmertz, vom 29. September 1999. 243 § 205 ( l) Satz 2, Satz 3 Hs. l Taylor Law. 244 Die Amtszeit des Gouverneurs beträgt vier Jahre, Art.4, §I Constitution New York State. 245 § 205 Satz I Taylor Law. 246 § 205 (6) Taylor Law. 242
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Teil3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
wie andere Teile der Verwaltung New Yorks, durch den "Attorney General" vertreten lassen, § 205 (4) (a) Satz 2 Taylor Law. Letztlich basiert das Tarifvertragssystem im Bundesstaat New York auf der Akzeptanz durch die Tarifvertragsparteien, die einen unabhängigen Entscheidungsträger voraussetzt. Dadurch wird der Gouverneur, der dieses System nicht insgesamt gefahrden will, auch faktisch zur Berufung unabhängiger Mitglieder PERBs angehalten. 5. Gerichtliche Überprüfung und Durchsetzung der Entscheidungen Gemäߧ 213 (a) Satz 1 Taylor Law sind Entscheidungen von PERB bindend für alle beteiligten Parteien. a) Gerichtliche Überprüfung - Art. 78 CPLR Anordnungen PERBs sind nur eingeschränkt in einem Verfahren nach Art. 78 CPLR gerichtlich überprüfbar. Dieses muß die beschwerte Partei innerhalb von 30 Tagen, nachdem die Entscheidung abgesandt wurde, einleiten, § 213 (a) Satz 2 {i) Taylor Law. Zuständig ist der nach§ 506 (b) CPLR jeweils örtlich zuständige Supreme Court. 247 Der Prüfungsmaßstab des Gerichtes ist beschränkt, § 7803 CPLR. Es befindet nur darüber, ob PERB für die Entscheidung zuständig war, Verfahrensvorschriften verletzt worden sind, die Entscheidung auf einem Rechtsfehler beruht oder willkürlich ist bzw. ein Mißbrauch des Ermessens vorliegt und ob die zugrunde gelegten Tatsachen mit substantiellen Beweisen belegt wurden. Auf Grund der besonderen Sachkunde PERBs sind die Gerichte bei der sachlichrechtlichen Überprüfung der Entscheidungen PERBs sehr zurückhaltend. Solange die Auffassung PERBs rechtlich vertretbar ist und auch keine verfassungsmäßig garantierten Rechte verletzt, wird sie nicht durch eine andere, ebenfalls vertretbare Rechtsmeinung der Gerichte ersetzt. 248 b) Gerichtliche Durchsetzung- § 213 (a) Taylor Law Entscheidungen von PERB können nur auf Grund eines gerichtlichen Titels zwangsweise durchgesetzt werden. Diesen Titel kann PERB, wenn die verpflichtete Partei die Anordnung nicht erfüllt, in einem speziellen Verfahren vor dem jeweils zuständigen Supreme Court erwirken. 249 Sofern eine Partei der gerichtlichen Anord247
stanz. 248 249
Im Bundesstaat New York gerade nicht das höchste Gericht, sondern die EingangsinVgl. etwa West Irondequoit Teachers Association v. Helsby, 35 N. Y2d 46. § 213 (a) Satz 2 (ii) Taylor Law.
G. Konfliktlösung im Bundesstaat New York
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nung, die eine Entscheidung PERBs durchsetzt, nicht Folge leistet, können gegen sie Sanktionen wegen Mißachtung des Gerichts verhängt werden. 250
II. Überblick über die Konfliktlösungsmechanismen Nach dem Scheitern der Verhandlungen ist zum einen danach zu differenzieren, ob die Parteien einen Regelungsmechanismus vereinbart haben, und zum anderen - falls keine Vereinbarung vorliegt - danach, zu welcher Arbeitnehmergruppe die betroffenen Beschäftigten gehören. Stets ist die Nachwirkung eines Tarifvertrages zu beachten.
1. Vereinbarungen über Konfliktlösungsmechanismen § 209(2) Satz 1 Taylor Law ermöglicht es für alle Arbeitnehmergruppen, in Tarifverträgen Lösungsmechanismen, etwa ein bindendes Schiedsverfahren, zu vereinbaren. Diese Möglichkeit wird regelmäßig für Streitigkeiten über Rechte aus einem Tarifvertrag, selten dagegen für Regelungsstreitigkeiten genutzt.
Sofern die Parteien keine Regelung getroffen haben oder der Regelungsmechanismus der Parteien scheitert, kommen die gesetzlichen Konfliktlösungsmechanismen zur Anwendung. Danach kann jede Partei PERB zur Unterstützung bei der Lösung des Konflikts anrufen. PERB kann theoretisch auch ohne Anfrage der Parteien eingreifen und nach der Feststellung des Scheiteros der Verhandlungen den gesetzlichen Konfliktlösungsmechanismus in Gang setzen. 25 1 Es wurde jedoch bereits dargelegt, daß dies in der Praxis nicht vorkommt. 252
2. Differenzierte KonfliktlösungsmechanismenAbhängigkeit von Tätigkeitsfeldern Die gesetzlichen Konfliktlösungsmechanismen sind in §§ 209 (3) ff. Taylor Law enthalten. Sie unterscheiden sich nach der jeweils betroffenen Arbeitnehmergruppe. Für die meisten Beschäftigten ist die Letztentscheidung durch die jeweils für den Arbeitgeber zuständige gesetzgebende Körperschaft ("legislative body") vorgesehen, also etwa durch das Stadtparlament Deren Entscheidungsbefugnis ist jedoch durch die Nachwirkung begrenzt. 253 Diese Lösung war in der Ausgangsfassung des Taylor Law für alle Beschäftigten vorgesehen. 2so Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 722; PERB, 14 PERB 7003; vgl. zu den möglichen Sanktionen Teil3, E.III. 2.c). 25 1 § 209 (2) Satz 3 Taylor Law. 252 Vgl. unterTeil3, B.ll.5. 253 Vgl. dazu bereits ausführlich Teil3, B. III. l. b).
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
Durch die Änderungen des Gesetzes im Jahre 1974 wurde für Beschäftigte im Feuerwehr- oder Polizeidienst die erzwingbare verbindliche Entscheidung eines unabhängigen Gremiums (Schiedsgerichtsbarkeit) eingeführt. Nach einem Streik der Beschäftigten des öffentlichen Nahverkehrs in der Stadt New York 1980, der erhebliche wirtschaftliche Schäden verursachte, wurde für diese Arbeitnehmer zunächst eine Interimslösung zwischen der Entscheidungszuständigkeit des Gesetzgebers und einer zwingenden Schiedsgerichtsbarkeit gefunden. 254 Seit einer weiteren Gesetzesänderung in 1986 greift auch für diese Arbeitnehmergruppe nunmehr eine Schiedsgerichtsentscheidung als ultima ratio ein, § 209 (5) Taylor Law. Wegen der weitgehenden Übereinstimmung des Regelungsmechanismus mit dem der Beschäftigten der Polizei und der Feuerwehr wird darauf jedoch nicht gesondert eingegangen. Im Bereich des Schuldienstes kann keine Seite eine Regelung erzwingen, die Parteien müssen sich einigen. 111. Das "Gesetzgebungsmodell" Die Konfliktlösung für Arbeitnehmer, die nicht bei der Polizei, der Feuerwehr, im Transportwesen oder im Schuldienst beschäftigt sind, ist in§ 209 (3) (a) bis (e) Taylor Law geregelt. Dabei handelt es sich im wesentlichen um Beschäftigte der Verwaltung des Bundesstaates New York. 1. Überblick über den Konfliktlösungsmechanismus Nach dem Scheitern der Verhandlungen bestellt PERB zunächst einen oder mehrere Vermittler, § 209 (3) (a) Taylor Law. Kommt dadurch keine Einigung zustande, wird eine Untersuchung der Fakten des Tarifkonflikts durch einen unabhängigen Dritten veranlaßt Bleibt auch dieser Einigungsversuch erfolglos, kann PERB eine Empfehlung abgeben, welche die Parteien annehmen können. 255 Geschieht das nicht, so kann- unter Berücksichtigung der Nachwirkung -letztlich das jeweils zuständige gesetzgebende Organ über die Regelung der Arbeitsbedingungen entscheiden (sog. Gesetzgebungsmodell).256 2. Detaillierter Konfliktlösungsmechanismus unter Berücksichtigung
der Nachwirkung
Die Einzelheiten dieser Konfliktlösung sind durch das Taylor Law und die Verfahrensvorschriften von PERB geregelt. Anderson!Krause, Fordham Law Review 1987, 153ff. (154). § 209 (3)(d) Taylor Law. 256 §209(3)(e) Taylor Law. 254 255
G. Konfliktlösung im Bundesstaat New York
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a) Vermittlung - Mediation Nachdem das Scheitern der Tarifverhandlungen festgestellt wurde, bestellt PERB einen oder mehrere Vermittler ("mediator") 257 für den konkreten Tarifstreit, deren Tätigkeit von PERB vergütet wird. 258 Aufgabe des Vermittlers 259 ist es, "Verhandlungshilfe durch eine neutrale Person (zu leisten), die keine Entscheidungen trifft, sondern die Parteien nur im Einigungsprozeß unterstützt". 260 Mediation ist geeignet, verschiedene Ursachen für Verhandlungsengpässe zu überwinden. So kann sie dazu beitragen, eine zwischen den Parteien gestörte Kommunikation zu beheben und den Tarifpartnern gemeinsame Ziele zu verdeutlichen. Emotionale Konflikte zwischen Verhandlungsteilnehmern können, etwa durch getrennte Sitzungen mit den Verhandlungsdelegationen, abgemildert werden. 261 Zudem kann Mediation den Tarifvertragsparteien helfen, sich auf die bedeutsamen Streitpunkte zu konzentrieren 262 und neue Lösungsalternativen zu erkennen. 263 Mediation findet in einem informellen Verfahren statt, über das regelmäßig keine detaillierten Aufzeichnungen geführt werden. Dies ermöglicht eine größere Flexibilität bei Lösungsversuchen. 264 Das Mediationsverfahren ist nicht öffentlich, § 205 (4) (b) Taylor Law. Der Mediator veröffentlicht insbesondere auch keine Einigungsvorschläge. 265 Nach dem Gesetzeswortlaut vertritt der Mediator die Öffentlichkeit, § 209 (3) (a) Taylor Law. Dies bedeutet aber nicht, daß er besondere Interessen der Öffentlichkeit, etwa das Interesse an einem möglichst niedrigen Tarifabschluß, zu wahren hat. Einziges Ziel des Vermittlers ist es, die Parteien beim Abschluß eines Tarifvertrages zu unterstützen, denn der Gesetzgeber sah dies als das entscheidende Mittel an, um Konflikte zwischen öffentlichen Arbeitgebern und ihren Arbeitnehmern zu reduzieren266 und damit die Arbeitskampfwahrscheinlichkeit zu senken. Die Auswahl und Qualifikation der Vermittler wird unter Teil 3, G. VI. erörtert. § 209 (3) (a) Taylor Law, vgl. ausführlich Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 525. 259 Nachfolgend auch "Mediator". 260 Coleman, S. 216; Elkouri, S.4f.; Hofstein, 14 Journal ofthe American Academy ofMatrimonial Lawyers 1997, 267ff. (269); Hogler!Kriksciun, 6 lndustrial Labor Relations Journal 1984,481 (484). 261 Clark!Craver/Edwards, S. 779ff. (780); zu emotionalen Problemen zwischen den Verhandlungspartnernals geeignetem Terrain für Mediation auch Zack, S. 35; Goodman, 10 Comparative Labor Law Journal 1989, 271 (278). 262 Zack, S . 5. 263 Hofstein, 14 Journal of the American Academy of Matrimonial Lawyers 1997, 267ff. (269). 264 Kearney, S. 327. 265 Lefkowitz, The Legal Framework, S. 75 ff. (78); zur Vertraulichkeit der Mediation auch Newhouse, S. 594. 266 Lefkowitz, The Legal Framework, S. 75ff. (78). 257 258
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Teil3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
b) Untersuchung des Sachverhalts- sog. "fact finding" Wenn sich die Parteien unter Mithilfe des Mediators nicht einigen, kann PERB eine oder mehrere Personen bestimmen, die zunächst die Umstände der Tarifauseinandersetzung untersuchen, dann Lösungsvorschläge unterbreiten und diese schließlich, bei Nichteinigung der Parteien, veröffentlichen ("fact finder", nachfolgend auch "Aufklärer"). Eine verbindliche Entscheidung fallt auch der "fact finder" nicht, sein Vorschlag wird nur bei Annahme durch die Parteien wirksam. 267 Die historischen Wurzeln des "fact finding" finden sich in der Privatwirtschaft in Bereichen, in denen wegen ihrer Bedeutung für die Allgemeinheit Streiks möglichst vermieden werden sollten, etwa für den Bereich des Eisenbahnwesens im Railway Labor Act. 268
aa) Zulässige Regelungsgegenstände und Ablauf des "fact finding" In diesem Stadium der Konfliktlösung verringert sich regelmäßig zunächst die Anzahl der zulässigen Regelungsgegenstände. Denn es liegt ein Verstoß gegen die Pflicht, Tarifverhandlungen nach Treu und Glauben zu führen 269, vor, wenn entweder eine der Parteien ohne Zustimmung der anderen Seite Forderungen aufstellt, die in den Verhandlungen zuvor nicht geäußert wurden 270, oder wenn eine Parteitrotz Widerspruchs der Gegenseite dem "fact finder" freiwillige Verhandlungsgegenstände unterbreitet. Der Ausschluß freiwilliger Verhandlungsgegenstände wird mit dem Zweck des "fact finding" begründet. Dieser liegt nach der Auffassung des Gesetzgebers darin, durch den Bericht des "fact finders" und die Veröffentlichung des Lösungsvorschlags Druck auf die Parteien auszuüben, sich über die Streitgegenstände zu einigen. Dieser Einigungsdruck dürfe aber nicht bei freiwilligen Verhandlungsgegenständen entstehenY' Es bleibt abzuwarten, ob PERB die "conversion doctrine"272 auch auf diese Arbeitnehmergruppe erstreckt und dadurch die im "fact finding" zu beachtenden Regelungsgegenstände erweitert. Im Einverständnis der Parteien können dem "fact finder" jedoch unzweifelhaft auch freiwillige Verhandlungsgegenstände überantwortet werden. Die Bestellung des Aufklärers erfolgt nur, wenn wenigstens eine Partei dies bei PERB beantragt. Dieser ständigen Praxis PERBs liegt auch hier das Selbstverständnis der Behörde zugrunde, den Parteien primär bei einer Einigung behilflich zu sein und keine Einigung gegen den Willen beider Parteien zu erzwingen. Insbesondere 267 Die Tätigkeit des Aufklärers ist in den §§ 209 (3) (b), 205 (5) (j), (k) Taylor Law gesetzlich geregelt. 268 Hildreth!Miller!Rabin/Vocino, S. 193; Coleman, S. 219. 269 § 209 a (2) (b) Taylor Law. 27°Florida Teachers Association, 15 PERB 4513. 2 71 Rockvil/e Centre Principa/s' Association, 12 PERB 3021. m Vgl. dazu Tei13, B. II.2.a)bb)(4).
G. Konfliktlösung im Bundesstaat New York
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wenn- etwa auf Grund von Sparnotwendigkeiten der öffentlichen Haushalte- keine Verbesserung der Arbeitsbedingungen durch die abschließende Entscheidung der gesetzgebenden Körperschaft zu erwarten ist, wird "fact finding" oft von keiner Seite beantragt und der status quo beibehalten. 273 Als "fact finder" wird regelmäßig nur eine Person tätig, die mit dem Mediator identisch sein kann und es auch häufig ist. 274 Der Aufklärer sammelt Informationen über die Forderungen der Parteien. Diese sind gehalten, ihre Forderungen mit sachlichen Argumenten zu unterlegen. 275 Das Verfahren ist förmlicher als die Mediation. Die Verhandlungen werden aufgezeichnet, 276 der "fact finder" hat die Befugnis, Zeugen und sonstige Beweismittel hinzuzuziehen sowie deren Erscheinen bzw. deren Beibringung durch Strafandrohung zu erzwingen.277 Der "fact finder" kann den Parteien einen Lösungsvorschlag unterbreiten, § 209(3)(b) Taylor Law. Auch wenn dieser von beiden Parteien akzeptiert wird, kommt ohne Zustimmung des zuständigen Gesetzgebers kein Tarifvertrag zustande, soweit diese Zustimmung notwendig ist. 278 Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Einigung die Bereitstellung finanzieller Mittel erfordert, die im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind. 279 Hier liegt ein wesentlicher Unterschied zu Entscheidungen eines Schiedsgerichts, da zu deren Wirksamkeit die Zustimmung des Gesetzgebers nicht erforderlich ist, § 209 (4)(c)(vi) Satz 2 Taylor Law. Sollten die Parteien sich nicht 80 Tage vor Ablauf des jeweiligen Haushaltsjahres geeinigt haben, muß der "fact finder" gemäß § 209 (3) (c) Taylor Law: - unverzüglich seine Untersuchungsergebnisse und seinen Lösungsvorschlag dem Verwaltungsleiter der betroffenen gesetzgebenden Körperschaft und der betroffenen Arbeitnehmerorganisation übermitteln, - den Parteien noch einmal für eine einvernehmliche Lösung des Problems zur Verfügung stehen, - innerhalb von fünf Tagen nach der Übersendung der Untersuchungsergebnisse und des Lösungsvorschlags diese Unterlagen der Öffentlichkeit zugänglich machen. Der "fact finder" unterliegt, wie soeben dargestellt, lediglich einer Beschränkung hinsichtlich der Regelungsgegenstände, die er berücksichtigen darf. Bei der inhaltKarper, 23 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1994, 287 (294). Lefkowitz!Osterman/Town/ey, S. 528. 275 Hog/er/Kriksciun, 6 lndustrial Labor Relations Journal 1984, 481 (485). 276 Coleman, S. 219; Kearney, S. 328; Hildreth/Miller!Rabin!Vocino, S. 193. 277 Newhouse, S. 594, der auf die Durchsetzung nach CPLR verweist, vgl. § 205 (5) (k)(2) Taylor Law; Opinion of PERB Counse/, 3 PERB 5018. 21s §§ 201 (12), 204a(2) Taylor Law. 279 Vgl. nur Westchester County Gorreetion Offteers Benevolent Association v. County of Westchester 628 N.Y.S. 2d 144; so auch Board of Educationfor the City School Distrief ofthe City of Buffalo v. Buffalo Teachers Federation 89 N. Y. 2d 370. 273
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
liehen Ausgestaltung der zulässigen Regelungsgegenstände ist er dagegen frei. Richtlinien des Gesetzgebers oder sonstige zu beachtende Kriterien bestehen nicht. Gleichwohl wird etwa dem von den Schiedsgerichten zu beachtenden Kriterium der Vergleichbarkeit der Arbeitsbedingungen mit denen anderer Beschäftigter des öffentlichen Dienstes oder der Privatwirtschaft in der Region regelmäßig auch vom "fact finder" erhebliche Aufmerksamkeit geschenkt. 280 Einflußnahmen PERBs auf den Inhalt der Vorschläge des "fact finders" sind nicht zulässig und auch nicht dokumentiert. 281 bb) Zwecke und Kritik Dem "fact finding" liegen verschiedene Zwecke zugrunde. Ziel ist zunächst, den Parteien bei einer einvernehmlichen Lösung zu helfen. 282 In mehr als 70 % der Fälle werden deshalb auch in diesem Stadium Mediationstechniken angewandt. 283 Das Zusammentragen der Forderungen und Argumente beider Seiten macht die Auseinandersetzung übersichtlicher. Die Notwendigkeit, Forderungen und Argumente vor dem Dritten zu vertreten, trägt zu einer Versachlichung der Auseinandersetzung bei. Die Erstellung eines Berichts durch den "fact finder" reduziert zudem die Wahrscheinlichkeit, daß eine Partei erfolgreich falsche Tatsachen in die Verhandlungen einbringt, da sie, anders als im Rahmen der Mediation, damit rechnen muß, daß dieses Verhalten auf Grund der Dokumentation eher erkannt und zudem im Untersuchungsbericht veröffentlicht wird. 284 Die Übersendung des Untersuchungsergebnisses und der Lösungsempfehlung an den Verwaltungsleiter der betroffenen gesetzgebenden Körperschaft ist der erste Schritt zur Vorbereitung der gesetzgeberischen Letztentscheidung. Die Veröffentlichung des Untersuchungsergebnisses und des Lösungsvorschlags basiert auf der Auffassung, daß dieser Schritt eine abgewogene öffentliche Meinung hervorbringt. 285 Die Öffentlichkeit werde den Vorschlag als eine faire Lösung des Konflikts betrachten 286 und daraufhin Druck auf die beteiligten Parteien ausüben, vernünftige Zugeständnisse zu machen, die zu einem angemessenen Ergebnis füh28° Coleman, S. 220; Kearney, S. 331; Aaron!Grodin!Stern, S. 182; vgl. ausführlich zu diesem Kriterium, das im Schiedsgerichtsmodell zwingend zu beachten ist, Teil 3, G. V. 3. b)
cc)(2).
Karper, 23 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1994, 287 (296). Peekskill City School District, 16 PERB 3075. 283 Goldblatt!Yaffe, S. 33, deren Studie in 79% (Antworten der Parteien) bzw. 73 % (Antworten der "fact finder") der Fälle, in denen ein "fact finder" tätig wurde, auch Mediationsversuche feststellte. 284 Goodman, 10 Comparative Labor Law Journal 1989,271 (275). 285 Tripartite Committee, S. 53. 286 Hogler/Kriksciun, 6 lndustrial Labor Relations Journal 1984,481 (485). 281
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G. Konfliktlösung im Bundesstaat New York
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ren. 287 Allerdings wird bezweifelt, ob dieser theoretische Ansatz in der Praxis tatsächlich wirkt. 288 Zentraler Kritikpunkt insoweit ist, daß die Öffentlichkeit oftmals an den Feststellungen und Vorschlägen des "fact finders" kein ausreichendes Interesse habe. 289 Jedenfalls dann, wenn eine oder beide Parteien von extremen Positionen nicht abrücken, wird dieses Mittel jedoch überwiegend als sinnvoll angesehen.290 Trotz dieser Kritik wird im "fact finding" ein sinnvolles Einigungsinstrument gesehen, das den Parteien einen gesichtswahrenden Weg eröffnet, um Kompromisse zu schließen, die gegenüber der eigenen Klientel ansonsten schwerer zu begründen wären.291 Die Annahme des Einigungsvorschlages eines unabhängigen, sachkundigen Dritten delegiert jedenfalls faktisch einen Teil der Verantwortung für die Vereinbarung auf diesen. Vielfach wird daher dem "fact finder" in der Praxis bereits von beiden Seiten eine gemeinsame Kompromißlinie unterbreitet, ohne daß es in diesem Verfahren bereits zu einer Einigung kommt; diese erfolgt dann vielmehr auf Grund der Feststellungen und des, dem Kompromiß entsprechenden, Einigungsvorschlags des "fact finders". 292 c) Aktionen von PERB- Superconciliation Sollte ein Bericht des Untersuchungsausschusses veröffentlicht worden sein, eröffnet§ 209 (3) (d) Taylor Law PERB noch eine letzte Eingriffsmöglichkeit, um den Parteien beim Abschluß eines Tarifvertrages zu assistieren. Nach dieser Vorschrift kann PERB die erforderlichen Schritte unternehmen, um den Konflikt zu lösen, etwa, unter Würdigung der Empfehlungen des "fact finders", eigene Lösungsvorschläge unterbreiten oder auf Verlangen der Parteien ein freiwilliges Schiedsverfahren organisieren, § 209 (3) (d) (i), (ii) Taylor Law. d) Letztentscheidung durch die zuständige gesetzgebende Körperschaft Sofern auch der zuvor dargestellte Vermittlungsversuch PERBs fehlschlägt, sieht das Taylor Law die Letztentscheidungskompetenz des Gesetzgebers vor. 287 Goodman, 10 Cornparative Labor Law Journal 1989, 271 (276); Lefkowirz/Osrermanl Townley, S. 529; Hildreth/Miller/Rabin/Vocino, S. 193; Rockville Centre Principals' Association, 12 PERB 3021. 288 Malin, 26 University ofMichigan Law Journal 1993, 313 (326) rn. w.N. in Fn. 61; Gaspari, 25 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1996, 323 (325); Newman, PERB News 1977, No. 7, abgedruckt bei Newhouse, S. 595 f.; positiv allerdings etwa Dilts, 13 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1984, 251 (254). 289 Newman, PERB News 1977, No. 7, abgedruckt bei Newhouse, S.595f. 290 Kearney, S. 331; Taylor-Commirree, S. 53. 291 Gaspari, 25 Journal ofCollective Negotiations in the Public Sector 1996,323 (326); Coleman, S. 221; Kearney, S. 330; Hildreth/Miller/Rabin/Vocino, S. 193. 292 Gaspari, 25 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1996, 323 (326).
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
aa) Ausgestaltung des Entscheidungsprozesses Eine Entscheidung des Gesetzgebers setzt voraus, daß zuvor das "fact finding" durchgeführt wurde. 293 Die Parteien können damit gemeinschaftlich die Letztentscheidung des Gesetzgebers verhindern, etwa indem keine Partei nach dem Scheitern der Mediation einen Antrag auf Bestellung eines "fact finders" stellt. 294 Dem zuständigen gesetzgebenden Organ ist durch den Verwaltungsleiter der Bericht des "fact finders" mit seinen Empfehlungen sowie ein eigener Vorschlag des Verwaltungsleiters zur Lösung des Regelungsstreits zu übermitteln.295 Die Vorschläge des Verwaltungsleiters müssen ebenfalls veröffentlicht werden. 296 Auch die betroffene Arbeitnehmerorganisation hat die Möglichkeit, dem Gesetzgebungsorgan ihre Vorschläge zur Lösung des Tarifkonflikts zukommen zu lassen, §209(3)(e)(ii) Taylor Law. Im Anschluß daran wird vor dem Gesetzgebungsorgan oder einem von diesem beauftragten Ausschuß eine Anhörung der Parteien durchgeführt, bei der die Öffentlichkeit zugelassen ist. 297 In dieser Anhörung müssen die Parteien ihre Positionen unter Berücksichtigung des Ergebnisses des "fact finders" erläutern. Damit soll insbesondere der Arbeitnehmerorganisation die Möglichkeit gegeben werden, direkt politischen Druck auf den Gesetzgeber auszuüben. 298 Schließlich hat das Gesetzgebungsorgan eine abschließende Entscheidung über die offen gebliebenen Regelungsgegenstände zu fallen. Die Entscheidung über den Inhalt der Arbeitsbedingungen ist nicht auf erzwingbare Verhandlungsgegenstände beschränkt. 299 Denn der Gesetzeswortlaut begründet eine Entscheidungszuständigkeit für alle Maßnahmen, "von denen der Gesetzgeber annimmt, sie seien im öffentlichen Interesse erforderlich", § 209 (3)(e)(iv) Taylor Law. Bei der Verabschiedung des Gesetzes haben Vertreter der Arbeitnehmerorganisation das Recht, anwesend zu sein, um auch in dieser Situation politischen Druck ausüben zu können. 300 Der Gesetzgeber soll bei seiner Entscheidung die Stellung eines neutralen Schiedsrichters zwischen dem jeweils betroffenen Arbeitgeber und der Arbeitnehmerorganisation einnehmen, da er alle Interessengruppen, die Arbeitnehmer eingeschlossen, repräsentiert. 301 Daher sind bei der Entscheidung sowohl 293 § 209 (3) (e) Taylor Law verlangt für die Entscheidung des Gesetzgebers, daß wenigstens eine Partei den Vorschlag des "fact finders" abgelehnt hat. 294 Vgl. Teil3, G.III.2.b). 295 § 209 (3)(e)(i) Taylor Law. 296 Board of Education of the City of Jamestown, 6 PERB 3075. 297 § 209(3)(e)(iii) Taylor Law. 298 Lefkowitz/Osterman/Townley, S. 534. 299 County of Broome, 3 PERB 4503. 300 Town of H untington, 3 PERB 3081. 30I City of Mount Vermon, 5 PERB 3057.
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das öffentliche Interesse als auch die Interessen der betroffenen Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zu berucksichtigen, § 209 (3) (e) (iv) Taylor Law. Die Entscheidung ergeht als Gesetz, das die Arbeitsbedingungen ohne Zustimmung der Gewerkschaft jedoch nicht für einen längeren Zeitraum als für ein Haushaltsjahr festlegen darf. 302
bb) Praktische Bedeutung der Letztentscheidung unter Berücksichtigung der Nachwirkung Zwischen 1991 und 1994 wurden im jeweiligen Jahresdurchschnitt im Gesetzgebungsmodell 95-100% der Tarifkonflikte nicht durch eine gesetzgebensehe Letztentscheidung, sondern auf andere Weise erreicht. 303 Der Bedeutungsverlust der Letztentscheidungsbefugnis des Gesetzgebers ist insbesondere auf die Einführung der Nachwirkungsbestimmungen in das Taylor Law zuruckzuführen. Denn die Nachwirkung eines Tarifvertrages endet regelmäßig erst, wenn eine "neue Vereinbarung erreicht worden ist". 304 Da die Entscheidung des Gesetzgebers nicht als Vereinbarung angesehen wird, solange dieser lediglich auf Grund der Initiative des Arbeitgebers tätig wurde, 305 wirken alle Bestimmungen des abgelaufenen Tarifvertrages trotz der Letztentscheidung des Gesetzgebers grundsätzlich nach. Die Mitwirkung der Arbeitnehmerorganisation an dem Gesetzgebungsverfahren (etwa die Präsentation der eigenen Argumente in der öffentlichen Anhörung) genügt dabei nicht, um eine Tätigkeit des Gesetzgebers auf "Initiative" der Arbeitnehmerorganisation anzunehmen, da hierzu eine gesetzliche Mitwirkungspflicht besteht. 306 Die Regelung durch den Gesetzgeber führt damit i. d. R. nicht zu einer Lösung des Konflikts, sondern lediglich zu einer Suspendierung der Verhandlungspflicht für die geregelten Gegenstände im Rahmen des zeitlichen Geltungsbereichs des Gesetzes. 307 Die Letztentscheidung ist jedoch immer noch von Bedeutung, soweit die Nachwirkungsbestimmung nicht zur Anwendung kommt, mithin beim Erstabschluß von Tarifverträgen, nach einem Streik der betroffenen Arbeitnehmerorganisation 308 oder soweit der vorherige Tarifvertrag keine Regelungen enthält. 309 City of Mount Vermon, 5 PERB 3057. Karper, 23 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1994, 287 (295). 304 §209a(l)(e)TaylorLaw. 305 Vgl. Niagara County Legislature and County ofNiagara, 16 PERB 3071, bestätigt durch County ofNiagara v. Newman, 481 N.Y.S. 2d 563. 306 City of Mount Vermon, 5 PERB 3057. 307 Lefkowitz!Osterman!Town/ey, S. 540. 308 Oder sofern die Arbeitnehmerorganisation einen Streik unterstützt, § 209 a (l )(e) Taylor Law. 309 Niagara County Legislature and County of Niagara, 16 PERB 3071, dort in Fn. 9. 302 303
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
3. Analyse des Konfliktlösungsmechanismus und Zusammenfassung Der dargestellte Konfliktlösungsmechanismus stellt in Erfüllung des Gesetzeszwecks310 die Förderung von Tarifvertragsabschlüssen durch verschiedene Verhandlungshilfen sowie die Entstehung von Einigungsdruck aufbeide Parteien in den Vordergrund und führt in den meisten Fällen zu einem Tarifvertragsschluß durch die Parteien ohne Beteiligung des Gesetzgebers. Soweit dieser zu entscheiden hat, soll er wie ein neutraler Schiedsrichter handeln und die Interessen der Öffentlichkeit und der betroffenen Arbeitnehmer berücksichtigen. a) Verhandlungshilfen Die Verhandlungshilfen Mediation, "fact finding" und "superconciliation" versuchen zunächst, verschiedene Ursachen für Verhandlungsengpässe zu überwinden, die unabhängig von sachlichen Differenzen sind, etwa eine zwischen den Parteien gestörte Kommunikation, emotionale Konflikte zwischen Verhandlungspartnem, fehlende Übersicht über Forderungen und Argumente beider Seiten sowie unsachliche Argumentationen. Des weiteren ermöglicht insbesondere der Einigungsvorschlag eines neutralen Dritten im Rahmen des "fact finding" den Parteien einen gesichtswahrenden Weg zur Beendigung der Auseinandersetzung durch Kompromisse, die gegenüber der eigenen Klientel ansonsten schwerer zu begründen wären. b) Einigungsdruck Einigungsdruck entsteht durch die Geldentwertung, die Verhandlungspflicht bezüglich erzwingbarer Verhandlungsgegenstände, die Nachwirkungsbestimmungen, die Beteiligung der Öffentlichkeit sowie dadurch, daß es der Gewerkschaft ermöglicht wird, unmittelbar gegenüber dem Parlament ihre Positionen und damit die Haltung der Arbeitnehmer als Wähler darzulegen.
aa) Geldentwertung- Entgeltentwicklung Die Arbeitnehmervertreter haben ein evidentes Interesse daran, bei Tarifvertragsabschlüssen jedenfalls die Inflationsrate auszugleichen, um Realeinkommensverluste zu vermeiden. Insoweit besteht ein permanentes Änderungsinteresse auf Seiten der Arbeitnehmer. Aber auch die Arbeitgeberseite kann im Interesse der Rekrutierung qualifizierten Personals nicht dauerhaft auf Entgelterhöhungen verzichten. 311 Individualregelungen mit einzelnen Arbeitnehmern könnenangesichtsdes Exklusivitätsprinzips regelmäßig nicht abgeschlossen werden. Auch die Arbeitgeberseite J lo 3 11
V gl. § 200 Taylor Law. Wellington/Winter, 78 The Yale Law Joumal1969, 1107 (1120).
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kann daher ein Interesse daran haben, in Tarifverträgen Entgelterhöhungen zu vereinbaren.
bb) Nicht geregelte erzwingbare VerhandlungsgegenständeVerhandlungspflicht Soweit arbeitgeberseilig geplante Veränderungen nicht im abgelaufenen Tarifvertrag geregelt und erzwingbare Verhandlungsgegenstände betroffen sind -etwa die Privatisierung von Dienstleistungen ohne deren inhaltliche Modifikation -kann die Pflicht des Arbeitgebers, eine Einigung mit der Gewerkschaft zu erzielen, ein Druckmittel der Gewerkschaft für Zugeständnisse in anderen Bereichen begründen. Denn eine einseitige Maßnahme des Arbeitgebers wäre eine unrechtmäßige Verhaltensweise, 312 die von der Arbeitnehmerorganisation in einem Eilverfahren vor PERB 313 durch eine Unterlassungsverfügung unterbunden werden könnte. Allerdings könnte die Arbeitnehmerorganisation nur eine Verzögerung der Umsetzung der Maßnahme erreichen, da eine Letztentscheidung des Gesetzgebers diese Gegenstände verbindlich regeln kann.
cc) Geregelte Verhandlungsgegenstände-Nachwirkung Bezüglich der im abgelaufenen Tarifvertrag enthaltenen Regelungen gewährleistet die Nachwirkungsbestimmung dagegen einen status quo, der zum Nachteil der Arbeitnehmer auch nicht durch eine Entscheidung des Gesetzgebers verändert werden kann. Eine Neuregelung dieser Gegenstände ist ohne Konsens mit der Arbeitnehmerorganisation nicht möglich, anderenfalls läge auch hier eine unerlaubte Verhaltensweise vor, 314 die wiederum einen im Eilverfahren durchsetzbaren Unterlassungsanspruch begründen würde. 315 Dabei kommt es nicht darauf an, ob erzwingbare oder freiwillige Verhandlungsgegenstände betroffen sind. Die Nachwirkung übt damit Druck auf die Arbeitgeberseite aus, soweit diese Bestimmungen des abgelaufenen Tarifvertrages zum Nachteil der Arbeitnehmer verändern möchte. Entsprechende Änderungsbestrebungen bestehen in der Praxis durchaus häufig. Die Arbeitgeberseite will etwa primär arbeitszeitorientierte Vergütungsstrukturen in leistungsabhängigere Systeme umwandeln, 31 6 die Arbeitsbelastung verändem 317 oder die Ar§209a(l)(d)TaylorLaw. §209a(4)TaylorLaw. 314 Verstoß gegen die Nachwirkungsbestimmung des § 209 a (I) (e) Taylor Law. 315 Vgl. zu den Voraussetzungen im einzelnen Teil 3, A. IV. 2. a). 316 So nach Auskunft des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, vom 14. Juni 2000, etwa die Absicht der Stadt New York in der Verhandlungsrunde 2000. 317 Etwa die regelmäßig in Schultarifverträgen geregelte Anzahl der Schüler pro Klasse, vgl. Greenburgh No.ll Federation ofTeachers, 32 PERB 3024. 3 12 31 3
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beitnehmerzahl reduzieren. 318 Dies ist ihr, wie soeben dargelegt, jedoch ohne Zustimmung der Arbeitnehmerorganisation verwehrt, da regelmäßig entsprechende Regelungen im Tarifvertrag enthalten sind. Da der Gesetzgeber einseitige Veränderungen zugunsten der Arbeitnehmer, welche die Nachwirkung beenden würden, 319 nur selten zuerkennt, geht PERB davon aus, daß allein durch Zeitablauf regelmäßig ein wachsender Druck auf beide Vertragsparteien entsteht, einen neuen Tarifvertrag abzuschließen. 320
dd) Druck der öffentlichen Meinung Jedenfalls nach der Konzeption des Gesetzgebungsmodells führt zudem die Beteiligung der Öffentlichkeit zur Ausübung von Druck auf beide Tarifvertragsparteien, eine angemessene Lösung zu erreichen. Von Stufe zu Stufe wird diese Beteiligung intensiver. Während auf der Ebene der Mediation das Verfahren nichtöffentlich und das Ergebnis vertraulich ist, müssen die im nichtöffentlichen Verfahren gefundenen Ergebnisse des "fact finders" im Falle der Nichteinigung veröffentlicht werden. Hier soll der Vorschlag des unabhängigen "fact finders" der Öffentlichkeit verdeutlichen, wie eine faire Lösung des Konflikts erreicht werden könnte, so daß die öffentliche Meinung Druck auf die Parteien ausüben kann. 321 Ob tatsächlich ein hinreichendes Interesse der Öffentlichkeit besteht, wird bezweifelt, jedenfalls soll "fact finding" geeignet sein, Parteien von Extremforderungen abzubringen. Die Entscheidung des Gesetzgebers stellt zum Abschluß des Entscheidungsprozesses die intensivste Form der Beteiligung der Öffentlichkeit dar. Hierbei sind die Beratungen öffentlich und das Ergebnis muß publiziert werden.
ee) Wählerdruck der betroffenen Arbeitnehmer Durch das Recht der Arbeitnehmerorganisation, bei der Anhörung vor dem Gesetzgeber den eigenen Standpunkt zu erläutern und bei der Verabschiedung des Gesetzes anwesend zu sein, kann diese zudem vor den politisch Verantwortlichen die Position der Beschäftigten, die häufig Wähler der Abgeordneten sind, darstellen und damit mittelbar Wahlerdruck ausüben. 318 Auch diese ist häufig in Tarifverträgen geregelt, sog. "job security provision", die etwa für den Bereich der Feuerwehr in Utica eine Mindestzahl von 144 Feuerwehrbediensteten vorsah, vgl. City of Utica, 29 PERB 7507. 319 Vgl. Teil3, B.III.l.b). no Greenburgh No.ll Federation ofTeachers, 32 PERB 3024; teilweise wird darauf hingewiesen, daß dieser Grundsatz in der Konfliktbeilegungstheorie allgemein anerkannt sei, Karper, 23 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1994, 287 (291). 321 Vgl. zu diesem Mechanismus die Analyse der Beteiligung der Öffentlichkeit, Teil4, D. 11.1. b), c); Teil4, D. 11.4.
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c) Letztentscheidung durch Gesetzgeber bzw. Arbeitgeber gewährleistet Das System gewährleistet, daß alle Regelungen der Arbeitsverhältnisse bei ihrer Implementierung entweder die Zustimmung des konkreten Arbeitgebers oder der zuständigen gesetzgebenden Körperschaft gefunden haben. d) Zusammenfassung Abschließend ist festzustellen, daß die Gesamtentwicklung in diesem Bereich auf eine sukzessive Reduzierung der Bedeutung der Letztentscheidung des Gesetzgebers hinausläuft und Anreize zur autonomen Lösung des Regelungskonfliktes durch die Tarifparteien gegeben werden. Die endgültige Lösung von Regelungskonflikten bleibt bereits jetzt, sofern die Regelungsgegenstände tarifvertraglich vereinbart sind, ausschließlich den Parteien vorbehalten. Zeitliche Grenzen für eine Einigung bestehen nicht. Der Gesetzgeber kann nur zugunsten der Arbeitnehmer von bestehenden tarifvertragliehen Regelungen abweichen (Nachwirkung). Soweit keine tarifvertragliche Regelung besteht, kann der Gesetzgeber erzwingbare Verhandlungsgegenstände auch zum Nachteil der Arbeitnehmer regeln. Bei freiwilligen Verhandlungsgegenständen darf der Arbeitgeber einseitige Anordnungen treffen. IV. Das "Verhandlungsmodell" Der Bereich des Schuldienstes ist das einzige Tatigkeitsfeld im öffentlichen Dienst im Bundesstaat New York, das keine Letztentscheidungszuständigkeit eines Dritten kennt. Hier müssen die Parteien eine Einigung erzielen, wobei insbesondere das Streikverbot, 322 die Verhandlungspflicht, 323 und die Nachwirkungsregelung des Taylor Law zu beachten sind. Auch die in der Stadt New York beschäftigten Lehrer fallen in die Zuständigkeit PERBs, wie sich aus§ 304(c) NYCBL e contrario erbgibt. 324
1. Entwicklung des Verhandlungsmodells Der Schuldienst war in der Ausgangsfassung des Taylor Law den gleichen Regelungsmechanismen unterworfen wie die anderen Arbeitnehmergruppen des Bundesstaates. Die Letztentscheidung über die Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen oblag also dem für den Schuldienst zuständigen Gesetzgeber. Erst durch eine Geset§210(1)TaylorLaw. §209a(l)(d) Taylor Law. 324 Die"United Federation ofTeachers" wandte sich gegen die Verabschiedung des NYCBL und hätte als starke Organisation dessen Verabschiedung im Stadtparlament verhindem können, daher wurde der Kornprorniß geschlossen, nach welchem Lehrer nicht dem NYCBL unterfallen, so die Auskunft des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, vorn 28. September 1999. 322 323
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zesänderung im Jahre 1974 wurde diese Letztentscheidungsmöglichkeit abgeschafft. Die Gesetzesänderung kam durch Druck der Lehrergewerkschaft "New York State United Teachers" zustande. 325 Diese war unzufrieden mit der bisherigen Lösung, da im Schulbereich faktisch keine Trennung zwischen der die Tarifverhandlungen führenden Exekutive ("school district's Superintendent") und dem für die endgültige Lösung zuständigen Legislativorgan ("school board") 326 bestand. 327 Das "school board" nahm- im Gegensatz zu anderen Legislativorganen- regelmäßig bereits an den Tarifverhandlungen teil. 328 Zudem kann das "school board" zur Finanzierung des Schulsystems eine Vermögenssteuer erheben. 329 Die Steuerzahler versuchten daher insbesondere in diesem Bereich, in dem eine konkrete Steuer einer abgrenzbaren Arbeitnehmergruppe zugute kommt, politischen Einfluß auf das "school board" als Gesetzgeber zu nehmen und die Vergütung der Lehrer möglichst gering zu halten. 330 Die Arbeitnehmerorganisationen gingen auf Grund dieser Besonderheiten mithin nicht von einer weitgehend unabhängigen Stellung des zuständigen Gesetzgebers ("school board") aus. 2. Detaillierter Konfliktlösungsmechanismus unter Berücksichtigung
der Nachwirkung
Zunächst finden grundsätzlich die Bestimmungen des Gesetzgebungsmodells Anwendung, § 209 (3) (f) Taylor Law. Sowohl Mediation als auch "fact finding" stehen danach den Parteien zur Verfügung, so daß insoweit grundsätzlich auf die obigen Ausführungen verwiesen werden kann. 331 Ein wesentlicher Unterschied besteht jedoch nach der Entscheidung Greenburgh No. 11 Federation of Teachers, da PERB darin für den Schulbereich die "conversion doctrine" anerkannte. 332 Danach sind die Tarifvertragsparteien verpflichtet, über alle Regelungsgegenstände des abgelaufenen Tarifvertrages zu verhandeln. Unabhängig davon, ob es sich nach tradierten Abgrenzungsgrundsätzen um freiwillige Verhandlungsgegenstände handelt, verwandeln sich alle Regelungsgegenstände des abgelaufenen Tarifvertrages im Rahmen der Konfliktlösungsmechanismen in erzwingba325 V gl. die Nachweise bei Newhouse, S. 658; Committee on Labor and Social Security ofthe Bar of the City of New York, 30 The Record of the Association of the Bar of the City of New York 1975, 568ff. (575). 326 § 201 (II) Taylor Law. 327 So im Ergebnis Karper, 23 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1994, 287 (289); Newhouse, S. 660; das school boardals "Richter in eigener Sache" kennzeichnend das Committee on Labor and Social Security ofthe Bar ofthe City ofNew York, 30 The Record of the Association of the Bar of the City of New York 1975, 568 ff. (584). 328 Anderson!MacDonald!O'Reilly, 51St. John's Law Review 1977, 453ff. (460). 329 Gaspari, 25 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1996, 323 (328). 330 Gaspari, 25 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1996, 323 (328). 33 1 Vgl. Teil 3, G. 111. 2. a), b). 332 Greenburgh No .ll Federation ofTeachers, 32 PERB 3024.
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re Verhandlungsgegenstände. Damit kann jede Partei trotz etwaiger Ablehnung des Vertragspartners etwa darauf bestehen, daß diese Regelungsgegenstände dem "fact finder" unterbreitet werden. Dieser kann seinen Einigungsvorschlag auf alle Gegenstände des abgelaufenen Tarifvertrages erstrecken. 333 Zudem fehlt die Letztentscheidungsbefugnis des Gesetzgebers. 334 Statt dessen soll PERB die Parteien nach Ablehnung des Vorschlags des Aufklärers zu einem - nicht öffentlichen - Gespräch laden, bei dem Vertreter der Legislative ("school board") anwesend sein können, und in dem die Parteien ihre Positionen unter Bezugnahme auf den Bericht der Untersuchungskommission vortragen, § 209 (3) (f) (i) Taylor Law. Im Anschluß daran steht dem Gesetzgeber die Möglichkeit offen, jede Maßnahme zu treffen, die nötig und angemessen ist, um "eine Vereinbarung zwischen den Parteien zu erreichen". 335 Bis zum Abschluß einer Vereinbarung wirken alle Bestimmungen des abgelaufenen Tarifvertrages nach. Von 555 gescheiterten Verhandlungen zwischen 1994 und 1995 wurden 68 % durch Mediation, 12% durch "fact finding", 6% durch die Vermittlung PERBs, 4% durch vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit und 10 % auf sonstige Weise gelöst. 336 3. Analyse des Konfliktlösungsmechanismus und Zusammenfassung Wegen der im Schuldienst besonders stark angezweifelten Unabhängigkeit des Gesetzgebers wurde das "Gesetzgebungsmodell" von der Arbeitnehmerseite nicht akzeptiert und 1974 abgeschafft. Die Parteien müssen selbst zu einer Tarifeinigung kommen. a) Verhandlungshilfen Die Tarifvertragsparteien können auch in diesem Modell auf Mediation und "fact finding" zurückgreifen, so daß bezüglich der verhandlungsfördernden Funktionen dieser Instrumente auf die entsprechenden Ausführungen im Gesetzgebungsmodell verwiesen wird. 337 Allerdings unterstützt die durch die Entscheidung Greenburgh No. 11 Federation of Teachers 338 ausgeweitete Verhandlungspflicht der Parteien deren Einigung stärker als die begrenzte Verhandlungspflicht im "Gesetzgebungsmodell". Vgl. zu den Einzelheiten der "conversion doctrine" Teil 3, B. II. 2. a) bb) (4). § 209 (3)(f) Hs. 1 Taylor Law. 335 § 209 (3)(f) (ii) 1. Hs. Taylor Law. 336 Gaspari, 25 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1996, 323 (332); als sonstiges Verfahren kommt etwa die Anwendung eines zwischen den Parteien vereinbarten Schiedsgerichtsverfahrens in Betracht. 337 Vgl. Teil3, G.III.2.a), b), 3.a). 338 32 PERB 3024. 333 334
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b) Einigungsdruck Hinsichtlich der Druckausübung bestehen Gemeinsamkeiten und Unterschiede zum GesetzgebungsmodelL Identisch sind die Interessenlage beim Ausgleich der Preissteigerung und die Regelung der Nachwirkung, die hier ebenfalls zu erheblichem Druck auf die Arbeitgeber führen kann. 339 Auch hat die Arbeitnehmerorganisation die Möglichkeit, vor dem zuständigen Gesetzgebungsorgan ihre Positionen und damit die Haltung der- ggf. wahlberechtigten- Arbeitnehmer darzulegen. Unterschiede bestehen bei der Involvierung der Öffentlichkeit, der Beendigung der Nachwirkung und der Möglichkeit der Arbeitnehmerorganisation, Entscheidungen des Arbeitgebers, die erzwingbare Verhandlungsgegenstände betreffen, zu blockieren und damit eine stärkere Verhandlungsposition zu erreichen. Der Druck der Öffentlichkeit ist gewährleistet. Zwar findet eine öffentliche Anhörung vor dem Gesetzgeber im Gegensatz zum Gesetzgebungsmodell nicht statt, der Bericht des "fact finders" wird jedoch veröffentlicht. Er kann Auswirkungen auf die öffentliche Meinung haben, denn die Öffentlichkeit ist an Tarifverhandlungen für den Schuldienst auf Grund der partiellen Finanzierung dieses Bereiches durch die vom "school board" zu erhebende Vermögenssteuer besonders interessiert. Die Nachwirkung kann zwar auch im Verhandlungsmodell nicht ohne Zustimmung der Arbeitnehmerseite beendet werden. Allerdings muß hier auch der Arbeitgeber konsentieren, während im Gesetzgebungsmodell auch eine ohne Zustimmung des Arbeitgebers, aber auf Initiative der Arbeitnehmerorganisation herbeigeführte Entscheidung des Gesetzgebers die Nachwirkung beendet. Größer als im Gesetzgebungsmodell ist der Verhandlungsdruck, der auf den Arbeitgeber auf Grund nicht tarifvertraglich geregelter, erzwingbarer Verhandlungsgegenstände entstehen kann. Diesbezüglich muß er eine Einigung mit der Arbeitnehmerorganisation erreichen. Hier wäre nach dem "Gesetzgebermodell" eine einseitige Entscheidung durch den Gesetzgeber möglich. Die Arbeitnehmerorganisation hat hier also die Möglichkeit, Regelungswünsche des Arbeitgebers nicht bloß temporär, sondern permanent zu blockieren und eine Zustimmung von Zugeständnissen abhängig zu machen. c) Letztentscheidung durch Gesetzgeber/Arbeitgeber gewährleistet Schließlich gewährleistet das Verhandlungsmodell, daß alle Regelungen der Arbeitsverhältnisse bei ihrer Implementierung die Zustimmung des konkreten Arbeitgebers finden. 339 Vgl. Committee on Labor and Social Security of the Bar of the City of New York, 30 The Record of the Association of the Bar of the City of New York 1975, 568 ff. (583 f.).
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V. Das "Schiedsgerichtsmodell" Für die Arbeitnehmer der Polizei und der Feuerwehr sieht das Gesetz als Letztentscheidungsmöglichkeit eine von jeder Seite erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeil vor, § 209 (4) Taylor Law.
1. Übersicht und Entwicklung Das Konfliktlösungsverfahren beinhaltet nach dem Scheitern der Verhandlungen Schlichtungsbemühungen und eine erzwingbare, verbindliche Schiedsgerichtsbarkeit, jedoch im Gegensatz zu den zuvor geschilderten Modellen kein "fact finding". Die erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeil wurde erst durch eine Gesetzesänderung im Jahre 1974 in das Taylor Law eingefügt. Die Regelung hatte vorläufigen Charakter und war zunächst zur Erprobung auf drei Jahre befristet. 340 Ihr lag die Vermutung zugrunde, daß dieser Konfliktlösungsmechanismus besonders geeignet sei, Streiks zu verhindern. 341 Den Beschäftigten der Feuerwehr und der Polizei käme eine hohe Bedeutung für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit zu, so daß unbedingt ein ununterbrochenes Funktionieren dieser Dienste sichergestellt werden sollte. 342 Wesentliche Gesetzesänderungen erfolgten 1977 mit der Abschaffung des "fact finding" und der Änderung der Kriterien, die das Schiedsgericht bei seiner Entscheidung zugrunde zu legen hat (dazu sogleich). 343 Die Eliminierung des "fact finding" beruhte im wesentlichen auf der Annahme, daß dies als Vorstufe zur Schiedsgerichtsbarkeil den Konfliktlösungsmechanismus lediglich verzögere und keine eigenständige Bedeutung habe. 344 Auch im Rahmen der erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeil ist die Nachwirkungsbestimmung des Taylor Law, zu beachten. Nach der Entscheidungspraxis PERBs beenden alle lediglich auf Grund der Initiative des Arbeitgebers herbeigeführten Entscheidungen eines Schiedsgerichts die Nachwirkung nicht. 345 Dies beschränkt die Regelungsbefugnis des Schiedsgerichts erheblich. 340 Committee on Labor and Social Security of the Bar of the City of New York, 30 The Record of the Association of the Bar of the City of New York 1975, 568 ff. (568). 341 Committee on Labor and Social Security of the Bar of the City of New York, 30 The Record of the Association of the Bar of the City of New York 1975, 568 ff. (569); Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 547. 342 Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 547. 343 Vgl. zu den EinzelheitenNewhouse, S.676ff. 344 Newhouse, S. 676; kritisch Doherty!Gallo, S. 2, die in ihrer Untersuchung der Auswirkungen der Gesetzesänderung darauf hinweisen, daß zwar die Zeitspanne zwischen dem Scheitern der Verhandlungen und der Einsetzung des Schiedsgerichts kürzer ist, die Entscheidungsfindung des Schiedsgerichts wohl auf Grund fehlender Vorarbeiten des "fact finders" dagegen länger dauert. 343 V gl. City of Kingston, 18 PERB 3036; vgl. ausführlich unter Teil 3, B. III. 1. b ).
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2 . Schlichtung Nach dem Scheitern der Verhandlungen wird durch PERB zunächst ein Mediator bestellt, der den Parteien bei der Lösung des Konfliktes assistieren soll. 346 Dem Schlichter stehen dafür wenigstens 15 Tage ab seiner Bestellung zur Verfügung. Frühestens nach Ablauf dieser Frist kann jede beteiligte Partei bei PERB die Einrichtung eines Schiedsgerichts beantragen. 347 In der Praxis vergehen jedoch oftmals Monate, bis dieser Antrag gestellt wird. 348
3. Schiedsgerichtsentscheidung-Berücksichtigung der Nachwirkung Auf die geschichtliche Entwicklung der Schiedsgerichtsbarkeit bei Regelungsstreitigkeiten ist bereits hingewiesen worden. 349 Der Gesetzgeber hat sich in New York für das Modell der konventionellen Schiedsgerichtsbarkeit mit einem weiten Entscheidungsspielraum des Schiedsgerichts und nicht etwa für eine Auswahlschiedsgerichtsbarkeit, sog. "final offer arbitration", entschieden. 350 Zwar besteht bei konventioneller Schiedsgerichtsbarkeit die Gefahr, daß die Parteien in den Verhandlungen jeweils Extrempositionen vertreten, die Verhandlungen scheitern lassen und auf eine Entscheidung des Schiedsgerichts nach dem "split-the-difference-principle" hoffen. 35 1 Dabei gehen die Verhandlungspartner davon aus, daß das Schiedsgericht eine Entscheidung fällen wird, die in der Mitte der zuletzt genannten Extremforderungen liegt. Diese Bedenken haben sich jedoch für die amerikanischen Vergleichsgebiete, wie empirische Studien belegen, nicht bestätigt. 352 a) Zwecke der Schiedsgerichtsbarkeil Es besteht weitestgehend Einigkeit, daß die Einführung einer erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit einen erheblichen Beitrag zur Vermeidung von Streiks im öf§209(4)(a) TaylorLaw. §209(4)(b)TaylorLaw. 348 Lefkowitz!Osterman/Townley, S. 549. 349 Vgl. dazu Teil 2, A. II. 350 Bei der "final offer arbitration" muß sich das Schiedsgericht zwischen dem letzten Angebot des Arbeitgebers oder der Arbeitnehmerorganisation entscheiden. Es wird angenommen, daß das Schiedsgericht regelmäßig gegen eine Extremposition votiert. Damit wird bezweckt, die Kompromißbereitschaft der Konfliktparteien zu erhöhen und die Konfliktzone zu verkleinern, also Anreize für die Parteien zu schaffen, realistische Forderungen in den Verhandlungen aufzustellen, dadurch leichter eine Einigung zu erreichen und den Ermessensspielraum des Schiedsgerichts zu verringern, vgl. Keller, S. 64; Nachweise zur amerikanischen Literatur bei Coleman, S. 229. 351 Hogler/Kriksciun, 6 Industrial Labor Relations Journal 1984, 481 (486), mit kritischen Anmerkungen zur Funktionsfähigkeit der final offer arbitration auf S.498, Fn. 109. 352 V gl. dazu Teil 4, F. II. 2. b) bb). 346
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fentlichen Dienst leistet. 353 Die Streikprävention ist mithin ein anerkanntes Ziel dieses Letztentscheidungsinstruments ("strike prevention function"). 354 Zudem soll das Schiedsgericht die Regelungsstreitigkeit endgültig beilegen. 355 Schließlich besteht Übereinstimmung dahingehend, daß eine faire, also gerechte bzw. angemessene 356 Lösung des Konfliktes, die von den Tarifvertragsparteien akzeptiert werden kann, 357 angestrebt werden soll. Nur diese gewährleistet letztlich den Arbeitsfrieden. Diesen Zielen wird zum einen dadurch zu genügen gesucht, daß durch die erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeit ein Verhandlungsgleichgewicht zwischen den Tarifvertragsparteien angestrebt wird. 358 Dem dient die Ungewißheit über den Inhalt der Entscheidung des Schiedsgerichts. Insoweit dient dieses Instrument als Substitut für das Streikrecht 359 Kommt es nicht zu einer Einigung der Parteien, so zielen verschiedene Faktoren darauf ab, eine angemessene Entscheidung des Schiedsgerichts zu gewährleisten (gesetzliche Entscheidungskriterien, Neutralität des Vorsitzenden des Schiedsgerichts). Dieser Zweck wird auch explizit durch das Taylor Law vorgegeben, gern. § 209(4)(c)(v) Taylor Law soll das Schiedsgericht eine "gerechte und angemessene Entscheidung fällen". Anzustreben sei eine Entscheidung, auf die sich vernünftige Parteien in der konkreten Situation geeinigt hätten.160 b) Verfahren und Entscheidungskriterien Das Taylor Law und die Verfahrensvorschriften PERBs regeln sowohl prozeduraleFragen als auch bestimmte inhaltliche Kriterien, die das Schiedsgericht bei seiner Entscheidung zu beachten hat. PERB hat keinen Einfluß auf die Tätigkeit des Schiedsgerichts. Die Aufgabe von PERB beschränkt sich auf die Festlegung der erzwingbaren Verhandlungsgegenstände und die Mithilfe bei der Einsetzung des Schiedsgerichts. 353 Kearney, S. 333; Coleman, S. 227; Hogler/Kriksciun, 6 Industrial Labor Relations Journal1984, 481 (486); Feuil/e, 33 Industrial and Labor Relations Review 1979,64 (65). 354 Rose, 23 Journal ofCollective Negotiations in the Public Sector 1994, 187 (190); Anderson/MacDona/d/0' Reil/y, 51 St. John 's Law Review 1977, 453. 355 Craver, 60 Chicago-Kent Law Rev. 1984, 779ff. (785); Lefkowitz/Osterman!Townley, S. 547; Anderson/MacDonald/0' Reilly, 51 St. John's Law Review 1977, 453. 356 Delaney/Feuil/e, 39 Industrial and Labor Relations Review 1986, 228 (229); Dilts/Walsh, S.124; Kearney, S. 337; Foster, Labor Law Journal 1984, 123. 357 Kearney, S. 337. 358 Feuille, 33 Industrial and Labor Relations Review 1979,64 (68); Hogler/Kriksciun, 6 Industrial Labor Relations Journal 1984,481 (487); Harvard Law Review Association, 94 Harvard Law Review 1984, 1611 (1708). 359 Howlett, 60 Chicago-Kent-Law Rev. 1984, 815 (818), m. w. N. in Fn. 12; Platt, 9 Fordham Urban Law Journal 1981, 1039 (I 041 ), vgl. ausführlich zum Entscheidungsdruck durch die Ungewißheit der Letztentscheidung eines Dritten die Ausführungen in Teil 4, D. Il. 6. 360 Elkouri, S. 1102; Hogler/Kriksciun, 6 Industrial Labor Relations Journal 1984, 481 (486).
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aa) Einsetzung und Zusammensetzung des Schiedsgerichts Auf Antrag einer Partei setzt PERB nach dem Scheitern der Mediation ein Schiedsgericht ein,§ 209(4) (b) Taylor Law. Der Antrag muß u. a. Angaben zu den Verhandlungsgegenständen enthalten, wobei darzulegen ist, inwieweit bereits eine Einigung erzielt wurde. 361 Das Schiedsgericht besteht aus drei Personen. Jede Seite bestellt einen Vertreter, und beide Seiten einigen sich auf ein unparteiisches Mitglied, sog. "tripartite panel". 362 Die von den Parteien benannten Vertreter sind nicht an Weisungen gebunden, sie sollen ein unabhängiges Urteil abgeben 363 und müssen innerhalb von zehn Tagen nach Einreichung des Antrages auf Errichtung eines Schiedsgerichtes bestimmt werden. Wird diese Frist versäumt, bestellt PERB einen Vertreter, der den Interessen der betroffenen Partei nahe stehen soll. 364 Konnten sich die Parteien nicht auf den unparteiischen Vorsitzenden einigen, übersendet PERB ihnen auf Antrag einer Seite eine Liste mit neun qualifizierten und an der Aufgabe interessierten Personen, von deren Unabhängigkeit PERB überzeugt ist. 365 Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisation streichen dann abwechselnd von dieser Liste eine Person, wobei das Los entscheidet, welche Partei mit der Ablehnung der von PERB vorgeschlagenen Personen beginnt. 366 Die letzte auf der Liste verbleibende Person wird unparteiischer Vorsitzender des Schiedsgerichts. 367 Jede Partei trägt die Kosten für das von ihr bestellte Mitglied des Schiedsgerichts, die Kosten des neutralen Vorsitzenden teilen sich die Parteien, § 209 (4 )(c) Satz 3 Taylor Law. Die Tätigkeit als Schiedsrichter setzt rechtlich weder eine besondere Prüfung noch eine Mitgliedschaft in einer berufsständischen Vereinigung voraus. Schiedsrichter üben diese Tätigkeit teilweise hauptberuflich aus, Professoren agieren häufig in einer Nebentätigkeit als Schiedsrichter. 368 bb) Verfahrensregeln und zulässige Entscheidungsgegenstände Die prozedurale Ausgestaltung des oft mehrere Monate dauernden Schiedsverfahrens hängt weitgehend von den Vorgaben des Vorsitzenden ab. 369 Detaillierte §205(4)(b) N.Y.Comp. Codes R. & Regs. § 209 (4)(c) (ii) Satz 1 Tay1or Law. 363 Bethlehem Stee/ Corporation v. City of Lackawanna, 391 N.Y.S. 2d 227. 364 §209(4)(c)(ii) Satz 2 Taylor Law. 365 § 205 (7) (b) Satz 2 N. Y. Comp. Codes R. & Regs. 366 § 209(4)(c)(ii) Satz 5 Tay1or Law, § 205 (7)(b) Satz 5 N.Y. Comp. Codes R. & Regs. 367 § 209(4)(c)(ii) Satz 8 Taylor Law. 368 Gruber, S. 79. 369 Lefkowitz!Osterman/Townley, S. 550. 361
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Verfahrensregeln sieht das Gesetz nicht vor. Das Taylor Law bestimmt lediglich, daß Anhörungen über alle im Streit befindlichen Gegenstände durchgeführt werden müssen und die Parteien Beweismittel vorbringen und Rechtsansichten vortragen können. 370 Im Regelfall kann das Schiedsgericht nur über erzwingbare Verhandlungsgegenstände entscheiden. Die Cohoes-Entscheidung371 hat jedoch dessen Zuständigkeit erweitert. Danach kann über alle Regelungsgegenstände entschieden werden, die im abgelaufenen Tarifvertrag enthalten waren. Solange die Einordnung eines Verhandlungsgegenstandes noch umstritten ist, 372 darf das Schiedsgericht darüber keine Entscheidung fällen. 373 Bei Konsens zwischen den Parteien kann das Schiedsgericht zudem über alle nicht verbotenen Verhandlungsgegenstände entscheiden. Wird ein freiwilliger Verhandlungsgegenstand von einer Partei zum Gegenstand des Verfahrens gemacht, ohne daß die andere Partei dies unverzüglich rügt, so verwirkt sie ihr Rügerecht und das Schiedsgericht ist auch für diesen Verhandlungsgegenstand zuständig. 374 Sowohl der Konsens der Parteien als auch der Verlust des Rügerechts sind die Ausnahme. Unzulässig ist eine Entscheidung über Verhandlungsgegenstände, die von keiner Partei vor der Bestellung des Schiedsgerichts in den Regelungskonflikt eingeführt worden und damit verwirkt sind bzw. über die bereits eine Einigung erzielt worden ist. 375
cc) Zu berücksichtigende Kriterien Wie in vielen Bundesstaaten376 hat das Schiedsgericht auch in New York- neben anderen Faktoren, die ihm relevant erscheinen- gesetzlich vorgegebene Abwägungskriterien zu berücksichtigen. 377 Diese wurden weitgehend aus den in der Privatwirtschaft bei der Entscheidung von Regelungskonflikten durch Schiedsgerichte angewandten Entscheidungsgrundsätzen abgeleitet. 378 Sie entsprechen häufig den Argumenten, die auch in Tarifverhandlungen von den Parteien vorgebracht werden. 379 §209(4)(c)(ii)TaylorLaw. Vgl. Teil3, B.II.2.a)bb)(4). 372 Etwa während der Anhängigkeit eines Verfahrens tiber "improper practices" oder einer "declaratory ruling petition". 373 §205.6(d) N.Y.Comp. Codes R. & Regs. 374 City of Kingston, 16 PERB 7007. 375 § 205 (6)(a) Nr.1-3 N.Y. Comp. Codes R. & Regs. 376 Feuille!Schwochau, 43 The Arbitration Journal 1988, 28ff. (32); Goodman, 10 Comparative Labor Law Journal 1989, 271 (284); Howlett, 60 Chicago-Kent-Law Rev. 1984, 815 (832) mit einer Aufzählung der Staaten in Fn. 52; Nachweise zu den Einzelkriterien anderer Bundesstaaten bei Anderson!Krause, 56 Fordham Law Rev. 1987, 153 ff. ( 158) in Fn. 35. 377 § 209(4)(c)(v)(a) - (d) Taylor Law. 378 Elkouri, S. 1103. 379 Elkouri, S. 1101. 370 37t
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Die Anwendung der Kriterien hat drei Ziele: Zum einen soll sie dazu beitragen, die Akzeptanz der Entscheidung zu erhöhen. Denn die Parteien finden dadurch in der Entscheidung des Schiedsgerichts auch von ihnen in Tarifverhandlungen verwendete Argumente wieder. Zum anderem hilft sie, die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit des Schiedsgerichtsmodells zu gewährleisten. 380 Letztlich ermöglicht sie eine, wenn auch mit großer Zurückhaltung betriebene, gerichtliche Kontrolle des Schiedsspruches. 381 (1) Überblick Die gesetzlich genannten Abwägungskriterien, die das Schiedsgericht bei seiner Entscheidung berücksichtigen muß, sind: - ein Vergleich des Arbeitsentgelts, der Arbeitszeit und der sonstigen Arbeitsbedingungen der betroffenen Arbeitnehmer mit den Arbeitsbedingungen von Arbeitnehmern der Privatwirtschaft oder des öffentlichen Dienstes, die ähnliche Dienstleistungen unter ähnlichen Bedingungen verrichten (sog. tätigkeitsbezogener Vergleich), allerdings sollen nur Arbeitnehmer in vergleichbaren Gegenden/bei vergleichbaren Arbeitgebern berücksichtigt werden (sog. ortsbezogener Vergleich), §209(4)(c)(v)(a) TaylorLaw; - die Besonderheiten der Tätigkeit der betroffenen Arbeitnehmer, unter anderem die Gefährlichkeit der Arbeit, erforderliche physische und psychische Voraussetzungen für die Tätigkeit sowie Anforderungen an die Ausbildung der Arbeitnehmer,§ 209(4)(c)(v)(c) Taylor Law; - die Interessen und das Wohl der Öffentlichkeit sowie die finanziellen Ressourcen des Arbeitgebers,§ 209 (4)(c) (v)(b) Taylor Law; - die vorher zwischen den Parteien abgeschlossenen Tarifverträge, § 209 (4 )(c) (v)(d) Taylor Law. Nach der Generalklausel des § 209 (4) (c)(v) Eingangssatz Taylor Law kann das Schiedsgericht zudem alle anderen relevanten Faktoren berücksichtigen. Das Schiedsgericht hat einen weiten Ermessensspielraum bei der Gewichtung der Kriterien. 382 Allerdings muß der Inhalt der Entscheidung erkennen lassen, daß das Schiedsgericht alle gesetzlichen Kriterien berücksichtigt hat. 383 Auch müssen die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Entscheidung im Schiedsspruch deutVgl. dazu die Ausführungen unter Teil 5, A. How/ett, 60 Chicago-Kent-Law Rev. 1984, 815 (832); vgl. dazu sogleich, Teil 3, G.V.3.d). 382 Anderson/MacDona/d/0' Reilly, 51 St. John 's Law Review 1977, 453 ff. (463); Elkouri, s. 1101. 383 Lefkowitz/Osterman/Townley, S. 555. 380 381
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lieh werden. 384 Das zur Überprüfung einer Entscheidung angerufene Gericht führt keine eigene Abwägung durch. 385 (2) Insbesondere: Arbeitsbedingungen anderer Arbeitnehmer- comparability Die Berücksichtigung anderer Tarifverträge vergleichbarer Arbeitnehmergruppen in der Privatwirtschaft oder im öffentlichen Dienst ist ein Kriterium, dem in der Praxis besonders hohes Gewicht beigemessen wird. 386 Sofern die vergleichbaren Arbeitnehmergruppen identifiziert wurden, sind verläßliche Daten über den Inhalt der Tarifverträge verfügbar. Die dezentrale Verhandlungsstruktur und die daraus folgende hohe Anzahl von Tarifverträgen führen zu einer relativ breiten Vergleichsgrundlage. Der tätigkeitsbezogene Vergleich ist dabei in der Regel kaum problematisch. Im Bereich der Feuerwehr und der Polizei kommen in dessen Rahmen allerdings nur Angehörige des öffentlichen Dienstes in Betracht, da entsprechende Aufgaben von der Privatwirtschaft nicht wahrgenommen werden. 387 Schwierig - und häufig der entscheidende Streitpunkt der Parteien 388 - ist dagegen die Festlegung der vergleichbaren Gegenden bzw. Arbeitgeber (örtlicher Vergleich). Das Taylor Law sieht hierfür keine gesetzlichen Abgrenzungshilfen vor. Im Einzelfall berücksichtigte Kriterien sind etwa die Einwohnerzahl, das Steueraufkommen und das Wirtschaftswachstum in der zum Vergleich herangezogenen Gegend. 389 Den Arbeitsbedingungen vergleichbarer Arbeitnehmergruppen wird aus zwei Gründen ein besonderes Gewicht beigemessen. Zum einen erhalte das Schiedsgericht Anhaltspunkte für einen fairen Marktpreis für die Arbeitskraft der Beschäftigten. 390 Denn wenn die vergleichend herangezogenen Tarifverträge auf Einigungen 384 § 209(4)(c)(v) Eingangssatz Taylor Law, Lefkowitz!Osterman/Townley, S. 555 m. w. N. in Fn.627. 385 City of Buffalo v. Rinaldo, 41 N.Y. 2d 764. 386 § 209(4)(c)(v)(a) Taylor Law, vgl. Anderson/Krause, Fordham Law Review 1987, 153 ff. (161); Fox, 46 Albany Law Rev. 1981, 97ff. (100); Dilts/Haber/Samavati, 20 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1991, 159ff. (160); Dilts, 23 Journal ofCollective Negotiations in the Public Sector 1994, 279; Kearney, S. 336; Turpin, 27 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1998, 45; Feui/le, 33 Industrial and Labor Relations Review 1979,64 (69). 387 Anderson/Krause, Fordham Law Review 1987, 153 ff. (161); daher werden für diese Tätigkeitsgruppe in der Praxis nur Vergleiche zu anderen Arbeitnehmern der Polizei und Feuerwehr im Bundesstaat gezogen, so das Ergebnis einer Studie von Feuille/Schwochau, 43 The Arbitration Journal 1988, 28 ff. (33). 388 Dilts/Haber/Samavati, 20 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1991, 159ff. (161). 389 Dilts/Walsh, S. 128; Dilts/Haber/Samavati, 20 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1991, 159ff. (162). 390 Anderson/Krause, Fordham Law Review 1987, 153ff. (161); Dilts/Haber/Samavati, 20 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1991, 159 ff. (160); Dilts/Walsh, S.127; Fox, 46 Albany Law Rev. 1981, 97ff. (101).
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von Tarifvertragsparteien zurückzuführen sind, wird bei Berücksichtigung dieses Kriteriums indirekt an das Ergebnis erfolgreicher ,.freier Verhandlungen" über den Preis für die Arbeitskraft der Beschäftigten angeknüpft. Zum anderen wird verhindert, daß die Einkünfte vergleichbarer Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zu weit auseinanderfallen. 391 (3) Insbesondere: Finanzielle Lage des Arbeitgebers- ,.ability to pay" Das Schiedsgericht muß bei seiner Entscheidung die finanzielle Lage des Arbeitgebers berücksichtigen, mithin beurteilen, inwieweit dieser in der Lage ist, die Tarifforderungen zu erfüllen,§ 209(4)(c)(v)(b) Taylor Law. Auch bei diesem zentralen Kriterium 392 hat der Gesetzgeber auf eine genauere Ausgestaltung verzichtet. Die Ausdeutung des Kriteriums gestaltet sich daher als schwierig. Bei einer Auslegung der ,.ability to pay" im Sinne einer tatsächlichen ,.Finanzierungsmöglichkeit des Arbeitgebers" würde es keine Tarifverträge geben, die der öffentliche Arbeitgeber nicht finanzieren könnte. Denn der Staat hat die Möglichkeit, durch Steuererhöhungen oder Kreditaufnahme zusätzliche Einnahmen zu erzielen oder Umschichtungen im Staatshaushalt und Reduzierungen des Angebots öffentlicher Dienstleistungen vorzunehmen und damit zusätzliche Personalkosten zu finanzieren. Rechtliche Grenzen, etwa aus der Verfassung abgeleitete Obergrenzen für die Verschuldung des Bundesstaates oder der Kommunen, beschränken die Bezahlbarkeit von Tarifforderungen nur in Extremfällen, bleibt doch regelmäßig die Möglichkeit, die höheren Personalkosten durch Einsparungen in anderen Etattiteln oder durch Steuererhöhungen zu finanzieren. 393 Der in den Tarifverhandlungen häufig von Arbeitgeberseite erhobene Einwand der fehlenden Finanzierbarkeit ist damit regelmäßig Ausdruck des aus politischen Erwägungen fehlenden Finanzierungswillens, da der Gesetzgeber andere Prioritäten bei der Verwendung öffentlicher Mittel setzt. 394 Ein anderer Auslegungsansatz verneint die Finanzierungsmöglichkeit bereits dann, wenn die in dem verabschiedeten oder geplanten Haushalt für Personalkosten vorgesehenen Mittel nicht ausreichen, um die Forderungen der Arbeitnehmer zu erfüllen. Würde das Haushalsgesetz als Grenze fungieren, so könnte der Arbeitgeber letztlich die Vergütung der Arbeitnehmer durch seine Haushaltsplanung einseitig bestimmen. 395 Kearney, S. 342; Feuil/e, 33 lndustrial and Labor Relations Review 1979, 64 (69). Fast alle Staaten, in denen der Gesetzgeber Kriterien für den Schiedsspruch im Rahmen dererzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit vorgibt, beachten dieses Kriterium, vgl. Dilts/Walsh, S. I30. 393 Foster, Labor Law Joumal1984, 123 (126). 394 Fox, 46 Albany Law Rev. 1981, 97 (103). 395 Fox , 46 Albany Law Rev. 1981 , 97 (I 02); im Ergebnis ebenso Foster, Labor Law Journal 1984, 123 (125). 391 392
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Die Auslegung des Entscheidungsmerkmals "ability to pay" hängt mithin davon ab, inwieweit man dem Gesetzgeber im Rahmen des Tarifvertragssystems eine Entscheidungsprärogative bei der Akkumulation und Verwendung finanzieller Mittel einräumt. Eine dem Gesetzgeber faktisch die einseitige Bestimmung der Arbeitsbedingungen ermöglichende Auslegung des Kriteriums der "Finanzierungsmöglichkeit", etwa durch die Anerkennung des Haushaltsgesetzes als Finanzierungsgrenze, wird in Literatur und Rechtsprechung überwiegend abgelehnt. Zwar handele es sich bei den Abwägungen über den Umfang von Dienstleistungen der öffentlichen Hand, die Höhe der Steuern und die Verschuldung der öffentlichen Haushalte um Entscheidungen, die grundsätzlich der Legislative vorbehalten sein sollten. Die Einschränkung des demokratischen Prinzips sei aber ein notwendiger Kompromiß. Der Gesetzgeber habe sich für ein System der Tarifverhandlungen entschieden, mithin eine konsensuale Lösung für wünschenswert erachtet, § 200 Taylor Law. Daher könne ihm keine faktische Alleinentscheidungsbefugnis zukommen. 396 Deshalb wird dem Schiedsgericht ein weiter Entscheidungsspielraum belassen. Zwar ist durch die Rechtsprechung einerseits anerkannt, daß die finanzielle Lage nicht erst dann zum Nachteil der Arbeitnehmer berücksichtigt werden darf, wenn der Arbeitgeber bei hypothetischer Finanzierung der Forderungen an verfassungsrechtliche Grenzen stoßen würde.397 Jedoch wird dem Schiedsgericht andererseits zugestanden, Abwägungen, die grundsätzlich in die Zuständigkeit des Gesetzgebers fallen, selbst vorzunehmen. Es hat etwa zu entscheiden, ob und in welchem Umfang Steuererhöhungen zurnutbar oder Dienstleistungen des öffentlichen Arbeitgebers einzuschränken sind. 398 Das Argument fehlender Zahlungsfähigkeit wird etwa nicht anerkannt, wenn ein Arbeitgeber sich auf Budgetgrenzen beruft, jedoch im Vergleich zu anderen ähnlichen Regionen eine niedrigere Steuerbelastung der Bürger und eine geringere Vergütung der Beschäftigten vorliegen. 399 Angesichts der fehlenden gesetzlichen Anhaltspunkte verwundert es nicht, daß statistische Untersuchungen auf ein ganzes Bündel von Faktoren hinweisen, die von Schiedsgerichten im Einzelfall im Rahmen dieses Kriteriums berücksichtigt werden, etwa den jeweiligen Steuersatz oder das Pro-Kopf-Einkommen der Bürger. 400 Die Frage des "ob", also die Entscheidung darüber, welche Forderungen erfüllt werden müssen, trifft mithin das Schiedsgericht weitestgehend frei. 401 Die Frage des 396 Poster, Labor Law Journal 1984, 123 (126); City of Buffalo v. Rinaldo, 41 N.Y. 2d 764; a. A. Laner!Manning, 60 Chicago-Kent Law Rev. 1984, 839 ff. (860). 397 So für die Verfassungshöchstgrenze steuerlicher Belastung Prue v. City of Syracuse, 607 N.Y.S.2d 756. 398 Poster, Labor Law Journal 1984, 123 (125); zu möglichen Steuererhöhungen Dilts/ Walsh, S. 131. 399 Dilts/Walsh, S. 131 f . 400 Vgl. etwa Turpin, 26 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1997, 1 ff. (4f.). 401 Hanner-White/Hawkins!Kaplan, 53 University ofCincinnati Law Review 1984,1 ff. (22).
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
"wie", also welche konkreten Schritte unternommen werden, um die durch den Tarifvertrag verursachten Kosten zu finanzieren, bleibt gleichwohl dem Gesetzgeber überlassen. 402 (4) Insbesondere: Vorherige Tarifvertragspraxis Die Berücksichtigung des Inhalts abgelaufener Tarifverträge, § 209(4) (c) (v) (d) Taylor Law, soll eine gewisse Kontinuität bei der Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen gewährleisten. 403 Auch dieses Kriterium dient damit der Akzeptanz der Entscheidung des Schiedsgerichts. Sollte eine bestimmte Forderung etwa in der Vergangenheit bereits mehrfach Verhandlungsgegenstand gewesen, jedoch stets von einer Partei abgelehnt worden sein, wird sie regelmäßig nicht vom Schiedsgericht zuerkannt werden.404 (5) Generalklausel-insbesondereSteigerung der Lebenshaltungskosten
Über die Generalklausel des§ 209(4)(c)(v) Eingangssatz Taylor Law fließt regelmäßig etwa die Erhöhung der Lebenshaltungskosten in die Erwägungen des Schiedsgerichts ein. 405
dd) Entscheidungsfindung und Abstimmung Im Gegensatz zu einigen anderen Bundesstaaten ist in New York statt einer Alleinentscheidung durch den Vorsitzenden die als besonders zeit-und kostenintensiv angesehene Mehrheitsentscheidung des dreiseitig besetzten Schiedsgerichts (tripartite panel) der gesetzliche Regelfall. 406 Nach Beendigung der Anhörungen löst das Schiedsgericht die verbliebenen strittigen Regelungsprobleme durch Mehrheitsentscheidung,407 daher hat die Stimme des unparteiischen Mitglieds regelmäßig entscheidende Bedeutung. Den Nachteilen des zeit- und kostenintensiven Verfahrens vor einem "tripartite panel" korrespondieren auch Vorteile. Zunächst können die mit dem Streitstoff vertrauten Parteien dem Vorsitzenden helfen, Informationen zu erlangen, damit dieser sich ein zutreffendes Bild vom Konflikt machen kann. Des weiteren können die Parteivertreter dem unparteiischen Vorsitzenden die wirklichen Positionen der Parteien 402 Anderson/MacDonald/0' Reilly, 51 St. John's Law Review 1977, 453 ff. (468); Anderson/Krause, Fordham Law Review 1987, 153ff. (172). 403 Kearney, S. 336. 404 Dilts/Walsh, S. 132. 405 Zur Zulässigkeil dieses Kriteriums vgl. Caso v. Coffey, 385 N.Y.S. 2d 593 (597). 406 Kearney, S. 334. 407 § 209 (4)(c) (iv) Satz I Taylor Law.
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vermitteln, die teilweise von den veröffentlichten Verhandlungspositionen abweichen. 408 Dies ermöglicht in der Praxis eine tatsächliche Einigung der Parteien, die als Schiedsspruch zustande kommt (sog. "face saving function"). Schließlich erleichtert diese Zusammensetzung des Schiedsgerichtes es dem Vorsitzenden, als Vermittler zu agieren. 409 Denn da jede Seite die Zustimmung des Vorsitzenden zu ihrer Position benötigt und Extrempositionen von diesem selten unterstützt werden, sind regelmäßig beide Seiten gehalten, ihre Positionen weiter zu modifizieren. 410 Die Mehrzahl der Entscheidungen der Schiedsgerichte ergehen einstimmig. 411 c) Berücksichtigung der Nachwirkung Wie bereits dargelegt, 412 beendet der Spruch eines Schiedsgerichts, solange dieses lediglich auf Grund der Initiative des Arbeitgebers tätig geworden ist, die Nachwirkung eines vorangegangenen Tarifvertrages nicht. 413 Erklärt sich die Arbeitnehmerorganisation dagegen mit der Überantwortung der Entscheidung auf ein Schiedsgericht einverstanden, so stellt die - bindende - Verfügung des Schiedsgerichts eine "Vereinbarung" im Sinne von §209a(l)(e) Taylor Law dar, so daß die Nachwirkung endet. Gleiches gilt, wenn das Schiedsgericht auf Verlangen der Gewerkschaft - und gegen den Willen des Arbeitgebers - tätig wird. 414 Insbesondere wenn für die Arbeitnehmer vorteilhafte Regelungen über freiwillige Verhandlungsgegenstände Bestandteil des nachwirkenden Tarifvertrages sind, trägt die Arbeitnehmerorganisation das Risiko, diese Regelungen zu verlieren, wenn sie sich auf eine Entscheidung durch das Schiedsgericht einläßt. Während der Verlust freiwilliger Verhandlungsgegenstände vor der Cohoes-Entscheidung allerdings zwingend war, 415 liegt dies nunmehr im Ermessen des Schiedsgerichts, da es nach Cohoes auch gegen den Willen des Arbeitgebers über die "umgewandelten" Verhandlungsgegenstände entscheiden kann.
Elkouri, S. 179. Gespräch des Verfassers mit dem langjährigen Vorsitzenden PERBs, dem jetzt als Schiedsrichter tätigen Eric Schmertz, vom 29. September 1999. 410 Anderson/MacDonald/0' Reilly, 51 St. John 's Law Review 1977, 453 ff. (472). 411 Kearney, S. 335; in den ersten drei Jahren erzwingbarer Schiedsgerichtsbarkeil im Bundesstaat New York ergingen 60% der Entscheidungen einstimmig, Anderson/MacDonald! 0' Reilly, 51 St. John's Law Review 1977, 453ff. (473). 412 Vgl. ausführlich oben, Teil3, B.III. I. b). 41 3 City of Buffalo, 19 PERB 3023; Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 549. 414 City of Kingston, 18 PERB 3036. 415 Da das Schiedsgericht für freiwillige Verhandlungsgegenstände nicht Entscheidungsbefugt ist. 408
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Teil3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
d) Wirkung, Angreitbarkeit und Durchsetzbarkeit des Spruches des Schiedsgerichts Die Entscheidung des Schiedsgerichts ist bindend, 416 eine Bestätigung durch das zuständige Parlament oder eine andere staatliche Stelle ist für ihre Wirksamkeit nicht erforderlich. 417 Die Regelungen gelten für den Zeitraum, den das Schiedsgericht bestimmt, allerdings nicht länger als für zwei Jahre. 418 Der Zweijahreszeitraum419 beginnt mit dem Ablauf des vorherigen Tarifvertrages. Ging dem Spruch des Schiedsgerichts kein Tarifvertrag voraus, ist der Zeitpunkt der Entscheidung durch das Schiedsgericht maßgebend,§ 209(4)(c) (vi) Satz 1 Hs. 2 Taylor Law. Der Schiedsspruch kann gerichtlich überprüft werden. 420 In Betracht kommen zwei Verfahrensarten, zum einen ein Verfahren nach Art. 75 CPLR (freiwillige Schiedsgerichtsbarkeit) und zum anderen ein Verfahren nach Art. 78 CPLR (Überprüfung von Entscheidungen der Exekutive). Letzteres findet für die Überprüfung der Entscheidung PERBs Anwendung und sieht grundsätzlich einen strengeren Prüfungsmaßstab der Gerichte vor. 421 Die Rechtsfrage der anwendbaren Verfahrensart ist noch nicht abschließend geklärt, sie ist auf Grund der Verschärfung der Anforderungen an die Rechtmäßigkeit eines Schiedsspruchs im Verfahren nach Art. 75 CPLR (dazu sogleich) jedoch von geringer praktischer Bedeutung. In der Literatur wird Art. 75 CPLR für anwendbar gehalten, 422 Gerichtsentscheidungen haben diese Frage bislang dahinstehen lassen. 423 Für das Verfahren nach Art. 75 CPLR spricht bereits der Wortlaut des § 209(4) (c) Taylor Law, der das entscheidende Gremium als "Schiedsgericht" bezeichnet. Nur Art. 75 CPLR regelt die Überprüfung von Schiedssprüchen. In einem Verfahren nach Art. 78 CPLR wären zudem Parteien des Prozesses zur Überprüfung des Schiedsspruches die Arbeitnehmer- bzw. Arbeitgeberseite einerseits und PERB bzw. das Schiedsgericht anderseits. Damit stünden sich aber nicht die Beteiligten gegenüber, um deren Interessen es bei dem Schiedsspruch geht, nämlich die Arbeitnehmerorganisation und der Arbeitgeber. PERB ist an der Ausgestaltung des Schiedsspruches nicht beteiligt; dessen Aufgabe ist mit der Auswahl des Schiedsgerichts beendet. Eine Involvierung der Schiedsrichter in ein zeit-und kostenaufwendiges Verfahren würde die Gefahr begründen, potentielle Schiedsrichter von der Tätigkeit abzuhalten. Auch diese Argumente sprechen für die Anwendbarkeit des Art. 75 CPLR. 16 § 209 (4)(c)(vi) Taylor Law. 417 § 209 (4)(c)(vi) Satz 2 Taylor Law. 418 § 209(4)(c)(vi) Satz I Taylor Law. 419 Ausnahmen können für bestimmte Polizeibedienstete gemacht werden, §209(4)(c)(vi) 4
Satz 3 Taylor Law. 420 §209(4)(c)(vii) Taylor Law. 4 21 Caso v. Coffey, 41 N.Y. 2d 153. 422 Lefkowitz!Osterrnan!Townley, S. 557; ähnlich Anderson/MacDona/d/0' Reilly, 51 St. John's Law Review 1977, 453ff. (469), "unnötige prozeduraleund praktische Schwierigkeiten". 423
Caso v. Coffey, 41 N.Y. 2d 153.
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Antragsbefugt sind, unabhängig von der gewählten Verfahrensart, die betroffenen Tarifvertragsparteien und jeder Steuerzahler des Bundesstaates.424 Die Rechtsprechung hat die Überprüfungsmöglichkeiten im Rahmen eines Verfahrens nach Art. 75 CPLR für die Aufhebung der Entscheidungen von Schiedsgerichten bei Regelungsstreitigkeiten im öffentlichen Dienst erweitert. 425 Zusätzlich zu den Kriterien des § 7511 (b) CPLR (Betrug, Parteilichkeit und Überschreitung der Zuständigkeit) wird geprüft, ob der Schiedsspruch rational oder willkürlich ist, im Ietzeren Fall ist er aufzuheben.426 Diese Erweiterung des§ 7511 CPLR wird damit begründet, daß die aus dem Gesetz abgeleitete Entscheidungsbefugnis des Schiedsgerichts einer Entscheidung über Arbeitsbedingungen durch den Gesetzgeber ähnelt und daher an ähnlichen Maßstäben zu messen sei. 427 Der Schiedsspruch hält einer gerichtlichen Überprüfung stand, wenn er eine nachvollziehbare Begründung beinhaltet428 und das Schiedsgericht die gesetzlichen Abwägungskriterien berücksichtigt hat. Insbesondere findet keine eigene Abwägung der Kriterien durch die Gerichte statt.429 Eine zwangsweise Durchsetzung des Schiedsspruchs ist erst nach dessen Bestätigung durch ein Gericht möglich. Diese Bestätigung kann von den Parteien innerhalb eines Jahres gemäߧ 7510 CPLR beantragt werden. Solange der Schiedsspruch nicht von einer Partei nach § 7511 CPLR angegriffen worden ist, hat das Gericht die Entscheidung des Schiedsgerichts zu bestätigen. Nach der Bestätigung des Schiedsspruchs gelten für dessen Durchsetzung die Regeln über Zwangsmittel zur Erzwingung gerichtlicher Anordnungen.
4. Analyse des Konfliktlösungsmechanismus und Zusammenfassung Das Taylor Law gesteht den Beschäftigten der Polizei und der Feuerwehr die stärkste Verhandlungsposition zu, da diese Dienste von besonderer Bedeutung für die Allgemeinheit sind. Ausgehend von der Prämisse, daß Arbeitskämpfe auch bei einem gesetzlichen Verbot nur dann vermieden werden können, wenn den Arbeitnehmern ein Äquivalent zur Verfügung steht, das ihnen ermöglicht, wirksam auffaire Arbeitsbedingun424 Das Klagerecht folgt für den Steuerzahler aus Art. 7 a, § 123 b State Finance Law New York State, Bethlehem Steel Corporation v. City of Lackawanna, 391 N.Y. S. 2d 227. 425 Caso v. Coffey, 41 N.Y. 2d 153; Anderson!Krause, Fordham Law Review 1987, 153ff. (166); Anderson/MacDonald/0' Reilly, 51 St. John's Law Review 1977, 453 ff. (469). 426 Caso v. Coffey, 41 N.Y. 2d 153. 427 Mount St. Mary' s Hospital of Niagara Falls v. Catherwood, 26 N. Y. 2d 493. 428 Caso v. Coffey, 41 N.Y. 2d 153. 429 Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 558; anders noch City of Buffalo v. Rinaldo, 392 N.Y.S. 2d 146, diese Entscheidung wurde jedoch durch das Berufungsgericht aufgehoben, 41 N.Y.2d 764.
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gen hinzu wirken, ist es Ziel des Prozesses, eine endgültige Lösung des Regelungskonflikts zu erreichen, die angemessene/faire Arbeitsbedingungen gewährleistet. a) Verhandlungshilfe Durch die Cohoes-Entscheidung ("conversion doctrine") ist für die Beschäftigten der Polizei und Feuerwehr sowie für den Bereich des Schuldienstes die Verhandlungspflicht der Parteien erweitert worden. Als Verhandlungshilfe steht zunächst auch in diesem Modell die Mediation zur Verfügung. Auf "fact finding" kann dagegen nicht zurückgegriffen werden. Die Tätigkeit des Schiedsgerichts ermöglicht den Parteivertretern jedoch in besonders starkem Maße, eine gesichtswahrende Lösung von Konflikten herbeizuführen. So können verfestigte Positionen unter dem scheinbaren Zwang der Entscheidung durch einen Dritten aufgegeben werden; den Parteien bleibt sogar die Möglichkeit, ein zwischen ihnen von vomherein feststehendes Ergebnis durch das Schiedsgericht aussprechen zu lassen und damit Letztentscheidungsverantwortlichkeit zu delegieren. b) Einigungsdruck Auch für Bedienstete der Polizei und Feuerwehr besteht- regelmäßig auf Seiten der Arbeitnehmer- ein permanentes Änderungsinteresse bezüglich der Anpassung der Entgelte an gestiegene Verbraucherpreise. Hinsichtlich des auf die Arbeitgeberseite ausgeübten Drucks bei Veränderungsinteressen kann grundsätzlich auf die Ausführungen zum Gesetzgebungsmodell verwiesen werden. Allerdings tritt an die Stelle der Entscheidung des Gesetzgebers die Regelung durch das Schiedsgericht. So besteht bei erzwingbaren, nicht im abgelaufenen Tarifvertrag enthaltenen Verhandlungsgegenständen ein Unterlassungsanspruch der Gewerkschaft bis zur Regelung durch ein Schiedsgericht. Bei allen im abgelaufenen Tarifvertrag geregelten Verhandlungsgegenständen endet die Nachwirkung durch einen Konsens mit der Arbeitnehmerorganisation oder durch die Entscheidung des Schiedsgerichts, allerdings nur, soweit die Arbeitnehmerorganisation dessen Tätigkeit zustimmt. Regelungen, die den Druck der öffentlichen Meinung einigungsfördernd nutzen, sind im Taylor Law im Rahmen des Schiedsgerichtsmodells nicht vorgesehen. Auch ein unmittelbarer Wählerdruck der Arbeitnehmer, etwa durch eine Anhörung vor dem Parlament, ist nicht vorgesehen. Die im Vergleich zu anderen Arbeitnehmerorganisationen besonders mitgliederstarken und einflußreichen Arbeitnehmerorganisationen von Polizei- und Feuerwehrbediensteten sind hier auf eine informelle Einflußnahme auf die Arbeitgeberseite angewiesen. Von zentraler Bedeutung für die Verhandlungspositionen der Parteien ist die drohende mögliche Entscheidung des Schiedsgerichts. Der Inhalt dieser Entscheidung
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ist auf Grund des weiten Ermessens bei der Festlegung der zukünftigen Arbeitsbedingungen ungewiß. Diese Ungewißheit betrifft beide Parteien. Angesichts der Nachwirkungsbestimmungen hat es jedoch nur die Arbeitnehmerorganisation in der Hand, eine den status quo des abgelaufenen Tarifvertrages verändernde Entscheidung des Schiedsgerichts herbeizuführen. Erwägt sie dessen Anrufung, so muß sie jedoch beachten, daß durch die Schiedsgerichtsentscheidung die Nachwirkung des abgelaufenen Tarifvertrages insgesamt endet. Das Schiedsgericht fallt dann über alle strittigen, erzwingbaren und- nach der Cohoes-Entscheidung- auch über die im abgelaufenen Vertrag enthaltenen freiwilligen Verhandlungsgegenstände eine Entscheidung. c) Entscheidung durch das Schiedsgericht Sofern die vorstehend beschriebenen Einigungshilfen und Druckmechanismen nicht zu einer Einigung führen, ist es Aufgabe des Schiedsgerichts, eine "gerechte und angemessene Entscheidung" zu fallen, § 209 (4 )(c) (v) Taylor Law, die ohne Zustimmung einer staatlichen Stelle wirksam ist. 430 Hierin liegt ein erheblicher Unterschied des Schiedsgerichtsmodells zum Verhandlungs- und GesetzgebungsmodelL Diese Delegation von Entscheidungsbefugnissen ist verfassungsrechtlich problematisch ("illegal delegation of power"), jedoch nach überwiegender Auffassung zulässig.431 Die Angemessenheil der Entscheidung wird zum einen durch die dem Schiedsgericht vorgegebenen Entscheidungskriterien zu gewährleisten gesucht. Diese stellen typisiert auf Fakten ab, die auch im Rahmen von Tarifverhandlungen regelmäßig zur Rechtfertigung der Positionen der Parteien verwendet werden. Zwei Kriterien stehen im Vordergrund der Schiedsgerichtspraxis. Das "Vergleichbarkeitskriterium" gibt Anhaltspunkte dafür, was andere Tarifvertragsparteien in vergleichbaren Fällen in erfolgreichen Verhandlungen für angemessen erachtet haben. Vergleichsdaten sind angesichts der dezentralen Verhandlungsstruktur auffindbar. Probleme bestehen bei der Feststellung, welche Tarifverträge als vergleichbar betrachtet werden können. Bei der Beurteilung des "abiliy to pay"-Kriteriums muß das Schiedsgericht Wertungen vornehmen, die grundsätzlich dem Gesetzgeber vorbehalten sind. So ist es Aufgabe des Schiedsgerichts, zu entscheiden, ob eine Forderung der Arbeitnehmerorganisation, ggf. durch Steuererhöhungen oder Umverteilung von Mitteln, finanzierbar ist. Allerdings obliegt die Entscheidung, welche Maßnahmen tatsächlich zur Finanzierung ders Schiedsspruchs vorgenommen werden, dem Legislativorgan. Unabdingbar für die Akzeptanz der Entscheidung ist zum anderen, insbesondere auf Grund des weiten Ermessens des Schiedsgerichts, die Neutralität und Fairneß § 209 (4)(c)(vi) Satz 2 Taylor Law. Vgl. etwa City of Amsterdam v. Helsby, 37 N.Y. 2d 19; Craver, 60 Chicago-Kent Law Rev. 1984, 779ff. (791) und Teil5, A. 43o 431
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des Vorsitzenden zu gewährleisten. Denn letztlich ist es dessen Bewertung der vorgebrachten Argumente, welche die Arbeitsbedingungen bestimmt.
VI. Die Neutralität der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten Die Unabhängigkeit der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten ("mediator"/"fact finder"/"arbitrator") ist von zentraler Bedeutung für die Akzeptanz der Konfliktlösungsinstrumente und damit für deren Eignung zur Verwirklichung des gesetzgebensehen Ziels, "harmonische und kooperative Beziehungen zwischen der Regierung und ihren Arbeitnehmern zu fördern".432 Sie wird für alle Tätigkeiten im Bereich des Taylor Law durch das Auswahlverfahren PERBs und durch wirtschaftliche Interessen der Dritten, deren Berufsausübung auf der Akzeptanz durch beide Seiten beruht, zu gewährleisten gesucht. Bei Schiedsrichtern tritt die mögliche gerichtliche Überprüfung der Entscheidungen des Schiedsgerichts hinzu. Zunächst obliegt es PERB, Verzeichnisse zu führen, in denen für die Konfliktlösung geeignete Personen aufgeführt sind. 433 Da die Neutralität sowohl für die Person des Mediators als auch für die des "fact finders" und des Schiedsrichters unabdingbar ist, zählt diese zu den primären Auswahlkriterien PERBs. PERB selbst ist trotz Berufung seiner Mitglieder durch den Gouverneur im Einverständnis mit dem Senat politisch relativ unabhängig. 434 Folglich hat PERB kein Interesse an der Berufung voreingenommener Personen. Die Fachkunde und Neutralität PERBs bei der Vorauswahl bietet damit eine erste Gewähr für die Unabhängigkeit der Dritten. Für das Schiedsgericht kommt die Auswahl des Vorsitzenden durch die Parteien hinzu. 435 Die Schiedsrichter sind darauf angewiesen, daß sich die Parteien auf ihre Person einigen oder daß sie jedenfalls von beiden Parteien weitgehend akzeptiert werden. 436 Dies gewährleistet ebenfalls die Unabhängigkeit des Schiedsgerichts, da die Neutralität ein entscheidendes Auswahlkriterium der Parteien ist. 437 Gemäß § 7511 (b) (ii) CPLR ist schließlich der Schiedsspruch aufzuheben, sofern er auf Parteilichkeit des Vorsitzenden des Schiedsgerichts beruht.
VII. Zusammenfassung und Analyse für den Bundesstaat New York Alle Einigungsmechanismen des Taylor Law dienen dazu, in Verwirklichung des Gesetzeszwecks harmonische und kooperative Beziehungen zwischen Arbeitneh§ 200 Taylor Law. Vgl. etwa §209(3)(a), (b), (4)(a), (c)(ii) Taylor Law. 434 Teil 3, 0.1. 4. 435 Vgl. Teil3, G. V.3.b)aa). 436 Im Verfahren nach§ 209 Abs.4(c)(ii) Satz 5 Taylor Law wird der Schiedsrichter eingesetzt, der als letzter von neun Kandidaten auf der von PERB eingereichten Vorschlagsliste verbleibt. 437 Elkouri, S. 193, Deitsch/Dilts, 44 The Arbitration Journal 1989, 42 (43). 432 433
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mern und Arbeitgebern des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten. Dem dient, neben dem Ausschluß des Streikrechts, die Unterstützung der Einigung der Parteien durch Verhandlungshilfen einerseits und die Ausübung von Einigungsdruck aufbeide Tarifvertragsparteien andererseits. Die geschichtliche Entwicklung im Bundesstaat New York hat gezeigt, daß Streikverbote ohne Mechanismen, die eine angemessene Berücksichtigung der Interessen der Arbeitnehmer gewährleisten, nicht in der Lage waren, Arbeitskämpfe zu verhindern. Die Ausgestaltung der Konfliktlösungsmechanismen steht den Parteien zunächst frei. Nur soweit sie sich nicht einigen, kommt ein nach Beschäftigtengruppen differenzierendes Verfahren zur Anwendung. Dies ist jedoch der RegelfalL
1. Verhandlungshilfe Verschiedene Mechanismen dienen zunächst dazu, Verhandlungshindernisse zu beseitigen, die nicht auf sachlichen Differenzen beruhen. Hierzu zählt etwa die Verhandlungspflicht für erzwingbare Verhandlungsgegenstände, die durch die Cohoesbzw. Greenburgh-Entscheidung für das Verhandlungs- und das Schiedsgerichtsmodell auf alle Gegenstände des abgelaufenen Tarifvertrages ausgeweitet wurde. Auch wird nach dem Scheitern der Verhandlungen ausnahmslos zunächst ein Mediationsverfahren durchgeführt. Alle Modelle sehen zudem die Beteiligung eines neutralen Dritten auf wenigstens einer weiteren Stufe der Konfliktlösung vor. Dieser unterbreitet einen Lösungsvorschlag bzw. fallt eine Entscheidung. Damit wird den Tarifvertragsparteien die Möglichkeit gegeben, gesichtswahrend eine Einigung auf der Basis dieses Vorschlags zu erzielen. "Fact finding", etwa zur Konkretisierung der streitigen Regelungsfragen und zur Versachlichung der Verhandlungen, ist nur im Gesetzgebungsmodell und im Verhandlungsmodell vorgesehen.
2. Einigungsdruck Vergleicht man die gesetzlichen Konfliktlösungsmechanismen, so wird deutlich, daß Einigungsdruck durch verschiedene Faktoren erzeugt wird, die sich als Veränderungsinteressen, politischer Druck und als Ungewißheit über den Inhalt einer bindenden Letztentscheidung systematisieren lassen. a) Veränderungsinteressen Einigungsdruck entsteht zum einen dadurch, daß beide Seiten ein Interesse daran haben, den status quo zu verändern, und daß diese Änderungen, je nach Regelungsgegenstand, Existenz eines Vorgängertarifvertrages und Regelungsmodell in unterschiedlicher Weise von der Zustimmung der anderen Tarifvertragspartei abhängen.
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Ein Interesse, das typischerweise auf Arbeitnehmerseite, aber eingeschränkt auch auf Arbeitgeberseite vorhanden ist, 438 betrifft die Erhöhung der Arbeitsentgelte der Beschäftigten. Die Arbeitgeberseite ist regelmäßig etwa an Umstrukturierungen, einer Flexibilisierung der Arbeitszeiten oder an der Veränderung der Vergütungsstrukturen interessiert. Interessen beider Tarifvertragsparteien, deren Verwirklichung grundsätzlich eine Einigung mit der anderen Seite erfordern, bestehen bei typisierender Betrachtung in allen dargestellten Konfliktlösungsmodellen. Allerdings gibt es Unterschiede in der Abhängigkeit vom Tarifpartner bei der Durchsetzung dieser Änderungswünsche, die sich auf die Verhandlungspositionen auswirken.
aa) Nicht geregelte, erzwingbare Verhandlungsgegenstände Bei nicht tarifvertraglich geregelten, erzwingbaren Verhandlungsgegenständen können im Verhandlungsmodell beide Seiten eine Regelung verhindern, im Gesetzgebungs- und im Schiedsgerichtsmodell kann eine Regelung dagegen nur verzögert werden.
bb) Geregelte Verhandlungsgegenstände-Nachwirkung In keinem Modell kann der Arbeitgeber ohne Zustimmung der Arbeitnehmerorganisation eine Veränderung des im abgelaufenen Tarifvertrag geregelten status quo zum Nachteil der Arbeitnehmer erreichen. Der Arbeitnehmerorganisation ist die Veränderung des status quo gegen den Willen des Arbeitgebers dagegen nur im Verhandlungsmodell verwehrt. Im Gesetzgebungsmodell und im Schiedsgerichtsmodell steht ihr dieser Weg offen, indem eine Entscheidung des Gesetzgebers oder des Schiedsgerichts angestrebt werden kann. In beiden Bereichen bestehen jedoch Risiken für die Arbeitnehmerorganisation, da mit der Entscheidung des auf ihre Initiative tätigen Gesetzgebers/Schiedsgerichts die Nachwirkung des abgelaufenen Tarifvertrages endet. Während der Gesetzgeber über alle freiwilligen und erzwingbaren Verhandlungsgegenstände entscheiden könnte, kann das Schiedsgericht nur über erzwingbare Verhandlungsgegenstände und über die freiwilligen Verhandlungsgegenstände befinden, die im abgelaufenen Tarifvertrag enthalten waren ("conversion doctrine"). Soweit für die Arbeitnehmerorganisation vorteilhafte freiwillige Verhandlungsgegenstände im abgelaufenen Tarifvertrag enthalten waren und hierüber mit dem Arbeitgeber keine Einigung erzielt wird, besteht für die Arbeitnehmerorganisation das Risiko, daß der Gesetzgeber/das Schiedsgericht diese Bestimmungen eliminiert oder modifiziert.
43s
Vgl. Teil3, G.III.3.b)aa).
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b) Politischer Druck Politischer Druck, also die Androhung des Stimmentzugs bei der nächsten Wahl, wirkt unmittelbar nur gegenüber gewählten und politisch verantwortlichen Beteiligten am Kontliktlösungsprozeß (Parlament/Bürgermeister). Dieser Druck kann von wahlberechtigten, durch den Konflikt betroffenen Arbeitnehmern und von sonstigen Wählern (etwa den durch die Tarifauseinandersetzung betroffenen Bürgern) ausgeübt werden. Notwendig ist die Information der Wahler über den Regelungskonflikt, also dessen Transparenz. Diese wird durch zwei Instrumente gewährleistet. Zum einen durch die Veröffentlichung des Berichts des "fact finders" (Verhandlungsmodell und Gesetzgebungsmodell) und zum anderen durch die öffentliche Anhörung der Tarifvertragsparteien vor dem Gesetzgeber (Gesetzgebungsmodell). Der Bericht des "fact finders" gibt dabei der Öffentlichkeit Anhaltspunkte über den Inhalt des Regelungskonflikts und den Vorschlag zu dessen angemessener Lösung aus Sicht eines sachkundigen, neutralen Dritten. Er setzt die Partei, die darüber hinausgehende Forderungen weiterverfolgt, unter Rechtfertigungszwang. Die öffentliche Anhörung vor dem Gesetzgeber ermöglicht den betroffenen Arbeitnehmern zudem, direkt ihren Einfluß als Wähler zu verdeutlichen. Im Schiedsgerichtsmodell findet der politische Einigungsdruck keine gesetzliche Verankerung. Die tatsächliche Bedeutung des politischen Einigungsdruckes wird mit Hinweis auf das häufig fehlende öffentliche Interesse in Frage gestellt, jedoch insbesondere als Korrektiv bei Extremforderungen anerkannt. c) Ungewißheit über den Inhalt der Letztentscheidung Der Inhalt der Entscheidung des Gesetzgebers oder des Schiedsgerichts ist für die Tarifvertragsparteien nicht vorhersehbar. Diese Ungewißheit schafft ebenfalls Anreize für die Parteien, eine Verhandlungslösung anzustreben. d) Zwischenergebnis In jedem Konfliktlösungsmodell wirken wenigstens zwei der aufgezeigten Kategorien zur Erzeugung von Einigungsdruck zusammen, das Gesetzgebungsmodell benutzt sogar sämtliche Einigungsmechanismen. Alle Konfliktlösungssysteme verwenden beiderseitige Veränderungsinteressen, um eine Einigung zu befördern. Im Verhandlungsmodell tritt ebenso wie im Gesetzgebungsmodell der Druck der öffentlichen Meinung hinzu. Im Schiedsgerichtsmodell werden die Veränderungsinteressen durch die Ungewißheit über den Inhalt der Letztentscheidung des Schiedsgerichts ergänzt. Die Verteilung der durch die unterschiedlichen Konfliktlösungsmechanismen vermittelten Verhandlungsmacht hängt von verschiedenen Umständen ab, etwa vom Inhalt des abgelaufenen Tarifvertrages oder von Änderungsbestre-
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bungen des Arbeitgebers, die erzwingbare Verhandlungsgegenstände betreffen. Die Gesetzesänderungen, etwa die Kodifizierung der "Triborough Doctrine" und die Entscheidungspraxis PERBs, haben jedoch die Verhandlungsposition der Arbeitnehmerorganisationen gestärkt, um ein Verhandlungsgleichgewicht zu erreichen.
3. Angemessenheil und Akzeptanz der Letztentscheidung Soweit eine Letztentscheidung durch einen nicht direkt an der Tarifauseinandersetzung beteiligten Dritten vorgesehen ist (Gesetzgebungsmodell/Schiedsgerichtsmodell), ist das Entscheidungsgremium kraft Gesetzes verpflichtet, neutral zu handeln und die Interessen beider Tarifvertragsparteien zu berücksichtigen. Das Schiedsgericht soll eine angemessene und gerechte Lösung des Regelungskonflikts herbeiführen; die gesetzlich vorgegebenen Kriterien und die Anknüpfung an Ergebnisse freier Verhandlungen über das Vergleichbarkeitskriterium tragen zur Angemessenheil der Entscheidung bei. Die Akzeptanz der Entscheidung des Schiedsrichters wird noch dadurch erhöht, daß die Parteien bei dessen Bestellung, im Gegensatz zur Bestellung des "fact finders", unmittelbar beteiligt sind.
4. Letztentscheidung des Gesetzgebers/Arbeitgebers Die Letztentscheidung des Gesetzgebers bzw. Arbeitgebers wird im Verhandlungs- und im Gesetzgebungsmodell, nicht dagegen im Schiedsgerichtsmodell gewährleistet, die damit verbundenen verfassungsrechtlichen Fragestellungen sind jedoch gelöst. 439
H. Konfliktlösung nach dem Scheitern der Verhandlungen in der Stadt New York Für die Stadt New York wurde ein eigener Konfliktlösungsmechanismus entwikkelt. Die Ausgangsfassung des NYCBL (1967) sah neben dem Arbeitskampfverbot als letztes Mittel bei Regelungsstreitigkeiten lediglich das "fact finding" und damit keine verbindliche Lösung bei Nichteinigung der Tarifvertragsparteien vor. Im Jahre 1969 wurde der Bürgermeister der Stadt New York durch den Gesetzgeber des Bundesstaates New York aufgefordert, für eine verbindliche Lösung von Regelungsstreitigkeiten im NYCBL Sorge zu tragen. 440 Im Taylor Law war zu diesem Zweck lediglich die Letztentscheidungskompetenz des Gesetzgebers vorgesehen (Gesetzgebungsmodell). Diese Lösung wurde von allen beteiligten Parteien, der Stadt als Arbeitgeber, den in der Stadt vertretenen Gewerkschaften und dem Office of Col439 440
Teil 5, A. Anderson!MacDonald/O'Reilly, 51St. John's Law Review 1977, 453ff. (482).
H. Konfliktlösung in der Stadt New York
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lective Bargaining, abgelehnt. Das Stadtparlament wollte sich nicht in die Position eines Schiedsrichters begeben. 441 Die Gewerkschaften verlangten als Alternative zum Streikrecht eine Lösung durch einen unparteiischen Entscheidungsträger. Diese Interessenlage und der Druck des Gesetzgebers des Bundesstaates führten 1972 zu einer Ergänzung des NYCBL durch ein erzwingbares, verbindliches Schiedsgerichtsverfahren, § 311 NYCBL. Begründet wird dessen Einführung damit, daß ohne die Sicherstellung eines von den Parteien akzeptierten Letztentscheidungsmechanismus ein System, das Konfliktlösungen ohne Arbeitskampf sichern soll, nicht denkbar sei. 442
I. Das Office of Collective Bargaining (OCB) Durch das NYCBL wurden dem OCB erhebliche Kompetenzen zur Regelung des kollektiven Arbeitsrechts in der Stadt New York übertragen; es fungiert als Verhandlungsassistent der Parteien, ist aber auch befugt, den konkreten Regelungskonflikt zu entscheiden.
1. Struktur und Aufgaben des OCB Das OCB ist in zwei Entscheidungsgremien unterteilt, das Board of Collective Bargaining (BCB) und das Board of Certification (BOC). Das BOC entscheidet beispielsweise über die Frage, ob und welche Arbeitnehmervertretung exklusiver Repräsentant der Arbeitnehmer einer Verhandlungseinheit ist 443 und wie die Verhandlungseinheit zu definieren ist. Das BCB hat zunächst wie PERB die Aufgabe, unrechtmäßigen Verhaltensweisen vorzubeugen und diese zu unterbinden,444 sowie über die Einordnung von Verhandlungsgegenständen zu entscheiden. 445 Zudem unterstützt es die Parteien bei der Einigung, etwa durch die Bestellung eines Mediators. Zusätzlich obliegt dem BCB, im Gegensatz zu PERB, die Letztentscheidung über den Inhalt eines Tarifvertrages, wenn sich die Parteien nicht auf eine Regelung einigen und auch den Regelungsvorschlag eines neutralen Komitees nicht akzeptieren. 446
Anderson!MacDonald/O'Reilly, 51St. John's Law Review 1977, 453ff. (483). Stellungnahme des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, in einem Gespräch mit dem Verfasser am 7. Mai 1997. 443 § 309(b)(l), (2), (3) NYCBL. 444 § 309 (a)(4) NYCBL. 445 § 309 (a)(2) NYCBL. 446 §§309(a)(8), 311 (c)(4) NYCBL. 441
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2. Entstehung und maßgebliche Rechtsgrundlagen Das OCB ist eine durch das NYCBL am 1. September 1967 entstandene Behörde der Stadt New York, allerdings keine sog. "Mayoral Agency", da der Vorsitzende des OCB nicht durch den Bürgermeister ("Mayor") bestimmt wird. Rechtsgrundlagen für Entscheidungen des BCB und des BOC sind im wesentlichen die Vorschriften des NYCBL, des Taylor Law und die in Ausübung der in § 309 (7) NYCBL enthaltenen Ermächtigung erlassenen Verfahrensvorschriften, Title 61 RCNY. 447 Die Organisationsstruktur des OCB ist in der Verfassung der Stadt New York ("New York City Charter") geregelt. 3. Besetzung, Neutralität und Kostentragung Das OCB beschäftigt ca. 15 Mitarbeiter, die organisatorische und juristische Aufgaben wahrnehmen. Die juristischen Mitarbeiter, meist Rechtsanwälte, bereiten Entscheidungen des BCB/BOC vor und formulieren die Entscheidungen entsprechend den Beschlüssen des BCB/BOC aus. Des weiteren führen diese Mitarbeiter im Auftrag des BCB/BOC Beweisaufnahmen durch. Das BCB hat sieben Mitglieder. Davon sind jeweils zwei Personen Vertreter der Stadt bzw. der Gewerkschaften (Parteivertreter), die verbleibenden drei Mitglieder sind unparteiisch 448 • Durch diese Zusammensetzung wird die Neutralität des Gremiums gewährleistet. Die Vertreter der Stadt werden vom Bürgermeister ernannt, die der Gewerkschaften werden vom "Municipal Labor Comittee" bestimmt. 449 Mitglied des "Municipal Labor Comittee" kann jede Arbeitnehmerorganisation sein, die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes der Stadt New York repräsentiert, § 313 Satz 1 NYCBL. Die Ernennung der unparteiischen Mitglieder erfolgt durch einstimmige Entscheidung aller Parteivertreter. Ein unparteiisches Mitglied des BCB wird von den Parteivertretern zum Vorsitzenden des BCB gewählt. 450 Dieser ist gleichzeitig Leiter des OCB. 451 Die Amtszeit der unabhängigen Mitglieder des BCB beträgtjeweils drei Jahre. 452 Erfolgt nach Ablauf dieser Zeit keine Neuwahl, so bleibt das gewählte unabhängigen Mitglied im Amt, bis ein Nachfolger bestimmt wurde. 453 § 1171 Satz 5 New York City Charter stellt sicher, daß jedes Jahr die Amtszeit eines unparteiischen Mitgliedes endet. Mit sachlichem Grund kann jedes Mitglied des BCB abberufen werden. Erforderlich ist dafür die Mehrheit der Mitglieder des BCB unter Zustimmung Rules of the City of New York. § 1171 Satz 2 New York City Charter. 449 § 1171 Satz 3 New York City Charter. 450 § 1171 Satz 5 New York City Charter. 451 § 1172 Satz 2 New York City Charter. 452 § 1171 Satz 5 New York City Charter. 453 Chapter 47, Article 2, § 5 Public Officers Law New York State. 447
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wenigstens eines Vertreters der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite. 454 Bei vorzeitigem Ausscheiden ernennen die Parteivertreter einstimmig einen Nachfolger. 455 Die Bestimmung der neutralen Mitglieder setzt also in jedem Fall den Konsens der Parteivertreter voraus. Keine Regelung sieht das Gesetz für den Fall vor, daß sich die Parteien nicht auf den Nachfolger eines ausgeschiedenen neutralen Mitglieds einigen können. Angesichts der bereits beschriebenen, auf breitem Konsens beruhenden Entstehungsgeschichte des NYCBL sei eine solche Konstellation nach Auskunft des Vorsitzenden des OCB jedoch auch nicht wahrscheinlich. 456 Das BOC besteht aus den drei unparteiischen Mitgliedern des BCB, den Vorsitz hat der Vorsitzende des BCB inne, § 1172 Satz 1 New York City Charter. Sowohl das BCB als auch das BOC fällen die Entscheidungen mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen,§ 310(c) NYCBL. Die Kosten der unparteiischen Mitglieder des BCB werden jeweils zur Hälfte von der Stadt und von den Arbeitnehmerorganisationen getragen. Die Personal- und Sachkosten des OCB trägt die Stadt New York. 4. Gerichtliche Überprüfung und Durchsetzung der Entscheidungen des BCB Bezogen auf die gerichtliche Überprüfung und die Durchsetzung von Entscheidungen des BCB kann weitgehend auf die Ausführungen zu PERB verwiesen werden. Insbesondere aus der Entscheidungszuständigkeit des BCB über den konkreten Inhalt von Tarifverträgen folgen jedoch einige Unterschiede. Grundsätzlich kann jede Entscheidung des BCB oder des BOC von der beschwerten Partei innerhalb von 30 Tagen, nachdem die Entscheidung den Parteien per eingeschriebenem Brief zugesandt wurde, gerichtlich angegriffen werden, § 308 (a) ( 1) NYCBL. Die zulässige Verfahrensart in diesen Angelegenheiten ist ein Verfahren nach Art. 78 CPLR. 457 Soweit das BCB als Schiedsgericht über die Lösung eines Regelungskonflikts befindet und den Inhalt eines Tarifvertrages festlegt, ist nach der Spezialregelung in§ 311 (c) (4) (f) NYCBL ein Verfahren nach Art. 75 CPLR durchzuführen. 458 Entscheidungen des BCB/BOC können nicht unmittelbar vollstreckt werden. Hierfür ist ein gerichtlicher Titel erforderlich, den das BCB/BOC in einem speziellen Verfahren erwirken kann. Nach einer 1998 vorgenommenen Gesetzesänderung § 1171 Satz 6 New York City Charter. § 1171 Satz 9 New York City Charter. 456 DeCosta in einem Gespräch mit dem Verfasser am 7. Mai 1997. 457 V gl. zu den Einzelheiten dieses Verfahrens die Ausführungen zur Überprüfung der Entscheidungen von PERB, Teil3, G. I.5.a). 458 V gl. zu den Einzelheiten dieses Verfahrens oben unter Teil 3, G. V. 3. d). 454
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ist nunmehr auch die Partei, deren Rechte verletzt wurden, befugt, dieses Verfahren vor dem Supreme Court zu betreiben, § 308 (a) (2) NYCBL. Dadurch soll das BCB/ BOC entlastet werden. 459 Das Gericht kann sowohl bei der Durchsetzung als auch bei der Überprüfung einer Entscheidung des BCB/BOC einstweiligen Rechtsschutz gewähren, § 308 (c) NYCBL.
II. Überblick über den Konfliktlösungsmechanismus und Bedeutung der Nachwirkung Auch im öffentlichen Dienst der Stadt New York ist der Arbeitskampf als Mittel zur Konfliktlösung gesetzlich ausgeschlossen. 460 Im Gegensatz zum übrigen Bundesstaat New York existiert jedoch grundsätzlich für alle Arbeitnehmer, die unter den Geltungsbereich des NYCBL fallen, ein einheitlicher Konfliktlösungsmechanismus,461 der zunächst eine Schlichtung vorsieht. Ist diese nicht erfolgreich, entwirft ein Komitee nach Anhörung der Parteien einen Entscheidungsvorschlag, dessen Annahme zu deren Disposition steht. Lehnt eine Partei den Vorschlag ab, wird dieser durch das BCB überprüft und dabei bestätigt oder modifiziert. Die Bestätigung oder Abänderung des Vorschlags durch das BCB legt dann endgültig die neuen Arbeitsbedingungen fest, § 311 NYCBL. Die Nachwirkung ist auch für die Konfliktlösung in der Stadt New York von Bedeutung. Sie erstreckt sich auf alle Gegenstände des abgelaufenen Tarifvertrages und endet, wie nach dem Taylor Law, sobald eine neue Vereinbarung erzielt wurde. Allerdings knüpft die Beendigung der Nachwirkung nach dem NYCBL zudem alternativ an eine Frist an, die bereits mit der Bestellung eines Schiedsgerichts beginnt. 462 Im Gegensatz zur Entscheidungspraxis PERBs geht das BCB zudem davon aus, daß die Nachwirkung auch endet, wenn das Schiedsgericht nur auf Antrag des Arbeitgebers tätig wird. 463
111. Detaillierte Darstellung des Konfliktlösungsmechanismus Die zentralen Elemente der Konfliktlösung in der Stadt New York sind die Mediation, die Tätigkeit eines unabhängigen Komitees, das einen- häufig VerbindlichDeCosta, S. 8. § 210( I) Taylor Law i.V. m. § 212(1) Taylor Law. 461 Der im Dezember 1998 eingefügte§ 212(3) Taylor Law (1998 N.Y. Laws eh. 641) gibt den Arbeitnehmerorganisationen der Beschäftigten von Polizei und Feuerwehr der Stadt New York jedoch ein Wahlrecht. Diese können für den Konfliktlösungsmechanismus des NYCBL und die Zuständigkeit des BCB, oder für die erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeil nach § 209 Taylor Law und die Zuständigkeit PERBs optieren. 462 §§ 306(a)(5), 311 (d) Satz 2, 3 NYCBL. 463 Zu den Einzelheiten vgl. oben Teil 3, B. III. 2. 459
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keit erlangenden- Entscheidungsvorschlag abgibt und die Überprüfung dieses Vorschlags durch das BCB, das eine abschließende, nur gerichtlich überprüfbare Regelung treffen kann.
1. Mediation Der Vorsitzende des BCB bestellt einen Mediator für einen konkreten Tarifkonflikt, wenn er der Auffassung ist, daß diese Verhandlungshilfe erforderlich ist. Die Bestellung darf nicht vor Ablauf einer dreißigtägigen Frist, die mit der Aufnahme der Verhandlungen beginnt, erfolgen, § 311 (b) (2) Satz l, 2 NYCBL. Vor Fristablauf wird ein Schlichter eingesetzt, wenn dies die Tarifvertragsparteien übereinstimmend wünschen, § 311 (b) (2) Satz 2 Hs. 2 NYCBL. Die Parteien sind gehalten, mit dem Schlichter zusammenzuarbeiten, um eine Vereinbarung zu erreichen. Den Tarifvertragsparteien steht es frei, sich auf die Anzahl der Schlichter zu einigen und diese einvernehmlich zu bestimmen. Gelingt das nicht, werden diese Entscheidungen vom Vorsitzenden des BCB getroffen. 464 Der Vorsitzende des BCB kann dem Schlichter Weisungen erteilen, § 311 (b)(3) NYCBL. Dies geschieht in der Praxis jedoch kaum.
2. Vorschlag eines Komitees zur Lösung des Regelungskonflikts Sollten die Vermittlungsversuche erfolglos bleiben, verabschiedet auf der nächsten Stufe der Konfliktlösung ein Komitee (nachfolgend auch "impasse panel") einen Regelungsvorschlag zur Lösung des Konflikts. a) Einsetzung des Komitees durch das BCB und Bestimmung der Mitglieder Dem Komitee kommt in der Praxis eine ganz erhebliche Bedeutung zu, da sein Vorschlag zur Lösung des Konflikts in der weit überwiegenden Zahl der Fälle verbindlich wird und damit den Inhalt der Arbeitsbedingungen bestimmt. Von 78 Regelungsstreitigkeiten, die zwischen 1972 und 1993 das zwingende gesetzliche Konfliktlösungsverfahren durchliefen, wich das endgültige Ergebnis lediglich in zwei Fällen (2,66%) von Vorschlägen der jeweiligen Komitees ab. 465
aa) Einsetzung des Komitees Jede Partei hat die Möglichkeit, die Einsetzung des "impasse panel" zu beantragen. 466 Der Vorsitzende des BCB prüft dann, ob die Verhandlungsmöglichkeiten Titel61 § 1-4(b) Satz 2, 3 RCNY. Lefkowitz, Ergänzungslieferung 1995, S. 238. 466 Titel61 § 1- 5 (b) Satz I letzter Hs. RCNY. 464 465
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zwischen den Parteien erschöpft sind (sog. impasse) und die Tatigkeit eines Komitees zur Lösung dieses Konflikts sinnvoll ist. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, schlägt er dem BCB die Maßnahme vor. Auch ohne Zustimmung des BCB kann der Vorsitzende des BCB auf Antrag beider Parteien die Tätigkeit des Komitees anordnen,§ 311 (c)(2) Satz 2 NYCBL. bb) Bestimmung der Mitglieder Es steht den Parteien frei, sich auf die Zahl der Mitglieder des Komitees zu einigen. Gelingt dies nicht, trifft der Vorsitzende des BCB diese Entscheidung, wobei stets eine ungerade Zahl 467 zu wählen ist, Titel61 § 1-5 (g) RCNY. Für die personelle Zusammensetzung des Komitees sind das BCB und die Parteien verantwortlich. Das BCB hat die Aufgabe, eine Liste mit geeigneten potentiellen Mitgliedern zu führen, § 311 (c) NYCBL. In diese Liste werden nur Personen aufgenommen, die vom BCB mehrheitlich für diese Tätigkeit für geeignet befunden wurden. Wie bei der Bestellung der unparteiischen Mitglieder des BCB ist auch hier ein Konsens der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite nötig. Denn das Gesetz schreibt vor, daß die Mehrheit der abgegebenen Stimmen durch die Zustimmung wenigstens eines Gewerkschafts- und eines Arbeitgebervertreters qualifiziert werden muß, § 311 c NYCBL. Damit soll die Akzeptanz der Entscheidung des "impasse panel" erhöht werden. Den Parteien steht es frei, sich nicht nur auf die Zahl, sondern auch auf die Personen des Komitees zu einigen. 468 Kommt eine Einigung nicht zustande, unterbreitet der Vorsitzende des BCB den Parteien eine Vorschlagsliste mit sieben von ihm ausgewählten Kandidaten, die als Mitglieder des Komitees in Frage kommen, Titel61 § 1- 5 (i) Satz 1 RCNY. Innerhalb von fünf Tagen muß jede Partei die vorgeschlagenen Personen bewerten und daraufbasierend eine Präferenzliste erstellen. Die so festgestellte Rangfolge der Vorschläge ist dem Vorsitzenden des BCB zu übermitteln. 469 Sollte eine Partei dieser Pflicht nicht oder nicht rechtzeitig nachkommen, so wird unwiderleglich vermutet, daß sie mit allen vorgeschlagenen Personen einverstanden ist. 470 Aus den beiden Rangfolgen der Parteien ermittelt der Vorsitzende des BCB dann die Personen, die unter gleichgewichtiger Berücksichtigung der Präferenzen beider Parteien als Mitglieder des Komitees tätig werden sollen. 47 1 Zu diesem Zweck erhalten die auf § 311 (e)(l) NYCBL. Titel 61 § 1-5 (i) Satz I RCNY e contrario. 469 Titel 61 § 1-5 (i) Satz 2 RCNY. 4 7o Titel 61 § 1-5 (i) Satz 3 RCNY. 47 t Titel 61 § 1-5 (i) Satz 4 RCNY. 4 67
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den Listen genannten Personen Gewichtungsziffern, Ziffer 1 für die Person, die von der jeweiligen Partei am meisten favorisiert wird, Ziffer 7 für die Person, die am wenigsten akzeptiert wird. Die Gewichtungsziffern, die jede Person auf beiden Listen erhalten hat, werden addiert. Der Kandidat mit der geringsten Summe ist das Mitglied, das von beiden Parteien am meisten akzeptiert wird. Die je nach Größe des Komitees erforderliche Anzahl der Mitglieder wird nach diesem Prinzip ausgewählt. b) Tätigkeit des Komitees Das Komitee soll zum einen weiterhin als Vermittler tätig werden, also Einigungshilfe gewähren. Zum anderen soll es anhand gesetzlicher Abwägungskriterien einen Lösungsvorschlag vorbereiten.
aa) Einigungshilfe § 311 (c) (a) NYCBL ermächtigt das "impasse panel", als Vermittler zwischen den Parteien zu agieren und Maßnahmen zur Aufklärung des dem Konflikt zugrunde liegenden Sachverhalts vorzunehmen. In diesem Stadium kann noch auf eine Einigung bezüglich aller nicht verbotenen, von den Parteien in den Disput eingebrachten Verhandlungsgegenstände hingewirkt werden, § 311 (c) (3) (c) NYCBL.
bb) Regelungsvorschlag Der Vorsitzende des BCB gibt dem "impasse panel" eine Zeitspanne für die Vermittlungstätigkeit vor. Sollte innerhalb dieses Zeitraumes eine einvernehmliche Lösung des Konflikts mit den Parteien nicht erreicht werden, ist das impasse panel verpflichtet, innerhalb einer weiteren, wiederum vom Vorsitzenden des BCB zu bestimmenden Frist einen schriftlichen Bericht über die festgestellten Fakten sowie einen Regelungsvorschlag anzufertigen. (1) Zustandekommen und zulässiger Inhalt des Regelungsvorschlags
Der Vorschlag enthält konkrete Regelungen der in der Entscheidung zu berücksichtigenden Verhandlungsgegenstände. So wird beispielsweise der konkrete Umfang von Entgelterhöhungen festgelegt. Der Regelungsvorschlag darf grundsätzlich nur erzwingbare Verhandlungsgegenstände enthalten,§ 311 (c)(3)(c) NYCBL. 472 Voraussetzung ist weiterhin, daß 472 Eine Ausnahme besteht für den - seltenen - Fall, daß die Parteien dem Komitee im Konsens einen freiwilligen Verhandlungsgegenstand unterbreiten, Anderson/MacDonald/0' Reilly, 51St. John's Law Review 1977, 453ff. (486).
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die Regelungsgegenstände von wenigstens einer der Parteien im Laufe der Tarifverhandlungen vorgebracht wurden und insoweit noch keine Einigung erzielt worden ist. Im Gegensatz zu den Regelungen der Schiedsgerichtsbarkeit im Anwendungsbereich des Taylor Law ist die Geltungsdauer eines Vorschlags des "impasse panel", der für die Parteien bindend wird, durch das NYCBL nicht auf zwei Jahre beschränkt. 473 Die Entscheidungen des Komitees werden durch die einfache Mehrheit der abstimmenden Mitglieder gefallt. (2) Zu beachtende Kriterien Auch das NYCBL gibt Kriterien vor, die bei der Entscheidung des "impasse panel" berücksichtigt werden müssen. Diese sind zum einen ein tätigkeits-und ortsbezogener Vergleich der betroffenen Beschäftigten mit Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes oder der Privatwirtschaft in der Stadt New York oder in vergleichbaren Gebieten. 474 Dabei sind alle Gegenleistungen, welche die betroffenen Arbeitnehmer für ihre Tätigkeit erhalten, etwa das direkte Arbeitsentgelt, die Vergütung von Überstunden, Urlaub und andere bezahlte Freistellungen von der Arbeit zu beachten.475 Zudem muß das Komitee die Erhöhung der Lebenshaltungskosten 476 und die Interessen der Öffentlichkeit477 in seine Abwägung einbeziehen. Im Rahmen einer Generalklausel sind die Faktoren zu beachten, die gewöhnlicherweise bei der Festlegung der Arbeitsbedingungen in Tarifverhandlungen oder in Schiedsgerichtsverfahren berücksichtigt werden,§ 311 (c)(3)(b)(v) NYCBL. Ein Vergleich mit Kriterien, die ein Schiedsgericht nach dem Taylor Law zu beachten hat, führt nur auf den ersten Blick zu Unterschieden. Zwar wird in § 209(4)(c)(v)(a)- (d) Taylor Law die Erhöhung der Lebenshaltungskosten nicht ausdrücklich aufgeführt, dieser Umstand wird dort aber im Rahmen der Generalklausel beachtet. Andererseits ist im Taylor Law im Unterschied zum NYCBL die finanzielle Situation des öffentlichen Arbeitgebers ("ability to pay") explizit genannt. Diese ist jedoch nach ständiger Entscheidungspraxis des BCB im Rahmen des Kriteriums "Interessen und Wohlergehen der Öffentlichkeit" zu beachten. 478 Die Kriterien sind somit identisch. Für ihre Auslegung kann daher auf die Ausführungen zum Taylor Law verwiesen werden. Wie das Schiedsgericht im Geltungsbereich des Taylor Law ist auch das Komitee nach gefestigter Entscheidungspraxis des BCB nicht verpflichtet, allen in § 311 (c)(3)(b)(i) bis (v) NYCBL aufgeführten Kriterien das gleiche Gewicht bei473 Siehe auch die vergleichende Gegenüberstellung in City of New York v. Patrolmen' s Benevolent Association, 89 N.Y.2d 380. 4 74 §311 (c)(3)(b)(i) NYCBL. 475 §311 (c)(3)(b)(ii) NYCBL. 476 §311 (c)(3)(b)(iii) NYCBL. 477 §311 (c)(3)(b)(iv) NYCBL. 478 Vgl. nur die EntscheidungLoca/ No.3 IBEW AFL-C/0, B-8-76.
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zumessen. 479 Eine Gewichtung sei vom Gesetzgeber nicht intendiert, so daß dem Komitee hier ein weiter Bewertungsspielraum verbleibe. 480 (3) Verfahren nach Fertigstellung des Berichtes und dessen Wirkung Der Bericht ist den Parteien, dem Vorsitzenden des BCB sowie gegebenenfalls jeder Stelle, die bei Umsetzung der Vorschläge beteiligt werden müßte, zu übersenden. 481 Um den Parteien noch einmal Gelegenheit zu geben, eine einvernehmliche Lösung zu erzielen, darf der Bericht erst sieben Tage nach dessen Zustellung an die Parteien durch den Vorsitzenden des BCB veröffentlicht werden. Auf Antrag der Parteien kann die Veröffentlichung weiter hinausgeschoben werden. Spätestens 30 Tage nach der Zustellung ist die Veröffentlichung jedoch obligatorisch, es sei denn, daß die Parteien bis zu diesem Zeitpunkt eine Einigung über den Tarifvertrag erzielt haben, § 311 c (3) (d) Satz 2 NYCBL. Spätestens zehn Tage nach Zustellung des Berichts müssen die Parteien gegenüber der anderen Partei und dem Vorsitzenden des BCB schriftlich erklären, ob sie den Vorschlag des Komitees akzeptieren oder zurückweisen. Unterbleibt eine rechtzeitige Mitteilung, fingiert das Gesetz dessen Annahme. 482 Auch diese Frist kann auf maximal 30 Tage verlängert werden. 483 Der angenommene Vorschlag gilt als Schiedsspruch im Sinne des Art. 75 CPLR. 484
3 . Entscheidung des BCB zur Lösung des Regelungskonflikts Innerhalb von zehn Tagen nach fristgemäßer Ablehnung des Vorschlags des Komitees kann gegen diesen beim BCB Einspruch eingelegt werden,§ 311 (c)(4)(a) Satz 1 NYCBL. Wird die Frist versäumt, wird der Vorschlag regelmäßig 485 bindend. Das BCB nimmt nur eine eingeschränkte Überprüfung vor. Eine Aufhebung kommt lediglich bei beachtlichen Verfahrensfehlern oder bestimmten materiellen Mängeln in Betracht. Beachtliche Verfahrensfehler liegen vor, wenn den Beteiligten nicht ausreichend Gelegenheit gegeben wurde, ihre Standpunkte vorzutragen und gegebenenfalls Beweise zu erbringen, oder wenn Anhaltspunkte für ein parteiisches Komitee bestehen. Materiell wird geprüft, ob offenkundig dem Vorschlag falsche Vgl. Distriel One P.C.D. Marine Engeneers Beneficial Association, B-14-75. Vgl. City ofNew York, B-12-76. 48t § 311 (c)(3)(d) Satz 1 NYCBL. 482 §311 (c)(3)(e) Satz 2, 3 NYCBL. 483 §311 (c)(3)(e) Satz 2 NYCBL. 484 Dies folgt aus § 311 (c)(3)(e) Satz 4 erster Hs. NYCBL, vgl. auch City of New York, B-03-77. 485 Es steht im Ermessen des BCB, den Vorschlag gleichwohl abzuändern, § 311 (c)(4)(a) Satz 3 NYCBL. 479 48o
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Tatsachen oder eine falsche Rechtsanwendung zugrunde liegen. 486 Dabei wird insbesondere untersucht, ob die gesetzlich vorgegebenen Abwägungskriterien beachtet wurden, § 311 (c )(4) b Satz 3 NYCBL. Das BCB kann den Vorschlag des Komitees bestätigen oder ganz bzw. teilweise abändern, § 311 (c)(4)(c) NYCBL. Weniger als 25 % der Vorschläge der Komitees werden dem BCB zur Überprüfung vorgelegt; seit 1972 modifizierte das BCB nur in zwei Fällen die Entscheidung eines Komitees. 487
4. Wirkung und Durchsetzung der Entscheidung des BCB Auch der Entscheidung des BCB kommt- wie einem von den Parteien angenommenen Spruch des "impasse panel"- die Wirkung eines Schiedsspruchs nach Art. 75 CPLR zu. 488 Die Entscheidung bindet grundsätzlich die Parteien, 489 § 311 (c)(3 )(e) Satz 5,(c)(4)(f) NYCBL, und kann gerichtlich überprüft werden. 490 Der Schiedsspruch regelt häufig nur einige strittige Punkte eines Tarifvertrages, über den die Parteien bereits im übrigen Einigkeit erzielt haben. Der Inhalt des Schiedsspruchs wird daher fast ausnahmslos in den von den Parteien nur noch zu unterzeichnenden Tarifvertrag übernommen. Rechtsgrundlage für Ansprüche, die Gegenstände des Schiedsspruchs betreffen, ist damit im Regelfall der Tarifvertrag selbst. Sollte eine Partei nicht bereit sein, den Schiedsspruch zum Gegenstand des Tarifvertrages zu machen, so kommt dessen zwangsweise Durchsetzung in Betracht. Diesbezüglich kann auf die Ausführungen zur zwangsweisen Durchsetzung einer Entscheidung des Schiedsgerichts im Bundesstaat New York verwiesen werden. 491
5. Notwendige Zustimmung des Gesetzgebers Soweit die Entscheidung des BCB oder der von den Parteien akzeptierte Vorschlag des "impasse panel" eine gesetzliche Regelung, etwa die Verabschiedung oder Ergänzung des Haushaltsgesetzes, verlangt, wird die Regelung erst bindend, wenn das erforderliche Gesetz in Kraft getreten ist. 492 Dies ist jedoch nicht von praktischer Relevanz, da der Gesetzgeber stets die erforderliche Regelung verabschiedet hat. Mit einer anderen Praxis ist auch zukünftig nicht zu rechnen. Zwar könnte der Gesetzgeber das Wirksamwerden einer anders nicht mehr anfechtbaren EntscheiVgl. etwa B-08-76; B-14- 75; B-23- 72. Gespräch des Verfassers mit Steve DeCosta vom 25. Juli 2000. 488 § 311 (c)(4)(t) NYCBL. 489 Vorbehaltlich der Notwendigkeit der Verabschiedung eines Gesetzes, § 311 (c)(4) (e) NYCBL, vgl. dazu sogleich unter Teil 3, H. Ill. 5. 490 Vgl. Tei13, H. I.4. 49 t Vgl. Tei13, G.l. 5. b). 492 §311 (c)(4)(e), (3)(e) Satz4 Hs. 2 NYCBL. 486 487
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dung des "impasse panel" oder des BCB durch die Verweigerung der Zustimmung theoretisch verhindern. Dadurch würde jedoch ein für die Akzeptanz des Konfliktlösungsmodells des NYCBL zentraler Bestandteil, die erzwingbare verbindliche Letztentscheidung durch ein unabhängiges Gremium, in Frage gestellt. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, daß diese Bestimmung bei ihrer Verabschiedung lediglich verfassungsrechtlichen Bedenken ("illegal delegation of power") Rechnung tragen sollte. 493 IV. Die Neutralität der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten Bezüglich der Neutralität der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten kann weitgehend auf die Ausführungen zum Taylor Law Bezug genommen werden. 494 Soweit deren Neutralität durch das Auswahlverfahren gewährleistet wird, bestehen jedoch Unterschiede. Nach dem Taylor Law werden die Parteien nur auf einer Stufe- bei der Auswahl der von PERB für die Lösung des konkreten Regelungskonflikts vorgeschlagenen Kandidaten -beteiligt. Im Geltungsbereich des NYCBL sind zwar die Parteien auch in diesem Stadium beteiligt. Die zur Auswahl stehenden Kandidaten müssen jedoch zuvor in ein Verzeichnis möglicher Schiedsrichter aufgenommen worden sein. Zu dieser Maßnahme ist- anders als im Bundesstaat New York- die Zustimmung der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite nötig,§§ 3ll(c)(l), 312(a) Satz I NYCBL. Die unparteiischen Mitglieder des BCB sind sogar durch die einstimmige Ernennung durch die Arbeitgeberseite und die Gewerkschaften legitimiert. Durch diese zweistufige Mitentscheidungsbefugnis der Tarifvertragsparteien versucht das NYCBL, eine noch stärkere Akzeptanz der Entscheidung des "impasse panel" bzw. des BCB bei der Festlegung der Arbeitsbedingungen zu gewährleisten. V. Zusammenfassung und wesentliche Unterschiede zum Taylor Law Der Konfliktlösungsmechanismus für die Stadt New York sieht, wie das Schiedsgerichtsmodell des Taylor Law, verschiedene Verhandlungshilfen sowie die Erzeugung von Einigungsdruck vor und versucht in besonders ausgeprägtem Maße, die Akzeptanz der Entscheidung des Regelungskonfliktes durch Dritte zu gewährleisten.
1. Verhandlungshilfen Auch das NYCBL unterstützt eine Einigung der Parteien durch verschiedene Mechanismen. Wie nach dem Taylor Law besteht eine Verhandlungspflicht für er493 494
Vgl. TeilS, A. Vgl. Teil 3, G. VI.
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zwingbare Verhandlungsgegenstände. Die Entwicklung einer "conversion doctrine" ist auf Grund der unterschiedlichen Ausgestaltung der Nachwirkungsbestimmungen nicht nötig.495 Des weiteren sieht auch das NYCBL nach jedem Scheitern der Verhandlungen zunächst ein Mediationsverfahren vor. Die einigungsfördernden Funktionen des "fact finding" (Aufklärung der strittigen Fragen, Versachlichung der Verhandlungen, Verhinderung unwahren Vortrags durch Formalisierung des Verfahrens und Veröffentlichung eines Regelungsvorschlags, gesichtswahrende Funktion) werden durch die Tätigkeit des "impasse panel" wahrgenommen. 2. Einigungsdruck
Das NYCBL fördert den Einigungsdruck durch drei Faktoren: beiderseitige Veränderungsinteressen, politischen Druck und die Ungewißheit über den Inhalt der Letztentscheidung des Regelungskonflikts. a) Veränderungsinteressen Auch in der Stadt New York sind einseitige Maßnahmen im Bereich der erzwingbaren Verhandlungsgegenstände oder bezüglich nachwirkender Tarifvertragsbestimmungen rechtswidrig, § 306 (a) (5) NYCBL. Dagegen kann u. a. einstweiliger Rechtsschutz in Anspruch genommen und eine Unterlassungsverfügung erwirkt werden. 496 Anders als im Schiedsgerichtsmodell im Bundesstaat New York ist hier allerdings nicht zwischen einer dilatorischen Blockademöglichkeit der Arbeitnehmerorganisation bei erzwingbaren, nicht tarifvertraglich geregelten Verhandlungsgegenständen und einer (theoretisch) peremptorischen Blockademöglichkeit bei tarifvertraglich geregelten Verhandlungsgegenständen zu differenzieren. Auf Grund der unterschiedlichen Ausgestaltung der Nachwirkungsbestimmungen kann die Regelung aller erzwingbaren Verhandlungsgegenstände über die Anrufung eines "impasse panel" herbeigeführt werden, da dessen Entscheidung stets die Nachwirkung des abgelaufenen Tarifvertrages beseitigt. Nicht entscheidend ist, ob die Arbeitnehmerorganisation oder der Arbeitgeber das "impasse panel" angerufen hat. Dieser Unterschied wirkt sich im Vergleich zur Rechtslage der Beschäftigten der Polizei und der Feuerwehr im Bundesstaat New York zum Nachteil der Arbeitnehmer der Stadt New York aus. Da jede verbindliche Entscheidung des "impasse panel"/BCB die Nachwirkung des abgelaufenen Tarifvertrages beendet und beide Gremien nur über erzwingbare Verhandlungsgegenstände befinden können, birgt deren Anrufung besondere Risiken für die Partei, zu deren Gunsten vorteilhafte freiwillige Verhandlungsgegen495
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Zur Nachwirkung in der Stadt New York vgl. Teil 3, B. III. 2. §§ 209a(5), 212(1) Taylor Law.
H. Konfliktlösung in der Stadt New York
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stände im abgelaufenen Tarifvertrag enthalten waren. Davon ist regelmäßig die Arbeitnehmerorganisation betroffen. Soweit über diese Gegenstände keine Einigung der Parteien erzielt wird, entfallen sie bei einer bindenden Entscheidung des "impasse panel"/BCB. Im Schiedsgerichtsmodell im Bundesstaat New York kann das Schiedsgericht dagegen nach der "conversion doctrine" über diese Gegenstände entscheiden, so daß sie nicht zwingend entfallen müssen. b) Politischer Druck Das NYCBL fördert, im Unterschied zur Regelung des Schiedsgerichtsmodells nach dem Taylor Law, die Entstehung politischen Einigungsdruckes auf die Parteien. Sollten diese sich nach der Entscheidung des "impasse panel" nicht einigen, ist der Bericht grundsätzlich spätestens sieben Tage nach Zustellung an die Parteien zu veröffentlichen,§ 311 (3) (d) Satz 2 NYCBL. Da die Frist für die Annahme oder Ablehnung des Vorschlags durch die Parteien zehn Tage beträgt und diese regelmäßig ausgeschöpft wird, haben die Parteien i. d. R. drei Tage Zeit, die Reaktion der Öffentlichkeit abzuwarten. c) Ungewißheit über den Inhalt der Letztentscheidung Wie im Bundesstaat New York kann die Ungewißheit über die Entscheidung des neutralen Gremiums zu Einigungsdruck auf die Parteien führen. Zwar entspricht die Entscheidung des "impasse panel" rechtlich nicht der des Schiedsgerichts im Bundesstaat New York. Denn die Entscheidung des "impasse panel" ist rechtlich nicht verbindlich. Vielmehr sind nach dem NYCBL noch drei Überprüfungen dieser Entscheidung möglich, die Anrufung des BCB, die Zustimmung des Gesetzgebers und die Überprüfung der Entscheidung des BCB in einem Gerichtsverfahren nach Art. 75 CPLR. Demgegenüber ist im Bundesstaat New York nur die gerichtliche Überprüfung des Schiedsspruchs nach Art. 75 CPLR vorgesehen. Faktisch kommt der Entscheidung des "impasse panel" jedoch weitestgehend die gleiche Bedeutung zu wie die der des Schiedsgerichts, da Entscheidungen des "impasse panel" nur in seltenen Ausnahmefällen vom BCB aufgehoben werden und eine Zustimmungsverweigerung durch den Gesetzgeber praktisch nicht erfolgt. 497 Daher kann auch die Ungewißheit über die Entscheidung des "impasse panel" erheblichen Einigungsdruck auf die Parteien ausüben.
3 . Angemessenheil und Akzeptanz der Letztentscheidung Wie im Bundesstaat New York sollen u. a. die gesetzlich vorgegebenen Kriterien, insbesondere auch die Berücksichtigung der Resultate freier Verhandlungen ("com497 Von 78 Entscheidungen durch "impasse panels" zwischen 1972 und 1992 wurden nur zwei (ca. 2,5 %) aufgehoben, Lefkowitz/Osterman/Townley, S. 787.
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
parability"), die Angemessenheit der Letztentscheidung der unabhängigen Dritten ("impasse panel"/BCB) garantieren. Zudem wird die Akzeptanz der endgültigen Regelung des konkreten Konflikts durch beide Parteien durch das NYCBL in noch stärkerem Maße gewährleistet als nach dem Taylor Law. Dafür sind die unterschiedlichen Auswahlverfahren bei der Bestimmung der Entscheider verantwortlich. In beiden Rechtsordnungen wählen die Parteien im Einzelfall zwar die Kandidaten aus einer Vorschlagsliste aus. Bei deren Aufnahme in die Vorschlagsliste ist jedoch im zweistufigen Verfahren der Stadt New York, anders als im Bundesstaat, die Zustimmung der Arbeitnehmerseite sichergestellt. 498 Soweit schließlich nach dem NYCBL die Entscheidung des BCB für die Ausgestaltung der konkreten Arbeitsbedingungen maßgeblich ist, wird die Akzeptanz der Entscheidung durch das Konsensprinzip bei der Auswahl der neutralen Mitglieder des BCB gewährleistet.
4. Letztentscheidung des Arbeitgebers/Gesetzgebers Die Letztentscheidung des Arbeitgebers bzw. Gesetzgebers ist nach dem NYCBL für erzwingbare Verhandlungsgegenstände auf Grund des möglichen Schiedsspruchs nicht gewährleistet. Gleiches gilt für das Schiedsgerichtsmodell nach dem Taylor Law. Nur soweit der Schiedsspruch in eng begrenzten Fällen die Verabschiedung eines Gesetzes verlangt, ist nach dem NYCBL die Zustimmung des Gesetzgebers nötig, die jedoch in der Praxis stets erteilt wird.
J. Konfliktlösung nach dem Scheitern der Verhandlungen
in der Bundesrepublik Deutschland
In der Bundesrepublik dienen nach dem Scheitern der Verhandlungen das Schlichtungsverfahren, der Druck der Öffentlichkeit und schließlich die Androhung und Durchführung eines Arbeitskampfes der endgültigen Lösung des Regelungskonfliktes. I. Schlichtung Im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland ist eine tarifvertragliche Schlichtung erst nach dem bundesweiten Arbeitskampf des Jahres 1974 eingerichtet worden. Die zuletzt geltende Vereinbarung über ein Schlichtungsverfahren vom 26. April 1995 (SchlichtungsA) 499 wurde im Oktober 2000 durch die GewerkschafTeil 3, H. IV. Vereinbarung über ein Schlichtungsverfahren vom 26. April 1995, abgedruckt bei Löwisch, Anh. 3, S. 503 ff. 498
499
J. Konfliktlösung in der Bundesrepublik Deutschland
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ten gekündigt. Allerdings wird ein Neuabschluß, wenn auch mit Modifikationen, angestrebt. Deshalb soll kurz auf das SchlichtungsA eingegangen werden. Das SchlichtungsA wurde zwischen der Bundesrepublik Deutschland, der TdL und dem VKA auf der Arbeitgeberseite sowie auf der Arbeitnehmerseite durch die ÖTV, DAG, GdP, GEW, den Marburger Bund und die Gewerkschaft Gartenbau, Land und Forstwirtschaft abgeschlossen. 500 Das Verfahren geht auf Grund des Subsidiaritätsgrundsatzes der Schlichtung nach dem Kontrollratsgesetz (KRG) vor, Art. II Abs. 1 KRG. 501
1. Einleitung des Verfahrens Die förmliche Erklärung des Scheiterns der Verhandlungen durch mindestens eine Tarifvertragspartei ist Voraussetzung für die Einleitung des Schlichtungsverfahrens, § 2 Abs. 1 SchlichtungsA. Die Tarifvertragsparteien müssen sich auf Antrag einer Tarifvertragspartei auf das Schlichtungsverfahren einlassen, § 2 Abs. 3 SchlichtungsA.
2. Besetzung der Schlichtungskommission und Verfahren Die aus 20 Personen bestehende Schlichtungskommission ist paritätisch mit Vertretern der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite besetzt, zudem werden zwei unparteiische Vorsitzende berufen. Die neun Vertreter der Arbeitgeberseite setzen sich aus je drei Vertretern des Bundes, der VKA und der TdL zusammen. Die Tarifvertragsparteien können ihre stimmberechtigten Vertreter zu jeder Zeit austauschen, § 4 Abs. 2 Satz 2 SchlichtungsA. Sofern eine einvernehmliche Berufung der für die Dauer von zwei Jahren zu bestellenden unparteiischen Vorsitzenden nicht gelingt, benennen die Vertreter der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite je einen unparteiischen Vorsitzenden, § 4 Abs. 1 SchlichtungsA. Stimmberechtigt ist jeweils nur ein Vorsitzender, der amtierende Vorsitzende. Diese Position wechselt bei jedem Schlichtungsverfahren, § 4 Abs. 1 SchlichtungsA. Bei den Beratungen der Schlichtungskommission sind die Tarifvertragsparteien auf ihr Verlangen anzuhören. Sie sind zur Auskunftserteilung verpflichtet, zudem kann die Schlichtungskommission Sachverständige hören,§ 6 Abs. 2 SchlichtungsA. Da primärer Zweck des Schlichtungsverfahrens die Einigung der Parteien und nicht die Abgabe eines Schlichtungsspruches ist, ruht das Schlichtungsverfahren, wenn die Tarifvertragsparteien ihre Verhandlungen vor Zustellung der Einigungsempfehlung wieder aufnehmen, § 6 Abs. 3 SchlichtungsA. 500 Seit dem Zusammenschluß der Gewerkschaft Gartenbau, Land und Forstwirtschaft mit der IG Bau-Steine-Erden vom I. Januar 1996 besteht die IG Bauen-Agrar-Umwelt. so1 V gl. dazu auch Lembke, RdA 2000, 223 (228 f.).
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Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
3 . Entscheidung der Schlichtungskommission und Wirkung der Einigungsempfehlung Die Schlichtungskommission gibt eine Einigungsempfehlung ab, wobei nach § 7 Abs. 1 SchlichtungsA eine einstimmige Einigungsempfehlung anzustreben ist. Gelingt dies nicht, so entscheidet die einfache Mehrheit der stimmberechtigten Mitglieder. Stimmenthaltungen sind nicht zulässig. Dadurch kann der Stimme des neutralen Vorsitzenden maßgebliche Bedeutung zukommen. Spätestens am dritten Werktag nach der Zustellung der Einigungsempfehlung müssen die Tarifvertragsparteien die Tarifverhandlungen mit dem Ziel der Einigung wieder aufnehmen, § 8 SchlichtungsA. Die Einigungsempfehlung ist für die Parteien unverbindlich. 4. Beteiligung der Öffentlichkeit Die Beratungen der Schlichtungskommission sind nicht öffentlich, § 6 Abs. 4 SchlichtungsA. Die Öffentlichkeit erhält erst von dem beschlossenen Einigungsvorschlag Kenntnis.
5. Zusammenfassung Das SchlichtungsAregelt eine sehr zurückhaltende Form der Schlichtung, da wenigstens der Antrag einer Partei nötig ist, die Möglichkeit zur Anrufung einer Schlichtungsstelle erst nach Scheitern der Verhandlungen besteht502 und der Einigungsvorschlag keine Bindungswirkung entfaltet. Durch das Verbot von Stimmenthaltungen und das Stimmrecht des neutralen Vorsitzenden ist gewährleistet, daß stets eine Einigungsempfehlung abgegeben werden kann. Der Einfluß der Tarifvertragsparteien auf die Einigungsempfehlung bleibt durch die unbeschränkte Abberufungsmöglichkeit der jeweiligen Vertreter erheblich.
II. Verfahren zwischen Bekanntgabe des Schlichtungsergebnisses und Arbeitskampf Spätestens am dritten Werktag nach der Zustellung der Einigungsempfehlung müssen die Tarifvertragsparteien die Tarifverhandlungen wieder aufnehmen, § 8 SchlichtungsA. In dieser Zeit führen die Tarifkommissionen regelmäßig eine Entscheidung darüber herbei, ob die Einigungsempfehlung angenommen werden soll. Wird sie abgelehnt, bereiten die Gewerkschaften die Urabstimmung über die Durchführung eines Arbeitskampfes vor, vgl. etwa § 19 Abs. 2 der Satzung der ÖTV. 502 So auch § 3 Abs. I und 3 des "Margarethenhof-Abkommens" zwischen dem BdA und dem DGB, abgedruckt bei Knevels ZTR 1988,408,413.
J. Konfliktlösung in der Bundesrepublik Deutschland
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Bereits die Ablehnung der Einigungsempfehlung führtangesichtsdes damit wahrscheinlicher werdenden Arbeitskampfes zu einer verstärkten öffentlichen Aufmerksamkeit und einem erhöhten Rechtfertigungsdruck der Tarifvertragsparteien für ihre Positionen. Dieser ist besonders hoch für eine Tarifvertragspartei, deren Vertreter in der Schlichtungskommission die Einigungsempfehlung mehrheitlich mit getragen haben. 503 Eine hohe Streikbereitschaft als Ergebnis der Urabstimmung ist dann ein weiteres Druckmittel der Gewerkschaften gegenüber der Arbeitgeberseite.
III. Arbeitskampf Soweit auch unter dem Druck des Urabstimmungsergebnisses keine Einigung zustande kommt, werden als stärkste Druckmittel Arbeitskampfmaßnahmen ergriffen.
1. Rechtliche Zulässigkeif Nach Ablauf der ggf. durch § 9 SchlichtungsA verlängerten Friedenspflicht ist nach h. M. der Streik zulässig. 504 Das Recht des Arbeitgebers zur Aussperrung ist dagegen umstritten, 505 es soll aber hier angesichts seiner geringen praktischen Relevanz (dazu sogleich) nicht erörtert werden. 2. Streik und Abwehrmaßnahmen der Arbeitgeber Auf Grund fehlender unmittelbarer Gewinnerzielungsabsicht der öffentlichen Arbeitgeber spielt bei Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst die Zufügung ökonomischen Schadens durch die Gewerkschaften eine untergeordnete Rolle. Vielmehr zielen die Arbeitskampfmaßnahmen der Gewerkschaften darauf ab, über die vom Arbeitskampf betroffenen Bürger Druck auf die Arbeitgeber auszuüben. 506 Streiks werden häufig auf kommunaler Ebene, seltener durch Beschäftigte des Bundes und der Länder geführt. Dafür bestehen verschiedene Gründe, etwa der relativ hohe Anteil von Arbeitern auf der Ebene der Kommunen, deren Streikbereitschaft höher eingeschätzt wird als die der Angestellten. Zudem haben Streiks auf kommunaler Ebene (Müllabfuhr, Nahverkehr, Energieversorgung) einen sofortigen unmittelbaren Einfluß auf eine besonders großen Teil der Bevölkerung. Dieser wäre bei Streiks in Bundes- bzw. Landesbehörden geringer. 507 Schließlich ist der für den So gestaltete sich in der Tarifrunde 2000 die Situation der Gewerkschaften. Vgl. Teil 3, F. 505 Dafür LöwischlKrauß in Löwisch, S. 429; Löwisch, Zulässiger und unzulässiger Arbeitskampf im öffentlichen Dienst, S. 31; Birk, S. 9; Rüthers, Recht auf Streik, S. 35; Berger-Delhey, ZTR 1993, 3 (6); a. A. Bieback, S. 22, gegen deren Zulässigkeil auch Steiner, S. 82 ff. 506 Vgl. dazu die Analyse unter Teil4, D. II.l.,3.,4. 507 Keller, Arbeitspolitik, S.l85f. 503
504
160
Teil 3: Grundzüge des Tarifvertragsrechts und Konfliktlösung
Erfolg eines Arbeitskampfes bedeutsame Organisationsgrad aufkommunaler Ebene besonders hoch, er liegt beispielsweise in den Verkehrsbetrieben bei über 90 %. 508 Die Führung eines Teilstreiks (etwa die Müllabfuhr einer Großstadt) statt eines Flächenstreiks führt zudem zu einer geringeren finanziellen Belastung der Gewerkschaft. Angesichts des Zentralisierungsgrades der Verhandlungen sind lokale Arbeitskampfmaßnahmen auch ausreichend. Sofern sie genügend Binnendruck in der Verhandlungsgemeinschaft der Arbeitgeber erzeugen, führen sie zu einem Abschluß, der allen Beschäftigen des öffentlichen Dienstes zugute kommt. Die Reaktionsmöglichkeiten der Arbeitgeber auf den Streik sind begrenzt. Selbst wenn man die rechtliche Zulässigkeit der Aussperrung anerkennt, 509 kommt sie doch in der Praxis des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst nicht vor. 510 Denn auch von dieser Maßnahme wären neben den Arbeitnehmern im wesentlichen die Bürger betroffen. 511 Dies wäre den Letztgenannten, ebenfalls Wähler der verantwortlichen Politiker, kaum zu vermitteln. Der Einsatz von Beamten zur Verrichtung von Streikarbeit kommt de lege lata in Ermangelung eines dies regelnden Gesetzes nicht in Betracht. 51 2 Es verbleibt den Arbeitgebern mithin die Möglichkeit, durch ein "Ertragen" des Arbeitskampfes die finanzielle Belastbarkeitsgrenze der Gewerkschaften zu erreichen und die Arbeitskampfbereitschaft der Arbeitnehmer zu schwächen, sowie die öffentliche Meinung für sich zu gewinnen, 513 da eine mit der Arbeitgeberposition solidarisierte Öffentlichkeit, die bereit ist, den Streik zu erdulden, diesem die Wirksamkeit nehmen würde.
Keller, Frankfurter Rundschau vom 23. Mai 2000, S. 7. V gl. zum Streitstand Teil 3, J. III. 1. 510 Henneberger!Keller, S. 239; zu empirischen Untersuchungen, die dies belegen vgl. Keller, S. 176f.; mit ihr sei auch nicht zu rechnen, Ehrich, JuS 1994, 116 (119). 5 11 Birk, S. 9; Keller, S. 176. 512 BVerfGE 88, 103ff. 5l3 Keller, ZWS 1980,615 (629). 508
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Tei/4
Analyse der Konfliktlösungsmechanismen und funktionsäquivalenter Regelungsvorschlag Im folgenden sollen die Konfliktlösungsmechanismen rechtsvergleichend analysiert und unter Berücksichtigung der strukturellen Unterschiede (vgl. A.) und verschiedener historischer Erfahrungen in den Vergleichsgebieten (dazu B.) funktionsäquivalente Lösungsvorschläge für die Beilegung von Regelungskonflikten beim Abschluß von Tarifverträgen im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik unterbreitet werden, die auf das Streikrecht verzichten. Dazu ist es erforderlich, die Funktion und Wirkungsweise der Konfliktlösungsinstrumente, insb. die des Arbeitskampfes und möglicher Substitute, im Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes zu analysieren (dazu C. und D.). Desweiteren ist die Gleichbehandlung von Arbeitskämpfen der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst und in der Privatwirtschaft in der Bundesrepublik zu hinterfragen, mithin festzustellen, welche Argumente für bzw. gegen das Streikrecht der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes sprechen (dazu E.). Schließlich soll unter funktionaler Betrachtungsweise und bei Beachtung bestehender struktureller Unterschiede ein Regelungsvorschlag unterbreitet werden, der einerseits Arbeitskämpfe verhindert bzw. deren Wahrscheinlichkeit im Vergleich zur jetzigen Lösung reduziert, und andererseits den übrigen Zwecken des bestehenden deutschen Regelungssystems ausreichend Rechnung trägt. Dabei gehe ich von zwei Konstanten aus, zum einen von der Zweiteilung des öffentlichen Dienstes in Arbeitnehmer und Beamte sowie zum anderen von der Vertretung der Arbeitnehmer durch Personalvertretungen und Tarifvertragsparteien (dazu F.). Die so entwickelten Regelungsvorschläge werden sodann in den Teilen 5 und 6 auf ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit untersucht.
A. Strukturelle Unterschiede im öffentlichen Dienst und bei den Tarifverhandlungen Zu Beginn des Analyse gilt es, wesentliche rechtliche und tatsächliche Unterschiede in den Vergleichsgebieten hervorzuheben und deren Auswirkung auf Regelungskonflikte aufzuzeigen. Denn diese Besonderheiten dürfen bei der Suche nach Alternativlösungen nicht außer acht gelassen werden. II Pusch
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
I. Zweispurigkeit des öffentlichen Dienstes
Anders als in der Bundesrepublik Deutschland finden in den USA für die weit überwiegende Zahl der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes Tarifverträge Anwendung. Dort gelten nur auf Grund des Inhalts der konkret ausgeübten Tätigkeit bestimmte Personengruppen nicht als Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, so daß deren Arbeitsbedingungen nicht durch Tarifvertrag geregelt werden dürfen, vgl. § 201 (7)(a) Taylor Law. Dies betrifft etwa Richter, Beschäftigte des Militärs und insbesondere auch bestimmte Angestellte, die ob ihrer konkret wahrgenommenen Aufgaben der Arbeitgeberseite zugeordnet werden (managerial or confidential employees).1 In Deutschland ist dagegen die große Gruppe der Beamten, die formell nach der Art der Begründung des Dienstverhältnisses durch Ernennung abgegrenzt wird, von einer konsensualen Regelung der Dienstbedingungen durch Tarifverträge und dem Arbeitskampfrecht ausgenommen. Diese Zweiteilung des öffentlichen Dienstes wird in Deutschland u. a. als Argument zur Rechtfertigung eines Streikrechts auch für Arbeitnehmer in diesem Bereich genutzt, da es dem Staat freistehe, bestimmte unverzichtbare Tatigkeiten auf Beamte zu übertragen, deren Streikverbot fast einhellig anerkannt ist. 2
II. Zweistufige Vertretung der Arbeitnehmer In den amerikanischen Vergleichsgebieten existiert für die Arbeitnehmer neben den Gewerkschaften keine zweite Kollektivvertretung. Diese besteht in Deutschland in Gestalt der Personalräte nach den Personalvertretungsgesetzen. In den USA müssen deshalb alle kollektiven Regelungskonflikte durch das Tarifvertragssystem bewältigt werden, während in der Bundesrepublik ein Teil der Regelungsstreitigkeiten über das Personalvertretungssystem gelöst wird, das durch ein Arbeitskampfverbot, § 66 Abs. 2 Satz 2 BPersVG, und im Bereich der erzwingbaren Mitbestimmung durch eine erzwingbare Letztentscheidung eines unabhängigen Gremiums- der Einigungsstelle- gekennzeichnet ist. Dieser Unterschied erhöht zwar einerseits in den USA die Anzahl tarifvertraglich zu lösender Regelungskonflikte. Andererseits beeinflußt er jedoch auch die Verhandlungsstärke der Arbeitnehmerorganisation bei Tarifvertragsverhandlungen, indem er den Gewerkschaften Druckmittel, etwa Unterlassungsansprüche gegenüber dem Arbeitgeber, zur Verfügung stellt. 3 Zur Abgrenzung zu sonstigen Arbeitnehmern vgl. oben Teil 3, A. II. I. b). Schlüter in Brox/Rüthers, Rn. 537. 3 Vgl. dazu etwa Teil4, D. II. 5., Teil 3, G. VII. 2. a). 1
2
B. Historische Bedingtheit der Letztentscheidungsmechanismen
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111. Struktur der Tarifverhandlungen - Tarifvertragsgeltung Ein faktischer Unterschied besteht im Zentralisierungsgrad der Tarifverhandlungen. So existierten in den Jahren 1998/1999 im Bundesstaat New York insgesamt 4.232 Verhandlungseinheiten, für die in diesem Zeitraum 2.498 Tarifverträge abgeschlossen wurden. 4 In der Stadt New York Jahr bestanden im Frühjahr 2000 insgesamt 80 Verhandlungseinheiten mit 117 wirksamen Tarifverträgen, die jeweils eine Laufzeit von drei bis fünf Jahren haben.5 Dem steht die hochgradige Zentralisierung des Tarifvertragssystems in Deutschland gegenüber. 6 Die wichtigsten Tarifverhandlungen werden für den öffentlichen Dienst regelmäßig nur einmal im Jahr durch die Verhandlungskommission der Arbeitgeberseite einerseits und die Vertreter der Arbeitnehmer andererseits geführt. Die mit einem dezentralen Verhandlungssystem verbundene hohe Zahl von Regelungskonflikten birgt ein größeres Arbeitskampfrisiko in sich. 7 Allerdings führen dezentrale Strukturen auch zu einer erheblichen Zahl von Tarifabschlüssen für vergleichbare Arbeitnehmergruppen, die etwa von einem Schiedsgericht als Entscheidungshilfe bei der Festlegung von Arbeitsbedingungen verwendet werden können. Zentralisierte Verhandlungen gewährleisten demgegenüber eine größere Professionalität der Verhandelnden, die regelmäßig über mehr Verhandlungserfahrung verfügen. 8 Dies reduziert die Wahrscheinlichkeit, daß Tarifverhandlungen wegen der Unerfahrenheit der Parteien scheitern. Unabhängig vom Zentralisierungsgrad unterscheiden sich die Tarifvertragssysteme faktisch auch bei der Laufzeit der Tarifverträge. Die regelmäßig kurze Laufzeit der Tarifverträge in Deutschland erhöht im Vergleich zu der i. d. R. drei- bis fünfjährigen Geltungsdauer der Tarifverträge in den amerikanischen Vergleichsgebieten das KonfliktpotentiaL
B. Historische Bedingtheit der unterschiedlichen Letztentscheidungsmechanismen Löwisch ist- wenn auch ohne Differenzierung zwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft - der Ansicht, daß die Erfahrungen aus der Weimarer Zeit und die Geschehnisse während der Herrschaft der Nationalsozialisten insbesondere auf gewerkschaftlicher Seite zu einem Trauma geführt haben, das eine Modifizierung des 4
PERB, Annual Report 1998/1999, S.2.
Auskunft des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, vom 23. Mai 2000. Keller, S.43, 132. 7 Henneberger/Keller, S. 238. s Keller, S.43. 5
6
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
Tarifvertragssystems durch eine verbindliche Schlichtung schnell als "Anfang vom Ende der Tarifautonomie erscheinen läßt". 9 In der Tat liegt es nahe zu untersuchen, inwieweit die Existenz unterschiedlicher Letztentscheidungsmechanismen in den amerikanischen Vergleichsgebieten (verbindliche Schiedsgerichtsbarkeit 10) und in Deutschland (Arbeitskampf) historisch bedingt ist.
I. Zusammenfassung der amerikanischen Entwicklung Die wichtigsten historischen Entwicklungen wurden bereits dargestellt. 11 Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen:
1. Privatwirtschaft Rechtsprechung und Gesetzgeber standen Zusammenschlüssen von Arbeitnehmern im 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts ablehnend gegenüber. Durch die sog. "criminal conspiracy doctrine" wurde zunächst bereits der Zusammenschluß untersagt und unter Strafe gestellt. Später richtete sich die Beschränkung durch die Anwendung des Deliktsrechts zunehmend gegen die Tätigkeiten der Arbeitnehmerorganisationen. Mit dem Sherman Antitrust Act (1890) ebnete der Gesetzgeber den Weg zu einer kartellrechtlichen Bekämpfung der Gewerkschaften. Während des ersten Weltkriegs wurden zur Sicherung der Kriegsproduktion kollektive Rechte der Arbeitnehmer (Organisation{farifvertragsabschlüsse) anerkannt. Der Norris-LaGuardia Act (1932) beschränkte die Möglichkeiten der Rechtsprechung darauf, Zwangsmaßnahmen gegen Arbeitskämpfe, und nicht mehr gegen Zusammenschlüsse von Arbeitnehmern an sich zu verhängen. Der in Umsetzung der Politik des ,,New Deal" 1935 verabschiedete NLRA erkennt als bedeutendste Kodifikation des kollektiven Arbeitsrechts der Privatwirtschaft der USA u. a. den Arbeitskampf als zulässiges Mittel zur Konfliktlösung an. Eine staatliche Zwangsschlichtung für Regelungsstreitigkeiten hat sich bis zum Beginn des zweiten Weltkrieges nicht durchsetzen können. Die 1942 durch das NWLB zur Sicherung der Kriegsproduktion eingeführte Zwangsschiedsgerichtsbarkeit wurde durch den LMRA (1947), der eine freiwillige Schlichtung fördert, endgültig abgelöst.
Löwisch, FAZ vom 25. November 1980, S. l3f. (13). Bei Bezügen zu den amerikanischen Vergleichsgebieten wird diese Terminologie bevorzugt, da sie der dort verwendeten Bezeichnung ("arbitration") am besten entspricht. 11 Teil2. 9
10
B. Historische Bedingtheit der Letztentscheidungsmechanismen
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2. Öffentlicher Dienst auf Bundesebene und in anderen Bundesstaaten Für den Bereich des öffentlichen Dienstes wurde erstmals 1912 Arbeitnehmern der Bundespost das Recht zugestanden, Gewerkschaften zu bilden. Der zu gewalttätigen Ausschreitungen führende Sostoner Polizeistreik ( 1919) warf die Organisationsbestrebungen jedoch zurück und führte in der öffentlichen Meinung zu einer starken Ablehnung des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst. Der NLRA, der für Arbeitnehmer der Privatwirtschaft seit 1935 das Streikrecht ausdrücklich kodifiziert, findet für den Bereich des öffentlichen Dienstes keine Anwendung. Tarifverhandlungen galten zunächst als unzulässig ("Doctrine of Illegal Delegation of Power"; "Doctrine of Illegality because of Strike Potential"). Erst durch die Executive Order 10988 (1962) erhielten Mitarbeiter des Bundes die Befugnis, durch ihre anerkannten Vertreter Tarifverhandlungen zu führen. 3. Öffentlicher Dienst in den amerikanischen Vergleichsgebieten In den Nachkriegsjahren fanden im Bundesstaat New York und in der Stadt New York eine Vielzahl von Streiks im öffentlichen Dienst statt. Als Reaktion darauf wurden Arbeitskämpfe in diesem Bereich zunächst gesetzlich untersagt (CondonWadlin Act), allerdings keine alternativen Konfliktlösungsinstrumente vorgesehen. Letzteres ist der Grund dafür, daß trotz harter Sanktionsmöglichkeiten des CondonWadlin Act Arbeitskämpfe nicht vermieden werden konnten und weiterhin Arbeitsniederlegungen das öffentliche Leben teilweise paralysierten. Die Annäherung zwischen der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite erfolgte durch eine zunächst zögerliche Einbindung der Arbeitnehmer in die Gestaltung der Arbeitsbedingungen. So wurde das Recht der Arbeitnehmer, Gewerkschaften beizutreten, im Bundesstaat New York 1950 gewährleistet und 1954 auch vom Bürgermeister der Stadt New York anerkannt. Dem folgte in der Stadt New York 1958 die Befugnis der Gewerkschaften, Tarifvertragsverhandlungen zu führen, auch wenn der Abschluß von Tarifvereinbarungen durch Verfahrensvorschriften erschwert wurde (Little Wagner Act). Eine für die Arbeitnehmerseite akzeptable Regelung der Letztentscheidung bei Regelungsstreitigkeiten war damit jedoch noch nicht gefunden worden, so daß es weiterhin zu schweren Arbeitskämpfen kam, die Auslöser für weitere gesetzgebensehe Aktivitäten waren. Erst das Taylor Law (Bundesstaat New York) und das NYCBL (Stadt New York) brachten jeweils 1967 eine umfassende Kodifikation des kollektiven Arbeitsrechts des öffentlichen Dienstes und die Grundlage für von beiden Seiten akzeptierte Konfliktlösungsmechanismen. Maßgeblichen Einfluß auf den Inhalt der gesetzlichen Regelungen hatten zwei unabhängige Kommissionen, die Vorarbeiten zu den Gesetzen leisteten. Das für das kollektive Arbeitsrecht der Stadt New York verantwortlichen Tripartite Committee
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
wurde auf Grund einer tarifvertragliehen Vereinbarung tätig. Es bestand aus Vertretern der Gewerkschaften, der Stadt und unparteiischen Mitgliedern. Das im Bundesstaat New York tätige Taylor Committee bestand dagegen aus in der Öffentlichkeit als unabhängig anerkannten Personen. Beide Kommissionen waren der Auffassung, daß ein Arbeitskampfverbot ohne alternativen Konfliktlösungsmechanismus nicht geeignet sei, dauerhaft Streiks im öffentlichen Dienst zu verhindern. Übereinstimmung bestand auch dahingehend, daß der Druck der öffentlichen Meinung, der durch die Veröffentlichung der Einigungsvorschläge neutraler Dritter erzielt werden sollte, eine Einigung der Parteien befördert. Während das Taylor Committee sich ausdrücklich für ein Streikverbot aussprach und neben der Untersuchung eines Regelungskonflikts durch unabhängige Dritte ("fact finding") die Letztentscheidung des Gesetzgebers bei der Festlegung der Arbeitsbedingungen proklamierte, anerkannte das Tripartite Committee ein Streikverbot, ließ jedoch die Frage der Letztentscheidung offen. Die Vorschläge wurden durch das NYCBL und das Taylor Law Gesetz, konnten allerdings Arbeitskämpfe nicht vollständig verhindern. Das NYCBL wurde 1972 durch eine erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeit, § 311 NYCBL, ergänzt. Dies führte in der Stadt New York zu einer weitgehenden Beseitigung von Arbeitskämpfen. Durch Änderungen des Taylor Law (1974) wurde für Beschäftigte im Feuerwehr- oder Polizeidienst ebenfalls eine zwingende Schiedsgerichtsbarkeit eingeführt und Arbeitskämpfe weitgehend verhindert. II. Entwicklung im deutschen Arbeitsrecht Auch die derzeitigen Konfliktlösungsmöglichkeiten beim Abschluß von Tarifverträgen im deutschen Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes sollen in ihren historischen Kontext gestellt werden, um Erklärungen für die unterschiedliche Lösung von Regelungskonflikten in den Vergleichsgebieten zu finden. Dabei ist zum einen auf die generellen Entwicklungen im Arbeitskampf- und Schlichtungsrecht und zum anderen auf die Besonderheiten des öffentlichen Dienstes näher einzugehen. Insbesondere die Darstellung der Zwangsschlichtung durch die Schlichtungsverordnung von 1923 dient dem Verständnis der in Deutschland bestehenden Bedenken gegen eine erzwingbare verbindliche Schlichtung, da diese wesentlich auf dieser Erfahrung beruhen. 1. Entwicklung des Arbeitskampf- und Tarifvertragsrechts In Deutschland wird nicht zwischen dem Arbeitskampfrecht des öffentlichen Dienstes und dem der Privatwirtschaft differenziert, so daß auf die Entwicklung in der Privatwirtschaft Bezug genommen werden muß. Nach den Koalitions- und Arbeitskampfverboten der Reichszunftsordnung (1731) 12 und der preußischen Gewerbeordnung (1845) 13 wurde bereits 1869 durch 12
Rüthers in Brox/Rüthers, Rn. 2; Däubler, Rn. 6.
B. Historische Bedingtheit der Letztentscheidungsmechanismen
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die potentielle "Magna Charta der Arbeitskampffreiheit", 14 die Gewerbeordnung für den Norddeutschen Bund (nachfolgend GewO), 15 der Arbeitskampf anerkannt. Deren §§ 152, 153 erfaßten zwar bereits ihrem Wortlaut 16 nach nicht die Landwirtschaft und den öffentlichen Dienst. 17 Innerhalb seines Anwendungsbereiches statuierte§ 152 GewO jedoch die Aufhebung sämtlicher Verbote und Strafbestimmungen gegen die Gründung von Vereinigungen von und den Arbeitskampf durch Arbeitnehmer oder Arbeitgeber. Nach der Beschränkung gewerkschaftlicher Aktivitäten durch die Sozialistengesetze (1878-1890) und den Streikerlaß des preußischen Innenministers vom 11. April 1886 zeigte das Scheitern der sog. Zuchthausvorlage Wilhelms II., nach der jede Aufforderung zum Streik mit Zuchthaus bestraft worden wäre, bereits Ende des 19. Jahrhunderts eine Grenze politischer antigewerkschaftlicher Bestrebungen auf. 18 Durch eine Entscheidung des Reichsgerichts in Zivilsachen vom 20. Januar 1910 wurden die zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberseite abgeschlossenen Kollektivabkommen als bindende Verträge anerkannt, deren Verletzung als Vertragsbruch sanktioniert werden konnte. Damit war ein wesentlicher Beitrag zur Befriedung der kollektiven Arbeitsbeziehungen geleistet. 19 Die erste bedeutende Regelung nach dem Ende des ersten Weltkriegs war die Tarifvertragsverordnung vom 23. Dezember 1918 20 (nachfolgend TVVO). Die TVVO sah in ihren Kernbestimmungen etwa die unmittelbare und zwingende Wirkung der Arbeitsbedingungen des Tarifvertrages, § 1 TVVO, die Möglichkeit einer Allgemeinverbindlichkeitserklärung, §§ 2, 3 TVVO, und die Einrichtung paritätisch besetzter Schlichtungsausschüsse vor. Art.159 WRV anerkannte die Vereinigungsfreiheit, allerdings ohne die Arbeitskampffreiheit zu gewährleisten. 21 Sie wurde als Bestandteil der allgemeinen Handlungsfreiheit eingeordnet22 und konnte damit durch einfache Gesetze eingeschränkt werden. In den Folgejahren beschränkten vor allem die 1923 erlassene Schlichtungsverordnung23 und die Rechtsprechung 24 die Rechtmäßigkeit von Arbeitskämpfen. Pohl, S. 20; Däubler, Rn. 8. Seiter, S. 55. 15 Diese erlangte durch die Reichsgründung auch für die übrigen Einzelstaaten Geltung, Däubler, Rn. 10. 16 Abgedruckt in Blanke!Erd/Mückenberger!Stascheid, Bd. I, Nr. 21, S. 60. 17 Im Ergebnis ebenso Däubler, Rn. II. 18 Däubler, Rn. 19 f. 19 RGZ 73,92 gegen RGSt 36, 236, die Tarifverträge als Koalitionen im Sinne der§§ 152f. GewO einordnete und damit nach § 152 Abs. 2 GewO die Verbindlichkeit versagte. 20 RGBI. 1918, S. 1456, abgedruckt auch in Blanke/Erd/Mückenberger!Stascheid, Bd. I, Nr. 26, S. 191 ff. 21 Däubler, Rn. 22; Germelmann, S. 19; ausführlich Seiter, S. 58 ff.; Rüthers in Brox/Rüthers, Rn. 3; auch Art. 165 WRV sah keine verfassungsrechtliche Garantie des Arbeitskampfes vor. 22 Seiter, S. 60 m. w. N. in Fn. 28; Rüthers in Brox/Rüthers, Rn. 3. 23 Teil4, B. II. 2. b). 24 Vgl. jeweils mit Beispielen Däubler, Rn. 23; Germelmann, S. 20f. 13
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Die Auflösung der selbständigen Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen, die Gründung der deutschen Arbeitsfront sowie das Verbot von Aufforderungen zur Arbeitsniederlegung durch das Arbeitsordnungsgesetz vom 20. Januar 1934 25 schlossen Arbeitskämpfe im Faschismus weitgehend aus. Wie schon der Verfassungsgeber der Weimarer Republik konnte man sich auch bei der Erarbeitung des Grundgesetzes, anders als in vielen Landesverfassungen, 26 nicht entschließen, das Arbeitskampfrecht explizit verfassungsrechtlich zu gewährleisten. 27 Auch dessen einfachgesetzliche Kodifikation erfolgte nicht, so daß die Ausgestaltung des Arbeitskampfrechts der höchstrichterlichen Rechtsprechung überlassen blieb, die maßgeblich von drei Entscheidungen des BAG 28 und des BVerfG 29 geprägt wurde und hier nicht im Detail wiedergegeben werden soll. 2. Entwicklung des Schlichtungsrechts Neben dem Streikrecht ist das Schlichtungswesen fester Bestandteil der Beilegung von Regelungskonflikten im Arbeitsrecht der Bundesrepublik. Schlichtung ist die Hilfeleistung zur Beendigung einer Gesamtregelungsstreitigkeit zwischen Tarifvertragsparteien. 30 a) Entwicklung bis zur Schlichtungsverordnung 1923 Mit dem Gewerbegerichtsgesetz vom 29. Juli 1890 (GewGG) begann die Entwicklung der staatlichen Schlichtung in Deutschland. Nach § 62 GewGG konnten paritätisch besetzte Einigungsämter auf Antrag beider Parteien unter Leitung des Vorsitzenden des Gewerbegerichts bei drohenden oder bereits ausgebrochenen Arbeitskämpfen im Rahmen ihrer Zuständigkeit 31 über die Bedingungen der FortsetRGBI.I 1934, S. 45. Vgl. die Übersicht bei Däubler, Rn. 98. 27 Vgl. die Darstellung bei Seiter, S. 63 ff.; Däubler, Rn. 33ff. 28 Entscheidung des Großen Senats vom 28. Januar 1955, GS 1/54, BAGE I, 291; Entscheidung des Großen Senats vom 21. Aprill971, GS 1/68, NJW 1971, 1668; vgl. zum Wechsel von der Lehre der sozialen Adäquanz zum Verhältnismäßigkeilsgrundsatz etwa Nipperdey, Ersatzansprüche, bereits grundlegendNipperdey!Säcker, BB 1968,321 ff., vgl. auchMeyer, ZRP 1974, 252 ff.; zur verstärkten Betonung der Hilfsfunktion des Arbeitskampfes für die Tarifautonomie Richardi, SAE 1972n3, 10 (II); Entscheidung des 1. Senats, I AZR 822n9, NJW 1980, 1642, das Streikrecht sei notwendiger Bestandteil der freiheitlichen Kampf- und Ausgleichsordnung, die durch Art. 9 Abs. 3 GG im Kern gewährleistet sei, S. 1644, unter AI 2 b der Gründe. 29 Anerkennung des verfassungsrechtlichen Schutzes bestimmter Arbeitskampfmaßnahmen durch Art. 9 Abs. 3 GG, insbesondere auch des Streiks, BVerfG NJW 1993, 1379 ( 1380), unter C II 1 der Gründe, im Anschluß an BVerfGE 84, 212. 30 V gl. Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 286 Rn. 1; ähnlich Brox in Brox/ Rüthers, Rn. 683. 3 1 Diese bestand nur für Streitigkeiten der Parteien, für deren Einzelstreitigkeiten ebenfalls das Gewerbegericht zuständig war. 2s
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zung oder Wiederaufnahme von Arbeitsverhältnissen entscheiden. 32 Ein Schiedsspruch bedurfte zu seiner Wirksamkeit beiderseitiger Annahme. Das Zwangselement lag im Druck der öffentlichen Meinung, da der Schiedsspruch und die Erklärungen der Parteien veröffentlicht wurden. 33 Zu Beginn des 20. Jahrhunderts nahm mit der steigenden Zahl abgeschlossener Tarifverträge auch die Bedeutung tarifvertraglich vereinbarter Schlichtungsverfahren für Rechts- und Regelungsstreitigkeiten zu. 34 Bestrebungen, insbesondere in der Kriegswirtschaft Arbeitskämpfe zu vermeiden, führten zur Einführung eines ersten umfassenden staatlichen Schlichtungssystems für Rechts- und Regelungsstreitigkeiten durch das Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst (GvH) vom 5. Dezember 1916. 35 Jede an der Auseinandersetzung beteiligte Partei konnte die Entscheidung eines paritätisch besetzten Schlichtungsausschusses herbeiführen, dem ein Beauftragter des Kriegsamtes vorsaß, § 9 Abs. 2 GvH. Zwar wurde der Schiedsspruch rechtlich nur verbindlich, wenn sich beide Parteien ihm unterwarfen. Faktisch waren die Schiedssprüche jedoch auf Grund der sog. "Abkehrbescheinigung" oft für die Gestaltung der Arbeitsbedingungen maßgeblich. Ein Hilfsdienstpflichtiger durfte nur dann die Beschäftigung wechseln, wenn der bisherige Arbeitgeber ihm eine "Abkehrbescheinigung" ausstellte, § 9 Abs.1 GvH. Unterwarf sich der Arbeitgeber dem Schiedsspruch nicht, so war er verpflichtet, den Arbeitnehmern die "Abkehrbescheinigung" zu erteilen. Dies übte angesichts der bestehenden Arbeitskräfteknappheit einen erheblichen Druck auf die Arbeitgeber aus, sich dem Schiedsspruch zu unterwerfen. Sofern sich die Arbeitnehmer dem Schiedsspruch nicht unterwarfen, durfte aus Tatsachen, die dem Schiedsspruch zugrunde lagen, die "Abkehrbescheinigung" nicht erteilt werden, § 13 Abs. 3 GvH. Auch die Nachkriegszeit war geprägt von einer zunehmenden staatlichen Einflußnahme auf das Schlichtungsrecht Die auf Grund der TVVO vom 23. Dezember 1918 agierenden Schlichtungsstellen 36 konnten auch von Amts wegen tätig werden, § 21 TVVO, sofern ein "öffentliches Interesse" vorlag. In "wichtigen Fällen" konnte das Reichsarbeitsministerium das Schlichtungsverfahren an sich ziehen, § 22 Abs. 2 TVVO. "Wichtig" im Sinne dieser Vorschrift waren insbesondere Streitigkeiten, von denen eine besonders große Zahl von Arbeitnehmern betroffen war. 37 Zwar blieb der Schiedsspruch bis zur Annahme durch beide Parteien unverbindlich. Die Hueck/Nipperdey, Bd.II, S. 541 f.; Behning, S. II. Preißler, S . 4. 34 Behning, S. 15. 35 RGBl. 1916, S. 1333, sowie die Anweisung des Kriegsamtes zum "Verfahren bei den auf Grund des Hilfsdienstgesetzes gebildeten Ausschüssen" vom 30. Januar 1917, RGBI. 1917, S. 87; die Zuständigkeit erstreckte sich nicht auf Streitigkeiten, für die ein Einigungsamt zuständig war(§ 13 Abs. I Satz I GvH). 36 §§ 15ff. TVVO. 37 Behning, S. 25m. w. N. 32 33
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weder im GvH noch im GewGG vorgesehene Möglichkeit staatlicher Einleitung und Durchführung (Befugnisse des Reichsarbeitsministeriums) des Schlichtungsverfahrens führte jedoch zu einem beträchtlichen Druck auf die Tarifvertragsparteien, den Schiedsspruch anzuerkennen. 38 Die Möglichkeiten staatlicher Einflußnahme auf die Schlichtung wurde durch die Demobilmachungsverordnungen vom 4. und 24. Januar 1919 39 und vom 3. September 1919/12. Februar 192040 weiter verstärkt, um in der wirtschaftlich schwierigen Lage nach dem Krieg die politischen, sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse zu stabilisieren und den Übergang von der Kriegs- zur Friedenswirtschaft zu ermöglichen.4 1 Die Demobilmachungskommissare hatten das Recht, den nach der TVVO gebildeten Schlichtungsausschuß anzurufen, 42 das Verfahren zu betreiben und nicht angenommene Schiedssprüche für verbindlich zu erklären. 43 Die Befugnisse der Demobilmachungskommissare umfaßten auch Regelungsstreitigkeiten über Löhne, Gehälter und sonstige Arbeitsbedingungen. 44 Mit der damit geschaffenen staatlichen Rechtssetzungsbefugnis war ein wesentlicher Einschnitt in das bis dahin weitgehend auf der Dispositionsfreiheit der Parteien beruhende Schlichtungsrecht erfolgt. b) Schlichtungsverordnung - 1923 Die auf Grund des Ermächtigungsgesetzes vom 13. Oktober 1923 45 durch die Reichsregierung Stresemann erlassene Schlichtungsverordnung vom 30. Oktober 1923 46 (nachfolgend SchlichtungsVO), ergänzt durch zwei Ausführungsverordnungen vom 10. und 29. Dezember 1923, 47 stellte den Höhepunkt staatlicher Intervention in die Vereinbarung von Arbeitsbedingungen zwischen den Koalitionen in der Weimarer Republik dar. Behning, S. 25. Verordnung über die Einstellung, Entlassung und Entlohnung gewerblicher Arbeiter während der Zeit der wirtschaftlichen Demobilmachung, RGBL 1919, S.8 ff.; Verordnung über die Einstellung, Entlassung und Entlohnung der Angestellten während der Zeit der wirtschaftlichen Demobilmachung RGBI. 1919, S. IOOff. 40 Verordnung über die Einstellung und Entlassung von Arbeitern und Angestellten während der Zeit der wirtschaftlichen Demobilmachung, RGBI.I 1919, S. 1500 ff.; Verordnung betreffend Abänderung der Verordnung über die Einstellung und Entlassung von Arbeitern und Angestellten während der Zeit der wirtschaftlichen Demobilmachung vom 3. September 1919, RGBI.I 1920, S. 213 ff. 4 1 Nörr, ZfA 1986,403 (404); Behning, S.25f.; Raupach, S.50. 42 § 13 Abs.1 der Verordnung vom 4. Januar 1919. 43 § 14 Abs.1 der Verordnung vom 4. Januar 1919. 44 § 28 der Verordnung vom 12. Februar 1920. 45 RGBI. I 1923, S. 943. 46 RGBI. I 1923, S.1043. 47 RGBI. I 1923, S. 1191, erste Ausführungsverordnung; RGBI.I 1924, S. 9, zweite Ausführungsverordnung. 38
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aa) Inhalt der SchlichtungsVO Der Reichsarbeitsminister bestellte für größere Wirtschaftsbezirke Schlichter. Diese hatten Fälle zu übernehmen, die für das Wirtschaftsleben von besonderer Wichtigkeit waren, Art. 1 § 2 SchlichtungsVO. Der Schlichter konnte vom Reichsarbeitsminister auch ad hoc für Einzelfalle bestellt werden. 48 Die Schlichter und die Vorsitzenden der Schlichtungsausschüsse hatten für die Zeit ihrer Bestellung die Eigenschaft eines öffentlichen Beamten. 49 Dies diente vornehmlich der Sicherung einer unabhängigen Stellung gegenüber den Parteien.50 Sie konnten jedoch zudem jederzeit durch die oberste Landesbehörde bzw. den Reichsarbeitsminister abberufen werden. 5 1 Bereits die personelle Auswahl der Schlichter war damit den Parteien entzogen. Die Schlichtungsausschüsse oder Schlichter wurden auf Antrag einer Partei oder bei Vorliegen eines öffentlichen Interesses 52 von Amts wegen tätigY Nach dem Scheitern eines gütlichen Versuchs zur Einigung erließ die Schlichtungskammer54 einen Vorschlag zum Abschluß einer Gesamtvereinbarung, für den eine einfache Stimmenmehrheit ausreichte, wobei bei Stimmengleichheit die Stimme des unparteiischen Vorsitzenden entschied. 55 Der Vorschlag wurde grundsätzlich zwar erst nach Annahme durch beide Parteien verbindlich. Er konnte jedoch vom Schlichter, oder bei Tarifverträgen mit größerem Anwendungsbereich vom Reichsarbeitsminister, für verbindlich erklärt werden, wenn er "bei gerechter Abwägung der Interessen beider Teile der Billigkeit (entsprach) und (die Durchführung der Regelung) aus wirtschaftlichen und sozialen Gründen erforderlich (war)". 56 Der angenommene oder für verbindlich erklärte Schiedsspruch hatte die Wirkung einer schriftlichen Gesamtvereinbarung, einschließlich der für die Laufzeit geltenden Friedenspflicht. 57 Mit der Möglichkeit der staatlichen Einleitung des Verfahrens und der Verbindlichkeitserklärung des Schiedsspruches war eine weitgehende Abkehr vom bisheriArt. I § 2 Abs. I Satz 2 Schlichtungs VO. § 2 Abs. 3 Satz I der zweiten Ausführungsverordnung. 50 Behning, S . 37. 51 § 2 Abs. 4 Satz 2, 3 i. V. m. § 6 der zweiten Ausführungsverordnung. 52 Behning, S. 31 ; Nörr, ZfA 1986, 403 (419). 53 Art. I § 5 Abs. I SchlichtungsVO. 54 Art. I § 5 Abs. 3 Schlichtungs VO. 55 § 21 Abs. 5 Satz 4 der zweiten Ausführungsverordnung, diese lange praktizierte Entscheidungsfindung wurde erst durch das RAG in einer Entscheidung über den .,Ruhreisenstreit" für unzulässig erklärt, weil sie durch die Ermächtigung der SchlichtungsVO nicht gedeckt sei und im konkreten Fall in bestehende Tarifverträge eingriff, RAG 5, 176; ausführlich dazu Nörr, ZfA 1986, 403 (421 ff.). Dies führte dazu, daß die Schlichtung zunehmend erfolglos blieb, denn da sich die Schlichter oft weder der extremen Position der Arbeitnehmer- noch der der Arbeitgeberseite anschließen konnten, kamen Schiedssprüche zunehmend nicht mehr zustande, vgl. Behning, S. 59. 56 Art. I § 6 Abs. 1 SchlichtungsVO. 57 Däubler, Rn. 24; Behning, S. 32. 48 49
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gen liberalen Konzept des Schlichtungswesens zu einem Prinzip staatlicher Lohnführung vollzogen. 58 Auch der Zweck der Schlichtung änderte sich mit der SchlichtungsVO angesichts der Schwächung der Gewerkschaften und der galoppierenden Inflation grundlegend. Hatte bisher die Aufgabe, Arbeitskämpfe zu vermeiden, im Vordergrund gestanden, war nunmehr zudem die Hilfe beim Abschluß von Gesamtvereinbarungen bezweckt, um die Kollektivautonomie zu stärken. 59 Aber auch die Durchsetzung einer staatlichen Lohnpolitik war beabsichtigt. 60 Dabei gab es verschiedene Möglichkeiten der staatlichen Einflußnahme auf das Schlichtungsergebnis. Zum einen ist die jederzeitige Abberufungsmöglichkeit der Schlichter durch die zuständigen staatlichen Organe und die Möglichkeit des Reichsarbeitsministers, ad hoceinen Schlichter für bestimmte Streitigkeiten zu bestellen, zu nennen. Zum anderen konnte der Reichsarbeitsminister allgemeine Richtlinien erlassen. 6 1 Auch wenn Einzelanweisungen an die Schlichter bzw. Schlichtungsausschüsse unzulässig waren,62 war doch faktisch der Einfluß des Reichsarbeitsministers erheblichY
bb) Eingriff in bestehende Tarifverträge und Einmann-Schiedsspruch Das RAG erklärte in seiner Entscheidung über den "Ruhreisenstreit" den sog. Einmann-Schiedsspruch und den Eingriff eines Schiedsspruchs in bestehende Tarifverträge mangels ausreichender Ermächtigung durch die SchlichtungsVO für unzulässig.64 Der Notverordnungsgeber führte, als Reaktion auf einen speziellen Konflikt, den Arbeitskampf im Ruhrbergbau (Ende 1930), den Alleinentscheid vorübergehend wieder ein. 65 Durch die vierte Brüningsche Notverordnung vom 8. Dezember 1931 wurde schließlich zum Abbau von Löhnen und Gehältern zwangsweise in bestehende Tarifverträge eingegriffen. 66
cc) Bewertung der SchlichtungsVO Die staatliche Zwangsschlichtung nach der SchlichtungsVO wird unterschiedlich bewertet. Weithin wird die sog. lohnpolitische Funktion der Zwangsschlichtung kriSteinkämper, Der Arbeitgeber 1962, 458 (459). Art. I § 3 der SchlichtungsVO, vgl. Behning, S. 33; Nörr, ZfA 1986,403 (420). 60 Behning, S. 37; Nörr, ZfA 1986,403 (420). 6 1 Art. I § 7 Satz I SchlichtungsVO. 62 Art. I § 7 Satz 2 Schlichtungs VO. 63 Vgl. ausführlich zur staatlichen Einfiußnahmemöglichkeit, Behning, S. 38 f. 64 RAG 5, 176; ausführlich Nörr, ZfA 1986, 403 (421 ff.). 65 VO über die Beilegung von Schlichtungsstreitigkeiten öffentlichen Interesses vom 9. Januar 1931, RGBI.I 1931, S. 1 (befristet bis 31. Juli 1931) und vom 27. September 1931 (befristet bis 10. Oktober 1931); vgl. Nörr, ZfA 1986,403 (423). 66 Vierte Verordnung zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen und zum Schutz des inneren Friedens, RGBI. I 1931, S. 699; Einzelheiten bei Behning, S. 63 f. 58
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tisiert. Es fehle "an einem Maßstab, an einem wirtschaftlichen (Natur-)Gesetz, ja schon an unbezweifelbaren Daten", die es dem Staat ermöglichen würden, den "gerechten Lohn" festzustellen. 67 Andererseits wird die SchlichtungsVO auch als Bestätigung des Schutzes der Gewerkschaften durch den Staat betrachtet. Unbestreitbar ist, daß die SchlichtungsVO in einer Zeit wirtschaftlicher Bedrängnis am Ende der Inflationsperiode entstand68 und daß zu diesem Zeitpunkt die Macht der Gewerkschaften bereits erheblich geschwächt war. Seit 1920 hatten sie über die Hälfte ihrer Mitglieder verloren, allein von September 1923 bis März 1924 verließen drei Millionen Mitglieder die Gewerkschaften. 69 Angesichts der hohen Arbeitslosigkeit war die Zahlungsfähigkeit der Arbeitnehmervereinigungen strapaziert. 70 Es kann also von einem unausgeglichenen Machtverhältnis zwischen der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite ausgegangen werden, das gerade zur Zeit der Inflation zu einer zurückhaltenden bzw. ablehnenden Haltung der Arbeitgeberseite gegenüber Kollektivvereinbarungen führte. 71 Daher kam der Aufgabenwandel der Schlichtung unter der SchlichtungsVO- jedenfalls zum Zeitpunkt ihrer Einführung- im Ergebnis den Gewerkschaften zugute. 72 Bedenken gegen die Beschränkung des Streikrechts durch die Friedenspflicht traten daher in den Hintergrund. 73 Die Arbeitgeberseite stand der Zwangsschlichtung ablehnend gegenüber, glaubte sie doch zum einen, daß eine letztlich politisch abhängige Schlichtung im Ergebnis eher zur Seite der Arbeitnehmer tendieren, und zum anderen, daß die Arbeitgeberseite in einer von staatlichen Eingriffen freien Entscheidung die stärkere Position haben würde. 74 Die erste Befürchtung wurde dadurch untermauert, daß der im Rahmen der Schlichtung mit umfassenden Kompetenzen ausgestattete Reichsarbeitsminister bis 1932 stets aus den Reihen der Gewerkschaften stammte. 75 Allerdings nutzte die Arbeitgeberseite die Zwangsschlichtung erfolgreich zur Durchsetzung längerer Arbeitszeiten und später auch zur Lohnsenkung im Zuge der Deflationspolitik.76 Schließlich kam es 1929 zu Stellungnahmen der Arbeitgeber und der Gewerkschaften, die im Ergebnis übereinstimmend den Zwangsschiedsspruch weitgehend ablehnten. 77 Söllner, AuR 1966, 257 (258). Wohlgemuth, S. 35; Seifert in Deppe/Fühlberth/Harrer, S. 179; Behning, S. 29. 69 Seifert in Deppe/Fühlberth/Harrer, S. 180. 70 Seifert in Deppe/Fühlberth/Harrer, S.174f. 71 Behning, S. 34; Däubler, Rn. 24; Rommelspacher, S. 29, spricht von einem "mindestens labilen" Machtgleichgewicht der Verbände. 72 Nörr, ZfA 1986,403 (421); Behning, S.49; im Ergebnis auch Seifert in Deppe/Fühlberth/ Harrer, S. 180. 73 Seifert in Deppe/Fühlberth/Harrer, S. 180. 74 Behning, S.50. 1s Nörr, ZfA 1986, 403 (406). 76 Behning, S.52f. 77 Preller, S. 406. 67
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c) Entwicklung nach dem zweiten Weltkrieg Die Entwicklung des Schlichtungsrechts nach dem zweiten Weltkrieg ist gekennzeichnet durch das Kontrollratsgesetz Nr. 35 (KRG), 78 die Ablehnung staatlicher Zwangsschlichtung durch die Tarifvertragsparteien, die zunehmende Bedeutung der tarifvertraglich vereinbarten Schlichtung sowie schließlich durch die Einbeziehung der Schlichtung in die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Arbeitskämpfen. Diese Entwicklung soll hier nur kurz skizziert werden. 79 aa) KRG und Ablehnung staatlicher Zwangsschlichtung Das KRG basiert auf den Grundsätzen der Freiwilligkeit, Art. VIII KRG, und der Subsidiarität des staatlichen Schlichtungsverfahrens, Art. II Abs. I KRG. Ein Schiedsspruch bindet die Parteien nur, wenn diese ihn annehmen, Art. X KRG. Von der staatlichen Schlichtung wird heute nur noch beschränkt Gebrauch gemacht. Zwischen 1988 und 1995 wurden bei ca. 60.000 Tarifvertragsabschlüssen nur 50 Schlichtungsverfahren nach dem KRG durchgeführt.80 Ein 1948 vorgelegter Gesetzesentwurf der "Verwaltung für Arbeit" des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, der sich an der SchlichtungsVO von 1923 orientierte und mithin auch die Möglichkeit einer Verbindlicherklärung von Schiedssprüchen vorsah, entsprach nicht den Vorstellungen der Koalitionen. 81 Er führte zu einem gemeinsamen Alternativvorschlag von Arbeitgebern und Gewerkschaften vom 1. April 1949, der ein freiwilliges, subsidiäres Schlichtungsverfahren und die Errichtung eines Feststellungsausschusses vorsah, jedoch ebenfalls nicht Gesetz wurde.82 bb) Tarifvertraglich vereinbarte Schlichtung Die tarifvertragliche Schlichtung ist durch zwei Grundsatzabkommen zwischen dem DGB und der Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände geprägt, in denen zum einen ein Bekenntnis zur Stärkung der tarifvertragliehen Schlichtung abgegeben und zum anderen Musterschlichtungsvereinbarungen entworfen wurden. 83 Zweck dieser Schlichtungsabkommen ist neben der Hilfeleistung beim AbGesetz vom 20. August 1946, abgedruckt bei Löwisch, Anhang I, S. 491. Eine ausführliche Darstellung findet sich bei Behning , S. 72 ff.; Rommelspacher, S. 29 ff., Preißler, S. II ff. 80 Löwisch/Rumler, AR-Blattei SD 170.11 Rn. 5, unter Bezugnahme auf eine Auskunft des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung vom II. Dezember 1995. 81 Behning, S. 78; Steinkämper, Der Arbeitgeber 1962,458 (459). 82 Behning, S. 78. 83 "Hattenheimer-Abkommen" vom 12. Januar 1950, das sich explizit gegen die Einführung einer staatlichen Zwangsschlichtung wandte, abgedruckt in RdA 1950, 68; vgl. dazu auch Steinkämper, Der Arbeitgeber 1962, 458 (460), und das "Margarethenhof-Abkommen" vom 78
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schluß von Tarifverträgen letztendlich die Vermeidung von Arbeitskämpfen, auch wenn dies nicht mehr ausdrücklich bestimmt wird. 84 Die tarifvertragliche Schlichtung hat heute einen wesentlich größeren Anwendungsbereich als die staatliche Schlichtung. So fanden 1995 in den alten Bundesländern für 65 % der tariflichen Regelungen unterliegenden Arbeitnehmer tarifliche Schlichtungsabkommen Anwendung. 85
3. Besonderheiten im öffentlichen Dienst Im Gegensatz zu den amerikanischen Vergleichsgebieten wird im öffentlichen Dienst in Deutschland nach der Art der Begründung des Beschäftigungsverhältnisses zwischen Arbeitnehmern und Beamten unterschieden. Zudem wurden in Deutschland wesentlich früher Arbeitnehmervereinigungen im öffentlichen Dienst und deren grundsätzliche Befugnis, Arbeitskämpfe zu führen, anerkannt. a) Zweispurigkeil des öffentlichen Dienstes Historisch bedingt ist die Teilung des öffentlichen Dienstes in Beamte und Arbeitnehmer. Die Entwicklung des Beamtenturns ist eng verknüpft mit der Entstehung eines modernen Staates in der Zeit des Absolutismus. Der dem Absolutismus innewohnende Zentralisierungsprozeß bedurfte, da er von ständischen Autoritäten und den Inhabern feudaler Hofämter nicht mehr getragen werden konnte, der Herausbildung einer neuen Verwaltungsorganisation, des Berufsbeamtentums. 86 Dessen Entwicklung wurde getragen von der Auffassung, daß für Dienstverhältnisse im gesellschaftlichen Bereich andere Strukturen notwendig seien als für sonstige Beziehungen zwischen Dienstherr und Dienstverpflichteten. 8 7 Mit dem Wandel der Staatsauffassung im aufgeklärten Absolutismus wußte sich der Beamte zunehmend nicht nur einer persönlichen Rechtsbeziehung zu dem regierenden Monarchen, sondern vermehrt auch einer überpersönlichen Staatlichkeit verpflichtet. Aus Dienern des Landesherren wurden also zunehmend Staatsdiener, und es fand eine Wandelung des Beamtenverhältnisses vom Privatdienstvertrag zu einem öffentlich-rechtlichen Verhältnis statt. 88 Sowohl die Väter der WRV (Art. 128 bis 131 WRV) als auch der Par7. September 1954, das eine Automatik der Schlichtung und eine absolute Friedenspflicht bis zum Ende der Schlichtung vorsah. 84 Behning, S. 95 f. 85 Löwisch/Rumler, AR-Blattei SD 170.11 Rn. 5, unter Bezugnahme auf eine Auskunft des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung vom II. Dezember 1995. 86 Jung, S. 33m. w. N. 87 Kunig in Schmidt-Aßmann, 6. Abschn. Rn.l6. 88 Jung, S. 3.
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lamentarische Rat 89 entschieden sich für die Beibehaltung des Berufsbeamtentums, so daß das Berufsbeamtenturn seine Verankerung etwa in Art. 33 Abs. 5 GG (institutionelle Garantie) gefunden hat. Arbeiter waren die erste Beschäftigtengruppe neben den Beamten, die im öffentlichen Dienst tätig waren und vorwiegend einfachste Tätigkeiten verrichteten. 90 Um die Jahrhundertwende wurden mehr und mehr Angestellte im öffentlichen Dienst beschäftigt. 91 Der erste Weltkrieg führte schließlich zu einer verstärkten Aufnahme von Arbeitern und Angestellten in den öffentlichen Dienst, um der kriegsbedingten Ausweitung öffentlicher Aufgaben Rechnung zu tragen und für den Kriegsdienst eingezogene Beamte zu ersetzen. 92 Heute werden überwiegend Arbeitnehmer beschäftigt. Am 30. Juni 1997 waren im unmittelbaren öffentlichen Dienst in der Bundesrepublik Deutschland93 2.405.855 Vollzeitarbeitnehmer und 1.679.313 Beamte des Bundes und der Länder tätig. 94 b) Erste Zusammenschlüsse von Arbeitnehmern und erste Tarifverträge Erste eigenständige Zusammenschlüsse der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes entstanden Ende des 19. Jahrhunderts. Am 15. September 1897 konstituierten Mitarbeiter der städtischen Gaswerke Berlins den "Verband der Arbeiter in Gasanstalten und in anderen städtischen Betrieben", der im April 1899 nach der Ausweitung seines Organisationsgebietes in "Verband der in Gemeindebetrieben beschäftigten Arbeiter" umbenannt wurde 95 und 1913 als "Verband der Gemeinde- und Staatsarbeiter" bereits 54.000 Mitglieder zählte. 96 In diesen Zeitraum fiel auch die verstärkte, wenn auch im Vergleich zur Privatwirtschaft zögerliche Verbreitung von Tarifverträgen für Beschäftigte der Gemeinden. 1908 bestanden fünf Tarifverträge, die 500 Beschäftigte betrafen, 1910 waren es dererelfmit 1.900 betroffenen Arbeitnehmern und Ende 1911 waren 16 Tarifverträge abgeschlossen, die 2.100 Arbeitnehmer erfaßten. 97 Unmittelbar vor dem Krieg bestanden 18, im Herbst 1919 dagegen bereits 143 Tarifverträge. 98 Jung, S. 40; Rieckhoff, S. 20. Weisbart, VerwA 1918, Bd.26, 387 (405); Richardi, DB 1985, 1021. 91 Jung, S.43. 92 Richardi, DB 1985, 1021. 93 Diese Zahlen beziehen sich auf Bund, Länder und Gemeinden, kommunale Zweckverbände sowie Beschäftigte des Bundeseisenbahnvermögens. 94 Statistisches Jahrbuch 1998, S. 515. 95 Furtwängler, S. 113. 96 Furtwängler, S. 209. 97 Furtwängler, S. 204. 98 Furtwängler, S. 285. 89
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Der kooperative Ansatz der öffentlichen Arbeitgeber nach dem ersten Weltkrieg schlug sich etwa im Abschluß des Reichsmanteltarifvertrages für die Reichs- und Staatsarbeiter nieder, der im November 1919 zwischen der Reichsregierung und der Preußischen Regierung einerseits, und dem Verband der Gemeinde- und Staatsarbeiter sowie dem Verband der Gärtner und Gärtnereiarbeiter anderseits geschlossen wurde. 99 Weiter erwähnenswert sind die Tarifverträge für die Reichsangestellten vom 4. Juni 1920 und für die preußischen Staatsangestellten vom 6. November 1920. c) Anerkennung und Einschränkung des Streikrechts bis zur Machtübernahme der Nationalsozialisten Wie bereits dargelegt, 100 erfaßten die §§ 152, 153 GewO ihrem Wortlaut nach nicht die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. 101 Deren Streikrecht war mithin Ende des 19. Jahrhunderts nicht explizit anerkannt. 102 Noch in einer Bekanntmachung der provisorischen Arbeiter- und Soldatenräte vom 10. November 1918 wurde verfügt: "Es dürfen nicht streiken: Lebenswichtige Staats- und Gemeindebetriebe (insbesondere Gas, Wasser, Elektrizität, Kanalisation, Straßenreinigung, Müllabfuhr und ähnliche)." 103
Gleichwohl sind jedenfalls seit 1896 Streiks im öffentlichen Dienst nachgewiesen.104 Ein bedeutsamer Schritt für die Legalisierung von Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst war der Aufruf des Rates der Volksbeauftragten vom 12. November 1918, 105 der in Ziffer 2 statuierte: "Das Vereins- und Versammlungsrecht unterliegt keiner Beschränkung, auch nicht für Beamte und Staatsarbeiter."
Dieser Aufruf umfaßte nach der Auffassung der preußischen Regierung und von Reichskanzler Scheidemann auch die Gewährung des Koalitionsrechtes, 106 das zu dieser Zeit auch das Streikrecht umfaßte. 107 Auf Reichsebene führte jedoch die Verabschiedung der WRV, wie bereits dargelegt, 108 nicht zu einer verfassungsrechtlichen Streikgarantie. Gleichwohl waren die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes Furtwängler, S. 287. Vgl. Tei14, B. Il. 1. 101 Im Ergebnis ebenso Däubler, Rn. 11 . I02 Furtwängler, S. 171. 103 Zitiert nach Rodenbeck, S. 16 Fn. 1. 104 Zum Streik der Arbeiter der städtischen Gaswerke in Berlin vgl. Furtwängler, S. 113. lOS RGBI.I 1918, S.l303. 106 Nachweise bei Bendix, S. 7-9; gegen ein daraus abgeleitetes Recht der Beamten zur Arbeitsniederlegung ROSt. 56, 412 ff. 107 Vgl. Däubler, Streik, S. 8 m. w. N. in Fn. 10. 108 Vgl. Teil4, B.II.l. 99
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grundsätzlich den Beschäftigten der Privatwirtschaft gleichgestellt, mithin zu Arbeitskämpfen berechtigt. 109 Bereits früh kam es jedoch zu Einschränkungen der Arbeitskampffreiheit für Betriebe der Daseinsvorsorge. Eine Verordnung des Reichspräsidenten vom 20. Januar 1920 110 untersagte "Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, lebenswichtige Betriebe zur Stillegung zu bringen". Durch Verordnung vom 10. November 1920 111 wurden für Betriebe, die die Bevölkerung mit Gas, Wasser oder Elektrizität versorgen, auf Grund von Art. 48 Abs. 2 WRV Sonderregeln aufgestellt. Aussperrungen und Streiks waren erst drei Tage nach Erlaß eines Schiedsspruches des zuständigen Schlichtungsausschusses zulässig, Verstöße gegen die Verordnung wurden mit Gefängnis oder Geldstrafe bis 15.000 Reichsmark bestraft. Zudem war der Reichsminister des Innern berechtigt, Notstandsarbeiten und Notstandsversorgung zu sichern, dafür durfte er auch berechtigte Ansprüche der Arbeitnehmer befriedigen. Hintergrund der Verordnung war der "Berliner Elektrizitätsstreik" von 1.800 Arbeitern. Der von kommunistischen Gruppen geführte "wilde" Teilstreik wollte eine Lohnerhöhung erreichen, die über den vorangegangenen Spruch des Einigungsamtes hinausgehen sollte. 112 Die Verordnung wurde durch § 65 Ziffer ll AOG aufgehoben. Beamtenstreiks bei der Reichsbahn wurden durch Verordnung vom 1. Februar 1922 113 untersagt. Die sich an den gleichwohl ausgebrochenen Eisenbahnerstreik vom Februar 1922 anschließenden Gerichtsurteile erklärten den Beamtenstreik übereinstimmend für unzulässig. 114 Ein Erlaß des preußischen Ministers des Innern vom 25. Februar 1922 verbot den Angehörigen der Polizei den Streik und die Sympathieerklärung mit den Streikenden. 115 Organisationen, die sich zu diesem Grundsatz nicht bekannten, lehnte die Staatsregierung als Verhandlungspartner ab. d) Bedeutsame Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst Bereits seit 1896 sind Streiks im öffentlichen Dienst dokumentiert. 116 Der erbittertste Arbeitskampf der Gemeinde- und Staatsarbeiter bis zum Jahre 1909 war der im gleichen Jahr durchgeführte Kieler Streik, an dem sich für zehn Wochen 540 Beschäftigte der Straßenreinigung beteiligten. 117 Ebenfalls nachgewiesen ist eine Beteiligung der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes an Arbeitskämpfen in den AnDäubler, Streik, S. 10. RGBI. I 1920, S. 195. III RGBI.Il920, S. 1865. 11 2 Furtwängler, S. 325, nach dessen Ansicht die Verordnung rechtsunwirksam war, (S. 327). 113 RGBI.I 1922, S. 187, aufgehoben durch die Verordnung vom 9. Februar 1922, RGBI.I 1922, s. 205. 114 Vgl. die eingehende Darstellung bei Däubler, Streik, S. II ff. 115 Ministerialblatt der inneren Verwaltung, S. 259-261, zitiert nach Wacke, S. 93. 116 Zum Streik der Arbeiter der städtischen Gaswerke in Berlin vgl. Furtwäng/er, S. 113. 117 Furtwängler, S. 200ff. mit einer Aufzählung weiterer, regelmäßig kleinerer Arbeitskämpfe der Vorkriegszeit. 109
11o
B. Historische Bedingtheit der Letztentscheidungsmechanismen
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fangsjahrender Weimarer Republik, etwa beim Generalstreik gegen den Kapp-Lüttwitz-Putsch im Jahre 1920. 118 Der im Herbst 1920 geführte "Berliner Elektrizitätsstreik" von 1.800 Arbeitern war, wie bereits dargelegt, Anlaß für eine Beschränkung des Streikrechts in Bereichen der Daseinsvorsorge durch die Verordnung vom I 0. November 1920. 119 Nach dem zweiten Weltkrieg ist zunächst der politisch begründete Demonstrations- und Generalstreik vom 12. November 1948 zu erwähnen, an dem sich nach der Regelung von Notdiensten in diesem Bereich auch weite Teile des öffentlichen Dienstes beteiligten. 120 Zudem sind zahlreiche regional begrenzte Streiks im öffentlichen Dienst festzustellen. 12 1 Besonders hervorzuheben sind jedoch die fünf bundesweiten Streiks aus den Jahren 1950, 1958, 1974, 1980 und 1992, teilweise auf Grund ihrer juristischen Aufarbeitung, im übrigen insbesondere ob ihrer Auswirkungen auf das öffentliche Leben. Der im November 1980 von der Deutschen Post-Gewerkschaft (DPG) unter Beteiligung von 25.000 Arbeitnehmern, vor allem in Ballungsgebieten und Großstädten geführte Arbeitskampf führte zu erheblichen Verzögerungen im Brief-, Päckchenund Paketdienst. 122 Die Deutsche Bundespost setzte daraufhin 3.300 Beamte zur Abmilderung der Streikfolgen auf bestreikten Arbeitsplätzen ein. 123 Besonders bedeutsam war das juristische Ergebnis der Tarifauseinandersetzung. Das BVerfG erkannte durch seine Entscheidung vom 2. März 1993 ausdrücklich die Zulässigkeit des Arbeitskampfes für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes an und judizierte, daß der Beamteneinsatz zu Streikarbeiten ohne gesetzliche Grundlage unzulässig sei. 124 Die vier anderen bundesweiten Streiks aus den Jahren 1950, 1958, 1974 und 1992 sind besonders auf Grund ihrer erheblichen Auswirkungen auf das öffentliche Leben zu erwähnen. Während der Streik der Wasserstraßen- und Schiffahrtsverwaltungen vom 6. Oktober 1950 bis zum 12. Oktober 1950 lediglich 14.000 Streikende umfaßte, beteiligten sich am 24-stündigen Proteststreik der Kommunalbetriebe am 19. März 1958 bereits ca. 200.000 Arbeitnehmer. 125 Am Streik vom 10. bis zum 13. Februar 1974 nahmen bundesweit über 200.000 Arbeitnehmer aus nahezu allen Bereichen der Daseinsvorsorge teil. 126 Hauptsäch118 I 19
Dammann in Armanski/Penth, S.109; Seifert in Deppe/Fühlberth/Harrer, S. 162f.
RGBI.I 1920, s. 1865.
Beier, S. 43. 121 Scherer, S. 23, mit Nachweisen zu einzelnen regionalen Arbeitskämpfen aufS. 29. 122 Fuhrmann, S. 19. 123 Fuhrmann, S.l9. 124 BVerfGE 88, I 03 (114 ff.), ausführlich zum Beamteneinsatz etwa Rüthers, Recht auf Streik und Fuhrmann. 125 225.000 Arbeitnehmer nach der Streikübersicht der ärv, abgedruckt bei Scherer, S. 22; 182.000 Beteiligte nach Keller, S. 263; 174.000 Beteiligte nach Dachmann in Armanski/Penth, 120
S.110. 126 Streikübersicht der ärv, abgedruckt bei Scherer, S. 22. 12*
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
lieh bestreikt wurden der Nahverkehr und die Müllabfuhr. Dies führte in vielen Orten zum Zusammenbruch des Straßenverkehrs. 127 Der Arbeitskampf endete mit einer Entgelterhöhung um 11 %, die fast zum Rücktritt des damaligen Bundeskanzlers Brandt geführt hätte. 128 An dem knapp zweiwöchigen Streik vom 25. April 1992 bis zum 7. Mai 1992 beteiligten sich mehrere hunderttausend Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes. 129 Die Gewerkschaften verfolgten eine Taktik der Rexibilität, um mit jeweils geringem Aufwand eine möglichst große Wirkung zu erzielen. 130 Den Forderungen der Gewerkschaft nach einer Entgelterhöhung um 9,5 % stand vor dem Arbeitskampf ein letztes Angebot der Arbeitgeber von 4,8 % gegenüber, der Schlichterspruch sah 5,4% vor. Letzterer wurde von den Gewerkschaften abgelehnt. Nach dem Arbeitskampf kam gleichwohl eine Einigung über eine Entgelterhöhung um 5,4 % zustande. Über das Mitgliedervotum, das diesen Kompromiß ablehnte, setzte sich der Hauptvorstand der ÖTV am 25. Mai 1992 hinweg. 131 Auch die Tarifrunde 2000 war von umfangreichen Warnstreiks begleitet. Der damalige ÖTV-Vorsitzende Mai drohte mit einem unbefristeten Erzwingungsstreik, der aber durch die wenige Tage vor dem beabsichtigten Streikbeginn erzielte Einigung abgewendet wurde. 132
111. Vergleichende Zusammenfassung und Bewertung Eine Analyse der geschichtlichen Entwicklung in den Vergleichsgebieten zeigt wesentliche Entwicklungsunterschiede, die für die heutige verschiedene Ausgestaltung der Konfliktlösungsmechanismen mitursächlich sind.
1. Zeitpunkt der Anerkennung kollektiver Rechte Zunächst wird deutlich, daß den Arbeitnehmern in den amerikanischen Vergleichsgebieten erst wesentlich später die Ausübung kollektiver Rechte zugestanden wurde, als dies in Deutschland der Fall war. Für den Bereich der Privatwirtschaft erfolgte in Deutschland bereits durch die GewO von 1869 eine gesetzliche Anerkennung der Koalitionen und des ArbeitsScherer, S. 28, unter Bezugnahme auf die FAZ vom 12. Februar 1974, D II Politik. Scherer, S. 24, hinsichtlich des beabsichtigten Rücktritts von Brandt unter Bezugnahme auf die FAZ vom 15. Februar 1974, DII Politik. 129 Streikübersicht der ÖTV, abgedruckt bei Scherer, S. 22. ' 3 Fast der gesamte bundesweite ICE-Verkehr wurde dadurch zum Stillstand gebracht, daß im Bahnbetriebswerk Eidelstedt bei Harnburg 180 Arbeitnehmer die Wartungs- und Sicherungsarbeiten an den Zügen einstellten, vgl. Scherer, S. 26 f., mit weiteren illustrativen Beispielen. lll Scherer, S. 24 f. 132 FAZ vom 6. Mai 2000, S. l3. 127
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B. Historische Bedingtheit der Letztentscheidungsmechanismen
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kampfes. Im Gegensatz dazu ermöglichte noch der Sherman Antitrust Act (1890) eine kartellrechtliche Bekämpfung der Gewerkschaften. Dem wurde erst mit dem 1912 verabschiedeten Clayton Act abgeholfen. Eine gesetzliche Anerkennung des Arbeitskampfrechts erfolgte in den USA erst durch den NLRA im Jahre 1935, mithin mehr als ein halbes Jahrhundert später als in Deutschland. Sowohl in den USA als auch in Deutschland begann die Organisation der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes im 19. Jahrhundert. Bereits Anfang des 20. Jahrhunderts wurden jedoch in Deutschland Tarifverhandlungen mit Gewerkschaften im öffentlichen Dienst geführt und Tarifverträge abgeschlossen. Das Recht der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, Tarifverhandlungen zu führen, wurde in den USA dagegen erst mehr als 50 Jahre später anerkannt, in der Stadt New York durch den Little Wagner Act 1958, auf Bundesebene 1962 durch die Executive Order I 0988 133 und im Bundesstaat New York durch das Taylor Law 1967. In der Bundesrepublik Deutschland war jedenfalls durch den Aufruf des Rates der Volksbeauftragten vom 12. November 1918 das Streikrecht der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst im Grundsatz anerkannt. Spätere Beschränkungen für Beschäftigte bestimmter Bereiche des öffentlichen Dienstes, etwa durch die Verordnungen des Reichspräsidenten vom 20. Januar 1920 134 und vom 10. November 1920, 135 änderten an diesem Grundsatz nichts. Dem stehen in den amerikanischen Vergleichsgebieten die umfassenden gesetzlichen Verbote des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst gegenüber, zunächst der Condon-Wadlin Act, später auch das Taylor Law und das NYCBL. 2. Arbeitskämpfe und öffentliche Meinung
Zudem läßt sich feststellen, daß Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst, die das öffentliche Leben gravierend beeinflußten, in Deutschland erst wesentlich später stattfanden als in den USA. Der die öffentliche Sicherheit stark gefährdende Bostoner Polizeistreik (1919), der zu einer gegenüber Streiks im öffentlichen Dienst ablehnenden öffentlichen Meinung führte, hat in Deutschland keine Entsprechung gefunden. Diese negative öffentliche Meinung wurde in den amerikanischen Vergleichsgebieten durch viele erhebliche Streiks nach dem zweiten Weltkrieg bestärkt (Rochester 1946, Buffalo 1947). Die Verabschiedung des Condon-Wad1in Act, des Taylor Law und des NYCBL war daher maßgeblich durch- illegale- Arbeitskämpfe geprägt. In Deutschland löste, soweit ersichtlich, der im Herbst 1920 von 1.800 Arbeitern nur als Teilstreik geführte "Berliner Elektrizitätsstreik" demgegenüber in der ÖfZunächst nur für Mitarbeiter der Bundespost. RGBI.I 1920, S. 195. 13s RGBI.I 1920, S. 1865.
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
fentlichkeit keine umfassende Ablehnung des Streikrechts im öffentlichen Dienst aus. Die bundesweiten Streiks im öffentlichen Dienst aus den Jahren 1950, 1958, 1974, 1980 und 1992 hatten zwar erhebliche Auswirkungen auf das öffentliche Leben. Sie müssen jedoch im Zusammenhang mit der nach dem Krieg in Deutschland bereits etablierten Stellung der Gewerkschaften im öffentlichen Dienst gesehen werden.
3. Staatseingriffe in die Regelung der Arbeitsbedingungen In Deutschland war seit der Verabschiedung der TVVO bis zum Ende des Nationalsozialismus eine stetig zunehmende staatliche Einflußnahme auf die Lösung von Regelungsstreitigkeiten zu verzeichnen gewesen. Nach der TVVO wurden die Schlichtungsausschüsse tätig, wenn sie von einer Partei angerufen wurden. Zudem konnten Schlichtungsverfahren jedoch auch von Amts wegen eingeleitet werden. Die nachfolgende Demobilmachungs VO und die SchlichtungsVO sahen zudem die Verbindlichkeitserklärung von Schiedssprüchen vor. Schließlich hatten nach § 2 Abs. 3 Satz I der zweiten Ausführungsverordnung zur SchlichtungsVO der Schlichter und die Vorsitzenden der Schlichtungsausschüsse für die Zeit ihrer Bestellung die Eigenschaft eines öffentlichen Beamten, und sie konnten jederzeit durch die oberste Landesbehörde bzw. den Reichsarbeitsminister abberufen werden, so daß gerade in der Weimarer Zeit die gesetzlich angeordnete Schlichtung auch der staatlichen Einflußnahme auf die Entgeltentwicklung diente. Diese Tendenz wurde durch die Regelungen unter der Herrschaft der Nationalsozialisten noch verstärkt. 136 In den USA gab es dagegen bis zum zweiten Weltlaieg im wesentlichen keine Erfahrungen mit der Zwangsschlichtung in der Privatindustrie. Soweit diese in den Einzelstaaten während des ersten Weltlaiegs eingeführt worden waren, vgl. etwa den Industrial Relations Act of Kansas, 137 wurden sie vom U. S. Supreme Court für verfassungswidrig erklärt. 138 Der 1942 zur Vermeidung von Arbeitskämpfen und zur Gewährleistung der Kriegsproduktion errichtete "National War Labor Board" (NWLB) entschied zwar auch Regelungsstreitigkeiten durch Schiedsspruch. Gleichwohl war diese staatliche Intervention nur von kurzer Dauer und durch die Kriegserfordernisse zu rechtfertigen. Der 1947 verabschiedete Labor Management Relations Act (LMRA) führte zu einer umfassenden Förderung der freiwilligen Einigung der Tarifvertragsparteien, schloß jedoch eine Zwangsschlichtung aus. 136 Auflösung der selbständigen Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen, Gründung der deutschen Arbeitsfront sowie das Verbot von Aufforderungen zur Arbeitsniederlegung durch das Arbeitsordnungsgesetz vom 20. Januar 1934. 137 V gl. Teil 2, A. II. 138 Chas. Wolff Packing Co. v. Court oflndus. Reis. ofKansas, 267 U.S.552.
C. Zentrale Funktionen der bestehenden Konfliktlösungsmechanismen
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4. Bewertung Allen Vergleichsrechtsordnungen ist die Erkenntnis gemein, daß Regelungsstreitigkeiten mit Ergebnissen beendet werden müssen, die für beide Seiten akzeptabel sind. Dies setzt ein Verfahren voraus, das unter Berücksichtigung der Interessen beider Seiten eine abschließende Regelung ermöglicht. Als in den amerikanischen Vergleichsgebieten erstmals detaillierte Konfliktlösungsinstrumente kodifiziert wurden, waren kollektive Rechte der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst erst seit wenigen Jahren anerkannt, die Position der Gewerkschaften in diesem Bereich noch relativ schwach. Zudem kam der Arbeitskampf als Konfliktlösungsinstrument auf Grund der negativen Erfahrungen der Öffentlichkeit mit Streiks im öffentlichen Dienst nicht in Betracht. Daher war bei der Verabschiedung des NYCBL und des Taylor Law die Anerkennung von Verhandlungspflichten der Arbeitgeberseite und einer Letztentscheidungsmöglichkeit durch das Parlament für die Gewerkschaften bereits eine erhebliche Verbesserung ihrer Situation. Die spätere Einführung einer erzwingbaren Schlichtung stellte wiederum einen Fortschritt für die Arbeitnehmerorganisationen dar. Negative Erfahrungen mit staatlicher Zwangsschlichtung bestanden nicht. In der Bundesrepublik traten Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst, die das öffentliche Leben erheblich beeintlußten, erst im Jahre 1974 auf, also nachdem die Gewerkschaften auch in diesem Bereich bereits fester Bestandteil der Regelung von Arbeitsbedingungen waren und ihr Streikrecht seit mehr als 50 Jahren grundsätzlich anerkannt war. In dieser Situation, die Gelegenheit gegeben hätte, nach anderen Alternativen zu suchen, stand kein akzeptiertes Alternativmodell zur Verfügung, da die in Frage kommende Zwangsschlichtung nach den Weimarer Erfahrungen weitestgehend auf Ablehnung stieß. Die ablehnende Haltung gegenüber der Beschränkung des Arbeitskampfrechts im öffentlichen Dienst ist also wesentlich auf die dargestellten historischen Besonderheiten Deutschlands zurückzuführen, und, wie sich im folgenden zeigen wird, nicht durch eine Disfunktionalität der Schiedsgerichtsbarkeil im Vergleich zum Arbeitskampf zu rechtfertigen. 139
C. Zentrale Funktionen der bestehenden Konfliktlösungsmechanismen Das Auffinden funktionsäquivalenter Substitutionsmöglichkeiten für den Arbeitskampf erfordert eine Analyse der Funktionen der bestehenden Konfliktlösungsmechanismen. 139
Ebenso Janssen, S. 5.
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
I. Arbeitskampfverhinderung In den amerikanischen Vergleichsgebieten ist die Arbeitskampfverhinderung ein zentraler Zweck der Gesetze. Arbeitskämpfe sind unabhängig von der konkret ausgeübten Tätigkeit und möglichen Auswirkungen auf die Allgemeinheit untersagt. Dies ergibt sich eindeutig aus der Zielbestimmung des Gesetzes, 140 den expliziten Arbeitskampfverboten 141 und der Entstehungsgeschichte sowohl des Taylor Law als auch des NYCBL. 142 In der Bundesrepublik wird diesem Ziel de lege lata dagegen deutlich geringere Bedeutung beigemessen. Arbeitskämpfe sind nach h. M. für die Lösung von Regelungskonflikten der Tarifparteien zulässig, soweit sie sich innerhalb der durch die Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen halten, insbesondere nicht das Allgemeinwohl verletzen. 143
II. Angemessene Arbeitsbedingungen Alle verglichenen Konfliktlösungsmechanismen streben die Gewährleistung angemessener Arbeitsbedingungen für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes an. 1. Amerikanische Vergleichsgebiete Dies ergibt sich für den Bundesstaat New York bereits bei historischer Auslegung des Taylor Law. Das Taylor-Committee formulierte: "There is now a widespread realization that protection of the public from strikes in the public services requires the designation of other ways and means for dealing with claims of public employees for equitable treatment" 144(Hervorhebung durch den Verf.). Diese Zielbestimmung hat auch in das Taylor Law Eingang gefunden. So soll die Entscheidung des Schiedsgerichts "gerecht und angemessen" sein,§ 209(4)(c) (v) Taylor Law. Gleiches gilt für das NYCBL. Das Tripartite Committee führte aus: " ... there is the greater need to ensure that collective bargaining takes place, and that provision be made for effective procedures for the peaceful resolution of differences when bargaining results in an impasse. The procedures set forth herein are designed to meet this greater need. These procedures offer positive assurance: (a) that employees will be treatedfairly ... " 145 (Hervorhebung durch den Verf.). § 200 Satz I Taylor Law. §§ 210(1), 212(1) Taylor Law, § 312(e) Satz 2 NYCBL. 142 Vgl. dazu Teil 2, C., D. 143 Vgl. Teil 3, F. II. 144 Taylor-Committee, S. I. 145 Tripartite Committee, S. 5. 140
141
C. Zentrale Funktionen der bestehenden Konfliktlösungsmechanismen
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Eine abstrakte Diskussion der Frage, welche Arbeitsbedingungen als "angemessen" im Sinne des Taylor Law und des NYCBL angesehen werden, hat in den amerikanischen Vergleichsgebieten nicht stattgefunden. Das hinter dieser Begrifflichkeil stehende Konzept erschließt sich jedoch aus der geschichtlichen Entwicklung: Die im Bundesstaat New York nach dem Taylor Law zunächst dem Gesetzgeber eingeräumte Möglichkeit, eine Letztentscheidung bei Tarifvertragsstreitigkeiten herbeizuführen und damit die Arbeitsbedingungen zu bestimmen, hat zunehmend an Bedeutung verloren. Die Letztentscheidung des Gesetzgebers wurde im Bereich des Schuldienstes (Verhandlungsmodell) und der Polizei und Feuerwehr (Schiedsgerichtsmodell) jeweils 1974 abgeschafft und für sonstige Arbeitnehmer (Gesetzgebungsmodell) durch die Nachwirkungsbestimmungen ("Triborough Doctrine", 1972, Triborough Law, 1982) des Taylor Law eingeschränkt. Statt dessen wurde die Verhandlungsposition der Gewerkschaften durch verschiedene Möglichkeiten, Einigungsdruck auf die Arbeitgeberseite auszuüben, gestärkt (vgl. etwa aus jüngerer Vergangenheit die Auswirkung der Cohoes-Entscheidung im Rahmen des Schiedsgerichtsmodells). Angemessene Arbeitsbedingungen sollen mithin zunächst durch eine Einigung der Tarifvertragsparteien auf Grund eines bestehenden Verhandlungsgleichgewichts gewährleistet werden, insoweit entspricht das Konzept der in Deutschland von der h. M. anerkannten Richtigkeilsgewähr der vertraglichen Einigung (dazu sogleich). Soweit durch Tarifverhandlungen keine Einigung zustande kommt, wird im Bereich der Beschäftigten der Polizei und Feuerwehr im Bundesstaat New York und für alle Beschäftigten im Geltungsbereich des NYCBL die Entscheidung eines unabhängigen und weitestgehend von den Parteien akzeptierten Dritten angestrebt, die angemessene Arbeitsbedingungen gewährleisten soll. Schließlich wird auch die Entscheidung des Gesetzgebers, der die Interessen des Arbeitgebers und der Arbeitnehmer zu beachten hat, für geeignet gehalten, angemessene Arbeitsbedingungen festzulegen. Allerdings ist die letztgenannte Lösung praktisch nur noch von geringer Bedeutung. 146 2. Bundesrepublik Deutschland
In der Bundesrepublik Deutschland dienen die Tarifautonomie und der Arbeitskampf dem gleichen Zweck. Verhandlungen der Tarifpartner sollen mit einem ausgewogenen Ergebnis enden 147 und die Koalitionen zu einer sozial gerechten Regelung der Lohn- und Arbeitsbedingungen finden. 148 146 V gl. zum Rückgang der Lösung von Regelungskonflikten durch Entscheidungen des Gesetzgebers, Teil3, G. III. 2. d)bb). 147 Gamillscheg, S. 968. 148 Säcker, S. 45.
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
Ein angemessener Ausgleich widerstreitender Interessen der Arbeitnehmer- und der Arbeitgeberseite ist nach der herrschenden Doktrin auf Grund eines Machtgleichgewichts zwischen den Tarifvertragsparteien zu erreichen. 149 Ein zwischen gleich starken Verhandlungspartnern abgeschlossener Tarifvertrag gewährleistet die inhaltliche Richtigkeit seiner Regelungen, sog. Richtigkeilsgewähr der vertraglichen Einigung. 150 Auch der Gesetzgeber knüpft bei der Bestimmung angemessener Arbeitsbedingungen an die Einigung der Tarifparteien an. So geht etwa Art. 43 Abs. 4 GO für den Freistaat Bayern davon aus, daß Arbeitsbedingungen und Vergütungen angemessen sind, wenn sie für Angestellte dem BAT und für Arbeiter dem BMT-G entsprechen. Problematisch ist die Bestimmung des nach diesem Modell vorausgesetzten Verhandlungsgleichgewichts. Rechtsprechung und h. M. vertreten eine typisierende, an materiellen Kriterien orientierte Abgrenzung, die sog. abstrakt-materielle Parität. 151 Sie haben damit den vertretenen Extrempositionen einer rein formalen Betrachtungsweise 152 einerseits, und einer umfassenden Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände - sog. Gesamtparität - andererseits, 153 eine Absage erteilt. Zu berücksichtigen sind für die abstrakt-materielle Parität nur die Faktoren, die sich bei typisierender Betrachtungsweise auf die Verhandlungsstärke der sozialen Gegenspieler beim Aushandeln von Tarifverträgen auswirken. 154 Als Kriterien anerkennt das BAG die Dauer des Arbeitskampfes und die Anzahl der beteiligten Arbeitnehmer (Breite des Arbeitskampfes). 155 Eine Berücksichtigung der konjunkturellen Lage oder der Konkurrenzsituation wurde dagegen ebenso abgelehnt wie eine branchenspezifische Differenzierung, im konkreten Fall eine gesonderte Betrachtung für die Druckindustrie. 156 149 Rüthers in Brox/Rüthers, Rn. 166; Gamillscheg, S. 968, mit umfangreichen Nachweisen in Fn. 333; Kaiser, S. 38f., das Rechtsprinzip der Parität folge unmittelbar aus der Idee der Lohngerechtigkeit; zur Absage an liberalistische Vorstellungen und für eine Unterstützung der Koalitionsfreiheit durch die katholische Kirche Nell-Breuning in FS. G. Müller, S. 730 (741). 150 Vgl. dazu bereits die grundlegenden Erwägungen Schmidt-Rimplers, AcP 147 (1942), 130ff., der jedoch ihre Anwendung auf Tarifverträge ausschloß, so ders. in FS. L. Raiser, S. 3 (13); dagegen für die Anwendung dieses Gedankens auch auf Tarifverträge etwa BAG NJW 1980, 1642 (1643); NJW 1985, 2548 (2549); ebenso Gamillscheg, S. 285 mit umfassenden Nachweisen zur Literatur in Fn. 128 und Löwisch in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, §239 Rn. 85 m. w.N. in Fn. 71. 151 Vgl. etwa BAGE 33, 140 (162 ff.); billigend BVerfGE 84, 212 (230); Gamillscheg, S. 974; Seiter, S.163; ders., RdA 1981,65 (74); Rüthers in Brox/Rüthers, Rn. 168; Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht,§ 275 Rn. 77. 152 Richardi, NJW 1978,2057 (2061); BAGE I, 291 (308f.). 153 Wohlgemuth, BB 1979, III (115). 154 BAGE 33, 140 (166). 155 BAGE 33, 140 (179ff.). 156 BAGE 33, 140 (181 f.); dafüretwaHanau, AfP 1980, 126 (131).
D. Mittel zur Funktionserfüllung und deren Erfolg
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111. Befriedungsfunktion Allgemein anerkannt ist, daß dem zwischen annähernd gleich starken Verhandlungspartnern abgeschlossenen Tarifvertrag bei der Lösung von Regelungskonflikten auch eine Befriedungsfunktion zukommt. 157 Dies läßt sich auch anhand der Entwicklung in den amerikanischen Vergleichsgebieten nachvollziehen, da mit zunehmend gleichberechtigter Beteiligung der Arbeitnehmer bei der Festlegung der Arbeitsbedingungen die Streikwahrscheinlichkeit abnahm. Allerdings weisen die Beobachtungen in den amerikanischen Vergleichsgebieten auch darauf hin, daß nicht zwingend eine vertragliche Einigung nötig ist, um Arbeitskämpfe zu vermeiden, sondern daß auch die von den Parteien akzeptierte Entscheidung eines Schiedsgerichts eine entsprechende Wirkung haben kann. 158 IV. Zusammenfassung Während in den amerikanischen Vergleichsgebieten die Arbeitskampfverhinderung gleichberechtigter Zweck neben der Festlegung angemessener Arbeitsbedingungen ist, steht in Deutschland de lege lata die Erreichung eines angemessenen Interessenausgleichs zwischen den Tarifvertragsparteien im Vordergrund, dem als ultima ratio auch Arbeitskämpfe dienen. Dieser Unterschied ist unmittelbare Konsequenz des im Tarifvertragssystem der Bundesrepublik aus vorwiegend historischen Gründen 159 stringent durchgesetzten Vertragsprinzips, das einen effektiven Mechanismus erfordert, um Druck und Gegendruck auszuüben und dadurch eine Einigung der Parteien zu gewährleisten. Demgegenüber ist in den amerikanischen Vergleichsgebieten das Vertragsprinzip zwar grundsätzlich anerkannt, teilweise jedoch durch die Entscheidungszuständigkeit eines Schiedsgerichts durchbrochen, so daß auch ohne Arbeitskampf eine endgültige Lösung des Regelungskonflikts gewährleistet ist. Die Herstellung eines Verhandlungsgleichgewichts zwischen Arbeitnehmerund Arbeitgeberseite wird als Voraussetzung eines angemessenen Interessenausgleichs in allen Vergleichsrechtsordnungen, wenn auch mit teilweise unterschiedlichen Mitteln, 160 angestrebt. Durch die Beilegung der Regelungsstreitigkeit wird zudem jeweils eine Befriedung der Arbeitsbeziehungen bezweckt.
D. Mittel zur Funktionserfüllung und deren Erfolg Um funktionsäquivalente Wege, die zu einer Substitution des Streikrechts und damit zu einer Reduzierung der Arbeitskampfwahrscheinlichkeit führen können, auf157 Seiter, RdA 1981, 65 (72); Raiser, S. 65; zur Befriedungsfunktion der Tarifautonomie vgl. auch Rüthers, Recht auf Streik, S.47; BVerfGE 18, 18ff. (31). 158 Vgl. Teil4, F. II. I. b). 159 V gl. dazu Teil 4, B. III. 160 Vgl. dazu sogleich, Teil4, D. II.
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
zuzeigen, muß analysiert werden, wie die soeben beschriebenen Funktionen, insbesondere die Verhinderung von Arbeitskämpfen und die Gewährleistung angemessener Arbeitsbedingungen, in den Vergleichsgebieten erreicht werden. I. Arbeitskampfverhinderung Ob die auf eine Vermeidung von Arbeitskämpfen ausgerichtete Zielsetzung des NYCBL und des Taylor Law erfolgreich in die Tarifpraxis umgesetzt wurde, wie erheblich die Beeinträchtigung der Allgemeinheit durch Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst in Deutschland ist und wie diese Beeinträchtigungen in den Vergleichsrechtsordnungen verhindert bzw. vermindert werden, ist Gegenstand der folgenden Betrachtung. 1. Beeinträchtigungen der Allgemeinheit durch Arbeitskämpfe Im Geltungsbereich des NYCBL fanden seit dem Inkrafttreten des Gesetzes von 1967 bis einschließlich 1995 insgesamt 25 Arbeitsniederlegungen statt. Im gleichen Zeitraum wurden ca. 1000 Tarifverträge abgeschlossen. 161 Unter den derzeit geltenden Konfliktlösungsmechanismen, also seit der Einführung der erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit im Jahre 1972, sind keine Arbeitskämpfe auf Grund von Regelungsstreitigkeiten aufgetreten. 19 Arbeitsniederlegungen ereigneten sich vor dieser Gesetzesänderung, also in der Zeit von 1968 bis 1972. Die übrigen sechs Streiks fanden zwar in der Zeit von 1973-1979 statt, sie betrafen jedoch keine Regelungsstreitigkeiten. 162 Im Bundesstaat New York fanden im Zeitraum von 1971 bis zur letzten erheblichen gesetzlichen Veränderung der Konfliktlösungsinstrumente (Triborough Law- Einführung der gesetzlichen Nachwirkungsbestimmung) im Jahr 1982 (einschließlich) jährlich durchschnittlich 26,5 Streiks statt, die im Jahresdurchschnitt zum Verlust von 113.805 Arbeitstagen führten. 163 Zwischen 1982 und dem Jahr 2000 ereigneten sich nur noch 2,1 Arbeitskämpfe pro Jahr, insgesamt gingen in diesem Zeitraum 33.310 Arbeitstage verloren, durchschnittlich nur noch 1.850 Arbeitstage pro Jahr. 164 Statistiken, die diese Auseinandersetzungen in Rechts- und Regelungsstreitigkeiten unterteilen, sind nicht verfügbar. 161 Interview des Autors mit dem Forschungsbeauftragten des OCB, Rory Schnurr vom 9. Juni 1997. 162 Interview des Autors mit dem Forschungsbeauftragten des OCB, Rory Schnurr vom 9. Juni 1997. 163 Vgl. die jeweiligen PERB News, März 1976, April 1979, April 1980, April 1982, April 1984. 164 PERB, Annual Report 1999- 2000, S. 33.
D. Mittel zur Funktionserfüllung und deren Erfolg
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In der Bundesrepublik Deutschland ist eine geringe Konfliktquantität festzustellen; in manchen Jahren sind überhaupt keine Arbeitskampfmaßnahmen im öffentlichen Dienst zu verzeichnen. Hingegen müssen die erheblichen Auswirkungen der bundesweiten Arbeitskämpfe hervorgehoben werden. So beteiligten sich an der Arbeitsniederlegung vom 10. bis zum 13. Februar 1974 nach Angaben der ÖTV über 200.000 Arbeitnehmer. 165 Der von der DPG im November 1980 geführte Arbeitskampf umfaßte 25.000 Arbeitnehmer. An dem fast zweiwöchigen Streik vom 25. April 1992 bis zum 7. Mai 1992 nahmen mehrere hunderttausend Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes teil. 166 Betrachtet man die Informationen des Statistischen Bundesamtes und der Bundesanstalt für Arbeit, die nur die Auswirkungen der Arbeitskämpfe auf Gebietskörperschaften der Bundesrepublik Deutschland und die Sozialversicherungsträger betreffen und somit etwa den Arbeitskampf bei der Deutschen Post 1980 außer Betracht lassen, so ergibt sich für die in diesen Bereichen ausgefallenen Arbeitstage von 1972 bis 1998 folgendes Bild: - 1973: 229 Arbeitstage, 1974: 212.786 Arbeitstage, - 1975: 107 Arbeitstage, - 1983: 1.844 Arbeitstage, 167 - 1986: 1.167 Arbeitstage, 1988: 993 Arbeitstage, - 1990: 631 Arbeitstage, 1991:5.372 Arbeitstage, 1992: 494.338 Arbeitstage, 168 1994: 1770 Arbeitstage, - 1996: 935 Arbeitstage, - 1997: 18.505 Arbeitstage, - 1998: 56 Arbeitstage. 169 Im Jahresdurchschnitt gingen in diesem Zeitraum 27.360 Arbeitstage verloren. Bei der Bewertung dieser Zahlen ist jedoch u. a. zu berücksichtigen, daß im unmittelbaren öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland ca. 4,1 Mio. Arbeitnehmer und Beamte tätig sind, im Bundesstaat New York dagegen 1999 insgeStreikübersicht der ärv, abgedruckt bei Scherer, S. 22. Streikübersicht der ärV, abgedruckt bei Scherer, S. 22. 167 Für 1972- 1983 vgl. BArbBl 1984, S. 158. 168 Für 1983-1992 BArbBl 1993, S.l56. 169 Auskunft der Bundesanstalt für Arbeit vom II . Mai 1999.
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samt nur 1.146.186 Beschäftigte des öffentlichen Dienstes gezählt wurdenY 0 Der öffentliche Dienst in New York beschäftigte mithin zu dieser Zeit nur ca. 28,6% der in der Bundesrepublik Deutschland in diesem Sektor Beschäftigten. Die Statistiken verdeutlichen jedoch, daß nur in der Stadt New York, deren kollektives Arbeitsrecht ein absolutes Streikverbot und für alle Arbeitnehmer eine erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeit vorsieht, Arbeitskämpfe zur Lösung von Regelungskonfliktenvollständig verhindert werden. Allerdings werden auch im Bundesstaat New York Arbeitskämpfe weitgehend vermieden. In der Bundesrepublik sind Arbeitskämpfe zwar selten. Sofern sie stattfinden, haben sie jedoch i. d. R. bundesweit erhebliche Auswirkungen auf das öffentliche Leben. 2. Streikverbot und Streiksubstitut in den amerikanischen Vergleichsgebieten Die Entwicklung in den amerikanischen Vergleichsgebieten hat gezeigt, daß die Verhinderung von Arbeitskämpfen ausschließlich durch Streikverbote nicht gewährleistet werden konnte, vielmehr eine Beteiligung der Arbeitnehmer bei der Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen nötig war. Dafür hat sich insbesondere die Einführung einer erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeil als geeignet erwiesen. a) Generelle Entwicklung Die historische Entwicklung zeigte, daß ein isoliertes Streikverbot und dessen Sanktionierung durch den Condon-Wadlin Act nicht in der Lage waren, Arbeitskämpfe zu verhindern. Auch die Exekutivorder von Gouverneur Dewey (1950), die den Arbeitnehmern ermöglichte, Gewerkschaften beizutreten, genügte zur Befriedung der Arbeitsbeziehungen im Bundesstaat New York nicht. Gleiches gilt für die in der Stadt New York durch Bürgermeister Wagner erlassene Verordnung Nr. 49 (1958). Zwar sah sie neben dem Organisationsrecht der Arbeitnehmer auch deren Recht vor, Tarifverhandlungen mit dem Arbeitgeber zu führen. Aber auch diese Regelungen waren nicht in der Lage, den Streik von 6.000 Beschäftigten der Sozialämter der Stadt New York im Jahre 1965 und den Arbeitskampf der Transportarbeiter der Stadt Anfang 1966 zu verhindern. Selbst die Verabschiedung des NYCBL sowie des Taylor Law und die darin enthaltenen Konfliktlösungsmechanismen (u. a. Letztentscheidung des Gesetzgebers im Bundesstaat New York, Mediation und Veröffentlichung eines Einigungsvorschlags des "dispute panel") führten nicht zu einer Befriedung der Arbeitsbeziehungen. Diese trat in der Stadt New York erst nach Einführung dererzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeil 1972 ein. Im Bundesstaat New York reduzierte sich die Streikhäu170 Erfaßt sind jeweils alle Stellen, zu sammengefaßt als Vollzeitarbeitsplätze, und sowohl Arbeitnehmerdes Bundesstaates als auch lokaler Gebietskörperschaften, http://www. census. gov/ govs/apes/99stlny.txt.
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figkeit deutlich nach der Stärkung der Verhandlungsposition der Arbeitnehmerorganisationen durch die gesetzliche Regelung der Nachwirkung mit dem Inkrafttreten des Triborough Law im Jahre 1982. 171 b) Insbesondere: Eignung der Schiedsgerichtsbarkeil zur Streikverhinderung Es entspricht der weit überwiegenden Ansicht in der amerikanischen Literatur, daß die Kombination aus erzwingbarer Schiedsgerichtsbarkeil und Streikverbot die Streikhäufigkeit signifikant reduziert. 172 Dies wird, wie soeben dargelegt, auch durch die Entwicklung in der Stadt New York bestätigt. Eine Studie von Currie/McConnell 173 untersucht den Zusammenhang zwischen der unterschiedlichen Ausgestaltung der Konfliktlösungsmodelle in einzelnen Bundesstaaten der USA und der Streikhäufigkeit sowie der Streikdauer. Die Studie umfaßt 1.005 Tarifverträge aus 40 Bundesstaaten, die zwischen 1971 und 1986 abgeschlossen wurden. Jeder Tarifvertrag hatte einen persönlichen Geltungsbereich von wenigstens 1.000 Arbeitnehmern. Erfaßt wurden lediglich Streiks zur Lösung von Regelungsstreitigkeiten. 174 Die untersuchten Konfliktlösungsmodelle wurden in fünf Kategorien eingeordnet: Die erste Kategorie umfaßt Bundesstaaten mit Streikverbot und ohne Verhandlungspflicht bzw. mit einem Verbot von Tarifverhandlungen. Die zweite Kategorie betrifft Bundesstaaten, in denen bei bestehendem Arbeitskampfverhot eine Verhandlungspflicht existiert. Zudem haben die Parteien die Möglichkeit, einen Vermittler oder "fact finder" zu bestellen. Keine Seite kann eine Neuregelung einseitig erzwingen, auch nicht durch die Entscheidung eines unabhängigen Dritten. Diese Kategorie entspricht weitestgehend dem Verhandlungsmodell im Bundesstaat New York. 175 Die dritte Kategorie unterscheidet sich von der zweiten dadurch, daß die Parteien die Möglichkeit haben, gemeinsam den Konflikt einer dritten Partei (Schiedsrichter) zur verbindlichen Lösung des Konflikts zu übermitteln. Die Letztentscheidungsbefugnis hat der Gesetzgeber. Diese Kategorie entspricht dem Gesetzgebungsmodell des Taylor Law. Vgl. Teil 4, D. I. I. Kearney, S. 338f.; Coleman, S. 227; Anderson!Krause, 56 Fordham Law Rev. 1987, 153ff. (155); Rose, 23 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1994, 187ff. (198); Feuille, 33 lndustria! and Labor Relations Review 1979, 64 (65). 173 Currie!McConnel, Journal of Law and Economics, 1994, 5 !9ff. 174 Currie!McConnel, Journal of Law and Economics, 1994, 519ff. (528 f.). 175 Dort könnten die Parteien zwar die Entscheidung eines Schiedsgerichts vereinbaren, von dieser Möglichkeit wird jedoch kaum Gebrauch gemacht. 171
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Die vierte Kategorie entspricht ebenfalls weitgehend der zweiten Kategorie, sieht jedoch die Möglichkeit einer von jeder Seite erzwingbaren verbindlichen Einigung über den Regelungsstreit durch einseitige Einschaltung eines neutralen Dritten im Wege der konventionellen Schiedsgerichtsbarkeil vor. Dieses Schiedsgerichtsmodell findet sich etwa in der Stadt New York. Die fünfte Kategorie gestattet den Parteien die Lösung von Regelungsstreitigkeiten durch Arbeitskampf (Streikrechtsmodell). Untersucht wurden die Häufigkeit und die Dauer von Streiks bei Tarifverhandlungen. Die Streikhäufigkeit war im Schiedsgerichtsmodell mit 2,6% am geringsten, die Streikdauer betrug durchschnittlich nur einen Tag. Im Verhandlungsmodell wurden eine Streikhäufigkeit von 4,7% und eine durchschnittliche Streikdauer von 14 Tagen festgestellt. Im Gesetzgebungsmodell betrug die Streikhäufigkeit 6,7% und die Streikdauer 7 Tage. Das Streikrechtsmodell führte zu einer Streikhäufigkeit von 9,8 %. Ohne Verhandlungspflicht (Kategorie 1) ereigneten sich Streiks bei 13,1 %der Tarifverhandlungen. Die Streikdauer betrug in den beiden letztgenannten Kategorien jeweils 18 Tage. Das Modell einer erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit war mithin nach dieser Studie am besten geeignet, eine Unterbrechung der Aufgabenerfüllung des öffentlichen Dienstes durch Arbeitskämpfe zu vermeiden. Das andere Extrem bildete die Kategorie 1, in der zwar ein sanktioniertes Streikverbot vorlag, allerdings den Arbeitnehmern keine Möglichkeit zur Verfügung stand, ihre Interessen durchzusetzen. Dieses Ergebnis entspricht den in den amerikanischen Vergleichsgebieten dokumentierten Erfahrungen. 3. Strukturelle und rechtliche Einflußfaktoren in Deutschland Die relativ geringe Zahl der Arbeitskämpfe in Deutschland läßt sich auf verschiedene strukturelle und rechtliche Einflußfaktoren zurückführen. Zunächst werden Beeinträchtigungen der Allgemeinheit im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland teilweise durch die Zweiteilung des öffentlichen Dienstes vermieden, da Beamte, ein erheblicher Teil der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes, nicht streiken dürfen. Diese Beschäftigtengruppe hat sich in der Vergangenheit auch weitestgehend an das Arbeitskampfverbot gehalten. 176 Aber auch die Konfliktquantität bei Arbeitnehmern ist gering. Dies resultiert zum einen aus der zweistufigen Arbeitnehmervertretung, die eine Reduzierung der tarifvertraglich zu regelnden Gegenstände und damit der Zahl möglicher Tarifkonflikte bewirkt. Denn Regelungsstreitigkeiten werden teilweise auf Dienststellenebene 176 Zur Durchsetzung der Ziele der Beamten mit politischen Mitteln vgl. etwa Keller, S. l93ff.
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durch Dienstvereinbarungen zwischen Arbeitgeber und Personalrat, ggf. durch Entscheidung der Einigungsstelle, beigelegt. Ebenfalls reduziert die zentralisierte Tarifverhandlungsstruktur die Zahl der Regelungsstreitigkeiten. Auch sie trägt damit zu einer geringen Streikwahrscheinlichkeit bei. Zudem sieht das deutsche Tarifvertragssystem- anders als die Bestimmungen in den amerikanischen Vergleichsgebieten-keine fonneUe Anerkennung einer Gewerkschaft durch den Arbeitgeber vor, so daß Konflikte in diesem Bereich entfallen. Schließlich fördern die von den Gewerkschaften zu tragenden erheblichen Kosten für die Arbeitskämpfe eine Streikzurückhaltung. Rechtlich trägt das ultima ratio Prinzip zu einer Vermeidung von Arbeitskämpfen bei.
4. Gewährleistung eines einigungsfördernden Verhandlungsprozesses Verschiedene Faktoren können unabhängig von bestehenden unterschiedlichen Interessen zum Scheitern der Tarifverhandlungen beitragen und damit das Arbeitskampfrisiko erhöhen. Hierzu zählen etwa Unklarheiten über die Verhandlungsziele der Gegenseite, persönliche Kommunikationsprobleme zwischen den Verhandelnden und unsachliche Argumentation. Das Streikrisiko wird minimiert, wenn die Regelungsmechanismen diesen Problemen Rechnung tragen. a) Verhandlungen mit ernsthaftem Einigungswillen In allen untersuchten Rechtsordnungen ist, wenn auch auf unterschiedliche Weise, gewährleistet, daß die Parteien mit ernsthaftem Einigungswillen in Tarifverhandlungen eintreten. Dadurch können sich beide Seiten Klarheit über die Verhandlungsziele und die Präferenzstruktur der Gegenseite verschaffen. In den amerikanischen Vergleichsgebieten besteht eine gesetzliche Verhandlungspflicht für erzwingbare Verhandlungsgegenstände, deren Verletzung eine unrechtmäßige Verhaltensweise ("improper practice") darstellt. Durch die Entscheidungen "Cohoes" und Greenburgh und die darin entwickelte "conversion doctrine" wurde die Verhandlungspflicht ausgeweitet. In der Bundesrepublik ist eine Verhandlungspflicht umstritten, sie wird von der Rechtsprechung abgelehnt. 177 Faktisch garantiert die auch durch das Streikrecht gewährleistete Verhandlungsmacht der Gewerkschaften für den öffentlichen Dienst in Deutschland jedoch, daß Tarifverhandlungen mit ernsthaftem Einigungswillen geführt werden. b) Persönliche Kommunikationsprobleme Eine zwischen den Parteien gestörte Kommunikation, etwa auf Grund persönlicher Differenzen zwischen Mitgliedern der Verhandlungsdelegationen, kann eben177
Vgl. Teil 3, C. II.
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falls zum Scheitern der Verhandlungen führen. Diese Situation tritt insbesondere in den amerikanischen Vergleichsgebieten auf Grund der kleineren Verhandlungseinheiten und der damit regelmäßig einhergehenden geringeren Verhandlungsexpertise der Beteiligten auf. 178 Die Konfliktlösungsmechanismen sehen daher sowohl im Bundesstaat als auch in der Stadt New York für alle Beschäftigtengruppen nach dem Scheitern der Verhandlungen die Tätigkeit eines Mediators vor. In der Bundesrepublik besteht auf Grund der zentralisierten Verhandlungsstruktur und der Verhandlungserfahrung der Parteien kein entsprechend ausgeprägtes Bedürfnis für diese Beteiligung Dritter nach dem Scheitern der Verhandlungen. Soweit erforderlich, bietet das tarifvertraglich geregelte Verfahren nach dem Schlichtungsabkommen für die unparteiischen Vorsitzenden der Schlichtungskommission Gelegenheit, zwischen den Parteien zu vermitteln und so eine Wiederaufnahme der Tarifvertragsverhandlungen zu befördern, § 6 Abs. 3 SchlichtungsA. Eine, wenn auch nur angedeutete, gesetzliche Regelung hat die Mediation bei Tarifverhandlungen nur im angelsächsisch geprägten KRG gefunden, das in der Tarifvertragspraxis keine erhebliche Bedeutung erlangt hat und gegenüber zwischen den Parteien vereinbarten Schlichtungsverfahren subsidiär ist. 179 Dort ist in Art. III c KRG ein informelles Beratungsund Vermittlungsverfahren, 180 das sog. Ausgleichsverfahren, 181 geregelt. c) Versachlichung der Tarifauseinandersetzung Ob Überzeugungstaktiken, also die argumentative Rechtfertigung von Tarifforderungen mit dem Ziel der Veränderung des Wertesystems der Gegenseite, einen erheblichen Beitrag zu einer Einigung der Tarifvertragsparteien leisten, wird bezweifelt. 182 Allerdings sehen alle Vergleichsrechtsordnungen Mechanismen vor, welche die Parteien dazu anhalten, ihre Positionen mit Argumenten zu unterlegen. Denn alle Konfliktlösungssysteme setzen Anreize dafür, einen unparteiischen Dritten und/ oder die Öffentlichkeit von ihrer Position zu überzeugen. In der Bundesrepublik soll jedenfalls der stimmberechtigte Vorsitzende der Schlichtungskommission überzeugt und eine Nichtannahme des Schlichtungsspruches in der Öffentlichkeit vertreten werden. 183 In den Schiedsgerichtsmodellen der Stadt New York und des Bundesstaates New York versuchen die Parteien, die unabhängigen Mitglieder des Schiedsgerichts zu überzeugen. Im Gesetzgebungsmodell und im Verhandlungsmodell des Bundesstaates New York besteht während des "fact finding" eine entsprechende Notwendigkeit. Hogler!Kriksciun, 6 lndustrial Labor Relations Journal 1984, 481 (484f.). Art. II Abs. 1 KRG. 180 Löwisch/Rumler, AR-Blattei SD 170.11 Rn. 57 ff. 181 Hueck/Nipperdey, § 44 I 2 a. 182 Weitbrecht, S. 14; Külp, S. 178. 183 Auch§ 14 Abs. 2 Satz I der Badischen Landesschlichtungsordnung sieht eine öffentliche Anhörung vor, die der Versachlichung der Verhandlung dienen soll, Arnold, RdA 1996, 356 (360). 178
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d) Delegation der Verantwortung auf Dritte Die Einbeziehung neutraler Dritter kann es zudem den Vertretern der Arbeitnehmer- bzw. der Arbeitgeberseite erleichtern, eine von diesen für sachgerecht erachtete Einigung, die gegenüber den repräsentierten Arbeitnehmern oder der Bevölkerung schwer zu rechtfertigen wäre, abzuschließen. Die Tätigkeit neutraler Dritter kann damit helfen, Prestigeverluste der Verhandlungsführer zu vermeiden, und so eine Einigung befördern, wodurch Arbeitskämpfe ebenfalls vermieden werden können. In Abhängigkeit vom Umfang der Entscheidungsbefugnis der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten ergeben sich Unterschiede: Soweit diese eine bindende Entscheidung herbeiführen können (Schiedsgerichtsmodell), haben die Vertreter der Tarifvertragsparteien die Möglichkeit, die Verantwortung für das tatsächlich im Konsens gefundene Ergebnis weitgehend abzugeben. Dies ist in der Stadt New York für alle Arbeitnehmer, im Bundesstaat New York nach dem Taylor Law für die Beschäftigten der Polizei und der Feuerwehr der Fall. Betrachtet man die Ergebnisverantwortung der Parteien, so ergeben sich jedoch auch zwischen diesen Regelungen Unterschiede. Während die Zusammensetzung des Schiedsgerichts ("tripartite panel") und die Abstimmungsregeln (Mehrheitsprinzip) nach dem Taylor Law gewährleisten, daß jedenfalls eine Seite den Spruch des Schiedsgerichts mitgetragen hat, kann die Entscheidung des "impasse panel" bzw. des BCB nach dem NYCBL ohne Zustimmung der konkret beteiligten Tarifvertragsparteien ergehen, und somit die Ergebnisverantwortung von den Konfliktparteien vollständig delegiert werden. Dem gleichen Zweck kann auch die Einigungsempfehlung des "fact finders" dienen, dessen, ggf. von den Parteien lancierter, Entscheidungsvorschlag bei der verbandsinternen Rechtfertigung eines Kompromisses ebenso hilfreich 184 sein kann, wie in Deutschland die Einigungsempfehlung nach dem SchlichtungsA. Durch einen Schlichter vermittelte Zugeständnisse erwecken weniger den Eindruck eines eigenen Nachgebens als die direkte Annahme von Vorschlägen des Verhandlungsgegners. 185
5. Zusammenfassung Arbeitskämpfe werden in den Vergleichsrechtsordnungen mit unterschiedlichem Erfolg verhindert. In den amerikanischen Vergleichsgebieten haben sich besonders die Einführung einer erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeil und ein Streikverbot als geeignet erwiesen, diesem Zweck zu dienen. In allen Vergleichsgebieten wird versucht, durch die Gewährleistung eines einigungsfördernden Verhandlungsprozesses einen Tarifvertragsabschluß der Parteien 184 V gl. zur entsprechenden Praxis in Tarifverhandlungen Gaspari, 25 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1996, 323 (326). 185 Keller, Schlichtung, S. 119 (127).
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zu erleichtern und damit Arbeitskämpfe zu verhindern. Es erscheint dafür zunächst wichtig, Verhandlungen mit ernsthaftem Einigungswillen zu garantieren. Hierzu sind verschiedene Wege geeignet, entweder die in den amerikanischen Vergleichsgebieten vorgesehene Rechtspflicht zu Verhandlungen oder eine Druckmöglichkeit der Parteien, wenn es nicht zu einer Einigung kommt. Diese besteht in Deutschland zur Zeit in der stets vorhandenen Möglichkeit eines Arbeitskampfes. Weiterhin erscheint es sinnvoll, Anreize für die Versachlichung der Tarifauseinandersetzung zu setzen, etwa dadurch, daß am Entscheidungsprozeß beteiligte Dritte oder die Öffentlichkeit von den Positionen der Parteien überzeugt werden müssen, da eine Veränderung des Wertesystems der anderen Seite durch Sachargumente nicht auszuschließen ist. Zudem ist es zur Vermeidung von Arbeitskämpfen vorteilhaft, durch die Involvierung Dritter den Verhandlungsführern zu ermöglichen, jedenfalls einen Teil der Verantwortung für das Tarifvertragsergebnis abzugeben. Die Überwindung persönlicher Kommunikationsprobleme zwischen den Verhandlungsführern muß angesichts der großen Verhandlungsexpertise der Tarifvertragsparteien in Deutschland dagegen nicht im Vordergrund eines Regelungsvorschlags stehen.
II. Druckmittel zur Erzeugung eines Verhandlungsgleichgewichts Es wurde bereits festgestellt, daß der Arbeitskampf in Deutschland und die Konfliktlösungsmittel in den amerikanischen Vergleichsgebieten der Herstellung eines Verhandlungsgleichgewichts zwischen den Tarifvertragsparteien dienen. 186 Auf Grund der Zielsetzung der Arbeit, nach einem funktionsäquivalenten Substitut des Arbeitskampfes zu suchen, soll nunmehr der Blick auf die in den Rechtsordnungen verankerten unterschiedlichen Mittel zur Erzeugung von Einigungsdruck gerichtet werden, um Anregungen für die Substitution des Arbeitskampfes zu gewinnen. Dabei ist zunächst zu untersuchen, welche Umstände Entscheidungen der Arbeitgeberund der Arbeitnehmerseite bei Tarifauseinandersetzungen im öffentlichen Dienst typischerweise determinieren (dazu 1. und 2.). Die Beeinflussung dieser Umstände ermöglicht es, Druck auf die jeweils andere Seite auszuüben. Deshalb sind die Mittel zu untersuchen, die auf die Entscheidungsdeterminanten einwirken (dazu die Ausführungen unter 3. bis 6.).
1. Beeinflussung der Entscheidung der Arbeitgeberseite Für die Arbeitgeberseite handeln politisch verantwortliche Teile der Exekutive, für den Bund etwa der Bundesinnenminister. Es würde den Rahmen der Arbeit sprengen, das Entscheidungsverhalten politisch Verantwortlicher umfassend auszuleuchten, so daß hier nur auf einige zentrale Faktoren eingegangen werden soll. 186
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a) Ökonomischer Druck In allen Vergleichsrechtsordnungen ist anerkannt, daß auf die Arbeitgeber des öffentlichen Dienstes ökonomischer Druck kaum wirksam ausgeübt werden kann. 187 Bezogen auf Arbeitskämpfe formuliert etwa das BAG: "Anders als bei Arbeitgebern der privaten Wirtschaft scheiden materielle Schäden, die infolge eines Arbeitskampfes eintreten, als Druckmittel weitgehend aus. Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst führen nicht zu Gewinnminderungen und Verlusten von Marktanteilen." 188 Dies ist im Ergebnis i. d. R. zutreffend, bedarf jedoch einer näheren Betrachtung. Soweit die in Folge des Arbeitskampfes nicht erbrachten Leistungen ausschließlich steuerfinanziert sind, entfallen durch den Arbeitskampf keine staatlichen Einnahmen. Anders verhält es sich, wenn die Leistungen des öffentlichen Arbeitgebers gegen Entgelt erbracht werden. Soweit hier ein Stückpreis erzielt wird, vermindern sich die Erlöse unmittelbar. Werden Leistungen dauerhaft angeboten und vergütet - beispielsweise die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel auf Grund einer Monats- oder Jahreskarte- führen kürzere Beeinträchtigungen faktisch nicht zur Erlösminderung auf Seiten des Arbeitgebers. Die betroffenen Bürger werden regelmäßig keine Teilrückzahlung verlangen, da dies im Verhältnis zum Ergebnis regelmäßig zu aufwendig wäre. In jedem Fall ist bei einer wirtschaftlichen Betrachtung jedoch zu berücksichtigen, daß die ökonomischen Kosten des Streiks sich aus der Differenz zwischen den nicht erzielten Erlösen und den in Folge des Arbeitskampfes reduzierten Kosten - etwa durch die entfallene Entgeltzahlungspflicht - ergeben. Dabei kann sich, sofern öffentliche Dienstleistungen nicht kostendeckend angeboten werden, ergeben, daß der Arbeitskampf auf Arbeitgeberseite keine ökonomischen Kosten verursacht, sondern die Haushalte sogar entlastet. Stets kann die Haushaltslage des Staates jedoch durch Steuerausfälle in Folge des Arbeitskampfes nachteilig beeinflußt werden. Es ist mithin möglich, daß sich Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst ökonomisch nachteilig auf die öffentlichen Arbeitgeber auswirken. Die Arbeitnehmerorganisationen in den amerikanischen Vergleichsgebieten können dem Arbeitgeber auch auf andere Weise wirtschaftliche Nachteile zufügen, etwa indem sie auf einer Einigung über erzwingbare Verhandlungsgegenstände bestehen und damit Veränderungen, beispielsweise die Fremdvergabe von Aufträgen und die damit verbundene Kosteneinsparung, verhindern. Unabhängig davon, ob dem Arbeitgeber durch das Verhalten der Gewerkschaften ökonomische Kosten entstehen, scheitert die Ausübung effektiven wirtschaftlichen 187 Horowitz, S. 115, Taylor-Committee, S. 19; Keller, PersV 1988, 345 (346); ders., ZWS 1980, 615 (621 ); Ehrich, JuS 1994, 116 (120); für Versorgungsbetriebe Seiler, S. 552. I8s BAGE 31 , 303 (316).
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Drucks auf den Staat nach der zutreffenden h. M. jedenfalls an dessen fehlender unmittelbarer Gewinnerzielungsabsicht. 189 b) Stirnmaximierungskalkül Von Vertretern der ökonomischen Theorie der Politik wird das Eigennutzaxiom auch zur Grundlage der Erklärung politischer Entscheidungsprozesse gemacht. Danach seien Politiker keine "wohlwollenden Diktatoren", die nur anstrebten, was für die Bürger das beste wäre, und dabei völlige Handlungsfreiheit hätten. Politiker seien vielmehr "egoistische Demokraten", die eigene Ziele (Durchsetzung bestimmter politisch-ideologischer Vorstellungen, Geld, Macht, Prestige) verfolgten, diese Ziele aber nicht unbegrenzt durchsetzen könnten, sondern auf die Wähler Rücksicht nehmen müßten. 190 Denn die Wahl/Wiederwahl der Politiker ist nötig, damit diese ihre Ziele optimal durchsetzen können. Ob und inwieweit eine Tarifauseinandersetzung tatsächlich Wählerdruck auf die Vertreter der Arbeitgeber auszuüben vermag und damit deren Stirnmaximierungskalkül beeinflußt, hängt letztlich davon ab, welche Faktoren aus Sicht der handelnden Politiker das Wahlverhalten der Bürger determinieren. Sicher ist, daß weder das Ergebnis (etwa die finanziellen Kosten des Tarifabschlusses im öffentlichen Dienst, Ergebnisbetroffenheit) noch der Verlauf einer Tarifauseinandersetzung (etwa die Beeinträchtigungen des öffentlichen Lebens durch den Arbeitskampf, Verlaufsbetroffenheit) die einzigen Faktoren sind, die das Wahlerverhalten bestimmen. Meissner weist meines Erachtens zutreffend darauf hin, daß die Ergebnisbetroffenheit der Wähler in Folge eines Tarifabschlusses im öffentlichen Dienst durch andere politische und ökonomische Entscheidungen relativiert wird, welche die Wähler unmittelbarer betreffen. 191 Gleiches gilt für die Verlaufsbetroffenheit der Bürger. Solche anderen Faktoren sind etwa der Erfolg der Regierung in der Wirtschaftspolitik, der eine zentrale Bedeutung für die Popularität und damit den Wahlerfolg einer Regierung hat 192, und anhand standardisierter Daten (Wirtschaftswachstum, Arbeitslosenquote, Preissteigerungsrate) den Wahlern leicht vermittelt werden kann. Zudem ist für das Verhalten der Arbeitgeber bei Tarifauseinandersetzungen nicht nur der Bundesinnenminister verantwortlich; er ist auf einen Konsens mit den kommunalen Arbeitgeberverbänden und der TdL angewiesen. Daher muß das Verhandlungsverhalten der Arbeitgeberseite durch die Öffentlichkeit nicht zwingend etwa der Bundesregierung zugerechnet werden. 189 BAGE 31,303 (316); Keller, Pers V 1988,345 (346); Pfahl, PersV 1993, 193 (194); ähnlich Richardi, DB 1985, 1021 (1023). 190 Bernholz!Breyer, S. 2; Gärtner, S. 3 ff., vgl. auch die ausführliche Darstellung bei Vatter, S.23ff. 19 1 Meissner, S. l52, hier ließen sich etwa Steuer- und Leistungsgesetzgebung nennen. 192 Gärtner, S. 6f., m. w. N. in Fn. 10; auch Meissner, S. 153, betont, daß die gesamtwirtschaftliche Entwicklung von maßgeblichem Einfluß sei.
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Trotz der Komplexität des Zustandekoromens der Wählerentscheidung ist das Stirnmaximierungskalkül der Politiker jedenfalls als eine Determinante für das Verhalten öffentlicher Arbeitgeber bei Tarifauseinandersetzungen anerkannt. 193 Dies ist meines Erachtens zutreffend. Eine konkrete Tarifauseinandersetzung kann geeignet sein, durch die Ergebnis- oder Verlaufsbetroffenheit der Bürger Wahlerdruck zu erzeugen. Dessen Intensität hängt u. a. von Faktoren ab, die unmittelbar den Arbeitskampf betreffen. Neben dem Zeitpunkt des Konflikts sind etwa die Dauer und Intensität eines Arbeitskampfes, die Forderungen der Arbeitnehmer und die Angebote der Arbeitgeber, sowie die jeweiligen Begründungen beachtlich. Auch kann nach Wählergruppen differenziert werden. Vom Ergebnis einer Tarifauseinandersetzung sind die Allgemeinheit mittelbar, die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes dagegen unmittelbar betroffen, so daß eine Differenzierung zwischen diesen beiden Wählergruppen angebracht ist. 194 Die herausgehobene Position des Bundesinnenministers bei den Verhandlungen trägt dazu bei, daß das Verhandlungsverhalten der Arbeitgeber jedenfalls maßgeblich der Bundesregierung zugerechnet wird.
c) Finanzielle Handlungsspielräume zur Durchsetzung politischer Ziele Durch die Kosten der Tarifvertragsabschlüsse im öffentlichen Dienst wird der finanzielle Handlungsspielraum der Regierung jedenfalls mitbestimmt. Geht man davon aus, daß Politiker neben machtpolitischen Interessen ein originäres Interesse daran haben, finanzierungsabhängige politische Ziele zu verwirklichen, so hat das Ergebnis einer Tarifauseinandersetzung mittelbar Einfluß auf die Verwirklichung dieser Absichten. Deshalb ist es zwar zutreffend, daß der Staat keine Gewinnerzielung anstrebt. Gleichwohl begrenzen Ausgabenerhöhungen zur Finanzierung einer Tarifeinigung den politischen Handlungsspielraum der Entscheidungsträger. Deshalb kann davon ausgegangen werden, daß diese am Ergebnis der Tarifauseinandersetzung unmittelbar interessiert sind.
2. Beeinflussung der Entscheidung der Arbeitnehmerseite Für die Arbeitnehmerseite stehen ökonomische Interessen im Vordergrund. Das Ergebnis ist von unmittelbarer Bedeutung für den Inhalt ihrer Arbeitsbedingungen. Aber auch die ökonomischen Kosten der Tarifauseinandersetzung, etwa die Aufwendungen für das Urabstimmungsverfahren und die Streikunterstützung, müssen in den Entscheidungsprozeß einbezogen werden. 193 194
Keller, S. 19, 161, 227f.; Meissner, S. 186. V gl. Teil 4, D. II. 3., 4.
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3. Insbesondere: Wählerdruck der Bediensteten Anders als in der Privatwirtschaft haben die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes die Möglichkeit, durch die Androhung eines für die politisch Verantwortlichen nachteiligen Wahlergebnisses über das Stirnmaximierungskalkül der Politiker politischen Druck auf ihre Arbeitgeber auszuüben. a) Mechanismen zur Erzeugung des Wahlerdrucks der Bediensteten Im Gesetzgebungsmodell des Bundesstaates New York ist dieses Druckmittel institutionalisiert. Hier wird der am konkreten Regelungskonflikt beteiligten Arbeitnehmerorganisation die Möglichkeit gegeben, die Position der Arbeitnehmer in einer öffentlichen Anhörung direkt gegenüber dem Parlament bzw. einem Parlamentsausschuß zu vertreten, § 209 (3) (e) (iii) Taylor Law. Eine Anhörung der Parteien vor Vertretern des Legislativorgans ("school board") ist auch im Verhandlungsmodell des Bundesstaates New York möglich, allerdings steht es den Vertretern des "school board" frei, an dieser Anhörung teilzunehmen; zudem ist diese nicht öffentlich, § 209 (3) (f) (i) Taylor Law. In den Schiedsgerichtsmodellen ist eine direkte Einflußnahmemöglichkeit auf den jeweiligen Gesetzgeber dagegen nicht geregelt. Dies gilt auch für die Tarifverhandlungen in der Bundesrepublik Deutschland. 195 Jedoch besteht auch ohne gesetzliche Regelung eines Anhörungsverfahrens vor dem Gesetzgeber die Möglichkeit, daß die Arbeitnehmerorganisationen entweder in den Tarifverhandlungen oder über die Medien der Arbeitgeberseite mit entsprechendem Stimmentzug drohen. b) Bedeutung des Wählerdrucks der Bediensteten In den amerikanischen Vergleichsgebieten fehlen empirische Untersuchungen zur Bedeutung des Wählerdrucks der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes für die Entscheidung der politisch Verantwortlichen. Allerdings hat die Anhörung der Gewerkschaftsvertreter vor dem Parlament, die im Gesetzgebungsmodell diesen Druck unmittelbar entstehen läßt, kaum praktische Relevanz erlangt. So wurden im Bundesstaat New York zwischen 1991 und 1994 nur zwischen 0 und 5% der Tarifverträge durch gesetzgebensehe Letztentscheidung erreicht. 196 Für die Bundesrepublik hat Keller Drohungen der Gewerkschaften mit Stimmentzug nicht festgestellt; diese bedienten sich ausschließlich des Streiks oder der 195 In der Bundesrepublik sehen nur §58 BRRG bzw. § 94 BBG eine institutionalisierte Beteiligung der Spitzenverbände der Beamtenvereinigungen bei der Regelung der Dienstbedingungen durch Gesetz vor. 19 6 Karper, 23 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1994, 287 (295).
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Streikdrohung als Druckmittel. 197 Eine Untersuchung von Frey/Schneider fand ebenfalls keine Bestätigung für die Hypothese, daß das Wählerpotential der Bediensteten im öffentlichen Sektor von ihren Interessenverbänden positiv für die Vergütungsentwicklung instrumentalisiert werden konnte. 198 Dabei analysierten die Autoren u. a. Veränderungen des Lohnsatzes staatlicher Beschäftigter, der laufenden Staatsausgaben für Dienstleistungen und Güter sowie die Entwicklung von Transferleistungen des Staates an alle Lohnbezieher zwischen 1951 und 1974. Sie kamen zu dem Ergebnis, daß alle Ausgaben, außer dem Lohnsatz der staatlich Beschäftigten, im Vorfeld einer Wahl signifikant erhöht wurden, wenn die Regierung diese zu verlieren fürchtete. 199 Auch Meissner ist der Ansicht, daß die Konzessionsbereitschaft der öffentlichen Arbeitgeber weniger von Wahlen als von der finanziell unterschiedlichen Belastbarkeit von Bund, Ländern und Gemeinden geprägt wird. 200 Er stellt aber- wenigstens tendenziell- eine wahlzyklische Orientierung der Entgeltpolitik fest, die in Bundestagswahljahren teilweise zu Entgelterhöhungen über dem Niveau der Vorjahre führte, 201 auch wenn "situativ andere Handlungsziele eine solche Entwicklung überlagern können". 202 c) Stellungnahme Meines Erachtens können die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes politischen Druck auf die Arbeitgeber durch die Androhung nachteiligen Stimmverhaltens ausüben. Dabei sind ausdrückliche Drohungen zwar nicht festzustellen, aber auch nicht erforderlich. Regierungen müssen davon ausgehen, daß mit der Entgeltpolitik unzufriedene Beschäftigte des öffentlichen Dienstes daraus auch Wahlentscheidungen ableiten. Denn diese haben ein spezifisches Gruppeninteresse am Ergebnis einer Tarifauseinandersetzung, da es unmittelbar ihre Arbeitsbedingungen bestimmt. Das Wahlverhalten im öffentlichen Dienst Beschäftigter ist damit in stärkerem Maße durch das Arbeitgeberverhalten im Tarifkonflikt bestimmt als das der Allgemeinheit, die durch das Tarifergebnis nur mittelbar betroffen ist. Auch wenn nicht eindeutig feststellbar ist, inwieweit dieser Faktor tatsächlich Einfluß auf das Verhalten der Arbeitgeber in Tarifverhandlungen hat, dürfte es sich doch um eine für die politisch Handelnden nicht zu vernachlässigende Größe handeln. 203 Dafür spricht bereits die erhebliche Zahl der möglichen Wähler. Die 1997 im öffentlichen Dienst beschäftigten 2.405.855 204 Vollzeitarbeitnehmer in Deutsch197 Ders., S. 230, aber mit Beispielen zu Stimmentzugsdrohungen des Deutschen Beamtenbundes aufS. 235. 198 Frey/Schneider, S.406 (412f.). 199 Frey!Schneider, S.406 (413). 200 Meissner, S.186; zu diesem Faktor auch Weitbrecht, S. 16. 201 Meissner, S. 263 ff. 202 Meissner, S. 265. 20 3 So auch Behrens, S. 99; Ramm, JZ 1977, 737 (739). 204 Statistisches Jahrbuch 1998, S. 515.
202
Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
land und die l.l10.246 205 Beschäftigten im Bundesstaat New York bilden ein beachtliches StimmpotentiaL In Deutschland hat auch die Gruppe der Beamten ein spezifisches, mittelbares Interesse am Ergebnis der Tarifverhandlungen, denn für deren Besoldungserhöhungen werden diese häufig als Leitlinien verwendet. 206
4. Insbesondere: Druck der öffentlichen Meinung Die öffentliche Meinung ist für die Lösung von Regelungskonflikten im öffentlichen Dienst von Bedeutung. 207 Durch deren Beeinflussung kann, etwa über das bereits erörterte Stimmaximierungskalkül, auch die Allgemeinheit- sofern sie mit dem Verhalten der Arbeitgeber während der Tarifauseinandersetzung oder mit deren Ergebnis unzufrieden ist - Wählerdruck auf die politisch verantwortlichen Personen und Parteien ausüben. Die öffentliche Meinung kann jedoch auch für die Fähigkeit der Gewerkschaften, ihre Mitglieder zu einer aktiven Teilnahme an der Tarifauseinandersetzung zu mobilisieren208 bzw. neue Mitglieder zu gewinnen/09 Bedeutung erlangen. Beide Zwecke werden durch eine positive Einstellung der öffentlichen Meinung zum Verhalten der Arbeitnehmerorganisation befördert und vice versa durch eine negative öffentliche Meinung behindert, auch wenn nicht zu verkennen ist, daß die Mobilisierung der Mitglieder ebenfalls durch mitgliederbezogene Publikationsorgane der Arbeitnehmerorganisation bewirkt wird. Die Einstellung der Gewerkschaftsmitglieder ist dabei sowohl für die Teilnahme an Kundgebungen und das Abstimmungsverhalten bei der Urabstimmung über einen Arbeitskampf, als auch bei dessen Durchführung von Bedeutung. Die Tarifparteien streben daher die Beeinflussung der öffentlichen Meinung in ihrem Sinne an, wie sich etwa aus Arbeitskampfmaterialien der Gewerkschaften unzweideutig ergibt. 210 http://www.census.gov/govs/apes/97stlny.txt. Keller, S. 206; illustrativ auch die Grafik bei Meissner, S. 264, Abb. 6. 207 Vgl. etwa Rüthers, Recht auf Streik, S. 41; Ehr ich, JuS 1994, 116 (119); Ramm, JZ 1977, 737 (739); Weitbrecht, S. 17. Allgemein zur Bedeutung der öffentlichen Meinung im Rahmen einer Tarifauseinandersetzung Wohlgemuth, AuR 1978, 325 ff. (327) und, wenn auch ohne weitere Erörterung, ZachertGM 1978, 280ff. (284), ebenso Vogt, S.136. Seiter, S.287, erkennt an, "daß den kämpfenden Parteien an einer Rückendeckung durch die breite Öffentlichkeit durchaus gelegen sein (dürfte)". Zur Bedeutung der öffentlichen Meinung auch Hildreth/Miller/Rabin!Vocino, S. 193; Goodman, 10 Comparative Labor Law Journal 1989, 271 (276). 208 Bredemeier, S. 78; ähnlich Wohlgemuth, AuR 1978, 325 (329). 209 Meissner, S.!54. 2 10 So versucht die ÖTV beispielsweise in ihren Schulungsunterlagen für Streikleitungen in Verhaltensregeln für den Umgang mit der Presse sicherzustellen, daß widersprüchliche Angaben über die Streikbeteiligung an die Presse unterbleiben und ein "möglichst buntes und interessantes Gesamtbild der Arbeitskämpfe (dargestellt werden kann)", vgl. ärv Berlin, S. 89. 2os 206
D. Mittel zur Funktionserfüllung und deren Erfolg
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a) Mechanismen zur Bildung einer öffentlichen Meinung Fast alle verglichenen Regelungsmechanismen versuchen zu gewährleisten, daß sich eine öffentliche Meinung zu einer Regelungsstreitigkeit bildet. In den amerikanischen Vergleichsgebieten soll dies durch die Information der Bevölkerung über den Tarifkonflikt erreicht werden. Neben den Positionen der Parteien wird der Vorschlag eines sachkundigen, aber unabhängigen Dritten oder eines Gremiums zur Lösung des Regelungsstreits veröffentlicht. Ziel ist es, die Parteien dadurch zu einer Einigung zu bewegen.211 Im Gesetzgebungsmodell geschieht das durch die Bekanntmachung des Untersuchungsberichts und des Einigungsvorschlags des "fact finders", sowie durch die öffentliche Anhörung der Tarifvertragsparteien vor dem Parlament. Im Verhandlungsmodell werden ebenfalls die Ergebnisse des "fact finders" veröffentlicht. Im Schiedsgerichtsmodell der Stadt New York wird der Regelungsvorschlag des "impasse panel" veröffentlicht, sofern die Parteien keine Einigung erreichen. Hier zeigt sich eindeutig, daß es eine Funktion der Veröffentlichung ist, den Einigungsdruck auf die Parteien zu erhöhen. Die Veröffentlichung des Berichts setzt die Partei unter Rechtfertigungszwang, die darüber hinausgehende Forderungen aufrecht erhält. Lediglich im Schiedsgerichtsmodell des Bundesstaates New York ist die Beteiligung der Öffentlichkeit seit der Abschaffung des "fact finding" nicht mehr institutionalisiert. Aber auch hier muß die Öffentlichkeit befürchten, daß eine mögliche Entscheidung des Schiedsgerichts die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes stärker begünstigt und damit finanzielle Ressourcen in größerem Umfang bindet als eine Einigung der Parteien. Die Ungewißheit über das Ergebnis des Schiedsgerichts kann also auch hier dazu führen, daß die Öffentlichkeit Einigungsdruck auf die Arbeitgeber ausübt. Auch in Deutschland hatten Gesetzgeber und Koalitionen die Bedeutung des Drucks der öffentlichen Meinung für Tarifauseinandersetzungen erkannt und teilweise institutionalisiert. So sah bereits das GewGG von 1890 die Veröffentlichung des - unverbindlichen- Schiedsspruchs und der Positionen der Tarifvertragsparteien vor, um Einigungsdruck auf diese auszuüben.212 Auch bei Schiedssprüchen nach der SchlichtungsVO war anerkannt, daß die starke Beachtung, die die Schiedssprüche in der Öffentlichkeit fanden, Einfluß auf die Entschließungsfreiheit der Parteien ausübte. 21 3 Schließlich sah der von Arbeitgebern und Gewerkschaften am 1. April 1949 gemeinsam unterbreitete Regelungsvorschlag, der einen 1948 vorgelegten Gesetzesentwurf mit Zwangsschlichtungselementen abwehren sollte, neben einem 2 11 Hildreth!Mi/ler!Rabin!Vocino, S. 193; Goodman, 10 Comparative Labor Law Journal 1989,271 (276). 2 12 Preißler, S. 4. 2 13 Behning, S. 35.
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
freiwilligen, subsidiären Schlichtungsverfahren die Einrichtung eines Feststellungsausschusses vor, dessen Lösungsvorschläge veröffentlicht werden sollten. 214 De lege lata erhält die Öffentlichkeit bei Tarifkonflikten im öffentlichen Dienst durch die Medien Kenntnis von den Positionen der Tarifvertragsparteien. Scheitern die Verhandlungen, wird regelmäßig ein Schlichtungsverfahren durchgeführt und eine Einigungsempfehlung verabschiedet, die ebenfalls veröffentlicht wird. Sofern auch durch das Schlichtungsverfahren keine Einigung erreicht wird, steht den Parteien der Arbeitskampf offen. Dieser dient, wie bereits dargestellt, 215 nicht primär der Erzeugung ökonomischen Drucks. Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst wirken sich vielmehr durch die Beeinträchtigung des öffentlichen Lebens (Verlaufsbetroffenheit der Allgemeinheit) und durch den damit erreichten Tarifabschluß (Ergebnisbetroffenheit) auf die öffentliche Meinung aus. b) Bedeutung der öffentlichen Meinung In den amerikanischen Vergleichsgebieten wird die Wirkung der öffentlichen Meinung auf das Verhalten der Tarifparteien zurückhaltend betrachtet. Oftmals fehle es an ausreichendem Interesse der Öffentlichkeit/ 16 jedoch helfe sie bei der Korrektur extremer Forderungen und Angebote. 217 Betrachtet man die Entwicklung der Konfliktlösungsinstrumente, wird zudem deutlich, daß Mechanismen, die der Erzeugung des Drucks der öffentlichen Meinung dienen, rechtlich bzw. faktisch an Bedeutung verloren haben. Abgeschafft wurden durch den Gesetzgeber 1974 die Letztentscheidung des Parlaments nach öffentlicher Anhörung für den Schuldienst, und im Jahre 1977 das "fact finding" im Schiedsgerichtsmodell im Bundesstaat New York. Auch hat die Letztentscheidung durch das Parlament nach öffentlicher Anhörung der Tarifvertragsparteien im Gesetzgebungsmodell praktisch erheblich an Bedeutung verloren. Das BAG hat die Wirkung des Drucks der Öffentlichkeit als determinierenden Gesichtspunkt für das Verhalten der Arbeitgeber im Arbeitskampf bezeichnet und dazu ausgeführt: "Wird in diese (die störungsfreie Arbeit der Verwaltung, der Verf.) durch einen Streik eingegriffen, muß der Staat an einer alsbaldigen Beendigung des Arbeitskampfes - wenn auch gegebenenfalls erst unter dem Druck der betroffenen Öffentlichkeit- interessiert sein". 218 Auch Rüthers 219 sieht im Druck der öffentlichen Meinung einen Einflußfaktor auf das Staatshandeln in Arbeitskampfsituationen. Keller stellt auf das Stirnmaximierungskalkül der Politiker ab, wenn er ausführt, daß der Streik oder dessen Androhung Druck auf die Politiker ausübt, weil die Behning, S. 78. s Teil 4, D. li. I. a). 216 Newman, PERB News 1977, No. 7, abgedruckt bei Newhouse, S. 595f. 217 Kearney, S. 331; Taylor-Committee, S. 53. 21s BAGE 49, 303 (316). 2 19 Rüthers, Recht auf Streik, S. 41. 214 21
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von einem Arbeitskampfbetroffenen Konsumenten die Nichterbringung der Dienstleistungen der Regierung zurechnen und dies ihre Wahlentscheidung beeinflussen würde. 220 Empirische Untersuchungen zu diesem Problemkreis sind kaum vorhanden. Der zwischen September 1962 und Mai 1973 durchgeführten Erhebung Bredemeiers liegen für den Bereich des öffentlichen Dienstes nur 20 Interviews mit Vertretern der Tarifparteien zugrunde. Diesen wurde die Frage gestellt, ob sich Veränderungen der öffentlichen Meinung auf ihre Tarifverhandlungen auswirkten. Bredemeier selbst hält bereits auf Grund der geringen Zahl der Antworten das Ergebnis seiner Studie in diesem Punkt für nicht aussagekräftig. 221 c) Stellungnahme Betrachtet man die fünf bundesweiten Streiks der Nachkriegszeit, so ist festzustellen, daß diese nie unmittelbar vor einer Bundestagswahl stattfanden. Der Streik vom 6. Oktober 1950 bis zum 12. Oktober 1950 fand drei Jahre vor der nächsten Bundestagswahl statt, gleiches gilt für den 24-stündigen Proteststreik der Kommunalbetriebe am 19. März 1958. Der Ausstand vom 10. bis zum 13. Februar 1974 erfolgte zwei Jahre und acht Monate vor der Bundestagswahl im Oktober 1976, der sog. Poststreik fand im November 1980, also nur wenige Tage nach der Bundestagswahl vom 5. Oktober 1980 statt. Der Arbeitskampf vom 25. April 1992 bis zum 7. Mai 1992 erfolgte fast zweieinhalb Jahre vor der Wahl am 16. Oktober 1994. Das deutet darauf hin, daß die verantwortlichen Politiker die Wirkung der durch einen Arbeitskampf zu ihren Lasten beeintlußten öffentlichen Meinung auf bevorstehende Wahlen jedenfalls als einen Faktor in ihr Kalkül einbeziehen und Arbeitskämpfe vor Wahlen durch Zugeständnisse an die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes vermeiden. Dieses Ergebnis wird durch die Untersuchung Meissners untermauert.222 Allerdings kann davon ausgegangen werden, daß die durch den Verlauf und das Ergebnis einer Tarifauseinandersetzung beeintlußte öffentliche Meinung keinesfalls allein, sondern nur als ein Einflußfaktor das Verhalten der Tarifvertragsparteien beeinflußt. Für die Wirksamkeit der öffentlichen Meinung als Druckinstrument dürfte die zentralisierte deutsche Verhandlungsstruktur vorteilhaft sein, da hier regelmäßig bereits auf Grund der bundesweiten Bedeutung des Tarifkonflikts für ein ausreichendes Medieninteresse gesorgt ist.
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22 Keller, S. 229, unter Verweis auf Herder-Dornreich!Groser, S. 150, die diese Wirkung unter Bedingungen unvollkommener Information bereits für Arbeitskämpfe in der Privatwirtschaft annehmen. 221 Bredemeier, S. 71. 222 Meissner, S. 263 ff.
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
5. Insbesondere: Veränderungsinteressen Soweit eine Tarifvertragspartei zur Durchsetzung ihrer Interessen eine Veränderung des status quo anstrebt (aktive Tarifvertragspartei) und dafür die Zustimmung der anderen Tarifvertragspartei benötigt (passive Tarifvertragspartei), wird die Verhandlungsposition der passiven Tarifvertragspartei gestärkt. Veränderungsinteressen können auf beiden Seiten bestehen. Exemplarisch sei einerseits auf das regelmäßige Interesse der Arbeitnehmerorganisationen an der Erhöhung der Arbeitsentgelte, jedenfalls in Höhe der Inflationsrate, hingewiesen. Andererseits strebt auch die Arbeitgeberseite teilweise eine Änderung des status quo an. Ein Ziel der Arbeitgeber in der Tarifrunde 2000 war in der Bundesrepublik die Reformierung des tarifvertragliehen Systems der Zusatzversorgung, in der Stadt New York sollten die stark arbeitszeitorientierten Vergütungsstrukturen in leistungsabhängigere Systeme umgewandelt werden. 223 Die Möglichkeit der Arbeitnehmerorganisationen, einseitige Veränderungen des Arbeitgebers zu blockieren und dadurch Einigungsdruck zu erzeugen, hängt von der Ausgestaltung der Konfliktlösungen in den Vergleichsgebieten sowie davon ab, ob die Veränderungsinteressen tarifvertraglieh geregelte oder nicht geregelte Gegenstände betreffen. a) Tarifvertraglich geregelte Gegenstände - Nachwirkung Bezogen auf tarifvertraglich geregelte Gegenstände bestehen Parallelen zwischen der Rechtslage in Deutschland und im Bundesstaat New York, partiell auch zu der Rechtslage in der Stadt New York. Jeweils bleiben die tarifvertragliehen Bestimmungen auch nach Ablauf des Tarifvertrages wirksam. 224 Sie dürfen vor dem Ende der Nachwirkung nicht einseitig geändert werden. In Deutschland und im Bundesstaat New York endet die Nachwirkung grundsätzlich erst mit dem Abschluß einer "anderen Vereinbarung". Unterschiede ergeben sich jedoch bei der Auslegung dieses Begriffs. Für den Bundesstaat New York ist durch die Entscheidungspraxis PERBs gewährleistet, daß die Nachwirkung zu Lasten der Arbeitnehmer nur mit Zustimmung der Arbeitnehmerorganisation beendet werden kann. Hier wirken also die Nachwirkungsbestimmungen nur zugunsten der Arbeitnehmerorganisation, und sie erzeugen Änderungsdruck für den Arbeitgeber. Auf Grund des Exklusivitätsprinzips ist zudem auch rechtlich gewährleistet, daß nur eine Vereinbarung mit der zuständigen Arbeitnehmerorganisation zum Ende der Nachwirkung führt, Individualvereinbarungen mit Arbeitnehmern scheiden aus. 225 In der Bundesrepublik Deutschland kommt dagegen faktisch nur eine Beendigung 223 Dies war nach Auskunft des Vorsitzenden des OCB, Steve de Costa, vom 14. Juni 2000 die Absicht der Stadt New York in der Verhandlungsrunde 2000. 224 §209a(l)(e) TaylorLaw, §§306(a)(5), 311(d) Satz 2 NYCBL, §4Abs.5 TVG. 22s Vgl. Teil 3, B. III. I. b).
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der Nachwirkung durch Konsens der Tarifvertragsparteien in Betracht. Zwar kann die Nachwirkung durch jede rechtswirksame Vereinbarung beendet werden, also sowohl durch Dienstvereinbarungen, als auch durch einzelvertragliche Abmachungen. 226 Dienstvereinbarungen scheiden jedoch regelmäßig rechtlich auf Grund des Tarifvorbehalts, etwa § 75 Abs. 3 BPersVG, aus; individualvertragliche Vereinbarungen zur Ablösung von Ansprüchen aus dem Tarifvertrag sind im öffentlichen Dienst praktisch nicht von erheblicher Relevanz. In der Stadt New York kann dagegen jede Partei durch Anrufung des Schiedsgerichts im Ergebnis die Nachwirkung des abgelaufenen Tarifvertrages beenden. Es ist weder ein Konsens der Tarifvertragsparteien nötig, noch werden die Arbeitnehmer einseitig privilegiert. 227
b) Nicht tarifvertraglich geregelte Gegenstände In den amerikanischen Vergleichsgebieten wird die Verhandlungsposition der Gewerkschaften noch dadurch gestärkt, daß auch Maßnahmen des Arbeitgebers, sofern sie erzwingbare und noch nicht geregelte Verhandlungsgegenstände betreffen, unwirksam und zu unterlassen sind, solange eine Einigung mit der Arbeitnehmerorganisation nicht erfolgt ist bzw. diese Einigung durch ein Schiedsgericht oder den Gesetzgeber ersetzt wurde. 228 Damit kann die Arbeitnehmerorganisation eine Vielzahl von Maßnahmen des Arbeitgebers verzögern oder gar verhindern und dadurch ihre Verhandlungsposition für eigene, tarifvertraglich zu regelnde Ziele stärken. In Deutschland sind einseitige, nicht tarifvertraglich geregelte Maßnahmen des Arbeitgebers dagegen nur individualrechtlich auf ihre Zulässigkeit zu überprüfen und ggf. von der Zustimmung der Personalvertretung, nicht dagegen der Tarifvertragsparteien, abhängig. Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die Regelungsmechanismen den Arbeitnehmerorganisationen in den amerikanischen Vergleichsgebieten mehr Möglichkeiten eröffnen, ihre Verhandlungsposition auf Grund von Veränderungsinteressen des Arbeitgebers zu stärken, die Nachwirkung bestehender Tarifverträge aber auch in Deutschland die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften stärkt.
Wank in Wiedemann, § 4 TVG Rn. 354. V gl. zum Ende der Nachwirkung in der Stadt New York Teil 3, B. III. 2. 228 Vgl. etwa Teil 3, G. VII. 2. a), auch zur in den amerikanischen Vergleichsgebieten unterschiedlichen Ausgestaltung dieser "Blockademöglichkeit" der Arbeitnehmerorganisationen. 226
227
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6. Letztentscheidung des Dritten Insbesondere in den amerikanischen Schiedsgerichtsmodellen229 kann die mögliche Entscheidung eines Dritten, des "tripartite panel" im Bundesstaat New York und des "impasse panel" in der Stadt New York, Einigungsdruck auf die Parteien ausüben. Dieser resultiert insbesondere aus der Unsicherheit über den Inhalt der Entscheidung des Dritten, aber auch teilweise aus dem unabänderlichen Verlust bestehender, günstiger Regelungen. a) Druck auf die Gewerkschaften Auf Gewerkschaftsseite ist zwischen den Regelungsmodellen der Stadt New York und des Bundesstaates zu differenzieren. In der Stadt New York kann die Arbeitnehmerorganisation zum einen die Veränderung des Status quo durch eine Entscheidung des Schiedsgerichts nicht verhindern. 230 Ihr droht daher mit dem Scheitern der Verhandlungen eine inhaltlich ungewisse Entscheidung des Schiedsgerichts über erzwingbare Verhandlungsgegenstände. Kommt es zum Schiedsspruch, verliert die Arbeitnehmerorganisation zudem alle freiwilligen Verhandlungsgegenstände, die Bestandteil des abgelaufenen Tarifvertrages waren, soweit zuvor darüber keine Einigung mit dem Arbeitgeber erzielt wurde. Im Bundesstaat New York entscheidet dagegen die Arbeitnehmerorganisation, ob eine Entscheidung des Schiedsgerichts die Nachwirkung des abgelaufenen Tarifvertrags beendet. Desweiteren verwandeln sich freiwillige Verhandlungsgegenstände des abgelaufenen Tarifvertrages in erzwingbare Verhandlungsgegenstände, so daß das Schiedsgericht kraft gesetzlicher Zuständigkeit darüber entscheiden kann. Regelungen über freiwillige Verhandlungsgegenstände gehen damit nicht zwingend verloren. b) Druck auf die Arbeitgeberseite Die Arbeitgeberseite trägt stets das Risiko der Ungewißheit des Entscheidungsinhalts des Schiedsgerichts. 231 Dieses hat einen weiten Ermessensspielraum und kann, etwa bei der Berücksichtigung des "ability to pay"-Kriteriums, abwägen, ob 229 Die Entscheidung durch den Gesetzgeber im Gesetzgebungsmodell soll hier angesichts der gering gewordenen praktischen Bedeutung vernachlässigt werden. 230 Teil 3, B. III. 2. 231 Freiwillige Verhandlungsgegenstände begünstigen regelmäßig nur die Arbeitnehmerseite.
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zur Finanzierung der Forderungen der Arbeitnehmer Steuererhöhungen zurnutbar oder Dienstleistungen des öffentlichen Arbeitgebers einzuschränken sind.232 Zwar entscheidet der Arbeitgeber, wie er die Verpflichtungen aus dem Schiedsspruch konkret finanziert. Allerdings kann der Schiedsspruch gleichwohl die finanziellen Handlungsspielräume der politisch Verantwortlichen verringern und sie damit faktisch zu Maßnahmen zwingen, die ggf. nicht mit ihren politischen Zielen übereinstimmen, 233 oder die so unpopulär sind, daß ihre Wiederwahl gefährdet wird. 234 7. Zusammenfassung
Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die Gewerkschaften im öffentlichen Dienst auf Grund der fehlenden unmittelbaren Gewinnerzielungsabsicht der Arbeitgeber durch Arbeitskämpfe keinen wirksamen ökonomischen Druck auf die Arbeitgeber ausüben können. Statt dessen ist tatsächlicher oder befürchteter Druck der öffentlichen Meinung in allen Vergleichsrechtsordnungen ein Bestandteil der Konfliktlösungsmechanismen. Dieser Druck wirkt insbesondere über das Stirnmaximierungskalkül der Politiker, ist jedoch schwer zu quantifizieren und in seiner Intensität von vielen Faktoren abhängig. Zum einen ist danach zu differenzieren, ob die Rechtsordnung das Streikrecht bereithält. In diesem Fall kann durch die Arbeitnehmerorganisationen besonders starker Einfluß auf die öffentliche Meinung genommen werden, da die Öffentlichkeit nicht nur durch das Ergebnis der Tarifverhandlungen, sondern auch durch den Verlauf der Auseinandersetzung betroffen sein kann. Zum anderen ist nach dem Interesse der öffentlichen Meinung am Ergebnis der Tarifauseinandersetzung zu unterscheiden. Soweit dieses Interesse, etwa auf Grund der in Deutschland zentralisierten Tarifverhandlungen, erheblich ist, kann auch die Ergebnisbetroffenheit der Bevölkerung geeignet sein, Einigungsdruck zu erzeugen. Neben der öffentlichen Meinung wurde der Wählerdruck der Beschäftigten in den amerikanischen Vergleichsrechtsordnungen als Teil der Konfliktlösungsmechanismen institutionalisiert. Die amerikanischen Rechtsordnungen, die das Streikrecht ausschließen, sehen eine Stärkung der Verhandlungsmacht der Gewerkschaften durch die Ungewißheit des Entscheidungsinhalts eines erzwingbaren Schiedsgerichtsverfahrens, vor. Diese Entscheidung kann den finanziellen Spielraum der Arbeitgeberseite einengen und damit der Verwirklichung finanzierungsabhängiger politischer Ziele im Wege stehen. Zudem existieren in den amerikanischen Vergleichsgebieten mit Unterlassungsansprüchen sanktionierte Verhandlungspflichten. 23 2 233 2 34
Vgl. Teil 3, G. V. 3. b)cc) (3). V gl. dazu Teil 4, D. II. I. c ). Vgl. zum Stirnmaximierungskalkül Teil 4, D. II. I. b).
14 Pusch
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111. Gewährleistung angemessener Arbeitsbedingungen durch die Entscheidung eines Dritten Können sich in den Schiedsgerichtsmodellen Arbeitgeber und Arbeitnehmerorganisation nicht einigen, so gehen das Taylor Law und das NYCBL davon aus, daß auch die Entscheidung eines von beiden Seiten akzeptierten Dritten eine angemessene Lösung der Regelungskonflikts bewirkt. Dabei gewährleistet das NYCBL eine weitergehende Akzeptanz der neutralen Dritten, da deren Tatigkeit als Schiedsrichter die Zustimmung wenigstens eines Vertreters der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite voraussetzt, bevor sie den Parteien vom BCB vorgeschlagen werden. 235 Die von den Schiedsgerichten häufig als zentrales Entscheidungskriterium herangezogenen Vergleiche mit den tarifvertraglich geregelten Arbeitsbedingungen anderer Arbeitnehmer ("comparability") fördern eine Annäherung des Schiedsspruches an das hypothetische Ergebnis erfolgreicher "freier Tarifverhandlungen". 236 IV. Vergleich der Ergebnisse von Schiedsgerichtsmodellen und Rechtsordnungen mit Streikrecht Empirische Untersuchungen legen für den öffentlichen Dienst in Nordamerika die Feststellung nahe, daß die erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeit nicht nur geeignet ist, Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst zu verhindern. 237 Die Ergebnisse deuten zudem darauf hin, daß die Konfliktlösung in einer Rechtsordnung mit erzwingbarer Schiedsgerichtsbarkeil im Vergleich zu einer Rechtsordnung, die den Arbeitskampf zuläßt, für die Arbeitnehmer nicht zu nachteiligeren Tarifabschlüssen führt. 1. Currie!McConnell-Studie
Besonders umfassend ist eine Studie zur Entwicklung von Einkommen im öffentlichen Dienst in Rechtsordnungen mit verschiedenen Konfliktlösungsmodellen von Currie/McConnell aus dem Jahre 1991. 238 a) Grundlagen der Studie und Aussagekraft der Ergebnisse Diese Studie untersucht 33.985 Tarifverträge, die zwischen 1964 und 1987 im öffentlichen Dienst Kanadas abgeschlossen wurden. Alle Tarifverträge erfaßten mindestens 500 Arbeitnehmer in 426 Verhandlungseinheiten, für die im Untersuchungszeitraum durchschnittlich neun Tarifverträge ausgehandelt wurden. 239 Teil 3, H.lll. 2. a) aa). Vgl. dazu Teil 3, G. V. 3. b)cc)(2). 237 Teil 4, D.l. 2. b ). 238 Currie!McConnel, The American Economic Review 1991, 693ff. 239 Currie/McConnel, The American Economic Review 1991,693 (694). 235
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Für die Zwecke dieser Arbeit interessant ist der Vergleich zwischen zwei Konfliktlösungsmechanismen: - Verhandlungspflicht mit erzwingbarer Schiedsgerichtsbarkeil und Streikverbot (Schiedsgerichtsmodell) - Verhandlungspflicht mit Streikrecht (Streikmodell). Die Studie gibt keinen Aufschluß darüber, ob den Schiedssprüchen gesetzliche Abwägungskriterien zugrunde Jagen, wie sie im NYCBL und im Taylor Law enthalten sind. Angesichts des weiten Ennessens des Schiedsgerichts bei der Abwägung der Kriterien und der Möglichkeit, auch andere Faktoren zu berücksichtigen, 240 erscheint die Untersuchung gleichwohl geeignet, Anhaltspunkte für die amerikanischen Vergleichsgebiete zu geben. b) Ergebnisse der Studie Nach den Erhebungen von Currie/McConnelllag der durchschnittliche Stundenverdienst vergleichbarer Arbeitnehmer nach Eliminierung regionaler Faktoren, die Einfluß auf die Höhe des Arbeitsentgelts haben können, im Streikmodell bei $ 8,32, in einer Rechtsordnung mit erzwingbarer Schiedsgerichtsbarkeil bei $ 8,83. Die Einkommen in einer Rechtsordnung mit erzwingbarer Schiedsgerichtsbarkeil lagen damit um 6,1 % über denen des Streikmodells. 241 2. Rose-Studie
Auch nach einer Studie von Rose Jagen die Einkommensentwicklungen in den unterschiedlichen Konfliktlösungsmodellen nicht weit auseinander. Nach seinen Feststellungen Jagen die durchschnittlichen Entgelterhöhungen im Bereich eines Streikmodells bei 5,45 %, in dem eines Schiedsgerichtsmodells bei 6,03 %. 242 Die Studien sind jedenfalls einen Hinweis darauf, daß der Verlust des Streikrechts objektiv nicht zu einer Verschlechterung der Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer führen muß, wenn an dessen Stelle eine erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeil tritt. V. Zusammenfassung Alle Vergleichsrechtsordnungen gewährleisten im Ergebnis weitgehend akzeptierte Arbeitsbedingungen. In der Bundesrepublik bedienen sich die Tarifvertragsparteien zur Festlegung angemessener Arbeitsbedingungen eines Konsensmodells, Vgl. etwa§ 311 (c) (3)(b)(v) NYCBL. Currie/McConnel, The American Economic Review 1991,693 (697). 242 Rose, 23 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1994, 187 ff. ( 195). 24o
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das auf die inhaltliche Richtigkeilsgewähr des Vertragsergebnisses abstellt. In den amerikanischen Vergleichsgebieten werden angemessene Arbeitsbedingungen dagegen durch eine Kombination aus vertraglichem Einigungsprozeß, unter Verwendung verschiedenster Druckmittel, und, im Bereich der Schiedsgerichtsbarkeit, zusätzlich durch die Entscheidung eines von der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite als neutral akzeptierten Dritten gewährleistet. In der Stadt New York ist es dabei vollständig, im Bundesstaat New York weitgehend gelungen, Arbeitskämpfe als Folge von Regelungskonflikten zu vermeiden. In Deutschland sind Arbeitskämpfe zwar selten. Sie haben jedoch erhebliche Auswirkungen auf die Allgemeinheit. Alle Vergleichsrechtsordnungen versuchen Arbeitskämpfe durch die Gewährleistung eines einigungsfördernden Verhandlungsprozesses (etwa Versachlichung der Tarifauseinandersetzung und Entscheidungsdelegation auf Dritte) zu verhindern. Auf die Arbeitgeberseite kann in unterschiedlicher Weise Einigungsdruck ausgeübt werden. Dabei sind die ökonomischen Kosten eines Arbeitskampfes, anders als in der Privatwirtschaft, nicht das zentrale Druckmittel. Vielmehr wird primär versucht, das Stirnmaximierungskalkül der Arbeitgeber zu nutzen. Zu diesem Zweck versuchen die Arbeitnehmerorganisationen auf verschiedenen Wegen, die öffentliche Meinung zu beeinflussen. Hierfür wird in Deutschland das Mittel des Arbeitskampfes gewählt. In den amerikanischen Rechtsordnungen werden die Bürger auf verschiedene Art und Weise über die Tarifauseinandersetzung und den Einigungsvorschlag des neutralen Dritten informiert. Zudem kann das Stimmpotential der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes als Druckmittel eingesetzt werden. Schließlich ermöglicht es die Entscheidung des Schiedsgerichts in den amerikanischen Vergleichsgebieten, gegen den Willen der Arbeitgeber Entgelterhöhungen durchzusetzen, die die finanziellen Handlungsspielräume der Regierung verringern und damit Einfluß auf die Verwirklichung politischer Ziele haben können. Die Ongewißheit über den Inhalt dieser Entscheidung ist in den amerikanischen Vergleichsrechtsordnungen neben der Möglichkeit der Gewerkschaften, bestimmte Entscheidungen des Arbeitgebers zu verzögern bzw. zu verhindern, als Substitut für die Ungewißheit des Ausgangs eines Arbeitskampfes anerkannt. Empirische Untersuchungen aus Nordamerika zeigen, daß Rechtsordnungen, die ohne Streikrecht als ultima ratio die erzwingbare Entscheidung eines Schiedsgerichts vorsehen, im Vergleich mit Rechtsordnungen, die das Streikrecht gewähren, aus Sicht der Arbeitnehmer zu vorteilhafteren Arbeitsbedingungen führen.
E. Argumente pro und contra Arbeitskampf im öffentlichen Dienst
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E. Argumente pro und contra Arbeitskampf im öffentlichen Dienst Die bisherigen Überlegungen zeigen, daß die Notwendigkeit von Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst zweifelhaft ist. Daher drängt sich die Frage auf, ob funktionsäquivalente Alternativen formuliert werden können. Um zusätzliche Argumente für die Substitution des Arbeitskampfrechts bzw. Argumente für die Aufrechterhaltung des bisherigen Systems in Deutschland zu gewinnen, soll kurz der Meinungsstand zur Zulässigkeil von Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst dargestellt und untersucht werden. I. Argumente für die Anerkennung eines Streikrechts im öffentlichen Dienst
In Deutschland wird ein Streikrecht für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes durch die h. M., in den amerikanischen Vergleichsgebieten von Vertretern einer Mindermeinung für notwendig gehalten. 1. Bestehendes Streikrecht nach der h. M. in Deutschland
Das Streikrecht wird Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst in Deutschland von der h. M. unter den gleichen Voraussetzungen gewährt wie in der Privatwirtschaft. Für den öffentlichen Dienst von besonderer Bedeutung ist die im Einzelfall allerdings schwer zu bestimmende Rechtmäßigkeilsgrenze des Allgemeinwohls. 243 Für die Legitimation des Streikrechts wird regelmäßig folgende Argumentationslinie verwendet, deren Prämissen, wie im Verlaufe dieser Arbeit gezeigt, jedenfalls teilweise fragwürdig sind: Der Staat habe die Möglichkeit, die Aufgaben, die für sein störungsfreies Funktionieren unerläßlich sind, auf Beamte zu übertragen. Nutze er diese Möglichkeit nicht, so begebe er sich des Schutzes des Art. 33 Abs. 5 GG. 244 Er unterwerfe sich marktwirtschaftliehen Regeln, zu denen der Abschluß von Tarifverträgen gehöre. 245 Die Regelung der Arbeitsbedingungen durch Tarifvertrag und das Fehlen einer Zwangsschlichtung erfordere den Arbeitskampf als ultima ratio. 246 Der Arbeitskampf sei zudem besser geeignet, gerechte Ergebnisse zu erzielen, als eine staatliche Zwangsschlichtung. 247 Vgl. dazu Teil 3, F. II. Schlüter in Brox/Rüthers, Rn. 587. 24 5 Richardi, DB 1985, 1021. 246 Hueck!Nipperdey!Säcker, S. 916; Löwisch, Zulässiger und unzulässiger Arbeitskampf im öffentlichen Dienst, S. 8; Rüthers, Streik und Verfassung, S. 72. 247 BVerfGE 88, 103 (114). 243
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2. Bestehendes Streikrecht nach der m.A. in den USA In den USA kritisiert eine Minderansicht insbesondere das umfassende Streikverbot im öffentlichen Dienst. Lediglich die Sicherung essentieller Dienstleistungen wird weitgehend als geeignete Rechtfertigung für die Annahme eines Streikverbots anerkannt. 248 Es gäbe aber eine Vielzahl von Dienstleistungen, die von der öffentlichen Hand erbracht würden, jedoch keinesfalls essentiell seien. Im Gegensatz dazu erbringe die Privatwirtschaft auch lebensnotwendige Dienstleistungen, dort sei das Recht zum Arbeitskampf durch den NLRA jedoch gewährleistet. 249 Daher solle ein Arbeitskampfrecht auch im öffentlichen Dienst anerkannt werden, soweit sichergestellt sei, daß keine lebensnotwendigen Dienste unterbrochen würden. 250 Allerdings wird auch von Vertretern dieser Ansicht darauf hingewiesen, daß die Abgrenzung zwischen essentiellen und sonstigen Diensten problematisch sei. 251
II. Argumente gegen ein Streikrecht im öffentlichen Dienst In Deutschland befürworten Teile der Literatur eine Sonderregelung des Arbeitskampfrechts der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes. Dabei wird u. a. auf den Verfassungsauftrag zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und zur Herstellung angemessener Lebensbedingungen hingewiesen, dessen Erfüllung durch Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst gefährdet sei. Zudem wird die strukturelle Vergleichbarkeit zwischen dem öffentlichen Sektor und der Privatindustrie in Frage gestellt. Ähnliche Argumentationsmuster werden in den USA zur Rechtfertigung der dort h. M. verwendet.
1. Ablehnung des Streikrechts durch die m. A. in Deutschland Die in Deutschland vertretene Minderansicht nimmt teilweise ein nach den wahrgenommenen Aufgaben abgegrenztes Streikverbot an, andere Autoren schließen den Arbeitskampf für alle Beschäftigten des öffentlichen Dienstes aus. a) Funktionale Abgrenzung Die auf die konkreten Tätigkeiten bezogene funktionale Abgrenzung erreicht ihr Ergebnis dogmatisch über eine analoge Anwendung des für Beamte geltenden Arbeitskampfverbots oder über eine praktischen Konkordanz des Art. 9 Abs. 3 GG mit anderen Grundrechten. Vgl. statt vieler Platt, 9 Fordham Urban Law Journal 1981 , 1039 (1940). Kearney, S. 280. 250 Burton!Krider, 79 Yale Law Journal 1969/70,418 ff. (438). 251 Kearney, S. 280. 248
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E. Argumente pro und contra Arbeitskampf im öffentlichen Dienst
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aa) Anwendung des beamtenrechtlichen Arbeitskampfverbots Bereits Thieme postulierte mit Hilfe der von ihm vertretenen Einbeziehung der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes in den Geltungsbereich von Art. 33 Abs. 5 GG die Geltung eines Arbeitskampfverbots für die Arbeitnehmer, die auf Grund ihrer dienstlichen Aufgaben für die Öffentlichkeit unentbehrliche Funktionen wahrnehmen.252 Scholz überträgt das beamtenrechtliche Arbeitskampfverbot auf diejenigen Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, die Verwaltungsaufgaben oder hoheitliche Befugnisse wahrnehmen, die nach Art. 33 Abs. 4 GG an sich von Beamten wahrgenommen werden müßten. Begründet wird dies damit, daß die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, Art. 33 Abs. 5 GG, mithin auch das Arbeitskampfverbot, vor allem aus Gründen des Funktionsvorbehalts des Art. 33 Abs. 4 GG bestehen. Soweit Arbeitnehmer diese an sich von Beamten wahrzunehmenden Aufgaben erfüllen, müsse daher auch für diese ein Streikverbot gelten. 253
bb) Konkordanz mit anderen Grundrechten Mayer 254 vertritt ebenfalls eine funktionelle Abgrenzung. Er begründet ein Streikverbot für alle Inhaber von Staatsgewalt (Ausübung hoheitlicher Funktionen), wobei er diesen Begriff weit faßt. Hoheitliche Funktionen werden danach etwa im gesamten Bereich der Eingriffsverwaltung, bei allen Maßnahmen der Staatssicherheit, in allen Funktionen eines Verwa1tungsträgers, die der Sicherung des öffentlichen Lebens dienen, aber auch in Bereichen der Leistungsverwaltung, in denen Verwaltungsakte ergehen können, wahrgenommen. Außer Betracht bliebe nur die reine Fiskalverwaltung. 255 Mayer begründet dies mit Art. I Abs. 1, 3, 20 GG. Die Normen setzten eine ununterbrochene Ausübung von Staatsgewalt voraus, deren Unterbrechung nicht aus Gründen erfolgen dürfe, die nicht im Rahmen der Aufgabenerfüllung selbst begründet seien. Art. 1, 20 GG schränkten mithin Art. 9 Abs. 3 GG ein. 256 b) Genereller Ausschluß des Arbeitskampfes Unabhängig von der konkret ausgeübten Tätigkeit werden Arbeitskämpfe unter Berufung auf das Allgemeinwohl, die fehlende wirtschaftliche Vergleichbarkeit des öffentlichen Dienstes mit der Privatwirtschaft und die Annäherung der AusgestalThieme, S. 75; vgl. zur Darstellung der Gegenposition Däubler, Streik, S. 94 ff. Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9 Rn. 379, für eine analoge Anwendung des Art. 33 Abs. 5 GG; gegen ein Arbeitskampfrecht für Träger hoheitlicher Funktionen auch Zöllner!Loritz, §40 Vl7d, S.465. 254 Mayer, BayVBI. 1973,225 (228f.). 255 Mayer, BayVBI. 1973,225 (229). 256 Mayer, BayVBI. 1973, 225 (228). 252 253
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
tung der Arbeitsverhältnisse an die Beamtenverhältnisse für unzulässig gehalten. Dogmatisch sichert etwa Isensee 257 dieses Ergebnis durch eine Verortung der Tarifautonomie des öffentlichen Dienstes "außerhalb des Grundrechtshorizonts, ... im Bereich der materiellen Staatshoheit" ab. Andere Ansichten versuchen, zur dogmatischen Begründung des Streikverbots aus den tariflichen Treueversprechen einen zivilrechtliehen Verzicht auf das Recht zum Arbeitskampf herzuleiten. 258
2. Rechtfertigung des Streikverbots durch die Rechtsprechung des Supreme Court Die Verfassungsmäßigkeit von Streikverboten im öffentlichen Dienst ist in den USA durch die Rechtsprechung anerkannt. 259 Zwar garantiert die US-Verfassung auch Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes das Recht, sich zum Zweck der Verhandlung über Arbeitsbedingungen zu organisieren. 260 In United Federation Of Postal Clerks v. Winton M. Biound stellte das Gericht, bestätigt durch den Supreme Court, 261 jedoch fest, daß es kein verfassungsmäßig garantiertes Streikrecht für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes gäbe. 262 Ein solches Streikrecht sei auch nicht durch Richterrecht anerkannt. 263 Streikverboten stünde auch nicht der verfassungsmäßig garantierte Gleichbehandlungsgrundsatz entgegen. Zwar liege gegenüber den Arbeitnehmern der Privatwirtschaft eine Ungleichbehandlung vor, da deren Streikrecht durch den NLRA gesetzlich anerkannt sei. Der Gleichbehandlungsgrundsatz verbiete jedoch nicht jede Ungleichbehandlung. In Bereichen, die nicht zu den Grundrechten gehören, sei eine sachlich gerechtfertigte Ungleichbehandlung zulässig. Da das Streikrecht nicht grundrechtlich geschützt sei, könne es durch sachliche Gründe eingeschränkt werden. Als Sachgründe für die Ungleichbehandlung anerkannte das Gericht, daß Regierungen vom Volk delegierte Hoheitsgewalt wahrnähmen, deren Ausübung nicht unterbrochen werden dürfe. 264 Ders ., S. 39; zustimmend Janssen, S. 52. Wacke, S. 96; Die tel, S. I 0 I f. 259 Vgl. nur die umfangreiche Entscheidungssammlung bei Clark/Craver/Edwards, S. 671; Harvard Law Review Association, 97 Harvard Law Review 1984, 1611 ff. ( 1702, Fn. 29); vgl. im Bundesstaat New York, New York v. De Lury, 23 N.Y. 2d 175. 260 McLaughlin v. Tilendis, 398 F. 2d 287 (288). 261 United Federation Of Postal Clerks v. Winton M. Blound, as Postmaster General of the United States, 404 U.S. 802. 262 United Federation Of Postal Clerks v. Winton M. Blound, as Postmaster General of the United States, 325 F. Supp. 879; vgl. auch USW v. University of Alabama in Birmingham, 430 F. Supp. 996; Craver, 60 Chicago-Kent Law Rev. 1984, 779ff. (802) m. w. N. 263 United Federation Of Postal Clerks v. Winton M. Blound, as Postmaster General of the United States, 325 F. Supp. 879. 264 United Federation Of Postal Clerks v. Winton M. Blound, as Postmaster General of the United States, 325 F. Supp. 879. 257 258
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Der Supreme Court von Connecticut 265 führt zu diesem Argument aus: "Die delegierte Macht des Volkes berechtigt die Regierungen, als Volksvertreter bestimmte Ziele zu definieren und die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um diese Ziele umzusetzen. Zu diesem Zwecke müssen die Regierungen Arbeitnehmer beschäftigen, die diese vom Volk bestimmten Zwecke verwirklichen. Billigt man den Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes das Recht zum Streik zu, so bedeutet das im Ergebnis, daß sich die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes über den vom Volk gesetzten Willen hinwegsetzen können, indem sie die Verwirklichung dieser Ziele verhindern."
Des weiteren wird zur sachlichen Rechtfertigung der Ungleichbehandlung auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und der öffentlichen Gesundheit abgestellt. 266 Die Abgrenzungsschwierigkeiten eines Gesetzes, das lediglich Streiks in essentiellen Bereichen des öffentlichen Dienstes verbiete, seien ein sachlicher Grund, der für die Zulässigkeil eines umfassenden Streikverbotes spräche. 267 In seinem abweichenden Votum kritisierte Richter Wright zwar, daß eine effektive Ausübung des Grundrechts auf Vereinigungsfreiheit zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen schwierig sei, wenn die Gewerkschaften ihren Forderungen nicht durch Arbeitskampf oder Arbeitskampfdrohung Nachdruck verleihen könnten. Bei nicht lebenswichtigen Diensten sei daher ein Streikrecht in Erwägung zu ziehen. Er stimmte dem Urteil jedoch im Ergebnis zu, da auch er eine Abgrenzung zwischen lebenswichtigen und sonstigen Dienstleistungen der öffentlichen Hand für kaum durchführbar hielt.268
3. Strukturelle Unterschiede In allen Vergleichsgebieten werden strukturelle Unterschiede zwischen dem öffentlichen Dienst und der Privatwirtschaft aufgezeigt, um die Unzulässigkeil des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst zu rechtfertigen. a) Keine Begrenzung der Arbeitskampfforderungen durch Konkurrenzdruck Die Arbeitnehmer der Privatwirtschaft hätten kein Interesse an der Durchsetzung von Forderungen, die die Wettbewerbsfähigkeit ihres Unternehmens gefährden.269 Dort führe die Konkurrenz über den Preis des Produkts dazu, daß Gewerkschaften, 265 Connecticut Supreme Court in Norwalk Teachers Association v. Board of Education, 138 Conn. 269. 266 United Federation Of Postal Clerks v. Winton M. Blound, as Postmaster General of the United Stares, 325 F. Supp. 879. 267 Zu den befürchteten Abgrenzungsschwierigkeiten bei einem Streikverbot nur in essentiellen Bereichen des öffentlichen Dienstes vgl. bereits das Taylor-Committee, S. l9. 268 United Federation Of Postal Clerks v. Winton M. Blound, as Postmaster General of the United States, 325 F. Supp. 879. 269 Isensee, S. 27; Wellington!Winter, 78 The Yale Law Journal 1969, 1107ff. (11 20f.).
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die das Produkt über den Faktor Arbeit verteuern, Selbstbeschränkungen unterlägen. Seien die Arbeitskosten, etwa im Vergleich zu Betrieben ohne gewerkschaftliche Vertretung, zu hoch, zwinge der Markt den jeweiligen Arbeitgeber zu Rationalisierungen und Stellenabbau. Diese Argumentation mag zwar ihre besondere Rechtfertigung im dezentralen amerikanischen Tarifvertragssystem finden, sie ist aber auch, jedenfalls durch die zunehmende Schwächung des Flächentarifvertrages (Verbandsflucht) und die verstärkte internationale Konkurrenz, auf Deutschland übertragbar. Dieses Korrektiv würde dagegen bei Forderungen von Gewerkschaften im öffentlichen Dienst nicht greifen. Denn der Staat habe keine Wettbewerbsposition zu behaupten, da er häufig monopolistischer Anbieter von Dienstleistungen sei. 270 Die Staatsbediensteten bräuchten daher nicht zu befürchten, daß "das von ihnen gemeinsam mit der Behörde produzierte Produkt" auf Grund zu hoher Kosten nicht marktfähig sei. Lohnkosten würden weder durch die Umverteilung von Gewinnen noch durch Preiserhöhungen, sondern durch Steuern aufgebracht; 271 der Staat sei nicht konkursgefährdet Gegen diese Argumentation wird eingewandt, daß es auch im Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes "Marktschranken" gäbe, die übermäßige Gewerkschaftsforderungen beschränkten und Arbeitskämpfen entgegenwirkten. Zum einen wird darauf verwiesen, daß die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes die Einkommensverluste während eines Arbeitskampfes genauso stark träfen wie die Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft. Zudem seien die politischen Entscheidungsträger gezwungen, die Finanzierbarkeil der Forderungen ihren Wählern zu erläutern, so daß die öffentliche Besorgnis über nötige Steuererhöhungen als Korrektiv bei überhöhten Forderungen der Gewerkschaften wirke. 272 Meines Erachtens überzeugen diese Einwände nicht. Etwaige Einkommensverluste während des Arbeitskampfes werden, jedenfalls teilweise, durch Streikunterstützung der Gewerkschaften kompensiert. Die gleichwohl entstehenden Einkommensverluste sind zu vernachlässigen, wenn man sich vergegenwärtigt, wie selten Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst in der Bundesrepublik Deutschland waren. Auch erscheint es zweifelhaft, ob die Bevölkerung bei einem Erzwingungsstreik der Gewerkschaften, etwa im Bereich Müllabfuhr und Nahverkehr, durch die Erläuterung der Kosten eines Tarifabschlusses den Arbeitskampf für einen längeren Zeitraum ertragen würde.
270 Rüthers, FAZ vom 5. Juli 2000, S. 18; Keller, S. 17; Scherer, S. 37; Wellington!Winter, 78 The Yale Law Journal 1969, 1107ff. (11 20f.), so auch Olson, Labor Law Journal 1982, 494. 271 lsensee, S. 28; Wellington/Winter, 78 The Yale Law Joumal1969, 1107ff. (1120f.). 272 Kearney, S . 279; so bereits Burton!Krider, 79 Yale Law Joumal1969/70, 418 (438).
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b) Reduzierung von Dienstleistungen/Rationalisierung Weiter wird darauf hingewiesen, daß Dienstleistungen der öffentlichen Hand auf Grund des Druckes der Öffentlichkeit gewöhnlich nicht zu reduzieren seien. 273 Zudem wären viele durch den Staat angebotene Dienstleistungen besonders arbeitsintensiv, so daß nur geringe Möglichkeiten bestünden, Arbeit durch Kapital zu substituieren. 274 Auch diese Argumente zielen auf eine besonders hohe Arbeitsplatzsicherheit im öffentlichen Dienst ab, die einer Begrenzung von Tarifforderungen durch die Arbeitnehmerseite entgegensteht. Gegen beide Behauptungen ließen sich aus jüngerer Vergangenheit Beispiele anbringen. Auch sind die Privatisierungen der letzten Jahre (Deutsche Bundesbahn, Deutsche Bundespost) Exempel dafür, daß die Sicherheit von Arbeitsplätzen im öffentlichen Dienst begrenzt ist. Diese Beispiele vermögen an der generellen Einschätzung, daß der öffentliche Dienst eine höhere Arbeitsplatzsicherheit bietet als die Privatwirtschaft, jedoch nichts zu ändern. c) Druck der Öffentlichkeit statt wirtschaftlicher Druck Unmittelbar betroffen und gezielt geschädigt werden bei Arbeitskämpfen in der Privatwirtschaft die Arbeitgeber, im öffentlichen Dienst dagegen die Bürger, 275 über die indirekt, über den politischen Prozeß, Druck auf die Arbeitgeber ausgeübt werden soll; 276 dieser tritt weitestgehend an die Stelle wirtschaftlichen Drucks. 277
4. Auswirkungen auf die Allgemeinheit- Allgemeinwohl Die Auswirkungen von Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst auf die Allgemeinheit wurden bereits dargelegt. 278 Isensee betont, daß die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und die Herstellung angemessener Lebensbedingungen durch die Verwaltung in den Bereichen Polizei, Rechtspflege, Sozialhilfe und Daseinsvorsorge den Verfassungsauftrag des sozialen Rechtsstaates erfülle. Diese gemeinwohlwichtigen Aufgaben seien deshalb vom Staat übernommen worden, weil sie nicht den Unsicherheiten von Privatautonomie, Wettbewerb und Arbeitskampf ausgesetzt werden sollten. 279 Daß auch Pri273 Löwisch, Zulässiger und unzulässiger Arbeitskampf im öffentlichen Dienst, S.13; Wellington!Winter, 78 The Yale Law Journal 1969, 1107 (1121). 274 Keller, S. 17. 275 Scherer, S. 36f. 276 Keller, Frankfurter Rundschau vom 23. Mai 2000, S. 7; "psychologisches Druckmittel", so Seiter, S. 552 und Scherer, S. 36; Horowitz, S. 115, Taylor-Committee, S. 19. 277 Vgl. dazu die Ausführungen zu Teil 4, D. II. 1. b), 4. 21s V gl. etwa Teil 4, B. II. 3. d). 279 Isensee, S. 28.
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valbetriebe gemeinwohlwichtige Aufgaben wahrnehmen, stehe einem Ausschluß des Arbeitskampfrechts im öffentlichen Dienst nicht entgegen, es spräche vielmehr nur dafür, auch in den Bereichen der Privatwirtschaft, die das Gemeinwohl beträfen, das Arbeitskampfrecht einzuschränken. 280 Dem mag entgegengehalten werden, daß die für das gesamte Arbeitskampfrecht anerkannte Allgemeinwohlbegrenzung ausreichend sei. Deren Konkretisierung erscheint für das Arbeitskampfrecht jedoch schwierig. 28 1 Auch aus diesem Grund wird in den USA ein lediglich partielles Arbeitskampfrecht im öffentlichen Dienst abgelehnt. 282 5. Gestörte Verhandlungsparität Ob de lege lata eine Verhandlungsparität im öffentlichen Dienst besteht, wird unterschiedlich beurteilt. a) Literaturansichten Plander postuliert eine bestehende Parität, wobei er auf die Tarifvertragsabschlüsse in der Vergangenheit verweist, die nie Tarifdiktate der Arbeitnehmerseite gewesen seien. 283 Leisner hält dagegen die Arbeitnehmerangesichts des "unangreifbaren Koloß des Steuerstaates" für "rettungslos unterlegen". 284 Dieser könne etwa Ersatzarbeitnehmer in der Privatwirtschaft anwerben und dafür jeden Preis bezahlen. 285 Andere Autoren weisen auf signifikante Unterschiede zur Privatwirtschaft hin, die auf eine gestörte Verhandlungsparität zu Lasten der Arbeitgeber hindeuten. So wird argumentiert, daß politische Entscheidungsträger bei Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst regelmäßig kurzfristig Lösungen erzielen müßten und daher besonders verwundbar seien. 286 Dem liegt die Vermutung zugrunde, daß Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst über einen längeren Zeitraum von der Arbeitgeberseite nicht durchzustehen seien. So hätten die Erfahrungen in der Bundesrepublik gezeigt, daß Arbeitgeber nach längstens zehn bis 14 Tagen Arbeitskampf erpreßbar seien. 287 lsensee, S. 29. Vgl. Teil 3, F. II. 282 Vgl. Teil 4, E. II. 2. 283 Plander, AuR 1986, 65 (70). 284 Leisner, S. 327. 285 Leisner, S. 326. 286 Rüthers, FAZ vom 5. Juli 2000, S. 18; Schlaich, JZ 1980, 209 (216); ähnlich l sensee, S. 34. 287 Rüthers, FAZ vom 5. Juli 2000, S.l8. 280
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Auch sind, wie bereits dargestellt, 288 Aussperrungen im öffentlichen Dienst jedenfalls faktisch nicht durchführbar. Teilweise wird daher vertreten, daß der Einsatz von Beamten während eines Streiks der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes als Kompensation für die fehlende Aussperrungsmöglichkeit anzusehen sei. 289 b) Rechtsprechung des BAG Auch die Rechtsprechung des BAG bietet Anlaß, die Arbeitskampfparität im öffentlichen Dienst zu hinterfragen. Bezogen auf den Einsatz von Beamten während des Poststreiks hat das BAG judiziert, daß dadurch die Kampfparität nicht verletzt sei. Denn selbst wenn der Staat Beamte zur Abmilderung von Streikfolgen einsetze, sei der Staat unter Druck, den Arbeitskampf durch Nachgeben alsbald zu beenden. Denn andere Aufgaben der Beamten müßten dann zunächst unerledigt bleiben. Dies führe zu Störungen, die "schon im Eigeninteresse einer ordnungsgemäß geführten Verwaltung unerwünscht sind und möglichst vermieden und bald beendet werden müssen". 290 Zudem wird der Staat von der Besoldungspflicht gegenüber seinen Beamten auch dann nicht frei, wenn diese auf Grund eines Arbeitskampfes nicht arbeiten können. 291 Auch dies unterscheidet den öffentlichen Dienst von der Privatwirtschaft, da die Arbeitskampfrisikolehre dort gegenüber allen Beschäftigten Anwendung findet. Das BAG hat zu dieser Frage ausgeführt, daß "der Einsatz von Beamten zu Streikarbeit ... nicht zu einer paritätsverletzenden Sonderstellung des Staates (führt, dieser vielmehr geeignet sei), eine sich für den Staat als Dienstherr seiner Beamten im Arbeitskampf ergebende besondere Belastung auszugleichen". 292 c) Stellungnahme Der Einsatz von Beamten zur Streikarbeit ist de lege lata nicht möglich. Denn das dafür nach der Entscheidung des BVerfG 293 erforderliche Gesetz wurde bislang nicht verabschiedet. Mit ihm ist auch nicht zu rechnen.294 Diese fehlende Reaktionsmöglichkeit des Staates auf einen Arbeitskampf dürfte nach der zitierten BAG-Entscheidung295 zumindest die Position der öffentlichen Arbeitgeber im Arbeitskampf schwächen, wobei daran zu erinnern ist, daß das BAG bei Bestehen dieses ReakTeil 3, J. III. Richardi, DB 1985, 1021 (1024). 29o BAG NJW 1986, 210 (212). 291 Vgl. BAG NJW 1986,210 (213); Rüthers, Recht auf Streik, S.36 mit Nachweisen zur Literatur und Rechtsprechung in Fn. 123. 292 BAG NJW 1986,210 (213). 293 BVerfGE 88, I 03 ff. = DZWir 1994, 324 ff. 29 4 So bereits Jsensee, DZWir 1994, 309 (310). 295 BAG NJW 1986,210 (212). 288 289
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tionsmittels (Beamteneinsatz auf bestreikten Arbeitsplätzen) von einem Kampfgleichgewicht ausging. Käme es in Folge eines Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst dazu, daß Beamte nicht mit ihren gewöhnlichen Tätigkeiten beschäftigt werden könnten, bliebe dem Staat keine Möglichkeit, die sich aus der Pflicht zur Fortzahlung der Bezüge ergebende besondere Belastung auszugleichen. Stimmen aus dem Arbeitnehmerlager verweisen zwar diesbezüglich darauf, daß der Staat die Möglichkeit habe, Beamte kurzfristig auch mit anderen Aufgaben außerhalb des Arbeitskampfgeschehens zu betrauen. 296 Dies mag beamtenrechtlich zulässig sein. Es ist allerdings wirklichkeitsfremd, anzunehmen, daß eine erhebliche Zahl von Beamten, die auf Grund eines Arbeitskampfes ihre Tätigkeiten nicht wahrnehmen können und Streikarbeit nicht wahrnehmen dürfen, binnen kurzer Zeit mit anderen Tatigkeiten sinnvoll beschäftigt werden können. Auch die faktisch nicht vorhandene Möglichkeit der Aussperrung spricht für eine Störung der Arbeitskampfparität zu Lasten der öffentlichen Arbeitgeber. Dadurch kann der Staat, anders als in der Privatwirtschaft, die ökonomischen Kosten des Arbeitskampfes für die Gewerkschaft nicht über eine zahlenmäßige Ausweitung des Arbeitskampfes erhöhen. Schließlich ist die Neueinstellung von Arbeitnehmern zur Durchführung von Streikarbeit in der Vergangenheit nicht verwirklicht worden. Sie dürfte vielfach auchangesichtskomplizierter Arbeitsabläufe faktisch nur schwer möglich sein, insbesondere dann, wenn Personal streikt, das diese Arbeitnehmer einarbeiten könnte. Eine abschließende Feststellung, ob de lege lata strukturell ein Verhandlungsgleichgewicht bei Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst in Deutschland besteht, muß hier nicht erfolgen. Für den Vorschlag eines Alternativmodells genügen die soeben dargelegten Zweifel.
111. Zusammenfassung und Bewertung Zwischen dem öffentlichen Dienst und der Privatwirtschaft bestehen strukturelle Unterschiede, auf Grund derer eine Verhandlungsparität zwischen den Tarifpartnern in diesem Bereich in Deutschland derzeit fraglich erscheint. Dabei ist es unerheblich, ob man von einer zu Lasten der Arbeitnehmer oder zu Lasten der Arbeitgeber gestörten Verhandlungsparität ausgeht. Selbst wenn zwischen den Parteien durch Arbeitskampf und Arbeitskampfdrohung von einem bestehenden Kräftegleichgewicht auszugehen wäre, führt das Streikmodell zu einer Belastung der Allgemeinheit durch die Nichterbringung öffentlicher Dienstleistungen bei Arbeitskämpfen. Daher wären funktionsäquivalente Alternativen dem Arbeitskampfsystem vorzuziehen. 296
Sarge/Wohlgemuth, AuR 1987, 65 (71).
F. Funktionsäquivalente Alternativen für Deutschland
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F. Funktionsäquivalente Alternativen für die Bundesrepublik Deutschland Unter Beibehaltung einer zweistufigen Vertretung der Arbeitnehmer und eines am Flächentarifvertrag orientierten Tarifvertragssystems sollen nunmehr funktionsäquivalente Alternativen zum bestehenden deutschen Konfliktlösungssystem aufgezeigt werden, die angemessene Arbeitsbedingungen gewährleisten und Arbeitskämpfe vermeiden. Bei der Ausgestaltung des Regelungsvorschlages wird sich die Arbeit auf ein Regelungsmodell für die Arbeitnehmer des Bundes beschränken. Die dort auftretenden funktionellen und verfassungsrechtlichen Probleme entstünden in ähnlicher Weise bei der Ausweitung des Modells auf die TdL und die VKA.
I. Verhandlungspflicht und Beteiligung der Öffentlichkeit Zunächst könnte ein Modell in Betracht gezogen werden, das sich in Kernpunkten aus Verhandlungspflichten der Tarifvertragsparteien und einer umfassenden Information der Öffentlichkeit über den Tarifkonflikt zusammensetzt. Mit Unterlassungsansprüchen sanktionierte Verhandlungspflichten können Verhandlungsparität nur gewährleisten, wenn beide Seiten regelmäßig ein Interesse daran haben, den status quo zu verändern, wie dies etwa im Verhandlungsmodell im Bundesstaat New York der Fall ist. In Deutschland bestehen jedoch erhebliche Unterschiede zu den amerikanischen Vergleichsgebieten, die eine effektive Druckausübung, insbesondere durch die Gewerkschaften, auf diesem Weg zweifelhaft erscheinen lassen. Wahrend die dezentralen Tarifverhandlungen und die einstufige Vertretung der Arbeitnehmer in den amerikanischen Vergleichsgebieten zu einer erheblichen Zahl von Verhandlungsgegenständen führen, an deren Regelung auch der Arbeitgeber ein Interesse hat, zwingt die Zentralisierung der Tarifverhandlungen die Parteien in Deutschland dazu, Entscheidungen in das Personalvertretungssystem zu verlagern. Dies reduziert die Anzahl möglicher Verhandlungsgegenstände, bei denen die Gewerkschaften - bei unterstellter Verhandlungspflicht - durch Verweigerung der Zustimmung Druck auf die Arbeitgeberseite ausüben könnten. Die Erfahrungen in den amerikanischen Vergleichsgebieten zeigen zudem, daß auch die Information der Öffentlichkeit über den Regelungskonflikt für sich genommen regelmäßig nicht ausreicht, um ausreichenden Einigungsdruck auf die Tarifvertragsparteien zu erzeugen. Eine Übernahme dieses Modells wäre daher nicht geeignet, bei Beibehaltung der zweistufigen Vertretung der Arbeitnehmer und einer zentralisierten Tarifverhandlungsstruktur, in Deutschland ein Verhandlungsgleichgewicht zwischen den Tarifvertragsparteien zu gewährleisten, sie ist daher abzulehnen.
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II. Schiedsgerichtsmodell In den amerikanischen Vergleichsgebieten sind die Schiedsgerichtsmodelle bei gleichzeitigem Verbot des Arbeitskampfes am besten geeignet, Streiks im öffentlichen Dienst zu verhindern. Dies spricht für deren Akzeptanz durch die Arbeitnehmer. Für die Bundesrepublik soll untersucht werden, ob ein ähnliches Regelungsmodell geeignet wäre, wesentliche Funktionen des bestehenden Konfliktlösungsinstrumentariums zu erfüllen. Dabei soll zunächst von einem Grundmodell ausgegangen werden, das sich aus einem Arbeitskampfverzicht und freiwilligen Tarifverhandlungen zusammensetzt. Sollten die Verhandlungen scheitern, kann danach jede Seite die verbindliche Entscheidung eines neutralen Gremiums, nachfolgend auch Schiedsgericht/Schlichtungsausschuß, herbeiführen. Angenommen wird, daß das Schiedsgericht eine umfassende Entscheidungskompetenz hat, also über alle Verhandlungsgegenstände, die ihm von wenigstens einer Tarifvertragspartei unterbreitet werden, urteilen kann, ohne streng an Entscheidungskriterien gebunden zu sein. Einzelheiten, etwa die Zusammensetzung des Schiedsgerichts oder die rechtliche Form der Implementierung dieses Verfahrens, sollen zunächst außer Betracht bleiben; sie werden später erörtert. 297
1. Funktionsäquivalenz und Verbesserungsfunktion Von zentraler Bedeutung für die Funktionsäquivalenz einer solchen Regelung ist, ob sie auch ohne Arbeitskampf angemessene Arbeitsbedingungen gewährleisten kann. a) Angemessenheit Wie bereits dargelegt, wird in der Bundesrepublik nach der herrschenden Doktrin ein angemessener Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen der Arbeitnehmer- und der Arbeitgeberseite durch das Vertragsmodell gewährleistet, dessen Funktionsvoraussetzung Verhandlungsparität zwischen den Tarifvertragsparteien ist. Der Gewährleistung dieses Machtgleichgewichts dient der Arbeitskampf. Der zu untersuchende Vorschlag sieht zwei Möglichkeiten vor, den Regelungskonflikt ohne Arbeitskampf zu beenden, und zwar einerseits die Einigung der Parteien durch Abschluß eines neuen Tarifvertrages (Vertragsregelung), andererseits die Letztentscheidung eines unabhängigen Gremiums (Beschlußregelung). Daraus ergeben sich zwei Untersuchungsschwerpunkte: Kann die Substitution des Rechts zum Arbeitskampf, und damit der Arbeitskampfdrohung, durch die Drohung mit der bindenden Entscheidung eines neutralen Gremiums ein Verhandlungsgleichgewicht gewährleisten, so daß eine Tarifei297
V gl. Teil 4, F. II. 2.-5.
F. Funktionsäquivalente Alternativen für Deutschland
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nigung der Parteien (Vertragsregelung) in diesem System ebenfalls zu einem angemessenen Ausgleich der Interessen führt? - Gewährleistet die Entscheidung eines neutralen Gremiums (Beschlußregelung) angemessene Arbeitsbedingungen? Es liegt nach dem vorliegenden Untersuchungsergebnis zu den amerikanischen Vergleichsgebieten nahe, die Angemessenheil des Interessenausgleichs nicht lediglich dann anzuerkennen, wenn die Parteien die Arbeitsbedingungen unter der Drohung eines Arbeitskampfes festlegen. Aber auch im deutschen Arbeitsrecht ist die Lösung kollektiver Regelungskonflikte ohne Arbeitskampf anerkannt und dabei teilweise die Letztentscheidung eines neutralen Dritten vorgesehen. Dies läßt sich anhand der Lösung von Regelungskonflikten in den Kirchen, der Entscheidungspraxis des BAG und des BVerfG zur Tariffähigkeit von Arbeitnehmerverbänden sowie anhand der Regelung der erzwingbaren Mitbestimmung des BetrVG nachweisen. Des weiteren soll die vertraglich vereinbarte Leistungsbestimmung durch Dritte, §§ 317 ff. BGB, in die Betrachtung einbezogen werden. 298 Aus diesen Beispielen sollen Rückschlüsse für die Festlegung eines "Angemessenheitsmaßstabs" gezogen werden, der anhand der amerikanischen Vergleichsgebiete überprüft und dann der Beantwortung der aufgeworfenen Fragen zugrunde gelegt werden soll. aa) Dritter Weg der Kirchen Die Kirchen haben das Recht ihrer abhängig Beschäftigten durch den sog. "Dritten Weg" geregelt, der insbesondere auch einen angemessenen Interessenausgleich zwischen den Belangen der Mitarbeiter und denen des Arbeitgebers bei der Festlegung von Arbeitsbedingungen gewährleisten soll; er beinhaltet kein Streikrecht 299 Diesem Zweck wird durch paritätische Beteiligung der Arbeitnehmer an der Festlegung der Arbeitsbedingungen zu genügen gesucht. 300 Eine nähere Betrachtung des Modells soll am Beispiel der evangelischen Kirche erfolgen.30 1 (1) Ausgestaltung
Der "Dritte Weg" sieht eine Mitarbeiterbeteiligung bei der Festlegung der Arbeitsbedingungen in der Arbeitsrechtlichen Kommission und im Fall der Nichteini298 Ebenfalls beachtlich ist die Festlegung von Arbeitsbedingungen durch die Heimarbeitsausschüsse, § 19 HAG. 299 Pahlke, NJW 1986, 350 (353); Dütz, Essener Gespräche 18 (1984) S. 67 (92). 300 Pahlke, NJW 1986, 350 (353 f.); Dütz, Essener Gespräche 18 (1984) S. 67 (92), zustimmend Richardi, S. 209. 301 Der Rat der EKD hat in einer Richtlinie vom 8. Oktober 1976 den Musterentwurf eines Kirchengesetzes über das Verfahren zur Regelung der Arbeitsverhältnisse der Mitarbeiter im kirchlichen Dienst vorgelegt, der in den verschiedenen Gliedkirchen teilweise unterschiedlich umgesetzt wurde, dessen wesentliche Strukturen jedoch übernommen wurden. Der Entwurf ist abgedruckt im Amtsblatt der EKD 1976, S. 398 ff.
15 Pusch
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gung regelmäßig die verbindliche Festlegung der Arbeitsbedingungen durch einen sog. Schlichtungsausschuß vor. 302 Diese vereinbarte, verbindliche Schlichtung wird als notwendige Kompensation für die fehlende Möglichkeit, durch Arbeitskampf Druck ausüben zu können, angesehen. 303 Die Arbeitsrechtliche Kommission, die über die Ordnung und Fortentwicklung der Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer entscheidet, 304 ist paritätisch mit Vertretern der Dienstgeber und der Mitarbeiter besetzt. Dabei wird dem Paritätsgrundsatz nicht nur durch die gleiche Anzahl der stimmberechtigten Mitarbeiter Rechnung getragen. Ausreichende Fachkompetenz der Arbeitnehmervertreter soll mit Hilfe der Gewerkschaften, die persönliche Unabhängigkeit durch den besonderen Kündigungsschutz für Mitglieder der Arbeitsrechtlichen Kommission gewährleistet werden. 305 Die Position der Arbeitnehmer wird zudem dadurch gestärkt, daß jeder kollektive Interessenkonflikt zum Gegenstand einer erzwingbaren Schlichtung gemacht werden kann. 306 Bei Nichteinigung wird der ebenfalls paritätisch zusammengesetzte Schlichtungsausschuß mit der Angelegenheit befaßt, dessen stimmberechtigter Vorsitzender ein neutraler Dritter ist. Auf diesen einigen sich die Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter mit qualifizierter Mehrheit. Kommt eine Einigung nicht zustande, wird er beispielsweise vom Vorsitzenden eines jeweils festgelegten Verwaltungsgerichts307 bestimmt. In den meisten Landeskirchen ist ein vom Schlichtungsausschuß gefällter Schlichtungsspruch bindend. 308
302 Richardi, S. 189; die umstrittene Frage, ob die Beschlüsse der Arbeitsrechtlichen Kommission wie ein Tarifvertrag Rechtsnormcharakter haben oder zu ihrer individualrechtliehen Geltung über eine arbeitsvertragliche Vereinbarung in Bezug genommen werden müssen, soll hier nicht erörtert werden, da die Funktion dieser Regelungen, Abschluß, Inhalt und Beendigung für eine Vielzahl von Arbeitsverhältnissen unter paritätischer Beteiligung der Mitarbeiter zu regeln, von dieser Rechtsfrage unberührt bleibt, vgl. dazu etwa Pahlke, NJW 1986, 350 (354), gegen eine Einordnung als Tarifvertrag die st.Rspr., vgl. nur BAGE 84, 282 (298ff.) m.w. N. 303 Müller, G., RdA 1979,71 (78). 304 Auch wenn in der Praxis häufig Tarifverträge des öffentlichen Dienstes durch die Arbeitsrechtlichen Kommissionen übernommen werden, vgl. Richardi, ZTR 1994, 99 ( 102). 305 Richardi, S.210; zur Sicherung der Parität auch Dütz, EssenerGespräche 18 (1984) S.67 (92 ff.). 306 Richardi, S. 206ff., 210; Dütz, Anm. zum Urteil des BAG vom 28. Januar 1998,4 AZR 491/96, AP Nr. 44 zu § 611 Kirchliche Arbeitnehmer, BI. 19. 307 Richardi, S. 189; teilweise sehen die Gesetze der Landeskirchen andere Regelungen vor, so trifft in der Evangelischen Landeskirche in Württemberg der Landeskirchenausschuß eine Regelung, allerdings nur für den jeweiligen Einzelfall, vgl. § 16 Abs. 4 S. 2 ARRG Württemberg, abgedruckt im ABI. der Evangelischen Landeskirche in Württemberg 1980, S. 125 ff.; weitere Modelle zur Bestimmung des Vorsitzenden bei Janssen, S. 12. 308 Nur teilweise steht der Synode ein Entscheidungsrecht zu, Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 278 Rn. 215; Richardi, S. 193.
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(2) Materielle Richtigkeitsgewähr der Regelungen Überwiegend wird anerkannt, daß durch das beschriebene Verfahren auch ohne Arbeitskampf eine paritätische Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen zustande kommt. 309 Dabei wird insbesondere auf die numerische Parität und die Gewährleistung der Unabhängigkeit der Kommissionsmitglieder abgestellt. Soweit eine gleichberechtigte Gestaltung der Arbeitsbedingungen durch dieses Modell bestritten wird, bestehen keine grundsätzlichen Bedenken, Parität durch Verfahrensbestimmungen ohne Arbeitskampf herzustellen. Vielmehr wird die konkrete Ausgestaltung des Verfahrens, etwa eine angeblich fehlende Gegnerunabhängigkeit oder unzureichende Kenntnisse der Arbeitnehmervertreter in der Arbeitsrechtlichen Kommission, kritisiert und darauf die behauptete Paritätsstörung gestützt. 310 Der überwiegenden Ansicht stimmte 1996 der 5. 311 und, dessen Entscheidung folgend, 1998 der 4. Senat312 des BAG zu. Der 5. Senat hatte zu entscheiden, ob für die Inhaltskontrolle kirchlicher Arbeitsvertragsrichtlinien die für Tarifverträge geltenden Maßstäbe anzuwenden seien oder ob eine Billigkeitskontrolle nach § 317 BGB stattzufinden habe. Das Gericht entschied sich in Abgrenzung zum IO. Senat313 für ersteres und nahm dabei - anders als der 10. Senat - zur Parität bei der Verabschiedung von Arbeitsvertragsrichtlinien Stellung. Diese entstünden auf dem "Dritten Weg", der für keine Seite das Mittel des Arbeitskampfes bereithalte, sondern maßgeblich von einer paritätisch besetzten Arbeitsrechtlichen Kommission geprägt sei. Die materielle Richtigkeilsgewähr tarifvertraglicher Regelungen beruhe jedoch nicht in erster Linie darauf, daß den Tarifvertragsparteien das Mittel des Arbeitskampfes zur Verfügung stünde. Entscheidend sei vielmehr, daß sie (die Tarifvertragsparteien, der Verf) als gleichgewichtig durchsetzungsfähig angesehen würden. Auch bei Entscheidungen der Arbeitsrechtlichen Kommissionen sei gewährleistet, daß weder die Arbeitgeber-, noch die Arbeitnehmerseite ein Übergewicht erreichen könne. Ausreichende Gewähr dafür biete deren paritätische Besetzung und die Weisungsunabhängigkeit ihrer Mitglieder. 314 Zwar beschränkt sich die Entscheidung in ihrem Leitsatz ausdrücklich auf die Übernahme tarifvertraglicher Regelungen durch 309 Richardi, S. 210; Pahlke, NJW 1986, 350 (353f.); Dütz, Essener Gespräche 18 (1984), S.67 (97); ders., Anm. zum Urteil des BAG vom 28. Januar 1998, 4 AZR 491/96, AP Nr.44 zu § 611 Kirchliche Arbeitnehmer, BI. 19; Thüsing, RdA 1997, 163 (169). 310 Vogt, S. 138 ff.; Dietz verweist etwa darauf, daß anders als im Tarifvertragssystem Regelungen nicht direkt mit Vertretern der Gewerkschaft abgeschlossen werden, sondern mit Mitarbeitern des betroffenen Arbeitgebers, die jedenfalls tatsächlich abhängig seien, und daß die arbeitsrechtliche Kommission ihre Beschlüsse jederzeit ändern könne, während Tarifverträge eine bestimmte Laufzeit hätten, RdA 1979,79 (84f.). 31 1 BAGE 84, 282. 312 AP Nr.44 zu §411 BGB Kirchliche Arbeitnehmer. 313 BAG NZA 1997, 55ff. 314 BAGE 84, 282 (290).
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die Arbeitsrechtliche Kommission. In der Sache dürfte ihre Bedeutung jedoch darüber hinausgehen. Denn das BAG formuliert lediglich, daß sich die materielle Richtigkeitsgewähr zusätzlich und mittelbar (Hervorhebung durch den Verf.) ergebe, wenn tarifvertragliche Regelungen durch die Entscheidung der Arbeitsrechtlichen Kommission übernommen werden.315 Diese zusätzliche Begründung ist jedoch unnötig. 316 Denn da das BAG ein bestehendes Kräftegleichgewicht festgestellt hat, gewährleistet jede Entscheidung der Arbeitsrechtlichen Kommission die materielle Richtigkeit der Regelung, die eine gerichtliche Billigkeitsüberprüfung nach der Rechtsprechung des Gerichts ausschließt. Auch der Gesetzgeber anerkennt Arbeitsvertragsrichtlinien der Kirche vermehrt als Regelungen, die tarifvertragliehen Bestimmungen gleichstehen, vgl. § 7 Abs. 4 ArbZG, §6 Abs.3 BeschFG. 317 (3) Zusammenfassung Zusammenfassend ist festzustellen, daß der "Dritte Weg" angemessene Arbeitsbedingungen gewährleistet. Dies wird durch die Einigung der weisungsfrei handelnden Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter in einem paritätisch besetzten Gremium (Arbeitsrechtliche Kommission) erreicht. Die erforderliche Zustimmung der Interessenvertreter beider Seiten gewährleistet den sachgerechten Interessenausgleich. Kommt ein Konsens nicht zustande, wird der Konflikt durch die Entscheidung eines von den Parteien ausgewählten bzw. gerichtlich bestimmten Dritten gelöst. Dieser Konfliktlösungsmechanismus steht nach der h. M., dem BAG und teilweise auch nach der Auffassung des Gesetzgebers hinsichtlich der Richtigkeitsgewähr seiner Ergebnisse dem arbeitskampfgestützten Tarifvertragssystem nicht nach.
bb) Rechtsprechung zur Tariffähigkeit von Koalitionen Durch die höchstrichterliche Rechtsprechung ist zudem anerkannt, daß die Vereinbarung angemessener Arbeitsbedingungen in Tarifverträgen nicht notwendig die Drohung mit oder die Durchführung von Arbeitskämpfen voraussetzt. Dies folgt aus der Entwicklung der Rechtsprechung zur Tariffähigkeit von Arbeitnehmervereinigungen. Um sicherzustellen, daß durch einen Tarifvertrag tatsächlich ein Interessenausgleich zustande kommt, kann auf Seiten der Arbeitnehmer nicht jede Koalition im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG Tarifvertragspartei sein, sondern nur eine Gewerkschaft, § 2 Abs. 1 TVG. Zwar hatte das BAG zunächst in der Entscheidung zur Tariffähig315 316
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BAGE 84, 282 (290). So auch Thüsing, ZTR 1999, 298 (300). Vgl. aber auch § 622 Abs. 4 BOB.
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keit des Berufsverbandes Katholischer Hausgehilfinnen 318 die Arbeitskampfbereitschaftzur Voraussetzung für den Gewerkschaftsbegriff erklärt. 319 Dieses Urteil wurde jedoch vom BVerfG aufgehoben. 320 Allerdings gibt die Entscheidung des BVerfG auf Grund ihrer besonderen Sachverhaltskonstellation bei genauer Analyse für die hier zu beurteilende Frage, ob im Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes auch ohne Arbeitskampf ein Verhandlungsgleichgewicht besteht und damit angemessene Arbeitsbedingungen vereinbart werden können, keine Antwort. Denn das BVerfG ging davon aus, daß für die "Berufe des Haushalts ... die sonst zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern bestehenden, natürlichen Gegensätze zurück(treten)", 321 eine sinnvolle Einigung auch ohne beiderseitigen Druck möglich sei. 322 Die Annahme zurücktretender Interessengegensätze zwischen Arbeitnehmern- und Arbeitgebern kann jedoch auf den öffentlichen Dienst nicht übertragen werden. Allerdings legt auch die vom BVerfG gebilligte 323 spätere Rechtsprechung des BAG ihren Schwerpunkt auf die soziale Mächtigkeit als Voraussetzung des Gewerkschaftsbegriffs.324 Dafür sei eine Streikwilligkeit der Arbeitnehmerorganisation bzw. deren Streikfähigkeit keine unabdingbare Voraussetzung. 325 Erforderlich sei lediglich eine Durchsetzungskraft, die wenigstens gewährleiste, daß der soziale Gegenspieler Verhandlungsangebote jedenfalls nicht übersehen könne. 326 Dies wäre in einem Konfliktlösungsmodell, das die Möglichkeit einer Letztentscheidung durch ein unabhängiges Schiedsgericht vorsieht, gewährleistet, soweit für beide Seiten die Unsicherheit über das Ergebnis des Schiedsverfahrens besteht (dazu sogleich).
cc) Beteiligung des Betriebsrates im Bereich dererzwingbaren Mitbestimmung 321 Es besteht hier nicht die Notwendigkeit, in allen Dimensionen auszuleuchten, ob für das gesamte Betriebsverfassungsrecht von einem bestehenden Verhandlungs318 1971 umbenannt in "Berufsverband katholischer Arbeitnehmerinnen in der Hauswirtschaft e.V.", vgl. RdA 1988, 175. 319 BAGE 12, 184 (190ff.). 320 BVerfGE 18, 18 ff. 32t BVerfGE 18, 18 (31). 322 BVerfGE 18, 18 (32). 323 Vgl. etwa BVerfG NJW 1982, 815ff. (816); zuletzt NJW 1999,2657 (2658). 324 BAG SAE 1984, 133 (134); NZA 1990,623 (624); vgl. auch zur Entwicklung der Rechtsprechung Hemmen, S. 3 ff. 325 So ausdrücklich BAG NJW 1989, 186 (189), unter Verweis auf SAE 1984, 133ff. (Verband der oberen Angestellten der Eisen- und Stahlindustrie) und NJW 1976, 1165 ff. (MarburgerBund). 326 BVerfG NJW 1982,815 (816); BAG SAE 1984, 133 (134), NZA 1990,623, (624). 327 Auf eine Darstellung der Problematik dererzwingbaren Mitbestimmung im Personalvertretungsrecht soll verzichtet werden, sie bringt für den Untersuchungsgegenstand keine neuen Erkenntnisse.
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gleichgewicht zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat ausgegangen werden kann. 328 Jedenfalls im Bereich dererzwingbaren Mitbestimmung, etwa in sozialen Angelegenheiten nach§ 87 BetrVG, soll der Arbeitnehmerseite eine gleichberechtigte Teilhabe an den sie betreffenden Entscheidungen ermöglicht werden. 329 Parität muß auch in diesem Konfliktlösungsmodell ohne Arbeitskampf gewährleistet werden, da dieser gern.§ 74 Abs. 2 Satz 1 BetrVG ausgeschlossen ist. Beide Parteien unterliegen jedoch gleichwohl einem erheblichen Einigungszwang. Dem Arbeitgeber sind Maßnahmen ohne ordnungsgemäße Beteiligung des Betriebsrates untersagt. Dem Betriebsrat steht bei Verstößen gegen sein Mitbestimmungsrecht aus§ 87 Abs. 1 BetrVG grundsätzlich ein Unterlassungsanspruch zu. 330 Die Einigung der Parteien kann zudem durch den Spruch der Einigungsstelle ersetzt werden, § 87 Abs. 2 BetrVG, die, soweit ein Initiativrecht besteht, von jeder Seite angerufen werden kann. Die Einigungsstelle hat ihre Beschlüsse unter angemessener Berücksichtigung der Belange beider Seiten nach billigem Ermessen zu fassen, § 76 Abs. 5 Satz 3 BetrVG. Verschiedentlich wird ausdrücklich betont, daß damit in der Betriebsverfassung an die Stelle des Arbeitskampfes die Zwangsschlichtung tritt. 331 Zweifelsohne übt die mögliche Anrufung der Einigungsstelle Druck auf den Arbeitgeber und den Betriebsrat aus. Da deren Entscheidung für die Parteien nicht vorhersehbar ist, tragen beide Seiten das Risiko, daß eine Entscheidung nachteiliger ausfallt als eine einvernehmliche Regelung. Der Arbeitgeber trägt zudem die Kosten des Einigungsstellenverfahrens, § 76 a Abs. 1 BetrVG. Gleichwohl sind Zweifel nicht von der Hand zu weisen, die für das Verhältnis zwischen Betriebsrat und Arbeitgeber, und damit auch für den Bereich der erzwingbaren Mitbestimmung, darauf hinweisen, daß insbesondere in vielen kleinen und mittelständischen Unternehmen eine intellektuelle und faktische Unabhängigkeit der Betriebsräte nicht ausreichend gewährleistet sei. 332 Diese auch für den "Dritten Weg" geäußerten Bedenken stehen jedoch der Annahme nicht entgegen, daß auch Konfliktlösungsmodelle ohne Arbeitskampf prinzipiell geeignet sein können, eine paritätische Regelung von Arbeitsbedingungen zu gewährleisten. Denn der auslösende Faktor dieser Bedenken liegt darin, daß Verhandlungspartner der Arbeitge328 Vgl. hierzu etwa Säcker, AuR 1994, 1 (10); Kreutz in GK, § 77 Rn. 261, m. w. N.; ders., ZfA 1975, 65, 76 ff.; Matthes in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 319 Rn. 80; aus der Rechtsprechung für eine u. a. auf Grund des auf betriebsverfassungsrechtlicher Ebene ausgeschlossenen Arbeitskampfes bestehende Imparität BAG NZA 1989, 25 (26), m. w. N. 329 Wiese in GK, § 87 Rn. 95; Hoyningen-Huene, S. 245; Kallrath, S. 198; BAG WM 1975, 576 (577); NZA 1990,322 (323); NJW 1980, 1642 (1643). 330 Wiese in GK, § 87 Rn. 1043 ff.; Fitting/Kaiser/Heither/Engels, § 87 Rn. 577; grundlegend BAG NJW 1995, 1044. 331 Kreutz, ZfA 1975, 65 (79); Dietz/Richardi, § 76 Rn. 15; Hoyningen-Huene, S. 125; Kallrath, S. 20 I. 332 Vgl. etwa Säcker, AuR 1994, 1 (10).
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berseite Beschäftigte des Arbeitgebers sind. Dies könnte in einem Schiedsgerichtsmodell für den Abschluß von Tarifverträgen leicht vermieden werden. dd) Leistungsbestimmung durch Dritte, §§315ff. BGB Die§§ 315ff. BGB sehen Regelungen vor, bei denen die Leistungsbestimmung zwar auf eine Vereinbarung der Parteien zurückgeht, aber nicht konsensual vorgenommen wird. Für§ 315 BGB, die Leistungsbestimmung durch eine Partei, hält etwa Larenz deren gesetzlich vermutete Bindung an die Grenze "billigen Ermessens"(§ 315 Abs.1, 3 BGB) für geeignet, gleichwohl dem Gebot der ausgleichenden Vertragsgerechtigkeit Genüge zu tun. 333 Rieble sieht generalisierend in der Ermessenskontrolle bei einseitigen Regelungen den Weg, deren Richtigkeit entsprechend der Richtigkeilsgewähr vertraglicher Einigungen zu gewährleisten. 334 Nimmt ein von den Parteien bestimmter Dritter die Leistungsbestimmung vor, § 317 Abs. I BGB, so ist dessen Entscheidung nach dem gesetzlichen Regelfall, § 319 Abs. 1 BGB, nicht auf jede fehlerhafte Ermessensausübung, sondern nur auf "offensichtliche" Unbilligkeit zu überprüfen. Nach Larenz habe die Regelung des Dritten die Vermutung der Billigkeit für sich, da die Parteien von dem gemeinsam bestimmten Dritten eine unparteiische und gerechte Entscheidung erwarteten. 335 Damit wird anerkannt, daß auch Entscheidungen Dritter, jedenfalls soweit sich die Parteien auf den Dritten geeinigt haben und dessen Entscheidung gerichtlich überprüfbar ist, zu einem angemessenen Interessenausgleich zwischen den Vertragsparteien führen können. ee) Definition "angemessener Arbeitsbedingungen "für die weitere Prüfung Aus den soeben dargestellten Beispielen können die im folgenden aufgeführten Schlüsse für die Bestimmung der Angemessenheit der auf Grund des hier vorgestellten Lösungsvorschlags zustande kommenden Regelungen gezogen werden. (I) Angemessenheil bei einer Einigung der Parteien Die Analyse der Beispiele zeigt zunächst, daß für die Angemessenheil von Arbeitsbedingungen, die auf einer Einigung der Parteien beruhen, nicht maßgeblich darauf abzustellen ist, weshalb, sondern daß eine gleichgewichtige Durchsetzungsfähigkeit beider Seiten vorliegt. Dies hat das BAG ausdrücklich in der Entscheidung zum "Dritten Weg" betont. 336 Die gleiche Ratio liegt auch der Entwicklung der Larenz, S.81. Rieble, S. 188. 335 Larenz, S. 83. 336 BAGE 84,282 (290); zustimmend auch Thüsing, RdA 1997, 163 (169). 333 334
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Rechtsprechung zur Tariffähigkeit von Arbeitnehmerkoalitionen zugrunde. Sie bildet die Basis für die Bewertung vertraglicher Einigungen auf Grund des Regelungsvorschlags, wobei an späterer Stelle noch zu untersuchen ist, ob eine gleichgewichtige Durchsetzungsfähigkeit tatsächlich vorläge. (2) Angemessenheit bei einer Entscheidung durch Dritte Die Grenzen des Vertragsmodells sind jedoch überschritten, wenn eine Regelung erst durch die verbindliche Schlichtung zustande kommt. Die Richtigkeitsgewähr des Vertragsmodells greift für diese einseitige Regelung nicht mehr unmittelbar ein. 337 Das schließt jedoch nicht aus, auch Regelungen Dritter als angemessen anzuerkennen. Dies ergibt sich zum einen aus dem Vergleich mit den §§ 317 ff. BGB. Folgt man den dargelegten Ansichten von Larenz oder Rieble, so ist die Angemessenheit jedenfalls gewährleistet, wenn eine - auch eingeschränkte - Ermessenskontrolle vorgesehen wird. Zum anderen läßt sich dieses Ergebnis aber auch durch das Heranziehen der Funktion der Konfliktlösungsmechanismen beim Abschluß von Tarifverträgen erhärten. Diese dienen dazu, widerstreitende Interessen auszugleichen und die Befriedung der Arbeitsbeziehungen zu gewährleisten. Erforderlich ist dafür, daß Lösungen zustande kommen, die von beiden Tarifvertragsparteien akzeptiert werden. Die weitgehende beiderseitige Akzeptanz des Prozesses und seiner Ergebnisse sind damit entscheidend und der Angemessenheit der Arbeitsbedingungen gleichzustellen, auch wenn das konkrete Ergebnis nicht durch eine Einigung der Parteien erzielt wird. Auch eine Betrachtung der amerikanischen Vergleichsgebiete bestätigt die Annahme, daß die Akzeptanz des Ergebnisses durch die Parteien im Vordergrund der Bewertung der Modelle steht und eine gerichtliche Kontrolle akzeptanzfördernd wirkt. Dort streben die Zwangsschlichtungsmodelle zuvörderst die Akzeptanz der Entscheidung des Schiedsgerichts durch die Tarifvertragsparteien an; 338 das Schiedsgericht soll Regelungen beschließen, auf die sich vernünftige Parteien in der konkreten Situation geeinigt hätten. 339 Zudem ist eine, wenn auch sehr eingeschränkte, Überprüfung der Entscheidung gewährleistet. Ein willkürlicher Schiedsspruch ist nach § 7511 CPLR aufzuheben. 340 In einem gleichberechtigt ausgestalteten Schlichtungsprozeß ist das Zustandekommen einer von den Parteien akzeptierten Regelung durch die Entscheidung eiLöwisch in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 246 Rn. 11. Kearney, S.337. 339 Elkouri, S. 1102; Hogler!Kriksciun, 6 lndustrial Labor Relations Journal 1984, 481 (486). 340 Caso v. Coffey, 41 N.Y. 2d 153. 337 338
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nes neutralen Dritten nicht unwahrscheinlicher als in einem Vertragsmodell, das sich auf den Arbeitskampf als ultima ratio stützt. Das Ergebnis eines konkreten Arbeitskampfes ist in der Regel nicht vorhersehbar. Die Partei, die sich im Laufe eines Arbeitskampfes als schwächer herausstellt, ist gezwungen, einen aus ihrer Sicht nachteiligen Tarifvertrag abzuschließen. Ein dauerhafter Verzicht auf den Vertragsschluß ist nicht möglich. Die unterlegene Partei eines Arbeitskampfes akzeptiert mit ihrer Zustimmung zum Tarifvertragsabschluß nur das Ergebnis dieser für sie nachteilig verlaufenen Auseinandersetzung. Gleichwohl werden diese Arbeitsbedingungen für angemessen gehalten. Im Schlichtungsprozeß vertrauen die Parteien die Regelung Dritten an, die sie für neutral halten und deren Entscheidung ebenso ungewiß ist wie das Ergebnis eines Arbeitskampfes. Statt durch Arbeitskampfdruck die andere Seite zum Einlenken zu bewegen, müssen die Parteien im Schlichtungsverfahren versuchen, die Schlichtungskommission mit ihren Argumenten zu überzeugen. Auch hier kann die Entscheidung zu einer Regelung führen, die subjektiv eine Seite benachteiligt. Da dies jedoch, wie dargelegt, auch im Arbeitskampfsystem der Fall sein kann und dessen Ergebnisse gleichwohl Akzeptanz finden, ist davon auszugehen, daß dies auch für ein verbindliches Schlichtungsergebnis auf Grund eines gleichberechtigt ausgestalteten Verfahrens der Fall ist. 341
ff) Bewertung des Regelungsvorschlags Der Regelungsvorschlag ist hinsichtlich der Vertrags- und Beschlußregelung an diesen Grundsätzen zu messen und, soweit erforderlich, zu ergänzen. (1) Vertragsregelung-Verhandlungsgleichgewicht
Bei einer vertraglichen Einigung muß nach dem soeben herausgearbeiteten Maßstab gewährleistet sein, daß diese auf einer gleichgewichtigen Durchsetzungsfähigkeit beider Seiten beruht. (a) Ergebnisungewißheit- formelle Betrachtung Das BAG hat in der Entscheidung zum "Dritten Weg" bei der Feststellung einer "gleichgewichtigen Durchsetzungsfähigkeit" ausdrücklich nur auf die paritätische Besetzung der Arbeitsrechtlichen Kommission und die Weisungsunabhängigkeit der Mitglieder abgestellt. Inwieweit darüber hinaus noch andere Verfahrensbestandteile, etwa die mögliche Letztentscheidung durch den Schlichtungsausschuß, in die Bewertung der Parität einflossen, geht aus dem Urteil nicht eindeutig hervor. Zwar wird dieser Verfahrensschritt bei der Beschreibung des "Dritten Weges" angespro341
Ähnlich Thüsing, RdA 1997, 163 (169).
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chen, andererseits beschränkt sich die Entscheidung im folgenden auf Erörterungen zur Arbeitsrechtlichen Kommission. Eine derartig verengte Betrachtung einer "gleichwertigen Durchsetzungsfähigkeit" beider Seiten würde zu kurz greifen. In Betracht zu ziehen sind auch die Handlungsaltemativen der Parteien bei Nichteinigung. Wenn etwa die Arbeitgeberseite kein Interesse an einer Veränderung des status quo hat und sie auch kein Risiko trägt, bei Ablehnung der Vorschläge der Arbeitnehmerseite zu dessen Veränderung gezwungen zu werden, blieben auch unabhängige Arbeitnehmervertreter in einem paritätisch besetzten Gremium auf "kollektives Betteln" angewiesen. Ein Verhandlungsgleichgewicht in Schiedsgerichtsverfahren beruht maßgeblich darauf, daß beide Seiten im Fall einer Nichteinigung eine endgültige Regelung erzwingen können und sie das Risiko der Ungewißheit über den Inhalt der Entscheidung des neutralen Gremiums in gleicher Weise tragen. 342 Daß diese Ungewißheit ein maßgeblicher Faktor für Kompromisse ist, wird in Deutschland auch für das Zwangsschlichtungsmodell des erzwingbaren Spruchs der Einigungsstelle in der Betriebsverfassung anerkannt. 343 Gleiches gilt für die Annahme, daß diese Ungewißheit beide Seiten gleichermaßen betrifft. 344 Formal stünde mithin beiden Tarifvertragsparteien durch die drohende Entscheidung des Schiedsgerichts das gleiche Druckmittel zur Verfügung. (b) Ergebnisungewißheit - typisierte materielle Betrachtung Wie bei der Beurteilung der Arbeitskampfparität ist eine formale Betrachtungsweise jedoch unzureichend und um eine materielle Beurteilung zu ergänzen, die sich allerdings aus Gründen der Rechtssicherheit auf typisierbare Umstände beschränken muß. Die Stärke des Drucks, der durch die Ungewißheit der Schiedsgerichtsentscheidung in der Verhandlungsphase entsteht, basiert wesentlich auf den Erwartungen der Parteien hinsichtlich des Inhalts des Schiedsspruchs und ihrer jeweiligen Risikobereitschaft Die Erwartungen der Tarifvertragsparteien sind in einem Schiedsgerichtsverfahren, daß dem Schiedsgericht weitgehende Entscheidungsbefugnisse zubilligt, von beiderseitig gleich großerUngewißheit über den Inhalt des Schiedsspruches gekennzeichnet. Die ebenfalls zu berücksichtigende Risikobereitschaft ist jedenfalls auch durch die Bedeutung des Ergebnisses für die Parteien bedingt. Je geringer die Bedeutung des Ergebnisses für eine Partei ist, desto leichter kann diese Seite ein Risiko eingehen; der Einigungsdruck sinkt. Deshalb muß gewährleistet Ähnlich bereits Weitbrecht, S. 18; ders. , Effektivität, S. 134 f. Vgl. bereits Reuter,Anm. zu BAG vom 14. November 1974, 1 ABR 65n3, SAE 1976,14 (16); Hoyningen-Huene, S. 126; Fiebig, S. 65; angedeutet bei Moll, S. 208. 344 Fiebig, S. 65; Reuter, Anm. zu BAG vom 14. November 1974, 1 ABR 65n3, SAE 1976, 14 (16). 342
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sein, daß das Ergebnis der Tarifauseinandersetzung bei einer Letztentscheidung des Schiedsgerichts für beide Seiten bei typisierter Betrachtung von ähnlicher Bedeutung ist. (aa) Ergebnisbedeutung für die Arbeitnehmerseite Es ist naheliegend anzunehmen, daß die Arbeitnehmerseite ein erhebliches Interesse am Ausgang des Regelungskonflikts hat, denn dieser bestimmt unmittelbar die Gegenleistung, die sie für die Arbeitsleistung erhält. (bb) Ergebnisbedeutung für die Arbeitgeberseite Demgegenüber erscheint es jedenfalls zweifelhaft, ob die Arbeitgeberseite bei typisierender Betrachtung ein entsprechend starkes Interesse am Ergebnis des Regelungskonflikts hat. Dies ergibt sich aus folgender Überlegung: Wie bereits dargelegt, ist es nicht primär das Interesse der Arbeitgeberseite bei Tarifauseinandersetzungen im öffentlichen Dienst, ökonomische Schäden durch den Arbeitskampf oder finanzielle Mehrausgaben als Ergebnis eines Tarifabschlusses zu vermeiden. Maßgeblich ist vielmehr regelmäßig das Stirnmaximierungskalkül der entscheidenden Politiker. 345 Dieses kann sowohl durch den Stimmdruck der Bediensteten - hierfür wäre in erster Linie das Ergebnis der Auseinandersetzung maßgeblich - als auch durch das Wahlverhalten der Allgemeinheit betroffen sein. Die Allgemeinheit kann ihr Wahlverhalten sowohl am Ergebnis, als auch am Verlauf der Tarifauseinandersetzung orientieren. Die Substitution des Streikrechts durch die Schiedsgerichtsentscheidung verringert die Verlaufsbetroffenheit der Bürger durch eine Tarifauseinandersetzung erheblich; mit einem Arbeitskampf müßte nicht mehr gerechnet werden. Spiegelbildlich entfiele für die Arbeitnehmerseite diese Druckmöglichkeit, so daß Wählerdruck in erster Linie über die Ergebnisbetroffenheit, also die Kosten einer Tarifeinigung im öffentlichen Dienst für die Allgemeinheit bzw. unbefriedigende Verbesserungen der Arbeitsbedingungen aus Sicht der Beschäftigten, entstehen könnte. Die Ergebnisbetroffenheit wird regelmäßig, jedenfalls für die Allgemeinheit, durch andere politische und ökonomische Entscheidungen relativiert, die die Bürger unmittelbarer betreffen als die Kosten einer Tarifeinigung. 346 Die Ergebnisbetroffenheit der Allgemeinheit ist daher jedenfalls nur ein Faktor im politischen Kalkül der Arbeitgeber. Gleiches gilt für den möglichen Wählerdruck der Bediensteten. 347 Zwar haben die politisch Verantwortlichen auch ein unmittelbares Interesse am Ergebnis der Tarifauseinandersetzung, da zusätzliche Personalausgaben ihren poliVgl. Teil4, D. II. I. b), 3.,4. Teil 4, D. II. 1. b ), 4. 347 Teil 4, D. II. 3. 345
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tischen Handlungsspielraum begrenzen können. 348 Anders als im BetrVG, einem System, in dem für beide Seiten regelmäßig ökonomische Interessen im Vordergrund stehen, erscheint es aber im öffentlichen Dienst möglich, daß bei typisierender Betrachtungsweise allein durch die Ungewißheit der monetären Auswirkungen der Entscheidung des Schiedsgerichts keine Verhandlungsparität besteht. (cc) Situation in den amerikanischen Vergleichsgebieten Eine Betrachtung der Schiedsgerichtsmodelle in den amerikanischen Vergleichsgebieten verdeutlicht, daß auch dort ein Verhandlungsgleichgewicht nicht nur durch die Ergebnisbetroffenheit beider Seiten gewährleistet werden soll. Zusätzlich wird auf die Arbeitgeberseite Druck durch die bestehende Verhandlungspflicht und die Sanktionen bei einseitigen Maßnahmen des Arbeitgebers ausgeübt. Andererseits ist in den amerikanischen Vergleichsgebieten die Ergebnisbetroffenheit der Arbeitgeberseite durch eine mögliche Entscheidung des Schiedsgerichts auch eingeschränkt, da das Schiedsgericht dort, 349 wie nach dem BetrVG, 350 nur über bestimmte - erzwingbare - Entscheidungsgegenstände befinden kann. Zudem wird die Wirkung der Ergebnisbetroffenheit der Allgemeinheit auf die öffentliche Meinung durch die stark dezentralisierten Tarifvertragsverhandlungen begrenzt. (dd) Umfassende Zuständigkeit der Schlichtungskommission Es wurde bereits dargelegt, daß angesichts der zweistufigen Arbeitnehmervertretung und des zentralisierten Tarifverhandlungssystems in Deutschland mit Unterlassungsansprüchen sanktionierte Verhandlungspflichten kein wirksames Mittel darstellen, um die Position der Arbeitnehmer zu stärken. Gleichwohl kann jedoch eine gleichgewichtige Durchsetzungsfahigkeit der Tarifvertragsparteien gewährleistet werden. Einer bloßen Übernahme des amerikanischen Regelungsmodells vorzuziehen ist bei Berücksichtigung der deutschen Besonderheiten die Stärkung der Verhandlungsposition der Arbeitnehmer durch eine umfassende Entscheidungsbefugnis des Schiedsgerichts, die bereits im Regelungsvorschlag enthalten und auch dem "Dritten Weg" immanent ist. Auch Richardi ordnet sie als eine Verbesserung der Position der Arbeitnehmer gegenüber einer Arbeitskampfrechtsordnung ein. 351 Dort könne Vgl. Teil 4, D. II. 1. c). Gesetzliche Zuständigkeit der Schiedsgerichte nur für erzwingbare Verhandlungsgegenstände, also insbesondere nicht für Regelungsgegenstände, die unter die Entscheidungsprärogative des Managements fallen, vgl. etwa § 307 (b) NYCBL. 350 Auch hier ist die Zuständigkeit der Einigungsstelle im erzwingbaren Verfahren auf die Fälle begrenzt, in denen das Gesetz ausdrücklich vorsieht, daß der Spruch der Einigungsstelle die Einigung zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat ersetzt, § 76 Abs. 5 Satz I BetrVG. 351 Richardi, S. 211; zustimmend Dütz, Anm. zum Urteil des BAG vom 28. Januar 1998,4 AZR 491/96, AP Nr. 44 zu § 611 Kirchliche Arbeitnehmer, BI. 19; ders., FS List/, S. 573 (585). 34s
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die Arbeitgeberseite -jedenfalls theoretisch - Regelungswünsche der Arbeitnehmer bereits dadurch ablehnen, daß sie sich weigere, darüber in Verhandlungen einzutreten. Demgegenüber sei für die Arbeitnehmervertretung durch den "Dritten Weg" die Möglichkeit eröffnet, jeden Interessenkonflikt zum Gegenstand einer erzwingbaren Schlichtung zu machen. Damit verweist er auf eine Besonderheit von Zwangsschlichtungssystemen, nämlich auf die Möglichkeit, daß unabhängig von der Stärke des Widerstandes der Gegenseite auch ohne deren Willen ein zulässiger Regelungsgegenstand wirksam bestimmt werden kann. Eine umfassende Zuständigkeit der Schlichtungskommission erweitert die Möglichkeit, die Arbeitgeber faktisch zu Maßnahmen zu zwingen, die ggf. nicht mit den sonstigen Zielen der politisch Verantwortlichen übereinstimmen oder die so unpopulär sind, daß deren Wiederwahl gefahrdet wird. Zwar kann eine umfassende Zuständigkeit der Schlichtungskommission unter dem Gesichtspunkt des Demolcratieprinzips, Art. 20 Abs. 2 GG, problematisch sein. 352 Bei funktionaler Betrachtungsweise ist sie jedoch zu bevorzugen. Zum einen erhöht sie, wie soeben dargelegt, den Einigungsdruck auf die Arbeitgeberseite und gleicht damit bei materieller Betrachtungsweise die Verhandlungsstärke der Tarifvertragsparteien aus. Zum anderen wäre bei einer begrenzten Zuständigkeit der Schlichtungskommission eine Zuständigkeitsbestimmung anband vorgegebener Kriterien durch eine neutrale Instanz nötig. Dies würde den Entscheidungsprozeß zum einen erheblich verzögern. Anders als in den amerikanischen Vergleichsgebieten wäre zum anderen auch Rechtssicherheit durch die Herausbildung einer umfassenden Kasuistik nur schwer zu erreichen, da es in Deutschland angesichts der zentralisierten Verhandlungsstruktur nur zu relativ wenigen Tarifverhandlungen kommt. (c) Andere paritätsrelevante Faktoren? Für den "Dritten Weg" und die Betriebsverfassung werden noch weitere Faktoren diskutiert, die eine gleichberechtigte Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen betreffen, so etwa die Kosten des Schlichtungsverfahrens, eine etwaige intellektuelle Unterlegenheit der Arbeitnehmervertreter oder deren faktische Abhängigkeit von der Arbeitgeberseite. Die letzten beiden Problemlcreise sind bei zentralisierten Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst, die durch qualifizierte Gewerkschaftsfunktionäre geführt werden, nicht einschlägig. Die Kosten eines Schlichtungsverfahrens könnten zwischen den Tarifvertragsparteien geteilt werden, vgl. § 10 SchlichtungsA, andere Kosten, etwa die Finanzierung der Streikunterstützung für Gewerkschaftsmitglieder, entfielen. Inwieweit letzteres eine Veränderung des Kräftegleichgewichts im Vergleich zur derzeitigen Rechtslage darstellt, kann hier nicht untersucht werden. Dafür wäre es erforderlich, zu ermitteln, welche ökonomischen 352
Vgl. hierzu ausführlich. Teil 5, B. II.
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
Kosten typischerweise durch einen Arbeitskampf auf beiden Seiten verursacht werden. Diese Feststellung ist aber für die Beurteilung gleicher Durchsetzungsfähigkeit im vorgeschlagenen System auch irrelevant, da es nicht auf eine Abbildung bisheriger Verhandlungsstärke, sondern lediglich darauf ankommt, ob im vorgeschlagenen Regelungssystem Verhandlungsparität bestünde. Insoweit ist jedenfalls festzuhalten, daß die Kosten des Einigungsverfahrens gleich verteilt wären. (d) Zusammenfassung Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß nicht nur die Ungewißheit über den Erfolg eines Arbeitskampfes, sondern auch die Ungewißheit über den Inhalt der Entscheidung eines umfassend zuständigen, neutralen Gremiums geeignet ist, auf beide Tarifvertragsparteien Einigungsdruck auszuüben. Auch diese Regelung erzeugt bei typisierender Betrachtungsweise ein Verhandlungsgleichgewicht, das ebenso wie das Tarifvertragssystem mit dem Arbeitskampf als ultima ratio angemessene Arbeitsbedingungen garantiert. Diesen Voraussetzungen genügt der Regelungsvorschlag. (2) Beschlußregelung Maßgeblich ist hier die Akzeptanz der Entscheidung des Schiedsgerichts durch die Parteien. 353 Diese kann durch verschiedene Regulative gewährleistet werden: Zentrale Bedeutung für die Akzeptanz der Entscheidung hat die beiderseitige Akzeptanz der an der Konfliktlösung beteiligten unabhängigen Dritten. Deshalb versuchen alle Regelungsmechanismen, eine Einigung der Parteien auf diese Person/Personen zu fördern und deren Unabhängigkeit durch mehrere Mechanismen zu gewährleisten. 354 • Ein weiterer Beitrag zur Akzeptanz des Ergebnisses kann dadurch geleistet werden, daß der Entscheidung die typischerweise in den Tarifverhandlungen der Parteien vorgebrachten Argumente zugrunde gelegt werden. 355 Diesem Zweck dienen in den amerikanischen Vergleichsgebieten die gesetzlich vorgegebenen Abwägungskriterien, die die Schlichtungsinstanz zu berücksichtigen hat, auch wenn sie bei deren Gewichtung letztlich weitestgehend frei ist. Schließlich sehen auch die amerikanischen Vergleichsrechtsordnungen die Erhöhung der Richtigkeitsgewähr durch eine, wenn auch nur sehr eingeschränkte, Überprüfungsmöglichkeit der Entscheidung der Schlichtungsinstanz vor. 356 Vgl. F.II.l.a)ee)(2). Vgl. Teil 3, G. VI., H. IV. 355 Elkouri, S. 1101. 356 Vgl. Teil 3, G. V. 3. d). 353 354
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Es kann daher davon ausgegangen werden, daß die Zuständigkeit eines neutralen Gremiums, das die soeben dargelegten Kriterien beachtet, regelmäßig zu akzeptierten und in diesem Sinne angemessenen Arbeitsbedingungen führt. 357 Diese Erkenntnisse werden bei der weiteren Ausgestaltung des Verfahrens berücksichtigt. (3) Zusammenfassung- gleichberechtigte Teilhabe Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß zentraler Bestandteil des vorgeschlagenen Regelungsmodells die gleichberechtigte Teilhabe der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite am Prozeß der Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen ist. Zu diesem Zweck wird entweder durch die Ungewißheit der Entscheidung eines umfassend zuständigen, neutralen Gremiums und dem Druck der öffentlichen Meinung ein Verhandlungsgleichgewicht hergestellt, oder die Akzeptanz der Entscheidung eines Schiedsgerichts gewährleistet. b) Streikvermeidung/Befriedungsfunktion Es wurde bereits dargelegt, daß das Modell dererzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit in den amerikanischen Vergleichsgebieten am besten geeignet ist, Arbeitskämpfe zu verhindern. 358 Diese Eignung wird in Deutschland unter Bezugnahme auf die Erfahrungen mit der Zwangsschlichtung 359 der Weimarer Zeit bestritten. Eine auf freier Vereinbarung der Parteien beruhende Einigung würde bei diesen auf größere Akzeptanz stoßen und sei daher besser geeignet, den Arbeitsfrieden zu gewährleisten als eine aufgezwungene Beilegung des Konflikts. 360 In der Tat konnten die in der Weimarer Zwangsschlichtung für verbindlich erklärten Schlichtersprüche und die damit einhergehende Friedenspflicht Arbeitskämpfe nicht durchgehend vermeiden.36 1 Jedoch können diese Erfahrungen nicht mit Wirkung für das vorgeschlagene Regelungsmodell verallgemeinert werden. Maßgebliche Ursache der Arbeitskämpfe in der Weimarer Zeit war die mangelnde Akzeptanz der Schlichtersprüche. Deshalb sollte nicht die erzwingbare Schlichtung generell in Frage gestellt, sondern eine möglichst hohe Akzeptanz der Entscheidung gewährleistet werden. Diese war in der Zwangsschlichtung der Weimarer Republik auf Grund mehrerer Faktoren gefährdet: Zum einen hatte der Staat erheblichen Einfluß bereits auf die Einleitung des Schlichtungsverfahrens. Die Schlichtungsausschüsse oder Schlichter konnten bei m Ähnlich für den "Dritten Weg" Thüsing, RdA 1997, 163 (169). Vgl. Teil4, D. l. 2. b). 359 Für die Bundesrepublik wird die hier üblichere Bezeichnung "Schlichtung" der Bezeichnung "Schiedsgerichtsbarkeit" vorgezogen. 360 Behning, S. 43; Preißler, S. 18 f .; Steiner, S. 133; ähnlich Gamillscheg, S. 1303. 361 V gl. die Beispiele bei Bähr, S. 209 ff. 358
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
Vorliegen eines öffentlichen Interesses 362 auch gegen den Willen beider Tarifvertragsparteien von Amts wegen tätig werden. 363 Zum anderen bestimmte der Staat wesentlich über den Verlauf und das Ergebnis der Schlichtung. Die Auswahl der Schlichter bzw. der Vorsitzenden der Schlichtungsausschüsse lag in der Hand des Staates. Letztgenannte wurden durch die zuständige oberste Landesbehörde, 364 die für größere Wirtschaftsbezirke in Fällen besonderer Wichtigkeit zuständigen Schlichter365 durch den Reichsarbeitsminister und nicht durch die Parteien bestellt. Ebenfalls hervorzuheben ist die Möglichkeit des Staates, die Vorsitzenden der Schlichtungsausschüsse bzw. die Schlichter jederzeit abzuberufen. 366 Zwar waren Einzelanweisungen an die Schlichter bzw. Schlichtungsausschüsse unzulässig, 367 allerdings bestand faktisch ein erheblicher Einfluß des Reichsarbeitsministers auf deren Tätigkeit und damit auf das Ergebnis der Zwangsschlichtung. 368 Der Durchsetzung staatlicher Lohnpolitik diente auch die Befugnis des Reichsarbeitsministers, bestimmte Schlichtersprüche für verbindlich zu erklären. Das vorgeschlagene Regelungsmodell vermeidet diese Staatsnähe, und damit das Akzeptanzproblem. Es legt - wie in den amerikanischen Vergleichsgebieten - die Einleitung des Verfahrens ausschließlich in die Verantwortung der Parteien, gewährleistet regelmäßig die Akzeptanz der den Regelungskonflikt entscheidenden Dritten durch die Konfliktparteien und zwingt das Schiedsgericht, die typischerweise in Tarifverhandlungen vorgebrachten Argumente zu berücksichtigen.369 Damit ist eine zureichende Gewähr dafür gegeben, daß die Tarifvertragsparteien das Ergebnis einer erzwingbaren Schlichtung akzeptieren, und es kann davon ausgegangen werden, daß das vorgeschlagene Regelungsmodell Arbeitskämpfe wirksam verhindert.
2. Mögliche Probleme einer erzwingbaren Schlichtung Gegen eine erzwingbare Schlichtung könnte eingewandt werden, sie schwäche die Gewerkschaften und entwerte Tarifverhandlungen, da die Parteien auf Grund der möglichen Entscheidung der Schlichtungskommission dazu verleitet würden, in den Tarifverhandlungen von Maximalforderungen nicht abzuweichen. Behning, S. 31; Nörr, ZfA 1986,403 (419). Art. 1 § 5 Abs. 1 SchlichtungsVO. 364 Art. 1 § 1 Abs. 3 SchlichtungsVO. 365 Art. 1 § 2 SchlichtungsVO. 366 § 2 Abs. 4 Satz 2, 3 i.V. m. § 6 der zweiten Ausführungsverordnung. 367 Art. 1 §7 Satz 2 SchlichtungsVO. 368 Vgl. ausführlich zur staatlichen Einflußnahmemöglichkeit Behning, S. 38 f. 369 Vgl. Teil4, F. II. 3. a). 362 363
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a) Schwächung der Gewerkschaften Die Lösung von Regelungsstreitigkeiten durch eine erzwingbare Schlichtung unter Ausschluß des Arbeitskampfes könnte zu einem Mitgliederrückgang und damit auch zu einer finanziellen Schwächung der Gewerkschaften führen. In Deutschland bestünde diese Gefahr insbesondere, wenn man davon ausginge, daß wesentlicher Anreiz für die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft der Anspruch auf Streikunterstützung wäre. Zweifel an dieser Annahme sind jedoch angebracht, insbesondere wenn man sich auch hier wieder die geringe Streikhäufigkeit in Deutschland und das damit verbundene geringe Risiko der Arbeitnehmer vergegenwärtigt. Streikunterstützung dürfte neben ideologischen Gründen, gewerkschaftlichem Rechtsschutz und sonstigen Leistungen, die Gewerkschaften ihren Mitgliedern bieten, lediglich ein Faktor sein, der Anlaß für eine Gewerkschaftsmitgliedschaft ist. Zudem könnten die Gewerkschaften erwägen, Gewerkschaftsmitglieder in einer Urabstimmung über die Annahme des letzten Arbeitgeberangebots oder über die Anrufung der Schlichtungsinstanz entscheiden zu lassen und damit über Autonomieerwägungen neue Anreize für eine Mitgliedschaft zu setzen. In den amerikanischen Vergleichsgebieten stellt sich dieses Problem auf Grund des Anerkennungsverfahrens sowie der Beitragspflicht auch für Nichtgewerkschaftsmitglieder nicht. Jede Arbeitnehmerorganisation muß von mehr als 50% der Beschäftigten einer "bargaining unit" unterstützt werden, um diese in Tarifverhandlungen vertreten zu können. Nur wenn dieses Quorum erreicht wird, stehen den Arbeitnehmern auch die Konfliktlösungsinstrumente des Taylor Law und des NYCBL zu Verfügung. Damit bestehen einerseits Anreize für die Arbeitnehmer, sich für eine gewerkschaftliche Vertretung zu entscheiden, zum anderen ist unabhängig von der Mitgliederzahl die Finanzierung der Arbeitnehmerorganisationen gewährleistet. b) Erosion des Verhandlungsprozesses Tarifverträge sollen primär durch die Einigung der Parteien zustande kommen. Diese gewährleistet regelmäßig die höchste Akzeptanz der Regelungen. Negative Auswirkungen der erzwingbaren Schlichtung auf den Verhandlungsprozeß sollten deshalb vermieden werden. aa) Erfahrungen in Deutschland Im 1ahre 1931 kamen nach der Tarifstatistik des ADGB Tarifverträge nur noch für 17,1 % der Mitglieder des Verbandes durch direkte Verhandlungen zwischen den Tarifvertragsparteien zustande, für 73, I % der Mitglieder war die behördliche Schlichtung maßgeblich. 370 Tarifvertragsverhandlungen wurden, die staatliche Zwangs370
Bähr, S.319.
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
schlichtung antizipierend, zunehmend unverantwortlicher geführt. Um vor den Schlichtungsstellen wenigstens einen Teil der erstrebten Verbesserungen zugesprochen zu bekommen, glaubten die Tarifpartner, in den Verhandlungen möglichst extreme Positionen vertreten zu müssen. 371 In Deutschland wird daher angenommen, daß Tarifverhandlungen durch Zwangsschlichtung entwertet würden. 372
bb) Beobachtungen in den USA: " narcotic and chilling effect" Ähnliche negative Auswirkungen auf den Verhandlungsprozeß, der sog. "narcotic effect" und der "chilling effect", werden auch in den amerikanischen Vergleichsgebieten diskutiert. Unter dem "narcotic effect" wird die Befürchtung verstanden, daß die Parteien, sobald die Möglichkeit einer erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit besteht, diese permanent bevorzugen, 373 um der Eigenverantwortung für den Tarifabschluß zu entgehen374 oder weil sie von einer schwächeren Verhandlungsposition ausgehen. 375 Er beschreibt also eine dauerhafte Abhängigkeit der Parteien von der Schiedsgerichtsbarkeit. Der sog. "chilling effect" der erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit basiert auf der Annahme, daß ein Schiedsgericht häufig auf ein Ergebnis zwischen den letzten Angeboten der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite erkennt. Die Parteien seien dann nicht bereit, wirklich eine Einigung zu versuchen und bereits in den Verhandlungen den aus ihrer Sicht letzten möglichen Kompromißvorschlag zu machen, da sie damit rechnen müßten, vom Schiedsgericht übervorteilt zu werden, wenn die andere Seite nicht ebenso weit an die Grenzen ihrer Verhandlungsposition geht. 376 Hier steht mithin die Auswirkung auf das konkrete Verhandlungsverhalten im Vordergrund. Für den Bundesstaat New York liegen bezüglich dieser Bedenken keine verwertbaren Daten vor. Für die Stadt New York hat die Einführung der erzwingbaren Schiedsgerichtsbarkeit den Verhandlungsprozeß nicht ernsthaft in Frage gestellt. Lediglich 78 von 1005 Tarifverträgen basieren auf der Entscheidung eines erzwingbaren Schiedsgerichtsverfahrens. 377 Das entspricht 7,8 % der verhandelten Tarifver371 Preißler, S. 42; vgl. auch die Stellungnahme des Reichsarbeitsministers Brauns, abgedruckt bei Bähr, S. 227. 372 Gamillscheg, S. 1303; Müller, G., S. 31 f.; Behning, S. 46f.; Steiner, S. 134ff.; Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 288, Rn. 19. 373 Coleman, S. 228; Kearney, S. 343; Feuille, 33 lndustrial and Labor Relations Review 1979, 64 (73). 374 Sog. "face saving effect", ManuellRose, 25 Journal ofCollective Negotiations in the PubIic Sector 1996, 287 (302); Coleman, S. 228. 375 Kearney, S. 343. 376 Coleman, S. 228. 377 Lefkowitz/Osterman/Townley, S. 787.
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träge. Zudem hatten die Entscheidungen des Schiedsgerichts auch keine Pilotfunktion für die Tarifabschlüsse anderer Arbeitnehmer im betroffenen Zeitraum. 378 Statistische Untersuchungen über den Einfluß der Schiedsgerichtsbarkeil auf den Verhandlungsprozeß in anderen Bundesstaaten oder in Kanada kommen zu unterschiedlichen Resultaten. 379 Im Ergebnis wird jedoch übereinstimmend festgestellt, daß weiterhin die weit überwiegende Mehrzahl der Tarifverträge durch Tarifverhandlungen erzielt wird. 380
cc) Lösungsansätze Um eine Erosion des Verhandlungsprozesses zu verhindern, ist es zum einen erforderlich, Extremforderungen zu vermeiden und auch im übrigen Tarifverhandlungen zu fördern, sowie zum anderen, beiden Tarifvertragsparteien erhebliche Risiken bei der Anrufung des Schiedsgerichts aufzuerlegen. Ersterem dient die Veröffentlichung der Tarifforderungen. Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist regelmäßig geeignet, jedenfalls evident unangemessene Forderungen einer Seite zu verhindern. Aus dem Bundesstaat New York könnte die Anregung übernommen werden, die Laufzeit der Regelungen, die durch die erzwingbare Schlichtung festgelegt wurden, zeitlich zu begrenzen, etwa auf maximal zwei Jahre, §209(4)(c)(vi) Satz 1 Taylor Law. Dies setzt Anreize für eine vertragliche Regelung, wenn die Arbeitgeberseite aus politischen Gründen (keine Störung von Wahlkämpfen durch Tarifvertragsverhandlungen) daran interessiert sein sollte, eine längere Laufzeit zu erreichen. Beiderseitige Risiken entstehen durch eine umfassende Entscheidungsbefugnis der Schlichtungskommission. Diese sollte die Möglichkeit haben, jeden von wenigstens einer Partei in die Verhandlungen eingebrachten Gegenstand zu regeln, soweit eine entsprechende tarifvertragliche Vereinbarung nicht gesetzeswidrig wäre (verbotener Verhandlungsgegenstand). 381 Dabei müßte zum Vor- und Nachteil beider Parteien auch eine Veränderung von Regelungsgegenständen möglich sein, die im abgelaufenen Tarifvertrag enthalten waren. Allerdings käme eine Veränderung bestehender tarifvertraglicher Regelungen vor Ablauf der Geltung des Vertrages nicht in Betracht, 382 vom Grundsatz pacta sunt servanda dürfte nicht abgewichen werden. Lefkowitz!Osterman!Townley, S. 787. V gl. die umfangreichen Nachweise bei Kearney, S. 343 f.; eine zurückhaltende Nutzung der Schiedsgerichtsbarkeil stellen etwa Kleintop/Loewenberg, 21 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1992, 353 (558) fest; anders Rose, 23 Journal of Collective Negotiations in the Public Sector 1994, 187 (198). 380 Rose, 23 Journal ofCollectiveNegotiations in the Public Sector 1994, 187 ff. (190); Kearney, S. 344. 38 1 Vgl. hierzu bereits Teil4, F. li. I. a) ff) (b) (dd). 382 Vgl. hierzu bereits Söllner, ZfA 1982, 1 (!Of.). 378
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Teil 4: Analyse der Konfliktlösungsmechanismen
Bei der Besetzung der Schlichtungskommission wäre von einer Regelung, die § 4 Abs. 1 SchlichtungsA entspricht, abzuraten. Das dort bei Nichteinigung geregelte, alternierende Stimmrecht eines entweder von der Arbeitgeber- oder der Arbeitnehmerseite bestimmten Vorsitzenden könnte in der Praxis in jeder Verhandlungsrunde bei einer anderen Partei Anreize setzen, in der Hoffnung auf einen günstigen Ausgang der erzwingbaren Schlichtung die Verhandlungen scheitern zu lassen. 3. Beteiligte des Schlichtungsverfahrens und gerichtliche Kontrolle Wichtige regelungsbedürftige Punkte sind die Beteiligten des Schlichtungsverfahrens und die gerichtliche Kontrolle der Entscheidung. a) Beteiligte des Schlichtungsverfahrens Beteiligte des Schlichtungsverfahrens wären auf der Arbeitgeberseite die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Bundesminister des Innem, sowie auf der Arbeitnehmerseite die Gewerkschaften, die sich dem Verfahren anschließen wollen, sowie die Mitglieder der Schlichtungskommission. Der Zusammensetzung der Schlichtungskommission kommt erhebliche Bedeutung zu. Es erscheint angebracht, statt einer Alleinentscheidung die Zuständigkeit einer ungeraden Zahl unabhängiger Personen (etwa drei) vorzusehen, da dadurch die Verantwortung für den bundesweit bedeutsamen Schlichtungsspruch verteilt wird. Bei der Bestimmung der Schlichter muß deren Akzeptanz durch die Parteien im Vordergrund stehen. Daher sollten sich die Parteien auf die Mitglieder der Schlichtungskommission einigen. Gelingt dies nicht, bietet sich eine partielle Rezeption des in den amerikanischen Vergleichsgebieten praktizierten Auswahlverfahrens an. Danach treffen die Parteien gleichberechtigt eine Auswahl aus einer Personengruppe, die von einer unabhängigen Instanz (PERB/BCB) vorgeschlagen wird. Dies gewährleistet eine größtmögliche Akzeptanz der Schlichter. Da in Deutschland Einrichtungen wie PERB oder das BCB nicht bestehen, sollte auf das bewährte Verfahren bei der Bestimmung von Einigungsstellenvorsitzenden durch Gerichte 383 zurückgegriffen werden. In Anbetracht der Bedeutung der Konfliktbeilegung ist die Zuständigkeit des Präsidenten eines obersten Gerichtshofs des Bundes, Art. 95 Abs. 1 GG, angemessen. Um politische Einflüsse bei der Bestimmung der Schlichter zu erschweren, sollte der konkret zuständige Präsident durch Losentscheid bestimmt werden. Bei der Auswahl der Schlichtungskommission aus der vorgeschlagenen Personengruppe erscheint das in der Stadt New York praktizierte Verfahren (Gewichtungsziffem) vorteilhaft. Dieses sollte um einen Losentscheid ergänzt wer383
§ 76 Abs. 2 Satz 2 BetrVG, § 98 ArbGG, § 71 Abs. I Satz 2 BPersVG.
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den, der anzuwenden ist, wenn eine Auswahl zwischen zwei Personen notwendig ist, die die gleiche Gewichtungsziffer haben. Dabei wird nicht verkannt, daß die große Bedeutung der Entscheidung der Schlichtungskommission zu Problemen beim Auffinden geeigneter Schlichter führen könnte. Allerdings ist zu berücksichtigen, daß diese zur Funktionsfahigkeit eines für die Allgemeinheit wichtigen Verfahrens beitragen würden, das auch der Arbeitskampfvermeidung dient. Dies gewährleistet ein hohes öffentliches Ansehen der Schlichter und setzt damit Anreize, diese Funktion zu übernehmen. b) Gerichtliche Kontrolle Inhaltlich ist der Schlichtungsspruch zunächst an die gleichen Kriterien gebunden wie ein Tarifvertrag. Um die Akzeptanz des Ergebnisses zu erhöhen, sollte die Entscheidung der Schlichtungskommission jedoch wie in den amerikanischen Vergleichsgebieten darauf überprüft werden können, ob die vorgegebenen Abwägungskriterien berücksichtigt wurden. Zudem sollte eine Kontrolle auf grobe Unbilligkeit, wie nach § 319 BGB, möglich sein. 384
4. Verbindliche Schlichtung auf Grund eines Gesetzes oder Tarifvertrags? Die Einführung eines verbindlichen Schlichtungsverfahrens für die Arbeitnehmer des Bundes ist durch Gesetz, Tarifvertrag oder durch eine Kombination beider Rechtsquellen denkbar. Eine lediglich auf tarifvertraglicher Einigung beruhende Regelung - die vereinbarte, erzwingbare, verbindliche Schlichtung- würde ein Höchstmaß an Akzeptanz der Entscheidung durch die Parteien gewährleisten. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Form der Regelung der Arbeitsbedingungen durch ein weisungsunabhängiges Schiedsgericht bestehen jedoch etwa auf Grund des Demokratieprinzips, Art. 20 Abs. 2 GG. 385 Bei funktionaler Betrachtungsweise wäre zudem die Auswahl der Schlichter im Falle der Nichteinigung der Parteien problematisch. So könnte durch Tarifvertrag eine rechtliche Verpflichtung des Vorsitzenden eines obersten Bundesgerichts zur Auswahl geeigneter Schlichter nicht begründet werden, denn dies würde einen unzulässigen Vertrag zu Lasten Dritter darstellen. Einer ausschließlich tarifvertragliehen Regelung ist daher eine Kombination aus Tarifvertrag und Gesetz vorzuziehen. Gesetzlich sollten die zuvor unter funktionalen Gesichtspunkten entwickelten wesentlichen Inhalte des Schlichtungsverfahrens, etwa die Zuständigkeit des Vorsitzenden eines obersten Bundesgerichts zur Auswahl geeigneter Schlichter, geregelt werden. Den Tarifvertragsparteien sollte die Möglich384 Löwisch in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 246, Rn. II ; Brox in Brox/Rüthers, Rn.696. 3ss Vgl. dazu TeilS, B. Il.
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keit vorbehalten bleiben, das Verfahren zu modifizieren, etwa die vom Schiedsgericht zu beachtenden Abwägungskriterien näher auszugestalten. Zudem wäre es nach diesem Vorschlag Sache der Tarifvertragsparteien, die Anwendbarkeit dieses Verfahrens zu vereinbaren. Zum anderen käme der Ausschluß des Streikrechts und die Einführung eines verbindlichen Schlichtungsverfahrens durch Gesetz in Betracht. Auch hier wäre zur Förderung der Akzeptanz der Entscheidung des Schiedsgerichts den Parteien die Möglichkeit einzuräumen, das Verfahren, etwa hinsichtlich der Entscheidungskriterien, zu modifizieren; die gesetzliche Regelung sollte im Verhältnis zu einem von den Parteien vereinbarten Verfahren, das einen Streikverzicht beinhaltet, subsidiär sein. 386 5. Regelungsvorschläge bei funktionaler Betrachtung
Zusammenfassend lassen sich bei funktionaler Betrachtung folgende Regelungsvorschläge unterbreiten. a) Vereinbarte Schlichtung - Kombination aus tarifvertraglicher und gesetzlicher Regelung Bei diesem Regelungsvorschlag vereinbaren die Parteien durch Tarifvertrag (nachfolgend auch Schlichtungstarifvertrag) die Anwendbarkeit eines gesetzlichen Regelungsmechanismus und das Gesetz stellt den Parteien ein erzwingbares Schlichtungsverfahren zur Verfügung. Das Gesetz anerkennt die Verbindlichkeit des Schlichtungsspruchs und regelt daneben insbesondere folgende Punkte: Sollten sich die Tarifvertragsparteien nach dem Ablauf eines Tarifvertrages nicht auf eine neue Vereinbarung einigen und sollte eine Seite das Scheitern der Verhandlungen erklären, werden die letzten Angebote der Parteien und deren Begründung veröffentlicht. Kommt innerhalb einer angemessenen Frist nach Veröffentlichung der Angebote eine Einigung nicht zustande, so kann jede Seite die Entscheidung eines neutralen Gremiums (nachfolgend auch "Schlichtungskommission") herbeiführen. Die Parteien sollen sich auf eine ungerade Zahl von Mitgliedern der Schlichtungskommission einigen. Gelingt dies nicht, bestimmt der durch Losentscheid festgelegte Präsident eines obersten Gerichtshofs des Bundes sieben von ihm als geeignet befundene Schlichter, die zu dieser Tätigkeit bereit sind. Aus dieser Gruppe wählen die Tarifvertragsparteien durch die Vergabe von Gewichtungsziffern drei Schlichter, die die Schlichtungskommission bilden, aus. Soweit eine Auswahl zwischen zwei Personen notwendig ist, die die gleiche Summe der Gewichtungsziffern haben, entscheidet das Los. 386 V gl. etwa die Regelung in Art. II Abs. 1 KRG oder die Bestimmungen der§ 209 (2) Satz 1 Taylor Law und § 312 (f) NYCBL für die amerikanischen Vergleichsgebiete.
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Die Schlichtungskommission hat eine umfassende Entscheidungskompetenz. Sie kann über alle Verhandlungsgegenstände, die ihr von wenigstens einer Partei unterbreitet werden, befinden, sofern diese zuvor Gegenstand der Tarifverhandlungen waren. Dabei ist zum Vor- und Nachteil beider Parteien auch eine Veränderung von Regelungsgegenständen möglich, die im abgelaufenen Tarifvertrag enthalten waren. Eingriffe in bestehende vertragliche Regelungen sind unzulässig. Die Schlichtungskommission hat bei ihrer Entscheidung jedenfalls auch die typischerweise in den Tarifverhandlungen der Parteien vorgebrachten Argumente zugrunde zu legen. Allerdings ist die Schlichtungskommission bei der Gewichtung dieser Kriterien frei, sie kann auch andere Kriterien in ihre Entscheidung einbeziehen. Soweit Regelungen auf dem Spruch der Schlichtungskommission basieren, haben diese eine befristete Geltung. 387 Die Entscheidung der Schlichtungskommission kann innerhalb von zwei Wochen nach ihrer Bekanntgabe gerichtlich auf Gesetzesverstöße, auf grobe Unbilligkeit und darauf überprüft werden, ob die typischerweise in den Tarifverhandlungen der Parteien vorgebrachten Argumente berücksichtigt wurden. Durch den Schlichtungstarifvertrag regeln die Parteien insbesondere die Anwendbarkeit des Schlichtungsverfahrens, einen Arbeitskampfverzicht während der Geltung des Schlichtungstarifvertrages sowie die Kriterien, die die Schlichtungskommission bei ihrer Entscheidungstindung beachten soll. Diese Ausgestaltung des Einigungsverfahrens hat den Vorteil, daß sie gegenüber einer ausschließlich vereinbarten, erzwingbaren verbindlichen Schlichtung weniger mit dem Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 2 GG, kollidiert. 388 Aus Sicht der Allgemeinheit ist sie jedoch mit dem Nachteil behaftet, auf eine Vereinbarung dieses Verfahrens zwischen den Tarifvertragsparteien angewiesen zu sein. b) Gesetzliche Regelung Diesen Nachteil vermeidet eine gesetzliche Regelung. Das Gesetz würde sowohl ein Arbeitskampfverbot, als auch die weiteren unter a. dargelegten Einzelheiten des Schlichtungsverfahrens regeln. Den Parteien sollte jedoch auch in diesem Modell die Möglichkeit eröffnet werden, das Verfahren, etwa die zu berücksichtigenden Entscheidungskriterien, einvernehmlich vom Gesetz abweichend zu regeln.
387 388
Etwa, wie im Bundesstaat New York, zwei Jahre. Vgl. ausführlich dazu Teil5, B. II.
TeilS
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der vereinbarten Schlichtung Der soeben dargestellte funktionsäquivalente Lösungsmechanismus der vereinbarten, erzwingbaren verbindlichen Schlichtung ist nunmehr auf seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit zu prüfen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der gesetzlich angeordneten verbindlichen Schlichtung wird in Teil 6 dargelegt. Angesichts der Parallelen der Vorschläge zu den amerikanischen SchiedsgerichtsmodelJen dient zunächst eine kurze Betrachtung der dortigen Verfassungsdiskussion dem Aufzeigen möglicher Probleme.
A. Rechtliche Beurteilung in den amerikanischen Vergleichsgebieten In den amerikanischen Vergleichsgebieten wird die Tätigkeit der Schiedsgerichte unter dem Gesichtspunkt unzulässiger Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen vom Gesetzgeber auf Dritte problematisiert ("illegal delegation of legislative authority"). Der Gesetzgeber sei dafür zuständig, Angelegenheiten von allgemeiner Bedeutung zu entscheiden. Dazu gehörten auch die Arbeitsbedingungen der Staatsbediensteten. 1 Befugnisse des Gesetzgebers würden bei einer Entscheidung des Schiedsgerichts unzulässig auf Dritte verlagert, die politisch nicht zur Verantwortung gezogen werden könnten. 2 Obwohl auch die Rechtsprechung anerkennt, daß die Regelung von Arbeitsbedingungen öffentlich Bediensteter grundsätzlich Aufgabe des Gesetzgebers sei, kommen sie und die überwiegende Meinung in der Literatur zu einem anderen Ergebnis. Der Gesetzgeber könne Befugnisse zur Ausführung eines Gesetzes auf Dritte übertragen, wenn das Gesetz die Verwirklichung seines Zweckes durch angemessene Absieherungen gewährleistet. 3 Die Legislative habe ihre Befugnis, die Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zu regeln, rechtmäßig delegiert. Um den Zweck des Gesetzes- harmonische Arbeitsbeziehungen zu gewährHowlett, 60 Chicago-Kent-Law Rev. 1984,815 (821). Vgl. Anderson/Krause, Fordham Law Review 1987, 153 (169f.), m. w. N. in Fn. 102; Hogler/Kriksciun, 6 lndustrial Labor Relations Journal 1984, 481 (487). 3 City of Amsterdam v. Helsby, 37 N.Y. 2d 19; zum gleichen Ergebnis kommen etwa Craver, 60 Chicago-Kent Law Rev. 1984, 779 (791). 1
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A. Rechtliche Beurteilung in den amerikanischen Vergleichsgebieten
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leisten (§ 200 Taylor Law)- zu erfüllen, werde diese Kompetenz auf PERB und dann auf eine maßgeblich durch PERB bestimmte Institution, das Schiedsgericht, delegiert. Zudem seien durch die vom Schiedsgericht bei der Entscheidung zu berücksichtigenden Faktoren 4 und die Möglichkeit, den Schiedsspruch gerichtlich überprüfen zu lassen, auch sachlich angemessene Absieherungen des Gesetzeszwecks erfolgt. Im Bundesstaat New York werden mithin eine gewisse personelle und sachlichinhaltliche Legitimation der Entscheidung des Schiedsgerichts gewährleistet. Im Konfliktfall wird der Vorsitzende der Schlichtungskommission bereits dadurch personell legitimiert, daß er zu einer Gruppe geeigneter Schlichter gehört, die PERB den Parteien vorschlägt. PERB ist ein weisungsunabhängiges, aber auf Grund der Ernennung durch den Gouverneur des Staates New York mit Zustimmung des Senats personell demokratisch legitimiertes Gremium. Eine gewisse sachlich-inhaltliche Legitimation erfahrt die Entscheidung durch die, wenn auch nur eingeschränkte, Bindung an die gesetzlichen Abwägungskriterien. 5 Verfassungsrechtlich stellen sich für das NYCBL die gleichen Probleme. Auch hier bilden die gesetzlichen Entscheidungskriterien6 und die gerichtliche Überprüfbarkeil der Entscheidungen des BCB die Grundlage für eine eingeschränkte sachlich-inhaltliche Legitimation der Entscheidung. Eine gewisse personelle Legitimation des "impasse panel" wird dadurch gewährleistet, daß auch die Arbeitgeberseite zustimmen muß, bevor ein Schlichter im Rahmen des NYCBL tätig werden kann. 7 Auch die neutralen Mitglieder des BCB sind personell demokratisch legitimiert, da ihre Ernennung die Zustimmung der Arbeitgeberseite erfordert. Zudem kann jedoch, anders als nach dem Taylor Law, die Implementierung des Schiedsspruchs ggf. durch die Verweigerung der Zustimmung des Gesetzgebers verhindert werden, § 311 (c) (4) (e) NYCBL. Dies betrifft insbesondere Maßnahmen, für die das Haushaltsgesetz noch keine ausreichenden Finanzmittel vorsieht. Für beide Vergleichsrechtsordnungen ist allerdings hervorzuheben, daß das Schlichtungskomitee - anders als nach dem vorliegenden Regelungsvorschlag nicht umfassend zuständig ist. So kann es insbesondere ohne konkrete Zustimmung des Arbeitgebers keine Entscheidungen fallen, die die Art der durchzuführenden Aufgaben betreffen. Entsprechende Regelungsgegenstände sind keine erzwingbaren Verhandlungsgegenstände. Sie fallen unter die Entscheidungsprärogative des Managements, vgl. etwa § 307 (b) NYCBL.
§209(4)(c)(v)TaylorLaw. Vgl. Teil 3, G. V.3. b)cc). 6 § 311 (c)(3)(b) NYCBL. 7 Vgl. Teil3, H. III.2.a)aa). 4
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TeilS: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil der vereinbarten Schlichtung
B. Verfassungsrechtliche Beurteilung in Deutschland Die verfassungsrechtliche Prüfung des Regelungsvorschlags für Deutschland fokussiert auf dessen Vereinbarkeil mit Art. 9 Abs. 3 GG, Bedenken auf Grund des Demokratieprinzips sowie finanzverfassungsrechtliche Erwägungen.
I. Art. 9 Abs. 3 GG
Anders als eine staatlich angeordnete Zwangsschlichtung ist die Vereinbarung eines Schlichtungsverfahrens auch bei Vorausunterwerfung unter den Schlichterspruch unter dem Gesichtspunkt der Koalitionsfreiheit nicht zu beanstanden. Entsprechende Vereinbarungen sind vielmehr als Bestandteil der Betätigungsgarantie des Art. 9 Abs. 3 GG durch das Grundgesetz geschützt. In der Literatur wird der Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG zwar überwiegend auf vereinbarte, unverbindliche Schlichtungsverfahren erstreckt und die verfassungsrechtliche Gewährleistung einer Vorausunterwerfung nicht problematisiert. 8 Dies dürfte allerdings auf die geringe praktische Relevanz der Vorausunterwerfung zurückzuführen sein und hindert nicht, ein vereinbartes, verbindliches, von jeder Seite erzwingbares Schlichtungsverfahren in den Schutzbereich der Koalitionsbetätigungsgarantie des Art. 9 Abs. 3 GG einzubeziehen. Diese garantiert spezifisch koalitionsmäßige Betätigungen. 9 Denn es genügt nicht, daß das Grundgesetz den Koalitionen die Befugnis einräumt, Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu fördern (Koalitionszweckgarantie), ohne gleichzeitig die dafür erforderlichen Mittel zu garantieren. Anknüpfungspunkt für den verfassungsrechtlichen Schutz der Mittel ist damit die der Regelungsbefugnis der Tarifvertragsparteien dienende Funktion des gewählten Mittels zur Herstellung materieller Parität. 10 Dabei können die Koalitionen die Mittel, die sie für den Abschluß von Tarifverträgen für geeignet halten, grundsätzlich frei wählen. 11 Aus der funktionalen Herleitung der Betätigungsgarantie folgt, daß sie die Mittel umfaßt, mit denen eine Koalition durch Beeinflussung oder Druckausübung des sozialen Gegenspielers ihre Ziele durchzusetzen versucht, so daß der Arbeitskampf nicht das einzige durch die Koalitionsbetätigungsgarantie geschützte Mittel darstellt, um Tarifvertragsabschlüsse zu erreichen. 12 8 Säcker, S. 79 f.; zur Gewährleistung des Art. 9 Abs. 3 GG bei der Ausgestaltung eines vereinbarten Schlichtungsverfahrens auch Gamillscheg, S.1306. 9 BVerfGE 88, 103 (114); 84, 212 (224); 77, I (62f.); 73, 261 (270); 50, 290 (367); Jarass/ Pieroth, Art. 9, Rn. 29; Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 278. 10 Löwer in v. Münch/Kunig, Art. 9, Rn. 80 (Aussperrung); Bauer in Dreier, Art. 9, Rn. 80; BVerfGE 84, 212 (225). 11 BVerfGE 88, 103 (114); 84,212 (224); Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art.9, Rn.282. 12 Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 282.
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Wie bereits dargelegt, ist die vereinbarte, erzwingbare verbindliche Schlichtung geeignet, Einigungsdruck auf beide Tarifvertragsparteien auszuüben. 13 Auch die Vorausunterwerfung unter den Schiedsspruch ist damit ein Mittel zum Abschluß eines Tarifvertrages. Diese Ausgestaltung des Schlichtungsverfahrens ist daher Inhalt der Betätigungsgarantie des Art. 9 Abs. 3 GG, 14 die auch für Arbeitnehmervereinigungen im öffentlichen Dienst gewährleistet ist. 15
II. Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 2 GG Gegen eine bindende Entscheidung der Schlichtungskommission könnten verfassungsrechtliche Bedenken auf Grund des Demokratieprinzips bestehen. Die Entscheidungsbefugnis über den Inhalt von Tarifverträgen würde, soweit sich die Tarifvertragsparteien nicht einigen, von der dem Parlament verantwortlichen Exekutive auf Grund gesetzlicher Ermächtigung durch einen Tarifvertrag auf ein weisungsunabhängiges Gremium delegiert. Dieses könnte Entscheidungen mit erheblichen finanziellen Auswirkungen für den Bundeshaushalt treffen. Zum anderen wären angesichts der umfassenden Zuständigkeit der Schlichtungskommission auch unmittelbare Auswirkungen der Entscheidung auf die Wahrnehmung von Amtsaufgaben möglich. Lediglich beispielhaft sei hier auf mögliche Regelungen zur Verteilung der Arbeitszeit verwiesen.
1. Inhalt des Demokratieprinzips Das Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 2 GG, verlangt, daß das Volk effektiven Einfluß auf die Ausübung von Staatsgewalt hat. 16 Entscheidend ist damit, ob die verbindliche Regelung von Arbeitsbedingungen für Beschäftigte des öffentlichen Dienstes durch die Tätigkeit der Schlichtungskommission Ausübung von Staatsgewalt wäre. a) Definition von "Staatsgewalt" nach der Rechtsprechung und Literatur Das Grundgesetz nimmt keine Begriffsbestimmung des Topos Staatsgewalt vor. Nach der Entscheidung des BVerfG zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein (nachfolgend auch Personalmitbestimmungsentscheidung) ist Ausübung von Staatsgewalt jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, unabVgl. Teil 4, D. li. 6. Ebenfalls für eine aus Art. 9 Abs. 3 GG fließende umfassende Koalitionsverfahrensgarantie, die die Ausgestaltung des Schlichtungsverfahrens mit umfaßt, Löwisch in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, §239 Rn. 94, ders. , S.15. 15 So bezüglich der Betätigungsgarantie im Ergebnis etwa BVerfG NJW 1993, 1379 (1380) = BVerfGE 88, 103 (114f.). 16 Vgl. nur Schmidt-8/eibtreu/Klein, Art. 20, Rn. 12. 13
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hängig davon, ob es unmittelbar nach außen wirkt oder nur behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben schafft. 17 In Übereinstimmung mit dieser Rechtsprechung ordnet die h. M. die Mitbestimmung im öffentlichen Dienst als "Mit-Ausübung" 18 von Staatsgewalt ein, die demokratisch legitimiert sein muß. 19 In der staatsrechtlichen Literatur wird teilweise eine Unterscheidung zwischen formellen und materiellen Kriterien von Staatsgewalt vorgenommen. Brosius-Gersdorf fordert ein kumulatives Vorliegen von Staatsgewalt im formellen und materiellen Sinne und einen gewissen Entscheidungsgehalt der Tätigkeit. Das formelle Kriterium ist nach dieser Ansicht erfüllt, soweit der handelnde Rechtsträger dem Bereich institutionalisierter Staatlichkeil zuzurechnen ist. Dies sei bereits dann der Fall, wenn dieser durch verfassungsrechtlich kreierte Rechtsträger ins Leben gerufen werde. 20 Staatsgewalt im materiellen Sinne sei die Wahrnehmung von Staatsaufgaben. 21 Die Art und Weise, in der Staatsaufgaben wahrgenommen werden, sei nicht beachtlich, denn der Staat hätte es sonst in der Hand, etwa durch die Wahl der Organisationsform, über die Anwendbarkeit von Art. 20 Abs. 2 GG zu entscheiden. 22 Zusätzlich wird verlangt, daß das zu beurteilende Verhalten die Inanspruchnahme von Entscheidungsbefugnissen beinhaltet. 23 Auch Jestaedt verlangt ein kumulatives Vorliegen materieller und formeller Voraussetzungen, wobei er dem Begriff der formellen Staatsgewalt eine andere Bedeutung beimißt als Brosius-Gersdorf. 24 Unter materieller Staatsgewalt versteht auch er zunächst die Ausübung öffentlicher Aufgaben, 25 um dann allerdings bereits hier darauf abzustellen, daß diese durch den Staat und die ihm zugeordneten Funktionsträger wahrgenommen werden. 26 Ebenfalls sei die Organisations- bzw. Handlungsform unerheblich. 27 Staatsgewalt im formellen Sinne setze jedoch auch voraus, daß eine gewisse "Gewalt"-Unterschwelle nicht überschritten werden dürfe. So sollen etwa das Anfertigen von Kopien oder bloße Schreibarbeiten nicht unter den Begriff BVerfGE 93, 37 (68), zustimmend Pieroth in Jarass/Pieroth, Art. 20, Rn. 4. Zur Notwendigkeit von demokratischer Legitimation bei Mitausübung von Staatsgewalt vgl. BVerfGE 83, 60 (73). 19 Ehlers, JZ 1987,218 (219); ders., Jura 1997, 180 (183); Schenke, Pers V 1992, 288 (293); Ossenbühl, PersV 1989,409 (411); a.A. Wendeling-Schröder, AuR 1987,381 (383), die behauptet, daß sich die Mitbestimmung nur auf das Verhältnis zwischen Staat und Beschäftigten beziehe, und dabei die Außenwirkung, die Mitbestimmungsrechte der Personalvertretung haben können, verkennt. 2o Brosius-Gersdorf, S. 34. 2t Brosius-Gersdorf, S. 35. 22 Brosius-Gersdorf, S. 36. 23 Brosius-Gersdorf, S. 38 f., 296 ff. 24 Jestaedt, S. 225 ff. 2s Jestaedt, S. 247ff. 26 Jestaedt, S. 255. 27 Jestaedt, S. 255. 17
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staatlicher Herrschaftsausübung fallen; maßgeblich sei vielmehr eine aus sich heraus rechtliche Verbindlichkeit erzeugende Äußerung des Staatswillens, wobei auch Zwischenschritte, die verbindliche Vorab-Teilentscheidungen darstellen, erfaßt werden sollen. 28 Trotz der vorhandenen terminologischen Unterschiede ist inhaltlich eine Übereinstimmung dahingehend festzustellen, daß Staatsgewalt die Ausübung öffentlicher Aufgaben unabhängig von der durch den Staat gewählten Organisations- und Handlungsform sowie einen Entscheidungscharakter des zu beurteilenden Verhaltens voraussetzt. b) Übertragung auf die Tätigkeit der Schlichtungskommission Zu der Frage, ob die verbindliche Entscheidung eines Schlichtungsgremiums über den Inhalt eines Tarifvertrages im öffentlichen Dienst eine Ausübung von Staatsgewalt darstellt, wird in der Literatur nur mittelbar und vereinzelt Stellung genommen, indem ohne nähere Begründung unter Berufung auf das Demokratieprinzip die Zulässigkeit eines verbindlichen Schlichtungsverfahrens im öffentlichen Dienst verneint wird. 29 Betrachtet man die zuvor dargestellten Literaturansichten und die Auffassung des BVerfG, so haben diese gemein, daß sie einen gewissen Entscheidungscharakter des zu beurteilenden Verhaltens fordern, 30 der bei den verbindlichen Regelungen der Schlichtungskommission zweifelsfrei gegeben ist. Zudem wird auf die Wahrnehmung von Staatsaufgaben abgestellt. Dabei liegt der Schwerpunkt auf der Aufgabenerfüllung des Staates und weniger auf der Schaffung der Voraussetzungen für die Aufgabenerfüllung. Letzteres ist jedoch für die hier vorliegende Untersuchung bedeutsam. Das BVerfG hat den Begriff der Staatsgewalt weit definiert und auch Handlungen erfaßt, die behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung von Amtsaufgaben schaffen. 31 Dieser Ansicht ist unter Berücksichtigung der ratio legis des Art. 20 Abs. 2 GG zuzustimmen. Böckenförde 32 weist zutreffend darauf hin, daß die maßgebliche Steuerung organisierter staatlicher Gewalt, die der Erledigung der gemeinsamen Angelegenheiten des Volkes diene, im Vordergrund des Demokratieprinzips stünde. Im Zentrum steht also die Wahrnehmung von Aufgaben, die durch das Volk vorge2s Jestaedt, S. 255 ff.
Hase, S. 184 f.; für eine Letztentscheidung des Parlaments Janssen, S. 53 f. V gl. hierzu auch die weiteren Nachweise bei Brosius-Gersdorf, S. 296, Fn. 16. 3l BVerfGE 93, 37 (68). 32 Böckenförde in Isensee/Kirchhof, § 22, Rn. 12; ähnlich Plander, FS Kissel, S. 855 (859). 29
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geben und durch Handlungen des Staates umgesetzt werden sollen. Auf die Aufgabenerfüllung soll das Volk, vermittelt über das Erfordernis lückenloser demokratischer Legitimation, Einfluß haben. Wenn aber Einfluß auf das staatliche Handeln an sich gewährleistet werden soll, dann kann es keinen Unterschied machen, auf welcher Stufe Entscheidungen gefallt werden; bedeutsam ist, daß die Entscheidungen die Aufgabenerfüllung des Staates betreffen. Die Art und Weise der Aufgabenerfüllung des Staates ist durch Entscheidungen innerhalb des öffentlichen Dienstes, etwa durch die Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter, erheblich beeinflußbar. Die tarifvertraglich geregelten Gegenstände können in unterschiedlichem Maße und auf unterschiedliche Weise die Wahrnehmung der Amtsaufgaben betreffen. Sie können durch ihre finanziellen Konsequenzen die Handlungsfahigkeit des Staates einengen und damit mitentscheiden, ob und welche finanzierungsabhängigen Aufgaben wahrgenommen werden. Sie könnten zudem bestimmen, daß lediglich an bestimmten Wochentagen gearbeitet wird, und sich damit direkt begrenzend auf die Erfüllung der vom Volk vorgegebenen Aufgaben auswirken. Deshalb ist beim Abschluß von Tarifverträgen im öffentlichen Dienst in jedem Fall das rechtsverbindliche Angebot der Arbeitgeber oder die Annahme eines Vorschlags der Arbeitnehmer durch die Arbeitgeber Ausübung von Staatsgewalt. 33 Gleiches muß für die Schlichtungskommission gelten. Denn auf diese wird auch von der Arbeitgeberseite die rechtsverbindliche Entscheidung über den Inhalt des Vertrages delegiert. Die Entscheidung determiniert Rechte und Pflichten der Beschäftigten. Dadurch werden die Voraussetzungen geregelt, unter denen der Staat durch Arbeitnehmer, die seine durch den Volkswillen determinierten Funktionen erfüllen, tätig werden kann. Nach der ratio legis des Art. 20 Abs. 2 GG kann damit ein rechtsverbindliches Handeln, das die Voraussetzungen für die Erfüllung des Amtsauftrages betrifft, Ausübung von Staatsgewalt sein. Zweifelhaft ist lediglich, ob die Tatigkeit der Schlichtungskommission nach der Terminologie des BVerfG "amtliches Handeln" darstellt. Man könnte fordern, daß nur die Tätigkeit von Amtswaltern "amtliches Handeln" im Sinne dieser Rechtsprechung sei. Das Amt ist die durch die Verfassung oder durch Gesetze geschaffene Organschaft, der bestimmte Staatsaufgaben zugewiesen sind. 34 Die Errichtung der Schlichtungskommission setzt jedoch voraus, daß sich die Tarifvertragsparteien vertraglich auf die Nutzung des Schlichtungsverfahrens geeinigt haben, sie beruht damit jedenfalls teilweise nicht auf einem Gesetz. Eine derart formelle Betrachtung würde jedoch erhebliche Gefahren für das Demokratieprinzip begründen. Denn dann könnte die Exekutive Entscheidungen, die Staatsfunktionen betreffen, durch die Verlagerung auf ein externes Gremium vollständig demokratischer Kontrolle entziehen. Zuzustimmen ist daher Auffassungen, 33 34
Im Ergebnis ebenso Plander in FS Kissel, S. 855 (863). V gl. Herzog in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 20 Abs.2, Rn. 18.
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die einen weiten Begriff der Staatsgewalt vertreten, etwa lediglich verlangen, daß der handelnde Rechtsträger dem Bereich institutionalisierter Staatlichkeil zuzurechnen sein müsse. Dies sei bereits dann der Fall, wenn der handelnde Rechtsträger durch verfassungsrechtlich kreierte Rechtsträger ins Leben gerufen werde. 35 Auch Jestaedt vertritt, daß ebenso wie bei Art. I Abs. 3 GG die Organisations- bzw. Handlungsform, mit der staatliche Aufgaben wahrgenommen werden, unerheblich sei. 36 Nach beiden Ansichten nimmt die Schlichtungskommission staatliche Aufgaben wahr. Sie wird auf Grund eines Gesetzes und des Schlichtungstarifvertrags gegründet. Ersteres geht auf das Parlament, letzterer auf einen Konsens der Gewerkschaften mit der Bundesregierung zurück. Beide Rechtsträger wurden durch die Verfassung kreiert. Die Schlichtungskommission nimmt- indem sie Voraussetzungen der staatlichen Aufgabenerfüllung regelt- zudem staatliche Aufgaben wahr. Die im Regelungsvorschlag enthaltene Entscheidung über die Ausgestaltung von Arbeitsbedingungen durch ein mit umfassender Entscheidungskompetenz ausgestattetes Gremium ist folglich Ausübung von Staatsgewalt, sie muß sich daher am Demokratieprinzip messen lassen. 37
2. Grundsätzliche Anforderungen des Demokratieprinzips Das Demokratieprinzip erfordert die Rückführbarkeit staatlichen Handeins auf das Volk. Erforderlich ist ein gewisses Legitimationsniveau, das bei den verschiedenen Erscheinungsformen von Staatsgewalt unterschiedlich ausgestaltet sein38 und durch verschiedene Formen, die institutionelle, personelle und die sachlich-inhaltliche Legitimation, 39 gewährleistet werden kann. Grundsätzlich soll es möglich sein, das erforderliche Legitimationsniveau durch das Zusammenwirken mehrerer Legitimationsformen zu erreichen, entscheidend sei nicht die Form, sondern die Effektivität demokratischer Legitimation. 40 Für die Beurteilung des vorgeschlagenen Regelungsmodells ist somit maßgeblich, in welcher Weise die Entscheidung der Schlichtungskommission demokratisch legitimiert und welches Legitimationsniveau erforderlich ist. Brosius-Gersdorf, S. 34. Jestaedt, S. 239, 243 f. , 246, 255. 37 Für den Bereich von Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst wird vereinzelt argumentiert, daß diese keine Teilhabe an staatlicher Gewalt seien, da es dem Staat rechtlich freistünde, mit den Gewerkschaften zu kontrahieren (Rob, S. 99). Diese Argumentation ist für den vorliegenden Regelungsvorschlag jedoch ohne Belang, da der Staat hier an die erzwingbare Entscheidung des Schlichtungskomitees rechtlich gebunden wäre. 38 BVerfGE 93, 37 (67). 39 BVerfGE 93, 37 (66); Ehlers; Jura 1997, 180 (184); Böckenförde in Isensee/Kirchhof, § 22, Rn. 14ff.; Dreier, Art. 20 D, Rn. J05ff. 40 BVerfGE 93, 37 (67); 83, 60 (72); Böckenförde in Isensee/Kirchhof, § 22, Rn. 14 ff. Js
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a) Möglichkeiten der Vermittlung demokratischer Legitimation Wie bereits angedeutet, sind drei Formen der Vermittlung demokratischer Legitimation zu unterscheiden: die institutionelle, persönliche und sachlich-inhaltliche Legitimation von Staatsgewalt, wobei letztere bei der Tätigkeit der Schlichtungskommission besonders problematisch ist.
aa) Institutionelle demokratische Legitimation Die institutionelle demokratische Legitimation betrifft die Verteilung der Ausübung von Staatsgewalt zwischen der Exekutive, Judikative und Legislative, die durch den Verfassungsgeber selbst vorgenommen wurde. Die Ausübung von Staatsgewalt ist durch das Grundgesetz nicht etwa ausschließlich der Legislative zugewiesen worden. Deshalb wäre es beispielsweise unzulässig, die Exekutive einem umfassenden Parlaments- und Gesetzesvorbehalt zu unterwerfen. 41 Eine Umverteilung der Ausübung staatlicher Gewalt von der Exekutive auf die Legislative oder die Judikative nimmt die vorgeschlagene Regelung jedoch nicht vor. Kommt es zum einvernehmlichen Abschluß eines Tarifvertrages, so wird diese Entscheidung weiterhin vom zuständigen Bundesminister des Inneren, mithin der Exekutive, getroffen. Entscheidet die Schlichtungskommission, wird die Entscheidungszuständigkeit nicht auf die Legislative oder die Judikative, sondern nur innerhalb des Bereiches der Exekutive verlagert. Denn die Delegation von Befugnissen im Rahmen der Personalverwaltung von der Exekutivspitze auf eine Einigungsstelle nach den PersVG ordnete das BVerfG als eine Delegation von Entscheidungsbefugnissen innerhalb des Bereiches der Exekutive ein. 42 Entsprechendes muß für die Tätigkeit der Schlichtungskommission gelten. Denn auch hier werden, jedenfalls auch auf Grund Gesetzes, Entscheidungsbefugnisse in Personalangelegenheiten, also die Ausübung von Staatsgewalt, auf ein weisungsunabhängiges Gremium verlagert.
bb) Personelle demokratische Legitimation Die personelle demokratische Legitimation einer Entscheidung erfordert eine ununterbrochene Berufungskette vom Volk zum mit der konkreten Entscheidung betrauten Amtswalter, 43 sie ist im vorliegenden Modell gewährleistet. Einigen sich die Tarifvertragsparteien auf die Mitglieder der Schlichtungskommission, folgt deren personelle Legitimation aus der Zustimmung des Bundesinnen41 Böckenförde in lsensee/Kirchhof, § 22, Rn. 21; gegen einen Gewaltenmonismus etwa BVerfGE49, 89 (125); 68, I (88f.). 42 BVerfGE 9, 268 (280), zustimmend etwa Dietz!Richardi, PersVG, §71, Rn. 3 m. w. N. 43 BVerfGE 93, 37 (66); 83, 60 (72f.); Böckenförde in lsensee/Kirchhof, § 22, Rn. 16; Brosius-Gersdorf, S. 41 m. w. N. in Fn.43.
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ministers. Diese vermittelt eine ununterbrochene Legitimationskette zum Volk, da der Bundesinnenminister seinerseits persönlich-demokratisch legitimiert ist. Dessen demokratische Legitimation ergibt sich aus der Wahl des Bundestages durch das Volk, Art. 38 Abs. I Satz 1 GG, der Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag, Art. 63 GG, und aus der Ernennung der Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers durch den Bundespräsidenten, Art. 64 GG. 44 Auch im Falle der Nichteinigung ist die personelle Legitimation der Mitglieder der Schlichtungskommission gewährleistet. Der mit dem Vorschlagsrecht betraute Präsident eines obersten Gerichtshofs des Bundes, Art. 95 Abs. I GG, ist für diese Entscheidung ausreichend persönlich-demokratisch legitimiert. Diese Legitimation erfährt er zum einen durch das Berufungsverfahren gern. Art. 95 Abs. 2 GG, das durch das Richterwahlgesetz näher ausgestaltet wird. 45 Zudem wird ihm die konkret wahrzunehmende Aufgabe nach dem Regelungsvorschlag durch ein auf das demokratisch legitimierte Parlament zurückgehendes Bundesgesetz zugewiesen. Unabhängig davon, welche der vorgeschlagenen Personen durch das weitere Verfahren schließlich von den Parteien als Mitglieder der Schlichtungskommission ausgewählt werden, gewährleistet die Bestimmung aller in Frage kommenden Schlichter durch den Präsidenten deren persönlich demokratische Legitimation.
cc) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation Die sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation der Entscheidung ist darauf gerichtet, diese inhaltlich vom Willen des Volkes abzuleiten.46 Sie kann auf zwei Wegen erreicht werden, und zwar zum einen durch eine Gesetzesbindung bei der konkreten Entscheidung, Art. 20 Abs. 3 GG, zum anderen durch eine kontrollierte und ggf. sanktionierte demokratische Verantwortlichkeit der Handelnden.47 Die Verwaltung ist an Gesetz und Recht gebunden, Art. 20 Abs. 3 GG. Der legitimationsvermittelnde Gehalt des Gesetzes hängt dabei von dessen Regelungsdichte ab. Inhaltlich bestimmte gesetzliche Entscheidungsvorgaben, die dem Handelnden keine oder nur geringe Entscheidungsspielräume lassen, sind geeignet, ein hohes Maß an sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation zu vermitteln; anders verhält es sich bei inhaltlich nicht näher konkretisierten Handlungsermächtigungen. Nach dem Regelungsvorschlag bestehen spezifische gesetzliche Kriterien für die inhaltliche Ausgestaltung der Regelungen der Schlichtungskommission nicht. Auch 44 Ebenso bezüglich der Legitimation des Einigungsstellenvorsitzenden nach dem BPersVG Albers, PersR 1995,501 (502). 45 Eine ausreichende demokratische Legitimation des durch das BVerwG bestellten Einigungsstellenvorsitzenden wird in der Literatur befürwortet, vgl. Kunze, ZfPR 1997,208 (209); Albers, PersR 1995, 501 (502); offengelassen für den Präsidenten eines OVG, BVerfGE 93, 37 (78). 46 Böckenförde in lsensee/Kirchhof, § 22, Rn. 21; Rob, S. 111 f.; Brosius-Gersdorf, S. 44 ff. 47 Böckenförde in Isensee/Kirchhof, § 22, Rn. 21; Brosius-Gersdorf, S. 44ff.; Rob, S. 111.
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die von den Tarifvertragsparteien zu benennenden Kriterien sind durch die Schlichtungskommission nur zu berücksichtigen, jedoch frei zu gewichten. Zudem steht es der Schlichtungskommission frei, auch andere Kriterien in die Entscheidungstindung einzubeziehen. Eine inhaltliche Rückführbarkeit der Entscheidung auf das Volk wird daher durch die Gesetzesbindung nicht erreicht. Auch der zweite Legitimationsstrang innerhalb der sachlich-inhaltlichen Legitimation geht ins Leere. Zwar ist die Regierung der Volksvertretung verantwortlich. Dies gilt jedoch unmittelbar nur für ihre eigene Tätigkeit und mittelbar für die nachgeordneten Verwaltungsbereiche, soweit diese der Weisungsgewalt oder einem Aufsichtsrecht der zuständigen Minister unterstehen. 48 Als "Sanktion" stehen dem Parlament das Recht auf Mißtrauenskundgabe, Art. 67 GG, und das Zitier- und Interpellationsrecht, Art. 43 Abs. l GG, zur Verfügung. Da die Mitglieder der Schlichtungskommission jedoch Weisungen und Aufsichtsrechten nicht unterworfen sind und, um die Funktionsfähigkeit des Regelungsvorschlags zu gewährleisten, dies auch nicht sein dürfen, scheidet sowohl eine Einflußnahme der Regierung auf den Entscheidungsinhalt durch Weisungen als auch eine Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament für den Inhalt der Entscheidung der Schlichtungskommission aus. Zwar besteht innerhalb der sachlich-inhaltlichen Legitimation ein korrelativer Zusammenhang zwischen der Bindung an ein mit präzisen Entscheidungsvorgaben versehenes Gesetz und der Weisungsabhängigkeit der Handelnden. Ein geringer Entscheidungsspielraum auf Grund präziser gesetzlicher Kriterien kann eine fehlende Weisungsabhängigkeit kompensieren. Fehlt jedoch beides, so kann eine sachlichinhaltliche Legitimation der Entscheidung nicht angenommen werden. 49 Danach ist vorliegend eine sachlich-inhaltliche Legitimation der Entscheidung nicht gewährleistet. b) Legitimationsniveau- Substituierbarkeit einzelner Legitimationsformen Es ist bereits strittig, ob Legitimationsdefizite, etwa im sachlich-inhaltlichen Bereich, durch eine besonders ausgeprägte persönliche demokratische Legitimation ausgeglichen werden können. 50 Die Kompensation vollständig fehlender sachlichinhaltlicher Legitimation wird vom BVerwG und Teilen der Literatur abgelehnt. 51 Dagegen wird zwar eingewandt, Art. 20 Abs. 2 GG bestimme allein das Ziel, demo48 Böckenförde in Isensee/Kirchhof, § 22, Rn. 21; ausführlich ebenfalls Brosius-Gersdorf, S.44ff. 49 Böckenfö rde in Isensee/Kirchhof, § 22, Rn. 22; Brosius-Gersdorf, S. 100; Rob, S. 112. 50 Dagegen Schäfer, S. 46 f., 50; dafür etwa Böckenförde in Isensee/Kirchhof, § 22, Rn. 23; Jestaedt, S. 276f.; Brosius-Gersdorf, S. 66. 51 BVerwGE 106,64 (74); Böckenförde in Isensee/Kirchhof, §22, Rn.23 m. w.N. in Fn.32.
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kratische Legitimation zu gewährleisten, lasse den Weg dahin jedoch offen, so daß auch eine gesamte Legitimationsform, etwa die inhaltlich-sachliche Legitimation, entbehrlich sein könne. 52 Jedenfalls nach der zuerst genannten Ansicht bestehen jedoch Bedenken, daß die Tätigkeit der Schlichtungskommission das Demokratieprinzip verletzen würde. Die unterschiedlichen Auffassungen müßten jedoch hier nicht entschieden werden, da zur Rechtfertigung des Verzichts auf das Erfordernis sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation für das vorliegende Regelungsmodell auf die Grundsätze der praktischen Konkordanz zurückgegriffen werden kann. 3. Praktische Konkordanz Wie bereits dargelegt, ist die tarifvertragliche Vereinbarung eines verbindlichen Schlichtungsverfahrens grundrechtlich durch die Betätigungsgarantie des Art. 9 Abs. 3 GO -ein vorbehaltlos gewährtes Grundrecht -geschützt. Das vorgeschlagene verbindliche Schlichtungsverfahren gewährleistet zudem durch den vereinbarten Arbeitskampfverzicht eine nicht durch Tarifauseinandersetzungen unterbrochene Ausübung von Staatsgewalt, die von Art. 1 Abs. 1, 3, 20 GO vorausgesetzt wird. 53 Diesen Verfassungsaussagen steht Art. 20 Abs. 2 GO gegenüber. a) Anwendbarkeit Von der ganz herrschenden Meinung wird vertreten, daß dem- vorliegend durch die verbindliche Schlichtung betroffenen - Demokratieprinzip gegenüber Grundrechtspositionen kein uneingeschränkter Vorrang eingeräumt werden kann. 54 Gleiches gilt allerdings auch für Art. 9 Abs. 3 GO, denn auch die Koalitionsfreiheit ist durch Grundrechte Dritter oder durch andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechte einschränkbar. 55 Konflikte zwischen vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechten und anderen verfassungsrechtlich geschützten Gütern sind im Wege der praktischen Konkordanz zu lösen. 56 Vereinzelt wird zwar die Herstellung praktischer Konkordanz zwischen Grundrechten und Verfassungsbestimmungen des Organisationsteils, etwa dem Demokratieprinzip, für unzulässig erachtet. Der Verfassungsgeber sei davon ausgegangen, daß der Grundrechtsteil keine wesentlichen Auswirkungen auf den organisatoriBrosius-Gersdorf, S. 67. Mayer, BayVBI. 1973,225 (228). 54 Böckenförde in Isensee/Kirchhof, § 22, Rn. 22ff.; Ehlers; Jura 1997, 180 (184); Ossenbühl, S. I6; Bauers/Nagel, S.66f.; Brosius-Gersdorf, S.64, 175. 55 BVerfGE 84, 212 (228); 94, 268 (284). 56 BVerfGE 93, 1 (21 ); Hesse, Rn. 72; Benda/Maihofer/Vogel, § 8, Rn. 25 f.; Schmidt-Bleibtreu/Klein, vor Art. I, Rn.I9. 52 53
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sehen Teil habe. Daher sei eine Abgeschlossenheil des organisatorischen Teils anzunehmen. 57 Diese auf der systematischen Trennung zwischen Grundrechtsteil und staatsorganisatorischen Teilen basierende Argumentation vermag nicht zu überzeugen. Sie ist verfassungsgeschichtlich nicht abgesichert und widerspricht dem Grundsatz der Einheit der Verfassung. 58 Der Anwendbarkeit der Grundsätze praktischer Konkordanz steht auch nicht Art. 79 Abs. 3 GG entgegen. Zwar dürfen danach u. a. die in Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze, also auch das Demokratieprinzip, nicht berührt werden. Diese Grundsätze sind jedoch lediglich bei ihrer prinzipiellen Preisgabe berührt, ihre Modifikation durch den Gesetzgeber ist aus sachgerechten Gründen zulässig. 59 b) Prüfung des Regelungsvorschlags Die Herstellung praktischer Konkordanz erfordert, daß alle widerstreitenden Verfassungsgüter einen möglichst schonenden Ausgleich erfahren, 60 der eine optimale Wirksamkeit der betroffenen Rechtsgüter gewährleistet. 61 Zu beachten ist eine Verhältnismäßigkeit der Grenzziehungen im konkreten Fall. 62 Die Begrenzung muß also geeignet sein, den Schutz des Rechtsguts zu erreichen, um dessentwillen sie vorgenommen wird. Sie muß hierzu erforderlich und im engeren Sinne verhältnismäßig sein. An der Erforderlichkeil fehlt es, wenn ein milderes Mittel ausreichen würde; die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne beurteilt sich nach dem Gewicht und der Bedeutung der betroffenen Verfassungsgüter. 63 Der Regelungsvorschlag entspricht den Erfordernissen praktischer Konkordanz. Das zu schützende Rechtsgut ist einerseits die kollektive positive Koalitionsfreiheit in Gestalt der Betätigungsgarantie, die auch die Wahl von Konfliktlösungsmechanismen umfaßt. Die Funktionsfähigkeit des vorgeschlagenen Regelungsmodells und damit die Wahrung des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG hängt entscheidend davon ab, daß die Mitglieder der Schlichtungskommission von den Tarifvertragsparteien als unabhängige Dritte akzeptiert werden und daß deren Entscheidung für die Parteien ungewiß ist. Andererseits erfordert das Demokratieprinzip die Gewährleistung eines möglichst hohen Gehalts an demokratischer Legitimation bei der Entscheidung über Arbeitsbedingungen. Beide Positionen bringt der Vorschlag unter Wahrung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit zum Ausgleich. Waechter, S. 29. Vgl. dazu statt vieler Hesse, Rn. 71. 59 Vgl. die ständige Rechtsprechung des BVerfG, etwa BVerfGE 94, 12 (34); 84, 90 (121); 30, 1 (24), noch auf evident sachgerechte Gründe abstellend. 60 BVerfGE 93, 1 (21). 61 Hesse, Rn. 72; Benda/Maihofer/Vogel, § 8, Rn. 25 f. 62 Hesse, Rn. 72. 63 Hesse, Rn. 318. 57
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aa) Eignung und Eiforderlichkeit Die vorgeschlagene Regelung ist geeignet, eine autonome Regelung der Arbeitsbedingungen zwischen annähernd gleich starken Verhandlungspartnern zu gewährleisten und im Falle der Nichteinigung zu einer von beiden Seiten akzeptierten Lösung zu gelangen. 64 Sie ist hierzu auch erforderlich. Es gibt innerhalb des gewählten Systems der verbindlichen Schlichtung unter Ausschluß des Arbeitskampfes keine andere Ausgestaltungsmöglichkeit, die einerseits den Zweck des Regelungsvorschlages erfüllt, und andererseits dem Demokratieprinzip stärker Rechnung trägt. Das Demokratieprinzip wäre zwar optimal durch ein Letztentscheidungsrecht des Parlaments oder der Exekutive als Voraussetzung für die Wirksamkeit des Schlichtungsspruchs gewährleistet. Dem Schlichtungsspruch käme dann allerdings nur ein Vorschlagscharakter zu. Diese Ausgestaltung würde die Ausübung effektiven Drucks durch die Drohung mit der Ungewißheit der Letztentscheidung erschweren und damit die Funktionsfähigkeit des Regelungsmodells gefährden; sie wäre daher nicht geeignet, den Zweck des Schlichtungsverfahrens zu erfüllen. Demgegenüber gewährleistet der Regelungsvorschlag zum einen die Ausübung von Druck im Rahmen von Tarifverhandlungen, zum anderen die Akzeptanz der Letztentscheidung und schließlich eine gewisse, wenn auch eingeschränkte, Legitimation des Schlichtungskomitees. Zwar kann eine sachlich-inhaltliche Legitimation der Entscheidung nicht erreicht werden. 65 Eine Abhängigkeit der Schlichter von Weisungen der Arbeitgeberseite stünde der Akzeptanz des Schlichtungskomitees offensichtlich entgegen. Vorgegebene Entscheidungskriterien, an welche die Schlichtungskommission eng gebunden wäre, würden zu vorhersehbaren Schlichtersprüchen führen, die aus funktionellen Gründen zu vermeiden sind.66 Diese zwingenden Gründe, die sich aus der Art der Tätigkeit der Schlichtungskommission ergeben, rechtfertigen auf Grund der verfassungsrechtlichen Konfliktlage mit Art. 9 Abs. 3 GG hinsichtlich der Entscheidung einen Verzicht auf das Erfordernis der sachlich-inhaltlichen Legitimation. 67 Demgegenüber wird dem Demokratieprinzip durch eine Form der personell-demokratischen Legitimation der Schlichtungskommission Rechnung getragen, die gleichwohl deren Akzeptanz als vom Arbeitgeber unabhängige Institution gewährleistet. Akzeptanz und personelle demokratische Legitimation sind gesichert, wenn sich die Parteien auf die Besetzung der Schlichtungskommission einigen. Auch das Teil 4, F. li. l. a) ff). Vgl. TeilS, B.II.2.a)cc). 66 V gl. etwa Teil 3, H. V. 2. c ); Teil 4, D. II. 6. 67 Vgl. zu Ausnahmen vom Erfordernis sachlich-inhaltlicher Legitimation Böckenförde in lsensee/Kirchhof, § 22, Rn. 22. 64
6s
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Teil 5: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil der vereinbarten Schlichtung
unter funktionellen Gesichtspunkten vorgeschlagene Besetzungsverfahren bei Nichteinigung gewährleistet beides.68 An dieser Stelle bestätigt sich auch, daß die gewählte Kombination aus gesetzlicher und tarifvertraglicher Regelung einer ausschließlich tarifvertragliehen Regelung vorzuziehen ist. Letztere wäre nicht erforderlich, um die Akzeptanz des Modells zu gewährleisten. Zudem trägt der Regelungsvorschlag dem Demokratieprinzip besser Rechnung. Denn die Bestimmung der Auswahlzuständigkeit des Präsidenten eines obersten Bundesgerichts durch das Gesetz gewährleistet in stärkerer Weise dessen personelle demokratische Legitimation als die ausschließliche Begründung dieser Zuständigkeit durch einen Tarifvertrag. Die Anhindung der Auswahlzuständigkeit an den Volkswillen ist weniger mittelbar, wenn sie zumindest auch auf eine Entscheidung des direkt vom Volk gewählten Parlaments zurückgeht. bb) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist gegeben. Das Grundrecht auf Koalitionsfreiheit ist von zentraler Bedeutung für die Regelung der Arbeitsbeziehungen. Von besonderer Wichtigkeit ist zwar auch das durch die "Ewigkeitsgarantie" 69 des Art. 79 Abs. 3 GO geschützte Demokratieprinzip. Jedoch trägt das vereinbarte Streikverbot dazu bei, die von Art. I Abs. 1, 3; 20 GO vorausgesetzte ununterbrochene Ausübung von Staatsgewalt zu gewährleisten; der Regelungsvorschlag dient mithin dem Schutz zentraler Verfassungsgüter. 4. Ergebnis Die Entscheidung der Schlichtungskommission über Arbeitsbedingungen im öffentlichen Dienst stellt sich als Ausübung von Staatsgewalt dar, sie ist daher am Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 2 GO, zu messen. Bei den Anforderungen, die an die demokratische Legitimation der Entscheidung zu stellen sind, muß im Wege der praktischen Konkordanz berücksichtigt werden, daß die Vereinbarung einer verbindlichen Schlichtung durch Art. 9 Abs. 3 GO geschützt ist. Der zwischen den betroffenen Verfassungsgütern gebotene Ausgleich läßt sich durch die Zulässigkeil der Verlagerung der Entscheidungsbefugnis auf eine Schlichtungskommission erreichen, soweit deren Mitglieder personell-demokratisch legitimiert sind. DieseLegitimation wird im vorliegenden Regelungsvorschlag durch das gesetzlich geregelte Vorschlagsrecht des Präsidenten eines obersten Gerichtshofs des Bundes vermittelt. Eine sachlich-inhaltliche Legitimation der Entscheidung ist nicht erforderlich.
68 69
Vgl. Teil 5, B. II. 2. a) bb) und Teil4, F. II. 3. a). Pieroth in Jarass/Pieroth, Art. 79, Rn. 6.
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111. Keine Verlagerung "regierungswesentlicher Entscheidungen" Das BVerfG hat in zwei Urteilen aus dem Bereich der Personalmitbestimmung ausgeführt, daß regierungswesentliche Entscheidungen nicht auf die Einigungsstelle als ein unabhängiges Gremium verlagert werden dürfen. In seiner Entscheidung vom 27. April 1959 zum Bremischen Pers VG hat das BVerfG judiziert, daß bestimmte Regierungsaufgaben auf Grund ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden dürften, die von Parlament und Regierung unabhängig seien, ohne dabei jedoch abstrakte Kriterien für die Konkretisierung dieser nicht delegierbaren Regierungsaufgaben aufzustellen. 70 Jedenfalls die Einstellung, Beförderung, Versetzung und sonstige personelle Angelegenheiten der Beamten beträfen diesen Aufgabenbereich, so daß die Einigungsstelle darüber nicht befinden dürfe. Dies verstoße gegen das Prinzip des demokratischen Rechtsstaates. 71 Ausdrücklich offen ließ das Gericht, ob es nicht gleichwohl zulässig sei, bestimmte Entscheidungen auf unabhängige Ausschüsse zu delegieren. 72 Ihre gesetzliche Ausgestaltung hat diese Rechtsprechung in § 104 Satz 3 BPersVG gefunden. Danach dürfen Entscheidungen, die wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, insbesondere Entscheidungen in personellen Angelegenheiten der Beamten, nicht den Stellen entzogen werden, die der Volksvertretung verantwortlich sind. In der Personalmitbestimmungsentscheidung vom 24. Mai 1995 entschied das Gericht, daß bei innerdienstlichen Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben beträfen, aber auch unvermeidlich die Interessen der Beschäftigten berührten, ohne substanzielle Einschränkung die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung gewährleistet werden müsse. Diese Maßnahmen dürften nicht auf Stellen übertragen werden, die Parlament und Regierung nicht verantwortlich seien. Hier dürfe die Entscheidung einer Einigungsstelle nur den Charakter einer Empfehlung haben.73 Seide Entscheidungen stehen dem Regelungsmodell nicht entgegen. In der Entscheidung zum Bremischen PersVG hatte das BVerfG noch argumentiert, daß die Tätigkeit von Arbeitnehmern regelmäßig ein geringeres politisches Gewicht habe als die der Beamten und daher eine Verlagerung von Entscheidungen, die Arbeitnehmer beträfen, auf eine Einigungsstelle zulässig sei. 74 Zwar nimmt das BVerfG in der Personalmitbestimmungsentscheidung diese Differenzierung zwischen Arbeitnehmern und Beamten nicht mehr vor. Eine Übertragung dieser für den Bereich der Personalvertretung entwickelten "Delegationsbeschränkung" auf den BVerfGE 9, 268ff.; ebenso BVerfGE 22, 106ff. BVerfGE 9, 268 (281 ff.). n BVerfGE 9, 268 (282). n BVerfGE 93, 37 (72f.). 74 So noch BVerfGE 9, 268 (284). 70 71
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Abschluß von Tarifverträgen scheidet jedoch auf Grund verfassungsrechtlicher Erwägungen aus. Ob das Grundgesetz eine Personalvertretung für die Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes fordert, ist umstritten. 75 Selbst wenn man dies anerkennen würde, ergäbe sich daraus nicht zwingend die Verpflichtung des Gesetzgebers, eine gleichberechtigte Teilhabe der Arbeitnehmer an der Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen zu gewährleisten; diesem steht vielmehr ein erheblicher Gestaltungsspielraum bei der Regelung der Personalmitbestimmung zu. 76 Dagegen ist die tarifvertragliche Vereinbarung eines verbindlichen Schlichtungsverfahrens, also die gleichberechtigte Mitwirkung an der Ausgestaltung von Arbeitsbedingungen durch die Überantwortung der Entscheidung an ein neutrales, weisungsunabhängiges Gremium, grundrechtlich zweifellos durch die Betätigungsgarantie des Art. 9 Abs. 3 GG geschützt. 77 Bereits diese verfassungsrechtliche Garantie gleichberechtigter Teilhabe an der Ausgestaltung von Arbeitsbedingungen rechtfertigt eine andere Entscheidung als in der Mitbestimmungsrechtsprechung. Dies wird dadurch bestätigt, daß durch die Rechtsordnung auch andere Bereiche weisungsfreien Handeins anerkannt werden, die verfassungsrechtlich bedingt und ebenfalls von erheblicher politischer Bedeutung sind, vgl. etwa die Unabhängigkeit der Bundesbank von Weisungen der Bundesregierung, Art. 88 Satz 1 GG i.V.m. § 12 Satz 1 BBankG. Zudem zeigt die vom BVerfG gebilligte Beschäftigung von Arbeitnehmern, daß die Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen bestimmter Beschäftigter des öffentlichen Dienstes für den Staat nicht so bedeutsam ist, daß sie der Alleinentscheidung des Staates unterliegen muß. Der Staat hat die Wahl, seine Aufgaben durch Beamte oder durch Arbeitnehmer erfüllen zu lassen. Beschäftigt er Arbeitnehmer, so begibt er sich zum einen der Möglichkeit, Beschäftigungsbedingungen einseitig zu regeln; der Staat akzeptiert das Vertragsprinzip. Zum anderen ist durch die Rechtsprechung des BVerfG bestätigt, daß die Regelung von Arbeitsbedingungen durch Tarifvertrag auch im öffentlichen Dienst unter dem Druck einer Arbeitskampfdrohung bzw. eines Arbeitskampfes erfolgen kann.78 Selbst wenn bei einem Arbeitskampf rechtlich die Entscheidung über den Inhalt eines Tarifvertrages von der Zustimmung des öffentlichen Arbeitgebers abhängt, kann dessen Entscheidungsspielraum jedoch faktisch stark eingeengt werden. Auch dies spricht dagegen, die Ausgestaltung der Beschäftigungsbedingungen für so wesentlich zu erachten, daß eine Delegation der Entscheidung auf ein neutrales Gremium ausscheiden müßte. 75 Ablehnend etwa Ossenbühl, S. 36; a. A. Bauers/Nagel, S. 61; offengelassen BVerfGE 93, 37 (79). 76 BVerfGE 93, 37 (69ff.). 77 TeilS, B.I. 78 BVerfG NJW 1993, 1379 (1380) = BVerfGE 88, 103 (114).
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Diese Erwägungen sowie die dargestellten Unterschiede zwischen der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Koalitionsfreiheit und der Personalmitbestimmung rechtfertigen es, die Entscheidung eines weisungsunabhängigen Gremiums über den Inhalt von Tarifverträgen im öffentlichen Dienst prinzipiell zuzulassen. IV. Budgethoheit des Parlaments Teilweise wird vertreten, daß die erzwingbare verbindliche Schlichtung im öffentlichen Dienst gegen das Budgetrecht des Parlaments verstoße, da das Gremium eine Entscheidung über die Verwendung eines Teils des Staatshaushalts treffe. 79 Die Überprüfung dieses Einwands erfordert zunächst eine Konturierung der verfassungsrechtlichen Budgethoheit des Parlaments, sie hält im Ergebnis einer verfassungsrechtlichen Begutachtung nicht stand.
1. Inhalt und Zweck der Budgethoheit des Parlaments Nach Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG sind "alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes ... in den Haushaltsplan einzustellen". Dieser wird grundsätzlich vor Beginn der Etatperiode vom Parlament durch das Haushaltsgesetz festgestellt, Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG. Geldleistungen des Bundes ohne Aufnahme in den Haushaltsplan und dessen Feststellung durch das Haushaltsgesetz sind, von den Ausnahmen der Art. 111 und 112 GG abgesehen, unzulässig. 80 Gleiches gilt für die Begründung von Verpflichtungen durch die Verwaltung,§ 3 Abs. 1 HGrG. Andererseits beschränken sich die Rechtswirkungen des Haushaltsplans auf die Beziehung zwischen Regierung und Parlament, Ansprüche Dritter werden dadurch nicht begründet oder aufgehoben, § 3 Abs. 2 HGrG. 81 Das Haushaltsgesetz ist damit eine Ermächtigung an die zuständige Organe, entsprechend den in diesem Gesetz enthaltenen Zweckbestimmungen und Haushaltsansätzen nach pflichtgemäßen Ermessen Ausgaben zu leisten oder Verpflichtungen einzugehen, und andererseits ein Verbot, die dadurch festgelegten Grenzen zu überschreiten. Das Budgetrecht des Parlaments dient insbesondere der Kontrolle der Exekutive (Ermächtigungsfunktion) und der Legitimation des Programms der Regierung (Programmfunktion). Die Ermächtigungsfunktion des Haushalts findet in der grundsätzlichen Bindung der Exekutive an das Haushaltsgesetz ihren Ausdruck und geht historisch auf den Kampf zwischen demokratisch gewählter Volksvertretung und autoritärer Regierung zurück. 82 Die Programmfunktion bedeutet, daß die VerabschieHase, S. 184. BVerfGE 45, 1 (34); Heun, S.408; Puhl, S.4, m. w.N. in Fn. 8. 8 1 Vgl. zur Wirksamkeit von Tarifverträgentrotz Verstoßes gegen das Haushaltsrecht BAGE 46, 394ff. 82 Maunz in Maunz/Dürig/Herzog/Schoiz, Art. 110, Rn. 3. 79
80
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dung des Haushaltsgesetzes die Zustimmung des Parlaments zu wirtschaftlichen Grundsatzentscheidungen der Regierungspolitik ausdrückt. 83
2. Begrenzungen der Budgethoheit Rechtlich wird das Budgetbewilligungsrecht des Parlaments zunächst durch Art. 111 und 112 GG eingeschränkt. Art. 111 GG enthält Ausgabenermächtigungen der Bundesregierung, falls das Haushaltsgesetz nicht rechtzeitig verabschiedet wird. Für den Abschluß von Tarifverträgen im öffentlichen Dienst besonders bedeutsam ist die Regelung für überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben. Diese erfordern gern. Art.ll2 GG die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen, die nur erteilt werden darf, wenn ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis vorliegt. 84 Ein unabweisbares Bedürfnis, das die Einschränkung des Budgetrechts des Parlaments rechtfertigt, liegt vor, wenn die Mehrausgabe zeitlich unaufschiebbar ist. Erforderlich ist das Moment des Zeitdrucks. Dieses ist gegeben, wenn die Aufgabe "ohne Beeinträchtigung schwerwiegender politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Staatsinteressen nicht mehr zeitlich aufgeschoben werden kann". 85 Dies wiederum setzt voraus, daß ein durch das Parlament verabschiedeter Nachtragshaushalt nicht mehr rechtzeitig zustande kommen würde. 86 Zudem ist der Haushaltsgesetzgeber in seiner Verantwortung durch eine Vielzahl gesetzlicher Verpflichtungen, etwa auf Grund von Leistungsgesetzen, beschränkt. 87 Gleiches gilt für bestehende vertragliche Verpflichtungen. Da diese Verpflichtungen unabhängig von der haushaltsgesetzlichen Ermächtigung bestehen, vgl. § 3 Abs. 2 HGrG, bleibt dem Haushaltsgesetzgeber nur die Möglichkeit, die erforderlichen Ausgaben zu bewilligen. 88
3. Zulässigkeil des Regelungsvorschlags Wie bereits dargelegt, ist es grundsätzlich finanzverfassungsrechtlich unzulässig, daß die Exekutive Verbindlichkeiten eingeht, die im Haushaltsgesetz noch nicht vorgesehen sind. 83 Fischer-Menshausen in v. Münch/Kunig, Art. 110, Rn. 2; ausführlich Puhl, S. 5; ähnlich BVerfGE 45, 1 (32). 84 Diese Durchbrechung des parlamentarischen Budgetrechts wird durch das Entlastungsverfahren nachträglich legitimiert, Art. 114 Abs. 1 GG. 8s BVerfGE 45, 1 (36f.). 86 BVerfGE 45, 1 (37). 87 Nach Hettlage, S. 391 (404) beruhen die Ausgaben des Bundeshaushalts zu über90 % auf rechtlichen Verpflichtungen auf Grund bestehender Gesetze oder Verträge. 88 Vgl. umfassend Heun, S.l67ff., Mußgnug, S.244ff.; Maunz in Maunz/Dürig/Herzog/ Scholz, Art. 110, Rn. 13; Krause, S. 209f.
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a) Zulässigkeit der Einigung der Tarifvertragsparteien auf einen konkreten Tarifvertrag Der Abschluß von Tarifverträgen durch die Parteien selbst bereitet keine finanzverfassungsrechtlichen Schwierigkeiten. Hier sind zwar besondere Erfordernisse der Tarifverhandlungen zu berücksichtigen. Zum einen soll der Verhandlungsspielraum des Bundesinnenministers für die Gewerkschaften nicht erkennbar sein, dies sei untunlich. 89 Ansonsten würde die Verhandlungsposition des Bundes geschwächt. 90 Daher werden die für Entgelterhöhungen vorgesehenen Finanzmittel im veröffentlichten Regierungsentwurf des Haushaltsgesetzes in verschiedenen Titeln der allgemeinen Finanzverwaltung "versteckt" und nach Abschluß der Tarifverhandlungen als Personalverstärkungsmittel in die entsprechenden Einzelpläne transferiert. 91 Soweit sämtliche Mittel, die zur Finanzierung des Tarifvertrages erforderlich sind, aus dem verabschiedeten Haushalt geleistet werden können, ist die Exekutive zum Abschluß des Vertrages ausreichend ermächtigt. Zum anderen ist der Ausgang von Tarifverhandlungen häufig bei Verabschiedung des Haushaltsgesetzes ungewiß. Dieser Besonderheit wird dadurch Rechnung getragen, daß in Ausnahme zum Budgetprinzip des Parlaments der Bundesminister der Finanzen etwa notwendigen außerplanmäßigen Ausgaben für die Finanzierung einer Tarifeinigung zustimmen kann, Art. 112 GG i. V. m. § 24 HGrG. Diese Zustimmung muß grundsätzlich vor Eingehung der Verbindlichkeit erfolgen. Um dies sicherzustellen, nimmt ein Vertreter des Bundesfinanzministers an den Tarifverhandlungen unmittelbar teil. 92 Fehlt die vorherige Zustimmung, so ist eine nachträgliche Heilung dieses Mangels möglich. 93 b) Zulässigkeit der Entscheidung der Schlichtungskommission Die Entscheidung der Schlichtungskommission begründet Verbindlichkeiten des Bundes. Dies ist finanzverfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, sofern zu deren Finanzierung bereits ausreichende Mittel in das Haushaltsgesetz eingestellt wurden. Allerdings stellt sich auch hier, wie bei Tarifverhandlungen unter der Drohung des Arbeitskampfes, das Problem der Vorhersehbarkeit des konkreten Ergebnisses und des daraus resultierenden Finanzbedarfs. Soweit dieser nicht durch das Haushaltsgesetzgedeckt ist, könnte hier ebenfalls gern. Art. 112 Satz 1 GG eine Zustimmung des Bundesministers der Finanzen nötig sein, bevor die Entscheidung der Schlichtungskommission wirksam wird. Dies würde allerdings rechtlich der ArbeitVgl. die Begründung zumjetzigen §24 HGrG, BT-Drs. V/3040, S.53. Heun, S. 386. 91 Moeser, S. 161; Heun, S. 386. 92 Heun, S. 386. 93 Vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 112 GG, Rn. 5 m. w. N. 89
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TeilS: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil der vereinbarten Schlichtung
geberseile die Möglichkeit geben, eine bindende Entscheidung der Schlichtungskommission zu verhindern. Eine gleichberechtigte Beteiligung beider Tarifvertragspartner würde erfordern, auch den Gewerkschaften eine entsprechende Befugnis einzuräumen. Diese Gestaltung liefe im Ergebnis auf ein bloßes Vorschlagsrecht der Schlichtungskommission hinaus und widerspräche dem Zweck des Modells, eine verbindliche Lösung des Regelungskonflikts ohne Arbeitskampf zu erzielen. Allerdings erfordert das Budgetbewilligungsrecht des Parlaments eines solche Gestaltung nicht. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Zum einen liegt es nahe, die Entscheidung der Schlichtungskommission bereits nicht als eine von der Exekutive eingegangene Verpflichtung zu betrachten, die vorheriger haushaltsrechtlicher Absicherung bedarf, sondern Leistungen gleich zu stellen, die auf Grund eines Gesetzes erbracht und vom Parlament bewilligt werden müssen. Dies ergibt sich bereits auf Grund des Zustandekoromens der Entscheidung. Denn diese geht auch auf ein Parlamentsgesetz zurück, das neben dem Schlichtungsverfahren ohne haushaltsrechtliche Beschränkungen ausdrücklich die Verbindlichkeit der Entscheidung der Schlichtungskommission vorsieht. 94 Es wurde bereits dargelegt, daß der Haushaltsgesetzgeber durch bestehende vertragliche Verpflichtungen, und insbesondere auch durch von der Exekutive umzusetzende Leistungsgesetze, in seinen Entscheidungsmöglichkeiten erheblich beschränkt ist (s.o. III. 2). Diese Leistungsgesetze, bei deren Ausführung die Exekutive auch Ermessen haben kann, sind nicht etwa deshalb unzulässig, weil sie für künftige HaushaltsperiodenAusgaben begründen. Vielmehr besteht eine Subordination des Haushalts unter die bestehenden Gesetze, die den Bund zu Ausgaben verpflichten. 95 Das Parlament kann mithin in zulässiger Weise den Haushaltsgesetzgeber in eine Ratifizierungszwangslage bringen. Überträgt man diese Grundsätze, so ist nicht etwa die ausgabenbegründende Entscheidung der Schlichtungskommission unzulässig, vielmehr ist sie Produkt einer gesetzgebensehen Entscheidung, die der Haushaltsgesetzgeber akzeptieren muß. Verdeutlicht man sich zudem einen zentralen Zweck des Budgetrechts des Parlaments, die Kontrolle der Exekutive, so wird deutlich, daß dieser Zweck bei der Entscheidung der Schlichtungskommission leerläuft Die Bundesregierung kann rechtlich auf den Inhalt der Entscheidung keinen Einfluß nehmen. Auch dies spricht dafür, haushaltsrechtlich nicht von einer Verpflichtung durch die Exekutive auszugehen, die vorheriger haushaltsrechtlicher Absicherung bedarf. Selbst wenn man jedoch der Auffassung sein sollte, daß die Budgethoheit des Parlaments betroffen wäre, würde das Erfordernis einer vorherigen Zustimmung des 94 Diesem Vergleich kann auch nicht die bei Verabschiedung des Gesetzes fehlende Bestimmbarkeit der finanziellen Verpflichtungen auf Grund der Entscheidung der Schlichtungskommission entgegengehalten werden. Auch bei Leistungsgesetzen ist der dadurch entstehende Finanzbedarf von Faktoren abhängig, die oft nicht vorherbestimmt werden können, etwa die Zahl der Förderungsberechtigten nach dem BAföG. 95 Krause, S. 209.
B. Verfassungsrechtliche Beurteilung in Deutschland
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Gesetzgebers oder des Bundesministers der Finanzen den Tarifvertragsparteien im öffentlichen Dienst die Möglichkeit nehmen, eine verbindliche Schlichtung zu vereinbaren. Dieser Eingriff in die durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Betätigungsfreiheit wäre nicht zu rechtfertigen und durch eine Konkordanz der Verfassungsgüter zu lösen. Unbedenklich ist es dagegen in jedem Fall, vor der Tätigung der Ausgaben, sofern diese noch nicht im Haushaltsplan enthalten sind, die Verabschiedung eines Nachtragshaushalts oder, bei Eilbedürftigkeit, die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen (Art. 112 GG) zu verlangen, die konkreten Ausgaben also zu ratifizieren. Auch Ausgaben, die auf Grund Gesetzes verbindlich festgelegt sind, benötigen die formale Bewilligung durch das Parlament. 96 Diese Pflicht berührt die Wirksamkeit der Entscheidung der Schlichtungskommission, § 3 Abs. 2 HGrG, und die finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit des Regelungsvorschlags nicht.
V. Zusammenfassung Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Regelungsvorschlag weder auf Grund des Demokratieprinzips noch auf Grund finanzverfassungsrechtlicher Erwägungen bestehen. Vielmehr ist die Vereinbarung eines erzwingbaren verbindlichen Schlichtungsverfahrens durch die Betätigungsgarantie der Koalitionen geschützt.
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Fischer-Menshausen in v. Münch/Kunig, Art. 110, Rn. 4.
Tei/6
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der gesetzlich angeordneten Schlichtung Der vorliegende Regelungsvorschlag schützt die Allgemeinheit durch ein gesetzliches Streikverbot. Zudem eröffnet er nach dem Scheitern der Verhandlungen jeder Partei die Möglichkeit, auf Grund eines Gesetzes die Beilegung des Konflikts durch eine rechtsverbindliche Regelung des Schiedsgerichts herbeizuführen. Hervorzuheben ist jedoch, daß in Abweichung zur Rechtslage in der Weimarer Republik eine Regelung des Konflikts durch das Schiedsgericht ohne den Antrag jedenfalls einer Partei nicht zulässig wäre.
A. Meinungsstand zur Zulässigkeit einer staatlichen Zwangsschlichtung Versteht man unter staatlicher Zwangsschlichtung ein staatliches Verhalten, das ohne oder gegen den Willen einer oder beider Parteien zu einem Tarifvertrag führt, 1 kann dieses Verfahren als staatliche Zwangsschlichtung eingeordnet werden. Eine staatliche Zwangsschlichtung stellt nach ganz h. M. einen Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 GG dar. 2 Zur Absicherung dieser Auffassung wird dabei auch auf die Rechtsprechung des BVerfG Bezug genommen. 3 Einige Ansichten lehnen die Zulässigkeit staatlicher Zwangsschlichtung generell ab. 4 Teilweise wird sie nur unter sehr eingeschränkten- freilich schwer zu konkretisierenden 5 - Voraussetzungen für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten. So wird etwa auf eine abstrakte Gefahrdung überragend wichtiger Gemeingüter abgestellt. Diese lägen auch im Interesse an der Festlegung von Mindestarbeitsbedingungen in Berufsbereichen, in denen der Arbeitskampf typischerweise faktisch ausscheidet. 6 Wieder andere betonen, Brox in Brox/Rüthers, Rn. 706. Vgl. etwa Säcker, Gruppenautonomie, S.337f., Gamillscheg, S.1304; Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 288, Rn. 14, jeweils mit weiteren Nachweisen. 3 BVerfG 18, 18 (30), vgl. nur Rüthers, S. 27. 4 Brox in Brox/Rüthers, Rn. 706; Däubler, Rn. 105 f.; Kemper, S. 128. s V gl. zu diesem Kritikpunkt etwa Däub/er, Rn. 106. 6 So lange jedoch keine andere Regelungsmöglichkeit für Regelungskonflikt existiere als der Arbeitskampf, sei dieser allerdings nur bei konkreten Gefahren für Leib oder Leben zu verbieten, Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 288, Rn. 16. 1
2
A. Meinungsstand zur staatlichen Zwangsschlichtung
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daß eine schwerwiegende Gefahrdung fundamentaler öffentlicher Interessen eine Verbindlichkeitserklärung von Schlichtungssprüchen rechtfertigen und eine Verletzung des Kernbereichs des Art. 9 Abs. 3 GG ausschließen könne. 7 Schließlich wird eine staatliche Zwangsschlichtung bei sachlichen Teilgebieten der Arbeitsbedingungen von besonders hohem Allgemeininteresse oder für einen begrenzten Zeitraum in einer Notstandssituation für rechtmäßig erachtet. 8 Nach einer Minderansicht in der Literatur ist die Zwangsschlichtung dagegen uneingeschränkt geboten und zulässig. 9 Zur Ablehnung der Zwangsschlichtung wird insbesondere auf den freiheitlichen Charakter der kollektiven Koalitionsfreiheit verwiesen. Das durch Art. 9 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommende verfassungsrechtliche Bekenntnis zur autonomen kollektivvertragliehen Festlegung von Arbeitsbedingungen sei eine Entscheidung gegen eine Staatsintervention in diesem Bereich. 10 Die Verfassung habe das Aushandeln von Löhnen und Gehältern der autonomen Ausgestaltung der Tarifvertragsparteien übertragen und gerade nicht staatlichem Zugriff ausgesetzt, da die Betroffenen besser wüßten, was den beiderseitigen und dem gemeinsamen Interesse entspräche, als der Staat. 11 Die Zwangsschlichtung stünde mit der funktionellen Grundrechtsgarantie verbandsmäßiger Lohngestaltung in einem unüberbrückbaren Widerspruch, die Koalitionen könnten nicht gezwungen werden, ihre Funktionen sachgerecht auszuüben und sich zu einigen. 12 Unabhängig davon, ob der Staat selbst entscheide oder ein neutraler Dritter entscheidungsbefugt sei, werde den Tarifvertragsparteien durch die Zwangsschlichtung die ihnen obliegende Regelung der Arbeitsbedingungen entzogen. 13 Im Vergleich zu einer solchen Lösung sei der Arbeitskampf das freiheitlichere Konfliktlösungssystem. 14 Zudem sei bei einer staatlichen Regulierung des Preises für die Arbeitskraft die Aufgabe des marktwirtschaftliehen Prinzips für die gesamte Wirtschaftsordnung unausweichlich, da der staatlich verordnete Preis bereits aus Gründen der sozialen Symmetrie nicht auf den Arbeitsmarkt beschränkt werden könne. 15 Dütz, RdA 1978,291 (298). Löwisch, S.l4. 9 Rasch, ZRP 1976, 181 (185). 10 Löwisch, S. 9; Seifer, Staatsneutralität, S. 108. 11 Zachert, ZRP 1976, 185 ( 186) unter Bezugnahme auf die Entscheidung des BVerfG zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeil der Festlegung von Arbeitsbedingungen durch die Heimarbeitsausschüsse, BVerfGE 34, 307 (317). 12 Säcker, Gruppenautonomie, S.337, ebenso Kemper, S. 129, daher seien die Schlichtungsordnungen von Baden und Rheinland Pfalz, die Schlichtungsverfahren von Amts wegen und die Verbindlichkeitserklärung der Schlichtersprüche vorsähen, verfassungswidrig, Säcker, Gruppenautonomie, S. 338. 13 Löwisch, S.14. 14 Seiter, Staatsneutralität, S. 108. 15 Rüthers, S. 37. 7
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272 Teil 6: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil der gesetzlich angeordneten Schlichtung
Teilweise wird zudem betont, eine staatliche Zwangsschlichtung verstoße gegen die staatliche Neutralitätspflicht 16•
B. Bedenken gegen die Übertragung der Argumente auf eine Zwangsschlichtung im öffentlichen Dienst Die hier nur für den öffentlichen Dienst vorgeschlagene Abschaffung des Streikrechts und dessen Substitution durch ein erzwingbares verbindliches Schlichtungsverfahren verstößtjedoch nicht gegen Art. 9 Abs. 3 GG. In die Stellungnahmen zur Vereinbarkeit entsprechender Mechanismen mit Art. 9 Abs. 3 GG sind in beachtlichem Umfang die negativen Erfahrungen mit der Zwangsschlichtung der Weimarer Zeit eingeflossen. 17 Dieses Konfliktlösungssystem wich, wie bereits dargelegt wurde, in vielen Punkten von der hier vorgeschlagenen Lösung ab. Wesentliche rechtsvergleichende Ergebnisse dieser Arbeit zur Funktionsäquivalenz des unterbreiteten Regelungsvorschlags rechtfertigen damit eine andere Bewertung. Bereits das vielfach vorgebrachte Argument, eine Zwangsschlichtung lähme den Verständigungswillen der Parteien, 18 wurde, bei einer einigungsfördernden Ausgestaltung des Verfahrens, widerlegt. 19 Auch die Prämisse, eine Befriedung des Arbeitslebens sei nur möglich, wenn die Betroffenen selbst zu einem Kamprarniß finden könnten, und dies sei in einen Zwangsschlichtungssystem nicht möglich, ist nicht haltbar. 20 Zum einen impliziert diese Betrachtung, daß ein Zwangsschlichtungssystem regelmäßig nicht auf eine Einigung der Parteien abzielt und hinausläuft. Das hier vorgeschlagene Modell, insbesondere die Veröffentlichung der Verhandlungsergebnisse, die drohende erzwingbare Entscheidung eines Dritten und dessen- einigungsfördernd ausgestaltete- Regelungszuständigkeit, dient jedoch auch als Druckmittel in Tarifvertragsverhandlungen und damit der Erreichung von Kompromissen. 21 Der Abschluß von Tarifverträgen durch die Parteien selbst wird mithin nicht ausgeschlossen, sondern befördert. Dieser Charakter der verbindlichen Schlichtung als Druckmittel zum Abschluß eines Tarifvertrages wird in der Literatur nicht ausreichend betont. Zum anderen belegt der rechtsvergleichende Befund, daß auch ein Zwangsschlichtungsverfahren, das durch einen Schiedsspruch beendet wird, die Befriedungsfunktion erfüllen kann. 22 16 Brox in Brox/Rüthers Rn. 706; Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 288, Rn.14. 17 Rüthers, S. 36; ders. Recht auf Streik, S. 15; Seiter, Staatsneutralität, S. 109. 18 Müller, G., S. 31 f.; Behning, S.46f.; Steiner, S. 134ff.; Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 288, Rn. 19. 19 Vgl. Teil 4, F. li. 2. b). 20 So aber Seiter, Staatsneutralität, S. 108. 2 1 Teil 4, D. 2. 22 Vgl. Teil4, F. II. I. b).
C. Vereinbarkeil des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG
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Des weiteren geht die Befürchtung, eine staatliche Zwangsschlichtung laufe auf ein staatliches Lohndiktat verbunden mit staatlicher Preisregulierung hinaus, 23 auf die Erfahrungen mit der umfassenden Zwangsschlichtung der Weimarer Republik zuriick. Er läßt sich, wie die Erfahrungen in den amerikanischen Vergleichsgebieten ebenfalls zeigen, nicht auf ein sektoral begrenztes Schiedsgerichtssystem übertragen. Schließlich ist auf die Gleichwertigkeit der Ergebnisse des hier vorgeschlagenen Verfahrens mit den Resultaten von Tarifvertragsabschlüssen in Rechtsordnungen hinzuweisen, die das Recht zum Arbeitskampf bereithalten. 24 Letztlich verpflichten die bei Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst zwangsläufig in besonders starker Weise betroffenen Interessen der Allgemeinheit zu einer unvoreingenommenen verfassungsrechtlichen Priifung des Gesetzesvorschlags unter Beriicksichtigung der dargelegten Besonderheiten des öffentlichen Dienstes. Auch das BVerfG hat anerkannt, daß der Gesetzgeber den Besonderheiten dieses Sektors bei der Ausgestaltung des Art. 9 Abs. 3 GG Rechnung tragen kann. 25
C. Vereinbarkeit des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG Bei der verfassungsrechtlichen Überpriifung des gesetzlichen Regelungsvorschlags am Maßstab des Art. 9 Abs. 3 GG ist zum einen fraglich, ob ein gesetzliches Streikverbot für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar wäre, zum anderen, ob - subsidiär zu etwaigen von den Koalitionen vereinbarten Schlichtungsmechanismen - das Einigungsmittel der verbindlichen Schlichtung im Einklang mit Art. 9 Abs. 3 GG gesetzlich vorgegeben werden könnte.
I. Hintergrund zu Art. 9 Abs. 3 GG Wortlaut und geschichtliche Entwicklung des Art. 9 Abs. 3 GG zeigen, daß die Koalitionsfreiheit in erster Linie ein liberales Freiheitsgrundrecht mit sozialer Zwecksetzung ist. 26 Sie garantiert einen von staatlicher Rechtsetzung freien Raum, in dem frei gebildete Arbeitgeber- sowie Arbeitnehmervereinigungen das Arbeitsleben selbständig ordnen. Über die Verwirklichung der spezifischen Vereinigungszwecke der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen sollen die Beteiligten - nach der Rechtsprechung des BVerfG - selbst und eigenverantwortlich, grundsätzlich frei von staatlicher Einflußnahme, bestimmen. 27 Rüthers, S. 37; ders. Recht auf Streik, S. 15. Vgl. die Ergebnisse in Teil 4, D. IV. 25 BVerfGE 19, 303 (321); 17, 319 (334), jeweils zur Mitbestimmung der Personalräte. 26 von Münch!Kunig, Art. 9 GG, Rn. 57; Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn.165. 27 BVerfGE 50,290 (367); BVerfGE 18, 18 (28f.). 23
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274 Teil6: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil der gesetzlich angeordneten Schlichtung
II. Ermittlung des Schutzbereichs von Art. 9 Abs. 3 GG Art. 9 Abs. 3 GG ist kein "klassisches" Freiheitsgrundrecht, sondern entstand erst unter den sozialen Bedingungen des 19. Jahrhunderts. 28 Auch wenn- wie das BVerfG in seiner Rechtsprechung stets hervorgehoben hat 29 - bei der Auslegung der Norm ihre historische Entwicklung zu berücksichtigen ist, so darf an dieser Stelle nicht stehen geblieben werden. Art. 9 Abs. 3 GG muß vor allem funktional ausgelegt werden, d. h. Sinn und Reichweite des grundrechtliehen Schutzbereichs müssen aus dem normativ vorgegebenen Koalitionszweck und aus dessen konkreter Umsetzung im aktuellen Arbeits- und Wirtschaftsleben abgeleitet werden. 30 Bei einer solchen funktionalen Auslegung wird impliziert, daß Art. 9 Abs. 3 GG entwicklungspolitisch offen konzipiert ist und die Koalitionen über eine weitgehende "Legitimation zur gesellschaftspolitischen ,Selbst-Verfassung"' 31 verfügen. Die Schutzbereichsbestimmung muß somit als Prozeß aufgefaßt werden, an dem die Koalitionen durch die Verfolgung der Koalitionsziele in Art. 9 Abs. 3 GG in faktischer Weise beteiligt sind. Jedoch darf diese Faktizität nicht gleichgesetzt werden mit legitimer Nonnativität 32 Wenn auch faktische Entwicklungsprozesse bzw. koalitionsrechtliche Gegebenheiten bei der Schutzbereichsbestimmung berücksichtigt werden müssen, so bleibt diese doch eine Frage der normativen Grundrechtsauslegung. In Art. 9 Abs. 3 GG sind verschiedene Gewährleistungsschichten zu unterscheiden. Einmal handelt es sich um ein lndividualfreiheitsrecht, also das Recht des einzelnen, sich mit anderen zu einer Koalition zusammenzuschließen, einer solchen beizutreten, in ihr zu verbleiben sowie sich in einer solchen zu betätigen (positive individuelle Koalitionsfreiheit), bzw. einer Koalition fernzubleiben oder aus ihr auszutreten (negative individuelle Koalitionsfreiheit). Daneben gewährleistet Art. 9 Abs. 3 GG 33 ein kollektives Freiheitsrecht, also ein Grundrecht der Koalition selbst, und zwar auf freien Bestand und freie Betätigung. 34 Das in dieser Arbeit vorgeschlagene gesetzliche Regelungsmodell des Streikverbots und der- subsidiären- Zwangsschlichtung für Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst dürfte, um im Einklang mit dem Grundgesetz zu stehen, nicht in rechtswidriger Weise in den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG eingreifen. Deshalb muß überprüft werden, ob das vorgeschlagene Regelungsmodell einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG- in der Ausprägung der kollektiven KoalitionsSchmidt-8/eibtreu/K/ein, Art. 9, Rn. l2. BVerfGE 38, 386 (394); 44, 322 (347f.). 3o Scho/z, S. 117 ff. 3J Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 163. 32 Scho/z, 5.43 ff., ders. in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz Art. 9, Rn. 163. 33 Nach einzelnen Ansichten muss hier Art. 19 Abs. 3 GG mit zur Grundrechtsbegründung hinzugezogen werden. 34 Schmidt-8/eibtreu/Klein, Art. 9, Rn.l2. 28
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C. Vereinbarkeil des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG
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freiheit - darstellt. Bejahendenfalls muß geprüft werden, ob der Eingriff in das Grundrecht verfassungsrechtlich zu rechtfertigen ist.
III. Schutzbereich der kollektiven Koalitionsfreiheit Das die kollektive Koalitionsfreiheit konstituierende Bestands- bzw. Betätigungsrecht kann in die Teilgarantien von Koalitionsbestandsgarantie, Koalitionszweckgarantie, Koalitionsverfahrensgarantie und Koalitionsmittelgarantie aufgegliedert werden. 35
1. Bestandsschutz und Zweck Die Bestandsschutzkomponente von Art. 9 Abs. 3 GG beinhaltet zum einen den eigentlichen Bestand der Koalitionen und ihre organisatorische Ausgestaltung, schützt daneben aber auch alle Tätigkeiten, die der Erhaltung und Sicherung der Koalition selbst dienen. 36 Die Zweckschutzkomponente umfaßt die Gewährleistung des Aufgabenbereichs von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, der im Grundgesetz selbst als "Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" umschrieben wird. Dieser Koalitionszweck definiert für jegliche- sogleich anzusprechende- koalitionsspezifische Betätigung die verfassungsrechtliche Aufgabe und gibt zugleich Kriterien für ihre normimmanente Begrenzung vor. 37
2. Betätigung Die Betätigungskomponente besteht wiederum aus den Teilelementen der Koalitionsverfahrensgarantie und der Koalitionsmittelgarantie. Die "Garantie des Koalitionsverfahrens" umfaßt den Prozeß der spezifisch koalitionsgemäßen Betätigung38, d. h. des Verfahrens zur Erreichung des in Art. 9 Abs. 3 GG vorgegebenen Koalitionszwecks. 39 Das Verfahren schließt dabei alle Formen koalitionsmäßiger Einigung (Koalitionseinigung) und Auseinandersetzung (Koalitionsgegensatz, Koalitionskampf) mit ein. 40 Die Koalitionsverfahrensgarantie bedarf der Ausgestaltung durch den Gesetzgeber im Wege der grundrechtsprägenden Gesetzgebung. 4 1 Schatz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 170. Vgl. näher zur Bestandsschutzkomponente Löwisch in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 239, Rn. I ff.; Schatz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 243 ff. 37 Vgl. näher dazu Schalz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 255 ff. 38 BVerfGE 50, 220 (367); Jarass!Pierath, Art. 9 Rn. 29. 39 BVerfGE 93, 352 (357); BVerfGE 84, 212 (224); BVerfGE 50, 220 (367). 40 Schatz, S. 54 ff., 148 ff., 258 ff.; ders. in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz Art. 9, Rn. 278. 41 Vgl. zur Ausgestaltung der Koalitionsfreiheit sogleich näher unter 6. 35
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276 Tei16: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der gesetzlich angeordneten Schlichtung
Da sich das Koalitionsverfahren durch einzelne Koalitionsmittel vollzieht, beinhaltet die kollektive Koalitionsfreiheit auch eine Garantie für diejenigen Mittel, die die Rechtsordnung dem Verfahren von Koalitionseinigung und Koalitionskampf zur Verfügung stellt, und deren Verfügbarkeil für die Koalitionen unverzichtbar ist bzw. zu deren funktionstypischem Instrumentarium (Garantie der funktionstypischen Koalitionsmittel) gehört. 42 Das Kriterium der funktionstypischen Koalitionsmittelgewährleistung entspricht dem grundsätzlich funktionalen Charakter des Grundrechts der Koalitionsfreiheit und konkretisiert die Koalitionsverfahrensgarantie in Richtung auf die jeweils zu deren Ausfüllung funktionell notwendigen KoalitionsmitteL 43
3. Geschützte Koalitionsmittel nach heute h. M. Ein von der Koalitionsmittelgarantie nach h. M. umfaßtes Mittel ist die Tarifautonomie, deren Zielsetzung der Ausgleich der strukturellen Unterlegenheit der Arbeitnehmer beim Abschluß von Arbeitsverträgen durch kollektives Handeln ist, und die ein annähernd gleichgewichtiges Aushandeln der Löhne und Arbeitsbedingungen ermöglichen soll. 44 Zur Tarifautonomie gehört dabei zunächst die Freiheit zum Abschluß von Tarifverträgen, durch die die Koalitionen insbesondere Lohn- und sonstige materielle Arbeitsbedingungen in einem Bereich, in dem der Staat seine Regelungszuständigkeit weit zurückgenommen hat, in eigener Verantwortung und im wesentlichen ohne staatliche Einflußnahme regeln sollen. Die Koalitionsfreiheit dient insofern der sinnvollen Ordnung des Arbeitslebens.45 Nach der Rechtsprechung des BVerfG sollen die Koalitionen beim Abschluß von Tarifverträgen frei sein und die Mittel, die sie zur Erreichung dieses Zwecks für geeignet halten, selbst wählen können. 46 Ein weiteres vom Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG nach h. M. umfaßtes Mittel ist der Arbeitskampf. 47 Es handelt sich dabei um das wichtigste Mittel im Rahmen des koalitionsverfahrensrechtlich garantierten Koalitionskampfes. Der Arbeitskampf zielt darauf, bestimmte Gruppeninteressen durchzusetzen und setzt dafür als Mittel den Druck der zeitweiligen Aussetzung der vertraglichen Rechtsbindungen ein. 48 Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 297 f. Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 298. 44 BVerfGE 84,212 (229); Kemper, S. l37ff.; Schmidt-Bleibtreu!Klein, Art. 9, Rn. 12 c; Jarass!Pieroth, Art. 9, Rn. 29. 4 5 BVerfGE 50, 220 (367). 46 BVerfGE 88, 103 (114). 47 Vgl. BVerfGE 84, 212 (224ff.); 88, 103 (114ff.); 92, 365 (393ff.); Kemper, S. 158ff.; Scholz, S. 61, 149 f. Die Arbeitskampffreiheit fällt dabei unmittelbar in den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG, und nicht- wie von einer m. M. angenommen- in denjenigen des Art. 2 I GG, weil das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit gegenüber Art. 9 Abs. 3 GG subsidiär ist, vgl. Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 313. 48 BAGE I, 291 (308f.); 6, 321 (353f.). 42
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C. Vereinbarkeit des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG
277
Das BVerfG hat dazu ausgeführt, daß zu den geschützten Mitteln die Arbeitskampfmaßnahmen zählen, die auf den Abschluß von Tarifverträgen gerichtet sind. Sie würden jedenfalls insoweit von der Koalitionsfreiheit umfaßt, als sie erforderlich seien, um eine funktionierende Tarifautonomie sicherzustellen. 49 Welche Kampfmittel Grundrechtsschutz genießen, wird im Rahmen des durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten funktionstypischen Instrumentariums von der Bedeutung des einzelnen Kampfmittels für das Koalitionsverfahren und seinem Bezug zur Koalitionsparität abhängig gemacht. Die Funktionstypik bestimmt sich dabei zum einen nach der Funktionstüchtigkeit des Kampfmittels im Koalitionsverfahren, zum anderen nach seinem Gewicht im System des Arbeitskampfes insgesamt. Positiv ausgedrückt heißt das, daß ein Kampfmittel vor allem dann den grundrechtliehen Schutz von Art. 9 Abs. 3 GG genießt, wenn es aus Gründen der wirksamen lnteressendurchsetzung und aus Gründen der Gleichheit mit dem Gegner (Verhandlungsgleichgewicht) für die Koalition unverzichtbar ist. 5° Als wichtigstes, in oben genanntem Sinne funktionstypisches und damit verfassungsgarantiertes Kampfmittel auf Seiten der Gewerkschaft wird dabei das Streikrecht qualifiziert. 51
4. Anwendung auf das gesetzliche Regelungsmodell Das in dieser Arbeit vorgeschlagene gesetzliche Regelungsmodell sieht zum einen ein Streikverbot vor. Damit wird ein Kampfmittel ausgeschlossen und die Kampfmittelwahlfreiheit betroffen. Auch durch die gesetzliche Vorgabe des Mittels der verbindlichen Schlichtung im Falle des Scheiteros der Tarifverhandlungen wird die Wahl der Mittel zur Erreichung des Abschlusses von Tarifverträgen durch die Koalitionen beschränkt. Schließlich schränkt die Möglichkeit, eine verbindliche Regelung der Arbeitsbedingungen durch eine gesetzlich angeordnete, von jeder Seite erzwingbare Schlichtung herbeizuführen, die Tarifautonomie ein. Letztere räumt den Parteien auch die Möglichkeit ein, auf den Abschluß eines Tarifvertrages zu verzichten. 52 Damit betrifft das gesetzliche Regelungsmodell unter drei soeben dargestellten Gesichtspunkten nach der h. M. den Schutzbereich der kollektiven Koalitionsfreiheit in Form der Koalitionsverfahrens- und der Koalitionsmittelgarantie. In Betracht kommt jedoch - unter Berücksichtigung der Besonderheiten des öffentlichen Dienstes und der Ergebnisse der Arbeit zur Funktionsäquivalenz verbindlicher Schlichtung-, daß der Streik bzw. die Mittelwahl zur Erreichung von Tarifverträgen, quasi als Ausnahme zur dargestellten Regel, doch vom Schutzbereich der Koalitionsfreiheit ausgenommen werden könnten. BVerfGE 88, 103 (114). Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 321. 51 Brox/Rüthers, S.39ff.; Kemper, S.150ff.; Schatz in Maunz/Dürig/Herzog/Scho1z, Art.9 Rn.322. 52 Säcker, Gruppenautonomie, S.337f., ebenso Kemper, S. 129. 49 50
278 Teil6: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil der gesetzlich angeordneten Schlichtung
5. Beschränkung des Schutzbereichs auf" Kernbereich des Unerläßlichen "? In Betracht käme dabei zum einen, unter den besonderen Umständen des öffentlichen Dienstes und der Ersetzbarkeit des Streiks angesichts der funktionsäquivalenten Alternative der verbindlichen Schlichtung, Streik, tarifautonome Mittelwahl und die Abschlußfreiheit bei Tarifverträgen nicht zum Kernbereich der Koalitionsfreiheit zu zählen und deshalb in dieser besonderen Konstellation eine Ausnahme vom Schutzbereich zuzulassen. Das setzt aber in jedem Fall voraus, daß die Koalitionsfreiheit zum einen aus einem zwingend vom Schutzbereich umfaßten "Kembereich" bestünde, zum anderen aus einem der gesetzgeberischen Disposition anheimstehenden "potentiellen" Schutzbereich. Nach der aktuellen Rechtsprechung des BVerfG erstreckt sich der Grundrechtschutz des Art. 9 Abs. 3 GG jedoch richtigerweise auf alle Verhaltensweisen und Betätigungen, die koalitionsspezifisch sind. Ob eine koalitionsspezifische Betätigung für die Wahrnehmung der Koalitionsfreiheit unerläßlich ist, erlangt demgegenüber erst bei der Rechtmäßigkeitsprüfung hinsichtlich von Einschränkungen dieser Freiheit Bedeutung. 53 Das BVerfG hat vor kurzem - weil die frühere Rechtsprechung zum Kernbereich 54 in der Literatur stark kritisiert worden war- "Klarstellungen" hinsichtlich der Bedeutung des sog. "Kembereichs" vorgenommen. Das BVerfG habe damit nicht den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 von vomeherein auf einen "Kembereich" des für koalitionsmäßige Betätigung Unerläßlichen reduzieren wollen. Ausgangspunkt der Kernbereichsformel sei vielmehr die Überzeugung gewesen, daß das Grundgesetz die Betätigungsfreiheit nicht schrankenlos gewährleiste, sondern eine Ausgestaltung durch den Gesetzgeber zulasse. Mit der Kernbereichsformel habe das Gericht nur die Grenze umschreiben wollen, die dabei zu beachten sei und die überschritten werde, soweit einschränkende Regelungen nicht zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten seien. 55 Das ergebe sich schon daraus, daß der Gesetzgeber nach der Rechtsprechung des BVerfG auch dort, wo er- außerhalb des Kernbereichs - koalitionsmäßige Betätigungen ausgestaltend regele, zu einer Rücksichtnahme auf die Koalitionen und ihre Mitglieder verpflichtet sei. 56 Eine solche Bindung des Gesetzgebers lasse sich aber nur mit einem verfassungsrechtlich gewährleisteten Schutz der Koalitionsfreiheit erklären, der sachlich über den "Kembereich" hinausgehe. Das BVerfG verweist darauf, daß es in neueren Entscheidungen nur geprüft habe, ob beispielsweise eine Entscheidung des BAG den Wesensgehalt der KoalitionsfreiBVerfGE 93, 352 (358). Siehe beispielsweise BVerfGE 50, 220 (368). 55 BVerfGE 93, 352 (359) mit Verweis auf BVerfGE 57, 220 (246). 56 BVerfGE 93, 352 (358) mit Verweis aufBVerfGE 57, 220 (246), wobei sich diese Aussage nicht in eindeutiger Form aus letztgenannter Entscheidung ergibt. 53
54
C. Vereinbarkeil des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG
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heit i. S. v. Art. 19 Abs. 2 GG verletze oder in unverhältnismäßiger Weise in das Grundrecht eingreife. 57 Die "Klarstellung" des BVerfG entspricht einer zu befürwortenden Grundrechtsdogmatik: Eine Einteilung in einen zwingenden und einen der Disposition des Gesetzgebers anheim gestellten Schutzbereichsteil ist der Systematik der Grundrechte im Grundgesetz fremd und verwischt in unzulässiger Weise die Grenzen zwischen der Schutzbereichsbestimmung und einer etwaigen Beschränkbarkeit des Grundrechts im Rahmen der Schrankensystematik. Die neuere Rechtsprechung des BVerfG ist damit gegenüber älteren Aussagen vorzugswürdig. Eine Ausklammerung von Streik und/oder tarifautonomer Mittelwahl im öffentlichen Dienst ist somit jedenfalls unter dem Gesichtspunkt eines "gesetzgebungsdispositiven Kembereichs" nicht möglich.
6. Gesetzliche Ausgestaltung des Schutzbereichs Zum anderen könnte die Ausklammerung von Streik, tarifautonomer Mittelwahl und Abschlußfreiheit bei Tarifverträgen im öffentlichen Dienst aus dem Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG unter dem Gesichtspunkt eines gesetzgeberischen Ausgestaltungsspielraums erwogen werden. Das würde voraussetzen, daß dem Gesetzgeber hinsichtlich der kollektiven Koalitionsfreiheit ein solcher Ausgestaltungsspielraum zur Verfügung stünde und dieser Spielraum die Ausklammerung der drei oben genannten Elemente im öffentlichen Dienst umfaßte. Wie die in Art. 9 Abs. 1 GG geschützte Vereinigungsfreiheit bedarf auch die Koalitionsfreiheit von vomeherein der gesetzlichen Ausgestaltung. 58 Dies betrifft die Schaffung der Rechtsinstitute und Normenkomplexe, die erforderlich sind, um die grundrechtlich garantierten Freiheiten ausüben zu können. Abzugrenzen ist die Ausgestaltung der Koalitionsfreiheit von einer Beschränkung des Grundrechts. a) Allgemeine Abgrenzung einer Grundrechtsausgestaltung von einer Grundrechtsbeschränkung Bei manchen Grundrechten - so auch bei Art. 9 Abs. 3 GG - ist der Gesetzgeber zur Ausgestaltung berechtigt, gelegentlich sogar verpflichtet. Handelt es sich tatsächlich um eine solche, das Grundrecht "prägende" Ausgestaltung, so stellt diese keine Grundrechtsbeeinträchtigung dar. 59 Doch ist- um nicht verdeckte Eingriffe zu BVerfGE 93, 352 (359) unter Verweis auf BVerfGE 84, 212 (228). Ganz h. M., vgl. Scholz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Art. 9, Rn. 167 ff.; BVerfGE 88, 103 (115ff.); 84,212 (228). 59 Jarass/Pieroth, Vorb. vor Art. I Rn. 25. 57
58
280 Teil 6: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil der gesetzlich angeordneten Schlichtung
ermöglichen- Vorsicht und Zurückhaltung bei der Einstufung staatlichen Handeins als Ausgestaltung geboten. 60 Ausgestaltung ist nur das, was der realen Entfaltung der mit dem betreffenden Grundrecht verfolgten Ziele dient. 61 Grundsätzlich nicht mehr unter die Kategorie der Ausgestaltung fallen dabei staatliche Maßnahmen, die der Verfolgung sonstiger öffentlicher Interessen dienen. 62 Auch dann, wenn es sich zweifelsfrei um eine ausgestaltende Maßnahme handelt, muß diese nach der Rechtsprechung des BVerfG in jedem Fall im Hinblick auf die Grundrechtsfunktion sachgerecht und geeignet, sowie für die nachteilig Betroffenen zurnutbar sein (Eignungs- und Zumutbarkeitsprüfung). 63 Wirkt sich die Ausgestaltung wie ein Grundrechtseingriff aus, so hat die Maßnahme allen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gerecht zu werden (Verhältnismäßigkeitsprüfung). 64 b) Besonderheit bei der Abgrenzung für Art. 9 Abs. 3 GG Allerdings hat das BVerfG in einer Reihe von Entscheidungen jedenfalls bzgl. Art. 9 Abs. 3 GG- ähnlich wie bei Art. 9 Abs. I GG- den Begriff der Ausgestaltung weiter gefaßt und darunter auch den Ausgleich zwischen individueller und kollektiver Koalitionsfreiheit bzw. zwischen den Koalitionsfreiheiten verschiedener Koalitionen eingeordnet. 65 Ob dagegen der Gesetzgeber seine Ausgestaltungsbefugnis auch zum Schutz sonstiger Rechtsgüter einsetzen kann, geht aus der Rechtsprechung des BVerfG nicht eindeutig hervor66, wird aber von der Literatur zum Schutz vor gänzlicher Verwischung der Grenzen zwischen Ausgestaltung und Grundrechtsbeschränkung zu Recht überwiegend verneint. 67 Jarass/Pieroth, Vorb. vor Art. I Rn. 26. BVerfGE 74, 297 (334); Jarass!Pieroth, Vorb. vor Art. I, Rn. 26. 62 Jarass/Pieroth, Vorb. vor Art. I, Rn. 26. 63 BVerfGE 60, 253 (295); BVerfGE 77, 275 (284). 64 BVerfGE 79, 29 (40f.). 65 Jarass!Pieroth, Vorb. vor Art. I, Rn. 25. 66 Explizit offengelassen beispielsweise von BVerfGE 84, 212 (228), offengelassen auch in BVerfGE 92, 26 (41 ); uneindeutig beispielsweise BVerfGE 92, 365 (394 f.). In letztgenannter Entscheidung entschied das BVerfG, daß die vom Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG umfaßte Koalitionsfreiheit auch den Schutz vor staatlicher Einflussnahme beim Einsatz von Kampfmitteln zum Austragen von Interessengegensätzen umfasse. Dieser Schutz erfordere jedoch koordinierende Regelungen, die gewährleisteten, daß die aufeinander bezogenen Grundrechtspositionen nebeneinander bestehen könnten. Die Möglichkeit des Einsatzes von Kampfmitteln setze rechtliche Rahmenbedingungen voraus, die sicherten, daß Sinn und Zweck des Freiheitsrechts sowie seine Einbettung in die verfassungsrechtliche Ordnung gewahrt bleibe. Aus den hier kursiv hervorgehobenen Passagen könnte gefolgert werden, daß das Gericht auch den Ausgleich mit kollidierenden anderen Grundrechts- bzw. Verfassungspositionen als zulässige Ausgestaltungsmaßnahme wertet. 67 Jarass!Pieroth, Vorb. vor Art. I Rn. 26. 60
61
C. Vereinbarkeil des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG
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In jedem Fall fällt auch bei Art. 9 Abs. 3 GG eine staatliche Maßnahme nur dann in die Reichweite zulässiger Ausgestaltung, wenn sie an dessen Normziel orientiert ist. 68 c) Fazit Soll eine staatliche Maßnahme, die potentiell geeignet scheint, den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG zu beeinträchtigen, daraufhin bewertet werden, ob es sich lediglich um eine Ausgestaltung des Schutzbereichs oder um einen Eingriff in den Schutzbereich handelt, so muß festgestellt werden, ob die Maßnahme der Entfaltung der mit dem Grundrecht verfolgten Ziele dient, also- allein- am Normzweck des Art. 9 Abs. 3 GG ausgerichtet ist. Zum anderen muß- wenn es sich nach dieser Bewertung um eine Ausgestaltung handelt- diese zumindest der Eignungs- und Zumutbarkeitsprüfung im obigen Sinne, gegebenenfalls bei eingriffsähnlichem Charakter auch einer vollständigen Verhältnismäßigkeitsprüfung standhalten. d) Bewertung des Gesetzesvorschlags Der gesetzliche Regelungsvorschlag zielt nicht ausschließlich darauf, der Koalitionsfreiheit einer an den Tarifabschlüssen im öffentlichen Dienst beteiligten Partei zur Wirksamkeit zu verhelfen, also den Normzweck des Art. 9 Abs. 3 GG durch grundrechtsprägende Gesetzgebung zu entfalten. Es handelt sich auch nicht um eine Maßnahme, die nur die Koalitionsfreiheit der sich gegenüberstehenden Koalitionen in einen Ausgleich bringen soll. Das gesetzliche Regelungsmodell verfolgt vielmehr auch den Zweck, den Streik im öffentlichen Dienst zu verbieten und die Wahl der Mittel der Koalitionen zur Erreichung von Tarifverträgen um der Interessen der Allgemeinheit und spezifischer Interessen Dritter willen einzuschränken. Somit entfällt eine Ausklammerung des Streikverbots und der Begrenzung der Freiheit zur Wahl des Koalitionsmittel unter dem Gesichtspunkt des gesetzgebensehen Ausgestaltungsspielraums ebenfalls. 7. Ergebnis zum Schutzbereich
Sowohl der Streik als auch das Recht der Koalitionen zur Wahl der Mittel im Verfarnen zum Abschluß von Tarifverträgen sowie die Abschlußfreiheit bei Tarifverträgen fallen nach dem heutigen Verständnis des Art. 9 Abs. 3 GG in den Schutzbereich der kollektiven Koalitionsfreiheit in der Ausprägung der Koaltionsverfahrens- bzw. Koalitionsmittelgarantie. Weder unter dem Gesichtspunkt der grundrechtsprägenden bzw. -ausgleichenden Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers noch durch eine Reduzierung des Schutz6s
BVerfGE 92, 26 (41).
282 Teil6: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der gesetzlich angeordneten Schlichtung
bereichs des Art. 9 Abs. 3 GG auf einen Kernbereich kann eine andere Auffassung gerechtfertigt werden. IV. Eingriff in Art. 9 Abs. 3 GG Jede Regelung des durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Verhaltens beeinträchtigt das Grundrecht. Beispiele im Arbeitskampf sind die staatliche Intervention zugunsten einer Seite oder die Durchführung einer Zwangsschlichtung durch den Staat. 69 Am Eingriff in den zuvor bestimmten Schutzbereich durch das vorgeschlagene Gesetz besteht somit kein Zweifel. V. Schranken des Art. 9 Abs. 3 GG Auch den grundsätzlich vom Schutzbereich eines Grundrechts umfaßten Freiheiten können Grenzen gezogen werden. Die Grenzen müssen jedoch, da sie sich auf grundrechtliche Freiheitsgewährleistungen beziehen, ebenfalls ihre Grundlage allein in der Verfassung haben. 70 In Frage kommen dafür- neben explizit in der Verfassung aufgeführten Gesetzesvorbehalten-verfassungsimmanente Schranken, deren Vorhandensein zur Wahrung der Einheit der Verfassung zwingend erforderlich ist. Für die in Art. 9 Abs. 3 GG verbürgte kollektive Koalitionsfreiheit ist kein expliziter Gesetzesvorbehalt vorgesehen, auch dieses Grundrecht unterliegt jedoch den verfassungsimmanenten Schranken. 7 1
1. Grundsätzliche Anforderungen an verfassungsimmanente Schranken Verfassungsimmanente Schranken können sich aus Grundrechten Dritter und aus sonstigen verfassungsrechtlich geschützten Gütern ergeben. 72 Konflikte bei der Abgrenzung der verschiedenen Grundrechte bzw. Rechtsgüter müssen im Wege der praktischen Konkordanz in Einklang gebracht werden. Die durch die Verfassung vorgegebenen, gegebenenfalls im Wege der praktischen Konkordanz ermittelten grundgesetzimmanenten Grenzen grundrechtlicher Freiheiten kann der Gesetzgeber mittels einfacher Gesetze deklaratorisch feststellen. 73 Ausgangspunkt bei der praktischen Konkordanz ist nicht die völlige Verdrängung einer der beiden Grundrechte bzw. Verfassungsrechtsgüter, sondern der Versuch, ei69
70 71
Jarass/Pieroth, Art. 9, Rn. 31. Hesse, Rn. 309.
BVerfGE 84, 212 (228); 94, 268 (284).
n BVerfGE 28, 243 (261). 73
Hesse, Rn. 312.
C. Vereinbarkeil des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG
283
nen Ausgleich der Gegensätze zu finden. Nur wenn ein Ausgleich nicht erreicht werden kann, so ist unter Berücksichtigung der falltypischen Gestaltung und derbesonderen Umstände des Einzelfalls zu entscheiden, welches verfassungsrechtliche Gut zurückzutreten hat. 74 Die Herstellung praktischer Konkordanz erfordert, daß alle widerstreitenden Verfassungsgüter einen möglichst schonenden Ausgleich erfahren, 75 der eine optimale Wirksamkeit der betroffenen Rechtsgüter gewährleistet. 76 Beim Ausgleich verschiedener verfassungsrechtlich geschützter Interessen muß die Grenzziehung deshalb im konkreten Fall verhältnismäßig sein. 77 Dies ist nur dann der Fall, wenn die Begrenzung geeignet ist, den Schutz des Rechtsguts zu erreichen, um dessentwillen sie vorgenommen wird. Sie muß hierzu weiterhin erforderlich und im engeren Sinne verhältnismäßig sein. An der Erforderlichkeit fehlt es, wenn ein milderes Mittel gleich geeignet wäre; die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne beurteilt sich nach dem Gewicht und der Bedeutung der betroffenen Verfassungsgüter. 78
2. Beschränkbarkeif des Art. 9 Abs. 3 GG Auch die vorbehaltlos gewährleistete kollektive Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG ist somit durch Grundrechte Dritter oder durch andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechte einschränkbar. 79 Der Betätigung der Koalitionen dürfen nach der Rechtsprechung des BVerfG auf Grund praktischer Konkordanz solche Schranken gezogen werden, die zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten sind. 80 In einer jüngeren Entscheidung hat das BVerfG seine Position zur grundsätzlichen Beschränkbarkeil des Art. 9 Abs. 3 GG bekräftigt und eine Einschränkung der Koalitionsfreiheit zum Schutze verfassungsrechtlich garantierter "Gemeinwohlbelange" zugelassen. Ein solches schutzwürdiges Anliegen ist danach etwa die Sicherung eines hohen Beschäftigungsgrades und der finanziellen Stabilität der Sozialversicherung. 81
3. Kollidierende Verfassungsgüter Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst können angesichts des differenzierten Leistungsangebots der öffentlichen Hand verschiedene Grundrechtspositionen anderer BVerfGE 35,202 (225); BVerfGE 59, 231 (261 ff.). BVerfGE 93, I (21). 76 Hesse, Rn. 72; Benda!Maihofer!Vogel, § 8 Rn. 25 f. 77 Hesse, Rn. 72. 78 Hesse, Rn. 318. 79 BVerfGE 84,212 (228); 94, 268 (284), vgl. zur Beschränkbarkeil durch Verfassungsprinzipien des Staatsorganisationsteils der Verfassung die Ausführungen unter Teil 5, B. 3. a). 8o BVerfG 28, 295 (306). 8 1 BVerfG NZA 2001,777. 74
75
284 Teil 6: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil der gesetzlich angeordneten Schlichtung
Rechtsträger betreffen und der Verwirklichung von Verfassungsprinzipien entgegenstehen. Besonders hervorzuheben sind die verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgüter der nicht unmittelbar als Kampfparteien betroffenen Bürger. Deren Leben und körperliche Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, können durch die Einstellung lebenswichtiger, bzw. dem Schutz der Volksgesundheit zu dienen bestimmter Leistungen des öffentlichen Dienstes gefährdet werden. Dies gilt etwa für Arbeitskämpfe in Krankenhäusern oder Streiks der Müllabfuhr. Auch die körperliche Bewegungsfreiheit, Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG, und die allgemeine Handlungsfreiheit der Bürger, Art. 2 Abs. 1 GG, ist regelmäßig durch Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst betroffen. Hierfür kommen insbesondere Streiks in Nahverkehrsbetrieben und auch die infolgedessen entstehenden, von den Gewerkschaften beabsichtigten Störungen des Straßenverkehrs in Betracht. Weiterhin ist im Rahmen der staatlichen Verpflichtung aus Art. 6 Abs. 1 GG zum Schutz und zur Förderung von Ehe und Familie auch die Vereinbarkeil von Familie und Erwerbstätigkeit zu gewährleisten. 82 Einen nicht unerheblichen Beitrag hierzu erbringen etwa staatliche Kindertagesstätten, deren Beschäftigte sich in der Vergangenheit ebenfalls an Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst beteiligt haben. 83 Schließlich können Arbeitskämpfe, die den Schulbetrieb beeinträchtigen, mit einem ggf. von Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten Recht auf Bildung kollidieren. 84 Hinzu kommt, daß auch das Demokratieprinzip durch Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst berührt wird. Denn Art. 20 Abs. 2 GG setzt eine ununterbrochene Ausübung von Staatsgewalt notwendig voraus. 85 Soweit Arbeitnehmer streiken, die Staatsgewalt ausüben, wird diese nicht mehr wirksam ausgeübt, so daß der genannte Verfassungsgrundsatz betroffen ist.86
BVerfG 88, 203 (260). Vgl. Teil 1, B.2. 84 Nachweise zum umstrittenen Recht auf Bildung bei von Münch/Kunig, Art. 2 GG, Rn.29. ss Mayer, BayVBI. 1973, 225 (228). 86 Vgl. zur Definition von Staatsgewalt Teil5, B. Il.l.a); diese Auffassung liegt auch der Wertung in den amerikanischen Vergleichsgebieten zu Grunde, wenn etwa der Connecticut Supreme Court in Norwalk Teachers Association v. Board of Education, 138 Conn. 269, ausführt: "Die delegierte Macht des Volkes berechtigt die Regierungen, als Volksvertreter bestimmte Ziele zu definieren und die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um diese Ziele umzusetzen. Zu diesem Zwecke müssen die Regierungen Arbeitnehmer beschäftigen, die diese vom Volk bestimmten Zwecke verwirklichen. Billigt man den Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes das Recht zum Streik zu, so bedeutet das im Ergebnis, daß sich die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes über den vom Volk gesetzten Willen hinwegsetzen können, indem sie die Verwirklichung dieser Ziele verhindern.", andeutungsweise ebenso Otto in Münchener Handbuch für Arbeitsrecht, § 278, Rn. 201. 82 83
C. Vereinbarkeil des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG
285
4. Geeignetheil des Regelungsvorschlags zum Schutz der kollidierenden Verfassungsgüter
Es wurde bereits festgestellt, daß der Regelungsvorschlag geeignet ist, Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst zu vermeiden. 87 Seine Eignung zum Schutz der kollidierenden Verfassungsgüter steht damit außer Zweifel.
5. Erforderlichkeil des Regelungsvorschlags zum Schutz der kollidierenden Verfassungsgüter
Die Ausdehnung des Arbeitskampfverbots auf den gesamten öffentlichen Dienst und die gesetzliche erzwingbare Schlichtung müßte zudem erforderlich sein. Gegen ein umfassendes Arbeitskampfverbot könnte eingewandt werden, zum Schutz der dargestellten kollidierenden Verfassungsgüter genüge eine auf bestimmte Bereiche des öffentlichen Dienstes beschränkte Untersagung des Arbeitskampfes. Allerdings sind in der Praxis von Tarifauseinandersetzungen zum einen kaum Bereiche von Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst denkbar, die keine der oben dargestellten Beeinträchtigungen der Allgemeinheit mit sich brächten. Dies folgt aus dem bereits dargestellten Zweck von Arbeitskampfmaßnahmen im öffentlichen Dienst, insbesondere durch eine möglichst große Verlaufsbetroffenheit der Allgemeinheit politischen Druck auf die Arbeitgeberseite auszuüben. Zudem würde ein beschränktes, mit einer erzwingbaren Schlichtung verbundenes Arbeitskampfverbot in Bereichen des öffentlichen Dienstes, in denen besonders nachteilige Wirkungen für die Allgemeinheit zu befürchten sind, in den übrigen Sektoren, in denen ein Recht zum Arbeitskampf bestünde, die erforderliche Parität gefährden. Denn dort stünde den Gewerkschaften kein effektives Druckmittel zur Verfügung. Im derzeitigen Konfliktlösungsmechanismus wird diese Gefährdungslage durch das umfassende Streikrecht und die Geltung des Flächentarifvertrages vermieden. Schließlich bestünden erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Festlegung der besonders schutzbedürftigen Bereiche, auf die ein Arbeitskampfverbot zu begrenzen wäre. 88 Diese sachlichen Argumente rechtfertigen die Erstreckung des Arbeitskampfverbotes auf den gesamten öffentlichen Dienst. Gegen das Arbeitskampfverbot kann schließlich nicht eingewandt werden, die von der h. M. anerkannte Begrenzung der Rechtmäßigkeit des Arbeitskampfes Vgl. Teil 4, F. II. I. b). Vgl. zur ähnlichen Argumentation in den amerikanischen Vergleichsgebieten Teil4, E.II.2. 87 88
286 Teil 6: Verfassungsrechtliche Zulässigkeil der gesetzlich angeordneten Schlichtung
durch die Gefährdung des Allgemeinwohls 89 sei ein weniger belastender, gleich geeigneter Weg zum Schutz der aufgeführten Verfassungsgüter. Es liegt auf der Hand, daß diese, zudem ebenfalls schwer zu konturierende Grenze, erst bei einer bereits sehr intensiven Beeinträchtigung genannter Rechtspositionen überschritten ist. Sie ist damit nicht in gleicher Weise geeignet, die angestrebten Ziele zu erreichen. Auch die mit dem Regelungsvorschlag einhergehende Möglichkeit, eine Festlegung der Arbeitsbedingungen gegen den Willen einer Tarifvertragspartei zu erzwingen und die dafür notwendige Vorgabe eines verbindlichen Schiedsverfahrens ist erforderlich. Denn den Tarifvertragsparteien müssen auch weiterhin Mittel zur Verfügung stehen, um wirksam Druck auf die jeweilige Gegenseite ausüben zu können. Dem dient die Möglichkeit der erzwingbaren verbindlichen Schlichtung. Durch die weitgehende Dispositivität des Verfahrens wurde der in dieser Vorgabe liegende Eingriff in die Koalitionsverfahrens- bzw. Koalitionsmittelgarantie jedoch so gering wie möglich gehalten.
6. Verhältnismäßigkeit des Regelungsvorschlags im engeren Sinne Das gesetzliche Regelungsmodell müßte zuletzt angemessen bzw. verhältnismäßig i. e. S. sein, also das Übermaßverbot beachten. Nach den Grundsätzen, die das BVerfG für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne bei staatlichen Grundrechtseingriffen im allgemeinen erarbeitet hat, ist zu verlangen, daß der Eingriff in einem angemessenem Verhältnis zu dem Gewicht und der Bedeutung des Grundrechts steht. 90 Bei einer Gesarntabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe muß die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleiben. 91 Letztlich impliziert der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne also eine Güterabwägung, die jedoch nur dann zu einer Korrektur führt, wenn die betroffenen Interessen ersichtlich wesentlich schwerer wiegen. 92 Bezogen auf die Situation der praktischen Konkordanz bedeuten diese Grundsätze, daß die jeweiligen Grundrechts- bzw. Verfassungspositionen zunächst abstrakt gewichtet werden müssen. Jedoch bleibt die Güterahwägung nicht bei der abstrakten Gewichtung stehen, sondern muß ergänzt werden um die Frage, ob die staatliche Maßnahme den Grundwertgehalt des betroffenen Rechtsguts antastet oder vielmehr den Kern der grundrechtliehen Garantie unangetastet läßt und lediglich Randpositionen bzw. formale Positionen des Grundrechts betrifft. Vgl. Teil 3, F. II. BVerfGE 67, 157 (173). 91 BVerfGE 83, I (19). 9 2 BVerfGE 44, 353 (373).
89
90
C. Vereinbarkeil des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG
287
a) Abstrakte Gewichtung In der abstrakten Gewichtung steht das ohne Gesetzvorbehalt gewährte Grundrecht der kollektiven Koalitionsfreiheit dem durch die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Demokratieprinzip, Art. 2 Abs. 1 GG, in mannigfacher Ausprägung sowie zudem Art. 6 und Art. 2 Abs. 2 GG gegenüber. Hinsichtlich von Grundrechten ohne Gesetzesvorbehalt ist zu beachten, daß durch die vorbehaltlose Formulierung zumeist das besondere Gewicht des entsprechenden Grundrechts aus Sicht des Verfassungsgesetzgebers zum Ausdruck gebracht wird. 93 Dies spricht bei abstrakter Betrachtung für den hohen Stellenwert des Art. 9 Abs. 3 GG. Gleiches gilt jedoch auch für die durch die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsgüter, also etwa für das Demokratieprinzip. In einer abstrakten Wertung erscheint die Angemessenheit der Einschränkung der kollektiven Koalitionsfreiheit somit zumindest nicht von vornherein ausgeschlossen. b) Kernbereichsbetroffenheit Jedoch ist auch diese dem Grundgesetz immanente, abstrakte Wertung nicht allein maßgeblich. Vielmehr ist zudem eine konkrete Güterahwägung angezeigt. Diese kann sogar ein der abstrakten Wertung zuwiderlaufendes Ergebnis rechtfertigen, und zwar insbesondere dann, wenn die abstrakte Wertung aufgrund des zurnutbar gehaltenen Intensitätsgrads der Betroffenheit des vorbehaltlos gewährten Grundrechts entkräftet werden kann. So hat das BVerfG beispielsweise das bedeutsame, schrankenlos gewährleistete Kriegsdienstverweigerungsrecht in Art. 4 Abs. 3 Satz 1 GG, das noch dazu der Gewissensfreiheit und der Menschenwürde sehr nahe steht, durch das - in seiner verfassungsrechtlichen Verankerung recht fragwürdige - Rechtsgut der "Einrichtung und Funktionsfahigkeit der Bundeswehr" beschränkt, und sich dabei auf den Intensitätsgrad der Betroffenheit gestützt. Werde der Grundwertgehalt des vorbehaltlos gewährten Grundrechts nicht angetastet, so sei eine Beschränkung im Zuge der praktischen Konkordanz zumutbar. Dafür legt das BVerfG zunächst den zentralen Zweck der Grundrechtsgewährleistung dar. Sodann argumentiert es, daß der Grundwertgehalt insbesondere dann nicht angetastet werde, wenn nicht der- anband des zentralen Zwecks herausgearbeitete- Kernbereich, sondern lediglich formale Positionen bzw. Randpositionen betroffen seien. 94 Unter Berücksichtigung dieses Argumentationsmusters ist hier der Schluß zulässig, daß das gesetzliche Regelungsmodell den Ausgleich zwischen betroffenen Verfassungsgütern in zurnutbarer Weise vornimmt, also das Verhältnismäßigkeitsgebot i. e. S. wahrt. 93 94
Vgl. BVerfGE 28, 243 (260). BVerfGE 28, 243 (262).
288 Teil6: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der gesetzlich angeordneten Schlichtung
Zentraler Zweck der kollektiven Koalitionsfreiheit ist die kollektive, gleichberechtigte und weitgehend staatsfreie Festlegung von Arbeitsbedingungen. Dieser Zweck wird durch das gesetzliche Regelungsmodell weder unmittelbar noch mittelbar angetastet. Unmittelbar schon deshalb nicht, weil im Regelfall die Koalitionen auch weiterhin zu einer Einigung durch Verhandlungen bei gewährleistetem Verhandlungsgleichgewichtkommen sollen und die Zwangsschlichtung-alsultima ratio-in jedem Fall durch neutrale, staatsferne Dritte durchgeführt wird. Auch mittelbar wird der zentrale Zweck nicht angetastet, denn das vorgegebene Verfahren ist in jedem Punkt so staatsfern wie irgend möglich gehalten, so daß jeglicher staatlicher Einfluß auf den Inhalt von Tarifverträgen durch die Ausgestaltung des Verfahrens verhindert wird. Zudem ist etwa die gesetzlich vorgegebene Ausgestaltung des Konfliktlösungsverfahrens gerade nicht unabdingbar, sondern subsidiär gegenüber von den Koalitionen vereinbarten alternativen Modellen. Bei konkreter Betrachtung der tariflichen Verhandlungswirklichkeit betrifft das Regelungsmodell schließlich auch nicht in neuer Intensität die Abschlußfreiheit der Koalitionen beim Zustandekommen von Tarifverträgen. Wenn die Schlichtung auch - sofern eine vertragliche Einigung der Parteien scheitert - im Einzelfall dazu führen kann, daß einer Koalition gegen ihren Willen die Geltung von Arbeitsbedingungen auferlegt wird, denen sie nicht zugestimmt hat, so entspricht diese Möglichkeit weitgehend den schon jetzt vorhandenen faktischen Zwängen bzw. Beschränkungen der Abschlußfreiheit angesichts der durch Arbeitskampfmaßnahmen erzeugten Drucksituationen. Letztlich wird zwar ein Kampfmittel ausgeschlossen und ein kampffreies alternatives Konfliktlösungsverfahren gesetzlich vorgeschrieben. Jedoch ist das ausgeschlossene Kampfmittel für die Verwirklichung des zentralen Zwecks des Grundrechts bei funktionaler Betrachtung- wie dargelegt - gerade nicht erforderlich. Das Regelungsmodell betrifft somit nicht den Kernbereich des Grundrechts der kollektiven Koalitionsfreiheit, sondern greift - in so schonender Weise wie möglich -lediglich in formale Positionen, nämlich das Verfahren auf dem Weg zur weitgehend staatsfreien Inhaltsgestaltung von Arbeitsbedingungen, ein.
VI. Keine Unzulässigkeit nach Art. 9 Abs. 3 Satz 3 GG Auch Art. 9 Abs. 3 Satz 3 GG steht dem Regelungsvorschlag nicht entgegen. Die Vorschrift untersagt lediglich den Einsatz von Mitteln der Notstandsverfassung gegen rechtmäßige Arbeitskämpfe. 95 Dadurch wird die Beschränkung der Arbeitskampffreiheit und der Ausschluß des Arbeitskampfes für einen bestimmten Sektor durch den Gesetzgeber aus den dargelegten Gründen nicht unzulässig.
95
Rüthers, S. 32; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 9, Rn. 20.
E. Zusammenfassung
289
VII. Zusammenfassung: Vereinbarkeit des Regelungsvorschlags mit Art. 9 Abs. 3 GG Der Regelungsvorschlag greift durch das Verbot des Arbeitskampfes und die Vorgabe der erzwingbaren verbindlichen Schlichtung zwar in den Schutzbereich von Art. 9 Abs. 3 GG ein. Auf Grund der durch das Arbeitskampfverbot gewährleisteten Verwirklichung anderer Verfassungsgüter stellt die, weitestgehend staatsfern gestaltete, funktionsäquivalente Regelung jedoch die zulässige Ausprägung einer verfassungsimmanenten Beschränkung der kollektiven Koalitionsfreiheit dar.
D. Vereinbarkeit des Regelungsvorschlags mit Art. 20 Abs. 2 GG und der Budgethoheit des Parlaments Es wurde bereits bei der Untersuchung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeil der vereinbarten Schlichtung ausgeführt, daß die Regelung von Arbeitsbedingungen durch ein weisungsunabhängiges Schiedsgericht im öffentlichen Dienst das Demokratieprinzip berührt. Die dort vorgenommene Konkordanz läßt sich jedoch nicht unverändert auf den hier zu untersuchenden Regelungsvorschlag übertragen, da an jener Stelle maßgeblich auf die durch Art. 9 Abs. 3 GG in Ausprägung der Koalitionsmittelgarantie geschützte Vereinbarung des Schiedsgerichtsverfahrens durch die Tarifvertragsparteien abgestellt wurde. Gleichwohl steht das Demokratieprinzip auch der gesetzlich angeordneten Schlichtung nicht entgegen. Denn auch für diesen Verfassungskonflikt gelten die zuvor für die verfassungsimmanente Beschränkung der kollektiven Koalitionsfreiheit dargelegten Erwägungen. Gleiches gilt für die durch das Grundgesetz grundsätzlich gewährleistete Budgethoheit des Parlaments. 96
E. Zusammenfassung Die in die Auslegung des Art. 9 Abs. 3 GG in beachtlichem Umfang eingeflossenen Erfahrungen mit der Zwangsschlichtung der Weimarer Zeit sind auf das hier vorgeschlagene, signifikant anders ausgestaltete Konfliktlösungssystem nicht übertragbar. Die rechtsvergleichenden Ergebnisse dieser Arbeit zur Funktionsäquivalenz des unterbreiteten Regelungsvorschlags rechtfertigen eine andere Bewertung. Die hier nur für den öffentlichen Dienst vorgeschlagene gesetzliche Abschaffung des Streikrechts und dessen Substitution durch ein erzwingbares, verbindliches Schlichtungsverfahren ist sowohl mit Art. 9 Abs. 3 GG, als auch mit dem Demokratieprinzip und der Budgethoheit des Parlaments vereinbar.
%
Daher soll hier auf die Ausführungen zu Teil 6, C. V. verwiesen werden.
19 Pusch
Tei/7
Rechtsvergleichendes Ergebnis In allen Vergleichsgebieten haben Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst stattgefunden, durch die das öffentliche Leben stark negativ beeinflußt wurde. Dabei ist in den amerikanischen Vergleichsgebieten eine besonders hohe Konflikthäufigkeit, in Deutschland dagegen ein besonders großer Umfang weniger, durch Arbeitskämpfe ausgetragener Tarifstreitigkeiten festzustellen. Hierfür sind verschiedene Ursachen maßgeblich: Zum einen erhöht das dezentrale Tarifvertragssystem in den amerikanischen Vergleichsgebieten die Zahl der zu lösenden Regelungskonflikte und damit auch die Streikwahrscheinlichkeit Demgegenüber ist das deutsche Tarifvertragssystem, gerade auch für den Bereich des öffentlichen Dienstes, durch die Verhandlungen der Verhandlungskommission der Arbeitgeberseite (Bund, TdL, VKA) und der Arbeitnehmerseite sehr zentralisiert. Weiterhin werden kollektive Regelungskonflikte im öffentlichen Dienst in Deutschland sowohl im Rahmen des Tarifvertrags- als auch des Personalvertretungssystems gelöst, wohingegen in den amerikanischen Vergleichsgebieten diese Streitigkeiten ausschließlich mittels des Tarifvertragssystems bewältigt werden müssen. Schließlich führt die im Vergleich zu Deutschland geringere gesetzliche Regelungsdichte im Bereich des Arbeits- und Sozialrechts in den amerikanischen Vergleichsgebieten dazu, daß das Tarifvertragssystem auch aus diesem Grund eine höhere Anzahl von Regelungsgegenständen zu bewältigen hat. Für die Lösung dieser Streitigkeiten haben sich in den Vergleichsrechtsordnungen unterschiedliche Mechanismen entwickelt, deren Grundsätze jeweils von den öffentlichen Arbeitgebern und den Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes, sowie von der überwiegenden Ansicht in Rechtsprechung und Literatur akzeptiert und für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten werden. Die Situation in Deutschland ist durch eine Zweiteilung des öffentlichen Dienstes in Beamte und Arbeitnehmer geprägt. Der gesetzlichen Regelung der Tätigkeitsbedingungen für Beamte, die durch ein Streikverbot ergänzt wird, steht für Arbeitnehmer die konsensuale Regelung der Arbeitsbedingungen durch Tarifverträge mit dem Arbeitskampf als ultima-ratio gegenüber. In den amerikanischen Vergleichsgebieten steht zwar auch die konsensuale Beilegung von Regelungsstreitigkeiten durch Tarifverträge im Vordergrund. Allerdings ist dort für alle Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes der Arbeitskampf unzulässig, und es existieren dezidierte gesetzliche Regelungen, die alternative Konfliktlösungsmöglichkeiten vorsehen. Teilweise müs-
Teil 7: Rechtsvergleichendes Ergebnis
291
sen sich die Parteien einigen (Verhandlungsmodell) oder der Gesetzgeber ist für die Letztentscheidung zuständig (Gesetzgebungsmodell). Für bestimmte Beschäftigtengruppen des Bundesstaates New York und für die Arbeitnehmer, die dem NYCBL unterfallen, entscheidet ein Schiedsgericht bei Nichteinigung der Parteien (Schiedsgerichtsmodell). Als Ergebnis der in der Einleitung aufgeworfenen Fragen konnte zunächst festgestellt werden, daß der Arbeitskampfvermeidung in den verschiedenen Rechtsordnungen unterschiedliches Gewicht beigemessen wird. Im Bundesstaat New York und in der Stadt New York ist die absolute Arbeitskampfvermeidung gesetzgeberisches Ziel, § 210 ( 1) Taylor Law. Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst wurden gesellschaftspolitisch stets abgelehnt. In der Bundesrepublik Deutschland sind sie dagegen als notwendiger Bestandteil des Tarifvertragssystems akzeptiert. Weiterhin hat die Untersuchung gezeigt, daß in den amerikanischen Vergleichsrechtsordnungen Arbeitskämpfe zur Lösung von Regelungsstreitigkeiten vollständig (Stadt New York) bzw. fast völlig (Bundesstaat New York) vermieden werden. Dies ist ein starkes Indiz für die Akzeptanz der dort heute geltenden Regelungsmodelle, da vor deren Einführung allein die Androhung erheblicher Sanktionen durch den CondonWadlin Act nicht in der Lage war, Arbeitskämpfe zu unterbinden. Zudem zeigen Untersuchungen in anderen Regelungssystemen Nordamerikas, daß die Substitution des Streikrechts für Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes durch eine erzwingbare Schiedsgerichtsbarkeit nicht zu nachteiligen Bedingungen für die Arbeitnehmer führt. Der unterschiedliche status quo läßt sich historisch erklären. Für den öffentlichen Dienst in den amerikanischen Vergleichsgebieten wurde es lange als unzulässig angesehen, daß die Arbeitnehmer dem Staat bei der Festlegung von Arbeitsbedingungen gleichberechtigt gegenübertraten. Erst als dieser Zustand in den 60er Jahren des vergangeneo Jahrhunderts so nicht mehr aufrecht zu erhalten war, wurden sukzessive Gewerkschaftsrechte anerkannt. Bei der Einführung der Konfliktlösungsmechanismen durch das Taylor Law und das NYCBL waren damit die durch die Gesetze begründete Verhandlungspflicht des Arbeitgebers und die Tätigkeit etwa eines "fact finders" zur Lösung des Regelungskonflikts aus Sicht der Gewerkschaften begrüßenswerte Fortschritte. Dies gilt in noch stärkerem Maße für die gesetzliche Anerkennung einer erzwingbaren verbindlichen SchiedsgerichtsbarkeiL Der Arbeitskampf kam als Konfliktlösungsinstrument nach den historisch sehr frühen und die öffentliche Sicherheit teilweise stark gefahrdenden Arbeitskämpfen (z. B. Polizeistreik in Buffalo, 1919) als Alternative zudem nicht in Betracht. Entgegengesetzt gestaltete sich die Situation in Deutschland. Als hier nach dem ersten, das öffentliche Leben bundesweit erheblich beeinträchtigenden Arbeitskampf im öffentlichen Dienst (1974) ein praktischer Anlaß für eine Veränderung des Konfliktlösungssystems bestanden hätte, waren Gewerkschaften, Tarifverträge und auch das Arbeitskampfrecht in diesem Bereich bereits seit mehr als einem halben Jahrhundert etabliert. Zudem schied nach den negativen Erfahrungen mit staatlicher Zwangsschlichtung in der Weimarer Zeit diese Alternative aus. 19*
292
Teil 7: Rechtsvergleichendes Ergebnis
Die in Teil 4 der Arbeit skizzierten Lösungsvorschläge sollen die Diskussion über Regelungsalternativen in Deutschland wieder anregen. Insbesondere wurde gezeigt, daß Argumente gegen eine verbindliche Schlichtung im wesentlich auf dem Versagen der staatlichen Zwangsschlichtung nach der SchlichtungsVO basieren und für die bereichsspezifische Einführung einer Zwangsschlichtung im öffentlichen Dienst nicht verallgemeinerungsfahig sind. Die in dieser Arbeit vorgestellten Lösungsvorschläge vermeiden viele Probleme der SchlichtungsVO, indem sie die Erfahrungen aus 30 Jahren erfolgreicher Anwendung der Zwangsschlichtung in den amerikanischen Vergleichsgebieten berücksichtigen. Ziel der im vierten Teil unterbreiteten Regelungsvorschläge ist es, neben dem Schutz der Allgemeinheit vor Arbeitskämpfen ein von beiden Seiten möglichst weitgehend akzeptiertes Ergebnis des Konfliktlösungsmechanismus zu gewährleisten. Vorgeschlagen wurde zum einen die tarifvertraglich vereinbarte und mit Hilfe eines Gesetzes umgesetzte, von jeder Tarifvertragspartei erzwingbare verbindliche Schlichtung bei gleichzeitigem Arbeitskampfverzicht (Regelungsvorschlag 1). Soweit eine solche Einigung nicht erfolgt, wurde die gesetzliche Implementierung des Verfahrens als mögliche Lösung der aufgezeigten Problematik empfohlen (Regelungsvorschlag 2). Nach der vorliegenden Analyse stellen beide Regelungsvorschläge eine funktionsäquivalente Alternative zum Arbeitskampf dar. Der Arbeitskampf, bzw. die Drohung mit selbigem, dient dazu, Verhandlungsparität zu gewährleisten, um im Rahmen des Vertragsmodells einen angemessenen Interessenausgleich herbeizuführen. Dabei ist wegen der Besonderheiten des öffentlichen Dienstes, etwa der de facto kaum möglichen Aussperrung oder der regelmäßig fehlenden Gewinnerzielungsabsicht der öffentlichen Arbeitgeber, zwar fraglich, ob im derzeitigen, auf Arbeitskampf basierenden System Verhandlungsparität besteht. Diese Frage konnte jedoch dahinstehen, da es für die Richtigkeitsgewähr des Vertragsmodells darauf ankommt, ob durch die hier unterbreiteten Regelungsvorschläge Verhandlungsparität gewährleistet wird. Bei typisiert materieller Betrachtungsweise garantieren die Regelungsvorschläge eine gleichgewichtige Durchsetzungsfähigkeit der Tarifvertragsparteien. Die Analyse der bestehenden Konfliktlösungsinstrumente hat gezeigt, daß in allen Vergleichsrechtsordnungen davon ausgegangen wird, daß ökonomischer Druck auf Arbeitgeber des öffentlichen Dienstes nur beschränkt ausgeübt werden kann. Vielmehr steht eine Einflußnahme auf die Entscheidungen der verantwortlichen Politiker über deren Stirnmaximierungskalkül im Vordergrund. Dem dient, neben der Information der Öffentlichkeit über den Regelungskonflikt, u. a. die Ungewißheit über den Inhalt der Entscheidung der Schlichtungskommission, die den Regelungsvorschlägen immanent und auch in den amerikanischen Vergleichsgebieten als maßgebliches Druckmittel anerkannt ist. Dabei muß, um einen signifikanten Druck auf die Arbeitgeberseite zu gewährleisten, eine umfassende Entscheidungskompetenz der Schlichtungskommission sichergestellt werden. Denn dadurch könnten Politi-
Teil 7: Rechtsvergleichendes Ergebnis
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ker gezwungen werden, Maßnahmen vorzunehmen, die ihren politischen Zielen zuwiderlaufen, so daß sie die Entscheidung der Schlichtungskommission zu vermeiden suchen. Das in Deutschland von der überwiegenden Ansicht zur Bestimmung eines angemessenen Interessenausgleichs anerkannte Vertragsmodell stößt jedoch an seine Grenzen, wenn eine Regelung durch einen Dritten, und nicht mehr unmittelbar durch die Tarifvertragsparteien, erfolgt. Hier kann dadurch Abhilfe geschaffen werden, daß die "Angemessenheit" des konkreten Ergebnisses nach dem Vertragsmodell durch die Akzeptanz des Entscheidungsverfahrens, insbesondere auch der Entscheidungsträger, ersetzt wird. Dieser, ebenfalls aus den amerikanischen Vergleichsrechtsordnungen übernommenen Anregung tragen die Regelungsvorschläge, beispielsweise durch die Form der Auswahl der Schlichtungskommission, Rechnung. Die verfassungsrechtliche Problematik des vereinbarten Schlichtungsverfahrens (Regelungsvorschlag I) besteht, anders als bei einer durch Gesetz erzwungenen verbindlichen Schlichtung, nicht im Konflikt mit Art. 9 Abs. 3 GG, sondern in einer möglichen Verletzung des Demokratieprinzips aus Art. 20 Abs. 2 GG. Diese liegt jedoch nicht vor, da der Regelungsvorschlag I auf Grund einer praktische Konkordanz zwischen den beiden genannten Grundrechten verfassungsrechtlich unbedenklich ist. Auch die gesetzlich angeordnete verbindliche Schlichtung (Regelungsvorschlag 2) hält einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Zwar wird insbesondere die kollektive Koalitionsfreiheit in Gestalt der Betätigungsgarantie beeinträchtigt. Dies ist jedoch zum Schutz der Grundrechte der von Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst betroffenen Allgemeinheit und des Demokratieprinzips zulässig. Der Gesetzesentwurf stellt die Konkordanz dieser Verfassungsgüter in rechtlich nicht zu beanstandender Weise her. Abschließend sei noch darauf hingewiesen, daß die zentrale Verhandlungsstruktur in Deutschland, anders als in den amerikanischen Vergleichsgebieten, den Schlichtem nur eine relativ schmale Tatsachengrundlage für Vergleiche mit anderen Tarifverträgen gibt. Dies stellt eine erhebliche Erschwerung ihrer Tatigkeit dar, der durch die Berücksichtigung von Tarifvertragsabschlüssen in der Privatindustrie nur teilweise abgeholfen werden kann. Weitergehende Forschungen könnten hier ansetzen und Alternativmodelle einer erzwingbaren Schlichtung untersuchen, die eine sog. "final offer arbitration" vorsehen. Dabei wird die Entscheidungsmöglichkeit der Schlichtungskommission auf die letzten Positionen der Parteien reduziert und damit die Tätigkeit der Schlichtungskommission möglicherweise erleichtert. Entsprechende Regelungen bestehen beispielsweise in einigen US-amerikanischen Bundesstaaten.
Anhang 1
Gesetzestext: Taylor Law Civil Service Law Article XIV. Public Employees' Fair Employment Act 01. February 2000 § 200 Statement of Policy
The legislature of the state of New York declares that it is the public policy of the state and the purpose of this act to promote harmonious and cooperative relationships between govemment and its employees and to protect the public by assuring, at all times, the orderly and uninterrupted operations and functions of govemment. These policies are best effectuated by (a) granting to public employees the right of organization and representation, (b) requiring the state, local govemments and other political Subdivisions to negotiate with, and enter into written agreements with employee organizations representing public employees which have been certified or recognized, (c) encouraging such public employers and such employee organizations to agree upon procedures for resolving disputes, (d) creating a public employment relations board to assist in resolving disputes between public employees and public employers, and (e) continuing the prohibition against strikes by public employees and providing remedies for violations of such prohibition. § 201 Definitions As used in this article: I. The term "board" means the public employment relations board created by section two hundred five of this article. 2. (a) The term "membership dues deduction" means the obligation or practice of a govemment to deduct from the salary of a public employee with his consent an amount for the payment of his membership dues in an employee organization. Such term also means the obligation or practice of a govemment to transmit the sums so deducted to an employee organization. (b) The term "agency shop fee deduction" means the obligation or practice of a govemment to deduct from the salary of a public employee who is not a member of the certified or recognized employee organization which represents such employee for the purpose of collective negotiations conducted pursuant to this article, an amount equivalent to the amount of dues payable by a member. Suchterm also means the obligation or practice of a govemment to transmit the sums so deducted to an employee organization. 3. The term "chieflegal officer" means (a) in the case ofthe state ofNew York or a state public authority, the attomey generat of the state of New York, (b) in the case of a county, city, 20*
Anhang 1: Gesetzestext: Taylor Law
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town, village or school district, the county attorney, corporation counsel, town attorney, village attorney or school district attorney, as the case may be, and (c) in the case of any such government not having its own attorney, or any other government or public employer, the corporation counsel of the city in which such government or public employer has its principal office, and if such principal office is not located in a city, the county attorney of the county in which such government or public employer has its principal office. 4. The term "terms and conditions of employment" means salaries, wages, hours and other terms and conditions of employment provided, however, that such term shall not include any benefits provided by or tobe provided by a public retirement system, or payments to a fund or insurer to provide an income for retirees, or payment to retirees or their beneficiaries. No such retirement benefits shall be negotiated pursuant to this article, and any benefits so negotiated shall be void. 5. The term "employee organization" means an organization of any kind having as its primary purpose the improvement of terms and conditions of employment of public employees, except that suchtermshall not include an organization (a) membership in which is prohibited by section one hundred five of this chapter, (b) which discriminates with regard to the terms or conditions of membership because of race, color, creed or national origin, or (c) which, in the case of public employees who hold positions by appointment or employment in the service of the board and who are excluded from the application of this article by rules and regulations of the board, admits to membership or is affiliated directly or indirectly with an organization which admits to membership persons not in the service of the board, for purposes of any provision of this article other than sections two hundred ten and two hundred eleven of this article. 6. (a) The term "government" or "public employer" means (i) the state of New York, (ii) a county, city, town, village or any other political subdivision or civil division of the state, (iii) a school district or any governmental entity operating a public school, college or university, (iv) a public improvement or special district, (v) a public authority, commission, or public benefit corporation, or (vi) any other public corporation, agency or instrumentality or unit of government which exercises governmental powers under the Jaws of the state. (b) Upon the application of any government, the board may determine that the applicant shall be deemed to be a joint public employer of public employees in an employer-employee negotiating unit determined pursuant to section two hundred seven of this chapter when such determination would best effectuate the purposes of this chapter. 7. (a) The term "public employee" means any person holding a position by appointment or employment in the service of a public employer, except that such term shall not include for the purposes of any provision of this article other than sections two hundred ten and two hundred eleven of this article, judges and justices of the unified court system, persons holding positions by appointment or employment in the organized militia of the state and persons who may reasonably be designated from time to time as managerial or confidential upon application of the public employer to the appropriate board in accordance with procedures established pursuant to section two hundred five or two hundred twelve of this article, which procedures shall provide that any such designations made during a period of unchallenged representation pursuant to subdivision two of section two hundred eight of this chapter shall only become effective upon the termination of such period of unchallenged representation. Employees may be designated as managerial only if they are persons (i) who formulate policy or (ii) who may reasonably be required on behalf of the public employer to assist directly in the preparation for and
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Anhang I: Gesetzestext: Taylor Law
conduct of collective negotiations or to have a majorroJe in the administration of agreements or in personnel administration provided that such roJe is not of a routine or clerical nature and requires the exercise of independent judgment. Employees may be designated as confidential only if they are persons who assist and act in a confidential capacity to managerial employees described in clause (ii). (b) For the purposes of this article, assistant attomeys general, assistant district attomeys, and law school graduales employed in titles which promote to assistant district attomey upon admission to the bar of the state of New York shall be designated managerial employees, and confidential investigators employed in the department of law shall be designated confidential employees. (c) Notwithstanding the provisions of any general, special or local law or code to the contrary, for the purposes of this article and with respect to the officers of a paid city fire department in a city of one million or more inhabitants, members in the rank of deputy chief designated as deputy assistant chief and higher shall be designated as managerial and confidential employees and members in the rank of deputy chief or lower shall not be so designated. (d) A substitute teacher or a person employed in a nonpedagogical position who has received a reasonable assurance of continuing employment in accordance with subdivision ten or eleven of section five hundred ninety of the Iabor law which is sufficient to disqualify the substitute teacher or person employed in a nonpedagogical position from receiving unemployment insurance benefits shall be deemed to be an employee of the school district or board of cooperative educational services that has fumished such reasonable assurance of continuing employment; provided however that for the purposes of this article only, the determination of whether such reasonable assurance was fumished shall be made as if such determination were made prior to the promulgation by the United States department of Iabor of program Ietter number4- 87, dated December twenty-fourth, nineteen hundred eighty-six. (e) Notwithstanding the provisions of any general, special or locallaw or code to the contrary, for the purposes of this article and with respect to the officers of a paid city police department, in a city of one million or more inhabitants, members in the rank of captain designated as assistant chief and higher shall be designated as managerial and confidential employees; members in the rank of captain, deputy inspector, inspector and deputy chief or lower shall not be so designated, unless a final determination to the contrary results from a petition to decertify (or from an action to otherwise designate any or allsuch members as managerial orconfidential employees), which petition or action is or was initiated at any time prior to October first, nineteen hundred eightyfour and such petition or action is not withdrawn or otherwise discontinued. (f) The term "public employee" means any person employed by a school district or board of cooperative educational servicesnot otherwise deemed tobe a public employee pursuant to the provisions of this subdivision, but who would be deemed a public employee under precedents or standards utilized or promulgated by the board for determining whether a person employed in apart-time, seasonal or casual position by a public employer other than a school district or board of cooperative educational services would be a public employee under paragraph (a) of this subdivision, taking into account the length of the school day and school year.
(g) Notwithstanding the provisions of any general, special or local law or code to the contrary, for the purposes of this article and with respect to employees of a city school district having a population of one million or more inhabitants, members in a title of school plant man-
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ager shall be designated as managerial and confidential employees in the noncompetititive classification. 8. The term "state public authority" means a public benefit corporation or public corporation, a majority of the members of which are (i) appointed by the governor or by another state officer or body, (ii) designated as members by virtue of their state office, or (iii) appointed or designated by any combination of the foregoing. 9. The term "strike" means any strike or other concerted stoppage of work or slowdown by public employees. I 0. The term "chief executive officer" in the case of school districts, means the SUperintendent of schools in school districts employing their own superintendents, and in school districts under the jurisdiction of a district Superintendent of schools, shall mean the principal of the district. II. The term "legislative body of the government," in the case of school districts, means the board of education, board of trustees or sole trustee, as the case may be. 12. The term "agreement" means the result of the exchange of mutual promises between the chief executive officer of a public employer and an employee organization which becomes a binding contract, for the period set forth !herein, except as to any provisions therein which require approval by a legislative body, and as to those provisions, shall become binding when the appropriate legislative body gives its approval.
§ 202 Right of Organization Public employees shall have the right to form, join and participate in or to refrain from forming, joining, or participating in, any employee organization of their own choosing.
§ 203 Right of Representation Public employees shall have the right to be represented by employee organizations, to negotiate collectively with their public employers in the determination of their terms and conditions of employment, and the administration of grievances arising thereunder. § 204 Recognition and Certification of Employee Organizations
I. Public employers are hereby empowered to recognize employee organizations for the purpose of negotiating collectively in the determination of, and administration of grievances arising under, the terms and conditions of employment of their public employees as provided in this article, and to negotiate and enter into written agreements with such employee organizations in determining such terms and conditions of employment. 2. Where an employee organization has been certified or recognized pursuant to the provisions of this article, it shall be the exclusive representative, for the purposes of this article, of all the employees in the appropriate negotiating unit, and the appropriate public employer shall be, and hereby is, required to negotiate collectively with such employee organization in the determination of, and administration of grievances arising under, the terms and conditions of employment of the public employees as provided in this article, and to negotiate and enter into
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written agreements with such employee organizations in deterrnining such terrns and conditions of employment. 3. For the purpose of this article, to negotiate collectively is the perforrnance of the mutual obligation of the public employer and a recognized or certified employee organization to meet at reasonable times and confer in good faith with respect to wages, hours, and other terrns and conditions of employment, or the negotiation of an agreement, or any question arising thereunder, and the execution of a written agreement incorporating any agreement reached if requested by either party, but such obligation does not compel eilher party to agree to a proposal or require the making of a concession. § 204-a Agreements Between Public Employers and Employee Organizations
I. Any written agreement between a public employer and an employee organization determining the terrns and conditions of employment of public employees shall contain the following notice in type not smaller than the largest type used elsewhere in such agreement: "lt is agreed by and between the parties that any provision of this agreernent requiring legislative action to permit its irnplementation by amendrnent of law or by providing the additional funds therefor, shall not becorne effective until the appropriate legislative body has given approval." 2. Every employee organization submitting such a written agreement to its rnembers for ratification shall publish such notice, include such notice in the documents accompanying such subrnission and shall read it aloud at any rnembership rneeting called to consider such ratification. 3. Within sixty days after the effective date of this act, a copy of this section shall be furnished by the chief fiscal officer of each public employer to each public employee. Each public employee ernployed thereafter shall, upon such employrnent, be fumished with a copy of the provisions of this section. § 205 Public Employment Relations Board I. There is hereby created in the state department of civil service a board, tobe known as the public ernployment relations board, which shall consist of three members appointed by the govemor, by and with the advice and consent of the senate from persons representative of the public. Not rnore than two rnernbers of the board shall be rnernbers of the sarne political party. Each mernber shall be appointed for a terrn of six years, except that of the rnembers first appointed, one shall be appointed for a terrn to expire on May thirty-first, nineteen hundred sixtynine, one for a terrn to expire on May thirty-first, nineteen hundred seventy-one, and one for a terrn to expire on May thirty-first, nineteen hundred seventy-three. The govemor shall designate one rnember who shall serve as chairrnan of the board until the expiration of his terrn. A rnember appointed to fill a vacancy shall be appointed for the unexpired terrn of the member whom he is to succeed. 2. Mernbers of the board shall hold no other public office or public employment in the state. The chairrnan shall give his whole time to his duties. 3. Members of the board other than the chairrnan shall, when perforrning the work of the board, be compensated at the rate of two hundred and fifty dollars per day, Iogether with an
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allowance for actual and necessary expenses incurred in the discharge of their duties hereunder. The chairrnan shall receive an annual salary tobe fixed within the amount available therefor by appropriation, in addition to an allowance for expenses actually and necessarily incurred by him in the perforrnance of his duties. 4. (a) The board may appoint an executive director and such other persons, including but not limited to attomeys, mediators, members of fact-finding boards and representatives of employee organizations and public employers to serve as technical advisers to such fact-finding boards, as it may from time to time deem necessary for the perforrnance of its functions, prescribe their duties, fix their compensation and provide for reimbursement oftheir expenses within the amounts made available therefor by appropriation. Attomeys appointed under this section may, at the direction of the board, appear for and represent the board in any case in court. (b) No member of the board or its appointees pursuant to this subdivision, including without Iimitation any mediator or fact-finder employed or retained by the board, shall, except as required by this article, be compelled to nor shall he voluntarily disclose to any administrative or judicial tribunal or at the legislative hearing, held pursuant to subparagraph (iii) of paragraph (e) of Subdivision three of section two hundred nine, any inforrnation relating to the resolution of a particular dispule in the course of collective negotiations acquired in the course of his official activities under this article, nor shall any reports, minutes, written communications, or other documents pertaining to such inforrnation and acquired in the course of his official activities under this article be subject to subpoena or voluntarily disclosed; except that where the inforrnation so required indicates that the person appearing or who has appeared before the board has been the victim of, or otherwise involved in, a crime, other than a criminal contempt in a case involving or growing out of a violation of this article, said members of the board and its appointees may be required to testify fully in relation thereto upon any examination, trial, or other proceeding in which the commission of such crime is the subject of inquiry. 5. In addition to the powers and functions provided in other sections of this article, the board shall have the following powers and functions: (a) To establish procedures consistent with the provisions of section two hundred seven of this article and after consultation with interested parties, to resolve disputes conceming the representation status of employee organizations. (b) To resolve, pursuant to such procedures, disputes conceming the representation status of employee organizations of employees of the state and state public authorities upon request of any employee organization, state department or agency or state public authority involved. (c) To resolve, pursuant to such procedures but only in the absence of applicable procedures established pursuant to section two hundred six of this article, disputes conceming the representation status of other employee organizations, upon request of any employee organization or other govemment or public employer involved. (d) to establish procedures for the prevention of improper employer and employee organization practices as provided in section two hundred nine-a of this article, and to issue a decision and order directing an offending party to cease and desist from any improper practice, and to take such affirmative action as will effectuate the policies of this article (but not to assess exemplary damages), including but not limited to the reinstatement of employees with or without back pay; provided, however, that except as appropriate to effectuate the policies of subdivision three of section two hundred nine-a of this article, the board shall not have authority to
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enforce an agreement between an employer and an employee organization and shall not exercise jurisdiction over an alleged violation of such an agreement that would not otherwise constitute an improper employer or employee organization practice. When the board has determined that a duly recognized or certified employee organization representing public employees has breached its duty of fair representation in the processing or failure to process a claim alleging that a public employer has breached its agreement with such employee organization, the board may direct the employee organization and the public employer to process the contract claim in accordance with the parties' grievance procedure. The board may, in its discretion, retain jurisdiction to apportion between such employee organization and public employer any damages assessed as a result of such grievance procedure. The pendency of proceedings under this paragraph shall not be used as the basis to delay or interfere with determination of representation status pursuant to section two hundred seven of this article or with collective negotiations. The board shall exercise exclusive nondelegable jurisdiction of the powers granted to it by this paragraph; provided, however, that this sentenceshall not apply to the city of New York. The board of collective bargaining established by section eleven hundred seventy-one of the New York city chartershall establish procedures for the prevention of improper employer and employee organization practices as provided in section 12-306 of the administrative code of the city of New York, provided, however, that a party aggrieved by a final order issued by the board of collective bargaining in an improper practice proceeding may, within ten days after service of the final order, petition the board for review thereof. Within twenty days thereafter, the board, in its discretion, may assert jurisdiction to review such final order. The failure or refusal of the board to assert jurisdiction shall not be subject to judicial review. Upon the refusal of the board to assert jurisdiction, an aggrieved party shall have the right to seek review of the final order of the board of collective bargaining. Such proceeding to review shall be brought within thirty days of the board's refusal and shall otherwise conform to the requirements of article seventy-eight of the civil practice law and rules. If the boardshall choose to review, it may affirm, or reverse in whole or in part, or modify the final order, or remand the matter for further proceedings, or make such other order as it may deem appropriate, provided, however, that findings by the board of collective bargaining regarding evidentiary matters and issues of credibility regarding testimony of witnesses shall be final and not subject to board review. (e) To make studies and analyses of, and act as a clearing house of information relating to, conditions of employment of public employees throughout the state. (f) Torequest from any government, and such governments are authorized to provide, such assistance, services and data as will enable the board properly to carry out its functions and powers.
(g) To conduct studies of problems involved in representation and negotiation, including, but not limited to (i) the problems of unit determination, (ii) those subjects which are open to negotiation in whole or in part, (iii) those subjects which require administrative or legislative approval of modifications agreed upon by the parties, and (iv) those subjects which are for determination solely by the appropriate legislative body, and make recommendations from time to time for legislation based upon the results of such studies. (h) To make available to employee organizations, governments, mediators, fact-finding boards and joint study committees established by governments and employee organizations statistical data relating to wages, benefits and employment practices in public and private employment applicable to various localities and occupations to assist them to resolve complex issues in negotiations.
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(i) To establish, after consulting representatives of employee organizations and administrators of public services, panels of qualified persans broadly representative of the public tobe available to serve as mediators, arbitrators or members of fact-finding boards. (j) To hold such hearings and make such inquiries as it deems necessary for it properly to carry out its functions and powers. At any conference, hearing, investigation, inquiry or other proceeding before the board or any agent thereof, a party shall have the right to appear in person, by counsel or by other authorized representative. Nothing contained herein shall restriet the right of the board to exclude, suspend or disbar any representative for misconduct in accordance with the board's rules. (k) For the purpose of such hearings and inquiries, to administer oaths and affirmations, examine witnesses and documents, take testimony and receive evidence, compel the attendance of witnesses and the production of documents by the issuance of subpoenas, and delegate such powers to any member of the board or any person appointed by the board for the performance of its functions. Such subpoenas shall be regulated and enforced under the civil practice law and rules. (I) To make, amend and rescind, from time to time, such rules and regulations, including but not Iimited to those goveming its intemal organization and conduct of its affairs, and to exercise such other powers, as may be appropriate to effectuate the purposes and provisions of this article. 6. Notwithstanding any other provisions of law, neither the president of the civil service commission nor the civil service commission or any other officer, employer, board or agency of the department of civil service shall supervise, direct or control the board in the performance of any of its functions or the exercise of any of its powers under this article; provided, however, that nothing herein shall be construed to exempt employees of the board from the provisions of the civil service law.
§ 206 Procedures for Detennination of Representation Status of Local Employees l. Every govemment (other than the state or a state public authority), acting through its legislative body, is hereby empowered to establish procedures, not inconsistent with the provisions of section two hundred seven of this article and after consultation with interested employee organizations and administrators of public services, to resolve disputes conceming the representation status of employee organizations of employees of such govemment. 2. In the absence of such procedures, such disputes shall be submitted to the board in accordance with section two hundred live of this article.
§ 207 Determination of Representation Status For purposes of resolving disputes conceming representation status, pursuant to section two hundred live or two hundred six of this article, the board or govemment, as the case may be, shall. l. deline the appropriate employer-employee negotiating units taking into account the folJowing Standards:
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(a) the definition of the unit shall correspond to a community of interest among the employees to be included in the unit; (b) the offleials of govemment at the Ievel of the unit shall have the power to agree, or to make effective recommendations to other administrative authority or the legislative body with respect to, the terms and conditions of employment upon which the employees desire to negotiate; and. (c) the unit shall be compatible with the joint responsibilities of the public employer and public employees to serve the public. 2. ascertain the public employees' choice of employee organization as their representative (in cases where the parties to a dispute have not agreed on the means to ascertain the choice, if any, of the employees in the unit) on the basis of dues deduction authorization and other evidences, or, if necessary, by conducting an election. 3. certify or recognize an employee organization upon (a) the determination that such organization represents that group of public employees it claims to represent, and (b) the affirmation by such organization that it does not assert the right to strike against any govemment, to assist or participate in any such strike, or to impose an obligation to conduct, assist or participate in such a strike.
§ 208 Rights Accompanying Certification or Recognition 1. A public employer shall extend to an employee organization certified or recognized pursuant to this article the following rights: (a) to represent the employees in negotiations notwithstanding the existence of an agreement with an employee organization that is no Ionger certified or recognized, and in the settlement of grievances; and. (b) to membership dues deduction, upon presentation of dues deduction authorization cards signed by individual employees. 2. An employee organization certified or recognized pursuant to this article shall be entitled to unchallenged representation status until seven months prior to the expiration of a written agreement between the public employer and said employee organization determining terms and conditions of employment. For the purposes of this subdivision, (a) any such agreement for a term covering other than the fiscal year of the public employer shall be deemed to expire with the fiscal year ending immediately prior to the termination date of such agreement, (b) any such agreement having a term in excess of three years shall be treated as an agreement for a term of three years, provided, however, any such agreement between the state and an employee organization representing employees in the executive or judicial branches which commences in the calendar year of nineteen hundred ninety-five having a term in excess of three years shall be treated as an agreement for a term certain specified in such agreement but in no event for a term greater than four years, (c) extensions of any suchagreementshall not extend the period of unchallenged representation status, and (d) notwithstanding any provision of law to the contrary, the interest arbitration award issued pursuant to the provisions of paragraph (e) of subdivision 4 [four] * of section two hundred nine of this article binding the executive branch of the state of New York and the employee organization which represents the collective negotiating unit consisting of troopers and the unit consisting of commissioned and non-commissioned officers in
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the division of state police, covering a period commencing April first, nineteen hundred ninetyfive, shall be treated as a written agreement for the term specified in such award solely for the representation purposes of this section. (a) Notwithstanding provisions of and restrictions of sections two hundred two and two hundred nine-a of this article, and section two hundred one of the state finance law, every employee organization that has been recognized or certified as the exclusive representative of employees of the state within a negotiating unit of classified civil service employees, employees within a negotiating unit of civilian state employees of the division of military and naval affairs or employees in a collective negotiating unit established pursuant to this article for the professianal services in the state university, for the members of the state police or for the members of the capitol buildings police force of the office of generat services shall be entitled to have deducted from the wage or salary of the employees in such negotiating unit who arenot members of said employee organization the amount equivalent to the dues levied by such employee organization, and the state comptroller shall make such deductions and transmit the sum so deducted to such employee organization. Provided, however, that the foregoing provisionsoftbis subdivision shall only be applicable in the case of an employee organization which has established and maintained a procedure providing for the refund to any employee demanding the retum any part of an agency shop fee deduction which represents the employee 's pro rata share of expenditures by the organization in aid of activities or causes of a political or ideological nature only incidentally related to terms and conditions of employment. Nothing herein shall be deemed to require an employee to become a member of such employee organization. (b) Notwithstanding provisions of and restrictions of sections two hundred two and two hundred nine-a of this article and section ninety-three-b of the general municipal law, every employee organization that has been recognized or certified as the exclusive representative of employees within a negotiating unit of other than state employees shall be entitled to have deducted from the wage or salary of employees of such negotiating unit who are not members of said employee organization the amount equivalent to the dues levied by such employee organization and the fiscal or disbursing officer of the local govemment or authority involved shall make such deductions and transmit the sum so deducted to such employee organization. Provided, however, that the foregoing provisions of this Subdivisionshall only be applicable in the case of an employee organization which has established and maintained a procedure providing for the refund to any employee demanding the retum of any part of an agency shop fee deduction which represents the employee's pro rata share of expenditures by the organization in aid of activities or causes of a political or ideological nature only incidentally related to terms and conditions of employment. Nothing hereinshall be deemed to require an employee to become a member of such employee organization. § 209 Resolution of Disputes in the Course of Collective Negotiations
1. For purposes of this section, an impasse may be deemed to exist if the parties fail to achieve agreement at least one hundred twenty days prior to the end of the fiscal year of the public employer. 2. Public employers are hereby empowered to enter into written agreements with recognized or certified employee organizations setting forth procedures to be invoked in the event of disputes which reach an impasse in the course of collective negotiations. Suchagreements may include the undertaking by each party to submit unresolved issues to impartial arbitration. In the
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absence or upon the failure of such procedures, public employers and employee organizations may request the board to render assistance as provided in this section, or the board may render such assistance on its own motion, as provided in subdivision three oftbis section, or, in regard to offlcers or members of any organized fire department, or any unit of the public employer which previously was a part of an organized fire department whose primary mission includes the prevention and control of aircraft fires, police force or police department of any county, city, except the city of New York, town, village or fire or police district, as provided in subdivision four of this section. 3. On request of either party or upon its own motion, as provided in subdivision two of this section, and in the event the board deterrnines that an impasse exists in collective negotiations between such employee organization and a public employer as to the conditions of employment of public employees, the board shall render assistance as follows: (a) to assist the parties to effect a voluntary resolution of the dispute, the boardshall appoint a mediator or mediators representative of the public from a Iist of qualified persons maintained by the board; (b) if the impasse continues, the boardshall appoint a fact-finding board of not more than three members, each representative of the public, from a Iist of qualified persons maintained by the board, which fact-finding boardshall have, in addition to the powers delegated to it by the board, the power to make public recommendations for the resolution of the dispute; (c) ifthe disputeisnot resolved at least eighty days prior to the end ofthe fiscal year ofthe public employer or by such other date deterrnined by the boardtobe appropriate, the fact-finding board, acting by a majority of its members, (i) shall immediately transmit its findings of fact and recommendations for resolution of the dispute to the chief executive offleer of the government involved and to the employee organization involved, (ii) may thereafter assist the parties to effect a voluntary resolution of the dispute, and (iii) shall within five days of such transmission make public such findings and recommendations; (d) in the event that the findings of fact and recommendations are made public by a factfinding board appointed by the board or established pursuant to procedures agreed upon by the parties under subdivision two of this section, and the impasse continues, the public employment relationsboard shall have the power to take whatever steps it deems appropriate to resolve the dispute, including (i) the making of recommendations after giving due consideration to the findings of fact and recommendations of such fact-finding board, but no further fact-finding boardshall be appointed and (ii) upon the request of the parties, assistance in providing for voluntary arbitration; (e) should either the public employer or the employee organization not accept in whole or in part the recommendations of the fact-finding board, (i) the chief executive offleer of the government involved shall, within ten days after receipt of the findings of fact and recommendations of the fact-finding board, submit to the legislative body of the government involved a copy of the findings of fact and recommendations of the fact-finding board, tagether with bis recommendations for settling the dispute; (ii) the employee organization may submit to such legislative body its recommendations for settling the dispute; (iii) the legislative body or a duly authorized committee thereof shall forthwith conduct a public hearing at which the parlies shall be required to explain their positions with respect to the report of the fact-finding board; and (iv) thereafter, the legislative body shall takesuch action as it deems tobe in the public interest, including the interest of the public employees involved;
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(f) where the public employer is a school district, a board of cooperative educational services, a community college, the state university of New York, or the city university of New York, the provisions of subparagraphs (iii) and (iv) of paragraph (e) ofthis subdivisionshall not apply, and (i) the board may afford the parties an opportunity to explain their positions with respect to the report of the fact-finding board at a meeting at which the legislative body, or a duly authorized committee thereof, may be present; (ii) thereafter, the legislative body may take such action as is necessary and appropriate to reach an agreement. The board may provide such assistance as may be appropriate.
4. On request of either party or upon its own motion, as provided in subdivision two of this section, and in the event the board determines that an impasse exists in collective negotiations between such employee organization and a public employer as to the conditions of employment of officers or members of any organized fire department, or any other unit of the public employer which previously was apart of an organized fire department whose primary mission includes the prevention and control of aircraft fires, police force or police department of any county, city [fig 1], town, village or fire or police district, [fig 2] and detective-investigators or criminal investigators employed in the office of a district attomey of a county not contained within a city with a population of one million or more, or as to the conditions of employment of members of any organized unit of troopers, commissioned or noncommissioned officers of the division of state police or as to the conditions of employment of members of any organized unit of investigators, senior investigators and investigator specialists of the division of state police, the board shall render assistance as follows. (a) to assist the parties to effect a voluntary resolution of the dispute, the boardshall appoint a mediator from a Iist of qualified persans maintained by the board; (b) if the mediator is unable to effect settlement of the controversy within fifteen days after his appointment, either party may petition the board to refer the dispute to a public arbitration panel; (c) (i) upon petition of either party, the boardshall refer the dispute to a public arbitration panel as hereinafter provided; (ii) the public arbitration panel shall consist of one member appointed by the public employer, one member appointed by the employee organization and one public member appointed jointly by the public employer and employee organization who shall be selected within ten days after receipt by the board of a petition for creation of the arbitration panel. If either party fails to designate its member to the public arbitration panel, the board shall promptly, upon receipt of a request by either party, designate a member associated in interest with the public employer or employee organization he is to represent. Each of the respective parties is to bear the cost of its member appointed or designated to the arbitration panel and each of the respective parties is to share equally the cost of the public member. If, within seven days after the mailing date, the parties are unable to agree upon the one public member, the board shall submit to the parties a Iist of qualified, disinterested persans for the selection of the public member. Each party shall altemately strike from the Iist one of the names with the order of striking determined by Iot, until the remaining one person shall be designated as public member. This process shall be completed within five days of receipt of this Iist. The parties shall notify the board of the designated public member. The public member shall be chosen as chairman; (iii) the public arbitration panel shall hold hearings on all matters related to the dispute. The parties may be heard either in person, by counsel, or by other representatives, as they may re-
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spectively designate. The panel [fig I] may grant more than one adjoumment each for each party; provided, however, that a second request of either party and any subsequent adjoumments [fig 2] may be granted on request of either party, provided that the party which requests the adjoumment shall pay the arbitrator's fee. The parties may present, either orally or in writing, or both, Statements of fact, supporting witnesses and other evidence, and argument of their respective positions with respect to each case. The panel shall have authority to require the production of such additional evidence, either oral or written as it may desire from the parties and shall provide at the request of either party that a full and complete record be kept of any such hearings, the cost of such record to be shared equally by the parties; (iv) all matters presented to the public arbitration panel for its deterrnination shall be decided by a majority vote of the members of the panel. The panel, prior to a vote on any issue in dispule before it, shall, upon the joint request of its two members representing the public employer and the employee organization respectively, refer the issues back to the parties for further negotiations; (v) the public arbitration panelshall make ajust and reasonable deterrnination ofthe matters in dispute. In arriving at such deterrnination, the panel shall specify the basis for its findings, taking into consideration, in addition to any other relevant factors, the following: a. comparison of the wages, hours and conditions of employment of the employees involved in the arbitration proceeding with the wages, hours, and conditions of employment of other employees perforrning similar services or requiring similar skills under similar working conditions and with other employees generally in public and private employment in comparable communities. b. the interests and welfare of the public and the financial ability of the public employer to pay; c. comparison of peculiarities in regard to other trades or professions, including specifically,
(1) hazards of employment; (2) physical qualifications; (3) educational qualifications; (4) men-
tal qualifications; (5) job training and skills;
d. the terrns of collective agreements negotiated between the parties in the past providing for compensation and fringe benefits, including, but not limited to, the provisions for salary, insurance and retirement benefits, medical and hospitalization benefits, paid time off and job security. (vi) the deterrnination ofthe public arbitration panelshall be final and binding upon the parlies for the period prescribed by the panel, but in no event shall such period exceed two years from the terrnination date of any previous collective bargaining agreement or if there is no previous collective bargaining agreement then for aperiodnot to exceed two years from the date of deterrnination by the panel. Such deterrnination shall not be subject to the approval of any local legislative body or other municipal authority. Notwithstanding the provisions of this Subparagraph to the contrary, where the parties to a public arbitration are those anticipated by the provisions of paragraph (e) of this subdivision as established by chapter four hundred thirty-two of the laws ofnineteen hundred ninety-five, such parties may agree to confer authority to the public arbitration panel to issue a final and binding deterrnination for a period up to and including four years. (vii) the deterrnination of the public arbitration panel shall be subject to review by a court of competent jurisdiction in the manner prescribed by law.
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(d) The provisions ofthis subdivisionshall expire twenty-two years from July first, nineteen hundred seventy-seven. (e) With regard to members of any organized unit of troopers, commissioned or non-commissioned officers of the division of state police, the provisions of this section shall only apply to the terms of collective bargaining agreements directly relating to compensation, including, but not limited to, salary, stipends, location pay, insurance, medical and hospitalization benefits; and shall not apply to non-compensatory issues including, but not limited to, job security, disciplinary procedures and actions, deployment or scheduling, or issues relating to eligibility for overtime compensation which shall be govemed by other provisions proscribed by law. 5. (a) In the event that the board certifies that a voluntary resolution of the contract negotiations between either (i) the New York city transit authority (hereinafter referred to as TA-pubHe employer) and the public employee organization certified or recognized to represent the majority of employees of such TA-public employer, or (ii) the metropolitan Iransportalion authority, including its subsidiaries, the New York city transit authority, including its subsidiary, and the Triborough bridge and tunnel authority (all hereinafter referred to as MTA-public employer) and a public employee organization certified or recognized to represent employees of such MTA-public employer not subject to the jurisdiction of the Federal Railway Labor Act and not subject to the provisions of subparagraph (i) hereof, which has made an election pursuant to paragraph (f) of this subdivision, cannot be effected, or upon the joint request of the TA-public employer or the MTA-public employer (hereinafter jointly referred to as public employer) and any such affected employee organization, such board shall refer the dispute to a public arbitration panel, consisting of one member appointed by the public employer, one member appointed by the employee organization and one public member appointed jointly by the public employer and employee organization who shall be selected within ten days after receipt by the board of a petition for creation of the arbitration panel. If either party fails to designate its member to the public arbitration panel, the boardshall promptly, upon receipt of a request by either party, designate a member associated in interest with the public employer or employee organization he is to represent. Each of the respective parlies is to bear the cost of its member appointed or designated to the arbitration panel and each of the respective parlies is to share equally the cost of the public member. lf, within seven days after the mailing date, the parlies are unable to agree upon the one public member, the board shall submit to the parties a Iist of qualified, disinterested persons for the selection of the public member. Each party shall altemately strike from the Iist one of the names with the order of striking determined by Iot, until the remaining one person shall be designated as public member. This process shall be completed within five days of receipt of this Iist. The parlies shall notify the board of the designated public member. The public member shall be chosen as chairman. (b) The arbitration panel shall hold hearings on all matters within the scope of negotiations related to the dispute for which the panelwas appointed. The parlies may be heard either in person, by counsel or by other representatives as they may respectively designate. The parties may present, either orally or in writing or both, Statement of fact, supporting witnesses and other evidence and argument of their respective position with respect to each case. The panel shall have authority to require the production of such additional evidence, either oral or written, as it may desire from the parlies and shall provide at the request of either party that a full and complete record be kept of any such hearings, the cost of such record to be shared equally by the parties.
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(c) All matters presented to such panel for its determination shall be decided by a majority vote of the members of the panel. The panel, prior to a vote on any issue in dispute before it, may refer the issue back to the parties for further negotiations. (d) Suchpanel shall make a just and reasonable determination of matters in dispute. In arriving at such determination, the panel shall specify the basis for its findings, taking into consideration, in addition to any other relevant factors, the following: (i) comparison of the wages, hours, fringe benefits, conditions and characteristics of employment of the public employees involved in the impasse proceeding with the wages, hours, fringe benefits, conditions and characteristics of employment of other employees performing similar work and other employees generally in public or private employment in New York city or comparable communities; (ii) the overall compensation paid to the employees involved in the impasse proceeding, including direct wage compensation, overtime and premium pay, vacations, holidays and other excused time, insurance, pensions, medical and hospitalization benefits, food and apparel furnished, and all other benefits received; (iii) the impact of the panel's award on the financial ability of the public employer to pay, on the present fares and on the continued provision of services to the public; (iv) changes in the average consumerprices for goods and services, commonly known as the cost of living; (v) the interest and welfare of the public; and. (vi) such other factors as are normally and customarily considered in the determination of wages, hours, fringe benefits and other working conditions in collective negotiations or impasse panel proceedings. (e) The panelshall have full authority to resolve the matters in dispute before it and issue a determination which shall be final and binding upon the parties, notwithstanding any other provision of this article. Except for the purposes of judicial review, any provision of a determination of the arbitration panel, the implementation of which requires an enactment of law, shall not become binding until the appropriate legislative body enacts such law. (f) (i) Within sixty days of the enactment of this provision, and only within such time period, any such public employee organization described in subparagraph (ii) of paragraph (a) of this subdivision may elect tobe covered by the provisions of this section by filing in writing a notice of participation with the chairman of the board and the chairman of the metropolitan transportation authority.
(ii) Within sixty days of the enactment of this subparagraph and only within such time period, any such public employee organization certified or recognized to represent employees of an MTA-public employer (described in subparagraph (ii) of paragraph (a) of this subdivision) not subject to the jurisdiction of the Federal Railway Labor Act but which was subject to such jurisdiction during the sixty-day period set forth in subparagraph (i) of this paragraph may elect tobe covered by the provisions of this section by filing in writing a notice of participation with the chairman of the board and the chairman of the metropolitan transportation authority. (iii) Once such an election is made pursuant to subparagraph (i) or (ii) ofthis paragraph, any such public employee organization shall thereafter be subject to the provisions of this section 21 Pusch
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unless such organization and the chairman of the metropolitan transportation authority file a joint agreement in writing with the chairman of the board that provides for a rescission of the election made pursuant to this paragraph. (g) This subdivision shall not apply to a certified or recognized public employee organization which represents any public employees described in subdivision sixteen of section twelve hundred four of the public authorities law and nothing contained within this section shall be construed to divest the public employment relations board or any court of competent jurisdiction of the full power or authority to enforce any order made by the board or such court prior to the effective date of this subdivision. 6. In the event that the public employment relations board certifies that a voluntary resolution of the contract negotiations between the New York city school construction authority and a public employee organization certified or recognized to represent employees of the authority cannot be effected, or upon the joint request of the authority-employer and any such affected employee organization, suchboardshall refer the dispule to a public arbitration panel, consisting of one member appointed by the public employer, one member appointed by the employee organization and one public member appointed jointly by the public employer and the employee organization who shall be selected within ten days after receipt by the board of a petition for creation of the arbitration panel. If either party fails to designate its member to the public arbitration panel, the board shall promptly, upon receipt of a request by either party, designate a member associated in interest with the public employer or employee organization he is to represent. Each of the respective parties is to bear the cost of its member appointed or designated to the arbitration panel and each of the respective parties is to share equally the cost of the public member. The procedure for the selection of the public member and the procedures for the arbitration process shall be the same as those set forth in subdivision five of this section. The panel shall make a just and reasonable determination of matters in dispute. In arriving at such determination of matters in dispute, the panel shall specify the basis for its findings, taking into consideration the same criteria as applicable as contained in said subdivision five, and such procedures shall continue to apply for purposes of this Subdivision notwithstanding expiration of such Subdivision five, and regardless of any subsequent renumbering of such subdivision, which occurs prior to the expiration of this subdivision. The panel shall have full authority to resolve the matters in dispute before it and issue a determination which shall be final and binding upon the parties, notwithstanding any other provision of this article. Except for the purposes of judicial review, any provision of a determination of the arbitration panel, the implementation of which requires an enactment of law, shall not become binding until the appropriate legislative body enacts such law. § 209-a Improper Employer Practices; Improper Employee Organization Practices; Application
1. Improper employer practices. It shall be an improper practice for a public employer or its agents deliberately (a) to interfere with, restrain or coerce public employees in the exercise of their rights guaranteed in section two hundred two for the purpose of depriving them of such rights; (b) to dominate or interfere with the formation or administration of any employee organization for the purpose of depriving them of such rights; (c) to discriminate against any employee for the purpose of encouraging or discouraging membership in, or participation in the activities of, any employee organization; (d) to refuse to negotiate in good faith with the duly recognized or certified representatives of its public employees; (e) to refuse to continue all the
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tenns of an expired agreement until a new agreement is negotiated, unless the employee organization which is a party to such agreement has, during such negotiations or prior to such resolution of such negotiations, engaged in conduct violalive of Subdivision one of section two hundred ten of this article; or (f) to utilize any state funds appropriated for any purpose to train managers, supervisors or other administrative personnel regarding methods to discourage union organization or to discourage an employee from participating in a union organizing drive. 2. Improper employee organization practices. It shall be an improper practice for an employee organization or its agents de\iberately (a) to interfere with, restrain or coerce public employees in the exercise of the rights granted in section two hundred two, or to cause, or attempt to cause, a public employer to do so; (b) to refuse to negotiate collectively in good faith with a public employer, provided it is the duly recognized or certified representative of the employees of such employer; or (c) to breach its duty of fair representation to public employees under this article. 3. The public employer shall be made a party to any charge filedunder subdivision two of this section which allegesthat the duly recognized or certified employee organization breached its duty of fair representation in the processing of or failure to process a claim that the public employer has breached its agreement with such employee organization. 4. Injunctive relief. (a) A party filing an improper practice charge under this section may petition the board to obtain injunctive relief, pending a decision on the merits of said charge by an administrative law judge, upon a showing that: (i) there is reasonable cause to believe an improper practice has occurred, and (ii) where it appears that immediate and irreparable injury, loss or darnage will result thereby rendering a resulting judgment on the merits ineffectual necessitating the maintenance of, or return to, the status quo to provide meaningful relief. (b) Within ten days ofthe receipt by the board of such petition, if the board detennines that a charging party has made a sufficient showing both that there is reasonable cause to believe an improper practice has occurred and it appears that immediate and irreparable injury, loss or damage will result thereby rendering a resulting judgment on the merits ineffectual necessitating maintenance of, or return to, the status quo to provide meaningful relief, the boardshall petition the supreme court, in Albany county, upon notice to all parties for the necessary injunctive relief or in the alternative may issue an order pennitting the charging party to seek injunctive relief by petition to the supreme court, in which case the board must be joined as a necessary party. The board or, where applicable, the charging party, shall not be required to give any undertakings or bond and shall not be liable for any damages or costs which may have been sustained by reason of any injunctive relief ordered. Ifthe board fails to act within ten days as provided herein, the board, for purposes of review, shall be deemed to have made a final order detennining not to seek injunctive relief. (c) Ifafter review, the board detennines that acharging party has not made a sufficient showing and that no petition to the court is appropriate under paragraph (b) of this subdivision, such determination shall be deemed a final order and may be immediately reviewed pursuant to and upon the standards provided by article seventy-eight of the civil practice law and rules upon petition by the charging party in supreme court, Albany county. (d) Injunctive relief may be granted by the court, after hearing all parties, if it detennines that there is reasonable cause to believe an improper practice has occurred and that it appears that 21 *
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immediate and irreparable injury, loss or darnage will result thereby rendering a resulting judgment on the merits ineffectual necessitating maintenance of, or retum to, the status quo to provide meaningful relief. Suchreliefshall expire on decision by an administrative law judge finding no improper practice to have occurred, successful appeal or motion by respondent to vacate or modify pursuant to the provisions of the civil practice law and rules, or subsequent finding by the board that no improper practice had occurred. The administrative law judge shall conclude the hearing process and issue a decision on the merits within sixty days after the imposition of such injunctive relief unless mutually agreed by the respondent and charging party. (e) Adecisionon the merits oftheimproper practice charge by an administrative law judge finding an improper practice to have occurred shall continue the injunctive relief until either: (i) the respondent fails to file exceptions to the decision and implements the remedy, or (ii) the respondent successfully moves in court, upon notice, to vacate or modify the injunctive relief pursuant to provisions of the civil practice law and rules. (f) Any injunctive relief in effect pending a decision by the board on exceptions: (i) shall expire upon a decision by the board finding no improper practice to have occurred, of which the board shall notify the court immediately, or (ii) shall remain in effect only to the extent it implements any remedial order issued by the board in its decision, of which the board shall notify the court immediately.
(g) All matters in which the court has granted injunctive relief pursuant to this Subdivision shall be given preference in the scheduling, hearing and disposition over all other matters before the board or its administrative law judges. (h) The appeal of any order granting, denying, modifying or vacating injunctive relief ordered by the court pursuant to this subdivisionshall be made in accordance with the provisions of article fifty-five of the civil practice law and rules except that where such injunctive relief is stayed pursuant to section fifty-five hundred nineteen of the civil practice law and rules, an appeal for removal of such stay may be given preference in the same manneras provided in rule fifty-five hundred twenty-one of the civil practice law and rules. (i) Nothing in this section shall be deemed to eliminate or diminish any right that may exist pursuant to any other law. (j) Pursuant to paragraph (d) of subdivision five of section two hundred five of this article, the board shall make such rules and regulations as may be appropriate to effectuate the purposes and provisions of this subdivision.
5. Injunctive relief before the New York city board of collective bargaining. (a) A party filing an improper practice charge under section 12- 306 of the administrative code of the city of New York may petition the board of collective bargaining to obtain injunctive relief before the supreme court, New York county, pending a decision on the merits by the board of collective bargaining, upon a showing that: (i) there is reasonable cause to believe an improper practice has occurred, and (ii) where it appears that immediate and irreparable injury, loss or darnage will result and thereby rendering a resulting judgment on the merits ineffectual necessitating the maintenance of, or retum to, the status quo to provide meaningful relief. (b) Within ten days of the receipt by the board of such petition, if the board of collective bargaining deterrnines that a charging party has made a sufficient showing both that there is reasonable cause to believe an improper practice has occurred and it appears that immediate and
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irreparable injury, loss or darnage will result thereby rendering a resulting judgment on the merits ineffectual necessitating maintenance of, or return to, the status quo to provide meaningful relief, said boardshall petition the supreme court in New York county, upon notice to all parties, for the necessary injunctive relief, or in the alternative said board may issue an order permitting the charging party to seek injunctive relief by petition to the supreme court, New York county, in which case said board must be joined as a necessary party. Such application shall be in conformance with the civil practice law and rules except that said board, or where applicable, the charging partyshall not be required to give any undertaking or land and shall not be liable for any damages or costs which may have been sustained by reason of any injunctive relief order. If the board of collective bargaining fails to act within ten days as provided in this paragraph, the board of collective bargaining, for purposes of review, shall be deemed to have made a final order determining not to permit the charging party to seek injunctive relief. (c) If after review, the board of collective bargaining determines that a charging party has not made a sufficient showing and that no petition to the court is appropriate under paragraph (b) of this subdivision, such determination shall be deemed a final order and may be immediately reviewed pursuantto article seventy-eight of the civil practice law and rules upon petition by the charging party to the supreme court, New York county. (d) Injunctive relief may be granted by the court, after hearing all parties, if it determines that there is reasonable cause to believe an improper practice has occurred and that it appears that immediate and irreparable injury, Joss or darnage will result thereby rendering a resultingjudgment on the merits ineffectual necessitating maintenance of, or return to, the status quo to provide meaningful relief. Any injunctive relief granted by the courtshall expire upon decision of the board of collective bargaining finding no improper practice to have occurred or successful challenge of the said board 's decision pursuant to article seventy-eight of the civil practice law and rules. The said board shall conclude the hearing process and issue a decision on the merits within sixty days after the imposition of such injunctive relief unless mutually agreed by the respondent and charging party. (e) Adecisionon the merits oftheim proper practice charge by the board of collective bargaining finding an improper practice to have occurred shall continue the injunctive relief until either: (i) the respondent fails to appeal the decision and implements the remedy, or (ii) the respondent successfully moves in court, upon notice, to vacate or modify the injunctive relief pursuant to provisions ofthe civil practice law and rules. (f) Any injunctive relief in effect pending a decision by the board of collective bargaining on appeal: (i) shall expire upon a decision by the said board finding no improper practice to have occurred, of which the said boardshall notify the court immediately, or (ii) shall remain in effect only to the extent it implements any remedial order issued by the said board of its decision, of which the said board shall notify the court immediately.
(g) All matters in which the court has granted injunctive relief upon petition by the charging party pursuant to this subdivision shall be given preference in the scheduling, hearing and disposition over all other matters before the said board. The said board shall establish rules and regulations dealing with the implementation of this section including time Iimits for its own actions. (h) The appeal of any order granting, denying, modifying or vacating injunctive relief ordered by the court pursuant to this subdivision shall be made in accordance with the provisions
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of article fifty-five ofthe civil practice law and rules except that where such injunctive relief is stayed pursuant to section fifty-five hundred nineteen of the civil practice law and rules, an appeal for removal of such stay may be given preference in the same manneras provided in rule fifty-five hundred twenty-one of the civil practice law and rules. (i) Nothing in this section shall be deemed to eliminate or diminish any right that may exist pursuant to any other law. (j) The board of collective bargaining shall make such rules and regulations as may be appropriate to effectuate the purposes and provisions of this subdivision. 6. Application. In applying this section, fundamental distinctions between private and public employment shall be recognized, and no body of federal or state law applicable wholly or in part to private employment, shall be regarded as binding or controlling precedent.
§ 210 Prohibition of Strikes 1. No public employee or employee organization shall engage in a strike, and no public employee or employee organization shall cause, instigate, encourage, or condone a strike. 2. Violations and penalties; presumption; prohibition against consent to strike; determination; notice; probation; payroll deductions; objections; and restoration. (a) Violationsand penalties. A public employee shall violate this subdivision by engaging in a strike or violating paragraph (c) of this subdivision and shall be liable as provided in this subdivision pursuant to the procedures contained herein. In addition, any public employee who violates Subdivision one of this section may be subject to removal or other disciplinary action provided by law for misconduct. (b) Presumption. For purposes of this subdivision an employee who is absent from work without permission, or who abstains wholly or in part from the full performance of his duties in his normal manner without permission, on the date or dates when a strike occurs, shall be presumed to have engaged in such strike on such date or dates. (c) Prohibition against consent to strike. No person exercising on behalf of any public employer any authority, supervision or direction over any public employee shall have the power to authorize, approve, condone or consent to a strike, or the engaging in a strike, by one or more public employees, and such person shall not authorize, approve, condone or consent to such strike or engagement. (d) Determination. In the event that it appears that a violation of this Subdivision may have occurred, the c hief executive officer of the govemment involved shall, on the basis of such investigation and affidavits as he may deem appropriate, determine whether or not such violation has occurred and the date or dates of such violation. If the chief executive officer determines that such violation has occurred, he shall further determine, on the basis of such further investigation and affidavits as he may deem appropriate, the names of employees who committed such violation and the date or dates thereof. Suchdetermination shall not be deemed tobe final until the completion of the procedures provided for in this subdivision. (e) Notice. The chief executive officer shall forthwith notify each employee that he has been found to have committed such violation, the date or dates thereof and of his right to object to such determination pursuant to paragraph (g) of this subdivision; he shall also notify the chief
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fiscal offleer of the names of allsuch employees and of the total number of days, or part thereof, on which it has been determined that such violation occurred. Notice to each employee shall be by personal service or by certified mail to his last address filed by him with his employer. (f) Payroll deductions. Not earlier than thirty nor later than ninety days following the date of such determination, the chief fiscal offleer of the government involved shall deduct from the compensation of each such public employee an amount equal to twice his daily rate of pay for each day or part thereof that it was determined that he had violated this subdivision; such rate of pay to be computed as of the time of such violation. In computing such deduction, credit shall be allowed for amounts already withheld from such employee's compensation on account of his absence from work or other withholding of Services on such day or days. In computing the aforesaid thirty to ninety day period of time following the determination of a violation pursuant to subdivision (d) of paragraph two of this section and where the employee's annual compensation is paid over a period of time which is less than fifty-two weeks, that period of time between the last day of the last payroll period of the employment term in which the violation occurred and the first day of the first payroll period of the next succeeding employment term shall be disregarded and not counted.
(g) Objections and restoration. Any employee determined to have violated this Subdivision may object to such determination by filing with the chief executive offlcer, (within twenty days of the date on which notice was served or mailed to him pursuant to paragraph (e) of this subdivision) his sworn affldavit, supported by available documentary proof, containing a short and plain statement of the facts upon which he relies to show that such determination was incorrect. Such affldavit shall be subject to the penalties of perjury. If the chief executive offleer shall determine that the affidavit and supporting proof establishes that the employee did not violate this subdivision, he shall sustain the objection. If the chief executive offleer shall determine that the affldavit and supporting proof fails to establish that the employee did not violate this subdivision, he shall dismiss the objection and so notify the employee. If the chief executive offleer shall determine that the affldavit and supporting proof raises a question of fact which, if resolved in favor of the employee, would establish that the employee did not violate this subdivision, he shall appoint a hearingoffleer to determine whether in fact the employee did violate this Subdivision after a hearing at which such employee shall bear the burden of proof. If the hearing offleer shall determine that the employee failed to establish that he did not violate this subdivision, the chief executive offleer shall so notify the employee. If the chief executive offleer sustains an objection or the hearingoffleer determines on a preponderance of the evidence that such employee did not violate this subdivision, the chief executive offleer shall forthwith notify the chief fiscal offleer who shall thereupon cease all further deductions and refund any deductions previously made pursuant to this subdivision. The determinations provided in this paragraph shall be reviewable pursuant to article seventy-eight of the civil practice law and rules. 3. (a) An employee organization which is determined by the board to have violated the provisions of subdivision one of this section shall, in accordance with the provisions of this section, lose the rights granted pursuant to the provisions of paragraph (b) of Subdivision one of section two hundred eight of this chapter. (b) In theevent that it appears that a violation ofsubdivision one ofthis section may have occurred, it shall be the duty of the chief executive offleer of the public employer involved (i) forthwith to so notify the board and the chieflegal offleer of the government involved, and (ii) to provide the board and such chieflegal offleer with such facilities, assistance and data as will enable the board and such chief legal offleer to carry out their duties under this section.
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(c) In the event that it appears that a violation of subdivision one oftbis section may have occurred, the chieflegal officer of the govemment involved, or the board on its own motion, shall forthwith institute proceedings before the board to determine whether such employee organization has violated the provisions of subdivision one of this section. (d) Proceedings against an employee organization under this section shall be commenced by service upon it of a written notice, together with a copy of the charges. A copy of such notice and charges shall also be served, for their information, upon the appropriate govemment officials who recognize such employee organization and grant to it the rights accompanying such recognition. The employee organization shall have eight days within which to serve its written answer to such charges. The board's hearingshall be held promptly thereafter and at such hearing, the parlies shall be permitted to be represented by counsel and to summon witnesses in their behalf. Compliance with the technical rules of evidence shall not be required. (e) In determining whether an employee organization has violated subdivision one of this section, the boardshall consider (i) whether the employee organization called the strike or tried to prevent it, and (ii) whether the employee organization made or was making good faith efforts to terminate the strike. (f) If the board determines that an employee organization has violated the provisions of subdivision one of this section, the board shall order forfeiture of the rights granted pursuant to the provisions of paragraph (b) of subdivision one, and subdivision three of section two hundred eight of this chapter, for such specified period of time as the board shall determine, or, in the discretion of the board, for an indefinite period of time subject to restoration upon application, with notice to all interested parties, supported by proof of good faith compliance with the requirements of Subdivision one of this section since the date of such violation, such proof to include, for example, the successful negotiation, without a violation of subdivision one of this section, of a contract covering the employees in the unit affected by such violation; provided, however, that where a fine imposed on an employee organization pursuant to Subdivision two of section seven hundred fifty-one of the judiciary law remains wholly or partly unpaid, after the exhaustion of the cash and securities of the employee organization, the board shall direct that, notwithstanding such forfeiture, such membership dues deduction shall be continued to the extent necessary to pay such fine and such public employer shall transmit such moneys to the court. In fixing the duration of the forfeiture, the board shall consider all the relevant facts and circumstances, including but not limited to: (i) the extent of any wilful defiance of subdivision one of this section (ii) the impact of the strike on the public health, safety, and welfare of the community and (iii) the financial resources of the employee organization; and the board may consider (i) the refusal of the employee organization or the appropriate public employer or the representative thereof, to submit to the mediation and fact-finding procedures provided in section two hundred nine and (ii) whether, if so alleged by the employee organization, the appropriate public employer or its representatives engaged in such acts of extreme provocation as to detract from the responsibility of the employee organization for the strike. In determining the financial resources of the employee organization, the board shall consider both the income and the assets of such employee organization. In the event membership dues are collected by the public employer as provided in paragraph (b) of subdivision one of section two hundred eight of this chapter, the books and records of such public employer shall be prima facie evidence of the amount so collected.
(g) An employee organization whose rights granted pursuant to the provisions of paragraph (b) of subdivision one, and Subdivision three of section two hundred eight of this article have
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been ordered forfeited pursuant to this section may be granted such rights after the termination of such forfeiture only after complying with the provisions of clause (b) of Subdivision three of section two hundred seven of this article. (h) No compensation shall be paid by a public employerto a public employee with respect to any day or part thereof when such employee is engaged in a strike against such employer. The chief fiscal officer of the govemment involved shall withhold such compensation upon receipt ofthe notice provided by paragraph (e) of subdivision two of section two hundred ten; notwithstanding the failure to have received such notice, no public employee or officer having knowledge that such employee has so engaged in such a strike shall deliver or cause tobe delivered to such employee any cash, check or payment which, in whole or in part, represents such compensation. 4. Within sixty days of the termination of a strike, the chief executive officer of the govemment involved shall prepare and make public a report in writing, which shall contain the following information: (a) the circumstances surrounding the commencement ofthe strike, (b) the efforts used to terminale the strike, (c) the names of those public employees whom the public officer or body had reason to believe were responsible for causing, instigating or encouraging the strike and (d) related to the varying degrees of individual responsibility, the sanctions imposed or proceedings pending against each such individual public employee. § 211 Application for Injunctive Relief
Notwithstanding the provisions of section eight hundred seven of the Iabor law, where it appears that public employees or an employee organization threaten or are about to do, or are doing, an act in violation of section two hundred ten of this article, the chief executive officer of the government involved shall (a) forthwith notify the chieflegal officer ofthe govemment involved, and (b) provide such chieflegal officer with such facilities, assistance and data as will enable the chieflegal officer to carry out his duties under this section, and, notwithstanding the failure or refusal of the chief executive officer to act as aforesaid, the chief legal officer of the government involved shall forthwith apply to the supreme court for an injunction against such violation. If an order of the court enjoining or restraining such violation does not receive compliance, suchchieflegal officer shall forthwith apply to the supreme court to punish such violation under section seven hundred fifty of the judiciary law. § 212 Local Govemment Procedures
I . This article, except sections two hundred one, two hundred two, two hundred three, two hundred four, paragraph b of Subdivision four and paragraph d of Subdivision five of section two hundred five, paragraph b of subdivision three of section two hundred seven, section two hundred eight, section two hundred nine-a, subdivisions one and two of section two hundred ten, section two hundred eleven, two hundred thirteen and two hundred fourteen, shall be inapplicable to any government (other than the state or a state public authority) which, acting through its legislative body, has adopted by locallaw, ordinance or resolution, its own provisions and procedures which have been submitted to the board by such government and as to which there is in effect a determination by the board that such provisions and procedures and the continuing implementation thereof are substantially equivalent to the provisions and procedures set forth in this article with respect to the state.
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2. With respect to the city of New York, such provisions and procedures need not be related to the end of its fiscal year; and with respect to provisions and procedures adopted by locallaw by the city of New York no such submission to or determination by the boardshall be required, but such provisions and procedures shall be of full force and effect unless and until such provisions and procedures, or the continuing implementation thereof, are found by a court of competent jurisdiction, in an action brought by the board in the county of New York for a declaratory judgment, not to be substantially equivalent to the provisions and procedures set forth in this article. 3. Notwithstanding any other provision of law to the contrary, the resolution of disputes in the course of collective negotiations as provided by section two hundred nine of this article shall apply to any organized fire department, police force, or police department of any govemment subject to eilher Subdivision one or two of this section. Provided, however, that a recognized or certified employee organization may elect to continue dispute resolution procedures which existed on the day prior to the effective date of this subdivision by notifying the appropriate public employment relations board in writing. §213 Judicial Review and Enforcement (a) Finalorders of the board made pursuant to this article shall be conclusive against all parlies to its proceedings and persons who have had an opportunity tobe parlies to its proceedings unless reversed or modified in proceedings for enforcement or judicial review as hereinafter provided. Final orders shall be (i) reviewable under article seventy-eight of the civil practice law and rules upon petition filed by an aggrieved party within thirty days after service by registered or certified mail of a copy of such order upon such party, and (ii) enforceable in a special proceeding, upon petition of such board, by the supreme court, provided, however, that an order of the board which determines whether an employer or employee is subject to this article may be deemed final when made. (b) Orders of the board or its agents made pursuant to subdivisions one and two of section two hundred seven of this chapter shall be reviewable only in a proceeding brought under article seventy-eight of the civil practice law and rules to review an order of the board made pursuant to Subdivision three of section two hundred seven of this chapter. (c) If a proceeding by the board for enforcement of its order is instituted prior to the expiration of the period within which a party may seek judicial review of such order, the respondent may raise in his answer the questions authorized to be raised by section seven thousand eight hundred three of the civil practice law and rules and thereafter the proceedings shall be govemed by the provisions of article seventy-eight of the civil practice law and rules that arenot inconsistent herewith, except that if an issue specified in question four of section seven thousand eight hundred three of the civil practice law and rules is raised, the proceeding shall be transferred for disposition to the appellate division of the supreme court. Where an issue specified in question four of section seven thousand eight hundred three of the civil practice law and rules is raised, either in a proceeding to enforce or review an order of the board, the appellate division of the supreme court, upon completion of proceedings before it, shall remit a copy of its judgment or order to the court in which the proceeding was commenced, which courtshall have the power to compel compliance with such judgment or order. (d) In a proceeding to enforce or review an order of the board, the courtshall have power to grant such temporary relief or restraining order as it deems just and proper, and to make and
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enter ajudgment or decree enforcing, modifying and enforcing as so modified, or setting aside in whole or in part the order of the board. (e) The failure to perform the duties required by subdivisions two and three of section two hundred ten of this chapter and by section two hundred eleven of this chapter shall be reviewable in a proceeding under article seventy-eight of the civil practice law and rules by any taxpayer, as defined in section one hundred two of this chapter. Any such taxpayer shall also have standing to institute any action described in subdivisions one and two of section one hundred two of this chapter.
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Gesetzestext: NYCBL New York City Collective Barganing Law 01. February 2000 § 301 Short Title This chapter may be cited as the ,.New York city collective bargaining law."
§ 302 Statement of Policy It is hereby declared to be the policy of the city to favor and encourage the right of municipal employees to organize and be represented, written collective bargaining agreements on matters within the scope of collective bargaining, the use of impartial and independent tribunals to assist in resolving impasses in contract negotiations, and final, impartial arbitration of grievances between municipal agencies and certified employee organizations. § 303 Definitions
As used in this chapter, unless the context clearly indicates otherwise, and subject to the limitations of section 12-304: a. The term ,.director" shall mean the director of the office created by section elevenhundred seventy of the charter. b. The term "board of collective bargaining" shall mean the board created by section eleven hundred seventy-one of the charter. c. The term "board of certification" shall mean the board created by section elevenhundred seventy-two of the charter. d. The term "municipal agency" shall mean an administration, department, division, bureau, office, board, or commission, or other agency of the city established under the charter or any other law, the head of which has appointive powers, and whose employees are paid in whole or in part from the city treasury, other than the agencies specified in paragraph two of subdivision g of this section. e. The term "municipal employees" shall mean persons employed by municipal agencies whose salary is paid in whole or in part from the city treasury. f. The term "mayoral agency" shall mean any municipal agency whose head is appointed by the mayor.
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g. The tenn "public employer" shall mean (I) any municipal agency; (2) the board of education, the New York city health and hospitals corporation, the New York city off-track betting corporation, the New York city board of elections and the public administrator and the district attomey of any county within the city of New York; (3) any public authority other than a state public authority as defined in subdivision eight of section two hundred one of the civil service law, whose activities are conducted in whole or in substantial part within the city; and (4) any public benefit corporation, or any museum, library, zoological garden or similar cultural institution, which is a public employer or govemment within the meaning of article fourteen of the civil service Jaw, employing personnel whose salary is paid in whole or in part from the city treasury. h. The term "public employees" shall mean municipal employees and employees of other public employers. i. The tenn "municipal employee organization" shall mean any organization or association of municipal employees, a primary purpose of which is to represent them conceming wages, hours, and working conditions. j. The tenn "public employee organization" shall mean any municipal employee organization and any other organization or association of public employees, a primary purpose of which is to represent public employees conceming wages, hours, and working conditions. k. The term "municipallabor committee" shall mean an association known by that name created pursuant to a memorandum dated March thirty-first, nineteen hundred sixty-six, as amended, signed by representatives of the city and certain employee organizations. I. The term "certified employee organization" shall mean any public employee organization:
(I) certified by the board of certification as the exclusive bargaining representative of a bar-
gaining unit detennined to be appropriate for such purpose; (2) recognized as such exclusive bargainingrepresentative by a public employer other than a municipal agency; or (3) recognized by a municipal agency, or certified by the department of Iabor, as such exclusive bargaining representative prior to the effective date of this chapter, unless such recognition has been or is revoked or such certificate has been or is terminated. m. The tenn "matters within the scope of collective bargaining" shall mean matters specified in section 12- 307 of this chapter. n. The term "executive order" shall mean, in the case of a mayoral agency, an executive order, memorandum or directive of the mayor and in the case of any other municipal agency or public employer, a written order, directive or resolution of such agency or employer or the head thereof, which provides for the application of the provisions of this chapter or otherwise implements the provisions of this chapter. o. The tenn "grievance" shall mean: (I) A dispute conceming the application or interpretation of the tenns of a written collective bargaining agreement or a personnel order of the mayor, or a determinaion under section two hundred twenty of the Iabor law affecting tenns and conditions of employment; (2) A claimed violation, misinterpretation, or misapplication of the rules or regulations of a municipal agency or other public employer affecting the tenns and conditions of employment; (3) A claimed assignment of employees to duties substantially different from those stated in their job classifictions; or (4) A claimed improper holding of an open-competitive rather than a promotional examination. Notwithstanding the provisions of this subdivi-
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sion, the term grievance shall include a dispule defined as a grievance by executive order of the mayor, by a collective bargaining agreement, or as may be otherwise expressly agreed to in writing by a public employee organization and the applicable public employer. p. The terms "Iabor member,""city member," and "impartial member" shall refer to those members of the board of collective bargaining described in section elevenhundred seventy-one of the charter. q. The terms "designated representative" and "designated employee organization" shall mean a certified employee organization, council or group of certified employee organizations designated for the purposes specified in paragraph two, three or five of subdivision a of this section 12- 307. § 304 Application of Chapter This chapter shall be applicable to: a. All municipal agencies and to the public employees and public employee organizations thereof; b. any agency or public employer, and the public employees and public employee organizations thereof, which have been made subject to this chapter by state Jaw; c. any other public employer, and to the public employees and public employee organizations thereof, upon the election by the public employer or the head thereof by executive order of the chief executive offleer to make this chapter applicable, subject to approval by the mayor provided, however, that any such election by the New York city board of education shall not include any employee appointed through the board of examiners of the New York city board of education or any para-professional ernployee with teaching functions; and. d. any public employer, and the public ernployees and public employee organizations thereof, to whom the provisions of this chapter are made applicable pursuant to paragraph four of subdivision c of section 12-309 of this chapter. § 305 Rights of Public Employees and Certified Employee Organizations Public employees shall have the right to self-organization, to form, join or assist public employee organizations, to bargain collectively through certified ernployee organizations of their own choosing and shall have the right to refrain frorn any or all of such activities. However, neither rnanagerial nor confidential employees shall constitute or be included in any bargaining unit, nor shallthey have the right to bargain collectively; provided, however, that nothing in this chapter shall be construed to: (i) deny to any managerial or confidential employee his or her rights under section fifteen of the civil rights law or any other rights; or (ii) prohibit any appropriate offlcial or offleials of a public employer as defined in this chapter to hear and consider grievances and complaints of managerial and confidential employees conceming the tenns and conditions of their employrnent and to rnake recommendations thereon to the chief executive offleer of the public employer for such action as such chief executive offleer shall deem appropriate. A certified or designated employee organization shall be recognized as the exclusive bargaining representative of the public employees in the appropriate bargaining unit.
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§ 306 Improper Practices; Good Faith Bargaining a. lmproper public employer practices. It shall be an improper practice for a public employer or its agents: ( 1) to interfere with, restrain or coerce public employees in the exercise of their rights granted in section 12-305 of this chapter; (2) to dominate or interfere with the formation or administration of any public employee organization; (3) to discriminate against any employee for the purpose of encouraging or discouraging membership in, or participation in the activities of, any public employee organization; (4) to refuse to bargain collectively in good faith on matters within the scope of collective bargaining with certified or designated representatives of its public employees. b. Improper public employee organization practices. It shall be an improper practice for a public employee orgainzation or its agents: (I) to interfere with, restrain, or coerce public employees in the exercise of rights granted in section 12-305 of this chapter, or to cause, or attempt to cause, a public employer to do so;
(2) to refuse to bargain collectively in good faith with a public employer on matters within the scope of collective bargaining provided the public employee organization is a certified or designated representative of public employees of such employer. c. Good faith bargaining. The duty of a public employer and certified or designated employee organization to bargain collectively in good faith shall include the obligation: (1) to approach the negotiations with a sincere resolve to reach an agreement;
(2) to be represented at the negotiations by duly authorized representatives prepared to discuss and negotiate on all matters within the scope of collective bargaining; (3) to meet at reasonable Iimes and convenient places as frequently as may be necessary, and to avoid unnecessary delays; (4) to furnish to the other party, upon request, data normally maintained in the regular course of business, reasonably available and necessary for full and proper discussion, understanding and negotiation of subjects within the scope of collective bargaining; (5) if an agreement is reached, to execute upon request a written document embodying the agreed terms, and to take such steps as are necessary to implement the agreement. § 307 Scope of Collective Bargaining; Management Rights a. Subject to the provisions of subdivision b of this section and subdivision c of section 12-304 of this chapter, public employers and certified or designated employee organizations shall have the duty to bargain in good faith on wages (including but not limited to wage rates, pensions, health and welfare benefits, uniform allowances and shift premiums), hours (including but not limited to overtime and time and leave benefits) working conditions and provisions for the deduction from the wages or salaries of employees in the appropriate bargaining unit
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who arenot members of the certified or designated employee organization of sums equal to the periodic dues uniformly required of its members by such certified or designated employee organization and for the payment of the sums so deducted to the certified or designated employee organization, subject to applicable state law, except that: ( 1) with respect to those employees whose wages are determined under section two hundred twenty of the Iabor law, there shall be no duty tobargain conceming those matters determination of which is provided for in said section; (2) matters which must be uniform for all employees subject to the career and salary plan, such asovertime and time and leave rules, shall be negotiated only with a certified employee organization, council or group of certified employee organizations designated by the board of certification as being the certified representative or reprentatives of bargaining units which include more than fifty percentofall such employees, but nothing contained herein shall be construed to deny to a public employer or certified employee organization the right to bargain for a variation or a particular application of any city-wide policy or any term of any agreement executed pursuant to this paragraph where considerations special and unique to a particular department, dass of employees, or a collective bargaining unit are involved; (3) matters which must be uniform for all employees in a particular department shall be negotiated only with a certified employee organization, council or group of certified employees organizations designated by the board of certification as being the certified representative or representatives of bargaining units which inciude more than fifty percent of all employees in the department; (4) all matters, including but not limited to pensions, overtime and time and leave rules which affect employees in the uniformed police, Iire, sanitation and correction services, or any other police officer as defined in subdivision thirty-four of section 1.20 of the criminal procedure law who is also defined as a police officer in this code, shall be negotiated with the certified employee organizations representing the employees involved; (5) matters involving pensions for employees other than those in the uniformed forces referred to in paragraph four hereof, shall be negotiated only with a certified employee organization, council or group of certified employee organizations designated by the board of certification as representing bargaining units which include more than fifty percentofall employees included in the pension system involved. b. It is the right of the city, or any other public employer, acting through its agencies, to determine the standards of services to be offered by its agencies; determine the Standards of selection for employment; direct its employees; take disciplinary action; relieve its employees from duty because of Iack of work or for other Iegitimaie reasons; maintain the efficiency of govemmental operations; determine the methods, means and personnel by which govemment operations are to be conducted; determine the content of job ciassifications; take all necessary actions to carry out its mission in emergencies; and exercise complete control and discretion over its organization and the technology of performing its work. Decisions of the city or any other public employer on those matters are not within the scope of collective bargaining, but, notwithstanding the above, questions conceming the practical impact that decisions on the above matters have on employees, such as questions of workload or manning, are within the scope of collective bargaining.
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§ 308 Judicial Review and Enforcement of a Final Order of the Board of Collective Bargaining Relating to an Improper Practice a. Any order of the board with respect to any im proper practice specified in section 12-306 of this chapter shall be (1) reviewable under article seventy-eight of the civil practice law and rules upon petition filed by an aggrieved party within thirty days after service by registered or certified mail of a copy of such order upon such party, and (2) enforceable by the supreme court in a special proceeding, upon petition of the board. b. If a proceeding by the board for enforcement of its order is instituted prior to the expiration of the period within which a party may seek judicial review of such order, the respendent may raise in his or her answer the questions authorized to be raised by section seven thousand eight hundred three of the civil practice law and rules and thereafter the proceedings shall be govemed by the provisions of article seventy-eight of the civil practice law and rules that are not inconsistent herewith, except that if an issue specified in question four of section seven thousand eight hundred three of the civil practice law and rules is raised, the proceeding shall be transferred for disposition to the appellate division of the supreme court. Where an issue specified in question four of section seven thousand eight hundred three of the civil practice law and rules is raised, eilher in a proceeding to enforce or review an order of the board, the appellate division of the supreme court, upon completion of proceedings before it, shall remit a copy of its judgment or order to the court in which the proceeding was commenced, which courtshall have the power to compel compliance with such judgment or order. c. In a proceeding to enforce or review an order of the board, the court shall have power to grant such temporary relief or restraining order as it deems just and proper, and to make and enter a judgment or decree enforcing, modifying and enforcing as so modified, or setting aside in whole or in part the order of the board.
§ 309 Powers and Duties of Board of Collective Bargaining; Board of Certification; Director a. Board of collective bargaining. The board of collective bargaining, in addition to such other powers and duties as it has under this chapter and as may be conferred upon it from time to time by law, shall have the power and duty: (I) on the request of a public employer or public employee organization which is a party to a disagreement conceming the interpretation or application of the provisions of this chapter, to consider such disagreement and report its conclusion to the parties and the public; (2) on the request of a public employer or certified or designated employee organization to make a final determination as to whether a matter is within the scope of collective bargaining; (3) on the request of a public employer or a certified or designated employee organization which is party to a greivance, to make a finaldetermination as to whether a dispute is a proper subject for greivance and arbitration procedure established pursuant to section 12-312 of this chapter; (4) to prevent and remedy improper public employer and public employee organization practices, as such practices are listed in section 12-306 of this chapter. For such purposes, the board of collective bargaining is empowered to establish procedures, make final determinations, and issue appropriate remedial orders; 22 Pusch
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(5) to recommend any needed changes in the provisions of this chapter or of an executive order; (6) to compel the attendance of witnesses and the production of documents; (7) to adopt rules and regulations for the conduct of its business and the carrying out of its powers and duties including rules and regulations goveming the procedures to be followed by mediation and impasse panels constituted pursuant to subdivision b or c of section 12-311 of this chapter; (8) where either party to collective bargaining negotiations has rejected in whole or in part the recommendations of an impasse panel, to review such recommendations as provided in paragraph four of Subdivision c of section 12-311 of this chapter. b. Board of certification. The board of certification, in addition to such other powers and duties as it has under this chapter and as may be conferred upon it from time to time by 1aw, shall have the power and duty: (1) to make final determinations of the units appropriate for purposes of collective bargaining between public employers and public employee organizations, which units shall be such as shall assure to public employees the fullest freedom of exercising the rights granted hereunder and under executive orders, consistent with the efficient operation of the public service, and sound Iabor relations, provided that in any case involving a petition for certification where supervisory or professional employees petitiontobe represented for purposes of collective bargaining separate and apart from non-supervisory or non-professional employees, or where a petition for certification has been filed requesting a unit of supervisory and non-supervisory or a unit of professional and non-professional employees and the public employer objects thereto, the board of certification shall not include such supervisory or professional employees in a bargaining unit which includes non-supervisosry or non-professional employees respectively unless a majority of the supervisory or professional employees voting in an election vote in favor thereof;
(2) to determine the majority representative of the public employees in an appropriate collective bargaining unit by conducting secret-ballot elec-tions or by utilizing any other appropriate and suitable method designed to ascertain the free choice of a majority of such employees, to certify the same as the exclusive bargaining representative thereof; to designate representa-tives; and to determine the length of time during which such certification or designation shall remain in effect and free from challenge or attack; (3) to decertify as exclusive bargaining representative an employee organization which has been found by secret-ballot election no Iongertobe the majority representative, or which shall otherwise become ineligible for certification under the provisions of this chapter, and to terminale or vacate designations of representatives; (4) to hold hearings and compel the attendance of witnesses and the production of documents; and. (5) to adopt rules and regulations for the conduct of its business and the carrying out of its powers and duties, including rules relating to the Standards for determination of bargaining units.
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c. Director. The director in addition to such other powers and duties as he or she has under this chapter and as may be conferred upon such director from time to time by Jaw, shall have the power and duty: ( 1) To oversee adherence to the provisions of this chapter and to administer the provisions of section 12-311 of this chapter and the rules and regulations adopted by the board of collective bargaining, subject to the direction of such board; (2) To administer the provisions of Subdivision b of this section and the rules and regulations adopted by the board of certification, subject to the direction of such board; (3) To maintain communication with public employers and public employee organizations engaged in collective bargaining negotiations, to facilitate such negotiations by fumishing at the request of both parties, such data or inforrnation as may aid them therein, and, if such director deterrnines that either party is remiss in its obligations, to communicate this inforrnation as he or she deems appropriate; (4) On the request of the mayor, to make available the mediation, impasse, and arbitration Services of the office of collective bargaining to public employers and public employee organizations not otherwise entitled to make use thereof at a cost to them to be deterrnined by the board; and. (5) To direct the operations of the staff of the office of collective bargaining. § 310 Meetings; Quorum; Vote Required; Public Hearings Prior to Adoption of Rules a. Meetings of board of collective bargaining. (1) The board of collective bargaining shall hold special meetings upon the call of the director or the request of any two members. Written notice of all regular and special meetings, including agendas and amendments to agendas shall be given to each board member, including altemate members, not more than ten days nor less than one day prior to any such meeting. A quorumshall consist of one city member, one Iabor member and one impartial member or of any four members.
(2) The board of collective bargaining, or such members thereof as it may designate, shall conduct meetings between representatives of the city responsible for Iabor relations and representatives of the municipallabor committee at least twice a year, and at such other times as the director deterrnines. These meetings shall not take up grievances or negotiate changes in wages, hours, or working conditions, but shall deal with problems of general application, including those arising out of the administration of the procedures set forth in this chapter. The director shall also from time to time convene similar meetings between representatives of particular employers and certified employee organizations. b. Meetings of board certification. The board of certification shall hold regular and special meetings upon the call of the chairperson or of the other two members, but shall meet at least ten times a year. Two members shall constitute a quorum. c. Vote required. Except as otherwise specifically provided, all actions, deterrninations, findings, and recommendations of the board of collective bargaining and the board of certification shall be by majority vote of members present and voting. In the absence of a city or Iabor 22*
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member, or in the event of a vacancy, an alternate member of the board of collective bargaining may vote in the place and stead of the member for whom he or she is the altemate, or on account of whom the vacancy exists. d. Adoption of rules. Prior to the adoption of any rule by the board of collective bargaining or the board of cerlification, the proposed text of such rule shall be published in the City Record, and a public hearingshall be conducted upon at least ten days' notice at which interested parlies may state their views concerning such rule.
§311 Bargaining Notice; Mediation; Impasse Panels a. Bargaining notices. ( 1) At such time prior to the expiration of a collective bargaining agreement as may be specified therein (or, if no such time is specified, at least ninety but not more than one hundred fifty days prior to expiration of the agreement) a public employer, or a cerlified or designated employee organization, which desires to negotiate on matters within the scope ofbargaining shall send the other party (with a copy to the director) a notice of the desire to negotiate a new collective bargaining agreement on such matters. The parlies shall commence negotiations within ten days after receipt of such a bargaining notice, unless such time is extended by agreement of the parlies, or by the director or the board of collective bargaining. (2) At any time after a public employee organization has been newly cerlified or designated to represent the public employees in a designated bargaining unit, the public employer or the newly cerlified or designated employee organization, if it desires to negotiate on matters within the scope of collective bargaining, may send the other party (with a copy to thedirector) a bargaining notice for the terms of a collective bargaining agreement on such matters. The parties shall commence negotiations within ten days after receipt of such a bargaining notice, unless such time is extended by agreement of the parties, or by the director or the board of collective bargaining. (3) Nothing herein shall authorize or require collective bargaining between parlies to a collective bargaining agreement during the term thereof, except that such parlies may engage in collective bargaining during such term on a matter within the scope of collective bargaining where (a) the matter was not specifically covered by the agreement or raised as an issue during the negotiations out of which such agreements arose and (b) there shall have arisen a significant change in circumstances with respect to such matter, which could not reasonably have been anticipated by both parties at the time of the execution of such agreement. b. Mediation panels. ( 1) The office of collective bargaining shall maintain a register of mediators who have been approved for listing thereon by the board of collective bargaining. (2) If the director, upon the request of a party or upon his or her own initiative determines that collective bargaining negotiations between a public employer and a cerlified or designated employee organization would be aided by mediation, he or she shall appoint a mediation panel from such register to assist the parties in arriving at an agreement. A mediation panel shall not be appointed less than thirly days after the commencement of negotiations, unles requested by both parties. It shall be the duty of the parties to cooperate with the mediation panel to arrive at an agreement.
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(3) The mediationpanelshall perform its duties under the general direction and guidance of the director, to whom it shall report. c. Impasse panels. (1) The office of collective bargaining shall maintain a register of impasse panel members who have been approved for listing thereon by a majority of the entire board of collective bargaining, including at least one city member and one Iabor member.
(2) If the board of collective bargaining, upon recommendation of the director, determines that collective bargaining negotiations (with or with-out mediation) between a public employer and a certified or designated employee organization have been exhausted, and that the conditions are appropriate for the creation of an impasse panel, it shall promptly instruct the director to appoint such a panel. The director may also appoint an impasse panel upon request of both parties. In appointing a panel, the director shall submit to the parties a single Iist of seven persons from the register of impasse panel members, and each party shall inform the director of its preferences. To the extent the preferences disclose agreement, the person or persons agreed upon shall be appointed totheimpasse panel; to the extent the preferences arenot in agreement, the director shall proceed to designate the members of such panel from the register. Each party may atits own expense designate a consultant to an impasse panel, who shall be available to the panel for assistance. The director shall give notice of the appointment of the impasse panel together with a Statement of the issues to be submitted to the panel to the financial control board as constituted by chapter two hundred one of the laws of nineteen hundred seventy-eight. (3) (a) An impasse panelshall have power to mediate, hold hearings, compel the attendance of witnesses and the production of documents, review data, and take whatever action it considers necessary to resolve the impasse. If an impasse panel is unable to resolve an impasse within a reasonable period of time, as determined by the director, it shall, within such period of time as the director prescribes, render a written report containing findings of fact, conclusions, and recommendations for terms of settlement. (b) An impasse panel appointed pursuant to paragraph two of this subdivision c shall consider wherever relevant the following standards in making its recommendations for terms of settlement: (i) comparison of the wages, hours, fringe benefits, conditions and characteristics of employment of the public employees involved in the impasse proceeding with the wages, hours, fringe benefits, conditions and characteristics of employment of other employees performing similar work and other employees generally in public or private employment in New York city or comparable communities; (ii) the overall compensation paid to the employees involved in the impasse proceeding, including direct wage compensation, overtime and premium pay, vacations, holidays and other excused time, insurance, pensions, medical and hospitalization benefits, food and apparel furnished, and all other benefits received; (iii) changes in the average consumer prices for goods and services, commonly known as the cost of living; (iv) the interest and welfare of the public;
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(v) such other factors as are norrnally and customarily considererd in the deterrnination of wages, hours, fringe benefits, and other working conditions in collective bargaining or in impasses panel proceedings. (c) The report of an impasse panelshall be confined to matters within the scope of collective bargaining. Unless the mayor agrees otherwise, an impasse panel shall make no report concerning the basic salary and increment structure and pay plan rules of the city 's career and salary plan. If an impasse panel makes a recommendation on a matter which requires implementation by a body, agency or official which is not a party to the negotia-tions: (i) it shall address such recommendation solely to such other body, agency or official; (ii) it shall not recommend or direct that the municipal agency or other public employer which is party to the negotiations shall support such recommendation; and (iii) it may recommend whether acollective bargaining agreement should be concluded prior to such implementation. Any alternative recommendations proposed by an impasse panel in the event such implementation does not occur shall not exceed the total cost or the original recommendations. (d) The report of an impasse panelshall be submitted to the parties to the negotiations, to any other body, agency or official whose action is required to implement the panel's recommendations, and to the director. The director shall, with the advice and guidance ofthe board of collective bargaining, deterrnine the time at which such report shall be released to the public, which shall not be later than seven days after its submission or, upon agreement of the parties and approval of the director, not later than thirty days after its submission, provided that if the parties conclude a collective bargaining agreement prior to the date on which the report is to be released, the report shall not be released except upon consent of the parties. (e) Acceptance or rejection. Within ten days after submission ofthe panel's report and recommendations, or such additional time not exceeding thirty days as the director may perrnit, each party shall notify the other party and the director, in writing, of its acceptance or rejection of the panel 's recommendations. Failure to so notify shall be deemed acceptance of the recommendations. The director may release the acceptance or rejections to the public at such time as the director, in bis or her discretion, may deem advisable. Upon acceptance by all parties orten days after the latest rejection by any party, unless an appeal is earlier filed with the board pursuant to Subparagraph (a) of paragraph four of this subdivion, the recommendation shall become final and binding and shall constitute an award within the meaning of article seventy-five of the civil practice law and rules, provided, however, that any provisions of such award the implementation of which requires the enactment of a law shall not become binding until the appropriate legislative body enacts such law. (4) Review of impasse panel recommendations: (a) A party who rejects in whole or in part the recommendation of an impasse panel as provided in subparagraph (e) ofparagraph three oftbis subdivision may appeal to the board of collective bargaining for review of the recommendations of the impasse panel by filing a notice of appeal with said board within ten days of such rejection. The notice of appeal shall also be served upon the other parties within said time. Upon failure to appeal within the time provided herein, the recommendations shall be final and binding upon the party failing to so appeal, as provided in subparagraph (e) of paragraph three of this subdivision, except that the board, upon its own initiative, may review recommendations which have been rejected. Panel recommendations which, pursuant to the provisions of this subparagraph, become final and binding on both parties shall constitute an award within the meaning of article seventy-five of the civil
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practice law and rules, provided, however, that any provision of such award the implementation of which requires the enactment of a law shall not become binding until the appropriate legislative body enacts such law. (b) The notice of appealshall specify the grounds upon which the appeal is taken, the alleged errors of the panel, and the modi:lications requested. The board shall afford the parties a reasonable opportunity to argue orally before it or to submit briefs, or may permit both argument and briefs. Review of the recommendations shall be based upon the record and evidence made and produced before the impasse panel and the Standards set forth in subparagraph (b) of paragraph three of this subdivision and shall include consideration of issues, if any, of conformity of the recommendations with any law or regulation properly goveming the conduct of collective bargaining between the city of New York and its employees, provided, however, that when an appeal is taken to the board on any of the grounds of prejudice set forth in subparagraph (i), (ii) or (iii) of paragraph one of subdivision (b) of section seventy-:live hundred eleven of the civil practice law and rules, review shall also be based upon the record made in any hearing which the board may direct on such issues, provided, however, that the board orders such hearing within thirty days of the :liling of the notice of appeal. (c) Upon such review, the board may affirm or modify the panel recommendations in whole or in pArt. A modi:lication of the recommendations shall be by the vote of a majority of the board. The board may also set aside the recommendations of an impasse panel in whole or in part if it finds that the rights of a party have been prejudiced on any of the grounds set forth in subparagraph (i), (ii) or (iii) of paragraph one of subdivisiim b of section seventy-five hundred eleven of the civil practice law and rules. An order setting aside a recommendation of such grounds shall be based on a written decision and shall be made upon a vote of a majority of the board. A member of the board who has acted as a member of an impasse panel shall not be disqualified from subsequently participating in a decision or determination of the board in the same dispute. (d) The recommendations oftheimpasse panelshall be deemed to have been adopted by the board if the board fails to issue a final determination within thirty days of filing of the notice of appeal, or within forty days of a notification of rejection to the director of the board where the board, upon its own initiative, reviews the panel's recommendations, provided, however, that when a hearing is ordered pursuant to subparagraph (b) of this paragraph four relating to allegations of prejudice, the impasse panel's recommendations shall be deemed to have been adopted by the board only if the board fails to issue a determination thereon within thirty days after the close of such hearing, and provided further, that the director may extend the thirty day or forty day periods mentioned in this subparagraph for an additional periodnot to exceed thirty days. (e) Notwithstanding the provisions of this paragraph four, and except for purposes of judicial review, any provision of a determination of the board of collective bargaining the implementation of which requires the enactment of a law shall not become binding until the appropriate legislative body enacts such law. (f) A final determination ofthe board pursuant either to subparagraph (c) or (d) oftbis paragraph four shall be binding upon the parties. Such a final determination shall constitute an award within the meaning of article seventy-five of the civil practice law and rules.
d. Preservation of the status quo. During the period of negotiations between a public employer and a public employee organization conceming a collective bargaining agreement, and,
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if an impasse panel is appointed during the period commencing on the date on which such panel is appointed and ending sixty days thereafter or thirty days after the panel submits its report, whichever is sooner, provided, however, that upon motion of the panel, and for good cause shown, the board of collective bargaining may allow a maximum of two sixty-day extensions of time for the completion of impasse panel proceedings, provided further, that additional extensions of time for the completion of impassse panel proceedings may be granted by the panel upon the joint request of the parties, and during the pendency of any appeal to the board of collective bargaining pursuant to subdivision c of this section, the public employee organization party to the negotiations, and the public employees it represents, shall not induce or engage in any strikes, slowdowns, work stoppages, or mass absenteeism, nor shall such public employee organization induce any mass resignations, and the public employer shall refrain from unilateral changes in wages, hours, or working conditions. This subdivision shall not be construed to Iimit the rights of public employers other than their right to make such unilateral changes, or the rights and duties of public employeess and employee organizations under state law. For the purpose of this subdivision the term "period of negotiations" shall mean the period commencing on the date on which a bargaining notice is filed and ending on the date on which a collective bargaining agreement is concluded or an impasse panel is appointed. e. Number of members on panels; vote required. (I) Mediation and impasse panels shall consist of such odd number of persons (one or more) as may be agreed upon by the parties to the negotiations, or, in the absence of such agreement, asshall be deemed appropriate by the director. (2) All actions, determinations, findings and recommendations of an impasse panel shall be by majority vote. f. Anything in this chapter not withstanding, public employers and certified or designated employee organizations hereby are empowered to enter into written agreements setting forth procedures to be invoked in the event of an impasse in collective bargaining negotiations, and such agreements may include the undertaking by each party to submit unresolved issues to impartial arbitration, provided that. (1) ifthe agreement between the parlies fails toprovide procedures which result in a final determination of all issues, then all unresolved issues between the parties shall be subject to the provisions of Subdivision c of this section or so much thereof as may be applicable under the circumstances, and. (2) questions, issues or disputes as to arbitrability or the scope of collective bargaining shall be determined by the board of collective bargaining only.
§ 312 Grievance Procerlure and lmpartial Arbitration a. The board of collective bargaining shall maintain a register of arbitrators who have been approved for Iisting thereon by a majority of the entire board of collective bargaining including at least one city member and one Iabor member. The board of collective bargaining shall establish procedures for impartial arbitration which may be incorporated into executive orders and collective bargaining agreements between public employers and public employee organizations. b. Executive orders, and collective bargaining agreements between public employers and public employee organizations, may contain provisions for grievance procedures, in steps terminating with impartial arbitration of unresolved grievances. Suchprovisions may provide that
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the arbitrator's award shall be final and binding and enforceable in any appropriate tribunal in accordance with the applicable law goveming arbitration, except that awards as to grievances conceming assignment of employees to duties substantially different from those stated in thier job classifications, or the use of open-competitive rather than promotional examinations, shall be final and binding and enforceable only to the extent permitted by law. c. Arbitrators appointed under arbitration provisions relating to municipal agencies shall be persons on the register of the board of collective bargaining. The costs of such arbitration shall be determined and allocated pursuant to section elevenhundred seventy-four of the charter. The board of collective bargaining, in its discretion, may publish arbitration awards. d. As a condition to the right of a municipal employee organization to invoke impartial arbitration under such provisions, the grievant or grievants and such organization shall be required to file with the director a written waiver of the right, if any, of said grievant or grievants and said organization to submit the underlying dispule to any other administrative or judicial tribunal except for the purpose of enforcing the arbitrator's award. e. Public employees and public employee organizations shall not induce or engage in any strikes, slowdowns, work stoppages, or mass absenteeism nor shall public employee organizations induce any mass resignations during the term of a collective bargaining agreement. A provisiontothat effect shall be inserted in all written collective bargaining agreements between public employers and public employee organizations. This subdivision shall not be construed to Iimit the rights of public employers or the duties of public employees and employee organizations under state law. f. It is hereby declared to be the policy of the city that written collective bargaining agreements with certified or designated employee organizations should contain provisions for grievance procedures and impartial binding arbitration, which may be invoked by a public employer or by a certified or designated employee organization. g. An employee may present his or her own grievance either personally or through an appropriate representative, provided that: (I) a grievance relating to a matter referred to in paragraph two, three or five of subdivision a of section 12- 307 of this chapter may be presented and processed only by the employee or by the appropriate designated representative or its designee, but only the appropriate designated representative or its designee shall have the right to invoke and utilize the arbitration procedure provided by executive order or in the collective agreement to which the designated representative is a party; and provided further that. (2) any other grievance of an employee in a unit for which an employee organization is the certified collective bargaining representative may be presented and processed only by, the employee or by the certified employee organization, but only the certified employee organization shall have the right to invoke and utilize the arbitration procedure provided by executive order or in the collective agreement to which the certified representative is a party.
§ 313 Membership and Rules of Municipal Labor Committee Membership in the municipal Iabor committee shall be open to any certified employee organization as defined in this chapter and which is other wise eligible for membership under the rules of such committee. The board of collective bargaining may, upon the request of any cer-
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tified employee organization, abrogate any rule of such committee relating to voting or eligibiltiy for membership which it determines tobe arbitrary or discriminatory, provided that prior to any such abrogation such committee shall be given an opportunity on at least ten days' notice to be heard thereon. § 314 Special Provisions Relating to Certification
a. Any employee organization which (1) discriminates with regard to the terms and conditions of membership because of race, color, creed or natinal origin, or (2) is engaged in or advocates the violent overthrow of the government of the United States or of any state or any political subdivision thereof shall be ineligible for certification as an exclusive bargaining representative. b. No organization seekingor claiming to represent members of the police force ofthe police departrnent shall be certified if such organization (i) admits to membership, or is affiliated directly or indirectly with an organization which admits to membership, employees other than members of the police force of the police department, or (ii) advocates the right to strike. c. Certificates or designations issued by the department of Iabor prior to the effective date of this chapter andin effect on suchdateshall remain in effect until terminated by the board of certification pursuant to its rules. Nothing contained in this Subdivision shalllimit the power of the board of certification to determine bargaining units differing from those determined by the department of Iabor. § 12-315 Delegation ofPowers The director, with the approval of at least five other members of the board of collective bargaining, may delegateto independent and impartial private institulians those functions of the office of collective bargaining relating to (a) the maintenance of registers of mediators, arbitrators, and members of impasse panels, (b) the submission of the names of persans on the impasse panel and arbitration registers for selection by parties to negotiations or to a grievance, and (c) the conduct ofrepresentation and decertification elections. § 12-316 Emergency Suspension of Salary and Wages a. It is hereby found and declared that a fiscal emergency exists for the city of New York by reason of the following: As a result of the severe economic and social dislocations of recent years, there has been a great increase in the need and demand for public services at a time when financing such service has become increasingly difficult. Due to a general decline in investor acceptance of local government securities and almost unprecedented high interest rates, the city of New York, despite the financial soundness of its obligations, recently has faced increased difficulty in selling a sufficient amount of its securities to enable it to refund its outstanding obligations or to meets its cash requirements. For the immediate future, this increased difficulty has caused concern that it may be unable to provide, without interruption, many servicesessential to its inhabitants while also meeting obligations to the holders of its outstanding securities as they come due. It is in the public interest and it is the policy of the city of New York to provide, without interruption, services essential to its inhabitants while meeting its Obligations to the holders ofits outstanding securities. The state ofNew York, in an attempt to assist
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the city of New York and other rnunicipalities faced by a sirnilar or analogaus problern has enacted chapter one hundred sixty-eight and one hundred sixty-nine of the laws of nineteen hundred seventy-five, which arnoung other provisions create a rnunicipal assistance corporation for the city of New York, ernpowering it to issue bonds and notes and to use the proceeds frorn their sale prirnarily to provide the city of New York with arnounts to pay the short-terrn obligations of the city as they rnature. Despile statutory provision which, in effect, secure the bonds and notes issued by the rnunicipal assistance corporation for the city of New York with all the proceeds of the state stock transfer tax and of the state rnunicipal assistance sales and cornpensating use taxes to the extent needed forthat purpose, despite the agreernent of the city of New York to rnake and observe such changes in its record keeping, accounting, budgeting and financial rnanagernent practices as the rnunicipal assistance corporation for the city of New York requires pursuant to such legislation and despite nurnerous econorny rneasures taken by the city of New York, including a substantial reduction in the nurnber of its ernployees, the rnunicipal assistance corporation for the city ofNew York has been experiencing difficulty in selling the bonds it has issued and has expressed grave concem with regard to its ability to sell bonds which it plans to issue in the near future. The city of New York, as a result, is faced by a fiscal emergency which could seriously impair its ability to carry on orderly and uninterrupted operations and functions of govemrnent. Irnposing certain additional nuisance taxes which the state in the past had given it power to irnpose is not a feasiblesolution since to do so rnay further impair the city 's credit standing because the burden of present taxes has contributed to flight frorn the city of rniddleclass taxpaying residents and of a nurnber of business firrns. In view of this situation, it is necessary for the city to exercise its sovereignpolicepower to suspend salary increases in the rnanner provided in subdiviion b of this section. b. The rnayor shall have the power to direct by executive orderthat all or any part of increases in salary or wages of public ernployees which have taken effect since June thirtieth, nineteen hundred seventy-five or which will take effect after that date pursuant to collective bargaining agreernents or other analogaus contracts requiring such salary increases as of July first, nineteen hundred seventy-five or as of any date thereafter shall be suspended. All or any part of increased payments for holiday and vacation differentials, shift differentials, salary adjustrnents according to plan and step-ups or incrernents which have taken effect since June thirtieth, nineteen hundred seventy-five or which will take effect after that date pursuant to collective bargaining agreernents or other analogaus contracts requiring such increased payrnent, as of July first, nineteen hundred seventy-five or as of any date thereafter rnay, insarne manner, be suspended. For the purposes of cornputing the pension base of retirernent allowances, the suspended salary or wage increases and the suspended other payrnent shall not be considered as part of cornpensation or final cornpensation or of annual salary eamed or eamable. The suspensions provided herein shall be effective for the first pay period ending on or subsequent to September first, nineteen hundred seventy-five and shall continue until one year thereafter. c. This section shall not be applicable to public ernployees covered by a collective bargaining agreernent or a public ernployee not covered by a collective bargaining agreernent where the collective bargaining representative or such unrepresented ernployee, by an instrurnent in writing, has agreed to a deferrnent of salary or wage increase which has been certified by the rnayor as being an acceptable and appropriate contribution toward alleviating the city's fiscal crisis. The rnayor rnay, ifhe of she finds that the fiscal crisis has been alleviated or for any other appropriate reason, direct by executive orderthat the suspension of salary or wage increases or suspension of other increased payrnents shall, in whole or in part, be terrninated.
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d. Notwithstanding the provisions of section 12-304 of this chapter, this section shall be applicable to all public employees, including public employees of any public employer as defined in this chapter.
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Einigungsdruck 93, llO, 116, 122, 136, 139,141,153-155,185,196,203,206, 208,209, 212,223,234,237,238,251 - Druck der öffentlichen Meinung 118, 136,141,166,169,202,204,209,239 - Wählerdruck der Arbeitnehmer 118 Fact Finding 79, 110-114, 116, 118, 120, 121, 123, 136, 142, 154, 166, 194, 203, 204 Fair Representation 62, 74 Historische Entwicklung des kollektiven Arbeitrechts - amerikanische Vergleichsgebiete 40, 44,47,51,55,56 - Bedeutung für heutige Rechtslage 163 - Condon-Wadlin Act 48- 50,52,54,55, 100, 165, 181, 190, 291 - Deutschland 26, 168 - Schiedsgerichtsbarkeit 42, 124 - Taylor Law 50 Improper Practices - Rechtsfolgen 75 - Unrechtmäßige Verhaltensweisen der Arbeitnehmerorganisation 74 - Unrechtmäßige Verhaltensweisen des Arbeitgebers 73 Institutionen - BCB 25-27,56,60,62, 67, 72, 76, 80, 84-87,92, 99,117,119,143-156, 163, 188,195,206,210,244,249,296 - PERB 27,51,58-60,62,63,65,66,68, 69,71-77,79-87,89-91,95-97,99, 103- 115,117- 121,123-127,133, 134, 138, 142, 143, 145, 146, 153, 163, 188, 204,206,244,249,294,302
350
Sachwortregister
Mediation 43, 109, 111, 112, 114, 116, 118,120, 121, 126,136, 146, 147, 190, 194,306,340,344 Neutralität der an der Konfliktlösung beteiligten Dritten 138, 153 Regelungsvorschlag - Angemessenheit der Arbeitsbedingungen 227,238 - beachtliche nationale Unterschiede 162, 163 - Befriedungsfunktion 239 Budgethoheit des Parlaments 265,268, 289 Demokratieprinzip 247, 251, 253-255, 259-262,284,287,289,295,299,305 - Funktionsäquivalenz 183, 223 gerichtliche Kontrolle 244 - Gesetz oder Tarifvertrag 245 - Koalitionsfreiheit 273 - Modelle 223, 224 verfassungsrechtliche Zulässigkeit, gesetzlich angeordnete Schiedsgerichtsbarkeit 270 - verfassungsrechtliche Zulässigkeit, vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit 248 Schlichtungsabkommen für den öffentlichen Dienst 28, 156-159, 194, 195, 237,244 Streikverbot 94 - Abwehrmaßnahmen der Arbeitgeber 29,159,160,222,250,292,303,306 - Definition des Streiks 95 - Gemeinwohlverletzung 102 - Rechtsfolgen bei Verstößen 72, 96, 99
- Veröffentlichung der Namen der Streikenden 95 - Zulässiger Arbeitskampf in Deutschland 100 Superconciliation 113 Tarifvertrag - Laufzeit 72 - Nachwirkung 72 Tarifvertragsrecht - Einordnung von Verhandlungsgegenständen 79, 80, 85, 104, 143 Exklusivitätsprinzip 64, 65, 68 Grundzüge 57, 61 Inhalt des Tarifvertrages 70 Laufzeit 36, 67, 72, 85, 87, 88, 163, 171,227,243 - Nachwirkung 56, 72, 79, 82, 83, 85, 88-93,97,98,100,107,108,115, 117-120,122-124,133,136,137,140, 146, 154,191,206-208 - Verhandlungseinheit (Bargaining Unit) 31,53,60,63-66,68,70,71,74,80,82, 85,87, 104,143 - Verhandlungspflicht 65, 69, 73, 78, 79, 81-85,91,93,94, 115-117,119,121, 136,139,153,191-193,211,223,236, 291,299, 335 Vereinigungsfreiheit 61, 167,217,279 Verhandlungen - Scheitern der 78, 94 - Zentralisierungsgrad 87, 93, 163, 223 Verhandlungsparität, gestörte 220, 221 Verhandlungsprozeß, Erosion des 241-243