Вестник МосУ МВД России. Вып. 7. 2008

Citation preview

ВЕСТНИК Учредитель: Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации Начальник Московского университета МВД России генерал-лейтенант милиции канд. юрид. наук Н.В. Румянцев Научный редактор, ответственный за издание лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, докт. экон. наук, канд. юрид. наук, профессор Н.Д. Эриашвили E-mail: [email protected] тел.: 8-499-740-68-30 Редакция: Главный редактор А.Л. Миронов В подготовке номера участвовали Л.С. Антоненко, И.Н. Гуледани, Е.Л. Каталина, О.Е. Кротова, Е.А. Максименко, Д.Г. Степанов, М.И. Эриашвили Верстка Т.А. Гридчина Журнал зарегистрирован Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации № 77-14723 Индекс по каталогу Агентства «Роспечать» – 84629 Адрес редакции: 109028, Москва, Малый Ивановский пер., д. 2 Тел.: 628-57-16 E-mail: [email protected]

МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ № 7 • 2008 СОДЕРЖАНИЕ МАТЕРИАЛЫ ДИССЕРТАЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ Н.Г. АНИКЕЕВА. Компоненты формирования здоровьесберегающей среды в высшем учебном заведении С.В. БЕЗОТОСОВ, О.И. КОЛОМОК. Основы формирования культуры здоровьесбережения и безопасности личности студента В.В. ВОЛКОВА. Проблема педагогического имиджа вуза в России: история и современность Г.И. ДАВЫДОВА. Рефлексивный диалог в учебном процессе будущего управленца И.А. ДВОРЯК. Роль профессорско-преподавательского состава в педагогической системе профессиональной подготовки курсантов, будущих сотрудников ОВД, к специальным операциям И.В. КАДИНА. Содержание и организация самостоятельной учебной работы в контексте социально-профессиональной адаптации студентов И.В. КРОТОВА. Совместимость наглядности учебников: теоретический аспект Ш.Т. МАТИБАЕВ. Проблемы и перспективы естественнонаучного образования Е.Н. ОСТРОУМОВА, Е.А. ШИРЯЕВА. Теоретические основы создания деятельностной модели саморазвития личности студента в условиях компьютеризированного обучения Т.Н. ПЕТИКОВА. Теоретические основы формирования информационной компетентности студентов вуза М.М. РЕГАЛЮК. Становление и развитие высшего женского образования в россии в историко-педагогическом контексте

3 5 6 8 10 13 14 16 18 19 21

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ А.И. АНТОШИНА. Законная банковская деятельность Н.В. АРТЕМЬЕВ. Обеспечение безопасности предпринимательства как фактор развития экономики страны А.Г. ВАСИЛЬЕВА. Основные направления обеспечения экономической безопасности при реализации соглашений о разделе продукции месторождений нефти и газа А.С. МАТНЕНКО. Приоритетные национальные проекты и федеральные программы: проблемы соотношения Т.В. СЫСОЕВА. Инновация как объект менеджмента в туризме С.Г. СИМАГИНА, М.А. ЕЛЬЧАНИНОВ. Механизмы координации при сетевом и межсетевом взаимодействии Е.В. ФАХРУТДИНОВА. Управление проектами в рамках реализации приоритетных национальных проектов в россии А.Ф. ХАНДЖИЕВ. Сущность экономической безопасности и механизм ее обеспечения

23 25 29 31 33 35 39 46

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Н.К. ДЖАФАРОВ, М.К. КЕРИМОВ. К вопросу о позитивном аспекте юридической ответственности А.А. ИВАНОВ, А.Н. ГОЛОВИН. К вопросу о задачах и механизме индивидуализации юридической ответственности в процессе предварительной квалификации противоправного деяния Г.Х. ТОНОЯН. Обжалование как правореализационный процесс: сущностная и системно-видовая характеристика Г.Ю. КУРСКОВА. Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации и их конституционная защита

48 50 54 56

Оригинал-макет подготовлен издательством «ЮНИТИ-ДАНА», журналом «Закон и право» Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения авторов публикаций. Ответственность за содержание публикаций и достоверность фактов несут авторы материалов. В первую очередь редакция публикует материалы своих подписчиков. Редакция не вступает в переписку с авторами писем, рукописи не рецензируются и не возвращаются. При перепечатке или воспроизведении любым способом, полностью или частично материалов журнала «Вестник Московского университета МВД России» ссылка на журнал обязательна. В соответствии со ст. 42 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», письма, адресованные в редакцию, могут быть использованы в сообщениях и материалах данного средтсва массовой информации, если при этом не искажается смысл письма. Редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение. Никто не в праве обязать редакцию опубликовать отклоненное ею произведение, письмо, другое сообщение или материал, если иное не предусмотренно законом. Формат 60x84 1/8. Печ. л. 25,0. Печать офсетная Тираж 1500 экз. (1-й завод – 300) Отпечатано в ООО «Антей 21» Тел.: (495) 730-47-86 Цена свободная Заказ №

Л.Д. МОРОЗОВА. Органы общественной самодеятельности среди других форм общественной активности граждан Д.М. КАЧМАЗОВА. Особенности конституции республики северная Осетия–Алания Ю.А. МЫШКО, М.Ю. ПЕТРЮК. О конституционных правонарушениях и конституционно-правовой ответственности С.А. ТРЫКАНОВА. Актуальные задачи оптимизации миграционного права в Российской Федерации А.В. АТАМАСЬ. Особенности заключения, изменения, расторжения государственных контрактов на выполнение НИОКР В.Н. БЕЛОНОВСКИЙ. Гражданско-правовая ответственность и частноправовые факторы в избирательном праве России начала ХХ века М.Н. ИЛЮШИНА. Вопросы построения законодательства о коммерческих сделках С.Е. МЕЛЕШИН. Система законодательства о банках и банковской деятельности М.В. МУРАТОВА. Вопросы устройства детей, оставшихся без попечения родителей А.А. ХОРЕВ, М.А. ПАНИН. Перспективы законодательного регулирования ипотечного жилищного кредитования сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации О.В. ПЕРМЯКОВ. Пенсионные основания – важнейшая характеристика пенсионного договора Т.М. РАССОЛОВА. Нормы страхового права: понятие и структура С.В. РОМАНОВСКИЙ. Понятийный аспект исследования юридической сущности принципа сочетания частных и публичных интересов в гражданском праве Д.М. ФАРЗАЛИЕВА. Соотношение позитивной и негативной гражданско-правовой ответственности В.Я. ГОРБАЧЕВСКИЙ. Социально-правовая природа умышленных убийств И.В. ГРЕБЕНЩИКОВА, О.Н. СТАРИКОВА. К вопросу об особенностях отбывания наказания в виде лишения свободы репатриантами в СССР В.К. ДЖИКИЯ. Проблемы преступности на водном транспорте В.Г. ЕНГИБАРЯН. Некоторые особенности возникновения и совершения массовых беспорядков В.Н. КАЛИНИН, Е.А. НОВИКОВ. Руководитель следственного органа – новый субъект уголовного судопроизводства А.В. КАРАГОДИН. Процессуально-правовое регулирование осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов А.А. ЛАТАЕВ. Формы реализации полномочий участковых уполномоченных милиции по профилактике и пресечению правонарушений О.В. МИХАЙЛОВСКАЯ. К вопросу о гласном содействии лиц органам внутренних дел в решении задач оперативно-розыскной деятельности Т.В. ОРЛОВА. К вопросу о развитии института сокращенного порядка производства в уголовном судопроизводстве России Ю.А. ПЛАТОНОВ. Особенности создания доказательственной базы при расследовании заведомо ложного сообщения об акте терроризма Л.ТАДЕВОСЯН. Основание уголовной ответственности за неоконченные преступления А.Н. ДЕРЮГА. О некоторых особенностях изучения субъекта административного правонарушения в административно-деликтологическом исследовании Г.А. СМИРНЫЙ. Административная деликтоспособность сотрудников милиции как элемент их административно-правового статуса С.Г. БУНИНА. Проблема защиты прав потребителей в России. Историко-правовой аспект И.Н. ГУЛЕДАНИ. Закономерности развития российской государственности Т.И. ИМАНКУЛОВ. Факторы, влияющие на организацию обеспечения правопорядка в столичном городе (на материалах ГУВД г. Бишкека – столицы Кыргызской Республики) М.Т. КОНГАНТИЕВ. Роль руководителя в организации оперативно-служебной деятельности служб и подразделений органов внутренних дел С.А. ЛУКЬЯНОВ. Веротерпимость в России петровской эпохи Г.Н. ФЕДЯЕВ. Пенсионная политика государства в дореволюционной России

60 65 70 72 74 77 79 83 88 94 97 101 103 106 108 115 118 120 122 126 127 134 135 137 139 142 147 151 153 156 159 162 166

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÊÎÌÏÎÍÅÍÒÛ ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß ÇÄÎÐÎÂÜÅÑÁÅÐÅÃÀÞÙÅÉ ÑÐÅÄÛ Â ÂÛÑØÅÌ Ó×ÅÁÍÎÌ ÇÀÂÅÄÅÍÈÈ Н.Г. АНИКЕЕВА Физическая культура в высшем учебном заведении – неотъемлемая часть формирования общей и профессиональной культуры личности современного специалиста. Как учебная дисциплина, обязательная для всех специальностей, она выступает одним из средств формирования всесторонне развитой личности, фактором укрепления здоровья, оптимизации физического и психологического состояния студентов в процессе профессиональной подготовки. В основе учебно-воспитательного процесса высшей школы лежит комплексный, системный характер образования, воспитания и профессиональной подготовки специалистов, где органически сливаются формирование мировоззрения, общественно-политическое, трудовое, нравственное, физическое, эстетическое и другие виды воспитания. Развитие физических способностей студента рассматривается в рамках процесса воспитания как развитие элементов культуры, особых личностных качеств. Гуманитаризация образовательного процесса подчеркивает огромную роль образованности личности, ее самоценность. Лишь при этом она может достигать такого состояния, при котором становятся возможными и необходимыми социальные и индивидуальные процессы саморазвития, самовоспитания, самосовершенствования, самоуправления и самоопределения. Проблема сохранения и укрепления здоровья будущих специалистов народного хозяйства актуальна для всей образовательной среды. За последние годы в России резко обострилась проблема с состоянием здоровья населения: увеличилось количество людей, употребляющих алкоголь, табак, наркотики. Систематически снижается уровень здоровья студенческой молодежи. За время обучения в вузе в несколько раз увеличивается число хронических заболеваний. По данным выборочных медицинских обследований, в среднем у 40% студентов имеются признаки различных хронических заболеваний, в основном нервно-психических, сердечно-сосудистых, органов дыхания, у 25% наблюдается снижение остроты зрения. В этой связи наиболее актуальным представляется сегодня формирование здоровьесберегающей среды высшего учебного заведения. В педагогической науке исследованы определенные подходы к созданию здоровьесберегающей среды в образовательном учреждении: идеи и принципы здоровьесберагающего образования (А.Г. Асмолов, М.М. Безруких, И.И. Брехман, Г.К. Зайцев, Н.К. Смирнов, Л.Т. Татарникова и др.); адаптация

организма учащихся к учебной и физической нагрузкам (Л.Г. Хрипкова, М.В. Антропова и др.); профилактика наркозависимости у школьников (А.В. Иванов, С.В. Иванова, А. Данилин, В.В. Колбанов и др.); модели здоровьесберегающих технологий (Г.Е. Гун, Н.К. Смирнов, И.В. Чупаха и др.). Вместе с тем необходимость создания здоровьесберегающей среды вуза выступает объективной реальностью и требует дополнительного исследования в этом направлении. Структуру здоровьесберегающей среды определяют четыре компонента: мотивационно-ценностный, организационный, деятельностный и оценочный. На сегодняшний день ведущим является мотивационно-ценностный компонент, выражающийся в развитии готовности и потребности педагогов и учащихся в формировании здорового образа жизни (ЗОЖ). Необходимость в ЗОЖ очевидна. Однако только понимание этого не приводит к здоровью. Установка на здоровье и ЗОЖ не появляется у студентов сама собой, а формируется в течение всех лет обучения в вузе. Организационный компонент в системе педагогических условий направлен на содержание службы здорового образа жизни в рамках образовательного учреждения, куда входит вся система медицинского контроля и профилактики возможных профессиональных заболеваний. Деятельностный компонент ориентирован на реализацию в учебно-воспитательном процессе здоровьесберегающих методик и программ; обеспечивает целевой, системный и грамотный подход к реализации учебных программ преподавательского и воспитательного состава. Контрольно-оценочный компонент реализуется в процессе проведения мониторинга роста спортивных достижений студентов и уровня их здоровья. Анализ результатов мониторинга позволяет разработать индивидуальные планы работы со студентами, которых можно отнести к «группе риска». Подобный подход основан на создании системы, позволяющей принимать правильное решение и проводить мероприятия, связанные с сохранением и укреплением здоровья студентов. Процесс формирования здоровьесберегающей среды в вузе основан на тесной взаимосвязи практической деятельности всех структурных звеньев учебного заведения. Работа администрации направлена на организацию эффективной деятельности всех участников образовательного процесса; создание максимально комфортных условий для занятий студентов и преподавателей, а также осуществление контроля и регулирование процесса.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

3

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

Деятельность преподавательского состава главным образом нацелена на овладение методикой формирования здорового образа жизни своих воспитанников через предмет обучения. Формирование устойчивой здоровьесберегающей среды невозможно без активной деятельности и самих студентов, где вектор их усилий направлен на овладение умениями и навыками здорового образа жизни, способами коррекции своего психолого-физиологического состояния, понимание выполнения того или иного упражнения с точки зрения науки. Сохранение и укрепление здоровья студентов в системе высшего образования, осуществляемого на основе построения специально организованной здоровьесберегающей среды, обеспечивает решение главной задачи – формирования у студентов устойчивого понимания и значимости ЗОЖ, необходимости занятий физкультурой и спортом без принуждения. И осуществляется все это при выполнении совокупности организационно-педагогических условий, активной мотивации участников образовательного процесса. Главным условием для формирования здоровьесберегающей среды в высшем учебном заведении как результат деятельности всего механизма должны стать рост творческих и образовательных достижений студентов и преподавателей, повышение уровня здоровья всех участников учебно-воспитательного процесса. Физическое воспитание в вузе – спортивная деятельность, направленная на развитие целостной личности, гармонизацию ее духовных и физических сил, активизацию готовности полноценно реализовать свои силы в здоровом и продуктивном стиле жизни, профессиональной деятельности. Поэтому состав-

ляющие компоненты здоровьесберегающей среды именно в этой области человеческой культуры наиболее тесно переплетаются друг с другом и находятся в теснейшей взаимосвязи. Формирование такой среды в учебном заведении происходит под влиянием разнообразных и постоянно меняющихся факторов – внешних (социальная, педагогическая и информационная среда; системы управления образованием и т.д.) и внутренних (материально-техническая база, кадровый состав, особенности коллектива). Эффективность системы здоровьесбережения в физическом воспитании должна обеспечиваться единой образовательной концепцией вуза, где в каждом изучаемом предмете должны быть отражены идеи защиты здоровья студента – будущего специалиста. На занятиях по физическому воспитанию важно учить студентов упражнениям, основанным на здоровьесберегающих методиках, используемых в учебновоспитательном процессе для проведения физкультминуток, релаксационных пауз и восстановлений. Среди них можно выделить несколько основных упражнений, способствующих нормализации физического и эмоционального состояния: дыхательная гимнастика, упражнения для профилактики зрительного утомления, упражнения, используемые для профилактики профессиональных заболеваний, психологические игры и упражнения. Готовность к здоровьесберегающей учебно-воспитательной работе определяется как личностной составляющей, связанной с установкой на собственный здоровый образ жизни, так и профессиональной, которая выражается в осознании проблемы, наличии знаний о формировании здоровья и готовности применить их в своей будущей профессиональной деятельности.

ÎÑÍÎÂÛ ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß ÊÓËÜÒÓÐÛ ÇÄÎÐÎÂÜÅÑÁÅÐÅÆÅÍÈß È ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ËÈ×ÍÎÑÒÈ ÑÒÓÄÅÍÒÀ

С.В. БЕЗОТОСОВ, О.И. КОЛОМОК

Сегодня все более актуальными становятся вопросы обеспечения безопасности образования через создание условий для сохранения жизни обучающихся, воспитанников, реализации их жизненных стратегий и планов. Анализ состояния здоровья обучающейся молодежи свидетельствует о том, что существовавшая ранее система его сохранения подорвана, а основные подходы к созданию новой системы безопасности и здоровьесбережения в учреждениях образования только создаются. Мы выделяем следующие источники формирования культуры безопасности на основе здоровьесбережения. 1. Государственные и общественные интересы,

4

сформулированные в Конституции РФ и восьми федеральных законах. Важнейшим здесь является требование обеспечить безопасность страны от внутренних и внешних угроз, и оно должно быть, безусловно, выполнено. При этом соответствующие задачи стоят не только перед государственными органами, но и, по словам Президента России, перед каждым гражданином нашей страны. 2. Целевые установки в системе образования с позиции формирования культуры безопасности личности. Понятно, что государство и общество возлагают основные надежды по решению проблемы формирования безопасной личности на учреждения образования. Прежде всего, на систему общего образования и сред-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ него профессионального образования (СПО). Ведь именно эти уровни образования в соответствии с Конституцией РФ (ст. 43) должны быть доступны каждому гражданину. К сожалению, до сих пор не решен вопрос о внесении предмета «Основы безопасности жизнедеятельности» в федеральный компонент стандарта, что с позиции необходимости развития безопасной личности в учреждениях СПО вызывает обоснованные опасения, да и в целом противоречит интересам страны. Вместе с тем важнейшей задачей системы образования остается формирование безопасной личности. 3. Интересы личности: с одной стороны, предполагающие максимальное развитие на основе укрепления здоровья, с другой – снижение рисков за счет сформированных умений грамотного поведения в различных опасных ситуациях. Если задача системы образования по формированию потребности вести здоровый образ жизни, укреплять здоровье не оспаривается, то ответственность системы образования за формирование безопасной личности еще вызывает серьезные дискуссии. Мы исходим из того, что личность безопасного типа – это личность, ведущая здоровый образ жизни, умеющая оценивать различные ситуации, которые могут нанести ей ущерб; способная грамотно выстраивать собственное поведение в случае угроз. Это личность с четко сформированными установками о необходимости безопасного развития общества и государства, своей роли в этом развитии. Анализируя необходимые для формирования здорового образа жизни у подрастающего поколения педагогические условия, следует констатировать, что они связаны с личностно-мотивационным воплощением индивидом своих социальных, психологических и физиологических возможностей и способностей, а также с возможностями содержания и организации учебного процесса. Составляющими здоровый образ жизни являются: отказ от вредных привычек (курение, употребление алкогольных напитков и наркотических веществ), оптимальный двигательный режим, рациональное питание, закаливание, соблюдение личной гигиены, положительные эмоции. Созидательную роль в развитии физического и духовного потенциала личности играет организация досуга, значение которого в развитии культуры безопасности и здоровья трудно переоценить. Основные задачи, решение которых обеспечивает успешное формирование безопасной личности в свете нашего исследования, сводятся к следующему. 1. Ознакомление с опасностями, несущими угрозу человеку в повседневной жизни, в опасных и чрезвычайных ситуациях природного, социального и техногенного характера. 2. Изучение и освоение методов и приемов защиты, позволяющих свести к минимуму возможный ущерб личности и обществу. 3. Изучение комплекса проблем безопасности жизни и жизнедеятельности, формирующих у учащихся научные взгляды на главные особенности перехода человечества к устойчивому (ноосферному) развитию.

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ 4. Усвоение основ здорового образа жизни, обеспечивающего полноценное безопасное существование и реализацию способностей и запросов личности в течение всей жизни. В контексте понимания необходимости формирования ценностно-смыслового отношения к культуре безопасности и здоровьесбережению личности нами рассмотрены три группы факторов, связанных с образовательным процессом и влияющих на формирование культуры безопасности и здоровьесбережения: гигиенические, касающиеся гигиенических условий образовательного процесса; организационно-педагогические, обусловленные организацией обучения; психолого-педагогические, связанные непосредственно с работой педагогов, администрации, сотрудников образовательного учреждения. В ходе анализа литературы по вопросам дифференциации роли рассмотренных факторов обнаруживается, что исходя из значимости названных факторов ставятся задачи поэтапной организации работы учреждений образования в сфере формирования культуры безопасности и охраны здоровья: задача-минимум (первичная задача) – защита обучающегося от вредных воздействий; задача-оптимум (вторичная задача) – формирование у учащихся физического, психического, духовно-нравственного здоровья, воспитание у них культуры безопасности и здоровья, а также действенной мотивации на ведение здорового образа жизни. Практическое обеспечение выделенных направлений, по нашему мнению, должно осуществляться через механизмы, определяющие формирование у участников образовательного процесса целевых установок, направленных на действие всех вместе и каждого в отдельности, чтобы личным интересом была не только индивидуальная, но и совместная безопасность личности и общества в широком смысле – от семьи до всего человечества; осознания того, что безопасность – это не только защищенность общества от военной угрозы, техногенных аварий, катастроф и стихийных бедствий природного происхождения. Она связана с чувствами, представлениями людей, пониманием угроз и опасностей, которые могут исходить от разных источников, в том числе и из духовной сферы; со способностью задумываться над проблемами негативного характера, сохраняя при этом оптимистическое отношение к миру; ответственным отношением к жизни, здоровью, духовному, интеллектуальному и физическому развитию. При этом должны всесторонне рассматриваться вопросы безопасности личности, общества, государства, затрагивающие все направления человеческой жизнедеятельности: от принципов здорового образа жизни и стимулов деятельности до философии бытия; потребности обеспечения гуманитарной безопасности, которая включает в себя преемственность традиций, достижений искусства, исторического опыта России; потребности в организации взаимодействия всех заинтересованных сторон на пути обеспечения культуры безопасности через здоровьесбережение.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

5

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÐÎÁËÅÌÀ ÏÅÄÀÃÎÃÈ×ÅÑÊÎÃÎ ÈÌÈÄÆÀ ÂÓÇÀ  ÐÎÑÑÈÈ: ÈÑÒÎÐÈß È ÑÎÂÐÅÌÅÍÍÎÑÒÜ Анализ педагогической литературы по истории отечественного образования позволяет выделить несколько этапов формирования и развития педагогического имиджа высших учебных заведений в России: I этап: XVII – начало XX в. (до 1917 г.); II этап: 1917 г. – 90-е годы XX в.; III этап: 90-е годы XX в. – по настоящее время. Первый этап может быть охарактеризован как этап зарождения имиджа высших учебных заведений, что обусловлено процессом формирования системы высшего образования в России. Он отличается характерной чертой имиджа вуза – известностью его выпускников или педагогов (основателей), т.е. тем, что в современной науке обозначается как эффективные внешние и внутренние коммуникации (имидж обучающихся, руководящего и профессорско-преподавательского состава). Второй этап характеризуется как этап пассивного формирования имиджа высшего учебного заведения, что обусловлено состоянием системы высшего образования в СССР в целом, отсутствием конкурентоспособности высших учебных заведений. Тем не менее обозначаются такие черты имиджа вуза, как его история и наличие традиций. При этом черта, которая обозначилась на первом этапе, не потеряла своего значения. Следует отметить, что позитивный имидж, положительное мнение общественности в СССР имели те вузы, которые опирались в своей деятельности на прогрессивные принципы, сформулированные отечественной педагогикой в 20-е годы XX в. Вузы, которым удалось сохранить, несмотря на сложность политической обстановки, преемственность демократических и гуманистических идей, принципов мировой и дореволюционной высшей школы; которые сформи-

6

ровали традиции – устойчивые, повторяющиеся связи как внутри самого образовательного учреждения, так и с внешней средой. Третий этап – этап активной разработки формирования имиджа высшего учебного заведения. Начало этому положено реформой системы образования (1988– 1991) и Законом РФ «Об образовании» (1992). С точки зрения нашего исследования принципиально важно положение, связанное с отказом от единого типа учебных заведений, появлением негосударственных учебных заведений. Это обусловило формирование принципа конкурентоспособности высших учебных заведений в Российской Федерации и, как следствие, необходимость разработки мероприятий по формированию позитивного имиджа вуза для привлечения абитуриентов. В целом данный этап характеризуется тем, что, во-первых, происходит формирование имиджелогии как науки; во-вторых, началась профессиональная подготовка имиджмейкеров; в-третьих, обозначилась научная и прикладная разработка проблемы формирования имиджа образовательного учреждения, в том числе и высшего учебного заведения. В начале 90-х годов прошлого века появились первые отечественные работы, посвященные различным аспектам формирования имиджа (Е.В. Гришунина, П.С. Гуревич, Ф.А. Кузин, Е.И. Манякина, Р.Ф. Ромашкина, В.Д. Попов, Б.Г. Ушиков, В.М. Шепель, И.А. Федоров и др.). За последние несколько лет появились диссертационные исследования, направленные на поиск путей формирования имиджа образовательного учреждения (Пискунова Т.Н., 1998), высшего профессионального учебного заведения (Кадочников Н.А., 2005),

В.В. ВОЛКОВА

имиджа открытого образования (Карпов Е.Б., 2004). Однако следует констатировать, что до сих пор не определены научные и прикладные основы формирования и развития современного имиджа гуманитарного вуза, не разработана педагогическая концепция формирования имиджа высшего учебного заведения, не обоснованы основные направления формирования и развития имиджа гуманитарного вуза в современных социально-экономических условиях. Анализ практики формирования имиджа вузами позволил установить основные элементы маркетинговых коммуникаций, которые используются с целью создания позитивного образа. 1. Реклама: � печатная реклама – буклеты, плакаты, календари, фирменные и поздравительные открытки; �экранная реклама – видеоролики; �реклама на радио – радиоролики; �наружная реклама – рекламные щиты, вывески на остановках, стационарные панно на зданиях, баннеры, кинематические установки, «бегущая строка»; �компьютерная реклама – баннеры, WEB-сайты, WEB-страницы, электронная почта; �реклама на транспорте – внутрисалонные рекламные планшеты, стационарная реклама, размещенная на станциях метро, реклама на бортах транспортных средств; �сувенирная реклама – деловые подарки, изделия с надпечаткой (карандаши, ручки, линейки, блокноты, папки, брелки, зажигалки и пр.), календари (настенные и карманные). 2. Прямой маркетинг: �личная (персональная) продажа – как устное представление образовательной услуги одному или нескольким абитуриентам с целью

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ поступления в образовательное учреждение; �директ-мейл маркетинг – как прямая почтовая реклама (абитуриент получает письменное послание от приемной комиссии высшего учебного заведения по почте); �телефон-маркетинг – как установление контакта между представителем приемной комиссии высшего учебного заведения и абитуриентом посредством телефона; �Internet-маркетинг – как возможность абитуриента сдать тестирование и поступить в высшее образовательное учреждение, используя возможности WEB-страницы. 3. Паблик рилейшнз: �паблисити – как стимулирование выбора образовательных услуг, предоставляемых образовательным учреждением, путем представления о вузе сведений в печатных средствах массовой информации или благожелательного представления по радио, телевидению или со сцены; �организация вузом прессконференций, на которых обсуждаются проблемы деятельности высшего учебного заведения; �производство при участии самого вуза теле- и радиорепортажей, написание статей о вузе, его сотрудниках и сферах деятельности; �организация СМИ интервью с руководящим составом вуза; �установление дружеских связей с сотрудниками СМИ; �издание фирменного буклета; �участие представителей вуза в работе съездов и конференций профессиональных и общественных организаций; �организация вузом различных мероприятий событийного характера; �привлечение, приглашение видных ученых, представителей министерств и ведомств, Государственной Думы и Правительства РФ к участию в торжествах, устраиваемых вузом; �размещение в Интернете собственной WEB-страницы; �передача информационных

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ материалов через списки рассылки; �участие в Internet-конференциях по образовательным проблемам. 4. Стимулирование сбыта: �скидки на цены получения образовательных услуг; �премии, в виде уменьшения стоимости обучения в высшем учебном заведении; �конкурсы на бесплатное обучение в высшем учебном заведении; �организация для будущих абитуриентов развлекательных мероприятий; �организация бесплатной стажировки студентов за рубежом; �получение студентами купонов на бесплатное питание в течение определенного времени; �другие виды морального и материального поощрения обучающихся. 5. Брендинг: �создание фирменного стиля высшего учебного заведения (фирменная шрифтовая надпись, фирменный блок, слоган, цвет, фирменный комплект шрифтов, корпоративный герой, другие фирменные константы – знамя вуза, гимн, легенда создания вуза); �спонсорство: – в области спорта (субсидирование спортивных коллективов, отдельных спортсменов, спортивных соревнований); – в области культуры и искусства (субсидирование творческих коллективов, конкретных проектов в сфере культуры и искусства, творческих конкурсов, учреждений культуры, постановки спектаклей, производства кинофильмов, телевизионных программ); – в области социальной сферы (субсидирование защиты окружающей среды, проблем здравоохранения, научно-исследовательской деятельности, муниципальных нужд, помощь незащищенным в социальном плане категориям населения). 6. Участие в выставках и ярмарках, универсальных и отраслевых (специализированные стенды). 7. Интегрированные маркетинговые коммуникации в местах пред-

ложения образовательных услуг: �наружные вывески, световые табло; �демонстрационные стенды; �подставки под рекламные материалы; �полиграфическая рекламная продукция в приемной комиссии; �жидкокристаллические мониторы; �информационные центры; �подготовленность сотрудников вуза к работе с абитуриентами и другими потребителями образовательных услуг, поставщиками, конкурентами и пр.; �демонстрация материальнотехнического оснащения вуза. 8. Неформальные вербальные маркетинговые коммуникации: конструирование и распространение слухов. В целом следует отметить, что формирование имиджа высшего учебного заведения в настоящее время строится с использованием основных положений теории коммуникации. При этом сам процесс формирования имиджа вуза происходит бессистемно, в основном упор делается на отдельные элементы системы маркетинговых коммуникаций, чаще всего на рекламу и паблик рилейшнз. Формирование имиджа происходит в рамках системы маркетинговых коммуникаций. Литература 1. История педагогики. – Ч. 1. От зарождения воспитания в первобытном обществе до середины XVII в.: Учеб. пособие / Под ред. А.И. Пискунова. – М.: Сфера, 1997. – С. 192. 2. История педагогики. – Ч. 2. С XVII века до середины XX века: Учеб. пособие / Под ред. А.И. Пискунова. – М.: Сфера, 1997. – С. 304. 3. Кадочников Н.А. Корпоративный имидж как фактор конкурентоспособности высшего профессионального учебного заведения: Дис... канд. экон. наук. – М., 2005. – С. 130. 4. Романов А.А., Тихомиров Н.В. Потребители и рынок образовательных услуг // Высшее образование сегодня. – 2006. – № 6. – С. 15–18. 5. Ромат Е.В. Реклама. 5-е изд. – СПб.: Питер, 2002. – С. 544.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

7

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÐÅÔËÅÊÑÈÂÍÛÉ ÄÈÀËÎà  Ó×ÅÁÍÎÌ ÏÐÎÖÅÑÑÅ ÁÓÄÓÙÅÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÖÀ Г.И. ДАВЫДОВА Важнейшими аспектами современной концепции развития профессиональной компетенции специалистов и руководителей являются разрушение стереотипов мышления и поведения, изменение ценностных ориентаций и приобретение методологических знаний. Необходимость в этих средствах особенно возникает в полипрофессиональных видах деятельности: менеджменте, предпринимательстве, маркетинге и др. Освоение новых форм культуры в них невозможно без использования методологии рефлексивного диалога [1]; [2]. В программе деятельности лаборатории практической психологии Западно-Подмосковного института туризма, филиала РМАТ, на базе кафедры управления персоналом сформирован проект развития личностно-профессиональной компетентности студентов, связующими элементами которого являются раздел «Методы мышления и деятельности в менеджменте», а также комплекс игровых и тренинговых занятий, в рамках которых используются социорефлексивные психотехнические средства. Социорефлексика – это совокупность рефлексивно-диалогических методов развития мышления и личности в системе социально-экономических отношений, т.е. в условиях той среды, которая является смыслообразующей для личности, обусловливающей процесс социализации, становления самооценки, развитие социально-психологических взаимодействий и взаимоотношений. Метод рефлексивного диалога связан с обеспечением условий для прецедентов развития самопознания, профессиональной и личной компетентности при принятии управленческих решений в проблемноконфликтных ситуациях [3]. Рефлексивный диалог

здесь рассматривается в движении некоторого набора онтологических картин процесса принятия управленческих решений. В основу этого метода положено моделирование элементов проблемно-конфликтной ситуации, связанное с остановкой процесса выработки, принятия решений и направлением «зеркала» на исследователя. На основании концепции разных уровней рефлексивного диалога мы выделили три типа личностного поведения специалиста в ситуации проблемно-конфликтного взаимодействия: реактивно-адаптивное, стандартно-нормативное и проективно-творческое (табл. 1). Эта наглядная модель используется для описания разных типов, форм и видов взаимодействия, их мотивационной и результативной составляющих. С помощью буквенных обозначений можно описать основные типы управленческих взаимодействий: 1) Б → П (адаптивное); 2) ПН → ПР (нормативное); 3) ПНЦ → ЗПР (развивающее). Таким образом, образуется сложный и многооперационный процесс, в котором существуют стандартные процедуры и присутствуют уникальные элементы. На первом уровне взаимодействия исследуются основания позиций участников групповой работы по отдельным процедурам, на втором проводится анализ процесса интеграции позиций и превращения отдельных точек зрения в единую позицию группы. На третьем уровне выполняется исследование отношения каждого участника социорефлексики к обобщенной позиции. Большое количество позиций, «отражений» и отношений к ним создают новые пласты рефлексий второго порядка.

Таблица 1. Фазовая модель преодоления проблемно-конфликтной ситуации и способов взаимодействия (упрощенная)

Побужде� ние

Намерение

Ценность

Замысел

План

Результат

Б

Н

Ц

З

П

Р

проективно�творческое стандартно�нормативное

адаптивно�реактивное

8

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ Эти типы взаимодействия, обусловленные степенью личностной активности участников и продуктивности их совместной деятельности, характеризуются: 1) степенью личностной включенности в процесс решения проблемы (проблемно-конфликтной ситуации в целом); 2) характером идентичности субъекта по отношению к проблемно-конфликтной ситуации; 3) степенью рефлексивности результата (или степенью новизны полученного решения). Охарактеризуем каждый тип взаимодействия подробнее. 1. Степень личностной включенности в процесс решения проблемы. Степень (уровень) личностной включенности специалиста определяется характером пространственно-временных и ситуативно-динамических аспектов самооценки. Выделяется три степени такой включенности: а) уровень адаптации – отражает включенность в решение задачи на уровне ситуативно-потребностной функции самооценки, отражающей степень адаптивности, полезности ситуации, уровень первичного эмоционального отношения (уровень адаптации); б) уровень осмысления – отражает способы поведения в плане ретроспективной функции самооценки личности, связанной с оценкой им своих наличных возможностей, знаний, образцов, осмысления опыта и возможности его применения к данной ситуации; в) уровень переосмысления – отражает возможность функционирования ценностной самооценки участника, осмысления ситуации с разных точек зрения, выход на новый уровень обобщенных смыслов. Ценностная позиция характеризует высокий уровень растождествления субъекта со своим ситуативнопотребностным отношением к проблеме, дающим возможность увидеть проблему со стороны, во всех ее объективных противоречиях. Такая позиция в наибольшей степени способствует переосмыслению исследователем своего отношения. 2. Характер идентичности субъекта по отношению к проблемно-конфликтной ситуации: а) на уровне эмоционально-личностного отношения к ситуации; б) на уровне наличного опыта и имеющихся способов действия; в) на уровне ценностного отношения с точки зрения разных позиций, возможностей отыскания необходимых ресурсов, в том числе экзистенциальноценностного отношения. 3. Степень рефлексивности, новизны решения: а) уровень ситуативно-стереотипных решений; б) уровень стандартно-нормативных решений; в) уровень творческих решений.

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ Кроме того, технологические возможности предложенной концептуальной модели предполагают: 1) три разных по содержанию типа активного (конструктивного) поведения: адаптивно-стереотипное, стандартно-целевое, рефлексивно-личностное; 2) три типа деструктивного поведения, целью которого становится защита собственной самооценки (защита «Я»): обессмысливание проблемной ситуации, себя в данной ситуации и других в ней; 3) формальное поведение, когда субъект не включается во взаимодействие, т.е. «не входит» в ситуацию, остается за ее пределами. Таким образом, при этом анализируются и осмысляются: 1) как результативные характеристики взаимодействия (стереотипное, стандартное, творческое решения), так и его процессуальные характеристики (степень личностной включенности, характер идентичности субъекта обучения к проблемно-конфликтной ситуации); 2) изменение самоотношения исследователя в процессе преодоления проблемно-конфликтной ситуации; 3) развитие самооценки (целостности, осознанности, адекватности). Данная модель используется как обучающая в ситуациях рефлексивного анализа управленческих взаимодействий студентов. Проживая все этапы рефлексивного диалога, оказывается, что содержание их может «склеиваться» и выходить на новые результаты. Многоуровневое понимание позиций и отношений как своих, так и «чужих» позволяет освоить глубину смысловых обобщений и соотношений. Таким образом, рефлексивный диалог является эффективным средством понимания людей, их потребностей, мотивации поведения, жизненных установок, без учета которых практически невозможно строить успешную управленческую деятельность на современном рынке. Литература 1. Герасимов Б.Н. Система повышения профессиональной компетентности персонала организации // Деловые игры, методы активного обучения, исследования: Межвуз. сб. научн. трудов. – Челябинск. – Ч. 2. 2. Ладенко И.С., Поляков В.Г. Методология рефлексивного управления. – Новосибирск, 1990. 3. Проблемы рефлексивной педагогики, акмеологии и психологии гуманизации воспитания в общем, дополнительном и профессиональном образовании / Под ред. И.Н. Семенова, Г.И. Давыдовой. – М.: Логос, 1999.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

9

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÐÎËÜ ÏÐÎÔÅÑÑÎÐÑÊÎ-ÏÐÅÏÎÄÀÂÀÒÅËÜÑÊÎÃÎ ÑÎÑÒÀÂÀ  ÏÅÄÀÃÎÃÈ×ÅÑÊÎÉ ÑÈÑÒÅÌÅ ÏÐÎÔÅÑÑÈÎÍÀËÜÍÎÉ ÏÎÄÃÎÒÎÂÊÈ ÊÓÐÑÀÍÒÎÂ, ÁÓÄÓÙÈÕ ÑÎÒÐÓÄÍÈÊΠÎÂÄ, Ê ÑÏÅÖÈÀËÜÍÛÌ ÎÏÅÐÀÖÈßÌ

И.А. ДВОРЯК

Согласно концептуальным установкам система профессионального образования должна обеспечить эффективное использование собственных человеческих, информационных и материальных ресурсов1. Именно от качества субъектов образовательной деятельности – преподавательского состава и курсантов (слушателей) зависит эффективность функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для ОВД. Это качество обеспечивается системой определения профессиональной пригодности преподавателей и курсантов (слушателей)2. При этом жесткие требования предъявляются как к профессиональным, так и к личностным качествам указанных субъектов. Основываясь на отечественном историко-педагогическом опыте, накопленном в Московском университете МВД России (2003–2007), на положениях комплексных научно-исследовательских работ3, монографических трудах4, считаем, что допускать к преподавательской деятельности лиц, представляемых для замещения должностей преподавательского состава в учебных заведениях МВД России, можно лишь «пропустив» их через систему «входного контроля». В самом деле, исторически исключительно важная роль принадлежит труду преподавательского состава, который выступает в различных качествах – научного работника, педагога, высококвалифицированного специалиста, эталона интеллигентности и культуры5. Среди объективных причин, затрудняющих становление современной системы «входного контроля», выделяется отсутствие четких нормативно-правовых параметров педагогической деятельности, привлекающих в систему МВД России высококвалифицированных преподавателей. Как следствие – ОВД лишаются возможности привлекать лучших выпускников общеобразовательных школ6; ведомственные интересы, дезинтеграция профильной подготовки, создание ведомственных образовательных структур ведут к «переманиванию» части преподавательского состава из базовых вузов; необоснованные организационно-штатные мероприятия обусловливают «вымывание» уже состоявшихся преподавателей; непривлекательность системы послевузовского образования, дороговизна прикрепления к базовым вузам для сдачи кандидатских экзаменов и защиты диссертационных исследований, трудности с проживанием и т.д. также не способствуют решению обозначенной проблемы. Кроме того,

10

слабая эффективность профессионального отбора абитуриентов при УВД (РОВД) способствует тому, что физическое состояние курсантов не менее чем на 12% характеризуется пригодностью лишь к лечебной физкультуре. Отсутствует и система профессионального отбора и оценки профессиональной пригодности преподавательского состава, ответственности за качество подготовленности выпускников и др. Целенаправленный обмен мнениями более чем со 220 педагогами 5 вузов МВД России, беседы с 17 начальниками кафедр этих вузов, изучение отношения слушателей опытных и контрольных групп (более 150 чел.) к объективности оценки своей учебной деятельности, учет требований государственных образовательных стандартов и мнений экспертов МВД России свидетельствуют о существенном влиянии на профессиональный уровень постоянного и переменного состава вузов существующей системы контроля успеваемости. Проведенный педагогический эксперимент показал, что для упорядочения оценки успеваемости курсантов может быть успешно внедрена такая модель. С организационной стороны она представляет собой изменение традиционной деятельности преподавателя и обучаемого и перенос центра ее тяжести в периодический экспресс-контроль в ходе учебного занятия (из расчета по одному в течение каждого академического часа) и рубежного контроля. В ходе проведения опытно-экспериментальной работы в Московском университете МВД России установлено, что традиционные способы контроля знаний обучаемых (семестровые экзамены, зачеты, курсовые работы, внутрисеместровые контрольные работы и др.) не всегда обеспечивают желаемые результаты. Вместе с тем проведение рубежного (промежуточного) контроля в виде испытаний и тестирований позволяет получить оценки одинаковой значимости. При этом предпочтительны письменные испытания и тестирования, ориентированные на оптимизацию репрезентативности отображения содержания учебных дисциплин и на этой основе позволяющие более объективно оценивать знания и экономить время преподавательского труда. Но самые высокие показатели освоения учебного материала обучаемыми выявлены в результате практических испытаний. Показательно, что внедрение Программы профессиональной подготовки сотрудников органов внут-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ ренних дел по ведению переговоров для освобождения заложников переговорным способом в Московском университете МВД России позволило более объективно подходить к управлению образовательной деятельностью курсантов (поощрять, взыскивать, распределять и т.п.), к определению лучшего педагога кафедры и вуза, устанавливать для преподавательского состава единые требования. Однако при переходе к такой учебной модели, как свидетельствуют результаты проведенного на кафедре тактико-специальной, боевой и физической подготовки Московского института МВД России (1993–2002) эксперимента, на 7–9% возросла нагрузка на преподавательский состав в связи с необходимостью соответствующей переработки учебно-методического комплекса. В то же время по мере накопления опыта такой работы, создания кафедральной электронной базы данных и уменьшения времени на другие виды контроля успеваемости нагрузка на учебно-методическую работу была снижена до нормативной. Изучение мнений преподавательского состава 12 кафедр МосУ, АУ, АЭБ и РИПК МВД России позволило выявить, что традиционная шкала оценок не устраивает 69% преподавателей из-за ее ориентированности на контроль знаний в период экзаменационных сессий. При этом в ходе семестра усвоение курсантами учебного материала едва контролируется, а приобретенные за 1–3 дня подготовки к экзамену (зачету) теоретические знания не могут быть прочными, глубокими и систематическими. Кроме того, не стимулируется самостоятельная работа курсантов по отдельным разделам учебной дисциплины, а также их качественная учеба на протяжении семестра. В конечном счете это не позволяет оперативно и объективно оценивать знания каждого обучаемого. В ходе педагогических экспериментов автором были установлены преимущества внедрения рейтинговой системы оценки успеваемости в опытной группе № 1 МосУ МВД России для курсантов, преподавателей, кафедр и факультета. Так, курсантам, желающим и способным обучаться по программе подготовки переговорщиков в вузе МВД России, это позволило организовать систематическую, ритмичную работу по усвоению учебного материала; вносить в течение семестра коррективы в организацию текущей самостоятельной работы; иметь объективные показатели оценки своих знаний по каждой учебной дисциплине; прогнозировать итоговую оценку по дисциплине, даже не подвергаясь экзамену, и др. Преподавательский состав стал располагать объективной картиной усвоения каждым курсантом и учебным взводом планового учебного материала; оптимально планировать изучение учебной дисциплины и оперативно корректировать изменения в тематических планах; всесторонне оценивать каждого курсанта с учетом его текущей успеваемости. В целом, основываясь на результатах проведенного анализа факторов, оказывающих наибольшее влияние на подготовку личного состава ОВД, выявленных за-

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ кономерностей, противоречий, проблем, принципов и тенденций развития системы вузов МВД России, проведенных исследований7, к основным направлениям повышения профессионального уровня преподавательского состава можно отнести: – социально-экономическую привлекательность преподавательского труда в вузах системы МВД России; – оптимизацию параметров государственного заказа на подготовку научно-педагогических кадров для ОВД МВД России; – упорядочение нормативно-правовой базы и штатно-должностной дисциплины вузов; – демократизацию и открытость системы послевузовского образования (подготовки научно-педагогических кадров), ее структурное преобразование; – оптимизацию организации, содержания, моделей и технологий послевузовского образования; – научное проектирование и моделирование эффективности деятельности участников образовательного процесса; – привлечение для подготовки переговорщиков специалистов других ведомств; – совершенствование психолого-педагогического мышления, повышение уровня психолого-педагогических знаний; развитие педагогической культуры преподавательского состава и др. Однако в социально-образовательной среде современной России преподавательскому составу недостаточно владеть педагогическими основами преподавания учебных дисциплин, методическими знаниями, педагогическим мастерством проведения учебных занятий и воспитательных мероприятий. Для успешного осуществления педагогической деятельности в системе вузов МВД России требуются: высокая общая и педагогическая культура, развитые интеллектуальнонравственные качества, гуманное отношение к обучаемым, коллегам, направленность на научно-педагогическую деятельность, интеллигентность и эрудиция, морально-психологическая устойчивость, стремление к непрерывному педагогическому самосовершенствованию и самообразованию и др. На основе проведенного историко-педагогического анализа системы подготовки кадров, исследования теории и практики образовательной деятельности в 9 вузах МВД России, резервов для повышения профессионального уровня курсантов (слушателей) на основе направлений и педагогических обстоятельств совершенствования их подготовки определены ключевые элементы эффективного, профессионального функционирования профессорско-преподавательского состава в системе профессиональной подготовки обучаемых. К таковым относятся: 1) необходимый уровень теоретической подготовки по дисциплине преподавания; 2) необходимый уровень практической подготовки по дисциплине преподавания; 3) наличие познавательного интереса к проблемным вопросам преподаваемой дисциплины;

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

11

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

4) наличие педагогических способностей; 5) наличие стремления к обеспечению знаниями, умениями и навыками всех без исключения обучаемых; 6) наличие безусловной доказательности своих суждений по преподаваемому учебному материалу; 7) постоянное (семестровое) внутрикафедральное тестирование профессорско-преподавательского состава на предмет определения лучшего педагога и воспитателя, с ранжированием его деятельности по итогам: а) успеваемости закрепленных групп; б) их научного потенциала; в) положительной активности функционирования в коллективной и бытовой средах; г) трудовой деятельности его выпускников. Литература 1. Андреев Н.В. Тренинги по переговорной деятельности. Ч. 1 и 2. Методические рекомендации. – М.: МЦ при ГУК МВД РФ, 1997. 2. Дворяк И.А. Ведение переговоров с преступниками: Фондовая лекция по специальному курсу специальной тактики. – М.: МИ МВД РФ, 1999. 3. Дворяк И А. Организация и тактика действий подразделений органов внутренних дел в специальных операциях по освобождению заложников: Фондовая лекция. – М.: МИ МВД РФ, 2000. 4. Дворяк И.А. Оценка работы преподавателей по дисциплинам кафедры на базе дифференцированного подхода к выполнению ими должностной инструкции. Доклад на научно-практической конференции «Совершенствование методики преподавания тактико-специальной подготовки в образовательных учреждениях МВД России». – М.: МИ МВД РФ, 2001. 5. Родин В.Ф. Педагогический механизм формирования познавательного интереса у курсантов и слушателей вузов МВД России: Монография. – СПб.: СПб. гос. тех. ун-т, 2003. 6. Родионов А.А. Социальность виртуальности. Социальное содержание современных интернет-технологий и перспективы управления общественным развитием. – М.: Компания «Спутник», 2001. 7. Рожина Л.Н. Формирование познавательных интересов старшеклассников в процессе обучения. – Минск, 1970. 1 См.: Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. // Бюллетень высшего и среднего профобразования. – 2002. – № 2. – С. 5. 2 См.: Кикоть В.Я. Система научного обеспечения профессиональной подготовки слушателей вузов МВД России: Автореф. дис… докт. пед. наук. – СПб., 1998; Лямзин М.А. Развитие теории и практики военно-педагогической подготовки курсантов (слушателей) вузов: Дис… докт. пед. наук. – М.: ВУ, 1997; Руденко Ю.С. Совершенствование те-

12

ории и практики обучения слушателей и курсантов вузов: Дис… докт. пед. наук. – М.: ВУ, 2002 и др. 3 См.: Развитие федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена правоохранительная служба, в рамках реформирования государственной службы (2006); Анализ существующей практики и международного опыта по порядку организации заключения контракта с государственными служащими, военнослужащими, сотрудниками органов внутренних дел, федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, сотрудников таможенных органов, а также договора с работниками (2007) и др. 4 См.: Аксенов К.В. Концепция организации военнопрофессиональной подготовки в ВУЗе: Монография. – Ярославль, 2001; Он же. Экономическая безопасность региона и повышение профессиональной подготовки сотрудников силовых структур // Межрегион. научно-практ. конференция «Экономическая безопасность региона в системе обеспечения национальной безопасности страны». – ВФЭУ. – Ярославль, 2000; Барабанщиков А.В. Основные направления повышения качества подготовки специалистов в высшей школе // Оптимизация обучения, воспитания и профессиональной подготовки специалистов в высшей школе. – Чув. ГУ, 1983; Карпов В.В. Психолого-педагогические основы многоступенчатой профессиональной подготовки в вузе: Автореф. дис… докт. пед. наук. – СПб., 1992; Кикоть В.Я., Якунин В.А. Педагогика и психология высшего образования. – СПб., 1996; Леднев В.С. Содержание образования: сущность, структура, перспективы. – М., 1991; Новиков В.Н. Развитие теории и практики подготовки преподавателей высшей военной школы (РВСН): Дис… докт. пед. наук. – М., 1999. – С. 100–155. 5 См.: Баткин И.Б. Педагогическое мастерство преподавателя высшей школы как социокультурное явление. – Воронеж, 1996; Гришин Э.А. Теория и практика профессионально-этической подготовки учителя в системе высшего педагогического образования: Автореф. дис... докт. пед. наук. – М.: МГПИ, 1981; Энциклопедия профессионального образования: В 3 т. – Т. 1–3. – М., 1998–1999 и др. 6 Определенные надежды мы связываем с проработкой в ДКО МВД России вопроса о расширении сети кадетских корпусов в системе МВД России с 2 до 7. 7 См.: Аксенов К.В. Организация военно-профессиональной подготовки общевойсковых офицеров в вузе командного профиля: Автореф. дис… докт. пед. наук. – М.: СПб.: ЯВФЭУ, 2002; Барабанщиков А.В., Муцынов С.С. Педагогическая культура преподавателя высшей военной школы. – М.: ВПА, 1985; Мешков Ю.А. Совершенствование педагогической культуры преподавателей вузов МВД Российской Федерации: Автореф. дис… канд. пед. наук. – М.: ВУ, 2001; Новиков В.Н. Развитие теории и практики подготовки преподавателей высшей военной школы (РВСН): Дис… докт. пед. наук. – М., 1999; Руденко Ю.С. Совершенствование теории и практики обучения слушателей и курсантов вузов: Дис… докт. пед. наук. – М.: ВУ, 2002 и др.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ È ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈß ÑÀÌÎÑÒÎßÒÅËÜÍÎÉ Ó×ÅÁÍÎÉ ÐÀÁÎÒÛ Â ÊÎÍÒÅÊÑÒÅ ÑÎÖÈÀËÜÍÎ-ÏÐÎÔÅÑÑÈÎÍÀËÜÍÎÉ ÀÄÀÏÒÀÖÈÈ ÑÒÓÄÅÍÒΠИ.В. КАДИНА

Адаптивность системы высшего профессионального образования предполагает оптимизацию ее педагогических возможностей по социализации будущих специалистов, развитию их самостоятельности в жизни и профессиональной деятельности. Анализ специальных исследований и статистических материалов, проведенный на предмет оценки состояния и перспектив реализации этих возможностей, показывает наличие определенных трудностей и проблем (социально-психологических, дидактических, психофизиологических, профессионально-ориентационных и пр.), заметно влияющих на качество высшего профессионального образования в целом и адаптацию выпускников вузов в частности. Исследования данного аспекта позволили сделать вывод о том, что важнейшим критерием эффективности социальнопрофессиональной адаптации студентов выступает самостоятельность личности. В процессе теоретического исследования выяснилось, что в научной литературе существует большое количество определений понятия «адаптация». Можно сказать, что оно полисемантично и относится к общенаучным и междисциплинарным понятиям. Этим термином нередко обозначают различные процессы, выделяя несколько видов адаптации: физиологическую, психологическую, социальную, дидактическую, профессиональную, познавательную. Осуществив анализ различных подходов к определению данного термина, мы пришли к выводу: социально-профессиональную адаптацию следует рассматривать как неотъемлемый и существенный компонент профессионального становления и развития личности, как целостный процесс и результат согласования личностных и социально-профессиональных потребностей, приспособления к условиям производства и социума. При этом следует отметить, что социально-профессиональная адаптация студентов (и как процесс, и как результат) имеет интегративный характер, поскольку она включает в себя в качестве составляющих адаптацию социально-психологическую, дидактическую, профессиональную и психофизиологическую. Социально-профессиональная адаптация студентов представляет собой процесс приведения основных параметров психофизиологических, социальных, профессиональных и личностных характеристик в состояние динамического равновесия с новыми условиями социальной и образовательной среды, учебной и профессиональной деятельности, т.е. с внешними факторами, по отношению к обу-

чающимся. Исходя из этого в рамках нашего исследования социально-профессиональная адаптация рассматривается не только как приспособление личности к условиям вуза, к временной специфической среде, но и как «вхождение» в специальность и социум, т.е. овладение нормами и функциями будущей профессиональной деятельности. Важнейшим критерием эффективности социальнопрофессиональной адаптации студентов в вузе выступает уровень их учебной, социальной и профессиональной самостоятельности. При этом мы полностью согласны с мнением авторов, усматривающих в учебном процессе «средство адаптации». Следовательно, одним из факторов успешности работы вуза по социально-профессиональной адаптации обучающихся будет система самостоятельной учебной работы. Проблема содержания и организации самостоятельной учебной работы студентов в педагогической литературе рассматривается с разных точек зрения: как средство педагогической деятельности; учебная деятельность, предполагающая определенные процедуры, которые выполняют студенты в процессе учебно-познавательной, учебно-практической и учебнопрофессиональной деятельности; виды студенческой продукции; условие обучения студентов; форма организации обучения; ведущий вид деятельности в процессе исследовательской работы студентов; высокий уровень подготовленности студентов; цель и результат профессионального обучения и воспитания. Опираясь на основные психолого-педагогические положения, можно сказать, что самостоятельная учебная работа – это вид учебной деятельности, которую студент совершает в установленное время и в установленном объеме индивидуально или в группе, без непосредственной помощи и указаний преподавателя, руководствуясь сформированными ранее представлениями о порядке и правильности выполнения действий. Самостоятельная работа студентов способствует не только эффективному усвоению учебной информации, способов осуществления познавательной или профессиональной деятельности, но и воспитанию таких профессионально и социально значимых личностных качеств обучающихся, как ответственность, инициативность, креативность, трудолюбие. В результате исследования было установлено, что реализовать адаптационный потенциал самостоятельной работы студентов можно лишь при условии системной и планомерной ее организации. Опираясь на

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

13

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

результаты теоретического исследования, мы осуществили моделирование процесса и организационно-педагогических условий социально-профессиональной адаптации студентов в вузе. При моделировании динамики процесса социально-профессиональной адаптации студентов мы исходили из ее социально-психологической и собственно профессиональной сущности. Если говорить о сроках адаптации, то в литературе отсутствует однозначное мнение об основаниях периодизации процесса адаптации. Учитывая подходы Л. Ананича, И.А. Свиридова, А.И. Ходакова, А.М. Шибалиса, В.И. Шувалова и др., а также специфику образовательного процесса и психофизиологические и возрастные особенности студентов, мы выделили семь этапов социально-профессиональной адаптации: пропедевтический, острой адаптации, первичной адаптации, естественной адаптации, развивающий, завершающий, постдипломный. Социально-профессиональная адаптация может рассматриваться не только как процесс, но и как результат, представляющий собой тот или иной уровень адаптированности. В связи с этим мы посчитали целесообразным создание структурной модели профессионально и социально адаптированной личности студентов как результата деятельности вуза. Анализ сущности социально-профессиональной адаптации, различных моделей личности показывает, что в структуре профессионально и социально адаптированной личности можно выделить следующие компоненты: социально значимая направленность личности, подготовленность к вы-

полнению социальных функций и ролей, наличие социально значимых характерологических качеств (общие свойства); свойства личности, способствующие успешному вхождению в профессию: профессиональная направленность личности, операционально-деятельностная готовность к выполнению профессиональных функций и ролей, наличие профессионально значимых качеств (специальные свойства); индивидуальные различия. Мы выделили условные группы качеств, наиболее значимых для студентов как в профессиональном и личностном плане, так и в успешности самостоятельной учебной работы, а именно: когнитивные способности, научно-теоретические знания, развитая Я-концепция, информационно-аналитические умения, личностные качества, социально-деловые качества, операционально-деятельностные умения. Опираясь на психолого-педагогические и социологические исследования, мы определили критерии эффективности самостоятельной учебной работы как фактора социально-профессиональной адаптации студентов, включающие дидактический, мотивационный, личностный, профориентационный, социально-коммуникативный параметры. Созданные обобщенные модели социально и профессионально адаптированной личности, организационно-педагогических условий и критериев эффективности социально-профессиональной адаптации студентов могут стать основой для организации опытно-экспериментальной работы – тем, чем мы планируем заняться в ближайшее время.

ÑÎÂÌÅÑÒÈÌÎÑÒÜ ÍÀÃËßÄÍÎÑÒÈ Ó×ÅÁÍÈÊÎÂ: ÒÅÎÐÅÒÈ×ÅÑÊÈÉ ÀÑÏÅÊÒ И.В. КРОТОВА Радикальные преобразования системы образования в России выдвинули на одно из центральных мест проблему качества учебной литературы. И это не случайно. Учебники и учебные пособия были и остаются основными средствами трансляции знаний, стереотипных умений, опыта творческой и эмоционально-оценочной деятельности. Поэтому от качества учебников в значительной мере зависит качество образования, как общего, так и профессионального. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. в целях создания необходимых условий достижения нового, современного уровня образования предусматривает создание эффективной государственно-общественной системы экспертизы и контроля качества учебников. Успешное функционирование этой системы возможно лишь при условии решения ряда вопросов, в том числе связанных с совместимостью учебно-методических пособий. Результаты исследований в когнитивной психологии убедительно доказывают, что освоение теорети-

14

ческих и практических сведений учащимися идет, в основном, через визуальное восприятие данных, в том числе представленных различными наглядными формами. От того, насколько они совместимы, в конечном счете зависят и результаты обучения. Поэтому проблема изучения совместимости наглядности учебной литературы весьма актуальна для современной дидактики. Цель настоящей статьи – обоснование стратегии исследования такого класса педагогических явлений, как совместимость иллюстративных рядов учебников. Нестандартность нашего подхода заключается в рассмотрении изучаемого объекта как обладающего многомерной сложностью. Данное обстоятельство вызвано широким использованием категории «наглядность» в философии, педагогике, психологии, информатике, эстетике и других науках. При этом каждая из вышеперечисленных отраслей научного знания вкладывает свое собственное содержание в используемые дефиниции. С учетом вышеизложенного

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ можно утверждать, что одномерный подход отнюдь не является достаточным для понимания сущности рассматриваемой категории. Для адекватного о ней представления, при доминировании дидактического аспекта, необходимо постулировать существование других мерностей сложности изучаемого феномена, без участия которых нельзя глубоко проникнуть в природу любого познавательного акта. Данная позиция заключает в себе исходное методологическое положение настоящего исследования. Проведенный анализ эволюции представлений о феномене наглядности дидактических средств обучения и познания в целом позволил выделить следующую композицию противоречий, раскрывающих сущность обсуждаемого понятия: субъект и объект; субъект и субъект; форма и содержание; чувственное и рациональное; простое и сложное; дискретное и непрерывное; связное и обособленное; материальное и идеальное; целое и фрагментарное; конкретное и абстрактное; сознательное и бессознательное. Рассмотрение всей совокупности дидактических подходов к существу изучаемого феномена позволил установить, что в различных педагогических системах последний рассматривался как объект, обладающий некоторой мерой сложности. И хотя единое мнение о сущности исследуемого феномена у специалистов-дидактов пока отсутствует, для настоящего исследования оказалось важным совпадение некоторых содержательных уровней сложности изучаемого объекта как в гносеологии, так и в педагогике. Отсутствие единой точки зрения на сущность исследуемого феномена проявилось и в различных способах рассмотрения выделенных противоречий. По нашему мнению, оптимальным представляется диалектический тип разрешения вышеуказанных дихотомий как тождества противоположностей. Это вызвано тем обстоятельством, что все остальные варианты взаимоотношений выделенных полюсов имманентно заключают в себе односторонность, реализация которой приводит к неадекватному пониманию сущности анализируемой категории. В этом состоит второе основополагающее методологическое положение настоящего исследования. Третье методологическое положение заключается в определении в качестве базиса меры сложности изучаемого феномена субъект-объектных и субъектсубъектных взаимодействий и взаимоотношений, описывающих специфику процесса обучения. Степень полноты меры сложности или набор типов противоречий при этом определяется уровнем развития педагогики и смежных наук. Данный подход позволил нам дать следующую дефиницию категории «наглядность». Наглядность – это максимально многомерная педагогическая категория, отражающая диалектический

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ тип субъект-субъектных отношений между формой и содержанием, а также другими уровнями сложности визуального представления информации, нацеленная на создание в сознании субъекта адекватного воспринимаемому объекту образа. Среди других общенаучных подходов, оптимально соответствующих задаче методологического анализа изучаемого педагогического феномена, на наш взгляд, заслуживает внимания системный способ познания. По мнению В.Н. Сагатовского, плодотворно развивающего данный метод, можно выделить три основные причины, обусловливающие его применение. 1. Ускорение получения результата, когда слишком долго приходится ждать итогов при эволюционном пути развития объекта изучения. Это вполне применимо к проводимому исследованию. Действительно, проблема наглядности познания была актуализирована еще античной философией. В педагогике идею об использовании наглядности при обучении детей высказывали многие известные просветители XVI–XVII вв. (Я.А. Коменский, Ж.Ж. Руссо, И.Г. Пестолоцци и др.). Тем не менее и сегодня все еще нет удовлетворительной системной точки зрения по поводу сущности изучаемых вопросов, методик исследования и параметров оценки визуализации когнитивных процессов, включая как составную часть и наглядность учебной литературы. 2. Сложность самого объекта познания относительно использовавшихся ранее традиционных средств, подходов, методов, способов действий, которые перестали быть эффективными при его исследовании. Применительно к данной работе это имеет самое непосредственное отношение. Изучению подвергается такой специфический объект, как наглядность познания, сложность которого заключается в многомерном, диалектическом характере проявления его сущности. В этих условиях предыдущие исследовательские подходы, базировавшиеся на одномерных представлениях о сущности анализируемого феномена, не могут быть продуктивными. В немалой степени это проявляется и в практическом отсутствии параметров оценки наглядности научной и прежде всего учебной литературы. 3. Интеграция научного знания при изучении междисциплинарных проблем, находящихся на стыке нескольких наук. Данное обстоятельство имеет место и в случае методологического анализа общенаучной категории «наглядность», которая выступает предметом исследования не только философии, но и педагогики, психологии, кибернетики и других наук. Таким образом, в качестве методологической основы изучения такого многомерного педагогического феномена, как наглядность учебной литературы, вполне оправдано использование системного способа познания.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

15

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÐÎÁËÅÌÛ È ÏÅÐÑÏÅÊÒÈÂÛ ÅÑÒÅÑÒÂÅÍÍÎÍÀÓ×ÍÎÃÎ ÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈß Ш.Т. МАТИБАЕВ Наметившиеся в научном познании тенденции – увеличение роли субъективного фактора в познании, взаимодействие методов гуманитарных и естественных наук, появление пограничных дисциплин, использование идей системного и синергетического подходов и пр. – дают основание для анализа материала, наработанного в рамках естественнонаучного образования (ЕНО), а также для обоснования возникших проблем, приведших в снижению интереса к данному образованию, что позволит найти пути решения обозначенной проблемы. Основная ценность ЕНО – теоретическое обоснование и обеспечение развития производительных сил общества, т.е. в данном случае можно говорить о предпосылке научно-технического прогресса. Естественнонаучное образование является теоретической основой производственной деятельности человека, разработки и совершенствования технических средств и технологических процессов. Надо отметить, что в данном цикле огромное внимание уделяется формированию политехнической ориентировки. Политехнической подготовке в России традиционно уделялось огромное значение, при этом основу такой подготовки составляли естественнонаучные дисциплины. Современное ЕНО становится все более сложным, так как в процесс постижения истины включаются все более утонченные и современные методы добывания информации: моделирование, абстрагирование и т.п. Естественнонаучное знание выходит на все более сложные объекты, например черные дыры, кварки, строение молекул ДНК. Естественнонаучное образование играет огромную роль и в становлении мировоззрения и научной картины мира. Перечислим лишь некоторые направления: диалектико-материалистическое понимание природы, зависимость времени и пространства, познаваемость мира, переход количества в качество, познание неисчерпаемости материи, единство материи и движения, причинно-следственные связи и многое другое. Анализ подходов к построению реализации ЕНО дает основание говорить о том, что в целом в построении этого типа образования преобладает направленность на усвоение готовых знаний, пассивное запоминание предлагаемого материала, научение известным способом решать задачи академического типа различных уровней и развитие мышления. Существующая модель ЕНО берет за основу активное использование преимущественно рассудочной компоненты сознания, не задействуя в полной мере чувственную, эмоциональную и волевую. Как правило, это определенный набор знаков, теорий, правил, представляющих собой проекцию соответствующего

16

научного знания на учебный процесс, который иллюстрируется отдельными примерами из реального мира. Восприятие целостной картины мира в таких условиях практически невозможно. Классическое естествознание главной своей целью считает достижение истины, понимаемое как отыскание объективных законов устройства существования мира, уклоняясь при этом от исследований таких философских вопросов, как цель жизни, цель существования природы, роль человека в природе, на земле и т.д. Можно констатировать, что ЕНО имеет и ряд своих, специфических факторов, тормозящих его развитие; оно оказалось в плену устаревшего инерционного педагогического мышления. К числу таких факторов можно отнести: �постоянное повышение научного уровня при сокращении времени; �технократическую ориентацию, приводящую к утрате гуманистической сущности; �ориентацию, на заучивание и исполнительность, а не на развитие личности; �когнитивизм, логико-рационалистскую направленность; �ориентацию на научение известными способами решать типовые задачи (не учим ставить проблемы, переводить их в новые задачи; нет принятия решений учениками, нет проектирования на применение); �наличие огромного потенциала, который при этом не направлен на развитие личности; �методы обучения, направленные на отработку и применение формально-логических операций с готовыми знаниями и не способствующие выработке умений вести поиск новой информации; �деятельность по формированию научной картины мира, носящую начетнический характер и в лучшем случае сводящую к примерам, показывающим ее наличие; �прикладной характер ЕНО, несущий большую информационную нагрузку; �специфическую форму мышления, которая может быть названа «здоровый консерватизм» и которая сейчас очень нужна в быстро меняющемся мире. Сегодня в ЕНО в должной мере не уделяется внимание вопросам мировоззренческим, духовно-практическим, нравственно-эстетическим, определяющим жизненную направленность. Богатство нравственно-гуманистического, ценностно-смыслового содержания не укладывается в рамки абстрактно-гносеологических схем. Необходимо восхождение в мир жизненных смыслов и наступаю-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ щей действительности. А это возможно лишь на пути сотворчества. На предметах естественнонаучных дисциплин должны звучать рассуждения о предназначении человека в этом мире, поскольку это прерогатива гуманитарных дисциплин; более того, здесь должно присутствовать субъективное суждение, основанное на объективных данных. Речь должна идти о характере взаимоотношений между человеком и природой, о степени воздействия современного человека на природу, о тех невосполнимых потерях, которые обусловлены его деятельностью. В этой связи очень важным нам представляется усиление внимания на выработку критического мышления и иммунитета против антинаучных представлений, заполоняющих сегодня многие сферы. Необходимо поднять вопрос о рациональном и интуитивном, так как он сближает гуманитарные и ЕН дисциплины. Изменение содержания и направленности невозможно только в рамках изменения приемов и методов существующих подходов в естественнонаучном образовании, в котором процесс обучения строго регламентируется, а сам обучаемый рассматривается в качестве программируемого объекта, лишенного самостоятельности. Богатство нравственно-гуманистического, ценностно-смыслового содержания не укладывается в рамки абстрактно-гносеологических схем. Необходимо говорить о приоритете образования, а не обучения. Э. Фромм считает, что процесс обучения и его результат принципиально различны и зависят от того, какова основная форма отношения человека к миру, от модуса его существования (что лежит в основе: модус бытия или обладания). При ориентации на обладание результатом становится некоторая сумма информации, присвоенная человеком, но остающаяся для него чем-то внешним. В случае естественнонаучного образования в результате возникает естественнонаучная картина мира (или ее подобие). В случае ориентации естественнонаучного образования на бытие происходит вживание в знание, преломление его субъектом через себя, знание становится своим, внутренним, частью самого субъекта, что в результате выливается в личностную картину мира. Естественнонаучное образование должно способствовать становлению личности, стимулиро-

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ вать ее развитие, способствовать гармонизации его отношений с природой, реализовать погружение в существующую природу, учить жить в условиях насыщенной информационной среды, учить думать о последствиях принимаемых решений. ЕНО обладает специфическим влиянием на формирование человека делового, ответственного, творчески активного. И этим аспектам следует уделить особое внимание. На основании вышеизложенного теоретическую проблематику ЕНО можно сформулировать в виде противоречий между: �высоким потенциалом фундаментальной базы ЕНО и недостаточной направленностью на развитие личности; �нацеленностью естественнонаучных дисциплин на постоянный рост научного уровня и отсутствием должного внимания к смысловой и ценностной сферам учащегося; �построением учебных программ, ориентированных на логику науки, на расчленение и дифференциацию с целью более глубокого усвоения материала, и фрагментарным отражением предметного знания и целесообразностью отражения в них современных и перспективных идей концептуального и методологического характера, способствующих целостному и контекстному восприятию проблемы; �направленностью на представление лишь объективного знания о природе и необходимостью формирования ценностного отношения к ней, ответственности, которая ложится на выпускников в современных условиях, учитывающих идеи ко-эволюции человека и природы; �ориентированием образовательного процесса на экстенсивные варианты обучения с приоритетом традиционных форм и методов усвоения материала и необходимостью отражения новых идей, нацеленных на моделирование ситуаций научного поиска, развитие эмоционально-чувственного отношения к системам живой и неживой природы, на открытия, исследовательские, контекстные и имитационно-игровые модели; направленностью на современную методологию познания, подготовку учащихся к жизни в условиях насыщенной информационной среды. Решение обозначенных выше проблем мы видим в гуманитаризации данного типа образования.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

17

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÒÅÎÐÅÒÈ×ÅÑÊÈÅ ÎÑÍÎÂÛ ÑÎÇÄÀÍÈß ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÍÎÉ ÌÎÄÅËÈ ÑÀÌÎÐÀÇÂÈÒÈß ËÈ×ÍÎÑÒÈ ÑÒÓÄÅÍÒÀ  ÓÑËÎÂÈßÕ ÊÎÌÏÜÞÒÅÐÈÇÈÐÎÂÀÍÍÎÃÎ ÎÁÓ×ÅÍÈß Е.Н. ОСТРОУМОВА, Е.А. ШИРЯЕВА В философии развитие рассматривается как необратимое, направленное и закономерное изменение материальных и идеальных объектов. Только одновременное наличие всех трех указанных свойств отличает процессы развития от других изменений. В целом нами выделяются следующие закономерности процесса развития: единство и борьба противоположностей, выступающие внутренней движущей силой данного процесса; поступательный характер; необратимость изменений. Термин «саморазвитие» уточняет направление в развитии человеком собственной личности. Саморазвитие – это «такое самодвижение, которое ведет к коренному качественному изменению системы, ее меры, повышению уровня организации и другим изменениям, характерным для процесса развития» (А.А. Бизяева, 1993). Рассматривая саморазвитие в психологическом аспекте, мы считаем, что саморазвитие личности обусловлено диалектическим единством внутренних и внешних факторов. Одним из элементов содержания внутреннего фактора выступают потенциальные возможности личности. Потенциальное рассматривается как резерв и ресурс личности. Идея саморазвития личности лежит в основе гуманистического педагогического мировоззрения. При этом акцент делается на внутренние детерминанты при выявлении скрытых возможностей, потенциальных состояний. Таким образом, развитие человеческого индивида – обусловленный и вместе с тем активный саморегулирующийся процесс. Понятие «саморазвитие», наполняясь педагогическим содержанием, становится все более значимым для современного гуманистического образовательного процесса, выступает как базовая характеристика для целей, содержания и средств личностно-ориентированного образования, рассматривается через приобщение к творчеству в различных его проявлениях. Такой вывод следует из анализа трудов К.Д. Ушинского, В.А. Сухомлинского, В.И. Андреева, О.С. Газмана, Л.Н. Куликовой, Н.П. Толстолуцких и др. Так, К.Д. Ушинский, назвав человека предметом воспитания, не имел в виду жесткое управление процессом формирования и развития личности, а отстаивал искусство удовлетворять величайшую из потребностей человека и человечества – стремление к усовершенствованию. Концепция творческого саморазвития личности, заложенная в теории и практике В.А. Сухомлинского, стала особенно актуальной в условиях личностно-ориентированного образования, которое ставит своей целью создавать условия

18

для эффективной самореализации личности в процессе ее активной жизнедеятельности. Л.Н. Куликова определяет саморазвитие личности в педагогическом аспекте как индивидуальный способ усиления личностью собственной социальной продуктивности на основе напряжения и целенаправленного развития своих способностей в ходе субъект-субъектных отношений. Руководствуясь идеями К.К. Платонова о «целостной динамической структуре личности», где самостоятельность выделяется как основополагающее качество личности, формирующее характер человека, придающее личности определенность, ведущее к изменению личности в целом, мы постарались от понятия самостоятельности через познавательную самостоятельность прийти к саморазвитию. Анализ ряда работ позволил нам определить, как информационные технологии влияют на саморазвитие личности. Рассматривая компьютер как средство повышения эффективности педагогической деятельности преподавателя и самостоятельной учебно-познавательной деятельности студента, мы констатируем, что он способен существенно повлиять на все компоненты образовательной системы – цели, содержание, методы, организационные формы обучения и развития студентов в учебных заведениях любого уровня и профиля. Наше исследование выдвигает положение о возможности личностного саморазвития студентов неязыкового вуза при компьютерном обучении на основе волевой саморегуляции, рассматриваемой как одно из существенных характеристик личности. Согласно М.И. Болыниевскому (1977), способность к саморегуляции – важный показатель становления личности. В педагогическом общении между преподавателем и обучаемым в условиях компьютерного обучения иностранным языкам формирование волевой саморегуляции становится значимым, так как волевая саморегуляция включает анализ ситуации, вычленение цели, принятие решения и выполнение решения. Все это необходимо при работе с компьютером. С другой стороны, исследования выявили взаимосвязь волевой саморегуляции с нравственными качествами личности (М.И. Болыниевский, 1978). Рассмотрев основные особенности компьютеризированного обучения с точки зрения современных подходов к этой проблеме и исходя из определенных для данной работы целей и задач, мы установили,

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ что организация компьютеризированного обучения должна осуществляться в контексте личностнодеятельностного подхода, рассматривающего процесс познания как развитие способностей субъекта, а обучение – как активную деятельность субъекта целенаправленную на достижение цели. Если соотнести ряд работ, проанализированных нами, и увязать понятия личности, общечеловеческой личности, среды обитания личности с возможностями компьютерных технологий, можно с уверенностью сказать, что в новой, изменившейся среде обитания человека, подверженной постоянному наращиванию силы информационных потоков, эффективное саморазвитие личности возможно только в условиях новой дидактической компьютерной среды, создающей условия для саморазвития личности и отвечающей требованиям автодидактики. На основе теоретических исследований познавательной самостоятельности, саморазвития, использования компьютерных технологий в обучении мы пришли к выводу о возможности создания деятельностной модели саморазвития личности студента в условиях компьютеризированного обучения. Деятельность студента организуется как удовлетворение не только познавательной потребности, но и

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ целого ряда других потребностей саморазвития личности: в самоутверждении, самовыражении, самоактуализации и т.д. Целью и средством в педагогическом процессе становится доминанта самосовершенствования личности, включающая в себя установки на самообразование, самовоспитание, самоутверждение, самоопределение, саморегуляцию и самоактуализацию. Одним из основных критериев саморазвивающего обучения является безусловное нахождение студента в центре учебного пространства, его стремление черпать силы и энергию саморазвития из себя и других участников познавательного процесса, находящихся на периферии. Всякая деятельность человека и его речевая деятельность в частности, по И.А. Зимней, определяется тремя этапами своей структуры: а) побудительно-мотивационным, который реализуется сложным взаимодействием потребностей, мотивов и цели действия как будущего его результата; б) ориентировочно-исследовательским (аналитико-синтетическим), предполагающим выбор и организацию средств и способов осуществления деятельности; в) исполнительным, реализующим саму деятельность. На реализации данных этапов и строится наша модель саморазвития личности.

ÒÅÎÐÅÒÈ×ÅÑÊÈÅ ÎÑÍÎÂÛ ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß ÈÍÔÎÐÌÀÖÈÎÍÍÎÉ ÊÎÌÏÅÒÅÍÒÍÎÑÒÈ ÑÒÓÄÅÍÒΠÂÓÇÀ Т.Н. ПЕТИКОВА В системе профессионального образования происходят процессы переориентации на формирование профессиональной компетентности. Как показывают исследования Э.Ф. Зеера, Ю.А. Конаржевского, В.П. Косырева, Е.В. Ткаченко и других ученых, в условиях модернизации российской системы образования профессиональная компетентность становится целью обучения в профессиональном образовательном учреждении. В качестве основных единиц обновления образования рассматриваются компетенции. Определение компетенций и их состав содержатся в работах В.И. Байденко, И.А. Зимней, Г.И. Ибрагимова, В.А. Кальней, А.М. Новикова, С.Е. Шишова, А.В. Хуторского и др. В педагогике существуют разные теоретические подходы к определениям компетентности/компетенции: личностно-ориентированный (Э.Ф. Зеер, А.В. Хуторской); синергетический (В.А. Болотов, В.В. Сериков); как описание результатов образования (Ю.Г. Татур, В.И. Байденко). Различия в трактовках компетентности / компетенции также обусловлены особенностями структуры деятельности специалистов разных профессиональных областей. Обобщая имеющиеся в литературе определения (И.А. Зимняя, А.В. Хуторской, С.Е. Шишов и др.), можно сделать вывод о том, что под компетенцией сегодня понимают совокупность умений применять зна-

ния в профессиональной деятельности, позволяющих получить высокоэффективные результаты. Компетентность в контексте профессиональной деятельности рассматривается как важное новообразование личности, которое возникает в ходе освоения профессиональной деятельности и характеризуется высокой степенью подготовленности к ней специалиста. Компетентность выступает как показатель совокупных качественных характеристик специалиста, определяющий его конкурентоспособность в современных экономических условиях, включающих в себя также уровень квалификации специалиста, его профессиональные и личностные характеристики. Успешность профессиональной деятельности для современного специалиста определяется новым отношением к информации и умением ее применять. Неотъемлемый атрибут информационного общества – стремительное развитие и проникновение во все сферы жизни человека информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Информационная деятельность посредством ИКТ – важный компонент практически всех видов профессиональной деятельности, а формирование информационно-коммуникационной компетенции будущих специалистов – одна из ведущих целей системы высшего профессионального образования.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

19

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

Исследование содержательной стороны формирования информационно-коммуникационной компетенции привело к определению таких понятий, как «профессиональная компетентность», «информационная компетентность», «информационная деятельность». Разделяя точку зрения Б.С. Гершунского, мы полагаем, что категория «профессиональная компетентность» определяется уровнем собственного профессионального образования, опытом и индивидуальными способностями человека, его мотивированным стремлением к непрерывному самообразованию и самосовершенствованию, творческим и ответственным отношением к делу. Обобщая различные определения профессиональной компетентности, под профессиональной компетентностью мы понимаем интегративное качество личности, основанное на профессиональных знаниях и опыте. Понятие «информационная компетентность» в педагогике также определено широко и неоднозначно. В исследованиях В.Л. Акуленко, М.Г. Дзугоевой, А.Н. Завьялова, О.Б. Зайцевой, А.Л. Семенова, Н.Ю. Таировой, О.М. Толстых информационная компетентность трактуется как сложное индивидуальнопсихологическое образование на основе интеграции теоретических знаний, практических умений в области инновационных технологий и определенного набора личностных качеств; новая грамотность, в состав которой входит умение самостоятельно обрабатывать информацию, принимать принципиально новые решения в непредвиденных ситуациях с использованием технологических средств. Анализ научной литературы по проблеме информационной компетентности позволяет представить ее как совокупность трех составляющих: информационнокоммуникационной (информационная деятельность с использованием средств новых информационно-коммуникационных технологий), информационно-коммуникативной (информационная деятельность типа «субъект–субъект») и информационно-текстуальной (информационная деятельность с использованием традиционных (бумажных) технологий) компетенций. Выделение в составе информационной компетентности нескольких составляющих основано на двух подходах: гуманитарном, описывающем основные процедуры оперирования с традиционной (книжной) информацией, и технократическом, который во многом сводится к овладению компьютерной грамотностью и применению новых информационно-коммуникационных технологий для удовлетворения информационных потребностей личности. Информационно-коммуникационная компетенция – ключевая компетенция, поскольку позволяет решать задачи, возникающие в ходе профессиональной деятельности и не зависящие от профессии; проявляется в информационной деятельности с применением ИКТ. Информационно-коммуникационная компетенция характеризуется многофункциональностью, универсальностью по характеру и степени применимости, междисциплинарностью в условиях образо-

20

вания, интеллектуальной насыщенностью, требующей значительного интеллектуального развития, многомерностью, интегративностью знаний и умений. Информационно-коммуникационная компетенция предполагает приобретение опыта познавательной деятельности в области информационно-коммуникационных технологий, осуществления известных способов информационной деятельности в предметной области будущей профессии и смежных областях (в форме умения действовать по образцу); творческой деятельности (в форме умения принимать эффективные решения в проблемных ситуациях); осуществления эмоционально-ценностных отношений, связанных с использованием ИКТ (в форме личностных ориентаций). Она проявляется в трех основных сферах: повседневной жизни, образовательном процессе и производственной деятельности. Информационно-коммуникационная компетенция социальна по своему содержанию, вырабатывается, формируется и проявляется в социуме, характеризует взаимодействие человека с социумом и другими людьми в ходе использования информационно-коммуникационных технологий. Опираясь на определение, данное С.Е. Шишовым, в своем исследовании под информационно-коммуникационной компетенцией студента мы понимаем его способность мобилизовать в учебно-профессиональной деятельности знания, умения и способы выполнения действий в области ИКТ. Информационнокоммуникационная компетенция студента – одна из составляющих его профессиональной компетентности. Выявление сущности информационно-коммуникационной компетенции студента вуза потребовало уточнения содержательной характеристики понятия «информационная деятельность студента». Информационная деятельность студента имеет свою специфику, определяемую целями, решаемыми задачами, условиями ее осуществления, особенностями содержания и формы. Информационная деятельность студентов осуществляется в процессе учебно-профессиональной деятельности, фактически являясь ее частью. В нашем исследовании информационная деятельность студента вуза – это деятельность по поиску, обработке и передаче различной учебно-профессиональной информации посредством ИКТ. Структура информационной деятельности студента включает в себя: мотив, цель, предмет, средства, операции, результат. Информационная деятельность носит осознанный характер, имеет социально-нормативную направленность, является выражением человеческой активности, побуждается конкретными мотивами и направлена на достижение определенных целей. Компетентность в информационной деятельности также можно рассматривать как уровень готовности студента к практическому использованию средств и методов информационно-коммуникационных технологий в будущей профессиональной деятельности, включающей в себя знания, умения и профессионально-личностные качества.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÑÒÀÍÎÂËÅÍÈÅ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÂÛÑØÅÃÎ ÆÅÍÑÊÎÃÎ ÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈß Â ÐÎÑÑÈÈ Â ÈÑÒÎÐÈÊÎ-ÏÅÄÀÃÎÃÈ×ÅÑÊÎÌ ÊÎÍÒÅÊÑÒÅ М.М. РЕГАЛЮК, кандидат педагогических наук В XIX в. стали постепенно разрушаться некоторые веками установившиеся традиции, касающиеся женщин. Изменение и развитие их интересов и потребностей значительно опережали средства их удовлетворения. Женщин уже не устраивали то образование, которое было им доступно, и та роль, которая традиционно им отводилась. Появились жажда знаний, стремление к активной общественной деятельности. Но женщины в России середины XIX в. не имели равных прав с мужчинами не только в политической и экономической жизни, но и в области образования. Женских школ – как начальных, так и средних – было значительно меньше, чем мужских, программы женских училищ были ограничены по своему объему и содержанию (3, с. 89). В высшие учебные заведения женщин не допускали вообще. К середине XIX в. среди женщин наблюдается массовое стремление к получению высшего образования. Нельзя сказать, чтобы вполне естественное и законное стремление женщин к образованию было встречено в обществе с пониманием. Началась упорная борьба с вековыми предрассудками. Настойчивая борьба женщин за право на получение образования вызвала в 60-х годах XIX в. живой интерес общественности к проблеме женского образования; кроме проведения дискуссий о путях его развития, создавались многочисленные комиссии, подавались в правительство проекты и прошения. Правительство было вынуждено пойти на уступки в вопросе женского образования, но оно не захотело взять на себя материальных забот о нем. Разрешено было открыть различного рода курсы для женщин, главным образом педагогические и медицинские. В 1868 г. в Петербурге были открыты Аларчинские и Владимирские курсы, в Москве – Лубянские курсы, в 1872 г. – педагогические курсы при Обществе воспитательниц и учительниц (позже они назывались Тихомировскими) (6, с. 55). Однако все эти женские курсы не являлись высшими учебными заведениями и ставили перед собой на первых порах ограниченные цели – дать слушательницам знания в объеме мужских гимназий или подготовить их к преподаванию в начальных классах, прогимназиях и женских училищах. Высшее образование и к 70-м годам оставалось еще недоступным для женщин. Вопрос о высшем женском образовании был поставлен самими женщинами, и решение его осуществлялось очень трудно. В 1867 г. в Петербурге на 1 съезде естествоиспытателей Е.И. Конради сделала доклад об устройстве для женщин курсов по физико-математическим и историко-филологическим наукам. 400 женщин поставили

свои подписи под петицией ректору Петербургского университета. Через несколько месяцев от университетского совета был получен ответ, выражающий сочувствие делу, но отказавший женщинам в открытии университета. Эта неудача побудила искать иные пути. Они собрали совет из профессоров университета и медицинской академии, которых предполагалось пригласить для чтения лекций на курсах. В совете присутствовало 50 женщин и 43 профессора, среди которых были А.Н. Бекетов, Д.И. Менделеев, К.Н. Бестужев, А.Д. Градовский, И.М. Сеченов и др. На совете выяснилось, что для открытия курсов недостаточно денег, и все надежды возлагались на плату за посещение лекций. После этого выработанная программа была представлена министру народного просвещения Толстому, который предупредил, что министерство средств не выделит. Но Министерство народного просвещения дало разрешение на открытие университетских курсов в виде публичных лекций для мужчин и женщин. Занятия начались в январе 1870 г. Лекции читались по вечерам. В праздничные и воскресные дни профессора вели практические занятия со слушательницами, разрешив им посещать кабинеты и лаборатории университета в свободные от занятий часы (7, с. 8). Масса женщин, жаждущих получить высшее образование и не имевших для этого возможности, учась в существующих русских высших женских учебных заведениях, обратили на себя внимание правительства. Оно составило специальную комиссию, которая вынуждена была признать необходимость учреждения в России высших учебных заведений для женщин. В 1876 г. последовало Высочайшее повеление, которое представило министру внутренних дел разрешить открытие высших женских курсов в университетских городах (2, с. 90–93). В 1878 г. в Петербурге снова возникли высшие женские курсы. На них начали принимать окончивших женские гимназии и другие женские средние учебные заведения, дающие право на звание домашней учительницы. Окончание курсов не давало женщинам никаких прав. Во главе их стоял К.Н. Бестужев-Рюмин, поэтому курсы и назывались Бестужевскими. Лучшие профессора Петербургского университета преподавали на курсах. Многие из них не читали лекции сверх положенной платы, другие жертвовали значительные суммы из своего гонорара, ничего не получая ни за экзамены, ни за практические занятия. Помещения для курсов предоставлялись бесплатно. На вновь открытые курсы поступило более 800 слушательниц. Высшие женские курсы возникли благодаря огромному стремлению женщин к высшему образованию.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

21

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ

И ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

С 1886 по 1889 г. приема на курсы не было под тем предлогом, что Министерство просвещения рассматривает вопрос вообще о женском образовании. К лету 1889 г. на них не осталось ни одной курсистки, и вновь начались хлопоты. Александру III было подано прошение об открытии курсов. Ходатайство удовлетворили, и в 1889 г. на курсы было принято 144 слушательницы. Таким образом, курсы открылись, но со значительно урезанной программой (5, с. 56). Все эти факты свидетельствуют о том трудном пути, которым шло становление высшего женского образования. Женское высшее образование в России развивалось в основном на «вольных» началах. Оно не было государственным. Совсем другое дело – государственные высшие учебные заведения, куда женщины не допускались. По юридическому положению они были подведомственны различным министерствам и управлениям и финансировались казначейством. Их штатные преподаватели, обслуживающий персонал были чиновниками различных классов. Начало медицинскому образованию женщин в России, правда, узкоспециальному, было положено инструкцией медицинской канцелярии еще в 1757 г., в которой докторам и акушерам предписывалось читать «целый коллегиум» о «бабичьем деле бабкам и учительницам их». При этом имелась в виду главным образом специальная цель: подготовить опытных акушерок. Таким образом, с первого же года появления у нас «образованных повивальных бабок» они были призваны не только к практической, но и к общественной деятельности по врачебной части. В 1897 г. в Петербурге открылся Медицинский женский институт (3). Рассмотрим этапы развития женской школы. I этап (1872–1886). Начало ему положено открытием «в виде опыта» Московских высших женских курсов профессора В.И. Гирье. В 1886 г. в условиях политической реакции они закрылись. II этап (1889–1905) начался возобновлением приема слушательниц на Петербургские высшие женские курсы. Известными стали также так называемые коллективные уроки при Московском обществе воспитательниц и учительниц. В 1900 г. министр просвещения Н.И. Боголепов настоял в правительстве на воссоздании вместо них Московских высших женских курсов под «обязательным контролем Министерства народного просвещения». III этап (1905–1917) характеризуется быстрым ростом числа общественных и частных женских учебных заведений университетского типа. Еще в 1869 г. в Москве группа женщин выступила с инициативой об открытии высшего женского учебного заведения. Часть профессоров сочувственно отнеслись к этой инициативе. К их числу принадлежал профессор Московского университета В.И. Герье. В 1872 г. правительство дало согласие на открытие в Москве Высших женских курсов (МВЖК) как частного учебного заведения в виде опыта, на 4 года. 1 ноября 1872 г. в здании 1-й мужской гимназии на Волхонке состоялось торжественное открытие курсов. На собрании присутствовали многие видные прогрессивные деятели и первые курсистки. В 1877 г., когда после четырехлетней деятельности встал воп-

22

рос о продлении работы курсов, профессор Герье представил проект нового устава МВЖК с присвоением им названия «Женские курсы при Московском университете». Министерство, разрешив продолжение работы курсов, не дало согласие включить их в систему университета, и они продолжали оставаться частным учебным заведением (1, 2, 6). Весной 1889 г. профессор Герье сделал попытку получить разрешение на деятельность МВЖК на основании Положения о Бестужевских курсах, возобновивших свою работу в 1889 г. Но министр просвещения вновь отказал. Демократические слои общества не примирились с запретом женских курсов и стали искать пути для продолжения их деятельности. Была найдена новая форма работы – «коллективные уроки». «Коллективные уроки» при московском Обществе воспитательниц и учительниц были открыты в 1888 г., где четко определились два профильных направления: историко-филологический и физико-математический. Здесь продолжили свою работу многие профессора и преподаватели МВЖК и такие светила русской науки, как И.М. Сеченов, К.А. Тимирязев, М.Н. Покровский, В.И. Вернадский, С.А. Чаплыгин, А.Н. Реформатский и др. (4, с. 34). Таким образом высшее образование открывало женщинам огромные перспективы, давало возможность реализовать свои потребности и гарантировало определенную независимость. Введение высшего женского образования было огромным достижением для России, превозмогшей предрассудки и старые обычаи в отношении женщин. Итак, в XIX в. российская «вольная» высшая школа преобразовалась в профессионально-дифференцированную, динамичную систему, по темпам развития обогнавшую государственную. Она усилила наиболее слабые профессиональные звенья последней (педагогические, медицинские, экономические, сельскохозяйственные), восполнила отсутствовавшие (музыка, искусство), была более восприимчивой к организационным и методическим новациям, заполнила социальные пустоты в составе учащихся государственной высшей школы. В этом главная заслуга «вольной» высшей школы (1, с. 34). Наличие 30 женских и 29 высших учебных заведений с «совместным» обучением женщин и мужчин было ответом на дискриминационный в отношении женщин курс официальной политики. Неправительственная высшая школа существовала в первую очередь во имя женского образования. Позиции «вольной» высшей школы постоянно укреплялись под давлением объективных потребностей в кадрах. Женская высшая школа постепенно приобрела юридическую полноправность с государственными высшими учебными заведениями. Литература 1. Антология педагогической мысли России XVIII века / Сост. И.А. Соловков. – М., 1985. 2. Белова А.В. Женское институтское образование в России // Педагогика. – 2002. – № 8. 3. Латышина Д.И. История педагогики. Воспитание и образование в России. – М., 1998. 4. Макаев И.И. История педагогики. Опорные конспекты: Учебно-методическое пособие для студентов. – Пятигорск, 1998.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÇÀÊÎÍÍÀß ÁÀÍÊÎÂÑÊÀß ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÜ А.И. АНТОШИНА Для защиты банковской системы от правонарушений, предусмотренных административным законодательством, следует определить границы законной банковской деятельности, так как диспозиция рассматриваемых составов правонарушений носит бланкетный характер. Значит, необходимо обратиться к другим отраслям права. На основании Федерального закона «О банках и банковской деятельности» осуществление банковских операций производится только на основании лицензии, выдаваемой Банком России, за исключением коммерческих организаций, не являющихся кредитными организациями. Они вправе осуществлять банковские операции без лицензии, выдаваемой Банком России, указанные в п. 9 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», т.е. осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов) в части принятия от физических лиц наличных денежных средств в качестве платы за услуги электросвязи, жилого помещения и коммунальных услуг при наличии договора: �с кредитной организацией, по условиям которого коммерческая организация, не являющаяся кредитной, обязуется от своего имени, но за счет кредитной организации осуществлять банковские операции, указанные в п. 9 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»; �между кредитной организацией и лицом, оказывающим услуги (выполняющим работы), за которые в соответствии с законодательством Российской Федерации взимается плата за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги, по условиям которого кредитная организация на возмездной основе обязуется осуществлять операции по переводу (включая принятие) наличных денежных средств, принятых коммерческой организацией, не являющейся кредитной организацией, от физических лиц в пользу лица, оказывающего соответствующие услуги (выполняющего работы). Обязательным условием законности банковской деятельности является государственная регистрация. Так, ст. 12 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» указывает на необходимость государственной регистрации кредитных организаций в Центральном банке РФ в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России. Кредитные организации подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом установленного настоящим Федеральным законом специального порядка государственной регистрации кредитных организаций.

Государство путем регистрации констатирует тот факт, что определенный субъект обладает минимумом необходимых условий для более или менее успешного осуществления банковской деятельности. Главная особенность государственной регистрации состоит не в учетной функции, а в выражении воли государства по легитимации субъекта. Соответственно, общественная опасность уклонения от регистрации заключается не в уклонении от учета (что, несомненно, имеет место быть), а в том, что возникают предпосылки того, что банковскую деятельность будет осуществлять такой субъект, который потенциально не способен осуществлять ее надлежащим образом и нести ответственность за свою деятельность в полном объеме. Здесь следует подчеркнуть, что отсутствие регистрации создает только предпосылки для ненадлежащего осуществления деятельности, поскольку не факт, что зарегистрированная кредитная организация будет осуществлять свою деятельность лучше, чем кредитная организация без регистрации, однако, с нашей точки зрения, при прочих равных условиях незарегистрированный субъект более склонен к нарушениям в своей деятельности, чем зарегистрированный. Для регистрации необходимо предоставить соответствующую документацию в Центральный банк РФ, который обязан не позднее шести месяцев с момента предоставления всех предусмотренных законом документов вынести решение о регистрации и предоставлении лицензии либо об отказе в государственной регистрации. Для государственной регистрации кредитной организации и получения лицензии на осуществление банковских операций необходимо предоставить: 1) заявление с ходатайством о государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций; в заявлении указываются сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего исполнительного органа кредитной организации, по которому осуществляется связь с кредитной организацией; 2) учредительный договор (подлинник или нотариально удостоверенную копию), если его подписание предусмотрено федеральным законом; 3) устав (подлинник или нотариально удостоверенную копию); 4) бизнес-план, утвержденный собранием учредителей (участников) кредитной организации, протокол собрания учредителей (участников), содержащий решения об утверждении устава кредитной организации, а также кандидатур для назначения на должности руководителя кредитной организации и главного бухгалтера кредитной организации. Порядок составления бизнес-плана кредитной организации и критерии его оценки устанавливаются нормативными актами Банка России;

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

23

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ 5) документы об уплате государственной пошлины и лицензионного сбора; 6) копии документов о государственной регистрации учредителей – юридических лиц, аудиторские заключения о достоверности их финансовой отчетности, а также подтверждения налоговыми органами выполнения учредителями – юридическими лицами обязательств перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами за последние три года; 7) документы (согласно перечню, установленному нормативными актами Банка России), подтверждающие источники происхождения средств, вносимых учредителями – физическими лицами в уставный капитал кредитной организации; 8) анкеты кандидатов на должности руководителя кредитной организации, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации. Указанные анкеты заполняются этими кандидатами собственноручно и должны содержать сведения, установленные нормативными актами Банка России, а также информацию: – о наличии высшего юридического или экономического образования (с представлением копии диплома или заменяющего его документа) и опыта руководства отделом или иным подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее одного года, а при отсутствии специального образования – опыта руководства таким подразделением не менее двух лет; – о наличии (отсутствии) судимости. Помимо документов, представленных кредитной организацией, иностранным инвесторам и иностранным гражданам необходимо дополнительно предоставить надлежащим образом оформленные: 1) решение об участии в создании кредитной организации на территории РФ или об открытии филиала банка; 2) документ, подтверждающий регистрацию юридического лица, и балансы за три предыдущих года, подтвержденные аудиторским заключением; 3) письменное согласие соответствующего контрольного органа страны на его местопребывание и участие в создании кредитной организации на территории РФ или на открытие филиала банка в тех случаях, когда такое разрешение требуется по законодательству страны его местопребывания. В течение трех дней со дня вынесения решения Центральный банк РФ уведомляет кредитную организацию с требованием произвести в месячный срок оплату 100% ее объявленного уставного капитала и выдает учредителям свидетельство о государственной регистрации кредитной организации. Неоплата или неполная оплата уставного капитала в установленный срок является основанием для аннулирования решения о государственной регистрации кредитной организации.

24

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ Банк России ведет книгу государственной регистрации; зарегистрированные кредитные организации записываются в эту книгу и нумеруются. При регистрации кредитной организации присваивается очередной номер в журнале регистрации поступающих документов, проставляется специальная надпись (штамп) с наименованием регистрирующего органа, номером и датой на первой странице (титульном листе) устава кредитной организации, скрепляемая подписью должностного лица, ответственного за регистрацию, и выдается регистрационное удостоверение. Только с момента совершения этих действий должностным лицом кредитная организация считается зарегистрированной. Любая банковская деятельность, осуществляемая до этого момента, считается незаконной. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» кроме необходимой регистрации кредитных организаций устанавливает на некоторые виды деятельности необходимое получение лицензии1 (специального разрешения). Лицензируемый вид деятельности – это деятельность, на осуществление которой на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» и вступившими в силу до момента вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами2. Лицензии, выдаваемые Банком России, учитываются в реестре выданных лицензий на осуществление банковских операций. В ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сказано, что реестр выданных кредитным организациям лицензий подлежит публикации Банком России в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России») не реже одного раза в год. Изменения и дополнения, вносимые в указанный реестр, публикуются Банком России в месячный срок со дня их внесения в реестр. В лицензии на осуществление банковских операций указываются банковские операции, на осуществление которых данная кредитная организация имеет право, а также валюта, в которой эти банковские операции могут осуществляться. Лицензия на осуществление банковских операций выдается без ограничения сроков ее действия. Для полного определения границы законной банковской деятельности нам необходимо раскрыть виды банковских операций. Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» (ст. 5) к банковским операциям относятся: �привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); �размещение указанных в п. 1 ч. 1 ст. 5 привлеченных средств от своего имени и за свой счет; �открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; �осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, и в том числе банков-корреспондентов по их банковским счетам;

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ �инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; �купля-продажа иностранной валюты в наличных и безналичных формах; �привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; �выдача банковских гарантий; �осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов) (пункт дополнительно включен Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 151-ФЗ). Помимо перечисленных банковских операций кредитные организации могут совершать различные сделки, в частности: �выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме; �приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме; �доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами; �осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации; �предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей; �лизинговые операции;

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ �оказание консультационных и информационных услуг. Кредитная организация вправе осуществлять иные сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации, кроме производственной, торговой и страховой деятельности. В соответствии с лицензией Банка России на осуществление банковских операций банк вправе осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами (ст. 6 ФЗ «О банках и банковской деятельности»). Кредитная организация имеет право осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с федеральными законами. Подводя итог определению границы законной банковской деятельности, мы пришли к мнению, что законная банковская деятельность – это деятельность кредитных организаций, осуществляющих банковские операции либо другие операции, установленные банковским законодательством, получивших регистрацию в Банке России в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющих соответствующее разрешение (лицензию) на определенную банковскую деятельность от Центрального банка РФ. 1

Лицензия – это разрешение (право) на осуществление лицензированного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданная лицензирующим органом кредитной организации. 2 Статья 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÏÐÅÄÏÐÈÍÈÌÀÒÅËÜÑÒÂÀ ÊÀÊ ÔÀÊÒÎÐ ÐÀÇÂÈÒÈß ÝÊÎÍÎÌÈÊÈ ÑÒÐÀÍÛ

Н.В. АРТЕМЬЕВ, кандидат экономических наук

Экономическая деятельность любого государства – основа удовлетворения потребностей и обеспечения достаточного уровня благосостояния своих граждан. Российская Федерация в этом плане не исключение. Вся деятельность нашего государства направлена на обеспечение стабильных и достаточно высоких темпов экономического развития, сохранение целостности государства и предотвращение разнообразных внешних посягательств. Вместе с тем следует отметить, что наша страна имеет ряд ярких специфических особенностей хозяйствования, положенного в основу процветания страны и общества. Условно их можно разделить на обусловленные внутренними и внешними обстоятельствами. К внутренним особенностям относится высокоширотное расположение нашей страны, делающее неблагоприятными условия постоянного проживания более

чем на половине территории, а проживание и хозяйствование на остальной местности, по тем же причинам, становится значительно более затратным по сравнению с большинством развитых стран мирового сообщества. Далее, исключительное многообразие наций и народностей нашей страны создает специфическое разнообразие форм внутригосударственного разделения труда, вызванное ментальностью населения. Исторически предопределенная, усиленная наследием плановой системы хозяйствования значительная концентрация производства делает экономическую деятельность достаточно инертной и не способной оперативно реагировать и своевременно подстраиваться под меняющиеся экономические обстоятельства, не говоря уже о возможности предвидения наступления этих обстоятельств и действиях на опережение. Не менее важной особенностью выступает и достаточно низкая произво-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

25

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ дительность труда, делающая неконкурентоспособной продукцию значительного ряда отраслей. К перечисленным выше внутренним особенностям отечественной экономики (подчеркнем – лишь основным) добавляется ряд иных, которые можно отнести к особенностям, определенным международным разделением труда. И здесь наиболее впечатляющим объективным обстоятельством, обусловливающим наше место в мировой экономической системе, является дисбаланс численности населения и территории, на которой оно проживает. Наши 142 млн человек составляют всего около 2% населения мира, в то время как территория нашей страны – 11,4%, а потенциальные энергетические и ресурсные запасы по разным оценкам составляют от четверти до трети мировых. Заявления некоторых политиков и экономистов о возможности превращения нашей страны в «сырьевой придаток Запада» по меньшей мере некорректны, так как на протяжении преобладающего периода времени существования нашего государства мы выступали и по сей день выступаем именно как источник сырьевых ресурсов для зарубежья (от пеньки, поташа, меда, воска и леса до нефти, газа, металлов и редкоземельных элементов). Безусловно, торгуем мы и продукцией, полученной в высокотехнологичных отраслях, но, к сожалению, баланс не в их пользу. Следующей привнесенной и, если можно сказать, внешнеэкономической особенностью является смещение акцентов противостояния стран. На смену угрозе глобального военного противостояния пришли экономические угрозы, связанные с желанием ряда стран обеспечить себе свободный доступ к российским ресурсам. На данном этапе как никогда экономика России зависит от внешней конъюнктуры. Накопления в виде золотовалютных резервов, являющиеся предметом гордости финансового блока правительства, постоянно обесцениваются, вместо того чтобы быть рационально инвестированными в экономическую и административную инфраструктуру. Точек приложения множество. Наиболее заметны: паралич транспортной системы, без которой не может развиваться ни одна экономика мира (вспомним: подъем экономики США был инициирован прежде всего строительством развитой транспортной сети); отсутствие эффективного государственного аппарата, пораженного разъедающей его изнутри коррупцией, которой некоторые «продвинутые» теоретики даже присваивают определение «катализатора» (за взятку можно продвинуть, казалось бы, совсем безнадежное дело); достаточно низкие объемы активов банковской системы, делающие малодоступными финансовые ресурсы развития, и многое другое. Попытаемся несколько подробнее рассмотреть взаимоотношения предпринимательства и государства. Именно в этой последовательности мы видим порядок взаимоотношений. Предпринимательство – наиболее активный, подвижный, целеустремленный сектор национального хозяйства. От уровня его развития зависит конкурентоспособность страны, степень

26

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ занятости населения, а значит и уровень доходов – благосостояния, стабильные и высокие темпы экономического роста и т.д. Государство в данном тандеме должно играть обеспечивающую, организующую и инфраструктурную роль, помогающую в реализации намерений добросовестных, законопослушных предпринимателей и предотвращающую и пресекающую деятельность всех иных. Именно в достижении рациональной совокупности данных, на первый взгляд, достаточно противоречивых функций государства в отношении предпринимательства, может лежать путь к успешному функционированию бизнеса в нашей стране, а следовательно, и к повышению ее экономической безопасности. Если судить по степени расслоения населения в нашей стране (децильный коэффициент давно преодолел 30-кратную отметку и продолжает оставаться на высоком уровне), об эффективном и гармоничном развитии предпринимательства говорить не приходится. Наряду с констатацией факта выхода нашей страны на второе место в мире по числу легальных долларовых миллиардеров, число предприятий малого бизнеса, приходящихся на тысячу жителей, их вклад в ВВП страны остается ничтожно малым по сравнению с развитыми странами. Это как ничто иное свидетельствует о тяжелой болезни бизнеса, возникшей в результате его отношений с родным государством. Рентная специфика процветания крупных капиталов сделала их недоступными для посягательств значительного числа государственных ведомств, которые, взяв за единственно верное коррупционное направление взаимодействия власти и бизнеса, с удвоенной энергией переключились на скромных по размеру предпринимателей. Таким образом, сегодня сформировались и являются, на наш взгляд, достаточно перспективными для развития экономики и общества два основных направления взаимодействия бизнеса и власти: �обеспечение физической и экономической безопасности функционирования субъектов предпринимательства и прежде всего малого и среднего; �деятельность государства в лице правоохранительных органов по реализации системы мер, направленных на борьбу с экономическими преступлениями. Как утверждает Е.А. Олейников1, в настоящее время выделяются следующие основные группы объектов защиты в предпринимательской деятельности: личность предпринимателя и членов его семьи; сотрудники фирмы; трудовой коллектив фирмы; материальные ценности и финансовые средства; информация (коммерческая тайна, нематериальные активы, интеллектуальная собственность, частная информация); организация бизнеса; имидж фирмы (представление о ней в деловом мире и у общественности); контроль над делом (получение контрольного пакета акций, получение иных рычагов управления бизнесом). Для предпринимателя и членов его семьи, сотрудников фирмы должна быть обеспечена их физическая безопасность. Их следует защищать от посягательств

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ на жизнь и здоровье, от возможных попыток осуществить похищение. В отношении сотрудников важным моментом является предотвращение переманивания со стороны конкурентов, а также от вербовочных подходов со стороны криминальных структур, конкурентов, иностранных спецслужб. Проблемы защиты трудового коллектива фирмы связаны с предотвращением попыток проникновения людей с криминальным прошлым, имеющих связи с криминальными структурами, с конкурентами, а также попыток его разложения и снижения тем самым эффективности работы. Материальные ценности и финансовые средства защищаются от хищения и приведения их в негодное состояние. Информация, составляющая коммерческую тайну, нематериальные активы, интеллектуальная собственность подлежат защите от несанкционированного доступа и неконтролируемого распространения, от изменения или уничтожения в целях нанесения ущерба предпринимательской структуре. Защита организации бизнеса – предотвращение помех в организации снабжения, производства, сбыта и т.д. Имидж фирмы как объект защиты связан с благоприятным представлением о ней в деловом мире и у общественности, с укреплением торговой марки (для чего необходимо исключить ее незаконное использование). Сохранить контроль над делом – значит не допустить завладения конкурентами или другими субъектами деятельности, посягающей на предпринимательство, контрольным пакетом акций либо получения ими иных рычагов управления бизнесом. Значение указанных объектов для предпринимательства различно и зависит от сферы деятельности и от других факторов. Так, для научно-технической фирмы наиболее опасным и часто практикуемым является хищение коммерческой тайны и опережающее внедрение научных разработок. В этом смысле особая опасность грозит со стороны иностранных фирм, имеющих опыт и лучшие возможности по внедрению новейших идей и разработок. Важное условие функционирования банка – сохранение в тайне информации о вкладах. Актуальна задача физической охраны ценностей. Не редкостью является ситуация, когда клиент берет кредиты на большие суммы в нескольких банках и скрывается. По мнению экспертов, весьма значительная часть российских коммерческих банков сформировала уставной капитал с нарушением законодательства путем временного изъятия средств из государственных специализированных банков. Другая часть такого рода банков создана организованной преступностью для легализации теневых капиталов. Этими обстоятельствами и объясняется во многом цепочка покушений и убийств банковских работников («отстрел банкиров») в марте 1994 г. В сфере промышленного производства предпринимательские структуры зачастую страдают в результате хищения готовой продукции, а также от неконтролируемого доступа к информации, составляющей ком-

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ мерческую тайну (данные о поставщиках сырья, об отпускных ценах, о нюансах технологии). Обстоятельствами, усугубляющими внимание к предпринимателю со стороны преступного мира, недобросовестных партнеров, специальных служб, организаций промышленного шпионажа, являются: нарушение этики бизнеса, несоблюдение требований законодательства по предпринимательству, неоправданное доверие к партнерам, непринятие мер безопасности. Таким образом, защита (обеспечение безопасности) предпринимательства – это процесс, направленный на ограждение предпринимательских структур и отдельных физических лиц, в деятельности которых присутствует элемент предпринимательства, от применения по отношению к ним методов криминальной конкуренции и от иной деятельности, наносящей им ущерб вследствие нарушения законодательства или деловой этики. Безопасность (защищенность) предпринимательства – такое состояние цивилизованного бизнеса, при котором отсутствует экономический или иной ущерб, который наносился бы бизнесу преднамеренно или непреднамеренно физическими лицами или социальными организациями (в том числе юридическими лицами) с нарушением закона или этики предпринимательства. Безопасность предпринимательства обеспечивается совокупностью постоянно осуществляемых экономических, организационных, информационных, правовых, воспитательных, технических, специальных и других мер, направленных на профилактику, предупреждение и пресечение криминальной конкуренции. Не менее важна работа в области легализации теневой предпринимательской деятельности, составными элементами которой выступают соответствующие государственные учреждения и организации, ведущие в рамках своей компетенции борьбу с преступлениями в сфере экономической деятельности, преступлениями против государственной власти и др. Эта борьба реализуется через реальную деятельность должностных лиц государственных правоохранительных органов (сотрудников УБЭП, УР, РУБОП, налоговой полиции, органов безопасности и т.д.) и негосударственных субъектов правоохраны по обеспечению соответствующими средствами и методами решения задач, которые поставлены перед ними законодателем2. Средства и методы, с помощью которых реализуются определенные правовые меры, различны. Поэтому здесь можно говорить о перечне функций, выполняемых конкретными правоохранительными органами для достижения необходимого результата, а именно о выявлении, предупреждении и пресечении экономических преступлений; установлении причастных к ним лиц; расследовании и рассмотрении уголовных дел; исполнении уголовных наказаний; возмещении материального ущерба и т.д. Каждая из названных правовых функций, относящихся к правоохранительной деятельности, обособлена и независима от других, ибо имеет собственное правовое оформление.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

27

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ В то же время между ними существует определенная связь, которая выражается в совместных согласованных действиях, особенно при раскрытии и расследовании преступлений, что обусловлено организационной спецификой функционирования всей системы правоохранительных органов. Алгоритм совместных действий по борьбе с преступностью задается, как правило, нормативными актами: Концепция национальной безопасности, программа борьбы с различными видами преступлений и т.п. Подобные нормативные документы утверждаются указами Президента РФ. В Концепции национальной безопасности РФ3 значительное внимание уделяется проблемам экономического развития страны, обеспечению ее экономической безопасности, так как реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики и, следовательно, защиты ее от покушений со стороны криминала. Указывается, что национальные интересы России в сфере экономики являются ключевыми. Согласно Концепции национальной безопасности РФ важнейшими задачами в области борьбы с преступностью являются: �выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность; �укрепление системы правоохранительных органов, создание условий для их эффективной деятельности; �укрепление структур, противодействующих организованной преступности; �привлечение государственных органов в пределах их компетенции к деятельности по предупреждению противоправных деяний и т.п. В интересах профилактики преступности необходимо лишение ее питательной среды, обусловленной недостатками в законодательстве, кризисом в экономике, социальной сфере. Наибольший объем в работе по борьбе с экономическими преступлениями, в том числе по их предупреждению, выпадает на долю органов внутренних дел и их подразделений по борьбе с экономическими преступлениями. Это вытекает из требований Федерального закона «О милиции», «Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1300, других законов и нормативных актов. Органы внутренних дел – сложная система, объединяющая целый ряд организационных звеньев, решающих задачи по выявлению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений в сфере экономической деятельности адекватно полномочиям, которые предоставлены им законодателем. Подразделения МВД РФ по борьбе с преступлениями в сфере экономики – головная служба в системе органов внутренних дел по борьбе с преступлениями (в том числе и в сфере их предупреждения) экономического характера. В практику подразделений по борьбе с эко-

28

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ номической преступностью (БЭП) входят мероприятия предупредительного характера, целевые оперативнорозыскные мероприятия на объектах предпринимательской деятельности в отраслях, наиболее подверженных воздействию преступных групп и сообществ. Оперативно-розыскная функция в направлении декриминализации бизнеса реализуется аппаратами БЭП за счет проведения в полном объеме оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных Федеральным законом об ОРД. Данная деятельность в соответствии с указанным законодательным актом оперативно-розыскной деятельности предполагает: �оперативное обслуживание объектов хозяйствования различных форм собственности для выявления признаков хозяйственных, должностных и иных противоправных деяний в сфере экономики на предприятиях, в организациях, коммерческих структурах, финансово-кредитной и банковской системах; �анализ собранных сведений, прогнозирование криминогенных процессов в изучаемом направлении; �формирование информационных систем, обеспечивающих учет лиц, предметов, документов и фактов с последующим использованием этих данных в области борьбы с правонарушениями экономического характера; �проведение проверок материалов, поступивших в оперативные подразделения БЭП, добытых ими оперативно-розыскным путем и касающихся преступлений, совершенных в сфере экономики; �осуществление информационно-аналитической работы и подготовки соответствующих аналитических документов в области борьбы с преступностью в сфере экономики; �обеспечение в пределах своей компетенции мер по охране потерпевших, свидетелей и других участников уголовного процесса, сотрудников службы БЭП, членов их семей и близких от противоправных посягательств и др. Оперативные подразделения по борьбе с экономической преступностью используют свои оперативнорозыскные возможности прежде всего для выявления признаков конкретных криминальных деяний, которые отнесены к их компетенции. Помимо подразделений БЭП в системе органов внутренних дел в рамках своей компетенции принимают участие в предупреждении экономических преступлений аппараты по борьбе с организованной преступностью, вневедомственной охраны и другие службы милиции общественной безопасности, уголовного розыска, оперативно-технические, информационные, оперативно-поисковые и ряд других. 1 Экономическая и национальная безопасность: Учебник / Под ред. Е.А. Олейникова. – М.: Экзамен, 2005. – С. 633–634. 2 Гуцериев X.С., Сальников В.П., Степашин С.В. и др. Человек и правоохранительная деятельность (серия «Безопасность человека и общества»). – СПб.: СПб. ун-т МВД России, 2000. – С. 33 и след. 3 Экономическая безопасность Российской Федерации: Учебник для вузов / Под общ. ред. С.В. Степашина. – М.; СПб.: Лань, 2001. – С. 153 и след.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÑÍÎÂÍÛÅ ÍÀÏÐÀÂËÅÍÈß ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß ÝÊÎÍÎÌÈ×ÅÑÊÎÉ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÏÐÈ ÐÅÀËÈÇÀÖÈÈ ÑÎÃËÀØÅÍÈÉ Î ÐÀÇÄÅËÅ ÏÐÎÄÓÊÖÈÈ ÌÅÑÒÎÐÎÆÄÅÍÈÉ ÍÅÔÒÈ È ÃÀÇÀ А.Г. ВАСИЛЬЕВА Главная задача государственных органов состоит в контроле за составом и объемом возмещаемых затрат по соглашению и обеспечению экономической безопасности государства. Для решения этих проблем государственная сторона должна проводить процедуры предварительного одобрения объема возмещаемых затрат и прежде, чем государственная сторона не даст свое одобрение на их возмещение, инвестор не имеет право самостоятельно осуществлять это возмещение. В соответствии с данной процедурой объем добычи затратной нефти может быть выделен только для согласованных затрат. Понятно, что такая процедура предварительного одобрения – если она будет начата – может на значительное время задержать возмещение затрат и тем самым ухудшить экономическое положение оператора, которое зависит от движения денежных средств. Как бы там ни было, контроль над затратами оператора, без всяких сомнений, является законным делом государственной стороны. Как правило, соглашения о разделе продукции предусматривают процедуру обязательного аудита и аудита со стороны государства, в ходе которых обоснованность затрат определяется и оценивается на основе критериев, оговариваемых в соглашениях о разделе продукции. Если государственная сторона выдвигает обоснованные возражения и оператор с ними согласен, то в пункт о возмещении затрат вносятся изменения, а отчеты о возмещении затрат пересматриваются. В зависимости от обстоятельств эти исправления могут привести к

тому, что оператору придется возместить стоимость избыточно добытой затратной нефти. Таким образом, интересы государственной стороны в этом отношении могут быть защищены посредством процедуры проведения аудита и утверждения объема возмещаемых затрат по итогам проведенной ревизии государства. Такая процедура позволит контролировать объем компенсационной продукции, который инвестор направляет на погашение возмещаемых затрат и получение доли прибыльной продукции государством. Вполне очевидно, что такой аудит должен проводиться ежегодно, после окончания финансового года, и в максимально короткое время. После предоставления годовых финансовых отчетов уполномоченного государственного органа государство обязано выразить свое возражение по содержанию данного отчета в течение девяноста дней с момента получения этого отчета. Если государство не выразит свои замечания по суммам затрат и ходу выполнения работ, такой отчет считается принятым без изменений. Соответственно, все затраты, отраженные в отчете, будут рассматриваться как возмещаемые. В связи с тем, что в соглашении нет четко оговариваемых условий утверждения затрат, а есть лишь ссылка на предоставление годового финансового отчета уполномоченного государственного органа, российская сторона для утверждения решением уполномоченного государственного органа суммы возмещаемых затрат предварительно проводит рабочие группы с оператором проекта для урегули-

рования в дальнейшем споров по сумме затрат, не принятых к возмещению. На основании данных проведенных ревизий российская сторона выносит на заседание рабочей группы свою позицию о сумме возмещаемых затрат, и в дальнейшем принимается решение о подготовке рекомендации об объеме возмещаемых затрат на заседании уполномоченного государственного органа. В ходе заседания члены уполномоченного государственного органа принимают окончательное решение и утверждают затраты, которые оператор может возместить за отчетный год. Протокол заседания уполномоченного государственного органа является основным документом, на основании которого определяется объем затрат, которые оператор соглашения может возместить. В случае принятия положительного решения членами уполномоченного государственного органа сумма затрат, возмещаемых оператору, будет значительно сокращена, что существенно увеличит объем продукции к разделу и сумму прибыльной продукции, принадлежащей государству, что также приведет к увеличению поступлений в бюджеты Федерации и региона и к снижению факторов, влияющих на экономическую безопасность. Соответственно, для урегулирования всех вопросов возмещения затрат требуется соответствующая процедура утверждения затрат, закрепленная законодательно, независимо, касается это действующих либо будущих соглашений. Эта процедура позволит снизить влияние фактора возмещения затрат и получения доходов на экономическую безопасность при реа-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

29

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ лизации проектов соглашения о разделе продукции. Другим не менее важным фактором оптимизации возмещаемых затрат при реализации проектов соглашения о разделе продукции является максимальное участие российских предприятий в работах по соглашению. Для проведения экспертных оценок стоимости и видов работ по соглашению в соответствии с мировой практикой Минпромэнерго России привлекаются эксперты, работающие в нефтегазодобывающей области. Эти оценки позволяют более четко понимать задачи, стоящие перед подрядчиками, а следовательно, и оценить возможность привлечения для участия в данных работах предприятия российской промышленности. Также для увеличения участия российских подрядчиков в работах по соглашению по настоянию министерства были введены в состав тендерных комитетов заинтересованные представители федеральных органов исполнительной власти и эксперты. Представители российской стороны предлагают для участия в конкурсах различные предприятия, специализирующиеся в области нефтегазодобычи, производства оборудования и др. работ. Эти меры способствовали увеличению привлечения российских подрядчиков для выполнения работ и оказания услуг по соглашению о разделе продукции. Показатели роста российского участия по проектам, согласно отчетам операторов, значительно выросли, но следует отметить, что фактическое привлечение российских подрядчиков и рабочей силы осталось на том же уровне по следующим причинам: �отсутствие достаточного количества высококвалифицированных кадров и высокотехнологичного оборудования для выполнения сложных работ по строительству морских нефтедобыточных объектов (платформ, барж и др.); � отсутствие в соглашении четких понятий «российское участие» и какое предприятие относится к российским. Операторы использу-

30

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ ют для определения российского участия регистрацию организации на территории РФ. Следовательно, любое иностранное предприятие (или его филиал), зарегистрированное на территории РФ как налогоплательщик, оператор считает российским. В целях уменьшения угрозы экономической безопасности данного фактора автором предлагаются следующие меры: �в правовые акты следует внести дополнительные требования к определению понятия «российский подрядчик» при выполнении работ по соглашениям о разделе продукции: учредителем предприятия может быть только российское предприятие либо гражданин России; нахождение основного расчетного счета – в банке России; получение 100% финансирования – на основной расчетный счет; объем финансирования субподрядчика должен составлять не более 50% для российского и 20% для иностранного с условием перечисления денежных средств в российские банки. В конце года при подаче отчетности в налоговые органы по результатам отчетности подрядчик может быть отнесен к категории «российский» только при выполнении всех условий; �при выполнении заказов иностранным подрядчиком и привлечении иностранного персонала для ведения работ по соглашению и осуществлению управленческо-административных функций объем возмещаемых затрат должен быть лимитирован до 30% от общей стоимости работ и фонда оплаты труда всего персонала, а при привлечении российского персонала и подрядчиков затраты возмещаются полностью. Следующим не менее важным фактором, оказывающим негативное влияние на экономическую безопасность проектов на условиях соглашения о разделе продукции, является изменение курса доллара. Увеличение суммы возмещаемых затрат зависит от стоимости выполняемых подрядчиками работ по соглашению и курса долла-

ра, так как он является основной валютой по соглашению. На протяжении ряда лет операторы привлекают для участия в работах по проекту в основном иностранных подрядчиков. Оплата за их услуги производится в иностранной валюте, что существенно влияет на сумму курсовых разниц при пересчете их стоимости в долларовый эквивалент. Соглашения о разделе продукции, как было отмечено выше, были заключены в долларах США, соответственно, и все контракты на реализацию добытой нефти, выполнение работ по соглашению, оплата платежей по соглашению (бонусов, плата за договорную акваторию и землю) оплачиваются в долларовом эквиваленте. Для снижения влияния данного фактора на экономическую эффективность проекта и экономическую безопасность автором предлагаются следующие пути: �при подписании будущих соглашений о разделе продукции необходимо учитывать не только долларовый либо евровый эквивалент расчетов по соглашению, но и рублевый. Для этого следует фиксировать в соглашениях о разделе продукции норму, по которой в случае падения курса иностранной валюты к рублю (а эта перспектива не исключена) более чем на 10% следует фиксировать курс валюты по максимальному значению. Данная процедура необходима для уплаты государству размера роялти. Для этого автор предлагает равномерно распределить влияние курса доллара на доходы государства и инвестора. Курсовые разницы, возникающие при данной операции, в размере 61% следует относить на уменьшение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, а остальная сумма (39%) должна погашаться за счет чистой прибыли инвестора. Это дает возможность получать государству больший объем роялти и прибыльной продукции в денежном эквиваленте, но меньший объем налога на прибыль, что при достаточно долгосрочном периоде погашения возмещаемых затрат более эффек-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ тивно. Это соотношение позволит также равномерно распределить нагрузку между государством и инвестором от изменения курса доллара. Нестабильная ситуация с курсом доллара, его падение, гипотети-

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ чески снижает доходы государства при пересчете долларовых поступлений в рублевый эквивалент. Все вышеперечисленные проблемы требуют внесения изменений и дополнений в законодательную базу по соглашению о разделе

продукции и более активной работы всех федеральных органов исполнительной власти над контролем за работой инвестора по соглашению в целях обеспечения экономической безопасности государства.

ÏÐÈÎÐÈÒÅÒÍÛÅ ÍÀÖÈÎÍÀËÜÍÛÅ ÏÐÎÅÊÒÛ È ÔÅÄÅÐÀËÜÍÛÅ ÏÐÎÃÐÀÌÌÛ: ÏÐÎÁËÅÌÛ ÑÎÎÒÍÎØÅÍÈß

А.С. МАТНЕНКО, кандидат юридических наук

Приоритетные национальные проекты стали новым и, как показала практика, эффективным механизмом решения самых сложных проблем социальноэкономического развития России. Вместе с тем до сих пор в законодательстве не урегулированы многие ключевые вопросы, связанные со статусом национальных проектов, в частности – их соотношение с федеральными программами. В настоящее время содержание приоритетных национальных проектов комплексно раскрывается в документах, утверждаемых Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике1. Однако, поскольку указанный Совет выполняет исключительно совещательные функции и не имеет полномочий государственного органа, то и утверждаемые им акты не могут рассматриваться в качестве правовых актов. Как следствие – они не могут считаться расходным обязательством Российской Федерации и в этом качестве включаться в федеральный бюджет. В этой связи особое значение приобретает взаимосвязь содержания приоритетных национальных проектов с программами, утверждаемыми фе-

деральными органами государственной власти. Сегодня эта взаимосвязь неоднородна и не всегда последовательно выражена. Так, в приоритетном национальном проекте «Развитие АПК» содержание проекта полностью совпадает с содержанием Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 4462. Отметим, что государственная программа – нетипичная форма программно-целевого планирования, отличающаяся от федеральных целевых программ (далее – ФЦП). В рассматриваемом случае необходимость принятия и правовой режим государственной программы определены специальным Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ. Причем вопросы разработки и реализации государственной программы урегулированы в законе лишь самым общим образом, без каких-либо ссылок на возможность применения по аналогии порядка разработки и реализации ФЦП. Ситуация усложняется также фактом существования специальной ФЦП «Социальное

развитие села до 2012 года»3, выступающей своего рода формой конкретизации отдельных направлений Государственной программы развития сельского хозяйства. Таким образом, налицо формирующаяся система многоуровневого программно-целевого планирования, не имеющая пока надлежащего правового закрепления. Содержания приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и ФЦП «Жилище» на 2002–2010 гг.4 в основном совпадают, за некоторыми исключениями. Помимо мероприятий национального проекта ФЦП содержит ряд направлений, не вошедших в проект, например меры по удовлетворению жилищной потребности малоимущих граждан, оказанию им адресной социальной помощи по оплате жилья и коммунальных услуг. Мероприятия и целевые показатели приоритетного национального проекта «Здоровье» рассредоточены между несколькими ФЦП, среди которых: «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2011 гг.)»5 (в части отдельных социально значимых заболеваний), «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах»6 (в части совершенствования медицинской

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

31

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ помощи лицам, пострадавшим в результате дорожно-транспортных происшествий), «Дети России» на 2007–2010 гг.7 (в части снижения материнской и младенческой смертности) и ряд других. Некоторые мероприятия национального проекта «Здоровье» не отражены в федеральных целевых программах и непосредственно включаются в федеральный бюджет, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (например, дополнительные выплаты врачам-терапевтам участковым, врачам-педиатрам участковым, врачам общей практики (семейным врачам) и их медицинским сестрам). Наличие разнородных плановых документов приводит к тому, что их параметры не всегда совпадают и являются сопоставимыми. Например, основными мероприятиями и параметрами приоритетного национального проекта «Здоровье», утвержденными Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, запланировано снижение в 2008 г. уровня младенческой смертности до 9,3 промилле на 1 тыс., родившихся живыми. В то же время ФЦП «Дети России» на 2007–2010 гг. предусматривает выход на этот показатель только в 2010 г. (в 2008 г. запланировано 9,9 на 1 тыс., родившихся живыми). Хуже всего соотносятся с федеральными целевыми программами мероприятия и параметры приоритетного национального проекта «Образование». ФЦП развития образования на 2006–

32

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ 2010 гг., утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 8038, не только не содержит ни одной ссылки на приоритетный национальный проект, но и не выделяет большинство его мероприятий. К примеру, таких важных мероприятий, как поставка школьных автобусов, подключение школ к сети «Интернет», дополнительное вознаграждение учителям за классное руководство и т.д. Возможность оценки эффективности бюджетного финансирования данного проекта крайне затруднена также в связи с тем, что в нем (в отличие от других национальных проектов) отсутствуют плановые значения конечных качественных результатов реализации проекта. В перспективе можно ожидать позитивного изменения ситуации и полного перевода национальных проектов в формат федеральных программ. На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшегося 28 февраля 2008 г., Президент Российской Федерации В.В. Путин дал поручение Правительству Российской Федерации «совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе опыта реализации и в развитие приоритетных национальных проектов «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» разработать соответствующие программы на 2009–2012 гг.»9. Важно, чтобы вновь выстраиваемая правовая конфигурация приоритетных национальных

проектов обеспечила полное отражение их содержания в государственных программах, статус которых, в свою очередь, получил бы надлежащее законодательное закрепление.

1 См. напр.: «Направления, основные мероприятия и параметры реализации приоритетных национальных проектов, мероприятий демографической политики в 2008 году», утвержденные президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и рассмотренные на заседании Совета 28 февраля 2008 г. 2 СЗ РФ. 30.07.2007. – № 31. – Ст. 4080. 3 Постановление Правительства РФ от 05.03.2008. – № 143 // СЗ РФ. 24.03.2008. – № 12. – Ст. 1127. 4 Постановление Правительства РФ от 31.12.2005. – № 865 // СЗ РФ. 06.02.2006 – № 6. – Ст. 694. 5 Постановление Правительства РФ от 10.05.2007. – № 280 // СЗ РФ. 21.05.2007. – № 21. – Ст. 2506. 6 Постановление Правительства РФ от 20.02.2006. – № 100 // СЗ РФ. 27.02.2006. – № 9. – Ст. 1020. 7 Постановление Правительства РФ от 21.03.2007. – № 172 // СЗ РФ. 02.04.2007. – № 14. – Ст. 1688. 8 СЗ РФ. 09.01.2006. – № 2. – Ст. 186. 9 Пункт 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 17.03.2008. – № Пр-427. Данное поручение не касалось приоритетного национального проекта «Развитие АПК», поскольку по нему соответствующая государственная программа уже была разработана и принята.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÈÍÍÎÂÀÖÈß ÊÀÊ ÎÁÚÅÊÒ ÌÅÍÅÄÆÌÅÍÒÀ Â ÒÓÐÈÇÌÅ Инновационно-управленческая деятельность в экономике давно обратила на себя внимание специалистов. Она отличается тем, что позволяет не только более выгодно и рационально удовлетворить существующий спрос на рынке, но и активно влиять на его формирование. Мировая практика показывает, что инновации – это мощный рычаг, способствующий разрешению возникающих противоречий и кризисов. В современных экономических условиях инновационная активность организации является главным фактором выживания в конкурентной борьбе за потребителя и залогом успешного хозяйствования. В этой связи особую актуальность приобретает формирование механизма, направленного на стимулирование и эффективное управление инновационными процессами на макро- и микроуровнях, т.е. механизма инновационного менеджмента. В отличие от традиционного менеджмента управление инновациями в области туризма связано с нестабильными внутренними и внешними условиями, высокой степенью неопределенности и рисков, поэтому в данной области разрабатываются особые подходы и методы принятия управленческих решений. Нередко сами решения носят характер инноваций, вызывающих изменения в системе управления туристскими фирмами. При этом инновационная деятельность является неотъемлемой составляющей функционирования коммерческих организаций и предприятий в рыночной среде. Таким образом, изучение основ инновационного менеджмента становится настоятельной необходимостью при обучении специалистов в области управления (1). Стремительно меняющиеся условия рыночной среды в ХХI в. вынуждают искать новые подходы к качественному изменению высшего образования. В наши дни высшее образование призвано дать молодому специалисту умение правильно оценивать обстановку, сложившуюся на рынке, и принимать перспективные решения, позволяющие развивать и защищать свой бизнес от возможных негативных воздействий на него в будущем. Для подготовки специалистов такого качества необходимо внедрение в процесс обучения совершенно новых, т.е. инновационных, форм и технологий обучения. Термин «инновация» в настоящее время широко используется в любой профессиональной сфере человеческой деятельности. Инновации или нововведения становятся предметом изучения, анализа и внедрения. Применительно к педагогическому процессу, инновация означает введение нового в цели, в содержание, методы, формы обучения и воспитания, а также в организацию совместной деятельности пре-

Т.В. СЫСОЕВА

подавателя и учащегося. Инновации в образовании являются результатом научных поисков, передового педагогического опыта отдельных преподавателей и целых коллективов. Одни инновационные процессы исследователи связывают с изучением, обобщением и распространением педагогического опыта, другие – с областью решения проблем разработки и внедрения педагогических новшеств. В настоящее время это две взаимосвязанные составляющие процесса организации обучения в вузе, но рассматриваемые пока изолированно друг от друга. В связи с этим предмет инноватики, содержание и механизмы инновационных процессов должны лежать в плоскости объединения этих двух составляющих. Их объективная взаимосвязь заключается в том, что процесс изучения, обобщения и распространения педагогического опыта имеет своей конечной целью внедрение нового, передового в массовую практику обучения в высшей школе. Следовательно, в настоящее время речь идет о том, что преподаватель должен выступать в качестве автора, разработчика, исследователя, пользователя и пропагандиста новых педагогических технологий, теорий и концепций. Прежде чем говорить об инновационных процессах в образовании, необходимо определить образовательную технологию как систему, включающую: 1) результат обучения (модель специалиста, если технология охватывает весь цикл подготовки по специальности); 2) форму обучения (организационная модель как особенность взаимодействия между основными фигурантами образовательного процесса «учащийся – обучающий»); 3) дидактическую основу (учебно-методические материалы и средства обучения. Речь идет об обучающей среде, содержащей информационное наполнение и конкретные инструменты, включенные в процесс обучения. Сюда относится и набор компетентностей обучающегося, который обеспечивает реализацию методик); 4) систему диагностики текущего состояния учебного процесса и степени обученности студентов. В последнее время все большее внимание уделяется вопросам подготовки специалиста, который должен стать конкурентоспособной личностью, что предполагает высокий уровень его общего развития, владение коммуникативными способностями, умение принимать самостоятельные решения, нестандартно мыслить и адаптироваться в изменяющихся социальных и экономических условиях. Поэтому процесс обучения в вузе приобретает выраженную целевую направленность – он должен быть ориентирован на творческую деятельность, индивидуальный подход в

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

33

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ воспитании и обучении, обеспечивающий развитие индивидуальности и профессионализма. В последние десятилетия во всем мире наблюдается интенсивное развитие и рост туризма. Россия старается не отставать от мировых тенденций и интегрироваться в мировое туристское сообщество. С этой целью кардинально обновлено содержание профессионального туристского образования. Особую значимость приобретает языковая подготовка студентов туристских вузов, вызванная потребностью в высококвалифицированных туристских кадрах, владеющих иностранными языками на уровне, соответствующем месту работы в туристской индустрии. Всемирная конференция по высшему образованию указывает на проблему взаимосвязи и взаимообусловленности национальных образовательных систем, что подразумевает их переход от национального к многонациональному характеру. Это обуславливает необходимость не только расширения знаний студентов в области традиций и обычаев народа страны изучаемого языка, но и развития умений использовать эти знания в процессе коммуникации с иноязычными партнерами (2). В области национального и международного туризма российским туристским фирмам приходится конкурировать с четко организованным туризмом зарубежных фирм, опирающимся на устоявшиеся правовые нормы, признаваемые большинством крупнейших туроператоров, владельцев гостиниц и перевозчиков. В большей мере это может быть отнесено к странам Европейского союза, имеющим достаточно развитую систему профессиональной подготовки персонала, отвечающую международным стандартам (3). Анализ деятельности отечественных туристских фирм, гостиниц и ресторанов показывает, что уровень подготовки персонала, качество предоставляемых в них услуг уступают общепринятым на Западе мировым стандартам. Российские образовательные стандарты подготовки специалистов туристской индустрии также существенно отличаются от образовательных стандартов Америки и Европы. Есть отличия в методических аспектах образования, технической

34

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ оснащенности учебных заведений, а также в наименованиях профессий и должностей работников, занятых в сфере туризма, гостиничного и ресторанного бизнеса. Другими словами, необходимо сосредоточиться на образовании. Без повышения его качества не будет выполнен очевидный социальный заказ на переход к инновационно-управленческой модели развития, особенно ввиду неблагоприятного демографического прогноза, когда недостаток кадров волейневолей приходится компенсировать их качеством. Подготовка и переподготовка современных специалистов должна стать приоритетом экономической и социальной политики государства и работодателей. На это направлен национальный проект «Образование». В стране постепенно складывается новая образовательная система, ее контуры уже достаточно отчетливо видны. Надо признать, что отношение к Болонскому процессу не однозначно. Новую модель следовало бы дополнить мощной общеобразовательной составляющей, следовало бы укрупнить специальности, ибо необходимые перемены в российском образовании нельзя сводить исключительно к насаждению голых рыночных подходов. Итак, студента, молодого специалиста надо вооружать знаниями. Получаемая в вузе информация должна быть подкреплена практическим опытом, а академическая среда – стать сплавом трех культур: научной, деловой и социальной. Все эти задачи призваны решать «университеты третьего поколения». Литература 1. Василевская И.В. Инновационный менеджмент: Учеб. пособие. – 2-е изд. – М.: РИОР, 2005. 2. Инновационные технологии повышения качества в сфере производства туристских услуг: монография / И.И. Ополченов; Российская международная академиия туризма. – М.: Финансы и статистика, 2007. – С. 154. 3. Инновационный менеджмент: Учебник для вузов / С.Д. Ильенкова – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИДАНА, 2004. – С. 343.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÌÅÕÀÍÈÇÌÛ ÊÎÎÐÄÈÍÀÖÈÈ ÏÐÈ ÑÅÒÅÂÎÌ È ÌÅÆÑÅÒÅÂÎÌ ÂÇÀÈÌÎÄÅÉÑÒÂÈÈ

С.Г. СИМАГИНА, кандидат технических наук; М.А. ЕЛЬЧАНИНОВ

Не подвергается сомнению, что глобализация экономики и другие изменения, происходящие в бизнеспроцессах в последние годы, такие как интеграция, учет нестабильности капиталов, скорость трансакций, развитие IT-технологий, еще больше актуализируют проблему интеграции функций менеджмента, маркетинга и логистики и формулируют особые требования к менеджменту. Это связано и с появлением новой организационной формы управления – сетевой структуры. Безусловно, внедрение и использование сетевых организаций связано с определенными трудностями, в первую очередь из-за того, что сетевая структура нарушает ряд сложившихся принципов управления. К тому же процесс формирования подобных структур характеризуется отставанием фундаментальных научных исследований от практического опыта – управленческие принципы для новых организаций до конца еще не определены и в достаточной степени не апробированы, что не позволяет считать их прочным фундаментом для развития данной организационной формы. Проведенные авторами исследования показывают, что ни один из известных подходов управления и их интерпретации не обеспечивает в достаточной мере решения координации отношений вертикального администрирования внутри организации и горизонтальной самоорганизации при сетевом и межсетевом взаимодействии [1]. Для определения механизмов координации в условиях сетевого и межсетевого взаимодействия авторами предлагается динамическая сеть (паутина) с узлами и единым центром («хозяином» бизнес-процесса), которую произвольно формирует самоорганизация [2, 3]. При этом данная структура является мягкой, т. е. адекватно отображающей самоорганизованный временный характер отношений между участниками бизнес-процесса и их изменения по горизонтали. Определяющим участником бизнеспроцесса является его «хозяин», т.е. то лицо (юридическое или физическое), которое владеет набором системообразующих ресурсов (финансы, ноу-хау и т.д.). При создании конкретных структур предлагается использовать и комбинировать типовые схемы организации связей в пространстве [4]. Теоретическая схема структуры межсетевой системы неустойчивого взаимодействия организации представлена на рис. 1. В ее основу положен принцип: за каждым фрагментом структуры должна быть закреплена определенная функция, но представленный функционал не является приоритетным над структурой. Это связано с тем, что самоорганизация однозначно меняет приоритет в пользу изначальной временной

структуризации. В данной схеме подобный подход отражен блоком факторов риска. Подробнее остановимся на координации отношений между участниками бизнес-процесса при нестабильных взаимодействиях организаций. Традиционная функция управления – координация – охватывает лишь регулирование отношений внутри организации, тогда как в условиях изменений, происходящих в предметной области, требуется еще и координация отношений горизонтальной самоорганизации (рис. 1). В табл. 1 даны некоторые обобщения авторов. Перед нами три вида реальных механизмов координации. Рассмотрим подробно второй и третий (авторский) механизмы, так как первый сегодня уже в заметной степени потерял свою актуальность. В одном, по А. Файолю, – детерминированность результата рассматривается как однозначное следствие исключительно исполнительных действий работников. Для этого они процедурно обязываются, принуждаются к экстремальным усилиям, к максимально эффективному исполнению своих обязанностей. Эта избыточность усилий необходима для того, чтобы эффект от случайных факторов не был заметен по сравнению с достигаемым эффектом. Мы видим механизм постоянной насильственной процедурной мобилизации исполнительных возможностей, их интенсивного использования для максимального проявления эффекта в интересах владеющего этим механизмом. В механизме авторской координации результат рассматривается как итог сведения воедино (конъюгации) как действий работников, так и хода окружающих событий. Это более сложный подход к обеспечению детерминированности результата. Для его воплощения необходимо располагать не только соответствующим набором специальных умений, но и умением целесообразно координировать проявления своих усилий. Причем повторимся, не только координацию усилий работников между собой, но и координацию этих усилий с ходом событий с изменениями, происходящими при развитии бизнес-процесса. В «приведении» сотрудника к исполнению ведущую роль играют факторы рефлексивного взаимодействия, основанного на разделении некоторых идейных посылок. Таким образом, перед нами механизм мобилизации исполнительных возможностей, основанный на взаимопонимании его участников и разделении ими некоторой общей идейной посылки. Однако результат работы этого механизма должен быть максимально естественен, «вписан» в окружающий ход событий. Для этого авторами предлагается несколько

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

35

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ моделей идентификации отношений с клиентами (по предметному признаку). Здесь можно отметить основные проблемные точки подходов авторской модели, обусловленные применением более сложной («мягкой») связи усилий с результатом, что вызвано необходимостью подготовки инфраструктурных условий, напрямую с ним не связанных. Эта модель основана на высокой самостоятельности отдельных участников бизнес-процесса и приоритете «идеологического» объединения (сетевого и межсетевого) над процедурным. Естественно, при межсетевом взаимодействии проявляются противоречия между участниками бизнес-процесса, например при разделе системных ма-

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ териальных благ, создаваемых совместно. Отсюда координация должна сосредоточиваться на всеобъемлющих решениях в масштабах всей организации, на сделках (оптимизации отношений), на пользе конечного результата (для всех участников и организации) и, главное, на сетевых и межсетевых взаимоотношениях (взаимодействиях) с учетом существующих сегодня в бизнес-процессах угроз и перемен. При этом возникает целый ряд проблем, видоизменяющих теории и практику реальных менеджмента, маркетинга и логистики, которые предлагается решать через авторские модели и механизмы реализации концепции менеджмента нестабильного взаимодействия организаций [5]. Литература 1. С.Г. Симагина, О.В. Вершинина. Методология теории согласованного менеджмента // Вестник Московского университета МВД России. – 2006. – № 6. 2. Snow C.C. Managing 21-st century network organizations // Organizational Dynamics. – 1992– № 3. 3. Никулин Л.Ф., Магомедов А.В. Курс менеджмента как свободная проблема. – М.: РЕПРО, 2002. 4. Никулин Л.Ф., Бусалов Д.Ю. Менеджмент: Рабочая тетрадь. – Самара: Учебная литература, 2007. 5. Симагина С.Г. Модели и механизмы согласованного управления производством при сезонном характере спроса на продукцию. – М.: ЮНИТИДАНА; СНЦ РАН, 2006.

Рис. 1. Теоретическая схема структуры межсетевой системы неустойчивого взаимодействия организации «хозяина» бизнес-процесса

36

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ Таблица 1. Интерпретация трех реальных механизмов координации

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

37

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ Окончание таблицы 1

38

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÓÏÐÀÂËÅÍÈÅ ÏÐÎÅÊÒÀÌÈ Â ÐÀÌÊÀÕ ÐÅÀËÈÇÀÖÈÈ ÏÐÈÎÐÈÒÅÒÍÛÕ ÍÀÖÈÎÍÀËÜÍÛÕ ÏÐÎÅÊÒÎÂ Â ÐÎÑÑÈÈ Е.В. ФАХРУТДИНОВА, кандидат экономических наук Мы живем в быстро развивающемся, высокотехнологическом мире, вступившем в эпоху профессионализма с высокой конкуренцией. Чтобы добиться успеха в этих жестких условиях, а тем более процветать, необходимо переходить на современное профессиональное управление, одним из эффективных направлений которого является управление проектами, с его богатым арсеналом методов, средств и технологий. Это исторически необходимый и неизбежный путь развития на современном этапе. Управление проектами – один из важнейших инструментов управления в современном мире и рыночной экономике. Методология и технологии проектно-ориентированного управления сегодня общепризнанны и широко используются во всех развитых странах мира при управлении бизнесом, государством и обществом. Именно его применение обеспечило этим странам динамичное развитие и высокую конкурентоспособность. За последние 40 лет управление проектами сформировалось как новая культура управления и стало своеобразным «мостом» в цивилизованном бизнесе и деловом сотрудничестве для стран с разной историей развития, разными традициями, экономикой и культурой. Сейчас уже трудно назвать хотя бы один проект мирового или национального значения, который осуществлялся бы вне рамок идеологии и методологии управления проектами. Сложно также назвать хотя бы одну известную в мире компанию, не использующую в своей практике методы и средства управления проектами для инновационного развития и успешного ведения бизнеса. Сегодня зрелость и конкурентоспособность целых государств и их экономики оценивается, в том числе, и по критериям достигнутого ими уровня зрелости проектно-ориентированного управления. Масштабы и роль управления проектами в современном мире можно охарактеризовать следующими цифрами. По оценкам мировых экспертов1, сегодня свыше 15 млн специалистов во всем мире вовлечено в проектно-ориентированную деятельность по осуществлению преобразований в различных сферах, созданию новых продуктов и услуг. На проекты и программы ежегодно расходуется около 30% мирового бюджета, или 45 трлн долл. США. Профессиональное мировое сообщество включает свыше 300 тыс. специалистов по управлению проектами, работающих практически во всех сферах проектной деятельности и принадлежащих к глобальной сети профессиональных международных и национальных организаций. Около 220 тыс. из них являются членами PMI, 50 тыс. – членами IPMA.

Развитие методов профессионального управления проектами в нашей стране, так же как и в других странах, началось в период индустриализации 1930-х годов. Оно осуществлялось в русле мирового развития, правда, с некоторым отставанием от Запада. В конце 50-х годов в США для осуществления программы исследовательских и конструкторских работ по созданию ракеты «Поларис»2 впервые был использован метод планирования и управления, основанный на идее определения, оценки вероятных сроков и контроля, так называемого критического пути, всего комплекса работ. Результаты превзошли все ожидания: заметно уменьшилось число сбоев в работе изза несогласованности используемых ресурсов, резко сократилась общая продолжительность выполнения всего комплекса работ, получен огромный эффект из-за снижения суммарной потребности в ресурсах и, соответственно, уменьшения общей стоимости программы. Вскоре после того, как результаты выполнения программы «Поларис» стали достоянием общественности, весь мир заговорил о методе PERT (Project Evaluation and Review Technique) как о новом подходе к организации управления. За прошедшее с тех пор время метод «критического пути» не только получил широкое применение в повседневной практике управления, но и обусловил появление специальной научно-прикладной дисциплины – управление проектами. В центре внимания этой дисциплины находятся вопросы планирования, организации, контроля и регулирования хода выполнения проектов, организации материально-технического, финансового и кадрового обеспечения проектов, оценки инвестиционной привлекательности различных вариантов реализации проектов. В основе современных методов управления проектами лежат методики сетевого планирования, разработанные в конце 50-х годов в США. В 1956 г. М. Уолкер из фирмы «Дюпон», исследуя возможности более эффективного использования принадлежащей фирме вычислительной машины Univac, объединил свои усилия с Д. Келли из группы планирования капитального строительства фирмы «Ремингтон Рэнд». Они попытались использовать ЭВМ для составления планов-графиков крупных комплексов работ по модернизации заводов фирмы «Дюпон». В результате был создан рациональный и простой метод описания проекта с использованием ЭВМ. Первоначально он был назван Методом Уолкера–Келли, а позже получил название Метода критического пути – МКП (или CPM – Critical Path Method). Параллельно и не-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

39

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ зависимо (1958) консалтинговой фирмой «Буз, Аллен энд Гамильтон»3 для реализации проекта разработки ракетной системы «Поларис» был разработан метод анализа и оценки (пересмотра) программ PERT. На его разработку, по заявлениям фирмы, ушло 15 лет, таким образом, начало работ относилось к 1943 г. Идеи, сходные с идеями, положенными в основу системы PERT, были еще в 1930-х годах предложены в советском капитальном строительстве (на строительстве Магнитогорского металлургического комбината), но в то время они не получили распространения и для них не были произведены необходимые математические разработки. Однако это не означает, что в нашей стране идеи метода никого не интересовали. Благодаря усилиям С.П. Никанорова, в 1960-е годы Министерство обороны в лице подведомственных институтов активно занялось разработками в этой области. Если вспомнить, сколько стоил в то время вычислительный ресурс, становится понятным, что только крупные корпорации и правительства могли использовать эти методики. С течением времени и удешевлением вычислительного ресурса системы управления проектами стали более распространенными. Однако проектное управление как профессиональная комплексная дисциплина и специальная методология эффективного управления не было в полной мере востребовано в период планово-распределительной экономики с преобладанием административно-командных методов управления. Тем не менее в 1930–1990 гг. в области организационного управления был накоплен значительный опыт, были и определенные научные и практические достижения в таких направлениях, как, например: организация поточного производства (1930–1960); применение экономико-математических методов (1940–1980); сетевое планирование и управление (1960–1980); технико-экономическое планирование и мультипроектное управление (1970– 1990); автоматизированные системы управления и проектирования (1970–1990); программно-целевое управление (1980–1990); интегрированные автоматизированные системы управления (1980–1991). В условиях того времени все это не получило широкомасштабного применения и не сказалось на экономике нашей страны, хотя многие научные достижения не утратили своего значения и актуальны до сих пор. Ситуация резко изменилась в период перестройки, в начале 1990-х годов, когда Россия наконец заняла свое место в мировом сообществе профессионального управления проектами. Формально первым шагом в этом направлении можно считать основание в феврале 1991 г. и начало активной деятельности в то время еще советской, а ныне российской Ассоциации управления проектами. К сожалению, в России до сих пор еще не достигнуто системное принятие общей культуры и методологии управления проектами. Переход на профессиональное проектно-ориентированное управление пока не стал национально осознанной необходимос-

40

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ тью, как в Японии, США, Австралии и других развитых странах. Тем не менее Россия представляет собой огромный рынок, которому требуются глобальные и капиталоемкие проекты по строительству социальной инфраструктуры. Многие годы социальная сфера сначала народного хозяйства Советского Союза, а затем и первого десятилетия постсоветского периода находилась на правах «падчерицы», финансируясь по остаточному принципу. Опасная дезинтеграция государственных институтов, системный экономический кризис, издержки приватизации в сочетании с политическими спекуляциями на естественном стремлении людей к демократии, серьезные просчеты при проведении экономических и социальных реформ – последнее десятилетие XX в. стало периодом катастрофической демодернизации страны и социального упадка. За чертой бедности оказалась фактически треть населения. Массовым явлением стали многомесячные задержки с выплатой пенсий, пособий, заработных плат. Люди были напуганы дефолтом, потерей в одночасье своих сбережений. Не верили уже и в то, что государство сможет исполнять даже минимальные социальные обязательства. Вот с чем столкнулась власть, начавшая работать в 2000 г. В этих условиях необходимо было одновременно и решать острейшие каждодневные проблемы, и работать на то, чтобы заложить новые – долгосрочные – тенденции роста. В настоящее время в России происходит реализация масштабных национальных проектов – «Образование», «Здоровье», «Развитие АПК», «Доступное жилье». Почему именно такие приоритеты: образование, здравоохранение, доступное жилье и повышенное внимание сельскому хозяйству? Именно эти сферы затрагивают каждого человека, определяют качество жизни и формируют «человеческий капитал» – образованную и здоровую нацию. От состояния этих сфер зависит социальное самочувствие общества, демографическое благополучие страны. Именно в этих сферах граждане в наибольшей мере обоснованно ожидают более активной роли государства, реальных перемен к лучшему. Идея приоритетных национальных проектов имела ясную логику: 1) повышение качества жизни граждан; 2) поиск новых механизмов достижения этой цели; 3) новые возможности у государства; 4) конкретный социальный результат. Соответственно этой логике выбор четырех приоритетных национальных проектов Президент РФ обосновал следующим образом: «Во-первых, именно эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. И, во-вторых, в конечном счете решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала»4. Почему именно сейчас предложены такие масштабные меры в социальной сфере? Акцент на повышение доступности и качества здравоохранения, образования, комфортного жилья – не новые темы. Развитию

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ этих отраслей уделялось существенное внимание, в частности в Посланиях Президента России Федеральному Собранию в 2004 и 2005 гг. «Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России – это необходимое и логичное развитие нашего с вами экономического курса, который мы проводили в течение предыдущих пяти лет и будем проводить дальше. Это гарантия от инертного проедания средств без ощутимой отдачи. Это курс на инвестиции в человека, а значит – в будущее России»5. Заявленные Президентом РФ социальные инициативы являются продолжением курса на инвестиции в человека. Эти инициативы развивают проводимый экономический курс, определяют конкретные первоочередные шаги в сфере здравоохранения, образования, жилищной политики. Приоритетной задачей стало также экономическое развитие и повышение инвестиционной привлекательности отечественного агропромышленного комплекса. К 2005 г. для решения заявленных задач сложились благоприятные условия. Во-первых, у государства есть финансовые ресурсы. Они в значительном объеме могут быть направлены на решение социальных задач без угрозы инфляции. Во-вторых, укрепление государственной власти, в частности новая система избрания руководителей субъектов Федерации, создали новые административные возможности: теперь легче обеспечивать согласованные действия всех ветвей и уровней государственной власти, что абсолютно необходимо для успеха таких масштабных проектов. В-третьих, государство перешло к трехлетнему циклу бюджетного планирования. Основные параметры федерального бюджета теперь утверждаются не только на ближайший год, но одновременно еще и на два последующих. Например, в конце 2005 г. бюджетные параметры определены вплоть до 2008 г. включительно. Горизонты экономического планирования расширяются – растет уверенность в завтрашнем дне. Социально-экономические программы получают необходимые гарантии, масштабные задачи – большую четкость и детализацию. В-четвертых, мнения основных политических сил страны сходятся в том, что именно на обозначенных приоритетах должны сосредоточиваться усилия государства6. Приоритетные проекты – их можно назвать «ближними целями» – не отменяют определенные ранее стратегические задачи по модернизации здравоохранения и образования, формированию платежеспособного, массового рынка жилья. Задачи поставлены на ближайшие два года, при этом эффект от реализации заявленной программы должен ощутить практически каждый гражданин. Так, например, уже к 2008 г. планируется7: �в здравоохранении: в четыре раза увеличить объемы оказания высокотехнологичной медицинской помощи; полностью укомплектовать участковую службу квалифицированными врачами и медицинскими сестрами, обеспечить ее необходимым оборудованием;

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ �в образовании: подключить больше половины школ страны к сети Интернет; выделить тысячи грантов талантливой молодежи, ученым, лучшим учителям; �в жилищной сфере: обеспечить адресную поддержку десятков тысяч молодых семей, молодых специалистов на селе; обеспечить массовое строительство новых микрорайонов; �на селе: направить миллиарды рублей для предоставления дешевых долгосрочных кредитов на строительство и перевооружение животноводческих комплексов, а также на развитие производства в личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйствах, – а это новые рабочие места и рост доходов сельских жителей. Президент РФ8 объявил заявленные социальные инициативы приоритетами государственной политики. Это значит, что на этих направлениях будут сконцентрированы усилия всех ветвей и уровней власти. Будут использоваться современные методы управления, ориентированные на достижение результата. Основа для этого уже заложена – задачи стоят предельно конкретно, установлены сроки их решения, выделены необходимые ресурсы, определена ответственность. Для обеспечения координации усилий всех участников проектов создан Совет во главе с Президентом. В состав Совета вошли представители всех уровней исполнительной и законодательной власти, гражданского общества, эксперты. Будет обеспечена эффективная «обратная связь» с обществом: налажен мониторинг реального изменения ситуации, организованы «горячие линии», работа парламентского и общественного контроля. Ясно, что актуальность появления национальных проектов обоснованна и своевременна. Благодаря современному курсу на реализацию приоритетных национальных проектов, в России сегодня наблюдается всплеск интереса к проектному подходу. Очевидно, что одними лишь административно-бюрократическими методами достигнуть успешной реализации четырех крупномасштабных нацпроектов невозможно. Их реализация требует наряду с финансовым обеспечением создание необходимой инфраструктуры профессионального проектного управления, включая подготовку профессиональных кадров, создание проектных команд и предоставление им современных методов и средств. Но что же такое проект? И являются ли реализуемые в настоящее время в России национальные проекты проектами в понимании теории проектного менеджмента? С точки зрения проектного менеджмента существуют различные трактовки этого понятия. Проект – это: временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов, услуг или результата9; ограниченное во времени целенаправленное изменение отдельной системы с установленными требованиями к качеству результатов, возможными рамками расхода средств и ресурсов и специфической организацией10; комплекс взаи-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

41

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ мосвязанных мероприятий, предназначенных для достижения определенной цели в течение заданного периода времени и в рамках выделенного бюджета11. Проекты представляют собой организационные рамки для планомерного, систематического и построенного на методических правилах получения знаний, идей и результата. Инструмент проектной организации находит в современных системах рыночной экономики широкое применение как для комплексных, так и для сравнительно простых специфических задач12. Все мы постоянно осуществляем проекты в своей повседневной жизни. Вот простые примеры: подготовка к строительству дачи, ремонт в квартире, проведение исследований, написание книги... Все эти виды деятельности имеют между собой целый ряд общих признаков, делающих их проектами: 1) направленность на достижение конкретных целей; 2) координированное выполнение взаимосвязанных действий; 3) ограниченная протяженность во времени, с определенным началом и концом; 4) определенная степень неповторимости и уникальности. В общем случае, именно эти четыре характеристики отличают проекты от других видов деятельности. Управление проектами – это приложение знаний, опыта, методов и средств к работам проекта для удовлетворения требований, предъявляемых к проекту, и ожиданий участников проекта. Чтобы удовлетворить эти требования и ожидания, необходимо найти оптимальное сочетание между целями, сроками, затратами, качеством и другими характеристиками проекта. Система управления проектами (СУП)13 – набор инструментов, методов, методологий, ресурсов и процедур, используемых для управления проектом. Она может быть как формальной, так и неформальной и помогает менеджеру проекта эффективно завершить проект. Система управления проектами – это ряд процессов и связанных с ними функций контроля, объединенных в единую целенаправленную структуру. Система управления проектами строится на основе плана управления проектом, который описывает то, как будет использоваться система. Содержание системы управления проектом изменяется в зависимости от области приложения, особенностей организации, сложности проекта и доступности необходимых ресурсов. Система строится так, чтобы максимально соответствовать стратегическим целям и производственным ресурсам клиентской организации. Построение системы управления проектами состоит из разработки следующих взаимосвязанных элементов: 1) методы и методологии системы управления проектами; 2) процедуры системы управления проектами; 3) инструменты системы управления проектами; 4) ресурсы системы управления проектами. Применение системы управления проектами позволяет: 1) создавать, внедрять и корректировать план работы по проекту; 2) эффективно распределять материальные и человеческие ресурсы, необходимые для реализации проекта; 3) контролировать основные

42

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ показатели темпов и качества выполнения проекта; 4) добиваться повышения эффективности производства; 5) устанавливать наличие взаимосвязей в работе различных проектов; 6) учитывать достоинства и недостатки выполненной работы при планировании нового проекта. Цели и задачи национальных проектов во многом совпадают с целями и задачами целевых программ различного уровня. Поэтому необходим эффективный механизм их экономической и организационной интеграции. Для повышения эффективности работы органов власти и улучшения реализации национальных проектов была разработана система мониторинга деятельности госорганов ГАС «Управление»14. Она позволяет вести любой проект от стадии планирования до последнего этапа оценки и анализа результатов, а также обеспечивает постоянный информационный обмен между госструктурами различных уровней. Данная система, получившая название Государственная автоматизированная система (ГАС) «Управление», позволяет отслеживать в режиме реального времени результативность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития. Кроме того, система обеспечивает сбор, формирование и предоставление высшему руководству страны информации от федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, обеспечивая, таким образом, непрерывное информационное взаимодействие между федеральными и региональными органами власти в процессе реализации государственных проектов и программ, в частности приоритетных национальных проектов. Среди целей создания ГАС «Управление» важнейшими являются совершенствование системы государственного управления, а также повышение результативности и прозрачности работы государственного аппарата. В основе построения системы лежат принципы: использования единого информационного пространства, использования шаблонов и предзаполненных форм, а также построения автоматизированного процесса сбора и обработки отчетных данных. Важным аспектом ГАС является открытость информации, кроме информации, содержащей государственную тайну, что подразумевает обеспечение свободного доступа граждан и организаций к части сведений о реализации приоритетных национальных проектов. Таким образом, планируется, что работа системы будет происходить по следующим трем уровням: от планирования выполнения проекта через мониторинг его исполнения к контролю и анализу результатов выполненного. На первом уровне будет организована детализация сетевых графиков до уровня субъектов Российской Федерации, а также планирование расходования выделенных бюджетных средств в оперативном режиме (на ежемесячной основе). На втором уровне планируется обеспечить предоставление отчетов в электронном виде в соот-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ветствии с утвержденными формами о сроках выполнения, расходовании средств и получаемых результатах, исключение дублирования в предоставлении данных. Третий уровень работы системы связан с размещением аналитических отчетов и результатов проведения ревизионно-контрольной деятельности в разрезе по мероприятиям и регионам. Функционирование системы предусматривает наличие трех составляющих. Первая – информационный компонент, направленный на обеспечение на всех этапах реализации приоритетных национальных проектов автоматизации процессов сбора, обработки, хранения и представления информации, в том числе аналитической, о ходе реализации приоритетных национальных проектов пользователям системы. Вторая – телекоммуникационный компонент, отвечающий за обеспечение интеграции программно-технических решений и информационно-телекоммуникационных сетей, входящих в систему, с учетом требования унификации используемых проектных решений и технологий. И последний – компонент информационной безопасности, реализующий интеграцию методов и средств по обеспечению информационной безопасности с учетом фактора системности их развития. ГАС «Управление» позволяет контролировать показатели плановой и фактической реализации национальных проектов, как в целом, так и по отдельным направлениям, рейтинг проектов в средствах массовой информации, объем финансирования мероприятий из бюджета всех уровней и т.д. Вся информация об осуществлении проектов содержится в следующей структуре данных. 1. Плановые показатели: сетевые графики – детализированные графики реализации приоритетных национальных проектов в разрезе по ведомствам и регионам; контрольные показатели – промежуточные и финальные плановые значения показателей по мероприятиям; финансирование – структура и объем финансирования мероприятий из бюджетов всех уровней. 2. Отчетные данные: исполнение сроков – отчет об исполнении сроков выполнения отдельных этапов мероприятия; показатели выполнения – отчет о фактическом значении контрольных показателей; финансирование – отчет о фактическом расходовании выделенных средств из бюджетов всех уровней; проектные документы – технические требования и задания, госконтракты, отчеты исполнителей и др. 3. Аналитика: система комплексных показателей – расчетная оценка эффективности выполнения проектов, ведение рейтингов; экспертные опросы – расчетная оценка рисков выполнения проектов; общественное мнение – результаты проведенных опросов общественного мнения; средства массовой информации – анализ упоминаний приоритетных национальных проектов в СМИ, оценка частоты и позитивности сообщений, копии первичных материалов; отчеты контрольных органов – отчеты по результатам проведения ревизионно-контрольных проверок.

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ Основополагающей причиной создания ГАС «Управление» было наличие ряда значимых недостатков существующей системы управления приоритетными национальными проектами. Одни из них связаны с тем, что в выполняемых проектах отсутствовала единая база хранения сетевых графиков, плановых значений контрольных показателей и отчетности по всем органам власти в разрезе по мероприятиям и регионам, что затрудняло оперативный контроль над своевременностью выполнения проектов. Другие недостатки предыдущей системы управления заключаются в том, что из-за отсутствия доступа контрольных органов к первичной отчетной информации о реализации проектов возникает дублирование в предоставлении отчетности органами власти контрольным органам. В результате этого итоги проведения проверок часто не увязываются с первичной отчетностью, что затрудняет их анализ и сопоставление. Созданная система мониторинга приоритетных национальных проектов ГАС «Управление» дает возможность отслеживать интегральный показатель статуса каждого проекта, а также федеральную и региональную отчетность по всем проектам. Кроме того, система дает возможность видеть не только сводные показатели, но и детализировать их, вплоть до получения информации в режиме реального времени о положении дел в конкретной школе, поликлинике и т.п., а также проводить мониторинг публикаций СМИ обо всех событиях регионального и федерального уровней, касающихся реализации приоритетных национальных проектов. Таким образом, ГАС «Управление» в деле управления национальными проектами решает проблему интеграции информационных ресурсов, позволяя получить больший эффект от затраченных на реализацию проектов средств. Создаваемая система мониторинга на данном этапе затрагивает исключительно приоритетные национальные проекты, но в дальнейшем будет распространена на все сферы деятельности государства, реализуя эффективный мировой опыт проектно-ориентированного подхода в государственном управлении в условиях рыночной экономики. «С одной стороны, она должна опираться на мировой опыт использования проектного подхода в государственных интересах, с другой – учитывать реалии и специфику нашей страны, – считает начальник Управления информационных систем cпецсвязи ФСО России, заслуженный деятель науки РФ, доктор технических наук, профессор, генерал-лейтенант Н. Ильин. – На ее основе в единую систему должны быть увязаны и целеполагание, и планирование, и контроль, и регулирование, причем на всех уровнях системы государственного управления и с участием всех ее звеньев – от конкретного гражданина или предприятия до отраслей экономики, социальной сферы и государства в целом». Для организации управления системой при Совете при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов созданы межведомственная

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

43

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ рабочая группа, в обязанности которой входит рассмотрение проектных документов, решений и анализ хода реализации проекта, а также совет конструкторов, отвечающий за выработку проектных решений и занимающийся координацией единой научно-технической политики. Координацию хода реализации и разработку проектных документов и решений выполняет государственный заказчик – координатор Мининформсвязи России. Создание системы осуществляется в три этапа: I этап (2006 г.) – проектирование и ввод в опытную эксплуатацию 1-й очереди системы, включая отработку технологий информационного взаимодействия заинтересованных органов государственной власти в рамках обеспечения ее функционирования; создание центра обработки данных на базе межведомственного информационно-технологического центра Мининформсвязи России. II этап (2007 г.) – проектирование и ввод в промышленную эксплуатацию 1-й и 2-й очередей системы; подключение к Системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с населением 1 млн человек и более; установка выносных мультимедийных комплексов в органах исполнительной власти субъектов РФ; создание системы информационно-коммуникационных центров аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; создание системы защищенной видеоконференцсвязи, обеспечивающей взаимодействие Президента РФ, руководителей администрации Президента и Правительства РФ с федеральными и региональными органами власти; обеспечение информационного взаимодействия с другими госинформсистемами, содержащими информацию о выполняемых проектах; корректировка форм отчетности о реализации приоритетных национальных проектов. III этап (2008 – 2010 гг.) – развитие функциональных возможностей системы и ввод 3-й очереди в промышленную эксплуатацию; модернизация технологий информационного наполнения и взаимодействия, а также аналитической поддержки реализации проектов в рамках функционирования системы; подключение органов местного самоуправления к системе; отработка технологий информационного обмена между органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Таким образом, мы видим, что эффективная реализация приоритетных проектов невозможна без четкого взаимодействия органов власти на всех уровнях, грамотного исполнения утвержденных планов, законодательного обеспечения и прозрачности механизмов финансирования. Например, с целью решения широкого спектра задач по реализации приоритетных национальных проектов в Алтайском крае создана система управления проектами, которая предусматривает обязательную согласованность всех этапов работы по их реализации на всех уровнях – от федеральных ведомств до учреждений регионального

44

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ и муниципального значений. Достижение запланированных результатов возможно только при условии единого порядка организации работы. Для обеспечения общих принципов и подходов к реализации проектов на региональном уровне распоряжением администрации края от 19 января 2006 г. № 9-р создан Координационный совет по реализации приоритетных национальных проектов на территории края, утверждено Положение о деятельности Совета и его состав. Созданная в Алтайском крае система управления приоритетными национальными проектами определяет как тактику совместной работы органов исполнительной власти края и муниципальных образований, так и форму такого взаимодействия. Она является частью общегосударственной системы. Общее руководство системой управления приоритетными национальными проектами в крае осуществляет глава администрации Алтайского края. Таким образом, с точки зрения организации управления, одна из главных задач на сегодняшний день – обеспечение сквозного управления национальными проектами. В этом направлении многие авторы15, 16 видят два варианта действий. Первый – создание временных органов управления реализацией национальных проектов. В этом случае создается цепочка начиная от совета при главе администрации по реализации приоритетных национальных проектов, назначения заместителей главы администрации, ответственных за реализацию каждого национального проекта, и заканчивая формированием рабочих групп при соответствующих отраслевых департаментах и управлениях. Второй вариант – введение новых организационных звеньев в структуре администраций, курирующих выполнение национальных проектов. Для координации деятельности по реализации национальных проектов целесообразно создать структурное подразделение аппарата администрации при заместителе председателя главы администрации. Если идти по этому пути, то необходимо повышать статус отраслевых органов управления, в ведение которых попадают национальные проекты. На муниципальном уровне для координации деятельности и создания системы гражданского контроля над ходом реализации национальных проектов формируются общественно-экспертные советы. Туда входят не только специалисты городских служб, но и представители общественности. При этом региональные органы управления должны координировать работу муниципалитетов, а также оказывать им информационную и методическую поддержку. Остается вопрос контроля и оценки эффективности использования бюджетных средств, направляемых на реализацию национальных проектов. Очевидно, что ответственность должны взять на себя в равной степени как хозяйствующие субъекты, так и государственные служащие. В этом случае следует использовать технологии управления по результатам: для государственных служащих должны вводиться кри-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ терии и показатели оценки результатов работы органов исполнительной власти и каждого конкретного исполнителя по закрепленным за ними функциям. Для национальных проектов эти функции должны устанавливаться региональными нормативными актами. При организации контроля над использованием выделяемых на эти цели государственных ресурсов возможна и полезна открытая оценка результатов работы гражданами, например путем проведения социологических опросов. Кроме того, должна вводиться система регулярных отчетов перед вышестоящими организациями. Несмотря на короткий срок практической работы над национальными проектами, можно выделить проблемы системного характера17, которые частично озвучивались на стадии обсуждения президентской программы, но которые пока не решены: �повышение инвестиционной привлекательности жилищного строительства; увеличение площадок, предназначенных для массового строительства, их тендерное распределение, стимулирование быстрого освоения уже выделенных площадок, например через инструменты налоговой или земельной политики; оптимизация объемов затрат инвестора на строительство инфраструктуры и доли государственной и муниципальной собственности в структуре вновь построенного жилья; создание современной системы правового зонирования территории и государственного кадастра недвижимости; �рост конкурентоспособности тех видов производств (отраслей), которые необходимы для успешной реализации национальных проектов; создание в регионах собственного производства ряда строительных материалов, а также поддержка отраслей рыночной инфраструктуры (коммерческие и ипотечные банки, страховые организации, кредитные бюро и т.д.); подготовка квалифицированных кадров; �снижение удельного веса ветхого и аварийного жилья в структуре жилищного фонда; ликвидация накопленного износа коммунальных и инженерных сетей; принятие решений на основе современной градостроительной документации; �развитие классической (без участия государства) и социальной (с участием государства) ипотеки. Доступность жилья невозможно обеспечить без ипотечных программ, однако в условиях высокоинфляционной российской экономики и несбалансированного рынка субсидирование процентных ставок по ипотечным кредитам, как и снижение первоначального взноса, приведет к росту цен и может спровоцировать кризис на рынке жилья; �реформирование естественных монополий, адекватная тарифная политика и техническое регулирование, развитие системы социальных гарантий, адресных жилищных субсидий; �развитие государственно-частного партнерства в сфере строительства и эксплуатации жилья, формирование договорных отношений, при которых государство будет брать на себя часть рисков и гаранти-

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ ровать бизнесу достаточную прибыльность проектов при условии сохранения социальной направленности программы, его ценовой доступности; поддержка инициатив в рамках социальной ответственности бизнеса, в том числе помощь сотрудникам предприятий в приобретении жилья. (В качестве примера можно привести опыт Казахстана, где большим холдингам и предприятиям полностью передают ветхие строения в районе под новые застройки. Предприятие в поставленные сроки сдает микрорайон с готовой инфраструктурой. В течение определенного времени с этого предприятия не взимают налоги.); �формирование особой системы финансирования национальных проектов, основанной на конкурсной системе распределения средств из федерального бюджета и на принципе софинансирования расходов субъектами Федерации и муниципальными образованиями региональной и муниципальной составляющих национальных проектов, в том числе через комплекс федеральных, региональных, муниципальных и ведомственных целевых программ. И на федеральном, и на региональном уровнях существуют отдельные пробелы в части нормативного регулирования процессов реализации национальных проектов на конкретных территориях. Промедление в устранении этих пробелов может привести к проблемам в осуществлении самих мероприятий. Выстраиваемая система должна быть гибкой и мобильной – введение новых инструментов вполне вероятно потребует корректировки исходной концепции. В рамках управления национальным проектом необходимо также обеспечить согласование интересов бизнес-сообщества, участвующего в развитии рынка жилья, и общественных объединений, представляющих интересы различных категорий граждан. 1 Воропаев В. Россия в мировом сообществе управления проектами // Стратегия и конкурентоспособность. – 2006. – № 6. – С. 82. 2 http://www.cfin.ru/software/project/pms-review.shtml 3 http://www.cfin.ru/software/project/pms-review.shtml 4 Шевцова Л. Разгерметизация элиты // Ведомости. – 2006. – 31 июля. – С. 4. 5 http://www.rost.ru/main/01.shtml 6 http://www.rost.ru/main/what/02/02.shtml 7 http://national.invur.ru/ 8 http://national.invur.ru/ 9 http://www.pmprofy.ru/content/rus/48/481-article.asp 10 http://www.sovnet.ru/links.htm 11 http://www.spiderproject.ru/ 12 http://www.proteu.ru/project.html 13 http://www.novosoft.ru/consulting/project_management_ system.shtml 14 http://www.cnews.ru/reviews/free/national2007/articles/ gas.shtml 15 http://www.ruseconomy.ru/nomer22_200611/ec13.html 16 Раптовский А. Председатель некоммерческого партнерства МЖК «Зеленоград» // Экономика России: ХХI век. – 2007. – № 22. 17 Там же.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

45

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÑÓÙÍÎÑÒÜ ÝÊÎÍÎÌÈ×ÅÑÊÎÉ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ È ÌÅÕÀÍÈÇÌ ÅÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß Войны, революции ХХ в. выдвинули проблему безопасности общества на одно из первых мест в политике, экономике, науке. Одним из основоположников современного взгляда на безопасность общества является В. Парето1. Эта проблема поднималась им в исследованиях первой четверти ХХ в., в которых безопасность общества характеризовалась как взаимосвязь трех составляющих: политической стабильности, экономического процветания и обороноспособности государства, зависящих, в свою очередь, как от определенных внутренних, так и от внешних параметров. В Российской Федерации на государственном уровне к проблеме экономической безопасности обратились только в середине 1990-х годов, через три с лишним года после начала «реформирования» экономики. 29 апреля 1996 г. Президентом РФ был подписал Указ № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)», которым Правительству РФ было поручено разработать меры по реализации государственной стратегии и осуществлять координацию работы федеральных органов исполнительной власти, связанной с их осуществлением2. В названном документе впервые в Российской Федерации была предпринята попытка закрепить правовые основы деятельности государства по созданию механизма обеспечения экономической безопасности и принятия в его рамках соответствующих государственных мер. Сегодня для России очень важно найти оптимальное соотношение между открытостью экономики и защитой национальных интересов, чтобы обеспечить экономическую безопасность. По сути дела, экономическая безопасность – это прежде всего защищенность национальных интересов государства. В. Паньков пишет: «…это такое состояние национальной экономики, которое характеризуется ее устойчивостью, иммунитетом к воздействию внутренних и внешних факторов, нарушающих нормальное функционирование процесса общественного воспроизводства, подрывающих достигнутый уровень жизни населения и тем самым вызывающих повышенную социальную напряженность в обществе, а также угрозу существованию государства»3. А.В. Рубанов отмечает экономическую безопасность как способность национальной экономики обеспечи-

46

А.Ф. ХАНДЖИЕВ

вать благосостояние нации и стабильность внутреннего рынка независимо от действия внешних факторов4. Так, например, по мнению В. Тамбовцева, «под экономической безопасностью той или иной системы нужно понимать совокупность свойств состояния ее производственной подсистемы, обеспечивающую возможность достижения целей всей системы»5. В.А. Савин считает, что «экономическая безопасность представляет систему защиты жизненных интересов России. В качестве объектов защиты могут выступать: народное хозяйство страны в целом, отдельные регионы страны, отдельные сферы и отрасли хозяйства, юридические и физические лица как субъекты хозяйственной деятельности»6. По Л.И. Абалкину, экономическая безопасность – это состояние экономической системы, которое позволяет ей развиваться динамично, эффективно и решать социальные задачи и при котором государство имеет возможность вырабатывать и проводить в жизнь независимую экономическую политику7. Другие авторы, и их большинство, экономическую безопасность характеризуют устойчивостью к воздействию внешних и внутренних факторов. Устойчивость экономической системы априори предполагает ее развитие. Если экономика не развивается, то возможности выживания резко сокращаются. Устойчивость и развитие исходят из динамического подхода к проблеме экономической безопасности и со временем могут и должны меняться. Нам близок подход авторов, определяющих сущность экономической безопасности как такое состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечиваются гарантированная защита национальных интересов, социальная направленность политики, достаточный оборонный потенциал даже при неблагоприятных условиях развития внутренних и внешних процессов8. В этом определении заключена и готовность государства создавать механизмы реализации для обеспечения экономической безопасности. Сущность экономической безопасности реализуется в системе критериев и показателей. Критерий экономической безопасности – это оценка состояния экономики. В системе показателей экономической безопасности выделяют: �уровень и качество жизни; �темпы инфляции;

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ �норму безработицы; �экономический рост; �дефицит бюджета; �государственный долг; �состояние золотовалютных резервов; �деятельность теневой экономики; �экологию. Анализ категорий экономической безопасности показывает, что Российская Федерация сталкивается с целым рядом угроз, которые не характерны для развитых стран. Среди основных угроз в международной сфере Концепция национальной безопасности России называет такой фактор, как опасность ослабления политического, экономического и военного влияния России в мире. Механизм обеспечения экономической безопасности страны – это система организационно-экономических и правовых мер по предотвращению экономических угроз. Он включает в себя следующие элементы: �мониторинг экономики и общества; �выработку пороговых, предельно допустимых значений социально-экономических показателей; �деятельность государства по выявлению внутренних и внешних угроз безопасности экономики; �создание материальных запасов производственного и непроизводственного назначения, которые могут быть использованы в экстремальных случаях. Имеющиеся трактовки экономической безопасности могут быть сведены в несколько групп. Авторы первой группы (Л. Абалкин и др.) формулируют понятие экономической безопасности как совокупность условий, защищающих хозяйство страны от внешних и внутренних угроз. Авторы второй группы (В. Сенчагов, Г. Гутман и др.) связывают экономическую безопасность с таким состоянием экономики страны, которое позволяет защищать ее жизненно важные интересы. Авторы третьей группы (А. Городецкий, А. Архипов и др.) подразумевают под экономической безопасностью способность экономики обеспечивать эффективное удовлетворение общественных потребностей на межнациональных и международных уровнях. Если проанализировать все эти точки зрения, то можно сделать вывод, что экономическая безопасность – составная и неотъемлемая часть национальной безопасности страны.

И ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ Таким образом, сущность экономической безопасности – это такое состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечиваются гарантированная защита национальных интересов, социальная направленность политики, достаточный оборонный потенциал даже при неблагоприятных условиях развития внутренних и внешних процессов9. В этом определении заключена готовность государства создавать механизмы реализации для обеспечения экономической безопасности. Определение сущности и содержания экономической безопасности позволяет ответить на вопрос, что изучает экономическая безопасность как научная дисциплина, в то же время оно не тождественно определению предмета как теоретической науки.

1 Вкладу В. Парето в разработку проблемы безопасности общества была посвящена специальная конференция, проведенная в Британском университете Дьюка (см.: Economic and National Security: Duke University Press, – 1991). 2 «О государственной стратегии экономической безопасности РФ» (основные положения): Указ Президента России от 29.04.1996 г. № 608 // СЗ РФ. – 1996. – № 18. – Ст. 2117. 3 Паньков Э. Экономическая безопасность: мирохозяйственный и внутренний аспект // Внешнеэкономические связи. – 1992. – № 8. – С. 5–18. 4 См.: Рубанов В. Безопасность – лозунги, теория и политическая практика // Российский экономический журнал. – 1991. – № 17. – С. 31–41. 5 Тамбовцев В.Л. Экономическая безопасность хозяйственных систем: структура, проблемы // Вестник МГУ. – Сер. 6. Экономика. – 1995. – № 3. – С. 3. 6 Савин В.А. Некоторые аспекты экономической безопасности России // Международный бизнес России. – 1995. – № 9. – С. 14. 7 Экономическая безопасность России // Социальнополитический журнал. – 1997. – № 5. – С. 3. 8 Экономическая безопасность. Производство, финансы, банки / Под ред. В.К. Сенчагова. – М.: Финстаинформ, 1998. 9 Там же.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

47

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ Î ÏÎÇÈÒÈÂÍÎÌ ÀÑÏÅÊÒÅ ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÎÉ ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ Н.К. ДЖАФАРОВ, М.К. КЕРИМОВ Институт юридической ответственности, будучи напрямую связанным с функцией государства по охране правопорядка, служит наиболее наглядным показателем воплощения прав и свобод человека в социальной действительности. Это обусловлено тем, что при осуществлении норм об ответственности происходит непосредственное вторжение государства в сферу юридически закрепленных прав, свобод и законных интересов личности. При этом отчетливо проявляются ценностные ориентиры государства, уровень цивилизованности и культуры общества. По тем задачам и целям, которые государство ставит перед юридической ответственностью, а также по специальным правовым средствам обеспечения ее справедливости и гуманизма можно судить о степени ценности личности для государства. Сравнительно недавно в отечественной правовой науке господствовала точка зрения, согласно которой юридическая ответственность осуществлялась лишь в форме неблагоприятных последствий для лица, виновного в совершении противоправного деяния, т.е. речь шла только о ее ретроспективном аспекте. В рамках широко развернувшейся дискуссии под воздействием реанимируемых естественно-правовых подходов в начале 1960-х годов вновь после десятилетий забвения был поднят вопрос о существовании, наряду с карательной ответственностью, ответственности «воспитывающей», удерживающей от совершения правонарушения. Силы, проявляющиеся в осознанном и целенаправленном следовании требованиям норм права, – позитивный аспект юридической ответственности. Впервые эта мысль была озвучена В.Г. Смирновым, который отметил, что правовую ответственность нельзя сводить только к проблеме ответственности за совершение правонарушения: в правонарушении она только наиболее рельефно проявляется1. «О понятии правовой ответственности, равно как и о понятии ответственности в общесоциальном плане, можно говорить в двух аспектах: а) об ответственности как об обязанности, установленной в законе, совершать действия, соответствующие природе социалистического строя, и б) об ответственности как обязанности, возникающей вследствие правонарушения и сводящейся к восстановлению ущерба, причиненного этим посягательством»2. Юридическая ответственность существует, прежде всего, в своем позитивном выражении, проявляющемся как особое состояние индивида, выражающееся в глубоком понимании интересов общества и государства, принятии действующих правовых установок, в

48

активном и добросовестном выполнении им своих обязанностей, гражданского долга. Первоначально эта идея была воспринята буквально. Как это: «ответственность без вины»? Ответственность за установленную законом обязанность укладывалась лишь в рамки гражданско-правовых отношений в случаях безвиновной ответственности за объективно противоправное деяние; либо осторожно допускалась, но только в сфере реализации мер общественного воздействия. Однако самой типичной реакцией на эту, выходящую за рамки традиционного понимания наказательной, собственно карательной сущности юридической ответственности, точку зрения была ее жесткая критика. Например, М.Х. Фарукшин отмечал: «...ни научные соображения, ни тем более интересы практики не дают оснований для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как на последствие правонарушения совершенного...». Тем не менее эта точка зрения была поддержана многими учеными, в число которых входили В.Н. Кудрявцев, Н.И. Матузов, Б.Л. Назаров, П.Е. Недбайло, Т.Н. Радько, М.С. Строгович, М.А. Краснов, З.А. Астемиров, Б.Т. Базылев, А.И. Петелин, В.А. Тархов и др. Так постепенно в научных кругах стала утверждаться идея о так называемой позитивной (перспективной) ответственности3. Сторонники подобного аспекта юридической ответственности рассматривают проблему ответственности в широком философском, общественнополитическом, социально-правовом ракурсах. Сущность социальной ответственности, производной от которой является юридическая, они видят в обязанности субъекта подчинять свое поведение общественной необходимости, правильно понимать свою роль в общественном процессе, выполнять требования, предъявляемые к нему обществом (позитивный аспект общесоциальной ответственности). В случае выхода за сложившиеся в обществе рамки поведения лицо обязано понести моральное осуждение (негативный аспект). Отсюда делается логичный вывод: юридическая ответственность может существовать не только когда нарушаются правовые установки и необходима сила государства для наказания виновных, юридическая ответственность выступает, прежде всего и главным образом, в своем позитивном значении как ответственное отношение лица к своим обязанностям, как его законопослушное поведение. Сторонники традиционного понимания юридической ответственности в этом случае полагают, что ее позитивный аспект является не чем иным, как «гражданской обязанностью, а точнее, социальным,

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ нравственным, правовым долгом»4, а юридическая ответственность всегда была ответственностью уже за содеянное, за совершенное противоправное деяние5. Острая дискуссия по поводу целесообразности и правомерности понимания юридической ответственности в позитивном плане продолжается. Между тем объективность существования позитивной юридической ответственности подтверждается как законодательной практикой, так и социально-правовой действительностью в целом. Пункт 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что должностные лица, граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Изложенные в них нормы, правила поведения налагают на участников общественных отношений обязанность действовать должным образом, запрещая совершать правонарушения. Это выступает основанием позитивного аспекта юридической ответственности: правоотношения ответственности уже существуют, но в общем, абстрактном виде – как общеохранительные. В случае совершения субъектом правонарушения общеохранительные правоотношения между ним и государством переходят в качество конкретных охранительных отношений. На этом уровне государство представляет определенный компетентный орган, на котором лежит обязанность рассмотрения дела и вынесения отрицательной оценки содеянного (ретроспективный аспект юридической ответственности). Пункт 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации гласит: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Из этого следует, что свобода личности на реализацию своих прав сопряжена с необходимостью сообразовывать свое поведение с общественными, правовыми требованиями, т.е. действовать ответственно. Речь идет об ответственности, связанной с активной, инициативной, сознательной, правомерной деятельностью субъектов, выступающей в качестве регулятора общественных отношений. Сущность ее заключается в установлении ответственности личности на уровне общего и специального правового статуса гражданина, основой которого являются его субъективные права и юридические обязанности. На этом уровне определяются конкретные права личности в соответствии с другими инди-

видами, закрепляются ее конкретные обязанности перед обществом (соблюдать законы, уважать права иных лиц, держать отчет за свои действия (подотчетность), нести ответственность за возможные (перспективные) нарушения возложенных юридических обязанностей в том числе)6. Вполне естественно, что для основной массы граждан отношения юридической ответственности так и остаются на этом (позитивном) уровне. Для лиц, нарушивших требования правовых норм, не исполнивших возложенных юридических обязанностей, правовая ответственность выходит из состояния статики. Факт совершенного правонарушения выводит ответственность из констатации и дает толчок ее реализации. Если субъект не исполняет требования права добровольно, то государство в целях восстановления нарушенного баланса общественных (правовых) отношений прибегает к принуждению. Следовательно, той разделяющей линией, что проходит между двумя сторонами одного явления – позитивным и ретроспективным аспектами юридической ответственности, выступает факт безответственного поведения.

1

См.: Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. – Л., 1965. – С. 21. 2 Смирнов В.Г. Указ. соч. – С. 78. 3 См. об этом: Кожевников А.И. Основные подходы к понятию юридической ответственности в теории права // Вестник МосУ МВД России. – 2003. – № 3. – С. 34–39. 4 Мельникова Ю.Б. Дифференциация ответственности и индивидуализация наказания. – Красноярск, 1989. – С. 11. 5 См.: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. – М., 1971. – С. 43. 6 Примерно такая же схема предлагается и Д.А. Липинским, который отмечает, что позитивная юридическая ответственность проходит в своем развитии несколько стадий: закрепление правила поведения в нормах права, наличие соответствующих обязанностей, оформление правового статуса субъекта, осознание этих обязанностей, выработка к ним определенного психического отношения и мотивов поведения, правомерное поведение субъектов. См.: Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. – СПб., 2003. – С. 20–21.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

49

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ Î ÇÀÄÀ×ÀÕ È ÌÅÕÀÍÈÇÌÅ ÈÍÄÈÂÈÄÓÀËÈÇÀÖÈÈ ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÎÉ ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ Â ÏÐÎÖÅÑÑÅ ÏÐÅÄÂÀÐÈÒÅËÜÍÎÉ ÊÂÀËÈÔÈÊÀÖÈÈ ÏÐÎÒÈÂÎÏÐÀÂÍÎÃÎ ÄÅßÍÈß

А.А. ИВАНОВ, кандидат юридических наук; А.Н. ГОЛОВИН

Юридическая квалификация содеянного – важнейший этап процесса применения норм юридической ответственности, так как ее результат служит основанием реализации всех последующих средств уголовно-правового, процессуально-правового и уголовноисполнительного характера. Правовая квалификация является основанием применения к виновному в совершении правонарушения законной и справедливой меры государственного порицания, назначенной в соответствии с обстоятельствами дела и личностью нарушителя. В этом качестве квалификация правонарушения играет основную роль в процессе осуществления мер юридической ответственности, служит главным показателем для определения комплекса правоограничений субъекта. С точки зрения юридического процесса этап квалификации деяния выступает как проведение дознания, как стадия предварительного расследования преступлений, как досудебная подготовка гражданских дел к слушанию, как рассмотрение административных и дисциплинарных проступков. Несмотря на некоторые имеющиеся «инструментальные» различия, задачи правоприменительных органов и должностных лиц на первоначальном этапе осуществления правоотношения ответственности принципиально одинаковы. Содержанием данного этапа юридической ответственности является деятельность компетентных государственных органов и их должностных лиц по обнаружению фактов правонарушений, установлению субъектов и обстоятельств совершения правонарушений в предварительной квалификации деяний. При этом происходит определение объема ответственности конкретного правонарушителя в рамках конкретного состава правонарушения. Причем установленная величина тяжести содеянного может находить свое яркое проявление уже в процессе текущей стадии юридической ответственности – при определении мер пресечения (взятие под стражу, изъятие подписки о невыезде и т.п.). Получив информацию о событии, содержащем признаки правонарушения, компетентный государственный орган (должностное лицо) в процессе установления обстоятельств дела сталкивается со множеством сторон проявления социально-правовой

50

действительности. При необходимости, действуя избирательно, он тщательно «просеивает» информацию и отбирает из общей массы только те факты, которые имеют значение для правовой оценки деяния. Установив соответствующие обстоятельства в процессе познавательно-оценочной деятельности, субъект правоприменения определяет их тождественность признакам конкретного правонарушения, квалифицируя содеянное1. Признаки правонарушения – это первое, чем должен руководствоваться правоприменитель. В подобном виде правонарушение выступает некой правовой абстракцией, которую необходимо конкретизировать. В процессе правовой квалификации происходит юридическая оценка объема и глубины общественной опасности (вредности) конкретного человеческого поступка. В этом отношении справедливо мнение Ю.И. Ляпунова, определяющего общественную опасность (вредность) как универсальную и сквозную категорию2. Общественная опасность и основанная на ней категоризация (классификация) правонарушений является важным и одним из первых оснований индивидуализации юридической ответственности. Именно на эти факторы ориентируется правоприменитель при квалификации правонарушений, при решении вопросов о мерах пресечения, избрании конкретного наказания (или иной меры юридической ответственности), а также при решении вопросов освобождения от юридической ответственности и наказания. Весь процесс осуществления юридической ответственности есть процесс индивидуализации общественной опасности содеянного и личности правонарушителя. Общественная опасность характеризует правонарушение двояко: его количественные и качественные стороны. Характер общественной опасности деяния представлен объектом посягательства и его вредными последствиями и является величиной, чаще всего уже известной с момента возникновения публичного характера правоотношения ответственности. Степень общественной опасности в свою очередь характеризует интенсивность данного посягательства (глубину его социально-правовой упречности) и состоит из совокупности объективных и субъективных признаков конкретного правонарушения. В их числе: деяние,

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ общественно опасные последствия, время, способ, субъект, характеристики его виновности, мотивы и многие другие юридические, социально-значимые, а также отдельные психофизические факторы. Таким образом, на данном этапе индивидуализация ответственности лица, совершившего правонарушение, заключается в установлении и обосновании (доказывании) своеобразия и степени выраженности объективных и субъективных признаков конкретного деяния и на основании этого – определении индивидуальных границ юридической ответственности конкретного правонарушителя. Как отмечалось, одним из первых фактов, подлежащих установлению, является факт общественно опасных последствий совершенного. Они служат основным показателем общественной опасности как деяния, так и личности его совершившего. На фоне иных обстоятельств, характеризующих правонарушение на момент начала публичной деятельности компетентного государственного органа, опасные последствия выступают в виде некой более или менее определенной величины. На ее основе правоприменитель оценивает степень упречности данного деликта по сравнению с другими правонарушениями, характеризующимися иной направленностью, интенсивностью и т.д. Это позволяет производить отраслевую дифференциацию правонарушений и, в ряде случаев, решать вопрос о подведомственности. От правильного установления общественно опасных последствий зависит не только перспектива дальнейшего развития правоотношения ответственности данного вида, но и обоснованность применения, к примеру, мер пресечения, более того – законность ущемления прав и свобод лица, на которое распространяется конституционное положение о презумпции невиновности. Между тем, даже если правонарушитель характеризуется с самой положительной стороны, показатели опасных последствий деяния могут привести к игнорированию этих личностных позитивных характеристик виновного и к применению самых строгих мер пресечения (например, заключение под стражу (ст. 108 УПК РФ, с учетом положений ст. 97 и 99 УПК РФ)). При этом публичные интересы превалируют над личными. На степень общественной опасности деяния и личности правонарушителя оказывает влияние и такой показатель, как совершение правонарушения в соучастии. Здесь необходимо устанавливать все эпизоды или эксцессы того или иного субъекта, не отразившиеся в действиях других участников. В данном случае может возникнуть необходимость выделения подобных эпизодов в отдельное производство либо прекращение производства в отношении конкретного лица вследствие недоказанности его участия в преступлении (пп. 1–3 ч. 1 ст. 154, пп. 1–3 ч. 1 ст. 208; п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ). В групповых преступлениях необходимо устанавливать не только конкретную роль каждого лица во всяком преступном эпизоде, но и реальный статус того или иного субъекта в преступной

группе, степень его зависимости от внутригрупповых норм и ценностей, психологической мотивации вхождения в группу и линии поведения в ней. На начальном этапе юридической ответственности правоприменитель сталкивается с необходимостью установления сведений о правонарушителе, носящих обязательный характер (возраст, пол и т.д.), и других данных, без которых правильная квалификация отдельных правонарушений попросту невозможна. Сюда относится информация, касающаяся различных сторон социально-правового положения (например, ролевые функции) лица, что позволяет рассматривать его в качестве специального субъекта правонарушения. Особенно это важно при квалификации так называемых смежных или пограничных составов, которых, например, в действующем КоАП РФ имеется около сотни. Названные сведения могут также иметь большое значение и в дальнейшем, в частности при определении конкретной меры наказания (взыскания) или степени реальности осуществления назначенного наказания (например, ст. 81, 82 УК РФ). Кроме того, данные о личности правонарушителя могут быть реализованы и в ходе рассматриваемой стадии осуществления юридической ответственности. Так, индивидуальные особенности лица, совершившего преступление, учитываемые наряду с качественными и количественными характеристиками деяния, могут повлиять на необходимость (возможность) применения той или иной меры пресечения или неприменения ее в отношении виновного (например, ст. 99 УПК РФ). В отдельных случаях большое значение имеют сведения о личности потерпевшего. Виктимологические моменты имеют самостоятельное значение не только для квалификации деяния и определения меры ответственности лица, совершившего правонарушение, но и, в отдельных случаях, как информация для установления этого лица. Личность правонарушителя и самые различные сведения о ней имеют самостоятельное значение в процессе предварительной квалификации деяния. В известной степени они способны оказывать значительное влияние как на количественные характеристики деликтного деяния, так и на перспективы развития конкретного правоотношения ответственности. Индивидуализация по критерию субъективных признаков правонарушения начинается уже с первых моментов публичной деятельности правоприменителя по установлению личности правонарушителя и является чрезвычайно сложной и ответственной задачей. Сложность заключается уже в том, что вина, мотивы и цели, как важнейшие показатели упречности человеческого поведения и ведущие критерии индивидуализации юридической ответственности, подлежащие установлению и доказыванию наравне с иными обязательными признаками состава правонарушения, в отличие от многих из них не очевидны, как, например, характеристики материального ущерба. Они скрыты во внутреннем мире человека и обуславливаются его психофизическими особеннос-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

51

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ тями. Порой и сам правонарушитель лишь в процессе расследования обстоятельств дела, реконструируя последовательность своих действий, начинает осознавать собственные побуждения в отношении правоохраняемых объектов3. Обобщая значение положений, закрепленных в ч. 3 ст. 20, 22 и ч. 2 ст. 28 УК РФ, отметим, что они, позволяя в большей степени учесть все особенности личности виновного, его психофизические характеристики и их отражение в конкретных условиях совершения преступления, направлены в целом на осуществление не только принципа индивидуализации уголовной ответственности, но и на реализацию ее неотвратимости, обоснованности и законности. Отсутствие законодательной регламентации «ограниченной» и «профессиональной» вменяемости ранее часто приводило к ошибкам в оценке внутреннего отношения человека (субъекта ответственности) к содеянному, и поэтому к ответственности в некоторых случаях привлекались люди, по сути невиновные (либо патологически неуравновешенные). В подобных случаях оптимальной реакцией на причинение вреда могло бы быть применение принудительных мер медицинского характера либо освобождение от уголовной ответственности. Особенно ярко значение вины проявляется в правонарушениях, совершенных по неосторожности, а также в случаях невиновного причинения вреда. Мотивы правонарушения нередко выступают в качестве обстоятельств, смягчающих или отягчающих юридическую ответственность. Мотивы и цели поведения существенно дополняют характеристику личности преступника, что прямо указывает на возможность использования их в качестве критериев индивидуализации юридической ответственности. Однако это не всегда учитывается в процессе правоприменительной деятельности компетентных органов, и не только в случае, когда состав правонарушения не имеет подобных факторов в качестве обязательного признака, но и тогда, когда они выступают в таком качестве. Игнорирование мотивов (по причине их факультативности) может привести к неправильным выводам о степени «испорченности» личности и, как следствие, к определению неадекватной меры ее ответственности. Между тем, по данным С.В. Склярова, 56% судей считают установление мотивов при определении меры и объема уголовной ответственности правом, а не обязанностью4. В специальных исследованиях подчеркивается различие между мотивами преступлений и их мотивировкой, воспринимаемой как мотив. «Мотив – это внутреннее побуждение к деятельности, субъективный стимул человеческих поступков, в нем находят выражение движущие силы личности, связанные с удовлетворением ее потребностей»5. «Мотивировка – это рациональное объяснение причин действия посредством указания на социально-приемлемые для данного субъекта и его окружения обстоятельства, побудившие к выбору данного действия»6. Между тем

52

именно мотивировке, а не мотиву зачастую придается официальное значение и форма в рамках имеющихся в нормах отраслевого законодательства об ответственности перечней. Более того, очень часто мотив преступления получает формальное закрепление со слов подозреваемого (обвиняемого) и, не подвергаясь сомнению, а следовательно, и исследованию, проходит все уголовно-процессуальные и пенитенциарные этапы. Характеризуя личность в связи с содеянным, мотивы имеют решающее значение в определении меры юридической ответственности от ее минимума до максимума. В связи с этим в каждом конкретном случае необходимо тщательно выяснять и изучать мотивы правонарушения, в том числе при установлении составов правонарушений, в которых мотивы и цели прямо не указаны. Сведения о личности, не входящие в число обязательных для установления оснований юридической ответственности, чрезвычайно разнообразны и многочисленны. Как правило, они носят факультативный характер, и закон, не давая исчерпывающего перечня, чаще всего не требует их безусловного выяснения. Однако их отсутствие в материалах дела может затруднить выбор достаточной и справедливой меры воздействия на лицо, совершившее правонарушение. Обоснованность оценки опасности правонарушителя напрямую зависит от полноты собранной о нем информации7. Поэтому в число обстоятельств, служащих основаниями индивидуализации юридической ответственности на первом этапе ее осуществления, должны входить сведения о семейном положении правонарушителя (например, наличие на иждивении несовершеннолетних детей или нетрудоспособных членов семьи), об отношении к труду (характеристика с места работы за продолжительное время), о поведении в быту, о наличии прежних судимостей или случаев привлечения к административной или иной юридической ответственности, о состоянии здоровья и т.д. Кроме того, в соответствующих итоговых документах данной стадии юридической ответственности отмечаются сведения, характеризующие личность после совершения правонарушения (отношение к содеянному и поведение в ходе производства по делу)8. Наряду с установлением обстоятельств, имеющих непосредственное значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава правонарушения, правоприменитель уже на стадии предварительной квалификации содеянного должен устанавливать и изучать обстоятельства, выходящие за рамки состава, но имеющие непосредственное значение для реализации требования индивидуализации юридической ответственности. При этом, конечно, установление обстоятельств, которые законодатель относит к смягчающим или отягчающим, на данном этапе юридической ответственности для правоприменителя не является самоцелью. Должностное лицо выясняет и фиксирует их, реализуя требование о всестороннем, объективном и полном расследовании обстоятельств дела.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ На первой стадии юридической ответственности многие обстоятельства могут быть отнесены к смягчающим или отягчающим ответственность в достаточной степени условно. Углубленное познание характера правонарушения, оценка его признаков и индивидуализация ответственности на данном или ином этапе может привести к перемене знака определенного обстоятельства на прямо противоположный либо вовсе к исключению этого факта. Также нельзя упускать из виду то, что в ряде случаев эти обстоятельства способны оказывать существенное влияние на принятие решения по делу. Они могут являться причиной изменения процесса реализации меры юридической ответственности, вплоть до возможности прекращения последней9. Между тем такие обстоятельства, как добровольное возмещение вреда и полнота его возмещения, выступающие в качестве смягчающих обстоятельств, играют важную роль в индивидуализации ответственности лица не только в процессе возложения на него определенных мер порицания, т.е. в стадии конкретизации, но и на этапе привлечения виновного к ответственности. При этом по общему правилу важно, чтобы вред был устранен или возмещен до вынесения конечного акта правоприменения на данном этапе. Например, прекращение производства по делу в случае добровольного возмещения ущерба10. Некоторые отягчающие обстоятельства, являясь квалифицирующими признаками состава правонарушения, оказывают непосредственное влияние на правовую оценку содеянного или на применение положений о давности привлечения к юридической ответственности. Указанные обстоятельства принимаются во внимание при решении вопроса о применении мер пресечения и иных принудительных мер воздействия. 1 А.Н. Бабай определяет общее понятие квалификации как «отнесение какого-либо явления к определенной категории путем выявления тождества между качественными признаками квалифицируемого явления и соответствующими признаками данной категории явлений». При этом он выделяет именно «тождество», предостерегая от использования терминов «соответствие», а тем более «совпадение». Данное разграничение весьма важно, так как тождественность предполагает максимально точное отображение сопоставляемого явления в существующей модели. Здесь в качестве модели выступает конкретная правовая норма. – См.: Бабай А.Н. Юридическая квалификация правового поведения личности: Автореф. дис... канд. юрид. наук. – М., 1985. – С. 9. 2 См.: Ляпунов Ю.И. Общественная опасность деяния как универсальная категория советского уголовного права. – М., 1989. – С. 19–20.

3

«Самоотчет человека о внутреннем состоянии в большинстве случаев очень информативен в психологическом отношении». – Ситковская О.Д., Конышева Л.П., Коченов М.М. Новые направления судебно-психологической эксперти-зы. – М., 2002. – С. 16. 4 См.: Скляров С.В. Мотивы индивидуального преступного поведения и их уголовно-правовое значение: Автореф. дис... канд. юрид. наук. – М., 1995. – С. 3. 5 Антонян Ю.М., Эминов В.Е., Еникеев М.И. Психология преступления и наказания. – М., 2001. – С. 314. 6 Антонян Ю.М., Эминов В.Е., Еникеев М.И. Указ. соч. – С. 103. 7 Между тем по данным опроса, проведенного В.Н. Бурлаковым, 86% судебных работников считают информацию о подсудимом, собранную на предварительном следствии, весьма ограниченной и недостаточной для индивидуализации наказания. – См.: Бурлаков В.Н. Личность преступника и назначение наказания. – Л., 1986. – С. 55. 8 Многие лица, совершившие преступления, несмотря на очевидность их виновности на предварительном следствии занимают активно-оборонительную позицию, вызванную стремлением всеми способами уклониться от уголовной ответственности либо смягчить ее (ложные заболевания, запугивание или подкуп свидетелей и др.). Эти сведения, указывая на стойкость антиобщественных позиций виновного, в совокупности с иными факторами должны учитываться при назначении ему конкретной меры ответственности. То же самое можно сказать и о необходимости фиксации позитивных проявлений правонарушителя в процессе установления его вины и квалификации содеянного. 9 В этой связи следует отметить некоторую недооценку значения смягчающих ответственность обстоятельств в ходе первого этапа осуществления юридической ответственности. Так, на вопрос о роли этой категории факторов на предварительном следствии 18,5% работников следствия и дознания указали на влияние смягчающих обстоятельств на применение меры пресечения. В то же время 55% опрошенных вообще затруднились назвать правовые последствия учета данных обстоятельств в процессе предварительного расследования, будучи уверены в возможности их реализации исключительно в суде. – См.: Кирюхин А.Б. Смягчающие (привилегирующие) обстоятельства и их роль в дифференциации уголовной ответственности // Дифференциация ответственности в уголовном праве и процессе. – Ярославль, 1994. – С. 145. 10 По данным М.Б. Черновой возмещение вреда имело место в 93,7% случаев и играло определяющую роль для освобождения от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием в 24,3% случаев. При этом на момент прекращения уголовного дела вред был возмещен полностью. – См.: Чернова М.Б. Деятельное раскаяние как институт освобождения от уголовной ответственности (ст. 75 УК РФ): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – СПб., 2006. – С. 18.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

53

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÁÆÀËÎÂÀÍÈÅ ÊÀÊ ÏÐÀÂÎÐÅÀËÈÇÀÖÈÎÍÍÛÉ ÏÐÎÖÅÑÑ: ÑÓÙÍÎÑÒÍÀß È ÑÈÑÒÅÌÍÎ-ÂÈÄÎÂÀß ÕÀÐÀÊÒÅÐÈÑÒÈÊÀ

Г.Х. ТОНОЯН

Жалоба является носителем информации о качестве деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; последствиях их деятельности, а также основанной на такой информации требованиях лиц, ее составивших. Сам факт составления жалобы либо осознания основных ее элементов – именно они составляют структуру жалобы – не влечет за собой каких бы то ни было юридических последствий. Для этого необходимо, чтобы жалоба обрела публичность. Такой эффект достигается в результате подачи и регистрации жалобы в установленном порядке. Составление и подача жалобы, удостоверенная ее регистрацией, может рассматриваться как обжалование. Возникает вопрос: можно ли содержание обжалования и связанное с ним право на обжалование свести к составлению, подаче и регистрации жалобы? Если исходить из этимологических характеристик права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, закрепленного в ст. 33 Конституции Российской Федерации, то, видимо, можно ограничиться содержанием обжалования, обозначенного в поставленном вопросе, т.е. составлением, подачей и регистрацией жалобы. Означает ли, что осуществление названного комплекса действий, придающих публичный характер правовому конфликту, способствует достижению поставленных перед институтом обжалования целей? Думается, что нет. Ведь обращение в соответствующую инстанцию с жалобой не является самоцелью. Оно является средством решения основной задачи – устранения нарушений законности, допущенных принятием решения, совершением действий (бездействием) властей. Поэтому обжалование и, соответственно, право на обжалование вряд ли необходимо ограничивать приведенным выше комплексом первоначальных действий субъекта обжалования и органа государственной власти, куда данный субъект обратился с жалобой. Более обоснованным, на наш взгляд, представляется понимание обжалования как завершенного процесса, состоящего из последовательно развивающихся стадий: составления жалобы, ее подачи, регистрации, предварительного рассмотрения, проверки обстоятельств, изложенных в ней, рассмотрения, принятия решения, исполнения принятого по жалобе решения. Только осуществление всех названных действий позволяет решить итоговую задачу обжалования, т.е. реализовать права на обжалование реше-

54

ний, действий (бездействия) и в итоге восстановить нарушенные права и свободы. Особенность права на обжалование выражается в том, что данное право играет служебную роль в отношении иных прав граждан. Поэтому реализацию права на обжалование можно считать завершенной только после оказания конкретному праву или свободе граждан всего комплекса «услуг» начиная с констатации факта нарушения решениями, действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; определения характера и объема нарушений; обозначения требований о восстановлении нарушенных прав перед компетентной инстанцией; доведения указанной информации, оформленной в форме жалобы, до сведения уполномоченных осуществлять производство по делу о жалобах лиц; обеспечения объективной проверки обстоятельств дела, рассмотрения, принятия решения и заканчивая исполнением принятого решения. Поскольку право на обжалование не может быть реализовано без корреспондирующих ему обязанностей других участников правоотношений, то и реализацию данного права должно осуществлять исполнение обязанностей корреспондирующих субъектов. Обжалование, как и сама жалоба, не является монолитным понятием. Эти правовые явления имеют свою внутреннюю структуру. С нашей точки зрения и с позиции ФЗ РФ, выраженной в документе «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», жалоба должна содержать: 1) данные об адресате жалобы; 2) данные о лице, подавшем жалобу, с указанием его места жительства или места нахождения (если жалоба подается адвокатом, то вне зависимости от его участия в деле к ней прилагается ордер; если жалоба подается законным представителем заявителя, не являющимся адвокатом, то к ней прилагается доверенность); 3) указание на решение, действие (бездействие), которое обжалуется, и наименование органа, должностного лица его допустившего; 4) доводы лица, подавшего жалобу, с указанием оснований, предусмотренных соответствующими положениями закона; 5) перечень прилагаемых к жалобе материалов; 6) дату составления жалобы и подпись ее автора. Жалоба, поступившая в орган государственной власти, должна пройти обязательную процедуру регистрации, в результате чего самой жалобе присваивается уникальный регистрационный номер.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ С учетом вектора движения жалобы можно говорить об административном и судебном порядке обжалования. Каждый из названных видов обжалования обладает своей правовой спецификой. По меткому определению Н.Ю. Хаманевой, «административный и судебный порядок представляют собой две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования»1. Многие авторы выделяют только четыре способа осуществления правовой защиты граждан (четыре основных типа2) от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели или четыре системы административной юстиции) и, соответственно, четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов – судов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: �административный, т.е. проверка вышестоящим, в порядке подчиненности, органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом»3 («французским»), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (как, например, во Франции и Италии)4; �общесудебный – рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России. Причем с принятием комментируемого ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» все большее значение в России начинает приобретать и «французский» (административный) способ защиты прав граждан; �квазисудебный («англо-американский» или «англо-саксонский»)5, когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (как, например, в Великобритании, США); �административно-судебный («германский» тип), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции)6 входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Многие авторы говорят о том, что «опыт иностранных государств допускает его использова-

ние и в России в виде специализированной системы административных судов»7. Иногда выделяют лишь две основные модели административной юстиции, сложившиеся в западных странах: «континентальную» и «англо-американскую». В некоторых странах сформированы и смешанные системы административной юстиции (например, в Голландии одна часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а другая – специализированными)8. В административном порядке действия (бездействие) должностного лица обжалуются в вышестоящем, в порядке соподчиненности, органе или у руководства должностного лица. Объективно подходя к вопросу административного способа обжалования действий (бездействия) должностного лица, многие авторы подчеркивают, что у данного способа имеются как достоинства, так и недостатки. Л.В. Иванова выделяет следующие его преимущества: наличие различных форм жалоб и способов их передачи; доступность и простота процедур; возможность рассмотрения жалоб специалистами в конкретной сфере; оперативность реагирования9. Среди недостатков административного обжалования можно указать: слабое законодательное регулирование порядка, процедур, а также ответственности должностных лиц, рассматривающих жалобы; наличие ведомственной заинтересованности, сложность исполнения решений. 1 Хаманева Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. – Казань, 1984. – С. 23. 2 Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Серия «Научные доклады». – М.: МОНФ, 1997. – № 47. – С. 52–60; Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. – С. 9; Чечот Д.М. Административная юстиция. – С. 36–37. 3 Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Серия «Научные доклады». – М.: МОНФ, 1997. – № 47. – С. 52. 4 Покровский С.П. Государственный Совет во Франции как орган административной юстиции. – Ярославль, 1913. 5 Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. – М.: Институт государства и права Российской академии наук, 1997. – С. 115–116; Ведерникова О.Н. Указ. соч. – С. 52. 6 Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. – С. 31. 7 Бойцова В.В., Бойцова В.Е. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. – 1994. – № 5. 8 Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. – М.: Институт государства и права Российской академии наук, 1997. – С. 115–130. 9 Иванова Л.В. Административное обжалование нарушений прав и свобод граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Автореф. дис... канд. юрид. наук. – Омск, 2005. – С. 16.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

55

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÐÀÂÀ È ÑÂÎÁÎÄÛ ×ÅËÎÂÅÊÀ È ÃÐÀÆÄÀÍÈÍÀ  ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ È ÈÕ ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÀß ÇÀÙÈÒÀ Г.Ю. КУРСКОВА, кандидат исторических наук Сущность политического режима определяется характером взаимоотношений между личностью и государством, степенью доверия, партнерства между членами гражданского общества, между гражданами и государством, между государством и организациями, между гражданами и организациями. Конституционные положения о человеке, его правах и свободах как высшей ценности являются основой правового государства, а состояние прав и свобод человека, система защиты прав и свобод человека – показателем степени демократичности государства. Права человека, имеющие несколько измерений, носят универсальный характер. Во-первых, абсолютно все люди обладают основными правами и свободами; запрещаются любые формы ограничения прав и свобод по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; мужчина и женщина имеют равные права и свободы и возможности для их реализации. Во-вторых, всеобщность прав и свобод человека выражается в пространственном, территориальном аспекте. В-третьих, вопросы прав человека являются предметом обеспокоенности всех государств. Проблема прав человека особенно остро встала в период борьбы против абсолютистского государства, отождествляя собой борьбу народа и каждого человека за свободу от произвола государственной власти. Концепция естественных прав, лежащая в основе «общественного договора», явилась теоретическим обоснованием социального равенства. В основе классификации прав и свобод человека находятся воззрения на личность, ее предназначение в обществе и государстве. Самым распространенным критерием стало содержание прав и свобод, т.е. сфера жизнедеятельности человека и гражданина, в которой эти права и свободы реализуются. В соответствии с данными сферами основные права и свободы человека и гражданина С.А. Авакьян дифференцирует по четырем группам1. Весьма интересным и значимым представляется разделение прав и свобод на естественные и позитивные2. В международных документах о правах человека также закреплен новый подход3. Система прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации может быть представлена следующим образом: 1) личные права и свободы: право на жизнь, достоинство, свободу и личную неприкосновенность, право на невмешательство в частную жизнь, тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, на неприкосно-

56

венность жилища; 2) свободы человека и гражданина: право на свободу передвижения и выбор места жительства, свободу мысли и слова, свободу совести, право свободного определения национальности, свободы в сфере экономики, политики и культуры; 3) права гражданина на управление делами общества: право избирать и быть избранным, участвовать в референдуме, отправлении правосудия, право подачи индивидуальных или коллективных заявлений; 4) социально-экономические права: право частной собственности, в том числе на землю, право на благоприятные условия труда, отдых, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение и жилище; 5) социально-культурные права: право на образование, государственную защиту материнства и детства; 6) юридические гарантии прав и свобод личности и гражданина – гарантированность государственной и судебной защиты прав и свобод; право на получение юридической помощи, охрану прав потерпевших от преступлений, право на возмещение ущерба, причиненного преступлением или иными правонарушениями; 7) юридические гарантии личности от уголовного преследования: презумпция невиновности, запрет на использование доказательств, полученных с нарушением закона, и др. Основные права индивида – это и есть конституционные права. Такая трактовка вытекает, например, из сопоставления ст. 17 и 55 Конституции РФ, отмечающей, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Человек перестает быть «винтиком» государственной машины только в том случае, если он является равноправным партнером государства, хозяином, независимой от государства личностью. Это становится возможным при наличии частной собственности, разнообразия форм собственности, что нашло отражение в Конституции 1993 г. В перечне конституционных прав и свобод принципиальное значение имеет закрепление права каждого на частную собственность, включая право частной собственности на землю (ст. 35 и 36 Конституции РФ). Основы формирования в стране гражданского общества закреплены в конституционных нормах о признании и защите в Российской Федерации равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, о едином экономическом пространстве, поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности (ст. 8, 9). Сюда относится признаваемое

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ за каждым право на предпринимательскую деятельность, не запрещенную законом. Наряду с защитой собственности Конституция (ст. 37) закрепляет свободу труда, запрещает принудительный труд, признает право на индивидуальные и коллективные споры с использованием различных законных средств, включая и право на забастовку. В то же время нельзя не отметить, что в Конституции РФ прямо не закреплено право на труд, а говорится только о свободе каждого человека распоряжаться своими способностями к труду и о праве на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37), что на практике создает немало трудностей по организации защиты положения лиц наемного труда. Новый подход проявляется и в формулировке других прав и свобод, которые ранее вообще оставались вне рамок советских конституций: право каждого на жизнь и свободу, право каждого свободно выезжать за пределы России и возвращаться обратно, право на свободный поиск и распространение информации в условиях свободы массовой информации и запрета цензуры, право коллективных обращений в государственные органы, право каждого не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников. Закрепленные в Конституции РФ 1993 г. политические права отражают положение человека в обществе в качестве активного участника политического процесса. К политическим правам по Конституции относятся: право сохранять свое гражданство или изменить его (ч. 3 ст. 6); право на объединение (ч. 1 ст. 30), включающее в себя и право на политическое объединение; право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31); право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе (ст. 32). Перечисленные политические права – это, в основном, приобретенные, а не прирожденные и неотчуждаемые права. В п. 1 ст. 29 Конституции РФ отмечается: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова». Свобода слова предполагает, прежде всего, выражение своих мнений публично, по вопросам общественного характера, как в устной форме, так и в любом другом виде. Ее реализация связана с характером политического режима в стране. Пункт 4 ст. 29 гласит: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным образом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Пункт 5 ст. 29 гарантирует свободу массовой информации и недопустимость цензуры. Право на объединение закреплено в ст. 30 Конституции Российской Федерации: «Каждый имеет право

на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем» (пп. 1 и 2). Это право дает гражданам возможность объединять усилия для организованной общественной деятельности: создания и участия в профсоюзах, политических партиях и других общественных организациях. Политические общественные объединения (политические партии, организации, движения) наделены правом участия в избирательных кампаниях в качестве избирательных объединений. Статья 31 Конституции РФ констатирует: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования». Это право позволяет публично выражать гражданам требования и интересы, осуществлять свободу мысли и слова. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, помимо тех, которые устанавливаются законом в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, защиты прав и свобод других лиц. В соответствии со ст. 32 (пп. 1 и 2) Конституции РФ «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме». Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства традиционно считается основным, определяющим саму природу политических прав и свобод граждан. Возможно, право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами является не столько субъективным правом, входящим в систему политических прав и свобод, сколько основополагающим принципом взаимоотношений между демократическим государством и его гражданами. Что касается гарантий политических прав и свобод, то следует отметить, что наряду с положениями Конституции, направленными на реализацию и защиту всех основных прав и свобод (т.е. с так называемыми внутригосударственными и международно-правовыми гарантиями), в Конституции записаны и нормы об обеспечении политических прав и свобод: нормы о запрете цензуры; о недопущении монополизации государством или отдельными лицами средств массовой информации; о свободе печати и запрете конфискации печатных изданий. Это также положения о невозможности преследования за выражение (в рамках закона) своих мнений, убеждений или отказ от них; о возможности опровержения обнародованной информации и ответа на нее.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

57

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Правовое (законное) ограничение прав и свобод человека в современных условиях приобретает особую остроту, поскольку непосредственно связано с обеспечением общественной безопасности. Ограничение прав и свобод – один из способов регулирования степени свободы в обществе, однако в своей реализации не допускающий вольного толкования и злоупотребления. Отсюда следует основное требование к применению государством ограничений прав человека – четкая регламентация оснований, порядка и пределов их применения. В российской теории права, в правоприменительной практике нет общепринятого (единообразного) подхода к формулированию основополагающей терминологии, в том числе и такого понятия, как ограничение прав и свобод, к определению критериев ограничения прав и свобод человека. Кроме того, отсутствие общепринятой трактовки названного понятия влечет за собой различие в толковании характеристик содержания такого явления, как ограничение прав и свобод на теоретическом уровне, что показывают публикации на данную тему (Е.А. Лукашева, А.В. Малько, В.Н. Карташов и др.)4. Обратимся к конституционным положениям, отражающим институт ограничения прав и свобод человека. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ гласит: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Следовательно, ограничения прав и свобод человека и гражданина со стороны российского государства предполагают решение следующих задач: поддержание правопорядка; обеспечение личной безопасности; обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства; создание благоприятных условий для экономической деятельности и охраны всех форм собственности; учет минимальных государственных стандартов по основным показателям уровня жизни; культурное развитие граждан. Мировая практика и российское законодательство предусматривают правомерность ограничения прав и свобод человека в условиях так называемых особых правовых режимов – чрезвычайного и военного положения. Однако применительно к ограничениям прав человека, действующим в условиях чрезвычайного или военного положения, следует иметь в виду, что они всегда носят кратковременный характер и их необходимость напрямую связана с реальными обстоятельствами, вынуждающими государство применять названные меры. Ограничения прав и свобод граждан допустимы в том случае, если они: 1) предусмотрены Конституцией и законодательством конкретного государства; 2) соответствуют нормам международного права. Согласно ст. 56 Конституции не допускаются ограничения таких прав и свобод, как: право на жизнь;

58

достоинство личности; частная жизнь, доброе имя, честь; сбор информации о частной жизни; свобода вероисповедания; свобода предпринимательской деятельности; право на жилище; права, связанные с судебной защитой, на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должностных лиц и т.д. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» – гласит ст. 2 Конституции Российской Федерации. На практике нет автоматической реализации прав и свобод человека. Нарушение прав и свобод как со стороны отдельных граждан, так и должностных лиц обязывает государство встать на их защиту. В Конституции указаны институты и должностные лица, в чьи обязанности входит обеспечение прав и свобод человека и гражданина в процессе создания и исполнения «позитивного права». Гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина является, по Конституции, Президент РФ (ч. 2 ст. 80). Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральному законодательству, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Осуществлением мер по обеспечению прав и свобод граждан по Конституции (ч. 1 ст. 114) должно заниматься Правительство РФ. Граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции). Конституцией 1993 г. предусмотрено создание Института Уполномоченного по правам человека. Конституция (пп. 1, 2 ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, а также право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Это конституционно-правовое положение получило свое развитие в ст. 125 Конституции РФ, предоставившей Конституционному суду РФ полномочия по проверке конституционности законов на основании жалоб граждан и запросов судов, а также в нормах Гражданского процессуального кодекса РФ о праве граждан (физических лиц) и организаций на оспаривание законности нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан. Инициативу по проверке конституционности федеральных законов и целого ряда иных нормативных актов могут проявлять также органы и должностные лица государственной власти, а по оспариванию законности нормативных актов – органы и должностные лица государственной власти и местного само-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ управления, считающие, что нормативным актом нарушена их компетенция. При этом на основании решения судов акты или отдельные положения законов могут быть признаны утратившими силу (если Конституционный суд РФ пришел к выводу об их неконституционности) либо недействующими (если суд общей юрисдикции, реализуя функцию нормоконтроля, счел, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативному акту, имеющему большую юридическую силу). Кроме того, опираясь на норму ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, суды общей юрисдикции во всех необходимых случаях могут применять Конституцию РФ как акт прямого действия. При обнаружении неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный суд РФ с запросом о конституционности этого закона. Аналогичным образом суд может применять в качестве норм прямого действия общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах, а также в международных договорах Российской Федерации, поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ эти нормы и принципы являются составной частью правовой системы Российской Федерации5. Расширяя возможности судебной защиты прав человека, Конституция (п. 3 ст. 46) закрепляет следующее, новое для нас положение: «Каждый вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права гражданин имеет право обратиться с индивидуальной жалобой против государства в Европейский суд по правам человека и в иные международные контрольные органы, если исчерпаны все установленные законодательством Российской Федерации средства защиты. Конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина имеют двоякое значение: с одной стороны, эти положения закрепляют индивидуальную правоспособность и правосубъектность, а с другой – выступают как конституционное требование к правовому качеству официальных нормативных актов, к организации и деятельности всех ветвей государственной власти и должностных лиц. Существенное положение об этом содержится в ст. 18, со-

гласно которой права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Данная статья в позитивной форме содержит требование правового закона, правового характера (соответствия праву) деятельности всех ветвей государственной власти и органов местного самоуправления. Показательно, что в Конституции РФ одновременно подчеркивается общезначимость и обязательность этих прав и свобод для государства в целом: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека – обязанность государства» (ст. 2), в другой статье Конституции (п. 2 ст. 55) содержится запрет антиправового (правонарушающего) закона: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Важная в этом плане норма содержится и в п. 3 ст. 15 Конституции: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Эти конституционные положения относятся не только к нормативно-правовой системе (нормативно-правовому компоненту) правового государства, но и к его институциональной системе – ко всем ветвям власти, к их правотворческой, правоприменительной и правозащитной деятельности. При демократическом политическом режиме человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Впервые за всю историю российской государственности основные ее характеристики даются в Конституции с позиций и под углом зрения прав и свобод человека и гражданина, их признания и защиты. Такая принципиальная ориентация на права и свободы человека, как исходное правовое начало, – это показатель демократического политического режима. 1 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – С. 227. 2 Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. – С. 136. 3 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Международная защита прав и свобод человека. – М., 1990. – С. 14–20; Конвенция о защите прав человека и основных свобод: Заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. // СЗ РФ. 2001. – № 2. – Ст. 163. 4 Общая теория прав человека: Учебник / Отв. ред. Е.А. Лукашева. – М., 1996. – С. 133–135. 5 Судебная власть. – М., 2003. – С. 20.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

59

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÐÃÀÍÛ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÎÉ ÑÀÌÎÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ ÑÐÅÄÈ ÄÐÓÃÈÕ ÔÎÐÌ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÎÉ ÀÊÒÈÂÍÎÑÒÈ ÃÐÀÆÄÀÍ Л.Д. МОРОЗОВА, кандидат юридических наук Придавая большое значение массовой работе среди населения по месту жительства, необходимо постоянно совершенствовать эту работу. Отметим, что работе среди населения по месту жительства придается сейчас большое значение и резервы, за счет которых можно осуществить такое совершенствование, имеются. Одной из организационно-структурных форм работы по месту жительства граждан являются общественные формирования, которые именуются органами территориальной общественной самодеятельности. На первый взгляд, вопрос об органах территориального общественного самоуправления может показаться малозначительным для теории и практики инициативного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Но в действительности он составляет неотъемлемую часть очень важной, можно сказать, фундаментальной для муниципальной власти проблемы – проблемы демократии в ее теоретическом и практическом смысле, и особенно интересен, если рассматривать органы территориального общественного самоуправления как элемент системы самоуправления. Не менее важен этот вопрос и потому, что представляет собой один из теоретических аспектов института территориального общественного самоуправления в системе социальных отношений, стратегии и тактики дальнейшего совершенствования этой системы. Чтобы обозначить практическую значимость вопроса, достаточно назвать несколько цифр, характеризующих широту распространения и массовость органов территориального общественного самоуправления. По данным, в общественных формированиях Российской Федерации в форме

60

территориального общественного самоуправления (ТОС) занято более миллиона человек. Только в одной Костромской области их насчитывается 748, где задействовано более 50 тыс. жителей городов, поселков и сел. Через эту разветвленную сеть приобщаются к общественной деятельности сотни тысяч граждан и в процессе такой деятельности сами перевоспитываются: с помощью ТОС проводится массовая работа среди населения, улучшается функционирование учреждений, непосредственно обслуживающих население, тех учреждений, с которыми граждане если не постоянно, то наиболее часто имеют дело. Это – детские сады, ясли, школы, управляющие компании ЖКХ, органы внутренних дел и другие учреждения; с помощью органов общественной самодеятельности улучшается благоустройство населенных мест и управление жилищным фондом, многое делается для укрепления общественного порядка и дисциплины. Перспективность органов общественной самодеятельности особенно очевидна на фоне общего расцвета демократических форм управления в России. Сложились условия, благодаря которым местное самоуправление получило возможность делать многое для удовлетворения материальных и духовных потребностей человека, для улучшения условий быта и работы сферы обслуживания, поскольку деятельность органов общественной самодеятельности связана с решением этих задач общества и государства. В ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечается, что граждане Российской Федерации осуществляют местное само-

управление через выборные и иные органы местного самоуправления, т.е. посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Факт создания органов общественной самодеятельности по месту жительства свидетельствует о значении, которое придается территориальному общественному самоуправлению, о той роли в жизни граждан, которую они, если пока еще и не играют, то, по крайней мере, могут и должны играть. Однако органы общественной самодеятельности (ООС) изучены недостаточно. Прежде всего следует уточнить само понятие органа общественной самодеятельности. Нужно вычленить эти органы из всей массы других организационно-структурных форм общественной активности граждан, форм их участия в решении вопросов местного значения и общественных дел, выявить специфику ООС, раскрыть их природу. Затем, учитывая эту природу, используя заложенные в ней возможности, содействовать дальнейшему внедрению данной структуры в жизнь, ее укреплению и совершенствованию, улучшению ее взаимодействия с другими общественными и государственными структурами, а также способствовать реализации открывающихся перед ней перспектив. Прежде всего необходимо констатировать, что ООС принадлежат к числу органов социального управления. Этот следует из их назначения – обеспечивать гражданам право участвовать в осуществлении местного самоуправления, в управлении государственными и общественными делами, которое конституционно закреплено за ними и осуществляется на практике. Такое назначение характерно для всех субъектов социального

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ управления, но есть существенные различия в степени участия в управлении, в формах и методах, с помощью которых оно осуществляется. Здесь играют роль специальные цели организации, особенности ее политической и правовой природы и соответствующая им степень возможности полнее реализовать индивидуальное право гражданина, усиленное и трансформированное в рамках организации в право коллективное. Основная группа субъектов социального управления указана Конституцией РФ в 1-й главе – «Основы конституционного строя». Среди них органов общественной самодеятельности нет. Объясняется это, на наш взгляд, тем, что в состав политической системы они входят не непосредственно, а опосредованно – через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Их организационная связь, осуществляемая в форме руководства со стороны органов местного самоуправления, и отражена в принятых ранее ФЗ: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1999, 1995 гг.), а также в ФЗот 6 октября 2003 г. № 131. Понятие «органы общественной самодеятельности» ранее определялось как форма общественной активности граждан и работа в составе общественных организаций (их выборных органов и комиссий), рассматривалось как работа в органах общественной самодеятельности. При таком подходе понятие органов общественной самодеятельности представлялось расплывчатым, неопределенным; невозможно было выявить в этих органах наиболее важные определяющие черты, а следовательно, в конечном счете подобрать адекватные методы и способы улучшения их работы. Конечно, с полным основанием к ООС относятся домовые и уличные комитеты, советы микрорайонов, родительские комитеты школ и т.д. Во-первых, органы общественной самодеятельности следует рассмотреть в качестве одного из видов органов социального управления, отгра-

ничив их от всех других видов. Вовторых, необходимо рассмотреть их как одну из форм общественной (негосударственной) демократии. В соответствии с первым утверждением, приняв как аксиому принадлежность ООС к органам социального управления, можно с полным основанием распространить на них все признаки общего понятия последних. Имеется в виду такой признак органов социального управления, который характеризует их отношение к внешней среде: орган всегда оказывает направляющее воздействие на эту среду, управляет чем-то находящимся вовне, организационными средствами действует на социальную систему, в рамках которой существует. Этот признак предоставляет возможность отличить ООС от других общественных структур, к примеру, творческих самодеятельных объединений – любительских клубов по интересам, коллективов художественной самодеятельности и т.д. Необходимо провести разграничительную черту между ООС и другими органами социального управления, ООС и государственными органами; ООС и государственными органами, работающими на общественных началах (например, нештатные отделы органов местного самоуправления); ООС и государственно-общественными органами (например, советы ветеранов); ООС и органами общественных организаций общественных движений. Таким образом, следует отметить особенности ООС, специфику их общего понятия (особенности в назначении, в том, для чего они создаются; в способе формирования; в сфере распространения деятельности, т. е. на какую общественную среду – на какие группы граждан или органов – она распространяется; в актах, создающих правовую основу их деятельности, и т.д.), используя не только эмпирический и нормативный материал, но и то, что уже наработано в общетеоретической литературе и практической деятельности ООС. Также целесообразно рассмотреть ООС среди других форм общественной (него-

сударственной) демократии. Ведь не случайно они названы органами общественной самодеятельности. При этом необходимо иметь в виду следующее. 1. Речь не должна идти обо всех негосударственных формах демократии, которых множество, число которых неизменно растет, виды меняются, разнообразятся, совершенствуются (молодежное движение «Наши», «Молодая гвардия» «Зеленые» и др.). ООС должны рассматриваться в ряду организационно-структурных форм демократии, таких в первую очередь формализованных групп, как общественные организации и др. 2. Нужно учитывать, что деление форм демократии на государственные и негосударственные в значительной мере условно в российском обществе. Во-первых, сам термин «негосударственная демократия» условен. Демократия, т.е. власть народа, не может отрываться от государства, от его власти. Во-вторых, самая основная в условиях построения гражданского общества форма демократии, каковой является местное самоуправление, будучи формой государственной, в то же время есть и общественная форма – самая широкая форма общественного самоуправления, орган самых широких масс народа. Одним из критериев отграничения может служить институт членства с его зависимостью от личного желания гражданина, от его усмотрения. Будучи обязательным признаком общественной организации, он не действует в отношении органов общественной самодеятельности, ибо личного желания недостаточно для вступления в их состав. Состав ООС – даже при наличии согласия того или иного лица войти в него – в конечном счете зависит от воли других людей – избирателей, оказывающих доверие избираемым. Далее следует остановиться на термине «самодеятельные» в составе словосочетания «органы общественной самодеятельности», рассмотреть его содержание, выявить обозначаемый им смысл и его соотношение с терминами

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

61

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ «самоуправление» и «управление». Самодеятельность предполагает инициативу, активность, определенную степень самостоятельности в действиях – это очевидно. Слово это имеет много оттенков, оно также обозначает непрофессиональность, но не в смысле отсутствия мастерства, а в значении занятия, неосновного для данного человека или группы людей. Это значение наиболее близко по смыслу в данном случае. Но как соотносятся понятия «самодеятельный» и «самоуправляющийся», тождественны ли они? В какой мере самодеятельность предполагает самоуправление: в смысле управления собой, в смысле самоорганизации или в более широком – как управление теми, кто создал данный орган, или в еще более широком смысле? А может быть, эти два понятия находятся в разных плоскостях и несопоставимы? Предполагается, что «самодеятельность» не исключает направленности деятельности на нечто, находящееся вовне, на внешнюю социальную среду. Органы общественной самодеятельности не только «самоуправляются» в узком смысле слова, они, воздействуя на граждан, их создавших, участвуют в решении вопросов местного значения, являясь низшим звеном в общей системе самоуправления. Итак, органы общественной самодеятельности – это такая организационно-структурная форма общественной активности и инициативы граждан, форма их участия в местном самоуправлении, в принятии решений местного значения, которая создается гражданами, не объединенными в общую для них формализованную группу, но связанными коллективным интересом, возникающим от совместного удовлетворения бытовых и иных социально-культурных потребностей, обусловленных общностью условий по месту жительства. Действуя под руководством органов местного самоуправления, ООС участвует в его деятельности – в управлении жилым фондом, благоустройстве населенных мест, организации социальной помощи

62

населению, культурном обслуживании граждан. Они работают в тесном содружестве с домоуправлениями, управляющими компаниями, товариществами собственников жилья, органами внутренних дел и другими организациями, обслуживающими население. Опираясь на это определение, органы общественной самодеятельности легко выделить из других общественных форм активности граждан. К примеру, совсем не трудно отличить от общественных советов ветеранов, которые фактически представляют собой общественные звенья аппарата администрации и входят в состав этого аппарата; от различного рода молодежных муниципалитетов, создаваемых органами местного самоуправления и являющихся их вспомогательными органами. Такое вычленение, отграничение органов общественной самодеятельности от других организационных форм общественного характера необходимо, чтобы прицельно и точно осуществлять нормативное регулирование порядка их образования и деятельности. Это нужно и для того, чтобы в процессе руководства принимать в отношении этих органов правильные решения, чтобы сами они действовали соответственно своей юридической природе, использовали в работе методы, предопределенные именно такой природой для того, чтобы повысить результативность их деятельности, содействовать совершенствованию массовой работы среди жителей дома, микрорайона и т.д. На отличительные черты, характерные для органов общественной самодеятельности и отмеченные в предложенном определении, следует обратить особое внимание. 1. Коллективный интерес, вытекающий из общности бытовых условий жизни граждан, создающих орган (имеется в виду, главным образом, общность места жительства). Как следствие – предназначение созданного органа выражать этот коллективный интерес (естественно, если он соответствует интересу всего общества) и реализо-

вывать его в своей деятельности. 2. Логическое продолжение – участие органов самодеятельности в решении не только общегородских, но и местных, локальных дел. 3. С первыми двумя признаками связан третий. Речь идет о руководстве органами общественной самодеятельности со стороны органов местного самоуправления – именно тех органов, которые занимаются местными делами, соотнося их с целями, стоящими перед обществом, перед всеми жителями. Эти характерные признаки неразрывно связаны друг с другом и в своей совокупности дают представление о том, что же такое органы общественной самодеятельности. Задача состоит в том, чтобы, зная эти признаки, вскрывающие природу органов общественной самодеятельности, в практической работе руководствоваться ими, их использовать. Прежде всего, это коллективный интерес, который должен быть максимально полно, разносторонне и правильно выражен органом общественной самодеятельности и реализован в его активной деятельности. Для этого необходим хорошо продуманный состав этих органов. Целесообразно, чтобы в них были представлены различные социальные и возрастные группы населения, чтобы знания и опыт пожилых людей дополнялись энергией и энтузиазмом молодых, чтобы избирались в эти органы люди активные, достойные и уважаемые. Сейчас домовые и другие территориальные комитеты состоят в основном из людей почтенного возраста, вышедших на пенсию. Отдавая должное полезной работе пенсионеров-активистов и понимая необходимость сохранения этих кадров, бережного отношения к ним, нельзя, однако, не отметить, что их сил недостаточно для того, чтобы поднять работу домовых и т. п. комитетов на должный уровень. Отсутствие среди членов этих органов молодых трудоспособных людей, обладающих некоторым опытом организаторской

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ работы, отсутствие молодежи отрицательно влияет на результат. Правильный подбор кадров для работы в органах самодеятельности – важная задача. При этом, конечно, нельзя забывать, что эти общественные формирования избираются населением, что подбор кадров для них не «назначение на должность», а аргументированная рекомендация честных и деловых людей собранию (конференции) жителей дома или микрорайона. К сожалению, кое-где выборы подменяются кооптацией, а кое-где при выборах на собраниях отсутствует необходимый кворум. Особенно низок процент явки на собрания по выборам домовых и комитетов. Так, например, на выборах органов ТОС г. Костромы он составлял примерно 10–15%. Несколько лучше дело обстоит в небольших населенных пунктах. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 27 раскрывает общую формулу, относящуюся сразу ко многим проявлениям общественной активности граждан. Для органов же общественной самодеятельности особо характерны их участие в принятии решений местного значения, решение ими местных дел. Вместе с тем следует отметить, что местные дела, помноженные на массу действующих органов общественной самодеятельности, оцененные в масштабе подъезда, дома, микрорайона, города, области, приобретают общегосударственное, общенародное значение. Действительно, работа домовых и других территориальных комитетов по сохранению жилого фонда, организация ими общественного движения по содержанию домов, забота о проживающих на территории микрорайона престарелых и одиноких гражданах, благоустройство дворов и жилых кварталов, участие в охране общественного порядка с помощью организации дежурств – все это решение задач всего общества. Через местное к общегосударственному, общенародному – так можно определить сущность

их деятельности. Это не исключает того, что ООС вносят свой вклад и в решение государственных вопросов, принимая участие в проведении избирательных кампаний. Необходимо отметить, что органы общественной самодеятельности не только участвуют в обсуждении и решении вопросов местного значения, но и сами решают их, организуют проведение принятых решений в жизнь. Таким образом, ООС – органы непосредственного действия. К примеру, благодаря организационной работе домовых, уличных и т. п. комитетов повышается активность сотрудничества с управляющими компаниями по содержанию жилого фонда и много делается по благоустройству населенных мест. В России, в том числе и в Костромской области, в значительной мере усилиями домовых комитетов ведется работа по месту жительства с детьми и подростками, создаются клубы, кружки, художественные студии. В России домовые комитеты и другие территориальные органы общественной самодеятельности активно участвуют в проведении избирательных кампаний и проверке выполнения наказов избирателей. Помогают работе общеобразовательных школ, особенно в области воспитания и организации отдыха детей и подростков, родительские комитеты. В большинстве городов страны, например, по их инициативе и при их содействии оборудованы детские дворы и площадки. Это говорит о том, что органы общественной самодеятельности не только принимают решения, но и непосредственно проводят их в жизнь. Они действуют, опираясь на общественный актив, в тесном контакте с жителями домов, микрорайонов, при которых созданы. Взаимодействуя с органами местного самоуправления, в содружестве с ними, решая общие задачи, они действуют при этом методами, вытекающими из своей общественной природы. Руководят работой органов общественной самодеятельности управления по связям с общественностью и СМИ администра-

ций городов и субъектов, являясь самостоятельными структурными подразделениями без образования юридического лица. Основные задачи управления: подготовка и оперативное распространение в СМИ официальных сообщений, заявлений и иных информационных материалов о деятельности администраций и глав самоуправления муниципальных образований; разъяснение принимаемых решений и практических действий ОМСУ по всем вопросам жизнедеятельности города; оказание содействия журналистам и СМИ в получении информации о деятельности ОМСУ; содействие созданию правовых и организационных основ в осуществлении права на ТОС. Для решения поставленных задач управление осуществляет следующие функции: устанавливает и развивает связи со СМИ; организует пресс-конференции, брифинги, интервью, прямые эфиры на радио и телевидении главы самоуправления города, заместителей главы администрации, руководителей структурных подразделений администрации города; принимает участие в формировании проекта бюджета города в части расходов на информационное обеспечение деятельности субъектов ТОС и их объединений; содействует созданию необходимых условий для становления и развития системы ТОС в городе; оказывает помощь инициативным группам граждан в проведении общих собраний, конференций по организации ТОС и выборам его органов, а также органам ТОС в разработке документов о ТОС, проведении конференций, собраний. Кроме того, управление готовит предложения по совершенствованию правовой базы, регулирующей деятельность субъектов ТОС и их объединений, способствует повышению компетентности руководителей и актива органов ТОС, проводит с ними совещания, семинары. Управление вправе запрашивать и получать необходимые для реализации его задач и функций нормативные, аналитические, информационные и справочные

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

63

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ материалы от руководителей комитетов, управлений и других самостоятельных структурных подразделений администрации города. Управление может координировать работу структурных подразделений администрации города и области по связям со СМИ через согласование перспективных и текущих планов работы; оказывать организационную, консультативную, методическую помощь по вопросам своей компетенции структурным подразделениям администрации города, общественным организациям, СМИ. Управление взаимодействует с отделом информационных ресурсов администрации города в части распространения информации о деятельности администрации через VЕВ-сервер администрации города и области. Для установления правильных взаимоотношений с администрацией города большое значение имеют правильное распределение работы, составление плана мероприятий органов общественной самодеятельности, рациональный отбор вопросов для этого плана. Видная роль в этом деле отводится органу, руководящему деятельностью общественности. Планы работы органов общественной самодеятельности согласовываются с управлениями. Так, план деятельности ООС, такого как ТОС, на год включает перечень основных мероприятий, проведение которых составляет основу деятельности подразделения: заседание городского совета общественного самоуправления; совещание председателей советов ТОС; заседание городского совета старших по домам; заседание представителей ТОС при главе местного самоуправления; организация учебы для актива ТОС и др. Таким образом, цель деятельности Управления по связям с общественностью и СМИ – создание и обеспечение функционирования городской системы социальной информации, разъяснение насе-

64

лению принимаемых решений и практических действий ОМСУ; обеспечение взаимодействия со СМИ, политическими партиями, общественными организациями, религиозными конфессиями и национально-культурными автономиями в целях реализации прав и законных интересов граждан; создание необходимых организационных и иных условий для становления развития ТОС на территории г. Костромы. Иначе, одним из главных направлений работы управления является обеспечение жителей муниципального образования максимально доступной и качественной информацией о работе органов местного самоуправления. Итак, повышение уровня информированности населения предполагает работу администрации города в лице Управления по связям с общественностью и СМИ по следующим направлениям: 1) работа со СМИ; 2) работа с общественными объединениями и органами территориального общественного самоуправления; 3) работа непосредственно с населением муниципального образования. Анализ работы управления выявил следующие недостатки в деятельности: �недостаточная информированность населения о деятельности инициативных органов местного самоуправления; �недостаточное использование механизмов и возможностей «обратной связи» с населением по вопросам деятельности органов местного самоуправления; �отсутствие единой системы изучения общественного мнения по политическим, экономическим и социальным вопросам, касающимся жизни города, а также отсутствие учета мнения горожан при принятии решений органами местного самоуправления. При этом можно отметить такой

положительный момент в деятельности управления, как эффективная работа с активом ТОС. Организация ТОС в г. Костроме признана одной из лучших на общероссийском уровне. В связи с проблемой руководства возникает еще несколько вопросов практического и теоретического значения. Администрации, как правило, обсуждают работу органов общественной самодеятельности достаточно часто, но не комплексно, не во всех ее аспектах. Например, в течение года вопросы, связанные с деятельностью ТОС, бывают включены в повестку дня заседаний максимум два раза. Представляется, что работу среди населения по месту жительства следует рассматривать если не чаще, то, во всяком случае, более комплексно, всесторонне и глубоко, с учетом всех ее организационно-структурных форм; готовить вопрос с привлечением широкого актива, заслушивать ответственных за эту работу сотрудников аппарата администрации. В итоге можно констатировать, что в настоящее время активно идет процесс поиска оптимальных организационных форм работы с населением по месту жительства, в частности поиска форм и методов улучшения деятельности органов общественной самодеятельности и руководства ими. Успешность этих поисков на местах связана не только с учетом местных условий, сложившихся традиций, с наличием подходящих кадров, умением увидеть новые возможности, использовать инициативу самого населения. Она связана и с изучением и заимствованием передового опыта. Важно, чтобы распространялись, использовались, пропагандировались те формы и методы, которые предопределяются самой природой органов общественной самодеятельности, характерными чертами, заложенными в их сущности.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÈ ÐÅÑÏÓÁËÈÊÈ ÑÅÂÅÐÍÀß ÎÑÅÒÈß–ÀËÀÍÈß Д.М. КАЧМАЗОВА Конституция Республики Северная Осетия–Алания обладает рядом очевидных и отличительных конституционно-правовых особенностей, свидетельствующих о поиске собственных национально-республиканских моделей конституционного развития, выстраиваемых в то же время с учетом принципа государственного единства. Конституция республики была принята на основе действующей Конституции РФ и, естественно, в своем содержании и структуре ориентирована на нее. Тем не менее она обладает своими структурными особенностями: глава, посвященная парламенту республики, предшествует положениям о главе республики, что больше увязано с разделением властей, имея в виду первичность законодательной ветви власти. К числу композиционных особенностей конституции республики следует отнести и разделение судебной власти и прокуратуры, которым республиканская конституция посвящает отдельные главы (8 и 9), учитывая их функциональные различия, в то время как в федеральной Конституции эти институты объединены в главе «Судебная власть». Основы конституционно-правового статуса Республики Северная Осетия–Алания определены в гл. 1 конституции – «Основы конституционного строя». Необходимо отметить, что с момента принятия Конституции Республики Северная Осетия–Алания (12 ноября 1994 г.) основы конституционного строя республики были существенно модифицированы в соответствии с общей тенденцией развития российского федерализма, состоящей в укреплении федеративного единства. Это проявилось, в первую очередь, в утрате республикой конституционной атрибутики государственного суверенитета, провозглашенного в свое время Декларацией о государственном суверенитете РСО-А. Определяющую роль здесь сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, в котором указывалось, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонацио-нального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допус-

кает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. В соответствии с этим Конституция РСО-А претерпела следующие изменения. В преамбуле конституции исчезла фраза «руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете республики»; изменилась ч. 1 ст. 61, гласившая: «Республика Северная Осетия–Алания – суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации» (современная редакция – «Республика (государство) Северная Осетия–Алания является равноправным субъектом в составе Российской Федерации»). Концепцией единства государственного суверенитета объясняется и исключение из конституции республики ч. 4 ст. 62, которая устанавливала, что в случае невыполнения Российской Федерацией обязательств, взятых на себя в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором по отношению к Республике Северная Осетия–Алания, Республика Северная Осетия–Алания оставляет за собой право самостоятельно осуществлять соответствующие полномочия. Проявлением отмеченной тенденции послужил и отказ от республиканского гражданства, которое фигурировало в первоначальном тексте конституции республики. Редакцией от 22 июня 2004 г. из конституционного текста была исключена ст. 5, включавшая положение о том, что Республика Северная Осетия– Алания имеет свое гражданство. В основах конституционного строя формулируются пределы государственного ведения республики. Согласно ст. 4 конституции вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Республика Северная Осетия–Алания обладает всей полнотой государственной власти. Государственная самостоятельность Республики Северная Осетия–Алания, таким образом, лежит вне сферы полномочий федеральной власти. Приведенная статья воспроизводит ст. 73 Конституции Российской Федерации, согласно которой пределы государственного ведения субъекта Российской Федерации определяются по «остаточному» принципу: в компетенцию субъекта РФ входят все вопросы, которые законодательно не отнесены к федеральному ведению и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения. Поскольку Конституция РФ не содержит перечня вопросов ведения субъектов Российской Федерации, субъекты Федерации могут самостоятельно определять содержание своей компетенции в пределах общей конституционной схемы разграничения государственной власти по вертикали.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

65

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Конституция Республики Северная Осети–Алания устанавливает следующие исключительные полномочия республики: принятие Конституции республики, внесение в нее изменений и дополнений; принятие конституционных законов и законов республики; принятие республиканского бюджета и контроль за его исполнением; установление республиканских налогов, сборов и порядка их взимания в соответствии с федеральным законодательством; установление порядка управления и распоряжения собственностью республики; определение административно-территориального устройства и порядка его изменения; утверждение программы социально-экономического развития республики; дача согласия на назначение на должность Прокурора Республики Северная Осетия–Алания; заключение и расторжение договоров с субъектами Российской Федерации; установление государственных наград и почетных званий республики; учреждение государственных символов республики – флага, герба и гимна республики и др. Весьма примечательны положения Конституции РСО-А, формулирующие принцип территориальной неприкосновенности республики. Статья 9 конституции закрепляет, что территория Республики Северная Осетия–Алания едина и неделима. Действия, направленные на отторжение территории Северной Осетии, недопустимы и преследуются по закону. Статья 64 конституции конкретизирует: границы между Республикой Северная Осетия–Алания и иными субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь на основании решения, принятого на референдуме Республики Северная Осетия–Алания, в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством Республики Северная Осетия–Алания. Указанные нормы, судя по всему, продиктованы наличием территориальных претензий Республики Ингушетия, настаивающей на включении Пригородного района Северной Осетии в состав Ингушетии. Заметим в этой связи, что ст. 11 Конституции Республики Ингушетия важнейшей задачей называет «возвращение политическими средствами незаконно отторгнутой у Ингушетии территории и сохранение территориальной целостности Республики Ингушетия». Часть 1 ст. 10 конституции закрепляет, что земля, ее недра и другие природные ресурсы Республики Северная Осетия–Алания, являясь достоянием народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности. Данная конституционная формула ч. 1 получила интерпретацию в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, согласно которой народам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации,

66

должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не значит, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Следовательно, постановил Конституционный Суд, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 11 республиканской конституции в Республике Северная Осетия–Алания признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная, коллективная и иные формы собственности. Таким образом, Конституция Республики Северная Осетия–Алания вслед за Конституцией РФ устанавливает многообразие форм собственности. Однако в отличие от федеральной Конституции Конституция Республики Северная Осетия– Алания придерживается иной последовательности в перечислении форм собственности, называя сначала собственность государственную, а уже затем частную, выделяя кроме этого коллективную форму собственности, которая не указана в Конституции РФ, что формально противоречит принципу конституционного единства. Согласно основам конституционного строя республики Конституция Республики Северная Осетия–Алания по вопросам, отнесенным к ведению республики, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей ее территории (ч. 1 ст. 14 Конституции РСО-А). Эти положения не противоречат верховенству федеральной Конституции, установленному в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ. Высшую юридическую силу Конституция Республики Северная Осетия–Алания проявляет только в пределах юридического ведения республики, по отношению к законам и иным нормативным правовым актам республики, которые должны соответствовать республиканской Конституции и не могут ей противоречить. Особое юридическое значение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации подтверждено Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 18 июля 2003 г. «По делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкорстан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан»3 Консти-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ туционный Суд отметил, что конституции и уставы субъектов РФ находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Особенности конституций (уставов) субъектов как учредительных по своей природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от иных нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке судебной проверки содержания на соответствие Конституции РФ и федеральным законам. Проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства. Конституция РФ не допускает проверку судами общей юрисдикции конституций и уставов субъектов РФ. Приоритет Конституции Республики Северная Осетия–Алания над текущим законодательством республики обеспечивается механизмом конституционного контроля в республике, деятельностью Конституционного Суда Республики Северная Осетия–Алания, который согласно ст. 101-1 Конституции Республики Северная Осетия–Алания по запросам Главы республики, Парламента республики, депутатов Парламента республики, Правительства республики, Верховного Суда республики, Арбитражного Суда республики, Прокурора республики, органов местного самоуправления в Республике Северная Осетия–Алания, общественных объединений в лице их республиканских органов, граждан разрешает дела о соответствии Конституции Республики Северная Осетия–Алания: 1) законов Республики Северная Осетия–Алания, постановлений Парламента Республики Северная Осетия–Алания, указов и распоряжений Главы Республики Северная Осетия–Алания, носящих нормативный характер; 2) постановлений и распоряжений Правительства Республики Северная Осетия–Алания, носящих нормативный характер; 3) актов министерств, государственных комитетов, других органов государственной власти и общественных организаций; 4) актов органов местного самоуправления, носящих нормативный характер. Согласно ч. 4 ст. 15 конституции республики общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации и Республики Северная Осетия–Алания являются составной частью правовой системы Республики Северная Осетия–Алания. Эта норма конкретизируется в ч. 4 ст. 61 конституции республики, в соответствии с которой Республика Северная Осе-

тия–Алания, является участницей международных и внешнеэкономических отношений. Здесь нельзя не отметить, что комментируемая часть ст. 14 Конституции Республики Северная Осетия–Алания в части упоминания международных договоров Республики Северная Осетия–Алания не вполне корректна с позиций федерального законодательства. Согласно Конституции РФ допускается заключение только международных договоров Российской Федерации, что находится в ведении Российской Федерации (п. «к» ст. 71 Конституции РФ). Субъект Российской Федерации вправе лишь участвовать в выполнении международных договоров Российской Федерации (п. «о» ст. 72 Конституции РФ). В то же время Конституция РФ допускает установление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ (п. «о» ст. 72 Конституции РФ). Согласно Федеральному закону от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, имеют право на ведение переговоров с указанными иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Соглашения субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, однако, по своему политико-правовому значению не могут приравниваться к международным договорам. Основы конституционного строя республики наряду с русским провозглашают государственным языком осетинский. Статья 15 Конституции РСО-А гласит: 1) государственными языками Республики Северная Осетия–Алания являются осетинский и русский; 2) осетинский язык (иронский и дигорский диалекты) является основой национального самосознания осетинского народа. Сохранение и развитие осетинского языка – одна из важнейших задач органов

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

67

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ государственной власти Республики Северная Осетия–Алания; 3) в Республике Северная Осетия–Алания народам, проживающим на ее территории, гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения. Наличие у осетинского языка статуса государственного наряду с русским вытекает из ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации, т.е. есть русским языком. Таким образом, Конституция Российской Федерации – с учетом обусловленных факторами исторического и национального характера особенностей конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации – признает за ними право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (ст. 68, ч. 2) и гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68, ч. 3), что в свою очередь служит интересам сохранения и развития в Российской Федерации двуязычия (многоязычия). Статус государственного предполагает ведение официального делопроизводства в республике на осетинском языке, оформление текстов документов и вывесок с наименованиями государственных органов, организаций, предприятий и учреждений на осетинском языке, использование осетинского языка при подготовке и проведении выборов и референдумов на территории Северной Осетии–Алании, возможность официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов Республики Северная Осетия–Алания на осетинском языке. Согласно Закону Республики Северная Осетия–Алания от 25 апреля 2002 г. «О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов Республики Северная Осетия–Алания, законов Республики Северная Осетия–Алания, других актов Парламента Республики Северная Осетия–Алания» конституционные законы Республики Северная Осетия–Алания, законы Республики Северная Осетия–Алания подлежат обязательному опубликованию на осетинском языке в газете «Растдзинад». Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 ноября 2004 г.4 сформулировал ряд важных правовых позиций, касающихся вопросов обучения на государственном языке республики в составе Российской Федерации, указав, что изучение национального языка как государственного в общеобразовательных учреждениях республики само по себе не нарушает закрепленные Конституцией Российской Федерации право каждого на свободный выбор язы-

68

ка воспитания и обучения (ст. 26, ч. 2) и право на образование (ст. 43), а также вытекающее из нее право родителей или лиц, их заменяющих, в соответствии с законодательством Российской Федерации, на выбор образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения детей. Право на получение основного общего образования на родном языке согласуется с таким принципом государственной политики в области образования, как защита и развитие системы образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства, и отвечает предъявляемому к содержанию образования требованию – содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми, народами независимо от национальной, этнической принадлежности. Тем самым проживающим в республике лицам, которые не владеют национальным языком, предоставляется возможность изучать его. Однако регулирование статуса национального языка как государственного языка республики, его защита и развитие, изучение (преподавание) в рамках основного общего образования как обязательной учебной дисциплины должны осуществляться без ущерба для функционирования и изучения русского языка как государственного языка Российской Федерации в соответствии с общефедеральными государственными стандартами с учетом того, что в отличие от русского языка национальный язык республики не является официальным языком на территориях других субъектов Российской Федерации. В противном случае создавалась бы возможность нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации принципов равенства прав и свобод человека и гражданина и несения гражданами Российской Федерации равных обязанностей на всей ее территории, в том числе применительно к реализации права на образование и языковых прав и свобод (ст. 6, ч. 2; ст. 19, ч. 2; ст. 43 и 68). Приведенные конституционные положения обязывают органы государственной власти Республики Северная Осетия–Алания предпринимать необходимые и эффективные меры по сохранению и развитию осетинского языка, предоставляя ему необходимую социальную, экономическую и юридическую защиту, что предполагает проведение научно обоснованной языковой политики, направленной на сохранение, развитие и изучение осетинского языка. Гарантирование народам, проживающим на территории Республики Северная Осетия–Алания, права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения предполагает возможность использования в местностях компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами, в официальных сферах общения наряду с государственным языком республики и языка населения данной местности. Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации» языки народов

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Российской Федерации объявляет национальным достоянием Российского государства. Языки народов Российской Федерации находятся под защитой государства. Государство на всей территории Российской Федерации способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия. Конституция Республики Северная Осетия–Алания запрещает пропаганду языкового превосходства (ч. 1 ст. 29). К числу особенностей института основ конституционного строя Республики Северная Осетия–Алания относятся положения ст. 16 Конституции республики, в соответствии с которой Республика Северная Осетия–Алания строит свои отношения с Республикой Южная Осетия на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции. После признания Россией государственной независимости Южной Осетии эту норму уже нельзя считать юридическим вмешательством в территориальную юрисдикцию Грузии. Институт прав и свобод человека и гражданина Конституции Республики Северная Осетия–Алания идентичен содержанию федеральной конституции, что вполне объяснимо, учитывая, что регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к федеральному законодательному ведению (ст. 71 Конституции РФ). Единственной нормой, выдававшей специфику, оставалась ч. 2 ст. 27, согласно которой Республика Северная Осетия–Алания гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Эта норма, однако, из текста конституции была исключена ввиду упразднения республиканского гражданства. Главы, посвященные статусу законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в республике, в прошлом изобиловали положениями, формулировавшими собственную модель организации государственной власти. Весьма своеобразно, например, регламентировался институт роспуска парламента республики. Согласно ст. 85 Конституции РСО-А в первоначальной редакции Президент Республики Северная Осетия–Алания был вправе распустить Парламент Республики Северная Осетия–Алания в случае пересмотра Парламентом основ конституционного строя республики, закрепленных гл. 1 Конституции. Закон о поправках к гл. 1 Конституции должен был представляться Президентом республики на рассмотрение вновь избранного парламента республики. Если вновь избранный Парламент республики подтверждал необходимость пересмотра положений гл. 1 Конституции РСО-А, то он не мог быть распущен на этом основании и закон оставался в силе.

Приведенная конституционная формула имела свой смысл, состоявший в целесообразности принятия конституционной поправки новым составом парламента, что гарантировало созвучность поправки народному волеизъявлению. Это соответствует зарубежной конституционной практике (Дания, Швеция). В Дании, например, если Фолькетинг принимает законопроект с целью принятия нового конституционного положения, издается указ о новых выборах Фолькетинга (ст. 88 Конституции Дании)5. Однако с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подобных особенностей в конституциях республик в составе России практически не осталось. Заслуживает внимания институт Правительства Республики Северная Осетия–Алания, которому конституция республики выделяет отдельную главу (6). Согласно ст. 88 Правительство Республики Северная Осетия–Алания – высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти Республики Северная Осетия–Алания. Следовательно, Правительство Республики Северная Осетия–Алания конституируется в качестве высшего органа исполнительной власти республики. Статус республиканского правительства, однако, следует оценивать с позиций того, что в субъектах Российской Федерации, в которых учреждена должность высшего должностного лица субъекта РФ (в Республике Северная Осетия–Алания – Глава Республики), это высшее должностное лицо является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Таким образом, руководителем Правительства Республики Северная Осетия–Алания является Глава Республики, что сказывается на положении Председателя Правительства, который в этом случае административно подчинен Главе Республики и осуществляет свою деятельность по его указанию.

СЗ РФ. – 2000. – № 25. – Ст. 2728. Там же. 3 СЗ РФ. – 2003. – № 30. – Ст. 3101. 4 СЗ РФ. – 2004. – № 47. – Ст. 4691. 5 Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / Под ред. Л.А. Окунькова. – М.: НОРМА, 2001. 1

2

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

69

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Î ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÛÕ ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈßÕ È ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ

Ю.А. МЫШКО, М.Ю. ПЕТРЮК

Конституционный деликт – это противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причиняет либо создает опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти и за которое нормами конституционного права Российской Федерации предусмотрена конституционно-правовая ответственность. Одним словом, это такой вариант правового поведения субъекта конституционно-правовой ответственности, который не отвечает предъявляемым в данной сфере требованиям и, вследствие этого, влечет за собой применение мер конституционной ответственности. К конституционным правонарушениям относятся противоправные деяния, которые совершаются в сфере действия конституционного законодательства, при условии, что данные деяния не влекут применения мер уголовной ответственности. Проблема конституционно-правовых деликтов, несмотря на их социально-политическую значимость, является малоисследованной. Часто в конституционно-правовых актах не содержится конкретных составов таких нарушений, а имеются ссылки на нормы иных отраслевых актов. В частности, ст. 3 Конституции РФ устанавливает запрет на присвоение власти в Российской Федерации, а детальная формулировка и конкретные санкции за это деяние содержатся в ст. 278 УК РФ, которая запрещает действия, направленные на насильственный захват или насильственное удержание власти в нарушение Конституции Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что в рамках конституционно-правовых отношений субъектами правонарушений могут быть только органы публичной власти и их должностные лица. К таким специальным субъектам относятся: Президент РФ, Правительство РФ, министры Правительства РФ, депутаты Государственной Думы РФ, члены Совета Федерации, руководители высших органов исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления или должностные лица муниципальных образований, политические партии, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центрального банка РФ, Председатель, заместители Председателя и аудиторы Счетной палаты РФ. К конституционным правонарушениям относится ненадлежащее поведение субъектов (органов публичной власти и их должностных лиц), которое мо-

70

жет проявляться в неприменении Конституции, ее недолжном применении, ее прямом нарушении. Оно может проявляться также при издании неправомерных актов, в несвоевременном приведении изданных ранее актов в соответствие с действующим законодательством и принятии решений, противоречащих закону, в злоупотреблении правом в виде издания заведомо неконституционного акта и неисполнении судебного решения и пр. Учитывая, что конституционно-правовая сфера – это сфера политических отношений, которая, в свою очередь, во многом предопределяется моральными понятиями, в качестве оснований можно рассматривать и нарушение определенных этических норм. Некоторые из таких норм имеют прямое нормативное закрепление. Так, общим требованием, предъявляемым к государственным служащим при исполнении ими должностных (служебных) обязанностей, является соблюдение норм служебной и профессиональной этики. К примеру, депутат не вправе употреблять в своем выступлении или запросе грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству граждан, призывать к незаконным действиям, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес и т.п. Существование института конституционной ответственности обусловлено ее особыми целями, в числе которых называются: обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, охрана действующей Конституции, восстановление конституционного правопорядка и законности, справедливость возмездия1. Рассматривая конституционную ответственность как надотраслевую, Н.В. Витрук выделяет два ее вида: восстановительную (защитную) и карательную (репрессивную). При этом восстановительная конституционная ответственность доминирует над карательной и отличается, по преимуществу, безвиновным характером наступления2. Несмотря на то что конституционное законодательство не всегда детально регламентирует отношения в той или иной области общественных отношений, сама Конституция закрепляет некоторые прямые запреты. Например, в ч. 4 ст. 3 говорится о преследовании по закону захвата власти или присвоения властных полномочий. Однако, по общему правилу, нормы конституционной ответственности не имеют собственных санкций, а отсылают к другим отраслям права, которые конкретизируют ее положения и четко закрепляют вид и меру ответственности3. При этом в отдельных случаях конституционная ответственность может наступать независимо от реализа-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ции другого отраслевого вида ответственности. Так, нарушение порядка подсчета голосов влечет за собой недействительность результатов выборов, независимо от того, были привлечены виновные к уголовной ответственности или нет. С другой стороны, иногда осуществление какого-либо вида юридической ответственности в обязательном порядке влечет применение конституционно-правовой санкции. На этом основании можно говорить о том, что источниками конституционной ответственности признаются не только Конституция РФ, основные законы субъектов Российской Федерации, Федеральные конституционные законы4, но и обычные федеральные законы5. При этом диапазон санкций (правовых последствий нарушения норм конституционно-правового законодательства) необычайно широк. Это отмена или приостановление деятельности правовых актов государственных органов или их отдельных положений, отмена (признание недействительным) результатов выборов или итогов референдума, собранных подписей избирателей в поддержку кандидата, списка кандидатов в случае грубого или неоднократного нарушения установленных запретов; досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц6, общественных объединений7; отказ в государственной регистрации (общественной организации, кандидата) и мн. др. В конституционно-правовых отношениях возможно яркое проявление также и элементов политической ответственности, так как нередко ее связывают с неверной работой, неверным курсом политики или иными негативными действиями субъектов конституционного права (государственных и общественных органов). Это ответственность властных структур перед обществом за реализацию переданных народом полномочий, ответственность государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, за неисполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами конституционной ответственности своих обязанностей и за злоупотребление своими правами и др. (роспуск Государственной Думы РФ в случае троекратного отклонения ею кандидатуры Председателя Правительства РФ, предложенной Президентом РФ; отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирателями; отрешение от должности высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта РФ в случае непринятия им мер по отмене признанного судом неконституционным или незаконным нормативного акта этого лица и др.). Между тем законодательство в сфере государственно-правовых деликтов и ответственности за них достаточно противоречиво, о чем в литературе говорится довольно часто. Так, например, Е.Л. Поцелуев отмечает, по меньшей мере, некорректность законодательно закрепленной формулировки основания отрешения от должности Президента РФ в виде только совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления. «Получается, – справедливо замечает

автор, – глава государства может безнаказанно совершать преступления иной тяжести, оставаясь при этом гарантом законности, что является абсурдным»8. Не проведено достаточно четкой грани между конституционно-правовой и политической ответственностью: «…Государственная Дума РФ, согласно ст. 111 и 117 Конституции РФ, может быть распущена по основаниям, которые никак не являются правонарушениями, а решение об отставке Правительства вообще может приниматься по усмотрению Президента РФ. В этом случае уместнее говорить о политической ответственности. При этом не предусматривается конституционной ответственности верхней палаты Федерального Собрания – Совета Федерации, а также должностных лиц, осуществляющих полномочия федеральных органов исполнительной власти». В некоторых странах в рамках конституционно-правовой ответственности имеется институт так называемой федеративной ответственности, суть которой заключается в принуждении субъектов Федерации к исполнению федерального права. Например, конституции Германии и Австрии предусматривают возможность изъятия полномочий субъекта Федерации по принятию конкретных законов, если этот субъект не выполняет возложенные на него законотворческие задачи. Таким образом, к числу особенностей мер конституционно-правовой ответственности можно отнести: �преимущественно отсылочный характер ее санкций; имеют четко выраженный политический характер по основаниям применения и по кругу субъектов; �субъективным основанием конституционно-правовой ответственности может быть не только вина, но и осознанное субъектом представление о возможных отрицательных конституционно-правовых последствиях риска собственных правомерных действий9; �в некоторых случаях применение мер конституционной ответственности возможно в силу объективного вменения (это, например, случаи возложения ответственности за деяния других субъектов) и может носить при этом коллективный характер (при отставке правительства, например, не учитывается степень виновности конкретных его членов); �применяются широким кругом уполномоченных субъектов (в пределах своей компетенции подобные санкции правомочны применять Президент РФ, главы органов исполнительной власти субъектов РФ, Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти РФ, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Верховный Суд РФ, собрание (сход) избирателей и др.); �меры конституционной ответственности могут применяться органами и должностными лицами в отношении неподчиненных и неподотчетных им субъектов; �применение конституционно-правовых санкций не влечет судимости или иного состояния наказанности и др. (В.А. Виноградов).

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

71

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1994–2001 гг.): Очерки теории и практики. – М., 2001. – С. 440. 2 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. – 2002. – № 2. – С. 117. 3 Следует отметить, что вопрос о мерах конституционной ответственности вообще является по существу открытым, малоизученным. Наиболее детально он проработан применительно к нарушениям в сфере избирательного права. – См. напр.: Болоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве / Под ред. А.С. Прудникова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005. 4 Напр., Федеральные конституционные законы РФ «О Конституционном Суде РФ» // СЗ РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447; «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712 и др. 5 Напр., законы РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3506; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2000. – № 32. – Ст. 3330; «О милиции» // Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 16. – Ст. 503; «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. – 1997. – № 21. – Ст. 1930; «Об основах избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ» // СЗ РФ. – 1997. – № 38. – Ст. 4339 и др. 1

Конституционно-правовыми санкциями в этом случае выступают: досрочное прекращение полномочий (отзыв) депутата законодательного (представительного) органа местного самоуправления; увольнение главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации или главы муниципального образования вследствие отрешения его от должности Президентом РФ; отрешение от должности Президента РФ; досрочное прекращение полномочий Председателя Центробанка РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ и др. 7 Так, согласно Федеральному закону «О свободе вероисповедания» деятельность религиозного объединения может быть прекращена решением суда, если она противоречит уставу и действующему законодательству. 8 Поцелуев Е.Л. Виды правонарушений в современной учебной литературе по теории права: критический анализ // Правоведение. 2004. – № 5. – С. 252. 9 Напр., в постановлении Конституционного Суда РФ отмечается, что конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации предопределяет роль главы государства в определении персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства России. – См.: Постановление от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1998. – № 52. 6

ÀÊÒÓÀËÜÍÛÅ ÇÀÄÀ×È ÎÏÒÈÌÈÇÀÖÈÈ ÌÈÃÐÀÖÈÎÍÍÎÃÎ ÏÐÀÂÀ  ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

С.А. ТРЫКАНОВА

Включение России в глобальную сеть потоков международной миграции и превращение ее в мировой центр массового перемещения нелегальных мигрантов резко усиливают значимость разработки и реализации мер, направленных на пресечение данного вида незаконной деятельности. Вместе с тем весьма важным представляется пересмотр сложившихся подходов к решению накопившихся проблем, основанных на ограниченных представлениях и недооценивающих всю многоплановость и противоречивость процессов формирования динамических и структурных параметров нелегальной миграции, их сложную связь с процессами международной миграции и социально-экономическим устройством общества. Для выработки новой стратегии и механизмов реализации борьбы с нелегальной миграцией необходимо принимать во внимание следующие обстоятельства. Требует унификации и понятийный аппарат миграционного законодательства. В частности, отсутствие общего понятия «мигрант» в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в законодательстве используются определения таких категорий мигрантов, как «беженец», «вынужденный переселенец», «лицо, ищущее убежища», «иностранный работник», «иностранный гражданин, зарегистрирован-

72

ный в качестве индивидуального предпринимателя» и др. Вместе с тем полагаем, что определение понятий «миграция», «мигрант» на законодательном уровне необходимо, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов миграционных отношений, с другой стороны, исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия используются. Совершенствование законодательного регулирования в области миграции должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней. В качестве примера можно привести п. 9 ст. 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ). Он устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется. Перечень указанных оснований является исчерпывающим, однако в п. 9 (подп. 4) ст. 18 рассматриваемого Закона говорится о том, что разреше-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ние на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, в случае, если данный иностранный гражданин представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения. Вместе с тем в Постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» установлено, что «основанием для отказа в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу является наличие в заявлении и в представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а также установление обстоятельств, предусмотренных пунктом 9 статьи 18 Закона». Получается, что между отмеченным положением Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ и положением Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 941 имеются существенные расхождения. Наличие «недостоверных или искаженных сведений» не всегда сочетается с наличием «поддельных или подложных документов либо сообщением о себе заведомо ложных сведений». Таким образом, текст Постановления дополняет перечень, установленный в Законе, что недопустимо. Подобные коллизии правовых норм в актах разного уровня, безусловно, разрешаются в пользу закона. Вместе с тем этого можно было избежать, если бы в акте подзаконного уровня дословно повторялась норма закона, как этого в данном случае требует юридическая техника подготовки нормативного правового акта. В числе важнейших направлений совершенствования законодательства в области миграции в последнее время на первое место выдвигается задача его систематизации. Необходимо разработать и принять самостоятельный федеральный закон, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Принятие такого федерального закона позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области регулирования миграционных отношений, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты. Одним из основных направлений развития российского законодательства в области миграции населения является совершенствование правового статуса мигрантов. Прежде всего, особого внимания требует правовое положение вынужденных мигрантов, поскольку именно им в Российской Федерации посвящены самостоятельные законы. Выделяются две категории вынужденных мигрантов, правовой статус которых закреплен соответственно в двух федеральных законах:

Законе РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (далее – Закон о вынужденных переселенцах) и в Федеральном законе от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. от 28 июня 1997 г.) «О беженцах» (далее – Закон о беженцах). Миграционная политика должна стать более результативной на основе обеспечения рационального сочетания административно-правовых, финансовоэкономических и социально-психологических методов воздействия. К числу важнейших направлений формирования новой модели миграционной политики, отвечающей потребностям перехода к постиндустриальной экономике и адекватной угрозам и вызовам XXI в., необходимо отнести следующие. Во-первых, изменение законодательства в области трудовой миграции относительно миграции российских граждан за рубеж и иностранных граждан в нашу страну на основе принятия миграционного кодекса РФ, совершенствования национальной правовой базы, введения визового режима со странами СНГ и заключения двухсторонних межправительственных соглашений для обеспечения социальных прав граждан, работающих в двух странах, и подготовки условий для присоединения России к международным правовым актам по защите прав мигрантов; облегчение процедур получения гражданства для некоторых категорий граждан. Во-вторых, формирование эффективных механизмов защиты российского рынка труда и приоритетного права граждан страны на занятие рабочих мест на основе создания министерства по миграционным процессам, повышения эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов власти, усиления миграционного контроля на границах государства и всей территории страны; применение жестких санкций к транспортным организациям, которые ввезли нелегальных мигрантов, повышение ответственности предпринимателей за использование нелегальной рабочей силы и иностранных граждан за незаконное пребывание в стране, формирование действенного контроля над использованием работодателями иностранной рабочей силы и соблюдение ими установленных законодательством условий данного использования. Отсутствие должной правовой зашиты, социальных гарантий, медицинского обслуживания и профессиональной учебы толкает мигрантов в криминальную среду, под патронаж этнических диаспор. В-третьих, формирование единого информационного пространства, позволяющего эффективно взаимодействовать различным федеральным, региональным и местным органам власти, осуществляя своевременный обмен информацией. В-четвертых, создание стимулов возврата на родину мигрантов, ранее выехавших за рубеж, прежде всего высококвалифицированных мигрантов. В-пятых, развитие международного сотрудничества в целях улучшения регулирования процесса привлечения и использования иностранной рабочей силы, так как проблемы противодействия нелегальной миграции имеют значительные региональные особенности.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

73

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÇÀÊËÞ×ÅÍÈß, ÈÇÌÅÍÅÍÈß, ÐÀÑÒÎÐÆÅÍÈß ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÕ ÊÎÍÒÐÀÊÒΠÍÀ ÂÛÏÎËÍÅÍÈÅ ÍÈÎÊÐ

А.В. АТАМАСЬ

Российское законодательство, регулирующее правоотношения по заключению, изменению и расторжению государственных контрактов на НИОКР, представляет собой сложную систему нормативных правовых актов, значительную роль в которой играют подзаконные нормативные акты. Процедура заключения, изменения и расторжения рассматриваемых контрактов имеет особенности, связанные с основанием заключения государственного контракта, субъектным составом сторон и конкурсным размещением соответствующего государственного заказа. Единый порядок размещения государственного заказа на выполнение НИОКР, а также отношения сторон, связанные с его размещением на федеральном уровне, регламентируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»1 (далее – Федеральный закон о размещении заказов для государственных нужд). Следует отметить, что данный закон является специальным и применяется к отношениям по государственным контрактам на выполнение НИОКР лишь в части, не урегулированной Гражданским кодексом РФ (ст. 768 ГК РФ). Соответственно, общие положения, касающиеся правового регулирования государственных контрактов на НИОКР, содержатся в гл. 38 Гражданского кодекса РФ. Несмотря на то что данная глава имеет ограниченное количество норм, ст. 778 ГК РФ носит отсылочный характер и позволяет использовать применительно к правовому регулированию государственных контрактов на НИОКР ст. 527, 528, 763–768 ГК РФ (§ 5 гл. 37 ГК РФ). Статьей 10 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд предусмотрено, что осуществление государственного заказа во всех случаях осуществляется путем проведения торгов, за исключением прямо предусмотренных в указанном Федеральном законе. Таким образом, основополагающим принципом в основе процедуры размещения государственного заказа на НИОКР является принцип распределения государственных заказов на торгах (размещение заказа путем проведения конкурса или аукциона). В ст. 6 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд указано, что для осуществления функций по размещению государственного заказа путем проведения торгов может привлекаться специализированная организация (юридическое лицо). Из содержания рассматриваемой статьи следует, что единственным ограничением, касающимся правового статуса данной организации, является институционализация ее статуса в форме юридического лица. Каких-либо иных требований к специализированной

74

организации закон не предъявляет, несмотря на то что данная организация осуществляет функции от имени заказчика или уполномоченного органа, которые несут солидарную ответственность за вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных ею в пределах предоставленных полномочий (пп. 3, 4 ст. 6 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд). Представляется целесообразным на законодательном уровне определить перечень требований, предъявляемых к специализированной организации, уполномоченной осуществлять функции по размещению государственного заказа на торгах. Это позволит предотвратить риск работы государственных заказчиков с неблагонадежными партнерами, имеющими порочную деловую репутацию, не способными отвечать по долгам, а также не имеющими в своем штате профессионально квалифицированный персонал. Следует отметить, что Федеральный закон о размещении заказов для государственных нужд помимо торгов допускает размещение заказа на выполнение НИОКР для государственных нужд без проведения торгов (путем запроса котировки цен на соответствующие виды работ у единственного (исполнителя, подрядчика) на товарных биржах (далее – запрос котировок)). Размещение государственного заказа без проведения торгов допускается только в оговоренных ниже случаях. Порядок размещения государственного заказа на НИОКР путем проведения конкурса. В соответствии с п. 1 ст. 20 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения государственного контракта в заявке на участие в конкурсе, которому присвоен первый номер. По сравнению со ст. 447 ГК РФ, в которой не раскрывается содержание понятий конкурса и аукциона, федеральный закон такое понятие содержит. Использование законодателем данной терминологической конструкции во многом обусловлено заимствованием практики нормативного правового регулирования осуществления закупок для государственных нужд из международного опыта. Так, схожие правовые конструкции содержит Соглашение по правительственным закупкам ВТО (Agreement on Government Procurement), регламентирующее закупки товаров и услуг, осуществляемые правительственными организациями, а также Директивы ЕС по правительственным закупкам. Проведение конкурса возможно в виде двух форм. 1. Закрытый конкурс (проводится только при наличии в конкурсной документации и в государственном контракте сведений, составляющих государственную

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ тайну; в нем участвуют юридические лица, специально приглашенные для этой цели). 2. Открытый конкурс (проводится во всех остальных случаях, в нем может участвовать любое юридическое лицо2). В целом для государственных контрактов на выполнение подрядных работ, поставку товаров для государственных нужд, а также выполнение НИОКР предусмотрены во многом совпадающие режимы. В гл. 2 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд достаточно подробно регламентирован порядок проведения конкурса, направления извещений, представления заявок на участие в конкурсе, порядок заключения государственного контракта и т.д. Поэтому остановимся на особенностях, касающихся специфики проведения конкурсных торгов и заключения государственных контрактов на НИОКР. 1. Особенности, связанные с определением предмета конкурса. 1.1. Возможность для заказчика опубликовать в официальном издании (либо разместить на официальном сайте) сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса и указать сроки представления предложений, определяющих характеристики сложных НИОКР (п. 5 ст. 20 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд). При этом представленные предложения не обязательно, но могут учитываться при определении предмета конкурса. 1.2. Заказчик не вправе устанавливать для лиц, подавших предложения о технических, технологических и иных характеристиках работ на выполнение НИОКР, ставших предметом конкурса, какие-либо преимущества. 1.3. В форме извещения о проведении открытого конкурса может не конкретизироваться объем выполняемых НИОКР в случаях, когда определение такого объема не представляется возможным. 2. Особенности, связанные с содержанием конкурсной документации. 2.1. В конкурсной документации заказчик должен определить требования к качеству выполняемых работ, их безопасности, требования к результатам работ и иные показатели. Специфика НИОКР состоит в том, что их результат, как правило, является объектом права интеллектуальной собственности и имеет сложный характер. Причем его сложность предопределяет возможность установить его соответствие установленным заказчиком требованиям только в результате специально проведенной экспертизы (например, патентной экспертизы в Роспатенте). Таким образом, на этапе формирования конкурсной документации на выполнение НИОКР в виде требований к качеству, безопасности и результату работы могут выступать детально прописанные характеристики соответствующего результата (при наличии знания о них), а также соответствие работ требованиям ГОСТов и Технических регламентов. К примеру: ГОСТ Р 15.011-96 «Система разработки и постановки продукции на производство. Патентные исследования»; ГОСТ 7.32-2001 «Отчет о научно-ис-

следовательской работе. Структура и правила оформления»; ГОСТ 2.105-95 «Единая система конструкторской документации. Общие требования к текстовым документам»; ГОСТ 2.111-68 «Единая система конструкторской документации. Нормоконтроль» и др. 3. Особенности, связанные с критериями оценки заявок на участие в конкурсе. 3.1. В случае проведения конкурса на выполнение НИОКР значимость критериев: функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара; качество работ и (или) квалификация участника при размещении заказа на выполнение НИОКР – не может составлять сорока пяти процентов. Порядок размещения государственного заказа путем проведения аукциона. В соответствии с п. 1 ст. 32 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд под аукционом понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного контракта, за исключением случаев, указанных в федеральном законе. Проведение аукциона возможно в виде двух форм: закрытый и открытый аукцион. Специфика подготовки и проведения аукциона на выполнение НИОКР и размещения государственного заказа путем запроса котировок во многом схожа с особенностями проведения конкурса по аналогичному предмету. Помимо особенностей, связанных непосредственно с процедурой заключения государственного контракта на выполнение НИОКР, следует выделить особенности его содержания, связанные со спецификой предмета контракта. 1. В п. 4 Постановления Правительства РФ от 2 сентября 1999 г. № 982 «Об использовании результатов научно-технической деятельности»3 с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. № 685 «О порядке распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности»4, указано, что обязательному включению в государственный контракт подлежат следующие условия: �право на подачу заявки и получение патента (свидетельства) на создаваемые при реализации государственного контракта изобретения, полезные модели, промышленные образцы и т.п., а также право на конфиденциальную информацию о результатах научно-технической деятельности, полученные при реализации государственного контракта, принадлежат Российской Федерации (во всех случаях, если результаты работ в силу закона изъяты из оборота либо ограничены в обороте или финансирование работ по доведению этих результатов до стадии промышленного применения берет на себя РФ), от имени которой выступают государственные заказчики, или по решению государственного заказчика – исполнителю работ либо Российской Федерации и исполнителю совместно (в случаях, когда результаты работ необходимы для выполнения государственных функций,

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

75

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ связанных с обеспечением обороны и безопасности государства, а также защитой здоровья населения); �исполнитель обязан незамедлительно уведомлять государственного заказчика обо всех созданных при реализации государственного контракта объектах интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий; �использование объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий для обеспечения федеральных государственных нужд осуществляется, как правило, на основе безвозмездной неисключительной лицензии, предоставляемой государственным заказчиком; �для целей, не связанных с обеспечением федеральных государственных нужд, права на объекты интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий, а также конфиденциальная информация о результатах научно-технической деятельности могут передаваться третьим лицам по лицензионным договорам в соответствии с законодательством РФ. 2. В разд. 2 Распоряжения Правительства РФ от 30 ноября 2001 г. №1607-р «Об основных направлениях государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности»5 указывается на необходимость предусматривать получение государством по государственным контрактам на выполнение НИОКР неисключительной, безотзывной и безвозмездной лицензии на использование результатов научно-технической деятельности для государственных нужд (в случае передачи государством соответствующих прав). В целях совершенствования практики заключения государственных контрактов на выполнение НИОКР на федеральном и ведомственном уровнях разрабатываются типовые формы государственных контрактов. Например, «Примерные формы государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственному оборонному заказу» (утв. Постановлением Правительства РФ от 23.01.2004 г. № 41)6 – на федеральном уровне, а также «Типовая форма государственного контракта на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (утв. Приказом Ростехнадзора от 30.11.2007 г. № 821) – на ведомственном уровне. Кроме того, Роспатентом неоднократно принимались рекомендательные документы по вопросу отражения в государственных контрактах на выполнение НИОКР вопросов интеллектуальной собственности. В качестве примера можно привести «Методические рекомендации по отражению в государственных контрактах вопросов правовой охраны и использования результатов научно-технической деятельности (утв. Федеральной службой по интеллектуальной собственности, патентам, товарным знакам 2 марта 2006 г.). Неотъемлемым элементом современной процедуры заключения государственных контрактов высту-

76

пает ведение специальных реестров. В зависимости от объекта учета реестры подразделяются на: 1) реестр государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов; 2) реестр результатов научно-технической деятельности. Ведение реестра государственных контрактов осуществляется в соответствии со ст. 18 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд и с 1 января 2007 г. осуществляется Федеральным казначейством7. Государственный учет результатов научно-технической деятельности осуществляется путем ведения баз данных заказчиков и единого реестра результатов научно-технической деятельности Федеральным агентством по науке и инновациям. Порядок государственного учета результатов научнотехнической деятельности определен в «Положении о государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения, выполняемых за счет средств федерального бюджета» (утв. Постановлением Правительства РФ от 04.05.2005 г. № 284)8. На основании данного Положения разработаны «Методические рекомендации, необходимые для государственного учета результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения, выполняемых за счет средств федерального бюджета» (утв. Приказом Минобрнауки России от 22.03.2006 г. № 63)9. Специфика государственных контрактов на выполнение НИОКР выражается в особенностях их изменения и расторжения. По общему правилу при заключении государственного контракта изменение его условий по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается, за исключением перечня случаев, указанных в частях 6-6.6 и 8.1 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд. Расторжение государственного контракта допускается по соглашению сторон или по решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Перечень конкретизированных случаев расторжения государственного контракта приведен в п. 8 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд. Российская газета. – 2005. – № 138. – 9 августа. Здесь и далее под формулировкой «любое юридическое лицо» подразумевается юридическое лицо, отвечающее требованиям, установленным в ст. 11 Федерального закона о размещении заказов для государственных нужд. 3 Российская газета. –1999. – № 183. – 17 сентября. 4 Российская газета. – 2005 –№ 266. – 25 ноября. 5 СЗ РФ. – № 50 –10.12.2001 г. – ст. 4803. 6 Российская газета. – 2004. – № 16. – 30 января. 7 Постановление Правительства РФ от 03.03.2006 г. № 117 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» // Российская газета. – 2006. – № 54. – 17 марта. 8 Российская газета. – 2005. – № 98. – 12 мая. 9 Бюллетень Минобрнауки РФ. – № 10. – 2006. 1

2

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÃÐÀÆÄÀÍÑÊÎ-ÏÐÀÂÎÂÀß ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÜ È ×ÀÑÒÍÎÏÐÀÂÎÂÛÅ ÔÀÊÒÎÐÛ Â ÈÇÁÈÐÀÒÅËÜÍÎÌ ÏÐÀÂÅ ÐÎÑÑÈÈ ÍÀ×ÀËÀ ÕÕ ÂÅÊÀ

В.Н. БЕЛОНОВСКИЙ

Гражданско-правовой ответственности в избирательном праве, как правило, не уделяется внимание. Правда, в современных комментариях к избирательному праву есть указание на иную ответственность1, под которой подразумевается государственно-правовая, гражданско-правовая2 и дисциплинарная. Однако в этой части она не исследуется. Вместе с тем, если взять историко-правовой опыт, убеждаешься, что гражданско-правовой ответственности в избирательном праве законодатель уделял значительное внимание, например, в начале ХХ в. Отметим, что дореволюционный законодатель уделял особое внимание вопросам юридической ответственности, и соответствующие нормы выборных законов составляли важную часть избирательного законодательства. Анализ соответствующих статей дореволюционного избирательного законодательства показывает, что юридическая ответственность реализовывалась в четырех ее видах: государственная ответственность (ответственность по избирательному праву), уголовная, административно-правовая и гражданско-правовая. Часть норм, устанавливающих юридическую ответственность, несмотря на то что закреплялись в нормах Положения о выборах 1907 г., которые представляли собой не сводный текст нескольких законодательных актов, а единый целостный закон, кодифицирующий прежнее законодательство о выборах, применительно к губерниям европейской России3, явно тяготели к гражданско-правовой ответственности. Таким образом, особенностью юридической ответственности по данной проблеме являлось и то, что определенное количество статей устанавливали ответственность в рамках ее гражданско-правовой разновидности, особенно в части нарушения имущественных, пенсионных, земельных цензов, цензов недвижимости, ограничения и лишения прав состояния, несостоятельности, опеки, квартирных цензов и т.д. Гражданско-правовое регулирование берется за основу и при исчислении сроков подачи жалобы. В соответствии со ст. 18 подача заявлений и жалоб по делам о выборах не приостанавливала выборного производства, но законодатель счел необходимым особое внимание уделить исчислению сроков на подачу жалоб и заявлений, относящихся к производству выборов. В данном случае началом срока считался день, следующий за совершением действия или объявлением решения, на которое «приносится» жалоба. Если последний день срока приходился на день неприсутственный, то окончанием срока считался первый, следующий за тем присутственный день (ст. 19). Представляется, что за-

конодатель опирался на практику исчисления сроков, вытекающих из частноправовых отношений, закрепленных в гражданском законодательстве. Гражданско-правовое начало отмечено и в регулировании вопросов, связанных с доверенностью на предоставление имущественного ценза для участия в выборах, которое проходило в рамках устоявшейся практики частноправового характера. Такие доверенности в соответствии со ст. 15 Положения о выборах 1907 г.4 не могли быть выданы лицам по основаниям не только по факту их преступных деяний и подвергнувшихся за это суду, но и по основаниям несостоятельности, состояния под опекой. Далее, порядок, устанавливаемый данной статьей «засвидетельствования» доверенности, основывался на гражданско-правовом регулировании этого института. Кроме того, гражданско-правовое регулирование применялось по отношению к лицам, владеющим совместной собственностью. Если несколько лиц имели недвижимое имущество в общем нераздельном владении5 и каждый из них считался владельцем причитающейся ему доли имущества, то каждый из них пользовался правом голоса на выборах (ст. 16). В данную норму вносилась значительная корректива по ст. 278, действующей на отдельных территориях страны, в соответствии с которой факта владения частью имущества, находящегося в общем нераздельном владении, было недостаточно для наделения лица избирательным правом. Данные лица вносились в избирательные списки лишь при условии, что на их долю причитается такая часть имущества в нераздельном владении, которая соответствует по размерам установленному законом цензу. Положение о выборах предусматривало и наличие института представительства. Так, например, для отдельных категорий граждан, которые не имели права голоса по ст. 9, но владели недвижимым имуществом, например военнослужащие, женщины, разрешалось представлять свои цензы по недвижимому имуществу с целью участия в выборах своим сыновьям, а женщинам – еще и мужьям (ст. 13, 14, 232, 233, 280). Лица, которые желали воспользоваться таким правом, принять участие в выборах по недвижимому имуществу своих отцов (военнослужащих), матерей, жен, обязаны были предоставить доверенности по имущественному цензу (ст. 15, 233, 284) в учреждения, составляющие избирательные списки до их «распубликования». После этого в течение еще двух недель они могли обратиться в соответствующие комиссии по делам о выборах с просьбой внести их в списки в порядке исправления последних (ст. 58). Для таких лиц, участвующих в выборах по не-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

77

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ движимому имуществу их отцов, матерей или жен, делалась в списках соответствующая отметка (ст. 60). Собственно, гражданско-правовое регулирование применялось и при «исчислении» так называемого промыслового и квартирного ценза (ст. 59, 67, 282). Промысловый ценз должны были предъявлять директора (председатели) и члены правления акционерных обществ и компаний, а также паевых и иных товариществ по участкам, которые владели фабриками, заводами или горными промыслами, а также управляющие этими фабриками, заводами или промыслами. Они включались в избирательные списки в том случае, если уплачивали основной промысловый налог на личные промысловые занятия вне пределов того города или уезда, в которых находились эти фабрики, заводы или промыслы. Данные лица при выполнении этих условий вносились в избирательные списки по месту, где находились эти фабрики, заводы или промыслы, а не по месту уплаты налога. Правда, законодатель давал возможность выбора данным лицам, если их общества, компании и товарищества, владеющие фабриками, заводами или горными промыслами, находились в разных городах или уездах. В данном случае перечисленные лица могли в соответствии со ст. 67, 282 включаться в избирательные списки тех городов или уездов, которые сами выбирали. Если граждане, пользующиеся правом на участие в выборах по занимаемым ими квартирам, по которым уплачивался квартирный налог, или же по получаемым ими пенсиям, желали воспользоваться правом на участие в выборах, то были обязаны, в соответствии со ст. 57, письменно заявить об этом. Заявление необходимо было подать в учреждение, составляющее избирательные списки, до их официальной публикации («распубликования»). Вместе с заявлением они должны были представить надлежащие удостоверения. Отсутствие такого удостоверения или неправильно оформленное удостоверение являлись основанием для того, чтобы не включать данное лицо в число избирателей. Учреждения, на которые возлагалось составление избирательных списков, имели право пользоваться необходимыми для них сведениями, находящимися в делах «подлежащих присутственных мест» и у должностных лиц. Списки лиц, уплачивающих промысловый или государственный квартирный налог, должны были предоставить казенные палаты и местные податные инспектора. Лица, которые проходили в избирательные списки по цензу недвижимости, должны были владеть недвижимым имуществом не менее года. При исчислении годичного срока принимался в расчет и срок владения этим имуществом наследодателя по восходящей линии (ст. 65). В списки включались лица, специально поименованные законодателем по заявлению и предъявлению избирательного ценза: ценза недвижимости, имущественного, квартирного, промыслового, налогового, пенсионного, военного (для военнослужащих), по полу (для лиц женского пола). В последних двух

78

случаях – через своих легитимных представителей. Списки лиц, имеющих право на участие в выборах по получаемому содержанию, должны были предоставить учреждения, в которых данные лица состояли на службе (ст. 59). Прочие лица, имеющие самостоятельное право на участие в выборах, вносились в списки независимо от личного заявления (ст. 57). Правда, не всегда наличие ценза (имущественного, недвижимого, земельного, квартирного и т.д.) являлось основанием для внесения в список избирателей именно по этому основанию. Учитывались и сословные характеристики, в частности для лиц, специально поименованных (ст. 61–63). В выборах не участвовали, т.е. были лишены активного и пассивного права, лица, подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, либо исключенные из службы, равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судебными приговорами не оправданы, хотя после состоявшегося осуждения они и были освобождены от наказания за давностью, примирением, силою всемилостивейшего манифеста или особого высочайшего повеления (п. 1 ст. 10; п. 1 ст. 228). Не допускались к участию в выборах и лица, подвергшиеся несостоятельности впредь до определения ее свойства (п. 4 ст. 10; п. 4 ст. 228), лица, состоявшие под опекой (п. 5 ст. 10). Вместе с тем и в вопросах о несостоятельности могли быть исключения, допустим, если несостоятельность лица признана «несчастною» (п. 6 ст. 10; п. 5 ст. 228), т.е., говоря современным языком, стала результатом форс-мажорных обстоятельств. Конечно, применение имущественных квалификаций к отдельным лицам или группам лиц не всегда влекло за собой юридическую ответственность, но имело значительные негативные юридические последствия, связанные с претерпеванием лишений личного, морального характера и имущественного плана. Лица, утратившие избирательный ценз, в его имущественной части, до начала выборов не вносились в избирательные списки и, естественно, в выборах не участвовали (ст. 70, 287). См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. – М.: Типография «Новости», 2003. – С. 657–658. (Кстати, из более позднего издания комментария (2007 г.) данное указание исчезло.) 2 Возврат денежных средств, полученных на участие в выборах. – Там же. – С. 658. 3 См.: Российское законодательство Х–ХХ веков: В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. – М.: Юридическая литература, 1994. – Т. 9. – С. 58. 4 ПСЗ. 3-е. – Т. XXVII. Отд. I. – № 29242. 5 В данном случае законодатель употребляет категорию «владение» не в принятом сегодня понимании, как одного из правомочия собственности, а как категорию, тождественную сегодняшнему понятию «собственность». 1

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÂÎÏÐÎÑÛ ÏÎÑÒÐÎÅÍÈß ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ Î ÊÎÌÌÅÐ×ÅÑÊÈÕ ÑÄÅËÊÀÕ М.Н. ИЛЮШИНА, кандидат юридических наук, доцент Гражданско-правовой договор – один из центральных институтов цивилистической науки в России – переживает свой совершенно новый этап осмысления и развития. Перед отечественной цивилистической наукой отчетливо обозначились задачи неотложных теоретических и сравнительно-практических исследований проблем гражданско-правового договора. При этом особую актуальность приобрела проблема глубокого осмысления особенностей договорного регулирования рыночных отношений. Накопленный правоприменительный и частно-законодательный материал требовал создания теории коммерческих сделок в новых рыночных условиях. М.И. Брагинский и В.В. Витрянский называют «качественным застоем» складывающуюся в последние годы в науке гражданского права ситуацию, связанную, по их мнению, с пристальным вниманием исследователей к комментированию законоположений и судебной практики. На первых порах такая литература необходима… Но этот период давно миновал. Давно уже настал этап глубокого осмысления (а иногда и переосмысления) сущности многих изменившихся гражданско-правовых институтов. Правоприменительная практика повседневно сталкивается с проблемами, которые уже нельзя разрешить, заглянув в очередной комментарий; для этого требуются серьезные теоретические познания1. В первую очередь необходимо определиться, на наш взгляд, с принципами построения договорного права, учитывая, что договорное право России это не только и не столько простые и схематические отношения. Переход к рыночной системе хозяйствования – это переход к экономике предпринимательского типа, что, в свою очередь, объективно вызвало потребность создания новой правовой основы предпринимательской деятельности. Прав С.С. Алексеев, утверждающий, что «история развития последнего времени свидетельствует о том, что под влиянием фактических отношений в ряде случаев происходит своего рода «юридическая мутация» – известные качественные преобразования в праве, такие, которые уже состоялись (формирование трудового права, семейного права, права социального обеспечения) или происходят в современных условиях (становление таких комплексных и юридически своеобразных образований, как предпринимательское право, экологическое право, информационное право, некоторые другие комплексные подразделения юридической системы)»2.

Речь идет прежде всего о необходимости обособления правового регулирования сделок, складывающихся в предпринимательской деятельности (коммерческих сделок). В российском национальном праве и в законодательстве отсутствует четкое различие между гражданско-правовыми договорами и коммерческими договорами. Однако такое деление, на наш взгляд, необходимо, чтобы обособить так называемые потребительские сделки, которые в различных правовых системах все более становятся предметом специального правового регулирования, носящего преимущественно императивный характер, что, в свою очередь, недопустимо и губительно для коммерческих сделок и всего коммерческого оборота3. Несомненно, что природа коммерческих сделок – гражданско-правовая природа. Коммерческие сделки – составная часть всего многообразия гражданско-правовых договоров, они имеют общую со всеми гражданско-правовыми договорами сущность. Как писал еще Г.Ф. Шершеневич: «Торговое право, побуждаемое требованиями торгового оборота, выработало особые типы договорных отношений, а в договоры, уже принятые гражданским правом, внесло некоторые видоизменения. Но главная основа норм, определяющих торговые сделки, содержится все же в гражданском праве. Каковы бы ни были обязательства, возникающие в торговле из договоров и правонарушений, – они всецело находятся под действием общей части обязательственного права»4. Соответственно, само понятие коммерческой сделки вытекает из общего легального понятия гражданско-правового договора, данного в ст. 420 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ): «Договором признается соглашение двух или более лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей», – и основано на более общем подходе, впервые нашедшем закрепление в отечественном законодательстве в ГК РФ (абз. 3 п. 1 ст. 2), в силу которого отношения с участием предпринимателей (коммерсантов) имеют гражданско-правовую (частноправовую) природу. При этом ряд авторов, осмысливающих гражданско-правовой договор прежде всего как теоретическое явление, признают, что указанное определение формируется в настоящее время в целом и в рамках гражданского, и в рамках коммерческого права5. Вместе с тем тот же ГК РФ, определяя общую гражданско-правовую природу отношений с участием

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

79

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ предпринимателей, закрепляет их специальный режим. Из 1 109 статей особенностям указанного вида деятельности посвящено 262 статьи, например: п. 3 ст. 401, п. 3 ст. 426, п. 3 ст. 428 и т.д. В данном случае вполне уместно привести аргументацию О.С. Иоффе, обосновывавшего выделение в отечественном праве и в законодательстве хозяйственного договора, поскольку его обособление вызывалось аналогичными причинами: «Говоря о хозяйственном договоре, имеют в виду не отдельный тип, а определенную совокупность договоров, обладающих рядом таких только присущих им качеств, которые вызывают необходимость устанавливать в пределах общих норм обязательственного права правила, общие для одних только хозяйственных договоров»6. Указанные обстоятельства позволяют заявить, что возникла настоятельная потребность обособить коммерческие сделки как особую группу гражданско-правовых договоров, выявить отличия, основные характеристики, применимое законодательство, провести полную классификацию. На полноценность нормативно-правового аспекта классификации юридических понятий неоднократно указывалось в литературе. М.И. Брагинский подчеркивал, что «как это свойственно классификации в области права вообще и гражданского в частности, отнесение той или иной конструкции к конкретному классу важно постольку, поскольку речь идет о пределах действия определенного режима»7. Следует признать, что коммерческие сделки не нашли своего самостоятельного места в ГК РФ, и, как указывается в юридической литературе, «...обладающий известными особенностями режим предпринимательской деятельности (оборота) существует в рамках общего единого гражданского (имущественного) оборота. Это не только не повлекло никаких-либо отрицательных последствий, но и позволило распространить на предпринимательский оборот основные начала частного права, закрепленные в ст. 1 ГК РФ»8. Однако принципы частноправового регулирования предполагают самостоятельность и инициативность субъектов и их автономность в постановке целей и выборе путей их реализации. По мнению некоторых ученых, «свойства частноправовых отношений, а также обусловленного ими метода гражданского права диктуют следующую модель правового воздействия на поведение субъектов. Существует носитель интереса со своими потребностями, которому принадлежит инициатива в их удовлетворении. В поле его зрения находятся различные способы реализации интереса, не запрещенные правом. Гражданское право определяет некоторые из них, предоставляя субъекту право выбора... Это означает, что система договоров, предусмотренная законодательством, не совпадает с совокупностью потребностей, интересов субъектов...»9. На сегодняшний день коммерческие договоры представлены соответствующей группой граждан-

80

ско-правовых договоров, отвечающих заранее определенным требованиям. Выделение коммерческих сделок в особую группу признается обоснованным и рядом ученых10. На сегодняшний день в юридической литературе сложилась довольно устойчивая группа критериев, позволяющих выделить коммерческие сделки из всей совокупности гражданско-правовых договоров. К указанным критериям можно отнести: 1) связь с предпринимательской деятельностью, т.е. применение тех или иных договоров для удовлетворения экономических потребностей предпринимателей в процессе предпринимательской деятельности; 2) наличие хотя бы с одной стороны специального субъекта – предпринимателя, действующего в сфере предпринимательской деятельности в установленной законом соответствующей организационно-правовой форме. Как справедливо утверждал Г.Ф. Шершеневич, «не выработав в себе особой системы торгового права, русское законодательство не дает ни системы, ни даже перечисления торговых сделок с целью определения области применения специальных торговых законов»11. Действительно, ни русское дореволюционное гражданское законодательство, ни постсоветское гражданское законодательство не содержат какойлибо системы торговых (коммерческих) сделок. Этот принципиальный подход объясняется разработчиками нового ГК РФ «теорией и многолетней законодательной традицией российского гражданского права и тенденцией развития гражданского права в ряде других стран (Швейцария, Италия, Нидерланды)... Кодекс в принципе содержит правила, одинаковые как для предпринимателей, так и для других участников гражданского оборота»12. Однако сам факт наличия в ГК РФ и в других нормативных правовых актах ряда специальных правил для тех, кто занимается предпринимательской деятельностью, и, как следствие, правоприменительная практика потребовали построения системы коммерческих сделок, выявления их основных характеристик. Как установлено, отличие коммерческих сделок от общегражданских основывается не на особенностях их правовой природы, а на цели, на которую они направлены. Как справедливо отмечает В.Ф. Яковлев: «Достаточно сказать, что из двадцати шести договоров, урегулированных в разделе IV ГК (с их многочисленными разновидностями), лишь один (франчайзинг) может быть назван предпринимательским в полном смысле слова (ст. 1027) и лишь один (дарение) не может быть заключен между коммерческими организациями (ст 575), хотя, разумеется, многие из этих двадцати шести договоров (поставка, строительный подряд, перевозка груза и др.) предназначены в первую очередь для предпринимателей»13.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Таким образом, основным критерием выделения коммерческих сделок из общегражданских является их неизменная цель – извлечение прибыли. На наш взгляд, указанный исходный признак коммерческих договоров позволяет, опираясь на их выявленную сущность, определить другие отмеченные признаки коммерческих договоров исходя из характеристик коммерческой деятельности как таковой. Это – систематичность, профессионализм, риск и легализованный характер. Только при наличии указанных признаков возможно утверждать, что совершенная сделка носит коммерческий характер и подлежит соответствующему правовому регулированию. При этом следует учитывать, что одна и та же сделка может быть для одной стороны коммерческой, а для другой стороны – потребительской. В этом случае законодательство не меняет свои требования к коммерческой организации, более того, специально устанавливает отличия в правовом регулировании, основанном на разности экономических интересов сторон. Анализ своевременного действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет утверждать, что в современном законодательстве также отсутствует четкое различие между общегражданскими и коммерческими сделками. Но, руководствуясь вышеизложенными признаками – цель, систематичность, профессионализм, риск и легализованный характер, – можно выделить три совершенно незыблемых критерия выделения коммерческих сделок. 1. Коммерческий договор должен быть всегда направлен на удовлетворение экономических потребностей предпринимателей в процессе предпринимательской деятельности. 2. В коммерческой сделке должно быть наличие хотя бы с одной стороны специального субъекта – предпринимателя. 3. Коммерческая сделка должна быть возмездной, т.е. должна быть направленность на получение прибыли. Прежде всего, следует исходить из субъективных признаков, характеризующих коммерческие сделки. С этой точки зрения возможно разделить все коммерческие сделки на две группы. К первой относятся коммерческие сделки, в которых одной из сторон в силу закона может быть только предприниматель (коммерсант). К таким договорам ГК РФ относит: розничную куплю-продажу, энергоснабжение, прокат, бытовой прокат, строительный подряд, бытовой подряд, подряд на выполнение проектных и изыскательных работ, возмездное оказание услуг, перевозку, транспортную экспедицию, кредитный договор, банковский вклад, хранение на товарном складе, страхование, агентирование. Ко второй группе относятся коммерческие сделки, в которых с обеих сторон выступают коммерсанты,

вступающие в правоотношения с целью получения прибыли. В круг данных сделок входят: поставка товаров, поставка для государственных нужд, контрактация, аренда предприятий, финансовая аренда (лизинг), подрядные работы для государственных нужд, договор финансирования под уступку денежного требования, договор банковского счета, коммерческая концессия, простое товарищество. Во всех указанных договорах придание им коммерческого (предпринимательского) значения влечет за собой создание особого режима регулирования, особых правил налогообложения предпринимательской (коммерческой) деятельности. Таким образом, в коммерческих сделках должен участвовать специальный субъект – предприниматель (коммерсант), действующий в сфере предпринимательской деятельности в установленной законом любой организационно-правовой форме. Однако приведенная классификация по субъективному признаку, т.е. наличию в договоре особых субъектов – предпринимателей (коммерсантов), основана в свою очередь на объективной характеристике самих субъектов указанных правоотношений – предпринимателей (коммерсантов). Важным признаком субъекта предпринимательского права является объект его деятельности, т.е. применение тех или иных договоров для удовлетворения экономических потребностей предпринимателей в процессе осуществления предпринимательской деятельности. Иначе говоря, в основу классификации самих субъектов коммерческих сделок наложен объективный критерий – занятие предпринимательской (коммерческой) деятельностью. В свою очередь, целью предпринимательской деятельности, как пишет О.М. Олейник, является получение прибыли, но целью заключения конкретного предпринимательского договора может и не быть получение прибыли, а получение товаров, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для осуществления предпринимательской деятельности, а не личных, семейных и т.п. нужд. Заключаемые коммерческими организациями договоры изначально предполагаются предпринимательскими14. Характеризуя коммерческие сделки, следует отметить ряд позиций, также выделяющих их из общей характеристики гражданско-правовых договоров: это повышенная ответственность предпринимателя за нарушение договорных обязательств и ограничение в ряде случаев свободы воли субъектов сделки, в результате чего стороны, заключающие договор, ограничиваются в основных гражданско-правовых принципах регулирования – юридического равенства и инициативности поведения. Вместе с тем, выделяя особенности коммерческих сделок как таковых, необходимо указать, что коммерческие сделки выделяются также и тем, что

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

81

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ в подавляющем своем большинстве всегда обладают особой совокупностью признаков, которые могут быть отдельно присущи и чисто гражданско-правовым договорам. Всем предпринимательским (коммерческим) сделкам присущи такие признаки, как возмездность и консенсуальность. Конечно, классификация по признаку возмездности имеет значение лишь для двусторонних сделок. В условиях рыночной экономики договор в отношении коммерческих организаций – основной юридический акт, из которого возникают обязательственные правоотношения. Он является главным средством регулирования товарноденежных связей, определяющим содержание правоотношений, права и обязанности его участников. Основной целью предпринимателя в коммерческой сделке является получение максимальной прибыли. С этой целью определяется договорная политика коммерсанта, включающая в себя как выбор контракта, так и выбор вида и основных условий коммерческой сделки. В связи с этим коммерсант может влиять на правовой режим осуществляемых хозяйственных операций с точки зрения гражданского законодательства, чтобы изменить налоговые последствия сделки, создав для себя наиболее благоприятный режим хозяйствования. Однако, как отмечают ряд авторов, в налоговом и таможенном законодательстве под коммерческой деятельностью понимаются исключительно торговые и другие алеаторные сделки15, тогда как коммерческие сделки гораздо шире и по направленности, и по желаемому правовому результату. Однако даже при таком узком реализационном понимании коммерческих сделок наблюдается прямая зависимость применения соответствующих норм налогового законодательства от места коммерческого договора в системе гражданско-правовых договоров.

82

См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: общие положения. – М., 1998. – С. 4–5. 2 Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М., 1999. – С. 323. 3 Принципы международных коммерческих договоров / Пер. с англ. А.С. Комарова. – М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1996. – С. 4. 4 Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Том II. – М.: Статут, 2003. – С. 107. 5 Марченко М.Н. Общая теория договора: Основные положения (Статья первая) // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11, Право. – 2003. – № 6. – С. 8. 6 Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. – Т. III. Обязательственное право. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. – С. 87. 7 Брагинский М.И. Гражданское право и объекты права собственности // Журнал российского права. – 1997. – № 11. – С. 80. 8 Суханов Е.А. Гражданский кодекс России и частное право // Юрист. – 2000. – № 4. – С. 3. 9 Кашанин А. Новое в квалификации гражданско-правового договора // Хозяйство и право. – 2001. – № 9. – С. 75. 10 См.: Богданов Е.В. Специфика и социальное значение предпринимательских договоров // Журнал российского права. – 2002. – № 1. – С. 53; Егоров Ю.П. Правовой режим сделок как средств правового регулирования. – Новосибирск: Наука, 2004. – С. 104. 11 Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права: (По изданию 1914 г.). – М.: Фирма «Спарк», 1994. – С. 48. 12 Яковлев В.Ф. К шестилетию Гражданского кодекса России // Юрист. – 2000. – № 4. – С. 1. 13 Там же. 14 Олейник М.О. Предпринимательское (хозяйственное) право . – М., 2000. – С. 416. 15 Хохлов В.А. О понятии «коммерческая деятельность» // Проблемы правового регулирования коммерческой деятельности. – Самара, 2001. – С. 118. 1

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÑÈÑÒÅÌÀ ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ Î ÁÀÍÊÀÕ È ÁÀÍÊÎÂÑÊÎÉ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ

С.Е. МЕЛЕШИН

Обращаясь к вопросу о системе законодательства о банках и банковской деятельности, считаем целесообразным обратить внимание на понятие законодательства о банках и банковской деятельности. Данный вид законодательства в качестве непосредственного объекта регулирования имеет банковскую деятельность, а также призван определить правовой, в том числе и административно-правовой, статус банков, кредитных организаций, небанковских кредитных организаций и образуемых (учреждаемых) ими субъектов, функционирующих в банковской сфере. Банковское законодательство, пожалуй, единственная отрасль федерального законодательства, которая развивалась наименее стабильно и продуманно. Оно изначально создавалось без серьезной концепции и в наибольшей степени подверглось необоснованным поправкам, дополнениям, которые часто лишь усиливали разбалансированность денежно-кредитной сферы России. В законодательство о Банке России было внесено значительное число изменений и дополнений, неоднократно оно излагалось в новой редакции. Всего с 1990 г. в законодательные акты о Банке России, банках и банковской деятельности, о банкротстве и реструктуризации кредитных организаций было внесено более 30 изменений и дополнений. Все это свидетельствует о том, что изначально банковское законодательство имело серьезные пробелы и нуждалось в совершенствовании. Однако и в настоящее время после столь многочисленных поправок банковское законодательство продолжает страдать серьезными системными недостатками. Анализ принятых федеральных банковских законодательных актов не дает оснований полагать, что с их принятием существующие проблемы правового регулирования организации и функционирования банковской системы были разрешены. Более того, к уже имеющимся противоречиям между федеральным банковским законодательством, Конституцией Российской Федерации и другими законодательными актами России добавились новые, не менее серьезные. Поэтому все предложения, проекты и иные попытки принятия федеральных законодательных актов по проблемам денежно-кредитной сферы России до их реализации подлежат открытому обсуждению и научной экспертизе, так как напрямую затрагивают интересы всего общества. Подготовку подобных решений не следует ограничивать рамками межведомственных совещаний и бюрократической административной перепиской. Банковскому законодательству и банковской системе присущи недостатки, характерные для всех элементов политической, экономической, правовой и социальной систем России, а также недостатки,

присущие механизму государственного управления России переходного периода. Соответствующие недостатки можно охарактеризовать как чрезмерное ослабление позитивного управляющего воздействия государства и его институтов на экономические процессы, отсутствие взаимосвязанности и согласованности в механизме государственного регулирования этих процессов на всех уровнях (законодательном, управленческом и судебном). При подготовке и принятии законов, регулирующих механизм государственного управления денежно-кредитной системой, требуется не только осознание целей реформ, но и высочайшая ответственность перед обществом за их результаты и последствия. Целесообразно учитывать накопленный за годы реформ негативный опыт функционирования банковской системы России, так как теперь общество знает, какой она быть не должна. С учетом этого опыта государству необходимо выстраивать контуры новой банковской системы страны, нацеленной не только на получение прибыли, но и на создание предпосылок для роста конкретных сегментов отечественной экономики, включая качественный рост самой банковской системы. Для создания такой банковской системы важно решить — сохранит ли государство за собой суверенное право на регулирование денежно-кредитной системы, включая банковскую, или эта часть экономики станет саморегулирующейся, самоорганизующейся и самонастраивающейся. Очевидно, что организация и функционирование банковской системы должны быть основаны на внятной политике государства в денежно-кредитной сфере, выражением которой, в первую очередь, является банковское законодательство. Источниками законодательства о банках и банковской деятельности являются Конституция РФ и профильные федеральные законы. Соответственно, административная ответственность за их нарушение может быть установлена только федеральным законом, т.е. в первую очередь Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), поскольку согласно ст. 1 КоАП РФ на федеральном уровне законодательство об административных правонарушениях может быть представлено только КоАП РФ. Нормативные правовые акты Банка России являются источником правового регулирования банковской деятельности, однако они не могут быть включены в понятие законодательства о банках и банковской деятельности. Определяя соотношение законодательного и подзаконного регулирования банковской деятельности, а также исследуя особенности административно-правового статуса банков и иных субъектов, осуществляющих банковскую деятельность, необходимо исходить из того, что правовой статус в целом

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

83

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ и административно-правовой статус, в частности, банков и иных субъектов банковской деятельности подлежит определению только законодательным путем. Банковская деятельность в своей основе также подлежит законодательному регулированию. Подзаконное регулирование банковской деятельности, осуществляемое Центральным Банком РФ, должно носить вспомогательный характер, развивать законодательные положения и должно быть ориентировано на регулирование специфических нюансов банковской деятельности, не нашедшее отражение в текстах законов. При этом надо иметь в виду необходимость последующего законодательного закрепления этих «специфических нюансов», закрепленных в подзаконных актах Банка России. Полномочия Банка России на подзаконное регулирование могут носить исключительно делегированный законом характер. Отсутствие такого делегирования может свидетельствовать о необоснованном превышении полномочий Банка России, если им приняты нормативные акты по вопросам, подлежащим законодательному регулированию. Следует заметить, что в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» используется термин «нормативный акт», а не «нормативный правовой акт». Законодатель использовал такой термин уже во второй раз (в предыдущем законе с аналогичным названием тоже говорилось не о «нормативных правовых актах», а о «нормативных актах»). В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» указано, что Банк России по вопросам его компетенции «издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты». Однако в Конституции РФ говорится не о нормативных актах, а о нормативных правовых актах. В ст. 13 Гражданского кодекса РФ тоже используется термин «нормативный акт», но там речь идет о нормативных актах органов государства и органов местного самоуправления, которые не являются органами государства. Первые принимают только правовые акты. Поэтому термин «нормативный акт государственного органа» равнозначен термину «нормативный правовой акт». Органы местного самоуправления не считаются органами государства, поэтому к ним применимо понятие делегированного правотворчества, а термин «нормативный акт» в данном случае использован как термин обобщающий. Поэтому возникает вопрос о том, чем различаются между собой термины «нормативный акт» и «нормативный правовой акт». Использование законодателем именно этого термина объясняется статусом Банка России. Это не орган государства, банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора. Как и всякий банк, он тоже занимается всеми видами банковских операций, но только в тех целях, которые поставлены перед центральным банком. Поэтому его служащие

84

не являются государственными служащими. Нормотворческая функция ему делегирована государством. Следовательно, термин тоже используется другой. Анализируя состояние законодательства о банках и банковской деятельности, необходимо отметить явный перекос в сторону подзаконного регулирования банковской деятельности. Исследование подзаконных нормативных актов, принятых Банком России, свидетельствует о необходимости исключения из сферы их влияния объектов, подлежащих законодательному регулированию. Так, например, процедурные нормы реализации административной ответственности в банковской сфере должны быть исключены из подзаконного регулирования. Банк России издает множество нормативных актов с техническими и технологическими нормами, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и выявление необходимых правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в федеральном законе. Рассмотрим пример, который приводит в одной из своих работ признанный специалист в области банковского права А.Г. Братко1. Допустим, что при заключении сделки был нарушен нормативный акт Банка России. Может ли в таком случае сделка считаться недействительной, т.е. применима ли к ней ст. 168 Гражданского кодекса РФ? Клиент банка получил кредит, а банк, выдавая кредит, нарушил требования Положения о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения), утвержденного Банком России 31 августа 1998 г. № 54-П, и выдал кредит при отсутствии заключения специалиста, уполномоченного приказом по банку. Такая сделка не должна признаваться недействительной, так как подобное нарушение – это внутреннее дело самого банка. Порядок проведения банковской операции регулируется нормативными актами Банка России; он же осуществляет банковский надзор, который на клиентов не распространяется. Его объект – кредитная организация и банковская система. В случае выявления каких-либо нарушений проведения банковской операции Банк России применяет надзорные меры не к клиенту, а к кредитной организации. Споры между клиентом и кредитной организацией, согласно ст. 11 Гражданского кодекса РФ, решаются в суде, а не в Банке России. Более того, банковская операция составляет предмет не только банковской, но и служебной тайны. Клиент не вправе получать информацию о том, каким образом принимаются решения внутри самой кредитной организации, каким специалистам поручено рассматривать его заявку на кредит, кто входит в состав кредитного комитета, на котором принимаются решения. Это все – внутренняя деятельность механизма кредитной организации.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Нормативные акты Банка России сделки не регулируют. Они регулируют только банковские операции. Правоотношение при этом, соответственно, возникает между Банком России и кредитной организацией. Оно построено не на равенстве сторон, а на подчинении кредитной организации властным велениям Банка России. Такие правоотношения в отличие от гражданско-правовых отношений, которые построены на основе принципа равенства сторон, возникают только в рамках самой банковской системы, где Банк России – орган банковского регулирования и банковского надзора. Представляется, что следует четко отделять банковские правоотношения от гражданских правоотношений, не смешивая их. Банковская операция – форма осуществления сделки; технология реализации сделки, которая регулируется нормами банковского права. Банковское право предусмотрено в банковских законах и в нормативных актах Банка России. Его не следует смешивать с гражданским правом. Смешение сделки и банковской операции, а также, соответственно, банковского и гражданского правоотношений, банковской и гражданской отраслей права приводит к поглощению нормативными актами Банка России норм гражданского права. Это приводит к необоснованному расширению нормотворчества Банком России, к его вмешательству в сферу частного права. Очевидно, что вопрос о гармонизации законодательства о банках и банковской деятельности с иными федеральными законами стоит весьма остро. Не в последнюю очередь это касается и законодательства об административных правонарушениях. В КоАП РФ используется термин «нарушение нормативного правового акта» и, наоборот, нет термина «нарушение нормативного акта». Например, в пп. 3 п. 1 ст. 1.3 КоАП РФ установлено, что к предмету ведения РФ в области законодательства об административных преступлениях относится установление «административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Следовательно, речь идет о нарушении именно нормативного правового акта, а не о нарушении нормативного акта. Налицо несоответствие между банковским правом в части принятия Банком России нормативных актов и административным правом, которое состоит из нормативных правовых актов. Причем все это имеет непосредственное отношение к правоприменительной практике. Во многих случаях невыполнение нормативных актов Банка России способно повлечь санкции не только банковского права, но и административного права, так как банковское право в ряде случаев подкреплено санкциями других отраслей права, в том числе санкциями административного права. Статьей 15.26 КоАП РФ предусмотрено административное наказание за нарушение законодательства

о банках и банковской деятельности в виде предупреждения и штрафа. Но существуют определенные критерии различия между наложением административного штрафа в соответствии с КоАП РФ и применением меры надзорного воздействия в виде штрафа (принудительная мера воздействия), которые зависят от субъектного состава, целей применения, условий назначения, оснований применения, расчета суммы штрафа, порядка назначения и других факторов. Основанием для привлечения к административной ответственности является наличие состава правонарушения, т.е. объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны. Отсутствие хотя бы одного элемента состава исключает состав правонарушения, и в этом случае субъект к административной ответственности не привлекается. Банк России не связывает применение мер воздействия (в частности, штрафа) с наличием состава правонарушения. Основанием для применения принудительных мер воздействия, в том числе наложения штрафа, является наличие факта нарушения (невыполнения) требований федеральных законов и предписаний Банка России кредитной организацией. Субъектами ответственности по КоАП РФ могут быть как кредитные организации, так и должностные лица, тогда как ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» предусматривает в качестве субъектов только кредитные организации. Отличается также расчет суммы штрафа. Так, административный штраф выражается в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда, а мера воздействия в виде штрафа, предусмотренная ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», выражается в процентном соотношении к размеру оплаченного капитала. Административный штраф назначается в порядке судебного разбирательства, т.е. дела об административных правонарушениях рассматриваются судами (мировыми судьями) (ст. 23.1 КоАП РФ). А штраф, предусмотренный в ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», применяется центральным аппаратом и территориальными учреждениями Банка России (п. 1.1 Инструкции № 59 Банка России2). Но нужно отметить, что Банк России может обратиться в арбитражный суд с иском о взыскании штрафа в порядке применения мер надзорного воздействия (ст. 74 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Отчисления от административного штрафа поступают в бюджет, тогда как отчисления от штрафа, предусмотренного в ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», поступают в доход Банка России. Кроме того, отличаются и сроки давности. Так, к административной ответственности субъект привлекается в течение двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся административном правонарушении этот срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушения из числа перечисленных в ч. 1 и 2 ст. 74

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

85

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», если со дня его совершения истекло пять лет. Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами, не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения из числа перечисленных в ч. 1 и 2 ст. 74 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)». Что касается давности срока для погашения административного наказания, то в силу ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. После истечения этого года лицо считается не подвергавшимся административному наказанию. Повторное совершение однородного правонарушения в течение не истекшего для предыдущего наказания срока рассматривается как обстоятельство, отягчающее административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ). Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» не содержит понятия давностного срока для погашения меры надзорного воздействия (в том числе и штрафа). Таким образом, можно сделать вывод, что штраф, предусмотренный ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», не является административным наказанием. Тогда возникает вопрос: какова же его природа? На наш взгляд, штраф, применяемый как мера надзорного воздействия в соответствии со ст. 74 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», является финансовой санкцией, т.е. мерой финансово-правовой ответственности, в частности мерой банковской ответственности. На первый взгляд может показаться, что меры, предусмотренные в ст. 74, являются мерами административного наказания, а ответственность административной. Но это вовсе не так. Ответственность административная и ответственность, предусмотренная ст. 74 ФЗ о Банке России, равно как административные санкции и санкции этой статьи, – две разные юридические категории, и их нельзя смешивать3. На существование специфического вида ответственности в сфере государственного регулирования банковской деятельности (ответственности за нарушение установленного порядка осуществления банковской деятельности) указывает и А.Ф. Бадтиев. «Выделение данного вида ответственности обусловлено тем, что, во-первых, такая ответственность применяется только в отношениях, складывающихся в процессе государственного регулирования банковской деятельности между Банком России, который не является органом государственной власти, и кредитными организациями как единственно вероятными субъектами данных отношений; во-вторых, данный вид ответственности предусмотрен специальными законами (Федеральными законами РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)», «О банках и бан-

86

ковской деятельности») и образует самостоятельные институты административного и финансового права; в-третьих, эта ответственность имеет специфические цели реализации»4. Специфика нормативных актов Банка России, помимо сказанного, выражается еще и в правилах их подготовки. В абзаце 2 ст. 7 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» указано, что «правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно». Такие правила предусмотрены Банком России и отличаются от правил для издания нормативных актов органами исполнительной власти. На федеральные органы исполнительной власти распространяется Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В абзаце 4 ст. 7 ФЗ о Банке России указано, что нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В данном случае имеется в виду Постановление Правительства РФ. В абзаце 3 ст. 7 ФЗ о Банке России сказано, что «нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России «Вестник Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы». В связи с этим возникает проблема доступности нормативных актов Банка России. Всем известно, что изданные Банком России акты распространяются недостаточно широко. Банк России осуществляет эмиссионную функцию и регулирует денежное обращение в стране, проводит определенную курсовую политику. Эта деятельность затрагивает экономические права и законные интересы не только организаций, но, прежде всего, всех физических лиц. Именно поэтому его нормативные акты должны публиковаться таким образом, чтобы эти публикации были доступны для всего населения страны. Одного «Вестника Банка России» с его крайне ограниченным тиражом недостаточно. Федеральный закон о Центробанке России предусмотрел, что Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций. До принятия действующего Федерального закона в отмененном федеральном законе с аналогичным названием этот вопрос не регулировался. Банк России сам устанавливал, в какой форме издавать свои акты. И его нормативные акты издавались в формах, отличных от тех, которые были предусмотрены для органов исполнительной власти. Было издано 15 сентября 1997 г. Положение № 519 о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, которое действует и в настоящее время. В нем было ска-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ зано, что нормативные акты Банка России издаются в форме указаний, положений и инструкций. Теперь эти виды нормативных актов закреплены в новом федеральном законе. Однако Банк России продолжает использовать формы своих актов, которые не соответствуют указанным трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые федеральным законом не предусмотрены, и, соответственно, их юридические свойства не вполне понятны. Правотворчество Банка России слишком обширно. Он реализует в нем свои функции, а их только в ст. 4 ФЗ о Банке России названо девятнадцать. Кроме того, в п. 19 ст. 4 федерального закона указано, что Банк России «осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами», т.е. могут быть и другие функции, но они должны быть предусмотрены не Банком России в его нормативных актах, а федеральными законами. Дальнейшее развитие банковского законодательства, помимо прочего, предполагает совершенствование нормативных актов Банка России, иначе будут возникать противоречия. Нет такой правовой системы, которая была бы в этом отношении идеальна. Противоречия сопутствуют всякому развитию. Однако противоречия можно уменьшить, свести к минимуму. Банковское право нуждается в системном регулировании. Необходим четкий перечень источников банковского права, а его нормы должны обеспечивать

необходимую стабильность. Между тем нормативных актов слишком много и они иногда принимаются неожиданно для участников этих отношений. Банковское право станет более упорядоченным и приобретет нужную ему стабильность, если будет принят Банковский кодекс Российской Федерации. Тогда появится стабильность в правовом регулировании банковских отношений и банковской системы, повысится доверие к ней со стороны вкладчиков и инвесторов. Но пока его отсутствие позволяет постоянно менять нормативные акты, которые регулируют существенные стороны банковской деятельности. В ряде случаев банковская система оказывается в условиях правовой неопределенности. 1 Братко А.Г. Банковское право России. – М.: Юридическая литература, 2003. 2 Приказ ЦБ РФ от 31.03.1997 № 02-139 «О введении в действие Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» (вместе с Инструкцией ЦБ РФ от 31.03.1997 № 59) (в ред. от 15.07.2005) // Вестник Банка России. – № 4. – 17.01.2002. 3 Пыхтин С. Приостановление, аннулирование и отзыв банковской лицензии // Хозяйство и право. – 2004. – № 1. – С. 50. 4 Батдиев А.Ф. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: Автореф. дис... канд. юрид. наук. – М., 2005. – С. 20.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

87

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÂÎÏÐÎÑÛ ÓÑÒÐÎÉÑÒÂÀ ÄÅÒÅÉ, ÎÑÒÀÂØÈÕÑß ÁÅÇ ÏÎÏÅ×ÅÍÈß ÐÎÄÈÒÅËÅÉ Интерес к данной проблеме связан с той ролью, которая отводится семье как первичной социальной ячейке общества. Общество стремится обеспечить семье материальное благополучие, духовное и нравственное здоровье и таким образом создать лучшие условия для активизации ее социальных функций. Статья 38 Конституции РФ гласит: «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей». Но воспитание подрастающего поколения – это не только задача семьи, это и одна из важнейших и сложных государственных задач. 2008 год объявлен в России годом семьи. В рамках этой программы разрабатываются различные мероприятия, проводятся благотворительные акции, направленные на укрепление семьи и защиту интересов и прав несовершеннолетних детей. Под эгидой этой программы провозглашаются такие лозунги, как «Гармоничное развитие семьи – залог процветания общества» или «Будущее России – это будущее твоей семьи». Каковы будут результаты этой программы, мы сможем увидеть спустя какое-то время, но однозначно, что факт ее появления – событие положительное. Так же действуют и иные проекты, способствующие данным целям. Например, федеральная целевая программа «Дети России», проект «К новой семье», задачей которых является помощь детям, оставшимся без попечения родителей, в обретении новой семьи. Такое внимание к семье со стороны общества и государства не случайно. Данные статистики по вопросам семьи, рождаемости, детской смертности, о количестве детей, подпадающих под категорию наиболее уязвимых (дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды), за последние годы заставляют серьезно задуматься и начать предпринимать серьезные шаги к улучшению текущей ситуации. В 2006 г., по данным ФСГС РФ, количество детей, родившихся на одну тысячу человек населения, составило 10,4, умерших – 15,2. В том же году количество детей, умерших в возрасте до одного года, на одну тысячу родившихся живыми составило 10,2. Ежегодно по данным Министерства здравоохранения и социального развития РФ по причине невынашиваемой беременности погибает до 170 тыс. детей. С 1 января 2007 г. были введены дополнительные меры, направленные на улучшение демографической ситуации, в частности повышены размеры пособий по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет для

88

М.В. МУРАТОВА

работающих женщин, помимо этого, за рождение второго (или последующего) ребенка осуществляется выплата материнского (семейного) капитала в размере 250 тыс. рублей. В январе–августе 2007 г., по данным Минздрава РФ, количество родившихся детей составило более 1 млн 45 тыс. К концу 2009 г., согласно прогнозу Минздрава РФ, благодаря мерам по решению демографической проблемы увеличение рождаемости составит около 26%. Если в вопросе увеличения рождаемости наметился определенный положительный сдвиг, то, что касается проблемы детей, оставшихся без попечения родителей, улучшения ситуации пока не наблюдается. Сегодня Россия переживает очередную волну сиротства (после Гражданской войны, Великой Отечественной войны, повлекших за собой всплески увеличения числа детей, оставшихся без опеки родителей). По числу детей, оставшихся без попечения родителей, Российская Федерация занимает первое место в мире (порядка 800 тыс. человек, 90% из которых – социальные сироты). В РФ проживает 29 млн детей. К числу наиболее уязвимых категорий детей относятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (731 тыс. детей), дети-инвалиды (587 тыс.). Почти 50% детского населения страны (примерно 15 млн) находятся в зоне социального риска. Причем рост числа детей, оставшихся без попечения родителей, тенденциозно устойчив. Так, в 1997 г. было выявлено 105 534 ребенка, оставшегося без попечения родителей, в 2000 г. – 123 200 детей, в 2005 г. – 133 000, а в 2007 г. выявлено и учтено 127 096 детей, оставшихся без попечения родителей. Их общее количество, по данным Минздрава РФ, достигло порядка 750 тыс., причем большинство из них – «социальные сироты», т.е. дети, чьи родители живы, но не занимаются их воспитанием. Семейное право играет важнейшую роль в вопросах воспитания и устройства несовершеннолетних детей. В число принципов данной отрасли права входит принцип приоритетной защиты прав и интересов нетрудоспособных членов семьи (под эту категорию подпадают и несовершеннолетние дети), а также принцип приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечении приоритетной защиты их прав и интересов. В соответствии со ст. 54 Семейного кодекса РФ, каждый ребенок имеет право жить и воспитываться

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ в семье, насколько это возможно. При отсутствии родителей, при лишении их родительских прав и в других случаях утраты родительского попечения устройством детей занимаются органы опеки и попечительства. Семейный кодекс Российской Федерации закрепляет четыре формы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, предусматривая возможность субъектам РФ использовать и иные формы (такие, как патронатное воспитание). К формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, закрепленным в ст. 123 СК РФ, относятся: � усыновление (удочерение); �передача ребенка под опеку или попечительство; �передача ребенка на воспитание в приемную семью; �устройство детей в учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения). Указанные формы можно разделить на приоритетные и альтернативные. К приоритетной форме относится усыновление. Альтернативные, в свою очередь, можно подразделить на преимущественные: приемная семья; опека (попечительство); семейные формы устройства детей, предусмотренные законодательством субъектов РФ (патронатное воспитание, зачисление несовершеннолетних Российской Федерации в качестве воспитанников в воинские части), и иные формы: устройство детей в детские дома семейного типа и иные учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей. Представляется целесообразным поддержать предложение Р.Л. Мурзина о том, что законодателю необходимо внести изменения в ст. 123 СК РФ, обозначив детский дом семейного типа как альтернативную преимущественную форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей, наряду с опекой (попечительством) и приемной семьей1. На мой взгляд, наряду с детским домом семейного типа в качестве альтернативной преимущественной формы устройства детей следует указать и патронатную семью. Остановимся на краткой характеристике названных форм. Усыновление (удочерение) Согласно п.1 ст. 124 СК РФ усыновление или удочерение является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Данный приоритет также закреплен в ст. 2 Конвенции о правах ребенка 1989 г., ратифицированной СССР 15 сентября 1990 г.

Именно усыновление позволяет в наибольшей степени обеспечить права и интересы ребенка, оставшегося без родительского попечения, и прежде всего право ребенка жить и воспитываться в семье. Основной целью усыновления является обеспечение семейного воспитания детям, оставшимся без родителей, что гарантирует оптимальную защиту их законных прав и интересов. В п. 2 ст. 124 СК РФ особо подчеркнуто, что усыновление допускается только в интересах детей. Усыновление – это сложный социально-правовой институт, позволяющий обрести радость материнства и (или) отцовства лицам, не имеющим собственных детей или желающим увеличить количество детей в своей семье. Помимо обеспечения интересов детей усыновление также удовлетворяет интересы усыновителей. Субъектный состав отношений по усыновлению включает в себя усыновителей и усыновленных. Допускается усыновление лишь несовершеннолетних детей и только в их интересах (п. 2 ст. 124 СК РФ). Усыновление братьев и сестер разными людьми не допускается, за исключением случаев, когда это отвечает интересам детей (п. 3 ст. 124 СК РФ). Усыновителями могут быть совершеннолетние лица обоего пола, за исключением: лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными; супругов, один из которых признан судом недееспособным или ограниченно дееспособным; лиц, лишенных по суду родительских прав или ограниченных судом в родительских правах; лиц, отстраненных от обязанностей опекуна (попечителя) за ненадлежащее выполнение возложенных на него законом обязанностей; бывших усыновителей, если усыновление отменено судом по их вине; лиц, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять родительские права; лиц, которые на момент установления усыновления не имеют дохода, обеспечивающего усыновляемому ребенку прожиточный минимум, установленный в субъекте Российской Федерации, на территории которого проживают усыновители (усыновитель); лиц, не имеющих постоянного места жительства; лиц, имеющих на момент установления усыновления судимость за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан; лиц, проживающих в жилых помещениях, не отвечающих санитарным и техническим правилам и нормам (ст. 127 СК РФ). Согласно ст. 128 СК РФ также не могут быть усыновителями лица, не состоящие в браке, если разница в возрасте между ними и усыновляемыми менее 16 лет, за исключением случаев усыновления ребенка отчимом (мачехой). Разница в возрасте между усыновителем и усыновляемым может составлять менее 16 лет также по причинам, признанным судом уважительными, например, если ребенок привязан к лицу, желающему его усыновить, считает его своим родителем. По справедливому мнению М.В. Антокольской разница в возрасте не менее 16 лет обычно сущест-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

89

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ вует при биологическом происхождении ребенка от родителей, но при усыновлении, если ребенок и иные лица осведомлены о том, что усыновители не являются его родителями, ее существование не имеет никакого смысла2. По сравнению с ранее действующим законодательством СК РФ значительно расширил круг лиц, которые не могут являться усыновителями. С одной стороны, это свидетельствует о более глубоком изучении вопросов усыновления и усиления мер, направленных на защиту прав и интересов несовершеннолетних детей, с другой стороны, в некоторых случаях, приводит к неоправданному сужению круга лиц, которые могут быть усыновителями. Изменен также порядок усыновления: ранее действовавший административный порядок заменен судебным (ст. 125 СК РФ), что усилило контроль государства за усыновлением детей. Усыновление производится судом по заявлению лиц (лица), желающего усыновить ребенка, в порядке особого производства по правилам, предусмотренным гражданским процессуальным законодательством (п.1 ст. 125 СК РФ). После принятия заявления об установлении усыновления судья при подготовке дела к судебному разбирательству в соответствии с п. 2 ст. 125 СК РФ и ч. 1 ст. 272 ГПК РФ обязывает органы опеки и попечительства по месту жительства или нахождения усыновляемого представить в суд заключение об обоснованности усыновления и о его соответствии интересам усыновляемого ребенка с указанием сведений о факте личного общения усыновителей (усыновителя) с усыновляемым ребенком. Дела об установлении усыновления рассматриваются в закрытом судебном заседании с обязательным участием самих усыновителей (усыновителя), представителя органа опеки и попечительства, прокурора, ребенка, достигшего возраста четырнадцати лет. Права и обязанности усыновителя и усыновленного ребенка возникают со дня вступления в законную силу решения суда об установлении усыновления ребенка (п. 3 ст. 125 СК РФ, ч. 2 ст. 274 ГПК РФ). Суд обязан в течение трех дней со дня вступления в законную силу решения суда об установлении усыновления ребенка направить выписку из этого решения суда в орган записи актов гражданского состояния по месту вынесения решения. Усыновление ребенка подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации актов гражданского состояния (п. 3 ст. 125 СК РФ). Государственная регистрация усыновления производится посредством составления записи акта об усыновлении, на основании которой выдается свидетельство об усыновлении. Для усыновления ребенка необходимо соблюдение ряда условий: �согласие родителей на усыновление ребенка;

90

�согласие на усыновление детей опекунов (попечителей), приемных родителей, руководителей учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей; �согласие усыновляемого ребенка, достигшего возраста десяти лет; �согласие супруга усыновителя; �разница в возрасте между усыновителем, не состоящим в браке, и усыновляемым ребенком не менее шестнадцати лет. Усыновление является одновременно правообразующим и правопрекращающим юридическим фактом. В результате усыновления между усыновителем и его родственниками, с одной стороны, и усыновленным ребенком – с другой, возникают личные неимущественные и имущественные права и обязанности, как между родственниками по происхождению. Вместе с тем прекращаются права и обязанности между усыновленным и его родителями и другими родственниками по происхождению, за изъятиями, предусмотренными п. 3 ст. 137 СК РФ: при усыновлении ребенка одним лицом личные неимущественные и имущественные права и обязанности могут быть сохранены по желанию матери, если усыновитель – мужчина, или по желанию отца, если усыновитель – женщина3. Согласно п. 1 ст. 139 СК РФ тайна усыновления ребенка охраняется законом. Однако в соответствии со ст. 7 Конвенции о правах ребенка ребенок имеет право, «насколько это возможно, знать своих родителей», и призывает государств – участников Конвенции обеспечить его осуществление. Сохранение тайны усыновления направлено на защиту интересов и усыновленного, и усыновителей. Опека и попечительство над детьми, оставшимися без попечения родителей Опека (попечительство) является в РФ наиболее распространенной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии со ст. 145 СК РФ опека и попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов. Опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста четырнадцати лет, попечительство – над детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. Опека (попечительство) над несовершеннолетними преследует две цели: �защиту личных и имущественных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей; �воспитание ребенка в семье лица, заменившего родителей (опекуна или попечителя). Следует обратить внимание на разграничение опеки (попечительства) и усыновления. Они сходны в том, что ребенок в обоих случаях помещается в семью. Однако при усыновлении права и обязанности усынов-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ленных и усыновителей приравниваются к правам и обязанностям детей и родителей. Из этого следует, что, во-первых, правовые последствия усыновления носят бессрочный характер. Опека и попечительство над детьми – временное правовое состояние. Попечительство прекращается с совершеннолетием ребенка, а возможно, и ранее – в тех случаях, когда до достижения совершеннолетия ребенок приобретает полную гражданскую дееспособность (вступление в брак, эмансипация). Во-вторых, правовой статус усыновителя и опекуна различается по объему прав. Так, опекуны или попечители не вправе избирать любые способы воспитания детей, поскольку в соответствии со ст. 150 СК РФ они обязаны придерживаться рекомендаций органа опеки и попечительства. Кроме того, в отличие от усыновления опека не прекращает родительские правоотношения, если они имеют место на момент ее установления. Для установления опеки и попечительства в отличие от усыновления не требуется: �согласие супруга будущего опекуна; �согласие родителей несовершеннолетнего. Их рекомендации относительно кандидатуры опекуна учитываются постольку, поскольку это соответствует интересам ребенка. Чтобы опека (попечительство) как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, выполняла свои функции, СК РФ устанавливает ряд правил, направленных на невозможность установления опеки, не соответствующей интересам ребенка. Так, не могут быть опекунами (попечителями) детей: �несовершеннолетние недееспособные граждане (п. 1 ст. 146 СК РФ); �лица, лишенные родительских прав (п. 1 ст. 146 СК РФ); �лица, ограниченные в родительских правах (п. 3 ст. 146 СК РФ); �лица, страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией (п. 3 ст. 146 СК РФ); �лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей) (п. 3 ст. 146 СК РФ); �бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине (п. 3 ст. 146 СК РФ); �лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка (п. 3 ст. 146 СК РФ). В законодательстве также содержатся иные правила, соблюдение которых служит своеобразной гарантией обеспечения интересов ребенка, оставшегося без попечения родителей. Во-первых, опекун (попечитель) может быть назначен только с его согласия. Анализируя данное правило, А.М. Нечаева справедливо указывает: «Само по себе нежелание заменить родителей способно не просто усложнить семейное воспитание, но и сделать

его формальным, не обеспечивающим права и интересы подопечного»4. Во-вторых, при подборе опекуна (попечителя) органы опеки и попечительства должны учитывать, прежде всего, его нравственные качества (п. 3 ст. 35 ГК РФ). В-третьих, выявляется желание несовершеннолетнего (по общему правилу – с десяти лет) быть опекаемым конкретным лицом. В-четвертых, опекуны (попечители) должны проживать совместно со своими подопечными. Данное правило имеет исключение: по достижении подопечным шестнадцатилетнего возраста он, с согласия опекуна (попечителя) и разрешения органа опеки и попечительства, может проживать один (п. 2 ст. 36 ГК РФ). Права и обязанности опекуна (попечителя) возникают с момента вынесения органами опеки и попечительства решения (постановления) о назначении опекуна (попечителя) и предусмотрены ст. 150 СК РФ. В целом они во многом схожи с родительскими правами и обязанностями. Передача ребенка на воспитание в приемную семью Определение приемной семьи дано в Федеральном законе «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», где в ст. 1 говорится, что «приемная семья – это форма устройства детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органами опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью)»5. Более подробно правовое положение приемной семьи регламентировано Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829 «О приемной семье», утвердившем положение о приемной семье6. В соответствии с п. 1 ст. 151 СК РФ приемными родителями могут быть супруги или отдельные граждане, желающие взять детей на воспитание в семью. Согласно п. 6 Положения о приемной семье, приемными родителями (родителем) могут быть совершеннолетние лица обоего пола. В соответствии со ст. 153 СК РФ и п. 6 Положения о приемной семье приемными родителями не могут быть: �лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными; �лица, лишенные по суду родительских прав или ограниченные судом в родительских правах; �отстраненные от обязанностей опекуна (попечителя) за ненадлежащее выполнение возложенных на него законом обязанностей; �бывшие усыновители, если усыновление отменено судом по их вине; �лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

91

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Лица, желающие взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, подают в орган опеки и попечительства по месту своего жительства заявление с просьбой дать заключение о возможности быть приемными родителями. Положительное заключение о возможности быть приемными родителями является основанием для подбора ребенка с целью передачи его в приемную семью. Об отказе заявитель осведомляется в течение пяти дней со дня принятия решения. В случае несогласия с основаниями отказа лицо может обжаловать данное решение в суде. Что касается приемных детей, то в этом качестве может выступать любое лицо, не достигшее совершеннолетия. Как и при использовании иных форм устройства детей, при устройстве в приемную семью ребенка, достигшего десятилетнего возраста, требуется его согласие. Договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью заключается либо на определенный срок, либо до достижения ребенком совершеннолетия. По достижении ребенком восемнадцатилетнего возраста правоотношения между ним и приемными родителями, в соответствии с действующим законодательством, прекращаются. Участие приемных родителей в жизни приемного ребенка по достижении им возраста совершеннолетия – это их частное дело. Так, согласно п. 31 Положения о приемной семье при передаче ребенка на воспитание в приемную семью на срок до достижения им совершеннолетия приемным родителям выплачиваются денежные средства до достижения ребенком восемнадцати лет. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в учреждения социальной защиты Семейный кодекс РФ относит устройство детей в учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения) к основным формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 123 СК РФ). Согласно ст. 1 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – это образовательные учреждения, в которых содержатся (обучаются и/или воспитываются) детисироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; учреждения социального обслуживания населения (детские дома-интернаты для детей-инвалидов с умственной отсталостью и физическими недостатками, социально-реабилитационные центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, социальные приюты); учреждения системы здравоохранения

92

(дома ребенка) и другие учреждения, создаваемые в установленном законом порядке. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют разработку и исполнение в рамках бюджетных ассигнований целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с потребностями региона, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров; поддержку негосударственных центров по социальной адаптации и реабилитации на базе образовательных учреждений, учреждений социального обслуживания населения и других учреждений. В ст. 7 Конституции Российской Федерации установлено, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. В ст. 39 Конституции РФ записано, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. При этом упоминающаяся в ст. 39 Конституции РФ денежная форма социального обеспечения в необходимых случаях может заменяться либо дополняться натуральными формами — содержанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в детских домах, интернатах для детей, лишенных попечения родителей, социальным обслуживанием на дому и т.д. Статьей 1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» детисироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, отнесены к категории детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. В ст. 15 указанного закона установлено, что дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, имеют право на особую заботу и защиту со стороны органов власти Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такая защита должна обеспечивать выживание и развитие детей, их участие в общественной жизни. Индивидуальная программа реабилитации ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации, разрабатывается и осуществляется по поручению компетентного органа исполнительной власти, органа местного самоуправления или на основании решения суда в соответствии с минимальными социальными стандартами основных показателей качества жизни детей, определенными в ст. 8 названного закона. Таким образом, расходы на питание, обеспечение одеждой, обувью и мягким инвентарем воспитанников негосударственных образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безу-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ словно, являются основой минимальных социальных стандартов, обеспечивающих выживание детей и осуществляемых за счет государства. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2001 г. № 374 «О первоочередных мерах по улучшению положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установлены новые нормы, которые применяются с 1 мая 2001 г. в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся, воспитывающихся и обучающихся во всех государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях системы здравоохранения, учреждениях социального обслуживания населения и образовательных учреждениях независимо от их типа, вида и ведомственной принадлежности. Кроме того, в п. 5 указанного постановления записано: «Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предусматривать соответствующие бюджетные средства для компенсации затрат на питание, обеспечение одеждой, обувью и мягким инвентарем по установленным нормам при направлении детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в негосударственные учреждения социального обслуживания населения и образовательные учреждения независимо от их типа и вида». Патронатное воспитание К формам устройства детей на воспитание в семью относится также патронатное воспитание детей, которое является аналогом приемной семьи. Патронатное воспитание является новой формой семейного устройства детей, при которой законное представительство не передается в полном объеме семье, взявшей ребенка на воспитание, а права и обязанности по защите прав ребенка разграничены между патронатным воспитателем и органом опеки и попечительства (или его уполномоченным учреждением). Патронатное воспитание пока что не введено в федеральное законодательство и регулируется законами субъектов РФ (согласно ст. 123 СК РФ, «иные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации»). В настоящее время законы, поддерживающие патронат, приняты в 41 субъектe Российской Федерации: Алтайский край, Архангельская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Костромская область, Краснодарский край, Красноярский край, Курганская область, Курская область, Москва, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Оренбургская область, Пермский край, Приморский край, Псковская область, Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Республика

Калмыкия, Республика Карелия, Республика Марий Эл, Республика Чувашия, Рязанская область, Самарская область, Cахалинская область, Смоленская область, Ставропольский край, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тюменская область, Удмуртская Республика, Ханты-Мансийский автономный округ, Читинская область, Ярославская область. Готовятся законы и ведется опытно-экспериментальная работа на основе распорядительных актов регионального или местного уровней в следующих субъектах РФ: Новосибирская область, Омская область, Ростовская область, Челябинская область. Патронатное воспитание является аналогом широко применяемой за рубежом формы помещения детей в фостеровские семьи, благодаря которой во всем мире дети получили возможность воспитываться в семье, а не в детском доме. Принципиальным отличием этой формы устройства в семью от известных форм устройства (усыновление, приемная семья, опека) является наличие разграничения прав и обязанностей по защите прав и интересов этого ребенка между родителями (если они не ограничены или не лишены родительских прав), органом опеки и попечительства (уполномоченным учреждением), патронатным воспитателем. Таким образом, патронатные воспитатели не являются в полной мере законным представителем ребенка, поскольку функции законного представителя имеются и у патронатных воспитателей, и у службы, передавшей ребенка в семью, – уполномоченной службы органа опеки и попечительства. В какой мере и за что отвечают воспитатели, а за что – служба, определяется в договоре о патронатном воспитании. Объем полномочий патронатного воспитателя по законному представительству интересов детей в соответствии со ст. 26, 28, 37 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливается в договоре о патронатном воспитании. Патронатное воспитание является более гибкой формой устройства детей в семью и позволяет жить в семье ребенку любого возраста, как при наличии у него установленного юридического статуса, так и непосредственно сразу после изъятия из семьи, вместо помещения его в приют. Патронатное воспитание существует только там, где имеются специализированные службы по устройству детей – уполномоченные организации органов опеки и попечительства, с которыми патронатные воспитатели заключают договор. В договоре определяются права и обязанности как семьи, так и учреждения. Наличие такого договора является юридической основой для профессионального сопровождения ребенка в течение всего времени его воспитания в семье. Ребенок, переданный на патронатное воспитание в семью, обладает правами и льготами, уставленными для воспитанников учреж-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

93

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ дений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приоритет отдается воспитанию ребенка в кровной семье, если есть возможность его возвращения. В таких случаях ребенок отдается на краткосрочное размещение в семью патронатного воспитателя. Если после установленного срока кровная семья оказывается в состоянии воспитывать ребенка, он возвращается к своим родителям. Если такой возможности не оказывается, то ребенок устраивается на патронатное воспитание на длительный срок. В ситуациях, когда нет надежды на восстановление кровной семьи и кровные родители могут быть лишены родительских прав, ребенок может быть усыновлен патронатными воспитателями. На мой взгляд, патронатное воспитание должно пойти по пути дальнейшего развития, все более и более заменяя собой детские дома и иные учреждения социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей. Для достижения этой цели Российское государство должно предоставить значительные социальные гарантии патронатным семьям, индексировать размер оплаты труда патронатных родителей. Вместе с тем при проведении собеседования с кандидатами в патронатные воспитатели уполномоченным организациям органов опеки и попечительства следует обращать внимание на мотивы, по которым они желают взять детей на воспитание, на согласие членов

семьи, на готовность кандидатов к сотрудничеству и разделению ответственности за ребенка со службами. Например, неопределенная мотивация («хочу помочь всему человечеству», «осчастливить бедного ребенка», «поможет нашему ребенку не вырасти эгоистом» и пр.) или инфантилизм, ярко выраженная личностная незрелость (зависимость от собственных родителей, беспомощность в решении житейских проблем, коммуникативная беспомощность) могут стать поводом к отказу кандидату в патронатные воспитатели. При определении формы устройства ребенка, оставшегося без родительского попечения, приоритет всегда должен оставаться за семейными формами, поскольку, как подчеркивается в преамбуле Конвенции о правах ребенка, семья – это естественная среда обитания ребенка.

Мурзин Р.Л. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейно-правовой аспект: Дис... канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 54. 2 Антокольская М.В. Семейное право. – М., 2003. – С. 312. 3 Муратова С.А. Семейное право. – М., 2005. – С. 241. 4 Нечаева А.М. Семейное право. – М., 1998. – С. 301. 5 СЗ РФ. – 1996. – № 52. – Ст. 5880. 6 СЗ РФ. – 1996. – № 31. – Ст. 3722. 1

ÏÅÐÑÏÅÊÒÈÂÛ ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÍÎÃÎ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈß ÈÏÎÒÅ×ÍÎÃÎ ÆÈËÈÙÍÎÃÎ ÊÐÅÄÈÒÎÂÀÍÈß ÑÎÒÐÓÄÍÈÊΠÎÐÃÀÍΠÂÍÓÒÐÅÍÍÈÕ ÄÅË ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

А.А. ХОРЕВ, кандидат юридических наук, доцент; М.А. ПАНИН

В соответствии со ст. 30 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (в ред. федеральных законов от 31.03.1999 № 68-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ) сотрудники милиции имеют следующие права. 1. Предоставление (в первоочередном порядке) жилой площади в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями, а участковым инспекторам милиции – не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.

94

Сотрудники милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте обеспечиваются жилой площадью в первоочередном порядке соответствующими транспортными организациями. Обязательным условием для предоставления указанного права является факт признания сотрудников милиции нуждающимися в улучшении жилищных условий. При этом необходимо отметить следующее. Жилищный кодекс Российской Федерации содержит нормы, определяющие порядок признания гражданина нуждающимся в жилом помещении, но не в

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ улучшении жилищных условий, как записано в Законе «О милиции». Таким образом, налицо коллизия, одним из решений которой представляется доработка специального закона в целях приведения к единообразию используемых дефиниций. В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания находится на рассмотрении проект Федерального закона № 215011-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий помимо прочего внесение изменений в ст. 30 Закона Российской Федерации «О милиции». Законопроект предусматривает, в частности: �названную выше корректировку дефиниций, т.е. замену понятия «нуждающимися в улучшении жилищных условий» понятием «нуждающимися в жилых помещениях»; �предоставление права органам внутренних дел Российской Федерации создавать ведомственные жилищно-бытовые комиссии, на которые возлагаются обязанности по признанию сотрудников нуждающимися в жилых помещениях. При этом порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма сотрудникам милиции, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предполагается установить Правительством Российской Федерации. Таким образом, подписание законопроекта Президентом Российской Федерации создаст правовые основания для предоставления сотрудникам милиции жилых помещений по договорам социального найма, но только после разработки и принятия соответствующих нормативных правовых актов Правительством Российской Федерации. 2. Получение беспроцентных ссуд на индивидуальное и кооперативное жилищное строительство с рассрочкой на 20 лет и погашением 5 процентов предоставленной ссуды за счет средств соответствующих бюджетов. 3. Получение и реализация государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг. (в соответствии с положениями постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153). На заседании Госдумы в январе 2007 г. министр внутренних дел Российской Федерации генерал армии Р.Г. Нургалиев сообщил, что 4600 сотрудников органов внутренних дел ожидают получения жилищных сертификатов. Именно такова, по словам министра, сегодня потребность МВД в получении жилищных сертификатов для обеспечения своих работников жильем.

Отметим, крайне сложным и пока нерешенным остается главный вопрос – обеспечение жильем. В 2006 г. МВД России выделило 460 жилищных сертификатов на сумму 343 млн руб. Это значительно выше, чем в 2004 г., поскольку тогда сертификатов было выделено всего на 0,5 млн руб. Также было отмечено, что выделение жилищных сертификатов на сегодняшний день является единственно реальной возможностью для получения сотрудниками МВД России жилья. Таким образом, в настоящее время назрела необходимость законодательного регулирования вопросов ипотечного кредитования сотрудников внутренних дел Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» определена накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих, которая представляет собой совокупность правовых, экономических и организационных отношений, направленных на реализацию прав военнослужащих на жилищное обеспечение (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»). Реализация накопительной системы обеспечения военнослужащих жильем осуществляется Министерством обороны Российской Федерации в целях создания механизма гарантированного обеспечения жильем военнослужащих. Основой для создания накопительно-ипотечной системы (далее – НИС) является долгосрочный характер воинской службы (в среднем 15–20 лет) и предусматриваемые в бюджете целевые ассигнования для накопления средств на именных накопительных счетах военнослужащих с последующим приобретением ими жилья. Размер накопительного взноса на одного участника устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете с учетом уровня инфляции, предусмотренного прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год. При этом рассчитано, что за 17-летний срок участия в НИС (средняя продолжительность военной службы до достижения 20 лет календарной выслуги) на именном накопительном счете участника должны быть накоплены средства для приобретения жилья в размере 54 кв. м исходя из расчетного состава семьи – 3 чел. В федеральном бюджете на 2005 г. предусмотрен размер накопительного взноса на одного участника в сумме 37 тыс. руб. в год. Программа предусматривает накопление средств на счету военнослужащего с таким расчетом, чтобы при достижении 20 лет выслуги военнослужащий смог приобрести собственное жилье в размере, соответс-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

95

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ твующем социальным нормам, и в любом регионе, выбранном им для постоянного места жительства. При продолжении службы сверх 20 лет средства на счету военнослужащего будут увеличиваться, что позволит ему приобрести жилье, превышающее по площади социальную норму. Особенности НИС состоят в том, что с учетом требований ст. 40 Конституции Российской Федерации государство практически полностью берет на себя материальное обеспечение правовых, экономических и организационных отношений в обеспечении военнослужащих жильем. При наличии определенных условий (сроки службы, основания для увольнения) государство гарантирует военнослужащему денежные средства, причем в таком размере, который позволит военнослужащему решить жилищную проблему без привлечения личных сбережений. Помимо вышеизложенных рекомендаций перед законодателями и практиками ипотечного кредитования ставится большой блок вопросов, связанных с законодательным регулированием процессов привлечения долгосрочных финансовых средств. Поэтому разработка соответствующих правовых механизмов регулирования указанных проблем может создать стабильную систему ипотечного жилищного кредитования в России. Таким образом, в настоящий период назрела необходимость со стороны законодателей внести изменения в действующие и разработать новые законодательные акты, в частности: �внести изменения в Закон Российской Федерации «О милиции», предусматривающие создание ипотечных накопительных систем для сотрудников милиции; �внести изменения в Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рын-

96

ке ценных бумаг», касающиеся включения в перечень информации, раскрываемой эмитентом данных об обеспечении ценных бумаг, об обязанности эмитента предоставлять инвесторам для ознакомления документы об обеспечении ипотечных ценных бумаг; �внести изменения в Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» в части совершенствования требований к ипотечному покрытию и процедуре выпуска и обращения ипотечных ценных бумаг. В этой связи необходимо уточнить порядок определения размера ипотечного покрытия, требования к ипотечному покрытию и порядок досрочного погашения облигаций с ипотечным покрытием, а также изменить механизм страхования жизни заемщика (залогодателя) путем установления в качестве выгодоприобретателя по договору страхования банк, выдавший кредит, или лицо, являющееся залогодержателем; � внести изменения в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и в Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» в части пересмотра порядка оформления перехода прав по закладным. Кроме того, существующий порядок продажи пулов ипотечных кредитов требует обязательной государственной регистрации сделки по переходу прав требования по закладным, что сопряжено со значительными временными и материальными затратами. Предстоит внести изменения в порядок продажи пулов закладных путем установления института номинального держателя закладных, что позволит сократить транзакционные издержки и будет способствовать развитию рынка ипотечных ценных бумаг. Работа в этих направлениях начата как в Правительстве РФ, так и в соответствующих комитетах Государственной Думы РФ.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÅÍÑÈÎÍÍÛÅ ÎÑÍÎÂÀÍÈß – ÂÀÆÍÅÉØÀß ÕÀÐÀÊÒÅÐÈÑÒÈÊÀ ÏÅÍÑÈÎÍÍÎÃÎ ÄÎÃÎÂÎÐÀ Федеральным законом «О негосударственных пенсионных фондах» № 75-ФЗ (далее – Закон) закреплена новая разновидность договоров, которые могут заключать негосударственные пенсионные фонды (НПФ)1: договоры по негосударственному пенсионному обеспечению между вкладчиками и участниками. Определение договора дано в Законе – это соглашение между НПФ и вкладчиком НПФ, в соответствии с которым вкладчик обязуется уплачивать пенсионные взносы в НПФ, а НПФ обязуется выплачивать участнику (участникам) НПФ негосударственную пенсию2. Относительно правовой природы указанного договора в научной среде нет единогласия. По мнению некоторых ученых, данный договор не отвечает признакам страховых отношений3, является условной сделкой с отлагательным условием4; по мнению других, данный договор относится к специальным видам страхования5. Мы полагаем, что пенсионный договор следует всетаки относить к страховым обязательствам. Такой вывод позволяет сделать в основном характер пенсионных оснований (пенсионные риски). Из совокупности прав и обязанностей, установленных в Законе, видно, что предметом правового регулирования в пенсионном договоре выступают имущественные отношения между вкладчиками НПФ по поводу создания вкладчиком и НПФ компенсационного денежного фонда в целях обеспечения выплат негосударственной пенсии участнику НПФ при наступлении определенных обстоятельств, установленных законодательством (например, достижение лицом определенного возраста, при котором, естественно, уменьшается трудоспособность)6. Формируемый денежный фонд не призван возместить причиненный вред здоровью, а направлен на минимизацию его негативных последствий – невозможности или затруднительности поддержания желаемого уровня собственного дохода. По сути своей данный договор представляет собой страхование определенного дохода лица при наступлении установленных в законодательстве и договоре оснований. В страховых обязательствах одним из центральных понятий является страховой риск. В соответствии со ст. 9 Закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» под страховым риском пони-

О.В. ПЕРМЯКОВ

мается предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование. Событие, рассматриваемое в качестве страхового риска, должно обладать признаками вероятности и случайности его наступления. Параметр случайности должен быть случаен субъективно, т.е. не ставиться в зависимость от воли участников договора личного страхования (например, наступление пенсионного возраста, которое не зависит от воли сторон). Относительно параметра вероятности в теории отмечается, что наступление события, именуемого риском, не должно быть невозможным. Статьей 10 Закона устанавливается, что пенсионными основаниями в пенсионных договорах являются пенсионные основания, установленные на момент заключения указанных договоров законодательством РФ. Следует отметить, что ни в одном нормативном акте не используется такое словосочетание, как «пенсионные основания». Законом также не установлен перечень пенсионных оснований, норма сформулирована как бланкетная, но все же она не позволяет четко поименовать пенсионные основания, в соответствии с которыми должны быть составлены пенсионные договоры. Статья 10 закона отсылает исследователя к «законодательству». На основе систематического толкования Закона можно прийти к выводу о том, что речь идет об условиях, установленных ст. 7–9 Закона «О трудовых пенсиях»7, а также ст. 7–11 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»8. Изучив пенсионные правила нескольких НПФ, мы пришли к выводу о том, что практика негосударственного пенсионного обеспечения по аналогии с государственным пенсионным обеспечением пришла к выделению трех пенсионных оснований9: 1) достижение участником пенсионного возраста в соответствии с законодательством – 55 лет для женщин, 60 лет для мужчин; 2) досрочное назначение участнику трудовой пенсии в связи с особыми условиями труда; 3) назначение трудовой пенсии по инвалидности. Параметр случайности для всех оснований един – сторонам не известно, наступит ли пенсионное основание в действительности. Параметр вероятности в указанных пенсионных основаниях раскрывается следующим образом: каждый из нас в идеальных условиях может дожить до глубокой старости, но неиз-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

97

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ бежным это событие быть не может, например, в РФ мужская часть населения по объективным социальноэкономическим причинам в меньшей степени, чем женская, доживает до выхода на пенсию. Вероятность досрочного назначения участнику трудовой пенсии, в связи с особыми условиями труда, заложена в протяженности рабочего стажа, т.е. временного отрезка, в течение которого участник занят на том или ином вредном производстве, но в любой момент участник может уволиться или прекратить работу. Вероятность назначения трудовой пенсии по инвалидности заложена в возможности наступления инвалидности при исполнении трудовой функции. Общее, что объединяет все эти основания, – это уменьшение трудоспособности при их наступлении вплоть до полной утраты, но при фактическом наступлении уменьшение трудоспособности либо предполагаемое, либо действительное. В договоре негосударственного пенсионного обеспечения событие, на случай которого производится страхование, не носит в себе признаков обязательного причинения вреда участнику и, как следствие, необходимости его восполнения. Страхуется интерес физического лица на случай только наступления пенсионных оснований, который не связан с обязательным причинением имущественного вреда вследствие его наступления. Во всех трех случаях данный признак предполагается жизненной практикой, но только как следствие10. В ст. 934 ГК отсутствует требование о вреде как обязательном атрибуте события, на случай наступления которого производится личное страхование, но это не означает, что по договору личного страхования можно страховать на случай наступления событий, не причиняющих вред жизни. Требование о возможном вреде как необходимом элементе страхования выдвигается в этом случае не законодательством, а доктриной, поскольку страхование на случай событий, не приносящих вред, лишает страхование его защитной функции (если нет вреда – то и не от чего защищать) и превращает его в чисто спекулятивную операцию. В случае достижения участником пенсионного возраста, законодательством предполагается постепенное снижение умственных, психических, физических возможностей человека, которые в конечном счете неизбежно отражаются на его доходах. Законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»11 в ст. 7 определен возраст, при наступлении которого мужчины и женщины имеют право на получение пенсии – 60 и 55 лет соответственно. В некоторых сферах трудовых отношений законодатель прямо предусмотрел снижение либо невозможность дальнейшего роста доходов лица: трудовым законодательством предусмотрены ограничения для педагогических

98

работников при достижении пенсионного возраста для занятия или продолжения деятельности в той или иной руководящей должности в государственных и муниципальных учебных заведениях12; Законом о государственной гражданской службе13 достижение пенсионного возраста предусмотрено в качестве основания для прекращения контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. При досрочном назначении негосударственной пенсии в связи с особыми условиями труда страховой риск состоит в факте наступления определенного возраста у физического лица, осуществляющего трудовую деятельность на предприятии с особыми условиями труда, при условии наличия определенного трудового стажа. В данном случае вред также предполагается в связи с длительным воздействием неблагоприятных условий на здоровье человека. Наступление такого основания, как назначение трудовой пенсии по инвалидности, в разных пенсионных правилах раскрывается по-разному. НПФ «Газфонд» предъявляет требование к наличию ограничений к трудовой деятельности II или III степени14. Пенсионные правила НПФ «Лукойл-Гарант» и пенсионные правила НПФ «Сбербанка»15 менее требовательны к степени ограничения трудовой деятельности и определяют пенсионное основание как «получение инвалидности». В соответствии с действующим законодательством трудовая пенсия по инвалидности устанавливается в случае наступления инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности III, II или I степени, определяемой по медицинским показаниям. Медицинские показания определяются в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22 августа 2005 г. № 53516. Здесь следует сделать одно наблюдение: НПФ не только пошли по пути установления пенсионных оснований, предусмотренных законодательством о трудовых пенсиях, но и при их определении четко ориентируются на такой признак, как уменьшение или утрата профессиональной трудоспособности, и при необходимости конкретизируют степень ограничения. Профессиональная трудоспособность определяется Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» как способность человека к выполнению работы определенной квалификации, объема и качества. Следует отметить, что такой же подход содержится в правилах возмещения вреда, установленных положениями ст. 1085, 1086 ГК РФ, в Определении Конституционного суда от 25 января 2007 г. № 91-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рябова Эдуарда Александровича на нарушение его

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ конституционных прав п. 1 ст. 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации», а также в сложившейся судебной практике по возмещению вреда в результате деликтов принимается во внимание ущерб именно профессиональной трудоспособности. Статьей 10 Закона устанавливается, что пенсионными договорами могут быть установлены дополнительные основания для приобретения участником права на получение негосударственной пенсии, соответственно, иные основания могут быть только при наличии основных, которые определяются пока доктринально. Исходя из сущности пенсионного договора можно сказать, что любые дополнительные пенсионные основания должны обладать следующими свойствами: основания должны причинять вред нематериальному благу – здоровью, но не обязательно иметь денежную оценку, должны обладать свойствами случайности. Полагаем, что стороны договора негосударственного пенсионного обеспечения вправе поименовать в качестве пенсионного основания не каждое обстоятельство, возникающее в жизни участника. Специфика страхового обязательства налагает на стороны договора определенные ограничения. О возможности толкования термина «пенсионные основания» позволяет говорить сущность договора негосударственного пенсионного обеспечения – создание вкладчиком компенсационного фонда для обеспечения выплат денежных средств (негосударственной пенсии) участнику фонда при наступлении особенных обстоятельств – уменьшения трудоспособности участника. Соответственно, следует признать не соответствующим характеру пенсионных оснований указание в пенсионных правилах, в перечне пенсионных оснований такого, как наличие определенного накопительного периода, так как оно относится к условиям приобретения права на негосударственную пенсию, но никак не основанием. Способ изложения пенсионных оснований, который указан в ст. 10 Закона, дает возможность некоторым ученым считать, что пенсионный договор не относится к страховым обязательствам. Так, С.А. Васильев указывает на то, что «в договоре личного страхования страховым случаем может являться достижение определенного возраста или наступление в жизни иного предусмотренного договором события. Для пенсионного договора пенсионные основания устанавливаются законодательством Российской Федерации. Пенсионным договором возможно лишь введение дополнительных оснований для приобретения негосударственной пенсии, например, определенный срок работы в организации-вкладчике»17. Полагаем, что с этим нельзя согласиться, так как подобное мнение не основано на подробном ис-

следовании используемых пенсионных оснований, а факт их нормативного закрепления не говорит ни о чем другом, кроме как о важности закрепления в договоре. Если ученый считает, что в пенсионном договоре, в отличие от договора страхования, Законом ограничена воля сторон, то положения ст. 9, 10 Закона позволяют говорить об обратном. Итак, мы охарактеризовали пенсионные основания (пенсионные риски) и полагаем, что их особенности позволяют относить пенсионный договор к страховым обязательствам. Из-за отсутствия единого мнения о том, что следует понимать под пенсионными основаниями и их свойствами, полагаем, что необходимо поименовать пенсионные основания в законе. Предлагаем следующий незакрытый перечень: достижение участником пенсионного возраста в соответствии с законодательством; досрочное назначение участнику трудовой пенсии в связи с особыми условиями труда; назначение участнику трудовой пенсии по инвалидности.

См.: Часть 1 ст. 25 ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» от 07.05.1998 № 75-ФЗ // СЗ РФ от 11.05.1998. – № 19. – ст. 2071 (в ред. от 01.01.2008). 2 См. ст. 3 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» от 07.05.1998 № 75-ФЗ // СЗ РФ от 11.05.1998. – № 19. – ст. 2071 (в ред. от 01.01.2008). 3 См.: Васильев С.А. Участие негосударственных пенсионных фондов в гражданских правоотношениях (на материалах Тверской области): Дис… канд. юрид. наук. – Тверь, 2006. – С. 112–114. 4 Селивановский А.А. Пенсионный договор // Пенсионные фонды и инвестиции. – № 3. – М., 2007. – С. 57. 5 См.: Дедиков С.В., Дедиков Р.Е. Пенсионный договор: гражданско-правовой аспект // Хозяйство и право. – 2003. – № 7. – С. 43–48; Они же. Пенсионные правила: правовая природа // Там же. – № 12. – С. 13–18; Седельникова М.Г. Правовое регулирование пенсионного страхования в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. – Омск, 2000. – С. 217. 6 Об открытости перечня пенсионных оснований позволяет говорить конструкция ст. 10 ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»: пенсионными договорами могут быть установлены дополнительные основания для приобретения участником права на получение негосударственной пенсии. 7 См.: Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // СЗ РФ от 24.12.2001. – № 52 (ч. 1). – Ст. 4920. 1

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

99

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ См.: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // СЗ РФ от 17.12.2001. – № 51. – Ст. 4831. 9 Исследовались действующие пенсионные правила четырех крупнейших пенсионных фондов исходя из размеров пенсионных резервов по данным журнала «Эксперт» № 38 (532). Пенсионные правила НПФ Сбербанка, НПФ «Газфонд», НПФ «Благосостояние» опубликованы на сайтах соответствующих НПФ: http://www.gazfond.ru/ common/ru/about/rules/gazfond_rules.doc; http://www. npfsberbanka.ru. 10 Поэтому возможно не согласиться с мнением А. Селивановского о том, что участниками и НПФ не создается компенсационный фонд. См.: Пенсионный договор // Пенсионные фонды и инвестиции. – № 3. – 2007. – С. 55. Следует еще раз повторить: все перечисленные пенсионные основания предполагают снижение доходов лица, но совершенно не означают их фактическое уменьшение либо отсутствие. 11 Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // СЗ РФ от 8

100

24.12.2001. – № 52 (ч. 1). – Ст. 4920. 12 См. ст. 332 Трудового кодекса РФ. 13 См. пп. 5–7 ст. 25, 39 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» // Российская газета. – № 162. – 2004. – 31 июля. 14 См.: п. 3.2.1 Пенсионных правил НПФ «Газфонд», утв. решением Совета Фонда от 08.12.2006 № 45 // www.gazfond. ru/common/ru/about/rules/gazfond_rules.doc. 15 См.: п. 2.1.1 Правил пенсионного обеспечения НПФ Сберегательного банка // www.npfsberbanka.ru. 16 См.: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22 августа 2005 г. № 535 «Об утверждении классификации и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медикосоциальной экспертизы» // Российская газета. – 2005. – 21 сентября. 17 Цит по.: Васильев С.А. Участие негосударственных пенсионных фондов в гражданских правоотношениях (на материалах Тверской области): Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2006.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÍÎÐÌÛ ÑÒÐÀÕÎÂÎÃÎ ÏÐÀÂÀ: ÏÎÍßÒÈÅ È ÑÒÐÓÊÒÓÐÀ

Т.М. РАССОЛОВА, кандидат юридических наук

В литературе по страховому праву зачастую нормы страхового права специально не анализируются, а если и анализируются, то в общем виде. Однако анализ этих норм важен, причем серьезный и обстоятельный, ведь сущность страхового права нередко трактуется специалистами как совокупность либо система правовых норм, регулирующих страховые отношения. Нормы страхового права – это объективно обусловленные правила поведения субъектов (участников) страховых отношений, которые отражены государством по воле людей в соответствующих нормах, охраняемых силой государственного воздействия и призванных регулировать страховые отношения в обществе. Примерами норм страхового права могут быть, например, нормы, регулирующие порядок выплаты страховой суммы, а также самой страховой выплаты (ст. 10 и др. Закона об организации страхового дела), вопросы имущественного страхования от разных страховых рисков (ст. 952, 959 и др. ГК), ответственность владельцев транспортных средств по страхованию гражданской ответственности (ст. 4, 5 и др. Закона об ОСАГО), вопросы суброгации (ст. 965 и др. ГК). Важнейшим признаком нормы страхового права можно считать объективно обусловленное общественными отношениями правило поведения разных субъектов, участников страховых отношений (физических и юридических лиц). Данное правило поведения есть и некий образец, эталон, масштаб поведения свободного человека, гражданина страховой организации и др. в рамках закона, и правило использования ими своего интереса, вещи, предмета, объекта. Норма страхового права – не только правило поведения соот-

ветствующего субъекта, оно всегда выражает объективно обусловленную меру и форму его свободы. В самой сути страховых правовых отношений эти нормы уже являются выражением свободы, и это отношение становится все яснее с дальнейшим движением: ступени развития свободы суть вместе и движение развития нормы страхового права и права в целом. Свобода субъектов, участников, выражаемая в страховом праве, представлена их отношением к собственности (прежде всего к частной), которое должно быть субъективно осознано и законодательно закреплено. Нормы страхового права, фиксирующие социальное взаимодействие субъектов, участников страховых отношений, проявляются как отношение собственности и предшествуют закону, нормам, их закрепляющим. Сообразно этим нормам субъекты, участники страховых отношений, в страховой деятельности заключают договоры страхования, исполняют, реализуют свои права, несут обязанности и др. Следующий признак нормы страхового права – ее связь с государством. Оно отражает в ходе правотворческой деятельности правило поведения, меры и формы свободы субъектов, участников страховых отношений в своих предписаниях, нормах. Нормы страхового права устанавливаются или санкционируются компетентными органами государства. Правотворческая деятельность государства очевидна при преобладании таких источников страхового права, как законы и другие нормативные юридические акты страховой направленности. Но государство остается силой, творящей страховое право и при санкционировании не им созданных норм, скажем, обычаев делового оборота в области страхования

при перевозке морских грузов, которые становятся правом только и именно в результате придания им общеобязательной силы. Не менее важна роль государства и его органов реализации ряда норм страхового права и в охране всех этих норм от нарушений. Охрана страховых норм силой государственного воздействия – тоже существенный признак нормы страхового права. Норма страхового права всегда рассчитана на жизненные обстоятельства, при которых существует выбор линии поведения. Лишена смысла норма страхового права, которую невозможно нарушить. Эти нормы всегда предписывают субъектам страховых отношений, которые могут поступить по-разному, требуемый, должный вариант. Этот вариант государство предписывает в форме соответствующей нормы страхового права, под угрозой государственного воздействия, применяемого для восстановления нарушенных прав страховщика, страхователя для наказания страхового агента и т.д. Смысл страхового права сводится к защите интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных страховых случаев, проведении единой государственной политики в сфере страхования, перестраховании, оказании страховых услуг и др. Государство должно отражать в нормах страхового права необходимые правила поведения, меры и формы свободы субъектов, участников страховых отношений только по воле народа, причем всего народа, а не по воле каких-то одной, двух или трех властвующих групп людей, элит. В этом смысле нормы страхового права всегда носят волевой характер, что выражается в следующем: они должны быть всегда адресованы свободной воле субъектов страховых отношений, иметь смысл лишь там, где у

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

101

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ адресата нормы существует выбор вариантов поведения. Направление выбора должно определяться волей всего народа, а не господствующих или влиятельных в обществе групп, элит и др., воздействующих на формирование и развитие страхового законодательства. Еще один признак нормы страхового права – ее нормативность. Нормы страхового права – самые главные, исходные его «клеточки», частички. Однако современное страховое право нельзя сводить лишь к его нормам, их совокупности, системе. Анализ текстов этих норм в отрыве от правовых отношений, их содержания, динамики и гарантий, применение без учета особенностей правосознания и традиций практики страхования препятствуют подготовке обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, а также системы гарантий укрепления законности в страховой сфере. Сведение страхового права к текстам норм или нормативных правовых актов не дает возможности выявить юридическое содержание этих норм, актов, отделив предписания от деклараций и дефиниций. Норма страхового права призвана регулировать страховые отношения в обществе, она – регулятор этих отношений, и в этом еще один ее специфический признак. Норма страхового права как регулятор страховых отношений адресована не отдельному субъекту, участнику, а кругу субъектов, участников, определяемых типическими признаками. Обычно она рассчитана на регулирование не единичного, отдельного страхового отношения, а вида страховых отношений; действие данной нормы рассчитано на неограниченное количество страховых случаев; она может продолжать действовать после реализации в индивидуальных страховых отношениях и в поведении конкретных субъектов, участников.

102

Всякая норма страхового права – результат обобщения типических и видовых качеств страховых отношений (отношения в сфере добровольного страхования, в области обязательного страхования, по получению страховой лицензии), субъектов, участников этих отношений (страховщики, страхователи, страховые агенты, иностранцы, органы страхового надзора, должностные лица), действия и события, влекущих за собой правовые последствия (заключение договора страхования, выплаты страховых сумм, премии), объектов права (здания, сооружения, жизнь и здоровье человека). Нормам страхового права присущ также такой признак, как обязательность. Общеобязательность означает то, что правило, содержащееся в страховой норме, распространяется не на одного абстрактного страховщика или страховую организацию, не на одно конкретное лицо, а на всех, кто станет субъектом, участником регулируемого этой нормой страхового отношения. Правовые нормы в определенной степени всегда должны иметь абстрактный характер. Они предусматривают типичные, многократно повторяющиеся страховые ситуации в жизни людей, граждан, страховых организаций. Общий характер нормы страхового права означает также, что не любой субъект, участник и не в любой ситуации должен подчиняться этой норме, а именно тот субъект, участник, который является или может стать в будущем субъектом, участником страхового отношения, регулируемого данной нормой. Это общеобязательное правило действует во многих цивилизованных странах много лет. Следующий признак страхового права – его двусторонне обязывающий характер, означающий, что в норме всегда содержится указание на права и обязанности субъектов, участников страховых отношений.

В отличие от других регуляторов страховых отношений (например, обычаев) нормы страхового права устанавливают права и обязанности в страховой сфере, обеспеченные (гарантируемые) государственной властью. Каждому праву соответствует обязанность, и наоборот, каждой обязанности соответствует чье-либо право. Двусторонне обязывающий характер норм страхового права означает очевидное всем положение, состоящее в том, что нет обязанностей без прав и нет прав без чьих-либо обязанностей в области страхования. Что касается структуры норм страхового права, то большинство специалистов в области страхового права придерживаются мнения, что по своей структуре норма страхового права традиционно включает в себя три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза содержит перечень условий и описывает обстоятельства, при которых норма действует. Диспозиция описывает само правило, которым надлежит руководствоваться субъекту, участнику страховых отношений в своем поведении. Санкция – это ответственность субъекта, участника страховых отношений за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний, содержащихся в гипотезе. Однако на практике нормы страхового права содержат лишь гипотезу и диспозицию, т.е. являются двучленными. Это не означает, что исполнение предписаний страховых норм не обеспечено соответствующими мерами наказания. Обычно такие меры содержатся в самих нормах страхового права, нормах уголовного права, административного права, финансового права и т.д. Средством обеспечения исполнения норм страхового права, которые являются по правовой природе гражданско-правовыми, выступают также меры ответственности (санкции), установленные гражданским законодательством.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÎÍßÒÈÉÍÛÉ ÀÑÏÅÊÒ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈß ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÎÉ ÑÓÙÍÎÑÒÈ ÏÐÈÍÖÈÏÀ ÑÎ×ÅÒÀÍÈß ×ÀÑÒÍÛÕ È ÏÓÁËÈ×ÍÛÕ ÈÍÒÅÐÅÑΠ ÃÐÀÆÄÀÍÑÊÎÌ ÏÐÀÂÅ С.В. РОМАНОВСКИЙ Несмотря на значимость терминологического аспекта принципа сочетания частных и публичных интересов, наиболее важным и сложным является его понятийный аспект, лежащий на пути раскрытия юридической сущности этого принципа гражданского права. В цивилистической литературе для характеристики этого аспекта принципа сочетания частных и публичных интересов используются самые различные подходы, в которых имеют место как частичная подмена понятийного подхода терминологическим, так и попытки увязать его с соответствующими целями и средствами гражданско-правового регулирования. В первом случае принцип сочетания частных и публичных интересов раскрывается как основное начало гражданского права, которое «включает в себя не только гармоничность и согласованность, но и разграничение, координацию, субординацию, разносторонность и целостность»1. Развивая данный подход, его автор отмечает, что принцип сочетания частных и публичных интересов предполагает наличие правовых норм, которые «не только отражают, но и закрепляют, регулируют, оптимально сочетают и охраняют указанные интересы, создавая субъектам гражданского права простор для благоприятного их удовлетворения»2. Оставляя в стороне заметную тавтологичность и декларативность предлагаемого подхода к раскрытию понятия принципа сочетания частных и публичных интересов, заметим, что он, кроме того, мало способствует проведению последующей инструментальной характеристики понятия исследуемого принципа, позволяющей перейти к рассмотрению

особенностей его нормативного закрепления. В более поздний период, особенно в последние годы, в связи с повышением внимания цивилистов к принципу сочетания частных и публичных интересов, получил распространение иной, методологически более обоснованный подход к раскрытию его юридической сущности. В соответствии с этим подходом юридическая сущность принципа сочетания частных и публичных интересов в гражданском праве усматривается в использовании наряду с частноправовыми комплекса и публично-правовых средств для императивного вмешательства в сферу имущественных и личных неимущественных отношений. При этом сторонники данного подхода полагают, что отражение в гражданском законодательстве частных интересов обеспечивается частноправовыми, а публичных интересов – публично-правовыми средствами. Исходя из данной позиции В.А. Бублик прямо пишет, что сквозь призму публично-правовых начал может быть рассмотрена любая проблема юридического характера, поскольку такой способ воздействия на общественные отношения, как правовое регулирование, выражая волю и интересы государства, объективно привносит публичный эффект в структурирование и упорядочение всех и всяких социальных связей, включая и обладающие частной природой3. В том же ключе высказывается М.Ю. Челышев, отмечая, что в рамках частноправового типа режима реализуются частные интересы, а в рамках публично-правового – публичные4.

По существу, такую же позицию занимают и авторы, рассматривающие данный вопрос более детально. Так, предлагая текстуальное закрепление в статье Гражданского кодекса Российской Федерации принципа сочетания частных и публичных интересов, Л.В. Щенникова обосновывает свою позицию тем, что, оставаясь по своей природе частным, гражданское право не может не использовать и публично-правовые приемы правового регулирования, которые также имеют свою социальную ценность. Например, развитие частной инициативы вносит в общественные отношения элементы случайности и неопределенности, для нивелирования которых необходимо использовать публичноправовые приемы, которые сплачивают и организуют общество. Здесь требуется оптимальное сочетание частных и общественных интересов5. Эффективность использования частноправовых и публично-правовых начал в гражданско-правовом регулировании экономического оборота, как пишет И.А. Кутузов, определяется оптимальным сочетанием дозволительнодиспозитивных и императивных юридических средств. Основополагающим дозволительно-диспозитивным средством выступает субъективное право, обеспечивающее создание благоприятных условий свободной, инициативной деятельности участников экономического оборота, предоставление возможности охраны и защиты своих интересов. Императивные средства включают гражданскоправовые ограничения, представляющие собой законодательное сужение правовых возможностей субъектов, осуществляемое

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

103

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ при помощи правовых запретов, обязываний и особого порядка приобретения и осуществления субъективных гражданских прав. Правовые ограничения направлены на предупреждение возможных злоупотреблений правами со стороны участников экономического оборота. В случаях реализации злоупотреблений используется такое публично-правовое средство, как гражданско-правовая ответственность6. С этих же позиций В.И. Хавкин предпринимает попытку выделить основные направления публичноправового обеспечения сочетания частных и публичных интересов в гражданском праве. Автор, в частности, полагает, что использование и назначение публичноправовых начал в гражданско-правовом регулировании обусловлено объективной необходимостью государственной организации эффективного функционирования экономического оборота, проводимой посредством гармонизации интересов участников, ограничения их прав свобод и контроля за осуществляемой ими деятельностью. Публично-правовые начала гражданского законодательства выступают в качестве принципов, определяющих необходимость, цели, пределы, содержание и порядок использования публично-правовых средств в гражданско-правовом регулировании. Основными публично-правовыми началами гражданского законодательства выступают принцип ограничения гражданских прав и принцип регулирования реализации гражданских прав7. Жесткая увязка сущности принципа сочетания частных и публичных интересов с одноименными правовыми комплексами в ряде случаев приводит к фактическому смешению социальных и юридических явлений, причины и следствия, что выражается в отождествлении вопросов сочетания частных и публичных интересов с сочетанием частного и публичного права8. Между тем проблема взаимодействия частноправовых и пуб-

104

лично-правовых начал нормативного регулирования лежит в сфере сочетания дозволительнодиспозитивного и императивного методов правового регулирования, каждый из которых может быть использован для обеспечения и защиты как частных, так и публичных интересов, соответствующей сферы общественных отношений. Кроме того, как известно, использование категории интереса в качестве объективного и единственного критерия разграничения (соотношения) частного и публичного права не бесспорно и подвергается аргументированной критике в цивилистической литературе9. Вывод о том, что для защиты частных интересов могут быть использованы публично-правовые средства, а для защиты личных интересов – частноправовые и наоборот, подтверждается гражданским законодательством. Например, запрещая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке, устанавливая лицензионный порядок реализации права на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности (ст. 10, 49 ГК РФ), законодатель посредством императивного метода обеспечивает защиту и реализацию не только публичных, но и частных интересов участников регулируемых общественных отношений. Наряду с этим дозволительно-диспозитивный метод используется, например, для поддержки малого и среднего предпринимательства, что, безусловно, отвечает как частным, так и публичным интересам. В контексте приведенных выше примеров трудно согласиться с мнением о том, что закон, который мог бы регулировать отношения конфликта интересов, не вписался бы в современную систему российского права, неправильно признающую деление права на частное и публичное, поскольку конфликт интересов распространяется как на отдельного человека, так и на государство в целом

или даже на межгосударственные объединения. Поэтому, говоря о конфликте интересов, мы говорим об особой правовой доктрине, для которой не существует ни отраслевых, ни государственных границ10. Представляется, что наиболее плодотворным для характеристики юридической сущности принципа сочетания частных и публичных интересов в гражданском праве и последующего анализа системы нормативно-правовых средств обеспечения его реализации можно считать использование разработанной представителями общей теории права конструкции стимулов и ограничений в праве. Обоснованность данного вывода обусловлена тем, что правовое регулирование, как и любой иной управленческий процесс, осуществляется с помощью двух основных информационных средств. К ним относятся правовые стимулы и правовые ограничения, выступающие формой проявления двоичности юридической информации, которая является наиболее простой и удобной знаковой системой. Материальным критерием разграничения юридических средств на правовые стимулы и правовые ограничения выступают интересы. В зависимости от того, какому интересу служит конкретное юридическое средство, оно может быть стимулирующим или ограничивающим. Формально-юридическим критерием разграничения правовых стимулов и правовых ограничений выступает характер воздействия юридического средства. Если оно благоприятно, связано с добровольностью, свободой выбора варианта поведения, заинтересованностью, то оно оказывает стимулирующее воздействие. Когда правовое средство неблагоприятно влияет на собственные интересы субъекта, сопровождается угрозой страхом, принуждением, имеет место ограничивающее воздействие. Назначение стимулирующих и ограничивающих правовых средств состоит именно в том, чтобы информировать субъектов о возможностях выбора вариантов поведе-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ния в рамках права воздействовать на их интересы в определенном направлении, склонить к соответствующему поступку. Исходя из стимулирующих и ограничивающих юридических средств субъекты строят программу своих действий. Именно стимулы и ограничения в конечном счете являются значимыми для поведения, связанными в буквальном смысле с ценностями, на которые ориентируются интересы субъектов права. Правовой стимул – это побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования. К стимулирующим юридическим средствам относятся: субъективное право; законный (охраняемый законом) интерес; льгота (предоставление какихлибо преимуществ, частичое освобождение от обязанностей или облегчение условий их выполнения); поощрение (юридическое одобрение добровольного заслуженного поведения в виде вознаграждения). Правовое ограничение – это правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите. К ограничивающим юридическим средствам относятся: юридические обязанности, запреты, приостановления, наказания. Правовые стимулы и правовые ограничения находятся между собой в диалектичной связи. Например, субъективное право, предоставляя возможность пользования социальным благом, стимулирует одни интересы субъекта и одновременно ограничивает другие его интересы, в том числе противозаконные. Правовое ограничение, наоборот, включает в себя как сдерживающие, так и стимулирующие начала. Так, правовой запрет, угрожая наказанием за одни действия, тем самым побуждает к другим, стимулирует положительные поступки. Как парные кате-

гории правовые стимулы и правовые ограничения возникли как результат потребности охватить двумя наиболее общими понятиями разнообразные юридические инструменты. С одной стороны, это субъективные права, законные интересы, льготы, поощрения, а с другой – юридические обязанности, запреты, приостановления, меры наказания. Нормативно-правовое регулирование общественных отношений немыслимо без этих двух обобщающих информационных ориентиров возможностей и их пределов для субъектов права, поскольку они в концентрированном виде обозначают собой степень благоприятности либо неблагоприятности конкретных правовых факторов для интересов участников правоотношений. Сбалансированность стимулов и ограничений в законодательстве – залог эффективности правового регулирования, повышения уровня его гарантирующего значения для удовлетворения интересов личности общества и государства11. Использование изложенной выше конструкции стимулов и ограничений обеспечивает функционально-целевую характеристику принципа сочетания частных и публичных интересов, которая и выступает основным сущностным признаком данного принципа. Функционально-целевой подход используется в юридической науке для раскрытия сущности не только правовых принципов, но и права в целом12. С этих позиций сочетание частных и публичных интересов в гражданско-правовом регулировании выражается в стимулировании и ограничении интересов субъектов посредством использования императивных и дозволительнодиспозитивных методов и средств. При этом одни и те же методы и средства гражданско-правового регулирования могут быть использованы как для стимулирования, так и для ограничения частных и публичных интересов.

1

Свердлык Г.А. Принципы советского гражданского права. – Красноярск, 1985. – С. 66. 2 Там же. – С. 83. 3 См.: Бублик В.А. Публично- и частноправовые начала в гражданскоправовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Автореф. дис… докт. юрид. наук. – Екатеринбург, 2000. – С. 1. 4 См.: Челышев М.Ю. О публичноправовом регулировании осуществления коммерческой деятельности // Коммерческое право. – 2007. – № 1. – С. 87–88. 5 См.: Щенникова Л.В. Принципы гражданского права: достижения цивилистики и законодательный эффект // Цивилистические записки. Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 2. – М., 2002. – С. 56. 6 См.: Кутузов И.А. Нормативные основы гражданско-правового обеспечения экономической безопасности Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 81–86. 7 См.: Хавкин В.И. Публично-правовые начала гражданского законодательства современной России: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2007. – С. 8. 8 См.: Ильюшина М.Н. Тенденции взаимодействия частноправовых и публично-правовых начал в регулировании коммерческих сделок // Коммерческое право. – 2007. – № 1. – С. 102–106. 9 См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 2001. – С. 37. 10 См.: Дедов Д.И. Конфликт интересов. – М., 2004. – С. 6. 11 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект. – Саратов, 1994; Он же. Стимулы и ограничения в праве. Теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. – Т. 2. – М., 1998. – С. 483–503. 12 См.: Белкин А.А. Развитие конституционных принципов в государственноправовом законодательстве // Государственное право: юридико-технические и юридические категории: Избр. ст. – М., 2007. – С. 34; Радько Т.Н. Теория государства и права. – М., 2000.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

105

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÑÎÎÒÍÎØÅÍÈÅ ÏÎÇÈÒÈÂÍÎÉ È ÍÅÃÀÒÈÂÍÎÉ ÃÐÀÆÄÀÍÑÊÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ Д.М. ФАРЗАЛИЕВА Гражданско-правовая ответственность является одним из важнейших средств, обеспечивающих нормальное развитие экономического оборота, устойчивость имущественных отношений, основанных на частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. В Гражданском кодексе РФ, как известно, нет ни определения ответственности, ни точно установленных ее видов (мер), ни других признаков, которые бы, безусловно, позволили идентифицировать ответственность, отграничивали бы ее от других правовых средств (например, от принудительно исполняемой обязанности, задатка)1. А наибольшее число спорных проблем, относящихся к уяснению природы юридической ответственности и имеющих не только теоретическое, но и практическое значение, возникает именно в сфере гражданско-правовой ответственности и соприкасающихся с этой сферой иных видов имущественной ответственности. Проблемам гражданско-правовой ответственности в литературе отведено достаточно много места, что нельзя не учитывать при исследовании общего понятия гражданско-правовой ответственности, ее сущности и основных черт. Из имеющихся в литературе научных концепций, предметом которых является определение понятия ответственности, следует выделить несколько наиболее распространенных. Но прежде нужно сказать: в философской литературе признано, что социальная ответственность личности существует, по крайней мере, в двух ипостасях: в виде ответственности позитивной (активной) и ретроспективной, наступившей для лица, совершившего антиобщественной поступок. Позитивная социальная ответственность проявляется в форме добросовестного исполнения общественного долга, общественных обязанностей2. Научная цивилистическая мысль не осталась в стороне от подобного подхода, а концепции исследователей сущности гражданско-правовой ответственности условно можно разделять по соответствующему основанию. Согласно первой концепции гражданско-правовая ответственность рассматривается как последствие совершенного правонарушения3. В данной концепции нашло отражение традиционное представление об ответственности как о мерах государственного принуждения, применяемых к правонарушителю и влекущих за собой неблагоприятные для него последствия (ретроспективная ответственность). Применительно к гражданско-правовой ответственности такие последствия носят имущественный характер и выражаются для нарушителя в виде лишения субъективных гражданских прав либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей4. Несомненным достоинством данного определения является то, что в нем указывается, в каких формах существует гражданско-правовая ответственность. Одновременно в литера-

106

туре отмечается, что характеристика ответственности как наказания является односторонней и ведет к распространению на общественные отношения, регулируемые гражданским, трудовым и другими отраслями права, черт, присущих уголовной и административной ответственности5. «Что же касается наказания (дополнительных обременений), – высказывается на этот счет В.А. Хохлов, – то обязательность данного признака для гражданско-правовой ответственности является спорной: законодатель никогда не ставил его как задачу, так как применение многих мер ответственности на практике не приводит к дополнительным финансовым обременениям для правонарушителя. Таким образом, категория «наказание» в цивилистике отсутствует, а в уголовном праве является ключевой и принципиально значимой. Критерием, объединяющим различные виды юридической ответственности, вероятно, может быть лишь факт правонарушения»6. В соответствии со второй концепцией ответственность определяется как исполнение юридической обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного осуждения7. «Юридическая ответственность – это опосредованное государственным принуждением исполнение обязанности, – пишет С.Н. Братусь, – это состояние принуждения к исполнению обязанности». Добровольное же исполнение обязанности, по его мнению, юридической ответственностью не является8. Такое понимание ответственности можно рассматривать в качестве первого несмелого шага к признанию ответственности позитивной. «Гражданский закон различает категории долга и ответственности. Исполняя обязательство добровольно, должник следует своему долгу. Если добровольность нарушается и должника принуждают к исполнению обязательства в первоначальном виде либо путем компенсации убытков, наступает ответственность»9. Считается, что на проблему позитивной юридической ответственности впервые обратил внимание В.Г. Смирнов, полагавший, что, хотя юридическая ответственность и проявляется более рельефно в связи с правонарушениями, она существует и при осуществлении правомерных деяний10. Относительно позитивной сущности гражданскоправовой ответственности высказывался В.А. Тархов. «Ответственность – это регулируемая правом обязанность дать отчет в своих действиях, будут ли они противоправными или правомерными»11. Существование позитивной гражданско-правовой ответственности признает В.А. Рыбаков: «...позитивная гражданско-правовая ответственность закреплена в норме права и поэтому имеет юридическое основание. Она существует и реализуется в правоотношениях при наличии юридических фактов»12. В литературе также даются определения понятия юридической ответственности, в которых ясно вы-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ражено стремление объединить позитивный и ретроспективный аспекты. Этот подход представляется нам самым верным и в отношении гражданско-правовой ответственности. «Быть юридически ответственным гражданином означает честно, добросовестно, аккуратно выполнять все, что предписано законами государства или основанными на них актами в той или иной определенной законом форме, отвечать за последствия своих поступков»13. На наш взгляд, позитивная гражданско-правовая ответственность находится в неразрывной связи с негативной (ретроспективной) гражданско-правовой ответственностью. Позитивная ответственность оказывает воздействие на выбор варианта поведения субъекта гражданского права и его осуществление. По своему содержанию позитивная ответственность есть такая правовая связь, в рамках которой государство, действуя от имени общества, формулирует абстрактную обязанность всех субъектов исполнять конкретные юридические обязанности в целях обеспечения равенства участников, регулируемых гражданским законодательством отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав. Государство выступает гарантом восстановления нарушенных прав. Субъектом, имеющим право требовать исполнение существующей обязанности, прибегать к судебной защите своих интересов, является лицо, претерпевающее неблагоприятные последствия поведения безответственного. Факт признания позитивной ответственности нашел отражение в ряде статей Конституции России. В них, в частности, говорится об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Основного закона). «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» (п. 3 ст. 17 Конституции РФ). Таким образом, позитивная юридическая ответственность лица – первичное, а ретроспективная – вторичное отношение юридической ответственности; первое служит одной из предпосылок возникновения второго14. Чем выше уровень ответственности в активном смысле, тем лучше соблюдаются нормы общественного поведения и тем реже имеет место ответственность в ретроспективном смысле. Ретроспективная гражданско-правовая ответственность наступает именно потому, что еще до правонарушения субъект находился в общем отношении ответственности с другими субъектами гражданского права и государством, но разорвал эту связь актом безответственного поведения. Собственно поэтому, отрицая наличие общих отношений позитивной ответственности, нельзя понять природу, источник происхождения ответственности ретроспективной. Более того, проявлением взаимосвязи позитивной и ретроспективной гражданско-правовой ответственности является институт предупреждения причинения вреда (ст. 1065 ГК РФ)15, направленный на защиту

прав и законных интересов физических и юридических лиц. Основная особенность норм этого института состоит в том, что они могут применяться и тогда, когда вред еще не причинен16. В контексте единства позитивных и негативных начал гражданско-правовая ответственность может определяться как обязанность соблюдать и исполнять требования, предусмотренные нормами права, что реализуется в правомерном поведении субъектов. А в случае нарушения норм права и причинения вреда – обязанность правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия личного или имущественного характера, а также реализация этих обязанностей, обеспеченная возможностью управомоченного лица требовать восстановления нарушенного положения. По нашему мнению, есть все основания полагать, что признание позитивной юридической ответственности (ответственности в правомерном поведении) обогащает теорию юридической ответственности, дает возможность глубже и полнее понять природу, смысл и назначение негативной (ретроспективной) гражданско-правовой ответственности, цель которой не только справедливое и полное восстановление нарушенных прав, но и превентивно-воспитательное воздействие на поведение субъектов как в настоящем, так и в будущем. 1 Хохлов В.А. О гражданско-правовой ответственности // Правоведение. – 1997. – № 1. – С. 96–103. 2 Базылев Б.Т. Сущность позитивной юридической ответственности // Правоведение. – 1979. – № 4. – С. 40–46. 3 Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. Из истории цивилистической мысли. Гражданские правоотношения. Критика теории «хозяйственного права». – М.: Статут, 2000. 4 Антимонов Б.С. Основания договорной ответственности социалистических организаций. – М., 1962. – С. 14–18. 5 Вербицкая И. Гражданско-правовая ответственность – ответственность юридическая // Юстиция Беларуси. 2002. – № 4. 6 Хохлов В.А. Указ. соч. 7 Варкалло В. Об ответственности по гражданскому праву. – М.: Юридическая литература, 1978. – С. 26. 8 Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерки теории). – М., 1976. – С. 85. 9 Агарков М.М. Обязательства по советскому гражданскому праву. – М., 1999. – С. 44. 10 См.: Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. – Л., 1965. – С. 21. 11 Тархов В.А. Ответственность по советскому гражданскому праву. – Саратов, 1973. – С. 6–10. 12 Рыбаков В.А. Позитивная юридическая ответственность (воспитательные аспекты). – Рязань, 1988. – С. 26–27. 13 Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. – М., 1968. – С. 31. 14 Янишевский В. Теоретико-методологические и нормативные аспекты исследования позитивной гражданскоправовой ответственности Российской Федерации // Право и жизнь. – 2004. – № 75 (11). 15 Бакунин С.Н. Некоторые вопросы позитивной ответственности и предупреждение причинения вреда. Цивилистические записки. – Вып. 3. Гражданско-правовая ответственность: проблемы теории и практики / Под ред. В.А. Рыбакова. – М., 2003. – С. 52–54. 16 См.: Шабунина И.С. Обязательства gausi ex delicto // Юрист. – 2002. – № 5. – С. 10–13.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

107

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÑÎÖÈÀËÜÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÀß ÏÐÈÐÎÄÀ ÓÌÛØËÅÍÍÛÕ ÓÁÈÉÑÒÂ В.Я. ГОРБАЧЕВСКИЙ, кандидат юридических наук, доцент Посягательство на жизнь человека является одним из наиболее тяжких и социально опасных преступлений, поскольку оно наносит непоправимый (необратимый) вред жизни человека, которая признана наивысшей социальной ценностью. Большинство составов преступлений, предусмотренных ст. 115–118 УК Украины, были предусмотрены еще советским уголовным законом, однако теперь они впервые объединены как преступления против жизни и здоровья лица и поставлены на второе место в Особенной части Уголовного кодекса (после преступлений против основ национальной безопасности Украины). Родовым объектом убийства является человек как участник (носитель) определенных общественных отношений, носитель его жизни и здоровья. Это преступление предусмотрено разделом II Особенной части Уголовного кодекса Украины «Преступления против жизни и здоровья личности». Следует заметить, что много недоразумений в трактовке родового объекта преступления возникают при выделении некоторыми авторами биологической и социальной сущностей человека. А.В. Кузнецов, например, признает ошибочной позицию М.А. Беляева, в соответствии с которой объектом преступлений против личности могут быть только общественные отношения [1, с. 282]. Он утверждает, что объектом этих преступлений является личность как целостное существо и как совокупность общественных отношений, что ее составляют, и как явление природы, которое характеризуется определенными биофизиологическими и психическими признаками [2, с. 64]. Аналогичной точки зрения на преступления против личности придерживается Ю.А. Демидов [3, с. 151]. Такие позиции авторов кажутся нам спорными. Следует отметить, что биологические свойства человека, в частности жизнь, охраняются уголовным правом не абстрактно, не вне общества, а в системе общественных отношений. Уголовным правом защищаются именно общественные отношения, которые обеспечивают физические блага лица, а не сами по себе данные блага. Можно согласиться с И.Я. Козаченко, который утверждает, что биологическая сущность человека вне совокупности общественных отношений не имеет для уголовного права самостоятельного значения [4, с. 64]. Действительно, необходимо признать, что конкретные блага лица, материальным супстратом ряда из которых являются определенные физиологичные процессы, представляют собой определенные общественные отношения и именно в таком качестве охраняются законом об уголовной ответственности.

108

В третьей главе Уголовного кодекса УССР 1960 г. «Преступления против жизни, здоровья, свободы и достоинства человека» чрезмерно широко очерчен круг общественных отношений, которые выступают родовым объектом убийства. Именно поэтому для конкретизации родового объекта Е.А. Фролов, а позже и другие криминалисты предлагали наряду с родовым объектом выделять подгрупповой (видовой) объект, когда внутри большой группы однородных общественных отношений, которые требуют единой уголовно-правовой охраны, можно различить более узкие группы отношений, которые отражают один и тот же интерес участников этих отношений или обнаруживают некоторые взаимозависимые интересы одного и того же объекта. Такой видовой объект соотносился бы с родовым как часть с целым или как вид с родом. Считаем, однако, что украинский законодатель решил эту проблему более удачно, воспользовавшись опытом Российской Федерации. Уголовный кодекс РФ 1996 г. в качестве специального объекта преступления выделяет жизнь и здоровье личности (глава 16), волю, честь и достоинство личности (глава 17), половую свободу и половую неприкосновенность личности (глава 18). Фактически это означает, что отделенные таким образом общественные отношения рассматриваются российским, а теперь и украинским законодателем как отдельные родовые объекты определенных групп преступлений. Еще раз подчеркнем, что такой подход, с точки зрения законодательной техники, кажется наиболее приемлемым. Родовой объект преступления, как пишет В.Я. Таций, характеризуя Уголовный кодекс УССР 1960 г., «отражает характер и социальную значимость разнообразных групп общественных отношений, которые выступают объектом преступления, что позволяет использовать указанное его свойство для последовательного расположения отдельных разделов в границах Особенной части Уголовного кодекса. С учетом этого на первом месте размещена глава о государственных преступлениях, потом – о государственной и коллективной собственности, о преступлениях против жизни…» [5, с. 87]. Вопрос об обоснованности расположения данного раздела вторым в Особенной части УК Украины вызвал острые дискуссии во время разработки и принятия Уголовного кодекса 2001 г. и даже через семь лет интерес к данному вопросу среди научных работников не стихает. Как отмечает С.Д. Шапченко, последовательность размещения глав Особенной части Уголовного кодекса определяется, как правило, приоритетной для

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ законодателя иерархией социальных ценностей, выделенных им как родовые объекты определенной группы преступлений [6, с. 21]. Ученый считает, что более правильным является размещение раздела, который предусматривает ответственность за преступные посягательства на личные блага человека, в начале Особенной части Уголовного кодекса [6, с. 143]. С точки зрения В.К. Грищука, «если человек, его жизнь, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность, согласно ст. 3 Конституции, является наивысшими ценностями в Украине, статьи относительно посягательства на эти ценности должны быть, прежде всего, на первом месте в Особенной части УК. Размещение же их, начиная со второго раздела, после статей о преступлениях против основ национальной безопасности Украины, свидетельствует, что синдром примата интересов государства над интересами человека еще до конца не преодолен» [7, с. 112]. Противоположного мнения придерживается В.И. Борисов, отмечая, что назначение раздела «Преступления против основ национальной безопасности Украины» является более значимым, чем просто защита интересов государства. Речь идет о защите Украины как определенной социальной общности людей, что проживают на одной территории и заинтересованы в своем суверенитете, сохранении формы государственного правления, целостности и неприкосновенности государства. Кроме того, нужно подчеркнуть, что только в обществе, где обеспечены социальная стабильность, государственный порядок и безопасность, общественное согласие, возможно реальное обеспечение защиты личных, физических и духовных прав человека и гражданина, основные из которых закреплены в ст. 3 Конституции Украины [8, с. 101]. Нельзя согласиться с мыслью, что из того, что раздел «Преступления против основ национальной безопасности Украины» занял первое место в Особенной части УК, вытекает, что «жизнь и здоровье лица представляет собой менее важный объект уголовно-правовой охраны, чем основы национальной безопасности. Дело в том, что национальная безопасность государства, его целостность и неприкосновенность является необходимым условием, базой для всесторонней охраны жизни и здоровья лица» [9, с. 6]. Проанализировав все позиции, отметим, что, по нашему мнению, на первом месте в Особенной части УК Украины все-таки должен быть раздел «Преступления против жизни и здоровья человека», поскольку человек, ее жизнь и здоровье признаются в Украине наивысшей социальной ценностью (ст. 3 Конституции Украины). Одним из показателей обретения Украиной признаков современного социального государства является факт нормативного определения приоритетов в иерархии тех социальных ценностей, которые составляют основу жизнедеятельности человеческого общества. Человек, его жизнь и здоровье, права и свободы – центральная проблема любого цивилизованного общества. Уголовное право должно базироваться на

концепции прав человека, приоритета общечеловеческих ценностей, признании задания уголовно-правовой охраны прав и свобод человека как основной идеи уголовного права. Свидетельством стремления нашего государства к формированию такого общества, утверждения демократических принципов управления стало законодательное признание Украиной прав и свобод человека. В общей форме такое определение приведено в ст. 3 Конституции Украины. Следовательно, родовым объектом исследуемой группы преступлений является личность, а точнее общественные отношения, которые обеспечивают ее наиболее ценные блага и интересы. Мы придерживаемся мнения, что понятия «человек» и «личность» («лицо») не являются равнозначными, первое из них шире по объему. Понятие «личность» охватывает лишь характеристику социальных свойств человека. С позиции права это означает, что лицом может считаться не любой человек, а лишь тот, который, получая при рождении права и свободы, способен самостоятельно ими владеть, пользоваться, распоряжаться, а также самостоятельно выполнять установленные государством обязанности. Отсюда, как правильно замечает Р.Д. Шарапов, не является лицом в правовом содержании младенец, малолетний, невменяемый человек, потому что они не могут в полной мере самостоятельно осуществлять свои права и обязанности (или вообще лишены этого в результате признания их недееспособными) [10, с. 161]. В то же время интересы таких лиц не выводятся изпод уголовно-правовой охраны раздела II Особенной части Уголовного кодекса Украины, в названии которого фигурирует слово «лицо». Такие блага, как жизнь и здоровье, подлежат абсолютной охране со стороны закона об уголовной ответственности, независимо от того, кто является их субъектом – социально зрелый человек, психически больной или младенец. Это является аксиомой в теории и практике уголовного права. Именно с этим связана необходимость изменения названия раздела «Преступления против жизни и здоровья личности» на «Преступления против жизни и здоровья человека», как это сделано, например, в Уголовном кодексе Республики Беларусь. Можно рассматривать еще один вариант названия этого раздела – «Преступления против жизни и здоровья человека и гражданина». Однако он кажется не совсем удачным. Следует отметить, что понятие «гражданин» указывает на политико-правовую связь человека с определенным государством, что может неоправданно ограничить границы уголовно-правовой охраны лиц, которые находятся на территории Украины и не являются ее гражданами. Гражданин, кроме того, это лицо, которое принимает участие в политической жизни, имеет политические права, свободы и обязанности. В теории уголовного права есть несколько точек зрения на понятие «убийство». Обосновывалась точка зрения, в соответствии с которой термин «убийство» в случаях лишения жизни человека из неосторожности

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

109

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ вообще не должен употребляться. М.Д. Шаргородський первым в свое время пришел к выводу, что убийство – это лишь «умышленное неправомерное лишение жизни другого человека» [11, с. 38]. При этом он ссылается на то, что термин «убийца» в повседневной жизни не применяют к лицу, которое неосторожно лишило жизни другого человека, а с точки зрения уголовно-политической нецелесообразно употреблять понятие наиболее тяжкого преступления против личности к случаям неосторожного деяния [12, с. 36]. Вместе с тем некоторые ученые-криминалисты предлагают определять убийство более широко: как противоправное умышленное или неосторожное лишение жизни другого человека [13, с. 6]. Сторонники этой точки зрения считают, что сужение понятия убийства может привести к ослаблению борьбы с неосторожными преступлениями против жизни [14, с. 21]; [15, с. 118]. Отмечается, что признание неосторожного лишения жизни не убийством, а другим преступлением способно лишь ослабить негативную моральную оценку этого преступления со стороны уголовного права [16, с. 21]. Так, М.К. Аниянц уверен, что с понятием «убийство» тесно связано представление людей о совершении тяжкого преступления, которое должно быть сохранено, когда идет речь об убийстве по неосторожности [17, с. 15]. В современных условиях развития уголовного законодательства Украины все больше криминалистов становится на сторону М.Д. Шаргородского [18, с. 5]; [19, с. 20]. Точка зрения ученого и его сторонников представляется наиболее правильной. Хотя понятие «убийство» согласно его этимологии допустимо ставить рядом со словом «неосторожное», такая формулировка не является удачной. По нашему мнению, законодательные формулировки должны максимально подчеркивать различия между умышленными и неосторожными действиями (бездеятельностью), что приводят к лишению жизни. Такие умышленные и неосторожные деяния принципиально отличаются друг от друга по характеру и степени общественной опасности. В случае изменения названия уголовно-правового запрещения – «Убийство из-за неосторожности» на «Причинение смерти из-за неосторожности» – терминология закона будет адекватно отображать содержание состава этого преступления. Существует еще один аргумент необходимости изменения названия ст. 119 УК Украины. Указанная статья является общей уголовно-правовой нормой, а ч. 3 ст. 276, ч. 2 ст. 194, ст. 196, ч. 2 ст. 134, ч. 2 и 3 ст. 286 УК Украины и некоторые другие принадлежат к специальным нормам. Стоит заметить, что специальные уголовно-правовые нормы ни разу не используют термин «убийство» относительно неосторожных преступлений, последствиями которых является смерть людей. Употребляются терминологические обороты «гибель людей», «смерть потерпевшего», а не «убийство». Кроме того, впервые Уголовный кодекс Украины

110

в ст. 115 дает понятие убийства. Под убийством понимается умышленное противоправное причинение смерти другому человеку. Исходя из такого законодательного определения непонятно, почему законодатель в ст. 119 УК употребляет термин «убийство», если идет речь о неосторожном преступлении. Нельзя, определив убийство как умышленное противоправное причинение смерти другому человеку, в дальнейшем употреблять этот термин для обозначения неосторожного деяния. Определение понятия убийства в ст. 119 УК Украины противоречит правилам законодательной техники [20, с. 84]. По нашему мнению, для обозначения каждого из этих преступлений целесообразно употреблять разные термины. Это еще один аргумент изменения названия этого преступления. Приоритет защиты личности, и в первую очередь жизни и здоровья человека, выражается в Уголовном кодексе Украины не только в изменении расположения раздела о преступлениях против жизни лица, но и в других его особенностях, в частности: 1) установление (сохранение) строгих санкций за самые опасные преступления против личности; 2) учет при разработке системы санкций насильственного способа совершения преступлений; 3) при использовании в качестве квалифицирующего признака тяжких последствий преступления последние раскрываются в законе путем указания в первую очередь на причинение смерти или вреда здоровью человека [21, с. 12]. Родовым объектом всех преступлений, включенных в раздел II Особенной части УК Украины, являются жизнь и здоровье человека. В уголовном праве по субъективной стороне различают убийства умышленные (ст. 115–118 УК Украины) и убийства по неосторожности (ст. 119 УК Украины) (хотя, как мы уже отмечали, такое деление не совсем соответствует понятию убийства согласно ч. 1 ст. 115 УК Украины). Кроме того, выделяют доведение до самоубийства (ст. 120 УК Украины), угрозу убийством (ст. 129 УК Украины). В свою очередь умышленные убийства разделяют по степени общественной опасности (тяжести) на три вида: 1) так называемое простое убийство, т.е. совершенное без отягчающих или смягчающих обстоятельств (ч. 1 ст. 115 УК Украины); 2) совершенное при отягчающих обстоятельствах, так называемое квалифицированное убийство (ч. 2 ст. 115 УК Украины); 3) совершенное при смягчающих обстоятельствах, так называемое привилегированное убийство (ст. 116– 118 УК Украины). Это деление имеет очень важное практическое значение. Например, в случае совершения умышленного убийства при наличии как отягчающих, так и смягчающих обстоятельств совершение надлежит квалифицировать как убийство при смягчающих обстоятельствах. Как уже отмечалось, убийство лишает потерпевшего наиболее ценного блага – жизни. Последствия

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ убийства безвозвратны, причиненный им вред нельзя возместить. Кроме того, убийство причиняет чрезвычайно тяжкий вред не только потерпевшему, но и его родным и близким. Это трагедия для всех, кто знал потерпевшего. Вместе с тем безвинное или легальное (например, в состоянии необходимой обороны, во время войны) лишение жизни не является убийством. Убийство – это причинение смерти другому человеку, не себе. Объектом убийства может быть только жизнь другого человека. Поэтому самоубийство или покушение на самоубийство убийством не признается. Но содействие самоубийству или помощь самоубийце считается содействием убийству, ибо в этом случае имеет место содействие причинению смерти другому человеку. Такое содействие самоубийству квалифицируется по ст. 27 и ч. 1 или 2 ст. 115 УК Украины. Объектом убийства является жизнь. Убийство может быть совершено только относительно живого человека, независимо от его возраста, состояния здоровья, общественного положения. Жизнь как объект уголовно-правовой охраны представляет собой не только биофизиологические процессы. Определяя объект посягательства при убийстве, важно различать в человеке его общественную и биологическую сущность. Так, философы всегда четко и последовательно различали личность и человека. «Личность, – отмечает А.Г. Спиркин, – это человек, который берется в определенном его аспекте, как член определенной общественной группы с ее системой общественно значимых черт и функций; это субъект деятельности, отношений, сознания, самосознания и мировоззрения. Биологические его свойства не касаются этого понятия» [22, с. 250]. Биологическая сущность человека – в его физическом состоянии, в состоянии и функционировании всего его организма или отдельных органов. Этим и определяется человек как природное существо. С этой стороны в человеке самыми важными признаками и свойствами является физическая сила, деятельность сердца, мозга, других органов, отсутствие болезней или аномалий и т.д. [21, с. 15]. Личность – это понятие сугубо общественное. Общественную сущность человека определяют такие его качества, как гражданство, образование, профессия, место жительства и труда, семейное положение, общественное поведение, другие черты и признаки. Биологическое в человеке – это те его свойства, которые видит врач, а общественные – это те, которые видит судья. В уголовно-правовом понимании биологическое в человеке – это предмет преступления против лица, а общественные его черты и свойства – объект преступления. Такой вывод следует сделать, кроме прочего, еще и потому, что объектом преступления, как это уже давно доказано, могут быть только общественные отношения [5], [23]. Биологическое в человеке

(биологические процессы и состояние его здоровья вообще или отдельных органов), очевидно, не является общественными отношениями. Общественная сущность человека заключается в том, что он является личностью (лицом). Именно это и составляет его общественное положение, отношения с другими людьми, т.е. общественные отношения, отношения определенного индивида в их совокупности. Человек является и не может не быть природным, предметным существом. Человек – часть природы и поэтому биологически он может быть определен как природное, предметное существо. Это нужно подчеркнуть потому, что в уголовно-правовой литературе на предметно-природные свойства человека не обращают надлежащего внимания, что приводит к созданию некой бесплотной, нереальной сути человека [24, с. 294]. Понятно, что такой взгляд на человека является неполным, односторонним и поэтому ненаучным. Для права как инструмента общественной регуляции очень важно различать физические (биологические) и общественные свойства человека, ибо человек, изъятый из общественных отношений, перестает быть личностью (в качестве примера можно вспомнить сказку про Маугли), хоть и остается живым природным существом. Не признавался личностью уголовно раб, за убийство которого наступала ответственность как за уничтожение имущества. Если не различать в человеке его биологическую и общественную сущность, это приводит к неудачному и необоснованному удвоению объекта посягательства, ибо в таком случае объектом преступлений против личности считают лицо и общественные отношения [17, с. 18]. При совершении преступления путем посягательства на тело человека объектом такого преступления не может быть признано лишь тело человека или его жизнь в биологическом понимании или здоровье в значении соответствующего состояния всего организма. Жизнь и здоровье как объекты уголовно-правовой охраны могут быть признаны объектом посягательства лишь с учетом всех сторон одного и того же общественного существа, разнообразие признаков которого диалектически отмечают понятия «человек» и «личность». Эти понятия охватывают множество особенностей, черт, признаков человека, которые освещают две его главные стороны – биофизическую (живая биологическая личность) и общественную (совокупность общественных отношений). Выделить какую-то одну из них (биологическую или общественную) можно лишь условно. В действительности эти две стороны человека нерушимо соединены и составляют одно целое. Поэтому общее утверждение о том, что закон об уголовной ответственности охраняет жизнь и здоровье человека в его физическом, биологическом понимании, так же как и совокупность общественных отношений, существующих по поводу этих благ человека и направленных на их охрану, является правильным. Но при этом важно подчеркнуть, что без человека как живой

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

111

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ биологической личности общественные отношения не могут существовать, тогда как в некоторых (хоть и одиночных) случаях общественные отношения, направленные на охрану жизни и здоровья определенного лица, могут быть упразднены, исключены при особенных, чрезвычайных обстоятельствах (например, состояние необходимой обороны и т.д.). В таких случаях жизнь в биологическом понимании и жизнь как объект уголовно-правовой охраны не совпадают, ибо нет общественных отношений, которые охраняют эту жизнь человека. В юридической литературе до сих пор остается открытым дискуссионный вопрос относительно предмета преступлений против жизни, в частности убийства. М.И. Федоров одним из первых в советской литературе (1957 г.) признал человека предметом преступления. Отрицая необходимость выработки понятия непосредственного объекта в уголовном праве, поскольку в роли такового в каждом случае совершения преступления выступает отдельный вид общественных отношений, ученый предлагает человека при посягательствах на лицо рассматривать не как объект преступления, а как предмет этого преступления [25, с. 190]. Его позиция нашла своих сторонников [26, с. 42]. Н.И. Коржанский считает, что классификация предметов преступления на людей, вещи, животных и растения в значительной мере облегчает установление видового предмета преступления, а он, в свою очередь, указывает на конкретный предмет преступного воздействия. Ничто не изменяется от того, что во многих составах преступлений нет указания на их предмет. Оно отсутствует в тех составах, у которых влияние на любой предмет отмеченного вида признается равноценным для оснований уголовной ответственности. Например, в статьях Уголовного кодекса об ответственности за убийство указывается лишь деяние и его последствия. Упоминать предметы преступления в этом случае нет юридического смысла. У человека следует различать его социальную и биологическую стороны. Биологическое в человеке – это предмет преступления, социальное, его личность – объект [27, с. 135]. С критикой соответствующей позиции М.И. Федорова и его последователей справедливо выступили некоторые криминалисты. Так, Б.С. Никифоров утверждает, что «жизнь, здоровье и достоинство личности являются условиями, при наличии которых только и возможно физическое существование лица в обществе» [28, с. 118]. Это позволило ему физиологичный процесс жизни признать непосредственным объектом убийства. Разделяет это мнение Е.Ф. Побигайло, который пишет: «Следует считать ошибочной позицию некоторых криминалистов относительно признания человека предметом преступления. Человеческая сущность не является чем-то абстрактным, свойственным отдельному индивиду. В своей действительности она является совокупностью всех общественных отношений» [29, с. 10].

112

Эта позиция нашла поддержку среди исследователей [30, с. 60], [31, с. 120]. Подмена непосредственного объекта преступления предметом при убийстве, так же как и при совершении других преступлений против лица, приводит к тому, что человек, как живое существо, выступает в роли предмета преступления. Это унижает его социальное назначение как физического лица и как субъекта общественных отношений. Действительно, целым рядом преступлений причиняется физический вред лицу. В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством (ст. 49 УПК Украины) такие лица имеют наименование «потерпевшие». В уголовном праве Украины этот термин также употребляется (например, в ч. 2 ст. 121 Уголовного кодекса). Ни в коем случае, однако, нельзя отождествлять это понятие с предметом преступления. В то же время уголовно-правовое понятие «потерпевший» не следует возводить к процессуальному понятию, поскольку существует большое количество преступлений, в которых присутствует потерпевший, но предметом преступления выступает иной объект (например, при совершении хищения потерпевший всегда имеет место, однако предметом преступления является имущество). Не будем дискутировать о том, насколько обоснованно видеть в человеке наивысшую социальную ценность. В то же время в рамках учения о преступлении сама идея признания человека предметом посягательства, в том числе убийства, выглядит абсолютно необоснованной. Признание человека предметом преступления представляется достаточно спорным не только из-за этических соображений, но и с точки зрения логики. Конечно, было бы ошибочным утверждать, что при совершении убийства виновный не оказывает влияния на другого человека. Однако не следует забывать, что любое влияние носит конкретный характер и осуществляется не на человека вообще, а на то или другое неотъемлемое благо, и поэтому ничто не мешает именно благо рассматривать предметом, а лицо – объектом посягательства. Следовательно, при посягательствах на то, чего не существует в отрыве от их носителя – человека, трансформации объекта преступления в предмет не происходит. Кроме того, в юридической литературе в таком понимании вопрос обсуждается только относительно преступлений против лица. Этим предусматривается, что во всех других преступлениях деяние не имеет свойства причинения вреда людям. Вряд ли имеется необходимость доказывать противоположное. Физические лица страдают не только тогда, когда осуществляется посягательство на их жизнь, здоровье и тому подобное, из-за чего они лишаются возможности жить или возможности трудиться в результате потери работоспособности, но и тогда, когда, например, похищается их имущество. Всякий раз, когда в уголовном законе идет речь о преступных последствиях для человека, имеется в виду причинение вреда конкретным индивидам. Если признать предметом преступления человека как живое биологическое существо, произойдет

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ смешивание двух самостоятельных элементов общественных отношений: лица как субъекта общественных отношений и предмета общественных отношений. Именно поэтому отождествление этих понятий является недопустимым. Признавать предметом преступления можно лишь тело уже умершего человека, например, когда совершено преступление, предусмотренное ст. 297 УК Украины, которая устанавливает ответственность за надругательство над могилой. К тому же, по нашему мнению, признание предметом преступления личности с этической точки зрения выглядит достаточно ущербно. Личность как биосоциальный феномен можно рассматривать лишь в аспекте ее жизнеспособности (т.е. человек уже родился и еще не умер). Еще раз подчеркнем, что уголовноправовой защите подлежит любое лицо, независимо от его социальных и иных качеств, следовательно, нет смысла рассматривать человека, его тело как предмет преступления. Следовательно, жизнь как объект уголовно-правовой охраны обязательно содержит в себе общественные отношения, которые существуют по поводу охраны этой жизни в биологическом понимании. Именно потому, что объект посягательства при убийстве – не только биологическая личность, но и определенная совокупность общественных отношений, направленных на охрану этой личности (в каждом случае эта совокупность бывает самой разной и особенной), закон об уголовной ответственности содержит целый ряд норм, которые охраняют эти отношения, – ст. 115– 119 УК Украины. Кроме того, имеется много других уголовно-правовых норм, которые предусматривают ответственность за причинение смерти потерпевшему, в частности ст. 112, 271, 348, 286, 379, 400 УК Украины. Уголовно-правовая охрана объекта имеет общий, полный и постоянный характер. Если же признать объектом преступления при убийстве не общественные отношения, а жизнь в биологическом понимании, то тогда совсем невозможно выяснить и объяснить правомерность причинения смерти в состоянии необходимой обороны, причинение телесных повреждений, например, во время хирургической операции (ампутация руки или ноги). И как тогда понять квалификацию причинения смерти террористическим актом по ст. 112 УК, при нарушении Правил охраны труда по ст. 271 или при нарушении Правил безопасности движения по ст. 286 УК Украины? Именно потому, что при причинении смерти посягательство направлено на какую-то особенную сторону сущности личности – отдельную группу общественных отношений, которые образуют отдельную составную часть этого лица (государственный деятель, сотрудник правоохранительных органов, новорожденный и т.п.), это посягательство имеет разную уголовноправовую оценку и квалификацию, т.е. составляет отдельное самостоятельное преступление. Нельзя признать обоснованным утверждение о том, что жизнь и здоровье человека есть самостоя-

тельные объекты независимо от того, носителем каких общественных отношений он был или есть [32, с. 108]. Причинение смерти одному и тому же человеку (например, работнику милиции) может быть разным преступлением именно в зависимости от того, на какие общественные отношения было направлено посягательство – на государственную власть (ст. 112 УК Украины), на жизнь лица (ст. 115–120 УК Украины), на авторитет правоохранительных органов (ст. 348 УК Украины) или на безопасность дорожного движения (ст. 286 УК Украины), или совсем не быть преступлением (ст. 36 УК Украины). Нельзя также признать правильным противопоставление человека личности и на этом основании возникающее утверждение, что закон об уголовной ответственности охраняет человека со стороны его физической целостности. Сама по себе физическая целостность законом об уголовной ответственности не охраняется. Достаточно вспомнить общественно полезный труд врачей, чтобы убедиться в этом. Без учета тех общественных отношений, которые образованы и существуют в обществе для обеспечения физической целостности человека, невозможно обосновать уголовную ответственность, в частности за телесные повреждения, определить их правовую квалификацию и т.п. [21, с. 18]. В действительности закон об уголовной ответственности охраняет человека не только и не столько как живое биологическое существо, а главным образом как лицо в его общественном смысле, как совокупность общественных отношений. Понятие «человек» не отвечает по своему содержанию понятию «объект преступления». Поэтому в законе об уголовной ответственности понятие «человек» в значении объекта преступления не используется. Чаще всего в этом значении используется слово «лицо», в частности в ст. 257, 115–120 УК Украины. Раздел II Особенной части УК Украины так и называется – «Преступления против жизни и здоровья лица». Любое посягательство на тело человека в понимании отдельного биологического существа признается преступным лишь в тех случаях, если это посягательство нарушает существующие в обществе отношения по поводу охраны этой человеческой личности. Во всех других случаях такое посягательство не является преступлением. Следовательно, человек как биологическая единица, его существование, физическое состояние, телесная неприкосновенность охраняются законом об уголовной ответственности не всегда. Уголовноправовой охране человек, его тело, жизнь и здоровье подлежат лишь тогда, когда по поводу этих благ существуют общественные отношения, которые формируются в обществе для их охраны. Если в некоторых случаях этих отношений нет (упразднены, исключены законом), то человек как биологическая единица, его телесная неприкосновенность уголовно-правовой охране не подлежат. Из этого как раз и возникает правомерность причинения вреда в состоянии необходимой обороны или при задержании

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

113

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ преступника (ст. 36, 38 УК Украины) или в состоянии крайней необходимости (ст. 39 УК Украины). Следовательно, посягательство на тело человека лишь тогда является преступлением, когда он является субъектом определенных отношений, которые охраняются законом об уголовной ответственности, а это посягательство направлено на повреждение этих общественных отношений. Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы. 1. Ответственность за преступления против жизни и здоровья человека необходимо предусмотреть в разделе І Особенной части Уголовного кодекса Украины, поскольку человек, его жизнь и здоровье признаются в Украине наивысшей социальной ценностью (ст. 3 Конституции Украины). 2. Представляется целесообразным изменить название раздела II Особенной части Уголовного кодекса Украины «Преступления против жизни и здоровья лица» на «Преступления против жизни и здоровья человека», поскольку понятия «человек» и «лицо» не равнозначны, первое из них шире по объему и охватывает как биологические, так и социальные аспекты. 3. Название ст. 119 УК Украины целесообразно изменить на «Причинение смерти по неосторожности». Термин «умышленное убийство» в ч. 2 ст. 22, ст. 115– 118, ч. 4 ст. 404, ч. 2 ст. 438 УК предлагается заменить термином «убийство». Предложенные формулировки будут максимально отображать различия между умышленными и неосторожными действиями, которые приводят к лишению жизни.

Литература 1. Курс советского уголовного права: В 2 т. – Л.: ЛГУ, 1968. – Т. 1. – 646 с. 2. Кузнецов А.В. Уголовное право и личность. – М.: Юрид. лит-ра, 1977. – 168 с. 3. Демидов Ю.А. Обзор литературы о теоретико-ценностных исследованиях в уголовном праве // Советское государство и право. – 1980. – № 5. – С. 150–153. 4. Козаченко И.Я. Структура объекта в преступлениях против личности // Уголовное право в борьбе с преступностью. – Свердловск: Темплан, 1987. – С. 60–68. 5. Таций В.Я. Объект и предмет преступления в советском уголовном праве. – Харьков: Выща школа, 1988. – 198 с. 6. Кримінальне право України: Особлива частина: Підручник для студентів юрид. вузів і фак. / Г.В. Андрусів, П.П. Андрушко, С.Я. Лихова та ін.; За ред. професорів П.С. Матишевського, С.С. Яценка, доцента П.П. Андрушка. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 896 с. 7. Грищук В.К. Питання системності кримінально-правового захисту людини за новим Кримінальним кодексом України // Новий Кримінальний кодекс України: Питання

114

застосування і вивчення: Матер. міжнар. наук.-практ. конф. [Харків] 25–26 жовт. 2001 р. / Редкол.: В.В. Сташис (голов. ред.) та ін. – К.; Х.: «Юрінком Інтер», 2002. – С. 110–113. 8. Борисов В.І. Загальна характеристика Особливої частини нового Кримінального кодексу України // Там же. – С. 99–104. 9. Сташис В.В. Вступне слово // Кримінально-правова охорона життя та здоров’я особи: Матер. наук.-практ. конф. [Харків] 22-23 квітня 2004 р. / Редкол.: В.В. Сташис (голов. ред.) та ін. – К.; Х.: Юрінком Інтер, 2004, – С. 5–8. 10. Шарапов Р.Д. Физическое насилие в уголовном праве. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. – 298 с. 11. Шаргородский М.Д. Преступления против жизни и здоровья. – М.: Юридическое изд-во МЮ СССР, 1948.– 512 с. 12. Шаргородский М.Д. Ответственность за преступления против личности. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1953. – 108 с. 13. Борисов В.И., Куц В.Н. Преступления против жизни и здоровья: вопросы квалификации. – Харьков: НПКФ «Консум», 1995. – 104 с. 14. Загородников Н.И. Преступления против жизни по советскому уголовному праву. – М.: Гос. изд. юрид. лит., 1961. – 278 с. 15. Серебрякова В.А. К вопросу об ответственности за неосторожное лишение жизни по советскому уголовному праву // Советское государство и право. – 1961. – № 3. – С. 118–122. 16. Курс советского уголовного права: В 6 т. – М.: Юрид. лит., 1971. – Т. 5: Часть Особенная. Преступления против личности, ее прав. – 571 с. 17. Аниянц М.К. Ответственность за преступления против жизни по действующему законодательству союзных республик. – М.: Юрид. лит. – 1964. – 212 с. 18. Короленко М.П. Кваліфікація і класифікація умисних вбивств при обтяжуючих обставинах: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.08. – К., 2002. – 189 с. 19. Мамчур В.М. Кримінальна відповідальність за умисне вбивство особи чи її близького родича у зв’язку з виконанням цією особою службового чи громадського обов’язку: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.08. – К., 2002. – 207 с. 20. Тростюк З.А. Понятійний апарат Особливої частини Кримінального кодексу України: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.08. – Львів, 2000. – 315 с. 21. Литвин О.П. Злочини проти життя: Навч. посіб. – К., 2002. – 120 с. 22. Спиркин А.Г. Сознание и самосознание. – М., 1972. – 496 с. 23. Коржанский Н.Й. Объект и предмет уголовно-правовой охраны. – М., 1980. 24. Дробницкий О.Г. Мир оживших предметов. – М., 1967. – 416 с. 25. Федоров М.И. Понятие объекта преступления по советскому уголовному праву // Ученые записки Пермского государственного университета. – Пермь: Пермский гос. ун-т. � 1957. – Т. XI. – Вып. 4. – Кн. 2. – С. 190–196.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 26. Тацій В.Я. Об’єкт і предмет злочину в кримінальному праві України: Навчальний посібник. – Х.: УкрЮА, 1994. – 76 с. 27. Коржанський М.Й. Уголовне право України. Частина загальна: Курс лекцій. – К.: Наук. думка та Українська видав. група, 1996. – 336 с. 28. Никифоров Б.С. Объект преступления по советскому уголовному праву. – М.: Госюриздат, 1960. – 229 с. 29. Побегайло Э.Ф. Умышленные убийства и борьба с

ними. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1965. – 206 с. 30. Российское уголовное право. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. М.П. Журавлева. – М.: Щит–М, 1999. – 280 с. 31. Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под ред. Б.В. Здравомыслова. – М.: Юристъ, 1999. – 480 с. 32. Демидов Ю.А. Человек – объект уголовно-правовой охраны // Советское государство и право. – 1972. – № 2. – С. 104–110.

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ ÎÁ ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒßÕ ÎÒÁÛÂÀÍÈß ÍÀÊÀÇÀÍÈß Â ÂÈÄÅ ËÈØÅÍÈß ÑÂÎÁÎÄÛ ÐÅÏÀÒÐÈÀÍÒÀÌÈ Â ÑÑÑÐ

И.В. ГРЕБЕНЩИКОВА, О.Н. СТАРИКОВА

После оккупации немецкими войсками части территорий, принадлежащих Советскому Союзу, около 10 181 356 советских граждан оказались под властью нацистов. Часть из них была вывезена в Германию, откуда к началу 1952 г. было возвращено около 4,5 млн человек1. Согласно действовавшим на тот период нормативно-правовым актам эти лица направлялись для дальнейшей фильтрации и трудового использования. В проверочно-фильтрационных лагерях (ПФЛ) все репатриированные делились на две учетные группы: 1) бывшие военнослужащие Красной Армии, находившиеся в плену или в окружении противника, независимо от их деятельности в тот период; 2) лица, не являвшиеся военнослужащими, проживавшие на оккупированной территории и работавшие при немцах в качестве сельских старост, рядовых полицейских, рядовых участников «народной стражи», «народной милиции» и в других подобных организациях. После проверки в ПФЛ в рабочие батальоны и постоянные кадры промышленности направлялись бывшие военнослужащие, а также военнообязанные недемобилизуемых возрастов, признанные годными к военной службе; бывшие военнослужащие Красной Армии, не служившие в немецких строевых формированиях и не являвшиеся полицейскими; лица, служившие в полиции, но не уходившие с немцами при наступлении частей Красной Армии. По окончании проверки в рабочих батальонах на спецпоселение в районы Ухты, Дальстроя, Красноярского края, Иркутской и Молотовской областей, Северо-Уральских бокситовых рудников, а также на предприятия Наркомата угольной промышленности в Кузнецком, Кизеловском и Карагандинском угольных бассейнах направлялись: 1) лица, служившие в немецкой армии, в специальных немецких строевых формированиях (исключая трудовые), «власовцы», полицейские и пр.; 2) бывшие офицеры Красной Армии, служившие в немецких строевых формировани-

ях (лишенные офицерских званий); 3) граждане Германии немецкой национальности. Подлежали аресту и суду следующие категории людей: 1) руководители и командный состав органов полиции, «народной стражи», «народной милиции», «русской освободительной армии», «национальных легионов» и других подобных организаций; 2) рядовые полицейские и рядовые участники перечисленных организаций, принимавшие участие в карательных экспедициях или проявившие активность при исполнении обязанностей; 3) бывшие военнослужащие Красной Армии, добровольно перешедшие на сторону противника; 4) сотрудники гестапо и других немецких карательных и разведывательных органов; 5) сельские старосты, являвшиеся активными пособниками оккупантов2. Следует отметить, что в указанный период советские руководители в сфере международной миграции предприняли ряд шагов, которые касались возвращения на историческую родину с оккупированных территорий не только граждан СССР, но и бывших граждан Российской империи, не имевших гражданства. В ноябре 1945 г. Советский Союз объявил о возможности получения советского гражданства бывшим российским эмигрантам, проживавшим в Китае. А 14 июня 1946 г. принимается Указ Президиума Верховного Совета СССР «О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской Империи, а также лиц, утративших советское гражданство»3. Эти меры быстро привели к желаемому результату – за период с 1946 по 1947 г. в компетентные органы поступило около 150 тыс. прошений о предоставлении советского гражданства4. Учитывая то обстоятельство, что возвращение эмигрантов могло быть использовано иностранными разведками для направления в СССР шпионов, диверсантов и террористов, начальники местных управлений органов государственной безопасности из-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

115

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ давали различные нормативные акты, определявшие комплекс мероприятий по разработке бывших эмигрантов силами агентуры. К числу таких документов относится распоряжение № 2/44, изданное начальником Управления НКГБ по Свердловской области 18 августа 1947 г. Всех приезжающих ставили на учет, собирая при этом полные анкетные и биографические данные (сбор этих сведений производился отделами кадров предприятий под видом оформления на работу). Реэмигрантов, в отношении которых были получены материалы, дающие основание подозревать их в принадлежности к агентуре иностранных разведок, брали в активную разработку и информировали об этом 2-й отдел УМГБ. Сегодня можно отметить, что арестам и привлечению к уголовной ответственности в то время подвергались не столько те, кто сотрудничал с иностранными разведками, сколько рядовые служащие зарубежных государственных учреждений, офицеры Белой армии, а также лица, допускавшие антисоветские высказывания. Уголовное преследование репатриантов продолжалось до середины 50-х годов. В архиве УФСБ РФ по Свердловской области» находятся личные дела граждан из числа репатриантов, осужденных по ст. 58-1 (измена Родине), 58-4 (оказание помощи международной буржуазии), 58-6 (шпионаж), 58-10 (антисоветская агитация), 58-11 (организация контрреволюционных преступлений) УК РСФСР. Именно эти статьи содержат формальные формулировки, примененные к гражданам, вернувшимся в СССР из-за границы. Указанные деяния относились к числу контрреволюционных, т.е. наиболее тяжких государственных преступлений, считавшихся наиболее опасной формой сопротивления Советской власти5. Как следствие, наказание за совершение этих преступлений было суровым. При анализе материалов, содержащихся в личных делах на привлеченных к уголовной ответственности репатриантов (по данным Государственного архива административных органов Свердловской области), отмечено, что основным видом наказания было лишение свободы на 25 лет, с последующим поражением в правах на 5 лет6. После вынесения постановления особым совещанием МГБ осужденного направляли для отбытия наказания в исправительно-трудовой лагерь, а с 1948 г. – в особый лагерь. Пристального внимания заслуживает вопрос о специфике отбывания наказания в особых лагерях МВД, созданных в соответствии с постановлением Совета Министров СССР № 416-159сс от 21 февраля 1948 г. Этот документ обязывал Министерство внутренних дел в шестимесячный срок «…организовать для содержания осужденных к лишению свободы агентов иностранных разведок, диверсантов, троцкистов, правых, меньшевиков, эсеров, анархистов, националистов, белоэмигрантов и других участников антисоветских организаций и групп, а также лиц, представляющих опасность по своим антисоветс-

116

ким связям и вражеской деятельности, – особые лагеря, общей численностью на 100 000 человек… особые тюрьмы на 5 000 человек»7. Одну из главных причин создания особлагов можно напрямую связать с процессом репатриации в СССР. Именно качественные изменения контингента осужденных за государственные преступления после окончания Великой Отечественной войны обусловили, на наш взгляд, увеличение числа заключенных, которые реально могли оказывать как психологическое, так и физическое воздействие на администрацию пенитенциарных учреждений. Естественно, что уровень общественной опасности такого контингента был очень высоким. Попадая в исправительно-трудовые лагеря, они, в отличие от политзаключенных 30-х годов, без труда давали отпор так называемым бытовикам, которые ранее держали под контролем всю лагерную жизнь. Анализ документов показывает, что полномочия в сфере управления особыми лагерями и тюрьмами находились в руках двух ведомств – Министерства внутренних дел и Министерства государственной безопасности. Некоторые функции, связанные с контролем над деятельностью этих пенитенциарных учреждений, принадлежали Генеральной прокуратуре. Министерство внутренних дел отвечало за охрану, соблюдение режима, организацию наиболее эффективного трудового использования контингента. Функции по охране особых лагерей осуществлялись конвойными войсками МВД8. Вывод заключенных на работу без войсковой охраны, а также под охраной вахтеров и расконвоирование заключенных запрещались. В качестве основного проволочного ограждения лагерной и производственной зон особых лагерей использовался «Тульский забор», усиленный спиралью «бруно». Лимит охраны был утвержден правительством из расчета 9% к общей численности заключенных9. Согласно плану мероприятий ГУЛАГа по выполнению Приказа МВД СССР № 00219 1948 г., к 20 марта следовало разработать проект инструкции о содержании в особых лагерях10, а в соответствии с Постановлением СМ СССР от 21 февраля 1948 г. регулирование режима содержания в них должно было производиться инструкцией, изданной совместно двумя министерствами: внутренних дел и государственной безопасности. Однако межведомственные разногласия не позволили принять подобный нормативный акт, вплоть до расформирования особых лагерей. Поэтому режим содержания заключенных регулировался целым рядом инструкций, приказаний и распоряжений, проанализировав которые, можно сделать вывод о том, что строгий режим отличался следующими особенностями: �использование трудоспособных заключенных преимущественно на тяжелых физических работах, под усиленной охраной; �категорический запрет расконвоирования заключенных и свиданий с родственниками и знакомыми; �усиленный надзор за заключенными в жилых зонах и на производственных объектах; �строгие наказания: перевод на штрафной режим,

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ содержание в карцере, лишение на длительное время переписки и другие наказания; �строгие требования к заключенным по выполнению ими установленных норм выработки; �запрещение сокращения срока наказания и предоставления каких-либо других льгот, в том числе и премий. Заключенным присваивались личные номера, которые проставлялись на наружной стороне специальной арестантской одежды. Периодически, не реже одного раза в неделю, во всех лагерных помещениях, расположенных в жилой зоне, должны были производиться обыски с обязательным личным обыском всех заключенных. В общих бараках контингент должен был размещаться по 100–200 человек в каждом, из расчета 1,8 кв. м площади на человека, с предоставлением индивидуального спального места и постельных принадлежностей (в обычных исправительно-трудовых лагерях норма жилой площади составляла 2 кв. м на человека). Вход во все жилые помещения был оборудован тамбуром со смотровым окошком в дверях, а оконные проемы закрыты железными решетками. От отхода ко сну и до утреннего подъема двери бараков запирались. Передвигаться в пределах зоны, переходить из одного барака в другой в свободное от работы время заключенным категорически запрещалось. «Особый» контингент нельзя было использовать на работах вместе с контингентом общих лагерей, а также вольнонаемными рабочими. Продолжительность рабочего дня составляла 10 часов, не считая перерыва на обед. За нарушение установленного режима и трудовой дисциплины устанавливались строгие меры взыскания. Объем прав заключенных был невелик. Им разрешалось посещать в установленные часы под наблюдением надзирателя бытовые и медико-санитарные учреждения; хранить и пользоваться продуктами питания, посудой, туалетными принадлежностями; получать письма, продуктовые и вещевые посылки, денежные переводы от членов семьи; отправлять не более одного письма в квартал; подавать в год одно заявление по вопросам пересмотра дела и помилования (тогда как в обычных ИТЛ никаких ограничений на подачу жалоб и заявлений не устанавливалось, хотя для лиц, совершивших государственные и контрреволюционные преступления, был установлен лимит по переписке11). К ведению Министерства государственной безопасности были отнесены функции, связанные: а) с обеспечением агентурной работы; б) с отправкой в особые лагеря и тюрьмы заключенных из других пенитенциарных учреждений; в) с надзором за перемещением контингента особых лагерей и тюрем; г) с признанием особо опасными государственными преступниками вновь осужденных. 18 августа 1950 г. министром государственной безопасности был издан приказ № 00444, который ввел в действие «Положение об отделах Министерства государственной безопасности СССР при особых лагерях МВД СССР». 18 сентября 1952 г. приказом № 00784 было введено новое одноименное положение. В соот-

ветствии с этими документами при каждом особом лагере следовало создавать отделы МГБ, задачей которых было проведение агентурно-оперативной работы среди заключенных и выполнение заданий органов МГБ, связанных с опознанием преступников, допросами арестованных и пр. Для выполнения этих задач отделы должны были вербовать агентуру для разработки заключенных и насаждать осведомителей среди заключенных по местам их размещения; вести тщательное агентурное наблюдение за заключенными, у которых заканчивается срок наказания, в целях предупреждения возможности со стороны осужденных преступников устанавливать через них связь с подозрительными лицами, находящимися на воле; при поступлении материалов, указывающих на наличие подозрительной связи с лицами из окружения, вербовать также агентуру в окружении для разработки этих связей; производить в установленном законом порядке обыски, аресты и следствие по делам заключенных и лиц, связанных с ними по совместной преступной деятельности12. Оперативно-чекистская деятельность регламентировалась приказами МГБ № 0015 и 0022 от 10 января 1952 г. Эти документы определяли порядок работы по вербовке и последующее использование контингента особых лагерей; ведение агентурной разработки заключенных, подозреваемых во вражеской деятельности (вредительстве, диверсиях, терроре, распространении антисоветских документов и др.), а также заключенных, скрывших в процессе следствия свою преступную деятельность или пытающихся установить нелегальные связи со своими единомышленниками, оставшимися на воле. Таким образом, особенности отбывания наказания в виде лишения свободы репатриантами были связаны со спецификой привлечения их к уголовной ответственности за тяжкие государственные (контрреволюционные) преступления и, как следствие, направлением их в специальные пенитенциарные учреждения со строгим режимом содержания. 1 См.: Мотревич В.П. Репатриация // Уральская историческая энциклопедия. – Екатеринбург, 2000. – С. 457. 2 ГАРФ. Ф. 9419. – Оп. 1. – Д. 329.– Л. 41. 3 ГАРФ. Ф. А-327. – Оп. 1. – Д. 15. – Л. 3. 4 См.: Аблажей Н.Н. Миграционный обмен России (СССР) и Китая: основные этапы и тенденции развития в XX в. // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. – Благовещенск, 2002. – Вып. 3. – С. 305. 5 Герцензон А.А., Ошерович Б.С. Советское уголовное право. – М., 1937. – С. 111–112. 6 Архив УФСБ по Свердловской области. – Ф. Р-1. 7 История сталинского ГУЛАГа. Конец 1920-х – первая половина 1950-х годов: Собрание документов: В 7 т. – Т. 2. Карательная система: структура и кадры. – М., 2004. – С. 326–327. 8 Кокурин А.И., Моруков Ю.Н. ГУЛАГ: структура и кадры // Свободная мысль – XXI. 2001. – № 1. – С. 106. 9 Там же. – С. 116. 10 ГАРФ. – Оп. 1. – Ед. хр. 1842. – Л. 1. 11 Приказ от 2 августа 1939 г. № 00889 с объявлением «Временной инструкции о режиме содержания заключенных в исправительно-трудовых лагерях НКВД СССР». 12 Лубянка: Органы ВЧК–ОГПУ–НКВД–НКГБ–МВД– КГБ. 1917–1991: Справочник. – М., 2003. – С. 652–654, 677–679.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

117

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÐÎÁËÅÌÛ ÏÐÅÑÒÓÏÍÎÑÒÈ ÍÀ ÂÎÄÍÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ На современном этапе развития нашего государства проявились новые факторы, оказывающие существенное влияние на криминогенную обстановку в стране. В значительной мере осложняет криминологическую ситуацию в стране в целом и на водном транспорте прогрессирующая организованная преступность. Эти хорошо организованные преступные группы криминогенного характера, располагающие силовыми подразделениями, формированиями, оказывают противодействие органам внутренних дел на стадиях раскрытия и расследования преступлений. Обострению проблем в сфере борьбы с организованной преступностью в последние годы способствовали кризисные явления во многих сферах государственной и общественной жизни, где одним из основных факторов стала социально-экономическая нестабильность в России1. В условиях обострения социальной напряженности, разбалансированности экономики, возникновения различных форм собственности и перехода к рыночным отношениям преступность в сфере грузовых перевозок на водном транспорте постепенно превратилась в разновидность доходного «предпринимательства», действующего в межреспубликанском (межрегиональном и международном) масштабе. При этом возрождение и эффективное функционирование водного транспорта становится насущной необходимостью. Грузовые перевозки на водном транспорте традиционно являются сферой наибольшей криминальной уязвимости. Сумма убытков, понесенных всеми участниками перевозочного процесса, постоянно возрастает. В среднем в год она достигает около 35 млрд руб. Несохранность перевозимых

118

грузов на морском и речном транспорте влечет за собой нарушение определенных производственных циклов, прерывание цепочки хозяйственных связей между производителем и потребителем продукции, что в конечном итоге приводит к еще большей нестабильности в экономике страны, срывает работу других видов транспорта и, в частности, железнодорожного. Совокупные изменения в структуре грузопотоков привели к увеличению объема поставок высокоценных товаров. В результате оперативная обстановка в сфере грузовых перевозок только осложнилась. Так, до 60% всех зарегистрированных преступлений приходится на водный транспорт, на сферу грузовых перевозок, 80% которых составляют хищения грузов и 20% кражи2. В оперативном обслуживании органов внутренних дел на водном транспорте находятся объекты Министерства транспорта и, в частности, Федеральное агентство морского и речного транспорта с большими и малыми речными пароходствами. Протяженность водных путей составляет 97 тыс. км, на них расположены 21 морской и 297 речных портов, предприятий и организаций, обслуживающих сферу грузовых перевозок водного транспорта. Всего этим видом транспорта ежедневно перевозится более 1,2 млрд т грузов в год, в том числе 300 млн т составляет сырье для промышленности России. Все эти факторы создают дополнительные сложности в борьбе с хищением грузов, которые совершаются путем: сруба запорных устройств и закруток на перевозимых контейнерах; взлома дверей и люков; выдавливания пола контейнеров; мошенничества; подлога; изготовления фиктив-

В.К. ДЖИКИЯ ных документов; проникновения в компьютерные сети морских и речных портов, станции перевалки грузов; снятия информации о предприятиях, имеющих авансовые взносы, перевода их на расчетные счета фирм-однодневок, обналичивания и похищения; подмены перевозочных документов, недогрузки и т.п. В настоящее время в сфере грузовых перевозок все больше проявляется организованный характер преступлений. За последние 5 лет количество преступных посягательств на грузы превысило 20 тыс., из которых 50% совершено организованными группами; возбуждено более 15 тыс. уголовных дел. За период 2005–2006 гг. только в портах Азово-Черноморского и Балтийского бассейнов раскрыто свыше 1450 названных преступлений, привлечено к уголовной ответственности около 700 человек из состава пятидесяти организованных групп. У преступников было изъято денег и ценностей на сумму 520 млн руб. и 81 млн долл. США, возвращено в федеральный бюджет около 2,5 млн долл. На участке обслуживания ЛОВД в Северном речном порту Московского УВД на воздушном и водном транспорте МВД России выявлены 3 организованные преступные группы численностью 15 человек, в их состав входили: сотрудник таможенного поста, 7 работников товарно-сырьевой биржи, 3 работника порта. Ими было похищено строительных материалов на сумму 0,7 млрд руб., возбуждено 5 уголовных дел. В сравнении с 1997 г., когда было зарегистрировано около 6 тыс. преступных посягательств на грузы, в 2004 г. количество этих преступлений возросло более чем на 25%.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ В этих условиях большое государственное значение приобретает надлежащее обеспечение сохранности груза на водном транспорте и, в частности, совершенствование работы оперативных подразделений Департамента по охране правопорядка на транспорте (УВДТ, ЛУВД, ЛОВД) по борьбе с хищениями грузов, совершенных организованными группами на водном транспорте. Ведущая роль на водном транспорте в этой работе принадлежит линейным органам внутренних дел и, в частности, их основному звену (ЛУВДТ, ЛОВД) в портах. За прошедшие 5 лет ими проведена работа по реализации требований приказов Министерства внутренних дел РФ, совместных приказов МТС, АОРЖД, ФАМРТ3, МВД РФ и Департамента обеспечения правопорядка на транспорте МВД России по пресечению преступных посягательств на грузы; накоплен положительный опыт борьбы с криминальными структурами; налажено взаимодействие с администрацией водного транспорта, занятого в сфере перевозки грузов, и другими службами МТС, ФАМРТ. Для успешного решения задач борьбы с хищениями грузов, совершенных организованными преступными группами на водном транспорте, требуется принятие неотложных законодательных, организационно-тактических и управленческих мер, разработка методик ОРД по раскрытию и расследованию преступлений, привлечение значительных материальных ресурсов на оснащение

правоохранительных органов и обучение сотрудников оперативных подразделений новым методам работы. Отчасти запаздывание принятия таких мер объясняется недостаточной научной проработанностью проблемы борьбы с названным видом преступлений. Это связано, во-первых, со сложностью самого предмета исследований, объективно нуждающихся в постоянном и целенаправленном изучении; во-вторых, с давностью исследований, выполненных на эмпирическом материале 70–80-х годов; в-третьих, совершенно новыми условиями сферы функционирования водного транспорта, в которых сотрудники оперативных подразделений ЛУВД (ЛОВД) и предварительного следствия органов внутренних дел на водном транспорте осуществляют свою деятельность. Очевидно, что требуется глубокое и всестороннее исследование вопросов и проблем предупреждения, раскрытия преступлений в сфере грузовых перевозок на водном транспорте, совершенных организованными группами. Для решения обозначенных проблем необходимо: �предпринять попытки самостоятельного рассмотрения сущности особенностей оперативно-розыскной деятельности по предупреждению и раскрытию хищения грузов на водном транспорте, совершенных организованными группами; �разработать оперативно-розыскную характеристику хищений грузов на водном транспорте, совершаемых организованными

группами, и раскрыть содержание составляющих ее элементов; �дать классификацию способов совершения и сокрытия хищений грузов, совершаемых организованными группами, во взаимосвязи с типичными оперативно-розыскными и следственными ситуациями, свидетельствующими о совершении хищения организованной группой; �описать типы организованных групп, совершающих хищения грузов на водном транспорте, и дать характеристику субъективных и объективных факторов, способствующих их возникновению и функционированию; �разработать классификацию оперативно-розыскных и следственных ситуаций, складывающихся на первоначальном и последующих этапах хищений грузов, совершаемых организованными группами, и описать средства и методы разрешения проблемы; �исследовать причины и условия, способствующие совершению хищений грузов организованными группами. Указ Президента Российской Федерации «О концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. – 2000. – 10 января. 2 По материалам Департамента обеспечения правопорядка на транспорте МВД Российской Федерации. 3 МТС – Министерство транспорта и связи Российской Федерации, АОРЖД – Акционерное общество Российских железных дорог, ФАМРТ – Федеральное агентство морского и речного транспорта.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

1

119

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÍÅÊÎÒÎÐÛÅ ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÂÎÇÍÈÊÍÎÂÅÍÈß È ÑÎÂÅÐØÅÍÈß ÌÀÑÑÎÂÛÕ ÁÅÑÏÎÐßÄÊÎÂ

В.Г. ЕНГИБАРЯН, кандидат юридических наук, доцент

Массовые беспорядки имеют довольно сложную картину, при изучении которой необходимо учесть все особенности данного преступления. В обстановке массовых беспорядков возрастает общественная опасность действий, происходит качественное изменение характера преступной деятельности в целом. Парализуя нормальное функционирование органов государственного аппарата, обеспечивающего общественный порядок и безопасность, они вынуждают порой прибегнуть к чрезвычайным мерам для их прекращения, нередко влекут объявление чрезвычайного положения1. Картина массовых беспорядков ярко выражается, в частности, в объективной стороне данного преступления. Объективная сторона преступления – это процесс «общественно-опасного и противоправного посягательства на охраняемые законом интересы, рассматриваемый с его внешней стороны, с точки зрения последовательного развития тех событий и явлений, которые начинаются с преступного действия (бездействия) субъекта и заканчиваются наступлением преступного результата»2. Таким образом, объективная сторона преступления представляет собой процесс, состоящий из нескольких компонентов: общественно-опасного действия (бездействия); вредных последствий; причинной связи между действием (бездействием) и наступившими последствиями. Аналогичную позицию занимают и другие авторы. Объективная сторона преступления включает также место, способ, время и другие обстоятельства совершения преступления. Исследование признаков объективной стороны преступления имеет исключительно важное значение3, и это «сердцевина» преступления. Именно во внешней стороне преступления в первую очередь объективируется общественная опасность деяния. Объективная сторона состава преступления, предусматривающего ответственность за массовые беспорядки, проявляется в форме преступной деятельности, а именно: 1) в организации массовых беспорядков (ч. 1 ст. 225 УК РА); 2) в непосредственном участии в массовых беспорядках (ч. 2 ст. 225 УК РА); 3) в призывах к активному неподчинению законным требованиям представителей власти, массовым беспорядкам, насилию над гражданами (ч. 4 ст. 225 УК РА). Необходимо учитывать тот факт, что ст. 225 действующего Уголовного кодекса РА, в отличие от ст. 74

120

предыдущего Уголовного кодекса РА и ст. 212 УК РФ, в ч. 3 предусматривает качественный вид этого преступления, когда действия, предусмотренные ч. 1 и 2 этой статьи, сопровождаются убийством. Из приведенного перечня противоправных действий видно, что массовые беспорядки представляют собой сложный состав преступления, так как в него входят несколько самостоятельных составов преступления. Анализ показал, что в ходе массовых беспорядков совершается более десятков видов преступлений, которые квалифицируются по совокупности в соответствии со статьей, предусматривающей ответственность за массовые беспорядки, либо самостоятельно, по соответствующей статье Уголовного кодекса (сопротивление представителям власти, хулиганство и др.). Специфическим признаком преступления, предусмотренного ст. 225 УК РА, является наличие большого числа людей, своими действиями нарушающих общественный порядок, а также различными способами одобряющих действия тех участников толпы, которые совершают погромы, разрушения, поджоги и т.п. действия или оказывают вооруженное сопротивление власти. Д.О. Хан-Магомедов определяет толпу как «беспорядочное скопление большого числа лиц»4. По мнению М.А. Шейдера, толпа представляет собой беспорядочную и неоформившуюся массу людей5. По мнению других исследователей толпой является стихийно собравшаяся значительная группа лиц6. Толпа, будучи коллективным участником массовых беспорядков, представляет собой, как правило, скопление большого числа людей, у которых нет предварительного сговора и заранее разработанного плана преступных действий. Определить число, с которого начинается «масса», довольно трудно. Но это и не нужно для определения понятия «масса»: «вопрос о том, сколько человек должно собраться, чтобы была масса... путем числа может столь же мало решаться, как и вопрос о том, сколько зерен образуют кучу»7. В уголовном законодательстве Англии и США термин «толпа» не употребляется. Вместе с тем субъектом публичных беспорядков признаются группы из 12 человек в Англии и 3 человек в США8. Термин «толпа» употребляется, в частности, в соответствующих уголовно-дешевых нормах Японии, однако определение ему законодательство не дает9. Обязательным признаком массовых беспорядков является совершение частью толпы или несколькими ее участниками погромов, или разрушений, или под-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ жогов и других подобных действий, или вооруженного сопротивления власти. Так, массовые беспорядки, являясь преступлением, совершаемым в группе (толпой), всегда предполагают совместность, общность действий соучастников. Митинги, демонстрации, как правило, имеющие под собой нелегитимную основу, призванные решать «социальные проблемы», тем самым имеют цель концентрации экстремистских сил для совершения беспорядков. Конечно, не любой митинг или демонстрация ведут к беспорядкам. Поэтому необходимо отличать митинги, на которых звучат резкие высказывания, но которые носят при этом исключительно мирный характер, от таких, где организаторы в качестве средства усиления действенности своих высказываний предлагают насильственные действия, погромы и др., что и может спровоцировать беспорядки. Так, например, во время мартовских событий, под влиянием призывов и при психологическом давлении организаторов митинга, мирные демонстрации превратились в массовые беспорядки в центре Еревана10. Как правило, организатора массовых беспорядков знает весьма ограниченный круг лиц, которые, возможно, и не попадают в поле зрения правоохранительных органов и активных участников. Далее, люди в толпе становятся «взаимоподогреваемыми» и появляется организатор непосредственных преступных действий. То есть, получается как бы разветвленная сеть организаторов, которые, в свою очередь, являются и активными участниками. А организаторы, в собственном смысле этого слова, «выходят» из поля зрения и становятся сторонними наблюдателями, в связи с чем доказать их причастность к событиям становится трудно, ибо они не выполняют каких-либо действий, характеризующих объективную сторону преступления. Первые преступления, совершенные в ходе массовых беспорядков, сплачивают толпу и провоцируют ее на участие в уголовных правонарушениях, в том числе лиц, не проявлявших до этого криминогенной активности. Среди участников массовых беспорядков имеет место слабо выраженная специализация ролевой деятельности: организаторы порой являются одновременно исполнителями преступных акций. Цели и пути их достижения у организаторов и исполнителей могут не совпадать. Однако если на начальном этапе массовых беспорядков эти различия проявляются не столь резко, то в последующем указанные несовпадения способствуют выходу исполнителей из-под контроля организаторов и непредсказуемому развитию ситуации11. По мнению С.В. Дьякова, «организация массовых беспорядков» выражается в действиях организатора с целью объединить толпу либо руководить ею для совершения погромов, разрушений, поджогов и других подобных действий, а также в руководстве уже собравшейся толпой на совершение указанных действий12. В юридической литературе отмечается также, что организация массовых беспорядков – самая опасная

форма рассматриваемого преступления, суть которой заключается в действиях по возбуждению агрессивных настроений у массы людей, в направлении толпы на совершение насильственных действий, погромов, противодействия властям и органам правопорядка13. Существует также иное определение организации массовых беспорядков – «Деятельность нескольких лиц, выражающаяся в планировании и подготовке массовых беспорядков или руководстве действиями толпы по совершению деяний, перечисленных в диспозиции соответствующей статьи»14. Под организацией массовых беспорядков понимают также всякого рода организационную деятельность: созыв граждан в толпу тем или иным путем, подстрекательство толпы к погромам, разрушениям и другим подобным действиям путем распространения среди толпы провокационных, клеветнических измышлений; подготовку массовых беспорядков путем сговора с другими лицами о таком выступлении; разработку плана преступных действий участников массовых беспорядков, а также руководство участниками возникших массовых беспорядков15. Судебная и следственная практика выработала определенную позицию по отношению к этому явлению и относит к организации массовых беспорядков подготовку и распространение различными способами призывов к совершению действий, указанных в диспозиции ст. 225 УК РА, собрание различными способами толпы, осуществление непосредственного руководства толпой, подстрекательство толпы к совершению погромов и другим подобным действиям, разработку плана совершения беспорядков, определение времени и места совершения беспорядков, определение объекта посягательства, распределение функций среди участников и т.п. Наличие любого из перечисленных действий является достаточным основанием для признания лица организатором массовых беспорядков. Таким образом, речь идет о проявлении инициативы в зарождении массовых беспорядков и осуществлении руководства действиями толпы. При расследовании уголовных дел, возбужденных по массовым беспорядкам, установлено, что перед правоприменительными органами, в частности следственными подразделениями, расследующими дела данной категории, возникает сложность в установлении и определении действий организатора и их уголовно-правовой квалификации по ст. 225 УК РА. Таким образом, организационные действия в отличие от непосредственных действий, совершаемых в ходе массовых беспорядков, обладают более высоким уровнем общественной опасности и нуждаются в тонком теоретическом и практическом изучении для правильной квалификации и раскрытия этого преступления. 1

Григорьев В.Н. Расследование массовых беспорядков в условиях чрезвычайного положения: Лекция. – М., 1992. – С. 5.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

121

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Кудрявцев В.Н. Объективная сторона преступления. – М., 1960. – С. 9. 3 Куринов Б.А. Научные основы квалифицированного преступления. – М.: Изд-во МТУ, 1984. – С. 69. 4 Государственные преступления. – М., 1961. – С. 148. 5 Шнейдер М.А. Уголовное право. Часть Особенная. – М., 1966. – С. 91. 6 Меньшагин В.Д. Иные государственные преступления. Курс советского уголовного права. Т. 4. – М., 1970. – С. 182. 7 В литературе высказывается мнение по поводу определения количественного критерия толпы. Так, Неклюдов считает целесообразно ввести количественный критерий толпы от 50 до 300 человек См.: Материалы конференции. – М.: Изд-во Академии МВД СССР, 1991. – С. 92. 8 Закон № 45 от 24 апреля 1907 г. с дополнениями, внесенными Законом № 61. См.: Организационно-правовые вопросы предотвращения и пресечения массовых беспорядков за рубежом // Обзорная информация. – М.: Изд-во Академии МВД СССР, 1991. – С. 10–17. 9 Там же. 2

Электронная газета: http://www.panorama.am/am/ law/2008/03/12/proc1/. 11 Пономарев В.П. Предупреждение массовых беспорядков: Автореф. дис... канд. юрид. наук. – Киев, 1992. – С. 15. 12 Другие авторы под этим понимают «активные умышленные действия определенного лица или группы лиц, направленные именно на подготовку и провокацию толпы к совершению погромов, разрушений и других насильственных действий, создание благоприятных условий для реализации преступного замысла». – Забарин С.Н. Квалификация преступлений участников массовых беспорядков, совершенных на почве межнациональных конфликтов // Материалы Всесоюзной конференции. – М.: Изд-во Академии МВД СССР, 1991. – С. 312. 13 Комментарий к УК РФ. Верховный суд РФ. 3-е изд. / Под ред. В.М. Лебедьева. – М.: НОРМА, 2005. – С. 526. 14 Комментарий к УК РФ / Под ред. А.В. Наумова. – М.: Юристъ, 1996. – С. 509. 15 Государственные преступления: Учеб. пособие / Под ред. М.И. Якубович, В.А. Владимирова. – М.: Высшая школа, 1961. – С. 149. 10

ÐÓÊÎÂÎÄÈÒÅËÜ ÑËÅÄÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÎÐÃÀÍÀ – ÍÎÂÛÉ ÑÓÁÚÅÊÒ ÓÃÎËÎÂÍÎÃÎ ÑÓÄÎÏÐÎÈÇÂÎÄÑÒÂÀ В.Н. КАЛИНИН, кандидат юридических наук, доцент; Е.А. НОВИКОВ Оптимальная организация органов предварительного расследования является одним из основных условий повышения эффективности уголовного судопроизводства. Важным шагом в этом направлении явилось создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Принятие Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»1 привело к разделению органов прокуратуры на надзорный и следственный органы. Тем самым, законодатель принял решительные меры, направленные на достижение оптимального соотношения между процессуальной самостоятельностью следователя, с одной стороны, и процессуального и организационного руководства его деятельностью и надзора за ней – с другой. Сделана попытка разграничить функции процессуального руководства предварительным следствием и надзора за его законностью. В этой связи были серьезно усилены процессуальные полномочия руководителя бывшего начальника следственного отдела, получившего в вышеуказанном законе новое название – «руководитель следственного органа». Проблема полномочий руководителей следственных подразделений не нова, она давно и активно де-

122

батируется в науке уголовного процесса. Впервые как субъект уголовного процесса начальник следственного отдела появился в 1965 г. в результате внесения изменений и дополнений в УПК РСФСР. Однако несмотря на законодательное закрепление данной фигуры именно следователи по-прежнему считались органами предварительного следствия и обладали значительной процессуальной самостоятельностью. Статус начальника следственного отдела сразу же вызвал острые дискуссии, основным предметом которых был вопрос о необходимости сохранения за начальником следственного отдела процессуальных полномочий, частично совпадающих с полномочиями прокурора. Одни ученые выступали в пользу необходимости расширения процессуальных прав начальника следственного отдела. Так, по мнению Л. Уракова, начальникам следственного отдела следовало бы предоставить следующие процессуальные права: принятие решения о возбуждении уголовного дела; утверждение постановления следователя о возбуждении дела; о привлечении в качестве обвиняемого, так как указанные действия являются одной из форм процессуального руководства расследованием по уголовным делам2. Другие процессуалисты выступали против таких предложений. В.С. Чистякова, например, полагала,

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ что положительное решение вопроса о наделении начальника следственного отдела комплексом указанных прав означало бы нарушение процессуальной самостоятельности следователя, превращение деятельности начальника следственного отдела в «суррогат прокурорского надзора»3. Неоднозначное отношение к фигуре начальника следственного отдела определялось также выполнением им двух разноплановых функций: с одной стороны – административного начальника, а с другой – процессуального руководителя. Такое положение создавало реальную опасность решения процессуальных задач административными ресурсами. Серьезное развитие эта дискуссия получила на этапе подготовки нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации4. Идея о необходимости возложения на начальника следственного отдела лишь организационных полномочий нашла отражение в Концепции судебной реформы в Российской Федерации, провозгласившей, что центральной фигурой в расследовании должен быть следователь. Существование руководителей всех уровней оправдано лишь в качестве организаторов его работы, осуществляющих ресурсное и методическое обеспечение расследования, начальствующих над техническим персоналом5. Продолжающаяся с начала 90-х годов правовая реформа инициировала предложения о существенном изменении правового статуса руководителей следственных подразделений. В частности, в проекте УПК, подготовленном в соответствии с распоряжением Президента РФ от 7 июня 1994 г. № 282-рп рабочей группой в составе С.В. Вицина, Э.Ф. Куцовой, И.Б. Михайловской, С.А. Пашина, И.Л. Петрухина, Ю.И. Стецовского, в разделе 2 «Суд и лица, участвующие в уголовном судопроизводстве» в качестве участников процесса начальник следственного отдела вообще не упоминался6. Таким образом, в соответствии с указанным проектом УПК начальник следственного отдела не представлял собой самостоятельного участника уголовного судопроизводства, а все полномочия по руководству расследованием отводились прокурору. Однако вопреки положениям Концепции судебной реформы и превалирующему в науке (А.М. Ларин, П.А. Лупинская и др.)7 мнению о необходимости минимизации процессуальных полномочий руководителей следственных подразделений законодатель пошел по прямо противоположному пути: за руководителем следственного органа не только сохранилось сочетание процессуальных и организационных полномочий, но и произошло значительное расширение его процессуальных возможностей. Ряд полномочий прокурора в части взаимоотношений со следователями в УПК РФ были переданы руководителю следственного органа (например, дача

согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуальных действий, отмена постановлений следователя, продление срока следствия и т.д.). Одной из важнейших предпосылок появления законопроекта о создании Следственного комитета при прокуратуре России является разделение функций расследования преступлений и надзора. При этом принципиально важным представляется соблюдение баланса полномочий между следователем и прокурором. Как заявил в своем выступлении Генеральный прокурор Ю.Я. Чайка: «Мы должны, с одной стороны, обеспечить процессуальную самостоятельность лица, производящего расследование, а с другой – и не менее полноценно его проведение законными способами и методами, безусловное соблюдение прав всех участников процесса»8. В соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ в УПК был введен п. 381 ст. 5 УПК, который определяет, что руководитель следственного органа – это должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель. Таким образом, понятием «руководитель следственного органа» охватываются руководители следственных подразделений всех перечисленных органов, а также их заместители, действующие в пределах своей компетенции. Поскольку уголовно-процессуальный закон не дифференцирует процессуальные полномочия руководителей вышестоящих и нижестоящих звеньев следственного аппарата, следовательно, функция процессуального контроля и процессуального руководства деятельностью следователя может выполняться в равной мере руководителями следственного аппарата всех уровней9. Серьезное усиление независимости руководителя следственного органа в связи с передачей ему права принятия важнейших процессуальных решений породило ряд дискуссионных вопросов практического и теоретического характера. Так, анализ внесенных в УПК изменений не исключает опасности того, что руководитель следственного органа может стать субъектом, осуществляющим не только процессуальное руководство предварительным следствием, но и надзор за его законностью. Если это так, то стремление законодателя разграничить данные функции чревато недостижением цели. Решение законодателя сосредоточить значительные по объему процессуальные полномочия в руках одного субъекта – руководителя следственного органа – представляет собой один из возможных путей решения наболевшей проблемы идентичности полномочий начальника следственного отдела и прокурора, но отнюдь не единственный. Ученымипроцессуалистами предлагались и другие пути ее решения.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

123

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Так, по мнению А.Б. Соловьева, по общему правилу прокурор не должен подменять начальника следственного отдела и осуществлять процессуальное руководство по делам следователей как органов прокуратуры, так и иных правоохранительных органов10. Также он считает, что имевшиеся полномочия у начальника следственного отдела зачастую использовались им недостаточно активно, в силу чего расширение полномочий этих должностных лиц не являлось необходимостью11. Таким образом, решение проблемы с помощью закона № 87-ФЗ не устраняет дискуссионность вопроса, мало того, основные аспекты проблем о разделении надзора и процессуального руководства, а также самостоятельности следователя приобрели еще большую актуальность. Во-первых, несмотря на то что процессуальные возможности прокурора по отношению к предварительному следствию существенно уменьшились, ряд положений УПК свидетельствует о том, что прокурор по-прежнему может осуществлять процессуальное руководство расследованием. Существенно то, что органы предварительного следствия при его завершении по-прежнему не могут «обойти» прокурора при направлении уголовного дела в суд. Кроме того, прокурор имеет право возвращать уголовное дело следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК). Требования прокурора об устранении нарушений федерального закона подлежат исполнению следователем (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК). При задействовании механизма, предусмотренного ч. 6 ст. 37 УПК, при несогласии следователя с требованиями прокурора уголовное дело практически наверняка будет возвращено прокурором для проведения дополнительного следствия. В этой связи существует реальная опасность маскировки указаний прокурора его требованием об устранении нарушений федерального закона. Таким образом, процессуальная независимость следователя от прокурора, если и возросла, то несущественно. Сказанное подтверждается положениями принятых приказов Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» и от 10 сентября 2007 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия». В частности , п. 1.3 приказа № 136 требует обеспечить прокурору надлежащий надзор за законностью возбуждения следственными органами уголовных дел, следственным органам своевременно направлять прокурору

124

копии постановлений о возбуждении уголовного дела, прокурору отменять мотивированным постановлением постановления следователя о возбуждении уголовного дела в случае признания решения следователя незаконным или необоснованным. Действительно, спорные вопросы по уголовным делам прокурор, учитывая положения ч. 6 ст. 37 УПК, может решить, и не так быстро как прежде, но даже при полном задействовании процедуры, предусмотренной ч. 6 ст. 37 УПК, конечной инстанцией решения процессуальных вопросов при несогласии руководителя следственного органа или следователя с требованиями прокурора выступает Генеральный прокурор РФ. При этом следует отметить, что решение Генерального прокурора РФ является окончательным. Таким образом, и в данном случае именно прокурор сохраняет за собой роль главного арбитра. Во-вторых, поскольку руководитель следственного органа и следователь выполняют одну ведомственную функцию, то возникает вопрос: сможет ли руководитель следственного органа объективно оценивать работу следователя? В частности, при реализации полномочия по продлению срока предварительного расследования, учитывая общую ведомственную заинтересованность, руководитель следственного органа может продлевать срок расследования исходя не из анализа материалов дела, а из ведомственных интересов. Следует согласиться с мнением О.В. Химичевой, отмечающей, что при поиске оптимального соотношения правового регулирования как процессуальной самостоятельности следователя, так и процессуального контроля руководителя следственного органа не должна снижаться эффективность процессуального контроля руководителя следственного органа, а наделение руководителя следственного органа процессуальными полномочиями не должно влечь ограничения процессуальной самостоятельности следователя12. На наш взгляд, сосредоточение процессуальных полномочий у руководителя следственного органа может не только сильно ограничить процессуальную самостоятельность следователя, как отмечает ряд исследователей13, но и в целом ее исключить. Кроме того, возможность руководителя следственного органа влиять на действия следователя административными способами также не способствует обеспечению процессуальной самостоятельности следователя. С другой же стороны, руководитель следственного органа и следователь, являясь частью одного ведомства, как единое целое, могут, защищая ведомственные интересы, противостоять органам прокуратуры в случае выявления нарушений требований закона. Некоторые представленные руководителю следственного органа полномочия выглядят явно недоработанными. Так, право руководителя следственного органа возвращать уголовное дело следователю со

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ своими указаниями о производстве дополнительного расследования дублирует аналогичное право прокурора. Отсюда возникает вопрос о необходимости согласования обвинительного заключения с руководителем следственного органа перед его направлением прокурору, поскольку вряд ли правильно, что руководитель следственного органа не несет никакой процессуальной ответственности за обвинительное заключение, подготовленное следователем В-третьих, полномочия самого руководителя следственного органа (в части проверки материалов уголовного дела, отмены незаконных или необоснованных постановлений следователя, дачи обязательных для исполнения указаний и т.д.) позволяют надлежащим образом осуществлять процессуальное руководство за деятельностью следователя в ходе следствия и лишают важного процессуального значения полномочие по возвращению уголовного. При этом УПК необходимо дополнить нормой следующего содержания: «Обвинительное заключение, составленное следователем, должно быть согласовано с руководителем следственного органа и утверждено прокурором». В результате введения указанной нормы руководитель следственного органа будет нести не только административную, но и процессуальную ответственность, что, на наш взгляд, повысит качество процессуального контроля с его стороны за деятельностью подчиненных следователей.

Российская газета. – 2007. – 8 июня. См.: Ураков Л. О процессуальном положении работников следственных отделов органов охраны общественного порядка // Социалистическая законность. – 1964. – № 7. – С. 16. 1

2

См.: Чистякова В.С. Органы предварительного расследования преступлений и разграничение компетенции между ними: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 1964. – С. 19. 4 В дальнейшем – УПК, если иное не оговорено. 5 Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С.А. Пашин. – М., 1992. – С. 66. 6 См.: Проект. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (общая часть) // Рос. юстиция. – 1994. – № 9 (спецвыпуск). 7 См., например: Ларин А.М. О принципах уголовного процесса и гарантиях прав личности в проекте УПК // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конференции. – М., 1997. – С. 80; Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. П.А. Лупинской. – М., 1997. – С. 82. 8 См.: Шаров А., Ямшанов Б. ФБР по-русски // Российская газета. – 2007. – 21 марта. 9 См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – С. 121. 10 См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. – М., 2000. – С. 39. 11 См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. – М., 2006. – С. 64. 12 См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Монография. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – С. 125. 13 См., например: Деришев Ю. Предварительное следствие: исследование или преследование? // Рос. юстиция. – 2002. – № 10. – С. 34. 3

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

125

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÐÎÖÅÑÑÓÀËÜÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈÅ ÎÑÌÎÒÐÀ ÏÐÈÍÀÄËÅÆÀÙÈÕ ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÎÌÓ ËÈÖÓ ÏÎÌÅÙÅÍÈÉ, ÒÅÐÐÈÒÎÐÈÉ È ÍÀÕÎÄßÙÈÕÑß ÒÀÌ ÂÅÙÅÉ È ÄÎÊÓÌÅÍÒÎÂ

А.В. КАРАГОДИН, кандидат юридических наук

Нарушения порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях имелись в 3250 протоколах, что составляет 44% от общего числа исследованных нами протоколов, т.е. почти в половине случаев совершения процессуальных действий сотрудники милиции нарушали требования законодательства. По нашему мнению, представляет определенный научный и практический интерес процессуальноправовое регулирование осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Осмотр помещений, в соответствии с требованиями ст. 27.8 КоАП РФ, должны осуществлять должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. Однако анализ имеющейся практики осуществления этой меры обеспечения свидетельствует, что в ряде случаев осмотр производят не те должностные лица, которые приказами руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, а другие должностные лица органа, возбудившего дело об административном правонарушении юридического лица или индивидуального предпринимателя. Причем подобные нарушения распространены во многих органах исполнительной власти. Это является поводом для подачи ходатайств об исключении данных, зафиксированных в протоколе осмотра, из числа доказательств, а в случае вынесения постановления по делу – поводом для обжалования этого постановления. Необходимо отметить, что в ст. 27.8 КоАП РФ имеются неточности, позволяющие неоднозначно толковать ее содержание. Так, ч. 2 данной статьи предусмотрено обязательное присутствие представителя юридического лица, а в соответствии с ч. 6 той же статьи кодекса протокол об осмотре подписывается законным представителем юридического лица. Но представитель юридического лица и законный представитель юридического лица – далеко не одно и то же! В то же время, согласно той же ч. 6, копия составленного протокола вручается законному представителю юридического лица или иному его представителю.

126

При этом в случае отказа законного представителя юридического лица или иного его представителя от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Не ясно, как иной представитель юридического лица может отказаться от подписания протокола, если закон не предусматривает даже возможности предложить этому иному представителю подписать протокол? Представляется, что такие неточности в законе недопустимы и должны быть устранены. По нашему мнению, представляет интерес еще одна идея. Она связана со случаями осмотра помещений и территорий, осуществляемыми не одним должностным лицом, а группой лиц. Дело в том, что положения ст. 27.8 КоАП РФ рассчитаны на проведение осмотра небольших помещений или территорий. Но на практике сотрудникам милиции порой приходится проводить осмотр значительных офисных площадей с множеством комнат. Нередки случаи, когда одному юридическому лицу принадлежат помещения в разных зданиях или когда на осматриваемой территории располагаются несколько складских, офисных, производственных помещений. Как обеспечить соблюдение требований КоАП РФ в таких случаях? Часть 1 ст. 27.8 КоАП РФ не ограничивает число должностных лиц, проводящих осмотр, и не предусматривает осуществления данной меры обеспечения именно тем должностным лицом, которое возбуждает дело об административном правонарушении. Следовательно, осмотр могут проводить и несколько должностных лиц, важно только, чтобы все они имели право составлять протоколы об административных правонарушениях. Однако такое положение дел может стать причиной сползания к «обвинительному уклону», поскольку в подобных случаях каждый сотрудник, участвующий в проведении осмотра, как правило, ориентирован на поиск признаков какого-либо административного правонарушения. В результате осмотр из меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях превращается в оперативнорозыскное мероприятие, что противоречит смыслу применения мер обеспечения, основанием которых уже является событие административного правонару-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ шения. Следовательно, все должностные лица, участвующие в осмотре, должны действовать совместно, для чего необходимо общее руководство. Поэтому в ч. 1 ст. 27.8 КоАП РФ необходимо предусмотреть случаи, когда осмотр проводится группой должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (последнее важно еще и потому, что именно эти субъекты вправе осуществлять изъятие вещей и документов в случае обнаружения предметов или орудий совершения административного правонарушения). Таким образом, мы предлагаем дополнить ч. 1 ст. 27.8 КоАП РФ следующим предложением: «В случае если осмотр производится группой должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, руководство процессуальными действиями осуществляет старшее в группе должностное лицо либо должностное лицо, назначенное приказом руководителя органа исполнительной власти». На руководителя группы должностных лиц должна быть возложена обязанность подписания протокола об осмотре.

Законодатель впервые в КоАП РФ предусмотрел возможность использования фото- и киносъемки, видеозаписи, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств при производстве личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, досмотра транспортного средства, осмотра помещений и территорий, изъятия вещей и документов. В связи с этим в ряде регионов (например, в Брянской, Смоленской и Калужской областях) сложился определенный опыт использования для фиксации доказательств по делу при проведении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, досмотра транспортного средства, изъятия цифровой фото- и видеосъемки. По нашему мнению, применение цифровых фото- и видеокамер недопустимо по причине невозможности исключения изменений полученного цифрового изображения, что существенно снижает их доказательственную силу. Выявление признаков изменения полученного цифрового изображения с помощью вычислительной техники возможно путем проведения дорогостоящей экспертизы. Поэтому фиксация процессуальных действий и доказательств возможна только аналоговыми фото- и видеокамерами.

ÔÎÐÌÛ ÐÅÀËÈÇÀÖÈÈ ÏÎËÍÎÌÎ×ÈÉ Ó×ÀÑÒÊÎÂÛÕ ÓÏÎËÍÎÌÎ×ÅÍÍÛÕ ÌÈËÈÖÈÈ ÏÎ ÏÐÎÔÈËÀÊÒÈÊÅ È ÏÐÅÑÅ×ÅÍÈÞ ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈÉ А.А. ЛАТАЕВ Формы реализации полномочий участкового уполномоченного милиции определяются задачами и функциями, возложенными на службу участковых уполномоченных. «Вопрос о задачах и функциях милиции, – как верно заметил Ю.П. Соловей, – это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в законе служит, в свою очередь, фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности милиции»1. Административной деятельности милиции присущи две неразрывно связанные, существующие только вместе характеристики: содержание и форма2. В философии категории содержания и формы отражают взаимосвязь двух сторон природной и социальной реальности: определенным образом упорядоченной совокупности элементов и процессов, образующих предмет или явление, т.е. содержание и способы существования и выражения этого содержания, его различных модификаций, т.е. форму3. Ю.М. Козлов писал, что категория «форма управления», или «административно-правовая форма», тес-

но примыкает к категории «метод управления», или «административно-правовой метод». Юридический механизм их соотношения следующий: методы получают свое внешнее, т.е. реальное, выражение в соответствующих формах, преимущественно в правовых актах управления. Иначе говоря, форма есть способ выражения метода; без нее конкретный административно-правовой метод есть лишь возможность для субъекта управления осуществить свое воздействие на управляемый объект4. В выполнении задач и функций, возложенных на службу участковых уполномоченных милиции, значительная роль принадлежит административной деятельности, осуществляемой административно-правовыми средствами и в административно-правовой форме5. Эта деятельность непосредственно направлена на защиту личности, ее прав и свобод, на охрану общественного порядка и общественной безопасности, на борьбу с правонарушениями. От ее эффективности во многом зависит состояние правопорядка. В юридической литературе предпринимались попытки классифицировать формы управленческой де-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

127

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ятельности6, а также формы административно-юрисдикционной деятельности7. П.П. Фатеев на примере деятельности муниципальной милиции выделил две формы: административно-надзорную деятельность и юрисдикционную деятельность8. По нашему мнению, в административно-правовой форме реализуются контрольно-надзорные юрисдикционные, исполнительные полномочия участковых уполномоченных. Особенно важно обеспечить правовую форму в тех случаях, когда реализация полномочий участкового непосредственно связана с ограничением прав и свобод граждан (применение мер административного пресечения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, осуществление административной юрисдикции). По мнению М.И. Еропкина, основными формами деятельности милиции являются: проведение различных профилактических мероприятий, административный надзор, применение мер административного воздействия, передача материалов дел о нарушениях порядка в коллективы для принятия мер общественного воздействия9. По нашему мнению, в современных условиях последняя форма исключается. Кроме того, вряд ли всегда профилактические мероприятия могут быть облечены в правовую форму. Так, профилактические беседы предусмотрены нормами права, однако формы их проведения, процедуры не могут быть урегулированы правом, их выбор зависит от личности самого участкового уполномоченного, от личности профилактируемого и от многих других обстоятельств. Такие беседы могут выражаться в убеждении, в угрозе применения мер принуждения, в обращении внимания на положительные примеры, помощи в поиске смысла жизни и т.д. Поэтому мы считаем, что прав Д.Н. Бахрах, называющий правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти10. Правовой, пишет он, считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. В то же время Д.Н. Бахрах сужает круг правовых форм деятельности принятием административных актов (решений). При таком подходе нельзя назвать правовой формой осуществление участковым уполномоченным административного надзора, хотя эта деятельность осуществляется в правовой форме, что было убедительно доказано В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым11. Ю.М. Козлов также утверждал, что форма деятельности – это внешнее практическое выражение государственно-управленческой деятельности12. С одной стороны, именно в правовых актах как ведущей форме управленческой деятельности наиболее отчетливо выражается присущее органам исполнительной власти государственно-властное начало. Отсюда – потребность в наиболее скрупулезной регламентации порядка их подготовки и издания, а также в наиболее

128

точном установлении юридического способа их выражения. С другой стороны, если ограничиться такой констатацией, свести все правовые формы управления исключительно к актам исполнительных органов и должностных лиц, то весь остальной комплекс разнообразных управленческих действий останется вне правового поля. Представляется, что можно привести еще один аргумент в пользу того, что форма деятельности не всегда выражается правовым актом или документом. Приняв такую точку зрения, мы исключаем неправовые формы как таковые, поскольку никакими актами они не завершаются. В то же время значительная доля профилактических полномочий участкового реализуется именно в неправовых формах, в которых совершение тех или иных управленческих действий непосредственно не связано с изданием юридических актов управления13. По нашему мнению, водораздел между правовыми и неправовыми актами проходит не по тому критерию, на основании чего совершаются действия (неправовые формы во многих случаях прямо предусматриваются нормативными правовыми актами), а по критерию наличия или отсутствия юридических последствий действий. Действия, совершаемые в правовой форме, всегда влекут правовые последствия, т.е. наступление субъективных прав и юридических обязанностей, другими словами, правовая форма непосредственно связана с правоотношением. В неправовой форме совершаются действия, которые не влекут каких-либо правовых последствий. Поэтому применение мер административного пресечения, например элементарное требование участкового уполномоченного прекратить противоправные действия, облечено в правовую форму, поскольку сразу после того, как такое требование прозвучит, у адресата возникает юридическая обязанность исполнить его, а у участкового – субъективное право ожидать исполнения требования. Так, в неправовых формах участковый уполномоченный милиции осуществляет разнообразные профилактические меры: личное наблюдение, осуществляемое как в процессе исполнения служебных обязанностей, так и в другое время; оказание правовой, медицинской и иной помощи гражданам; проведение среди населения административного участка разъяснительной работы, информирование населения через местные средства массовой информации и др. Правовые формы деятельности участкового уполномоченного довольно разнообразны, например: прием заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, передача такой информации дежурному по органу внутренних дел; рассмотрение жалоб, заявлений и сообщений; применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; реализация административноюрисдикционных полномочий. В литературе встречается деление форм профи-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ лактической деятельности участкового уполномоченного на общую и индивидуальную профилактику правонарушений. Последняя состоит из сочетания мер индивидуального предупреждения, таких как: профилактические беседы; внесение представлений и вынесение определений об устранении условий, способствующих совершению правонарушений и принятию мер по их устранению; предупреждение о постановке на профилактический учет; постановка на профилактический учет; профилактическая опека; официальное предостережение и др.14 Спорным является вопрос о форме контрольнонадзорной деятельности. С одной стороны, основная форма административного надзора, осуществляемого участковым уполномоченным, – наблюдение. Однако наблюдение само по себе никаких правовых последствий не влечет. Правовые последствия наступают лишь в случае выявления противоправного деяния. С другой стороны, административный надзор осуществляется также в форме проведения проверок, например, проверок соблюдения правил хранения гражданского и служебного оружия его владельцами. В таких случаях правовая форма очевидна, поскольку налицо процессуально-правовое регламентирование такой деятельности. В то же время осуществление наблюдения в процессе исполнения служебных обязанностей, вероятно, также осуществляется в особой правовой форме, подразумевающей совокупность специфических субъективных прав и юридических обязанностей субъекта надзора (участкового уполномоченного милиции) и корреспондирующие им юридические обязанности объектов надзора (граждан, должностных лиц, юридических лиц). Например, участковый уполномоченный, осуществляя надзор за соблюдением законодательства, обнаруживает гражданина, занимающегося розничной торговлей, вне установленных мест. Участковый уполномоченный вправе затребовать у торговца документы, удостоверяющие его личность, документы на право торговли, а также документы, подтверждающие право собственности на продаваемые товары. Гражданин же, в свою очередь, обязан представить участковому уполномоченному требуемые документы. При этом, если выяснится, что гражданин действует правомерно, никаких иных правовых последствий не наступает. Основываясь на вышеизложенном, рассмотрим правовые формы реализации административно-надзорных полномочий участкового уполномоченного милиции в сфере обеспечения соблюдения правил оборота гражданского и служебного оружия. Административный надзор – систематическое наблюдение органов милиции за точным исполнением должностными лицами и гражданами законов и иных нормативных актов в целях обеспечения общественного порядка, предупреждения и пресечения нарушений, выявления нарушителей и принятия к ним мер

общественного или административного воздействия15. Цель административного надзора в сфере охраны общественного порядка – обеспечить проведение в жизнь актов, регулирующих поведение людей в общественных местах. М.И. Еропкин отмечал, что административный надзор милиции – важнейшее средство профилактики нарушений общественного порядка, устранения причин и условий, способствующих совершению различных противоправных действий. Прежде всего представляется возможным, основываясь на анализе положений Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, выделить формы административного надзора, реализуемые участковым уполномоченным. Таких форм две: наблюдение и проверки. Первая форма имеет место в тех случаях, когда участковый уполномоченный осуществляет наблюдение за поведением граждан в общественных местах. Такое наблюдение осуществляется, во-первых, визуально при перемещениях участкового по территории административного участка, во-вторых, путем получения информации от граждан и должностных лиц, из сообщений в местных средствах массовой информации, накопления и анализа такой информации, ее проверки. Вторая форма реализуется при проведении целевых проверок соблюдения гражданами, должностными лицами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований законодательства об обороте гражданского и служебного оружия, об обороте наркотических средств и психотропных веществ, о безопасности дорожного движения, об охране окружающей природной среды. По нашему мнению, исследование второй формы представляет определенный научный и практический интерес ввиду неисследованности ее в теории административного права и явной недостаточности нормативной базы этой деятельности. Учитывая, что данная деятельность весьма обширна и сложна и полностью охватить ее в рамках диссертационного исследования не представляется возможным, остановимся на одном из направлений и рассмотрим надзор участкового уполномоченного милиции за соблюдением требований законодательства об обороте гражданского и служебного оружия. Это направление представляется нам наиболее актуальным в связи с тем, что рассмотренные нами ранее особенности пригородного района обусловливают довольно большое число единиц оружия на административном участке и неблагоприятные условия для хранения оружия. Пункт 9.9 Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции обязывает его участвовать не реже одного раза в год в проверках соблюдения гражданами и должностными лицами на территории административного участка правил хранения огнестрельного оружия и боеприпасов, а также

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

129

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ правил хранения организациями взрывчатых веществ и материалов. В соответствии с паспортом на жилой дом (Приложение № 1 к указанной Инструкции) ведется учет лиц, имеющих в личном пользовании нарезное, гладкоствольное и газовое оружие. В то же время организация работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему регламентируется соответствующей Инструкцией, утвержденной приказом МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288. В связи с этим представляется необходимым, прежде всего, определить предмет административного надзора, поскольку в названной Инструкции речь идет о гражданском и служебном оружии и о патронах к нему, об обеспечении соблюдения требований Федерального закона «Об оружии». В Инструкции по организации деятельности участкового говорится об огнестрельном оружии и боеприпасах, о взрывчатых веществах и материалах. Оружие – понятие широкое. В словарях русского языка дается следующее толкование: оружие – всякое вещественное и невещественное средство, пособие, рычаг действия, инструмент или снаряд, машина, которое является посредствующим между деятелем (т.е. человеком) и делом16; всякое техническое средство, пригодное для нападения и защиты, а также совокупность таких средств17. В научных работах дается более специальное толкование данного термина: предмет, специально предназначенный (изготовленный) для поражения живой цели, не имеющий хозяйственно-бытового назначения (за исключением спортивной и промысловой охоты и стрелкового спорта), в интересах общественной безопасности изъятый из обычного гражданского оборота и в необходимых случаях допускаемый в обращение на основании специального разрешения органов МВД18. В Федеральном законе «Об оружии» дано следующее определение: «Оружие – устройства и предметы, конструктивно предназначенные для поражения живой или иной цели, подачи сигналов». Все эти и другие определения, не приведенные здесь, еще не позволяют сделать какие-либо выводы, поэтому необходимо обратиться к имеющимся классификациям оружия. Федеральный закон «Об оружии» разграничивает три вида оружия: 1) гражданское; 2) служебное; 3) боевое ручное стрелковое и холодное. Таким образом, из сферы регулирования данного Федерального закона исключаются все иные виды боевого оружия за исключением ручного. Вероятно, это правильно, поскольку боевое станковое оружие, различные виды наступательного и оборонительного оружия массового поражения полностью изъяты из

130

гражданского оборота и не могут находиться в собственности граждан или юридических лиц за исключением федеральных органов со специальными функциями (подразделения Министерства обороны РФ и др.). Кроме того, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об оружии» на территории Российской Федерации запрещен оборот целого ряда видов оружия. К ним относятся, в частности, огнестрельное оружие, имеющее форму, имитирующую другие предметы; огнестрельное гладкоствольное оружие, изготовленное под патроны к огнестрельному оружию с нарезным стволом; кистени, кастеты, сурикены, бумеранги; патроны с пулями бронебойного, зажигательного, разрывного или трассирующего действия, патроны с дробовыми снарядами для газовых пистолетов и револьверов и др. Следует ли специально оговаривать в Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции вопросы контроля над оборотом этих видов оружия? Думается, что это излишне. Участковый уполномоченный не имеет доступа на территории таких подразделений и не может участвовать в проверках соблюдения правил хранения и использования таких видов оружия. Но такое оружие может находиться и у граждан (утраченное, похищенное, найденное на полях сражений Великой отечественной войны и т.д.). Однако вряд ли можно говорить о контроле участкового за соблюдением правил, например, хранения такого оружия гражданами. Таких правил не может быть, поскольку не может такое оружие находиться у граждан на законных основаниях, а если оно обнаруживается, то подлежит немедленному изъятию с одновременным возбуждением уголовного дела. По нашему мнению, достаточно указания в п. 29 Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного на обязанность изымать у граждан и должностных лиц вещи, предметы и вещества, изъятые из гражданского оборота и находящиеся у граждан без специального разрешения. В то же время следует дополнить этот пункт после слова «граждан» словами «и юридических лиц», ведь оружие может находиться на территории, принадлежащей юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или фермеру. То же можно сказать и о боеприпасах. В соответствии с Федеральным законом «Об оружии» боеприпасы – это предметы вооружения и метаемое снаряжение, предназначенные для поражения цели и содержащие разрывной, метательный, пиротехнический или вышибной заряды либо их сочетание. Применительно к гражданскому, служебному и боевому ручному оружию данный термин не применяется, для этих видов оружия используются патроны – устройства, предназначенные для выстрела из оружия, объединяющие в одно целое при помощи гильзы средства инициирования, метательный заряд и метаемое снаряжение. Разве что к боеприпасам отнести стрелы

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ для луков и арбалетов, но это нонсенс. Поэтому под боеприпасами следует понимать гранаты, мины, пушечные снаряды и т.п. Следовательно, и эти предметы полностью изъяты из гражданского оборота, их хранение запрещено УК РФ. Таким образом, предметом административного надзора участкового уполномоченного милиции могут быть лишь правила оборота гражданского и служебного оружия. К гражданскому оружию Федеральный закон «Об оружии» относит: 1) оружие самообороны: �огнестрельное гладкоствольное длинноствольное оружие, в том числе с патронами травматического действия, соответствующее нормам Министерства здравоохранения РФ; �огнестрельное бесствольное оружие отечественного производства с патронами травматического, газового и светозвукового действия, соответствующее нормам Министерства здравоохранения РФ; �газовое оружие: газовые пистолеты и револьверы, в том числе патроны к ним, механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами, разрешенные к применению Министерством здравоохранения РФ; �электрошоковые устройства и искровые разрядники отечественного производства, имеющие выходные параметры, соответствующие требованиям государственных стандартов Российской Федерации и нормам Министерства здравоохранения РФ; 2) спортивное оружие: �огнестрельное с нарезным стволом; �огнестрельное гладкоствольное; �холодное клинковое; �метательное; �пневматическое с дульной энергией свыше 3 Дж; 3) охотничье оружие: �огнестрельное с нарезным стволом; �огнестрельное гладкоствольное, в том числе с длиной нарезной части не более 140 мм; �огнестрельное комбинированное (нарезное и гладкоствольное), в том числе со сменными и вкладными нарезными стволами; �пневматическое с дульной энергией не более 25 Дж; �холодное клинковое; 4) сигнальное оружие; 5) холодное клинковое оружие, предназначенное для ношения с казачьей формой, а также с национальными костюмами народов Российской Федерации, атрибутика которых определяется Правительством РФ. К служебному оружию Федеральный закон относит оружие, предназначенное для использования должностными лицами государственных органов и работ-

никами юридических лиц, которым законодательством Российской Федерации разрешено ношение, хранение и применение указанного оружия, в целях самообороны или для исполнения возложенных на них Федеральным законом обязанностей по защите жизни и здоровья граждан, собственности, по охране природы и природных ресурсов, ценных и опасных грузов, специальной корреспонденции. К служебному оружию относится огнестрельное гладкоствольное и нарезное короткоствольное оружие отечественного производства с дульной энергией не более 300 Дж, а также огнестрельное гладкоствольное длинноствольное оружие. Служебное оружие должно исключать ведение огня очередями, нарезное служебное оружие должно иметь отличия от боевого ручного стрелкового оружия по типам и размерам патрона, а от гражданского – по следообразованию на пуле и гильзе. Емкость магазина (барабана) служебного оружия должна быть не более 10 патронов. Пули патронов не могут иметь сердечников из твердых материалов. Вернемся к обязанностям участкового уполномоченного милиции. Как уже указывалось, он ведет учет лиц, имеющих в личном пользовании нарезное, гладкоствольное и газовое оружие. По нашему мнению, необходимо определить, во-первых, все ли гражданское и служебное оружие подлежит такому учету, во-вторых, не требуется ли учитывать оружие, гражданский оборот которого не ограничен. Для этого мы должны вновь обратиться к Федеральному закону «Об оружии» и установить, какие виды оружия являются ограниченно оборотоспособными и нуждаются в специальном контроле со стороны органов внутренних дел. В соответствии со ст. 13 Федерального закона граждане могут приобретать без лицензии (и владеть без регистрации) механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковые устройства и искровые разрядники отечественного производства, пневматическое оружие с дульной энергией не более 7.5 Дж и калибра до 4,5 мм включительно. Следовательно, такое оружие не должно подлежать учету участковым уполномоченным милиции. Открытым остается вопрос об охотничьем холодном клинковом оружии, которое имеют право приобретать граждане, имеющие разрешение на хранение и ношение охотничьего огнестрельного оружия. Но такое холодное оружие не регистрируется в органах внутренних дел, а регистрируется лишь торговым предприятием при продаже этого оружия в документе, удостоверяющем право на охоту. Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции не требует проверять соблюдение правил хранения такого оружия. Из вышеизложенного следует, что органы внутренних дел выдают лицензии и разрешения на приобре-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

131

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ тение, хранение, ношение и использование не только огнестрельного оружия, но также газового оружия самообороны (пистолетов и револьверов) и пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж и калибром более 4,5 мм. Таким образом, представляется, что в обязанности участкового уполномоченного милиции должно входить обеспечение путем осуществления административного надзора соблюдения гражданами и юридическими лицами правил хранения, ношения и использования гражданского и служебного оружия, подлежащего регистрации в органах внутренних дел. Порядок осуществления контроля за хранением, ношением, перевозкой и использованием оружия регламентируется разделом XII Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации. Этот порядок обусловливает процессуальную форму административного надзора. Процессуальная юридическая форма данной деятельности необходима, так как проведение проверок соблюдения гражданами правил хранения оружия (например) неизбежно влечет вмешательство в частную жизнь граждан, необходимость проникновения в жилое помещение и его осмотра. Насколько обеспечено правом такое вмешательство? Вопросы такого уровня должны быть решены в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ федеральным законом. Закон РФ «О милиции» предоставляет милиции право входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Все названные основания не имеют отношения к осуществлению административного надзора, принцип презумпции невиновности требует полагать, что владелец оружия добросовестно соблюдает установленные правила. В то же время в соответствии со ст. 28 Федерального закона «Об оружии» должностные лица органов, уполномоченных осуществлять контроль за оборотом гражданского и служебного оружия (а к ним относятся и участковые уполномоченные милиции), имеют право: �производить осмотр оружия в местах торговли им, его хранения; �безвозмездно изымать и уничтожать оружие, запрещенное к обороту на территории Российской Фе-

132

дерации, за исключением оружия, приобретенного до вступления в силу данного Федерального закона и находящегося у владельцев на законных основаниях; �требовать от юридических лиц и граждан предоставления документов или копий, письменной или устной информации, необходимых для выполнения контрольных функций; �при выявлении нарушений установленных правил давать обязательные для исполнения гражданами и должностными лицами предписания об устранении эти нарушений; �принимать иные меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации19. По нашему мнению, такое регламентирование полномочий является недостаточным. Во-первых, необходимо в Федеральном законе «Об оружии» прямо указать на право входить в жилые помещения граждан – владельцев оружия, на территории и в помещения, принадлежащие юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, где хранится или используется оружие. Во-вторых, учитывая, что проверки правил хранения оружия могут быть плановыми или внеплановыми, необходимо обозначить это в Федеральном законе. В-третьих, необходимо предусмотреть форму акта – основания для проведения проверок по аналогии с тем, как это сделано в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» или в п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции». Представляется, что участковый уполномоченный милиции должен получить от начальника органа внутренних дел или его заместителя – начальника милиции общественной безопасности – приказ о проведении проверки правил хранения гражданского или служебного оружия указанными в приказе лицами. В данном приказе должны быть указаны: 1) основания проведения проверки (пункт плана работы участкового уполномоченного милиции – для проведения плановой проверки или поступившей информации о нарушении правил хранения – для проведения внеплановой проверки); 2) фамилия, имя, отчество, специальное звание участкового уполномоченного милиции; 3) дата и время проведения проверки; 4) обязанность гражданина (юридического лица) обеспечить в соответствии с Федеральным законом «Об оружии» условия для проведения проверки; 5) ответственность за недопущение участкового уполномоченного к местам хранения оружия; 6) порядок и сроки обжалования данного приказа. Представляется, что, имея на руках такой приказ, участковый уполномоченный в полной мере обеспечит надлежащую юридическую форму своих действий. Процессуальная форма административного надзора в данном направлении была бы неполной без ито-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ гового акта проверки, составляемого в письменной форме. По нашему мнению, такой акт должен составляться независимо от результатов проверки. Возможны несколько форм акта проверки. Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия требует составления рапорта о проверке условий хранения оружия, имеющегося у граждан, и акта проверки юридического лица. По нашему мнению, такое положение не совсем правильно, так как при составлении акта его копия вручается представителю юридического лица, а рапорт представляется начальнику органа внутренних дел. Поэтому было бы целесообразно во всех случаях составлять акт проверки условий хранения гражданского или служебного оружия в трех экземплярах (владельцу оружия, начальнику органа внутренних дел и участковому уполномоченному милиции). В случае выявления нарушений условий хранения выносится письменное предписание. Пункт 92.4 указанной Инструкции предусматривает изложение предписания в акте или в рапорте о проверке. Но изложение предписания в рапорте не предполагает вручения его гражданину. Поэтому мы считаем необходимым составление отдельного предписания и вручение его владельцу оружия под роспись. Кроме того, представляется необходимым предусмотреть возможность выносить такие предписания от имени самого участкового уполномоченного милиции, а не от имени начальника органа внутренних дел. На практике необходимость получения подписи начальника обходится предварительной заготовкой заранее подписанных начальником нескольких бланков предписаний и заполнением их по мере необходимости, т.е. участковый уполномоченный самостоятельно выносит предписание, а требование об авторстве предписания соблюдается лишь формально. В предписании должны быть указаны помимо прочих обязательных реквизитов мероприятия, которые необходимо осуществить, срок устранения недостатков, а также порядок и сроки обжалования предписания. Последнее условие позволит исключить нарушения законности со стороны участкового уполномоченного милиции. В случае выявления нарушений условий хранения оружия и патронов к нему, являющихся основаниями для изъятия, составляется протокол изъятия, предусмотренный ст. 27.10 КоАП РФ, а также протокол об административном правонарушении – в случае выявления признаков административного правонарушения. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. – Омск, 1993. – С. 124. 2 См.: Мышляев Д.Н. Административно-деликтологические проблемы борьбы с нарушениями общественного порядка: Дис… канд. юрид. наук. – М., 2001. – С. 116. 1

См.: Философский словарь / Под ред. И.Г. Фролова. – М., 1987. – С. 434. 4 См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. – М., 2005. – С. 369. 5 Л.Л. Попов так определяет понятие административной деятельности милиции: «…это исполнительно-распорядительная деятельность ее органов, состоящая в организации и непосредственном практическом осуществлении охраны общественного порядка и оказания содействия и помощи гражданам». См.: Попов Л.Л. Некоторые вопросы содержания и форм административной деятельности советской милиции // Труды Высшей школы МООП РСФСР. –1962. – № 7. – С. 235. М.И. Еропкин предложил дополнить это определение указанием на административно-правовую характеристику содержания деятельности милиции, а также выделить «содействие гражданам» в качестве самостоятельной задачи милиции наряду с охраной общественного порядка. См.: Еропкин М.И. Указ. соч. – С. 84. 6 См., напр.: Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. – М., 1970. – С. 168; Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. Л.Л. Попова. – М., 1987. – С. 118 и др. 7 См., напр.: Макарчук В.Н. Методы и формы административной деятельности участковых инспекторов милиции: Дис… канд. юрид. наук. – М., 1992. – С. 145; Попов В.В. Правовые и организационные вопросы деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок: Дис… канд. юрид. наук. – М., 1999. – С. 108–116 и др. 8 См.: Фатеев П.П. Административно-правовой статус муниципальной милиции Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. – М., 1996. – С. 118–119. 9 См.: Еропкин М.И. Указ. соч. – С. 86. 10 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М., 2000. – С. 269. 11 См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М., 1987. 12 См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. – С. 369. 13 См.: Там же. – С. 373. 14 См., напр.: Прокопенко В.Н. Указ. соч. – С. 66. 15 См., напр.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. – М., 1965. – С. 88. 16 См.: Даль Вл. Русский язык. – Т. 2. – М., 1979. – С. 692. 17 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М., 1989. – С. 458. 18 См., напр.: Соколов Л.Ф. Уголовный закон об оружии. – Омск, 1976. – С. 23; Тимашев Ю.П. Правовые и организационные основы деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия: Дис… канд. юрид. наук. – М., 1997. – С. 12 и др. 19 Имеются в виду меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ. 3

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

133

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ Î ÃËÀÑÍÎÌ ÑÎÄÅÉÑÒÂÈÈ ËÈÖ ÎÐÃÀÍÀÌ ÂÍÓÒÐÅÍÍÈÕ ÄÅË Â ÐÅØÅÍÈÈ ÇÀÄÀ× ÎÏÅÐÀÒÈÂÍÎ-ÐÎÇÛÑÊÍÎÉ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ О.В. МИХАЙЛОВСКАЯ В последние годы деятельность органов внутренних дел (ОВД) Российской Федерации направлена на пресечение актов терроризма, перекрытие каналов финансирования террористических организаций, воссоздание системы общей и индивидуальной профилактики правонарушений, совершенствование управленческой деятельности, миграционного контроля, информационно-телекоммуникационного обеспечения. Создавшееся положение предполагает необходимость активизации деятельности ОВД, перестройки их работы на основе совершенствования имеющихся, поиска и внедрения в практику новых организационных форм использования сил, средств, методов и т.д. При этом основные усилия должны быть направлены не только на раскрытие тяжких преступлений, на борьбу с организованной преступностью, но и на применение мер по охране и защите населения от «обычных» насильственных и имущественных преступлений, которые преобладают в общей структуре преступности. Содействие граждан органам внутренних дел, будучи одним из основных институтов оперативно-розыскной деятельности (ОРД), представляет собой действия вышеуказанных органов по привлечению и использованию отдельных лиц в решении задач ОРД – выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений и т.д. В решении задач по борьбе с преступностью важную роль играет оказание гражданами гласного содействия органам внутренних дел1. Значение организации гласного содействия граждан органам внутренних дел достаточно велико, так как оказание такого вида содействия способствует быстрому, полному и объективному раскрытию и расследованию тяжких и иных преступлений, розыску скрывшихся преступников. Оно призвано также обеспечить доказательственную базу противоправности действий отдельных лиц и т.д. Возрождение общественных формирований правоохранительной направленности, одна из целей которых состоит в оказании содействия органам внутренних дел, является эффективной мерой, направленной на борьбу с преступностью. К таким организациям относятся: добровольные народные дружины, отряды содействия милиции, отряды казачества, молодежные формирования (к примеру, образованные в масштабе конкретного учебного заведения) и др. На федеральном уровне оказание гражданами содействия правоохранительным органам, в том числе в составе указанных общественных организаций, не урегулировано. Однако в ряде субъектов РФ действуют местные законы, регламентирующие участие граждан в обеспечении общественного порядка. Несмотря на имеющиеся различия в нормативных правовых актах,

134

обусловленные спецификой регионов их применения, цель их действия одна – привлекать как отдельных граждан, так и лиц в составе общественных организаций к оказанию содействия правоохранительным органам, в первую очередь органам внутренних дел, в борьбе с преступностью и обеспечении общественного порядка. Привлечение общественности к охране правопорядка таит в себе громадный потенциал и способствует повышению эффективности борьбы с преступностью. Использование органами внутренних дел помощи граждан на гласной основе в решении задач оперативно-розыскной деятельности способствует2: �повышению уровня разведывательных возможностей оперативных сотрудников ОВД, так как значительно расширяется круг источников получения оперативно значимой информации; �созданию условий для эффективного использования специальных познаний лиц, оказывающих помощь органам внутренних дел; �увеличению участия в проведении отдельных, в том числе наиболее сложных, оперативно-розыскных мероприятий и иных действий, сокращающих «временные затраты» на их осуществление. Как средство обеспечения режима законности гласное содействие граждан органам внутренних дел пока еще не отвечает предъявляемым требованиям. В его организации и осуществлении имеют место серьезные пробелы, отрицательно влияющие на эффективность оказания гражданами гласного содействия правоохранительным органам, в первую очередь – органам внутренних дел. Так, отсутствие на федеральном уровне нормативного правового акта «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка» значительно ухудшает положение лиц, оказывающих содействие органам внутренних дел, в том числе состоящих в общественных организациях правоохранительной направленности3. Выявление таких пробелов, анализ их причин, определение путей и способов устранения – насущная потребность современной практики. 1 В теории ОРД содействие граждан в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» принято подразделять на гласное и негласное. 2 Маркушин А.Г. Оперативно-розыскная деятельность – необходимость и законность. – Н. Новгород, 1997. – С. 66–67. 3 Позицию необходимости принятия такого рода закона поддерживают многие ученые и практики. См., например: Коломытцева Л.Н. Субъекты уголовного правоотношения: теория, законодательство, практика: Автореф. дис... канд. юрид. наук. – Нижний Новгород, 2006. – С. 33; Майорова В.В. Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 21 и др.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ Î ÐÀÇÂÈÒÈÈ ÈÍÑÒÈÒÓÒÀ ÑÎÊÐÀÙÅÍÍÎÃÎ ÏÎÐßÄÊÀ ÏÐÎÈÇÂÎÄÑÒÂÀ  ÓÃÎËÎÂÍÎÌ ÑÓÄÎÏÐÎÈÇÂÎÄÑÒÂÅ ÐÎÑÑÈÈ Т.В. ОРЛОВА Развитие того или иного института современного права неизбежно коренится в истории права, которое необходимо знать, усвоить и уметь применять. Необходимость обращения к историческим корням в уголовном процессе продиктована возможностью убедиться в правоте многих рассуждений юристов и попытаться найти ответы на возникающие вопросы. Так, обратившись к истории уголовного процесса, мы видим, что были известны многообразные формы сокращенного производства. Различные формы сокращенного судопроизводства по делам о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, применялись в уголовном процессе с ранних времен. Исторически доказано, что изменения в политической жизни общества обычно обуславливают внесение корректив не только в политику самого государства, но и в функции органов, представляющих институты его власти, в частности в деятельность судов1. За весь советский период истории России единой процессуальной формы, единого порядка уголовнопроцессуальной деятельности, начиная с Положения «О едином народном суде» от 30 ноября 1918 г. и завершая УПК РСФСР, в чистом виде не было. Законодательство, регулировавшее тогда деятельность народного суда, во многом повторяло Положение от 30 ноября 1918 г. Анализ процессуального законодательства советского периода свидетельствует о том, что оно всегда включало в себя элементы сокращенного производства. Например, дела частного обвинения принимались судом к производству по жалобе потерпевшего, и по ним не требовалось предварительного следствия или дознания; обвинение в суде осуществлял потерпевший, кроме тех случаев, если суд находил проведение предварительного следствия необходимым2. Уголовно-процессуальные кодексы 1922 и 1923 гг. предусматривали упрощенный порядок расследования уголовных дел в форме дознания, если совершенные преступления были малозначительными и по ним предусматривались краткие сроки наказания. В соответствии с УПК РСФСР 1922 и 1923 гг. уголовные дела могли поступать в суд для рассмотрения по существу без предварительного расследования. Что касается преступлений, не представляющих повышенной общественной опасности, то, в соответствии с п. 2 ст. 96 УПК РСФСР 1923 г., прокурор был вправе, получив материал, направлять его для проведения предварительного следствия либо непосредственно в суд. Предварительное следствие и отдельные следственные действия производились следователем в случаях особой сложности или особого общественного значения дела по предложению прокурора. В остальных случаях

расследование проводилось в форме дознания. Таким же правом в соответствии с п. 4 указанной статьи наделялся суд. Суд мог направить материалы для проведения предварительного следствия либо сразу принять его к своему производству. Это были не только дела частного обвинения. В УПК РСФСР 1923 г. был институт дежурной камеры (ст. 361–364), который позволял все дела о задержанных направлять непосредственно в суд. Дела состояли из протоколов задержания и вещественных доказательств, если были задержания с поличным. Судебные постановления народного суда, вынесенные в дежурных камерах, обжаловались в общем порядке в губернском суде. Последующее развитие процессуального законодательства трансформировало дознание, оно стало приобретать черты предварительного следствия. При этом дознание оставалось самостоятельной стадией3. Наряду с сокращенной формой досудебной подготовки УПК РСФСР 1923 г. предусматривал развернутую, полную форму досудебной подготовки материалов. Так, в соответствии со ст. 108 УПК РСФСР 1923 г. признавалось необходимым по делам о государственных преступлениях и по тяжким преступлениям проводить предварительное расследование. Аналогичный порядок предусматривался ст. 8 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. В 1958 г. основы уголовного судопроизводства Союза СССР и союзных республик установили обязательное предварительное следствие по двум категориям дел: о государственных и воинских преступлениях. Позже были приняты уголовно-процессуальные кодексы, предусматривающие обязательное предварительное расследование в форме дознания по всем делам, кроме дел частного обвинения. По УПК РСФСР 1960 г. органы дознания в соответствии со ст. 109 производили предварительное следствие по определенным составам преступления. Ст. 233 УПК РСФСР предоставляла суду право без предварительного следствия рассматривать уголовные дела в суде по существу. Данный порядок предусматривался гл. 26, регулирующей особое производство. Оно включало рассмотрение уголовных дел в дежурных камерах и постановление приговоров в порядке судебного приказа (ст. 360–371 УПК РСФСР). Поступившие материалы в соответствии со ст. 365 УПК РСФСР рассматривались по правилам, установленным для производства в народном суде. Материалы дознания принимались судом лишь в том случае, если имеющиеся данные были достаточными, а обстоятельства дела – вполне выясненными, т.е. по которым не требовалось проведения предварительного следствия. Приговоры в

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

135

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ порядке судебного приказа выносились судьей единолично. Деятельность судьи регламентировалась ст. 25 и 366–371 УПК РСФСР. В гл. 2 ст. 24 УПК РСФСР 1923 г. предусматривался общий порядок судебного разбирательства, а ст. 25 УПК РСФСР регламентировала сокращенный порядок судебного производства. Основы Уголовного судопроизводства 1958 г. закрепили обязательное проведение предварительного расследования лишь по двум категориям уголовных дел. По остальным делам установление форм досудебной подготовки Основы отнесли на усмотрение законодательных органов союзных республик. По УПК РСФСР 1960 г. органы дознания в соответствии со ст. 109 производили предварительное следствие по определенным составам преступления. Принимая в 1960 г. новый УПК РСФСР, законодатель по всем делам публичного, частнопубличного обвинения установил единый порядок предварительного расследования в форме дознания и следствия, однако дела частного обвинения были отнесены к сокращенному порядку производства, т.е. по делам частного обвинения предварительное следствие не проводилось, а по собранным материалам в народном суде возбуждалось уголовное дело и одновременно правонарушитель придавался суду. Указанные процессуальные действия народного судьи оформлялись в едином процессуальном документе. Следующим этапом в развитии сокращенной формы досудебной подготовки явилось отнесение законодателем к сокращенному порядку производства дел о мелком хищении государственного имущества (ст. 96 ч. 1 УК РСФСР). В феврале 1975 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, в котором определялся порядок производства дел о мелком хищении государственного имущества. Указом Президиума Верховного Совета СССР (20 января 1985 г.) была значительно расширена категория дел, производство по которым в досудебной стадии велось в сокращенной форме. В УПК РСФСР была введена новая 34 глава «Протокольная форма досудебной подготовки материалов». При этом название гл. 34 УПК РСФСР не отражало правовой природы сокращенного производства. Понятие сокращенного порядка производства берет свое начало в процессуальной форме, которая, как известно, может быть либо развернутой, либо сокращенной, но никак не протокольной. Протоколом завершается как административное производство, так и досудебная подготовка материалов в сокращенной форме. При всех недостатках протокольной формы, она все-таки знаменовала собой определенный этап дифференциации форм уголовного судопроизводства. 28 ноября 1996 г. Постановлением Конституционного суда Российской Федерации № 19-П «По делу о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР» практика возбуждения судом уголовных дел в протокольной форме досудебной подготовки материалов, в том числе и по делам частного обвинения, была признана незаконной. В новом УПК РФ, принятом в 2001 г., вообще отсутствует сокращенный порядок досудебной подго-

136

товки материалов. Новеллы УПК РФ, внесенные законодателем ФЗ № 87 от 5 мая 2007 г., существенным образом затрудняют применение сокращенного порядка производства. Собственно говоря, сокращенного порядка досудебной подготовки дел просто нет, так как срок дознания в настоящее время составляет 30 дней, и этот срок может быть в некоторых случаях продлен до 12 месяцев. УПК РФ необходимо дополнить разделом о сокращенном порядке досудебной подготовки материалов по преступлениям, за которые предусматривается наказание до одного года лишения свободы. Что касается сокращенного порядка судебного рассмотрения, то в УПК РФ 2001 г. законодатель ввел институт особого порядка судебного разбирательства или особого порядка принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным обвинением, предусмотренный гл. 40 УПК РФ. Значение данного нововведения состоит в сокращенной или в упрощенной процедуре судебного разбирательства по уголовным делам при условии доказанности вины обвиняемого. Введение данного института позволяет сэкономить процессуальные средства, силы и время как участников уголовного судопроизводства, так и суда. Другая положительная сторона нового института состоит в расширении диспозитивных начал уголовного судопроизводства, предоставлении суду возможности учитывать интересы сторон уголовного судопроизводства. Следует отметить и то, что из-за недостаточной разработанности правовой регламентации процедуры особого порядка в законодательстве на практике стали возникать серьезные вопросы, связанные с применением особого порядка судопроизводства. См.: Кобликов А.С. Судебная политика и способы ее реализации // Советское государство и право. – 1991. – № 6. 2 См.: Ст. 10 УПК РСФСР 1923 г., ст. 27 УПК РСФСР 1960 г. 3 В соответствии со ст. 98 УПК РСФСР 1923 г. деятельность органов дознания различалась в зависимости от того, являлось ли необходимым проведение предварительного следствия по делу, либо акт органов дознания мог служить основанием для предания лица суду без предварительного следствия. Ст. 98 УПК РСФСР предусматривала расследование уголовного дела в форме дознания. В. Громов указывает, что такой вид деятельности органов дознания представляет собой простейший вид предварительного следствия. Подобная деятельность органов дознания детально регламентировалась нормами УПК РСФСР (1923 г.) и осуществлялась по преступлениям, за совершение которых могло быть назначено наказание до одного года лишения свободы. Дознание должно было быть завершено в месячный срок в соответствии со ст. 105 УПК. Кроме того, УПК РСФСР 1923 г. предусматривал право суда (ст. 96, 223 УПК РСФСР) на рассмотрение дела без стадии предания суду и предварительного следствия. В подготовке дела к судебному рассмотрению ни прокурор, ни следователь, ни органы дознания участия не принимали, обвинительное заключение по данному факту не составлялось. Но несмотря на разные формы сокращенной подготовки дел к рассмотрению их в суде, принципы судопроизводства не нарушались. 1

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÑÎÇÄÀÍÈß ÄÎÊÀÇÀÒÅËÜÑÒÂÅÍÍÎÉ ÁÀÇÛ ÏÐÈ ÐÀÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÈ ÇÀÂÅÄÎÌÎ ËÎÆÍÎÃÎ ÑÎÎÁÙÅÍÈß ÎÁ ÀÊÒÅ ÒÅÐÐÎÐÈÇÌÀ За 2007 г. 100% заведомо ложных сообщений об акте терроризма в Тверской области были переданы по телефону. А.Н. Безрук1 сообщает, что 90% сообщений переданы по телефону (только по проводной связи, данные за 1999 г.), А.А. Беляков и Д.В. Тишин2: по телефону – 95,2%, 3,6% – письменно, 0,4% – с помощью домофона, 0,4% – непосредственно, 0,4% – через компьютерные сети. В подавляющем большинстве случаев в сообщении говорится о предстоящем взрыве. Преступник звонит на телефон объекта угрозы или, желая моментального, скорейшего ответного действия, в органы внутренних дел (в дежурную часть). Расследование данного вида преступлений усложняется рядом обстоятельств. Так, место происшествия и место преступления редко совпадают; основные силы направляются на осмотр объекта угрозы, вместо того, чтобы немедленно устанавливать место, откуда поступило сообщение об угрозе, и направлять туда группу немедленного реагирования. Процесс следообразования при сообщении о готовящемся взрыве начинается с момента доведения информации до адресата. В соответствии с приказом № 985 МВД РФ, поступившее в ОВД сообщение о происшествии должно фиксироваться незамедлительно в Книге учета сообщений о происшествиях (КУСП). Дословное или краткое содержание сообщения должно быть внесено в соответствующий бланк сообщения оперативного дежурного3. Носителями информации при заведомо ложном сообщении о взрыве могут быть: �человек, первый принявший информацию и передавший ее в ОВД, а также сотрудник милиции, получивший эту информацию; �запись (в Книге учета сообщений о происшествии) о сущности полученного сообщения и фиксация номера телефона, в случае если он сразу определен автоматическим определителем номера (АОН); �объяснение или показания лица, получившего сообщение; �предметы – носители сведений в натуре (аудиозапись на магнитной ленте, дискете), текст с угрозами, муляж взрывного устройства; �наглядно-образные сообщения, например фоторобот подозреваемого в совершении преступления. В соответствии с приказом МВД России от 10 февраля 2006 г. № 70 предусмотрен учет фонограмм речи

Ю.А. ПЛАТОНОВ

(голоса) неустановленных лиц4. По целевому назначению учет предназначен для установления лиц, причастных к совершению преступлений, по речи и голосу, фактов принадлежности одному лицу речи (голоса) на фонограммах по нескольким преступлениям. Объектами учета выступают устная речь и голос (в том числе телефонных сообщений) неизвестных лиц. Уровень учета – региональный: ст. 207 УК РФ, тяжкие и особо тяжкие преступления. На наш взгляд, именно с момента получения того или иного сообщения о происшествии начинается создание доказательственной базы. При отсутствии записи разговора мы не имеем возможности установить условия, обеспечивающие возможно точное исследование достоверности факта, и получаем только вероятное доказательство (probable evidence). 2 марта 2008 г. неизвестный мужчина сообщил по мобильному телефону сотруднику милиции дежурной части ОВД по Лихославльскому району УВД по Тверской области, что взорвется средняя общеобразовательная школа № 2 г. Лихославля (напомним, что в этот день проходили выборы Президента Российской Федерации). В обвинительном акте в числе других доказательств дознавателем приведена ссылка на результаты следственного эксперимента (дежурный ОВД указал на голос звонившего). При наличии звукозаписывающего устройства появляется возможность проведения в дальнейшем фоноскопической экспертизы зафиксированного сообщения и идентификации подозреваемого. Однако и здесь могут возникнуть проблемы. Так, 2 января 2005 г. на пульт дежурного УВД по Тверской области поступило телефонное сообщение от неизвестного, что в помещении культурно-развлекательного центра «Тверь» в г. Тверь заложено взрывное устройство. В ходе расследования подозреваемому О. было предложено представить образцы голоса и речи в соответствии со ст. 202 УПК РФ. Однако подозреваемый и защитник отказались участвовать в данном следственном действии. Следствие зашло в тупик. В результате этого следователь вынес постановление о частичном прекращении уголовного дела в отношении подозреваемого О. по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ. Мы согласны с мнением В.Н. Калинина5 о том, что «принуждение допускается в определенных пределах для получения образцов у обвиняемого (подозрева-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

137

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ емого) при условии, что это является необходимым условием раскрытия преступления и доказательства вины лица». Однако мы не согласны с выводом ученого о том, что «постановление о получении образцов для сравнительного исследования обязательно для исполнения лицами, в отношении которых оно вынесено…»6. В ч. 1 ст. 202 УПК РФ законодатель указывает, что следователь вправе получить образцы, и не более того. Об обязательности исполнения постановления следователя в ст. 202 УПК нет ни слова, в отличие от ч. 2 ст. 179 УПК, в которой указывается, что постановление об освидетельствовании является обязательным для освидетельствуемого лица. К сожалению, в своей относительно большой статье автор не упоминает об образцах голоса и речи. Типичная криминалистическая характеристика преступлений, связанных с заведомо ложным сообщением об акте терроризма, характеризуется: минимальным количеством материальных следов, позволяющих идентифицировать подозреваемого; проблемой воспроизведения сообщения и оценки сообщения (по данным анкетирования в 2006 г. начальников ГРОВД и начальников МОБ при УВД по Тверской области только в 2,8% ОВД имелись звукозаписывающие устройства в дежурных частях); жесткой необходимостью принятия решения дежурной частью по организации взаимодействия большого числа сил различных правоохранительных структур, сил ГО и ЧС, коммунальных служб, скорой помощи и т.д.; необходимостью как можно быстрее установить номер телефона, адрес, место его установки (в случае если телефон стационарный) и данные о владельце. Изучение механизма следообразования позволяет более обоснованно подходить к формированию доказательственной базы. Поскольку в диспозиции ст. 207 УК РФ указывается наличие сообщения, постольку основная проблема – кто произнес это сообщение. При изучении нами обвинительных заключений, обвинительных актов, приговоров по уголовным делам, возбужденным по ст. 207 УК РФ, наблюдалась следующая общая картина распределения доказательств в зависимости от ситуации: протокол осмотра места происшествия – 100%; протокол осмотра места преступления – 33,3%; акт обследования места происшествия сотрудниками ГО и ЧС – 33,3%; признательные показания обвиняемого, подсудимого – 91,7%; аудиозапись голоса и речи – 8,3%; показания свидетеля, первым получившего сообщение, – 66,7%; показания свидетеля подго-

138

товки, либо совершения, либо сокрытия факта передачи – 100%; очная ставка – 8,3%; следственный эксперимент – 8,3%; показания сотрудника ОУР – 16,7%; распечатка телефонных соединений – 75%; следы рук, изъятые при осмотре места происшествия – 16,7%; выемка телефона (в качестве вещественного доказательства) – 16,7%; почерковедческие экспертизы – 8,3%; предмет, имитирующий взрывное устройство, – 8,3%; ссылка на запись в КУСП – 25%. Отдельно следует сказать о проблеме возмещения ущерба. Так, только в 25% случаев в обвинительных заключениях, актах и приговорах имелись ссылки на исковые заявления – три иска в среднем на одно преступление. Таким образом, основную доказательственную базу при расследовании преступлений, связанных с заведомо ложными сообщениями об актах терроризма, составляют следующие виды доказательств: протокол осмотра места происшествия (объекта угрозы); показания свидетеля, получившего сообщение; показания свидетелей подготовки, совершения либо сокрытия преступления (3,6 в среднем на одно преступление); признательные показания обвиняемого, подсудимого и распечатка телефонных соединений.

Безрук А.Н. Борьба с заведомо ложными сообщениями об акте терроризма: Дис… канд. юрид. наук. – Ростов н/Д, 2000. – С. 143. 2 Беляков А.А., Тишин Д.В. Виртуальные взрывы // Научно-практическое пособие. – М.: Юрлитинформ, 2004. – С. 20. 3 Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях: Приказ МВД РФ от 1 декабря 2005 г. № 985 // Бюллетень нормативных актов ФОИВ. – 2005. – № 52. – С. 48. 4 Об организации использования экспертно-криминалистических учетов органов внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД РФ от 10 февраля 2006 г. № 70. 5 Калинин В.Н. Обеспечение прав и законных интересов личности при получении образцов для сравнительного исследования // Вестник Московского университета МВД России. – 2008. – № 2. – С. 45. 6 Указ. соч. – С. 44. 1

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÎÑÍÎÂÀÍÈÅ ÓÃÎËÎÂÍÎÉ ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ ÇÀ ÍÅÎÊÎÍ×ÅÍÍÛÅ ÏÐÅÑÒÓÏËÅÍÈß Л.ТАДЕВОСЯН, кандидат юридических наук Согласно действующему уголовному законодательству, единственным основанием уголовной ответственности является преступление, т.е. деяние, содержащее в себе все признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законом (ст. 3 УК РА). Соответствие всех признаков фактически совершенного деяния признакам состава преступления, предусмотренного статьей Особенной части Уголовного кодекса, свидетельствует о наличии оконченного преступления. При оконченном преступлении завершается причинение вреда объекту преступления, т.е. осуществляется нарушение общественных отношений, охраняемых уголовным законом от данного вида преступлений; полностью выполняется объективная сторона состава преступления, признаки которой описаны в диспозиции статьи Особенной части Уголовного кодекса, в полной мере реализуется умысел на совершение соответствующего преступления1. Согласно ст. 33 УК РА, оконченным преступлением признается то деяние, которое содержит все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом. Так же поступил и российский законодатель (ст. 8 УК РФ). Отсюда неизбежно возникает вопрос относительно основания уголовной ответственности в случае неоконченного преступления. В этой связи Л.Л. Кругликов и А.В. Василевский считают, что под термином «совершение деяния» можно понимать как сам процесс совершения деяния, так и его результат. Если законодатель подразумевает процесс совершения деяния, то основание ответственности охватывает и неоконченную преступную деятельность2. Одна-

ко в данном случае добровольный отказ от совершения преступления следует рассматривать как основание для освобождения от уголовной ответственности, а не как исключающее его обстоятельство. Если же под совершением преступления рассматривать его фактические совершение, то получается, что основание ответственности за неоконченное преступление фактически отсутствует. По рассматриваемой проблеме в литературе высказывалось множество мнений. Часть ученых основанием для ответственности за неоконченное преступление считают совершение такого деяния, которое содержит в себе признаки неоконченного преступления3, другие же таковой полагают виновное совершение общественно опасного деяния, содержащего признаки состава преступления4. По нашему мнению, основанием для уголовной ответственности за неоконченное преступление может явиться совершение такого деяния, которое содержит в себе предусмотренные уголовным законом все элементы неоконченного преступления (приготовление к преступлению или покушение на преступление). Впервые устанавливая определение оконченного преступления, законодатель учел главным образом степень осуществления объективной стороны преступления, однако никаких указаний относительно субъективной направленности деяния, степени осуществления преступного намерения не предусмотрел, что на практике создает определенные трудности в деле установления момента окончания преступления. Любое преступление проходит определенные стадии, но вовсе не обязательно, чтобы в каж-

дом преступлении одновременно имели место все стадии. Однако существуют две стадии развития преступного деяния, которые обязательно должны наличествовать во всех преступлениях, – это формирование психологического отношения, обязательно предшествующего преступному поведению, и деяние, наносящее вред общественным отношениям, либо создающее условия для нанесения такого вреда, или же ставящее эти отношения под угрозу нанесения вреда. Все остальные стадии преступной деятельности могут как присутствовать, так и отсутствовать в преступлениях. «Стадии преступлений, совершаемых с прямым заранее сформировавшимся умыслом, традиционно берут начало с формирования преступного умысла. Формирование преступного умысла, как правило, не рассматривается в качестве самостоятельной стадии преступления, поскольку о такой деятельности никто еще знать не может»5. Все то, что не проявляется в форме деяния (действия или бездействия), находится вне уголовно-правового регулирования6. По нашему мнению, эта точка зрения совершенно оправданна, а говоря о формировании преступного умысла, мы имеем в виду антисоциальное отношение лица к определенным общественным отношениям, которое находит свое дальнейшее проявление в отрицательных, с социальной точки зрения, мотивах, целях и вине. При выборе того или иного образа действий необходимо, чтобы лицо приняло целенаправленное решение, наличествовали вина и мотив, правильное определение которых в ряде случаев представляется достаточно важным, поскольку без выяснения мотивов

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

139

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ и цели невозможно определить степень общественной опасности деяния. А вина является одним из фундаментальных институтов уголовного права, с обязательным наличием которого связывается сам факт преступления вообще, поэтому не случайно, что в законодательной формулировке понятия преступления она указывается как обязательный признак. Для неоконченного преступления недостаточно наличия только умысла на совершение преступления, необходимо, чтобы умысел был воплощен в деянии – действии или бездействии, – направленном на совершение преступления7. Как указывал А.А. Пионтковский, «ненаказуемость голого умысла является одной из важных правовых гарантий личности»8. Еще до начала умышленной преступной деятельности субъект преступления представляет уже себе ее результат. Это определяет способ и характер его деятельности, направленный на реализацию преступного умысла. Процесс создания преступного умысла, обдумывание способов и путей его реализации есть внутренний процесс, протекающий в психике лица. О нем не знают окружающие до тех пор, пока он не выявился вовне, и, следовательно, создание преступного умысла не может рассматриваться как стадия развития преступной деятельности9. Таким образом, до тех пор пока сформировавшийся у лица преступный умысел еще не реализовался посредством его определенного поведения и субъект не предпринял конкретных действий (бездействия) по осуществлению своего намерения, сформировавшаяся у него чисто субъективная категория не может стать предметом уголовно-правовой оценки. Причины возникновения преступного умысла в сознании субъекта могут быть различными и носить как объективный, так и субъективный характер. Этому могут содействовать существующее в обществе социальное расслоение, утрата идейных ценностей

140

и жизненных ориентиров. Наряду с этим, определенным слоям в обществе присущи врожденные склонности преступного поведения, которые, однако, проявляются лишь под воздействием определенных объективных факторов10. По мнению А.П. Козлова, фиксирование (обнаружение) преступного намерения, что имеет важное криминологическое значение при изучении личности преступника, а также для выявления причин и условий совершения преступления, следует рассматривать как самостоятельную стадию совершения преступления, которая может предшествовать совершению общественно опасного деяния, а часто и совпадает с ним. Отличая обнаружение преступного намерения от возникновения преступного умысла, автор рассматривает его как начальную стадию совершения преступления, за которой следует стадия создания условий для совершения преступления, отождествляемая с приготовлением к преступлению. Логическое развитие преступления А.П. Козлов представляет следующим образом: «преступление = возникновение преступного намерения + обнаружение намерения + создание условий + совершение преступления»11. По нашему мнению, предложенная автором «формула» противоречит традиционно признанному в уголовном праве принципу «cogitationis poenam nemo patu» – мысли не наказуемы. Бесспорно, что уголовная ответственность возможна только в случае совершения лицом деяния, содержащего состав определенного преступления, и, следовательно, уголовной ответственности, и наказанию подлежит только лицо, виновное в совершении преступления, т.е. умышленно или по неосторожности совершившее предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние. То, что не выражено в форме деяния (действия или бездействия), находится вне рамок уголовно-правового регулирования и не может повлечь уголовную ответствен-

ность. Таким образом, обнаружение преступного намерения, не нашедшего своего отражения в общественно опасном деянии, к уголовной ответственности не приводит. На первый взгляд исключением из этого правила является установление уголовной ответственности за угрозу. Так, ст. 137 УК РА считает уголовно наказуемой угрозу убийства, нанесения тяжких телесных повреждений или уничтожения имущества в крупных размерах. Казалось бы, если имела место реальная опасность осуществления этой угрозы, установление уголовной ответственности за такого рода деяние может быть рассмотрено как уголовноправовая оценка возникновения и обнаружения преступного намерения, умысла. На самом же деле состав уголовно-наказуемой угрозы никак не связан с угрожающими действиями, т.е. с возникновением у лица намерений, направленных на убийство или нанесение тяжкого вреда жизни или имуществу пострадавшего. Объективная сторона состава данного деяния состоит в действии – угрозе причинить пострадавшему указанный вред. Эти действия вполне реальны, что и обуславливает их общественную опасность. То есть, в данном случае опасность этих действий состоит в воздействии угрозой на психику, духовный мир пострадавшего, а также в стремлении виновного напугать его угрозой совершения тех или иных действий. Для данного вида преступления не имеет значения, действительно имелся ли у данного лица умысел, намерение осуществить эту угрозу, или нет. Промежуток времени между возникновением умысла и моментом его окончательного осуществления может быть разным. Как уже говорилось выше, умысел сам по себе ненаказуем и имеет значение лишь при квалификации деяния – как его конечная цель. Именно поэтому ответственность возможна только за действия (бездействие), направленные на осуществление преступного намерения

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ и порождающие реальную опасность причинения вреда объекту. Такие действия условно можно разделить, пожалуй, на две стадии совершения преступления – приготовление к преступлению и покушение на преступление, не являющиеся обязательными стадиями совершения преступления. Разница между ними состоит в реализации объективной стороны состава преступления, предусмотренного Особенной частью Уголовного кодекса. При этом, как считают некоторые авторы, предварительная преступная деятельность свидетельствует о большей степени общественной опасности лица по сравнению с теми случаями, когда человек совершает преступление вследствие внезапно возникшего умысла. В этой связи в литературе предлагается выделить понятие «преступления, совершенные по предварительному умыслу»12. Бесспорно, что рассмотрение видов неоконченных преступлений как стадий преступления имеет ряд недостатков. Во-первых, как уже указывалось выше, некоторые неоконченные преступления стадий не проходят, во-вторых, выделение стадий в оконченных преступлениях не имеет какоголибо уголовно-правового значения. Оконченное преступление квалифицируется по общим основаниям – без ссылки на ст. 33 УК РА (которая устанавливает поня-

тие оконченного преступления), а что самое главное, оконченное преступление не может считаться стадией преступления, поскольку оно уже завершено. В данном случае речь может идти лишь о степени реализации преступного умысла, что и определяет степень опасности лица, совершившего эти действия. Приготовление к преступлению и покушение на преступление, в свою очередь, представляют собой виды прерванной преступной деятельности и, как таковые, не могут являться стадией преступления. Кроме того, законодатель не использует понятия «стадии преступления» и не дает их определения. Следовательно, нет и каких-либо «законных» оснований рассматривать неоконченные преступления – приготовление к преступлению и покушение – как стадии преступления. Таким образом, обобщая вышесказанное, можно отметить, что единственным основанием уголовной ответственности является установление в действиях лица состава преступления. Неоконченное преступление (покушение на преступление и приготовление к преступлению), как и оконченное, содержит в себе признаки состава преступления, так как оно тоже является определенным общественно опасным деянием. Следовательно, единственным основанием для уголовной ответс-

твенности как за оконченное, так и за неоконченное преступление является установление в действиях лица состава преступления. 1 См.: Гаухман Л.Д. Квалификация преступлений: закон, теория, практика. – М., 2001. – С. 173. 2 См.: Кругликов Л.Л., Василевский А.В. Дифференциация ответственности в уголовном праве. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 2002. – С. 106. 3 См.: Комментарий к УК РФ / Под ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. – М., 1996. – С. 74. 4 См.: Комментарий к УК РФ / Под ред. А.И. Бойко. – Ростов н/Д, 1996. – С. 106. 5 Лясс Н.В. Стадии преступной деятельности по советскому уголовному праву: Автореф. дис... канд. юрид. наук. – Л., 1952. – С. 8–9. 6 См.: Уголовное право России. – Т. 1. Общая часть. – М., 1999. – С. 206. 7 См.: Гаухман Л.Д. Квалификация преступлений: закон, теория, практика. – М., 2001. – С. 175. 8 См.: Пионтковский А.А. Учение о преступлении по советскому уголовному праву. – М., 1961. – С. 502. 9 Там же. – С. 483. 10 См.: Антонян Ю.М., Кудрявцев В.Е., Эминов В.Е. Личность преступника. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. – С. 45–48. 11 См.: Козлов А.П. Учение о стадиях преступления. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 2002. – С. 45. 12 См.: Карпец И.И. Наказание. Социальные, правовые и криминологические проблемы. – М., 1973. – С. 164.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

141

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Î ÍÅÊÎÒÎÐÛÕ ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒßÕ ÈÇÓ×ÅÍÈß ÑÓÁÚÅÊÒÀ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÃÎ ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈß Â ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎ-ÄÅËÈÊÒÎËÎÃÈ×ÅÑÊÎÌ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÈ А.Н. ДЕРЮГА, кандидат юридических наук, доцент Изучение личности правонарушителя имеет большое научное и практическое значение, поскольку без определения специфических характеристик лиц с асоциальным поведением, а также механизмов его формирования вряд ли можно эффективно предупреждать и пресекать противоправные акты, организовывать борьбу как с отдельными видами административных правонарушений, так и с их совокупностью. По мнению В.И. Ремнева, административная деликтология «призвана изучать три группы непреступных правонарушений: во-первых, те нарушения, которые допускаются работниками аппарата государственного управления в процессе исполнения своих должностных обязанностей, во-вторых, деяния граждан, влекущих меры административной ответственности… нарушения, допускаемые учреждениями, организациями, предприятиями…»1. Нетрудно заметить, что основанием деления административно-деликтологических исследований основоположником административной деликтологии выбран круг субъектов, совершающих административные проступки. Речь идет о таких юридически закрепленных субъектах, как должностные лица (ст. 2.4 КоАП РФ), юридические лица (ст. 48 ГК РФ; ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ), граждане (ст. 2.3 КоАП РФ). К этому можно добавить такие виды субъектов административных правонарушений, как иностранные граждане и лица без гражданства (ст. 2.6 КоАП РФ), а также военнослужащие и иные лица, на которых распространяются действия дисциплинарных уставов (ст. 2.5 КоАП РФ). Если исследуется деликтность должностных лиц, вопрос о формулировке требований закона и соответствующем этому поведении субъекта правоотношения является одним из важных аспектов исследования. В генезисе правомерного и неправомерного поведения личные качества человека имеют нередко решающее значение. Поэтому субъективную детерминацию необходимо учитывать. Без этого нельзя было бы понять, почему разные люди при одних и тех же обстоятельствах ведут себя неодинаково, почему они по-разному реагируют на одни и те же социальные раздражители или стимулы. Поведение

142

же личности, особенно обремененной властью, определяется самыми различными факторами: образовательной и специальной подготовкой, уровнем правосознания, особенностями психики и др. В этой связи становится понятной необходимость изучения личности нарушителя, уровень профессиональной подготовки и психологических установок. В ряде случаев административные правонарушения основываются на субъективном суждении о том, что положительные социальные мотивы «ради справедливости разрешения дела», «в интересах дела», «выполнения приказа любой ценой» и т. п. устраняют вину, оправдывают нарушителя. Так, довольно часто мотивами совершения должностных правонарушений, связанных с незаконным принятием решения, служит привычка подменять «букву закона» собственным решением, по их мнению, более справедливым или целесообразным. Такая привычка вырабатывается тогда, когда в сознании должностного лица не закрепились основные принципы права, например «верховенство закона» или «приоритет законности над целесообразностью». Примером могут служить действия должностных лиц, подпадающих под признаки состава административного правонарушения по ст. 19.1 КоАП РФ «Самоуправство», ст. 19.2 КоАП РФ «Умышленное повреждение или срыв печати (пломбы)» или по ст. 14.23 КоАП РФ «Недобросовестная конкуренция» и многие другие. Для анализа правонарушений коллективных субъектов важны показатели формы собственности, содержания деятельности, состояния коллектива (структура, кадровый состав, наличие в нем общественных организаций), данные о руководителях. Это направление является очень важным не только потому, что может раскрыть природу административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами, мотивацию их должностных лиц, но и порождает получение знаний, уникальных для современной юридической науки. Именно такие знания ищут новые науки, получая, таким образом, пусть небольшие, но уже полезные обществу результаты. Такие выводы красноречиво доказывают необходимость развития новых научных направлений. К со-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ жалению, современная правовая концепция не позволяет говорить о многомерном подходе к изучению причин административных правонарушений, совершенных юридическими лицами, так как, признавая единственной юридическую платформу объективного вменения, законодатель фактически отверг необходимость исследования коллективного мышления, мотивационных сторон сложившихся взаимоотношений внутри коллектива. В качестве примера можно отметить факт совершения административного правонарушения частным предприятием, вина которого определяется его единственным работником и руководителем. Применяя механизм объективного вменения, с одной стороны (ч.2 ст. 2.1 КоАП РФ), и правила назначения административного наказания – с другой (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ), закон фактически устанавливает двойную материальную ответственность за одно административное правонарушение. Например, административный штраф взыскивается отдельно с юридического лица и его хозяина-руководителя. Очевидно, финансовый источник один – банковский счет предприятия. Более того, если учесть положение ч. 3 ст. 3.3 КоАП РФ, и это количество наказаний может удвоиться. Таким образом, первостепенной задачей административно-деликтологических исследований в области причин нарушений правовых запретов юридическими лицами является анализ существующих юридических норм и научно-правовых доктрин на предмет создания адекватной научно-практической теории поиска мотивационных факторов указанных лиц, не привязанных к конкретному должностному лицу. Иначе, сохранение сложившейся концепции юридической ответственности коллективных субъектов фактически превращается в публичную месть и откровенные поборы, где нет места частной превенции административных правонарушений, заявленной в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ как цель административного наказания. При исследовании деликтности граждан важны такие признаки, как возраст, пол, место, стаж работы, прошлое противоправное поведение, место жительства и с кем проживает. Мотивы, которыми руководствовался административный делинквент2, можно выявить, изучая правовые, нравственные и психологические установки личности, ее ценностные ориентации. Многочисленные противоречия современного общества требуют от личности большого внутреннего труда, нацеленного на достижение не только физической, но и социальной зрелости. Одним из критериев внутреннего социального развития человека является уровень его способности адекватно воспринимать внешние противоправные явления и события. Если человек не способен оценить противоправность поведения других, вероятней всего, его поведение в аналогичной

ситуации будет похожим. Состояние восприимчивости человека к административно-противоправным явлениям, а также активному его противодействию обозначается термином «административно-деликтная чувствительность» (АДЧ). Суть этого явления состоит в том, что чем выше АДЧ граждан, тем выше его способность противостоять внешним факторам, провоцирующим его противоправное поведение. Более подробно сущность данного явления исследуется в других работах. Очень важно подчеркнуть: если административная деликтность рассматривается как социальное явление, то и человек рассматривается с позиции не биологического, а социального. Поэтому административная деликтология изучает не гражданина и не человека, а личность. Отсюда особый угол зрения, позволяющий определить и изучить только те личностные стороны человека, детерминация которых прямо или косвенно связана с развитием его как потенциального делинквента или, наоборот, как устойчивого к провоцирующим правонарушение факторам. Методологической основой для исследования личности правонарушителя является положение отечественных социологов, указывающих на то, что личность есть воплощение отдельных индивидуально-неповторимых черт и свойств, в которых отражается индивидуальный жизненный путь человека, его индивидуальное бытие, обусловленное конкретным содержанием его семейных и бытовых, производственных и иных отношений и связей, т.е. микросреды, в которой он живет, действует и формируется как личность3. Таким образом, личность административных правонарушителей, как и всякая другая личность, также включает в себя определенную систему нравственно-психологических свойств: взгляды, побуждения, убеждения, установки, жизненные цели и ожидания, интеллектуальные, эмоциональные и волевые особенности и т.д.4 Между тем в юридической литературе отмечалось, что при сравнении форм совершения правонарушений с формами правомерного поведения нельзя провести строгой «зеркальной симметрии, ибо разновидностей правомерного поведения больше и по своему содержанию они не являются исчерпывающими, в то время как противоправное поведение строго ограничено рамками закона»5. Пренебрегая исключениями, каждый случай совершения административного правонарушения – это всегда лицо, его совершившее. Если брать за исходное то, что административную деликтологию интересует не единичный случай противоправных проявлений, а их совокупность в определенных пространственно-временных рамках, учитывая при этом, что административные право-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

143

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ нарушения всегда порождаются противоправным поведением физических лиц, можно с уверенностью утверждать, что в четырехэлементной структуре предмета административной деликтологии6 нельзя рассматривать личность отдельно от административной деликтности, ее причин и мер предупреждения. Поэтому, исследуя административную деликтность, например района, города или региона, прежде всего необходимо подразумевать совокупность лиц ее образующих. Профилактическая работа по предупреждению административных правонарушений только тогда будет успешной, когда в центре внимания этой работы будет человек и его социально-биологические особенности. В силу отсутствия полноценной статистики административных правонарушений, изучение личности делинквента строится на основе анализа протоколов об административных правонарушениях и вытекающих из них постановлений по соответствующим делам. К сожалению, указанные процессуальные документы содержат минимальный объем социальной информации о лице, привлекаемом к административной ответственности. Это делает работу по изучению социально-биологических особенностей делинквента и выявлению соответствующих закономерностей крайне затруднительной. Выходом из создавшейся ситуации может служить организация специального исследования, где могли бы найти применение такие частнонаучные методы, как метод личного наблюдения, живого познания, анкетного опроса, интервьюирование или метод контрольных групп. Есть еще одна особенность. В отличие от уголовноправовой статистики, количество лиц, совершивших административные правонарушения, всегда больше, чем фактов совершения административных правонарушений. Данный факт основан на отсутствии в административно-деликтном праве института соучастия, учитываемого только как отягчающее обстоятельство при применении административного наказания отдельно в отношении каждого участника группового административного проступка (п. 4 ч. 2 ст. 4.3 КоАП РФ). Если материалы уголовного дела, а за ним и соответствующая статистика достаточно скрупулезно фиксируют особенности группового преступления, то какой-либо подобной работы в административной практике нет. Это обстоятельство необходимо учитывать при подготовке к анализу природы групповых фактов совершения административного правонарушения, исследовании роли каждого его участника, расшифровывая таким образом причинно-следственный комплекс факта совершенного проступка. Сделать это способом, традиционно используемым в криминологии, нельзя. Необходимы иные пути. Тем не менее непродолжительный период становления и развития административной деликтологии и, как следствие, отсутствие собственных глубоких разработок, направленных на изучение особенностей

144

административных деликвентов, вызывает необходимость обращения к соответствующим положениям в криминологии. В этой связи для административной деликтологии важны те положения криминологии, в которых речь идет о механизмах сведения индивидуального к социальному, о нахождении в единичном элементе общего, о сведении случайного к закономерному7. Такой подход к решению исследовательской задачи, по нашему мнению, является плодотворным, поскольку глубокое познание природы административной деликтности и преступности связано с изучением как на уровне всей совокупности противоправных явлений и ее отдельных частей, так и на уровне индивидуально-конкретного противоправного поведения8. В этом смысле научно обоснованные позиции криминологии, связанные с делением преступлений по видам лиц их совершивших (например, женская, рецидивная, молодежная, беловоротничковая и т.д.), имеют определенный практический интерес и для административной деликтологии. Ведь очевидно, что преступления и административные правонарушения, совершаемые несовершеннолетними, как правило, носят групповой характер, а, например, рецидивная преступность и повторные административные правонарушения связаны с определенными группами правонарушений (корыстные преступления и административные правонарушения в сфере безопасности дорожного движения). Тем не менее не стоит чрезмерно полагаться на достижения криминологии. Это связано с тем, что в административно-деликтологическом исследовании изучение субъекта административного проступка не имеет столь важного значения, как в криминологии. Во-первых, как уже отмечалось в научной литературе, большая часть административных правонарушений совершается ситуативно, тогда, когда внешняя обстановка является основным фактором, провоцирующим совершение административного правонарушения9. Примером может служить увеличение дорожно-транспортных происшествий из-за резкого ухудшения погодных условий (снегопад, гололед, ограниченная видимость на дороге и т.д.). Во-вторых, немалое количество административных правонарушений обусловлено таким фактором, как снижение уровня производственной дисциплины. Примером могут послужить многочисленные нарушения санитарных правил и норм, ответственность за которые предусмотрена гл. 6 КоАП РФ. В-третьих, в условиях длительного кризисного состояния промышленности и энергетики, а также в других отраслях экономики существенным фактором, влияющим на динамику административных правонарушений, является физический износ механического, технологического и энергетического оборудования. Здесь уместно привести примеры таких административных правонарушений, как нарушение правил эксплуатации

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ водохозяйственных и водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15 КоАП РФ) или нарушение правил гражданской обороны (ст. 20.7 КоАП РФ). Сокрытие лицами некоторых заболеваний, получение разными способами медицинских справок профпригодности влекут повышенную вероятность аварийности на производстве, дороге и т.д., при этом основным мотивом является желание зарабатывать деньги. Зачастую факт противоправного поведения становится известным субъекту только после официального уведомления об этом органов административной юрисдикции. Так, например, лицо, виновное в нарушении правил пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП РФ), санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения (ст. 6.7 КоАП РФ), незаконного изъятия удостоверения личности гражданина (ст. 19.7 КоАП РФ) и т.п., узнает об этом факте, как правило, после профилактических проверок, проводимых должностными лицами органов, осуществляющих соответствующий административный надзор. Такие факты противоправного поведения, как правило, связаны с элементарным пренебрежением к собственной безопасности, недостаточным знанием многочисленных строительных, противопожарных, санитарных и иных правил и норм и, как следствие, недооценкой профилактической роли устанавливаемых ими мер безопасности. Очевидно, и такие правонарушения могут совершаться по причинам, указанным выше. У делинквента, совершившего вышеуказанные правонарушения, как правило, отсутствуют антиобщественная направленность и негативные изменения ценностных ориентаций. Еще одним фактором, вызывающим совершение административного правонарушения, является расплывчатое регулирование законодательством или подзаконными актами отдельных общественных отношений. Диспозитивная нечеткость нормативного правового акта, с одной стороны, слабая юридическая подготовка – с другой, зачастую заставляют должностных лиц принимать рискованные, с точки зрения права, управленческие решения. В такой ситуации основным союзником управленца является время, однако его бывает мало в связи с прямыми установками нормативного правового акта, требующего оперативного принятия решения. Такие правовые приемы не являются редкостью и используются для повышения эффективности работы государственного и муниципального управленческого аппарата, снижения вероятности искусственного затягивания необходимого решения, но, как уже было сказано, увеличивая риск их скоропалительного принятия. Нивелирование таких ситуаций связано с активной работой юридических служб учреждений, предприятий и организаций, в силу профессионализма которых оказывается юридическая помощь параллельным службам в решении, например, экономических

или финансово-бухгалтерских вопросов, облеченных в правовую форму. Исследуя такую личность, необходимо обратить внимание на следующие особенности: производственную загруженность, незнание соответствующих правил безопасности труда или пренебрежительное отношение к ним, износ оборудования и средств производственной безопасности, условия труда, качество взаимоотношений и уровня согласованности разных служб и их должностных лиц одного коллектива. Если рассматривать личность правонарушителя вне рабочих отношений, то стоит отметить слабую информированность об экологическом состоянии в месте проживания, просто халатном отношении к окружающей среде, слабое знание правил дорожного движения или пренебрежительное отношение к ним и т.д. Таким образом, предупреждение этих правонарушений в первую очередь необходимо связывать не с изучением личности нарушителя, а с совершенствованием механизма подготовки квалифицированных специалистов, проведением активной пропаганды в средствах массовой информации, тематических семинаров и конференций, открытых бесед и «круглых столов», игровых форм обучения. Эффективность таких мероприятий усиливается, если принимается единая программа профилактики административных правонарушений. Наряду с этим имеется ряд составов административных правонарушений, которые по своей природе не просто близки к преступлениям, а отражают совершенно иную специфику личностных качеств делинквента, совершающего их. К таким административным правонарушениям можно отнести мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ), занятие проституцией (ст. 6.11 КоАП РФ), мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ) и др. (ст. 19.3, 19.4, 20.20, 20.21 КоАП РФ и т.д.). Это, в свою очередь, указывает на необходимость исследования тех качеств личности, влияя на которые можно спровоцировать или нейтрализовать противоправные действия человека. К таким особенностям личности можно отнести: �на индивидуально-психологическом уровне – вспыльчивость, внушаемость, доверчивость, недовольство своим материальным положением, отсутствие цели, а в месте с ней и мотивации устойчивого социально-одобряемого поведения; �на социологическом уровне – длительное нахождение человека в антиобщественной среде, отсутствие мест для культурного досуга, информационная блокада; �на социально-правовом уровне – правовой нигилизм, слабый авторитет правоохранительных органов, малоэффективный механизм правовой защиты. Еще очень важным моментом в исследовании личности правонарушителя является учет специфики административно-правовых запретов. Особенность

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

145

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ их в том, что некоторые из них стоят на защите общественных отношений от деяний, граничащих с преступными, что не вызывает сомнений в их противоправности, другие, наоборот, охраняют общественные отношения от противоправных проступков, требующих большой внутренней работы, чтобы их распознать. Как правило, такие запреты устанавливаются в высокоорганизованных сообществах, где их члены обладают высокой правовой культурой, самосознанием, готовностью поддерживать и защищать морально-этические отношения, возведенные в право. Нецензурная брань и обнажение интимных частей тела в общественных местах, занятие проституцией и безбилетный проезд в общественном транспорте, умышленная порча паспорта, ношение фашистской свастики, нарушение избирательных прав и многие другие запреты считаются административными правонарушениями. Однако многие ли из них оцениваются гражданами однозначно отрицательно? Очевидно, нет. Бесспорным примером может служить массовый характер нецензурной брани в общественных местах, когда ненормативная лексика стала едва ли не модной в употреблении, а ношение фашистской атрибутики расценивается как проявление здорового национализма российских псевдопатриотов, занятие проституцией – настоящей романтикой, основанной на сексуальной свободе современного поколения. Общественные отношения не носят стабильный характер, его источнику – обществу – присущ волнообразный процесс саморазвития, где есть место и прогрессу, и регрессу моральных ценностей. Такой процесс носит естественный характер. Право, напротив, более статично, так как его изменение требует предварительной работы официальных институтов общества – органов государственной власти, процедурный характер деятельности которых требует значительного времени, а значит, и корректировки официальной оценки естественно меняющихся общественных отношений. Как раз это противоречие права, присущее романо-германской семье, порождает нечеткое понимание гражданами когда-то очевидных ценностей, с годами потерявших свою актуальность. Но правовые запреты работают, публичные институты, пусть не так активно, но все же реагируют на противоправные деяния. Таким образом, большая масса правонарушений совершается в силу несоответствия динамично из-

146

меняющихся общественных отношений и не поспевающих за ними их более статичных юридических копий. Правоохранительные нормы уже не отражают современного представления общества о степени общественной опасности или вредности соответствующего противоправного поведения. Очевидный регресс общества снижает уровень понимания противоправности поведения у отдельных лиц, что никак не связано с их общим устойчивым девиантным отклонением. На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что причины совершения административных правонарушений физическими и юридическими лицами необходимо искать не в деформации личности, истории ее предшествующего развития, а в простых деталях окружающей социально-правовой среды, выявление и нейтрализация которых и есть основная задача административной деликтологии.

Ремнев В.И. Актуальные вопросы административной деликтологии в современный период // Актуальные проблемы административной деликтологии: Сборник научных трудов. – Киев, 1984. – С. 5. 2 Лицо, совершившее административное правонарушение. 3 См., напр.: Краткий словарь по социологии / Под общ. ред. Д.М. Гвишиани, Н.И. Лапина (сост. Э.М. Коржева, Н.Ф. Наумова). – М.: Политиздат, 1989. – С. 142–146. 4 Мышляев Н.П. Указ. соч. – С. 49. 5 Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. – М., 1982. – С. 198–199. 6 В структуру предмета административной деликтологии входят следующие элементы: 1) административная деликтность (состояние, структура и динамика); 2) личность лица, совершившего административный проступок; 3) причины и условия, соответственно порождающие и способствующие совершению административных правонарушений; 4) меры социально-правовой профилактики отдельных видов административных правонарушений и всей деликтности. 7 См.: Герцензон А.А. Уголовное право и социология. – М., 1970. – С. 144–145. 8 Мышляев Н.П. Указ. соч. – С. 50. 9 Ремнев В.И. Актуальные вопросы административной деликтологии в современный период // Актуальные проблемы административной деликтологии: Сборник научных трудов. – Киев, 1984. – С. 14. 1

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÀß ÄÅËÈÊÒÎÑÏÎÑÎÁÍÎÑÒÜ ÑÎÒÐÓÄÍÈÊÎÂ ÌÈËÈÖÈÈ ÊÀÊ ÝËÅÌÅÍÒ ÈÕ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÃÎ ÑÒÀÒÓÑÀ Г.А. СМИРНЫЙ Орган внутренних дел только тогда будет функционировать в направлении достижения поставленных для него целей, когда будет обеспечена законность и служебная дисциплина в деятельности сотрудников милиции – должностных лиц горрайоргана. Известны два основных способа обеспечения служебной дисциплины: убеждение и принуждение. Цель настоящей статьи рассмотреть лишь один аспект обеспечения служебной дисциплины – административное принуждение в форме административной ответственности, а именно – возможность применения данного вида административного принуждения к сотрудникам милиции. Ю.М. Козлов писал, что предупредительные, пресекательные и наказательные цели деятельности могут быть достигнуты лишь при условии строгого соблюдения при применении соответствующих мер требований материального и процессуального права1. Особое значение законность в деятельности горрайорганов внутренних дел имеет еще и по той причине, что на милицию возложена обязанность защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств2. Защищать права граждан, одновременно нарушая закон, посягая на эти самые права, вряд ли приемлемо. Трудно возразить что либо против утверждения, что законность основывается на законах как основных источниках права3. В связи с этим результаты проведенного нами исследования, свидетельствующие о недостаточности, бедности законодательного (и в целом нормативного правового) регулирования деятельности горрайорганов внутренних дел по осуществлению своих функций, позволяют сформулировать первую причину современного состояния законности в деятельности горрайорганов внутренних дел – состояние нормативного правового регулирования, особенно его процессуальной составляющей4. Можно утверждать, что между состоянием законности и состоянием нормативного правового регулирования наблюдается прямая зависимость. Но на характер этой зависимости оказывают определенное влияние и внутренние качества, такие как уровень самосознания и, прежде всего, правового сознания сотрудника милиции, проявляющиеся не только в законности, но и в дисциплинированности. Высокий уровень правосознания в определенной степени компенсирует недостаточность правового регулирования, организует поведение в соответствии с принципами права. Поэтому большое значение имеют воспитание и образование сотрудников милиции.

Ю.М. Козлов совершенно справедливо полагал, что обеспечить законность – это значит: а) не допустить любого рода отклонения от требований законности; б) своевременно обнаруживать такого рода отклонения; в) устранять обнаруженные нарушения; г) восстанавливать нарушенные при этом права и законные интересы; д) привлекать к установленной ответственности виновных; е) принимать меры, обеспечивающие недопущение впредь отклонений от требований законности5. Таким образом, формулируется комплекс организационно-правовых мер обеспечения служебной дисциплины. Мы считаем, что одним из наиболее эффективных путей обеспечения законности является юридическая ответственность. А поскольку милицейская служба – деятельность публичная, ответственность также должна быть преимущественно публичноправовой. Статья 40 Закона РФ «О милиции» гласит: «За противоправные действия или бездействие сотрудники милиции несут установленную законом ответственность. Вред, причиненный гражданам и (или) организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством». Таким образом, можно утверждать, что сотрудники милиции обладают деликтоспособностью, причем не просто как граждане, а именно как должностные лица особой категории – сотрудники милиции, обязанные защищать права и свободы граждан. Представляется, что при определении деликтоспособности сотрудников милиции обязательно следует учитывать данное обстоятельство, ведь когда на права конкретного гражданина посягает защитник этих прав, причиняемый этим моральный вред многократно усиливается. Поэтому и юридическая ответственность должностных лиц горрайорганов внутренних дел должна быть более жесткой. Тема юридической ответственности должностных лиц государственных органов, в том числе и сотрудников милиции, широко обсуждается в специальной литературе6. Авторы комментария к ст. 40 Закона РФ «О милиции» пишут, что ответственность сотрудника милиции выражается в применении к нему в установленном порядке мер наказания (санкций), предусмотренных законом. Основанием ответственности является совершение правонарушения. Правонарушение сотрудника милиции – это его виновное действие или бездействие, которые не соответствуют требованиям нормативных актов, противоречат им. Тогда как любые действия сотрудника, соответствующие требова-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

147

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ниям закона, являются правомерными и не могут быть квалифицированы как правонарушения7. Б.П. Кондрашов, Ю.П. Соловей и В.В. Черников утверждают, что правонарушения, совершаемые сотрудниками милиции на службе (по службе), представляют собой противоправные деяния (действия либо бездействие), выражающиеся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими своих служебных обязанностей. За эти деяния сотрудники милиции подвергаются дисциплинарной, уголовной и материальной ответственности8. Действительно, сотрудники милиции могут быть субъектами преступлений, предусмотренных ст. 285 и 286 УК РФ, объективную сторону которых образуют злоупотребление полномочиями (ст. 285) либо действия, выходящие за пределы полномочий, предоставленных законом, в совокупности с последствиями в виде существенного нарушения охраняемых благ при условии наличия причинной связи между деяниями и последствиями (ст. 286). Статья 286 УК РФ содержит три части. Первая устанавливает уголовную ответственность за существенное нарушение сотрудником милиции охраняемых благ, выражающееся в физическом, имущественном и моральном вреде. Вторая часть не затрагивает сотрудников милиции, а третья предусматривает уголовную ответственность за те же деяния, но при наличии квалифицирующих признаков: а) применение насилия или угроза его применения; б) применение оружия или угроза его применения; в) причинение тяжких последствий. Возникает проблема квалификации деяния, совершенного сотрудником милиции, например своими действиями или бездействием, причинившими физический, имущественный или моральный вред гражданину. Причиненный вред должен быть существенным. Законодатель применил в данном случае оценочное понятие, которое может в разных случаях толковаться совершенно по-разному. Пленум Верховного суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» (в ред. от 10.02.2000)9 указал на то, что при решении вопроса о том, является ли причиненный вред существенным, необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу предприятия, организации, учреждения, характер и размер понесенного ими морального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им морального, физического или имущественного вреда и т.п. Представленная в названном постановлении правовая позиция Верховного суда СССР по данному вопросу такова, что на практике противоправное поведение сотрудника милиции квалифицируется как преступление лишь в редких случаях. Поэтому прав А.В. Карагодин, утверждающий, что дисциплинарная

148

ответственность остается практически единственным средством правового воздействия на сотрудника милиции. Однако данный вид ответственности является наиболее субъективным, подверженным влиянию самых различных факторов вроде особенностей характера и правосознания субъекта дисциплинарной власти, его отношений с лицом, привлекаемым к ответственности, обыкновениями, сложившимися в коллективе горрайоргана внутренних дел и др. Еще одной важной особенностью дисциплинарной ответственности является то, что составы дисциплинарных проступков не сформулированы в нормативных правовых актах, а определяются как практически любые нарушения служебной дисциплины, т.е. установленного государством порядка деятельности государственных организаций, основанного на сознательности и товарищеском сотрудничестве и складывающегося из честного и добросовестного выполнения каждым работником своих обязанностей по работе, предписанных законами и другими правовыми актами, интересами государства и общественным долгом10, а равно соблюдение установленных законом ограничений11. Дисциплинарная ответственность должностных лиц горрайорганов внутренних дел регламентируется Положением о службе в органах внутренних дел12 и применяется в порядке, предусмотренном Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 14 декабря 1999 г. № 103813. Мерой дисциплинарной ответственности является дисциплинарное взыскание (замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; снижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака; увольнение из органов внутренних дел). В то же время следует признать, что сотрудник милиции может быть и субъектом административного правонарушения. Указания на это имеются в КоАП РФ. Поэтому необходимо определить пределы административной ответственности должностных лиц горрайорганов внутренних дел. Общее правило, касающееся административной ответственности сотрудников милиции, изложено в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, которой сотрудники милиции, военнослужащие и служащие некоторых других органов исполнительной власти отнесены к особой категории субъектов. В соответствии с ним сотрудники милиции за административные правонарушения несут дисциплинарную ответственность. Во второй части данной статьи сформулировано специальное правило, согласно которому за отдельные административные правонарушения сотрудники милиции несут административную ответственность на общих основаниях. Насколько обосновано такое деление? Получается, что сотрудник милиции, посягнувший на законода-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ тельство о выборах и референдуме, несет административную ответственность на общих основаниях, он же, не исполнивший или ненадлежащим образом исполняющий обязанности по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов своего несовершеннолетнего ребенка, должен быть привлечен к дисциплинарной ответственности. Хотя, казалось бы, какое отношение личная жизнь сотрудника милиции и его семейные (родительские) отношения имеют к служебной дисциплине? Очевидно, что никакого. Можно даже высказать предположение, что отличный сотрудник милиции будет иметь семейные проблемы именно по той причине, что полная отдача на службе зачастую означает его отсутствие в семье. Более того, в рассматриваемом случае, когда гражданин совершает административное правонарушение семейного законодательства, его специальный статус (сотрудника милиции, судьи, прокурора, губернатора и т.д.) вообще не должен иметь никакого значения. Ведь данное правонарушение не связано с использованием служебного положения, не является должностным. Почему же за него предусматривается замена административной ответственности дисциплинарной? И какая мера дисциплинарной ответственности может быть применена к сотруднику милиции, отлично характеризующемуся по службе, имеющему множество поощрений от руководства, в случае получения его руководителем протокола об административном правонарушении и материалов дела из комиссии по делам несовершеннолетних? Безусловно, права Ю.А. Королева, утверждающая, что передача материалов дела на рассмотрение в дисциплинарном порядке способствует тому, что называется «защита чести мундира». В результате факты совершаемых военнослужащими правонарушений не получают публичной огласки, а назначаемые дисциплинарные взыскания не достигают должного результата, и виновный остается, по сути, безнаказанным14. Более того, вряд ли у кого-либо найдутся возражения против тезиса о том, что в отличие от административной ответственности дисциплинарная является гораздо более субъективной, ведь субъект дисциплинарной власти хорошо знает субъекта дисциплинарного проступка и при назначении дисциплинарного взыскания неизбежно учитывает, что и в будущем их отношения власти-подчинения сохранятся. Кроме того, между ними могут складываться и неформальные отношения, которые обязательно сказываются на выборе вида дисциплинарного взыскания, а порой становятся причиной отказа от привлечения к ответственности. Представляется, что в целях повышения объективности решения (в форме постановления) о привлечении сотрудника милиции к административной ответственности можно было бы предусмотреть в КоАП РФ правило о том, что дела об административных правонарушениях в отношении сотрудников органов внутренних дел уполномочены рассматривать не-

зависимые субъекты юрисдикции, например, судьи районных судов. Необходимо отметить, что круг административных деликтов, за совершение которых сотрудники милиции несут административную ответственность на общих основаниях, значительно шире, чем устанавливавшийся ст. 16 КоАП РСФСР15, и имеет позитивно оцениваемую нами тенденцию к дальнейшему расширению. Исследуя исторические корни и причины замены административной ответственности военнослужащих дисциплинарной ответственностью, Ю.А. Королева указывает на то, что институт замещения административной ответственности дисциплинарной появился в 20-е годы прошлого века и отмечает его полное соответствие административно-командной системе, которая «не стремилась использовать административно-правовые методы в качестве главного регулятора управленческих отношений»16. Приведем еще один аргумент, которым можно было бы обосновать в тот исторический период особую деликтоспособность военнослужащих: их правовое положение и отношения с государством в тот период были также исключительными. Сейчас же, когда военнослужащие и сотрудники милиции мало чем (в правовом отношении) отличаются от государственных гражданских служащих (заключают контракт о службе, имеют права, в том числе право на защиту и на увольнение со службы по собственному желанию), такое патронатное отношение государства к должностным лицам названных категорий представляется излишним. Ю.А. Королева поднимает еще один важный, по нашему мнению, вопрос о том, возможно ли одновременное привлечение к дисциплинарной и административной ответственности, и приходит к выводу, что кумуляция административной и дисциплинарной ответственности вряд ли может быть признана правильной, так как здесь налицо не только нерациональное использование по одному делу двух видов ответственности, но и несоблюдение важного принципа — «не дважды за то же», вытекающего из ст. 50 Конституции РФ17. Она также отрицает и возможность одновременного привлечения к уголовной и дисциплинарной ответственности. В обоснование своей позиции автор приводит пример, когда к ответственности привлекается водитель-военнослужащий, управлявший служебным автомобилем в состоянии опьянения. По нашему мнению, Королева выбрала неудачный пример. В таком случае водитель-военнослужащий будет лишен права управления, что скажется опосредованно на его служебном положении (повлечет соответствующее дисциплинарное решение), он не сможет более занимать должность водителя. Но рассмотрим другой пример, когда тот же водитель (или милиционер-водитель) систематически нарушает правила дорожного движения, совершая административные правонарушения, за которые подвергается административному штрафу. Разве систематические нарушения правил не должны стать поводом к принятию дисциплинарных

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

149

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ решений? В трудовых отношениях правомерное поведение водителя на дороге является основанием для дисциплинарного поощрения, а совершение им административных правонарушений – основанием для наложения дисциплинарного взыскания. И, заметим, никто против этого не возражает. Поэтому представляется, что в КоАП РФ должен быть иной принцип замещения административной ответственности дисциплинарной – точнее, принцип распределения, а не замещения двух видов ответственности, в основе которого должен быть положен один-единственный квалифицирующий признак – служебный характер деликта. Мы убеждены, что сотрудник милиции должен нести административную ответственность во всех случаях, когда его деяние не связано с исполнением служебных обязанностей, на общих основаниях. В тех же случаях, когда его деяние связано с исполнением служебных обязанностей, должна быть кумуляция административной и дисциплинарной ответственности. Именно кумуляция, а не замещение, поскольку должностные правонарушения причиняют вред не только объекту правонарушения, но и, что не менее важно, авторитету государства, органов внутренних дел. Административная ответственность должностных лиц горрайорганов внутренних дел имеет пределы и в части видов административных наказаний, которые могут быть назначены в соответствии с КоАП РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ сотрудникам милиции не может быть назначено административное наказание в виде административного ареста. Данное ограничение, по нашему мнению, является логичным и обоснованным. Действительно, во-первых, в случае назначения административного ареста сотрудник милиции должен быть помещен в отдельное помещение, недопустимо его содержание вместе с гражданами, с которыми он сталкивается при несении службы; во-вторых, отбывание административного ареста не соотносится со статусом сотрудника милиции – офицера, сержанта, старшины, прапорщика и т.д. В то же время административный арест в качестве альтернативного наказания предусмотрен санкциями ст. 6.8, 6.9, 6.12, 7.27, ч. 2 ст. 12.7, ч. 3 ст. 12.8, ч. 2 ст. 12.26, ч. 2 ст. 12.27, ч. 1 ст. 17.3, ст. 18.7, 19.3, 19.24, 20.1, ч. 3 ст. 20.2, ч. 1 ст. 20.3, ст. 20.5, 20.18, 20.21, 20.25, ч. 3 ст. 20.27, ст. 20.29 КоАП РФ. При этом в ч. 3 ст. 12.8, ч. 2 ст. 12.26 КоАП РФ, устанавливающих административный арест в качестве единственного основного наказания, предусмотрено, что лицам, которым не может быть назначен административный арест, назначается административный штраф в максимальном размере (5000 руб.). Безусловно, сотрудники милиции по определению не могут быть субъектами некоторых административных правонарушений, влекущих административный арест. Например, ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное оставление места отбывания административного ареста.

150

В то же время полагаем возможным поддержать А.В. Карогодина, предлагающего предусмотреть в КоАП РФ административную ответственность сотрудников милиции за нарушение порядка производства по делу об административном правонарушении, в том числе и порядка применения мер обеспечения18. Более того, считаем необходимым установить административную ответственность за такие серьезные, посягающие на права и свободы граждан правонарушения, как незаконное доставление или административное задержание либо превышение сроков административного ареста и др. Таким образом, следует признать, что сотрудники милиции обладают уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой деликтоспособностью. При этом за совершение служебных деликтов сотрудники милиции могут нести дисциплинарную или уголовную ответственность. Составы административных правонарушений, объективную сторону которых образовывали бы правонарушения, связанные с исполнением (неисполнением, ненадлежащим исполнением) служебных обязанностей, действующим законодательством практически не предусмотрены. Предусмотренное ст. 2.5 КоАП РФ замещение административной ответственности сотрудников милиции дисциплинарной ответственностью в качестве общего правила в современных социальных условиях представляется необоснованным. Деликты, совершенные сотрудниками милиции вне сферы служебных отношений, не должны переноситься «на суд» субъектов дисциплинарной власти. В значительной мере субъективная дисциплинарная ответственность должностных лиц органов внутренних дел за совершение деяний, объективная сторона которых заключается в нарушении служебной дисциплины, законности, но объектом которых становятся права, свободы и законные интересы граждан, должна быть заменена более объективной административной ответственностью. 1

См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. – М., 2005. – С. 534. 2 См.: Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Дис… докт. юрид. наук. – М., 1998. – С. 273. 3 См.: Кондрашов Б.П. Указ. соч. – С. 275. 4 А.В. Карагодин с сожалением отмечает, что деятельность милиции в значительной мере регулируется нормами инструкций и деловыми обыкновениями, складывающимися в органах внутренних дел. См.: Карагодин А.В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Дис… канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 129. 5 См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. – С. 535–536. 6 См., напр.: Засов К.Л. Административно-правовой статус должностного лица в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. – М., 2004; Карагодин А.В. Указ. соч.; Касюлин В.В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел: Дис… канд. юрид. наук.– М., 2003;

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Позднышев А.Н. Институт государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности (теоретико-методологические проблемы): Дис… докт. юрид. наук. – М., 2004. – С. 261–282, 300–330; Ростовщиков И.В. Обеспечение и защита прав и свобод личности: вопросы теории и практика органов внутренних дел: Дис… докт. юрид. наук. – М., 1997; Смирнов Л.В. Административно-правовой статус сотрудника милиции: Дис… канд. юрид. наук.– М., 1996; Снежко А.С. Превышение должностных полномочий: законодательный и правоприменительный аспекты (по материалам судебной практики Краснодарского края): Дис… канд. юрид. наук. – Краснодар, 2004 и др. 7 См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». – М., 2006. – С. 432–433. 8 Там же. – С. 433. 9 См.: Консультант Плюс. 10 См.: Ямпольская Ц.А., Шорина Е.В. Административноправовые вопросы укрепления государственной дисциплины. – М., 1956. – С. 13–14. 11 См.: Позднышев А.М. Институт государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности (теоретико-методологические проблемы): Дис… докт. юрид.

наук. – М., 2003. – С. 270. 12 См.: Постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288, Федеральных законов от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ, от 17 июля 1999 г. № 177-ФЗ, от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ, от 30 июня 2002 г. № 78-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 1 апреля 2005 г. № 27-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 2. – Ст. 70; САПП РФ. – 1993. – № 52. – Ст. 5086. 13 См.: БНА РФ. – 2000. – № 17. 14 См.: Королева Ю.А. Ответственность военнослужащих за административные правонарушения: Дис… канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 19. 15 Данная статья, кроме того, предусматривала возможность передачи дел об иных правонарушениях на рассмотрение субъектам дисциплинарной власти. 16 См.: Королева Ю.А. Указ. соч. – С. 27. 17 Там же. – С. 40. 18 См.: Карогодин А.В. Указ. соч. – С. 148.

ÏÐÎÁËÅÌÀ ÇÀÙÈÒÛ ÏÐÀÂ ÏÎÒÐÅÁÈÒÅËÅÉ Â ÐÎÑÑÈÈ. ÈÑÒÎÐÈÊÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ ÀÑÏÅÊÒ С.Г. БУНИНА Защита прав потребителей – составная часть деятельности государства по охране прав и свобод человека и гражданина. Сегодня законодательная власть находится в поисках эффективных юридических средств воздействия на потребительские отношения, что подтверждается систематическим внесением в действующие нормативные правовые акты соответствующих изменений и дополнений. Выбор юридических средств осложняется тем, что, с одной стороны, они должны защищать потребителей как уязвимую категорию участников рынка, а с другой – способствовать соблюдению разумного баланса между правами потребителей и профессиональных участников экономических отношений. Потребительские отношения в России имеют давнюю историю. Для решения актуальных проблем современной юридической практики следует обратиться к историческому опыту юридического обеспечения прав потребителей. Эффективный процесс удовлетворения человеком своих потребностей – важное условие нормального функционирования экономики. В целом развитие института юридической защиты прав потребителей в России характеризовалось возникновением форм и способов защиты, соответствующих конкретно-историческим условиям существования государства. Примечательно, что эволюция проблемы

защиты прав потребителей в правовой мысли России уходит своими корнями в разработку основ договоров купли-продажи, оказания услуг, выполнения работ, а также в анализ торговой деятельности в целом. Лишь в конце XX в. появляются концепции защиты прав потребителей как социально незащищенной категории лиц, что свидетельствует об утверждении в этот период идеи приоритета прав потребителя. Анализ развития правового статуса субъектов потребительских отношений в России свидетельствует о нарушении, вплоть до конца XX в., баланса между правами потребителей и продавцов (в пользу последних). Исторически первой формой защиты прав потребителей была церковная защита (Устав князя Владимира 996 г., Устав Новгородского князя Всеволода 1136 г.)1. Законодательно закреплялось право потребителя на установленное договором количество товара, которое гарантировалось охранительными нормами, наделяющими церковь правом контролировать правильность мер и весов. Наиболее распространенным способом защиты прав потребителей уже с XV в. было восстановление положения, существовавшего до нарушения права (право потребителя потребовать расторжения договора купли-продажи в случае передачи ему товара ненадлежащего качества). Начиная с XVI в. ведущее место среди прочих форм занимает государственная

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

151

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ защита, нацеленная на пресечение действий, нарушающих права потребителей или создающих угрозу их нарушения. В целом в дореволюционный период контроль со стороны государства был установлен в основном за соблюдением правильности мер и весов, используемых в торговле. Однако были функции и общего конроля за торговыми сделками, например Орешковская грамота 1563 г. Ивана IV Грозного наделяла таможенников обязанностью следить за тем, чтобы не продавались запретные товары. В дальнейшем возникают такие способы, как возмещение убытков, взыскание неустойки, компенсация морального вреда. Расширяется неюрисдикционная форма защиты, которая кроме собственных действий потребителя, направленных на защиту своих прав, включает в себя деятельность общественных организаций по защите прав потребителей. Важную роль приобретают административная и судебные формы защиты. Первым направлением в становлении законодательства о защите прав потребителей стало формирование государственного регулирования качества продаваемых товаров и оказываемых услуг, поскольку получение качественного товара или услуги – основное право потребителя. Анализ источников права позволяет сделать вывод, что право потребителя на надлежащее качество товара было закреплено в ст. 118 Псковской судной грамоты 1467 г. Норма устанавливала правовые последствия продажи некачественного товара, а именно – возможность покупателя расторгнуть договор купли-продажи коровы, в случае если купленная корова оказалось слабой, болезненной2. В целом право потребителя на надлежащее качество прошло несколько этапов развития в российском законодательстве, когда были законодательно закреплены: �возможность потребителя расторгнуть договор розничной купли-продажи в случае продажи ему товара ненадлежащего качества (характерно для досоветского периода развития государственности); �возможность потребителя в случае продажи ему товара ненадлежащего качества по своему выбору обменять на товар надлежащего качества, потребовать уменьшения покупной цены либо потребовать расторжения договора (характерно для советского периода развития государственности); �правомочия потребителя в случае продажи ему товара ненадлежащего качества в зависимости от вида товара (характерно для постсоветского периода развития государственности). Первыми мерами ответственности за нарушение прав потребителей были смертная казнь, телесные наказания, конфискация имущества, которые устанавливались за использование неправильных мер и весов. Изначально гражданско-правовая ответственность за нарушения прав потребителя была направлена только на обеспечение надлежащего исполнения обязательств, вытекающих из договоров: законодательство

152

наделяло покупателя правом расторгнуть договор в случае продажи ему товара ненадлежащего качества либо ненадлежащего исполнения услуг. Лишь в XVIII в. меры гражданско-правового характера расширяются возможностью компенсации имущественного вреда, причиненного неисполнением обязательств. Право потребителя на безопасность товаров охранялось мерами имущественной ответственности, в частности, ст. 1 гл. 25 Соборного уложения 1649 г. предусматривала штраф за незаконное изготовление вина и его продажу, незаконное содержание питейных заведений3. В 1716 г. был утвержден «Устав воинских артикулов», который в артикуле 200 установил наказание за обмер и обвес: «возвратить добро втрое, заплатить денежный штраф и подвергнуть телесному наказанию»4. К концу XX в. право разрабатывает действенные административные меры борьбы с нарушением прав потребителей. Так, Кодекс об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. содержал ряд норм, устанавливающих штрафные санкции за нарушение правил торговли, продажу товаров ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил. Развитие мер гражданско-правовой и административно-правовой ответственности, адекватно соотносящихся с причиненным потребителю ущербом при нарушении его прав, привели в конечном итоге к декриминализации потребителя. В настоящее время в РФ за нарушение прав потребителей предусматривается только гражданско-правовая и административная ответственность. Несмотря на то что на сегодня в России сложилась нормативная база, гарантирующая потребителю основные права, соответствующие международному уровню, несовершенство отдельных норм приводит к проблеме реального обеспечения закрепленных правомочий. Кроме того, одной из важнейших задач остается совершенствование судебной практики: преодоление недоступности квалифицированной юридической помощи, тенденции уменьшения судами размера законной неустойки по искам потребителей, повышение размера компенсации причиненного морального вреда. Решение существующих проблем возможно путем развития неюрисдикционных форм защиты прав потребителей: государственная поддержка общественных организаций по защите прав потребителей; введение института досудебного порядка компенсации морального вреда, причиненного потребителю.

1

Российское законодательство Х–ХХ веков. – Т. I. – С. 254. 2 Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. – М.: Проспект, 2005. – С. 465. 3 Там же. – С. 468. 4 Российское законодательство X–XX веков: В 9 т. – Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма / Под ред. О.И. Чистякова; Отв. ред. тома А.Г. Маньков. – М.: Юридическая литература, 1986. – С. 364.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÇÀÊÎÍÎÌÅÐÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ И.Н. ГУЛЕДАНИ В настоящее время наблюдается усиление интереса к проблемам, связанным с российской государственностью. Исследователи по-разному пытаются дать ответы на вопросы, связанные с закономерностями развития российской государственности, а также разрабатывают возможные пути и перспективы ее дальнейшего развития. Состояние российской государственности в целом сегодня признается переходным. Но анализ исторического развития российской государственности приводит к выводу о том, что и прошлые исследователи государственности определяли положение сходным образом. Переходный, изменчивый характер российской государственности подтверждается тем, что только за последние 150 лет Россия сменила целый ряд общественно-экономических формаций, продвигаясь от феодализма к капитализму, военному коммунизму, нэпу, социализму и, наконец, отказу от социализма и к построению рыночного общества. За этот же срок были изменены шесть форм государственного правления: абсолютная монархия, конституционная монархия, парламентская республика, советская власть, президентская и полупрезидентская республика и три типа политического режима: диктатура, демократия, анархия. Более широкий анализ исторической ретроспективы показывает, что поиском самоидентификации, своего «собственного пути» Россия вольно или невольно занималась всю историю своей государственности, а предыдущее столетие, «перестройка» и последующие реформы – лишь последние звенья в цепи, выдаваемые Западом за поражение в «холодной войне». Отсюда можно сделать вывод, что переходность – это модус российской государственности, основанной на изменчивости российского культурно-

исторического типа цивилизации. Можно, как это делает И.А. Гундаров, восхищаться непрекращающимся российским поиском более совершенного мироустройства и исторической пассионарности русского народа1, но в этой связи возникает вопрос: возможен ли в России вообще устойчивый синтез государственности, воспринимаемой не как переходное состояние, а как нечто окончательное и оформившееся? Затягивающийся кризис российской государственности «переходного периода» связан с отказом от прежних представлений о государстве, поскольку прежние формы развития Россией были отвергнуты, а попытки механического создания в России либеральной модели государства западного типа показали за предыдущее десятилетие экспериментального внедрения свою несостоятельность. Вновь перед Россией стоит чрезвычайно непростая проблема определения собственной идентичности, поиска и выбора оптимальной формы своей национальной государственности. В этой связи закономерно возникает вопрос о преемственном и непрерывном развитии российской государственности, которое в научной литературе охватывается понятием континуитета государственности. Непрерывность и преемственность исторического пути развития российской государственности (континуитет) в прошлом веке подвергалась угрозе разрыва дважды: в 1917 и в 1991 гг. Русская революция изменила ход русской истории, но в государственно-правовом смысле российская государственность после революции была вскоре восстановлена. Пройдя через немыслимые испытания, принеся неслыханные жертвы, Россия, возродившись в рекордно короткие сроки в форме Советского Союза, почти весь ХХ век вынуждена была

развиваться самостоятельно и изолированно, создав, по сути, собственный уникальный тип цивилизации. Страна преуспела в науке и культуре, построила индустрию, вышла в космос. Были достигнуты грандиозные успехи в фундаментальных исследованиях, созданы не имеющие аналогов в мире разработки в аэрокосмонавтике и т.д. Именно в годы советской власти Россия стала одной из двух сверхдержав, именно тогда она вела полностью независимую внешнюю политику. Собственно, весь ХХ век прошел под знаком России. Пути преодоления кризиса континуитета российской государственности, переживаемого в настоящее время, не столь очевидны, поскольку мы как современники не в силах предвидеть будущего России и только лишь можем с той или иной долей уверенности предполагать дальнейшее развитие событий. Однако очевидно, что сегодня Россия переживает тяжелое время, поскольку, представлявшая в форме СССР единое государство, она оказалась разорванной на несколько частей. Выпавшие на долю России в конце ХХ в. испытания во многом похожи на уже пережитые. С одной стороны, круг проблем, которые в разные исторические эпохи вынуждена решать Россия, одинаков. С другой стороны, угроза разрыва непрерывности и преемственности ее государственного развития (континуитета) в настоящее время протекает в качественно иных условиях изменившегося мира, и в этом смысле она не похожа на предыдущие кризисы. Механизм длящегося кризиса государственности, приведший Советский Союз к распаду, способен раздробить его оставшуюся основу – Россию – на части. Никогда изменениям не подвергались сам культурно-генетический код нации, сущность бытия русского

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

153

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ народа, смысл жизни русского человека в отдельности. Более того, не существует никаких гарантий того, что российскую государственность в будущем не ожидают новые тяжелые испытания, схожие с уже пережитыми ею в прошлом. Помимо геополитических и международно-правовых проблем, перед Россией стоит необходимость решения внутригосударственных проблем, которые при их разрастании могут привести к серьезной угрозе российской государственности изнутри, поскольку напрямую связаны с демографическим спадом и возможностью физического выживания населения государства. После распада Советского Союза Россия объявила себя его правопреемником, что повлекло конкретные практические последствия в виде пересмотра международных договоров, определения судьбы международных долгов, решения вопросов членства в международных организациях и т.д. В свою очередь, ранее СССР признал себя правопреемником Российской империи. Кроме того, с 1992 г. Россия признала себя правопреемником еще и всех правительств и режимов, существовавших на российской территории во время Гражданской войны. Государства Содружества Независимых Государств (СНГ) поддержали Россию в том, чтобы она продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях. При этом международным сообществом предполагалось, что международные права и обязательства бывшего СССР, включая права и обязательства по Уставу ООН, будут продолжать осуществляться Россией. Первоначально как долг, так и собственность СССР были распределены между государствами-преемниками, но затем все обязательства и права по данному вопросу приняла на себя Российская Федерация. В настоящее время в науке отсутствует единое отношение к истории российской государс-

154

твенности и пониманию путей и закономерностей ее развития. Одни исследователи считают идеалом дореволюционное устройство Российской империи и считают разрывом ее государственного и цивилизационного развития Октябрьскую революцию 1917 г. и весь советский период истории России. Другие, наоборот, считают советский способ организации государственности и жизнеустройства общества наиболее приемлемым для России. Современные апологеты предреволюционной России говорят: если бы России дали 20 лет спокойного развития, то она показала бы чудеса экономического развития. При этом часто приводят слова англичанина Э. Торна, писавшего в своей работе «Россия в 1914 году»: «Если западные страны не сумеют удержать Россию, то к 1930 году ей не будет соперников, и Европа и США окажутся на коленях у сырьевого гиганта». Однако это не так, поскольку дореволюционная Россия не могла эффективно развиваться без устранения привилегий дворянства и других пережитков прошлого. Потерпев поражение в Первой мировой войне, Россия, жертвуя всем, перешла на мобилизационный вариант развития, создав тем самым предпосылки возрождения. Созданной за это время базой Россия, как и другие республики бывшего СССР, кстати, пользуется до сих пор. Россия представляет собой незападную страну, и ей чужд эгоистический индивидуализм гражданского общества. Более того, Россия – это единственная незападная страна, которая сумела избежать завоевания извне. Как пишет А.И. Уткин: «Невозможно понять смысл русского коммунизма, не учитывая затаившееся в национальном русском сознании представление о том, что внешне находящаяся на подъеме романовская Россия дискредитировала себя неспособностью отстоять независимость и целостность страны. Государственное дело Петра оказалось в ненадеж-

ных руках, открылась бездна цивилизационного отставания России от индустриальной цивилизации Запада. И она согласилась на гигантскую социальную трансформацию ради того, чтобы никогда более не испытать брестского позора. 20-е годы были временем насильственной модернизации, стимулируемой (по меньшей мере отчасти) желанием избежать бессилия 1914–1917 годов. К Голгофе 1941 г. Советская Россия вышла более оснащенной, индустриальной, организованной – уплатив за этот рывок тяжелую социальную цену»2. Негативной и неизбежной стороной закрытости Советского Союза при мобилизационном развитии стала изоляция страны от внешнего мира. Как это ясно сейчас, многие различия между советским и западным обществами вытекали даже не из идеологии, а из тех основ, на которых она базировалась. Последние связаны с глубинными различиями между западной и российской цивилизациями: индивидуализм, с одной стороны, и коллективизм – с другой. Рациональность и эмоциональность, различия в традициях протестантской трудовой этики и православного самоотвержения существовали задолго до петровской эпохи, сохранились в советское время и долго еще будут существовать в будущем. Выработке отношения к сегодняшнему положению России затрудняет понимание сочетания геополитического и идеологического критериев оценки российской государственности. Крайняя отрицательная геополитическая оценка государственности заключается в том, что в России в форме СССР была совершена самая крупная геополитическая катастрофа века, эпицентром которой оказалась историческая Россия. В результате исчезла великая держава с тысячелетней историей, уникальной культурой, особым государственным и общественным строем. По сути, с лица Земли исчезла неповторимая мировая цивилизация.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Соответствующая отрицательная идеологическая оценка сегодняшней российской государственности проявляется в тезисе о том, что отказ от советского строя как наиболее прогрессивного влечет в дальнейшем неминуемую стагнацию общественного развития. Крайняя положительная оценка заключается в том, что Россия, больше не выдерживая имперского груза, освободилась от необходимости поддержки национальных окраин. С точки зрения идеологии, она уже добилась многого в демократизации общественного и государственного строя, перед ней открыты перспективы дальнейшего развития. Соответственно, возможны и промежуточные варианты, когда геополитические и идеологические критерии не совпадают. В одном случае распад СССР признается объективным процессом, которого Россия избежать не могла, но вместе с тем не признается правильность сегодняшнего развития государства, и выход видится в необходимости возврата к отдельным элементам советского строя. В другом варианте распад СССР признается геополитической катастрофой для России, но развитие государства идет в правильном направлении и возврат к прошлому невозможен. История развития российской и европейской государственности Россией, странами Европы и США оценивается по-разному, что потенциально может привести в будущем к конфронтации в политических отношениях между ними. Главное различие заключается в том, что Россия до сих пор придерживается заключенных в 1945 г. Ялтинских соглашений, при том, что многие крупнейшие

государства от них отказались и Запад видит себя уже в однополюсном мире, возникшем после развала Советского Союза. Особенно остро на расхождения Запада и России в оценке послевоенного периода в истории реагируют в прибалтийских государствах. Латвия, Литва и Эстония требуют от России извинений за «оккупацию» их стран, на что Россия пойти не может. Однако вероятно, что основной целью подобных нападок является попытка добиться от России заявлений о том, что за действия СССР она никакой ответственности не несет, а следовательно, не является его правопреемником. Отрицание легитимности существования СССР и правопреемства России автоматически приведет к денонсации договоров, заключенных СССР, в том числе в сфере ядерных вооружений. Последнее, как следствие, должно привести к запрету на обладание Россией ядерным оружием, осуждению российских имперских амбиций на постсоветском пространстве и, наконец, как итог, к расчленению России на части. Смена политических режимов и конкретных государственных форм есть история государственности. В период войн народ защищает не столько государство, сколько свою государственность. Разрушение, распад, гибель государства еще не означают прекращения государственной истории народа. До тех пор, пока сохраняется идея государственности, ее концепция, ее внутренняя привлекательность и сила3. Перед каким выбором оказалась сегодня Россия? С одной стороны, в России не удалось скопировать ту социальную систему, какая со-

здавалась в течение столетий в западных странах. Это невозможно принципиально в силу их неимитируемости и различия в цивилизационном западном и российском кодах. С другой стороны, очевидно, что возврата тому прошлому, которое у нас было, также невозможно. Другое дело, что в силу социального закона регенерации постсоветская социальная система неизбежно может и должна восстановить целый ряд лучших черт, выработанных советской системой, касающихся базовых основ жизнеобеспечения народа, что объективно соответствует законам социальной природы. Следует помнить и о том, что при выборе дальнейших форм развития российской государственности единственно правильной мерой в настоящее время является ее укрепление, поскольку без сильного государства невозможно защитить даже самые основы жизнеустройства народа. В эпоху распада прежде великой страны, разгула терроризма, опасности утраты суверенитета весь опыт российской государственности свидетельствует об опасности самоуспокоения. В этих условиях интересы национальной безопасности, национального выживания должны быть признаны доминирующими. 1 Гундаров И.А. Демографическая катастрофа в России: причины и пути преодоления // Почему вымирают русские? / Под общ. ред. И.В. БустужеваЛады. – М., 2004. – С. 191. 2 Уткин А.И. Унижение России: Брест, Версаль, Мюнхен. – М.: ЭКСМО, 2004. – С. 617. 3 Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. – М.: Изд-во Московского университета, 1997. – С. 404.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

155

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÔÀÊÒÎÐÛ, ÂËÈßÞÙÈÅ ÍÀ ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÞ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß ÏÐÀÂÎÏÎÐßÄÊÀ  ÑÒÎËÈ×ÍÎÌ ÃÎÐÎÄÅ (íà ìàòåðèàëàõ ÃÓÂÄ ã. Áèøêåêà – ñòîëèöû Êûðãûçñêîé Ðåñïóáëèêè)

Т.И. ИМАНКУЛОВ

Анализ состояния преступности в стране за последние 10 лет показывает, что произошли не только ее количественные, но и существенные качественные изменения. Одним из таких изменений является географическое перераспределение преступности. В настоящее время основная часть преступлений совершается не в сельской местности и небольших населенных пунктах, как это было раньше, а в крупных городах. Более того, наиболее тяжкие правонарушения в сфере экономики прочно «обосновались» в республиканских и областных центрах, т.е. в местах сосредоточения капитала, денежных потоков и финансовых операций, и прежде всего в самом центре экономической и политической жизни страны – в г. Бишкеке. Увеличилось число преступлений, совершаемых в сфере экономики, убийств по найму, нацеленных на устранение конкурентов по бизнесу, как правило, нелегальному, связанных с разделом сфер влияния, переделом собственности, разбоями и грабежами. Велика уличная преступность. Кроме того, за последние 3 года (2005– 2007 гг.) Бишкек стал центром проведения почти всех акций гражданского неповиновения, организуемых различными движениями, относящими себя к политическим, которые имели цель – внезапно перерасти в массовые беспорядки, а затем и в вооруженный мятеж в целях свержения или насильственного изменения конституционного строя либо нарушения территориальной целостности Кыргызской Республики. Анализ криминальной обстановки в г. Бишкеке позволяет сформулировать следующие выводы: 1) состояние преступности в Бишкеке за последние годы характеризуется увеличением числа совершаемых преступлений и повышением уровня преступности; 2) в структуре преступности превалируют тяжкие и особо тяжкие преступления; 3) вызывает тревогу продолжающийся рост насильственной преступности, особенно таких тяжких преступлений, как умышленные убийства, угроза убийством и причинение тяжкого вреда здоровью; 4) возрастает число имущественных преступлений, особенно краж из квартир, грабежей и разбойных нападений; 5) увеличивается число тяжких преступлений, совершаемых несовершеннолетними; 6) продолжает оставаться напряженной ситуация по линии борьбы с незаконным оборотом наркотиков;

156

7) отмечается рост числа преступлений, совершаемых на улицах и в других общественных местах города (уличная преступность); 8) одновременно следует отметить увеличение числа преступлений, законченных расследованием, количества раскрытых таких опасных их видов, как причинение тяжкого вреда здоровью, грабежей и разбоев. К основным причинам увеличения числа регистрируемых преступлений, помимо факторов социально-экономического свойства, с полным основанием можно отнести: ужесточение регистрационно-учетной дисциплины в ОВД, отказ от манипулирования статистикой и укрытия преступлений от учета, пересмотр необоснованно принятых решений об отказе или прекращении уголовных дел по деяниям, содержащим явные признаки преступлений, изменения в законодательстве (УК Кыргызской Республики), предусматривающие уголовную ответственность за новые виды преступлений, а также некоторое повышение результативности самих органов внутренних дел по выявлению преступлений, против собственности и преступлений связанных с незаконным обором наркотиков. Рассмотрим основные криминологически значимые факторы, влияющие на обеспечение правопорядка в столичном городе, в частности в Бишкеке. 1. Несовпадение юридических и фактических границ города. В Постановлении Бишкекского городского Кенеша от 19 марта 2003 г. № 171 зафиксирована следующая информация: «…территория города за последние десять лет увеличилась на 2 500 га. По данным переписи, население города составляет 768,0 тыс. человек. За последние годы город оказался в кольце новостроек, в которых более 50% застройки не соответствует строительным, архитектурным и сейсмическим нормам. Несмотря на запреты, строительство продолжается. На сегодня в новостройках обеспеченность водоснабжением составляет 37%, электроснабжением – 56%, подъездными путями – 57%. Недостаточное финансирование капитального строительства еще более ухудшает инфраструктуру города. До настоящего времени точно не определены границы города и не осуществлена процедура их утверждения. Более 5 лет продолжается работа по разработке генерального плана, но результатов нет». Все вместе взятое затрудняет своевременное выявление, учет и профилактику правонарушений.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 2. Высокая плотность населения, как правило, дает большой разрыв в социально-экономическом положении и уровне благосостояния отдельных групп населения, что порождает более напряженную криминогенную обстановку, чем по стране в целом. В соответствии с постановлением Правительства КР «О прогнозной перспективной численности населения города Бишкека – столицы КР» от 11 марта 2003 г. № 117 прогнозная перспективная численность населения г. Бишкека на конец 2025 г. равна 1 млн 200 тыс. человек. Однако уже сегодня, по оценке ОИУ ГУВД г. Бишкека, численность населения столицы составляет более 1,5 млн человек. 3. Развитая система транспортных связей. Город Бишкек – это один из главных узлов Центральной Азии. Наличие аэропорта «Манас» международного класса обеспечивает столице статус одного из крупнейших транспортных узлов Центральной Азии, а также влияет на развитие г. Бишкека. Одной из задач государственной важности представляется строительство железнодорожной ветки, связывающей северные территории республики с южными. Выход железнодорожной ветки через Балыкчи в Чуйскую долину потребует по-новому взглянуть на существующее положение всего железнодорожного хозяйства долины, и в том числе г. Бишкека. В частности, для г. Бишкека прохождение железной дороги через центр города всегда и во всех генеральных планах отмечалось как существенный недостаток. Предлагаемые генеральным планом решения по устройству железной дороги с прохождением ее через центральную часть города оказались несостоятельными, в связи с чем не были реализованы. Итак, развитая система транспортных связей дает возможность преступникам не только совершать правонарушения, но и быстро скрываться с места преступления. 4. Повышенная частота межгрупповых, межличностных контактов и как следствие – редкость и анонимность общения. Жизнь в сверхкрупном городе более многопланова и анонимна. Отношения между людьми здесь часто носят только функциональный (служебный, производственный) и в данном смысле обезличенный характер. В такой ситуации социальный контроль ослабевает. Город, основанный на дифференциации социальных функций, тесно связывает людей потребностью в эффективном и бесперебойном взаимодействии. Вместе с тем та же дифференциация по отдельным функциональным связям, как уже отмечалось, ведет к обезличиванию взаимодействий индивидов. В городе, где объективно затруднено установление постоянных, глубоких контактов между людьми, возникает тенденция к их включению в непродолжительные, функционально предопределенные и ограниченные связи. Увеличиваются социальная дистанция, психологическая «отдаленность» между людьми. Применение насилия к незнакомому человеку, как правило, психологически упрощается, что часто проявляется в виде так называемых безмотивных насильственных преступлений.

Многие контакты горожан, приводящие к противоправным результатам, случайны. Это обусловливает значительное количество преступлений ситуационного характера, большинство которых совершается на почве конфликтов с ранее незнакомыми или малознакомыми людьми. 5. Ослабление семейных контактов. В условиях сверхкрупного города члены семей нередко тратят много времени на дорогу от места жительства до работы и обратно, что приводит к сокращению времени на общение родителей с детьми, их воспитание. Большая часть взрослых детей живет отдельно от родителей, что лишает последних возможности полноценно участвовать в воспитании внуков. Ослабленный контроль за подростками при отсутствии системных мер профилактики часто является причиной преступности несовершеннолетних, которая в Бишкеке превращается в одну из самых серьезных проблем. 6. Повышенные психологические нагрузки, вызывающие многочисленные стрессовые ситуации. Безусловно, уровень повышенной психологической напряженности населения Бишкека значительно выше, чем в других населенных пунктах. Перегрузки «урбанизации» нередко достигают предельных значений, и их последствия становятся более тяжкими вследствие длящегося характера («эффект накопления»). Все это значительно увеличивает переживания и обостряет отрицательные реакции, так что любой, даже, казалось бы, ничтожный раздражитель способен поставить личность на грань конфликта, причем нередко такой конфликт становится не просто реальностью, но и принимает формы противоправного поведения. 7. Большая широта связей с внешней средой (наличие маятниковой миграции, приезжих, туристов и т.д.). Сосредоточение в Бишкеке большого количества культурных ценностей, широкие возможности выбора форм занятий и досуга, смена стереотипов деятельности вызывают постоянный приток больших масс туристов, гостей, командированных, что нарушает стабильный социальный фон столицы и создает постоянную угрозу правопорядку, за который несет ответственность столичная милиция. Общее число мигрантов, как внутренних, так и внешних, привлеченных к административной и уголовной ответственности на территории Бишкека, обладает значительным удельным весом среди всех лиц, привлеченных к данному виду ответственности. Их доля составляет 25–30%. Есть ли возможность в условиях сверхкрупного города усовершенствовать правоохранительную деятельность таким образом, чтобы она смогла предотвращать преступления, совершаемые мигрантами? Такая возможность заключена во внедрении в оперативную работу столичной милиции электронно-кибернетических устройств, успешно используемых полицией во многих странах мира. Тогда можно будет в течение нескольких минут получить о субъекте преступления или подозреваемом полные сведения на бортовой компьютер милицейской машины с центральной базы данных с описанием примет, дактокарт (на Западе даже сущес-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

157

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ твуют способы передачи данных одорологического свойства); латентность, по нашему мнению, резко сократится, а число мигрантов-преступников снизится. 8. Доступность наркотиков. «Из года в год обостряется криминогенная ситуация, связанная с наркопреступлениями. Вызывает серьезное беспокойство и то, что наблюдается рост больных наркоманией. Эти лица оказывают существенное влияние на преступность: половина краж чужого имущества, грабежей, большинство тяжких преступлений совершаются наркоманами. Нам необходимо усиливать заслон наркотрафику, смелее объединять усилия правоохранительных, медицинских и других заинтересованных органов, эффективнее использовать материально-техническую помощь, которую оказывают нашей республике международные организации. К числу тревожных симптомов я бы отнес процесс омоложения преступности. Печальные факты: в стране более половины всех преступлений совершается лицами в возрасте до 30 лет, среди потребителей наркотиков около 75% составляет молодежь» – такую тревожную статистику озвучил Президент Кыргызской Республики К.С. Бакиев, выступая на торжественном собрании правоохранительных органов, посвященном празднованию Дня милиции, работников органов национальной безопасности и прокуратуры, 21 ноября 2006 г.1 Наличие факторов, влияющих на состояние и обеспечение правопорядка в Бишкеке, вызывает необходимость осуществления широкого комплекса мероприятий по поддержанию всех сил и средств органов внутренних дел в состоянии постоянной готовности к обеспечению должного правопорядка, всемерного укрепления связей с населением и привлечения его к соблюдению общественного порядка. Итак, в Бишкеке существует комплекс факторов криминогенного и некриминогенного характера, существенно влияющих на содержание деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка, под влиянием которых существенно меняются не только содержание и формы организации работы органов внутренних дел по обеспечению правопорядка, но и они сами, их внутренняя организационная структура. По мнению профессора В.В. Лунеева, предупреждение преступности как радикальная стратегия борьбы с ней путем изучения и устранения криминогенных факторов стало систематически проводиться в разных странах и получило поддержку мирового сообщества. Эта работа отражена в ряде деклараций и руководящих принципов ООН, принятых на Четвертом, Шестом, Седьмом, Восьмом, Девятом и Десятом конгрессах во второй половине ХХ в.2 Преступность динамична и приспособительна. Она постоянно мимикрирует в новые сферы общественных отношений и человеческой деятельности. Поэтому изучение причинного комплекса должно быть постоянным и системным, а его выводы должны реализовываться на макро- и микроуровнях в политической, экономической, демографической, организационной, воспитательной, медицинской, технической и других сферах3.

158

При этом мероприятия по минимизации отрицательного влияния и последствий указанных факторов должны быть адекватны их содержанию и характеру, эффективность деятельности органов внутренних дел в столицах государств по обеспечению правопорядка с учетом влияния рассмотренных выше факторов в значительной степени зависит от их взаимодействия с органами власти и местного самоуправления, а также иными правоохранительными структурами, организациями, учреждениями и общественными объединениями. Перечисленные факторы диктуют исключительную важность совершенствования правового и организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, что, в свою очередь, потребует существенного реформирования их функциональной и организационной структур. Это должно заключаться в: �качественном совершенствовании системы МВД, ГУВД, УВД, оптимизации их организационноструктурного построения на основе принципов перераспределения функций центрального аппарата, освобождения органов внутренних дел от несвойственных им задач и функций, восстановления полноценного гражданского контроля за их деятельностью; �разработке основных принципов кадровой политики и ресурсного обеспечения органов внутренних дел, проведении научных исследований по актуальным проблемам их развития, выработке принципов взаимодействия ОВД с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности; �повышении эффективности управленческой деятельности на основе принципов профессионализма, всестороннего и полного анализа оперативной обстановки, персональной ответственности субъекта за принимаемое управленческое решение или за непринятие должного решения т.д.; �улучшении финансового и материально-технического обеспечения ОВД на основе принципа полного ресурсного обеспечения возложенных функций, существенного укрепления кадрового потенциала на основе принципов соответствия субъекта управления занимаемой должности, баланса прав и ответственности, профессионализма; �совершенствовании нормативно-правовой базы, регламентирующей управленческую деятельность. Все эти меры должны быть основаны не только на глубоком анализе оперативной обстановки в Кыргызской Республике, но и на изучении отечественного и зарубежного опыта организации обеспечения правопорядка в столицах и крупных городах. 1 Вестник Администрации Президента Кыргызской Республики. – № 22 (98). – Ноябрь 2006. – С. 7. 2 См., напр.: Лунеев В.В. Десятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, его место в истории конгрессов // Государство и право. – 2000. – № 9. – С. 95–100 и др. 3 Лунеев В.В. Преступность ХХ века: мировые, региональные и российские тенденции. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2005. – С. 864.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÐÎËÜ ÐÓÊÎÂÎÄÈÒÅËß Â ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÈ ÎÏÅÐÀÒÈÂÍÎ-ÑËÓÆÅÁÍÎÉ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ ÑËÓÆÁ È ÏÎÄÐÀÇÄÅËÅÍÈÉ ÎÐÃÀÍÎÂ ÂÍÓÒÐÅÍÍÈÕ ÄÅË

М.Т. КОНГАНТИЕВ, министр внутренних дел Кыргызской Республики, генерал майор милиции

Как известно, деятельность практически любого руководителя органа внутренних дел имеет многоцелевой, разноплановый и многофункциональный характер, что предопределяет исключительно высокие требования к уровню организационного мастерства руководителя, которое, как известно, материализуется в его организационной работе. Любая организация существует и функционирует благодаря осуществляемому в ней руководству, поскольку ее деятельность является целенаправленной и, как правило, предусматривает достижение поставленных ею целей. Реализация достижения целей обеспечивается за счет существующей в организации системы управления, которая предполагает наличие реально действующего руководства организацией в целом, ее структурными подразделениями и отдельными сотрудниками. Особое значение личность руководителя приобретает в иерархических структурах, таких как МВД, ГУВД, построенных по принципу единоначалия. В своем выступлении на совещании руководителей правоохранительных и других органов государственной власти по вопросу «О состоянии и мерах дальнейшего усиления борьбы с преступностью и обеспечения правопорядка в республике» 19 июля 2006 г. Президент Кыргызской Республики К.С. Бакиев подчеркнул, что «сотрудники правоохранительных органов представляют власть от имени государства и поэтому к ним должны предъявляться более жесткие требования. К людям же в милицейской форме всегда предъявляются особые требования. И самая строгая оценка – это доверие народа. Поэтому деятельность сотрудников милиции должна быть еще более непредвзятой и высокопрофессиональной». Интегрированность с обществом невозможна без знания настроений его граждан, без учета общественного мнения. В этой связи при осуществлении руководства персоналом полиции огромную важность приобретают управленческие, правовые и психологические знания, коммуникативные умения и навыки, риторические способности, владение информационными технологиями, требуется профессиональное мастерство нового качества. Без сомнения, указанные тенденции прямо связаны с задачами, стоящими перед руководящим составом органов внутренних дел Кыргызской Республики, когда в процессе административно-управленческой социализации руководители должны усваивать «на-

уку и искусство» управления1, причем мастерство руководителя приобретается не сразу, а в процессе практической работы, обучения2. Однако на сегодня профессиональное становление руководителя органов внутренних дел оставляет желать лучшего. Статистические сведения о состоянии законности и служебной дисциплины свидетельствуют о сохранении серьезных проблем в кадровой работе, в первую очередь в вопросах соблюдения законности. Тот факт, что 157 сотрудников органов внутренних дел Кыргызской Республики за первое полугодие 2008 г. привлечены к уголовной ответственности, говорит о серьезнейших изъянах в отборе и расстановке кадров. Возмущает и то, что более двух третей из них – это офицеры. Из более 800 жалоб и заявлений граждан в отношении сотрудников подтвердилось каждое третье. Все это свидетельствует о серьезных проблемах в укреплении дисциплины и законности среди личного состава и недостаточном уровне боевой и специальной подготовки. Думается, необходимо вернуться к оправданной и хорошо зарекомендовавшей себя практике наставничества в органах внутренних дел, привлечь для этого ветеранов милиции, членов Совета по защите чести и прав сотрудников органов внутренних дел Кыргызской Республики, необходимо возродить работу Музея МВД. В контексте изучения явления организационной культуры представляется интересной классификация стилей руководства, основанная на признаке соблюдения или несоблюдения требований к руководителю, которая предлагается Г.М. Михайловым3. Здесь обширно представлены различные негативные варианты стилей: �консервативный; �безответственный; �волюнтаристский; �догматический; �анархический; �бюрократический; �чванливый; �эгоистический; �некомпетентный; �кустарный. Все они противопоставляются одному позитивному стилю.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

159

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Мы разделяем мнение И.В. Грошева4 о том, что оптимальным является такой стиль (тип) руководства, который характеризуется одновременно более высокой авторитарностью руководителей в производственной деятельности и более высокой демократичностью в процессе жизнедеятельности группы как целостного социального организма. Важным элементом организации труда руководителя ОВД является умение проявить себя как лидера в коллективе. Можно согласиться с мнением С.Г. Реброва о том, что «современный руководитель – это лидер коллектива, человек авторитетный, способный воспринять общие нужды и проблемы коллектива, принять на себя ту долю организации удовлетворения этих нужд и решения проблем, которую другие члены коллектива взять на себя не могут»5. Однако следует постоянно помнить и учитывать, что обладание званием еще не подразумевает автоматического лидерства. Понятие «лидерство» характерно для психологических отношений в группе «по вертикали» (доминирование – подчинение). Различия влияния лидерства и формального руководства определяются следующими положениями: 1) лидер регулирует межличностные отношения в группе, а руководитель – официальные отношения; 2) лидерство – элемент микросреды, руководство – элемент макросреды, так как оно связано с системой общественных отношений; 3) лидерство – процесс стихийный, а руководство – целенаправленный, поскольку происходит под контролем элементов социальной структуры; 4) руководство – явление стабильное, выдвижение лидера связано с настроением, поэтому явление лидерства менее стабильно; 5) лидерство не имеет определенной системы санкций, которой обладает руководство; 6) лидер принимает решения, непосредственно касающиеся групповой деятельности; процесс решения руководителем опосредован множеством обстоятельств, не обязательно коренящихся в данной группе; 7) сфера действия руководителя шире, чем у лидера, так как он представляет группу в более широкой социальной системе6. Четкое представление о понятиях «официальный и неофициальный лидер» имеет большое значение для практической деятельности органов внутренних дел и их руководителей. Как справедливо отмечает А.П. Коренев, «знание особенностей отношений, складывающихся между руководителем органа и неофициальными лидерами, и учет этих особенностей в практике управления предотвращают возникновение конфликтных ситуаций в коллективе, способствуют созданию оптимального социально-психологического климата в управляемой системе и тем самым обеспечивают максимальную эффективность ее функционирования»7. Лидер, по своему статусу являющийся руководителем, – управленческий лидер.

160

Управленческий лидер – индивид, гармонично сочетающий в себе лидерские и менеджерские качества. Как менеджер управленческий лидер реализует свои законные полномочия и статусную власть для эффективного решения организационных задач, а как лидер он использует силу личностного влияния на подчиненных. Прав И.В. Грошев, утверждая, что управленческий лидер является идеальным типом руководителя, сочетающим в себе лидерские и менеджерские качества8. Управленческое лидерство необходимо воспринимать прежде всего как процесс совершенствования организационной культуры, позволяющий развивать такие элементы, которые в своей совокупности будут обеспечивать эффективную деятельность организации по реализации стратегических целей. Управленческий лидер имеет больше возможностей эффективно управлять организацией, чем просто менеджер или неформальный лидер, не имеющий статусной власти. Эффективность управленческого лидерства напрямую обусловлена эффективностью организационной деятельности. Как известно, руководители любой организации выступают в качестве выразителей и носителей организационной культуры. Культуры организации и ее руководителей взаимосвязаны, т.е. влияют одна на другую и дополняют друг друга. На всех стадиях развития организации управленческая культура ее лидера (его личная вера, ценности и стиль) во многом может определять культуру организации. В очень большой степени влияние лидера или основателя компании на формирование культуры проявляется, если он является сильной (ярко выраженная управленческая культура) личностью, а организация только создается. По мере развития и становления организации управленческая культура как бы «отрывается» от первоначального носителя и, постепенно эволюционируя, приобретает статус общеорганизационной культуры, определяя дальнейшее развитие организации, задавая тон ее деятельности, оказывая влияние на руководителей среднего звена, формируя их имидж, образ в глазах работников и внешнего окружения, вырабатывая определенные стандарты поведения в различных ситуациях. Руководители воздействуют на культурные и этические ценности с помощью ясного мировоззрения, вызывающего доверие у работников. Руководители должны помнить, что каждое их заявление и действие отражаются на культуре организации и ее ценностях, причем сами они могут этого не осознавать. Опрос читателей журнала «The Secretary» показал, что подчиненные всегда замечают этические упущения своего начальства. Иногда это простая просьба о том, чтобы секретарь заверил неподписанные документы, однако она показывает, что менеджер не ценит честность9. Нелепый приказ или неграмотная инструкция заключают в себе уже не функциональный, а лич-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ностный момент, характеризующий организацию труда руководителя10. На основании изложенного можно с уверенностью констатировать, что в последние годы интерес к культуре руководителя резко усилился. Отчасти это связано с тем, что возросло понимание того влияния, которое феномен культуры оказывает на успехи и эффективность организации. Многочисленные исследования, проведенные западными специалистами, показывают, что успешно работающие организации отличаются высоким уровнем культуры, который формируется в результате продуманных усилий руководства. Рациональное использование рабочего времени и разделение труда должны согласовываться между собой, в противном случае мы неминуемо столкнемся с нагромождением работ на одних участках и бездельем на других. Нормальный человек по своей природе является творческой личностью, стремящейся проявить себя. Он хочет работать в организации, где видны четкие перспективы для его роста и профессионализма, функционирующей на основе планового использования рабочего времени. В современных условиях успешным руководителем коллектива горрайоргана может быть только человек, который способен управлять людьми, опираясь не на авторитет должности, а на знание интересов сотрудников и стимулов служебной активности. Не подавлять подчиненных, а вести за собой силой авторитета и компетентности, включаться и организовывать действия, требующие смелости и умения находить правильные решения в экстремальных ситуациях, должен современный руководитель. Исследования показали, что позитивное отношение к работникам повышает их мотивацию и продуктивность11. Внедрение элементов управленческой культуры в повседневную деятельность является актуальной задачей руководящего состава органов внутренних дел. Процесс организации личной работы можно представить в виде нескольких этапов последовательных действий: 1) руководитель должен выявить и оценить сильные и слабые стороны собственной работы, уяснить, от чего они зависят; 2) руководителю необходимо сформулировать и уяснить цели, которые должны быть достигнуты в результате рационализации личной работы; 3) руководитель должен проанализировать условия

достижения поставленных перед собой целей, определить конкретные мероприятия для их достижения; 4) руководителю важно определить линию своего поведения на будущее; 5) руководитель контролирует выполнение мероприятий по рационализации личной работы12. 1

Прошин А.А. Руководящие кадры ОВД: требования, предъявляемые к ним в современных условиях // Труды Академии управления МВД России. – М., 2006. – С. 38. 2 Давлатов С.А. Правовое и организационное обеспечение управления горрайорганом внутренних дел в Республике Таджикистан: Дис… канд. юрид. наук. – М.: Академия управления МВД России, 2007. – С. 173. 3 Михайлов Г.М. Психологическое управление в рыночных условиях. – М.: МАПН, 1997. – С. 23. 4 Грошев И.В. Организационная культура: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 061100 «Менеджмент организации». – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. – С. 103. 5 Ребров С.Г. Кадры в системе управления ОВД: Лекция. – М., 2000. – С. 23. 6 Ревская Н.Е. Психология менеджмента. – СПб., 2001. – С. 209. 7 Коренев А.П. Указ. соч. — С. 135. 8 Грошев И.В. Указ. соч. — С. 98. 9 Дафт Р.Л. Теория организации: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Менеджмент организации»: Пер. с англ. / Под ред. Э.М. Короткова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. – С. 447. 10 Правовые и организационные основы деятельности руководителей горрайлинорганов внутренних дел: Учеб. пособие / Под общ. ред. А.Ф. Майдыкова и А.Н. Кадынцева. – М.: Академия управления МВД России, 2007. – С. 24. 11 Хотторнский эксперимент (Hawthorne Studies) – серии экспериментальных исследований производительности труда, проведенных в начале 1924 г. на заводе Western Electric Company в Хоторне, шт. Иллинойс, в которых было показано, что производительность труда рабочих возрастает при улучшении отношения к ним руководства. См.: Дафт Р.Л. Теория организации: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Менеджмент организации»: Пер. с англ. / Под ред. Э.М. Короткова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. – С. 698. 12 Правовые и организационные основы деятельности ... – С. 25.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

161

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÂÅÐÎÒÅÐÏÈÌÎÑÒÜ Â ÐÎÑÑÈÈ ÏÅÒÐÎÂÑÊÎÉ ÝÏÎÕÈ Веротерпимость как принцип вероисповедной политики в России прошла сложный путь развития. Уже с середины XVI в., начального периода ее формирования в Московском государстве, религиозная политика государства в отношении подданных-иноверцев характеризовалась отсутствием практики принудительного, насильственного обращения в христианство. Этим Россия уже тогда отличалась от Речи Посполитой, Испании, Франции и Англии, где иноверие жестоко преследовалось, или германских государств, где после Тридцатилетней войны осуществлялся принцип: «Cuius regio, eius religio» («Чья страна, того и вера»). Вместе с тем российская веротерпимость и тогда уже была достаточно сложным и противоречивым явлением. К примеру, в отношении находившихся на территории Московского государства католиков и протестантов проводилась крайне дифференцированная политика. Отношение к католичеству и католикам было негативным со стороны государства и церкви. Этот негативизм усилился после попытки католической экспансии Смутного времени. Католикам категорически запрещалось строительство какихлибо культовых сооружений в границах Московского государства, особые ограничения действовали в отношении священнослужителей Римско-католической церкви. В договоре с Голштинией о персидской торговле 1634 г. под страхом смертной казни иностранцам запрещалось привозить с собой католических священников и вообще «латинян»1. До петровских реформ разрешение на пребывание иностранцев-католиков в Московском государстве было лишь особой милостью со стороны власти. Совсем иной была политика государства в отношении протестантов. Уже в 1575 г. в Москве построена первая лютеранская кирха. Несмотря на то что в последующие десятилетия по различным причинам московские кирхи разрушались (1580, 1632, 1643 гг.), к концу XVII в. в Иноземной слободе было четыре протестантских храма: три лютеранских и один кальвинистский2. Власть разделяла всех находившихся на территории государства протестантов на «оседлых» (постоянно проживавших в Москве, Архангельске, Астрахани) и «не оседлых» (временно проживающих). «Не оседлым», в отличие от «оседлых», запрещалось строительство культовых сооружений, но не возбранялось публичное богослужение3. Среди иностранцев-протестантов имелась категория лиц, именовавшихся «поместными иноземцами», служба которых, из со-

162

С.А. ЛУКЬЯНОВ, кандидат юридических наук

ображений экономии денежных средств, оплачивалась путем наделения земельными владениями с русскими православными крестьянами. По своему правовому статусу «поместные иноземцы» приравнивались к русским служилым дворянам-помещикам. Это противоречило каноническим нормам, запрещавшим владение иноземцами русскими православными людьми, и требованию ст. 70 гл. XX Соборного уложения: «А иноземцем некрещеным на Москве и в городех держати у себя в дворех в работе иноземцев же всяких вер; а Русским людем у иноземцев некрещеных, по крепостям и добровольно в холопстве не быти»4. Лояльное отношение к протестантам ярко проявлялось со стороны правительства Софьи Алексеевны и князя В.В. Голицына. Грамотой от 21 января 1689 г., данной по ходатайству бранденбургского посла, разрешался свободный въезд в Россию французских гугенотов, преследуемых правительством Людовика XIV5. Для Русской церкви «лютерская» или «кальвинская» «ересь» ничем не отличалась от «ереси латинской». «Некрещеным немцам» запрещалось входить в православные храмы и присутствовать при отправлении богослужения. По сведениям Д.В. Цветаева, в первой половине XVII в., в случае несанкционированного посещения «иноверцем» православного храма, в нем затем проводился обряд очищения, аналогичный тому, «егда пес вскочит в церковь»6. Серьезный конфликт по вопросу отношения к протестантам произошел между светской и церковной властью в 1686 г. в связи с поступившей из Архангельска челобитной по поводу религиозных притеснений в отношении проживавшей на дворах иноземцев русской прислуги. Фактический проигрыш патриарха Иоакима в данном деле привел, по мнению М.Я. Волкова, к переходу Иоакима в лагерь сторонников Петра Алексеевича7. С середины XVI в. и весь XVII в. Московским государством проводилась крайне «мягкая» политика в отношении подданных-мусульман. Лояльные татарские мурзы включались в московское дворянство, их права на владение землей подтверждались «государевыми грамотами». Правительство, в нарушение всех канонических норм, даже допускало превращение тысяч православных русских крестьян в крепостных мусульманских феодалов. Так, три ногайских мурзы владели в 1590 г. в Романовском уезде 1281 русскими крестьянскими дворами, касимовский царевич в 1627 г. имел почти 1000 русских крепостных, в 1678 г.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ татарские помещики в Среднем Поволжье владели примерно 5 тыс. дворов русских крестьян. При этом русским дворянам-помещикам запрещалось держать в крепостной зависимости мусульманских крестьян8. В первые годы правления Петра Алексеевича, под давлением патриарха Иоакима, политика в отношении «чужеземных иноверцев» ужесточилась. Именным указом от 2 октября 1689 г. из России выслали иезуитских проповедников Давида и Товии. Основанием для указа послужила челобитная Иоакима, в которой говорилось, что иезуиты «...живут на Москве без дела... чинят многую Святой Соборной Апостольской Церкви и догматам ея противность, печатными письмами и образами на полотнах и на роговой кости, также и иными прелестьми... чинят противность и раскол, и людей прельщают и Римской своей вере научают»9. 29 августа 1691 г. цесарскому послу Куртцу грамотой Иноземного приказа разъяснялась суть требований и претензий, предъявляемых католическим священнослужителям: «...костелу, Езуитам и училищам их ныне и впредь на Москве не быть»10. Еще до высылки иезуитов Иоаким добился у Петра I санкции на казнь «еретика-иноземца», последователя учения Якоба Беме Квирина Кульмана, сожженного живым11. Лишь после смерти Иоакима и возведения на патриарший престол в августе 1690 г. митрополита Казанского и Свияжского Адриана, молодой царь получил возможность осуществлять религиозную политику, совершенно независимую от церкви. Завершив Второй Азовский поход, игнорируя уже сложившийся порядок непредоставления земельных владений иностранцам, Петр Алексеевич пожаловал кальвиниста Лефорта вотчиной с крестьянами в 140 дворов, а католика Патрика Гордона – в 100 дворов12. В 1695 г. в Немецкой слободе по ходатайству того же Патрика Гордона был построен первый католический костел13. В рамках церковной реформы Петра Алексеевича отношение государства к иноверным подданным кардинально изменится. По мнению ряда дореволюционных исследователей, на это повлиял протестантский характер реформы. Л.А. Тихомиров писал: «Что касается ломки церковного управления с подчинением церкви государству – то это была идея протестантской Европы, которой подражал Петр»14. С момента введения должности местоблюстителя патриаршего престола царь приступил к юридическому закреплению сложившихся на практике принципов веротерпимости. Манифестом 16 апреля 1702 г. «О вызове иностранцев в Россию с обещанием им свободы вероисповедания» провозглашалось: «И понеже здесь в Столице Нашей уже введено свободное отправление богослужения всех других, хотя с Нашею Церковью несогласных Христианских сект; того ради и оное сим вновь подтверждается, таким образом, что Мы от Всевышняго власти, совести человеческой приневоливать не желаем и охотно представляем каждому Христиани-

ну на его ответственность пещись о блаженстве души своей. И так Мы крепко того станем смотреть, чтобы по прежнему обычаю никто как в своем публичном, так и в частном отправлении богослужения обеспокоен не был, но при оном содержан и противу всякого помешательства защищен был»15. Манифест предусматривал достаточно четкие гарантии свободы общественного богослужения иноверцев и возможностей удовлетворения их религиозных потребностей, в том числе свободного строительства культовых сооружений16. При этом манифест не выделял каких-либо отдельных христианских вероисповеданий, что закладывало основы для применения в дальнейшем термина «инославный», которым будут обозначаться все признаваемые христианские исповедания в XIX в. Гарантии вероисповедной свободы, провозглашенные манифестом, несомненно, подействовали. Например, если в 1691 г. на территории России проживало 40 католиков, в 1698 г – 400, то к 1725 г. их было уже 2 тыс. человек17. Учреждение Святейшего Синода и издание Духовного Регламента произошли спустя два десятилетия после фактической ликвидации патриаршества. Духовный Регламент лишь юридически закрепил данный факт. За эти годы царь получил опыт управления церковными делами, поскольку возглавил лютеранскую церковь Лифляндии после подписания «договорных статей» о сдаче Риги от 4 июля 1710 г.: «Чтобы Аугсбургское церковное постановление и на оном основанное исповедание без всякой перемены во всей полноте и при существующих около 200 лет обрядах во всех церковных и других местах сего города... сохраняемы были»18. Исполняя, по примеру северогерманских князей, должность руководителя лютеранского синода, Петр I назначал и смещал членов Рижской Обер-консистории, утверждал ее постановления, руководил деятельностью церковного суда19. Характерно, что государственный контроль за конфессиональной жизнью новых прибалтийских подданных, как католиков, так и протестантов, был поручен органу светской власти – Юстиц-коллегии Лифляндских, Эстляндских и Курляндских дел, учрежденной в 1734 г., «...которая, впрочем, никогда не отличалась активностью, так что влияние ее на лютеранский церковный мир было незаметно»20. Необходимо отметить, что личная веротерпимость Петра I была выборочной: он доброжелательно относился к христианским иностранным вероисповеданиям, терпимо относился к подданным – мусульманам, но был крайне враждебен к иудаизму: «Я хочу видеть у себя лучше магометанской и языческой веры, нежели жидов. Они – плуты и обманщики. Не будет для них в России ни жилища, ни торговли, сколько о том ни стараются и как ближних ко мне не подкупают»21. Впрочем, и в отношении мусульманских феодалов правительственная политика претер-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

163

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ пела определенные изменения. В 1713 г. татарским помещикам было приказано принимать православие, в противном случае их имения с русскими крестьянами отбирались. В случае отказа от крещения мусульманское дворянство переводилось в сословие государственных крестьян. Если до 1713 г. татарских помещиков насчитывалось около 2 тыс., то в результате действия петровского указа лишь около 100 человек, принявших крещение, сохранили за собой владения с крестьянами22. Веротерпимость по отношению к христианским «иностранным» исповеданиям, зафиксированная петровскими нормативными актами начала ХVIII в., не распространялась на русских «еретиков» и «раскольников». Религиозные преступления по степени общественной опасности приравнивались в петровскую эпоху к преступлениям государственным и преследовались полицейскими мерами не менее последовательно, чем ранее. Так, в 1714 г. царским указом был приговорен к сожжению «иконоборец» Фома Тверитинов. Другие «иконоборцы», дело которых расследовалось Сенатом, с 1714 по 1731 г. были подвергнуты лишению свободы и иным наказаниям, светским и церковным23. С учреждением Синода Петр I определил статус «раскольников» как «лютых неприятелей и государству и государю зло мыслящих». Старообрядцев запрещалось возводить в любые должности, запрещалось отправление ими публичного богослужения. Старообрядческие браки, в соответствии с синодским указом 1722 г., расценивались как «блудодеяние»24. Святейший Синод, учрежденный манифестом 25 января 1721 г., возглавил принципиально новую церковную организацию, аналогичную по типу, форме и методам деятельности остальным государственным органам. Император, будучи высшей инстанцией по церковным делам, становится главой Русской православной церкви. При ближайших преемниках Петра I произошли резкие перемены во всей религиозной политике и сужение рамок веротерпимости. Именным указом от 26 апреля 1727 г., «состоявшимся в Верховном Тайном Совете», был реализован план депортации из России евреев, разработанный еще при Петре I: «Жидов, как мужеска, так и женска пола, которые обретаются на Украине и в других Российских городах, тех всех выслать вон из России за рубеж немедленно и впредь их ни под какими образы в Россию не впускать и того предостерегать во всех местах накрепко ж»25. В 1728 г. группе финских пасторов указом Петра II была запрещена миссионерская деятельность среди «чухонского» населения Ингрии: «А ежели те пасторы, презря сей Его Императорского Величества Указ, вышеповелеванного чинить не будут, то подпадут не токмо пасторския чести лишения со изгнанием, но и жестокому градскому суду, как указы повелевают, неотменно»26. В соответствии с Сенатским указом

164

от 20 апреля 1730 г. был депортирован католический миссионер: «...присланного из Смоленска Барнадина Вербицкого, который вышел из за Польской границы в Россию для навращения Римской веры, послать в Смоленскую Губернию под караулом при указе, которого велеть отдать за границу Польскую тамошним командирам, и объявить, чтоб таковым в Российскую Империю выходить было запрещено. А ежели впредь будут таковые выходить, то с ними поступано будет по правам. Також и на учрежденных форпостах смотреть накрепко, дабы таковых отнюдь не пропускать»27. 17 марта 1730 г. манифестом императрицы Анны Иоанновны Святейшему Синоду дается указание: «Сущие же под властию Нашею разные народы, которые не знают христианского закона, также раскольников, невежеством своим противляющихся Святой Церкви, обращать увещанием и учением во благочестие и соединение Святой Церкви»28. Формулировки и содержание манифеста свидетельствуют, что он был направлен против иноверия подданных вообще, а не конкретно против, например, мусульман России. В 1731 г. за совершение языческих обрядов жертвоприношения в форме окропления крестов петушиной кровью, по результатам расследования, произведенного протопопом Константиновым и поручиком Ушаковым, Святейший Синод приговорил 44 крестьянина деревень Ямбургского и Копорского уездов к «нещадному» наказанию плетьми29. В 1733 г. по доносу разбойника Караулова была «открыта» московская секта «хлыстов», члены которой были подвергнуты различным видам наказаний – от смертной казни через сожжение до различных сроков каторги30. В 1738 г. был сожжен отказавшийся от покаяния Возницын, совращенный в иудаизм евреем Барухом. В том же году по приговору Главной Горной канцелярии за обратный переход в ислам сожжен новокрещенный башкир Тойгильда Жуляков, а в 1740 г. казнен за принятие ислама и участие в бунте башкир казак Исаев31. Сужение границ веротерпимости отмечалось и в период правления «благочестивейшей» императрицы Елизаветы Петровны. Уже в начале царствования она отказалась аннулировать указ о депортации иудеев: «...яко от таковых Имени Христа Спасителя ненавистников нашим верноподданным крайнего вреда ожидать должно»32. На доклад Сената об экономических выгодах проживания евреев на территории империи императрица наложила резолюцию: «От врагов Христовых не желаю интересной прибыли»33. В 1742 г. армяно-григориане в России были лишены права строительства церквей, построенные церкви «упразднены» во всех городах России, кроме одной каменной церкви в Астрахани34. В 1742–1744 гг. в Среднем Поволжье было разрушено 418 мечетей из 536, есть факты религиозных притеснений некрещеных народов со стороны православных миссионеров. Эти фак-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ты правительство объяснило «самочинными» действиями казанского архиепископа Луки Конашевича, который за свое «своевольство» был отстранен от руководства епархией и переведен в другое место35. Указом от 6 апреля 1742 г. полковым священникам было велено обращать в православие военнослужащих «Калмык, Татар, Мордву, Чуваш Черемис и других иноверцев» и «об обращении их к Святой Церкви прилежно стараться»36. Сужение веротерпимости отразилось даже на неофитах. В 1746 г. Самарской воеводской канцелярией, по распоряжению Синода, в Соловецкий монастырь для содержания «безысходно и с крепким смирением» были направлены «новокрещеный персиянин Александр Михайлов» и «восприявший из жидов Веру Православную Павел Федоров», «...чтобы они от благочестия каким-либо случаем не могли в неверие обратиться и тем благочестие поругано не было»37. Кризис этой вероисповедной политики и изменение общественно-политической ситуации во второй половине XVIII в. повлияли на формирование принципиально нового взгляда на иноверие и вопросы веротерпимости в России в екатерининскую эпоху.

Цветаев Д.В. Протестанты и протестантство в России до эпохи преобразований. – М., 1890. – С. 176–177. 2 Цветаев Д.В. Указ. соч. – С. 62. 3 Попов А.В. Суд и наказания за преступления против веры и нравственности по русскому праву. – Казань, 1904. – С. 110. 4 ПСЗРИ. – СПб., 1830. – Т. I, ст. 1. – С. 128–129. 5 Там же. – Т. III, ст. 1331. – С. 8–9. 6 Цветаев Д.В. Указ. соч. – С. 334; 7 Волков М.Я. Ревнители православия и светская власть в 80-е гг. XVII в. // Церковь, общество и государство в феодальной России. – С. 261–274. 8 Каппелер А. Две традиции в отношениях России к мусульманским народам Российской империи // Отечественная 1

история. – № 2. – Март–апрель 2003. – М.: Наука. – С. 131. 9 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). – СПб., 1830. – Т. III, ст. 1351. – С. 39–40. 10 Попов А.В. Указ. соч. – С. 109. 11 ПСЗРИ. – СПб., 1830. – Т. III, ст. 1358. – С. 46–47. 12 Там же. – Т. III, ст. 1563. – С . 146–147. 13 Цветаев Д.В. Указ. соч. – С. 62. 14 Тихомиров Л.А. Государственность и религия. – М., 1906. – С. 96–97. 15 ПСЗРИ. – СПб., 1830. – Т. IV, ст. 1910 – С. 192–193. 16 Там же. – С. 194–195. 17 Религия, свобода совести, государственно-церковные отношения в России: Справочник. – М., 1996. – С. 123. 18 ПСЗРИ. – СПб., 1830. – Т. IV, ст. 2278. – С. 515. 19 Никольский Н.М. История Русской Церкви. – М., 1983. – С. 193. 20 Министерство внутренних дел России. 1802–2002 гг. Исторический очерк: В 2 т. – СПб., 2002. – С. 116; Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк (1802–1902). – СПб., 1901. – С. 87. 21 Петр Великий. Воспоминания. Дневниковые записи. Анекдоты. – СПб., 1993. – С. 418. 22 История Татарской АССР. – Казань, 1968. – С. 130. 23 Попов А.В. Указ. соч. – С. 283–285, 336–337. 24 Там же. – С. 215, 402. 25 ПСЗРИ. – СПб., 1830. – Т. VII, ст. 5063. – С. 782. 26 Попов А.В. Указ. соч. – С. 215. 27 ПСЗРИ. – СПб., 1830. – Т. VIII, ст. 5538. – С. 267–268. 28 Там же. – Т. III, ст. 5531. – С. 257. 29 Попов А.В. Указ. соч. – С. 362–363. 30 Мельников П.И. (Андрей Печерский). Соб. соч.: В 8 т. – Т. 8. – М.,1976. – С. 138–139. 31 Попов А.В. Указ. соч. – С. 309. 32 Там же. – С. 217. 33 Там же. 34 ПСЗРИ. – СПб., 1830. – Т. XI, ст. 8500. – С. 559. 35 История Татарской АССР. – С. 136. 36 ПСЗРИ. – СПб., 1830. – Т. XI, ст. 8540. – С. 592. 37 Попов А.В. Указ. соч. – С. 226–227.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

165

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ÏÅÍÑÈÎÍÍÀß ÏÎËÈÒÈÊÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÀ Â ÄÎÐÅÂÎËÞÖÈÎÍÍÎÉ ÐÎÑÑÈÈ

Г.Н. ФЕДЯЕВ

В настоящее время необходимо сформировать новую научно обоснованную систему пенсионного обеспечения государственной службы, адекватную потребностям государства и общества, соответствующую новой модели государственного управления пенсионными фондами. Следует готовить государственных служащих к новой социально-экономической и политической ситуации в стране и мире, чтобы общество не ощущало нехватки квалифицированных специалистов, что определяется развитостью сферы пенсионного обеспечения. Важно учитывать и творчески использовать отечественный и зарубежный опыт. Пенсионное законодательство Российской империи определялось пенсионной политикой правительства и его финансовыми возможностями. Количество пенсионеров резко увеличивалось после войн, которые вела Россия. В Российской империи процесс становления и закрепления в праве системы пенсионного обеспечения занял большой промежуток времени. 6 декабря 1827 г. Николай I утвердил Устав о пенсиях и единовременных пособиях государственным (военным и гражданским) служащим и подписал Указ о введении его в действие с 1 января 1828 г. В Указе отмечалось, что пенсии и пособия государственным служащим, которые выплачивались ранее, «не имели ни надлежащей определенности, ни соразмерности». Выплата пенсий и единовременных пособий должна производиться из Государственного казначейства, которому для этих целей перечислялись все пенсионные капиталы и суммы, накопившиеся по разным местам «на производство пенсий и пособий». Размер пенсий должен был определяться не по окладам жалованья, а по окладам пенсий гражданским чиновникам, установленным соответственно их должностям. К Уставу прилагалось Примерное расписание окладов для определения пенсий гражданским чиновникам по их должностям. Вдовам и сиротам гражданских служащих должно быть гарантировано пенсионное обеспечение. Устав о пенсиях и единовременных пособиях состоял из трех частей – Правил для назначения пенсий и пособий, «О пенсиях и пособиях вдовам и детям классных чиновников» и «О производстве пенсий и пособий». В Уставе было 107 статей, в последующие годы он был дополнен новыми положениями и к 1873 г. состоял из шести глав и 243 статей. В соответствии с Уставом право на гражданские пенсии имели все чиновники, служившие по гражданскому и духовному ведомству, при условии беспорочной службы и выслуги установленного количест-

166

ва лет (ст. 4). Право на пенсию имели и иностранцы, состоявшие на российской службе (ст. 8). Все чины гражданского ведомства были разделены на девять разрядов, из которых некоторые разделены еще на степени, и каждому из них был присвоен особый пенсионный оклад (от 300 до 4 тыс. руб. в год). Пенсия чинов первых двух классов зависела от высочайшего усмотрения. Размер пенсий остальных чинов определялся местом, занимаемым служащим, и количеством прослуженных лет. Тридцатипятилетняя служба давала право на пенсию, равную окладу по разряду, служба от 30 до 35 лет – на две трети, а от 20 до 30 лет – на одну третью часть оклада. Легкие болезни сокращали срок выслуги пенсии на десять, а тяжелые – на 15 лет. Интересно, что в выслугу лет засчитывалось время нахождения служащих чиновников по болезни в доме умалишенных, а также в плену (ст. 74–75). Пенсии назначались начальством служившего и вносились через комитет на высочайшее утверждение. Делопроизводство по выдаче пенсий сосредоточивалось в главном Государственном казначействе и подведомственных ему местах. В соответствии с Уставом о пенсиях и единовременных пособиях лицам, близким к царскому двору, пенсии назначались царем и достигали 12 тыс. руб. в год. Другие чиновники в зависимости от служебного положения получали от 300 до 4 тыс. руб. в год. Пенсиями и пособиями обеспечивались также чины полиции и их семьи1. Устав фактически заложил основы всей пенсионной системы Российской империи. Создание системы пенсионного обеспечения в Российской империи происходило параллельно с аналогичными процессами в западных странах. Усиленно насаждалась мысль, что в обществе свободного предпринимательства основой благосостояния могут стать предприимчивость, труд и бережливость каждого, государство не должно вмешиваться в дела индивидуума. Так, канцлер Германской империи Отто фон Бисмарк первым ввел масштабную систему государственного пенсионного обеспечения (по болезни – с 1883 г., в случае увечья – с 1884 г., по старости – с 1889 г.). В Великобритании пенсии по старости были введены в 1908 г. после 10-летних дебатов. В США государственная пенсионная система начала действовать только с 1935 г.2 Устав о пенсиях и единовременных пособиях не устранил некоторых недостатков пенсионного обеспечения. После его принятия продолжали действовать свыше 30 разнородных пенсионных законодательных актов. Сумма назначаемых пенсий в некоторых слу-

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ чаях ощутимо отличалась от получаемого жалованья. Государственные расходы на пенсионное обеспечение после принятия Устава продолжали расти, что не могло не беспокоить правительство. Разработка проектов совершенствования пенсионного законодательства была возложена на II отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, которой 21 февраля 1850 г. было поручено заняться предварительным обозрением постановлений о пенсиях, а затем предполагалось составить и внести на предварительное рассмотрение в особый комитет подробную записку о вопросах, требовавших разрешения, и об основаниях, которые должны быть приняты при составлении нового пенсионного устава. Особое внимание обращалось на уменьшение расходов на пенсионное обеспечение. Пенсионный устав был изменен Указом от 6 ноября 1853 г. Был определен 25- и 35-летний срок выслуги пенсии. Первый давал право на пенсию в половинном окладе, а второй – в полном. Отменялись пенсии сверх жалованья и за непродолжительные сроки выслуги в научных и учебных ведомствах, а также краткие сроки выслуги во всех ведомствах, где существовали особые положения. Размер пенсии для гражданских чиновников определялся по разряду последней должности, которую он занимал не менее пяти лет, а чиновникам, служившим без жалованья, пенсии при отставке не назначались. Устав повелел выдавать единовременные пособия семействам умерших чиновников, прослуживших до десяти лет, в размере полугодового, а 10–25 лет – годового жалованья. Пенсию семействам чиновников ведомств, имевших особые пенсионные положения, назначали на основаниях Общего пенсионного устава. Кроме Общего пенсионного устава действовали особенные уставы о пенсиях и единовременных пособиях по некоторым ведомствам: о пенсиях за службу в отдаленных и малонаселенных краях, о пенсиях по Придворному ведомству, о пенсиях и пособиях по ведомству Кабинета Его Императорского Величества и Департаменту уделов, о пенсиях и единовременных пособиях по Ведомству ученому и учебному, учреждений императрицы Марии, по Медицинскому, Горному, Таможенному ведомствам, о пенсиях и пособиях нижним служителям Почтового ведомства; Особенный устав о пенсиях и пособиях, определяемых Комитетом призрения заслуженных гражданских чиновников. Уставы учитывали специфику службы чиновников и служителей отдельных ведомств: положение в структуре власти, отдаленность местностей, малонаселенность, климат, общие условия службы и быта и т.п. Пенсии придворным определялись на основании Устава о пенсиях и единовременных пособиях по Придворному ведомству. Всем чинам и служителям Придворного ведомства, которые служили «усердно и беспорочно, определяются при отставке их пенсии

по числу лет службы, на нижеследующем основании: за 15 лет службы обращается им в пенсию по смерти треть жалования, за 25 – половина жалования, за 30 лет – полное жалование, за 35 лет – полное жалование и треть содержания, за 40 лет – полное жалование и половина содержания, за 45 лет – полное жалование и две трети содержания, за 50 лет – полное жалование и все прочее содержание» (ст. 247). В отличие от Общего пенсионного устава при расчете пенсии бралось жалованье, а не табельная пенсия согласно разряду. Условием назначения пенсий по придворному положению был стаж службы в Министерстве императорского двора не менее десяти последних лет. В ином случае при выходе в отставку чиновник получал пенсию по прежнему ведомству. Пенсионные правила для работников учебных заведений изложены в Уставе о пенсиях и единовременных пособиях по Ведомству ученому и учебному. Чиновники научных и учебных заведений, не имеющие ученых званий, а также иные лица, не занятые учеными предметами (учителя чистописания, черчения, рисования, танца, музыки, пения, фехтования, гимнастики), получали пенсии по правилам Общего пенсионного устава. В т. III Свода законов гражданских Российской империи, изданном в 1857 г., помещены 45 отдельных специальных уставов о пенсиях, отличия которых от Общего пенсионного устава заключались как в уменьшении количества лет службы для выслуги пенсии, так и в увеличении размера пенсии. Так, назначаемые по особым положениям пенсии составляли для медиков до 100% жалованья, для артиллерийских и инженерных чиновников – до 80%, тогда как по Общему пенсионному уставу пенсии гражданским чиновникам по отношению к жалованью изменялись от 23 до 77%3. Кроме Общего и особенных пенсионных уставов существовали уставы для отдельных учреждений. Так, был особенный разряд пенсий, выдаваемых из капитала заслуженных гражданских чиновников и из инвалидного капитала. Имелись особенные пенсии степени орденов. Особые правила пенсий предусматривались для отдельных местностей и учреждений, например для Амурского края, для учащихся детей придворного духовенства, отдельных учебных заведений (для Училища правоведения, Межевого института, учреждений императрицы Марии, Таможенного и Карантинного, Горного, Медицинского и Почтового ведомств). Пенсионному обеспечению со стороны правительства обязательно подлежали лица, оставившие службу по болезни или потерявшие кормильца, но по мере формирования класса наемных работников организовывалась взаимопомощь. Эти лица должны были сами заботиться о своем будущем пенсионном обеспечении посредством участия в эмеритальных

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008

167

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ и иных подобных кассах, которые могли бы со временем играть главную роль в системе пенсионного обеспечения. Кассы предоставляли работнику мизерную помощь в случае его нетрудоспособности, государство поощряло их, обеспечивая правовую охрану, так как «функционирование таких касс снимало с государства и имущего класса ответственность за социальную незащищенность громадной армии наемных работников»4. Таким образом, правительство, не способное обеспечить полноценными пенсиями всех нуждавшихся военных и гражданских служащих, не говоря о других слоях населения, обратило внимание на иные формы пенсионного обеспечения, прежде всего эмеритальные кассы. Пенсионное законодательство Российской империи постоянно развивалось, но не путем принятия и совершенствования единого закона о пенсионном обеспечении, а с помощью отдельных правовых актов, расширявших или устанавливавших пенсионные права отдельных категорий населения, обычно немногочисленных. В период смены модели общественного и государственного развития, становления новых экономических, политических и правовых идей, концепций, отношений эффективное пенсионное обеспечение государственной службы становится одной из приоритетных задач, определяющих результаты реформы. Необходимо принять Кодекс о пенсионном обеспечении в РФ, в котором будут регламентироваться

168

эти вопросы. Следует продумать программу реформирования системы пенсионного обеспечения, улучшить подготовку сотрудников и управляющих пенсионными фондами. Нужна разработка новых общих критериев и квалификационных требований к государственным служащим в зависимости от выполняемых ими функций. Следует заниматься маркетингом управленческого персонала, кадровым менеджментом, формированием заказов к образовательным учреждениям на подготовку и переподготовку государственных служащих, ввести целевое распределение лучших выпускников. Аппарат государственного пенсионного фонда должен ориентироваться на будущее, прогнозировать общественные, экономические и технологические тенденции развития и программировать вложение финансовых ресурсов.

1

См.: Шеламыгин И.И. Фабрично-заводское законодательство в России (вторая половина ХIХ века). – М., 1947. – С. 87. 2 См.: Сапилов Е.В. Российское пенсионное законодательство ХIХ – начала ХХ века. – М., 1999. – С. 3. 3 Там же. – С. 34. 4 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. – М., 2004. – С. 5.

Вестник Московского университета МВД России № 7 • 2008