ФИНАНСЫ РЕГИОНОВ-2002 5721805811

Citation preview

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. М.В. ЛОМОНОСОВА ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

ФИНАНСЫ РЕГИОНОВ — 2002 Под редакцией М.И. Яндиева

Москва ТЕИС 2004

ББК 65

Исследование выполнено при поддержке депутата Государственной Думы РФ третьего созыва, заместителя Председателя Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками, лидера партии «СЛОН» Вячеслава Игрунова.

Рецензенты: д.э.н., профессор В.Г. Белолипецкий (МГУ им. М.В. Ломоносова) к.э.н., доцент И.Г. Телешова (МГУ им. М.В. Ломоносова)

Авторский коллектив: А.Алешина (§ 4 главы 3), М.Бештаова (§ 1 главы 3), И.Мещеряков (§ 3 главы 3), Г.Морозова (§ 2 главы 3), М.Яндиев (главы 1, 2)

Финансы регионов — 2002 / Под ред. М.И. Яндиева. — М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2004. — 63 с. ISBN 5-7218-0581-1 Исследование предназначено всем, кто всерьез интересуется состоянием региональных финансов: банкирам, кредитующим органы власти, инвесторам, покупающим региональные и муниципальные облигации, частным организациям и федеральным министерствам, доверяющимся региональным гарантиям, физическим и юридическим лицам, причастным к бюджетному процессу, а также преподавателям и студентам высших учебных заведений. Не исключено, что и депутатам всех уровней власти.

Экономический факультет МГУ, 2004 Коллектив авторов, 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ Введение ..................................................... 5 ГЛАВА 1. Объективная оценка региональных финансов. Финансовая состоятельность администраций субъектов федераций ................................. 7 ГЛАВА 2. Субъективные оценки региональных финансов .......... 12 § 1. Оценка качества исполнения региональных бюджетов ....... 12 § 2. Оценка усилий администраций субъектов федерации по господдержке производителей ....................... 15 § 3. Оценка устойчивости финансов администраций субъектов федерации к коррупции................................ 17

ГЛАВА 3. Обзор региональных финансов ........................ § 1. Таймырский АО ....................................... § 2. Республика Адыгея ................................... § 3. Республика Карелия .................................. § 4. г. Москва...........................................

19 19 19 20 23

Приложения Таблица 1. ................. Госдолг региональных органов власти 26 Диаграмма 1. Структура госдолга (без Москвы и Санкт-Петербурга)30 Таблица 2. .................... Финансовые активы органов власти 31 Таблица 3. ........ Итоговый результат оценки кредитоспособности 35 Таблица 4. .... Оценка качества исполнения региональных бюджетов 39 Таблица 5. ........................... Итоги оценки господдержки 42 Таблица 6. ............................ Господдержка предприятий 44 Таблица 7. .............................. Итоги оценки коррупции 47 Таблица 8. ..... Устойчивость органов власти субъектов федерации к коррупции .................................... 49 Таблица 9. ......... Оценка дотационности региона с точки зрения федерального бюджета............................ 52 Таблица 10. ............................. Доходная база регионов 55 Таблица 11. ... Степень использования потенциальных возможностей региональной экономики .......................... 59 Таблица 12. ......... Задолженность по финансовым обязательствам бюджетов субъектов федерации перед РФ ............ 62

3

ПОВЕРНУТЬ ФИНАНСОВЫЙ КАТОК Уважаемый читатель! Исследование, которое вы держите в руках, выполнено в традиционном научном стиле — сбор первичной информации, ее перепроверка, моделирование и обкатка методик, получение реального результата, представляющего интерес для практиков — как предпринимателей, так и законодателей. Это достаточная редкость в наше время, поскольку многие государственные и частные структуры, стремясь избежать огласки своих финансовых параметров, выдают за гласность публикацию обобщенных, и поэтому слабо поддающихся анализу, сведений. Естественно, что на скудной информационной базе не построишь серьезных исследований. Данное исследование состоялось, в первую очередь, благодаря открытости трех десятков региональных администраций, предоставивших детальную информацию о структуре своих долгов. Безусловно, что такая открытость основана на их уверенности в законности и эффективности собственных действий по управлению финансовыми ресурсами. Как известно, низкая эффективность управления госфинансами — одна из самых актуальных проблем российской экономики. Большая часть принципов и методов управления финансами достались нашим властям в наследство от прежнего режима. Воображение подсказывает картинку: госфинансы это как громадный асфальтовый каток, который катится с горки в направлении светлого коммунистического будущего и который теперь нужно развернуть в другую сторону — светлого капиталистического. Тут нужна долгая и целенаправленная работа по реформе государственных и муниципальных финансов, которой как раз будут кстати предлагаемые в исследовании разнообразные инструменты оценок состояния финансов органов власти — кредитоспособности, качества исполнения бюджета, активности господдержки предприятий и предрасположенности к коррупции. Идущие полным ходом в настоящее время работы по разграничению расходных полномочий и обеспечению территорий устойчивой доходной базой — первый и очень важный шаг в осуществлении реформ. Кроме того, особо ценно, что в данной работе приняли участие финансисты из разных регионов России. Такая консолидация сил таит в себе большие перспективы, позволяет глубже раскрыть возможности отечественной науки, приближает ее к практике. Хочется пожелать нашим ученым продолжать свои исследования. И пусть в следующем году количество регионов, получивших оценку кредитоспособности, будет уже не три десятка, а гораздо, гораздо больше. А.Д. Жуков Депутат Государственной Думы России, Председатель комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам 4

ВВЕДЕНИЕ Зачем это исследование У брошюры, которую вы держите в руках, несколько целей. Вопервых, прояснить ситуацию с региональными финансами. Не секрет, что многие финансовые операции органов власти порой сознательно негласны. Во-вторых, обкатать методики оценки региональных финансов на реальных данных. Наконец, в третьих, подготовить для студентов экономических вузов сборник фактических материалов для проведения самостоятельных исследований в рамках учебного процесса на экономическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова.

Описание проекта Для проведения исследования был необходим массив первичных данных. Одна его часть была получена из открытых источников — сайтов Министерства финансов РФ и Министерства по налогам и сборам РФ в сети Интернет, публикаций Госкомстата РФ, базы данных «Консультант+». Другая — путем направления в адрес глав субъектов федерации письменного запроса. Всего было послано 88 писем, т.е. во все регионы, за исключением по понятным причинам Чечни. Кроме того, были направлены обращения в ряд федеральных министерств и ведомств, предприятий-монополистов. Информация, запрашиваемая в письмах, была из разряда отсутствующих в свободном доступе. Всего из регионов было получено 44 ответа, из которых в 32 был дан ответ по существу. В остальных 12 пришедших посланиях была сделана попытка обосновать отказ в предоставлении информации. Учитывая требования действующего законодательства о гласности и тот факт, что секретные статьи расходов могут быть только в составе федерального бюджета, трудно согласиться с мнением, что дважды два равно пяти.

Структура работы Выставляемые региональным финансам оценки делятся на две категории — объективные и субъективные. Это связано как с сущностью оцениваемого явления, так и с методикой его оценки. Объективная оценка выставляется лишь по одному параметру — кредитоспособности органа власти. Для этого в первой главе математическими методами определяется способность администрации субъекта федерации обслуживать государственный долг. Вообщето, субъективная составляющая в этой оценке присутствует, но она небольшая и потребность в ней возникает лишь, когда речь заходит о пограничных значениях кредитоспособности. Принципиальными особенностями методики оценки кредитоспособности являются учет в составе госдолга кредиторской задолженности и предстоящих в будущем к выплате процентных платежей, учет потенциальных финансовых активов органов власти, математический расчет сумм новых займов, которые орган власти может привлечь, не ухудшая своего финансового положения. 5

Во второй главе приведены три субъективные оценки региональных финансов. Это оценка качества исполнения региональными властями своего бюджета, оценка господдержки местных предприятий и оценка устойчивости региональных финансов к коррупции. Все три оценки субъективны. Общепризнанных методик расчета их оценки в нашей стране пока нет, и поэтому еще долгое время специалисты будет стремиться найти самую эффективную методику их оценки. Пока же, предлагаем вашему вниманию один из возможных вариантов понимания того, что такое «качество исполнения бюджета», «интенсивность господдержки» и «устойчивость к коррупции». Еще одно, но очень важное уточнение — методики нацелены на определение исключительно лучших регионов, поэтому худших регионов мы не ищем, как говорится «по определению». Инициатор всего исследования и разработчик методик — автор этих строк. Он один в полном объеме несет ответственность за качество методик и реальность выставленных оценок. Это уточнение необходимо потому, что в третьей главе размещен анализ финансов некоторых субъектов федерации. Анализ выполнен авторитетными учеными и практиками из самых разных уголков России, и каждый из них может иметь свое мнение относительно способов оценки региональных финансов. Свои замечания и предложения по методикам, да и по работе в целом, пожалуйста, присылайте на адрес [email protected]. В приложении размещен табличный материал, из которого особо обращаю ваше внимание на две таблицы: «Оценка доходной базы региональных органов власти» и «Оценка дотационности региона с точки зрения федерального бюджета». В первой приведен максимально полный расчет доходной базы органов власти всех уровней в масштабе региона, а во второй — выявлены регионы, являющиеся донорами или реципиентами федерального бюджета. Последняя таблица разработана на основе впервые публикованных Федеральным казначейством РФ материалов о расходах федерального бюджета в территориальном разрезе. Так, оказывается, что Москва вовсе и не регион-донор!

Тем, кто рядом Эта работа не могла бы состояться, если бы не поддержка и помощь за последние несколько лет многих замечательных людей. Просто назову их: Вячеслав Игрунов, Марина Ларичкина, Андрей Шаромов, Игорь Фроловский, Юрий Мухтаров, Вадим Арсеньев, Юрий Кацман, Севастьян Козицын, Юрий Вороненков, Игорь Яковенко, Степан Титов, Александр Морозов, Анатолий Петрухнов, Андрей Блохин, Алексей Куприн. Кроме того, слова благодарности и уважения в адрес всех, кто готовил ответы на наши письма. В республиках — Адыгея, Алтай, Ингушетия, Карелия, Калмыкия, Марий Эл, Тыва, Чувашия и Хакасия. В краях — Краснодарском и Красноярском. В областях — Астраханской, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Кемеровской, Костромской, Липецкой, Пермской, Ростовской, Самарской, Сахалинской, Тверской, Томской, Тульской, Челябинской и Читинской. В автономных округах — Коми6

Пермяцком и Таймырском. В федеральном центре — Федеральное казначейство РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Министерство по налогам и сборам, Министерство внутренних дел, Министерство труда и социального развития, Государственный комитет по статистике, Федеральная энергетическая комиссия, Российское агентство по государственным резервам, РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром». М.Яндиев

ГЛАВА 1 ОБЪЕКТИВНАЯ ОЦЕНКА РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ. ФИНАНСОВАЯ СОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ АДМИНИСТРАЦИЙ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИЙ Это уже четвертое по счету ежегодное исследование финансовой состоятельности администраций субъектов федерации. Исследование основано на сведениях (сроки погашения долгов, процентные ставки по кредитам, суммы просроченных заимствований и пр.), которые регионы добровольно раскрыли о себе в ответ на письменный запрос. По сравнению с прежними исследованиями количество участников, давших полноценный ответ, выросло и достигло 34 (включая Москву и Санкт-Петербург, материал по которым был привлечен из дополнительных источников). Для справки: в первом исследовании приняло участие только 11 региональных органа власти.

Общее впечатление от полученных из регионов ответов В целом, ответы были получены оперативно и в большинстве своем с требуемой подробностью. Так, в числе прочих дали максимально развернутый ответ о структуре своего госдолга органы власти Иркутской и Томской областей, Красноярского края, республик Карелия и Чувашия. Особо следует выделить администрацию Астраханской области, которая единственная из всех регионов России четвертый год подряд полно и, что особенно важно, достоверно отвечает на вопросы о своем финансовом положении. При этом власти Пензенской области, которые прежде, как и астраханские, весьма активно и достоверно отвечали на наши финансовые вопросы, в этот раз завуалированно ответили отказом. В чем причина — не ясно, ведь руководитель региона, а именно на этом уровне зачастую определяется политика в области раскрытия финансовой информации, не сменился. В ответах встречаются формулировки, которые с точки зрения органа власти естественны (вследствие разнообразных технических, объективных причин), но со стороны выглядят достаточно комично. Например в письме, пришедшем из Волгоградской области, финорган в ответ на вопрос о сумме выданных из бюджета области кредитов 7

отвечает, что такими сведениями не располагает. В Вологодской области, как следует из ответа, органы власти привлекают коммерческие кредиты под нулевую процентную ставку. Необычная гарантия была предоставлена администрацией Красноярского края Минфину России за одно из своих местных предприятий — не деньгами, как принято, а золотом, общим весом немногим более полутора тысяч тонн.

Проверка достоверности полученных ответов При всем уважении к власти, часть параметров, указанных в ответах, была перепроверена из независимых от региональных администраций источников, в том числе РАО «ЕЭС», Российского агентства по государственным резервам, Депозитария Росбанка, базы данных «Консультант+» (см. табл. 1). В результате был установлен ряд неточностей: Республика Алтай и Коми-Пермяцкий АО не указали в своих ответах наличие просроченной задолженности по «сельхозоблигациям». Липецкая и Челябинская области не указали наличие задолженности перед Росрезервом. Красноярский край и Москва не указали наличие задолженности перед РАО «ЕЭС». Москва, в отличие от предыдущих опросов, вообще дала крайне скупой на цифры ответ. Это на наш взгляд, связано с проблемами администрирования — вероятно, каждый раз наши письма направлялись для подготовки ответа в разные подразделения московского правительства. Отсюда и разная степень финансовой гласности. В ответах, пришедших из Тульской области, республик Ингушетия и Тыва есть одно общее несоответствие. Так, на вопрос о наличии перед органом власти задолженности по бюджетным кредитам третьих лиц органы власти отвечают, что задолженности нет. Но на вопросы о суммах выданных из бюджета и возвращенных в бюджет бюджетных кредитах отвечают конкретными цифрами. В результате получается, что за 2002 г. прирост долга есть (Тульская область — 47 млн. руб., Ингушетия — 122 млн. руб., Тыва — 22 млн. руб.), а вот самого долга на конец этого года нет. Костромская область заявила об отсутствии у нее валютной задолженности, что, зная предыдущую историю долгов области, представляется маловероятным. Заявили об отсутствии кредиторской задолженности, что представляется уже совершенно фантастичным, республики Адыгея и Чувашия, Красноярский край, Липецкая область, Москва и СанктПетербург. Из города на Неве вообще пришел достаточно своеобразный ответ, подготовленный по принципу: «Ты, что получил по контрольной?» — «Да я самый лучший ученик в классе»! Исходя из собственного положительного опыта общения с Комитетом финансов Санкт-Петербурга, убежден, что ответ готовился в каком-то ином подразделении администрации северной столицы. 8

Сроки и стоимость заимствований Чтобы не искажать картину типичных заимствований по России данный параграф идет без учета Москвы и Санкт-Петербурга. Коммерческие кредиты предоставляются в большинстве своем на один год. Валюта кредита — отечественная. Процентные ставки располагаются в диапазоне 18—22% годовых. Встречаются процентные ставки либо слишком большие, например 35%, либо слишком маленькие, например 6%. Естественно, что они вызывают подозрения о наличии нефинансовых условий кредитования. На несколько больший срок, чем кредиты, размещаются облигационные займы, в среднем на 2 года. Они также все в рублях. Процентные ставки близки к кредитным и составляют 18—20%. Подозрительно больших отклонений от средних значений буквально несколько случаев, при которых значение ставок составляет примерно 10%. Наибольшей продолжительностью срока заимствований отличаются бюджетные кредиты, они предоставляются в среднем на 6—8 лет. Бюджетные кредиты, получаемые от Минфина России, зависят от валюты займа. Если кредит предоставлен в иностранной валюте, то процентная ставка, в большинстве своем ориентированная на рыночную, составляет 3—8%. Если — в отечественной, то процентная ставка явно нерыночная и колеблется в очень широком диапазоне от 0 до 15%.

Состояние госдолга Совокупный госдолг всех регионов — участников исследования, но без учета столиц, составляет 52 млрд. рублей (136 млрд. — со столицами). Это 32% от совокупных доходов регионов. В целом, с точки зрения БК РФ, соотношение благоприятное. Госдолг слагается из предоставленных гарантий — 34%, задолженности перед Минфином — 31%, заемных средств, привлеченных с рынка, — 16% и предстоящих по ним процентных платежей — еще 6%, кредиторской задолженности — 10% и обязательств, возникших вследствие решений судебных органов, — 3% (см. диаграмму 1). Основная масса предстоящих к выплате процентных платежей приходится на ближайшие три года, причем свыше половины из них — на 2003 г. Госдолг в расчете на одного налогоплательщика наименьшим оказался в Чувашии (264 руб.), Ростовской области (562 руб.), Пермской области (616 руб.), Адыгее (626 руб.), Краснодарском крае (626 руб.), Владимирской области (659 руб.) и Челябинской области (694 руб.). Наибольший — в Москве (12,5 тыс. руб.), Ингушетии (6,9 тыс. руб.) и Тыве (6,7 тыс. руб.). Примечательно, что несмотря на большой размер данного параметра Москва и Ингушетия по результатам расчетов оказались вполне кредитоспособными, с условием, что этой республике в ближайшие два года лучше не привлекать новых заимствований.

9

Ряд регионов, демонстрируя дисциплину и обязательность, не допускают возникновения просроченных долгов (без учета кредиторской задолженности). Это Вологодская, Липецкая, Пермская, Ростовская, Самарская, Сахалинская, Тульская и Челябинская области, республики Карелия, Тыва, Чувашия и Хакасия, КомиПермяцкий АО. Всего же в сумме просроченная задолженность составляет примерно 6,4 млрд. руб. или 12% от совокупного госдолга регионов. Валютная задолженность составила в рублях примерно 10 млрд. (без обоих столиц и 52 млрд. руб. — с ними) и, в отличие от прежних лет, выросла в три раза (в столицах сократилась на треть).

Финансовые активы регионов Основные активы регионов — их налоговые и неналоговые доходы. Так, в Самарской и Липецкой областях, Санкт-Петербурге они превышают 90% в сравнении с расходами. Однако в ряде субъектов федерации эти доходы чрезвычайно малы, как например в республиках Тыва (5,7%) и Ингушетия (7,2%), Коми-Пермяцком АО (13,3%). Вместе с тем, практически все регионы имеют дополнительные, порой весьма весомые, потенциальные доходные источники (см. табл. 2). Во-первых, это задолженность перед органами власти по бюджетным кредитам, выданным местным предприятиям. Лидерами по объемам задолженности являются Красноярский край (4,1 млрд. руб.), Самарская (3,7 млрд. руб.) и Кемеровская области (1,2 млрд. руб.). Традиционно, данный актив является не самым ликвидным. Примечательно, что у этих регионов задолженность перед ними по одним только бюджетным кредитам (особо подчеркну, что это возвратные и платные средства) ненамного меньше, чем весь их госдолг. Так, в Красноярске госдолг составляет 5,7 млрд. руб., а в Самаре — 4,7 млрд. руб. Несколько иная картина в Таймырском АО и Читинской области, где задолженность по бюджетным кредитам (490 и 485 млн. руб., соответственно) даже больше, чем их госдолг (123 и 221 млн. руб.). Во-вторых, это долги муниципалитетов перед своей региональной администрацией. Накопленные суммы долгов велики (11,2 млрд. руб.) и, принимая во внимание печальное финансовое состояние большинства муниципалитетов, мало вероятно, что они будут погашены в полном объеме. В-третьих, задолженность Минфина РФ перед регионами, например — перед Ростовской областью почти на 800 млн. руб. или — Костромской на 210 млн. руб. Но, общая сумма долга Минфина перед всеми территориями невелика, всего 1,5 млрд. руб. и скорее всего она будет погашена через взаимозачет, а не «живыми» деньгами.

10

Важный ресурс органов власти — остатки на счетах. В современных условиях они единственный ликвидный финансовый актив, который может быть оперативно использован для погашения долга. В течение последних нескольких лет совокупные остатки на счетах неуклонно растут и на 1.01.2003 г. составляли почти 9 млрд. руб. (со столицами — 28 млрд. руб.). Вместе с тем, ориентация органов власти на регулярный прирост остатков весьма спорна, поскольку цель органа власти — все же не накапливать, а тратить. Наконец отметим еще один источник доходов бюджетов региональных органов власти — разницу между трансфертами, полученными из Минфина и перечисленными в муниципалитеты. Часть регионов в дополнение к минфиновским трансфертам еще и доплачивают своим муниципалитетам из собственных средств, а другая, наоборот, не все средства, поступившие от Минфина, перечисляет в муниципалитеты, оставляя их на свои нужды. Конечно, нельзя давать оценку этой ситуации исходя из простого «тиграм мяса недодают», — необходимо знание распределения полномочий между регионом и местными властями.

Итоги оценки В результате расчетов по состоянию на 1.01.2003 г. были определены: общая кредитоспособность регионов, кредитоспособность на три ближайших года, а также максимальный объем заемных средств, который региональная администрация может привлечь не ухудшая своего финансового положения (см. табл. 3). Все расчеты были выполнены максимально добросовестно и бесстрастно. Однако необходимо иметь в виду, что не в силах дистанционно проводимого исследования учесть принципиальные особенности каждого из регионов, в связи с чем прошу принять к сведению, что указанные лимиты являются показательными и не должны безоглядно применяться на практике. Наконец, самое главное. Финансы нескольких регионов по результатам исследования получили негативную оценку. Это объективная реальность и с ней ничего не поделаешь. Но, обращаю особое внимание, что органы власти этих территорий, прекрасно зная о своем не лучшем финансовом положении, не стали его скрывать и подробно его описали в соответствии с нашим запросом. Это принципиально важный факт в современных условиях, когда почти половина региональных администраций скрывают состояние своих финансов, — видимо, им действительно есть чего бояться. Поэтому, как бы это парадоксально ни звучало, но: в настоящее время территории, получившие негативную оценку, должны восприниматься как более надежный партнер, нежели остальные, особенно оставшиеся за пределами исследования.

11

Краткое изложение методики оценки кредитоспособности Из ежегодных доходов, несколько увеличенных на потенциальные дополнительные доходы, вычитаем зарплату бюджетникам, трансферты муниципалитетам и расходы на погашение госдолга. Из ежегодных расходов вычитаем зарплату бюджетникам и трансферты муниципалитетам. Скорректированную расходную часть делим на скорректированную доходную и получаем коэффициент, показывающий, во сколько раз надо уменьшить расходы, чтобы гарантированно обслуживать госдолг. Если коэффициент не превышает значения 1,1 — орган власти кредитоспособен. Если превышает 1,4 — не кредитоспособен. Данные границы установлены автором субъективно, на основе личного опыта и наблюдений. Если коэффициент находится в диапазоне от 1,1 до 1,4 — применяем дополнительный уточняющий расчет, чтобы уменьшить субъективную составляющую, характерную для любого пограничного выбора. Для этого выясняем ряд характеристик, важных для понимания финансовой состоятельности органа власти, в частности, отсутствие просроченных долгов, отсутствие замечаний по итогам проверки достоверности ответов, отсутствие валютной задолженности. Каждой характеристике присваиваем свой балл. Если в итоге регион набирает более 50% баллов, то он признается кредитоспособным (если коэффициент равен 1,2, но баллов набрано более 40%, — тоже кредитоспособным). Лимиты новых заимствований считаются только тем регионам, у которых коэффициент меньше значения 1,1. С учетом этого ограничения считается максимальная сумма госдолга, которая может быть погашена в конкретный год. Из нее вычитается сумма уже запланированная к погашению и получается лимит заимствований, который не приведет к ухудшению финансового положения заемщика.

Дополнительно использованные источники информации:  

12

Итоги деятельности в 2002 году. Отчет Комитета муниципальных займов и развития фондового рынка правительства Москвы. М.: Мосфинагентство, 2003. Санкт-Петербург 2002. Итоги управления государственным долгом. Комитет финансов администрации Санкт-Петербурга, 2003.

ГЛАВА 2 СУБЪЕКТИВНЫЕ ОЦЕНКИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ § 1. ОЦЕНКА

КАЧЕСТВА ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Данная тема — оценка качества исполнения бюджета — несомненно, очень интересна и перспективна. Но также и спорна, поскольку субъективнее понятия «качество», наверное, только понятие «любовь». Методика, по которой выставляется оценка, применяется впервые. Это, конечно, ее слабое место, поскольку реальность субъективных оценок проверяется только временем. Но когда-то же надо начинать. В 2003 г. на ежегодной встрече Владимира Путина с главами средств массовой информации Президента спросили: есть ли чтонибудь такое, за что ему больно и стыдно. За низкий уровень жизни россиян, ответил глава государства. Действительно, проблема нищеты год от года становится все более и более актуальной. Она медленно проявляется в нашей повседневной жизни, причем ее приход осознается далеко не сразу. С одной стороны, уровень жизни зависит от самих россиян, от их трудолюбия, упорства и талантливости. С другой стороны, как говорил герой одного мультфильма, «умных — много, а толку мало», — чтобы эти черты приносили отдачу, государством должны быть созданы соответствующие условия. Главным инструментом создания таких условий служит бюджет, в первую очередь, процесс расходования денег. Любимое занятие женщин, которое традиционно считается несерьезным, в бюджетной сфере обладает колоссальной силой воздействия. Удачно израсходованные бюджетные средства могут принести многократную отдачу, как при эффекте домино. Хотя может быть и обратная ситуация. Чтобы понять положение дел с умением эффективно тратить бюджетные деньги, было проведено специальное исследование и выявлены субъекты федерации, органы власти всех уровней которых, в сравнении с госструктурами других регионов, наиболее лучшим образом расходовали бюджетные средства в 2002 г. Иначе говоря — стремились создать максимально благоприятные условия для того, чтобы люди могли развиваться. В нашем понимании, оценка качества исполнения бюджета состоит из нескольких слагаемых — безопасности гражданина, состояния его здоровья и личных доходов, а также эффективности экономики. Все это можно перевести в конкретные параметры, которых набралось семь, и подсчитать, в каких регионах деньги расходуются с максимальной пользой для населения. Во-первых, регионы были оценены по размеру финансовых доходов граждан. Для этого подсчитали, сколько легально выплаченных финансовых доходов приходится в расчете на одного зарегистрированного в налоговой инспекции региона налогоплательщика13

физлицо (т.е. такого человека, которого, вне зависимости от его возраста, налоговый орган считает способным получать доходы). Данный подход, считаю, позволяет лучше сравнивать разные регионы. Наибольший результат, как и ожидалось, получился по Москве — 86 тыс. руб. в год, или примерно 7,1 тыс. руб. в месяц. Эту цифру можно интерпретировать так. Поскольку среднемесячная зарплата в столице раза в два больше, то примерно половина москвичей из всех, способных по мнению налоговых органов к получению дохода, его не имеют. Также в числе регионов, где население получает наибольшие по России доходы, — Якутия, Камчатская и Магаданская области. Во-вторых, определили насколько население финансово зависит от властей. Для этого посчитали, сколько рублей легальных доходов человек получает из бюджета, а сколько — из остальных источников. Оказалось, что например, в Самарской области только четыре рубля из ста рублей доходов человек получает от властей. Если не брать в расчет, что зарплата бюджетников сама по себе невелика, то самарский пример — образец для подражания, поскольку там доходы людей зависят не от бюджета, а от них самих и их личного труда. Прямо противоположное картина всего в двух регионах — КомиПермяцком АО и Усть-Ордынском Бурятском АО, где из каждых десяти рублей официальных доходов граждан свыше девяти получены из бюджета. Применительно к ним можно незло пошутить, что в этих регионах итоги любых выборов предсказуемы на девяносто процентов. В-третьих, определили субъекты федерации, где региональная экономика работает наиболее эффективно. Для этого был взят на вооружение принцип «эффективность экономики не в масштабах производства, а в наличии и масштабах прибыли». Иначе говоря — произвести можно все, что угодно и в каком угодно количестве, главное, чтобы от всего этого был легальный финансовый результат. Было рассчитано, что в среднем по России на одного налогоплательщика-физлицо приходится 32 тыс. руб. прибыли, полученной прибыльными предприятиями. Причем разброс значений очень велик: от 700 руб. в Тыве, до 200 тыс. руб. в Ямало-Ненецком АО. При этом абсолютное большинство регионов не выходят за границы 30 тыс. руб. Так, например, в Санкт-Петербурге каждый налогоплательщикфизлицо «создал» своему работодателю около 25 тыс. руб. прибыли (конечно же, это очень мало, но в других регионах и того меньше). При этом он получил зарплату на существенно большую сумму — 41 тыс. руб. Либо мы самое справедливое государство в мире (доля зарплаты в добавленной стоимости больше доли прибыли), либо у нас лучше всего утаивают прибыль от налогообложения. В-четвертых, мы сравнили сумму фонда оплаты труда всего региона с размером добавленной стоимости, созданной в этом же ре14

гионе. Согласно логике вещей, чем выше полученный процент, тем справедливее процесс перераспределения добавленной стоимости в собственность граждан. К удивлению, оказалось, что в более чем двух десятках регионов (Хакасия, Карелия, Хабаровский край) зарплаты выплачивается больше, чем даже создано добавленной стоимости. Объяснение этому парадоксу простое — это следствие перетока добавленной стоимости из одних территорий в другие. В одном регионе стоимость создается, в другом — документально оформляется и расходуется. Но не стоит считать это негативным фактом. С одной стороны, в нашей стране отсутствуют правила, регламентирующие конкуренцию между органами власти. С другой — население названных субъектов оказывается, фактически, в определенном выигрыше. Однако на этом открытия не кончились. В России (вниманию компаний, оказывающих консультационные услуги по оптимизации налогов) есть ряд регионов, которые, если следовать духу и букве расчетов, не создают стоимость, а вообще уничтожают ее, например Мордовия, Эвенкия или Магадан. Одно из объяснений заключается в следующем — в этих регионах НДС возвращено налогоплательщикам из бюджета больше чем его было уплачено в бюджет. В-пятых, был произведен расчет эффективности расходов на обеспечение безопасности. Для этой цели были отобраны только те регионы, где за прошлый год количество пострадавших от преступников сократилось. Далее выяснили, сколько потрачено денег на то, чтобы на одного пострадавшего стало меньше. Оказалось, что в среднем по России необходимо потратить около 900 руб., чтобы еще один человек избежал участи быть пострадавшим. Наиболее эффективно потратили бюджетные деньги по статье «правоохранительная деятельность» органы власти Ленинградской и Костромской областей, которые добились снижения количества посягательств из расчета сто рублей за человека. Но в ряде регионов и деньги потрачены, и количество посягательств выросло. Как, например, в Москве. С некоторой долей юмора можно сказать, что в Москве органы власти всех уровней сумели повысить преступность из расчета всего каких-то три тысячи рублей за каждого нового пострадавшего. В-шестых, были подсчитаны расходы регионов на 1 ед. снижения выбросов в атмосферу загрязняющих веществ. Лишь в 46 регионах органы власти сумели добиться снижения выбросов. Среди них лучшими, т.е. меньше потратившими денег, но получившими больший эффект, оказались Курганская, Свердловская, Оренбургская и Рязанская области. Причем первая обошлась всего одним миллионом израсходованных рублей на каждую тысячу тонн снижения выбросов. Остальные потратили несколько больше — по 4 млн. руб. Для сравнения — замыкающие список 46-ти регионов Москва, Санкт-Петербург и Ленинградская область потратили, соответственно, 400 млн., 500 млн. и 700 млн. руб. за каждую тысячу тонн. Цифры впечатляют, но, с одной стороны, нельзя забывать, что речь идет о консолидированных расходах всех уровней вла-

15

сти, а с другой — такие высокие расходы могут быть следствием несогласованности действий разных госструктур. В ряде регионов объем выбросов загрязняющих веществ увеличился и тут уже, без всякого юмора, можно утверждать, что бюджетные деньги, выделенные на охрану окружающей среды, нанесли прямой вред этой самой окружающей среде. Наконец, в-седьмых, было выяснено, стали люди за 2002 год болеть больше или нет и сколько стоит, чтобы они болели меньше. Для этого было сделано предположение, что расходы на физическую культуру и спорт в конечном итоге способствуют сокращению числа обращений к врачу. Как оказалось, лишь в 15 регионах количество обращений к врачу выросло, а среди остальных — уменьшилось. Возможно, действительно, люди стали меньше болеть. Но уменьшение далось не всем одинаково — даже в двадцатке лучших стоимость снижения на одно обращение колеблется от 3 руб. (Ульяновская область) до 50 руб. (Курская и Тульская области). Для подведения окончательного итога по каждому из семи названных параметров были выбраны по двадцать лучших регионов. Из их числа были выбраны те, кто чаще других попадал в эти двадцатки. В конечном счете лучшими оказались Самарская и Свердловская области, Красноярский край и три автономных округа — Таймырский, Ненецкий и Чукотский (см. табл. 4). Мы не готовы утверждать, что жизнь там — сплошной мармелад, но, судя по бесстрастным цифрам, именно в этих регионах бюджетные средства расходуются наиболее эффективно, а жители имеют максимум из возможного в России по самореализации. Примечательно, что трое из лидеров — автономные округа, хотя мы в ряде случаев в принудительном порядке исключали из расчетов регионы, которые в силу чрезвычайно малых значений тех или иных параметров выбивались в лидеры (потому что малые абсолютные значения дают, при пересчете их в относительные, весьма крупный результат). На шаг отстали от лидеров, но также имеют высокий балл (три из семи возможных) — Республика Карелия, Ленинградская, Мурманская, Кировская и Челябинская области, Корякский, ХантыМансийский и Ямало-Ненецкий АО, Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Амурская, Магаданская и Сахалинская области. Из округов лучшим оказался Дальневосточный. Он безусловный лидер по четырем параметрам из семи — эффективности региональных экономик, качеству перераспределения добавленной стоимости, размерам финансовых доходов населения и эффективности расходов на обеспечение здоровья.

16

§ 2. ОЦЕНКА

УСИЛИЙ АДМИНИСТРАЦИЙ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ ПО ГОСПОДДЕРЖКЕ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ

Было проведено сравнительное исследование регионов, в результате которого были оценены усилия администраций субъектов федерации по оказанию господдержки местным производителям в 2002 г. Был определен круг территорий, органы власти которых, по сравнению с другими регионами, приложили максимум усилий по стимулированию экономической активности своих предпринимателей. На практике существует ограниченное количество способов оказания господдержки — дать денег или освободить от уплаты чеголибо, а также предоставить нефинансовые преимущества. Последнее — не лучшее, что может сделать орган власти, потому что при использовании так называемого административного ресурса искажается рыночная конкуренция и, самое главное, складываются условия для развития коррупции. В связи с этим, а также потому, что нефинансовые преимущества сложно посчитать, третье слагаемое господдержки в нашем исследовании не рассматривалось. Хотя оно и встречается на практике. Поскольку учет налоговых льгот поставлен налоговыми органами не в полном объеме, а объявляемые суммы предоставленных налоговых льгот зачастую носят экспертный характер, от подсчета второго слагаемого господдержки также решено было отказаться. В качестве небольшой компенсации была принята во внимание степень развития малого бизнеса в регионе. Что касается первого слагаемого, то оно на практике выражается в виде выданных бюджетных кредитов, госгарантий и дотаций на покрытие убытков (за исключением сумм, связанных с исполнением федеральных мандатов), оплаченных процентных платежей по кредитам, которые получили предприятия, а также госзаказа, размещенного на местных предприятиях. Рассмотрим все это поподробнее. Как и следовало ожидать, на первом месте по популярности оказался госзаказ — его объем составляет в среднем 5—7% от расходов бюджета. Тут нет ничего удивительного, наоборот, было бы странно, если свой госзаказ региональные администрации размещали бы на предприятиях в других регионах. На втором месте — предоставление из бюджета бюджетных кредитов. На них в среднем приходится 2—3% от расходов. Рекордсменами по объему выданных кредитов являются Самарская (1,3 млрд. руб.) и Ростовская (1,1 млрд. руб.) области, а также Москва (2,4 млрд. руб.). Данная форма господдержки в принципе может быть оспорена — как подрывающая банковский бизнес. Действительно, если в регионе есть широкая и развитая сеть банковских учреждений, то орган власти, выступающий в роли банкира, переманивает к себе заемщиков (более простыми условиями предоставления займа и оформления залога) и таким образом нарушает рыночную конкуренцию.

17

Далее по абсолютному размеру расходов следуют дотации на покрытие убытков. Но в процентном соотношении у них большой разброс значений: от 0,4% от расходов в Краснодарском крае до 14,2% в республике Марий Эл, и они скорее отражают региональные особенности, нежели неэффективность экономики. Наименьшей популярностью пользуются предоставление гарантий и софинансирование части процентных ставок по банковским кредитам. По гарантиям дело, видимо, в том, что часть регионов уже выбрали свой лимит на предоставление гарантий и новых дать пока не могут (или большой размер госдолга не позволяет), а другая часть территорий еще не расплатилась по просроченным. Наиболее активно используют гарантии в своей практике администрации Кемеровской, Волгоградской и Вологодской областей. Что касается софинансирования, то развитие этого, несомненно перспективного, способа господдержки, возможно, сдерживает наличие практики кредитования из бюджета: внутри региональной администрации может возникнуть противоречие, когда одно подразделение (бюджетных кредитов) стремится привлечь заемщика, а другое, ответственное за софинансирование, — создать условия для получения предприятием кредита в кредитном учреждении. Но, повторюсь, это не более чем рабочее предположение. Потому что, например, Пермская область успешно использует оба этих способа: и софинансирование, и кредитование, хотя первый в значительно большей степени. Кроме этой области, лидерами по использованию софинансирования в России являются еще Липецкая область и Краснодарский край. Конечно, на развитие экономики региона и инвестиционную привлекательность местных предприятий влияют масса факторов, однако во власти региональных и муниципальных госслужащих немало такого, что может сделать бизнес на подчиненных им территориях успешным и перспективным. Не делая абсолютных выводов, но основываясь на результатах бесстрастных расчетов, можем утверждать, что лучше всех других региональных администраций заботятся о своих предпринимателях органы власти Краснодарского края и Владимирской области (см. табл. 5). Конечно, целесообразно было бы закончить данное исследование примерами, подтверждающими правильность выводов. Например, показать, что у наших лидеров быстрее других регионов растет ВРП, больше стало поступать в бюджет налога на прибыль или резко выросло благосостояние граждан. Но расчет ВРП за 2002 г. будет готов только через два года, величина налога на прибыль, как известно, коррелирует не с объемом производства, а с доступностью оффшоров. Наконец, благосостояние населения — понятие вообще субъективное и в цифрах выражается с трудом. Поэтому примеров не будет. Но если будут отзывы — обязательно их учтем в следующем исследовании.

18

Краткое изложение методики анализа На основе личного опыта и знаний были выбраны шесть параметров, которые объективнее всего характеризуют стремление органов власти развивать частный бизнес. Пять из шести параметров (выдача бюджетных кредитов, предоставление гарантий, дотирование, оплата части процентных платежей по кредитам предприятиям, размещение госзаказа на местных предприятиях) были учтены не в абсолютных суммах, а в относительных — в процентах от расходов. Это позволило сравнить разные регионы. Шестой из параметров — доля индивидуальных предпринимателей в общем количестве налогоплательщиков-физических лиц (см. табл. 6). По всем параметрам были отобраны по 20 лучших регионов. Каждый регион, попавший в двадцатку, получил по баллу. Окончательный итог был подведен путем суммирования баллов по каждому региону.

§ 3. ОЦЕНКА

УСТОЙЧИВОСТИ ФИНАНСОВ АДМИНИСТРАЦИЙ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ К КОРРУПЦИИ

Данная оценка выставляется третий год подряд. Можно утверждать, что ее методика прошла, пусть небольшую, но все же проверку временем. Еще раз подчеркну, что цель методики заключается в определении лучших регионов, но никак не в поиске худших. В основе исследования о коррупции лежит (наверное, наивное) убеждение, что госслужащие не должны скрывать финансовые показатели своей деятельности, особенно это касается процентных ставок по привлеченным кредитам, наименований кредиторов, сроков погашения долга, наличия просроченной задолженности и пр. В нашей политически несколько дикой стране разглашение многих финансовых сведений дело для госслужащего рискованное, поскольку практически любой параметр можно интерпретировать как угодно и, соответственно, похвалить или покритиковать чиновника в зависимости от собственного желания. Особенно — учитывая, что большая часть населения не разбирается в вопросах государственных и муниципальных финансов. Поэтому в таких условиях гласность, полагаю, является главным мерилом наличия или отсутствия коррупции. Основной результат исследования — индекс «Устойчивость финансов администраций субъектов федерации к коррупции». Индекс позволяет отранжировать регионы относительно друг друга (см. табл. 7). Чем выше индекс, тем лучше ситуация, тем меньше возможностей для коррупции в области государственных финансов в данном конкретном регионе. Вместе с тем следует иметь в виду, что даже высокий индекс не означает полного отсутствия коррупции (поскольку исследование охватывает только область госфинансов).

19

По результатам исследования регионы сгруппированы следующим образом:  первая группа регионов — администрации субъектов федерации, финансы которых имеют высокую степень устойчивости к коррупции — значение индекса 60% и выше. В этой группе оказалось 13 регионов. В том числе Астраханская, Пермская, Сахалинская, Иркутская области, республики Карелия и Хакасия, которые по наблюдениям автора в течении последних нескольких лет являются весьма открытыми;  вторая группа регионов — администрации субъектов федерации, финансы которых имеют среднюю степень устойчивости к коррупции — значение индекса от 20 до 60%. В этой группе 21 регион, включая Москву и Санкт-Петербург. Оба города характеризуются неровностью — в один год они открытые, в другой — нет. Здесь же и Пензенская область, которая три года подряд демонстрировала высокую степень гласности в вопросах финансов, раскрывая сведения, которые особенно в 1999—2000 гг. казались многим чиновникам чуть ли не гостайной (долги по коммерческим кредитам и облигациям). Но в этом году региональная администрация предпочла скрыть свое финансовое положение;  третья группа регионов — администрации субъектов федерации, финансы которых имеют низкую степень устойчивости к коррупции — значение индекса от 0 до 20%. В группе также 21 регион. Это, в основном, регионы, которые традиционно пытаются в ответ на запрос финансовых сведений дать «аргументированный» (как им кажется) отказ. Кроме того — ряд регионов, которые прежде участвовали в опросе, но получили негативную оценку своей финансовой состоятельности, как, например, Омская область. Возможно, опасение получить еще раз негативную оценку и подталкивает их к скрытности;  четвертая группа регионов — администрации субъектов федерации, устойчивость финансов которых к коррупции не отмечена — значение индекса 0%. В данной группе 33 региона. Их устойчивое нежелание выполнять федеральное законодательство, в том числе отвечать на депутатский запрос (а это весьма серьезное нарушение), в виде которого были оформлены наши обращения в адрес глав территорий, возможно, является следствием высокой степени обособленности региональных властей от федеральных и их (региональных властей) формальной подконтрольности федеральному центру.

Краткое изложение методики анализа Индекс устойчивости к коррупции слагается из следующих компонентов (имеющих разные веса): наличие полноценного ответа на нынешний запрос или отписка, финансовая состоятельность органа власти, отсутствие к органу власти замечаний по результатам проверки достоверности полученных ответов, наличие у региональной администрации просроченных долгов, участие региона в прежних опросах (см. табл. 8). Далее, аналогично предыдущим исследованиям.

20

ГЛАВА 3 ОБЗОР РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ § 1. ТАЙМЫРСКИЙ АО Анализируя данные табл. 1, хочу отметить тот факт, что в целом Таймырский АО является кредитоспособным, на что указывают приведенные данные. Этот вывод подтверждается и при сравнении округа с другими регионами. Так, в частности, у Таймырского АО имеются остатки на счетах, которые могут быть использованы регионом для покрытия своего долга. На основании табл. 2 можно сделать вывод, что финансовые активы органов власти находятся на достаточном уровне. Баланс трансфертов в 525 млн. руб., и задолженность по налогам и сборам в 124 млн. руб., на мой взгляд, средние показатели для округа в сравнении с другими регионами. По табл. 9, оценивая дотационность региона с точки зрения Федерального бюджета (ФБ), хочу отметить, что взаимодействие центра с субъектом федерации осуществляется — почти пятьдесят на пятьдесят, что подтверждают такие цифры, как уплата в ФБ 2267 млн. руб., т.е. 50% налогооблагаемой базы, и финансирование из ФБ расходов по территории Таймырского АО — 1509 млн. руб. Табл. 10 раскрывает доходную базу региона. На мой взгляд, прибыль экономики региона в расчете на одного налогоплательщика представляет собой достаточно хороший показатель. Доходы внебюджетных фондов в 661 млн. руб. находятся на среднем уровне, в сравнении с другими регионами, что оказывает существенное влияние на социальное обеспечение населения. Но хотелось бы отметить и тот факт, что налоговые льготы в федеральный бюджет составляют достаточно высокий показатель в 2503 млн. руб. В целом по представленным таблицам складывается впечатление, что регион достаточно прибыльный и, если правильно расходовать бюджетные средства, Таймырский АО может поддерживать достойный уровень жизни населения. М.Бештаова, канд. экон. наук, доцент (кафедра «Финансы и кредит» Карачаево-Черкесского государственного технологического института) [email protected]

§ 2. РЕСПУБЛИКА АДЫГЕЯ Совокупный долг органов государственной власти Республики Адыгея составляет 217,8 млн. руб., или 33% доходов бюджета региона. Подобное соотношение, наверное, можно оценить как благоприятное. В общей структуре задолженности органов государст21

венной власти данного субъекта РФ наибольшая доля (67,2%) приходится на бюджетные ссуды (задолженность перед Минфином РФ). Кроме того, с целью привлечения дополнительных средств региональные органы осуществляли выпуск ценных бумаг. Непогашенные обязательства по ним составили 35,7 млн. руб., или 16,3 % общей суммы региональных долговых обязательств. Что касается кредиторской задолженности, ее отсутствие в исследовании ставится под сомнение. Скорее всего, так оно и есть. Коммерческие кредиты администрацией (правительством) республики не привлекались, что может свидетельствовать либо об отсутствии доверия со стороны коммерческих банков к республиканским органам власти (но тогда была бы показана кредиторская задолженность), либо о высоких процентных ставках. Государственный долг в расчете на одного налогоплательщика составляет 626 руб., что практически в 2,5 раза меньше аналогичного показателя, рассчитанного в целом по всем регионам (кроме Москвы и Санкт-Петербурга). По отношению к своим муниципальным образованиям Республика Адыгея относится к тем субъектам РФ, которые большую часть трансфертов, поступивших в регион из федерального бюджета, оставляют в своем бюджете. Приведенные в табл. 9 показатели финансирования расходов федерального бюджета в республике свидетельствуют о наличии в регионе подобной информации, а это возможно лишь при профессиональном взаимодействии республиканских финансовых органов с территориальными органами федерального казначейства. Кроме того, подобная информация позволяет дать оценку значимости субъекта РФ с точки зрения его участия в наполнении федерального бюджета. Из 2145 млн. руб., уплаченных налогоплательщиками республики в бюджеты разных уровней, 940 млн. руб. перечислено в федеральный бюджет. В то же время из федерального бюджета было профинансировано расходов в республике (функционирование федеральных органов на территории республики, федеральных бюджетных организаций) на общую сумму 4511 млн. руб. Кроме того, республика получает трансферт из федерального бюджета. Таким образом, поступившее из федерального бюджета финансирование значительно превышало сумму средств, перечисленных в Федерацию. Подобное обстоятельство характеризует высокий уровень дотационности рассматриваемого субъекта РФ. Доля федерального бюджета в налоговой базе региона составляет 30,5%, что меньше сложившегося по всем регионам уровня. При этом доля консолидированного бюджета региона в его совокупных налоговых доходах составляет 39,1%. Это выше аналогичного показателя, рассчитанного по всем регионам, т.е. республика дополнительно получила 132,5 млн. руб. Г.Морозова, канд. экон. наук, ст. преподаватель кафедры «Финансы» (Хабаровская гос. академия экономики и права) [email protected] 22

§ 3. РЕСПУБЛИКА КАРЕЛИЯ Республика Карелия расположена на северо-западе России. Население Республики Карелия на 01.01.2000 г. составило 766,4 тыс. человек. Количество налогоплательщиков — 527 тыс. человек. Налоговых доходов в расчете на одного налогоплательщика — 20799 руб./год (см. табл. 10), что сравнимо с Волгоградской, Владимирской, Тверской областями, в 15 раз меньше, чем у Ямало-Ненецкого АО и более чем в 2 раза превышает этот показатель по Карачаево-Черкесской республике. Госдолг в расчете на одного налогоплательщика составляет 2909 руб. (табл. 1). Данная цифра выше средней по выборке из 35 регионов (порядка 2500 руб.). Для сравнения, во Владимирской области тот же показатель составляет 659 руб., в Волгоградской — 2677 руб., Тверской — 2309 руб. Регион выделяется своей активностью и открытостью. В соответствии с исследованием, приведенным выше, Карелия имеет высокую степень устойчивости к коррупции. В Карелии приняты такие документы, до разработки которых еще далеко 70—80% областей: например, «Инвестиционная политика Правительства Республики Карелия на 2003—2006 годы» и «Основные направления Деятельности правительства Республики Карелия по социальноэкономическому развитию республики Карелия на 2002—2006 годы». Почему в этом регионе идей и открытости больше, чем в других? Предполагаю, что, причина прежде всего в наличии соответствующих кадров, высокой активности населения, высокой конкуренции внутри элиты. Вероятно, это связано с промышленным освоением региона во времена СССР. Новые предприятия требовали новых рабочих рук, которые стекались со всего Советского Союза. Например, численность населения Петрозаводска в 1926 г. составляла 27 тыс. человек, в 1959 г. — 141 тыс., в 2000 г. — 282 тыс. человек. Рассматривая республиканские финансы, отметим следующее. Карелия выпускает ценные бумаги, единственная из всех регионов Северо-западного Федерального округа выдает бюджетные кредиты, и один из двух регионов СЗФО (второй — Вологодская область) выдает гарантии регионального бюджета. Отметим, что речь идет о реально выдаваемых кредитах и гарантиях, а не о намерениях, выражающихся в разработке нормативной базы или декларациях регионального руководства. Притом сумма гарантий — 260,6 млн. руб. Задолженность в форме ценных бумаг составляет 211,9 млн. руб. (табл. 1), с другой стороны, задолженность по бюджетным кредитам, выданным предприятиям из бюджета СФ (табл. 3), составляет 254 млн. руб. Общий объем задолженности Республики Карелия, несмотря на соответствие нормативам Бюджетного кодекса, можно оценить как высокий. Согласно расчетам, представленным в данной работе, Карелия не сможет привлекать новых заимствований в 2003—2005 гг., а в целях обеспечения первичного профицита бюджета, дос23

таточного для погашения госдолга, ежегодные расходы необходимо будет снизить в 1,4 раза — один из наибольших/наихудших показателей (табл. 3). В связи с этим можно предположить, что Карелия несет бремя избыточной задолженности, не обусловленной макроэкономическими трудностями. Объем этой задолженности составляет 200—400 млн. руб. Не будь ее, Карелия бы не выделялась в первой строке табл. 3 среди других регионов. Попробуем рассмотреть и проанализировать механизмы возникновения этой задолженности. Начиная с 1992 г. в Республике Карелия ресурсы республиканского бюджета, в том числе заемные, на конкурсной срочной, возвратной и платной основе предоставляются различным предприятиям с целью финансирования коммерческих инвестиционных проектов. Некоторые могут охарактеризовать такую практику, как положительный опыт: «Действительно, если регион берет деньги в долг, то ему следовало бы вкладывать эти средства в окупаемые проекты, чтобы возвратить долг сполна и еще себе оставить». Считаем эту позицию неправильной. Мы долго пытались найти хотя бы один коммерческий проект, профинансированный из бюджета, и кредитные средства по которому были бы возвращены полностью. Нашли в Москве — один из двадцати реализовывавшихся в Москве коммерческих проектов. Аналогичная ситуация была и в других городах и регионах, и в самой Карелии. Историю вопроса можно разбить по этапам: 1) апрель 1992 г. — принято Постановление Совмина Республики Карелия № 149 от 08.04.1992 г. «О порядке формирования и использования Фонда реконструкции и развития народного хозяйства Республики Карелия»; 2) апрель 1997 г. — принято Постановление Председателя Правительства Республики Карелия № 230 от 29.04.2003 г. «О Порядке формирования и использования средств Фонда реконструкции и развития Республики Карелия»; 3) декабрь 1997 г. и февраль 1998 г. — Постановления председателя Правительства о предоставлении отсрочек по возврату средств в Фонд. Предположим, что мясокомбинату или пивоваренному заводу, которым были предоставлены отсрочки, в то время действительно трудно было наладить рентабельный бизнес; 4) в прессе появляются публикации, повествующие «о том, как разбазаривался карельский фонд реконструкции и развития народного хозяйства»; 5) новое руководство республики признало ошибки старого руководства. Председатель Правительства С.Л. Катанандов: «Страшно даже не то, что деньги эти разворованы или просто по ветру пущены. Страшно то, что мы потеряли доверие банков…»; 6) апрель 2002 г. — процесс запущен по-новой — принято Постановление Правительства Республики Карелия № 52-п от 16.04.2002 г. «О порядке предоставления бюджетных кредитов за счет средств республиканского бюджета на финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе». 24

Мы сравнили Положение образца 1997 г. и образца 2002 г. В первом — отсутствие конкурсности и единоличное принятие решения. Во втором — конкурс, а решение о выборе проекта принимается путем тайного голосования. В остальном — принципиальных отличий нет. Достаточно ли, чтобы старая история не повторилась? Любая система должна быть построена с учетом естественной мотивации людей, участвующих в работе системы. Государственные и муниципальные служащие любого ранга никоим образом не мотивированы осуществлять жесткий отбор и контролировать реализацию проектов. И не потому, что они плохо работают, а по природе той структуры, в которой работают. Проблему можно было бы решить, если на пути денег, между Минфином Карелии и заемщиком, поставить банк, за маржу в 3—4%, сопровождающий проект и отвечающий своей гарантией за возврат средств. Тогда проектов будет намного меньше, максимум 1 на 20 заявок. Но средства вернуться, так как природа мотивации сотрудников банка (т.е. зарплата и мера ответственности) — иная. Только зачем этим заниматься, если сегодня банк может привлечь деньги по той же ставке, что и регион, а кредитовать предприятия без указки региона? Коммерческими проектами должен заниматься коммерческий сектор. Если банк считает, что проект для него слишком рисковый, и отказался его финансировать (кредитовать), то почему региональная администрация думает, что будет управлять кредитными рисками лучше и профессиональнее, чем банк? В середине 2003 г. состоялось заседание Комиссии по предоставлению средств республиканского бюджета на финансирование инвестиционных проектов. Рассмотрены проекты, предложенные 9 предприятиями республики. В результате тайного голосования отобраны 4, предусматривающие, например, приобретение оборудования для хлебокомбината или модернизацию бумагоделательной машины ООО «Северо-Ладожский бумажный комбинат “Ляскеля”». Стоит ли на такие проекты отвлекать бюджетные средства в то время как модернизацию бумагоделательной машины, например, ОАО «Сегежский ЦБК» кредитует Сбербанк? Нам бы очень не хотелось предполагать, но кажется, что года через три повторятся события 3—5-летней давности, а лет через двадцать вся эта история с попыткой госорганов выполнять функции инвестиционного банка будет вспоминаться как досадный казус. И.Мещеряков (Институт экономики города) [email protected]

25

§ 4. Г. МОСКВА В абсолютном выражении в Москве самые высокие показатели, однако в процентном соотношении и по сравнению с другими регионами — нет. Так, например, вызывает удивление низкий уровень поступлений живых денег по сравнению с другими регионами (см. табл. 10, столбец 6). К сожалению, Москва неохотно раскрывает свою финансовую информацию, что видно из объемов предоставленных ею данных. В частности, Москва почти не раскрыла информацию по существу запроса (табл. 8). Отсутствие всей информации можно увидеть, например, из табл. 2, где по столице не указано вообще никаких параметров, кроме остатков на счетах на конец года. Полностью в отчете, представленном Москвой, отсутствует кредиторская задолженность, что представляется маловероятным. Считается, что Москва всегда вовремя платит по счетам, не допуская никакой задолженности, однако, по данным РАО «ЕЭС», Москва задолжала компании почти 271 млн. руб. Многие москвичи еще хорошо помнят скандал с АО «Теплоремонтналадка», когда в связи с неуплатой за поставленную горячую воду компания грозилась отключить всех московских жителей от отопления осенью и от горячей воды уже летом (в июне была достигнута договоренность об урегулировании платежей). В представленной отчетности структура госдолга столицы включает в себя только наличие задолженности по коммерческим кредитам, ценным бумагам (самая большая часть задолженности), а также гарантиям, всего в сумме 60463 млн. руб., при этом валютная часть долга составляет 61%. Сумма долга Москвы в процентном отношении к доходам бюджета составляет 26%. Хотя это и не самая большая величина по сравнению с другими субъектами федерации, однако абсолютная величина доходов Москвы (в части поступлений от всех налогоплательщиков) составляет значительную цифру — 362 572 млн. руб., что в десятки раз превышает доходную часть бюджетов остальных субъектов федерации. В связи с этим Москва вообще могла бы осуществлять свою политику только за счет собственных средств. Кроме того, следует учесть, что величина долга на одного налогоплательщика самая большая в сравнении с остальными субъектами федерации — 12 тыс. руб. (даже несмотря на то, что в Москве проживает почти 10% всего населения России). Для того чтобы обеспечить требуемый размер профицита в 2003— 2005 гг., Москва не должна увеличивать суммы своих задолженностей и не должна привлекать дополнительные кредиты и выпускать новые ценные бумаги (см. табл. 3). При этом Москва должна снизить свои расходы в 1,2 раза, чтобы достигнуть первичного профицита. Москва оказывает недостаточную поддержку бизнеса на своей территории. Все меры господдержки заключаются только в выдаче бюджетных кредитов, другие формы господдержки, в том числе вы26

дача госгарантий, софинансирование платежей, предоставление дотаций и, особенно, госзаказ, используются не в полной мере. В итоге можно подчеркнуть следующее: Москва весьма богатый регион, однако он проводит недостаточно открытую и взвешенную политику в области расходов, а также характеризуется информационной закрытостью, что не совсем благоприятно для инвесторов и объективного анализа. Вместе с тем на данный момент органы власти столицы являются кредитоспособными. А.Алешина канд. экон. наук, доцент кафедра «Финансы и кредит» МГУ им. М.В. Ломоносова [email protected]

27