Umweltschutz durch technische Regelungen: Zur Bedeutung der Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen des Immissions- und Atomrechts [1 ed.] 9783428465750, 9783428065752

Citation preview

PRECHT FISCHER

Umweltschutz durch technische Regelungen

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. M i c h a e I K I o e p f e r , Trier

Band 10

Umweltschutz durch technische Regelungen Zur Bedeutung der Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen des Immissions- und Atomrechts

Von Dr. Precht Fischer

Duncker & Humblot · Berlin

CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Fischer, Precht:

Umweltschutz durch technische Regelungen: zur Bedeutung der Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen des Immissions- und Atomrechts I von Precht Fischer. - Berlin: Duncker u. Humblot, 1989 (Schriften zum Umwe1trecht; Bd. 10) Zug!.: Hamburg, Univ., Diss., 1988 ISBN 3-428-06575-1 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten

© 1989 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Druck: Werner Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-06575-1

Vorwort Die vorliegende Abhandlung wurde im Wintersemester 1987/88 von der Juristischen Fakultät der Universität zu Harnburg als Dissertation angenommen. Später veröffentlichte Literatur und Rechtsprechung konnten nur noch in den Fußnoten Berücksichtigung finden. Dank schulde ich insbesondere Herrn Professor Dr. Jörg Lücke, der meine Arbeit stets engagiert und unbürokratisch gefördert hat. Wertvolle Unterstützung fand ich zudem bei meinen Gesprächspartnern in den Normungsverbänden, die mir mit ihren Informationen so manche Anregung gaben. Herrn Professor Dr. Gert Nicolaysen danke ich für die Korrektur als Zweitherichtersta tter. Schließlich gilt mein Dank Herrn Professor Dr. Michael Kloepfer, der als Herausgeber der Reihe "Schriften zum Umweltrecht" der Aufnahme der Arbeit in die Schriftenreihe zugestimmt hat. Hamburg, im Februar 1989

Precht Fischer

Inhaltsverzeichnis § 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

I. Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 II. Ziel der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

I. Zielsetzung und Instrumentarien des BlmSchG und des AtG . . . . . . . . .

20

1. Rechtslage im Immissionsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

a. Genehmigungsbedürftige Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 aa. Präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . 20 bb. Genehmigungsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 (1) Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG . . . . . . . . . . . 22 (a) Risiken unterhalb der Schädlichkeitsschwelle des allgemeinen Polizeirechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 (b) Sicherheitsstandard des Immissionsrechts (2) Vorsorgepflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG . . . . . . . . . (a) Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Stand der Technik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23 25 25 27

(aa) Fortschrittliche Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 (bb) Praktische Eignung zur Emissionsbekämpfung 28 b. Nicht genehmigungsbedürftige Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2. Rechtslage im Atomrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 a. Schadensvorsorgegrundsatz ....... . . . .. . . . . ... . . .... . ... .. 31 b. Stand von Wissenschaft und Technik

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 II. Bestandsaufnahme der Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen des Immissions- und Atomrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 1. Technische Regelungen im Immissionsrecht

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

a. Verordnungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

aa. Störfallverordnung (12. BlmSchV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 (1) Störfallverhinderungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 (2) Vorsorgepflicht zur Begrenzung von Störfallauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

8

Inhaltsverzeichnis bb. Verordnung für Großfeuerungsanlagen (13. BimSchV)

40

(1) Emissionsgrenzwerte für Neuanlagen . . . . . . . . . . . . . . . .

41

(2) Emissionsgrenzwerte für Altanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

cc. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

b. Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

aa. TA-Luft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

(1) Immissionsseitige Anforderungen

............... ....

44

(2) Emissionsseitige Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

bb. TA-Lärm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

(1) Immissionsgrenzwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47

(2) Weitergehende Lärmschutzmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . cc. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48 48

c. Technische Regelwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

aa. Organisation der VDI-Fachgliederungen . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

bb. Regelwerk des VDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

(1) Richtlinien zur Reinerhaltung der Luft . . . . . . . . . . . . . . . (2) Richtlinien zur Lärmminderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52 53

cc. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

2. Technische Regelungen im Atomrecht

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

a . Verordnungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 aa. Strahlenschutzgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 bb. Dosisgrenzwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 (1) Grenzwerte für den Störfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 (2) Grenzwerte für den Normalbetrieb . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 cc. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 b. Richt- und Leitlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 aa. Behördliche Richtlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 bb. Empfehlungen von Beratungsgremien des BMU . . . . . . . . . . . 62 (1) Leitlinien der RSK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Leitlinien der SSK cc. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63 63 64

c. Technische Regelwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 aa. Regeln des Kerntechnischen Ausschusses (KTA) . . . . . . . . . . (1) Organisation des KTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65 66

(2) Regelwerk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

bb. Regelwerke privater Verbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

(1) Organisation des NKe des DIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

(2) Beziehungen des DIN zum Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

(3) Regelwerk des NKe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71 71

ill. Resümee zu § 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

Inhaltsverzeichnis § 3 Technische Regelungen im Genehmigungsverfahren umweltrelevanter Vor-

9

haben und dessen verwaltungsgerichtlicher Überprüfung . . . . . . . . . . . . . . .

73

I. Verbindlichkeit technischer Regelungen für Genehmigungsbehörden . . .

74

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

1. Beschränkungen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle . . . . . . . . .

76

a. Abhängigkeit verwaltungsgerichtlicher Kontrolle von Rechtsverletzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

b. Freiräume der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

aa. Ermessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 bb. Beurteilungsermächtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 2. Kontrolldichte im Immissions- und Atomrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 a. Kontrollrestriktionen in der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

aa. Anerkannte Begründungstypen und deren Affinität zur Kontrolldichte bei technischen Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

(1) Prüfungs- und prüfungsähnliche Entscheidungen . . . . . . 82 (2) Beamtenrechtliche Beurteilungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 (3) Planungsentscheidungen mit politischen Bezügen . . . . . . 83 (4) Entscheidungen unabhängiger Gremien . . . . . . . . . . . . . . 86 (a) Unabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

(b) Gremiengebundenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

(5) Prognoseentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

bb. Entscheidungen mit Ansätzen zur restriktiven Handhabung der gerichtlichen Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 (1) Pharmachemie-Beschluß des BayVGH . . . . . . . . . . . . . . . 93 (2} Voerde-Urteil des BVerwG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

(3) Kalkar-Beschluß des BVerfG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

(4) Brokdorf-Entscheidung des VG Schleswig . . . . . . . . . . . . 96 (5) Sasbach-Beschluß des BVerfG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 (6) Buschhaus-Entscheidungdes OVG Lüneburg . . . . . . . . . 98 (7) Wyhl-Urteil des BVerwG

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

cc. Zusammenfassung . . .... . ... . . . . .. .. . . .... .. . . . . .. . .. 102 b. Kontrollrestriktionen in der Literatur . . . ..... .. .. . . ... . . . .. . 103 aa. Materiell-rechtliche Begründungsansätze . . ......... .. . .. 104 (1) Lehre vom Beurteilungsspielraum .. .. . ... . . . . . ... . . . 104 (2) Vertretbarkeitslehre .... . . . . . . . .. . . . ... . . .. ... . .. .. 107 (3) Exekutiver Sachverstand

109

(4) Prognoseentscheidungen

112 (a) Exekutive Verantwortung . ... . . . . . . . . . . .. .. . . . . . 113 (b) Sachkunde der Verwaltung . .. .... .... . .. . ... . . . 115 (c) Natur der Sache ....... . ........ . ... . . . ..... . . . 115

(5) Sonstige normstrukturelle Gesichtspunkte . .. .... . . . . . 117

10

Inhaltsverzeichnis bb. Erkenntnistheoretischer Ansatz

118 cc. Funktionale Gewaltenteilung ..... . . ... . .. . ...... . .. . .. 119 (1) Verordnungsermächtigungen .. . . ............. . ..... 121 (2) § 48 BlmSchG ................ . . . ...... . ..... . .... 122 (3) Vom unbestimmten Rechtsbegriff zur Letztentscheidungskompetenz ................. . .. ............. . . . .. . 124

dd. Judical self-restraint .... . ..... .. ........ . ..... . .... . . 126 ee. Zusammenfassung ...... .. ..... . . . ............. . ..... 127 3. Beweisrechtliche Bedeutung technischer Regelungen . . ... . ... . ... 128 a. Antizipiertes Sachverständigengutachten oder Anscheinsbeweis 129 b. Auflösungsgrad . . ... . .............. . . . ... . ......... .. ... 131 c. Spezifischer Beweiswert ....... . .. . ... .. ....... . .... . . . ... 132 aa. Sachkunde . . . .. . .............. .. . .............. . . . .. 132 bb. Repräsentanz . ........... . . . ..... . ..... . ....... ... ... 133 cc. Unabhängigkeit ... . . . . . .. . ...... . . . .. . .. . . . . .. .. .... 134 dd. Aktualität . . . .. . . .. . .. .. . . . . .. . . . .. ... . . . ....... . ... 135 (1) Vorschriften zur Vorsorgepflicht . . ....... . ..... . . ... 136 (a) TAen Luft und Lärm .... . .. . ............. . ..... 136 (b) KTA-Regeln ........ . .... ... ............. . .... 137

(c) Regelwerke von VDI und DIN .............. .. . . . 137 (2) Vorschriften zur Schutzpflicht ... . .............. ... . 138 ee. Tatsachengehalt technischer Regelungen .. . . . . ... . . . . . .. 139 (1) Vorschriften zur Vorsorgepflicht ............ . .. . .... 140 (2) Vorschriften zur Schutzpflicht ...... . .. . ...... .. . . .. 140 d. Zusammenfassung ... . .............. . . ... . ... . .. . .... . ... 142 IV. Resümee zu§ 3 ... .... . .... .. . . .. .. . . . . .. . . ..... . . . . . ... .. . . . . 144 § 4 Technische Regelungen im privaten Immissionsschutzrecht I. Negatorische Haftung

.... .. . ... .. . 146

. ................... . . ......... . .. . .. .... 147

1. Wesentlichkeit von Beeinträchtigungen

148 a . Entscheidungen der Rechtsprechung 149 b. Stellungnahmen aus der Literatur ... . . . ..... . .. . ... . .... . . . 151

2. Ortsüblichkeit von Beeinträchtigungen .. . . . . ... .. . . . . .. . . . .... 155 3. Wirtschaftlich zurnutbare Maßnahmen .. . . .. ...... . . .... . .. . . . . 155 4. Beweisrechtliche Bedeutung technischer Regelungen . ..... . ..... . 158 II. Privatrechtliche Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche .... . . .... 160 1. Schadensursächlichkeit

a. Anscheinsbeweis

. .. .. .. ... .. . ...... . . . .. . .. . ..... .... 161 . ..... .. . . ... . . . .... .. ..... . ....... .. .. . 162

b . Beweislastumkehr . .. .. . . . .. .... .. . ... . ..... .. . ..... . .... 163

Inhaltsverzeichnis

11

aa. Immissionsgrenzwertüberschreitungen ........ . .... .. . .. 164 bb. Immissionsgrenzwertunterschreitungen ............ ... .. 168 2. § 906 Abs. 2 S . 2 BGB . . . . .. .. .. .... . ... . . . . . .. . . ... . . ... . ... 170 3. § 14 S. 2 BlmSchG ... .. .................. .. .. . ...... . .... . .. 172 4. § 823 Abs. 1 BGB .... . ............... . ... . ........ . .... . ... . 173 a. Widerrechtlichkeit von Immissionen . . . . . .............. ... .. 174 b. Verschulden und technische Regelungen . .. . . ........... ..... 177 aa. Einhaltung der Vorschriften ... . .. . .............. ... . .. 177 (1) Äußere Sorgfalt ...... . . . . .. .. .. .. . . ... .. ... ... . .. 178 (2) Innere Sorgfalt ... . ............ . ......... . .. ... . .. 179 bb. Nichtbeachtung der Regelungen . .. . . . ........... . .. ... . 180 cc. Beweislastverteilung ............ ... . . .... . ...... . . . .. 181 5. § 823 Abs. 2 BGB .. . . ................... .. ............ . . . . . . 183 a . Technische Regelungen als Rechtsnormen i. S. v. Art. 2 EGBGB . . . 183 b. Schutzaussage ... .. ...... . . . . . .... .. . . . . . .. . . . . . .. . .. . . . . 184 III. Resümee zu§ 4 ... . .... .. ...... . ...... . ............ .. ....... .. 185 § 5 Ergebnis der Untersuchung . . . ........... ... . . ... . ....... .. . . . .... . 187

Literaturverzeichnis .. . . . .... . . . .. . . .. ... . .. . . . . . . . . . . .. . . .. .... . . . .. . 189

Abkürzungsverzeichnis AbfG AcP

Abfallgesetz Archiv für die civilistische Praxis

AD

Arbeitsgemeinschaft Druckbehälter Änderungsgesetz Allgemeines Verwaltungsrecht Alternative

ÄndG AllgVwR Alt. amtl. Begr. AöR ArchG Art.

AtG AWG Bad-Württ BauGB BauR BayVBl BayVGH BB BBauG

amtliche Begründung Archiv des öffentlichen Rechts Architektengesetz Artikel Atomgesetz Außenwirtschaftsgesetz Baden-Württemberg Baugesetzbuch Baurecht Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Betriebsberater Bundesbaugesetz

Beil. Bek. BGB BGBl

Beilage Bekanntmachung Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt

BGH BGSG BimSchG BimSchV BMI BMU BR

Bundesgerichtshof Bundesgrenzschutzgesetz

BReg BT-Drks

Bundesregierung

BUA BVerfG BVerwG

Bundesumweltamt Bundesverfassungsgericht

Bundesimmissionsschutzgesetz Verordnung zur Durchführung des BimSchG Bundesminister des Inneren Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bundesrat Bundestags-Drucksachen

Bundesverwaltungsgericht

Abkürzungsverzeichnis DB dB

DIN DKE DÖV DVBl E

EG-Abl. Einl. ET Fn

FS GAU GeschO GewArch GewO GG GjS GMBl. GRS GS Hrsg. Hs. i.d.F.v. IEC IRS

ISO JA Jura JuS JZ KTA Mitt. mrem MstG Mü-Ko MW

NJW NKe N+R NVwZ

DerBetrieb Dezibel Deutsches Institut für Normung Deutsche Elektrotechnische Kommission Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Entscheidung Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Einleitung Energiewirtschaftliche Tagesfragen Fußnote Festschrift größter anzunehmender Unfall Geschäftsordnung Gewerbearchiv Gewerbeordnung Grundgesetz Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften Gemeinsames Ministerialblatt Gesellschaft für Reaktorsicherheit Gedächtnisschrift Herausgeber Halbsatz in der Fassung von International Elektrorechnical Commission Institut für Reaktorsicherheit International Organization for Standardization Juristische Arbeitsblätter Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung Kerntechnischer Ausschuß Mitteilungen Millirem Mühlenstrukturgesetz Münchner Kommentar Megawatt Neue Juristische Wochenschrift Normenausschuß Kerntechnik Naturund Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

13

14

Abkürzungsverzeichnis Organization for Economic Cooperation and Development

OECD Ord.Nr.

Ordnungsnummer

OVG

Oberverwaltungsgericht

PBefG

Personenbeförderungsgesetz

POR RdL

Polizei- und Ordnungsrecht Reinerhaltung der Luft (Komission des VDI)

RG RSK

Reaktorsicherheitskommission

SaatVG

Saatgutverwertungsgesetz

SSK

Strahlenschutzkommission

ssvo

Strahlenschutzverordnung Strahlenschutzverordnung

StrlSchV

Reichsgericht

StrVG

Strahlenschutzvorsorgegesetz

TA

Technische Anleitung

TÜV

Technischer Überwachungsverein

UPR VDE

Umwelt- und Planungsrecht Verband Deutscher Elektrotechniker Verein Deutscher Ingenieure

VEnergR

Veröffentlichungen des Instituts für Energierecht an der Universität Köln

VersR VG VGH

Versicherungsrecht Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof

vo

Verordnung

VR

Verwaltungsrundschau

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

VwR VwVfG

Verwaltungsrecht Verwaltungsverfahrensgesetz

WHG

Wasserhaushaitsgesetz

VDI

WiVerw

z

ZParl ZPO

Wirtschaft und Verwaltung (Beilage zum GewArch) Entscheidungen in Zivilsachen Zeitschrift für Parlamentsfragen Zivilprozeßordnung

ZPR

Zeitschrift für Rechtspolitik

ZZP

Zeitschrift für Zivilprozeß

§ 1 Einleitung I. Hintergrund

"Mankind is a part of nature and life depends on the uninterrupted functionning of natural systems", heißt es in der Präambel der im Jahre 1982 mit großer Mehrheit von der Generalversammlung der Vereinten Nationen in New York verabschiedeten "Weltcharta für die Natur". 1 Die Charta verdeutlicht mit ihren in insgesamt 24 Punkten zusammengefaßten Forderungen,2 daß der Kampf gegen die Umweltverschmutzung mittlerweile weltweit als eine der vordringlichsten Aufgaben angesehen wird. 3 Zur Durchsetzung dieser Aufgabe bestehen grundsätzlich vielfältige Möglichkeiten.4 Das anerkanntermaßen effektivste, weil an der Wurzel des Übels ansetzende Mittel ist ein am Verursacherprinzip5 orientiertes staatliches Instrumentarium zur Reglementierung des Schadstoffausstoßes. Damit ist aber nur das Ziel zukünftiger Umweltpolitik vorgegeben. Die entscheidende Bedeutung kommt nunmehr der Frage zu, wie weit die Umweltbelastungen zu reduzieren sind. Daß die Bedrohlichkeit der Umweltsituation nicht dazu führen kann, das Rad der Zeit im Hinblick auf die technologische Entwicklung zugunsten ökologischer Gesichtspunkte vollends zurückzudrehen, liegt auf der Hand. Damit würde der Umwelt zwar einerseits der 1 Abgedruckt bei Djonovich (Hrsg.), Resolutions, S. 239/240.Bereits 10 Jahre zuvor hatten die Vereinten Nationen sich auf der Stockholmer Konferenz über die menschliche Umwelt grundlegend mit Fragen des Umweltschutzes befaßt. 2 Unter "Aufgaben" heißt es in Punkt 10c und d der Charta z. B., daß Ressourcen wie das Wasser, die bei ihrer Nutzung nicht verbraucht werden, erneut zu verwenden oder aufzubereiten sind und daß nicht erneuerbare Ressourcen, die bei ihrer Nutzung zugleich verbraucht werden, je nach der Reichlichkeit ihres Vorkommens, dem Wirkungsgrad ihrer Nutzung und der Vereinbarkeit ihrer Verwendung mit der Funktionsfähigkeit der natürlichen Systeme maßvoll und sparsam zu verwenden sind. 3 Vgl. nur Breuer, Umweltschutzrecht, S. 535 (542), der den Umweltschutz für eine "Schicksalsaufgabe des modernen Staates" hält. S . auch den dritten Immissionsschutzbericht der BReg (BT-Drks 10/1345, S. 5), wonach der Schutz der Umwelt nach der Sicherung des Friedens als wichtigste Aufgabe angesehen wird. 4 Zu möglichen Instrumenten des Umweltschutzes vgl. nur Schachel N + R 82, S. 206 (206), der auf die Effektivität von moralischen Appellen, Subventionen, staatlicher Entsorgung, Abgaben und Privatrechts-Modellen (Umweltzertifikate etc.) neben den traditionellen Mitteln im Rahmen des Verursacherprinzips (Ge- und Verbote) eingeht. Vgl. auch die Unterrichtung durch die BReg (Umweltbericht 76) in BT-Drks 7/ 5684, S. 15,21 und 36,wo für die verschiedenen Umweltbereiche getrennt auf bereits erprobte und noch mögliche Maßnahmen eingegangen wird. 5 Eingehend dazu Rehbinder, Verursacherprinzip, S. 21. Zu den möglichen Maßnahmen im Rahmen des Verursacherprinzips, ebd., S . 121.

16

§ 1 Einleitung

bestmögliche Schutz zuteil werden. Andererseits hätte der Abschied von der modernen Industriegesellschaft aber auch den Fortfall der durch die Technisierung bedingten sozioökonomischen Errungenschaften zur Folge, so daß vielen Menschen ihre materielle Existenzgrundlage weitgehend entzogen werden würde. Aufgabe des Staates muß es folglich sein, im Interessengegensatz von Ökonomie und Ökologie durch seine Umweltgesetzgebung einen angemessenen Ausgleich herzustellen. Zu diesem Zweck hat der bundesdeutsche Gesetzgeber ein umfassendes Gefüge von Vorschriften zum Schutz der Umwelt geschaffen, wobei er je nach der Höhe des Gefährdungspotentials einer umweltbelastenden Einrichtung ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt normierte, 6 oder sich mit der Möglichkeit von Anordnungen oder Untersagungen hinsichtlich erlaubnisfreier Einrichtungen begnügte. 7 Unabhängig von dieser Differenzierung zeichnet sich das staatliche Instrumentarium dadurch aus, daß als Maßstab für die erforderlichen Umweltschutzmaßnahmen generalklauselartige unbestimmte Rechtsbegriffe wie z. B. "schädliche Umwelteinwirkung" ,s "erforderliche Schadensvorsorge" ,9 "Gefährdung der Gesundheit der Menschen und die Beeinträchtigung ihres Wohlbefindens", 10 oder "Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung"ll verwendet werden. In einer weiteren Gruppe von unbestimmten Rechtsbegriffen wird auf technische Standards wie den "Stand von Wissenschaft und Technik" ,12 den "Stand der Technik"13 oder die "anerkannten Regeln der Technik" 14 verwiesen. Der Gesetzgeber hat also davon abgesehen, die zum Schutz der Umwelt vorzunehmenden Maßnahmen selbst konkret zu bestimmen. Durch Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen 15 und allgemeinen Verwaltungsvorschriftenl6 hat er es vielmehr der Exekutive überlassen, die nähere Ausgestaltung seiner Vorgaben z. B. durch Grenzwertfestsetzungen und Beschreibungen von Verfahren zur Reduzierung von Umweltbelastungen zu Vgl. z. B. § 4 BimSchG; § 2 WHG; §§ 7,12,13 AbfG; §§ 3 Abs. 2,4,6,7,9 AtG. Vgl. z. B. §§ 24,25 BimSchG; §§ 17a, 23, 24, 25, 32a, 33 WHG. s §§ 3 Abs. 1, 5 Abs. 1 Nr. 1, 22 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG. 9 § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. 1o Vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 AbfG. 11 Vgl. § 6 WHG. 12 § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. 13 §§ 5 Abs. 1 Nr. 2; 22 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG; § 7a Abs. 1 S. 3 2. Hs WHG. 14 Vgl. z. B. §§ 7a Abs. 1 S. 3 1. Hs; 18b WHG. 15 Vgl. z. B. §§ 7, 23 BimSchG; §§ 10, 11, 12, 12a AtG; §§ 7a Abs. 1 S . 4; 19d; 27 WHG; §§ 2 Abs. 2 S. 2; 2 Abs. 3, 4 Abs. 4, 5a Abs. 2, 11 Abs. 3 S. 4, 12 Abs. 3, 13 Abs. 5, 13c, 14, 15 Abs. 2 u.3 AbfG. 16 Vgl. z. B. § 48 BimSchG; §§ 7a Abs. 1 S . 3; 19g Abs. 5 S. 2 WHG; § 4 Abs. 5 AbfG. Die Befugnis der Exekutive zum Erlaß von allgemeinen Verwaltungsvorschriften folgt im übrigen unabhängig von diesen Ermächtigungen aus Art. 84 Abs. 2, 85 Abs. 2 GG. 6 7

li. Ziel der Untersuchung

17

übernehmen. Durch den Verweis auf "jedermann zugängliche Bekanntmachungen sachverständiger Stellen" 17 hat der Gesetzgeber zudem klargestellt, daß zur Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben darüber hinaus auch sog. technische Regelwerke herangezogen werden können, die i.d.R. von privaten Normungsverbänden erstellt werden. Das Regelungsdefizit auf der Gesetzesebene ist von den Rechtsanwendern und auch von den Normadressaten oft beklagt worden, weil es die Handhabung der umweltrechtlichen Vorschriften infolge der relativen Rechtsunsicherheit nicht eben erleichtert. 18 Gleichwohl konnte der Gesetzgeber nicht anders verfahren, wenn das umweltrechtliche Instrumentarium nicht dem sich stetig fortentwickelnden wissenschaftlich-technischen Erkenntnisstand hinterherhinken soll. 19 Die aus der Unbestimmtheit der Rechtsbegriffe folgende Flexibilität des Instrumentariums ermöglicht es, daß stets die auf dem neuesten Stand befindlichen Umweltschutzmaßnahmen und damit ein bestmöglicher Umweltschutz zur Anwendung kommt. Wenn der Gesetzgeber demnach nur Zielvorgaben erbringen konnte, ohne den Interessenausgleich zwischen ökonomischen und ökologischen Gesichtspunkten selbst schon vorzunehmen, kommt den Regelungen zur Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben folglich eine entscheidende Bedeutung für die Handhabung des staatlichen Umweltschutzinstrumentariums zu. ß. Ziel der Untersuchung

Nun kann es einer rechtswissenschaftliehen Untersuchung nicht darum gehen, die in jedem Einzelfall für jeden emittierten Stoff zutreffende Grenzziehung hinsichtlich der Umweltverträglichkeit20 bzw. die für umweltbelastende Anlagen zu bestimmenden technischen Anforderungen aufzuzeigen. Hierbei handelt es sich vielmehr primär um ein naturwissenschaftliches Problem, dessen Erscheinungsbild für den Rechtsanwender in Behörde oder Gericht in seiner Komplexität21 heute kaum noch in angemessener Form zu erschließen ist. n Vgl. z. B. §§ 5a Abs. 3, 15 Abs. 4 AbfG; §§ 7 Abs. 4, 23 Abs. 1 S. 2 BlmSchG. Vgl. dazu z. B. die divergierenden Entscheidungen zum Berstschutz von Reaktordruckbehältern des VG Würzburg in NJW 77, S. 1649 (1651/1652) und des VG Freiburg in NJW 77, S. 1645 (1646/1648). 19 So das BVerfG in seinem vielbeachteten Kalkar-Beschluß (E 49, S. 89, 137) für § 7 Abs. 2 S. 3 AtG unter Hinweis auf den erforderlichen "dynamischen Grundrechtsschutz". 20 Eine lebhafte Diskussion löste dieses Phänomen z. B. erst kürzlich nach dem Reaktorunfall in Tschernobyl im Mai 1986 aus, weil sich die einzelnen Bundesländer nicht auf einheitliche Grenzwerte für den noch verträglichen Grad an atomarer Verstrahlung einigen konnten. 21 Einen Einblick in die wechselseitigen Abhängigkeiten hinsichtlich der Veränderbarkeit von Umweltbedingungen bei Einwirkungen von bestimmten chemischen Stoffen bietet Bick in N + R 85, S . 258(259). 18

2 Fischer

18

§ 1 Einleitung

Soweit der Rechtsanwender im Rahmen der ersten sicherheitstechnischen Bestimmungen des Ordnungsrechts noch über die von einem Dampfkessel ausgehenden Gefahren zu befinden hatte,2 2 mögen die naturwissenschaftlich-technischen Grundlagen für ihn noch nachvollziehbar gewesen sein, aufgrund derer von ihm eine wertende Gefahrenbeurteilung erwartet wurde. Seither hat der wissenschaftlich-technische Erkenntnisstand sich jedoch mit "unglaublicher Geschwindigkeit" 23 weiterentwickelt. Die von Genehmigungsbehörden und Verwaltungsgerichten zu beurteilenden Gefahrenprognosen von Großanlagen wie etwa Kernreaktoren liegen in einem derart über dem Niveau des Allgemeinwissens eines idealtypischen Rechtsanwendersangesiedelten Bereich, daß selbst der Wissensvermittlung durch Sachverständige Grenzen gesetzt sind.24 Bei dieser Sachlage überrascht es nicht, daß die in hohem Maße von wissenschaftlich-technischem Sachverstand geprägten untergesetzlichen Regelungen dem Rechtsanwender wie die letzte Rettung in auswegloser Situation erscheinen mögen. Ersparen die Immissions- und Emissionsgrenzwerte sowie die detaillierten Beschreibungen von emissionsmindernden Verfahren und sicherheitstechnischen Anforderungen ihm doch dieBefassungmit der ihm nicht vertrauten und selbst bei näherem Eingehen auf die naturwissenschaftlichen Grundlagen u. U. gar nicht zugänglichen Materie. Die hohe Arbeitsbelastung der Gerichte und die daraus resultierende Notwendigkeit einer zeitlich möglichst komprimierten Kontrolltätigkeit tun ein Übriges. Ob eine sich insofern aufdrängende ungeprüfte Übernahme von Grenzwertfestsetzungenund Beschreibungen technischer Verfahren indes sachgerecht ist, bleibt fraglich. Das würde nämlich bedeuten, daß es letztlich den untergesetzlichen Vorschriften vorbehalten bliebe, das von unserer Gesellschaft ausweislich der Umweltgesetze für erforderlich gehaltene Maß an Umweltschutz festzulegen. Ein Umstand, der insbesondere die Gerichte von der Entwicklung des technischen Erkenntnisstandes abkoppeln würde. Ein Anliegen dieser Untersuchung wird es deshalb sein, das Spannungsverhältnis zwischen Technik und Recht, d. h. zwischen den beschriebenen Schwierigkeiten bei der exekutiven Handhabung sowie der gerichtlichen Kontrolle des staatlichen Instrumentariums im Umweltrecht einerseits und der von den Umweltgesetzen durch die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen beabsichtigten weitgehenden Flexibilität der Rechtsan22 Zu den allgemeinen polizeilichen Bestimmungen für Dampfkessel von 1871 und 1879, vgl. Berg GewArch 78, S. 281 (281), wonach diese Vorschriften noch abschlie-

ßend die sicherheitstechnischen Anforderungen enthielten und damit ohne eine Verweisung auf die anerkannten Reglen der Technik auskamen. 23 So Ossenbühl VR 79, S. 1 (5). 24 So meint Fischerhof in NJW 69, S. 1193 (1196) etwa, daß Richter die Gutachten von Sachverständigen im Detail gar nicht verstehen würden. Vgl. auch Kopp WiVerw 83, S. 1 (20), der aus der Begrenztheit menschlicher Erkenntnismöglichkeit innere Grenzen richterlicher Kontrolltätigkeit ableiten will.

II. Ziel der Untersuchung

19

wender andererseits aufzulösen. Zu ermitteln ist, welche Verbindlichkeit Grenzwertfestsetzungen und technischen Anforderungen in untergesetzlichen Regelungen für die Verwaltung und die Verwaltungsgerichte zukommt (§ 3). Damit steht die Frage der Justitiabilität technologischer Entscheidungen im Raum. Um ein Ausufern der Untersuchung zu vermeiden, sollen dabei exemplarisch die technischen Regelungen des Immissions- und Atomrechts herangezogen werden, deren Erscheinungsbild im Wege einer Bestandsaufnahme vorab im Kontext der maßgeblichen Intentionen des BimSchG und des AtG zu erörtern sein wird(§ 2). Im weiteren Verlauf der Untersuchung soll aufgezeigt werden, ob die auf das Ordnungsrecht zugeschnittenen Grenzwerte und Verfahrensbeschreibungen in vergleichbarer Form auch für das private Immissionsrecht von Bedeutung sind (§ 4). Ähnlich wie beim umweltrechtlichen Instrumentarium im Öffentlichen Recht hat der Gesetzgeber auch die Abwehr-, Schadensersatz- und Ausgleichsansprüche des privaten Immissionsrechts an unbestimmte Rechtsbegriffe wie etwa die "Wesentlichkeit" 25 der Beeinträchtigung oder die "wirtschaftliche Zumutbarkeit" 26 von Abhilfemöglichkeiten gekoppelt. Der Widerspruch zwischen dem Letztentscheidungsanspruch der Rechtsprechung und den unausweichlichen Defiziten bei der Erfassung der naturwissenschaftlichen Grundlagen infolge der extrem hohen Entwicklungsstufe des wissenschaftlich-technischen Erkenntnisstandes zeigt sich hier ebenso wie im Ordnungsrecht Auch für das Privatrecht stellt sich damit die Frage nach dem Grad der Verbindlichkeit von Grenzwerten und Verfahrensbeschreibungen für die in den Tatbeständen der relevanten Normen zum Ausdruck kommenden gesetzlichen Zielvorgaben.

25 2s

2*

Vgl. § 906 Abs. 1 BGB. Vgl. § 906 Abs. 2 BGB.

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht I. Zielsetzung und Instrumentarien des BimSchG und des AtG 1. Rechtslage im Immissionsrecht

Die zentrale Rechtsgrundlage im Immissionsrecht ist das BlmSchG. Es verfolgt nach seiner in § 1 geregelten Zweckbestimmung zwei Zielsetzungen: Zum einen sind Menschen sowie Tiere, Pflanzen und andere Sachen vor schädlichen Umwelteinwirkungen und, soweit es sich um genehmigungsbedürftige Anlagen handelt, auch vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen, die auf andere Weise herbeigeführt werden, zu schützen. Damit ist die Gefahrenabwehr als die vordringlichste Aufgabe des BimSchG postuliert und es wird der polizeirechtliche Hintergrund1 des Gesetzes deutlich. Zum anderen will das BimSchG über die Abwehr von Gefahren hinaus auch dem Entstehen von schädlichen Umwelteinwirkungen vorbeugen, womit der Gesetzgeber sein Streben nach einer Verbesserung des Umweltschutzes zum Ausdruck gebracht hat.2 Entsprechend dieser Zielsetzung liegt der Schwerpunkt des verwaltungsrechtlichen Instrumentariums des BlmSchG im Bereich der Eingriffsverwaltung.a Es unterscheidet sich grundsätzlich danach, ob die zu überwachende Anlage4 dem staatlichen Genehmigungserfordernis unterliegt oder nicht. a. Genehmigungsbedürftige Anlagen aa. Präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt Das Kernstück des verwaltungsrechtlichen Instrumentariums im BlmSchG bildet das sog. präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. 5 Der Gesetzgeber hat sich damit einer im Verwaltungsrecht verbreiteten Regel Zum Verhältnis von allgemeinem Polizeirecht und Immissionsrecht vgl. nur Martens DVBl 81, S. 597 (603). Vor dem lokrafttreten des BlmSchG wurde Immissionsschutz lange Zeit noch aufgrund der polizeilichen Generalklausel betrieben. 2 Vgl. dazu die amtl. Begr. zum Regierungsentwurf des BlmSchG, BT-Drks 7/ 179, s. 21, 28. 3 Einen Überblick über die Ausrichtung des Instrumentariums des BlmSchG bietet Ule, BlmSchG, Rdnr. 7 - 14 der Einl. 4 An welche Anlagen sich das BlmSchG wendet, umschreibt § 4 Abs. 5 BlmSchG.

I. Instrumentarien nach BimSchG und AtG

21

lungstechnik bedient, mit der sozial erwünschte, aber gefahrenträchtige Tätigkeiten von vornherein einer staatlichen Reglementierung unterworfen werden. Der Grundrechtsträger kann seine Freiheitsrechte hier nicht spontan, sondern erst nach Erlaubniserteilung durch den Staat ausüben. Dieser staatliche Eingriff in die Freiheitssphäre seiner Bürger findet seine Grenzen an den Schranken der jeweils betroffenen Grundrechte. Die Unterstellung gewisser grundrechtlich geschützter Freiheitsbetätigungen der Bürger unter das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist demnach nur dann möglich, wenn das öffentliche Interesse an dem Erlaubnisvorbehalt dem Interesse des Grundrechtsträgers an spontaner Grundrechtsausübung im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsabwägung vorgeht. Dies wird immer dann der Fall sein, wenn die in Rede stehende Freiheitsbetätigung des Bürgers einen gewissen Grad an Gefährlichkeit aufweist. Die insofern erforderliche Grenzziehung für jede denkbare Art von umweltbelastenden Anlagen hat das BimSchG dem Verordnungsgeber überlassen. Im Anhang zur 4. BimSchV6 sind die Anlagen abschließend aufgeführt, die in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen. Für die danach erlaubnispflichtigen Anlagen formuliert das BlmSchG die Genehmigungsvoraussetzungen, bei deren Vorliegen der Bürger einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung hat. 7 bb. Genehmigungsvoraussetzungen Die Voraussetzungen für die Genehmigung erlaubnispflichtiger Anlagen sind in § 6 BlmSchG zusammengefaßt. Danach ist die Erlaubnis zu erteilen, wenn 1. sichergestellt ist, daß die sich aus§ 5 und einer auf Grund des§ 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden, und 2. andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. Über die Nr. 2 des§ 6 BlmSchG werden insbesondere die Vorschriften des Baurechts, aber auch die des Straßen- und Wegerechts sowie des Landschaftsschutzrechts in die Genehmigung mit einbezogen. Das entspricht der 5 Vgl. dazu BVerfGE 20, S. 150 (155); Erler, Gefahrenabwehr, S. 192; Götz, POR, S. 227; Ossenbühl DÖV 68, S. 618 (624). 6 4. Verordnung zur Durchführung des BlmSchG vom 24. Juli 1984, BGBI. I, S. 1586. 7 Die Genehmigungserteilung ist eine gebundene Entscheidung, da es i.d.R. kein öffentliches Interesse gibt, daß die Freiheit der Grundrechtsausübung über den durch die Genehmigungsvoraussetzungen eingeschränkten Bereich hinaus durch ein Versagungsermessen auf der Rechtsfolgenseite relativieren könnte. Ausnahmen -wie z. B. bei § 7 AtG - sind nur bei besonders gefährlichen Grundrechtsbetätigungen anerkannt. Vgl. dazu BVerfGE 49, S. 89 (145/146). Zu den neuerlichen- gescheiterten Bestrebungen zur Aufnahme eines Versagungsermessens ins BlmSchG, vgl. BT-Drks

10/3556, S. 17.

22

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

von § 13 BimSchG angestrebten Konzentrationswirkung der Anlagengenehmigung. 8 Die entscheidende Bedeutung kommt im Rahmen der Genehmigungsvoraussetzungen des§ 6 BimSchG jedoch der Nr. 1 und damit der Verweisung auf die sog. Grundpflichten des Anlagenbetreibers gern. § 5 BimSchG zu.9 Danach ist die Anlage u. a.lo so zu errichten und zu betreiben, daß - schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können (sog. Schutzpflicht), und - Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung (sog. Vorsorgepflicht). Augenfällig ist die bemerkenswerte Kongruenz der von § 1 BimSchG angestrebten Zielvorgaben mit der Schutz- und der Vorsorgepflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG. Schon aus diesem Zusammenspiel der§§ 1 und 5 BimSchG wird deutlich, daß diese beiden Betreiberpflichten im Immissionsrecht von entscheidender Bedeutung für das staatliche Instrumentarium zur Reglementierung erlaubnispflichtiger Emittenten sind. (1) Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG Im Mittelpunkt der Schutzpflicht steht, wie schon die Unterordnung des Begriffs "schädliche Umwelteinwirkung" unter den Oberbegriff "sonstige Gefahren" zeigt, die Gefahrenabwehr. Der immissionsrechtliche Gefahrenbegriff geht dabei auf den Gefahrenbegriff des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts zurück. 11 Nach einhelliger Auffassung liegt danach eine Gefahr vor, wenn bei ungehindertem Ablauf eines Lebenssachverhalts ein geschütztes Rechtsgut mit hinreichender Wahrscheinlichkeit nicht unerheblich zu Schaden kommen wird.l 2 Die ex-ante zu erstellende Wahrscheinlich8 Vgl. Feldhaus, BimSchG, Anm. 6 zu§ 6; Jarass, BimSchG, Anm. 8 zu§ 6; Stich/ Porger, BimSchG, Anm. 11 zu § 6. 9 Die Bezugnahme des § 6 Nr. 1 BlmSchG auf Rechtsverordnungen nach § 7 BimSchG ist neben den Grundpflichten des § 5 BlmSchG ohne selbständige Bedeutung, weil diese VO lediglich zur Konkretisierung der aus § 5 BimSchG folgenden Pflichten dient. Vgl. Feldhaus, BlmSchG, Anm. 11 zu § 5, Anm. 5 zu § 6; Sellner Immissionsschutzrecht, S. 11. 10 Weitere Pflichten des Anlagenbetreibers ergeben sich aus § 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG (Reststoffvermeidungs- oder Entsorgungspflicht) und aus§ 5 Abs. 1 Nr. 4 BlmSchG (Abwärmenutzungspflicht). u Vgl. OVG Lüneburg OVGE 32, S. 444 (457); Ule, BimSchG, Rdnr. 17 zu § 3; Landmann/Rohmer/Kutscheidt, Umweltrecht, Rdnr. 10 zu § 3; Martens FS Ipsen, S. 449 (461); Schwab, Kontrollrestriktion, S. 63.

I. Instrumentarien nach BimSchG und AtG

23

keitsprognose ist dabei abhängig von dem zu erwartenden Schaden. Je bedeutsamer das gefährdete Rechtsgut ist, desto geringer sind die Anforderungen an die Schadenseintrittswahrscheinlichkeit. 13 Ausgehend vom Gefahrenbegriff des allgemeinen Polizeirechts ist der Gefahrenbegriff des Immissionsrechts jedoch durch normative Besonderheiten geprägt, die im folgenden kurz dargestellt seien.

(a) Risiken unterhalb der Schädlichkeitsschwelle des allgemeinen Polizeirechts Durch die in§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG i.V.m. § 3 Abs. 1 BimSchG erfolgende Bezugnahme auf jeweils erhebliche Nachteile und Belästigungen wird das gesteigerte Sicherheitsbedürfnis des BimSchG gegenüber den allgemeinen polizeirechtlichen Grundsätzen deutlich. Maßnahmen nach dem BimSchG sind auch dann möglich, wenn ein Schaden im polizeirechtlichen Sinne gar nicht zu erwarten ist. Allerdings ist durch die Notwendigkeit der Erheblichkeit der Beeinträchtigung auch hier eine gewisse Intensität nötig. Die Grenzziehung zu unerheblichen Beeinträchtigungen hat dabei aufgrund von Zumutbarkeitskriterien unter Berücksichtigung der Interessen der Betreiber sowie der Interessen der Allgemeinheit und der Nachbarschaft zu erfolgen. 14

(b) Sicherheitsstandard des Immissionsrechts Anders als andere Gefahrenabwehrvorschriften verlangt§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG, daß Beeinträchtigungen nicht hervorgerufen werden "können". Damit fordert das Gesetz, wie Martens 15 es formulierte, etwas Unmögliches, denn die absolute Sicherheit ist bei technischen Anlagen so gut wie nie gewährleistet. Das BVerwG hat in seiner Voerde-Entscheidung dazu ausgeführt,16 daß die Eignung von Immissionen zur Herbeiführung von relevanten Beeinträchtigungen sich "nach der allgemeinen Lebenserfahrung, insbesondere nach dem Stand von Wissenschaft und Technik" richte. "Risiken, die 12 Zum Schadensbegriff vgl. BVerwGE 28, S. 310 (315); 45, S. 51 (57); 62, S. 36 (38); Drews u. a., Gefahrenabwehr, S. 220; Hansen-Dix, Sicherheitsrecht, S. 19; Schneider DVBl 80, S. 406 (406); Martens DVBl. 81, S. 597 (601); Friauf, POR, S. 181 (201). 13 Vgl. dazu BVerfGE 49, S. 89 (141); 53, S. 30 (56); Breuer DVBl 78, S. 829 (833); Sellner, Immissionsschutzrecht, S. 15; Martens DVBl 81, S. 597 (598). 14 Zur näheren Konkretisierung der Grenzziehung vgl. Martens DVBl 81, S. 597 (598); BVerwGE 50, S. 49 (55); 59, S. 37 (43); Sellner, Immissionsschutzrecht, S. 27 /28; Murswiek, Verantwortung, S. 318; Kutscheidt, lmmissionsschutzrecht, S. 237 (248); Feldhaus DVBl 79, S. 301 (304). 15 In DVBl 81, S. 597 (598). 16 Vgl. E 55, S. 250 (254); zustimmend Marburger, Individualschutz, S. 56; Sellner, Immissionsschutzrecht, S. 14.

24

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

als solche erkannt sind, müssen mit hinreichender ... Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein." 17 Im Anschluß an diese Entscheidung hat sich - ungeachtet des insofern mißverständlichen Wortlauts der Vorschrift- die Auffassung durchgesetzt, daß die Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG nicht jedes nur denkbare Risiko ausschließen will. 18 Vom immissionsrechtlichen Gefahrenbegriff ist deshalb das sog. Restrisiko abzugrenzen, bei dem der Grad der Eintrittswahrscheinlichkeit so gering ist, daß eine Beeinträchtigung praktisch ausgeschlossen erscheint.l9 Das Restrisiko setzt der Relativität des Gefahrenbegriffs also eine absolute Grenze. Auch für den größten denkbaren Schaden gibt es demnach einen Eintrittswahrscheinlichkeitsgrad, der zur Nichtannahme einer Gefahr in der konkreten Situation führt. Die Einordnung eines für jeden möglichen Lebenssachverhalt zu bestimmenden Eintrittswahrscheinlichkeitsgrades in die Kategorie "noch Restrisiko" oder "schon Gefahr" wird im Anschluß an den angesprochenen Passus des Voerde-Urteils des BVerwG anband des jeweiligen Standes der wissenschaftlichen Kenntnisse2o vorgenommen. Zu beachten ist jedoch, daß die Einordnung eines Wahrscheinlichkeitsgrades in die eine oder andere Kategorie nicht nur auf erkenntnistheoretischen, sondern auch auf wertenden Gesichtspunkten beruht.21 Wenn auch die Feststellung eines bestimmten Wahrscheinlichkeitsgrades für eine bestimmte Situation allein auf der Erkenntnisfähigkeit der beurteilenden Personen beruht, so kann über die Frage der Zuordnung dieses Wahrscheinlichkeitsgrades in die Kategorie Gefahr oder Restrisiko dennoch kontrovers diskutiert werden. Dies zeigt sich besonders eindrucksvoll in dem Bereich der mit dem BimSchG insofern vergleichbaren Situation im Atomrecht. Hier gab es noch in der jüngsten Vergangenheit einen gesellschaftlichen Grundkonsens, der dem technischen Fortschritt auf diesem Teilgebiet gegenüber aufgeschlossen war. Diese Risikoakzeptanz scheint für den Teilbereich der Kernenergie - wohl auch bedingt durch spektakuläre Störfälle wie etwa denjenigen von Tschernobyl -mehr und mehr abzubröckeln. 22 Neben dem Stand der Wissenschaft ist

s. s. 254. Vgl. Feldhaus DVBl81, S. 165 (166); Hansmann DVBl 81, S. 898 (899). 19 Vgl. v. Hollenleben GewArch 77, S. 45 (46); Landmann/Rohmer-Kutscheidt, Umweltrecht, Rdnr. 11 zu § 3; Marburger, Individualschutz, S. 56. 20 Das BVerwG hatte den "Stand der Wissenschaft" als Unterfall des im allgemeinen Polizeirecht für die Einordnung von Schadenseintrittswahrscheinlichkeiten gebräuchlichen Rechtsbegriffs "allgemeine Lebenserfahrung" gebraucht. Die allgemeine Lebenserfahrung wird jedoch im technischen Sicherheitsrecht in den wenigsten Fällen ausreichen, um die zutreffende Wahrscheinlichkeitsprognose abzugeben. 21 So auch Müller-Glöge, Kontrolle, S. 26; Marburger, Regeln, S. 115. 22 Vgl. z. B. Rengeling DVBl 88, S. 257 (258), der die seit der Kalkar-Entscheidung des BVerfG (E 49, S. 89, 143) im Atomrecht als Maßstab für die Risikogrenze heranzuziehende" Schwelle derpraktischenVernunft"kritisch hinterfragt. 17

18

I. Instrumentarien nach BlmSchG und AtG

25

also auch die Risikoakzeptanz einer Gesellschaft für den nach§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG erforderlichen Sicherheitsstandard maßgebend. Der Sicherheitsstandard des BlmSchG präsentiert sich damit als in mehrfacher Hinsicht wandelbar. Er ist wie der Sicherheitsstandard im allgemeinen Polizeirecht in erster Linie abhängig von der Wechselwirkung zwischen der Schadenseintrittswahrscheinlichkeit und der Höhe des zu erwartenden Schadens. Daneben wird er aber im Hinblick auf das in Kauf zu nehmende Restrisiko auch durch die Entwicklung des wissenschaftlich-technischen Erkenntnisstandes und von der jeweiligen Risikoakzeptanz der betreffenden Gesellschaft beeinflußt. (2) Vorsorgepflicht des§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG

(a) Zielsetzung

§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG verlangt über die von der Schutzpflicht geforderte Vermeidung von Beeinträchtigungen hinaus, daß Vorsorge gegen künftig mögliche Beeinträchtigungen der Umwelt getroffen wird. Die insofern noch anerkannte Zielsetzung der Vorsorgepflicht erweist sich bei dem Versuch einer näheren Konkretisierung der aus der Vorsorgepflicht resultierenden Anforderungen indes als überaus umstritten. Teilweise wird vertreten, daß die für die Schutzpflicht kennzeichnende Gefahrenschwelle bei der Vorsorgepflicht entsprechend niedriger angesetzt werden müsse.23 Durch die Vorsorgepflicht solle eine Sicherheitszone unterhalb der Gefahrenqualität von Umweltbeeinträchtigungen geschaffen werden. Andere legen der Vorsorgepflicht eine Planungs- und Verteilungsfunktion bei. Das Vorsorgegebot habe zum Ziel, Freiräume als künftige Lebensräume für Menschen oder für künftige Industrieansiedlungen zu erhalten oder wiederzugewinnen.24 Eine Verknüpfung der Vorsorgepflicht mit einem erweiterten oder vorgelagerten Gefahrenbegriff sei abzulehnen, weil die Schutzpflicht hinsichtlich der Gefahrenqualität von Umweltbeeinträchtigungen abschließend sei.25 Die Vorsorgepflicht könne den Sicherheitsmaßstab der Schutzpflicht nicht noch einmal erhöhen oder differenzieren.26 23 Vgl. dazu Breuer, Umweltschutzrecht, S. 535 (593); ders. WiVerw 81 , S. 219 (234/ 235); Lukes, Gefahr, S. 21 (35); Rengeling DVBl 82, S. 622 (626); Rehbinder BB 76,

s. 1 (4).

24 Vgl. Martens DÖV 82, S . 89 (94); ders. DVB181, S . 597 (602); Hansen-Dix, Sicherheitsrecht, S. 215; Feldhaus DVBl 80, S. 133 (135); ders. DVBl 81, S. 165 (170); ders. DÖV 74, S. 613 (615); Sellner NJW 80, S. 1255 (1257); Soell ZRP 80, S . 105 (106). 25 So Martens DVBl 81, S. 597 (602) unter Hinweis auf den Regierungsentwurf zum BlmSchG, BT-Drks 7/179, S. 32. 26 Vgl. Sellner NJW 80, S. 1255 (1258).

26

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

Sachgerecht erscheint es jedoch, einer weiteren Auffassung zu folgen, die aus der Vorsorgepflicht ein Gebot zur Minimierung von Emissionen "soweit wie möglich" folgert.2 7 Denn einerseits muß eine Anlehnung an den Gefahrenbegriff der Schutzpflicht unterbleiben, weil der Gefahrenbegriff schon vom Ansatz her der Vorsorgeproblematik nicht gerecht werden kann. Andererseits vermag auch die Planungs- und Verteilungstheorie nicht zu überzeugen, weil die dortige Koppelung des Vorsorgegedankens mit einer grundsätzlich anlagebezogenen Betrachtungsweise28 nicht sachgemäß erscheint. Die Vorsorgepflicht sollte nicht nur an Auswirkungen in einem bestimmten begrenzten räumlichen Bereich in der Umgebung der zu beurteilenden Anlage gemessen werden. Denn Emissionen führen praktisch immer in irgendeiner Weise- nicht stets nur in unmittelbare Nähe der Anlage- zu Immissionen. Die Erde bildet mit ihrer Atmosphäre ein geschlossenes System, 29 aus dem Emissionen nicht entweichen können. Zum Inhalt der Vorsorgepflicht hat das BVerwG3° in seiner Entscheidung vom 17. Februar 1984 dementsprechend ausgeführt, daß die "Vorsorge ... dort einsetzt, wo für den vorbeugenden Gefahrenschutz31 i.S.v. § 5 Nr. 1 BlmSchG32 kein Raum mehr ist. Es wäre systemwidrig, sie örtlich nur auf den Bereich zu beschränken, der im Hinblick auf eine solchen Gefahrenprüfung gewählt worden ist. Vorsorge muß daher auch und gerade . .. einer weiträumigen Verteilung von Emissionen ... entgegenwirken" . Es kann zwar kein Zweifel darüber bestehen, daß die Vorsorge sich letztlich auf Immissionen, also Beeinträchtigungen bezieht. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut der §§ 1,5 BimSchG. Eine Vorsorgepflicht als Selbstzweck regelt das BimSchG nicht. 33 Diese Immissionsbezogenheit darf jedoch nicht den Blick dafür versperren, daß die Maßnahmen zur Realisierung der Immissionsvorsorge solche der Emissionsbegrenzung sind. Ansatzpunkt für Vorsorgemaßnahmen müssen daher die Emissionen sein. Die Vorsorgepflicht sollte nicht die Zuordnung von Emissionen zu Immissionen in 27 Vgl. OVG Berlin DVBl 79, S. 159 (160); Ipsen AöR 107 (1982), S. 259 (262); Schmölling/Mäder GewArch 79, S . 47 (50); Hansmann DVB181, S. 898 (902). 28 Vgl. Martens DVBl 81, S. 597 (603), der auf die künftige Veränderung "im Einwirkungsbereich" der Anlage abstellt, und Sellner NJW 80, S. 1255 (1256), der aus der Mittel-Zweck-Relation zwischen Vorsorgegrundsatz und schädlicher Umwelteinwirkung herausarbeitet, daß das BimSchG Immissionen nicht "um ihrer selbst Willen" untersage. 29 Vgl. Schwölling/Mäder GewArch 79, S. 47 (51). 30 Vgl. E 69, S. 37 (42) = NVwZ 84, S. 371 = DVBl 84, S. 476 = UPR 84, S. 202 = DÖV 84, S. 631. 31 Zu unterscheiden ist der noch zur Gefahrenabwehr zählende vorbeugende Gefahrenschutz von der Vorsorge gegen Gefahren unterhalb der Gefahrenschwelle. Zum vorbeugenden Immissionsschutz vgl. BVerwGE 55, S. 250 (265); Feldhaus DVBl 80, S. 133 (134); Schwerdtfeger WiVerw 84, S . 217 (218); Steinberg UPR 84, S. 350 (351). 32 Heute § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG. 33 So Salzwedel, Probleme, S. 51.

I. Instrumentarien nach BlmSchG und AtG

27

einer wie auch immer bemessenen näheren Umgebung erfassen, sondern allein die Reduzierung von Emissionen u. U. auch ohne Ansehen konkret nachweisbarer Immissionen34 anstreben. Die demnach in den Mittelpunkt des Interesses tretende Reichweite des Reduzierungserfordernisses ist dann nicht mehr eine Frage der Zielsetzung der Vorsorgepflicht, sondern vielmehr des das Maß der Reduzierung konkretisierenden Rechtsbegriffs des Standes der Technik. (b) Stand der Technik

Nachdem die Zielsetzung der Vorsorgepflicht umrissen ist, stellt sich die Frage nach den zur Durchsetzung der Vorsorgepflicht erforderlichen Maßnahmen. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG fordert diesbezüglich solche Maßnahmen, die dem Stand der Technik entsprechen. Nach§ 3 Abs. 6 BlmSchG ist unter dem Stand der Technik der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen zu verstehen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Emissionsbegrenzung gesichert erscheinen läßt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere vergleichbare Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen heranzuziehen, die mit Erfolg im Betrieb erprobt worden sind. (aa) Fortschrittliche Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen Der Bezugnahme auf die Fortschrittlichkeit ist zu entnehmen, daß dem Stand der Technik solche Verfahren entsprechen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt als zukunftsweisend anzusehen sind, d. h. die in der Lage sind, den gegenwärtigen Stand der Verfahren hinsichtlich ihrer Ausrichtung zu vervollkommnen oder ganz neue Verfahren zu begründen. Durch diese Formulierung sollen in erster Linie35 die jeweils neuestentechnischen Innovationen für bereits bestehende Verfahren permanent nutzbar gemacht werden. Damit verändert sich das, was unter dem Stand der Technik zu verstehen ist, u. U. mit jeder neu anbrechenden Zeiteinheit. Nie soll allein auf bereits bekannte und eingespielte Verfahrensweisen hingewiesen werden können. Das Merkmal der Fortschrittlichkeit in § 3 Abs. 6 BimSchG ermög34 Der nach den anderen Auffassungen erforderliche Kausalitätsnachweis von Emissionen für bestimmte Immissionen wird sich ohnehin oft genug nicht führen lassen (so z. B. beim Ferntransport von Emissionen durch Wettereinflüsse oder mehreren Emittenten in einem Gebiet). Anlagebezogene Vorsorge stößt damit auch auf nicht unerhebliche praktische Schwierigkeiten, die sich im Zweifel zu Lasten der Vorsorgeverpflichtung auswirken werden. 35 Zur Priorität der Verbesserung von im Betrieb eingeführten Verfahren vgl. Feldhaus DVBI 81, S. 165 (169).

28

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

licht es daher, die Rechtsanwendung im Immissionsrecht grundsätzlich flexibel dem neuesten Wissensstand anzupassen. Neben dem rein zeitlichen Faktor der Notwendigkeit zur Berücksichtigung der jeweils neuesten Einrichtungen3 6 beinhaltet der Begriff der Fortschrittlichkeit noch eine zweite Vorgabe. Unter Fortschritt sind nämlich nur diejenigen neuen Erkenntnisse zu verstehen, die das jeweils bereits bestehende Verfahren im Sinne seiner Zielsetzung, also der Wirksamkeit zur Emissionsbegrenzung auch weiterbringen. Als fortschrittlich lassen sich demnach solche Verfahren bezeichnen, die sich als besonders wirksame Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung unter Berücksichtigungneuester Erkenntnisse darstellen.37 (bb) Praktische Eignung zur Emissionsbekämpfung Ausgehend von obiger Deutung des Merkmals Fortschrittlichkeit als temporal, aber auch funktional determinierter Anforderung an Verfahren erscheint die zusätzliche Erwähnung der praktischen Eignung zunächst überflüssig. Daß sie das nicht ist, ergibt sich einerseits aus dem bestehenden Zusammenhang der praktischen Eignung zu der nach § 3 Abs. 6 S. 2 BimSchG heranzuziehenden erfolgreichen Betriebserprobung und andererseits aus dem in Bezug auf die praktische Eignung verwendeten Terminus "erscheint". § 3 Abs. 6 Nr. 2 BimSchG verdeutlicht zunächst, daß die praktische Eignung grundsätzlich unter Heranziehung der erfolgreichen Betriebserprobung zu ermitteln ist. Bereits vor Inkrafttreten des BimSchG waren die Behörden zur Durchsetzung der Belange des Immissionsrechts auf solche Verfahren verwiesen worden, die sich im Betrieb bewährt hatten. 38 Die rein theoretische Eignung zur Emissionsverminderung reichte nicht aus. 39 Dem Anlagenbetreiber sollten nicht finanzielle Opfer abverlangt werden, wenn die Effektivität der Maßnahme nicht hinreichend feststand. § 3 Abs. 6 BimSchG gestaltete die so bestehende Rechtslage neu. Durch die Einfügung der Wendung "insbesondere" verengte er den Kreis der durch erfolgreiche Betriebserprobungen gesicherten Verfahren auf den Regelfall, der Ausnahmen zuläßt.

Zudem reichte es nunmehr aus, wenn die praktische Eignung gesichert "erscheint", was die Anforderungen an die Ergebnisse von Betriebserprobungen deutlich reduzierte bzw. in bestimmten Fällen auch entbehrlich Giesler, Anordnungen, S. 223 stellt vor allem auf den zeitlichen Faktor ab. Vgl. Mittelstaedt BB 75, S. 1460 (1462); Marburger, Regeln, S. 160. 38 Vgl. Marburger, Regeln, S . 160 unter Hinweis auf die Nr. 2.31 TA-Lärm und auf die TA-Luft von 1964. 39 Vgl. Giesler, Anordungen, S. 224. 36

37

I. Instrumentarien nach BimSchG und AtG

29

machte. 40 Ob und in welchem Umfang auf die Betriebserprobung bei noch nicht bewährten Verfahren verzichtet werden kann, entscheidet sich im Rahmen einer Abwägung der öffentlichen Interessen und derjenigen des Betreibers nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.41 Anhaltspunkte für diese Abwägung können sich aus der Gefährdungsintensität der zu vermeidenden Umweltbelastung, aus dem Grad der Steigerung der Emissionsverminderung des neuen- bzw. verbesserten alten- Verfahrens, der Verursachung von begleitenden Emissionen durch das neue Verfahren und auch aus der Höhe der finanziellen Belastung des Betreibers durch Anschaffungskosten, Wartung, Energieverbrauch etc. ergeben.42 Aus der Erforderlichkeit eines so gearteten Abwägungsvorganges für noch nicht ausreichend betriebserprobte Verfahren wird deutlich, daß der Stand der Technik nicht etwa stets das wirksamste Verfahren zur Emissionsbegrenzung, sondern ein dem wirksamsten Verfahren mehr oder weniger angenähertes Verfahren meint, das nicht nur den Umweltbelangen gerecht wird, sondern auch die Interessen des Betreibers angemessen berücksichtigt. Nicht das technisch Machbare, sondern das technisch vernünftigerweise Machbare bezeichnet folglich den Stand der Technik.43 Die damit festzustellende Divergenz zwischen den dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen und den tatsächlichen technischen Möglichkeiten darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß den Umweltbelangen zumeist größeres Gewicht als den finanziellen Interessen des Anlagenbetreiberg zukommen wird. Im Regelfall wird deshalb die Abwägung der Interessen zu einer zwar nicht vollständigen, dennoch aber relativ engen Anhindung der Vorsorgemaßnahmen an das technisch Machbare gelangen. Durch die Ausweitung44 der nunmehr nach dem Stand der Technik bestehenden Möglichkeiten zur Anordnung von umweltschützenden Maßnahmen hat das BimSchG eine im Vergleich zur früheren Rechtslage weitaus verkürzte Zeitspanne zwischen der Entwicklungsstufe des technischen Erkenntnisstandes und dessen Umsetzung in Verwaltungshandeln geschaffen. Es wurde dem Umstand entgegengewirkt, daß die Rechtsordnung der technischen Entwicklung allzu weit ,.hinterherhinkt" .45 4° Feldhaus DVBl 81, S. 165 (169) führt ein Beispiel an, in dem der Stand der Technik erst in Zusammenarbeit zwischen Behörde und Betreiber entwickelt wurde. u So das BVerfG in E 49, S. 89 (136) im Anschluß an Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (68), in dem es ausführt, daß bei der Festlegung des Standes der Technik ermittelt werden müsse, was .,technisch notwendig, angemessen und vermeidbar ist". Vgl. auch die amtliche Begründung in BT-Drks 7/179, S. 32 (zu § 6). 42 Vgl. hierzu die Kataloge bei Feldhaus DVBl 81 S. 165 (169); Rinke, Vorsorgegebot, S. 109; Marburger, Regeln, S. 161; Schwab, Kontrollrestriktion, S. 78/ 79. 43 Vgl. Feldhaus DVBl 81, S. 165 (170); Marburger, Regeln, S. 161. 44 Die Erweiterung der Möglichkeiten von umweltschützenden Maßnahmen war auch gesetzgeberisches Motiv zu§ 3 Abs. 6 BimSchG, vgl. BT-Drks 7/1513, S. 2/ 4. 45 So das BVerfG in E 49, S. 89 (135).

30

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

b. Nicht genehmigungsbedürftige Anlagen Die nicht im Anhang zur 4. BlmSchV46 aufgeführten und damit erlaubnisfreien umweltbelastenden Anlagen sind nach § 22 Abs. 1 BlmSchG im wesentlichen47 so zu errichten und zu betreiben, daß - schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind und - nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden. Die Einhaltung dieser Pflichten wird durch die §§ 24,25 BlmSchG gesichert, wonach die zuständige Behörde die dazu erforderlichen Anordnungen treffen oder bei Nichtbefolgung dieser Anordnungen den Betrieb der Anlage untersagen kann. Obwohl die Pflichten der Betreiber von nicht genehmigungspflichtigen Anlagen von den entsprechenden Setreiberpflichten in § 5 BlmSchG durchaus verschieden sind, 48 zeigt sich, daß die Anlagenüberwachung auch im Bereich des erlaubnisfreien Anlagenbetriebs von den Rechtsbegriffen .,schädliche Umwelteinwirkung" und .,Stand der Technik" beherrscht wird. Die Frage nach der Bindung von Verwaltung und Rechtsprechung an die die Betreiberpflichten konkretisierenden untergesetzlichen Regelungen wird sich hier also nicht grundsätzlich anders als bei den genehmigungsbedürftigen Anlagen stellen. 2. Rechtslage im Atomrecht

Unter dem Aspekt der Bedeutung von Grenzwerten und technischen Verfahrensbeschreibungen für den Schutz des Bürgers vor Umweltbelastungen steht im Atomrecht mit § 7 AtG die Genehmigungsvorschiit für ortsfeste Anlagen zur Erzeugung, Be- und Verarbeitung oder zur Spaltung von Kernbrennstoffen sowie zur Aufarbeitung verstrahlter Kernbrennstoffe im Vordergrund. Von den in dieser Vorschrift in Abs. 2 Nr. 1-6 geregelten Genehmigungsvoraussetzungen kommt dem Schadensvorsorgegebot der Nr. 3 die entscheidende Bedeutung zu.•9 S. o. § 2 Fn 6. Daneben müssen nach § 22 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG die beim Anlagenbetrieb entstehenden Abfälle ordnungsgemäß beseitigt werden können. 48 Zu den Unterschieden und Gemeinsamkeiten der Setreiberpflichten in §§ 5,22 BlmSchG, vgl. Marburger, Individualschutz, S. 68/69. 49 Daneben sind für die Erlangung der Erlaubnis nach § 7 AtG Zuverlässigkeit, Fachkunde und besondere Kenntnisse (Nr. 1,2), Deckungsvorsorge für die Haftung(Nr. 4),Schutz gegenEinwirkungenDritter (Nr. 5) und die Umweltverträglichkeit des Standorts (Nr. 6) nachzuweisen. 46

47

I. Instrumentarien nach BlmSchG und AtG

31

a. Schadensvorsorgegrundsatz Nach§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG darf die atomrechtliche Anlagengenehmigung nur erteilt werden, wenn die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist. Bemerkenswert an dieser Regelung ist das Fehlen einer Bezugnahme auf den für das Ordnungsrecht so prägenden Begriff der Gefahr. Es ist dennoch allgemein anerkannt,so daß § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG mit dem Terminus "Vorsorge gegen Schäden" auf die Gefahrenabwehr Bezug nimmt, obwohl er sie nicht ausdrücklich anspricht. Dies ergibt sich schon aus der Korrelation des Gefahren- und des Schadensbegriffs, denn eine Gefahr ist bei der hinreichenden Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts gegeben.sl Zudem läßt die Zweckbestimmung des AtG in§ 1 Nr. 2, wonach vor den "Gefahren der Kernenergie" geschützt werden soll, keine andere Deutung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG zu.5 2 Wenn demnach als gesichert anzunehmen ist, daß die Nr. 3 des§ 7 Abs. 2 AtG mit der Vorsorge gegen Schäden auf die Gefahrenabwehr Bezug nimmt, so stellt sich die Frage, ob diesem Terminus auch die Pflicht zur gefahrenunabhängigen Vorsorge, zur über die Gefahrenabwehr hinausgehenden Reduzierung von Umweltbelastungen inhärent ist. Der Wortlaut der Vorschrift läßt keinen eindeutigen Schluß zu. Zwar spricht die Nr. 3 einerseits ausdrücklich die Vorsorge an. Andererseits ist die Vorsorge jedoch auf Schäden bezogen, was - wie gesehen - eine Deutung in Richtung der Gefahrenabwehraufgabe der Nr. 3 nahelegt.s3 Demgemäß wird in Teilen der Literatur die Auffassung vertreten, daß die Genehmigungsvoraussetzung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ausschließlich der Abwehr von Gefahren diene. Die daneben auch erforderliche Risikovorsorge sei allenfalls im Rahmen des Versagungsermessens der Vorschrift54 zu berücksichtigen. 55 Zur Begründung wird auf die Entstehungsgeschichte des Vgl. nur Breuer DVBl 78, S. 829 (833); Nolte, Anforderungen, S. 49. Zum Gefahrenbegriff s.o.§ 2 I 1 a bb (1). 52 Zur Bedeutung der Zweckbestimmung des § 1 Nr. 2 für die Interpretation des AtG vgl. BVerwG DVBl 72, S. 678 (680); VGH Bad. Württ. DVBl 76, S. 538 (541); Wagner NJW 80, S. 665 (670). 53 So Hansen-Dix, Sicherheitsrecht, S . .218; vgl. auch die amtliche Begründung in BT-Drks 3/759, S. 23. 54 Entgegen der üblichen Handhabung des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt hat der Gesetzgeber im Atomrecht wegen des ungewöhnlich hohen Gefährdungspotentials in die Genehmigungsvorschrift des § 7 AtG - anders als noch im Gesetzentwurf vorgesehen- ein Versagungsermessen aufgenommen. Vgl. dazu BTDrks 3/759, S . 5, 50, 59. Zur Verfassungsmäßigkeit des Versagungsermessens vgl. BVerfGE 49, S . 89 (145/146). 55 Vgl. Sommer, Aufgaben, S.16; Hanning/SchmiederDB 77, Beil. Nr. 14, S. 1 (617); Wagner NJW 80, S. 665 (668); Hohefelder ET 83, S . 392 (394). 5o

51

32

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

§ 7 AtG hingewiesen. Der Gesetzgeber habe diese Vorschrift den §§ 16ff GewO nachbilden wollen, 56 die nur der Gefahrenabwehr dienten. Die Risikovorsorge sei vom Gesetzgeber hingegen erstmals bei den Beratungen zum BimSchG, also wesentlich später zum Prinzip erhoben worden. 57 Die überwiegende Zahl der Autoren58 und die Rechtsprechung59 vertreten indes die Auffassung, daß die Risikovorsorge bereits im Tatbestand als Bestandteil der Schadensvorsorge zu berücksichtigen ist. Dem historischen Argument der Gegenmeinung hat Bender60 entgegengehalten, daß der Gedanke der Risikovorsorge, also der Reduzierung von Umweltbelastungen über die Gefahrenabwehr hinaus dem Atomrecht von Anfang an nicht fremd war. Die erste Strahlenschutzverordnung61 vom 24. Juni 1960 habe nämlich z. B. in§ 21 das Gebot beinhaltet, die Strahlenbelastung so gering wie möglich zu halten. Diese Vorschrift sei unabhängig vom polizeilichen Gefahrenbegriff formuliert gewesen und habe damit eine gefahrenunabhängige Vorsorgepflicht normiert. Die Lösung muß sich- darauf hat das BVerwG erst kürzlich in seinem Wyhl-Urteil62 nochmals hingewiesen - aus dem Schutzbereich des AtG ergeben. § 1 Nr. 2 AtG propagiert in seiner Zweckbestimmung neben dem Schutz vor den Gefahren der Kernenergie auch den Schutz vor den schädlichen Wirkungen ionisierender Strahlen. Aus der Unterscheidung von "Schutz vor Gefahren" und "Schutz vor schädlichen Wirkungen" könnte man darauf schließen, daß hinsichtlich der letzteren Zielsetzung auch Maßnahmen unterhalb der Gefahrenschwelle möglich sein müssen, sa denn ansonsten wäre die zusätzliche Erwähnung überflüssig gewesen. Gerade auf dem Gebiet des Atomrechts ist es erforderlich, daß der besonderen Gefahrenqualität von Kernenergieanlagen ein handlungsfähiges verwaltungsrechtliches Kontrollinstrumentarium gegenüber gestellt wird, bei dem die Risikovorsorge nicht dem Ermessen der Genehmigungsbehörden vorbehalten bleibt. Mit Breuer64 wäre zudem bei einer anderen Beurteilung dieser Vgl. die amtliche Begründung BT-Drks 3/759, S. 24 zum damaligen§ 8 AtG. Vgl. hierzu den Bericht des Innenausschusses, BT-Drks 7/1513, S. 3, in dem das Gebot der Risikovorsorge als Neuerung angesehen wurde, wobei dies allerdings ausdrücklich nur in Bezug zu§§ 16 ff GewO gesetzt wurde. 58 Vgl. Breuer, Umweltschutzrecht, S. 535 (607); ders. WiVerw 81, S. 219 (222); ders. DVBl 78, S. 829 (836); Marburger, Schadensvorsorge, S. 60; ders. Individualschutz, S. 73; Bender NJW 79, S. 1425 (1429); Winters, Strahlenschutzrecht, S 27. 59 St.Rspr., vgl. nur BVerfGE 49, S. 89 (135, 138, 143); 53, S. 30 (58); BVerwG DVBl 86, S. 190 (194); NJW 81, S. 359 (360). 60 In NJW 79, S. 1425 (1429). 61 Vgl. BGBl I, S. 430; die SSVO wurde am 13. Oktober 1976 von der heute noch in Kraft befindlichen Strahlenschutzverordnung (StrlSchV)- BGBl I, S. 2905 -abgelöst. Die damalige Regelung des§ 21 SSVO befindet sich heute in§ 28 StrlSchV. 62 Vgl. E 72, S. 300 (315); = DVBl 86, S. 190 (194); s. auch Sellner NVwZ 86, S. 616 (617/618); Rengeling DVB186, S. 265 (266). 63 Vgl. Weber, Kontrolldichte, S . 98. 56

57

I. Instrumentarien nach BimSchG und AtG

33

Streitfrage ein unverständlicher Wertungswiderspruch zu den Regelungen des Immissionsrechts in§ 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BlmSchG festzustellen, bei denen trotz eines erheblich geringeren Risikopotentials die Risikovorsorge in den Genehmigungsvoraussetzungen eine tatbestandliehe Berücksichtigung gefunden hat. Es ist folglich davon auszugehen, daß § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG neben der Pflicht zur Gefahrenabwehr auch ein Gebot zur Risikovorsorge beinhaltet. Die Pflichtenstellung von Betreibern im Immissions- und im Atomrecht ist hinsichtlich der grundlegenden Setreiberpflichten zur Gefahrenabwehr und -vorsorge also strukturell gleich ausgestaltet. 65 Hinsichtlich des Inhalts des Gefahrenabwehr- und des Risikovorsorgegebots und deren Abgrenzung voneinander kann daher auch grundsätzlich auf die obigen Ausführungen zu § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG verwiesen werden. 66 Auch im Atomrecht gilt, daß die Gefahrenabwehr unbedingt geboten ist, während nach dem Vorsorgeprinzip die Risiken nur soweit zu verringern sind, als es in verhältnismäßiger Weise67 (wissenschaftlich-)technisch realisierbar ist. 68 Aus der Verschiedenartigkeit der geregelten Materie insbesondere im Hinblick auf das im Atomrecht erheblich größere Risikopotential ergeben sich dennoch einige Besonderheiten,69 von denen hier nur auf die von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG durch die Bezugnahme auf den Stand von Wissenschaft und Technik gegenüber dem Immissionsrecht veränderte Tragweite der Vorsorgepflicht eingegangen werden soll. b. Stand von Wissenschaft und Technik

Bereits im Immissionsrecht hatte sich gezeigt, daß der Gesetzgeber im Vergleich zur Rechtslage vor dem Inkrafttreten des BlmSchG mit der Bezugnahme auf den Stand der Technik "den rechtlichen Maßstab für das Erlaubte oder Gebotene an die Front des technischen Fortschritts vorverla64 In·DVBl 78, S. 829 (836); s. auch OVG Lüneburg DVBl 77, S. 340 (341); Nolte, Anforderungen, S. 52/53. 65 Beide Genehmigungsvorschriften hatten auch das gleiche Vorbild in §§ 16 ff GewO. Zur Diskussion über die Vergleichbarkeit der Sicherheitheitsanforderungen, vgl. Hansmann DVBl 81, S. 898 (900). 66 S. o. § 2 I 1 a bb (1) u. (2). 67 Zu den dazu relevanten Abwägungskriterien und deren Gewichtung vgl. Feldhaus DVBl 81, S. 165 (169/170); Hanning, Umweltschutz, S. 52; Nicklisch BB 81, S. 505 (511); Marburger, Individualschutz, S. 74; Sellner NJW 80, S. 1255 (1260); Nolte, Anforderungen, S. 72. 68 Vgl. BVerfGE 49, S. 89 (138); OVG Lüneburg DVBl 78, S. 67 (69); Bender NJW

79, s. 1425 (1429).

69 Eingehend dazu Hansmann DVBl 81, S. 898 (901/902); s. auch Nolte, Anforderungen, S. 69.

3 Fischer

34

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

gert hatte". 70 Maßnahmen aufgrund des Standes der Technik waren danach im Einzelfall auch ohne Betriebserprobung oder sonstige Bewährung möglich.71 § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG geht auf diesem Weg noch einen Schritt weiter, indem er sich auf den Stand von Wissenschaft und Technik als Maßstab für umweltschützende Maßnahmen bezieht. Während nach dem Stand der Technik die praktische Eignung eines Verfahrens noch gesichert erscheinen mußte, kumuliert dieser Stand der praktischen Anwendung im Atomrecht zusätzlich mit dem Stand der wissenschaftlich-theoretischen Erkenntnis.n Mit dieser Erweiterung des Kreises der zu berücksichtigenden Maßnahmen durch die Einbeziehung des Wissenschaftsstandes soll die lückenlose Anhindung des Verwaltungshandeins an die ständig fortschreitende wissenschaftlich-technische Entwicklung der Kerntechnologie unabhängig von einer momentanen praktischen Umsetzungsmöglichkeit gewährleistet sein.73 Sie dient der Dynamisierung des Umweltschutzes in diesem Bereich. Die wissenschaftlichen Erkenntnisse müssen allerdings einen durch mehrere Vertreter gesicherten Erkenntnisstand vermitteln. Mindermeinungen sollen nicht als Maßstab der Risikobewertungen herangezogen werden.74 Demnach liegt der Erlaubnistatbestand des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG nicht vor, wenn eine Vorsorgemaßnahme nach neuestenwissenschaftlichen Erkenntnissen für erforderlich gehalten wird, obwohl sie technisch noch gar nicht realisierbar ist. 75 Die Erkenntnisprobleme von Verwaltung und Gerichten haben bezüglich der nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG erforderlichen Vorsorgemaßnahmen gegenüber den ohnehin schon hohen Anforderungen im Immissionsrecht damit noch weiter zugenommen. Gerade wenn die praktische Erprobung von Verfahren noch aussteht, wird es zwischen den Fachleuten eines bestimmten Gebietes regelmäßig zu mehr oder weniger kontrovers geführten Diskussionen über die Wirksamkeit von Verfahren im Rahmen der Vorsorgepflicht kommen. Der Rechtsanwender kommt in derartigen Fällen - etwa bei sich widersprechenden Sachverständigengutachten im Prozeß - nicht umhin, zu wissenschaftlichen Streitfragen Stellung zu beziehen, was ihm aufgrundder Vgl. BVerfGE 49, S. 89, (135). S.o. § 2 I 1 a bb (2) (b) (bb). 72 Vgl. Rinke, Vorsorgegebot, S. 103; Weber, Kontrolldichte, S. 99; kritisch dazu Nicklisch NJW 83, S. 841 (844), der in den Rechtsbegriffen "allgemein anerkannte Regeln der Technik", "Stand derTechnik" und "Stand von Wisenschaft und Technik" kein Stufenverhältnis sieht. Er will die drei Begriffe vielmehr synonym verstanden wissen. n Vgl. BVerfGE 49, S. 89 (136). 74 So die ganz h . M. unter Bezugnahme auf den Begriff "Stand", womit der Hinweis auf einen bereits herausgebildeten Wissensstand gegeben sei. Vgl. dazu Fischerhof, AtG, Rdnr. 17 zu§ 7; Rittstieg, Standards, S . 31; Nicklisch NJW 83, S . 841 (846); Weber, Kontrolldichte, S. 100. 75 Vgl. BVerfGE 49, S. 89 (136); Nolte, Anforderungen, S. 80; Obenbaus/Kuckuck DVBl80, S. 154 (156); Marburger, Regeln, S . 164. 70 71

I. Instrumentarien nach BlmSchG und AtG

35

mangelnden fachlichen Vorbildung zumeist immense Schwierigkeiten bereiten wird. 76 Im Atomrecht stellt sich daher noch drängender als im Immissionsrecht die Frage, ob dem Rechtsanwender durch untergesetzliche Vorschriften zur Konkretisierung der in Rede stehenden unbestimmten Rechtsbegriffe geholfen werden kann. 3. Zusammenfassung

Ein Blick auf die Betreiberpflichten im Immissions- und Atomrecht hat gezeigt, daß beide Rechtsgebiete maßgeblich von den Grundsätzen der sich ergänzenden Prinzipien des Schutzes vor Gefahren und der Vorsorge geprägt sind. Die Schutz- bzw. Gefahrenabwehrpflicht ist von der Relativität des Gefahrenbegriffs infolge der Wechselwirkung zwischen Schadenshöhe und Eintrittswahrscheinlichkeit gekennzeichnet. Die Gefahrenqualität einer Situation ergibt sich aus dem Produkt der Schadenseintrittswahrscheinlichkeit und der Höhe des zu erwartenden Schadens. Dieser Wert stellt auch die Grenze zur erst unterhalb der Gefahrenabwehr einsetzenden Vorsorgepflicht dar. Die Relativität des Gefahrenbegriffs findet seine Grenze im Bereich des Restrisikos. Bei einem gewissen, sehr stark an Null angrenzenden Grad der Schadenseintrittswahrscheinlichkeit kann selbst ein größtmöglicher Schaden keine Gefahr mehr begründen. Diese Risikogrenze wird vom wisenschaftlichen Erkenntnisstand und von der jeweilen Risikoakzeptanz der Gesellschaft konkretisiert. Die in beiden Rechtsgebieten über die Gefahrenabwehr hinausgehende Vorsorgepflicht wird im Immissionsrecht durch den Stand der Technik und im Atomrecht durch den noch weitergehenden Stand von Wissenschaft und Technik geprägt. Beide Rechtsbegriffe sind unter Heranziehung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes so zu verstehen, daß die Vorsorgepflicht nicht absolut das technisch oder wissenschaftlich-technisch Machbare fordert. Bei der Frage nach der Reichweite der Vorsorgepflicht sind vielmehr auch die wirtschaftlichen Betreiberinteressen angemessen zu berücksichtigen. Es gilt allerdings das Primat der öffentlichen Interessen. Festzuhalten bleibt danach die Notwendigkeit einer strikten Trennung zwischen derGefahrenabwehr-und der Vorsorgepflicht. Das um so mehr im Atomrecht, als dort in§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG eine dieser Unterscheidung eher abträgliche Formulierung gewählt worden ist. 77 Die beiden Betreiberpflich76 Eindringlich dazu Weber, Kontrolldichte, S. 101, der die Einschaltung von fachlich unqualifizierten Rechtsanwendern in die wissenschaftlichen Diskussionen für "geradezu töricht" hält. 77 Vgl. etwa OVG Lüneburg DVBl 77, S. 340 (344). Das OVG wendet unter Übergehung des Gefahrenbegriffs sogleich das Vorsorgeprinzip an und kommt so zu mißverständlichen Ausführungen hinsichtlich der Festsetzung niedrigerer Abgaberaten.

3*

36

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

ten gelten alternativ nicht kumulativ. Vorgefundene Lebenssachverhalte sind entweder nur der einen oder der anderen Betreiberpflicht zuzuordnen, je nach dem, ob die Situation eine Gefahr in sich birgt oder nicht. Darüber hinaus sind beide Betreiberpflichten auch völlig anderen Gesetzmäßigkeiten unterworfen. So können etwa ökonomische Interessen der Betreiber nur im Rahmen der Reichweite der Vorsorgepflicht, 78 nie aber bei der Bestimmung der Gefahrenqualität einer Situation im Rahmen der Schutzpflicht von Bedeutung sein. Für die immissions-und atomrechtlichen Betreiberpflichten sind die zentralen Merkmale mit den unbestimmten Rechtsbegriffen "schädliche Umwelteinwirkungen", "Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage", "Stand der Technik" und "Stand von Wissenschaft und Technik" vorgegeben. Die Konkretisierung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe wurde vom Gesetzgeber im Hinblick auf die nur so zu verwirklichende dynamische Anpassung der Rechtserdung an den wissenschaftlich-technischen Fortschritt bewußt unterlassen. An dieser Beurteilung vermögen auch die teilweise existierenden Legaldefinitionen z. B. in § 3 Abs. 1 und 6 BlmSchG nichts zu ändern. Es sind also die untergesetzlichen Regelungen zur Konkretisierung der Betreiberpflichten, denen die Verwirklichung der gesetzlichen Vorgaben letztlich zufällt. ß. Bestandsaufnahme der Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen des Immissions- und Atomrechts Die Zurückhaltung des Gesetzgebers impliziert den großen Bedarf an die Betreiberpflichten im Detail konkretisierenden technischen Regelungen. Unterhalb der Gesetzesebene existiert insofern sowohl im Immissions- als auch im Atomrecht ein mehrschichtiges Regelungsgefüge, das im folgenden in seinen Grundzügen dargestellt werden soll. 1. Technische Regelungen im Immissionsrecht

a. Verordnungsebene Eine Konkretisierung der Betreiberpflichten aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG ist auf der Ebene der Verordnungen für genehmigungsbedürftige Anlagen 79 aufgrund von § 7 BimSchG in der Störfallverordnung 1a Zu den wirtschaftlichen Interessen des Betreibers im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsprinzips, vgl. oben S. 25/21\. 79 Für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen sind bisher aufgrund von § 23 BimSchG fünf Verordnungen ergangen: die VO über Feuerungsanlagen (1. BimSchV) i.d.F. v. 5. Februar 1979 (BGBl I, S. 165), geändert durch VO vom 24. Juni 1984 (BGBl I, S. 1568); die VO zur Emissionsbegrenzung von leichtflüchtigen Halogenkohlenwas-

II. Bestandsaufnahme

37

(12. BlmSchV)BO und der Verordnung für Großfeuerungsanlagen (13. BlmSchV)B 1 erfolgt. aa. Störfallverordnung (12. BlmSchV) Die 12. BimSchV war die erste von den bis dahin ergangenen Durchführungsverordnungen zum BlmSchG, die die für den Betrieb und die Errichtung von genehmigungsberliirftigen Anlagen maßgeblichen Betreiberpflichten inhaltlich konkretisierte. Sie bezieht sich ausschließlich auf die Schutzpflicht des Betreibers aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG und stellt Anforderungen an die Beschaffenheit von Anlagen. Die Störfallverordnung wendet sich also aus dem breiten Spektrum der Anwendungsfälle der Schutzpflicht nur an diejenigen Belastungen der Umwelt, die durch Störungen im Betriebsablauf, nicht beim Normalbetrieb der Anlage anfallen. Der Verordnungsgeber trug damit dem Umstand Rechnung, daß StörfälleB2 im Betriebsablauf ein i.d.R weit höheres Gefahrenpotential in sich bergen, als dies bei den durch den normalen Betrieb verursachten Umweltbelastungen der Fall ist.83 Im Rahmen ihres Anwendungsbereiches84 begründet die 12. BimSchV eine Reihe von Pflichten für den Anlagenbetreiber. So haben die Betreiber der betreffenden Anlagen etwa vielfältige Informations- und Meldepflichtens5 zu beachten. Auch muß nach § 7 d. 12. BlmSchV eine umfangreiche Sicherheitsanalyse des Betriebes angefertigt werden,ss die Aufschluß über serstoffen (2. BimSchV) v. 21. April 1986 (BGBl I, S. 571); die VO über Auswurfbegrenzung von Holzstaub (7. BimSchV) v. 18. Dezember 1975 (BGBl I, S. 3133); die VO über Rasenmäherlärm (8. BimSchV) v. 28. Juli ~976 (~GBl I, S. 2024), geändert durch VO v. 11. August 1980, BGBl I, S . 1298 und die Baumaschinenlärm VO (15. BimSchV) v. 10. November 1986 (BGBl I, S. 1729). 80 Vom 27. Juli 1980 (BGBl I, S . 772), geändert durch VO v. 24. Juli 1985 (BGBl I, S. 1586). Am 20. März 1987 wurde von Hessen beim BR der Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Vorsorge gegen umweltgefährdende Störfälle eingebracht (BR-Drks 105/87), so daß bei der Durchführung des Gesetzesvorhabens eine Uberarbeitung der 12. BimSchV anstünde. 81 Vom 22. Juni 1983 (BGBl I, S. 719). 82 Der Störfallbegriff ist in § 2 Abs. 1 d. 12. BimSchV definiert als Störung des bestimmungsgemäßen Betriebes, bei dem durch bestimmte Stoffe (vgl. Anhang II zur 12. BimSchV) eine Gemeingefahr hervorgerufen wird. Es sei schon hier darauf hingewiesen, daß der Störfallbegriff des Immissionsrechts insofern von dem des Atomrechts abweicht, der im wesentlichen von der Auslegung der Anlage abhängig ist. 83 Die BReg nahm in der amtlichen Begründung ausdrücklich auf die besonderen Gefahren von Störfällen unter Hinweis auf die Ereignisse in Feyzin 1966, Flixborough 1974, Seveso 1976 und Manfredonia 1976 Bezug. Vgl. BR-Drks 108/80, S. 1. 84 Die Grundsätze der 12. BimSchV finden nur auf sog. allgemeingefährliche Anlagen Anwendung. Vgl. dazu § 1,2 Abs. 2 d. 12. BimSchV sowie die Kataloge in den Anhängen I und II. 85 Z. B. die Pflicht, bestehende Anlagen anzuzeigen (§ 12 Abs. 1), Störungen und Störfälle zu melden (§ 11), Reparatur- und Wartungsarbeiten nachzuweisen, einen Beauftragten für die Begrenzung von Störfallauswirkungen gegenüber der Behörde zu benennen(§ 5 Abs. 2) usw.

38

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

das der Anlage inhärente Risikopotential gibt und damit eine umfassende Überwachung der Sicherheitsaspekte einer Anlage ermöglicht. Das Kernstück der Störfallverordnung stellen jedoch die Sicherheitspflichten des§ 3 Abs. 1 und 3d. 12. BlmSchV, nämlich die Störfallverhinderungspflicht und die Vorsorgepflicht zur Begrenzung von Störfallauswirkungen dar. Mit der Normierung dieser Pflichten ist im Immissionsrecht erstmals der Versuch unternommen worden, das Ausmaß, aber auch die Grenzen eines vertretbaren Sicherheitsaufwandes für besonders gefährliche Anlagen eindeutig festzulegen. (1) Störfallverhinderungspflicht

§ 3 Abs. 1 d. 12. BlmSchV verlangt vom Anlagenbetreiber erforderliche Vorkehrungen zur Verhinderung von Störfällen. Diese allgemein gehaltene Störfallverhinderungspflicht wird im wesentlichen87 durch § 4 d. 12. BlmSchV in mehreren Punkten näher konkretisiert. Danach hat der Anlagenbetreiber zur Störfallverhinderung insbesondere die Anlage so auszulegen, daß sie den Beanspruchungen während eines Störfalls genügt, Maßnahmen zu treffen, damit Brände und Explosionen in der Anlage vermieden werden und bei einer Einwirkung von außen die Sicherheit der Anlage nicht beeinträchtigen, Warn-, Alarm- und sonstige Sicherheitseinrichtungen sowie redundante und diversitäre Meß-, Steuer- oder Regeleinrichtungen zu installieren und die sicherheitstechnisch bedeutsamen Teile der Anlage vor Eingriffen Unbefugter zu schützen. Die Störfallverhinderungspflicht gemäß § 3 Abs. 1 u. 4 d. 12. BlmSchV präsentiert sich damit grundsätzlich wie die Schutzpflicht in § 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG, nur daß sie detallierter ausformuliert ist und nicht auch den Normalbetrieb, sondern nur den Störfall im Auge hat. Die grundsätzlichen Symptome einer Gefahrenabwehrpflicht, wie die Relativität des Gefahrenbegriffs und die Inkaufnahme eines Restrisikos,B8 haften deshalb auch der 86 Sie dient der Behörde zur Kontrolle der Einhaltung der von § 3 geforderten Sicherheitspflichten. Die Analyse ist vom Betreiber ständig bereitzuhalten und der Behörde auf Verlangen vorzuzeigen(§ 9). 87 Die in Frage kommenden Gefahrenquellen werden in§ 3 Abs. 2 d. 12. BimSchV aufgeführt. Zudem enthält § 6 d. 12. BimSchV noch ergänzende Anforderungen im Hinblick auf die Unterweisung bezüglich der Alarm- und Gefahrenabwehrpläne, Wartungs- und Überwachungstätigkeiten etc. 88 Vgl. dazu Breuer WiVerw 81, S. 219 (238); Feldhaus WiVerw 81, S. 191 (201). Im Unterschied zum BlmSchG und AtG hat das Restrisiko bzw. der Standard der prakti-

li. Bestandsaufnahme

39

Störfallverhinderungspflicht an. Wesensfremd ist einer Schutzpflicht allerdings der Hinweis auf den Stand der Sicherheitstechnik89 in § 3 Abs. 4 d. BimSchV, 90 denn die Gefahrenabwehr wird grundsätzlich nicht durch den Stand der Technik bestimmt.91 Aus den vorstehenden Ausführungen wird deutlich, daß die§§ 3 Abs. 1, 4 d. 12. BlmSchV die Konkretisierung der Schutzpflicht aus§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG zwar vorangebracht haben. Sie enthalten allerdings einen noch zu hohen Auflösungsgrad, als daß sie ganz konkret auf den Einzelfall bezogene Sicherheitsmaßnahmen zur Störfallvorsorge (z. B. welche Brandschutzvorrichtungen konkret vom Betreiber errichtet werden müssen) ersichtlich werden lassen. (2) Vorsorgepflicht zur Begrenzung von Störfallauswirkungen

§ 3 Abs. 3d. 12. BimSchV verlangt dem Stand der Sicherheitstechnik entsprechende Vorsorgemaßnahmen, um die Auswirkungen von Störfällen so gering wie möglich zu halten. Terminologisch erinnert § 3 Abs. 3 d. 12. BimSchV stark an die typischen Vorsorgepflichten im Bereich unterhalb der Gefahrenabwehr.92 Dennoch ist er nicht so zu verstehen.93 Die Vorschrift will vielmehr über die nach § 3 Abs. 1 d. 12. BimSchV erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen zur Gefahrenabwehr hinaus sog. sekundäre bzw. redundante Sicherheitsmaßnahmen regeln.94 Sie trägt damit dem Umstand Rechnung, daß sichtrotz aller Sicherheitsmaßnahmen im Rahmen der Störfallverhinderungspflicht regelmäßig Störfälle ereignen. Diese nicht unterhalb wie bei der Risikovorsorge, sondern über der Gefahrenschwelle angesiedelten Störfallfolgen sollen durch vorbeugende Maßnahmen möglichst gering gehalten werden. Der Verordnungsgeber wollte keine echte Vorsorgepflicht, sondern vorbeugenden Gefahrenschutz normieren, der anerkanntermaßen der Schutzpflicht zuzuordnen ist.9s sehen Vernunft in der 12. BlmSchV in der Formulierung des§ 3 Abs. 2 "vernünftiger Weise ausgeschlossen werden können" ausdrücklich Niederschlag gefunden. B9 Wie die Legaldefinition in§ 2 Abs. 3 d. 12. BlmSchV zeigt, ist dieser Begriff bis auf die Beschränkung auf Störfälle mit dem Stand der Technik in § 3 Abs. 6 BlmSchG identisch. 90 § 3 Abs. 4 verweist ausdrücklich auf§ 3 Abs. 1 d. 12. BlmSchV. 91 So weist etwa Feldhaus in WiVerw 81, S. 191 (202) zutreffend darauf hin, daß eine Begrenzung der Störfallverhinderungspflicht durch den Stand der Sicherheitstechnik nicht erfolgen könne. Wenn der technische Erkenntnisstand zur Abwehr von Gefahren nicht ausreichend sei, dürfe die Anlagegenehmigung nach § 5 BlmSchG nicht erteilt werden. S. auch Breuer WiVerw 81, S. 219 (238). 92 S. o. § 2 I 1 a bb. 93 Breuer vermutet in WiVerw 81, S. 219 (240) eine "falsa demonstratio" des Verordnungsgebers. 94 So Feldhaus in WiVerw 81, S . 191 (203); Breuer WiVerw 81, S. 219 (240). 95 Vgl. nur Marburger, Induvidualschutz, S . 54 m.w.N. in Fn 228.

40

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

Durch§ 5 d. 12. BlmSchV wird die Erfüllung dieser Pflicht weitergehend konkretisiert.96 Danach hat derBetreibereiner Anlage insbesondere - sicherzustellen, daß Fundamente und tragende Gebäudeteile bei Störfällen keine zusätzlichen Gefahren hervorrufen können, - die Anlage mit den erforderlichen sicherheitstechnischen Einrichtungen auszurüsten sowie die erforderlichen technischen und organisatorischen Schutzvorkehrungen zu treffen, - betriebliche Alarm- Wld Gefahrenabwehrpläne im Einklang mit der örtlichen Katastrophenschutz- und Gefahrenabwehrplanung aufzustellen und vorzuschreiben und - eine Person oder Stelle mit der BegrenzWlg von StörfallauswirkWlgen zu beauftragen und diese der Behörde mitzuteilen. Auch bei den aus §§ 3 Abs. 3, 5 d. 12. BlmSchV folgenden Pflichten zur redundanten Störfallabwendung zeigt sich wie schon bei der StörfallverhinderWlgspflicht aus§§ 3 Abs. 1, 4 d. 12. BlmSchV,97 daß konkrete DetailregelWlgen (z. B. welche sicherheitstechnischen EinrichtWlgen konkret erforderlich sind) nicht getroffen wurden. Die StörfallverordnWlg hat folglich nur begrenzten Wert für die KonkretisierWlg der Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG im Hinblick auf eine im Einzelfall zu verwertende konkrete Festlegung von Sicherheitsstandards für Störfälle. Dies wäre sicher anders zu beurteilen gewesen, wenn der Verordnungsgeber von der in der Ermächtigungsvorschrift des § 7 Abs. 2 BimSchG vorgesehenen Verweisungsmöglichkeit auf BekanntmachWlgen sachverständiger Stellen (z. B. DIN-Normen oder VDI-Richtlinien) Gebrauch gemacht hätte. Es ist jedoch andererseits zu bedenken, daß eine insofern notwendigerweise statische VerweisWlg9s den AnforderWlgen einer sich stetig fortentwickelnden Technik -jedenfalls für den Teilbereich, in dem der Stand der Technik von Bedeutung sein kann, also dem der vorbeugenden Störfallabwehr des§ 3 Abs. 3d. 12. BlmSchV- nur schwer gerecht werden könnte. bb. VerordnWlg für GroßfeuerWlgsanlagen (13. BlmSchV) Anläßlich des Voerde-Urteils des OVG Münster99 beschloß die BReg im November 1977 FormulierWlgsvorschläge für "eine Rechtsverordnung zur 96 Auch hier sind die ergänzenden Anforderungen des§ 6 d. 12. BlmSchV noch mit zu berücksichtigen. 97 S. o. § 2 II 1 a aa (1). 98 Eine dynamische Verweisung wäre rechtswidrig, weil der Staat damit die Normsetzungsbefugnis auf private Stellen übertragen würde. Vgl. Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (65); Jarass, BlmSchG, Rdnr. 5 zu§ 7. 99 DVBI 76, S. 790 = NJW 76, S. 2360 = GewArch 76, S. 391. Das OVG hatte eine Verbesserung der Rechtssicherheit durch verbindliche staatliche Regelungen gefordert.

II. Bestandsaufnahme

41

Festlegung des Standes der Technik, insbesondere hinsichtlich der Rauchgasentschwefelung", also hinsichtlich emissionsbegrenzender Maßnahmen ausarbeiten zu lassen.1oo Nach mehrjährigen Beratungen trat daraufhin am 1. Juli 1983 die 13. BimSchV in Kraft. Sie erhielt nachträglich an Gewicht, weil sich zwischenzeitlich u. a. der Zustand der deutschen Wälder infolge von Luftverunreinigungen drastisch verschlechtert hatte.1o1 Nach § 1 Abs. 1 S. 2 d. 13 BimSchV bezieht sich die Verordnung ausschließlich auf eine der beiden maßgeblichen Betreiberpflichten, nämlich die Vorsorgepflicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG. Die Anforderungen der 13. BimSchV setzen damit unterhalb der Gefahrenschwelle der Schutzpflicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG an. Es soll erreicht werden, daß die allgemeinen Umweltverhältnisse durch eine Verringerung von Emissionen verbessert werden. Zu diesem Zweck unterscheidet die Verordnung wegen der bestandsschutzentfaltenden Wirkung bereits erteilter Genehmigungen zwischen Alt- und Neuanlagen. (1) Emissionsgrenzwerte für Neuanlagen

Die Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb von Neuanlagen werden durch Emissionsgrenzwerte konkretisiert. Diese Grenzwerte sind abhängig von der verwendeten Brennstoffart (fest, flüssig, gasförmig), dem emittierten Stoff (staubförmige Emissionen, Kohlenmonoxid, Stickoxide, Schwefeloxide, Halogenverbindungen) und der Wärmeleistung der Feuerungsanlage. Die Grenzwerte für Schwefeldioxid werden zudem begleitet von Festsetzungen zur Begrenzung des Emissionsgrades,1o2 also des Verhältnisses der im Abgas emittierten Schwefelmenge zu der mit dem Brennstoff zugeführten Schwefelmenge. Damit soll sichergestellt werden, daß die Einrichtungen zur Emissionsminderung immer einen gewissen Wirkungsgrad aufweisen. 103 Ohne auf alle Emissiongrenzwerte im einzelnen einzugehen, 104 seien hier nur einmal die Grenzwerte von Feuerungsanlagen für feste Brennstoffe in Grundzügen dargestellt. Gemäߧ 3 Abs. 1 d. 13. BimSchV gilt für staubförmige Emissionen eine zulässige Massenkonzentration pro m 3 Abgas von 50 mg. Bei Emissionen von Kohlenmonoxid darf ein Wert von 250 mg/m 3 (§ 4) bei Stickstoffoxiden (Stickstoffmonoxid und -dioxid) von 800 mg/m3 (§ 5 Abs. 1), bei Schwefeldioxiden (Schwefeldioxid und -trioxid)105 von Vgl. den Immissionsschutzbericht der BR, BT-Drks 8/ 2006, S. 19,25. Vgl. dazu nur BMI (Hrsg), Umweltbrief Nr. 27 u. 32. 1o2 Vgl. §§ 6,11 d. 13. BlmSchV. 1o3 Vgl. Kutscheidt NVwZ 84, S . 409 (412). 104 Weitergehend dazu Hansmann UPR 83, S. 321 (323). 105 J e nach Feuerungsart und Wärmeleistung der Anlage können auch höhere Massenkonzentrationen (bis 2,5g/m3) zulässig sein. Vgl. § 6 Abs. 2 bis 5 d. 13 BlmSchV. 100 101

42

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

400 mg/m3 (§ 6) und bei den Halogenverbindungen wie z. B. bei Chlorwasserstoffl06 von 200 mg/m3 bei einer Wärmeleistung der Anlage bis 300 MW bzw. 100 mg/m 3 bei einer Wärmeleistung von mehr als 300 MW (§ 7) erreicht werden. Nach§ 27 Abs. 2 d. 13 BlmSchV gelten die Emissionswerte als eingehalten, wenn bei Messungen innerhalb eines Jahres sämtliche Tagesmittelwerte und 97% aller Halbstundenmittelwerte den Emissionswert sowie sämtliche Halbstundenmittelwerte das zweifache des Emissionswertes nicht überschreiten. Kurzfristige Überschreitungen der Grenzwerte sind also durchaus möglich. Bei den Stickoxiden ist daneben generell noch zu beachten, daß der Verordnungsgeber unter Berücksichtigung des sich besonders hier noch im Fluß befindlichen Standes der Technik107 eine dynamische Anpassung vorgesehen hat. In § 5 Abs. 1 S. 2 d. 13 BlmSchV heißt es beispielsweise, daß die Möglichkeiten zur weiteren, d . h. über die Grenzwerte hinausgehenden Emissionsminderung entsprechend dem Stand der Technik auszuschöpfen sind.

(2) Emissionsgrenzwerte für Altanlagen Von in der Praxis besonders großer Relevanz sind die Emissionswerte für Altanlagen, weil in diesem Bereich eine große Schadstoffemissionsverminderung und damit eine entscheidende Entlastung der angespannten Umweltsituation möglich ist. 108 Strukturell unterscheidet sich die Festsetzung von Emissionsgrenzwerten für Altanlagen allerdings nicht von derjenigen für Neuanlagen. Auch hier werden in vergleichbarer Weise Grenzwerte für Staubemissionen, Kohlenmonoxid, Stickoxide und Schwefeloxide je nach Brennstoffart (fest, flüssig, gasförmig) festgesetzt.109 cc. Zusammenfassung Von den auf der Ebene der Verordnungen bestehenden Konkretisierungen der Betreiberpflichten des BlmSchG in der 12. und 13. BlmSchV hat nur die Verordnung für Großfeuerungsanlagen (13. BlmSchV) anhand ihrer Emissionsgrenzwerte auch für den konkreten Einzelfall verwendbare Festlegungen getroffen. 106 Bei Fluorwasserstoff gelten Grenzwerte von 30 bzw. 15 mg/m3 . 107 Vgl. die Begründung zur Änderung des§ 5 Abs. 1 d. 13 BlmSchV, BT-Drks 95/ 83, S. 5, wo darauf hingewiesen wird, daß die heute möglichen Maßnahmen wie Stufenverbrennung und Abgasrückführung evtl. bald durch andere Maßnahmen wie die katalytische Abgasreinigung zu ersetzen sind. tos So schätzt etwa das Bundesumweltamt (BUA), daß z. B. die jährliche Gesamtemission von Schwefeldioxid von 1980 bis 1993 auf die Hälfte reduziert werden kann. Vgl. BMI (Hrsg), Umwelt Nr. 100, S. 18 (21). 109 Zu den Einzelheiten vgl. §§ 17 bis 20 d. 13. BlmSchV; s. auch Hansmann UPR 83, S. 321 (326). Besonderheiten ergeben sich allenfalls aus der Legalsierungswirkung der Genehmigung.

II. Bestandsaufnahme

43

Für den der 13. BimSchV zugewiesenen Bereich der Vorsorgepflicht ist der dieser Betreiberpflicht inhärente Gegensatz der nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG geforderten ständigen Anpassung an den Stand der Technik einerseits und der erwünschten möglichst weitgehenden Festschreibung der Anforderungen an die Vorsorgepflicht andererseits durch Grenzwertfestsetzungen aber letztlich nicht auflösbar. Denn die durch die Emissionswerte ausgewiesenen Möglichkeiten zur Emissionsverminderung können sich stets nur auf den zum Zeitpunkt der Erarbeitung der Grenzwerte bekannten Stand der Technik stützen. Diesem Problem hat der Verordnungsgeber dadurch Rechnung getragen, daß er die Emissionswerte als Mindeststandards auslegte.uo Darüber hinaus hat er auch die technischen Maßnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte nicht selbst festgelegt. Die Ausgestaltung der emissionsmindernden Verfahren bleibt vielmehr den Anlagenbetreibern überlassen.

b. Verwaltungsvorschriften Von den zahlreichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften 111 im Immissionsrecht kommt der Technischen Anleitung zur Reinerhaltung der Luft (TA-Luft) 112 und der Technischen Anleitung zum Schutz vor Lärm (TALärm)113 die maßgebliche Bedeutung für die Konkretisierung der Betreiberpilichten aus § 5 BimSchG zu. aa. TA-Luft Nachdem die im Jahre 1974 erlassene TA-Luft im Jahre 1983 im Hinblick auf die Immissionswerte und die Meß- und Beurteilungsverfahren für die Immissionsbelastung neu gefaßt und inhaltlich verschärft wurde, ist das angesichtsder sich verschlechternden Umweltsituation entworfene Konzept der BReg zur Neuordnung der Luftreinhaltung durch die TA-Luft 1986 weiter vorangetrieben worden. Die TA-Luft enthält Vorschriften zur Reinerhaltung der Luft, die im Genehmigungsverfahren einer Anlage (§§ 6,8,9,15 BimSchG) sowie bei nachträglichen Anordnungen (§ 17 BlmSchG) und bei der Ermittlung von Emissionen und Immissionen im Einwirkungsber~ich der Anlage(§ 26 BlmSchG) zu beachten sind.114 Sie besteht im wesentlichen 11o Vgl. §§ 5 Abs. 1 S. 2; 6 Abs. 1 S . 2; 10 S. 2; 11 Abs. 1 S. 2; 15 S . 2, 19 Abs. 1 S. 2; 34 d. 13. BlmSchV; s. dazu auch Hansmann UPR 83, S. 321 (324); Kutscheidt NVwZ 84, S. 409 (411) m.w .N. in Fn 20. 111 Einen Überblick über die derzeit bestehenden Regelungen bietet Stich/Porger, BlmSchG, Band 2, I B. 112 Vom 28. August 1974 (GMBl, S . 426 ; ber. S . 525) i.d.F.d.Bek. v. 27. Februar 1986 (GMBl, S. 95). m Vom 16. Juli 1968, Beil. z. BAnz Nr. 137 v. 26 Juli 1968. 114 Vgl. Nr. 1 TA-Luft (1986).

44

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

aus vier Teilen. Nach der Darstellung des Anwendungsbereichs (L) werden die immissions- (2.) und emissionsbezogenen (3.) Anforderungen an umweltbelastenden Anlagen aufgeführt. Die früher in Nr. 2.3 aufgeführten emissionsseitigen Anforderungen sind in der neuen TA-Luft also von den immissionsseitigen Anforderungen getrennt worden. Vom Aufbau her hat die TALuft 1986 gegenüber der TA-Luft 1974/1983 damit eine klare Trennung des Emissionsteils vom Immissionsteil vorgenommen, womit die Eingenständigkeit der Vorsorgepflicht gegenüber der Schutzpflicht nochmals nachdrücklich herausgestellt wird. 115 Völlig neuartig ist die im 4. Teil erfolgte Statuierung der Altanlagensanierung. Die wesentliche Aussage dieser Regelungen ist, daß die Anforderungen für Altanlagen innerhalb bestimmter Fristen (i.d.R. 5 Jahre, ausnahmsweise 8 oder 3 Jahre) an diejenigen für Neuanlagen angepaßt werden müssen. Im Verbund mit der kurze Zeit vorher verwirklichten Novellierung des § 17 Abs. 2 BlmSchG 11 6 hat die TA-Luft damit einen entscheidenden Beitrag zur Verringerung des Bestandsschutzes für die zumeist besonders umweltbelastenden Altanlagen zugunsten ökologischer Präferenzen geleistet.ll 7 (1) Immissionsseitige Anforderungen Die Konkretisierung der Schutzpflicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG wird im wesentlichen118 durch Nr. 2.2.1.1 und Nr. 2.2.1.2 (jeweils Buchstabe a) TA-Luft vorgenommen. Danach ist der Schutz vor Gesundheitsgefahren und vor jeweils erheblichen Nachteilen oder Belästigungen i.d.R.U9 sichergestellt, wenn gewisse Immissionswerte nicht überschritten werden. Diese Immissionswerte sind in Nr. 2.5.1 und 2 TA-Luftl 20 festgelegt und weisen für jeden aufgeführten Stoff jeweils einen einzuhaltenden Wert für Langzeiteinwirkungen (lW 1) und Kurzzeiteinwirkungen (lW 2) auf. Der Immissionsgrenzwert zum Schutz vor Gesundheitsgefahren liegt z. B. für Kohlenmonoxid für Langzeiteinwirkungen bei 10 mg/m3 , der für Schwefeldioxid bei 0,14 mg/m3 . Die Immissionsgrenzwerte sind eingehalten, wenn die sog. m Vgl. dazu die Nr. 2.2.1 TA-Luft, die unmißverständlich den Bezug der TA-Luft zu diesen beiden Betreiberpflichten herstellt. 116 Vgl. das 2. ÄndG zum BimSchG vom 4. Oktober 1985 (BGBl I, S. 1950). Waren zuvor nachträgliche Anordnungen der Behörden nur unter der Maßgabe der wirtschaftlichen Vertretbarkeit für den Anlagenbetreiber möglich, so können nun alle Anordnungen getroffen werden, sofern sie nur verhältnismäßig sind. Vgl. dazu Feldhaus UPR 85, S. 385 (390), der zutreffend feststellt, daß der bis 1985 gewährte Bestandsschutz wegen der Ubereinstimmung der Bewertungskriterien für§ 17 Abs. 2 BimSchG und § 5 Abs. 1 und 2 BimSchG nunmehr fast völlig entfallen ist. 117 Vgl. dazu Henselder, TA-Luft, S. 3; Feldhaus DVB186, S. 641 (647). 11 s In Sonderfällen und bei fehlenden Immissionswerten gilt Nr. 2.2.1.3 TA-Luft. 119 Auch bei Überschreitungen kann das Vorhaben in begrenzten Ausnahmefällen nach Nr. 2.2.1.1. b TA-Luft noch zulässig sein. 12o Differenziert wird zwischen dem Schutz vor Gesundheitsgefahren und dem Schutz vorerheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen.

li. Bestandsaufnahme

45

Immissionskenngrößen für die Gesamtbelastung auf bestimmten quadratischen Teilflächen des Beurteilungsgebietes (sog. Beurteilungsflächen)121 eingehalten sind. Die Immissionskenngrößen für die Gesamtbelastung setzen sich aus denjenigen für die sog. Vorbelastung, also die hinsichtlich eines bestimmten Schadstoffes vorhandenen Belastungen ohne den Immissionsbeitrag des beantragten Vorhabens und denjenigen für die sog. Zusatzbelastung, also den prognostizierten Immissionsbeitrag des beantragten Vorhabens zusammen.l22 Die Immissionsgrenzwerte der TA-Luft legen den unbestimmten Rechtsbegriff der schädlichen Umwelteinwirkung und damit die Schutzpflicht des Setreibers einer noch zu errichtenden Anlage folglich weitestgehend fest. 123 Die Genehmigungsbehörde kann durch die Einordnung von Immissionsprognosenl24 in das Immissionsgrenzwertsystem der TA-Luft für jeden Einzelfall feststellen, welche Vorhaben genehmigungsfähig im Hinblick auf § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG sind und welche nicht. (2) Emissionsseitige Anforderungen

Die Anforderungen zur Begrenzung und Feststellung von Emissionen in der Nr. 3 der TA-Luft interpretieren ausweislich der Nm. 2.2.1 b und 2.2.1.4 der TA-Luft die Vorsorgepflicht des§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG. Dementsprechend werden in diesem Teil der TA-Luft im wesentlichen Emissionswerte, deren Überschreiten nach dem Stand der Technik vermeidbar ist, emissionsbegrenzende Anforderungen, die dem Stand der Technik entsprechen sowie Verfahren zur Ermittlung von Emissionen geregelt.l25 Die nach dem Stand der Technik realisierbaren Emissionswerte werden in Nr. 3.1.3 bis 3.1.9 TA-Luft für staubförmige Emissionen, staub-, dampfoder gasförmige anorganische Stoffe, organische Stoffe und geruchsintensive Stoffe jeweils unterteilt nach der Schädlichkeit des Stoffes und dem Massenstrom als Massenkonzentration pro m 3 Abluft festgesetzt.12s So darf eine Anlage z. B. nur bis zu 0,2 mg/m3 Cadmium bei einem Massenstrom von mindestens 1 g/h oder 500 mg/m3 Schwefeldioxid bei einem Massestrom von mindestens 5 kg/h emittieren. Die Meßverfahren sind in Nr. 3.2 TA-Luft im einzelnen dargestellt.l27 Vgl. Nr. 2.6.2.3; die Teilflächen haben eine Seitenlänge von 1 km. Vgl. Nr. 2.6.1.1 TA-Luft, wo auch die übrigen Einzelheiten des Immissionsmeßverfahrens geregelt sind. 123 Vgl. Ule, BimSchG, Rdnr. 3 zu § 48; Engelhardt, BimSchG, Rdnr. 6 zu § 48; Marburger, Regeln, S . 95. 124 Zu den Einzelheiten der Erstellung von Immissionsprognosen, vgl. Schwab, Kontrollrestriktion, S. 60; Müller-Glöge, Kontrolle, S . 36. 12s Vgl. Nr. 3.1 TA-Luft. 126 Besonders geregelt sind die Emissionen krebserregender Stoffe. Die Emissionswerte sind hier in Nr. 2.3 TA-Luft zu finden. 121

122

46

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

Flankiert werden die Emissionsgrenzwerte der TA-Luft durch Anforderungen an emissionsbegrenzende Einrichtungen. Nach Nr. 3.1.2 TA-Luft haben sie dem jeweiligen Stand der Technik zu entsprechen und müssen sowohl auf die Verminderung der Massenkonzentration als auch auf die Verminderung der Massenströme gerichtet sein. Dabei soll insbesondere die Verminderung der Abgasmenge und die Verfahrensoptimierung berücksichtigt werden. Die TA-Luft nennt auch die dazu nach dem derzeitigen Stand der Technik möglichen Verfahren, wie etwa die Umluftführung oder die weitergehende Ausnutzung der Ausgangsstoffe. Wie schon oben bei der 13. BimSchV zeigt sich auch hier im Rahmen der Beurteilung der TA-Luft, daß das Vorsorgegebot des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG ungleich schwerer zu konkretisieren ist als das Schutzgebot des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG.l26 Die Beeinträchtigungsintensität und die Schadenseintrittswahrscheinlichkeit sind als die den Gefahrenbegriff und damit auch die Schutzpflicht prägenden Merkmale nicht in dem Maße wie die Vorsorgepflichtvon veränderbaren Größen abhängig. Während die Immissionsgrenzwerte die Schutzpflicht also präzise zu umreißen wußten, können die Emissionswerte infolge des sich stetig ändernden Standes der Technik nur Mindeststandards darstellen, deren indizierende Funktion für den von der TA-Luft für nötig erachteten technischen Standard von V.erfahrensbeschreibungen zur Emissionsbegrenzung ergänzt wird. bb. TA-Lärm Die TA-Lärm ist 1968, also noch vor dem Inkrafttreten des BlmSchG erlassen worden. Rechtsgrundlage war der inzwischen durch § 68 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG aufgehobene § 16 Abs. 3 S. 2 GewO. Dennoch hat die TALärm gemäß § 66 Abs. 2 BlmSchG bis zum Inkrafttreten einer n euen allgemeinen Verwaltungsvorschrift Bedeutung für das immissionsrechtliche Genehmigungsverfahren. Ausweislich der in Nr. 2.211 aufgestellten Anforderungen an die Genehmigung von Anlagen, wonach die dem jeweiligen Stand der Lärmbekämpfungstechnik entsprechenden Lärmschutzmaßnahmen zu treffen und zusätzlich Immissionsgrenzwerte zu beachten sind, liegt der TA-Lärm die 127 Es werden Anforderungen an die Meßplätze, Einzelmessungen, kontinuierliche Messungen und die fortlaufende Überwachung von Emissionen besonderer Stoffe aufgeführt. 12s Uneingeschränkte Gültigkeit kommt dieser Feststellung allerdings nur für den Normalbetrieb von Anlagen zu. Bei der im Rahmen der Schutzpflicht angesiedelten Störfallvorsorge kann der Stand der Technik jedenfalls für den Teilbereich des redundanten Gefahrenschutzes (im Gegensatz zur Störfallverhinderungspflicht) Bedeutung erlangen und damit auch die Schutzpflicht in Grenzbereichen schwer faßbar gestalten. Zur Unterscheidung der beiden Pflichten im Rahmen der Störfallvorsorge, s. o. § 2 II 1 a aa (1).

II. Bestandsaufnahme

47

gleiche Grundstruktur wie bei § 5 BimSchG zugrunde. Auch sie unterscheidet grundsätzlich129 zwischen einer Vorsorge- und einer Schutzpflicht. (1) Immissionsgrenzwerte

Die Immissionsionswerte der TA-Lärm wurden in Nr. 2.321 je nach der baulichen Nutzung im Einwirkungsbereich der Anlagel3o und nach dem Einwirkungszeitpunkt (tagsüber oder nachts) festgesetzt. Sie sind im Bereich von 30 bis 70 dB(A)l3 1 angesiedelt. In Gewerbegebieten ist tagsüber z. B. eine Lärmbelastung von 65 dB(A) und während der Nacht (22.00 bis 6.00 Uhr) von 50 dB(A) höchstens zulässig. Die Ermittlung der Geräuschimmissionen ist im einzelnen in Nr. 2.4 TA-Lärm geregelt.l3 2 Wie schon bei der TA-Luft ist auch hier eine etwaige Vorbelastung im zukünftigen Einwirkungsbereich der Anlage (sog. Fremdgeräusche) grundsätzlich dem für die Anlage prognostizierten Geräuschpegel hinzuzurechnen. Gewisse Abstriche133 macht die Nr. 2.422.4 TA-Lärm allerdings für besonders hohe Fremdgeräuschpegel. Insgesamt stellt die TA-Lärm durch ihre Immissionsgrenzwerte für den Lärmschutz eine entscheidende Hilfe zur Interpretation der Schutzpflicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG dar. Die Grenzwerte ermöglichen dem Rechtsanwender eine eindeutige Zuordnung von Lärmbelastungen.

129 Gewisse Divergenzen zur Vorsorgepflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG ergeben sich bei der TA-Lärm allerdings z. B. aus Nr. 2.212, wonach unter bestimmten Umständen ein Abweichen vom Vorsorgegrundsatz möglich ist. 130 Die Werte sind nach der Nr. 2.322 TA-Lärm grundsätzlich an die Bebauungskategorien des Bauplanungsrechts angelehnt. Letztlich maßgebend ist jedoch die tatsächliche bauliche Nutzung im Einwirkungsbereich der Anlage. 131 Die in Nr. 2.321 TA-Lärm genannten Werte sind sog. A-bewertete Schallpegel in Dezibel (dB). Die A-Bewertung bezeichnet eine bestimmte Frequenzbewertungskurve A nach DIN 45633. Eine Bewertung der Frequenzen ist erforderlich, weil der Schall je nach Frequenzbereich vom menschlichen Ohr physiologisch unterschiedlich stark empfunden wird. Durch die Frequenz-Bewertungs-Systeme werden also z. B. Frequenzbereiche, die vom menschlichen Ohr nicht so laut empfunden werden (tiefe Frequenzen), herunterbewertet. Früher wurde die Einheit DIN-Phon verwendet. Dieser Einheit lagen ebenfalls nach frequenzabhängiger Lautstärkeempfindung bewertete Schallpegel zugrunde. Zu den Einzelheiten vgl. Bethge/Meurers, TA-Lärm, S. 68. 132 Zum im einzelnen komplizierten Meßverfahren in Abhängigkeit von Schallpegel, Frequenzzusammensetzung, zeitlichem Verlauf der Einwirkung und der Situation des vom Lärm Betroffenen, vgl. Nr. 2.42 TA-Lärm, wonach sog. äquivalente Dauerschallpegel maßgeblich sind. Ausführlich dazu Bethge/Meurers, TA-Lärm, s. 129. 133 Der Wertpegel des Gesamtgeräusches kann um 1 bis 3 dB(A) herabgesetzt werden.

48

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

(2) Weitergehende Lärmschutzmaßnahmen Die Nr. 2.211 a TA-Lärm verdeutlicht, daß die Genehmigungsfähigkeit einer Anlage nicht allein von der Einhaltung der Immissionswerte abhängt. Es müssen vielmehr zusätzlich die dem jeweiligen Stand der Lärmbekämpfungstechnik entsprechenden Maßnahmen zur Lärmbekämpfung getroffen werden. Diese über die Immissionswerte und damit über die Schutzpflicht i.S.v. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG hinausgehenden Lärmschutzmaßnahmen betreffen die Vorsorgepflicht aus§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG. Dem Vorsorgegebot der TA-Lärm kommt jedoch nicht die gleiche Bedeutung zu, wie demjenigen etwa der TA-Luft. Dies liegt an den unterschiedlichen naturwissenschaftlichen Gegebenheiten bei Maßnahmen zum Lärmschutz und zum Schutz vor Luftverunreinigungen. Während letztere auch bei sehr kleinen Abgabemengen infolge der Kumulation der Luftverunreinigungen die Umweltsituation -jedenfalls soweit sie nicht biologisch abbaubar sind - stetig verschlechtern, trifft dies für den Lärm nicht in gleicher Weise zu. Zum einen, weil der von vielen Lärmquellen erzeugte Lärm nur geringfügig kumuliert1 34 und zum anderen, weil Lärmemissionen weit unterhalb der Gefahrenschwelle der Schutzpflicht für die Umwelt langfristig praktisch folgenlos bleiben. Lärm verhallt. Die Anforderungen an das Vorsorgegebot sind deshalb in der TA-Lärm auch weit weniger differenziert ausformuliert worden als in der TA-Luft. Die Nr. 2.31 TA-Lärm definiert zwar den Stand der Lärmbekämpfungstechnik135 und fordert diesbezüglich die Heranziehung von verfahrens- oder bauschutztechnischen Maßnahmen sowie lärmmindernder Einrichtungen. Darüber hinaus verzichtet die TALärm jedoch auf Emissionswerte oder weitere Konkretisierungen zum Stand der Technik. Solche Hinweise zum Stand der Lärmbekämpfungstechnik finden sich erst in den technischen Regelwerken.l36 Die Vorsorgepflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG wird durch die TALärm also nur unzureichend näher ausgestaltet. cc. Zusammenfassung Auf der Ebene der Verwaltungsvorschriften wird die Schutzpflicht aus§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG durch die TA-Lärm und die TA-Luft sehr weitgehend konkretisiert. Die technischen Anleitungen vermögen den Rechtsbegriff de.r Vgl. Nöthlichs BB 68, S. 896 (896). Nachdem der Stand der Technik in dem zeitlich nachfolgenden § 3 Abs. 6 BimSchG legal definiert worden ist, entspricht die Definition der TA-Lärm nicht mehr dem geltenden Recht. Vgl. Bethge/Meurers, TA-Lärm, S. 104. 136 Insbesondere in den VDI-Richtlinien; dazu jedoch im Anschluß hieran ausführlicher. 134

135

II. Bestandsaufnahme

49

schädlichen Umwelteinwirkung durch Immissionsgrenzwerte für den Rechtsanwender im wesentlichen transparent zu gestalten. Die Vorsorgepflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG wird nur im Rahmen der TA-Luft eingehender behandelt. Der dort wie stets im Vorsorgebereich gegebenen Schwierigkeit der Festschreibung des in sich dynamischen und damit durch statische Normen nicht faßbaren Rechtsbegriffs des Standes der Technik ist durch die Aufstellung von als Mindesstandards ausgelegten Emissionsgrenzwerten begegnet worden, denen- anders als noch im Rahmen der 13. BimSchV137 - zusätzlich Beschreibungen von technischen Verfahren zur Emissionsminderung beigeordnet sind. c. Technische Regelwerke

Wie sich aus einigen Ermächtigungen des BimSchG13B ergibt, hat bereits der Gesetzgeber die Relevanz von technischen Regelwerken für die technischen Anforderungen an genehmigungsbedürftige Anlagen, Emissionsgrenzwerte und Meßverfahren139 hervorgehoben. Während die auf Grund des BimSchG ergangenen Verordnungen für genehmigungsbedürftige Anlagen von der Verweisungsmöglichkeit nur zögerlich Gebrauch gemacht haben, finden sich in der TA-Luft und in der TA-Lärm an vielen Stellen Verweisungen auf Regeln privater Normungsorganisationen.140 Daneben werden die technischen Regelwerke auch ergänzend zu den Technischen Anleitungen herangezogen. Die entscheidende Bedeutung kommt dabei im Hinblick auf die Konkretisierung der Anforderungen an genehmigungsbedürftige Anlagen im Immissionsrecht dem Regelwerk des Vereins Deutscher Ingenieure (VDI) zu.141 Dies wird insbesondere dadurch deutlich, daß sowohl die TA-Luft als auch die TA-Lärm aus·Vorarbeiten des VDI hervorgegangen sind.142

S. o. § 2 II 1 a bb. Vgl. §§ 7 Abs. 2 und 32 Abs. 1 S. 4; 34 Abs. 1 S. 4; 35 Abs. 2 S. 2; 43 Abs. 2 jeweils i.V.m. 7 Abs. 2 BlmSchG, wonach wegen technischer Anforderungen auf "die Bekanntmachungen sachverständiger Stellen" verwiesen werden kann, womit z. B. die privaten Normungsorganisationen des VDI und desDINgemeint sind. Vgl. dazu Ule, BimSchG, Rdnr. 4 zu§ 7. 139 Vgl. § 7 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BimSchG. 140 Vgl. z. B. Nr. 2.4.2; 2.4.4; 2.6.2.7; 3.1.1; 3.2.2.2 bis 4; 3.3.1.2.2 TA-Luft. 141 Die DIN-Normen sind dagegen auf dem Gebiet des Immissionsrechts-gerade für den Bereich der besonders umweltbelastenden genehmigungsbedürftigen Anlagen - von untergeordneter Bedeutung. So belief sich etwa der Nomenbestand des Normenausschusses Luftreinhaltung des DIN für das Jahr 1986 auf ganze 7 DIN-Normen. Vgl. DIN (Hrsg), Geschäftsbericht 86/87, S. 25. Zur Bedeutung der DIN-Normen im Immissionsrecht vgl. auch Hanning, Umweltschutz, S. 116; Marburger, Regeln, S. 99 (insb. Fn 62). Eine Zusammenstellung allerDIN-Normen für das Immissionsrecht findet sich bei Gossrau u. a., Handbuch, Ord.Nr. 48020, S. 1-7. 137

138

4 Fischer

50

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

Da es sich bei den Richtlinien des VDI um nichtstaatliche Normen handelt, ist das Augenmerk über dieBefassungmit den für das Immissionsrecht insofern relevanten technischen Regeln hinaus auch auf die Zusammensetzung der normenerarbeitenden Gremien zu richten. aa. Organisation der VDI-Fachgliederungen Die Normenerarbeitung beim VDI wird nach Fachbereichen getrennt von den sog. Fachgliederungenl43 vorgenommen. Im Bereich des Immissionsrechts sind dabei im wesentlichen zwei Fachgliederungen, nämlich die VDIKommission Reinerhaltung der Luft und die VDI-Kommission Lärmminderung, tätig. Die Kommissionen werden von einem Vorsitzenden geleitet, der Mitglied des VDI sein muß.l44 Der Vorsitzende bestimmt im Rahmen des Fachgebietes, welche Vorhaben von der Kommission aufgegriffen werden und setzt zu diesem Zweck Ausschüsse ein. Die VDI-Kommission Reinerhaltung der Luft hat z. B. 5 Hauptausschüsse mit voneinander abgegrenzten Kompetenzbereichen wie etwa "Entstehung und Verhütung von Emissionen" (Hauptausschuß I), "Wirkungen von Staub und Gasen" (Hauptausschuß 111) oder "Verfahren zur Abgasreinigung" (Hauptausschuß V).l 45 Den Hauptausschüssen steht wiederum eine unterschiedlich hohe Zahl von Unterausschüssen zur Verfügung. So kann der Hauptausschuß I zur Erfüllung seiner Aufgaben im Bereich "Entstehung und Verhütungvon Emissionen" z. B. auf ca. 70 Unterausschüsse und Arbeitsgruppen zurückgreifen.l 46 Die Mitglieder der Ausschüsse sind ehrenamtlich tätig.l47 Sie vertreten ihre persönliche, sachverständige Auffassung, können aber auch die Ansicht eines Unternehmens, eines Verbandes, einer Behörde oder eines Instituts wiedergeben.l4B Bei der Auswahl der Ausschußmitgliederl49 ist nach § 16 Ziff. 7 d. GeschO des VDJ1 50 und der Nr. 3 der VDI-Richtlinie 1000 zu 142 Die TA-Luft ist z. B. im wesentlichen aus Vorarbeiten der VDI-Kommission Reinerhaltung der Luft hervorgegangen. Vgl. dazu Dreißigacker/Surendorf/Weber DB 74, S. 1755 (1756); Hanning, Umweltschutz, S. 72; Ule BB 76, S. 446 (447). 143 Es bestehen derzeit 19 Fachgliederungen mit 79203 zugeordneten Mitgliedern und 7772 ehrenamtlichen Mitarbeitern. Vgl. VDI (Hrsg.), Tätigkeitsbericht 86, S. 15 (Stand: 1. Januar 1987). 144 Vgl. § 23 Ziff. 3 und 6d. Satzung des VDI vom 30. November 1977, geändert am 21. November 1978, 1. Juni 1981 und 16. November 1982. 145 Vgl. dazu das Organisationsschema der VDI-Kommission Reinerhaltung der Luft in VDI (Hrsg), Tätigkeitsbericht RdL 1986, S. 2. 146 Vgl. dazu Bild 1 aus VDI (Hrsg), Tätigkeitsbericht RdL 1986, S. 1, 2. 147 Vgl. § 23 Ziff. 8d. Satzung (s.o. § 2 Fn 144). 148 Vgl. VDI-Richtlinie 1000 Nr. 3, Bl. 3. 149 Die Mitglieder der Ausschüsse werden vom Vorsitzenden der Kommission berufen. Vgl. VDI-Richtlinie 1000 Nr. 3, Bl. 4.

li. Bestandsaufnahme

51

berücksichtigen, daß "im Rahmen des Möglichen alle berechtigten Interessen vertreten" sind. Eine Untersuchung der sonstigen Tätigkeitsbereiche der beim VDI ehrenamtlich tätigen Ausschußmitglieder hat allerdings gezeigt, 151 daß 50% der Mitglieder der Industrie, also den Betreibern und Herstellern emittierender Anlagen zuzuordnen sind. Weitere 20% der Mitglieder rekrutieren sich jeweils aus Forschung und Lehre sowie aus Behörden. Der Rest verteilt sich auf die Tätigkeitsbereiche technisch-wissenschaftliche Vereine und Freiberufe (je ca. 5%). Neben den direkt der Industrie zugerechneten Ausschußmitgliedern von Herstellern und Betreibern dürften auch die aus den technisch-wissenschaftlichen Vereinen stammenden Mitglieder als der Industrie nahestehend angesehen werden.1 52 Im Tätigkeitsbereich Forschung und Lehre sind zudem die von den Verbänden der Industrie unterhaltenen Forschungsinstitute noch mitgezählt.1 53 Die Produzenten und Emittenten sind also in den Ausschüssen der Kommission Reinerhaltung der Luft des VDI stark vertreten, während die von Immissionen Betroffenen als Interessengruppe gar nicht repräsentiert sind. Die überproportionale Repräsentanz der Industrievertreter ist zum einen darauf zurückzuführen, daß für die Erarbeitung der VDI-Richtlinien ein hohes Maß an sachlicher Kompetenz erforderlich ist, die etwa von den Betroffenen kaum aufgebracht werden kann, weil sie nicht in Verbänden zusammengeschlossen sind, die in der Lage sind, technischen Sachverstand zu repräsentieren. Zum anderen wirkt sich die Ehrenamtlichkeit der Mitarbeit in den Ausschüssen negativ auf eine angemessene Partizipation aller interessierten Kreise an der Ausschußtätigkeit aus. Durch die Unentgeltlichkeit der Mitarbeit in den Ausschüssen wird der Kreis derer, die Personen in die Ausschüsse entsenden können, von vornherein eingeschränkt. Das mit der Unentgeltlichkeit der Tätigkeit verbundene, nicht unerhebliche personelle und finanzielle Engagement wird nur von denen aufgebracht werden, die ein massives Interesse an einer Einflußnahme auf die Regelerarbeitung in den Ausschüssen haben. Wenn man dabei bedenkt, welche einschneidenden Folgen die Richtlinienerarbeitung des VDI über deren Bedeutung für Genehmigungs- und Überwachungsentscheidungen der für den Immissionsschutz zuständigen Behörden haben kann, überrascht die Bereitschaft von Herstellern und Betreibern nicht, eine ausreichende Zahl von Mitgliedern in die Ausschüsse des VDI zu delegieren.

150 Vom 21. November 1978, geändert am 10. Juni 1980, 16. November 1982 und 24. Mai 1984. 151 Vgl. VDI (Hrsg), Tätigkeitsbericht RdL 1986, S . 1. 152 So habe_n z.B. die Mitglieder der Vereinigung der Technischen Überwachungsvereine (VdTUV) den Charakter von Selbstverwaltungseinrichtungen der Wirtschaft; vgl. Hanning, Umweltschutz, S. 122. 153 Vgl. Hanning, Umweltschutz, S. 98/99.

4*

52

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

bb. Regelwerk des VDI Der Normenbestand der VDI-Kommissionen Reinerhaltung der Luft und Lärmminderung umfaßt derzeit insgesamt 201 Richtlinien, davon 160 Richtlinien auf dem Gebiet der Luftreinhaltungl 54 und 41 auf dem Gebiet des Lärmschutzes. 155 (1) Richtlinien zur Reinerhaltung der Luft

Die von der VDI-Kommission Reinerhaltung der Luft erarbeiteten Richtlinien lassen sich in Emissionsrichtlinien, Maximale-Immissions-Konzentrationswerte (MIK-Werte),lss Richtlinien zu Analysen- und Meßverfahrenl57 und Verfahren zur Abgasreinigungiss einteilen. Einen bedeutenden Teil der bisher veröffentlichten VDI-Richtlinien stellen neben den Richtlinien zu Analysen- und Meßverfahren insbesondere die technischen Regeln zur Emissionsbegrenzung dar. Sie verdeutlichen den Anspruch der VDIRichtlinien auf deren Heranziehnung zur Konkretisierung der Genehmigungsvoraussetzungen im Immissionsrecht besonders im Hinblick auf die nach dem Stand der Technik möglichen emissionsbegrenzenden Maßnahmen im Rahmen der Vorsorgepflicht Die Emissionsrichtlinien sind so aufgebaut, daß sie im ersten Teil die einer Emission zugrunde liegende Technologie erläutern und im zweiten Teil auf die technischen Möglichkeiten zur Verminderung der Emission eingehen. Im dritten Teil werden dann Emissionsgrenzwerte genannt, deren Einhaltung nach dem Stand der Technik z. Zt. des Erlasses der Richtlinie möglich ist.! 59 So erläutert z. B. die VDI-Richtlinie 2110 160 zur Auswurfbegrenzung der Koksofengase Schwefeldioxid, Staub und Teernebel in Teil 2, daß die Schwefeldioxidkonzentration in den Abgasen und damit die gesamte Schwefeldioxidemission durch den Einsatz von schwefelarmen Unterfeuerungsgasenl61 oder entschwefelten Koksofengasen gesenkt werden kann. 154 Vgl. VDI (Hrsg), Richtlinienverzeichnis, S. 4- 35. 155 Vgl. Gossrau u. a., Handbuch, Ord.Nr. 48222, S. 2 - 5. 156 MIK-Werte bezeichnen die Konzentrationen und Raten aller festen, flüssigen und gasförmigen Luftverunreinigungen, unterhalb derer nach dem heutigen Wissensstand Lebewesen und Pflanzen geschützt sind. Vgl. Schulte, Umwelt 6/73, S. 37 (38). Die wirkungsbezogenen MIK-Werte finden sich in den VDI-Richtlinien 2306, 2309 und insbesondere in 2310, Bl. 1 - 27 ; vgl. VDI (Hrsg), Richtlinienverzeichnis, S. 4/ 5. In den MIK-Richtlinien werden das Vorkommen des Schadstoffs, seine Eigenschaften und seine Wirkungen auf Mensch, Tier und Pflanze beschrieben. 157 Hierzu befinden sich 55 Richtlinien in Band 4 und 5 des VDI-Handbuchs. Vgl. VDI (Hrsg), Richtlinienverzeichnis, S. 18- 34. 158 Vgl. VDI (Hrsg), Richtlinienverzeichnis, S. 35 (Band 6). 159 Vgl. z. B. die VDI-Richtlinien 2099, 2101, 2111, 2112, 2286, 2288 und 3462. Teilweise wird im vierten Teil noch das Meßverfahren beschrieben. 160 Abgedruckt z.B. in Gossrau u.a., Handbuch, Ord. Nr. 48498, S. 1. 161 Sie sind in Art, Zusammensetzung und Wärmewert tabellarisch aufgeführt.

II. Bestandsaufnahme

53

Zudem wird die Entschwefelung mittels Amoniak-SchwefelwasserstoffKreislaufwäsche, Oxidations- und Trockenreinigungsverfahren beschrieben. Im dritten Teil wird dann als Stand der Technik für die zur Unterfeuerung eingesetzten teilentschwefelten Koksofengase eine Schwefelwasserstoffkonzentration von 1,5 g (Stundenmittelwert) und 0,5 g von sonstigen schwefelhaltigen Verbindungen je m 3 Gas festgestellt. Beim Einsatz schwefelärmerer Unterfeuerungsgase seien die Emissionswerte entsprechend zu erniedrigen. Das Beispiel verdeutlicht, daß die VDI-Richtlinien detaillierte Beschreibungen der technischen Möglichkeiten zur Emissionsbegrenzung enthalten. (2) Richtlinien zur Lärmminderung

Auch die VDI-Richtlinien der Kommission Lärmminderung weisen einen hohen Auflösungsgrad auf. Als Beispiel sei hier nur die emissionsbezogene VDI-Richtlinie 2561162 zu Geräuschemissionen von Gesenk- und Freiformschmieden genannt, die neben der Erläuterung der Geräusche und des Meßverfahrens auch auf den Einfluß der baulichen Gegebenheiten im Hinblick auf technische Maßnahmen zur Geräuschverminderung sowie dadurch erreichbare Schallpegelsenkungen eingeht. Die VDI-Richtlinien Lärmminderung bieten ebenso wie die VDI-Richtlinien Reinhaltung der Luft präzise Interpretationen der Pflichten von Anlagenbetreibern nach § 5 BimSchG. cc. Zusammenfassung Auf der Ebene der technischen Regelwerke finden sich in den VDI-Richtlinien der Kommissionen Reinerhaltung der Luft und Lärmminderung viele detaillierte Ausgestaltungen der Betreiberpflichten aus § 5 BlmSchG. Dies insbesondere insoweit, als es um die nach dem Stand der Technik möglichen Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung und damit um die Konkretisierung der Vorsorgepflicht geht. Auf diesem Gebiet haben die Verordnungen und Verwaltungsvorschriften sich weitgehend konkreten Beschreibungen technisch möglicher Emissionsbegrenzungsverfahren entzogen, 163 sofern sie nicht ohnehin im Wege einer sog. statischen Verweisungls4 auf VDI-Richtlinien Bezug genommenls5 oder sich das Erfahrungswissen der Richtlinien sonst zu eigen gemacht haben.1ss Abgedruckt in Grossrau u. a., Handbuch, Ord.Nr. 48234, S. 1. Wenn hier auch starke Unterschiede zwischen den einzelnen Vorschriften zu verzeichnen waren. Am konkretesten war noch die TA-Luft. S. dazu§ 2 II 1 b aa (2). 164 S. dazu oben § 2 Fn 98. 165 S.o. § 2 Fn 140. 166 Hier ist insb. die TA-Lärm zu nennen, die im wesentlichen auf die VDI-Richtlinie 2058 zur Beurteilung von Arbeitslärm in der Nachbarschaft, abgedruckt z. B. in 162

163

54

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

Den danach noch verbleibenden Freiraum vermögen die technischen Regelwerke auszufüllen. Das entspricht auch der innovativen Zielvorgabe der Normenerarbeitung durch den VDI. Nach Nr. 1.3 der VDI-Richtlinie 1000 sollen durch die Richtlinien zukunftsweisende Empfehlungen abgegeben werden, die insbesondere solche Themen behandeln, deren Entwicklung noch nicht beendet ist und die infolgedessen noch nicht als technische Regeln zur Verfügung stehen. Den technischen Regelwerken kommt deshalb gerade in dem dynamischen Bereich der an den technischen Fortschritt gekoppelten Emissionsbegrenzungsmaßnahmen eine erhebliche Bedeutung zu.l67

Bedenklich erscheint allerdings die Zusammensetzung der Richtlinienerarbeitungsgremien. Es hat sich gezeigt, daß die Repräsentanz und der Einfluß von Vertretern der Produzenten und potentiellen Emittenten in den Ausschüssen der Fachgliederungen des VDI erheblich ist. Da es bei der Konkretisierung der aus § 5 BimSchG folgenden Betreiberpflichten letztlich um die Auflösung des Konflikts von Ökonomie und Ökologie geht, kann es nicht befriedigen, daß an den entscheidenden Stellen die Abwägung zwischen den Interessen der Umwelterhaltung und den wirtschaftlichen Interessen der Betreiber durch Ausschußmitglieder vorgenommen wird, die zu einem großen Teil industriellen Interessengruppen zuzurechnen sind. 2. Technische Regelungen im Atomrecht

a. Verordnungsebene Zur Ausgestaltung der Zielvorgaben des AtG sind zahlreiche Rechtsverordnungen ergangen.1sa Anhaltspunkte für eine Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe des § 7 Abs. 2, Nr. 3 AtG bietet derzeit allerdings Gossrau u.a., Handbuch, Ord.Nr. 48225, S. 1-27 und Ord.Nr. 48226, S. 1- 15, zurückgeht. Vgl. nur Wittig BB 74, S. 1047 (1047). 167 Dafür spricht auch die Aktualität der VDI-Richtlinien. Sie sind nach Nr. 4. 7 der VDI-Richtlinie 1000 spätestens alle 5 Jahre zu überprüfen bzw. zu überarbeiten. 16 8 Die atomrechtliche Verfahrens-VO v. 31. März 1982, BGBI I, S. 412; die atomrechtliche Deckungsvorsorge-VO v. 25. Januar 1977, BGBl I, S. 220; die Kosten-VO zum AtG v. 17. Dezember 1981, BGBl I, S. 1457; die Endlagervorausleistungs-VO v. 28. April1982, BGBl I, S. 562; die Röntgen-VO v. 1. März 1973, BGBl I, S. 273, für die ab 1. Januar 1988 die Neufassung v. 8. Januar 1987, BGBl I, S. 114 gilt. Zur Erreichung der Zwecke des Strahlenschutzvorsorgegesetzes (StrVG) vom 19. Dezember 1986 - BGBl I, S. 2610- steht in nächster Zukunft zudem der Erlaß von Rechtsverordnungen nach§ 6 Abs. 1 StrVG an. Die Verordnungen werden Dosisgrenzwerte, Kontaminierungswerte sowie Berechnungsverfahren und Annahmen, die der Bestimmung von derartigen Werten zugrundegelegt werden, festlegen. Im Hinblick auf das Durcheinander bei staatlichen Maßnahmen nach dem Reaktorunfall von Tschernobyl will das StrVG die "rechtlichen Grundlagen für ein effektives und koordiniertes Vorgehen aller beteiligten Dienststellen in Bund und Ländern" schaffen. Vgl. BT-Drks 10/6639, S. 1; zur Zielsetzung des StrVG, s. auch Rengeling DVBl 87, S. 204 (204); Czajka NVwZ 87, S. 556 (557).

II. Bestandsaufnahme

55

nur die Strahlenschutzverordnung (StrlSchV)J69 Diese von Winters17o als "Grundgesetz" des Strahlenschutzes im deutschen Recht bezeichnete Verordnung besteht im wesentlichen aus den sog. Überwachungsvorschriften der §§ 3-27 StrlSchV und den sog. Schutzvorschriften der §§ 28-80 StrlSchV. Die Überwachungsvorschriften regeln den Umgang, die Beförderung, die Ein- und Ausfuhr sowie die Erzeugung von sog. sonstigen radioaktiven Stoffen i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 2 AtG und sind.damit für die sich ausschließlich auf Kernbrennstoffe i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 1 AtG beziehenden Genehmigungsvoraussetzungen des§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG i.d.R. irrelevant. 171 Anders verhält es sich mit den Schutzvorschriften, die sowohl für sonstige radioaktive Stoffe als auch für Kernbrennstoffe gelten.1 72 Sie enthalten mit den Strahlenschutzgrundsätzen des § 28 Abs. 1 StrlSchV, den Dosisgrenzwerten für die Bevölkerung in den§§ 28 Abs. 3, 45,46 StrlSchV und denjenigen für die beruflich strahlenexponierten Personen in §§ 49, 51, 52 StrlSchV Festsetzungen, die bei der Anwendung von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG Bedeutung erlangen können. aa. Strahlenschutzgrundsätze Die Strahlenschutzgrundsätze des§ 28 Abs. 1 StrlSchV stellen die Grundlage aller Schutzvorschriften dar. Sie beruhen auf den Empfehlungen der Internationalen Strahlenschutzkommission (ICRP), 173 den OECD-Grundnormen174 und den Euratom-Grundnormen.m § 28 Abs. 1 StrlSchV fordert, daß - jede unnötige Strahlenexposition oder Kontamination vermieden wird (Nr. 1), und daß - jede Strahlenexposition oder Kontamination auch unterhalb der in der StrlSchV festgesetzten Grenzwerte unter Beachtung des Standes von 169 V. 13. Oktober 1976, BGBl I, S. 2905, zuletzt geändert durch VO v. 22. Mai 1981, BGBl I, S. 445; sie hat die erste und zweite Strahlenschutzverordnung v. 24. Juni 1960 i.d.F.d.Bek. v. 15. Oktober 1965 (BGBl I, S. 1653) bzw. v. 18. Juli 1974 (BGBl I, S. 500) abgelöst. 17o In Strahlenschutzrecht, S. 56. m Vgl. Kramer I Zerlett, StrlSchV, S. 109. 172 Vgl. Winters, Strahlenschutzrecht, S. 66. 173 Vgl. Kramer I Zerlett, StrlSchV, Anm. 2 zu§ 28. 174 Vgl. dazu das Gesetz zum Ratsbeschluß der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) v. 18. Dezember 1962 über die Annahme von Grundnormen für den Strahlenschutz v. 29. Juli 1964 (BGBl II, S. 857) i.d.F.d. Bek. v. 20. April 1970 (BGBl II, S. 208). 175 Vgl. die Richtlinien des Rates v. 1. Juni 1976 zur Festlegung der überarbeiteten Grundnormen für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte gegen die Gefahren ionisierender Strahlen, EG-Abl. 1976, Nr. L 18711 - L 187144 v. 12. Juni 1976.

56

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

Wissenschaft und Technik und unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls so gering wie möglich gehalten wird (Nr. 2). § 28 Abs. 1 StrlSchV ähnelt in seiner Struktur damit der Schadensvorsorgepflicht des§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. Ebenso wie dortl 76 - nur durch die Unterteilung in Nr. 1 und 2 viel deutlicher- wird hier zwischen der Schutzpflicht (Nr. 1) und der Vorsorgepflicht (Nr. 2) unterschieden.l 77 Hinsichtlich der Aussage der Strahlenschutzgrundsätze kann deshalb grundsätzlich auf die obigen Ausführungen zur Schutz- und Vorsorgepflicht nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG verwiesen werden. Darüber hinaus präzisiert§ 28 Abs. 1 StrlSchV die Schutzpflicht in Nr. 1 insofern, als er die Gefahrengrenze durch die Verweisung auf die Dosisgrenzwerte in Nr. 2 eindeutig festlegt.l 78 Ansonsten sind die Strahlenschutzgrundsätze aber nicht konkreter gefaßt als das Schadensvorsorgegebot des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. Die Strahlenschutzgrundsätze selbst können folglich nur indirekt über die Verweisung auf die Dosisgrenzwerte zur Konkretisierung der atomrechtlichen Betreiberpflichten beitragen. bb. Dosisgrenzwerte Die StrlSchV verwendet ein differenziertes Dosisgrenzwertsystem. Für die beruflich strahlenexponierten Personen 179 und die sonstige Bevölkerung gelten unterschiedliche Werte. Zudem existieren verschiedene Strahlenschutzbereiche, nämlich der Sperrbereich, der Kontrollbereich, der betriebliche und außerbetriebliche Überwachungsbereich sowie sonstige Bereiche,180 von denen die Dosisgrenzwerte abhängig sind. Im Hinblick auf den Schutz des Bürgers vor Umweltbelastungen kommt den Dosisgrenzwerten zum Schutz der Bevölkerung die maßgebliche Bedeutung zu. Die höchstzulässigen Dosisgrenzwerte sind in den §§ 28 Abs. 3, 45 und 46 StrlSchV aufgeführt, wobei § 28 Abs. 3 StrlSchV auf Störfälle abzielt, während die§§ 45,46 StrlSchV für den Normalbetrieb einer Anlage gelten. Die Grenzwerte beziehen sich infolge der unterschiedlichen Strahlungssensibilität der einzelnen Organe, Organsysteme oder Gewebe nicht nur auf den ganzen Körper (sog. Ganzkörperdosen), sondern auch auf 176 Vgl. dazu die obigen Ausführungen(§ 2 I 2 a) zur Unterteilung der Schadensvorsorgepflicht in Schutz- und Vorsorgepflicht. 177 Zum Verhältnis des Schutzprinzips der Nr. 1 zum Vorsorgegrundsatz der Nr. 2, vgl. Götz, Dosisgrenzwerte, S. 177 (181). 178 Dies steht zwar nicht wörtlich in der Nr. 1, ergibt sich aber aus der Formulierung "auch unterhalb der Grenzwerte" in der Nr. 2. 179 Diesbezüglich ist wiederum zwischen strahlenexponierten Personen der Kategorie A und der KategorieB zu unterscheiden. Vgl. dazu Kramer I Zerlett, StrlSchV, Anm. 1 zu§ 49. Zum System der Grenzwerte vgl. die Anlage X zur StrlSchV, abgedruckt z.B. bei Kramer I Zerlett, StrlSchV, S. 397. 180 Sonstige Bereiche sind alle Bereiche, die nicht Strahlenschutzbereiche sind.

II. Bestandsaufnahme

57

bestimmte Körperbereiche (sog. Körperdosen) oder Organe (sog. Teilkörperdosen). (1) Grenzwerte für den Störfall

Störfälle (sog. Auslegungsstörfälle) werden in Abgrenzung zu den Unfällen all diejenigen betriebsunterbrechenden Ereignissahläufe genannt, für die die Anlage ausgelegt ist oder für die Schutzvorkehrungen vorgesehen sind. Der atomrechtliche Störfallbegriff unterscheidet sich damit grundsätzlich von dem des Immissionsrechts. 181 Er beruht auf dem kerntechnischen Sicherheitskonzept, das an dem eminenten Gefährdungspotential von Kernreaktoren einerseits und den fehlenden Erfahrungen mit Abweichungen vom Normalbetrieb derartiger Anlagen andererseits orientiert ist. 182 Das Erfahrungsdefizit muß dabei durch wissenschaftliche Untersuchungen von hypothetischen Störfällen ersetzt werden. Jedem Störfall kann so eine Eintrittswahrscheinlichkeit zugerechnet werden. Das Sicherheitskonzept hat insofern den größten anzunehmenden Unfall (GAU) zugrunde zulegen. Der GAU ist folglich der größte Auslegungsstörfall. 183 Alle darüber hinausgehenden Ereignisabläufe werden Unfälle genannt.1 84 Diese Abläufe müssen von ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit her im Restrisikobereich angesiedelt sein, wenn eine Anlage überhaupt genehmigt werden soll. Die Schutzmaßnahmen gegen Unfälle richten sich deshalb nicht nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG oder den dazu ergangenen technischen Regelungen, sondern nach Notfallschutzplanungen der Länder im Rahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr i.V.m. dem Katastrophenschutz. Für den ungünstigsten Auslegungsstörfall eines in der Planunglas befindlichen, kommerziellenl86 Kernkraftwerks setzt § 28 Abs. 3 StrlSchV die höchstzulässigen Körperdosen für Einzelpersonen der Bevölkerung pro Kalenderjahr mit 5 bis 60 rem je nach dem betroffenen Körperbereich187 fest. Da diese Werte "unbeschadet der Forderung des Absatzes 1 Nr. 2" und nur für den ungünstigsten Störfall (GAU) gelten, ist für die allermeisten Störfälle der Grundsatz "so gering wie möglich" auch hier zu beachten. Demnach können im Einzelfall je nach Schwere des Störfalls auch schon geringere Dosen als höchstzulässig angesehen werden. 181 Zu letzterem s.o. § 2 II 1 a aa. 182 Vgl. Breuer WiVerw 81, S. 219 (226). 183 Zur Festlegung der Risikogrenze im Atomrecht durch die Konzeption des GAU, vgl. Smidt, Konkretisierung, S. 39 (40); GAU ist also an sich sprachlich ungenau, da auch der größte Störfall immer noch kein Unfall ist. 184 Vgl. Kramer I Zerlett, StrlSchV, Anm. 17 zu§ 28. 185 § 28 Abs. 3 StrlSchV ist nur im Planungsstadium relevant, vgl. Winters, Strahlenschutzrecht, S. 72. 186 Für Kernkraftwerke mit Demonstrations- oder Prototypcharakter können im Einzelfall andere Werte festgesetzt werden. 187 Vgl. dazu die Anlage X zur StrlSchV (s.o. § 2 Fn 179).

58

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht (2) Grenzwerte für den Normalbetrieb

Für den Normalbetrieb von Kernenergieanlagen stellt § 45 StrlSchV die zentrale Regelung im Strahlenschutzkonzept für die Bevölkerung dar. Danach darf die Strahlenbelastung eines Menschen über Abluft oder Abwasser aus kerntechnischen Anlagen eine Ganzkörperdosis von je höchstens 30mrempro Jahr (sog. 30-mrem-Konzept)lSS und im Falle der Schilddrüse über Nahrungsketten eine Strahlenbelastung von jeweils höchsten 90 mrem nicht übersteigen. 189 Diese Immissionsgrenzwerte sind standortbezogen. Alle Ableitungen von Verwendern radioaktiver Stoffe, die auf eine Einzelperson einwirken, dürfen diese Grenzwerte nicht überschreiten. Da eine direkte Messung der Immissionen bei den betroffenen Menschen schwer realisierbar ist,19o erfolgt die Überwachung der Einhaltung der Dosisgrenzwerte auf rechnerischem Wege unter Zugrundelegung der Strahlenexposition einer Anlage.' 91 Auszugehen ist dabei von der Strahlenbelastung, die bei den betroffenen Personen an den ungünstigsten Einwirkungsstellen unter den ungünstigsten Umständen auftreten kann. Dabei kann eine Vielzahl von Faktoren eine Rolle spielen, die die verschiedenen Wege radioaktiver Stoffe von der kerntechnischen Anlage bis zu den betroffenen Personen bestimmen. Neben den Abgabemengen sind die Ausbreitungsbedingungen, die Anreicherungsvorgänge in der Nahrungskette, synergistische Effekte und die Verteilungsbedingungen im menschlichen Organismus maßgebend für diese äußerst komplexen radioökologischen Berechnungsverfahren.l92 Nach Abschluß der Berechnungen kann der zur Einhaltung der Immissionswerte erforderliche Emissionswert für eine bestimmte Anlage festgesetzt werden. Dieses Immissionsschutzkonzept des § 45 StrlSchV wird ergänzt durch den emissionsbezogenen § 46 Str1SchV. 193 In Fällen, in denen die Behörden auf das komplizierte radioökologische Berechnungsverfahren zur Ermittlung der höchstzulässigen Emissionswerte nach § 45 StrlSchV verzichten (etwa bei Klein- und Kleinstverwendern von radioaktivem Material), greift 188 Die von § 45 StrlSchV geforderten 3/500 der Ganzkörperdosis von 5 rem (Anlage X der StrlSchV) ergeben 3/ 100 rem, also 30 mrem. Das 30-mrem-Konzept wird auch für die noch zu erlassenden Verordnungen nach § 6 StrlSchV diskutiert. Vgl. dazu nur Rengeling DVB187, S. 204 (204). 189 Zu den Werten für die übrigen Körperdosen vgl. Anlage X zur StrlSchV (s. o.§ 2 Fn 179). 190 Werte der betreffenden Größenordnung sind meßtechnisch nicht erfaßbar, vgl. Winters, Strahlenschutzrecht, S. 71. 191 S. dazu die Richtlinie des BMI zu § 45 StrlSchV, GMBI 79, S. 371 (372), ber. durch GBMI 82, S. 736. 192 Zu den Grundlagen der Berechnung, vgl. Sommer DÖV 83, S. 754 (756). 193 Die vor Inkrafttreten der StrlSchV gültige erste Strahlenschutz-VO (s. o. § 2 Fn 169) hatte in § 34 Abs. 1 und 2 nur Emissionswerte vorgesehen. Solche werden heute- von§ 46 StrlSchV - nur noch flankierend zu den Immissionswerten des§ 45 StrlSchV benutzt.

li. Bestandsaufnahme

59

§ 46 StrlSchV ein. Die Emissionswerte konkretisieren hier also einmal nicht die Vorsorge-, sondern die Schutzpflicht des Anlagenbetreibers. Wie § 46 Abs. 2 StrlSchV belegt, sind die Emissionswerte so zu wählen, daß die Immissionsgrenzwertbestimmungen des § 45 StrlSchV i.d.R. nicht überschritten werden. Sollte das im Einzelfall doch der Fall sein, so hat die Behörde die Emissionswerte neu festzusetzen. Die Emissionsgrenzwerte sind für die Luft in § 46 Abs. 3 StrlSchV und für Wasser in § 46 Abs. 4 StrlSchV festgelegt. Danach darf die Aktivität in einem m 3 Abluft pro Jahr - bei Radionukliden, 194 bei denen die Aufnahme in den menschlichen Organismus grenzwertbestimmend ist, 1/7300195 der Werte der Anlage IV 1,2 (Spalte 5)196 und - bei den sonstigen Radionukliden die Werte der Anlage IV 4 (Spalte 5)197 betragen. Die Emissionsgrenzwerte für Wasser sind für alle Radionuklide gleich geregelt. Sie betragen für die Aktivität in einem m 3 Abwasser im Jahresdurchschnitt das 1,25-fache19B der Werte der Anlage IV 1, 3 (Spalte 6). cc. Zusammenfassung Durch die StrlSchV konnten die Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG insofern näher bestimmt werden, als die Dosisgrenzwerte die Gefahrenqualität von Strahlenbelastungen weitestgehend festzulegen vermochten. Darüber hinaus können der StrlSchV jedoch keine Aussagen über bestimmte sicherheitstechnische Schutzvorkehrungen für Anlagen entnommen werden. Diesbezüglich finden sich in der StrlSchV lediglich auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe199 oder Hinweise auf andere Normen, wie etwa die "Sicherheitskriterien und Leitlinien für Kernkraftwerke".2oo Die StrlSchV hat folglich wesentliche sicherheitstechnische Anforderungen offen gelassen oder deren Ausgestaltung delegiert. Dabei hätte die Ermächtigungsnorm zur StrlSchV, § 12 Abs. 1 Nr. 1 AtG, derartige Regelungen für 194 Die betreffenden Radionuklide sind einzeln in der Anlage IV zur StrlSchV (abgedruckt z.B. bei Kramer I Zerlett, StrlSchV, S . 378) aufgeführt. 195 Dieser Faktor ergibt sich aus dem durchschnittlichen Jahres-Inhalations-Volumen eines Menschen in Höhe von 7300 m 3 . 196 S.o.§2Fn194. 197 S.o.§ 2 Fn 194. 198 Dieser Wert ergibt sich aus der von einer Einzelperson im Durchschnitt jährlich verbrauchten Abwassermenge von 800 1 (1 : 0,8 = 1,25). 199 Vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2; Abs. 3 S. 3 StrlSchV, wo auf den "Stand von Wissenschaft und Technik" verwiesen wird. zoo Vgl. § 28 Abs. 3 S. 3 StrlSchV.

60

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

den gesamten Bereich der Reaktorsicherheit durchaus gedeckt. So plante die BReg etwa schon 1975 eine Reaktorsicherheits-Verordnung.2o1 Zu deren Erlaß ist es jedoch nie gekommen. Maßgeblich für diese Enthaltsamkeit des Verordnungsgebers dürfte die Befürchtung gewesen sein, daß durch den Erlaß einer Reaktorsicherheits-Verordnung die Flexibilität der sicherheitstechnischen Anforderungen für Kernreaktoren im Hinblick auf den im Fluß befindlichen wissenschaftlich-technischen Fortschritt verloren geht.2o2 Hinsichtlich der sicherheitstechnischen Anforderungen bleibt es folglich den Regelungen unterhalb der Verordnungsebene vorbehalten, eine weitergehende Konkretisierung vorzunehmen.

b. Richt- und Leitlinien Anders als im Immissionsrecht finden sich im Atomrecht keine allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Ausgestaltung der gesetzlichen Betreiberpflichten. Nach Art. 87 c, 85 Abs. 2GG i.V.m. § 24 Abs. 1 S. 1 AtG kann die BReg zwar allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Ausführung des AtG erlassen. 203 Von dieser Möglichkeit wurde indes kein Gebrauch gemacht. Statt dessen existiert eine Fülle von behördlichen Richtlinien und sonstigen Bekanntmachungen sowie Empfehlungen von Beratungsgremien des BMU. aa. Behördliche Richtlinien Der BMU verwendet behördliche Richtlinien zur Vereinheitlichung der Genehmigungspraxis der Länderbehörden im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren. Die Richtlinien enthalten teils formelle, teils materielle Anforderungen. Sie formulieren Sicherheitsziele und Konstruktionsanforderungen. Die Richtlinien kommen unter gutachtedieher Beratung insbesondere der Reaktorsicherheitskommission (RSK) und der Strahlenschutzkommission (SSK) in Abstimmung mit dem Länderausschuß für Atomenergie204 und den Zentralverbänden der Hersteller und Betreiber sowie den Gewerkschaften zustande.2os Sie werden vom Länderausschuß für AtomBT-Drks 7/3871, S. 28. Vgl. etwa die Stellungnahme des BMI in ET 80, S. 361 (363), in der auf die "Gefahr des Einfrierens der Entwicklung der Sicherheitstechnik" hingewiesen wird. S. auch BMI (Hrsg), Umwelt Nr. 87, S. 28 (29), wo darauf hingewiesen wird, daß die technische Entwicklung noch nicht abgeschlossen sei, was gegen den Erlaß einer Reaktorsicherheits-Verordnung spräche. 2oa Zu den Ermächtigungsnormen für Verwaltungsvorschriften, vgl. Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, S. 453. 2o4 Ein Gremium, in dem der BMU und die für die Genehmigung und die Aufsicht auf dem Gebiet der Kerntechnik zuständigen obersten Landesbehörden zusammengeschlossen sind. 205 Zum Verfahren der Richtlinienaufstellung, vgl. BT-Drks 8/1389, S. 4. Eine detaillierte Beschreibung des Verfahrens am Beispiel der Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke findet sich in BMI (Hrsg), Sicherheit, S. 75. 2o1

2o2

li. Bestandsaufnahme

61

energie nach einstimmigem Beschluß verabschiedet und sodann im Bundesanzeiger veröffentlicht. Die Relevanz der behördlichen Richtlinien im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren ergibt sich aus der Weisungsbefugnis des BMU für die Aufsichts- und Genehmigungsbehörden der Länder. Eine zentrale Stellung unter den Richtlinien nehmen die Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke206 ein. Sie enthalten Grundsätze für sicherheitstechnische Anforderungen, die der Auslegung von Kernkraftwerken zugrunde gelegt werden, um die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden zu gewährleisten.2o1 Aus der Verweisung von § 28 Abs. 3 S. 3 StrlSchV auf die Sicherheitskriterien läßt sich zudem entnehmen, daß die Sicherheitskriterien im wesentlichen auf die Verhinderung von Störfällen ausgerichtet sind. 208 Sie enthalten Sicherheitsanforderungen, die auch beim Versagen von einzelnen Sicherheitssystemen gewährleisten sollen, daß die Störfallfolgen auf das Innere der Anlage beschränkt bleiben. Entsprechend dieser Zielsetzung formulieren die Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke in 11 Abschnitten Grundsätze für Sicherheitsanforderungen, ohne jedoch sicherheitstechnische Detailfeststellungen zu treffen.209 Sie befassen sich vielmehr mit allgemein gehaltenen Anforderungen an Kernreaktoren (insbesondere Leichtwasserreaktoren) und verlangen z. B. ausreichende Sicherheitszuschläge bei der Auslegung der Anlagenteile, die Verwendung überprüfter Werkstoffe oder die räumliche Trennung von Teilsystemen. Die Nr. 4.3 der Sicherheitskriterien zur Nachwärmeabfuhr bei Kühlmittelverlusten verlangt etwa, daß "ein zuverlässiges, redundantes System für die Notkühlung (Notkühlsystem) des Reaktorkerns bei Kühlmittelverlusten vorhanden und so beschaffen" sein muß, daß "chemische Reaktionen auf ein sicherheitstechnisch unbedenkliches Maß beschränkt werden". Was im konkreten Einzelfall indes sicherheitstechnisch noch unbedenklich oder schon bedenklich ist, bleibt offen. Wie in den vielen anderen Regelungen der Sicherheitskriterien wird auch in der Nr. 4.3 durch die Verwendung auslegungsbedürftiger Rechtsbegiffe die Umsetzbarkeit der sicherheitstechnischen Anforderungen beeinträchtigt. Für die Genehmigungsbehörden stellt sich die Rezeption der Sicherheitskriterien wegen der nur abstrakt geäußerten Sicherheitsziele deshalb schwierig dar. Es ergeben sich infolge der "gewollten Kürze" 210 AuslegungsI.d.F. v. 21. Oktober 1977, BAnz Nr. 206, S. 1- 3. So die Einleitung zu den Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke (s.o. § 2 Fn 206) durch den- damals noch zuständigen- BMI. 2os Vgl. dazu Kramer I Zerlett, StrlSchV, Anm. 21 zu§ 28. 2°9 Vgl. Marburger, Regeln, S . 104; Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren, S. 193; Weber, Kontrolldichte, S . 109. 210 So der BMI in der Einleitung zu den Interpretationen der Sicherheitskriterien in GMBl 79, S. 161; 80, S. 90. 2os 207

62

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

schwierigkeiten durch Interpretationsspielräume in den Anforderungen der Sicherheitskriterien.211 Die BReg hat deshalb seit einigen Jahren "Interpretationen zu den Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke" erarbeiten lassen.212 Der Auflösungsgrad der Interpretationen zu den Sicherheitskriterien ist allerdings nicht entscheidend höher als der der Sicherheitskriterien selbst. 213 An die Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke knüpfen neben den Interpretationen noch die "Beschreibungen der gegenwärtigen Praxis zu den Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke"2 14 an, bei denen es sich um Informationsquellen und Materialsammlungen für die Sicherheitsbeurteilung handelt. Sie sind von der Gesellschaft für Reaktorsicherheit (GRS)215 in Zusammenarbeit mit den Sachverständigen der Technischen Überwachungsvereine im Auftrag des BMU erarbeitet worden. Die Beschreibungen sind nicht als Richtlinien einzustufen und haben lediglich deskriptiven Charakter. bb. Empfehlungen von Beratungsgremien des BMU Bei grundlegenden Fragen der Sicherheit von Kernkraftwerken und des Strahlenschutzes stehen dem BMU die RSK und die SSK zur Seite. Anders als die GRS und die TÜVe, die privatrechtlich organisiert sind, handelt es sich hierbei um öffentlich-rechtliche Gremien. Beide unterliegen in vielfältiger Weise den Einflüssen und der Kontrolle des BMU.216 Die von den Beratungsgremien abgegebenen Empfehlungen werden im Bundesanzeiger veröffentlicht.

211 Vgl. Berg, Sicherheit, S. 16 (20); Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren, S. 194; Nolte, Anforderungen, S. 95. 212 Vgl. z.B. die Bek. v. 26. Oktober 1978 (GMBl 78, S. 631), neu bekanntgemacht am 4. Dezember 1981 (GMBl 81, S. 544) oder die Bek. v. 17. Mai 1979 (GMBl 79, S. 161}, in der zu den Kriterien 2.6 "Einwirkungen von außen" und 8.5 "Wärmeabfuhr aus dem Sicherheitseinschluß" Stellung genommen wird, sowie die Bek. v. 28. November 1979 (GMBl 80, S. 90}, in der zu den Kriterien 2.2 "Prüfbarkeit", 2.3 "Strahlenbelastung in der Umgebung", 2.6 "Einwirkungen von außen", 2.7 "Brandund Explosionsschutz" und 4.3 "Nachwärmeabfuhr nach Kühlmittelverlusten" Stellung genommen wird. 213 Vgl. Berg, Sicherheit, S. 16 (20). 214 Die Beschreibungen erscheinen als Sonderdrucke der Gesellschaft für Reaktorsicherheit (GRS) in Köln. Vgl. dazu auch Berg, Sicherheit, S. 16 (21); Nolte, Anforderungen, S. 95; Weber, Kontrolldichte, S. 109. 215 Die GRS berät den BMU in Fragen der kerntechnischen Sicherheit und erstattet Gutachten in den Genehn.ügungs- und Aufsichtsverfahren. In ihr sind das Institut für Reaktorsicherheit der TUVe (IRS) und das Laboratorium für Reaktorregelung und Anlagensicherung der TU München (LRA) zusammengefaßt. Vgl. dazu BMI (Hrsg}, Grundlagen, S. 30. 21s Vgl. §§ 4 Abs. 2 und 3; 5; 6 Abs. 1; 7; 8; 9; 12 Abs. 1; 13 Abs. 2; 17d. Satzungder RSK und der SSK (Neufassung) vom 5. November 1984, BAnz Nr. 220, S. 12909.

II. Bestandsaufnahme

63

(1) Leitlinien der RSK

Die RSK berät den BMU nach § 2 Abs. 1 d. Satzung217 in Angelegenheiten der Sicherheit und damit in Zusammenhang stehenden Angelegenheiten der Sicherung von Kernreaktoren und des Kernbrennstoffkreislaufs. Die Kommission nimmt dabei sowohl zu generellen Problemen, als auch zu den Genehmigungsverfahren von Einzelprojekten Stellung. Sie besteht i.d.R. aus 18 Mitgliedern, 218 die sich aus 13 in§ 3 Abs. 1 d. Satzung aufgeführten Fachbereichen (z. B. der Bautechnik, der Elektrotechnik, der Nuklearchemie, der Reaktorphysik etc.) rekrutieren. Ähnlich den Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke dienen auch die Empfehlungen der RSK zur Konkretisierung der von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG normierten Schadensvorsorgepflicht und zwar insbesondere zur Interpretation des "Standes von Wissenschaft und Technik" .219 Von den bisher veröffentlichten Leitlinien der RSK sind insbesondere die Leitlinien für Druckwasserreaktoren220 hervorzuheben. Sie beschreiben sicherheitstechnische Anforderungen an den Bau und den Betrieb von Druckwasserreaktoren. Wie sich schon aus dem Vorwort zu den Leitlinien221 ergibt, sind die Empfehlungen der RSK jedoch nur als Leitfaden gedacht. Die RSK sieht zwar die- Einhaltung des in den Leitlinien zum Ausdruck kommenden Sicherheitsniveaus, nicht aber die Verwendung der dazu von ihr vorgeschlagenen technischen Mittel als erforderlich an. Sicherheitstechnische Detailregelungen werden von den Empfehlungen der RSK zudem nicht erbracht. 222 Sie geben vielmehr Zielvorgaben, deren Umsetzung in der behördlichen Genehmigungspraxis die Heranziehung detaillierterer technischer Regelungen erforderlich macht. (2) Leitlinien der SSK

Die SSK berät den BMU nach§ 2 Abs. 1 d . Satzung223 in den Angelegenheiten des Schutzes vor den Risiken ionisierender Strahlen. Sie besteht i.d.R. aus 15 Mitgliedern224 der in§ 3 Abs. 2 d. Satzung aufgeführten 10 verS.o. § 2 Fn 216. Die Namen der Mitglieder der RSK werden im BAnz versehen mit einem Hinweis auf den sonstigen Tätigkeitsbereich der Mitglieder veröffentlicht. Für 1986 vgl. BAnz Nr. 39, S . 2209. 21 9 So der - damals noch zuständige - BMI in einer Stellungnahme zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG in ET 80, S. 361 (362); s. auch Kellermann, Struktur, S. 56; Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren, S. 195. 22o Vgl. die 3. Ausgabe v. 14. Oktober 1981, BAnz Nr. 69 v. 14. April 1982 i.d.F.d. BAnz Nr. 106 v. 16. Juni 1983, S. 5401. 221 s. 0. § 2 Fn 220. 222 Vgl. dazu Schwierz, Privatisierung, S. 36; Nolte, Anforderungen, S . 101; Marburger, Schadensvorsorge, S. 138. 223 S.o. § 2 Fn 216. 211 218

64

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

schierlenen Fachbereiche (z. B. Radiochemie, Strahlenbiologie, Biophysik, Strahlenmeßtechnik etc.). Die von der SSK verabschiedeten Empfehlungen225 gehen ebensowenig wie die Leitlinien der RSK auf konkrete Sicherheitskriterien für Kernreaktoren ein. Auch die SSK-Leitlinien stecken nur einen gewissen Regelungsrahmen ab, der der weiteren Konkretisierung durch technische Detailregelungen bedarf. cc. Zusammenfassung Entsprechend den von der StrlSchV belassenen Regelungsfreiräumen knüpfen die Richt- und Leitlinien zur näheren Ausgestaltung der Genehmigungsvoraussetzungen des§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG insbesondere an die sicherheitstechnischen Anforderungen an. Im Hinblick auf die Wandelbarkeit des wissenschaftlichtechnischen Fortschritts wurde allerdings auf eine detaillierte Präzisierung der sicherheitstechnischen Anforderungen an Kernreaktoren verzichtet. Es kann insofern als bezeichnend angesehen werden, daß neben der Zurückhaltung bei der inhaltlichen Konkretisierung der Sicherheitsanforderungen auch deren Verrechtlichung nicht wie zunächst vorgesehen durchgeführt wurde.226 Die Richt- und Leitlinien zur Interpretation der atomrechtlichen Betreiberpflichten sind ohne weitergehende Konkretisierungen in detaillierteren technischen Regelungen für den Rechtsanwender nur schwer handhabbar. c. Technische Regelwerke

Nachdem die sicherheitstechnischen Anforderungen für Kernreaktoren in Richt- und Leitlinien nur als Zielvorgaben formuliert sind, bleibt die Umsetzung der gesetzgeberischen Zielvorgaben des staatlichen Genehmigungs- und Überwachungsinstrumentariums im Atomrecht den technischen Regelwerken vorbehalten. 22 4 Ebenso wie bei der RSK werden auch die Namen und Tätigkeitsbereiche der Mitglieder der SSK im BAnz veröffentlicht. Für 1986, vgl. BAnz Nr. 44, S. 2589. 225 Vgl. z.B. die Empfehlung v. 26. Juni 1975 "Abtrennung von 85-Krypton aus den Abgasen von Wiederaufbereitungsanlagen, Bek. v. 2. Juli 1975, BAnz Nr. 132, S. 1, oder die Empfehlung v. 24. Juni 1976 "Anwendung einer Summenformel für die Abgabe radioaktiver Stoffe mit der Abluft über verschiedene Immissionswege einer kerntechnischen Anlage", Bek. v. 10. Dezember 1976, BAnz Nr. 8 v. 13. Januar 1977,

S. 2.

22 & Vgl. etwa die geplante, aber wegen der Dynamik des technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisstandes bis heute nicht verwirklichte Reaktorsicherheitsverordnung (s.o. § 2 Fn 201) und die an sich zunächst nur als Vorstufe für eine noch zu konzipierende allgemeine Verwaltungsvorschrift gedachten Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke. Vgl. dazu BT-Drks 7/3871, S. 28; Marburger, Regeln, S. 108; ders., Schadensvorsorge, S. 134; Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren, S. 193, (insb. Fn 16).

Il. Bestandsaufnahme

65

aa. Regeln des Kerntechnischen Ausschusses (KTA) Dem 1972 als öffentlich-rechtliches Gremium22 7 gebildeten KTA228 kommt die maßgebliche Bedeutung bei der Aufstellung sicherheitstechnischer Regeln für Kernreaktoren zu.229 Er hat nach § 2 d. Bek.23o "die Aufgabe, auf Gebieten der Kernenergie, bei denen sich aufgrundvon Erfahrungen eine einheitliche Meinung von Fachleuten der Hersteller, Ersteller und Betreiber von Atomanlagen, der Gutachter und der Behörden abzeichnet, für die Aufstellung sicherheitstechnischer Regeln zu sorgen und deren Anwendung zu fördern." Der KTA ist eigens dazu eingerichtet worden, durch die Aufstellung von kerntechnischen Regeln die für das atomrechtliche Genehmigungsverfahren nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG relevanten Sicherheitsstandards zu konkretisieren. 231 Dementsprechend werden die Zielvorgaben der Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke, der RSK und SSKLeitlinien geändert bzw. zurückgezogen, wenn eine KTA-Regel die gleiche Regelungsmaterie erfaßt. 232 Aus der nach§ 2 d . Bek. gegebenen Koppelung der Tätigkeit des KTA an das Erfordernis einer sich abzeichnenden einheitlichen Meinung zu bestimmten sicherheitstechnischen Anforderungen ergibt sich zweierlei für dessen Normungsarbeit: Einerseits muß für den Bereich des Normungsvorhabens aufgrund von bereits gemachten Erfahrungen ein fachlicher Konsens der beteiligten Gruppen in Sicht sein. Daraus folgt, daß der KTA nicht an der vordersten Linie des wissenschaftlich-technischen Entwicklungsstandes arbeitet. Er wirkt also nicht kreativ, befaßt sich nicht mit neuartigen und grundsätzlichen Problemen auf dem Gebiet der Reaktorsicherheit,233 sondern nimmt in sein Regelwerk nur auf, was sich ohnehin bereits herausgebildet hat. Andererseits muß bei Beginn der Normungstätigkeit aber auch noch keine einheitliche Meinung der betroffenen Gruppen hinsichtlich eines bestimmten sicherheitstechnischen Problems bestehen. Es reicht vielmehr ein" sich abzeichnen", also eine gewisse Regelungsreife aus. Gewisse Unstimmigkeiten bei den beteiligten Kreisen stehen der Aufnahme der Normungsarbeit des KTA deshalb nicht entgegen. Es soll nur ein grundsätzliches Lösungskonzept greifbar sein, daß die Regelerarbeitung hin227 Der KTA ist ein sog. nebengeordneter Ausschuß. Vgl. dazu nur Marburger, Regeln, S. 106, Nolte; Anforderungen, S. 106. 228 Vgl. die Bek. v. 1. September 1972, BAnz Nr. 172, S. 3. Der KTA wurde 1974 in die Zuständigkeit des BMI - vgl. BAnz Nr. 193, S. 2- und 1986 in die Zuständigkeit des BMU- vgl. BAnz Nr. 183, S. 13850- übernommen. 22 9 Vgl. nur BMI (Hrsg), Sicherheit, S. 45 und 90; Marburger, Regeln, S . 105 230 I.d.F. v. 1. September 1986; vgl. Anlage 1 zu BAnz Nr. 183, S. 13850. 23 1 Vgl. Schwarzer, KTA, S. 78 (81); Marburger, Regeln, S. 107; Vieweg, Normung, s. 31. 232 Vgl. Kellermann, Struktur, S. 51 (56/57). 233 Vgl. Kuhnt, Regeln, S. 107 (112); Vieweg, Normung, S. 30.

5 Fischer

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

66

reichend wahrscheinlich erscheinen läßt. 234 Die Normungstätigkeit mag demnach zwar nicht als kreativ, wohl aber als konstitutiv im Hinblick auf eine vorher nicht gegebene Vereinheitlichung von Sicherheitsstandards für Kernreaktoren bezeichnet werden. (1) Organisation des KTA Nach§ 3 d. Bek.235 setzt sich der KTA aus 50 für die Dauer von 4 Jahren benannten Mitgliedem236 zusammen. Hierzu gehören 10 Vertreter der Hersteller und Ersteller von Atomanlagen 10 Vertreter der Betreiber von Atomanlagen 10 Vertreter der für den Vollzug des AtG und die Aufsicht zuständigen Behörden (7 Vertreter der Landesbehörden, 3 Vertreter des als Aufsichtsbehörde tätigen BMU) - 10 Vertreter von Gutachter- und Beratungsorganisationen (6 Vertreter der VdTÜV und der TÜVe, 2 Vertreter der GRS und je 1 Vertreter der SSK undderRSK) - 10 Vertreter von sonstigen Behörden, Organisationen und Stellen (5 Vertreter von Bundesministerien und je 1 Vertreter der Kemforschungseinrichtungen, der Träger der gesetzlichen Unfallversichenmg, der Gewerkschaften, der Sach- und Haftpflichtversicherer und des DIN). Anders als bei der RSK und der SSK ist die Zusammensetzung des KTA nicht allein durch Kompetenzgesichtspunkte hinsichtlich der betroffenen Fachgebiete der Nuklearwissenschaft und Kerntechnik bestimmt.23 7 Es steht nicht nur die Sachkunde der Mitglieder im Vordergrund. Auch die Repräsentanz der am Genehmigungsverfahren beteiligten Behörden und sonstiger von der Genehmigung betroffenen Gruppen ist in gewissem Umfang gewährleistet. Allerdings gibt es beim KTA keine Interessenvertreter der von Umweltbelastungen Betroffenen oder der Umweltbelange schlechthin, wie etwa Umweltverbände oder -institutionen. Diese Interessen sind zwar durch die Genehmigungs- und Aufsichtsbehörden in gewisser Weise mitrepräsentiert, weil die Behörden die Umweltbelange und den Nachbarschutz als öffentliche Interessen zu berücksichtigen haben. Die Genehmiguns- und Aufsichtsbehörden sind jedoch nicht allein auf die 234

Vgl. Vieweg, Normung, S. 31.

m S.o.§ 2 Fn 230.

236 Eine namentliche Auflistung sämtlicher Mitglieder des KTA sowie deren Stellvertreter findet sich nach Tätigkeitsbereichen geordnet in KTA (Hrsg.), Jahresbericht 1985, s. 20 - 22. 237 Zur Zusammensetzung von RSK und SSK nach den jeweiligen Fachgebieten, vgl. § 3 Abs. 1 und 2 d. Satzung (s.o. § 2 Fn 216).

II. Bestandsaufnahme

67

Umweltinteressen ausgerichtet. Es fehlt somit im Grunde ein einseitig orientierter Gegenpol zu dem Hersteller- und Betreiberkontingent von 20 Mitgliedern.m (2) Regelwerk Die Regelerarbeitung durch den KTA erstreckt sich auf die Sachgebiete Organisation, Arbeitsschutz und Qualitätssicherung (1), Gesamtanlage und bauliche Anlagen (2), Reaktorkern (3), Kühlsysteme (4), Instrumentierung und Reaktorschutz (5), Sicherheitseinschluß (6), Aktivitätskontrolle und Führung (7) sowie Versorgungs- und Hilfseinrichtungen (8).239 Das KTARegelwerk umfaßt heute 62 Regeln und 12 Regelentwürfe.240 Die Regeln werden im Bundesanzeiger veröffentlicht.241 Anders als die Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke sowie die RSK und SSK-Leitlinien sind die KTA-Regeln wesentlich konkreter im Hinblick auf den nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG erforderlichen Sicherheitsstandard. Sie begnügen sich nicht damit, Zielvorgaben zu formulieren, sondern beschreiben im Detail die Lösungen für sicherheitstechnische Probleme. Als Beispiel sei hier nur die KTA-Regel 2201.2 angeführt, 242 die sich im Rahmen des Sachgebietes Gesamtanlage und bauliche Anlagen (2) mit der Ermittlung und Anwendung von Kenndaten des Baugrundes, nach denen ein Kernkraftwerk gegen seismische Einwirkungen auszulegen ist, befaßt.24J Nach der Eingrenzung des Anwendungsbereichs (Nr. 1), Begriffsbestimmungen für Baugrunddämpfung und Bodenverflüssigung (Nr. 2) sowie einer Erläuterung der Beurteilungsgrundlagen für Baugrundverhältnisse (Nr. 3) geht die Regel2201.2 in Nr. 4 auf die baugrunddynamischen Kenndaten ein: "Für die Auslegung von Kernkraftwerken gegen seismische Einwirkungen sind an baugrunddynamischen Kenndaten die Poissonzahl, der Schubmodul und die Materialdämpfung zu ermitteln. Dabei sind obere und untere Grenzwerte in Abhängigkeit von der Tiefe und dem Spannungszustand des Bodens und der Bauwerklast anzugeben. Die Verfahren ... sind in Abhängigkeit von den Baugrundverhältnissen auszuwählen. Grundsätzlich sind 238 Zur Interessenrepräsentanz regelerarbeitender Gremien, vgl. Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (80); Vieweg, Normung, S. 194; Nolte, Anforderungen, S. 158; Marburger, Regeln, S. 464. Zur Unterrepräsentanz der Arbeitnehmerinteressen im KTA, vgl. BT-Drks 8/4341, S. 143. 239 Vgl. KTA (Hrsg.), Jahresbericht 1985, S. 8-17. 240 Stand: Mai 1987. Vgl. die Bestell-Liste für Sicherheitstechnische Regeln des Carl Heymann Verlages, Luxemburger Str. 449, 5000 Köln 41. 241 Die Fundstellen der Veröffentlichungen der KTA-Regeln sind dem jeweiligen Jahresbericht des KTA bzw. dem neuesten Sachstandsbericht zu entnehmen. Vgl. etwa KTA (Hrsg.), Sachstandsbericht 1/86, S. 7 - 63. 242 Abgedruckt in der Beilage Nr. 14/83 zum BAnz Nr. 64, S. 2945. 243 Vgl. zur Auslegung von Kernkraftwerken gegen seismische Einwirkungen auch die KTA-Regeln 2201.1, 2201.3, 2201.4, 2201.5, 2201.6.

5*

68

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

in situ- und Laborverfahren durchzuführen". Entsprechend dieser noch mehr abstrakt gefaßten Zielvorgaben gibt die Regel 2201.2 im Anhang (Al) die verschiedenen Bestimmungsverfahren unter Angabe der Meßmethode, den Meßgrößen und abgeleiteten Größen sowie oberen und unteren Werten des Schubverformungsbereichs an. Im Abschnitt A2 des Anhangs werden zudem die Verfahren zur Bestimmung von Schubmodul und Materialdämpfung unter Bezugnahme auf ein Schaubild zum Verhältnis zwischen Schubmodul, Materialdämpfung und hyperbolischer Schubverformung sowie diverser mathematischer Gleichungen zur Berechnung derselben angegeben. Am Beispiel der Regel 2201.2 wird der hohe Auflösungsgrad der sicherheitstechnischen Regeln des KTA deutlich. Solche Vorgaben können dem Rechtsanwender die Handhabung des staatlichen Genehmigungs- und Überwachungsinstrumentariums im Atomrecht entscheidend erleichtern.

bb. Regelwerke privater Verbände Neben dem KTA gibt es auch private Organisationen, die technische Regeln für kerntechnische Anlagen erstellen. Zu diesen Organisationen zählen auf nationaler Ebene die Arbeitsgemeinschaft Druckbehälter (AD),244 die Deutsche Elektrotechnische Kommisssion (DKE)245 und der Normenausschuß Kerntechnik (NKe) des DIN sowie auf internationaler Ebene die International Elektrotechnical Commissan (IEC) und die International Organization for Standardization (IS0).246 Die maßgebliche Bedeutung für die Konkretisierung der atomrechtlichen Betreiberpflichten des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG kommt dabei dem Regelwerk des NKe des DIN zu.

244 Die AD veröffentlicht Merkblätter mit Regeln für Druckbehälter. Mitglieder der AD sind die TÜVe und 5 industrielle Fachverbände. Ausführlicher dazu Hanning, Umweltschutz, S. 122. 245 Die DKE ist in Zusammenarbeit des DIN und des Verbandes Deutscher Elektrotechniker (VDE) gegründet worden. Die DKE ist gleichzeitig Ausschuß des DIN und Hauptausschuß des VDE. Normen für kerntechnische Anlagen erarbeitet ihr Fachbereich 9: "Messen, Steuern, Regeln" . Die Regeln der DKE werden beim DIN und- soweit sie sicherheitstechnischen Bezug aufweisen- auch beim VDE veröffentlicht. Vgl. dazu nur Marburger, Regeln, S. 209. 246 In der ICE arbeitet das DKE, in der ISO das DIN mit. Beide Organisationen wollen das technische Regelwerk international harmonisieren, um so insbesondere hinsichtlich der Sicherheitsstandards von gefahrenträchtigen Technologien wie der Kernenergie eine Angleichung zu erreichen. Die Arbeitsergebnisse werden vom DIN in dessen Normenwerk aufgenommen. Für kerntechnische Normen sind in den beiden Organisationen eigene Gremien eingerichtet (ISO/TC 85 und IEC/SC 45). Zu deren Aktivitäten, vgl. Becker, DIN-Mitt. 78, S. 690 (693).

li. Bestandsaufnahme

69

(1) Organisation des NKe des DIN

Das DIN ist der größte und bedeutenste Normungsverband in der Bundesrepublik Deutschland. Es befaßt sich ausschließlich mit der Aufstellung technischer Normen. Die Normenausschüsse des DIN sind strukturell vergleichbar mit den Fachgliederungen des VDI. Wie diese sind sie- ohne eine eigene Rechtspersönlichkeit zu besitzen- körperschaftlich aufgebaut und gliedern sich in verschiedene Organe.247 Ebenso wie den Fachgliederungen des VDI stehen auch den Normenausschüssen des DIN zur Erfüllung ihrer Aufgaben mehrere sog. Arbeitsausschüsse24 8 zur Verfügung. Der NKe gliedert sich in die Fachbereiche kommunikative Grundlagen (FB 1), Strahlenschutztechnik (FB 2), Reaktortechnik und -sicherheitstechnik (FB 3) sowie Kernbrennstofftechnologie (FB 4) mit 2 (FB 1), 10 (FB 2), 28 (FB 3) bzw. 4 (FB 4) untergeordneten Arbeitsausschüssen. 249 Die Mitarbeiter der Ausschüsse werden ehrenamtlich tätig. Sie rekrutieren sich aus Fachleuten der an der Regelerarbeitung interessierten Kreise (z. B. Hersteller und Betreiber, Behörden, Wissenschaft, Prüfungsinstitute, Technische Überwachungsvereine). Die Zusammensetzung der Ausschüsse soll nach der DIN-Norm 820 so erfolgen, daß die interessierten Kreise "in einem angemessenen Verhältnis vertreten" sind.25o Diese Zielvorgabe der angemessenen Repräsentanz der beteiligten Kreise in den Ausschüssen des DIN unterscheidet sich von der entsprechenden Zielvorgabe für die Normungsgremien des VDJ25 1 dadurch, daß sie auf die Beschränkung von "im Rahmen des Möglichen" erreichbarer Angemessenheit der Interessenrepräsentanz verziehet und dadurch im Ansatz weitergehend ein unbedingtes Gebot zur Herstellung des Stimmengleichgewichts zwischen den Vertretern verschiedener bzw. kollidierender Interessen in Proportion zu deren Gewichtung enthält. Wie schon bei der VDI-Richtlinie 1000 offenbart sich jedoch auch hier bei der DIN-Norm 820 die grundlegende Problematik einer freiwilligen Erarbeitung von Regeln, die von Interessengruppen getragen wird. Wie dort verhindert auch hier die erforderliche Sachkompetenz für die Mitarbeit in den Ausschüssen und vor allem die durch die Ehrenamtlichkeit der Mitarbeit bedingte Notwendigkeit eines erheblichen finanziellen Engagements, daß eine angemessene Interessenrepräsentanz hergestellt werden kann.2s2 247 Organe der Normenausschüsse sind der Vorsitzende, der Beirat, der Mitarbeiterkreis, die Arbeitsausschüsse und der Geschäftsführer; vgl. Nr. 5.2 der Richtlinien für Normenausschüsse, abgedruckt in DIN (Hrsg.), Grundlagen, S. 112. 248 Es gibt heute 113 Normen- und 3656 Arbeitsausschüsse. Vgl. DIN (Hrsg.), Geschäftsbericht 86/87, vorS. 1 (DIN in Zahlen). 249 Vgl. DIN (Hrsg.), Organisation des NKe, S. 4- 12. 2so Vgl. DIN 820 Bl. 1 (Nr. 3.4), abgedruckt in DIN (Hrsg.), Grundlagen, S. 39. 2s1 Vgl. VDI-Richtlinie 1000 Nr. 3, Bl. 4. 2s2 Vgl. dazu auch Marburger, Regeln, S. 202/203; Ritt stieg, Standards, S. 59; Hanning, Umweltschutz, S. 118/119.

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

70

(2) Beziehungen des DIN zum Staat

Die große Bedeutung der technischen Regeln für das staatliche Genehmigungs- und Überwachungsinstrumentarium einerseits und die auffällige Überrepräsentanz industrieller Interessenvertreter in den Normungsgremien des DIN andererseits haben Bestrebungen zur rechtlichen Regelung des Verhältnisses zwischen dem Staat und dem DIN aufkommen lassen.253 Demgemäß wurde zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem DIN am 5. Juni 1975 ein Vertrag geschlossen, in dem sich das DIN verpflichtete, bei seinen Normungsarbeiten das öffentliche Interesse zu berücksichtigen,254 der BReg auf Antrag Sitze in den Lenkungsgremien der Normenausschüsse einzuräumen und behördliche Stellen an der Normungsarbeit zu beteiligen.2ss Neben der Einhaltung der DIN-Norm 820 und der Richtlinien für Fachnormenausschüsse256 verpflichtete sich das DIN außerdem noch zur bevorzugten Bearbeitung von Normungsvorhaben, für die von der BReg ein öffentliches Interesse geltend gemacht wird. 257 Dieser Vertrag hat zweifellos eine Verbesserung gegenüber der Rechtslage vor 1975 besonders im Hinblick auf die Verpflichtung zur Berücksichtigung des öffentlichen Interesses bei den Normungsarbeiten und die Partizipation von Behördenvertretern an den relevanten Entscheidungsvorgängen im Normungsverfahren gebracht. Diese Verbesserungen vermögen indes nicht darüber hinwegzutäuschen, daß die für eine Ausgewogenheit der technischen Regelungen des DIN unbedingt erforderliche paritätische Berücksichtigung aller betroffenen Interessen auch durch diesen Vertrag nicht gewährleistet wird.2sa Zwar strebt das DIN ausweislich der DIN-Norm 820 eine angemessene Berücksichtigung aller betroffenen Interessen an. Die Einhaltung dieser Norm wird in dem Vertrag auch nochmals bekräftigt. Woran es mangelt, ist jedoch eine institutionell garantierte Interessenrepräsentanz zwischen den Verursachern und den Betroffenen von Umweltbelastungen. Nur sie vermag bei der Aufstellung von technischen Regeln durch Interessengruppen die Gewähr dafür zu bieten, daß bei der Regelaufstellung Kompromisse erzielt werden, die alle beteiligten Interessen entsprechend ihrer Gewichtung berücksichtigen.

253 254 255 256 257 258

Vgl. dazu Marburger, Regeln, S. 204; Rittstieg, Standards, S. 54. Vgl. § 1 Abs. 2 d. Vertrages; abgedruckt in DIN (Hrsg.), Grundlagen, S . 153. Vgl. § 2 d. Vertrages. S.o.§ 2 Fn 247. Vgl. §§ 3, 4 d. Vertrages. Vgl. dazu Hanning, Umweltschutz, S. 170.

li. Bestandsaufnahme

71

(3) Regelwerk des NKe Der Normenbestand des NKe weist derzeit 131 Normen, 6 Normenentwürfe und 71 Normenvorhaben auf. 259 Ebenso wie die KTA-Regeln bieten auch die Normen des NKe detaillierte Beschreibungen sicherheitstechnischer Anforderungen an Kernreaktoren, obwohl diese nicht in dem Maße wie beim KTA im Vordergrund der Normungsarbeit stehen.2so So setzt etwa die DIN-Norm 25403 (Teil 4) zur Kritikalitätssicherheit bei der Herstellung und Handhabung von Kernbrennstoffen unter Nr. 3.1 die kleinsten kritischen Werte für homogene Uran 235-Dioxid-WasserMischungen mit einem Uran 235-Gehalt bis maximall g/cm3 jeweils für die Uran 235-Masse, das Kugelvolumen, den Zylinderdruckmesser und die Schichtdicke mit 0,8 kg, 5,61, 14,0 cm und 4,8 cm fest. Unter Nr. 3.2 wird die Abhängigkeit der jeweiligen kritischen Werte von der Uran 235-Konzentration noch graphisch dargestellt, bevor in Nr. 4 die für die Ableitung sicherer, unterkritischer Parameter relevanten Sicherheitsfaktoren jeweils für Masse, Volumen, Zylinderdurchmesser und Schichtdicke tabellarisch aufgeführt werden. Auch die Normen des NKe vermögen folglich vom Aussagegehalt und vom Auflösungsgrad her, einiges zur Konkretisierung der atomrechtlichen Betreiberpflichten beizutragen. cc. Zusammenfassung Die technischen Regelwerke des KTA und des NKe des DIN haben sich als hinreichend ausgeprägte Konkretisierungen für die sicherheitstechnische Beurteilung von Kernenergieanlagen nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG erwiesen. Vor allem die Regeln des KTA vermochten aufgrundihrer Komplexität,2s1 ihres hohen Auflösungsgrades und der Tatsache, daß der Regelerarbeitung des KTA ein mehr oder weniger ausgeprägter Konsens aller relevanten Fachleute vorgeschaltet war, dem Rechtsanwender die Handhabung der sicherheitstechnischen Anforderungen zu erleichtern. Wie schon bei den technischen Regelwerken im Immissionsrecht war allerdings auch beim KTA und beim NKe des DIN die Zusammensetzung der regelerarbeitenden Gremien zu bemängeln, weil die Vertreter der Interessen der Produzenten und Betreiber von Kernanlagen gegenüber den Vertretern der Umweltinteressen deutlich überrepräsentiert sind. Bei derartiVgl. DIN (Hrsg.), Tätigkeitsbericht 86/87, S. 25. Vgl. Becker, DIN-Mitt. 78, S. 690 (695), der auf die Dominanz des KTA auf diesem Gebiet hinweist. 261 Einen diesbezüglichen Vergleich mit den Normen des NKE bietet Becker, DINMitt. 78, S. 690 (695). 259 260

72

§ 2 Technische Regelungen im Immissions- und Atomrecht

gen Konstellationen besteht stets die Gefahr, daß bei der Regelerarbeitung interessenbestimmte Argumente die Oberhand über Sachargumente erlangen. Dem sollte durch eine paritätische Beteiligung der widerstreitenden Interessen entgegengetreten werden.

m.

Resümee zu § 2

Sowohl im Immissions- als auch im Atomrecht gibt es ein vielschichtiges System von Vorschriften unterhalb der Gesetzesebene zur Konkretisierung der aus § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BimSchG und§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG resultierenden Betreiberpflichten. Es hat sich gezeigt, daß die jeweiligen Schutzpflichten, soweit es sich um den Normalbetrieb der Anlage handelte, durch Immissionsgrenzwerte weitestgehend festgelegt werden konnten. Dies erfolgte im Atomrecht durch die StrlSchV und im Immissionsrecht durch die TA-Luft und die TA-Lärm. Für die daneben insbesondere im Atomrecht relevanten sicherheitstechnischen Beurteilungen der Anlagen blieb es den hochgradig aufgeschlüsselten technischen Regelwerken vorbehalten, die Fruchtbarmachung wissenschaftlichtechnischen Sachverstandes für die Handhabung des staatlichen Genehmigungs- und Überwachungsinstrumentariums herbeizuführen. Die Vorsorgepflicht erwies sich hingegen als ungleich schwerer konkretisierbar. Hier war es der in sich dynamische Rechtsbegriff des Standes der Technik bzw. des Standes von Wissenschaft und Technik, der den ihrer Natur nach statischen Vorschriften eine eindeutige Festlegung dieser Betreiberpflicht verwehrte. Im Immissionsrecht wurde insbesondere im Rahmen der TA-Luft versucht, die grundsätzlich unmögliche Festschreibung des dynamischen Rechtsbegriffes des Standes der Technik durch als Mindeststandards ausgelegte Emissionsgrenzwerte, die von Beschreibungen emissionsmindernder Verfahren flankiert werden, annäherungsweise zu erreichen. Detaillierte Verfahrensbeschreibungen finden sich daneben auf der Ebene der technischen Regelwerke in den Richtlinien des VDI.

§ 3 Technische Regelungen im Genehmigungsverfahren umweltrelevanter Vorhaben und dessen verwaltungsgerichtlicher Überprüfung Nachdem im vorangegangenen Abschnitt das Regelnngsgefüge der Vorschriften zur Konkretisierung der aus § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG resultierenden Betreiberpflichten aufgezeigt wurde, stellt sich nunmehr die Frage nach der Bindnngswirkung der technischen Regelnngen für Genehmigungsbehörden und Verwaltnngsgerichte. Grundsätzlich zu nnterscheiden sind insofern die im Verordnnngswege ergangenen technischen Regelnngen nnd diejenigen, die unterhalb der Verordnnngsebene normiert worden sind. Denn den Rechtsverordnungen kommt - wie den gesetzlichen Regelnngen selbst! - sog. nnmittelbare Außenwirknng zu. 2 Die Kontrollkompetenz der Gerichte beschränkt sich bei Rechtsverordnnngen darauf, ob eine gültige Ermächtigungsnorm besteht, ob sich die Verordnnng in dem von der Ermächtignng vorgesehenen Rahmen bewegt nnd ob verfassnngsrechtliche Schranken wie etwa der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet worden sind.3 Der Exekutive steht damit, wie das BVerfG es in seinem Kalkar-Beschluß4 ausdrückte, ein "eigener Beurteilnngsbereich" in den von der Ermächtigungsvorschrift abgesteckten Grenzen zur Verfügung.s Die Dosisgrenzwerte in den §§ 28 Abs. 3, 45, 46 StrlSchV, die Emissionsgrenzwerte in den§§ 3 bis 20 d. 13. BlmSchV sowie die in der 12. BlmSchV aufgeführten sicherheitstechnischen Verfahren sind damit sowohl für die Genehmigungsbehörden als auch für die Verwaltnngsgerichte in den aufgezeigten Grenzen als vorgegeben hinznnehmen. 6

1 Vgl. Maurer, AllgVwR, S. 46, der darauf hinweist, daß die Bindungswirkung von Verordnungen sich nicht von derjenigen für Gesetze unterscheidet. Ebenso Ossenbühl FS Huber, S. 283 (294). 2 Vgl. nur Achterberg, AllgVwR, S. 299; Schmalz, AllgVwR, S. 67. 3 Vgl. nur Sendler UPR 81, S . 1 (12). 4 E 49, S. 89 (140); s. auch BVerfGE 51, S. 166 (173). s Vgl. auch Ossenbühl FS Huber, S. 283 (293), wonach die Offenheit des Gesetzes den Spielraum des Verordnungsgebers umreißt, in den die Gerichte nicht eindringen dürfen. 6 Zur gerichtlichen Überprüfung z. B. von§ 45 StrlSchV, vgl. die Stade-Entscheidung des BVerwG vom 22. Dezember 1980, in der das Gericht die Dosisgrenzwerte des § 45 StrlSchV nur an der gesetzlichen Ermächtigung der§§ 7 Abs. 2 Nr. 3 und 12 Abs. 1 Nr. 2 AtG gemessen hat. Vgl. BVerwGE DVBl 81, S. 405 (406).

74

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

Auf ihre Bindungswirkung werden im folgenden demnach insbesondere die technischen Regelungen unterhalb der Verordnungsebene, also die Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke, die RSK- und SSK-Leitlinien, die KTA-Regeln und DIN- NKe-Normen für den Bereich des Atomrechts sowie die TA-Luft, die TA-Lärm und die VDI-Richtlinien für den Bereich des Immissionsrechts zu überprüfen sein.

I. Verbindlichkeit technischer Regelungen für Genehmigungsbehörden Die Maßgeblichkeit von technischen Regelungen unterhalb der Verordnungsebene für die behördliche Gesetzesauslegung ist abhängig von der Rechtsnatur der Regelungen. So wie die Rechtsverordnungen für jedermann als verbindlich anzusehen sind, werden die Behörden zudem von allgemeinen Verwaltungsvorschriften an einer eigenständigen Gesetzesauslegung gehindert. 7 Diese verwaltungsinterne Beschränkung fußt auf der Geschäftsleitungs- und Organisationsgewalt der Exekutive und der Gehorsamspflicht des Amtswalters. Die Festsetzungen der TA-Luft und der TA-Lärm binden damit die zuständigen Behörden im immissionsrechtlichen Genehmigungsverfahren. Im Atomrecht gibt es dagegen keine allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Interpretation von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. 8 Den Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke sowie den RSK- und SSK-Leitlinien kommt grundsätzlich keine Verbindlichkeit für die Genehmigungsbehörden zu. 9 Durch die Weisungsbefugnis des BMU aus Art. 85 Abs. 3 GG gegenüber den Aufsichtsund Genehmigungsbehörden wird in der Praxis aber auch in diesem Bereich eine Bindung der Behörden an die relevanten technischen Regelungen hergestellt.10 Die technischen Regelwerke vermögen die Verwaltung ebenfalls grundsätzlich nicht in der Gesetzesauslegung im Genehmigungverfahren zu beschränken,ll sofern sie nicht wie etwa im Immissionsrecht in allgemeine Verwaltungsvorschriften wie die TAen Luft und Lärm einbezogen sind. 12 7 Zur sog. Innenwirkung von allgemeinen Verwaltungsvorschriften vgl. nur Achterberg, AllgVwR, S. 478; Maurer, AllgVwR, S. 494.

s S. o. § 2 II 2 b.

Vgl. Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren, S. 199; Marburger, Schadensvorsorge, S. 144. 10 Vgl. Marburger, Schadensvorsorge, S. 144; Vieweg, Normung, S. 160; Winters, Strahlenschutzrecht, S. 99/100, der darauf hinweist, daß die Behörden in der Praxis nach den Richtlinien verfahren. Zur Umsetzung der Weisungen gegenüber den Landesbehörden, vgl. Steinberg AöR 110 (1985), S. 419 (437). 11 Vgl. Vieweg, Normung, S. 180; Müller-Glöge, Kontrolle, S. 51; Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren, S. 199; Kuhnt, Regeln, S. 107 (108). 12 Zu den vielfältigen Verweisungen auf technische Regelwerke z. B. in der TALuft, s. o. § 2 Fn 140. 9

I. Bindung der Genehmigungsbehörden

75

Die Behörden können folglich in der Genehmigungspraxis an sich sowohl von den Richt- und Leitlinien im Atomrecht, als auch von den technischen Regelwerken abweichen. Dieser theoretischen Entscheidungsfreiheit der Genehmigungsbehörden steht in der Praxis allerdings die "faktische" Verbindlichkeit der genannten Vorschriften gegenüber. 13 Diese faktische Bindungswirkunggründet sich nicht nur auf die bereits angesprochene Weisungsbefugnis des BMU aus Art. 85 Abs. 3 GG oder die hierarchische Struktur der Verwaltung. Die Genehmigungsbehörden sind bereits aufgrundihrer Amtspflicht zur umfassenden Sachverhaltsermittlung im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes zur Einbeziehung des in den technischen Regelungen zum Ausdruck kommenden wissenschaftlich-technischen Sachverstandes in ihre Genehmigungsentscheidung verpflichtet.14 Zudem werden auch die im Genehmigungsverfahren von den Behörden eingeholten Sachverständigengutachten ihre Stellungnahmen zum Sicherheitskonzept einer Anlage auf der Grundlage der technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse in Richtlinien und Regeln erstellen, so daß die Behördenentscheidung auch auf diesem Wege mittelbar durch die technischen Regelungen beeinflußt wird. Die Anforderungen der Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke, der RSKund SSK-Leitlinien sowie der technischen Regelwerke des KTA, DIN und VDI mögen einem Außenstehenden deshalb oftmals so erscheinen, als seien sie für die Behörden obligatorisch. 15 So weist Ronellenfitsch 16 etwa darauf hin, daß es im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren gelegentlich den Anschein habe, als gingen die Genehmigungsbehörden von der rechtsnormativen Wirkung der technischen Regelungen aus. Nur in Ausnahmefällen,17 in denen bestimmte Richtlinien oder Regeln durch den wissenschaftlich-technischen Fortschritt erkennbar überholt wurden, werden die Genehmigungsbehörden von den in den technischen Regelungen geregelten Anforderungen absehen.

13 Vgl. Vieweg, Normung, S. 180; Berg, Richtlinien, S. 91 (92); Müller-Glöge, Kontrolle, S. 51; Marburger, Schadensvorsorge, S. 146. 14 Vgl. Winters, Strahlenschutzrecht, S. 99; Marburger, Schadensvorsorge, S. 144; Vieweg, Normung, S. 208. 15 So ausdrücklich Berg, Richtlinien, S. 91 (92) mit dem Hinweis auf die daraus resultierende Bedeutung für die Antragsteller. 16 In Genehmigungsverfahren, S. 199; vgl. ebenfalls Degenhart, Kernenergierecht, S. 131, der in diesem Zusammenhang von einer "Vorprägung" des Genehmigunsverfahrens spricht; kritisch äußert sich Winters, Strahlenschutzrecht, S. 99/100 zu dieser "de facto" Bindung; ebenso Rittstieg, Standards, S. 113. 17 Diese Fälle sind wohl auch deshalb so selten, weil insbesondere die technischen Regelwerke des KTA, des DIN und des VDI ständig dem wissenschaftlichtechnischen Fortschritt angepaßt werden; vgl. z. B. für die VDI-Richtlinien Nr. 4. 7 der VDI-Richtlinie 1000, wonach spätestens alle 5 Jahre eine Überarbeitung ansteht.

76

§ 3 Handhabung technischer Regelungen ß. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

Die Entscheidungen der Genehmigungsbehörden unterliegen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle.IB Rechtsschutz wird entweder vom potentiellen Anlagenbetreiber im Falle einer Genehmigungsversagung oder in den weitaus häufigeren Fällen von Drittbetroffenen im Falle der Genehmigungserteilung an den zukünftigen Anlagenbetreiber begehrt. Gerade im Bereich der umweltrelevanten Vorhaben im Immissions- und Atomrecht häufen sich in jüngster Zeit die Rechtsschutzgesuche betroffener Bürger. 19 Es ist heute fast undenkbar, daß ein unweitrelevantes Großvorhaben wie etwa ein Kernkraftwerk ohne vorherige verwaltungsgerichtliche Überprüfung der von den Behörden erteilten Genehmigung zu realisieren ist. Dem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von behördlichen Genehmigungen kommt damit eine maßgebliche Bedeutung für die Realisierbarkeit umweltrelevanter Vorhaben zu. Im folgenden wird deshalb zu untersuchen sein, wie weit die Kontrollausübung der Verwaltungsgerichte über die Exekutive überhaupt gewährleistet wird (1) und wie hoch die Kontrolldichte im Atom- und Immissionsrecht ist (2). Im Anschluß daransoll auf die beweisrechtliche Bedeutung technischer Regelungen (3) eingegangen werden. 1. Beschränkungen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle

a. Abhängigkeit verwaltungsgerichtlicher Kontrolle von Rechtsverletzungen Verwaltungsgerichte können Verwaltungshandeln nur insofern überprüfen, als es Gegenstand einer Streitigkeit des Bürgers mit der Verwaltung ist. Die Gerichte prüfen also - veranlaßt durch ein Rechtsschutzbegehren des Bürgers- nur einzelne Exekutivmaßnahmen. Die Kontrollfunktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist demnach determiniert durch ihre Rechtsschutzfunktion.20 Der Bürger kann eine Sachentscheidung des Verwaltungsgerichts wiederum nur erlangen, wenn er gemäß § 42 Abs. 2 VwGO in seinen Rechten verletzt ist. Er muß zumindest die Möglichkeit einer eigenen Rechtsverletzung durch eine bestimmte Exekutivmaßnahme plausibel machen können.2I Die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte ergibt sich aus § 40 Abs. 1 VwGO. Vgl. Kopp UPR 82, S. 44 (45); Sendler, JuS 83, S . 255 (260); zu der damit einhergehenden Überlastung der Verwaltungsgerichte und der überlangen Verfahrensdauer s. auch Weber, Kontrolldichte, S. 27. 2o Vgl. dazu Settermann DVBl 53, S. 163 (164); Schmidt BayVBl 80, S . 737 (740); Bender ZRP 74, S. 235 (236); a.A. Niese JZ 52, S. 353 (355), der die objektive Rechtmäßigkeitskontrolle für das Hauptanliegen des Verwaltungsprozesses hält. 18

19

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

77

Diese Rechtsverletzung ist für den abschlägig beschiedenen Anlagenbetreiber als Adressaten der versagten Genehmigung unproblematisch gegeben. Für die in der Praxis wesentlich häufigeren Fälle22 des gegen die Genehmigungserteilung an den zukünftigen Betreiber klagenden Bürgers ist die mögliche Rechtsverletzung indes die entscheidende prozessuale Hürde. 23 Durch § 42 Abs. 2 VwGO wird der Kreis der klagebefugten sog. Drittbetroffenen (Nachbarn) auf einen überschaubaren Personenkreis eingeschränkt. Der Verwaltungsgerichtsprozeß dient also in erster Linie der Durchsetzung von subjektiven Rechten des Bürgers, nicht der objektiven Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.

b. Freiräume der Verwaltung Neben dem prozessualen Erfordernis der Klageerhebung durch einen dazu befugten Betroffenen wird der Umfang der gerichtlichen Kontrolle der Verwaltung noch maßgeblich dadurch eingeschränkt, daß der Exekutive gewisse Bereiche vorbehalten sind, in denen ihr die Kompetenz zur letztverbindlichen, also gerichtlich nicht mehr überprüfbaren Entscheidung zukommt. Solche Freiräume der Verwaltung bestehen auf der Rechtsfolgenseitebeim Ermessen und auf der Tatbestandsseite im Rahmen der sog. Beurteilungsermächtigung. aa. Ermessen Verwaltungsermessen liegt vor, wenn der Exekutive vom Gesetzgeber die Freiheit zugestanden wurde, ihre Entscheidungen beim Vorliegen des gesetzlichen Tatbestandes unter Berücksichtigung aller erheblichen Umstände des Einzelfalls selbst zu treffen. 24 Es ist ausschließlich auf der Rechtsfolgenseite angesiedelt, weil die Exekutive nicht eigenständig über die tatbestandliehen Voraussetzungen etwaiger Maßnahmen bestimmen können soll. 25 Das Ermessen kann sich darauf beziehen, ob eine Maßnahme überhaupt vorgenommen wird (Entschließungsermessen) oder welche von 21

Zur sog. Möglichkeitstheorie vgl. BVerwGE 3, S. 237 (238); 17, S. 87 (91); 18,

s. 154 (157); 36, s. 192 (199); 44, s. 1 (3).

Vgl. dazu nur Weber, Kontrolldichte, S. 23. Zur Abgrenzung zwischen den noch mittelbar Betroffenen und dem schon nicht mehr in seinen Rechten verletzten Bürger vgl. nur BVerwGE 28, S. 131 (133); 55, s. 250 (265). 24 Vgl. nur Achterberg, AllgVwR, S. 345; Mayer/Kopp, AllgVwR, S. 154. 25 Vgl. BVerwGE 15, S. 207 (208); 40, S. 353 (356); Waltner, Überprüfbarkeit, S. 132; Stern, Ermessen, S. 20; Ossenbühl DÖV 68, S. 618 (620); DÖV 70,S. 84 (86); Bachof JZ 72, S. 641 (642); Kellner DÖV 62, S. 572 (574); NJW 66, S. 857 (862); Jesch AöR 82 (1957), S. 163 (208); 86 (1961), S. 491 (492); a.A. die Vertreter der Lehre vom Tatbestandsermessen; vgl. Ehmke, Ermessen, S. 38/40; Koch, Rechtsbegriffe, S. 76. 22 23

78

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

mehreren verschiedenen und im Einzelfall zulässigen Rechtsfolgen ausgewählt werden soll (Auswahlermessen). Es entspricht insofern der Aufgabe und der Funktion der Exekutive, daß sie in vielen Verwaltungsbereichen nicht nur auf den Gesetzesvollzug, sondern auch auf die eigenständige Erfüllung öffentlicher Aufgaben ausgerichtet ist. Diese gesetzlich eingeräumte Eigenständigkeit26 ist jedoch wiederum durch das Gesetz determiniert.27 Es gibt kein völlig freies Ermesen.2s Die rechtliche Gebundenheit des Ermessens kommt darin zum Ausdruck, daß die Verwaltung gern. § 40 VwVfG ihr Ermessen dem Zweck der Ermächtigungsnorm entsprechend auszuüben hat und auch zur Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens verpflichtet ist. Aus der so gearteten Bindung des Verwaltungsermessens resultiert die verwaltungsgerichtliche Nachprüfbarkeit von sog. Ermessensfehlern.29 Nur die nicht pflichtgemäße Ermessensausübung ist justitiabel. Der verbleibende Bereich ist von der Eigenständigkeit der Verwaltung und damit von der Befugnis zur letztverbindlichen Entscheidung geprägt. bb. Beurteilungsermächtigung Während das Ermessen auf der Rechtsfolgenseite einer Norm die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einschränkt, geschieht gleiches auf der Tatbestandsebene durch die Rechtsfigur der sog. Beurteilungsermächtigung. 30 Berurteilungsermächtigungen der Verwaltung werden angenommen, wenn die dem Verwaltungshandeln zugrunde liegende Norm im Tatbestand unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, deren Beurteilung aufgrund besonderer Umstände den Behörden überlassen bleiben soll. 31 Eine Beurteilungsermächtigung ist also nicht allein beim Vorliegen von unbestimmten Rechtsbegriffen32 etwa aus der Erwägung heraus anzunehmen, daß sich aus der 26 Das Verwaltungsermessen muß sich jeweils aus der dem Verwaltungshandeln zugrunde liegenden Norm ergeben. Gesetzestechnisch gebräuchlich sind Formulierungen wie ,.kann", ,.darf" etc.; vgl. Wolff/Bachof, VwR, S. 197; Battis, AllgVwR, S. 104. 27 Vgl. etwa§ 40 VwVfG, § 114 VwGO. 2s Das Ermessen ist vielmehr ,.pflichtgemäß" auszuüben, vgl. Bull, AllgVwR, S. 149; Achterberg, AllgVwR, S. 346. 29 Vgl. dazu insbesondere auch zu den jeweiligen Kategorien von Ermessensfehlern Achterberg, AllgVwR, S. 347; Mayer/Kopp, AllgVwR, S. 159; Bull, AllgVwR, S. 151. ao Synonym zu diesem von Kellner in DÖV 62, S. 572 (578) geformten Terminus werden die Begriffe Beurteilungsspielraum, Einschätzungsprärogative, Letztentscheidungsbefugnis, Beurteilungsprärogative oder Beurteilungsprivileg verwendet. Jt Vgl. Meyn JA 80, S. 327 (330) ; Mayer/Kopp, AllgVwR, S. 157. 32 Achterberg, AllgVwR, S. 341 weist zutreffend darauf hin, daß der Ausdruck ,.unbestimmter Rechtsbegriff" an sich ein Pleonasmus ist, denn alle Rechtsbegriffe sind mehr oder minder unbestimmt. S. auch Ehmke, Ermessen, S. 29; Esser, Methodenwahl, S . 59. Es gibt allenfalls graduelle Unterschiede der Unbestimmtheit von Rechtsbegriffen, vgl. Waltner, Überprüfbarkeit, S. 16; Kopp DÖV66, S . 317 (318);

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

79

Unbestimmtheit des Rechtsbegriffs eine gewisse Bandbreite von Entscheidungsmöglichkeiten im Einzelfall ergebe, innerhalb derer die Verwaltung eigenverantwortlich auswählen könne.33 Eine derartige Verknüpfung wäre sachwidrig, denn unbestimmte Rechtsbegriffe lassen, selbst sofern sie hochgradig wertungsausfüllungbedürftig und damit schwer faßbar sind, im konkreten Anwendungsfall grundsätzlich nur eine richtige Lösung zu. 34 Mit Reuß 35 ist nämlich davon auszugehen, daß die Unbestimmtheit eines Rechtsbegriffs im Tatbestand einer Norm nur die normative Lösung einer Rechtsfrage darstellt. Unbestimmte Rechtsbegriffe sind demnach von der Verwaltung und den Gerichten auszulegen und im Subsumtionsvorgang anzuwenden, wobei die Tatbestandsvoraussetzung nur entweder gegeben oder nicht gegeben sein kann. Dennoch wird nicht die Anwendung aller unbestimmten Rechtsbegriffe vollständig überprüft. Es gibt einige Rechtsbegriffe, die die Behörden zur eigenverantwortlichen Beurteilung ermächtigen. Ob die unbestimmten Rechtsbegriffe des Immissions- und Atomrechts eine derartige Beurteilungsermächtigung enthalten, ist im einzelnen heftig umstritten. Auf dieses "ewige Problem des Verwaltungsrechts" 36 wird im folgenden näher einzugehen sein. Bereits an dieser Stelle sei jedoch festgehalten, daß behördliche Beurteilungsermächtigungen sich qualitativ von der Ermessensfreiheit unterscheiden. Der Grundsatz der "einen richtigen Lösung" gilt nämlich für alle unbestimmten Rechtsbegriffe und damit auch für diejenigen mit Beurteilungsermächtigung, 37 während die Behörde im Rahmen des Ermessens zwischen mehreren zulässigen Rechtsfolgen auswählen kann. Die Eigenverantwortlichkeit der behördlichen Entscheidung ist damit anders als beim Ermessen nicht von der Möglichkeit der Auswahl,3B sondern vielmehr dadurch geprägt, daß die Behörde zwar diese eine richtige Entscheidung zu fällen hat, was vom Verwaltungsgericht allerdings nicht durch einen vollSchmidt-Salzer, Beurteilungsspielraum, S. 16; differenzierend Weber, Kontrolldichte, S. 123/124. 33 So die Vertreter des Tatbestandsermessens, vgl. Ehmke, Ermessen, S. 38; Kopp, Rechtsbegriffe, S. 76. 34 Die Rspr. ist unter Hinweis auf Art. 19 Abs. 4 GG seit jehervon der grundsätzlich vollständigen Überprüfbarkeit unbestimmter Rechtsbegriffe ausgegangen. Vgl. BVerfGE 15, S. 275 (282); BVerwGE 9, S. 284 (286) ; 12, S. 359 (363); 16, S. 116 (129); 21, S. 184 (186); 26, S. 65 (66); 29, S. 279 (279); 35, S. 69 (73). S. auch Obermayr BayVBl 75, S. 257 (259); Czermak JuS 68, S. 399 (401); Schmidt-Salzer, Beurteilungsspielraum, S. 16; Lorenz, Rechtsschutz, S. 27; Schwab, Kontrollrestriktion, S. 26. 35 Vgl. DVBl 53, S. 585 (587); DVBl 53, S. 649 (651); s. auch Kellner DÖV 72, S. 801 (803) und Ossenbühl DÖV 68, S. 618 (620); 72, S. 401 (402); DVBl 74, S. 309 (310) unter Hinweis auf die Normbestimmtheit. 36 So Ossenbühl in FS Menger, S. 731 (731). 37 Vgl. insbesondere Weber, Kontrolldichte, S. 125, woanch "die Maxime nach der Findung der einen richtigen Entscheidung nicht aufgegeben" wird. 38 Der Terminus "Beurteilungsspielraum" ist deshalb mißverständlich, weil ein Spielraum der Behörden in Form von mehreren möglichen Entscheidungen eben nicht besteht. Vgl. Ossenbühl DÖV 68, S. 618 (620, insb. Fn 17).

80

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

inhaltlichen Nachvollzug der behördlichen Entscheidung, sondern nur durch eine Überprüfung der Rahmenbedingungen39 der Entscheidung kontraHierbar ist. Das Gericht prüft den Subsumtionsvorgang der Behörde lediglich auf sog. Beurteilungsfehler,4° ohne selbst zu subsumieren. Beurteilungsfehler sind etwa die Verkennung des zugrunde liegenden Sachverhalts, die Nichtbeachtung von allgemein üblichen Bewertungsmaßstäben oder sonst unsachgemäße Erwägungen. 41 Die Kontrollfunktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist also in mancherlei Hinsicht eingeschränkt. Neben der Notwendigkeit der Verfahrenseinleitung durch klagebefugte Bürger sind dafür insbesondere justizfreie Bereiche verwaltender Tätigkeit in Form des Ermessens und der Beurteilungsermächtigung verantwortlich. Als Maß der Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle erwies sich die dem staatlichen Handeln zugrunde liegende Norm, je nachdem, welche unbestimmten Rechtbegriffe verwendet wurden bzw. ob der Verwaltung Ermessen in der Rechtsfolge eingeräumt wurde. 2. Kontrolldichte im Immissions- und Atomrecht

Der normabhängig graduell unterschiedlich zu bestimmende Umfang verwaltungsgerichtlicher Kontrolle wird mit dem Terminus "Kontrolldichte" umschrieben. Ein Vergleich der maßgeblichen Genehmigungstatbestände des Immissions- und Atomrechts in § 6 BimSchG und § 7 AtG ergibt zunächst, daß die Erteilung der atomrechtlichen Anlagengenehmigung im Ermessen der Behörde steht, während § 6 BlmSchG eine gebundene Entscheidung vorsieht. Von daher ist die Kontrolldichte im Immissionsrecht höher als diejenige im Atomrecht. Darüber hinaus wird nunmehr zu untersuchen sein, ob und gegebenenfalls wie die Kontrolldichte in beiden Rechtsgebieten durch Freiräume der Verwaltung auf der Tatbestandsebene beeinflußt wird. Es gilt festzustellen, ob die Genehmigungstatbestände des § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG sowie des§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG infolge der verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe "schädliche Umwelteinwirkung", "erforderliche Schadensvorsorge", "Stand der Technik" und "Stand von Wissenschaft und Technik" eine Beurteilungsermächtigung der Verwaltung enthalten oder sonst eine restriktive Handhabung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle gebieten. 39 Vgl. Kutscheidt, Konkretisierung, S. 71 (76); Berg, Entscheidung, S. 145, der von einem "äußeren" Sachverhalt spricht. 40 Der Terminus belegt, daß trotz des aufgezeigten qualitativen Unterschiedes gewisse Gemeinsamkeiten bei der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung von Ermessen und Beurtteilungsermächtigung bestehen. Auch im Rahmen des behördlichen Ermessens kann das Verwaltungsgericht nur Ermessensfehler rügen. S. o. § 3 II 1 b aa. 41 Zu den verschiedenen Beurteilungsfehlern vgl. nur Bull, AllgVwR, S. 145; Maurer, AllgVwR, S. 108; Berg, Entscheidung, S. 145.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

81

a. Kontrollrestriktionen in der Rechtsprechung Die Rechtsprechung geht grundsätzlich davon aus, daß unbestimmte Rechtsbegriffe der vollen gerichtlichen Nachprüfung unterliegen. 42 Dies wird im wesentlichen auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG zurückgeführt, der eine vollständige Nachprüfung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht verlange. Auch soweit zu den unbestimmten Rechtsbegriffen des Immissions- und Atomrechts Stellung genommen wurde, 43 ist diese Grundeinstellung beibehalten worden. Andererseits hat die Rechtsprechung der Verwaltung in bestimmten Bereichen immer wieder Beurteilungsermächtigungen zugestanden, wobei stets darauf hingewiesen wurde, daß diese aus der anzuwendenden Norm, also aus dem jeweiligen unbestimmten Rechtsbegriff abzuleiten seien.44 Im Laufe der Zeit haben sich mehrere Fallgruppen herauskristallisiert. Bekannte Beispiele sind etwa Prüfungsentscheidungen, prüfungsähnliche Entscheidungen oder Wertungen des Dienstherrn im Beamtenrecht.45 Es hat allerdings auch immer wieder Entscheidungen gegeben, die sich den anerkannten Fallgruppen nicht eindeutig zuordnen ließen.46 Es ist der Rechtsprechung deshalb oft vorgeworfen worden, daß sie dogmatische Stringenz vermissen lasse und die Anerkennung von Beurteilungsspielräumen oft vom Ergebnis her bestimme.47 Die eine Beurteilungsermächtigung annehmenden Entscheidungen sollen im folgenden soweit wie möglich nach Begründungstypen systematisiert und sodann auf ihre Übertragbarkeit auf die unbestimmten Rechtsbegriffe des § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BlmSchG sowie des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG überprüft werden.

42 Vgl. BVerfGE 15, S. 275 (282); BVerwGE 15, S. 207 (208); 17, S. 322 (326); 18, S. 40 (42); 18, s. 298 (299); 21, s. 184 (186); 21, s. 247 (250); 23, s. 112 (114); 23, s. 194 (200/201); 24, S . 60 (63); 26, S. 65 (74); 28, S . 223 (225); 29, S . 279 (280); 31, S . 149 (152); 34, S. 301 (308); 35, S. 69 (72); 40, S. 353 (356); 40, S . 359 (361); 45, S . 162 (164); 62, S. 86 (101). 43 Vgl. BVerwGE 9, S. 9 (13); 24, S. 23 (32); 28, S. 131 (133); 55, S . 250 (253); OVG Münster DVBl 76, S. 790 (793); NJW 79, S. 772 (773). 44 Vgl. BVerwGE 5, S. 153 (163); 15, S. 39 (40); 21, S. 127 (131); 31, S. 149 (153); 38, s. 105 (109); 57, s. 130 (136); 59, s. 213 (215). 45 Vgl. dazu Kellner NJW 66, S. 857 (859); Erichsen VerwArch 63 (1972), S. 337 (339); Scholz VVDStRL 34 (1976), S . 145 (165); Berg, Entscheidung, S. 142. 46 Vgl. z. B. BVerwGE 39, S . 197 (198); 59, S. 213 (216). 47 Vgl. Ehmke, Ermessen, S. 26; Weber, Kontrolldichte, S. 133; Hoppe, Vertretbarkeit, S. 110; Ossenbühl DÖV 76, S. 463 (465), der vermutet, daß die Gerichte Beurteilungsspielräume nur anerkennen, wenn sie sich der vollinhaltlichen Kontrolle entziehen wollen.

6 Fischer

82

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

aa. Anerkannte Begründungstypen und deren Affinität zur Kontrolldichte bei technischen Regelungen (1) Prüfungs- und prüfungsähnliche Entscheidungen

Soweit Prüfungsentscheidungen zur verwaltungsgerichtlichen Überprüfung anstanden, ist durchweg eine Beurteilungsermächtigung der Verwaltung befürwortet worden. 4s Zur Begründung wird angeführt, daß Prüfungssituationen in ihrer Gesamtheit nicht wiederholbar sind,49 zudem auf höchstpersönlichen und nicht vertretbaren Beurteilungen5o beruhen und stark durch Wertungen beeinflußt werden. 51 Alleinaufgrund der Wertungsausfüllungsbedürftigkeit eines unbestimmten Rechtsbegriffs kann jedoch nicht auf das Vorliegen einer Beurteilungsermächtigung geschlossen werden, denn Rechtsbegriffe sind immer mehr oder weniger nur durch Wertungen zu erschließen.52 Hier eine graduelle Abstufung mit anschließender Annahme oder Ablehnung von Beurteilungsermächtigungen vorzunehmen, erscheint willkürlich. 53 Zu der Wertungsausfüllungsbedürftigkeit müssen vielmehr weitere Gesichtspunkte für die Annahme von Beurteilungsermächtigungen hinzutreten, die dann als eigentliche Begründung für exekutive Freiräume anzusehen sind. So verhält es sich auch mit den Prüfungsentscheidungen. Letztlich entscheidend für die Annahme eines Beurteilungsspielraums ist hier die Einmaligkeit der in authentischer Form so nicht wiederholbaren Prüfungssituation und der dadurch bedingt ebenfalls nicht oder nur schwer nachvollziehbaren Entscheidung des Prüfers hinsichtlich dieser vergangeneu Situation. Die für die verwaltungsgerichtliche Überprüfung erforderliche Nachvollziehbarkeit des zu subsumierenden Lebenssachverhalts stößt hier auf Grenzen, die die Annahme einer behördlichen Beurteilungsermächtigung sachgerecht erscheinen lassen. Diese Argumentation vermag eine Beurteilungsermächtigung im Rahmen von § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG oder § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG nicht nahezule48 Vgl. BVerwGE 5, S. 153 (162); 11, S. 165 {167); 12, S . 359 (362) ; 14, S. 31 (35); 38, S . 105 (110); 40, S . 352 (354); 56, S . 31 (47); DOV 79, S. 752 (753). 49 Vgl. nur BVerwGE 14, S. 31 (35). 5o So insbesondere BVerwGE 11, S. 165 (167); 12, S. 359 (362); 14, S. 31 (34). 51 Vgl. BVerwGE 56, S. 31 (47). s2 Vgl. Jesch AöR 82 (1957), S. 163 (226); Lorenz, Rechtsschutz, S. 25; s. im übrigen oben § 3 Fn 31. sa Vgl. z. B. Haverkate, Rechtsfragen, S. 252, der eine Unterteilung in ideographische und nomothetische Wertungen vornimmt. Bei den ideographischen Wertungen sei eine Beurteilungsermächtigung anzunehmen. Da die Abgrenzung jedoch letztlich auf der Einmaligkeit einer Einzelfallbewertung beruht, ist dadurch im Grunde kein neues Argument gefunden, denn auf die Nichtwiederholbarkeit als Voraussetzung für eine Beurteilungsermächtigung hat schon das BVerwG hingewiesen (s.o.§ 3 Fn 48).

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

83

gen. Die dort verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe weisen zwar einen hohen Wertungsgehalt auf. Dies allein vermag jedoch- wie gesehen- eine behördliche Beurteilungsermächtigung nicht zu begründen. Der den Wertungen zugrunde liegende Lebenssachverhalt ist daneben - anders als bei Prüfungsentscheidungen- auch im Rahmen einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der zeitlich vorangegangenen Behördenentscheidung jederzeit nachvollziehbar. Für eine Beurteilungsermächtigung der Verwaltung besteht insofern also keine Veranlassung. (2) Beamtenrechtliche Beurteilungen Für dienstliche Beurteilungen und Eignungsbewertungen erkennen die Verwaltungsgerichte ebenfalls behördliche Beurteilungsermächtigungen an.s4 Ähnlich wie bei den Prüfungsentscheidungen wird auch hier die Annahme der Beurteilungsermächtigung auf die Nichtnachvollziehbarkeit der zu subsumierenden Situation zurückgeführt. Die mangelnde Nachprüfbarkeit beruht hier jedoch weniger auf der Einmaligkeit einer Situation, als vielmehr auf der großen Zeitspanne, die dienstlichen Beurteilungen i.d.R. zugrunde liegt. Das Verwaltungsgericht kann in der Kürze der Zeit der Verhandlung schwerlich Beurteilungen nachvollziehen, zu denen die Verwaltung über einen ungleich längeren Zeitraumaufgrund vielgestaltiger und in einer Verhandlung nicht oder nur unzureichend reproduzierbarer Eindrücke gekommen ist. Eine damit vergleichbare Ausgangslage besteht weder im immissionsnoch im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren. Die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BlmSchG sowie nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG hängen nicht von längerfristigen Beurteilungen, sondern von anlagebezogenen Gefahren- und Vorsorgeprognosen zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung ab. (3) Planungsentscheidungen mit politischen Bezügen Für Planungsentscheidungen wie etwa im Rahmen von § 1 Abs. 5 und 6 BauGB 55 ist die Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle anerkannt.5 6 Die Erforderlichkeit exekutiver Gestaltungsfreiheit ergibt sich dabei aus der Eigenart von Planungsentscheidungen. Planung ist kein systematischdeduktiver Nachvollzug, sondern eigenschöpferische Zweckverwirklichung im Rahmen der normativen Zielvorgaben.5 7 Das sog. "Planungsermessen" 54

55 56 57

6*

Vgl. BVerwGE 8, S. 192 (195); 60, S. 245 (246); 61 , S . 176 (185). Vom 8. Dezember 1986, BGBl I, S. 2253 (früher§ 1 Abs. 6,7 BBauG). Vgl. BVerwG DVBl 75, S. 713 (715); DÖV 78, S. 410 (411). Vgl. nur Ossenbühl DVBl 78, S . 1 (7).

84

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

der Exekutive ist jedoch - wie schon der Wortlaut verrät - rechtsfolgenorientiert und kann deshalb als Begründungstypus grundsätzlich nicht auf die tatbestandlieh relevanten unbestimmten Rechtsbegriffe des Immissionsund des Atomrechts übertragen werden.5s Ein rechtsfolgenorientiertes Planungsermessen sieht weder§ 6 BimSchG noch§ 7 AtG vor. 59 Über die anerkannten Fälle behördlicher Entscheidungsfreiräume beim Planungsermessen ist das BVerwG insbesondere in seinem MStG-Urtei160 hinausgegangen, als es der tatbestandliehen Voraussetzung der "Erforderlichkeit der Plafonderhöhung aus Gründen der Sicherung der Versorgung" planerische Elemente beigemessen hat. Das BVerwG führte dazu aus: 61 "Hierbei62 handelt es sich nicht nur um einen Vorgang reiner Rechtsanwendung, sondern auch - und zwar maßgeblich - um ein Abwägen und Bewerten komplexer Zusammenhänge, das ... verlangt, die versorgungs- und strukturpolitischen Entscheidungen des MStG weiterdenkend zu konkretisieren . .. Dies ist vor allem eine Aufgabe der planenden Verwaltung; . . . hierfür spricht auch die zweckhafte Formulierung des Gesetzes mit ihrem unmittelbaren Durchgriff auf das eigentliche Gesetzesziel, nämlich die Sicherung der Versorgung." Aus den Formulierungen des BVerwG wird die Affinität der planenden Verwaltung zu politischen Entscheidungen63 deutlich. Bereits in seinem ImportquotenUrteil vom 21. Januar 197264 hatte das BVerwG darauf hingewiesen, daß politische Komponenten exekutive Entscheidungsfreiräume nahelegen können. 65 58 In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß die Verwaltungsgerichte unabhängig von der Einräumung von Planungsermessen in den jeweiligen Planungsnormen eine vollständige Nachprüfung der in den Planungsgesetzen enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe vornehmen. Vgl. nur BVerwGE 34, S. 301 (308); 45, s. 309 (315). 59 Das Ermessen in§ 7 Abs. 2 AtG beruht nicht auf einer Planungsaufgabe, sondern auf dem Willen des Gesetzgebers, den Schutz der Bürger vor den gerade im Atomrecht teilweise noch unbekannten Gefahren mit hohem Gefährdungspotential zu gewährleisten; vgl. BT-Drks 31759, S. 59. 60 Abgedruckt in DVBl 79, S. 877. 6l s. s. 878. 62 Gemeint ist die Erforderlichkeit der Plafonderhöhung. 63 Zur Verknüpfung von planender Verwaltung und Entscheidungen mit politischem Einschlag, vg~. Tettinger DVBl 82, S. 421 (426); s. auch BVerwG DVBl 72, S. 895 (896), wo die Ahnlichkeit zum Planungsrecht unter Hinweis auf BVerwGE 34, S. 301 (308) betont wird. 64 Vgl. BVerwG DVBl 72, S. 895 (895), in der das Gericht ausführt, daß die behördliche Entscheidung auf "wirtschaftspolitischen Erfordernissen" beruhe und "daher im pflichtgemäßen Ermessen des dafür zuständigen Bundesministers ... " stehe. Vgl. auch BVerwGE 64, S. 238 (242). 65 Gegen eine Übertragung derartiger Begründungstypen für Beurteilungsermächtigungen auf die unbestimmten Rechtsbegriffe in § 5 BlmSchG und § 7 AtG spricht sich Ossenbühl in DVBl 78, S. 1 (7) unter Hinweis auf das Fehlen eines entsprechenden politischen Bezuges in den Zweckbestimmungen des BlmSchG und des AtG aus.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

85

Die Argumentation des BVerwG könnte Anhaltspunkte für die Annahme von Beurteilungsermächtigungen in den Genehmigungsnormen des BlmSchG und des AtG ergeben. Denn zum einen kann man die Entscheidung über den Bau umweltrelevanter Großvorhaben als Planungsaufgabe hoher Komplexität auffassen66 und zum anderen ist die Genehmigung von Kernkraftwerken in ein umfassendes Energieprogramm der Bundesregierung eingebunden, welchem neben der Energieversorgung auch arbeitsmarktpolitische Gesichtspunkte zugrunde liegen. 67 Sowohl die vom BVerwG angesprochene Komplexität als auch der versorgungs- und strukturpolitische Bezug scheint damit hergestellt zu sein. Dennoch sind die Genehmigungsnormen im BlmSchG und im AtG keine Planungsnormen. 68 Es fehlt an der finalen Programmierung der unbestimmten Rechtsbegriffe in § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, 69 selbst wenn man dem Vorsorgegebot eine planungsrechtliche Komponente zuschreiben wollte. 70 Die Genehmigungsvoraussetzungen im BlmSchG und im AtG sind nämlich gerade nicht- wie vom BVerwG im MStG-Urteil gefordert71 - in Form von Zweckprogrammen72 als konkretisierungsbedürftige Zielvorgaben des Gesetzgebers formuliert, in deren Rahmen die Exekutive den normativ vorgegebenen Zweck gestaltend zu verwirklichen hat. Es handelt sich bei ihnen vielmehr um streng konditionaP 3 nach dem Wenn-Dann-Schema aufgebaute Normen. 74 Soweit in den eine tatbestandliehe Beurteilungsermächtigung annehmenden Judikaten auf "planendwertende Beurteilungen"75 oder auf "planerische Zielvorstellungen " 76 der Behörde abgestellt wird, können der bisherigen Rechtsprechung also keine Impulse für die Annahme von Beurteilungsermächtigungen im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe von § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG entnommen werden.

So Deppe, Kontrolldichte, S. 48. Vgl. Ossenbühl DVBl 78, S. 1 (7). 68 Ossenbühl weist in DVBl 78, S . 1 (7) zutreffend darauf hin, daß die vorgenannten Gesichtspunkte "für den entscheidenden Verwaltungsrichter de lege lata . .. schlicht unerheblich sind" . 69 Vgl. Deppe, Kontrolldichte, S. 48; Ossenbühl DVBl 74, S. 309 (310); DVBl 78, S. 1 (7); Weber, Kontrolldichte, S . 131; Vieweg, Normung, S. 169. 1o Vgl. nur Schwab DVBl 86, S. 170 (174); zum Streit über die Zielsetzung der Vorsorgepflicht s. o. § 2 I 1 a bb (2) (a). 71 S. o. § 3 II 2 a aa (3)- "zweckhafte Formulierung" -. 72 Vgl. dazu Hoppe DVBl 74, S . 641 (643). n Vgl. Lehmann AöR 94 (1969), S . 1 (3). 74 Vgl. Ossenbühl DVBl 74, S. 309 (310). 75 So BVerwG DVBl 79, S. 877 (878). 76 So BVerwGE 62, S . 86 (107). 66 67

86

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

(4) Entscheidungen unabhängiger Gremien Sofern in verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen auf weisungsfreie und mit Sachverständigen oder Interessenvertretern besetzte Gremien zur Begründung von Beurteilungsermächtigungen hingewiesen wird, muß grundsätzlich zwischen der Unabhängigkeit einerseits und der Existenz von Kollegialorganen in gewissen Zusammensetzungen andererseits als Begründungstypus unterschieden werden. (a) Unabhängigkeit

In einigen Entscheidungen finden sich Hinweise auf die Unabhängigkeit der jeweils entscheidenden Stelle als Anhaltspunkt für eine behördliche Beurteilungsermächtigung. 77 Die Unabhängigkeit wird jedoch nie allein, sondern nur im Zusammenspiel mit anderen Begründungstypen als Hinweis für eine Beurteilungsermächtigung angeführt. 78 Schon von daher erscheint ihre Tragfähigkeit fragwürdig. Entscheidender ist jedoch, daß die Unabhängigkeit grundsätzlich ungeeignet ist, exekutive Freiräume vor verwaltungsgerichtlicher Kontrolle zu begründen. Die Loslösung von verwaltungsinterner und parlamentarischer Kontrolle steht der Verringerung der Kontrolldichte vielmehr entgegen, da eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle nur dann einen Sinn ergibt, wenn der dergestalt ungebundene Entscheidungsträger in anderer Form und zwar einer in etwa gleichwertigen - Kontrolle unterworfen ist. Die Unabhängigkeit ist also gerade kein Ersatz für gerichtlichen Rechtsschutz. 79 (b) Gremiengebundenheit

Aufschlußreicher für die Annahme von Beurteilungsermächtigungen der Verwaltung erscheint der in einigen Entscheidungen80 angeführte Hinweis auf die Gremiengebundenheit behördlicher Entscheidungen sowie auf die Zusammensetzung der Gremien. Dies um so mehr, als sich hieraus gewisse Parallelen zu den technischen Regelungen des Immissions- und Atomrechts ergeben könnten, soweit diese durch entsprechende Gremien zustande gekommen sind.S1 Auf die in den Entscheidungen angeführten BegründunVgl . z. B. BVerwGE 12, S. 359 (363); 14, S. 31 (34). Vgl. BVerwGE 12, S. 359 (363); 14, S. 31 (34), wo auch auf die Gremiengebundenheit hingewiesen wird. 79 Vgl. Ossenbühl DÖV 72, S. 401 (404); DVBl 74, S. 309 (312); Kellner DÖV 72, S. 801 (805); Meyn JA 80, S. 327 (331); im Ergebnis ebenso Maurer, AllgVwR, S. 108; Müller-Glöge, Kontrolle, S. 88. 80 Vgl. insbesondere BVerwGE 12, S. 20 (27); 39, S. 197 (203); 59, S. 213 (217); 69, 77

78

S. 330 (339).

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

87

gen für Beurteilungsermächtigungen soll hier deshalb näher eingegangen werden. In seiner Entscheidung vom 23. Januar 196182 hatte das BVerwG die Stellungnahme eines Personalgutachterausschusses zur Übernahme eines Vollzugsbeamten des Bundesgrenzschutzes in das Dienstverhältnis eines Soldaten der Bundeswehr zu überprüfen. Das Gericht führte dazu aus:83 "Die Entscheidung des Ausschusses kommt aufgrund persönlichkeitsbedingter Werturteile zustande, ... Sie ist schon deshalb kaum zu begründen, weil sie von durchaus unterschiedlichen Vorstellungen der einzelnen Mitglieder über die persönliche Eignung getragen werden kann ... Der Gesetzgeber hat aus politischen Erwägungen . .. einen Gutachterausschuß von Persönlichkeiten eingerichtet, die allein nach ihrem 84 Leitbild ... prüfen sollen, ob sie ... den Bewerber für persönlich geeignet halten. " Soweit das Gericht auf "persönlichkeitsbedingte Werturteile" hinweist, kann dies nur als ergänzende, nicht aber als eine die Beurteilungsermächtigung tragende Begründung angesehen werden.85 Entscheidender ist zum einen der Hinweis auf die Unterschiedlichkeit der einfließenden Vorstellungen, was nur in einem Gremium möglich sei, und zum anderen die Betonung des gesetzgeberisch gewollten originären Leitbildes des Ausschusses, welches nicht durch dasjenige eines Gerichts ersetzt werden solle. Die vielbeachtete86 Entscheidung des BVerwG vom 16. Dezember 197187 zur Indizierung jugendgefährdender Schriften soll hier vorerst nur insoweit aufgegriffen werden, als sie sich mit der Gremiengebundenheit der Entscheidung auseinandersetzt.S8 Der Senat führte dazu aus: "§ 9 GjSB9 läßt erkennen, daß die Zusammensetzung des Spruchgremiums vermutete Fachkenntnis und gesellschaftliche Repräsentanz verbindet. Die Besetzung ... bietet die Gewähr, daß bei der Entscheidung ... die verschiedenen Gruppen unserer pluralistischen Gesellschaft wirksam werden. Zum Wesen der Ent81 Vgl. Schmitt Glaeser Der Landkreis 46 (1976), S. 442 (447); Marburger, Regeln, S. 422; Kloepfer VerwArch 76 (1985), S. 371 (395). 82 E 12, S. 20. 83 s. s. 27. 84 Hervorhebung des Gerichts auf S .. 27. 85 S. o. § 3 II 2 a aa (1). 86 Eine Zusammenstellung der zahlreichen Stellungnahmen zu dieser Entscheidung findet sich bei Müller-Glöge, Kontrolle, S . 90 (insb. Fn 152). 87 E 39, S. 197; seine dortigen Ausführungen zu exekutiven Entscheidungsfreiräumen bei gremiengebundenen Entscheidungen nach dem GjS hat das Gericht erst kürzlich wieder bestätigt, vgl. BVerwG DÖV 87, S. 731 (734). 88 Neben der Gremiengebundenheit wurde auch der Prognosecharakter der behördlichen Entscheidung als Argument für die Annahme einer Beurteilungsermächtigung herangezogen. Wie das BVerwG in einer späteren Entscheidung - E 45, S. 310 (324) - nochmals hervorgehoben hat, war die Gremiengebundenheit jedoch ausschlaggebend für die Annahme einer Beurteilungsermächtigung. 89 § 9 GjS regelt die Zusammensetzung der Bundesprüfstelle.

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

88

scheidungen eines derartigen Spruchkörpers gehört die Unvertretbarkeit seiner Meinungsbildung. "90 In seinem Urteil vom 13. Dezember 1979 91 nimmt das BVerwG ausdrücklich auf die beiden vorgenannten Entscheidungen Bezug92 und konstatiert im Rahmen von § 4 ArchG eine Beurteilungsermächtigung für einen Eintragungsausschuß hinsichtlich der Feststellung der Berufsbefähigung eines Architekten ohne entsprechenden Hochschulabschluß.9 3 Die Beurteilung der Eignung für die Ausübung des Architektenberufs mit dem wesentlichen Merkmal der Befähigung zu schöpferisch gestaltender Planung hätte der Gesetzgeber kaum einer kompetenteren Stelle übertragen können als einem "Gremium fachlicher Experten, die sich ... zu einer ausgeglichenen, aus der Vielfalt des Anschauungsmaterials resultierenden Mehrheitsentscheidung durchzuringen haben." In seinem Saatgutbewertungs-Urteil vom 25. Juni 198!94 nimmt das BVerwG eine Beurteilungsermächtigung für die Feststellung des Wertes einer Weizensorte aufgrund der infolge eines Wertprüfungsvergleichs zu erwartenden pflanzenbauliehen und erntegutverwertungsbezogenen Verbesserungen an. Unter vorheriger Hervorhebung des Prognosecharakters der Entscheidung95 führte das BVerwG aus, 96 daß die Entscheidung "zudem - was entscheidend für die Einräumung einer Beurteilungsermächtigung spricht - nicht dem Bundessortenamt als solchem, sondern den . . . Sortenausschüssen als fachkundigen Kollegialorganen übertragen ist, die ihre Entscheidung ... in einem justizähnlichen Verfahren 97 treffen. Hinzu kommt, daß der ... Ausschuß stimmenmehrheitlich beschließt, was zu einer Abwägung der verschiedenen Auffassungen . . . zwingt und ebenfalls für einen unvertretbaren ... Entscheidungsbereich spricht. " Das OVG Lüneburg führte in seinem Urteil von 25. Mai 1982 98 zur Entscheidung eines Ausschusses über die förderungswürdige Qualität von S. S. 203. E 59, S. 213. 92 8.8.217. 93 Eine Ähnlichkeit mit der Fallgruppe Prüfungsentscheidungen besteht hier nicht, weil die in Rede stehende Befähigungsbeurteilung aufgrundvorausgegangener Tätigkeiten (8-jährige praktische, künstlerische, technische und wirtschaftliche Planung von Hochbauten) und nicht durch eine Prüfung nachzuweisen war. Die Einmaligkeit der Prüfungssituation entfällt somit. Dennoch gerät die Entscheidung an einigen Stellen in bedenkliche Nähe zu diesem Begründungstypus (S. S . 218," nicht wesensmäßig verschieden von Leistungen im Rahmen einer Prüf•.mg vor einem Prüfungsausschuß"). 94 E 62, S. 330. 95 Wie schon in BVerwGE 39, S . 197 (203) tritt auch hier die Gremiengebundenheit der Entscheidung kumulativ neben andere Begründungstypen. S . o. § 3 Fn 88. 96 s. s. 339. 97 S. S. 339 wird dieses Verfahren unter Aufzeigung der Qualifikation der Mitglieder detailliert dargestellt. 9o

9t

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

89

künstlerischen Arbeiten aus: 99 "Die Zusammensetzung des Ausschusses bietet die Gewähr, daß bei der Entscheidung über die Aufnahme in die Liste100 besondere Sachkunde wirksam wird. Zum Wesen der Entscheidungen eines derartigen Gremiums gehört die Unvertretbarkeit seiner Meinungsbildung." Die Sichtung der eine Beurteilungsermächtigung aufgrund der Gremiengebundenheit einer behördlichen Entscheidung annehmenden Judikate hat gezeigt, daß zur Begründung für exekutive Freiräume insbesondere auf die Unvertretbarkeit einer durch die Synthese unterschiedlicher Vorstellungen zustande gekommenen Gremienentscheidung und auf die jeweils mehr oder weniger sachkundige und repräsentative Zusammensetzung des Gremiums zurückgegriffen wurde. Es fragt sich, ob damit nicht auch den behördlichen Entscheidungen im imissions- und atomrechtlichen Genehmigungsverfahren ein gerichtlich nicht voll überprüfbarer Freiraum eingeräumt werden sollte, weil die Behörden durch die Rezeption der Technischen Anleitungen, der Richt- und Leitlinien sowie der technischen Regelwerke letztlich auch Gremienentscheidungen in das Verfahren einbringen. Dies zumal dann, wenn die in Rede stehenden Gremien nicht weniger sachkundig und repräsentativ besetzt sein sollten, 101 wie diejenigen, denen die Rechtsprechung eine Beurteilungsermächtigung in der oben dargestellten Weise zubilligte. Nun werden die durch die technischen Regelungen repräsentierten Erkenntnisse sachverständiger Gremien zwar von den Genehmigungsbehörden in aller Regel in ihre Entscheidung einbezogen. Zu beachten ist jedoch, daß den Gremien im jeweiligen Genehmigungsverfahren keine Entscheidungskompetenzen im Hinblick auf die Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe des§ 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BimSchG und des§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG übertragen sind. Die Entscheidung der Genehmigungsbehörden im atomund immissionsrechtlichen Genehmigungsverfahren darf also nicht mit den gremiengebundenen Entscheidungen der regelerarbeitenden Stellen gleichgesetzt werden.1o2 Das OVG Münster hat in seiner Voerde-Entscheidung vom 17. Juli 1976103 dazu ausgeführt: "Die für eine .. . eingeschränkte Kon98 Abgedruckt in NJW 83, S. 1218; durch dieses Urteil änderte das Gericht seine Rechtsprechung aus dem Urteil vom 9. Februar 1973 (OVG E 28, S. 378) unter ausdrücklicher Bezugnahme auf BVerwGE 39, S. 197 (203) und BVerwGE 59, S. 213 (217). 99 S. S. 1219. 100 Gemeint ist eine Liste von Künstlern und Kunsthandwerkern, denen mit Landesmitteln geförderte Aufträge zur "Kunst am Bau" übertragen werden können. Die Aufnahme hängt von der künstlerischen Qualität der Arbeit ab. 1o1 Vgl. dazu Tettinger DVB182, S. 421 (432). 102 Vgl. Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (77/83); NJW 77, S. 1025 (1029); Deppe, Kontrolldichte, S. 51 ; Weber, Kontrolldichte, S. 130; Vieweg, Normung, S. 169; Tettinger DVBl 82, S. 421 (432). 103 Abgedruckt in DVBl 76, S. 790 (793).

90

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

trolldichte maßgeblichen Erwägungen eines pluralistisch repräsentativen sowie sachkundigen und unabhängigen Gremiums treffen auf eine Behörde nicht zu, die über die Genehmigungsfähigkeit einer Anlage nach § 4 BimSchG zu befinden hat." Dementsprechend hat es die Rechtsprechung auch in der Folge stets abgelehnt, aufgrundder "mittelbaren" Gremiengebundenheit der behördlichen Entscheidungen im Immissions- und Atomrecht behördliche Entscheidungsfreiräume anzunehmen.l04 Die Rechtsprechung zu gremiengebundenen exekutiven Entscheidungen läßt folglich keine Tendenz zur Annahme von Beurteilungsermächtigungen für die Risikobeurteilungen der Genehmigungsbehörden im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe von § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG sowie § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG deutlich werden. (5) Prognoseentscheidungen

In einigen Judikaten wird zur Begründung von Beurteilungsermächtigungen auf den Prognosegehalt von behördlichen Entscheidungen hingewiesen.105 Hieraus könnten sowohl für das Immissions- wie auch für das Atomrecht tragfähige Begründungen für die Annahme exekutiver Freiräume vor vollinhaltlicher gerichtlicher Überpüfung erwachsen, weil die Risikobeurteilungen im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe von § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG sowie § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG unverkennbar prognostische Züge enthalten.los In seinem Indizierung-Urteil vom 16. Dezember 1971 107 hat das BVerwG abweichend von seiner bisherigen Rechtsprechung108 erstmals eine Beurteilungsermächtigung auf den Prognosecharakter der behördlichen Entscheidung gestützt. Neben den bereits erörterten Ausführungen zur Gremiengebundenheit der Entscheidung1o9 weist das Gericht darauf hin, 110 daß es sich bei "der Eignung zur Jugendgefährdung ... nicht lediglich um die Feststellung von Tatsachen und deren Subsumtion" handelt. Die "Entscheidung über die Eignung zur Jugendgefährdung enthält vielmehr ein vorausschauendes und zugleich richtungweisendes Urteil mit erheblichem Einschlag wertender Elemente. Die Vorstellung, daß bei der Anwendung des Begriffs 104 105

Vgl. dazu auch BVerwGE 55, S. 250 (253). Vgl. BVerwGE 39, S. 197 (203); DVBl 72, S. 895 (895); E 61, S. 176 (185); E 62,

S. 86 (107); E 64, S. 238 (239). 1os Vgl. dazu nur Weber, Kontrolldichte, S. 128. 107 BVerwGE 39, S. 197. Diese Entscheidung hat große Beachtung in der Literatur erfahren. Zu den vielfältigen Stellungnahmen vgl. Müller-Glöge, Kontrolle, S. 90 (insb. Fn 152). 1os Vgl. BVerwGE 23, S. 112 (114); 28, S. 223 (224). 109 S.o. § 3 II 2 a aa (4) (b). 110 s. s. 203.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

91

... nur eine richtige Lösung möglich sei, erweist sich als Fiktion. Von der Sache her sind mehrere Lösungen, ist eine Bandbreite von Entscheidungen ... denkbar, die das Recht in gleicher Weise als vertetbar ansehen kann. Die Entscheidung ... erfordert eine Voraussage für die Zukunft und ist deshalb in ihrem Kern unvertretbar." In Anlehnung an diese Entscheidung ergingen in der Folge mehrere Urteile des BVerwG, die eine Beurteilungsermächtigung konstatierten und dabei zur Begründung auf prognostische Züge der jeweils in Rede stehenden unbestimmten Rechtsbegriffe Bezug nahmen. So räumte das BVerwG dem Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft in seiner, Importquoten-Entscheidung vom 21. Januar 1972111 hinsichtlich der tatbestandliehen Voraussetzungen von § 12 AWG ein tatbestandliebes Ermessen112 für unter Berücksichtigung "wirtschaftspolitischer Erfordernisse"113 festzustellende Importquoten ein. Es handele sich hierbei "nicht nur um eine Entscheidung, die die Prüfung umfassender Statistiken und Rücksprachen mit den beteiligten Interessenverbänden erfordert, die von einem Sachverständigen kaum nachvollzogen werden könnte, sondern vor allem auch um eine Prognose für die Zukunft."114 In seiner Verfassungstreue-Entscheidung vom 27. November 1980115 hat das BVerwG den Einstellungsbehörden für Beamtenbewerber im Hinblick auf die geforderte Gewähr der jederzeitigen Verfassungstreue eine Beurteilungsermächtigung zugestanden, weil der Feststellung der Verfassungstreue "ein Urteil über die Persönlichkeit des Beamtenbewerbers zugrunde liegt, das zugleich eine Prognose enthält ... Sie unterliegt ähnlich wie andere persönlichkeitsbedingte Werturteile des Dienstherrn nicht in vollem Umfang der gerichtlichen Kontrolle ... Das Gericht darf die Eignung nicht auf Grund eines eigenen prognostischen Werturteils über die Persönlichkeit des Bewerbers abweichend vom Dienstherrn selbst feststellen." Zur Ähnlichkeit mit anderen persönlichkeitsbedingten Werturteilen führt das Gericht unter Bezugnahme auf den Radikalen-Beschluß des BVerfG116 weiter aus: "Die Dinge liegen insofern im Grunde nicht anders als in den Fällen, in denen der Dienstvorgesetzte über die sonstige Eignung .. . eines Bewerbers für den Öffentlichen Dienst zu entscheiden hat. " Hieraus wird deutlich, daß das Abgedruckt in DVBl 72, S. 895. Die Formulierung ist mißglückt. Ein Tatbestandsermessen ist abzulehnen (s. o. § 3 Fn 25). Aus den weiteren Ausführungen des Gerichts ergibt sich jedoch, daß hier nichts anderes als eine Beurteilungsermächtigung gemeint ist. 113 Diesen Aspekt hat das BVerwG in seiner späteren MStG-Entscheidung- DVBl 79, S. 877 (879) - unter Bezugnahme auf die Importquoten-Entscheidung nochmals besonders hervorgehoben. 114 S. S. 895. 115 Vgl. BVerwG E 61, S. 176. 116 E 39, S . 334 (354). 111

112

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

92

BVerwG im vorliegenden Fall weniger den Prognosegehalt, als vielmehr die Vergleichbarkeit mit den oben dargestellten 117 beamtenrechtlichen Entscheidungen zum Anlaß für die Beurteilungsermächtigung genommen hat. Bei der Prüfung der im Rahmen von § 13 Abs. 3 PBefG relevanten Frage nach der Länge von Beobachtungszeiträumen hinsichtlich der Erteilung neuer Taxengenehmigungen hat das BVerwG in seiner Entscheidung vom 27. November 1981 118 festgestellt, daß es sich hierbei "um eine prognostische Entscheidung wertenden Charakters mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag handelt, die vor allem zur Aufgabe der Verwaltung gehört und dieser ein Einschätzungsermessen einräumt." Daneben wurde auch in anderen Entscheidungen z. B. bezüglich der unbestimmten Rechtsbegriffe "Sicherung der Versorgung" und "besondere Marktsituation" in § 8 Abs. 3 S. 1 MStG119 oder "Erwartung einer deutlichen Verbesserung für den Pflanzenbau" in§ 42 SaatVG120 auf die prognostischen Züge von Entscheidungen und der daraus resultierenden Bedeutung für die Annahme von Beurteilungsermächtigungen hingewiesen. Bei diesen Entscheidungen standen jedoch eindeutig andere Begründungstypen im Vordergrund.l 21 Im übrigen hat das BVerwG in seiner Entscheidung vom 26. März 1981122 im Zusammenhang mit den für die Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan relevanten unbestimmten Rechtsbegriffen "bedarfsgerechte Versorgung" , "Leistungsfähigkeit" und "sozial tragbare Pflegesätze" ausgeführt, daß sich eine Beurteilungsermächtigung in Fällen ergeben könne, in denen "der Entscheidung- auch im Hinblick auf die planerischen Zielvorstellungen - nicht nur solche Tatsachen zugrunde liegen, die in der Vergangenheit oder in der Gegenwart eingetreten sind, sondern wenn darüber hinaus auch zukünftige Tatsachen berücksichtigt worden sind, d. h . solche tatsächlichen Umstände, deren zukünftiger Eintritt vorausschauend angenommen und unterstellt worden ist. Solche .. . Prognosen . . . entziehen sich naturgemäß der exakten Tatsachenfeststellung."

m S . o.§ 3 II 2 119

a aa (2). E 64, S. 238 (242). Entscheidung vom 22. März 1979, abgedruckt in DVBl 79, S. 877 (878), wonach

122

E 62, S. 86 (107 /108).

118

es sich um eine "planend-wertende Beurteilung mit prognostischem Einschlag" handele. 12o Vgl. BVerwG E 62, S. 330 (338), wonach "diese Einschätzung ... nur durch eine Vorausschau" möglich sei, die "unterschiedliche Ausffasungen zuläßt, weil in diesem Rahmen die allgemeinen, stets in Bewegung befindlichen . . . Entwicklungen ... gewichtet werden müssen". 121 In BVerwGE 62, S. 330 (338) war es die Gremiengebundenheit (s. o. S . 125), in BVerwG DVBl 79, S . 877 (878) die Planungsfunktion der Entscheidung; s.o § 3 II 2 a aa (3).

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

93

Die Erörterung der angeführten Entscheidungen hat gezeigt, daß in keinem Fall allein der Prognosecharakter der behördlichen Entscheidungen zur Annahme einer Beurteilungsermächtigung geführt hat. Die Rechtsprechung verwendet diesen Begründungstypus vielmehr stets kumulativ mit den bei Gremienentscheidungen,l23 planerischen Entscheidungen mit oder ohne politischen Einschlagl24 oder im Zusammenhang mit beamtenrechtlichen Beurteilungen125 angeführten Begründungstypen. Eine stringente Verknüpfung von Prognosegehalt und Beurteilungsermächtigung besteht also nicht. Hinzu kommt, daß die jeweils in Verbindung mit dem Prognosegehalt auftretenden Begründungstypen weder auf die unbestimmten Rechtsbegriffe von § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG noch auf diejenigen von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG übertragbar sind_I26 Die Analyse der Rechtsprechung zu behördlichen Prognoseentscheidungen ergibt also keine Anhaltspunkte dafür, daß der unzweifelhaft gegebene prognostische Charakter immissions- und atomrechtlicher Anlagengenehmigungen die Annahme einer exekutiven Beurteilungsermächtigung nahelegt. bb. Entscheidungen mit Ansätzen zur restriktiven Handhabung der gerichtlichen Kontrolle (1) Pharmachemie-Beschluß des BayVGH Nachdem das OVG Münster in seiner Voerde-Entscheidung vom 7. Juli 1976127 noch eingehend auf eine Beurteilungsermächtigung innerhalb der unbestimmten Rechtsbegrife von § 5 BimSchG eingegangen war und im Einklang mit der bis dahin ergangenen Rechtsprechung128 deren volle verwaltungsgerichtliche Nachprüfbarkeit im Hinblick auf die Einbeziehung der Immissionswerte der TA-Luft festgestellt hatte, 129 bescheinigte der BayVGH den Immissionsgrenzwerten der TA-Luft in seinem Beschluß vom 26. Dezember 1976 130 Bindungswirkung für die Verwaltungsgerichte. Das Vgl. BVerwGE 39, S. 197 und E 62, S. 330; s. o. § 3 112 a aa (4)(b). Vgl. BVerwG DVBl 72, S. 895; DVBl 79, S. 877; E 62, S. 86 und E 64, S. 238; s. dazu oben§ 3 li 2 a aa (3) bzw. (5). 12s Vgl. BVerwGE 61, S. 176; s. o. § 3 li 2 a aa (5). 12s S. o. § 3 li 2 a aa (3) bzw. (4). 12 7 In DVBl 76, S. 790 als Vorinstanz zu BVerwG E 55, S. 250. 12a Vgl. BVerwGE 9, S. 9 (13); 24, S. 23 (32); 28, S. 131 (133). 129 S. S. 793. Danach seien die "gesetzlichen Merkmale als unbestimmte Rechtsbegriffe ohne Beurteilungsspielraum anzusehen, die verwaltungsgerichtlich voll nachprüfbar sind ... An dieser Rechtslage ändert sich auch nichts dadurch, daß gesetzlich (§ 48 BlmSchG) vorgesehene Verwaltungsvorschriften erlassen worden sind, welche für bestimmte Schadstoffe Immissionswerte festlegen (TA-Luft)". 130 Abgedruckt in BayVBl 77, S. 303. Die Entscheidung hat in Rechtsprechung und Literatur kaum Beachtung gefunden. 123

124

94

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

Gericht führte dazu aus:13 1 "Die in der TA-Luft festgesetzten Immissionswerte sind Ausdruck administrativen Sachverstandes ... Eine Nachprüfung der Richtigkeit dieser Werte hat grundsätzlich außer Betracht zu bleiben; vielmehr kann davon ausgegangen werden, daß diese auf dem Richtlinienwerk der VDI-Kommission Reinerhaltung der Luft, einem umfassenden Erfahrungsaustausch der Bundes- und Länderbehörden, Forschungsergebnissen u. a. beruhenden Werte den an die Reinerhaltung der Luft zum Schutze der Umwelt zu stellenden Anforderungen gerecht werden (siehe Ule ... BB 1976, S. 446.)" Insbesondere die Bezugnahme auf den Aufsatz von Ule verdeutlicht, daß der BayVGH in seinem Beschluß im Grunde der von Ule geprägten " Vertretbarkeitslehre"132 folgte, auf die im Rahmen der Literaturauffassungen noch einzugehen sein wird. (2) Voerde-Urteil des BVerwG

Das BVerwG hat in seiner Entscheidung vom 17. Februar 1978 133 nochmals festgestellt, daß der Exekutive im immissionsrechtlichen Genehmigungverfahren keine Beurteilungsermächtigung zukommt. Das Gericht lehnte es ab, aus seinem Indizierungs-Urteil von 16. Dezember 1971 134 "die Anwendbarkeit der sogenannten Vertretbarkeitslehre" für die unbestimmten Rechtsbegriffe des § 5 BimSchG zu folgern. 135 Im Anschluß an diese grundsätzliche Ablehnung einer verwaltungsgerichtlichen Kontrollrestriktion nimmt das BVerwG zur Bedeutung der TA-Luft für die verwaltungsgerichtliche Kontrolle wie folgt Stellung: 136 "Aus dem Fehlen einer normativen Geltung ... folgt jedoch nicht, daß die durch die TA-Luft festgelegten Imissionswerte im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle ... bedeutungslos wären." Da sie eine "optimale Erkenntnisquelle darstellen", seien sie vielmehr als "antizipierte Sachverständigengutachten" anzusehen, so daß sie die verwaltungsgerichtliche Kontrolle zwar gundsätzlich nicht beschränken, aber tatsächlich über ihre beweisrechtliche Bedeutung137 doch beeinflussen könnten.

13 1

132

S . S. 305. In BB 76, S . 446 (447) hatte Ule erklärt: "Die Vertretbarkeitslehre führt .. . für

die Immissionswerte der TA-Luft zu dem Ergebnis, daß die Gerichte diesen Wert zu beachten haben". 133 E 55, S. 250 (teilweise auch als STEAG-Urteil bezeichnet). 134 E 39, S. 197 (203). 135 s. s. 253/254. 13 6 S. S. 256; zu der in der Rspr. seit jeher unumstrittenen Unverbindlichkeit der Immissionswerte der TA-Lärm vgl. nur BVerwGE 50, S . 49 (55); UPR 85, S . 29 (29) ; OVG Lüneburg BauR 85, S. 659 (661). 137 Marburger, Individualschutz, S . 91 spricht von einer "quasi-beweisrechtlichenKonstruktion" ; kritisch dazu Kloepfer VerwArch 76 (1985), S. 371 (396).

li. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

95

Der vom BayVGH noch angenommenen Bindungswirkung der Immissionswerte der TA-Luft für die Verwaltungsgerichte und den daraus resultierenden exekutiven Freiräumen ist das BVerwG also entgegengetreten. (3) Kalkar-Beschluß des BVerfG

Zur verwaltungsgerichtlichen Kontrolldichte der nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Schadensvorsorge i.S.v. § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG hat das BVerfG in seinem Beschluß vom 8. August 1978138 ausgeführt: "Es kann offenbleiben, wo im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG bei der Bewertung technischer Normen und Standards für die Einschätzung künftiger Schadensmöglichkeiten die Grenzen richterlicher Nachprüfungspflicht liegen, und ob sich die Gerichte nicht etwa darauf beschränken dürfen zu prüfen, ob bei Kenntnislücken und Unsicherheiten im Bereich der naturwissenschaftlichen und technischen Feststellungen und Beurteilungen die Grenzen der sich daraus ergebenden Bandbreite 139 eingehalten worden sind." Zur Aufgabenverteilung zwischen Exekutive und Rechtsprechung nimmt das Gericht wie folgt Stellung:l40 "Das Gesetz überläßt es ... weithin der Exekutive ... , über Art und insbesondere über das Ausmaß von Risiken, die im Einzelfall hingenommen oder nicht hingenommen werden, zu befinden ... Wenn das Gesetz bei dieser Sachlage der Exekutive einen eigenen Beurteilungsbereich141 beläßt, verstößt das nicht gegen das Bestimmtheitserfordernis der Verfassung." Nachdem mit Ausnahme des Beschlusses des BayVGH142 in allen bisherigen zu § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BimSchG oder § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ergangenen Urteilen die volle gerichtliche Nachprüfbarkeit der in diesen Normen enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe angenommen wurde,l43 hat das BVerfG durch das explizite Offenlassen der Kontrolldichte des unbestimmE 49, S. 89 (136). Hervorhebung des Gerichts. Insofern greift das BVerfG auf die Voerde-Entscheidung in BVerwGE 55, S. 250 (258) zurück. Das BVerwG hatte dort erläutert, daß "die Immissionswerte nicht etwa nur für eine bestimmte Bandbreite oder Schwankungsbreitestehen könnten." Allerdings sei bei der Festlegung von Immissionswerten zu berücksichtigen, daß "bei den Dosis-Wirkungs-Beziehungen von Luftverunreinigungen im einzelnen noch Kenntnislücken bestehen und insoweit - im Bereich nicht der rechtlichen Bewertung, sondern dem der naturwissenschaftlichen Feststellung und Beurteilung - gleichsam eine Bandbreite der Auffassungen für die Wirkung von Luftverunreinigungen zu konstatieren ist". 140 s. s. 138/140. 141 Damit bezieht sich das BVerfG allerdings in erster Linie auf technische Regelungen in Verordnungen, für die eine Beurteilungsermächtigung der Exekutive anerkannt ist. 142 s. o. § 3 II 2 a bb (1). 143 Zu den Nachweisen s. o. § 3 Fn 43. 138 139

96

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

ten Rechtsbegriffs der erforderlichen Schadensvorsorge nach dem Stand von Wissenschaft und Technik in § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG verdeutlicht, daß diese Problematiktrotz der bis dahin fast einhellig ergangenen Rechtsprechung noch nicht als abschließend geklärt anzusehen ist. 144 Weitergehende Aufschlüsse über die Grenzen der verwaltungsrichterlichen Nachprüfungspflicht für die behördlichen Risikobewertungen im Immissions- und Atomrecht sind der Kalkar-Entscheidung indes nicht zu entnehmen. (4) Brokdorf-Entscheidung des VG Schleswig Unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die Kalkar-Entscheidung des BVerfG145 hat das VG Schleswig in seiner Brokdorf-Entscheidungl46 ausgeführt:147 "Den Verwaltungsgerichten obliegt es ... nicht, im Wege nachträglicher Rechtskontrolle die Bewertung . . . des Standes der derzeitigen menschlichen Erkenntnisse im Bereich des Strahlenschutzes und der Reaktorsicherheit . . . seitens der Exekutive durch ihre eigene Beurteilung zu ersetzen." Hierzu seien die Verwaltungsgerichte weder organisatorisch noch personell in der Lage. Im Anschluß daran erläutert das Gericht die Bedeutung der Richt- und Leitlinien sowie des technischen Regelwerks des KTA für die der Exekutive nach§§ 10-12 AtG i.V.m. §54 Abs. 1 AtG überantworteten Risikoabschätzung. Der in dem Regelwerk zum Ausdruck kommende Bewertungsvorgang der Exekutive solle nicht durch ein erneutes - gerichtliches - Verfahren ergänzt werden. Es sei "sachgerecht, wenn auch die Gerichte das Regelwerk ... bei ihrer Kontrolle zugrunde legen" . Die vollständige gerichtliche Überprüfung der exekutiven Entscheidung sprenge "alle zeitlichen Grenzen gerichtlicher Verfahren." Die gerichtliche Kontrolle will das VG auf die Prüfung beschränken, ob Anhaltspunkte dafür bestehen, daß die Regeln und Leitlinien fehlerhaft und willkürlich zustande gekommen seien. Ferner sei zu überprüfen, ob wegen desVorliegenseines atypischen Sachverhalts ein Abweichen von den Regeln notwendig erscheint. Das VG Schleswig befürwortet damit im Rahmen von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG eine massive Kontrollrestriktion für die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Schadensvorsorge. Eine Beurteilungsermächtigung wird indes nicht explizit angenommen. Das Gericht weist vielmehr ausdrücklich auf die Voerde-Entscheidung des BVerwG hin. Deren beweisrechtliche Argumentation zur Bedeutung technischer Regelungen (dort der 144 Zu den Reaktionen auf den Kalkar-Beschluß vgl. Sellner N + R 81, S. 204 (204), der eine Akzentverschiebung im Rahmen der Rechtsprechung vermutet. S . auch Marburger, Schadensvorsorge, S. 161; Breuer Der Staat 81, S. 393 (420/421); ders., Energiewirtschaft 79, S. 268 (272/273); Degenhardt ET 81, S. 203 (205). 145 E 49, S. 89; s. o. § 3 li 2 a bb (3). 146 Abgedruckt in NJW 80, S. 1296. 147 s. s. 1297/ 1298.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

97

TA-Luft) will es auch für das Atomrecht fruchtbar machen. Dennoch geht es mit seinen Ausführungen deutlich über die in der Voerde-Entscheidung dargelegten Grundsätze hinaus. Wenngleich die Brokdorf-Entscheidung des VG Schleswig eine klare dogmatische Einordnung der technischen Regelungen unterhalb der Verordnungsebene vermissen läßt, 148 verdeutlicht sie doch, daß im Fahrwasser der Kalkar-Entscheidung des BVerfG neue Ansätze der Rechtsprechung zur Kontrolldichte der unbestimmten Rechtsbegriffe von § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG durchaus möglich sind. (5) Sasbach-Beschluß des BVerfG

Unter Bezugnahme auf seine Kalkar-Entscheidung,149 die Voerde-Entscheidung des BVerwG 150 und die Brokdorf-Entscheidung des VG Schleswig151 hat das BVerfG in seinem Beschluß vom 8. Juli 1982152 erklärt: 153 "Dabei hat die Genehmigungsbehörde im Rahmen normativer Vorgaben ... auch Bewertungen ... zu treffen. Die Gerichte haben solche Feststellungen und Bewertungen nur auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu prüfen, nicht aber ihre eigenen Bewertungen an deren Stelle zu setzen." Insbesondere der letzte Halbsatz läßt eine Tendenz zur Kontrollrestriktion vermuten, weil eine vollinhaltliche Kontrolle infolge der erneuten Subsumtion des Gerichts ja gerade die vorangegangene exekutive Bewertung ersetzen würde. An anderer Stelle 154 bemerkte das BVerfG allerdings im Zusammenhang mit Art. 19 Abs. 4 GG: "Dazu gehört vor allem, daß der Richter ... eine hinreichende Prüfungsbefugnis über die tatsächliche und rechtliche Seite des Rechtsschutzbegehrens hat . . . Unbeschadet normativ erÖffneter Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume . .. schließt dies grundsätzlich eine Bindung der rechtsprechenden Gewalt an tatsächliche oder rechtliche Feststellungen anderer Gewalten ... aus. " Eindeutige Aussagen im Hinblick auf exekutive Freiräume sind der Sasbach-Entscheidung folglich nicht zu entnehmen,155 zumal das BVerfG wie 148 So ist diese Entscheidung in der Literatur auch unterschiedlich gedeutet worden. Vgl. dazu nur Breuer Der Staat 81, S. 393 (421) einerseits und Dauk ET 80, S. 404 (406/407) andererseits. S . auch Czaijka ET 81, S . 537 (542); Sellner BauR 80, C. 391 (404). 149 E 49, s. 89; s. o. § 3 li 2 a bb (3). 150 E 55, S. 250; s. o. § 3 II 2 a bb (2). 151 NJW 80, S. 1296; s.o. § 3 II 2 a bb (4). 152 E 61, S. 82. 153 S . S . 114/ 115. 154 s. s. 111. 155 Vgl. Marburger, Individualschutz, S. 90; Kloepfer VerwArch 76 (1985), S . 371 (391). 7 Fischer

98

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

schon in der Kalkar-Entscheidung nicht expressis verbis auf die Reichweite etwaiger Kontrollrestriktionen eingeht. (6) Buschbaus-Entscheidung des OVG Lüneburg

Im Immissionsrecht hat sich nach der Voerde-Entscheidung des BVerwG156 erst das OVG Lüneburg in seinem Beschluß vom 28. Februar 1985157 wieder mit Kontrollrestriktionen für die unbestimmten Rechtsbegriffe des § 5 BimSchG befaßt. Zur Bedeutung der von der Behörde angewendeten Vorschriften der TA-Luft für die gerichtliche Kontrollpraxis verweist das Gericht zunächst darauf, 15B daß den Bestimmungen der TA-Luft "eine über den Bereich der Verwaltung hinausgehende, auch im gerichtlichen Verfahren zu beachtende Bindungswirkung zukomme", obwohl sie keine Rechtsnormen seien. Diese "besondere Qualität" ergebe sich aus der Ermächtigung des § 48 BimSchG, der "es nicht bedurft hätte .. . , ginge es um gewöhnliche 159 Verwaltungsvorschriften". § 48 BimSchG weise der Exekutive "die Befugnis zu, ... Bewertungen und Feststellungen ... zum Schutz ... und zur Vorsorge ... gegen schädliche Umwelteinwirkungen zu treffen". Dabei belasse das Gesetz "der Exekutive einen von Gerichten zu respektierenden Beurteilungsbereich." Sodann wendet sich das Gericht gegen die vom BVerwG in der VoerdeEntscheidung vorgenommene Einordnung der Bestimmungen der TA-Luft als antizipierte Sachverständigengutachten, weil sich "entgegen der Annahme des BVerwG ... die Grenze zwischen schädlichen und nicht schädlichen Umwelteinwirkungen aufgrund der naturwissenschaftlichen Erkenntnisse abstrakt nicht exakt bestimmen" lasse. Innerhalb einer "Bandbreite unter Umständen denkbarer Entscheidungen" würden die Immissionsgrenzwerte vielmehr "norminterpretierend ... festlegen, welche Umwelteinwirkungen dem Einzelnen noch zuzumuten sind." Dabei handele es sich "letztlich um eine politische Willensentscheidung. " Soweit sich das OVG Lüneburg unter Berufung auf die infolge naturwissenschaftlicher Erkenntnisse nicht faßbare Gefahrengrenze im Immissionsrecht gegen die Voerde-Entscheidung des BVerwG wendet, erscheint die Argumentation zumindest mißverständlich. Auch das BVerwG ist davon ausgegangen, daß "bei den Dosis-Wirkungs-Beziehungen von Luftverunreinigungen im einzelnen noch Kenntnislücken und Unsicherheiten bestehen und insoweit ... gleichsam eine Bandbreite von Auffassungen .. . zu konstatieren" sei.l60 Es schloß nicht für den tatsächlichen Bereich der naturwissen156 157 158 159

E 55, S. 250; s. o. § 3 li 2 a bb (2). Abgedruckt in DVBl 85, S. 1322. s. s. 1323. Hervorhebung des Gerichts aufS. 1323.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

99

schaftliehen Erkenntnisse und Beurteilungen, sondern allein für die rechtliche Bewertung der im tatsächlichen Bereich gegebenen Bandbreite von Einordnungsmöglichkeiten eine Mehrzahl von denkbaren Entscheidungen aus.l61 Auch die Einordnung der Immissionsgrenzwerte der TA-Luft als letztlich politische Willensentscheidung vermag nicht zu überzeugen. Die Festsetzungen der TA-Luft präzisieren die gesetzlichen Vorgaben des BimSchG, dem ausweislich seiner Zweckbestimmung in § 1 ebensowenig wie etwa dem AtG politische Motivationen zugrunde liegen.1s2 Beachtlich für etwaige Kontrollrestriktionen im Immissionsrecht ist hingegen die vom OVG in dieser Deutlichkeit erstmalig vorgebrachte Aufwertung der TA-Luft über ihren eigentlichen Rechtscharakter als allgemeine Verwaltungsvorschrift hinaus. Durch den Hinweis darauf, daß es sich hier angesichts der Ermächtigung in § 48 BimSchG nicht mehr um eine gewöhnliche Verwaltungsvorschrift handele und insbesondere durch den Hinweis auf die auch von den Gerichten zu beachtende Bindungswirkung deutet das OVG an, daß der TA-Luft unmittelbare Außenwirkung zukommen müsse. Eine solche Rechtswirkung ist an sich nur Gesetzen und Rechtsverordnungen zu eigen. Das OVG kreiert damit gleichsam eine neue Kategorie von Rechtsnormen, die zwar formal keine Verordnungen darstellen, denen aber dennoch eine vergleichbare Rechtswirkung zukommt. Diese Auffassung ist mit der herkömmlichen Rechtsquellenlehre so nicht in Einklang zu bringen.tsa (7) Wyhl-Urteil des BVerwG In seiner Entscheidung vom 19. September 1985164 hat das BVerwG nunmehr auf die oben dargelegten Ansätze in der Kalkar- und der Sasbach-Entscheidung des BVerfG sowie der Brokdorf-Entscheidung des VG Schleswig165 reagiert und dementsprechend unter ausdrücklicher Bezugnahme auf diese drei Entscheidungen erstmals die gerichtliche Kontrolle exekutiven Handeins im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren einer Einschränkung unterworfen. 166 Die Struktur des in§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG verwendeten Vorsorgebegriffs lasse es nicht zu, ihn im "herkömmlichen Sinne als unbestimmten Rechtsbegriff ohne Beurteilungsspielraum zu bezeichnen; ... Die Verantwortung für die Risikoermittlung und -bewertung trägt nach der Vgl. BVerwGE 55, S. 250 (258). s. s. 258. 162 Vgl. nur Ossenbühl DVBl 78, S. 1 (7), der sie als de lege lata schlicht unerheblich bezeichnet. S. dazu im übrigen oben § 3 II 2 a aa (3). 163 Vgl. nur Beckmann DVB187, S. 611 (616). 164 Abgedruckt in DVBl 86, S. 190. 165 S.o. § 3 II 2 a bb (3), (4) u. (5). 166 S . S . 195. 16o 161

7*

100

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

Normstruktur des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG die Exekutive; sie hat hierbei die Wissenschaft zu Rate zu ziehen ... Daraus folgt, daß es nicht Sache der nachträglichen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle sein kann, die der Exekutive zugewiesene Wertung wissenschaftlicher Streitfragen einschließlich der daraus folgenden Risikoabschätzung durch eine eigene Bewertung zu ersetzen ... Die Exekutive verfügt nicht nur gegenüber der Legislative, sondern auch im Verhältnis zu den Verwaltungsgerichten über rechtliche Handlungsformen, die sie für die Verwirklichung des Grundsatzes bestmöglicher Gefahrenvorsorge sehr viel besser ausrüsten ... Die Vorschrift des Art. 19 Abs. 4 GG steht dem nicht entgegen ... Wo ... ein der Exekutive zugewiesener Vorbehalt vor der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung Bestand hat, kann er nicht durch eine mit ihm unvereinbare Ausweitung der gerichtlichen Kontrollbefugnis wieder in Frage gestellt werden." Das BVerwG hat damit in Fortführung des in der Brokdorf-Entscheidung des VG Schleswig am deutlichsten schon anklingenden Gedankens einer Kompetenzabgrenzung zwischen Rechtsprechung und Verwaltung exekutive Freiräume vor gerichtlicher Nachprüfung anerkannt. Ob dadurch allerdings, wie Marburger167 es vermutet, der "gordische Knoten" für die Kontrollproblematik im Immissions- und/oder Atomrecht bereits durchgeschlagen ist, mag bezweifelt werden. Denn die Existenz eines "eigenen Beurteilungsbereiches"l68 der Exekutive und die daraus notwendig resultierende Einschränkung der gerichtlichen Kontrollkompetenz z. B. auch für die unbestimmten Rechtsbegriffe des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG stand spätestens seit der Kalkar-Entscheidung des BVerfG169 außer Zweifel. Für im Verordnungswege ergangene technische Regelungen sind exekutive Entscheidungsfreiräume anerkannt.l 70 Die entscheidende Frage ist deshalb nicht, ob der Exekutive überhaupt Letztentscheidungsbefugnisse bei der Interpretation der unbestimmten Rechtsbegriffe des Anlagenrechts zustehen, sondern vielmehr, ob solche Befugnisse exekutivem Handeln auch unterhalb der Verordnungsebene inhärent sind. In diesem Zusammenhang hat das BVerwG171 die vorgenommene Einordnung der Richtlinie zu§ 45 StrlSchV172 als antizipiertes Sachverständigengutachten abgelehnt. Die Richtlinie sei "nach abschließender Beratung im Länderausschuß für Atomenergie vom BMI . . . erlassen worden." Ihr komme "eine normkonkretisierende Funktion" zu, so daß sie "im Gegensatz 167 Individualschutz, S. 90. 168 Vgl. dazu BVerfGE 49, S. 89 (140). 169 E 49, S. 89; s.o. § 3 II 2 a bb (3). 170 s. o. § 3 Fn 3, 5. 171 s. s. 196. 172 Allgemeine Berechnungsgrundlage für Strahlenexpositionen bei radioaktiven Ableitungen mit der Abluft oder in Oberflächengewässer v. 15. August 1979, GMBl, S. 371. S. dazu im einzelnen oben S. 74175. Sie dient der rechnerischen Ermittlung von Immissionen aufgrund vorgegebener Emissionen.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

101

zu lediglich norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften für die Verwaltungsgerichteinnerhalb der von der Norm gesetzten Grenzen verbindlich" sei.1 73 In vergleichbarer Weise wie schon das OVG Lüneburg in seiner Buschhaus-Entscheidungi74 legt damit auch das BVerwG einer Norm unmittelbare Außenwirkung bei, die ihr von der Rechtsnatur als Richtlinie, also als verwaltungsinterner Vorschrift her nicht zukommt. Rengeling175 vermutet, daß das Gericht damit eine neue Rechtsquelle schaffen wollte, die in der Normenhierarchie wohl zwischen Verordnungen und Verwaltungsvorschriften anzusiedeln sei. Festzuhalten bleibt indes, daß die herkÖmmliche Rechtsquellenlehre eine derartige Argumentation nicht deckt. Richtlinien können hinsichtlich ihrer Rechtswirkungen nicht mit Verordnungen gleichgesetzt werden, zumal es ihnen an einer Ermächtigungsgrundlage i.S.v. Art. 80 GG fehlt. Derartige fundamentale Defizite sind nicht mit dem Hinweis auf bestimmte Verfahrensregelungen beim Zustandekommen von gewissen Richtlinien auszuräumen. Im übrigen hat sich das BVerwG mit der Bindungswirkung der sonstigen technischen Regelungen unterhalb der Verordnungsebene im Atomrecht, also etwa den Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke, den RSK- und SSKLeitlinien sowie dem technischen Regelwerk von KTA und DIN nicht befaßt. Wie auch immer man die Ausführungen des Gerichts zur Richtlinie zu § 45 StrlSchV bewerten mag, bleibt demnach jedenfalls für die übrigen technischen Regelungen des Atomrechts die Frage der Kontrolldichte offen. Ob das Wyhl-Urteil des BVerwG daneben eine Signalwirkung für die strukturell mit der des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vergleichbare Risikobewertung im Rahmen von§ 5 BlmSchG haben wird, ist ebenfalls sehr zweifelhaft,!76 weil das Gericht diesbezüglich auf seine grundlegende Voerde-Entscheidung177 mit keinem Wort eingegangen ist. Dort hatte das Gericht immerhin noch die vollinhaltliche Überprüfbarkeit der behördlichen Genehmigungsentscheidungen befürwortet.I7B Wenn das Wyhl-Urteil des BVerwG folglich keine abschließende Klärung der Kontrollproblematik im Immissions- und Atomrecht gebracht hat, so 173 Zur danach für die Bindungswirkung technischer Regelungen maßgeblichen Abgrenzung von normkonkretisierenden und norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften hat sich das Gericht nicht weiter geäußert. Mögliche Kriterien für eine solche Abgrenzung hat Gusy in DVBl 87, S. 497 (500/501) herausgearbeitet. 174 DVBl 85, S. 1322 (1323). 11s In DBVl 86, S . 265 (268). 176 Anders Sellner NVwZ 86, S. 616 (619), der in der Wyhl-Entscheidung "eine wichtige Weichenstellung für die Begründung der Bindungswirkung der TA-Luft" sieht. 177 Vgl. BVerwGE 55, S. 250; s.o. § 3 li 2 a bb (2). 11a s . o. § 3 li 2 a bb (2).

102

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

wird doch deutlich, daß das Gericht mehr und mehr zu einer restriktiveren Handhabung der verwaltungsgerichtlichen Kontrollbefugnis in dem so außerordentlich von technisch-wissenschaftlichem Sachverstand geprägten Anlagenrecht tendiert. cc. Zusammenfassung Es hat sich gezeigt, daß von den eine Beurteilungsermächtigung für unbestimmte Rechtsbegriffe außerhalb des Immissions- und Atomrechts annehmenden Entscheidungen keine Impulse für eine Kontrollrestriktion in zukünftigen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen zu§ 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG zu erwarten sind. Die zu einer Beurteilungsermächtigung führenden Merkmale bei Prüfungsentscheidungen, beamtenrechtlichen Beurteilungen, Entscheidungen unabhängiger Gremien sowie planerischen Entscheidungen mit politischen Bezügen liegen so im Immissions- und Atomrecht nicht vor. Auch der Prognosecharakter der Genehmigungen nach § 6 BlmSchG und § 7 AtG vermochte eine Beurteilungsermächtigung nicht nahezulegen, weil die in den jeweiligen verwaltungsgerichtlichen Urteilen erfolgten Hinweise auf die Zukunftsbezogenheit der mit Freiräumen bedachten exekutiven Entscheidungen jeweils nur kumulativ zu anderen Begründungstypen hinzutraten. Die vielerorts schon als Tendenzwende zur gerichtlichen Handhabung unbestimmter Rechtsbegriffe betrachtete Indizierungs-Entscheidung des BVerwG179 hat sich in der darauf folgenden Rechtsprechung nicht durchsetzen können,lBO Die Annahme von exekutiven Beurteilungsermächtigungen ist stets auf die genannten Fallgruppen begrenzt geblieben. Dabei hätte die in der Indizierungs-Entscheidung angenommene Kontrollrestriktion für die Eignung einer Schrift, Kinder und Jugendliche sittlich "zu gefährden", gerade infolge des polizeirechtlichen Bezuges dieses unbestimmten RechtsbegriffslBl eine Übertragung auf das Anlagenrecht u. U. möglich gemacht. Insbesondere die auf die Indizierungs-Entscheidung bezugnehmende Voerde-Entscheidung des BVerwG ließ jedoch erkennen, daß das Gericht die Genehmigungen des Anlagenrechts weiterhin für voll gerichtlich überprüfbar erachtet. Ansätze zu einer restriktiveren Handhabung der gerichtlichen Kontr olle im Anlagenrecht konnten insbesondere der Brokdorf-Entscheidung des VG E 39, S . 197; s. o. § 3 II 2 a aa (4) bzw. (5). Vgl. etwa BVerwGE 45, S. 162 (164); 45, S . 309 (322); 62, S . 86 (101). 181 So auch Drews u . a ., Gefahrenabwehr, S. 264/265. Diese Übereinstimmung ist vom BVerwG durch die Hervorhebung des Prognosecharakters des unbestimmten Rechtsbegriffs auch gesehen worden. Wie oben gezeigt, wurde dieses Argument jedoch nur ergänzend zur Gremiengebundenheit der Entscheidung angeführt (s. o. § 3 Fn 88). 179

IBo

Il. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

103

Schleswig, der Buschhaus-Entscheidung des OVG Lüneburg und dem Wyhl-Urteil des BVerwG entnommen werden. Gemeinsamer Ausgangspunkt dieser Entscheidungen war der Kalkar-Beschluß des BVerfG, in dem das Gericht zum Ausdruck gebracht hatte, daß die Kontrollproblematik im Immissions- und Atomrecht auch nach der Voerde-Entscheidung des BVerwG nicht als gelöst anzusehen ist. Vor dem Hintergrund dieser Entscheidungen wird zunehmend das Bestreben der Rechtsprechung deutlich, dem legitimen Bedarf der Verwaltungsrichter nach verbindlichen, die gesetzlichen Vorgaben des AtG und des BlmSchG konkretisierenden technischen Regelungen durch die Einräumung exekutiver Freiräume über die im Verordnungswege erlassenen technischen Regelungen hinaus zu entsprechen.

b. Kontrollrestriktionen in der Literatur Die lange währende verwaltungsgerichtliche Praxis der vollinhaltlichen Überprüfung behördlicher Entscheidungen im immissions- und atomrechtlichen Genehmigungsverfahren ist in der Literatur neben Zustimmung1s2 auch auf vielfältige Kritik gestoßen. Anhaltspunkte für eine gerichtliche Kontrollrestriktion werden dabei im wesentlichen dem materiellen Recht, also der Struktur der die unbestimmten Rechtsbegriffe enthaltenden Normen entnommen (aa). Daneben werden behördliche Entscheidungsfreiräume aber auch aus erkenntnis- 183 (bb) und staatstheoretischen Gründen (cc) abgeleitet. Von diesen unterschiedlichen dogmatischen Ansätzen ausgehend, gelangen die Kritiker der Rechtsprechung zu einer in ihrer Ausprägung im einzelnen vielgestaltigen Verringerung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolldichte. Die Fülle der zur Kontrollproblematik ergangenen Stellungnahmen kann mit BattislB4 als nahezu unüberschaubar bezeichnet werden. Die folgende Erörterung hat dem Rechnung zu tragen, so daß sich eine eingehende Befassung mit den jeweils von einzelnen Autoren vertretenen Ansätzen zu Kontrollrestriktionen verbietet. 185 Es soll vielmehr versucht werden, die Stellungnahmen so weit wie möglich zu systematisieren und nach Begründungs182 Vgl. z. B. Czermak DRiZ 64, S. 38 (41); JuS 68, S. 399 (402); DÖV 78, S. 320 (322); Riegel BB 76, S. 1632 (1633); Breuer NJW 77, S. 1025 (1028); DVBl 78, S. 28 (33); Schlichter GewArch 78, S. 313 (317); Dickersbach WiVerw 79, S. 95 (108); Sellner BauR 80, S. 391 (401); v. Mettenheim BB 80, S. 1777 (1780); Rupp, Grundfragen, S. 313; Waltner, Überprüfbarkeit, S. 325; Bauer, Gerichtsschutz, S. 136. 183 Der erkenntnistheoretische Ansatz wird oft auch als "prozessuale Lehre von Beurteilungsspielraum" bezeichnet. Vgl. nur Schmidt-Salzer, Beurteilungsspielraum, S. 28; Müller-Glöge, Kontrolle, S. 107. 184

In NJW 77, S. 162 (163).

Derartige Ansätze finden sich bei Müller-Glöge, Kontrolle, S. 96; Waltner, Überprüfbarkeit, S. 166; Schimke, Beurteilungsspielraum, S. 33; Schömig, Kontrolldefizit, S. 20; Koch, Rechtsbegriffe, S. 14. 185

104

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

typen zu untergliedern. In gewissem Umfang ist damit ein Übergehen von u. U. vielschichtigen Nuancierungen innerhalb einer hier als Meinungsblock dargestellten Auffassung vorprogrammiert. Das muß jedoch im Interesse der Übersichtlichkeit hingenommen werden. Einige Autoren legen sich zudem nicht ausschließlich auf einen der drei genannten Ansatzpunkte für eine Kontrollrestriktion fest. Sie wenden die Begründungstypen vielmehr kumulativ an, um exekutive Freiräume zu eröffnen. 186 Auch insofern soll hier aus Gründen der Übersichtlichkeit nicht die einzelne Literaturauffassung, sondern die dahinterstehende Argumentation in den Vordergrund gestellt werden. aa. Materiell-rechtliche Begründungsansätze (1) Lehre vom Beurteilungsspielraum

Ausgangspunkt der von Bachof1B7 begründeten Lehre vom Beurteilungsspielraum ist der dreigliedrige Aufbau der Gesetzesanwendung, wonach die norminterpretierende Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs, die Sachverhaltsfeststellung und die Subsumtion voneinander zu trennen sind.1ss Während Bachof die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs wie auch die Feststellung der der Sachverhaltsbeurteilung zugrunde gelegten Tatsachen für voll gerichtlich nachprüfbar hält,1B9 kommt er hinsichtlich der Überprüfbarkeit des Subsumtionsvorgangs, also der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs auf den konkreten Sachverhalt zu einer differenzierenden Betrachtung. Beim Subsumtionsvorgang sei zu unterscheiden, ob anband von objektiven Erfahrungssätzen subsumiert werden könne, oder ob die Subsumtion eines Sachverhalts unter einen durch unbestimmte Rechtsbegriffe gekennzeichneten Tatbestand von subjektiven Wertvorstellungen abhängig sei.190 Soweit es sich um Wertbegriffe handele, könne man 186 So z. B. Fellner DVBl 63, S. 482 (485); DVBl 66, S. 161 (163/ 164); Korbmacher DÖV 65, S. 666 (703); Jaeger DÖV 66, S. 779 (781); Ossenbühl DVBl 74, S. 309 (313). 187 Vgl. JZ 55, S. 97 (99); VVDStRL 34 (1976), S . 275 (276); JZ 72, S. 208 (208); ähnlich vorher schon Meyer DÖV 54, S. 368 (369/370), der die Problematik des unbestimmten Rechtsbegriffs auch in der Subsumtion des Sachverhalts unter einen Wertbegriff sah. Ein Werturteil könne man nicht berichtigen, man könne nur anderer Meinung sein; vgl. auch Jarosch DVBl 54, S. 521 (522). 188 Vgl. dazu auch Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, S. 329; Wolff/Bachof, VwR, S. 188; Larenz, Methodenlehre, S. 260 ; Engisch, Einführung, S. 69. Kritisch zur Trennung zwischen den drei Stufen Korbmacher DÖV 65, S. 696 (6991703); Maetzel DÖV 66, S. 520 (526); Waltner, Überprüfbarkeit, S. 37; Czermak JuS 68, S. 399 (400); Obermayer BayVBl 75, S. 257 (258); Horn DVBl 77, S . 13 (15); Zippelius, Methodenlehre, S. 102. Für den zweigliedrigen Rechtsanwendungsprozeß (Auslegung, Subsumtion), Kuchinke, Nachprüfbarkeit, S. 78 ; Koch, Rechtsbegriffe, S. 74. 189 Vgl. JZ 55, S. 97 (99). 190 S. S. 99. Bachof weist ergänzend darauf hin, daß die Grenzen bei der Unterscheidung zwischen Erfahrungssätzen und Wertvorstellungen durchaus fließend sein

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

105

"kaum von einer richtigen oder falschen Beurteilung, sondern nur von verschiedenen möglichen Ansichten sprechen". Durch die Verwendung derart "subjektiv-wertbezogener Begriffe"l9l habe der Gesetzgeber in rechtsstaatlieh zulässiger Weisel92 der Exekutive einen Spielraum für eigene Beurteilungen eingeräumt. Die gerichtliche Überprüfung exekutiven Handeins beinhalte insofern keine erneute Subsumtion, sondern eine nur dahingehende Prüfung, ob die Behörde die konkreten Tatsachen bei "verständiger Würdigung als dem Wertbegriff unterfallend" ansehen darf.l93 Während Bachof damit für Wertbegriffe eine behördliche Beurteilungsermächtigung anerkennt, differenziert er bei den Erfahrungsbegriffen nochmals. Aus dem Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift sei zu ermitteln, ob der Gesetzgeber der Exekutive "einen unüberprüfbaren Spielraum eigener Beurteilung" 194 zugestehen wolle. Anhaltspunkte für die Differenzierung seien dabei die praktisch-konkrete Möglichkeit einer eindeutigen Beurteilung des einem unbestimmten Rechtsbegriff unterfallenden Sachverhalts einerseits und die Verantwortung der entscheidenden Behörde andererseits.195 Die Bachofsche Lehre vom Beurteilungsspielraum stößt aus mehreren Gründen auf Bedenken. Schon die methodische Trennung der vollinhaltlich überprüfbaren Tatbestandsauslegung und Sachverhaltsermittlung von der nur eingeschränkt überprüfbaren Subsumtion stößt gerade im Anlagenrecht auf erhebliche Widerstände. Wenn nämlich hochkomplexe Rechtsanwendungsaufgaben zu lösen sind, kann kaum noch zwischen Auslegung der Rechtsbegriffe, Sachverhaltsfeststellung und Subsumtion getrennt werden. Denn die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe wie "schädliche Umwelteinwirkung", "erforderliche Schadensvorsorge" usw. geschieht immer im Hinblick auf den vorgefundenen Lebenssachverhalt und dieser wird wiederum allein im können, wobei gewisse unbestimmte Rechtsbegriffe auch beide Elemente enthalten können. 191 s. s. 99. 192 S. S. 100, "es gibt eben Situationen notwendigen Verwaltungshandelns, die der Gesetzgeber gar nicht anders als unter Zuhilfenahme unbestimmter oder nur durch mehr oder minder subjektive Bewertungen anzufüllende Begriffe umreißen kann". 193 s. s. 100. 194 S. S. 100; auch für die Erfahrungsbegriffe hält Bachof die "eine richtige Lösung" nur "in thesi für möglich" , weil "sich die Richtigkeit der Entscheidung oft nicht einwandfrei ermitteln lasse, es sei den durch eine Probe aufs Exempel. Es lassen sich zwar gewisse Prognosen stellen, mehr aber vor der praktischen Bewährung der Entscheidung nicht." Diese Argumentation im Zusammenhang mit dem polizeilichen Gefahrenbegriff (Verkehrsgefährdung durch Tankstelle) läßt erkennen, daß Bachof insoweit für seine Erfahrungsbegriffe die prognostischen Elemente der Gefahrenbeurteilung für die Gewährung von Beurteilungsermächtigungen fruchtbar macht und sich damit letztlich auf den Prognosegehalt der Behördenentscheidung stützt. 195 s. s. 100.

106

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

Hinblick auf die getroffene Auslegung ermittelt. Dieses "Hin- und Herwandern des Blickes zwischen Obersatz und Lebenssachverhalt"196 erschwert die in der Praxis nach Bachof notwendige Trennung zwischen voll überprüfbarer Begriffsauslegung und Sachverhaltsermittlung einerseits sowie dem mit behördlichen Freiräumen versehenen Subsumtionsvorgang andererseits. Neben diesen mehr methodischen Bedenken vermag die Lehre vom Beurteilungsspielraum aber auch inhaltlich nicht zu überzeugen. Soweit Bachof auf die Wertbegriffe abstellt, wurde bereits nachgewiesen, 197 daß die Wertungsausfüllungsbedürftigkeit von Rechtsbegriffen der Findung der einen richtigen Lösung grundsätzlich nicht entgegensteht. 198 Von verschiedenen aber gleichermaßen richtigen Ansichten kann also nicht die Rede sein. Soweit Bachof sich auf die Erfahrungsbegriffe bezieht, leitet er etwaige Beurteilungsermächtigungen letztlich aus dem Prognosecharakter der behördlichen Entscheidung ab.l99 Inwieweit hieraus Rückschlüsse auf behördliche Freiräume zu ziehen sind, wird später noch in einem eigenen Ansatz erörtert werden. Darüber hinaus wäre die Anwendung der Lehre vom Beurteilungsspielraum mit seiner Kontrollrestriktion im Subsumtionsvorgang für das technische Sicherheitsrecht auch wenig ertragreich. Die Rechtsanwendungsschwierigkeiten liegen hier weniger bei der Subsumtion festgestellter Lebenssachverhalte unter die unbestimmten Rechtsbegriffe, als vielmehr im tatsächlichen Bereich bei der Ermittlung des Lebenssachverhalts.2oo Es sind die von vielfältig variablen Bedingungen abhängigen Rückschlüsse von Emissionen auf Immissionen, die ungeklärten Dosis-Wirkungs-Zusammenhänge, die etwaigen synergistischen Effekte, die Schadstoffkumulationen in der Nahrungskette etc., die die behördlichen Maßnahmen im Genehmigungsverfahren so schwer für die Rechtsprechung überschaubar machen. Die Klassifizierung der letztlich an Menschen oder Sachen festzustellenden Auswirkungen von Emissionen- z. B. als "schädliche Umwelteinwirkung" oder nicht -bereitet dagegen weniger Schwierigkeiten. Da Bachof die vollinhaltliche gerichtliche Überprüfbarkeit der Sachverhaltsermittlung nicht 196 So Engisch, Studien, S. 15; zur Wechselwirkung zwischen Auslegung und Subsumtion vgl. auch Korbmacher DÖV 65, S . 696 (699); Czermak JuS 68, S. 399 (400); Jesch AöR 82 (1957), S . 163 (188). 197 S.o. § 3 II1 b bb bzw. § 3 Il 2 a aa (1). 198 Auch die Rechtsprechung hat nie dem hohem Wertungsgehalt eines Rechtsbegriffs allein für die Annahme von Beurteilungsermächtigungen ausreichen lassen. lmmer traten andere Gesichtspunkte hinzu. S.o. § 3 Il2 a aa (1). 199 Vgl. JZ 55, S. 97 (100). 2oo Vgl. dazu Vallendar GewArch 81, S . 281 (281/ 283); so auch das BVerwG in seiner Voerde-Entscheidung, in d er es zwischen "rechtlicher und tatsächlicher Bandbreite von Entscheidungsmöglichkeiten" unterschieden hat. Nur im tatsächlichen Bereich soll danach eine Mehrzahl von Entscheidungen möglich sein. S. auch OVG Lüneburg DVBl 85, S. 1322 (1323).

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

107

bestreitet,2o1 wäre die durch die Lehre vom Beurteilungsspielraum zu erwartende Reduzierung der gerichtlichen Kontrolle im Anlagenrecht deshalb eher gering. (2) Vertretbarkeitslehre

Ules Vertretbarkeitslehre 202 geht von ähnlichen Voraussetzungen wie die von Bachof begründete Lehre vom Beurteilungsspielraum aus. Auch Ule hält innerhalb des dreigliedrigen Rechtsanwendungsschemas die Auslegung und die Sachverhaltsermittlung für voll gerichtlich nachprüfbar. 203 Die Subsumtion eines Sachverhalts unter einen normativen unbestimmten Rechtsbegriff sei dagegen nicht "durch ein logisches Urteil, sondern durch ein Werturteil über diesen Sachverhalt möglich". Während Ule also ebenso wie Bachof an den Subsumtionsvorgang anknüpft, beurteilt sich die Existenz exekutiver Freiräume bei ihm nach der Einteilung der jeweiligen unbestimmten Rechtsbegriffe in solche mit normativem und solche mit deskriptivem Charakter. 204 Die Subsumtion der deskriptiven Rechtsbegriffe sei infolge des Fehlens wertender Elemente205 vollinhaltlich gerichtlich überprüfbar. Bei den wertungsausfüllungsbedürftigen Rechtsbegriffen bedürfe es hingegen einer differenzierenden Betrachtung. Unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die unbestimmten Rechtsbegriffe des Immissionsrechts führt Ule dazu aus,2°6 daß eine Wertung der einzelnen Tatumstände z. B. im Hinblick auf die Schädlichkeit einer Umwelteinwirkung nicht notwendig zu einem eindeutigen Ergebnis führen müsse. In "Grenzfällen" sei jede der möglichen Entscheidungen "als vertretbar und damit als rechtmäßig anzusehen". Nun ist die Vertretbarkeitslehre wenn sie von "mehreren vertretbaren und damit rechtmäßigen Entscheidungen" spricht nicht so zu verstehen, daß aus dem Vorliegen von wertungsausfüllungsbedürftigen Rechtsbegriffen auf mehrere rechtmäßige Tatbestandsauslegungen geschlossen werden kann. Eine derartige Wahlfreiheit des Rechtsanwenders anzuerkennen, hieße dem Tatbestandsermessen das Wort zu reden. Ule nimmt vielmehr an, daß bei normativen Rechtsbegriffen ein Grenzbereich besteht, in dem, sobald die administrative Entscheidung in diesem Grenzbereich liegt, ein gerichtlicher Nachvollzug der exekutiven Entscheidung nicht mehr sachgerecht Vgl. JZ 55, S. 97 (99). Grundlegend in Rechtsbegriffe, S. 309 (318); vgl. auch DVBl 73, S. 756 (758); BB 76, S. 446 (447); WiVerw 77, S. 80 (87); anders noch in DVB153, S. 491 (497). 203 Vgl. DVBl 73, S. 756 (758); WiVerw 77, S. 80 (87). 204 Vgl. Rechtsbegriffe, S. 309 (318). 205 Ob es überhaupt Rechtsbegriffe ohne wertende Elemente gibt, ist zweifelhaft. Vgl. etwa Jellinek, Gesetz, S. 43/49/161, wo am Beispiel des Tatbestandsmerkmals "rot" dessen Wertungsausfüllungsbedürftigkeit erörtert wird. 2os Vgl. WiVerw 77, S. 80 (87). 2o1

202

108

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

erscheint. Die Exekutive soll also nicht zwischen mehreren vertretbaren Entscheidungen wählen können, sondern es soll lediglich die gerichtliche Überprüfbarkeit einer einmal gefundenen und in einem Grenzbereich angesiedelten behördlichen Entscheidung herabgesetzt werden. Derartige Grenzbereiche sieht Ule z. B. in den Fällen als gegeben an, in denen durch allgemeine Verwaltungsvorschriften wie die TA-Luft und die TA-Lärm Immissionswerte festgesetzt weden.20 7 Er kommt damit im Immissionsrecht zu einer exekutiven Beurteilungsermächtigung für die Immissionsgrenzwerte.208 Während Bachof noch allen wertungsausfüllungsbedürftigen Rechtsbegriffen (Wertbegriffe) 209 eine behördliche Beurteilungsermächtigung beilegte, hat Ule den Kreis der unbestimmten Rechtsbegriffe mit exekutiven Freiräumen durch die Beschränkung auf die "verhältnismäßig seltenen Grenzfälle" 2IO entscheidend eingeengt. Die Vertretbarkeitslehre entfaltet ihre Wirkung also erst, wenn administrative und gerichtliche Immissionsprognosen voneinander abweichen und dennoch gleichermaßen als vertretbar anzusehen sind. Das Gericht kommt folglich auch bei etwaiger Zugrundelegung der Vertretbarkeitslehre um eine eigene Immissionsprognose und damit um den Nachvollzug der behördlichen Subsumtion nicht herum. Der Vertretbarkeitslehre ist insofern oft vorgeworfen worden,211 daß sie das Problem der vollinhaltlichen Kontrolle der unbestimmten Rechtsbegriffe im Anlagenrecht nur auf eine andere Fragestellung verlagere, weil das Gericht zwar nicht mehr nach der einen richtigen Immissionsprognose, dafür aber nach dem Vorliegen eines Grenzfalls zu suchen habe. Die Ermittlung eines Grenzfalls setze indes wiederum eine Immissionsprognose voraus, so daß die von einer Verringerung der Kontrolldichte erwartete Entlastung der Verwaltungsgerichte nicht gegeben sei. Dieser Kritik ist Ule mit dem Hinweis auf das Vorliegen von Grenzfällen im Rahmen der Immissionswerte der Technischen Anleitungen entgegengetreten. Der aus der danach gegebenen Bindungswirkungm für die Gerichte resultierende praktische Nutzen der Vertretbarkeitslehre wäre damit allerdings evident. So in BimSchG, Rdnr 3 zu§ 48; s. auch BB 76, S. 446 (447). In WiVerw 77, S. 80 (92) weist Ule zudem auf den in den Technischen Anleitungen inkorporierten Sachverstand als Begründungselement für eine behördliche Beurteilungsermäch tigung hin. 209 Zu etwaigen Einschr änkungen bei doppelfunktionalen, also nicht nur Wertungen, sondern auch Erfahrungssätze aufweisenden Rechtsbegriffen s.o. § 3 Fn 190. 210 So in DVBl 73, S. 756 (758). Bemerkenswert ist, daß Ule trotz des erklärtermaßen engen Anwendungsbereichs alle Immissionswerte der Technischen Anleitungen als Grenzfälle einstuft. 211 Vgl. OVG Münster DVBl 76, S. 790 (793); Battis JuS 77, S. 162 (163); Landmann/ Rohmer-Kutscheidt, Umweltrecht, Rdnr. 18 zu§ 3; Müller-Glöge, Kontrolle, S. 96/99, der zudem darauf hinweist, daß sobald das Gericht eine eigene Immissionsprognose erarbeitet habe, der Sinn einer an der Vertretbarkeit orientierten Entscheidung entfalle, weil der gerichtlichen Immissionsprognose eine gegenüber der der Exekutive erhöhte Richtigkeitsgewähr zukomme. 212 Vgl. dazu Ule WiVerw 77, S . 80 (92). 207 208

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

109

Entscheidend für die Stichhaltigkeit der Vertretbarkeitslehre ist die Bewertung der Verknüpfung von Beurteilungsermächtigung und wertendem Gehalt von normativen Rechtsbegriffen. Schon die Befassung mit Bachofs Lehre vom Beurteilungsspielraum213 und mit einigen Entscheidungen der Rechtsprechung, in denen im Hinblick auf behördliche Beurteilungsermächtigungen auch der Wertungsgehalt von Rechtsbegriffen angesprochen wurde,214 hat gezeigt, daß die Wertungsausfüllungsbedürftigkeit eines Rechtsbegriffs allein der Ermittlung einer einzig richtigen Lösung nicht entgegensteht.m Dies gilt generell für Rechtsbegriffe mit wertendem Charakter und ist deshalb auch in Grenzbereichen, die ihre Ausnahmeposition allein aus dem hohen Grad an Wertungsbedürftigkeit herleiten, nicht anders zu beurteilen.216 Die Annahme einer Kontrollrestriktion aufgrundder Vertretbarkeitslehre erscheint daher nicht sachgerecht. (3) Exekutiver Sachverstand

Von verschiedenen Autoren wird zur Begründung von behördlichen Beurteilungsermächtigungen z. T. im Zusammenspiel mit anderen Begründungstypen auf einen gegenüber der Rechtsprechung erhöhten exekutiven Sachverstand hingewiesen.m Tragender Gedanke ist dabei die aus der Dominanz wissenschaftlicher Erkenntnisse in den Genehmigungsverfahren des Immissions- und Atomrechts folgende mangelnde Nachvollziehbarkeit exekutiver Entscheidungen durch naturwissenschaftlich nicht dementsprechend vorgebildete Verwaltungsrichter.21B Gerade für die hochkomplexen Entscheidungen naturwissenschaftlich-technischer Natur des Anlagenrechts seien die Behörden wegen ihres ungleich größeren Sachverstandes viel besser gerüstet als die Gerichte. Wenn selbst ausgebildete Naturwissenschaftler oft genug außerstande seien, ein eindeutiges Fachurteil über die jeweiligen

s. o. § 3 II 2 b aa (1). S. o. § 3 II 1 b bb. 21 5 Zum Dogma der ,.einen richtigen Lösung" bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe s. o. § 3 Fn 34. 21 6 Dem hat auch die Rechtsprechung immer wieder Rechnung getragen. Einzig die Pharmachemie-Entscheidung des BayVGH war der Vertretbarkeitslehre gefolgt; vgl. § 3 II 2 a bb (1). In der nachfolgenden Voerde-Entscheidung hat das BVerwG indes ,.die Anwendbarkeit der sogenannten Vertretbarkeitslehre in Grenzfällen, in denen sich darüber streiten lasse, ob die Umwelteinwirkung noch unschädlich oder schon schädlich ist" ausdrücklich ausgeschlossen; vgl. § 3 II 2 a bb (2). 217 Vg~: insbesondere Fiedler ET 82, S. 580 (582); s. auch Wagner NJW 80, S. 665 (667); DOV 80, S. 269 (272); BB 82, S. 21Q. (213); Feuchte Die Verwaltung 77, S. 291 (307); Ossenbühl DVBl 74, S. 309 (310); DOV 80, S. 545 (552); Ule BB 76, S. 446 (447); Mahlmann, Ermessen, S. 269 (278); Schmitt-Glaeser Der Landkreis 46 (1976), S. 442 (446); Nicklisch BB 81, S. 505 (509/510); Sommer, Kontrolle, S. 29. 218 Kloepfer bemerkt dazu in VerwArch 76 (1985), S. 371 (391): ,.Des Richters Kleid ist die Robe, nicht der Ingenieurskittel". 213

214

110

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

Genehmigungsvoraussetzungen abzugeben, so könne der für die Beurteilung dieser Frage erforderliche Sachverstand von einem Juristen nicht erwartet werden. Besonders deutlich werde dies im Atomrecht, wo durch die Bezugnahme von§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG auf den Stand von Wissenschaft und Technik der erforderliche Kenntnisstand sehr weit an die Front des naturwissenschaftlich-technischen Fortschritts vorverlagert sei. Fiedler21 9 will die Annahme von Beurteilungsermächtigungen dementsprechend im Kontext der jeweiligen Regelungsmaterie beurteilt wissen. Wo die wissenschaftlichen Erkenntnisse das Genehmigungsverfahren derart dominierten wie im Immissions- und Atomrecht müsse ein "Beurteilungsspielraum aus Sachnähe"220 angenommen werden.221 Dem könnte entgegengehalten werden, daß die gerichtlichen Entscheidungsdefizite durch die Heranziehung von außergerichtlichem Sachverstand in Form von Sachverständigen kompensiert werden können. 222 Fiedler tritt diesem Einwand mit dem Hinweis auf die Unzulänglichkeit eines Sachverständigengutachtens im Prozeß gegenüber dem durch die Behörde instrumentalisierten, umfassenden Sachverstand entgegen. Er weist darauf hin,223 daß die Grenzen der traditionellen Entscheidungshilfe durch Sachverständige in der wissenschaftlichen Besonderheit des Sachgebietes selbst und in der schweren Überschaubarkeit wissenschaftlicher Veränderungen liegen. Auch unter Berücksichtigung einer etwaigen Einbeziehung von Sachverständigen hält er den Sachverstand der Exekutive also gegenüber demjenigen der Gerichte für besser ausgeprägt. Die besondere Sachkunde der Behörden stütze sich "auf die organisatorische Möglichkeit rechtlicher lnstrumentalisierung wissenschaftlicher Erkenntnisse, die zentrale Informationsmöglichkeit auch im internationalen Bereich, die verfahrensmäßige Koordinationsmöglichkeit einer vielfach auch privat betriebenen Forschung, die Kontroll- und Fortschreibungsmöglichkeit wissenschaftlicher Entwicklung und die größere Flexibilität im Blick auf veränderte wissenschaftliche Ausgangslagen".224 Relativierend weist Fiedler darauf hin, daß 219 220

In ET 82, S. 580 (582).

s. s. 582.

221 Im Ergebnis ähnlich die Auffasung von Wagner in BB 82, S. 210 (213) zum "Beurteilungsspielraum kraft Natur der Sache". Wagner stützt sich bei seiner Argumentation allerdings mehr auf das Verhältnis von Sachverständigen und Gericht. Er nimmt (s. S. 211) an, daß dem Sachverständigen, der formal nur ein Entscheidungshelfer von Behörden und Gerichten sei, tatsächlich Interpretationsspielräume eröffnet würden, was zumindest in Teilbereichen einer Letztentscheidung nahekommen könne. 222 Vgl. Nierhaus DVBl 77, S. 19 (25); Czajka DÖV 82 S. 99 (100). 223 S. S. 582 (insb. Fn 34). 224 S. S. 582/583 unter Verweis auf die Kalkar-Entscheidung des BVerfG, wonach die Exekutive durch ihre rechtlichen Handlungsformen für die Risikobewertungen im technischen Sicherheitsrecht "sehr viel besser ausgerüstet" sei als Gesetzgeber und Rechtsprechung.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

111

eine durch die Verringerung der Kontrolldichte bedingte Einschränkung gerichtlichen Rechtsschutzes nur hinnehmbar sei, wenn das Verwaltungsverfahren eine entsprechende Ausgestaltung erfahre.zzs Zu dem von Fiedler ins Feld geführten Argument der Unzulänglichkeit eines oder mehrerer Sachverständigengutachten gegenüber der behördlicherseits instrumentalisierten Sachkompetenz und der Auflistung der die besondere exekutive Sachnähe begründenden Faktoren mag man stehen wie man will,226 Auch wenn man Fiedler insoweit noch folgen wollte, wäre ein gegenüber den Gerichten erhöhter exekutiver Sachverstand zur Begründung von behördlichen Entscheidungsfreiräumen i.S.e. Beurteilungsermächtigung grundsätzlich ungeeignet. Zwischen einer sachlich kompetenten Auffassung und der richterlichen Gesamtbewertung eines Rechtsbegriffs besteht nämlich ein nie völlig auflösbares Spannungsverhältnis. 227 Ein solches Spannungsverhältnis besteht in allen Bereichen richterlicher Erkenntnisbegrenzung, wie z. B. bei psychiatrischen Gutachten zur Beurteilung der Schuldfähigkeit im Strafprozeß. Niemand würde hier auf die Idee kommen, die richterliche Bewertung der Schuldfähigkeit durch das Vorliegen einer Sachverständigenauffassung einzuschränken. 228 Der Grund dafür ist darin zu sehen, daß der besondere Sachverstand notwendigerweise auf der Sachverhaltsebene angesiedelt ist, während die Frage des Umfangs der Kontrolldichte nicht auf der tatsächlichen, sondern ausschließlich auf der rechtlichen Ebene zu lösen ist.229 Auch unter den Vertretern behördlicher Beurteilungsermächtigungen im immissions- und atomrechtlichen Genehmigungsverfahren ist es unumstritten, daß die Sachverhaltsermittlung voll225

s. s. 584.

Überwiegend wird die Annahme einer Beurteilungsermächtigung aufgrund exekutiver Sachkunde mit dem Hinweis auf die Möglichkeit der Hinzuziehung von Sachverständigen abgelehnt; vgl. nur Tettinger, Rechtsanwendung, S. 434; Nierhaus DVBl 77, S. 19 (25). 227 Bezogen auf das technische Sicherheitsrecht hat es Wagner in DÖV 80, S. 269 (272) so formuliert: .,In hochtechnisierten Lebensbereichen erkennt der Sachverständige noch am ehesten die Risikobewertungen, er muß aber nicht entscheiden; der Richter muß in jedem Fall entscheiden, erkennt die naturwissenschaftlichen Zusammenhänge aber nur bedingt". 228 Gegen dieses Argument wendet sich Ossenbühl in FS Menger, S. 731 (737) mit dem Hinweis auf die .,völlig andersartige Rolle" des Verwaltungsrichters. Denn er kontrolliere eine Entscheidung die von kompetenten und mit Sachkunde begabten Behörden erlassen worden sei. Nach dieser Auffassung würde sich die Argumentation allerdings im Kreise drehen. 229 Dagegen wendet sich Wagner, indem er in BB 82, S. 210 (212) feststellt, daß sich tatsächliche und rechtliche Ebene nicht klar trennen lassen, weil sich die Aussagen von Sachverständigen auch auf wertende Annahmen beziehen. Der Sachverstand werde folglich auch auf der rechtlichen Ebene relevant. Wagner verkennt dabei, daß sich die von ihm angesprochenen Wertungen (Einbeziehung von Regelwerken in das Gutachten, Berücksichtigung des Grundsatztes der Ausgewogenheit etc.) i.S.d. der obigen Einteilung noch auf der Sachverhaltsebene abspielen, weil das Gericht die Äußerungen der Sachverständigen insgesamt als Erkenntnisquelle für die Sachverhaltsermittlung benutzt. Die Subsumtion wird durch diese Gutachten allenfalls mittelbar über den durch das Gutachten geprägten Sachverhalt beeinflußt. 226

112

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

inhaltlich überprüfbar ist.23° Exekutive Freiräume können sich deshalb nur aus Kontrollrestriktionen im Bereich des Subsumtionsvorgangs ergeben. Wollte behördlicher Sachverstand für den gerichtlichen Kontrollumfang maßgeblich sein, müßte er sich also auf die rechtliche Bewertung erstrecken. Das ist jedoch anerkanntermaßen nicht der Fall. Besonderer exekutiver Sachverstand vermag die Annahme einer behördlichen Berurteilungsermächtigung folglich nicht nahezulegen. (4) Prognoseentscheidungen

Bereits die Analyse der einschlägigen Rechtsprechungsentscheidungen231 hat deutlich werden lassen, daß der prognostische Charakter behördlicher Entscheidungen in der Diskussion um die Verringerung der gerichtlichen Kontrolldichte zunehmend Beachtung gefunden hat.232 Die Rechtsprechung hat den Prognosegehalt einer behördlichen Entscheidung allein allerdings bis heute nicht für die Annahme einer exekutiven Beurteilungsermächtigung ausreichen lassen. 233 In der Literatur wird hingegen von einigen Autoren die Verknüpfung exekutiver Freiräume i.S.e. Beurteilungsermächtigung mit Prognoseentscheidungen befürwortet.234 Ansatzpunkt der Überlegungen ist dabei die besondere Struktur von Prognoseentscheidungen. Unter einer Prognose versteht man eine Aussage, die den zukünftigen Eintritt eines Ereignisses angibt.235 Der Schluß auf das zukünftige Ereignis ist dabei aus der rationalen Analyse vergangener oder gegenwärtiger Ereignisse (Prognosebasis) zu entwickeln,236 der sich ein darauf aufbauendes Wahrscheinlichkeitsurteil anhand von anerkannten Erfahrungswerten und Gesetzmäßigkeiten anschließt.237 Aus der Zukunftsbezogenheit folgt die relative Unsicherheit der Prognose. Das prognostizierte Ereignis kann nur mit einem mehr oder weniger genau bestimmten Wahrscheinlichkeitsgradversehen werden. Das sichere Eintreten einer Prognose ist nicht zu gewährleisten. Der Prognoseersteller stößt folglich an die Grenzen menschlicher Erkenntnisfähigkeit.238 230 Vgl. Bachof JZ 55, S. 97 (100), "das brauchte wegen seiner Selbstverständlichkeit nicht besonders erwähnt zu werden". 231 S. o. § 3 II 2 a aa (5). 232 Tettinger spricht in DVBl 82, S. 421 (421) von einer "Renaissance der Rechtsfigur des Beurteilungsspielraums bei Prognosebeurteilungen". 233 s. o. § 3 li 2 a aa (5). 234 Vgl. dazu Ossenbühl DVBl 74, S. 309 (313); Feuchte Die Verwaltung 77, S. 291 (305); Schrnitt-Glaeser Der Landkreis 46 (1976), S. 442 (448); Stüer DVBl 74, S. 314 (320). 235 Vgl. Tettinger DVBl 82, S. 421 (423); Hoppe, Kontrolldichte, S. 295 (308); Nierhaus DVBl 77, S. 19(22). 236 Vgl. Darnstädt, Gefahrenabwehr, S. 11. 237 Eingehend zur Struktur der Prognose Schwab, Kontrollrestriktion, S. 60/61.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

113

Die behördlichen Genehmigungsentscheidungen im Atom- und Immissionsrecht weisen in mehrfacher Weise prognostischen Charakter auf. Ausgangspunkt der sog. Immissionsprognosen ist z. B. die unter Heranziehung der Genehmigungsunterlagen hypothetisch zu ermittelnde Emissionsmenge anband wissenschaftlicher Erkenntnis- und Ermittlungsverfahren. Erst wenn diese (erste) Prognose bekannt ist, können darauf aufbauend die sich aus dem Betrieb der Anlage wahrscheinlich entwickelnden Immissionen prognostiziert werden. Dabei sind neben der vorgefundenen Belastungssituation die Dosis-Wirkungs-Beziehungen der einzelnen Stoffe, etwaige synergistische Effekte, die Auswirkungen von Schadstoffkumulationen auf pathologische Abläufe etc. zu berücksichtigen. Diese Faktoren lassen sich schon im Rahmen einer diagnostizierenden Untersuchung schwer in ihrer Gewichtung abschätzen. Um vieles schwieriger ist es, darauf dann auch noch schon in sich unsichere Prognosen aufzubauen. Unter Zugrundelegung der sich derart darstellenden Eigenart von Prognosen wird von den genannten Autoren239 zur Begründung von exekutiven Entscheidungsfreiräumen auf teilweise kumulativ verwendete Argumentationstypen zurückgegriffen. Eine Systematisierung der Argumentationen ergibt dabei, daß die Annahme von Beurteilungsermächtigungen auf die exekutive Verantwortung (a), auf die größere Sachkunde der Exekutive gerade bei Prognoseentscheidungen (b) und auf die Natur von Prognosen (c) gestützt wird. 240 (a) Exekutive Verantwortung

Bachof hatte im Rahmen seiner Lehre vom Beurteilungsspielraum für die Subsumtion von Sachverhalten unter "Erfahrungsbegriffe" erstmals auf die Verantwortung der Exekutive für ihre Prognoseentscheidungen hingewiesen.241 Dieser Gedanke wurde insbesondere von Ossenbühl242 aufgenommen. Die Verwaltung sei es, die letztlich bei einer Fehlprognose mit schädlichen Folgen "den Kopf hinzuhalten habe" .243 Diese Verantwortung könne der Verwaltung kein Gericht und auch kein Sachverständiger abnehmen. 244 Vgl. dazu Breuer Der Staat 16 (1977), S. 21 (23); Nierhaus DVBL 77, S. 19 (22). s. 0. § 3 Fn 234. 240 Daneben werden Beurteilungsermächtigungen bei Prognosen der Verwaltung teilweise auch aus einer Parallele zur Prognosefreiheit des Gesetzgebers abgeleitet. Das erscheint jedoch wegen der Verschiedenartigkeit der Ausgangssituationen nicht haltbar. Vgl. Ossenbühl FS Menger, S. 721 (734); s. auch Blümel NJW 75, S. 695 (699); Breuer Der Staat 16 (1977), S. 21 (47); Nierhaus DVBl 77, S. 19 (21); Tettinger DVBl 82, S. 421 (424); Hoppe DVBl 75, S. 684 (691). 241 Vgl. Bachof JZ 55, S. 97 (100), "die Verantwortung für die richtige Beurteilung (der Prognose) und für die Folgen der darauf gestützten Entscheidung trägt die entscheidende Behörde, und kein Gericht kann sie ihr abnehmen". 242 Vgl. DVBl 74, S. 309 (313); DÖV 76, S. 463 (466); DVBl 78, S . 1 (6); DÖV 80, S. 545 (552); FS Menger S. 731 (735). 23 8 239

8 Fischer

114

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

Der Hinweis auf die Verwaltungsverantwortung erscheint jedoch kaum geeignet, exekutive Freiräume gegenüber der Rechtsprechung zu begründen. Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß das Problem des Verantwortungsüberganges von der Verwaltung auf die Gerichte ein allgemeines Problem darstellt. Die Verwaltung trägt nicht nur für Prognoseentscheidungen, sondern für alle ihre Maßnahmen die Verantwortung. Sowie ein Bürger gegen exekutives Handeln die Verwaltungsgerichte anruft, wird diese zunächst bei der Verwaltung liegende Verantwortung auf die Gerichte übertragen.245 Der Verantwortungsübergang ist damit Folge der Rechtsunterworfenheit, also der Gesetzesbindung der Verwaltung. Diese Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips des Art. 20 Abs. 3 GG korreliert aus der Sicht des durch exekutives Handeln betroffenen Bürgers mit Art. 19 Abs. 4 GG. Durch die Hechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG und die aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgende Gesetzesbindung der Verwaltung ermöglicht das Grundgesetz einen umfassenden Rechtsschutz, der die rechtliche Verantwortung der Rechtsprechung überträgt. Die Gerichte können der Verwaltung die Verantwortung also sehr wohl abnehmen. Im Grunde will Ossenbühl die rechtliche Möglichkeit des Verantwortungsübergangs auf die Rechtsprechung wohl auch gar nicht in Abrede stellen. Durch die Betonung der besonderen Verwaltungsverantwortung spricht er den Gerichten nicht die rechtliche Möglichkeit, sondern vielmehr die Fähigkeit ab, die Verantwortung zu übernehmen. Er begründet dies mit der der Verwaltung und nicht den Gerichten eigenen "funktionsgerechten Organstruktur"246 bzw. mit der "funktionell-rechtlichen Betrachtungsweise", die im "Zusammenhang mit der Gewaltenteilung" zu sehen sei. 247 Damit steht hinter dem Verantwortungsargument bei Prognoseentscheidungen also letztlich kein prognosespezifischer Ansatz, sondern die grundsätzlichere Frage der Kompetenzverteilung zwischen Verwaltung und Rechtsprechung, auf die unter dem Gesichtspunkt der funktionalen Gewaltenteilung noch gesondert einzugehen sein wird. So ausdrücklich in DVBl 78, S. 1 (6). Vgl. DVBl 74, S . 309 (313). 245 Vgl. OVG Münster VerwArch 75, S. 243 (245), wonach "die sachliche Verantwortlichkeit von der Verwaltungsbehörde auf das Gericht" übergeht, wenn "dieses eine angefochtene Entscheidung aufhebt oder die Behörde zum Erlaß eines bestimmten Verwaltungsaktes verpflichtet." Vgl. auch Blümel DVBl 75, S. 695 (699); Breuer Der Staat 16 (1977), S. 21 (30); Hoppe DVBl 75, S. 684 (687/688). 246 Vgl. DÖV 80, S. 545 (549/552), wonach die Staatsfunktionen so verteilt seien müßten, daß Entscheidungen von solchen Organen getroffen werden, die nach ihrer inneren Struktur, Besetzung, Arbeitsweise, Sachkunde etc. für die betreffende Aufgabe legitimiert und gerüstet seien. 247 Vgl. FS Menger, S. 731 (735). Er zieht hier eine Parallele zu dem im Verfassungsrecht zur Abgrenzung der Kontrollbefungnisse des BVerfG gegenüber anderen Staatsorganen existierenden funktionell-rechtlichen Argumentationsansatz. S. dazu auch Hesse FS Huber, S. 261 (265) ; Schneider NJW 80, S. 2103 (2104). 243 244

li. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

115

Aus der behördlichen Verantwortung bei Prognoseentscheidungen sind folglich keine Beurteilungsermächtigungen der Verwaltung herzuleiten.248 (b) Sachkunde der Verwaltung

Zur Begründung von Beurteilungsermächtigungen wird auch auf die besondere Sachkunde der Exekutive insbesondere bei Prognoseentscheidungen abgestellt. 249 Wie bereits oben dargelegt, kann exekutiver Sachverstand aber grundsätzlich keine behördlichen Entscheidungsvorrechte begründen. 2so (c) Natur der Sache

Insbesondere Ossenbühl251 weist darauf hin, daß es infolge der begriffsnotwendigen Unsicherheit einer Prognose in der Natur der Sache liege, dem Schätzenden einen Spielraum einzuräumen, den das Gericht zu respektieren habe. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß das Dilemma der mangelnden Eintrittsrichtigkeit einer gestellten Prognose nicht etwa ein spezifisch juristisches, sondern vielmehr ein allgemeines wissenschaftstheoretisches Problem darstellt. Weder die im Genehmigungsverfahren prognostizierende Verwaltung noch der diese Prognose kontrollierende Richter noch sonst irgend jemand vermag eine sich in jedem Fall verwirklichende Prognose zu stellen. Im übrigen überprüfen die Gerichte die exekutiven Prognoseentscheidungen auch gar nicht dahingehend, ob sie sich nachträglich als richtig herausgestellt haben. Im Wege der sog. ex-ante-Betrachtung252 können der verwaltungsgerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle nämlich nur solche Umstände zugrunde gelegt werden, die zum Zeitpunkt der Erstellung der Prognoseentscheidung vorgelegen haben. Die behördliche Prognose kann sich also nachträglich als inhaltlich falsch herausstellen, aber dennoch rechtmäßig sein. Die notwendigerweise bestehenden Ungewißheiten über den Ablauf eines Lebenssachverhalts und damit die die Unsicherheit von Prognosen bedingenden Faktoren liegen folglich gleichsam außerhalb der behördlichen ProVgl. auch Nolte, Anforderungen, S . 148/149; Deppe, Kontrolldichte, S . 86. Vgl. Redeker DÖV 71, S. 757 (759); Bachof JZ 55, S . 97 (100). 250 S.o. § 3 II 2 b aa (3);zum Sachkundeargument bei Prognoseentscheidungen vgl. auch Nierhaus DVBl 77, S. 19 (25); Breuer DVBl 78, S. 28 (33); Weyreuther BauR 77, S . 293 (309); Meyn JA 80, S . 327 (330); Tettinger DVBl 82, S. 421 (424). 251 In DVB! 78, S. 1 (6). 252 Zur Maßgeblichkeit der ex-ante-Betrachtung für die gerichtliche Kontrolle vgl. nur BVerwGE 16, S . 109 (111). 248

249

8*

116

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

gnoseentscheidung und der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle derselben. Kontrolliert wird nicht der zukünftige Ereignisablauf, sondern die den Ereignisablauf antezipierenden Rahmenbedingungen, also die der Prognose zugrunde liegenden rational faßbaren, vergangenen oder gegenwärtigen Umstände und das darauf aufbauende, anhand von anerkannten Erfahrungssätzen zustandekommende und damit gleichermaßen rational faßbare Wahrscheinlichkeitsurteil. Das aus der Zukunftsbezogenheit einer Prognose resultierende "Rationalitätsdefizit"253 hat nicht zur Folge, daß die Behörden ins Blaue hinein prognostizieren können. Es sind immer Anhaltspunkte (Prognosebasis und Erfahrungssätze) gegeben, die jeweils ein bestimmtes Wahrscheinlichkeitsurteil mehr oder weniger nahelegen. Diese Anhaltspunkte sind für die Gerichte jederzeit nachvollziehbar, so daß auch die Gerichte ohne weiteres - u. U. unter Heranziehung von Sachverständigen- zur Erstellung einer Prognose in der Lage sind, die der der Behörde in nichts nachsteht. Gerade die von Ossenbühl254 als Grund für eine Beurteilungsermächtigung ins Feld geführte fehlende "Mitteilbarkeit" der der behördlichen Entscheidung zugrunde liegenden Faktoren ist bei Prognoseentscheidungen somit nicht festzustellen. 255 Zudem ist darauf hinzuweisen, daß sich auch im Rahmen der Prognoseentscheidungen eine exekutive Beurteilungsermächtigung nur auf der Subsumtionsebene, nicht aber auf der Sachverhaltsebene ansiedeln ließe. 256 Die die Unsicherheit einer Prognose ausmachende Zukunftsbezogenheit und die daraus resultierende relative Ungenauigkeit des Wahrscheinlichkeitsurteilshat mit der rechtlichen Bewertung des prognostizierend ermittelten Wahrscheinlichkeitsgrades zunächst nichts gemein.25 7 So ist z. B. für das technische Sicherheitsrecht zwischen der im Wege der Prognose erfolgenden Festlegung eines bestimmten Wahrscheinlichkeitsgrades für einen bestimmten Störfall einerseits und der Bewertung dieses Wahrscheinlichkeitsgrades im Hinblick auf die jeweils betroffenen Rechtsgüter als hinreichend i.S.d. des sicherheitstechnischen Gefahrenbegriffs andererseits zu So Ossenbühl in FS Menger, S. 731 (733). DVBl 74, S. 309 (311). 255 Vgl. Berg, Entscheidung, S. 73, der dazu ausführt: "Es ist unerfindlich, wieso der Richter, dem alle Unterlagen der Behörde und zusätzliche Beweismittel zur Verfügung stehen, weniger fähig sein sollte, sich in Prognosefällen eine Überzeugung zu bilden als die Behörde". Vgl. auch Nierhaus DVBl 77, S. 19 (25); Bender NJW 78, s. 1945 (1951). 256 Zur vollinhaltlichen Überprüfbarkeit der Sachverhaltsermittlung vgl. Bachof JZ 55, S. 97 (100); Ule DVBl 73, S . 756 (758); s. auch Wolff/Bachof, VwR, S. 188; Redeker DÖV 71, S. 757 (760). 25 7 Vgl. Weber, Kontrolldichte, S. 132; so wohl auch Tettinger DVB182, S. 421 (425), wenn er eine Beurteilungsermächtigung bei Prognoseentscheidungenkraft Natur der Sache mit dem Hinweis auf die zum gewohnten Arbeitsfeld des Juristen gehörende Bewertung von Prognoseentscheidungen ablehnt. 253

254

11. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

117

unterscheiden. Die Ermittlung des Störfallrisikos anhand der vorgefundenen Anlagensituation sowie der naturwissenschaftlich-technischen Erfahrungssätze stellt sich als ein Problem des Sachverhaltes, nicht aber als ein solches der rechtlichen Bewertung dar. Aus der Natur von Prognoseentscheidungen können exekutive Freiräume folglich nicht abgeleitet werden. Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, daß die erörterten Lösungsversuche zur Verringerung der gerichtlichen Kontrolldichte bei Prognoseentscheidungen nicht überzeugen können. Prognostische Elemente sind eingebettet in eine Vielzahl von u. U. komplexen Verwaltungsentscheidungen, angefangen von den Gefahrenbeurteilungen des allgemeinen Polizeirechts über diejenigen des Anlagensrechts bis hin zu planerischen Verwaltungsentscheidungen. Sie allein vermögen eine Kontrollrestriktion nicht zu begründen.258 Der Prognosecharakter einer behördlichen Entscheidung wird deshalb auch überwiegend nur als ein zusätzliches Merkmal neben anderen, eine Beurteilungsermächtigung eröffnenden Kriterien angesehen.259 (5) Sonstige normstrukturelle Gesichtspunkte

Soweit in der Literatur exekutive Freiräume auf die Gremiengebundenheit der behördlichen Entscheidung,2so den planerischen261 oder den politischen262 Charakter derselben gestützt werden, steht schon der fehlende 258 So ist Ossenbühl z. B. von seiner noch in DVBl 74, S. 309 (313) vertretenen Auffassung, in der er Prognoseentscheidungen als eine Kategorie behördlicher Beurteilungsermächtigungen darstellte, in FS Menger, S. 731 (734) auch abgerückt. 259 Vgl. dazu Hoppe DVBl 75, S. 684 (691); ders., Kontrolldichte, S . 295 (310); Tettinger DVBl 82, S. 401 (425/426); Erichsen DVBl 85, S. 22 (26); Backherms JuS 80, S. 9 (13); Rittstieg, Konkretisierung, S. 170; Kutscheidt, Konkretisierung, S. 71 (75); Papier, Rechtsstaat, S. 34/40. 260 Vgl. z. B. Marburger, Regeln, S. 424/425, der den fehlenden sicherheitstechnischen Bezug bei Gremienentscheidungen bestreitet. Er lehnt die Unterscheidung zwischen der Gremiengebundenheit der technischen Regelungen und der fehlenden Gremieneigenschaft der Genehmigungsbehörden als rein formal ab und kommt damit zu einer Beurteilungsermächtigung und zu einer daraus resultierenden mittelbaren Bindungswirkung der gremiengebundenen technischen Regelungen für die Gerichte. Hinsichtlich der Gremien verlangt er "unabhängige, Sachverständige und repräsentative Entscheidungskompetenz". Diese sieht er für das Immissionsrecht nur in den technischen Regelwerken (VDI-Richtlinien), nicht aber in den Emissions- und Immissionswerten der Technischen Anleitungen (s. S. 424, insb. Fn 51). Im Ansatz ähnlich Redeker DÖV 71, S. 757 (760); Wolff/Bachof, VwR, S. 193; Tettinger DVBl 82, S. 421 (425); Berg, Entscheidung, S. 144. 261 Vgl. Stüer DVBl 74, S. 314 (320), "eigenverantwortliche Gestaltungsräume"; Nierhaus DVBl 77, S. 19 (23) "gestaltende Prognose".; Papier, Rechtsfragen, S. 86 (102) "volitiv staatsleitende Akte"; s. auch Redeker DOV 71 , S. 757 (760); Cattepoel VerwArch 71 (1980), S. 140 (150) ; Wolff/Bachof, VwR, S. 192; Feuchte Die Verwaltung 77, s. 291 (306). 262 Zur sog. Faktorenlehre vgl. Kellner DÖV 62, S . 572 (582); NJW 66, S. 857 (863); DÖV 69, S. 309 (312); DÖV 72, S. 801 (807).

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

118

Bezug zum Immissions- und Atomrecht der Annahme von Beurteilungsermächtigungen im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe von § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG sowie§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG entgegen.263 bb. Erkenntnistheoretischer Ansatz Ausgangspunkt dieses Ansatzes zur Begründung von behördlichen Entscheidungsfreiräumen ist die Feststellung, daß exekutive Beurteilungsermächtigungen verfassungsrechtlich abgesichert sein müssen. Den Maßstab der verfassungsrechtlichen Beurteilung stellen dabei im wesentlichen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG mit seinen Ausprägungen der Gesetzesbindung der Verwaltung und der Normbestimmtheit, die Hechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG sowie die Schrankensystematik der jeweils betroffenen Grundrechte des Bürgers dar.264 Demgemäß seien rechtsbeeinträchtigende exekutive Maßnahmen prinzipiell vollinhaltlich gerichtlich nachprüfbar. Dies gelte auch für behördliche Bewertungen von unbestimmten Rechtsbegriffen, weil die in diesen Rechtsbegriffen zum Ausdruck kommenden Normbefehle nur eine Lösung zulassen.26s Die umfassende gerichtliche Verwaltungskontrolle ende jedoch notwendigerweise dort, wo dem kontrollierenden Richter der Nachvollzug der exekutiven Bewertung der in Rede stehenden unbestimmten Rechtsbegriffe aus praktischen Gründen nicht mehr möglich sei.266 Dies müsse dann angenommen werden, wenn der der exekutiven Bewertung zugrunde liegende Sachverhalt dem Gericht nicht "mitteilbar" sei.267 Richtungweisend im Rahmen des erkenntnistheoretischen Ansatzes ist die Stellungnahme von Jesch.2ss Er geht in seinem Begründungsansatz eingehend auf die Struktur der unbestimmten Rechtsbegriffe ein, die er in Begriffskem und Begriffshof gliedert.269 Während die unzweifelhaften Fälle dem Begriffskem unterfielen, gebe es für die im Begriffshof angesiedelten 263

Diesbezüglich sei auf die obigen Ausführungen für die entsprechenden Ansätze

in der Rechtsprechung verwiesen.

264 Zum effektiven Rechtsschutz als Element der Grundrechte vgl. BVerfGE 24, S. 367 (401); 35, S. 348 (361); Lorenz AöR 105 (1980), S. 623 (648); Hoppe DVBl 75,

s. 684 (687).

Vgl. Schmidt-Salzer, Beurteilungsspielraum, S. 59. Vgl. insbesondere Schmidt-Salzer, Beurteilungsspielraum, S. 78, der auf einen Beurteilungsspielraum bei einem in seiner "tatsächlichen Ganzheit" nicht rekonstruierbaren Tatbestand hinweist und die dadurch mögliche "Tatsachendivergenz" als "innere Grenze" des verwaltungsgerichtlichen Nachprüfungsrechts ansieht. S. auch Jesch AöR 82 (1957), S. 163 (242); Bachof D~l 57, S. 788 (789); JZ 72, S. 641 (644); Fellner DVBl 66, S. 161 (163); Korbmacher DOV 65, S. 696 (7021703); Bisehoff ZParl 265 266

78,

s. 382 (392).

Vgl. Jesch AöR 82 (1957), S. 163 (203), "nicht mitteilbare Imponderabilien" ; s. auch Ossenbühl DVBl 74, S. 309 (311). 2ss In AöR 82 (1957), S. 163. 267

269

s. s. 176.

Il. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

119

Fälle keine eindeutige Interpretation. Die Größe des Begriffshofes stehe dabei im Verhältnis zum Grad der Unbestimmtheit des Rechtsbegriffs. Innerhalb des Begriffshofes ergebe sich dann das Problem, daß bei der Auflösung des unbestimmten Rechtsbegriffes in die für den Einzelfall maßgeblichen "Faktenbegriffe" 270 viele den zugrunde liegenden Sachverhalt bildenden, praktisch nicht nennbare "Imponderabilien"271 mitwirken, die eine Auflösung des unbestimmten Rechtsbegriffs nur begrenzt möglich machen.m Das Problem des unbestimmten Rechtsbegriffs stelle sich also als "ein Problem der nicht-mitteilbaren Imponderabilien, der schriftlich nicht niederlegbaren intuitiven Erfassung einer Gesamtsituation"2 73 dar. Die für die Kontrollinstanz defizitäre Nachvollziehbarkeit der der exekutiven Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs zugrunde liegenden tatsächlichen Situation bedinge die begrenzte Auflösungsfähigkeit einiger unbestimmter Rechtsbegriffe. Die Grenzen dieser Auflösbarkeit seien dann gleichzeitig auch die Grenzen der Kontrollierbarkeit. 274 Für die im Rahmen des Anlagenrechts erforderlichen behördlichen Entscheidungen hinsichtlich der unbestimmten Rechtsbegriffe von § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vermag der erkenntnistheoretische Ansatz eine exekutive Beurteilungsermächtigung indes nicht zu begründen, weil der verwaltungsgerichtliche Nachvollzug der der behördlichen Entscheidung zugrunde liegenden tatsächlichen Umstände jederzeit möglich ist.m Die von den im immissions-und atomrechtlichen Genehmigungsverfahren tätigen Behörden erstellten Immissionsprognosen und Risikobeurteilungen sind durch erneute Heranziehung der den behördlichen Entscheidungen zugrunde liegenden Antragsunterlagen objektivierbar und damit rational nachvollziehbar. cc. Funktionale Gewaltenteilung Das Problem der verwaltungsgerichtlichen Kontrolldichte exekutiver Maßnahmen im Rahmen der Genehmigungsverfahren nach § 6 BlmSchG und § 7 AtG beinhaltet letztlich die Frage nach der zutreffenden Kompetenzabgrenzung zwischen Verwaltung und Rechtsprechung. Nachdem zu Beginn der Diskussion um mögliche Kontrollrestriktionen im Anlagenrecht 270

271 272

s. s. 194. s. s. 195. S. S . 203.

Jesch spricht damit (s. S. 195) insbesondere die sog. Wertbegriffe an, die "der völligen Auflösung in beschreibende Tatsachenbegriffe einen unüberwindlichen Widerstand entgegensetzen" können. 273

274

s. s. 202.

So Breuer Der Staat 16 (1977), S. 21 (23); s. auch Nolte, Anforderungen, S. 142, Berg, Entscheidung, S. 73; Bender NJW 78, S. 1945 (1951); Nierhaus DVBl 77, S. 19 (25); Winters, Strahlenschutzrecht, S. 105. 275

120

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

verwaltungsrechtsdogmatische Überlegungen im Vordergrund standen, finden zunehmend die verfassungsrechtlichen Gesichtspunkte der Kontrollproblematik Beachtung. 276 Im Hinblick auf die Gewaltenteilung rückt die Letztentscheidungskompetenz der Exekutive, das "Recht zur Letzterkenntnis"277 in den Mittelpunkt des Interesses. Dieser Umstand hat nicht zuletzt auch bei der Brokdorf-Entscheidung des VG Schleswig, 278 der BuschbausEntscheidung des OVG Lüneburgm und dem Wyhl-Urteil des BVerwG2So eine maßgebliche Rolle gespielt. Ausgangspunkt sind auch hier die unbestimmten Rechtsbegriffe, deren Existenz- und das ist im Anlagenrecht besonders deutlich- aus der Notwendigkeit einer flexiblen Anpassung der Rechtsanwendung an technische Weiterentwicklungen entspringt. Die durch die Auslegungsbedürftigkeit der unbestimmten Rechtsbegriffe erforderliche Interpretation wird herkömmlich von der Verwaltung und- im Fall einer Streitigkeit von Bürger und Verwaltung- von der Rechtsprechung wahrgenommen, wobei der Verwaltungsrechtsprechung grundsätzlich die Letztentscheidungskompetenz zukommt.2s1 Dies entspricht ihrer ureigenen Aufgabe im Rechtsstaat.282 Die Anerkennung von behördlichen Entscheidungsfreiräumen beinhaltet folglich eine partielle Verlagerung der grundsätzlich der Verwaltungsgerichtsbarkeit zukommenden Interpretationsfunktion auf die Verwaltung und damit einer Verlagerung der Letztentscheidungskompetenz. Dem steht die Aufgabe der Gewaltenteilung, durch die Kontrolle der Gewalten den staatlichen Machtmißbrauch gegenüber seinen Bürgern zu verhindern, zwar grundsätzlich entgegen. Neben der Kontrollfunktion kommt dem Prinzip der Gewaltenteilung aber noch eine andere Funktion insofern zu, als durch die Aufgliederung der Gewalten eine sachgerechte Verteilung der Staatsaufgaben ermöglicht werden soll. Die Aufgabenverteilung hat dabei so zu erfolgen, daß Entscheidungen nur von solchen Organen getroffen werden, die eine bestmögliche Erfüllung der staatlichen Aufgaben zum Wohle der Bürger gewährleisten können.283 Wie schon die Entscheidungskompetenz der Verwaltung im Rahmen von Planungsentscheidungen oder sonst im Rahmen des Rechtsfolgeermessens 276 Vgl. Ossenbühl DVBl 74, S. 309 (310), wonach das Problem der Beurteilungsermächtigung kein bloßes methodisches, sondern ein Problem der Legitimation darstellt. S. aucL Schneider DÖV 75, S. 442 (452); Koch, Rechtsbegriffe, S. 10; Weber, Kontrolldichte, S. 202. 277 Vgl. Ossenbühl DVBl 74, S . 309 (310); Deppe, Kontrolldichte, S . 58. 278 NJW 80, S. 1296; s.o § 3 II 2 a bb (4). 279 DVBl 85, S. 1322; s.o. § 3 li 2 a bb (6). 280 DVBl 86, S. 190; s. o. § 3 II 2 a bb (7). 281 Vgl. Ossenbühl DVBl 74, S . 309 (310). 282 Zur Konzeption der Gewaltenteilung vgl. nur Hesse, Grundzüge, S. 184/ 185. 283 Das will Ossenbühl hervorgehoben wissen, wenn er in DÖV 80, S. 545 (549) auf die "funktionsgerechte Organstruktur" abstellt. S. auch Hesse, Grundzüge, S. 186.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

121

belegt, ist ein eigenverantwortliches Handeln der Exekutive durchaus nicht unüblich. Man könnte deshalb meinen, daß ein Vergleich der Organstrukturen bei Exekutive und Verwaltungsrechtsprechung weitere Aufschlüsse über eine sachgerechte Verteilung der Letztentscheidungskompetenzen ergibt.284 Zu beachten ist jedoch, daß eine u. U . gegebene funktionsgerechtere Organstruktur der Verwaltung nicht eo ipso zur Anerkennung von Letztentscheidungskompetenzen der Exekutive führen kann. Entscheidend ist vielmehr die demokratische Legitimation der Aufgabenzuweisung an die eine oder andere Gewalt. Da positive Kompetenzzuweisungen der Verfassung nicht zu entnehmen sind, stellt sich die Frage des Rechts zur Letzterkenntnis damit als ein Problem der gesetzlichen Ermächtigung der Verwaltung dar. 285 So wie etwa ein Rechtsfolgeermessen der Verwaltung aus der Formulierung der jeweiligen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hervorzugehen hat, 286 müssen auch tatbestandliehe Letztentscheidungskompetenzen dem Gesetz entnommen werden können. Die Lösung für die Kontrolldichte der unbestimmten Rechtsbegriffe in§ 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ist also, auch soweit man exekutive Beurteilungsermächtigungen als Teilproblem der Gewaltenteilung ansieht, in den betreffenden Normen zu suchen. Im AtG und im BlmSchG müßten sich folglich Aufgabenzuweisungen an die Exekutive zur eigenverantwortlichen Konkretisierung der jeweiligen unbestimmten Rechtsbegriffe finden. (1) Verordnungsermächtigungen Aufgabenzuweisungen des Gesetzgebers an die Exekutive enthalten die immissions-und atomrechtlichen Verordnungsermächtigungen in§ 12 AtG und in§ 7 BlmSchG. Die infolge der Ausübung dieser Verordnungsermächtigungen existierenden behördlichen Letztentscheidungskompetenzen287 reichen jedoch über die in den jeweiligen Verordnungen geregelten Risikobeurteilungen naturgemäß nicht hinaus. Behördliche Entscheidungsfreiräume werden nur insoweit eröffnet, wie der Verordnungsgeber von seiner Ermächtigung Gebrauch gemacht hat.2aa Für diejenigen Risikobeurteilun284 So vom Ansatz her Deppe in Kontrolldichte, S. 69 ; er kommt letztlich zu dem Ergebnis, daß die herkömmliche Aufgabenverteilung einem Vergleich der Organstrukturen standhält und lehnt eine behördliche Entscheidungskompetenz im Rahmen von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG deshalb ab. 2as So zutreffend Ossenbühl DVBl 74, S. 309 (310/311); s. auch Weber, Kontrolldichte, S. 203/204. 286

s. o. § 3 Fn 26.

Für im Verordnungwege ergangene technischen Regelungen sind exekutive Beurteilungsermächtigungen anerkannt; s.o.§ 3 Fn 3, 5. 288 Vgl. Nolte, Anforderungen, S. 150. Die Reichweite der Letztentscheidungskompetenz aus Verordnungsermächtigungen verkennt das VG Schleswig in seiner Brokdorf-Entscheidung, wenn es "die Kontrollaufgabe der Verwaltungsgerichte" vor dem "Hintergrund" der Verordnungsermächtigungen im atomrechtlichen Genehmigungs287

122

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

gen in den Vorschriften unterhalb der Verordnungsebene wie den Riebtund Leitlinien sowie den technischen Anleitungen und technischen Regelwerken lassen sich aus den Aufgabenzuweisungen in § 12 AtG und § 7 BlmSchG also keine exekutiven Letztentscheidungskompetenzen entnehmen. (2) § 48 BlmSchG

§ 48 BimSchG ermächtigt die Exekutive zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften, insbesondere über Immissions- und Emissionswerte. In dieser gesetzlichen Aufgabenzuweisung sehen einige Autoren Anknüpfungspunkte für eine exekutive Letztentscheidungskompetenz.2S9 Sellner290 betont zunächst die ausdrückliche Aufnahme einer Ermächtigungsnorm für den Erlaß von Verwaltungsvorschriften in § 48 BimSchG, obwohl sich die Befugnis der Exekutive zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften bereits aus Art. 84 Abs. 2 GG ergebe. Damit habe der Gesetzgeber einen "Konkretisierungs- und Interpretationsauftrag an die Exekutive"29I erteilt, der "den besonderen Rang solcher Verwaltungsvorschriften" akzentuiert hervorhebe.292 Daraus sei zu schließen, daß die nach § 48 BimSchG erlassenen Verwaltungsvorschriften der TAen Luft und Lärm "im Umfang ihrer Regelung eine Bindungswirkung nach dem Willen des Gesetzgebers enthalten sollen" ,293 so daß sie "als verbindliche Norminterpretation auch im gerichtlichen Verfahren anzuerkennen"294 seien. Dem ist entgegenzuhalten, daß allgemeine Verwaltungsvorschriften von ihrer Rechtsnatur her gerade keine verbindlichen Regelungen darstellen. Sie sind nur verwaltungsintern zu beachten und enthalten darüber hinaus keine Außenwirkung für Bürger oder Gerichte. Es ist unbestritten, daß die Exekutive auch für die Gerichte verbindliche Interpretationen der unbestimmten Rechtsbegriffe von § 5 BlmSchG und § 7 AtG vornehmen kann. Nur muß sie sich, wenn sie schon verbindliche Regelungen treffen will, an die dafür nach § 12 AtG und § 7 BlmSchG gesetzlich vorgesehenen rechtlichen Handlungsformen halten. Es geht nicht an, daß verwaltungsinternen Regelungen Außenwirkung beigelegt wird, nur weil die Exekutive es nicht schafft, im Verordnungswege tätig zu werden.295 verfahren nicht nur im Hinblick auf die StrlSchV, sondern auch im Hinblick auf die Vorschriften unterhalb der Verordnungsebene beschränken will. 289 Vgl. Krebs VerwArch 70 (1979), S. 259 (268); Sellner BauR 80, S. 391 (403); Sendler UPR 81, S . 1 (9); Vallendar GewArch 81, S. 281 (286/287); Feldhaus UPR 82, S. 137 (147); Wahl DVBl 82, S. 51 (61). 29° In BauR 80, S . 391 (403); s . auch Schwab, Kontrollrestriktion, S. 94. 29! s. s. 403. 292 S. S. 403. 293 Sellner begrenzt die von ihm befürwortete Bindungswirkung (s. S. 404) auf die Immissionswerte. Vgl. dazu auch ders. NJW 80, S. 1255 (1257). 294 S . S. 404.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

123

Feldhaus296 betont, daß der Gesetzgeber durch § 48 BimSchG ganz bewußt Entscheidungskompetenzen auf die Verwaltung übertragen habe, weil neben der Institutionalisierung von wissenschaftlichem Sachverstand auch rechtliche Abwägungsvorgänge zur Festlegung der Umweltstandards in allgemeinen Verwaltungsvorschriften erforderlich seien. Ausgangspunkt dieser Argumentation ist die Überlegung, daß sich z. B. die Grenzen zwischen schädlichen und unschädlichen Umwelteinwirkungen aufgrundder naturwissenschaftlichen Erkenntnisse nicht exakt bestimmen lassen. 297 Innerhalb einer sich danach ergebenden Bandbreite müsse die Exekutive die Umweltstandards norminterpretierend festlegen. Hinter dieser Agrumentation der volitiven Festlegung im Rahmen eines eigenen Beurteilungsbereichs, innerhalb dessen die Exekutive unter "mehreren gesetzeskonformen Verhaltensmaßstäben"298 entscheiden könne, verbirgt sich letztlich die altbekannte These der mehreren rechtmäßigen Lösungen im Rahmen der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen. Nur, daß sie hier nicht bei der unmittelbaren behördlichen Rechtsanwendung, sondern über den Umweg der Rezeption allgemeiner Verwaltungsvorschriften zur Diskussion gestellt wird. Diese These soll hier nicht erneut aufgegriffen werden. 299 Hingewiesen sei nur auf die Voerde-Entscheidung des BVerwG, 300 in der das Gericht deutlich die Notwendigkeit einer Trennung von rechtlicher und tatsächliche Ebene aufzeigte. Obwohl auf der tatsächlichen Ebene im Hinblick auf die Umweltstandards unzweifelhaft eine Bandbreite von Entscheidungsmöglichkeiten, insbesondere im Rahmen der noch weitgehend ungeklärten Dosis-Wirkungs-Zusammenhänge bestehe, müsse die rechtliche Einordnung dieser tatsächlichen Bandbreite als schon oder noch nicht hinreichende Schadenseintrittswahrscheinlichkeit eindeutig ausfallen. Im Interesse der vom BVerfG im Kalkar-Beschluß3 0l angeordneten "bestmöglichen Schadensvorsorge" und des daraus resultierenden Grundsatzes in dubio pro securitas wird die rechtliche Einordnung dabei den oberen Bereich einer tatsächlich vorgefundenen Bandbreite zu berücksichtigen haben. Diffuse tatsächliche Entscheidungsmöglichkeiten ziehen also nicht notwendig auch diffuse rechtliche Bewertungen nach sich. Es mag zwar zutreffend sein, daß 29 5 Vgl. Breuer DVBl 78, S. 28 (30), wonach das rechtsstaatliche Gesetzmäßigkeitsprinzip allen Bestrebungen, das Dogma vom nicht-normativen, ausschließlich verwaltungsinternen Charakter der Verwaltungsvorschriften aufzulockern, eine unverrückbare Schranke setze. 296 In UPR 82, S. 137 (144/146). 29 7 Vgl. Feldhaus UPR 82, S. 137 (144); Feldhaus/Schmitt WiVerw 84, S. 1 (4); s. auch OVG Lüneburg DVBl 85, S. 1322 (1323) und BVerwGE 55, S. 250 (258). 298 So Feldhaus in UPR 82, S. 137 (146); s. auch allendar GewArch 81, S. 281 (286), der sogar von "Ermessensspielraum" spricht, was zu weit geht, denn ein Tatbestandsermessen der Verwaltung ist in jedem Fall abzulehnen (s.o. § 3 Fn 25). 299 S. dazu oben § 3 II 1 b bb. 3oo Vgl. E 55, S. 250 (258). 3ot Vgl. E 49, S. 89 (137).

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

124

sich in Anbetracht der tatsächlichen Schwankungsbreite im nachhinein mehrere rechtliche Einordnungen als in der Sache richtig erweisen. Es darf jedoch nicht verkannt werden, daß die verwaltungsgerichtliche Kontrolle exekutiver Entscheidungen keine Richtigkeits-, sondern eine Rechtmäßigkeitskontrolle ist. Es ist durchaus denkbar, daß im Lichte der Verwirklichung eines vorher prognostizierend beurteilten Sachverhalts festzustellen ist, daß eine Mehrzahl von Entscheidungen den Eintritt von Schäden verhindert hätte. Im Ordnungsrecht ist indes anerkanntermaßen nicht die expost-, sondern die ex-ante-Betrachtung maßgebend. Wie sich eine vorgefundene Situation letztlich entwickelt, kann weder ein Gericht noch eine Behörde oder sonst irgend jemand feststellen. Eine Richtigkeitskontrolle ist also gar nicht möglich.302 Aus der Notwendigkeit der volitiven Festlegung von Emissions- und Immissionsstandards in allgemeinen Verwaltungsvorschriften nach § 48 BimSchG ergibt sich folglich kein eigener Beurteilungsbereich und damit auch keine Letztentscheidungskompetenz der Exekutive. (3) Vom unbestimmten Rechtsbegriff

zur Letztentscheidungskompetenz

Die gesetzliche Legitimation der Verwaltung zur Letzterkenntnis könnte neben den Verordnungsermächtigungen und den daraus resultierenden Letztentscheidungskompetenzen für die im Verordnungswege geregelten technischen Regelungen in einem allgemeineren Ansatz auch auf die Existenz von unbestimmten Rechtsbegriffen in den Rechtsgrundlagen für atomund immissionsrechtliche Genehmigungen gestützt werden. OssenbühP03 will dementsprechend die Entscheidungskompetenz nicht pauschal dem Richter, sondern je nach der Materie partiell auch der Verwaltung zuweisen. Es empfehle sich, vom "(unbestimmten) Gesetzesbegriff zur Entscheidung vorzudringen; m .a .W. den unbestimmten Gesetzesbegriff in den durch das jeweilige Gesetz gegebenen Entscheidungs- und Beurteilungszusammenhang zu stellen" .304 Danach soll also keinesfalls jeder unbestimmte Rechtsbegriff behördliche Entscheidungsfreiräume begründen. Nur diejenigen unbestimmten Rechtsbegriffe seien beschränkt kontrollierbar, denen infolge der spezifischen Regelungsmaterie behördliche Entscheidungsvorrechte inhärent seien.305 Im Anschluß an diese Überlegung zählt 302 Der Grundsatz des impossibilium nulla est obligatio gilt insofern auch für die rechtliche Kontrollfunktion. Vgl. Müller-Glöge, Kontrolle, S. 110. 303 In DVBl 74, S. 309 (311); ähnlich auch Weigel, Beurteilungsspielraum, S. 170/ 173, der den Delegationsbegriff kreierte, dessen verfassungsrechtliche Ableitung aus Art. 80 GG indes als contra legem bezeichnet werden muß. Vgl. dazu Müller-Glöge, Kontrolle, S. 102. 304

S. S. 311.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

125

Ossenbühl einige dieser nur beschränkt kontraHierbaren Verwaltungsentscheidungen auf306 und führt den staatstheoretischen Ansatz damit auf die bereits oben30 7 erörterten norm-und erkenntnistheoretischen Begründungstypen zurück. Die Herleitung von Letztentscheidungskompetenzen aus unbestimmten Rechtsbegriffen unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt der Gewaltenteilung ist damit im Grunde ein materiell-rechtlicher bzw. erkenntnistheoretischer Ansatz, dem eine über diese Begründungstypen hinausgehende Eigendynamik im Hinblick auf behördliche Entscheidungsfreiräume versagt bleibt. 3os Zusammenfassend bleibt festzustellen, daß sich, soweit man das Problem behördlicher Beurteilungsermächtigungen im Rahmen des Gewaltenteilungsprinzips als Problem der Legitimation zur Letzterkenntnis auffassen will, daraus insgesamt keine neuen Aspekte gegenüber den verwaltungsrechtsdogmatischen Ansätzen zu Kontrollrestriktionen ergeben. Aus diesem Befund folgt jedoch keineswegs die Unbrauchbarkeit eines staatstheoretischen und damit generelleren Ansatzes. Die Legitimation zur Letzterkenntnis als Aspekt der Gewaltenteilung stellt sich gleichsam als innere Ursache des Nachdenkens über behördliche Beurteilungsermächtigungen dar. Die verwaltungsrechtsdogmatischen Erwägungen für behördliche Entscheidungsvorrechte können nicht losgelöst vom verfassungsrechtlichen Hintergrund der Letztentscheidungskompetenz gesehen werden, wobei der verfassungsrechtliche Ansatz unter Gewaltenteilungsaspekten aus sich heraus aber wiederum nicht über die mit norm- oder erkenntnistheoretischen Erwägungen begründbaren behördlichen Entscheidungsfreiräume hinauszugehen vermag. Letzteres liegt insbesondere daran, daß sich aus allgemeinen Verfassungsprinzipien keine Aussagen zur Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Rechtsprechung hinsichtlich der Letztentscheidung bei unbestimmten Rechtsbegriffen ableiten lassen. Der Rückgriff auf einfachgesetzliche Ermächtigungen der Verwaltung im Kontext der geregelten Materie ist also auch für einen staatstheoretischen Ansatz unausweichlich.

305 Vgl. dazu Weber, Kontrolldichte, S. 204, der eindeutige Aussagen des Gesetzgebers, die einen auf die Verringerung der Kontrolldichte gerichteten Willen erkennen lassen, vennißt und danach feststellt, daß auf .,mehr oder weniger sophistische Art und Weise in die unbestimmten Rechtsbegriffe ein entsprechender Gesetzeswille hineininterpretiert" werde. 306 Vgl. S. 311-313, wonach unvertretbare Entscheidungen, verbindliche Wertungen, Prognoseentscheidungen und Planungsentscheidungen exekutive Entscheidungsfreiräume begründen. 307 S. o. § 3 II 2 b aa bzw. bb. 3os Vgl. auch Nolte, Anforderungen, S. 150.

126

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

dd. Judical self-restraint Unter Hinweis auf die im Immissions- und Atomrecht bestehenden Schwierigkeiten wie die lange Verfahrensdauer, 309 den Sachkompetenzvorsprung der Exekutive sowie die aus der Zukunftsbezogenheit der Genehmigung resultierende Ungewißheit31o wird von einigen Autorenall auf die Möglichkeit eines "judical self-restraint", 312 einer richterlichen Selbstbeschränkung hingewiesen. Die rechtlich gebotene umfassende Kontrollaufgabe der Verwaltungsgerichte erlaube keine formelle Beschränkung des richterlichen Nachprüfungsrechts i.S.e. behördlichen Beurteilungsermächtigung. 313 Dieser hohen Kontrolldichte auf der einen Seite müsse auf der anderen Seite eine richterliche Selbstbeschränkung gegenüber gestellt werden, um die durch den Umfang der Kontrolle bedingte Verzögerung der Genehmigungsverfahren und die daraus resultierenden schädlichen Folgen für die Allgemeinheit in Grenzen zu halten.314 Es müsse auch vermieden werden, daß sich das Gericht durch den vollständigen Nachvollzug der exekutiven Maßnahmen an die Stelle der Genehmigungsbehörde setze315 und so gleichsam zur "Obergenehmigungsbehörde"316 werde. Demzufolge solle das Gericht die sachverständigen exekutiven Beurteilungen im Genehmigungsverfahren als "vertretbare" Ergebnisse ansehen, die als solche auch im Hinblick auf eine sinnvolle Aufgabenverteilung zwischen Verwaltung und Rechtsprechung Bestand haben müßten. 317 Gegen eine Verringerung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolldichte im Wege der richterlichen Selbstbeschränkung bestehen grundlegende Bedenken.318 Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung exekutiven Handeins hat nach § 113 Abs. 1 VwGQ319 neben der Rechtsverletzung des Klägers ins309

(373).

Vgl. dazu Sendler DVBl 82, S . 923 (932); Kloepfer VerwArch 76 (1985), S . 371

310 Vgl. Kopp, DÖV 66, S. 317 (3211322); WiVerw 83, S. 1 (20), der die Begrenztheit der Erkenntnismöglichkeiten bei schwierigen technischen Fragen und Prognosen anspricht; s. auch lpsen AöR 107 (1982), S. 259 (292), der auf "außergewöhnliche Erkenntnisprobleme" hinweist. 311 Vgl. lpsen AöR 107 (1982), S. 259 (292/293),"immanente Grenzen"; Kopp DÖV 66, S . 317 (321/322); WiVerw 83, S . 1 (20), "innere Grenze der Rechtskontrolle"; Sendler DVBl 82, S . 923 (932). 312 Der Terminus ist dem Verfassungsrecht entlehnt. Vgl. dazu nur Sendler DVBl 82, S. 923 (932,insb. Fn 40). 313 Vgl. Kopp DÖV 66, S. 317 (321/322); lpsen AöR 107 (182), S . .259 (292). 314 Vgl. Sendler DVB182, S . 923 (932); Schmidt BayVB180, S . 737 (740). 3 15 Vgl. Kopp DÖV 66, S. 317 (322), wonach der Verwaltung nicht durch kleinliche Bevormundung der Spielraum genommen werden dürfe, den sie zur Durchführung ihrer Aufgaben benötigt. 316 So ausdrücklich Ipsen AöR 107 (1982), S. 259 (292); s. auch Sendler DVBl 82, S. 923 (932), "Diktat der Besserwisserei". 317 So Ipsen AöR 107 (1982), S . 259 (292/293). 318 Vgl. zum folgenden etwa Sommer, Aufgaben, S. 17/18; Papier, Rechtskontrolle, S. 81 (89/90); Nicklisch BB 81, S. 505 (506); Czaijka DÖV 82, S. 99 (102).

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

127

besondere die Prüfung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes zum Gegenstand. Bei der Rechtmäßigkeitsprüfung können tatbestandliehe exekutive Entscheidungsfreiräume nur im Rahmen bestehender Beurteilungsermächtigungen Berücksichtigung finden. Darüber hinaus ist die gerichtliche Kontrolle der tatbestandliehen behördlichen Gesetzesanwendung uneingeschränkt vorzunehmen. Nicht nur die Verwaltung, sondern auch die Rechtsprechung und der Richter320 sind an Recht und Gesetz gebunden. Kann eine exekutive Beurteilungsermächtigung aus rechtsstaatliehen Gesichtspunkten nicht angenommen werden, so hat der Richter die behördliche Gesetzesanwendung vollinhaltlich nachzuvollziehen. Es ist mit der Rechtsunterworfenheit der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht zu vereinbaren, daß ein Gericht daneben etwa aus Gründen der überlangen Verfahrensdauer oder wegen schwierigen wissenschaftlich-technischen Streitfragen bei der Überprüfung von immissions-oder atomrechtlichen Genehmigungen die Kontrolldichte im Wege der richterlichen Selbstbeschränkung verringert. Das Gericht darf sich nicht aus eigener Machtvollkommenheit der vom Grundgesetz in Art. 20 Abs. 3, 97 Abs. 1 GG vorgesehenen Rechtsbindung entziehen. Der Vorwurf Ipsens,321 daß das Gericht sich damit zur "Obergenehmigungsbehörde" aufschwinge, ist damit unausweichlich. Wer dies verhindern will, kommt an der Beurteilungsermächtigung nicht vorbei. Im Wege der richterlichen Selbstbeschränkung sollte eine Kontrollrestriktion jedenfalls nicht realisiert werden. ee. Zusammenfassung Die Auswertung der verschiedenen in der Literatur vertretenen Begründungstypen für Kontrollrestriktionen im Immissions- und Atomrecht hat keinen praktikablen Ansatz für die Etablierung exekutiver Entscheidungsfreiräume in den unbestimmten Rechtsbegriffen von § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG sowie § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG offenbart. Während der erkenntnistheoretische Ansatz mit seiner Anknüpfung an die fehlende Mitteilbarkeit des den exekutiven Bewertungen zugrunde liegenden Sachverhalts nicht auf die jederzeit nachvollziehbaren Risikoabschätzungen des Anlagenrechts übertragbar war, konnte der staatstheoretische Ansatz aus sich heraus keine Kontrollrestriktion begründen, weil sich aus allgemeinen Verfassungsprinzipien unter dem Gewaltenteilungsaspekt keine Aussagen zur Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Recht319 Oder entsprechend gern. § 113 Abs. 4 VwGO, wenn dem potentiellen Anlagenbetreiber die Genehmigung von der Behörde verwehrt wurde. 32o Vgl. Art. 20 Abs. 3, 97, Abs. 1 GG. 321 In AöR 107 (1982}, S. 259 (292).

128

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

sprechung im Hinblick auf behördliche Entscheidungsvorrechte ableiten ließen. Entscheidend kam es deshalb auf die normstrukturellen Begründungstypen für die Annahme exekutiver Freiräume an. Die Stellungnahmen von Ule und Bachof im Rahmen der Vertretbarkeitslehre und der Lehre vom Beurteilungsspielraum, die an den unbestimmten Rechtsbegriff als wertungsausfüllungsbedürftige und damit nicht eindeutig faßbare, also mehrere Entscheidungsmöglichkeiten eröffnende Kategorie anknüpften, vermochten ebenso wie die auf den besonderen exekutiven Sachverstand und die Eigenart von Prognoseentscheidungen abstellenden Auffassungen letztlich nicht zu überzeugen. Soweit in der Literatur behördliche Beurteilungsspielräume zwar abgelehnt, daneben dann aber jedenfalls eine Zurückhaltung der Verwaltungsgerichte bei der Überprüfung exekutiven Handeins gefordert wird, ist dies mit der rechtsstaatliehen Ausrichtung unserer Verfassung nicht in Einklang zu bringen. Praktikabilitätserwägungen dürfen nicht dazu führen, daß die Rechtsunterworfenheit der Exekutive außerhalb der vom demokratisch legitimierten Normengeber ableitbaren Ausnahmen- sozusagen im außerrechtlichen Bereich - aufgeweicht wird. 3. Beweisrechtliche Bedeutung technischer Regelungen

Nachdem behördliche Entscheidungsfreiräume im Rahmen der Immissionsprognosen und Risikobeurteilungen des immissons- und atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens nicht angenommen werden konnten, erhebt sich nunmehr die Frage nach einer etwaigen beweisrechtlichen Bedeutung der Technischen Anleitungen, Richt- und Leitlinien sowie der technischen Regelwerke. In unserer Rechtsordnung sind nur Tatsachen und der Tatsachenfeststellung dienliche Erfahrungssätze eines Beweises zugänglich. 322 Da die Grenzwertfestsetzungenund Beschreibungen technischer Verfahren für die Feststellung der tatsächlich vorliegenden Gegebenheiten, also zur Sachverhaltsermittlung naturgemäß nicht herangezogen werden können, 323 vermag ihnen eine beweisrechtliche Bedeutung demnach nur dann zuzukommen, wenn sie sich als der Tatsachenfeststellung dienliche Erfahrungssätze charakterisieren lassen.

Vgl. dazu nur Nolte, Anforderungen, S. 165. Zu den für die Sachverhaltsermittlung möglichen Erkenntnisquellen insbesondere im Hinblick auf die im Anlagenrecht maßgebliche Funktion der Sachverständigen vgl. Müller-Glöge, Kontrolle, S. 134/136. 322 323

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

129

Mit diesem Problem hat sich Breuer324 erstmals grundlegend auseinandergesetzt. Er kreierte die später vom BVerwG in seiner Voerde-Entscheidung325 im Hinblick auf die Immissionsgrenzwerte der TA-Luft aufgegriffene Figur des "antizipierten Sachverständigengutachtens", die in der Folge die Diskussion um die Bedeutung von technischen Regelungen für die nähere Bestimmung der aus § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG resultierenden Betreiberpflichten maßgeblich bestimmt hat.326 Im folgenden wird zu untersuchen sein, ob die so umrissene beweisrechtliche Bedeutung der Immissionsgrenzwerte sachgerecht ist und ob auch die Emissionsgrenzwerte und die Beschreibungen der technischen Verfahren u. U. ähnlich einzuordnen sind. Es wird dabei entscheidend darauf ankommen, ob die jeweiligen technischen Regelungen hinreichend konkret gefaßt sind (b) und ob sie allgemeine Erfahrungssätze zuverlässig wiedergeben können (c). Vorab soll jedoch geklärt werden, ob die technischen Regelungen als antizipierte Sachverständigengutachten oder über die Figur des Anscheinsbeweises Eingang in den Verwaltungsprozeß finden sollten (a).

a. Antizipiertes Sachverständigengutachten oder Anscheinsbeweis Wenn Grenzwertfestsetzungen und Beschreibungen technischer Verfahren als allgemeine Erfahrungssätze zu qualifizieren sein sollten, würde sich damit zunächst die Anwendung der Grundsätze des Anscheinsbeweises anbieten, weil Erfahrungssätze die Grundlage des Anscheinsbeweises darstellen.327 Der Anscheinsbeweis begründet im Rahmen der Beweiswürdigung die Annahme, daß die zu beweisende Tatsache prima facie vorliegt, sofern für die Art des in der Beweiswürdigung zu beurteilenden Geschehensablaufs ein gleichmäßiger, sich stetig wiederholender Hergang (typischer Geschehensablauf) festgestellt werden kann.a2s 324 Vgl. AöR 101 (1976), S. 46 (82); DVBl 78, S. 28 (34); DVBl 78, S. 598 (599); vorher zum antizipierten Sachverständigengutachten schon Schäfer, Regeln, S. 121. 325 E 55, S. 250; s. o. § 3 II 2 a bb (2). Von den Instanzgerichten ist diese Entscheidung nicht einheitlich übernommen worden. Dagegen sprach sich z. B. das OVG Lüneburg in seiner Entscheidung zum Kernkraftwerk Geesthacht-Krümmel - abgedruckt in DVBl 79, S. 686 (691)- unter Hinweis auf mögliche synergistische Wirkungen und der daraus resultierenden Verschiebung der Belastungsgrenze unter die Grenzwerte der TA-Luft aus. S. auch VGH Bad.-Württ. GewArch 80, S. 197 (201) unter Hinweis auf den wertenden Charakter der TA-Luft und OVG Lüneburg DVBl 85, S. 1322 (1323) unter Hinweis auf die naturwissenschaftlichen Kenntnislücken. 326 Vgl. nll! Marburger, Regeln, S. 425 (insb. Fn 51); Berg GewArch 78, S. 281.(283); Vallendar DOV 78, S. 564 (565); Müller-Glöge, Kontrolle, S. 126/127; Czajka DOV 82, S. 99 (105); Degenhart, Kernenergierecht, S. 136; Lukes NJW 78, S. 241 (246); Ossenbühl, Außenwirkung, S. 433 (446); Skouris AöR 107 (1982), S. 215 (233). 327 Vgl. nur Lukes, Regeln, S. 22 (35); Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (80). 328 Zu den sog. qualifizierten Erfahrungssätzen vgl. Nolte, Anforderungen, S. 156; Hainmüller, Anscheinsbeweis, S. 29; Breuer AöR 101 (1976),S. 46 (80).

9 Fischer

130

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

Breuer329 lehnt die Figur des Anscheinsbeweises für die beweisrechtliche Bedeutung von Grenzwerten und Beschreibungen technischer Verfahren unter Hinweis auf den Untersuchungsgrundsatz im Verwaltungsprozeß ab.J3o Der Verwaltungsrichter dürfe sich nicht ohne weiteres mit dem Eingreifen eines qualifizierten Erfahrungssatzes begnügen, sondern müsse von sich aus den Möglichkeiten eines atypischen Geschehensablaufs nachgehen. Dabei stelle gerade die Amtsermittlung über komplizierte technische Einzelheiten und deren Subsumtion unter die unbestimmten Rechtsbegriffe die Gerichte vor eine oft schier unlösbare Aufgabe, so daß Sachverständigengutachten erforderlich würden. Daher könne eine Sachentscheidung nicht allein auf eine Übereinstimmung des umweltrelevanten Vorhabens mit einschlägigen Regelwerken oder Technischen Anleitungen gestützt werden. Vor diesem Hintergrund greift Breuer auf die Grundsätze über die Erhebung und Würdigung des Sachverständigenbeweises zurück und konzipiert sodann die Figur des antizipierten Sachverständigengutachtens. Skouris331 weist demgegenüber darauf hin, daß die von Breuer vorgetragenen Voraussetzungen für das Vorliegen von antizipierten Sachverständigengutachten genau den Inhalt von qualifizierten Erfahrungssätzen wiedergeben332 und damit im Prozeß den Anscheinsbeweis begründen. Die Konstruktion eines antizipierten Sachverständigengutachtens sei deshalb überflüssig. Mehr noch, ein qualifizierter Erfahrungssatz erzeuge eine stärkere Bindung und habe eine größere Beweiswirkung als ein antizipiertes Sachverständigengutachten, weil der Richter die im Gutachten getroffenen Feststellungen nicht ungeprüft übernehmen dürfe, sondern sie zu würdigen und damit an den Maßstäben der eigenen Sachkunde zu messen habe.33J Zudem könne der Richteraufgrund der freien Beweiswürdigung neben dem antizipierten Sachverständigengutachten noch weitere Gutachten hinzuziehen. Anders verhalte es sich beim Anscheinsbeweis. Wenn hier besondere Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen Sachverhaltes fehlten, müsse der Richter dem Erfahrungssatz folgen und dürfe keinen weiteren Beweis erheben. 334 Die durch die mühevolle Begründung eines qualifizierten AöR 101 (1976), S. 46. s. s. 82. 331 AöR 107 (1982), S. 215 (235/236); im Anschluß daran ebenso Nolte, Anforderungen, S. 154/166. 332 Das wird von Breuer auch gar nicht bestritten. Vgl. S. 80: "Imm.,.r mehr setzt sich die Erkenntnis durch, daß ein qualifizierter Erfahrungssatz für die Ubereinstimmung zwischen dem ... Stand der Technik im Rechtssinne und solchen technischen Regeln spricht". 333 Breuer räumt auf S. 84 ein, daß die eigene Sachkunde des Gerichts zur Würdigung der technischen Regeln nicht immer ausreichen wird. "Falls es (das Gericht) zweifelt, ob eine technische Regel die Voraussetzung für die Verwertung als antizipiertes Sachverständigengutachten erfüllt, kann es hierüber eine sachverständige Erläuterung oder ein Sachverständigengutachten einholen". Der Sachverständige müßte also die Sachverständigkeit der technischen Regeln begutachten. 329

330

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

131

Erfahrungssatzes gewonnene Bindungswirkung des Anscheinsbeweises werde im Rahmen des antizipierten Sachverständigengutachtens durch die Einschaltung richterlichen Ermessens wieder in Frage gestellt. Das Ziel einer beweisrechtlichen Bedeutung von Grenzwerten und Beschreibungen technischer Verfahren in Vorschriften zur Konkretisierung der Betreiberpflichten aus § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BimSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG muß es sein, durch die Einführung von technisch-wissenschaftlichem Sachverstand in den Prozeß ein Stück von der Rechtssicherheit wiederzugewinnen, die durch die Zurückhaltung des Gesetz- und Verordnungsgebers im Immissions- und Atomrecht verlorengegangen ist. Es vermag insofem nicht zu überzeugen, daß bei identischen Voraussetzungen die Einführung des Sachverstandes über vorweggenommene Sachverständigengutachten erfolgen soll, wenn gleichzeitig eine weiterreichende Möglichkeit über die Regeln des Anscheinsbeweises zur Verfügung steht. Im übrigen kann das von Breuer als entscheidend vorgetragene Argument einer infolge der Komplexität der Materie weiterreichenden Untersuchungspflicht im Hinblick auf atypische Geschehensabläufe nicht überzeugen. Es trifft zwar zu, daß der Richter von sich aus den Möglichkeiten eines atypischen Geschehensablaufs nachgehen muß. Eine derartige Erforschungspflicht besteht jedoch nur in solchen Fällen, in denen konkrete Anhaltspunkte auf einen atypischen Geschehensablauf hinweisen. Gibt es solche Anhaltspunkte, so muß der Richter dem nachgehen und kann dann, je nach dem, ob ein typischer Geschehensablauf noch angenommen werden kann oder nicht, die Grundsätze des Anscheinsbeweises anwenden oder ihre Anwendung ablehnen. Bestehen hingegen keine konkreten Anhaltspunkte, die gegen das Vorliegen eines typischen Geschehensablaufs sprechen, so ist nicht einzusehen, warum die Grundsätze des Anscheinsbeweises dann nicht eingreifen sollten. Soweit sich die technischen Regelungen überhaupt als allgemeine Erfahrungssätze qualifizieren lassen sollten, erscheint folglich die Anwendung der Grundsätze des Anscheinsbeweises sachgerecht.

b. Auflösungsgrad Um als allgemeine Erfahrungssätze eingestuft werden zu können, müßten die technischen Regelungen zunächst hinreichend konkrete Interpretationen der gesetzlichen Betreiberpflichten zur Verfügung stellen. Bei der Darstellung des unterhalb der Verordnungsebene angesiedelten Regelungsgefüges im Atomrecht hat sich gezeigt, daß die Sicherheitskriterien für Kemkraftwerke, die RSK- und die SSK-Leitlinien einen relativ geringen Auflösungsgrad besaßen. 335 Ihre Heranziehung im Rahmen allge334

g•

Vgl. nur Blomeyer, Beweislast, S. 17.

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

132

meiner Erfahrungssätze zur Erstellung von prognostizierenden Risikoabschätzungen stößt deshalb auf gewisse Grenzen. Detaillierte Beschreibungen von technischen Verfahren fanden sich erst auf der Ebene der technischen Regelwerke in den Regeln des KTA und den Normen des NKe des DIN.336 Ihnen kommt folglich im Bereich des Atomrechts die maßgebliche Bedeutung für die richterliche Rezeption technischer Regelungen zu. Anders als im Atomrecht war im Immissionsrecht auf der Ebene der verwaltungsinternen Vorschriften ein ausgeprägtes System von Immissionsund Emissionsgrenzwerten in den TAen Luft und Lärm anzutreffen.33 7 Hinreichend konkrete Beschreibungen technischer Verfahren fanden sich daneben auch im Regelwerk des VDJ.338 c. Spezifischer Beweiswert

Um die in den Technischen Anleitungen und den Regelwerken des KTA, des DIN und des VDI enthaltenen Grenzwertfestsetzungen und Beschreibungen technischer Verfahren als allgemeine Erfahrungssätze ansehen zu können, muß deren Zuverlässigkeit sichergestellt sein. Nur wenn den technischen Regelungen die für einen qualifizierten Erfahrungssatz erforderliche erhöhte Verwirklichungswahrscheinlichkeit des zu beweisenden Umstandes inhärent ist, wenn also z. B. die Einhaltung eines Immissionsgrenzwertes regelmäßig die Unschädlichkeit der Umwelteinwirkung i.S.v. §§ 3 Abs. 1; 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG zur Folge hat, kann ihnen überhaupt eine beweisrechtliche Bedeutung zukommen. Anhaltspunkte für den spezifischen Beweiswert technischer Regelungen ergeben sich aus der Sachkompetenz (aa), der Interessenrepräsentanz (bb) und der Unabhängigkeit (cc) der die technischen Regelungen erarbeitenen Gremien sowie aus der Aktualität der Regelungen (dd) und deren Tatsachengehalt (ee). 339 aa. Sachkunde Das Kriterium der Sachkunde bildet die Grundvoraussetzung für eine Charakterisierung der technischen Regelungen als allgemeine Erfahrungssätze. Die Sachkundigkeit des regelnden Gremiums wird dann als gegeben anzusehen sein, wenn die Mitglieder für die im Aufgabenbereich des Gre335

336 337 338

s. 0. § 2 li 2 b bb.

S. o. § 2 li 2 c aa bzw. bb. S. o. § 2 li 1 b.

s. 0 . § 2 li 1 c bb.

339 Zu den Voraussetzungen einer Qualifizierung von technischen Regelungen als antizipierte Sachverständigengutachten ganz ähnlich Breuer AöR 101 (1976), S. 46

(84).

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

133

miums liegenden Regelungsaufgaben als Fachleute, d. h. als in den einschlägigen Disziplinen fachlich qualifiziert anzusehen sind. Dies läßt sich in Anbetracht ihrer Zusammensetzung34o für die regelerarbeitenden Gremien des KTA, des NKe, des DIN und des VDI kaum in Abrede stellen.341 Die TAen Luft und Lärm werden nach § 48 BimSchG durch die BReg nach Anhörung der beteiligten Kreise mit Zustimmung des BR erlassen. Zu den beteiligten Kreisen gehören nach §51 BimSchG Vetreter der Wissenschaft, der Betroffenen, der beteiligten Wirtschaft, des beteiligten Verkehrswesens und der für den Immissionsschutz zuständigen obersten Landesbehörden. Durch das in§§ 48, 51 BimSchG vorgeschriebene Verfahren ist damit auch für die Technischen Anleitungen sichergestellt, daß die Regelungserarbeitung von Sachverstand geprägt ist.342 bb. Repräsentanz Die Sachkunde der regelnden Gremien vermag die Zuverlässigkeit der technischen Regelungen allein nicht zu begründen. Mit Breuer343 ist davon auszugehen, daß es eine isolierte Sachkunde nicht gibt. Sie ist vielmehr stets mit den jeweiligen Interessen des Sachkundigen verwoben.344 In einem ausschließlich am Sachverstand orientierten Gremium besteht deshalb die Möglichkeit, daß die Sachargumente zugunsten der Interessen der Gremienmitglieder in den Hintergrund gedrängt werden. Gerade in dem Bereich des Immissions- und Atomrechts besteht infolge der zunehmenden Polarisierung der Standpunkte zum Interessengegensatz von Ökonomie und Ökologie und insbesondere auch infolge der eminenten wirtschaftlichen Konsequenzen der Handhabung technischer Regelungen im Genehmigungsverfahren die Gefahr einer einseitigen Ausrichtung regelerstellender Gremien. Der Beweiswert einer technischen Regelung hängt folglich auch von der Zusammensetzung, d . h. von der Interessenrepräsentanz in dem jeweiligen Gremium ab. 345 Die Gremien sollten so besetzt sein, daß interessenbezogene Einflußnahmen durch die Beteiligung widerstreitender Interessen an der Regelerarbeitung vermieden werden. Die Frage nach der adäquaten RepräVgl. oben § 2 II 2 c aa (1) (KTA); § 2 I1 2 c bb (1) (DIN); § 2 II 1 c aa (VDI). So auch Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (81), allerdingsangesichtsder immissionsrechtlichen Ausrichtung beschränkt auf DIN und VDI. 342 Vgl. dazu BVerwGE 55, S. 250 (256), in der das Gericht unter anderem die Beteiligung von Fachleuten verschiedener Fachgebiete als Grund für die Einstufung der Immissionswerte der TA-Luft als .,optimale Erkenntnisquelle" ansah. 343 AöR 101 (1976), S. 46 (80, insb. Fn 183). 344 Zur Interessenrepräsentanz vgl. Hanning, Umweltschutz, S. 78/111; Plischka, Sicherheitsrecht, S. 40; Bender NJW 78, S. 1945 (1951); Lukes NJW 83, S. 1209 (1214); ders., Konkretisierung, S. 49 (69); a.A. Herschel, Überwachung, S. 116, der allein die Sachkunde, nicht aber die Repräsentanz als Anhaltspunkt verwendet. 345 Vgl. Marburger, Regeln, S. 464; Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (80). 34o 341

134

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

sentanz der Interessen stellt sich dabei insbesondere für die Regelungsgremien des KTA, des DIN und des VDI. Aus den obigen Ausführungen zur Organisation des KTA ergibt sich, daß der KTA grundsätzlich nach den Kriterien der Sachkunde und der Interessenrepräsentanz besetzt ist. 346 Durch das Erfordernis der 5/6 Mehrheit wird zudem gewährleistet, daß keiner der Interessenblöcke überstimmt werden kann. 347 Negativ erscheint hier das Fehlen eines Interessenblocks der von Umweltbelastungen Betroffenen. 348 Zu erwägen wäre insofern z. B. eine Beteiligung von Umweltschutzverbänden oder Bürgerinitiativen an der Normungsarbeit des KTA. Dem steht allerdings entgegen, daß die Umweltschutzverhände nicht über die nötige Legitimation zur Repräsentation der Betroffenen verfügen. Dieses Manko weisen die Bürgerinitiativen zwar nicht auf. Sie werden hingegen schwerlich in der Lage sein, auf Dauer sachverständige Vertreter in die Ausschüsse zu entsenden. Die Interessen der Drittbetroffenen können daher bisher nur von den beteiligten Behörden im Rahmen der Allgemeininteressen vertreten werden. Die entsprechenden Ausführungen zu den Normungsgremien des DIN und des VDI haben gezeigt, daß die industriellen Interessenvertreter hier einen überproportionalen Einfluß ausüben. 349 Dies ergab sich insbesondere aus der infolge der Ehrenamtlichkeit der Ausschußmitglieder existierenden finanziellen und personellen Anhindung an Wirtschaft und Industrie. Dieser Nachteil konnte auch durch die im Falle des DIN bestehende vertragliche Anhindung an den Staat nicht vollends aufgewogen werden.Jso Die adäquate Interessenrepräsentanz ist folglich insbesondere in den regelerarbeitenden Gremien des VDI und des DIN nicht gewährleistet.35I cc. Unabhängigkeit Für die Erhaltung der Entscheidungsfreiheit bei der Regelungserarbeitung wird teilweise verlangt, daß die Regelungsgremien fachlich und wirtschaftlich weisungsunabhängig ihre Arbeit verrichten können.3 52 Diese Weisungsfreiheit soll sich grundsätzlich sowohl auf das Gremium als solches, als auch auf die jeweiligen Gremienmitglieder beziehen.353 346 347

S. o. § 2 II 2 c aa (1). Vgl. § 6 Abs. 3, S. 1 d. Bek. des KTA vom 1. September 1986, BAnz. Nr. 183,

s. 13850. 34B Zur Zusammensetzung des KTA, s.o. § 2 II 2 c aa (1). 349 S. o. § 2 li 2 c bb (1) (DIN), § 2 li 1 c aa (VDI). 350 S. o § 2 II 2 c bb (2). 351 Vgl. Vieweg, Normung, S. 245 ; Nolte, Anforderungen, S. 160; Rittstieg, Standards, S. 59 (DIN), S. 74 (VDI). 352 Vgl. Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (80); Lukes, Regeln, S. 22 (35); Vieweg, Normung, S. 194/195.

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

135

Schon die obige Erörterung des Erfordernisses einer adäquaten Interessenrepräsentanzhat gezeigt, daß der Grundsatz der Unabhängigkeit für die einzelnen Gremienmitglieder- jedenfalls bei interessengeprägten Normungsverbänden wie z. B. dem DIN, dem VDI und dem KTA-nicht sachgerecht sein kann. Mag es auch an formellen Weisungsbefugnissen für die Mitglieder der regelungserarbeitenden Ausschüsse fehlen, so ist es doch gerade der Zweck der Interessenrepräsentanz, daß die Ausschußmitglieder zu interessengeprägten Beurteilungskonflikten als Repräsentanten einer bestimmten Interessengruppe Stellung nehmen. Erst durch diese fachliche Weisungsbindung läßt sich die Repräsentantenfunktion eines Mitgliedes vollends verwirklichen. Die fachliche Weisungsgebundenheit des einzelnen Gremienmitgliedes steht der Zuverlässigkeit und dem Beweiswert von technischen Regelungen interessengeprägter Normungsgremien also gar nicht entgegen. Die dadurch erfolgenden Einflußnahmemöglichkeiten bestimmter Interessenverbände sind vielmehr gewollt. Sie werden im Idealfall durch die kollegiale Organisationsform des Gremiums i.V.m. einer adäquaten Interessenrepräsentanz relativiert. Das Problem der unsachgemäßen Einflußnahme auf die Regelungserarbeitung in den Gremien stellt sich folglich weniger als ein solches der Weisungsabhängigkeit der Gremienmitglieder, sondern vielmehr als Problem der mehr oder weniger gewährleisteten Interessenrepräsentanz dar. Für die Gremien als solche ist die fachliche Weisungsunabhängigkeit indes unverzichtbar. Weisungsbefugnisse bestehen denn auch für die hier in Rede stehenden Regelungsgremien nicht. Das Merkmal der Unabhängigkeit steht der beweisrechtlichen Bedeutung der technischen Regelungen i.S.e. Qualifizierung als allgemeine Erfahrungssätze demnach nicht entgegen. dd. Aktualität Die Einstufung von technischen Regelungen als allgemeine Erfahrungssätze setzt weiterhin eine hinreichende Aktualität der Regelungen voraus,354 weil die Immissions- und Emissionsgrenzwerte sowie die Beschreibungen technischer Verfahren durch neuere Erkenntnisse in ihrer Aussagekraft relativiert werden können. Da der wissenschaftlich-technische Fortschritt namentlich die Kodifizierung von technischen Regelungen zur Ausgestaltung der Vorsorgepflicht erschwert, erscheint eine Differenzierung zwiSo ausdrücklich Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (80). Vgl. Breuer AöR 101 (1976), S. 46 (80/84); Vieweg, Normung, S. 195/238/ 244; Nolte, Anforderungen, S. 159/160; Müller-Glöge, Kontrolle, S. 145/146; s. auch BVerwG DVBl 88, S . 539 (539). 353 354

136

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

sehen den beiden Betreibe:rpflichten hinsichtlich der Aktualitätsanforderungen angebracht. (1) Vorschriften zur Vorsorgepflicht

Die Darstellung des Regelungsgefüges zur Ausgestaltung der Vorsorgepflichten des Anlagenrechts hat gezeigt, wie schwer es für statische Regelungen ist, die Dynamik der Struktur der Vorsorgepflicht in sich aufzunehmen.m Die Anhindung der jeweils erforderlichen Vorsorgemaßnahmen an den wissenschaftlich-technischen Fortschritt durch die unbestimmten Rechtsbegriffe des Standes der Technik und des Standes von Wissenschaft und Technik stand einer Festschreibung der Erkenntnisse in technischen Regelungen grundsätzlich entgegen. Eine zuverlässige Übereinstimmung der technischen Regelungen mit dem wissenschaftlich-technischen Erkenntnisstand ist deshalb nur dann zu verwirklichen, wenn die Vorschriften dem fortschreitenden Erkenntnisstand laufend angepaßt werden. Die Regelungen in den TAen Luft und Lärm sowie in den Regelwerken des KTA, des DIN und des VDI sind folglich, soweit sie die Vorsorgepflicht betreffen, auf ihre Übereinstimmung mit dem fortschreitenden Erkenntnisstand zu untersuchen. Das Augenmerk wird dabei insbesondere darauf zu richten sein, ob die Verfahrensordnungen der regelerarbeitenden Gremien eine turnusmäßige Anpassung der Vorschriften vorsehen. (a) TAen Luft und Lärm

Die TA-Luft ist seit ihrem Erlaß im Jahre 1974 zunächst im Jahre 1983 und dann nochmals im Jahre 1986 novelliert worden. Die in der Nr. 3 der TA-Luft geregelten Emissionswerte mögen dementsprechend momentan als mit dem neuesten Erkenntnisstand übereinstimmend angesehen werden. Gleiches kann von den der Nr. 2.211a der TA-Lärm entsprechenden Lärmbekämpfungsmaßnahmen nicht behauptet werden, da die TA-Lärm seit ihrem Erlaß im Jahre 1968 bisher nicht geändert wurde. Unabhängig von der derzeitigen Aktualität oder Überalterung der Technischen Anleitungen ist für beide eine turnusmäßige oder sonst in irgendeiner Weise verfahrensmäßig abgesicherte Anpassung an den fortschreitenden Erkenntnisstand nicht vorgesehen. Die kontinuierliche Übereinstimmung der TAen Luft und Lärm mit den von der Vorsorgepflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG geforderten, dem neuesten Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen ist damit auf lange Sicht nicht gewährleistet.

355

S. o. § 2 li 1 a cc bzw. § 2 II 1 b aa (2).

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

137

(b) KTA-Regeln

Die Bekanntmach\Ulg über die Bildung des KTA356 enthält in§ 7 Abs. 5 S. 1 den Hinweis, daß der KTA über die Änder\Ulg sicherheitstechnischer Regeln beschließt. Die Voraussetzungen für die Anpassung der KTA-Regeln an den fortschreitenden Erkenntnisstand sind jedoch nirgends geregelt. Hinzu kommt, daß den KTA-Regeln per definitione die Einbeziehung des von§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG im Rahmen der Vorsorgepflicht geforderten Standes von Wissenschaft \Uld Technik in das Regelwerk widerstrebt, weil die Regelerarbeitung des KTA nach § 2 d. Bek. an das Erfordernis eines sich aufgrWld von Erfahr\Ulgen abzeichnenden Konsenses von Fachleuten geknüpft ist. Die Einbezieh\Ulg der neuesten- und damit "Erfahr\Ulgen" i.S.v. § 2 d. Bek. naturgemäß noch nicht zugänglichen- wissenschaftlichtechnischen Erkenntnisse ist so nicht zu gewährleisten. 357 Die KTA-Regeln vermögen dem aus der Vorsorgepflicht des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ableitbaren Aktualitätsanspruch folglich kaum gerecht zu werden. (c) Regelwerke von VDI und DIN

Die die Vorsorgepflicht des§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG und des§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG betreffenden Regeln der VDI-Kommissionen Reinerhaltung der Luft und Lärmminderung sowie des NKe des DIN sind spätestens in Abständen von 5 Jahren auf ihre Aktualität hin zu überprüfen und gegebenenfalls zu überarbeiten.m Obwohl es auch hier an präzisen tatbestandliehen Voraussetzungen zur Herstellung einer Übereinstimmung der Regeln mit dem wissenschaftlich-technichen Erkenntnisstand fehlt, werden die technischen Regeln des VDI und des DIN durch die Pflicht zur turnusmäßigen Anpassung noch am ehesten dem in den jeweiligen Vorsorgepflichten geforderten Aktualitätsanspruch gerecht.359

356 Vom 1. September 1986, BAnz. Nr. 183, S. 13850; zudem ist in Ziff. 5.1 d. Verfahrensordnung bestimmt, daß die Geschäftsstelle alle Informationen zu sammeln und aufzuarbeiten hat, die zur Änderung von KTA-Regeln führen können. 357 Vgl. Kuhnt, Regeln, S . 107 (114); Vieweg, Normung, S. 244/245. 358 Vgl. Nr. 4.7 der VDI-Richtlinie 1000 und Nr. 4, Bl. 4 der DIN-Norm 820. 359 Ob die Zeitspanne von 5 Jahren dabei als ausreichend anzusehen ist, mag dahinstehen. Gerade im Atomrecht, in dem die Vorsorgemaßnahmen mehr noch als im Immissionsrecht an die Spitze des wissenschaftlich-technischen Fortschritts vorverlagert sind, könnte man u. U. die Erforderlichkeit kürzerer Zeitspannen erwägen. Die Regeln des NKe des DIN sollten demnach in kürzeren Zeitabständen novelliert werden, als diejenigen des VDI. Vgl. dazu Rittstieg, Standards, S. 74, der bereits für die VDI-Regeln entgegen der in der VDI-1000 erfolgten Zielsetzung ein "z. T. nicht unbeträchtliches Hinterherhinken" hinter dem Stand der Technik beklagt.

138

§ 3 Handhabung technischer Regelungen (2) Vorschriften zur Schutzpflicht

Anders als bei der Vorsorgepflicht haben sich die Maßnahmen im Rahmen der Gefahrenabwehrpflicht nicht an dem Stand der Technik bzw. von Wissenschaft und Technik auszurichten. 360 Dem Aktualitätsanspruch der Schutzpflicht kommt deshalb eine ganz andere Qualität als demjenigen der Vorsorgepflicht zu. Das bedeutet jedoch nicht, daß der fortschreitende Erkenntnisstand im Rahmen der Schutzpflicht eine völlig untergeordnete Rolle spielt. Die Immissionsgrenzwerte der TAen Luft und Lärm sind z. B. maßgeblich von der Erforschung der bis heute nicht vollends geklärten Dosis-Wirkungs-Zusammenhänge abhängig. Auch die Immissionsgrenzwerte können also durch neuere Erkenntnisse erneuerungsbedürftig werden.361 Während sich die im Rahmen der Vorsorgepflicht relevanten technischen Regelungen zur Emissionsminderung abhängig von der innovativen Kreativität der Gesellschaft jedoch theoretisch in sehr kurzen Zeiträumen ändern können, beruht z. B. die Erforschung der Dosis-Wirkungs-Beziehungen maßgeblich auf empirischen Forschungen und benötigt so schon aus methodischen Gründen größere Zeitspannen zur Herausbildung neuerer Erkenntnisse. Zu einer kurzfristigen Veralterung von Immissionsgrenzwerten wird es deshalb nur in seltenen Fällen kommen. 362 Dem insofern von demjenigen der Vorsorgepflicht divergierenden Aktualitätsanspruch für die technischen Regelungen zur Interpretation der Schutzpflicht werden die Immissionsgrenzwerte der TA-Luft von 1986 derzeit gerecht. Gleiches gilt für die sich auf die Schutzpflicht beziehenden technischen Regelungen in den Regelwerken des VDI, des DIN und - mit gewissen Einschränkungen- des KTA. Die Immissionsgrenzwerte der TALärm bestehen hingegen seit dem Erlaß der Vorschrift im Jahre 1968 in unveränderter Form, obschon die der TA-Lärm zugrunde liegende VDIRichtlinie 2058 nach Erlaß der TA-Lärm bereits geändert worden ist.363 An der Aktualität der Immissionsgrenzwerte der TA-Lärm sind deshalb Zweifel angebracht. 364 Zur Aktualität der unterhalb der Verordnungsebene angesiedelten technischen Regelungen im Immissions- und Atomrecht läßt sich zusammenfassend feststellen, daß die entsprechenden Vorschriften für die Vorsorgepflicht der temporal determinierten Anhindung an den technisch-wissenS. o. § 2 I 3. Vgl. dazu hinsichtlich der Immissionsgrenzwerte der TA-Lärm Marburger, Regeln, S. 93; Jarass NJW 81, S. 721 (725); zu denjenigen der TA-Luft vgl. BVerwG DVBl 88, S. 539 (540). 362 Vgl. dazu die amtliche Begründung zu § 6 a Abs. 1 des Entwurfs des 2. ÄndG zum BimSchG, BT-Drks 8/2751, S. 7. 363 Vgl. Bethge/Meurers, TA-Lärm, S. 116. 364 Vgl. Wittig BB 74, S. 1047 (1050); Häberle Umwelt 2/75, S. 26 (27); Marburger, Regeln, S. 93. 360 361

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

139

schaftliehen Erkenntnisstand nur unzureichend gerecht werden. Der geforderten Übereinstimmung mit der technischen Entwicklung kommen die VDI-Richtlinien und DIN-Normen noch am nächsten, weil sie gemäß den Verfahrensregeln der Normungsorganisationen in Abständen von 5 Jahren überarbeitet werden. Das Augenmerk der Rechtsanwender wird sich bei sämtlichen technischen Regelungen zur Interpretation der Vorsorgepflichten also stets auf etwaige Weiterentwicklungen des Erkenntnisstandes nach Erlaß oder letztmaliger Überarbeitung der Vorschriften richten müssen. Diejenigen im Rahmen der Schutzpflicht relevanten technischen Regelungen konnten dem Aktualitätsanspruch leichter gerecht werden. Die seit 1968 nicht mehr überarbeiteten Immissionsgrenzwerte der TA-Lärm sind aufgrund ihres Alters jedoch nur in begrenztem Umfang als zuverlässig i.S.e. beweisrechtlichen Bedeutung als allgemeine Erfahrungssätze anzusehen. ee. Tatsachengehalt technischer Regelungen Die beweisrechtliche Bedeutung von Grenzwertfestsetzungen und Beschreibungen technischer Verfahren ist grundlegend davon abhängig, daß die technischen Regelungen sich auf tatsächliche Umstände beziehen. Denn Beweis kann nur über Tatsachen und der Tatsachenfeststellung dienliche Erfahrungssätze erhoben werden. Wertungen und Abwägungen müssen hingegen dem Rechtsanwender überlassen bleiben. Die Einstufung von technischen Regelungen als allgemeine Erfahrungssätze setzt folglich voraus, daß die betreffenden Regelungen ausschließlich naturwissenschaftlich-technische Erkenntnisse, nicht aber zugleich auch Wertungen und Abwägungen der Regelungserarbeiter wiedergeben. 365 Die Grenzwertfestsetzungen und Beschreibungen technischer Verfahren in den TAen Luft und Lärm sowie in den Regelwerken des KTA, DIN und VDI sind demnach daraufhin zu untersuchen, ob sie sich auf die Wiedergabe tatsächlicher Erkenntnisse beschränken. Anknüpfungspunkt für eine differenzierende Betrachtung sind dabei die gesetzlichen Betreiberpflichten, zu deren Interpretation die technischen Regelungen dienen. Aus der Struktur von Schutz- und Vorsorgeprinzip muß sich entnehmen lassen, ob die Regelungen sich auf die Festschreibung wissenschaftlich-technischer Erkenntnisse beschränken können, oder ob sie zudem Wertungen und Abwägungen enthalten müssen, um den Betreiberpflichten gerecht zu werden.

360 Vgl. dazu Papier DVBl 79, S. 162 (163); ders., Rechtskontrolle, S. 81 (91); Nolte, Anforderungen, S. 161; Müller-Glöge, Kontrolle, S . 125; Sellner NJW 80, S. 1255 (1260).

140

§ 3 Handhabung technischer Regelungen (1) Vorschriften zur Vorsorgepflicht

Durch das Vorsorgeprinzip wurde den Anlagenbetreibern die Pflicht zur Emissionsverminderung nach Maßgabe der technischen bzw. wissenschaftlich-technischen Möglichkeiten aufgegeben. Die Vorsorgepflicht endete jedoch nicht erst dort, wo die wissenschaftlich-technischen Möglichkeiten ausgeschöpft waren. Im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes waren vielmehr auch die wirtschaftlichen Interessen des Setreibers von Belang.366 Die nach dem Stand der Technik bzw. dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Maßnahmen waren so in sachgerechter Abwägung der öffentlichen Interessen und der Interessen des Anlagenbetreibers festzustellen. Während sich die Kodifikation des technisch Machbaren noch als ausschließlich naturwissenschaftlich-technisch determiniert darstellt und damit durch technische Regelungen faßbar ist, bedingt die im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gebotene Abwägung der öffentlichen Interessen einerseits, also z. B. der Gefährdungsintensität der zu vermeidenden Emission, des Grades der Steigerung der Emissionsverminderung des neuen technischen Verfahrens etc. gegenüber den Interessen des Anlagenbetreibers andererseits, also z. B. der finanziellen Belastung durch Anschaffungskosten für die emissionsmindernden Einrichtungen oder Wartungskosten etc. eine rechtliche Bewertung, ohne die die Vorsorgestandards nicht auskommen.367 Den zur Interpretation der Vorsorgepflicht dienenden Regelungen in den TAen Luft und Lärm sowie den technischen Regelwerken von KTA, DIN und VDI vermag eine beweisrechtliche Bedeutung i.S.e. allgemeinen Erfahrungssatzes demnach nicht zuzukommen, weil sie notwendigerweise nicht nur Festsetzungen tatsächlicher Art, sondern auch Abwägungen und Wertungen enthalten müssen. (2) Vorschriften zur Schutzpflicht

Während die Vorsorgepflicht unter dem Vorbehalt der technischen Realisierbarkeit und der Verhältnismäßigkeit von Nutzen und Aufwand steht, ist die Gefahrenabwehr kategorisch geboten. 368 Maßgeblich für die GefahrenS.o. § 2 I 1 a bb (2) (b) (bb). Vgl. dazu Papier DVBl 79, S. 162 (163); ders., Rechtskontrolle, S. 81 (92). S. auch VGH Bad-Württ GewArch 80, S. 197 (201). In dieser Entscheidung lehnt das Gericht eine Qualifizierung der Regelungen der TA-Luft als antizipierte Sachverständigengutachten mit dem Hinweis daraufhin ab, daß die entsprechenden Bestimmungen der TA-Luft (Nr. 2.4.3 und 3.1.2.4 der TA-Luft 1974) nicht nur Ausdruck besonderen technischen Sachverstandes, sondern auch das Ergebnis einer umweltpolitischen Wertung seien. 368 S. o. § 2 I 1 a bb (1). 366 36 7

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

141

qualität einer Situation ist allein das Produkt aus der Schadenseintrittswahrscheinlichkeit und der Höhe des zu erwartenden Schadens. Beide Faktoren sind an den vorgefundenen tatsächlichen Gegebenheiten ausgerichtet. Für Abwägungen widerstreitender Interessen ist im Rahmen der tatbestandliehen Beurteilung der Schutzpflicht kein Raum. Insofern unterscheiden sich Schutz- und Vorsorgepflicht grundlegend voneinander. Technische Regelungen zur Interpretation der immissions- oder atomrechtlichen Schutzpflicht sind einer beweisrechtlichen Bedeutung i.S.d. Begründung allgemeiner Erfahrungssätze also grundsätzlich zugänglich, weil sie sich insoweit auf die Kodifizierung naturwissepschaftlich-technischer Erkenntnisse beschränken können. Dennoch enthalten die technischen Regelungen zur Interpretation der Gefahrenabwehrpflicht nicht nur tatsächliche Festlegungen. Papier369 hat darauf hingewiesen, daß z. B. die Immissionswerte der TALärm mit ihren Abstufungen nach der Bebauung des Gebiets und der Differenzierung zwischen Tages- und Nachtzeit sich nicht nur als Kodifikation naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Gesetzmäßigkeiten, sondern auch und vor allem als Ergebnis von Wertungen und politischen Willensentscheidungen darstellen. Er verweist diesbezüglich auch auf einen Versuch des Gesetzgebers zur Festlegung von Verkehrslärmgrenzwerten, 370 der nicht an einem Streit der Naturwissenschaftler und Techniker, sondern an der fehlenden politischen Verständigung über das Notwendige und Mögliche scheiterte.m Zur TA-Luft zitiert er eine Äußerung Maihofers,372 wonach die TA-Luft aus dem Zielkonflikt zwischen Ökologie und Ökonomie als fairer Kompromiß hervorgegangen sei. Aus dem Kompromißcharakter der TA-Luft leitet Papier den Einfluß von Abwägungen und Wertungen auf deren Festsetzungen ab. 373 Dem ist insofern zuzustimmen, als die technischen Regelungen zur näheren Ausgestaltung der Betreiberpflichten im Anlagenrecht notwendigerweise aus Kompromissen hervorgehen, weil die an der Regelungserarbeitung beteiligten Kreise i.d.R. widerstreitende Interessen vertreten werden.374 Daß der aus .den verschiedenen Interessen letztlich hervorgehende 369

In Rechtskontrolle, S. 81 (91).

Vgl. BT-Drks 8/1671. s. s. 91. 372 In Dreißigacker/Surendorf/Weber (Hrsg.), TA-Luft, S . XIV. 373 S. S. 91; vgl. auch Nolte, Anforderungen, S. 162/163, der eine Ausnahme und damit die beweisrechtliche Bedeutung i.S.v. allgemeinen Erfahrungssätzen dann zulassen will, wenn sich naturwissenschaftlich-technische und wertend abwägende Elemente in den technischen Regelungen unterscheiden lassen. Der naturwissenschaftlichtechnische Teil könne dann als allgemeiner Erfahrungssatz herangezogen werden. Zu bedenken sei jedoch, daß eine derartige Differenzierung nur sehr selten gelingen wird. Eine grundsätzliche Gleichsetzung von Immissionsgrenzwerten und allgemeinen Erfahrungssätzen stellt auch er deshalb in Abrede. 374 Vgl. dazu nur Kloepfer VerwArch 76 (1985), S. 371 (396/397). 37o 371

142

§ 3 Handhabung technischer Regelungen

Mehrheitsbeschluß zumeist einen Kompromiß darstellt, liegt auf der Hand. Darüber hinaus gilt es zu bedenken, daß die Dosis-Wirkungs-Zusammenhänge für die Rückschlüsse von Emissionen auf Immissionen bis heute nicht vollends geklärt sind. 375 Die Immissionsgrenzwerte können also in keinem Fall allein als Ausfluß rein tatsächlicher, naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse gesehen werden. Das wäre- einmal abgesehen von der Gremienbezogenheit der Regelungen - überhaupt nur dann möglich, wenn die tatsächlichen Zusammenhänge aufgedeckt wären. Allgemeine Erfahrungssätze lassen sich nicht aus unklaren Tatsachenzusammenhängen ableiten. Auch die Erkenntnisdefizite im tatsächlichen Bereich bedingen folglich die Wertungsbezogenheit der Immissionsgrenzwerte.376 Die technischen Regelungen im Rahmen der Gefahrenabwehrpflicht sind folglich nicht frei von Wertungen und Abwägungen. Dies ergibt sich nicht wie bei der Vorsorgepflicht schon aus der Struktur dieser Betreiberpflicht, sondern vielmehr erst aus der Tatsache, daß die technischen Regelungen kompromißhaft aus dem Aufeinandertreffen widerstreitender Interessen im Rahmen von Unsicherheiten hinsichtlich der naturwissenschaftlich-technischen Grundlagen hervorgegangen sind.

d. Zusammenfassung Der Gleichsetzung des in den technischen Regelungen verkörperten technisch-wissenschaftlichen Sachverstandes mit allgemeinen Erfahrungssätzen und der daraus resultierenden beweisrechtlichen Bedeutung der Vorschriften als antizipierte Sachverständigengutachten oder als Grundlage des Anscheinsbeweises standen verschiedene Gründe entgegen. Während den Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke sowie den Leitlinien der RSK und der SSK schon die hinreichende Konkretheit zur präzisen Ausgestaltung der unbestimmten Rechtsbegriffe von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG fehlte, sprach gegen die KTA-Regeln etwa deren nicht in ausreichender Weise gewährleistete Aktualität. Auch die TA-Lärm vermochte diesbezüglich nicht zu überzeugen. Die Regelwerke des DIN und des VDI erschienen vor allem infolge der mangelnden Interessenrepräsentanz in den regelerarbeitenden Gremien fragwürdig im Hinblick auf ihren spezifischen Beweiswert. Das letztlich entscheidende und alle technischen Regelungen in gleicher Weise treffende Argument gegen eine beweisrechtliche Bedeutung der VorVgl. nur BVerwGE 55, S. 250 (258); OVG Lüneburg DVBl 85, S. 1322 (1323). Zutreffend insofern die Buschhaus-Entscheidung des OVG Lüneburg in DVBl 85, S. 1322 (1323), in der die Qualifizierung der Bestimmungen der TA-Luft als antizipierte Sachverständigengutachten unter Hinweis auf die lückenhaften naturwissenschaftlichen Erkenntnisse abgelehnt wird. 375 376

II. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle

143

schriften war indes, daß die technischen Regelungen zwar einen wissenschaftlich fundierten, fachlich-technischen Aussagegehalt aufweisen, daneben aber auch Wertungen und Abwägungen repräsentieren. Die Versuche, die technischen Regelungen als Grundlage allgemeiner Erfahrungssätze einer beweisrechtlichen Bedeutung zuzuführen, scheiterten für diejenigen im Rahmen der Vorsorgepflicht relevanten Regelungen schon an der Struktur dieser Betreiberpflicht. Denn bei der Bestimmung des technisch Machbaren waren neben der Heranziehung des wissenschaftlich-technischen Erkenntnisstandes auch die öffentlichen Interessen und die Interessen der Anlagenbetreiber gegeneinander abzuwägen. Die Schutzpflicht erwies sich dagegen als strukturell nicht von Abwägungen abhängig. Den im Rahmen der Gefahrenabwehrpflicht relevanten technischen Regelungen konnte dennoch infolge ihres abwägend-wertenden, gesellschaftliche Zielkonflikte entscheidenden Charakters eine beweisrechtliche Bedeutung ebenfalls nicht zukommen. Damit bleibt es für die beweisrechtliche Bedeutung der technischen Regelungen bei der "einfachen" Rezeption des in den Regelungen verkörperten naturwissenschaftlich-technischen Sachverstandes im Verwaltungsprozeß.377 Diese Wirkung sollte indes nicht unterschätzt werden. Denn mit Kloepfer3 78 ist davon auszugehen, daß es fehlerhaft wäre, wenn ein Gericht den in den technischen Regelungen verkörperten Sachverstand ignorieren würde.m Die technischen Regelungen sind also in jedem Fall zur Entscheidung heranzuziehen. Die gerichtliche Praxis hat darüber hinaus gezeigt, daß die behördliche Rezeption der technischen Regelungen nicht im Rahmen einer an sich erforderlichen neuen Prognose des Gerichts überprüft wird. Die Gerichte überprüfen die behördlichen Prognosen vielmehr lediglich auf Schwachstellen, wobei sie die technischen Regelungen mangels eigener Sachkenntnis als willkommene Hilfestellung in Anspruch nehmen.Jso Den technischen Regelungen kommt also auch ohne Rechtsverbindlichkeit und ohne eine beweisrechtliche Bedeutung i.S.e. antizipierten Sachverständigengutachtens oder auf der Grundlage des Anscheinsbeweises eine eminente praktische Bedeutung für die gerichtliche Überprüfung der behördlichen Genehmigungsentscheidungen im Anlagenrecht zu.

377 Die Gerichte werden bei ihrer Entscheidungstindung regelmäßig auf die Regelungen zurückgreifen. Marburger spricht diesbezüglich in Regeln, S. 346 von der richterrechtlich begründeten Geltung technischer Regelungen. 378 In VerwArch 76 (1985), S. 371 (397) spricht er von "einer gewissen Richtigkeitsvermutung" zugunsten technischer Regelungen. 37 9 Kloepfer weist in Fn 118 darauf hin, daß in Grenzfällen§ 86 VwGO verletzt sein könnte. 380 Vgl. dazu Nolte, Anforderungen, S. 168.

144

§ 3 Handhabung technischer Regelungen 111. Resümee zu § 3

Die Untersuchung des Regelungsgefüges im Immissions- und Atomrecht hat ergeben, daß eine rechtlich verbindliche Konkretisierung der Betreiberpflichten des § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG nur insoweit festzustellen war, als der Verordnungsgeber von seinen Ermächtigungen in § 7 BlmSchG und § 12 AtG Gebrauch gemacht hat. Den vielfältigen technischen Regelungen unterhalb der Verordnungsebene konnte eine die Betreiberpflichten verbindlich konkretisierende Funktion nicht zugebilligt werden. Versuche, die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der von den Behörden in ihre Genehmigungsentscheidungen übernommenen Regelungen anhand von behördlichen Entscheidungsfreiräumen zu verringern und so auf diesem Wege die Verbindlichkeit der Regelungen herzustellen, schlugen fehl, weil es keine tragfähigen Begründungen für exekutive Beurteilungsermächtigungen gab. Auch einer richterlichen Rezeption der Regelungen im Wege des sog. antizipierten Sachverständigengutachtens oder des Anscheinsbeweises war zu widersprechen, weil die Vorschriften nicht ausschließlich tatsächliche Festsetzungen enthielten. Die Entscheidungserheblichkeit der technischen Regelungen unterhalb der Verordnungsebene beschränkt sich demnach auf die behördliche oder richterliche Heranziehung der in den Regelungen enthaltenen naturwissenschaftlich-technischen Erkenntnisse im Einzelfall. Innerhalb des so gesteckten Rahmens kommt den technischen Regelungen allerdings eine große praktische Bedeutung zu. Das eingangs der Untersuchung dargestellte Dilemma, wonach der fachlich nicht entsprechend vorgebildete Verwaltungsrichter über hochkomplexe naturwissenschaftlich-technische Probleme zu befinden hat, bleibt damit bestehen. In Ermangelung der Rechtsverbindlichkeit der technischen Regelungen unterhalb der Verordnungsebene und einer dahingehenden beweisrechtlichen Bedeutung, die eine weitere förmliche Beweiserhebung entbehrlich macht, wird der Richter weiterhin vor folgendem Problem stehen: Entweder legt er die technischen Regelungen entgegen ihrer Rechtsnatur seiner Entscheidung als allein maßgeblich zugrunde, oder er zieht zur Klärung der Sachfragen ein oder mehrere Einzelgutachten hinzu, wodurch das Verfahren zeitlich und thematisch an Komplexität gewinnt, ohne daß die Zuverlässigkeit der gewonnenen Einsichten dadurch erheblich gesteigert würde. 381 381 Vgl. z. B. Gusy VerwArch 79 (1988), S. 68 (71), der vor dem Hintergrund sich widersprechender Sachverständigengutachten ein "Schwinden des technischen Grundkonsenses" diagnostiziert.

111. Resümee zu § 3

145

Ein unbefriedigendes Ergebnis. Zu einer "tiefen Resignation" 382 besteht indes kein Anlaß. Eine klare Kompetenzabgrenzung zwischen Exekutive und Judikative ist vor allem dadurch zu erreichen, daß die Exekutive von ihren Verordnungsermächtigungen in§ 7 BlmSchG und§ 12 AtG Gebrauch macht. 383 Damit wäre das normative Regelungsdefizit als Ursache für die auftretenden Schwierigkeiten beseitigt, ohne daß der vom BVerfG in seinem Kalkar-Beschluß geforderte und durch die Unbestimmtheit der Rechtsbegriffe in § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BlmSchG sowie § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG repräsentierte "dynamische Grundrechtsschutz"384 aufgegeben werden müßte. Daß die Rechtsprechung derartigen Verrechtlichungsbestrebungen gegenüber aufgeschlossen ist, wird insbesondere im Rahmen der Buschhaus-Entscheidungdes OVG Lüneburg3s5 und des Wyhl-Urteils des BVerwG386 deutlich. Die dortigen Versuche, einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift bzw. einer Richtlinie Bindungswirkung für die Verwaltungsgerichte beizulegen, sind dogmatisch letztlich unhaltbar, verdeutlichen aber nachdrücklich, daß die Rechtsprechung gewillt ist, den legitimen richterlichen Bedarf nach verbindlichen technischen Regelungen so oder so zu befriedigen. Gerade für die technischen Regelungen zur Konkretisierung der immissions-und atomrechtlichen Schutzpflicht wäre eine Normierung in Rechtsverordnungen unproblematisch zu bewerkstelligen, da die Schutzpflichtanders als die Vorsorgepflicht- nicht so sehr an die Dynamik des sich stetig fortentwickelnden wissenschaftlich-technischen Erkenntnisstandes gekoppelt ist. Daß der Verordnungsgeber zu einer solchen verbindlichen Normierung von technischen Regelungen in der Lage ist, beweist die Existenz der StrlSchV mit ihren Immissionsgrenzwerten für Strahlenbelastungen. Allein die Vorsorgestandards werden dem dynamischen Charakter der Vorsorgepflicht wohl nie vollends gerecht werden können. In diesem Bereich muß es das Ziel des Normengebers sein, dem wissenschaftlichtechnischen Erkenntnisstand-wie etwa im Rahmen der TA-Luft und der Verordnung für Großfeuerungsanlagen geschehen387 - so gut wie eben möglich auf den Fersen zu bleiben.

So Papier in Rechtskontrolle, S. 81 (96). Ebenso Marburger, Individulschutz, S. 91; Lukes, Konkretisierung, S. 49 (60); Rittstieg, Standards, S. 221; Nolte, Anforderungen, S . 175. 384 Vgl. BVerfGE 49, S. 89 (137). 385 DVBl 85, S. 1322 (1323). 386 DVBl 86, S. 190 (196). 387 S. o. § 2 li 1 a bb bzw. § 2 li 1 b aa (2). 382 383

10 Fischer

§ 4 Technische Regelungen im privaten Immissionsschutzrecht Die technischen Regelungen des Immissions- und Atomrechts sind zur näheren Ausgestaltung der in § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG sowie § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG gesetzlich geregelten Betreiberpflichten normiert worden. Sie werden deshalb in erster Linie in den einschlägigen Genehmigungsverfahren und dessen gerichtlicher Kontrolle relevant. Der vor Umweltbelastungen Rechtsschutz suchende Bürger wird sich dementsprechend zweckmäßigerweise zuerst gegen die Anlageerlaubnis, also die rechtliche Grundlage des Anlagenbetriebes wenden. Es wird ihm dabei weitgehend gelingen, die Einhaltung des untergesetzlichen Regelungsgefüges zur Interpretation der Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG gegenüber dem Anlagenbetreiber durchzusetzen. Eine gerichtliche Kontrolle der Einhaltung der Vorsorgepflicht und damit auch der Einhaltung der dazu ergangenen technischen Regelungen vermag er infolge der insofern fehlenden Klagebefugnis hingegen nicht herbeizuführen.' Der Schutz des Bürgers vor Umweltbelastungen durch Anlagen i.S.d. BimSchG und des AtG beschränkt sich jedoch nicht auf die verwaltungsprozessualen Interventionsmöglichkeiten im Rahmen des Instrumentariums des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, also insbesondere der Anfechtung von Genehmigungen oder - nach deren Unanfechtbarkeit - der Initiierung von nachträglichen Anordnungen z. B. nach § 17 BimSchG. Daneben stehen ihm die Rechtsschutzmöglichkeiten des privaten Immissionsschutzrechts zur Verfügung. 2 Soweit diesbezüglich im folgenden die Bedeutung von technischen Regelungen zu untersuchen ist, werden diejenigen des Immissionsrechts, also die für § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BimSchG relevanten Regelungen, 1 Die Durchsetzung der Vorsorgepflicht ist also der staatlichen Verantwortung überlassen. Die Nichtbeachtung der Vorsorgepflichten begründet nach ganz h. M. weder im Immissions- noch im Atomrecht eine Rechtsverletzung i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO. Vgl. zu § 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG: BVerwGE 65, S. 313 (320); OVG Lüneburg DVB185, S. 1322 (1325); Rauschning VVDStRL 38 (1980), S. 167 (204); Feldhaus DVBl 80, S. 133 (136); Breuer, Umweltschutzrecht, S. 535 (595); ders. DVBl 86, S. 849 (855); kritisch dazu Jarass NJW 83, S. 2844 (2848); a.A. Ipsen AöR 107 (1982), S. 259 (272). Zur Vorsorge in § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vgl. BVerwG DVBl 86, S. 190 (195); E 61, S. 256 (264); OVG Lüneburg DVB184, S. 887 (890); Breuer WiVerw 81, S. 219 (225); Hofmann UPR 84, S. 73 (82); a .A. Winter NJW 79, S. 393 (397); Bender NJW 79, S. 1425 (1432). 2 Zum Nebeneinander der öffentlich-rechtlichen und privatrechtliehen Ansprüche vgl. F. Baur JZ 74, S. 657 (659); Marburger, Individualschutz, S. 111; J. Baur GS Martens, S. 545 (548 ff); kritisch dazu Westermarm FS Larenz, S. 1003 (1006); Sellner NJW 76, S. 265 (267); Breuer DVBl 83, S. 431 (438).

I. Negatorische Haftung

147

in den Vordergrund treten. Ihnen- weniger denen des Atomrechts zur Konkretisierung der Betreiberpflicht aus § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG- kommt im Rahmen des privaten Immissionsschutzrechts die maßgebliche Bedeutung zu. I. Negatorische Haftung

Nach § 1004 BGB kann der Eigentümer einer Sache im Falle der Beeinträchtigung des Eigentums vom Störer die Beseitigung der Beeinträchtigung verlangen, sofern er nicht zur Duldung der Beeinträchtigung verpflichtet ist. Derartige Beeinträchtigungen des Eigentums können z. B. auch durch Emissionen von umweltbelastenden Anlagen hervorgerufen werden. Die nach § 1004 BGB bestehende Beseitigungspflicht der Anlagenbetreiber besteht gern. § 14 BimSchG gegenüber den i.d.R. unanfechtbar genehmigten Anlagen jedoch nur insoweit, als nicht die Beseitigung der Anlage, sondern vielmehr nur Vorkehrungen zur Vermeidung der Beeinträchtigungen verlangt werden können. Diese Beschränkung auf den sog. Schutzvorkehrungsanspruch3 ergibt sich aus der Legalisierungswirkung der öffentlich-rechtlichen Genehmigung. Die negatorische Haftung nach § 1004 BGB besteht grundsätzlich nicht nur für Eigentumsbeeinträchtigungen. Neben dem Eigentum genießen an sich auch die sonstigen, von § 823 Abs. 1 BGB geschützten absoluten Rechte analog § 1004 BGB sog. quasinegatorischen Schutz vor Beeinträchtigungen. Für den negatorischen Schutz vor Umweltbelastungen ist jedoch das Erfordernis der Grundstücksbezogenheit der Belastung anerkannt. 4 Nur ein Grundstückseigentümer oder ein in ähnlicher Weise wie ein Grundstückseigentümer Betroffener5 kann die Ansprüche aus§ 1004 BGB gegen Betreiber von emittierenden Anlagen geltend machen. Diese Einschränkung der zivilrechtlichen Abwehransprüche entspricht der im Öffentlichen Recht durch § 42 Abs. 2 VwGO gewährleisteten Beschränkung der Klagebefugnis auf die Nachbarn der Anlage. Für den danach grundstücksbezogenen Abwehranspruch gegen Immissionen aus§ 1004 BGB sieht§ 906 BGB eine Duldungspflicht des Eigentümers Vgl. nur Palandt-Bassenge, Anm. 5a, bb zu § 906. Der Grund für diese Einschränkung ist das "qualifizierte Betroffensein" (so BVerwG NJW 83, S. 1507 (1508) zum Parallelproblem der Nachbarschaft i.S.v. §§ 3, 5 BlmSchG) des Eigentümers oder Besitzers des Grundstücks. Er kann der von der Umweltbelastung ausgehenden Beeinträchtigung anders als etwa der Eigentümer einer beweglichen Sache nur unter Preisgabe seines Rechtes entgehen. Vgl. dazu statt vieler nur BGHZ 69, S. 105 (110). 5 Hier ist namentlich der Besitzer eines Grundstücks (z. B. Mieter) zu nennen. Vgl. dazu BGHZ 30, S. 273 (276/280); 92, S. 143 (145). Weitere Berechtigte sind z. B. die Inhaber beschränkt dinglicher Grundstücksrechte oder eines Dauerwohnrechts. Zur Ausweitung auf Arbeitnehmer eines immissionsbelastenten Betriebes vgl. Marburger, Individualschutz, S. 119 unter Hinweis auf die entsprechende Rechtslage zum Nachbarbegriff im Öffentlichen Recht. 3

4

148

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

vor, wenn die Immissionen entweder unwesentlich oder zwar wesentlich, aber ortsüblich und unvermeidbar sind. Anhand dieser unbestimmten Rechtsbegriffe des § 906 BGB könnten sich Anknüpfungspunkte für die Bedeutung von technischen Regelungen im privaten Immissionsschutzrecht ergeben. Wie schon bei den unbestimmten Rechtsbegriffen von § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BlmSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG hat der rechtsanwendende Richter auch bei den unbestimmten Rechtsbegriffen des § 906 BGB komplexe technisch-wissenschaftliche Abläufe zu beurteilen, ohne daß er über den dazu erforderlichen Sachverstand selbst verfügen würde. Auch hier stellt sich deshalb die Frage nach den Möglichkeiten eines Rückgriffs auf die technischen Regelungen. Getrennt nach den in Rede stehenden Rechtsbegriffen der Wesentlichkeit (1), der Ortsüblichkeit (2) und der Vermeidbarkeit durch wirtschaftlich zurnutbare Maßnahmen (3) wird zu untersuchen sein, ob die technischen Regelungen den jeweiligen Rechtsbegriff verbindlich festlegen können. Will man den technischen Regelungen eine derartige Wirkung nicht zumessen, bleibt die Frage nach einer etwaigen beweisrechtlichen Bedeutung (4). 1. Wesentlichkeit von Beeinträchtigungen

Während unwesentliche Beeinträchtigungen nach § 906 Abs. 1 BGB generell zu dulden sind, können wesentliche Beeinträchtigungen vorbehaltlich des § 906 Abs. 2 S. 1 BGB grundsätzlich abgewehrt werden. Strukturell ähnelt der unbestimmte Rechtsbegriff der Wesentlichkeit i.S.v. § 906 BGB damit dem die Gefahrengrenze im öffentlichen Immissionsrecht markierenden unbestimmten Rechtsbegriff der schädlichen Umwelteinwirkung. Für die Beurteilung einer Beeinträchtigung als noch nicht oder schon wesentlich könnten deshalb ebenso wie bei der Differenzierung zwischen unschädlichen und schädlichen Umwelteinwirkungen i.S.v. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG6 die Immissionsgrenzwerte maßgeblich sein. 7 Solche Immissionswerte finden sich für das private Immissionsschutzrecht insbesondere in den TAen Luft und Lärm.S Die Ausgestaltung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Wesentlichkeit i.S.v. § 906 BGB durch Immissionsgrenzwerte ist in dreierlei Weise denkbar: Zunächst könnte eine Überschreitung der Grenzwerte die Wesentlichkeit der Beeinträchtigung und die Unterschreitung die Unwesentlichkeit derselben zur Folge haben. In dieser, der Fragestellung im Öffentlichen Recht zur 6 Zur Bedeutung gerade der Immissionsgrenzwerte für die Abgrenzung von Schutz- und Vorsorgepflicht und damit für die Bestimmung der Gefahrengrenze s. o. § 2 II 1 b aa (1). 7 Vgl. dazu Palandt-Bassenge, Anm. 3b, aa zu § 906; Westermarm FS Larenz, S. 1003 (1006), wonach die Emissionsgrenzwerte unmaßgeblich für die Wesentlichkeit i.S.v. § 906 BGB sind. s Vgl. dazu oben§ 2 II 1 b aa (1) bzw. bb (1).

I. Negatorische Haftung

149

normkonkretisierenden Funktion von Immissionsgrenzwerten entsprechenden Variante würden sich die Grenzwerte als verbindliche Konkretisierung der Wesentlichkeit darstellen. Daneben könnte man aber auch entweder nur der Überschreitung oder nur der Unterschreitung der Grenzwerte eine Bindungswirkung beimessen.

a. Entscheidungen der Rechtsprechung Anders als zum Parallelproblem im Öffentlichen Recht ist die Rechtsprechung zur Bedeutung von Immissionsgrenzwerten für die Wesentlichkeit i.S.v. § 906 BGB sehr einheitlich. Der BGH hat es stets abgelehnt, den Immissionsgrenzwerten eine konkretisierende Funktion für den unbestimmten Rechtsbegriff der Wesentlichkeit beizulegen. 9 In seiner grundlegenden und in all seinen späteren einschlägigen Entscheidungen immer wieder zitierten Entscheidung vom 29. Juni 196610 hat der BGH zu Grenzwerten von Geräuschimmissionen ausgeführt, daß die Messung von Geräuschen in DIN-Phonll nur einen "gewissen Anhalt und einen Richtwert" für die Lästigkeit eines Geräuschs und damit für die Wesentlichkeit der Beeinträchtigung darstelle. Das Gericht geht davon aus, daß die für die Wesentlichkeit maßgebliche Lästigkeit eines Geräusches nicht nur von der Lautstärke, sondern auch von der Lautheit (Schallintensität bzw. Schallpegel), der spektralen Zusammensetzung und den Bedingungen, unter denen der Lärmbetroffene steht, abhängig ist. Die in DIN-Phon gemessenen Schalldruckpegel würden indes nur die aus den Komponenten Schalldruck (Schallpegel) und Frequenz zusammengesetzte Lautstärke eines Geräusches berücksichtigen. Der BGH kommt insofern zu dem Ergebnis, daß die Lästigkeit eines Geräusches "nicht einmal klar definiert, geschweige denn durch ein allgemeingültiges Maß zahlenmäßigerfaßt werden" könne. 12 Diesen Unzulänglichkeiten der Meßtechnik müsse der Tat9 Vgl z. B. BGHZ 46, S. 35 (38/40); MDR 68, S. 312 (312); NJW 68, S. 1333 (1333); JZ 69, S. 635 (636); WM 70, S. 1460 (1461); MDR 71, S. 203 (203); Z 70, S. 102 (107/ 110); NJW 83, S. 751 (751). 10 Vgl. BGHZ 46, S. 35 (38) = NJW 66, S. 1858 = MDR 66, S. 827 = WM 66, S. 926. 11 DIN-Phon ist der Anzeigewert des Lautstärkenmessers nach DIN-5045, dem bewertete Schallpegel zugrunde liegen. Bewertete Schallpegel berücksichtigen neben dem Schalldruck (Schallpegel) die insbesondere von der jeweiligen Frequenz eines Tons abhängige Lautstärkeempfindung. Die Einheit DIN-Phon wird heute nicht mehr verwendet. Man hat sich international auf mit der Frequenzbewertungskurve A bewertete Pegelmessungen in Dezibel (dB) geeinigt. Beide Meßverfahren gehen allerdings von den gleichen Grundvoraussetzungen, d. h . Schalldruckpegel plus Bewertung in Abhängigkeit von der Frequenz aus und sind deshalb vergleichbar. 12 Zum Meßverfahren zur Bestimmung von Geräuschimmissionen anhand der Ermittlung des sog. äquivalenten Dauerschallpegels vgl. Nr. 2.42 TA-Lärm, wonach z. B. besondere Geräuschmerkmale wie Einzeltöne oder Geräusche mit auffälligen Pegeländerungen durch Zuschläge auf den äquivalenten Dauerschallpegel berücksichtigt werden. Die meßtechnisch nicht faßbaren Momente der Lästigkeit eines

150

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

richter dadurch Rechnung tragen, daß er sich letztlich auf seine eigenen Empfindungen verlasse. Unter Umständen müsse er einen Sachverständigen hinzuziehen. In den folgenden Entscheidungen vom 17. November 1967,13 vom 22. März 1968, 14 vom 6. Juni 1969, 15 vom 16. Oktober 1970, 16 vom 20. November 197017 und vom 17. Dezember 1982 18 hat der BGH diese Qualifizierung der Immis-

sionsgrenzwerte für Geräuschentwicklungen als unverbindliche Richtwerte für die Beurteilung der Wesentlichkeit i.S.v. § 906 BGB mehrfach bestätigt.

Zur Bedeutung der Immissionsgrenzwerte der TA-Luft für die Wesentlichkeit hat sich der BGH in seiner Fluorabgas-Entscheidung vom 16. Dezember 197719 erstmals grundlegend geäußert. Die privatrechtliche Abgrenzung des Grundeigentums unter Nachbarn stelle hinsichtlich der Einwirkung unwägbarer Stoffe darauf ab, in welchem Ausmaß ein Grundstück im konkreten Einzelfall durch eine Benutzung beeinträchtigt werde. Insofern könne davon ausgegangen werden, daß eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte der TA-Luft eine nicht nur unwesentliche Beeinträchtigung i.S.v. § 906 BGB darstelle, weil es sich bei diesen Grenzwerten um allgemeine Maßstäbe handele, die eine Obergrenze für die Belastung darstellen. Immissionen, die sich unterhalb der Immissionsgrenzwerte der TA-Luft bewegen, seien aber nicht ohne weiteres als solche anzusehen, die das Grundstück nur unwesentlich beeinträchtigen. Auch bei einer Immissionsbelastung unterhalb der Grenzwerte müsse eine schädliche Einwirkung auf bestimmte Pflanzen20 des betreffenden Grundstücks nicht ausgeschlossen sein. Ob die Beeinträchtigung eines Nachbargrundstücks für eine Geräusches lassen sich dadurch jedoch nur in etwa ausgleichen. Zu weiteren Einzelheiten des Meßverfahrens nach der TA-Lärm vgl. Bethge/Meurers, TA-Lärm, S. 128. 13 Vgl. BGH MDR 68, S. 312 (312): "Einen gewissen Anhalt . . . stellen die als Richtwerte zu verstehenden, in DIN-Phon ausgedrückten Werte der VDI-Richtlinie 2058 dar". 14 Vgl. BGH NJW 68, S. 1133 (1133): " ... nur einen gewissen Anhaltspunkt und einen Richtwert". 15 Vgl. BGH JZ 69, S. 635 (636), in der das Gericht der Vorinstanz darin zustimmt, daß die VDI-Richtlinie 2058 "beachtenswerte Erfahrungssätze" enthält. Bei deren Handhabung müsse sich der Richter jedoch auf seine eigenen Empfindungen verlassen. 16 Vgl. BGH WM 70, S. 1460 (1461), wonach zur Beurteilung der Wesentlichkeit i.S.v. § 906 BGB die Werte der VDI-Richtlinie 2058 als "Richtwerte" herangezogen werden können. 17 Vgl. BGH MDR 71, S. 203 (203), wonach die VDI-Richtlinie 2058 als "allgemeiner Rahmen und als Anhalt" anzusehen ist. 1B Vgl. BGH NJW 83, S. 751 (751), in der das Gericht das Berufungsgericht darin bestärkte, die VDI-Richtlinie 2058 seiner Entscheidung zugrunde zu legen, diese jedoch nur als Anhaltspunkt für die Begründung der Auffälligkeit und Lästigkeit des Lärms anzusehen. 19 Vgl. BGHZ 70, S. 102 (107/ 110); in diesem Fall hatte das Gericht über die Wesentlichkeit von Fluorimmissionen zu befinden, die sich unterhalb der einschlägigen Immissionsgrenzwerte der TA-Luft (Nr. 2.4.3 der TA-Luft 1974) hielten. 2o Der Kläger war im vorliegenden Fall der Betreiber einer Baumschule.

I. Negatorische Haftung

151

bestimmte Nutzung - hier die Anpflanzungen einer Baumschule - wesentlich sei, hänge vornehmlich von der Empfindlichkeit gegenüber den einwirkenden Luftverunreinigungen ab. Die in der TA-Luft festgesetzten Immissionsgrenzwerte könnten diesbezüglich nur einen Anhaltspunkt geben. Das Gericht tendiert im Gegensatz zu seiner Entscheidung zur Bedeutung der Immissionsgrenzwerte der TA-Lärm bzw. der dieser Anleitung zugrunde liegenden VDI-Richtlinie 2058 hier bei den Immissionsgrenzwerten der TA-Luft zu einer differenzierenden Betrachtung. Während die Unverbindlichkeit der Immissionsgrenzwerte im Bereich des Lärmschutzes vornehmlich auf die Nichtmeßbarkeit der die Wesentlichkeit begründenden Lästigkeit des Lärms gestützt wurde, knüpft das Gericht in seinen Ausführungen zur Bedeutung der Immissionswerte der TA-Luft an die Funktion des privatrechtliehen Nachbarschutzes an, wonach nicht nur das Ausmaß der Beeinträchtigung, sondern auch die im konkreten Fall vorliegende Nutzung des Grundstücks für die Beurteilung der Wesentlichkeit maßgeblich sein könne. Von dieser Prämisse und der Eigenschaft der Immissionsgrenzwerte als allgemein bestimmte Obergrenze für die Schädlichkeit von Umwelteinwirkungen ausgehend, gelangt das Gericht zu einer Unterscheidung zwischen Grenzwertüber- und Grenzwertunterschreitung im Hinblick auf die Bindungswirkung für die richterliche Beurteilung der Wesentlichkeit. Während die Grenzwertüberschreitung "in aller Regel" auf die Schädlichkeit einer Umwelteinwirkung und damit auf die Wesentlichkeit einer Beeinträchtigung hinweise, 21 könne gleiches nicht auch von der Grenzwertunterschreitung im Hinblick auf die Unwesentlichkeit gesagt werden. Die Indizierungswirkung der Unterschreitung habe nicht den "gleichen Grad an Sicherheit" wie die Überschreitung.22 Eine Verbindlichkeit der Immissionsgrenzwerte der TA-Luft i.S.e. unwiderleglichen Vermutung für die Einordnung einer Beeinträchtigung als wesentlich oder nicht lehnt der BGH also auch hier ab.

b. Stellungnahmen aus der Literatur Die in der Literatur zur Bedeutung von Immissionsgrenzwerten für die Wesentlichkeit erfolgten Stellungnahmen sind zu ihrem überwiegenden Teil der Auffassung der Rechtsprechung gefolgt, wonach die Grenzwerte als Anhaltspunkte für die Ermittlung der Wesentlichkeit insofern heranzuziehen sind, als sie diese oder deren Gegenteil je nach Art und Ausmaß der Abweichung vom Immissionsgrenzwert mehr oder weniger indizieren.23 S. S. 107. S. S. 107 unter Bezugnahme auf Feldbaus, BimSchG, Anm. 5 zu § 5 23 Vgl. dazu nur Walter NJW 78, S. 1158 (1158); Marburger, Individualschutz, S. 108; Palandt-Bassenge, Anm. 3 b zu§ 906; Erman-Hagen, Rdnr. 10 zu§ 906; RGRKAugustin, Rdnr. 34 zu § 906. 21 22

152

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

Daneben wird jedoch in einigen Stellungnahmen auch eine engere Verknüpfung von Grenzwertabweichung und Wesentlichkeit erörtert. Es findet sich allerdings kein Autor, der eine dahingehende Bindungswirkung der Immissionsgrenzwerte vertritt, daß die Grenzwertüberschreitung die Wesentlichkeit und die Grenzwertunterschreitung die Unwesentlichkeit der Beeinträchtigung nach sich ziehe. 24 Erwogen wird aber, ob nicht jedenfalls die Überschreitung von Immissionsgrenzwerten zwingend auf das Vorliegen einer wesentlichen Beeinträchtigung schließen lasse. Die Verbindlichkeit der Überschreitung von Immissionsgrenzwerten für die Einordnung einer Umwelteinwirkung als wesentlich i.S.v § 906 BGB wird von Säcker25 mit dem Hinweis auf die aus der Nichteinhaltung der Immissionswerte resultierende Schädlichkeit der betreffenden Umwelteinwirkung i.S.d. BimSchG begründet. Ausgangspunkt seiner Überlegungen ist dabei die schon vom BGH in seiner Fluorabgas-Entscheidung2s vorgetragene und auf Ausführungen von Feldhaus27 zurückgehende Differenzierung zwischen Grenzwertunter- und Grenzwertüberschreitung hinsichtlich des Grades an Sicherheit der damit verbundenen Indikation für die Wesentlichkeit einer Beeinträchtigung. Säcker gibt zu bedenken, daß die Erheblichkeit einer Beeinträchtigung in erster Linie nach dem Ausmaß der im konkreten Fall vorliegenden Umweltbeeinträchtigung beurteilt werden müsse. Dieses Ausmaß der Einwirkung sei objektiv festzustellen, weil die Immission anhand objektiver Meßverfahren ermittelt werde. Wenn es aber für die objektiv zu ermittelnde, konkrete Beeinträchtigung in technischen Regelungen entsprechende Immissionsgrenzwerte gebe, so stehe damit im Falle der Grenzwertüberschreitung die Schädlichkeit der Umwelteinwirkung fest. Eine schädliche Umwelteinwirkung i.S.d. BimSchG sei stets auch eine wesentliche Beeinträchtigung i.S.v. § 906 BGB. Ähnlich argumentiert Mittenzwei, 28 der den Immissionsgrenzwerten unter Hinweis auf die darin verwerteten naturwissenschaftlichen und medizinischen Erkenntnisse die Funktion eines "äußersten Entscheidungsrahmens" zuerkennt, dessen Überschreitung stets die Wesentlichkeit der Beeinträchtigung zur Folge habe.29 24 In Ansätzen so allenfalls Westermann FS Larenz, S. 1003 (1025), der darauf hinweist, daß durch die Grenzwerte Maßstäbe für die Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe von § 906 BGB vorg~geben sein könnten. Er behält sich jedoch eine genaue Prüfung der jeweiligen, im Offentliehen Recht wie im privaten Nachbarrecht gegebenen Normsituationen vor. 25 Vgl. dessen Bearbeitung des Mü-Ko, Rdnr. 23 zu§ 906; im Ergebnis ebenso Mittenzwei MDR 77, S. 99 (104). 26 Vgl. BGHZ 70, S. 102 (110). 27 In BimSchG, Anm. 5 zu § 5. 2s In MDR 77, S. 99 (104). 29 So ist Mittenzwei aufS. 104 jedenfalls im Ergebnis zu verstehen, wenn er auch weniger an die von § 906 BGB genannten normativen Tatbestandsmerkmale, sondern vielmehr an die Prüfung der Gemeinverträglichkeit von Immissionen anknüpft. Er

I. Negatorische Haftung

153

Die pauschale Gleichsetzung von Grenzwertüberschreitung und Wesentlichkeit vermag jedoch nicht zu überzeugen. Ansatzpunkt für die Kritik muß dabei der von Säcker3o am deutlichsten artikulierte Gedankengang sein, daß die Grenzwertüberschreitung mit der schädlichen Umwelteinwirkung und diese wiederum mit der Wesentlichkeit gleichzusetzen sei. Der Zwischenschritt über den in § 3 Abs. 1 BimSchG legal definierten unbestimmten Rechtsbegriff der schädlichen Umwelteinwirkung verdeutlicht, daß beide Autoren letztlich die für den Bereich des Öffentlichen Rechts relevante Einordnung von Grenzwertfestsetzungen auf den Bereich des privaten Nachbarrechts übertragen wollen. Dieses Unterfangen kann jedoch aus zwei Gründen nicht gelingen. Bereits die obigen Ausführungen3 1 zur Bedeutung der technischen Regelungen für die Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs "schädliche Umwelteinwirkungen" haben gezeigt, daß die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte der TAen Luft und Lärm gerade nicht zwingend die Annahme einer schädlichen Umwelteinwirkung i.S.v. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG nahelegt. Eine Gleichsetzung von Immissionswertüberschreitung und schädlicher Umwelteinwirkung ist derzeit nicht möglich. Entscheidender als diese Bedenken, denen durch die oben aufgezeigten Möglichkeiten der Verrechtlichung der Immissionsgrenzwerte, also deren Regelung im Verordnungswege32 begegnet werden könnte, ist indes ein grundsätzlicherer Einwand, der sich auf die Gleichsetzung von schädlicher Umwelteinwirkung i.S.d. Anlagenrechts und der Wesentlichkeit i.S.d. privaten Nachbarrechts bezieht. Die technischen Regelungen zur Ausgestaltung der Genehmigungsvoraussetzungen nach § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BimSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG und somit auch die in den TAen Luft und Lärm aufgeführten Immissionsgrenzwerte sind generell-abstrakte Regelungen. Sie bezeichnen "allgemeine Maßstäbe" 33 zur prognostizierenden Beurteilung der Frage, ob geplante Anlagen Gefahren hervorrufen können. Eine insofern mit der Interessenlage im Öffentlichen Recht vergleichbare Situation ist im privaten Immissionsschutzrecht nicht gegeben. Hier geht es nicht um allgemeine Maßstäbe, sondern um den Ausgleich nachbarlicher Eigentumspositionenund Nutzungsinteressen im konkreten Einzelfall. 34 Grundsätzlich erfolgt zwar auch hier die Festlegung der Wesentlichkeit einer Immission nach objektiven, also generalisierenden Kriterien. Für das Maß erwägt die Einführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Grenzwerte und Toleranzgrenzen sieht er als Konkretisierungen dieser Umweltverträglichkeitsprüfung. 30 Vgl. Rdnr. 23 zu§ 906. 31 S. o. § 3 II 4. 32 S. o. § 3 II 4. 33 So BGHZ 70, S. 102 (107). 34 Vgl. nur BGHZ 92, S . 153 (152); 70, S. 102 (110); 69, S. 105 (116); F . Baur, Sachenrecht, S. 132.

154

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

der zu duldenden Beeinträchtigungen ist nämlich auf das Empfinden eines normalen Durchschnittsmenschen und nicht auf dasjenige von besonders empfindlichen oder robusten Menschen abzustellen. Daneben ist jedoch dem jeweils in Rede stehenden, konkreten Einzelfall insoweit Rechnung zu tragen, als je nach der Zweckbestimmung des einer Immission ausgesetzten Grundstücks das Empfinden des angesprochenen Durchschnittsmenschen unterschiedlich sein kann. 35 Maßgeblich ist folglich die Sensibilität eines verobjektivierten Benutzers des jeweiligen Grundstücks in seiner konkreten Beschaffenheit.Js Die tatsächliche Zweckbestimmung eines bestimmten Grundstücks kann also eine Beeinträchtigung als wesentlich erscheinen lassen, die für ein anderes Grundstück aufgrund einer divergierenden Zweckbestimmung für die genau gleich intensive Beeinträchtigung noch als unwesentlich angesehen werden muß. Die generellen, vom Einzelfall abstrahierenden technischen Regelungen können den Anforderungen des privaten Nachbarrechts also nicht gerecht werden, weil sie die im Rahmen der Wesentlichkeit einer Beeinträchtigung u . U. entscheidungserhebliche konkrete Situation des beeinträchtigten Grundstücks nicht berücksichtigen können. 37 Ungeachtet einer etwaigen Verbindlichkeit von Grenzwertfestsetzungen im Öffentlichen Recht kann ihnen also eine gleichgeartete Bedeutung im privaten Immissionsschutzrecht in keinem Fall zukommen. Die Wesentlichkeit i.S.v. § 906 BGB ist von den technischen Regelungen nicht konkretisierbar. Bemerkenswert ist, daß weder Säcker noch Mittenzwei den sog. differenziert objektiven und damit von demjenigen des öffentlichen Immissionsrechts abweichenden Maßstab des privaten Nachbarrechts verkennen. 38 Säcker39 stellt vielmehr ausdrücklich fest, das "bei der Festsetzung der Immissionswerte nur eine Bewertung der Störungsrelevanz vorgenommen wird, der eine generalisierende Abwägung der verschiedenen betroffenen Interessen zugrunde liegt, und die im Einzelfall nicht zutreffend zu sein braucht." Im Entscheidungsfall habe sich der Tatrichter deshalb "neben der Berücksichtigung der Meßergebnisse auf seine eigene Empfindung der Immissionen zu verlassen." Die Unverbindlichkeit der Immissionsgrenzwerte für die Feststellung der Wesentlichkeit will er jedoch nur für den Fall 35 Zum sog. differenziert objektv-subjektiven oder differenziert objektiven Maßstab vgl. nur RGRK-Augustin, Rdnr. 32 zu § 906; Kleindienst, Immissionsschutz,

s. 56.

Vgl. nur Soegel-F. Baur, Rdnr. 38 zu§ 906. Vgl. F. Baur JZ 74, S. 657 (659); Marburger, Individualsschutz, S. 108. 38 Vgl. Mü-Ko-Säcker, Rdnr. 26 zu§ 906 und Mittenzwei MDR 77, S. 99 (104), der der Grenzwertüberschreitung Verbindlichkeit beimißt, obwohl die Richtwerte "nur generelle Maßstäbe" seien, die nicht "auf die persönlichen Verhältnisse der beeinträchtigten Grundstücksbenutzer" eingehen. 39 Vgl. Rdnr. 24 zu§ 906. 36

37

I. Negatorische Haftung

155

der Grenzwertunterschreitung gelten lassen. Das erscheint wenig konsequent. Auch die zutreffende Differenzierung zwischen Grenzwertüber- und Grenzwertunterschreitung hinsichtlich des unterschiedlichen Sicherheitsgrades für die daraus resultierende Indikation vermag diese Position nicht zu stützen. Denn graduelle Indizierungssicherheitsunterschiede von Überund Unterschreitung vermögen die aus grundlegenden Erwägungen anzunehmende Unverbindlichkeit der Grenzwerte für das private Nachbarrecht nicht zu relativieren. Der Immissionsgrenzwertüberschreitung kommt folglich ebensowenig wie der Einhaltung der Grenzwerte eine Bindungswirkung für die Zivilgerichte zu. 2. Ortsüblichkeit von Beeinträchtigungen

Die Beurteilung der Ortsüblichkeit einer umweltbelastenden Grundstücksbenutzung erfolgt dadurch, daß die Benutzung des störenden Grundstücks mit derjenigen von anderen Grundstücken in dem Gebiet verglichen wird. 40 Maßgebend für die Ortsüblichkeit ist also die im wesentlichen gleichartige Benutzung mehrerer Grundstücke in derselben örtlichen Lage. 41 Die Auslegung des Begriffs läßt schon erkennen, daß die Ortsüblichkeit noch weniger als die Wesentlichkeit einer Ausgestaltung durch allgemeine Maßstäbe zugänglich ist. Mehr noch als dort stehen hier die tatsächlichen Nutzungsverhältnisse von Grundstücken eines bestimmten Gebietes im Vordergrund, die sich durch generell-abstrakte technischen Regelungen nicht erfassen lassen. Die Emissions- und Immissionswerte können deshalb nur in sehr begrenztem Umfang Anhaltspunkte für die Ortsüblichkeit einer umweltbelastenden Grundstücksbenutzung geben. 42 3. Wirtschaftlich zumutbare Maßnahmen

Nach § 906 Abs. 2 S. 1 BGB muß der Eigentümer eines beeinträchtigten Grundstücks auch wesentliche, durch eine ortsübliche Benutzung des anderen Grundstücks herbeigeführte Einwirkungen dulden, sofern sie durch Vgl. Palandt-Bassenge, Anm. 4 c aa zu§ 906; Soergel-F. Baur, Rdnr. 40 zu§ 906. Vgl. Mü-Ko-Säcker, Rdnr. 78 zu § 906; RGRK-Augustin, Rdnr. 40 zu § 906; Erman-Hagen, Rdnr. 11 zu§ 906. 42 Marburger hat in Individualschutz, S. 109 darauf hingewiesen, daß dies u. U. anders zu beurteilen sei, wenn Bebauungspläne zukünftig Grenzwertfestsetzungen enthalten würden und wenn zudem der Bauleitplanung eine größere Bedeutung im Rahmen der Ortsüblichkeit zugemessen würde. Der BGH hat es jedoch wiederholt abgelehnt, die Ortsüblichkeit von Immissionen bindend an die Gebietsqualifizierung in Bebauungsplänen anzulehnen; vgl. dazu nur BGHZ 41, S. 264 (270). Zudem ist die Aufnahme von technischen Regelungen in die Bauleitplanung bisher kaum auf Zustimmung gestoßen; vgl. nur BVerwGE 69, S. 30 (35). 40 41

156

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

wirtschaftlich zurnutbare Maßnahmen nicht verhindert werden können. Der Beeinträchtiger soll versuchen, auftretenden Immissionen durch anlagebezogene Maßnahmen entgegenzuwirken. Die Emissionsreduzierung ist so zu bewirken, daß die Beeinträchtigung äußerstenfalls bis zur Unwesentlichkeit herabgesetzt wird. 43 Neben technischen Einrichtungen zur Emissionsreduzierung kommen diesbezüglich auch betriebswirtschaftliche Maßnahmen wie etwa die Umstellung von emissionsträchtigen Herstellungverfahren etc. in Betracht. 44 Ob derartige Maßnahmen wirtschaftlich zurnutbar sind, richtet sich nach den technischen Möglichkeiten zur Emissionsherabsetzung einerseits und den für den Anlagenbetreiber daraus resultierenden wirtschaftlichen Belastungen andererseits. 45 Die obigen Ausführungen zur Struktur der Vorsorgepflicht im Anlagenrecht46 haben gezeigt, daß die zur Wahrung der Vorsorgepflicht erforderlichen Maßnahmen und damit auch die darauf eingehenden technischen Regelungen unter eben denselben Vorzeichen standen wie hier die Zumutbarkeit nach § 906 Abs. 2 S. 1 BGB. Denn auch die Vorsorgepflicht hatte die technisch realisierbaren Möglichkeiten zur Emissionsverminderung mit den wirtschaftlichen Betreiberinteressen zu koordinieren. 47 Den Emissionsgrenzwerten und den Beschreibungen von technischen Verfahren zur Emissionsverminderung könnte im Rahmen der Zumutbarkeit des § 906 Abs. 2 S. 1 BGB deshalb eine maßgebliche Bedeutung zukommen. Grundvoraussetzung ist jedoch, daß bei der Beurteilung der Zumutbarkeit anders als bei der Wesentlichkeit und der Ortsüblichkeit ein objektiver Maßstab anzulegen ist. Nur dann können allgemeine Maßstäbe, wie sie die technischen Regelungen enthalten, zur Konkretisierung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit herangezogen werden. Für die wirtschaftliche Zumutbarkeit einer Maßnahme ist diesbezüglich nicht die Leistungsfähigkeit des im konkreten Fall störenden Anlagenbetreibers,4s sondern diejenige eines Durchschnittsbetreibers der betreffenden Branche entscheidend.49 Die Kosten einer technisch realisierbaren MaßVgl. RGRK-Augustin, Rdnr. 53 zu§ 906; Mü-Ko-Säcker, Rdnr. 109 zu§ 906. Vgl. Soergel-F. Baur, Rdnr. 49 zu§ 906. 45 Vgl. RGRK-Augustin, Rdnr. 54 zu § 906; Erman-Hagen, Rdnr. 15 zu § 906; Kleindienst, Immissionsschutz, S. 36; Forkel, Immissionsschutz, S. 63. 46 S.o. § 2 I 1 a bb (2) (b) (bb). 47 S.o.§ 2 I 1 a bb (2) (b) (bb); so auch BGHZ 70, S. 102 (111); Hagen UPR 85, S. 192 (193). Zum Einfluß wirtschaftlicher Gesichtspunkte auf den "Stand der Technik" vgl. im übrigen Feldhaus DVB181, S. 165 (169); Marburger, Regeln, S. 162; Schwerdtfeger WiVerw 84, S. 217 (226). 48 Das gilt so auf jeden Fall dann, wenn der im konkreten Fall betroffene Störer hinsichtlich seiner wirtschaftlichen Belastbarkeit nach unten von dem durchschnittlichen "Betreiber dieser Art" abweicht. Ob daneben auch dann auf den Durchschnitt abgestellt werden soll, wenn der Störer überdurchschnittlich wirtschaftlich belastbar ist, wird unterschiedlich beurteilt. Vgl. dazu nur Marburger, Individualschutz, S. 114. 49 Vgl. nur Soergel-Baur, Rdnr. 51 zu § 906; Palandt-Bassenge, Anm. 4 d zu§ 906; Kleindienst, Immissionsschutz, S. 36. 43

44

I. Negatorische Haftung

157

nahme zur Emissionsverminderung müssen bei vernünftiger wirtschaftlicher Überlegung für den durchschnittlichen Betreiber einer Anlage der betreffenden Art im Rahmen einer ordentlichen Geschäftsführung vertretbar sein. Die Vertretbarkeit endet dort, wo ein vergleichbarer Betrieb dieser Art keinen angemessenen Gewinn mehr erzielen kann. 50 Die Auslegung der Zumutbarkeit weist nur vordergründig Gemeinsamkeiten mit derjenigen der Wesentlichkeit auf. Während dort der Durchschnittsbenutzereines bestimmten Grundstücks als Ausdruck eines gemischt subjektiv-objektiven Maßstabes maßgeblich war, wird bei der Zumutbarkeit auf den durchschnittlichen Betrieb einer Branche als Oberbegriff für alle Betriebe einer bestimmten Art abgestellt. Damit legt § 906 BGB der Zumutbarkeit keinen gemischt subjektiv-objektiven, sondern einen rein objektiven Maßstab zugrunde,51 Die Konkretisierbarkeit der Zumutbarkeit durch in technischen Regelungen enthaltene, allgemeine Maßstäbe ist also grundsätzlich gegeben. Anerkannt ist, daß die Emissionsgrenzwerte und die Beschreibungen technischer Verfahren zur Emissionsminderung in den TAen Luft und Lärm sowie den VDIRichtlinien Reinerhaltung der Luft und Lärmminderung maßgebliche Anhaltspunkte für die wirtschaftliche Zumutbarkeit einer Maßnahme enthalten.52 In seiner Fluorabgas-Entscheidung53 hat der BGH z. B. ausgeführt, daß die wirtschaftliche Zumutbarkeit "im wesentlichen in Anlehnung an die in der TA-Luft anlagebezogenen Emissionswerte" ermittelt werden könne, da "nach dem Stand der Technik nur deren Überschreitung vermeidbar ist." Ob die in den Emissionsgrenzwerten und den Verfahrensbeschreibungen zur Emissionsverminderung getroffene Abwägung zwischen der technischen Realisierbarkeit und der wirtschaftlichen Belastbarkeit des Emittenten darüber hinaus als generell verbindlich für die Zumutbarkeit i.S.v. § 906 Abs. 2 S. 1 BGB angesehen werden kann, ist zweifelhaft. Obwohl die Vorteile eines sogearteten Verständnisses der Emissionswerte und Verfahrensbeschreibungen nicht nur für den entscheidenden Richter, sondern auch im Hinblick auf ein Mehr an Rechtssicherheit für Störer und Gestörte evident wären, läge eine strikte Bindungswirkung der genannten technischen Regelungen neben der Sache. Wie gesehen, hängt die Zumutbarkeit wesentlich von den technischen Möglichkeiten zur Emissionsverminderung ab.5 4 Schon Vgl RGRK-Augustin, Rdnr. 54 zu§ 906; Soergel-F. Baur, Rdnr. 51 zu§ 906. Vgl. Marburger, Individualschutz, S. 109; RGRK-Augustin, Rdnr. 54 zu § 906; terminologisch mißverständlich Erman-Hagen, Rdnr. 15 zu § 906, der auch für die Zumutbarkeit einen subjektikv-objektiven Maßstab annimmt. 52 Vgl. Erman-Hagen, Rdnr. 15 zu § 906, "wesentliche Anhaltspunkte"; RGRKAugustin, Rdnr. 53 zu§ 906, "wertvoller Anhalt" ; s. auch Soergel-F. Baur, Rdnr. 49 zu § 906; Marburger, Individualschutz, S. 110. 53 BGHZ 70, S. 102 (111). 50

51

54

S. o. § 4 I 3.

158

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

bei der Erörterung der Parallelproblematik im Öffentlichen Recht hatte sich gezeigt, daß die Dynamik des sich stetig fortentwickelnden Standes der Technik durch technische Regelungen kaum faßbar ist. 5 5 Denn eine technische Regelung kann den technischen Erkenntnisstand im Idealfall nur bezogen auf den Zeitpunkt ihres Erlasses wiedergeben. Wie schon die Vorsorgepflicht des Betreibers im Anlagenrecht läßt sich deshalb auch die wirtschaftliche Zumutbarkeit i.S.v § 906 BGB letztlich nicht präzise durch technische Regelungen festlegen. Eine strikte Anhindung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit an die Emissionsgrenzwerte und Beschreibungen technischer Verfahren zur Emissionsverminderung ist folglich nicht zu befürworten. 4. Beweisrechtliebe Bedeutung technischer Regelungen

Nachdem die bisherigen Ausführungen zum Einfluß von technischen Regelungen auf die negatorische Haftung deren Unverbindlichkeit für die Ermittlung der Wesentlichkeit, der Ortsüblichkeit und der wirtschaftlichen Zumutbarkeit ergeben haben, stellt sich die Frage nach einer etwaigen beweisrechtlichen Bedeutung von Immissions- und Emissionsgrenzwerten sowie Beschreibungen technischer Verfahren für die genannten Rechtsbegriffe des § 906 BGB. Hierzu hat F. Baurs6 grundlegend Stellung genommen. Ausgehend von der Ablehnung einer starren Bindungswirkung von technischen Regelungen gibt er zu bedenken, daß die aus wissenschaftlichen Erkenntnissen und Erfahrungen gewonnenen technischen Regelungen im privaten Nachbarrecht nicht bedeutungslos sein dürften. Obwohl sie nur generelle Maßstäbe setzen könnten und damit auf den im privaten Immissionsrecht im Vordergrund stehenden nachbarrechtlichen Interessenausgleich zwischen Störer und dem jeweils konkret betroffenen Benutzer eines beeinträchtigten Grundstücks an sich nicht uneingeschränkt übertragbar seien, würden sie doch immerhin die Grenzen der "allgemeinen Belastbarkeit" der Umwelt aufzeigen. 57 Ihre Bedeutung liege deshalb bei der Führung des Anscheinsbeweises. Der Emittent entspreche seiner Beweisbelastung58 für die Unwesentlichkeit, die Ortsüblichkeit und die Nichtverhinderbarkeit von Emissionen, wenn er mit den Umweltbelastungen seiner Anlage im Rahmen der einschlägigen Immissions- und Emissionsgrenzwerte sowie den Beschreibungen von emissionsmindernden Verfahren geblieben sei. Könne der Emittent die Einhaltung der technischen Regelungen beweisen, so sei es nunmehr S. o. § 3 II 4. Vgl. insbesondere JZ 74, S. 657 (659/660); s. auch JZ 81, S . 278 (278) und seine Bearbeitung des Soergel in Rdnr. 39/ 60 zu § 906. 57 So in JZ 74, S . 657 (659). 58 Zur Beweislastverteilung vgl. nur Diederichsen WiVerw 84, S. 23 (34); PalandtBassenge, Anm. 7 zu § 906. 55 56

I. Negatorische Haftung

159

Sache des beeinträchtigten Grundstücksbenutzers, das Vorliegen eines atypischen Lebenssachverhaltes etwa durch die Darlegung der besonderen örtlichen Verhältnisse nachzuweisen. Teilweise zustimmend hat sich dazu Marburger59 geäußert, der den Emissionswerten und den Beschreibungen von emissionsmindernden Verfahren ebenfalls eine beweisrechtliche Bedeutung i.S.d. Anscheinsbeweises zumessen will. Eine solche beweisrechtliche Bedeutung der technischen Regelungen sei jedoch nur bei der Zumutbarkeit anzunehmen, weil das Gesetz hier anders als bei der Wesentlichkeit und der Ortsüblichkeit auf einen allgemeinen Standard abstelle. Nur derartige allgemeine Maßstäbe könnten von technischen Regelungen erfaßt werden. Den diesen Auffassungen zugrunde liegenden Prämissen der Unverbindlichkeit technischer Regelungen für das private Nachbarrecht sowie des hohen Gehalts der Regelungen an naturwissenschaftlich-technischen Erkenntnissen kann nur zugestimmt werden. Soweit daneben aus den in den technischen Regelungen integrierten wissenschaftlichen Erkenntnissen und Erfahrungen die Bestimmung von Grenzen der allgemeinen Belastbarkeit der Umwelt und aus diesem Umstand wiederum die Bedeutung der technischen Regelungen für die Führung des Anscheinsbeweises hergeleitet wird, bedürfen diese Ausführungen allerdings einer kritischen Würdigung. Zunächst erscheint es zweifelhaft, von der naturwissenschaftlich-technischen Grundlage der technischen Regelungen darauf zu schließen, daß damit die Grenzen der allgemeinen Belastbarkeit der Umwelt aufgezeigt seien. Die obigen Ausführungen zur Bedeutung der technischen Regelungen im Anlagenrecht60 haben vielmehr gezeigt, daß die technischen Regelungen in ihrer überwiegenden Zahl gerade nicht zu einer exakten Grenzziehung hinsichtlich der Belastbarkeit der Umwelt in der Lage sind. Eine normkonkretisierende Funktion kam nur den im Verordnungswege geregelten technischen Regelungen zu. Dieser Umstand wird von F. Baur wohl auch gar nicht in Abrede gestellt, denn er spricht im Zusammenhang mit der beweisrechtlichen Bedeutung von technischen Regelungen durchweg von "Richtwerteverordnungen". Da er sich dabei ausdrücklich nur auf die einschlägigen Verordnungsermächtigungen bezieht&l und damit wohl nur von im Verordnungswege geregelten technischen Regelungen ausgeht, muß deren Eignung zur Ziehung der Belastbarkeitsgrenze zugestanden werden. Zu beachten ist jedoch, daß gerade die im privaten Immissionsschutzrecht relevanten 59 Vgl. lndividualschutz, S. 111. Er weist in diesem Zusammenhang auf BGHZ 92, S. 143 (151) hin. Dort ging es jedoch im Rahmen von§ 906 Abs. 2, S. 2 BGB um den Einfluß von Emissionswerten auf die Beweislast für die Kausalität von Emissionen für Immissionen. 60 S. o. § 3 II 4. 61 Vgl. JZ 74, S. 657 (659), insb. Fn 14 mit dem Verweis auf Fn 8, wo die§§ 7, 23, 38 S. 2, 34 BlmSchG genannt sind.

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

160

Grenzwerte und Verfahrensbeschreibungen in den TAen Luft und Lärm sowie in den VDI-Richtlinien eine derartige Rechtsnatur nicht aufweisen. Dessen ungeachtet sei hier noch ein weiterer, grundlegenderer Einwand angebracht. Er betrifft die Folgerung der beweisrechtlichen Bedeutung von technischen Regelungen i.S.e. Anscheinsbeweises aus der - hier einmal unterstellten - Eignung derselben zur Aufzeigung von Belastbarkeitsgrenzen für die Umwelt. Zum einen ist fraglich, ob z. B. bei der Einhaltung der technischen Regelungen wirklich ein dahingehender qualifizierter Erfahrungssatz anzunehmen ist, daß eine Beeinträchtigung als unwesentlich anzusehen ist. Wie schon gesehen,s2 kam der Einhaltung der technischen Regelungen nicht der gleiche Grad an Sicherheit wie der Nichteinhaltung derselben zu. Zum anderen- und darauf kommt es entscheidend an- hängt eine beweisrechtliche Bedeutung von Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen von deren Tatsachengehalt ab. Die obigen Ausführungen63 zur beweisrechtlichen Bedeutung der technischen Regelungen im Verwaltungsgerichtsverfahren haben gezeigt, daß die technischen Regelungen neben fundierten naturwissenschaftlich-technischen Erkenntnissen auch Wertungen und Abwägungen der regelungserarbeitenden Stellen enthalten.64 Den technischen Regelungen kommt deshalb auch im Rahmen der negatorischen Haftung des privaten Immissionschutzrechts keine beweisrechtliche Bedeutung über die Grundsätze des Anscheinsbeweises zu.ss ß. Privatrechtliche Ausgleichsund Schadensersatzansprüche

Als Anspruchsgrundlagen für Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche kommen im privaten Immissionsrecht insbesondere § 906 Abs. 2 S. 2 BGB, § 14 S. 2 BlmSchG und§ 823 Abs. 1 und 2 BGB in Betracht. 66 Der Einfluß von technischen Regelungen auf diese Ansprüche wird im folgenden nach Anspruchsgrundlagen getrennt zu untersuchen sein (2-5). Zunächst (1) ist 62 63

Vgl. BGHZ 70, S. 102 (107). S. o. § 3 II 3 d.

Mit graduellen Unterschieden zwischen den technischen Regelungen zur Vorsorge- bzw. zur Schutzpflicht S. dazu oben § 3 II 3 c ee (1) bzw. (2). 65 Vgl. Walter NJW 78, S. 1158 (1158); Meyer-Abich NJW 76, S. 2365 (2365), unter Hinweis auf den "politisch-wertenden Charakter" der technischen Regelungen (hier Immissionsgrenzwerte); vgl. auch Mü-Ko-Säcker, Rdnr. 24 zu § 906, wonach den Immissionswerten eine "generalisierende Abwägung der verschiedenen betroffenen Interessen zugrunde liegt". 66 Der gewohnheitsrechtlich anerkannte sog. nachbarrechtliche Ausgleichsanspruch sowie die Gefährdungshaftungstatbestände des Umwelthaftungsrechts z. B. in § 25 AtG oder§ 22 WHG sollen hier nicht gesondert erörtert werden. Die insofern im Hinblick auf die Bedeutung von technischen Regelungen relevanten Probleme wie insbesondere die Kausalität von Immission und Schaden werden von den nachfolgenden Ausführungen mit abgedeckt. 64

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

161

jedoch auf ein Problem des Umwelthaftungsrechts einzugehen, das allen Ausgleichs- und Schadensersatzansprüchen in gleicher Weise anhaftet. Es ist dasjenige des im Einzelfall oft schwierigen Nachweises des Ursachenzusammenhanges zwischen Immission und Schaden. 1. Schadensursächlichkeit

Bereits in anderem Zusammenhang war festzustellen, 67 daß die UrsachenWirkungs-Forschungtrotz eines stetig fortschreitenden Erkenntnisstandes bis heute nicht alle relevanten Bereiche vollständig zufriedenstellend abdecken konnte. Die Rückführung von Schäden auf bestimmte Immissionen von bestimmten Anlagen läßt sich in Anbetracht der zahlreichen Emittenten und den wiederum jeweils vielgestaltigen Erscheinungsformen von Emissionen etwa im Bereich der Luftverschmutzung oft schwer bewerkstelligen.68 Die potentiellen Verursacher von Schäden werden sich zwar in der Regel noch feststellen lassen, weil die aus einer oder mehreren bestimmten Substanzen bestehenden Immissionen zumeist Rückschlüsse auf die in Frage kommenden Emittenten der Umgebung erlauben werden. Hierin ist auch der Grund dafür zu sehen, daß die Frage der Kausalität und der damit in Verbindung stehenden beweisrechtlichen Problematik bei der negatorischen Haftung keine so entscheidende Rolle spielte. 69 Darüber hinaus wird es jedoch oft schwierig sein, einer Immission auch den Schaden zuzuordnen.70 Da dem Geschädigten grundsätzlich die Beweislast hinsichtlich der Kausalität obliegt, 71 stellt sich hier die Frage, ob Abweichungen von Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen in technischen Regelungen zu Beweiserleichterungen für den Geschädigten führen können. Erwogen wird, den technischen Regelungen eine beweisrechtliche Bedeutung i.S.d. des Anscheinsbeweises (a) oder durch eine Umkehr der Beweislast zugunsten des Geschädigten (b) zukommen zu lassen.

67 Zu den Unsicherheiten bei der Ermittlung der Dosis-Wirkungs-Zusammenhänge vgl. nur BVerwGE 55, S. 250 (258); OVG Lüneburg DVBl 85, S. 1322 (1323). 68 Marburger hat in Individualschutz, S. 124 darauf hingewiesen, daß bei "unentwirrbar vermischten" Emissionen (z. B. Waldschäden) eine haftungsrechtliche Individualzurechnung nicht mehr möglich ist. An die Stelle des versagenden Haftungsrechts sollten durch Abgaben gespeiste Entschädigungsfonds treten. 69 Dort hatte der Beeinträchtigte den Beweis für die aus einer bestimmten Emission resultierende Immission zu erbringen. Vgl. nur F. Baur JZ 74, S. 657 (659). 70 Vgl. dazu z. B. die Fluorabgas-Entscheidung des BGH in Z 70, S . 102 (104), bei der es darum geht, ob Fluorimmissionen eines feststehenden Emittenten bestimmte Schäden an Pflanzen hervorgerufen haben. 71 Vgl. Diederichsen WiVerw 84, S. 23 (28/36); Marburger VersR 83, S . 597 (604); ders., Individualschutz, S. 123; Baumgärtel, Beweislast, S. 598; Baumbach u. a., ZPO, Anm. 1 A zu Anh § 286; Rosenberg/Schwab, ZPR, S. 717/ 718.

11 Fischer

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

162

a. Anscheinsbeweis Für die beweisrechtliche Bedeutung der technischen Regelungen i.S.d. Führung des Anscheinsbeweises hat sich insbesondere F. Baur72 ausgesprochen. Der Geschädigte genüge seiner Beweispflicht, wenn er nachweise, daß der potentielle Schädiger die Festsetzungen der technischen Regelungen nicht eingehalten habe. Wenn ihm dies gelinge, habe der Schädiger nunmehr darzutun, daß die Immissionen den Schaden nicht herbeigeführt haben. Der Charakterisierung der technischen Regelungen als der Tatsachenfeststellung dienende qualifizierte Erfahrungssätze kann jedoch auch hier nicht gefolgt werden. Zwar hat Walter73 zutreffend darauf hingewiesen, daß es sich bei der Ermittlung der Schadensursächlichkeit von Immissionen anders als bei der Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe "wesentlich", "ortsüblich" und "zumutbar" i.S.d. negatorischen Haftung nach §§ 1004, 906 BGB ausschließlich um die Feststellung von Tatsachen handele. Insofern könnte man geneigt sein, die beweisrechtliche Bedeutung der technischen Regelungen im Rahmen des Anscheinsbeweises bei der Kausalität der Ausgleichs- und der Schadensersatzansprüche anders zu beurteilen, als bei der negatorischen Haftung. Die unterschiedliche Ausgestaltung der Bezugssysteme für die technischen Regelungen - dort wertungsabhängiger, unbestimmter Rechtsbegriff, hier ausschließlich tatsachenbezogene Feststellung der Schadensursächlichkeit- ändert jedoch nichts an dem Umstand, daß die technischen Regelungen selbst nicht ausschließlich tatsächliche, naturwissenschaftlich-technische Erkenntnisse widerspiegeln. Sie enthalten daneben auch wertend-abwägende Elemente 74 und können deshalb grundsätzlich nicht als allgemeine Erfahrungssätze zur Tatsachenfeststellung angesehen werden. 7 5 Im übrigen verdeutlicht der Vergleich der beiden Bezugssysteme, daß die technischen Regelungen gerade weil sie zur Interpretation von unbestimmten, also wertungsausfüllungsbedürftigen Rechtsbegriffen geschaffen wurden, nicht als Grundlage für allgemeine Erfahrungssätze i.S.d. Anscheins72 Vgl. JZ 74, S. 657 (660) und Rdnr. 60 zu § 906 in seiner Bearbeitung des Soergel. Zustimmend Erman-Hagen, Rdnr. 3 zu § 906, obwohl dort nicht recht deutlich wird, ob er den Anscheinsbeweis oder eine Beweislastumkehr bevorzugt. Marburger hat in VersR 83, S. 597 (604) darauf hingewiesen, daß insbesondere in Stellungnahmen der Rechtsprechung die Grenzen von Anscheinsbeweis und Beweislastumkehr oft verschwimmen. Vgl. etwa BGHZ 17, S. 191 (195); 17, S. 214 (219), wo der BGH zur Erschütterung des Anscheinsbeweises nicht den Hinweis auf einen atypischen Geschehensablauf ausreichen läßt. Es sollen vielmehr konkrete Tatsachen vorgetragen werden. Damit ist in der Sache eine Beweislastumkehr angenommen worden. Aber auch in der Literatur werden die Unterschiede oft nicht deutlich. So ordnet etwa Köndgen in UPR 83, S. 345 (353 insb. Fn 101) die Stellungnahme von F. Baur den Vertretern der Beweislastumkehr zu. Ebenso Baumgärtel JZ 84, S. 1109 (1110). n Vgl. NJW 78, S. 1158 (1158/1159). 74

75

S. o. § 3 II 3 d .

Vgl. Meyer-Abich NJW 76, S. 2365 (2365).

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

163

beweises herangezogen werden können. Die Ausrichtung der technischen Regelungen auf unbestimmte Rechtsbegriffe induziert förmlich deren wertend-abwägenden Charakter und damit ihre Unbrauchbarkeit als allgemeine Erfahrungssätze, obwohl sie in beträchtlichem Umfang naturwissenschaftlich-technische Erkenntnisse enthalten. Auch bezüglich ihrer Aussagekraft für die Ermittlung der Schadensursächlichkeit können die technischen Regelungen folglich nicht als Grundlage für die Führung des Anscheinsbeweises herangezogen werden.

b. Beweislastumkehr Hinsichtlich der beweisrechtlichen Bedeutung von technischen Regelungen für die Schadensursächlichkeit von Immissionen befürworten mehrere Autoren76 die Annahme einer Beweislastumkehr zugunsten des Geschädigten. Während der prima-facie-Beweis unter Zugrundelegung von typischen Geschehensabläufen, die nach der Lebenserfahrung auf eine bestimmte Ursache hinweisen, in der Beweiswürdigung angesiedelt ist, 77 setzt die Beweislastumkehr grundsätzlicher an. Der Anscheinsbeweis hilft dem Beweispflichtigen dadurch, daß dieser nicht den vollen Beweis zu führen braucht, sondern vielmehr auf die Typizität des vorgebrachten Geschehensablaufs verweisen kann. 78 Die Beweislastumkehr befreit ihn dagegen schon von seiner Beweispflicht. Die gegnerische Partei kann sich also nicht wie beim Anscheinsbeweis schon damit begnügen, die ernsthafte Möglichkeit eines atypischen Geschehensablaufs darzulegen. 79 Sie muß vielmehr selbst den vollen Beweis des Gegenteils erbringen. Die Beweislastumkehr bewirkt also, daß dem Gegner des an sich Beweispflichtigen die Beweislast aufgebürdet wird. Sollte die Abweichung von technischen Regelungen eine Beweislastumkehr begründen, hätte demnach nicht mehr der Geschädigte die Schadensursächlickeit der Immissionen, sondern der Emittent deren Nichtursächlichkeit für den Schaden zu beweisen. Die eingangs erwähnten, aus den noch nicht vollends geklärten Ursachen-Wirkungs-Zusammenhängen resultierenden Schwierigkeiten würden damit zu Lasten des Schädigers und nicht mehr des Geschädigten gehen. 76 Vgl. Walter NJW 78, S. 1158 (1158); Marburger VersR 83, S. 597 (604); ders., Individualschutz, S. 123; Diederichsen WiVerw 84, S. 23 (36); Baumgärtel JZ 84, S. 1109 (1109); Köndgen UPR 83, S. 345 (353). 77 Vgl. BGH VersR 76, S. 543 (544); Baumbach u. a., ZPO, Anm. 3 B zu Anh. § 286; Thomas/Putzo, ZPO, Anm. 4 zu § 286. 78 Vgl. Weitnauer in FS Larenz, S . 905 (910), wonach der zu beweisende Umstand schon dann als bewiesen angesehen werden darf, wenn für ihn nach der Lebenserfahrung eine überwiegende Wahrscheinlichkeit spricht. 79 Vgl. BGH NJW 78, S. 2032 (2033); VersR 78, S. 155 (155); Baumbach u. a., ZPO, Anm. 3 B zu Anh § 286; Weitnauer FS Larens, S. 905 (910).

lP

164

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

Anders als bei der beweisrechtlichen Bedeutung der technischen Regelungen im Rahmen der negatorischen Haftung80 kommt hier naturgemäß die Nichteinhaltung der technischen Regelungen, also die Überschreitung der Grenzwerte als Anknüpfungspunkt in Betracht (aa). Daneben wird aber teilweise auch der Einhaltung der technischen Regelungen durch den Schädigereine Bedeutung für die Beweislastverteilung zugemessen (bb). Weil es hier nicht um den Zusammenhang von Emission und Immission oder den von Emission und Schaden, sondern um die Verursachung von Schäden durch Immissionen geht, werden sich Anknüpfungspunkte für Überlegungen im Hinblick auf eine Beweislastumkehr insbesondere aus den Immissionsgrenzwerten und nicht aus den Emissionsgrenzwerten oder Verfahrensbeschreibungen zur Emissionsverminderung ergeben. 81 Denn selbst eine noch so gravierende Überschreitung der Emissionswerte ist für die Frage der Schadensverursachung ohne Belang, solange die übermäßige Emission nicht auch zu einer- wie auch immer gearteten- Immission geführt hat. 82 aa. Immissionsgrenzwertüberschreitungen Die Grundregel der Beweislastverteilung, wonach jede Partei die Beweislast für die tatsächlichen Voraussetzungen der ihr günstigen Rechtsnorm trägt,a3 wird nur dann durch die Umkehr der Beweislast durchbrochen, wenn dies zur Vermeidung von unbefriedigenden materiell-rechtlichen Haftungszuweisungen unbedingt erforderlich ist. 84 Die Rechtsprechung hat diesbezüglich verschiedene Fallgruppen gebildet, in denen eine Beweislastumkehr anzunehmen ist. So in den Fällen der Beweisvereitelung, der Verletzung von Beratungspflichten, der Produzentenhaftpflicht und der groben Verletzung einer Berufspflicht.S5 Neben diesen, hier im Zusammenhang mit der Überschreitung von Immissionsgrenzwerten durch Umweltbelastungen nicht einschlägigen Fallkonstellationen haben die Gerichte aber auch in anderen Bereichen wiederholt Beweislastumkehrungen anerkannt. So etwa in den Fällen der Verletzung von Unfallverhütungsvorschriften.S6 80 S. o. § 4 I 4. Dort lag die Beweislast für die Unwesentlicheit, die Ortsüblichkeit und die Zumutbarkeit grundsätzlich beim Schädigerund nicht wie hier beim Geschädigten. 81 Vgl. dazu Köndgen UPR 83, S. 345 (353), der zutreffend zwischen Vorsargestandards und Schutzstandards im Hinblick auf deren Bedeutung für eine Beweislastumkehr differenziert. 82 Vgl. auch BGHZ 92, S. 143 (146), wo auf den "Gesichtspunkt der Schadensnähe" abgestellt wurde. 83 Zur grundsätzlichen Beweislastverteilung vgl. Rosenberg/Schwab, ZPR, S. 717, Baumbach u . a., ZPO, Anm. 1 A zu Anh § 286; Jauernig, ZPR, S. 181. 84 So Jauernig, ZPR, S. 183. Zur verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit einer Beweislastumkehr vgl. BVerfGE 52, S. 131 (158). 85 Zu dieser Fallgruppenbildung vgl. Rosenberg/Schwab, ZPR, S. 7201722 ; Jauernig, ZPR, S. 183/184. 86 Vgl. dazu nur Marburger, Regeln, S. 451 (m.w.N . in Fn 108-115).

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

165

Auf eine mögliche Parallele zwischen Immissionswertüberschreitungen und der Verletzung von Unfallverhütungsvorschriften mit der daraus resultierenden Annahme einer Beweislastumkehr für den Kausalnachweis von Immission und Schaden hat Walter8 7 hingewiesen. Die Beweislastumkehr sei deshalb gerechtfertigt, weil die Immissionsgrenzwerte88 die Grenze der Gefährlichkeit von Umweltbelastungen aufzeigen. Durch den Erlaß der Immissionswerte solle die Verwirklichung von Gefahren für die Umwelt vermieden werden. Träten nun Umweltschäden durch Immissionen auf und bestehe die Möglichkeit, daß die Ursache dafür die Nichteinhaltung von Immissionswerten gewesen sei, so habe der Emittent die aus dem unzureichenden Kenntnisstand der Wirkungserforschung resultierenden Unsicherheiten und Zweifel hinsichtlich der Verursachung von Schäden durch Immissionen zu tragen. Im Anschluß an die von Walter gezogene Parallele zu den Unfallverhütungsvorschriften haben sich Baumgärtelas und Diederichsenso ebenfalls für eine Beweislastumkehr bei der Überschreitung von Immissionswerten ausgesprochen. Im Ansatz etwas anders halten auch Marburger91 und Köndgen9 2 eine Beweislastumkehr für sachgerecht. Marburger begründet die Erforderlichkeit einer Beweislastumkehr bei der Immissionswertüberschreitung mit dem "Gedanken der pflichtwidrigen Risikoerhöhung". 93 Ausgangspunkt seiner Argumentation ist dabei die Überlegung, daß unsere Rechtsordnung die Ausübung potentiell gefährlicher Verhaltensformen dulde, soweit diese Aktivitäten als nutzbringend für In NJW 78, S. 1158 (1158). Walter spricht nicht explizit von Immissonswerten, sondern generell von Richtwerten. Da er in den Richtwerten jedoch "Grenzwerte der Gefährlichkeit" sieht, können damit nur die Immissionsgrenzwerte gemeint sein. Denn die Emissionsgrenzwerte wurden zur Interpretation der Vorsorgepflicht normiert und bewegen sich folglich unterhalb der Gefahrengrenze. 89 In JZ 84, S. 1109 (1110), der den Emittenten unter Hinweis auf den präventiven Zweck der Richtlinien bei einer Überschreitung der Toleranzgrenzen das Beweisrisiko für die Ursächlichkeit aufbürden will. 90 In WiVerw 84, S. 23 (36), wonach über die Nichteinhaltung der Immissionsgrenzwerte hinaus auch jeder Verstoß von Emittenten gegen behördliche Auflagen zur Umkehr der Beweislast führen soll. 91 In VersR 83, S. 597 (604); JuS 86, S. 354 (357/358) und in Individualschutz, S. l23. 92 In UPR 83, S. 345 (352/353). 93 So in VersR 83, S. 597 (604) in Anlehnung an Ausführungen von Deutsch in Haftungsrecht, S. 247/ 248. Dieser hatte unter Hinweis auf das Zusammenwirken der Präventions- und Ausgleichfunktion von Verhaltensnormen verlangt, daß der Schädiger zu seiner Entlastung zu beweisen habe, daß der Schaden unabhängig von seinem Verhalten eingetreten ist, wenn durch dieses Verhalten bestimmte Verhaltensnormen verletzt wurden und damit das Risiko des Schadens erhöht wurde. Deutsch hat sich damit für eine "Beweislastumkehr wegen Risikoerhöhung durch Verletzung von Verhaltensnormen" ausgesprochen. S . auch v. Bar, Verkehrspflichten, S. 295. 87

88

166

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

die Gesellschaft anzusehen seien. Darüber hinaus müßten die aus ihnen resultierenden Gefahren durch präventive Verhaltensregeln auf ein hinnehmbares Maß reduziert werden können. Wenn nun aber jemand bei der Ausübung einer gefahrenträchtigen Tätigkeit diese Verhaltensregeln mißachte, so erhöhe er damit die ohnehin schon gegebene Gefährlichkeit seiner Tätigkeit über das durch die Verhaltensregeln bestimmte, hinnehmbare Maß hinaus. Treten bei einem solchen pflichtwidrigen Verhalten Schäden auf, so sei es widersinning, dem Geschädigten den oft schwierig zu führenden Kausalitätsnachweis aufzuerlegen, weil im Falle der Nichterweislichkeit der Kausalität dann die rechtswidrige Risikoerhöhung ungeahndet bleibe. Die Beweislast müsse daher demjenigen obliegen, der durch die Verletzung von Verhaltensregeln die Verwirklichung von Gefahren fördere. Als derartige Verhaltensregeln seien die Festsetzungen der technischen Regelungen anzusehen.94 Köndgen9s stimmt mit diesem Ansatz grundsätzlich überein. Er betont jedoch, daß es nicht genügen könne, zur Begründung einer Beweislastumkehr allein an die Verletzung von Verhaltensnormen anzuknüpfen. Entscheidend sei vielmehr, wie hoch die durch die Ausgestaltung der Verhaltensnorm präsumierte Gefährlichkeit sein müsse, d. h., welcher Grad an Wahrscheinlichkeit dafür zu fordern sei, daß die Normübertretung zum Schaden führt. Die Beweislastfrage könne deshalb nur vor dem Hintergrund der jeweils in Rede stehenden Verhaltensnorm entschieden werden. Für eine Beweislastumkehr kämen nur solche Normen in Betracht, deren Nichtbeachtung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu Schäden führe und deren Beachtung ebenso wahrscheinlich Schäden verhindere. Vor dem Hintergrund dieser Einschränkung gegenüber der obigen Auffassung untersucht Köndgen die Eignung von Umweltstandards als Grundlage für eine Beweislastumkehr.96 Er kommt dabei zu dem Ergebnis, daß nur die Schutz-, nicht aber die Vorsorgestandards eine Kausalitätsvermutung zu tragen imstande seien. In den Fällen der Nichteinhaltung der Schutzstandards, also den technischen Regelungen zur Ausgestaltung der Schutzpflicht, 97 sei die Schadensverursachungswahrscheinlichkeit so groß, daß mit einer Befürwortung der Haftung aus überwiegend wahrscheinlicher Kausalität dem Schädiger ein 94 Marburger spricht in VersR 83, S. 597 (604) pauschal von technischen Regelungen. Seine späteren Ausführungen in Individualschutz, S. 123 verdeutlichen jedoch, daß er hinsichtlich der Beweislastverteilung bei Grenzwertüberschreitungen nur die Immissionsgrenzwerte und nicht auch die Emissionsgrenzwerte für entscheidend hält. Vgl. auch JuS 86, S. 354 (358), in der er die Konsequenzen einer ausschließlichen Anknüpfung an Emissionswerte aufzeigt. 95 s. s. 353. 96 s. s. 353. 97 Mißverständlich ist insofern, daß Köndgen auf S. 353 zwar feststellt, daß reine Vorsorgestandards "selbstverständlich" keine Kausalitätsvermutung zulassen. Zwei Sätze weiter bescheinigt er dann aber neben den Immissionswerten auch den Emissionswerten noch eine qualifizierte "Schadensnähe".

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

167

geringeres Unrecht geschehe als dem Geschädigten, wenn letzterem die Beweislast obliege und er deshalb leer ausgehe. Zu den in der Literatur vertretenen Auffassungen zur Beweislastumkehr bei der Überschreitung von Immissionsgrenzwerten hat sich die Rechtsprechung bisher kaum geäußert. Allerdings hat der BGH in seiner KupolofenEntscheidung9s in einem obiter dieturn ausgeführt, daß im Falle von Grenzwertüberschreitungen eine Beweislastumkehr hinsichtlich der Schadensursächlichkeit durchaus in Betracht gezogen werden könne. 99 Grundlage einer Entscheidung über die Beweislastverteilung hinsichtlich der Schadensursächlichkeit von Immissionen muß die von Jauernig1 oo umrissene Existenzberechtigung der richterrechtlichen Regeln zur Beweislastumkehr sein, wonach diese die sich ansonsten etwaig ergebenden, unbefriedigenden Haftungszuweisungen verhindern sollen. Es sind also letztlich Billigkeitserwägungen, die über die Beweislastverteilungsfrage entscheiden. Die dazu vonWalterund Marburger vorgetragenen Auffassungen lassen sich insofern auf einen Nenner bringen, als beide demjenigen, der vorgegebene Verhaltensnormen hinsichtlich gefahrenträchtiger Tätigkeiten verletzt, die aus dieser Übertretung möglicherweise hervorgegangenen Schäden i.S.e. widerlegbaren Verursachungsvermutung zurechnen wollen. Wer Verhaltensnormen verletzt, soll die daraus entspringenden Nachteile tragen. Gedanklich vorgelagert ist dieser Argumentation die Gleichsetzung von Normüberschreitung und Gefahrenbegründung.l 01 D. h., es soll an sich nur denjenigen Schädigern die Beweislast für die Verursachungsfrage auferlegt werden, die durch ihr pflichtwidriges Verhalten auch die Schwelle zu dem von der Rechtsordnung nicht mehr tolerierten Risiko überschritten haben. Die Gleichsetzung der Normübertretung mit dem nicht mehr tolerierten Risiko, also der Immissionsgrenzwertüberschreitung mit der Gefahrenqualität wurde hier schon wiederholt als so bei der derzeitigen Rechtslage nicht haltbar aufgezeigt. Aus der Nichteinhaltung der Norm folgt also nicht zwinBGHZ 92, S. 143 (147). Der BGH begründet (S. 146/147) die etwaige Annahme einer Beweislastumkehr zugunsten des Geschädigten mit dem Gesichtspunkt der Schadensnähe. Neben der Beweislastumkehr weist er auch auf sonstige "Beweiserleichterungen" sowie auf die Maßstäbe von§ 287 ZPO hin. Letzteres dürfte jedoch wohl nur bei den sog. "summierten Immissionen" akut werden, wenn es um die Schätzung von verschiedenen Verursachungsbeiträgen geht; s. dazu BGHZ 66, S. 70 (75); 70, S. 102 (108). Auch hier stößt die Anwendung von§ 287 ZPO jedoch auf Zweifel, da die Rspr. ihn bisher in ständiger Spruchpraxis erst bei der haftungsausfüllenden und nicht schon bei der haftungsbegründenden Kausalität angewendet hat; vgl. Arens ZZP 88 (1975), S. 1 (8, insb. Fn 27); Baumgärtel JZ 84, S. 1109 (1110); Köndgen UPR 83, S. 345 (353). 1oo In ZPR, S. 138. 1o1 So explizitWalterauf S. 1158, wenn er die Immissionsgrenzwerte als Grenze der Gefährlichkeit bezeichnet. 98 99

168

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

gend die Erhöhung des Risikos "auf ein rechtlich nicht mehr toleriertes Maß" .1°2 Dies gilt jedenfalls für die im privaten Immissionsrecht insbesondere bedeutsamen Immissionsgrenzwerte der TAen Luft und Lärm.lo3 Anders der Ansatz Köndgens, der eine Beweislastumkehr dann annehmen will, wenn der Normübertretung ein hoher Schadenseintrittswahrscheinlichkeitsgrad inhärent ist. Im Rahmen dieses Ansatzes läßt sich die Funktion der Immissionswerte als maßgeblicher Hinweis, nicht aber als zwingende Festlegung der von der Rechtsordnung etwa in Gestalt des unbestimmten Rechtsbegriffs der schädlichen Umwelteinwirkung gesetzten Risikotoleranzgrenze angemessen integrieren. Denn wiewohl die Gleichsetzung der Immissionswertüberschreitung mit dem nicht mehr erlaubten technischen Risiko derzeit nicht haltbar ist, so kann doch festgestellt werden, daß bei der Nichteinhaltung der Immissionswerte mit einiger Wahrscheinlichkeit Schäden verursacht werden, deren Eintritt bei der Einhaltung der Werte weit weniger wahrscheinlich sein dürfte. Wollte man diese Aussage bestreiten, entzöge man den Immissionswerten ihre Daseinsberechtigung als generellabstrakte Bewertungen der Gefährlichkeit von Umweltbelastungen. Die Aussagekraft der Immissionsgrenzwerte sollte diesbezüglich nicht unterschätzt werden. Die Immissionswertüberschreitung legt die Vermutung nahe, daß die entsprechenden Immissionen als Ursache für aufgetretene Umweltschäden anzusehen sind. Es wäre deshalb unbillig, wollte man dem Geschädigten auch dann noch den schwierig zu führenden Kausalitätsnachweis der Schadensverursachung erbringen lassen, wenn der Schädiger erwiesenermaßen durch seine Emissionen die jeweils einschlägigen Immissionswerte überschritten hat. Im Falle der Nichtaufklärbarkeit der Schadensverursachungszusammenhänge wären die Schadensersatz- oder Ausgleichsansprüche des Geschädigten trotz der vom potentiellen Schädiger verursachten, übermäßigen Immissionen ansonsten zum Scheitern verurteilt. Die Annahme einer Beweislastumkehr bezüglich der Schadensverursachung ist folglich bei der Überschreitung von Immissionsgrenzwerten angezeigt, um unbefriedigende Haftungszuweisungen zu verhindern. bb. Immissionsgrenzwertunterschreitungen Neben der Anerkennung einer Beweislastumkehr zu Lasten des Schädigers bei der Überschreitung von Immissionswerten werden teilweise auch bei Einhaltung der Immissionsgrenzwerte Beweiserleichterungen hinsichtlich der Schadensursächlichkeit erwogen. So aber Marburger in VersR 83, S. 597 (604). Anders verhält es sich mit den Immissionsgrenzwerten der StrlSchV. Sie vermochten aufgrund ihrer Rechtsnatur die Gefahrengrenze verbindlich zu bestimmen. 102

103

li. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

169

In diesem Sinne hat sich Walter104 für eine "Herabsetzung des Beweismaßes auf die überwiegende Wahrscheinlichkeit" ausgesprochen. Dem Geschädigten verbleibe zwar die Beweislast. Er solle das Gericht aber nicht mehr von der Kausalität der Immissionen für den Schaden überzeugen müssen. Statt dessen würde er seiner Beweispflicht nachkommen, wenn er die überwiegende Wahrscheinlichkeit der Schadensverursachung durch die Immissionen nachweise. Zur Begründung weist Walter darauf hin, daß die Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche der durch Umweltbelastungen Geschädigten zumeist nur auf dem Papier stünden, wenn ihnen der volle Kausalitätsnachweis obliege. In ähnlicher Weise hat sich Marburger105 geäußert. Er erwägt eine Beweislastumkehr zugunsten des Geschädigten für den Fall, daß der Emittent zwar die Immissions-, nicht aber die Emissionswerte eingehalten habe oder deren Einhaltung nicht beweisen könne und daß zudem konkrete Anhaltspunkte im Einzelfall auf die Verursachung des Schadens durch die Immissionen hinweisen. los Dem ist jedoch entgegenzutreten. Emissionsgrenzwerte geben als Vorsorgestandards nicht in gleicher Weise wie die Immissionsgrenzwerte hinreichenden Aufschluß über die Wahrscheinlichkeit von Schäden durch Immissionen. Schäden sind immer immissions-, nie unmittelbar emissionsbezogen. Eine Emission kann noch so hoch sein; führt sie nicht zu einer Immission, kann sie keine Schäden verursachen. Eine Bezugnahme auf die Emissionsgrenzwerte ginge deshalb bei der Beurteilung der Schadensverursachung an der Sache vorbei. Es steht zwar außer Frage, daß Emissionen in aller Regel zu irgendwelchen Immissionen führen. Allein eine stringente Verknüpfung von Emission und Immission gibt es nicht. Wo aber die Verknüpfung von Emissionen und Immissionen nicht aufgezeigt ist, kann die Beurteilung von Schäden durch Immissionen nicht in Anlehnung an Emissionsvorgänge erfolgen. Diesbezüglich ergibt sich auch dann keine andere Beurteilung, wenn neben der Emissionswertüberschreitung noch konkrete Anhaltspunkte auf die Ursächlichkeit einer Immission für den Schaden hinweisen. Entweder 1o4 In NJW 78, S. 1158 (1159). 1os Vgl. Individualschutz, S. 124; s. auch JuS 86, S. 354 (358). 1os Neben einer sogearteten Beweislastumkehr erwägt Marburger

in Individualschutz, S. 123/124 auch die Anwendung der Grundsätze des Anscheinsbeweises zugunsten des Geschädigten, sofern bei der Immissionswertunterschreitung konkrete Anhaltspunkte auf die Kausalität der Immission für den Schaden hinweisen. Aus der Immissionsgrenzwertunterschreitung läßt sich aber wohl kein dahingehender Erfahrungssatz ableiten, daß die Unterschreitung der Immissionswerte regelmäßig zu Schäden führt. Soweit Marburger den Erfahrupgssatz aus den zusätzlich erforderlichen "hinreichend konkreten Anhaltspunkten auf die Kausalität" entnehmen will, brauchte auf diese Möglichkeit zur Heranziehung der Grundsätze des Anscheinsbeweises nicht besonders hingewiesen werden. Ein unmittelbarer Zusammenhang mit der Immissionsgrenzwertunterschreitung besteht insofern jedenfalls nicht.

170

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

reichen die Anhaltspunkte aus, um das Gericht von der Schadensursächlichkeit der Immissionen zu überzeugen, wodurch der Geschädigte seiner Beweispflicht nachgekommen wäre, oder sie reichen nicht aus, so daß der Geschädigte weiter beweispflichtig ist. Die Beweislast verbleibt hier in jedem Fall beim Geschädigten. Auch der Hinweis Walters auf die Beweisschwierigkeiten bei Schäden durch Immissionen vermag nicht zu überzeugen. Zwar sind diese Beweisschwierigkeiten nicht von der Hand zu weisen. 107 Die Ausführungen zum Einfluß der Immissionsgrenzwerte auf die negatorische Haftung haben zudem gezeigt, daß auch bei Belastungen unterhalb der Immissionswerte im Einzelfall durchaus wesentliche Beeinträchtigungen und damit ausgleichspflichtige Schäden i.S.d. Umwelthaftungsrechts zu befürchten sind. Immissionen unterhalb der Grenzwerte stellen sich also nicht in jedem Fall als unschädliche Umwelteinwirkungen oder unwesentliche Beeinträchtigungen dar. Darüber hinaus kommt der Grenzwertunterschreitung auch nicht die gleiche Zuverlässigkeit wie der Grenzwertüberschreitung im Hinblick auf die Einordnung einer Umweltbelastung als schädlich oder unschädlich zu_los Dennoch wäre es widersinnig, wollte man dem Emittenten auch noch die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte generell durch die Anordnung einer Beweislastumkehr zur Last legen. Wer insofern im Hinblick auf die sich ständig verschlechternde Umweltsituation den umweltbelastenden Anlagenbetrieb stärker reglementieren will, muß unmittelbar bei den Grenzwerten, nicht aber auf dem Umweg über die Beweisgrundsätze im Rahmen der privatrechtliehen Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche ansetzen. 109 Soweit Immissionen sich also unterhalb der Immissionsgrenzwerte bewegen, verbleibt die Beweislast für die Verursachung von Schäden durch Umweltbelastungen beim Geschädigten. 2. § 906 Abs. 2 S. 2 BGB

Grundstückseigentümer, die nach § 906 Abs. 2 S. 1 BGB zur Duldung von wesentlichen Immissionen verpflichtet sind, können nach § 906 Abs. 2 S. 2 BGB einen angemessenen Ausgleich in Geld verlangen, wenn die Immissionen die ortsübliche Nutzung des Grundstücks oder dessen Ertrag über das zurnutbare Maß hinaus beeinträchtigen.

Vgl. nur BGHZ 70, S. 102 (105). S . o. § 4 I 1 a (Fn 22). 109 So auch Baumgärtel JZ 84, S . 1109 (1110) mit dem Hinweis auf das unübersehbare Risiko für den Emittenten in Fällen von Beweiserleichterungen auch unterhalb der Immissionsgrenzwerte. 1o1

1os

Il. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

171

Die Beurteilung der Konkretisierbarkeit der Zumutbarkeit durch technische Regelungen hängt wie schon bei den anderen unbestimmten Rechtsbegriffen des § 906 BGB im Ansatz von der Struktur des unbestimmten Rechtsbegriffs ab. Nur wenn bei der Ermittlung der Zumutbarkeit ein objektiver Maßstab zugrunde gelegt werden kann, sind die generellabstrakten technischen Regelungen in der Lage, den unbestimmten Rechtsbegriff der Zumutbarkeit präzise zu erfassen und je nach Abweichung von der technischen Regelung als gegeben oder nicht gegeben festzulegen. Zur Ermittlung der Zumutbarkeitsgrenze bei Immissionen wurde zunächst nicht in erster Linie auf das Ausmaß der Beeinträchtigung, sondern vielmehr auf deren Auswirkungen beim Beeinträchtigten abgestellt.l 10 Die Zumutbarkeit wurde so stets in enger Anhindung an den Einzelfall ermittelt und nur bei besonders schwerwiegenden Auswirkungen von Beeinträchtigungen angenommen. In seiner Entscheidung vom 20. September 1975 änderte der BGHBl seine Spruchpraxis unter dem Eindruck des ein Jahr zuvor in Kraft getretenen BimSchG grundlegend. Unter ausdrücklicher Bezugnahme112 auf die vom BimSchG getroffene Wertentscheidung für eine gesunde, von schädlichen Umwelteinwirkungen möglichst freizuhaltende Umwelt berücksichtigte das Gericht bei der Auslegung der Unzumutbarkeit nunmehr, daß der Bereich der unzumutbaren Beeinträchtigungen "durch Immissionsgrenzwerte . . . allgemeinl13 abgesteckt" werde. Zur Ermittlung der Zumutbarkeit solle "gerade nicht mehr der besonders liegende Einzelfall"11 4 herangezogen werden. Der vormals subjektiv ausgerichtete Beurteilungsmaßstab für die Unzumutbarkeit wurde also unter dem Eindruck der Wertungen des BimSchG verobjektiviert Diese Hinwendung zur Ausrichtung an objektiven Maßstäben darf jedoch nicht so verstanden werden, daß die Zumutbarkeit heute allein an objektiven Kriterien gemessen wird. Es ist vielmehr weitgehend anerkannt, 115 daß die Zumutbarkeit i.S.v. § 906 Abs. 2 S. 2 BGB ebenso wie z. B. die Wesentlichkeit einer Beeinträchtigung an einem durch subjektive Kriterien differenzierten objektiven Maßstab gemessen werden muß. 116 Es ist auf das Empuo Vgl. RGZ 154, S. 161 (166); BGHZ 16, S. 366 (372); 30, S. 273 (280/281); 38, S. 61 (64); 41, s. 157 (163); 49, s. 148 (152); 54, s. 384 (391). m Abgedruckt in NJW 75, S. 1406. 112 s. s. 1407. 113 Hervorhebung des Gerichts aufS. 1408. 114 s. s. 1408. 115 Darauf hat auch der BGH in der hier referierten Entscheidung (S. 1408) hingewiesen. us Vgl. etwa BGH MDR 77, S. 562 (562), wonach die Zumutbarkeitsgrenze unter Berücksichtigung aller Einzelfallumstände und nicht allein in Anlehnung an bestimmte Immissionsgrenzwerte festzustellen sei. S . auch BGHZ 69, S. 105 (116/ 117); MDR 78, S. 296 (296/297); Mü-Ko-Säcker, Rdnr. 125 zu§ 906; Soergel-F. Baur, Rdnr. 71 zu § 906 und Rdnr. 78 zu Vor § 903 ; Palandt-Bassenge, Anm. 4 f zu § 906; Erman-Hagen, Rdnr. 16 zu§ 906; Kastner NJW 75, S . 2319 (2322); Fickert BauR 73,

s. 1 (7).

172

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

finden eines durchschnittlichen Eigentümers des beeinträchtigten Grundstücks in seiner konkreten Beschaffenheit und Zweckbestimmung abzustellen.ll7 Die technischen Regelungen können die Zumutbarkeit i.S.v. § 906 Abs. 2 S. 2 BGB also nicht verbindlich festlegen, weil sie als allgemeine, vom Einzelfall abstrahierende Maßstäbe die im konkreten Einzelfall möglicherweise vorliegenden Besonderheiten nicht berücksichtigen können. Wie schon bei den anderen unbestimmten Rechtsbegriffen von § 906 BGB vermögen die technischen Regelungen auch für die Zumutbarkeit keine eindeutige Präzisierung, sondern nur unverbindliche Anhaltspunkte zu liefern. 3. § 14 S. 2 BlmSchG

Ein Grundstückseigentümer, der wesentliche Immissionen nach § 906 BGB an sich abwehren könnte, kann nach § 14 S. 1 BimSchG nicht die Einstellung des Betriebes oder der Anlage verlangen, wenn die dem Betrieb zugrunde liegende Anlagengenehmigung unanfechtbar ist. Der Abwehranspruch des Beeinträchtigten wird durch einen Anspruch auf Schutzvorkehrungen ersetzt. Sollten solche Schutzvorkehrungen jedoch nicht möglich sein, weil sie nach dem technischen Erkenntnisstand nicht durchführbar oder wirtschaftlich nicht vertretbar sind, gewährt§ 14 S. 2 BimSchG einen Ausgleich in Geld für die über § 906 BGB hinausgehenden, aber dennoch nach § 14 S . 1 BimSchG zu duldenden Immissionen. § 14 S. 2 BimSchG setzt also erst dort an, wo die sich aus § 906 BGB ergebende Duldungspflicht endet.l 18 Einflußnahmemöglichkeiten für technische Regelungen ergeben sich aus der Bezugnahme von§ 14 S. 2 BimSchG auf die nach dem Stand der Technik nicht durchführbaren oder wirtschaftlich nicht vertretbaren Maßnahmen. Ähnlich wie§ 906 Abs. 2 S. 1 2. Alt. BGB stellt§ 14 S. 2 BimSchG also auf die Eignung von Schutzvorkehrungen ab, wobei diese Eignung in Abwägung zwischen den technischen Möglichkeiten einerseits und der wirtschaftlichen Belastbarkeit des Emittenten andererseits zu bestimmen ist. Eine gleichgelagerte Abwägung lag den technischen Regelungen zur Ausgestaltung der Vorsorgepflichten des Anlagenrechts zugrunde.ll9 Bedeutung für § 14 S. 2 BimSchG könnten deshalb insbesondere die Emissionsgrenzwerte und die Beschreibungen von emissionsmindernden Verfahren erlangen.12o So ausdrücklich RGRK-Augustin, Rdnr. 78 zu§ 906. Vgl. dazu F. Baur JZ 74, S . 657 (658); Ule, BlmSchG, Rdnr. 9 zu§ 14. Innerhalb der von § 906 BGB gesteckten Duldungspflicht kann ein Ausgleich nur nach § 906 Abs. 2 S. 2 BGB unter der einschränkenden Voraussetzung der Unzumutbarkeit verlangt werden . 119 S. o. § 2 I 1 a bb (2) (b) (bb). 12o Zur vergleichbaren Problematik im Rahmen von § 906 Abs. 2 S. 1 2. Alt. BGB, s. o. § 4 I 3. 117

118

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

173

Selbst wenn man hier aber einmal davon ausgehen wollte, daß im Rahmen von § 14 S. 2 BimSchG neben dem Rechtsbegriff des Standes der Technik auch demjenigen der wirtschaftlichen Vertretbarkeit ein rein objektiver Maßstab zugrunde läge,121 so daß den technischen Regelungen als generellabstrakten Normen eine Konkretisierung grundsätzlich möglich wäre, stände einer derartigen Verbindlichkeit von Emissionsgrenzwerten und Beschreibungen von emissionsmindernden Verfahren die Dynamik des technischen Erkenntnisstandes entgegen.122 Wie schon bei der wirtschaftlichen Zumutbarkeit nach § 906 Abs. 2 S. 1 BGB vermögen die Vorsorgestandards auch hier bei der wirtschaftlichen Vertretbarkeit von technisch durchführbaren Schutzvorkehrungen nur aufschlußreiche Anhaltspunkte zu geben. Eine darüber hinausgehende Funktion als verbindliche Konkretisierungen des unbestimmten Rechtsbegriffs kann ihnen nicht zukommen. 4. § 823 Abs. 1 BGB

Für den Bereich der verschuldensahhängigen Umweltschadenshaftung gewährt § 823 Abs. 1 BGB einen Ausgleich für die Verletzung bestimmter Rechte und Rechtsgüterl23 durch sog. unerlaubte Handlungen. Anders als die vorgenannten Ausgleichsansprüche gibt§ 823 Abs. 1 BGB damit unabhängig von der Grundstücksbezogenheit der Immissionen auch denjenigen einen Ersatzanspruch, die nicht zur Nachbarschaft des Emittenten gehören.124 Daߧ 823 Abs. 1 BGB trotzdem eine eher geringe praktische Bedeutung zukommt, 125 liegt neben dem bereits angesprochenen Problem des Ver121 Anders als bei der wirtschaftlichen Zumutbarkeit i.S.v. § 906 Abs. 2 S. 1 BGB wird der wirtschaftlichen Vertretbarkeit i.S.v. § 14 S. 2 BlmSchG überwiegend ein differenziert objektiv-subjektiver Maßstab zugrunde gelegt. Vgl. dazu nur Marburger, Individualschutz, S. 114; Jarass, BlmSchG, Rdnr. 12 zu§ 14. Anlagenbetreibern mit einer über dem Branchendurchschnitt angesiedelten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sollen sich hier nicht auf die Leistungsfähigkeit des Durchschnitts berufen können. 122 Vgl. dazu oben (§ 4 I 3) die Argumentation zur Konkretisierbarkeit der wirtschaftlichen Zumutbarkeit i.S.v. § 906 Abs. 2 S. 1 2. Alt. BGB durch Vorsorgestandards. 123 Geschützt sind Leben, Körper, Gesundheit, Eigentum und sonstige absolute Rechte. Versuche, das Umwelthaftpflichtrecht durch eine Erweiterung der Schutzgüter auch auf Umweltgüter wie Luft, Wasser und Lärmfreiheit auszudehnen, konnten sich bisher nicht durchsetzen. Vgl. dazu Köndgen UPR 83, S. 345 (348); Forkel, Immissionsschutz, S. 24174; Roth NJW 72, S. 921 (923). 124 Köndgen spricht in UPR 83, S. 345 (348) von einer Sprengung der durch § 906 BGB und§ 14 BlmSchG dem Umwelthaftungsrecht angelegten Fesseln bei einer konsequenten Auschöpfung des deliktischen Rechtsschutzes. Die heute nicht mehr zu rechtfertigende Nachbar- und Immobiliarbezogenheit des Umwelthaftungsrechts könne durch das Deliktsrecht abgeschüttelt werden. Vgl. auch Simitis VersR 72, S. 1087 (1090); Roth NJW 72, S. 921 (922); Bullinger VersR 72, S. 599 (602). 12 5 Vgl. Marburger, Individualschutz, S. 119; Diederichsen WiVerw 84, S. 23 (32).

174

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

ursachungsnachweises von Schäden bei Umweltbelastungen126 insbesondere an der dem Geschädigten grundsätzlich obliegenden Beweispflicht für Rechtswidrigkeit und Verschulden. 127 Im folgenden wird deshalb darauf einzugehen sein, inwieweit Abweichungen von technischen Regelungen Aufschluß über die Rechtswidrigkeit von Umweltbelastungen (a) und das Verschulden der Emittenten (b) geben.

a. Widerrechtlichkeit von Immissionen Für die Beurteilung des Einflusses von technischen Regelungen auf die Rechtswidrigkeit von Umweltbelastungen kommt es grundlegend darauf an, welcher der verschiedenen Rechtswidrigkeitslehren zu folgen ist. Es ist umstritten, ob die Widerrechtlichkeit einer nicht vorsätzlichen Tatbestandsverwirklichung i.S.v. § 823 Abs. 1 BGB 128 vom Erfolg einer Handlung oder von der Handlung selbst bestimmt wird. Nach der Lehre vom Erfolgsunrecht129 wird die Rechtswidrigkeit durch den Verletzungserfolg einer Handlung indiziert. Danach ist jede Verletzung der von § 823 Abs. 1 geschützten Rechte und Rechtsgüter grundsätzlich rechtwidrig, ohne daß es einer besonderen Begründung dafür bedürfe. Die Indizierung entfalle nur dann, wenn ein besonderer Rechtfertigungsgrund für die Verletzungshandlung vorgelegen habe. Demnach müßten die technischen Regelungen im Rahmen eines anerkannten Rechtfertigungsgrundes relevant werden, wenn ihnen eine Bedeutung für die Rechtswidrigkeit i.S.v. § 823 Abs. 1 BGB zukommen soll. Die Lehre vom Handlungsunrecht130 stellt dagegen für die Ermittlung der Rechtswidrigkeit auf das Vorliegen einer ge- oder verbotswidrigen Verletzungshandlung ab. Bei nicht vorsätzlichem Handeln könne der Erfolg eines Verhaltens allein die Rechtswidrigkeit nicht begründen. Handlungen, die sich innerhalb gegebener Verhaltensnormen halten oder sonst nicht gegen das Gebot zur Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt131 verstoßen, seien sozial adäquat und als solche nicht dem Bereich der RechtswidS. o. § 4 II 1. Zur Beweislastverteilung bei § 823 Abs. 1 BGB nach den allgemeinen Grundsätzen vgl. nur Baumgärtel, Beweislast, S. 598; Baumbach u . a., ZPO, Anm. 1 A zu Anh § 286; Rosenberg/Schwab, ZPR, S. 717. 12s Vorsätzliche Tatbestandsverwirklichungen sind unstr. rechtswidrig; vgl. nur Marburger, Regeln, S. 431. 12 9 Vgl. dazu Palandt-Thomas, Anm. 7 A zu§ 823; Erman-Drees, Rdnr. 45 zu§ 823; Staudinger-Schäfer, Rdnr. 1 zu § 823. 130 Vgl. dazu Nipperdey NJW 57, S. 1777 (1777); NJW 67, S. 1985 (1988); Enneccerus/Nipperdey, AT, S. 1208; s. auch Staudinger-Löwisch, Rdnr.6 zu § 276; Esser/ Schmidt, Schuldrecht, S. 357. 131 Gemeint sind hier objektive Sorgfaltspflichtsverletzungen. Die subjektive Seite des Sorgfaltsverstoßes verbleibt für die Verschuldensprüfung. 126 127

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

175

rigkeit zuzuordnen. Im Rahmen dieser Auffassung würden die technischen Regelungen für die Rechtswidrigkeit Bedeutung erlangen, wenn sie einen objektiven Sorgfaltsmaßstab umschreiben. Andere wollen bei der Bestimmung der Rechtswidrigkeit danach differenzieren, ob eine Verletzungshandlung unmittelbar ober nur mittelbar in fremde Rechte oder Rechtsgüter eingreift. 132 Nur bei solchen Handlungen, die ohne ein Dazwischentreten anderer, vom Handelnden nicht beherrschbarer Umstände zum Verletzungserfolg führen, sei die Rechtswidrigkeit durch den eingetretenen Erfolg indiziert. Bei mittelbaren Verletzungshandlungen, die - wenngleich adäquat ursächlich für den Erfolg -nur durch das Hinzutreten weiterer Ursachen zum Erfolg geführt haben, sei eine andere Sichtweise geboten. Solche Handlungen könnten nur dann als widerrechtlich eingestuft werden, wenn sie einen Verstoß gegen die im Verkehr erforderliche Sorgfalt beinhalten. Eine etwaige Bedeutung der technischen Regelungen würde sich hier differenziert nach der Mittelbarkeit oder Unmittelbarkeit der Verletzungshandlung jeweils wie oben zur Lehre vom Erfolgs- bzw. vom Handlungsunrecht ausgeführt darstellen. Zu den verschiedenen Rechtswidrigkeitslehren hat der BGH bisher nur sporadisch Stellung genommen. In seiner Entscheidung vom 4. März 1957133 hatte das Gericht die Rechtswidrigkeit einer Verletzungshandlung verneint, weil der Schädiger sich verkehrsgerecht verhalten habe. Hierin erblickten einige Autoren eine Hinwendung des Gerichts zur Lehre vom Handlungsunrecht.134 Die Stellungnahme des BGH zur Beweislastverteilung bezüglich der Rechtswidrigkeit135 macht jedoch deutlich, daß das Gericht mit dem "verkehrsrichtigen Verhalten" nur einen neuen Rechtfertigungsgrund136 schaffen wollte und somit grundsätzlich der Indizierung der Hechtswidrigkeit durch den Erfolgsunwert den Vorzug gab. In seiner Entscheidung vom 2. März 1984137 hat der BGH die Lehre vom Erfolgsunrecht nochmals aus132 Vgl. Larenz, Schuldrecht I, S. 288/289; ders., FS Dölle I, S. 169 (183); Deutsch JuS 67, S.152 (157); ders., Haftungsrecht, S.197; StollAcP 162, S. 203 (228); KupischKrüger JuS 80, S. 574 (576). 133 BGHZ 24, S. 21 (27). 134 Vgl. Marburger, Regeln, S. 432 ( insb. Fn 17); s. auch Medicus, BR, S. 356 (Rdnr. 606). 135 S. S. 27, wonach die Beweislast für das verkehrsrichtige Verhalten beim Schädiger liegen soll. Die Lehre vom Handlungsunrecht geht dagegen von der dem Geschädigten nach den allgemeinen Grundsätzen obliegenden Beweislast aus. Vgl. dazu Kupisch-Krüger JuS 80, S. 574 (575, insb. Fn 15). 136 Die Einstufung des verkehrsrichtigen Verhaltens als Rechtfertigungsgrund ist in der Literatur auf heftige Kritik gestoßen. Vgl. Mertens VersR 80, S. 397 (399); Lukes, Regeln, S. 22 (38); Palandt-Thomas, Anm. 7 g zu§ 823; Erman-Drees, Rdnr. 46 zu§ 823. 137 BGHZ 90, S. 255 (257/258), wonach "die Verletzung eines von § 823 BGB geschützen Rechtsgutes grundsätzlich rechtswidrig ist, wenn nicht ein Rechtfertigungsgrund besteht". S. auch BGHZ 74, S. 9 (14/15).

176

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

drücklieh bestätigt. Im Hinblick auf die Bedeutung der technischen Regelungen für die Rechtswidrigkeit von Umweltbelastungen soll deshalb im folgenden von dieser Lehre ausgegangen werden.I3B Da die technischen Regelungen für sich genommen keinen Rechtfertigungsgrund darstellen, kommt es für deren Bedeutung im Rahmen der Rechtswidrigkeit i.S.v. § 823 Abs. 1 BGB darauf an, ob sie einen der anerkannten Rechtfertigungsgründe maßgeblich beeinflussen oder gar eindeutig festlegen können. Als Rechtfertigungsgrund für Immissionen kommt insofern§ 906 BGB in Betracht, denn es sind die nachbarrechtlichen Vorschriften, die maßgebend für die Ermittlung der Rechtswidrigkeit von Immissionen sind. 139 Beeinträchtigungen, die ein Grundstücksnachbar nach § 906 BGB zu dulden hat, sind nicht rechtswidrig i.S.v. § 823 Abs. 1 BGB,l40 weil § 906 BGB in dem von ihm erfaßten Regelungsbereich darüber entscheidet, inwieweit Beeinträchtigungen gemäß der Rechtsordnung erfolgen können. Wie der BGH in seiner Kupolofen-Entscheidung ausgeführt hat,l41 beschränkt sich diese rechtfertigende Wirkung des § 906 BGB nicht nur auf das nachbarliche Verhältnis. Die in§ 906 Abs. 2 S . 1 BGB enthaltene gesetzgeberische Aussage zur Pflichtenstellung des Emittenten gegenüber seinen Nachbarn müsse auch für andere Rechtsbeziehungen (z. B. zu den Eigentümern beweglicher Sachen) bedeutsam sein. Neben dieser Ausweitung der rechtfertigenden Wirkung von § 906 BGB über seinen eigentlichen Anwendungsbereich hinaus, hat der BGH auch die beweisrechtlichen Wertungen von § 906 BGB auf die Widerrechtlichkeit i.S .v § 823 Abs. 1 BGB übertragen. Das Gericht hält es für gerechtfertigt,t42 die Beweislastverteilung hinsichtlich der Rechtswidrigkeit grundsätzlich an derjenigen für das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis auszurichten. Der Emittent habe nicht nur bei Beeinträchtigungen von Grundeigentümern, sondern auch bei Beeinträchtigungen von Eigentümern beweglicher Sachen die Ortsüblichkeit der Immission und die wirtschaftliche Unzumutbarkeit von Vorkehrungen nachzuweisen. Anders verhalte es sich wegen der Mobilität beweglicher Sachen nur bei der Beweislast für die Wesentlichkeit von Immissionen. Hier solle bezogen auf die Rechtswidrigkeit i.S.v. § 823 Abs. 1 BGB nicht auchwie bei § 906 BGB- der Emittent beweispflichtig sein. 143 § 906 BGB zieht folglich eine äußerste Grenze für die Zulässigkeit von Immissionen. 138 Soweit zur Feststellung der Rechtswidrigkeit ganz oder teilweise auf die Verletzungshandlung abgestellt wird, kann für die diesbezügliche Bedeutung der technischen Regelungen auf die nachfolgenden Ausführungen zur äußeren Sorgfalt im Rahmen des Verschuldens i.S.v. § 823 Abs. 1 BGB verwiesen werden. 139 So ausdrücklich BGHZ 92, S. 143 (148). 140 Vgl. BGHZ 44, S. 130 (134); 90, S . 255 (258); 92, S. 143 (148); s. auch RGRK-Steffen, Rdnr. 17 zu§ 823. 141 Vgl. BGHZ 92, S. 143 (148/149). 142 S. S. 149. 143 Vgl. dazu auch Baumgärtel JZ 84, S. 1109 (1110); weitergehend insofern Marburger, Individualschutz, S . 122, der dem Emittenten auch die Beweislast für die

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

177

Wenn § 906 BGB demnach maßgeblich die Rechtswidrigkeit von Immissionen bestimmt, so ist damit auch die Bedeutung der technischen Regelungen für die Rechtswidrigkeit vorgezeichnet. Wie schon bei § 906 BGBlH können sie auch hier nur Anhaltspunkte geben, nicht aber die Rechtswidrigkeitvon Immissionen eindeutig festlegen.

b. Verschulden und technische Regelungen Soweit Immissionen über das von § 906 BGB gesetzte Maß hinausgehen und damit i.d.R. rechtswidrig sind, muß dem Emittenten für eine Haftung nach § 823 Abs. 1 BGB auch ein Verschulden zur Last fallen. Er muß bei seiner schadensherbeiführenden Umweltbelastung die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer acht gelassen haben.l45 Den zur Interpretation der Betreiberpflichten des Anlagenrechts erlassenen technischen Regelungen könnte eine maßgebliche Bedeutung für die Bestimmung dieses Sorgfaltsmaßstabs des Haftungsrechts zukommen, weil die technischen Regelungen den Beteibern schließlich aufgeben, wie von einer Anlage Gebrauch zu machen ist. Für die Ermittlung des Einflusses der technischen Regelungen auf die Verschuldensfeststellung soll zwischen der Einhaltung (aa) und der Nichteinhaltung (bb) der in den technischen Regelungen enthaltenen Anforderungen differenziert werden. aa. Einhaltung der Vorschriften Die Beachtung der Immissions- und Emissionswerte sowie der Verfahrensbeschreibungen in den jeweiligen technischen Regelungen wird oft schon dazu führen, daß die in Rede stehende Umweltbelastung von § 906 BGB gedeckt und damit nicht widerrechtlich i.S.v. § 823 Abs. 1 BGB ist. Denn die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte spricht für die Unwesentlichkeit einer Immissionl46 und die Einhaltung der Emissionsgrenzwerte und der Beschreibungen von emissionsmindernden Verfahren legt darüber hinaus auch bei wesentlichen Beeinträchtigungen die wirtschaftliche Unzumutbarkeit von Verhinderungsmaßnahmen nahe.147

Unwesentlichkeit aufbürden will. Die besseren Ausweichmöglichkeiten des Eigentümers beweglicher Sachen seien nach § 254 BGB zu berücksichtigen. 144 s. 0. § 4 I. 145 Bei vorsätzlichen Umweltbelastungen spielen die technischen Regelungen insofern keine Rolle. 146 S. o. § 4 I 1. 147 S . o. § 4 I 3. Bei wesentlichen Beeinträchtigungen muß hier freilich noch die Ortsüblickeit hinzukommen, die nur unmaßgeblich von technischen Regelungen abhängt (s. o. § 4 I 2). ' 12 Fischer

178

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

Für die verbleibenden Fälle der Rechtswidrigkeit von Immissionen trotz Einhaltung der technischen Regelungen stellt sich die Frage nach der Festlegung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt durch die technischen Regelungen. Ein Verschuldensausschluß käme in Betracht, wenn die in den technischen Regelungen enthaltenen Risikobewertungen mit derjenigen des die Gefahrensteuerung im Haftungsrecht beinhaltenden unbestimmten Rechtsbegriffs der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt (sog. äußere Sorgfalt)148 identisch wären. Darüber hinaus könnte den technischen Regelungen auch im Rahmen der sog. inneren Sorgfalt eine Bedeutung zukommen. (1) Äußere Sorgfalt

Die Konkretisierbarkeit der erforderlichen Sorgfalt durch technische Regelungen hängt wie schon bei den anderen bereits untersuchten Rechtsbegriffen des privaten Immissionsrechts grundlegend davon ab, welcher Maßstab bei der Ermittlung der Sorgfaltspflichten zugrundezulegen ist. Es ist heute weitgehend anerkannt, daß der von§ 276 Abs. 1 S. 2 BGB geforderte Sorgfaltsmaßstab grundsätzlich ein objektiver ist.149 Abzustellen ist auf den durchschnittlichen Angehörigen des jeweiligen Verkehrskreises. Soweit ein Schädiger jedoch besondere Fähigkeiten oder Kenntnisse aufweist, bekommt dieser Maßstab einen subjektiven Einschlag, da der Handelnde insofern zu höheren als den durchschnittlichen Sorgfaltspflichten herangezogen werden kann. 150 Aufgrund dieser subjektiven Komponente ist die im Verkehr erforderliche Sorgfalt durch generell-abstrakte Normen wie die technischen Regelungen letztlich nicht konkretisierbar. Die technischen Regelungen können nur als praktisch bedeutsame Anhaltspunkte für die zutreffenden Risikobewertungen angesehen werden.l51 Es wird immer Ausnahmefälle geben, in denen die von dem im konkreten Fall betroffenen Schädiger geforderte Sorgfalt trotz genauer Regelbefolgung nicht erbracht worden ist.

146 Zur Unterscheidung zwischen äußerer und innerer Sorgfalt vgl. v. Bar, Verkehrspflichten, S. 172; Larenz, Schuldrecht I, S. 291. 149 Vgl. nur Erman-Battes, Rdnr. 20 zu § 276; Larenz, Schuldrecht I, S. 284/ 285; Palandt-Heinrichs, Anm. 4 Ba zu § 276; RGRK-Alff, Rdnr. 19 zu§ 276; a.A. Nipperdey NJW 57, S . 1777 (1781). 150 Vgl. BGH VersR 64, S. 830 (831); Erman-Battes, Rdnr. 21 zu § 276; Mü-KoHanau, Rdnr. 78 zu § 276; Deutsch, Haftungsrecht, S. 279/280. 151 So ausdrücklich BGHZ 92, S. 143 (1511152). Vgl. .auch Marburger VersR 83, S. 597 (602), der auf eine mögliche Fehlerhaftigkeit oder Uberalterung von technischen Regelungen hinweist. Infolge des Sachverstandes und der fachlichen Autorität der Normungsgremien sowie des ausgewogenen Regelaufstellungsverfahrens könne jedoch "im allgemeinen" davon ausgegangen werden, daß die Regeleinhaltung der Entstehung von Schäden vorbeugt.

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

179

(2) Innere Sorgfalt Im Falle der Erfüllung der Anforderungen der technischen Regelungen wird der Emittent i.d.R. der Auffassung sein können, daß er das seinerseits Nötige zur Verhinderung von schadensherbeiführenden Umweltbelastungen getan habe. In seiner Kupolofen-Entscheidung152 hat der BGH diesbezüglich festgestellt, daß die Einhaltung der Grenzwerte und Verfahrensbeschreibungen den Emittenten regelmäßig vom Verschuldensvorwurf entlaste. Dies sei ausnahmsweise nur dann anders zu beurteilen, wenn der Emittent aufgrund besonderer Umstände an der Eignung der technischen Regelungen zur Vermeidung unzulässiger Immissionen zweifeln müsse.l53 Das Gericht bürdet dem Emittenten also keine umfassende Prüfungspflicht hinsichtlich des Inhalts der technischen Regelungen auf. Das wäre auch widersinnig, weil die technischen Regelungen dem Emittenten ja gerade generelle Verhaltensrichtlinien zur Eindämmung der von seiner potentiell gefahrenträchtigen Tätigkeit ausgehenden Risiken an die Hand geben sollen. Diese Funktion der technischen Regelungen wäre beeinträchtigt, wenn der Anlagenbetreiber deren Festsetzungen stets zu hinterfragen hätte. Der Emittent kann also im Regelfall auf die Übereinstimmung der technischen Regelungen mit dem zutreffenden Sorgfaltsmaßstab vertrauen. Nur wenn Grenzwerte oder Verfahrensbeschreibungen offenkundige Mängel enthalten, die der Emittent auch ohne eine besondere Untersuchung hätte feststellen müssen, wird man die Erkennbarkeit eines haftungsrechtlich nicht geduldeten Risikos auch bei der Beachtung der technischen Regelungen annehmen können.l54 Zur Bedeutung der technischen Regelungen für die Verschuldensfeststellung bei Einhaltung der Grenzwerte und Verfahrensbeschreibungen kann zusammenfassend festgestellt werden, daß die Einhaltung der Regelungen das Verschulden in aller Regel ausschließt. Selbst wenn die Festsetzungen der jeweiligen technischen Regelungen einmal nicht mit dem haftungsrechtlich erlaubten Risiko übereinstimmen, so daß der Emittent trotz Regelbeachtung gegen die im Verkehr erforderliche (äußere) Sorgfalt verstoßen hat, wird der Verschuldensvorwurf infolge der Nichterkennbarkeit der Gefahr entfallen müssen, wenn nicht im Einzelfall besondere Umstände vorliegen.

BGHZ 92, S. 143. Vgl. S. 152 zur Vorhersehbarkeit bei der Einhaltung der Immissionswerte der TA-Luft. Zur gleichgelagerten Problematik der Vorhersehbarkeit bei der Einhaltung von DIN-Normen vgl. BGH NJW 71, S. 92 (93); VersR 74, S. 771 (773). 154 Vgl. dazu Hersehe!, Überwachung, S. 123; ders. NJW 68, S. 617 (619); Lenckner FS Engisch, S. 490 (504); Marburger VersR 83, S. 597 (603). 152

153

12*

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

180

bb. Nichtbeachtung der Regelungen Wenn die Einhaltung der technischen Regelungen nicht zwingend den Verschuldensvorwurf ausräumt, fragt sich, ob dann nicht jedenfalls die Nichtbeachtung der Grenzwerte und Verfahrensbeschreibungen bindend auf ein Verschulden des Emittenten schließen läßt. Bereits an anderer Stelle war darauf hingewiesen worden, daß die technischen Regelungen einen äußersten Entscheidungsrahmen setzen, so daß der Überschreitung ein höherer Grad an Sicherheit für die Indikation der Unzulässigkeit von Immissionen zukam, als der Unterschreitung für das Gegenteil.I 55 Daraus könnte man den Schluß ziehen, daß die erforderliche äußere Sorgfalt verletzt sei, wenn ein Emittent die in den technischen Regelungen enthaltenen Festsetzungen nicht eingehalten habe. Zu berücksichtigen ist jedoch, daß die technischen Regelungen nicht auf das private Haftungsrecht, sondern auf das technische Sicherheitsrecht zugeschnitten sind. Während die öffentlich-rechtlichen Sicherheitsstandards für die Schutz- und Vorsorgepflichten des Anlagenrechts das den Umständen entsprechend erreichbare Höchstmaß an erforderlicher Sorgfalt festlegen, knüpft der zivilrechtliche Fahrlässigkeitsbegriff an typisierte Maßstäbe unter Zugrundelegung des in gewissen Verkehrskreisen erwarteten ordnungsgemäßen Verhaltens anl56 und stellt damit zuweilen geringere Anforderungen an den Sorgfaltsmaßstab. Die Nichteinhaltung der technischen Regelungen des öffentlichen Anlagenrechts zieht also nicht notwendig auch eine Verletzung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt nach sich. Selbst wenn man diese Bedenken einmal zurückstellt und die Risikobewertungen des Anlagenrechts mit den haftungsrechtlich erlaubten Risiken für vergleichbar hält, 157 kann einer verbindlichen Festlegung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt durch die technischen Regelungen nicht zugestimmt werden. Wenn die Grenzwerte und Verfahrensbeschreibungen schon die öffentlich-rechtlichen Sicherheitsstandards nicht verbindlich festzulegen vermochten, so können sie auch nicht über den gedanklichen Zwischenschritt der Gleichsetzung der Risikobewertungen des Anlagenrechts und des privaten Haftungsrechts als verbindlich für die Gefahrensteuerung des Haftungsrechts anhand des Maßstabes der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt angesehen werden. 155

S . o. § 4 I 1.

Vgl. Deutsch, Haftungsrecht, S. 282; Larenz, Schuldrecht I, S. 285. 157 So Marburger VersR 83, S. 597 (602) unter Hinweis auf die Kongruenz der Schutzgüter im Haftungsrecht und im technischen Sicherheitsrecht Er billigt aber zu, daß die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht denselben rechtlichen Wertungen unterliegt, wie der Schutz privater Rechtsgüter. S. dazu auch F. Baur JZ 74, S. 657 (660), der eine .,ähnliche Zweckbestimmung" erkennt und BGHZ 92, S. 143 (152), wo auf den .,Gleichklang der haftungsrechtlichen Pflichtenstellung" hingewiesen wird. 156

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

181

Im übrigen scheitert die Konkretisierbarkeit der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt durch technische Regelungen auch hier am subjektiven Einschlag des Rechtsbegriffs. Soweit im Einzelfall nicht auf einen durchschnittlichen Angehörigen eines bestimmten Verkehrskreises, also auf den typisierten abstrakten Sorgfaltsmaßstab abzustellen ist, vermögen die generell-abstrakten technischen Regelungen dem nicht gerecht zu werden. Auch die Nichtbeachtung der technischen Regelungen läßt folglich keinen zwingenden Schluß auf die Verletzung der äußeren Sorgfalt zu_15B Die Überschreitung der Grenzwerte und die Nichteinhaltung der Verfahrensbeschreibungen stellt allerdings ein gewichtiges Indiz für ein sorgfaltswidriges Verhalten des Emittenten dar. Wenn demnach die Verletzung der äußeren Sorgfalt zumeist mit der Nichtbeachtung der technischen Regelungen einhergehen wird, steht die Verletzung der inneren Sorgfalt bei der Nichteinhaltung der technischen Regelungen außer Frage. Die Regelungen verkörpern einen festen Bestand technischen Wissens, dessen Kenntnis von jedem Anlagenbetreiber - auch wegen der großen praktischen Bedeutung der technischen Regelungen für das Genehmigungsverfahren und den späteren Betrieb der Anlage- erwartet werden kann. Der Emittent kann sich also nicht darauf berufen, daß bestimmte, aus der übermäßigen Umweltbelastung resultierende Gefahren für ihn nicht vorhersehbar oder erkennbar waren.I59 cc. Beweislastverteilung Der Geschädigte hat nach den allgemeinen Beweisgrundsätzen alle Voraussetzungen des von ihm geltend gemachten deliktischen Anspruchs aus § 823 Abs. 1 BGB zu beweisen.Iso In Anbetracht der beträchtlichen Bedeutung von technischen Regelungen für die Verschuldensfeststellung i.S.v. § 823 Abs. 1 BGB erhebt sich nunmehr die Frage, ob dem Geschädigten für den Nachweis des Pflichtverstoßes Beweiserleichterungen zugute kommen sollen. Denn der Geschädigte kann die fraglichen Betriebsvorgänge in der Anlage des Emittenten regelmäßig nicht übersehen. Es wird ihm daher schwer fallen, den Nachweis dafür zu erbringen, daß der Emittent entsprechend der haftungsrechtlichen Risikobewertung alles seinerseits Erforderliche zur Vermeidung schädlicher Immissionen getan hat. In der Literatur herrschte seit jeher die Tendenz vor, dem Geschädigten Beweiserleichterungen in der Form zu verschaffen, daß bei der NichteinhalVgl. auch Marburger, Regeln, S. 470; ders., Individualschutz, S. 121. Vgl. dazu BGH NJW 71, S. 1313 (1314); Schäfer, Regeln, S. 140; Marburger, Regeln, S. 468; ders. VersR 83, S. 597 (603). 160 Vgl. dazu nur BGHZ 24, S. 21 (29); 51, S. 91 (104); Erman-Drees, Rdnr. 78 zu Vor 158 159

§ 823.

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

182

tung von technischen Regelungen eine widerlegbare gesetzliche Vermutung oder ein allgemeiner Erfahrungssatz für die Verletzung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt bestehe.I61 Der BGH hat in seiner Kupolofen-Entscheidung162 zur Beweislastverteilung bei der Pflichtwidrigkeit von schadensherbeiführenden Umweltbelastungen erstmals ausführlich Stellung genommen. Unter Hinweis auf die Vergleichbarkeit der Haftung für Umweltbelastungen und der Produzentenhaftung163 hat das Gericht dazu ausgeführt,164 daß allein der Anlagenbetreiber übersehen könne, ob eine Emission unter Beachtung aller erforderlichen und zurnutbaren Sicherheitsvorkehrungen bewirkt worden sei. Während der Emittent den Betriebsablauf der Anlage aufklären könne, sei der den emissionsträchtigen Vorgängen fernstehende Geschädigte dazu nicht in der Lage. Daneben gehöre es zur allgemeinen Verkehrssicherungspflicht des Emittenten, die nötigen Kontrollmöglichkeiten zur Einhaltung der Emissionswerte zu schaffen. Er stehe damit hinsichtlich der Emissionen seiner Anlage in der gleichen Situation wie der Produzent hinsichtlich seines Produkts, wenn die Emission die einschlägigen Grenzwerte überschreite. Dem Geschädigten könne es folglich nicht obliegen, einen Pflichtverstoß des Schädigers nachzuweisen. Letzterer müsse vielmehr darlegen, daß er die zurnutbaren Vorkehrungen getroffen habe, um eine Schädigung seiner Umgebung zu verhindern. Seiner Nachweispflicht würde der Emittent i.d.R. nachkommen,l 65 wenn er darlegen könne, daß er die technischen Regelungen eingehalten habe. Der BGH hat sich damit bezüglich des Verschuldensnachweises für eine Beweislastumkehr zugunsten des Geschädigten ausgesprochen. Dem ist beizupflichten. Auch in anderem Zusammenhang ist verschiedentlich darauf hingewiesen worden, daß derjenige beweisbelastet sein soll, in dessen Gefahrenbereich eine umstrittene Tatsache liegt.l 66 Es würde zu 161 Zur Beweislastumkehr oder der Möglichkeit des prima-facie-Beweises vgl. Hersehe!, Rechtsfragen, S. 124; ders. NJW 68, S. 617 (619); Schäfer, Regeln, S. 143; Lukes, Regeln, S. 22 (31/42); Lipps NJW 68, S. 279 (282); a.A. Marburger, Regeln, S. 398/469/ 470; ders. VersR 83, S. 597 (603), der darauf hinweist, daß eine widerlegbare gesetzliche Vermutung nur zugunsten der regelbeachtenden, nicht aber zu Lasten der regelüberschreitenden Emittenten möglich sei und daß es im übrigen im Hinblick auf die Verfahrensbeschreibungen in technischen Regelungen auch keinen allgemeinen Erfahrungssatz des dort beschriebenen Inhalts geben könne, weil die in den Regelungen kodifizierten Verfahren nur "einen Ausschnitt aus der Gesamtmenge" der möglichen Verfahren darstellen. 162 BGHZ 92, S. 143. 163 Zur Beweislastverteilung bei der Produzentenhaftung vgl. BGHZ 51, S. 91 (106); 80, S. 186 (196); v. Westphalen Jura 83, S. 281 (2811282); Musielak JuS 83, S. 609 (609); Baumgärtel JA 84, 660 (665). 164

s. s. 150/ 151.

Vgl. S. 151. Die technischen Regelungen legten zwar nicht zwingend den Schluß auf die Wahrung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt nahe, seien aber doch beachtliche Anhaltspunkte für sorgfältiges Handeln. 165

II. Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche

183

untragbaren Haftungszuweisungen kommen, wenn der Geschädigte den Beweis für sich im Bereich des Schädigers abspielende Tatsachen zu führen hätte. Mangels Zugriffsmöglichkeit auf den Tatsachenstoff würde er zumeist leer ausgehen. Die ohnehin schon beachtliche Bedeutung der technischen Regelungen für die Verschuldensfeststellung wird durch diese Beweislastverteilung noch verstärkt. Der Emittent wird den Verschuldensvorwurf regelmäßig nur dann ausräumen können, wenn er die Einhaltung der Festsetzungen der technischen Regelungen nachweisen kann.l67 5. § 823 Abs. 2 BGB

Eine weitere Möglichkeit zur Erlangung deliktischen Rechtsschutzes eröffnet sich dem durch Umweltbelastungen Betroffenen dann, wenn dem Emittenten eine Schutzgesetzverletzung vorgeworfen werden kann. Im Rahmen von § 823 Abs. 2 BGB würden die technischen Regelungen demzufolge bedeutsam werden, wenn sie als Schutzgesetze angesehen werden könnten.

a. Technische Regelungen als Rechtsnormen i.S.v. Art. 2 EGBGB Hinsichtlich des von § 823 Abs. 2 BGB geforderten Gesetzesverstoßes definiert Art. 2 EGBGB jede Rechtsnorm als Gesetz i.S .d. BGB. Die technischen Regelwerke des KTA, des DIN und des VDI scheiden demnach von vornherein als Schutzgesetze aus, weil sie keine Rechtsnormen sind. 16S Anders verhält es sich mit den TAen Luft und Lärm. Sie haben als allgemeine Verwaltungsvorschriften anerkanntermaßen Rechtsnormcharakter.l69 Daß sie dennoch nicht als Schutzgesetze in Betracht kommen, liegt daran, daß sie sich mit ihren Ge- und Verboten nur an die Genehmigungsund Überwachungsbehörden, nicht aber an die eigentlichen Normadressaten, nämlich die Emittenten richten.l70 Die allgemeinen Verwaltungsvor166 Vgl. nur BGHZ 23, S. 288 (290); 28, S. 251 (254); 48, S. 310 (312); NJW 64, S. 33 (35); 73, S. 1602 (1603); s. auch Mü-Ko-Grunsky, Rdnr. 135 zu Vor § 249 (insb. Fn 389); Diederichsen ZZP 81 (1968), S. 45 (67). 167 Vgl. BGHZ 92, S. 143 (1511152), in der das Gericht für die Emissionsgrenzwerte

der TA-Luft ergänzend darauf hingewiesen hat, daß u. U. darüber hinaus noch eine Nachweispflicht für die Beachtung zusätzlicher Gefahrenabwendungspflichten neben der Grenzwertbeachtung erforderlich sein kann. 168 Zur fehlenden Rechtsnormqualität der technischen Regelwerke vgl. BGHZ 59, S. 303 (308); BB 68, S. 1216 (1217); Schäfer, Regeln, S. 144; Lipps NJW 68, S. 279 (280); Marburger VersR 83, S. 597 (603); ders., Regeln, S. 475. 169 Vgl. Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, S. 166; Rupp JuS 75, S. 609 (612).

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

184

schriften sind nur verwaltungsintern verbindlich und haben keine Außenwirkung. § 823 Abs. 2 BGB will dem Geschädigten jedoch nur dann einen Schadensersatzanspruch gewähren, wenn der Schädiger gegen eine für ihn rechtsverbindliche Verhaltensregel verstoßen hat. Er verlangt also i.V.m. Art. 2 EGBGB genaugenommen die Verletzung von Rechtsnormen mit Außenwirkung. Wenn den allgemeinen Verwaltungsvorschriften demnach keine Schutzgesetzqualität zukommt, so kann nichts anderes für die Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke sowie die Leitlinien von SSK und RSK gelten. Auch diese Regelungen binden allenfalls die Genehmigungsbehörden, nicht aber die Anlagenbetreiber.171 Als möglicherweise zu verletzende Schutzgesetze verbleiben damit allein diejenigen technischen Regelungen, die im Verordnungswege geregelt wurden. Die StrlSchV, die Störfallverordnung und die Verordnung für Großfeuerungsanlagen werden der von § 823 Abs. 2 BGB geforderten Rechtsnormqualität gerecht.

b. Schutzaussage Die verbleibenden, im Verordnungswege normierten technischen Regelungen müßten neben dem Schutz der Allgemeinheit auch dem Schutz des Einzelnen dienen. 172 Gefordert ist damit die nachbarschützende Funktion der technischen Regelungen. I73 Soweit sich die in den Verordnungen enthaltenen Regelungen auf die Schutzpflicht der Betreiber nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG oder nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG beziehen, ist deren nachbarschützender Charakter gegeben, weil die Gefahrenabwehrpflicht nicht nur den Schutz der Allgemeinheit, sondern daneben auch den der Nachbarn einer Anlage bezweckt.l74 Die Störfallverordnung, die sich ausschließlich auf § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG beziehti75 und die auf die Schutzpflicht von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ausgerichteten Festsetzungen der StrlSchV, also insbesondere die Immissionsgrenzwerte von §§ 28 Abs. 3, 45 StrlSchVI7s, werden demzufolge der von § 823 Abs. 2 BGB geforderten Schutzaussage gerecht. 110

171

Vgl. dazu nur Mü-Ko-Mertens, Rdnr. 158 zu § 823.

s. 0. § 3 I.

7 Vgl. BGHZ 76, S. 17 (23); Staudinger-Schäfer, Rdnr. 511, 514, 516 zu § 823 ; Palandt-Thomas, Arun. 9 zu§ 823 173 Vgl. dazu Diederichsen WiVerw 84, S. 23 (32); F. Baur JZ 74, S. 657 (660); Palandt-Bassenge, Anm. 3 b, aa zu § 903. m Vgl. nur BVerwGE 65, S. 313 (320); 68, S. 58 (59); NJW 84, S. 2174 (2175); Breuer, Umweltschutzrecht, S. 535 (593). 175 S. o. § 2 II 1 a aa. 11s s.o. § 2 li 2 a bb. 1 2

III. Resümee zu § 4

185

Den zur Ausgestaltung der Vorsorgepflichten der Anlagenbetreiber nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ergangenen technischen Regelungen also kommt dagegen nach herrschendem Verständnisl77 kein drittschützender Charakter zu. Als Schutzgesetze i.S.v. § 823 Abs. 2 BGB sind folglich insbesondere die Immissionsgrenzwerte der StrlSchV und die Verfahrensbeschreibungen der Störfallverordnung anzusehen. Beiden kommt im privaten Immissionsschutzrecht allerdings nur eine untergeordnete praktische Bedeutung zu. 111. Resümee zu § 4

Die Ausführungen zur Bedeutung der technischen Regelungen des Anlagenrechts für das private Immissionsschutzrecht haben gezeigt, daß den Immissions- und Emissionsgrenzwerten sowie den Beschreibungen von emissionsmindernden Verfahren im Rahmen der negatorischen Haftung weder bei der Wesentlichkeit noch bei der Ortsüblichkeit oder der wirtschaftlichen Zumutbarkeit die Funktion einer verbindlichen Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe zukommt. Auch eine beweisrechtliche Bedeutung i.S.d. Anscheinsbeweises konnten die technischen Regelungen hi~r- wie schon im Anlagenrecht-nicht erlangen, weil sie nicht ausschließlich naturwissenschaftlichtechnische, sondern auch wertend-abwägende Elemente enthalten. Daneben steht jedoch außer Frage, daß insbesondere die1wirtschaftliche Zumutbarkeit von emissionsmindernden Maßnahmen, aber auch die Wesentlichkeit einer Beeinträchtigung maßgeblich in Anlehnung an die einschlägigen technischen Regelungen bestimmt werden kann. Die Abwehransprüche des Bürgers gegen Umweltbelastungen werden folglich sowohl im Öffentlichen Recht als auch im Privatrecht gleichermaßen von der Unverbindlichkeit der technischen Regelungen geprägt. Trotz dieser weitgehenden Übereinstimmung im Ergebnis sind die Ursachen für die Unverbindlichkeit in beiden Rechtsgebieten anders gelagert. Während im Öffentlichen Recht die Rechtsnatur der technischen Regelungen den Ausschlag über die Bindung der Behörden und der Verwaltungsgerichte an die Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen gab, war es bei der negatorischen Haftung im privaten Immissionsschutzrecht deren Ausrichtung auf den Ausgleich nachbarlicher Eigentumspositionen und Nutzungsinteressen im konkreten Einzelfall, die den allgemeinen, vom Einzelfall losgelösten technischen Regelungen den unmittelbaren Zugriff auf die 177 Zum drittschützenden Charakter der Vorsorgepflicht vgl. BVerwGE 65, S . 313 (320); OVG Lüneburg DVBl 85, S . 1322 (1325); Breuer, Umweltschutzrecht, S. 535 (595); Feldhaus DVB180, S . 133 (136); Sellner NJW 80, S . 1255 (1261); a .A. OVG Lüneburg GewArch 80, S. 203 (206).

186

§ 4 Privates Immissionsschutzrecht

unbestimmten Rechtsbegriffe des § 906 BGB verwehrte. Selbst wenn mit einer Verrechtlichung der technischen Regelungen, also deren Normierung im Verordnungswege die normkonkretisierende Funktion der Festsetzungen für das Anlagenrecht hergestellt wäre, könnte den Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen eine gleichgelagerte Verbindlichkeit für die privatrechtliehen Abwehransprüche des von Umweltbelastungen Beeinträchtigten nicht zukommen. Die privatrechtliehen Abwehransprüche des Bürgers unterscheiden sich im Hinblick auf die technischen Regelungen darüber hinaus noch in einem weiteren wesentlichen Punkt von denen des Öffentlichen Rechts. Die große Bedeutung der Emissionsgrenzwerte und der Beschreibungen emissionsmindernder Verfahren für die wirtschaftliche Zumutbarkeit i.S.v. § 906 Abs. 2 S. 1 BGB bedingt im Zusammenspiel mit der diesbezüglichen Beweisbelastung des Emittenten, daß der Anlagenbetreiber bei der Nichteinhaltung dieser Anforderungen nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen die mangelnde Vermeidbarkeit einer Beeinträchtigung nachweisen können wird. Im Rahmen seines Abwehranspruchs aus§§ 1004, 906 BGB kann der beeinträchtigte Bürger also teilweise auch die Einhaltung von Vorsorgestandards durchsetzen, was ihm im Öffentlichen Recht irrfolge des fehlenden drittschützenden Charakters der Vorsorgepflichten, also mangels Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO nicht möglich ist. Eine Divergenz, die für den bis heute ganz überwiegend abgelehnten Drittschutz der Vorsorgepflichten des Anlagenrechts zu denken geben sollte. Im Rahmen der Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche eines von Umweltbelastungen betroffenen Bürgers zeigte sich, daß die generellabstrakten technischen Regelungen auch hier einzelne Tatbestandsmerkmale wie die Zumutbarkeit i.S.v. § 906 Abs. 2 S. 2 BGB, die wirtschaftliche Vertretbarkeit i.S.v. § 14 S . 2 BlmSchG und die nach § 823 Abs. 1 BGB erforderliche Verschuldensfeststellung wegen deren mehr oder weniger subjektivierten objektiven Ausrichtung nicht verbindlich festlegen konnten. Zur Ermittlung der Rechtswidrigkeit von Umweltbelastungen war daneben auf § 906 BGB zurückzugreifen, der von den technischen Regelungen ebenfalls nicht eindeutig konkretisiert werden konnte. Auf die Beweislastverteilung haben die technischen Regelungen dagegen einen unmittelbaren Einfluß. Soweit der Beeinträchtigte für die erörterten Anspruchsvoraussetzungen beweisbelastet war, also beim Verschulden im Rahmen der deliktischen Ansprüche und bei der Schadensursächlichkeit von Immissionen, konnte für die Nichteinhaltung der Festsetzungen der technischen Regelungen durch den Emittenten eine Beweislastumkehr zur Vermeidung ansonsten untragbarer Haftungszuweisungen befürwortet werden. Im Falle der Überschreitung der Grenzwertfestsetzungen und Verfahrensbeschreibungen wird der Emittent seiner Schadensersatz- oder Ausgleichspflicht deshalb zumeist nicht entgehen können.

§ 5 Ergebnis der Untersuchung I. Die Bindungswirkung von Immissions-, Emissionsgrenzwerten und Beschreibungen technischer Verfahren ist im Anlagenrecht abhängig von der Rechtsnatur der technischen Regelungen. Für die Genehmigungsbehörden erübrigen einschlägige Rechtsverordnungen und allgemeine Verwaltungsvorschriften die eigenverantwortliche Handhabung der Anforderungen der gesetzlichen Betreiberpflichten von § 5 Abs. 1 Nr. 1,2 BimSchG und § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, während die Verwaltungsgerichte nur beim Vorliegen von im Verordhungswege ergangenen technischen Regelungen von einer vollinhaltlichen Kontrolle der exekutiven Entscheidung entbunden sind. Dem Dilemma der notwendigen Beurteilung hochkomplexer, technisch-wissenschaftlicher Sachverhalte ohne entsprechendes Fachwissen wird der Verwaltungsdchter erst entgehen, wenn die technischen Regelungen zur Ausgestaltung der gesetzlichen Betreiberpflichten nicht nur teilweise, sondern umfassend in Rechtsverordnungen geregelt sind. II.

Aufgrund ihrer wertend-abwägenden Elemente können die technischen Regelungen nicht als allgemeine Erfahrungssätze und damit im Wege des Anscheinsbeweises oder des antizipierten Sachverständigengutachtens im Prozeß herangezogen werden, obwohl sie in hohem Maße naturwissenschaftlich-technischen Sachverstand repräsentieren. III.

Im Rahmen der Abwehransprüche des privaten Immissionsschutzrechts kommt den technischen Regelungen unabhängig von ihrer Rechtsnatur eine normkonkretisierende Wirkung nicht zu, weil generell-abstrakte Regelungen dem einzelfallbezogenen Ausgleich nachbarlicher Eigentumspositionen und Nutzungsinteressen nicht gerecht werden können.

188

§ 5 Ergebnis der Untersuchung

IV.

Die fehlende Verbindlichkeit der technischen Regelungen kennzeichnet auch deren Bedeutung für die Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche von§ 906 Abs. 2 S. 2 BGB, § 14 S . 2 BimSchG und§ 823 Abs. 1 BGB. Nur im Rahmen von § 823 Abs. 2 BGB wirken die technischen Regelungen- soweit sie im Verordnungswege geregelt sind und sich auf die Schutzpflicht des Anlagenbetreibers beziehen- unmittelbar anspruchsbegründend. V.

Für das Nichtvorliegen der Voraussetzungen der Ausgleichs- und Schadensersatzansprüche ist der Emittent bei Nichteinhaltung der ~echnischen Regelungen umfassend beweisbelastet.

Literaturverzeichnis Achterberg, Norbert: Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Heidelberg 1986 {zitiert: Achterberg, AllgVwR). Arens, Peter: Dogmatik und Praxis der Schadensschätzung, ZZP 88 {1975), S. 1 ff. Bachof, Otto: Beurteilungsspielraum, Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff im Verwaltungsrecht, JZ 1955, S. 97 ff. -

Anmerkung zum Urteil des BVerwG vom 11. Oktober 1956, I C 179/54, DVB11957, s. 788 ff.

-

Anmerkung zur Indizierungs-Entscheidung des BVerwG {E 39, S. 197), JZ 1972, S. 208 ff.

-

Neue Tendenzen in der Rechtsprechung zum Ermessen und zum Beurteilungsspielraum, JZ 1972, S. 641 ff.

-

Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, VVDStRL 34 {1976), s. 275 ff.

Backherms, Johannes: Zur Einführung: Recht und Technik, JuS 1980, S. 9 ff. Bar, Christian von: Verkehrspflichten, Köln, Berlin, Bonn, München 1980 {zitiert: v. Bar, Verkehrspflichten). Basse, Hermann: Die Bedeutung der Strahlenschutzgrundsätze, in: Viertes Deutsches Atomrechts- Symposium {Hrsg: Institut für Völkerrecht der Universität Göttingen und BMI), S. 87 ff, Köln, Berlin, Bonn, München 1976 {zitiert: Basse, Strahlenschutzgrundsätze). Battis, Ulrich: Standortplanung für Kraftwerke, NJW 1977, S. 162 ff. -

Allgemeines Verwaltungsrecht, Heidelberg 1985 {zitiert: Battis, AllgVwR).

Bauer, Horst: Gerichtsschutz als Verfassungsgarantie, Berlin 1973 {zitiert: Bauer, Gerichtsschutz). Baumbach, Adolf I Lauterbach, Wolfgang I Albers, Jan I Hartmann, Peter: Zivilprozeßordnung, Kommentar, 45. Auflage, München 1987 {zitiert: Baumbach u. a ., ZPO). Baumgärtel, Gottfried: Handbuch der Beweislast im Privatrecht, Band 1, Köln, Berlin, Bonn, München 1981 {zitiert: Baumgärtel, Beweislast). -

Die Beweislastverteilung bei der Produzentenhaftung, JA 1984, S. 660 ff.

-

Anmerkung zum Urteil des BGH vom 18. September 1984, VI ZR 223182, JZ 1984, s. 1109 f.

Baur, Fritz: Die privatrechtliehen Auswirkungen des Bundesimmisionsschutzgesetzes, JZ 1974, S. 657 ff.

190

Literaturverzeichnis

-

Anmerkung zum Urteil des BGH vom 19. Dezember 1980, V ZR 185179, JZ 1981, s. 278.

-

Lehrbuch des Sachenrechts, 14. Auflage, München 1987 (zitiert: F. Baur, Sachenrecht).

Baur, Jürgen F .: Das Verhältnis von verwaltungs-und zivilrechtlichem Rechtsschutz gegenüber Immissionen aus der Sicht eines Zivilisten, in: Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, Berlin, New York 1987, S. 545 ff (zit.: J. Baur, GS Martens). Becker, Klaus: Kerntechnische Normung- heute und morgen, DIN-Mitt. 1978, S. 690 ff. Beckmann, Martin: Die gerichtliche Überprüfung von Verwaltungsvorschriften im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle, DVB11987, S. 611 ff. Bender, Bernd: Der Verwaltungsrichter in Spannungsfeld zwischen Rechtsschutzauftrag und technischem Fortschritt, NJW 1978, S. 1945 ff. -

Gefahrenabwehr und Risikovorsorge als Gegenstand nukleartechnischen Sicherheitsrechts, NJW 1979, S. 1425 ff.

Bender, Rolf: Funktionswandel der Gerichte?, ZRP 1974, S. 235 ff. Berg, Karl-Heinz: Technische Regeln und Richtlinien auf dem Gebiet der Reaktorsicherheit, in: Drittes Deutsches Atomrechts-Symposium, (Hrsg: Institut für Völkerrecht der Universität Göttingen und BMI), S. 91 ff, Köln, Berlin, Bonn, München 1975 (zitiert: Berg, Richtlinien). -

Das Programm des Bundesministers des Inneren für Regeln der Technik zur Sicherheit kerntechnischer Anlagen,in: Deutsches Atomforum (Hrsg), Regeln und Richtlinien für die Kerntechnik, S. 16 ff, Bonn 1977 (zitiert: Berg, Sicherheit).

Berg, Wilfried : Allgemein anerkannte Regeln der Technik im Verwaltll}\gsprozeß, GewArch 1978, S. 281 ff. -

Die verwaltungsgerichtliche Entscheidung bei ungewissem Sachverhalt, Berlin 1980 (zitiert: Berg, Entscheidung).

Bethge, Dietrich I Meurers, Hans: TA-Lärm, Kommentar, 2. Auflage, Köln 1976 (zitiert: Bethge/Meurers, TA-Lärm). Bettermann, Karl August: Wesen und Streitgegenstand der verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage, DVBl 1953, S. 163 ff. Bick, Hartmut: Zur Problematik der Festlegung und Umsetzung umweltverträglicher Immissionsgrenzwerte aus der Sicht der Naturwissenschaften, N + R 1985, s. 258 ff. Bischof!, Diether: Gesetz oder Urteil? Zur funtionellen Abgrenzung der verwaltungsgerichtlichen Judikative von Legislative und Exekutive, ZParl1978, S. 382 ff. Blomeyer, Arwed: Beweislast und Beweiswürdigung im Zivil- und Verwaltungsprozeß, in: Verhandlungen des 46. Deutschen Juristentages, Band I, Teil2A, Münehen, Berlin 1966 (zitiert: Blomeyer, Beweislast) . Blümel, Willi: Planung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, DVB11975, S. 695 ff. Breuer, Rüdiger: Direkte und indirekte Rezeption technischer Regeln durch die Rechtsordnung, AöR 101 (1976), S. 46 ff.

Literaturverzeichnis -

Die Entwicklung des Immissionsschutzrechs 1974-1976, NJW 1977, S. 1025 ff.

191

-

Legislative und administrative Prognosenentscheidung, Der Staat 16 (1977), S. 21 ff.

-

Die rechtliche Bedeutung der Verwaltungsvorschriften nach § 48 BimSchG im Genehmigungsverfahren, DVB11978, S. 28 ff.

-

Anmerkung :turn Urteil des BVerwG vom 17. Februar 1978, 1 C 102.76, DVBl1978, S. 598 ff.

-

Gefahrenabwehr und Risikovorsorge im Atomrecht, DVB11978, S. 829 ff .

-

Rechtspolitische Implikationen der Kalkar-Entscheidung, Energiewirtschaft 1979, s. 268 ff.

-

Strukturen und Tendenzen des Umweltschutzrechts, Der Staat 1981, S. 393 ff.

-

Der Störfall im Atom- und Immissionsschutzrecht, WiVerw 1981, S. 219 ff.

-

Baurechtlicher Nachbarschutz, DVB11983, S. 431 ff.

-

Umweltschutzrecht, in: Ingo v. Münch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Auflage, S. 535 ff Berlin, New York 1985 (zitiert: Breuer, Umweltschutzrecht).

-

Ausbau des Individualschutzes gegen Umweltbelastungen als Aufgabe des öffentlichen Rechts, DVBl1986, S. 849 ff.

Buermeyer, Volker: Rechtsschutzgarantie und Gerichtsverfahrensrecht, Köln, Berlin, Bonn, München 1975 (zitiert: Buermeyer, Rechtsschutzgarantie). Bull, Hans Peter: Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Heidelberg 1986 (zitiert: Bull, AllgVwR). Bullinger, Martin: Haftungsprobleme des Umweltschutzes aus der Sicht des Verwaltungsrechts, VersR 1972, S. 599 ff. Bundesminister des Inneren (Hrsg.): Umweltgutachten 1974 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (BT-Drks 7/2802), Bonn-Bad Godesberg 1974 (zitiert: BMI (Hrsg.), Umweltgutachten 1974). -

Sicherheit kerntechnischer Einrichtungen und Strahlenschutz, 2. Auflage, Bonn 1974 (zitiert: BMI (Hrsg.), Sicherheit).

-

Waldschäden und Luftverunreinigungen, Umweltbrief Nr. 27 vom 27. Mai 1983 (zitiert: BMI (Hrsg.), Umweltbrief 27).

-

Bericht der Bundesregierung über Grundlagen und Praxis der Sachverständigentätigkeit im Rahmen atomrechtlicher Genehmigungs- und Aufsichtsverfahren, Bonn 1979 (zitiert: BMI (Hrsg.), Grundlagen).

-

Bundesministerium des Inneren zu§ 7 AtG, ET 1980, S. 361 ff.

-

Erhöhung der Rechtssicherheit atomrechtlicher Genehmigungsverfahren durch Erlaß einer Reaktorsicherheitsverordnung?, Umwelt Nr. 87, S. 28 ff.

-

Was kann die Großfeuerungsanlagen-Verordnung leisten?, Umwelt Nr. 100, S. 18 ff.

-

Aktionsprogramm "Rettet den Wald", Umweltbrief Nr. 32 vom 11. Oktober 1985 (zitiert: BMI (Hrsg.), Umweltbrief 32).

Cattepoel, Jan: Ermessen und Beurteilungsspielraum, VerwArch 71 (1980), S. 140 ff.

192

Literaturverzeichnis

Czajka, Dieter: Inhalt und Umfang der richterlichen Kontrolle im technischen Sicherheitsrecht, ET 1981, S. 537 ff. -

Der Stand von Wissenschaft und Technik als Gegenstand richterlicher Sachaufklärung, DÖV 1982, S. 99 ff.

-

Das Strahlenschutzvorsorgegesetz, NVwZ 1987, S. 556 ff.

Czermak, Fritz: Zuwenig oder zuviel Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte?, DRiZ 1964, S. 38 ff. -

Zur Lehre vom gerichtsfreien Beurteilungsspielraum der Verwaltungsbehörden, JuS 1968, S. 399 ff.

-

Behördliche Planungen und anderes Verwaltungshandeln unter gerichtlicher "Kontrolle"? Wieder ein Diskussionsbeitrag zum Beurteilungsspielraum und Ermessen, DÖV 1978, S. 320 ff.

Darnstädt, Thomas: Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge, Frankfurt a.M. 1983 (zitiert: Damstädt, Gefahrenabwehr). Dauk, Wemer: Entsorgung und Genehmigung, ET 1980, S. 404 ff. Degenhart, Christoph: Gerichtliche Kontrollbefugnisse und Drittklage im Kemenergierecht, ET 1981, S. 203 ff. -

Kemenergierecht, 2. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München 1982 (zitiert: Degenhardt, Kemenergierecht).

Deppe, Volker: Die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte der atomrechtlichen Genehmigung, Göttingen 1981 (zitiert: Deppe, Kontrolldichte). Deutsch, Erwin: Entwicklungstendenzen des Schadensrechts in Rechtsprechung und Wissenschaft, JuS 1967, S. 152 ff. -

Haftungsrecht, Erster Band, Köln, Berlin, Bonn, München 1976 (zitiert: Deutsch, Haftungsrecht).

Deutsches Institut für Normung (Hrsg.): Grundlagen der Normungsarbeit des DIN, Normenheft 10, 2. Auflage, Berlin, Köln 1976 (zitiert: DIN (Hrsg.), Grundlagen). -

Übersicht über Organisation und Vorhaben des NKe im DIN e.V. (Stand Juni 1985), Berlin 1985 (zitiert: DIN (Hrsg.), Organisation des NKe).

-

DIN-Geschäftsbericht 1986/87, Berlin 1987 (zitiert: DIN (Hrsg.), Geschäftsbericht 86/87).

Diederichsen, Uwe: Fortschritte im dogmatischen Verständnis des Anscheinsbeweises, ZZP 81 (1968), S.45 ff. -

Kausalitäts- und Beweisprobleme im zivilrechtliehen Umweltschutz, WiVerw 1984, S. 23 ff.

Djonovich, Dusan J. (Hrsg.): United Nations Resulutions, Series I, General Assembly, Volume XXI (1982-1983), New York 1986, S. 239 f (zitiert: Djonovich, Resolutions). Dreißigacker, Hans-Ludwig I Surendorf, Friedrich I Weber, Erich (Hrsg.): Technische Anleitung zur Reinerhaltung der Luft (TA-Luft), Köln 1974 (zitiert: Dreißigacker/Surendorf/Weber (Hrsg.), TA-Luft).

Literaturverzeichnis -

193

Technische Anleitung zur Reinerhaltung der Luft, DB 1974, S. 1755 ff.

Drews, Bill I Wacke, Gerhard I Vogel, Klaus I Martens, Wolfgang: Gefahrenabwehr, Allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Länder, 9. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München 1986 (zitiert: Drews u. a., Gefahrenabwehr). Eberstein, Hans Hermann: Technische Regeln und ihre rechtliche Bedeutung, BB 1969, s. 1291 ff. Ehmke, Horst: Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff im Verwaltungsrecht, Tübingen 1960 (zitiert: Ehmke, Ermessen). Engelhardt, Hanns: Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, 2. Auflage Köln, Berlin, Bonn, München 1980 (zitiert: Engelhardt, BimschG). Engisch, Karl: Logische Studien zur Gesetzanwendung, 3. Auflage, Heidelberg 1963 (zitiert: Engisch, Studien). -

Einführung in das juristische Denken, 8. Auflage, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1983 (zitiert: Engisch, Einführung).

Enneccerus, Ludwig I Nipperdey, Hans Carl: Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts, Teil 2, 15. Auflage, Tübingen 1960 (zitiert: EnneccerusiNipperdey, AT). Erichsen, Hans-Uwe: Unbestimmter Rechtsbegriff und Beurteilungsspielraum, in VerwArch 63 (1972), S. 337 ff. -

Die sog. unbestimmten Rechtsbegriffe als Steuerungs- und Kontrollmaßgaben im Verhältnis von Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung, DVBI1985, S. 22 ff.

Erler, Arnold: Maßnahmen der Gefahrenabwehr und verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie, Berlin 1977 (zitiert: Erler, Gefahrenabwehr). Erman, Walter: Handkommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 1. und 2. Band, 7. Auflage, Münster 1981 (zitiert: Erman, nach Bearbeitern). Esser, Josef: Vorverständnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung. Rationalitätsgarantien der richterlichen Entscheidungspraxis, Frankfurt a.M. 1970 (zitiert: Esser, Methodenwahl). Esser, Josef I Schmidt, Eike: Schuldrecht, Band I, Allgenmeiner Teil, 6. Auflage, Heidelberg 1984 (zitiert: EsseriSchmidt, Schuldrecht). Feldhaus, Gerhard: Konturen eines modernen Umweltrechts, DÖV 1974, S. 613 ff. -

Zumutbarkeitsgrenzen als Wege zur Konfliktlösung am Beispiel des Immissionsschutzrechts, DVB11979, S. 301 ff.

-

Der Vorsorgegrundsatz des Bundes-Immissionschutzgesetzes, DVB11980, S. 133 ff.

-

Einführung in die Störfall-Verordnung, WiVerw 1981, S. 191 ff.

-

Zum Inhalt und zur Anwendung des Standes der Technik im Immisionsschutzrecht, DVBI1981, S. 165 ff. 13 Fischer

194 -

Literaturverzeichnis

Entwicklung und Rechtsnatur von Umweltstandards, UPR 1982, S. 137 ff. Die Novellierung des BlmSchG. Ein Konzept zur Vorsorge-Sanierung, UPR 1985,

s. 385 ff.

Bundesimmissionsschutzrecht, Kommentar, 2. Auflage (Stand: 28. Erg.-Lfg.), Wiesbaden 1988 (zitiert: Feldhaus, BimSchG).

Feldhaus, Gerhard I Ludwig, Herbert I Davids, Peter: Die TA-Luft 1986, DVB11986, s. 641 ff. Feldhaus, Gerhard I Schmitt, Otto Alfred: Kausalitätsprobleme im öffentlichrechtlichen Umweltschutz, WiVerw 1984, S. 1 ff. Fellner, Michael: Verwaltung und Gerichtsbarkeit, DVB11963, S. 482 ff. -

Der unbestimmte Rechtsbegriff aus der Sicht der Verwaltung, DVB11966, S. 161 ff.

Feuchte, Paul: Prognose, Vorsorge und Planung bei der Genehmigung industrieller Anlagen, Die Verwaltung 1977, S. 292 ff. Fickert, Carl : Zur Zumutbarkeitsgrenze bei Beeinträchtigung durch Straßenverkehrslärm und ihre rechtliche Behandlung, BauR 1973, S. 1 ff. Fiedler, Wilfried: Beurteilungsspielraum aus "Sachnähe" ?, ET 1982, S. 580 ff. Fischerhof, Hans: Deutsches Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, Kommentar, Band I, Baden-Baden, Bonn 1962 (zitiert: Fischerhof, AtG). -

Technologie und Jurisprudenz NJW 1969, S. 1193 ff.

Forkel, Hans: Immissionsschutz und Persönlichkeitsrecht, Köln, Berlin, Bonn, München 1968 (zitiert: Forkel, Immisionsschutz). Friauf, Karl Heinrich: Polizei und Ordnungsrecht, in: v. Münch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Auflage, S. 181 ff, Berlin, New York 1985 (zitiert: Friauf, POR). Giesler, Volkmar: Nachträgliche Anordnungen an Gewerbebetriebe zum Zwecke des Immissionsschutzes, Göttingen 1974 (zitiert: Giesler, Anordnungen). Götz, Volkmar: Zur Verfassungsmäßigkeit der Dosisgrenzwerte, in: Viertes Deutsches Atomrechts- Symposium, (Hrsg.: Institut für Völkerrecht der Universität Göttingen und BMI), S. 177 ff, Köln, Berlin, Bonn, München 1976 (zitiert: Götz, Dosisgrenzwerte). -

Allgemeines Polizei und Ordnungsrecht, 8. Auflage, Göttingen 1985 (zitiert: Götz, POR).

Gossrau, Eberhard I Stephany, Hans I Conrad, Willi I Dürre, Wilhelm: Handbuch des Lärmschutzes und der Luftreinhaltung (Stand: Juni 1987), Berlin (zitiert: Gossrau u. a., Handbuch, nach Ord.-Nrn.). Gusy, Christoph: Administrativer Vollzugsauftrag und justizielle Kontrolldichte im Recht der Technik, DVB11987, S. 497 ff. -

Leistungen und Grenzen technischer Regeln, VerwArch 79 (1988), S . 68 ff.

Häberle, Manfred: Industrielärm - Versagen die Vorschriften?, Umwelt 2/1975, S. 26 ff.

Literaturverzeichnis

195

Hagen, Horst: Sportanlagen im Wohnbereich, UPR 1985, S. 192 ff. Hainmüller, Dietmar: Der Anscheinsbeweis und die Fahrlässigkeit im deutschen Schadensersatzprozeß, Tübingen 1966 (zitiert: Hainmüller, Anscheinsbeweis). Hanning, August: Umweltschutz und überbetriebliche technische Normung, Köln, Berlin, Bonn, München 1976 (zitiert: Hannig, Umweltschutz). Hanning, August I Schmieder, Klaus: Gefahrenabwehr und Risikovorsorge im Atomund Immisionsschutzrecht, DB 1977, Beilage Nr. 14177, S. 1 ff. Hansen-Dix, Frauke: Die Gefahr im Polizeirecht, im Ordnungsrecht und im Technischen Sicherheitsrecht, Köln, Berlin, Bonn, München 1982 (zitiert: Hansen-Dix, Sicherheitsrecht). Hansmann, Klaus: Sicherheitsanforderungen im Atomrecht und im Immissionsschutzrecht, DVB11981, S. 898 ff. -

Die Verordnung über Großfeuerungsanlagen, UPR 1983, S. 321 ff.

Haverkate, Görg: Rechtsfragen des Leistungsstaats: Verhältnismäßigkeitsgebot und Freiheitsschutz im leistenden Staatshandeln, Tübingen 1983 (zitiert: Haverkate, Rechtsfragen). Henselder, Ruth: Vorschriften zur Reinerhaltung der Luft- TA Luft-, Köln 1986 (zitiert: Henselder, TA-Luft). Hersehe!, Wilhelm: Rechtsfragen der Technischen Überwachung, Heidelberg 1972 (zitiert: Hersehe!, Überwachung). -

Regeln der Technik, NJW 1968, S. 617 ff.

Hesse, Konrad: Funktionelle Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, in: FS für Hans Huber, S. 261 ff, Bem 1981. -

Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 15. Auflage, Heidelberg 1985 (zitiert: Hesse, Grundzüge).

Hofmann, Hasso: Der Einfluß der Großtechnik auf Verwaltungs- und Prozeßrecht, UPR 1984, S. 73 ff. Hohefelder, Walter: Zur Regelung der Gefahrenabwehr bei Kernenergieanlagen in der deutschen Rechtsordnung, ET 1983, S. 392 ff. Hollenleben, Horst von: Der Standort industrieller Anlagen unter dem Gesichtspunkt des§ 5 Nr.1 BlmSchG, GewArch 1977, S. 45 ff. Hoppe, Wemer: Zur Struktur von Normen des Planungsrechts, DVB11974, S . 641 ff. -

Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, DVB11975, S. 684 ff.

-

Wirtschaftliche Vertretbarkeit im Rahmen des BlmSchG, 2. Auflage, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1977 (zitiert: Hoppe, Vertretbarkeit).

-

Gerichtliche Kontrolldichte bei komplexen Verwaltungsentscheidungen, in: Festgabe aus Anlaß des 25-jährigen Bestehens des Bundesverwaltungsgerichts, München 1978, S. 295 ff (zitiert: Hoppe, Kontrolldichte).

Horn, Hans-Rudolf: Rechsstaat und Elektrizität- Zum Kraftwerksverbot des OVG Münster, DVB11977, S. 13 ff. 13*

196

Literaturverzeichnis

Hummel, Hermann: Gerichtsschutz gegen Prüfungsbewertungen, Berlin 1969 (zitiert: Hummel, Gerichtsschutz). Ipsen, Jörn: Die Genehmigung technischer Großanlagen, AöR 107 (1982), S. 259 ff. Jaeger, Heinz: Zum Beurteilungsspielraum, DÖV 1966, S. 779 ff. Jarass, Hans Dieter: Gaststättenlärm und Sperrzeit, NJW 1981, S. 721 ff. -

Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, München 1983 (zitiert: Jarass, BimSchG).

-

Der Rechtsschutz Dritter bei der Genehmigung von Anlagen, NJW 1983, S . 2844 ff.

Jarosch, Roland: Die Prüfung unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Verwaltungsgerichte, DVB11954, S. 521 ff. Jauernig, Othmar: Zivilprozeßrecht, 20. Auflage, München 1983 (zitiert: Jauernig, ZPR). Jellinek, Walter: Gesetz, Gesetzanwendungen und Zweckmäßigkeitsabwägung, Tübingen 1913 (zitiert: Jellinek, Gesetz). Jesch, Dietrich: Unbestimmter Rechtsbegriff und Ermessen in rechtstheoretischer und verfassungsrechtlicher Sicht, AöR 82 (1957), S . 163 ff. -

Besprechung von Ehmke, "Ermessen" und "unbestimmter Rechtsbegriff" im Verwaltungsrecht, AöR 86 (1961), S. 491 ff.

Kastner, Fritz: Entschädigung wegen Straßenlärms, NJW 1975, S. 2319 ff. Kellermann, Otto-August: Struktur und Zustandekommen sicherheitsrelevanter Bestimmungen in technischen Regelwerken für kerntechnische Anlagen, in: Nicklisch u. a. (Hrsg.), Die Rolle des wissenschaftlich-technischen Sachverstandes bei der Genehmigung chemischer und kerntechnischer Anlagen, S. 51 ff, Heidelberg 1982 (zitiert: Kellermann, Struktur). Kellner, Hugo: Zum Beurteilungsspielraum, DÖV 1962, S. 572 ff. -

Der sogenannte Beurteilungsspielraum in der verwaltungsgerichtlichen Prozeßpraxis, NJW 1966, S . 857 ff.

-

Einiges zum behördlichen Ermessen, DÖV 1969, S. 309 ff.

-

Neue Erkenntnisse zum sog. Beurteilungsspielraum ?, DÖV 1972, S. 801 ff.

Kerntechnischer Ausschuß (Hrsg.): Jahresbericht 1985, Köln 1986. -

Sachstandsbericht I/86, Köln 1986.

Kleindienst, Bernhard: Der privatrechtliche Immissionsschutz nach § 906 BGB, Tübingen 1964 (zitiert: Kleindienst, Immissionsschutz). Kloepfer, Michael: Rechtsschutz im Umweltrecht, VerwArch 76 (1985), S. 371 ff. Koch, Hans-Joachim: Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessungsermächtigungen im Verwaltungsrecht, Frankfurt 1979 (zitiert: Koch, Rechtsbegriffe). Köndgen, Johannes: Überlegungen zur Fortbildung des Umwelthaftpfiichtrechts, UPR 1983, S. 245 ff. Kopp, Ferdinand: Die Grenzen der richterlichen Nachprüfung w.e rtender Entscheidungen, DÖV 1966, S. 317 ff.

Literaturverzeichnis

197

-

Planung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, UPR 1982, S. 44 ff.

-

Über die Grenzen der verwaltungsgerichtlichen Rechtskontrolle im Wirtschaftsrecht, WiVerw 1983, S. 1 ff.

Korbmacher, Günter: Ermessen - unbestimmter Rechtsbegriff - Beurteilungsspielraum, DÖV 1981, S. 557 ff. Kramer, Rainer I Zerlett, Georg: Strahlenschutzverordnung, Kommentar, 2. Auflage, Köln, Stuttgart, Berlin, Mainz 1980 (zitiert: KrameriZerlett, StrtSchV). Krebs, Walter: Zur Rechtssetzung der Exekutive durch Verwaltungsvorschriften, VerwArch 70 (1979), S. 259 ff. Kuchinke, Kurt: Grenzen der Nachprüfbarkeit tatrichterlicher Würdigung und Feststellungen in der Revisionsinstanz, Bielefeld 1964 (zitiert: Kuchinke, Nachprüfbarkeit). Kuhnt, Dietmar: Technische Regeln und Richtlinien auf dem Gebiet der Reaktorsicherheit, in: Drittes Deutsches Atomrechts-Symposium (Hrsg.: Institut für Völkerrecht der Universität Göttingen und BMI), S. 107 ff, Köln, Berlin, Bann, München 1975 (zitiert: Kuhnt, Regeln). Kupisch, Berthold I Krüger, Wolfgang: Grenzfälle zum Recht der unerlaubten Handlung, JuS 1980, S. 574 ff. Kutscheidt, Ernst: Die nach den Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden- Die Problematik des unbestimmten Rechtsbegriffs und seiner Konkretisierung, in: Sechstes Deutsches Atomrechts-Symposium (Hrsg: Rudolf Lukes), Köln, Berlin, Bonn, München 1980 S. 71 ff (zitiert: Kutscheidt, Konkretisierung). -

Öffentliches Immissionsschutzrecht, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 237 ff, Berlin 1982 (zitiert: Kutscheidt, Immissionsschutzrecht).

-

Die Verordnung über Großfeuerungsanlagen, NVwZ 1984, S. 409 ff.

Landmann, Robert von I Rohmer, Gustav: Gewerbeordnung, Band III, Umweltrecht, BimSchG und andere Bestimmungen, Kommentar, 13. Auflage, München 1986 (zitiert: LandmanniRohmer, Umweltrecht, nach Bearbeitern). Larenz, Karl: Rechtswidrigkeit und Handlungsbegriff im Zivilrecht, in: FS für Hans Dölle, Band I, Tübingen 1963, S. 169 ff. -

Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. Auflage, Berlin, Heidelberg, New York, Tokio 1983 (zitiert: Larenz, Methodenlehre).

-

Lehrbuch des Schuldrechts, Erster Band, Allgemeiner Teil, München 1987 (zitiert: Larenz, Schuldrecht I).

Lehmann, Niklas: Funktionale Methode und juristische Entscheidung, AöR 94 (1969), s. 1 ff. Lenckner, Theodor: Technische Normen und Fahrlässigkeit, in: FS für Karl Engisch, Frankfurt a.M. 1969, S. 490 ff. Lipps, Wolfgang: Herstellerhaftung beim Verstoß gegen "Regeln der Technik" ?, NJW 1968, s. 279 ff.

198

Literaturverzeichnis

Lorenz, Dieter: Der Rechtsschutz des Bürgers und die Rechtsweggarantie, München 1973 (zitiert: Lorenz, Rechtsschutz).

-

Der grundrechtliche Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, AöR 105 (1980), S . 623 ff.

Lukes, Rudolf: Die Bedeutung der sogenannten Regeln der Technik für die Schadens-

ersatzpflicht von Vorsorgeunternehmen, in: Regeln der Technik und Schadensersatz, VEnergR, Bd. 23/24, Düsseldorf 1969, S. 22 ff (zitiert: Lukes, Regeln).

-

Die zukünftige Entwicklung des Kernenergierechts, NJW 1973, S. 1209 ff. Das Atomrecht im Spannungsfeld zwischen Technik und Recht, NJW 1978,

s. 241 ff.

-

Die nach dem Stand der Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden - Die Problematik des unbestimmten Rechtsbegriffs und seiner Konkretisierung, in: Sechstes Deutsches Atomrechts- Sympoium (Hrsg.: Rudolf Lukes), Köln, Berlin, Bonn, München 1980, S. 49 ff (zitiert: Lukes, Konkretisierung).

-

Gefahren und Gefahrenbeurteilungen in der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, in: Gefahren und Gefahrenbeurteilungen im Recht (Hrsg.: Rudolf Lukes), Köln, Berlin, Bonn, München 1980, S. 17 ff (zitiert: Lukes, Gefahr).

Maetzel, Wolf Bogumil: Beweislast und Beweiserhebung im Verwaltungsprozeß, DÖV 1966, S. 520 ff. Mahlmann, Wilfried: Ermessen, Beurteilungsspielraum und Beweislastverteilung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Erstes Deutsches Atomrechts Symposium (Hrsg.: Rudolf Lukes), Köln, Berlin, Bonn, München 1973, S . 269 ff (zitiert: Mahlmann, Ermessen).

Marburger, Peter: Die Regeln der Technik im Recht, Köln, Berlin, Bonn, München 1979 (zitiert: Marburger, Regeln).

-

Das technische Risiko als Rechtsproblem, in: Bitburger Gespräche (Hrsg.: Gesellschaft für Rechtspolitik), Trier, München 1981, S. 39 ff (zitiert: Marburger, Risiko).

-

Die haftungs-und versicherungsrechtliche Bedeutung technischer Regeln, VersR 1983, S. 597 ff.

-

Atomrechtliche Schadensvorsorge: Möglichkeiten und Grenzen einer normativen Konkretisierung, Köln, Berlin, Bonn, München 1983 (zitiert: Marburger, Schadensvorsorge).

-

Ausbau des Individualschutzes gegen Umweltbelastungen als Aufgabe des bürgerlichen und des öffentlichen Rechts, Gutachten C zum 56. Deutschen Juristentag, Berlin 1986 (zitiert: Marburger, Individualschutz).

-

Zur Verteilung der Darlegungs-und Beweislast bei der Haftung für Umweltschäden, JuS 1986, S . 354 ff.

Martens, Wolfgang: Rechtsfragen der Anlagengenehmigung nach dem BundesImmissionsschutzgesetz, in: FS für H.P. Ipsen, S. 449 ff, Tübingen 1977.

Literaturverzeichnis -

Immissionsschutzrecht und Polizeirecht, DVB11981, S. 597 ff.

-

Wandlungen im Recht der Gefahrenabwehr, DÖV 1982, S. 89 ff.

199

Maurer, Hartmut: Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, München 1986 (zitiert: Maurer, AllgVwR). Mayer, Franz I Kopp, Ferdinand: Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Stuttgart, München, Hannover 1985 (zitiert: Mayer/Kopp, AllgVwR). Medicus, Dieter: Bürgerliches Recht, 13. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München 1987 (zitiert: Medicus, BR). Mertens, Hans-Joachim: Verkehrspflichten und Deliktsrecht, VersR 1980, S. 397 ff. Mettenheim, Heinrich von: Die TA-Luft in der Novellierung des Immisionsschutzgesetzes, BB 1980, S. 1777 ff. Meyer, Klaus: Zur Problematik der unbestimmten Begriffe in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, DÖV 1954, S. 368 ff. Meyer-Abich, Jann: Anmerkungen zum Urteil des OVG Münster vom 7. Juli 1976, VII A 1804175, NJW 1976, S. 2365 f. Meyn, Karl-Ulrich: Aspekte zur Problematik von Beurteilungsspielraum und Ermessen, JA 1980, S. 327 ff. Mittelstaedt, Horst: Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen gewerblicher Anlagen nach dem Bundesimmissionschutzgesetz, BB 1975, S. 1460 ff. Mittenzwei, lngo: Umweltverträglichkeit statt Ortsüblichkeit als Tatbestandsvoraussetzung des privaten Immissionsschutzes, MDR 1977, S. 99 ff. Müller-Glöge, Rudi: Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle administrativer Immissionsprognosen, Göttingen 1982 (zitiert: Müller-Glöge, Kontrolle). Münchener Kommentar: Zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 2. Auflage, München,§§ 241432, 1985, §§ 652-853, 1986, §§ 854-1296, 1986 (zitiert: Mü-Ko, nach Bearbeitern). Murswiek, Dietrich: Die staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik, Berlin 1985 (zitiert: Murswiek, Verantwortung). Musielak, Hans-Joachim: Die Beweislast, JuS 1983, S. 609 ff. Nicklisch, Fritz: Konkretisierung wissenschaftlich-technischer Standards bei der Genehmigung komplexer Großanlagen, BB 1981, S. 505 ff. -

Technische Regelwerke- Sachverständigengutachten im Rechtssinne? NJW 1983, s. 841 ff.

Nierhaus, Michael: Zur gerichtlichen Kontrolle von Prognoseentscheidungen der Verwaltung, DVB11977, S. 19 ff. Niese, Wemer: Über den Streitgegenstand der Anfechtungs- und Vomahmeklage im Verwaltungsprozeß, JZ 1952, S . 353 ff. Nikusch, Karl-Otto: Die Normativfunktion technischer Ausschüsse und Verbände als Problem der staatlichen Rechtsquellenlehre, München 1964 (zitiert: Nikusch, Rechtsquellenlehre).

200

Literaturverzeichnis

Nipperdey, Hans Carl: Rechtswidrigkeit, Sozialadäquanz, Fahrlässigkeit, Schuld im Zivilrecht, NJW 1957, S. 1777 ff. -

Tatbestandsaufbau und Systematik der deliktischen Grundtatbestände, NJW 1967, s. 1985 ff.

Nöthlichs, Matthias: Grundsätze der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm, BB 1968, S. 896 f. Nolte, Rüdiger: Rechtliche Anforderungen an die technische Sicherheit von Kernanlagen, Berlin 1984 (zitiert: Nolte, Anforderungen). Obenhaus, Werner: Funktion und Strukturmerkmale des Begriffs "Stand von Wissenschaft und Technik" für die erforderliche Schadensvorsorge im Atomrecht, DVBl 1980, s. 154 ff. Obermayer, Klaus: Die Beurteilungsfreiheit der Verwaltung, BayVBl1975, S. 257 ff. Ossenbühl, Fritz: Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, Bad Homburg, Berlin, Zürich 1968 (zitiert: Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften). -

Tendenzen und Gefahren der neueren Ermessenslehre, DÖV 1968, S. 618 ff.

-

Ermessen, Verwaltungspolitik und unbestimmter Rechtsbegriff, DÖV 1970, S. 84 ff.

-

Zur Renaissance der administrativen Beurteilungsermächtigung, DÖV 1972,

s. 401 ff.

-

Vom unbestimmten Gesetzesbegriff zur letztverbindlichen Verwaltungsentscheidung, DVB11974, S. 309 ff.

-

Der polizeiliche Ermessens- und Beurteilungsspielraum, DÖV 1976, S . 463 ff.

-

Die gerichtliche Überprüfung der Beurteilung technischer und wirtschaftlicher Fragen in Genehmigungen des Baus von Kernkraftwerken, DVB11978, S . 1 ff.

-

Zur Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften, in: Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverwaltungsgerichts, München 1978, S . 433 ff (zitiert: Ossenbühl, Außenwirkung).

-

Aktuelle Probleme des Umweltschutzes, VR 1979, S. 1 ff.

-

Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung, DÖV 1980, S. 545 ff.

-

Richterliches Prüfungsrecht und Rechtsverordnungen, in: FS für Hans Huber, S. 283 ff, Bern 1981.

-

Die richterliche Kontrolle von Prognoseentscheidungen der Verwaltung, in: FS für Christian-Friedrich Menger, Köln, Berlin, Bonn, München 1985, S. 731 ff.

Palandt, Otto: Bürgerliches Gesetzbuch, Kommentar, 47. Auflage, München 1988 (zitiert: Palandt, nach Bearbeitern). Papier, Hans-Jürgen: Anmerkung zum Urteil des OVG Berlin vom 17. Juli 1978, OVG I B 157.25, DVB11979, S. 162 ff. -

Die Stellung der Verwaltungsgerichtsbarkeit im demokratischen Rechtsstaat, Berlin, New York 1979 (zitiert: Papier, Rechtsstaat).

-

Rechtskontrolle technischer Großprojekte, in: Bitburger Gespräche (Hrsg. : Gesellschaft für Rechtspolitik), Trier, München 1981, S. 81 ff (zitiert: Papier, Rechtskontrolle).

Literaturverzeichnis

201

Plischka, Hans-Peter: Technisches Sicherheitsrecht, Berlin 1969 (zitiert: Plischka, Sicherheitsrecht). Rauschning, Dietrich: Staatsaufgabe Umweltschutz, VVDStRL 38 (1980), S. 167 ff. Redeker, Konrad: Fragen der Kontrolldichte verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, DÖV 1971, S. 757 ff. Rehbinder, Eckard: Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, Berlin 1973 (zitiert: Rehbinder, Verursacherprinzip). -

Immissionsschutzrechtlicher Gefahrenbegriff-Beurteilungvon Störfällen durch äußere Einwirkung, BB 1976, S . 1 ff.

Rengeling, Hans-Werner: Die immissionsrechtliche Vorsorge als Genehmigungsvoraussetzung, DVBl 82, S. 622 ff. -

Anlagenbegriff, Schadensvorsorge und Verfahrensstufung im Atomrecht, DVBl 1986, s. 265 ff.

-

Das neue Strahlenschutzvorsorgegesetz, DVB11987, S. 204 ff.

-

Reaktorsicherheit: Vorsorge auch jenseits der praktischen Vernunft?, DVB11988, s. 257 ff.

Reuß, Hermann: Das Ermessen, DVB11953, S. 585 ff. -

Der unbestimmte Rechtsbegriff, DVB11953, S. 649 ff.

RGRK: Das Bürgerliche Gesetzbuch, Kommentar, 12. Auflage, Berlin, New York, §§ 241-413, 1976, §§ 823-831, 1981, §§ 854-1011, 1979 (zitiert: RGRK, nach Bearbeitern). Riegel, Reinhard: Bindung der Verwaltungsgerichte an allgemeine Verwaltungsvorschriften als Beitrag zur Prozeßökonomie ?, BB 1976, S. 1632 f. Rinke, Klaus: Das Vorsorgegebot nach§ 5 Nr. 2 BimSchG als Genehmigungsvoraussetzung und die Verschärfung des Instrumentariums zur Durchsetzung der Betriebspflichten nach der Zweiten Novelle zum BimSchG, Osnabrück 1985 (zitiert: Rinke, Vorsorgegebot). Rittstieg, Andreas: Die Konkretisierung technischer Standards im Anlagenrecht, Köln, Berlin, Bonn, München 1982 (zitiert: Rittstieg, Standards). Ronellenfitsch, Michael: Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, Berlin 1983 (zitiert: Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren). Rosenberg, Leo I Schwab, Karl Heinz: Zivilprozeßrecht, 14. Auflage, München 1986 (zitiert: Rosenberg/Schwab, ZPR). Roth, Günther H.: Materiellrechtliche und prozessuale Aspekte eines privatrechtliehen Umweltschutzes, NJW 1972, S . 921 ff. Rupp, Hans Heinrich: Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, Tübingen 1965 (zitiert: Rupp, Grundfragen). -

Die "Verwaltungsvorschriften" im grundgesetzliehen Normensystem, JuS 1975, s. 609 ff.

202

Literaturverzeichnis

Salzwedel, Jürgen: Probleme der inneren Harmonisierung des deutschen Umweltrechts, in: Dokumentation zur 5. Wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht, S. 33 ff, Berlin 1982 (zitiert: Salzwedel, Probleme). Schachel, Jens: Instrumente des Umweltschutzes, N + R 1982, S. 206 ff. Schäfer, Karl-Wilhelm: Das Recht der Regeln der Technik, Köln 1965 (zitiert: Schäfer, Regeln). Schimke, Hans-Jürgen: Der Beurteilungsspielraum der Einstellungsbehörde bei der Einstellung Radikaler in den öffentlichen Dienst. Zugleich ein Beitrag zur Lehre von Beurteilungsspielraum und Ermessen, München 1980 (zitiert: Schimke, Beurteilungsspielraum). Schlichter, Otto: Gesetzgebung und Rechtsprechung im Spannungsfeld zwischen Umweltschutz und Wirtschaft, GewArch 1978, S. 313 ff. Schmalz, Dieter: Allgemeines Verwaltungsrecht, Teil1 , 3. Auflage, Köln 1983 (zitiert: Schmalz, AllgVwR). Schmatz, Hans I Nöthlichs, Matthias: Immissionsschutz, Kommentar (Stand: 11. ErgLfg), Berlin 1987 (zitiert: SchmatziNötlichs, BlmSchG, nach Ordnrn.). Schmidt, Johann: Erstickt uns die Bürokratie durch zuviel Kontrolle der Verwaltungsgerichte?, BayVBl1980, S .737 ff. Schmidt-Salz er, Joachim~Der Beurteilungsspielraum der Verwaltungsbehörden, Berlin 1968 (zitiert: Schmidt-Salzer, Beurteilungsspielraum). Schmitt Glaeser, Walter: Planende Behörden, protestierende Bürger und überforderte Richter. Rechtliche Aspekte zur Genehmigung von Kernkraftwerken, Der Landkreis 46 (1976), S. 442 ff. Schmölling, Jürgen I Mäder, Werner: Zum Vorsorgeanspruch des Bundesimmissionsschutzgesetzes, GewArch 1979, S. 47 ff. Schneider, Hans-Peter: Verfassungsgerichtsbarkeit und Gewaltenteilung, NJW 1980, s. 2103 ff. S chneider, Otmar: Grundsätzliche Überlegungen zur polizeilichen Gefahr, DVBl 1980, S. 406 ff. Schörnig, Wolfgang: Letztverbindliche Verwaltungsentscheidungen und richterliches Kontrolldefizit bei unbestimmten Rechtsbegriffen und Mischtatbeständen, Regensburg 1980 (zitiert: Schörnig, Kontrolldefizit). Scholz, Rupert: Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit , VVDSt RL 34 (1976), S. 145 ff. Schulte, H.J .: Zielwerte für die Luft, Umwelt 611973, S. 37 f. Schwab, Joachim: Möglichkeiten der Kontrollrestriktion und Verfahrensbeschleunigung bei der gerichtlichen Überprüfung der Genehmigung nach § 6 BimSchG de lege lata und de lege ferenda - , Arnsberg 1986 (zitiert: Schwab, Kontrollrestriktion). -

Möglichkeiten zur Kontrollrestriktion im Umweltschutzrecht, DVB11986, S. 170 ff.

Literaturverzeichnis

203

Schwarzer, Wolfgang: Der Remtechnische Ausschuß (KTA). Auftrag, Organisation und Arbeitsweise, in: Deutsches Atomforum (Hrsg.), Regeln und Richtlinien für die Kemtechnik, S. 78 ff, Bonn 1977 (zitiert: Schwarzer, KTA). Schwerdtfeger, Gunther: Das System der Vorsorge im BimSchG, WiVerw 1984, s. 217 ff .. Schwierz, Matthias: Die Privatisierung des Staatesam Beispiel der Verweisungen auf die Regelwerke privater Regelgeber im Technischen Sicherheitsrecht, Frankfurt 1986 (zitiert: Schwierz, Privatisierung). Sellner, Dieter: Bundes-Immissionsschutzgesetz und Nachbarschutz im unbeplanten Innenbereich, NJW 1976, S. 265 ff. -

Immissionsschutzrecht und Industrieanlagen, Zulassung - Abwehr - Kontrolle nach dem BimSchG, München 1978 (zitiert: Sellner, Immissionsschutzrecht).

-

Kontrolle immissionsschutzrechtlicher und atomrechtlicher Entscheidungen im Verwaltungsgerichtsprozeß, BauR 1980, S . 391 ff.

-

Zum Vorsorgegrundsatz im Bundes-Immissionsschutzgesetz, NJW 1980, S . 1255 ff.

-

Kontrolle immissions- und atomrechtlicher Entscheidungen im Verwaltungsgerichtsprozeß, N + R 1981, S. 204.

-

Gestuftes Genehmigungsverfahren, Schadensvorsorge, verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte, NVwZ 1986, S . 616 ff.

Sendler, Horst: Ist das Umweltrecht normierbar ?, UPR 1981, S. 1 ff. -

Möglichkeiten zur Beschleunigung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, DVBl1982, S . 923 ff.

-

Grundprobleme des Umweltrechts, JuS 1983, S. 255 ff.

Simitis, Spiros: Haftungsprobleme beim Umweltschutz, VersR 1972, S. 1087 ff. Skouris, Wassilios: Grundfragen des Sachverständigenbeweises im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozeß, AöR 107 (1982), S. 215 ff. Smidt, D.: Die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden - Die Problematik des unbestimmten Rechtsbegriffs und seiner Konkretisierung, in: Sechstes Deutsches Atomrechts- Symposium (Hrsg.: Rudolf Lukes), Köln, Berlin, Bonn, München, 1980, S. 39 ff (zitiert: Smidt, Konkretisierung). Soell, Hermann: Aktuelle Probleme und Tendenzen im Immissionsschutzrecht, ZRP 1980, s. 105 ff. Soergel, Hs. Th.: Bürgerliches Gestzbuch, Kommentar, Band 5, Sachrecht, 11. Auflage, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1978 (zitiert: Soergel, nach Bearbeitem). Sommer, Wolf-Eckart: Aufgaben und Grenzen richterlicher Kontrolle atomrechtlicher Genehmigungen, Heidelberg 1983 (zitiert: Sommer, Aufgaben). Zum Dosisgrenzwertkonzept des § 45 Strahlenschutzverordnung, DÖV 1983,

s. 754 ff.

204

Literaturverzeichnis

Staudinger, J. von: Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 12. Auflage, Berlin, §§ 255-327, 1979, §§ 823-832, 1986 (zitiert: Staudinger, nach Bearbeitern). Steinberg, Rudolf: Verfassungsgerichtlicher Umweltschutz, UPR 1984, S. 350 ff. -

Handlungs- und Entscheidungsspielräume des Landes bei der Bundesauftragsverwaltung unter besonderer Berücksichtigung der Ausführung des Atomgesetzes, AöR 110 (1985), S. 419 ff.

Stern, Klaus: Ermessen und unzulässige Ermessensausübung, Berlin 1964 (zitiert: Stern, Ermessen). Stich, Rudolf I Porger, Karl-Wilhelm: Immissionsschutzrecht des Bundes und der Länder, (Stand: 10. Erg-Lfg) Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1987 (zitiert: StichiPorger, BimSchG). Stoll, Hans: Unrechtstypen bei Verletzung absoluter Rechte, AcP 162, S. 203 ff. Stüer, Bernhard: Zum autonomen (kontrollfreien) Gestaltungsraum von Gesetzgeber und Verwaltung, DBV11974, S. 314 ff. Tettinger, Peter J. : Rechtsanwendung und gerichtliche Kontrolle im Wirtschaftsverwaltungsrecht, München 1980 (zitiert: Tettinger, Rechtsanwendung). -

Überlegungen zu einem administrativen "Prognosespielraum", DVB11982, S. 421 ff.

Thomas, Heinz I Putzo, Hans: Zivilprozeßordnung, 15. Auflage, München 1987 (zitiert: ThomasiPutzo, ZPO). Ule, Carl Hermann: Verwaltungsgerichte überstaatlicher und internationaler Organisationen, DVB11953, S. 491 ff. -

Zur Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe im Verwaltungsrecht, in: Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, München 1955, S. 309 ff (zitiert: Ule, Rechtsbegriffe).

-

Unbestimmte Begriffe und Ermessen im Umweltschutzrecht, DVB11973, S. 756 ff.

-

Die Bindung der Verwaltungsgerichte an die Immissionswerte der TA Luft, BB 1976, s. 446 ff.

-

Bundes-Immisionsschutzgesetz und Vertretbarkeitslehre, WiVerw 1977, S. 80 ff.

-

Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, (Stand: 38. Erg.-Lfg.) Neuwied 1988 (zitiert: Ule, BimSchG).

Vallendar, Willi: Anmerkung zum Urteil des BVerwG vom 17. Februar 1978, 1 C 102.76, DÖV 1978, S . 564 ff. -

Ermittlung und Beurteilung von Immissionen nach der TA-Luft - Statistische Methoden als Problem des Untersuchungsgrundsatzes- GewArch 1981, S. 281 ff.

Verein Deutscher Ingenieure (Hrsg.): VDI- Kommission Reinerhaltung der Luft. Aufbau- Aufgaben- Ergebnisse mit Tätigkeitsbericht 1986, Düsseldorf 1987 (zitiert: VDI (Hrsg.), Tätigkeitsbericht RdL 1986). -

Tätigkeitsbericht 1986, Düsseldorf 1987 (zitiert: VDI (Hrsg.) Tätigkeitsbericht 1986).

-

Richtlinienverzeichnis 1987. VDI Handbuch Reinerhaltung der Luft, Düsseldorf 1987 (zitiert: VDI (Hrsg.), Richtlinienverzeichnis).

Literaturverzeichnis

205

Vieweg, Klaus: Atomrecht und technische Normung, Berlin 1982 (zitiert: Vieweg, Normung). Wagner, Hellmut: Die Risiken von Wissenschaft und Technik als Rechtsproblem, NJW 1980, s. 665 ff. -

Schadensvorsorge bei der Genehmigung umweltrelevanter Großvorhaben, DÖV 1980, s. 269 ff.

-

Rechtliche Relevanz der Aussagen wissenschaftlich- technischer Sachverständiger bei der Genehmigung großtechnischer Anlagen, BB 1982, S. 210 ff.

Wahl, Rainer: Genehmigung und Planungsentscheidung, DVB11982, S. 51 ff. Walter, Gerhard: Anmerkung zum Urteil des BGH vom 16. Dezember 1977, V ZR 91/ 75, NJW 1978, S. 1158 f. Waltner, Georg: Die gerichtliche Überprüfbarkeit von Verwaltungsentscheidungen im Rahmen des sog. "Beurteilungsspielraums", München 1968 (zitiert: Waltner, Überprüfbarkeit). Weber, Karl-Heinz: Regelungs- und Kontrolldichte im Atomrecht, Baden-Baden 1984 (zitiert: Weber, Kontrolldichte). Weigel, Hanns Jürgen: Beurteilungsspielraum oder Delegationsbegriff?, Bern, Frankfurt/M 1971 (zitiert: Weigel, Beurteilungsspielraum). Weitnauer, Hermann: Beweisfragen in der Produktenhaftung, in: FS für Karl Larenz, München 1973, S. 905 ff. Westermann, Harry: Die Funktion des Nachbarrechts, in: FS für Karl Larenz, München 1973, S. 1003 ff. Westphalen, Friedrich Graf von: Deliktische Produzentenhaftung und Beweislast, Jura 1983, S. 281 ff. Weyreuther, Felix: Rechtliche Bindung und gerichtliche Kontrolle planender Verwaltung im Bereich des Bodenrechts, BauR 1977, S. 293 ff. Winter, Gerd: Bevölkerungsrisiko und subjektiv öffentliches Recht im Atomrecht, NJW 1979, S. 393 ff. Winters, Karl-Peter: Atom- und Strahlenschutzrecht, München 1978 (zitiert: Winters, Strahlenschutzrecht). Wittig, Rainhard: Rechtsprobleme bei Anwendung der TA- Lärm, BB 1974, S. 1047 ff. Wolf!, Hans Julius I Bachof, Otto: Verwaltungsrecht I, 9. Auflage, München 1974 (zitiert: Wolff/Bachof, VwR). Zippelius, Reinhold: Juristische Methodenlehre, 4. Auflage, München 1985 (zitiert: Zippelius, Methodenlehre).