Selbstverpflichtungen der Industrie zur CO2-Reduktion: Möglichkeiten der wettbewerbskonformen Ausgestaltung unter Berücksichtigung der geplanten CO2- / Energiesteuer und Wärmenutzungsverordnung [1 ed.] 9783428480753, 9783428080755

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DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

SONDERHEFT 152 · 1994

Michael Kohlhaas und Barbara Praetorius unter Mitarbeit von Rolf Eckhoff und Thomas Hoeren, Westfälische Wilhelms-Universität Münster

Selbstverpflichtungen der Industrie zur C0 2 -Reduktion

Möglichkeiten der wettbewerbskonformen Ausgestaltung unter Berücksichtigung der geplanten C0 2 -/Energiesteuer und Wärmenutzungsverordnung

DUNCKER & HUMBLOT · BERLIN

Die Deutsche Bibliothek- CIP-Einheitsaufnahme

Kohlhaas, Michael: Selbstverpflichtungen der Industrie zur C0 2-Reduktion : Möglichkeiten der wettbewerbskonformen Ausgestaltung unter Berücksichtigung der geplanten C0 2-1Energiesteuer und Wärmenutzungsverordnung I Michael Kohlhaas und Barbara Praetorius. Unter Mitarb. von Rolf Eckhoff und Thomas Hoeren. Berlin : Duncker & Humblot, 1994 (Sonderheft I Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung ; 152) ISBN 3-428-08075-0 NE : Praetorius, Barbara: ; Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung < Berlin> : Sonderheft

Herausgeber: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Königin·Luise-Str. 5, D-14195 Berlin Telefon (0 30) 82 99 10- Telefax (0 30) 82 99 12 00 Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomec hanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1994 Duncker & Humblot GmbH, Gart-Heinrich Becker-Weg 9, D-12165 Berlin Druck: 1994 bei ZIPPEL-Druck, Oranienburger Str. 170, D-13437 Berlin Printed in Germany ISSN 0720-07026 ISBN 3-428 -08075-0

Inhaltsverzeichnis Seite

1

Aufgabenstellung und Untersuchungsgang

13

2

Einführung in die Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . .

17

2. 1

2.2

Treibhauseffekt, Energieverbrauch und technische Potentiale rationeller Energienutzung in der Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

Die C02-/Energiesteuer nach dem Richtlinienentwurf der EG-Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2.2.1 Ausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2.2.2 Erwartete Emissionsminderung . . . . . . . . . . 20

2.3

3

Zentrale Aspekte der geplanten Wärmenutzungsverordnung (WNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

2.3.1 Gesetzliche Grundlage . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 Ausgestaltung des Entwurfs . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Erwartete Emissionsminderung . . . . . . . . . .

22 24 25

Umweltökonomische Instrumente im Rahmen der Klimaschutzpolitik • • . • . • . . . . . . . • . . • . . . . . • . • . . . . 25 3. 1

Ursachen des Umweltproblems aus Sicht der ökonomischen Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

3.2

Instrumente der Umweltpolitik und Kriterien ftir ihre Beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

3.3

Beurteilung der wichtigsten Instrumente . . . . . . . . .

29

3.3. 1 Auflagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Umweltabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30 32 3

Seite 3.3.3 Umweltlizenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Kompensationslösungen . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4

37 38 40

C02-/Energiesteuer und Wärmenutzungsverordnung als umweltökonomische Instrumente . . . . . . . . . . . . . . 42 3.4.1 Die C02-/Energiesteuer . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.4.2 Die Wärmenutzungsverordnung . . . . . . . . . . 44 3 .4.3 C02-/Energiesteuer und Wärmenutzungsverordnung: Ergänzung oder Widerspruch? . . . . . . 47

4

Selbstverpflichtungen als umweltökonomisches Instrument . . . . . . • • • • . . . • • . . . . . • • . • • . . . . . . . . . . . .

4.1

Begriffsklärung: Kooperationsprinzip und Selbstverpflichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

4.2

Motive flir den Abschluß von Selbstverpflichtungen

51

4.2.1 Selbstverpflichtungen als Ergebnis eines Tauschprozesses .. . . . ...... .. ............. 4.2.2 Vermeidung eines Gesetzgebungsverfahrens mit unsicherem Ausgang .. ................ 4.2.3 Schnellere Umsetzung umweltpolitischer Ziele 4.2.4 Höhere Effizienz bei freier Mittelwahl 4.2.5 Reduktion des Verwaltungs- und Kontrollaufwandes sowie von Rechtsstreitigkeiten ..... 4.2.6 Höhere Flexibilität aufgrund der Unverbindlichkeit 4.2.7 Flankierende Maßnahmen und sonstige Vorteilsgewährung ...... .. ................ 4.2.8 Überwindung des Kollektivgüterproblems ... •

•

4.3

4

48

0

• • • • • •

0

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0

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0

••

0

•

0

••

••••

0

Selbstverpflichtungen zur C02-Reduktion . . . . . . . .

51 54 55 57 60 61 63 63 65

Seite 4.3 . I Selbstverpflichtungen anstelle der C02-/Energiesteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.3.2 Selbstverpflichtungen im Rahmen der Wärmenutzungsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.3 .2.1 4.3 .2.2

4.4

5

Rechtliche Aspekte . . . . . . . . . . . Ökonomische Aspekte . . . . . . . . .

68 71 72

Fazit

Auswertung von Erfahrungen mit "Selbstverpflichtungen" in der U mweltpolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 5.1

Selbstverpflichtungen in Deutschland . . . . . . . . . . .

76

5.2

Ausgewählte umweltbezogene Kooperationen in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 5.2.1 Zusagen der Elektro- und Gas-Haushaltsgeräteindustrie (vom Januar 1980) sowie der Automobilindustrie (April 1979) zur Verminderung des spezifischen Energieverbrauchs ihrer Produkte 78 5.2.1.1 5.2. 1.2 5.2.1.3 5.2. 1.4 5.2.1.5

Ausgangssituation Hintergründe und men. ...... . . . Ergebnisse . . . . . Beurteilung . . . . Übertragbarkeit . .

............ Anreizmechanis. . ... . ...... ............ ............ ............

78 80 81 82 82

5.2.2 Kooperation in der Luftreinhaltung (Immissionsschutz): Vereinbarung der RWE mit dem Land Nordrhein-Westfalen zur Verminderung der S02-Emissionen aus Braunkohlekraftwerken (Juli 1982) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 5

Seite 5.2.2.1 5.2.2.2 5.2.2.3 5.2.2.4

Ausgangssituation . . . . . . . . . . . . Hintergründe und Anreizmechanismen.. .. ........... .. . ... . Ergebnisse und Beurteilung . . . . . Übertragbarkeit . . . . . . . . . . . . . .

83 85 85 86

5.2.3 Erklärung der Aerosolindustrie zur drastischen Einschränkung der Verwendung von FCKW als Treibmittel ( 1977/87), der chemischen Industrie zur stufenweisen Aussetzung der Produktion der · im Montrealer Protokoll erfaßten Fluorkohlenwasserstoffe ( 1990) und der Hartschaumindustrie zum Verzicht auf FCKW zur Herstellung von Dämmstoffen (1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 5.2.3.1 5.2.3.2 5.2.3 .3 5.2.3.4 5.2.3 .5 5.3

Ausgangssituation Hintergründe und men.... .. . . . . Ergebnisse . . . . . Beurteilung . . . . Übertragbarkeit . .

............ Anreizmechanis.. . .... ..... ............ ............ ............

88 89 89 90

Selbstverpflichtungen in der Energiepolitik der Niederlande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 5.3 .1 Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 .2 Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3 Charakterisierung der Rahmenabkommen . . . 5.3 .3.1 5.3.3.2 5.3.3.3

6

87

90 91 92

Ziel, Pflichten der Unternehmen, Leistungen des Ministeriums . . . . . 92 Monitaring und Konsultationsgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Kündigung, Sanktionen, Verhältnis zum Ordnungsrecht . . . . . . . . . . . 93

Seite 5.3.4 Zur Erfolgsbilanz und Übertragbarkeit des niederländischen Ansatzes . . . . . . . . . . . . . . 94

6

5.4

Vorschläge der deutschen Wirtschaft für Selbstverpflichtungen zur C02-Reduktion . . . . . . . . 95

5.5

Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

Der rechtliche Rahmen für freiwillige Selbstverpflichtungen zur C02-Reduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 6.1

Grundlagen der juristischen Prüfung . . . . . . . . . . . I 00

6.2

Mögliche Ausnahmeregelungen von einer COr!Energiesteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 6.2.1 Ausgangspunkt: Richtlinienentwurf der EGKommission zur COr!Energieabgabe . . . . . . I 02 6.2.1 .1 6.2.1.2 6.2.1.3 6.2.1.4

Harmonisierte Einfiihrung einer COr!Energieabgabe . . . . . . . . . . Voraussetzung einer Ausnahmeregelung: Wettbewerbsverzerrung . . . . Voraussetzung einer Ausnahmeregelung: erhebliche Einsparungsbemühungen . . ... . ........ .. .... Von der Richtlinie eröffuete Möglichkeiten der Steuerentlastung . . .

I 03 I 03 104 105

6.2.2 Rechtliche Möglichkeit einer Steuervergütung oder -befreiung im Besteuerungsverfahren . . . 106 6.2.2.1

Verfassungsrechtliche Grenzen . . . 106

a)

Verfassungsrechtliche Bindung bei der Umsetzung der COrl Energiesteuer-Richtlinie . . . . . . . . . . . . . 107 7

Seite b) c) d)

Die COz-IEnergieabgabe als Verbrauchsteuer . . . . . . . . . . . . . I 08 Gesetzmäßigkeit der Besteuerung (Gesetzesvorbehalt im Steuerrecht) 113 Gleichmäßigkeit der Besteuerung (Gieichheitssatz im Steuerrecht) . . 121

6.2.2.2

Einhaltung der Regeln des Gemeinschaftsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 132

a) b) c)

Steuerliche Regeln des EG-Vertrag 132 Niederlassungsfreiheit, Art. 52 EGV 133 Beihilfeverbot gemäß Art. 92 EGV 134

6.2.3 Rechtliche Möglichkeit einer gesetzlichen Steuerbefreiung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 6.2.3 .1 6.2.3.2 6.2.3 .3 6.3

Vereinbarkeit mit dem RichtlinienEntwurf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Verfassungsrechtliche Grenzen . . . 140 Einhaltung der Regeln des Gemeinschaftsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Wettbewerbsrechtliche Vorgaben ftir die Kooperation von Unternehmen zur C02-Reduktion . . . . . . . . . . 145 6.3 .1 Zulässigkeit nach Art. 85 EWGV ......... 146 6.3 .1.1 6.3.1.2 6.3 01.3 6.3.1.4 6.3 . 1.5

U ntemehmensinterne Maßnahmenzur C02-Reduzierung . . . . . . . . . . . . Vereinbarungen mit dem Staat ... Wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ausnahmen ftir den Umweltschutz? Freistellungsmöglichkeiten . . . . . .

6.3 .2 Zulässigkeit nach GWB 8

147 147 148 148 149

. . . . . . . . . . . . . . . 151

Seite 6.3.2.1 6.3.2.2 6.3.2.3 6.3.2.4 6.3.2.5 a) b) 6.4

Verträge zwischen Staat und Unternehmen .. . ... . .... .. . . . . .. Vereinbarungen der Unternehmen . Besonderheiten bei internationalen Kompensationen . . . . . . . . . . . . . Außergesetzliche Rechtfertigungsgründe ............ ... .. .. . Ausnahmen vom Kartellverbot (§§ 2-8) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

152 152 153 153 155

Rationalisierungskartelle (§ 5 Abs. 2,3) . .. . . .. . . . ............ 156 Sonderkartelle (§ 8) . . . . . . . . . . . 156

Zusammenfassung der juristischen Prüfung . . . . . . . 158 6.4.1 Steuerrechtliche Prüfung . . . . . . . . . . . . . . . 158 6.4.1.1 6.4.1.2

Rechtliche Möglichkeit einer Steuervergütung oder -befreiung im Besteuerungsverfahren . . . . . . . . . . . 158 Rechtliche Möglichkeit einer gesetzlichen Steuerbefreiung . . . . . . . . . 160

6.4.2 Kartellrechtliche Prüfung . . . . . . . . . . . . . . 161 6.5

Ergänzende Feststellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 6.5 .I Anrechnung umweltschonender Investitionen auf eine C02-!Energiesteuerschuld . . . . . . . . . . . 163 6.5.2 Befreiung von der Wärmenutzungsverordnung gegen Selbstverpflichtungen der Wirtschaft: Auswirkungen auf die Möglichkeit zu einer subjektiven Steuerbefreiung durch das geplante C02-!Energiesteuergesetz . . . . . . . . . . . . . . 165

9

Seite

7

Einsatzpotentiale für Selbstverpflichtungen zur C02Reduktion in der Bundesrepublik Deutschland . . . . . . 168 7.1

Selbstverpflichtungen im Kontext der Klimaschutzpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

7.2

Zulässige Formen von Selbstverpflichtungen .. .. .. 169 7.2.1 Variante 1: Selbstverpflichtungen ohne formalen Bezug zu gesetzlichen Regelungen . . . . . . . . 7.2.2 Variante II: Selbstverpflichtungen im Rahmen der Wärmenutzungsverordnung . . . . . . . . . . 7.2.3 Variante III : Individueller Austauschvertrag im Rahmen des Besteuerungsverfahrens . . . . . . . 7 .2.4 Variante IV: Gesetzliche Steuerbefreiung für Unternehmen, die der Wärmenutzungsverordnung unterliegen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.5 Variante IV "plus": Selbstverpflichtungen von Unternehmen, die mit der Befolgung der WNVO eine Ausnahme von der Steuer begründen ........ . .. .... . . . . ...... ... .

7.3

8

10

170 171 173 174

175

Schlußbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Tabellenverzeichnis Seite COr/Energiesteuersätze nach dem Vorschlag der EG-Kommission ........ ... . .. .. .... .. . . . . .. .. . ...... 21 2

Auswirkungen der EG-weiten C02-/Energiesteuer auf die Entwicklung der COrEmissionen in Deutschland ....... 23

3

Freiwillige Vereinbarungen und Selbstverpflichtungen der Industrie im Bereich des Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . 77

11

1

Aufgabenstellung und Untersuchungsgang

Mit Schreiben vom 16. Juni 1993 hat der Bundesminister ftir Wirtschaft dem Deutschen Institut fiir Wirtschaftsforschung einen Forschungsauftrag zum Thema "Möglichkeiten der wettbewerbskonformen Ausgestaltung von Selbstverpflichtungen der Industrie zur C02 Reduktion unter Berücksichtigung von fiskalischen und ordnungsrechtlichen Maßnahmen" erteilt. Schwerpunkte der Untersuchung sind die Abschätzung von Potential 1 und Auswirkungen von Selbstverpflichtungen zur Effizienzverbesserung und Emissionsreduktion, die Möglichkeiten der wettbewerbskonformen Ausgestaltung von Selbstverpflichtungen sowie die Frage, ob und in welchem Umfang sich Selbstverpflichtungen in einen ordnungs- oder steuerrechtliehen Rahmen einbinden lassen. Derzeit steht die Implementierung verschiedener energiepolitischer Instrumente zur Diskussion. Als fiskalische Maßnahme ist eine Steuer auf Energie und COrEmission geplant, als ordnungsrechtliche Maßnahme ist der Erlaß einer Wärmenutzungsverordnung (WNVO) nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz(BimSchG) vorgesehen. Als Alternative zu diesen Instrumenten wurden von Teilen der deutschen Wirtschaft freiwillige Selbstverpflichtungen vorgeschlagen. Bislang wurde nicht geklärt, in welchem Verhältnis die geplanten fiskalischen und ordnungsrechtlichen Maßnahmen zu Selbstverpflichtungen der Industrie stehen können. Dabei handelt es sich einerseits um

1 Dabei handelt es sich nicht um eine quantitative Abschätzung der technischen Reduktionsmöglichkeiten, die durch Selbstverpflichtungen zu erzielen wären, sondern um eine Untersuchung der Frage, ob vorhandene und künftige Potentiale durch Selbstverpflichtungen kostengünstig ausgeschöpft werden können .

13

konzeptionelle Überlegungen zu Widerspruchsfreiheit, ökonomischer Effizienz und ökologischer Zieladäquanz, aber auch um Fragen der Kompatibilität mit bestehendem Recht und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen. Im Rahmen des Gutachtens wird die Aufgabenstellung in drei Schritten bearbeitet. Selbstverpflichtungen sind eine Alternative zu einer Reihe von umweltökonomischen Instrumenten. Ihre Eignung muß im Vergleich zum Einsatz einzelner oder einer Kombination dieser Instrumente beurteilt werden. Zunächst sollen deshalb die ökonomischen und ökologischen Bedingungen für den sinnvollen Einsatz von Selbstverpflichtungen im Rahmen von ordnungsrechtlichen und fiskalischen Maßnahmen untersucht werden. Nach der Beschreibung und Einordnung des spezifischen Problems wird eine Übersicht über das umweltökonomische Instrumentarium gegeben, und es werden Kriterien zur Beurteilung der Instrumente dargestellt. Anschließend wird für den Fall der Selbstverpflichtungen vertiefend auf Hintergründe, Motivationen sowie mögliche Vor- und Nachteile eingegangen. In einem zweiten Schritt werden die rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen für Selbstverpflichtungen vor dem Hintergrund der fiskalischen und ordnungsrechtlichen Maßnahmen geprüft. 2 In einem dritten Schritt werden praktische Erfahrungen mit Selbstverpflichtungen hinsichtlich Rahmenbedingungen, Eigenschaften, Vorteilen und Defiziten sowie die Übertragbarkeit auf die C02Problematik untersucht. Anschließend werden die theoretischen, juristischen und empirischen Befunde mit den vorliegenden Entwürfen der Unternehmensverbände zusammengeführt, um Anhaltspunkte fiir

Dieser Teil wurde von Dr. Rolf Eckhoff, Institut fiir Steuerrecht, und Dr. Thomas Hoeren, Institut flir Kirchenrecht, von der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, im Unterauftrag flir das DIW bearbeitet. 2

14

die mögliche Ausgestaltung von Selbstverpflichtungen zur C02 Reduktion zu gewinnen. Im Rahmen dieses Gutachtens standen einige wichtige Aspekte einer Klimaschutzpolitik nicht zur Diskussion . Fragen der geeigneten Instrumentendosierung sowie die Auswirkungen alternativer Instrumente auf die WettbewerbsHihigkeit verschiedener Wirtschaftszweige konnten hier nicht empirisch untersucht werden. "Nationale Alleingänge", die zu einer einseitigen Belastung der inländischen Produzenten mit Umweltschutzkosten fiihren, werden als wettbewerbsgefahrdend eingestuft. Die ausgelöste Wettbewerbsverzerrung kann zu Absatzverlusten, Arbeitsplatzverlusten und Standortverlagerungen fuhren. Um die mögliche Beeinträchtigung der Wettbewerbsfahigkeit abzuschätzen, sind indes alle anderen Faktoren zu berücksichtigen, von denen Wettbewerbswirkungen bzw. Einflüsse auf die Standortwahl ausgehen (Qualität, komparative Kostenvorteile, Wechselkursschwankungen; Rohstoffv ersorgung, Infrastruktur, politische Sicherheit, Arbeitskräftequalität, Nähe zum Absatzmarkt, administrative Hemmnisse u.a.m). Eine derartige empirische Untersuchung würde den Rahmen des Gutachtens sprengen. Die Frage der Wettbewerbskonformität umweltpolitischer Instrumente wird unter zwei Aspekten thematisiert: Konformität mit dem Marktmechanismus als Wettbewerbssystem, Konformität des Wettbewerbsverhaltens mit Bestimmungen des Wettbewerbsrechts. Die Effizienz und Innovationskraft des Marktmechanismus beruht darauf, daß verschiedene potentielle Nutzer um den Zugriff auf Ressourcen konkurrieren. Der Eigentümer der Ressource stellt sie demjenigen mit der höchsten Zahlungsbereitschaft zur Verftigung. Nutzungen, ftir die geringere Präferenzen bestehen, sowie Unter15

nehmen, die Produktionsfaktoren weniger effizient nutzen und dadurch höhere Kosten haben, werden im Wettbewerb verdrängt. Bei Vorliegen externer Effekte sowie bei öffentlichen Gütern (z.B. Umweltdienstleistungen) versagt dieser Mechanismus, da die Nutzer nicht die gesamten Kosten der Nutzung zu tragen haben. Für das einzelne Unternehmen bestehen dann keine Anreize, Umweltschutzmaßnahmen zu ergreifen . Mehr noch : In einem reinen System vollständigen Wettbewerbs bestünde auf Dauer nicht einmal die Möglichkeit, dies freiwillig zu tun, da sonst die Gefahr besteht, durch diejenigen Unternehmen verdrängt zu werden, die nicht in den Umweltschutz investieren und damit niedrigere Kosten ansetzen . Ökonomische Instrumente des Umweltschutzes sollen dieses Marktversagen heilen, indem Umweltdienstleistungen ein "künstlicher" Preis zugeordnet wird. Über den Markt werden diese Ressourcen im Wettbewerb dann einer effizienten Nutzung zugefuhrt Unternehmen, die Umweltressourcen effizienter nutzen als andere, gewinnen dadurch einen WettbewerbsvorteiL Selbstverpflichtungen, insbesondere in Form von Branchen- oder Verbandslösungen, können diese Konformität mit dem Wettbewerbssystem infrage stellen, wenn freiwillige Leistungen der Einzelunternehmen an die Stelle des Preissignals rücken. Dieser Aspekt wird in Kapitel 4 vertieft. Ein weiterer Blickwinkel erschließt den Begriff der Wettbewerbskonformität in einem Spannungsfeld zwischen umweltpolitischen Maßnahmen und dem Wettbewerbs- oder Kartellrecht Das betrifft die europäische und die bundesdeutsche Ebene gleichermaßen. Kartellrechtliche Probleme sind insbesondere bei Selbstverpflichtungen von Branchen und Verbänden sowie bei Kompensationsmodellen zu erwarten, wenn sie darauf ausgelegt sind, gemeinsam umweltschutzbezogene Absprachen zu treffen, durch die das Marktgeschehen "wesentlich" betroffen wird. Das kann bei freiwilligen Selbstverpflichtungen und bei Kompensationsmodellen von Verbänden oder Unternehmensgruppen insbesondere folgende Aspekte betreffen: den freien Zugang zu Reduktions- und Vermeidungstechniken, bei Branchen- oder Unter16

nehmensgruppenlösungen die Zugangsvoraussetzungen für einzelne Unternehmen (allgemeiner formuliert: Markteintrittsschranken), die zulässigen Sanktionsmechanismen (z.B. Ausschluß aus dem Verband). Dieser Aspekt wird in Kapitel 5 aufgegriffen.

2

Einführung in die Problemstellung

2.1

Treibhauseffekt, Energieverbrauch und technische Potentiale rationeller Energienutzung in der Bundesrepublik Deutschland

Rund 33 vH ( 1005 Mi II. t) der in der EG im Jahr 1990 an die AtmosphäreabgegebenenenergieverbrauchsbedingtenC02-Emissionen stammen aus der Bundesrepublik Deutschland. Mit Pro-Kopf-Emissionen in Höhe von 12,7 t pro Jahr liegt Deutschland deutlich über dem Gemeinschaftsdurchschnitt von 8,9 t. 3 Durch Kabinettsbeschluß vom 13 .06.1990 hat sich die Bundesregierung - zunächst unabhängig von entsprechenden Schritten anderer Länder - verpflichtet, den Ausstoß von C02 bis zum Jahre 2005 um 25 bis 30 vH des Ausstoßes im Ausgangsjahr 1987 zu senken. Zugleich strebt die Bundesregierung jedoch eine europäische Konzeption an, in die dann das nationale Maßnahmenbündel eingebunden werden soll .4 C02-Emissionen sind ein globales Problem . Der Emissions-Immissions-Zusammenhang ist zwar wissenschaftlich nicht eindeutig geklärt. Eine wichtige Eigenschaft scheint jedoch die zeitlich verschobene Wirkung zu sein, die schleichend nach mehrjähriger Kumulation der Emissionen eintreten und in ihrer Stärke zunehmen kann. Das Treib-

3 SEK (1992) 1996. Bei der Ermittlung von C02-Emissionen können aufgrund von statistischen und methodischen Differenzen, insbesondere aufgrundverschieden angesetzter Emissionsfaktoren, Abweichungen auftreten. 4

Kabinettsbeschluß vom 7.11.1990. 17

hausgas C02 entsteht hauptsächlich bei der Verbrennung fossiler Energieträger. Für die Reduktion von COrEmissionen existieren in absehbarer Zeit keine technisch und ökonomisch sinnvollen Filtertechniken. Zur Verminderung der klimagefährdenden KohlendioxidEmissionen sind der rationelle und sparsame Einsatz von Energie und die Nutzung erneuerbarer Energiequellen besonders geeignet. Dies bedeutet insbesondere eine Reduktion des notwendigen Nutzenergiebedarfs, eine verbesserte Nutzenergiebereitstellung, die Substitution von Energieträgem und schließlich die Nutzung von Restenergien. Gesamtwirtschaftlich gesehen kann - wie in der Vergangenheit - der weitere Strukturwandel hin zu weniger energieintensiven Produktionen erheblich zur Reduktion des Energieverbrauchs beitragen. Nicht nur technische, sondern auch wirtschaftliche Potentiale zur rationellen Energienutzung bestehen aber auch innerhalb der einzelnen Branchen, wie die- eher konservativen Schätzungen- der Enquete-Kommission ( 1990) für 1987 zeigten. Jede Alternative beeinflußt Kostenfunktionen in zweierlei Hinsicht: Es entstehen zumindest kurzfristig höhere Kosten für Kapital- und langlebige Konsumgüter; dem stehen aber dauerhaft reduzierte variable Kosten gegenüber. Unter Kostenaspekten schwer zu kategorisieren ist der induzierte StrukturwandeL

2.2

Die C02-/Energiesteuer nach dem Richtlinienentwurf der EG-Kommission

2.2.1

Ausgestaltung

Am 14.10. 1991 hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaft vorgeschlagen, eine gemeinschaftsweite COr/Energiesteuer einzufiihren.5 Am 2. Juni 1992 hat die Kommission ihren Vorschlag fiir 5 Zum Prozeß der Einführung vgl. Mitteilung vom 14.10.1991, SEC (19) 1744 final; Agence Europe Nr. 1743 vom 12.11.1991 , vgl. Hilf, Umweltabgaben als Gegenstand von Gemeinschaftsrecht und -politik, in: NVwZ 1992,

18

eine Richtlinie des Rates zur Einführung einer Abgabe auf Kohlendioxidemissionen und Energie vorgelegt. 6 Nach dem Richtlinienentwurf wird die C02-/Energiesteuer als spezifische Steuer auf Energie und Kohlendioxid ausgestaltet, wobei die beiden Komponenten bei Rohöl je 50 vH der Steuer ausmachen. Die Einführung soll von der Umsetzung äquivalenter Maßnahmen in den Hauptkonkurrenzländern auf OECD-Ebene abhängig gemacht werden (Konditionalität), um unerwünschte Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden . Die Steuer trägt zur Erreichung der C02-Reduktionsziele bei, indem preisliche Signale gesetzt werden. Die Steuer soll auf bestimmte als Brenn- oder Kraftstoff zu verwendende Erzeugnisse wie Steinkohle, Braunkohle, Erdgas und Mineralöle erhoben werden (Art. 3 Abs. 1 Richtlinienentwurf). Auch bestimmte Ethyl- und Methylalkohole sowie elektrischer Strom und die auf eine bestimmte Art und Weise erzeugte Wärme sollen besteuert werden (Art. 3 Abs. 2). Ausgenommen sind erneuerbare Energien (ohne Wasserkraft mit einer Leistung über I 0 MW). Steuertatbestand ist die Gewinnung oder Herstellung der betroffenen Erzeugnisse auf dem Gebiet der Gemeinschaft oder ihre Einfuhr in dieses Gebiet (Art. 4 Abs. 1). Der Steueranspruch entsteht mit der Überführung in den steuerrechtlich freien Verkehr oder mit der Feststellung von Fehlmengen (Art. 5 Abs. 1 Satz 1). Steuerpflichtig ist diejenige Person, die den betreffenden steuerpflichtigen Vorgang vornimmt (Art. 6). Die C02-/Energieabgabe ist auf den von Stromerzeugungsunternehmen ausgestellten Rechnungen sowie auf Rechnungen für die Lieferungen von Primärenergieträgern für den jeweiligen Abnehmer auszuweisen (Art. 7 Abs. 3 und 4).

S. 105. 6

Korn (92) 226 endg. (im weiteren als »Richtlinienentwurf' bezeichnet). 19

Grundlage ftir die Berechnung des Steuersatzes ist die Belastung des Rohöls in Höhe von 3 $/b und daraus abgeleitete spezifische Abgabesätze auf Energiegehalt und C02-Emissionen. Diese Abgabe soll stufenweise linear jeweils nach 12 Monaten um ein Drittel des Anfangsabgabesatzes erhöht werden (Art. 9). Die Steuer soll, gesamtwirtschaftlich gesehen, aufkommensneutral sein, d.h. durch entsprechende Abgabensenkungen an anderer Stelle (direkte oder indirekte Steuern) oder durch steuerliche Anreize ftir Maßnahmen zur Energieeinsparung oder C02-Reduktion kompensiert werden; eine weitergehende Konkretisierung muß auf Ebene der einzelnen Mitgliedsstaaten vorgenommen werden. Die Anfangssteuersätze können der Tabelle 1 entnommen werden . Ausnahmetatbestände werden m den Artikeln 10 und II näher ausgeftihrt. So können Unternehmen, die hohe Energiekosten nachweisen und durch die zusätzliche Steuer eine ernsthafte Gefährdung ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit erwarten, eine gestaffelte Ermäßigung der Steuerschuld oder eine befristete Befreiung von der Steuer in Anspruch nehmen. Allerdings müssen sie gleichzeitig "erhebliche Bemühungen zur Einsparung von Energie oder zur Verringerung derCOrEmissionen unternommen haben" (Art. 10). Die Formulierung "erhebliche Bemühungen" bezieht sich zunächst aufvergangene Bemühungen und wird noch zu konkretisieren sein . Die Kontrolle der Erfüllung der Ausnahmebedingungen übernimmt laut Richtlinienvorschlag die Kommission selbst.

2.2.2

Erwartete Emissionsminderung

Die EG-Kommission hat die Auswirkungen der C02-/Energiesteuer auch im Hinblick auf die EG-weit angestrebte Stabilisierung der COr Emissionen bis zum Jahr 2000 auf dem Niveau von 1990 in Modell-

20

.....

1\)

C02-1Energiesteuersätze nach dem Vorschlag der EG-Kommission - in DM I GJ und DM I Abgabeeinheit -

Steuersatz je Energieeinheit (DMIGJ) Steuersatz je Abgabeeinheit auf Energie gesamt Einheit Energiegehalt DM/Einheit aufC02 Erzeugnis 0,42 0,82 Benzin (2) 0,40 1000 I 1000 I = 32,7 GJ 26,92 01 28,80 0,40 0,42 0,82 1000 I 1000 I = 35,0 GJ Kerosin/Kraftstoff 02 für Flugzeuge (3) 0,83 0,41 0,42 1000 I 1000 I = 37,0 GJ 30,84 Dieselkraftstoff/ 03 Heizöl (4) 0,44 0,42 0,86 1000 kg 34 ,42 Schweres Heizöl 1000 kg = 40,2 GJ 04 0,55 0,42 0,98 1000 kg 30,72 Petrolkoks 1000 kg = 31 ,5 GJ 05 0,36 0,42 0,78 1000 kg 1000 kg = 48, 1 GJ 37,52 LPG 06 25,16 0,32 0,42 0,74 1000 m3 1000 m3 = 34,6GJ 07 Erdgas 08 a) Steinkohle 0,52 0,42 0,96 1000 kg 1000 kg = 25,0 GJ 23,50 0,52 0,42 0,96 1000 kg b) Anthrazit 1000 kg = 19,0 GJ 17,86 c) subbituminöse 0,42 1000 kg 1000 kg = 12,6 GJ 11,84 0,52 0,96 Steinkohle 0,42 1,02 1000 kg 1000 kg = 26,0 GJ 26,52 Kokskohle 0,60 09 0,42 1,02 1000 kg 10 a) jüngere Braunkohle 0,60 1000 kg = 7,5 GJ 7,66 0,42 1000 kg b) Briketts 0,56 0,98 1000 kg = 20,0 GJ 19,60 c) ältere Braunkohle 1000 kg = 17,0 GJ 16,66 0,56 0,42 0,98 1000 kg 1000 kg 0,60 0,42 1,02 II Torf 10,20 1000 k& = 10,0 GJ (I) Umrechungslcurs: 2 DM I ECU .- (2) Spezifisches Gewicht: 0,74 t I 1000 1.- (3) Spezifisches Gewicht: 0,81 t je 1000 1.- (4) Spezifisches Gewicht: 0,87 t I 1000 1.- (5) Die Energiesteuer beläuft sich einheitlich auf 0,42 DM/GJ.Umrechnungsfaktoren nach Eurostat.- Quelle: KOM (92) 226 endg. ; Eurostat. DIW93

Tabelle I

rechnungen prüfen lassen. 7 Die Berechnungen gehen dabei von einer erstmaligen Steuererhebung im Jahr 1993 aus. Während die C02Emissionen im "steuerlosen" Referenzszenario um 10,9 vH stiegen, würden sie sich bei Einführung der Steuer "lediglich" um 7,1 vH erhöhen. Für Deutschland wird mit einem absoluten Rückgang der jährlichen C02-Emissionen um 0,6 vH gegenüber einem Anstieg um 3,2 vH im "steuerlosen" Referenzfall gerechnet. 8 In Europa würde der Industriesektor den größten Beitrag zur Reduktion leisten, während vom stromerzeugenden Sektor und vom Verkehr nur marginale Reaktionen erwartet werden und im Haushaltssektor keine Reduktion erfolgt. Für Deutschland wurde errechnet, daß die Industrie im Referenzszenario gegenüber dem Basisjahr 18 vH weniger Energie verbraucht, während sich im Steuer-Szenario eine Reduktion von 22,6 vH ergibt. Demgegenüber nehmen die Emissionen im Energiesektor um 13,1 vH zu (Referenzfall: + 15,3 vH), was vermutlich durch die verstärkte Substitution fester Brennstoffe bei den Endverbrauchern durch Elektrizität verursacht wird (Tabelle 2).

2.3

Zentrale Aspekte der geplanten Wärmenutzungsverordnung (WNVO)

2.3.1

Gesetzliche Grundlage

Die Wärmenutzungsverordnung (WNVO) ist als Ausführungsverordnung zum Wärmenutzungsgebot geplant, das im Jahr 1985 in das Bundes-Immissionsschutzgesetz(BimSchG) aufgenommen und im Jahr 1990 erweitert worden ist (§ 5 (1) Nr. 4 BlmSchG). Das Wärmenutzungsgebot verpflichtet Setreiber bestimmter immissionsschutz-

7 Nach Angaben des Wirtschafts- und Sozialausschusses der EGKommission (CES) haben Studien der Industrie zu vergleichbaren Resultaten geführt, vgl. auch SEK (92) 1996.

Für Deutschland wurde, damit einhergehend, ein Rückgang des BSPWachstums um 0 bis 0,8 %-Punkte errechnet. 8

22

1\) (,)

79,2 0 ,0 67 .0 218.6

18.2 16.4 22.1 210,2 123,0 )89.9

JIO.J 2.1 n .J 0,) 41 ,) 426,)

JOO.O 2.0 67,5 O.J )9 ,J 409,1

Stromerzeugung Energiesektor lnduetric Verkehr

Hau!lhalte/K.Jcinverbr.

ln•gcumt

Stromerzeugung Energiesektor

Hau!lhe.ltc/Kieinverbr.

ln!lgcsamt

100.0

1004.9

2.5

2.5

2.5 0.0 0,0 0.0 0,0 10)7.3

28,7 173.6 210,5 2JI ,J

393,2

21.1

91,1

J.7 -15.2 21.8 25 .6 24 .3

n .s -2 ,3 J.J 0.0 26,9

-13,4

15.2

19,0 13.9

99.4 ·O.J -26,0

23.2

0.4 0,0 23 ,9

-2,9

18 ,0

der Europi.isc:hcn Gemeintchaft. SEK {92).1996, Bnlnel, 23 . Oktober 1993.

-4.1

·0,9

-2,3

·2.8

-4,0

-12.7

in~~..: 'Amt

. J.3 -4,2 -6,6 0,0

.s.o

Q!l!lle~ommiuton

gesamt

0,1

0. 1 o.o 0.0 o.o 0,0

0. 1

0, 1 0,0 0,0 0,0 0.0

0,0

0.0 0,0 0.0 0,0 0,0

DIW9J

.J.7

-6.5

·2 ,3

-5.6

-2,7

-2.0

.0,6

IJ . I -5.5 -22 ,6 11,9 ·13.4

3,2

15.) -2 .9 -18 .0 21.7 -7 .4

Verglekh: Sleuu-Sunario zu Reftftnz-Sunario. in vH

-11.9

-60.4

2,4 .)9,9 .J8.1

0,0

100.0

andere

Verlnderung im Steuer-Szenario lflt'Rilbtr 1990, ln vH

-15.5

5.9 .J6.6 .JJ.7 -13.4 -58.)

-2 ,3 -9.J

999 ,4

2.5

216,6

371.2

20,6 21.7

Gas

VtrlndenJng im Reftrtnz-Sunario lt~t:nübtr 1990, ln vH

Öl

J.O -0.5

216,4

16,4

38,6 2.8

100.0

37.9 2.8 16,7 20.3 22 ,3

feste Brermst .

4.J -3.9

385.5 27.9 163,8 20.5.8

2.5 0,0 0,0 0 ,0 0.0

64 .0 10.1 11,0 0.0 65 ,5

19,0 15.1 19,3 205.5 II 1,6

Steuer-Sunerio 2000, ln Mlll. 1 C02

10.2

62.2

2 ,94

17 ,21 24 ,86

I

Stromerzeugung Energiesektor Industrie Verkehr Haushalte/ K.Jeinverbr.

Verkehr

lnduttric

175.9

321 .9

504.6

lmgeN.mt

112.9 249 ,8

33.92 21.08

340.9 29,5 211.8

2,5 o.o o.o 0.0 0.0

;nv H

gesamt

andere

Rtftrtnz-Sunarto 2000, ln MUI. t C02

36.0 10.4 76.7 o.o 52 ,8

Gas

9 .5 15.8 26.1 1n.6 97.9

Öl

292 .9 J.3 109.0 o.J 99,1

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