Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien: Von der unmittelbaren Wirkung bis zum Schadensersatzanspruch [1 ed.] 9783428498369, 9783428098361

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CHRISTIANE CLASSEN

Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien

Beiträge zum Europäischen Wirtschaftsrecht Herausgegeben im Auftrag des Instituts für Europäisches Wirtschaftsrecht der Universität Erlangen-Nürnberg durch die Professoren Dr. Wolfgang Blomeyer und Dr. Karl Albrecht Schachtschneider

Band 11

Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien Von der unmittelbaren Wirkung bis zum Schadensersatzanspruch

Von Christiane Claßen

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Claßen, Christiane:

Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien : von der unmittelbaren Wirkung bis zum Schadensersatzanspruch I von Christiane Claßen. Berlin: Duncker und Humblot, 1999 (Beiträge zum europäischen Wirtschaftsrecht ; Bd. 11) Zug!.: Erlangen, Nümberg, Univ., Diss., 1998 ISBN 3-428-09836-6

D29 Alle Rechte vorbehalten

© 1999 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0947-2452 ISBN 3-428-09836-6 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Meinen Eltern und meinem Bruder Peter

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 1998/1999 von der Juristischen Fakultät der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nümberg als Dissertation angenommen. Meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Karl Albrecht Schachtschneider möchte ich für die Betreuung dieser Doktorarbeit danken. Er hat mich vom ersten Tag an gefördert und darin unterstützt, mich trotz der bereits laufenden Arbeiten zu dem von mir gewählten Thema der Sache anzunehmen. Ich habe eine schöne und sehr lehrreiche Zeit an seinem Lehrstuhl verbracht. Großer Dank geht auch an Herrn Prof. Dr. Burkhardt Ziemske, der sich der Erstellung des Zweitgutachtens annahm. Herrn Prof. Dr. Simon danke ich für die Möglichkeit, meine Arbeit in dieser Reihe zu veröffentlichen. Schließlich möchte ich allen denen herzlich danken, die mir während des Erstellens dieser Arbeit zur Seite standen und mich unterstützt und gefordert haben. Nümberg, im Januar 1999

Christiane Claßen

Inhaltsverzeichnis § 1 Einführung

23

A. Einleitung. ....... ..... ........... ...... .... ... ..... .................. ........... ...... .......... ... ..... ...... .....

23

B. Das Francovich-Urteil vom 19. November 1991...............................................

29

C.

I. Gegenstand des Verfahrens.....................................................................

29

11. Bisheriger Verfahrensverlauf..................................................................

29

III. Vorlage an den Europäischen Gerichtshof..............................................

30

IV. Kernaussagen der Entscheidungsgründe.................................................

30

Problematik des Francovich-Urteils ..................................................................

32

§ 2 Richtlinien

34

A. Einführung.........................................................................................................

34

B. Terminologie .....................................................................................................

39

I. Allgemeines........................... ....................................................... ..........

40

11. Anwendung der Begrifflichkeiten auf das Primärrecht... ......... ...............

44

III. Anwendung der Begrifflichkeiten auf Verordnungen und Entscheidungen ....................................................................................................

45

C. Geltung von Richtlinien............. .................... ....................................................

45

I. Meinungsstand........................................................................................

46

11. Richtlinie als Maßstab der Rechtsetzung ........ ....... .............. ...................

47

I. Ziel-Mittel-Form-Relation..................................................................

48

2. Das Problem der detaillierten Richtlinien............................ .......... .....

50

3. Anforderungen des Europäischen Gerichtshofes an die Richtlinienumsetzung ......... ....... ..... ............ ........... ...... ...............................

53

III. Richtlinie als Maßstab der Rechtsanwendung ........................................

57

IV. Richtlinie als Auslegungsnorm...............................................................

59

V. Sperrwirkung der Richtlinie ............................................................... ....

61

D. Wirkungen von Richtlinien ...............................................................................

62

I. Problemstellung.................. ...... ........... ....... .............. ........... ............ .......

62

11. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien ....... ....... ....... .............................................

63

10

Inhaltsverzeichnis 1. Leberpfennig-Urteil vom 06. Oktober 1970, EuGH, Sig. 1970,

825ff. ..................................................................................................

63

2. Van DuynlHome Office-Urteil vom 04. Dezember 1974, EuGH, Sig. 1974, 1337ff................................................................................

64

3. Ratti-Urteil vom 05. April 1979, EuGH, Sig. 1979, 1629ff. ..............

65

4. Becker-Urteil vom 19. Januar 1982, EuGH, Sig. 1982, 53ff. ............

66

5. Costanzo-Urteil vom 22. Januar 1989, EuGH, Sig. 1989, 1839ff......

66

III. Voraussetzungen für die unmittelbare Wirkung von Richtlinien ...........

67

I. Verstoß gegen die Umsetzungspflicht................................................

68

2. Inhaltliche Unbedingtheit...................................................................

68

3. Hinreichende Bestimmtheit............. ......... ................... .......................

69

4. Begünstigende Richtlinie ...................................................................

71

5. Berufung auf die unmittelbare Wirkung als Einrede? ........................

72

IV. Justizkonflikt zwischen Bundesfinanzhof und Europäischem Gerichtshof..................................................................................................

74

1. Kloppenburg I-Beschluß vom 16. Juli 1981, BFHE 133, 470ff.........

74

2. Kloppenburg lI-Urteil vom 25. April 1985, BFHE 143, 383ff. .........

75

3. Kloppenburg-Beschluß vom 08. April 1987, BVerfGE 75, 223ff. ....

76

4. Bewertung ... ................................... ....................................... .......... ...

78

V. Unmittelbare Wirkung von Richtlinien mit Doppelwirkung ..................

81

1. Meinungsstand ...................................................................................

82

2. Bewertung .... ............................. .... .... ...................... ................. ... ......

83

VI. Horizontale Wirkung von Richtlinien......... ........... ............. ........... .... .....

86

1. Bindung der staatlichen Stellen ...... ......... .... ............. ........... ...... .........

86

2. Bindung von Privatpersonen ...... .... ........ ......... ............. .... ......... ...... ...

88

a) Der Stand der Rechtsprechung zur horizontalen Drittwirkung..... .

88

b) Die Auffassungen der Literatur zur horizontalen Drittwirkung ....

89

c) Bewertung.....................................................................................

90

VII. Unmittelbare Wirkung der Richtlinie 80/987IEWG im Fall Francovich .........................................................................................................

93

1. Verstoß gegen die Umsetzungspflicht................................................

93

2. Inhaltliche Unbedingtheit und hinreichende Bestimmtheit ... .... .........

93

a) Prüfung des Personenkreises, dem die Garantie zugute kommen soll.................................................................................................

94

b) Prüfung des Inhaltes der Garantie.................................................

94

c) Prüfung des Schuldners der Garantieansprüche ............................

95

E. Zusammenfassung zum Wesen der Richtlinie .................... .... ...........................

96

Inhaltsverzeichnis

1I

§ 3 Herleitung eines Anspruchs auf Entschädigung

99

A. Rechtsnatur des Anspruchs.................... ............................................................

99

I. Begründung des Europäischen Gerichtshofes im Francovich-Urteil......

99

H. Lösungsansätze in der Literatur. .......... ...... ...... ...... ......... ....... ............. ....

100

I. Gemeinschaftsrechtlicher Anspruch ................... ...... ............... ...... .....

100

2. Nationaler Anspruch................................................................ ........ ...

101

III. Aussagekraft des Wortlautes...................................................................

102

IV. Aussagekraft des Verweises auf die eigene Rechtsprechung..................

104

B. Grundlagen des Anspruchs ......................................................... ...... ............ .....

106

I. Begründung des Europäischen Gerichtshofes im Francovich-UrteiI......

107

I. Das Prinzip der vollen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts L ' effet utile - ......................................................................................

107

C.

2. Das Prinzip der Gemeinschaftstreue des Art. 5 EG-Vertrag...............

110

H. Einbindung in die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes .....

112

I. Art. 215 EG-Vertrag...........................................................................

112

a) Die vertragliche Haftung gemäß Art. 215 Abs. lEG-Vertrag ......

112

b) Die außervertragliche Haftung gemäß Art. 215 Abs. 2 EGVertrag...........................................................................................

113

2. Bisherige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur Staatshaftung ......................................................................................

115

a) Humblet, Urteil vom 16. Dezember 1960, EuGH, Slg. 1960, I I 67ff. ...........................................................................................

115

b) Kommission/Italienische Republik, Urteil vom 07. Februar 1973, EuGH, Slg. 1973, IOlff.......................................................

116

c) Kommission/Italienische Republik, Urteil vom 20. Februar 1986, EuGH, Slg. 1986, 599ff. ....... ...... ...... ...... ......... ....... .............

117

III. Lösungsansätze im Schrifttum................................................................

118

I. Rückgriff auf völkerrechtliche Zwangsmittel..... ...... ........... ..... ..... .....

118

2. Art. 171 EG-Vertrag als Grundlage rur eine Sanktion .......................

121

IV. Schlußantrag des Generalanwalts Jean Mischo ......................................

124

V. Zusammenfassung zu den Anspruchsgrundlagen ..... ............. .............. ...

126

Voraussetzungen des Anspruchs .......................................................................

129

I. Explizit im Francovich-Urteil aufgeflihrte Anspruchsvoraussetzungen .

130

I. Verleihung von Rechten...... .................. ...... .... ...... ...... ..... ............... ...

130

2. Bestimmbarkeit der Rechte durch die Richtlinie................................

133

3. Kausalität............................................................................................

134

4. Differenzierungsverbot und Effizienzgebot .......................................

135

12

Inhaltsverzeichnis 11. Bedeutung dieser Voraussetzungen ................. ................................... ....

136

D. Zusammenfassung und Bewertung....................................................................

138

§ 4 Grundlagen des deutschen Entschädigungsanspruchs

144

A. Haftung nach geltendem deutschen Staatshaftungsrecht.... .. .............................

146

I. Amtshaftung ...........................................................................................

147

1. Beamtenbegriff.......... ..... ......... ........ ............ ..... ..................................

148

2. Amtspflicht.........................................................................................

152

3. Drittbezogenheit der Amtspflicht.......................................................

155

a) Rechtsprechungn des Bundesgerichtshofes...................................

156

b) Auffassungen der Literatur............................................................

157

c) Bewertung.....................................................................................

160

4. Kausalität............................................................................................

161

5. Verschulden........................................................................................

161

a) Grundlagen .......... ......................... ............... ........... ...... .................

162

b) Rechtssache Francovich .................... ...... ......................................

164

c) Schlußantrag des Generalanwalts lean Mischo .............................

164

d) Ansätze in der Literatur .......................... .............................. .........

165

e) Rechtssache Brasserie du pecheur und Factortame IIl..................

167

f) Zusammenfassung.........................................................................

169

6. Haftungsausschlüsse...........................................................................

170

a) Haftungsausschluß aus dem Grundgesetz...... ...... .........................

170

b) Haftungsausschluß aus § 839 BGB .. ...... .......................................

170

c) Haftungsausschluß gegenüber Ausländern....................................

172

d) Zusammenfassung .........................................................................

175

7. Rechtsfolge.........................................................................................

175

8. Zusammenfassung ................................... ............. ..... .............. ...........

177

11. Haftung aus enteignungsgleichem Eingriff ................ ............................

179

1. Entstehungsgeschichte des Haftungsinstituts .................... ........ .........

179

2. Anwendbarkeit bei Nichtumsetzung von Richtlinien.........................

181

a) Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes ........................ .............

181

b) Auffassungen der Literatur............................................................

183

IIl. Haftung aus Aufopferungsansprüchen.................... ................................

184

IV. Folgenbeseitigungsanspruch...................................................................

185

1. Grundlagen ..... ........................................... ................................ .........

185

Inhaltsverzeichnis

13

2. Anspruchsvoraussetzungen ................................................................

189

3. Anspruchsinhalt. ................................................................................

193

4. Anwendbarkeit bei Nichtumsetzung von Richtlinien .........................

194

V. Zusammenfassung und Bewertung.................................. .. .....................

195

I. Amtshaftungsanspruch .. ........ .............. ...............................................

195

2. Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff......................................

197

3. Folgenbeseitigungsanspruch ..............................................................

197

B.

Allgemeiner Schadensersatzanspruch aus dem Rechtsprinzip...........................

198

C.

Durchsetzung des Anspruchs.............................................................................

203

I. Gerichtszuständigkeit .............................................................................

204

11. Passiv legitimation................................................................... ................

205

I. Haftungssubjekt nach deutschem Recht.......... .............. .....................

205

2. Haftungssubjekt bei der Nichtumsetzung von Richtlinien .................

206

111. Schadensumfang ...... ...............................................................................

210

I. Rechtslage nach deutschem Haftungsrecht.. .......................................

210

2. Rechtssache Brasserie du pecheur und Factortame III .......................

212

IV. Vorheriges Feststellungsurteil nach Art. 169 oder 170 EG-Vertrag.......

213

I. Ansätze in der Literatur ......................................................................

213

2. Rechtssache Brasserie du pecheur und Factortame III .......................

215

V. Zeitliche Geltung ....................................................................................

216

I. Schlußantrag des Generalanwalts Jean Mischo ..................................

217

2. Auslegung des Schweigens des Europäischen Gerichtshofes ............

218

a) Bisherige Rechtsprechung .............................................................

218

b) Auffassungen im Schrifttum.............................................. .. .... ......

220

c) Bewertung .....................................................................................

221

3. Rechtssache Brasserie du pecheur und Factortame III ........ .. .............

225

4. Verjährungsproblematik.....................................................................

226

a) Anzuwendende Verjährungsvorschrift ......... :................................

227

b) Beginn der Verjährungsfrist.. ...................... ........ ............ ........ ......

229

D. Zusammenfassung, Ergebnis .............................................................................

230

§ 5 Gemeinschaftsrechtliche Implikationen des Francovich-Urteils

232

A. Zulässige Rechtsfortbildung durch den Europäischen Gerichtshof...................

233

I. Methoden der Rechtsfindung..................................................................

233

I. Auslegung ..........................................................................................

233

14

Inhaltsverzeichnis 2. Gesetzesimmanente Rechtsfortbildung .............................................. 235 3. Gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung ... ...... .... ............... ..............

236

II. Die Rolle des Europäischen Gerichtshofes.............................................

238

1. Recht im Sinne des Art. 164 EG-Vertrag...........................................

239

2. Wahrung des Rechts........................................................................... 240 a) Der Europäische Gerichtshof als Integrationsfaktor .... ......... ......... 240 b) Die Befugnis zur funktionalen Rechtsetzung ................................

244

c) Bewertung.....................................................................................

248

III. Grenzen der Rechtserkenntnis durch den Europäischen Gerichtshof..... 249 I. Begrenzungen durch das Maastricht-Urteil........................................

250

2. Kooperationsverhältnis von Europäischem Gerichtshof und Bundesverfassungsgericht.......... ...... ............ ...... ......... ....................... .......

252

3. Bewertung ...................................................................... ....................

252

4. Zusammenfassung .............................................................................. 253 IV. Subsumtion der Francovich~Entscheidung .............................................

254

B. Haftung für mangelhafte Richtlinienumsetzung ................................................

258

I. Teodoro Wagner MiretIFondo de Garantia Salarial-Urteil vom 16. Dezember 1993, EuGH, Slg. 1993, 1-6911ff.................................... 259 I. Sachverhalt......... ..................... ........... ............. ................... ................

259

2. Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes ....... ...........................

260

3. Folgen für eine Haftung wegen mangelhafter Richtlinienumsetzung....................................................................................................

261

II. Herleitung aus der Rechtssache Francovich ..................... ................. .....

262

III. British Telecommunications-Urteil vom 26. März 1996, EuGH, Slg. 1996, 1-1631 ff. ........................................................................................

264

IV. Zusammenfassung .................................................................................. 265 C. Haftung bei Richtlinien mit horizontaler Drittwirkung ......................... ....... .....

266

I. Paola Faccini DorilRecreb Srl-Urteil vom 14. Juli 1994, EuGH, Slg. 266 1994, 1-3325f( ....................................................................................... . I. Sachverhalt.... ....................... ..... ................. ............ ......... ...................

266

2. Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes ..................................

267

II. Bewertung.. ............ .... ...... .............. ............. ................... ............ ...... .......

268

III. Zusammenfassung.. .......................... .................. ..... ........ ............. ..........

270

D. Haftung bei Richtlinien mit Doppelwirkung .....................................................

271

E.

272

Haftung für nicht umgesetzte Richtlinien mit unmittelbarer Wirkung .............. I. Ansätze im Schrifttum .......................................... .......... ................... .....

272

II. Lösungsansätze in der Rechtsprechung ..................................................

273

Inhaltsverzeichnis

F.

15

IH. Bewertung...............................................................................................

274

Haftung bei Verletzung von Primärrecht...........................................................

277

I. Herleitung eines Entschädigungsanspruchs ................ ...... ......... .............

277

1. Bisherige Rechtsprechung ............................................................ ......

277

2. Brasserie du pecheur und Factortame 111............................................

279

a) Sachverhalt im Fall Brasserie du pecheur.. .. ..................................

279

b) Sachverhalt im Fall Factortame 111 .................................. ..............

279

c) Kernaussagen des Urteils...............................................................

280

3. Meinungsstand vor dem Urteil Brasserie du pecheur und Factortame 111 ...............................................................................................

283

a) Urteil des OLG Köln .....................................................................

283

b) Ansätze in der Literatur.................................................................

284

4. Schlußantrag von Generalanwalt Giuseppe Tesauro ..........................

285

5. Zusammenfassung..............................................................................

286

11. Voraussetzungen des Anspruchs............................................................. 287 I. Vorgaben aus dem Urteil Brasserie du pecheur..................................

287

2. Verleihung von Rechten.....................................................................

289

3. Hinreichend qualifizierter Verstoß .............. .................... ............. ......

290

4. Kausalität............................................................................................

291

5. Verweis auf das nationale Haftungsrecht ...........................................

292

IH. Zusammenfassung ........................................... ................................. ......

293

G. Haftung bei Verletzung von unmittelbar wirkendem Sekundärrecht.................

294

H. Zusammenfassung ...................... ...................... ................................. ..... ...........

295

§ 6 Zusammenfassung und Ausblick

298

A. Zusammenfassung..... ....... .................................................................................

298

B.

Bewertung ............................................................................................... ,..........

306

C.

Ausblick.............................................................................................................

308

Literaturverzeichnis..... ..................................... ............................... ................. ......

311

Sachwortverzeichnis ...............................................................................................

343

Abkürzungsverzeichnis A.A.

Anderer Ansicht

AblEG

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

Abs.

Absatz

Abschn.

Abschnitt

a. E.

am Ende

AFG

Arbeitsförderungsgesetz

Anm.

Anmerkung

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts

Art.

Artikel

AT

Allgemeiner Teil

AtomG

Atomgesetz

Bad.-Württ.

Baden-Württemberg

BayBG

Bayerisches Beamtengesetz

BayObLG

Bayerisches Oberlandesgericht

BayVBI.

Bayerische Verwaltungsblätter

BayVGH

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

BB

Der Betriebsberater

BBG

Bundesbeamtengesetz

Bd.

Band

Beil.

Beilage

Bek.

Bekanntmachung

BFH

Bundesfinanzhof

BFHE

Sammlung der Entscheidungen und Gutachten des Bundesfinanzhofs

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBI.

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

Abkürzungsverzeichnis

17

BGHZ

Sammlung der Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen

BImSchG

Bundesimmissionsschutzgesetz

BK

Bonner Kommentar

BRD

Bundesrepublik Deutschland

BRRG

Beamtenrechtsrahmengesetz

BSGE

Sammlung der Entscheidungen des Bundessozialgerichts

BT-Drucks.

Bundestagsdrucksache

Buchst.

Buchstabe

BVertD

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerfGG

Bundesverfassungsgerichtsgesetz

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

bzw.

beziehungsweise

bzgl.

bezüglich

CDE

Cahier de Droit Europeen

CMLR

Common Market Law Review

DDR

Deutsche Demokratische Republik

ders.

derselbe

d. h.

das heißt

dies.

dieselbe

Diss.

Dissertation

Dok.

Dokument

DÖD

Der Öffentliche Dienst

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung

DRiZ

Deutsche Richterzeitung

DVBI.

Deutsches Verwaltungsblatt

DWiR

Deutsches Wirtschaftsrecht

EAG

Europäische Atomgemeinschaft

EAGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft

ECLR

European Competition Law Review

2 Gaßen

18

Abkürzungsverzeichnis

EG

Europäische Gemeinschaften

EGKS

Europäische Gemeinschaft fur Kohle und Stahl

EGKSV

Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

EinlALR

Einleitung zum Allgemeinen Landrecht flIr die Preußischen Staaten

ELR

European Law Review

endg.

endgültig

EP

Europäisches Parlament

EU

Europäische Union

EuG

Europäisches Gericht erster Instanz

EuGH

Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften

EuGH Slg.

Sammlung der Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften

EuGRZ

Europäische Grundrechte-Zeitschrift

EUV

Vertrag über die Europäische Union

EuR

Europarecht

EuZW

Europäische Zeitschrift flIr Wirtschaftsrecht

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

EWS

Europäisches Wirtschafts- & Steuerrecht

f.; ff.

folgend(e)

FG

Finanzgericht

FIDE

Federation International pour le Droit Europeen

Fn.

Fußnote

FS

Festschrift

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade

gern.

gemäß

GG

Grundgesetz

grds.

grundsätzlich

Abkürzungsverzeichnis

19

GS

Gedächtnisschrift, Gedenkschrift, Gesetzessammlung für die Königlichen Preußischen Staaten

GVG

Gerichtsverfassungsgesetz

HStR

Handbuch des Staatsrechts

i. e. S.

im engeren Sinne

insbes.

insbesondere

IPR

Internationales Privatrecht

i. S.

im Sinne

i.V.m.

in Verbindung mit

.TA

Juristische Arbeitsblätter

JIR

Jahrbuch fur Internationales Recht

.TöR

Jahrbuch des Öffentlichen Rechts

JöR n. F.

Jahrbuch des Öffentlichen Rechts neue Fassung

JuS

Juristische Schulung

JR

.Turistische Rundschau

Jura

.Turistische Ausbildung

JW

Juristische Wochenschrift

.TZ

.Iuristenzeitung

KEU

Kommentar zur Europäischen Union

KritV

Kritische Vierteljahresschrift fur Gesetzgebung und Rechtswissenschaft

KSE

Kölner Schriften zum Europarecht

LG

Landgericht

lit.

litera

MDR

Monatsschrift für Deutsches Recht

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

MüKo

Münchner Kommentar

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

Nr.

Nummer

NuR

Natur und Recht

NW

Nordrhein-Westfalen

2'

20

Abkürzungsverzeichnis

o. ä.

oder ähnliches

OLG

Oberlandesgericht

OVG

Oberverwaltungsgericht

PolVerwG

Polizeiverwaltungsgesetz

PrOVGE

Sammlung der Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts

RabelsZ

Rabels Zeitschrift flir das ausländische und internationale Privatrecht

RBHaftG

Reichsbeamtenhaftungsgesetz

RBHG

Reichsbeamtenhaftungsgesetz

Rdnr.

Randnummer

Rec. CE

Recueil Communaute Europenne

RFDA

Revue fran9ais de droit administratif

RG

Reichsgericht

RGBI

Reichsgesetzblatt

RGZ

Sammlung der Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen

RIW

Recht der internationalen Wirtschaft

RIW/AWD

Recht der internationalen WirtschaftlAußenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters

RL

Richtlinie(n)

Rs.

Rechtssache

Rspr.

Rechtsprechung

RTDE

Revue trimestrielle de droit europeen

s.

siehe

S.

Seite, Satz

SJZ

Süddeutsche Juristenzeitung

Slg.

Sammlung

sog.

sogenannte e)

StGB

Strafgesetzbuch

StHG

Staatshaftungsgesetz

StiGH

Ständiger Internationaler Gerichtshof

StVj

Steuerliche Vierteljahresschrift

Abkürzungsverzeichnis

21

TA Luft

Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft

Tz.

Teilziffer

u. a.

unter anderem, und andere

Unterabs.

Unterabsatz

UPR

Umwelt- und Planungsrecht

UrhG

Urheberrechtsgesetz

UStR

Umsatzsteuerrecht

UVPG

Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung

v.

vom

Verb. Rs.

Verbundene Rechtssachen

VersR

Versicherungsrecht

VerwArch

Verwaltungsarchiv

vgl.

vergleiche

VO

Verordnung

VR

Verwaltungsrundschau

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

VBIBW

Verwaltungsblätter Baden-Württemberg

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

WHG

Wasserhaushaltsgesetz

WiVerw

Wirtschaft und Verwaltung

WM

Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht, Wertpapiermitteilungen

WRV

Weimarer Reichsverfassung

ZAR

Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik

ZaöRV

Zeitschrift für ausländisches und öffentliches Recht und Völkerrecht

z. B.

zum Beispiel

ZHR

Zeitschrift für das gesamte HandeIs- und Wirtschaftsrecht

ZIP

Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

ZfW

Zeitschrift für Wasserrecht

ZPO

Zivilprozeßordnung

ZRP

Zeitschrift für Rechtspolitik

§ 1 Einführung A. Einleitung Kaum ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes hat in letzter Zeit derart Beachtung gefunden und Diskussionsstoff geliefert wie das sog. Francovich-Urteie aus dem Jahre 1991. Erstmals entschied der Europäische Gerichtshof, daß der einzelne Gemeinschaftsbürger unter gewissen Voraussetzungen einen Anspruch auf Entschädigung gegen einen Mitgliedstaat geltend machen kann, wenn dieser eine Gemeinschaftsrichtlinie nicht fristgemäß umsetzt. Diese Entscheidung ist in eine Reihe von Urteilen einzuordnen, die der Europäische Gerichtshof zu den Gemeinschaftsrichtlinien gefällt hat. Sie ist "or allem vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur unmittelbaren Wirkung von Gemeinschaftsrichtlinien zu betrachten, die im Laufe der Zeit stetig weiterentwickelt wurde? Gemäß Art. 189 Abs. 3 des EG-Vertrages vom 07. Februar 1992 3 und dem vorher geltenden, gleichlautenden Artikel des EWG-Vertrages vom 25. März 1957 4 können Richtlinien ihrem Wesen nach keine unmittelbare Wirkung entfalten. Sie benötigen für ihre Anwendbarkeit gegenüber dem einzelnen Bürger vielmehr einen mitgliedstaatlichen Umsetzungsakt. 5 Bereits in den siebzig er Jahren mußten die Gemeinschaftsorgane feststellen, daß die Umsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien durch die Mitgliedstaaten häufig nicht fristgemäß, nicht ordnungsgemäß oder überhaupt nicht erfolgte. Der Gerichtshof löste diese Situation letztendlich durch seine zahlreichen Entscheidungen zur "unmittelbaren Wirkung von Gemeinschaftsrichtlinien" und ließ es unter gewissen Voraussetzungen zu, daß der einzelne Bürger die in den Richtlinien enthaltenen Ansprüche oder Rechte trotz nicht erfolgter oder feh-

I EuGH vom 19.11.1991 - Verb. Rs. C-6/90 und C-9/90 (Andrea Francovich u. a./ Italienische Republik), Slg. 1991, 1-5357ff. 2 Dazu näher unten unter § 2 DJI. 3 ABlEG Nr. C 191 vom 29.07.1992, S. Iff. 4 BGB!. 11 Nr. 23 vom 19.08.1957, S. 766ff.; Berichtigung in BGB!. 11 Nr. 35 vom 05.11.1957, S. 1678ff. undBGB!. IINr. 3 vom 05.02.1958, S. 64. Im folgenden werden nur noch die Artikel des EG-Vertrages angegeben, soweit diese inhaltlich mit denen des EWG-Vertrages übereinstimmen. 5 Dazu näher unter § 2.

§ I Einführung

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lerhafter Umsetzung dennoch geltend machen konnte. 6 Motiv dieser Rechtsprechung des Gerichtshofes war der Gedanke, "daß die praktische Wirksamkeit (effet utile) einer Richtlinie erheblich beeinträchtigt würde, wenn es jeder Mitgliedstaat in der Hand hätte, den Eintritt der mit der Richtlinie beabsichtigten Rechtswirkungen dadurch beliebig hinauszuzögern oder ganz zu vereiteln, daß er einfach mit der Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht zuwartet.,,7 Als für viele logische Konsequenz dieser Rechtsprechung kreierte der Europäische Gerichtshof im Francovich-Urteil 1991 einen Entschädigungsanspruch bei Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien. Dieses Urteil hat, wie schon damals die Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung,8 Schlagzeilen gemacht und ein großes Echo hervorgerufen. 9 Dazu näher unter § 2 D. M. SchweitzerlW Hummer, Europarecht, Rdnr. 364. 8 Zur umfangreichen Literaturkritik und dem damals gerade in Deutschland bestehenden sog. Justizkonflikt nachfolgend unter § 2 D.IV. 9 Ohne Anspruch auf Vollständigkeit seien hier genannt: K. Bahlmann, Haftung der Mitgliedstaaten bei fehlerhafter Umsetzung von EG-Richtlinien, DWiR 1992, S. 61 ff.; G. Bebr, Case Law, .Ioined Cases C-6/90 and C-9/90, Francovich v. Italy, Bonifaci v. Italy, Judgement ofthe Court of Justice of 19 November 1991, not yet reported, CMLR 1992, S. 557fT.; C. Bertrand, La responsabilite des Etats membres en cas de non transposition des directives communautaires, Revue du Droit public et de la Science politique en France et a l'etranger 1994, S. 1507ff.; N. Blüm, Die leise Übermacht, Der Spiegel 49/1992, S. \02ff.; G. Buschhaus, Das "Francovich-Urteil" des EuGH, JA 1992, S. 142ff.; A. Carnelutti, La Jurisprudence de la Cour de Justice et du Tribunal de premiere instance, Revue du Marche Unique Europeen 1992, S. I 87ff.; L. Clausen/L. Eck, Staatshaftung nach Francovich: § 839 BGB auf dem Prüfstand des Gemeinschaftsrechts, JA 1993, S. 329ff.; P. P. Craig, Francovich, Remedies and the Scope of Damages Liability, The Law Quaterly Review 1993, S. 595ff.; L. Dubouis, La responsabilite de I'Etat pour les dommages causes aux particuliers par la violation du droit communautaire (decision de la Cour de justice des Communautes europeennes 19 novembre 1991 Francovich et Bonifaci, aff. jointes C-6/90 et C-9/90), RFDA 1992, S. Iff.; P. Duffy, Damages against the State: a new remedy for failure to implement Community obligations, ELR 1992, S. 133ff.; D. Ewert, Schadensersatzpflicht der Bundesrepublik bei Verletzung des europäischen Gemeinschaftsrechts, RIW 1993,S. 881 ff.; H. G. Fischer. Staatshaftung nach Gemeinschaftsrecht, EuZW 1992. S. 41 ff.; J Geiger, Die Entwicklung eines europäischen Staatshaftungsrechts, DVBI. 1993, S. 465ff.; M. GelIermann, Staatshaftung und Gemeinschaftsrecht, EuR 1994, S. 342ff.; U. Häde, Staatshaftung für legislatives Unterlassen, BayVBI. 1992, S. 449ff.; K. Hailbronner, Staatshaftung bei säumiger Umsetzung von EG-Richtlinien, JZ 1992, S. 284ff.; M. W Huf!, Francovich oder was hat der Bürger von der Gemeinschaft?, EuZW 1995, S. 161; H. D. Jarass, Haftung für die Verletzung von EU-Recht durch nationale Organe und Amtsträger, NJW 1994, S. 881 ff.; J Karl, Die Schadensersatzpflicht der Mitgliedstaaten bei Verletzungen des Gemeinschaftsrechts, RIW 1992, S. 440ff.; S. Kopp, Staatshaftung wegen Verletzung von Gemeinschaftsrecht, DÖV 1994, S. 20 I ff.; M. Nettesheim, Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben für das deutsche Staatshaftungsrecht, DÖV 1992, S. 999ff.; F. Ossenbühl, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, DVBI. 1992, S. 993ff.; K. Parker, State Liability in Damages for Breach of Community Law, The Law Quaterly Review 1992. S. 181 ff.; S. U. Pieper, Mitgliedstaatliche Haftung für die 6

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A. Einleitung

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Positive Stimmen begrüßen die Rechtsfortbildung durch den Europäischen Gerichtshof auf dem Weg zur Erreichung der möglichst vollständigen praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts in der gesamten Europäischen Union. 10 Andere ll sehen in dem Urteil eine Kompetenzüberschreitung des Europäischen Gerichtshofes. Von einer "leisen Übermacht" der Richter des Europäischen Gerichtshofes wurde gesprochen. 12 Eine so weitreichende Entscheidung sei zudem nicht ausreichend genug begründet worden. 13 In der Tat ist die Entscheidung differenziert zu sehen. Dem ersten Anschein nach ist sie für den Gemeinschaftsbürger und die Ausweitung seiner Rechtsstellung im Gemeinschaftsrecht begrüßenswert. Gleichwohl läßt das Urteil sehr viele ,juristische" Fragen offen 1\ weil es in typischer Manier der Richter des Europäischen Gerichtshofes nur kurz begründet ist. Damit läßt es Raum für Analysen und Interpretationen. 15 Das Urteil hat jedoch nicht nur in Fachkreisen Furore gemacht. die Nichtbeachtung von Gemeinschaftsrecht, NJW 1992, S. 2454ff.; H-J. Prieß, Die Haftung der EG-Mitgliedstaaten bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht, NVwZ 1993, S. I 18ff.; M Ross, Beyond Francovich, The modem law review 1993, S. 55ff.; s. Schlemmer-Schulte/J. Ukrow, Haftung des Staates gegenüber dem Marktbürger für gemeinschaftswidriges Verhalten, EuR 1992, S. 82ff.; dies., EG-Richtlinien: Haftung der Mitgliedstaaten für vertragswidriges Verhalten, RIW 1992, S. 41lf.; H Smith, The Francovich Case: State Liability and the Individual's Right to Damages, ECLR 1992, S. I 29ff.; J. Steiner, From direct effects to Francovich: shifting means of enforcement of Community Law, ELR 1993, S. 3ff.; E. Szyszczak, European Community Law: New Remedies, New Directions? Joined Cases C-6/90 and C-9/90, Francovich and Bonifaci v Italy, The Modem Law Review 1992, S. 690ff.; C. Tomuschat, Das Francovich-Urteil des EuGH - Ein Lehrstück zum Europarecht, in: FS fur U. Everling, Band 11, 1996, S. 1585ff.; D. Trianta.fyllou, Haftung der Mitgliedstaaten rur Nichtumsetzung von EG-Recht, DÖV 1992, S. 564ff. 10 K. Bahlmann, Haftung der Mitgliedstaaten bei fehlerhafter Umsetzung von EG-Richtlinien, DWiR 1992, S. 61ff.; G. Buschhaus, Das "Francovich-Urteil" des EuGH, JA 1992, S. 142ff.; H G. Fischer, Staatshaftung nach Gemeinschaftsrecht, EuZW 1992, S. 4lff.; M Nettesheim, Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben für das deutsche Staatshaftungsrecht, DÖV 1992, S. 999ff.; H-J. Prieß, Die Haftung der EG-Mitgliedstaaten bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht, NVwZ 1993, S. 118ff. 11 U. a. J. Karl, Die Schadensersatzpflicht der Mitgliedstaaten bei Verletzungen des Gemeinschaftsrechts, RIW 1992, S. 440ff.; V. Nessler, Richterrecht wandelt EG-Richtlinien, RIW 1993, S. 206ff.; F. Ossenbühl, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, DVBI. 1992, S. 993ff. 12 N. Blüm, Die leise Übermacht, Der Spiegel 49/1992, S. 102ff. " Fritz Ossenbühl sieht sich durch das Urteil "auf geistige Diät gesetzt", DVBI. 1992, S. 993 (994f.). 14 "Juristisch" soll hier im Sinne von "dogmatischen" Fragen verstanden werden; zur genaueren Problemstellung siehe unter § 1 C. IS SO auch J. Geiger, Die Entwicklung eines europäischen Staatshaftungsrechts, DVBI. 1993, S. 465ff.; U. Häde, Staatshaftung für legislatives Unterlassen, BayVBI. 1992, S. 449ff.; K. Hailbronner, Staatshaftung bei säumiger Umsetzung von

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§ I Einführung

Im Sommer 1993 war es "in aller Munde", zumindest in derer, die eine Urlaubsreise mit dem Reiseveranstalter MP Travel Line International GmbH gebucht hatten und bei oder kurz nach Reiseantritt feststellen mußten, daß dieser in Konkurs fiel. "Sommer, Sonne und die Pleite - wenn Europarecht die breite Öffentlichkeit interessiert". 16 Plötzlich wurde das Francovich-Urteil und der dort entwickelte Entschädigungsanspruch herangezogen, um den "gestrandeten Urlaubern" zu ihrem Recht zu verhelfen. Die Bundesrepublik Deutschland hatte nämlich die Richtlinie 90/314IEWG über Pauschalreisen vom 13. Juni 1990 17 , zum streitgegenständlichen Zeitpunkt noch nicht umgesetzt. 18 Gerade wegen des kurz zuvor EG-Richtlinien, JZ 1992, S. 284ff.; H. D. Jarass, Haftung für die Verletzung von EU-Recht durch nationale Organe und Amtsträger, NJW 1994, S. 88Iff.; S. Schlemmer-SchultelJ Ukrow, Haftung des Staates gegenüber dem Marktbürger für gemeinschaftswidriges Verhalten, EuR 1992, S. 82ff.; dies., EG-Richtlinien: Haftung der Mitgliedstaaten für vertragswidriges Verhalten, RIW 1992, S. 411f.; D. Triantafyllou, Haftung der Mitgliedstaaten für Nichtumsetzung von EG-Recht, DÖV 1992, S. 564ff. Einige Dissertationen haben sich mit dieser Thematik zum Teil eingehend (z. B. C. Albers, Die Haftung der Bundesrepublik Deutschland für die Nichtumsetzung von EG-Richtlinien; E. Brödermann, Europäisches Gemeinschaftsrecht als Quelle und Schranke des Internationalen Privatrechts, in: E. BrödermannIH. Iversen, Europäisches Gemeinschaftsrecht und Internationales Privatrecht, S. Iff.; M. Corni/s, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch; U. Diehr, Der Staatshaftungsanspruch des Bürgers wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die deutsche öffentliche Gewalt; C. Henrichs, Haftung der EG-Mitgliedstaaten für Verletzung von Gemeinschaftsrecht; H. [versen, EG-Richtlinien und Internationales Privatrecht, in: E. BrödermannIH. Iversen, Europäisches Gemeinschaftsrecht und Internationales Privatrecht, S. 257ff.; M. Zenner, Die Haftung der EG-Mitgliedstaaten für die Anwendung europarechtswidriger Rechtsnormen), zum Teil nur am Rande beschäftigt (z. B. R. Fetzer, Die Haftung des Staates für legislatives Unrecht; M. GelIermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG; V. Neßler, Europäisches Richtlinienrecht wandelt deutsches Verwaltungsrecht; S. Plab, Staatshaftung in Deutschland; J Ukrow, Richterliche Rechtsfortbildung durch den EuGH; A. Zahradnik, Privatrechtsverhältnisse und EU-Recht: die horizontale Wirkung nicht umgesetzten EU-Rechts; H. Zimmermann, Die Auslegung und Anwendung des Art. 34 GG im Falle legislativen Unrechts unter Berücksichtigung des gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs und einschlägiger Regelungen der Europäischen Menschenrechtskonvention). Siehe auch die Habilitationsschrift von T. Eilmansberger, Rechtsfolgen und subjektives Recht im Gemeinschaftsrecht. 16 M. W HujJ, EuZW 1993, S. 521. 17 ABlEG Nr. L 158 vom 23.06.1990, S. 59ff.; siehe auch EuZW 1990, S. 413 sowie K. Tonner, Die EG-Richtlinie über Pauschalreisen, EuZW 1990, S. 409ff.; ders., Harmonisierung oder Disharmonisierung des Reiserechts, EWS 1993, S. I 97ff.; T. E. Abeltshauser, Europäisierung des Reisevertragsrechts, EWS 1991, S. 97ff.; S. Heitmann, Vom Dekalog zur Richtlinie 901314/EWG über Pauschalreisen - Verrechtlichung aller Lebensbereiche als unentrinnbares Schicksal?, NJW 1997, S. 236 . .. Mittlerweile ist eine Umsetzung zum 01. November 1994 durch Gesetz vom 24. Juni 1994 (BGBI. 1994 I NT. 38 vom 29.06.1994, S. 1322ff.) erfolgt und das Reisevertragsrecht der §§ 651 a - I BGB im Sinne der Richtlinie geändert worden.

A. Einleitung

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ergangenen Francovich-Urteils waren die Stimmen geteilt, und es kam eine lebhafte Diskussion in Gang, ob die Bundesrepublik Deutschland schadensersatzpflichtig sei. 19 Der Europäische Gerichtshof, der sich aufgrund einer Vorlage des Landgerichts Bonn20 mit der Klärung dieser Frage beschäftigen mußte, hat durch Urteil vom 08. Oktober 199621 in konsequenter Fortsetzung des Francovich-Urteils einen Entschädigungsanspruch anerkannt. 22 Früher als Integrationsmotor gepriesen,23 werden Stimmen laut, die den Europäischen Gerichtshof der unzulässigen Rechtsfortbildung und Kompetenzanmaßung bezichtigen. 24 Dessen ungeachtet fährt der Europäische Gerichtshof fort und entwickelt sowohl seine Rechtsprechung zur Richtlinienumsetzung weiter als auch den im Francovich-Urteil dargelegten Anspruch auf Entschädigung: 19 Z. B. D. Ewert, Schadensersatzpflicht der Bundesrepublik bei Verletzung des europäischen Gemeinschaftsrechts, RIW 1993, S. 881ff.; E. R. Führich, Zur Umsetzung der EG-Pauschalreise-Richtlinie in deutsches Reisevertragsrecht, EuZW 1993, S. 347ff.; ders., Gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung wegen verspäteter Umsetzung der EG-Pauschalreise-Richtlinie, EuZW 1993, S. 725ff.; R. Kemper, Ersatzflihigkeit von Ausfallschäden des Reisenden in der Insolvenz des Reiseveranstalters, NJW 1993, S. 3293ff.; D.-E. Khan, Staatshaftung für verpfuschten Urlaub?, NJW 1993, S. 2646ff.; S. LeibleiD. Sosnitza, "MP Travel Line", EG-Recht und Staatshaftung, MDR 1993, S. 1159ff.; W. Löwe, Staatshaftung für gescheiterte Billigreisen?, ZIP 1993, S. 1435; M. Schimke, Zur Haftung der Bundesrepublik Deutschland gegenüber Bürgern wegen Nichtumsetzung der EG-Richtlinie über Pauschalreisen, EuZW 1993,S. 698ff.; K. Tonner, Staatshaftung wegen verspäteter Umsetzung der EG-Pauschalreise-Richtlinie, ZIP 1993, S. 1205ff.; R. Wittkowski, Der "MP Travel Line"-Konkurs im Lichte der "Francovieh-Rechtsprechung" des EuGH, NVwZ 1994, S. 326ff.; F. Graf von Westphalen, Staatshaftung bei Nichtdurchführung einer EG-Richtlinie, EWS 1993, S. 269ff. 20 LG Bonn, NJW 1994, S. 2489ff.; LG Bonn, NJW 1994, S. 2492f.; siehe dazu M. W. Huf!, Anmerkung zu LG Bonn, Beschluß vom 06.06.1994 - 1 0 310/93 und Urteil vom 06.06.1994 -10317/93, EuZW 1994, S. 446f. 21 EuGH vom 08.10.1996 - Verb. Rs. C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 u. C-190/94 (Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer u. Werner, Ursula und Torsten KnorlBundesrepublik Deutschland), Slg. 1996, 1-4845ff. 22 Vgl. dazu die Urteilsbesprechung von Rudolf StreinzlStefan Leible, Staatshaftung wegen verspäteter Umsetzung der EG-Pauschalreise-Richtlinie, ZIP 1996, S. 1931ff. 23 T Stein, Richterrecht wie anderswo auch?, in: FS der Universität Heidelberg, 1986, S. 619 (619); H. Kutscher, Über den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft, EuR 1981, S. 392 (400); H. Beisse, Rechtsfortbildung durch den Europäischen Gerichtshof, StVj 1992, S. 42 (44); H. J Schlochauer, Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften als Integrationsfaktor, in: FS für W. Hallstein, 1966, S. 431 (431); W. Dänzer- Vanotti, Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften beschränkt vorläufigen Rechtsschutz, BB 1991, S. 1015 (1016); I. Pernice, in: E. GrabitzIM. Hilf, KEU, Art. 164 Rdnr. 17. 24 V Neßler, Richterrecht wandelt EG-Richtlinien, RIW 1993, S. 206 (213f.); F. Ossenbühl, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, DVBI. 1992, S. 993 (995); W. Dänzer- Vanotti, Unzulässige Rechtsfortbildung des Europäischen Gerichtshofs, RIW 1992, S. 733 (740ff.).

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§ 1 Einführung

In der Rechtssache Teodoro Wagner MiretiFondo de Garantia Salarial25 hatte der Europäische Gerichtshof über dieselbe Richtlinie, die in der Rechtssache Francovich von Italien nicht umgesetzt worden war, zu entscheiden, weil die spanische Regierung ebenfalls keine ordnungsgemäße Umsetzung vorgenommen hatte. Auch die Rechtssachen Denkavit26, British Telecommunications 27 und Eunice Sutton28 betrafen den Fall der Falschumsetzung von Richtlinien. In der Rechtssache Faccini Dore9 ging es um die Frage der Anwendbarkeit der unmittelbaren Wirkung auch zwischen Privatpersonen. Die Rechtssachen Brasserie du pecheur und Factortame mJO und Hedley Lomas J1 beschäftigten sich mit der Frage eines Entschädigungsanspruchs bei der Verletzung von primärem Gemeinschaftsrecht. Die Gemeinschaftsrichtlinie gemäß Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag ist und bleibt deshalb eine wichtige Entscheidungsthematik für den Gerichtshof und Ausgangspunkt weiterer Entwicklungen. Allein anhand der kurz angesprochenen Beispiele zeigt sich, daß das Judikat des Europäischen Gerichtshofes aus dem Jahre 1991 eine VorläufersteIlung inne hat und Wirkungen rur die Zukunft nach sich zieht. Um so wichtiger erscheint deshalb eine Auseinandersetzung mit den Urteilsgründen des Gerichtshofes in den bisher ergangenen Entscheidungen und den dazu vorliegenden zahlreichen Literaturstimmen. Die vorliegende Arbeit möchte in chronologischer Weise den Weg der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu den Gemeinschaftsrichtlinien aufzeigen, der über die unmittelbare Wirkung bis hin zur Anerkennung eines Anspruchs auf Entschädigung, erstmals entschieden im Francovich-Urteil, geht. Dabei sollen die gemeinschaftsrechtliche Handlungsform der Richtlinie ausgehend von ihren Grundlagen in Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag erläutert und die Fortentwicklung

25 EuGH vom 16.12.1993 - Rs. C-334/92 (Teodoro Wagner MiretIFondo de Garantia Salarial), Sig. 1993, 1-6911ff. 26 EuGH vom 11.06.1996 - Rs. C-2/94 (Denkavit Internationaal BV u. a./Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Midden-Gelderland u. a.), Sig. 1996, 1-2827ff. 27 EuGH vom 26.03.1996 - Rs. C-392/93 (The QueenlH. M. Treasury, ex parte: British Telecommunications pie), Sig. 1996, 1-163lff. 2. EuGH vom 22.04.1997 - Rs. C-66/95 (The QueeniSecretary of State for Social Security, ex parte: Eunice Sutton), Sig. 1997, 1-2163ff. 29 EuGH vom 14.07.1994 - Rs. C-91192 (Paola Faccini DorilRecreb Srl), Sig. 1994, 1-3325ff. )0 EuGH vom 05.03.1996 - Verb. Rs. C-46/93 und C-48/93 (Brasserie du pecheur SAJBundesrepublik Deutschland und The QueeniSecretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ud. u. a.), Sig. 1996, I-I029ff. 11 EuGH vom 23.05.1996 - Rs. C-5/94 (The QueeniMinistry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas [Ireland] Ud.), Sig. 1996, 1-2553ff.

B. Das Frankovich-Urteil vom 19. November 1991

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durch den Gerichtshof kritisch dargestellt werden. Schließlich sollen auch die Auswirkungen und Konsequenzen vorgefiihrt werden.

B. Das Francovich-Urteil vom 19. November 1991 Zur Einfiihrung sei hier zunächst kurz der Sachverhalt aufgezeigt, der zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes vom 19. November 1991 geführt hat. I. Gegenstand des Verfahrens

Streitgegenstand des Francovich-Urteils32 war die Richtlinie 80/987/ EWG 33 , die der Rat am 20. Oktober 1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers verabschiedet hat. Ziel dieser Richtlinie war es, den Arbeitnehmern, ähnlich dem deutschen Anspruch auf Konkursausfallgeld nach §§ 141 a - n AFG, auf Gemeinschaftsebene einen Mindestschutz bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers zu gewährleisten. Dieses Ziel sollte durch spezielle Garantien für die Befriedigung nicht erfüllter Ansprüche der Arbeitnehmer auf das Arbeitsentgelt erreicht werden. Art. 11 der Richtlinie setzte den Mitgliedstaaten bis zum 23. Oktober 1983 eine dreijährige Umsetzungsfrist. Dieser Umsetzungsverpflichtung ist die Italienische Republik nicht nachgekommen. 11. Bisheriger Verfahrensverlauf Durch Urteil vom 02. Februar 198934 stellte der Europäische Gerichtshof in einem Vertragsverletzungsverfahren gern. Art. 169 EG-Vertrag fest, daß Italien durch die Nichtumsetzung der Richtlinie gegen den EG-Vertrag verstoßen habe. Der Kläger der Rechtssache C-6/90, Andrea Francovich, hatte für eine Firma in Vincenza gearbeitet, aber nur gelegentlich Vorschüsse auf seinen Lohn 32 EuGH vom 19.11.1991 - Verb. Rs. C-6/90 und C-9/90 (Andrea Francovich u. a./ Italienische Republik), Slg. 1991, 1-5357ff. 11 ABlEG Nr. L 283 vom 28.10.1980, S. 23ff. 14 EuGH vom 02.02.1989 - Rs. 22/87 (Kommission/Italienische Republik), Slg. 1989, 143ff.

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§ I Einführung

erhalten. Seiner Klage vor der Pretura Vincenza auf Zahlung seiner Lohnansprüche wurde stattgegeben. Eine Zwangsvollstreckung blieb wegen Konkurses erfolglos. Frau Danila Bonifaci und 33 andere Arbeitnehmerinnen erhoben in der Rechtssache C-9/90 vor der Pretura Bassano deI Grappa Klage auf rückständigen Lohn gegen ihre seit flinf Jahren in Konkurs geratene Firma. Auch hier blieb die Vollstreckung ohne Erfolg. Die Betroffenen erhoben deshalb Klage vor den oben genannten nationalen Gerichten gegen die Italienische Republik mit dem Antrag, die Beklagten angesichts ihrer Verpflichtung zur Anwendung der Richtlinie 80/9871EWG ab dem 23. Oktober 1983 zu verurteilen, das ihnen zustehende rückständige Arbeitsentgelt zu zahlen, hilfsweise, ihnen Schadensersatz zu leisten.

IH. Vorlage an den Europäischen Gerichtshof Die Pretura Vincenza (Rs. C-6/90) und die Pretura Bassano deI Grappa (Rs. C-9/90) haben in einem Vorabentscheidungsverfahren gern. Art. 177 EG-Vertrag dem Gerichtshof mehrere Fragen zur Auslegung des Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag und der Richtlinie 80/9871EWG vorgelegt. Der Europäische Gerichtshof sollte entscheiden, ob sich der einzelne unmittelbar gegenüber dem Staat auf die Richtlinie 80/9871EWG berufen und die dort garantierten Mindestbeträge beanspruchen könne, oder ob er zumindest einen Ersatz des durch die Nichtumsetzung der Richtlinie verursachten Schadens verlangen könne. Durch Beschluß vom 14. Oktober 1990 hat der Europäische Gerichtshof die Rechtssachen C-6/90 und C-9/90 verbunden und durch Urteil vom 19. November 1991 entschieden.

IV. Kernaussagen der Entscheidungsgründe Der Tenor des Urteils enthält folgende Feststellungen: I. Die Bestimmungen der Richtlinie 80/9871EWG des Rates vom 20.10.1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, die die Rechte der Arbeitnehmer festlegen, sind dahin auszulegen, daß die Betroffenen mangels fristgemäß erlassener Durchführungsmaßnahmen diese Rechte nicht vor den nationalen Gerichten dem Staat gegenüber geltend machen können.

2. Ein Mitgliedstaat hat die Schäden zu ersetzen, die den einzelnen dadurch entstehen, daß die Richtlinie 80/9871EWG nicht umgesetzt worden ist.

B. Das Frankovich-Urteil vom 19. November 1991

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Die Leitsätze des Urteils lauten: I. Die Tatsache, daß der Mitgliedstaat, an den eine Richtlinie gerichtet ist, zwischen mehreren möglichen Mitteln zur Erreichung des durch diese vorgeschriebenen Ziels wählen kann, schließt nicht aus, daß der einzelne vor den nationalen Gerichten die Rechte geltend machen kann, deren Inhalt sich bereits aufgrund der Richtlinie mit hinreichender Genauigkeit bestimmen läßt. 2. Auch wenn die Vorschriften der Richtlinie 80/987 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers in bezug auf die Bestimmung des Personenkreises, dem die Garantie zugute kommen soll, und den Inhalt dieser Garantie unbedingt und hinreichend gen au sind, können sich die Betroffenen nicht vor den nationalen Gerichten auf diese Vorschriften berufen, wenn ein Mitgliedstaat noch keine Durchführungsmaßnahmen erlassen hat; zum einen regeln die Vorschriften nämlich nicht, wer Schuldner dieser Garantieansprüche ist, und zum anderen kann der Staat nicht allein deshalb als Schuldner angesehen werden, weil er die Richtlinie nicht fristgemäß umgesetzt hat. 3. Die volle Wirksamkeit der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen wäre beeinträchtigt und der Schutz der durch sie begründeten Rechte gemindert, wenn der einzelne nicht die Möglichkeit hätte, für den Fall eine Entschädigung zu erlangen, daß seine Rechte durch einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht verletzt werden, der einem Mitgliedstaat zuzurechnen ist. Diese Möglichkeit einer Entschädigung durch den Mitgliedstaat ist vor allem dann unerläßlich, wenn die volle Wirkung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen davon abhängt, daß der Staat tätig wird, und der einzelne deshalb im Falle einer Untätigkeit des Staates die ihm durch das Gemeinschaftsrecht zuerkannten Rechte vor den nationalen Gerichten nicht geltend machen kann. Der Grundsatz einer Haftung des Staates für Schäden, die dem einzelnen durch dem Staat zurechenbare Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, folgt somit aus dem Wesen der mit dem EWG-Vertrag geschaffenen Rechtsordnung. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Ersatz dieser Schäden findet auch in Artikel 5 EWG-Vertrag eine Stütze, nach dem die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts zu treffen und folglich auch die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht zu beheben haben. 4. Die Voraussetzungen, unter denen die gemeinschaftsrechtlich gebotene Haftung eines Mitgliedstaats für die dem einzelnen durch Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht entstandenen Schäden einen Entschädigungsanspruch eröffnet, hängen von der Art des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht ab, der dem verursachten Schaden zugrundeliegt. Verstößt ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung aus Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag, alle erforderlichen Maßnahmen zur Erreichung des durch die Richtlinie vorgeschriebenen Ziels zu erlassen, so verlangt die volle Wirksamkeit dieser gemeinschaftsrechtlichen Regelung einen Entschädigungsanspruch, wenn die folgenden drei Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens muß das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung von Rechten an den einzelnen beinhalten. Zweitens muß der Inhalt dieser Rechte auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden können. Drittens muß ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem dem Geschädigten entstandenen Schaden bestehen. Mangels einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung ist es Sache des Mitgliedstaats, die Folgen des verursachten Schadens im Rahmen des nationalen Haftungsrechts zu beheben. Allerdings dürfen die im Schadensersatzrecht der einzel-

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§ I Einführung nen Mitgliedstaaten festgelegten materiellen und formellen Voraussetzungen nicht ungünstiger sein als bei ähnlichen Klagen, die nur nationales Recht betreffen, und sie dürfen nicht so ausgestaltet sein, daß sie es praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, die Entschädigung zu erlangen.

Der Europäische Gerichtshof hat der Richtlinie 80/987IEWG damit keine unmittelbare Wirkung zugesprochen, weil sie den Schuldner der Garantieansprüche nicht unbedingt und hinreichend genau bestimmt. 35 Gleichwohl hat er die zweite Frage dahingehend beantwortet, daß er dem einzelnen Gemeinschaftsbürger einen Ersatzanspruch wegen Nichtumsetzung einer Richtlinie gewährt hat.

c. Problematik des Francovich-Urteils Diese Entscheidung ist nun in dogmatischer Hinsicht eingehend zu betrachten und zu hinterfragen. Zunächst ist zu klären, ob der vom Europäischen Gerichtshof entwickelte Anspruch auf Entschädigung gemeinschaftsrechtlicher oder nationaler Natur ist. 36 Desweiteren stellt sich das Problem, auf welcher Rechtsgrundlage dieser Anspruch basiert,37 und welche Voraussetzungen erfiillt sein müssen. 38 Ferner ist zu überlegen, welche Konsequenzen das Urteil rur das Staatshaftungsrecht der Mitgliedstaaten, insbesondere rur das deutsche Staatshaftungsrecht hat,39 aber auch, welche Schlußfolgerungen rur das Gemeinschaftsrecht zu ziehen sind. 40 Somit zeigt sich schon bei etwas näherer Betrachtung, daß die von vielen rur "bahnbrechend" angesehene Entscheidung dies nicht nur wegen der erstmaligen Verurteilung eines Mitgliedstaates zum Schadensersatz sein könnte, sondern auch wegen der vielfaltigen dogmatischen Probleme, über die der Europäische Gerichtshof mit einer - wie üblich - kurzen Begründung hinweggeht. Die vorliegende Arbeit hat sich zum Ziel gesetzt, die Entscheidung des Gerichtshofes anhand der Auswirkungen rur die Bundesrepublik Deutschland im einzelnen zu betrachten. Es wird dabei schrittweise vorgegangen und der Weg 35 Zu den genauen Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie im allgemeinen vgl. unten unter § 2 D.I1I. sowie für den konkreten Fall der Richtlinie 80/987IEWG unter § 2 D.VII. 36 Dazu unter § 3 A. 37 Mit dieser Frage befassen sich die Abschnitte § 3 F. und § 4. 3. Siehe § 3 G. und § 4. 39 Dazu näher unter § 4. 40 Dazu § 5.

c. Problematik des Francovich-Urteils

33

der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur Gemeinschaftsrichtlinie von ihrer Ausgestaltung in Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag über die unmittelbare Wirkung bis hin zu einem Anspruch auf Entschädigung nachvollzogen.

3 ClaBen

§ 2 Richtlinien Die Richtlinie ist die wichtigste Fonn der Rechtsetzung in der Europäischen Union. Gern. Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag ist sie "rur jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überläßt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Fonn und der Mittel."

A. Einführung Die Bezeichnung "Richtlinie" wurde erstmals in den Römischen Verträgen von 195i verwendet? Ihr Pendant im EGKS-Vertrag3 ist die "Empfehlung", die in Art. 14 Abs. 1, Abs. 3 EGKS-Vertrag geregelt ist. Auch wenn die Römischen Verträge eine andere Bezeichnung gewählt haben, stellt die Richtlinie in ihrer materiellen Ausgestaltung keine Neuschöpfung dar. 4 Gleichwohl unterscheidet sie sich von der Empfehlung gemäß Art. 14 Abs. 3 EGKS-Vertrag. Richtlinien werden von Kommission und Rat erlassen, wobei diese frei in der Wahl von Fonn und Mittel sind. Im Gegensatz dazu werden Empfehlungen von der Hohen Behörde5 erlassen. Hinsichtlich der Erreichung des Ziels steht ihr nur die Wahl der Mittel zu. Trotz dieser Unterschiede ist die Empfehlung nach Art. 14 Abs. 3 EGKSVertrag das unmittelbare Vorbild rur die Schaffung der Richtlinie in den Römischen Verträgen. 6 Da jedoch der Begriff "Empfehlung" im Sinne von Art. 14

1 Vertrag über die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1957 (BGBI. 1957 11 Nr. 23 vom 19.08.1957, S. 766ff; mittlerweile ersetzt durch den EG-Vertrag vom 07. Februar 1992, veröffentlicht in ABlEG Nr. C 191 vom 29.07.1992, S. I ff.) und Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft vom 25. März 1957 (BGBI. 1957 II Nr. 23 vom 19.08.1957, S. 1014ff). 2 Vgl. Art. 189 Abs. 1, Abs. 3 EG-Vertrag und Art. 161 Abs. 1, Abs. 3 EAG-Vertrag. 3 Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18. April 1951 (BGBI. 195211 Nr. 7 vom 06.05.1952, S. 447ff). 4 D. Oldekop, Die Richtlinien der EWG, S. 2. 5 Die Kommission wurde ursprünglich im EGKS-Vertrag als Hohe Behörde bezeichnet. Seit dem Vertrag über die Europäische Union (ABlEG Nr. C 191 vom 29.07.1992, S. I ff.) regelt Art. 7 EGKS-Vertrag eine einheitliche Bezeichnung der Organe der Europäischen Gemeinschaften. 6 H. P. lpsen, Richtlinien-Ergebnisse, in: FS für C. F. Ophüls, 1965, S. 67 (69 Fn. 12); E.-W Fuß. Die "Richtlinie" des Europäischen Gemeinschaftsrechts, DVBI.

A. Einführung

35

Abs. 3 EGKS-Vertrag häufig mißverstanden und mit den im Recht der Internationalen Organisationen vorkommenden Empfehlungen, die völlig unverbindlich sind, 7 verwechselt wurde, versuchte man diesen falschen Eindruck des Unverbindlichen8 durch die Bezeichnung "Richtlinie" zu beseitigen. Dabei wurden die sprachlichen Unterschiede gegenüber dem EGKS-Vertrag in Kauf genommen. Auch die naheliegende Gefahr einer Verwechslung der Empfehlungen des EGKS-Vertrages mit den Empfehlungen gemäß Art. 189 Abs. 5 EG-Vertrag9 wurde akzeptiert. Letztendlich dokumentiert diese Begriffswahl nach außen die Verbindlichkeit der Richtlinie, zeigt jedoch zugleich, daß diese Rechtshandlung "eine mit bisherigen Kategorien nicht zu erfassende, neuartige Kunstschöpfung des Gemeinschaftsrechts,,10 darstellt. Sie erfaßt nicht nur schwerpunktmäßig einige Regelungsmaterien, wie dies bei Verordnungen der Fall ist;ll der EG-Vertrag enthält vielmehr Kompetenzgrundlagen für zahlreiche Rechtsgebiete des bürgerlichen Rechts, des Handelsund Gesellschaftsrechts (z. B. Art. 54 Abs. 2 EG-Vertrag), des Arbeitsrechts (z. B. für die Anerkennung von Diplomen und Befahigungsnachweisen, Art. 57 Abs. 1 EG-Vertrag, für Berufszugang und Berufsausübung, Art. 57 Abs. 2 EG-Vertrag), des öffentlichen Wirtschaftsrechts, des Steuerrechts und in besonderem Maße des Umweltrechts. 12

1965, S. 378 (378); H. Wagner, Grundbegriffe des Beschlußrechts der Europäischen Gemeinschaften, KSE Band 5, 1965, S. 217. 7 I. Seidl-Hohenveldern, Das Recht der Internationalen Organisationen einschließlich der Supranationalen Gemeinschaften, Rdnr. 1548f. 8 D. Oldekop, Die Richtlinien der EWG, S. 5; M. Zu leeg, Die Rechtswirkung europäischer Richtlinien, ZGR 1980, S. 466 (468). 9 Empfehlungen und Stellungnahmen im Sinne von Art. 189 Abs. 5 EG-Vertrag sind unverbindliche Rechtshandlungen. Sie können sich an alle Gemeinschaftsorgane richten, entfalten ihnen gegenüber jedoch keine bindende Wirkung, so daß sie auch keinerlei Rechte für den einzelnen Bürger begründen können, auf die dieser sich vor Gericht berufen könnte (EuGH vom 13.12.1989 - Rs. C-322/88 (Salvatore GrimaldilFonds des maladies professionnelles), Slg. 1989, 4407 (4420, Tz. 13». Trotz mangelnder Verbindlichkeit haben diese Rechtshandlungen dennoch rechtliche oder politische Auswirkungen. Als Beispiel sei nur erwähnt, daß die Stellungnahme der Kommission in einigen Gerichtsverfahren, z. B. bei der Aufsichtsklage nach Art. 169 Abs. lEG-Vertrag oder beim gerichtlichen Verfahren nach Art. 170 Abs. 3 EG-Vertrag eine Prozeßvoraussetzung darstellt. 10 H. P. Ipsen, Richtlinien-Ergebnisse, in: FS für C. F. Ophüls, 1965, S. 67 (69); D. Oldekop, Die Richtlinien der EWG, S. 6. 11 Durch Verordnungen werden vor allem die Bereiche des Zollwesens, des Agrarmarktes, des Kartellrechts, der Außenwirtschaft oder der Verkehrspolitik geregelt. 12 A. Bach, Direkte Wirkungen von EG-Richtlinien, JZ 1990, S. 1108 (\ 108); U. Everling, Durchführung und Umsetzung des Europäischen Gemeinschaftsrechts im Bereich des Umweltschutzes unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH, NVwZ 1993, S. 209ff.; V Göfz, Europäische Gesetzgebung durch Richtlinien - Zusammenwirken von Gemeinschaft und Staat, NJW 1992, S. 1849 (1849); K. Hansmann,

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§ 2 Richtlinien

Richtlinien können vom Rat oder der Kommission erlassen werden. Der Rat steht dabei jedoch im Vordergrund. 13 Sie richten sich nicht direkt an die einzelnen Gemeinschaftsbürger, sondern immer nur an einen oder mehrere Mitgliedstaaten (individuelle Richtlinie)14 oder an alle Mitgliedstaaten (allgemeine Richtlinie) und verpflichten diese, die in der Richtlinie vorgeschriebenen Regelungen umzusetzen, sei es durch Erlaß der erforderlichen nationalen Vorschriften oder durch Anpassung bereits existierender Bestimmungen. Im Gegensatz zu Verordnungen und individuellen Entscheidungen sind Richtlinien aber nicht in allen ihren Teilen verbindlich, sondern nur hinsichtlich der in ihnen festgelegten Ziele, d. h. die in den Richtlinien vorgesehenen Regelungen müssen nicht wortwörtlich übernommen werden. Entscheidend ist, daß das in der Richtlinie enthaltene Ziel verwirklicht wird. Verordnungen sind gemäß Art. 189 Abs. 2 EG-Vertrag diejenigen Rechtshandlungen, die allgemeine Geltung haben, in allen ihren Teilen verbindlich sind und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten. Im Urteil Variola 1s hat der Gerichtshof ausdrücklich festgestellt, daß Verordnungen schon nach ihrer Schwierigkeiten bei der Umsetzung und Durchführung des europäischen Umweltrechts, NVwZ 1995, S. 320ff.; 1. Pernice, Auswirkungen des europäischen Binnenmarktes auf das Umweltrecht - Gemeinschafts(verfassungs-)rechtliche Grundlagen, NVwZ 1990, S. 20lff.; ders., Gestaltung und Vollzug des Umweltrechts im europäischen Binnenmarkt - Europäische Impulse und Zwänge flir das deutsche Umweltrecht, NVwZ 1990, S. 414ff.; R. Pfeiffer, Probleme der Umsetzung der EG-Richtlinie 85/337 über die Umweltverträglichkeitsprüfung im Deutschen Recht; M. Zu/eeg, Umweltschutz in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, NJW 1993, S. 31 ff.; C. Ca//iess, Zur unmittelbaren Wirkung der EG-Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung und ihrer Umsetzung im deutschen Immissionsschutzrecht, NVwZ 1996, S. 339ff.; T. C. W Beyer, Gemeinschaftsrecht und Umweltschutz nach Maastricht, JuS 1997, S. 294ff. IJ T. Oppermann, Europarecht, Rdnr. 458. 14 Als Beispiele für die seltenere Form der individuellen Richtlinie wären zu nennen: Richtlinie der Kommission über die Umsatzausgleichsteuer auf die Einfuhr von Wollkammzügen in die Bundesrepublik Deutschland vom 30. Juli 1962 (ABlEG vom 20.09.1962, S. 2214), gerichtet an Deutschland; Richtlinie der Kommission für die Bestimmung der Zeitfolge der Aufhebung der Einfuhrabgabe ("haffing"), die das Königreich der Niederlande den anderen Mitgliedstaaten gegenüber auf Bier erhebt vom 15. Oktober 1963 (ABlEG vom 29.10.1963, S. 2605), gerichtet an die Niederlande; Richtlinie der Kommission zur Festlegung der Zeitfolge für die Aufhebung der Abgabe, die das Königreich der Niederlande bei der Einfuhr bestimmter Futtermittel aus den übrigen Mitgliedstaaten erhebt vom 16. Juni 1965 (ABlEG Nr. 120 vom 05.07.1965, S. 2073), gerichtet an die Niederlande; Richtlinie der Kommission zur Festlegung der Zeitfolge für die Aufhebung der von der Italienischen Republik erhobenen Abgabe bei der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen für bestimmte Erzeugnisse aus den übrigen Mitgliedstaaten vom 28. Juli 1965 (ABlEG Nr. 143 vom 07.08.1965, S. 2438), gerichtet an Italien. 1\ EuGH vom 10.10.1973 - Rs. 34/73 (F.lli Variola S. p. A.lAmministrazione italiana delle Finanze), Sig. 1973,981 ff.

A. Einführung

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Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem des Gemeinschaftsrechts unmittelbare Wirkungen erzeugen l6 und als solche geeignet sind, fiir den einzelnen Rechte zu begründen, zu deren Schutz die nationalen Gerichte verpflichtet sind. Individuelle Entscheidungen i. S. des Art. 189 Abs. 4 EG-Vertrag sind alle Verwaltungsmaßnahmen, die eine Rechtslage feststellen, schaffen, verändern oder Verpflichtungen begründen. 17 Ebenso wie Verordnungen sind auch individuelle Entscheidungen in allen ihren Teilen verbindlich. Sie unterscheiden sich aber von diesen dadurch, daß sie nur eine individuelle Geltung für den jeweils bezeichneten Adressaten l8 haben. Wie Verordnungen haben auch individuelle Entscheidungen unmittelbare Rechtswirkungen fiir und gegen ihre Adressaten. 19 Richtlinien zeichnen sich somit im Gegensatz zu den bei den Rechtshandlungen Verordnung und individuelle Entscheidung durch ein zweistufiges Verfahren aus, auf dessen erster Stufe der Erlaß der Richtlinie selbst durch den Rat oder die Kommission steht, und auf dessen zweiter Stufe die Mitgliedstaaten zur Durchfiihrung, d. h. zur frist- und ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinien in nationales Recht, verpflichtet sind?O Adressat der Richtlinie ist daher zunächst nicht der einzelne Gemeinschaftsbürger, sondern nur der Mitgliedstaat selbst, der seiner Umsetzungsverpflichtung nachkommen muß. Nur in einem weiteren Sinne richtet sich die Richtlinienbestimmung auch an den Bürger, wenn sie in nationales Recht umgesetzt wurde. Die Frage, ob im konkreten Einzelfall eine Verordnung oder eine Richtlinie erlassen wird, richtet sich danach, welche Rechtshandlung die jeweilige Kompetenznorm vorsieht. Dies ergibt sich aus Art. 189 Abs. 1 EG-Vertrag und dem Prinzip der begrenzten Ermächtigung, wonach die Gemeinschaftsorgane nur tätig werden dürfen, wenn der Vertrag hierfiir eine ausdrückliche Grundlage gibt?1 16 Eine gen aue Erörterung der Unterschiede zwischen den Begriffen "unmittelbare Geltung" und "unmittelbare Wirkung" wird unter § 2 B. vorgenommen. 17 W. Groß, Europa 1992: Einwirkungen des Europäischen Rechtes in den innerstaatlichen Bereich der Bundesrepublik Deutschland, JuS 1990, S. 522 (526); D. Ehlers, Die Einwirkungen des Rechts der Europäischen Gemeinschaften auf das Verwaltungsrecht, DVBI. 1991, S. 605 (607f.). 18 Dies kann ein Mitgliedstaat oder eine natürliche oder juristische Person sein. 19 Dies hat der Europäische Gerichtshof durch seine Rechtsprechung, erstmals im Leberpfennig-Urteil (EuGH vom 06.10.1970 - Rs. 9/70 (Franz Grad/Finanzamt Traunstein), Sig. 1970, 825ff.) entschieden. 20 R. Breuer, EG-Richtlinien und deutsches Wasserrecht, WiVerw 1990, S. 79 (97). 21 Das sog. "Principe de competence d'attribution" bedeutet in der deutschen Übersetzung Prinzip der verliehenen Zuständigkeit und wird deshalb richtigerweise als Prinzip der begrenzten Ermächtigung bezeichnet (H.-P. Kraußer, Das Prinzip begrenzter

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§ 2 Richtlinien

Zeitweilig findet man im EG-Vertrag jedoch auch Vorschriften,z2 in denen keine bestimmte Rechtshandlung vorgesehen ist, sondern in denen den Mitgliedstaaten Wahlfreiheit hinsichtlich der in Art. 189 EG-Vertrag aufgefiihrten Rechtsakte zugebilligt wird. 23 Während man die Verordnung auf deutscher Ebene mit einem Exekutivgesetz vergleichen kann 24 und die individuelle Entscheidung aufgrund ihrer Einzelfallverbindlichkeit einem Verwaltungsakt im deutschen Verwaltungsrecht25 entspricht,26 hat die Richtlinie als besonderes Rechtsinstrument des sekundären

Ermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, S. 16f.). Es ist als Strukturprinzip des Gemeinschaftsrechts anzusehen (vgl. auch Art. 3 b Abs. 1 EG-Vertrag). Zum Teil (B. Beutler, in: B. BeutleriR. Bieber/J. Pipkom/J. Streil, Die Europäische Union - Rechtsordnung und Politik, S. 82; A. Bleckmann, Europarecht, Rdnr. 108) findet sich auch der Begriff "Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung", weil davon ausgegangen wird, daß im Gemeinschaftsvertrag das Enumerationsprinzip vorrangig ist. Genauer zu den einzelnen Funktionen dieses Prinzips siehe Hans-Peter Kraußer, Das Prinzip begrenzter Ermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, S. 26ff., der sich bereits vor der Verankerung dieses Prinzips durch den Maastricht-Vertrag eingehend mit seinen rechtlichen Grundlagen und seiner Bedeutung auseinandergesetzt hat. Allgemein auch H P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 425ff.; G. Nicolaysen, Europarecht, S. 138; ebenso K. A. Schachtschneider, Die existentielle Staatlichkeit der Völker Europas und die staatliche Integration der Europäischen Union, in: Die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft, S. 75 (96, 111 ff.); T. C. W. Beyer, Die Ermächtigung der Europäischen Union und ihrer Gemeinschaften, Der Staat 35 (1996), S. 189 (190ff., 218f.). Siehe weiterhin auch die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Maastricht-Urteil BVerfGE 89, 155 (171 f., 182, 185f.) zur zwingend demokratie-theoretischen Ableitung dieses Prinzips sowie BVerfGE 92, 203 (240). 22 Z. B. Art. 100 aAbs. 1, 130 Abs. 3 S. 2 EG-Vertrag. 23 H P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 426ff.; H-P. Kraußer, Das Prinzip begrenzter Ermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, S. 24f.; T. C. W. Beyer, Die Ermächtigung der Europäischen Union und ihrer Gemeinschaften, Der Staat 35 (1996), S. 189 (199, v. a. Fn. 74 m. w. N.); ders., Rechtsnormanerkennung im Binnenmarkt. 24 Aufgrund der Tatsache, daß die Europäische Union kein Staat, sondern ein Staatenverbund ist, kann die Verordnung zwar nicht mit dem nationalen Gesetz gleichgesetzt werden. Allein die institutionelle Zuständigkeitsverteilung der EU, die es Rat oder Kommission, nicht jedoch dem Parlament überläßt, Verordnungen zu erlassen, ließe einen solchen Vergleich nicht zu. Dadurch, daß die Verordnung aber für einen unbestimmten Personenkreis auf generell-abstrakte Weise Recht setzt, d. h. allgemein gilt und über-individuell, über-zeitlich und über-räumlich ist (vgl. T. Schilling, Rang und Geltung von Normen in gestuften Rechtsordnungen, S. 92), wird sie auf europäischer Ebene als "Europäisches Gesetz" bezeichnet. Der Gerichtshof spricht von "fast Gesetzgebungsakten" (EuGH vom 16.07.1956 - Rs. 8/55 (Federation Charbonniere de Belgique/Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaften für Kohle und Stahl), Slg. 1955/56, 197 (227)) oder "quasi-Iegislatorischen Maßnahmen". 25 § 35 VwVfG. 26 E. Grabitz, in: E. GrabitziM. Hilf, KEU, Art. 189 Rdnr. 65.

B. Terminologie

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Gemeinschaftsrechts27 wohl am meisten Ähnlichkeit mit einem Rahmengesetz gemäß Art. 75 GG. 28 Durch die Grundgesetzänderung vom 27. Oktober 199429 wurde die Rahmengesetzgebung des Art. 75 GG neu überdacht und - ähnlich den Gemeinschaftsrichtlinien - eine Pflicht der Länder zur Umsetzung in Art. 75 Abs. 3 GG verankert. 30

B. Terminologie Nach dieser Einführung in die Wesenszüge der Richtlinie sollen an dieser Stelle einige Begrifflichkeiten festgelegt und erläutert werden, die weder im einschlägigen Schrifttum noch vom Europäischen Gerichtshof einheitlich verwendet werden. Konkret geht es um die Bedeutung und Verwendung der Begriffe "unmittelbare Geltung", "unmittelbare Wirkung" und "unmittelbare Anwendbarkeit" . Ein großer Teil der Literatur verwendet die Begriffe "unmittelbare Geltung" und "unmittelbare Wirkung" synonym. 31 Auch der Europäische Gerichtshof hält sich nicht an eine einheitliche Terminologie. 32 In den meisten Fällen spricht er jedoch von der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien. 33 Dieses Ergebnis hat auch eine Volltext-Recherche von Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes nach dem 01. Januar 1986 bestätigt. Der Gerichtshof hat in 18 Urteilen den Begriff "unmittelbare Wirkung" verwendet und trotz Parteivortrages im Prozeß nie den Begriff

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H. P. Ipsen, Richtlinien-Ergebnisse, in: FS für C. F. Ophüls, 1965, S. 67 (69).

E. Grabitz, in: E. GrabitzJM. Hilf, KEU, Art. 189 Rdnr. 51. BGB\. I Nr. 75 vom 03. I I. I 994, S. 3 I 46ff. 30 Vg\. dazu auch R. Sannwald, Die Reform des Grundgesetzes, NJW 1994, S. 3313ff. 31 SO Z. B. A. Bleckmann, Europarecht, Rdnr. I 152ff.; B. Beutler, in: B. BeutlerIR. Bieber/J. Pipkorn/J. Streil, Die Europäische Union - Rechtsordnung und Politik, S. 60f. 32 Vgl. Z. B. für den Bereich der Verordnung EuGH vom 17.05.1972 - Rs. 93/71 (Orsolina LeonesiolMinisterium für Landwirtschaft und Forsten der Italienischen Republik), Sig. 1972, 287 (294, Tz. 5/6), in dem der Gerichtshof davon spricht, daß die Verordnung "nach Rechtsnatur und Funktion im Rechtsquellensystem des Gemeinschaftsrecht unmittelbare Wirkungen erzeugt und geeignet ist, für die einzelnen Rechte zu begründen, zu deren Schutz die nationalen Gerichte verpflichtet sind." (Hervorhebung durch Verfasserin). 33 L. Krämer, Zur innerstaatlichen Wirkung von Umwelt-Richtlinien der EWG, WiVerw 1990, S. 138 (140); H. D. Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, S. 68; ders., Konflikte zwischen EG-Recht und nationalem Recht vor den Gerichten der Mitgliedstaaten, DVBI. 1995, S. 954ff. 28

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§ 2 Richtlinien

"unmittelbare Anwendbarkeit".34 Aufgrund dieser Unterschiede und der bereits durchgefilhrten Klärungsversuche,l5 erscheint es angebracht, an dieser Stelle eine einheitliche Terminologie darzustellen, die in der vorliegenden Arbeit verwendet wird. I. Allgemeines

Grundsätzlich müssen mehrere Ebenen der Verbindlichkeit einer Norm unterschieden werden, von der Existenz und der Gültigkeit über die Geltung bis hin zur Anwendbarkeit oder Anwendung der Norm. 36 Rechtliche Existenz erlangt eine Norm mit ihrer Verkündung. 37 Ab diesem Zeitpunkt kann sie überhaupt "gelten, d. h. ein wirksames Sollensgebot aufstellen (ius esto). "38 "Die Geltung der Norm ist ihre spezifische Existenz".39 Geht man von einer Geltung von Rechtsnormen im normativen Sinne aus,40 setzt diese voraus, "daß die Norm entsprechend den Vorschriften dieser Rechtsordnung zustande kam, also auf eine oder mehrere höhere Normen zurückzufilhren ist, in einem Ableitungszusammenhang zu ihnen, letztlich zur 34 H D. Jarass, Voraussetzungen der innerstaatlichen Wirkung des EG-Rechts, NJW 1990, S. 2420 (2420). 15 J. A. Winter, Direct applicability and direct effect - Two distinct and different concepts in community 1aw, CMLR 1972, S. 425 (438); P. Pescatore, L'effet des directives communautaires une tentative de demythification, Recueil Dalloz Sirey 1980, S. 17lff; ders., The Doctrine of "Direct Effect": An Infant Disease of Community Law, ELR 1983, S. 155ff.; E. Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-InstitutlNr. 119. 36 E. Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-InstitutINr. 119, S.8. 31 BVerfGE 34, 9 (23); EuGH vom 21.05.1987 - Rs. 249/85 (Albako Margarinefabrik Maria von der Linde GmbH & Co KGlBundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung), Sig. 1987,2345 (2358ff, Tz. Ilff). 30 E. Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-InstitutlNr. 119, S.8. 3. H Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 7f; ders., Allgemeine Theorie der Normen, S.22f '" Neben diesem normativen Geltungskonzept werden auch noch das sog. axiologische Geltungskonzept vertreten, das einen "moralischen Grund, etwa ein ,natürliches Gesetz', als Geltungsgrund der Rechtsnorm ansieht" (R. Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 49; G. Robles, Zum Problem der Geltung der Rechtsregeln, in: FS für R. Walter, 1991, S. 579 (579». Außerdem gibt es das sog. empirische Geltungskonzept, wonach auf die praktische Wirksamkeit einer Norm abgestellt wird (F. Ermacora, Allgemeine Staatslehre, S. 948; P. Pescatore, The Doctrine of "Direct Effect": An Infant Disease ofCommunity Law, ELR 1983, S. 155 (177».

B. Terminologie

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Verfassung steht.,,41 Entscheidend für die Geltung einer Rechtsnonn ist daher, daß die Nonn Teil der Verfassung oder von dieser ableitbar ist. 42 Das gilt sowohl für eine nationale Rechtsnonn als auch für eine Nonn des Völkerrechts oder des Gemeinschaftsrechts. Im Völkerrecht bedeutet innerstaatliche Geltung einer Völkerrechtsnorm, unabhängig von den einzelnen Lehren zum Verhältnis von innerstaatlichem Recht und Völkerrecht,43 daß sie im innerstaatlichen Bereich geltendes Recht darstellt. 44 Der Europäische Gerichtshof hat im Simmenthal II_Urteil 45 ausgeführt: "Unmittelbare Geltung bedeutet ... , daß die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen. Diese Bestimmungen sind somit unmittelbare Quelle von Rechten und Pflichten für all diejenigen, die sie betreffen, einerlei, ob es sich um die Mitgliedstaaten oder um solche Einzelpersonen handelt, die an Rechtsverhältnissen beteiligt sind, welche dem Gemeinschaftsrecht unterliegen. Diese Wirkung erstreckt sich auch auf jedes Gericht, das, angerufen im Rahmen seiner Zuständigkeit, als Organ eines Mitgliedstaates die Auf~abe hat, die Rechte zu schützen, die das Gemeinschaftsrecht den einzelnen verleiht." 6

41 T. Schilling, Rang und Geltung von Normen in gestuften Rechtsordnungen, S.160. 42 T. Schilling, Rang und Geltung von Normen in gestuften Rechtsordnungen, S. 160. 43 Nach den monistischen Lehren sind nationales Recht und Völkerrecht Bestandteil derselben Rechtsordnung, innerhalb derer das Völkerrecht seine Geltungsmodalität selbst bestimmt. Die dualistischen Lehren hingegen gehen davon aus, daß Völkerrecht und nationales Recht zwei voneinander getrennte Rechtsordnungen darstellen. Das V ölkerrecht benötigt danach vor seiner innerstaatlichen Wirksamkeit der Transformation in das nationale Recht (so die Transformationslehre) oder eines Vollzugsbefehls durch einen nationalen Rechtsakt (so die Vollzugslehre). Vgl. zum Streit zwischen Monismus und Dualismus, zwischen Transformations- und Adoptionslehre u. a. A. Bleckmann, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 264ff; ders., Europarecht, Rdnr. 1045ff; A. Verdross/B. Simma, Universelles Völkerrecht, S. 436f.; 0. Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, S. 261 ff.; ders., Das Völkerrecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, AöR 93 (1968), S. 485 (496ff.); f. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, S. 140ff. 44 BVerfGE 23, 288 (316ff.); R. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 160; M. Zuleeg, Die innerstaatliche Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge am Beispiel des GATT und der Europäischen Sozialcharta, ZaöRV 35 (1975), S. 341 (344ff). 45 EuGH vom 09.03.1978 - Rs. 106/77 (Staatliche Finanzverwaltung/S. p. A. Simmenthal - Simmenthal 11), Slg. 1978, 629ff 46 EuGH vom 09.03. 1978 - Rs. 106/77 (Staatliche Finanzverwaltung/S. p. A. Simmenthal- Simmenthal 11), Slg. 1978,629 (643, Tz. 14/16).

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§ 2 Richtlinien

Von der Geltung einer Nonn zu unterscheiden ist die Frage nach ihrer unmittelbaren Anwendbarkeit, die Frage der Möglichkeit der Berufung des einzelnen auf diese Nonn im konkreten Fal1. 47 Für die innerstaatliche Anwendbarkeit ist die innerstaatliche Geltung Voraussetzung. 48 Die innerstaatliche Anwendung richtet sich danach, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der jeweiligen Nonn erfüllt sind. In diese dargestellten Begrifflichkeiten ist nunmehr noch der Begriff der "unmittelbaren Wirkung" einzureihen, der sich im Prinzip mit dem der Anwendbarkeit deckt. Der Europäische Gerichtshof spricht jedoch, wie noch näher zu erörtern sein wird,49 beim Primärrecht von "unmittelbarer Anwendbarkeit", während er für das Sekundärrecht den Begriff der "unmittelbaren Wirkung" entwickelt hat. Letztendlich sind diese Begriffe jedoch synonym zu verwenden. Entscheidend ist nur, daß der Akzent auf das Verhältnis Rechtsnorm/Bürger gesetzt wird und das Vorliegen einer unmittelbaren Wirkung danach beurteilt wird, ob sich die Richtlinie derart auf den einzelnen Bürger auswirkt, daß dieser aufgrund der Rechtsnonn Rechte verliehen bekommt, die er geltend machen kann. Das Adjektiv "unmittelbar" verstärkt diesen Aspekt und besagt, daß sich diese Auswirkungen flir den einzelnen direkt aus der Rechtsnorm selbst ergeben und er sich auf sie berufen kann. Zum Teil wird diese Verengung des Begriffs "Wirkung" auf den Bereich der Wirkung von Rechtsnormen auf einzelne oder der gerichtlich einklagbaren subjektiven Berechtigung einzelner kritisiert. 50 Zur Begründung wird angeflihrt, die geschilderte Konstellation stelle nur den Fall der sog. subjektiven Wirkung dar. 51 Daneben hätte eine Richtlinie jedoch auch nonnative Wirkungen, beispielsweise Beachtenspflichten. Diese Auffassung ist jedoch abzulehnen, weil sie von ei47 Vgl. zur Frage der innerstaatlichen Anwendbarkeit die Monographien von A. Bleckmann, Begriff und Kritik der innerstaatlichen Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge; A. Koller, Die unmittelbare Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge und des EWG-Vertrages im innerstaatlichen Bereich. 48 M. Zuleeg, Die innerstaatliche Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge am Beispiel des GATT und der Europäischen Sozialcharta, ZaöRV 35 (1975), S. 341 (347); ders., Abschluß und Rechtswirkung völkerrechtlicher Verträge in der Bundesrepublik Deutschland, JA 1983, S. I (6); A. Verdross/B. Simma, Universelles Völkerrecht, S. 440f.; A. Bleckmann, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 280. 49 Siehe § 2 B.II. 50 E. Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-InstitutlNr. 119, S. 15; A. Bach, Direkte Wirkungen von EG-Richtlinien, JZ 1990, S. 1\08 (\ 111); H. P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 123; E. Grabitz, Entscheidungen und Richtlinien als unmittelbar wirksames Gemeinschaftsrecht, EuR 1971, S. I (22); C. Langen/eid, Zur Direktwirkung von EG-Richtlinien, DÖV 1992, S. 955 (957). 51 Christine Langen/eid, Zur Direktwirkung von EG-Richtlinien, DÖV 1992, S. 955 (957) bezeichnet die unmittelbare subjektive Wirkung als eine gesteigerte Form der unmittelbaren Wirkung.

B. Terminologie

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nem falschen Geltungsbegriff ausgeht. Würde man dieser Ansicht folgen, wäre der Unterschied zwischen Geltung und den nach dieser Meinung bestehenden "unmittelbaren objektiven Wirkungen" nicht erkennbar. Die Geltung einer Rechtsnorm besagt ja gerade, wie soeben dargestellt, daß Beachtenspflichten bestehen. Daher wird hier von folgender Systematik ausgegangen: Eine Rechtsnorm entfaltet mit ihrem Inkrafttreten unmittelbare Geltung, die insbesondere normative Wirkungen im Sinne von Anpassungs- und Beachtenspflichten bei Rechtsetzung oder Rechtsanwendung hervorruft. 52 Die zum Teil unter dem Begriff "objektive Wirkung von Richtlinien" vorgenommenen Differenzierungen fallen demnach in den Bereich der unmittelbaren Geltung der Rechtsnorm, weil sie vor allem eine Organbindung verursachen und dies gerade eine Frage der innerstaatlichen Beachtlichkeit der Norm und damit der unmittelbaren Geltung darstellt. 53 Gilt eine Rechtsnorm unmittelbar, stellt sich die Frage nach ihrer Anwendbarkeit und Wirkung, die sich, je nachdem ob die erforderlichen Tatbestandsmerkmale vorliegen oder nicht, beantwortet und dazu fuhrt, daß sich für den einzelnen Bürger direkt aus der Norm Rechte ergeben, auf die er sich - z. B. vor Gericht - berufen kann. Vorliegend sollen daher die Begriffe "unmittelbare Geltung einer Rechtsnorm", d. h. ihre innerstaatliche Beachtlichkeit, sowie "unmittelbare Wirkung" als Möglichkeit des einzelnen, sich direkt auf die in der Rechtsnorm enthaltenen Bestimmungen berufen zu können, verwendet werden. 54 Im Laufe der Zeit hat es sich ergeben, daß fur den Bereich der primärrechtlichen Vorschriften, im Unterschied zum Sekundärrecht anstelle des Begriffes "unmittelbare Wirkung" von "unmittelbarer Anwendbarkeit" einer Gemeinschaftsvertragsbestimmung gesprochen wird. Vor allem in der Literatur werden die Grundfreiheiten, die dem einzelnen Gemeinschaftsbürger unmittelbar Rechte gewähren,55 als unmittelbar anwendbar bezeichnet. 56

Dazu näher unter § 2 C. Diese Terminologie verwendet z. B. auch A. Epiney, Unmittelbare Anwendbarkeit und objektive Wirkung von Richtlinien, DVBI. 1996, S. 409 (410). 54 Vgl. auch Karl Albrecht Schachtschneider, unter Mitarbeit von 0. Gast, Sozialistische Schulden nach der Revolution, vor allem S. 71, 86, 92, der die Frage der Geltung und Wirksamkeit der Gesetze im Zusammenhang mit der Altschuldenpolitik und der ,.Rechtslage" in der DDR erörtert. " Z. B. Art. 48, 52, 59, 85 EG-Vertrag. 56 Beispielhaft sind zu erwähnen: R. Streinz, Europarecht, Rdnr. 351, 394ff., 674, 728, 753; K. A. SchachtschneiderlT C. W Beyer, Das Verfassungsrecht der Europäischen Union, § 5 I. 2., S. 77. 52 53

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§ 2 Richtlinien

Dies bedeutet im Prinzip nichts anderes als der hier als "unmittelbare Wirkung" dargestellte Fall. Der Europäische Gerichtshof selbst versucht der Begriffsproblematik aus dem Wege zu gehen, indem er häufig nur die Auswirkungen der unmittelbaren Wirkung oder unmittelbaren Anwendbarkeit als Berufensmöglichkeit des einzelnen beschreibt. Im folgenden soll jedoch vor dem bereits erläuterten Hintergrund diese unterschiedliche Tenninologie beibehalten werden.

11. Anwendung der Begriftlichkeiten auf das Primärrecht Wendet man die hier verwendete Systematik auf das primäre Gemeinschaftsrecht an, so kommt man hinsichtlich der primärrechtlichen Verträge, allen voran den drei Gründungsverträgen und dem Maastricht-Vertrag, zu deren unmittelbaren Geltung im nationalen Recht. 5? Zahlreiche Vorschriften der Gemeinschaftsverträge sind auch unmittelbar anwendbar für den Gemeinschaftsbürger, so daß er aus ihnen Rechte herleiten kann. Dies hat der Europäische Gerichtshof im Laufe der Zeit in seiner Rechtsprechung entschieden. Im Urteil Van Gend & LOOS 58 hat er für die Vorschrift des Art. 12 EG-Vertrag die unmittelbare Anwendbarkeit bejaht. Diese sei vom nationalen Richter zu beachten. 59 Diese Rechtsprechung hat der Gerichtshof fortgeführt und die unmittelbare Anwendbarkeit für zahlreiche Nonnen des Primärrechts ausdrücklich anerkannt. 60 Auch wenn sich diese Berufensmöglichkeit für den einzelnen nicht ausdrücklich aus der jeweiligen Vertragsbestimmung ergebe, so sei sie dennoch deshalb anzuerkennen, weil diese Rechte "auch auf Grund von eindeutigen 57 Auf die allgemeine Problematik der Geltung des Gemeinschaftsrechts im nationalen Recht, insbesondere des dafür nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (zuletzt im Maastricht-Urteil BVerfGE 89, 155 (190» erforderlichen Rechtsanwendungsbefehls soll hier nicht weiter eingegangen werden. Dazu anstatt vieler K. A. Schachtschneider, Die existentielle Staatlichkeit der Völker Europas und die staatliche Integration der Europäischen Union, in: Die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft, S. 75 (97ff.). 58 EuGH vom 05.02.1963 - Rs. 26/62 (N. V. Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & LooslNiederländische Finanzverwaltung), Slg. 1963, 1ff. 59 EuGH vom 05.02.1963 - Rs. 26/62 (N. V. Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & LooslNiederländische Finanzverwaltung), Slg. 1963, 1 (27). 60 Z. B. EuGH vom 16.06.1966 - Rs. 57/65 (Firma Alfons Lütticke GmbH/ Hauptzollamt Saarlouis), Sig. 1966, 257ff. für Art. 95 EG-Vertrag; EuGH vom 04.12.1974 - Rs. 41/74 (Yvonne van Duyn/Home Office), Slg. 1974, 1337 (1347) für Art. 48 EG-Vertrag; EuGH vom 21.06.1974 - Rs. 2/74 (Reyners/Belgien), Slg. 1974, 631 (652, Tz. 25/28) für Art. 52 und 59 EG-Vertrag; EuGH vom 06.04.1962 - Rs. 13/61 (Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd/Robert Bosch GmbH und NV. Maatschappij Tot Voortzetting van de zaken der Firma Willem van Rijn), Slg. 1962,93 (112); EuGH vom 30.01.1974 - Rs. 127/73 (BRT/SABAM), Slg. 1974, 51 (62) für Art. 85 EG-Vertrag.

C. Geltung von Richtlinien

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Verpflichtungen, die der Vertrag den Einzelnen wie auch den Mitgliedstaaten und den Organen der Gemeinschaft auferlegt",61 bestehen.

IH. Anwendung der Begrifflichkeiten auf Verordnungen und Entscheidungen

Für den Bereich der Verordnung verwendet die maßgebliche Vorschrift des Art. 189 Abs. 2 S. 2 EG-Vertrag die Begriffe der "allgemeinen Geltung", d. h., daß die Verordnung nicht nur einzelne Adressaten, sondern eine unbestimmte Vielzahl von Personen binden will, sowie der "unmittelbaren Geltung". Letzterer Begriff ist jedoch nicht nur in dem hier erläuterten Sinne der Beachtlichkeit zu sehen, sondern gerade auch im Sinne einer unmittelbaren Wirkung und damit der Berufensmöglichkeit des einzelnen. Das ergibt sich vor allem aus einem Vergleich der deutschen Fassung von Art. 189 Abs. 2 S. 2 EG-Vertrag, die "gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat" lautet, mit den anderen Vertragstexten, in denen diese Passage mit "ist unmittelbar anwendbar in jedem Mitgliedstaat" übersetzt wurde. 62 Nach Art. 189 Abs. 4 EG-Vertrag gelten auch Entscheidungen unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes 63 können sie aber auch unmittelbare Wirkung entfalten. Dies hängt aber, ähnlich wie bei der Richtlinie, von der Bestimmtheit der einzelnen Bestimmungen ab. 64

C. Geltung von Richtlinien Nunmehr werden die vorgestellten Begrifflichkeiten auf den Fall der Richtlinie angewendet.

61 EuGH vom 05.02.1963 - Rs. 26/62 (N. V. Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & LooslNiederländische Finanzverwaltung), Sig. 1963, I (25). 62 Z. B. im Französischen "directement applicable". Auf diese Problematik kann jedoch, weil die Richtlinie hier im Vordergrund steht, nicht eingegangen werden. Dazu u. a. A. Bleckmann, Europarecht, Rdnr. 409. 63 EuGH vom 06.10.1970 - Rs. 9/70 (Franz Grad/Finanzamt Traunstein), Sig. 1970, 825ff. 64 Nähere Ausführungen unterbleiben hier in Anbetracht der Festlegung des Themas auf den Fall der Richtlinie. V gl. aber E. Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-InstitutlNr. 119, S. 19ff.

46

§ 2 Richtlinien

I. Meinungsstand

Dabei wird zunächst erörtert, ob Richtlinien unmittelbare Geltung haben. Im Hinblick auf den Unterschied zwischen Verordnung und Richtlinie, der, grob gesagt, in der Zweistufigkeit des Verfahrens bei der Richtlinie besteht, und in Anbetracht der verschiedenen Formulierungen in Art. 189 Abs. 2 und Abs. 3 EG-Vertrag, lehnen einige Stimmen in der Literatur eine unmittelbare Geltung von Richtlinien ab. 65 Dies kann jedoch hinsichtlich der dargestellten Terminologie nicht richtig sein. 66 Unmittelbare Geltung bedeutet demnach, daß eine Rechtsnorm gemäß ihrem Tatbestand innerstaatlich beachtet werden muß. Diese Beachtenspflicht ist gerade auch bei der Richtlinie gegeben. Sie wird vom Rat erlassen und tritt an einem festgelegten Tag in Kraft. Ab diesem Zeitpunkt hat die Richtlinie für den Mitgliedstaat Bestand; er muß seiner gemäß Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag bestehenden Umsetzungsverpflichtung nachkommen und die einzelnen Richtlinienbestimmungen beachten. Grundsätzlich darf der Unterschied zwischen Verordnung und Richtlinie nicht verwischt werden. 67 Im Gegensatz zu Verordnungen müssen Richtlinien erst durch einen Umsetzungsakt seitens der Mitgliedstaaten in nationales Recht transformiert werden. Diese Zweistufigkeit ist der entscheidende Unterschied zwischen diesen beiden Rechtshandlungen des Sekundärrechts. Sie bezweckt in den durch Verordnungen geregelten Fällen eine Vereinheitlichung des Rechts der Mitgliedstaaten. Im Gegensatz dazu sind bei den durch Richtlinien bestimmten Konstellationen nur Harmonisierungen, insbesondere die Erreichung desselben Ziels, angestrebt. 68 Die rur das ordnungsgemäße Funktionieren des Gemeinsamen Marktes abträglichen Unterschiedlichkeiten sollen beseitigt wer65 Vgl. die Ausführungen von Rat, Kommission und Generalanwalt Gerhard ReischI in der Rechtssache Ratti, EuGH vom 05.04.1979 - Rs. 148/78 (Strafverfahren gegen Tullio Ratti), Slg. 1979, 1629 (1635, 1636, 1650); ferner U Everling, Zur direkten innerstaatlichen Wirkung der EG-Richtlinien: Ein Beispiel richterlicher Rechtsfortbildung auf der Basis gemeinsamer Rechtsgrundsätze, in: FS für K. Carstens, Band I, 1984, S. 95 (107). 66 So im Ergebnis auch E. Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-InstitutlNr. 119, S. 12; A. D'Atena, Zur Problematik der EG-Richtlinien - vornehmlich in Italien -, Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-InstitutlNr. 79, S. 12; T Schilling, Zur Wirkung von EG-Richtlinien, ZaöRV 48 (1988), S. 637 (649). 67 So auch D. Wyatt, The Direct Effect of Community Social Law - Not Forgetting Directives, ELR 1983, S. 241 (24 7f.). 68 Arno Scherzberg, Mittelbare Rechtssetzung durch Gemeinschaftsrecht, Jura 1992, S. 572ff., sieht die Richtlinien als Instrument der europäischen Integration an.

C. Geltung von Richtlinien

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den,69 ohne zu sehr in die Befugnisse der einzelnen Mitgliedstaaten einzugreifen. 70 Es wird nämlich davon ausgegangen, daß "bei der Kompliziertheit vieler durch den EWGV zu regelnder Materien und der Unterschiedlichkeit des Rechtszustandes in den verschiedenen Mitgliedstaaten auf diese Weise am leichtesten, reibungslosesten und wirksamsten eine Ausrichtung auf die Ziele der Gemeinschaft erreicht werden könne."7' Die Gesetzgebungskompetenz soll weiterhin beim Mitgliedstaat verbleiben, wodurch zusätzlich erreicht wird, daß die jeweilige Regelung an die besonderen nationalen wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse angepaßt werden kann. 72 Davon unabhängig ist die Tatsache, daß die einzelne in Kraft getretene Richtlinie für den jeweiligen Mitgliedstaat ab dem Zeitpunkt deren Inkrafttretens gilt, also Beachtung durch die innerstaatlichen Organe finden muß. Dies ist keine Verwischung des Unterschiedes von Verordnung und Richtlinie. Vielmehr entfaltet die Richtlinie durch die bestehende unmittelbare Geltung zahlreiche "normative Wirkungen", d. h. sie führt durch ihre Existenz und Geltung dazu, daß die Mitgliedstaaten und ihre Organe in vielfältiger Weise gebunden sind. 73 11. Richtlinie als Maßstab der Rechtsetzung Nachdem die Richtlinie von Rat oder Kommission erlassen wurde und in Kraft getreten ist, beginnt die wohl wichtigste von einer Richtlinie ausgehende Auswirkung, die aus Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag rührende Verpflichtung der Mitgliedstaaten, sie innerhalb der festgelegten Frist in nationales Recht umzusetzen. Würde man allein vom Wortlaut des Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag ausgehen, nach dem Richtlinien für den Mitgliedstaat nur hinsichtlich ihres Ziels verbindlich sind, die nationalen Stellen aber bzgl. der Form und der Mittel freie Wahl haben, könnte man meinen, die Mitgliedstaaten könnten beliebige Regelungen auf gesetzlicher oder untergesetzlicher Ebene erlassen, wenn sie nur das vorgeschriebene Ziel erreichen. Diese Sichtweise ist aber durch die Praxis, ge-

T. Oppermann, Europarecht, Rdnr. 1063. Daß jedoch de facto auch durch den Rechtsakt "Richtlinie" die Kompetenzen der Mitgliedstaaten verletzt werden können, wird später im Rahmen der Problematik der detaillierten Richtlinien unter § 2 C.II.2. noch zu erörtern sein. 71 A. Bleckmann, Europarecht, Rdnr. 417. 72 D. Oldekop, Die Richtlinien der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, JöR 1972, S. 55 (62). 73 So auch E. Klein, Objektive Wirkungen von Richtlinien, in: FS fllr U. Everling, Band I, 1996, S. 641 ff. 69

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§ 2 Richtlinien

tragen von der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, seit langem überholt.

J. Ziel-Mittel-Form-Relation

Zunächst besteht das Problem, daß die nach dem Wortlaut des Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag bestehende Trennung zwischen dem Ziel der Richtlinie sowie den Mitteln und der Form der Umsetzung einzuhalten ist. Auf den ersten Blick scheint diese Differenzierung auch nachvollziehbar. 74 Bei näherer Betrachtung sieht man jedoch, daß es zwischen "Ziel" und "Mittel" eine Wechselbeziehung geben kann, die nicht nur im Gemeinschaftsrecht besteht, sondern auch auf anderen Rechtsgebieten eine große Rolle spielt. Man denke nur an das Tatbestandsmerkmal der Widerrechtlichkeit der Drohung in § 123 BGB oder an die Rechtswidrigkeitsprüfung in § 240 Abs. 2 StGB. Hier hat die sog. "Zweck-Mittel-Relation" große Bedeutung75 . Geht man zunächst von einer Einzelinterpretation der Begriffe aus, so bedeutet "Ziel" einen zu verwirklichenden Zustand, ein zu erreichendes Gut oder herbeizuführendes Ereignis, also einen irgendwie gearteten anzustrebenden Erfolg. Dabei enthält der Begriff ein in die Zukunft weisendes Moment und setzt ein auf seine Erreichung oder Verwirklichung gerichtetes bewußtes Hinstreben 76 voraus. Im Gemeinschaftsvertrag wird der Begriff "Ziel" relativ häufig verwendet77 und meint damit einen rechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Erfolg, der von den Mitgliedstaaten oder von den Gemeinschaftsorganen anzustreben ist. 78 Wird von "Zielen des Vertrages" gesprochen, fallen darunter die in der Präambel und in den Art. 2 und 3 EG-Vertrag aufgefiihrten Aufgaben sowie die in den einzelnen Vertragsbestimmungen unmittelbar oder mittelbar enthaltenen Ziele. Diese Terminologie ist jedoch nicht für das im Rahmen einer Richtlinie "zu erreichende Ziel" zu verwenden,79 da durchaus auch weitere Ziele unter Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag fallen können. Dies ergibt sich vor allem aus einer 74 So auch U. Beyerlin, Umsetzung von EG-Richtlinien durch Verwaltungsvorschriften?, EuR 1987, S. 126 (127). 7S Vgl. H. Heinrichs, in: Palandt, BGB, § 123 Rdnr. 21; A. Schönke/H. Schröder, StGB, § 240 Rdnr. 21; H. Tröndle, StGB, § 240 Rdnr. 22, 24ff. 761. de Vries, in: W. Brugger S . .1., Philosophisches Wörterbuch, Stichwort "Ziel". 77 Z. B. in der Präambel Abs. 3 und 8 sowie in den Art. 3 a Abs. I und 2, 3 b, 5 Abs.2, 14 Abs.6 Unterabs. 2, 39 Abs. 1,40 Abs. 2 und 4, 41, 44 Abs. 1,74, 105, 126 Abs.2, 145, 152,233,235 EG-Vertrag, Art. B, 0, J.I Abs. 2, K. I EU-Vertrag. 78 D. Oldekop, Die Richtlinien der EWG, S. 114. 79 H. P. Ipsen, Richtlinien-Ergebnisse, in: FS für C. F. Ophüls, 1965, S. 67 (73).

C. Geltung von Richtlinien

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Analyse des Wortlautes des EG-Vertrages anhand der verschiedenen Vertragssprachen, die insoweit vom Deutschen differieren. Während das Wort "Ziel" im Sinne von Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag mit "resultat" oder "risultato" übersetzt wurde, werden hinsichtlich der sonstigen Vertragsziele die Begriffe "ideal", "but", "objet", "objectif' bzw. "ideale", "scopo", "obiettivo" verwendet. Außerdem wäre die Rolle der Richtlinie sicherlich geringer, wenn als für die Mitgliedstaaten verbindliche Ziele nur solche in Frage kämen, die der Vertrag selbst schon explizit enthält. 80 Letztendlich bezeichnet wohl der Begriff "zu erreichendes Ziel" in Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag einen von den Mitgliedstaaten anzustrebenden rechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Erfolg, der sich im Prinzip an die im EG-Vertrag, vor allem in Art. 2 und 3 aufgeführten Ziele und Aufgaben anlehnt, im einzelnen jedoch durchaus darüber hinausgehen kann. 81 Im Gegensatz zum Begriff "Ziel" weichen die einzelnen Vertragsfassungen hinsichtlich des Begriffs "Mittel" nicht ab. 82 Als Mittel bezeichnet man alles, was zum Ziel führt oder führen soll,83 d. h. diejenigen Maßnahmen, die der Mitgliedstaat durchführt, um die obengenannten Ziele zu erreichen. 84 Der Begriff "Form" schließlich wird ebenso in allen Vertragsfassungen übereinstimmend verwendet. 85 Er umfaßt die Art und Weise des Zustandekommens und die äußerliche Gestaltung der ergriffenen Maßnahmen, ebenso wie die Frage, welches Organ in welchem Verfahren tätig wird. 86 Der Mitgliedstaat wird die konkrete Ausgestaltung vom jeweiligen Einzelfall abhängig machen. In Betracht kommen z. B. die Übertragung der Umsetzung auf verschiedene staatliche Organe oder die Einleitung unterschiedlicher Verfahren, je nachdem ob die Richtlinie mittels Gesetz, Verordnung, Verwaltungsakt oder sonstiger Rechtshandlungen in nationales Recht umgesetzt werden soll. Dennoch ist eine strikte Trennung der drei oben erläuterten Begriffe voneinander insbesondere der Ziele von Form und Mittel - nicht möglich. 87 Es werden desD. Oldekop, Die Richtlinien der EWG, S. 115. D. Oldekop, Die Richtlinien der EWG, S. 117. 82 In der französischen Fassung findet sich das Wort "moyens", in der italienischen das Wort "mezzi". 83 J. de Vries, in: W. Brugger S . .1., Philosophisches Wörterbuch, Stichwort "Mittel". 84 Schlußantrag des Generalanwalts Karl Roemer vom 07. Juni 1962 in den Rs. 9/61 und 11/61 (Regierung des Königreichs der Niederlande/Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl), Slg. 1962,483 (491), der die Mittel als "die von den Staaten zu ergreifenden Durchführungsmaßnahmen" ansieht. 85 Vgl. im Französischen "forme" oder im Italienischen "forma". 86 D. Oldekop, Die Richtlinien der EWG, S. 119. 87 H. Wagner, Grundbegriffe des Beschlußrechts der Europäischen Gemeinschaften, KSE Band 5, 1965, S. 221, Fn. 23; M. Zu leeg, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, KSE Band 9, 1969, S. 261. 80 8!

4 C1aßen

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§ 2 Richtlinien

halb vielfaltige Lösungsansätze vorgeschlagen, die einzelnen Elemente sinnvoll voneinander zu unterscheiden;88 eine wirklich brauchbare Unterscheidung ist jedoch nicht ersichtlich. Sie würde im übrigen auch nicht das Problem der Detailliertheit der Richtlinienbestimmungen lösen. 89 Demnach ist die Formulierung des Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag, der auf den ersten Blick eine klare Kompetenzverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten vorsieht, bei näherer Betrachtung nicht geeignet, eindeutig die Befugnisse und den Aufgabenbereich der Mitgliedstaaten zu umschreiben. 90 Der den nationalen Organen zustehende Gestaltungsspielraum ist auf diese Weise geringer als er allein vom Wortlaut her betrachtet zu sein scheint. Im Rahmen der Beurteilung dieses Spielraumes müssen ergänzend die gesamte Vorschrift des Art. 189 EG-Vertrag sowie die allgemeinen Gemeinschaftsrechtsgrundsätze berücksichtigt werden. Letztendlich fuhrt die Tatsache, daß eine eindeutige Differenzierung zwischen Ziel sowie Form und Mitteln bei der Richtlinienumsetzung nicht möglich ist, dazu, daß in Zweifelsfallen der Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten auf ein Minimum reduziert wird. In den Konstellationen, in denen eine klare Trennung nicht vorgenommen werden kann, muß der Mitgliedstaat, um seiner Umsetzungsverpflichtung nachkommen zu können, die Richtlinie möglichst "originalgetreu" ohne große Veränderungen in nationales Recht transformieren.

2. Das Problem der detaillierten Richtlinien Die Erfüllung der Umsetzungsverpflichtung durch die Mitgliedstaaten gestaltet sich zudem dadurch schwieriger, daß sich mittlerweile die von Rat oder Kommission erlassenen Richtlinien nicht mehr auf die bloße Rahmengebung bestimmter Ziele beschränken. 9 \ Vielmehr enthalten sie teilweise derart detail~

88 Siehe zu den einzelnen Auffassungen die Darstellung bei D. Oldekop, Die Richtlinien der EWG, S. 106ff., der im Ergebnis dazu kommt, daß die Richtlinie infolge der Untrennbarkeit der Ziel-, Mittel- und Form-Elemente als durchgehend verbindlicher Rechtsakt zu behandeln ist. 89 Dazu im folgenden unter § 2 C.JI.2. 90 Anderer Auffassung ist Achim Andre, Artikel 189 Abs. 3 EWG-Vertrag als politische Norm, EuR 1969. S. 191 (201), der in Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag eine Norm sieht, "die es in unaufdringlicher Weise ermöglicht, allen Schattierungen politischer Machtverhältnisse, wie sie jeweils zwischen Brüssel und den Mitgliedstaaten bestehen, wirksamen Ausdruck zu verleihen." 91 Vorausgesetzt diese Ziele sind eindeutig abgrenzbar.

C. Geltung von Richtlinien

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lierte Regelungen, daß die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Art und Weise der Umsetzung wenig bis gar keinen Gestaltungsspielraum mehr haben. 92 Die hohe Regelungsdichte der Richtlinie wird damit begründet, daß die Funktionsfahigkeit des Gemeinschaftsrechts eine hinreichend bestimmte Regelung des Sachverhaltes bereits in der Richtlinie erfordere. 93 Ob solch detaillierte Richtlinien rechtmäßig sind und keinen unzulässigen Eingriff in die Befugnisse der Mitgliedstaaten darstellen, wird in der Literatur heftig diskutiert. 94 Schon der Wortlaut des Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag allein spricht gegen die Zulässigkeit von Richtlinien, die sämtliche Einzelheiten regeln. 95 Zudem wird die Grenzziehung zwischen Verordnungen und Richtlinien, die Art. 189 EG-Vertrag in seinen Absätzen 2 und 3 ausdrücklich vornimmt, verwischt. Ein wesentlicher Kritikpunkt ist aber vor allem die Tatsache, daß in den Entschei92 R. Breuer, EG-Richtlinien und deutsches Wasserrecht, WiVerw 1990, S. 79 (95); R. Riegel, Allgemeine Auslegungsgrundsätze und Grundlagen des Gemeinschaftsrechts, BayVBI. 1974, S. 33 (38f.); ders., Umweltschutzaktivitäten der Europäischen Gemeinschaften auf dem Gebiete des Wasserrechts und deren Bedeutung für das innerstaatliche Recht, DVBI. 1977, S. 82 (84). Vgl. auch Marcus Lutter, Zum Umfang der Bindung durch Richtlinien, in: FS für U. Everling, Band I, 1996, S. 765ff, der ausführt, inwieweit Richtlinien im einzelnen verbindlich sind, sei es aufgrund von Regelungen des EG-Vertrages, wie z. B. Art. 118 a Abs. 3 oder 129 EG-Vertrag, sei es aufgrund von Bestimmungen der Richtlinie selbst. Vgl. oben § 2 C.II.I. a. E. 93 E. Grabitz, in: E. GrabitzlM. Hilf, KEU, Art. 189 Rdnr. 59; H. P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 459; vgl. dazu auch Ernst-Werner Fuß, Die "Richtlinie" des Europäischen Gemeinschaftsrechts, DVBI. 1965, S. 378 (380f), der die Konsequenzen, die sich aus diesem Versuch, die Funktionsfähigkeit der Gemeinschaften zu erhalten, ergeben, darstellt. 94 A. Bleckmann, Europarecht, Rdnr. 420ff; ders., Probleme der Auslegung von EWG-Richtlinien, RIW 1987, S. 929ff; U. Schatz, Zur rechtlichen Bedeutung von Art. 189 Abs. 3 EWGV für die Rechtsangleichung durch Richtlinien, NJW 1967, S. 1694ff; U. Beyerlin, Umsetzung von EG-Richtlinien durch Verwaltungsvorschriften?, EuR 1987, S. 126 (128); D. Oldekop, Die Richtlinien der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, JöR 1972, S. 55 (74ff.); H. Wagner, Grundbegriffe des Beschlußrechts der Europäischen Gemeinschaften, KSE Band 5, 1965, S. 222. 95 Siehe dazu schon die Kritik der französischen Regierung auf der außerordentlichen Tagung des Ministerrats am 18.119. und 28.129. Januar 1966 in Luxemburg: "Im Vertrag heißt es, ,die Richtlinie ist fur jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überläßt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel'. Es muß zugegeben werden, daß die Kommission in der Praxis sehr häufig Richtlinien erläßt, in denen die anzuwendenden Regeln bis in alle Einzelheiten beschrieben werden. Den Staaten wird allein die Möglichkeit gelassen, die innerstaatliche Form, in die der Inhalt gekleidet wird, zu wählen und die zur Inkraftsetzung erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Eine derartige Praxis der Kommission stellt deutlich einen Versuch dar, die Materie, die derartige Richtlinien zum Gegenstand hatten, von der einzelstaatlichen zur gemeinschaftlichen Kompetenz hinübergleiten zu lassen. Derartige Abwege müssen ausgeschaltet werden." (Bulletin der EWG Nr. 3/März 1966, S. 5).

4"

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dungsspielraum der Mitgliedstaaten, insbesondere den der nationalen Parlamente, durch diese detaillierten Richtlinien, fur die eine Umsetzungspflicht besteht, eingegriffen wird. 96 Dies muß um so mehr gelten, wenn man die Richtlinie als spezifisches Mittel der Rechtsangleichung ansieht, das dazu geeignet und bestimmt sein soll, den nationalen Parlamenten ihre Gesetzgebungsbefugnis zu belassen und auf gewissen Gebieten nur ähnliche Rechtsvorschriften mit gleichem Ziel, dem in der Richtlinie vorgeschriebenen, zu schaffen. 97 Insofern darf man die Richtlinie nicht mit einem Instrument zur Rechtsvereinheitlichung verwechseln,98 sondern sollte sie nur als Instrument zur Harmonisierung mitgliedstaatlichen Rechts sehen. 99 Letztendlich ist sich der größte Teil der Lehre einig 100, daß aufgrund der ratio legis des Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag den Mitgliedstaaten ein Mindestmaß an staatlicher Autonomie und eigenverantwortlicher Entscheidung belassen werden muß. IOt

96

A. Bleckmann, Europarecht, Rdnr. 426.

97 U. Schatz, Zur rechtlichen Bedeutung von Art. 189 Abs. 3 EWGV für die Rechts-

angIeichung durch Richtlinien, NJW 1967, S. 1694 (1695); w: Haneklaus, Direktwirkung von EG-Richtlinien zu Lasten einzelner?, DVBI. 1993, S. 129 (130); S. Oehlert, Harmonisierung durch EG-Richtlinien: Kompetenzen, Legitimation, Effektivität, JuS 1997, S. 317 (317). 98 Als solches sieht sie z. B. D.-E. Khan, Zur unmittelbaren Anwendbarkeit der EG-Richtlinien über die allgemeine Personenfreizügigkeit, ZAR 1992, S. 161 (162). 99 Vgl. auch R. Geiger, EGV, Art. 189 Rdnr. 8; H. Freyer, Richtlinienspezifische Probleme am Beispiel der Produkthaftung, EuZW 1991, S. 49 (51). 100 Anderer Ansicht sind z. B. H. P. Ipsen, Richtlinien-Ergebnisse, in: FS für C. F. Ophüls, 1965, S. 67 (72ff.); J. Kreplin, Die Richtlinie als Instrument zur Rechtsangleichung nach Art. 100 EWGV, NJW 1965, S. 467ff.; H. J. Herrmann, Einwirkungen von EG-Richtlinien auf das nationale deutsche Umsatzsteuerrecht, RIW 1982, S. 566 (568), die es für zulässig erachten, wenn die Richtlinie eine hohe Regelungsdichte aufweist. Hans Peter Ipsen sagt: "Die Richtlinie ... bestimmt durch ihren Inhalt verbindlich diejenigen Rechtsgestaltungs-Ergebnisse, deren binnenstaatliche Wirksamkeit der Mitgliedstaat nach eigener Form- und Mittelwahl herzustellen verpflichtet ist." (H. P. lpsen, Richtlinien-Ergebnisse, in: FS für C. F. Ophüls, 1965, S. 67 (74)). Diese Meinung wird mit einem Textvergleich begründet. Allein die deutsche Fassung beinhalte das Wort "Ziel", während die anderen Fassungen die Begriffe "resultat", "risultato" und "resultaat" enthalten. Dem widerspricht Ulrich Everling, Europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Recht in der praktischen Rechtsanwendung, NJW 1967, S. 465 (465), Fn. 22: Weder aus dem Wort "Ziel" folge, daß es nur allgemein, noch aus dem Wort ,.Ergebnis", daß es auch detailliert umschrieben werden könne. 101 H. Wagner, Grundbegriffe des Beschlußrechts der Europäischen Gemeinschaften, KSE Band 5, 1965, S. 223; C. F. Ophüls, Les Reglements et les Directives dans les Traites de Rome, CDE 1966, S. 3 (6f.); w: Thieme, Das Grundgesetz und die öffentliche Gewalt internationaler Staatengemeinschaften, VVDStRL 18 (1960), S. 50 (61); C. Runge, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, JuS 1964, S. 391 (394).

C. Geltung von Richtlinien

53

Dieser Mindestspielraum bezieht sich nicht nur auf die Form der Um setzung lO2 , sondern auch auf den materiellen Inhalt der Maßnahme. Eine Grenze wird dort gezogen, wo den Mitgliedstaaten als Adressaten der Richtlinie durch sie keine beachtenswerte eigene, auf die Sache selbst bezogene Gestaltungsmöglichkeit verbleibt. 103 In der gemeinschaftsrechtlichen Realität werden Richtlinien ungeachtet dieser Diskussionen nach wie vor und sogar in zunehmendem Maße mit Einzelfallregelungen erlassen. 104

3. Anforderungen des Europäischen Gerichtshofes an die Richtlinienumsetzung Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes hat diese Handhabung der Praxis befürwortet und eigene Anforderungen an die Umsetzung gestellt. Er hat es dabei zunächst offen gelassen, in welcher Rechtsform der Mitgliedstaat die Richtlinie in nationales Recht umsetzen muß, hat jedoch mehrfach herausgestellt, daß "die Mitgliedstaaten diejenigen Formen und Mittel zu ergreifen haben, die für die Gewährleistun~ der praktischen Wirksamkeit (effet utile) der Richtlinien am besten geeignet sind." 05

Zudem muß die Umsetzung "den Erfordernissen der Eindeutigkeit und Bestimmtheit des Rechtszustandes" gerecht werden,106 so daß die allgemeinen

102 Zumindest bezüglich der Form macht Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag eine klare Aussage, so daß nach herrschender Auffassung die Mitgliedstaaten selbst bei einer in der Richtlinie vorgeschriebenen Form an diese nicht gebunden sind (A. Bleckmann, Europarecht, Rdnr. 420; U. Schatz, Zur rechtlichen Bedeutung von Art. 189 Abs. 3 EWGV für die Rechtsangleichung durch Richtlinien, NJW 1967, S. 1694 (1695». 103 A. Bleckmann, Europarecht, Rdnr. 427; D. Oldekop, Die Richtlinien der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, JöR 1972, S. 55 (93); U. Beyerlin, Umsetzung von EG-Richtlinien durch Verwaltungsvorschriften?, EuR 1987, S. 126 (128); H. Wagner, Grundbegriffe des Beschlußrechts der Europäischen Gemeinschaften, KSE Band 5, 1965, S. 223. 104 Siehe dazu beispielsweise die Ausführungen von Christoph E. Hauschka, Grundprobleme der Privatrechtsfortbildung durch die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, JZ 1990, S. 521 (525f.). 105 Erstmals entschieden in der Rechtssache Royer, EuGH vom 08.04.1976 Rs. 48175 (lean Noel Royer), Slg. 1976,497 (517, Tz. 74175). 106 EuGH vom 06.05.1980 - Rs. 102179 (Kommission/Königreich Belgien), Slg. 1980, 1473 (1486, Tz. 11).

54

§ 2 Richtlinien

Rechtsgrundsätze der Rechtssicherheit und Klarheit hier zum Tragen kom107 men. "Eine bloße Verwaltungspraxis, welche die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, kann nicht als eine rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtung angesehen werden, die Art. 189 EWGV den Mitgliedstaaten auferlegt." 108

Zwar "verlangt die Umsetzung nicht notwendigerweise in jedem Mitgliedstaat ein Tätigwerden des Gesetzgebers. So können namentlich allgemeine verfassungs- und verwaltungsrechtliche Grundsätze die Umsetzung durch besondere Rechts- oder Verwaltungsvorschriften überflüssig machen. Dies setzt jedoch voraus, daß diese Grundsätze tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie durch die nationalen Behörden gewährleisten und daß die sich aus diesen Grundsätzen ergebende Rechtslage, soweit die Richtlinie Ansprüche einzelner begründen soll, hinreichend be107 Siehe dazu EuGH vom 29.05.1974 - Rs. 185/73 (Hauptzollamt Bielefeld/Offene Handelsgesellschaft in Firma H. C. König), Slg. 1974, 607 (620, Tz. 18); EuGH vom 15.02.1978 - Rs. 96/77 (SA Ancienne Maison Marcel Bande und Sari Fran90is Delquignies/Französische Zollverwaltung), Slg. 1978, 383 (399, Tz. 39/41 ff.); EuGH vom 03.05.1978 - Rs. 112/77 (August Töpfer & Co GmbH/Kommission der Europäischen Gemeinschaften), Sig. 1978, 1019 (1032, Tz. 18ff.); EuGH vom 13.06.1978 Rs. 146/77 (British Beef Company Limited/Intervention Board for Agricultural Produce), Slg. 1978, 1347 (1355, Tz. 13/16); EuGH vom 25.10.1978 - Rs. 125/77 (Koninklijke Scholten-Honig NV und De verenigde Zetmeelbedrijven "De Bijenkorf' BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten), Sig. 1978, 1991 (2004, Tz. 33); EuGH 25.01.l979 - Rs. 98/78 (Firma A. Racke/Hauptzollamt Mainz), Sig. 1979, 69 (86, Tz. 20); EuGH vom 25.01.l979 - Rs. 99/78 (Weingut Gustav Decker KG/ Hauptzollamt Landau), Sig. 1979, 101 (111, Tz. 8); EuGH vom 09.07.1981 Rs. 169/80 (Zollverwaltung/Soci6

D. Zusammenfassung und Bewertung

139

sponsabilite de l'Etat", nicht jedoch von Voraussetzungen eines Staatshaftungsanspruchs. Insofern führt schon eine eingehende, nicht bloß oberflächliche Betrachtung der Entscheidungsgründe dazu, die Rechtsnatur des jeweiligen Anspruchs im nationalen Recht zu sehen, wenn auch die Triebfeder fiir die Entwicklung gemeinschaftsrechtlich geprägt ist. Letztlich zeigt auch die von Martin Zenner 167 angeführte Systematik des gemeinschaftsrechtlichen Rechtsschutzes, daß der Gerichtshof keinen neuen rein gemeinschaftsrechtlichen und damit in die Kompetenzen der Mitgliedstaaten eminent eingreifenden Anspruch schaffen wollte. Dies würde, gemäß den Ausfiihrungen von Martin Zenner,168 die Kompetenzen verschieben,169 weil der Gerichtshof mehrfach darauf hingewiesen habe, "daß der Vertrag ... nicht zusätzlich zu den nach nationalem Recht bereits bestehenden Rechtsbehelfen neue Klagemöglichkeiten zur Wahrung des Gemeinschaftsrechts vor den nationalen Gerichten schaffen wollte"170. Vielmehr sollte dieses Ziel, dem einzelnen Bürger Schutz zu gewähren, aus dem Zusammenspiel von nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht, mangels gemeinschaftsrechtlicher Grundlage auf dem nationalen Wege erreicht werden. Im Ergebnis ist damit der Auffassung zuzustimmen, die sich kritisch mit dem Wortlaut der Entscheidung auseinandersetzt und von einer gemeinschaftsrechtlich gebotenen, aber dennoch nationalen Rechtsnatur des Anspruchs auf Entschädigung ausgeht, weil sie mit der Systematik und den Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts am ehesten in Einklang zu bringen ist. Dabei sollte im Rahmen einer einheitlichen Terminologie nicht von einem "Staatshaftungsanspruch" oder gar "gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsanspruch"171 gesprochen werden. l72 Richtig ist zwar, daß der Gerichtshof selbst in zwei Überschrif167 M. Zenner, Die Haftung der EG-Mitgliedstaaten rur die Anwendung europarechtswidriger Rechtsnormen, S. 40ff. 168 M. Zennner, Die Haftung der EG-Mitgliedstaaten rur die Anwendung europarechtswidriger Rechtsnormen, S. 40. 169 Zur wichtigen Frage der Rechtsfortbildung siehe später unter § 5 A. 1711 EuGH vom 09.03.1978 - Rs. 106/77 (Staatliche Finanzverwaltung/S. p. A. Simmenthal- Simmenthal 11), Sig. 1978, S. 629 (643, Tz. 14/16). 171 V gl. F. Ossenbühl, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, DVBI. 1992, S. 993ff.; S. Kopp, Staatshaftung wegen Verletzung von Gemeinschaftsrecht, DÖV 1994, S. 20lff.; H. G. Fischer, Staatshaftung nach Gemeinschaftsrecht, EuZW 1992, S. 41ff.; S. Detterbeck, Staatshaftung rur die Mißachtung von EG-Recht, VerwArch 85 (1994), S. 159ff.; M. Corni/s, Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch; E. Brödermann, Europäisches Gemeinschaftsrecht als Quelle und Schranke des IPR, in: E. BrödermannIH. Iversen, Europäisches Gemeinschaftsrecht und Internationales Privatrecht, S. 52, Rdnr. 82; ders., EuGH: Staatshaftung .bei Verletzung europäischen Gemeinschaftsrechts (Brasserie du pecheur, e. a.), MDR 1996, S. 342 (347). 172 Letzterer Begriff muß schon allein wegen der im Rahmen dieses Kapitels entwikkelten nationalen Rechtsnatur abgelehnt werden. Im übrigen ist die Europäische Union kein Staat im eigentlichen Sinne, sondern nur ein Staatenverbund (vgl. BVerfGE 89,

140

§ 3 Herleitung eines Anspruchs auf Entschädigung

ten zum einen vom "Grundsatz der Staatshaftung"l73, zum anderen von den "Voraussetzungen der Staatshaftung,d 74 spricht. Dies steht aber der hier vertretenen Ansicht nicht entgegen. Im Rahmen der Begründung des Francovieh-Urteils wird an keiner weiteren Stelle der Begriff Staatshaftung erwähnt, sondern ausschließlich von Schadensersatz, Haftung des Staates und Entschädigung gesprochen. Es wurde somit im Rahmen der deutschen Übersetzung nur ein kurzer Begriff gesucht, der ausdrücken sollte, daß die Mitgliedstaaten für den Entschädigungsanspruch aufzukommen haben. Allein aufgrund des Adressaten der Haftung auf einen Staatshaftungsanspruch schließen zu wollen, erscheint jedoch etwas übereilt. Selbst wenn man den weiten Begriff des Staatshaftungsrechts zugrunde legt, der darunter diejenigen Normen versteht, die die Haftung des Staates oder einer sonstigen juristischen Person des öffentlichen Rechts für schädigendes Verhalten zum Gegenstand haben, unabhängig davon, ob es sich dabei um öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich zu beurteilende Verhaltensweisen handelt,175 kann man die dargestellte Haftung nicht als Staatshaftung bezeichnen. Es gibt gerade keine Normen, die die Haftung konkret regeln. Vielmehr handelt es sich um Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, deren Geist nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofes zwangsläufig zu einer Haftung ruhren muß, die sich nach dem jeweiligen nationalen Recht richtet. Eine Subsumtion unter den engen Staatshaftungsbegriff, der nur diejenigen Normen um faßt, aus denen Schadensausgleichspflichten des Staates oder eines sonstigen Hoheitsträgers im Falle der schädigenden Ausübung öffentlicher Gewalt folgen,176 ist erst recht nicht möglich. Ein weiteres Argument gegen die Begrifflichkeit "Staatshaftungsanspruch" ist die Tatsache, daß das Francovich-Urteil nicht in jedem Fall einen konkreten Anspruch auf Schadensersatz gewährleistet, sondern im Prinzip nur sicherstellt, daß das jeweilige nationale Recht diese gemeinschaftsrechtlich gebotene Entschädigung rur den einzelnen Bürger bietet. Im Idealfall bedeutet dies, daß das nationale Staatshaftungsrecht bereits eine Haftungsnorm enthält, die den Anforderungen des Francovich-Urteils entspricht und aufgrund derer der Bürger seinen Anspruch geltend machen kann. Besteht eine derartige Haftungsgrund-

155 (156, 8. Leitsatz; 184); dazu auch K. A. Schachtschneider, Die existentielle StaatIichkeit der Völker Europas und die staatliche Integration der Europäischen Union, in: Die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft, S. 75 (92)), so daß dieser Begriff "gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsanspruch" mißverständlich und damit ungeeignet ist. 173 EuGH vom 19.11.1991 - Verb. Rs. C-6/90 und C-9/90 (Andrea Francovich u. a.l Italienische Republik), Sig. 1991, 1-5357 (5413, Tz. 31). 174 EuGH vom 19.11.1991 - Verb. Rs. C-6/90 und C-9/90 (Andrea Francovich u. a.l Italienische Republik), Sig. 1991,1-5357 (5415, Tz. 38). 175 B. Bender, Staatshaftungsrecht, Rdnr. 1. 176 B. Bender, Staatshaftungsrecht, Rdnr. 2.

D. Zusammenfassung und Bewertung

141

lage im nationalen Recht des säumigen Mitgliedstaates jedoch nicht, so gebietet es das Urteil, daß eine eventuell in Betracht kommende Haftungsnonn gemeinschaftskonfonn ausgelegt und angewendet wird. Für den Fall, daß überhaupt keine nationale Regelung existiert, die den Entscheidungsgründen des Europäischen Gerichtshofes nachkommt, ergibt sich aus dem Francovich-Urteil die Verpflichtung für den Mitgliedstaat, eine derartige Regelung zu schaffen. Mit diesen unterschiedlichen Konstellationen, die sich alle aus dem Urteil ergeben, wäre es unvereinbar, davon zu sprechen, das Francovich-Urteil habe einen Staatshaftungsanspruch entwickelt. Vielmehr ist richtigerweise von einem Anspruch auf Entschädigung, d. h. auf konkrete Entschädigung oder Schaffung einer Entschädigungsregelung auszugehen, der allerdings gemeinschaftsrechtlich geboten ist. Die vom Europäischen Gerichtshof zweimal, aber auch nur zweimal in der Überschrift verwendete Tenninologie der "Staatshaftung", ist somit auch in diesem Sinne auszulegen und zu verstehen. Die Interpretation des Urteils im Sinne eines nationalen Anspruchs führt zwangsläufig zu weiteren Problemen, beispielsweise hinsichtlich der nationalen Rechtsgrundlage oder der konkreten Ausgestaltung und Geltendmachung des Anspruchs vor dem nationalen Gericht. Allerdings stellen sich diese Fragen nur dann, wenn die Bundesrepublik Deutschland auch an die Francovich-Rechtsprechung gebunden ist. 177 Dies könnte zweifelhaft sein, weil das Urteil im Rahmen zweier Vorabentscheidungsverfahren ergangenen ist, die durch italienische Gerichte angestrengt wurden. Zwar regelt der Gemeinschaftsvertrag nicht im einzelnen, welche Wirkungen ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes aus einem Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 177 EG-Vertrag hat. Unstreitig kommt ihm in jedem Fall inter partes-Wirkung zu, d. h. die Verfahrensbeteiligten sind im konkreten Einzelfall, wie allgemein üblich, an die Entscheidung gebunden. Dies gilt erst recht aus dem Sinn und Zweck des Vorabentscheidungsverfahrens l78 für das vorlegende Gericht sowie für alle anderen Gerichte, die in derselben Sache zu entscheiden haben. 179

177 Bejahend U Häde, Staatshaftung für legislatives Unterlassen, BayVBI. 1992, S. 449 (453). 178 Thomas Oppermann, Europarecht, Rdnr. 659f. beschreibt das Vorabentscheidungsverfahren als "objektives, prozessuales Zwischenverfahren", das "einen großen Beitrag zur Durchsetzung und einheitlichen Geltung des EGR" erbracht hat. Ulrich Everling, Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, S. 15ff., betont zudem die Fortentwicklungsfunktion, aber auch die Rechtsschutzfunktion des Vorabentscheidungsverfahrens. 179 EuGH vom 24.06.1969 - Rs. 29/68 (Milch-, Fett- und EierkontorlHauptzollamt Saarbrücken), Slg. 1969, 165 (178, Tz. 2f.); EuGH vom 03.02.1977 - Rs. 52/76 (Luigi BenedettilMunari F. Ili s. a. s.), Slg. 1977, 163 (183, Tz. 24ff.).

142

§ 3 Herleitung eines Anspruchs auf Entschädigung

Desweiteren kommt dem Vorabentscheidungsurteil dann eine erga omnes-Wirkung zu, wenn der Gerichtshof Rechtsnormen auslegt. Insoweit sind die nationalen Gerichte und alle Mitgliedstaaten an die Sichtweise des Europäischen Gerichtshofes zumindest in dem Sinne gebunden, daß sie uneingeschränkt berechtigt sind, das Gemeinschaftsrecht gemäß der vom Europäischen Gerichtshof vorgenommenen Auslegung anzuwenden. 180 Dafiir spricht wiederum der Zweck des Verfahrens nach Art. 177 EG-Vertrag, die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Eine explizite Verpflichtung der nationalen Gerichte, eine vom Europäischen Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens vorgenommene Auslegung zu beachten, läßt sich jedoch nicht direkt feststellen. Allerdings sind die letztinstanzlichen Gerichte, die nach Art. 177 Abs. 3 EG-Vertrag vorlagepflichtig sind, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes 18 I im Prinzip dazu verpflichtet, sich an die vom Europäischen Gerichtshof vorgegebene Auslegung zu halten, weil sie ansonsten ihrer Vorlageverpflichtung nicht nachkämen. Insoweit kommt dem Urteil eine Leitfunktion oder Präjudizwirkung zu. 182 Dies ist jedoch keine Präjudizwirkung im eigentlichen Sinne, weil allein durch die Tatsache, daß der Europäische Gerichtshof eine Frage bereits beantwortet hat, nicht ausgeschlossen ist, daß sie nochmals von den nationalen Gerichten im Interesse einer Präzisierung und Fortentwicklung vorgelegt wird. 183 Gerade im Rahmen der Frage eines Anspruchs des einzelnen gegen den Mitgliedstaat wegen Nichtumsetzung einer Richtlinie hat das LG Bonn l84 nochmals zur gleichen Thematik dem Europäischen Gerichtshof eine Sache zur Entscheidung vorgelegt, um diesen bereits entwickelten Anspruch hinsichtlich der Ausgestaltung fortzuentwickeln.

180 EuGH vom 13.05.1981 - Rs. 66/80 (S. p. A. International Chemical Corporationl Amministrazione delle Finanze dello Stato), Slg. 1981, 1191 (125, Tz. 13); EuGH vom 02.02.1988 - Rs. 309/85 (Bruno BarralBelgischer Staat und Stadt Lüttich), Slg. 1988, 355 (375, Tz. 12). 181 EuGH vom 06.10.1982 - Rs. 283/81 (Srl C.I.L.F.I.T. und Lanificio di Gavardo SpAIMinisterio della sanita), Slg. 1982,3415 (3429, Tz. 13f.); EuGH vom 22.10.1987Rs. 314/85 (Foto-FrostIHauptzollamt Lübeck-Ost), Slg. 1987, 4199 (4230ff., Tz. 11ff.). 182 M A. Dauses, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag, S.154. Siehe auch den Schlußantrag des Generalanwalts Gerhard Reischi vom 21. Januar 1981 in der Rs. 66/80, Slg. 1981, 1224 (1227ff.) m. w. N. der Rechtsprechung. 183 So auch K. A. SchachtschneiderlA. Emmerich-Fritsche, Das Verfassungsrecht der Europäischen Union, § 11 III.l.f) bb), S. 301 unter Hinweis auf EuGH vom 05.03.1986 - Rs. 69/85 (Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co./Bundesrepublik Deutschland), Slg. 1986,947 (953, Tz. 15). 184 LG Bonn, NJW 1994, S. 2489ff.

D. Zusammenfassung und Bewertung

143

Bei den übrigen nicht letztinstanzlichen Gerichten, die nach Art. 177 Abs. 2 EG-Vertrag nur eine Vorlageberechtigung, jedoch keine Verpflichtung haben, ergibt sich zumindest aus dieser Vorschrift kein Zwang. Gleichwohl könnte man einen solchen über Art. 5 EG-Vertrag und das allgemeine Prinzip der Prozeßökonomie herleiten. 18s Im übrigen sei noch darauf hingewiesen, daß sich die Bundesregierung anläßlich des zweiten Sieglerschmidt-Berichts l86 darauf verständigt hat, die Ergebnisse von Vorabentscheidungsverfahren auch dann anzuerkennen, wenn die Bundesrepublik Deutschland kein Verfahrensbeteiligter ist. 187 Damit kann man also feststellen, daß die Bundesrepublik Deutschland in der dargestellten Weise an das Francovich-Urteil gebunden ist, so daß jetzt untersucht werden kann, wie der Anspruch auf Entschädigung im deutschen Recht verwirklicht ist, ob bereits eine nationale Bestimmung existiert, aufgrund derer der einzelne Schadensersatz geltend machen kann, oder ob das Francovich-Urteil den bundesdeutschen Gesetzgeber dazu verpflichtet, eine entsprechende Entschädigungsregelung zu schaffen. Dies ist im folgenden Kapitel näher zu prüfen.

185

J. Wohlfahrt, in: E. GrabitzJM. Hilf, KEU, Art. 177 Rdnr. 73.

Bericht im Namen des Rechtsausschusses über die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts, Dok. 1-1052/82, EP Sitzungsdokumente 1982 - 83, 10.01.1983 (PE 77 275 endg.). 187 Vgl. die exemplarische Aufstellung bei D. H. Scheuing, Rechtsprobleme bei der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, EuR 1985, S. 229 (243); demgegenüber hat Jürgen Schwarze sich in seinem Bericht "Die Befolgung von Vorabentscheidungen des Europäischen Gerichtshofs durch deutsche Gerichte" von 1988 lediglich darauf beschränkt, zu untersuchen, wie die deutschen Gerichte auf Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes über von ihnen angestrengte Vorlageersuchen reagieren. 186

§ 4 Grundlagen des deutschen Entschädigungsanspruchs Dieser Abschnitt soll zum einen die Frage klären, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen das nationale Recht einen Anspruch auf Schadensersatz fur Verletzungen durch staatliche Verstöße gewährt, zum anderen wie der Anspruch des einzelnen gegen den Mitgliedstaat auf Entschädigung wegen Nichtumsetzung einer Richtlinie ausgestaltet ist. Dabei ist zunächst darauf einzugehen, welche Art staatlichen HandeIns die Umsetzung einer Richtlinie darstellt. Eine Einordnung des Francovich-Urteils in das bestehende nationale Haftungssystem hängt unter anderem davon ab, ob man die Tatsache, daß der Mitgliedstaat Richtlinien innerhalb der festgesetzten Frist in nationales Recht umsetzt, als legislatives Tätigsein, d. h. als Handeln der gesetzgebenden Gewalt ansieht, oder ob man die Richtlinienumsetzung durch den nationalen Gesetzgeber als bloße vollziehende Tätigkeit wertet. Auf den ersten Blick scheint eine eindeutige Zuor4 EuGH vom 05.03.1996 - Verb. Rs. C-46/93 und C-48/93 (Brasserie du pecheur SNBundesrepublik Deutschland und The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd. u. a.), Slg. 1996,1-1029 (1152, Tz. 65).

19·

292

§ 5 Gemeinschaftsrechtliche Implikationen des Francovich-Urteils

5. Verweis auf das nationale Haftungsrecht

Auch nach der Entscheidung in der Rechtssache Brasserie du pecheur und Factortame III bleibt der Anspruch auf Entschädigung zwar im Hinblick auf die wesentlichen Grundsätze der Gemeinschaftsrechtsordnung sowie die Prinzipien des effet utile und der Gemeinschaftstreue gemeinschaftsrechtlich geboten, er ist jedoch dem Grunde nach ein nationaler Anspruch. Für die Beurteilung im konkreten Einzelfall sind allein die nationalen Rechtsvorschriften anzuwenden, die sich an die Vorgaben des Europäischen Gerichtshofes halten müssen. Nach Auffassung des Gerichtshofes sind die drei genannten Voraussetzungen "erforderlich und ausreichend, um für den einzelnen einen Entschädigungsanspruch zu begründen, ohne daß es deswegen ausgeschlossen wäre, daß die Haftung des Staates auf der Grundlage des nationalen Rechts unter weniger einschränkenden Voraussetzungen eingelöst werden kann."265 Dies bedeutet konkret, daß bei Vorliegen der drei erörterten Voraussetzungen aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht, insbesondere im Hinblick auf die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts, die ihre Grundlage unmittelbar im Gemeinschaftsrecht findet, ein Anspruch geboten ist, "die Folgen des verursachten Schadens im Rahmen des nationalen Haftungsrechts zu beheben, wobei die dort festgelegten Voraussetzungen nicht ungünstiger sein dürfen als bei entsprechenden innerstaatlichen Ansprüchen; auch dürfen diese Voraussetzungen nicht so ausgestaltet sein, daß die Erlangung der Entschädigung praktisch unmöglich oder übermäßig erschwert iSt."266

Der Europäische Gerichtshof wiederholt hier die bereits in der Rechtssache Francovich angeführten Grundsätze des Differenzierungsverbotes und des Effizienzgebotes. Zur Ausgestaltung des Anspruches im einzelnen sind weitere Ausführungen entbehrlich, weil sich diese genau wie bei einem Entschädigungsanspruch wegen Nichtumsetzung einer Gemeinschaftsrichtlinie nach nationalem Recht richtet. Auch wenn, wie bereits erörtert,267 momentan eine konkrete Anspruchsgrundlage fehlt, ergibt sich der Schadensersatzanspruch jedenfalls aus dem Rechtsprinzip, das durch die Staatshaftungsreform in positives Recht um-

2r>5 EuGH vom 05.03.1996 - Verb. Rs. C-46/93 und C-48/93 (Brasserie du pecheur SAiBundesrepublik Deutschland und The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ud. u. a.), Slg. 1996,1-1029 (1153, Tz. 66). 2(." EuGH vom 05.03.1996 - Verb. Rs. C-46/93 und C-48/93 (Brasserie du pecheur SAiBundesrepublik Deutschland und The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ud. u. a.), Slg. 1996,1-1029 (1153, Tz. 67). 2(., Siehe oben unter § 4.

F. Haftung bei Verletzung von Primärrecht

293

gesetzt werden muß. Die im deutschen Staatshaftungsrecht bestehende Problematik der Haftung wegen legislativen Unrechts hat der Europäische Gerichtshof in diesem neueren Urteil ausdrücklich angesprochen und in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht, entgegen der bestehenden ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes, entschieden: "Die nach deutschem Recht im Falle des Verstoßes eines Gesetzes gegen höherrangiges innerstaatliches Recht geltende Voraussetzung, die die Entschädigung davon abhängig macht, daß sich die Handlung oder Unterlassung des Gesetzgebers auf eine individuelle Situation bezieht, würde den tatsächlichen Ersatz der sich aus einem Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ergebenden Schäden praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren, weil die dem nationalen Gesetzgeber obliegenden Aufgaben grundsätzlich im Allgemeininteresse liegen und nicht auf bestimmte Personen oder Personenkreise abstellen. Da eine derartige Voraussetzung der Verpflichtung der nationalen Gerichte entgegensteht, die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu sichern und einen effektiven Schutz der Rechte des einzelnen zu gewährleisten, muß sie im Fall eines dem nationalen Gesetzgeber zuzurechnenden Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht außer Betracht bleiben."'6.

111. Zusammenfassung Für die Frage der Verletzung von Primärrecht ist festzuhalten, daß der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Brasserie du pecheur und Factortame III einen Anspruch auf Entschädigung wegen eines mitgliedstaatlichen Verstoßes gegen zwei primärrechtliche Vorschriften ausdrücklich anerkannt hat. Er hat dabei im Prinzip die in der Rechtssache Francovich aufgestellten Grundsätze wiederholt, aber dennoch durch einige weitergehende Ausführungen eine von vielen Seiten geforderte Klärung vorgenommen. Insbesondere die Fragen der prinzipiellen Einordnung des Anspruches und des Ineinandergreifens von Gemeinschafts- und nationalem Recht wurden im Sinne der hier bereits vorgenommenen Ausruhrungen beantwortet. Auch die Problematik der Ausgestaltung des Anspruchs nach nationalem Recht und der im deutschen Recht nicht bestehenden Haftung rur legislatives Unrecht wurde im Sinne der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts gelöst. Die Fragen des Verschuldens und der Notwendigkeit eines vorherigen Feststellungsurteils sind ebenfalls im Hinblick auf einen effektiven Rechtsschutz des Gemeinschaftsbürgers geklärt worden. Alles in allem scheint der Europäische Gerichtshof mit seinen nunmehr zahlreichen Entscheidungen zur Frage des Entschädigungsanspruchs die bereits in '68 EuGH vom 05.03.1996 - Verb. Rs. C-46/93 und C-48/93 (Brasserie du pecheur SAiBundesrepublik Deutschland und The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ud. u. a.), Slg. 1996,1-1029 (1154, Tz. 71f.).

294

§ 5 Gemeinschaftsrechtliche Implikationen des Francovich-Urteils

der Rechtssache Francovich angedeutete Grundsätzlichkeit eines solchen Rechtsinstitutes in die Praxis umgesetzt zu haben und in den neueren Entscheidungen die von der Art des Verstoßes abhängenden einzelnen Voraussetzungen en detail zu erörtern.

G. Haftung bei Verletzung von unmittelbar wirkendem Sekundärrecht Als letzte in Betracht kommende Fallgruppe ist zu prüfen, ob ein Mitgliedstaat schadensersatzpflichtig ist, wenn er gegen sekundäres Gemeinschaftsrecht verstößt, das im Gegensatz zur Richtlinie ab Inkrafttreten unmittelbar wirkt. Im einzelnen geht es um die Fälle des Verstoßes gegen Verordnungen und individuelle Entscheidungen, die gemäß Art. 189 Abs. 2 oder Abs. 4 EG-Vertrag unmittelbare Wirkung haben. 269 Die bereits im Rahmen der Prüfung, ob Entschädigungansprüche bei Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht möglich sind, angesprochene bisherige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes270 bezog sich zum Teil auch auf Verordnungen und nicht nur aufPrimärrecht. 271 In seinem Schlußantrag differenzierte Generalanwalt Jean Mischo nur zwischen der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den unmittelbar anwendbaren oder unmittelbare Wirkung zeitigenden Bestimmungen272 und der Rechtsprechung zu den Fällen von Bestimmungen ohne unmittelbare Wirkung. 273 Dies alles sind Indizien dahingehend, daß die erwähnte Anerkennung des Anspruchs bei der Verletzung von unmittelbar anwendbarem Primärrecht auch für die Fälle gilt, in denen es um den Verstoß gegen unmittelbar wirkendes Sekundärrecht, namentlich Verordnungen und individuelle Entscheidungen geht. Das schlagkräftigste Argument tUr eine Anwendung dieser Grundsätze auch auf die zuletzt genannten Fälle ist jedoch das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Brasserie du pecheur und Factortame III selbst. Richtig ist zwar, Siehe oben § 2 B.III. Siehe oben unter § 5 F.Ll. 211 Als Beispiel sei das Urteil des EuGH vom 22. Januar 1976 - Rs. 60175 (Russo), Slg. 1976, 45ff. genannt, bei dem es um die Verletzung eine Verordnung über eine gemeinsame Marktordnung ging. 212 Schlußantrag von GeneralanwaltJean Mischo vom 28. Mai 1991 in den Verb. Rs. C-6/90 und C-9/90 (Andrea Francovich u. a.lItalienische Republik)), Slg. 1991, 1-5370 (5381, Tz. 37ff.). 213 Schlußantrag von GeneralanwaltJean Mischo vom 28. Mai 1991 in den Verb. Rs. C-6/90 und C-9/90 (Andrea Francovich u. a.lItalienische Republik)), Slg. 1991, 1-5370 (5390, Tz. 57ff.). 269

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daß es sich in dieser Entscheidung konkret um den Verstoß gegen zwei unmittelbar anwendbare Vorschriften des Primärrechts, Art. 30 und 52 EG-Vertrag, handelte. Gleichwohl sind die gesamten Erörterungen und Begründungsansätze so allgemein auf den Fall der mitgliedstaatlichen Verletzung von unmittelbar wirkendem Gemeinschaftsrecht formuliert, daß daraus der Schluß gezogen werden kann, daß der Europäische Gerichtshof eine grundsätzliche Entscheidung für den Fall des Verstoßes gegen unmittelbar anwendbares und unmittelbar wirkendes Gemeinschaftsrecht treffen wollte. 274 Der Gerichtshof spricht vom "Fall der Verletzung eines unmittelbar durch eine Gemeinschaftsnorm verliehenen Rechts, auf das sich der einzelne vor den nationalen Gerichten berufen kann".275 Als weiterer Aspekt kann noch angeführt werden, daß die vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs auf beide Arten der Verletzung von Gemeinschaftsnormen, also auf Primär- und Sekundärrecht paßt, und in beiden Konstellationen das Problem der Sanktionslosigkeit und der Rechtsschutzlücke für den einzelnen Bürger besteht, der um seine in den jeweiligen Normen verankerten Rechte gebracht wird. Damit kann man auch aus dem Urteil in der Rechtssache Brasserie du pecheur und Factortame III eine positive Entscheidung des Gerichtshofes filr den Fall der mitgliedstaatlichen Verletzung von unmittelbar wirkendem sekundären Gemeinschaftsrecht sehen, so daß auch in diesen Fällen ein Anspruch des einzelnen Gemeinschaftsbürgers auf Entschädigung gegeben ist, der allerdings nur dann gemeinschaftsrechtlich geboten ist, wenn die drei oben aufgefilhrten Voraussetzungen, insbesondere die hinreichend qualifizierte Verletzung einer unmittelbar wirkenden Rechtsnorm des Sekundärrechts, erfilllt sind.

H. Zusammenfassung Insgesamt ist festzuhalten, daß der in der Rechtssache Francovich erstmals herausgearbeitete Anspruch des einzelnen auf Entschädigung gegenüber dem vertragsverletzenden Mitgliedstaat nicht nur für die Fallgruppe der Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien Anwendung fmdet. Vielmehr muß die Entschädigungspflicht der Mitgliedstaaten in all den Fällen bejaht werden, in denen dem einzelnen dadurch spürbare Schäden entstehen, daß ein nationales 274 Im übrigen ist diese Entscheidung wiederum ein schönes Beispiel dafür, daß der Gerichtshof selbst die Terminologie der unmittelbaren Anwendbarkeit von Primärrecht und unmittelbare Wirkung von Sekundärrecht nicht streng einhält, weil er ausschließlich von unmittelbarer Wirkung spricht. 275 EuGH vom 05.03.1996 - Verb. Rs. C-46/93 und C-48/93 (Brasserie du pecheur SAIBundesrepublik Deutschland und The QueeniSecretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd. u. a.), Slg. 1996,1-1029 (1143, Tz. 22).

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Organ Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, die für den einzelnen günstig wären, nicht oder falsch anwendet. Es ist ein allgemeiner Grundsatz jeden Rechtsstaates, daß der durch rechtswidriges Handeln eines staatlichen Organs verursachte Schaden erstattet werden muß. Im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht ergibt sich dies zudem aus den Prinzipien der Gemeinschaftsrechtsordnung, die auf Fortentwicklung und dynamische Integration ausgerichtet ist. Auch der einzelne Gemeinschaftsbürger ist Rechtssubjekt und darf deshalb gegenüber Verstößen durch die Mitgliedstaaten nicht schutzlos gestellt werden. Diese Aspekte der Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts, der Gemeinschaftstreue und des Schutzes der Rechte des einzelnen führen dazu, nicht nur für den Fall der nicht fristgemäßen Umsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, einen Anspruch auf Entschädigung zu bejahen. Vielmehr haben diese Gesichtspunkte auch dann Wirkung, wenn eine Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurde oder wenn gegen eine unmittelbar wirkende Gemeinschaftsrechtsnorm verstoßen wurde. Entscheidend ist, daß der Anspruch nicht so weit ausgedehnt wird, daß er in allen denkbaren Fällen zur Anwendung gelangt. Diese Gefahr hat der Europäische Gerichtshof dadurch vermieden, daß er die Anforderungen an die gemeinschaftsrechtliche Gebotenheit sehr hoch geschraubt hat und insbesondere einen hinreichend qualifizierten Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht fordert. Letztendlich konnte der Europäische Gerichtshof auch nur so diese weitreichenden Entscheidungen treffen, ohne vertragswidrig rechtsfortbildend tätig zu werden, wie ihm von vielen vorgeworfen wurde. Dadurch jedoch, daß der Europäische Gerichtshof nur auf Grundsätze der Gemeinschaftsrechtsordnung zurückgreift, die dieser immanent und allgemein anerkannt sind, und die Ausgestaltung im großen und ganzen den nationalen Rechtsordnungen und dem dortigen Haftungsrecht überläßt, hat er nur seine Befugnisse aus Art. 164 EG-Vertrag ausgeübt, nämlich das Recht erkannt. Ein Eingriff in die Rechte der Mitgliedstaaten ist bei richtiger Auslegung der Urteile nicht ersichtlich. Der Gerichtshof selbst rechtfertigt sich zudem noch mit dem Argument, daß in einer großen Anzahl von nationalen Rechtsordnungen das Staatshaftungsrecht entscheidend im Wege der Rechtsprechung gebildet sei. 276

27(' EuGH vom 05.03.1996 - Verb. Rs. C-46/93 und C-48/93 (Brasserie du pecheur SAiBundesrepublik Deutschland und The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd. u. a.), Slg. 1996,1-1029 (1144, Tz. 30).

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Ob diese Argumentation so zwingend ist, kann dahinstehen. Die Mitgliedstaaten haben sich jedoch bei der Gründung oder beim Beitritt zum Gemeinschaftsvertrag für eine Europäische Union, mithin für einen immer engeren Zusammenschluß der Völker Europas entschlossen. Dazu gehört auch, daß das für diesen Zusammenschluß geltende Recht zur vollen Anwendung kommt und nicht durch Fehlverhalten einiger weniger torpediert werden kann. Der Anspruch auf Entschädigung ist somit auch für die im Rahmen dieses Abschnitts dargestellten Fallgruppen, um mit den Worten des Gerichtshofes zu sprechen, eine notwendige Ergänzung, um die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht in Frage zu stellen.

§ 6 Zusammenfassung und Ausblick A. Zusammenfassung Die Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft ist eine eigenständige Rechtsnorm, die sich durch ein zwei stufiges Verfahren von den weiteren Rechtshandlungen des Sekundärrechts unterscheidet. Während Verordnungen und individuelle Entscheidungen mit Erlaß durch die zuständigen Gemeinschaftsorgane unmittelbar gelten und wirken, verpflichtet die Richtlinie lediglich die Mitgliedstaaten, sie in nationales Recht umzusetzen. Auf einer ersten Stufe wird die Gemeinschaftsrichtlinie durch den Rat oder die Kommission erlassen und an die Mitgliedstaaten gerichtet, die auf einer zweiten Stufe die Richtlinie durchsetzen, also ordnungs- und fristgemäß in nationales Gemeinschaftsrecht umsetzen müssen. Dem einzelnen Gemeinschaftsbürger kommen grundsätzlich allein aufgrund des Erlasses einer Richtlinie keine Rechte zu, auf die er sich vor Gericht berufen könnte. Erst die aufgrund der Umsetzung durch die nationalen Organe entstandenen Normen sind für ihn anwendbar. Nach dem Erlaß einer Richtlinie durch Rat" oder Kommission gilt diese allein aufgrund ihrer rechtlichen Existenz unmittelbar in den Mitgliedstaaten für diese und wird zum Maßstab für die nationale Rechtsetzung. Gemäß Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag "ist die Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überläßt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel." Selbst wenn der Wortlaut dem einzelnen Mitgliedstaat die Wahl der Form und der Mittel der Richtlinienumsetzung überläßt, hat der Europäische Ge.richtshof unter Verweis auf die Funktionsfähigkeit des Gemeinschaftsrechts entschieden, daß die Mitgliedstaaten diejenigen Formen und Mittel zu ergreifen haben, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit der Richtlinien am besten geeignet sind. Dabei sind die allgemeinen Rechtsgrundsätze von Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zu beachten. Der Europäische Gerichtshof verlangt zwar nicht ausdrücklich eine Umsetzung durch die Legislative, hat jedoch eine bloße Umsetzung durch eine beliebig änderbare Verwaltungspraxis für nicht ausreichend erachtet, so daß Richtlinienumsetzung gesetzgebende Tätigkeit darstellt. Der Wortlaut des Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag wird in der Praxis überdehnt, weil Richtlinien zum Teil derart detaillierte Regelungen enthalten, daß den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung wenige Gestaltungsmöglichkeiten zukommen, wenn sie diese ordnungsgemäß durchführen wollen. Eine eindeutige Dif-

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ferenzierung zwischen dem Ziel auf der einen Seite sowie Form und Mitteln auf der anderen Seite ist grundsätzlich problematisch. Durch die vom Europäischen Gerichtshof gestellten Anforderungen an die Umsetzung und die inzwischen hohe Regelungsintensität der Gemeinschaftsrichtlinien wird der Umsetzungsspielraum der Mitgliedstaaten entgegen dem Wortlaut von Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag sehr eingeengt. Dies wird unter Bezug auf die Funktionsfähigkeit des Gemeinschaftsrecht von vielen hingenommen. Richtlinien setzen weiterhin einen Maßstab für die Rechtsanwendung. Sie sind nicht nur von den Gesetzgebungsorganen zu beachten; auch die nationalen Gerichte und Verwaltungsbehörden müssen stets die Vereinbarkeit nationalen Rechts mit geltenden Gemeinschaftsrichtlinien überprüfen. Dabei ist auch das Gebot richtlinienkonformer Auslegung zu berücksichtigen. Diese Grundsätze werden in den Fällen berührt, in denen ein Mitgliedstaat eine Gemeinschaftsrichtlinie nicht fristgemäß oder nicht den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofes gemäß umsetzt. Insbesondere wenn dem einzelnen Gemeinschaftsbürger in der Richtlinie Rechte zugesprochen werden, ist die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigt. Da das Gemeinschaftsrecht dem einzelnen in diesen Fällen keine Möglichkeit bietet, seine Rechte z. B. durch ein Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof einzuklagen, hat dieser in ständiger Rechtsprechung die "unmittelbare Wirkung" von Gemeinschaftsrichtlinien entwickelt. Unter den Voraussetzungen, daß innerhalb der Umsetzungsfrist keine ordnungsgemäße Umsetzung in nationales Recht erfolgt ist, die Richtlinienbestimmungen einen unbedingten und hinreichend bestimmten Inhalt haben und daß der einzelne Bürger durch die Richtlinie begünstigt und nicht belastet wird, hat der Europäische Gerichtshof dem einzelnen das Recht eingeräumt, sich unmittelbar auf die Richtlinie zu berufen und die ihm darin zugesprochenen Rechte geltend zu machen. Eine Anwendung dieser Grundsätze zur unmittelbaren Wirkung wurde jedoch nur in Fällen anerkannt, in denen kein Gemeinschaftsbürger belastet wird. Dies bedeutet zum einen, daß der säumige Mitgliedstaat nicht unter Berufung auf die unmittelbare Wirkung flir ihn günstige und den einzelnen nachteilige Richtlinienbestimmungen geltend machen kann. Dies bedeutet aber auch, daß die unmittelbare Wirkung in den Fällen nicht zur Anwendung gelangt, in denen ein Gemeinschaftsbürger dadurch belastet wird, daß ein anderer Gemeinschaftsbürger sich auf die unmittelbare Wirkung beruft. Hier muß aus rechtsstaatlichen Gründen, insbesondere aus den Prinzipien des Vorbehaltes des Gesetzes und der Rechtssicherheit, eine Grenze gesetzt werden. Eine unmittelbare Wirkung ist damit in den Fällen der Richtlinien mit horizontaler Drittwirkung und derer mit Doppelwirkung abzulehnen. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur unmittelbaren Wirkung von

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§ 6 Zusammenfassung und Ausblick

Gemeinschaftsrichtlinien ist gerade auch in Deutschland anfangs heftig kritisiert worden. Der damalige "Justizkonflikt" zwischen Bundesfinanzhof und Europäischem Gerichtshof ist inzwischen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gelöst und die unmittelbare Wirkung von Richtlinien anerkannt worden. Gleichwohl sind die Bedenken, die damals geäußert wurden, nicht von der Hand zu weisen. Die Anerkennung der unmittelbaren Wirkung widerspricht eindeutig dem Wortlaut von Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag. Schon die praktische Handhabung durch detaillierte Richtlinien und die zahlreichen Anforderungen, die der Europäische Gerichtshof an eine ordnungsgemäße Richtlinienumsetzung stellt, entziehen den Mitgliedstaaten den vertraglich gewährten Gestaltungsspielraum. Die Anerkennung der unmittelbaren Wirkung geht noch einen Schritt weiter. Sie verwischt den Unterschied zwischen den Rechtshandlungen Verordnung und Richtlinie. Verordnungen gelten und wirken gemäß Art. 189 Abs. 2 EGVertrag unmittelbar. Sie dienen der Rechtsvereinheitlichung und werden auf Rechtsgebieten erlassen, in denen gerade dieses Ziel angestrebt wird. Richtlinien dienen demgegenüber der Rechtsangleichung und Harmonisierung mitgliedstaatlichen Rechts. Sie werden auf Rechtsgebieten erlassen, bei denen nur von der Zielrichtung ähnliche Regelungen erforderlich sind, im übrigen aber die Gesetzgebungsbefugnis des nationalen Gesetzgebers beibehalten werden soll. Diese Differenzierung, die im EG-Vertrag bewußt angedacht und in den Absätzen 2 und 3 von Art. 189 verwirklicht worden ist, wird durch die Anerkennung einer unmittelbaren Wirkung von Gemeinschaftsrichtlinien verletzt. Ein Unterschied zwischen Verordnungen und Richtlinien existiert dann nicht mehr, so daß die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, mag sie auch mittlerweile größtenteils anerkannt und aus Gründen der praktischen Wirksam.keit des Gemeinschaftsrechts wünschenswert sein, sehr kritisch zu betrachten ist. Inzwischen hat der Europäische Gerichtshof seine Rechtsprechung bei Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien im Francovich-Urteil weiterentwickelt, indem er dem Gemeinschaftsbürger einen Schadensersatz zusprach. Die in dieser Entscheidung relevante Richtlinie erfüllte die Voraussetzungen für die Anerkennung der unmittelbaren Wirkung nicht, so daß der Gerichtshof bemüht war, dem einzelnen die in der Richtlinie enthaltenen Rechte zu gewähren. Aus diesem Bestreben heraus und um dem Gemeinschaftsrecht vollständige Wirksamkeit zukommen zu lassen, entwickelte der Europäische Gerichtshof

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einen Anspruch des Bürgers auf Schadensersatz gegen den säumigen Mitgliedstaat. Grundgedanke der Überlegungen waren die Besonderheiten der Gemeinschaftsrechtsordnung, die schon in den Rechtssachen Van Gend & Loos I und CostaJENEL2 aufgezeigt wurden. Der Gemeinschaftsvertrag habe eine eigene Rechtsordnung geschaffen, deren Rechtssubjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die einzelnen Bürger sind, denen durchaus aus dem EG-Vertrag Rechte und Pflichten erwachsen können. Weiterhin flihrte der Europäische Gerichtshof die Urteile Simmenthal 3 und Factortame4 an, in denen ebenfalls das Prinzip des Schutzes der durch das Gemeinschaftsrecht begründeten Individualrechte des Gemeinschaftsbürgers herausgearbeitet worden war. Neben dem Prinzip der praktischen Wirksamkeit, des effet utile, kam auch das Prinzip der Gemeinschaftstreue aus Art. 5 EG-Vertrag zum Tragen. Nachdem der Europäische Gerichtshof im Francovich-Urteil ausführte, daß es ein Grundsatz des Gemeinschaftsrechts sei, daß die Mitgliedstaaten zum Ersatz der Schäden verpflichten seien, die den einzelnen durch Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, und in der weiteren Urteilsbegründung drei Voraussetzungen aufstellte, die ausreichten, um dem einzelnen einen Anspruch auf Entschädigung zu geben, der unmittelbar im Gemeinschaftsrecht begründet sei, schloß eine wohl vorherrschende Meinung in der Literatur, daß es sich um einen gemeinschaftsrechtlichen Anspruch handle. Bei einer genauen Betrachtung des Urteils in seiner Gesamtschau, insbesondere beim Vergleich der deutschen Urteilsbegründung mit denen in italienischer oder französischer Sprache, sowie bei Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ist jedoch festzustellen, daß es sich bei dem im Francovich-Urteil entwickelten Anspruch um einen nationalen Anspruch handelt, der unter den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen gemeinschaftsrechtlich geboten ist und den Mitgliedstaat verpflichtet, diesen Anspruch auf nationaler Ebene zu gewähren. Die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten drei "Voraussetzungen" sind nicht im Sinne von Anspruchsvoraussetzungen des Schadensersatzanspruches zu verstehen, sondern sie sind lediglich Vorgaben flir die gemeinschaftsrechtliche Gebotenheit, legen also fest, in welchen Fällen ein derartiger Anspruch aus gemein-

I EuGH vom 05.02.1963 - Rs. 26/62 (N.V. Algemene Transport- en Expeditie Onderneming Van Gend & LooslNiederländische Finanzverwaltung), Sig. 1963, Iff. 2 EuGH vom 15.07.1964 - Rs. 6/64 (Flaminio Costa/E. N. E. L.), Sig. 1964, 125lff. 1 EuGH vom 09.03.1978 - Rs. 106/77 (Staatliche Finanzverwaltung/S. p. A. Simmenthal - Simmenthal II), Sig. 1978, 629ff. 4 EuGH vom 19.06.1990 - Rs. C-213/89 (The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ud. u. a.), Sig. 1990, 2433ff.

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§ 6 Zusammenfassung und Ausblick

schaftsrechtlicher Sicht erforderlich ist, sich sozusagen zwingend aus der Gemeinschaftsrechtsordnung und den mit ihr verbundenen Prinzipien ergibt. Im einzelnen hat der Europäische Gerichtshof gefordert, daß das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel die "Verleihung von Rechten" an einzelne beinhalte, deren Inhalt auf der Grundlage der Richtlinie bestimmbar sein müsse und daß zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem dem Geschädigten entstandenen Schaden ein Kausalzusammenhang bestehen müsse. Die einzelnen formellen und materiellen Anspruchsvoraussetzungen ergeben sich aus den nationalen Rechtsordnungen. Dabei ist aber zu beachten, daß die Voraussetzungen nicht ungünstiger sein dürfen als bei ähnlichen Klagen, die nur das nationale Recht betreffen und daß sie es nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen, Entschädigung zu erlangen. Diese vom Europäischen Gerichtshof mit den Schlagworten Differenzierungsverbot und Effizienzgebot bezeichneten Vorgaben können dazu filhren, daß ein Mitgliedstaat, dessen Haftungsrecht keinen ausreichenden Anspruch enthält, um die im Francovich-Urteil entwickelte Entschädigung zu gewähren, eine neue Anspruchsgrundlage schaffen muß. Das Francovich-Urteil gebietet, daß eine eventuell in Betracht kommende Haftungsnorm gemeinschaftskonform ausgelegt und angewendet wird. Für den Fall, daß überhaupt keine nationale Regelung existiert, die den Entscheidungsgründen des Europäischen Gerichtshofes nachkommt, ergibt sich aus dem Francovich-Urteil die Verpflichtung filr den Mitgliedstaat, eine derartige Regelung zu schaffen. Im momentan geltenden deutschen Staatshaftungsrecht gibt es keine Anspruchsgrundlage, mit der der Schadensersatzanspruch des einzelnen wegen Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien geltend gemacht werden kann. Der Amtshaftungstatbestand nach § 839 BGB, Art. 34 GG kann aus mehreren Gründen nicht herangezogen werden. Wie bereits erörtert, ist Richtlinienumsetzung gesetzgebende Tätigkeit. Der Bundesgerichtshof lehnt in ständiger Rechtsprechung eine Amtshaftung bei legislativem Unrecht ab. Zur Begründung wird angefilhrt, daß das Tatbestandsmerkmal der Drittgerichtetheit beim Erlaß von Gesetzen nicht gegeben sei, weil dieser ausschließlich im Interesse der Allgemeinheit liege und sich gerade nicht auf bestimmte Personen beschränke. Diese Argumentation kann zwar beim Schadensersatzanspruch wegen Nichtumsetzung von Richtlinien nicht aufrechterhalten werden, weil ein solcher Anspruch nur dann gemeinschaftsrechtlich geboten ist, wenn einem einzelnen Bürger aus der Richtlinie bestimmbare Rechte zuerkannt werden. Genau dann läge die Umsetzung, also der Erlaß eines Gesetzes, im Interesse eines einzelnen. Der Amtshaftungsanspruch ist jedoch aufgrund seiner Entstehungsgeschichte keine geeignete Anspruchsgrundlage. Durch Art. 34 GG wurde versucht, die

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strukturell andersgeartete persönliche Haftung des Verwaltungsbeamten gemäß § 839 BGB auf den Staat überzuleiten, um die Handlungsbereitschaft des Beamten durch Risikoübernahme seitens des Staates zu stärken. Eine Staatshaftung im eigentlichen Sinne ist dadurch jedoch nicht geschaffen worden. Das Parlament ist Verfassungsorgan, seine Abgeordneten Vertreter des gesamten Volkes. Eine Gleichstellung mit dem Tätigwerden eines Verwaltungsbeamten ist nicht möglich. Exekutive und Legislative stehen aufgrund des Grundsatzes der gewaltenteiligen Funktionenordnung bewußt unterschiedliche Aufgaben zu. Während die Exekutive im vorgegebenen Rahmen von Gesetzen agiert, ist es gerade Funktion der Legislative, diese Gesetze zu schaffen. Aufgrund dieser verschiedenen Interessenlagen kann der Amtshaftungstatbestand nicht rur legislatives Unrecht herangezogen werden. Im übrigen paßt auch das bei § 839 BGB, Art. 34 GG erforderliche Verschuldensmerkmal nicht fiir eine Haftung des Parlaments, weil es personenbezogen ist, das Parlament jedoch ein Kollegialorgan ist, so daß Verschulden des Parlaments letztlich nur fingiert werden könnte. Desweiteren ist eine Anwendbarkeit des Amtshaftungstatbestandes auf legislatives Unrecht mit dem Wandel des Gesetzesbegriffs nicht vereinbar. Nicht nur die Entstehungsgeschichte, sondern auch die unterschiedlichen Funktionen von Abgeordneten und Verwaltungsbeamten sprechen daher gegen den Amtshaftungstatbestand als Anspruchsgrundlage. Ansprüche aus enteignungsgleichem Eingriff und aus Aufopferung sind ebenfalls nicht gegeben. Für den enteignungsgleichen Eingriff wurde dies vom Bundesgerichtshof mit der Begründung entschieden, daß der Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff lediglich ein richterrechtlich geprägtes und ausgestaltetes Haftungsinstitut darstelle, dem eine hinreichende Legitimation, insbesondere im Hinblick auf die nachteiligen Folgen rur die Haushaltsprärogative fehle. Eine Haftung bei gesetzgeberischem Unterlassen habe keine entschädigungspflichtige Qualität. Die Existenz des Haftungsinstituts "enteignungsgleicher Eingriff' ist an sich jedoch schon fraglich, nachdem das Bundesverfassungsgericht ihn im Naßauskiesungs-Beschluß von Art. 14 Abs. 3 GG losgelöst hat, so daß es keine brauchbare Anspruchsgrundlage rur einen Schadensersatzanspruch wegen Nichtumsetzung von Richtlinien darstellt. Auch Ansprüche aus Aufopferungsgesichtspunkten greifen nicht, weil sie sich vom enteignungsgleichen Eingriff nur durch ihr unterschiedliches Schutzgut unterscheiden und es daher inkonsequent wäre, sie verschieden zu behandeln. Schließlich ist auch der Folgenbeseitigungsanspruch als Anspruchsgrundlage abzulehnen. Ungeachtet der Tatsache, daß er allgemein anerkannt wird, ist seine Herleitung nach wie vor nicht geklärt. Es spricht jedoch viel rur eine Ableitung aus dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG. Der Folgenbeseitigungsanspruch war ursprünglich nur rur Schäden gedacht, die durch fehlerhafte Verwaltungsakte entstehen, wurde aber im Laufe der Zeit

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auf sämtliches Handeln der Exekutive ausgedehnt. Inhaltlich ist er nach ständiger Rechtsprechung und herrschender Lehre lediglich auf Naturalrestitution gerichtet, also auf Wiederherstellung des status quo ante. Die Leistung von Ersatz in Geld wird ausdrücklich abgelehnt. Schon aus diesem Grund stellt der Folgenbeseitigungsanspruch keine geeignete Anspruchsgrundlage dar. Im übrigen kann er auch nicht auf legislatives Unrecht angewendet werden, da es wiederum an einer Vergleichbarkeit zwischen dem Handeln von Exekutive und Legislative fehlt. Verwaltungshandeln setzt voraus, daß zuvor ein Handlungsspielraum durch Gesetz eröffnet worden ist. Eine Ausdehnung des Folgenbeseitigungsanspruchs auf Fehlverhalten der Legislative kommt daher aus denselben Gründen, die auch schon beim Amtshaftungsanspruch dazu führten, daß eine Haftung für legislatives Unrecht abgelehnt wird, nicht in Betracht. Daneben sprechen aber auch die Entstehungsgeschichte und die praktische Anwendung durch das Bundesverwaltungsgericht, die auf Handeln der vollziehenden Gewalt beschränkt ist, dagegen. Allerdings gebietet das Rechtsprinzip und die darin innewohnende Gerechtigkeitsidee, daß der Staat für von ihm begangenes rechtswidriges Verhalten gegenüber dem Bürger einstehen muß. Wenn es ihm nicht möglich ist, dem Bürger Primärrechtsschutz zu gewähren, so muß er die entstandenen Schäden umfassend wiedergutmachen. Aus dem Rechtsprinzip ergibt sich somit eine allgemeine Wiedergutmachungspflicht, die jedoch dem einzelnen Bürger keinen materialen gerichtlich einklagbaren Anspruch zukommen läßt. Sie stellt in erster Linie einen Auftrag an den Gesetzgeber auf, mithin ein rechtsstaatliches Postulat, eine entsprechende Haftungsgrundlage zu schaffen. Dies ist auch aus Gründen der Rechtssicherheit und im Hinblick auf die Wesentlichkeit der Entscheidung aus Gründen des Vorbehaltes des Gesetzes erforderlich. In Bezug auf den Schadensersatzanspruch wegen Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien gebietet auch das Francovich-Urteil, an dessen Inhalt die Bundesrepublik Deutschland gebunden ist, aufgrund der darin enthaltenen Prinzipien des Differenzierungsverbotes und des Effizienzgebotes eine ausdrückliche gesetzliche Regelung. Weiterhin ist die Bundesrepublik Deutschland auch wegen der Übertragung von Hoheitsbefugnissen nach Art. 23 GG auf die Europäische Union gehalten, einen Anspruch zu normieren. Es ist somit Aufgabe des Parlaments, eine dementsprechende Regelung zu schaffen, die im einzelnen auf die Besonderheiten der gesetzgebenden Tätigkeit abgestellt ist, gleichwohl die Haftung als solche nicht in Frage stellt. Nachdem bereits jetzt eine Bindung der Bundesrepublik Deutschland an den Richterspruch im Francovich-Urteil besteht und der Anspruch nach nationalem Recht "nicht praktisch unmöglich" sein darf, ist für die Übergangszeit bis zur Positivierung einer Anspruchsgrundlage von einem allgemeinen Schadenser-

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satzanspruch aus dem Rechtsprinzip auszugehen, der unter den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Vorgaben gemeinschaftsrechtlich geboten ist. Ein über den hinreichend qualifizierten Vertragsverstoß hinausgehendes Verschulden ist nicht erforderlich, ebensowenig ein vorheriges Feststellungsurteil über den Vertragsverstoß. Auch wenn dieser Anspruch momentan nur richterrechtlich besteht, stellt dies keinen Verstoß gegen das Prinzip des Vorbehaltes des Gesetzes dar. Es wäre unbillig und würde gegen den Grundsatz des "venire contra factum proprium" verstoßen, wenn sich der Staat hierauf berufen würde, weil er es in der Hand hätte, die erforderliche gesetzliche Grundlage zu schaffen. Da sich die Durchsetzung des Schadensersatzanspruchs nach den nationalen Vorschriften richtet, solche jedoch mangels positivrechtlicher Anspruchsgrundlage nicht explizit gegeben sind, sind sie in den in vorhandenen Anspruchsgrundlagen vorausgesetzten Tatbestandsmerkmalen zu suchen. Nachdem der Anspruch vor allem wegen seines Inhalts mehr Ähnlichkeit mit dem deliktsrechtlichen Amtshaftungsanspruch hat, sind Rechtsweg und Verjährungsvorschriften entsprechend heranzuziehen. Der Anspruch ist somit vor den ordentlichen Gerichten, also den örtlich zuständigen Landgerichten geltend zu machen. Beklagter ist bei Gesetzgebungskompetenz der Länder das säumige Land, ansonsten der Bund. Der Anspruch verjährt in entsprechender Anwendung von § 852 BGB in drei Jahren, wobei die Frist ab dem Zeitpunkt ordnungsgemäßer Umsetzung durch den Mitgliedstaat läuft, es sei denn der Geschädigte hat schon früher Kenntnis von Schadenseintritt und Pflichtverletzung. Abgesehen von den Verjährungsvorschriften gilt der im Francovieh-Urteil entwickelte Anspruch auch für die Vergangenheit. Entsprechend den allgemeinen Vorschriften der §§ 249 bis 255 und §§ 842 bis 847 umfaßt der Anspruch sämtliche unmittelbar entstandenen materiellen Schäden sowie entgangenen Gewinn und Schmerzensgeld. Bis der deutsche Gesetzgeber eine entsprechende Regelung geschaffen hat, ist dieser nur richterrechtlich entwickelte Anspruch fur die Geltendmachung von Schäden wegen Nichtumsetzung von GemeinschaftsrichtIinien heranzuziehen. Der Europäische Gerichtshof hat in der Folgezeit die im Francovich-Urteil aufgestellten Grundsätze verfestigt und den entwickelten Schadensersatzanspruch, den er von Anfang an hinsichtlich seiner Voraussetzungen von der Art des Verstoßes abhängig machte, auf weitere Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht ausgeweitet. So hat er in den Rechtssachen Teodoro Wagner MiretiFondo Garantia Salarial s und British Telecommunications6 einen Schadens5 EuGH vom 16.12.1993 - Rs. C-334/92 (Teodoro Wagner MiretiFondo de Garantia Salarial), Slg. 1993, 1-6911 ff.

20 ClaBen

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ersatzanspruch auch bei zwar fristgerechter, aber nicht ordnungsgemäßer Umsetzung anerkannt. Desweiteren hat er, wie schon in der Rechtssache Faccini DorC angedeutet, mit dem Urteil in der Rechtssache EI Corte Ingles SA/ Cristina Bläquez Rivero 8 eine Schadensersatzpflicht bei Richtlinien mit horizontaler Drittwirkung angenommen. Ähnliches gilt, wenn auch noch nicht entschieden, für den Fall der Richtlinien mit Doppelwirkung. Wie bei der Schadensersatzpflicht wegen Nichtumsetzung von Richtlinien mit horizontaler Drittwirkung greifen auch hier die gegen eine Anerkennung der unmittelbaren Wirkung vorgetragenen Gründe des Gesetzesvorbehaltes und des Vertrauensschutzes nicht, weil der säumige Mitgliedstaat und nicht der durch die Richtlinienbestimmung belastete Bürger Anspruchsgegner ist. Schließlich hat der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Brasserie du pecheur und Factortame m9 einen Schadensersatzanspruch des Mitgliedstaates für den Fall der Verletzung durch Primärrecht anerkannt und die einzelnen Voraussetzungen, insbesondere die Frage des hinreichend qualifizierten Verstoßes nochmals eingehend angesprochen. Aus dem Gesamtzusammenhang der inzwischen vom Europäischen Gerichtshof erlassenen Entscheidungen sind weiterhin Schadensersatzansprüche für nicht umgesetzte Richtlinien, die unmittelbare Wirkung haben, und für Verletzung von unmittelbar wirkendem Sekundärrecht anzunehmen.

B. Bewertung Der Europäische Gerichtshof hat durch seine Entscheidung in der Rechtssache Francovich erstmals einen Anspruch auf Schadensersatz wegen mitgliedstaatlicher Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht anerkannt und in der Folgezeit auf weitere Vertragsverstöße, insbesondere auch gegen das Primärrecht, ausgedehnt. Er hat sich dabei innerhalb seiner Befugnisse bewegt, weil er lediglich das Recht erkannt hat. Gemäß Art. 164 EG-Vertrag hat der Europäische Gerichtshof die Aufgabe, bei der Auslegung und Anwendung des EG-Vertrages das Recht zu wahren. Darunter fällt auch funktionale Rechtsetzung, also Rechtser6 EuGH vom 26.03.1996 - Rs. C-392/93 (The QueenlH. M. Treasury, ex parte: British Telecommunications pIe), Slg. 1996, 1-1631ff. 7 EuGH vom 14.07.1994 - Rs. C-91/92 (Paola Faccini DorilRecreb Srl), Slg. 1994, I-3325ff. • EuGH vom 07.03.1996 - Rs. C-192/94 (EI Corte Ingles SAlCristina Blaquez Rivero), Slg. 1996, 1-128lff. • EuGH vom 05.03.1996 - Verb. Rs. C-46/93 und C-48/93 (Brasserie du pecheur SAlBundesrepublik Deutschland und The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd. u. a.), Slg. 1996, I-I029ff.

B.Bewertung

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kenntnis. Der Gerichtshof darf dabei alle Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft, auch die rechtsetzenden, sowohl am Maßstab des geschriebenen Vertragsrechts als auch an dem der allgemeinen Rechtsgrundsätze, die der Gemeinschaftsrechtsordnung immanent sind oder sich in diese einfügen, messen, soweit dies der Gesetzgeber nicht selbst konnte. Letztendlich hat der Gerichtshof die Befugnis zur Rechtserkenntnis, nicht jedoch zur politischen Entscheidung. Durch das Maastricht-Urteil wurden dem Gerichtshof Grenzen gesetzt, die aus demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität sowie der Gewährleistung des einem dem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutzes erforderlich sind. Diese Begrenzungen hat der Europäische Gerichtshof eingehalten. Er hat durch seine Francovich-Entscheidung einen gemeinschaftsrechtlich gebotenen Anspruch entwickelt, der aber als solches einen rein nationalen Anspruch darstellt, dessen Voraussetzungen sich aus dem Recht der Mitgliedstaaten ergeben. Der Gerichtshof hat demzufolge nicht in Befugnisse der Mitgliedstaaten eingegriffen und sich nicht zum Gesetzgeber aufgeschwungen. Vielmehr hat der Gerichtshof ausgehend von den Gemeinschaftsverträgen und den darin enthaltenen Grundsätzen versucht, die Verbindlichkeit und Geltung des Gemeinschaftsrechts, vor allem zu Gunsten und zum Schutze des einzelnen Bürgers zu erreichen. Die Eigenständigkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung, deren Rechtssubjekte neben den Mitgliedstaaten auch die einzelnen Bürger sind, sowie die Prinzipien des effet utile und der Gemeinschaftstreue, die zur Grundlage fur die gemeinschaftsrechtliche Gebotenheit dieses Anspruchs gemacht wurden, sind in den Gemeinschaftsverträgen ausdrücklich festgeschrieben oder zumindest als allgemeine Rechtsgrundsätze anerkannt. Das Vorgehen des Europäischen Gerichtshofes stellt demnach nur eine Materialisierung der den Gemeinschaftsverträgen und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen immanenten Wertentscheidungen dar, also Rechtserkenntnis und nicht, wie häufig vorgeworfen, unzulässige Rechtsfortbildung. Die Begründung des Schadensersatzanspruchs in der Francovich-Entscheidung durch das Prinzip der vollen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts, das Prinzip der Gemeinschaftstreue sowie das Prinzip des Schutzes der Rechte der einzelnen Unionsbürger ist zu begrüßen. Sie stellt das letzte Glied einer Kette von Entscheidungen dar, die der Europäische Gerichtshof im Rahmen der Richtlinienumsetzung gefällt hat. Im Gegensatz zur Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung steht die Entwicklung des Schadensersatzanspruches wegen Nichtumsetzung von Richtlinien mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang. Die Anerkennung der unmittelbaren Wirkung hingegen ist im Hinblick auf Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag problematisch. Zum einen steht sie im Widerspruch zum Wortlaut, der lediglich die Mitgliedstaaten als Adressat der Richtlinie bestimmt, zum anderen verwischt sie die bewußt vorgenommene Differenzierung zwischen der Verordnung, die der Rechtsvereinheitlichung dient, auf der einen Seite, und der lediglich rechtsharmonisierenden Richtlinie auf der anderen Seite. 20·

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§ 6 Zusammenfassung und Ausblick

Der Europäische Gerichtshof hat mit dem entwickelten Schadensersatzanspruch eine Rechtsschutzlücke geschlossen, ohne dabei gegen seine Befugnisse verstoßen zu haben. Er hat dem einzelnen Bürger Schutz gegenüber vertragswidrigem Verhalten der Mitgliedstaaten gewährt und der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts, insbesondere im Hinblick auf die häufig zögerliche Richtlinienumsetzung, Genüge getan. Der durch Anerkennung der unmittelbaren Wirkung angestrebte Zweck, den Bürgern Schutz vor durch Säumnis der Mitgliedstaaten entstandenen Nachteilen zu gewähren, wird durch den Schadensersatzanspruch besser und vertragsgemäßer erreicht. Zum einen hält sich dieser Anspruch an die Vorgaben im Gemeinschaftsvertrag, zum anderen schützt er den einzelnen umfassender, weil er auch in den Fällen zum Tragen kommt, in denen die unmittelbare Wirkung nicht vorliegt, wenn also die Richtlinienbestimmung nicht hinreichend genau ist oder es um Richtlinien mit horizontaler Drittwirkung oder mit Doppelwirkung geht. Bei diesen Fallgruppen stößt die unmittelbare Wirkung an Grenzen. Im übrigen ist der Schadensersatzanspruch auch aus Gründen der Rechtssicherheit der unmittelbaren Wirkung vorzuziehen, die einzelnen Voraussetzungen ergeben sich aus dem dem Bürger im Gegensatz zum Gemeinschaftsrecht bekannteren nationalen Recht, sein Schutz ist wegen der Gewährung von Entschädigung in Geld effektiver. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur Entwicklung eines Schadensersatzanspruchs hat einen entscheidenden Beitrag geleistet, die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrecht voranzubringen, ohne dabei gegen Prinzipien der Gemeinschaftsrechtsordnung oder der deutschen Rechtsordnung zu verstoßen. Sie hat das seit Jahren bestehende Problem der zumeist fehlenden oder nicht ordnungsgemäßen Umsetzung von Richtlinien durch die Mitgliedstaaten auf eine bessere Weise gelöst als dies das Rechtsinstitut der unmittelbaren Wirkung tut. Es bleibt zu hoffen, daß der Anspruch im Laufe der Zeit die gleiche Akzeptanz findet, wie sie der unmittelbaren Wirkung inzwischen zukommt.

C. Ausblick Nachdem es im deutschen Haftungsrecht keine geeignete Anspruchsgrundlage gibt, ist es Aufgabe des Gesetzgebers, den vom Europäischen Gerichtshof entwickelten Schadensersatzanspruch alsbald gesetzlich zu normieren. Anstrengungen im Hinblick auf eine Verabschiedung eines neuen einheitlichen Staatshaftungsgesetzes werden schon seit langem vorgenommen. Seit 1994 könnte der Bund aufgrund von Art. 74 Nr. 25 GG von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch machen. Zu sichtbaren Gesetzesentwürfen ist es jedoch noch nicht gekommen ist. Es entsteht daher der leise Verdacht, daß die Bundes-

C. Ausblick

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republik Deutschland sich bewußt Zeit läßt, den Anspruch zu schaffen. Sie hatte noch im Rahmen des Verfahrens MP Travel 'o die Auffassung vertreten, daß sie keinen Schadensersatzanspruch leisten müsse. Auch der Bundesgerichtshof kam in der Revisionsentscheidung in der Rechtssache Brasserie du pecheur " zu dem Schluß, daß aufgrund der Tatsache, daß die Haftungsvoraussetzungen nach dem Gemeinschaftsrecht nicht vorlägen,'2 "keine Notwendigkeit besteht, auf die innerstaatlichen Haftungsinstitute zurückzugreifen. Der hier zu beurteilende Sachverhalt bietet dem Senat daher keinen Anlaß, seine Rechtsprechung zur Staatshaftung für legislatives Unrecht, soweit sie das innerstaatliche deutsche Recht betrifft, zu überprüfen."'3 Die Bundesrepublik Deutschland wirkt gemäß Art. 23 Abs. 1 S. I GG zur Verwirklichung eines vereinten Europas bei der Entwicklung der Europäischen Union mit. Diese Verpflichtung bedeutet aber auch, daß sie den sich aus dem Gemeinschaftsvertrag ergebenden Pflichten nachkommt, was sich ebenfalls aus Art. 5 EG-Vertrag ergibt. Nachdem der vom Europäischen Gerichtshof entwikkelte Schadensersatzanspruch sich sowohl an die Vorgaben der Gemeinschaftsrechtsordnung hält als auch mit den demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität sowie der Gewährleistung eines dem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutzes in Einklang steht, ist der deutsche Gesetzgeber verpflichtet, eine nationale Anspruchsgrundlage zu schaffen. Anderenfalls verstößt er gegen seine Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. I GG und Art. 5 EG-Vertrag, so daß nach Art. 169 EG-Vertrag die Kommission Aufsichtsklage erheben könnte. Letztendlich sollte der Gesetzgeber sich überlegen, ob ein dabei möglicherwei-

10 EuGH vom 08.10.1996 - Verb. Rs. C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 und C-190/94 (Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer und

Werner, Ursula und Torsten Knor/Bundesrepublik Deutschland), Sig. 1996, I-4845ff. 11 Vgl. BGH, NJW 1997, S. I 23ff. 12 Im übrigen ist auch die Begründung, mit der der Bundesgerichtshof einen hinreichend qualifizierten Verstoß ablehnt, unverständlich: "Der Gerichtshof ist der Auffassung, daß hinsichtlich des ersten Gesichtspunkts, d. h. des Verbots der Bezeichnung "Bier" ein (hinreichend qualifizierter) Verstoß gegen Art. 30 EGV durch die deutsche Gesetzgebung schwerlich verneint werden könne, da die Unvereinbarkeit einer derartigen Regelung mit Art. 30 EGV im Lichte der damals bereits vorliegenden früheren Rechtsprechung des Gerichtshofs offenkundig erschienen sei. Dagegen seien die Anhaltspunkte, über die der nationale Gesetzgeber in Anbetracht der einschlägigen Rechtsprechung fUr die Beurteilung des anderen Gesichtspunkts verfUgt habe, ob das Verbot der Verwendung von Zusatzstoffen gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße, bis zum Urteil vom 12.03.1987, mit dem der Gerichtshof dieses Verbot fUr unvereinbar mit Art. 30 EGV erklärt habe, erheblich weniger zwingend erschienen." Es ist unerklärlich, warum der Gerichtshof eine Differenzierung vornimmt zwischen dem Verbot der Bezeichnung "Bier" und dem Verbot der Verwendung von Zusatzstoffen. Beides stellt einen hinreichend qualifizierten Verstoß dar. IJ BGH, NJW 1997, S. 123 (125).

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§ 6 Zusammenfassung und Ausblick

se nach Art. 171 Abs. 2 S. 3 EG-Vertrag zu verhängendes Zwangsgeld finanziell und vom Ansehen in der Europäischen Union gesehen günstiger ist als etwaige auf den neu geschaffenen Anspruch gestützte Schadensersatzklagen. Für die Übergangszeit ist von einem allgemeinen Schadensersatzanspruch aus dem Rechtsprinzip auszugehen. Das rechtsstaatliche und gemeinschaftsrechtliche Postulat an den deutschen Gesetzgeber blieb bislang unerftillt.

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Sachwortverzeichnis Abgeordneter 149ff., 153ff., 160, 170, 195ff., 209, 230, 303 - Amtspflichten 152ff., 155ff., 162 - Begriff 151 - Gewissen 151 Abstrakte Normenkontrolle 146, 183 Abwehrrechte 155ff. Adäquanztheorie 135, 161 Allgemeine Handlungsfreiheit 194 Allgemeine Rechtsgrundsätze 50, 53f., 66, 89, 113, 222, 239, 246ff., 253, 256,288,298,307 Amt 149ff. Amtsblatt 80,91 Amtshaftung 147ff. - Anspruchsumfang 175

- Verschulden 161 ff. Amtshaftungsanspruch 147ff., 160 Amtspflichten 152ff. - Begriff 152ff. - Drittbezogenheit 155ff., 230 Amtspflichtverletzung 147, 154ff., 230 Amtsträger 150ff., 162, 167, 196,206 Analogie 186,206, 227f., 236 Anstellungskörperschaft 147f., 162, 176f.,205 Anstellungslehre 205f. Anvertrauenslehre 206 Anwendbarkeit von Gemeinschaftsrecht 39ff. - Begriff 40ff.

- Begriff 147f.

- unmittelbare 39, 42ff., 67, 83, 110, 275,277,281,285,289,294

- Drittbezogenheit der Amtspflicht 155

- Voraussetzung 39ff.

- Entwicklungsgeschichte 147

Anwendbarkeit von völkerrechtlichen Regelungen I 18ff.

- Geldersatz 175 - Haftungsausschluß 170 - Kausalität 161 - legislatives Unrecht 156ff., 178 - Naturalrestitution 175ff. - Passsiviegitimation 148, 205ff. - Rechtsweg 176, 204

Anwendungsvorrang 58, 97 Äquivalenztheorie 134f. Aufopferungsanspruch 184f., 230, 303 Aufsichtsklage 35, 62, 129,309 Ausländer 172ff. Auslegung 30, 59ff., 71, 75ff., 90, 97, 108, 142, 158,202,218, 233ff., 238, 254

344

Sachwortverzeichnis

- gemeinschaftsrechtliche 59, 75, 218, 221,254 - grammatikalische 105, 234 - Grenzen der Auslegung 234 - historische 234, 236 - richtlinienkonforme 59ff., 90, 261, 299 - systematische 234 - teleologische 108,234,236,248,274 - verfassungskonforme 177,235 - Verhältnis der Auslegungsregeln 233 - Vertrags- 109,238,248,281,306

Bestimmtheitsgrundsatz 69, 13 1 Beurteilungsspielraum 50,56,61,71 Bundesaufsicht 208 Bundesländer 39,86, 144, 207ff., 305 Bundespräsident 146 Bundesrat 207 Bundesstaat 207 Bundestreue 207 Bundesverfassungsgericht 70, 76f., 81, 8~ 109, 151, 154f., 159, 171, 180, 184, 197,224,235,237, 245ff., 284, 300,303

- Wortlaut 105,234 Austritt aus der Gemeinschaft 253 Beamtenbegriff 148ff. - haftungsrechtlicher Beamtenbegriff 149ff. - staatsrechtlicher Beamtenbegriff 149 Beamter 148ff., 159, 162ff., 169 Beamter im haftungsrechtlichen Sinne 148ff., 171, 175, 178, 196,303 - Abgeordneter 149, 151, 170 - Begriff 148 - Legislativorgan 149 - Verwaltungsbeamter 160, 170, 196, 303f. Bedingtheit 31 f., 65ff., 68ff., 93ff., 163, 274,276,299 Berufsfreiheit 194 Begünstigung 55, 64, 67, 71, 81, 82f., 92, 132f., 269, 271, 299

Clausula rebus sic stantibus 119 Demokratie 38, 145, 156 Demokratieprinzip 237 Differenzierungsverbot 135, 137,203, 231,292,302,304 Dimension - subjektive 153, 158 Diskriminierungsverbot 69,89, 113, 174f. Doppelwirkung 81ff., 97,131, 271f., 299, 306,308 Drittbezogenheit der Amtspflicht 155ff. Drittwirkung - horizontale 86, 88ff., 266ff., 299, 306, 308 Dualismus 41, 151 EAG-Vertrag 34

Sachwortverzeichnis Effet utile 24, 52, 55, 63, 65, 83, 86, 107ff., 128f., 248, 256, 264, 285, 287, 292,307 Effizienzgebot 135,137,174,231,292, 302,304 EG und Bundesländer 207ff. EGKS-Vertrag 34, 115ff., 122 Eigentum 178ff., 194 Eigentumsfreiheit 194 Eingriff 51, 84, 178, 186ff., 202, 219, 296 - enteignender 179ff. - enteignungsgleicher 179ff., 185, 197, 230,283,303 Einzelermächtigung, Prinzip der begrenzten 37f. Einzelfallgesetz 156f., 190 Empfehlung 34 - im EWG-Vertrag 34, 115 - im EGKS-Vertrag 34 Enteignender Eingriff 179ff. - Anwendungsbereich 180 - Entstehungsgeschichte 179 - Naßauskiesungsbeschluß 180 Enteignung 180 Enteignungsgleicher Eingriff 179ff. - Anwendungsbereich 180 - durch Unterlassen 181 ff.

345

Entscheidung 36ff., 45, 63, 115, 294f., 298 - Adressat 36f. - Verhältnis zu anderen Rechtsakten 36f. - Individueller Charakter 36f. Entscheidungsspielraum 51f., 61, 69, 97, 113 Erkenntnis 222, 235, 244ff., 249ff., 256, 258,306f. Ermächtigung, Prinzip der begrenzten 37f., 247, 251 Ermessen 69ff., 255, 290 Ermessensspielraum 288, 290 Estoppe1-Prinzip 66 Europäische Gemeinschaft 253 - Rechtshandlungen 34ff. - Rechtsordnung 103f., 107, 120f., 126, 129, 138, 219, 222, 226, 247f., 256, 281, 287, 292,296, 301f., 307, 309 Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stah134 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft 34, 77, 115 Europäische Union 25,34,80, 119f., 126, 201,208,241,248, 25Of., 257, 297, 304,309f. Europäischer Gerichtshof - Besetzung 238

- Naßauskiesungsbeschluß 180

- Kompetenz zur Rechtsfortbildung 238ff.

Entgangener Gewinn 195, 2IOff., 231, 305

- Rolle 238ff.

Entschädigungspflicht 226, 256, 258, 265,280,285,295

EWG77

- Verfahrensarten 238

346

Sachwortverzeichnis

EWG-Vertrag 23,31,47,54,59,63,65, 75ff., 85, 88, 110, 117, 122, 124, 130, 248, 255ff., 278 EWGV-Ziele 49 Exekutive 61,85, 157, 160, 183, 189, 191, 194, 199,246, 282, 303ff.

Freiheitsgrundrecht 187tT. Freizügigkeit 194 Funktionenordnung, gewaltenteilige 160, 194,230,237,243,303 Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft 51, 86, 109, 242tT., 248, 270, 298 Funktionslehre 205f.

Fachgericht 235, 247 Fachrichter 245 Feststellungsklage 206 Feststellungsurteil62, 116, 125, 129, 164, 213ff.,257,293,305 Fiskalisches Handeln 87 Folgenbeseitigungsanspruch 177, 185ff. - Anspruchsinhalt 193 f. - Anspruchsvoraussetzungen 189ff. - Anwendbarkeit bei Legislativakten 190ff. - Geldersatz 194 - Grundlagen 185ff. - Herleitung 185ff. - Klageart 204f. - Rechtsgrundlagen 185ff. - Rechtsweg 204f. - Umfang 193f.

Garantie - institutionelle 189 - rechtsstaatliche 200 Geldersatz 175, 177, 194, 198, 203 Geltung 45tT. - allgemeine 36, 74 - individuelle 37 - unmittelbare 37, 39, 42ff., 45ff., 75, 78 - zeitliche 216ff. Geltungskonzepte 40 Gemeinschaftskonforme Auslegung 61, 105,141,202,230,302 Gemeinschaftsrecht - Auslegung 59, 75 - Geltung 39ff.

- Voraussetzungen 189tT.

- primäres 28, 42, 44f., 70, 89, 168f., 241, 255, 272f., 275tT.

Form 49f.

- Rang 55, 58,61,97, 276tT.

Fortsetzungsfeststellungsklage 216

- sekundäres 38f., 42f., 46, 89, 239, 270, 294tT., 298

Fraktionszwang 151 Freies Mandat des Abgeordneten 153f. Freiheit 151,157,178,184,199,211, 239, 244ff.

- unmittelbare Anwendbarkeit 39, 42tT., 67,83,110,275,277,281,285,289, 294 - Verhältnis zum nationalen Recht und Völkerrecht 41, 118ff.

Sachwortverzeichnis - Vorrang 55,58,61,97,276,294

Gewaltenteilungsprinzip 237,243

Gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsanspruch 139

Gewissen 151 f., 154, 196, 225

Gemeinschaftstreue 71, 110ff. - Inhalt der Verpflichtung 11Of. - Loyalitätspflichten 11 0 - unmittelbare Anwendbarkeit 110 - Verankerung im Gemeinschaftsrecht 110 Gemeinwohl 179, 224 Gerechtigkeit 109, 166, 199ff., 222, 230, 239,258,287,304 Gericht erster Instanz 128 Gerichtsbarkeit 177, 250 Gesellschaft - Staat und Gesellschaft 151

347

Gewohnheitsrecht 147,179,181,198 Gleichbehandlung 69, 90, 236ff. Gleichgewicht, institutionelles 242ff. Gleichheit 109,171,183,194,239,254 Grundfreiheiten 43, 239, 289 Grundgesetz 97, 148, 151, 154f., 170, 187, 201, 244, 251ff., 309 Grundrechte 84, 90, 153ff., 171, 183, 239,244 - Abwehrrechte 155ff. - Instituts- und Institutionsgarantien 189 - Schutzpflichten 90, 154ff. - Verhältnismäßigkeitsprinzip 155 Grundrechte des EG-Vertrages 84

Gesetz 49,75,84, 144ff., 156, 157, 163, 178, 180ff., 190, 193, 199,222,230, 235f., 245, 286, 304

Grundsatz der Effektivität 243,248

Gesetzesbindung 158, 163, 199,230

Gründungsverträge 44

Grundrechtsschutz 201, 250ff., 307, 309

Gesetzesrichter 235, 245f. Gesetzesvorbehalt 84f., 92, 97, 145,201, 269ff., 299, 304ff. Gesetzgeber 54, 60f., 70, 78, 85f., 144ff., 156ff., 171, 177, 194,217,230,234, 245f. Gesetzgebungsbefugnis 52, 300 Gewalt 85, 144, 150 - gesetzgebende 144, 159 öffentliche 58, 60, 140, 149, 155, 159

Haftung - außervertragliche 113 - der Europäischen Gemeinschaften 100, 112ff. - der Mitgliedstaaten 105, I 15ff., 130, 166,227,262 - nach geltendem Staatshaftungsrecht 146ff. - vertragliche 112

- vollziehende 85, 151

Haftungsausschluß 170ff.

Gewaltenteilige Funktionenordnung 160, 194,230,237,243,303

Handeln 144, 154 Handlungsfreiheit, allgemeine 194

348

Sachwortverzeichnis

Harmonisierung 46, 52, 79, 300, 307 Haushaltsprärogative des Parlaments 182ff., 303 Herren der Verträge 102, 127,251,255 Herrschaft 243 Herstellungsanspruch, sozialrechtlicher 191f. Hoheitliches Handeln 175ff., 185, 189f., 202, 204, 211, 230

Klage 62,77, 100, 103, 115, 128, 135, 139,212,278 - Anfechtungsklage 204, 206 - der Kommission 62, 122, 128, 213f., 309 - eines Mitgliedstaates 62, 128, 219f. - Leistungs- 177, 204, 228 - Nichtigkeits- 238

Hoheitsgewalt 182

- Schadensersatz- 100, 113, 126,215, 274,310

Hoheitsrechte 76f., 97, 201, 250

- Verpflichtungs- 204, 206

Hoheitsträger 87,140,185,189,199

Kollision 58

Horizontale Drittwirkung 86, 88ff., 271, 299,306

Kompetenz 68, 75ff., 127, 139, 176, 180, 222, 240ff., 244ff., 249ff., 281, 286

Horizontale Wirkung 86, 88ff., 131, 266ff.

- Gesetzgebungs- 47,74, 144ff., 206f., 230,305,308

Hüter der Verfassung 245

- Rechtsetzungs- 75, 77, 206 Kompetenzordnung 206ff.

Implied powers 108, 248

Kompetenzverteilung 50, 209, 237

Individuelle Entscheidung 36ff., 63, 294f.,298

Konkrete Normenkontrolle 183

Institutionelles Gleichgewicht 242ff.

Konstitutionalismus 178 Kooperationsverhältnis 250, 252

Integration 46, 97, 221, 240ff., 296 Integrationsmotor 27,243 Interpretation 25, 48, 60, 105, 141, 165 Judikative 157, 190, 194, 199,242,282 Justizgewährleistungsanspruch 200 Justizgewähranspruch 200

Länder 39,86, 144 - zuständigkeit 144, 208ff. - kompetenzen 207, 305 Landesblindheit 208ff. Legal review 57 Legalität 72, 150

Kartellrecht 35, 108,241,277 Kausalität 134f., 161 ff., 164, 192, 273, 291

Legislative 147, 155, 157, 160, 178, 183, 190, 194, 198, 202, 230, 244, 282, 298,303

Sachwortverzeichnis Legislatives Unrecht 101, 113, 144, 154f., 158ff., 169, 172, 177f., 195ff., 202,211,230,282,293,302 Legitimation 182, 197,237,303 Loyalitätspflicht 110 Lücke 203, 235ff., 266, 268, 276, 295, 308

349

194f(, 201, 204, 206, 209, 211,213, 217, 231f., 254, 261f(, 265, 267, 27lff., 285, 292, 295, 300, 302f( Normenkonkretisierende Verwaltungsvorschriften 55f. Normenkontrolle 183, 245, 250 - abstrakte 146, 183 - konkrete 183

Maastricht-Urteil 38,44,58, 78, 86, 97, 109, 145,248, 250ff., 258, 307 Maastricht-Vertrag 38, 44, 62, 86, 91, 102, 109, 127ff. Mandat 147, 153ff. Marktordnung 294 Meinungsfreiheit 194 Menschenwürde 199,247

Normverwerfungsmonopol 245 Nützliche Wirkung 63, 107ff. Objektive Werteordnung 90, 155 Offener Rechtsbegriff 70, 245 Öffentliche Gewalt 58, 60, 140, 149, 155, 159 Organwalter 154

Mitgliedstaaten - als Herren der Verträge 102, 127, 251, 255 Mittel 34, 48ff., 52f., 62, 69, 74, 80, 96, 209,234,256,275,298 Monarchie 131, 151 Monismus 41

Parlament 38, 52, 79, 149ff., 163, 170, 178, 184, 196f., 230 - als Verfassungsorgan 150ff., 191, 230,303 - als Vertretungsorgan 150ff., 163, 196 Passivlegitimation 148, 205ff. Pauschalreiserichtlinie 26, 168f., 205

Nationale Gerichte 30f., 37, 55, 58f., 66f., 104,108,111,113,124, 128f., 137, 139,142,274,289,293,295,299 Naturalrestitution 175ff., 193, 198, 204, 230,304 Nemo auditur turpitudinem suam allegans 65 Nichtigkeitsklage 238 Nichtumsetzung von Richtlinien 68, 90, 99, 109, 111, 118, 134, 142, 146, 154, 164, 166, 168ff., 174f., 179, 181,

Präambel 48f., 241 Praktische Wirksamkeit 24, 40, 53, 55, 58f., 62f., 65, 68, 79, 83, 92, 97, 107f(, 138ff., 223, 226, 263, 270, 274,282,285,292,296,298 Primärrecht 28,42, 44f., 70, 89, 168f., 199,241,255,258, 272f., 277ff. - Geltung 42, 44f. - Haftung bei Verstoß 168f., 277ff. - Unmittelbare Wirkung 42, 70

350

Sachwortverzeichnis

- Unterscheidung von Sekundärrecht 44f. Prinzip der begrenzten Ermächtigung 37f., 247, 251 Prinzip des Rechtsschutzes der Gemeinschaftsbürger 92, 105, 111, 128, 216, 226,274,293

Rechtsharmonisierung 79 Rechtsklarheit 55, 70, 80, 97, 137, 144, 201,231,247,298 Rechtsnatur der EG 118ff. Rechtsordnung, eigenständige 104, 109, 120ff., 126, 129, 138,219,222,226, 256,281,287,307 Rechtsquellen 37, 39

Rat 29, 34, 36f., 46f., 50,61, 79, 93, 96, 120,242,298 Realakte 187f., 192, 197

- allgemeine Rechtsgrundsätze 50, 53f., 66,89, 113, 222, 239, 246ff., 253, 256,288,298,307

Recht

- Gewohnheitsrecht 147, 179, 181, 198

- öffentliches 112, 132, 140, 148ff., 190

- Primärecht 28,42, 44f., 70, 89, 168f., 199,241,255,258, 272f., 277ff.

- privates 87, 140, 147 - subjektives 132, 254 - und Gesetz 163,178,190,193, 196ff., 230,245 Rechtsakte der EG 38, 97, 247, 249, 307 Rechtsangleichung 52, 75, 300 Rechtsanwendung 43, 57, 234, 300 Rechtsanwendungsbefehl 44 Rechtsbegriff 70, 92, 239 . Rechtsbindung 151, 160, 196 Rechtserkenntnis 131, 244ff., 249ff., 306f. Rechtsetzung 34, 42, 47, 75, 78, 222, 244ff., 298, 306 Rechtsfolge 175ff., 190, 195, 202, 228 Rechtsfortbildung 25,27, 75, 77ff., 92, 111, 113, 159, 184,225, 233ff., 240ff., 248ff.,257, 307 Rechtsgrundsätze, allgemeine 50, 53f., 66, 89, 113, 222, 239, 246ff., 253, 256,288,298,307

- Sekundärrecht 38f., 42f., 46, 89, 239, 270, 294ff., 298 Rechtsschutz 92, 105, 111, 128f., 139, 158,216,226,274,293 Rechtsschutzbedürfnis 117f., 129,287 Rechtsschutzinteresse 117 Rechtsschutzlücke 276, 295, 308 Rechtssicherheit 54f., 64, 70, 80, 84, 88, 91f.,97, 109, 113, 137, 144, 197, 199, 201, 217f., 219, 223, 229, 231, 247, 270, 273, 299f., 304, 308 Rechtsstaatsprinzip 84f., 166, 188, 198ff., 224,248,250,258,271,303 Rechtswidrigkeit 72f., 152, 164ff., 170, 191ff., 204, 214f. Reform des Staatshaftungsrechts 146, 181,231,266,292 Reichsbeamtenhaftungsgesetz 170ff. Repressalie 118ff. Retorsion 118ff. Richter 25, 44, 70, 134, 234, 238

Sachwortverzeichnis - Fachrichter 245

Rückwirkung 216ff.

- Gesetzesrichter 235,245

Rückwirkungsverbot 221, 224ff.

Richterrecht 147, 180f., 184f., 197,201, 242, 283, 303ff. Richtlinie - Adressat 37, 53, 78, 84, 87, 92, 96, 196,307 - Beachtensptlichten 42ff. - Bindung der nationalen Organe 47ff. - Bindung staatlicher Stellen 86f. - Bindung von Privatpersonen 88ff. - Doppelwirkung 8lff., 97,131, 27lf., 299,306,308 - Form 49f. - Geltung 45ff. - Horizontale Wirkung 86, 88ff., 131, 266ff. - im Umweltrecht 35, 55f. - Mittel 49ff. - Regelungsintensität 50,57,67,298 - Sperrwirkung 6lf. - Umsetzungsakt 23, 46, 84, 92, 269 - Verhältnis zur Verordnung 35ff., 46ff., 74,81,85,92, 96ff., 275, 298ff.

351

Sanktion 77ff., 97, 121ff., 126ff., 214, 254 - Begriff 77f., 97 - Zwangsgeld 63, 241, 257 Schadensersatz - bei nicht ordnungsgemäßer Umsetzung von Richtlinien 258 - bei Nichtumsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien 99ff. - bei Verstoß gegen das Primärrecht 277ff. Schmerzensgeld 210ff., 231, 305 Schutzptlicht 90, 154f. Sekundärrecht38f., 42f., 46, 89, 239, 270, 294ff., 298 Sollensgebot40 Sonderopfer 184 Sorgfaltsmaßstab 162 Souveränität 121 Sperrwirkung 61 Staat

- Wirkung 62ff.

- und Gesellschaft 151

- Ziel 48ff

Staatenverbund 38, 126, 139

- Zweck 48ff.

Staatshaftung 101ff., 115ff., 126f., 138ff., 146ff., 159

- Zweistufiges Rechtsetzungsverfahren 37,57,90,96,298 Richtlinienkonforme Auslegung 59ff., 90, 261,299 Römische Verträge 34 Rückbewirkung von Rechtsfolgen 224

Staatshaftungsgesetz 146f., 159,308 Stellungnahmen 35 Subjektive Rechte 132f., 189,249,254 Subsidiaritätsprinzip 102, 201, 250f., 253,272,307,309

352

Sachwortverzeichnis

TA-Lärm 55 TA-Luft 55 Transformation 41 Treu und Glauben 65, 71, 83, 153

Übertragung von Hoheitsgewalt 76f., 201,250,304 Umsetzung von Richtlinien 144,262 - Anforderungen 53ff. Unionsbürger 107, 110, 128, 137,307 Unmittelbare Anwendbarkeit 40, 42ff., 281,289 Unmittelbare Wirkung 23,28,32,37,39, 42f., 45, 47, 63ff., 266, 269, 271ff., 294ff.

Venire contra factum proprium 65, 71, 201,305 Verfahrensarten 238 Verfassung 41, 150ff., I 98f., 208, 240, 243ff., 250ff., 258 Verfassungsbeschwerde 58, 171 f. Verfassungsgericht 245 - der EuGH als - 238, 246ff. Verfassungsrecht 153, 188, 224 Verhältnismäßigkeitsprinzip 155 Verjährung 223, 226ff. Verordnung 35ff., 45ff., 49,51,57,63, 74ff., 81, 85, 92, 96ff., 113,219,275, 284f., 294f., 298, 300f., 307 - Adressat 36

- Begriff 39ff.

- Geltung 36, 45

- Richtlinien mit Doppelwirkung ·81

- Verhältnis zur Richtlinie 35ff., 46ff., 74,81,85,92, 96ff., 275, 298ff.

- Voraussetzungen 67ff. Unmittelbarkeit 182 Unrecht 79f., 185 exekutives 114 - legislatives 101, 113, 144, 146, 158ff., 169, 172, 177f., 181ff., 190ff., 195ff., 203,211, 228ff., 283, 293, 302ff. - normatives 114 Untätigkeit 31, 108 Unterlassen 154ff., 171, 181ff., 189ff., 202f., 282, 303 Urteile des EuGH - Bindungswirkung 76, 218ff. - Nichtbefolgung 122,256

- Wirkung 36, 45ff., 63 Vertrag - zur Gründung der Europäischen Union 34 - zur Gründung der Europäischen Wirts~haftsgemeinschaft 34 - zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft 34 - zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl 34 Verträge der EG 112 Vertragsverletzungsverfahren 29, 63, 117, 124, 127f., 213ff., 229, 238, 256, 263 Vertragsverstoß 61f., 128, 132,215,263, 265,305

Sachwortverzeichnis Vertragsziele 49, 109 Vertrauensschutz 84,92,97, 217f., 223f., 269f.,306 Verwaltungsakt 38, 49, 81, 177, 181, 186ff., 193f., 197, 204, 303 Verwaltungsrecht 38, 54, 84, 132 Verwirkung 228 Völkerrecht 41,66, 118ff., 126,283 - Verhältnis zum Gemeinschaftsrecht 41, 118ff. Völkerrechtliche Verträge 119f., 126 Vollzugsbefehl41 Vollzugslehre 41

353

Weimarer Reichsverfassung 148, 173, 179 Weisungsunabhängigkeit 151, 196 Werteordnung 90, 155 Wesentlichkeitslehre 85, 201 Wiedergutmachung 116, 124, 175, 187, 190, 193f., 198ff., 287, 304 Wiederherstellungsanspruch 185f., 199, 204,258,304 Willkürverbot 247 Wirksamkeit, Grundsatz der praktischen 24, 40, 53, 55, 58f., 62f., 65, 68, 79, 83,92,97, 107ff., 138ff., 223, 226, 263,270,274,282,285,292,296,298

- Transformationslehre 41 Vorabentscheidungsverfahren 30,74,76, 127,129,136, 14lff., 204f., 218ff., 238,280,291

Ziel 34, 48ff., 55, 57f., 60f., 69, 74, 79, 95ff., 120, 123, 130ff., 139, 178,267, 298,302

Vorlagepflicht 142

Ziele des EG-Vertrages 49 Zustimmungsgesetz 75ff.

Wahlfreiheit 34,38,47, 56, 74, 77, 94f., 209,298 Währungsunion 241

Zwangsgelder 63, 128, 241, 257, 310 Zwangsmittel 118ff. Zweck-Mittel-Relation 48 Zwischenfeststellungsklage 216

23 Claßen