Nebenhaushalte des Bundes [1 ed.] 9783428478187, 9783428078189

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Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht

Band 18

Nebenhaushalte des Bundes Von

Prof. Dr. Michael Kilian

Duncker & Humblot · Berlin

MICHAEL KILIAN

Nebenhaushalte des Bundes

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Herausgegeben von Wolfgang Graf Vitzthum in Gemeinschaft mit Martin HeckeI, Ferdinand Kirchhof Hans von Mangoldt, Thomas Oppermann Günter Püttner sämtlich in Tübingen

Band 18

Nebenhaushalte des Bundes Von Prof. Dr. Michael Kilian

DUßcker & Humblot . Berliß

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Kilian, Michael: Nebenhaushalte des Bundes / von Michael Kilian. Berlin : Duncker und Humblot, 1993 (Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht ; Bd. 18) Zugl.: Tübingen, Univ., Habil.-Schr., 1990 ISBN 3-428-07818-7 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten © 1993 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: W. März, Tübingen Druck: Color-Druck Dorfi GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-6061 ISBN 3-428-07818-7

Meiner lieben Mutter gewidmet

Vorwort Haushaltsrecht ist politisches Recht, es ist in den Gewaltenteilungsgrundsatz unmittelbar eingebunden. Dennoch befindet es sich im Schatten öffentlicher Aufmerksamkeit: Das Steuerrecht, ebenfalls Teil des öffentlichen Finanzrechts, bewegt sich demgegenüber weit mehr im Rampenlicht. Gilt dieser Befund schon für den zentralen Bundeshaushalt und seine Rechtsordnung, so ist dies in weit größerem Maß für den Bereich der übrigen, zumeist gar nicht so kleinen Haushalte des Bundes der Fall. Demokratie lebt aber von Aufklärung, Übersichtlichkeit und Kontrolle. Der Rechtswissenschaft kommt dabei die Aufgabe zu, diesen Zielen vorzuarbeiten. Mit der Vereinigung der beiden Teile Deutschlands wird auch das gesamte öffentliche Finanzwesen in den Mittelpunkt staatlicher Gestaltungsaufgaben rücken. Es wird zu sichten und zu ordnen sein, nachdem die große Haushaltsreform von 1969 die Nebenhaushalte kaum gestreift hatte. Der Verfasser griff deshalb eine Anregung des Zweitberichterstatters dieser Tübinger juristischen Habilitationsschrift gerne auf und arbeitete sich von ganz anderen Forschungsbereichen des öffentlichen Rechts und des Völkerrechts kommend - in die zunächst fremde, aber gerade deswegen spannende und anregende Rechtsmaterie mit wachsendem Interesse ein. Für die Betreuung, moralische Aufmunterung und Unterstützung bin ich auch bei diesem Vorhaben meinem verehrten Lehrer, Herrn Professor Dr. Dr. h.c. Thomas Oppermann (Tübingen), zu aufrichtigem Dank verpflichtet. Ebenfalls großen Dank schulde ich Herrn Professor Dr. Ferdinand Kirchhof (Tübingen), der mir die Befangenheit vor dem als "exotisch" geltenden Haushalts- und Finanzrecht nahm. Ermunterung und Rat fand ich auch bei Herrn Professor Dr. Armin Dittmann (Stuttgart-Hohenheim) und bei den Kollegen an der Tübinger Fakultät, namentlich Herrn Rechtsreferendar Hartmut Malinka.

Dasselbe gilt für zahlreiche öffentliche Einrichtungen und deren Haushaltsund Finanzfachleute, denen an dieser Stelle für intensive Gespräche, bereitwillige Auskünfte und die Vermittlung von Material herzlich gedankt werden soll. Stellvertretend für alle möchte ich Herrn Abt.-Präsidenten Dr. Henner Rieke von der DB-Direktion Karlsruhe hier nennen. _ Für (nicht nur) aufmerksame Korrekturen des Manuskripts danke ich Frau He/ga Reichert vom Lehrstuhl Professor Oppermann. Begleitet wurde diese

8

Vorwort

letzte Wegstrecke meiner wissenschaftlichen Lehrzeit von stud. iur. Margarete Koch; ihr sei für Korrekturarbeiten ebenfalls gedankt. Die letzten Korrekturen - bereits in Halle - verdanke ich meinen Mitarbeitern: Frau Referendarin Ute Floßdorf, Herrn Assessor Ernst Müller und Herrn Referendar Burghard Hildebrandt. Der unermüdlichen Arbeitskraft und steten Hilfsbereitschaft von Herrn Dr. Wolfgang März (Tübingen) bin ich in sehr hohem Maße verpflichtet. Daß die Vollendung der Schrift gerade mit den demokratischen Umwälzungen in der DDR im Herbst 1989 - und damit der ersehnten Einheit des Vaterlandes - zusammenfiel, erfüllt den Verfasser einer staatstheoretischen Arbeit mit besonderer Freude und großer Dankbarkeit. Das Manuskript war im Herbst 1989 im wesentlichen abgeschlossen. Überlegungen, den Umfang zu kürzen, wurden wieder verworfen: Als erste Gesamtdarstellung der Materie sollte der umfassende Ansatz, der sicher auch manche Wiederholung zur Folge hatte, beibehalten werden. Die wichtigsten Entwicklungen im Bereich der Nebenhaushalte, die sich seither ergaben, wurden - soweit vertretbar - ergänzt. Die neu erschienene Literatur wurde zunächst bis Sommer 1991 nachgetragen. Die Umwälzungen im Gefolge der wiedererlangten deutschen Einheit ab Oktober 1989, insbesondere aber der deutschen Einigung am 3. Oktober 1990, konnten allerdings nur skizzenhafte Berücksichtigung finden. Dies liegt zum einen daran, daß sich in der dogmatischen Einschätzung des Für und Wider von Nebenhaushalten durch die Einheit nichts Entscheidendes ändert; allenfalls läßt sie bisher schon erkannte haushaltsmäßige Komplikationen noch schärfer hervortreten. Zum anderen wechselt in der rasanten Entwicklung die Quellenlage derzeit so rasch, daß halbwegs endgültige Einschätzungen der Lage kaum möglich sind. Alles befindet sich im Fluß, nur grobe Trends lassen sich erkennen und an wenigen Eckdaten festmachen. Eine genaue und umfassende Bestandsaufnahme des haushaltsmäßigen Geschehens im Verlauf des - noch andauernden - Einigungsprozesses muß daher einer gesonderten späteren Untersuchung vorbehalten bleiben. Denkbare Einwendungen gegen die Darstellung (ihre Länge und Breite, ein zu umfangreicher Grundlagenteil, die Offenlegung der wissenschaftlichen "Werkstatt" u.ä.) sind dem Verfasser geläufig. Er nimmt sie mit der angemessenen Zerknirschung in Kauf, da es sich bei der Arbeit um eine grundlegende Einführung in ein bisher rechtlich-dogmatisch, aber auch tatsächlich nahezu unbekanntes Gebiet der öffentlichen Finanzwirtschaft handelt. Verzögerungen bei der Publikation der Arbeit ergaben sich zum einen aus persönlichen Gründen: Aufnahme der Lehrtätigkeit in Heidelberg, Bewerbungen in den neuen Bundesländern, Einarbeitung in Halle I Saale; die laufenden

Vorwort

9

Änderungen des "Sach- und Streitstandes" der Nebenhaushalte im Gefolge des deutschen Einigungsprozesses taten ein übriges. Soweit möglich, ist die Literatur, die sich wegen der Fülle aktueller Entwicklungen - vor allem im Bereich des deutschen Einigungsprozesses und bei der Privatisierung der großen Sondervermögen - weitgehend auf Zeitschriften konzentrieren mußte, bis zum August 1992 eingearbeitet. Der Leser wird um Nachsicht dafür gebeten, daß nicht alle Zahlenangaben - etwa bei manchen kleinen Nebenhaushalten - auf den jüngsten Stand gebracht werden konnten. Meist geht es indes ohnehin eher um Proportionen denn um absolute Größen. Für unermüdliche Mithilfe und stetige Aufmunterung danke ich meiner Frau Marianne. Ohne die abgeschiedene Ruhe der Steiermark (und ohne den österreichischen Kaffee) im Haus der Schwiegereltern, denen ebenfalls herzlich gedankt sei, wäre der schlußendliche Kraftakt der Fertigstellung des Buches nicht möglich gewesen. Halle I Saale, im Herbst 1992

M.K.

Inhaltsübersicht

Erster Teil Bundeshaushalt und Nebenhaushalte - Einführung, Problematik und Begriffe -

45

1. Kapitel: Bundeshaushalt und Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

2. Kapitel: Die rechtsdogmatische Erfassung der Nebenhaushalte . . . . . . . .

75

3. Kapitel: Nebenhaushalt und Haushaltsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

Zweiter Teil Nebenhaushalte und Bundeshaushaltsplan

4. Kapitel: Nebenhaushalte und Haushaltseinheit

113

..................

113

5. Kapitel: Nebenhaushalte und materielle Durchbrechungen des Bundeshaushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

121

6. Kapitel: Folgerungen aus den materiellen Unvollständigkeiten des Bundeshaushaltsplans für die Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ,

153

7. Kapitel: Nebenhaushalte und formelle Durchbrechungen des Bundeshaushaltsplans - Externe Haushaltsverlagerungen - . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

162

Dritter Teil Nebenhaushalte - systematische Herleitung und Abgrenzungen

205

8. Kapitel: Die äußere Systematik der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . ..

205

9. Kapitel: Nebenhaushalte und Haushaltsverfassung des Grundgesetzes . . ..

236

Vierter Teil Allgemeine Grundlagen der Nebenhaushalte des Bundes

294

10. Kapitel: Bedeutung der Nebenhaushalte und Rechtsgrundlagen . . . . . . .

294

11. Kapitel: Zur Geschichte des Nebenhaushaltswesens . . . . . . . . . . . . . .

308

12. Kapitel: Beweggründe für die Schaffung von Nebenhaushalten . . . . . ..

354

12

Inhaltsübersicht Fünfter Teil

NebenhaushaIte des Bundes in Einzeldarstellungen 13. Kapitel: Kommunikations-Sonderverrnögen als Nebenhaushalte des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

398

398

14. Kapitel: Finanzierungs-Sondervermögen als Nebenhaushalte des Bundes

431

15. Kapitel: Sozialversicherungsträger als Nebenhaushalte des Bundes

454

16. Kapitel: Nebenhaushalte im Bereich staatlicher Kreditaufgaben, in der Wirtschaftsförderung, Entwicklungshilfe und Rundfunkpolitik . . . . . . . . . .

476

17. Kapitel: Nebenhaushalte im Bereich der Wissenschafts- und Forschungsförderung, Kultur- und Sozialpflege des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

505

Sechster Teil

Die Einrichtung von Nebenhaushalten durch den Bund 18. Kapitel: Die tatsächliche Einrichtung von Nebenhaushalten

.......

530 530

19. Kapitel: Die verfassungsmäßige Zulässigkeit der Errichtung von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

538

20. Kapitel: Rechtfertigung von Nebenhaushalten und Schranken . . . . . . . .

550

Siebter Teil

Der interne Status der Nebenhaushalte ihr Verhältnis zum Muttergemeinwesen

601

21. Kapitel: Aufgaben und Bestand der Nebenhaushalte ...

601

22. Kapitel: Das Nebenhaushaltsverfahren . . . . . . . . . . . .

638

23. Kapitel: Die Nebenhaushalte und ihre Finanzierung

674

24. Kapitel: Nebenhaushalte und Haushaltsautonomie

741

Achter Teil

Der externe Status der Nebenhaushalte: das Verhältnis zu Bereichen außerhalb des Bundes

801

25. Kapitel: Das Verhältnis der Nebenhaushalte zu den anderen Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

801

26. Kapitel: Nebenhaushalte und Bundesländer

809

27. Kapitel: Nebenhaushalte und Dritte . . . . . . . . . . . . . . . .

832

Inhaltsübersicht

13

Neunter Teil

Die Nebenhaushalte zwischen parlamentarischer Kontrolle und neuen Herausforderungen: Deutsche Einheit und Privatisierung

863

28. Kapitel: Nebenhaushalte und Budgethoheit des Parlaments . . . . . . . . ..

863

29. Kapitel: Exkurs: Nebenhaushalte des Bundes und Deutsche Einheit ....

909

30. Kapitel: Schlußfolgerungen, Ausblick und Thesen . . . . . . . . . . . . . . .

932

Literaturverzeichnis

953

Stichwortverzeichnis

983

Inhaltsverzeichnis

Erster Teil Bundeshaushalt und Nebenhaushalte - Einführung, Problematik und Begriffe -

45

1. Kapitel: Bundeshaushalt und Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

I. Gegenstand der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

11. Haushaltspolitik als Machtquelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

1. Der unbekannte Staatshaushalt . . . .. . . .. . .. . . .... ... . . ..

46

2. Ein Staat -

53

ein Staatshaushalt? . . . . . . . . . ... . .... . . . . . . .

3. Die Existenz von NebenhaushaIten

.... .. . . . . . . . . . . . . . . . .

59

111. Ziel der Untersuchung . .. . . . . . . . . . . . . . . ..... . .. . . . . . . .

62

I. Notwendige Schließung einer Darstellungslücke

62

2. Grenzen der Haushaltswirtschaft im Finanzstaat

66

3. Aufgaben der Haushaltswirtschaft im Dienstleistungsstaat

69

4. Rückführung besonderer Haushaltsentwicklungen unter die verfassungsrechtliche Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

73

2. Kapitel: Die rechtsdogmatische Erfassung der Nebenhaushalte . . . . . . ..

75

I. Möglichkeiten einer methodischen Beurteilung des Nebenhaushalts ... .

75

1. Der organisationsrechtliche Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

2. Der haushalts- und finanzwissenschaftliche Rahmen . . . . . . . . . . . .

76

a) Umbrüche in der allgemeinen Haushaltstheorie . . . . . . .. . . . ..

76

b) Nebenhaushalte als finanzwissenschaftlicher Untersuchungsgegenstand .. .. .... . .. . . .. . . . . . . . . . . . .... . . . . ... . .

79

3. Ergebnis: Fehlende nebenhaushaltsspezifische Methodik

. . .......

81

11. Umriß eines eigenen Untersuchungsansatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

I . Das Legitimationserfordernis sämtlicher haushaltsmäßiger Entscheidungen des Bundes als verfassungsmäßiger Ansatz ... . . . . ... ..

81

Inhaltsverzeichnis

15

2. Folge: Wahl einer normativen Betrachtungsweise

.............

83

3. Die einzelnen Erkenntnisquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

a) Normative Vorgaben und Haushaltsprinzipien . . . . . . . . . . . . . .

85

b) Erkenntnisse der Finanzwissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

c) Erkenntnisse der Verwaltungswissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . .

87

d) Geschichtliche Entwicklungen und Staatspraxis als Erkenntnisquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

e) Der Beitrag der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

III. Folgerungen des normativ-legitimistischen Ansatzes für die weitere Methode der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

3. Kapitel: Nebenhaushalt und Haushaltsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

90

I. Allgemeine Definition und Elemente des Haushalts . . . . . . . . . . . . ..

90

l. Elemente des öffentlichen Haushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

90

2. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

11. Der Begriff des Nebenhaushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

l. Wo wird der Begriff gebraucht? .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

98

a) Begriffsverwendung im Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

b) Begriffsverwendung in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

99

c) Begriffsverwendung in der Rechtsprechung

...............

99

2. Wie wird der Begriff gebraucht? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

100

a) Umschreibungen im Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

100

b) Hinweise auf mögliche Nebenhaushalte im Bundeshaushaltsplan ..

103

c) Die Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

105

d) Die Rechtsprechung ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

11 0

3. Zwischenergebnis

.................................

111

Zweiter Teil Nebenhaushalte und Bundeshaushaltsplan

113

4. Kapitel: Nebenhaushalte und Haushaltseinheit . . . . . . . . . . . . . . . . . .

113

5. Kapitel: Nebenhaushalte und materielle Durchbrechungen des Bundeshaushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

121

I. Unvollständigkeit des Reichshaushaltsplans 1919 bis 1933 . . . . . . . . ..

121

16

Inhaltsverzeichnis

II. Unvollständigkeiten im Bundeshaushaltsplan

124

1. Allgemeine Unterscheidungen bei der Haushaltsgestaltung des Bundes

124

2. Die unmittelbaren Unvollständigkeiten des Bundeshaushaltsplans . . ..

130

3. Die mittelbaren Unvollständigkeiten des Bundeshaushaltsplans .....

134

6. Kapitel: Folgerungen aus den materiellen Unvollständigkeiten des Bundeshaushaltsplans für die Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

153

I. Gründe für die materiellen Unvollständigkeiten

153

11. Typologie der materiellen Unvollständigkeiten

155

III. Statuseinbußen des Parlaments als Folge . . . .

156

IV. Rechtfertigung in der Verfassung

157

...........

V. Folgerungen für die Bestimmung der Nebenhaushalte

159

1. Materielle Unvollständigkeiten und Hemmungen des Haushaltsvoll. . . . . . . . .. zugs bilden keine Nebenhaushalte . . . . . . . .

159

2. Zwischenformen und Grenzfälle .... .... .

160

3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

160

7. Kapitel: Nebenhaushalte und formelle Durchbrechungen des Bundeshaushaltsplans - Externe Haushaltsverlagerungen .. . . .. . . . . .

I. Form und Inhalt des Bundeshaushaltsplans

162 162

11. Die Wiedergabe der einzelnen Einrichtungen im Bundeshaushaltsplan . ..

163

III. Die im Bundeshaushaltsplan teilweise erscheinenden Bereiche . . . . . . .

165

IV. Die im Bundeshaushaltsplan nur mittelbar erscheinenden Einrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

167

1. Ausnahmeregelungen nach § 26 BHO

.............

167

2. Die Ausnahmegruppen im einzelnen: Bundesbetriebe und Sondervermögen (Gruppen (1) und (2)) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

168

3. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Zuwendungsempflinger (Gruppen (3) und (4)) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

178

V. Die im Bundeshaushaltplan nicht erscheinenden Bereiche . . . . . . . . . .

184

1. Juristische Personen des öffentlichen Rechts, die vom Bund nicht zu unterhalten sind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

184

a) Die bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträger . . . . . . . . . ..

186

Inhaltsverzeichnis

17

b) Unternehmen in der Rechtsform des öffentlichen Rechts und deren Beteiligungen ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

188

c) Die vom Bund nicht zu unterhaltenden Juristischen Personen des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

191

2. Einrichtungen der mittelbaren Bundesverwaltung in der Rechtsform des Privatrechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

196

3. Beteiligungen des Bundes und der Sondervermögen des Bundes sowie der verselbständigten öffentlichen Unternehmen an Wirtschaftsunternehmen des Privatrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

199

4. Bundeshaushalt und Haushalte von Gebietskörperschaften . . . . . . . .

200

5. Bundeshaushalt und Haushalt der Europäischen Gemeinschaft. . . . ..

201

VI. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

201

Dritter Teil

Nebenhaushalte Systematische Herleitung und Abgrenzungen 8. Kapitel: Die äußere Systematik der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . .. I. Feststellungen aus der bisherigen Untersuchung

205 205

................

205

11. Nähere Bestimmung der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

208

1. Die Literatur: Nebenhaushalte und Parafiskalismus . . . . . . . . . . . ..

208

a) Probleme der Wirtschaftswissenschaft und Statistik

..........

208

b) Die finanzwissenschaftliche Literatur von Mann bis Smekal . . . ..

209

c) Insbesondere: Die Theorien von Smekal . . . . . . . . . . . . . . . . .

213

aa) Parafiskalismus als Ausprägung des Neokorporatismus . . . . ..

213

bb) Parafisci als finanzsoziologische Erscheinungen . . . . . . . . . .

214

cc) Parafisci als Träger öffentlicher Aufgaben

.............

215

dd) Abgrenzung gegenüber den bloßen Hilfsfisken . . . . . . . . . ..

216

............

216

ff) Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

217

ee) Der haushaltsmäßige Aspekt des Parafiskus d) Schlußfolgerung

................................

219

2. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und die Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

222

3. Die Systematik des Bundeshaushaltsrechts und die Nebenhaushalte ..

223

a) Rechtliche Einordnungsprobleme .... . . . . . . . . . . . . . . . . ..

223

b) Systematik der Bundeshaushaltsordnung und Nebenhaushalte

226

2 Kilim

18

Inhaltsverzeichnis c) Maßgebliche Anknüpfungskriterien des Bundeshaushaltsrechts

227

d) Schlußfolgerung für die Bestimmung von Nebenhaushalten

.....

228

............

229

1. Auswirkung der Systematik der Bundeshaushaltsordnung auf den Bundeshaushaltsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

229

2. Entfemungsstufen vom Bundeshaushaltsplan als Gradmesser für Nebenhaushalte des Bundes ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

232

9. Kapitel: Nebenhaushalte und Haushaltsverfassung des Grundgesetzes . . ..

236

I. Nebenhaushalte und formelle Interpretation der Haushaltsverfassung . . ..

236

1. Die Systematik von Art. 110 I 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

236

a) Sondervermögen und Bundesbetriebe als Nebenhaushalte? . . . . . .

236

b) Problem der institutionellen Abtrennung von Sondervermögen . . ..

237

c) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

239

2. Das Verhältnis von Art. 110 I I GG zu Art. 87 GG . . . . . . . . . . .

239

a) Art. 110 I 1 GG als Grundnorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

239

b) Kriterium: Haushaltsplan des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

240

aa) Nebenhaushalte und Bundesorganisation gemäß Art. 87 GG ..

240

bb) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

243

3. Die rechtlich verselbständigte Bundesverwaltung als Nebenhaushalte des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

244

4. Eigene Haushaltsträgerschaft als notwendige Folge

............

245

a) Eigene Haushaltsbefugnisse als Annex organisatorischer Verselbständigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

245

b) Umfang einer eigenen Finanzhoheit des Nebenhaushalts . . . . . . .

246

5. Juristische Personen des öffentlichen Rechts als Nebenhaushalte des Bundes, einschließlich Sozialversicherungsträger . . . . . . . . . . . . . .

249

6. Öffentliche Unternehmen des Bundes, insbesondere öffentliche Kreditinstitute in den Rechtsformen des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . ..

250

7. Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

255

II. Nebenhaushalte und materielle Interpretation der Haushaltsverfassung . ..

255

1. Nebenhaushalte und notwendige Legitimation der gesamten staatlichen Finanzwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

255

2. Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . .

257

a) Die Einnahmeseite der Finanzierung von Staatsaufgaben . . . . . ..

258

aa) Gesamtheit der Bundeseinnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

258

III. Zwischenergebnis: Defizite des Bundeshaushaltsrechts

Inhaltsverzeichnis

19

bb) Mittelbare Bundeseinnahmen aus Beiträgen, Umlagen und Sonderabgaben zugunsten von Nebenhaushalten . . . . . ..

260

cc) Erwerbswirtschaftliche Einnahmen

262

.......... .

b) Die Ausgabeseite der Finanzierung von Staatsaufgaben III. Ergebnis: Existenz von Nebenhaushalten im materiellen Sinn . . . . . . .

263 267

1. Juristische Personen des öffentlichen Rechts zugleich als Nebenhaus. . . . . . . .. halte im materiellen Sinn . . . . . . . . . . . . . . .

267

2. Institutionelle Zuwendungsempfanger des Bundes . . . . . . . . . . . . .

268

3. Juristische Personen des Privatrechts, die staatliche Aufgaben wahrnehmen und vom Bund maßgeblich beherrscht werden . . . . . . . . ..

271

4. Schlußfolgerungen für die Bestimmung der Nebenhaushalte des Bundes im materiellen Sinn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

272

a) Die institutionalisierte Trägerschaft einer abgeleiteten Haushaltsho. . . . . . .. heit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

273

b) Die Erfüllung materieller Bundesaufgaben .....

273

IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . .

274

V. Abgrenzungen und Zuordnungen . . . . . . .

275

1. Kriterien, die für das Vorliegen eines Nebenhaushalts des Bundes

nicht entscheidend sind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

275

a) Eigene Rechtspersönlichkeit ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

275

b) Öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Rechtsform . . . . . . . . ,

276

c) Öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Handlungsweise nach außen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

276

d) Vorliegen eines förmlichen Haushaltsplans . . . . . . . . . . . .

277

e) Kameralistische oder betriebswirtschaftliche Rechnungsführung . ..

277

f) Finanzierung durch eigene Einnahmen oder durch Zuwendungen

aus dem Bundeshaushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

277

g) Finanzierung aus öffentlich-rechtlichen Abgaben oder durch erwerbswirtschaftliche Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

277

h) Inpflichtnahme oder Selbstverwaltungscharakter . . . . . . . . .

278

i) Unterstellung unter die Kontrolle des Bundesrechnungshofs .

278

2. Ausgrenzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

279

a) Aufgrund eigener Finanzgewalt und nicht abgeleiteter Finanz- und HaushaItshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

279

aa) Andere Völkerrechtssubjekte .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

279

bb) Andere Gebietskörperschaften und deren Verbände . . . .

279

cc) Nebenhaushalte von Ländern und Gemeinden . . . . . . .

280

20

Inhaltsverzeichnis dd) Deutsche Bundesbank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

281

ee) Kirchen als öffentlich-rechtliche Körperschaften . . . . . . . . ..

282

b) Abgrenzungen bezüglich der Einnahmenseite . . . . . . . . . . . . . .

285

aa) Rein fiskalisch tätige Einrichtungen des Bundes, der Sondervermögen und der öffentlichen Unternehmen . . . . . . . . . . ..

285

bb) Bloße Projektförderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

287

c) Abgrenzungen bezüglich der Ausgabenseite . . . . . . . . . . . . . . .

288

aa) Beliehene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

288

bb) Von Dritten für den Bund verwaltete Treuhandvermögen . . ..

288

cc) Treuhandvermögen, die der Bund für Dritte verwaltet . . . . ..

289

dd) Aus der Hand gegebene Stiftungen des Bundes . . . . . . . . ..

289

ee) Einrichtungen des gesellschaftlichen Bereichs (auch wenn öffentliche Aufgaben wahrgenommen werden) . . . . . . . . . ..

290

ft) Einrichtungen der Selbsthilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

291

gg) Ergebnis

292

..................................

Vierter Teil

AUgemeine Grundlagen der Nebenhaushalte des Bundes

10. Kapitel: Bedeutung der Nebenhaushalte und Rechtsgrundlagen . . . . . .. I. Zur wirtschaftlichen und sozialen Bedeutung der Nebenhaushalte

294 294

.....

294

1. Möglichkeiten der zahlenmäßigen Einschätzung von Ne!)enhaushalten.

294

2. Einzelne Überblicke zum Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

295

3. Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

302

11. Rechtsgrundlagen der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

304

1. Überblick

......................................

304

a) Allgemeines Bundesrecht und Verwaltungsvorschriften des Bundes

305

b) Sonderhaushaltsrecht der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . ..

307

2. Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

308

11. Kapitel: Zur Geschichte des Nebenhaushaltswesens . . . . . . . . . . . . . .

308

I. Allgemeiner Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

308

11. Die einzelnen Geschichtsabschnitte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

309

Inhaltsverzeichnis

21

1. Die Zeit des Kaiserreichs von 1871 bis 1918 . . . . . . . . . . . . . . ..

309

2. Die Zeit der Weimarer Republik von 1918 bis 1933 . . . . . . . . . . .

312

3. Insbesondere: Die Einheit des Reichshaushaltsplans im Kaiserreich und in Weimar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

322

a) Die Haushaltseinteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

322

b) Die haushaltsmäßige Behandlung der Reichsbetriebe und Sondervermögen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

325

4. Nebenhaushalte zur Zeit des Dritten Reichs . . . . . . . . . . . . . . . ..

327

5. Die Nebenhaushalte nach dem Zweiten Weltkrieg und seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

337

III. Schlußfolgerungen: Geschichtliche Wurzeln, Schwerpunkte und Entwicklungsphasen der Nebenhaushalte des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . .

348

12. Kapitel: Beweggründe für die Schaffung von Nebenhaushalten . . . . . . .

354

I. Umgehungsstrategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

354

11. Ursachen und Beweggründe für die Schaffung von Nebenhaushalten nach der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

357

1. Grundsätzliches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

357

2. Die ältere Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

358

3. Nebenhaushaltsmotive in der jüngeren Literatur

..............

361

a) Allgemeine organisationswissenschaftliche Überlegungen ..... ..

361

b) Der organisationsrechtliche Gesichtspunkt . . . . . . . . . . . . . . . .

362

c) Insbesondere: Die Verlagerung von Staatsaufgaben auf privatrechtlieh organisierte Träger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

364

d) Insbesondere: Öffentliche Unternehmen als Nebenhaushalte .....

367

4. Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

369

III. Die maßgeblichen Voraussetzungen und Beweggründe für die Errichtung von Nebenhaushalten des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

370

1. Rahmenbedingungen aus der Verfassungslage . . . . . . . . . . . . . . ..

370

2. Geschichtlich bedingte Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

373

3. Allgemeinpolitische und psychologische Motive . . . . . . . . . . . . . .

375

4. Aufgabenspezifische Gründe der Organisation . . . . . . . . . . . . . . ..

376

5. Ordnungspolitische Motive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

377

6. Personalrechtliche Motive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

378

7. Allgemeinwirtschaftliche Motive ....... . . . . . . . . . . . . . . . . .

379

22

Inhaltsverzeichnis 8. Finanzwirtschaftliche Motive

380

9. Haushaltsrechtliche Motive

381

IV. Kritik am Nebenhaushaltswesen des Bundes und strukturelle Gefahren von Nebenhaushalten für den Bundeshaushalt . . . . . . . . . . . . . . . . .

382

1. Grundsätzliche Gefahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

382

2. Kritik an Einzelerscheinungen der Finanzierung von Nebenhaushalten .

386

V. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

395

Fünfter Teil Nebenhaushalte des Bundes in Einzeldarstellungen

13. Kapitel: Kommunikations-Sondervermögen als Nebenhaushalte des Bundes

398

398

I. Deutsche Bundesbahn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

398

1. Einführende Bemerkungen: Die allgemeine Lage der Bundesbahn.

398

2. Allgemeiner Zweck und Organisation des Nebenhaushalts ... . . . ..

400

3. Insbesondere: Wirtschaftsführung und Haushaltswesen

403

4. Beurteilung als Nebenhaushalt: Maßnahmen zur finanziellen Sanierung der DB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

408

11. Deutsche Bundespost .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

414

1. Einführende Bemerkungen: Status und Neuorganisation der Bundespost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

414

2. Allgemeiner Zweck und reformierte Organisation des Nebenhaushalts .

417

3. Insbesondere: Wirtschaftsführung und Haushaltswesen innerhalb der neuen Postverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

419

4. Beurteilung der Bundespost als Nebenhaushalt: Zu den Auffälligkeiten der Neuregelung und deren haushaltsmäßigen Konsequenzen . . ..

421

a) Organisatorische Veränderungen . . . . . . . . . . .

421

b) Finanzmäßige Veränderungen .... . . . . . . . . .

424

c) Die grundsätzliche Kritik an der Postreform ....

427

III. Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

429

14. Kapitel: Finanzierungs-Sondervermögen als Nebenhaushalte des Bundes

431

I. Sondervermögen Ausgleichsfonds

........................

1. Einführende Bemerkungen: Organisationsrechtliche Vorgeschichte des Sondervermögens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

431 431

Inhaltsverzeichnis 2. Aufgaben, Organisation und Haushaltswesen

23 ................

435

3. Beurteilung des Nebenhaushalts: Derzeitiger Status des Sondervermögens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

439

11. ERP-Sondervermögen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

440

1. Einführende Bemerkungen: Politische Vorgeschichte und Grundlagen

440

2. Rechtsgrundlagen und Organisation . . . . . . . . . . .

442

3. Beurteilung als Nebenhaushalt und Ausblick

448

.....

III. Kleinere Sondervermögen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

449

1. Sondervermögen für berufliche Leistungsförderung . . .

449

2. Sondervermögen Ausgleichsfonds zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes

451

3. Schwerbehinderten-Ausgleichsfonds . . . . . . . . . . . . .

452

4. Rückstellungsfonds zur Sicherung der Altölbeseitigung .

452

IV. Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

453

15. Kapitel: Sozialversicherungsträger als Nebenhaushalte des Bundes

454

I. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

454

11. Bundesanstalt für Arbeit . . . . . . . . . . . . . . .

456

1. Einführende Bemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . .

456

2. Aufgaben und Organisation ...... . . . . . . . . . .

460

3. Haushalts- und Wirtschaftsführung . . . . . . . . . . . . . . .

462

III. Bundesversicherungsanstalt für Angestellte . . . . . . . . . . . .

465

1. Einleitende Bemerkungen.

. . . . . . . . ...... .

465

2. Organisation und Aufgaben

465

3. Haushalts- und Wirtschaftsführung

467

4. Schlußbemerkung

................... .

471

IV. Künstlersozialversicherungskasse . . . . . . . . . . . . .

472

V. Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder. . . . . . . . . . .

474

16. Kapitel: Nebenhaushalte im Bereich staatlicher Kreditaufgaben, in der Wirtschaftsförderung, Entwicklungshilfe und Rundfunkpolitik '" . . . . . . ..

476

I. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

476

24

Inhaltsverzeichnis

11. Nebenhaushalte in der öffentlichen Kreditwirtschaft des Bundes 1. Deutsche Ausgleichsbank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Kreditanstalt für Wiederaufbau

3. Deutsche Genossenschaftsbank 4. Landwirtschaftliche Rentenbank

....................... .

5. Deutsche Siedlungs- und Landesrentenbank . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Deutsche Pfandbriefanstalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Schlußbemerkung

................................ .

III. Nebenhaushalte im Bereich der Wirtschaftsverwaltung und Wirtschaftsförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bundesanstalt für den Güterfernverkehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Stabilisierungsfonds für Wein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Absatzfonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Filmförderungsanstalt ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

476 476 479 481 481 483 484 485 486 486 487 488 491

8. Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktförderung . . . . . . . . . . .

493 494 496 497

IV. Die Bundesrundfunkanstalten Deutsche Welle und Deutschlandfunk ....

498

V. Einrichtungen der Entwicklungspolitik des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . 1. Deutscher Entwicklungsdienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

499 499

2. Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung . . . . . . . . . . . . . .

500

5. Rationalisierungskuratorium der Deutschen Wirtschaft . . . . . . . . . . . 6. Erdölbevorratungsverband . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Deutsche Bibliothek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Deutsche Finanzierungsgesellschaft für Beteiligungen in Entwicklungsländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .'.... . . . . . . . 4. Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit .... . . . . . .

502 502

VI. Berufsverbände als Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

504

17. Kapitel: Nebenhaushalte im Bereich der Wissenschafts- und Forschungsförderung, Kultur- und Sozialpjlege des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

505

I. Wissenschafts förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorbemerkung zur Forschungsförderung durch den Bund 2. Insbesondere: Die Förderung der Großforschung '"

....... .

. . . . . . . . . . .

3. Beispiel: Deutsche Versuchsanstalt für Luft- und Raumfahrt e.V.

. ..

4. Beispiel: Gesellschaft für Strahlen- und Umweltforschung . . . . . . . .

505 505 506 508 509

Inhaltsverzeichnis

25

5. Deutsche Forschungsgemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

510

a) Aufgaben und Organisation der DFG . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

510

b) Haushaltsverfahren und Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

511

6. Alexander von Humboldt-Stiftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

512

7. Max Planck-Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

513

8. Fraunhofer-Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

515

11. Organisationen der auswärtigen Kulturpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . .

516

1. Goethe-Institut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

516

..................

519

3. earl Duisberg-Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

520

4. Verein Inter Nationes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

521

5. Institut für Auslandsbeziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

522

6. Otto Benecke-Stiftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

523

III. Nebenhaushalte im kulturellen und sozialen Bereich . . . . . . . . . . . . ..

524

1. Kulturfonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

524

2. Stiftung Preußischer Kulturbesitz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

525

3. Stiftung Mutter und Kind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

526

4. Weitere Neugründungen

.............................

527

IV. Einrichtung der Politikberatung: Stiftung Wissenschaft und Politik. . . ..

528

2. Deutscher Akademischer Austauschdienst

Sechster Teil

Die Einrichtung von Nebenhaushalten durch den Bund

530

18. Kapitel: Die tatsächliche Einrichtung von Nebenhaushalten ..... . . ..

530

I. Nebenhaushalte als Erscheinungsform der Finanzwirtschaft des Bundes ..

530

1. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

530

2. Notwendige strukturelle Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

530

11. Entstehungs- und Errichtungsformen

.......................

I. Tatsächliche Abläufe bei der Errichtung von Nebenhaushalten

533

.....

533

2. Die Entstehungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

536

a) Einseitige Organisationsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

536

b) Mehrseitige Organisationsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

536

c) Tatbestandswirkungen der Verfassung und Errichtung aufgrund von Gesetzen ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

537

26

Inhaltsverzeichnis

19. Kapitel: Die verfassungsmäßige Zulässigkeit der Errichtung von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Nebenhaushalte und Budgethoheit der Legislative .....

1. Zentralisierte Budgethoheit und ihre Abhängigkeit vom politisch-ge-

sellschaftlichen Hintergrund . . . . . . . . . ..

538 538

...............

538

2. Haushaltsverfahren und Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

541

a) Allgemeine Legitimationswirkung für das staatliche Finanzgebaren .

541

b) Spezielle Legitimationswirkung für die Finanzierung der Staatsorganisation . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .

542

c) Zusätzliche Kontrollfunktionen ...

543

3. Haushaltsverfassung und tatsächliche Ausübung des parlamentarischen Budgetrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

544

11. Zulässigkeit von Nebenhaushalten des Bundes nach der Verfassung . . ..

545

1. Zentrale Budgethoheit der Legislative als Regel der Haushaltsver-

fassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

545

2. Nebenhaushalte als grundsätzliche Ausnahmen von dieser Regel

546

3. Ergebnis: Keine Unzulässigkeit von Nebenhaushalten . . . . . . .

550

20. Kapitel: Rechtfertigung von Nebenhaushalten und Schranken . . . . . . . .

550

I. Einrichtung von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

550

1. Einrichtung von Nebenhaushalten als politischer Entscheidungsakt . ..

550

a) Grundsätzliche Zulässigkeit von Nebenhaushalten

550

b) Zulässige Errichtung von Nebenhaushalten als Ausnahmefall

551

c) Konkrete Errichtung von Nebenhaushalten als Akt des politischen Dezisionismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Gefahr finanzpolitischer Abhängigkeiten . . . . . . . . . . .

551 552

a) Abhängigkeit des Parlaments und des Zentralhaushalts

552

b) Belastungen der Allgemeinheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

553

11. Folge: Notwendigkeit rationaler Begründung von Nebenhaushalten

554

1. Demokratieprinzip als Entscheidung zur Rationalität und zur Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

554

2. Sicherung der Budgethoheit des Parlaments als Legitimationsquelle ..

555

3. Ergebnis: Notwendigkeit einer Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . ..

556

III. Rechtfertigung von Nebenhaushalten aus ihrer Notwendigkeit. . . . . . ..

556

1. Materielle Inpflichtnahmen des Staates aus dem Prinzip der Daseinsvorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

556

Inhaltsverzeichnis 2. Formelle Inpflichtnahmen aus der Erfüllung besonderer Funktionen

des Sozialstaats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

IV. Errichtungsschranken aus der Verfassung

....................

27 559 559

1. Haushaltsverfassung und Legislative als Inhaberin der Budgethoheit

560

a) Budgethoheit des Parlaments als Kern der Haushaltsverfassung .

560

b) Gesetzesvorbehalt für die Einrichtung von Nebenhaushalten? ....

561

2. Begrenzung von Staatsaufgaben aus der Verfassung . . . . . . .

562

a) Die Offenheit des Grundgesetzes für die Bestimmung von Staatsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

562

b) Ungeschriebene Schranken aus dem Subsidiaritätsprinzip? . . . . . .

564

c) Beschränkungen aus den Grundrechten ....

568

3. Kompetenzordnung der Verfassung als Schranke

570

4. Allgemeine Finanz- und Belastbarkeitsschranken? . . . . . . . . . . . . .

571

5. Ergebnis: Geringe Aussagekraft der Verfassung für die Beschränkung der Nebenhaushaltswirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

572

V. Die besonderen Nebenhaushaltsfunktionen als Vorgaben und Schranken der konkreten Ausgestaltung von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . ..

574

I. Notwendigkeit von Schranken auch bei der Ausgestaltung des Nebenhaushaltswesens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

574

a) Auch der einzelne Nebenhaushalt unterliegt dem Regel-AusnahmePrinzip der Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

574

b) Besondere Funktionen von Nebenhaushalten als Rechtfertigung

574

2. Besondere Vorgaben für die Ausgestaltung des Nebenhaushalts? .

575

a) Hinsichtlich der Organisationsform . . . . . . . . . . . . b) Hinsichtlich der Finanzierungsform

575

.. .

584

c) Hinsichtlich der AufgabensteIlung ... .

587

d) Schlußfolgerung

588

.............. .

3. Ergebnis: Systemgerechtigkeit als rechtfertigende Grundlage des Nebenhaushalts und als Schranke seiner Betätigung . . . . . . . . . . .. a) Allgemeine Systemgerechtigkeit

......................

589 589

b) Allgemeine Funktionsgerechtigkeit: Effizienz als Prinzip . . . . .

590

c) Spezielle Nebenhaushaltsfunktionen ....

592

d) Die besonderen Nebenhaushalts-Aufgaben

593

e) Die besondere Finanzierungsform eines Nebenhaushalts .

594

f) Folgen

für die Ausgestaltung von Nebenhaushalten aus der Systemgerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

595

aa) Schranken für das Muttergemeinwesen . . . . . . . . . . . . . . ..

595

28

Inhaltsverzeichnis bb) Schranken für den Nebenhaushalt selbst . . . . . . . . . . . . . .. 4. Sicherung der Systemgerechtigkeit durch Schutznormen

596

.........

596

a) Einbindung jedes Nebenhaushalts in ein Geflecht von Interessenwahrnehmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

596

b) Folgerungen: Allgemeine Prinzipien zur Gewährleistung der Systemgerechtigkeit von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . .

598

c) Nähere Ausgestaltung der Prinzipien über Schutznormen . . . . . ..

599

Siebter Teil

Der interne Status der Nebenhaushalte ihr Verhältnis zum Muttergemeinwesen

601

21. Kapitel: Aufgaben und Bestand der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . ..

601

I. Bestand und Wandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

601

1. Aufgabenanpassung an die gestellten Anforderungen

...........

601

2. Einzelne Formen der Aufgabenerfüllung und des Aufgabenwandels in der Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

601

a) Aufgabenverschiebungen und Aufgabenausbau

.............

601

b) Aufgabenverkettungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

605

c) Strukturänderungen

..............................

606

3. Statuseingrenzungen und Beschränkungen der Aufgabenerfüllung . . ..

608

a) Aufgaben- und Organisationsbeschränkungen . . . . . . . . . . . . . .

608

b) Befristungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . "

609

c) Zusammenlegungen und Fusionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

610

d) Aufhebungen, Liquidierungen und Ruhen des Geschäftsbetriebs . ..

611

e) Scheitern der Bildung eines Nebenhaushalts . . . . . . . . . . . . . ..

613

f) Neubildungen von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . "

613

11. Die Aufgabenerfüllung des Nebenhaushalts und ihre Grenzen. . . . . . ..

613

1. Aufwendungen für die eigenen Aufgaben, Gewinnverwendung und ihre Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

614

a) Mandatsüberschreitungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

614

b) Grenzen des Finanzgebarens öffentlicher Unternehmen . . . . . . . .

614

aal Gewinnverwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

614

bb) Seitenfinanzierung durch Finanzierungsgesellschaften . . . . . ..

615

cc) Spartenausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

615

Inhaltsverzeichnis

29

2. Der sog. Binnenaufwand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

616

3. Übernahme von Aufgaben zugunsten der Allgemeinheit . . . . . . . . .

618

4. Auferlegung sog. Fremdlasten durch das Muttergemeinwesen . . . . ..

619

5. Übernahme von Drittaufträgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

620

III. Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

621

1. Aufgaben- und Kompetenzschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

621

a) Schutz gegenüber dem Muttergemeinwsen ... . . . . . . . . . . . ..

621

b) Eigenverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

621

c) Sonderfragen des Wandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

622

2. Allgemeiner Bestandsschutz von Nebenhaushalten?

............

624

a) Gesetzliche Tatbestandswirkung, Kompetenzordnung der Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

624

b) Sozialversicherungsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

626

c) Öffentliche Kreditinstitute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

627

d) Juristische Personen des Privatrechts

...................

627

e) Insbesondere: Der Status von Sondervermögen des Bundes .....

628

f) Institutionelle Zuwendungsempfanger . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

633

IV. Ergebnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

635

1. Umrisse eines Prinzips der Aufgabengerechtigkeit . . . . . . . . . . . . .

635

a) Gegenüber dem Nebenhaushalt .... . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

635

b} Gegenüber dem Muttergemeinwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

635

2. Eingeschränkter Bestandsschutz von Nebenhaushalten des Bundes . ..

636

22. Kapitel: Das Nebenhaushaltsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

638

I. Interessenwiderstreite im Verfahrensbereich und Nebenhaushaltsfunktionen ..

638

1. Notwendiger Kompromiß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

638

2. Notwendigkeit von Koordinations- und Kollisionsregeln . . . . . . . . .

639

a) Unterschiedliche Interessenebenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

639

b) Unterschiedliche Organisations- und Aufsichtsebenen . . . . . . . . .

640

3. Die unterschiedlichen Funktionen von Zentralhaushalt und Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

640

a) Allgemeine und besondere Nebenhaushaltsfunktionen . . . . . . . . .

640

b) Nebenhaushaltsfunktionen und allgemeine Haushaltsfunktionen ...

643

30

Inhaltsverzeichnis

11. Instrumente der verfahrens mäßigen An- und Einbindung der Nebenhaushalte . .. ... ... .. .. . .. . . .. .. . ... . . .. . . . . . . . . . . . . .

644

I. Nebenhaushalte und Haushaltsrecht .. . . . .. .. ...... .. . . ...

644

a) Zum Verhältnis der Haushaltsrechtsmaterien zueinander b) Vereinheitlichung des Haushaltsverfahrensrechts

.. .....

644

..... . . . ....

645

c) Haushaltsprinzipien in den Spezialgesetzen und Vorschriften der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

647

2. Al\gemeine Etatisierungs- und Rechnungsführungspflicht . . . . . . . . .

651

3. Verfahrensrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

653

a) Nebenhaushaltsinternes Verfahren

.... . . . . . ... . . .. .....

653

b) Verfahren in Verbindung mit dem Muttergemeinwesen . . . . . . ..

653

aa) Direkte Anbindung an Haushaltsnormen des Bundes . . . . . ..

653

bb) Externe Rechnungskontrol\e

654

..... . . . . . . . . . . . . . . . . .

cc) Offenlegung im Bundeshaushaltsplan und Öffentlichkeitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

655

dd) Schlußfolgerung

656

4. Mitwirkungsrechte des Muttergemeinwesens am Haushaltsverfahren der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

656

5. Gewaltenteilendes Haushaltsverfahren der Nebenhaushalte .. . .. . ..

657

6. Verfahrensmodifikationen

.. . . ... .. . .... ... ...... . ....

658

III. Der verfahrensrechtliche Schutz widerstreitender Haushaltsinteressen ...

659

I. Schutz des Nebenhaushalts im Verfahrensgang ... . . . . . . . . . . ..

659

2. Schutz des Zentralhaushalts bzw. der Al\gemeininteressen . .. . . . ..

661

a) Eingriffsrechte

. ... . ... .. ... . .... . . . . . . . . . . . . . . .

661

b) Insbesondere: Verfahren bei Zuwendungsempfangern . . . . . . . . .

662

c) Doppelte Verfahrensebenen

664

.........................

3. Zur Rechtsnatur von Haushalts- und Wirtschaftsplänen der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

665

a) Bindungswirkungen aufgrund des Haushaltsrechts? . . . . . . . . . ..

665

b) Bindungswirkung in Form von Erläuterungen im Bundeshaushaltsplan? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

668

c) Verbindlichkeit des Nebenhaushaltsplans aufgrund von Verfahren

.

669

d) Abschließende materielle Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

670

IV. Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

672

31

Inhaltsverzeichnis

674

23. Kapitel: Die Nebenhaushalte und ihre Finanzierung I. Interessenlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

674

1. Zur finanziellen Bedeutung der verschiedenen Nebenhaushalte

674

2. Gegenläufige Finanzinteressen zwischen Zentralhaushalt und Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

675

677

11. Die Finanzierungsmöglichkeiten der Nebenhaushalte .....

677

2. Weitere Finanzierungsquellen ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Der Bundeshaushalt als Finanzquelle der Nebenhaushalte

678

3. Die Bedeutung der unterschiedlichen Finanzquellen für die Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

680

III. Das finanzielle Verhältnis des Zentralhaushalts zu den Nebenhaushalten .

682

1. Geltung des Trennungsprinzips ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

682

2. Instrumente zur Regelung der Finanzverhältnisse von Nebenhaushalten durch den Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

683

a) Gesetzgebung . . . . . . .

683

aa) Organisationsgesetze

683

bb) Haushaltsgesetze und Haushaltsbegleitgesetzgebung

684

cc) Rentengesetzgebung

685

....................

dd) Einwirkungsmöglichkeiten nach dem Bundesbankgesetz ....

685

ee) Einwirkungsmöglichkeiten nach dem Stabilitätsgesetz

685

.....

ff) Finanzielle Gestaltungsmöglichkeiten durch Genehmigungsund Gesetzesvorbehalte: Anhebung von Beitrags- und Gebührensätzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Formen finanzieller Ausgestaltungen bei Nebenhaushalten

687 688

aa) Finanzielle Beteiligung des Bundes am Nebenhaushalt

688

bb) Finanzierung über Zuweisungen aus dem Aufkommen an Zwecksteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

688

cc) Einrichtung spezieller Finanzierungsgesellschaften . . . . . . .

689

dd) Kreditaufnahmen durch Nebenhaushalte ... . . . . . . . . . .

689

ee) Darlehensvergaben durch Nebenhaushalte an andere öffentliche Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

690

3. Vermögensbildung und Vermögenserhaltung der Nebenhaushalte .

691

a) Prinzip der Vermögenserhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

691

b) Einzelbeispiele . . . . . . . . . . . . . . .

693

aa) Starthilfe aus dem Bundeshausha1t

. .. . . . . . .

693

32

Inhaltsverzeichnis bb) Vergrößerung der Eigenkapitalausstattung von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

693

cc) Vermögen von Sozialversicherungsträgern und der Bundesanstalt für Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

694

dd) Bundesbeteiligungen an Nebenhaushalten durch Vermögensverschiebungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

696

IV. Die gegenseitigen finanziellen Inpflichtnahmen von Zentralhaushalt und Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

696

1. Die finanziellen Inpflichtnahmen des Zentralhaushalts für seine Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

696

a) Direkte Leistungen des Zentralhaushalts an seine Nebenhaushalte

.

696

aa) Bundeszuschüsse und Bundeszuwendungen . . . . . . . . . . . ..

696

bb) Bundesgarantien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

697

cc) Erstattungen des Bundes für Leistungen der Nebenhaushalte

698

dd) Bundesleistungen über die Nebenhaushalte als Verteilstellen

698

ee) Sonstige Kostenübernahmen durch den Bund. . . . . . . . . . ..

699

ff) Ausgleich von Gemeinlasten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

699

gg) Übernahme der Schulden von Nebenhaushalten durch den Bund

699

hh) Darlehen des Bundes an Nebenhaushalte und Kapitaleinlagen des Bundes bei Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

700

ii) Übernahme von Forderungen des Nebenhaushalts durch den

Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ,

700

jj) Zinsverbilligungen aus Bundesmitteln . . . . . . . . . . . . . . . .

700

kk) Verzicht auf Forderungen gegenüber einem Nebenhaushalt .. ,

700

11) Kassenverstärkungskredite des Bundes . . . . . . . . . . . . . . ..

701

mm) Sonstige Finanzierungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

701

b) Indirekte Leistungen des Muttergemeinwesens bzw. seines Zentralhaushalts an seine Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

702

aa) Verzicht auf Gewinnabführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

702

bb) Bundesgarantien gegenüber Dritten zugunsten von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

702

cc) Leistungsverzichte des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

702

...................

703

ee) Leistungen tatsächlicher Art . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

703

2. Die finanziellen Inpflichtnahmen der Nebenhaushalte gegenüber dem Zentralhaushalt ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

703

a) Direkte Entlastung des Zentralhaushalts durch Belastung der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

704

dd) Eröffnung eigener Finanzquellen

33

Inhaltsverzeichnis aa) Verweigerung des Ausgleichs von Vermögensverlusten

704

bb) Auferlegung von Ablieferungspflichten

704

........ .

cc) Einsparmaßnahmen bei den Bundeszuwendungen

705

dd) Erstattung von Leistungen des Bundes . . . . . . .

705

ee) Darlehensgewährungen an den Bund

. . . . . . . . . . . ..

706

ff) Umwandlung von Zuschüssen aus dem Bundeshaushalt in Schuldbuchforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

706

b) Indirekte Entlastungen des Zentralhaushalts durch Belastung der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

706

aa) Auferlegung von Gemeinlasten . . . . . . . . ... .

707

bb) Übertragung sog. Fremdlasten . . . . . . . . . . . . .

707

cc) Selbsttragung von Verwaltungskosten

708

....... .

dd) Bindung von Gewinnverwendungen und Erhaltung des Kapitals der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

708

ee) Gegenseitige Finanzhilfe der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . ..

709

ff) Finanzielle Belastung Dritter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

709

gg) Einsatz der Finanzressourcen von Nebenhaushalten anstelle des Zentralhaushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

710

hh) Zulassung von Drittgeschäften der Nebenhaushalte

710

ii) Nebenhaushalte als Kreditquellen des Bundes ...

711

3. Exkurs: Finanzielle Entlastung des Staates durch Privatisierung und Deregulierung bei Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

711

V. Umrisse eines Systems finanzieller Schutznormen zugunsten des Zentralhaushalts wie der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

713

1. Besondere Normen zum Schutz des Zentralhaushalts . . . . . . . . .

713

a) Haftungsbeschränkungen des Zentralhaushalts . . . . . . . . .

713

b) Lediglich subsidiäres Einstehenmüssen des Zentralhaushalts

713

c) Besondere Genehmigungsverfahren der BHO ....

714

d) Rückzahlungspflichten von Zuwendungsempfängern

714

e) Zulassung von Quersubventionierungen . . . . . . . . . . . . . . .

715

2. Besondere Normen zum Schutz der Nebenhaushaltsfinanzen . . . .

715

3 Kilian

a) Normen zur Haftungsbeschränkung, Garantieübernahme oder Integritätssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

715

b) Vergütungsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

717

c) Vertragshilfen des Bundes ..... . . . . . . .

717

d) Privilegierungsnormen . . ..... .

718

34

Inhaltsverzeichnis

VI. Insbesondere: Die Fremdfinanzierung der Nebenhaushalte des Bundes

719

1. Die Kreditaufnahme durch Nebenhaushalte

719

2. Der Einsatz von Nebenhaushalten als Finanzierungsquellen des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

724

VII. Schlußfolgerungen zur systemgerechten Finanzierung von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

727

1. Nebenhaushalte und finanzielle Einflußnähe des Bundes . . . . . . .

727

2. Systemgerechte Finanzierung der Nebenhaushalte

730

a) Finanzielle Grundprinzipien . . . . . . . . . . . .

730

b) Beschränkungen des Bundes beim finanziellen Einsatz seiner Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

731

c) Finanzansprüche der Nebenhaushalte gegenüber dem Bund? . . . ..

732

aa) Allgemeiner Finanzierungsanspruch gegenüber dem Bund? ...

732

bb) Anspruch auf system-, insbesondere aufgabengerechte Finanzierung durch den Bund? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . "

733

.....

738

24. Kapitel: Nebenhaushalte und Haushaltsautonomie . . . . . . . . . . . . . . .

741

I. Nebenhaushalte zwischen Autonomie und zentraler Kontrolle durch das Muttergemeinwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .

741

11. Sicherung der Interessen des Muttergemeinwesens Bund . . . . . . . . . ..

747

1. Allgemeines Instrumentarium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

747

2. Genehmigungsrechte . . . . . . . . . . . . . . ..

...............

748

3. Aufsichtsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

749

a) Ministergebundenheit und Rechtsaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . ..

749

d) Finanzielle Haftung des Bundes für seine Nebenhaushalte?

b) Zusätzliche Fachaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

751

c) Besonderes Kontrollinstrumentarium . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

752

d) Personalbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

753

e) Entsendung eigener Gremienvertreter . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

753

f) Anbindung von Nebenhaushalten über zusätzliche Verträge

.....

753

g) Besonderes Instrumentarium gegenüber den Zuwendungsempflingern bzw. den Juristischen Personen des Privatrechts mit Bundesbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

754

III. Immanente Schranken der Bundesaufsicht über die Nebenhaushalte?

755

1. Die Haushaltsplangenehmigung als Aufsichtsinstrument . . . .

755

2. Haushaltsplangenehrnigung und allgemeine Bundesaufsicht . .

757

3. Haushaltsplangenehrnigung und Selbstverwaltung . . . . . . . .

759

35

Inhaltsverzeichnis 4. Haushaltsplangenehmigung und Zuwendungsempfänger

760

5. Umfang und Grenzen der Rechnungskontrolle

760

IV. Autonomiesichernde Mechanismen der Nebenhaushalte gegenüber dem Muttergemeinwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

766

1. Bindung des Muttergemeinwesens an ein Verfahren .

766

2. Satzungsautonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

766

3. Trennung der Haushaltswirtschaften .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

766

4. Eigene Finanzierungsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

767

5. Eigene Dienstherrenfahigkeit und Vorstandsebene . . . . . . . . . . .

767

6. Spaltung der AufgabensteIlung . . . . . . .

.. . . . .. . . . .

768

7. "Grundrechtsgeneigte" Aufgabenerfüllung

.. . . .. . . .

768

8. Selbstverwaltungsrechte und unabhängige Vergabekommissionen

769

9. Eigenwirtschaftlichkeitsprinzip bei öffentlichen Unternehmen . . . . .

770

10. Gremienöffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

771

11. Eigenkontrolle und Rechtsschutz

771

V. Grenzen einer Nebenhaushaltsautonomie . . . . . . . .

772

VI. Sonderfragen einzelner Nebenhaushaltsgruppen ....

773

1. Sonderfragen der Eigenständigkeit von Zuwendungsempfangern a) Abweichende Aufsichtsformen

...

773

b) Zusätzliches Bund-Länder-Verfahren

774

c) Sonderfall Öffentliche Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

775

d) Sonderform der Rechnungskontrolle bei Zuwendungsempfängern ..

776

2. Die Haushaltsautonomie in der Forschungsförderung am Beispiel der DFG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

778

3. Haushaltsautonomie bei der Großforschung

780

4. Autonomie der Sondervermögen . . . . . . .

782

5. Autonomie von Selbstverwaltungsträgern .

786

a) Grundproblematik . . . . . . . . . . . . .

786

b) Bundesanstalt für Arbeit . . . . . . . . . . .

787

c) Bundesversicherungsanstalt für Angestellte

790

6. Autonomie der öffentlichen Kreditinstitute . . . . . . . . . . . . VII. Schlußfolgerungen 1. Feststellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

790 792

.. . . . . . .

2. Prinzip der Funktionsgerechtigkeit bei der Autonomiesicherung . . . .. 3"

773

792 797

36

Inhaltsverzeichnis Achter Teil

Der externe Status der Nebenhaushalte: das Verhältnis zu Bereichen außerhalb des Bundes

801

25. Kapitel: Das Verhältnis der Nebenhaushalte zu den anderen Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Grundprinzipien des Verhältnisses der Nebenhaushalte untereinander.

801 801

1. Trennungsprinzip

801

2. Verbundprinzip .

802

3. Ausgleichsprinzip

803

11. Finanzverbindungen der Nebenhaushalte untereinander ...

805

1. Kreditvergaben der Nebenhaushalte untereinander

805

2. Beteiligungen an anderen Nebenhaushalten

805

3. Gegenseitige Finanzierungen

806

III. Nebenhaushalte als Gegenmacht gegenüber dem Muttergemeinwesen?

..

806

1. Organisatorische Verbindungen der Nebenhaushalte untereinander ...

806

2. Konkurrenzlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . "

809

26. Kapitel: Nebenhaushalte und Bundesländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

809

I. Nebenhaushalte und Föderalismusprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . "

809

1. Verflechtungen zwischen Nebenhaushalten des Bundes und den Ländem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

809

2. Bundesfinanzierungen und Länderkompetenzen . . . . . . . . . . . . . ..

811

3. Die Gefährdungen von Länderinteressen durch Nebenhaushalte des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

816

11. Schutznormen zugunsten der Länderinteressen

820

III. Die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung als Koordinierungsstelle im Nebenhaushaltsbereich . . . . . . . . "

822

1. Organisation und Verfahren der Kommission . . . . . . . . . . . . . . . .

822

2. Einzelheiten zur Finanzierung und zum Haushaltsverfahren . . . . .

825

IV. Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

827

1. Kulturstiftung der Länder als Alternativmodell eines Ländernebenhaushalts mit Bundesbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . .

827

2. Allgemeine Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

829

Inhaltsverzeichnis

37

27. Kapitel: Nebenhaushalte und Dritte ....

832

I. Interessenwiderstreite .. . . . . . . . . . . .

832

11. Mittel des Interessenausgleichs . . . . . . .

834

1. Institutionalisierter Schutz von Dritten durch Partizipation ... . .

834

a) Ersatzformen parlamentarischer Haushaltslegitimierung auf der Ebene der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

834

b) Insbesondere: Formen der Partizipation am Haushaltsgebaren von Nebenhaushalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

836

2. Weitere Schutzinstrumente zugunsten von Interessen Dritter . . . .

840

a) Rechtsschutz als Mißbrauchsabwehr . . . . . . . . . . . . . . . .

840

b) Schutz des beschäftigten Personals . . . . . . . . . .

840

III. Das Verhältnis der Nebenhaushalte gegenüber Dritten

.

841

1. Formen der Drittbelastung aus der Tätigkeit von Nebenhaushalten und ihre Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

841

2. Bestand an Schutznormen zugunsten von Partikularinteressen

844

3. Schutz von Interessen der Allgemeinheit

846

4. Besonderheiten des Verhältnisses von Nebenhaushalten gegenüber Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

847

IV. Schlüsselfragen im Verhältnis der Nebenhaushalte zu Dritten

849

1. Funktionsanspruch des Dritten gegenüber dem Nebenhaushalt bzw. gegenüber dem Muttergemeinwesen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

849

2. Haftung des Bundes für seine Nebenhaushalte gegenüber Dritten? . ..

849

3. Insbesondere: Die Problematik der Sonderabgaben als Finanzquelle von Nebenhaushalten .. . . ... . . . . . .. . .

850

V. Schlußfolgerungen ....

857

1. Partizipationsmöglichkeiten Dritter an Nebenhaushaltsverfahren .

857

2. Systemgerechtigkeit und Funktionsanspruch ... .

859

3. Drittfinanzierung und Systemadäquanz .. .... .

859

Neunter Teil Die Nebenhaushalte zwischen parlamentarischer Kontrolle und neuen Herausforderungen: Deutsche Einheit und Privatisierung

28. Kapitel: Nebenhaushalte und Budgethoheit des Parlaments I. Grundsätzliche Erkenntnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

863 863 863

38

Inhaltsverzeichnis

l. Nebenhaushalte als Ausprägungen anpassungsfähigen Staatshandelns

863

2. Eingrenzende Strukturen des Nebenhaushalts . . . . . . . . . . . . . . . .

864

.......................

865

4. Allgemeine Einschätzuung der Nebenhaushalte des Bundes . . . . . . .

866

5. Schutzzonen der Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

868

3. Grundformen des Nebenhaushalts

a) Sicherung der Aufgabengerechtigkeit

...................

868

b) Die einzelnen Schutzprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

869

11. Nebenhaushalte und allgemeine Stellung des Parlaments . . . . . . . . . ..

870

l. Zur tatsächlichen Lage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

870

a) Offenes Normensystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

870

b) Notwendigkeit von Nebenhaushalten und Änderung ihrer Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

871

c) Entwicklungslinien in der Nebenhaushaltswirtschaft des Bundes

..

873

2. NebenhaushaIte und parlamentarische Budgethoheit . . . . . . . . . . . .

875

a) Parlament und moderne Steuerungsfunktion des Haushalts . . . . . .

875

b) Steuerungsdefizite des Parlaments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

878

c) Notwendige Stärkung des Parlaments bei Ausübung der geteilten Finanzgewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

885

d) Folgerungen für die Behandlung der Nebenhaushalte . . . . . . . . .

889

III. Vorschläge zur allgemeinen Verbesserung des parlamentarischen Status im Haushaltsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

889

l. Allgemeine Vorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

889

2. Intensivere Aufgabenkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

890

3. Berichtspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

892

4. Ausdehnung von Zustimmungsvorbehalten und Programmgesetze . . ..

893

5. Stärkung des Haushaltsausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

893

6. Stärkere parlamentarische Einbindung in Nebenhaushaltsgremien? ...

894

IV. Eigene Vorschläge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

895

l. Wiederaufnahme der Staatsaufgabendiskussion . . . . . . . . . . . . . . .

895

2. Publizitätsverbesserungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

896

3. Erweiterung der Rechte des Bundestags

...................

898

4. Ergänzungen des Nebenhaushaltsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

899

5. Abbau der institutionellen zugunsten der Projektförderung . . . . . . ..

899

V. Insbesondere: Bestehen eines besonderen Haushaltsvorbehalts? . . . . . ..

901

Inhaltsverzeichnis

39

l. Parlamentsvorbehalt im Haushaltsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

901

2. Haushaltsvorbehalt als Ausprägung des institutionellen Gesetzesvorbehalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

905

3. Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

907

29. Kapitel: Exkurs: Nebenhaushalte des Bundes und Deutsche Einheit . . ..

909

I. Einführung

.......................................

909

l. Nebenhaushalte und Deutsche Einheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

909

2. Zahlen zur Finanzierung der Deutschen Einheit . . . . . . . . . . . . . ..

913

a) Zur jüngsten Staatsverschuldung in Deutschland . . . . . . . . . . . .

913

b) Zu den Kosten der Einheit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

914

c) Zur Finanzlage der neuen Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

916

11. Die einzelnen Nebenhaushalte

...........................

918

l. Neugebildete Nebenhaushalte zur Schaffung der Deutschen Einheit ..

918

a) Die Treuhand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

918

b) Der Kreditabwicklungsfonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

920

c) Die Staatliche Versicherung der DDR in Abwicklung . . . . . . . ..

921

d) Der Fonds Deutsche Einheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

921

2. Die bestehenden Nebenhaushalte des Bundes und die Deutsche Einheit

923

a) Sozialversicherungsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

924

b) Bundesbahn und Bundespost nach der Deutschen Einheit

......

925

c) Weitere Nebenhaushalte und die Deutsche Einheit . . . . . . . . . ..

926

111. Einschätzung und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

928

1. Lasten für die Nebenhaushalte und Kritik, vor allem an der Treuhand

928

2. Vor- und Nachteile der Nebenhaushalte im Prozeß der Deutschen Einheit ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

931

...............

932

30. Kapitel: Schlußfolgerungen. Ausblick und Thesen

I. Insbesondere: Sanierung durch Privatisierung von Nebenhaushalten?

...

932

1. Entwicklungen

932

2. Einzelbereiche

934

a) Bundesfernstraßenbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

934

b) Öffentliche Kreditinstitute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

934

c) Bundespost

936

...................................

40

Inhaltsverzeichnis ........................

939

3. Stellungnahmen zur Bahn- und Postreform . . . . . . . . . . . . . . . . ..

942

a) Zur Postreform ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

942

b) Zur Bahnreform

................................

944

c) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

945

11. Allgemeine Schlußfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

947

d) Bundesbahn und Reichsbahn

III. Fazit in Thesen

....................................

951

Literaturverzeichnis

953

Stichwortverzeichnis

983

Abkürzungsverzeichnis AA

Auswärtiges Amt

AFG

Arbeitsförderungsgesetz

AGF

Arbeitsgemeinschaft der Großforschungseinrichtungen, Köln

AKA

Bürgschaftsplafonds Geschäftsbanken

AKP

Auswärtige Kulturpolitik

AN-Best

Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts I Anstalt des öffentlichen Rechts

APF

Archiv des Post- und Fernmeldewesens

AVAVG

Angestellten- und Arbeitslosenversicherungsgesetz

AVG

Angestelltenversicherungsgesetz

AWD

Außenwirtschaftsdienst

BA

Bundesanstalt für Arbeit

BAA

Bundesausgleichsamt

BAnz.

Bundesanzeiger

BB

Betriebsberater

BbG

Bundesbahngesetz

BfA

Bundesversicherungsanstalt für Angestellte

BIP, BSP

Bruttoinlandsprodukt, Bruttosozialprodukt

BK

Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Bonner Kommentar)

BLK

Bund-Länder-Kommission für schungsförderung

BP

Deutsche Bundespost

BRH

Bundesrechnungshof

CDG

Carl-Duisberg-Gesellschaft

CMA

Centrale Marketingagentur der Deutschen Agrarwirtschaft

DAB

Deutsche Ausgleichsbank

DB

Deutsche Bundesbahn

der

Exportversicherung

deutscher

Bildungsplanung und

For-

42

Abkürzungsverzeichnis

DED

Deutscher Entwicklungsdienst

DEG

Deutsche Entwicklungsgesellschaft I Deutsche Finanzierungsgesellschaft für Beteiligungen in Entwicklungsländern GmbH

DFG

Deutsche Forschungsgemeinschaft

DFVLR

Deutsche Forschungs- und Versuchsanstalt für Luft- und Raumfahrt e. V.

DLF

Deutschlandfunk

DöH

Der öffentliche Haushalt (Zeitschrift)

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung

DSE

Deutsche Stiftung für Internationale Entwicklung

DSL

Deutsche Siedlungs- und Landesrentenbank

DStZA

Deutsche Steuerzeitung Ausgabe A

DVHL

Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Haushaltsführung, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung der Länder und über die Vierte Änderung der RHO

DVKB

Deutsche Verkehrskreditbank

DW

Deutsche Welle

ECA

European Cooperative Administration (des ERP)

EPl.

Einzelplan (des Bundeshaushaltsplans)

ERP

European Recovery Programme

ERP-VwG

ERP-Verwaltungsgesetz

ErrG

Errichtungsgesetz (eines Nebenhaushalts )

EV

Einigungsvertrag vom 31. August 1990

FAN.F.

Finanzarchiv, Neue Folge

FFA

Filmförderungsanstalt

Fn.

Fußnote

FS

Festschrift

GARIOA

Government and Relief of Occupied Areas

GB

Geschäftsbericht

GFE

Großforschungseinrichtung

GI

Goethe-Institut e.V.

GTZ

Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

GüKG

Güterkraftverkehrsgesetz

HdBStR

Handbuch des Steuerrechts

Abkürzungsverzeichnis

43

HdWBFinWiss

Handwörterbuch der Finanzwissenschaft

HdWissR

Handbuch des Wissenschaftsrechts

HdWW

Handbuch der Wirtschaftswissenschaften

HG

Haushaltsgesetz (des Bundes)

HMI

Hahn-Meitner-Institut (Großforschungseinrichtung)

IFLA

Informationsdienst zum Lastenausgleich

JB

Jahresbericht, Jahrbuch

JNÖ

Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik

JöRNF

Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Neue Folge

KfK

Kernforschungszentrum Karlsruhe (Großforschungseinrichtung)

KfW

Kreditanstalt für Wiederaufbau

KöR

Körperschaft des öffentlichen Rechts

LAF

Lastenausgleichsfonds

LAG

Lastenausgleichsgesetz

Ls.

Leitsatz

LVA

Landesversicherungsanstalt (Träger der Arbeiterrentenversicherung)

MOG

Marktordnungsgesetz

MPG

Max Planck-Gesellschaft

OBS

Otto Benecke-Stiftung

OEEC

Organisation für Europäische Wirtschaftliche Zusammenarbeit Getzt: OECD)

PPBS

Planning-Programming-Budgeting-System

PHHO

Posthaushaltsordnung

PIPr

Plenarprotokoll

PStruktG

Poststrukturgesetz

PVerfG

Postverfassungsgesetz

PVwG

Postverwaltungsgesetz

Rdnr.

Randnummer

RKO

Reichskassenordnung

RRO

Reichsrechnungsordnung

RV

Rahmenvertrag

RWB

Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden

44

Abkürzungsverzeichnis

StV

Staatsvertrag zur Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1989

VBL

Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder

Vorl. VV

Vorläufige Verwaltungsvorschriften (zur BHO)

VSSR

Vierteljahresschrift für Sozialrecht

VWG

Vereinigtes Wirtschaftsgebiet (1948/49)

WiGBl.

Gesetzblatt der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebiets

WiSt

Wirtschaftswissenschaftliches Studium (Zeitschrift)

WWG

Weinwirtschaftsgesetz

Zfbf

Schmalenbachs Forschung

ZögU

Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen

ZLA

Zeitschrift für den Lastenausgleich

ZPT

Zeitschrift für Post und Telekommunikation

Zeitschrift

für

betriebswirtschaftliche

Im übrigen wird auf Hildeben 'Kirchner/Fritz Kastner, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 3. Aufl. 1983 verwiesen.

"Welch Unheil muß auch ich erfahren! Wir wollen alle Tage sparen Und brauchen alle Tage mehr." Marschalk

"Wo fehlt's nicht irgendwo auf dieser Welt? Dem dies, dem das, hier aber fehlt das Geld." Mephisto

"Dadurch sind unsre Mängel nicht erledigt; Was willst du jetzt mit deiner Fastenpredigt? Ich habe satt das ewige wie und wenn; Es fehlt an Geld, nun gut, so schaff es denn!" Kaiser

(Der Tragödie zweiter Theil, Erster Act, Kaiserliche Pfalz, Saal des Thrones J. W. von Goethe, Faust)

Erster Teil

Bundeshaushalt und Nebenhaushalte - Einführung, Problematik und Begriffe 1. Kapitel

Bundeshaushalt und Nebenhaushalte I. Gegenstand der Untersuchung Das Haushaltswesen des Bundes gehört zum Kernbereich staatlichen Handelns der Bundesrepublik Deutschland. Die nachfolgende Untersuchung soll Antwort auf die folgenden drei Fragen geben: 1. Was ist ein Nebenhaushalt? 2. Welche Nebenhaushalte des Bundes gibt es? 3. Sind Nebenhaushalte nach dem Grundgesetz überhaupt zulässig, und wenn ja, was sind die inneren und äußeren Bedingungen ihrer Existenz?

46

Erster Teil: Bundeshaushalt und Nebenhaushalte

11. Haushaltspolitik als Machtquelle 1. Der unbekannte Staatshaushalt

Geld ist das Lebenselixier des Staatesi; es ist das "Blut der Macht"2. In der Haushaltswirtschaft und im offiziellen Sprachgebrauch der Verwaltung ist allerdings neutral-euphemistisch nur von den "Mitteln" die Rede. Nicht ohne Grund kennen wir den Begriff des "Haushaltskreislaufs" und denken dabei wie selbstverständlich an einen Blutkreislauf. Der "Staatskörper", wie er sich im Begriff der öffentlich-rechtlichen "Körperschaft" wiederfindet, weist manche Ähnlichkeit mit einem natürlichen Organismus auf. Als ganzheitlich gedachte Körperschaft verfügt der Bund über einen Geldmittelkreislauf, gesteuert durch einen Haushalt. Durch den Haushalt wird das Machtrnittel Geld bewirtschaftet, er bildet den Rahmen für die Machtausübung. Der Haushalt sorgt dafür, daß die Gelder zur Bestreitung der mannigfaltigen Aufgaben des Bundes jeweils für eine bestimmte Zeitspanne von vornherein festgelegt und nach bestimmten Regeln ausgegeben werden. Der Staatshaushalt verkörpert damit das materielle Fundament des StaatshandeIns, das Budget ist das ,,Nervenzentrum der öffentlichen Wirtschaft"4. Mit seiner Hilfe werden die Staatseinnahmen verteilt und zugleich ein Großteil des erarbeiteten Volksvermögens umverteilts; er wird dadurch (auch) zur Machtquelle6 • Die historische Entwicklung brachte es mit sich, daß das Haushaltswesen in die Hand der Volksvertretungen gelangte; seit dem 19. Jahrhundert gehört die Aufstellun~ des Haushalts und damit die Verteilung der staatlichen Mittel

Siehe Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, 1976, S. 3 f. 2 Kurt Heinig. 3 S. etwa die graphische Darstellung des Haushaltskreislaufs bei Schwanenberg, Öffentliche Finanzwirtschaft in Schaubildern und Erläuterungen, 1984, S. 32, 77. 4 Co/rn, Haushaltsplanung, Staatsbudget, Finanzplan und Nationalbudget, in: HdBFinW, Bd. I, 2. Aufl. 1952, S. 519. 5 Strickrodt, Parafiskalismus, HwStR, Bd. II, S. 577. Zum Transferproblem der Sozialversicherung als dem Schlüsselbereich staatlicher Umverteilungspolitik Wegmann, Transferverfassungsrechtliche Probleme der Sozialversicherung, 1987. S. allgemein zur staatlichen Ressourcenverteilung Tomusehat, Güterverteilung als rechtliches Problem, Der Staat 1973, S. 433 ff. 6 Friauf, Der Staatshaushaltsplan im Spannungsfeld zwischen Parlament und Regierung, Bd. I, 1968, S. 13: Die Verfügung über die Staatsfinanzen nimmt eine entscheidende Stellung bezüglich der innerstaatlichen Machtverteilung ein. S.a. Mußgnug, Haushaltsplan S. 4; der ideale Haushaltsplan sollte allerdings Politik nicht ersetzen, sondern nur helfen, sie auszuführen, S. 3. 1

1. Kap.: Bundeshaushalt und Nebenhaushalte

47

zu den ehernen Befugnissen des Parlaments? Es verabschiedet die Haushaltsgesetze, auf deren Grundlage die Haushaltspläne zusammengestellt werden und hat damit Teil an der Machtausübung des Staates. Die Verfügungsrnacht über die Verteilung der staatlichen (Geld-)Mittel verschafft dem Parlament einen Schlüsselbereich für die Einflußnahme auf das Staatsgeschehen. Als "Budgetgewalt" des Parlaments verkörpert sie im demokratischen Gemeinwesen die "Krone" der parlamentarischen Befugnisse8 • Um diese Befugnisse mußte in Deutschland im Zeitalter des Konstitutionalismus zwischen den Monarchen und den RepräsentatiVkörperschaften der deutschen Länder zäh gerungen werden9 • Es ist bemerkenswert, daß der Umgang mit dem für die Machtausübung im Staate so bedeutsamen Instrument des Haushalts stets ein Feld der Spezialisten geblieben ist. Der Staatshaushalt, der doch über die Verwendung der von ihnen entrichteten Steuern befindet, stellt für die meisten Bürger ein seltsam fremdes Zahlenwerk dar, unter dem sie sich kaum etwas vorstellen können. Weichmann spricht deshalb vom Staatshaushalt als "Buch mit sieben Siegeln"lO. Seine verfassungsrechtlichen Aspekte bilden, so Friauf, das "Stiefkind des Staatsrechts"l1. Dazu gehört auch, daß es - F.K. Mann zufolge - nur wenigen Finanzpolitikern der Weltgeschichte gelungen ist, das Herz ihrer Völker zu gewinnen. Nicht ohne Grund haben die Versuche des Schweizer Bankiers Jacques Necker, den französischen Staatshaushalt zu

? Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 37 ff., 91 ff., 199 ff. Dazu ausführlich Brodersen, Rechnungsprüfung für das Parlament in der konstitutionellen Monarchie. Ein Beitrag zu den Auseinandersetzungen um die Ausgestaltung des parlamentarischen Budgetrechts in Preußen-Deutschland 1848-1877, 1977. S.a. neuerdings Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, S. 31, 85 ff. 8 S. etwa Vogel, Der Finanz- und Steuerstaat, in: Isenseel Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, § 27, Rdnr. 36 ff. 9 Maunz, Die Finanzverfassung im Rahmen der Staatsverfassung, in: VVDStRL 14 (1956), S. 37 (38 f.). S. im einzelnen Mußgnug, Haushaltsplan S. 79 ff., zum Kampf um das Budgetrecht im Frühkonstitutionalismus, sowie S. 113 ff.; weiter FriauJ, Staatshaushaltsplan, S. 199 ff.; Patzig I, S. 45 ff.; F.K. Mann, Deutsche Finanzwirtschaft, 1929, S. 79 f. Eine knappe historische Herleitung findet sich auch bei Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 11, 1980, S. 1189 ff. Für die Einzelheiten s. Brodersen a.a.O., pass., sowie Kichler, Entwicklung und Wandlung des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts in Deutschland, Diss. Berlin 1956.

10 In: Geleitwort zu Krüger-SpittaIBronk, Einführung in das Haushaltsrecht und die Haushaltspolitik, 1973, S. XI. S.a. Patzig I, S. 5. 11 Staatshaushaltsplan, S. 12.

48

Erster Teil: Bundeshaushalt und Nebenhaushalte

sanieren, mit zum Ausbruch der Revolution von 1789 beigetragen: "To tax and to please, no more than to love and to be wise, is not given to men"J2. Wo die Ursachen dafür liegen, ist bis heute unerklärt geblieben l3 . Ein Grund mag darin zu finden sein, daß sich die Finanzwissenschaft aus der Kameralistik entwickelte, einem stets von Fachleuten beherrschten Gebiet, das von der übrigen Verwaltung und der Rechtspflege strikt abgegrenzt war l4 • Die souveränen Fürsten des 18. Jahrhunderts hatten wenig Veranlassung, ihr Finanzgebaren der Öffentlichkeit zu unterbreiten l5 • Die Übersicht über die Staatsfinanzen war auch hier Herrschaftswissen und daher möglichst geheimzuhalten l6 • Die Kameralistik bekam so Züge eines allein auf die Bedürfnisse des absolutistischen Staates zugeschnittenen Rechenhandwerks unter der Aufsicht des souveränen Herrschers 17. Auch der Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts war zunächst bestrebt, die Verwendung der Staatsmittel so weit wie möglich vor der Öffentlichkeit zu verschleiern. Vollständigkeit und Einheit des Budgets bedeutete zugleich Klarheit und Offenlegung

12 Vgl. F.K. Mann, Deutsche Finanzwirtschaft, 1929, S.44. Eines der wenigen Finanzexperimente, die das Volk (vermutlich) überzeugten, ist die in der Bibel geschilderte Finanzpolitik von Joseph in Ägypten; vgl. 1. Mose 41,47 ff. und 47, 13 ff. 13 S. allgemein zur Finanzpsychologie Schmölders, Das Irrationale in der öffentlichen Finanzwirtschaft, 1960, S. 7 ff. 14 S. dazu etwa Mußgnug, Haushaltsplan, S. 40 ff. Zur wissenschaftlichen Entwicklung der Kameralistik als Teil der Finanzwissenschaft von Heckei, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Bd. I, 1907, S. 38 ff. 1S Zum "militanten Charakter" der Finanzverfassung als Resultat geschichtlicher Tatsachen: Beschaffung von Geldmitteln im Absolutismus, um ein stehendes Heer Symbol der modernen Staatsgewalt - finanzieren zu können: Krüger, Diskussionsbeitrag, in: VVDStRL 14 (1956), S. 88 f. Zum Scheitern einer gerechten Besteuerung zur Finanzierung des Spanischen Erbfolgekrieges in Frankreich nach den Plänen von Vauban und Boisguilbert s. Saint-Simon, Memoires, Bd. II, 1707, S. 81 ff.: Der Absolutismus setzte sich gegen die Finanzadministration nicht durch. 16 Siehe von der Nahmer, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Bd. I: Allgemeine Finanzwissenschaft, 1964, S. 29. Jessen (Der vollkommene Haushaltsplan, 1929, Vorwort S. V.) spricht vom " ... geheimnisvollen Dunkel, das die öffentliche Finanzwirtschaft durch die Jahrhunderte durch umhüllte ... ". Es solle weichen, so fordere es das moderne Staatsgefühl. S.a. Armbruster, Die Wandlung des Reichshaushaltsrechts, 1939, S. 85: Im Zeitalter des Absolutismus war der Haushalt ein streng gehütetes Staatsgeheimnis; sowie F.K. Mann, Deutsche Finanzwirtschaft, 1929, S. 40, 76. 17 Nachweis bei Mußgnug, Haushaltsplan S. 76. Zur Haushaltswirtschaft unter dem Absolutismus und zur Kameralistik knapper Überblick bei Patzig I, S. 29 ff., 34 ff., sowie bei von der Nahmer, Finanzwissenschaft S. 22 ff.

1. Kap.: Bundeshaushalt und Nebenhaushalte

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aller Einnahmen und Ausgaben des Staates. Also suchte man zunächst den Staatshaushalt in möglichst zahlreiche Fonds zu unterteilen l8 . Erst die weitgehende Öffnung des staatlichen Finanzgebarens klärt den Bürger über die Finanzlage des Gemeinwesens und über die Verwendung der von ihm entrichteten öffentlichen Abgaben auf und dient so demokratischer Machtkontrolle l9 • "Eine der zivilen Großtaten des neunzehnten Jahrhunderts ist die Offenlegung des Staatsbudgets" (Kurt Heinig)20: Kontrolle ist ein "Mittel des Friedens". Das Budget wurde zum "Hauptbuch des Staates,m, ihm gleichsam das Selbstverständnis des "ehrbaren Kaufmanns" unterlegend. Wie konfliktträchtig die Kontrolle eines scheinbar so "objektiven" Zahlenwerks wie das Staatsbudget durch die Bürger ist, zeigte in der Weimarer Republik der Fall des Journalisten earl von Ossietzky: Er deckte anhand einer Analyse des Reichshaushaltsplans die Manipulationen auf, mit deren Hilfe die verdeckt vorgenommene - weil völkerrechtswidrige - Aufrüstung des Reichs finanziert wurde22 • Der Laie erblickt im Haushalt ein von Jahr zu Jahr umfangreicher werdendes, rein technisch zu begreifendes Regel- und Zahlenwerk, dessen grundsätzliche dogmatische Fundierung sich nur oberflächlich und oft gar nicht erschließe3• Eine eigene Begriffswelt, z.B. mit Begriffen wie "Non-Affekta-

S. dazu Heinig, Das Budget, Bd. I, 1949, S. 448 ff. S.a. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, 1950, S. 82; Vogel, Finanzverfassung und politisches Ermessen, 1972, S. 6. Zur Notwendigkeit, die staatlichen Finanzabläufe sichtbar zu machen, etwa Korff, Haushaltspolitik, 1975, S. 167 ff. 20 Das Budget, Bd. I, 1949, S. V. 21 Siehe Schmidt, Öffentlicher Haushalt, HdWW, Bd. V, 1980, S. 545. Rudolf Goldscheid sprach vom Budget als dem "aller verbrämenden Ideologie entkleidete Gerippe des Staates". Andere, wie Kurt Heinig, sagen etwas pathetisch, es sei das "Schicksalsbuch der Nation", s. auch Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 11, 1980, S. 1189. 22 Dazu etwa Hannover/Hannover-Drück, Politische Justiz 1918-1933, 1977, S. 186 ff. Eine weitere haushaltsrechtliche Kontroverse mit innen- wie außenpolitischen Auswirkungen bildete der Streit um die Bewilligung der Mittel für den sog. "Panzerkreuzer A" Ende der Zwanziger Jahre. Es ging um die Frage, ob der Haushaltsplan der Exekutive die Pflicht auferlegen kann, eine bewilligte Ausgabe tatsächlich zu tätigen. Dazu Patzig I, Rdnr. 237 und FriauJ, Staatshaushaltsplan, S. 276, Fn. 33. Umgekehrt verfuhr der Haushaltsausschuß des Bundestags im Herbst 1988, als er Mittel für Flugbenzin strich, um die Zahl der Übungsflüge der Luftwaffe damit herabzusetzen. 23 Mußgnug erwähnt das Wort vom "Zahlenfriedhof', das dem Haushaltsplan oft anhängt. In der Musikwissenschaft gibt es dafür den Ausdruck "Papiermusik": Musik, die man im Konzertsaal gar nicht heraushört. - Es gab immer wieder Klagen über die 18 19

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tionsprinzip", "qualifizierter Sperrvermerk" oder "Verpflichtungsermächtigung" hantierend, scheint - noch mehr als dies in anderen Bereichen des Rechts der Fall ist - den Zugang zum Verständnis des Haushaltswesens zu erschweren. Aber gerade die Verteilung der staatlichen Mittel sollte im demokratischen Staat wegen ihrer politischen Folgen der "kritischen Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit" (Georg Strickroth) sicher sein24 • Haushaltsrecht ist notwendigerweise abstrakt. Dies liegt nicht zuletzt in seiner Aufgabe: Es hat eine schier unübersehbare Zahl von Geldbewegungen in einen verhältnismäßig knappen Rahmen erschöpfend einzupassen, sie wenigen, handhabbaren Regeln zu unterwerfen und dennoch das ganze Geschehen so übersichtlich und damit kontrollierbar wie nur möglich zu belassen25 • Es richtet sich nicht an die Allgemeinheit der Staatsbürger, sondern in erster Linie an einen eingeweihten und eingearbeiteten Kreis von Staatsbediensteten. Der Bürger kann - so das Prinzip des Haushaltsgesetzes als "Gesetz im formellen Sinn" - aus dem Haushaltsrecht keine eigenen, subjektiven Rechte ableiten 26 • Also muß auf ihn als Nicht-Adressaten dieser Gesetzesmasse, zumindest was die Verständlichkeit und Durchsichtigkeit des Gesetzes anbelangt, auch keine Rücksicht genommen werden27 • Die Bedeutung des Haushaltsrechts für das Gemeinwesen kontrastiert so in auffälliger Weise mit der allgemeinen Ignoranz, die ihm in der Öffentlichkeit widerfährt. Diese Ignoranz teilen die Bürger jedoch mit den meisten Juristen, die sich ebenfalls regelmäßig vor der Befassung mit Haushaltsfragen oder Rechtsproblemen in Zusammenhang mit den öffentlichen Mitteln scheuen: "iudex non calculat". Das Haushaltsrecht gehört - der ebenso wichtigen, in ihrer öffentlichen Beachtung aber eine ähnliche Randexistenz führenden

mangelnde Lesbarkeit des Haushaltsplans für den Bürger, so etwa von Weichmannl Wawrczeck, Neuordnung der öffentlichen Haushalte, 1952, Geleitwort S. V. 24 Siehe "Parafiskalismus", HwStR, Bd. I, 1972, S. 576 (577). 2S Viaion (Haushaltsrecht, S. 37) spricht hier von den Postulaten der "Präzision, Übersichtlichkeit, Genauigkeit, Wahrheit und Klarheit" als Forderungen, die an den Jahreshaushaltsplan zu stellen sind. 26 S. früher § 24 RHO und jetzt § 2 II BHO. Allgemein zum subjektiven öffentlichen Recht Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht, 1986. Zur Problematik der Theorie vom Haushaltsgesetz als nur formellem Gesetz etwa Mußgnug, Haushaltsplan S. 7 ff. Zur Geschichte der einzelnen Theorien Friauf, Staatshaushaltsplan S. 249 ff. und S. 270 ff. 27 Siehe Hans Schneider, Gesetzgebung, 1982, Rdnr. 208, S. 125 zum Haushaltsplan und Haushaltsgesetz; Viaion, Haushaltsrecht, S. 3; sowie Lange, Haushaltsplanung: Beiträge einzelner Akteure, in: Mäding (Hrsg.), Haushaltsplanung - Haushaltsvollzug - Haushaltskontrolle, 1987, S. 51 (53): "Der Bürger gehört (bei der Behandlung des Haushaltsverfahrens) nicht zum Thema".

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Materie des Sozialrechts vergleichbar - zu den "großen Unbekannten" des juristischen Fächerkanons28 • Die Scheu, ja Ehrfurcht vor all dem, was mit öffentlichen Finanzen, Haushalts-, Kassen- und Rechnungslegungswesen zusammenhängt, führt dazu, daß man den Umgang mit diesen Materien wenigen Fachleuten überläßt und auf deren Fähigkeit zur sachgerechten Lösung der Probleme vertraut29 • Es mag weiter bezeichnend sein, daß in keiner der großen Staatsutopien (sei es Platon, Morus, Campanella oder Bacon) vom Haushaltswesen die Rede ist30• Die Erörterung von Grundsatzfragen, die das Haushaltsrecht in den Zusammenhang mit dem übrigen Rechtsbereich stellt, tritt demgegenüber zurück: Die Haushalts- und Finanzrechtler, von der juristischen Zunft in eine abgesehen etwa vom "Bund der Steuerzahler" und wenigen kritischen Autoren31 - kaum von außen behelligte Nische gedrängt, leben ihr eigenes fachliches Leben. Die Wissenschaft des öffentlichen Finanz- und Haushaltswesens koppelt sich weitgehend vom übrigen öffentlichen Recht, einschließlich des Verfassungsrechts, ab32 •

28 S. etwa von Mutius zum im Rechtsunterricht unbekannten Haushaltsrecht: Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, VVDtSRL 42, S. 149/150. Die Nichtbeachtung des Sozialwesens, jedenfalls was seine Organisation und Finanzierungsproblematik anbelangt, beklagt z.B. Hogs in seiner umfassenden Darstellung: Die Sozialversicherung im Staat der Gegenwart, 1973, S. 11.

29 S. etwa Friauf, Staatshaushaltsplan S. 11 f. zum wechselvollen Schicksal des Haushaltsrechts in seiner wissenschaftlichen Behandlung mit allen Höhen und Tiefen; sowie (zur geringen Bedeutung des Budgetrechts in Verwaltungslehrbüchern) Mäding, Öffentlicher Haushalt und Verwaltungswissenschaft: ein Überblick, in: ders., a.a.O. S. 29 (32).

Dies hat Schuppert (in: VVDStRL 42 [1984], S. 218) zutreffend festgestellt. 31 Etwa von Amim, Haubrichs oder Korff sowie das private Institut "Finanzen und Steuern". S.a. Schäfer, Der Bundestag, 2. Aufl. 1975, S. 256. 32 Allenfalls die Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer nimmt sich finanzund haushaltsrechtlicher Themen von Zeit zu Zeit an. Sowohl in den meisten verfassungsrechtlichen Erörterungen wie im staatsrechtlichen Unterricht an den Universitäten (bei den Fachhochschulen als "praxisnäheren" Einrichtungen ist dies anders) gehört die Finanz- und erst recht die Haushaltsverfassung zu den "exotischen" Teilen des Grundgesetzes, die man lieber kursorisch durchgeht oder besser gleich ganz überschlägt. Schon der Unterschied zwischen dem "Haushaltsplan" und dem "Haushaltsgesetz" ist Studenten nur schwer deutlich zu machen. Eine Vorlesung "Öffentliches Finanz- und Haushaltsrecht" wird man in den Vorlesungsverzeichnissen der juristischen Fakultäten selten finden. Selbst in hervorragenden Querschnittuntersuchungen wie z.B. Hendlers Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, 1984, fehlt im Sachverzeichnung das Stichwort "Finanzierung" oder "Haushalt". 30

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Erster Teil: Bundeshaushalt und Nebenhaushalte

Die jüngsten nationalen wie internationalen politischen Ereignisse und in deren Gefolge die finanziellen Entwicklungen lassen die Bedeutung der staatlichen Haushaltswirtschaft noch deutlicher hervortreten, als es für die ansonsten hieran eher desinteressierte Öffentlichkeit bislang der Fall war33 : - Der Zusammenbruch der DDR-Wirtschaft - und damit des Staates selbst war auch eine Folge unseriöser Haushaltswirtschaft mit mangelnder haushaltsmäßiger Verantwortung und fehlender parlamentarischer und öffentlicher Kontrolle, da eine Gewaltenteilung nicht vorhanden war. Geheimfonds und Sonder-Wirtschaft (Stichwort: "Kommerzielle Koordination") ließen jede "Ethik des Haushalts" und einer ordnungsgemäßen, lauteren Haushaltswirtschaft vermissen34 • - Eine mittelbare Folge war die Bewältigung der Haushaltsprobleme im Zusammenhang mit der deutschen Einheit, die den bundesdeutschen Haushalten - vorwiegend denen des Bundes - die Lasten aufbürdete, die die sozialistische Mißwirtschaft zur notwendigen Folge hatte. Dies konnte und kann nicht ohne Einschaltung und sogar Neubildung von Nebenhaushalten des Bundes geschehen. - Außenpolitisch wirkte sich der Zusammenbruch der volksdemokratischen Wirtschaftssysteme und der Finanzmittelbedarf der osteuropäischen Staaten und der Sowjetunion (einschließlich der Kosten des Abzugs der sowjetischen Truppen aus den neuen Bundesländern) auch auf den gesamtdeutschen Haushalt aus, der zudem durch den Aufbau von fünf neuen Bundesländern übermäßig belastet ist. Zusätzliche Lasten wurden ihm infolge des Golfkriegs im Februar 1991 aufgebürdet. - Haushaltsprobleme kennzeichnen auch so unterschiedliche Länder wie die USA oder Österreich. Das Problem wachsender Staatsverschuldung ist zu einer ständigen Begleiterscheinung nicht nur der deutschen, sondern auch zahlreicher ausländischer öffentlicher Finanzwirtschaften geworden. - Schließlich wird sich auch der gesamteuropäische Binnenmarkt der EG ab dem 1. Januar 1993 zusätzlich haushaltsmäßig auswirken 35 •

33 Ein hierfür bezeichnendes Indiz ist der Abdruck des Rechnungshofsberichts über die Arbeitsmarkt-Förderungsmaßnahmen des Österreichischen Arbeits- und Sozialministeriums in den Jahren 1983 -1988 als Dokumentarbeilage in der Zeitschrift "profil" Nr. 32 und 33/1991 unter dem Motto: "Seid verschleudert Milliarden" - dies unmittelbar nach dem Bekanntwerden der österreichischen Staatsverschuldung in Höhe von über einer Billion Schilling. 34 Ein Beispiel hierfür bildet Günter Mittags Bericht: Um jeden Preis Im Spannungsfeld zweier Systeme, 1991. 35 Dazu etwa Oppermann, Europarecht, 1991, Rdnr. 709 ff., 734 ff., 811 ff. und 1175 ff.

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2. Ein Staat -

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ein Staatshaushalt?

Es gehört zum Wesen der Macht, daß sie danach strebt, nicht geteilt, sondern in einer Hand vereinigt zu werden. Nicht ohne Grund gibt es das Schlagwort von der "Anziehungskraft des größeren Haushalts". Der Grundsatz der Gewaltenteilung als Ausprägung des modemen demokratischen Staats mußte erst gegen große Widerstände in den Verfassungen durchgesetzt werden36 • Eine ähnliche Erkenntnis gilt auch für den Staatshaushalt als wichtigen Bereich der Machtausübung im Staat: Auch die darin enthaltene Macht wird zur Vereinigung drängen. So wie ein Körper nur einen Blutkreislauf besitzt, kann auch dem Staatskörper - um im Bild zu bleiben - idealtypisch betrachtet nur ein Haushaltskreislauf und damit ein einheitlicher Haushalt zukommen. Die geschichtliche Entwicklung ist vom Streben der Fürsten gekennzeichnet, die Verfügungsgewalt sowohl über die Staatsrnacht als solche als auch über die Staatsfinanzen den Ständen nach und nach zu entwinden und in ihrer Person "absolut" zu vereinigen 37 • Die Verfassungs kämpfe im 19. Jahrhundert führten dazu, daß die Volksvertretungen die Monarchen in ihrer Finanzgewalt gleichsam beerbten und sich die Befugnis über die Aufstellung des Staatshaushalts nunmehr in einer Hand zusammengefaßt sah38 • Im modemen demokratischen Staat ist die Budgetgewalt des Parlaments ein Ausfluß der Gewaltenteilung. Die Exekutive, die die Gesetze ausführt, darf nicht zugleich auch über die Ansätze der dafür benötigten Geldmittel bestimmen. Auf der anderen Seite geht die Initiative für das Haushaltsgesetz - im Unterschied zu den übrigen Gesetzesvorhaben - nach Art. 110 III 1 GG allein von der Regierung aus, die andererseits zu dieser Gesetzesinitiative auch verpflichtet ist39 • Der Haushaltsentwurf wird dem Bundestag von der Bundesregierung vorgelegt; dies kann nicht, wie in Art. 76 I GG, auch aus der Mitte des Bundestags oder vom Bundesrat geschehen40 • An dieser "Ge-

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S. etwa Friedrich, Der Verfassungs staat der Neuzeit, 1953, S. 196 ff. Siehe Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 19 ff. u. pass.

Zum Kampf um diese "Einheit des Haushalts" etwa Patzig I, S. 111 ff. S. etwa Ruhe in SeijertlHömig, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. 1988, Art. 110 GG, Rdnr. 6. 40 Zur "Budgetinitiative" etwa Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, 1980, S. 118 ff. Präziser als die verdeckte Formulierung in Art. 110 III 1 GG lautet § 29 I BHO: "Der Entwurf des Haushaltsgesetzes wird mit dem Entwurf des Haushaltsplans von der Bundesregierung beschlossen", danach wird er gern. § 30 BHO beim Bundestag eingebracht. S.a. Heun, Staatshaushalt, S. 160 ff., 259 ff. 38

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Erster Teil: Bundeshaushalt und Nehenhaushalte

waltenteilung in der Gewaltenteilung" wird die subtile Machtbalance offenbar, die der Verfassungsgeber gerade in der Finanz- und Haushaltsordnung als dem Schlüsselbereich des Staatshandelns für unerläßlich erachtete. Die Festlegung sämtlicher Finanzausgaben aller staatlichen Zahlstellen - aber auch aller nichtstaatlichen Stellen, die staatliche Gelder zugewiesen erhalten - wird danach bei der Volksvertretung gebündelt. Deshalb wurde um die Einheitlichkeit und Vollständigkeit des staatlichen Haushalts jahrhundertelang gerungen41 • Ein flüchtiger Blick ins Grundgesetz scheint diese offenbar zwangsläufige Vereinigung der Kontrolle über die staatlichen Gelder in einem Gremium zu bestätigen: Der Bundeshaushalt wird in einem einheitlichen Verfahren in der Form eines geschlossenen Rechenwerks vom Bundestag beraten und im Haushaltsgesetz beschlossen, Art. 110 11 1 i.V.m. Art. 77 I 1 GG. Sein Inhalt wird jährlich in zwei gewichtigen Bänden, etwa als "Bundeshaushaltsplan für das Jahr 1988"42, veröffentlicht. Von weiteren Haushalten - jedenfalls von ausdrücklich als solche bezeichneten - ist in Art. 110 GG nicht die Rede43 • Der außenstehende Bürger hat somit die Beruhigung, im "Hauptbuch" des Staates alle diejenigen Vorgänge verzeichnet zu finden, die mit der Verwendung seiner Steuergelder zusammenhängen. Dieses schöne Idealbild des einheitlichen Haushaltsplans erfährt jedoch bereits bei raschem Durchblättern des umfangreichen Zahlenwerks mancherlei Trübungen. Drei Erfahrungen sind dabei zu machen: 1. Man findet· im Haushaltsplan Ausgabetitel für Aufgaben, von denen man eigentlich gar nicht vermutet hätte, daß sich der Staat ihrer annimmt; 2. Der Haushaltsplan gibt über Ausgaben Auskunft, die man eher für unwesentlich und wenig kostenträchtig hält, während über sehr bedeutsame Bereiche der Staatstätigkeit nur wenige oder gar keine Angaben gemacht werden; 3. Nicht alle Abgaben, die der Bürger in seinen unterschiedlichsten Funktionen an den Staat leistet, sind im Bundeshaushaltsplan auch verzeichnet. Zahlreiche Haushaltstitel sind zwar bis ins kleinste Detail aufgefachert und abgegrenzt bis hin zur Angabe, wieviel "KW" ein neu anzuschaffender Kombinationskraftwagen eines bestimmten Ministeriums höchstens haben darf. Auf der anderen Seite findet er Pauschalansätze ,,zur Förderung der politischen Bildung" (o.ä.), die ohne größere Erläuterung ein Vielhundertfaches der erwähnten Pkw-Kosten umfassen. Er findet im Haushaltsplan kleine und kleinste Ämter und Betriebe, wie etwa die "Wasserwerke Oerbke", mit allen

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Smekal, Die Flucht aus dem Budget, 1977, S. 11. Seit dem Haushaltsjahr 1989 sind es sogar drei Bände! S. Art. 110 I. 2. Hs. 00.

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PersonalsteIlen verzeichnet, und er weiß doch, daß Staatsunternehmen wie die Post oder Versicherungsträger wie die BfA mit Milliardenhaushalten existieren, die er im Bundeshaushaltsplan aber vergebens sucht44 • Neben dem "normalen" Bundeshaushalt und den Haushalten der Länder existieren danach eine Reihe weiterer "apokrypher" (oder besser "kryptischer") Haushalte des Staates, die in der Öffentlichkeit weithin unbekannt sind. Nur ein aufmerksamer Beobachter des öffentlichen Geschehens wird feststellen, daß das Bundeshaushaltswesen nicht monolithisch in sich ruht, sondern - selbst wenn man die Länderhaushalte und die Haushalte der Gemeinden, die auch zum Gesamtstaat zu zählen sind, einmal außer acht läßt in eine ganze Reihe von Finanzmassen gespalten und aufgefachert ist. Offensichtlich ist nicht nur der Staat in Bund, Länder und Gemeinden gegliedert, auch der Bund selbst teilt sich wiederum in unterschiedliche Gewalten und tritt in ganz unterschiedlicher Gestalt auf. Oft ist die Wirkung von Haushaltsund Wirtschaftsplänen und damit des Staates nach außen kaum oder gar nicht erkennbar: etwa wenn der Bürger am Bahnhof eine Fahrkarte kauft, einen Sprachkurs in einem Institut belegt, als Professor Drittmittel erhält, einem Konzert der Bamberger Symphoniker lauscht, Mitglied einer Kammer ist, eine Tagung besucht oder im Fernsehen Werbespots für landwirtschaftliche Erzeugnisse sieht. Soll das Bild aber nicht ganz täuschen, muß es sich bei diesen gesonderten Bundesgewalten ebenfalls um eine Art von Haushaltsgewalten handeln. In der Tat enthält der Bundeshaushaltsplan einzelne Hinweise, daß es besondere oder aus dem Plan "ausgegliederte'