Managementmoden in der Verwaltung: Sinn und Unsinn [1. Aufl. 2020] 978-3-658-26529-8, 978-3-658-26530-4

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-XIII
Vom Sinn und Unsinn der Führungs- und Managementmoden in der Verwaltung (Christian Barthel)....Pages 1-28
Front Matter ....Pages 29-29
Die öffentliche Verwaltung und die schwierige Anpassung an moderne Zeiten (Thomas Kneissler)....Pages 31-58
Agile Organisation: Kalter Kaffee oder neue Erfolgsformel? (Manfred Bornewasser)....Pages 59-91
Fehler macht man (am besten) nur einmal! Eine organisationssoziologische Perspektive auf das Lernen aus Fehlern in der Polizei (Dirk Heidemann)....Pages 93-117
Das Gehirn hat die Führung? Neuroleadership und die ‚Gelehrsamkeit‘ des Common Sense (Gerhard Benetka)....Pages 119-137
Zur begrenzten Organisierbarkeit von Führung (Judith Muster)....Pages 139-165
Prêt-à-porter oder haute couture – Managementmoden in der Verwaltung (Till Jansen)....Pages 167-183
Front Matter ....Pages 185-185
Multirationalität in der Verwaltung – eine Herausforderung für Führung und Management (Klaus Lenk)....Pages 187-198
Strategisches Management in Verwaltung und Polizei: Von der Planung zu Emergenz, Fähigkeiten und Kommunikation (John Siegel)....Pages 199-227
Verwaltungsdesaster und lernende Verwaltung (Wolfgang Seibel)....Pages 229-245
Digitalisierung in der Verwaltung am Beispiel der Polizei (Tobias Ritter, Stephanie Porschen-Hueck, Judith Neumer)....Pages 247-266
Der Rationalitätsmythos der Stabsarbeit (Gerhardt Weitkunat)....Pages 267-284
Führung als erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten (Judith Muster, Stefanie Büchner, Thomas Hoebel, Tabea Koepp)....Pages 285-305
Doppelte Grenzstellen – Die Funktionen und Folgen der dilemmatischen Position von Polizeipräsidenten (Leonie Buschkamp)....Pages 307-328
Aus- und Weiterbildung für Führungskräfte durch Hochschulen der Verwaltung? (Christian Barthel)....Pages 329-357

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Christian Barthel Hrsg.

Managementmoden in der Verwaltung Sinn und Unsinn

Managementmoden in der Verwaltung

Christian Barthel (Hrsg.)

Managementmoden in der Verwaltung Sinn und Unsinn

Hrsg. Christian Barthel Dept I, Fachgebiet I.1 Deutsche Hochschule der Polizei Münster, Deutschland

ISBN 978-3-658-26529-8 ISBN 978-3-658-26530-4  (eBook) https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer Gabler © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer Gabler ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature. Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Vorwort

Management- und Führungsmoden wurden schon immer in der Verwaltung rezipiert, verstärkt im Zuge des New Public Managements seit den 1990er-Jahren. Der Rezeptionszyklus verläuft dabei regelmäßig in drei Stufen: 1) Anfangseuphorie, 2) Profanierung im Zuge der Implementationsbemühungen, 3) Enttäuschung und Ausmusterung der anfangs so begeistert gepriesenen Programme. Auch wenn es mittlerweile zur Folklore gehört, dass sich Verwaltungspraktiker skeptisch bis verärgert gegenüber neuen Konzeptkonjunkturen in ihrem Organisationsalltag zeigen – Verwaltung war nie ein „hilfloses Opfer“ von Managementund Führungsmoden oder Beratern, die diese in ihrem Gepäck mitführen. Führungskräfte in den Dienststellen und Basisorganisationseinheiten sowie die Leitungen von Behörden greifen in schwierigen Situationen auf aktuelle Konzepte zu, sei es aus thematisch-­sachlichen Erwägungen, persönlichem Orientierungsbedarf oder aus symbolisch-politischen bzw. taktischen Überlegungen heraus. In der Praxis des Organisationsalltags werden die Management- und Führungsmoden also immer schon dekonstruiert – zeitlich müssen sie in die Dringlichkeit einer kritischen Situation (man könnte auch sagen: einem „Window of Opportunity“) passen, sachlich werden sie an die spezifischen Problemkonstellationen vor Ort angepasst und sozial werden sie in der informalen Logik der Machtprozesse im jeweiligen Organisationsbereich ausgehandelt. Eine vergleichbare Dekonstruktionsarbeit will auch der vorliegende Band l­eisten. Im ersten Abschnitt werden aktuelle Konzepte – etwa „Agile Organisation“, „Fehlerkultur“ oder „Transformationale Führung“ u. a. vorgestellt. Vor einem zumeist organisationssoziologischen Hintergrund werden diese Konzepte dann auf Verkürzungen und programmatische Simplifizierungen hin befragt. Das Ziel dieser Lesart ist die reflektierte Nutzbarmachung der besprochenen Konzepte für den Führungsalltag in der Verwaltung, ohne allerdings ihren ideologischen Überschuss, ihren mitunter vordergründigen Macherton bzw. ihre unterschwelligen normativen Suggestionen mitzuvollziehen. In einem zweiten Abschnitt – als Untermauerung der Grundannahme, dass professionelle Führung und kluges Management organisationssoziologisches (aber auch psychologisches) Wissen nutzen sollte – werden verwaltungswissenschaftliche Grundkonzepte dargestellt. Diese haben, so die Intention und Empfehlung des Herausgebers, die Funktion eines Basisgepäcks für Führungskräfte; in ihnen werden die Erfahrungen der letzten V

VI

Vorwort

20 Jahre Verwaltungsreform reflektiert und zu brauchbarem Orientierungswissen für professionelle Führungsarbeit verdichtet. Sie helfen damit auch, die immer wieder mit neuen Etiketten versehenen Management- und Führungsmoden gelassen, distanziert und zugleich situativ passend aufzunehmen und zu nutzen. Christian Barthel

Inhaltsverzeichnis

1

Vom Sinn und Unsinn der Führungs- und Managementmoden in der Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Christian Barthel 1.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.2 Was ist eine Managementmode?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.3 Wozu dienen Führungs- und Managementmoden in der Praxis des Organisationsalltages?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.4 Welche Faktoren wirken als Treiber der Ausbreitung von Führungs- und Managementmoden in der Verwaltung?. . . . . . . . . . 16 1.5 Gliederung und die Beiträge im Überblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Teil I  Aktuelle Managementmoden in der Verwaltung 2

Die öffentliche Verwaltung und die schwierige Anpassung an moderne Zeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Thomas Kneissler 2.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.2 Ausgangssituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.2.1 Ausgangslage: Veränderte Anforderungen an die öffentliche Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.2.2 Kommunale Selbstverwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.2.3 Die KGSt als Reformakteur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.3 Aspekte der Modernisierung nach dem Neuen Steuerungsmodell . . . . . 34 2.3.1 Grundlagen des Neuen Steuerungsmodells: Noch Analyse oder schon Marketing?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.3.2 Größe als relevanter Aspekt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.3.3 Dimension der Modernisierung I: Mikropolitik – offensichtlich und unerwartet . . . . . . . . . . . . . . 39 2.3.4 Dimension der Modernisierung II: Verwaltungskultur . . . . . . . 42 VII

VIII

Inhaltsverzeichnis

2.4

Zwischenfazit: Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die öffentliche Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.5 Spezifische Modernisierungsbemühungen im Sicherheitsbereich. . . . . . 49 2.5.1 High Reliability Organizations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.5.2 Die Anschläge vom 11. September als Modernisierungsdefekt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.6 Fazit: Wege zur Komplexitätsbearbeitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3

Agile Organisation: Kalter Kaffee oder neue Erfolgsformel? . . . . . . . . . . . 59 Manfred Bornewasser 3.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 3.2 Organisationen: Träge Akteure in sich dynamisch verändernden Umwelten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 3.3 Agiles Management: Beschleunigung durch Vorgangsmodelle und Dezentralisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3.3.1 Beschleunigung der Softwareentwicklung in dezentralen Teams. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 3.3.2 Kernannahmen des agilen Manifests. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 3.3.3 Übertragung auf die beschleunigte Produktentwicklung in der Industrie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3.3.4 Agiles Management durch Nutzung von Plattformen und Einbeziehung von Crowds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.4 Dimensionen der Beschleunigung durch agiles Management. . . . . . . . . 67 3.4.1 Ansatzpunkte für agiles Management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.4.1.1 Geschwindigkeitsgewinne im agilen Team. . . . . . . . 68 3.4.1.2 Beschleunigung durch raschere Innovation im agilen Team . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 3.4.1.3 Beschleunigung durch Flexibilität . . . . . . . . . . . . . . 71 3.4.1.4 Beschleunigung durch Dezentralisierung und selbstorganisierende Teams. . . . . . . . . . . . . . . . 72 3.4.1.5 Beschleunigung durch digitale Vernetzung. . . . . . . . 74 3.4.2 Scrum: Das Gesicht des agilen Managements. . . . . . . . . . . . . . 76 3.4.3 Scrum: Ein Frontalangriff auf die Trägheit von Organisationen und eine Provokation für die konventionelle Zuständigkeitspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3.5 Kalter Kaffee oder neue Erfolgsformel?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3.5.1 Auch die agile Organisation bleibt letztlich eine Organisation mit Hierarchie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3.5.2 Kritische Größen: Erhalt der Einheitlichkeit der Organisation und Gewinnung von Mitarbeitermotivation. . . . . 82

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IX

3.5.3

Objectives und Key Results (OKR) sichern Einheit und Leistungsbereitschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 3.6 Kann man agiles Management auf Verwaltung und Polizei übertragen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 4

Fehler macht man (am besten) nur einmal! Eine ­organisationssoziologische Perspektive auf das Lernen aus Fehlern in der Polizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Dirk Heidemann 4.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.2 Fehlerkultur: Managementmode und/oder Kampfbegriff!?. . . . . . . . . . . 95 4.3 Die Entscheidung, was ein Fehler ist. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 4.4 Funktionierende Grenzstellen als Bedingung für das Lernen aus Fehlern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4.5 Fehlerverarbeitung auf „drei Seiten“ der Organisation. . . . . . . . . . . . . . 103 4.6 Reflexivität als Bedingung, ohne die es nicht geht . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 4.7 Am Ende ist Führung gefragt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.8 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

5

Das Gehirn hat die Führung? Neuroleadership und die ‚Gelehrsamkeit‘ des Common Sense. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Gerhard Benetka 5.1 Zur Beziehung von Neurowissenschaften und Psychologie . . . . . . . . . . 121 5.2 Die Rolle der Psychologie als „Leitwissenschaft“ der Neurowissenschaften. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 5.3 Der psychologische Ertrag neurobiologischer Forschungsergebnisse. . . 128 5.3.1 Gehirngerechtes Führen nach Elger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 5.3.2 Empirie: Das SCARF-Modell und die Konsistenztheorie. . . . . 132 5.3.3 Wissenschaftlichkeit versus Plausibilität hirnphysiologischer Modellbildungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 5.4 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

6

Zur begrenzten Organisierbarkeit von Führung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Judith Muster 6.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 6.2 Das Konzept der transformationalen Führung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 6.2.1 Ursprung und Reformulierung des Konzepts. . . . . . . . . . . . . . . 142 6.2.2 Validierungsversuche. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 6.2.3 Kritikansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 6.2.4 Aktuelle Relevanz und Rezeption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

X

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6.3

Drei Kritikpunkte am Konzept der transformationalen Führung aus organisationssoziologischer Sicht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 6.3.1 Führung als besonderes Organisationsproblem. . . . . . . . . . . . . 147 6.3.2 Die moralische Indienstnahme von Führungskräften . . . . . . . . 150 6.3.3 Persönliche Zurechnung ungelöster Organisationsprobleme. . . 155 6.4 Fazit: Führung und die Grenze des Organisierbaren. . . . . . . . . . . . . . . . 158 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

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Prêt-à-porter oder haute couture – Managementmoden in der Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Till Jansen 7.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 7.2 À la mode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 7.3 Managementmoden als Moden der Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 7.4 Die Mode des Managements und der „neue Geist des Kapitalismus“. . . 176 7.5 Zwischen vielen Göttern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Teil II Verwaltungswissenschaftliche und organisationssoziologische ­Grundausstattung für Leitungsfunktionen 8

Multirationalität in der Verwaltung – eine Herausforderung für Führung und Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 Klaus Lenk 8.1 Einleitung: Multirationalität im Alltag der Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . 188 8.2 Wissenschaft nicht als Lösung, sondern als Teil des Problems. . . . . . . . 189 8.3 Die vier Rationalitäten des Verwaltungshandelns – dargestellt am Beispiel der Polizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 8.4 Öffentliches Management als Verwaltungskunst. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 8.5 Aufgabenbezogene Managementmodelle und Wissensmanagement als Voraussetzung für die Handhabung von Multirationalität . . . . . . . . . 193 8.6 Neue Herausforderungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 8.6.1 Verwaltungsnetze als besondere Herausforderung. . . . . . . . . . . 195 8.6.2 Standardisiertes und automatisiertes Management . . . . . . . . . . 196 8.6.3 Externe Stellen reden mit und engen den Spielraum ein, in dem sich Verwaltungskunst entfalten kann . . . . . . . . . . . . . . 197 8.7 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

9

Strategisches Management in Verwaltung und Polizei: Von der Planung zu Emergenz, Fähigkeiten und Kommunikation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 John Siegel 9.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 9.2 Strategisches Management als Rationalitätsmythos . . . . . . . . . . . . . . . . 201

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XI

9.3 9.4

Implikationen des Strategiebegriffs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Ansatzpunkte für ein weiterentwickeltes Verständnis strategischen Managements in öffentlichen Organisationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 9.4.1 Emergente Strategien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 9.4.2 Organisationale Fähigkeiten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 9.4.3 Kommunikation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 9.5 Die drei Ansatzpunkte in Fallbeispielen aus der Polizei. . . . . . . . . . . . . 214 9.5.1 Strategische Steuerung mit der Balanced Scorecard in der Polizei Baden-Württemberg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 9.5.2 Strategisches Management in der Folge des Neuen Steuerungsmodells bei der Polizei Nordrhein-Westfalen . . . . . 218 9.5.3 Der Prozess zur Strategie 2020 der Polizei in Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 9.5.4 Kurze Diskussion der drei Fallbeispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 9.6 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 10 Verwaltungsdesaster und lernende Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Wolfgang Seibel 10.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 10.2 Verwaltungsdesaster und Lernen – notwendige Eingrenzungen. . . . . . . 231 10.3 Verwaltungsdesaster und Lernverweigerung: Die „Loveparade“-Katastrophe in Duisburg 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 10.4 Zwischenbetrachtung: Standardfehler der Verwaltung und verallgemeinerungsfähige Ursachen fehlenden Gegensteuerns. . . . 237 10.5 Lerneffekte und Lernverweigerung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 11 Digitalisierung in der Verwaltung am Beispiel der Polizei. . . . . . . . . . . . . . 247 Tobias Ritter, Stephanie Porschen-Hueck und Judith Neumer 11.1 Entwicklungstrends der Digitalisierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 11.2 Digitalisierungstrends und Folgen für die Polizeiverwaltung. . . . . . . . . 250 11.3 Leitbilder zur Gestaltung des digitalen Wandels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 11.3.1 Technikzentrierung versus Humanorientierung. . . . . . . . . . . . . 253 11.3.2 Erfahrungsgeleitet-subjektivierendes Arbeitshandeln. . . . . . . . 255 11.3.3 Resultierende Anforderungen an die digitale Transformation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 11.4 Digitalisierte Polizeiarbeit – was bedeutet das für Führung? . . . . . . . . . 259 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 12 Der Rationalitätsmythos der Stabsarbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 Gerhardt Weitkunat 12.1 Ursprung und Zweck der Stabsarbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 12.2 Struktur und Kultur in Führungsstäben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

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12.3 Kulturimmanente Fehlerquellen der Stabsarbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 12.4 Kultursensibles Führen und professionelles „Fremdeln“. . . . . . . . . . . . . 279 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 13 Führung als erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten . . . . . . . 285 Judith Muster, Stefanie Büchner, Thomas Hoebel und Tabea Koepp 13.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 13.2 Forschungsstand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 13.3 Führung als sequenzielles Phänomen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 13.3.1 Zur Unterscheidung von Führung und Hierarchie. . . . . . . . . . . 292 13.3.2 Führung als situativ erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 13.3.2.1 Kritische Momente als Auslöser von Führung. . . . . 295 13.3.2.2 Jemand erhebt einen Führungsanspruch. . . . . . . . . . 295 13.3.2.3 Es entsteht Gefolgschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 13.3.3 Implikationen des sequenziellen Führungsverständnisses. . . . . 298 13.4 Forschungsperspektiven. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 14 Doppelte Grenzstellen – Die Funktionen und Folgen der dilemmatischen Position von Polizeipräsidenten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 Leonie Buschkamp 14.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 14.2 Polizeipräsidenten – eine Beschreibung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 14.3 Doppelte Grenzstellen – eine Einordnung von Polizeipräsidenten. . . . . 310 14.4 Besondere Herausforderungen an Grenzstellen – Die dilemmatische Position von Polizeipräsidenten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 14.5 Auswirkungen der doppelten Grenzstelle Polizeipräsident – Eine Skizze vonProblemdimensionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 14.5.1 Politische Rekrutierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 14.5.2 Expertise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 14.5.3 Funktion des Abpufferns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 14.5.4 Resümee der skizzierten Dimensionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 14.6 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 15 Aus- und Weiterbildung für Führungskräfte durch Hochschulen der Verwaltung?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 Christian Barthel 15.1 Die Herausforderung für Führungskräfte in der Verwaltung: Komplexe und multirationale Organisationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 15.1.1 Die Baustelle des Leitungspersonals – Verwaltung als unruhiges System. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330

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15.1.2 Reaktionsformen des Leitungspersonals auf die unruhige Verwaltungsorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 15.2 Angebote zur Führungstheorie seitens der Verwaltungswissenschaft für die Aus- und Weiterbildung von Leitungspersonal . . . . . . . . . . . . . . 336 15.2.1 Empfehlung von Führungsstilen und Führungsmoden statt Erklären von Führungshandeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 15.2.2 Empirische Ansätze zur Erforschung von Führungspraxis in der Verwaltung – brauchbar für Aus- und Weiterbildung?. . . . . 338 15.2.3 Organisationssoziologische Inhalte für die Qualifizierung zukünftiger Führungskräfte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 15.3 Ein soziologisch informiertes Führungsverständnis in der Aus- und Weiterbildung an Hochschulen der Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 15.3.1 Die Vermittlung eines soziologisch informierten Führungsverständnisses in der hochschulischen Ausbildung in inhaltlicher und methodisch-didaktischer Hinsicht. . . . . . . . 347 15.3.1.1 Die Basisthemen für ein soziologisch informiertes Führungsverständnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 15.3.1.2 Das methodisch-didaktische Konzept für ein soziologisch informiertes Führungsverständnis. . . . 349 15.3.2 Flankierung der (Führungs-)Ausbildung durch eine ­soziologisch informierte Weiterbildung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 15.4 Institutionelle Rahmenbedingungen an den Hochschulen für eine gute Aus- und Weiterbildung von leitenden Verwaltungskräften. . . . . . . 352 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

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Vom Sinn und Unsinn der Führungs- und Managementmoden in der Verwaltung Christian Barthel

Inhaltsverzeichnis 1.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.2 Was ist eine Managementmode?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.3 Wozu dienen Führungs- und Managementmoden in der Praxis des ­Organisationsalltages?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.4 Welche Faktoren wirken als Treiber der Ausbreitung von Führungs- und ­Managementmoden in der Verwaltung?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1.5 Gliederung und die Beiträge im Überblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Zusammenfassung

In diesem Einleitungskapitel wird ausgeführt, nach welcher typischen Konzeptlogik Führungs- und Managementmoden gebaut werden und welche Funktion ihnen im Organisationsalltag, insbesondere bei kritischen Führungssituationen und organisationalen Krisen zukommt. Schließlich wird die These unterbreitet, dass auch nach dem Auslaufen des Neuen Steuerungsmodells, der deutschen Variante des New Public Managements, die Rezeption von Führungs- und Managementmoden nicht nur weiterhin stattfinden wird, sondern zunehmen wird.

C. Barthel (*)  Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_1

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1.1 Einleitung Managementmoden werden in der deutschen Verwaltung schon seit geraumer Zeit rezipiert. Seit den 1970er-Jahren gilt die Wirtschaft als der Hort überlegener Organisationsrationalität, an der sich die Verwaltung gerne in selbstkritischer Modernisierungsabsicht orientiert. Vor allem die Kommunalverwaltungen in großen Städten waren und sind hier Vorreiter, denn einerseits sind sie dem Druck durch die Bürger und unterschiedlichen Zielgruppen unmittelbarer ausgesetzt als etwa Landes- und Bundesbehörden, andererseits sind sie groß genug, um sich systematisch mit ihren Management- und Führungsproblemen auseinander setzen zu können und zu müssen. So wird zu Beginn der 1970er-Jahre – wie in nahezu allen deutschen Unternehmen und Verwaltungen – das Harzburger Modell mit seinem Kernelement der „Delegation von Verantwortung“ kommuniziert. Ende der 1970er wird in einigen Kommunalverwaltungen nordrhein-westfälischer Großstädte mit dem Thema „Organisationsentwicklung“ experimentiert (s. Glasl 1983). Am Ende der 80er-Jahre tauchen insbesondere in den großstädtischen Aus- und Fortbildungsabteilungen Qualifizierungsangebote zum Thema „Qualitätszirkel“ und „Gruppenarbeit“ auf. Auch Moderationsverfahren wie sie das Beratungsunternehmen „Metaplan“ in dieser Zeit entwickelte und vor allem in der Industrie einsetzte, werden von den kommunalen Fortbildungsbeauftragten rezipiert und punktuell in den Fachverwaltungen – hier mit der Unterstützung innovationsfreudiger Vorgesetzter – erprobt. Vergleichbare Entwicklungen lassen sich auch bei der Ordnungsverwaltung, der Polizei (die hier als Beispiel für die Rezeption von Managementkonzepten und -moden in den Landesverwaltungen herangezogen wird) ablesen: Ende der 1970er-Jahre wird in der Polizei ein Führungskonzept entwickelt, das sog. „Kooperative Führungssystem“ (KFS), das sich einerseits an den seinerzeit aktuellen Motivationstheorien (Maslow, Herzberg, McGregor) orientiert, andererseits am o. g. Harzburger Modell, das mit seinem mechanistischen Organisationsverständnis zum Maßstab eines guten Vollzugsapparates erklärt wird. Wie in der Kommunalverwaltung auch, werden in der Polizei betriebswirtschaftlich und betriebspsychologische Konzepte aus dem privatwirtschaftlichen Kontext adaptiert und auf verwaltungsspezifische Führungs- und Gestaltungsaufgaben bezogen. Vor dem Hintergrund des enormen öffentlichen Budgetdrucks wird in den 1990 Jahren das „Neue Steuerungsmodell“, die deutsche Variante des New Public Managements (NPM) zum alles bestimmenden Horizont organisationaler Rationalität der Verwaltung. Rezipienten bzw. Adressaten dieser vor allem betriebswirtschaftlich inspirierten Managementmode sind nun nicht mehr vereinzelte und randständige Organisationseinheiten (wie z. B. Aus- und Fortbildungsbeauftragte), sondern die Behördenleitungen, die Spitzen der großen Querschnittsämter (Kämmereien, Personal- und Hauptämter) und punktuell auch innovationsbereite Fachämter. Gemeinsam mit den Beratern der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) werden mit

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euphorischer Verve die neuen Konzepte und Instrumente – z. B. Produkte, Kosten- und Leistungsrechnung, Berichtswesen und Controllingverfahren, Budgetierung – erprobt und unterschiedlich erfolgreich eingeführt (s. Kneissler „Die öffentliche Verwaltung und die schwierige Anpassung an moderne Zeiten“ in diesem Band, s. a. Bogumil und Kuhlmann 2004; Holtkamp 2008). Im Zuge den zunehmenden Implementationsprobleme tauchen dann ergänzende Konzepte auf wie etwa Personalentwicklung, Change-Management, Qualitätsmanagement (Total Quality Management/TQM, Qualitätsmanagement nach dem Konzept der European Foundation of Quality Management/EFQM), Balance Scorecard/BSC, Lernende Organisation u. a. m. Zeitversetzt um ca. 10 Jahre findet dieser Prozess einer forciert betriebswirtschaftlichen Verwaltungssteuerung auch in den Landespolizeien1 statt. Auch hier herrschte eine fulminante Anfangsbegeisterung insbesondere bei den zuständigen Innenministerien, Polizeiabteilungen, Polizeipräsidien sowie Anteilen des Höheren Polizeivollzugsdienstes (Barthel 2008). Allerdings: In den unübersichtlichen Niederungen der Implementation der „Neuen Steuerung“, wird der Widerstand der operativen Ebene – gleichermaßen in mikro- und makropolitischer Hinsicht – immer deutlicher2. Auch wenn hier die Implementationsbemühungen wie in den Kommunalverwaltungen durch Konzepte wie Change-Management, Qualitätsmanagement, Projektmanagementschulungen und Balanced-Score-Card ergänzt werden: Das Neue Steuerungsmodell als umfassende Reform der Länderpolizeien wird verabschiedet. In unterschiedlicher Art und Weise lernen Innenministerien, Polizeiabteilungen, Behördenspitzen und der Höhere Dienst schließlich aus diesen ambivalenten Umsetzungsergebnissen und erproben polizeiangemessenere Formen der Strategiebildung und -umsetzung (s. Wehe 2017; Wistuba et al. 2017). Heute – nach der Veralltäglichung und teilweise auch Ausmusterung des „Neuen Steuerungsmodells“ – wird der Diskurs in der Verwaltung von anderen Führungs- und Managementmoden bestimmt. Ein „one-fits-all“-Konzept, wie dies seinerzeit das NPM in Aussicht stellte, ist nicht in Sicht. Stattdessen findet sich im Verwaltungsdiskurs eine vergleichsweise „bunte“ Vielfalt von klassisch betriebswirtschaftlich und psychologischen Konzepten, aber auch eher organisationssoziologisch informierten Ansätzen sowie verwaltungswissenschaftlichen Konzepten, die sich im Zuge einer kritischen Auseinandersetzung mit dem Neuen Steuerungsmodell entwickelt haben. Der vorliegende Band will einen kritischen Überblick über prominente Facetten dieser aktuellen Diskurslandschaft geben. Die Beiträge oszillieren dabei

1Hier

insbesondere in Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Hamburg, Bremen, Brandenburg. 2Mikropolitisch werden die mit dem Neuen Steuerungsmodell einhergehenden Dokumentationsaufgaben auf kreative Weise unterlaufen (s. Mensching 2008: „Türken bauen“); makropolitisch bekämpft die Gewerkschaft der Polizei schließlich erfolgreich (s. Lange und Schenk 2004) die Verbetriebswirtschaftlichung polizeilichen Handelns durch überbordende Dokumentationspflichten und nur mehr fassadenförmig aufrechterhaltenen Zielvorgaben und Zielerreichungsmessungen.

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z­wischen zwei Positionen: Einerseits werden aus wissenschaftlicher Sicht aktuelle Managementkonzepte und Führungsmoden kritisiert und dekonstruiert; Pate stehen ­ hierbei die Verwaltungswissenschaft, Organisationssoziologie aber auch die Psychologie. Entsprechend dem Titel unseres Buches handelt es sich bei dieser wissenschaftlichen Perspektive also um den Aspekt des „Unsinns“ der Managementmoden: Führungs- und Managementmoden haben notorische blinde Flecken; sie bieten ihren Adressaten suggestive, aber vergleichsweise einfache Lösungen und Tools an, ohne situative oder organisationale Komplexität in Rechnung zu stellen. Andererseits werden die hier reflektierten Semantiken und Sprachspiele nicht in Bausch und Bogen als unbrauchbare Elaborate marktorientierte Berater und bloße Scharlatanerie abgetan; es wird vielmehr auch nach der Funktion der Konzepte und Moden für die Adressaten bzw. Abnehmer gefragt. Dabei zeigt sich, dass diese Angebote in der Alltagswirklichkeit der Organisation immer schon zur Bearbeitung von Unsicherheit und kritischen Situationen – sei es im sachlich-instrumentellen, sei es im sozialen-(mikro) politischen Sinne – genutzt werden. Eine finale Abwertung und Dämonisierung aus der erhabenen, besserwissenden Sicht der Wissenschaft kann demnach die Funktionslogik der Managementkonzepte und Führungsmoden nicht angemessen nachvollziehen. Entsprechend dem Titel unseres Buches handelt es sich hier also um den „Sinn“ der Managementmoden. Entsprechend dieser beiden Reflexionsperspektiven – wissenschaftliche Kritik und Frage nach der Funktionslogik und Brauchbarkeit – stellen die folgenden Beiträge aktuelle Themen-Trends und Konzeptkonjunkturen vor. Die beiden Perspektiven tauchen nochmals in der Gesamtanlage des Buches auf: Im ersten Teil werden aktuelle Themen-Trends diskutiert, im zweiten Teil werden verwaltungswissenschaftliche und organisationssoziologische Grundlagen vorgestellt, die – so die Überzeugung des Herausgebers – für Führungskräfte und Managementverantwortliche gewissermaßen zur Grundausstattung ihrer Leitungsqualifikation gehören sollten. Vor dem Hintergrund dieses basalen und gewissermaßen theoretisch abgekühlten Wissens können die konzeptmodischen Angebote wie auch die eigene Praxis mit der angemessen professionellen Distanz reflektiert und verstanden werden. Sie sind – oder sollten – ein fester Bestandteil in der Ausbildung von Verwaltungspraktikern, insbesondere im Bereich der Führungs- und Managementlehre sein. Der nun folgende Beitrag will im Sinne einer Einleitung klären: • „Was ist eine Managementmode?“ • „Wozu dienen Führungs- und Managementmoden in der Praxis des Organisationsalltags?“ • „Welche Faktoren wirken als Treiber der Ausbreitung von Führungs- und Managementmoden in der Verwaltung?“ • Ein kursorischer Überblick über die Beiträge dieses Bandes.

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1.2 Was ist eine Managementmode? Als Managementmoden lassen sich Konzepte, Verfahren, Instrumente, mithin sog. „Tools“ beschreiben, die sich an Leitungskräfte in Betrieben und Verwaltungen mit dem Ziel richten, deren Führungs- und Managementhandeln zu unterstützen bzw. zu verbessern. Mit Werner Nienhüser (2002, S. 32) kann man drei Textsorten unterscheiden: 1. Theorien mit dem Ziel der Erklärung von Führungshandeln – z. B. die klassischen Motivationstheorien nach Maslow, Herzberg oder aktuellere Ansätze wie die „transaktionale“, „transformationale“ oder „agile Führung“; 2. Gestaltungsorientierte Ansätze wie z. B. das NPM oder seine deutsche Variante des Neuen Steuerungsmodells; hierzu zählen auch die Erweiterungen des NPM durch Qualitätsmanagement, Benchmarking (die sog. „Vergleichsringe“), das klassische Konzept der Delegation und in seiner Folge „Management by Objectives“ bzw. Zielvereinbarungen; 3. Umfassendere Managementphilosophien, die Leitungskräften eine instrumentelle, werkzeugförmige Orientierung und zugleich legitimationsunterstützende Semantiken anbieten – wie z. B. „Human Ressource Management“ bzw. Personalentwicklung, „Empowerment“ oder auch „Mitunternehmertum“, die „Lernende Organisation“ u. ä. Erzeugt werden diese Texte von Beratern (klassischerweise ausgebildete Betriebswirtschaftler, Psychologen, zunehmend auch Soziologen3), von Trainern und Fortbildnern (die ihre Erfahrungen zu marktfähigen Produkten verdichten möchten), oder von Praktikern aus Betrieben und Verwaltungen (die mit aktuellen Managementkonzepten und -moden Erfahrungen gemacht haben). Diese Texte lassen sich als Exemplare der Gattung „Von Beratern für Praktiker“ kennzeichnen. Die Texte der Managementmoden unterscheiden sich deutlich von den Texten, die im Wissenschaftssystem erzeugt werden. Innerhalb des sozialen Systems Wissenschaft sind nur die Textsorten kommunizierbar, die a) dem Leitcode „wahr/falsch“ entsprechen und b) insbesondere den spezifischen Produktionsbedingungen bzw. geltenden Kommunikationsregeln gehorchen: „Es reicht nicht aus, dass eine Aussage wahr ist (…), damit sie kommunikativ wirksam wird. Sie muss zusätzlich in ein bestimmtes Format gebracht werden. Das Wissenschaftssystem hat eine Reihe von Werten, Normen und institutionellen Prozeduren hervorgebracht, die diskriminieren, was eine wissenschaftliche Publikation ist und was nicht. An dem Publikationsnetzwerk, das auf diese Weise entsteht und das mittels Zitation immer wieder auf sich zurückverweist, wird der selbstreferentielle Operationsmodus des Wissenschaftssystems gut erkennbar.“ (Nicolai und Simon 2007, S. 502).

3die

zugleich auch als Hochschullehrer und Wissenschaftler im akademischen Betrieb bzw. wissenschaftlichen System eine wiederum ganz andere Rolle übernehmen.

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In diesem Sinne kann man diese Textgattung als Produkte „Von Wissenschaftlern für Wissenschaftler“ charakterisieren. Eine wiederum andere Textgattung stellen die Fachkonzepte dar. Sie entstehen in den unterschiedlichen und vielfältigen Handlungsfeldern der öffentlichen Verwaltung – so etwa im Bereich der Sozialverwaltung, der Jugendhilfe, der Bildung (Kindertagesstätten, Schulen, berufliche Bildung), aber auch in den Querschnittsfunktionen wie Personalverwaltung, Organisationsarbeit, Finanzverwaltung oder etwa der Polizei. Es handelt sich hier um eine Textgattung, die als Erzeugnis „Von Praktikern für Praktiker“ beschrieben werden kann. Dabei werden die Fachdiskussionen in einem professionellen Handlungsfeld aufgenommen, zu Heuristiken verdichtet, didaktisiert und zur Umsetzung und weiteren Erprobung empfohlen. Die Fachkonzepte entstehen also in den (organisationsübergreifenden) Netzwerken und Foren der Praktiker, den sich hier ausbildenden Institutionen, Aus- und Fortbildungseinrichtungen, Forschungsinstituten sowie Fachzeitschriften, die den Diskurs der Fachleute organisieren. Ein exemplarisches Beispiel hierfür ist etwa die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), die Fachkonzepte im Bereich der Kommunalverwaltung regelmäßig in Form von sog. Gutachten erzeugt. Im Bereich der Sozialverwaltung ist der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge seit jeher eine Institution, die die Selbstverständigung der Praktiker in diesem Bereich organisiert hat. Im Bereich der Ordnungsverwaltung kann die Deutsche Hochschule der Polizei als maßgebliche Institution für die Entwicklung von Einsatzkonzepten, Fachkonzepten zur Bekämpfung unterschiedlicher Kriminalitätsformen oder des Crowd-Managements verstanden werden. Kennzeichnend für die Textgattung Fachkonzepte ist es also, dass sie die Erfahrungen einer professionellen Community einsammeln, verarbeiten und schließlich die Standards in einem Handlungsfeld der öffentlichen Verwaltung beschreiben. Der Überblick über die unterschiedlichen Textgattungen, die die Verwaltung zum Thema haben, zeigt, dass insbesondere die Managementmoden mit einer strukturellen Kommunikationsproblematik zu kämpfen haben. Während verwaltungswissenschaftliche Texte sich nicht an Praktiker, sondern an Wissenschaftler richten und die Fachkonzepte immer schon aus den Selbstverständigungsdiskursen der Praktiker erwachsen, müssen die beratergetriebenen Managementmoden als praxisfremde Sprachspiele ihr Zielpublikum davon überzeugen, dass sie notwendig, überzeugend und brauchbar sind. Sie bedürfen also einer „rhetorik of application“ (Nicolai und Simon 2007, S. 504 f.), die das Verständigungsdilemma zwischen feldfremden und feldeigenen Perspektiven, Deutungsschemata und Praxisformen bearbeitet. Die Managementmoden gehen davon aus, dass sie ein besonderes Wissen anbieten können, das die üblichen Handlungsweisen der Praktiker verbessert; dies bedeutet im Umkehrschluss, dass deren Praxis offensichtlich mit Defiziten und Mängeln behaftet sein muss. Mit Abwehrreaktionen angesichts ungefragter Belehrungen ist also zu rechnen. Um diese Abstoßungen einer sich reaktiv immunisierenden Praxis zu entschärfen, werden die angebotenen Konzepte und Instrumente so präsentiert, als würden sie unmittelbar aus der Praxis selbst erwachsen, als wären sie die logische Konsequenz

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p­ rofessionellen und funktionsgerechten Handelns. Die Art und Weise der Präsentation der Managementmoden verschleiert also gewissermaßen ihre Herkunft aus praxis- und fachfremden Diskursmilieus. Die dergestalt notwendige „rhetoric of application“ äußert sich in den folgenden Merkmalen (s. Kieser 1996, S. 21–39): Simplifizierung  Ein Schlüsselfaktor wird in den Vordergrund gestellt; das heißt aus einem z. B. betriebswirtschaftlichen oder psychologischen Fachdiskurs wird ein Element als Erfolgsfaktor herauspräpariert, in Form von Checklisten, einfachen Diagrammen und Merksätzen didaktisiert, die dann in gegebenen Situationen die Analyse und konzeptgerechte Umsetzung anleiten sollen. Zum Beispiel: Bei Personal-Führungskonzepten wird die Interaktion zwischen Führungskraft und Mitarbeiter einseitig auf das Handeln der Führungskraft eingedampft und auf der Grundlage dieser kommunikationstheoretischen Simplifizierung Werkzeuge zur Motivation, Stimulation, Empowerment, Transformation usw. des Mitarbeiters präsentiert. Bei gestaltungsorientierten Managementkonzepten werden einzelne Aspekte der Organisation – Ziele, Prozesse, Wissen, Personal, Kommunikationsstrukturen usw. – aus der Komplexität des Organisationsgeschehens herauspräpariert, als durch „Tools“ gestaltbares Material verdinglicht, um dann auf diese Weise die erfolgreiche Steuerung der gesamten Organisation zu versprechen. Überschätzung der Sicherheit des Erkenntnisgegenstandes In dem Maße wie ein Schlüsselfaktor aus einem wissenschaftlichen Diskurs simplifizierend herausgearbeitet wird, kann dem Zielpublikum eine Sicherheit des Erkenntnisgegenstandes suggeriert werden, die in der wissenschaftlichen Fachdebatte i. d. R. selten vorliegt. Vorausschauend wird der Kunde also von weiteren Suchbewegungen, intellektuellen Zumutungen und aufwendigen Lernprozessen befreit, um – ausgestattet mit den vereinfachten Konzepten, Verfahren und Tools – unmittelbar in seinem Feld agieren zu können. Unterschieben von Wertvorstellungen Die Wertvorstellungen der angepriesenen Konzepte und Tools werden mit den Werten des Zielpublikums auf verdeckte Weise verknüpft: Die Suggestivität der einfachen, instrumentellen Handlungslogik verspricht Führungskräfte und leitendes Personal von der Komplexität der üblichen Entscheidungszumutungen wirksam zu entlasten. Indem nurmehr reduzierte Wertbezüge und Entscheidungsaspekte beleuchtet und in den Vordergrund gestellt werden, versichern Managementmoden die Befreiung von dilemmatischen und konflikthaften Entscheidungssituationen, mithin die Übereinstimmung von Praxisorientierungen und Wertorientierung der Managementmoden. Vermeiden von Anfeindungen und Kritik an der Praxis Das vertriebsnotwendige Vermeiden von Belehrung und Schuldzuweisung wird möglich durch eine Rhetorik des Mutmachens, der Positivität und des Gestaltungsoptimismus. Statt auf mangelnde Reflexivität und Lernbereitschaft des Zielpublikums zu verweisen, statt die strukturelle

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Scheiternsanfälligkeit des Gelingens von Führungs- und Managementinitiativen in Rechnung zu stellen (und damit auch die Plausibilität des eigenen Konzeptes zu irritieren), wird auf das einfache „Machen“, das robuste Umsetzen der Tools und damit die (Wieder-)Gewinnung der Führungssouveränität und Rollensicherheit gesetzt. Anders als wissenschaftliche Texte (die ihre Aussagen durch empirische Forschung und theoretische Einordnung ihrer Ergebnisse in den Fachdiskurs validieren müssen), anders als die Fachkonzepte der Praktiker (die im direkten Bezug auf ein spezielles Handlungsfeld entwickelt werden und i. d. R. sehr konkrete Aussagen zur Umsetzung anbieten) stellen Managementmoden also „eine raffinierte Mischung aus Einfachheit und Mehrdeutigkeit“ (Nicolai und Simon 2007, S. 504) dar, die dem Nutzer aus den Untiefen des Organisationsalltags zu befreien verspricht. Vereinfachung, Gestaltungsoptimismus und die (Wieder-)Gewinnung der Handlungssouveränität sollen dabei helfen, die vielfältigen Interessensgegensätze zwischen unterschiedlichen Akteuren, Organisationsbereichen und Funktionsebenen – sei es durch Psychologisierung oder durch Verbetriebswirtschaftlichung – zu dethematisieren. Die prozesshafte Desorganisation der formalen Organisation (Pohlmann 2002, S. 227–245) durch Macht, Mikropolitik und Unsicherheitszonen, die auch andere Akteure als Vorgesetzte und Leitungspersonal mit Einflussmöglichkeiten ausstatten, werden abgeblendet. Die zähen und konfliktreichen Aushandlungsprozesse und -arenen in Betrieben bzw. Verwaltungen schrumpfen unter der Perspektive der Tools dann zu einfachen Anwendungsfällen. In letzter Hinsicht sind Managementmoden also von einem instrumentellen Steuerungsoptimismus getragen, bei dem der Führungsprozess auf die technisch bzw. psychologisch stabilisierbare Dominanz des Vorgesetzten und die Organisationskomplexität auf das Format einer Trivialmaschine geschrumpft werden. Dieser Instrumentalismus bedeutet allerdings nicht, dass Managementmoden in einer schmucklosen, profan-technokratischen Sprache präsentiert werden. Gerade in dem Maße wie sie sich als umfassende Handlungsorientierungen anbieten, werden (über die praktische Werkzeugebene hinaus) ausgreifende Sinnstiftungsangebote mitgeliefert. Sie wollen den Adressaten zusätzliche Legitimations- und Darstellungsreserven liefern, die die unmittelbare Rollenperformance durch umfassende lebenspraktische Orientierung zu stabilisieren verspricht. Zugleich bieten sie damit den Organisationen insgesamt Deutungsmuster an, die die personale Qualität des Leitungspersonals zum entscheidenden Erfolgsfaktor stilisieren (s. Muster zur „Transformationalen Führung“ in diesem Band) – eine durchaus brauchbare Strategie, um strukturelle Probleme oder auch organisationale Gestaltungsalternativen unsichtbar zu machen. Entsprechend dieser sinnhaften und nicht zuletzt moralischen Aufladung finden sich hier schließlich ­Konzeptangebote, die ihren instrumentellen Kern in spirituelle, esoterische, ganzheitliche u. ä. Erklärungsmuster einbetten4.

4Ein

konkretes Beispiel hierfür ist etwa die „Theorie U“ von Otto Scharmer „Die Theorie U hat den Anspruch, neue wissenschaftliche Erkenntnisse so mit spirituellen Elementen zu verknüpfen, dass eine neue politische, wirtschaftliche und religiöse Praxis entsteht. Bei der „Erschließung

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Zuspitzend kann man formulieren: Das Angebot der Managementmoden an die potenziellen Rezipienten lautet in … • thematisch-sachlicher Hinsicht: „Mit dieser Methode beschreiten Sie den neuen, richtigen, innovativen, auch wissenschaftlich, moralisch und spirituell plausiblen Weg als Führungskraft resp. Manager!“ • in sozialer Hinsicht: „Sie gehören mit der Praktizierung dieses Konzepts zu den klugen, mutigen, besonderen, vorbildhaften usw. Führungskräften, die sich von den vielen anderen durch eine besondere Distinktion und Identität unterscheiden!“ • in zeitlicher Hinsicht: „Sie sind modern, progressiv gegenüber den altbackenen Routiniers und Zweiflern – aber aufgepasst: Versäumen Sie den Anschluss nicht!“ Diese Zuspitzung soll zum Ausdruck bringen, dass Managementmoden sich durch eine typische Vollmundigkeit bzw. eine „rhetoric of application“ auszeichnen, von der aus allerdings nicht auf ihre tatsächlichen Wirkungen und Funktionen in der Organisationswirklichkeit geschlossen werden darf.

1.3 Wozu dienen Führungs- und Managementmoden in der Praxis des Organisationsalltages? Organisationsmitglieder sind keine Opfer raffinierter Modeverkäufer und Managementgurus. Was im Gegenteil gezeigt werden soll: Führungskräfte auf der operativen, mittleren und oberen Ebene, ebenso wie Mitarbeiter in der Rolle von Projektverantwortlichen u. ä. agieren zumeist sehr selbstbewusst bzw. taktisch-reflektiert im Umgang mit Managementmoden, Fachkonzepten sowie in Grenzfällen auch mit wissenschaftlichen Texten. Die „rhetoric of application“ bricht sich mithin an den Praktiken der Organisationsmitglieder und den strukturellen, informellen und mikropolitischen Bedingungen, unter denen die Arbeit organisiert wird. Generell muss man die Frage stellen: Wann greifen Praktiker überhaupt auf explizit formuliertes Wissen zu – handle es sich hierbei um Managementmoden, Fachkonzepte oder ggfs. auch wissenschaftliches Wissen? Geht man von der Routine im Organisationsalltag aus, dann erscheint hier der Rückgriff auf explizites Wissen unnötig. Routine ist dadurch gekennzeichnet, dass der Arbeits- und Kommunikationsfluss, inklusive des hierzu notwendigen Wissens, unproblematisch und unauffällig abläuft. Die eingespielten Praktiken, das implizite, gewissermaßen inkorporierte Dienstwissen, die Gepflogenheiten der jeweiligen

des vierten Feldes sozialen Werdens“ würden der Praktiker in der Wirtschaft, der Forscher in der Wissenschaft, die Sinnsuchende in der Religion zusammenkommen und ein gemeinsames Feld kreieren.“ (s. Kühl 2015, S. 194).

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Professionskultur, die Eigentümlichkeiten der bereichsspezifischen „regionalen Philosophien“ (Baitsch und Nagel 2008, 219–241) greifen störungsfrei ineinander und machen eine Thematisierung des Arbeitsgeschehens und die Suche nach explizitem Wissen überflüssig. Wenn allerdings Routinen irritiert werden, die bislang praktizierten Regeln, Normen und Werte situativ nicht greifen, kann man von einem kritischen Ereignis sprechen. Dies ist in dreierlei Hinsicht zu charakterisieren: Sachlich  hier steht das sachlich-fachliche Können und Wissen infrage. Im Falle etwa einer neuen Aufgabe weiß man nicht, wie man die bisher geltenden Ziele einhalten kann; oder aber die einzusetzenden Mittel, Vorgehensweisen, Techniken und das damit verbundene Wissen sind noch nicht absehbar. Das kritische Ereignis in sachlicher Hinsicht erzeugt also eine kognitive Dissonanz, mithin Stress, den man möglichst minimieren will. Vor dem Hintergrund dieser Dynamik findet dann ggfs. die Suche nach brauchbarem, nützlichen bzw. instrumentellem Wissen (oder auch Fertigkeiten, Prozeduren) statt. Sozial  jedes sachliche Problem im Organisationsalltag ist zugleich und immer in einen sozialen Kontext eingebettet. Bei einem kritischen Ereignis zerbricht der zuvor mehr oder weniger geteilte Regel- und Normenkonsens hinsichtlich der Organisation der Arbeit; die beteiligten Akteure – Vorgesetzte und Mitarbeiter – treten gewissermaßen als Beobachter mit eigenen Bewertungen, Präferenzen und Interessen auf. Zur Frage steht nun: Wessen Problemmarkierungen, Situationsdefinitionen und Ideen setzen sich durch? Vorgesetzte mögen aufgrund ihrer formalen Stellung in der Hierarchie und ihrem Wunsch als Führungsautorität anerkannt zu werden, sich zuerst aufgefordert fühlen, ihre Bewertungen, Diagnosen und Problemlösungen zu formulieren. Gleichwohl: jedes kritische Ereignis stellt für den Vorgesetzten eine Herausforderung dar; denn genau in diesen Situationen zeigt sich, dass die formale und rollenförmige Generalisierung von Einfluss (Luhmann 1964, S. 206 f.) potenziell suspendiert werden kann – Mitarbeiter verfügen ihrerseits über Einflusspotenzial und Machtressourcen, handle es sich hierbei um Erfahrungswissen und professionelle Kompetenz, um Beziehungskapital im informellen Netzwerk der Organisation oder um eine besondere Position in Bezug auf wichtige externe Akteure (Crozier und Friedberg 1979, S. 49–55). Dies kann erfolgreich in Stellung gebracht werden – abhängig natürlich von der Stärke bzw. Schwäche des Vorgesetzten, der jeweiligen Gruppendynamik und Vorgeschichte im betreffenden Organisationsbereich (s. Sofsky und Paris 1994, S. 9–21). In kritischen Situationen ist elementare Führung also auch in Organisationen möglich (was sich in Verwaltungen und besonders in der Polizei sinnfällig an den sog. „Grauen Eminenzen“ oder den „Informellen Führern“ ablesen lässt). Wer auch immer sich in solchen kritischen Situationen durchsetzen mag – Vorgesetzte oder Nachgeordnete – muss hinsichtlich seiner Deutung des Problems und der Präsentation von Lösungen dafür sorgen, dass er anschlussfähig bleibt: Problembearbeitungsvarianten und das hierzu notwendige Wissen dürfen sich nicht allzu weit von

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gebräuchlichen Deutungsmustern und konsentierbaren Erklärungsansätzen entfernen – dies erzeugt mit Sicherheit Widerstand und Entzug der Folgebereitschaft. Brauchbares Wissen wird nicht nach Maßgabe eines „objektiven (vielleicht sogar wissenschaftlich validierten) Problemlösungspotenzials“ anerkannt, sondern nur hinsichtlich seiner Anschlussfähigkeit an eingeübte Sprachspiele und mentale Landkarten. Zeitlich  Die Suche nach Lösungen für die Bearbeitung kritischer Situationen, nach sachlich und sozial anschlussfähigem Wissen, mithin das Treffen von Entscheidungen findet immer unter den Bedingungen knapper Zeit statt. Probleme müssen jetzt oder in absehbarer Zeit gelöst werden: Die Zeitressourcen für eine umfassende Analyse, für die besonnene Suche nach brauchbaren Wissensbeständen, die eingehende Betrachtung möglicher Folgen, das Durchspielen unterschiedlicher Umsetzungsszenarien und deren Evaluation sind i. d. R. nicht gegeben. Angesichts der „Knappheit der Zeit und der Vordringlichkeit des Befristeten“ (s. Luhmann 1971, S. 143–164) kann also nicht nach maximalen, perfekten Lösungen gesucht werden, sondern allenfalls nach situativ anschlussfähigen Bearbeitungsvarianten. Das hat die Soziologie der Entscheidung (Luhmann 2000, S. 123 f.; Schimank 2005, S. 165–173; Wilz 2010, S. 63–74) in aller Eindringlichkeit deutlich gemacht: Unter dem Gebot des Dringlichen ist der idealtypisch-rationale Entscheidungsprozess unwahrscheinlich – a) Akteure verfügen nicht über die mentale Kapazität um alle Problemlösungsvarianten zu durchdenken („Bounded Rationality“; s. Simon 1959, S. 253–83), b) die problematische Situation ist in ihrer sachlich, sozialen und zeitlichen Vernetztheit zu undurchsichtig, um zu einem überschaubaren Datenkorpus verdichtet zu werden, c) die Zeit ist notorisch knapp. In diesem Sinne ist „Satisfizing“ und nicht „Maximizing“ der Maßstab für die Nachfrage und Erzeugung alternativer Handlungs- und Wissensformen (s. March und Simon 1958, S. 140 f.) 

Zusammenfassend: Die Nachfrage nach explizitem Wissen (Managementmoden, Fachkonzepten, wissenschaftlichem Wissen) wird nicht durch die instrumentell-sachliche Problemstellung allein konditioniert, sondern in deutlich stärkerem Ausmaß durch mikropolitische Aushandlungsprozesse und die dabei wirksam werdenden Bedingungen der Zeitknappheit. Für Akteure – Führungskräfte oder auch informell führende Mitarbeiter – ist es also angesichts der kritischen Situation im Organisationsalltag zumeist nicht rational nach der „sachlich-besten“ Lösung zu suchen. Eher als etwa nach wissenschaftlichen Expertisen (mit ihrem entsprechenden Lern-, Überzeugungs- und Zeitaufwand) suchen sie nach befriedigenden Lösungen, die den sachlichen, sozialen und zeitlichen Komplexitätsparametern gerecht werden. Dies ist das prinzipielle Gesetz der Praxis, an dem die externen Positionen des Besserwissens – gleichgültig ob Managementmoden, Fachkonzepten, wissenschaftlichem Wissen – scheitern oder entsprechend der taktischen Erforder-

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Abb. 1.1   Problemsituation und Wissensnutzung (nach Nienhüser 2002, S. 13)

nisse gewählt, abgewählt und ggfs. „an-gewendet“5 werden (s. a. Beck und Bonß 1989, S. 16–20).

Angesichts dieser eigentümlichen Logik der Verwendung von Wissen in kritischen (Entscheidungs-)Situationen schlägt der Personalwirtschafts-Wissenschaftler Werner Niehüser (s. Niehüser 2002, S. 31–53 und 1998, S. 21–49) vor, die jeweilige Wissensnutzung nach zwei Parametern zu betrachten: Handelt es sich bei der jeweiligen kritischen Situation eher um ein Wissensproblem (i. S. des sachlich-instrumentellen Aspekts) oder um ein Konfliktproblem (i. S. des sozialen Aspekts, also der mikropolitischen Verhandlung über die Brauchbarkeit von anschlussfähigem Wissen)? In diesem Sinne ergibt sich die Möglichkeit einer Kreuztabellierung der beiden Achsen „Wissensproblem“ und „Konfliktproblem“ (Abb. 1.1) mit insgesamt vier Feldern unterschiedlicher Wissensnachfrage bzw. -verwendung. Feld 1 – Kritische Situation mit einem geringen Wissensproblem und geringem Konfliktproblem  Hier handelt es sich um eine allenfalls leichte Abweichung von den Routinen der Alltagsorganisation – Arbeitsabläufe, Kommunikation/Kooperation und zeitliche Rahmenbedingungen werden kaum irritiert. Der selbstverständliche ­Rückgriff

5„In

dem Wort „Anwenden“ steckt ein „Wenden“. Wir können sagen: ein Abwenden vom allgemeinen Verfahren und ein Hinwenden zum besonderen Fall“. (Ortmann 2003, S. 34) Für die „Ver-Wendung“ von explizitem Wissen bedeutet das: Nicht der jeweilige Text und seine sachliche Aussage bestimmt seine Verwendung, sondern die Logik der Praxis, in der er ver-wendet wird.

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auf explizit-kommunikatives Wissen6, also auf etwa in Aus- und Fortbildungen angeeignetes Fachwissen, auf formales Regel- und informelles Dienstwissen reicht aus, um den Prozess wieder zu stabilisieren. Führungskräfte oder Mitarbeiter, die hier „schweres Geschütz“ in Form von elaborierten Fachkonzepten, Managementmoden oder gar wissenschaftlichem Wissen auffahren, spielen sich dann schnell ins soziale Abseits. Feld 2 – Kritische Situation mit einem hohen Wissensproblem und geringem Konfliktproblem  Dies ist die hohe Zeit der Experten – der Führungskräfte und Mitarbeiter, die über anerkannte Fachautorität verfügen. Sie besitzen im Idealfall nicht nur das technische Fachwissen und das organisationsspezifische Dienstwissen, sondern sie sind ggfs. auch in professionelle Netzwerke eingebunden, die über die eigene Organisation hinausgreifen. Sie scheuen sich dann auch nicht auf externes Fachwissen zuzugreifen – sei es auf Gutachten der KGSt, sei es (etwa im Sozialbereich) auf professionelle Konzepte des Deutschen Vereins, sei es (im Polizeibereich) auf Einsatzkonzepte oder Standards der Deutschen Hochschule der Polizei zur Entwicklung von Kriminalbekämpfungsstrategien. Derartige Fachautoritäten mobilisieren im Grenzfall auch wissenschaftliches Wissen (in Form von Forschungsergebnissen und Theorien). Dabei wissen sie allerdings, dass sie mit der Darstellung und Vermittlung dieses Wissens immer so behutsam und sozial kompetent umgehen müssen, dass ihre eigene Fachautorität nicht als „Besserwisserei“, „Abgehobenheit“ oder gar Kränkung ausgelegt werden kann. Feld 3 – Kritische Situationen mit einem geringen Wissensproblem und hohen Konfliktproblem  Hier wird Wissen relevant, das i. d. R. Führungskräften in kritischen Situationen hilft, Konflikte zu bearbeiten, beteiligte/betroffene Akteure zu pazifizieren und zugleich die eigene (Macht-)Position zu stabilisieren. Der instrumentelle, sachlich-fachliche Nutzen ist nachrangig: wissenschaftliches Wissen und Fachkonzepte mit ihrer inhaltlichen Ausführlichkeit und ihren argumentationsbedürftigen Detailinformationen können diesen politischen Nutzen schwerlich erfüllen. Zur Oberhandsicherung des dominanz-ambitionierten Akteurs eignen sich deshalb insbesondere management- bzw. führungsmodische Konzepte, die einfache „Wahrheiten“ oder suggestiv wirkende Selbstverständlichkeiten (unterstützt durch wissenschaftliche, philosophische, spirituelle u. ä. Kolorit) für sich beanspruchen. Diese zeitgeist-modischen Sprachspiele sind bei aller behaupteten Robustheit und Praxisausrichtung zugleich so unspezifisch, dass sie nicht widerlegbar erscheinen. Genau in diesem Sinne eignen sie sich zur Legitimation, Bekräftigung und Durchsetzung von Einfluss- und Dominanzstrategien. Zum Beispiel: In der Ordnungsverwaltung, der Polizei, spielte diese Rolle lange Zeit das „Kooperative Führungssystem“ (KFS) mit seinem Kernbestand, den sog. „Sechs Elementen“: Delegation, Transparenz, Kommunikation, Repräsentation,

6Siehe

Bohnsack und seine Unterscheidung „kommunikativem“ und „implizitem Wissen“ bzw. von „Orientierungsschemata“ und „Orientierungsmustern“ (Bohnsack 2010, S. 173–207).

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­ ontrolle, Beurteilung. Diese „Elemente“ wurden als definitive Erfolgsgaranten für eine K professionelle Führungskraft in der Polizei deklariert. Wer wollte bzw. konnte gegen die Prägnanz, Einfachheit, moralische und zeitgeistige Selbstverständlichkeit dieser angeblichen „Motivationsfelder“ in den 1970er- bis 1990er-Jahren wirksam an-argumentieren? Klassisch-autoritäres Führungshandeln war in der Polizei (in Form regelrechter Verordnungen und Erlasse!) offiziell verpönt, der Zeitgeist und die offizielle Polizeiphilosophie insistierte auf Kooperation, sodass eine kritisch argumentierende Haltung gegenüber dem KFS in Gefahr stand, als zynisches, bösartiges oder anderweitig abweichendes Verhalten etikettiert zu werden (s. Barthel und Heidemann 2017, S. 3–21). Die moralische Aufladung der Führungsmode (KFS) immunisiert also recht erfolgreich gegen Widerspruch und dient seinem Anwender (in der Regel den Führungskräften) dazu, die eigene Position mit einer würdigen Legitimationssemantik abzusichern7. Feld 4 – instrumentell-politische Nutzung In einer derartigen Situation bestehen gleichermaßen ein hoher Wissensbedarf und ein hohes Konfliktpotenzial. Dies ist regelmäßig dann der Fall, wenn Organisationen sich in fundamentalen Umbrüchen oder Krisen befinden. Bei Unternehmen handelt es sich dann etwa um grundlegende Reorganisationen, tiefgreifend-strukturelle Maßnahmen wie Unternehmensumbau, begleitet von Produktionsverlagerungen, Personalabbau, Fusionen mit zugekauften Unternehmen und ähnlichem. Bei der Verwaltung sind ähnlich substanzielle Anlässe z. B. ein enormer Schuldendruck, politische Vorgaben, die zum Umbau der Aufbau- und Ablauforganisation führen oder aber kritische Prozesse in einem Teilbereich der Verwaltung, die sich zu einem massiven Legitimationsdefizit der betreffenden Gesamtverwaltung ausweiten8 und schließlich zu intensiven Interventionen nötigen. Sowohl in Unternehmen wie in Verwaltung ist bei einem derartig massiven Eingriff immer auch mit entsprechend hohem Konfliktpotenzial, Politisierungsgrad und Widerstand zu rechnen. Text- und Konzeptformate, die einen instrumentellen und politischen Nutzen

7Interessant

ist in diesem Zusammenhang auch die Tatsache der selektiven Nutzung einer Managementmode wie dem KFS durch die polizeilichen Führungspraktiker. Dieses Konzept wurde von seinen Autoren in zwei sehr umfangreichen Bänden (in dreimaliger Auflage) veröffentlicht – insgesamt ein Konvolut von über 600 Buchseiten. Die praktisch-politische Nutzung des KFS allerdings beschränkte sich i. d. R. auf die knappen 10 Seiten, in denen die sog. „Sechs Elemente“ eher aufgelistet als beschrieben wurden. Der Gebrauch und Nutzen von Managementmoden durch die Führungspraktiker ist also – durchaus zur Irritation ihrer Erfinder – sehr selektiv, steinbruchartig und orientiert sich i. d. R. eng am legitimatorischen und unmittelbar-politischen Nutzen (s. Altmann und Berndt 1982). 8Bei der Polizei kann es sich hierbei z. B. um kritische Ereignisse wie der „Fall Eigelstein“ (s. Behrendes) handeln: Ein Bürger kommt durch das Einsatzhandeln von Polizisten der Polizeiinspektion Köln-Mitte (2006) zu Tode; in einem so dramatischen Fall war die Landespolizei Nordrhein-Westfalen insgesamt in einer massiven Krise – zugleich musste die Dienststelle einer grundlegenden Krisenintervention reorganisiert und organisationskulturell neu ausgerichtet werden (s. Behrendes 2014, S. 147–186).

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zugleich anbieten, sind etwa Managementkonzepte wie das sog. „Lean Management“, „Business-Process-Engineering“ oder „Total-Quality-Management-Konzepte“(TQM) in den 1990er-Jahren; in der öffentlichen Verwaltung waren und ist es seit dieser Zeit insbesondere das „New-Public-Management“ (NPM), in seiner deutschen Variante des „Neuen-Steuerungsmodells“. Das NPM kann als exemplarisches Managementkonzept (i. S. von instrumentell) bzw. Managementmode (i. S. von politisch) verstanden werden9. Insgesamt soll mit dem Ausbuchstabieren der unterschiedlichen Bedingungen für die Verwendung von explizitem Wissen in kritischen Ereignissen deutlich werden, dass nicht per se die inhaltlich-sachliche Überzeugungsfähigkeit die Verbreitung der Konzepte antreibt, sondern i. d. R. die soziale, (mikro-)politische Konstellation, in der das Wissen bzw. die Konzepte und Moden verwendet werden: die Akteure nutzen entsprechend ihrer Handlungslogik die Konzepte, verwenden sie selektiv als Steinbrüche und taktische Argumente und lassen sie schließlich fallen, wenn sie instrumentell oder politisch keinen Mehrwert mehr bieten. In systemtheoretischer Diktion kann man dies mit Niklas Luhmann auch so formulieren: „Man verfährt, könnte man sagen, beim Absorbieren von Unsicherheit (…) so, wie es am besten geht. Dabei scheint die Möglichkeit, kausale Zusammenhänge zwischen verfügbaren Daten zu konstruieren oder auch die Möglichkeit, eine erzählbare Geschichte zu gewinnen, wichtiger zu sein, als eine zuverlässige Rekonstruktion von Wahrscheinlichkeiten. Sowohl Kausalzusammenhänge als auch Erzählungen dienen als Form der Kommunikation, die etwas klarstellen, indem sie ihre Prämissen, die dem widersprechen würden, verschweigen. Kausalzusammenhänge beruhen auf einer Vorwegauswahl zueinander passender Ursachen und Wirkungen, die auch anders sortiert werden könnten. Und Erzählungen sind ‚interessant‘, weil sie in der Form von Einmaligkeit und Einzigartigkeit eine verallgemeinerungsfähige Botschaft übermitteln.“ (Luhmann 2000, S. 213)

Managementkonzepte (mit ihren zahlen- und datenbasierten Kausalzusammenhängen) und Führungsmoden (als „interessante Erzählungen“ bzw. Narrative, die in der Führungsinteraktion zur Oberhandsicherung genutzt werden können) fungieren in der Praxis also nicht als Wahrheitsgaranten und Abbild der Wirklichkeit, sondern als Kommunikationsmittel, als Medien der Unsicherheitsabsorption in kritischen Situationen.

9Das

Neue Steuerungsmodell bot – neben seinen Tools vor allem an die Adresse der Querschnittsämter – den Behördenleitungen eine globalisierte Verwaltungskritik (die sog. „Organisierte Unverantwortlichkeit“, die sich in einer „Effizienz-, Steuerungs-, Management-, Attraktivitäts- und Legitimationslücke“ ausdrücke) an, die die Politik als potenziell mitverantwortlich an Finanzkrise und Schuldendruck aussparte (s. Kneissler „Die öffentliche Verwaltung und die schwierige Anpassung an moderne Zeiten“ in diesem Band). Zugleich wurde ein managerialer Rationalitätsmythos aufgebaut, der mit der Eleganz der betriebswirtschaftlichen Werkzeuge eine „flexible, kundenorientierte, effiziente, innovative, mitarbeiterförderliche usw. Verwaltung ausmalte: Für karriereorientierte Verwaltungsmitarbeiter eines sinnstiftende Identifikations- und Distinktionslogik, für Zauderer und Skeptiker durchaus eine Bedrohungskulisse (s. Bogumil 2004, S. 189–202).

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1.4 Welche Faktoren wirken als Treiber der Ausbreitung von Führungs- und Managementmoden in der Verwaltung? Expertenwissen in Form von Fachkonzepten, Führungs- und Managementmoden oder wissenschaftlichen Aussagen liegt in der Umwelt der Organisation; es entsteht nicht in den alltagspraktisch-relevanten Kommunikations- und Entscheidungsprozessen der arbeitenden Verwaltung, kann aber entsprechend der sachlich-instrumentellen oder eher sozial-mikropolitischen Aushandlungsbedarfe mobilisiert werden. Es wird „in der Organisation von speziellen Abteilungen oder Stellen für die Organisation bereitgestellt“ (Baecker 1999, S. 74) und kann dann je nach Entscheidungslage und mikropolitischer Gemengelage „ver-wendet“ (i. S. von Ortmann, s. Fn 6) werden. In Kommunalverwaltungen wird dieses Wissen zum Beispiel von Grundsatzabteilungen der Fachämter, den Controllingreferaten der Querschnittsämter (Kämmerei, Personalamt, Organisationsamt), als strategisches Controlling bei den Stäben und Referenten der Bürgermeister oder etwa durch die Aus- und Fortbildungsabteilungen der Kommunen bereitgestellt. Polizeibehörden halten ihr Expertenwissen in den Führungsstäben der Sparten Einsatz, Kriminalpolizei, Verkehr oder aber in den Stäben des Polizeipräsidenten vor. Darüber hinaus verfügen die Landespolizeien mit ihren „Landesämtern für zentrale polizeiliche Dienste“ (LZPD) oder den „Landesämtern für Aus-, Fortbildung und Personalangelegenheiten“ (s. LAFP in NRW) über große Serviceeinheiten, in denen spezifisches Fachwissen, Führungs- und Managementkonzepte wie auch wissenschaftliches Wissen für die Polizeipraxis aufbereitet wird. Aktuelle Führungs- und Managementmoden werden hier für die Ausbildung von Bachelor- und Masterstudenten didaktisch aufbereitet und für den Fortbildungsbedarf der Behörden bereitgestellt. Große Bundesländer verfügen nicht selten über bestens qualifizierte interne Beratergruppen, die Behörden und Dienststellen bei der Entwicklung von Strategien, der Implementation von Prozess- und Qualitätsmanagement, Reorganisationsprozessen, Konfliktmanagement oder umfassenden Moderationsaufgaben unterstützen können. Die genannten Serviceeinheiten stellen nach innen Leistungen – Wissen, Beratung, Werkzeuge – zur Verfügung; nach außen – in Bezug auf die Umwelt der Organisation – haben sie zugleich die Funktion einer Grenzstelle: „Die Grenzstellen interpretieren die Umwelt für das System. Sie müssen Umweltinformationen sichten und sieben und sie in eine Sprache bringen, die im System verstanden und akzeptiert wird“ (Luhmann 1964, S. 224). In diesem Sinne scannen etwa Aus- und Fortbildungsabteilungen den aktuellen Themen- und Diskursmarkt im Bereich von Führung und Management; die Behördenberater der Landespolizeien erhalten Qualifikationen in großen Wirtschaftsberatungs-Agenturen oder Business-Schools und bringen dieses Know-how in verwaltungs- bzw. polizeiaffiner Weise in ihre Beratungsprozesse ein; IT-Fachleute der Polizei kommen bei ihren Qualifikationen mit IT-Experten aus Wirtschaftsunternehmen in Kontakt und lernen dabei die Semantik des aktuellen Managementdiskurses kennen: Agile Projektorganisation, SCRUM, Open Innovation, Selbstorganisation, Schwarmintelligenz

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usw. Personalfachleute in der Verwaltung und der Polizei kennen sich dann aus bei der 360-Grad-Beurteilung, beim Thema Transformationale, Agile Führung oder Neuroleadership. Von diesen Grenzstellen der Organisation werden also Fachwissen, Führungsmoden und Managementkonzepte, mitunter auch wissenschaftliches Wissen aufgenommen und im Nahbereich von Entscheidungsprozessen und kritischen Situationen angeboten. Auch wenn die Grenzstellenakteure, die internen Berater, Fortbildner, Trainer und Coaches mitunter meinen, dass sie eigentlich die notwendigen und rationalen Optimierungsangebote für die Alltagsorganisation bereithalten und sich mitunter über den Lernwiderstand und Unverbesserlichkeit der Linie beschweren – es handelt sich hier um „sorgfältig isolierte und innerhalb der Organisation machtlose, das heißt von anderen Stellen abhängige Stellen innerhalb der Organisation“ (Baecker 1999, S. 75). Die Organisation der Verwaltung oder der Polizei hält sich also „den Zugriff auf dieses Wissen immer nur parallel zur Ablehnungsmöglichkeit dieses Wissens offen. Denn einerseits überzeugt es als Wissen über die Möglichkeit der Rationalisierung und Optimierung. Andererseits gilt es als akademisch und praxisfern“ (Baecker 1999, S. 76). Im Folgenden argumentiere ich die These, dass der Zugriff von Akteuren aus der Alltagsorganisation auf Führungs- und Managementkonzepte sich verstärken und ausweiten wird: Die Nachfrage nach managerialen Tools, vor allem aber nach führungsunterstützenden Orientierungssemantiken und mikropolitisch nutzbaren Narrativen wird zu einem intensivierten Diskursangebot auch in der Verwaltung führen. Dies soll am Beispiel der Ordnungsverwaltung, der Polizei dargestellt werden. Die Treiber für die zunehmende Nachfrage nach Managementkonzepten und Führungsmoden sind: • Reformen, • politisch induzierte Reorganisationsprozesse, • die angespannte Sicherheitslage in Deutschland, • das sogenannte „Plural Policing“ im Zuge regionaler, nationaler und internationaler Vernetzung im Politikfeld „Innere Sicherheit“, • die an Fahrt aufnehmende Digitalisierung der Polizeiarbeit. Diese Prozesse führen in ihrem Zusammenwirken zu einer erhöhten Komplexität und Dynamik in der Polizeiorganisation, zu einer Vervielfachung von Projekten, Organisationen auf Zeit, beständig reorganisierten Strukturen und in der Folge zu erhöhten Orientierungsbedarfen und Politisierungsprozessen bei den verantwortlichen Akteuren. Zu den Treibern der Managementmoden im Einzelnen: Reformen  Die Implementationsversuche des Neuen Steuerungsmodells in der Polizei ab dem Ende der 1990er-Jahre führte zu einer bis dahin nicht gekannte Zunahme an Arbeitsgruppen, Projekten, Steuerungsgruppen, Strategietagungen, moderierten Veranstaltungen, World cafes usw. Die Polizei bekam also einen intensiven Kontakt

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mit den entsprechenden Werkzeugen und Verfahren der Kommunikationsgestaltung: Metaplanwände, Flipcharts, Excel-Tortendiagramme usw. wurden selbstverständ­ lich. Zugleich mussten die Ergebnisse der Strategieworkshops und Führungsrunden in die Formate von Behördenstrategien, Leitbilder, Visionen, Zielkataloge usw. gebracht werden. Außerdem bedurfte es der Instrumente für die Planung von Implementationsprozessen: Das Projektmanagement wurde zum zeitgeistigen Rationalitätsversprechen einer flexibilisierten, weniger bürokratischen bzw. hierarchischen Organisation (Barthel 2005, S. 337–381). Mit der Verbreitung des Projektmanagements wurde bald auch der Begriff des Change Managements gebräuchlich. Die Anwendung und Nutzung dieser bis dato kaum üblichen Tools oblag im ersten Schritt den Führungskräften des Höheren Dienstes. Zunehmend wurden aber die Novizen des Höheren Dienstes für die immer mehr werdenden Projekte herangezogen. Diese Generation der Führungskräfte erlangte also eine gewisse Selbstverständlichkeit im Umgang mit diesen Instrumenten des Managements, bekam aber zugleich auch die grundlegende Unsicherheit des Projektmanagements, nämlich einer „Führung ohne Hierarchie“ (s. Kühl 2009) zu spüren. Die (Mikro-)Politisierung des Führungsgeschäfts, die Fragilität und Legitimationsbedürftigkeit der projektverantwortlichen Führung konnten also ganz unmittelbar erlebt werden. Politische induzierte Reorganisationsprozesse Jede neue Regierungspartei oder -koalition tritt i. d. R. mit einem eigenen Programm für die Innere Sicherheit ihres Bundeslandes an. Im Spannungsfeld von Sicherheit und Freiheit (Gusy 2012) hat die Politikwissenschaft unterschiedlich Governancemodi herausgearbeitet (s. Sack 2013, S. 201–203), die je nach Regierungspartei oder -koalition nach einem Politikwechsel zum Tragen kommen. Um die Umsetzung des jeweiligen Sicherheitsprogramms zu gewährleisten, braucht die jeweilige Regierungspartei an den entscheidenden Stellen in der Polizeiorganisation verlässliches und loyales Leitungspersonal. Dabei ist es oft nicht mit der Umsetzung der bisher amtierenden Führungskräfte getan, sondern es müssen neue Strukturen geschaffen werden, die a) die Programmumsetzung und b) die Besetzung der wichtigen Entscheidungs- und Machtpositionen gewährleisten. Nicht selten geht also mit einem Regierungswechsel der Umbau der Landespolizei einher. Diese Reorganisation ist dann mal mehr, mal weniger von Zentralisierung oder Dezentralisierung, von der Schaffung oder Abschaffung neuer Behörden, der Vergrößerung oder Verkleinerung der Zuständigkeitsbereiche u. ä. gekennzeichnet. In jedem Falle aber handelt es sich nicht um bloße Kosmetik an der formalen Struktur, sondern um nachhaltige Eingriffe an der Ablauf- und Aufbauorganisation. Dabei werden Reorganisationsstäbe, Projektstrukturen und eine Vielfalt polizeiinterner und externer „Change-Agents“ aufgeboten, die diese Reorganisation durchführen müssen. Vor allem der Höhere Dienst der Polizei wird dann mit einer Vielzahl von Projekten betraut, die neben den eigentlichen Linienfunktionen abzuarbeiten sind. Mitunter ist dann das Führen in der Hierarchie, d. h. im eigenen Verantwortungsbereich nurmehr Nebengeschäft angesichts der viel aufwendigeren Projektverantwortlichkeiten, also dem „Führen ohne Hierarchie“. Der Höhere Dienst ist heute also sehr vertraut mit der Mikropolitisierung

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der Alltagsorganisation, der Fragilität von Führungsprozessen, der Unsicherheit in ­hierarchischen Positionen, mithin einem kritisch-reflexiven Verhältnis zur klassischen Hierarchie und ihrem Ordnungsversprechen. Die angespannte Sicherheitslage Die Polizei als die „politischste aller Verwaltungen“ (Innenminister NRW, Herbert Schnoor 2006, Westdeutsche Allgemeine Zeitung, WAZ 2009) wird angesichts der terroristischen Bedrohungslage, der Vulnerabilität der gesellschaftlichen Infrastrukturen und der so leicht politisierbaren „Subjektiven Sicherheit“ der Bürger noch mehr von Reorganisations- und Reformzumutungen irritiert, als dies bereits durch den „normalen Politikbetrieb“ geschieht. Der NSU-Prozess, der terroristische Anschlag auf dem Berliner Breidscheidplatz haben nicht nur zu enormen öffentlichen, politischen und rechtlichen Folgen geführt, sondern sie forcieren die Umbau- und Reorganisationsprozesse in den Landespolizeien, auf der Bundesebene sowie im internationalen Maßstab. Neben die klassischen, bürokratisch-hierarchischen Strukturen treten also eine Vielfalt von Projektorganisationen, Plattformen und Zentren wie das „Gemeinsame Terror Abwehrzentrum“ (GTZ) oder das „Gemeinsame Internet Zentrum“ (GIZ) der Polizei und anderer Sicherheitsdienste, mit ihren vielfältigen Arbeitsgruppen, Projekten und fluiden Strukturen (s. Erhart 2010, S. 25–50). Auch hier also findet eine tief greifende Veränderung klassischer Führungsrollen, -prozesse und Zuständigkeitsformate statt, die die bislang geltenden Selbstverständlichkeiten in polizeilichen Führungsprozessen und hierarchischen Strukturen in Frage stellen (s. Stegmaier und Feltes 2007, S. 18–25). Plural Policing Kooperative Sicherheitsarbeit und damit neue, eher kooperative, projektgetriebene Führungsformen und Arbeitsstrukturen werden nicht nur seitens der Reorganisationsprozesse auf Landes-, Bundes- oder europäischer Ebene in die Polizei importiert, sondern auch auf regionaler und kommunaler Ebene praktiziert (Frevel 2017, S. 1073–1095). Die Polizei arbeitet hier in einer Vielfalt von Kooperationen mit „Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben“ (BOS), den Kommunalverwaltungen und schließlich mit Bürgerinitiativen und freien Trägern in Stadtteilen und Regionen. Diese koordinieren sich in nicht-hierarchischen Strukturen, in fluideren Arbeitsformaten wie Projekten, Arbeitsgruppen, Präventionsräten und interorganisationalen Netzwerken. Auch dies führt dazu, dass neben die klassischen Führungsaufgaben und -rollen neue Bilder und Selbstverständnisse professioneller Führungsarbeit treten (Barthel 2019, S. 291 f.). Digitalisierung der Polizeiarbeit Eine bisher noch kaum einschätzbare Veränderung für Führung und Management wird die Digitalisierung der Polizeiarbeit und die technische Durchdringung der Polizeiorganisation mit sich bringen. Ohne an dieser Stelle über zukünftige Führungsformate und Managementdiskurse zu spekulieren, soll hier lediglich auf die vielen Baustellen verwiesen werden – die unzählbaren Projekte, Arbeitsgruppen und Kooperationsformen, die das klassische Führungs- und Managementverständnis im Zuge der Einführung und Erprobung schon heute transformieren. Die Implementation

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der Twitter-Nutzung, von Online-Streifen, (intelligenter) Videoüberwachung, Predictive Policing und Big Data, Body Cams und Fotodrohnen (s. Seckelmann 2019, S. 485–509) führt in den Dienststellen vor Ort zu beträchtlichen Umstellungsaufwänden, Projektstrukturen und Führungsverantwortungen auf Zeit. Die Digitalisierung der sicherheitsbehördlichen Arbeit, sprich die Vernetzung der Sicherheitsbehörden (s. Abs. oben) destabilisiert klassische Organisationsformate und die darin eingebetteten Führungsstrukturen. Hinzu kommt, dass die nun in die Polizei eintretenden Generationen (die sog. Genration „Y“ oder „Z“), die „Digital Natives“ das klassisch-hierarchische Führungsverständnis zumindest irritiert und auf die Probe stellt (Wendekamm und Model 2019, S. 261–281). Die hier dargestellten fünf Treiber der zunehmenden Ausbreitung von Führungsund Managementmoden in Verwaltung und Polizei führen insgesamt zu einer massiven Zunahme an Reorganisationen, Reformen und Umbauten in der (Ordnungs-)Verwaltung. Das Format dieser Transformationsprozesse sind i.  d.  R. Projekte und Projektorganisationen (wobei mitunter festgestellt werden kann, dass die Halbwertzeit der reorganisierten Behördenstruktur kürzer sein kann als der Bestand groß angelegter Projekte10). Diese Beschleunigung und Permanenz des organisationalen Umbaus bedeutet für die Akteure – für Führungskräfte im Höheren und Gehobenen Dienst, dass sie sich oft in komplexen Führungsrollen befinden, bei denen sie nicht mehr ohne weiteres auf die Hierarchie zurückgreifen können. Dieses „Führen ohne Hierarchie“ allerdings ist anspruchsvoller oder negativ formuliert: Unsicherer, belastender und riskanter. Dies ist der entscheidende Hintergrund für die weiter zunehmende Nachfrage nach Führungskonzepten und -moden im (mikro-)politischen Sinne: Die prekäre Führungsrolle erzeugt einen verstärkten Bedarf an Orientierungs-, Vergewisserungs- und Legitimationswissen bzw. -diskursen. Die Führungsmoden i. S. „interessanter Narrative“ (Luhmann 2000, s. o.) können dabei helfen, in kritischen Führungssituationen den Bedarf an mikropolitischer Oberhandsicherung, an Legitimation, Selbstvergewisserung und schlagfertiger Positionierung zu decken. So wie in Zukunft Führungsdiskurse für die mikropolitische Bearbeitung kritischer Situationen verstärkt nachgefragt werden, so auch Managementkonzepte und ihre Tools. Denn: Kritische Situationen in Form von instrumentell-politischer Ungewissheit werden angesichts der o.g. fünf Transformationsprozesse ebenso weiter zunehmen. Aus organisationssoziologischer und führungspraktischer Perspektive ist der entscheidende Aspekt dabei weniger das „WAS“, also die konkreten Inhalte der Führungsmoden und Managementkonzepte, als vielmehr das „WIE“ des Umgangs mit diesen Deutungs- und Darstellungsangeboten: Der Umgang mit diesen Moden und Konzepten wird reflexiv und strategisch. Um es mit Michael Faust zu formulieren: „Das Reflexivwerden des Wissens schließt ein, dass die Akteure – „fashion setter“ wie „fashion follower“ – um den

10Siehe etwa die Einführung des Digitalfunks in den Länderpolizeien, dessen Projektorganisation letztlich älter wurde als zwischenzeitlich reorganisierte Landespolizeien.

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prinzipiell transitorischen Charakter des Wissens (der Überzeugungen) selbst wissen, auch dann, wenn sie im Einzelnen Wissensbestände, von deren prinzipieller Gültigkeit sie selbst (aber andere eventuell nicht) überzeigt sind, davon ausnehmen. Das eröffnet Möglichkeiten für einen strategischen Umgang mit Managementmoden auf beiden Seiten. Den Zugang zu diesen Phänomenen verschließt man sich aber, wenn man die Beziehung zwischen Managementberatern und Managern als einseitiges Abhängigkeitsverhältnis und nicht als interaktiven Prozess fasst“ (Faust 2002, S. 48). Auch wenn der Sound der Führungs- und Managementmoden immer mit aufklärerischer Verve und dem Duktus des Besserwissens vorgetragen werden wird – der Umgang seitens der veränderungs-getriebenen Führungskräfte und Verwaltungsmanager wird zunehmend eher „abgeklärt“ (s. Luhmann 1970, S. 66–91) sein. Dieser zunehmend abgeklärte, reflexiv-strategische Umgang mit Führungs- und Managementmoden, führt schließlich dazu, dass sich auch organisationssoziologisch informierte Beratungs- und Diskursangebote – wenn auch geringere – Marktchancen ausrechnen können. Je klarer den veränderungsgetriebenen Führungskräften und Managern der instrumentell-politische Charakter der üblichen Modesemantiken ist, umso besser könnten die Chancen für reflexive Beratungsprozesse und angewandte organisationssoziologische Diskurse werden.11 Aber auch die Verwaltungswissenschaften, insbesondere mit ihrer empirischen und organisationssoziologisch angeleiteten Aufarbeitung der Folgen und ungeplanten Wirkungen des NPM, könnten für Verwaltungspraktiker (wie auch für leitende Polizisten) eine neue Relevanz entfalten. Die verwaltungswissenschaftliche Reflexion des NPM, das sog. „Post-NPM ist ein Ausdruck der nachlassenden Prägekraft des ökonomisch-managerialistischen Modells des NPM. Auch innerhalb des deutschsprachigen Kontextes sollten die perversen Anreize und negativen Folgewirkungen von Reformen nach dem NPM-Modell stärkere Beachtung finden – nicht um verwaltungspolitische Reformen generell zu blockieren, sondern um anderswo gesammelte Erfahrungen systematisch zu nutzen und Fehler zu vermeiden“ (Wegerich 2011, S. 97). In dem Maße also wie die verwaltungswissenschaftliche Ausbildung die Lernerträge aus den betriebswirtschaftlichen und führungsmodischen Engführung systematisch hebt, könnten zukünftige Führungskräfte und Verwaltungsmanager in ihrer professionellen Grundausstattung besser ausgerüstet werden. Dies ist mithin eine Aus- und Fortbildungsaufgabe für Verwaltungshochschulen und Einrichtungen wie z. B. die Deutsche Hochschule der Polizei, die Grundsteine für einen kritisch reflektierenden Umgang mit Führungsmoden und Managementkonzepten zu legen. Ganz im Sinne dieses „Windows of Opportunity“ für eine organisationssoziologisch informierte und verwaltungswissenschaftliche Aus- und Fortbildung von Führungskräften in Verwaltung und Polizei, ist auch das vorliegende Buch angelegt: Es will mit seinen einzelnen Beiträgen und seiner Gliederung a) den (funktionalen) „Sinn“ von Füh-

11Siehe hier etwa das Unternehmen „Metaplan“, das am Beratermarkt explizit ein organisationssoziologisches Beratungs- und Diskursangebot unterbreite (s. a. Kühl 2005, 2009).

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rungs- und Managementmoden sowie ihren (simplifizierenden) „Unsinn“ darlegen und b) mit seinem zweiten Abschnitt ein theoretisches „Notgepäck“ für leitende Verwaltungspraktiker vorlegen, damit sie in der Gemengelage der Alltagsorganisation ihren „Blick über Wasser halten“ können. Im Folgenden also ein kurzer Überblick über die Gliederung und das thematische Angebot der Beiträge.

1.5 Gliederung und die Beiträge im Überblick Das vorliegende Buch ist in zwei Hauptabschnitte gegliedert: A) „Aktuelle Managementmoden in der Verwaltung“ (wobei hier v. a. Kommunalverwaltungen und die Polizei die hauptsächlichen Referenzorganisationen sind); B) „Verwaltungswissenschaftliche und organisationssoziologische Grundausstattung für Leitungsfunktionen“ (auch hier wieder sind Kommunalverwaltungen und die Landespolizeien Bezugspunkte für die theoretischen und praxisorientierten Ausführungen) Zu A Der Beitrag von Thomas Kneissler „Die öffentliche Verwaltung und die schwierige Anpassung an moderne Zeiten“ legt eine Evaluation der Modernisierungsbemühungen durch das NPM vor, bei dem einerseits die Blindstellen des Reformansatzes, insbesondere die konzeptionelle Vernachlässigung der Arbeitsebene betrachtet wird und andererseits die nichtintendierten Folgen und Nebenwirkungen des Managementkonzepts für den Arbeitsalltag in den Verwaltungen herausgearbeitet werden. Dabei kann sich der Verfasser an zwei maßgeblichen Grundorientierungen ausrichten: Seiner eigenen praktischen Tätigkeit und Erfahrung in Kommunalverwaltungen und seiner theoretischen Orientierung an dem organisationssoziologisch informierten Konzept der „High Reliability Organization“. Manfred Bornewasser: „Agile Organisation: Kalter Kaffee oder neue Erfolgsformel?“ stellt das sehr aktuelle Managementkonzept der agilen Organisation vor, das zurzeit auch in der Verwaltung und der Polizei intensiv diskutiert wird. Neben dem konzeptionellen Rahmen werden auch wichtige Werkzeuge und Verfahren diskutiert, die jenseits der „agilen Philosophie“ auch in der ganz normalen Alltagsorganisation von (Ordnungs-)Verwaltungen praktiziert werden können. Schließlich stellt der Autor Überlegungen an, in welchen konkreten Bereichen der Verwaltung „agile“ Organisationsgestaltung möglich und sinnvoll ist. Dirk Heidemann: „Fehler macht man (am besten) nur einmal – zur Fehlerkultur in der Polizei“ fokussiert gerade den in der Polizei so inflationär bemühten Diskurs um die notwendige und doch notorisch fehlende Fehlerkultur. Diese wird seitens der Führungskräfte und der Mitarbeiter, aber auch der Politik gerne als Kontrastfolie zur fehlerhaften, unsortierten, regelwidrigen usw. Alltagswirklichkeit zitiert. Dabei verkommt dieser Kampfbegriff leicht zur beliebigen Metapher. Dirk Heidemann kann gegenüber dieser

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modisch-folgenlosen Forderung aber zeigen, welche Chancen in einem soziologisch informierten Konzept der Fehlerkultur für professionelle Führung besteht. Der Beitrag von Gerhard Benetka: „Das Gehirn hat Führung? Neuroleadership und die Gelehrsamkeit des Common Sense“ reagiert auf die Tatsache, dass die aktuelle Führungsmode des Neuro-Leaderships auch in der Verwaltung (hier vor allem in den Bachelor- und Masterstudiengängen der Verwaltungswissenschaften) und in der Polizei (hier vor allem in der Fort- und Weiterbildung) angekommen ist. Benetka macht aus psychologisch-fachwissenschaftlicher Perspektive deutlich, von welchen unhaltbar-vorwissenschaftlichen Grundannahmen dieses Konzept ausgeht und wie schlicht gerade in praktischer Hinsicht die konkreten Erträge für die Adressaten, die Führungskräfte sind. Für die Erfinder dieser Führungsmode allerdings scheint es sich zu lohnen: Nicht nur dass die Neurowissenschaften im universitären Betrieb enorme Forschungsmittel akquirieren können, sondern der Markt für den Absatz von Führungsmoden mit quasi-wissenschaftlichem Sound scheint längst nicht gesättigt zu sein. Judith Muster: „Zur begrenzten Organisierbarkeit von Führung – Eine organisationssoziologische Kritik des populären Managementkonzepts der transformationalen Führung“. Transformationale Führung wird im allgemeinen Führungs- und Managementdiskurs als State oft the Art gehandelt. Wiewohl es sich um ein moralisch hoch aufgeladenes Konzept handelt, wird es von der Betriebswirtschaftslehre und der Sozialpsychologie massiv beforscht und für gut befunden. Judith Muster zeigt – organisationssoziologisch informiert – mit welchen normativen Hypotheken diese Führungskonzept belastet ist, welche typischen Blindzonen es in führungspraktischer Hinsicht mit sich führt und insbesondere welche betrieblichen Funktionen diese gleichermaßen modische wie wissenschaftliche Inszenierung ausfüllen kann. Deutlich wird insgesamt, dass Führungspraktiker wenig Praktisches aus diesem Sprachspiel gewinnen können. Till Jansen: „Prêt-á-porter oder houte couture – Managementmoden in der Verwaltung“. Der Autor reflektiert das Phänomen der Mode in soziologischer und organisationstheoretischer Perspektive. Dabei wird deutlich, dass die soziale Tatsache der Mode weder durch das Naserümpfen des Connaisseurs noch durch wissenschaftliches Besserwissen erledigt wird: Die Mode hat eine soziale Funktion in der Gesellschaft und in der Organisation. Für die Verwaltung allerdings, so macht Till Jansen deutlich, liegt die Problematik insbesondere darin, dass mit den Führungs- und Managementmoden aus dem gewinnwirtschaftlichen Bereich der „Neue Geist des Kapitalismus“ (Boltanski und Chiapello 2003) in die Verwaltung einsickert und damit deren spezifische Leistungen unter einer systemfremden Leitorientierung adressiert werden. Für die konkrete Führungs- und Managementpraxis hat dies Folgen – wie es beim NPM zu besichtigen war. Zu B Der Verwaltungswissenschaftler Klaus Lenk: „Multirationalität in der Verwaltung – eine Herausforderung für Führung und Management“ sichtet und sortiert die aktuellen

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verwaltungswissenschaftlichen und organisationssoziologischen Debatten zur Multirationalität in Verwaltungsorganisationen. Damit werden basale Herausforderungen für Führungskräfte und Managerinnen in der (Ordnungs-)Verwaltung freigelegt, die grundlegender für die Ausübung von Leitungsfunktionen und -rollen sind, als dies Führungsund Managementkonzepte mit ihrer zumeist instrumentellen Logik zu verstehen geben. Professionalität in der Führungs- und Managementfunktion muss sich mit dieser komplexen Ausgangssituation und den daraus resultierenden Herausforderungen konfrontieren, um gegen naive Reform und Veränderungsabsichten gefeit zu sein. John Siegel: „Strategisches Management in Verwaltung und Polizei: Von der Planung zu Emergenz, Fähigkeiten und Kommunikation“ argumentiert, dass die Vorstellung von strategischem Management öffentlicher Organisationen in Theorie und Praxis nach wie vor maßgeblich durch den klassischen Rationalitätsmythos der Planung geprägt. Vor allem aus praktischer Sicht lässt sich jedoch eine erhebliche Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit feststellen, was auch darauf zurückzuführen ist, dass drei offenkundig relevante Aspekte der strategischen Steuerung öffentlicher Organisationen nicht ausreichend berücksichtigt worden sind. Dazu gehört erstens die Beachtung von sich herausbildenden Strategien, welche das alltägliche Handeln in Organisationen und damit deren Erfolg stark beeinflussen. Daraus ergibt sich zweitens die Relevanz organisationaler Fähigkeiten in Polizei und Verwaltung und ihnen zugrunde liegende Routinen. Drittens scheint es sinnvoll, (nicht nur) strategisches Management als kommunikativen Prozess zu verstehen. Wolfgang Seibel: „Verwaltungsdesaster und lernende Verwaltung“. Der Autor hat in der Vergangenheit bereits unterschiedliche und vor allem spektakuläre Verwaltungsdesaster in ihrer Verlaufskurven-Eigensinnigkeit untersucht (Seibel et al. 2017). Sie beruhten i. d. R. auf Fehleinschätzungen erkennbarer Risiken, die aufgrund von Kosteneinsparungen, Konfliktvermeidung, geringer Widerstandsfähigkeit möglicher Betroffener oder der Politisierung von Fachfragen vernachlässigt wurden. Über ein Plädoyer für eine neue Verantwortungsethik in der Verwaltung hinaus prüft Seibel in seinem Beitrag, ob und wie aus solchen Desastern gelernt werden kann, mithin ob die Idee einer „Lernenden Verwaltung“ konzeptionell und praktisch machbar ist. Tobias Ritter, Stephanie Porschen-Hueck und Judith Neumer: „Digitalisierung am Beispiel der Polizei“. Die Digitalisierung in Verwaltung und Polizei schreitet voran. Dass es dabei nicht nur um Technikeinführung und ein schlichtes Umstellen von Verwaltungshandeln auf effektivere Arbeitsmittel geht, ist allen Beteiligten klar. Zudem sprechen die häufigen Implementationsbarrieren und Umsetzungshindernisse eine diesbezüglich deutliche Sprache. Die drei Autorinnen machen in ihrem Beitrag klar, dass für den Prozess der Digitalisierung zwei Grundentscheidungen maßgeblich sind: Entweder wird einer effektivitätseuphorischen Technikzentrierung das Wort geredet, bei der die menschliche Arbeit zum Rest und Lückenbüßer einer noch nicht vollständigen Automatisierung abgewertet wird; oder aber die menschliche Arbeit, das Dienstwissen, die Professionalität des Verwaltungshandelns wird zum Ausgangspunkt genommen für eine intelligente Unterstützung durch Assistenzsysteme, die die Qualität der Arbeit tatsächlich verbessern. Für Letzteres optieren die drei Autorinnen.

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Gerhardt Weitkunat: „Rationalitätsmythos der Stabsarbeit“. Stabsarbeit in (Kommunal-)Verwaltungen und Polizei sind wichtige Organisationsformate, um komplexe Krisensituationen (terroristische Anschläge, Großschadensereignisse, Großveranstaltungen wie Konzerte, Volksfeste usw.) kompetent zu bearbeiten. Die Stabsarbeit hat neben dieser sachlichen Funktion aber auch eine soziale bzw. kommunikativ-symbolische Aufgabe: Sie soll nach außen darstellen, dass Probleme wirksam bearbeitet, Kontrolle wiederhergestellt, Sicherheit in den Händen von Experten machbar ist. Dieser „Illusio rationalen Handelns“ (Bourdieu 1997) auf der Schauseite bzw. Vorderbühne des Krisenstabes (gegenüber der Öffentlichkeit, den Medien, wichtigen Stakeholdern) korrespondiert selbstverständlich eine Hinterbühne, die diese „Illusio“ produziert. Der professionelle Modus Operandi von Vorder- und Hinterbühne bei Krisenstäben ist das Thema dieser organisationssoziologischen Rekonstruktion. Judtih Muster, Stefanie Büchner, Thomas Hoebel und Tabea Koepp: „Führung als erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten – Grundzüge, Implikationen und Forschungsperspektiven“. Das Autorenteam entwickelt – gewissermaßen als Gegenentwurf zu den normativ aufgeladenen Führungsmoden – ein genuin organisationssoziologisch inspiriertes Führungsverständnis. Dabei wird deutlich, dass die systemtheoretisch informierte Analyse des Führungshandelns gerade in kritischen Situationen wesentlich praktischer und brauchbarer ist, als die modischen Mutmach-Rezepte auf dem Diskursmarkt. Und genau in der Spur einer solchen soziologischen Rekonstruktion des Führungsprozesses muss sich auch eine Aus- und Weiterbildung von zukünftigen Führungskräften und Verwaltungsmanagern positionieren, wenn sie es ernst mit „professionellem Verwaltungshandeln“ meint. Leonie Buschkamp: „Doppelte Grenzstelle – Die Funktionen und Folgen der dilemmatischen Position von Polizeipräsidenten“. Führungskräfte sind nicht nur Hierarchen und „oben“, sondern sie sind immer auch Grenzstellen – gegenüber der nächsthöheren Funktionsebene sowie nach außen, gegenüber der relevanten Umwelt der Organisation. Die Autorin reflektiert auf der Grundlage des Begriffs der Grenzstelle nach Niklas Luhmann die organisationale Funktion und insbesondere die Folgen für den hier positionierten Akteur. Dessen Rollenperformanz ist durch Widersprüchlichkeiten und Dilemmata gekennzeichnet, die prägnant deutlich machen, dass die Funktion des Vorgesetzten nicht per se durch bequeme Weisungsautorität und Machtfülle gekennzeichnet ist. Wie komplex und v. a. folgenreich sie sich gestaltet, wird an der doppelten Grenzstelle des Polizeipräsidenten exemplarisch diskutiert. Christian Barthel: „Aus- und Weiterbildung für zukünftige Führungskräfte durch Hochschulen der Verwaltung?“ Diskutiert zum Schluss dieses Buches, welchen Beitrag ein organisationssoziologisch informiertes Führungsverständnis für die Aus- und Weiterbildung zukünftiger Führungskräfte in Verwaltung und Polizei leisten könnte. Dabei wird ein Curriculum mit seinen inhaltlichen Schwerpunkten sowie methodisch-didaktischen Lernarrangements vorgeschlagen. So wird schließlich deutlich: Genau hier wäre der Ort, um die simplifizierenden Angebote der Führungs- und Managementmoden vor dem Hintergrund einer praxisbezogenen Theorie auf ihren Sinn bzw. Unsinn zu

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h­ interfragen. Dass dies allerdings an den Hochschulen ähnliche inhaltliche, personalund organisationsentwicklerische Gestaltungsmaßnahmen erforderlich macht, wie die Verwaltungswissenschaft sie gerne der arbeitenden Verwaltung empfiehlt, wird dabei nachvollziehbar.

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Teil I Aktuelle Managementmoden in der Verwaltung

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Die öffentliche Verwaltung und die schwierige Anpassung an moderne Zeiten Thomas Kneissler

Inhaltsverzeichnis 2.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.2 Ausgangssituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.2.1 Ausgangslage: Veränderte Anforderungen an die öffentliche Verwaltung. . . . . . . . 32 2.2.2 Kommunale Selbstverwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.2.3 Die KGSt als Reformakteur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.3 Aspekte der Modernisierung nach dem Neuen Steuerungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.3.1 Grundlagen des Neuen Steuerungsmodells: Noch Analyse oder schon Marketing?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.3.2 Größe als relevanter Aspekt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.3.3 Dimension der Modernisierung I: Mikropolitik – offensichtlich und unerwartet. . 39 2.3.4 Dimension der Modernisierung II: Verwaltungskultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.4 Zwischenfazit: Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die öffentliche Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.5 Spezifische Modernisierungsbemühungen im Sicherheitsbereich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.5.1 High Reliability Organizations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.5.2 Die Anschläge vom 11. September als Modernisierungsdefekt . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.6 Fazit: Wege zur Komplexitätsbearbeitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Zusammenfassung

Übergeordnetes Thema der folgenden Ausführungen ist die Frage, wie Verwaltungsorganisationen sich auf die steigenden Herausforderungen und Aufgaben ­einstellen (können). Ansatzpunkt ist der wohl umfassendste Modernisierungsversuch der T. Kneissler (*)  Zuletzt Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_2

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d­eutschen Verwaltung in den letzten 100 Jahren, die versuchte Einführung des Neuen Steuerungsmodells. Dies wird am Beispiel der Kommunalverwaltung dargestellt, da das Neue Steuerungsmodell für diese Behörden konzipiert wurde. Voraussetzung für die Analyse ist ein Eingehen auf die spezifischen Ausgangsbedingungen der Kommunalverwaltung, um den Modernisierungsversuch einordnen zu können. Abschließend wird mit den ‚High Reliability Organizations‘ ein Konzept aus dem Sicherheitsbereich vorgestellt, mit dem aktuellen Herausforderungen erfolgreich begegnet werden kann.

2.1 Einleitung Mit diesem Text kann keine komplette Evaluation der Modernisierung nach dem Neuen Steuerungsmodell stattfinden (s. dazu Bogumil et al. 2007). Hier wird etwas anderes angestrebt: In den klassischen Bewertungen des Neuen Steuerungsmodells wird die Arbeitsebene regelmäßig vernachlässigt. Stattdessen werden kommunalpolitische Akteure befragt, wie sie die (häufig von ihnen initiierten) Reformen bewerten. Dies greift aus zwei Gründen etwas kurz. Einerseits fehlt das Korrektiv der Anwendungsebene und andererseits bleiben diese Bewertungen häufig in einem Soll-Ist-Vergleich stecken. Es wird zwar geklärt, inwieweit bestimmte Instrumente Anwendung finden, nicht thematisiert werden dabei aber die nichtintendierten Folgen und Nebenwirkungen. Diese sollen hier angesprochen werden. Die hier erfolgende Darstellung basiert in Teilen auf den praktischen Erfahrungen des Verfassers und enthält so natürlich auch eine subjektive Gewichtung. Im zweiten Teil der Ausarbeitung wird sich der übergeordneten Fragestellung aus der entgegengesetzten Perspektive genähert. Es wird dargestellt, wie High Reliability Organizations ihre Aufgaben erfüllen. Die Herausforderung für diese Organisationen besteht darin, dass sie sich aufgrund der potenziell schwerwiegenden Folgen keine Fehler erlauben dürfen. Abschließend wird skizziert, welche Rückschlüsse aus den Analysen für die zukünftige Gestaltung der öffentlichen Verwaltungen gezogen werden können.

2.2 Ausgangssituation 2.2.1 Ausgangslage: Veränderte Anforderungen an die öffentliche Verwaltung In den vergangenen Jahrzehnten haben sich die Anforderungen an die öffentliche Verwaltung in enormem Maße verändert. Thom und Ritz (2008, S. 7 ff.) geben einen Überblick über die Veränderungsdimensionen: Gegenwärtig herrschen komplexe und unübersichtliche Sachverhalte vor, die gesellschaftlichen Verhältnisse sind von einer hohen Dynamik geprägt, Entwicklungen in den gesellschaftlichen (und damit politischen) Bereichen laufen ineinander, durch den Wertewandel sind die gesellschaftlichen

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Ansprüche gestiegen, es gibt nur noch in Ausnahmefällen eindeutige politische Zielgruppen und auch die soziokulturelle Stabilität hat nachgelassen. Das bedeutet, dass in vielen Verwaltungsbereichen die klassisch-bürokratische Organisation an ihre Grenzen gestoßen ist, da sie als Voraussetzung konstante, kalkulierbare Bedingungen hat. Damit ist natürlich auch gesagt, dass dies nicht für alle Verwaltungsbereiche Geltung hat: Beispielsweise gibt es im Bereich des Meldewesens keine aufgabenspezifischen Faktoren, die gegen eine bürokratische Organisation sprechen. Für Wirtschaftsförderung mit ihren Anforderungen sieht dies natürlich fundamental anders aus. Die eben dargestellte Situation kann so zusammengefasst werden, dass die Handlungsbedingungen für die öffentliche Verwaltung zunehmend komplexer werden. Komplexität setzt sich aus den Merkmalen Varietät, Konnektivität und Dynamik zusammen. „Die Varietät umfasst die Anzahl und die Art der Elemente in einem System, die Konnektivität betrifft die Anzahl und die Art der Relationen zwischen den einzelnen Systemelementen und die Dynamik die Unbestimmbarkeit und Unvorhersehbarkeit komplexer Systeme“ (Schoeneberg 2014, S. 14 m. w. N.). Somit ist hier auch die Frage zu klären, ob das Neue Steuerungsmodell mit seinen Instrumenten die Möglichkeiten bietet, die zunehmenden Herausforderungen der öffentlichen Verwaltung zu bewältigen.

2.2.2 Kommunale Selbstverwaltung Um die Verbreitung des Neuen Steuerungsmodells sowie dessen Gehalt einschätzen zu können, ist es notwendig, kurz die Stellung der Kommunen im politisch-administrativen System zu rekapitulieren. Durch Art. 28 GG (und die meisten Landesverfassungen) ist den Kommunen die Kommunale Selbstverwaltung garantiert. Unhintergehbarer Bestandteil der Kommunalen Selbstverwaltung ist u. a. die Organisationshoheit. Das heißt nichts anderes, als dass jede Kommune die interne Verwaltungsorganisation und die verwaltungsinternen Abläufe nach eigenem Ermessen ausgestalten kann, auszugestalten hat. Natürlich kann Organisationshoheit nicht einflussfrei ausgeübt werden. Durch Rechtssetzungen von Bund und Ländern können kommunale Organisationsentscheidungen zumindest vorstrukturiert werden. Darüber hinaus gibt es aufgaben- und qualifikationsbezogene Einflüsse, Anreize durch positive oder negative Beispiele, politische Agendasetzungen, Traditionen usw. usf. Es kann festgestellt werden, dass die Einflüsse auf kommunale Organisationsentscheidungen aus allen drei Quellen der Strukturgleichheit (Isomorphie) resultieren, die in den institutionalistischen Ansätzen der Organisationstheorie thematisiert werden (Walgenbach 2006): Isomorphie durch Zwang, durch mimetische Prozesse und durch normativen Druck. Dies hat in der Vergangenheit zu einer großen Strukturähnlichkeit der Kommunalverwaltungen geführt. Für Bürgerinnen und Bürger ist dies eine durchaus komfortable Situation, da sie auch bei geringer Verwaltungskenntnis eine ungefähre Vorstellung ihres Zieles entwickeln können. Diese Konstellation des politisch-administrativen Systems Deutschlands hat weitere Auswirkungen auf die Verwaltungsmodernisierung. Während in Großbritannien durch zentralstaatliche Vorgaben und Begleitung der Verwaltungsmodernisierung relativ

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schnell belastbare Informationen gesammelt werden konnten – die dann auch schnell zu Neuausrichtungen der Ansätze geführt haben (Next Steps –, Citizens Charter Initiative usw.) – ist dies in Deutschland deutlich problematischer. Nicht nur, dass durch die je spezifische Ausrichtung der angewendeten Reformelemente ein Vergleich der Ergebnisse grundsätzlich schwieriger ist, sie sind auch deutlich problematischer realitätsnah zu erlangen: In dem politischen Handlungsfeld der Kommunalverwaltungen geht man ungern mit dem Scheitern eines selbstgewählten Reformansatzes hausieren.

2.2.3 Die KGSt als Reformakteur Das Neue Steuerungsmodell ist ein Konzept, das von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) entwickelt wurde. Mitglieder der KGSt können ausschließlich Gemeinden und Gemeindeverbände sein (§ 2 (1) Satzung der KGSt (KGSt 2017a)). Ziel der KGSt ist die Unterstützung „ihrer Mitglieder in allen Fragen des Kommunalen Managements“ (§ 1 (1) Satzung der KGSt). Wie bei allen Lobby- und Beratungseinrichtungen ist dies jedoch nur die zweite Wahrheit. Erste Priorität hat das Wohlergehen der eigenen Einrichtung. Dieser Sachverhalt wurde auch bei der Propagierung des neuen Steuerungsmodells deutlich. Im Zusammenspiel der Selbstverantwortung der Kommunen für die Organisationsgestaltung und einer bestenfalls geringen verwaltungspolitischen Unterstützung durch Bund und Länder (Ellwein 1994, S. 112) entstanden keine angemessenen Verwaltungsstrukturen, mit denen den steigenden Anforderungen begegnet werden konnte. Es gab nur wenige Optimierungsversuche (Bürgerbüros als Beispiel). Ein solches Vakuum wird im sozialen Bereich in aller Regel schnell aufgefüllt, allerdings nicht immer bedarfsgerecht. Für die Kommunalverwaltung in Deutschland ist die KGSt (1993) mit ihrem „Neuen Steuerungsmodell“ – einer Zusammenstellung von New Public Management-Konzepten (Schedler und Proeller 2000, S. 5) – in diese Lücke gestoßen.

2.3 Aspekte der Modernisierung nach dem Neuen Steuerungsmodell 2.3.1 Grundlagen des Neuen Steuerungsmodells: Noch Analyse oder schon Marketing? Mit der Fundierung des Neuen Steuerungsmodells im New Public Management ist die generelle Grundausrichtung dieser Modernisierung eindeutig: Es geht um die Anwendung betriebswirtschaftlicher Prinzipien und Instrumente in der Öffentlichen Verwaltung. Dieses Andocken an die seit den achtziger Jahren vorherrschende Managementeuphorie ist naheliegend, lässt aber eine entscheidende Frage offen: Warum soll dies – als generelles Instrument – sinnvoll sein?

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Diese Annahme beinhaltet einen deutlichen Interpretationsbedarf. Um beliebige Beispiele aufzugreifen: Apple und Google sind ja nicht erfolgreich, weil sie betriebswirtschaftliche Methoden und Instrumente anwenden – das machen Nokia, Motorola und Yahoo auch. Sie sind erfolgreich, weil es ihnen besser gelingt, sich auf Veränderungen einzustellen und diese zu gestalten. Wozu auch gehört, dass potenziellen Kunden verdeutlicht wird, dass sie ein bestimmtes Produkt oder eine bestimmte Dienstleistung erwerben wollen. Außen vor gelassen kann dabei, dass zum wirtschaftlichen Erfolg großer Konzerne natürlich auch ein privilegierter Zugang zu politischer Meinungsbildung, Subventionen und Steuervorteilen gehört. Und dass bei den Berichten über Bilanzgewinne internationaler Konzerne regelmäßig Aspekte wie menschenunwürdige Arbeitsbedingungen, Ausbeutung und auch Kinderarbeit außen vor gelassen werden, gehört mittlerweile schon zu den üblichen gesellschaftlichen kognitiven Dissonanzen. Aufgrund der Kommunalen Selbstverwaltung und der Organisationshoheit (s. w. o.) war das Neue Steuerungsmodell für die Kommunalverwaltungen nur ein Vorschlag – soweit man den entstehenden gesellschaftlichen und politischen Druck nicht berücksichtigt. Aber es war ein Angebot ohne Alternative. Um diesen Vorschlag möglichst attraktiv zu machen, wurde das Neue Steuerungsmodell als äußerst anwendungsfreundlich dargestellt. Ein hoher Ertrag, sofortige Umsetzbarkeit und umfassende Anwendbarkeit waren die zentralen Elemente der für das Neue Steuerungsmodell beanspruchten Vorzüge. Inwieweit diese Versprechen realistisch waren, wird in der Folge auch geklärt. In der hitzigen Diskussion zwischen Holtkamp (2008) und Banner (2008) über die Bewertung(smöglichkeiten) des Neuen Steuerungsmodells hat der ehemalige Vorstand der KGSt zwar vehement zurückgewiesen, dass Haushaltskonsolidierung das zentrale Ziel des Neuen Steuerungsmodells gewesen sei (z. B. Banner 2008, S. 450), vielmehr wurde als Ziel ein „Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung“ (KGSt 1993, S. 13) angegeben. Demgegenüber ist aber zu konstatieren, dass im Entwurf des Neuen Steuerungsmodells ein ausgeglichener Haushalt als conditio sine qua non für politische Handlungsmöglichkeiten erklärt wird (KGSt 1993, S. 9). Unabhängig von vorgegebenen und unterstellten Motiven ist aber entscheidend, warum Elemente des Neuen Steuerungsmodells in den Kommunen eingeführt worden sind. Und in diesem Kontext ist es aufgrund der damaligen finanziellen Situation der meisten Kommunen wenig sinnvoll, Haushaltskonsolidierung außen vor zu lassen. Zentral für die Qualität einer Modernisierung ist natürlich die zugrunde gelegte Analyse. Diese ist für das Neue Steuerungsmodell in mehrfacher Hinsicht bemerkenswert. Schon die begriffliche Ausrichtung ist überraschend. Während bei den New Public Management-Modernisierungen in anderen Staaten das Management im Mittelpunkt steht, konzentriert sich die KGSt – zumindest begrifflich – auf Steuerung. Bei der vehementen Kritik an den bestehenden Verwaltungsstrukturen ist es schon etwas überraschend, dass diese Fundamentalkritik an Sachverhalten geübt wird, an und in denen die KGSt schon Jahrzehnte arbeitet. In diesem Zusammenhang sei noch angemerkt, dass die von der KGSt vorgebrachte Kritik – für eine in der Verwaltungspraxis verwurzelte Einrichtung – doch auch praxisfern wirkt.

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In der Folge werden zwei Aspekte der KGSt-Analyse besonders betrachtet. In dem Abschnitt „Bedrohte Handlungsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung“ (KGSt 1993, S. 7) ist die Aussage zu finden: „Allzu oft gelangen Anmeldungen der Ämter ungefiltert in den Haushaltsplanentwurf hinein“ (KGSt 1993, S. 8). Abgesehen davon, dass dies den Führungskräften und Kommunalpolitikern ein absolut verheerendes Zeugnis ausstellt, ist diese Aussage für Praktiker über Einzelfälle hinaus nur schwer nachzuvollziehen. Jeder Kommunalpolitiker weiß – und jeder Verwaltungsbedienstete weiß, dass jeder Kommunalpolitiker es weiß –, dass jeder eingesparte Euro (damals DM) in freiwillige Aufgaben fließt und damit publikums- und wählerwirksam wird. Daher wird traditionell bei der Haushaltsaufstellung auf jeder Ebene versucht, die Haushaltsansätze zu minimieren. Natürlich gelingt es manchen Abteilungen besser als anderen, auch großzügig bemessene Haushaltsansätze durchzusetzen. Dies wird in aller Regel jedoch nur durch eine Unterstützung der Politik erreicht, d. h. dass dort entsprechende inhaltliche Präferenzen bestehen. Weiterhin sollte auch nicht vergessen werden, dass die Verwaltung keineswegs eine homogene Einheit darstellt. Finanzielle Bevorzugungen rufen konsequent Handlungen der Abteilungen auf den Plan, die sich als benachteiligt betrachten. Mit der sogenannten ‚Organisierten Unverantwortlichkeit‘ wird sodann kritisiert, dass es keine gemeinsame Fach- und Ressourcenverantwortung gibt. Das eröffnet in der Tat die Möglichkeit einer Blockade, Verantwortung wird zwischen Fach- und Querschnittsämtern hin und her geschoben. Allerdings wird diese Problematik genau dann akut, wenn die Verwaltungsführung es zulässt. Diese hat es jederzeit in der Hand, für die Durchsetzung der notwendigen Maßnahmen zu sorgen. Letztlich ist auch hier entscheidend, wie mit den Strukturen gehandelt wird. Wobei man auch nicht davon ausgehen sollte, dass bei einer zusammengeführten Fach- und Ressourcenverantwortung keine Möglichkeiten mehr zur Blockade bestehen. Kommunalpolitik kommt in der Analyse zu dem Neuen Steuerungsmodell insgesamt eher sparsam vor. Neben dem zentralen Ansatz, der Politik neue bessere Steuerungsinstrumente zur Verfügung zu stellen, ist eigentlich nur eine der ersten großen Diskussionen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells zu nennen, das sogenannte ‚Kontraktmanagement‘, nach dem die Politik sich um das ‚Was‘, die kommunalpolitischen Ziele kümmern, die Verwaltung mit ihrem Fachwissen um das ‚Wie‘, auf welche Art die vor-gegebenen Ziele erreicht werden sollen. Schlagwort war der ‚klappernde Kanaldeckel‘, um den sich die Politiker nach Ansprache eines Bürgers nicht mehr kümmern sollten müssen. So attraktiv diese Differenzierung auch erscheinen mag, in der Praxis ist sie nicht haltbar. Einem potenziellen Wähler mitzuteilen, er soll sich selbst um ein Problem kümmern, dürfte eine kommunalpolitische Karriere einem übermäßigen Risiko aussetzen. Diese Diskussion ist auch schnell beendet worden. Allerdings kehrt diese Perspektive auch in anderen Zusammenhängen wieder. In den Ausführungen zur Dezentralen Gesamtstrategie wird festgestellt, dass es die Entscheidung der Fachbereiche sein muss, ob die notwendigen Unterstützungsleistungen behördenintern bezogen werden oder ob sie eingekauft werden (KGSt 1993, S. 17). Das ist allerdings eine politische Entscheidung. Abgesehen von den Herausforderungen eines Stellenplans

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und einer möglicherweise bestehenden behördenweiten Strategie möchte sich sicherlich kein Stadtoberhaupt wiederholt dem Verdacht aussetzen, dass die Verwaltung ein Eigenleben hat. Zusammengefasst kann festgestellt werden, dass mit dem Neuen Steuerungsmodell die Probleme nahezu ausschließlich im Bereich der Verwaltung, der Verwaltungsstrukturen gesehen werden. Das Bild wird dabei mit kräftigen Strichen gezeichnet: Verwaltungsmitarbeiter sind offensichtlich mehr oder weniger gedankenlose Marionetten der Strukturen: „Es muss betont werden, dass das Verhalten des Fachbereichspersonals systembedingt und damit nicht persönlich vorwerfbar ist“ (KGSt 1993, S. 10). Allerdings gibt es auch auffällig naheliegende Fragen, die nicht thematisiert werden. So können nicht zufriedenstellende Ergebnisse des Handelns der Kommunalverwaltungen ja durchaus auch ihre Gründe in einer schlechten Politik haben. Innerhalb der Analysen zum Neuen Steuerungsmodell scheint dies aber keine relevante Möglichkeit zu sein. Zusammenfassend kann eine eindeutige Ausrichtung der Argumentation festgestellt werden: Die Probleme werden ausschließlich auf der Seite der Verwaltung gesehen. Wenn die Kommunalpolitik thematisiert wird, dann als Opfer der strukturellen Probleme und als zukünftiger Nutznießer der Steuerungsgewinne. Die Ausrichtung hat natürlich die Ursache in der weiter oben beschriebenen Kommunalen Selbstverwaltung: Über umfassende Reformen der Kommunalverwaltungen und die damit verbundenen Kosten entscheidet die Kommunalpolitik. Insofern besteht der Eindruck einer interessegeleiteten Argumentation. Diese Vorgehensweise erinnert an das Marketing der ersten Welle des Business Process Reengineering. In einer geschickten Argumentation wurde festgestellt, dass viele Unternehmen eine schlechte Produktivität haben, das Management aber nichts dagegen tun kann, da ihnen ja nur reformbasierte Veränderungsansätze zur Verfügung stehen, welche ja zwingend auf den bestehenden problematischen Strukturen aufbauen. Wenn umfassende Produktivitätsfortschritte erzielen werden sollen, muss Business Process Reengineering beauftragt werden, also die vollkommene Neuentwicklung der Prozesse nach dem aktuellen technischen Standard. Mit anderen Worten: Die Situation ist so verfahren, dass nur eine fundamentale Neuorientierung weiterhelfen kann – und: Die Verantwortlichen sind für die bestehenden Defizite nicht verantwortlich zu machen. Ein gegenüber anderen Staaten nachholender Modernisierungsversuch wie der des Neuen Steuerungsmodells birgt durchaus Vorteile. So können Probleme mit denen andere – frühere – Modernisierer konfrontiert waren, vermieden werden oder auch die dort gefundenen Lösungen direkt übernommen werden. Gerade die New Public Management-Modernisierung in Großbritannien wurde (zumindest) in den ersten Jahren hervorragend wissenschaftlich begleitend und hat zahlreiche Ansätze zur Optimierung angeboten (z. B. Hood 1991; Hood und Peters 2004). Dadurch stellt sich auch die Frage, wie die Verwaltungswissenschaft in Deutschland das Neue Steuerungsmodell begleitet hat. Die frappierende Antwort lautet: Überraschend kritiklos. Auch wenn die Erkenntnis, dass das erste Opfer von Modewellen die Rationali-

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tät ist, im Handwerkskoffer von Sozialwissenschaftlern weit oben liegen sollte, gab es kaum kritische Analysen des Konzepts. In einer der wenigen Ausnahmen hat Reichard (1998) sehr überzeugend herausgearbeitet, dass viele der im New Public Management thematisierten Konzepten deutlich hinter dem damals aktuellen Stand der Erkenntnisse zurückbleiben. Ein nennenswerter Einfluss dieses Hinweises ist nicht zu erkennen. Dies ist allerdings kein Phänomen, das auf die deutsche Modernisierung zu beschränken ist. So haben Hood und Peters (2004, S. 274) generell für New Public Management-Modernisierungen das Vorgehen als „triumph of hope over experience“ charakterisiert, d. h. in der Vergangenheit gescheiterte Reforminstrumente werden erneut eingeführt, ohne das schlüssig nachzuvollziehen ist, warum die wiederholende Implementation zu einem besseren Ergebnis führen soll. Generell kann festgestellt werden, dass die mit dem Neuen Steuerungsmodell (wie auch generell mit New Public Management) aufgestellten Wirkungszusammenhänge eher selten über die Qualität von Alltagstheorien hinauskommen. So haben Hood und Peters (2004, S. 273) auch deutlich gemacht, dass die rationalistisch naheliegende Handlung, auf Reformdruck mit Reformen zu antworten in der Praxis eher die Ausnahme ist – auf Reformdruck wird zuerst mit einer Verschlankung der bestehenden Prozesse reagiert. Dies kann auch auf internationaler Ebene beobachtet werden: In Europa wurden New Public Management-Reformen in den Staaten durchgeführt, deren Verwaltungen ein vergleichsweise hohes Niveau hatten (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Niederlande, Skandinavien usw.). Die südeuropäischen Staaten mit eher problembeladenen Verwaltungen (Griechenland, Italien usw.) haben sich gegenüber der Reformwelle erstaunlich immun gezeigt. Ähnlich ist festzustellen, dass in anderen Fällen fraglich ist, ob die beanspruchten Ziele einer gesteigerten Flexibilität mit den vorgeschlagenen Instrumenten überhaupt erreicht werden konnten. So weist Walsh (1996, S. 254 f.) auf Probleme des Contracting Out hin: „The difficulties for contract, then, are how it can deal with unforeseen circumstances, and in the likelihood of the contractor taking advantages of uncertainty.“

Im Kontext einer nachlässigen theoretischen Fundierung ist auch der umfassende Anspruch des Neuen Steuerungsmodells zu sehen, also die Geltung für alle Verwaltungsbereiche. Natürlich kann in formaler Hinsicht jede Handlung betriebswirtschaftlich bewertet werden. Dies kann je nach Aufgabe allerdings problematische Folgen nach sich ziehen. Hood (1991) hat darauf hingewiesen, dass öffentliche Aufgaben in drei Wertkategorien unterteilt werden können. In einer groben Übersetzung haben diese ökonomisches Handeln, soziale Gerechtigkeit und Sicherheit als Ziel. Hinter dieser Differenzierung verbergen sich enorme Auswirkungen. Beispielsweise ist die mit dem Neuen Steuerungsmodell propagierte Outputkontrolle auf ökonomisches Handeln anwendbar. Soweit aber Sicherheit das Ziel ist, liegt der sinnvolle Kontrollansatz auf dem Input und dem Prozess. Falls in diesem Fall eine ökonomische Rationalität das dominante Entscheidungskriterium ist, besteht die Gefahr, das übergeordnete Ziel nicht zu erreichen.

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2.3.2 Größe als relevanter Aspekt Ein durch den alles umfassenden Begriff ‚der Verwaltung‘ häufig vernachlässigter Aspekt ist die Größe der Organisation. So hatten am 31.12.2016 von insgesamt 2059 Städten in Deutschland 80 Städte mehr als 100.000 Einwohner, weniger als 20.000 Einwohner gab es in immerhin 1393 Städten (Statistisches Bundesamt 2018). Die Größe der Kommunen spiegelt sich mehr oder minder direkt in der Größe der jeweiligen Kommunalverwaltungen wider, gegebenenfalls verstärkt durch eine Kreiszugehörigkeit. Die Größe einer Verwaltung hat direkte Auswirkungen gerade auch auf die Kompetenzen des Organisierens. Während es in den Verwaltungen der Großstädte regelmäßig leistungsfähige Organisationsabteilungen gibt, die aktuelle Diskussionen verfolgen und bewerten, ist dies in kleineren Kommunalverwaltungen eher selten der Fall. Der Ressourcenpool ist zu gering, sodass es nicht sinnvoll ist, Theoriediskussionen zu verfolgen. Natürlich besteht immer die Möglichkeit, dass besondere Interessen einzelner Akteure zu ‚Veränderungs- und Modernisierungsspitzen‘ führen. Das (organisationsbezogene) Hauptinteresse in kleineren Kommunalverwaltungen ist aber eher pragmatischer Art. Letztlich besteht so die Situation, dass die in der großen Mehrzahl der Kommunalverwaltungen die Anforderungen und Folgen von Modernisierungsvorschlägen nur begrenzt übersehen werden können. Damit lastet auf der Rationalität der Modernisierungsdiskurse eine hohe Verantwortung. Dies gilt umso mehr für die Vertreter von Modernisierungsvorschlägen. Die KGSt hat sich in ihrem Entwurf des Neuen Steuerungsmodells auch mit der Frage der Eignung des Konzepts für kleine Kommunen auseinandergesetzt (KGSt 1993, S. 36 f.). Die Eignung wird bejaht, unter Anerkennen der Besonderheiten der Verwaltungen. Der Preis dafür ist allerdings hoch: Die Aufzählung der nach Meinung der KGSt zu erbringenden Voraussetzungen um – wie von den Kommunen gewollt (KGSt 1993, S. 37) – zu einem Dienstleistungsunternehmen zu werden, macht deutlich, dass für diese Verwaltungen keine politische Funktionen wahrgenommen werden. Sie sind offensichtlich gestaltungsoffene Einrichtungen, die sich auf Märkten bewegen. Hinter dieser Annahme verbirgt sich allerdings auch ein weiteres Problem. Öffentliche Verwaltungen sind nicht nur funktionale Einrichtungen, sie haben auch die Funktion von Institutionen (Göhler 1994). Damit ist ausgesagt, dass sie für die Gesellschaft eine wichtige Orientierungs- und Stabilitätsaufgabe erfüllen. Daraus folgt, dass diese Institutionen auch nicht für jegliche Veränderung offen sind. In dieser Perspektive ist die vielgeschmähte Aussage in Verwaltungen „Das haben wir noch nie so gemacht“ nicht in jedem Fall eine – bequeme – Modernisierungsverweigerung, sondern kann durchaus auch der Versuch sein, weiter den Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger zu entsprechen.

2.3.3 Dimension der Modernisierung I: Mikropolitik – offensichtlich und unerwartet Das Neue Steuerungsmodell stellt nicht nur eine umfassende Neuorientierung der Handlungsprinzipien dar, sondern bedingt in der zwingenden Konsequenz seiner Konzeption auch fundamentale Veränderungen der Organisationsstruktur der öffentlichen Verwaltungen.

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Ein entscheidendes Konzept des Neuen Steuerungsmodells ist die Dezentrale Ressourcenverantwortung. Sie besagt, dass die Fachabteilungen die Hoheit über die Finanz- und Personalressourcen bekommen (ob dieses Konzept für Nicht-Großstadtverwaltungen überhaupt sinnvoll ist, ist hier nicht zu klären). Die Querschnittsämter haben dadurch – entsprechend den Supportprozessen im Prozessmanagement – im Wesentlichen nur noch eine unterstützende Funktion. Diese Veränderung kann man nur schwer überschätzen: Mindestens seit den Zeiten Max Webers waren die Querschnittsbereiche – insbesondere Finanzen und Personal – mit Abstand die mächtigsten Ämter in den Verwaltungen, da die Versorgung mit Ressourcen nur über sie ging. Damit waren diese Abteilungen regelmäßig an der Spitze der Machtpyramide der Kommunalverwaltungen. Durch das Neue Steuerungsmodell sollte sich dies fundamental verändern, d. h. die behördliche Machtverteilung stand zur Disposition. Wenig überraschend hat diese potenzielle Entwicklung nicht alle Akteure in den Finanz- und Personalabteilungen mit Vorfreude erfüllt, schließlich wurden hier auch Karriereziele infrage gestellt. Mit anderen Worten: Es war die Stunde der Mikropolitik. Für solche interessengeleiteten Handlungen gibt es in der Konzeption des Neuen Steuerungsmodells keinen Platz. Im Kern gibt es nur zwei Gruppen: Diejenigen die das Licht bereits gesehen haben und diejenigen, die es – noch – nicht gesehen haben. Die Hybris dieser Konzeption ist relativ deutlich. Aber für Angehörige der für einen Abstieg vorgesehenen Abteilungen gab es auch mindestens zwei gute Nachrichten: So wussten sie einerseits genau was auf sie zukommt – durch die Veröffentlichung des Neuen Steuerungsmodells. Und wenn man weiß, was auf einen zukommt, kann man gut darauf reagieren. Andererseits bot die Folge der Einführungsart des Neuen Steuerungsmodells eine hervorragende Gelegenheit für eine erfolgreiche Mikropolitik: Neben den Ertragsversprechen des Neuen Steuerungsmodells trug auch dessen behauptete unmittelbare Umsetzungsmöglichkeit (‚Plug & Play‘) zu dessen Attraktivität bei: „Die Verwirklichung des neuen Leitbildes setzt zunächst keine grundlegenden Gesetzesänderungen voraus“ (KGSt 1993, S. 3). Damit wird festgestellt, dass die geltenden rechtlichen Voraussetzungen ein stark an betriebswirtschaftlichen Prinzipien orientiertes Handeln ermöglichen. In der Theorie mag dies stimmen, für die Praxis ist es zumindest eine gewagte Aussage: Es macht keinen Sinn, im Tagesgeschäft betriebswirtschaftlichen Orientierungen zu folgen, im Haushaltsplan aber durch die Kameralistik lediglich Zahlungsströme abzubilden. Für die Haushaltswirtschaft war die Kameralistik aber durch die Gemeindeordnungen und Gemeindehaushaltsverordnungen zwingend vorgegeben. Nun hatten die reformwilligen Kommunen zwei Möglichkeiten: Entweder sie konnten mit einer Haushaltsführung weiterarbeiten, die den Prinzipien des Neuen Steuerungsmodells nicht entsprach, also letztlich die neuen Instrumente in ihrer Wirkung zumindest einschränkten. Oder sie konnten im Rahmen der Kommunalen Selbstverwaltung und Organisationshoheit den rechtlichen Vorgaben folgen und daneben eine zweite – dann im wahrsten Sinne des Wortes – doppelte Buchführung betreiben (mit den entsprechenden Kosten). So etwas ist weder organisationsintern noch -extern zu vermitteln.

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2003, zehn Jahre nach der Vorstellung des neuen Steuerungsmodells, hat schließlich die Innenministerkonferenz die Weichen für die Einführung der Doppik (Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF) in NRW) gestellt, in der großen Mehrzahl der Bundesländer verpflichtend.1 Das war zu einem Zeitpunkt, in dem die Reformbewegung des Neuen Steuerungsmodells ihren Höhepunkt erreicht hat. In vielen Kommunen gab es Versuche, Instrumente des Neuen Steuerungsmodells einzuführen. Nun ist die Einführung einer doppelten Buchführung eine durchaus anspruchsvolle Aufgabe. Nicht nur das dazu notwendige Fachwissen muss in die Verwaltungen kommen, daneben muss beispielsweise auch zwingend eine Eröffnungsbilanz erstellt werden. Ab einem bestimmten Wert muss jegliches Eigentum einer Kommune bewertet werden. Das ist keine triviale Aufgabe, zum einen natürlich vom Umfang her, zum anderen aber auch aufgrund der Bewertungsprinzipien. Vom Arbeitsaufwand kann hier mindestens ein Jahr veranschlagt werden, anderthalb Jahre sind wahrscheinlich der häufigere Fall gewesen. Das ist insoweit von Bedeutung als möglicherweise Großstädte die Ressourcen hatten, neben der Umstellung auf die Doppik noch Projekte zur Einführung unterschiedlicher Instrumente des Neuen Steuerungsmodells zumindest aktiv zu halten. Kleine und auch mittelgroße Kommunen konnten dies nicht leisten. D. h. aber letztlich nichts anderes, als dass die Reformbewegung dadurch zum Stillstand kam. Denn es dürfte nur in den wenigsten Fällen möglich sein, ein oder mehrere Projekte zu unterbrechen um ein anderes durchzuführen und dann wieder zu den vorher begonnenen Projekten zurückzukehren. Eine solche Unterbrechung dürfte nur in Hardcore-Fällen den Reformeifer nicht brechen. Somit ist zu konstatieren, dass durch die Art und Weise des Beginns der Modernisierung nach dem Neuen Steuerungsmodell deren Ende vorgezeichnet wurde. Aber die Einführung der Doppik hatte noch eine andere Auswirkung: Erster Ansprechpartner für diese Modernisierung waren zwingend die – wie vorher dargestellt – von einem Machtverlust bedrohten Finanzverwaltungen. Ohne dies empirisch belegen zu können, kann festgestellt werden, dass diese Chance genutzt wurde. In vielen Kommunalverwaltungen sind die Finanzverwaltungen durch die Einführung der Doppik mächtiger als je zuvor, da sie Rahmenbedingungen des Handelns vorgeben können. Zusätzlich können sie für eine hohe Beschäftigung der Verwaltung mit sich selbst sorgen. Jeder Sachbearbeiter, der zwischen fünf verschiedenen Arten von Reisekosten unterscheiden muss, da sich daraus ja irgendwann einmal steuerungsrelevante Informationen ergeben könnten, kann dies bestätigen. Dass bürokratische Strukturen als Herrschaftsinstrument verwendet werden, sollte niemand überraschen. Und für das Neue Steuerungsmodell bedeutet dies, dass eine seiner zentralen Komponenten, die Dezentrale Ressourcenverantwortung, ausgehebelt worden ist.

1Zur

aktuellen Umsetzung der Doppik in den deutschen Kommunen vgl. www.haushaltssteuerung. de/weblog-die-kommunale-doppik-in-schleswig-holstein.html.

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2.3.4 Dimension der Modernisierung II: Verwaltungskultur Die Kernprinzipien des New Public Management haben ihren Ursprung in den angloamerikanischen Staaten, allen voran Großbritannien sowie den Vereinigten Staaten von Amerika. Beide Staaten hatten in den 1970er-Jahren Erfahrungen gemacht, die das jeweils vorherrschende Selbstverständnis stark erschütterten. Mit Thatcher und Reagan wurden dann nahezu gleichzeitig zwei Politiker ins Amt gewählt, die mit ihrer konservativ neo-liberalen Ausrichtung einen Neuanfang versprachen. New Public Management war ein Element für die gesellschaftliche Reorientierung und hatte somit auch einen ideologischen Charakter. Wenig überraschend wurde es in Großbritannien auch als Mittel der politischen Auseinandersetzung eingesetzt, insbesondere um die Organisationsbasis der Labour Party in den größeren Kommunen zu schleifen. Ein Beispiel hierfür waren die verpflichtenden Ausschreibungen (Compulsory Competitive Tendering (CCT)). Der Glaube an die Problemlösungskräfte des Marktes war so ubiquitär, dass auch ‚linke‘ Mehrheiten und Regierungen auf New Public Management setzten, beispielsweise in Australien. Ungeachtet dieser spezifischen Entwicklungssituation wurde dem New Public Management ein universeller Charakter zugeschrieben, nicht zuletzt unterstützt durch den ‚Sieg‘ der Staaten mit einem kapitalistisch ausgerichteten Wirtschaftssystem gegenüber dem real existierenden Staatssozialismus. Ein kurzer Blick auf die unterschiedlichen politisch-administrativen Systeme Großbritanniens und Deutschlands macht jedoch deutlich, dass hier grundlegend andere Voraussetzungen vorliegen (zur Vertiefung: Kuhlmann 2010). In Großbritannien als dezentralem Einheitsstaat herrscht ein instrumentelles Staatsverständnis vor (‚stateless society‘). Generell ist öffentliche Verwaltung weitestgehend privatrechtlich organisiert, dementsprechend ist auch das Personalsystem traditionell sehr durchlässig – in beide Richtungen. Daher ist ein Ideentransfer zwischen den Sektoren ausgeübte Selbstverständlichkeit, die Anwendung betriebswirtschaftlicher Prinzipien und Instrumente in der Verwaltung dauerhafte Praxis. In dieser Perspektive ist New Public Management in Großbritannien die Zuspitzung und Dynamisierung bestehender Handlungsorientierungen. Im Gegensatz dazu besteht in Deutschland ein deutlich anders ausgerichtetes Verwaltungssystem mit entsprechenden Traditionen. Bestandteil des Föderalismus’ ist ein dezentral kommunal ausgestaltetes Verwaltungssystem. Kennzeichnendes Prinzip ist die Trennung in eine private und öffentliche Rechtssphäre. Im öffentlichen Sektor bestehen auf allen Ebenen eigenständige öffentliche Beschäftigungsverhältnisse. Die theoretische Ausrichtung des öffentlichen Dienstes in Deutschland ist das Recht als handlungsleitendes Prinzip. In Großbritannien ist es Management und Policy. Auch Gesetze werden unterschiedlich verstanden. In Deutschland sind sie Instrumente zum Intervenieren in die Gesellschaft, in Großbritannien werden sie als Mittel zur Konfliktlösung zwischen gesellschaftlichen Akteuren angesehen.

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Die dargestellten unterschiedlichen Ausgangspositionen führen zu sehr unterschiedlichen Wahrnehmungen und Anwendungen der eingesetzten Instrumente (Kuhlmann und Wollmann 2013). Dies kann an dem Beispiel der Public Private Partnerships verdeutlicht werden. Während sie in den USA und Großbritannien immer noch auch die Funktion eines spezifischen Problemlösungsinstrumentes (Gerstlberger 1999) haben, sind sie in Deutschland wenig mehr als Finanzierungsinstrumente (und verdienen in der Form der vertraglichen PPPs regelmäßig noch nicht einmal ihren Namen, da es sich um rein privatrechtliche Vertragsbeziehungen handelt). Letztlich bedeutet das, dass New Public Management in einer anderen Verwaltungskultur, einem anderen Verwaltungsprofil entstanden ist. Das macht eine erfolgreiche Übertragbarkeit nicht unmöglich, hebt allerdings die Schwierigkeiten hervor: Letztlich ist eine fundamentale – und damit langwierige – grundsätzliche Veränderung des Verwaltungsverständnisses notwendig. Wie wirkmächtig die kulturelle Dimension auf Verwaltungsarchitektur und -handeln ist, zeigt die Arbeit von Bouckaert (2006), der die konkrete Umsetzung von New Public Management international vergleicht. Dabei wird deutlich, dass schon die Anwendung von Modernisierungsinstrumenten kulturell geprägt ist, also in den jeweiligen kulturellen Kontext eingepasst wird. So ist beispielsweise die britische ‚Citizen’s Charter‘ deutlich marktwirtschaftlicher ausgerichtet als das in der Ausrichtung vergleichbare französische Konzept des ‚Charte du Service Public‘ (Bouckaert 2006, S. 368). Für Deutschland und entsprechend ausgerichtete kontinentaleuropäische Staaten prognostiziert Bouckaert als Ergebnis der Modernisierung nach dem Neuen Steuerungsmodell das Entstehen einer Verwaltung eines „neo-weberianischen Typs“ (Bouckaert 2006, S. 370). Das bedeutet, das zwar bestimmte Aspekte des New Public Management, die unter dem Schlagwort der ‚Performance-Orientierung‘ zusammengefasst werden können, in das Verwaltungshandeln übernommen werden, dass aber die hergebrachten Verwaltungsprinzipien wie beispielsweise eines rechtlich orientierten Handelns in einer eigenständigen öffentlichen Rechtssphäre beibehalten werden. Wie tiefgehend die Folgen einer veränderten Handlungsorientierung sein können, wird am Beispiel von Entscheidungen verdeutlicht. Entscheidungen werden in den Verwaltungswissenschaften (überraschend) häufig unterkomplex wahrgenommen, nicht zuletzt in der juristischen Perspektive. Es wird dabei nicht berücksichtigt, dass menschliches Entscheiden vielen Begrenzungen und Einflüssen unterliegt (siehe dazu das Beispiel des racial profiling: Kneissler und Schulze 2018). Das ist insoweit etwas überraschend, da öffentliche Verwaltungen primär Entscheidungen produzieren. Herbert A. Simon und seine Nachfolger haben seit 1945 an Hand des menschlichen Entscheidungsverhaltens analysiert, wie Organisationen die Anpassung an ihre Umwelten sichern. Simons Theorie liegen zwei zentrale Prämissen der beschränkten kognitiven und motivationalen Kapazitäten des menschlichen Entscheiders zugrunde:

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Zum einen verfügen Menschen nur über eine erheblich begrenzte Informationsverarbeitungskapazität. Zum anderen engagieren sich Menschen in der fortschreitenden Moderne in Organisationen nur noch begrenzt (auch das Beamtenethos ist nicht mehr das, was es einmal war). Zentral ist das Konzept der ‚begrenzten Rationalität‘. Menschen wollen zwar, können aufgrund ihrer kognitiven Ausstattung aber regelmäßig nicht rational handeln. Dafür gibt es verschiedene Gründe: Das Wissen ist in aller Regel unvollständig, die Bedingungen und Konsequenzen der Entscheidungsalternativen sind bestenfalls begrenzt bekannt. Zukünftige Ereignisse entziehen sich regelmäßig der Kenntnis und noch häufiger einer Bewertungseinschätzung. Schließlich können Entscheider in der Regel nicht alle Entscheidungsalternativen prüfen. Als Konsequenz geben sich Individuen in ihrem Entscheidungsverhalten befriedigenden – und eben nicht optimalen – Lösungen zufrieden. In der Regel wird die erste als brauchbar angesehene Lösung gewählt. Aufwand und potenzieller Ertrag für ein ‚Weitersuchen‘ stehen in keinem sinnvollen Verhältnis. Nun besteht für Organisationen ein ganz zentrales Problem: Wie kann rationales Organisationshandeln ermöglicht werden? Oder, anders ausgedrückt: Kann eine Organisation Komplexität und Unsicherheit so reduzieren, dass rationale Entscheidungen möglich werden? Simon (1976, S. 102 f.) nennt verschiedene Organisationsmechanismen, mit denen Organisationsmitgliedern Entscheidungsprämissen vorgegeben werden: • Arbeitsteilung • Standardisierte Verfahren • Herrschaft und Hierarchie • Kommunikation • Indoktrination (heute würden wir wohl neutraler von Leitbildern sprechen) Somit ermöglichen Organisationsvorgaben und -strukturen ein rationaleres Entscheidungsverhalten. Je enger die Vorgaben sind, umso besser gesteuert werden die Entscheidungen. Formallogisch heißt dies erst mal, dass mit einer Hinwendung zu einer größeren Entscheidungsfreiheit wie mit dem Neuen Steuerungsmodell natürlich auch die Freiheit zu falschen Entscheidungen wächst. Zusätzlich werden im Organisationskontext auch Anschlusshandlungen schwieriger. Zugespitzt formuliert kann konstatiert werden, dass die Steuerungsprobleme, die mit dem Neuen Steuerungsmodell gelöst werden sollen, erst einmal potenziell vergrößert werden. Man kann nun feststellen, dass in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland den Erkenntnissen Simons stark gefolgt wird: In vielen Bereichen wird individuelles Entscheidungsverhalten beschränkt, geregelt und gesteuert. Exemplarisch dürfte ein Blick auf die Submissionsregelungen aussagekräftig sein: Hier wird regelmäßig vorgegeben, wer wann was wo zu lochen hat und wo in der Folge Kordeln durchzuziehen sind.

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­ atürlich geschieht dies um Rechtssicherheit herzustellen, dies ist aber eben auch eine N Reduktion von Entscheidungsmöglichkeiten. In dieser Perspektive ist eine Regulierung eine potenzielle Rationalitätssteigerung. Das macht auch deutlich, welche Folgen von einer Deregulierung ausgehen können. Als Ergebnis ist festzuhalten, dass für die deutsche Verwaltungstradition und -kultur New Public Management ein ‚invasives‘ Konzept darstellt. Damit wird nicht gesagt, dass es nicht erfolgreich umgesetzt werden kann. Es ist aber mit erheblichen Zweifeln zu versehen, ob eine Ceteris paribus-Einführung sinnvoll ist, d. h. alle Rahmenbedingungen der bisherigen Verwaltungstraditionen und -kulturen werden nicht angetastet – vom Verständnis der Rechtsanwendung bis hin zu Beschäftigungsformen –, nur das Kernkonzept wird aufgesetzt. Dies kann möglicherweise auch in der Hoffnung geschehen, so einen Anstoß für einen generellen Wandel zu geben. Aber dies ist nicht nur gegenüber den Anwendern ein inakzeptables Vorgehen, weil das Ziel nicht ausreichend kommuniziert wird, sondern kann in der Praxis auch schnell zu einem bis zu einem gewissen Grad selbstinduzierten Scheitern führen, wie die Hinweise zur Einführung der Doppik gezeigt haben.

2.4 Zwischenfazit: Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die öffentliche Verwaltung Kurz zusammengefasst stellt das Neue Steuerungsmodell den Übertragungsversuch des betriebswirtschaftlich orientierten New Public Management auf die deutsche Verwaltung dar. Zugrunde liegende Annahme ist eine prinzipielle Gestaltungsoffenheit der Verwaltungsorganisationen. Probleme wurden bei den konkreten Modernisierungsversuchen schnell deutlich: Auch aufgrund der sehr ausdifferenzierten Zuständigkeitsstruktur für die Verwaltungen in Deutschland wurden bei Reformbeginn keine begleitenden Maßnahmen – auch für den de facto notwendigen Kulturwandel – vorgenommen. So ist unklar, in welchem Verhältnis die nun notwendige betriebswirtschaftliche Rationalität zu den bestehen traditionellen Verwaltungsrationalitäten und -kulturen stehen soll. Neben einer Vielzahl konzeptioneller Probleme der einzelnen Instrumente ist auch der zentrale Ansatz zu kritisieren. An den bürokratischen Prinzipien wurde bemängelt, dass diese nur für spezifische Konstellationen geeignet sind. Als Lösung wurde ein Konzept vorgeschlagen, mit dem aber wiederum ein universeller Anspruch erhoben wurde. Am Beispiel der Komplexität wurde deutlich, dass dadurch sogar zusätzliche Probleme entstehen können. Dementsprechend kann nur schwer behauptet werden, dass die Umsetzungsgeschichte des Neuen Steuerungsmodells ein umfassender Erfolg ist. Zumindest zu Beginn der Modernisierungsversuche sah dies noch anders aus: Die genuine Zielgruppe der KGSt, die Kommunen, wurde schnell durch andere Anwendungsbereiche ergänzt: Ministerien, Sonderverwaltungen und auch die Sicherheitsverwaltung (in der Form der ‚Neuen Steue-

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rung‘ (Lange und Schenck 2004)) wurden zum Anwendungsfeld des Neuen Steuerungsmodells. Nach 20 Jahren nach der Einführung wurde eine Aktualisierung des Neuen Steuerungsmodells vorgenommenen – als nun „Kommunales [sic!] Steuerungsmodell“ (KGSt 2013). Damit wurde der übergreifende Anspruch aufgegeben. Inhaltlich wird mit dem Kommunalen Steuerungsmodell auf Kritiken an dem Neuen Steuerungsmodell reagiert. So wird beispielsweise die Binnenorientierung etwas verringert. Aufgenommen werden Aspekte, die in der Folge des Neuen Steuerungsmodells diskutiert worden sind, wie beispielsweise Bürgerkommune, Open und E-Government. Insoweit ist die Weiterentwicklung vom Neuen Steuerungsmodell zum Kommunalen Steuerungsmodell eher additiv als qualitativ. Auffällig ist noch, dass mit dem Kommunalen Steuerungsmodell – und auch in der Folge – von der KGSt stärker die Bedeutung der Führung herausgearbeitet wird (KGSt 2013, S. 50 f.). Nach dem Verständnis der KGSt haben in dem Kommunalen Steuerungsmodell Führungsverhalten und Führungskultur eine zentrale Funktion (KGSt 2017b, S. 7). Um dies zu betonen, wurde das klassische Führungsmodell mit den Elementen persönliche, soziale, methodische und fachliche Kompetenz neu konzipiert. Aktuell empfiehlt die KGSt mit einem – nach Selbsteinschätzung – „innovativen, kommunalen Schlüsselkompetenzmodell zu arbeiten, das acht Kompetenzbereiche umfasst“ (KGSt 2017b, S. 21): Ethische Kompetenz, persönliche Kompetenz, strategische Kompetenz, soziale Kompetenz, Führungskompetenz [sic!], Personalentwicklungskompetenz, Diversity Kompetenz und digitale Kompetenz (vgl. KGSt 2017b, S. 21). Mit diesem Kompetenzkatalog scheint eher angestrebt worden zu sein, das gesamte Spektrum aktueller KGSt-Themen (mit Ausnahme der fehlenden Demografiekompetenz) abzudecken, in dem Führungshandeln stattfinden kann. Die notwendige Differenzierung zwischen Mittel und Zweck spielt keine größere Rolle. Möglicherweise hat in dieser Konzeption die hergebrachte Wahrnehmung der Führungsperson als erster Sachbearbeitung noch eine Rolle gespielt. Inhaltlich erscheint es sinnvoller, die Führungsaufgabe stärker auf Umweltentwicklungen auszurichten. Spätestens mit Veröffentlichung des Kommunalen Steuerungsmodells ist diese Art der veränderten Steuerung weitgehend als Thema aus den Verwaltungsdiskursen verschwunden. Bemerkenswerterweise lässt sich die KGSt in dem Entwurf des Kommunalen Steuerungsmodells auch zu einer Publikumsbeschimpfung hinreißen: „Das NSM als umfassender Modernisierungsansatz ist von vielen Verwaltungen als zu komplex eingeschätzt, die Beziehungen zwischen den einzelnen Instrumenten nicht als notwendig und unterstützend erkannt worden. Deshalb hat das NSM in vielen Verwaltungen seinen Steuerungsgewinn nicht voll entfalten können.“ (KGSt 2013, S. 16)

Wie hier aufgezeigt wurde, hat ein zentrales Problem der Einführung darin bestanden, dass das Neue Steuerungsmodell es als eine mehrtausendfache Organisationsveränderung dargestellt wurde, während es in der Substanz ein jeweils fundamentaler

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Organisationsumbau und eine Reform der übergeordneten Verwaltungstraditionen und -kulturen ist. Wie nun das Neue Steuerungsmodell genau zu bewerten ist, darüber lässt sich trefflich streiten. Wie unterschiedlich Annahmen und Bewertungen sein können, beweist exemplarisch die bereits angesprochene Auseinandersetzung zwischen Holtkamp (2008) und Banner (2008). Ansatzpunkte für Debatten können formulierte und sinnvolle Erwartungen sein, beispielsweise auch die Frage, welche Implementationszyklen realistisch sind. Hinzu kommen notwendige Erfolgsvoraussetzungen, Zurechenbarkeit von Ergebnissen usw. Die Problematik solcher Vergleiche beruht ja nicht zuletzt darauf, dass eine konkret gewordene Entwicklung mit einer fiktiven Alternative verglichen wird. Das kann durchaus mit Überzeugung vertreten werden, wie beispielsweise Rechnungshöfe immer wieder nachweisen. Letztlich ist so auch nur schwer zu bewerten, ob der zentrale Anspruch, dass mit dem Neuen Steuerungsmodell eine bessere Steuerung ermöglicht wird, tatsächlich erreicht wird. Eine Überprüfung, inwieweit den Ansprüchen des Neuen Steuerungsmodells genüge getan wurde, also Komponenten des Neuen Steuerungsmodells auch umgesetzt wurden, bringt aber auch nur einen oberflächlichen Erkenntnisgewinn, da die Anwendung von Instrumenten wenig über deren Wirkung aussagt. So kann beispielsweise mit Holtkamp (2008, S. 430) festgestellt werden: „Eine positivere Bilanz [des Neuen Steuerungsmodells, T.K.] wird lediglich in Bezug auf das erweiterte Modell des NSM im Bereich der Kundenorientierung gezogen. In den letzten Jahren wurden nachweislich die Bearbeitungszeiten von Verwaltungsvorgängen optimiert und die Servicequalität erhöht.“

Das sagt aber eben wenig aus – sowohl Servicequalität als auch Bearbeitungszeiten können auch durch erhöhten Personaleinsatz verbessert werden. Allerdings lässt sich die Frage beantworten, inwieweit die Kommunalverwaltungen durch das Neue Steuerungsmodell beeinflusst wurden. Und es sind durchaus umfassende Veränderungen der Kommunalverwaltungen festzustellen. Eine Reihe von Instrumenten wurde implementiert um zu bleiben. Als zentraler Aspekt ist zu nennen, dass verstärkt eine betriebswirtschaftliche Rationalität in die Verwaltungen eingezogen ist. Das ist durchaus nicht unproblematisch, denn sie ist neben die bestehenden bürokratischen, politischen und professionellen Rationalitäten getreten – unterschiedlich je nach Modernisierungsrealität der Verwaltungen. Dies kann Entscheidungsfindungen erschweren, allerdings in Einzelfällen auch durch ein Ausspielen der Rationalitäten Handlungsmöglichkeiten eröffnen. Aber letztlich sind so Hybridverwaltungen mit konkurrierenden Rationalitäten entstanden. In diesem Kontext ist auch anzumerken, dass die Verwaltungen sich stärker für Personen ohne verwaltungsspezifischen Hintergrund geöffnet haben. So ist es nun selbstverständlich, dass in den Behörden Controller beschäftigt werden. Gerade unter Steuerungsgesichtspunkten ist auf die Arbeitskosten zu verweisen: Die reinen Arbeitskosten bewegen sich gegenwärtig im Rahmen von mindestens 75.000–80.000 € jähr-

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lich. Gerade in kleineren Verwaltungen dürfte es schon außergewöhnlicher Leistungen bedürfen, um einen Gegenwert für diese Kosten zu schaffen. Zudem ist die Existenz der Controller auch ein Hinweis darauf, dass die Verwaltungen sich stark mit sich selbst beschäftigen. Und die vielleicht nach außen größte Wirkung des Neuen Steuerungsmodells: Thomas Ellwein (1983, S. 342) hat generell eine fortschreitende Erosion der „Einheit der Verwaltung“ festgestellt. Weniger Einheit als heute war nie. Damit ist gemeint, dass es keinen gleichartigen Aufbau der Kommunalverwaltungen mehr gibt. Während früher die Ämtergliederung Grundstruktur der Verwaltungsorganisation war, stehen nun einigen ‚Restämtern‘ ‚Fachbereiche‘, ‚Teams‘, ‚Fachdienste‘ usw. gegenüber. Dabei sollte nicht die Möglichkeit außer Acht gelassen werden, dass eine neue Bezeichnung ein symbolischer Akt sein kann, um Modernität zu demonstrieren. Darin haben Verwaltungen einige Kompetenzen. Natürlich wird auch mit Kennzahlen gearbeitet, was für Steuerungsaspekte von großer Bedeutung sein kann. Allerdings ist die Arbeit mit Kennzahlen durchaus anspruchsvoll – beginnend bei der Formulierung – insbesondere wenn mit ihnen gehaltvolle Informationen generiert werden sollen. Gerade in diesem Zusammenhang besteht aber der Eindruck, dass gegenwärtig eine deutliche Tendenz zur Nutzung einfacher, quantitativer Kennzahlen besteht. Die für den vorliegenden Kontext entscheidende Frage ist aber, ob durch die Elemente des Neuen Steuerungsmodells die dargestellten Anforderungen der aktuellen Gesellschaft an die öffentliche Verwaltung besser gelöst werden können. Hierzu ist zuerst festzustellen, dass Elemente des Neuen Steuerungsmodells selbst klassische Komplexitätstreiber sind (sog. ‚unkontrollierte Komplexität‘). Exemplarisch können hier die zunehmende Zielkomplexität (z. B. durch die zunehmende Bedeutung der betriebswirtschaftlichen Rationalität), der zunehmende Wettbewerb (z. B. als Kernbestandteil der Informationsgenerierung im Neuen Steuerungsmodell) und die zunehmende Beschaffungskomplexität (z. B. durch das zunehmende Outsourcing) genannt werden. Dies ist erst einmal nicht prinzipiell schlecht, soweit man Ashbys (1974, S. 298 ff.) Gesetz der erforderlichen Varietät folgt. Mit ihm wird ausgesagt, das für Steuerungsaufgaben die Komplexität des Steuerungsbereiches eine Entsprechung in den Steuerungsmitteln haben muss: Um angemessen steuernd eingreifen zu können, müssen alle Entwicklungs- und Handlungsoptionen wahrgenommen werden können. Das gilt grundsätzlich auch für Organisationen: Wenn Cybercrime zu einem gesellschaftlich und politisch (i. e. rechtlich) relevanten Phänomen wird, müssen auf organisatorischer Ebene entsprechende Maßnahmen vorgenommen werden (Abteilungen müssen entstehen, Ressourcen zugeordnet werden, Netzwerke gebildet usw. usf.). Das heißt, die gesellschaftliche Komplexität muss eine Entsprechung in den Behörden finden. Damit ist auch gesagt, dass Komplexität in ihrem Kern nicht reduziert werden kann. Man kann versuchen, sie zu verschieben, durch Organisationsprivatisierungen o. ä. Dadurch verschwindet sie aber nicht. Die ausgegliederten Organisationseinheiten müssen gesteuert werden, was über Organisationsgrenzen schwieriger ist als innerhalb einer Organisation

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– in den Kommunalverwaltungen sind deswegen die Abteilungen zum Beteiligungsmanagement entstanden. Gegebenenfalls müssen Regulierungen vorgenommen werden usw. usf. Dies wird durch Untersuchungsergebnisse aus England und Deutschland bestätigt. Danach können als Ergebnisse unterschiedliche NPM-Strategien durchaus Steigerung der Organisationsleistung festgestellt werden – aber nur für dezentralisierte Einheiten. In den Bereichen, in denen Behörden kooperieren mussten, waren deutliche Probleme festzustellen (Van de Walle und Hammerschmid 2011, S. 198 f.). In dieser Perspektive bietet das Neue Steuerungsmodell nur einige Ansätze, um sinnvoll(er) mit komplexen Herausforderungen umgehen zu können. Zu nennen ist beispielsweise die Bündelung von Kompetenzen in Fachbereichen. Insgesamt gesehen ist das Neue Steuerungsmodell – und auch das Kommunale Steuerungsmodell – als Lösung für die Herausforderungen vor denen die öffentliche Verwaltung steht, nur begrenzt geeignet. Für diese Aufgabe ist es unterkomplex und hat zudem neue Problembereiche geschaffen.

2.5 Spezifische Modernisierungsbemühungen im Sicherheitsbereich 2.5.1 High Reliability Organizations Die Konzepte der High Reliability Organizations resultieren aus einer Auseinandersetzung mit Charles Perrows (1987) Ansatz der normalen Katastrophen. Gegenstand von dessen Untersuchungen sind Hochtechnologieorganisationen, die Transformations- oder Umwandlungsprozesse vornehmen – wie beispielsweise Kernkraftwerke oder petrochemische Anlagen – da diese sich durch eine besondere Komplexität auszeichnen (Perrow 1987, S. 123 ff.). In diesen hochtechnologischen Organisationen werden zwei Eigenschaften thematisiert, deren Zusammenspiel hochgradig dysfunktionale Auswirkungen hat: Komplexität und enge Kopplungen (Perrow 1987, S. 95 ff.). Die hohe Komplexität und die hohe Interaktion der einzelnen Elemente führen in modernen technologiebasierten Organisationen häufig zu unvorhergesehenen Konstellationen. Durch die engen bzw. starren Kopplungen, die in den Systemen vorherrschen, können Störungen so auf andere Systembereiche und schließlich die gesamte Organisation übergreifen. Ein Eingreifen des Bedienpersonals kann keine Abhilfe schaffen, da zum einen die Informationen über einen Vorfall regelmäßig nicht eindeutig sind, da diese Situationen nicht antizipiert wurden. Zum anderen gibt es durch die engen Kopplungen zudem keine Möglichkeiten – weder inhaltlich noch zeitlich – zu angemessenen Analysen. Somit werden Katastrophen, wie der Buchtitel von Perrow (1987) feststellt, eben ‚normal’. Der Ansatz der High Reliability Organizations setzt an dem empirischen Schwachpunkt der Argumentation Perrows an: Es gibt eine Vielzahl von modernen Organisationen, die sich keine Fehler erlauben können, da es keine zweite Chance zur Korrektur gibt

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– und die auch tatsächlich fehlerfrei arbeiten. Daher wurden zu Beginn der Entwicklung der Konzeption einige dieser Organisationen empirisch untersucht. Die US-amerikanische Flugverkehrskontrolle sowie zwei atomgetriebene Flugzeugträger. Später wurden noch die Stromversorgung der US-amerikanischen Westküstenstaaten sowie kommerzielle Kernkraftwerke in das Projekt aufgenommen (LaPorte und Consolini 1991; Roberts 1989, 2009). Ab der Jahrtausendwende wurde die Konzeption der High Reliability Organizations in verschiedene Richtungen ausgeweitet. Dies findet einen ersten Ausdruck in der Analyse weiterer, sehr heterogener Organisation(sart)en. Zu nennen sind u. a. das Gesundheitswesen, Ölbohrinseln, Polizeieinheiten, Eisenbahnunternehmen, Schulen (Nachweise in Roberts 2009, S. 51). Dementsprechend rückte die Übertragbarkeit der Konzepte stärker in den Mittelpunkt. Weick und Roberts (Weick und Roberts 1993, S. 378), zwei der grundlegenden Vertreter der High Reliability Organizations, heben den zentralen Ansatzpunkt hervor: „We suspect that normal accidents represent a breakdown of social processes and comprehension rather than a failure of technology. Inadequate comprehension can be traced to flawed mind rather than flawed equipment.“

Somit wird davon ausgegangen, dass auch gefährliche Technologien sicher angewendet und beherrscht werden können, soweit ein angemessenes Organisationsdesign vorherrscht und das Verhalten in der Organisation entsprechend ausgerichtet ist. Mit einer sozialpsychologischen und dynamischen Sichtweise auf Organisationen wird festgestellt, dass die Anfälligkeit von Organisationen für ‚normale Unfälle‘ keine grundsätzliche Eigenschaft ist, sondern aus menschlichen Handlungen resultiert, wobei diese Entwicklung in einer relativ kurzen Zeit stattfinden kann (Weick 1990, S. 585). Ein zentrales Konzept ist das der ‚resilience‘. Dieser Begriff hat mittlerweile auch im deutschen Sprachraum in den unterschiedlichsten Kontexten Einzug gehalten. Er bezieht sich in einer ersten groben Annäherung auf die Fähigkeit von Organisationen Fehlentwicklungen einzudämmen, zu korrigieren und sich davon zu erholen, bevor diese die Funktionsfähigkeit der Organisation beeinträchtigen und zu Zusammenbrüchen führen. Die bedeutendsten Ansätze des Konzeptes sind dezentrale Prozesse der Adaption, der Flexibilität und des Lernens. Diese Prozesse erlauben es Organisationen, auf unvorhergesehene Entwicklungen zu reagieren, sich an wandelnde Umstände anzupassen und mit Störungen umzugehen (Macrae 2010, S. 139 m. w. N.). Zwingend ist, das High Reliability Organizations auf Lernen ausgerichtet sind. Damit wird deutlich, dass die Konzepte der High Reliability Organizations aufwändig und anspruchsvoll sind. So setzen beispielsweise eine Reihe von High Reliability Organizations auf ein Berichtswesen, in dem auch ‚Beinahe-Unfälle‘ aufgenommen und thematisiert werden. So können alle Situationen analysiert werden, in denen etwas Unerwartetes aufgetreten ist. Dies kann entscheidende Informationen für zukünftiges Verhalten beinhalten, hat aber auch Implikationen auf die gesamte Organisationsausrichtung: Aller Wahrscheinlichkeit nach sind nicht alle Meldungen von Beinahe-Unfällen brauch-

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bar. Dies hat eine Organisation nicht nur auszuhalten, sie muss sogar alle Meldungen einfordern und unterstützen, um so an diejenigen zu gelangen, die helfen können einen Unfall zu vermeiden. Ein solches Vorgehen ist allerdings voraussetzungsvoll. Neben der organisationskulturellen Dimension (Catino und Patriotta 2013, S. 440 m. w. N.) kommt ganz entscheidend die kognitive Ebene hinzu: Was wird überhaupt als Fehler wahrgenommen, wie werden sie sozial konstruiert? Wie ‚spüren‘ Beschäftigte Fehler, wie stellen sie sie sich vor, interpretieren sie und wie gehen sie als dann geteilte Bedeutungen in Organisationsprozesse ein? Ein weiterer zentraler Ansatzpunkt der High Reliability Organizations ist das frühe Erkennen von Entwicklungen durch die Wahrnehmung noch kleiner Abweichungen vom üblichen Ablauf. Das betrifft Routinen mit ihrer Ambivalenz: Einerseits sorgen sie für Sicherheit, andererseits sind sie auch Quellen für Fehler: „We find that errors often stem from sequential action chains that are concealed in habitual behavior and that become visible only when unforeseen circumstances occur“ (Catino und Patriotta 2013, S. 437).

In den frühen Arbeiten zu High Reliability Organizations wurden so Kognitionen und Schematas zu einem zentralen Ansatzpunkt, da durch sie die Wahrnehmung alternativer Entwicklungen problematisch wird (Sutcliffe 1994; Weick 1993; 1990). Kognitionen haben auch eine Bedeutung bei den Alternativen, durch die Trial-And-Error-Lernprozesse ersetzt werden können, wie beispielsweise: „imagination, vicarious experiences, stories, simulations, and other symbolic representations of technology and its effects“ (Weick 1987, S. 113).

Diese Analysegegenstände der frühen High Reliability Organizations-Forschung weisen auf eine Besonderheit hin: Bei den untersuchten Organisationen steht aufgrund der mit den Tätigkeiten verbundenen potenziellen Gefahren vornehmlich die Sicherheit bzw. Zuverlässigkeit allein im Mittelpunkt und ist gegen Konflikte mit anderen Zielvorstellungen geschützt (Roberts 1989, S. 112; Weick 1987, S. 112). Mit dieser Hinwendung zu Organisationen, die zunehmend weniger durch Technologie dominiert sind, rückten Verbindungen der High Reliability Organizations-Konzepte zu „klassischen“ Elementen der Organisationstheorien stärker in den Mittelpunkt, wie insbesondere Organisatorisches Lernen, Organisationskultur, Innovationen, Change Management und Führung. Ein weiterer zentraler Anknüpfungspunkt an aktuelle organisationstheoretische Konzepte ergibt sich aus der Erweiterung der High Reliability Organizations zu den „High Reliability Systems“. Hierbei wird die Verbreitung von Sicherheitsmechanismen durch die Einbettung von Organisationen in Netzwerke analysiert (O’Neil 2011). Zusätzlich gab es eine vergleichsweise hohe Anzahl von Implementationsversuchen, beispielsweise im medizinischen Bereich. Die Ergebnisse sind etwas schwierig einzuordnen, nicht zuletzt, da die High Reliability Organizations-Konzepte keine homo-

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gene Theorie darstellen und natürliche gemeinsame Elemente mit herkömmlichen Organisationsprinzipien haben (Roberts 2009). Dies stellt einen Vorteil der High Reliability Organizations-Konzepte dar: Die naheliegende Anpassungsnotwendigkeit verhindert einen unreflektierten kategorischen Anspruch (‚one size fits all‘), wie er beispielsweise für das Neue Steuerungsmodell beansprucht wird. Ein (Zwischen-) Fazit der Entwicklung der High Reliability Organizations-Forschung stellt das inzwischen in der dritten Auflage erschiene Buch von Weick und Sutcliffe dar, indem fünf Kernprinzipien der High Reliability Organizations herausgearbeitet werden: 1. „Preoccupation with failure“ 2. „Reluctance to simplify“ 3. „Sensitivity to operations“ 4. „Commitment to resilience“ 5. „Deference to expertise“ (Weick und Sutcliffe 2015, S. 45 ff.) Die fünf Prinzipien haben eine unterschiedliche Ausrichtung: Während die ersten drei die Fähigkeiten zur Antizipation unerwarteter Probleme zum Ziel haben, ist die Ausrichtung der folgenden beiden Prinzipien die Eindämmung von störenden Entwicklungen. Das betont wiederum die beiden Elemente, auf denen die Handlungen der High Reliability Organizations beruhen: Einerseits unerwartete Entwicklungen so früh wie möglich wahrzunehmen und andererseits auf eine angemessene Art darauf zu reagieren. Den Anforderungen zwingend entsprechend stellt die ‚Resilience‘ der High Reliability Organizations auch keinen Zustand dar, sondern einen Prozess. Selbstverständlich variieren die Geltungsdimensionen der einzelnen Prinzipien je nach Organisationsart, aber trotz der strukturellen Unterschiede im Denken und Handeln bilden die fünf Prinzipien die gemeinsame Basis. In organisationstheoretischer Sichtweise haben die High Reliability Organizations-Prinzipien zwei zentrale Ansatzpunkte: Funktionale Dezentralisation und redundante Strukturen. High Reliability Organizations haben auch bezogen auf die Organisationstheorie eine erhebliche Bedeutung, da in ihrem Konzept eine ganze Reihe der aktuell thematisierten Ansätze verwendet werden. Zu nennen ist die Konzentration auf den Prozess des Organisierens und nicht die Perspektive auf die Organisation als ein vorgeblich statisches Element. Hinzu kommt das Interagieren mit dynamischen Umwelten, die Integration der kognitiven Dimension und – vornehmlich über die Thematisierung von Gruppen- und Koordinationsprozessen – ein soziologischer Ansatz. Die Überlegungen zu den High Reliability Organizations bündeln eine ganze Reihe der Kernbestandteile moderner Organisationstheorien. Zuerst ist zu nennen, dass sie zu den offenen System-Ansätzen gehören, d. h. die Organisationen werden über ihren ständigen und konstitutiven Austausch mit ihren Umwelten begriffen. Weiterhin herrscht kein statisches, sondern – von der Thematik her zwingend – ein prozessuales Organisationsverständnis vor (Weick und Putnam 2006).

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Die Relevanz der Ansätze der High Reliability Organizations kann am Beispiel der Anschläge vom 11. September 2001 verdeutlicht werden.

2.5.2 Die Anschläge vom 11. September als Modernisierungsdefekt In analytischer Hinsicht sind die Anschläge auf US-amerikanische Einrichtungen vom 11. September 2001 paradigmatisch für neuartige Anforderungen, mit denen Organisationen sich auseinandersetzen müssen (Hood 2005). Klassische Abläufe der öffentlichen Verwaltung stellen darauf ab, dass stabile Umwelten bestehen, in der definierbare Abläufe stattfinden und in der ausreichend Zeit besteht, um zukünftige Aktionen zu planen, Ressourcen zu allokieren sowie Fehler zu identifizieren und zu korrigieren, bevor sie schwerwiegende Folgen nach sich ziehen (Comfort 2003, S. 133 f.). Die geänderte Qualität der Anschläge vom 11. September stellt dagegen einen „discontinuous environmental change“ (Lewin et al. 2004, S. 119) dar, wie er in der strategischen Managementforschung thematisiert wird: Das Bedrohungsszenario einer Flugzeugentführung war für die westlichen Behörden bis zum 11. September prinzipiell das einer Geiselnahme mit anschließenden Verhandlungen, die in der Regel zur Freilassung der Geiseln führen. Ein Einstellen auf sich ändernde Ziele und Methoden islamistischer Terroristen fand nicht statt, ebenso wenig wie die Vorstellung existierte, dass Passagierflugzeuge als fliegende Bomben verwendet werden können. Mit diesen kognitiven Ansätzen zeigt sich die Nähe zu den HRO-Konzepten: „organizations must both be able to notice weak signals of something different from the past and be able to adapt their capabilities to respond … Weak signals must be detected at a more granular level; one must detect not only the signal that terrorism is now a problem, or even that terrorists are contemplating using planes as weapons, but also the identities of specific potential perpetrators“ (Kelman 2006, S. 132).

Dies ist eine Organisationsaufgabe, wie der Fall des FBI-Mitarbeiters zeigt, der durch die Flugstunden der späteren Terroristen die Vorstellung entwickelte, dass eine neue Art eins Anschlags vorbereitet werde. Eben weil seine Vorstellung neuartig war, konnte seine Warnung nicht in das ‚System eingepflegt‘ werden, sodass die Idee nicht weiterverfolgt wurde. In formaler Hinsicht war das Scheitern der US-Behörden bei der Verhinderung der Anschläge des 11. Septembers ein klassisches Modernisierungsproblem: „However the specific problems are labeled, we believe they are symptoms of the government’s broader inability to adapt how it manages problems to the new challenges of the twenty-first century“ (9/11 Commission 2004, S. 353).

Wobei ein Aspekt des Problems auch in dem „success paradox“ (Tushman und O’Reilly 1996, S. 24) bestanden hat, dem Vertrauen in bestehende Strukturen aufgrund vergangener Erfolge, in diesem Fall der erfolgreichen Abwehr terroristischer Anschläge in den 90er Jahren.

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Vertreter der High Reliability Organizations-Konzepte sehen deutliche Lösungsmöglichkeiten für diese Problematiken, durch Ausbildung, durch weitreichende Simulieren von Krisensituationen, das Schaffen einer Kultur der Sicherheit und den Einsatz redundanter Systeme (Scott und Davis 2007, S. 101).

2.6 Fazit: Wege zur Komplexitätsbearbeitung Die Darstellung des Ansatzes der High Reliability Organizations hat deutlich gemacht, dass die Mittel und Instrumente, mit denen man in komplexen Umwelten Sicherheit herstellen kann, gänzlich von denen abweichen, die mit dem Neuen Steuerungsmodell thematisiert werden. Dabei ist hervorzuheben, dass das Organisationsdesign wichtiger ist – sein muss – als eine übergeordnete Handlungslogik. Entscheidend ist dabei die grundsätzliche Konzeption: High Reliability Organizations werden als dynamische Systeme in dynamischen Umwelten wahrgenommen – wodurch eine gänzlich andere Qualität vorhanden ist als bei der Binnenorientierung des Neuen Steuerungsmodell. Abgesehen davon bleibt die Frage zu beantworten, welche Lehren man für die allgemeine und Sicherheitsverwaltung aus den Konzepten der High Reliability Organizations ziehen kann. Für die allgemeine Verwaltung können viele Ansätze der High Reliability Organizations übernommen werden, schließlich geht es im zentral um die Aufrechterhaltung einer organisatorischen Stabilität; es geht um schnelleres Lernen, um größere Aufmerksamkeit gegenüber sich ändernden Verhältnissen und bessere Beziehungen zu Kunden. Und die Bedeutung des Verwaltungshandelns sollte nicht unterschätzt werden. Schließlich geht es dabei u. a. darum, ob Menschen ausreichend vor Kriminalität geschützt werden, ob sie durch Hochwasser gefährdet werden können, wie sie in persönlichen Notlagen ihren Lebensunterhalt bestreiten und ob Kinder ausreichend auf ihr kommendes Leben vorbereitet werden. Demgegenüber ist aber auch zu berücksichtigen, dass die Konzepte der High Reliability Organizations sehr anspruchsvoll sind und die Legitimität einer Organisationsstruktur auch von ihrer Aufgabenangemessenheit abhängt. So katastrophal sich Fehler bei dem Vorgehen zur Verhinderung einer Kindeswohlgefährdung auswirken können, so reparabel und damit auch nachrangig – wenn auch unschön – sind Fehler bei Vergütungsberechnungen der Beschäftigten. Aber genau an dieser Stelle liegt auch die zentrale Erkenntnis, die aus den Konzepten der High Reliability Organizations abgeleitet werden kann: Bei diesen gibt es – bei aller Gültigkeit der fünf Kernprinzipien – für jede spezifische Aufgabe entsprechend ausgerichtete und angepasste Organisationsstrukturen. Und dies gilt für jede Verwaltung: Voraussetzung für eine erfolgreiche Aufgabenbearbeitung ist eine je spezifisch ausgerichtete Organisationsstruktur. Das Aufblasen spezifischer Prinzipien, die nur für eine bestimmte Art von Aufgaben geeignet sind, zu vorgeblicher universell einsetzbaren Konzepten führt regelmäßig nur zu einer Verschiebung der Probleme.

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Die Nähe der Konzepte der High Reliability Organizations zu den Aufgaben der Sicherheitsverwaltung ist offensichtlich, teilweise sind Sicherheitsverwaltungen High Reliability Organizations. Insoweit stellt eine direkte Übertragung einzelner Konzepte und Prinzipien keine Herausforderung, sondern eine Aufgabe dar. Zu betonen sind allerdings noch einmal die besonderen Anforderungen, die mit einer High Reliability Organization einhergehen. Gestaltung und Betrieb einer High Reliability Organization stellt eine enorm anspruchsvolle Führungsaufgabe dar. Das fachliche Wissen der Beschäftigten steht im Mittelpunkt, muss aktiviert und unterstützt werden. Deren fachliche Bewertung von Entwicklungen ist entscheidend für das Organisationsverhalten. Gleichzeitig muss dafür gesorgt werden, dass kritisch mit Wahrnehmungen umgegangen wird, eingeübte Sichtweisen dürfen nicht absolut gestellt werden und man muss offen für neue Interpretationen sein. Wenn man die zuvor angesprochene Terminologie der KGSt übernehmen will, wird für die Führung einer High Reliability Organizations ‚Kognitionskompetenz‘ benötigt. Damit ist angesprochen, dass gerade gegen die ubiquitären kognitiven Verzerrungen gearbeitet werden muss. Damit sind Sachverhalte gemeint wie die Wahrnehmung, dass eine gegenwärtige Bedrohung wichtiger ist als eine zukünftige – unabhängig von dem jeweiligen Ausmaß, dass Menschen zu der Annahme tendieren, dass sich jemand anderes um eine Krise kümmern wird und nicht zuletzt, das aus den bereits investierten Ressourcen auf die Bedeutung eines Themas geschlossen werden kann. Diese und andere kognitive Verzerrungen können dafür sorgen, dass keine angemessenen Reaktionen auf Entwicklungen erfolgen. Dementsprechend ist es notwendig, das eigene und das Verhalten der anderen kontinuierlich zu überprüfen und zu hinterfragen. Dies macht deutlich, dass es bei den High Reliability Organizations auch darum geht, eine spezifische Kultur zu installieren, mit der auch vermittelt wird, dass man sich zwingend in einem andauernden Prozess befindet, in dem es kein Nachlassen geben darf. In letzter Konsequenz kehren wir damit zu einer doch schon älteren Erkenntnis zurück, Chandlers (1962, S. 14): „Structure follows Strategy“. Bei aller notwendigen Relativierung dieser Aussage und dem notwendigen Verweis auf die Interdependenz von Struktur und Strategie ist doch immer auf den Instrumentcharakter der Organisation zu verweisen. Dass Organisationen mit zunehmendem Alter eine Tendenz zum Strukturkonservatismus entwickeln und so fortgesetztes flexibles Handeln eines zusätzlichen (Führungs-)Aufwandes bedarf, stellt natürlich gerade für öffentliche Verwaltungen eine große Herausforderung dar. Zum Abschluss kann der Kreis zum Neuen Steuerungsmodell geschlossen werden: Ein hoffentlich nicht nachhaltiger Fehler dieses Konzepts war, dass vermittelt wurde, man könnte eine bessere und zeitgemäßere Verwaltung nach einem spezifischen Prinzip gestalten und dabei auch noch Ressourcen einsparen. Demgegenüber ist festzustellen, dass Verwaltungen, die mit den aktuellen gesellschaftlichen Herausforderungen und dem damit verbundenen Problem der zunehmenden Komplexität erfolgreich umgehen können, anspruchsvolle Organisationen sind, die eine entsprechende Ressourcenausstattung benötigen. Die Vorstellung einer ‚Abkürzung‘ über vermeintlich universelle Prinzipien wird regelmäßig mit ungelösten Aufgaben bezahlt.

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T. Kneissler

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Agile Organisation: Kalter Kaffee oder neue Erfolgsformel? Manfred Bornewasser

Inhaltsverzeichnis 3.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 3.2 Organisationen: Träge Akteure in sich dynamisch verändernden Umwelten . . . . . . . . . . . 61 3.3 Agiles Management: Beschleunigung durch Vorgangsmodelle und Dezentralisierung . . . 63 3.3.1 Beschleunigung der Softwareentwicklung in dezentralen Teams. . . . . . . . . . . . . . 64 3.3.2 Kernannahmen des agilen Manifests. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 3.3.3 Übertragung auf die beschleunigte Produktentwicklung in der Industrie. . . . . . . . 65 3.3.4 Agiles Management durch Nutzung von Plattformen und Einbeziehung von Crowds. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.4 Dimensionen der Beschleunigung durch agiles Management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.4.1 Ansatzpunkte für agiles Management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.4.1.1 Geschwindigkeitsgewinne im agilen Team. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.4.1.2 Beschleunigung durch raschere Innovation im agilen Team . . . . . . . . . . 69 3.4.1.3 Beschleunigung durch Flexibilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 3.4.1.4 Beschleunigung durch Dezentralisierung und selbstorganisierende Teams. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3.4.1.5 Beschleunigung durch digitale Vernetzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3.4.2 Scrum: Das Gesicht des agilen Managements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.4.3 Scrum: Ein Frontalangriff auf die Trägheit von Organisationen und eine Provokation für die konventionelle Zuständigkeitspraxis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3.5 Kalter Kaffee oder neue Erfolgsformel?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3.5.1 Auch die agile Organisation bleibt letztlich eine Organisation mit Hierarchie. . . . 80 3.5.2 Kritische Größen: Erhalt der Einheitlichkeit der Organisation und Gewinnung von Mitarbeitermotivation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 3.5.3 Objectives und Key Results (OKR) sichern Einheit und Leistungsbereitschaft. . . 84

M. Bornewasser (*)  Uni-Greifswald, Greifswald, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_3

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3.6 Kann man agiles Management auf Verwaltung und Polizei übertragen? . . . . . . . . . . . . . . 86 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Zusammenfassung

Im Anschluss an eine ausführliche Beschreibung der Dimensionen agilen Managements und speziell der Methode Scrum erfolgt eine kritische Bewertung dieses Ansatzes. Dabei wird ausgeführt, dass die agile Organisation keinen direkten Widerspruch zur konventionellen Organisation darstellt. Dezentralisierung und Selbstorganisation führen auch nicht – wie von vielen Führungskräften befürchtet – in ein Chaos, erfordern aber spezielle Maßnahmen, um die Einheit der Organisation und die Verknüpfung von strategischen und operativen Entscheidungen zu gewährleisten. Zudem wird erörtert, wie Mitarbeiter dazu veranlasst werden können, die Grundprinzipien agilen Managements mitzutragen. Abschließend stellt sich die Frage, ob agiles Management auch auf Verwaltung und Polizei zu übertragen sind.

3.1 Einleitung Die Welt wird komplexer und dynamischer. Organisationen müssen sich häufiger und rascher anpassen und bestehende Strategien, Strukturen und Prozesse modifizieren. Agiles Management beschreibt ein solches Anpassungsprogramm. Es geht im Kern darum, Organisationen darauf einzustellen, ein höheres Maß an Information aufzunehmen und dieses schneller in veränderten Prozessen und Produkten kundenorientiert verarbeiten zu können. Dies geschieht nicht mehr vornehmlich durch technische Automatisierung, sondern durch Veränderung der arbeitsorganisatorischen und hierarchischen Verhältnisse. Diese haben in ihrer konventionellen Ausrichtung auf Stabilität jahrelang gute Dienste geleistet, sind aber verstärkt zu Hemmnissen für dynamische Anpassungen geworden. Dadurch verlieren die traditionellen Linienstrukturen und das Prinzip der Trennung von Entscheidung und Ausführung an Bedeutung. Dezentralisierung und Selbstorganisation treten an ihre Stelle. Auf diese Weise sollen der Ablauf von Prozessen und die Gestaltung von Produkten dynamisiert und flexibilisiert werden, um die Leistungsfähigkeit der Organisation zu erhalten und zu steigern. Im Anschluss an eine ausführliche Beschreibung der Dimensionen agilen Managements und speziell der Methode Scrum erfolgt eine kritische Bewertung dieses Ansatzes. Dabei wird ausgeführt, dass die agile Organisation keinen direkten Widerspruch zur konventionellen Organisation darstellt. Dezentralisierung und Selbstorganisation führen auch nicht – wie von vielen Führungskräften befürchtet – in ein Chaos, erfordern aber spezielle Maßnahmen, um die Einheit der Organisation und die Verknüpfung von strategischen und operativen Entscheidungen zu gewährleisten. Zudem wird erörtert, wie Mitarbeiter dazu veranlasst werden können, die Grundprinzipien agilen Managements mitzutragen. Abschließend stellt sich die Frage, ob agiles Management auch auf Verwaltung und Polizei zu übertragen sind.

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3.2 Organisationen: Träge Akteure in sich dynamisch verändernden Umwelten Organisationen sind konkrete, abgrenzbare gesellschaftliche Akteure, die interessengeleitet und zielorientiert kontrollierten Einfluss auf ihre Umwelt nehmen, indem sie Produkte, Dienstleistungen oder hybride Leistungen erzeugen und auf Märkten absetzen. Organisationen verschaffen sich hierzu einen solchen Zuschnitt der internen Strukturen, dass das angestrebte Ziel durch koordiniertes Handeln der beschäftigten Organisationsmitglieder stabil, wiederholt und erfolgreich zu realisieren ist. Hierin liegt der rationale Kern jeder Organisation. Die gewachsene interne Struktur stellt folglich einmal Instrument dar, um die Komplexität der Außenwelt mit all ihren unterschiedlichen Anforderungen und der Innenwelt zu beherrschen. Sie gibt aber auch einen Handlungsrahmen ab, in dem die Beschäftigten durch motiviertes Arbeiten einen alltäglich zu sichernden Wettbewerbsvorteil erlangen und aufrechterhalten können. In diesem Spannungsverhältnis von Rationalität und Motivation liegt der dauerhafte Erfolg einer gelungenen Strukturierung von Aufbau und Ablauf einer jeden Organisation begründet (Bornewasser 2009). Das konventionelle Bild der Organisation ist geprägt durch die Annahme, dass • alle Organisationsmitglieder eine spezifische Stelle in einem hierarchisch geordneten Beziehungsgefüge einnehmen und entsprechend dieser Position agieren • alle positionierten Organisationsmitglieder festgelegte Rollen auszuüben haben • alle wiederkehrenden Abläufe in der Organisation nach fixierten Regeln erfolgen. Feste Positionen in der Hierarchie, feste Verhaltenserwartungen an formal qualifizierte Beschäftigte, feste Regeln für Prozesse: Dies alles erweckt den Eindruck einer zur Spitze hin zentralisierten Struktur, einer strikten Verknüpfung von Position und Tätigkeit sowie hoher Stabilität und Unveränderlichkeit, woraus dann Sicherheit der Organisation und Verlässlichkeit ihrer Leistungen abzuleiten sind. Diesen Sachverhält beschreibt auch das organisationstheoretische Konzept der losen oder festen Kopplung (Weick 2007). Diese Vorstellung hat natürlich noch nie ausgeschlossen, dass Organisationen z. B. ihre Strukturen immer wieder verändern, anpassen oder gar erneuern, man denke an Formen der Projekt- oder Matrixorganisation. Agiles Management gilt auch als eine solche Reaktion auf akute Veränderungen. Häufig wird diesbezüglich von der sog. VUCA-Welt gesprochen.  VUCA-Welt  Dieses Kürzel hat militärischen Ursprung und steht für Volatility, Uncertainty, Complexity und Ambiguity. Es beschreibt in der Summe eine Unsicherheit erzeugende Ausgangssituation, die für traditionelle Organisationen mit ihrer Ausrichtung auf Stabilität, Ordnung, Formalität, Regelhaftigkeit und Verlässlichkeit geradezu eine Provokation darstellt.

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Angesichts von solchen Unsicherheiten ist die Fähigkeit zur flexiblen Antwort gefordert und herauszuarbeiten, weil immer mehr Anforderungen in immer kürzerer Zeit zu bearbeiten und in entsprechend variantenreiche Produktion oder Dienstleistung umzusetzen sind. Eine vergleichbare Antwort auf diese Situation liefert das Konzept der Resilienz. Es beschreibt im Kern die Kompetenz einer Organisation, besonnen auf solche unvorhergesehenen und damit stresserzeugenden Einflüsse flexibel, jedoch stärker im Sinne eines Widerstehens, Abwehrens, Kompensierens und damit Aufrechterhaltens bestehender Strukturen reagieren zu können (Sridhar 2013). Agile Organisationsformen lassen im Kern ein nur weniger festgelegtes und stabiles Bild von der Organisation vor Augen treten. Hierarchie und operativer Prozess sind formell nicht mehr strikt miteinander verknüpft, weniger streng durchorganisiert und deutlich lockerer gekoppelt. Dadurch wird den operativen Einheiten mehr Autonomie und Verantwortung im Umgang mit Kunden und Bürgern eingeräumt, ohne dass strategische Vorgaben vernachlässigt werden. Strategie und Autonomie schließen sich nicht aus, werden in der agilen Organisation aber formell andersartig miteinander verknüpft und zur Wirkung gebracht (z. B. über die Methode OKR, siehe Abschn. 3.5.3). Parallel dazu begünstigen gelockerte Strukturen z. B. die interne abteilungs- oder siloübergreifende Kooperation, die Einbeziehung von Kunden und Nutzern sowie die Förderung eines Learning-by-doing, wenn es um die Erprobung und Verbesserung konkreter Prozesse und Produkte geht. Wo konventionelle Organisationen mit Vorgesetztenverhältnissen in festen Linien und Stellen sowie zentralen Entscheidungen und Anweisungen ausgestattet arbeiten, verzichten agile Organisationen auf starre Zugehörigkeiten und lassen ihren Beschäftigten mehr gestaltbaren Spielraum bei der Entwicklung und Herstellung ihrer Produkte und Dienstleistungen (wobei kritisch zu beachten ist, dass eine solche Aussage angesichts objektiv fehlender Vergleichsmöglichkeiten auf der Organisationsebene ein gewisses Maß an Spekulation enthält). Dezentralisierung und Selbstorganisation schaffen Raum für mehr Flexibilität und höhere Effizienz, erfordern aber auch Bereitschaft und Kompetenz, diese Räume zu nutzen. Erstere werden durch die Vermeidung aufwendiger formaler Entscheidungsprozesse und durch eine verbesserte Organisation der Prozesse erzielt. In diesem Sinne zeigt agiles Management einen Weg auf, wie in einer Organisation die aktuell erlebten Mängel einer trägen und wenig flexiblen bürokratischen Struktur systematisch beseitigt werden können, ohne darüber in ein chaotisches Abseits zu geraten. Der folgende Definitionsversuch bringt dies zum Ausdruck.  Definitionsansatz zum Merkmal der Agilität (in Anlehnung an Trepper 2012)  Agilität als Merkmal einer ganzheitlich strukturierten Organisation könnte bestimmt werden als die strukturell angelegte Fähigkeit einer Organisation, schnell, flexibel und situationsbezogen in komplexen und dynamischen Situationen zu handeln, indem eine Balance zwischen vorgegebener formaler Strukturierung und selbstorganisierter Flexibilität geschaffen wird, um daraus einen Nutzen für den Kunden und sich selbst als Organisation zu ziehen.

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Agilität stellt dabei keine Wunderwaffe für alle Abläufe innerhalb einer jeden Organisation dar. Sie ist vornehmlich für solche Prozesse geeignet, in denen ein hohes Maß an Unvorhersehbarkeit herrscht und deren Bewältigung Flexibilität und Innovativität erfordert. Wo nur Standardprodukte gefertigt werden, wo Kunden nur Produkte aus Katalogen aussuchen können, wo nur nach festen Regeln Anträge oder Formulare bearbeitet werden, mag Automatisierung angezeigt sein, dort ist aber kein Platz für Agilität. Zudem setzt Agilität eine sehr intensive, vorbereitende und begleitende Personalarbeit voraus.

3.3 Agiles Management: Beschleunigung durch Vorgangsmodelle und Dezentralisierung Wie viele Modernisierungsansätze zuvor beschreibt agiles Management einen Weg zur Steigerung der Leistungsfähigkeit von Organisationen in Wirtschaft und Verwaltung. Dadurch soll es gelingen, Organisationen flexibler zu machen und Prozesse zu beschleunigen. Agil aber nur mit schnell, flink oder rasch zu übersetzen, wäre zu kurz gegriffen, zumal auch traditionelle Organisationen versuchen, gerade nach Unfällen oder in Krisen schnell zu reagieren. So hält jedes große Unternehmen heutzutage spezielle Krisenteams für unvorhersehbare Schadensereignisse vor. Auch die Polizei verfügt über speziell ausgebildete Eingreifkräfte (Ständige Stäbe, Sonder- oder Mobile Einsatzkommandos SEK, MEK), um außergewöhnliche Ereignisse bewältigen zu können. Das eigentlich Neue an der Agilisierung liegt folglich nicht allein in der Beschleunigung, sondern vielmehr im Faktor der dauerhaften Dezentralisation von Entscheidungsprozessen und der Selbstorganisation von Arbeit. Agil wird eine Unternehmung vor allem dadurch, dass Kommunikationswege innerhalb der Hierarchie verkürzt und Berichtswesen und Dokumentation reduziert werden, Beratungen entfallen, Entscheidungen verstärkt an die Basis delegiert werden sowie auf umfängliche Planungen und überbordende Regelwerke verzichtet wird. Plakativ formuliert: Agilität beschränkt Bürokratie; je mehr Agilität, desto weniger Bürokratie und hierarchische Artefakte. Teamarbeit, Autonomie, Deregulierung, Selbstorganisation und Vernetzung über interne und externe Plattformen mit Mitarbeitern, Kunden oder Experten gelten nicht nur als konstitutive Merkmale der agilen Organisation, sondern sind auch Quelle erheblicher Zeitgewinne. Hier bestehen deutlich erkennbare Parallelen zum Lean Management (Womack und Jones 2013), welches bekanntlich jede Form der Verschwendung in Prozessen (Kanban) und die ständige Verbesserung von Prozessen und Produkten (Kaizen) propagiert. Agiles Management bedeutet nicht, in defizitären Strukturen schneller zu arbeiten, sondern in verbesserten Strukturen effizienter zu werden.

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3.3.1 Beschleunigung der Softwareentwicklung in dezentralen Teams Agile Organisation und agiles Management sind nicht in großen Industrieunternehmen und Behörden aufgekommen, in denen viel Routine z. B. in der Montage oder der Vorgangsbearbeitung zu erledigen ist. Vielmehr wurden beide in Kontexten propagiert, in denen von Anfang an eher in kleineren Teams und in engem Konnex zu Kunden flexibel auf einen spezifizierten Bedarf hin Dienstleistungen und Produkte erarbeitet werden. Charakteristisch hierfür sind insbesondere die Software- und allgemeiner die Produktentwicklung. Hier sind neben Flexibilität und Schnelligkeit gerade auch die Innovativität sowie die digitale Vernetzung mit externen Kunden charakteristisch. Ein agiles Vorgehensmodell begreift diese Entwicklungsvorgänge als eine zwar vom Management ausgelöste, aber von einem selbstorganisierten Team vorbereitete und umgesetzte Abfolge von Schritten, in der es gemeinsam mit Kunden einen interaktiven, letztlich noch ergebnisoffenen Entwicklungsprozess gestaltet, der iterativ oder schleifenartig über kontinuierliche Rückmeldungen abläuft und zu einer Serie von gemeinsam geschaffenen Produktinkrementen führt. Agiles Vorgehen könnte daher auch als ein Prozess der inkrementellen Innovation beschrieben werden. Angestrebt wird dabei ein simultanes Vorgehen, die rasche Erstellung von Prototypen und eine möglichst frühzeitige Übergabe eines ausreichend funktionierenden Produkts (sog. Minimal Viable Product als Gegensatz zu einem bis in die letzte Verästelung qualitativ perfekten Produkt, wie es der deutschen und auch japanischen Mentalität entspricht, Abschn. 3.4.2), das anschließend gemeinsam mit den Kunden bis zur vollen Reife ausgearbeitet wird.

3.3.2 Kernannahmen des agilen Manifests Diese Struktur des iterativen Vorgehens in selbstorganisierten Teams entspricht den Grundüberzeugungen und Prinzipien des sog. agilen Manifests, welches von einer Gruppe von Informatikern speziell für den Bereich der Softwareentwicklung propagiert wurde (Beck et al. 2001). Weil in diesem Manifest aber kaum etwas Spezifisches über Softwareentwicklung, sondern vornehmlich Allgemeines zur Entwicklung und Qualität von Produkten steht, wird es in jeglichem Sektor von Industrie, Dienstleistung und Verwaltung als historisch fundiertes Credo für agiles Management begriffen. Aber auch hier ist wieder hinsichtlich solch voreiliger Generalisierungen Vorsicht geboten: Bereits jede Hardwareentwicklung lässt sich kaum mit diesem Manifest zur Deckung bringen, geschweige denn alltägliche Routinetätigkeiten in einem Produktionsunternehmen, im Krankenhaus oder im Personalsektor. Von daher ist die Geltung dieses Manifest vornehmlich auf solche Bereiche begrenzt, wo zumindest ansatzweise innovative Entwicklungsarbeit geleistet wird, also z. B. in der Produktentwicklung, bei der Entwicklung von Bebauungsplänen oder der Erarbeitung von Marketingkonzepten. Der folgende Einschub gibt Kernmerkmale des agilen Manifests wider.

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Grundüberzeugungen des agilen Manifests

• • • •

Individuen und Interaktion > Prozesse und Werkzeuge Funktionierende Software > umfassende Dokumentation Zusammenarbeit mit dem Kunden > Vertragsverhandlungen Reagieren und Verändern > das Befolgen eines Plans

Lesehilfe: > zu lesen als „ist wichtiger als“

Erkennbar sind die Ausrichtung auf die interpersonelle Zusammenarbeit mit Kunden und die ausgeprägte Ergebnisorientierung. Formelle Prozesse, ausgefeilte Planungswerkzeuge und ausgiebige Dokumentationen haben wenig Wert für den Kunden, wenn die Ergebnisse den Nutzer nicht befriedigen. Von daher kommt es darauf an, die einseitig strukturierenden Vorgaben der Organisation („das haben wir schon immer so gemacht“) zurückzunehmen und stattdessen über die Interaktion mit dem Kunden dessen Bedarf im Prozess der Entwicklung genauer zu eruieren und ihn schrittweise in einer Serie von innovativen Vorprodukten zu decken. Dies erfordert Offenheit für den Kunden und Flexibilität in der Organisation. Gerade diese Verschiebung der Prioritäten von den eigenen organisatorischen Vorgaben auf die Bedürfnisse des externen Kunden und die Schaffung einer daraus abgeleitete Bereitschaft zur flexiblen Anpassung stellt vermutlich die größte Herausforderung der Organisation dar. Neben diesen Grundwerten propagierten Beck et al. (2001) zusätzlich eine Liste von Prinzipien, die über die Ergebnisorientierung hinaus vor allem die Art und Weise der Teamarbeit und der Zusammenarbeit mit Kunden betreffen.

3.3.3 Übertragung auf die beschleunigte Produktentwicklung in der Industrie Seit der Propagierung des agilen Manifests hat die IT-Branche eine Vielzahl von agilen Vorgehensmodellen hervorgebracht, die teils ganz explizit auf die Bereitstellung von Software-Produkten abzielen (bekannt ist z. B. das patentierte V-Modell XT, vgl. Abschn. 3.4.1), teils aber auch allgemeinere Anregungen zur Gestaltung von Innovationsprojekten geben (z. B. Scrum, Design Thinking). In seiner technisch ausgerichteten Dissertationsschrift analysiert Klein (2016) die Kernannahmen solcher Modelle und überträgt sie sodann auf den Bereich der mechatronischen Produktentwicklung in industriellen Kontexten. Im Kern betont werden die • iterative Entwicklung von Softwareprodukten in wiederkehrenden zyklischen Abläufen, an deren Ende jeweils ein minimal funktionsfähiges Produktinkrement vorliegt, • Arbeit in selbstorganisierten Teams unter interaktiver Einbeziehung der Kunden • ausgeprägte Flexibilität des gesamten Vorgehens.

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Über diese zentralen Merkmale wird das agile Vorgehensmodell gegen das hierarchiebetonte, konventionelle Wasserfallmodell (Pfetzing und Rohde 2014) mit seinen strikt formalisierten Strukturen abgegrenzt. Im Zentrum steht das mehr interaktive Vorgehen mit Zyklen vielfältiges Erprobens, die Volatilität von Auftrag und angestrebtem Ergebnis sowie die ergebnisgetriebene Flexibilität des iterativen Vorgehens. Empirische Untersuchungen von Komus (2014) zeigen zudem, dass das agile Modell von Beschäftigten fast durchgängig vorteilhafter bewertet wird. Dies gilt insbesondere für die wahrgenommene Effizienz, die Mitarbeiterorientierung, die Termintreue und die Transparenz.

3.3.4 Agiles Management durch Nutzung von Plattformen und Einbeziehung von Crowds Agiles Management erfolgt in der Regel in Teams mit direktem Face-to-Face-Kontakt. Zunehmend wird aber auch die Möglichkeit genutzt, es über digitale Plattformen und damit über eine raumübergreifende Vernetzung zu praktizieren. Dabei werden z. B. nur interne, fest angestellte Beschäftigte eines Unternehmens oder zusätzlich auch Experten, Kunden oder gar Wettbewerber aus dem näheren und weiteren Umfeld einbezogen. Alle diese vernetzten, potenziellen Partner werden als eine Crowd begriffen, die sich in Selbstorganisation z. B. über eine eingerichtete Plattform in einen ausgeschriebenen Entwicklungsprozess einbringt, entsprechend ihrer Kompetenzen selbstständig zu bearbeitende Aufgaben auswählt (oder sich darum bewirbt) und ausführt sowie einen regen interaktiven Austausch betreibt. Die vorläufigen Ergebnisse dieser Arbeiten werden auf der Plattform öffentlich und damit transparent gemacht, sodass sich alle Partner fortlaufend orientieren und zu jedem Zeitpunkt zum Ergebnis einbringen können. Wegen dieser Transparenz wird auch von einem „Working in the Open“ oder einem „Working out Loud“ gesprochen. Es geht zentral darum, Grenzen aufzugeben, offene Organisationen zu schaffen und über die Grenzen hinweg partnerschaftliche Problemlösungen zu finden (zum Konzept der offenen Organisation (Münzberg et al. 2018). Ein Beispiel für solche plattform- und crowdbasierten Arten der agilen Organisation liefert IBM. Hier gilt die generelle Erwartung, dass sich Führungskräfte und Beschäftigte an verschiedenen agilen Crowdprojekten beteiligen und damit eigenständig ihre vorgegebene Arbeitszeit auslasten. Die Projektarbeit selbst folgt einem geregelten Ablaufmuster: An drei Tagen wird die Projektaufgabe mittels einer Variante des Design Thinkings hinsichtlich des Problem- und des Lösungsraums aufbereitet. In einer folgenden dreiwöchigen Phase wird in Anlehnung an die Scrum-Methodik im Sprint ein Prototyp der Lösung erarbeitet, der sodann in einer weiteren dreimonatigen Phase zu einem sog. Minimal Viable Product ausgearbeitet und an den Kunden abgegeben wird (s. Abschn. 3.4.2 und 3.4.3). Die Produktentwicklung wird so systematisiert und zeitlich deutlich verkürzt. Bisherige Erfahrungen zeigen eine hohe Akzeptanz des abwechslungsreicheren agilen Arbeitens in der Crowd.

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3.4 Dimensionen der Beschleunigung durch agiles Management Agiles Management steht vor der Herausforderung, konkrete Antworten zur Gestaltung von Selbstorganisation und grenzüberschreitender Vernetzung (mit Kunden und Partnern im Umfeld) sowie Geschwindigkeit, Flexibilität und Innovation zu finden. Die Abb. 3.1 fasst die zentralen Merkmale eines agilen Managements bzw. Ansatzpunkte zur Gestaltung dieser Merkmale zusammen. Aber Vorsicht: Diese Merkmale lassen sich nicht isoliert, sondern nur im Verbund in Richtung auf agiles Management gestalten. Dies deuten die Überlappungen zwischen den Merkmalen an.

3.4.1 Ansatzpunkte für agiles Management Die Abbildung verdeutlicht, dass Agilität auf ganz verschiedene Weise und durch Betonung unterschiedlicher Komponenten erzielt werden kann. Je nach Wahl wird dies die Arbeitsmotivation der Beschäftigten unterschiedlich beeinflussen. Generell bedeutet eine zunehmende Selbstorganisation eine Abnahme von Fremdsteuerung (z. B. durch Vorgesetzte) und eine Zunahme an Selbstkontrolle, Autonomie und Verantwortung. Zudem geht Arbeit in agilen Teams mit einer Zunahme an Ganzheitlichkeit der Arbeit einher (einer der zentralen Standards der sog. gut gestalteten Arbeit (vgl. DIN EN ISO 6385 2016; Pietrzyk et al. 2018) und die im Team abgestimmte, gemeinsame Gestaltung von Entwicklungsprozessen erfordert ein höheres Maß an Commitment, Engagement

Abb. 3.1   Merkmale der Agilität

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und Verantwortung für das gemeinsame Teamergebnis. All diese Faktoren gelten schon seit Jahrzehnten als valide Treiber für ein hohes Motivationspotenzial (Hackman und Oldham 1976).

3.4.1.1 Geschwindigkeitsgewinne im agilen Team „Mitarbeiter müssen lernen zu gewinnen“ (G. Olesch, Personalvorstand von Phoenix-Contact, s. Neue Westfälische 16. Oktober 2018)

Agiles Management schafft attraktive Arbeitsbedingungen, die bei Akzeptanz zu anhaltenden Beschleunigungen führen können. Entscheidend für jede gelingende Teamarbeit ist dabei die Gestaltung der Interdependenzbeziehungen im Team: Teamarbeit verlangt von Teammitgliedern, dass sie sich wechselseitig aufeinander einstellen, gemeinsam und doch getrennt, simultan und nicht nacheinander ein vorab abgestimmtes Ziel realisieren, aber auch hinreichend flexibel agieren, um abgewandelten Anforderungen gerecht zu werden. Das Team verzichtet auf starre Regelung und geht damit noch über matrix- und projektartige Strukturen hinaus. Ein möglichst zügiges Gelingen dieses komplexen interaktiven Prozesses kann durch verschiedene Maßnahmen erreicht werden: • Transparenz schaffen: Aufzeigen und festhalten, was das Ziel ist, welche Schritte zu gehen sind, wer welche Aufgaben in welcher Zeit übernimmt; Festlegungen werden schriftlich fixiert und Karten für jedermann sichtbar an Pinnwänden angebracht, wodurch im Team Selbst- und Fremdkontrolle gefördert werden; Arbeitsprozesse werden visualisiert, Erledigtes ebenso gekennzeichnet wie neu Hinzukommendes; tägliche Überwachung der Arbeitsfortschritte in kurzen Teambesprechungen an Pinnwänden; • Arbeitsergebnisse und Fortschritte sichtbar und anschaubar machen: Arbeitsprozesse zergliedern, visualisieren und erwartete Zwischenergebnisse zeitlich und inhaltlich fixieren; Arbeitsfortschritte werden regelmäßig präsentiert und visuell sichtbar gemacht, erkannte Engpässe gemeinsam bewältigt; Erfolge und Misserfolge werden regelmäßig im Team evaluiert; angestrebt werden Modelle, Demonstratoren und Prototypen, die anwachsende praktische Funktionalität signalisieren; Taktiles ist wichtiger als Kognitives, Funktionalität ist wichtiger als Perfektion und Design. • Fokussieren auf das Wesentliche: Konzentration auf möglichst wenige parallel zu erledigende Aufgaben; Verzettelung vorbeugen; klar trennen zwischen Vorbereitung und Durchführung der Arbeitsprozesse; Ablenkungen und Unterbrechungen vermeiden; Flow-Erleben ermöglichen. • Teamarbeit als Wettbewerb gestalten: Es gilt, als Team ein herausforderndes Ziel in begrenzter Zeit über visualisierbare Zwischenziele zu erreichen; Teammitglieder lernen so gemeinsam, im Wettbewerb gegen die Zeit zu gewinnen; Arbeit wird wie ein sportliches Ereignis organisiert; es entsteht Teamgeist, Erfolge werden gefeiert,

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Teammitglieder lernen, an ihren Erfolg zu glauben, entwickeln Zuversicht, verstehen sich als Sieger und lernen, über ihre Siege, aber auch über Niederlagen und Fehler zu sprechen. Beispiel: Lean Startup

Dieser Siegeswille liegt auch dem Lean Start-up-Ansatzes von E. Ries (2011) zugrunde, der mit dem herausfordernden Anspruch eines raschen Time-to-Market gänzlich auf detaillierte Ausarbeitungen und lange Planungsphasen verzichtet. Stattdessen setzt er von Anfang an auf ein kontinuierliches, am finalen Ergebnis orientiertes Learning-by-doing, welches als ein Prozess des Validated Learning gekennzeichnet wird und in einem sich fortlaufend wiederholenden Zyklus- oder Loop-Modell erfolgt. Der Entwicklungsprozess setzt sich aus einer Serie von aufeinander aufbauenden Erprobungen (z. B. neuer Ansätze, Methoden, Materialien) zusammen, die in aufstrebenden Zyklen zu immer wieder neuen materiellen Inkrementen und Prototypen führen. Diese werden in bestehender oder modifizierter Form zum jeweiligen Ausgangspunkt für die nächsten aufeinander abzustimmenden Entwicklungsschritte. Jeder Loop besteht aus den sequenziell geordneten Komponenten Idea (Vorstellung von einem Ziel), Build (Entwicklung von Annahmen), Code (Festlegen der Methoden und des Prüfprogramms), Measure (Durchführung von Messungen), Data (Überprüfen der Messergebnisse im Licht der Annahmen) und Learn (Erkennen, welche Annahmen bestätigt und welche zu verwerfen sind, worauf man nächste Schritte aufbauen kann). Der praktische Entwicklungsprozess erfolgt entlang dieser Inkremente und zielt auf ein möglichst frühzeitig zu präsentierendes, minimal funktionsfähiges Produkt (sog. Minimal Viable oder Minimal Marketable Product) ab, welches bereits in dieser reduzierten Form seine finalen Funktionalitäten zu erkennen gibt. Es kommt primär auf Schnelligkeit, nicht auf Perfektion an. Von daher lautet auch die zentrale Regel des Ansatzes: Minimize the Total Time through the Loop.

3.4.1.2 Beschleunigung durch raschere Innovation im agilen Team „Agilität ist die Antwort der Unternehmenskultur auf die Digitalisierung“ (N. Jue, Vorstandvorsitzender ING, s. Eilrich 2018)

Innovation wird in Anlehnung an den deutschen Ökonomen Josef Schumpeter gern als „schöpferische Zerstörung“ bezeichnet. Dieser Begriff deutet an, dass jede Innovation einen rückwärts gerichteten, destruktiven und einen vorwärts gerichteten, konstruktiven Anteil hat, der sich aus kognitiver Invention und praktischer Umsetzung zusammensetzt. Diese Annahme kann auch auf agiles Management übertragen werden. Man muss dabei lernen, sich von Überholtem zu trennen und gleichzeitig Neues zu erwerben. Von daher werden in agilen Organisationen mehr oder weniger dauerhafte Teambedingungen geschaffen, die das Erkennen von Defiziten und das Verlernen des Alten fördern sowie das Erlernen von Neuem ermöglichen und unterstützen. Das ist nicht einfach, zumal man

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in der Krise zumindest am Anfang immer wieder schnell in alte Muster zurückfällt. Hilfreich ist es dabei zudem, die eigene Sichtweise auf die Dinge mit fremden Sichtweisen zu konfrontieren, woraus ein Dialog, fruchtbarer Streit und eine neuartige Synthese resultieren können. Wichtige Rahmenbedingungen sind: • Trennung von Routine und Innovation: Es ist schwer, Routine- und Innovationstätigkeit kognitiv miteinander zu vereinbaren. Die innovative Produktentwicklung erfordert von daher besonders ausgewiesene, räumlich und organisatorisch getrennte Bereiche (Kotter und Rathgeber 2017), z. B. den Aufbau besonderer Strukturen wie Innovationsecken, Erprobungs- oder Experimentierräume wie Mind-, Fabricationoder Verwaltungs-Labs, interne Startups, Auslagerungen in spezielle Zentren (z. B. bietet das Watson Centre von IBM in München etwa 1000 Beschäftigten Raum für agiles Arbeiten), Inkubatoren, Akzeleratoren, Maker Spaces und Coworking Spaces. • Divers zusammengesetzte Teams: Agile Teams arbeiten in überschaubaren Größenordnungen, in Räumlichkeiten, die immer wieder den direkten kommunikativen Kontakt ermöglichen. In Teams werden Vertreter unterschiedlicher Disziplinen mit ganz unterschiedlichen Perspektiven auf das innovative Ergebnis zusammengebracht. Der Zugang zum Team ist zu regeln; hinzugezogen werden Kunden, Nutzer (hier vor allem frühe Adoptoren und sog. Lead-User sowie interne und externe Experten.) Möglich ist die Ausdehnung auf Formen der Open Innovation über externe Plattformen. • Ausschluss von Linienvorgesetzten: Anwesenheit von direkten Vorgesetzten in Teams übt oftmals ungünstigen Einfluss auf innovationsgerichtete Teamaktivitäten aus. Teammitglieder fühlen sich kontrolliert, nehmen sich zurück, präsentieren nur Ideen, von denen sie annehmen, dass sie in der konkreten Situation erwünscht sind. Linienvorgesetzte sollten durch vorübergehend befugte Teamleitungskräfte ersetzt werden, die eine spezielle Schulung erfahren haben (z. B. Scrum-Master, Moderator, Prozessexperte) und darauf achten, dass es zu keinen Loyalitätskonflikten kommt. Generell ist zu vermeiden, dass Mitarbeiter sich übermäßig stark aufspalten und gleichzeitig mehreren Herren dienen müssen (sog. split head). • Austausch über tangible Prototypen organisieren: Experimentieren, Ausprobieren läuft immer über konkrete, sichtbare und taktil handhabbare Produkte (z. B. Legosteine aus der Serious Games Serie). Prototypen präsentieren lassen und aus allen Perspektiven der Beteiligten beleuchten. Eine bekannte Methode zur Erstellung von prototypischen Arbeitsplätzen liefert das sog. Cartboard Engineering (Jungkind et al. 2018). Beispiel: Design Thinking

Ein besonders anschauliches Beispiel für die Gestaltung von Innovationsprozessen liefert das Design Thinking, welches in der d-School des Hasso-Plattner-Instituts (HPI) in Potsdam strukturell ausgearbeitet wurde (Meinel et al. 2015). Es basiert auf den drei Grundprinzipien Team, Raum und Prozess. Die im Design Thin-

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king geschaffenen strukturellen Rahmenbedingungen zielen allesamt darauf ab, in anregender Umgebung ein zyklisches, strukturiertes Learning-by-doing zu initiieren, in iterativen Problemlösezyklen neuartige Ideen praktisch in immer bessere Prototypen umzusetzen und diese dann verschiedensten Tests und anschließenden Weiterentwicklungen zu unterwerfen. Strikte Trennung vom Tagesgeschäft, Teilnehmer unterschiedlicher Disziplinen, eindeutige Kundenorientierung, systematische Entwicklungsarbeit in Zyklen sowie die Ausarbeitung von Prototypen stellen die zentralen Pfeiler dieses agilen Ansatzes dar.

3.4.1.3 Beschleunigung durch Flexibilität „Macht Fehler, macht sie schnell!“ (H. Staun, s. FAZ 30. Dezember 2018)

Agiles Management umgeht Nachteile starrer Regelungen in Organisationen sowohl in vertikaler als auch in horizontaler Ausrichtung und eröffnet Handlungsspielräume für die Beschäftigten im Zusammenwirken mit den Kunden. Möglichkeiten der Flexibilisierung liegen aufseiten des Personals, der Technik, der Prozesse, der Vorschriften und der Arbeitsorganisation. Zentraler Ansatzpunkt für die Flexibilisierung im agilen Management liegt in der Gestaltung von interaktiven Prozessstrukturen innerhalb des Teams und im Austausch mit den Kunden. Der Kunde wird zum ko-kreativen Partner bei der innovativen Erstellung von Produkten und Dienstleistungen. Ziel dieser Flexibilität ist es, dem Kunden ein auf dessen Bedürfnisse zugeschnittenes, optimal nützliches Produkt zu liefern und dabei bestmöglichen Service anzubieten (Hsieh 2017). Vier Aspekte erscheinen hierbei konstitutiv: • Anforderungen und Ergebnis zu Beginn volatil halten und nicht zu früh exakt festlegen: Man will keine exakt bestimmten Anfangsanforderungen, weil sie Suchräume und alternative Problemlösungen einengen, sondern volatile, nur in der Richtung festgelegte Anforderungen, die mit dem Kunden gemeinsam ausgearbeitet werden. Genauso wenig gibt es einen finalen Abschluss, vielmehr wird über den Liefertermin hinaus das vorläufige Produkt weiter entwickelt. • Möglichkeiten zur volatilen Prozessgestaltung nutzen: Entwicklungsprozesse sind weder formal noch technisch fixiert. Es können unterschiedliche, auf das konkrete Produkt und seine Anforderungsänderungen abgestimmte Ablaufmodelle gewählt werden. Durch regelmäßige Feedbacks und Analysen der auftretenden Engpässe wird die Abfolge von Aufgaben ad hoc immer wieder neu im Team verteilt. • Fail early, fail cheap: Sobald erkennbar wird, dass z. B. in der Entwicklung von Medikamenten Anforderungen mit verfügbaren Ressourcen nicht in begrenzter Zeit zu realisieren sind, erfolgt der Abbruch. Es wird nicht darauf gesetzt, irgendwann doch eine Lösung zu finden. Die bekannte Devise: „Was lange währt wird endlich gut“ hat keine Gültigkeit mehr und wird durch die Devise „Kill early, kill cheap“ ersetzt. Fehler als solche sind dabei weniger interessant als die damit verbundene Zuversicht, einen anderen, besseren Weg zu finden.

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• Auf Absprache und Vertrauen statt auf Verträge setzen: Langfristige wird durch kurzfristige Planung ersetzt, formelle Kommunikation und Vertragsabschlüsse werden durch informelle Kommunikation auf der Basis von Respekt und Vertrauen ersetzt. Dadurch gewinnt Kundenbindung an Bedeutung, wodurch Störungen jeglicher Kooperation vermieden werden können. Auch Opportunismusspielräume von Partnern werden durch zunehmende Transparenz eingeschränkt (Kloyer und Suchsland 2018). Beispiel: V-Modell XT Bund

Beispielhaft sei das V-Modell XT Bund vorgestellt, welches als geschützte Marke für alle IT-Entwicklungsprojekte der Bundesrepublik Deutschland entwickelt wurde. Das V-Modell – V steht für die Verbindung von analytischen und synthetischen Schritten des Modells – liegt in mehreren Versionen vor, XT steht als Kürzel für extreme Tailoring. Tailoring beschreibt den Vorgang des flexiblen Zuschneidens von IT-Systemen und -Projekten auf die Bedürfnisse von Auftraggebern oder Auftragnehmern, wobei dies zentral bedeutet, dass modular und variabel konstelliert werden kann. Für das stärker agile Vorgehen ist bedeutsam, dass der Entwicklungsprozess nicht länger in starre Phasen, strikte Abfolgen von Schritten und abschließende Abnahmen an sog. Meilensteinen eingeteilt ist, sondern interaktiv über Vorgehensbausteine, Aktivitäten und Ergebnisse zusammengestellt werden kann. Allerdings wird bei bundesweiten Großprojekten (wie etwa dem Programm „Polizei 2020“) trotz Bekenntnis zur Agilität immer noch stark mit hierarchischen und bürokratischen Aufbau- und Ablaufstrukturen gearbeitet (BMI o. J., S. 18).

3.4.1.4 Beschleunigung durch Dezentralisierung und selbstorganisierende Teams „Effektive Chefs entscheiden nicht selbst, sondern schaffen Strukturen, die anderen gute Entscheidungen ermöglichen“ (Porter und Nohria 2018)

Dezentralisierung hat zwei Effekte der Beschleunigung: Aufwendige Entscheidungen in der Hierarchie entfallen und Prozesse in der selbstorganisierten Arbeitsgruppe gemeinsam mit dem Kunden erfolgen mit höherem Tempo, ohne dass die Qualität der Produkte zurückgeht. Dezentralisierung wird dabei nicht wie ein Projekt als eine einmalige, sondern als eine dauerhaft bestehende Maßnahme begriffen, die je nach Ausprägung eine mehr oder weniger neuartige Mischung aus Hierarchie und Autonomie und somit auch eine veränderte Führung erforderlich macht (Antoni und Syrek 2017; Sjut 2018). Passende Maßnahmen sind: • Selbstorganisierte Teams statt starre Linien: Kreisartig modellierte Teams ersetzen zunehmend vertikal ausgerichtete Linien. Starre Zuordnungen über Stellen und Vorgesetztenverhältnisse werden gemieden, Teams werden quasi aus einem ­bereitstehenden Pool von Beschäftigten jeweils mehr oder weniger ad hoc gebildet

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und immer wieder entsprechend des Auftrags neu zusammengesetzt. Das erfordert ein hohes Maß an interner Fluktuation und persönlicher Flexibilität. • Mindestmaß an legalisierter Führung durch einen Teamleiter: Produktive Teams brauchen Führung. Dafür werden motivierte und kompetente Mitarbeiter mit viel Führungsbereitschaft (Leadership) bestimmt (d. h. autonom handeln wollen; neue Ideen propagieren; experimentierfreudig sein; Freiräume geben können; Vertrauen zu Mitarbeitern aufbauen; aktiv Konflikte bewältigen; den Mut haben, Prozesse abzubrechen; Kontakte zum Management halten). Teamführer zeichnen sich durch sachliche Expertise aus und können auf begrenzte Dauer vom Team gewählt werden (wie beim IT-Hersteller Umantis). • Regeln zur Teambildung: Teams sollten eine überschaubare Größe haben (max. 10 Personen, weil es im Falle größerer Umfänge der formellen Koordination bedarf) und sich aus Vertretern möglichst unterschiedlicher Fachdisziplinen zusammensetzen. Zu regeln ist, wer ins Team beruft, wer für Teams ausgewählt werden kann, wer im Team welche Rolle spielt, wie man das Team wieder verlassen kann, in wie viel Teams man gleichzeitig sein kann und wie Priorisierungen zwischen Teamaufgaben vorgenommen werden. Es müssen Verbindungen zwischen Teams organisiert werden, um frühzeitig Abstimmungen herbeiführen und Lösungen und Erfolgsrezepte übernehmen zu können. • Selbstgestaltung der Prozesse: Aufteilung von Aufgaben, Festlegung von Arbeitsschritten, Überwachung der Prozesse, Einbeziehung von Kunden etc. unterliegen der autonomen Gestaltung des Teams. Dabei wird nicht nur Freiraum gewährt, sondern auch zu ungewöhnlichen und riskanten Lösungsansätzen angeregt („Spaß haben und Verrücktheit zulassen“ lautet ein Wert beim online-Händler Zappos, vgl. Förster 2018). Gerade bei riskanten Lösungsansätzen muss die Bereitschaft gegeben sein, auch Fehler in Kauf zu nehmen. Beispiel: Holokratie

Einen relativ weitgehenden Verzicht auf eine steile hierarchische Unternehmensführung propagiert der Ansatz der Holokratie (Robertson 2016). Hierunter wird ein regulativer Ansatz zur Unternehmensführung verstanden, in dessen Zentrum – auf der Basis einer anzuerkennenden Verfassung – das Prinzip der integrativen Entscheidungsfindung steht. Dieses Prinzip gewährt allen Beschäftigten eines Unternehmens die Möglichkeit, sich in eingenommenen Rollen und innerhalb von über- und untergeordneten Kreisen an kurzfristigen und immer wieder korrigierbaren geschäftsrelevanten Entscheidungsprozessen zu beteiligen und sie zu beeinflussen. Über eine solche dynamische Steuerung wird versucht, schwerfällige und zeitaufwendige bürokratische Prozesse zu umgehen und flexible Anpassung an Märkte zu erreichen. Um dennoch eine hinreichend geteilte Ausrichtung des Unternehmens vornehmen zu können, sind alle Kreise untereinander in vertikaler und horizontaler Richtung verlinkt. Ferner werden Steuerungs- und operative Treffen getrennt, wobei die Steuerung der Ausarbeitung der internen Strukturierung der Kreise (mit Rollen

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und Zuständigkeiten) und die operativen Meetings der Abwicklung des konkreten Tagesgeschäfts dienen. Holokratie kommt nur in relativ wenig Unternehmen vor allem im dritten Sektor zur Anwendung. Eine genauere Analyse offenbart zudem, dass die Selbstorganisation auch in diesem Modell nicht zu einer vollständigen Aufgabe von Hierarchie führt. Sie wird vornehmlich genutzt, um Flexibilität zu gewinnen, betrifft aber nicht die strategische Unternehmensführung. In diesem Sinne äußert sich Kai Anderson von der Unternehmensberatung Promerit ganz klar: „Das demokratische, hierarchielose Unternehmen, das uns die New-Work-Bewegung vorgaukelt, ist eine gefährliche Illusion. (…) Wo unternehmerische Entscheidungen basisdemokratisch gefällt werden, da will keiner mehr Verantwortung übernehmen.“ (Anderson 2019).

3.4.1.5 Beschleunigung durch digitale Vernetzung „Work smarter, not harder“ (Ries 2011)

Agiles Management ist kaum ohne direkte interpersonelle Kommunikation in den Teams, aber auch nicht ohne digital gestützte Vernetzung über Organisationsgrenzen hinaus denkbar. Netzwerke reduzieren Abgrenzung, Abgeschlossenheit und den Mangel an Austausch. Abgegrenzte Silos – eine Bezeichnung aus der betriebswirtschaftlichen Organisationslehre, die auf wechselseitige Abschottung und Koordinationsverluste verweist, aus denen Dysfunktionalitäten innerhalb einer übergeordneten Einheit resultieren (Trachsel und Fallegger 2017) – erschweren jegliche horizontale Zusammenarbeit und lassen es geradezu unmöglich erscheinen, komplexere Vorgangsmodelle mit hohen Anteilen an simultaner Entwicklung zu gestalten. • Silos und andere interne Grenzen aufheben: Silos und interne Grenzen in Organisationen können durch Zugang zum Internet, Intranet oder zu Wikis überwunden werden. So können Informationen einzelner Bereiche für andere Bereiche zur Verfügung gestellt werden und umgekehrt auch abgezogen werden. Auf diese Weise entsteht Kontakt und Austausch, der systematisch in Richtung auf gezieltes und interaktives Lernen in Sachfragen entwickelt werden kann. Auf diese Weise kann auch das Wissen um ganzheitliche Zusammenhänge, das sog. Kontextwissen, erweitert werden. • Den Blick über den Tellerrand der Organisation hinaus fördern: Es werden technische Möglichkeiten zum stetigen Austausch zwischen Teammitgliedern, internen und externen Kunden, Usern, Kollegen, Experten im eigenen Unternehmen und in fremden Einrichtungen geschaffen. Jeglicher Austausch über Wissensplattformen wird unterstützt und auch der Kontakt hin zu Start-ups, Inkubatoren, Coworking Spaces oder Maker Spaces gefördert. • Open Innovation fördert Wettbewerb zwischen eigener und fremder Sicht: Die Einbeziehung externer Partner z. B. über Plattformen oder Foren führt dazu, dass die

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Organisation besseren Zugang zu Bedürfnis- und Lösungsinformationen erhält. Dies geschieht z. B. über offene Aufrufe, über ausgeschriebene Wettbewerbe oder eher konventionelle Methoden wie Foren mit sog. Lead-Usern, die dann gemeinsam mit dem Unternehmen ein neues oder verbessertes Produkt entwickeln (Bornewasser et al. 2015). • Vernetzte Geschäftsmodelle entwickeln: Ein Geschäftsmodell beschreibt ein Grundprinzip, nach dem eine Organisation für einen Kunden ein Wertangebot schafft und vermittelt (Osterwalder und Pigneur 2011). Kooperieren dabei verschiedene Organisationen, so könnte von einem vernetzten Geschäftsmodell die Rede sein. Mit sog. Open Business Modellen wird in Zusammenarbeit mit externen Partnern ein verbessertes Wertangebot erarbeitet. Das kann von außen nach innen (Ausschöpfung externer Ideen, die ein Partner z. B. über eine Plattform einbringt), oder von innen nach außen geschehen (indem einem Partner eine Idee vermittelt wird, wie einem Kundensegment gemeinsam ein neues Wertangebot unterbreitet werden kann). In diesem Sinne kooperieren z. B. Transportunternehmen und Gaststätten und bieten spezifischen Kundensegmenten zu unterschiedlichen Tageszeiten unterschiedliche Speiseangebote am Zielort bereits während des Transports an, organisieren die Tischreservierung und präsentieren Bilder von der Speisenzubereitung. Ergänzend werden zudem passende Getränkeangebote unterbreitet. Vergleichbar bieten auch Behörden z. B. bei der Ausstellung einer Geburtsurkunde Verweise auf Angebote anderer Ämter und sozialer Einrichtungen an. Beispiel: Toolbox

Die Öffentliche Verwaltung nutzt die Vernetzung als Chance, das eigene Innovationspotenzial durch die Nutzung der Innovationskraft ihrer Außenwelt (Bürger, Verbände, Vereine) zu vergrößern. Dazu stehen z. B. in einer Toolbox verschiede Werkzeuge zur sog. Offenen Gesellschaftlichen Innovation (OGI) bereit (Lucke 2015; www.tosit.org). In dieser Toolbox wurden bisher Werkzeuge vor allem zur Sammlung und Bewertung von Ideen und Vorschlägen, etwa in Form eines kooperativen Mindmappings oder eines gemeinsamen Brainstormings erfasst. Gesammelt werden auch Anliegen und Beschwerden z. B. über Schlaglöcher in Straßen oder überquellende Müllbehältnisse. Gelistet werden ferner Angebote einzelner Bürger, sich als z. B. kompetente Helfer oder Experten einbringen zu wollen (z. B. Freiwilligen- oder Ehrenamtlichenbörsen). In all diesen Fällen wird Information aufgenommen, die zu mehr oder weniger intensiven Reaktionen einer Verwaltung führt. Genutzt werden solche Plattformen auch, um Bürger, Vereine und Unternehmen in Planungsaktivitäten einzubeziehen und dadurch den Wünschen der Bürger nachzukommen. Bislang werden solche Plattformen seitens der Verwaltung allerdings noch wenig genutzt, um etwa gemeinsam mit Vereinen oder Unternehmen die Organisation spezieller lokaler Maßnahmen etwa im Bereich des ÖPNV zu bewältigen.

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3.4.2 Scrum: Das Gesicht des agilen Managements Der Begriff Scrum entstammt dem Rugby und dem American Football und beschreibt das für diese Sportarten typische Gedränge der Spieler auf dem Feld. Scrum gilt als Parademethode des agilen Managements und beschreibt ein empirisches Prozessmodell mit relativ einfacher Arbeitsweise in verschiedenen Rollen und einem transparenten Regelwerk. Im Zentrum steht ein interaktiv geführter Problemlösungsprozess, der in wiederholten Lösungszyklen über verschiedene Zwischenergebnisse zur Auslieferung eines Endergebnisses führt. Angestoßen wird dieser Prozess durch das eigene Unternehmensmanagement, speziell den Product Owner, überwacht und gecoacht wird er jedoch vom sog. Scrum-Master, der ähnlich einem neutralen Schiedsrichter auf die Einhaltung der Scrum-Regeln achtet und ähnlich einem Coach das Scrum-Team etwa im Falle bestehender Hindernisse unterstützt. Scrum basiert auf einer expliziten Ausrichtung am Kunden – dafür stehen Konzepte wie Userstories und Product Backlog – und überträgt die anfallenden Aufgaben an selbstorganisierte Teams. In den zyklisch wiederkehrenden Abläufen erfolgt eine inkrementelle Innovation von Produkten oder Dienstleistungen, teilweise auch gemeinsam mit den Kunden (dafür steht das Konzept der Co-Creation). Von den Mitarbeitern wird Offenheit gegenüber Veränderungsvorschlägen und Bereitschaft zu kontinuierlicher Verbesserung auf der Basis von meist disziplinübergreifender Kommunikation und Kooperation erwartet. Ferner werden immer wieder Commitment, Focussing und Velocity im Sinne eines konzentrierten, couragierten und ergebnisorientierten Arbeitens an der Problemlösung betont (Gloger 2013; Neumann et al. 2016). Scrum stellt damit ein weitgehend standardisiertes Vorgehensmodell mit speziellen Rollen, Artefakten, Techniken und Abläufen dar. Die Tab. 3.1 gibt die Vielzahl dieser Merkmale ohne Anspruch auf Vollständigkeit und Eindeutigkeit der Zuordnung wieder (auf Eindeutschung der Originalbegriffe wurde hier bewusst verzichtet, Übersetzungen finden sich im Text). Scrum Rollen  Scrum betont Arbeiten in selbstorganisierte Teams, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten und in unterschiedlicher Intensität an Entwicklungsprozessen beteiligt sind. Der Produkteigner (Product Owner) repräsentiert das Unternehmen, der Scrum Master ist für die Organisation aller Abläufe und die Einhaltung von Regeln zuständig, die Teammitglieder – hierzu können auch Führungskräfte gehören, ohne dass sie jedoch immer Führungsfunktionen im Team ausüben – erarbeiten oftmals in enger Kooperation mit Kunden, End-Nutzern und herangezogenen Experten das zu entwickelnde Produkt. Scrum Artefakte Sie beschreiben objektive Ereignisse auf dem Weg von der anfänglichen Vision eines Produkts bis hin zum Abschluss von Scrum. Hierzu zählen zu Beginn User Stories (Wie nutzen Kunden das Produkt?) und das Anlegen von Backlogs (Eigenschaftslisten von Produkten), die festgehaltene Aufteilung und Zuweisung von

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Tab. 3.1  Rollen, Artefakte, Techniken und Abläufe von Scrum Rollen

Artefakte

Techniken

Abläufe

Product-Owner

User-Stories

Use-cases

Commitment

Scrum-Master

Task Board

Time-Boxing

Coaching

Burndown-Chart

Estimation Meeting

Teammitglied Customer

Product Backlog

Task Board Visualization Sprint Planning Meeting

End-User

Product Increment

Definition of Done

Manager

Daily Standing up Meeting

Minimal Viable Product

Work in Progress Limits Review Meeting

Impediment

No split heads

Sprint Retrospective Meeting Sprint

Prototype

Pivoting

Vision

Fail early, fail cheap

Closed-windows-rule

Co-creation Functional dissolvement Non-possessive-leadership Focussing

­ ufgaben, die Vorbereitung und Durchführung von Sprints, die entstehenden ProduktA inkremente, auftretende Hindernisse (impediments) und deren Beseitigung, Prototypen und das Minimal Viable Product, die Festlegung von Verhaltensregeln (keine Veränderungen in Sprints, closed-windows-rule) und Hilfsmitteln wie Tafeln oder Charts, auf denen Zuteilungen und Abläufe mittels Karten oder Kurven transparent visualisiert werden. Scrum Techniken Diese umfassen Prinzipien und Vorgehensweisen und betonen etwa die Kooperation mit Kunden (use cases, co-creation), die Konzentration auf ein zentrales Arbeitsziel (focussing; no split head; work in progress-Limits zur Vermeidung von Verzettelung), die Zügigkeit der Erledigung von Aufgaben (time boxing, burndown chart, definition of done, task board visualization), die wiederholte Überprüfung an Inkrementen, ob ein gewählter Ansatz Erfolg versprechend fortgesetzt werden kann (pivoting). Ferner umfassen sie einzelne Arbeitsprinzipien, die im Gegensatz zur Vorgehensweise in konventionellen Vorgangsmodellen stehen, z. B. non-possessive leadership (Führung in der Sache ohne Anspruch auf eigene Mitarbeiter), functional dissolvement (Mitarbeit ohne Berufung auf eigene Funktionen im Unternehmen) oder proposed principles (Betonung zukunftsweisender Wege statt rückwärtsgerichtetem Blick auf Bisheriges und Liebgewonnenes). Scrum Abläufe Scrum verbindet die strategische und die operative Ebene. In Abstimmung erfolgen auf der strategischen Ebene Systementwurf, Budgetfestlegungen

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und Risikoabwägung, auf der operativen Ebene werden in einem sog. Estimation Meeting die Anforderungen analysiert (priorisiertes Product Backlog). Es folgen die realistische Aufgabenabstimmung und -zuweisung, die Festlegung von Arbeitsschritten und die Sprint-Planung, die Umsetzung des Sprints mit täglichen Standup-Meetings und den iterativen Zyklus begleitenden Review-Meetings sowie ein systematisches Sprint Retrospective Meeting. Ziel ist die Erstellung eines Minimal Viable Product mit begrenzten Ressourcen hinsichtlich Zeit, Kosten und Köpfen. Neuartig ist hierbei der Begriff „Sprint“, der auf eine rasche und extrem fokussierte Realisation der vom Kunden gewünschten Produktfunktionalitäten im Team verweist. In der Praxis wird für einen solchen Sprint ein überschaubarer Zeitraum von drei bis vier Wochen geplant. Er wird systematisch durch Reflexion und Verbesserungsvorschläge abgeschlossen. Eine besondere Bedeutung kommt dem Commitment der mit Aufgaben betrauten Teammitglieder zu. Sie entscheiden selbst darüber, was sie unter vorgegebenen Bedingungen im Sprint leisten können. Hierüber wacht das Team. Werden die eigenen Vorgaben nicht erreicht, nimmt das Team Umstellungen vor (z. B. Entbindung von Aufgabe, Organisation von Unterstützung). Werden Vorgaben an mehreren Stellen nicht erreicht, kann es zu einem Pivoting, einer Art Neuausrichtung der Zielannäherung kommen. Scrum stellt somit hohe Ansprüche an die Beschäftigten, die ohne ausgeprägte Eigeninitiative und ohne ein Verlassen der sog. Komfortzone kaum zu bewältigen sind (wenn doch, hat man sich nicht hinreichend hohe Ziele gesetzt, wofür der Begriff „sandbagging“ steht, vgl. Wodtke 2016, S. 7).

3.4.3 Scrum: Ein Frontalangriff auf die Trägheit von Organisationen und eine Provokation für die konventionelle Zuständigkeitspraxis Scrum tritt als ein schlichtes Vorgehens- oder Prozessmodell in Erscheinung, verweist jedoch im Kern auf eine umfassende Philosophie oder Grundüberzeugung, wie Arbeit jenseits von repetitiver Routinetätigkeiten im VUCA-Zeitalter zu organisieren ist. Die Methode Scrum gilt von daher als ein konzeptuelles Framework (Gloger 2013; Scheller 2017): Es liefert zunächst einmal eine Vielzahl von neuartigen Anglizismen, die die Welt des Sports mit der des Managements verbindet. Das schafft ein modernes Image, aber es signalisiert auch Aufbruch und fördert den Gedanken einer neuartigen Arbeitsorganisation z. B. in Teams. Aber Scrum ist nicht nur an der semantischen Oberfläche modern, sondern auch in der sachlichen und organisatorischen Substanz, wenngleich festzustellen ist, dass zumindest Teile des Kernanliegens durchaus auch mittels alternativer Methoden realisiert werden können. Man denke etwa an das Design Thinking (Abschn. 3.4.1, das Prototyping oder den Einsatz von vielfältiger Visualisierungstechnik. In der Gesamtschau bleibt festzustellen, dass Scrum eine transparente und in sich wohl gestaltete, strukturelle Leitlinie für die Etablierung neuartiger Elemente einer effizienten, d. h. schnelleren und flexibleren Produktentwicklung unter reduziertem d­ irekten

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Einfluss des Top-Managements und stärkerer Einbeziehung des Kunden bereitstellt. Jedes einzelne dieser Elemente mag bekannt sein, in der Kombination sind sie jedoch innovativ. Damit ist auch die Methode neuartig und für einzelne Beschäftigtengruppen durchaus höchst attraktiv, gleichzeitig aber für die Organisation im konventionellen Zuschnitt äußerst herausfordernd. Es dürfte von daher gerade für Organisationen jenseits der IT-Branche schwierig sein, Scrum als priorisierte Methode der Anpassung an veränderte Marktstrukturen zu etablieren und sie als Teil einer innovativen, kundenorientierten Kultur unternehmensweit auszurollen und einzusetzen. Scrum hat sich aber mittlerweile gerade in der Industrie und hier vor allem im Bereich von F&E stark durchgesetzt und erfährt insbesondere in ausgelagerten Einrichtungen wie Start-ups, Inkubatoren und Akzeleratoren hohe Wertschätzung. Gründe hierfür könnten darin liegen, dass diese Methode mit ihren klaren Bezügen zum Lean Management, zum Prozessmanagement und zum Change Management (Kotter und Rathgeber 2017) ein gewisser Stallgeruch anhaftet und ihr ein nachvollziehbares, logisches Verfahrensmodell mit klaren Rollen, Techniken und Artefakten zugrunde liegt. Zudem zeigen sich deutliche Zeitgewinne (Klein 2016). Ein weiterer Aspekt betrifft die Ausgewogenheit der Methode. Sie liefert in ihrer Ablaufstruktur eine Balance zwischen den Ansprüchen des Managements auf Strategie, Führung und Controlling und den Ansprüchen der Beschäftigten auf Autonomie und Partizipation. So wird Selbstorganisation mittels Scrum auch nicht gegen das Management gerichtet praktiziert, sondern als sachlich begründete Vorgehensweise begriffen, die formell von einem Experten, dem Scrum-Master neutral auf ein definiertes Ziel gesteuert wird. Auf diese Weise wird dem Management die Delegation von Entscheidungsprozessen an das Team leichter gemacht. Andererseits erhalten die Beschäftigten ein hohes Maß an Autonomie, werden aber auch durch hohe Erwartungen an Commitment und Leistungsbereitschaft an die Interessen des Unternehmens gebunden.

3.5 Kalter Kaffee oder neue Erfolgsformel? Jede Bewertung eines modernen Organisationsmodells erfolgt im Vergleich. Von daher liegt die Frage nahe, ob mit alternativen Ansätzen tatsächlich etwas Neues und Besseres im Vergleich zum konventionellen Modell oder nur wieder Gleiches, aber in neuer Verpackung präsentiert wird. Aus diesem Grund sehen sich zahlreiche Autoren geradezu veranlasst, das Neue deutlicher hervorzukehren, während Kritiker ihnen dann mit ebenso großer Regelmäßigkeit vorwerfen, das Neue zu glorifizieren, kaum über Bekanntes hinauszugehen und somit nur abgestandene Luft oder kalten Kaffee zu servieren. In diesem Sinne spricht etwa Kühl (2015) bei seiner Analyse moderner Organisationsformen – und hierzu zählt auch das agile Management – von einer Neuigkeitsdramatisierung, die man auch als Vortäuschung falscher Tatsachen oder – wenn man es etwas gnädiger sieht – als Wunschdenken oder Selbsttäuschung interpretieren könnte. Bedauerlicherweise wird der dann noch verbleibende Rest des möglicherweise wirklich Neuen in ­überaus

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kritischer Perspektive gern über Schwachpunkte thematisiert und am Ende obendrein sogar vielleicht noch diskreditiert, so wenn etwa die dezentralisierte Organisation als ein von Affen regierter Zoo tituliert wird (S. 18). Die nach außen gezeigte Schau- oder Marketingseite sowohl der Proponenten als auch der Kritiker dominiert letztlich die distanzierte Sachanalyse. Man hängt dem agilen Narrativ kritiklos an oder man distanziert sich genauso kritiklos, gleichwohl doch weitgehend Einigkeit herrscht, dass kein Paradigmenwechsel stattgefunden hat und das agile Management nicht nur positive Effekte generiert (Meyer 2014). Angesichts vorliegender Praxiserfahrung dürfte es zudem wenig wahrscheinlich sein, dass ein Großunternehmen radikal auf agile Organisationsformen umstellen kann, ohne Effizienz- und Qualitätsmängel zu riskieren. Gartners bekannte Hype-Kurve (www.gartner.com) beschreibt den Gang vieler neuer Technologien, aber vermutlich auch neuer Narrative: Die überschwängliche Begeisterung für das Narrativ weicht mit zunehmender Anwendung auf die Praxis einer vergleichbar enttäuschten Ablehnung und Ernüchterung, die dann erst langsam Platz für eine realistische Einschätzung des Neuen schafft.

3.5.1 Auch die agile Organisation bleibt letztlich eine Organisation mit Hierarchie Dabei ist Kühl (2015) in der grundlegenden Auffassung zuzustimmen, dass mit der agilen Organisation ebenso wie mit anderen angeblich modernen Organisationsformen noch keine gänzlich neue, postbürokratische Organisationsform präsentiert wird und die agile Organisation im wissenschaftstheoretischen Sinne nicht als paradigmatisches Beispiel einer erfolgten Revolution im Bereich der Organisationstheorie anzusehen ist. Bei dieser stark theoretischen Betrachtung kommt allerdings die Erkenntnis etwas kurz, dass zahlreiche moderne Ansätze genau die kritischen Schwachstellen solch formal zentralisierter Organisation wie etwa die dargestellte Trägheit oder die dysfunktionale Trennung von formellen und informellen Strukturen thematisieren. Diese Schwachstellen sind allesamt bekannt, sie treten mittlerweile jedoch angesichts der rapiden Veränderungen unserer Umwelt immer stärker blockierend und sogar existenzbedrohend in Erscheinung. In Reaktion auf diese Situation wird in zahlreichen Organisationen bereits an verschiedensten Stellen experimentiert. Agiles Management gibt viele Hinweise, wie Organisationen generell schneller und innovativer werden und der Trägheit „großer Dampfer“ entgehen können, wobei insbesondere Aspekte der hierarchischen Verschlankung und der Teambildung im Zentrum stehen. Gesetzliche Experimentierklauseln begünstigen solche Erprobungen auch im Bereich der Verwaltung, allerdings ist es meist ein weiter Weg von der Erprobung hin zum nachhaltigen Roll-out. Das hat auch wieder bekannte Gründe: Ein Kernproblem solcher Experimente liegt darin, dass sie selbst meist in geschützten Räumen oder Laboratorien jenseits der normalen Arbeitsorganisation und zudem oft auf der Basis von Freiwilligkeit erfolgen. Übertragungen dieser spezifisch geschaffenen Strukturen auf die Gesamtorganisation stehen dann oft vor ganz ­erheblichen ­Akzeptanz- und

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Umsetzungsproblemen, besonders dann, wenn es an effizienten neuen Entscheidungsstrukturen fehlt. Kühl (2015) fasst solche Überlegungen in seinen sog. Dilemmata zusammen: Auch in der agilen Organisation müssen permanent Entscheidungen getroffen und durchgesetzt werden, wodurch die alte formale Hierarchie durch eine immer wieder neue, situationskontingente Hierarchie ersetzt wird. Ersetzen bedeutet aber, eine Hierarchie durch eine andere zu substituieren, es bedeutet nicht, Hierarchie abzuschaffen. Ferner muss auch in der agilen Organisation mit hoher Vernetzung und Kundenorientierung jedem Mitarbeiter klar sein, wo sein Unternehmen Grenzen hat, durch die Identifikation und Zugehörigkeit geschaffen werden. Vernetzung und Partnerschaft machen Grenzen zwar durchlässiger, dennoch bleibt die Zugehörigkeit mit allen daran hängenden Konsequenzen eindeutig. Und schließlich bleibt zu befürchten, dass die neu angedachten hierarchischen Strukturen das Arbeiten in der Organisation nicht leichter und einfacher machen. Dadurch nimmt Komplexität nicht ab, sondern wächst an. Man intendiert, Arbeit einfacher, direkter und schneller zu machen, in Wirklichkeit aber wird es komplexer, dadurch konfliktreicher und am Ende eventuell sogar wieder langsamer. Was kann dann aber noch als neu am agilen Management angesehen werden? Angesichts der aufgezeigten Veränderungen der Umwelt steht die Idee der ergebnisorientierten Beschleunigung von unternehmerischen Prozessen und Vorgängen mit hohem Flexibilitäts- und Innovationspotenzial zum Nutzen von Kunden und unter Beachtung begrenzter Ressourcen im Zentrum aller Überlegungen. agiles Management kann von daher als eine frische Sicht auf eine verstärkt autonom organisierte, effektive Teamarbeit in Organisationen als auch ein neuartiges Vorgehensmodell für Arbeitsprozesse (z. B. Scrum) mit ausgeprägten Innovationsanteilen gesehen werden. Agiles Management macht dabei die Arbeit nicht leichter, sondern inhaltlich eher anspruchsvoller und dadurch kognitiv beanspruchender. Sie ist zudem stärker kommunikationsorientiert und dadurch vermutlich auch sozial herausfordernder (denn auch Sharing oder Teilen will gelernt sein). Im agilen Management werden beide o.  g. Aspekte – Beschleunigung und Dezentralisierung – zusammengebracht und in genau dieser Kombination beider Komponenten liegt dann das eigentlich Neue des agilen Managements: Es ist die deutlich zunehmende Belebung aller relevanten informatorischen Leistungs- und Führungsprozesse. Agiles Management erfordert zunehmende geistige Beweglichkeit auf allen Seiten und einen verstärkten emotionalen und mentalen Einsatz der Beschäftigten bei der kundenorientierten Arbeit. Es geht um mehr Engagement und Zielstrebigkeit. Hieran werden sich noch viele Personalchefs die Zähne ausbeißen. Das methodische Flaggschiff Scrum weist interessante Ansatzpunkte auf, wie eine solche motivierende Belebung über verschiedene Werkzeuge z. B. der Aufgabenverteilung, der Einbeziehung von Kunden oder der unterstützenden Beseitigung von Hindernissen direkt erzeugt wird. Gleichzeitig werden aber auch indirekte Effekte z. B. durch ein höheres Maß an Transparenz und damit wechselseitiger Kontrolle geschaffen. Wenn für jedermann sichtbar wird, was zu leisten ist, wie weit man fortgeschritten ist oder wo

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es zu Engpässen kommt, dann resultiert daraus eine intrinsische Bereitschaft, die eigene Anstrengung zu forcieren und die Teamleistung zu steigern, aber auch erforderliche Unterstützung nachzufragen und zu mobilisieren. Trittbrettfahren und Minderleistung sind dann erschwert. Dies erfordert Regeln und begleitende Teamführung (z. B. durch Scrum-Master) und wird über Anreize und Sanktionsdrohungen gefördert. Wo bisher lange Beratungen die Arbeitsprozesse geprägt haben, stehen in der agilen Organisation z. B. nur noch befristete Meetings zur Verfügung. Über Time-boxing und tägliche Standup-Meetings wird jeglicher Zeitverschwendung Vorschub geleistet. Arbeit wird gerade durch solche Maßnahmen zu einer Art sportlichem Wettbewerb, in dem alle Teammitglieder ihren risikobehafteten und transparent gemachten Beitrag leisten müssen, um in kürzerer Zeit schwer zu realisierende Ziele zu erreichen, die man nicht auferlegt bekommt, sondern selbst wählt (das Prinzip der Selbstselektion ist ebenso wie beim Crowd Working weitgehend konstitutiv für die agile Organisation). Hierbei unterstützen auch selbstmotivierende Instrumente wie der aus der Holokratie bekannte Collegue Letter of Understanding (Bernstein et al. 2017) oder die Einrichtung von Commitmentmeetings, die die Bindung an Team und Aufgabe verstärken. Das Ziel muss allerdings auch alltäglich präsent bleiben: Es wird jeden Tag neu vor Augen geführt. Immer wieder wird geprüft, wie sehr man noch an die Erreichung des Ziels glaubt, regelmäßig wird der Fortschritt in transparenten Kurven visualisiert. In kurzen Abständen wird das Commitment gestärkt, werden Ergebnisfortschritte als Erfolge gefeiert, wird aus gescheiterten Ansätzen gelernt. Viele begriffliche Anleihen beim Sport unterstreichen diese neue, stärker leistungs- und ergebnisorientierte Sicht. Lebendigkeit, Begeisterung und Risikofreude prägen das Bild. Gleichzeitig werden formale Schranken z. B. hinsichtlich Kleidung, Ansprache, Ausdruck, Kontakten, Wortmeldung oder Büroausstattung weitgehend abgebaut. Auf diese Weise wird die oftmals leblos wirkende, bürokratische Präsenzkultur mehr und mehr durch eine attraktive, lebendige Wettbewerbskultur ersetzt und das individuelle Mindset des abhängig Beschäftigten zu dem eines selbstbestimmten Siegers umgeformt (s. Leitzitat Abschn. 3.4.1.1). Gerade in dieser letztlich aber auch wieder zu formalisierenden Organisation eines interaktiven und vernetzten Miteinanders zwischen Oben und Unten als Basis einer im Erfolgsfall darauf aufbauenden veränderten Organisationskultur liegt das eigentlich Neue des agilen Managements. Ohne einen gewissen Grad an hierarchischer Formalisierung wird die agile Organisation keinen Bestand haben.

3.5.2 Kritische Größen: Erhalt der Einheitlichkeit der Organisation und Gewinnung von Mitarbeitermotivation Kritiker des agilen Managements thematisieren immer wieder zwei Problembereiche: 1. Wie kann man vermeiden, dass ein dezentralisiertes Vorgehen zu einem Auseinanderfallen der Organisation als Einheit führt? Was ersetzt den bisherigen Mechanismus

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der Koordination der Vielen durch das Informations- und Entscheidungsmonopol der wenigen Spitzenkräfte? 2. Wie kann man gewährleisten, dass die Beschäftigten ein agiles Management unterstützen und mittragen? Was motiviert Beschäftigte, mehr Kundenorientierung, Lebendigkeit und Engagement zu zeigen, wenn sie auch mit geringer Leistungsmotivation und sogar Leistungsvortäuschung bislang ihr Einkommen gesichert haben? Hinsichtlich der ersten Frage bleibt zunächst einmal festzustellen, dass agiles Management meist nur Teil einer begrenzten, aber zumindest in Ausschnitten flacheren hierarchischen Organisation ist. Gerade große Industrieunternehmen und Behörden dürften das hohe Maß an kommunikativer Koordination kaum aufbringen können. Aber jede agile Organisation bleibt letztlich Organisation und lässt sich modellartig selbst auch nur wieder als begrenztes System, z. B. als Kreis in der Holokratie (Robertson 2016) oder zukünftig als Trompete mit enger Spitze, schmalem und kurzem Mittelbau und breiter Basis darstellen (Malik 2015). Dezentralisierung und Selbstorganisation bedeuten damit keinen Abschied von Begrenzung, Einheit und Ansätzen von Hierarchie. Sie erfordert jedoch eine gezielte Umgestaltung der Informations- und Entscheidungsverhältnisse, um darüber das Leistungspotenzial von Organisationen und vernetzten Partnerschaften zu erhöhen. Zu bedenken ist fernerhin, dass agiles Management im Kern nicht Prozesse des strategischen sondern vor allem des operativen Entscheidens betrifft. Die Strategie bleibt letztlich in der Hand des Managements und steht selbst im radikalen Ansatz der Holokratie in keiner Weise zur Disposition (Bernstein et al. 2017). Allerdings ist es auch hier wieder geradezu eine Verpflichtung dieses Managements, die Verknüpfung von Strategie und operativer Ausführung nach Einführung dezentralisierter Vorgehensmodelle sozial adäquat zu gestalten. Verbale Aufforderungen und Anweisungen zur Selbstorganisation haben in der Regel keinen Erfolg. Vielmehr müssen effektive Rahmenbedingungen für eine strategiegeleitete und gleichzeitig ergebnisorientierte Selbstorganisation schrittweise erprobt und letztlich auch formell eingeführt werden. Auch der klassische PDCA-Zirkel endet im Act oder Adjust als einem regelsetzenden Verfahren. Ein stringentes Werkzeug zur Verknüpfung von strategischer Spitze und operativer Basis wird im folgenden Kasten kurz vorgestellt. Hinsichtlich der zweiten Frage sei noch einmal eindringlich darauf verwiesen, dass in der Praxis vermutlich viele Beschäftigte den Anforderungen einer Agilisierung nicht gewachsen sind. Von daher bedarf es erheblicher zusätzlicher Anstrengungen im Bereich der Personalarbeit. Zu verweisen ist allerdings auch darauf, dass agiles Management via Selbstorganisation und Teambildung das Potenzial in sich trägt, Arbeit zu einem neuartigen Erlebnis zu machen (Hofert 2018). Autonomie und Rückmeldung, beides schon immer zentrale Elemente eines motivierenden Arbeitsplatzes, als auch Teamarbeit und strikte Ausrichtung an definierten realistischen Zielen fördern die Leistungs- und Anstrengungsbereitschaft und das psychische Wohlbefinden. Hierzu liegen zahlreiche Befunde aus der Psychologie vor (Bakker und Demerouti 2017), die auch in der Praxis

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aufgegriffen, erprobt und zum Einsatz gebracht wurden (z. B. im Management-by-Objectives-Ansatz, im Partizipativen Produktivitätsmanagement oder in der Ausrichtung an der sog. SMART-Formel (Ziele sollten specific, measurable, achievable, result-focused und time-bound formuliert sein). In all diesen Faktoren – sie werden aktuell auch gern unter dem Buzz-Word Purpose thematisiert – liegen Quellen für Motivationsgewinne, wobei in den Medien bereits wieder eher die Gefahren der fremdauferlegten Überforderung und der selbstauferlegten Überlastung als die Chancen verstärkt selbst regulierter Arbeit thematisiert werden.

3.5.3 Objectives und Key Results (OKR) sichern Einheit und Leistungsbereitschaft Verweise auf Zielsetzung und kontrollierte Zielannäherung können als Antwort auf beide oben gestellten Fragen dienen. In der modernen Managementliteratur firmiert dieser Ansatz unter dem Akronym OKR: Objectives and Key Results (Wodtke 2016; Doerr 2018). Objectives gelten dabei als strategische Ziele, die beschreiben, was ein Unternehmen auf längere Sicht (z. B. in 6 Monaten) erreichen möchte. Key Results hingegen geben an, wie und auf welche messbare Weise aufzuzeigen ist, dass sich das Unternehmen den strategischen Zielen im festgelegten Zeitraum von Woche zu Woche annähert, wo die Annäherung gelingt und wo sie scheitert und welche der eingesetzten Instrumente mehr oder weniger geeignet sind, die Objectives zu realisieren. Die angestrebte Verklammerung von Strategie und Operation wird dabei durch vier grundlegende Prinzipien erreicht: Fokussierung auf Zentrales, Partizipation der Beschäftigten, Transparenz aller Ergebnisse und permanente Erfolgseinschätzung. Beispiel: OKR

Objectives and Key Results (OKR) betrifft im Kern das dynamische Management von Zielsetzung und Zielerreichung in Organisationen. Anspruchsvolle Ziele (Think Big Ethos) und Schlüsselergebnisse werden in einem spezifischen Vorgehen in kurzfristigem Quartalsrhythmus aufeinander bezogen und die Ergebnisse im Netz für jedermann transparent gemacht. „OKRs are best achieved, if they are baked into the daily and weekly cadence of a company, from planning meetings and status emails“ (Wodtke 2016, S. 2). Es reichte noch nie aus, Leitlinien oder Ziele nur an eine Pinnwand zu heften (und sie danach langsam zu vergessen). Um ihre Wirkung lebendig zu erhalten, müssen Beschäftigte sich immer wieder mit den eigenen Zielen auseinandersetzen. Dazu tragen in OKR sog. „Monday-Commitments“ zur Schaffung von Selbstvertrauen und Zuversicht sowie „Friday-Wins“ bei. Hier müssen alle Teammitglieder ihre Arbeitsergebnisse der Woche präsentieren und dadurch wechselseitig teilen und kontrollieren. Als Objectives gelten strategisch relevante, ambitionierte, qualitative Ziele. Sie sollen Teammitglieder motivieren. Es werden maximal fünf Objectives mit jeweils drei

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oder vier Key Results schriftlich festgehalten und im Intranet publik gemacht. Key Results sind hingegen quantitativ formuliert und messbar. Sie beschreiben Wege und Indikatoren, über die das qualitative Ziel konkretisiert und in seinem erreichten Ausmaß gemessen wird. Die Key Results werden regelmäßig eingeschätzt und in einem „Big Picture“ zusammen mit den Objectives visualisiert. Transparenz und Visualisierung unterstützen das Vorgehen und fördern erneut die Motivation. Im Quartals-Rhythmus werden Meetings zur Sammlung und Festlegung von Objektives über alle Ebenen hinweg abgehalten (sog. Staff Meetings auf der Vorgesetzten-Ebene; 1:1-Meetings auf der operativen Ebene mit Teammitgliedern), in denen Objectives und Key Results aus der Abfolge verschiedener Quartale rückwärts gerichtet bewertet und vorwärtsgerichtet abgestimmt werden. Ergebnisse werden in knappen, maximal zweiseitigen Statusberichten festgehalten. Sie haben im Kern die Funktion, frühzeitig Unternehmenskrisen zu identifizieren und Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Das Instrument der Zielvereinbarung wurde bereits im Kontext vieler anderer Managementverfahren eingesetzt. Oftmals hat diese Maßnahme aber nicht die erhofften Effekte gehabt. Das spricht nicht gegen das Zielvereinbarungs- und schon gar nicht gegen das OKR-Verfahren, weil der Grund für das Scheitern meist darin lag, dass selbst dieses Verfahren nicht hinreichend diszipliniert durchgeführt wurde, dass z. B. zu lange Zeiträume zwischen Vereinbarung und Überprüfung vergingen oder dass nicht kontrollierbare Ziele gewählt wurden. Auf diese Defizite verweist auch Wodtke (2016, S. 10): „Setting a goal at the beginning of a quarter and expecting it to magically be achieved by the end is naive“, das gilt umso mehr, je länger der Zeitraum zwischen Vereinbarung und Überprüfung ausfällt. Von daher liegt das eigentlich Neue von OKR ähnlich wie beim agilen Management insgesamt nicht in der Theorie, sondern in der Umsetzung, also darin, den Prozess der Zielsetzung und der Zielannäherung in der gesamten Organisation stärker zu beleben, indem gerade die Key Results wiederholt im wöchentlichen Rhythmus gemessen und die Ergebnisse für jedermann im Unternehmen transparent gemacht werden Hierauf liegt auch der Schwerpunkt vieler Veröffentlichungen zum OKR (Lobacher et al. 2017; Engelhardt und Möller 2017). Hinsichtlich des zweiten Problembereichs sei abschließend darauf hingewiesen, dass agiles Management und auch konkret z. B. OKR zur inneren Öffnung der Organisation, zu Austausch zwischen Abteilungen und auch Partnern und damit zur Beseitigung dickwandiger, trennender Silos (man könnte im modernen Sprachgebrauch auch von Echoräumen sprechen) und zur Entwicklung partnerschaftlicher Geschäftsmodelle beiträgt. Solche Silos erweisen sich in der konventionellen Struktur geradezu als funktional, weil sie das Entscheidungsmonopol der Spitze und die Ausrichtung an strikten Regeln und Prozessen an der Basis unterstützen. Information wird in der Spitze gebündelt und mit dem Anspruch weitergegeben, dass Information nur vertikal fließt. Das führt oftmals zu erheblichen dysfunktionalen Spannungen und Störungen zwischen Abteilungen oder Partnerunternehmen, falls wechselseitige Zuarbeiten z. B. in

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Innovationsprozessen erforderlich werden (man denke z. B. an den Not-invented-hereoder NIH-Effekt (Katz und Allen 1982), der besagt, dass Verbesserungsvorschläge oder Erfindungen keine Akzeptanz finden, wenn sie nicht aus der eigenen Abteilung kommen). Selbstorganisation trennt die Basis stärker von der Spitze, aber sie verbindet gleichzeitig unterschiedliche Disziplinen in der horizontalen Zusammenarbeit (z. B. Marketing und Technik). Beide Veränderungstendenzen – Abgabe von Entscheidungsbefugnissen in vertikaler und Öffnung in die horizontaler Richtung – laufen quer zum traditionellen Organisationsverständnis. Von daher steht jede agile Organisation vor dem praktischen Problem, wie man es schaffen kann, die Bereitschaft der eigenen Führungskräfte zu wecken, Leitungs- und Koordinationsmacht über das Unternehmen und die Beschäftigten an die operative Basis abzugeben. Gleichzeitig ist Sorge dafür zu tragen, dass die Mitarbeiter an der Basis mitziehen und verstärkt ihre Leistungspotenziale abrufen.

3.6 Kann man agiles Management auf Verwaltung und Polizei übertragen? Versuche einer Übertragung neuer Managementformen aus der Wirtschaft in Bereiche der Verwaltung hinein werden immer wieder vorgenommen. Sie sind aber bereits oftmals ins Leere gelaufen, man denke dabei vor allem an das New Public Management oder in jüngerer Zeit auch an Ansätze zum Prozessmanagement. Das heißt nun aber nicht, dass all diese Managementansätze für Verwaltungen untauglich wären oder nicht passten. Ausbleibende Erfolge hatten meist ganz praktische Gründe, zumal erforderliche Übereinstimmungen in Strukturparametern oftmals nicht hinreichend gegeben waren. Angesichts der Tatsache jedoch, dass in den 90er-Jahren bereits Konzepte wie „Steuerung auf Abstand“ oder „dezentrale Ergebnisverantwortung“ sowie Verschlankung und Konzentration auf dienstleistungs- und kundenorientierte Wertschöpfungsprozesse in deutschen Verwaltungen ausgiebig erörtert wurden (Reichard 1994; Hill 2014), sollte der Boden für agiles Management zumindest theoretisch latent geebnet sein. Vor diesem Hintergrund ist es einerseits nicht abwegig anzunehmen, dass sich agiles Management, Scrum und auch OKR generell auf Verwaltungen zumindest in Ansätzen oder Mischformen übertragen lassen. Andererseits bleiben Zweifel, ob die seinerzeit festgestellte „Motivationslücke“ (Reichard 1994, S. 14 ff.) geschlossen und das Ausmaß an attestierten Führungsdefiziten und innerer Kündigung verringert wurden. Von daher dürfte die Einführung eines agilen Managements in der Verwaltung aktuell vor ähnlichen Schwierigkeiten stehen wie seinerzeit vor 25 Jahren das Neue Steuerungsmodell. Unabhängig davon fehlt in der Verwaltung anders als in der Privatwirtschaft der erforderliche Kostendruck für Veränderungen. Offen bleibt dabei, was unter einer Übertragung eines Managementmodells verstanden wird. Übertragung impliziert eine ganzheitliche Vorstellung, d. h. dass nicht nur Elemente, sondern die Philosophie und damit verbunden die Kombination von

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a­ufgezeigten Komponenten übernommen und strukturell gestaltet wird. Man betreibt kein agiles Management, wenn man auf jegliche Form der Selbstorganisation in Teams oder gänzlich auf flexible Vorgehensmodelle verzichtet. Genau so wenig setzt man Scrum um, wenn wesentliche Rollen, Artefakte, Techniken oder Abläufe gar nicht zum Einsatz kommen. Auch dort, wo z. B. die Polizei schnell auf Umweltereignisse reagiert wie etwa nach einem Verkehrsunfall oder in einer akuten Gefährdungslage mittels Besonderer Aufbauorganisation (BAO), praktiziert sie noch lange nicht agiles Management. Schnelligkeit zählt nur in Verbindung mit dauerhaften strukturellen Veränderungen der Arbeitsorganisation. In vielen Fällen wird vermutlich das agile Management nur als ein Steinbruch genutzt, aus dem sich die Organisationsleitung opportunistisch das herauspickt, was sie gerade braucht und meint, in bestehende Strukturen ohne viele Änderungen integrieren zu können. Wo ein solches Steinbruch-Denken in Unternehmen und Verwaltungen dominiert, klagen Beschäftigte zu Recht darüber, dass ihnen neuer Wein in alten Schläuchen angepriesen oder kalter Kaffee als neues Erfolgsmodell verkauft wird. Damit verbleibt die Frage, welche Bereiche in Verwaltung und Polizei von agilem Management zumindest in Teilen profitieren könnten. Es lassen sich zentral drei Anwendungsfelder bestimmen, in denen Verwaltungen und auch die Polizei Ansatzpunkte für agiles Management und damit verbundene Leistungssteigerung finden könnten: • Nach innen gerichtet auf die eigene Organisation: Digitalisierung erfordert Prozessinnovationen, die durch divers zusammengesetzte Teams experimentell in eigens eingerichteten Laboratorien erarbeitet werden und zu neuen Bearbeitungslösungen, neuen Formularen und neuen Formen der Zusammenarbeit mit Partnern führen. Ein Beispiel liefert das GovLab der Bezirksregierung Arnsberg, das sich durch sechs Merkmale auszeichnet (Vogel 2018): Es ist divers zusammengesetzt, man arbeitet und experimentiert jenseits hierarchischer Strukturen, es ist praxisorientiert, nutzerzentriert und sucht auch die grenzüberschreitende Kooperation mit Hochschulen und Unternehmen (www.govlabarnsberg.de). Solche GovLabs erfüllen ihren Zweck dann, wenn die positiven Erkenntnisse aus Experimenten auch in eine veränderte Alltagspraxis einmünden. • Nach außen gerichtet auf vernetzte Partner der Organisation: In allen wichtigen Feldern der öffentlichen Verwaltung (z. B. Sicherheit, Gesundheit, Mobilität) offenbaren sich immer wieder Defizite in der Kooperation. Im Bereich der Polizei wird ein solches Defizit im Bereich der Informationsbereitstellung gesehen. Abhilfe soll das Programm „Polizei 2020“ des Bundesministeriums des Innern schaffen (BMI o. J.). Mit diesem hoch komplexen Programm soll das Informationswesen der Polizeien des Bundes und der Länder hinsichtlich der Systeme und der Vorgehensweisen vereinheitlich und harmonisiert werden. Ausgewiesenes Kernziel des Programms ist die Verbesserung der Verfügbarkeit polizeilicher Informationen. Als entscheidend gilt, dass alle für die polizeiliche Arbeit erforderlichen Daten in einem einheitlichen ­System nach einheitlichen Regeln nur einmal erfasst und durch zentrale Dienste einheitlich

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verarbeitet werden. Realisiert wird dies über ein einheitliches Verbundsystem mit zentraler Datenhaltung im Bundeskriminalamt, wodurch die Interoperabilität der Systeme, Anwendungen und Dienste gesichert wird. Risiken und Komplexität des Programms sollen durch den Einsatz bewährter Methoden des Risikomanagements und agile Vorgehensmodelle wie das V-Modell XT Bund (s. Abschn. 3.4.1) beherrschbar gemacht werden. Explizit wird auf die Herstellung einer größtmöglichen Transparenz über die Leistungsprozesse der im Verbund zusammengeschlossenen Nutzer, die Anwendung eines iterativen Vorgehensmodells und die Nutzung agiler Umsetzungsmethoden mit stetiger Einbindung der Verbundpartner und frühzeitiger Bereitstellung von Prototypen verwiesen. • Nach außen gerichtet auf den Bürger oder auf Unternehmen: Ziel einer kundenorientierten Verwaltung könnte es sein, dem Bürger das Leben leichter zu machen, ihm weniger Wege und Wartezeiten aufzubürden, beschleunigt Bescheide zu liefern oder ihn proaktiv mit Dienstleistungen zu versorgen. Für ein solches Ansinnen stehen aktuell Projekte z. B. zum Bürgerportal oder zur elektronischen Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung (Will 2018). All diese Ansätze zielen ganz im Sinne der griffigen Formulierung von Altkanzler Schröder „Die Daten müssen laufen, nicht die Bürger“ (Spiegel-online 2001) auf Entlastung, erfordern aber in der Regel aufwendige Vorabstimmung mit Partnern, deren Bearbeitungsmodellen und Informationstechnik. Dies erfordert zusätzlich oftmals einen erheblichen Harmonisierungs- und Umstellungsaufwand, besonders dann, wenn konkurrierende gesetzliche Vorschriften berührt sind. Ein Beispiel liefert das Digitalisierungsprojekt ELFE des Bremer Senats, welches Prozesse der Ausstellung einer Geburtsurkunde sowie der Beantragung von Kinder- und Elterngeld so aufeinander abzustimmen versucht, dass nur noch eine einmalige Dateneingabe erforderlich ist (Bharadwaj 2018). Solche Abstimmungen und Umstellungen könnten zudem auch genutzt werden, um gemeinsam mit Partnern aus der Wirtschaft neue Geschäftsmodelle zu erarbeiten, z. B. im o.g. Beispiel des Projekts ELFE mit Krankenkassen, Kinderärzten oder Kitas. Denkbar sind auch vielfältige Partnerschaften z. B. zwischen Ordnungsbehörden, Polizei, Sicherheitsdiensten und Transportunternehmen etwa in Sachen Parkraumbewirtschaftung in der Stadt oder im Kreis. Diese Beispiele signalisieren anschaulich, dass nicht allein eine optimale Vernetzung innerhalb und zwischen institutionellen Akteuren unerlässlich ist, sondern es gerade im Verwaltungssektor auch entscheidend auf rasche Harmonisierung von Gesetzen und Begrifflichkeiten sowie auf die Vereinfachung von Abläufen ankommt. Schon aktuell wird immer wieder darauf verwiesen, dass analoge Prozesse nicht Eins-zu-Eins in digitale Prozesse überführt werden können. Geschweige denn wird dies gelingen, wenn diese Prozesse noch komplexer gestaltet werden, indem etwa noch zusätzliche Faktoren z. B. bei der Bewilligung von Unterstützungsleistungen berücksichtigt werden. Agiles Management weist von daher einen Weg in einfachere allgemeine Strukturen, lässt gleichzeitig aber auch über zunehmende Flexibilisierung spezifische kundenorientierte Problemlösungen zu.

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Fehler macht man (am besten) nur einmal! Eine organisationssoziologische Perspektive auf das Lernen aus Fehlern in der Polizei Dirk Heidemann

Inhaltsverzeichnis 4.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.2 Fehlerkultur: Managementmode und/oder Kampfbegriff!?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.3 Die Entscheidung, was ein Fehler ist. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 4.4 Funktionierende Grenzstellen als Bedingung für das Lernen aus Fehlern . . . . . . . . . . . . . 101 4.5 Fehlerverarbeitung auf „drei Seiten“ der Organisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 4.6 Reflexivität als Bedingung, ohne die es nicht geht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 4.7 Am Ende ist Führung gefragt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.8 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Zusammenfassung

Die Polizei ist als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols zu Recht einer besonders kritischen Beobachtung ausgesetzt, insbesondere, wenn sie Fehler macht, die regelmäßig mit besonders schwer wiegenden Folgen für die Betroffenen verbunden sind. Zudem werden Fehler der Polizei aufgrund ihrer Einbettung in das politische Feld regelmäßig zum Gegenstand der politischen Auseinandersetzung, in deren Verlauf die Polizei ebenso regelmäßig aufgefordert wird, eine Fehlerkultur zu etablieren. Der Beitrag analysiert das diesen Forderungen zugrunde liegende Verständnis von Fehlern und schlägt vor die Praxis polizeilicher Fehlerbe- und -verarbeitung aus organisationssoziologischer Perspektive in den Blick zu nehmen. Als Bedingungen für die Entwicklung

D. Heidemann (*)  Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_4

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dieser Praxis und damit der Professionalisierung polizeilicher Organisationen wird die Reflexivität der Organisationen und ihrer Führungskräfte identifiziert.

4.1 Einleitung „Strukturelle Ursachen für misslungene Einsätze oder Ermittlungen in der Vergangenheit seien nicht immer hinreichend aufgearbeitet worden. Es sei eine Tendenz festzustellen, Fehler unter den Teppich zu kehren oder einzelnen schwarzen Schafen zuzuschreiben.“

Diese Einschätzung von Hartmut Aden, die er am 29.05.2017 gegenüber dem Innenausschuss der Deutschen Bundestag zum NSU-Komplex traf, war so oder so ähnlich schon vielfach vorher und auch nachher zu hören. Polizeiliche Organisationen tun sich offensichtlich schwer im Umgang mit Fehlern, insbesondere, wenn diese öffentlich werden. Gerade der Verweis auf Einzelfälle oder so genannte schwarze Schafe erscheint für Organisationen im Allgemeinen durchaus nützlich. Indem sie den Menschen in den Mittelpunkt stellen, entlasten sie sich von der Notwendigkeit, ihre Praxis oder gar die eigenen Strukturen infrage zu stellen. Organisationen fällt es anscheinend leichter, inkriminierte Vorfälle nachträglich zu legitimieren, als ihre Praxis zu ändern, um künftige Vorfälle zu vermeiden (vgl. Radtke 2013, S. 1). In polizeilichen Organisationen lässt sich dieser Mechanismus besonders dann beobachten, wenn diese Vorfälle dem polizeilichen Selbstverständnis, nämlich bürgernah, kompetent und engagiert im Rahmen der Rechtsordnung Sicherheit zu gewährleisten, zuwiderlaufen. Sie reagieren dann nahezu reflexartig mit dem Verweis auf Einzelfälle, z. B. bei polizeilichen Übergriffen und bei Diskriminierungen oder mit dem Verweis auf unvorhersehbare Umstände, z. B. bei Einsatzlagen. Diese Reaktionen sind durchaus verständlich, bedenkt man, dass die Polizei als Inhaberin des staatlichen Gewaltmonopols für die Erfüllung ihrer zentralen Aufgaben, nämlich Gefahren abzuwehren und Rechtsverstöße zu verfolgen, mit weitreichenden Eingriffsbefugnissen ausgestattet ist. Umso schwerer wiegt es, wenn das in die Polizei mit der Verleihung dieser Befugnisse gesetzte Vertrauen nicht gerechtfertigt bzw. missbraucht wird und wenn es gar zu Menschrechtsverletzungen kommt. Wenn es zum Fehler gekommen ist, reagieren polizeiliche Organisationen üblicherweise in der oben angedeuteten Logik des Einzelfalls, der in technischen Zusammenhängen gern als menschliches Versagen bezeichnet wird. Sie versuchen Wiederholungen zu verhindern, indem sie Menschen optimieren: einerseits im Wege der Aus- und Fortbildung und mithilfe von Trainings zur Behebung von Wissensdefiziten bzw. zur Bildung und Festigung von Routinen und andererseits mit Sanktionen. Fehler macht man in dieser Logik am besten nur einmal. Überdies sieht sich die Polizei insbesondere bei öffentlichkeitswirksamen Vorfällen regelmäßig Forderungen nach der Einführung einer Fehlerkultur, einer „neuen Fehlerkultur“ oder nach einer „richtigen Fehlerkultur“ ausgesetzt, die in Aus- und Fortbildung zu vermitteln sei. Vor diesem Hintergrund will

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d­ ieser Beitrag dem schwierigen Umgang der Polizei mit Fehlern aus einer (organisations-)soziologischen Perspektive nachgehen. Die Polizei ist insofern eine besondere Organisation, als ihre Verankerung im staatlichen Gewaltmonopol eine „besondere Verquickung von staatlichen, politischen und anderen gesellschaftlichen Interessen und Regulierungen …“ und „… außerdem ein besonderes Spannungsverhältnis in der alltäglichen Amtsausübung und im Arbeitshandeln, das einerseits in ‚normalem Verwaltungshandeln‘ und ‚normaler Sachbearbeitung‘ besteht und andererseits im Umgang mit existenzieller Bedrohung besteht.“ (Wilz 2012, S. 113). Sie unterscheidet sich somit von anderen Organisationen, z. B. von solchen, die im Bereich der Wirtschaft profitorientiert agieren. Der soziologische Blick scheint Erfolg versprechend, weil er geeignet ist, Organisationen und Strukturen zu beschreiben, zu unterscheiden, ihre Wirkungen zu analysieren und ihr Verständnis zu ermöglichen. Ein erweitertes Verständnis dieser Strukturen der Polizei als „besonderer Organisation“, so die Annahme dieses Beitrags, kann wiederum einen Beitrag zur Entwicklung einer professionellen Praxis polizeilicher Organisationen im Umgang mit Fehlern leisten. Dazu soll wie folgt vorgegangen werden: Im ersten Schritt werden der Begriff der Fehlerkultur und die Funktion der allgegenwärtigen Forderungen nach einer Fehlerkultur der Polizei analysiert. Im Anschluss daran wird ein organisationssoziologisch fundiertes Verständnis von Fehlern und Organisationen angeboten, das die Grundlage für die Analyse und Entwicklung der Praxen im Zusammenhang mit dem Verarbeiten von Fehlern bilden kann. Abschließend werde ich die besondere Funktion von Führung für die Entwicklung und Erhaltung der Veränderungsfähigkeit von Organisationen beschreiben.

4.2 Fehlerkultur: Managementmode und/oder Kampfbegriff!? Eine kritische Auseinandersetzung mit dem Konzept der Fehlerkultur fällt nicht von vornherein leicht. Die diesem Konzept zugrunde liegende Annahme ist doch, dass in einer Organisation ein geteiltes Verständnis darüber hergestellt ist, dass man angstfrei Fehler machen darf, ohne dafür sanktioniert zu werden, dass Fehler dazu da sind, aus ihnen zu lernen und dass es darum geht, die Ergebnisse der Organisation im Sinne der Kund*innen zu verbessern, indem aus Fehlern gelernt wird. Dem kann man auf der Alltagsebene kaum widersprechen. Das Konzept der Fehlerkultur wird etwa seit den 1980er Jahren im Kontext des Unternehmenskulturansatzes diskutiert. Demnach sei Kultur nicht nur auf das Erscheinungsbild nach innen und außen begrenzt (Corporate Identity), sondern vielmehr ein beschreibbarer Gegenstand managerialen Steuerungsinteresses (vgl. Bögel 2003, S. 712). Die Metapher für dieses Verständnis ist der Eisberg, dessen unter der Wasserlinie verborgener Teil lediglich gehoben werden muss, um dann optimiert zu werden. Darüber hinaus zeigt das Konzept der Fehlerkultur eine gewisse Nähe zum späteren Konzept der lernenden Organisation, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sie nicht nur lernt, sondern – in Zeiten der Digitalisierung – schneller oder gar „megaschnell“ lernt (vgl. Kühl 2015, S. 17).

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Managementmoden zeichnen sich u. a. dadurch aus, dass sie dem Zeitgeist entsprechen und einfach zu vermitteln sind. Ähnlich wie Moden aus dem Bereich des Konsums kommen und gehen sie und manchmal kehren sie in einer aktuelleren Interpretation („megaschnell lernend“) wieder. Dieser Diagnose müssen sich auch die zuvor angesprochenen Konzepte der Unternehmenskultur stellen. Ihnen gemeinsam ist ein alltagsweltliches, unterkomplexes Verständnis von Organisationen und damit verbunden, die Annahme, Organisationen könnten gewissermaßen von außen im Sinne eines einheitlichen Zwecks optimiert werden. Ihnen gemeinsam ist ein zweckrationales Verständnis von Kultur, das auf von allen Mitgliedern geteilten Werten basiert, die einer einheitlichen Beschreibung und Vermittlung zugänglich wären. In diesem Verständnis könne Verhalten effektiver gesteuert werden, als über äußere Anreize und Kontrollen. Daher verwundert es nicht, dass die Einführung der „richtigen Fehlerkultur“ – den Versprechungen der Change-Management-Konzepte zum Trotz – nicht so einfach gelingt. Folgerichtig verschwinden diese Konzepte auch wieder, um später „im neuen Gewand“ erneut aufzutauchen (vgl. Luhmann 2011, S. 240). Während Managementmoden im Bereich der Ökonomie vor allem durch gewinnorientierte Beratungsunternehmen getrieben werden, erhält die Fehlerkultur der Polizei, wie bereits in der Einführung zu diesem Artikel angedeutet, ihre Aktualität durch regelmäßige Forderungen aus der Politik. Nicht von ungefähr wird die Polizei immer wieder als „die politischste aller Verwaltungen“ bezeichnet. Schon aufgrund ihrer organisatorischen Zuordnung zu den Innenressorts des Bundes und der Länder ist sie besonders eng mit dem politischen Feld verwoben. Zudem wird sie regelmäßig in Bereichen aktiv, die durch gesellschaftlich relevante Konflikte und Spannungen geprägt sind und in denen ihre Rolle auch darin besteht, politische Leitlinien der jeweils Regierenden durchzusetzen. Aber auch Sachverhalte, die Hinweise auf mangelnde polizeiliche Professionalität vermuten lassen, erhalten unmittelbar eine politische Dimension, wenn Strukturen der Aufbau- und Ablauforganisation, Ausstattungs- und Ressourcenfragen oder Fragen der Aufsicht und Kontrolle thematisiert werden können. Hier deutet sich die besondere Logik politischer Akteur*innen an, die mit Niklas Luhmanns Theorie der gesellschaftlichen Differenzierung erläutert werden kann. Die moderne Gesellschaft besteht demnach im Vergleich zu vormodernen Gesellschaften aus voneinander weitgehend unabhängigen Funktionssystemen, die jeweils auf wichtige gesellschaftliche Teilfunktionen spezialisiert sind. So liefert das Wissenschaftssystem „wahre Erkenntnis“ und das Wirtschaftssystem Güter und Dienstleistungen zur Bedürfnisbefriedigung (vgl. Schimank und Volkmann 1999, S. 8). Luhmann hat in diesem Zusammenhang Politik als Funktionssystem beschrieben, das Leistungen für andere Funktionssysteme in Form kollektiv verbindlicher Entscheidungen erbringt. Dabei folgt das politische System dem binären Code „Macht haben“ und „Macht nicht haben“ sowie der Zweitcodierung „Regierung vs. Opposition“ und dem Programm, das die Regeln von Machtverlust und Machterwerb bestimmt (vgl. Münch 2018, S. 14). Betrachtet man das Muster der Forderungen nach einer Fehlerkultur der Polizei durch diese Brille, entsteht das Bild eines Kampfbegriffs, der im politischen

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System zur Untermauerung der jeweils eigenen Position in Stellung gebracht wird und dazu dient, die politisch Verantwortlichen für etwaige Missstände sichtbar zu machen. So fordert Valentin Lippmann (B90/Die Grünen) nach einer Reihe von Fehlleistungen der sächsischen Polizei im Umgang mit Rechtsextremismus: „Wir brauchen in Sachsen endlich eine Fehlerkultur bei der Polizei, die den Namen auch verdient, und keine Wagenburgmentalität bei problematischen Vorfällen“ und der Innenminister müsse diese Kultur auch leben. Demgegenüber nahm der sächsische Ministerpräsident die Polizei und vermutlich auch sich selbst in Schutz, indem er der Polizei sein Vertrauen aussprach und ihr bescheinigte, sie „leiste eine ganz wichtige Arbeit“. Mit Fehlerkultur wird aber auch argumentiert, wenn politische Funktionsträger im Amt gehalten werden sollen. So argumentierte jedenfalls Innenminister Boris Pistorius im niedersächsischen Landtag mit einer neuen Fehlerkultur, nachdem einer seiner Polizeipräsidenten im Umgang mit einer Mitarbeiterin öffentlich seine Fehler eingestanden hatte, und er begründete damit die Entscheidung, den Polizeipräsidenten in seinem Amt zu belassen. Auf der Hinterbühne wurde währenddessen diskutiert, dass die Gründe für die Entscheidung des Innenministers weniger in einer „neuen Fehlerkultur“ zu suchen seien, als vielmehr in der Schwierigkeit, gut ein Jahr vor der damals anstehenden Landtagswahl eine geeignete Nachfolge zu regeln. Beide Beispiele illustrieren die Logik des politischen Systems, der die Akteur*innen folgen, wobei ihnen hier nicht von vornherein das Interesse an einer gut funktionierenden Polizei abgesprochen werden soll. Allerdings ist dieses Interesse im politischen System spätestens dann nicht mehr handlungsleitend, wenn mediale Öffentlichkeit hergestellt wurde. Für die Entwicklung der Fehlerkultur der Polizei sind die hier vorgestellten Perspektiven wenig hilfreich. Die Logik des politischen Systems (1) ist auf die Polizei, die aufgrund ihres Gegenstandes eher eine Nähe zur Justiz und damit zum Rechtssystem hat, nicht ohne Weiteres übertragbar. Gleichwohl haben politische Entscheidungen eine hohe Relevanz für die Arbeit der Polizei, allein wenn es um die Bereitstellung von Ressourcen geht. Die Polizei kann aber aufgrund ihrer Verwobenheit mit dem Rechtssystem der politischen Logik des Machtgewinns oder -erhalts nicht folgen, ohne mit der Logik des Rechtssystems, das Recht und Unrecht unterscheidet, in Konflikt zu geraten. Der Unternehmenskulturansatz (2) leidet dagegen an seinem zweckrationalen Organisationsverständnis, das in etwa der Annahme folgt, man könne widerspruchsfrei eine Kultur für eine Organisation beschreiben und in der Folge auch implementieren. In diesem Verständnis wäre es ausreichend, ein Leitbild zu formulieren oder eine Stelle zu schaffen, bei der Bürger*innen und Polizist*innen ihre Anliegen und Beschwerden platzieren könnten und die Praxis würde sich dem in der geplanten Weise anpassen, beispielsweise indem sie offen und transparent mit Fehlern umgeht und aus ihnen lernt. Aus organisationssoziologischer Perspektive – und dieses Verständnis soll für die weitere Argumentation zugrunde gelegt werden – sind Organisationen eher als soziale Systeme zu verstehen, die sowohl nach außen als auch nach innen mit Komplexität konfrontiert sind. Im Außenverhältnis gilt es Komplexität, die u. a. durch vielfältige und widerspruchvolle Informationen und Anforderungen entsteht, in angemessener Weise zu reduzieren

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und bearbeitbar zu machen. So soll die Polizei im Außenverhältnis restriktiv Straftaten und Ordnungswidrigkeiten verfolgen und dabei die Interessen der Bürger*innen im Auge behalten. Im Innenverhältnis gilt es die Komplexität, welche durch die interne Differenzierung der Organisation in arbeitsteiligen Prozessen entsteht und zu konkurrierenden Interessen und unterschiedlichen Sichtweisen führt, zu integrieren. Eine in der Polizei seit langem diskutierte Frage ist die – je nach Perspektive – unterschiedlich beurteilte Wirkung von gezielter Fahndung oder allgemeiner Präsenz auf die öffentliche Sicherheit. Es ist gut vorstellbar, dass Kriminaldienste, Controlling, Streifendienste und ihre jeweiligen Leitungen hierzu nur schwer auf einen Nenner kommen. Organisationen sind, wie Mensching (2004, S. 45) schreibt, „keine Vereinigungen einheitlich motivierter, mit gleichen Zielen und unter Verwendung einheitlicher Mittel handelnder Organisationsmitglieder.“ In diesem Verständnis von Organisationen gibt es nicht die Fehlerkultur. Was es dagegen gibt, sind formale und informale Strukturen, die den Rahmen für den Umgang mit Fehlern setzen und auf die Praxis der Fehlerverarbeitung einwirken. Welche Strukturen sich herausbilden, ist demnach unter anderem durch die Aufgabenstellung der Organisation, die Akteur*innen, welche diese Strukturen beeinflussen, und den zeitlichen Kontext bedingt. Insofern ist die Auseinandersetzung im politischen System in hohem Maße relevant für die Praxis polizeilicher Organisationen, mit Fehlern umzugehen. Wenn der sächsische Ministerpräsident aus seiner politischen Logik heraus der Polizei sein uneingeschränktes Vertrauen ausspricht oder wenn der Hamburger Bürgermeister der Polizei nach dem G-20-Gipfel 2017 „heldenhaften Einsatz“ angesichts eines unvorstellbaren Ausmaßes an Gewalt bescheinigt, werden die jeweiligen Polizeien jedenfalls nicht dazu ermutigt, ihre handlungsleitenden Grundannahmen zu hinterfragen und ihre Rolle, beispielsweise im Protestgeschehen, zu überdenken. Insofern beeinflussen auch politische Akteur*innen den Kontext, in dem sich organisationsspezifische Praktiken im Umgang mit Fehlern bilden und diese Praktiken können sich in Organisationen aufgrund ihrer internen Differenzierung durchaus vielfältig darstellen. Im polizeilichen Organisationsalltag zeigt sich die Art und Weise, wie über Fehler gesprochen wird, in Stabstellen von Polizeipräsidien ­durchaus abweichend von operativen Einheiten der Ermittlungs- und Einsatzführung in Basisdienststellen und dies gilt es für die weitere Argumentation im Blick zu haben. Sofern man sich nicht in der Welt der Technik bewegt, in der Fehler möglicherweise ein Stück weit objektivierbar sind, kann es für die Praxis des Umgangs mit Fehlern durchaus relevant sein, was unter Fehlern verstanden wird und wie sich möglicherweise Bewertungsprozesse darstellen, die dazu führen, dass Entscheidungen als Fehler benannt werden. Diesen Prozessen will ich im nächsten Schritt mit Anja Mensching (2004) nachgehen.

4.3 Die Entscheidung, was ein Fehler ist James Reason (zit. n. Perneger 2005) unterscheidet hinsichtlich der Frage, was Fehler sind, zunächst einmal „echte Fehler“ von „Aussetzern“. Von echten Fehlern wäre demnach zu sprechen, wenn Personen in einer gegebenen Situation sachlich falsche

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Entscheidungen treffen, z. B. aufgrund von Wissensdefiziten. Davon unterscheidet er „Aussetzer“, die durch das schlichte Übersehen oder Vergessen von relevanten Faktoren eintreten und durch Stress oder Nervosität bedingt sein können. In diesem Verständnis kann man Fehlern mit Mitteln der Aus- und Fortbildung zum Ausgleich von Wissensdefiziten oder mit Trainings zur Stärkung von Routinen in Stresssituationen begegnen. Organisationale Praxen im Umgang mit Fehlern sind einer Veränderung durch Ausbildung und Training erfahrungsgemäß wenig zugänglich. Sie sind im Organisationsalltag entstanden, während Ausbildung und Trainings in Seminarräumen stattfinden. Anja Mensching (2004) verweist mit Maturana und Bunnell darauf, dass ein Fehler nicht in den Augenblick passiert, „in dem wir aus späterer Sicht falsch gehandelt haben, sondern immer erst dann, wenn wir uns dessen bewusst werden, dass dieses Handeln unpassend war. Anders verhält es sich mit der Lüge: eine Lüge passiert im Moment des Lügens“ (Maturana und Bunell, zit. bei Mensching 2004, S. 46). Im Moment des Handelns ist dessen spätere Bewertung demnach noch unklar, denn der Sinn wird einer Handlung nicht prospektiv, sondern eher retrospektiv verliehen, wie Weick (1998, S. 135) feststellt. Aufgrund dessen kommt Mensching zu dem Schluss, dass im Zusammenhang mit Fehlern und ihrer Verarbeitung der bloße Blick auf Situation und Person verkürzt sein kann. Maßgeblich seien darüber hinaus • die Perspektive der Beobachter*innen, die im Nachhinein einer Entscheidung das Etikett mit der Aufschrift „Fehler“ anheften (Beobachterperspektive) und • der zeitliche Horizont, der den Rahmen für das Anheften des Etiketts bedingt (Prozessperspektive) (Mensching 2004, S. 47). Die hier stark gemachte Perspektive auf die Beobachter*innen und den zeitlichen Horizont, darf nicht so interpretiert werden, dass es ohne eine Etikettierung im Nachhinein keine Fehler gäbe. In Analogie zum Fußballspiel könnte man zwar sagen, dass ein Foul erst dann vorliegt, wenn die Schiedsrichterin es gepfiffen hat. Unter Umständen hat sie es aber nicht gesehen, weil es in ihrem Rücken verübt wurde und konnte es deshalb nicht pfeifen. Fehler, die nicht als solche bezeichnet werden, werden in Organisationen in ähnlicher Weise nicht verarbeitet, wie Fouls, die im Fußballspiel nicht gepfiffen werden. Dagegen können Fehler, die als solche bezeichnet werden, sowohl formal als auch informal verarbeitet werden. Formal im Sinne einer Sanktion oder informal, indem sich Praktiken herausbilden, die Fehler im Nachhinein gewissermaßen „reparieren“. Das wäre beispielsweise der Fall, wenn im Rahmen einer Unfallaufnahme die Sicherung der Unfallstelle nicht unmittelbar, sondern erst später vorgenommen wird, die getroffenen Maßnahmen im späteren Unfallbericht allerdings in der „richtigen“ Reihenfolge aufgeführt werden. Diese Praxis des „Reparierens“ konnte sich meines Erachtens als erfolgreich bewähren, weil sie in ihrer Struktur dem alltäglichen Arbeitshandeln der Polizei recht nahe kommt. Polizistinnen sind regelmäßig mit Arbeitssituationen konfrontiert, die sie nicht umfassend kontrollieren können.

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Armin Nassehi (2017a) beschreibt Situationen als komplex, wenn sie aus unterschiedlichen Perspektiven unterschiedlich beschrieben werden können, ohne dass mindestens eine der Perspektiven falsch sein muss. Seine Beschreibung trifft wohl auf die meistens Arbeitssituationen im polizeilichen Außendienst zu, die zudem von Dynamik und Informationsdefiziten geprägt sind. Einerseits führt die Komplexität der Situationen dazu, dass sie nicht immer in der geforderten Rationalität zu bearbeiten sind. Andererseits sind Polizist*innen ungeachtet der Komplexität gefordert, diese Situationen so klassifizieren, dass beispielsweise von Vornherein entschieden ist, ob sie strafverfolgend oder gefahrenabwehrend handeln, denn danach richten sich in der Folge die Eingriffsbefugnisse. Anschließend geht es darum, die Kontingenz der Situation zu bewältigen und den Sachverhalt ungeachtet der Vielfalt möglicher Sichtweisen beteiligter Akteure zu vereindeutigen und für das weitere Verwaltungshandeln bearbeitbar zu machen. Im Rahmen dieser notwendigen Vereindeutigung bieten sich den beteiligten Polizeibeamt*innen zahlreiche Gelegenheiten, sich mit Blick auf die zuvor bearbeitete Situation zu verständigen und für deren weitere bürokratische Verarbeitung eine rationale Sichtweise (z. B. die taktisch und rechtlich nicht angreifbare Reihenfolge der polizeilichen Maßnahmen an der Unfallstelle) zu erzeugen. Das Etikettieren, also beispielsweise die Feststellung der falschen Reihenfolge der Maßnahmen, können auf dieser Ebene sowohl Mitarbeitende übernehmen, die an dem Einsatz beteiligt waren und den Bericht mitzeichnen, als auch unmittelbare Vorgesetzte, die den Vorgang im Rahmen ihrer Dienst- und Fachaufsicht kontrollieren. Die Etikettierung bleibt dann in der Regel intern, d. h. innerhalb der Organisationseinheit, und das liegt zumeist auch im Interesse des Vorgesetzten, denen eventuelle Fehler ansonsten zu einem späteren Zeitpunkt von außen, z. B. von der Dienststellenleitung, zugeschrieben würden. Ihnen würde dann ggf. eine unzureichende Dienst- und Fachaufsicht bescheinigt. Die Analyse, wer aufgrund welcher Annahmen und Interessen die Etikettierung vornimmt und welche Bedeutung die zeitliche Verschiebung für die Etikettierung hat, ermöglicht ein erweitertes Verständnis einerseits von Fehlern und andererseits der Praktiken, die Organisationen zu ihrer Verarbeitung entwickeln. Etikettierungen werden intern vorgenommen, zumeist von unmittelbaren Vorgesetzten und/oder aus der Perspektive übergeordneter oder benachbarter Organisationseinheiten. Etikettiert wird – wie oben erläutert – darüber hinaus aber auch von externen Akteuren, jeweils in ihrer Logik bzw. aus ihrer Perspektive. Etikettierungen externer Akteur*innen, wirken aufgrund der eingenommenen Außenperspektive anders als interne Bezeichnungen auf die Art und Weise, wie Fehler in Organisationen verarbeiten werden. Etikettierungen von außen werden in der Organisation vermittelt wahrgenommen und hier wird eine besondere Funktion von Führungskräften relevant. Niklas Luhmann (1999) bezeichnet diese Funktion als Grenzstelle und sie wird Gegenstand des nächsten Kapitels sein.

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4.4 Funktionierende Grenzstellen als Bedingung für das Lernen aus Fehlern Die Fähigkeit, arbeitsteilig komplexe gesellschaftlich relevante Fragestellungen zu bearbeiten, gilt als ein zentrales Leistungsmerkmal moderner Organisationen. Das arbeitsteilige Vorgehen bleibt jedoch nicht ohne Folgen. Nicht jede Abteilung kann und soll in gleicher Weise mit Außenstehenden kommunizieren und deshalb übertragen Organisationen diese Aufgabe Stellen, die in besonderer Weise für diese Form der Kommunikation geeignet sind (vgl. Luhmann 1999, S. 220 f.). Luhmann bezeichnet diese besonderen Stellen als Grenzstellen und nennt unter anderem den Außendienst der Polizei als ein Beispiel für diese Funktion. Grenzstellen sind in jedem Fall „herausspezialisierte Funktionen für den Verkehr mit einem bestimmten Umweltsektor“ (Luhmann 1999, S. 221). Sie werden nicht nur, aber insbesondere von Führungskräften besetzt. Führungskräfte sind jedoch regelmäßig in der Situation, ihre Abteilung, ihre Dienststelle, ihren Verantwortungsbereich oder, mit Luhmann gesprochen, ihr System, gegenüber unterschiedlichen internen und externen Umwelten zu vertreten. Typische Umwelten für polizeiliche Führungskräfte sind je nach Hierarchiestufe, Öffentlichkeit, Politik, vorgesetzte Behörden, die benachbarte Abteilungen, Personal- oder das Haushaltsreferat. Im Unterschied zu ihrer Organisation empfangen Inhaber*innen von Grenzstellen „Verhaltenserwartungen, welche die Umwelt an ihr System adressiert, sozusagen im Rohzustand und unverfälscht“ (Luhmann 1999, S. 221). Sie „interpretieren die Umwelt für das System. Sie müssen Umweltinformationen sichten und sieben und sie in eine Sprache bringen, die im System verstanden und akzeptiert wird“ (Luhmann 1999, S. 224). Wenn beispielsweise Vertreter*innen eines Landespolizeipräsidiums im Rahmen einer Tagung mit den Führungskräften die neue Strategie ankündigen, überlegen die teilnehmenden Führungskräfte wahrscheinlich schon während des Vortrags, wie und in welchem Sprachgebrauch sie diese Informationen an ihre Mitarbeitenden vermitteln. Die Grenzstellenarbeit gewährleistet demnach, dass die Vorgaben und Anforderungen von außen nicht ungebremst in die eigene Organisation durchschlagen. Ziel dieser Arbeit ist keineswegs die Abkopplung der eigenen Organisationseinheit, sondern eher die Möglichkeit, externe Erwartungen in das eigene System bzw. den eigenen Verantwortungsbereich zu übersetzen und in dem Sinne so anschlussfähig zu machen, das ihre Bearbeitung erfolgen kann (vgl. Barthel und Heidemann 2014, S. 41). Bezogen auf die externe Etikettierung von Entscheidungen als Fehler folgen aus diesem Konzept eine Reihe von Anforderungen an Inhaber*innen von Grenzstellen, die nicht ohne Weiteres zu erfüllen sind. Zunächst einmal sind insbesondere höhere Führungskräfte regelmäßig gefordert, mehrere Grenzstellen miteinander in Einklang zu bringen, beispielsweise in der Funktion einer Dienststellenleitung, wenn es einerseits um die Aushandlung von Einsatzleitlinien und -schwerpunkten mit dem Innenministerium und diese anderseits gegenüber kommunalen und lokalen Interessen- und Anspruchs-

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gruppen und der eigenen Dienststelle, zu vertreten. Parallel geht es möglicherweise darum, die Unterstützung der Kommune zu gewinnen, wenn es um die Zuweisung von Ressourcen an die örtliche Polizei geht. Hier zeigt sich, dass es in der Praxis der Grenzbearbeitung von Fall zu Fall notwendig sein kann, Zugeständnisse zu machen, Forderungen nicht abzulehnen, sondern zu relativieren bzw. Tauschhändel einzugehen. Zudem ist die mit der Grenzstellenfunktion verbundene Zugehörigkeit zu zwei Systemen zu bewältigen. In der Polizei erwarten beispielsweise Dienststellenleitungen regelmäßig von ihren Dienstgruppenleitungen, dass sie sich als Leitungskräfte verstehen und nicht als „Klassensprecher“, die ihre Funktion lediglich darin sehen, die Interessen ihrer Gruppe gegenüber der Leitung kundzutun. Die Kritik könnte jedoch auch umgekehrt formuliert werden. Führungskräfte, die beispielsweise die Bewertung polizeilichen Handelns aus dem politischen Feld ungefiltert und ohne jegliche Interpretation zu ihrer eigenen machen, um sie in ihren Verantwortungsbereich zu übernehmen, wären in diesem Verständnis ebenfalls als „Klassensprecher“ einzustufen. In beiden Varianten orientieren sich die Führungskräfte weniger an ihrer Funktion als an ihrem persönlichen Nutzen, der in einer harmonischen Arbeitsbeziehung zur eigenen Gruppe oder in einem vermuteten besseren Ansehen bei potenziellen Förderern im politischen Feld oder auf höheren Hierarchieebenen liegen könnte. In beiden Varianten wäre ein solches Verständnis nicht im Sinne einer funktionierenden Grenzstelle, die wie bereits angedeutet, neben der Aufnahme von Anforderungen auch eine Schutz- und Filterfunktion innehat. Neben dem bereits angesprochenen Umgang mit heterogenen Umwelten und einem klaren Verständnis der eigenen Berufsrolle kann aufgrund dessen folgende Bedingung für eine erfolgreiche Grenzstellenarbeit formuliert werden: Das gleichzeitige Verständnis der Logik des eigenen Systems (des eigenen Verantwortungsbereichs) und der Logik der jeweils benachbarten Systeme. Das gilt innerhalb der polizeilichen Organisation im Verhältnis zwischen unterschiedlichen Behörden, Dienststellen und vor allem Abteilungen, die jeweils aufgrund der ihnen gesetzten Aufgaben und Ziele unterschiedliche Professionsvorstellungen darüber entwickeln, wie die jeweiligen in ihrer Praxis zu bearbeiten seien. Das gilt in besonderem Maße im Verhältnis zu anderen Systemen, sei es beispielsweise im Rahmen von Beschaffungsmaßnahmen zum ökonomischen System, das einer profit-orientierten Logik folgt, oder sei es zum politischen System, das auf Machtgewinn und Machterhalt programmiert ist. Dann kann es darauf ankommen, die Etikettierung polizeilicher Entscheidungen als Fehler in der Logik des politischen Systems zu interpretieren. Wenn der Polizei nach einem Großeinsatz, der an vielen Stellen aus dem Ruder gelaufen ist, bescheinigt wird, sie habe alles richtig gemacht, können Führungskräfte das in der politischen Logik als Immunisierungsstrategie verstehen und intern, einer professionellen Logik folgend, eine systematische Reflexion der eigenen Rolle im Einsatzgeschehen initiieren. Dann könnten sie die eigenen Grundannahmen hinterfragen und überprüfen, wie die auf dieser Grundlage gestaltete eigene Kommunikation im Vorfeld des Einsatzes, die Formulierung von Einsatzleitlinien, die taktische Grundaufstellung usw. auf den Einsatzverlauf gewirkt haben und sie könnten alternative Handlungsmodelle entwickeln. Diese Chance wird vergeben, wenn – aus

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welchem Interesse auch immer – die Grenzstellenfunktion nicht wirkungsvoll zur Geltung gebracht werden. Im Hinblick auf die externe Etikettierung von Entscheidungen als Fehler ginge es an der Grenzstelle folglich darum, den bezeichneten Sachverhalt und die damit ggf. verbundenen Konsequenzen zur Kenntnis zu nehmen, die der Etikettierung zugrunde liegende Logik zu verstehen und passfähig zur Logik des eigenen Verantwortungsbereich in Handlungen umzusetzen. Für die Praxis der Fehlerverarbeitung in polizeilichen Organisationen wäre dies zum einem die innerhalb des Rechtssystems gültige Codierung „Recht vs. Unrecht“ sowie als Zweitcodierung die Realisierung von Professionalität in der polizeilichen Arbeit, deren wesentlicher Bestandteil Reflexivität in Bezug auf die eigene Rolle und das eigene Handeln ist. Wenn es um die Abwehr politischer Handlungslogik geht, wird die Filterfunktion der Grenzstelle in den Vordergrund gerückt, aber wie bereits angemerkt, haben Grenzstellen auch eine Vermittlungsfunktion. Diese dient dazu, neue Anforderungen benachbarter Systeme, in die Organisation bzw. in den eigenen Verantwortungsbereich so zu vermitteln, dass sie bearbeitbar werden und dass sich die Organisation aufgrund dessen weiter entwickeln kann. Grenzstellen empfangen Umweltinformationen nicht nur im „Rohzustand“. Sie empfangen sie darüber hinaus auch früher als die Organisation selbst. Unter diesen Umständen nehmen sie Veränderungsnotwendigkeiten früher war und sind, wenn sie neben der Grenzstelle gleichzeitig auch eine Führungsfunktion wahrnehmen, in der Verantwortung zu reagieren. Diese Verantwortung steht in engem Zusammenhang mit einer zentralen Funktion von Führung in Organisationen, nämlich die Anpassungsfähigkeit des eigenen Verantwortungsbereichs zunächst zu erhalten und im Falle neuer Anforderungen notwendige Anpassungen auch erfolgreich zu gestalten (vgl. Barthel und Heidemann 2017, S. 138). Diese Funktion „antwortet auf die Neigung der Organisation, sich in der Profilierung ihrer Aktivitäten primär aus den Problemen der Vergangenheit zu versorgen (vergangenheitsgetriebene Entwicklung)“ (Wimmer 2009, S. 12). In diesem Sinne in Abschn. 4.5 soll nun mit Stefan Kühl (2011) auf Grundlage eines erweiterten Organisationsverständnisses gezeigt werden, wie Praktiken der Verarbeitung von Fehlern in Organisationen beobachtet und unter welchen Bedingungen sie entwickelt werden können.

4.5 Fehlerverarbeitung auf „drei Seiten“ der Organisation Wenn an der Deutschen Hochschule der Polizei im Rahmen von Seminaren Praktiker*innen ihre Erfahrungen mit organisationalen Veränderungsprozessen, Einsatzlagen oder Ermittlungsverfahren berichten, kommen sie regelmäßig auch auf ihre Alltagsorganisation zu sprechen. Zur Visualisierung werden dann oftmals mehr oder weniger detaillierte Organigramme vorgestellt, denen zu entnehmen ist, wo die Referierenden mit ihren Verantwortungsbereichen verortet sind oder – wenn es um Einsatzlagen oder Ermittlungsverfahren geht – wie das jeweilige Vorhaben organisiert ist. Den Referent*innen geht es zumeist darum, den Kontext ihres Vortrags darzustellen, während

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die Zuhörer*innen vermutlich gedanklich damit beschäftigt sind, einen Abgleich zu ihrer eigenen Organisation vorzunehmen und zu überlegen, ob in dem vorgetragenen Fall „richtig“ organisiert wurde. Die Beschreibung des Kontextes wirkt oft seltsam unvollständig, weil man aus den Organigrammen selten etwas darüber erfährt, wie im Organisationsalltag konkret gehandelt wird, wie Informationen geteilt werden, wie Entscheidungen getroffen und umgesetzt werden oder wie Fehler thematisiert und verarbeitet werden. Das Gefühl der Unvollständigkeit mag darauf zurückzuführen sein, dass Organigramme den Blick vorrangig auf einen Teil der Seite von Organisationen richten, den Kühl als die „formale Seite“ bezeichnet (Kühl 2011, S. 95 f.). Für ein umfassenderes Verständnis von Organisationen plädiert Kühl dafür, Organisationsstrukturen nicht nur auf der formalen Seite, sondern auch auf der informalen und auf der Schauseite zu analysieren und die Wechselwirkungen zwischen den drei Seiten in den Blick zu nehmen. Unter Strukturen werden hier Entscheidungen verstanden, „die sich nicht in einem einzelnen Ereignis verbrauchen, sondern eine Vielzahl künftiger Entscheidungen in der Organisation prägen“ (Kühl 2011, S. 96). So würde die Einführung der Regel, dass bestimmte Typen von Ereignissen, bei denen beispielsweise mit Beschwerden über das Einschreiten von Polizeibeamt*innen zu rechnen ist, an die Dienststellenleitung zu melden sind, die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass Polizeibeamt*innen sich in der Folge entscheiden, derartigen Meldungen tatsächlich vorzunehmen. Die Regel garantiert jedoch nicht, dass sämtliche Ereignisse gemeldet werden und sie garantiert auch nicht für den Inhalt der Meldungen. Vor diesem Hintergrund werde ich im Folgenden exemplarisch die Verarbeitung von Fehlern in polizeilichen Organisationen auf den drei Seiten beschreiben, um die Chancen der Argumentation Stefan Kühls für deren Verständnis und deren Entwicklung zu zeigen. Die Abb. 4.1 gibt zunächst einen Überblick. Die formale Seite umfasst kurz gesagt die festgelegten Regeln in einer Organisation, an die sich deren Mitglieder zu halten haben. Sie legen fest, welche Abläufe einzuhalten sind, welche Ziele auf welchem Wege mit welchem Handlungsspielraum anzustreben sind, wer wem Anweisungen erteilen kann und wer wem Bericht erstattet. Mitglieder, die diese Regeln nicht akzeptieren, können – auch in der Polizei – auf Dauer ihre Zugehörigkeit zur Organisation verlieren (vgl. Kühl 2011, S. 97). Polizist*innen, die sich nicht an der Verfolgung von Straftaten beteiligen wollen, könnten aufgrund dessen nicht dauerhaft in der Polizei verbleiben. Formale Strukturen sind zum einen auf Konsistenz angewiesen, die jedoch angesichts komplexer Umweltanforderungen und arbeitsteiliger interner Prozesse auch in der Polizei kaum zu erreichen ist. Zum anderen müssen formale Strukturen für die Organisationsmitglieder erkennbar sein, z. B. durch Schriftlichkeit, damit sie wissen, was sie zu tun oder zu lassen haben. Kühl spricht in diesem Zusammenhang von „entschiedenen Entscheidungsprämissen“, was darauf verweist, dass es daneben auch „nicht entschiedene Entscheidungsprämissen“ gibt (vgl. Kühl 2011, S. 99). Die informale Seite umfasst „alle Erwartungen in der Organisation, die nicht mit Bezug auf die Mitgliedschaftsbedingungen [DH: die festgelegten Regeln] formuliert werden (oder werden können)“ (Kühl 2011, S. 115). Dabei kann es sich um

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Abb. 4.1   Fehler und die drei Seiten der Organisation

Alltagspraktiken handeln, deren Funktion darin liegt, einen Umgang mit den Widersprüchen zwischen festgelegten Regeln und dem vielfältigen Organisationsalltag zu finden. Luhmann spricht in dem Zusammenhang von Problemen, die nicht durch Anweisungen gelöst werden können (Luhmann 2011, S. 241). Dabei kann es sich auch um Erwartungen handeln, die aus nachvollziehbaren Gründen offiziell nicht durchgesetzt werden können. Derartige Erwartungen in polizeilichen Organisationen beschreiben Reuss-Ianni und Reuss am Beispiel der New Yorker Polizei. Sie rekonstruieren im Rahmen ihrer Forschung den „Cops Code“, der unter anderem Erwartungen bzw. Regeln enthält, wie „Don’t leave the work for the next tour“ (2004, S. 309) oder „Don’t trust a boss to look out for your interest“ (Reuss-Ianni und Ianni 2004, S. 310). Kollegialität kann nicht formal eingefordert werden, während das Misstrauen gegenüber Vorgesetzten wohl kaum offiziell eingefordert würde. In beiden Fällen handelt es sich aber um Regeln, über die formal nicht entschieden wurde („nicht entschiedene Entscheidungsprämissen“), die aber ungeachtet dessen informal durchgesetzt werden und die im Vergleich zu den formal festgelegten Regeln unter Umständen eine höhere Beständigkeit zeigen. Sie werden nicht offiziell entschieden, sondern bilden sich entlang der formalen Strukturen als Praxis im Organisationsalltag und damit fehlt ihnen die „Positivität“, und damit die Regel, dass alles, was durch eine Entscheidung eingeführt wurde, auch durch Entscheidung geändert werden kann“ (Luhmann 2011, S. 242). Infolgedessen ist es kaum möglich, sie offiziell per Dekret abzuschaffen.

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Formale Strukturen sind auf Erkennbarkeit angewiesen, informale Strukturen dagegen auf Latenz, denn sie würden durch eine offene Thematisierung unter Umständen in ihrer Funktionalität beeinträchtigt. Man kann sich leicht vorstellen, dass dies insbesondere für Alltagspraktiken im Zusammenhang mit der Verarbeitung von Fehler zutrifft, beispielsweise wenn es darum geht, Berichte so zu formulieren, dass Nachfragen vorgesetzter Stellen unwahrscheinlich werden. Als erstes Zwischenfazit halte ich fest, dass Strukturen sowohl auf der formalen als auch auf der informalen Seite in Organisationen handlungsleitende Wirkungen erzielen. Sie sind so miteinander gekoppelt, dass die Einführung einer neuen formalen Regel mit hoher Wahrscheinlichkeit die Ausbildung einer neuen informalen Praxis im Umgang mit dieser Regel nach sich zieht. An dieser Stelle zeigt sich auch in aller Deutlichkeit die Begrenztheit des oben angesprochenen Kulturkonzepts, das der Annahme folgt, man könne die Kultur einer Organisation beschreiben und auf Grundlage dieser Beschreibung in einem gewünschten Sinne verändern. Kultur ist etwas, „was man nicht operativ steuern kann“ (Nassehi 2017b, S. 16). Polizeiliche Organisationen können demzufolge auf der formalen Seite entscheiden, wie sie sich organisieren, wo sie Schwerpunkte bilden, z. B. indem sie neue Organisationseinheiten zur Bekämpfung der Kriminalität im Internet einrichten, aber über bestimmte Praktiken und Routinen, die sich eingeschlichen und verfestigt haben, können sie nicht einfach so entscheiden (Nassehi 2017b, S. 16). Darüber hinaus stehen formale und informale Seite in einem Verhältnis zu der Art und Weise, wie eine Organisation sich gegenüber der Öffentlichkeit präsentiert. Dieser Aspekt, scheint im Zusammenhang mit Fehlern insbesondere für die Polizei von ausgesprochen hoher Bedeutung, ist sie doch als Herstellerin von Sicherheit bzw. eines Gefühls von Sicherheit darauf angewiesen, dass die Bürger*innen darauf vertrauen, dass sie die Lage im Griff habe. Umso schwerer wiegt es, wenn die Polizei einerseits Professionalität und Rationalität kommuniziert und andererseits Beweismittel „verloren gehen“ (!), weil Standardverfahren nicht adäquat gehandhabt wurden, „denn offenkundige Fehler sind sehr viel fehlerhafter als heimliche Fehler“ (Luhmann 1999, S. 114). Kühl versteht die Regelungen, die das Verhalten und die Darstellung gegenüber Kunden, Klienten und Kooperationspartnern beinhalten, als die Schauseite der Organisation (vgl. Kühl 2011, S. 138). Ihre Funktion ist es, gegenüber Außenstehenden darzustellen, wie die Organisation gesehen werden möchte, und außerdem, Außenstehenden den Blick hinter die Fassade ein Stück weit zu erschweren. In diesem Sinne argumentiert Luhmann: „Wenn eine Organisation sich in ihren formalen Entscheidungen präsentiert, so geht dem ein sorgfältiger Prozess des Glättens, Polierens und Verpackens voraus. Das Resultat muss den Eindruck selbstverständlicher Richtigkeit, Vollkommenheit und Allgemeingültigkeit erwecken.“ (Luhmann 1999, S. 113). Auf dieser Grundlage wird es nun möglich, einen analytischen Zugang zur Be- und Verarbeitung von Fehlern in Organisationen zu finden und diesen auf die polizeiliche Organisation anzuwenden. Dies soll im Folgenden an einem konstruierten Fall, der so oder so ähnlich nicht untypisch für polizeiliche Organisationen ist, exemplarisch gezeigt werden.

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Fallbeispiel

Eine mittelgroße Polizeibehörde hat im Rahmen unterschiedlicher Befragungen von Mitarbeitenden und Bürger*innen den Umgang mit Beschwerden als relevante Zukunftsthemen identifiziert. Bürger*innen beklagen, „dass Beschwerden gegen Polizist*innen aufgrund von Fehlverhalten von vornherein aussichtslos wären“ und „dass eine Krähe der anderen kein Auge aushacke“. Die Behörde entschließt sich, das Thema aufzugreifen und umfassend zu bearbeiten. In einer Reihe von Workshops wird ein Leitbild erarbeitet, dass durch die Behördenleitung für verbindlich erklärt und öffentlich mit folgenden Formulierungen zum Umgang mit Fehlern vorgestellt wird: • Wir reflektieren unser Handeln, lernen voneinander und erarbeiten gemeinsam Lösungen – wir pflegen eine offene Fehlerkultur. • Indem wir zulassen, dass Fehler ein fester Bestandteil unseres Wirkens und Handels sind, beginnen wir zu verstehen, welche Bedeutung das Lernen für unser Leben hat. Das Lernen aus Fehlern ist für uns innerhalb der Polizeibehörde eine Selbstverständlichkeit geworden. Parallel zur Entwicklung dieses Leitbildes überarbeitet eine Arbeitsgruppe das vorhandene Beschwerdemanagement mit dem Ziel, Datenbasis und Transparenz des Verfahrens zu verbessern. Das neue Verfahren regelt detailliert, dass sämtliche eingehenden Beschwerden mit Stellungnahme der unmittelbaren Vorgesetzten auf dem Dienstweg den Dienststellenleitungen vorzulegen sind. Mündlich vorgetragene Beschwerden sind zu verschriftlichen. Die Dienststellenleitungen bescheiden jeweils die Beschwerdeführer*innen und berichten der Behördenleitung hinsichtlich der Ergebnisse. Der Aufgabenbereich „Controlling“ wertet die Verfahren vierteljährlich aus. Die Ergebnisse der Auswertung werden durch den Aufgabenbereich „Aus- und Fortbildung“ ggf. in entsprechende Fortbildungskonzepte überführt. Analyse: Die Funktion derart formulierter Leitbilder liegt, auch wenn sie durch das Management als verbindlich eingestuft werden, zunächst einmal in der Beschreibung eines gewünschten Zustandes nach innen. Führungskräfte und Mitarbeitende können sich daran orientieren. Gleichzeitig kann die Behörde sich nach außen als moderne, lernende Organisation darstellen. Daher finden Leitbilder oftmals ihren Platz an hervorgehobener Stelle in den Internetauftritten der jeweiligen Organisationen. Schwierigkeiten treten auf, wenn die moderne Außendarstellung einer offenen, lernenden Fehlerkultur auf der Schauseite und der Versuch, die Abläufe des Beschwerdemanagements möglichst widerspruchsfrei und rational auf der formalen Seite zu regeln, gewissermaßen auseinanderfallen. Oder wenn eine Praxis des „Vertuschens von Fehlern“ auf der informalen Seite öffentlich wird. Dann entstehen Risse

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im Bild der lernenden Organisation, die noch verstärkt werden, wenn die erlebte Praxis des Beschwerdemanagements weniger in Richtung des Lernens aus Fehlern weist und mehr die Zurechnung von Verantwortlichkeit im Blick hat. Die Regelungen des neuen Beschwerdemanagements greifen sicherlich Rückmeldungen der Bürger*innenbefragung auf, die den Eindruck der erlebten Wirkungslosigkeit von Beschwerden zeigen. Das Regelungsinteresse zielt auf ein umfassendes Bild der Beschwerden und darauf, aus diesem Bild die adäquaten Schlüsse zu ziehen. Zur Durchsetzung dieses Interesses werden Zuständigkeiten und Abläufe beschrieben. Bei aller Rationalität bietet das Verfahren dennoch ausreichende Spielräume für Informalität, schon wenn es darum geht, ob die Äußerung einer Bürgerin als Beschwerde zu verstehen ist, als bloßer Hinweis oder eventuell als Meinungsäußerung. Die Frage, ob tatsächlich ein umfassendes Bild des Beschwerdeaufkommens erzeugt werden kann, muss daher zunächst unbeantwortet bleiben. Für das zweite Zwischenfazit möchte ich betonen, dass die hier formulierte Skepsis nicht dazu führen sollte, dass künftig noch mehr Anstrengung im Sinne eines „Mehr desselben“ darauf verwendet wird, formale Regelungen auszufeilen und so zu formulieren, dass Spielräume ausgeschlossen werden können. Es soll auch nicht darauf verzichtet werden, ein gewünschtes Selbstbild gegenüber der Öffentlichkeit zu präsentieren. Vielmehr sollte es darum gehen, die handlungsleitende Wirkung informaler Strukturen sowie die Wechselwirkungen zwischen den drei Seiten der Organisation zu verstehen und bei Interventionen mit ihnen zu rechnen. Das würde bezogen auf eine beabsichtigte Entwicklung der Be- und Verarbeitung von Fehlern bedeuten, dass zunächst einmal analysiert wird, welche Strukturen auf der formalen Seite und auf der Schauseite bereits vorhanden sind, welche Funktion sie erfüllen und welche Widersprüche sie möglicherweise enthalten. Die durch diese Strukturen bedingten informalen Alltagspraktiken sind – wie bereits oben angemerkt – der unmittelbaren Beobachtung durch Führungskräfte nicht so leicht zugänglich. Die qualitative Sozialforschung verfügt für vergleichbare Fragestellungen über rekonstruktive Verfahren, die allerdings voraussetzungsreich und daher im Organisationsalltag kaum anwendbar sind. Ungeachtet dessen bietet der Organisationsalltag immer wieder die Gelegenheit, einen Blick auf die informale Seite zu erhaschen, wenn Führungskräfte mit „Rationalitätslücken“ konfrontiert werden, also mit Situationen, in denen die Widersprüchlichkeiten zwischen formalen Strukturen und informalen Praktiken zutage treten (vgl. Kühl 2010, S. 221). Wenn zum Beispiel im Anschluss an das im Fallbeispiel neu eingeführte Beschwerdemanagement an Einzelfällen deutlich wird, dass mündlich vorgetragene Beschwerden in Dienstgruppen nicht – wie durch das Beschwerdemanagement vorgesehen – verschriftlicht, sondern als „Hinweise“ interpretiert werden, weil man auf diese Weise die Zahl der Beschwerden in der Dienstgruppen geringhalten kann. Solche Beobachtungen bieten Führungskräften die Gelegenheit, Alltagspraktiken zu thematisieren und bearbeitbar zu machen (vgl. Barthel und Heidemann 2017, S. 130). Hier zeigt sich auch, dass ein erweitertes Organisationsverständnis im Sinne der drei Seiten der Organisation zu einer veränderten Sicht auf

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die Optimierungschancen formaler Regulierungen führt, wenn man mit den Wechselwirkungen zwischen den drei Seiten bei der Planung der Interventionen rechnet und aufgrund dessen zu Interventionen kommt, die mögliche Widersprüche aufgreift und thematisiert, statt sie auszublenden. Darüber hinaus ermöglicht der Blick auf die drei Seiten der Organisation eine tiefere Analyse im Verständnis eines Beobachtens, Verstehens und Gestaltens als Grundmuster einer induktiven Entwicklung der Fehlerbe- und -verarbeitung (vgl. Barthel und Heidemann 2017, S. 148). Wie in der Einführung zu diesem Beitrag angemerkt, tun sich Organisationen und insbesondere auch die Polizei schwer damit ihre Strukturen, zu denen wie gezeigt auch die Alltagspraktiken auf der informalen Seite zählen, infrage zu stellen, sei es aufgrund neuer Anforderungen oder aufgrund von Kritik. Eben dieses In-Frage-Stellen ist allerdings zentrale Bedingung für eine Entwicklung. Die Bedingung ist zweigeteilt: Zum einen geht es um die Fähigkeit, sich infrage zu stellen, und zum anderen um das In-Frage-Stellen selbst, also darum, es auch zu tun. Diese beiden Aspekte werden Gegenstand der folgenden Abschnitte.

4.6 Reflexivität als Bedingung, ohne die es nicht geht Einerseits sind Veränderungen in Organisationen allgegenwärtig und das gilt, wenn man an die Vielzahl der Organisationsreformen seit den 1990er-Jahren denkt, in besonderem Maße für polizeiliche Organisationen. Neben Optimierungsversuchen, die auf Aufbau- und Ablauforganisation zielen, werden ebenso regelmäßig neue Programme aufgelegt, neue Schwerpunkte gesetzt und ebenso regelmäßig werden Personen gewechselt. Andererseits handelt es sich dann weniger um Entwicklung als um Austausch. Weick nutzt als Analogie für diese Qualität der Veränderung das Bild eines Kartenspiels, bei dem immer wieder dieselben Karten in der Hoffnung neu gemischt werden, dass sich eine neue Ordnung ergibt (Weick 1998, S. 174). Diese Hoffnung wird allerdings regelmäßig enttäuscht. Gegen Veränderung spricht auch die Stabilität der informalen Strukturen, denen Schreyögg als emergente Regeln und Normen eine „starke Beharrungstendenz“ bescheinigt (vgl. Schreyögg 2008, S. 407). Schreyögg führt unter anderem mit Hannan und Freeman (1984) das Phänomen der strukturellen Trägheit ins Feld, dem die Annahme zugrunde liegt, dass die Konservierung erfolgreicher Praktiken die Wahrscheinlichkeit des Überlebens einer Organisation erhöht. Strukturelle Trägheit erscheint durchaus nützlich, wenn sie dazu beiträgt, dass Organisationen nicht jedem Trend, jeder Managementmode oder allem hinterherlaufen, was gerade irgendwo als „best practise“ gilt. Sie kann auch nützlich sein, wenn sie dazu beiträgt, gegenüber den regelmäßigen Forderungen nach einer neuen Fehlerkultur eine distanzierte und analytische Position einzunehmen. Riskant wird die Konservierung erfolgreicher Praktiken allerdings, wenn die Organisation sich aus ihren Stabilisierungspraktiken nicht mehr selbst befreien kann, wenn sie sich gegenüber Wahrnehmungen aus der Umwelt gewissermaßen verschließt (vgl.

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Schreyögg 2008, S. 408). Schließungsmechanismen kann man für den polizeilichen Umgang mit Fehlern besonders dann beobachten, wenn von außen Forderungen nach Transparenz oder gar externer Kontrolle erhoben werden. Dann wird Kritiker*innen im Verein mit Gewerkschaften und Politik entgegnet, die Polizei würde unter Generalverdacht gestellt und dass der Polizei seitens der Bevölkerung regelmäßig hohes Vertrauen bescheinigt würde. Dann entfalten im Organisationsalltag Praktiken, wie das Abstimmen von Berichten, das Einfordern von Solidarität unter Kolleg*innen oder schlichtes Vertuschen eine Wirkung, die manchmal in strafrechtlich relevante Bereiche reicht, wenn es um die Nicht-Anzeige von Straftaten im Amt geht. Singelnstein spricht hier von einer „Mauer des Schweigens“, die er vor allem auf Kameraderie, innerpolizeilichen Druck, gruppenpsychologische Aspekte und die durch das Legalitätsprinzip begründete Gefahr der eigenen Strafverfolgung wegen Strafvereitelung im Amt zurückführt (vgl. Singelnstein 2013, S. 21). Insofern könnte man sagen, dass Organisationen durchaus lernen und dass sich ihre Trägheit schlicht auch daraus ergibt, dass sie das Gelernte beibehalten. Die Frage ist daher, wie Organisationen „eine Routine für die Aufhebung von Routinen“ einrichten können, die dazu führt, dass sie „ausgehend von überschaubaren Störungen oder bereits gezähmten Irritationen die Organisation befähigen, die eigenen bereits erbrachten Lernleistungen zu überprüfen, partiell zu verlernen und an ihrer Stelle neues zu lernen. (vgl. Baecker 2003, S. 182). Eine in diesem Sinne geeignete „Routine“ bietet aus meiner Sicht das Konzept der „Institutionellen Reflexivität“, das Moldaschl (2006) im Kontext seiner Forschung zur Innovationsfähigkeit von Organisationen entfaltet hat. Moldaschls Ausgangspunkt ist das Grundproblem des Erneuerns, das darin besteht, dass man Bewährtes infrage stellen muss (vgl. 2016 S. 13). Dieses Grundproblem ist ebenso zu bearbeiten, wenn man in polizeilichen Organisationen die oben angedeuteten und etablierten Praktiken im Umgang mit Fehlern infrage stellen will. Als zentrale Bedingung für dieses „In-Frage-Stellen“ eigener Praktiken nennt Moldaschl Reflexivität, die im Kern die Fähigkeit meint, von einer eigenen, egozentrischen Perspektive zurückzutreten und zu sich selbst gewissermaßen eine kritische, von außen beobachtende Position einzunehmen (vgl. Moldaschl 2010, S. 4). Eine in diesem Sinne reflexive polizeiliche Organisation könnte anerkennen, dass es zu jedem sozialen Phänomen immer eine Vielzahl berechtigter Beschreibungen und Interpretationen gibt. Sie könnte beispielsweise ihren Alleinanspruch auf „objektive“ Beschreibungen im Feld der Sicherheit, sei es der Kriminalitätslage, der Lage im Rahmen eines Großeinsatzes oder des Ablaufs einer Eingriffsmaßnahme, die mit Zwang durchgesetzt wurde. Sie käme möglicherweise zu dem Ergebnis, dass sie – wie andere Organisationen auch – in ihrem Handeln von unreflektierten Vorannahmen, Einstellungen, Wahrnehmungen und Interessen geleitet wird und erhielte die Chance, diese in Zweifel zu ziehen. Agyris und Schön beschreiben diesen Prozess aus einer lerntheoretischen Perspektive als Doppelschleifen-Lernen, welches zu einer Entwicklung sowohl der Wertvorstellungen und handlungsleitenen Theorien als auch der Strategien und Annahmen

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führen kann (vgl. Agyris und Schön 1999, S. 36). Während sich Einschleifen-Lernen instrumentell auf getroffene Maßnahmen bezieht und fragt, ob sie richtig und im zutreffenden Maß durchgeführt werden, um dann ggf. zu korrigieren, bezieht sich Doppelschleifen-Lernen auf die Grundannahmen, die zu den getroffenen Maßnahmen geführt haben und stellt eben diese Grundannahmen auf den Prüfstand (Agyris und Schön 1999). Einen Zugang zu der Frage, ob und inwieweit Organisationen prinzipiell über Reflexivität verfügen, bietet Moldaschls (2006) Konzept der Institutionellen Reflexivität, dessen Grundgedanke darin liegt, zu analysieren, welche Verfahren der Selbstbeobachtung und -kritik implementiert sind und inwieweit Organisationen systematisch auf Fremdbeobachtung zurückgreifen. Beispielhaft werden hier Controlling, Verfahren wie KVP, Qualitätszirkel, aber auch, mit Blick auf den Aspekt der Fremdbeobachtung der Einsatz externer Berater/-innen, die Einrichtung von Beiräten, Beschwerdemanagementverfahren, wechselseitige Hospitationen oder die Kooperation mit Kritiker*innen, z. B. in roundtable-Gesprächen, der Einsatz von boundary spanners und die (ergebnis-)offene Evaluierung von Handlungsfolgen genannt. Diese Verfahren sind von ihrer Anlage her auch in polizeilichen Organisationen geeignet, die von Baecker geforderten Störungen und Irritationen zu liefern. Sie sind jedoch für sich genommen, kein Garant dafür. Ob sie die gewünscht Wirkung erzielen, hängt am Ende davon ab, wie ernsthaft sie praktiziert werden, d. h. ob beispielsweise eine Kooperation mit externen Kritiker*innen sichtbare Wirkung auf Verfahren der Polizei nach sich zieht oder ob die Wahrnehmung der boundary spanner in der Organisation tatsächlich aufgegriffen und zum Gegenstand weiterer organisationsinterner Debatten wird. Andernfalls laufen die als reflexiv ausgewiesenen Verfahren Gefahr, auf ihre Funktion auf der Schauseite der Organisation reduziert zu werden. Dann wäre es nicht überraschend, wenn sich auf der informalen Seite ein Pro-Forma-Umgang mit den Verfahren entwickelt, die so auf Dauer konterkariert würden. Hier deutet sich eine Lücke zwischen der Entscheidung, Reflexivität fördernde Verfahren zu implementieren, und der Chance, sie für die Alltagspraxis relevant zu machen, an und diese Lücke verweist auf die Relevanz von Führung in Organisationen, die Luhmann als funktionales Äquivalent zur Institutionalisierung von Normen bezeichnet. Ein Äquivalent, das immer dann benötigt wird, wenn die Institutionen nicht ausreichen, um ein Zusammenleben von Mitgliedern eines Systems zu ermöglichen (vgl. Luhmann 1999, S. 207). Dieser Funktion von Führung in Bezug auf die Entwicklung der Fehlerverarbeitungspraxis soll abschließend nachgegangen werden.

4.7 Am Ende ist Führung gefragt Dass die Überschrift des abschließenden Kapitels nicht lautet: „Am Ende sind Führungskräfte gefragt“ ist nicht einer Flüchtigkeit des Autors geschuldet, sondern der für diesen Beitrag gewählten organisationssoziologischen Perspektive. Führung wird in dieser

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Sichtweise, anders als in einem zweckrationalen Verständnis, nicht außerhalb der Organisation verortet, von wo die Organisation im Sinne des angestrebten Zwecks optimiert und ggf. auch „repariert“ wird. Sie wird vielmehr als organisationale Fähigkeit verstanden, die auf die Entwicklung der Organisation selbst spezialisiert ist (vgl. Wimmer 2012, S. 48). Dirk Baecker bezeichnet Management und Führung als „Immunsystem der Organisation“. Führungskräfte, so Baecker, zündeln und betreiben Konflikte, regulieren sie und erhalten so die Wachsamkeit und Anspannung der Organisation, pflegen ihr Alternativenbewusstsein und fordern ihre Suche nach neuen Lösungen heraus (vgl. Baecker 2011, S. 7). Wenngleich Baeckers Metapher eher auf die Fähigkeit, sich gegenüber Angriffen von außen zu wappnen, verweist und insofern auf den ersten Blick nicht zu passen scheint, zeigen seine erläuternden Ausführungen deutlich, worum es geht. Führung „stört“ einerseits das Gleichgewicht der Organisation, indem sie Differenzen thematisiert. In der Alltagspraxis zeigt sich dies, wenn sie beispielsweise feststellt, dass bestimmte Ziele noch nicht erreicht sind, fragt, warum bestimmte Abläufe nicht eingehalten werden, oder warum sie nicht funktionieren, überlegt, welche Aufgaben an welcher Stelle in der Organisation (besser) wahrgenommen werden können und ob man bestimmte Aufgaben auch mit einem geringeren Aufwand besser erledigen kann. Das wäre der Fall, wenn die Leitung einer Polizeidienststelle in einem ländlichen Bereich thematisiert, dass die vereinbarten Einsatzreaktionszeiten nicht erreicht werden und fragt, ob die bisher geregelte Minimalstärke der Streifendienste ausreichend ist. Eine derartige Frage irritiert mit großer Sicherheit, hat doch die Frage der Minimalstärke unmittelbare Auswirkungen auf die Möglichkeit, Mehrdienst zu reduzieren und ggf. eine Schicht am Wochenende auszuplanen. Führung kann diese Fragen auch zum Anlass nehmen, Außenperspektiven in die Organisation einzubringen. Beispielsweise können im Rahmen von Dienstbesprechungen Vertreter*innen benachbarter Organisationen wie Feuerwehren, Rettungsdienste, Jugendamt ihre jeweilige Sichtweise auf Einsätze oder Ermittlungsverfahren mitteilen, insbesondere ihre Sichtweise auf die Polizei und ihre Vorgehensweisen. Die jeweils handlungsleitenden Grundannahmen der Beteiligten können in solchen Rahmen zur Diskussion gestellt werden. Die so angeregte regelmäßige (selbst-)kritische Auseinandersetzung mit der eigenen Praxis, die Praxis der Fehlerverarbeitung eingeschlossen, bleibt nicht folgenlos und kann mithilfe der im vorigen Kapitel angesprochene Instrumente und Verfahren (Hospitationen, roundtable-Gespräche, …) unterstützt werden. Führung sorgt aber auch für die Bearbeitung der von ihr initiierten Irritationen, indem sie die von Baecker beobachteten Konflikte reguliert und die Organisation so wieder ins Gleichgewicht bringt. So würde die Dienstellenleitung die Frage der Einsatzreaktionszeiten möglicherweise mit den Führungskräften des Streifendienstes erörtern und zu dem Ergebnis kommen, dass eine effizientere Verteilung der Streifen im Zuständigkeitsbereich die Reaktionszeiten verbessern könne. Führung schwingt zwischen Irritation und Stabilisierung und leistet so ihren Beitrag, die Entwicklungsfähigkeit ihrer Organisation zu erhalten.

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Die regelmäßige Bezeichnung von Differenzen durch Führung könnte demnach die „Routine zur Aufhebung von Routinen“ realisieren, aber so leicht scheint es nicht zu sein. Voraussetzung einer solchen Routine ist das Thematisieren von Differenzen gegen den Widerstand der Organisation. Führung setzt sich damit notwendigerweise regelmäßig Konflikten aus, die im Alltag mit Ärgernissen, nicht zuletzt auch mit Bedrohungen der eigenen Person oder Position verbunden sein können. Zudem ist das Ansprechen von Abweichungen von vornherein widersprüchlich, wenn man bedenkt, dass Führung an der Herstellung der Gegebenheiten, die sie kritisiert, zuvor selbst mitgewirkt hat. Störungen sind nicht von vornherein beliebt und Störenfriede schon gar nicht. Vor diesem Hintergrund ist es wenig überraschend, dass Führungskräfte ihrerseits Praktiken entwickeln, Ärgernisse zu vermeiden. Argyris spricht in dem Zusammenhang von Verteidigungsroutinen, die Führungskräfte mehr oder weniger unbewusst entwickeln, um Konflikten im Kontext notwendiger Veränderungen möglichst zu entgehen (vgl. Agyris, zit. bei Seibel 2017, S. 104). Agyris identifiziert für die Verteidigungsroutinen das Muster der inkonsistenten Mitteilungen im Sinne von: „Wir sprechen Fehler offen an. Aber wir vermeiden, dass sie öffentlich werden“ und beschreibt als Folge dieser Praxis ein Klima der Ambivalenz und des Misstrauens, welches das offene Ansprechen von schwelenden Problemen weiter erschwert (vgl. Seibel 2017, S. 105). Nach meiner Beobachtung wird in polizeilichen Organisationen Konfliktvermeidung im beschriebenen Sinne jedenfalls selten sanktioniert, während andererseits das Ansprechen von Missständen eher selten honoriert wird. Gesucht wird eher nach Konformität, was unter anderem an Formulierungen in Ausschreibungen sichtbar werden kann. Eine regelmäßige Formulierung in Ausschreibungen für Spitzenpositionen in einer Landespolizei lautet beispielsweise: Gesucht wird eine Führungspersönlichkeit, die „sich aus eigener Überzeugung mit dem Prozess und den Zielsetzungen der „Strategie …. [DH: Jahreszahl entfernt] identifiziert, diese nach innen und außen offensiv vertritt und selbst vorlebt“. Gleichzeitig werden ausgeprägte Fähigkeiten im Konfliktmanagement gefordert. Das Beispiel belegt einerseits die von Agyris beobachtete Inkonsistenz und anderseits, dass Führungspersonen, die sich kritisch mit den Inhalten der Strategie oder allgemeiner, mit Fehlentwicklungen in der Organisation, auseinandersetzen, für Spitzenpositionen nicht gefragt sind. Und es verweist auf widersprüchliche Erwartungen, die an Führungspositionen und ihre Inhaber*innen in Organisationen gerichtet werden. An dieser Stelle zeigt sich, dass der personale Faktor im Hinblick auf die Funktion von Führung in Organisationen nicht zu unterschätzen ist. Führung ist aber nicht nur als Funktion gefragt. Gefragt sind auch die Personen, welche diese Funktion in Organisationen wahrnehmen. Organisationssoziologisch argumentiert, sind Personalentscheidungen der formalen Seite der Organisation zuzurechnen und als Entscheidungsprämissen zu verstehen. „Denn Personen werden, das jedenfalls sieht die offizielle Selbstdarstellung der Organisation vor, nicht deshalb gewählt, weil man sie liebt oder weil sie sich einkaufen oder weil man mit ihnen verwandt oder befreundet ist, sondern deshalb, weil man meint, dass sie sich für bestimmte Aufgaben eignen“ (Luhmann 2011, S. 225). Die Entscheidung, so die hinter dieser Aussage liegende Annahme,

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welche Art von Person, mit welcher Expertise und welchen Kompetenzen, für eine Führungsposition ausgewählt wird, wirkt also als Prämisse für die Art und Weise, welche Art von Entscheidungen sie in der Führungsposition treffen wird. Wenn also die oben zitierte Landespolizei Personen sucht, die aus eigener Überzeugung die Strategie umsetzen, verzichtet sie auf Personen, die kritische Aspekte der Strategie hinterfragen und auf diese Weise auch auf das Erkennen möglicher Fehlentwicklungen. Sie verzichtet möglicherweise auf Personen, welche die oben beschriebene konfliktbehaftete Funktion von Führung in Organisationen tatsächlich und wirkungsvoll erfüllen. Eine Entwicklung der Praxis der Fehlerbe- und -verarbeitung darf sich daher nicht nur auf die Analyse formaler Regeln zum unmittelbaren Umgang mit Fehlern und der Alltagspraktiken, die sich entlang dieser Regelungen bilden, konzentrieren. Sie muss darüber hinaus die Praktiken der Personalauswahl und -entwicklung überprüfen. Der Versuch, hier ein umfassendes Anforderungsprofil für Führungspersonen zu formulieren, würde den Rahmen dieser Publikation sprengen. Gleichwohl sollen abschließend einige Merkmale benannt werden, die zu Inhalt eines solchen Anforderungsprofils zählen könnten: • Die Fähigkeit und Bereitschaft, sich auf die widersprüchlichen und uneindeutigen Anforderungen an Führungsrollen einzulassen und sich damit auseinanderzusetzen. Bedingungen dafür sind die Fähigkeit, einigermaßen souverän mit Nicht-Wissen und Unsicherheit umgehen zu können, sowie ein gewisses Maß an Autonomie bei der Gestaltung und Entwicklung der eigenen Führungsrolle. • Die Fähigkeit und Bereitschaft, andere Perspektiven zur Kenntnis zu nehmen und gelten zu lassen oder anders formuliert, der Verzicht darauf, aus einer Führungsfunktion heraus den Anspruch auf eine objektive Weltsicht zu erheben. • Die Fähigkeit und Bereitschaft, schnelle und scheinbar logische Erklärungen aufgrund unreflektierter Erfahrungen nicht von vornherein zu akzeptieren und stattdessen immer wieder selbstkritisch zu prüfen, unter welchen Umständen mit welchen Vorgehensweisen bestimmte Erfahrungen gewonnen wurden und inwieweit diese für die Beurteilung aktueller Situationen geeignet sind. • Die Fähigkeit und Bereitschaft, nicht nur im Rahmen der Ausbildung, sondern auch im Berufsleben, eine Lernhaltung zu entwickeln, diese beizubehalten und die eigene Professionalität in der Führungsrolle zu entwickeln. Die Aufzählung macht deutlich, dass Führungskräfte, deren erstes Anliegen es ist, durch geschickte mikropolitische Taktiken der Anpassung und Durchsetzung den eigenen Gestaltungsspielraum auszubauen, in Sinne dieses Beitrags wenig hilfreich sind. Darüber hinaus zeigt sie, dass die oben angesprochenen Verfahren zur Entwicklung der Reflexivität polizeilicher Organisationen um Räume ergänzt werden müssen, die Führungskräften zur Entwicklung der eigenen Reflexivität dienen können, z. B. mit der Möglichkeit, kollegiale Beratungen, Coaching oder Supervision in Anspruch zu nehmen, ohne dass dies als Schwäche und begrenzte Durchsetzungsfähigkeit konnotiert wird. Umgekehrt wäre

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es notwendig, Führungskräfte, die sich der Mühe, sich in ihrer Führungsrolle zu entwickeln nicht stellen, zu sanktionieren oder zumindest nicht zu fördern.

4.8 Fazit Ob Managementmode oder Kampfbegriff: Die wiederholten Forderungen, eine oder noch besser, die richtige Fehlerkultur bei der Polizei einzuführen, wirken angesichts der Widerstandskraft informal etablierter Praktiken kraftlos. Sie bleiben jedoch nicht ohne Wirkung. Im Gegenteil: Sobald im Anschluss an polizeiliche Übergriffe gegenüber Geflüchteten nach möglichem Rassismus in der Polizei gefragt wird, führt die Polizei neben dem Verweis auf Einzelfälle die Zahl der zum Thema „Interkulturelle Kompetenz“ angebotenen Trainings inklusive der Zahl der Teilnehmenden ins Feld. Sobald Gerichte entscheiden, dass es nicht zulässig ist, einzelne Personen in einem Waggon der Deutschen Bundesbahn aufgrund ihrer Hautfarbe zu kontrollieren, entwickelt sich eine Praxis, nach der dann eben der alle Personen in dem Abteil kontrolliert werden, in dem die Person sitzt. Die Organisation lernt auf diese Weise, ihre Argumentation gegenüber unbequemen Anfragen und Kritik zu schärfen, ohne sich selbst und ihre Praxis infrage zu stellen. Im Grunde geht es daher nicht um die Frage einer oder der richtigen Fehlerkultur. Vielmehr geht es um die Professionalisierung polizeilicher Organisationen. Radtke benennt als Kriterien für die Abgrenzung von Profession gegenüber Arbeit und Beruf, die a) wissenschaftliche Fundierung der Tätigkeit in b) gesellschaftlich relevanten, ethisch normierten Bereichen der Gesellschaft wie Gesundheit, Recht, auch Erziehung und c) ein besonders lizenziertes Interventions- und Eingriffsrecht in die Lebenspraxis von Individuen (Radtke 2010, S. 1). Diese Kriterien gelten nicht nur, sondern in ganz besonders auch für die Polizei, denn Vergleich mit anderen Professionen ist sie in Form des staatlichen Gewaltmonopols mit einem besonders weitreichenden Interventionsrecht in die Lebenspraxis von Individuen ausgestattet. Sie muss sich deshalb daran messen lassen, wie verantwortlich sie Grund- und Menschenrechte auch bei Durchsetzung mit Gewalt wahrt und gewährleistet und kann sich von dieser Verantwortung nicht mit dem bloßen Verweis auf politische Leitlinien entlasten. Vor diesem Hintergrund wird ein besonderes Beobachtungs- und Wahrnehmungsvermögen („Institutionelle Reflexivität“) in Bezug auf die eigene Praxis im Umgang mit Fehlern zum Kern polizeilicher Professionalität und das in diesem Beitrag entwickelte, erweiterte Organisationsverständnis Bedingung für die Entwicklung professioneller polizeilicher Organisationen.

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Dirk Heidemann  ist seit 2012 Leiter des Fachgebiets Führung in der Polizei an der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster. Neben Forschung und Lehre befasst er sich mit der Weiterentwicklung polizeilicher Führungssysteme. Zuvor leitete er in der Polizei des Landes Niedersachsen unterschiedliche Polizeidienststellen und Organisationseinheiten und leitete das Projekt zum Aufbau und Betrieb des digitalen Sprech- und Datenfunksystems für die Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben.

5

Das Gehirn hat die Führung? Neuroleadership und die ‚Gelehrsamkeit‘ des Common Sense Gerhard Benetka

Inhaltsverzeichnis 5.1 Zur Beziehung von Neurowissenschaften und Psychologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 5.2 Die Rolle der Psychologie als „Leitwissenschaft“ der Neurowissenschaften. . . . . . . . . . . 123 5.3 Der psychologische Ertrag neurobiologischer Forschungsergebnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . 128 5.3.1 Gehirngerechtes Führen nach Elger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 5.3.2 Empirie: Das SCARF-Modell und die Konsistenztheorie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 5.3.3 Wissenschaftlichkeit versus Plausibilität hirnphysiologischer Modellbildungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 5.4 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Zusammenfassung

Was hat den Hype der Neurowissenschaften in der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts ermöglicht und warum folgte auf die anfängliche Bezauberung der wissenschaftlichen Öffentlichkeit so rasch die Desillusionierung? Zu dieser Diskussion will der nachstehende Text beitragen, indem darin eine der typischen Hervorbringungen aus der Zeit des rasanten Aufstiegs der Neurowissenschaften herausgegriffen und zum Gegenstand einer wissenschaftskritischen Analyse gemacht wird. Aus der Unzahl der Neuro-Komposita – von der Neuro-Theologie über die Neurophänomenologie bis hin zur Neuroökonomie – sei ein anwendungsorientiertes Feld

G. Benetka (*)  Sigmund Freud Privatuniversität Wien, Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_5

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ausgewählt: die Anwendung neuro-biologischer Erkenntnisse auf das Gebiet der Mitarbeiter*innen-Führung in Betrieben, rhetorisch entsprechend aufgeputzt als – Neuroleadership. Die maßlosen (Selbst-)Überschätzungen der Neurowissenschaften haben sich mittlerweile selbst ad absurdum geführt: Fast alles von dem, was eine Gruppe von Forscherinnen und Forschern dereinst in einem grandiosen Manifest (Elger et al. 2004) vollmundig prophezeit und versprochen hatte, ist unerfüllt geblieben: „Der lange Sommer des Gehirns“ scheint daher, wie Michael Hagner, Professor für Wissenschaftsforschung an der ETH Zürich, vergangenes Jahr in der FAZ (Hagner 2018) geschrieben hat, „erst einmal an ein Ende gekommen“. Zu klären bleibt, was diesen Hype in der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts eigentlich ermöglicht hat; und, zweitens, warum der anfänglichen Bezauberung der wissenschaftlichen Öffentlichkeit die Desillusionierung gar so rasch auf dem Fuß folgte. Die Einleitung aus dem Gründungsmanifest der neurowissenschaftlichen Führungstheorien, das von einem Unternehmensberater und einem Psychologen gemeinsam verfasst wurde (Rock und Schwartz 2006), ist geradezu paradigmatisch für die Legitimationsstrategie aller der damals neu entstandenen Neurofächer: zunächst wird die revolutionäre Erweiterung der Kenntnisse und der Möglichkeiten der wissenschaftlichen Psychologie infolge der neuen technischen Forschungsmöglichkeiten der Neurowissenschaften behauptet; dann die bislang ungenügende Umsetzung wissenschaftlichen Wissens in die Praxis mit der unzureichenden Forschungslage vor der neurowissenschaftlichen Revolution erklärt; und schließlich die Lösung aller bestehender Probleme durch die praktische Anwendung der neurowissenschaftlichen Forschungsergebnisse zur Funktionsweise des Gehirns versprochen. Die Passage lautet: „During the last two decades, scientists have gained a new, far more accurate view of human nature and behavior change because of the integration of psychology (the study of the human mind and human behavior) and neuroscience (the study of the anatomy and physiology of the brain). Imaging technologies such as functional magnetic resonance imaging (fMRI) and positron emission tomography (PET), along with brain wave analysis technologies such as quantitative electroencephalography (QEEG), have revealed hitherto unseen neural connections in the living human brain. Advanced computer analysis of these connections has helped researchers develop an increasing body of theoretical work linking the brain (the physical organ) with the mind (the human consciousness that thinks, feels, acts, and perceives). The implications of this new research are particularly relevant for organizational leaders. It is now clear that human behavior in the workplace doesn’t work the way many executives think it does. That in turn helps explain why many leadership efforts and organizational change initiatives fall flat. And it also helps explain the success of companies like Toyota and Springfield Remanufacturing Corporation, whose shop-floor or meeting- room practices resonate deeply with the innate predispositions of the human brain. Managers who understand the recent breakthroughs in cognitive science can lead and influence mindful change: organizational transformation that takes into account the physiological nature of the brain, and the ways in which it predisposes people to resist some forms of

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leadership and accept others. This does not imply that management – of change or anything else – is a science. There is a great deal of art and craft in it. But several conclusions about organizational change can be drawn that make the art and craft far more effective. These conclusions would have been considered counterintuitive or downright wrong only a few years ago.“ (Rock und Schwartz 2006, S. 71–72)

Ich werde im Folgenden meine Untersuchung entlang dieser drei Aspekte ordnen. Ich beginne also mit einer Erörterung des Verhältnisses von Psychologie und Neurowissenschaften und werde in diesem Abschnitt zu zeigen versuchen, dass diese Beziehung anders ist als von Neurowissenschaftler*innen und einige Zeit auch von Psycholog*innen behauptet: nicht die neurowissenschaftliche Forschung leitet die Psychologie an, sondern umgekehrt, Neurowissenschaftler*innen bedienen sich überkommener psychologischer Theorien, um ihren eigenen Forschungen Sinn und Orientierung zu geben. Am Beispiel neurowissenschaftlicher Führungstheorien lässt sich dann fragen, wie und ob auf diesem Wege überhaupt neues Wissen entstehen kann. Abschließend gehe ich darauf ein, dass die angewandte Neurowissenschaft dazu tendiert, den Anspruch auf Wissenschaftlichkeit durch den Anspruch auf Plausibilität zu ersetzen.

5.1 Zur Beziehung von Neurowissenschaften und Psychologie Was aus philosophischer und wissenschaftslogischer Sicht gegen überzogene Wissens- und Geltungsansprüche neurowissenschaftlicher Forschung einzuwenden ist, ist von verschiedenen Seiten aus bereits zur Genüge dargestellt worden (vgl. z. B. Bennett und Hacker 2012; Hasler 2012; Schleim 2011; Werbik und Benetka 2016), sodass in den nachstehenden Ausführungen davon weitgehend abgesehen werden kann. Nur so viel ist hier von Belang: Wie immer sich neurowissenschaftliche Forscher*innen selbst in wissenschaftstheoretischer Hinsicht positionieren, gemeinsam ist ihnen, dass sie psychische Vorgänge auf hirnphysiologisches Geschehen zurückführen, Psychisches also aus bioelektrischen bzw. biochemischen Hirnvorgänge zu erklären versuchen. Wohl mit gutem Recht haben einige – bei weitem aber nicht alle – Vertreter*innen sich mehr oder weniger dagegen verwehrt, diese ihre Position pauschal als Reduktionismus zu bezeichnen. So z. B. Gerhard Roth (2015, S. 400), der sich einen „nicht-reduktionistischen Physikalisten“ nennt. Was Roth damit zu meinen scheint, ist, dass er kein „krasser“, oder, wissenschaftstheoretisch korrekt, eben kein „ontologischer“ Reduktionist ist – eine logisch tatsächlich unhaltbare Position, die in letzter Konsequenz die Existenz psychischer Phänomene überhaupt bestreiten müsste. Der Begriff „Physikalismus“ ist freilich mehrdeutig. Im Zusammenhang mit „nicht-reduktionistisch“ gebraucht, soll er wohl darauf verweisen, dass in einer kausal determinierten physikalischen Welt das aus Hirnvorgängen hervorgebrachte Psychische nur als eine Wirkung ohne eigene Wirksamkeit vorstellbar ist – als bloßes Epiphänomen physiologischer, näherhin physikalischer und chemischer Prozesse.

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Für den dem Fach Psychologie Fernstehenden ist es vermutlich verwunderlich, dass auch Psycholog*innen den Epiphänomenalismus durchaus für eine vertretbare Position halten. Historisch und als ernsthafte wissenschaftstheoretische Bestimmung zum sogenannten Körper-Geist-Problem betrachtet, entsteht eine in diesem Sinne „positivistische Psychologie“ infolge der Abstoßung der Psychologie durch die Philosophie im Kontext der sogenannten Psychologismus-Debatte (Benetka 2019). Die von der Philosophie losgelöste Psychologie – oder besser: eine sich schließlich als Mainstream behauptende Mehrheit der zeitgenössischen Psychologen wollte damals – um die Wende vom 19. ins 20. Jahrhundert – die Psychologie als Naturwissenschaft, und zwar als eine keinerlei Ergänzungen aus Philosophie und Geisteswissenschaften bedürftige und dahin gehend „reine“ Naturwissenschaft neu bestimmen (Benetka 2002).1 Wenn heutige Psycholog*innen ihr Fach als zu den Naturwissenschaften gehörig ansehen, hat das freilich nur in den seltensten Fällen mit im engeren Sinne wissenschaftstheoretischen Überlegungen oder Entscheidungen zu tun: Man argumentiert zumeist prozedural: dass die psychologische Forschung (zumindest die Grundlagenforschung) sich im Grunde keiner anderen Methoden bediene wie die übrigen Naturwissenschaften auch – nämlich experimenteller Untersuchungsdesigns mit entsprechend statistischem Auswertungskalkül.2 Unabhängig davon, ob sich eine derartige Parallelisierung für die explanatorischen Aufgaben psychologischer Theoriebildung überhaupt als angemessen darstellen lässt (Mausfeld 2010), darf man so hoffen, vom hohen sozialen Prestige naturwissenschaftlicher Forschung zu profitieren – und das, wenn man die gegenwärtige Praxis der Wissenschaftsfinanzierung bedenkt, durchaus im ursprünglichen, d. h. aus der Handelssprache herrührenden Wortsinn von „profitieren“.3

1Nur

am Rande sei hier angemerkt, dass ein konsequent vertretener Epiphänomenalismus empirisch gerade auch mit den durch die technischen Entwicklungen in der Hirnforschung ermöglichten Anwendungen der modernen Neurobiologie in Konflikt gerät. In Werbik und Benetka (2016, S. 60–61) findet sich das in Bezug auf die sogenannten Neuroprothesen ausgeführt: Patient*innen lernen ihre Ersatzglieder willentlich zu steuern: z. B. durch Konzentration ihrer Aufmerksamkeit und eine adäquate kognitive Antizipation der Bewegungsausführung. Die Gültigkeit des Epiphänomenalismus vorausgesetzt, wäre das eigentlich unmöglich – ebenso wie das Zustandekommen z. B. von Konversionsstörungen in der klinischen Psychologie. 2Vgl. das Diskussionsforum zum „Positionspapier zur Rolle der Psychologischen Methodenlehre in Forschung und Lehre“ (Meiser et al. 2018). 3Aus den vom Österreichischen Fonds zur Förderung wissenschaftlicher Forschung FWF publizierten Statistiken geht z. B. hervor, dass von 2015 bis 2017 die Liste der am besten mit Fonds-Mitteln ausgestatteten Disziplinen von der Biologie (103,93 Mio. EUR bei einer Approval Rate von 22,6 %), der Physik (76,25 Mio. EUR; 24,1,%) und der Mathematik (70,96 Mio. EUR; 37,0 %) angeführt wird. Die Psychologie belegt unter den 21 gelisteten Disziplinen Rang 17 (7,58 Mio. EUR; 12,6 %); die Zuerkennungsquote ist im Übrigen die schlechteste aller angeführten Disziplinen. Austrian Science Fund (FWF) funding statistics 2009–2017; Scientific Disciplines 2009– 2017; https://zenodo.org/record/1310774#.XGKirLfsaJA. Zugegriffen am: 29. Januar 2019.

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Rainer Mausfeld (2010) hat in seinem grundlegenden Artikel in der Psychologischen Rundschau darüber hinaus darauf aufmerksam gemacht, dass das neurowissenschaftliche Kalkül, Psychisches aus hirnphysiologischen Gegebenheiten zu erklären, den uns aus dem Alltag vertrauten Bedürfnissen nach einfachen, auf konkrete, materiell greifbare Wirkfaktoren basierenden Erklärungskonzepten entgegenkommt. Am Schluss meiner Ausführungen werde ich eben darauf noch gesondert zu sprechen kommen: dass die Anpassung an die ursprünglich von außen an die Forschung herangetragene Forderung nach Einfachheit – d. h. auch für Laien gegebene Nachvollziehbarkeit – ihrer Erklärungsmodelle im Falle der Psychologie das Fach mehr und mehr den marktwissenschaftlichen Mechanismen von Angebot und Nachfrage verschiedener Interessengruppen nach ‚wissenschaftlichem‘ Wissen – und damit letztlich einer außerwissenschaftlichen Instanz, nämlich dem ‚gesunden Alltags- und Menschenverstand‘ ausliefert.

5.2 Die Rolle der Psychologie als „Leitwissenschaft“ der Neurowissenschaften „Die moderne Hirnforschung hat in den letzten beiden Jahrzehnten Methoden entwickelt, die geeignet sind, die empirischen Aussagen der Psychologie zu fundieren“, so heißt es im Vorwort zur ersten, 2007 erschienenen Auflage zu Gerhard Roths Bestseller „Persönlichkeit, Entscheidung und Verhalten. Warum es so schwierig ist, sich und andere zu ändern“ (Roth 2015, S. 15). Am Beispiel von Roths kritischer Revision der Psychoanalyse (Roth 2012, dann auch Roth und Ryba 2016, 238–269) möchte ich im Folgenden zeigen, was Roth mit „fundieren“ meint – und wie wenig eigentlich das, was er meint, mit der Legitimation von Gültigkeitsansprüchen psychologischer und neurobiologischer Theoriebildung zu tun hat. Zum Einstieg festzuhalten ist zunächst, dass Roth bei seiner neurobiologischen De-Konstruktion der Theorie Freuds sich auf keine wirklich interessierte Auseinandersetzung mit seinen Schriften einlässt. Das ist schade, weil gerade das eingehendere Studium der Originaltexte deutlich macht, dass Freud – im Gegensatz zu vielen heutigen Psycholog*innen –, was wissenschaftstheoretische Fragen betrifft, erstaunlich hellsichtig gewesen ist. Wissenschaftlich sozialisiert im Milieu der physikalistischen Biologie der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, wusste er über die Unhaltbarkeit eines naiven Positivismus gut Bescheid:4 Will Wissenschaft das, was sie an Beobachtungstatsachen zusammenträgt, erklären, muss sie auf Voraussetzungen und Hypothesen zurückgreifen, die selbst „nicht Gegenstand unmittelbarer Beobachtung werden können“ (Freud 1925, S. 58). Zeit seines wissenschaftlichen Schaffens hat Freud daher stets sehr genau differenziert zwischen Theorien oder Theorieversatzstücken, die sich unmittelbar aus der Empirie herleiten, und Hypothesen oder Postulaten, die zu diesen Theorien hinzutreten,

4Zum

Folgenden Benetka 2007.

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um den Beobachtungsstoff zu ergänzen. So heißt es an der eben zitierten Stelle bei Freud weiter: „Die Gliederung des Unbewussten hängt mit dem Versuch zusammen, sich den seelischen Apparat aus einer Anzahl von Instanzen oder Systemen aufgebaut zu denken, von deren Beziehung zueinander man in räumlicher Ausdrucksweise spricht, wobei aber ein Anschluss an die reale Hirnanatomie nicht gesucht wird […]. Solche und ähnliche Annahmen gehören zu einem spekulativen Überbau der Psychoanalyse, von dem jedes Stück ohne Schaden und Bedauern geopfert oder ausgetauscht werden kann, sobald seine Unzulänglichkeit erwiesen ist. Es bleibt genug zu berichten über, was der Beobachtung näher steht.“ (Freud 1925, S. 58)

Dieser spekulative, d. h. eben nicht aus Beobachtungstatsachen abgeleitete Überbau ist das, was Freud mit dem in Analogie zum philosophischen Begriff der Metaphysik gebildeten Wort „Metapsychologie“ bezeichnet hat. Die Annahmen z. B. über Aufbau und Funktionsweise des psychischen Apparats, die Gliederung der Funktionsbereiche in Es, Ich und Über-Ich, all das ist nicht aus den Beobachtungen, nicht unmittelbar aus den freien Einfällen des Patienten in der analytischen Situation erschlossen. Diese metapsychologischen Setzungen dienen Freud dazu, die Ordnung der Daten und somit letztlich ihre Interpretation anzuleiten. Sie geben den Rahmen ab für die eigentliche Forschung und verhindern damit, dass die „Deutungen“ des Untersuchungsmaterials ausufern, beliebig sind, weil sie nicht mehr objektivierbar, d. h. in einer verbindlichen Sprache mit anderen zu kommunizieren sind. Der Gültigkeitsanspruch dieser Setzungen ist in diesem Sinne rein pragmatisch und nicht ontologisch: der Rahmen ist „gültig“, solange er eine brauchbare Ordnung erlaubt. Es ist damit ähnlich wie mit den Klassifikationssystemen z. B. in der Biologie; sie ermöglichen empirische Unterscheidungen, keinesfalls aber sind sie das Resultat empirischer Unterscheidungen. Nun ist der Umstand, dass Gerhard Roth in seiner Thematisierung der Beziehung von Psychoanalyse und Neurowissenschaft ausgerechnet an Freuds Metapsychologie ansetzt und für das Freud‘sche Strukturmodell des psychischen Apparats einen Anschluss an die reale Hirnanatomie (Roth 2012) sucht, für die psychoanalytische Theoriebildung nicht besonders bedeutsam: Der Geltungsanspruch des Modells ist rein pragmatisch; es funktioniert, solange es die Beobachtungstatsachen zu empirisch prüfbaren Theorien bzw. Theorieversatzstücke ordnen kann. Für die neurowissenschaftliche Forschung stellt sich die Sache offenbar anders dar: Ob sich für die von Freud postulierten psychischen Instanzen „Ich“, „Es“ und „Über-Ich“ biologische Substrate finden lassen, ist eine durchaus legitime Forschungsfrage. Auf den ersten Blick hin allerdings keine besonders interessante: Für die empirische Fundierung neurowissenschaftlicher (Persönlichkeits-)Psychologie müsste nämlich der Nachweis von Übereinstimmungen mit den in Freuds Metapsychologie postulierten Setzungen im Grunde von völlig nachgeordneter

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Bedeutung sein. Auf die allerdings nicht unwichtige strategische Funktion solcher Untersuchungen werde ich am Ende der Arbeit noch zu sprechen kommen. Wir lassen die Frage, wie Roth zu den zentralen Annahmen seiner eigenen neurobiologischen Theorie der menschlichen Persönlichkeit gelangt, zunächst beiseite und referieren einfach das Grundschema (nach Roth 2015, S. 117):

„Vier-Ebenen-Modell der Persönlichkeit. Die untere limbische Ebene des vegetativ-affektiven Verhaltens und die mittlere limbische Ebene der emotionalen Konditionierung, Bewertung und Motivation bilden zusammen das ‚unbewusste Selbst‘. Auf bewusster Ebene bildet die obere limbische Ebene in der rechten Hemisphäre das ‚individuell-soziale Ich‘, dem das ‚kognitiv-kommunikative Ich‘ in der linken Hemisphäre gegenübergestellt wird.“ (Roth 2015, S. 117)

Die Ebenen beeinflussen einander; allerdings ist dieser Einfluss unterschiedlich stark. Grundsätzlich gilt, dass die jeweils unteren Ebenen die übergeordneten stärker beeinflussen als umgekehrt; zudem ist der Einfluss der Ebene des „individuell-sozialen Ichs“ auf das „kognitiv-kommunikative Ich“ stärker als umgekehrt. Veranschaulicht wird dies weiter unten im Text anhand des Einflusses des „Temperaments“ („vegetativ-affektive Ebene“) und der Ebene der „emotionalen Konditionierung“ auf Sozialisationsprozesse auf der Ebene des „individuell-sozialen Ich“. Abkürzungen ACC = Anteriorer Cingulärer Cortex; Basalgang = Basalganglien; Bl. Amy = Basolaterale Amygdala; Hyth  = Hypothalamus; IC =  Insulärer Cortex; NAcc  =  Nucleus accumbens; PAG  = zentrales Höhlengrau; OFC = Orbitofrontaler Cortex; Veg. Hirnst = Vegetative Hirnstammzentren; VMC = Ventromedialer (präfrontaler) Cortex; VTA = ventrales tegmentales Areal; Z Amy = Zentrale Amygdala.

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Für Roth handelt es sich bei diesen vier Ebenen buchstäblich also um „Schichten“ im Gehirn, denen bestimmte psychische und physische Funktionen zugeordnet sind.5 Zunächst die „vegetativ-affektive Ebene“, die er in seiner Auseinandersetzung mit der Psychoanalyse (Roth 2012) mit dem Freud’schen „Es“ in eins setzt. Die zweite, der ersten nicht nur logisch, sondern in der Tiefenstruktur des Hirns auch tatsächlich übergeordnete Ebene ist die der emotionalen Konditionierung und des individuellen emotionalen Lernens: „Hieran sind die kortikale, mediale und basolaterale Amygdala, das mesolimbische System (Nucleus accumbens und ventrales tegmentales Areal) beteiligt.“ (Ebd., S. 74) Das mesolimbische System stellt nach Roth zum einen das zentrale Belohnungs-, zum anderen das grundlegende Motivationssystem dar. Auf dieser „mittleren limbischen Ebene“ „formen sich unbewusste Anteile des Selbst, und zwar frühkindlicher Erfahrungen, insbesondere früher Bindungserfahrungen. Hierbei entstehen in rekursiver Weise die Grundstrukturen des Verhältnisses zu uns selbst (Selbstbild) und zu den Mitmenschen (Empathiefähigkeit) und die Grundkategorien dessen, was aus ‚infantiler‘ Weise gut und schlecht ist.“ (Ebd., S. 75) Roth findet für diese zweite Ebene keine Entsprechung mit den von Freud postulierten Strukturen des psychischen Apparats. Dafür aber wieder für die dritte Schicht, das ist die Ebene „der bewussten, überwiegend sozial vermittelten Emotionen“ (das „individuelle soziale Ich“), welche die „limbischen Anteile der Großhirnrinde“ umfasst. Diese dritte Ebene soll der Schauplatz sein, auf der sich u. a. jene Prozesse abspielen, die Freud unter dem Konzept des „Über-Ich“ zusammengefasst hat. (Ebd., S. 76) Die vierte Ebene ist die des kognitiv-kommunikativen Ich, auf der – wenig überraschend – das Freudsche Realitätsprinzip angesiedelt wird. Vergegenwärtigen wir uns, was die neurowissenschaftliche Forschung für die Psychologie eigentlich leisten will: Sie will zeigen, dass bestimmte psychische Funktionen an Aktivitätsänderungen in exakt umschreibbaren Strukturen im Gehirn gebunden sind. In dem von Roth vorgestellten Persönlichkeitsmodell wird aber anderes und mehr behauptet: Es werden verschiedene psychische Funktionen in einen Zusammenhang gebracht. Die Anordnung zu diesem Zusammenhang ist aber eben nicht durch den neurophysiologischen Befund erzwungen – es wird ja nur gezeigt, dass verschiedene psychische Funktionen an ein und derselben Struktur oder an unterschiedlichen Strukturen irgendwie „repräsentiert“ sind –, sondern diese Anordnung wird ganz offensichtlich erst durch die Bezugnahme auf bestehende psychologische Theorien oder Theoriebruchstücke und auf gewisse Plausibilitätsannahmen ermöglicht und hergestellt. Im Folgenden ein ausführliches Beispiel aus Roths Buch aus 2015: „Die obere limbische Ebene [d.i. im Modell die Ebene des „Individuell-sozialen Ich“, jene Ebene, auf der Roth auch das Freud’sche „Über-Ich“ ansiedelt] beginnt mit ihrer Entwicklung erst nach der Geburt zusammen mit der Entwicklung des Bewusstseins.

5Zu

den romantischen Wurzeln dieser Wiederbelebung schichtentheoretischen Denkens in der Psychologie vgl. die ausgezeichnete Studie von Wieser (2018).

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Dies ist verständlich, denn auf dieser Ebene werden wir sozialisiert, und das erfordert eine zunehmend differenzierte Wahrnehmung und Verarbeitung komplexer sozialer Signale und Geschehnisse, wozu Amygdala und mesolimbisches System nicht fähig sind. Dies beginnt in der Mutter-Kind-Bindungsbeziehung, später auch in der Beziehung zum Vater, zu den Geschwistern (sofern vorhanden) und den frühen Spielkameraden. Hier erlernen wir die sozialen Spielregeln, das Prinzip von Geben und Nehmen, die Impulshemmung, das Sich-Hineinversetzen-Können in die Menschen (Empathie) und Kooperativität. Dieses soziale Lernen setzt sich stufenlos fort bis zum Erwachsenenalter, allerdings mit den typischen, meist hormonal bedingten Turbulenzen während der Pubertät. Diese obere limbische Ebene wirkt […] hemmend und mildernd auf die unteren Ebenen ein. Die – zumindest teilweise – Überwindung des krassen Egoismus der unteren und mittleren limbischen Ebene ist ein Kernstück unserer Sozialisation und bildet die Basis von Moral und Ethik. Diese Einflussnahme von „oben nach unten“ ist aber schwächer als die von „unten nach oben“. Unser überwiegend genetisch-epigenetisch bedingtes Temperament und die individuelle Art unserer emotionalen Konditionierung geben den groben Rahmen für unsere Sozialisation vor. Ein aufgeschlossenes Temperament und eine positive emotionale Konditionierung machen es den gesellschaftlich-erzieherischen Einflüssen leicht einzuwirken, und die Person wird privat wie gesellschaftlich umgänglich und anpassungsfähig sein. Umgekehrt kann eine positive soziale Umgebung wenig bewirken, wenn Temperament und emotionale Konditionierung negativ ausgerichtet sind. Eine temperamentmäßig verschlossene oder misstrauische Person, die zudem traumatisierende Erfahrungen [auf der Ebene der emotionalen Konditionierung] machte, wird sich auch in der besten Umgebung kaum zu einem offenen und anpassungsfähigen Menschen entwickeln.“ (Roth 2015, S. 124–125)

Bei solchen Formulierungen ist nun nicht mehr klar, was die Bezugnahmen auf psychologische Termini eigentlich bedeuten: Werden hier Befunde neurobiologischer Forschung berichtet oder Hypothesen, die es erlauben, diverse Einzelbefunde in einen Bedeutungszusammenhang zu bringen? Was ist also „ontologisch“, was ist – in der oben an Freuds Metapsychologie dargelegten Bedeutung – bloß „pragmatisch“ gemeint? Die von neurowissenschaftlicher Seite versprochene „neurobiologische Fundierung“ vermischt offenbar beides: zum einen, dass man psychologische Konzepte zur Formulierung sinnvoller Fragestellungen und dann in der Erklärung zur interpretativen Ergänzung der neurobiologischen Beobachtungstatsachen heranzieht; und zum anderen, dass es neurobiologische Befunde geben soll, aus denen unter der Zuhilfenahme psychologischer Hypothesen neues Wissen aus neurobiologischen Beobachtungstatsachen gewonnen werden könnte. Die Einsicht in diese Mehrdeutigkeit ist dadurch erschwert, dass Neurowissenschaftler*innen für ihre psychologischen Forschung eher nur solche psychologischen Konzepte akzeptieren, für die sich wiederum eine irgendwie „neurobiologische Fundierung“ behaupten lässt: z. B. die Bindungstheorie von Bowlby. Der Teufel steckt im Detail: Der Verweis darauf, dass Bindungsverhalten neurophysiologische Korrelate hat, fügt dem psychologischen Gehalt von Bolwbys Theorie nichts hinzu. Eben von diesem „Bedeutungsüberschuss“ der psychologischen Theorien nährt sich letztlich die Metapsychologie der Neurowissenschaft.

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5.3 Der psychologische Ertrag neurobiologischer Forschungsergebnisse Allerdings ist aus den bisherigen Erörterungen über den potenziellen Wert neurobiologischer Forschung für die Psychologie noch nichts ausgesagt. Es ist nämlich durchaus vorstellbar, dass sich aus den mithilfe bestehender psychologischer Konzepte zu sinnvollen Aussagen organisierten neurobiologischen Befunden psychologisch relevante Tatbestände ableiten lassen, die gegenüber der bisherigen Theoriebildung tatsächlich etwas Neues darstellen. Zwei Möglichkeiten sind denkbar. Erstens, dass neurobiologische Erklärungen von psychologischen Sachverhalten Einsichten präsentieren, die über den Gehalt der entsprechenden psychologischen Erklärungen hinausgehen. Zweitens, dass neurobiologische Modellbildungen – auch dann, wenn sie gegenüber den psychologischen Konzeptionen, auf die sie sich beziehen, keinen zusätzlichen Erklärungswert haben – psychologisch relevante Vorhersagen erlauben, die gleichzeitig neu und empirisch überprüfbar sind. Beiden Möglichkeiten werde ich im Folgenden am Beispiel der Modellbildungen zu neurowissenschaftlichem Führen nachgehen.

5.3.1 Gehirngerechtes Führen nach Elger Mit Christian Elgers erstmals 2009 erschienenem Buch (Elger 2013) ist der Begriff Neuroleadership in den deutschen Sprachraum eingeführt worden (Schiefer und Gattner 2019, S. 11). Es eignet sich zum Einstieg, weil Elger mit großer Unbekümmertheit behauptet, was in unserem Kontext zur kritischen Prüfung ansteht: Obwohl sie „in fast allen gesellschaftlichen Bereichen als Hilfswissenschaft genutzt“ wird, ist die Psychologie als Wissenschaft nur wenig „greifbar“. Was ihr fehlt, ist ein fester Ausgangspunkt, eine einheitliche Perspektive. Mit den Neurowissenschaften wird die Vielzahl ihrer Erklärungsmodelle und Theorieansätze endlich „auf eine einzige Frage konzentriert: ‚Wie funktioniert das Gehirn?’“ Von hier aus stellt „die Hirnforschung […] die Erkenntnisse der Psychologie auf den Prüfstand, bestätigt oder verwirft sie“ – und kommt dabei „auch zu komplett neuen Ergebnissen, die der [bisherigen] Psychologie verschlossen waren“ (Schiefer und Gattner 2019, S. 30–31). Das theoretische Kernstück von Elgers Buch bildet die Darstellung von vier miteinander in Wechselwirkung stehenden „Gehirnsystemen“, deren Funktionsweise für die praktischen Belange des Neuroleadership von entscheidender Bedeutung wäre: 1. das Belohnungssystem, das u. a. Anteile des limbischen Systems (vor allem den Nucleus accumbens), das ventrale tegmentale Areal des Mittelhirns und die präfrontale Region umfasst (Elger 2013, S. 90); dieses System entspricht weitgehend der von Roth postulierten mittleren limbischen Ebene der emotionalen Konditionierung, Belohnung und Motivation.

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2. das emotionale System, wobei „Emotionen“ nicht als psychische Vorgänge, sondern „als biologische Funktionen des Nervensystems, also als eine Hirnfunktion“ aufgefasst werden. Nach Elger gibt es im Gehirn „kein einheitliches Emotionszentrum“, die verschiedenen Emotionen6 „würden durchaus unterschiedlichen Hirnregionen zugeordnet werden“ (Elger 2013, S. 102). 3. das Gedächtnissystem, das neuroanatomisch nicht näher beschrieben wird.7 Was Elger stattdessen unter dieser Kapitelüberschrift anführt, sind die altbekannten Differenzierungen der kognitiven Gedächtnispsychologie: Ultrakurzzeit- und Kurzeitgedächtnis, prozedurales, deklaratives (semantisches und episodisches) Gedächtnis; dann die Habituation als Lernform, schließlich noch ein, zwei Sätze zur klassischen Konditionierung zum „instrumentellen“ und zum „Nachahmungslernen“ (Elger 2013, S. 121– 124). 4. das Entscheidungssystem, dessen „Kern“ der präfrontale Cortex bildet (Elger 2013, S. 130). Er ist das „oberste Kontrollzentrum für Entscheidungen“, sorgt für eine situationsangemessene Handlungssteuerung, reguliert emotionale Prozesse, ist für „Langzeitplanung“ und „außerdem noch zuständig, dass wir soziale Normen befolgen“ (Elger 2013, S. 131). Ähnlich wie Roth geht Elger davon aus, dass die „unteren“ Ebenen – das Belohnungssystem, das emotionale System und das Gedächtnissystem – das Entscheidungssystem beeinflussen, „manipulieren“, wie er sagt (Elger 2013, S. 132). Wie „neuroökonomischen Experimente“ zeigen, setzt sich dabei manchmal – selten genug! – die Vernunft durch: „Wenn man auf eine kurzfristige Belohnung zugunsten einer langfristigen verzichtet, was das Belohnungssystem gar nicht gern tut, dann war das Entscheidungssystem im Spiel.“ (Elger 2013, S. 133)

6Elger

unterscheidet vier „in Tierhirnen experimentell nachgewiesene Basisemotionen: Erwartung (beim Menschen: Vorfreude), Wut, Furcht und Panik. Das Zusammenspiel der Hirnfunktion Vorfreude mit der Hirnfunktion Belohnung wird – ein Beispiel für viele andere ähnliche Passagen – mit folgenden Wortkaskaden angezeigt: „Eine solche Vorfreude stellt sich unter anderem auch bei Glückspielen ein, die im Gehirn eine ganze Reihe höchst komplexer Abläufe auslösen. Kein Spieler würde als ‚Homo oeconomicus‘ auch nur einen kleinsten Betrag setzen, weil rational gesehen die Verlustchance immer größer ist als die Gewinnchance. Trotzdem liebt ein großer Teil der Bevölkerung Glücksspiele. Optimismus ist also [???] eine auch in Experimenten nachgewiesene starke positive Emotion, bei der das Belohnungssystem eine große Rolle spielt.“ (Elger 2013, S. 99) In unserer Streitschrift gegen die Vorherrschaft neurowissenschaftlicher Forschung in der Psychologie (Werbik und Benetka 2016) haben wir im Zusammenhang mit solch unbedarften Vereinfachungen komplexer gesellschaftlicher, kultureller, sozialer und psychischer Sachverhalte, wie sie etwa Glückspiele und die Teilnahme an Glückspielen darstellen, von einer „Verwirtshäuselung“ der Psychologie gesprochen. 7„Tatsächlich weiß bis heute noch niemand, wie diese Fülle von Informationen, über die wir ja tatsächlich verfügen, langfristig gespeichert wird. Ich vermute, dass dort ein System dahinter steckt, das wir einfach noch nicht verstanden haben.“ (Elger 2013, S. 123).

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Der Begriff „neuroökonomisches Experiment“ ist ein Kunstgriff, den Elger dazu verwendet, um zu seinem Anliegen passende Befunde „neurobiologisch“ einzugemeinden. Zumeist verzichtet er in diesen Fällen darauf, die entsprechende Literatur, auf die er sich bezieht, zu zitieren: Z. B.: „Im Rahmen eines neuroökonomischen Experiments konnte nachgewiesen werden, dass die Werbung für einen Wein innerhalb eines Supermarkts erfolgreicher ist, wenn sie statt eines Symbols oder einer Landschaft ein menschliches Gesicht zeigt. Noch weiter ließ sich der Abverkauf steigern, wenn es sich um das Gesicht eines Prominenten handelte, auch wenn die Kunden ihn nicht ausdrücklich mit Wein in Verbindung brachten.“ (Elger 2013, S. 91) Wie soll man sich das als ein „neuroökonomisches Experiment“ vorstellen? Vor allem aber: Was könnten Neurowissenschaftler dabei entdeckt haben, was für Psycholog*innen neu wäre? Eine ganz ähnliche Art von Ungenauigkeit führt Elgar zu der merkwürdigen Behauptung, dass die „Neuroökonomie“ das „auch von vielen Psychologen“ akzeptierte Bild des „Homo oeconomicus“ als unhaltbar erwiesen hätte. Als für diesen Nachweis geradezu paradigmatisch gilt ihm das sogenannte Ultimatumspiel. Bei dieser Versuchsanordnung geht es darum, dass einem Akteur ein Gut (z. B. ein Geldbetrag) zur Verfügung gestellt wird, von dem er einen Teil einem Mitspieler anbieten soll. Lehnt der Mitspieler den ihm angebotenen Teil ab, so muss auch Spieler 1 auf seinen Teil verzichten. Im Experiment zeigt sich, dass Versuchspersonen niedrige Angebote ablehnen, weil sie diese für „unfair“ halten: Sie nehmen also lieber nichts als einen ihnen zu niedrig erscheinendes Anteil an. Verglichen mit der von Elger beschworenen Neuroökonomie ist das Ultimatumspiel ein alter Hut: Es wurde vor 35 Jahren im Rahmen der Spieltheorie vorgestellt (Güth et al. 1982) – ohne jeden Bezug auf neurobiologische Umstände. Freilich kann man das Ultimatumspiel nun auch in einer neurowissenschaftlichen Versuchsanordnung durchführen und messen, welche Aktivitätsänderungen in den Gehirnen der Akteure vorgehen, wenn sie ein Angebot ablehnen. Nach Elger (2013, S. 93) – wieder ohne Verweis auf eine Originalarbeit – zeigt sich dabei, dass u. a. auch im Belohnungssystem „eine Aktivierung auftritt“. Mitspieler 2 findet das irgendwie richtig, dass er das unfaire Verhalten von Mitspieler 1 ablehnt. Was ist an zusätzlicher Information gewonnen, wenn man diesen Zusammenhang nun in der Art der ‚Neuroökonomie‘ formuliert: Das Gehirn von Mitspieler 2 aktiviert sein eigenes Belohnungszentrum, wenn es das Verhalten des Gehirns von Mitspieler 1 als unfair beurteilt? Lassen sich daraus vielleicht bislang von Psychologinnen oder Ökonominnen noch ungeahnte neue Voraussagen ableiten? Z. B. darüber, unter welchen Umständen Menschen niedrige Angebote dann doch annehmen? Heinrich et al. (2010) konnten etwa zeigen, dass das Verhalten im Ultimatumspiel offenbar kulturabhängig ist: Mit zunehmender „Marktintegration“8 verschiedener ethnischer Gruppen steigt die Ablehnungsschwelle. Es ist so, als ob die soziale Anonymität von Industriegesellschaften einen anderen Begriff, oder vielleicht besser: schärfere Regeln von Fairness impliziert. Elger hätte wohl keine ­Schwierigkeiten,

8gemessen

am Prozentsatz der zugekauften Kalorien am täglichen Gesamtnahrungsmittelumsatz.

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diesen Befund in eine ‚neuroökonomische Sprache‘ zu übersetzen. Etwas Neues würde er damit allerdings nicht festgestellt haben. Das ist ja eines der grundlegenden Probleme der Neurowissenschaft: In ihrem Fundierungsmissionseifer hetzten sie den Befunden anderer Wissenschaften bloß hinterher: Roth (2015, S. 400–402) erklärt z. B. in seiner Polemik gegen Habermas, dass „soziale Gründe und Normen […] typische Hirnkorrelate“ aufweisen. Was er meint, ist, dass alles das, was Sozial- oder Kulturwissenschaftler als außerhalb und unabhängig von Individuen existierende Bedeutungen beschreiben, bedeutsam nur ist, weil es sich in individuellen Gehirnen „auf zugegebenermaßen komplizierte Weise“ niederschreibt: „Ohne ein solches neuronales Substrat wird es kein soziales oder normatives Verhalten geben.“ (Roth 2015, S. 401) Mag sein! Aber: Ohne die Befunde der Sozial- und Kulturwissenschaften – woher kann der Neurowissenschaftler wissen, wonach er im Hirn eigentlich suchen soll? In unserer Skepsis gegenüber der sachlichen Ergiebigkeit neurobiologischer Modellbildungen werden wir schließlich nachdrücklich bestärkt, wenn wir uns den „sieben Grundregeln für gehirngerechtes Führen“ zuwenden, die Elger aus seinen theoretischen Annahmen ableitet. Man ist erstaunt, wie banal diese Handlungsanweisungen sind – und erstaunt auch ob der Chuzpe, diese Banalitäten als wissenschaftliche Erkenntnisse auszugeben, die ohne die Errungenschaften der modernen Neurowissenschaften nicht hätten zustande kommen können. Der Reihe nach: Zunächst die „Einsicht“, dass Führungskräfte durch entsprechende Aktivierung des Belohnungssystems der Mitarbeiter*innen für deren Wohlbefinden (bzw. Arbeitszufriedenheit) sorgen können; dann der Hinweis, dass die eigenen Mitarbeiter*innen fair behandelt werden wollen; weiter – ohne das in der Psychologie altbekannte Priming-Paradigma zu erwähnen – die Bemerkung, dass entsprechende Vorinformationen die Erwartungen und das Verhalten der Mitarbeiter*innen beeinflussen können. Die übrigen vier Regeln bringen nichts Gewichtigeres. Im Gegenteil: Was soll man sagen, wenn als neurowissenschaftlich gesicherte Handlungsanweisung an Manager der Satz ausgegeben wird, dass „jedes Gehirn […] anders“ ist! Oder dass es keine Fakten ohne Emotionen gibt, dass in der Vergangenheit angesammelte Erfahrungen aktuelles Verhalten beeinflussen kann, oder, am Schluss, dass Situationen bisweilen eine nicht vorhersagbare Eigendynamik entwickeln! Es erübrigt sich, hinzuzufügen, dass Elger in seinem Text auf kein einziges wirtschafts- oder organisationspsychologisches Standardlehrbuch verweist. Man gewinnt so den Eindruck, dass ohne Anleitung durch empirisch gesicherte Untersuchungsergebnisse aus Psychologie und Ökonomie (vgl. dazu in etwa die knappe und sehr übersichtliche Zusammenschau bei Walenta und Kirchler 2011) neurobiologisches Theoretisieren nichts anderes zu Wege bringt als triviale Alltagspsychologie. Das ohnehin Wenige, das da an Ergebnissen praxisrelevanter Wissenschaft berichtet wird, hat – wie Schiefer und Gattner (2019, S. 12–15, 17–19 und 24–27) in ihrer gegenüber dem Neurorealismus im Grunde sehr freundlich eingestellten Untersuchung detailliert gezeigt haben – keinen Neuigkeitswert.

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5.3.2 Empirie: Das SCARF-Modell und die Konsistenztheorie Elgers Dogmatismus ist im deutschen Sprachraum eine Randerscheinung geblieben. Andere, vor- und umsichtigere Autoren haben sich zu Wort gemeldet. So z. B. Rüdiger Reinhardt, der in dem von ihm herausgegebenen Sammelband (Reinhardt 2014a) auch auf kritische Stimmen gegen das Neuroleadership eingeht. Einer der Kritikpunkte, auf die Reinhardt in diesem Zusammenhang aufmerksam macht, betrifft das Fehlen empirischer Untersuchungen. Gemeinsam mit seinen Mitarbeiter*innen hat er diesem Mangel Abhilfe zu schaffen versucht. In seinem Sammelband ist der Bericht über eine Studie abgedruckt – die „erste Studie weltweit“!, die „das Ziel hat, die beiden bedeutsamsten Zugänge zum Thema Neuroleadership, nämlich das SCARF-Modell und die Konsistenztheorie empirisch zu testen“ (Reinhardt 2014a, S. 217). Das von David Rock erstmals 2008 propagierte SCARF-Modell geht von folgenden „neurobiologisch fundierten“ Grundannahmen aus: 1. postuliert es – analog zu den Modellen von Roth und Elger –, dass das fundamentale Ordnungsprinzip des Gehirns darin bestehen soll, Bedrohungen zu minimieren und Belohnungen zu maximieren. Bedrohungen lösen Vermeidungs-, Belohnungen Annäherungsreaktionen aus. Die Lokalisierung dieses Ordnungsprinzips in der Amygdala soll darauf verweisen, dass diese Bewertungsfunktionen automatisch, d. h. unbewusst ablaufen. 2. führt es fünf Dimensionen von Mitarbeiter*innen-Bedürfnissen ein, deren Berücksichtigung durch die Führungskraft die Wahrscheinlichkeit von „neuronalen Belohnungsreaktionen“ erhöht bzw. „die der neuronalen Bedrohungsreaktionen“ reduziert (Reinhardt 2014a, S. 70). Diese fünf Variablen sind: – Status – Certainity (Sicherheit oder Vorhersagbarkeit) – Autonomy (Autonomie) – Relatedness (Zugehörigkeit) – Fairness (Gerechtigkeit) Wir ersparen uns hier eine Zusammenfassung des typisch hirnwissenschaftlichen Rhetorik-Aufwands und halten – unter Verweis auf die Studie von Schiefer und Gattner (2019) – fest, dass keine dieser Annahmen den überkommenen Erklärungsmodellen der Motivationspsychologie oder den seit Jahrzehnten in der Wirtschaftspsychologie propagierten situativen Führungskonzepten irgendetwas Neues hinzufügt. Das Modell selbst funktioniert simpel: Je besser die fünf Grundbedürfnisse erfüllt sind, desto höher das Wohlbefinden und die Arbeitszufriedenheit der Mitarbeiter*innen. Die von Klaus Grawe vorgeschlagene Konsistenztheorie ist eigentlich im Rahmen der Psychotherapieforschung entwickelt worden (Grawe 2004). Grawe unterscheidet vier

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neurobiologische verankerte Ebenen psychischen Funktionierens: Den anderen drei Ebenen übergeordnet und somit das zentrale Funktionsprinzip ist das Streben nach Konsistenz, d. h. nach der „Übereinstimmung bzw. Vereinbarkeit der gleichzeitig ablaufenden neuronalen/psychischen Prozesse“ (Grawe 2004, S. 186). Auf der zweiten Ebene siedelt er vier Grundbedürfnisse an, auf deren Befriedigung menschliches Handeln grundsätzlich abzielt: • • • •

das Bedürfnis nach Bindung das Bedürfnis nach Orientierung und Kontrolle das Bedürfnis nach Selbsterhöhung und Selbstwertschutz das Bedürfnis nach Lustgewinn und Unlustvermeidung.

Die dritte Ebene beschreibt die motivationalen Schemata, mit denen die Grundbedürfnisse befriedigt werden. Grawe unterscheidet Annäherungs- und Vermeidungsschemata. Auf der Ebene des Erlebens und Verhaltens gelangt schließlich zu Bewusstsein, ob die Grundbedürfnisse befriedigt oder vor Verletzungen geschützt sind. Klaus Grawe ist Psychologe, sein Modell ist wesentlich komplexer als das SCARF-Modell, was einfach damit zusammenhängt, dass er den zu seiner Zeit aktuellen Wissensstand der Psychologie in die Modellbildung entsprechend zu integrieren versucht. Mit seinem Team an der SRH FernHochschule Riedlingen hat Rüdiger Reinhardt (2014a, b) in einer mittels Online-Befragung durchgeführten Korrelationsstudie die im SCARF Modell postulierten Mitarbeiter*innen-Variablen als organisationale Faktoren, die in der Konsistenztheorie angenommenen Grundbedürfnisse und motivationalen Schemata9 als personenbezogene Einflussfaktoren mit den Konstrukten „Berufsspezifische Leistung“ und „Gesundheit“ in Beziehung gesetzt. Die Studienteilnehmer*innen waren Absolvent*innen der Studienprogramme der FernHochschule Riedlingen; von den 2125 online angesprochenen Personen haben 940 den Fragebogen ausgefüllt. In der Studie zeigt sich, dass die fünf SCARF-Dimensionen in einem eher nur geringen Ausmaß die Varianz in den Selbstaussagen zu Leistung und Gesundheit erklären können (22 % bzw. 8 %). Die personenbezogenen Faktoren aus der Konsistenztheorie haben dagegen eine weit bessere Prognosequalität (39 % und 53 %). Weitere Datenanalyse lassen den Schluss zu, dass für „Gesundheit“ vor allem der Faktor „Selbstwertgefühl“, in Bezug auf die „Leistung“ die Faktoren „sicherer Bindungsstil“ und „Annäherungsmotivation“ von entscheidender Bedeutung sind. Wurden in dieser Studie also tatsächlich Neuroleadership-Modelle, wie Reinhardt sagt, „empirisch getestet“? Untersucht wurde, ob, und wenn, welche der aus den neurobiologischen Wissensbeständen abgeleiteten Dimensionen oder Ebenen, die für gehirngerechtes Führen und die Gestaltung gehirngerechter Organisationen als Ansatzpunkte

9Die

mittels gängiger Erhebungsinstrumente erhobenen Variablen waren: (1) Bindungsstil; (2) Kontrollüberzeugungen; (3) Lust-Unlust-Balance; (4) Selbstwert; (5) motivationale Schemata.

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vorausgesetzt werden, mit den Selbstaussagen von mittleren Führungskräften zur eigenen Arbeitsleistung und Gesundheit korrelieren. Was hier aber nicht zur Prüfung stand, ist, ob sich ein aus den Grundannahmen des Neuroleadership abgeleitetes Führungsverhalten in der Praxis bewährt. Solange dazu keine empirischen Befunde vorliegen, können solche neurobiologischen Rezeptverschreibungen eigentlich keinen Anspruch auf Wissenschaftlichkeit stellen.

5.3.3 Wissenschaftlichkeit versus Plausibilität hirnphysiologischer Modellbildungen Unsere Bestandsaufnahme in Sachen Neuroleadership lässt sich wie folgt zusammenfassen: 1. enthalten die Modellbildungen keine neuen psychologisch relevanten Einsichten; 2. besitzen die aus den Modellannahmen abgeleiteten Handlungsempfehlungen gegenüber den aus den herkömmlichen psychologischen Führungstheorien bereits bekannten Rezepturen keinerlei Neuheitswert; 3. sind die von den neurobiologischen Modellen versprochenen Effekte hirngerechter Führung empirisch nicht erwiesen. Dieser im Grunde ernüchternden Bilanz scheinen sich inzwischen auch etwas vorsichtigere Vertreter des Neuro-Hypes anzuschließen. Wenn Neuroleadership der Tradition der psychologischen Führungsforschung auch nichts inhaltlich Neues hinzuzufügen vermag, dann kann sie, so z. B. Reinhardt (2014b, S. 19), mit ihrer neurobiologischen Perspektive vielleicht doch dazu beitragen, dass diese längst bekannten Inhalte von Führungskräften mehr als bisher in den beruflichen Alltag integriert werden. Das hohe soziale Prestige neurobiologischer Forschung könnte dazu führen, dass die von ihr thematisierten Phänomene von Laien eher als ‚real‘ wahrgenommen werden, als wenn dieselben Phänomene in einem anderen wissenschaftlichen Zusammenhang – z. B. eben in dem der weit weniger prestigeträchtigen Psychologie – behandelt werden (Schiefer und Gattner 2019, S. 33). Das damit angesprochene Phänomen der hohen Plausibilität oder Akzeptanz neurobiologischer Forschung ist vielschichtig. Weisberg et al. (2008) haben gezeigt, dass neurowissenschaftliche Informationen, die in logischer Hinsicht völlig irrelevant sind für die Erklärung eines psychologischen Phänomens, die Akzeptanz dieser Erklärung bei Laien erhöhen – und das auch dann, wenn die Erklärung selbst unsinnig ist. McCabe und Castel (2008) brachten die Plausibilität von neurowissenschaftlichen Texten mit fMRI-Bildern in Verbindung: Wissenschaftliche Artikel mit Hirnscans erscheinen Bachelor-Studenten schlüssiger zu sein als dieselben Artikeln mit anderen oder überhaupt keinen Abbildungen. Diese viel zitierte Arbeit hat eine Fülle von Nachfolgeuntersuchungen über den sogenannten „neuroimage bias“ ausgelöst – wobei die postulierten Effekte

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o­ ftmals nicht (z. B. Gruber und Dickerson 2012) oder nur in sehr schwacher Ausprägung repliziert werden konnten (vgl. die Übersicht bei Baker et al. 2017). Mittlerweile scheint Konsens darüber zu bestehen, dass der „neuroimage bias“, erstens, davon abhängig ist, in welcher Relation zu anderem grafischen Material die fMRI-Scans dargeboten werden (z. B. Schweitzer et al. 2013); und zweitens, dass die Effekte von individuellen Differenzen in den kognitive Voraussetzungen aufseiten der Laien-Rezipienten beeinflusst werden (Rhodes et al. 2014). Die Studie von Rhodes et al. zeigt zudem, dass Hirnscans sich nicht so sehr auf das Urteil über die wissenschaftliche Qualität einer Arbeit auswirken als auf das subjektive Gefühl, einen psychologischen Sachverhalt verstanden zu haben.10 Womit ich wieder bei Reinhardts Argument bin, dass das Neuroleadership kraft seiner neurorealistischen Rhetorik (Racine et al. 2005) die praktische Umsetzung von managementrelevanten Wissensbeständen fördern könnte. Freilich hat das nichts mehr zu tun mit wissenschaftlichen Ansprüchen: Neuroleadership könnte praktisch relevant sein, nicht weil es wissenschaftlich gesichertes Wissen darstellt, sondern weil die Prinzipien gehirngerechten Führens von seinen Vertretern in einer Sprache und in Metaphern präsentiert werden, an die Laien gerne glauben. Statt eines wissenschaftlichen ist ein marktwirtschaftliches Kriterium gesetzt: Was im beruflichen Alltag wirksam ist, darüber entscheidet nicht empirische Forschung, sondern die Nachfrage nach einer Art von Wissen, das Führungskräften gut akzeptieren können. Im Anschluss an Racine et al. (2005) ist die Untersuchung „neuro-realistischer“ Rhetorik in populärwissenschaftlichen Darstellungen zu einem produktiven Forschungsfeld geworden (Gruber 2017). Was in dieser vorwiegend auf die komplexen Beziehungen zwischen Forschung und Wissenschaftsjournalismus abzielenden Untersuchungstradition weitgehend ausgeblendet geblieben ist, ist der Umstand, dass Neurowissenschaftler heutzutage weitgehend selbst für die populärwissenschaftliche Verwertung ihrer Forschungsergebnisse – und damit für eine entsprechende Zurichtung der Nachfrage nach ihrem Wissen sorgen. Ist es ein Zufall, dass sowohl Gerhard Roth als auch Christian Elger sich in den biografischen Notizen zu ihren Sachbüchern als Gründer von Unternehmensberaterfirmen vorstellen?

10Was diese vor allem experimentalpsychologisch orientierte Forschungstradition allerdings nicht in den Blick bekommt, ist der Umstand, wie sehr sich offensichtlich auch Expert*innen vom Sozialprestige der Neurowissenschaften in den Bann ziehen lassen. Ein gutes Beispiel dafür gibt Reinhardt (2014a, b), der penibel – und den wissenschaftlichen Gepflogenheiten in der Psychologie gemäß – die Reliabilitätskoeffizienten der von ihm in seinen empirischen Untersuchungen verwendeten psychologischen Erhebungsinstrumente anführt; in seiner Darstellung neurowissenschaftlicher Methoden bleibt die Frage nach deren Messgenauigkeit allerdings ungestellt. Er folgt damit völlig unkritisch dem Vorbild der Fachleute: Über die Zuverlässigkeit vor allem von fMRI-Untersuchungen sprechen Neurowissenschaftler nicht gerne – kein Wunder, wenn man weiß, wie schlecht die entsprechenden Werte sind: Die Reliabilitätskoeffizienten liegen bei einfachen Wahrnehmungsexperimenten bei r = 0.5, bei Experimenten, in denen komplexere Vorgänge untersucht werden, deutlich darunter (Jäncke 2012, S. 97). Verglichen mit den Ansprüchen an psychologische Messinstrumente sind diese Werte schlichtweg erbärmlich.

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5.4 Fazit Was hat das alles für die Praktikerin bzw. den Praktiker, für all jene, die an Führungsliteratur interessiert sind, zu bedeuten? Aus den im Text entwickelten Argumenten lässt sich eine Art Anleitung zur Rezeption von Schriften zur „gehirngerechten Führung“ ableiten: Erstens, liefern die mit Neuroleadership überschriebenen Publikationen nichts Neues – nichts, was man nicht schon aus der überkommenen (wirtschafts-)psychologischen Literatur kennen würde. Zweitens ist das, was als gehirngerechte Führung ausgegeben wird, nicht mehr oder besser wissenschaftlich fundiert als das tradierte (wirtschafts-)psychologische Wissen. Drittens aber stellt die neurowissenschaftlich orientierte Führungsforschung zwischen altbekannten Befunden Zusammenhänge her, die sie in unberechtigter Weise als Resultate empirischer Forschung ausgibt. Viertens behindern der apparative Aufwand, die wissenschaftliche Rhetorik und der Output an bunten Bildern offensichtlich die kritische Rezeption dieser spekulativen Setzungen, sodass, fünftens, vor allem Praktiker*innen Schwierigkeiten haben, die oft haarsträubende Banalität des zur Sprache Gebrachten zu erfassen. Sechstens – und das scheint mir besonders wichtig zu sein – liegt fast allen diesen Konstruktionen eine mehr oder weniger explizierte Skepsis gegenüber den Möglichkeiten zur Veränderung der erwachsenen Persönlichkeit zugrunde: Wer – nochmals: ungeprüft! – davon ausgeht, dass „feste Verschaltungen uns festlegen“ und wir daher „aufhören [sollten], von Freiheit zu reden“ (Singer 2004), redet einem Menschenbild das Wort, das letztlich mehr zur Legitimierung autoritativer Gesellschaftsmodelle taugt als dass es zur Entwicklung freier Gesellschaften beiträgt.

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6

Zur begrenzten Organisierbarkeit von Führung Judith Muster

Inhaltsverzeichnis 6.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 6.2 Das Konzept der transformationalen Führung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 6.2.1 Ursprung und Reformulierung des Konzepts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 6.2.2 Validierungsversuche. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 6.2.3 Kritikansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 6.2.4 Aktuelle Relevanz und Rezeption. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 6.3 Drei Kritikpunkte am Konzept der transformationalen Führung aus organisationssoziologischer Sicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 6.3.1 Führung als besonderes Organisationsproblem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 6.3.2 Die moralische Indienstnahme von Führungskräften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 6.3.3 Persönliche Zurechnung ungelöster Organisationsprobleme. . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 6.4 Fazit: Führung und die Grenze des Organisierbaren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Zusammenfassung

Kaum ein Begriff wurde in der Organisations- und Managementforschung so intensiv diskutiert wie Führung. Dabei verbinden sich mit dem Begriff der Führung unterschiedliche, oft konkurrierende Führungskonzepte. Eines der erfolgreichsten ist das Konzept der transformationalen Führung, das in der Wissenschaft nach wie vor breit rezipiert wird und in der Praxis großen Widerhall gefunden hat. Seine Grundannahme lautet, dass Führungskräfte, die in der Lage sind, transformational zu führen, das volle Potenzial ihrer Mitarbeitenden zur Entfaltung bringen können. Im Gegensatz zu transJ. Muster (*)  Uni Potsdam, Potsdam, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_6

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aktionaler Führung, die man umgangssprachlich als Zuckerbrot-und-Peitsche-Prinzip beschreiben kann, mobilisiere transformationale Führung die intrinsische Motivation der Geführten, sodass deren Engagement, aber auch deren Zielorientierung im Hinblick auf Organisations- oder mindestens Abteilungsziele verstärkt werde.

6.1 Einleitung Das ursprünglich während der 1950er-Jahre in der Sozialpsychologie entwickelte Konzept der transformationalen Führung wurde in der Managementliteratur breitflächig aufgenommen und in der Managementpraxis – als regelrechte Mode – häufig eingeführt. In den Human-Resource-Abteilungen wurde es vielfach so verstanden, dass es vor allem auf die Rekrutierung der richtigen Führungskräfte ankomme. In jüngster Zeit wird das Konzept auch als Grundlage für sogenannte agile Organisationsmodelle propagiert, weil Selbstorganisation und „Empowerment“ – also die Ermächtigung der Mitarbeitenden zu eigenen Entscheidungen – hier wie dort erklärter Zielzustand sei. Damit reiht sich das Konzept transformationaler Führung in ein Managementverständnis ein, das Personen – in diesem Fall Führungskräfte – als steuerbare Größe für Erfolg begreift. Aus einer organisationssoziologischen Perspektive irritiert es zunächst, wenn das Heil für komplette Organisationen in einzelnen Personen gesucht wird. Denn die soziologische Organisationstheorie richtet ihren Blick primär auf interpersonale, emergente Strukturen (Luhmann 1964), machtstrategische Verwicklungen (Crozier und Friedberg 1979) oder eine relativ lose Kopplung von talk, decision und action (Brunsson 2003). Sie begreift Organisationen als schwer steuerbare soziale Gebilde, bei denen intentionales Eingreifen eher zu nicht intendierten Nebenfolgen führt als zu den gewünschten Ergebnissen. Und obwohl dies den empirischen Beobachtungen vieler Organisationsmitglieder nicht zu widersprechen scheint, richten sich die geballten Hoffnungen dennoch immer wieder auf die Führungskraft: „Die neue Führungskraft ist Fachmensch mit Herz, Experte mit Charisma, Überflieger mit Bodenhaftung!“ (Drepper 2008, S. 3205). Die Organisationssoziologie hat sich aus plausiblen Gründen bisher mit einer systematischen Auseinandersetzung mit Managementmoden schwergetan. Einerseits ist die Organisationssoziologie keine Handlungswissenschaft, auch wenn sie vielfältige Bezüge zur Praxis herstellt. Sie entwickelt keine Masterpläne für Unternehmen, Parteien oder Verwaltungen. Ihre kritische Distanz muss auch im Praxisbezug gewahrt bleiben. Nicht selten geht diese kritische Haltung aber über die für die soziologische Analyse notwendige Distanziertheit hinaus. Denn Verbindungen zur Praxis des Organisierens gelten wissenschaftsintern kaum als reputationsförderlich (kritisch dazu: Kühl 2003), und zwar unabhängig davon, ob es sich um praxisnahe Publikationen, Vorträge oder Beratungseinsätze handelt. Das zeigt sich andererseits nicht selten an einer fast gelangweilten Haltung in Bezug auf neue Managementkonzepte. Denn es konnte gezeigt werden, dass solche Konzepte sich modenhaft, wenn auch unter jeweils anderen Namen wiederholen (Kühl

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2015; Kieser 1996) und nach einem ähnlichen Schema funktionieren (Kieser 1996, S. 24). Mithilfe organisationssoziologischer Einsichten in die Eigenlogiken des Organisierens lässt sich jedoch auch weniger generalisierte Kritik an verkürzten oder einseitigen expliziten oder impliziten Schemata des Organisierens bzw. der Organisation vorbringen. Hierbei widmet sich das kritische Interesse der Frage, auf welche Problemstellungen spezifische Managementkonzepte reagieren und welche Funktion die Einführung dieser Konzepte für Organisationen haben kann. Mit Blick auf die Erfolgsgeschichte organisationssoziologischen Denkens (Tacke 2015, S. 247) fällt auf, dass zahlreiche Disziplinen erst nach und nach beginnen, den Organisationsgehalt ihres Handlungsfeldes zu erschließen. Nicht selten werden zumeist – gerade in praxisrelevanten Kontexten – einfach gehaltene Erklärungsangebote der Managementwissenschaften denen der Organisationssoziologie vorgezogen. Das Aufzeigen komplexer organisationssoziologischer Perspektiven, die Dekonstruktion von Rationalisierungsversprechen und die Entwicklung alternativer Interpretationen darf man durchaus als kritisches Projekt der Organisationssoziologie verstehen (Muster und Büchner i. E.). Dafür muss sie allerdings aus dem Elfenbeinturm hinab in den Morast der Managementmoden steigen und sich mit den realen Schmerzen des Organisierens beschäftigen, mit denen sich die Praxis konfrontiert sieht. Auf dieser Analyseebene geht es dann nicht mehr um die Beurteilung eines wissenschaftlichen Konzepts einer Nachbarwissenschaft (hier des transformationalen Führens der Sozialpsychologie). Solche Form von Kritik muss innerhalb der Disziplin geleistet werden. Es geht vielmehr um die Analyse jener Funktionen und Folgen, die die Rezeption derartiger Konzepte in der Praxis hat. Dieser Beitrag verfolgt demnach zwei Anliegen: Zum einen soll eine organisationssoziologische Kritik am populären Managementkonzept der transformationalen Führung vorgelegt werden. Zum anderen soll anhand dieser Kritik exemplarisch deutlich gemacht werden, wie organisationssoziologisches Denken den Managementdiskurs bereichern kann, indem es Verkürzungen und Simplifizierungen aufdeckt und alternative Analyseund Gestaltungsansätze bereitstellt. Orientiert an diesen Absichten wird – nach einer kurzen Einführung in das Konzept (Abschn. 6.2) – in Abschn. 6.3 ausgeführt, warum es aus organisationssoziologischer Perspektive problematisch ist: Dazu kommt erstens Führung als besonderes Organisationsproblem theoretisch zur Sprache (Abschn. 6.3.1). Führung erscheint aus dieser Perspektive weniger als organisatorische Funktion, sondern vielmehr als zusätzliche Leistung, die dann erbracht werden muss, wenn Organisationsstrukturen keine hinreichende Orientierung bieten. Zweitens wird gezeigt, dass es sich bei transformationaler Führung um ein wertebasiertes und damit moralisches Konzept handelt (Abschn. 6.3.2). Daran ist die unten näher zu diskutierende Problematik geknüpft, dass sich Werte und Moral nicht einfach in Organisationen hineinentscheiden lassen. Drittens wird das Problem zu untersuchen sein, dass das Konzept der transformationalen Führung die Person – vor allem die Führungskraft – als Ganze und in all ihren Facetten adressiert, während moderne Organisationen über die Person als Ganze nicht tatsächlich verfügen

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können. Nur die formale Rolle, nicht aber die gesamte Persönlichkeit, ist dem formalen organisationalen Zugriff ausgesetzt (Abschn. 6.3.3). Im Fazit (Abschn. 6.4) wird herausgestellt, dass die Funktion des Konzepts vor allem darin zu liegen scheint, organisationale Probleme diskursiv bearbeitbar zu machen. Dabei sei vorgreifend angemerkt, dass das Konzept der transformationalen Führung nur ein Beispiel dafür ist, wie populäre Managementkonzepte Personen für die Lösung von Organisationsproblemen in Anschlag bringen. Abschließend wird im letzten Abschnitt diskutiert, welche Alternativen sich dafür aus einer organisationssoziologischen Perspektiven anbieten.

6.2 Das Konzept der transformationalen Führung Das Konzept der transformationalen Führung nimmt in der Debatte um eine Systematisierung von Führung seit den 1980er-Jahren großen Raum ein (Banks et al. 2016, S. 636) und hat einen festen Platz in einschlägigen Standardwerken (Neuberger 2002; Northouse 2007; Burns et al. 2004). Erklärt werden kann dieser hohe Aufmerksamkeitsgrad mit dem das Konzept tragenden Versprechen, dass transformationale Führung in besonderer Weise zu herausragender Leistung motiviere, zu performance beyond expectations (für einen Überblick: Felfe 2006; Conger und Kanugo 1998; Banks et al. 2016; Bass 1999). Dies gelinge in erster Linie durch die Verschmelzung der persönlichen Motive der Geführten mit denen der Organisation, die durch transformationale Führung ermöglicht werden solle: „In short, transformational leaders enhance the self-concepts of followers and encourage followers’ personal and collective identification with both the leader’s and the organization’s goals and objectives“ (Bass und Riggio 2006, S. 50).

In diesem Abschnitt soll kurz in das Konzept der transformationalen Führung eingeführt werden. Dazu wird zunächst der Ursprung des Konzepts erläutert, das von Burns (2010) etabliert und bald darauf von Bass (1985) einer kritischen Revision unterzogen wurde 1). Im Anschluss wird gezeigt, welche Forschungsbemühungen zur Validierung des ­Konzepts bis heute unternommen wurden 2). und welche Kritik an dem Konzept geübt wird 3). Abschließend wird ein kurzer Überblick über die Rezeption und die Relevanz in der Organisationspraxis gegeben 4). Er konzentriert sich vor allem auf praxisorientierte Handreichungen, die den Markt der Managementliteratur bis heute dominieren.

6.2.1 Ursprung und Reformulierung des Konzepts Bezug nehmend auf Webers Annahme, dass die „außeralltägliche Hingabe an die Heiligkeit oder die Heldenkraft oder die Vorbildlichkeit einer Person“ (Weber 1985, S. 124) besondere Leistungen fördere, beginnt Ende der 1970er-Jahre die Suche nach typischen

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Eigenschaften charismatischer Führungspersönlichkeiten.1 Oft richtet sich der Suchscheinwerfer auf große Führungspersönlichkeiten der Geschichte. Der Politikwissenschaftler Burns (2010) analysiert Umbruchsituationen wie die Französische Revolution und aus ihnen erwachsende Persönlichkeiten. In der Folge unterscheidet er transaktionale und transformationale Führung – und begründet damit das Konzept der transformationalen Führung. Im Gegensatz zu transaktionaler Führung, bei der es um den Tausch auf Grundlage differenter, aber zusammenhängender Motive von Geführten und Führenden gehe, könne transformationale Führung die Motivlage der Geführten verändern und auf ein höheres, d. h. wertorientiertes Niveau transformieren: „The premise of this leadership is that, whatever the separate interests persons might hold, they are presently or potentially united in the pursuit of ‚higher‘ goals, the realization of which is tested by the achievement of significant change that represents the collective or pooled interests of leaders and followers.“ (Burns 2010, S. 138)

Transformationale Führung, so das Argument, könne man zwar aus der historischen Analyse gesellschaftlicher Phänomene ableiten, sei aber auch in anderen Kontexten, also auch in Organisationen, möglich (Burns 2010, S. 23). Burns (2010, S. 20) argumentiert, dass entweder transaktional oder transformational geführt werden könne. Transaktionale Führung wird dabei als eine Art „Belohnung gegen Gefolgschaft“ (Neuberger 2002, S. 202), eine Vertragsbeziehung, beschrieben, bei dem die Vertragspartner füreinander Wertvolles austauschen. Während transaktionale Führung eine reine Tauschbeziehung bleiben muss, werden durch transformationale Führung die Bedürfnisse der Geführten nach einer höheren Ordnung bedient (Banks et al. 2016, S. 636). „This type of leader is attentive to the needs and motives of followers and tries to help followers to reach their fullest potential“ (Northouse 2007, S. 176).

Mitte der 1980er-Jahre reformuliert und ergänzt Bass (1985) das Konzept transformationaler Führung prominent aus organisationspsychologischer Perspektive.2 Eine wesentliche Erweiterung besteht darin, dass vier Dimensionen eingeführt werden, mittels derer sich Merkmale und Verhaltensweisen transformationaler Führung bestimmen lassen. Diese leadership factors (Northouse 2007, S. 181) sind idealized influence, inspirational motivation, intellectual stimulation und individualized consideration. Dabei steht idealisierter Einfluss Webers Charismakonzept am nächsten: Hier werden Führende ­

1Die

Nähe zum Konzept der charismatischen Führung führt dazu, dass einige Autor*innen beide Begriffe synonym verwenden (Pawar und Eastman 1997, S. 84; Conger und Kanungo 1998, S. 11; Judge et al. 2006). 2Seit Mitte der 1990er-Jahre und bis heute wird in Bezug auf transformationale Führung auch vom neocharismatischen Führungsansatz (House 1995) oder vom Full Range Leadership Paradigm (Bass und Riggio 2006; Aviolo und Bass 2002) gesprochen, bei dem es um die richtige Kombination von transaktionalen und transformationalen Führungseigenschaften geht. Um die Übersicht zu wahren, bleibe ich hier bei dem Begriff der transformationalen Führung.

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aufgrund ihres Charismas von den Geführten bewundert und respektiert; sie „are deeply respected by followers, who usually place a great deal of trust in them“ (Northouse 2007, S. 182). Unter der Dimension inspirierende Motivation werden Merkmale und Verhaltensweisen wie Humor, Jargon, Rituale oder das Initiieren gemeinsamer Feiern als transformationale Führungsskills zusammengefasst. Zudem seien Begeisterung für die eigene Aufgabenbewältigung und fesselnd artikulierte Zukunftsversionen erforderlich. Intellektuelle Stimulation sorge dafür, dass neue Sichtweisen auf bestehende Probleme eingenommen würden. Eine individuelle Berücksichtigung ermögliche eine beratende Funktion der Führungskräfte, die ihre Mitarbeitenden systematisch fördern. Analog wird auch die transaktionale Führung anhand zentraler Dimensionen beschrieben: Unter contingent reward wird die positive Verstärkung von Verhalten durch Belohnung verstanden. Durch management by exception gibt die Führungskraft aktiv oder passiv vor, was getan werden soll (Judge und Piccolo 2004, S. 755).

6.2.2 Validierungsversuche Das Konzept der transformationalen Führung geht davon aus, dass die leadership factors nur in ihrer Kombination wirksam werden (Felfe 2006, S. 164). Eine breit angelegte und kaum zu überschauende empirische Forschung (vgl. Lang und Rybinkova 2014, S. 106; Felfe 2006) versucht, diesen Zusammenhang zu belegen. Schon Bass (1985) selbst entwickelte den Multifactor Leadership Questionnaire, der sich über die Jahre sukzessive weiterentwickelte (Bass et al. 1987; Steyrer 1999; Felfe 2006). Er besteht aus Items, in denen sich die einzelnen Faktoren transformationaler und transaktionaler Führung widerspiegeln. Die Forschung konzentriert sich dabei auf die Aspekte des organisationskulturellen (Den Hartog et al. 1996; Bass und Riggio 2006) und institutionellen Kontexts von transformationaler Führung (prominent: House et al. 2004), auf die Eigenschaften der Führungskräfte (Shin und Zhou 2003), die Auswirkungen auf die Geführten (Hater und Bass 1988; Felfe 2006; Podsakoff et al. 1996) und die Auswirkungen auf die Organisation.3 Die zunächst vor allem quantitativ angelegten Studien wurden dabei durch qualitative Tiefenstudien ergänzt, in denen als erfolgreich geltende Führungspersonen intensiv befragt wurden (Avolio und Bass 2002). Aber auch Medienanalysen (z. B. die Analyse der Rhetorik Gandhis; Bligh und Robinson 2010) und Dokumentenanalysen (z. B. Briefwechsel zwischen Geschäftsführenden; Fanelli und Grasselli 2006) gehören in das breite Repertoire empirischer Forschung zu transformationaler Führung (für einen guten Überblick: vgl. Bass 1999; Felfe 2006; Banks et al. 2016).

3Vgl.

z. B. Geyer und Steyrer (1998) sowie MacKenzie et al. (2001) in Bezug auf Vertriebserfolge; Pundt und Schyns (2005) zum Thema Ideenmanagement; Barling et al. (1996) zur Korrelation mit finanziellem Erfolg von Banken; Dvir et al. (2002) zur Führung im Militär; Gumusluoğlu und Ilsev (2009) zu Innovationsfähigkeit; Dionne et al. (1996) zu Frauen und transformationaler Führung.

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Bemerkenswert ist, dass erfolgreiche Führung nicht auf transformative Führung reduziert ist, sondern auch mit ihrem Gegenpart, der transaktionalen Führung, korreliert (Felfe 2006, S. 166; Lang und Rybinkova 2014, S. 107). Insbesondere die bedingte Belohnung (contingent reward) – eine der zentralen transaktionalen Führungsaktivitäten – zeigte hohen Einfluss auf erfolgreiches Führungsverhalten (Bass und Riggio 2006, S. 48; Judge und Piccolo 2004; Judge et al. 2006; Vanderberghe et al. 2002). Diese Befunde führen zu Justierung der Skalen oder Anpassung der Dimensionen und lösen nach wie vor weitere Forschungsbemühungen aus (ein Versuch der Synthese findet sich bei Behling und McFillen 1996).

6.2.3 Kritikansätze Einer der wesentlichen intradisziplinären Kritikansätze am Konzept der transformationalen Führung greift die Schwierigkeit auf, empirische Belege zu finden, die der Überprüfung standhalten. Dabei wird bemängelt, dass Performance-Kriterien unscharf formuliert seien (so Wang et al. 2011, S. 228) oder dass es eine hohe Überlappung zwischen transformationalen und transaktionalen Indikatoren gebe (Judge et al. 2006). So fiel in den Untersuchungen immer wieder auf, dass der transaktionale Aspekt contingent reward zu ähnlichen Effekten führte wie transformationale Führungsaspekte (Felfe 2006, S. 166). Ein zweiter zentraler Kritikpunkt ist die Nichtbeachtung situativer Determinanten; sie werden vor allem auch aus den Reihen der Forschenden zu transformationaler Führung selbst als offenes Forschungsfeld thematisiert (für einen Überblick: vgl. Yukl 2013, S 332). Hervorgehoben wird auch die Mehrdeutigkeit der Grundbegriffe, beispielsweise die unscharfe Abgrenzung zu charismatischer Führung (Neuberger 2002; Pelz 2016, S. 98) oder zu authentischer Führung (Banks et al. 2016). Vor allem aber die heroische Konzeption von Führungspersönlichkeiten (Yukl 2013, S. 330; Pelz 2016, S. 98) stand immer wieder auf dem Prüfstand. Insbesondere Neuberger (2002, S. 197) hat kritisch auf die Darstellung des „Großen Transformators“ verwiesen, dem eine nach Orientierung suchende Menge nahezu blind folgt. Neuberger merkt an, dass diese Darstellung in der einschlägigen Literatur nicht problematisiert, sondern im Gegenteil eindeutig affirmativ verwendet wird: „Nur das Aufbauende, Gute, Konstruktive, Innovative wird präsentiert. Dabei beeindruckt die quasi-religiöse Idiomatik und Metaphorik: Zentrale Begriffe sind einmal mehr Vision, Mission, Enthusiasmus, commitment, Innovation, das Streben nach höchsten Zielen“ (Neuberger 2002, S. 196 f.).

6.2.4 Aktuelle Relevanz und Rezeption Trotz aller Kritik lässt sich mit Blick auf aktuelle Managementdiskurse feststellen, dass das Konzept gegenwärtig erneut an Bedeutung gewinnt: Im Zuge der Debatten über Digitalisierung und Agilität wird jüngst der Ruf nach transformationaler Führung erneut

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laut. So ließ z. B. die Personalberatung Kienbaum in Kooperation mit der Online-Jobbörse Stepstone in einer breit angelegten Untersuchung mit 13.500 Führungskräften die Auswirkungen verschiedener Führungsstile auf die notwendige Innovationskraft von Teams in Bezug auf Digitalisierungsvorhaben untersuchen. Das Ergebnis lautet in zugespitzter Form: Führung in Zeiten der Digitalisierung brauche eine Kombination von digitaler Führungskompetenz, transformationaler und strategischer Führung (Diestel et al. 2018, S. 28). Die in der deutschen Wirtschaftspresse breit rezipierte Studie legt nahe, dass vor allem transformationale Führung die während der Digitalisierung notwendige Veränderungsbereitschaft fördere (Schmidt 2018; Wolter 2018). Eine ähnliche Stoßrichtung findet sich zum Thema Agilität, wobei agiles und transformationales Führen sogar teilweise gleichgesetzt wird (s. z. B. Rutz 2017). Ohne die Rezeption der Praxis überstrapazieren zu wollen, zeigt sie doch an, welch umfassende Lösungskompetenz Führungskräften gerade auch in Phasen rapiden Wandels zugeschrieben wird. Das Versprechen der transformationalen Führung kommt da gerade recht. Bestenfalls lässt sich transformationales Führen sogar erlernen (so jedenfalls Judge et al. 2006, S. 211). Auch wenn man Diskurse über Digitalisierung oder Agilität aus wissenschaftlicher Perspektive durchaus kritisch sehen darf und sollte4, so stehen hinter dem Wunsch nach transformationaler Führung oft handfeste Organisationsprobleme. Diese Probleme des Organisierens sind ihrem Wesen nach gewiss nicht neu, denn die Umwelt ist schon immer und nicht erst seit der Digitalisierung komplex. Und analog war Anpassungsfähigkeit angesichts auf Dauer gestellter Organisationsstrukturen schon immer ein Problem organisierter Systeme, das nicht erst mit dem Auftauchen des Agilitätsbegriffs entstanden ist. Insofern kann die bemerkenswerte Popularität der transformationalen Führung in der Praxis als Indikator für anhaltende Problemlagen des Organisierens gelesen werden. Das Konzept transformationaler Führung entspringt dem Wunsch nach Mitarbeitenden, die dauerhaft außerordentliche Leistung bringen. Diese Leistung soll durch Führungskräfte sichergestellt werden, die für eine hohe Identifikation mit Abteilungs- und Organisationszielen sorgen. Aus einer organisationstheoretischen Perspektive wäre es allerdings vereinfacht, hier schlicht von einem zu überbrückenden Soll-Ist-Gefälle zu sprechen. Leistungsmotivation, Orientierung trotz ggf. widersprüchlicher Formalstrukturen und Zweckidentifikation – hierbei handelt es sich nicht um überraschend auftretende oder sich nur vorübergehend stellende Fragen, sondern vielmehr um der Organisationsstruktur entspringende Dauerprobleme. Im folgenden Abschnitt werden aus dieser Perspektive drei Kritikpunkte entfaltet, die transformationale Führung als Antwort auf diese kontinuierlichen Spannungen problematisieren.

4Zu

einer kritischen Aufarbeitung des Digitalisierungsdiskurses vgl. Büchner und Muster (2018) sowie Pfeiffer (2015); zu einer kritischen Auseinandersetzung mit dem Begriff Agilität als „flottierendem Signifikanten“ vgl. Ortmann (2017, S. 128).

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6.3 Drei Kritikpunkte am Konzept der transformationalen Führung aus organisationssoziologischer Sicht Die in diesem Abschnitt auszuführende Kritik am sozialpsychologischen Konzept der transformationalen Führung richtet sich nicht auf die wissenschaftliche Validität des Konzepts; eine solche intradisziplinäre Kritik wäre Sache der Sozialpsychologie. Vielmehr wird hier – im Sinne einer Schematakritik (Muster und Büchner i. E.) – vom Standpunkt organisationssoziologischer Organisationsverständnisse aus Kritik an verkürzten respektive einseitigen expliziten oder impliziten Schemata des Organisierens bzw. der Organisation vorgebracht. Dazu gehört zu reflektieren, welche Funktion das Konzept für die Organisationspraxis hat und welche Grenzen damit verbunden sind. So wird Führung in diesem Abschnitt erstens als nur schwer institutionalisierbare, elementare Verhaltensweise konzipiert. Diese Schwierigkeit, Führung zu institutionalisieren, macht die Führung zu einem besonderen Organisationsproblem (Abschn. 6.3.1). Im Anschluss werden zweitens die moralischen Aspekte des Konzepts der transformationalen Führung diskutiert und im Hinblick auf ihre Einführung in Organisationen problematisiert (Abschn. 6.3.2). Schließlich wird drittens die Zurechnung auf die Persönlichkeit, die durch die leadership factors der transformationalen Führung nahegelegt wird, kritisiert und argumentiert, dass dadurch der Blick auf funktional äquivalente Strukturlösungen versperrt wird (Abschn. 6.3.3). Mit diesem Dreischritt ist beabsichtigt, Führung als Organisationsproblem – nicht als Problem von Führungskräften – zu fassen; ferner geht es darum, Folgeprobleme aufzuzeigen, die entstehen, wenn durch transformationale Führung Werte in Organisationen implementiert werden sollen; nicht zuletzt soll der Blick für Strukturen geschärft werden, deren Veränderung leichter fällt und der Gefahr des Scheiterns weniger ausgesetzt ist als Bemühungen, transformationale Führung umzusetzen.

6.3.1 Führung als besonderes Organisationsproblem Direkt zu Beginn seines Werkes stellt Burns (2010, S. 1) fest, dass die Frage drängend ist, wie gute Führung gelingen kann: „One of the most universal cravings of our time is a hunger for compelling and creative leadership“. Während Burns sich dem Phänomen Führung auf Grundlage historischer Analysen nähert und vorwiegend gesellschaftliche Sachverhalte wie politische Konflikte in den Blick nimmt, fragt die Organisationssoziologie nach Führung als Organisationsproblem: Damit erkennt sie die Doppelbödigkeit des sozialen Phänomens Führung an, denn Führung ist gleichzeitig Lösung – z. B. weil sie in unklaren Situationen für Orientierung sorgt –, aber auch ein Problem für Organisationen – z. B. weil durch sie eine Abhängigkeit von Personen entsteht, die Führung leisten müssen. So zielt die organisationssoziologische Perspektive darauf ab, zu untersuchen, wann Führung überhaupt notwendig wird, welche Probleme damit gelöst werden (sollen) und welche anderen Lösungen es möglicherweise geben könnte. Sie nimmt aber auch in den Blick, dass Führung in Organisationen selbst problematisch wird.

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Dafür hat die systemtheoretische Organisationstheorie ein Theorieangebot entwickelt, das es ermöglicht, die Konstruktion von bestimmten Problemen zu beobachten (Åkerstrøm Andersen 2010; Vogd 2011). Dabei ist sie in der Lage, hochgradig inklusiv zu sein, weil sie eine Vielzahl von Phänomenen zu beschreiben vermag (Tacke 2010, S. 354), und sie ermöglicht Anschlüsse an andere soziologische Theorien. Mithilfe der funktionalen Analyse (Luhmann 2009a, S. 28; Luhmann 2009b) hält sie ein Instrumentarium vor, das sich besonders zur systematischen Analyse differenter Lösungen für homogene Bezugsprobleme eignet (Vogd 2009, S. 55), also etwa hinsichtlich der Frage, wann Führung die Lösung für konkrete Problemstellungen sein und welche anderen funktional äquivalenten Lösungen es geben kann. Denn die funktionale Analyse basiert auf der Idee, dass sich Strukturen als Lösungen eines bestimmten Bezugsproblems ausbilden, dass aber auch jeweils andere Lösungen für das Problem denkbar wären. Durch die Vielzahl an Bezugsproblemen in Organisationen bilden sich über die Zeit Strukturlösungen aus, die sich gegenseitig sowohl einschränken als auch ermöglichen. Die funktionale Analyse zielt darauf ab, aufzuschlüsseln, in welchem Verhältnis die Lösungen zueinander stehen. Damit würdigt sie die vorgefundene Problemlösung kritisch (Muster und Büchner i. E.; Kette und Tacke 2015), wobei „kritisch“ hier heißt, nach der Möglichkeit für andere Problemlösungen zu fragen (Luhmann 1964, S. 19). Sie öffnet den Blick für Alternativen, und sie kann zugleich aufzeigen, welche (unter Umständen ihrerseits – auf andere Weise – problematischen) Folgen diese haben würden. Abhängig vom Abstraktionsgrad der funktionalen Analyse erscheinen unterschiedliche Handlungen oder Leistungen als funktional äquivalent. So stellt sich dann auch Führung aus dieser Perspektive nur als eine mögliche Lösung dar, die durch andere Lösungen substituiert werden kann. Ein solches Führungsverständnis grenzt sich scharf von der in der Führungsliteratur oft anzutreffenden Vorstellung ab, Führung sei die Masterlösung schlechthin, wie sie auch im Konzept der transformationalen Führung vertreten wird (s. etwa Podolny et al. 2005). Orientierung, Motivation oder Zweckidentifikationen können dieser organisationssoziologischen Perspektive zufolge auch durch andere organisationale Mechanismen hergestellt werden.5 Diese Perspektive öffnet also zugleich den Blick für die organisationalen Bedingungen von und die strukturellen Alternativen zu Führung. Sie stellt heraus, dass es in organisierten Systemen nicht zwangsläufig zu Führungsnotwendigkeiten kommt, sondern Orientierung, Leistungsmotivation oder Zweckidentifikation nur dann durch Führung hergestellt werden muss, wenn andere Lösungen dafür versagen. Die funktionale Analyse hat aber nicht nur jeweils funktional äquivalente, organisational institutionalisierte Strukturlösungen im Blick, sondern vergleicht Strukturlösungen

5Eine

abschließende Liste funktionaler Äquivalente wäre fahrlässig, aber man kann sich leicht vorstellen, dass Orientierung auch durch Prozessvorgaben (Routinen), Motivation durch Geld und Zweckidentifikation durch partizipative Entscheidungsverfahren hergestellt werden kann – jeweils mit anderen Folgeproblemen.

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ebenso mit Institutionen, die sich außerhalb formaler Organisationen etabliert haben (Luhmann 1964, S. 332). Solche interaktionsabhängigen, elementaren Verhaltensweisen können u. a. Tausch, Dank oder Hilfeleistungen sein. So wird z. B. die Absicherung nicht vorhersehbarer Befriedigung von Bedürfnissen in elementaren Ordnungen mit Dankbarkeit, in organisierten Ordnungen mit Geld gelöst. Die funktionale Perspektive erlaubt es Beobachtenden, „daß sie andere Möglichkeiten des Zusammenlebens ständig im Blick behalten und so die Formen des Zusammenseins unter organisierten Bedingungen als spezifische Lösungen allgemeiner Probleme herausstellen können, die in anderen Sozialordnungen, etwa archaischen Kulturen, aber auch in den Institutionen des elementaren menschlichen Kontaktes, ihre Äquivalenzen haben“ (Luhmann 1964, S. 20). Während die Fülle der Literatur für Führungskräfte nahelegt, dass Führung vor allem in Organisationen vorkomme, lässt sich Führung in erster Linie in elementaren Systemen, also z. B. in Familien, in Freundeskreisen oder gar einem spontanen Zusammentreffen, beobachten: Die Möglichkeit von Einflussnahme (Luhmann 1964, S. 124) besteht in jeder Interaktion und ist nicht abhängig von einem organisierten Rahmen. Schon das Durchsetzen der Wahl eines Kinofilms am Freitagabend (in einer Freundesgruppe) oder die Redeverteilung am Mittagstisch (in der Familie) kann als Führung bezeichnet werden. Führung findet jedoch unter anderen Vorzeichen statt, sobald sie in Organisationen praktiziert wird. Denn hier kann Führung in Führungsrollen ­institutionalisiert werden. Hier wird Personen durch Hierarchie generalisierter Einfluss zugesprochen, was den Vorteil hat, dass situative Führung durch die Hierarchie abgelöst werden kann. Wechselt man die Führungsperson der entsprechenden Hierarchiestufe aus, kann die Organisation auch für die neue Führungsperson qua Hierarchie unmittelbar Gefolgschaft erwarten, weil Gefolgschaft Mitgliedschaftsbedingung ist (Luhmann 1964, S. 208). Hierarchien sind formalisierte und stabile Erwartungsstrukturen, die eine dauerhafte und unpersönliche Gehorsamsgrundlage schaffen. Die persönliche Achtung, das Charisma oder das Verhandlungsgeschick der Führungskraft wird in großen Teilen durch eine Formalstruktur substituiert, die über einzelne Situationen hinaus gilt, selbst dann, wenn ihr in Einzelfällen zuwidergehandelt wird. Allerdings beschränkt sich die organisationssoziologische Systemtheorie nicht auf die einfache Annahme, mit der Hierarchie sei bereits alles geregelt: Oft genug muss auch Hierarchie trotz generalisiertem Zugang zu korrespondierenden formalen Einflussmitteln situativ durchgesetzt werden, weil formale Anweisungen nicht anerkannt und umgesetzt werden. Außerdem ist davon auszugehen, dass in Organisationen immer auch widersprüchliche formale Orientierungen existieren, etwa wenn bei der Fertigung eines Maschinenteils gleichzeitig Schnelligkeit und zeitraubende hohe Qualität verlangt werden. Dem Substitutionspotenzial organisationaler Strukturen zum Trotz entsteht in Organisationen also Führungsbedarf im elementaren Sinne: Um in widerspruchsvollen Situationen Orientierung zu geben, müssen formale Vorgesetzte auch situativ führen. Obwohl in organisierten Systemen Erwartungsstrukturen formal generalisiert werden können, sind Organisationen also weiter auf situative Führungsleistungen angewiesen. Das eröffnet auch Organisationsmitgliedern, die formal gar keine Führungsposition

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i­nnehaben, die Möglichkeit, in Führung zu gehen. Geführt wird nicht ausschließlich entlang der Hierarchie, Führung kann genauso unter formal Gleichgestellten oder gar als „Unterwachung“ (Luhmann 2016a), von unten nach oben, stattfinden. Führung wird damit zu einer zusätzlichen Leistung des Systems, die nur dann nötig wird, wenn Verhaltenserwartungen widersprüchlich, unklar oder nicht mehr adäquat sind. Die Führungsleistung besteht darin, diese problematischen Verhaltenserwartungen aufzulösen und situativ für Orientierung zu sorgen. Sie ist nur dann erfolgreich, wenn sich andere Mitglieder dieser Einflussnahme anschließen (s. Muster et al. „Führung als erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten“ in diesem Band). Führung reagiert insofern einerseits auf ein spezifisches Bezugsproblem in Organisationen, nämlich dass formale Erwartungen nicht immer für hinreichend Orientierung sorgen, andererseits aber wird sie selbst problematisch: Denn Führungsleistungen können nie vollständig institutionalisiert werden (Luhmann 1964, S. 207). Sie bleiben immer auf elementare Verhaltensweisen angewiesen und entziehen sich damit dem Zugriff der Organisation. Das macht Führung selbst zu einem besonderen Organisationsproblem, weil Organisationen auf Führungsleistungen angewiesen sind, diese Leistungen aber nicht strukturell verankern können, sondern immer abhängig von Personen bleiben, die situativ in Führung gehen. Das Konzept der transformationalen Führung antwortet auf diese Problemlage, indem es verspricht, über die richtige Personalauswahl oder -entwicklung dennoch Strukturlösungen in Gestalt von Personen zu finden: „Es ist leicht nachvollziehbar, dass jeder Unternehmensleiter von solchen Möglichkeiten begeistert sein muss, verheißen sie doch ungeahnte Erfolge auf Grund konfliktfreier Geschlossenheit und selbst- und grenzenlosen Arbeitseifers, der nicht überwacht und stimuliert werden muss, weil er mit der Urgewalt der Begeisterung alle mitreißt. Und all dies kann ein[e] einzelne Person leisten – wenn sie transformierend führt!“ (Neuberger 2002, S. 200).

Versteht man Führung in der hier vorgeschlagenen Perspektive als besonderes Organisationsproblem, so gerät in den Blick, dass das Konzept eher ein Indikator für die organisationale Spannung ist, als dass es diese Spannung tatsächlich beseitigt: Führung als eine zentrale Lösung wird sich dem Zugriff der Organisation mindestens teilweise immer wieder entziehen.

6.3.2 Die moralische Indienstnahme von Führungskräften Wie gezeigt wurde, handelt es sich bei Führung aus organisationssoziologischer Perspektive um ein besonderes Organisationsproblem, weil sie sich nur teilweise institutionalisieren lässt. Blickt man auf das Konzept der transformationalen Führung und seine Kernelemente – die vier oben erwähnten leadership factors (idealized influence, inspirational motivation, intellectual stimulation und individualized consideration) –, fällt

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151

zudem auf, dass sich diese Faktoren vor allem durch ihre Werthaftigkeit auszeichnen. Transformationale Führung wird so zu einer „moralischen Übung“ (Neuberger 2002, S. 201).6 In diesem Abschnitt soll gezeigt werden, dass die Umsetzung dieser moralischen Übung in Organisationen nur in Grenzen gelingt. Der Blick auf die Rolle von Werten in Organisationen hilft zu verstehen, warum das der Fall ist. In der Darstellung des Konzepts scheint diese moralische Übung auf die Mobilisierung moralischen Handelns der Geführten durch die Führenden abzuzielen. Interessanterweise werden in Bezug auf diese Werte aber weniger die willig Folgenden, sondern vielmehr die Führungskräfte angesprochen. Sie sind es, die durch transformationale Führung die persönliche Motivlage der Mitarbeitenden in einem übergeordneten Zweck auflösen sollen.7 Hohe moralische Ansprüche werden demnach nicht in erster Linie an die Geführten gestellt, sondern – wenn auch meist nur zwischen den Zeilen – an die Führungskräfte selbst. Das Konzept liefert also eine Folie, vor deren Hintergrund sich vor allem die Führungspersonen selbst moralisch adressieren lassen. Das ist auch dadurch angezeigt, dass schon früh davon ausgegangen wurde, transformationales Führungsverhalten lasse sich erlernen. Folgerichtig sind es die Führenden, nicht die Geführten, die Personalentwicklungsmaßnahmen, Evaluationen oder Trainings unterzogen werden. Konkrete Hinweise für die Umsetzung der leadership factors des transformationalen Führens bleiben in der Literatur für Praktikerinnen und Praktiker aber appellartig: Sei offen, sei gewissenhaft, sei authentisch, sei visionär, sei glaubwürdig etc. (s. etwa Finckler 2017) – auch sie verharren auf hohem Werteniveau und sind daher eher „informationsarm“ (Neuberger 2002, S. 203).8 Ein hoher Abstraktionsgrad ist für moralische Kommunikation typisch. Die moralische Referenz liegt dabei aber nicht in der jeweiligen Organisation, sondern wird mit Bezug auf das Wissenschaftssystem aus dem Konzept selbst abgeleitet. Referenz für Moral ist immer Gesellschaft, nicht die Organisation: „Es gibt keine Moral der ­ Organisation. Aber es gibt eine Moral der Gesellschaft. Sie ist es, der man in ­Organisationen begegnen kann.“ (Jäger und Coffin 2011, S. 145). Auf diesem Gedanken aufbauend wird im Folgenden argumentiert, dass es sich bei transformationaler Führung nicht um die Einführung einer allgemein geltenden Moral in Organisationen handeln kann, sondern dass die moralischen Ansprüche von der Organisation respezifiziert werden (Besio 2018). Das gilt auch und gerade dann, wenn das Konzept von der

6Dass

die Einführung von Werten in Spielarten der Organisationstheorie selbst Methode hat, zeigt Kieser (1997, S. 245) kritisch, indem er beschreibt, wie „Wissenschaftler auf sublime Weise eine Art Theater als moralische Anstalt“ initiieren. 7Ungeachtet dessen gilt die moralische Adressabilität natürlich auch für die Geführten. Diese Analyse konzentriert sich jedoch auf die Führungskräfte – auch um die kontraintuitive Wendung zu unterstreichen, dass vor allem Führungskräfte im Fokus des Konzepts stehen. 8Instrumente zur Implementierung oder zum Training transformationaler Führung unterscheiden sich kaum von den üblichen Evaluationsinstrumenten (so schlägt z. B. Finckler 2017 die gute alte SWOT-Analyse oder das in HR-Kreisen übliche 360-Grad-Feedback vor).

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Human-Resources-Abteilung oder der Führungskräfteentwicklung adaptiert wird. Um die moralische Dimension des Konzepts der transformationalen Führung fassen zu können, ist ein theoretisches Instrumentarium erforderlich, das die Funktion moralischer Kategorien beobachten kann, ohne entscheiden zu müssen, welche unter den Wertekonstellationen aller transformational Führenden denn nun die maximal moralische ist. Benötigt wird also ein Moralbegriff, der Werte hinreichend kontingent setzt und es so erlaubt, die Funktion des Rekurses auf Werte in organisierten Systemen zu beobachten. Die Systemtheorie liefert einen solchen Moralbegriff, und sie hat zudem den Vorteil, dass sie über eine Organisationstheorie verfügt, an die das Moralkonzept angeschlossen werden kann (s. Abschn. 6.3.1). Denn während Moral einerseits nicht einfach aus der Gesellschaft in Organisationen hineinübersetzt werden kann, haben organisierte Systeme andererseits immerhin überhaupt die Möglichkeit, über ihre Verfasstheit selbst zu entscheiden. Die Frage der Moral in Organisationen muss daher in einen theoretischen Bezugsrahmen eingebettet sein, der dieses Spannungsfeld zu berücksichtigen vermag. Moral wird systemtheoretisch als eine spezifisch codierte Kommunikationsform beschrieben, die nach dem Schema Achtung/Missachtung codiert ist und sich auf die Systemreferenz der Gesellschaft bezieht (Luhmann 2016c, S. 107). Zentral für moralische Kommunikation ist der Bezug auf Werte. Werte zeichnen sich durch ein hohes Abstraktionsniveau aus, sodass gegen sie schwer zu argumentieren ist. Sie sind mit „Realitätsannahmen durchsetzt“ (Luhmann 2000, S. 413). So wird in der Konzeption der transformationalen Führung auf Werte wie Authentizität oder Offenheit verwiesen, aber auch die transformationale Führung selbst avanciert zum Wert. Diese Unschärfe von Werten hat Funktion: Sie ermöglicht die Unterstellung von Gemeinsamkeiten trotz unterschiedlicher Interessen. Dieses Merkmal von Werten macht vermutlich den Reiz für Organisationen aus, die divergierende Interessen infolge ihrer Arbeitsteilung nicht verhindern können. Doch beziehen sich Organisationen nicht automatisch auf gesellschaftliche Werte und schon gar nicht auf alle. Denn Organisationen sind zunächst einmal moralisch indifferent (Besio 2018 S. 23). Als autopoietische Systeme folgen Organisationen einer eigenen Logik, die in der Reproduktion von Entscheidungen begründet liegt. Sie respezifizieren abstraktere Sinnbezüge in konkrete Formen.9 Moralische Anforderungen der Umwelt können nicht direkt in die Organisation hineinzitiert werden, sondern unterliegen den Relevanzkriterien organisationaler Grenzstellen. Moral wird daher in Organisationen unter Voraussetzungen eingeführt, die von den Organisationen, nicht von der Moral vorgegeben werden (Besio 2018). Die Merkmale organisierter Systeme stützen oder beschränken diese Respezifikation jeweils spezifisch für die jeweilige Organisation.

9Mit

dem Begriff der Respezifikation orientiere ich mich an Christina Besio (2018): „Denn Organisationen schließen Moral zwar aus, um eine Eigendynamik zu entfalten, können sie aber unter der Bedingung ihrer eigenen Autopoiesis wieder einführen. Um diesen Sachverhalt zu erklären, wende ich den Begriff der ‚Respezifikation‘ an“ (Besio 2018, S. 30).

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153

Zu diesen Merkmalen gehört die schon erwähnte Möglichkeit, über die eigenen Strukturen zu entscheiden. Zu diesen Strukturen gehören auch Entscheidungsprogramme: Organisationen programmieren Entscheidungen, weil sie nur so in der Lage sind, sich von einer unsicheren und ständig verändernden Umwelt relativ unabhängig zu machen. Die Funktion von Entscheidungsprogrammen ist es, Grenzen der Variation im Umgang mit bestimmten Informationen festzulegen. Eine Möglichkeit der Programmierung von Entscheidungen ist das Zweckprogramm (March und Simon 1958; Luhmann 1964, 1971, 2000).10 Dabei wird ein bestimmter Zweck definiert und die Wahl der Mittel zunächst unentschieden gelassen. Führungskräfte, die über Zielvereinbarungen gesteuert werden sollen, sind typischerweise von solchen Zweckprogrammen geleitet. Für Entscheidungsprogramme ist charakterisierend, die Bedingungen für die Richtigkeit von Einzelentscheidungen festzulegen und so die Beweislast zu verteilen (Kühl 2011; Tacke und Drepper 2018). Zwar lassen sich Werte nicht einfach hierarchisieren (Besio 2018, S. 33; Luhmann 2000, S. 414), in Organisationen können sie aber über Zwecksetzung in Relation gesetzt werden. Zwecksetzung dient dann als „Scheuklappenprinzip“ (Luhmann 2016b, S. 47) und setzt einen Wert ins Rampenlicht, ohne dass die anderen Werte damit neutralisiert oder untergeordnet würden. Organisationen können qua Entscheidung an Werten orientierte Zwecke festlegen und damit die Durchsetzung bestimmter Werte wahrscheinlicher machen. So kann eine Organisation sich beispielsweise Gehältergerechtigkeit zum Zweck setzen. Solange aber nicht spezifiziert wird, woran sich die Umsetzung dieses Zwecks misst (z. B. an der Reduzierung des gender pay gaps innerhalb der eigenen Organisation um 20 % in den nächsten zehn Jahren), verharrt der Zweck auf hohem Abstraktions- und damit auf Werteniveau. Luhmann spricht sogar davon, dass solche abstrakten Zwecke nicht mehr auf die Wirkung abzielen, sondern vor allem auf die Legitimation: „Fehlt jede Zeitvorstellung, so hat man nicht eigentlich Zwecke, nämlich angestrebte konkrete Wirkungen, sondern Zweckideen oder Werte vor sich, die nicht der Entscheidungsprogrammierung, sondern der Systemrechtfertigung dienen“ (Luhmann 1971, S. 118). Erst eine Spezifizierung des Zwecks mithilfe von Richtigkeitsbedingungen konkretisiert die Erwartungen. Dadurch entsteht ein Dilemma: Ohne Richtigkeitsbedingungen bleibt die Zwecksetzung abstrakt, sobald aber Richtigkeitsbedingungen formuliert werden, verliert der Wert seine Werthaftigkeit und damit seine Fähigkeit zur Integration verschiedenster Interessen unter einem gemeinsamen, weil nicht ablehnbaren Schirm. Aus dem Konzept der transformationalen Führung sind Richtigkeitsbedingungen für Führung nicht ableitbar – weder aus den theoretischen Grundlagen noch aus den

10Eine

andere Möglichkeit ist das Konditionalprogramm, bei dem die Organisation bestimmte Informationen als Triggerpunkte setzt, die dann eine Kette weiterer Entscheidungen in Gang setzen. Nicht der wiederkehrende Zweck, sondern die feste Verknüpfung von Input und (geplantem) Output macht die Konditionalprogrammierung aus.

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­ andreichungen für die Praxis. Mit dem Verzicht auf konkrete Richtigkeitsbedingungen H wird transformationale Führung gegen Enttäuschung immunisiert. Die Werthaftigkeit des Konzepts beinhaltet, dass enttäuschte Erwartungen das Konzept nicht destabilisieren, sondern im Gegenteil bestätigen. Sie ist damit wichtige Erfolgsbedingung für die Popularität der transformationalen Führung in der Praxis. Für Führungskräfte ergibt sich aber aus dem Konzept keine konkrete Verhaltenserwartung, solange es nicht als Zweckprogramm hinterlegt ist. Dass transformationale Führung sich kaum dazu eignet, als Zweckprogramm eingeführt zu werden, heißt daher nicht, dass das Konzept der transformationalen Führung jede Wirkkraft verliert. Obwohl die in ihm niedergelegte Werte keine Handlungsorientierung liefern können, ermöglicht das Konzept dennoch eine moralische Bewertung der Führungskraft: Denn sobald die Führungsleistung eines bestimmten Vorgesetzten unter die moralische Lupe genommen wird, lässt sich die Form Achtung/ Missachtung mithilfe der im Konzept angelegten Werte auf die Person der Führungskraft anwenden. Gleichzeitig können diese Werte, wie gezeigt, für Führungskräfte nicht unmittelbar handlungsleitend sein. „Werte sind das Medium für eine Gemeinsamkeitsunterstellung, die einschränkt, was gesagt und verlangt werden kann, ohne zu determinieren, was getan werden soll.“ (Luhmann 1997, S. 343). Es bleibt also unklar, ob man als Führungskraft im Konfliktfall eher beeinflussen (idealized influence) oder bloß stimulieren (intellectual stimulation) soll. Die moralische Bewertung zieht ihre Kraft daraus, dass es bei ihr um nichts weniger als die Inklusion oder Exklusion der gesamten Person geht (Besio 2018, S. 31). Während das für den Bewerteten eine existenzielle Situation sein kann, bewegt sich der Bewertende selbst dabei auf recht ungefährlichem Terrain: „Wer die Moral auf seiner Seite weiß, kann den anderen der öffentlichen Entrüstung preisgeben und muß nicht damit rechnen, daß diese seine Unnachgiebigkeit ihm als persönliche Marotte zugerechnet wird.“ (Kieserling 1999, S. 274) Für solche moralische Wertung liefert das Konzept der transformationalen Führung eine Folie, die in Organisationen kommunikativ aktualisiert werden kann. Transformationale Führung per se oder Teilwerte des Konzepts können als Bewertungsmaßstab für Führungskräfte angesetzt werden – auch ohne dass genau beschrieben werden müsste, wie Führung in konkreten Situationen auszusehen hat. Damit unterstützt das Konzept – so könnte man in Anschluss an Weinbach (2014) argumentieren – die Konstruktion moralischer Personenkategorien, hier also der Personenkategorie der transformational führenden Führungskraft. Mithilfe dieser Personenkategorie lassen sich moralische Erwartungen an Führungskräfte adressieren: Moralische Personenkategorien transformieren Ordnungsvorstellungen aus Organisationen in Interaktionserwartungen (Weinbach 2014, S. 162). Durch sie werden Erwartungsbündel in Interaktionen auf Personen zugerechnet. So sichern sie kommunikative Anschlüsse und ermöglichen stabile Erwartungen auch dann, wenn diese enttäuscht werden. Weinbach zeigt am Beispiel der Konstruktion der moralischen Personenkategorie „gute Kundin“ im Jobcenter, wie diese Kategorie die Spannung

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z­wischen ­ Organisationserwartung (hier: einseitige Zuweisung von Programmen an ­Jobcenter-Kunden durch die Fachkräfte) und Interaktionserwartung (hier: kooperative und individuelle Lösungsfindung von Kunde und Fachkraft gemeinsam) interaktional bewältigbar macht. Die moralische Personenkategorie wirkt als Transformationsmechanismus, der die Erwartungen so adressierbar macht, dass die Kundin will, was die Fachkraft will (Weinbach 2014, S. 164). Mittels der Personenkategorie der transformational führenden Führungskraft kann so in einer Interaktion der Führungskraft Achtung bzw. Missachtung zugerechnet werden, und zwar auch dann, wenn keine Richtigkeitsbedingungen des Zweckprogramms konkretisiert wurden. Dies ermöglicht eine Moralisierung des Führungsverhaltens als kommunikative Praxis.11 Moralische Personenkategorien haben die Funktion, Spannungen zwischen divergierenden Erwartungen der Organisation und der Interaktion zu lösen, indem sie moralische Erwartungen adressierbar machen. Sie helfen bei der Bewältigung sich widersprechender Erwartungen (Weinbach 2014, S. 156), in diesem Fall z. B. hinsichtlich der Tatsache, dass Führung nicht vollständig institutionalisiert werden kann. Sie führen die Unterscheidung Achtung/Missachtung in die Interaktion ein und ermöglichen so, dass interaktional auf sie Bezug genommen wird. Moralisierende Bezugnahme ist dann wahrscheinlich, wenn die Erwartungen enttäuscht werden (Weinbach 2014, S. 162). Insofern moderiert die moralische Personenkategorie die Grenze zwischen Machbarem und Wünschenswertem (ähnlich Drepper 2008, S. 3205) und macht damit das besondere Organisationsproblem Führung unter der Voraussetzung bearbeitbar, dass keine konkreten Handlungsanweisungen an Führungskräfte herangetragen werden können. Dass dabei verstärkt die Person im Mittelpunkt steht, ist Gegenstand des folgenden Abschnitts.

6.3.3 Persönliche Zurechnung ungelöster Organisationsprobleme Den beiden bereits angeführten organisationstheoretisch hergeleiteten Argumenten, nämlich dass Führung nicht allein ein Problem von Führungskräften ist und Werte nur in Grenzen organisationale Relevanz erzeugen, soll in diesem Abschnitt ein drittes hinzugefügt werden: Rollentrennung grenzt die organisationale Verfügbarkeit von Personen deutlich ein. Wie im vorherigen Abschnitt gezeigt wurde, ermöglicht das Konzept der transformationalen Führung die Konstruktion moralischer Personenkategorien. Transformationale Führung verweist somit auf die Person als Ganze, über die moderne Organisationen aus guten Gründen nicht verfügen können. Nur die formale Rolle, nicht aber die

11Weil

sich diese Analyse exemplarisch auf Führungskräfte konzentriert (vgl. Fußn. 7), bleiben hier moralische Personenkategorien der Geführten außen vor – doch lassen sich selbstverständlich auch solche aus dem Konzept ableiten.

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gesamte Persönlichkeit, ist dem formalen organisationalen Zugriff ausgesetzt.12 Dies gilt nicht nur für die Führungskräfte, sondern ebenso für die Geführten. Über formale Erwartungen etalieren sich in Organisationen nämlich formale Rollen, die es in Gruppen, Familien oder Bewegungen nicht gibt und die mit anderen Rollen anderer Systemzusammenhänge leicht in Konflikt geraten können (Kühl 2014, S. 75). So ist z. B. festgelegt, wer die Abteilungsleiterin ist und welche Kompetenzen diese Stelle mit sich bringt. Sie kann verlangen, dass man seiner Arbeit gewissenhaft nachkommt. Aber schon, wenn für gewissenhafte Aufgabenerledigung länger gearbeitet werden muss als vertraglich vereinbart, sind ihrem Einfluss Grenzen gesetzt. Und private Einkäufe muss man für sie in der Regel nicht erledigen. Auch die intrinsische Motivation für die Aufgaben kann sie formal nicht anweisen. Denn formalisierte Erwartungen beziehen sich auf die Mitgliedschaftsrolle und werden nur mit ihr verknüpft. Über die Mitgliedschaftsrolle wird in der Folge jede Einzelerwartung in Relation zur Mitgliedschaft gesetzt. Das sorgt dafür, dass Anforderungen, die über die formale Rolle hinausgehen, zurückgewiesen werden können. Gleichzeitig wird aber damit auch jede Abweichung von der formalen Erwartung in Bezug auf die Mitgliedschaft kritisch. Formalisierung begrenzt, was erwartet werden darf und was nicht. Trotzdem eintretende formale Widersprüche oder Regelungslücken führen allerdings dazu, dass es neben der formalen Rolle auch zur Ausdifferenzierung informaler Rollen kommt. Man denke nur an den inoffiziellen Informationsverbreiter, der aus den Gremien auch am Kaffeetisch berichtet, den oft notwendigen Bürgen für den nächsten Karriereschritt oder den Kollegen, der für andere einspringt. Diese informalen Rollen sind zwar formal nicht vorgesehen, tragen aber zum Funktionieren des Systems bei (Luhmann 1964, S. 48, 285). Im Konfliktfall werden informale Rollen jedoch vor der Folie der Formalität verhandelt: „Jedes Mitglied kann sich auf seine formale Rolle zurückziehen und damit Kommunikations- und Ausdrucksschranken in Kraft setzen, wenn mehrere Personen mit unterschiedlichen Erwartungen und Ansprüchen im Raum sind“ (Luhmann 1964, S. 64). Ermöglicht wird dies durch Rollentrennung. Rollentrennung führt zu einer unsichtbaren Demarkationslinie zwischen formaler und informaler Rolle, zwischen den verschiedenen informalen Rollen, die ein Organisationsmitglied einnehmen kann, sowie zwischen der formalen Rolle und Rollen außerhalb der Organisation. So kann je nach Situation und Zuschauerschaft zwischen den Rollen gewechselt und ein Nacheinander von Situationen mit unterschiedlichen Rollenanforderungen abgesichert werden (Luhmann 1964, S. 286). Auf diese Weise schützt Rollentrennung die Person davor, dass widersprüchliche Handlungen zu peinlichen Situationen führen, und vor unangemessenen Anforderungen. Sie stützt aber gleichermaßen die Organisation, weil nicht formalisierbare Leistungen dennoch, nämlich informal, erbracht werden können.

12Diesen Zugriff von Organisationen auf Personen hat auch Coser (1974) mit dem Begriff „greedy institutions“ im Blick.

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Die formale Rolle rechnet in Organisationen dominante Erwartungen den Organisationsmitgliedern zu – und übernimmt durch die Eingrenzung der Erwartungen gleichzeitig eine Schutzfunktion. Die Funktion von Rollen ist es, „den Menschen zwar zu belasten, aber doch nicht ganz zu versklaven“ (Luhmann 2018, S. 236). Damit wird gleichzeitig Unpersönlichkeit als Verhaltensstil in Organisationen mit der Folge etabliert, dass nicht mehr alle Rollen der Person durch die Organisation adressierbar sind: „Wenn unpersönliche Orientierungen durch institutionelle Billigung gestützt werden, so heißt dies lediglich, daß die verschiedenen Rollen, die sich in einer Person verbinden, getrennt zu bleiben haben, genauer: daß nicht aus einem Rollenkreis Ansprüche für einen anderen hergeleitet werden können, bloß weil es sich um dieselbe Person handelt“ (Luhmann 1964, S. 65).

Solche Sozialordnungen, so Luhmann weiter, können manifest machen, welche Rollen zusammenfallen dürfen und welche nicht. Das unterscheidet sie von einfacheren Sozialordnungen (Luhmann 1964, S. 66). Nur durch unpersönliche Orientierung kann die Mobilität der Mitgliedschaft gewahrt werden. Zu dem Folgeproblem der Generalisierung gehört aber auch, dass nicht mitentschieden werden kann, welche Rollen sich in der Person „anhäufen“ (Luhmann 1964, S. 67). Kommt es zu Konflikten, die von der Formalstruktur nicht gelöst werden können, kann ein organisationaler Reflex sein, dass diese Probleme auf die informale Rolle und damit auf die Person verlagert werden. Umgekehrt lässt sich daraus schließen, dass sich nicht formalisierbare Rollenaspekte, z. B. das Wertegerüst, die moralische Verfasstheit oder die persönliche Einstellung, außerhalb des Zugriffs von Organisationen befinden. Das Konzept der transformationalen Führung zielt auf die Loyalität der Mitarbeitenden ab, auf ihre intrinsische Motivation und ihr Vertrauen in die Vorgesetzten. Die Führungskräfte adressiert das Konzept, wie gezeigt, ebenfalls moralisch. Während soziologisch argumentiert werden kann, dass Personen nicht als Ganze, sondern nur in ihrer formalen Rolle formal adressiert werden können, werden sie in der Semantik der transformationalen Führung als besondere Güter ausgewiesen, die wesentlich zum Erfolg von Organisationen beitragen (genereller dazu: Drepper 2008, S. 3198). Diese Semantik legt nahe, dass die gesamte Persönlichkeit, die Meinungen, die Bedürfnisse und die persönliche Interessen Teil organisationaler Beobachtungsschemata sein dürfen und ­müssen. Aus Sicht der transformationalen Führung sind solche Beobachtungsschemata kontinuierlich nötig, weil die Persönlichkeit der Führungskräfte als Lösung für orga­ nisatorische Spannungen konstruiert wird. In Anlehnung an Hutter und Teubner (1994, S. 118) lässt sich argumentieren, dass das Konzept semantische Artefakte konstruiert. Durch sie wird die Erwartung an Führungskräfte legitimiert, widersprüchliche ­ Zwecke, Regelungslücken oder unpassende Formalanforderungen durch transformationale Führung zu lösen. In der Organisationspraxis wird transformationale Führung vor allem durch Personalabteilungen propagiert, in Führungskräftetrainings,

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­ ersonalentwicklungsprogrammen oder Coachings. Die HR-Abteilungen, die RekrutieP rung und Weiterentwicklung der Humanressource steuern, haben mit dem prominenten Konzept eine Argumentation in der Hand, die Entscheidungsprämisse Personal (Luhmann 2000, S. 222 ff.) zu bearbeiten. Es gilt, die richtigen Organisationsmitglieder zu formen: „Der moderne Organisationsmensch ist plastisch, er ist flexibel, mobil, form- und gestaltbar, kann, soll und muss als wertvolle Humanressource in seinen Möglichkeiten, Fähigkeiten und Fertigkeiten entwickelt und unternehmenskulturell gepflegt werden. Dementsprechend gibt es eine Unzahl an Konzepten wie beispielsweise Potenzialanalysen und 360-Grad-Feedbacks, Coachings und Trainings, in denen die Veränderbarkeit und Plastizität des Organisationsmenschen vorausgesetzt und angesprochen werden.“ (Drepper 2008, S. 3200)

Funktional äquivalente Lösungen, z. B. Strukturanpassungen, um organisationale Spannungen zu bearbeiten, geraten damit zunehmend aus dem Blickfeld: „Die Persönlichkeit erscheint als Auffangvorrichtung für organisatorisch ungelöste – vielleicht unlösbare – Probleme, oder anders formuliert: sie kann in gewissen Grenzen durch bessere Organisation entlastet werden.“ (Luhmann 2018, S. 236)

Es kommt zu einem massiven „Anlehnungsbedarf“ (Drepper 2008, S. 3203) an personenorientierte Methoden, der dazu führt, dass personenzentrierte Lösungen für Organisationsprobleme nicht mehr hinreichend kontingent erscheinen. Mit dem Konzept der Rollentrennung soll die organisationssoziologische Kritik an der Einführung transformationaler Führung in die Praxis vorerst abgeschlossen werden. Natürlich würde man in der Organisationsforschung weitere Konzepte – z. B. machtanalytische Argumentationen (Crozier und Friedberg 1979) – finden, die andere Kritikpunkte offenbaren. Dennoch sind schon in dieser einfachen Dreierliste große Limitationslinien deutlich geworden: Sowohl Führung als besonderes Organisationsproblem als auch die zwangsläufig ungenügende Überführung von Moral in Organisationen und ebenso die notdürftige Auffangvorrichtung Persönlichkeit verweisen auf die Grenzen des Organisierbaren. Dieser Spur soll im zusammenfassenden Abschnitt nachgegangen werden.

6.4 Fazit: Führung und die Grenze des Organisierbaren Im vorigen Abschnitt wurden in Bezug auf die Praxis transformationaler Führung drei Argumente für eine organisationssoziologische Kritik vorgebracht: Führung ist zunächst eine elementare Verhaltensweise, die auch in Organisationen nur teilweise institutionalisiert werden kann. Moral kann nicht ohne Weiteres in Organisationen implementiert werden. Dazu müsste sie entweder spezifiziert werden, wodurch sie aber ihren Moralcharakter verlöre – oder sie bleibt appellhaft und kann nur als moralische Personenkate-

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gorie relevant werden. Rollentrennung sorgt dafür, dass die Persönlichkeit dem formalen Zugriff der Organisation entzogen bleibt. Auch wenn Steuerungsfiktionen nicht Sache der Organisationssoziologie sind, braucht man auch aus dieser Perspektive nicht zu befürchten, dem organisationalen Schicksal völlig ausgeliefert zu sein. Im folgenden Abschnitt soll daher anhand dieser Kritik deutlich gemacht werden, wie organisationssoziologisches Denken den Managementdiskurs bereichern kann und welche Alternativen des Organisierens sich dadurch auftun. Alle drei Argumente eint, dass sie die Grenze des Organisierbaren beschreiben: Führung erfolgt mindestens teilweise außerhalb der Formalstruktur, und persönliche Merkmale, Werthaltungen und Eigenschaften von Führenden und Geführten sind nicht beliebig aktivierbar. Während Führung also insbesondere auf die Grenzen dessen verweist, was in Organisationen entscheidbar ist, suggeriert das Konzept der transformationalen Führung Entscheidbarkeit und bedient sich dabei einiger Verkürzungen: Führung soll bereits qua Hierarchie sichergestellt sein und sich nur in ihrer Ausführung unterscheiden. Persönlichkeitsmerkmale von Führungskräften werden als wähl- und trainierbar postuliert und die Aktivierung persönlicher Motivation als Frage der Führung von Mitarbeitenden und damit als im formalen Einflussbereich von Führungskräften liegend deklariert. Eine Funktion des Konzepts scheint zu sein, diese Grenze des Organisierbaren zumindest diskursiv erreichbar zu machen. Dabei kann das Konzept aber nur eine teilweise befriedigende Lösung liefern, außerdem bringt es Folgeprobleme mit sich: Es bleibt erstens immer an moralische und damit relativ abstrakte Kommunikation gebunden, und zweitens verlagert es Probleme formalisierter Verhaltenserwartungen auf Personenerwartungen, die sich dem organisationalen Zugriff entziehen. Wie Führung sich situativ zeigt, lässt sich dennoch nicht im Vorhinein entscheiden. Ein Konzept, das so sehr auf die persönlichen Eigenschaften der Führungskräfte zugeschnitten ist, schränkt den Kreis der zur Verfügung stehenden Organisationsmitglieder stark ein oder übersteigert den Anspruch an sie. Dies führt einerseits zu einer systematischen Überhöhung, aber auch zu systematischer Überforderung der HR-Abteilungen, die mit ihren Rekrutierungs- und Personalentwicklungsverfahren nun ins Kreuzfeuer geraten. Gleichzeitig geht damit ein nicht zu unterschätzendes Risiko einher: Das Erreichen zentraler Ziele wird eng an das Vermögen weniger gebunden. Damit stellt das Konzept andererseits die Führungskräfte vor die Herausforderung, sich ganzen Organisationen entgegenzustellen, also eine Art David-gegen-Goliath-Situation zu akzeptieren. Gravierendstes Folgeproblem aber ist, dass der Blick für strukturelle Alternativen versperrt bleibt. Wenn Personen immer schon die Lösung für organisationale Probleme sind, erscheint die Suche nach den richtigen Bedingungen für Führung irrelevant. Dieser Fehlschluss führt dazu, dass Organisationsprobleme Personen zugerechnet werden. Denn in einer organisationssoziologischen Lesart hängt Führung nicht an den richtigen, im Assessment sorgsam evaluierten Führungskompetenzen, sondern vor allem an den durch die Organisation vorgegebenen Einflussmitteln. Diese müssen zwar situativ gekonnt eingesetzt werden, das größte Verhandlungsgeschick oder das schillerndste Charisma nützt aber auf Dauer aber wenig, wenn organisationale Währung nicht auch eingelöst wird.

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Für die Praxis der Organisationsgestaltung heißt das, die organisationalen Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass die passenden Führungschancen entstehen. Dazu gehört zu entscheiden, wem welche Einflussmittel zur Verfügung stehen sollen, welche heute durch Führung situativ orientierten Verhaltenserwartungen auch z. B. durch Entscheidungsprogramme orientiert werden könnten und um welche Zielkonflikte dauerhaft gerungen werden soll. Das ist mühsame Detailarbeit. Sie schützt aber davor, Vorgesetzte zu heroisieren und dadurch zu überfordern, indem man ihnen allein und persönlich die Verantwortung für den Erfolg ihrer Führungsarbeit zuschreibt. So trägt man außerdem den Interessen und Einflusschancen derjenigen Rechnung, die Führungsarbeit leisten, aber (noch) keine prominente Stellung im Organigramm einnehmen. Organisationskluge Führungskräfte sind in diesem Sinne solche, die Führungsnotwendigkeiten strukturell vordenken und vorbereiten. Neben dem Ziel, interdisziplinäre Kritik am Konzept der transformationalen Führung zu formulieren, ist der vorliegende Beitrag auch mit der Absicht angetreten, das kritische Potenzial der Organisationssoziologie anhand dieses Konzepts exemplarisch ­aufzuzeigen. Daher soll abschließend noch ein Blick auf die eigene Disziplin geworfen und der Beitrag so mit intradisziplinärer Kritik abgerundet werden: Eingangs wurde angeführt, dass die Organisationssoziologie sich bisweilen schwertut, einen produktiven Umgang mit Managementmoden zu finden. Eher lässt sich eine gelangweilte Haltung gegenüber den wellenartigen Moden beobachten. Verschenkt wird dabei aber eine Chance auf praktische Wirksamkeit. Angesichts der Tatsache, dass ein „angeheiztes Interesse“ (Drepper 2008, S. 3198) an personenzentrierten Führungskonzepten besteht und gegenwärtig eher noch zuzunehmen scheint13, steht transformationale Führung stellvertretend für Konzepte, die den Managementdiskurs und, darüber vermittelt, auch die Organisationspraxis prägen. Die Abschnitte oben haben deutlich gemacht, wie ein solches Konzept die Verlagerung von Organisationsproblemen auf Personen legitimiert. Damit ergibt sich die überraschende Pointe, dass es die systemtheoretisch orientierte Organisationstheorie ist – ihr wird ja vielfach fehlende Sensibilität für Menschen unterstellt –, die aufzuzeigen vermag, wie ein solches Konzept zu einer systematischen Überforderung von Menschen in Organisationen führt. Denn letztendlich wird ihnen die Lösung von Problemen aufgebürdet, denen besser mit der Suche nach angemessenen Strukturen begegnet würde. Eine organisationssoziologische Kritik dient hier also nicht nur einem besseren Organisieren, sondern dem Schutz der Person vor dem Zugriff gieriger Organisationen. Was hier für das Konzept der transformationalen Führung exemplarisch diskutiert wurde, lässt sich mit guten Gründen ins Grundsätzliche wenden: Eine solche generalisierte Schematakritik an Managementmoden führt zu Ergebnissen mit praktischer

13Derzeit

wird von Führungskräften z. B. verlangt, beidhändig zu führen (vgl. exemplarisch Duwe 2018) oder auch bei der Sinnsuche zu unterstützen (s. den Diskurs um die sogenannte purpose driven organization (vgl. exemplarisch Fink 2019).

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­ elevanz. Hierin liegt der zentrale Unterschied einer organisationssoziologischen PerR spektive zu managementbezogenen Zugängen, die neben transformationaler Führung z. B. flache Hierarchien, demokratische Organisationsstrukturen oder agiles Management generalistisch, also als Rezepte mit Gültigkeit für alle Organisationen, verordnen. Diese Chance zur Spezifik entfaltet sich dann auch in der besonderen Fähigkeit zur einzelfallspezifischen Analyse von Organisationen und basiert auf komplexen und damit realitätsnäheren Verständnissen des Organisierens. Auf dieser Analyseebene wird Schematakritik zu Strukturkritik an konkreten Organisationen. Strukturkritik erlaubt es, vorgefundene formale Setzungen und informale Gegebenheiten kritisch zu hinterfragen, indem sie sie mit alternativen Problemlösungskonstellationen vergleicht und so systematisch Funktionen und Folgewirkungen bewertet. Gerade angesichts des aktuell geführten Diskurses um die Zukunft der Organisationssoziologie (Apelt und Wilkesmann 2015) liegt in der Auseinandersetzung mit der Praxis und den in ihr herrschenden Moden eine Chance für die Organisationssoziologie, die zwischen ihr und der Praxis herrschende Distanz zu überwinden. Kritik, so Opitz (2013, S. 44), „betreibt mithin eine spezifische Problematisierung von Sichtverhältnissen. Die kritische Operation reflektiert auf das Nichtsehenkönnen anderer und setzt an dessen Stelle andere Sichtweisen.“ Die Organisationssoziologie verfügt über ein ausgefeiltes Instrumentarium, um der Praxis die anderen, differenzierten Sichtweisen anzubieten, die diese dringend benötigt. Sie sollte es nutzen.

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Prêt-à-porter oder haute couture – Managementmoden in der Verwaltung Till Jansen

Inhaltsverzeichnis 7.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 7.2 À la mode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 7.3 Managementmoden als Moden der Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 7.4 Die Mode des Managements und der „neue Geist des Kapitalismus“. . . . . . . . . . . . . . . . . 176 7.5 Zwischen vielen Göttern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Zusammenfassung

Moden schaffen soziale Felder und individuelle Distinktion. Sie ermöglichen Abgrenzung und Konsolidierung. Das trifft auch auf das Verhältnis von Managementmoden und Organisationen zu. Über Managementmoden können Organisationen sich selbst positionieren. Über sie stellen sie gesellschaftliche Anschlussfähigkeit sicher. Gleichzeitig jedoch sind Managementmoden für die Verwaltung jedoch auch eine Gefährdung. Als organisationaler Ausdruck des „neuen Geistes des Kapitalismus“ sickern durch institutionelle Grenzen und stellen eine Herausforderung für die institutionelle Einbettung der Verwaltung dar.

T. Jansen (*)  Universität Witten/Herdecke, Witten, Deutschland © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_7

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7.1 Einleitung Managementmoden als Moden zu betrachten, kann vieles bedeuten. Häufig meint es die Kritik an Managementmethoden, indem man sie als Moden bezeichnet. Man wirft Managementmoden ihre mangelnde Wissenschaftlichkeit, ihre Flatterhaftigkeit, ihre esoterische Anmutung vor. Das Wort ‚Mode‘ dient in diesem Kontext dann häufig dazu, die mangelnde Seriosität des jeweiligen Managementkonzeptes hervorzuheben, die Zumutung, die es für Organisationen darstellt, die jeweilige Kurzlebigkeit und die tönernen Füße, auf denen es – etwa im Unterschied zu sich ändernden wissenschaftlichen Theorien (Kieser 1997) – steht. In dieser Hinsicht teilt die Diskussion von Managementmoden das Schicksal der wissenschaftlichen Behandlung von Moden im allgemeinen (Aspers und Godart 2013, S. 172). Mode hat etwas Fragwürdiges, Unseriöses an sich, was gerade im Hinblick auf etwas Ernsthaftes wie Managementkonzepte Fragen aufwirft. Voll ernst nehmen kann man die Managementmode nicht. – Das heißt freilich nicht, dass man sie gänzlich verwerfen muss. Man kann ihr Aufkommen auch wissenschaftlicher Beobachtung unterwerfen und eine professionelle Überwachung fordern (Abrahamson 1996) oder den Nutzen betonen, den Managementmoden trotz ihrer Modenhaftigkeit entfalten (als Übersicht s. Nicolai und Simon 2001). In jedem Fall neigt die Diskussion von Managementmoden jedoch dazu, den Funktionsanspruch des jeweiligen Konzeptes in Frage zu stellen. Managementkonzepte als Moden zu betrachten heißt, sie als Konzepte nicht für voll zu nehmen. Damit trifft auf die Diskussion über ­Managementmode zu, was Sombart (1902, S. 11) bereits vor über hundert Jahren über die Modediskussion gesagt hat: „Man zankt sich höchstens gelegentlich einmal darüber herum, ob bzw. bis zu welchem Grade die ‚Mode‘ unter ethischem [oder funktionalem. Anm. d. A.] Gesichtspunkte verdammenswerth sei und damit basta“. Was bei dieser Diskussion dabei jedoch häufig ein wenig verloren geht, ist der Umstand, dass Mode durchaus ein Phänomen eigenen Rechts ist (Sellerberg und Aspers 2015). Managementmoden als Moden haben damit eine soziale Funktion, die weit über die von ihnen selbst behauptete hinausgeht. Als Moden formen sie Felder, stellen gesellschaftliche Sinnstiftungs- und Integrationsmechanismen bereit. Gleichzeitig ermöglichen sie gesellschaftlichen Wandel und schaffen Möglichkeiten zur sozialen Differenzierung. Man kann in sein, wenn man einer Mode folgt, man ist out, wenn man sie verwirft. Dieser Sachverhalt hat eine Realität, die quer zu der Frage liegt, ob eine bestimmte Managementmode denn nun das bessere oder funktionalere Konzept vorschlägt– wie sie selbst behauptet – oder doch letztlich nichts anderes darstellt als eine Mode, als etwas, das vor allem neu sein muss und nicht unbedingt besser funktioniert. Ja, man kann sogar die Frage stellen, ob Managementmoden nicht eine besondere ­Dysfunktionalität auf die jeweilige institutionelle Einbettung der Verwaltung mit sich tragen. Denn Managementmoden weisen eine enge Verquickung mit der Wirtschaft auf. Die Managementmode ist auch immer Träger des „neuen Geist des Kapitalismus“. Sie setzt auf Individualisierung und Obsoleszenz, auf Beschleunigung und das „unternehmerische Selbst“

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(­ Bröckling 2007). Damit sichert Managementmode zwar auf der einen Seite die Kohäsion unterschiedlicher organisationaler Felder und die Rückbindung von Organisationen an gesamtgesellschaftliche Orientierungsrahmen. Gleichzeitig unterminiert sie damit jedoch auch die Bindung an primäre funktionale Referenzen außerhalb der Wirtschaft. Denn auch wenn sie gerne das Gegenteil glauben machen möchte – Managementmode kümmert sich wenig darum, ob sie einer besseren Zielerreichung beiträgt oder nicht. Funktionalität ist im Zweifelsfall dem Bedürfnis nach dem Neuen ebenso nachgeordnet wie die Beachtung anderer Rationalitäten als der Wirtschaftlichen. So begibt sich die Verwaltung also im Spiel mit der Managementmode in ein Spannungsfeld, in dem mehrere Götter um die Vorherrschaft streiten. Die Managementmode ist hier ein zweischneidiges Schwert. Sie ermöglicht die Rückbindung der eigenen Funktionsreferenzen sowohl an das eigene organisationale Feld wie auch an gesamtgesellschaftliche Strömungen. Sie schafft Möglichkeit der Distinktion und Legitimation. Gleichzeitig jedoch wirkt sie korrumpierend und schiebt der Verwaltung ihre eigenen Rationale unter. Der Umgang mit der Managementmode wird damit ein Balanceakt zwischen Legitimität, institutioneller Einbettung, strategischer Positionierung – und manchmal tatsächlich sogar der Frage nach der besseren Wahrnehmung der eigenen Aufgabe.

7.2 À la mode Mode ist ein Zeitphänomen. Sie kommt erst zu ihrer vollen Entfaltung in einer Gesellschaft, in der die Zukunft als offen, als unbestimmt und daher zu bestimmend erscheint. Nahm die Mode auch schon in der frühen Neuzeit ihren Anfang (Aspers und Godart 2013, S. 174), so entsteht ein volles Bewusstsein von Mode als stets neu zu produzierendes Phänomen erst in der Moderne (Sombart 1902, S. 13 f.). Erst wenn die Zukunft nicht mehr determiniert, sondern als fundamental offen konzipiert wird (Koselleck 1977), hat Mode als ein bewusst auf Neuheit abstellende Erscheinung einen Sinn jenseits des Ausdrucks materieller Differenz. Entsprechend löst sich die Mode erst Ende des achtzehnten Jahrhundert allmählich von ihrer Bindung an spezifische soziale Gruppen und weitet sich nicht nur auf die Gesamtheit der Bevölkerung (König 1971), sondern auf alle möglichen Gegenstandsbereiche aus (Blumer 1969). Nationalmoden sterben aus (Nietzsche 2005, S. 647 ff.). Die Tracht wird zu einem (selbst wieder modischen) Randphänomen. Jede soziale Klasse wird von ihr ergriffen. Mode in der ‚neuesten Zeit‘ ist so nicht mehr einfach der regelmäßige Wechsel von Stoffen und manchmal auch Schnitten, der im Zuge sozialer Distinktion vorgenommen wird (man kauft sich jedes Jahr neue Kleider um zu zeigen, dass man es sich leisten kann), sondern ein Phänomen ganz eigenen Rechts. Mode drückt nicht mehr nur materielle Unterschiede aus. Mode schafft vielmehr einen eigenen Sinnbereich. Sie weiß, dass sie morgen anders sein muss als heute, dass sie morgen anders sein wird als heute und setzt dieses Bewusstsein ganz gezielt ein. Sie ist nicht einfach mehr die wahrnehmbare

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Differenz von Heute zu Gestern. Sie ist vielmehr die konzeptuell ausgestaltete Differenz gesellschaftlicher Zeitlichkeit. Die grundlegende Funktion der Mode besteht dabei darin, gleichzeitig Stabilität und Wandel zu erzeugen. Mode sorgt dafür, dass heute etwas anders ist, als es gestern war, dieses ‚anders‘ sich jedoch in einem erwartbaren Rahmen bewegt. Mode schafft es, dass man stets den Blick auf die Frage nach der Gestaltung der Zukunft sucht, dabei aber immer von der Gegenwart ausgeht. Zwar setzt sie alles als Prinzip variabel an (die Mode kennt keine absoluten Wahrheiten). Doch ist die Änderung immer nur begrenzt vorzunehmen, immer nur als eine Modifikation dessen, was ist, in der Antizipation einer vorstellbaren, konkreten Zukunft in einem klar bestimmbaren Morgen. Damit liefert die Mode keine Visionen und keine Erlösungsgeschichten. Sie kennt keinen Sündenfall und keine Wahrheit, sondern nur das Vergangene, das out. Sie schert sich nicht um Recht und Unrecht, sondern nur um das outré. Sie will nicht gut sein, nicht schön, noch nicht einmal rar will sie sein, sondern nur in, zeitgemäß, up-to-date. Damit ist sie eine der variabelsten und flexibelsten Form der Bewältigung einer unsicheren Zukunft. Man kann mit der Mode spielen, man kann mit ihr herumprobieren, man kann sie verwerfen, man muss sich nicht nach ihr richten. Man sucht nicht nach Konstanten, die die Zeit überdauern, nicht nach etwas, das morgen noch ist, wie es gestern war, nicht nach dem, was ewig gilt. Denn in jedem Fall weiß man, dass morgen sowieso schon wieder alles anders sein wird. Gleichzeitig ist Mode jedoch eben auch konkret genug, dass sie in dieser Situation Ordnung schaffen kann (Blumer 1969). Sie orientiert an dem, was konkret gewesen ist (out), zu dem was sein wird (und zur Zeit noch outré ist) und dem, was (in) ist. Mode kann Zeitlichkeit derart verflüssigen, weil sie vor allem über die Sozialdimension von Sinn (Luhmann 1984) funktioniert und diese mit der Zeitdimension in Verbindung setzt. Das verhindert die vollständige Beliebigkeit. Denn der Mode geht es nicht nur um Variabilität und Rekonfigurationsmöglichkeiten in der Zeit. Vor allem stellt sie immer auch eine Möglichkeit dar, soziale Unterschiede zu bearbeiten – und zwar in einer komplexen Verschachtelung von Allgemeinem und Besonderem. Denn Mode gelingt der Kunstgriff zum einen das Bedürfnis danach zu befriedigen, sich von der Allgemeinheit abzuheben und gleichzeitig zu ihr zu gehören (Simmel 1905, S. 7 ff.). Das gelingt ihr mit einer doppelten Bewegung. Zum einen weiß man, wenn man sich einer Mode anschließt, einer Gruppe zugehörig. Man erkennt sich wieder als einer derjenigen, der einen Trend mitmacht, eine Änderung übernimmt. Man reproduziert Codes und fühlt sich mit jenen verbunden, die dies auch tun. Zum anderen jedoch differenziert man sich damit – nämlich von all jenen, die noch einer alten Mode anhängen sowie denjenigen, die sich Modeerscheinungen ganz zu verschließen versuchen. Die Mode „ist Nachahmung eines gegebenen Musters und genügt damit dem Bedürfnis nach sozialer Anlehnung, sie führt den Einzelnen auf die Bahn, die Alle gehen, sie gibt ein Allgemeines, das das Verhalten jedes Einzelnen zu einem bloßen Beispiel macht. Nicht weniger aber befriedigt sie das Unterschiedsbedürfnis, die Tendenz auf Differenzierung, Abwechslung, Sich-Abheben. Und dies letztere gelingt ihr einerseits durch den Wechsel der Inhalte, der die Mode von heute individuell prägt gegenüber der von gestern und von morgen“

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­(Simmel 1905, S. 8). Damit schafft Mode auch soziale Differenzierung (Simmel 1890), nämlich indem sie Gruppenzugehörigkeit markiert. Sie trennt jene Gruppe, die einer Mode folgt von denjenigen die ihr (aus welchen Gründen auch immer) nichtfolgen, diejenigen, die der Mode hinterherjagen von denjenigen, die sie sich nicht leisten können, wollen oder einer anderen Mode anhängen. Noch in der Nachkriegszeit konnte man dabei davon ausgehen, dass diese Differenzierung wesentlich entlang der Linien sozialer Schichtung verlief (Braun 1989), also noch immer eine Bindung von Mode an sozio-materiale Lage bestand: Die oberen Schichten gaben die Mode vor, die dann langsam nach unten sickerte (Simmel 1905). Spätestens mit den siebziger Jahren und der Individualisierung (Beck 1986; Beck und Beck-Gernsheim 1993) als Folge der aufkommenden counter culture in den Sechzigern (Reckwitz 2017) war das nicht mehr der Fall. Mode musste zunehmend als ein Phänomen sozialer Felder und nicht mehr im Sinne eines ‚trickle-down-­Effekts‘ begriffen werden begriffen werden (McCracken 1985) – was die Diskussion von Managementmoden in der Verwaltung überhaupt erst fassbar macht. Mode ist also nicht mehr Ausdruck einer materiellen Differenzierung. Vielmehr hat sie eine kulturelle Eigendynamik bekommen. Einzelne Felder, die durchaus materiell ähnlich gelagert sein können, grenzen sich voneinander mithilfe der Mode ab (Bourdieu 1987). Statt von einer Mode muss also von mehreren Moden geredet werden. Mode ist damit nicht mehr Ausdruck von Unterschieden, sondern generiert und konsolidiert diese (McCracken 1985). Gerade diese Trennung von Mode und materialer Position führt zu einer gleichzeitigen Zunahme wie auch zur Relativierung der Bedeutung von Moden. Relativiert wird Mode insofern, als dass ‚die Mode‘ durch eine Pluralität der Moden ersetzt wird. Neben die zweiwertige Unterscheidung in/out tritt ein dritter Wert, der durch die Annahme einer anderen Mode gekennzeichnet wird. Die Welt wird so in gewisser Weise mehrwertig (Günther 1979). Gerade weil die Mode eine Frage der Entscheidung geworden ist, wird die einzelne Mode zunehmend bedeutungsloser als Indikator für die soziale Position. Wenn die Herren des Silicon Valley T-Shirt, Jeans und Sneakers tragen, wird die Krawatte zunehmend unwichtig. Gleichzeitig gewinnt Mode jedoch auch an Bedeutung, gerade weil sie eben eigene Felder konsolidiert. Ihre Bedeutung für die Stiftung sozialer Zugehörigkeit wird wichtiger. Wo früher klar war, wo in der Hierarchie man sich befand und die Indifferenz gegenüber Mode daran nicht viel änderte, muss heute klar gemacht werden, wo man sich lateral befindet, welchem Milieu man sich zuordnet. Die Bedienung der Codes wird komplexer und voraussetzungsreicher. Es reicht eben nicht mehr, zum teuersten Schneider vor Ort zu gehen. Man muss vielmehr ganz genau wissen, an welcher Stelle in der Hierarchie einer Investmentbank man sich welche Uhr zu leisten hat und wann man den Punkt erreicht hat, an dem man seine Patek Philippe gegen eine Swatch tauschen kann (Vandermey 2014). Ebenso muss man wissen, dass man, wählt man eine Karriere nicht in einer Bank, sondern bei Google, im Bildungsbereich oder in der Verwaltung, ganz anderen Codes unterworfen ist und Differenzierung nicht über Luxusuhren

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v­ orgenommen wird. Es entsteht also eine Situation der fuzzyness, in der Mode zu einer harten Währung wird. Man kann ihr weniger gut ausweichen. Dafür wächst die Möglichkeit, mit ihr zu spielen. Man muss (und kann) sich mehrdimensional zuordnen und abgrenzen.

7.3 Managementmoden als Moden der Organisation Managementmoden unterscheiden sich von dem, was man klassisch als Mode bezeichnet, also Bekleidung, Haartracht etc., vor allem darin, dass sie einen funktionalen Anspruch haben. Der neueste Anzug, eine Frisur outré, die coolsten Sneaker zeichnen sich nicht dadurch aus, dass sie ihre Funktion besser erfüllen Prinzipiell ist das zwar nicht ausgeschlossen. Doch um modisch zu sein ist eine bessere Funktionserfüllung weder notwendiges noch hinreichendes Kriterium – außer, man rechnet sich einem Milieu zu, das sich gerade über Funktionalität der Kleidung sozial differenziert (womit dann die Funktion in den Vordergrund rückt, sondern die Symbolfunktion der Funktionsorientierung). Gerade im Blick auf haute couture bekommt man sogar häufig das Gefühl, dass Moden sich dadurch auszeichnen wollen, möglichst dysfunktional daherzukommen. Eben dadurch, dass sie nicht im geringsten alltagstauglich sind, wollen sie zeigen, dass es eben gerade nur auf das Modische ankommt, weshalb sich street wear und prêt-àporter dann bewusst davon absetzten müssen, um überhaupt als Mode umsetzbar zu sein. Modischer werden sie dann allerdings nicht – nur massentauglicher (was wiederum nicht ausschließt, dass street wear und prêt-à-porter irgendwann stärker in Mode sind als haute couture). Bei Managementmoden verhält sich das weitgehend anders. Sie erheben den Anspruch, eine bessere Funktion der Organisation gewährleisten zu können. Das Zeitgemäße an ihnen ist nicht das rein Modische, das Andere, das Neue. Es geht nicht nur darum, in zu sein (zumindest nicht in der Außendarstellung und Legitimation). Vielmehr erheben Managementmoden den Anspruch, den Rahmenbedingungen der Gegenwart und der Zukunft angemessene Lösungsstrategien für Fragen der Organisation und Führung präsentieren zu können. Damit sind sie im eigenen Verständnis zwar insofern ein Zeitphänomen, als dass sie eben auf eine bestimmte Gegenwart und Zukunft reagieren wollen. Doch geben sie sich darin nicht modisch. Sie wollen das Neue nicht als Mode schaffen, sondern als Reaktion auf Zeitphänomene. Sie wollen notwendig sein. Sie wollen funktionieren. Sie sind, wenn man so möchte, die Funktionsbekleidung der Verhaltensmoden. Als haute couture haben sie wenig Sinn (auch wenn man die Frage aufwerfen kann, ob nicht bestimmte, gerade visionär und esoterisch anmutende Ansätze etwas Ähnliches darstellen). Entsprechend nehmen Managementmoden auch gerne entweder Referenzen auf hochfunktionale Organisationen auf (etwa agile management) oder sie verweisen auf wissenschaftliche Erkenntnisse (evidence based leadership). Managementmode will in diesem Sinne alles sein – nur keine Mode.

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Sie nun als Mode zu betrachten soll an dieser Stelle heißen, jenen Funktionsanspruch zunächst einmal zurückzustellen und Managementmoden überhaupt nicht auf ihre Funktionalität hin zu betrachten, sondern den beanspruchten Funktionscharakter im Husserlschen Sinne (Husserl 1950, S. 67 ff.) in seinem Geltungsanspruch zunächst einmal einzuklammern. Nimmt man diese Perspektive ernst, so ergeben sich für Managementmoden zwei Funktionen, die jeweils die Doppelgestalt der Mode als Verknüpfung von Individuellem und Allgemeinem behandeln. Dies ist zum einen die soziale Funktion der Distinktion wie auch der Kohäsion. Zum anderen geht es um Unsicherheitsabsorption wie auch -generierung. Moden sind, das wurde bereits erwähnt, zum einen ein Vehikel mit dem soziale Distinktion und Individualisierung geschaffen wird. Zum anderen produziert Mode aber eben auch Zusammenhalt und Kohäsion. Auf Ebene von Organisationen ist dieses Phänomen ausgiebig im neuen Institutionalismus diskutiert worden (paradigmatisch s. DiMaggio und Powell 1991). Institutioneller Isomorphismus beschreibt den Sachverhalt, dass Organisationen, obwohl sie unterschiedlichen Rahmenbedingungen ausgesetzt sind, anfangen, sich zu ähneln. Das kann zum einen durch normativ-rechtliche Vorgaben geschehen (NPM ist im Fall von Verwaltungen hier ein typisches Beispiel). Darüber hinaus kann Isomorphismus jedoch auch die Folge von Mimesis in Situationen von Unsicherheit sein oder aus der Rekrutierung bestimmter Professionen resultieren (DiMaggio und Powell 1991, S. 67 ff.). Organisationen beginnen einander zu gleichen, weil das Führungspersonal sieht, dass Organisationen mit einer gewissen Referenzposition eine bestimmte Mode aufgenommen haben und daher beginnen, dieselbe Mode zu adaptieren. Oder aber sie rekrutieren Personal mit einem bestimmten professionellen Hintergrund, das eine bestimmte Mode mitbringt. Man hat es also auch im Fall von Organisationen sowohl mit einem Trickle-down- (rechtliche Regelungen) sowie einem Trickle-across-Effekt zu tun (Mimesis und Professionsbindung). Gleichzeitig jedoch konstituieren Moden auch Felder. Sie entstehen in gewissen Kontexten, aus denen sie ihre Legitimation gewinnen, haben in anderen organi­ sationalen Feldern jedoch unter Umständen wenig Sinn (Friedland und Alford 1991; Thornton et al. 2012). Organisationen stehen also nie nur in einem Feld, sondern meist in einem Spannungsfeld zwischen unterschiedlichen institutionellen Regelsystemen. So bewegen sich Krankenhäuser etwa zwischen Recht, Medizin und Ökonomie (Vogd et al. 2018), Hochschulen zwischen Wissenschaft, Pädagogik und Wirtschaft (Schimank 2005). Managementmoden kommt in diesem Hinblick Bedeutung zu, weil sie verhindern, dass Organisationen zu idiosynkratisch werden. Sie mobilisieren gesellschaftsweite Deutungsmuster, die ihre Bedeutung gerade nicht durch die Referenz auf eine bestimmte Funktionsrationalität bekommen, sondern vielmehr Allgemeingültigkeit beanspruchen. Organisations- und Feldgrenzen sind für sie permeabel, gerade weil sie keinen Anspruch an Wahrheit oder Recht, an kalkulierbare Knappheit oder Schönheit haben. Moden sind eben nur Moden – damit sind sie zwar ihrem Anspruch nach schwach, aber eben doch in gewisser Weise von weiter Gültigkeit.

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Das heißt nicht, dass jede Mode ohne Weiteres übernommen wird – und das nicht nur, weil jede Organisation sich eben in einem institutionellen Spannungsfeld bewegt, in dem kaum eine Mode ohne Weiteres direkt plausibel ist. Nur weil eine Nachbarorganisation eine Mode praktiziert, muss man sie nicht zwangsläufig nachmachen, sondern kann sich eben auch davon abgrenzen wollen. Es bedarf weiterer Dynamiken, damit eine Mode adaptiert wird. Diese sind in der Regel innerorganisational zu finden. Gerade mikropolitisch betrachtet (Crozier und Friedberg 1979) können Managementmoden gerade zur individuellen Positionierung verwendet werden. Man kann sich im Unterschied zu Konkurrenten innerhalb der Organisation als Protagonist einer bestimmten Mode positionieren und so ein spezifisches Programm fahren, das, wenn es erfolgreich ist, Aussicht auf beruflichen Erfolg verspricht. Aber gerade diese mikropolitische Kalkulation ist, gesellschaftstheoretisch betrachtet, eben auch eines der Vehikel, derer sich die Mode bedient, um überhaupt in eine Organisation hinein zu diffundieren. Die mikropolitische Nutzbarmachung, die Überführung eines externen Phänomens in ein individuelles Strategem oder karrieretechnisches Asset macht aus dem Umweltphänomen überhaupt erst ein Binnenphänomen. Man muss sich individuelle Vorteile davon versprechen, vom Status Quo abzuweichen. Sonst gibt es keinen Grund für Veränderung. So funktioniert eben hier gerade wieder der Doppelcharakter der Mode als Phänomen der Individualisierung und der Konformität: Man verspricht sich etwas davon, besonders zu sein und führt gerade dadurch die Angleichung der eigenen Organisation an die Umwelt herbei. Geht man in organisationalen Entscheidungssituationen von Situationen begrenzter Rationalität (Simon 1997) oder gar von einem Garbage-Can-Model (Cohen et al. 1972) aus, in dem von Rationalität eigentlich kaum noch die Rede sein kann, rückt die zweite Funktion der Mode in den Vordergrund: Mode ermöglicht es, in unsicheren Situationen Sicherheit herzustellen. Wenn man von Foerster (1989, S. 30) folgt und man nur jene Fragen als entscheidbar betrachtet, die man nicht berechnen kann, Organisationen aber Entscheidungssysteme sind, bieten Managementmoden eine brauchbare Krücke. Beobachtet man in seiner Umwelt den Aufstieg von KI und Web 4.0, ohne recht zu wissen, wie man damit umgehen soll, greift man zu agile management oder digital leadership (s. Bornewasser „Agile Verwaltung – Kalter Kaffee oder neue Erfolgsformel?“ und Ritter et al. „Digitalisierung am Beispiel der Polizei“ in diesem Band). Stellt man fest, dass man Probleme mit der Personalrekrutierung hat, führt man HR-Moden ein, um die Generation Y zu attrahieren und zu binden (Parment 2013). Praktischerweise erfindet dabei die Managementmodentheorie dabei die Probleme, für die sie Lösungen anbietet, gleich mit. Man weiß, wenn man sich an ihnen orientiert, dass eben Digitalisierung das Problem ist, das die Zukunft bestimmt und man sich mit der Generation Y beschäftigen muss – und nicht etwa mit spezifischen Herausforderungen in der Materialtechnik und Fragen der Weiterbildung (lebenslanges Lernen ist inzwischen ein wenig aus der Mode, weswegen darüber nicht mehr entschieden werden muss). Man weiß also durch Managementmoden nicht nur, welche Lösungen man braucht um für eine unsichere Zukunft gerüstet zu sein, sondern auch, welche Probleme die Zukunft bringt, für die man gerüstet sein muss. Dabei zeigt sich auch hier wieder

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der für die Mode typische Doppelcharakter. Denn man kann eben eine spezifische Mode adaptieren und sich danach richten. Gleichzeitig weiß man jedoch, dass es sich um eine Mode handelt und dass morgen etwas anderes dran sein wird. Die eingeführte Änderung muss also nicht von Dauer sein. Sie kann ausprobiert werden. Sie bewegt sich in einem hinreichend vagen Feld, so dass man sie ablehnen oder annehmen kann. Dennoch verfügen Managementmoden über ausreichend Plausibilität und Legitimität, dass sie eben einen gewissen Druck ausüben. Sie sind eben nicht beliebig. So können sie auch dazu dienen, problematische Situationen zu durchbrechen, die mit internen Mitteln oder institutionellen Referenzen nicht zu brechen sind. Man mag hier etwa an pfadabhängige deadlocks oder an permanently failing organizations (Meyer und Zucker 1989) denken. Wenn alle (oder die meisten) Anderen etwas grundlegend anders machen und dies deutlich erfolgreicher zu sein scheint, hat man einen guten Grund, in der eigenen Organisation etwas zu ändern. (Natürlich funktioniert das auch anders herum: Auch wenn in der eigenen Organisation alles gut läuft, bietet eine Mode Anlass etwas zu ändern, damit es danach weniger gut läuft). In diesem Sinne können Managementmoden dazu dienen, Verunsicherung in Organisationen einzuführen und Prozesse der Selbstreflexion anzustoßen (Nicolai und Simon 2001). Auch in diesen beiden Fällen gilt dann auch wieder: Gerade weil Moden ein gesellschaftliches Phänomen sind, erlauben sie es, Entscheidungen zu treffen, die aus Perspektive der Umwelt in gewisser Weise plausibel sind. Man weiß, dass man sich nicht wirklich falsch entscheidet- und externe Beobachter (etwa Investoren) wissen das auch. Selbst wenn sich Entscheidung dabei als falsch herausstellt, dann machen wenigstens alle anderen denselben Fehler (s. etwa Lewis 2010). Managementmoden schaffen also im Hinblick auf die Organisation das, was Mode auch sonst in der Gesellschaft macht: Sie produzieren Kohäsion bei gleichzeitiger Möglichkeit der Besonderheit. Zudem schaffen sie Potentiale der Entscheidungsfindung und stellen gleichzeitig sicher, dass diese überall in der Gesellschaft ähnlich sind. Managementmoden fördern so die Mimesis im Hinblick auf Problemdefinition- und Bearbeitung, mithin im Hinblick auf gesamtgesellschaftliche Unsicherheitsabsorption. Sie reproduziert eine stabile soziale Ordnung, die gleichzeitig über die eingebaute Obsoleszenz von Mode hinreichend flexibel gehalten wird. Das verlegt individuelle Unsicherheit der Organisation in das jeweilige Feld. All dies ist dabei letztlich nur möglich, weil über die Adaption von Managementmoden zwar entscheiden werden kann, Managementmoden selbst aber wesentlich auf Werteannahmen aufbauen. Sie sind zwar auch immer tools, doch erlangen sie ihre Plausiblität vor allem auf der Ebene der Weltanschauung (Mannheim 1923). Sie stellen Orientierungsmuster (Bohnsack 1998) zur Verfügung, die sowohl praktisches explizites Wissen mit sich bringen, aber ganz wesentlich auf latenten, inkorporierten Wissensbeständen aufbauen. Managementmoden sind nicht einfach nur die hierarchische Anweisung, dies und jenes so und so zu machen. Sie sind keine neue Software, keine neue Maschine. Vielmehr sind sie immer umfassende Weltdeutungen. Managementmoden ermöglichen es der Organisation so, einen Bereich zugänglich zu machen, der ihr eigentlich entzogen ist, begreift man Organisationen als Entscheidungssysteme (Luhmann 2000). Man kann so tun, als seien Dinge wie Werte, Normen und Kultur plötzlich

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im Bereich ihres Zugriffs (was dann auch manchmal funktioniert). Das aber funktioniert nur, weil die jeweilige Mode Werte- und Normenvorstellungen mobilisiert, die außerhalb der Organisation Geltung haben, weil sie auf massenmedial vermittelte und anderswo plausible Trends setzt (Achtsamkeit oder Generation Y) oder weil sie spezifische Professionen in Anspruch nimmt, die bereits auf eine bestimmte Mode hin sozialisiert wurden (etwa transformative leadership in der BWL). Dadurch produzieren sie dann im jeweiligen Feld nach außen Legitimität, nach innen Plausibilität und ermöglichen es gleichzeitig, in der Entscheidungsfindung immer im Kontakt mit der Umwelt zu bleiben. Sie liefern kompakte Sets aus Weltanschauungen, Problemdefinitionen sowie -lösungswegen.

7.4 Die Mode des Managements und der „neue Geist des Kapitalismus“ An dieser Stelle stellt sich dann jedoch die Frage, wie es der Gesellschaft eigentlich gelingt, Moden herzustellen, die eine Plausibilität jenseits einer institutionellen Ordnung haben. Warum weichen Moden in Krankenhäusern nicht fundamental von jenen ab, die in der Polizei Verbreitung finden? Warum jagt das Management in Großkonzernen ähnlichen Trends hinterher, wie Universitäten? Warum findet sich agile management sowohl in mittelständischen Maschinenbauunternehmen wie auch in Verwaltungen? Nimmt man die These funktionaler Differenzierung oder unterschiedlicher institutioneller Ordnungen ernst, müsste man eigentlich davon ausgehen, dass jede dieser Ordnungen ihre eigenen Moden herstellt, ja, dass die Institutionen sogar darauf bedacht wären, sich voneinander abzugrenzen. Zumindest müsste man davon ausgehen, dass sie bei der Produktion jeweiliger Ordnungen keine Rücksicht aufeinander nehmen. Die These der funktional differenzierten Gesellschaft (Nassehi 2001) müsste zu einer Diagnose funktional differenzierter Moden führen. Doch das tut sie nicht – oder nur sehr bedingt. Alternativ wäre davon auszugehen, dass Managementmoden keine institutionelle Anbindung haben, also einer Art übergreifenden Rationale entspringen. Tatsächlich ist jedoch auch das nicht der Fall. Vielmehr fällt auf, dass Managementmoden, egal wo sie auftauchen, immer Moden sind, die den Geist des Kapitalismus in sich tragen. Schon der Titel des vorliegenden Bandes bringt jenes merkwürdige Missbehagen zum Ausdruck, dass der Managementmode in der Verwaltung entgegenschlägt. Sie ist ein wenig ein Fremdkörper, etwas, das von außen an die Verwaltung herangetragen wird. Managementmoden sind etwas, das der Verwaltung in gewisser Weise wesensfremd zu sein scheint. Sie muss zwar damit umgehen, könnte aber offensichtlich ebenso gut ohne auskommen. Privatwirtschaftlich aufgestellte Organisationen hingegen produzieren Managementmoden am laufenden Band und konsumieren sie in ähnlichem Maße. Ein Buchtitel wie „Managementmoden in der Wirtschaft“ oder „Managementmoden im Management“ hätte eine völlig andere Bedeutung als eben „Managementmoden in der Verwaltung“. Vermutlich würde man erstere überhaupt nicht wählen, sondern das Buch einfach „Managementmoden“, „Managementmoden in der Praxis“ oder ähnlich nennen.

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Die Einführung von Managementmoden in der Verwaltung ist also Ausdruck einer Vermarktwirtschaftlichung der Administration, der sukzessiven Unterwanderung der institutionellen Referenz auf die Institutionen Recht und Politik durch die Referenz auf das Funktionssystem Wirtschaft. Managementmoden in der Verwaltung sind in diesem Sinne etwas anderes als Managementmoden in gewinnwirtschaftlich ausgerichteten Organisationen. Sie sind nicht einfach eine Mode der anderen Führung, eine Idee des neuen Verhaltens und ein Vorschlag zur Verbesserung irgendeiner Praxis. Sie sind auch immer die Mode des Managerialen, die ökonomische Effizienz als oberste Rationale der Entscheidungsfindung fordert. Managementmoden sind Ausdruck einer institutionellen Bewegung, eines wachsenden mimetischen Drucks, der von der ‚corporate logic‘ ausgeht, das Sich-Ausbreiten einer „root metaphor“ (Thornton et al. 2012, S. 54), die der Institution der freien Wirtschaft zugeordnet ist. Managementmode, das heißt auch immer die implizite Überführung des Direktors in den Vice-President, des Referenten in den Manager, des Präsidenten in den CEO, letztlich der Versuch der Überführung der Verwaltung in ein Unternehmen. Wie aber kommt es nun zu dieser offenbar unvermeidlichen Verbindung von Managementmoden und Wirtschaft? Die Antwort auf diese Frage liegt in einer inhärenten Verquickung des Phänomens Mode mit der Wirtschaft. Die Medizin sorgt sich um Behandlungserfolg, die Verwaltung um Rechtmäßigkeit, eine Universität um wissenschaftliche Wahrheit und erfolgreiche Lehre – auch wenn es in den jeweiligen Organisationen immer auch um anderes geht (Knorr-Cetina 1992; Nassehi 2002), Krankenhäuser eben nicht nur auf Behandlungserfolg setzen können (Baecker 2006b) und Universitäten nicht nur auf Wissenschaft und Lehre (Schimank 2005). Den jeweiligen Rationalitäten ist jedoch die Vorstellung von Moden grundlegend fremd. Man kann nicht davon ausgehen, dass wissenschaftliche Wahrheit nur aus modischen Gründen morgen anders ist als heute, sondern muss annehmen, dass dies mit wissenschaftlichem Fortschritt zu tun hat (Kieser 1997). Dasselbe gilt für Behandlungserfolg oder Rechtmäßigkeit. Man kann nicht annehmen, dass aus modischen Gründen morgen ein anderes Medikament verschrieben wird als heute oder dass morgen Recht nur aus modischen Gründen anders ausgelegt wird – auch wenn das in manchen Fällen zutreffen mag. Umgekehrt ist die Referenz auf etwas anderes als das Modische auch der Mode fremd. Mode kümmert sich nicht um Rechtmäßigkeit, Krankenbehandlung oder wissenschaftliche Wahrheit. Ihr geht es eben primär darum, etwas neu zu machen, nicht darum, etwas besser zu machen. Freilich behauptet sie das Gegenteil. Immer trägt sie das Lob der besonderen Tauglichkeit des Neuen auf der Zunge. Nur so kann sie sich selbst legitimieren. Doch ist diese Behauptung im Zweifelsfall immer eine Konstruktion ex post. Denn Mode will erneuern und obsolet machen, nicht jedoch die bessere Lösung anbieten. Ist die neue Lösung tatsächlich einmal besser, so begrüßt Mode das. Ist sie es nicht, dann tut sie alles, um diesen Sachverhalt zu verschleiern. Mode kümmert sich also im Zweifelsfall wenig um das, worum es der Verwaltung – oder irgendeiner anderen Organisation – geht. Die einzige gesellschaftliche Rationalität, die gut mit der Mode auskommt, ja, die auf sie angewiesen ist, ist die Wirtschaft. Gesamtgesellschaftlich übernimmt die Wirtschaft

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für die Gesellschaft die Funktion der Bearbeitung von Knappheitskommunikation (Baecker 2006a, S. 6 ff.). Das heißt zum einen, dass sie dafür zuständig ist, die Verteilung knapper Güter zu regeln – was sie heutzutage großteils über Märkte tut –, sondern vor allem, dass sie bestimmt, was eigentlich ein knappes Gut ist. Darin besteht die primäre Funktion der Wirtschaft. Ob sie Knappheit besser oder schlechter bewirtschaftet, ist für ihr Bestehen nur von sekundärer Bedeutung (da knappe Güter per definitionem knapp sind und sie so nicht jeder haben kann). Von erster Bedeutung ist jedoch die Tatsache, dass definiert werden kann, was eigentlich knapp ist. Denn den Präferenzen von Individuen ist hier nicht zu trauen – zumal auch Individuen die Wirtschaft brauchen um überhaupt eine Idee davon zu haben, wo ihre Präferenzen sind. Ohne dass die Gesellschaft ihnen sagt, dass sie ein iPhone, einen Mercedes oder eine Reise auf die Antillen brauchen und wollen, würden sie wohl nie auf diese Idee kommen (Beckert 2009, S. 250 ff.). Darüber hinaus müssen diese Präferenzen soweit verallgemeinert werden, dass sie sich überhaupt bearbeiten lassen. Es muss eine standardisierte Nachfrage geben, damit man damit rechnen kann, dass auch nächstes Jahr noch soundsoviel iPhones, Mercedes-Limousinen oder Flüge auf die Antillen absetzbar sind. Wirtschaft produziert also Erwartbarkeit. Gleichzeitig muss sie jedoch dafür sorgen, dass Knappheit nicht nur bestimmt und dann bearbeitet, sondern eben auch aufrechterhalten wird. Knappheit muss also nicht nur in der Gegenwart sichergestellt werden, sondern auch in der Zukunft erwartbar sein. Eben dazu greift die Wirtschaft auf Mode zurück (Sombart 1902, S. 22). Mode erlaubt es durch ihre zeitliche und sachliche Variabilität sowie durch ihre Doppelstruktur als bestimmt und doch unbestimmt, Knappheit in der Gegenwart wie auch in der Zukunft sicherzustellen. Sie macht geplante und planbare Obsoleszenz überhaupt erst möglich, da sie dafür sorgt, dass jenes Produkt, das auch morgen technisch gesehen vielleicht noch gut funktionieren mag, es aus modischen Gründen nicht mehr tut und daher ersetzt werden muss. Die erlaubt es alles als disponibel und gleichzeitig notwendig, als begehrenswert und überflüssig darzustellen. Damit wird die Mode zu einem wirtschaftlichen Phänomen par excellence. Sie ist nur und kann nur wirtschaftlich verstanden werden. Wissenschaftlich, rechtlich, politisch etc. ist sie zwar vorstellbar, taucht auch als Phänomen wieder auf. Jedoch kann und muss nur die Wirtschaft so vorbehaltslos auf die Mode vertrauen. Mode ist damit ein Phänomen, das zwar nicht notwendig kapitalistisch ist – es gibt Mode eben auch ohne Kapitalismus –, sich jedoch als hervorragender und beinahe notwendiger Träger des Kapitalismus herausstellt. Zwischen Mode und dem „neuen Geist des Kapitalismus“ (Boltanski und Chiapello 2006) besteht eine ausgeprägte Familienähnlichkeit. Damit rückt neben der Differenz institutioneller Logiken und Funktionsrationalitäten auf der einen sowie dem mimetischen Druck des institutionellen Isomorphismus ein weiteres Element ins Blickfeld, dem sich Organisationen ausgesetzt sehen, nämlich einer Rationale, die Institutionsgrenzen unterläuft. Der „neue Geist des Kapitalismus“, der sich aus der Verbindung von Popkultur, Konsumindustrie und counter culture in den sechziger und siebziger Jahren herausgebildet hat, setzt wesentlich auf Elemente wie

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Individualisierung und Singularisierung, Selbstbestimmung und Kreativität, die sowohl im Produktions- wie auch im Konsumptionsprozess nutzbar gemacht werden (Reckwitz 2006). Dabei werden all diese Elemente, die zunächst gerade gegen Rationale der gesellschaftlichen Nützlichkeit in Stellung gebracht worden sind, zu eben genau diesem Zweck neu definiert. Wo in der counter culture schöpferischer Ausdruck als Akt der Befreiung gefeiert wurde, stellt Kreativität heute eine Quelle für ständig neuen Konsum wie auch zur Produktion stets neuer Artikel dar. Wo individuelle Abweichung einmal ein Sich-Entziehen heißen sollte, ist Singularisierung heute ein ideales Vehikel für individualisierten Konsum. War Selbstbestimmung einmal das Mittel, sich der Fremdbestimmung zu entziehen, ist sie im Zuge von Zielvereinbarungen und Lebenslaufoptimierung inzwischen vollständig zur Technik der Selbstkontrolle geworden (Bröckling 2007). Die Mode bildet hier das ideale Bindeglied, weil sie wie kaum ein anderes Medium eben genau mit jener dem neuen Geist des Kapitalismus eigenen Differenz von Allgemeinem und Individuellem, von Konformität und Abweichung zu operieren vermag. Aus dieser Perspektive werden Managementmoden dann ein Vehikel, über das eine gesellschaftsweit vorherrschende Diskursstruktur in Organisationen einzusickern vermag. Dieser Prozess ähnelt ein wenig den mimetischen Prozessen, die unter dem Begriff „institutioneller Isomorphismus“ gefasst werden. Sie unterscheiden sich jedoch wesentlich, dass es sich a) nicht um die Mimesis einer Referenzorganisation handelt, b) die Referenz nicht im Hinblick auf ein Feld, sondern gesellschaftsweit gilt und c) ein Orientierungsrahmen weiterentwickelt wird und nicht ein einzelnes Merkmal übernommen wird. Managementmoden aktualisieren in der Verwaltung die gesellschaftlich aktuellen latenten Orientierungen. Das schafft erneut Legitimation nach innen wie nach außen. Den Erwartungen der eigenen Mitarbeiter wird entsprochen (bis diese gemerkt haben, was es mit Selbstbestimmung auf sich hat) und nach außen wird gezeigt, dass auch die Verwaltung kein Hort starrer und rückständiger Strukturen ist. Die Verwaltung bleibt gesellschaftsnah. Sie folgt Managementmoden, weil dies der Geist der Zeit ist. Der Geist der Zeit jedoch ist geprägt durch jenes kulturelle Amalgam aus Individualisierung und Konsumkultur. Er weist eine enge Bindung zur Wirtschaft auf und stellt gerade für Organisationen, deren Primärreferenz nicht die Wirtschaft ist, ein Problem dar.

7.5 Zwischen vielen Göttern Gerade die Verwaltung findet sich also zunehmend in einer Situation wieder, in der sie vielen Herren zu dienen hat. Dabei, und das ist vielleicht das perfide dabei, sind die Referenzen auf Recht und Politik explizit. Sie sind durch Hierarchien, Formalstrukturen, Gesetzeslage und Ausbildung sichergestellt. Eine Verwaltung ist eben kein gewinnwirtschaftliches Unternehmen. Durch das Einsickern von Managementmoden findet nun jedoch eine Rekonfiguration der latenten Orientierung in Organisationen statt. Man ist zwar formal Recht und Politik verpflichtet, wird jedoch zunehmend an den Maßstäben

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gewinnwirtschaftlicher Rationalitäten gemessen. Die impliziten Erwartungen wandeln sich und treten mit den expliziten in einen Konflikt, der nicht einfach entlang unterschiedlicher Positionen und Interessen auszuhandeln ist. Denn die Managementmode würde nie den Anspruch erheben, dass es in der Verwaltung nun plötzlich nur noch um die Bearbeitung von Knappheit geht. Selbstverständlich, sagt sie, gelten die alten Götter. Nur, fügt sie dann hinzu, kann man den alten Herren doch auch auf neue Weise dienen. Sicherheit kann man auch lean sicherstellen oder agile. Wissenschaftlicher Erfolg lässt sich doch sicher entlang bestimmter Performance-Parameter messen. Krankenbehandlung muss doch nicht schlechter sein, wenn man damit Geld verdienen will. – Das scheint die Differenz zwischen expliziter und impliziter institutioneller Bindung zu sagen, die im Geist der Managementmode schwebt. Aus dieser Situation eine schlichte Ökonomisierungsthese abzuleiten, die besagt, dass es eben überall nur noch um Knappheit geht, wäre jedoch zu kurz gegriffen. Der entscheidende Punkt ist eben, dass mit der Mode des Managements nicht schlichtweg alles unter gewinnwirtschaftlichen Gesichtspunkten im Sinne des „neuen Geists des Kapitalismus“ betrieben wird. Vielmehr entsteht in der organisationalen Praxis ein Spannungsfeld, das nicht ohne Weiteres aufzulösen ist – weder mit Referenz auf die Wirtschaft noch im Hinblick auf die Rechtslage oder eine (auch vom neuen Geist des Kapitalismus erfasste) Politik. Es entsteht eine Arena unterschiedlicher legitimer Sprecherpositionen, ein Plenum verschiedener Agenten und Rationalitäten, das in unterschiedlicher Art und Weise enaktiert und entfaltet werden kann (Nassehi 2011, S. 29 ff.). Erfolg (in welchem Sinne auch immer) verspricht dabei die Fähigkeit, die unterschiedlichen Rollen anzunehmen und ihre jeweiligen Trajektorien zu kennen, sich auf keine fest einzulassen, sondern eine bestimmte Position stets nur als Standbein zu begreifen, wären eine andere als Spielbein schon bereitsteht. Die Managementmode wird in diesen Arenen zu einem möglichen Strategem. Sie ist dabei schon immer mehr als nur der Verweis darauf, dass man etwas in einer anderen Organisation so oder so tut. Sie ist schon immer Vehikel des „neuen Geistes des Kapitalismus“. Damit ist ihre Position zum einen insofern sehr stark, weil sie eben auf gesellschaftlich etablierte Selbstverständlichkeit hinweist. Individualisierung, Flexibilität, Kreativität – das alles sind Konzepte und Schlagworte, die sich leicht mobilisieren lassen und denen nur schwer zu widersprechen ist. Gleichzeitig aber ist Managementmode aber eben auch dieses: Mode – und zwar in doppeltem Sinne. Managementmode ist Mode als konkrete, als digital leadership, als agile management, als Achtsamkeitstraining. Damit ist sie aber eben als konkrete schnell vorüber und trägt die Saat ihrer Abschaffung schon in sich. Als Allgemeine jedoch ist sie stärker. Hier zieht sie ihre Legitimität und den Anschein ihrer Notwendigkeit aus ihrer Verbindung mit der Konsumwirtschaft. Gerade diese aber stellt nun keine explizite Form der Legitimation in der Verwaltung dar. Die Verwaltung ist, ihrer institutionellen Referenz nach, eben gerade kein Ort der Mode. Aus dieser Tatsache rühren sowohl die Widerstandsfähigkeit, die die Verwaltung gegenüber der Managementmode aufweist, wie auch die Gefährdung, die die Managementmode für die Verwaltung darstellt. Für sie besteht die Herausforderung

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darin, die expliziten Referenzen auf Politik und Recht bei zunehmender Umschaltung auf ein wirtschaftliches Denken aufrecht zu erhalten. Das aber kann weder durch eine Managementmode noch durch eine Entscheidung geschehen, sondern immer wieder nur durch eine intelligente Praxis, die die entstehenden Widersprüche stets neu in eine viable Beziehung setzt (Jansen und Vogd 2013).

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Teil II Verwaltungswissenschaftliche und organisationssoziologische Grundausstattung für Leitungsfunktionen

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Multirationalität in der Verwaltung – eine Herausforderung für Führung und Management Klaus Lenk

Inhaltsverzeichnis 8.1 Einleitung: Multirationalität im Alltag der Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 8.2 Wissenschaft nicht als Lösung, sondern als Teil des Problems. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 8.3 Die vier Rationalitäten des Verwaltungshandelns – dargestellt am Beispiel der Polizei. . . 190 8.4 Öffentliches Management als Verwaltungskunst. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 8.5 Aufgabenbezogene Managementmodelle und Wissensmanagement als Voraussetzung für die Handhabung von Multirationalität. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 8.6 Neue Herausforderungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 8.6.1 Verwaltungsnetze als besondere Herausforderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 8.6.2 Standardisiertes und automatisiertes Management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 8.6.3 Externe Stellen reden mit und engen den Spielraum ein, in dem sich Verwaltungskunst entfalten kann. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 8.7 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

Zusammenfassung

Verwaltung muss unterschiedlichen Anforderungen gerecht werden. Sie soll ­professionell handeln und dabei auf Rechtmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und politische Opportunität ihres Handelns achten. Den Ausgleich dieser Rationalitäten, welche in unterschiedlichen Wissenschaftskulturen ihren Rückhalt finden, soll das Verwaltungsmanagement bringen. Es stellt sich damit als eine Verwaltungskunst dar, für die es kaum wissenschaftliche Anleitungen gibt. Jedoch können auf konkrete Verwaltungsaufgaben bezogene Management-Modelle und ein maßgeschneidertes K. Lenk (*)  Universität Oldenburg, Oldenburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_8

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Wissensmanagement gute Vorbedingungen für den Umgang mit Multirationalität bieten. Aufgrund zunehmender Vernetzung und Digitalisierung des operativen Verwaltungshandelns stellt sich ihre Erarbeitung jedoch als schwierig dar.

8.1 Einleitung: Multirationalität im Alltag der Verwaltung Mit widersprüchlichen Anforderungen muss die Verwaltung umgehen, tagtäglich. Notwendige Verbesserungen der frühkindlichen Versorgung in Kindertagesstätten stoßen sich an angeblich nicht vorhandenen finanziellen Mitteln. Rechtliche Schranken behindern Staatsanwaltschaft und Polizei bei der Aufklärung von Straftaten. Diese beiden Beispiele zeigen schon, welche unterschiedlichen Rationalitäten im Verwaltungsalltag aufeinandertreffen, nämlich professionelle, wirtschaftliche und politische Rationalität im ersten, juristische und professionelle im zweiten Fall. Diese Multirationalität des Verwaltungshandelns ist seit langem bekannt. Der Umgang mit ihr wird als „Verwaltungskunst“ in der Praxis gut beherrscht. Aber wie verhalten sich die verschiedenen Rationalitäten zueinander, und welche Rolle spielt dabei diese Verwaltungskunst? In den letzten Jahren wurde Multirationalität thematisiert auf der Grundlage des im deutschen Sprachraum führenden St. Galler Managementmodells (Rüegg-Stürm und Grand 2015). Dies freilich in einer eher allgemeinen Fassung (Schedler 2012), die auf Besonderheiten des Verwaltungshandelns nicht eingeht. Dessen Herausforderungen sind aber vielfältiger als im Bereich wirtschaftlicher Unternehmen. Dort geht es regelmäßig darum, professionell-technische und wirtschaftliche Rationalität unter einen Hut zu bringen. Gewiss sind auch hier rechtlich-politische Rahmenbedingungen zu beachten. Aber das Ziel ist klar: Geschäftemachen, kurzfristig oder dauerhaft. Diese Zielklarheit und die Messung des Handlungserfolgs durch Rückmeldungen über den Markt fehlen in der Verwaltung. Deren einzelnen Zweige müssen professionelle, juristische, wirtschaftliche und politische Rationalitäten unter einen Hut bringen. Dabei stellt sich die Rücksichtnahme auf Anspruchsgruppen in der Gesellschaft vielfältiger dar als dort, wo man sich seine Kundschaft aussuchen kann. Aber schon vor den St. Galler Arbeiten wurde die multirationale Sicht auf das Verwaltungshandeln von einigen Wissenschaftlern eingenommen. Die unterschiedlichen Rationalitäten, denen dieses Handeln zu gehorchen hat, wurden dabei auch schon deutlich benannt. So etwa von Rainer Pitschas, welcher Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit nebeneinanderstellte (Pitschas 2008). Oder von Ignace Snellen, der in seiner Antrittsvorlesung in Tilburg 1987 vier Rationalitäten unterschied: politische, juridische, ökonomische und sozial- oder technikwissenschaftliche (Snellen 1987, vgl. auch Snellen 2006, S. 100 ff.). Mit letzterer deutete er auf die Veränderungen im professionellen Handlungsverständnis, das er einer zunehmenden Verwissenschaftlichung ausgesetzt sah. Dies führte in seiner Sicht zur Auslieferung der Verwaltung an eine einseitige, stark ökonomistisch und technizistisch geprägte Sicht. Diese kritische

8  Multirationalität in der Verwaltung – eine Herausforderung …

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Haltung war angesichts der damals in den Niederlanden herrschenden, US-amerikanisch geprägten politikwissenschaftlichen Orientierung der Verwaltungswissenschaft verständlich. Sie führte ihn zur Forderung einer Verwaltungsausbildung, welche die Kenntnis aller Rationalitäten und ihre Vermittlung zum Inhalt hat.

8.2 Wissenschaft nicht als Lösung, sondern als Teil des Problems Multirationalität steht für die Notwendigkeit, bei der täglichen Verwaltungsarbeit und bei ihrem Management unterschiedliche Anforderungen der Außenwelt mit den Notwendigkeiten der eigenen Arbeit auszubalancieren. Da man es nicht allen recht machen kann, resultieren daraus unter Umständen ganz erhebliche Spannungen. Verwaltungshandeln ist auf rechtlich gebotene bzw. politisch erwünschte Wirkungen ausgerichtet. Es soll effektiv sein, aber auch im Einklang mit der Rechtsordnung stehen und nicht mehr kosten als nötig. Der Ausgleich der Spannungen in der Managementpraxis wie auch im operativen Verwaltungshandeln ist zudem damit belastet, dass diese Zielwerte zum geheiligten Hausrat einzelner Wissenschaftsdisziplinen gehören: der Rechtswissenschaft, der Betriebswirtschaftslehre, sowie verschiedener professionsbezogener Wissenschaften. Diese Wissenschaften lenken die Aufmerksamkeit auf die Fragen, die sie für wichtig halten, auf der Grundlage von Anforderungen der Praxisbereiche, aus denen sich diese Wissenschaften entwickelten. Ihre Theorien haben sich durchweg an Problemen der Vergangenheit entwickelt, nicht an denen einer absehbaren Zukunft. Wissenschaftler behaupten aber, das Handeln der Praxis aus ihrer Sicht auch für die Zukunft anleiten zu können. Selbst wenn sie dabei gelegentlich „über den Tellerrand“ schauen, bleibt das Ergebnis ihrer in einzelnen Disziplinen gründenden Bemühungen hinter den Notwendigkeiten transdisziplinärer Handlungswissenschaften und damit auch der Verwaltungswissenschaft (Lenk 2017) zurück. Der für das Verwaltungshandeln zur Verfügung stehende Theoriehausrat ist vor allem im Bereich professionellen Handelns lückenhaft und, worauf schon Snellen hinwies, besonders anfällig für wissenschaftliche Modeströmungen. Unter diesen Theorien befindet sich, sozusagen als Querschnittsdisziplin, eine auf „Steuerung“ der Gesellschaft bezogene Policy Science, in Deutschland gern als Politikfeldforschung bezeichnet. Sie überlagert die spezifischen Professionalitäten der einzelnen technischen und nichttechnischen Verwaltungszweige. Allzu lange beherrschte eine daraus resultierende, sehr summarische „Steuerungslehre“ das verwaltungswissenschaftliche Denken. Ihre Grundlage war die optimistische, gern als sozialdemokratisch bezeichnete Auffassung der 1970er-Jahre, man könne die Gesellschaft so einfach, wenn auch nicht ganz so genau, steuern wie eine Maschine. Sie führte zu einer, wie es Snellen nannte, Gestaltungsambition der Verwaltungswissenschaft. Diese richtete sich selektiv nur auf einen Teil der öffentlichen Aufgaben, und zwar insbesondere auf solche, bei denen es um öffentliche

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Interventionen zur Stabilisierung unserer Wirtschaftsweise mit ihren ökologischen und sozialen Folgen ging. Ausgeklammert blieben die gesamte Sicherheitsverwaltung sowie die alltäglichen Verwaltungsleistungen, mit denen die Menschen primär in Berührung kommen. Die wissenschaftlichen Empfehlungen – ein Gemisch teils gedankenloser, teils verhaltenswissenschaftlich inspirierter Übertragungen eines an technischer Rationalität geschulten Denkens – stießen sich oft an der Realität. Dies nährte schon bald eine ausufernde Implementationsforschung, die auf Lücken der Umsetzung der politisch-rechtlichen Vorgaben, auf ihr Vollzugsdefizit, hinwies. Und es förderte ein Evaluierungsgeschäft, in dem sich Sozial- und Wirtschaftswissenschaften trafen. Die jeweilige professionelle Rationalität der höchst vielfältigen Agenden, die unter dem Baldachin des Öffentlichen versammelt sind, wird mit dieser Steuerungslehre nicht erfasst. Eine für die spezifischen Handlungsbedingungen einzelner Zweige der öffentlichen Verwaltung geeignete Wissenschaftsdisziplin fehlt in vielen Bereichen, in denen – anders als etwa in vielen technischen Verwaltungszweigen – die Professionalisierung noch nicht sehr weit fortgeschritten ist. Teils ist sie auch, wie die Polizeiwissenschaft, gegenwärtig im Entstehen. In dieser Lage wird viel professionelles Wissen mündlich tradiert. Es wird in der wissenschaftlichen Aus- und Fortbildung kaum gelehrt, jedoch „on the beat“ von erfahrenen Kolleginnen, den bei der Polizei sog. Bärenführern, vermittelt. Nicht viel anders sieht es aus in der sogenannten Allgemeinen Inneren Verwaltung, in der kompetentes Handeln immer noch auf der Grundlage eines Konglomerats von explizitem und implizitem „Dienstwissen“ ruht (Menne-Haritz 2001); man weiß eben, was man in bestimmten Lagen zu tun hat.

8.3 Die vier Rationalitäten des Verwaltungshandelns – dargestellt am Beispiel der Polizei Die vier Rationalitäten und ihre Zielwerte müssen noch differenzierter betrachtet werden – dies sei im Folgenden exemplarisch für den Teilbereich der Polizeiarbeit skizziert. Hier ist erstens die professionelle Rationalität sehr bedeutend für die Effektivität und die Qualität der Arbeit. Sie beruht immer noch auf einem hohen Anteil impliziten Wissens („Dienstwissen“). Das wird wissenschaftlich zu wenig beachtet. Daher ist die professionelle Rationalität präventiver, reaktiver, ermittelnder Polizeiarbeit nur schwer nach außen darstellbar. Die Folge ist ihre Vernachlässigung zugunsten der juristischen Rationalität, nicht nur in der über möglichen Missbrauch besorgten Öffentlichkeit, sondern auch im Bewusstsein der Polizeiführung selbst und in den Ausbildungsprogrammen. Die zweite, juristische Rationalität steht in der öffentlichen Wahrnehmung e­ indeutig im Vordergrund, nicht nur bezogen auf die Polizei, sondern allgemein auf das, was als Verwaltungshandeln ins öffentliche Bewusstsein dringt. Diese Rationalität ist vielschichtig. Das Recht hat mehrere unterschiedliche Funktionen. Es kann ­ tatsächlich geübtes und für richtig gehaltenes Verhalten beschreiben (kodifizieren), und es kann Maßstäbe für die Beurteilung eines bestimmten Verhaltens oder für eine ­gerichtliche

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Konfliktregelung liefern; damit dient es auch dem Schutz von Rechtspositionen gegen Verwaltungswillkür. Vor allem aber dient es heute als Steuerungsmittel in zweifacher Hinsicht. In seiner externen (gesellschaftlichen) Steuerungsfunktion ist Recht „geronnene Politik“. Was politisch entschieden wurde, soll effektiv umgesetzt werden und wird daher als Rechtsnorm der Verwaltung zur Durchführung überantwortet. Und für die verwaltungsinterne Steuerung sind Rechtsvorschriften nach wie vor das wichtigste Mittel, mit dem Regierung und höhere Verwaltungsebenen den Vollzug bis nach unten über mehrstufige Organisationshierarchien hinweg und in Kaskaden von Rechtsquellen beeinflussen. Damit ist festzuhalten, dass die juristische Rationalität für die Verwaltungspraxis (mindestens) ein doppeltes Gesicht hat. Einerseits gilt es, den Rechtsstaat zu wahren: Grenzen des staatlichen Handelns zu beachten. Daneben ist Recht aber auch die Sprache, in der die Politik ihre Anweisungen kommuniziert; Recht stellt sich als geronnene Politik dar. Das rechtsstaatlich gebotene Recht ist zu beachten; das instrumentale steuernde Recht ist zu befolgen. Bezogen auf die Polizei, aber auch auf viele Zweige der „niederen“ Sozialverwaltung wurde die Schieflage zugunsten der juristischen Rationalität abgeschwächt, jedoch in die falsche Richtung, hin auf eine Dominanz wirtschaftlicher Rationalität. Weltweit seit etwa 1980, in Deutschland mit einiger Verspätung, trat das New Public Management mit seiner Überbetonung der einzelwirtschaftlichen Rationalität seinen Siegeszug an. Die Beschwörung von Effizienz und Sparen führte zur Forderung, sich auf das „Kerngeschäft“ zu konzentrieren. Damit gerieten vor allem die impliziten Anteile des professionellen Handelns und Wissens noch weiter außer Sicht, als es mit der Überlagerung durch juristische Rationalität ohnehin schon der Fall war. Auch diese dritte, die wirtschaftliche Rationalität zeigt ein doppeltes Bild: Effizienz kann sich („einzelwirtschaftlich“) auf die Minimierung von Aufwand beim zweckgerichteten Handeln beziehen, bis hin zu ihrer Verabsolutierung als Sparsamkeit. Daneben geht es auch („gesamtwirtschaftlich“) um Zuweisung der knappen Ressourcen auf die jeweils wichtigsten Agenden, so schwer es auch sein mag, eine Präferenzordnung für diese Agenden anzugeben. Und dahinter steht der Wunsch wirtschaftlicher Akteure, staatliches Handeln möglichst zurückzudrängen zugunsten privatwirtschaftlicher, profitabler Tätigkeit (etwa private Gefängnisse, private Sicherheitsdienste). Die vierte, die politische Rationalität schließlich überlagert die genannten drei Rationalitäten. Das kann zum einen aus der Absicht resultieren, politische Programme (Politiken) durchzusetzen, welche noch nicht ihren Weg durch die Gesetzgebung gefunden haben und sich daher nicht als Rechtsprogramme darstellen. Zum anderen steht immer der Wunsch nach Machterhalt und nach Bedienung jeweils vorzuziehender Interessen dahinter. Das kann zu für die Legitimation des Verwaltungshandelns bedrohlichen Interventionen aus Tagessicht führen. Hervor sticht hier die Nutzung von Polizeieinsätzen zum Machterhalt oder zur Durchsetzung wirtschaftlicher und anderer Interessen, oft gegen Bevölkerungsmehrheiten und sogar gegen die Arbeitsebene selbst.

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8.4 Öffentliches Management als Verwaltungskunst Es ist Aufgabe des Managements auf den verschiedenen Hierarchieebenen, von Verwaltungsspitzen bis zum Selbstmanagement von Sachbearbeitern, die unterschiedlichen Rationalitäten auszutarieren. Das wird oft nicht verstanden, weil das Vorurteil herrscht, Management diene nur der Sicherstellung von Wirtschaftlichkeit. Aber Management ist „The art of getting things done“ (Herbert Simon) und der „Beruf der Wirksamkeit“ (Fredmund Malik) in sozialen Systemen. Die Fehlvorstellung, Management habe es allein mit Wirtschaftlichkeit zu tun, ist sehr hartnäckig. Das lange Zeit dominierende New Public Management verankerte sie in den Köpfen. Diese in Deutschland von dem „Neuen Steuerungsmodell“ transportierte Sicht war eine Herausforderung für die professionelle Kultur in vielen Verwaltungszweigen. Gewiss stellte sich das zunächst als eine heilsame Aufstörung dar, in deren Folge die Kosten des eigenen Handelns den Beteiligten erstmals bewusst wurden. Dann aber führte sie zur Missachtung des impliziten, nicht aufgezeichneten und oft gar nicht bewussten Dienstwissens, aus dem heraus kompetent gehandelt wird. Im Jugendamt, bei der Polizei, aber auch in vielen anderen Zweigen der „niederen“ Verwaltung lässt sich das Alltagshandeln nicht in formalisierte und standardisierte Geschäftsprozesse pressen. Vielmehr nutzt es Verhaltensweisen, die oft nur mündlich tradiert sind und zur allgemeinen Überzeugung von gutem Handeln gehören. Eine ähnliche Lage ergibt sich bei der politiknahen „hohen“ Verwaltung. Hier kommt es darauf an, mit Augenmaß zu handeln, was in den letzten Jahrzehnten unter dem Oberbegriff der verhandelnden Verwaltung zu einem viel behandelten Thema wurde. Letztlich ist Management Ausdruck einer Verwaltungskunst, die auf den verschiedenen Ebenen des öffentlichen Handelns gefordert ist. Wie gut sie beherrscht wird, zeigt sich daran, ob die jeweiligen Handelnden in der Lage sind, über alltägliche Anpassungsleistungen hinaus dem Handeln eine Richtung aufzuprägen und damit die Organisation (oder beim Selbstmanagement die eigene Tätigkeit) zu verändern, zu transformieren und im Hinblick auf erst dunkel erkannte neue Herausforderungen kompetent zu reagieren. Im Ausbalancieren unterschiedlicher Werte und der Berücksichtigung von Anspruchsgruppen in der Gesellschaft, die diese Werte verkörpern, liegt einer der wesentlichen Unterschiede zwischen öffentlichem und privatwirtschaftlichem Management. Dabei muss besondere Aufmerksamkeit auf die jeweiligen professionellen Rationalitäten gerichtet werden. Denn diese stehen, wie schon angedeutet, oftmals weniger deutlich im Bewusstsein als ihre rechtlichen, wirtschaftlichen und politischen Grenzen. Gute Kenntnis der jeweiligen professionellen Anforderungen mag auch der Grund dafür sein, dass solche Menschen in führenden Managementpositionen besonders erfolgreich sind, welche die zu managenden Tätigkeit selbst von der Pike auf kennengelernt haben. Hingegen führt die vom New Public Management verbreitete Sicht, dass ein guter Manager alles managen könne, ohne viel davon zu verstehen, zu einer Missachtung professioneller Rationalität.

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8.5 Aufgabenbezogene Managementmodelle und Wissensmanagement als Voraussetzung für die Handhabung von Multirationalität Managementaufgaben müssen mithin im Zusammenhang der jeweiligen Handlungsanforderungen gesehen werden. Günstige Voraussetzungen für ihre Erfüllung auch unter widrigen Umständen sind zu schaffen, so wie bspw. ein Ausflugslokal immer auf einen Ansturm von Gästen vorbereitet sein muss. Das bedeutet in den meisten Fällen nicht das Vorhalten materieller Gegenstände und warmen Kaffees und ihre „mise en place“, sondern eine geeignete, den Aufgaben angepasste Organisation und im Falle der Verwaltung vor allem ein gutes Wissensmanagement (Lenk et al. 2014). Wissensmanagement muss das Wissen einzelner Menschen untereinander verknüpfen und dieses wiederum mit maschinell erarbeiteten Datenanalysen (die heute leider auch als Wissen bezeichnet werden) zusammenführen. Organisationales Wissen, das letztlich immer von Menschen erarbeitet wird, darf aber nicht nur administrativ-technisch koordiniert werden, sondern es muss zugleich auch Eingang finden in aufgaben-angemessene Handlungsdispositionen, in Organisationsformen und -regeln, ja sogar in die Form materieller Gegenstände, die den Arbeitsprozess unterstützen. Diese dergestalt reflektierten und „kultivierten“ Handlungsdispositionen können dann als robuste „standard operating procedures“ aus dem expliziten in das implizite Wissen, in das „tacit knowledge“ absinken. Auf diese Weise entsteht insgesamt eine gleichsam chemisch verbundene organisationale Intelligenz als wesentliche Voraussetzung für erfolgreiches Management. Man könnte sie als Compound Intelligence bezeichnen. Aus der gegenwärtigen Mode der sog. Künstlichen Intelligenz kann dabei das Brauchbare und Weiterführende aufgenommen werden. Es geht letztlich nicht um schlaue Technik, schon gar nicht – wie uns immer wieder eingeredet wird – um einen Wettstreit zwischen menschlicher Intelligenz und solcher, die in Maschinen hineindesignt ist. Es geht vielmehr darum, menschliches und organisationales Handeln mit Technik klüger, „smarter“ zu machen (Brödner 2017). Aus diesem – für jede Verwaltungsaufgabe spezifisch zu entwickelnden – Wissenskonglomerat mit seinen unterschiedlichen Wissensbeständen und Praktiken kann dann das Management schöpfen – es kann die Grundlage für eine Management-Modell für die jeweilige Verwaltungsorganisation sein. Ein solches Modell hilft dabei, Führungs- und Gestaltungsaufgaben im richtigen Gesamtzusammenhang zu sehen und sich das für ihre Lösung erforderliche Wissen anzueignen. Wie es beschaffen sein sollte, kann angegeben werden. Richtungsweisend für öffentliche Organisationen ist ein Entwurf auf der Grundlage des frühen, kybernetisch ausgerichteten St. Galler Management-Verständnisses (Ulrich und Sidler 1977). Dieser Entwurf muss jedoch in konkreten Verwaltungseinheiten an die jeweiligen Aufgaben und besonderen Erfordernisse angepasst werden. Auf seiner Grundlage können sowohl die operationalen als auch die Managementprozesse auf die jeweiligen Bedingungen ­ausgerichtet werden und sich mit deren Änderung fortentwickeln.

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Zu diesen Bedingungen gehört inzwischen die Berücksichtigung des Umstands, dass in das Verwaltungshandeln an vielen Stellen automatische Tätigkeiten gleichsam eingewoben sind. Man kann diese heute nicht mehr damit erfassen, dass man die Informationstechnik einfach als Hilfsmittel der Menschen betrachtet. Vielmehr finden sich menschliche und maschinelle Anteile in Handlungsvollzügen, den sogenannten Geschäftsprozessen nebeneinander. Das Bild einer Teil-Handlungsträgerschaft von Technik (Rammert 2004) ist daher angemessener. Dem technischen Agieren sollten keine Absichten zugesprochen werden und die grundlegende Verantwortung von Menschen für das Verwaltungshandeln darf nicht aufgegeben werden. Dennoch muss die Einsicht in die immer engere Verzahnung menschlicher und maschineller Teilverrichtungen zu einer Neufassung der Organisationstheorie führen, vor der sich sowohl die Organisationssoziologie als auch die Informatik gegenwärtig noch drücken (Lenk 2016). Organisiert wird nicht mehr nur das Zusammenwirken von Menschen, sondern das von Menschen und Maschinen; letztere mag man als „Aktanten“ bezeichnen. Wenn die ­maschinellen Tätigkeitsanteile überwiegen, so mag das zu einem Übergewicht juristischer, leicht standardisierbarer und damit automatisierbarer Rationalität führen. Und die Folgen neuerer Formen der Digitalisierung für Ermessensausübung und professionelles Fingerspitzengefühl sind noch keineswegs klar.

8.6 Neue Herausforderungen Schon die Notwendigkeit, Geschäftsprozesse in Organisationen aus menschlichen und maschinellen Modulen zusammengesetzt zu denken, führt dazu, dass der Entwurf eines solchen konkreten Management-Modells heute schwerer ist als vor einigen Jahrzehnten. Es kommen jedoch drei Umstände hinzu, die sich auf das Management auswirken und die das Gewicht einzelner Rationalitäten beeinflussen. Sie hängen mit der Überlagerung des Handelns in Organisationen durch Einflüsse aus der Umwelt zusammen. Dabei geht es um: • die zunehmende Bedeutung von Verwaltungs-Netzwerken • die Standardisierung, Formalisierung und Automatisierung von einzelnen Teilvollzügen im operativen Bereich, aber auch im Management • Versuche, das professionelle Handeln dadurch zu verbessern, dass zentrale Vorgaben gemacht und unter Nutzung von Technik zwingend ausgestaltet werden Zu diesen drei Umständen im Folgenden einige knappe Andeutungen.

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8.6.1 Verwaltungsnetze als besondere Herausforderung Gegenstand des Managements ist zunehmend nicht nur die eigene Organisation. Oft erstrecken sich Handlungsprozesse über mehrere Stellen (Menschen und Organisationen); eine Vielzahl menschlicher Akteure und maschineller „Aktanten“ sind an ihnen beteiligt. Die damit entstehenden Netzwerke werden gegenwärtig immer noch recht undifferenziert gesehen. Die wissenschaftliche Erforschung stellt bislang Teilbereiche in den Vordergrund. Man sollte mindestens die folgenden Typen unterscheiden: • Produktionsnetzwerke bzw. Leistungserstellungs-Netzwerke, die mit der Auslagerung einzelner Schritte (Module) in mehr oder weniger starren Geschäftsprozessen auf organisationsfremde Stellen (einschließlich von Web Services) entstehen; nach mehreren Jahrzehnten fortschreitender Büroautomation haben sie bereits einen hohen Reifegrad erreicht (Lenk 2012) • Policy-Netzwerke, in denen Strategien entworfen und propagiert werden; sie beruhen immer noch hauptsächlich auf den „eisernen Dreiecken“ von Interessenten, Politikern und Verwaltungsbeamten • Ad-hoc-Netzwerke, die aus besonderen Lagen resultieren und in denen die unterschiedlichen Leistungen mehrerer Organisationen bei deren Bewältigung koordiniert werden müssen; sie gewinnen in der Sicherheitsverwaltung zunehmend an Bedeutung Die Problematik dieser Netze liegt vor allem darin, dass man zwar grundsätzlich über zu verfolgende Zwecke einig ist, aber ganz unterschiedliche Vorstellungen darüber hat, wie diese zu erreichen sind. Darin zeigen sich die unterschiedlichen professionellen Rationalitäten, welche die beteiligten Organisationen und Menschen einbringen. So stellen etwa Landräte, Feuerwehr, Polizei, Technisches Hilfswerk und die verschiedenen Rettungsdienste sehr selbstbewusste Akteure dar, welche im Fall einer Akutkatastrophe zusammenwirken müssen. Führungsaufgaben stellen sich hier besonders akut. Gleichwohl können Gestaltungsformen angegeben werden, welche die auftretenden Spannungen verringern und kompetentes Handeln auch in Ausnahmesituationen ermöglichen (Barthel 2019). Das Management von Verwaltungsnetzen ist ungewohnt, und es wird gern vernachlässigt. Über dem Management der eigenen Organisation wird seine Notwendigkeit oftmals gar nicht oder zu spät gesehen. Eine wegweisende Darstellung der Herausforderungen, die mit Netzwerkmanagement verbunden sind, unterscheidet drei Dimensionen (Brüggemeier und Röber 2011): • Organisationales Management • Operatives Netzwerkmanagement • Strategisches Netzwerkmanagement

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Im Regelfall fühlt man sich nur für die untere Ebene, also das die eigene Organisation betreffende Management von Teilprozessen bzw. von eigenen Ressourcen verantwortlich. Das Zusammenspiel mit den anderen Akteuren im jeweiligen Fall, also das operative Netzwerkmanagement bleibt dann dem Zufall überlassen. Manchmal wird es auch von Externen ausgeübt, etwa von Bürgern, welche unterschiedliche Zweige der Sozialverwaltung kontaktieren müssen. Deren Schwierigkeiten, wenn sie von Pontius zu Pilatus geschickt werden, zeigen schon, dass in unterschiedlichen Organisationen bzw. Software angesiedelte Teilleistungen der Koordinierung bedürfen. Und oberhalb des diese Koordination leistenden operativen Netzwerkmanagements bedarf es einer strategischen Strukturierung bedarf es einer verantwortungsvollen Gesamtsteuerung.

8.6.2 Standardisiertes und automatisiertes Management Vielfach wird Management so beschrieben, dass alltägliche Vorgänge der Improvisation, Disposition und Gestaltung gar nicht aufscheinen. Das trifft in vielen Fällen nicht die vorfindliche Realität. Man sollte aber unterscheiden zwischen dem, was als Manager bezeichnete Personen tun, und den einzelnen Funktionen des Managements von Handlungsketten, Ressourcen und Institutionen. Denn alltägliche Vorgänge der Disposition und Improvisation sind oftmals nicht Aufgabe der als Manager bezeichneten Personen. Sie werden auf der Arbeitsebene beiläufig mit abgewickelt. Solche Managementleistungen stecken in vorgefertigten formalen Handlungsprogrammen, mit denen die Arbeit strukturiert wird. Diese Handlungsprogramme können standardisiert und in der Folge auch automatisiert werden. Das führt zu einer Lage, die von den Beschäftigten als Bürokratie oder als „Infokratie“ wahrgenommen wird. Die Arbeitsebene sieht sich im letzteren Fall unter die Herrschaft eines nicht mehr ansprechbaren Computers gebracht. Denn die Informationstechnik kann in dreierlei Weise in der Organisation wirken: unter, neben („Kollege Computer“) und über dem arbeitenden Menschen. Oft ist nicht transparent, welche Vorstellungen in organisatorische Regelungen eingehen oder in den Managementleistungen von Maschinen verkörpert sind. Das gestattet es den Verantwortlichen, sich hinter unpersönlichen Vorschriften zu verstecken, gar die Schuld dem angeblich sturen Computer zuzuschieben. Die Automation von Managementleistungen behindert aber auch die Abänderbarkeit von Anweisungen, wenn sie nicht gar die Notwendigkeit der Abänderung auf die Programme „lernender“ Technik schiebt. In jedem Fall aber wird damit die für das jeweilige Management zuständige Ebene mit Fremdeinflüssen konfrontiert, an die sie sich anpassen muss.

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8.6.3 Externe Stellen reden mit und engen den Spielraum ein, in dem sich Verwaltungskunst entfalten kann Mit dem Fortschreiten der Digitalisierung des Verwaltungshandelns resultieren Fremdeinflüsse noch aus einem weiteren Zusammenhang. Die maschinelle Auswertung großer Datenmengen macht es für übergeordnete Stellen leichter, ihre Vorstellungen von professioneller Rationalität der Arbeitsebene vorzugeben. Als Beispiel mag das Predictive Policing dienen. Für effektivere und effizientere Polizeiarbeit birgt es Chancen in der Disposition und in der Umgestaltung der Streifenarbeit, wenn man sich darüber im Klaren ist, dass es letztlich auf statistischen Auswertungen vergangener Umstände beruht. Wenn nur die automatisch erzeugten Auswertungen genutzt werden, ohne dass das Erfahrungswissen, das Dienstwissen altgedienter Mitarbeiter hinzutritt, dann kann es auch leicht zu nachteiligen Situationen kommen, beispielsweise durch überproportionale Verfolgung von leicht beobachtbarer Kleinkriminalität. Professionelles Handeln wird damit überlagert durch zentrale Nutzung ­überlegenen und teilweise der Maschine eingepflanzten Wissens. Das suggeriert, dass es sich dabei um objektives, belastbares Wissen handele. Menschliche Intelligenz auf der Arbeitsebene wird dadurch entwertet. Damit wird eine professionelle Rationalität, mit w ­ issenschaftlicher Anleitung oder auch nicht, in allgemeine Vorgaben eingebaut. Das erschwert das ­Ausbalancieren der unterschiedlichen Rationalitäten in der Praxis weiter. Vorgaben, wie sie das Predictive Policing kennzeichnen, sind damit Teil eines Machtspiels, in dem übergeordnete Ebenen ihre Sicht zulasten der Arbeitsebene durchsetzen. Was formalisierbar ist, wird auf Dauer gestellt und der Kritik entzogen. Das kann hier nur angedeutet werden. Wir haben es zu tun mit einem Teilbereich einer (Neo-)Taylorisierung der Arbeit. Menschliches Handeln wird in berechenbare Schritte aufgespalten, um es ganz oder ­teilweise auf Maschinen zu übertragen. Dahinter mag die Angst stehen, dass kluges Handeln der Arbeitsebene im Einzelfall den Vorgaben oberer Instanzen nicht entspricht. Berechenbarkeit und Kontrollierbarkeit dieses Handelns sind die dominierenden Werte.

8.7 Fazit Angesichts der Erwartungen der Außenwelt und der Notwendigkeiten kompetenten Handelns war Verwaltungskunst im dargelegten Sinn des Austarierens unterschiedlicher Rationalitäten schon immer schwierig. Es kommen nun aber weitere Erschwernisse hinzu. Vernetzung von Organisationen, Teilautomatisierung des Handelns einschließlich des Managements sowie Versuche, durch wissensmäßige Vorgaben berechenbares Handeln auf der Arbeitsebene zu erzeugen, führen zu zusätzlichen Anforderungen. Sie machen es umso notwendiger, brauchbare Management-Modelle und Wissensmanagement als Grundlagen des Managements einschließlich der Personalführung auszuarbeiten. Entscheidend: Die Erstellung eines konkreten Management-Modells ist eine Leistung, die nur in der Praxis erbracht werden kann. Auch ein der Praxis dienendes Wissensmanagement

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kann nicht einfach von außen einer Organisation übergestülpt werden; es ist immer aufgabenabhängig. Management-Modelle sind, wie in der neuen Fassung des St. Galler Modells beschrieben, auf radikale Selbstreflexion ausgerichtet. Sie müssen die Veränderungen in der Umwelt kritisch begleiten. Die Zufälligkeit der gewachsenen eigenen Vorstellungen ist dabei zu bedenken. Prozessinnovationen in der täglichen Arbeit einschließlich der Managementprozesse sind immer wieder anzustoßen. Wissenschaft kann hier wie allgemein für die Praxis des Managements allenfalls eine Rolle als Begleiter übernehmen, indem sie ein „Leerstellengerüst für Sinnvolles“ anbietet und bei der Erarbeitung eines den organisationalen Besonderheiten angepassten Managementmodells Hilfestellung leistet.

Literatur Barthel C (Hrsg) (2019) Polizeiliche Gefahrenabwehr und Sicherheitsproduktion durch Netzwerkgestaltung. Springer Gabler, Wiesbaden Brödner P (2017) Industrie 4.0 und Big Data – wirklich ein neuer Technologieschub? In: Hirsch-Kreinsen H, Ittermann P, Niehaus J (Hrsg) Digitalisierung industrieller Arbeit. Die Vision Industrie 4.0 und ihre sozialen Herausforderungen. Nomos, Baden-Baden, S 323–346 Brüggemeier M, Röber M (2011) Neue Modelle der Leistungserstellung durch E-Government – Perspektiven für das Public Management. Der Moderne Staat 4(2):357–380 Lenk K (2012) Die Bedeutung von Prozessen und von Prozessdenken für die Modernisierung der Verwaltung. In: Schliesky U, Schulz SE (Hrsg) Die Erneuerung des arbeitenden Staates. Nomos, Baden-Baden, S 9–30 Lenk K (2016) Gedanken zur Gestaltung technikdurchtränkter Arbeitsorganisation. In: Fuchs-Kittowski F, Kriesel W (Hrsg) Informatik und Gesellschaft. Festschrift zum 80. Geburtstag von Klaus Fuchs-Kittowski. Lang, Frankfurt a. M., S 351–360 Lenk K (2017) Transdisziplinäre Verwaltungswissenschaft. Verwaltung & Management 23(3):115– 127 Lenk K, Meyerholt U, Wengelowski P (2014) Wissen managen in Staat und Verwaltung. Edition Sigma, Berlin Menne-Haritz A (2001) Das Dienstwissen der öffentlichen Verwaltung. Wissensmanagement für kooperative Entscheidungsprozesse. Verwaltung & Management 4:198–204 Pitschas R (2008) Maßstäbe des Verwaltungshandelns. In: Hoffmann-Riem W, Schmidt-Assmann E, Voßkuhle A (Hrsg) Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. II. Beck, München, S 1567–1682 Rammert W (2004) Technik als verteilte Aktion. Wie technisches Wirken als Agentur in hybriden Aktionszusammenhängen gedeutet werden kann. In: Kornwachs K (Hrsg) Technik – System – Verantwortung. LIT, Münster, S 219–231 Rüegg-Stürm J, Grand S (2015) Das St. Galler Management-Modell, 2. Aufl. Haupt, Bern Schedler K (2012) Multirationales Management. Ansätze eines relativistischen Umgangs mit Rationalitäten in Organisationen. Der Moderne Staat 5(2):361–376 Snellen I (1987) Boeiend en geboeid. Ambivalenties en ambities in de bestuurskunde. Samsom Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn Snellen I (2006) Grundlagen der Verwaltungswissenschaft. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, Ein Essay über ihre Paradigmen Ulrich H, Sidler F (1977) Ein Management-Modell für die öffentliche Hand. Haupt, Bern

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Strategisches Management in Verwaltung und Polizei: Von der Planung zu Emergenz, Fähigkeiten und Kommunikation John Siegel

Inhaltsverzeichnis 9.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 9.2 Strategisches Management als Rationalitätsmythos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 9.3 Implikationen des Strategiebegriffs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 9.4 Ansatzpunkte für ein weiterentwickeltes Verständnis strategischen Managements in öffentlichen Organisationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 9.4.1 Emergente Strategien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 9.4.2 Organisationale Fähigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 9.4.3 Kommunikation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 9.5 Die drei Ansatzpunkte in Fallbeispielen aus der Polizei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 9.5.1 Strategische Steuerung mit der Balanced Scorecard in der Polizei Baden-Württemberg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 9.5.2 Strategisches Management in der Folge des Neuen Steuerungsmodells bei der Polizei Nordrhein-Westfalen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 9.5.3 Der Prozess zur Strategie 2020 der Polizei in Niedersachsen. . . . . . . . . . . . . . . . . 220 9.5.4 Kurze Diskussion der drei Fallbeispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 9.6 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

Zusammenfassung

Der Beitrag argumentiert, dass die Vorstellung von strategischem Management ­öffentlicher Organisationen in Theorie und Praxis nach wie vor maßgeblich durch den klassischen Rationalitätsmythos strategischer Planung geprägt ist. Gerade aus

J. Siegel (*)  HAW Hamburg, Hamburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_9

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praktischer Sicht lässt sich jedoch eine erhebliche Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit feststellen, was auch darauf zurückzuführen ist, dass drei offenkundig relevante Aspekte der strategischen Steuerung öffentlicher Organisationen nicht ausreichend berücksichtigt worden sind. Dazu gehört erstens die Beachtung von sich herausbildenden (emergenten) Strategien, welche das alltägliche Handeln in Organisationen und damit deren Erfolg stark beeinflussen. Daraus ergibt sich zweitens die Relevanz organisationaler Fähigkeiten in Polizei und Verwaltung und der ihnen zugrunde liegende Routinen. Drittens scheint es sinnvoll, (nicht nur) strategisches Management als kommunikativen Prozess zu verstehen. Ein „gemeinsamer Nenner“ sind insbesondere die Kommunikationsroutinen in Organisationen und die Thematisierung strategischer Aspekte – organisationale Fähigkeiten, Herausforderungen, Erwartungen, Entwicklung – in ihnen. Folglich sollte der Weiterentwicklung bereits etablierter Kommunikationsroutinen unter stärkerer Berücksichtigung strategischer Themen mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden. Gemeint ist hier vor allem, dass die Fähigkeiten und Handlungsmuster im Lichte von Erwartungen (Aufträge, Ziele, Anforderungen) und Herausforderungen selbstkritisch reflektiert und bewusst weiterentwickelt werden.

9.1 Einleitung Strategisches Management ist ein Thema, dass in Organisationen der öffentlichen Verwaltung in Deutschland bislang eher eine untergeordnete Rolle spielt, auch wenn es von der Managementlehre gefordert wird (vgl. Siegel 2019). In diesem Beitrag soll nun weniger der Frage nachgegangen werden, warum es diese Diskrepanz gibt. Stattdessen soll es um eine Betrachtung gehen, welche Anknüpfungspunkte ein aktualisiertes Verständnis strategischen Managements für die Managementpraxis in Organisationen von Verwaltung und Polizei bietet. Dabei wird versucht, typische Herangehensweisen an dieses Thema zu vermeiden (vor allem der übliche Fokus auf Instrumente des strategischen Managements) oder bewusst kritisch zu reflektieren. Im ersten Teil des Beitrags soll in diesem Sinne erläutert werden, inwiefern das verbreitete heuristisch-präskriptive Verständnis strategischen Managements als Rationalitätsmythos betrachtet werden kann und welche unterschiedlichen Implikationen mit einer angemessen komplexen Definition des Strategiebegriffs verbunden sind. Aus dieser eher organisationstheoretischen Betrachtung abgeleitet werden anschließend drei Anknüpfungspunkte für die Weiterentwicklung des Verständnisses von strategischem Management öffentlicher Organisationen angerissen, nämlich das Konzept der Strategie als emergentes (sich herausbildendes) Handlungsmuster, die stärkere Berücksichtigung organisationaler Fähigkeiten und die Betrachtung von strategischem Management als kommunikativem Prozess. Dabei wird auf theoretische und praktische Implikationen eingegangen. Es folgt der Versuch, drei empirische Fallbeispiele zum strategischen Management in der Polizei im Lichte der drei Ansatzpunkte zu betrachten und zu interpretieren. Nichtsdestotrotz handelt es sich bei diesem

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Beitrag im Wesentlichen um einen theoretischen Diskussionsbeitrag, der als Denkanstoß zu verstehen sein soll. Die hier entwickelten Ansatzpunkte und Zusammenhänge zwischen ihnen bedürfen zweifellos der weiteren Konkretisierung und Vertiefung.

9.2 Strategisches Management als Rationalitätsmythos In der deutschsprachigen Public-Management-Lehre und einschlägigen Lehrbüchern (bspw. Hirsch et al. 2013; Thom und Ritz 2017; ausführlich Schedler und Siegel 2004) lässt sich die Vorstellung, wie strategisches Management in öffentlichen Organisationen betrieben werden soll, ungefähr wie folgt zusammenfassen: Eine Strategie, verstanden als beabsichtigte Vorgehensweise zur Erreichung grundsätzlicher und langfristiger Zielsetzungen, wird zunächst durch Führungskräfte – oft mit Unterstützung externer Berater – an der Spitze der Hierarchie formuliert und dann („top-down“) implementiert. Die Phase der Strategieformulierung ist durch Analysen der Organisation und ihres Umfelds gekennzeichnet. Typischerweise kommt dabei das Verfahren der SWOT-Analyse zum Einsatz, mit der interne Stärken und Schwächen der Organisation ebenso ermittelt werden wie externe Chancen und Risiken. Kern der Strategieformulierung sind Grundsatzentscheidungen über Ziele und Wege der weiteren Entwicklung der Organisation, zur Bewältigung grundlegender Herausforderungen und zur Verbesserung der Performance, insbesondere im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns. Die Strategieumsetzung besteht nicht zuletzt aus Maßnahmen zur Umverteilung von Ressourcen, zur Reorganisation von Strukturen und Prozessen, zur Weiterentwicklung des Produktportfolios (insbesondere in qualitativer Hinsicht), zur besseren Nutzung technologischer Potenziale (Stichwort: Digitalisierung) sowie eines im Sinne der beabsichtigten Strategie (bzw. entsprechender Leitbilder) kohärenten Führungsverhaltens. Diese instrumentelle Vorstellung ist plausibel, anschaulich und erscheint auch praktikabel. Sie ist insofern, wie oft in der Managementlehre, heuristisch und präskriptiv; das heißt sie vereinfacht die komplexe Realität des Verwaltungsmanagement stark und beschreibt, wie vorgegangen werden soll. An dieser Herangehensweise ist zunächst nichts auszusetzen und sie ist für die anwendungsorientierte Auseinandersetzung mit dem strategischen Management öffentlicher Organisationen auch naheliegend. Führungskräfte wie Studierende als Adressatinnen und Adressaten einschlägiger Publikationen (oder auch entsprechender Empfehlungen von Beratungsfirmen) erwarten klare Hinweise und Vorschläge, wie sie handeln können und sollen. Außerdem gibt es auch Beispiele dafür, dass diesem Verständnis strategischen Managements in der Praxis öffentlicher Organisationen gefolgt wird (vgl. etwa Hirsch et al. 2013 sowie die in Abschnitt X.5 betrachteten Studien); es gibt darüber hinaus in der Forschung Hinweise darauf, dass damit positive Auswirkungen auf die Performance einhergehen können (Andrews et al. 2012; Joyce 2015).

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Das beschriebene „typische“ Verständnis von strategischem Management stellt organisationstheoretisch jedoch auch einen Rationalitätsmythos dar. Das Konstrukt des Rationalitätsmythos in der Organisationstheorie geht auf John Meyer und Brian Rowan (1977) zurück, die streng genommen von „rationalized myths“ sprechen, also rationalisierten Mythen. Sie meinen damit den gesellschaftlich allgemein verbreiteten Glauben an die Zweckmäßigkeit und Effizienz gewährleistende Wirkung bestimmter Strukturelemente (Organisationsformen, Managementinstrumente, usw.) von in ein institutionalisiertes Umfeld eingebetteten Organisationen. Dieser Glaube ist nicht nur die Grundlage für die Anwendung entsprechender Konzepte in der Praxis, sondern dient auch der Komplexitäts- und Kontingenzreduktion, vor allem aber zur Legitimation von Organisationen. Eine zentrale Grundannahme des soziologischen Neoinstitutionalismus ist, dass Organisationen vor allem nach Legitimität streben und daher bemüht sind, institutionalisierte Erwartungen ihrer Umwelt zu erfüllen. Die Pointe daran ist nun, dass nicht die tatsächliche Zweckmäßigkeit und effizienzsteigernde Wirkung entsprechender Strukturelemente maßgeblich (und oft auch nicht oder schwer nachweisbar) ist, sondern der Eindruck, den die Organisation damit gegenüber kritischen Anspruchs- und Interessengruppen erweckt und aufrecht erhalten zu versucht. Rationalitätsmythen sind laut Meyer und Rowan (1977) insofern von erheblicher Bedeutung für die Gestaltung, Strukturangleichung und Legitimation von Organisationen. Entsprechende Strukturelemente und Erwartungen können dabei im Widerspruch zu einander stehen. Um die problematischen Wirkungen dieser Widersprüche abzumildern, gibt es eine Lösung. Sie wird als Entkopplung bezeichnet: „Weil Versuche, die Aktivitäten in institutionalisierten Organisationen zu steuern und zu koordinieren zu Konflikten und Legitimationsverlust führen, werden Strukturelemente von Aktivitäten und voneinander entkoppelt“ (Meyer und Rowan 1977, S. 357, Übersetzung d. V.).

Möglich wird dies praktisch durch eine Verringerung der Bemühungen um Kontrolle, Erfolgsmessung und Evaluierung der tatsächlichen Wirksamkeit solcher Elemente und der Effizienz der Organisation. Paul J. DiMaggio und Walter W. Powell haben später (1983) erklärt, wie das damit verbundene Phänomen der Strukturangleichung erklärt werden kann, also die Verbreitung von Strukturelementen, anderen effizienzsteigernde Wirkung geglaubt bzw. als selbstverständlich angenommen wird. Erstens kann sie erzwungen werden, etwa durch rechtliche Vorschriften; zweitens durch das Kopieren vermeintlich erfolgreicher „Lösungen“ von vermeintlich erfolgreichen Organisationen; und drittens durch Normen und Werte, die vor allem in der professionellen Aus- und Weiterbildung vermittelt werden. Wenden wir nun diese (zweifellos auch kritikwürdigen) Prämissen auf das strategische Management in der Verwaltung an und kommen auf die eingangs beschriebene heuristische und präskriptive Herangehensweise zurück. Folgt man also der Theorie, ist diese Vorstellung strategischen Managements Ausdruck einer institutionalisierten Erwartung an die Steuerung öffentlicher Organisationen und wird getragen vom ­Glauben

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an deren Wirksamkeit. Mit anderen Worten: die Annahme, ein entsprechend des oben beschriebenen Verständnisses von strategischem Management organisierte Verwaltung kann ihre Performance verbessern bzw. ist erfolgreicher als jene, die es nicht sind, wird als selbstverständlich geteilt, verbreitet, unterrichtet und prägt – tendenziell von ohnehin schwer zu ermittelnden Tatsachen unabhängige – Deutungsmuster und bei der Bewertung, wie modern, zeitgemäß oder eben effizient eine Organisation ist bzw. arbeitet. Diese theoretische Interpretation ist für Praktikerinnen und Praktiker des Verwaltungsmanagements auf den ersten Blick überraschend und vermutlich zunächst auch irritierend und verstörend. Auf den zweiten Blick kommen jedoch sicherlich schnell alltägliche Erlebnisse in den Sinn, bei denen in der eigenen Organisation „Lösungen“ eingeführt werden sollten oder tatsächlich wurden, deren Sinn (also quasi Rationalität) sich nicht erschloss, die aber unter dem (Legitimations-)Druck der Verwaltungsmodernisierung bzw. eines entsprechender Modewellen, des Zeitgeistes usw. realisiert werden sollten. Man denke nur an die aktuell verbreitete Annahme, dass die digitale Transformation der Verwaltung nur erfolgreich gemeistert werden könne, wenn diese agiler werde (vgl. den Beitrag von Manfred Bornewasser „Agile Verwaltung – Kalter Kaffee oder neue Erfolgsformel?“ in diesem Band).

9.3 Implikationen des Strategiebegriffs Dieser theoretische Exkurs bietet eine mögliche Antwort auf die Frage, warum einschlägige Lehrbücher, Konzepte und Praktiken nach wie vor hartnäckig von einem derartigen, eher trivialen Verständnis strategischen Managements geprägt sind, das aus wissenschaftlicher Sicht schon seit Jahrzehnten umfassend kritisiert wurde und eigentlich als überholt gelten müsste. Eine andere Antwort könnte lauten, dass alternative Ansätze der Komplexität besser gerecht werden sollen und daher selbst so komplex werden, dass sie kaum noch nachvollziehbar und für die Praxis wenig praktikabel sind. Dies soll an einem konkreten Beispiel aus der Literatur verdeutlicht werden: Eines der international einflussreichsten Lehrbücher zum strategischen Management öffentlicher Organisationen stammt von John M. Bryson, das nach der ersten Auflage von 1988 inzwischen in fünfter Auflage von 2018 erschienen ist. Bryson folgt darin im Grunde dem oben beschriebenen heuristischen und präskriptiven Muster. Das Buch ist ein typischer Leitfaden, der auf zehn Schritten aufbaut, aber auch recht differenzierte Vorschläge und Herangehensweisen aufzeigt. Es folgt den Annahmen der Planungs- und Designschule des strategischen Managements (nach der Klassifikation von Ansätzen nach Mintzberg et al. 1999), betrachtet dieses also vor allem als formalisierten Gestaltungsprozess der Organisation im Verhältnis zu ihrer Umwelt und entsprechenden Herausforderungen, dort – wie auch sonst in der Literatur üblich – als „strategic issues“ bezeichnet. Diese lassen sich laut Bryson insbesondere mithilfe der bereits erwähnten SWOT-Analyse identifizieren, der eine Reflexion des Auftrags („mandate“) der jeweiligen Organisation vorausgehen und auf deren Grundlage eine gemeinsam geteilte Erfolgsvorstellung („vision of success“)

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entwickelt werden soll. Dies ist wiederum die Basis für einen klassischen Strategieprozess nach dem Muster von Planung, Umsetzung und Kontrolle (der klassischen Heuristik der Managementlehre schlechthin). Bemerkenswert ist jedoch, wie Bryson den – offensichtlich zentralen – Begriff der Strategie definiert: „Strategie kann verstanden werden als Muster [pattern] von Zwecken, Grundsätzen [policies], Programmen, Projekten, Handlungen, Entscheidungen oder Ressourcenzuweisungen, die festlegen [define], was eine Organisation (oder eine andere Einheit [entity]) ist, was sie tut und warum sie es tut. Strategie ist insofern die Erweiterung der Mission der Organisation, die eine zweckgetriebene (und manchmal den Zweck aufdeckende [purpose-revealing]) Brücke zwischen der Organisation und ihrer Umwelt bildet. Strategien werden typischerweise entwickelt, um sich mit strategischen Themen [strategic issues] auseinanderzusetzen; das heißt, sie umreißen [outline] die Reaktion [response] der Organisation auf grundsätzliche Herausforderungen, denen sie begegnet. Um bei der Brücken-Metapher zu bleiben, zeigen strategische Themen, wo Brücken benötigt werden, während Strategien die Brücken sind. […]“ (Bryson 2018, S. 221 f.; Übersetzung d. V.) Diese Definition ist absichtlich umfassend. Es ist wichtig, Muster zu erkennen, die über Ziele, Grundsätze, Entscheidungen, Ressourcenzuweisungen und große und kleine Handlungen hinausgehen [transcend] und idealerweise integrieren und ausrichten [align]. Allgemeine Strategien werden scheitern, wenn spezifische Schritte zur Umsetzung fehlen. Ferner sind Strategien anfällig zu scheitern, wenn es keine Abstimmung und Übereinstimmung [alignment and consistency] zwischen dem gibt was eine Organisation sagt, was sie will, wofür sie zahlt und was sie tatsächlich tut.“.

Diese Definition ist nicht nur umfassend, sondern auch anspruchsvoll, mehrdeutig und aufschlussreich. Einige Aspekte verdienen nähere Aufmerksamkeit: Erstens spricht Bryson hier nicht von Strategie als einem Plan, sondern als einem Muster. Er knüpft insofern (auch wenn er ihn nicht zitiert) an Mintzberg an, der die Unterscheidung von Strategie als Plan und Muster eingeführt und damit die Aufmerksamkeit der Strategielehre weg von den Absichten von Organisationen hin zu deren tatsächlichen Handlungsweisen gerichtet hat (Mintzberg und Waters 1985). Eine Strategie ist insofern nicht (nur), was eine Organisation beabsichtigt zu tun, sondern (auch) was sie tatsächlich tut. Zweitens konstatiert die Definition, dass Anspruch und Wirklichkeit im Kontext des strategischen Managements auseinanderfallen können. Ebenso besteht die Möglichkeit einer Diskrepanz zwischen Rhetorik, Entscheidung und Handeln in einer Organisation. In der Organisationstheorie ist dieses Phänomen als organisierte Heuchelei („organizational hypocrisy“) bekannt; dieses Konzept geht auf den schwedischen Forscher Nils Brunsson (2002) zurück, auch wenn dieser dort ebenfalls nicht zitiert wird. Strategisches Management dient John Bryson zufolge also dazu, diese Heuchelei bzw. entsprechende Widersprüche zu erkennen und zu reduzieren bzw. zu vermeiden. Daraus ergibt sich drittens auch, dass eine wesentliche Herausforderung des strategischen Managements weniger in der Analyse, als in der Interpretation bestimmter Entwicklungen liegt, die nicht objektiv feststehen und erkennbar sind, sondern Deutungen

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sind. Das gilt insbesondere für die strategic issues, also Herausforderungen bzw. Themen mit herausragender Bedeutung für die Organisation und ihren (ebenfalls auszulegenden) Erfolg, denen Bryson einen großen Stellenwert zumisst (s. die Brücken-Methapher). Hier lässt sich organisationstheoretisch vor allem an Karl Weick (1985, 1995) anschließen, der kollektive Interpretationsprozesse in Organisationen umfassend erforscht hat. Hinzu kommt, dass in der Definition naturgemäß der Versuch unternommen wird, ein Phänomen begrifflich zutreffend und nachvollziehbar sprachlich abzubilden, wodurch wiederum das Denken und Handeln jener, die diese (oder eine andere) Definition zugrunde legen, beeinflusst und geprägt wird. Gerade aus der Mehrdeutigkeit wesentlicher inhaltlicher Gegenstände des strategischen Managements ergeben sich folgenreiche Implikationen für weitere Überlegungen: Wenn sich keine objektiven Feststellungen bspw. zu der Frage treffen lassen, was eine wesentliche Herausforderung für den Erfolg einer Organisation sind oder wie dieser Erfolg überhaupt definiert ist, dann besteht eine zentrale Aufgabe des strategischen Managements darin, wirksame Klärungen bzw. Verständigung darüber zu gewährleisten – mit anderen Worten: effektive Kommunikation. Mehrdeutig, interpretations- und insofern kommunikationsbedürftig sind jedoch nicht nur Herausforderungen, sondern auch deren Bezugsobjekte (bspw.: Herausforderungen wofür eigentlich?). Neben zu klärenden Erfolgsmaßstäben kommt hierbei insbesondere die Existenz- und Legitimationssicherung, die Sicherung der Versorgung mit Ressourcen und die allgemeine Handlungs- und Leistungsfähigkeit der Organisation in Betracht. Herausforderungen bestehen im Sinne der Logik der SWOT-Analyse insbesondere dann, wenn diese grundsätzlichen Komponenten der Organisation durch interne Schwächen oder externe Risiken „bedroht“ sind. Auch die Handlungsmuster einer Organisation bedürfen diesem Strategieverständnis folgend einer tiefergehendenden Betrachtung, Interpretation und Kommunikation. Die Antwort auf die entsprechende Frage, was eine Organisation tut und warum sie es (so) tut, lässt sich vor allem in deren Routinen suchen und finden. Wie lassen sich diese theoretischen Überlegungen nun zur Auseinandersetzung mit der eigentlichen Fragestellung dieses Beitrags nach Anknüpfungspunkten im praktischen, alltäglichen Managementhandeln in Verwaltungen und bspw. der Polizei ­verbinden?

9.4 Ansatzpunkte für ein weiterentwickeltes Verständnis strategischen Managements in öffentlichen Organisationen Eine erste wesentliche Konsequenz aus der vorangegangenen Argumentation ist, dass der „Alltag“ bzw. das operative Geschäft sowie das untere und mittlere Management in Verwaltung und Polizei „strategischer“ ist, als im Mainstream der Strategielehre gemeinhin angenommen wird. Wenn es kleine, inkrementelle Veränderungen und Anpassungen

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sind, die in der Summe und über längere Zeiträume hinweg maßgeblich prägen, was Organisationen sind, was sie tun und warum sie es tun, dann müsste hier der Ausgangspunkt für das strategische Management liegen, und nicht das Ende – etwa im Sinne eines trickling down (quasi: „Durchsickern“) zentral initiierter Reformprogramme. Wenn also Handlungsmuster bzw. Routinen primär aus dezentralen Lernprozessen heraus begriffen werden können, gilt es diese zu verstehen, um auf dieser Grundlage die Organisation bewusster strategisch weiter zu entwickeln. Strategisches Management bedeutet insofern, sich mit emergenten Strategien (als Muster) auseinanderzusetzen und nicht primär mit Planungen, welche die bewährten Routinen mehr oder weniger ignorieren. Mit anderen Worten: man muss die Organisation verstehen, bevor man sie gestaltend verändern kann. Eine zweite wesentliche Schlussfolgerung ist, dass dieses Argument in erster Linie für Kommunikation und Kommunikationsroutinen gilt. Nur wenn diese derart institutionalisiert sind, dass Selbstreflexion und die Auseinandersetzung mit strategischen Themen ermöglicht werden, ist strategisches Management möglich; nur wenn man die Kommunikationsroutinen versteht, kann man Strategien verstehen und verändern. Drittens sollte ein wesentlicher Gegenstand der Kommunikation sein bzw. werden, was die Organisation kann, also wozu sie in der Lage ist, ob diese organisationalen Fähigkeiten den jeweiligen Anforderungen bzw. Erwartungen entsprechen, und welcher Handlungsbedarf besteht, um die Fähigkeiten in diesem Sinne zu verbessern. Auch wenn diese Fragen teilweise auf operativer Ebene beantwortet werden können, etwa bei der Weiterentwicklung von qualitativen Leistungsmerkmalen unter Berücksichtigung der jeweils spezifischen Anforderungen, impliziert das Konzept organisationaler Fähigkeiten die Notwendigkeit angemessener Koordination, d. h. letztlich zweckmäßiger Kommunikationsroutinen zur Abstimmung zwischen Stellen, Organisationseinheiten, Funktionen und Hierarchieebenen. Darin liegt auch ein Schlüssel zur Gewährleistung (zumindest eines Mindestmaßes) an Konsistenz, wie sie oben in Brysons Definition angestrebt wird.

9.4.1 Emergente Strategien Zunächst kann bei nüchterner Betrachtung der bisherigen Erkenntnisse festgehalten werden, dass das Verständnis von strategischem Management angesichts der eben angeführten Argumente quasi vom Kopf auf die Füße gestellt werden soll – und kann. Wenn es darum geht, Routinen und Handlungsmuster zu erkennen und zusammenfassend zu deuten, muss man zwangsläufig am „operativen Geschäft“ ansetzen, womit die (immer noch weit verbreitete) analytisch-konzeptionelle Trennung von operativem und strategischem Denken und Handeln (und Management) stark relativiert wird. Allerdings ist gerade mit dem notwendigen Versuch, Erklärungen für Handlungsweisen zu ermitteln, eine kritische Haltung und Herangehensweise erforderlich, die zu Konflikten führen kann. Je stärker das Handeln in Behörden und bei der Polizei institutionalisiert (also selbstverständlich und normiert bzw. geregelt ist) ist, desto schwerer ist es auch und gerade für die Handelnden selbst, diese Selbstverständlichkeiten bewusst ­„rational“

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zu erklären. Über Routinen wird weniger bewusst entschieden (zumal durch die aktuell Handelnden selbst oder auch deren Vorgesetzte), als dass diese sich in diffusen, dezentralen Lern- und Anpassungsprozessen herausbilden, bewähren und verinnerlicht werden. Gerade bei staatlichen Kernaufgaben laufen diese Prozesse über Jahrhunderte! – „das haben wir schon immer so gemacht“. Ausgehend von Mintzbergs Unterscheidung von Strategie als Plan und Muster kann unterstellt werden, dass die tatsächlich realisierten und als solche überhaupt wirksamen Strategien immer eine Mischung aus beabsichtigten und sich herausbildenden Strategien sind (Mintzberg und Waters 1985). Gerade angesichts der zu vermutenden geringen Bedeutung bewusster Strategien und entsprechender Strategieprozesse (etwa im Sinne der Beschreibung am Beginn dieses Beitrags) in den meisten deutschen Verwaltungen und Polizeien ist davon auszugehen, dass sich herausbildende Strategien dominieren bzw. den jeweiligen Erfolg und Misserfolg der Organisationen erklären. Für Mintzberg et al. (1999) ist strategisches Management in diesem Sinne vor allem als Lernprozess zu verstehen, wobei es letztlich darum geht, Veränderungen organisationaler Handlungsmuster bewusst zu machen und – soweit möglich – zielgerichtet zu gestalten. Dahinter steht die Idee, dass Beschäftigte und Führungskräfte auf den unteren Hierarchieebenen bei der Bewältigung ihrer alltäglichen Herausforderungen Problemlösungen entwickeln, ausprobieren, teilweise auch zufällig entdecken und jene Praktiken institutionalisiert – also beibehalten, selbstverständlich und gegebenenfalls kodifiziert und weitergegeben – werden, die als bewährt gelten. So bilden sich letztlich Routinen heraus, die das Handeln der Organisation bei der Aufgabenerfüllung ebenso prägen wie im Management (vgl. Nelson und Winter 1982; Nonaka 1994). Es dürfte schwer sein zu argumentieren, dass sich eine derart herausgebildete Strategie als ineffektiv erweist oder einer unterlegen ist, die an der Spitze der Hierarchie, in Stabsstellen oder durch externe Berater erdacht werden – weit weg vom alltäglichen operativen Geschäft. Allerdings stellt sich die Frage nach der Kohärenz, Konsistenz und folglich Integration dieser schwer zu überund durchschauenden Teilstrategien, gerade vor dem Hintergrund multifunktionaler und oft auch dezentralisierter Verwaltungsorganisationen. An dieser Stelle schließt sich der Kreis zu Brysons zuvor ausführlich betrachteter Definition. Die Berücksichtigung emergenter Strategien im strategischen Management ist in praktischer Hinsicht keineswegs trivial. Wenige Verwaltungen verfügen über Routinen zur systematischen Selbstreflexion des eigenen Handelns und zum Hinterfragen als selbstverständlich wahrgenommener Handlungsmuster. Beispiele dafür sind die kollegiale Beratung in der sozialen Arbeit, Einsatznachbesprechungen bei Polizei, Feuerwehr oder Katastrophenschutz, Evaluationen oder auch Akkreditierungen im Hochschulwesen. Allerdings sind diese Verfahren in der Regel auf die Einhaltung professioneller Standards ausgerichtet und nicht darauf, ob diese Standards selbst angemessen sind. Außerdem werden auch nur die Erwartungen bestimmter Stakeholder berücksichtigt, während jene anderer untergeordnet oder ignoriert werden. Nichtsdestotrotz kann und sollte die Weiterentwicklung der Strategie auf einer systematischen Auswertung der aus diesen Verfahren gewonnenen Erkenntnisse basieren, wie es (zumindest teilweise) in der

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polizeilichen Einsatzlehre der Fall ist oder am Beispiel des Neuen Schießausbildungskonzeptes der Bundeswehr veranschaulicht werden kann, das auf der Berücksichtigung von Einsatzerfahrungen bspw. in Afghanistan begründet ist. Ein weiterer praktischer Ansatzpunkt in diesem Zusammenhang könnte es sein, das Aufgaben- bzw. Leistungsportfolio der jeweiligen Organisation zu untersuchen, sich auf die Leistungs- bzw. Aufgabenbereiche zu konzentrieren, die relativ hohe Kosten oder Kundenkontakte verursachen und die dazugehörigen Prozesse zu analysieren und zu optimieren; das gilt auch für die jeweiligen Steuerungs- und Unterstützungsprozesse. Darüber hinaus könnte reflektiert werden, wie Prozesse des organisationalen Lernens ablaufen, etwa indem man hinterfragt, welche Schlussfolgerungen aus Krisen oder schwerwiegenden Problemen gezogen wurden, welche grundlegenden Veränderungen die Organisation in ihrer heutigen Form und Arbeitsweise geprägt haben oder wie die Organisation bisher mit zentralen Herausforderungen umgegangen. Entscheidend ist dabei die Suche nach Erklärungen bzw. Ursachen (vgl. auch den Beitrag von Dirk Heidemann zum Lernen aus Fehlern („Fehler macht man (am besten) nur einmal – zur Fehlerkultur in der Polizei“) in diesem Band). Ein plastisches Beispiel für die Berücksichtigung emergenter Strategien sind Strategien zur Digitalisierung. Diese stellen in der Regel eher eine Zusammenfassung sich herausbildender Strategien (oder auch wenig zielgerichteter, reaktiver Maßnahmenbündel) dar, wobei oft zweifelhalt bleibt, ob und inwiefern sich diese tatsächlich an übergeordneten Zielvorstellungen ausrichten. Insofern dominieren hier die emergenten (Teil-) Strategien die entsprechenden Veränderungsprozesse de facto. Auch im (modernisierten) Haushaltswesen, etwa in der kommunalen Verwaltung, ist davon auszugehen, dass die Aussagen und Planungen zu den Outputs (insbesondere in Form von Produktbeschreibungen und -kennzahlen) als zentrale Komponenten des Performance Budgeting eher zusammenfassende Be- und Fortschreibungen emergenter Strategien darstellen, als dass sie Ergebnis strategischer Planung in der jeweiligen Kommune sind. Eine Möglichkeit wäre, von den Produktverantwortlichen die Formulierung expliziter Strategien zu verlangen, die sich an bestimmten Vorgaben (Leitbilder, Prinzipien, strategische Ziele o. ä.) orientieren und sie dafür zu qualifizieren und dabei zu unterstützen. Einen wichtigen Beitrag zum Verständnis und zur Integration sich herausbildender Strategien könnte es darstellen, wenn die produktverantwortlichen Führungskräfte Wirkungsmodelle für „ihre“ Leistungen entwickeln würden, wofür ebenfalls Unterstützung (etwa durch das Controlling) und Qualifizierung (etwa durch wissenschaftliche Weiterbildung) gewährleistet sein müssten. Mit Wirkungsmodellen ist eine Analyse einerseits der Faktoren gemeint, welche die Menge, Eigenschaften (bzw. Qualitätsmerkmale) der zu erstellenden (Dienst-)Leistungen (oder Infrastrukturen) beeinflussen (Ressourcen, Prozesse, Rahmenbedingungen, Vorschriften usw.) sowie anderseits deren Wirkungen bzw. Wirksamkeit im Sinne der angestrebten und tatsächlich erreichten Veränderungen des Zustands der Zielgruppen für die jeweilige Leistung. Eine besondere Herausforderung liegt hier bei der angemessenen Berücksichtigung alternativer Erklärungen

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für die ­ Wirkungen (externer Faktoren). Selbstverständlich sind die entsprechenden Ursache-Wirkungsbeziehungen nicht einfach kausal-linear zu beschreiben oder gar zu beweisen, allerdings sollen so die entsprechenden Grundannahmen und impliziten Handlungstheorien bewusst gemacht und hinterfragt werden können.

9.4.2 Organisationale Fähigkeiten Routinen sind auch beim zweiten Anknüpfungspunkt für eine mögliche Weiterentwicklung des Verständnisses von strategischem Management relevant: die stärkere Berücksichtigung von organisationalen Fähigkeiten („organizational capabilities“). Dieses Konzept ist in der privatwirtschaftlichen Managementlehre recht schnell in der Diskussion über die so genannten „dynamic capabilities“ auf- und am Public Management vorübergegangen (vgl. Piening 2013). Während es bei organisationalen Fähigkeiten (dem allgemeineren Begriff) darum geht, ob bzw. inwiefern eine Organisation in der Lage ist, in Prozessen Ressourcen zu kombinieren und zur Erreichung eines bestimmten Zustands einzusetzen (Amit und Shoemaker 1993, S. 35), ist mit dynamischen Fähigkeiten gemeint, ob oder inwiefern sie in der Lage ist, interne und externe Kompetenzen aufzubauen, zu integrieren und zu rekonfigurieren, um sich an eine schnell verändernde Umwelt zu anzupassen (Teece et al. 1997, S. 516) bzw. zweckmäßig ihre Ressourcenbasis zu errichten, zu erweitern und zu verändern (Helfat et al. 2007, S. 121). Eine weitere Definition dynamischer Fähigkeiten versteht diese als „erlerntes und stabiles Muster kollektiven Handelns, durch das die Organisation systematisch ihre Handlungsroutinen in dem Bestreben entwickelt und verändert, ihre Effektivität zu verbessern (Zollo und Winter 2002, S. 340). Es geht also in diesem Verständnis um eine Art paradoxer Meta-Routinen, also quasi stabile Routinen für die Veränderung operativer Routinen und im Ressourceneinsatz. Dieser Ansatz enthält offensichtlich einige (oft kritisierte) Widersprüche, Tautologien und Redundanzen, war und ist aber als Thema der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem strategischen Management und vor allem als Erklärungsansatz für den Erfolg von Unternehmen gerade unter sehr dynamischen Rahmenbedingungen (bspw. in technologische Hinsicht) sehr erfolgreich. Nichtsdestotrotz sollte bei öffentlichen Organisationen nicht zuerst auf dynamische Fähigkeiten fokussiert werden, sondern auf organisationale Fähigkeiten im Allgemeinen. Dafür gibt es unter mehrere Gründe: Erstens sind dynamische Fähigkeiten kein Selbstzweck, sondern sollten zur allgemeinen Handlungs- und Leistungsfähigkeit der Organisation beitragen. Insofern sollte analytisch nicht der zweite vor dem ersten Schritt gemacht werden. Zweitens ist bislang noch recht unklar, was denn die allgemeine Handlungs- und Leistungsfähigkeit einer Verwaltung eigentlich ausmacht, wie sie gemessen und beeinflusst werden kann. Die verbreitete Notlösung, auf Kapazitäten bei spezifischen Ressourcen auszuweichen, kann nicht befriedigen; schließlich ist anzunehmen, dass zwei Verwaltungen (oder Polizeibehörden) mit gleicher Ressourcenausstattung trotzdem unterschiedlich erfolgreich bei Aufgabenerfüllung bzw. Zielerreichung

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sein können und werden. Drittens spielen Umfelddynamik, Fähigkeiten bei der Produktentwicklung, „time to market“ usw. im Verwaltungskontext eine zwar zunehmende, aber nicht derart entscheidende Rolle wie bei Unternehmen in hochkompetitiven Märkten, auf die sich der dynamic capabilities-Ansatz primär bezieht. Anpassungs- und Reaktionsfähigkeit (responsiveness) sollten sicherlich nicht unterschätzt werden, aber wenn man davon ausgeht, dass Verwaltungen und vor allem Sicherheitsbehörden primär auf Stabilität, Zuverlässigkeit, Berechenbarkeit und Rechenschaftspflichtigkeit (accountability) ausgerichtet sind, sind zunächst jene Fähigkeiten in den Mittelpunkt der Betrachtung zu stellen, die auf diese Anforderungen „einzahlen“. Damit gilt die Aufmerksamkeit vor allem der Transformation innerhalb der administrativen Strukturen (und Kulturen) von Inputs (Ressourcen, Informationen, Erwartungen, Normen usw.) in Outputs ([Dienst-] Leistungen, Entscheidungen, Verwaltungsakten, Eingriffen usw.) und letztlich Impacts bzw. Outcomes (Wirkungen im Sinne von durch Outputs kausal verursachten Veränderungen bei der Zielgruppe und der Gesellschaft insgesamt) – und hierbei vor allem den Zusammenhängen zwischen Ressourcen, Routinen und Resultaten. Organisationen der Verwaltung und Polizei dürften sich in der Praxis meistens nicht wirklich über ihre Fähigkeiten im Klaren sein, vor allem weil nicht systematisch darüber kommuniziert wird. Allerdings ist davon auszugehen, dass gerade (die ebenfalls unbewussten) emergenten Strategien dafür sorgen, dass die notwendigen Fähigkeiten zur Erfüllung von Aufträgen und Erwartungen vorhanden sind und auch weiterentwickelt werden. Das teils bewusste, teils zufällige Ausprobieren neuer Handlungsweisen, deren Adaption und Diffusion bei Bewährung zunächst über informelle, später formelle Kommunikation, die Verankerung in professionellen Standards und Regelungen „bottom up“ sind nicht nur alltägliche Phänomene, sondern auch Funktionsvoraussetzungen für Verwaltung und Polizei. Schon der Begriff der (polizeilichen) Einsatzlehre impliziert Berücksichtigung und Weitergabe von Lehren (im Sinne von Erfahrungen und Einsichten) aus Einsichten, mit denen Routinen etabliert (vor allem in der Aus-, Fort- und Weiterbildung), aber auch verändert werden. Wenn Praktiken sich bewähren, „funktionieren“, sich also als zweckmäßig erweisen, werden sie beibehalten und weitergegeben. Besonders augenfällig ist dies bei der Einarbeitung in ein neues Aufgabengebiet und bei Krisen in dem Sinne, wenn etablierte Praktiken nicht mehr „funktionieren“. Eine naheliegende praktische Schlussfolgerung für das strategische Management aus dieser (organisationspsychologisch und -soziologisch trivialen) Erkenntnis könnte es sein, organisationales Lernen zu systematisieren und hier vor allem auf erfahrungsbasierte Ansätze zu setzen. Gerade in der Polizei ist dies jedoch bereits verhältnismäßig weitgehend der Fall, wie in allen Sicherheitsbehörden. Ein weiterer Ansatzpunkt müsste offensichtlich die Ermittlung bzw. sogar Messung organisationaler Fähigkeiten und deren Veränderungen sein. Dabei gibt es zwar praktische (konzeptionell aber wenig fundierte) Erfahrungen etwa aus dem militärischen Bereich und andererseits (aufwendige, aber unpraktikable) wissenschaftliche Methoden zur Erhebung von dynamic capabilities von Unternehmen, aber bislang wenig brauchbares Handwerkszeug für die Praxis. Dabei ist

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auch zu beachten, dass es weder um individuelle Fähigkeiten geht, noch eine Messung der verfügbaren Ressourcen allein aussagekräftig ist.

9.4.3 Kommunikation Ein – wie bereits erwähnt – bislang sowohl in der Strategielehre als auch im Public Management noch nicht angemessen gewürdigtes Thema ist die Kommunikation (eine hervorhebenswerte Ausnahme sind Hirsch et al. 2013). Strategisches Management ist – in erster Linie! – ein kommunikativer Prozess (Cooren et al. 2015; Putnam und Nicotera 2009). Es kann und sollte also als Klärungs-, Verständigungs-, Entscheidungs- und Veränderungsprozess verstanden werden, der im Sinne der Definition Brysons die Kohärenz des Verwaltungshandelns insgesamt erhöhen und einen Orientierungsrahmen dafür schaffen soll. Inhaltlicher Gegenstand der Kommunikation können dabei die Entwicklung der Ressourcenbasis und der organisationalen Fähigkeiten der Verwaltung, die Optimierung von deren Performance und die Gestaltung grundlegender Veränderungsprozesse sein. Strategisches Management ist also einerseits mehr als nur der Einsatz bestimmter Instrumente oder Verfahren zur Steuerung. Andererseits dienen diese Instrumente genau dazu, Kommunikation zu strukturieren, deren Gegenstand die erfolgsorientierte Gestaltung der langfristigen Entwicklung einer Verwaltung bzw. von Organisationen allgemein ist. Zum strategischen Management als kommunikativen Prozess gehört nicht zuletzt eine Verständigung über den Anspruch an das strategische Management sowohl innerhalb des Managementteams einer Verwaltung als auch mit den Beschäftigten einerseits und mit wichtigen externen Stakeholdern andererseits. Fokus der Kommunikation in diesem Sinne ist die Frage, wie die Performance der jeweiligen Organisation verbessert werden kann und insofern, welche Ansätze und Elemente strategischer Steuerung besonders geeignet sind, die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns zu erhöhen, dessen Nachhaltigkeit und Transparenz zu verbessern und damit auch einen Beitrag zur Sicherung der Legitimation der Verwaltung zu leisten (vgl. Siegel 2019). Ein weiterer, eher praktischer Aspekt verbindet sich mit der Kommunikation. Zwar lassen sich Kommunikationsprozesse beobachten, beschreiben, erklären und auch verbessern. Es gibt hier aber mindestens zwei Probleme: erstens weiß die Forschung recht wenig über verwaltungs- und polizeiinterne Kommunikation, zweitens liegt die Vermutung nahe, dass Kommunikation in diesem Kontext defizitär ist. So lassen sich Fälle von Verwaltungsdesastern nicht nur auf individuell verantwortungsloses Tun und vor allem Unterlassen zurückführen, sondern auch auf gravierende Kommunikationsdefizite (vgl. Seibel „Verwaltungsdesaster und lernende Verwaltung“ in diesem Band sowie ausführlich Seibel et al. 2017). Man berührt also vermutlich einen wunden Punkt der Praxis, der zudem kaum erforscht ist. Hinzu kommt, dass sich in Verwaltungs- und Polizeiarbeit zwar unzählige Beispiele für organisierte Heuchelei finden lassen, also für die (oftmals erhebliche) Diskrepanz

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zwischen dem was (vor allem „oben“ in Politik und Hierarchie) gesagt, entscheiden und getan wird. Das wird auf der unteren Ebene, vor allem bei „street level bureaucracts“, oft auch als Problem betrachtet, negativ bewertet und nicht selten auch verabscheut. Allerdings ist den handelnden Personen im operativen Geschäft oft nicht bewusst, wie schwierig der Umgang mit Widersprüchen ist, denen sich eine Organisationsleitung – ebenfalls alltäglich – ausgesetzt sieht. Verwaltungen und Polizeien sind multifunktional, multiprofessionell und multirational; Zwecke und Ziele von und in Verwaltung- und Polizeibehörden sind (wie die Erwartungen der „Stakeholder“) vielfältig, widersprüchlich und dynamisch. Sich diese Tatsachen bewusst zu machen oder Widersprüche „ausdiskutieren“ zu wollen, führt absehbar zu schwer lösbaren Konflikten. Allerdings kann es auch kaum eine sinnvolle Alternative sein, diese Probleme einfach zu ignorieren bzw. zu verdrängen, auch wenn (s. o.) Organisationen durchaus in gewissem Umfang dazu in der Lage sind und auch sein müssen, um ihren Bestand und ihre Legitimation zu sichern. Auch praktisch stellt sich für verantwortliche Führungskräfte in Verwaltung und Polizei die Frage, welche Legitimationsanforderungen sie und die Organisation bzw. Organisationseinheit, die sie leiten, erfüllen sollten – also welchen typischen oder aktuell-spezifischen Erwartungen sie gerecht werden sollten. Dass es dabei im Alltag (wie Herbert Simon schon Mitte des letzten Jahrhunderts feststellte) weniger um ein Optimum, als eher um ein „gut genug“ geht, liegt auf der Hand. Das bedeutet vor allem zunächst, sich immer wieder einen Überblick über die wesentlichen externen und internen Anspruchs- und Interessengruppen (Stakeholder) für den eigenen Zuständigkeitsbereich zu verschaffen und dies im eigenen Team zu reflektieren, nicht zuletzt im Hinblick auf die Möglichkeiten und Grenzen, diesen Erwartungen besser gerecht zu werden und mit entsprechenden Widersprüchen umzugehen. Diese Empfehlung findet man zwar auch in vielen Konzepten, wird jedoch oft ignoriert. Beim Austarieren dieser Erwartungen ist der Punkt erreicht, wo strategisches Management eher eine Kunst als eine wissenschaftlich-analytisch zu lösende Aufgabe darstellt, wobei Erfahrung und Intuition eine besondere Bedeutung zukommen. Zum Umgang mit der bereits ebenfalls angesprochenen Multirationalität sei auf den Beitrag von Klaus Lenk in diesem Band verwiesen. Ergänzend dazu sei hier angemerkt, dass die Erkenntnis der (unvermeidlichen) Existenz unterschiedlicher Handlungslogiken, Prämissen, Entscheidungs- und Beurteilungskriterien und deren jeweiliger Legitimität eine unverzichtbare Grundlage für zweckmäßiges Management gerade in öffentlichen Organisationen ist, was im besonderen Maße für das strategische Management gilt. An dieser Stelle muss auf eine noch zu leistende Vertiefung der vielfältigen Zusammenhänge von strategischen Management und Kommunikation verzichtet werden. Wissenschaftliche Anknüpfungspunkte finden sich in den organisationstheoretischen Beiträgen von Karl Weick (1985, 1995), der System- und Strukturationstheorie, dem Ansatz der „communicative constitution of organizations“ (CCO; Cooren et al. 2015; Putnam und Nicotera 2009) und dem Forschungsansatz der strategy as practice (Golsorski et al. 2015); keiner dieser Ansätze

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ist bislang für eine Weiterentwicklung des Verständnisses von strategischen Management in Verwaltungen und Polizei ausreichend genutzt worden. Ein verbindendes Element dieser Zugänge sind Kommunikationsroutinen. Wesentliche Kommunikationsroutinen in der Verwaltung sind beispielsweise Dienstberatungen, Rundschreiben, Mitzeichnungsverfahren; in der Polizei Einsatzvor- und Nachbesprechungen oder Besprechungen in speziellen Einrichtungen wie dem Gemeinsamen Terror-Abwehr-Zentrum von Bund und Ländern (GTAZ). Ein bei einzelnen oder auch mehreren Beteiligten empfundener Mangel an Strategie lässt sich unter anderem darauf zurückführen, dass in diesen Zusammenhängen Kommunikation als nicht ausreichend ziel- und ergebnisorientiert, ganzheitlich oder langfristig nachhaltig oder schlicht als nicht Erfolg versprechend empfunden wird. Hinzu kommt, dass es ggf. keine expliziten Kommunikationsroutinen bezüglich der Strategie(n) der Organisation an und für sich gibt (egal ob als Plan oder Muster), und folglich auch keine Gelegenheit zur kritischen Reflexion von deren Zweckmäßigkeit oder zur Artikulation von Initiativen bzw. Vorschlägen zu deren bewusster Weiterentwicklung. Bewusst werden kann Mitgliedern der Organisation nur, worüber effektiv kommuniziert wird. Entscheidungen können nur dann berücksichtigt werden und wirken, wenn sie bekannt sind und verstanden werden (was nicht zwangsläufig Zustimmung impliziert). Eine zentrale Herausforderung im strategischen Management liegt in der Klärung von und Verständigung über die grundlegenden Erfolgsmaßstäbe der Organisation. Das können strategische Ziele sein, aber auch Prinzipien, Entscheidungskriterien, Leitmotive („safety first“; „zero tolerance“) und ähnliche sprachliche Artefakte, die in der Regel starken institutionellen und kulturellen Einflüssen unterliegen. Ein weiterer Anknüpfungspunkt liegt wie erwähnt bei der Verständigung über grundlegende Herausforderungen, vor denen sich die Organisation bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und im Hinblick auf die Sicherung, den Ausbau und die Nutzung ihrer Fähigkeiten sieht. Diese Herausforderungen sind keineswegs objektiv, sondern es handelt sich dabei um (jeweils beschränkte) subjektive Wahrnehmungen, Deutungen und Wertungen. Organisationen in Verwaltung und Polizei sehen sich beispielsweise vor der Notwendigkeit, die Nutzung technologischer Möglichkeiten zu reflektieren, die unter dem Schlagwort „Digitalisierung“ ebenso umfassend wie unpräzise zusammengefasst werden. Allein in der Polizeiarbeit ist das Spektrum relevanter Themen schwer zu überschauen; dazu gehören „predictive policing“, Verkehrstelematik, Videoüberwachung mit und ohne Gesichtserkennung, elektronische Datenspeicherung und -weitergabe, Bodycams, Ressourcenund Einsatzplanungssysteme, autonomes Fahren, Qualifizierung der Bediensteten und vieles mehr. Bislang ist wenig bekannt darüber, wie über solche Themen innerhalb von Verwaltung- und Polizeiorganisationen kommuniziert wird und vor allem welche Rolle sie in Kommunikationsroutinen dieser Organisationen spielen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Deutungsmuster für Begriffe oder die Relevanz von Themen ebenso durch organisationale Faktoren (Kultur, Sprache, Aufgaben, Verantwortlichkeiten usw.) geprägt wie auch, was überhaupt (formell und informell) besprochen bzw. auf die Tagesordnung gesetzt wird. Dies ist wiederum nicht von den jeweiligen und sich verändernden

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Problemwahrnehmungen abhängig, die immer selektiv sind. Beispielsweise kommt das Thema Arbeitgeberattraktivität erst dann auf die Agenda der Polizei und wird dort ernsthaft diskutiert, wenn es ihr nicht mehr gelingt, genügend Bewerberinnen und Bewerber zu gewinnen. Auch der Fokus der entsprechenden Debatte dürfte sich im Laufe der Zeit verschieben, bspw. weg von einer anfänglichen Konzentration auf Maßnahmen im Personalmarketing hin zu solchen zur Steigerung der Mitarbeiterzufriedenheit oder zur Bearbeitung von Problemen in der Organisationskultur oder beim Führungsverhalten. Es sind vielfältige praktische Schlussfolgerungen denkbar, die aus der Anerkennung der Bedeutung kommunikativer Aspekte für die strategische Steuerung resultieren. Bei der Gestaltung von Strategieprozessen könnte mehr Aufmerksamkeit darauf gerichtet werden, wer mit wem wann und worüber spricht, wie ein tatsächlicher Austausch von Argumenten zwischen Beteiligten und Betroffenen ermöglicht wird, welche Sprache und Begriffe verwendet werden, wie sich Kommunikationstechnologien dafür nutzen lassen, dass tatsächlich nach Verständigung zwischen den Trägern legitimer Interessen gestrebt und auf Verständlichkeit geachtet wird. Eine weitere Schlussfolgerung könnte sein, dass man die bestehenden Kommunikationsroutinen in der Organisation hinterfragt und bewusst verändert – und dabei bspw. gewährleistet, dass strategische Herausforderungen überhaupt thematisiert werden, dass darüber nicht abstrakt (Was sollten wir tun?), sondern konkret gesprochen wird (Was werden wir tun?), und dass das Gesagte auch gemacht wird („walk the talk“).

9.5 Die drei Ansatzpunkte in Fallbeispielen aus der Polizei Praktische Beispiele für die Relevanz der beschriebenen Ansatzpunkte für die Weiterentwicklung des strategischen Managements in der Polizei – emergente Strategien, organisationale Fähigkeiten und Kommunikation – lassen sich aus empirischen Untersuchungen gewinnen, wie etwa den Studien in Teil VI („Strategische Steuerung in der Polizei – Praxisbeispiele“) des Handbuchs Polizeimanagement (Stierle et al. 2017), von denen hier nur auf jene Bezug genommen werden wird, die sich mit ganzheitlichen Ansätzen zum strategischen Management von (Landes-)Polizeien in Deutschland beschäftigen, und zwar: • Erfahrungen mit dem Einsatz der Balanced Scorecard (als Instrument der strategischen Steuerung) in der Polizei Baden-Württemberg (Pekar-Milicevic und Ritsert 2017; Rentner 2017), • Strategische Steuerung der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Wehe 2017) und zur • „Strategie 2020“ der Polizei Niedersachsen (Wistuba et al. 2017).

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Bei allen Fällen handelt es sich jeweils um Versuche, Strukturelemente des strategischen Managements im Sinne des Rationalitätsmythos einzuführen und ein konkretes Konzept zur strategischen Steuerung systematisch zu realisieren. Insofern geht es um strukturierte Prozesse zur Formulierung, Implementation und zum Monitoring beabsichtigter Strategien.

9.5.1 Strategische Steuerung mit der Balanced Scorecard in der Polizei Baden-Württemberg Der baden-württembergische Ansatz ist (Stand: 2013) stark auf Performance Management, den Einsatz der Balanced Scorecard (BSC) als zentrales Steuerungsinstrument und den Einsatz entsprechender Management-Informations-Systeme (MIS) ausgerichtet; er fokussiert auf die Überprüfung der Erreichung strategischer Ziele durch Kennzahlen, differenziert in fünf Perspektiven (bzw. Handlungsfelder: Wirkung polizeilicher Arbeit, Bürger/Kunde, Prozesse, Mitarbeiter, Ressourcen) und ist abgeleitet aus Mission, Leitbild und Vision. Ein derartiger Ansatz bietet zwar Möglichkeiten, auch emergente Strategien zu berücksichtigen; diese stehen aber nicht im Vordergrund oder drohen, ganz ignoriert zu werden. Insofern scheint es sich bei dem baden-württembergischen Modell um ein Verfahren zu handeln, das zumindest zunächst primär top-down orientiert ist nur eingeschränkt an sich herausbildende Strategien und Routinen anknüpft. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang beispielsweise, dass die Perspektive „Lernen und Entwicklung“ aus dem ursprünglichen Konzept der BSC (vgl. zusammenfassend Schedler und Siegel 2004, S. 197 ff.) entfallen ist bzw. durch „Mitarbeiter“ ersetzt wurde, was zu der Deutung einlädt, Lernen und Entwicklung (auch) im Sinne der Offenheit für emergente Strategien zumindest nicht im Vordergrund steht. In Baden-Württemberg finden sich wenige Hinweise auf die bewusste Auseinandersetzung mit organisationalen und dynamischen Fähigkeiten der Polizei. Allerdings gibt es durchaus Anzeichen, dass sich Routinen durch die Einführung des BSC-Ansatzes verändert haben, vor allem durch die Verfügbarkeit von Informationen. So führt ein Beteiligter aus: „Die Transparenz der Abläufe hat sich geändert. Wir haben einen ganz anderen Blick in die Organisation. Ich sage mal: Von ganz oben, der globalen Sicht, bis ganz nach unten, in die Kapillargefäße, das hat sich für uns verändert. Dadurch änderten sich auch die Arbeitsabläufe. In dem Moment, wo wir bestimmte Auffälligkeiten wahrnehmen, fragen wir natürlich nach, das heißt, wir initiieren bestimmte Prozesse. Die Prozessgeschichte hat sich unheimlich verändert“ (zitiert bei Pekar-Milicevic und Ritsert 2017, S. 806).

Insofern stellt gerade die Prozessperspektive, die in der BSC verankert ist, zumindest indirekt einen Anknüpfungspunkt zur Berücksichtigung der organisationalen Fähigkeiten dar.

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Folglich sind Hinweise auf die Relevanz organisationaler Fähigkeiten im Fall Baden-Württemberg eher impliziter Natur. Die Anwendung der BSC als Rahmen und ihrer Teilprozesse kann und muss erlernt werden; ob die die BSC durch ein Konglomerat aus mehreren Organisationen effektiv genutzt werden kann, ist ein wesentlicher Aspekt ihrer Steuerungs- bzw. Strategiefähigkeit. Dazu gehören bspw. die grundlegenden Fähigkeiten zur Formulierung und Verwendung von Zielen und Kennzahlen oder zur Integration einer Vielzahl unterschiedlicher Steuerung- und Unterstützungsprozesse. Konzeptioneller Ausgangspunkt der BSC als Instrument zur strategischen Steuerung in der Polizei Baden-Württemberg ist deren Mission: „Die Gewährleistung der Sicherheit des Staates und seiner Bevölkerung als unverzichtbaren Verfassungswert“ (zitiert bei Pekar-Milicevic und Ritsert 2017, S. 800).

Im Innenministerium wird die Vision in der sogenannten Hausstrategie (Vereinbarung zwischen den Abteilungsleitern und der Hausspitze des Innenministeriums) vereinbart und lautet: „Baden-Württemberg – eines der sichersten Bundesländer mit hoher Lebensqualität“ (zitiert Pekar-Milicevic und Ritsert 2017, S. 800).

Auch die fünf Perspektiven der BSC – Wirkung polizeilicher Arbeit, Bürger/Kunde, Prozesse, Mitarbeiter, Ressourcen – sind in kommunikativer Hinsicht interessant. Mit der expliziten Fokussierung der Steuerung auf diese Themen werden Prioritäten kommuniziert – und folglich, allerdings implizit, auch Posterioritäten, nämlich all jene Themen, die sich nach den polizeiinternen Deutungsmustern nicht einfach unter diese fünf Kategorien subsumieren lassen. Die Konzentration auf strategische Ziele und Kennzahlen erfordert sowohl deren Klärung als auch eine fortlaufende Verständigung nicht nur über deren Erreichung und Interpretation (denn sie sind und bleiben zwangsläufig mehrdeutig), sondern auch über deren Weiterentwicklung und die Verwendung entsprechender Informationen (im Sinne von Schlussfolgerungen, Veränderungsmaßnahmen, Anpassungen der operativen Polizeiarbeit usw.). Dieser Eindruck bestätigt sich durch das Statement eines Beteiligten: „Jetzt gibt es eine fatale Wechselwirkung. Wir haben in der Polizei viele Organisationseinheiten, die sich auf der BSC nicht wiederfinden. Auch das ist eine kritische Sache, weil bei diesen Akteuren sich irgendwann der Eindruck festsetzt, dass die Arbeit dieser Gruppe doch eigentlich gar nicht so strategisch bedeutsam und von Interesse ist. Da kann ich Ihnen viele Beispiele nennen: die Bedrohung durch Wirtschaftskriminalität, ich glaube nicht, dass diese jemals auf der BSC war. Wobei ich weiß auch nicht, ob sie drauf muss“ (zitiert bei Pekar-Milicevic und Ritsert 2017, S. 808).

Außerdem erfordert der baden-württembergische Ansatz eine Kommunikation über verschiedenen Ebenen hinweg, in diesem Fall zwischen Innenministerium, Polizeipräsidien und Dienststellen:

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„Die Zielerreichung der umgesetzten Maßnahmen wird auf der jährlichen Zielkonferenz der Polizeidirektionen besprochen; […] [d]arüber hinaus gibt es Jahreskonferenzen mit dem Landespolizeipräsidium und den nachgeordneten Dienststellen im ersten Quartal eines jeden Jahres. Diese Konferenzen zielen darauf ab, die Zielerreichung im abgelaufenen Kalenderjahr zu bilanzieren und Zukunftsthemen zu identifizieren“ (zitiert bei Pekar-Milicevic und Ritsert 2017, S. 802).

Hinsichtlich der Wirkungen zitieren Pekar-Milicevic und Ritsert (2017, S. 804 f.) einen Beteiligten, der Veränderungen in der Kommunikation beobachtete: „Das Führungsinformationssystem hat in schonungsloser Offenheit darlegt, wer wo im Land wofür wie viel Geld ausgibt. (…). Und deswegen ist das Instrument durchaus auch zur gegenseitigen Kontrolle eingesetzt worden, um zu schauen: Halten die sich im Rahmen? Und bewegen sie sich noch innerhalb der vorgegebenen Zielsetzung?“, aber auch dazu, „dass man die lobt, die mit dem Geld hinkommen, ohne zu schauen, was für Polizeiarbeit dafür abgeliefert wurde.“

Insofern wird eine als problematisch empfundene selektive Kommunikation im Sinne einer Konzentration auf die Finanzen konstatiert: „Es wird nicht mehr auf einer Ebene tiefer nachgefragt, für welche Ziele [das Geld] rausgegangen ist. Zudem wurde nicht mehr analysiert, was eigentlich weggeblendet wurde.“

Die Kommunikation ändert sich auch hinsichtlich des Umgangs mit Ressourcen: „Wir gebrauchen die BSC, weil früher vieles ungesteuert in die Organisation hinein lief. Alles, was man an Ressourcen hatte, war eine Bedarfswirtschaft, und wer viel geschrien hat, hat auch viel gekriegt und wenn es nichts mehr gab, dann gab es nichts mehr. So kann man und darf man nicht arbeiten.“

Eine weitere Wirkung in kommunikativer Hinsicht ist die Kommunikation mit externen Stakeholdern zumindest in Einzelfällen; so berichtet ein anderer Beteiligter, er …. „habe bei innovativen Dienststellenleitern gesehen, dass sie dann systematisch z. B. alle 1–2 Jahre eine kleine Online-Umfrage machen mit den wichtigsten Partnern, Staatsanwaltschaft, die Stadt als kommunaler Partner usw. und dann einfach in einem kleinen Satz relevanter Kriterien deren Meinung erfassen. (…). Also das können kleine Dinge sein, auf die ich aber regelmäßig schaue, und dann erkennen kann, wo ich stehe. Danach können dann entsprechende Aktivitäten gestartet werden. Und auch da haben wir festgestellt, dass in den Bereichen, die im mittleren Bereich waren, sich relativ schnell die Ampel von Rot oder Orange auf Grün gewandelt hat und man dadurch auch sicher sein konnte, dass die Vernetzung von erfolgskritischen Faktoren ganz gut läuft“ (zitiert bei Pekar-Milicevic und Ritsert 2017, S. 806 f.).

In kommunikativer Hinsicht ebenfalls relevant ist die Tatsache, dass im Zuge des Strategieprozesses auch die regelmäßige Durchführung von Mitarbeiterbefragungen festgelegt wurde (Rentner 2017, S. 873). Zum einen erhalten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dadurch eine Möglichkeit, (wenn auch in sehr begrenzten Rahmen), ihre

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Interessen und Meinungen zu artikulieren und damit eine Klärung von Erwartungen und Bedürfnissen ermöglicht, anderseits wird damit auch Druck erzeugt, diese in der Strategieentwicklung zu berücksichtigen und sich über Ergebnisse und Schlussfolgerungen aus den Befragungen zu verständigen. Entsprechendes gilt für das Verfahren des Führungskräfte-Feedbacks (Rentner 2017, S. 875). Zwei weitere Zitate stellen ebenfalls auf kommunikative Aspekte ab: „Wichtig ist hier, dass alles offen besprochen werden kann – und zwar persönlich, nicht per E-Mail oder Umlaufmappe“ (Rentner 2017, S. 877). „Seit der Entwicklung und Einführung der BSC im Jahr 2008 erfolgte die Weiterentwicklung in einem Strategie-Gremium des Innenministeriums. Die Vorschläge dieses Gremiums wurden jeweils jährlich in der Polizei-Chef-Runde (oberstes Führungsgremium) abschließend entschieden“ (Rentner 2017, S. 880 f.).

Auch der Prozess der Einführung der wird teils explizit, teils implizit mit Worten beschrieben, die ihn vor allem als kommunikativen Prozess kennzeichnen: „Mission der Polizei klären, Grundwerte der Polizei festlegen, Vision klären, Strategien definieren, Strategische Ziele festlegen, Ursache-Wirkungsbeziehungen überprüfen, Kennzahlen bestimmen, Planwert (Zielwerte) und Gewichtung festlegen, Kaskadierung auf die Polizeipräsidien, Zielkontrolle/Berichtswesen“ (Rentner 2017, S. 881, Hervorhebungen d. V.).

Auch der beschriebene Regelkreis zur Steuerung mit der BSC (Rentner 2017, S. 888) kann als Kommunikationsprozess interpretiert werden.

9.5.2 Strategisches Management in der Folge des Neuen Steuerungsmodells bei der Polizei Nordrhein-Westfalen Der nordrhein-westfälische Ansatz zur Weiterentwicklung der Polizeistrategie nach 2005 wird durch Wehe als Ansatz beschrieben, den man als Lernprozess deuten kann, insbesondere im Hinblick auf Erfahrungen mit dem Neuen Steuerungsmodell (Wehe 2017). Außerdem weist die erfahrungsbasierte Orientierung an Erfolgsfaktoren polizeilichen Handelns auf eine Berücksichtigung von emergenten Strategien in der Polizeiarbeit hin (Wehe 2017, S. 825 f.). Einen bemerkenswerten Hinweis auf die Durchschlagskraft von Handlungen und Kommunikation prägenden Routinen liefert folgendes Zitat: „In der Praxis war allerdings festzustellen, dass die Forderung nach Vorgaben, nach einem verbindlichen Erlass, nicht kleiner wurde. Dies mag daran gelegen haben, dass jahrzehntelang eingeübte Verfahren und eine stabile Verwaltungskultur nicht kurzfristig verändert werden können“ (Wehe 2017, S. 824).

Eine zentrale Komponente im System der strategischen Steuerung stellt das sogenannte Sicherheitsprogramm dar. Dies erfüllt einerseits einen kommunikativen Zweck, kann

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andererseits aber auch als Versuch gedeutet werden, Routinen im Sinne eines strukturierten Verfahrens zur strategischen Steuerung zu etablieren, in denen sowohl zentrale und dezentrale Ziele und Vorgaben als auch lokale Rahmenbedingungen berücksichtigt werden sollen: „Im Mittelpunkt des neuen Verfahrens stehen sowohl für die Kreispolizeibehörden als auch für die Aufsichtsbehörden die behördenspezifischen Sicherheitsprogramme. Der Entwicklung der Programme ist eine detaillierte Analyse der Sicherheitslage […] vorgeschaltet, in der auch landeszentrale Vorgaben zu berücksichtigen sind. Das Sicherheitsprogramm beinhaltet die Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Sicherheitsanalyse und Aussagen zu Leitlinien, strategischen Zielsetzungen, Erfolgsfaktoren und erfolgsbestimmenden Handlungsfeldern sowie zur Ergebnis- und Wirkungsprüfung. Es ist für einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren zu erstellen und lageangepasst fortzuschreiben. […] Die Ergebnisse werden von den Bezirksregierungen […] und vom Innenministerium bewertet. In Dialogveranstaltungen mit den Behörden werden positive und optimierbare Ergebnisse erörtert und Vereinbarungen getroffen bzw. Vorgaben erteilt“ (Wehe 2017, S. 327 f.).

Auch im Fall NRW finden sich einige Hinweise auf die Relevanz kommunikativer Aspekte für die strategische Steuerung. Das gilt bspw. für die Ausganglage Mitte der 2000er-Jahre, etwa zu Erfahrungen mit der Zielvereinbarungsverfahren: „Nach zehn Jahren Erfahrung mit diesem Instrument musste festgestellt werden, dass der ursprüngliche Ansatz, Landesziele im sogenannten Gegenstromverfahren unter Beteiligung der Bezirksregierungen und Kreispolizeibehörden zu erarbeiten und zu vereinbaren, nur bedingt zu Erfolg und Akzeptanz, insbesondere im Bereich der Basisdienststellen, geführt hatte. Dies auch deshalb, weil den Mitarbeitern in Basisdienststellen der Eindruck vermittelt wurde, die von ihnen formulierten (in aller erster Linie sozialen) Ziele würden sich dann auch mehr oder weniger unverändert in Behörden- und Landeszielen wiederfinden und die zahlreichen Stunden in Workshops, Arbeitsgruppen usw. auch auszahlen“ (Wehe 2017, S. 820).

Auch dass die die strategische Ausrichtung zu wenig deutlich wurde und die Frage des Zusammenhangs zwischen Ursachen, Strategie, Maßnahmen und Wirkungen war und ungeklärt blieb und nicht hinreichend hinterfragt wurde (Wehe 2017, S. 821), lässt sich als Kommunikationsproblem deuten. Diese Situation in Verbindung mit weiteren Faktoren (etwa den im Koalitionsvertag postulierten politischen Absichten) „führte zu einer verstärkten Grundsatzdiskussion über die Ziele und den Umfang von Führung und Steuerung in der Polizei NRW“ (Wehe 2017, S. 823, Hervorhebungen d. V.), offensichtlich ein (intensiver) Kommunikationsprozess. Man kann die Frage nach dem angesprochenen Zusammenhang aber auch indirekt als Hinweis auf die Relevanz organisationaler Fähigkeiten interpretieren – aber auch darauf, dass diesem Aspekt anscheinend relativ wenig Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Die wahrgenommene geringe Relevanz des Steuerungsansatzes könnte darin eine Ursache haben. Das Beispiel NRW zeigt jedoch vor allem, dass Probleme im Strategieprozess zumindest teilweise auf kommunikative Defizite zurückgeführt werden können:

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„Zur Verdeutlichung des Selbstverständnisses über die Aufgabenwahrnehmung beschrieb die Polizeiabteilung des Innenministeriums (veröffentlicht in der Zeitschrift: Streife, Heft 4/2006) die Ausrichtung der Polizei auf die Wahrnehmung der Kernaufgaben in den ‚Grundsätzen der Polizeiarbeit‘. Eine Fortschreibung unterblieb allerdings bedauerlicherweise, da nach Personalwechseln die Notwendigkeit einer strategischen Gesamtpositionierung nicht mehr gesehen wurde bzw. ein Konsens innerhalb des Ministeriums über das, was Zielrichtung und Gegenstand einer Strategie sein soll, nicht hergestellt wurde. Damit fehlt es in Nordrhein-Westfalen an einem polizeiinternen Kompass, einer längerfristig angelegten Gesamtstrategie als Voraussetzung für ein nachhaltiges und erfolgreiches Handeln. Eine Strategie ist aber Voraussetzung, um Handlungsfähigkeit in einem von Unsicherheit und Komplexität bestimmten Umfeld zu erhalten“ (Wehe 2017, S. 824).

9.5.3 Der Prozess zur Strategie 2020 der Polizei in Niedersachsen Das Phänomen emergenter Strategien wurde im Strategieprozess der Polizei Niedersachsen (Strategie 2020; vgl. Wistuba et al. 2017) stärker bewusst berücksichtigt als in den anderen Fällen. So wie auch in NRW stand am Anfang die kritische Auseinandersetzung mit dem bisherigen Steuerungsansatz (der jenem in Baden-Württemberg ähnlich erscheint) und dem Versuch, aus den Erfahrungen damit zu lernen. Insofern kann die Strategie 2020 als eine Kernkomponente im übergreifenden Lernprozess zur Steuerung in der niedersächsischen Polizei verstanden werden. Wesentlich für den niedersächsischen Ansatz ist jedoch die bewusste, aufmerksame Auseinandersetzung mit und Integration von sich herausbildenden Strategien. Die Gestaltung des Lernprozesses war dann auch Gegenstand der Strategie selbst: „Ferner war es das Ziel, die Polizei Niedersachsen schrittweise zu einer Lernenden Organisation […] zu entwickeln – was auch im späteren Zielsystem zum Ausdruck kam. Die Strategieentwicklung war somit auch Mittel zum Zweck des kollektiven Lernens und Reflektierens über Hierarchieebenen und Organisationsbereiche hinweg“ (Wistuba et al. 2017, S. 844).

Noch deutlicher wird dies an der expliziten Bezugaufnahme auf den Ansatz von Henry Mintzberg, wonach … „die Polizei Niedersachsen […] vor der Herausforderung [stand], die einen formalen Strategieentwicklungsprozess überlagernden und von (Mintzberg et al.  1999) beschriebenen informellen kognitiven, kulturellen und mikropolitischen Prozesse zu berücksichtigen. […] Emergente Strategien sollten – soweit identifizierbar – beachtet und möglichst in den intendierten Prozess integriert werden. Widerstände durch unnötige Kehrtwenden sollten hierdurch vermieden und vorhandene strategische Bewegungen sinnvoll genutzt werden. Einfach ausgedrückt sollten die Macher und Macherinnen des Wandels den Betroffenen nicht die Botschaft senden: ‚Endlich kommen wir und machen alles besser!‘“ (Wistuba et al. 2017, S. 843 und 846)

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Auch die Tatsache, dass neben der Landesstrategie auch spezifische Behörden- und funktionale Fachstrategien entwickelt werden, spricht für eine systematische Beachtung emergenter Strategien. Wie auch in Baden-Württemberg und NRW spielen die organisationalen Fähigkeiten im Zusammenhang mit dem Strategieprozess der Polizei in Niedersachsen eher implizit und indirekt eine Rolle. Allerdings gibt es insofern einen Hinweis auf die Berücksichtigung organisationaler Fähigkeiten, als sie anscheinend im Zusammenhang mit der SWOT-Analyse thematisiert wurden: „Um Chancen nutzen, Risiken bewältigen und im weiteren Verlauf des Strategieentwicklungsprozesses konkrete Ziele und Maßnahmen formulieren zu können, müssen zunächst polizeispezifische Organisationseigenschaften (Finanzmittel, technologische Ausstattung, Infrastruktur, Kultur etc.) analysiert und bewertet werden. […] Die Strategie sollte dazu dienen, diejenigen Tätigkeitsbereiche innerhalb der Kernaufgaben zu identifizieren, die zukünftig besonders relevant würden. Dazu galt es diejenigen Umweltfaktoren und Organisationseigenschaften herauszufiltern, die für die Polizei langfristig von wesentlicher Bedeutung sein würden.“ (Wistuba et al. 2017, S. 845; Hervorhebungen d. V.)

Hier deutet sich eine Beachtung organisationaler Fähigkeiten an, die den oben verwendeten wissenschaftlich-theoretischen Definitionen durchaus recht nahekommt. Letztlich kann die Frage nach Stärken und Schwächen im Rahmen der SWOT-Analyse auch so verstanden werden, inwiefern eine Organisation – in diesem Fall die Polizei Niedersachsen – die Fähigkeiten besitzt bzw. in der Lage ist, die (in einem Kommunikationsprozess!) identifizierten Herausforderungen effektiv zu bewältigen. Gerade die Ausgestaltung und auch ein bewusstes Verständnis von strategischen Management als Kommunikationsprozess scheint für den niedersächsischen Ansatz prägend zu sein. Bei der Entwicklung der Strategie Polizei 2020 in Niedersachsen wurde kommunikativen Aspekten große Aufmerksamkeit gewidmet; insofern wurden hier einige aus dieser Perspektive relevante Erfahrungen gemacht: „Bestand zu Beginn des Strategieentwicklungsprozesses auch ein Konsens über die Notwendigkeit des Wandels, so gab es unter den Akteuren dennoch kein einheitliches Verständnis darüber, was eine Strategie ist und was sie beinhalten sollte. Der Grund hierfür war, dass in der Vergangenheit nur wenige polizeiliche Verantwortungsträger in Strategieentwicklungsprozesse eingebunden worden waren. Somit galt es, zunächst ein einheitliches Strategieverständnis zu entwickeln.“ (Wistuba et al. 2017, S. 840)

Was anscheinend als Versuch gemeint war, organisationale Heuchelei zu vermeiden bzw. zu verringern, hatte durchaus mit relevanten Erfahrungen aus der Vergangenheit und entsprechenden Schlussfolgerungen zu tun: „‚Strategiepapiere‘ der Vergangenheit wurden nicht zuletzt erarbeitet, um gegenüber der Politik und der Öffentlichkeit eine Strategie vorweisen zu können. Damit erfüllten sie eine wichtige Funktion des symbolischen Managements […]. Die Strategie 2020 sollte darüber deutlich hinausgehen und eine reale, zukunftsorientierte Organisationsentwicklung initiieren.“ (Wistuba et al. 2017, S. 843)

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Die Bedeutung intensiver Kommunikation bei der Entwicklung der Landesstrategie ist offensichtlich, es wurden innerhalb von drei Jahren neun Workshops, drei Strategieforen und eine „Roadshow“ des Landespolizeipräsidenten durchgeführt. Bei den Strategieforen wurde zudem darauf geachtet, dass diese eine hierarchiefreie und offene Verständigung ermöglichen. Im gesamten Prozess wurde zudem versucht, Rückmeldungen zu Vorschlägen zu gewährleisten. Außerdem wurde ein Kommunikationskonzept erarbeitet, das im Laufe der Zeit angepasst wurde: „Für einen Zeitraum von etwa einem Jahr wurde für alle Zielgruppen (Behördenleitung, Dezernatsleiter, Mitarbeiter etc.) vorgeplant, welche Inhalte über welche Medien (E-Mail, Intranet, Behördenzeitung etc.) und zu welchem Zeitpunkt kommuniziert werden müssen. Hierzu gehörte nicht zuletzt die Vorstellung der Landesstrategie auf Roadshows in den Behörden, zu denen zahlreiche Mitarbeitende eingeladen und wo die Möglichkeit zu Fragen und Feedback eingeräumt wurden. Auch der Innenminister und der Staatssekretär unterstützten die Strategie 2020 in zahlreichen Veranstaltungen und Reden und leisteten damit wichtige Beiträge zum Wandel“ (Wistuba et al. 2017, S. 857.)

Das „methodische Herzstück“ (Wistuba et al. 2017, S. 853) des Strategieprozesses war die Anwendung einer weiterentwickelten SWOT-Analyse, die neben internen Stärken und Schwächen und externen Chancen und Risiken auch die zeitliche Dimension berücksichtigte, also wann bestimmte Herausforderungen relevant werden. Neben der analytisch-kommunikativen Klärung und Verständigung der strategic issues für die niedersächsische Polizei zwischen den Beteiligten ermöglichte dies zumindest auch indirekt eine Beschäftigung mit dynamischen organisationalen Fähigkeiten: „Um Veränderungsfähigkeit und -bereitschaft zu identifizieren und regelmäßig zu reflektieren, wurden sowohl auf Landes- als auch Behördenebene Stakeholder-Analysen durchgeführt. So konnten zielgruppenspezifische Change-Management-Maßnahmen definiert und umgesetzt werden. Die Polizei Niedersachsen setzte dabei von Beginn an auf zwei wesentliche Elemente: umfangreiche Partizipation und Kommunikation“ (Wistuba et al. 2017, S. 856).

Gekennzeichnet war der der Prozess außerdem durch die Einbindung verschiedener Führungskräfte, Fachleute, Personalräte, Gleichstellungsbeauftragte und Schwerbehindertenbeauftragte als „Strategiepaten“; diese „riefen oftmals parallel zu diesen ihre jeweiligen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu Arbeitsgruppen zusammen, um Analysen gemeinsam durchzuführen und Ergebnisse der Strategie-Workshops zu reflektieren“. Auf Behördenebene wurden zusätzlich aus freiwilligen Repräsentanten der Mitarbeiterschaft zusammensetzte „Querschnittsgruppen“ gebildet, die ebenfalls eine Organisationsanalysen durchführten. „In einigen Behörden wurden die Querschnittsgruppen auch bei weiteren Analyse- und Reflexionsaufgaben eingebunden. Die Akzeptanz dieser Methode ist so durchschlagend, dass Querschnittsgruppen in der Folge auch jenseits der Strategie 2020 in grundlegende Entscheidungsprozesse der Polizei Niedersachsen oder einzelner Behörden einbezogen werden.“ (Wistuba et al. 2017, S. 857)

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9.5.4 Kurze Diskussion der drei Fallbeispiele Zunächst ist quellenkritisch anzumerken, dass es sich in allen drei Fällen von strategischem Management in der Polizei um Darstellungen handelt, die vor allem von Beteiligten verfasst wurden, die oft an verantwortlicher Stelle den jeweiligen Ansatz mitgestaltet haben. Diese können daher nicht als neutrale wissenschaftliche Fallstudien verstanden und behandelt werden. Darüber hinaus können die (selektiv) zitierten Beschreibungen im Sinne anekdotischer Evidenz theoretische Aussagen weder bestätigen noch widerlegen, sondern bestenfalls illustrieren oder empirische Hinweise liefern. Außerdem bedeutet die Nichterwähnung bestimmter für das Thema dieses Beitrags relevanter Aspekte nicht zwangsläufig, dass diese im praktischen Fall nicht trotzdem eine Rolle gespielt haben könnten. In der Gesamtbetrachtung lassen sich nichtsdestotrotz einige Beobachtungen zu den drei Ansatzpunkten machen: Die Berücksichtigung und Relevanz der kommunikativen Dimension strategischen Dimension ist in allen drei Fällen relativ klar erkennbar. Besonders deutlich wird dies in Niedersachen, wo die Strategieentwicklung bewusst (auch) als Kommunikationsprozess begriffen und gestaltet worden ist. Weniger deutlich wird in diesem Zusammenhang jedoch die Bedeutung und Weiterentwicklung von regelhaften Kommunikationsroutinen. Allerdings könnten Zielvereinbarungsprozesse und die institutionalisierte Anwendung von Verfahren wie der SWOT-Analyse und vor allem der Balanced Scorecard in diesem Sinne deutet werden, zumal sie das Verständnis von strategischem Management und entsprechende inhaltliche Schwerpunktsetzungen prägen. Hinweise darauf finden sich bezüglich der BSC insbesondere im Fall Baden-Württemberg; in Nordrhein-Westfalen gilt das für die Nachwirkungen des Neuen Steuerungsmodells insgesamt; in beiden Fällen ist die Betrachtung durchaus (selbst-)kritisch betreffend einschlägiger Erfahrungen, Wirkungen und Anpassungsnotwendigkeiten. Daraus ergibt sich weiterer Untersuchungsbedarf für die strukturierende Wirkung von Managementinstrumenten auf die Strategiekommunikation. Deutlich weniger offensichtlich ist die Relevanz und Beachtung emergenter Strategien in den drei Fällen. Lediglich die Beschreibung des niedersächsischen Beispiels erwähnt diese explizit, wobei jedoch unklar bleibt, welchen Stellenwert diese für die Strategie 2020 insgesamt tatsächlich hatten. Allerdings finden sich in den anderen Beispielen zumindest Hinweise auf die Bedeutung emergenter Strategien und organisationalen Lernens. Letztlich bringen alle drei Beispiele zum Ausdruck, dass strategisches Management bzw. die Gestaltung von Strategieprozessen ebenso wie die Weiterentwicklung von Strategieinhalten als Lernprozess behandelt wird, und zwar über viele Jahre hinweg. Bislang kaum eine Rolle im strategischen Management (oder zumindest in der Darstellung einschlägiger Erfahrungen) spielen anscheinend die organisationalen Fähigkeiten. In den Fallbeschreibungen finden sich nur vage Andeutungen, die in diesem Sinne interpretiert werden können. Ein Anknüpfungspunkt könnte das Instrument der

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SWOT-Analyse sein, wenn nach Stärken und Schwächen der jeweiligen Organisation gefragt wird. Eine systematische Berücksichtigung organisationaler Fähigkeiten ist in den Beispielen jedoch fast nicht erkennbar. Dies ist letztlich auf nicht verwunderlich, denn weder in der deutschsprachigen Forschung und Lehre zum strategischen Management noch im Public-Sector-Consulting ist dieser Themenkomplex bisher angemessen thematisiert, geschweige denn im Sinne professioneller Standards institutionalisiert.

9.6 Fazit Die Ausführungen dieses Beitrags stellen ein Plädoyer für die stärkere Berücksichtigung von emergenten Strategien, organisationalen Fähigkeiten und der Kommunikation bei der Weiterentwicklung des Verständnisses und praktischen Ansätzen zum strategischen Management im Verwaltungskontext und nicht zuletzt auch in Polizeibehörden dar. Ausgehend von der Betrachtung von klassischen Vorstellungen zur strategischen Planung als „Rationalitätsmythos“ und der Analysen einer anspruchsvollen Definition des Strategiebegriffs wurden die drei Ansatzpunkte zur Weiterentwicklung kurz dargestellt und anschließend mit einigen praktischen Beispielen etwas vertieft. Betrachtet man diese drei Ansatzpunkt aus praktischer Perspektive im Zusammenhang, ergibt sich eine interessante Schlussfolgerung. Ein „gemeinsamer Nenner“ sind die Routinen der Organisation, und zwar insbesondere die Kommunikationsroutinen und die Thematisierung strategischer Aspekte – organisationale Fähigkeiten, Herausforderungen, Erwartungen, Entwicklung – in ihnen. Insofern könnte einerseits die Etablierung von Kommunikationsroutinen sinnvoll sein, die sich ausschließlich oder primär mit strategischen Themen beschäftigen, oder (bzw. und) die Weiterentwicklung bereits etablierter Kommunikationsroutinen unter stärkerer Berücksichtigung strategischer Themen. Gemeint ist hier vor allem, dass die Fähigkeiten und Handlungsmuster im Lichte von Erwartungen (Aufträge, Ziele, Anforderungen) und Herausforderungen selbstkritisch reflektiert und bewusst weiterentwickelt werden. Die Fähigkeit zur Selbstreflexion und -kritik sowie Veränderungsbereitschaft einer Organisation sind dabei ebenfalls, wenn nicht sogar primär zu thematisieren und stellen offensichtlich zentrale Voraussetzungen (oder „Erfolgsfaktoren“) strategischen Managements dar – nicht nur in Verwaltung und Polizei. Es ergeben sich aber auch weitere Erkenntnisse: – Erstens gibt es einige praktische bzw. empirische Bezugspunkte für einen Ansatz, der Emergenz, Fähigkeiten und Kommunikation stärker in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit im strategischen Management rückt. Besonders auffällig – und auch wenig überraschend – ist dies für kommunikative Aspekte im Strategieprozess. – Zweitens fällt es schwer, die drei Ansatzpunkte praktisch wie auch theoretisch voneinander zu trennen. So lassen sich beispielsweise „emergente Kommunikationsroutinen“ thematisieren (wie bspw. eine jährliche Strategieklausursitzung der Leitung einer Polizeibehörde), die in der Schnittmenge aller drei Ansätze liegt.

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– Drittens lässt sich der Ansatz relativ problemlos auf der Ebene von mittleren Führungskräften oder Leitungen von Dienststellen anwenden. Emergente Strategien im Sinne „gelebter Praxis“ und erfahrungsbasierter Routinen prägen das Handeln auf dieser Ebene ohnehin maßgeblich, konstituieren demnach dezentral organisationale Fähigkeiten und sind dort auch veränderbar. Die Bedeutung von Kommunikation ist hier ohnehin evident. – Viertens bietet der Ansatz interessante Möglichkeiten zur wissenschaftlichen Betrachtung und zur praktischen Weiterentwicklung der Strategiefähigkeit von Verwaltungen im Allgemeinen und Polizeibehörden im Besonderen. Strategiefähigkeit bedeutet dann weniger, in der Lage zu sein, Strategien auf analytischer Grundlage zu formulieren und umsetzen zu lassen bzw. (auch gegen Widerstände) „top-down“ durchzusetzen, sondern emergente (und oft erfolgreiche) Strategien angemessen zu berücksichtigen, die allgemeine Handlungs- und Leistungsfähigkeit der Organisation ebenso wie auftragsspezifische „Spezialfähigkeiten“ zu gewährleisten und ausbauen zu können – sowie die Fähigkeiten zu effektiver Kommunikation mit in ein erweitertes, angemesseneres Verständnis von Strategiefähigkeit einzubeziehen. – Fünftens wird der Ansatz der komplexen Realität strategischen Managements in öffentlichen Organisationen besser gerecht als heuristische Modelle, deren Vereinfachungen in der Analyse zu kurz greifen und auch praktisch Probleme aufwerfen, weil wichtige Elemente von Strategieprozessen ignoriert oder zumindest verkürzt werden. Das gilt bspw. für die in der Forschung so genannten micro-foundations oder strategy as practice, und damit Antworten auf die Frage, auf welche Voraussetzungen Strategieprozesse in Organisationen tatsächlich treffen und diese entscheidend prägen (Herausbildung von Routinen, Ablauf von Sitzungen, Verwendung von Sprache und Deutungsmustern usw.). Weiterer Forschungsbedarf besteht also in vielfacher Hinsicht: Wissenschaftlich gilt es beispielsweise im Sinne des fünften Punktes, bei der Analyse von Strategieprozessen (die oftmals nicht als solche bezeichnet oder betrachtet werden), stärker auf der individuellen und Gruppenebene anzusetzen, und entsprechende Kommunikationsprozesse zu untersuchen. Theoretisch-konzeptionell sind Konzepte zur Untersuchung organisationaler Fähigkeiten öffentlicher Organisationen noch sehr unausgereift und dementsprechend zu entwickeln und zu testen, wie auch solche für die Analyse emergenter Strategien in Verwaltungen und Polizeien. Letztlich wäre es konsequent, Public Management (auch) als kommunikativen Prozess zu fassen und als solchen theoretisch wie empirisch zu untersuchen. Für alle diese Vorschläge zur weiteren Forschung bieten die Verwaltungswissenschaft, die Organisationstheorie und (mit Einschränkungen) der Forschungsstand zum privatwirtschaftlichen strategischen Management vielfältige, bislang weitgehend ungenutzte Möglichkeiten. Zusätzlich können und sollten Erkenntnisse aus internationalen Untersuchungen zum strategischen Management öffentlicher Organisationen berücksichtigt werden. Auch praktische Schlussfolgerungen lassen sich ziehen: Zunächst einmal gilt es, bei der Weiterentwicklung von praktischen Ansätzen ein breiteres Strategieverständ-

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nis zugrunde zu legen, als sich mit dem klassischen Rationalitätsmythos strategischer Planung (als formaler bzw. analytischer Prozess) verbindet. In diesem Sinne wäre es geboten, sich herausbildende Strategien bzw. Handlungsmuster sowie entsprechende Lern- und Anpassungsprozesse stärker zu berücksichtigen und zu erklären. Außerdem wären Akteure in Organisationen von Verwaltung und Polizei gut beraten, systematisch und konsequent nach (zwangsläufig komplexen) Antworten auf die (vermeintlich einfachen) Fragen zu suchen, welche Fähigkeiten diese Organisationen haben, welche sie benötigen und wie sie diese entwickeln können, um in der Lage zu sein – oder sich in die Lage zu versetzen – die ihnen gestellten Aufträge und Anforderungen zu erfüllen und die damit verbundenen Herausforderungen (relativ) erfolgreich zu bewältigen. Dabei sind sowohl Aufträge, Anforderungen, Herausforderungen und Erfolgsmaßstäbe zu klären. Aus den einschlägigen Erfahrungen der erwähnten Polizeiorganisationen könnten übrigens auch viele andere Verwaltungen lernen. „Last but not least“ sollten Verantwortliche ausreichend Aufmerksamkeit der Frage widmen, welche Rolle Kommunikation in der Strategie(weiter)entwicklung spielen soll und in deren Gestaltung systematisch integriert werden kann. Probleme im Strategieprozess, aber auch problematische Strategieinhalte (und zwar sowohl beabsichtigte wie emergente) lassen sich oft auf Kommunikationsdefizite zurückführen.

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Verwaltungsdesaster und lernende Verwaltung

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Wolfgang Seibel

Inhaltsverzeichnis 10.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 10.2 Verwaltungsdesaster und Lernen – notwendige Eingrenzungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 10.3 Verwaltungsdesaster und Lernverweigerung: Die „Loveparade“-Katastrophe in  Duisburg 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 10.4 Zwischenbetrachtung: Standardfehler der Verwaltung und verallgemeinerungsfähige Ursachen fehlenden Gegensteuerns. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 10.5 Lerneffekte und Lernverweigerung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Zusammenfassung

„Aus Fehlern lernen“ ist ein Archetypus menschlichen (und nicht nur menschlichen) Verhaltens sowohl auf der individuellen als auch der kollektiven und institutionellen Ebene. Die Frage, inwiefern auch Organisationen „lernen“ können, ist nicht unumstritten. Denn tatsächlich können formale Strukturen nicht Ort des kognitiven Vorgangs „Lernen“ sein. Aber diese Diskussion kann dahinstehen, wenn man den Begriff des Lernens weit genug fasst, und damit auch reaktive Anpassungen nach „externen Schocks“, erst recht aber zielgerichtete Anstrengungen der Fehleranalyse und der Fehlerkorrektur abdeckt.

W. Seibel (*)  Universität Konstanz, Konstanz, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_10

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10.1 Einleitung Es gibt Konstellationen in formalen Organisationen, privaten Unternehmen ebenso wie öffentlichen Verwaltungen, in denen ist die Notwendigkeit des „Lernens“ nicht nur ohnehin evident, sondern aus normativen Erwägungen unabweisbar, dann nämlich, wenn vermeidbare Fehler schwerwiegende Folgen auslösen. Und auch unter den schwerwiegenden Fehlern gibt es immer noch Abstufungen, die auf Abstufungen auch des normativen Drucks und der objektiven Notwendigkeit des Lernens hinauslaufen. Fehlentscheidungen oder gar kriminelles Handeln in Unternehmen mit schweren Verlusten an Kapital und Arbeitsplätzen sind einschlägige Fälle. Erst recht aber regelrechte Desaster, durch die der Bestand eines Unternehmens aufs Spiel gesetzt wird. Oder Fälle, in denen durch Fehlentscheidungen von Regierung und Verwaltung hohe finanzielle Verluste zulasten des Steuerzahlers eintreten. Ganz zu schweigen aber von Fällen, in denen die öffentliche Verwaltung Leben und körperliche Unversehrtheit von Menschen nicht schützt, sondern gefährdet oder gar ruiniert und zerstört. Hier ist „Lernen“ nicht nur und gar nicht einmal in erster Linie eine Frage nachhaltiger Effizienz und struktureller Stabilität, sondern eine Frage öffentlicher Rechenschaftslegung, von demokratischen Transparenz und Kontrolle. Rigorose Ursachenaufklärung ist bei desaströsem Versagen von Regierung und Verwaltung also schon aus normativen Gründen eine Selbstverständlichkeit. Sie ist es aber auch im Hinblick auf die Folgen, weil das Unterlassen einer Ursachenanalyse unabhängig von den daraus gegebenenfalls zu ziehenden Konsequenzen die unerlässliche Voraussetzung des Lernens und damit der Prävention, also der Eindämmung der Gefahr von Wiederholungsfällen ist. Insofern sind Verwaltungsdesaster tragische Lehrstücke in einem doppelten Sinne. Zum einen, weil aus ihnen tatsächlich „gelernt“ werden kann und muss, und zwar zunächst einmal von denjenigen, die für die betroffenen Verwaltungseinheiten als Mandats- oder Amtsträger Verantwortung tragen. Zum anderen sind Verwaltungsskandale aber auch Anschauungs- und Lehrmaterial für den tatsächlichen Umgang mit schwerwiegenden Fehlern in der öffentlichen Verwaltung und damit für die Bereitschaft und Fähigkeit zum Lernen im Interesse des Schutzes nicht nur elementarer Interessen der Bürgerinnen und Bürger, sondern vor allem auch im Interesse des nachhaltigen Schutzes ihrer elementaren Grundrechte. Vor allem dann also, wenn es um den Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit geht. Die dafür erforderlichen Anstrengungen der Ursachenanalyse mit Verallgemeinerungs- und damit Präventionspotenzial erfordern aus der Natur der Sache heraus die Zusammenarbeit von Wissenschaft und Praxis. Von wissenschaftlicher – hier also vor allem verwaltungswissenschaftlicher – Seite geht es um die Erarbeitung von verallgemeinerungsfähigem Wissen, wie es für nachhaltige Prävention, also zum Schutz vor Wiederholungsfällen, erforderlich ist. Aufseiten der Praxis in Politik und Verwaltung geht es zunächst um die Aufklärung von Sachverhalten. Oft sind die daraus zu ziehenden Konsequenzen nicht schwer zu erkennen. Insbesondere dann nicht, wenn sie

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t­echnisch-organisatorischer Natur sind, die unterhalb einer Schwelle größerer öffentlicher Aufmerksamkeit in Angriff genommen werden können. Jenseits dieser Schwelle aber ergeben sich oft Interessenkollisionen, weil nachhaltiges Lernen im Interesse von Prävention unvermeidlich mit dem Eingeständnis von Fehlern in der Vergangenheit einhergeht und daher diejenigen, die durch Amt und politische Position die Pflicht zur Aufklärung haben, dem Risiko öffentlicher Kritik und damit der Einbuße an Reputation, Karriereaussichten oder gar des Amtsverlusts aussetzt. Die Wissenschaft ihrerseits kann aber auch dies – also die objektiv gegebene Spannung zwischen Fehleranalyse und öffentlicher Aufklärung einerseits und Eigeninteresse von Politikerinnen und Politikern und Amtsträgern andererseits – in die eigenen Betrachtungen zu den Voraussetzungen nachhaltigen Lernens zur Verhinderung desaströsen Scheiterns in der öffentlichen Verwaltung einbeziehen. Eine solche Betrachtung wird im Folgenden skizziert.

10.2 Verwaltungsdesaster und Lernen – notwendige Eingrenzungen Verwaltungsdesaster (vgl. Seibel 2017) sind offensichtlich extreme Ausnahmefälle. Das gilt insbesondere für Pflichtverletzungen der öffentlichen Verwaltung, die die physische Sicherheit gefährden und gegebenenfalls den Tod oder körperliche Verletzungen von Menschen auslösen. Also etwa dann, wenn Brücken und Gebäude einstürzen, weil Baugenehmigungen ohne hinreichende bautechnische Prüfung erteilt wurden. Oder für die Genehmigung von Großveranstaltungen, die erkennbar nur unter Verletzung der geltenden rechtlichen Sicherheitsbestimmungen durchgeführt werden können. Oder wenn Kleinkinder durch die Hand ihrer eigenen Eltern sterben, weil ein Jugendamt die Gefährdung des Kindeswohls zwar erkannt, aber keine Konsequenzen daraus gezogen hat. Oder auch, wenn Maßnahmen zur Verbesserung des Katastrophenschutzes seit langem überfällig und in ihrer Notwendigkeit anerkannt, aber nicht vollzogen und damit zur Ursache des Verlusts von Menschenleben im Katastrophenfall werden. Diese Beispiele sind nicht fiktiv (vgl. Seibel et al. 2017; US House of Representatives 2016). Bei der Eingrenzung dessen, was in derart desaströsen Fällen von Behördenversagen als „Lernen“ im Interesse der Prävention gelten kann, müssen auf wissenschaftlicher Seite naheliegende Fehleinschätzungen vermieden werden. Bloße Hinweise auf die Notwendigkeit nachhaltigen Lernens und normative Plädoyers für höhere Lernniveaus helfen solange nicht weiter, wie das Wissen über verallgemeinerbare Ursachenmuster begrenzt bleibt oder die evidenzgestützte Analyse solcher Muster erst gar nicht stattfindet. Dann bleibt es auf wissenschaftlicher Seite zwangsläufig bei pauschalen Empfehlungen, deren Gehalt sich auf Erkenntnisse beschränkt, auf die erfahrene Praktikerinnen und Praktiker in der Verwaltung auch so gekommen wären oder auch schon längst gekommen sind. Zum Beispiel, dass arbeitsteilige Handlungsabläufe Koordination erfordern, dass klare Verantwortlichkeiten festgelegt werden müssen, dass Regeln zum Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit ihren Sinn haben und einzuhalten

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sind oder dass für kritische Belastungsphasen der Verwaltung hinreichende Personalreserven vorgehalten werden müssen (Catino 2014; Bundy et al. 2017). Gewiss: Sinnvoll, weil hilfreich ist der Beitrag wissenschaftlicher, insbesondere auch verwaltungswissenschaftlicher Erkenntnisse für die Bereicherung und Verbreiterung von Präventionswissen auch dort, wo es darum geht, ‚alte Weisheiten‘ zu wiederholen und in Erinnerung zu rufen. Das wäre dann ein Beitrag zu begrenztem, aber immer noch nützlichem Lernen, der Wiederauffrischung von eigentlich schon Gewusstem, so als wenn man Vokabeln wiederholt. Einer der maßgeblichen Pioniere der Theorie organisationalen Lernens, Chris Argyris, hat hierfür den Begriff des ‚einkreisigen Lernen‘ oder single loop learning geprägt (Argyris 1999, S. 7–91). Dieses begrenzte Lernen ist immer noch besser als gar kein Lernen. Immerhin bezieht es sich auf nicht weniger als den aufmerksamen und gewissenhaften Umgang mit Standardproblemen der öffentlichen Verwaltung. Gerade dies enthält aber einen Hinweis nicht nur auf die Notwendigkeit, sondern auch auf die notwendigen Eigenschaften eines ‚höheren‘ Lernniveaus, für das Argyris den Begriff double loop learning eingeführt hat (Argyris 1999). Wenn man nämlich voraussetzen darf, dass die Standardprobleme guter Verwaltungsführung erfahrenen Praktikerinnen und Praktikern bekannt sind und dass sie, wie man ebenfalls annehmen darf, gerade dann besonders ernst genommen und unter Kontrolle gehalten werden, wenn es um Risiken schwerwiegender Art – also insbesondere Risiken für Leib und Leben von Menschen – geht, dann liegt der Mehrwert wissenschaftlicher Erkenntnisse kaum in Ermahnungen, diese Standardfehler zu unterlassen. Also besser zu koordinieren, Informationsdefizite abzubauen, entschlossen zu führen und für ausreichende finanzielle und personelle Ressourcen insbesondere für Belastungsspitzen oder gar Krisen zu sorgen. Der Mehrwert eines Beitrags von wissenschaftlicher Seite kann nur darin liegen, evidenzgestützte Erkenntnisse darüber zu erarbeiten, woran die Lösung solcher Standardprobleme der Verwaltung scheitern kann und welche allgemeinen Schlussfolgerungen daraus vorläufig gezogen werden können. Dazu werden hier folgende Argumente vorgetragen, die anschließend an einem empirischen Fall erläutert werden: Erstens  Die Verwaltung, insbesondere ihr erfahrenes Leitungspersonal, kennt die eigenen Standardfehler gut. Sie werden daher in der Regel unter Kontrolle gehalten, insbesondere dann, wenn hohe Rechtsgüter wie Schäden für Leib und Leben oder auch für privates oder öffentliches Vermögen auf dem Spiel stehen. In nahezu allen Problemzonen, in denen die physische Sicherheit von Menschen berührt werden kann, sind die Risiken schwerwiegender Verwaltungsfehler zudem durch bindende Rechtsregeln stark reduziert. Beispiele sind das Baurecht, das Versammlungsrecht, die Arzneimittelkontrolle, die Lebensmittelkontrolle, Hygienevorschriften für Krankenhäuser u. v. m. Zweitens  Verwaltungsdesaster mit Schäden für Leib und Leben sind aus diesem Grund in demokratischen Systemen mit rechtsstaatlicher Verwaltung und qualifiziertem Personal extreme Ausnahmefälle. Treten sie dennoch auf, müssen dem spezifische ­

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Gegenanreize zugrunde liegen, welche die routinemäßige, durch gesetzliche Regelungen und Professionalität des Personals gestützte Kontrolle von Standardfehlern abschwächt oder außer Kraft setzt. Drittens  Nachhaltiges Lernen zur Abwendung schwerwiegender Fehler der Verwaltung mit der Folge einer Verletzung der physischen Integrität von Menschen setzt eine Analyse eben jener Gegenanreize voraus, die der normalerweise gewährleistete Kontrolle von Standardfehlern der Verwaltung entgegenwirken. Viertens  Für eine solche Analyse mit Hinweisen auf die Voraussetzungen nachhaltigen Lernens eignen sich Verwaltungsdesaster zulasten der physischen Integrität von Menschen gerade aufgrund ihres Ausnahmecharakters. Wenn die Kontrolle von Standardfehlern der Verwaltung selbst in Fällen versagt, in denen Leib und Leben von Menschen auf dem Spiel stehen, müssen die dem zugrunde liegenden Gegenanreize besonders stark sein. Wenn diese Gegenanreize selbst unter den restriktiven Bedingungen demokratischer Rechtsstaatlichkeit und professioneller Verwaltung durchschlagen können, werden sie unter weniger restriktiven Bedingungen – also unter eingeschränkten demokratischen und rechtsstaatlichen Verhältnissen und/oder bei geringeren Risiken für potenziell Betroffene – umso stärker und umfangreicher zum Tragen kommen. Darin liegt, paradoxerweise, das Verallgemeinerungspotenzial der Untersuchung extremer Ausnahmefälle (vgl. Levy 2008). Fünftens  Das Verallgemeinerungspotenzial der Analyse desaströser Fehler der Verwaltung bildet die Grundlage nachhaltigen Lernens, also jenes doppelkreisigen (double loop) Lernens im Sinne von Agyris. Dieses nachhaltige Lernen ist an Minimalvoraussetzungen geknüpft, zu denen zu allererst die rigorose Sachverhaltsaufklärung steht, die daher den ersten und einfachsten Lackmustest für die Ernsthaftigkeit des Lernwillens darstellt. Illustriert werden diese Überlegungen im Folgenden anhand eines exemplarischen Falles, dessen desaströser Charakter ebenso unbezweifelbar ist wie die Lernverweigerung der Verantwortlichen.

10.3 Verwaltungsdesaster und Lernverweigerung: Die „Loveparade“-Katastrophe in Duisburg 2010 21 Menschen fanden am 24. Juli 2010 den Tod und 652 wurden verletzt, viele von ihnen schwer und mit bleibenden physischen und psychischen Schäden, als auf einer Techno-Musik Parade in Duisburg („Loveparade“) die Verdichtung der Menschenmenge derart zunahm, dass viele von ihnen erstickten, an inneren Verletzungen starben oder schwer verletzt wurden. Die folgende Betrachtung konzentriert sich auf das der Veranstaltung vorausgehende Behördenversagen im engeren Sinne, auf die Frage, wie es überhaupt

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zur Genehmigung einer Veranstaltung kommen konnte, von der die zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Stadtverwaltung Duisburg sehr früh wussten und auch aktenkundig gemacht hatten, dass die geltenden Sicherheitsbestimmungen angesichts der Eigenschaften des vorgesehenen Veranstaltungsgeländes und der Zu- und Abgangswege und der erwarteten Besucherzahl nicht eingehalten werden konnten und die Genehmigung der Veranstaltung daher versagt werden musste1 (vgl. zu den Einzelheiten mit weiteren Nachweisen Seibel und Wenzel 2017). Die Federführung für die Gesamtplanung der Veranstaltung lag innerhalb der Stadtverwaltung Duisburg beim Dezernat II, dem Dezernat für Sicherheit und Recht. Der Dezernatsleiter, ein kommunaler Wahlbeamter und Beigeordneter, hatte bereits bei Vorbesprechungen im Herbst 2009 darauf hingewiesen, dass die Durchführung der „Loveparade“ politisch erwünscht sei, nicht allein seitens des Oberbürgermeisters der Stadt Duisburg, sondern auch im weiteren politischen Umfeld bis hin zum Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen. Dies wiederum war zurückzuführen auf die Tatsache, dass die „Loveparade“ Teil des Kulturprogramms der gesamten Ruhrgebietsregion war, mit dem eine Bewerbung um den Titel „Europäische Kulturhauptstadt“ erfolgreich gewesen war. Nachdem die Stadt Bochum die dort vorgesehene „Loveparade“ 2009 aus Sicherheitsgründen abgesagt hatte, stand die Stadt Duisburg unter ganz besonderem Druck, die Veranstaltung im Folgejahr tatsächlich durchzuführen, damit das Vorhaben nicht zu einer Blamage für die Stadt und damit für die Ruhrgebietsregion insgesamt wurde. Aus diesen Erwägungen wurde auch in den internen Besprechungen kein Hehl gemacht. Aus dieser Konstellation entwickelte sich ein politischer Druck, der das gesamte Planungs- und Genehmigungsverfahren zunehmend überlagerte. Immer wieder wiesen die Vertreter der eigentlichen Genehmigungsbehörde, des Bauordnungsamtes der Stadt Duisburg, auf die fehlenden Genehmigungsvoraussetzungen hin, die, wie sich herausstellte, insbesondere die unzureichenden Fluchtwege betraf. Der private Veranstalter, die Firma Lopavent GmbH, musste mehrfach eingestehen, dass von den nach der Gesetzeslage, hier der Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen, erforderlichen 450 m Gesamtbreite der Fluchtwege lediglich ein Drittel, nämlich ungefähr 150 m, sichergestellt werden konnten. Dadurch zeichnete sich früh ein Konflikt innerhalb der Duisburger Stadtverwaltung ab, der geprägt war durch das Beharren der Genehmigungsbehörde auf Sicherstellung der Genehmigungsvoraussetzungen auf der einen Seite und ein faktisches Bündnis des Dezernats für Sicherheit und Recht mit dem privaten Veranstaltungsträger auf der anderen Seite.

1Niederschrift

eines verwaltungsinternen Gesprächs, 02.03.2010, Teilnehmer: Herr Düster 62, Herr Janowski 62, Herr Vunic II, Herr Bölling 32, Frau Fohrmann 32 [Stadt Duisburg]. http://file.wikileaks.org/file/loveparade2010/loveparade-2010-anlage-20-protokoll-02–03–10.pdf. Zugegriffen: 22. März 2017.

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Eine Schlüsselrolle kam in dieser Konstellation dem Dienstvorgesetzten den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Bauordnungsamtes als Genehmigungsbehörde zu. Dieser, der Leiter des Dezernats V (Stadtentwicklung) der Duisburger Stadtverwaltung machte aus seiner scharfen Kritik an der Art und Weise der Veranstaltungsplanung und der Politisierung des Genehmigungsverfahrens kein Geheimnis. Am 18. Juni 2010 fand eine Besprechung zwischen den Leitern des Dezernats II, der Leiterin des Bauordnungsamtes als Genehmigungsbehörde, Vertretern des Veranstalters Lopavent und weiterer Angehöriger der Duisburger Stadtverwaltung statt, über die die Leiterin des Bauordnungsamtes einen internen Vermerk anfertigte, den sie ihrem Dienstvorgesetzten, dem Leiter des Dezernats V zuleitete. Darin hielt die Leiterin der Genehmigungsbehörde noch einmal ausdrücklich fest, dass der private Veranstalter die gesetzlichen Sicherheitsvorschriften nicht einhalten könne und auch nicht einhalten wolle, dass zugleich aber der Leiter des Dezernats II das Bauordnungsamt als Genehmigungsbehörde und damit sie selbst ausdrücklich aufgefordert habe, bei der Erarbeitung eines Rettungswegekonzepts „konstruktiv mitzuarbeiten“. Weiter hieß es in dem Vermerk: „Es könne nicht sein, dass [das Amt] 62 [= Bauordnungsamt] diese Pflicht nur auf die Antragsteller abwälzen würde, schließlich wolle der OB die Veranstaltung.“2 Diese unverhohlene Druckausübung seines Dezernentenkollegen auf die eigenen Mitarbeiter mit dem klaren Ziel, die bindenden gesetzlichen Sicherheitsvorschriften für die „Loveparade“ zu unterlaufen, kommentierte der Leiter des Dezernats V und Dienstvorgesetzte der Genehmigungsbehörde mit der folgenden handschriftlichen Randbemerkung: „Ich lehne aufgrund dieser Problemstellung eine Zuständigkeit und Verantwortung von [Amt] 62 [= Bauordnungsamt als Genehmigungsbehörde] ab. Dieses entspricht in keinerlei Hinsicht einem ordentlichen Verwaltungshandeln und einer sachgerechten Projektsteuerung. Die Entscheidung in allen Belangen obliegt [Dezernat] II.“3 Eine Kopie des gesamten Dokuments einschließlich der handschriftlichen Randbemerkung des Dezernatsleiters V sollte nach demselben Vermerk an den Oberbürgermeister gehen. Zu einem Schlüsseldokument wurde dieses Besprechungsprotokoll einschließlich der handschriftlichen Randbemerkung des Dezernatsleiters durch den doppelten Umstand, dass der Leiter des Dezernats V als Dienstvorgesetzter der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Genehmigungsbehörde, des Bauordnungsamtes (Amt 62), auf der einen Seite das Offensichtliche feststellte, nämlich dass das Planungs- und Genehmigungsverfahren irregulär verlief und insofern von einer Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen

2Protokoll

eines Gesprächs bei Lopavent, 18.06.2010, Geer 6458 [Stadt Duisburg], Herr Stadtbaurat Dressler, Teilnehmer: Lopavent, vertreten durch Herrn Sassen, dem Sicherheitschef und dem Anwalt; Dez II vertreten durch Herrn Rabe, Herrn Janßen, Herrn Freitag; die Feuerwehr, vertreten durch Herrn Tittmann; 62 vertreten durch Frau Geer, Herrn Düster; Ordnungsamt, vertreten durch Herrn Bölling, Frau Fohrmann http://file.wikileaks.org/file/loveparade2010/loveparade-2010-­ anlage-25-aktenvermerk-und-ablehnung-dressler-18–06–10.Pdf. Zugegriffen 23. März 2017. 3Protokoll eines Gesprächs bei Lopavent, 18.06.2010 (ausführliche Angaben unter Fußnote 2).

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keine Rede sein konnte, andererseits aber seine eigene Verantwortung aus freien Stücken ablehnte und damit eine Eigenmächtigkeit in Anspruch nahm, die ihm gar nicht zustand. So oder so war er verantwortlich dafür, dass seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Bauordnungsamt ihre Entscheidung über den Genehmigungsantrag des privaten Veranstalters Lopavent frei von sachfremden Einflüssen trafen, also insbesondere auch frei von politischem Druck, der darauf gerichtet war, die vom Bauordnungsamt selbst immer wieder in Anschlag gebrachten gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen zu ignorieren. Der Leiter des Dezernats V machte später geltend, er sei ja schließlich nicht der Fachvorgesetzte der Genehmigungsbehörde, also des Bauordnungsamtes, gewesen, weil es sich bei der Entscheidung über den Genehmigungsantrag für die „Loveparade“ um den Vollzug staatlichen Rechts gehandelt habe und daher ein Eingriff im Rahmen der Fachaufsicht nicht ihm, sondern den zuständigen staatlichen Aufsichtsinstanzen zugestanden hätte. Auch dies war allerdings nichts anderes als eine Ausflucht. Um die Ausübung der Fachaufsicht wäre es schließlich gar nicht gegangen, sondern darum, im Rahmen der ureigenen Dienstaufsicht des Dienstvorgesetzten und der damit verbundenen Fürsorgepflicht die eigenen Mitarbeiter in der Genehmigungsbehörde gegenüber dem illegitimen und materiell auf Rechtsbruch abzielenden politischen Druck des Leiters des Dezernats II der Duisburger Stadtverwaltung abzuschirmen. Auf dieser Gewährleistung eines von sachfremden Erwägungen freien rechtskonformen Entscheidens baut schließlich im Rahmen der Arbeitsteilung zwischen staatlichen und kommunalen Behörden der verlässliche Vollzug staatlicher Gesetze durch die Kommunalverwaltung auf. Solchermaßen zermürbt gab die Leiterin des Bauordnungsamtes der Stadt Duisburg dem Druck schließlich nach, sodass der Genehmigungsbescheid am 23. Juli 2010, also gerade einmal einen Tag vor der Veranstaltung selbst, letztendlich erteilt wurde, ungeachtet der Tatsache, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Genehmigungsbehörde auf die bindende Wirkung der gesetzlichen Sicherheitsvorschriften der Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen und das Fehlen jeglichen Ermessensspielraums in dieser Hinsicht immer wieder hingewiesen und dies auch aktenkundig gemacht hatten. Die Hemmungslosigkeit, mit der leitende Verwaltungsbeamte der Stadt Duisburg, darunter letztlich auch der Leiter des Dezernats V ungeachtet der von ihm selbst so deutlich artikulierten Kritik an den Planungs- und Genehmigungsverfahren, den Vollzug der gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen gezielt sabotierten, wird durch spätere Ermittlungsergebnisse der Staatsanwaltschaft Duisburg unterstrichen. Danach trafen die beiden Leiter der Dezernate II und V noch zusätzliche mündliche Absprachen, die darauf hinausliefen, die Anwesenheit von Angehörigen des Bauordnungsamtes auf dem Veranstaltungsgelände am Veranstaltungstag selbst zu unterbinden (Schreiben der Leiterin des Amts 62 an den Leiter des Dezernats V der Stadtverwaltung Duisburg vom 13.

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Juli 2010, zitiert durch Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschluss vom 18. April 2017)4. Dadurch war die Überwachung der für die Verdichtung oder Entzerrung der Besucherströme bedeutsamen Sicherheitsauflagen unmöglich, mit denen das Bauordnungsamt den einen Tag vor der Veranstaltung ausgefertigten Genehmigungsbescheid immerhin noch versehen hatte. Dies betraf die Beseitigung von Hindernissen auf der Rampe zum bzw. vom Veranstaltungsgelände, die baubedingt an der engsten Stelle ohnehin nur gut 18 m Breite aufwies, auf 10,59 m (OLG Düsseldorf, Beschluss vom 18. April 2017)5. Die Genehmigung der Loveparade erfolgte also nicht nur im Wissen um deren Rechtswidrigkeit, sondern auch im Wissen der Genehmigungsbehörde, dass die eigenen sicherheitsrelevanten Auflagen nicht kontrolliert würden und daher erforderlichenfalls auch nicht durchgesetzt werden konnten. Das Oberlandesgericht Düsseldorf sollte dazu später feststellen: „Die angeschuldigten Mitarbeiter des Bauamtes unterließen am 24. Juli 2010 bewusst die Überprüfung der von ihnen erteilten Auflagen, namentlich der Einhaltung der maximal zulässigen Besucherzahl auf dem Gelände, offenbar weil sie befürchteten, in diesem Fall einen Auflagenverstoß und damit die Unsicherheit der Veranstaltung feststellen zu müssen.“ (OLG Düsseldorf, Beschluss vom 18. April 2017)6.

10.4 Zwischenbetrachtung: Standardfehler der Verwaltung und verallgemeinerungsfähige Ursachen fehlenden Gegensteuerns Nichts an dem Genehmigungsverfahren, das der private Veranstalter der „Loveparade“ anzustrengen hatte, war ungewöhnlich. Veranstaltungen unter freiem Himmel auf öffentlichen Verkehrswegen und privaten Flächen mit festgelegter anderweitiger Nutzung bedürfen der Genehmigung durch die zuständige Kommunalbehörde. Für den Veranstalter Lopavent war der Vorgang erst recht nicht ungewöhnlich, vielmehr verwiesen dessen Vertreter in den fortgesetzten Besprechungen mit der Stadt Duisburg immer wieder auf ihre Erfahrung mit einer ganzen Serie vorangegangener „Loveparades“, und zwar mit dem kaum kaschierten Fingerzeig, man möge sich doch bei der Stadtverwaltung Duisburg im Hinblick auf die Genehmigungsvoraussetzungen nicht so anstellen. Ungewöhnlich war an der Vorbereitung der Genehmigungsentscheidung aber zweierlei. Zum einen war die Rede von einer Veranstaltung mit einer erwarteten Besucherzahl

4Oberlandesgericht

Düsseldorf, Beschluss vom 18. April 2017, III-2 Ws 528–577/16 112 Js 23/11 StA Duisburg, S.  60–61. http://www.olg-duesseldorf.nrw.de/behoerde/presse/Loveparade/OLG-Duesseldorf_Beschluss-Loveparade-18_April-2017_anonymisierte-Fassung.pdf. Zugegriffen: 25. April 2017. 5Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschluss vom 18. April 2017, III-2 Ws 528–577/16 112 Js 23/11 StA Duisburg, S. 139 (ausführliche Angaben unter Fußnote 4). 6Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschluss vom 18. April 2017, III-2 Ws 528–577/16 112 Js 23/11 StA Duisburg, S. 60 (ausführliche Angaben unter Fußnote 4).

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von 1 Mio Menschen. Eine Veranstaltung dieser Größenordnung hatte es tatsächlich in Duisburg noch nicht gegeben, doch gab es in den internen Planungsberatungen zu keinem Zeitpunkt die Artikulation eines Bedenkens, dass man von der Veranstaltung allein schon aus diesem Grund Abstand nehmen müsse. Der zweite ungewöhnliche Umstand aber lag im Verhalten der kommunalen Spitzenbeamten, die mit dem Planungs- und Genehmigungsvorgang befasst waren, und hier insbesondere das Verhalten des Leiters des Dezernats für Sicherheit und Recht, des Dezernats II der Duisburger Stadtverwalter. Er machte sich nicht nur zum unbedingten Fürsprecher der Veranstaltung, wobei er sich immer wieder auf den politischen Willen des Oberbürgermeisters berief, vielmehr griff er in die Prüfungstätigkeit und Entscheidungsvorbereitung der eigentlichen Genehmigungsbehörde, des Bauordnungsamtes, das seinerseits zum Dezernat für Stadtentwicklung (Dezernat V) gehörte, fortgesetzt ein und dies mit der unverhohlenen Aufforderung an die dortigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die für die Genehmigungsentscheidung maßgeblichen gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen de facto zu missachten. Dennoch war nicht der Leiter des Dezernats II der Duisburger Stadtverwaltung die eigentliche Schlüsselfigur, sondern der Leiter des Dezernats V, der unmittelbare Dienstvorgesetzte der Genehmigungsbehörde, also des Bauordnungsamtes (Amt 62). Seine Pflicht wäre es gewesen, den von seinem Dezernentenkollegen ausgeübten Druck auf die eigenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter abzublocken, um eine rechtmäßige Entscheidung über den Genehmigungsantrag des privaten Veranstalters Lopavent sicher zu stellen. Zumal der Leiter des Dezernats V seine eigenen Bedenken gegen das gesamte Planungs- und Genehmigungsverfahren aktenkundig gemacht hatte. Was ist an diesem desaströsen Verlauf einer Verwaltungsentscheidung verallgemeinerbar? Was kann also daraus gelernt werden? Und zwar auf eine nachhaltige, auf die Korrektur typischer und im Zweifelsfall außerordentlich folgenreicher Fehler? Worin bestanden die oben angesprochenen Gegenanreize, die vor allem die leitenden Verwaltungsbeamten davon abgebracht haben oder erst gar nicht auf die Idee kommen ließen, eine rechtskonforme Entscheidung im Interesse der Sicherheit der Besucherinnen und Besucher der „Loveparade“ vorzubereiten und gegebenenfalls durchzusetzen? Diese Gegenanreize, wie sie hier bezeichnet werden, lassen sich in drei Kategorien einteilen. Zum einen gab es begünstigende Umstände, die starke Anreize für die Genehmigung einer nicht genehmigungsfähigen Veranstaltung freisetzten. Eine zweite Kategorie bezieht sich auf den dadurch begünstigten Entscheidungsstil namentlich der leitenden Beamten der Duisburger Stadtverwaltung, eine dritte Kategorie schließlich auf die Faktoren, die diesen Entscheidungsstil tatsächlich und im buchstäblichen Sinne verhängnisvoll werden ließen, weil sie die Erteilung der Veranstaltungsgenehmigung selbst bewirkten. Die äußeren Bedingungen, die man als Anreize für die Genehmigung einer nicht genehmigungsfähigen Veranstaltung werten kann, bestanden zum einen in der ausgesprochen starken Politisierung der Entscheidung einer Fachbehörde und zum anderen in Verantwortungsverzerrungen, die sich aus der arbeitsteiligen Vorbereitung der „Loveparade“ selbst und der Genehmigungsentscheidung ergaben. Auch dies sind, was die Verallgemeinerungsfähigkeit der Phänomene betrifft, Standardgegebenheiten und

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insofern eben auch Standardrisiken, mit denen Verwaltungsentscheidungen behaftet sein können. Punktueller Politisierungsdruck auch auf solche Entscheidungen, die zum Routinegeschäft der Verwaltung gehören, kann aus ganz unterschiedlichen Gründen auftreten, ungewöhnlich ist er jedenfalls nicht und illegitim ist er ebenfalls nicht. Jedenfalls solange er nicht auf die Umgehung oder gar Sabotage gesetzlicher Bestimmungen hinausläuft. Es gilt der Vorrang und gegebenenfalls der Vorbehalt des Gesetzes, und wenn Politikerinnen und Politiker geneigt sind, sich über diese allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts und des Verwaltungshandelns hinwegzusetzen, muss die Verwaltung sie an diese Grundsätze erinnern und Rückgrat zeigen. Auch die Verantwortungsverzerrungen arbeitsteiliger Planungs- und Entscheidungsprozesse, die hier als „Gegenanreiz“ festzustellen sind, sind in der Verwaltung alles andere als ungewöhnlich. Bei Großveranstaltungen wie der „Loveparade“ muss die Verwaltung die Planung und konkrete Organisation mit einer Vielzahl von Akteuren abstimmen. Dazu gehört schon im staatlichen und kommunalen Bereich außer der Genehmigungsbehörde selbst, in diesem Fall einer Baubehörde, das Ordnungsamt, die Polizei und die Feuerwehr, um nur die wichtigsten Akteure zu nennen. Hinzu kommt der private Veranstalter, der seinerseits mit privaten Sicherheitsdiensten zusammenarbeitet, gegebenenfalls auch mit weiteren privaten Partnern. Dass sich hieraus komplexe Organisations- und Entscheidungsstrukturen ergeben können, liegt auf der Hand, gleichwohl können und werden diese im Regelfall unter Kontrolle gehalten, und zwar je erfahrener die Beteiligten auf allen Seiten sind umso besser. Entscheidende Voraussetzung hierfür ist allerdings der Wille, die Verantwortungsverzerrungen, die sozusagen im Raum stehen, zu reduzieren und negative Auswirkungen in jedem Fall zu unterbinden. Genau an diesem Willen fehlte es bei leitenden Mitarbeitern der Duisburger Stadtverwaltung. Das führt zur Betrachtung der zweiten Kategorie von Gegenanreizen. Hier geht es um die unmittelbar handlungsprägenden Mechanismen, die das Verhalten der maßgeblichen Entscheidungsträger prägten. Das ist auf der einen Seite der geradezu hemmungslose Eifer insbesondere des Leiters des Dezernats II, des Dezernats für Sicherheit und Recht, der Stadtverwaltung Duisburg gewissermaßen als Vollstrecker des politischen Willens des Oberbürgermeisters aufzutreten, auf den er sich in den internen Beratungen unausgesetzt berief. Und dies gegen die geltenden Sicherheitsbestimmungen der Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen, die nach eigenem Bekunden des privaten Veranstalters Lopavent nicht erfüllt werden konnten, weil sie eine Gesamtbreite der Fluchtwege auf dem Veranstaltungsgelände von 450 m erforderten, von denen der Veranstalter lediglich 150 m sicherstellen konnte. Statt dies zur Kenntnis und eine negative Entscheidung der Genehmigungsbehörde hinzunehmen, ging der Leiter des Dezernats II geradezu ein Bündnis mit dem privaten Veranstalter gegen die für die Genehmigungsentscheidung fachlich zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der eigenen Verwaltung ein. Und in den Planungs- und Organisationsberatungen, die sich im Zuge der Vorbereitung der Genehmigungsentscheidung über mehrere Monate erstreckten, baute sich mit der Zeit ein immer stärkerer Druck zugunsten einer positiven Genehmigungsentscheidung auf, dem zuletzt nur noch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und

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n­ amentlich auch die Leiterin des Bauordnungsamtes der Stadt Duisburg widerstanden, bis auch sie zermürbt klein beigaben und gegen massives Widerstreben eine faktisch rechtswidrige Veranstaltungsgenehmigung erteilten. Das führt zur dritten Kategorie von Gegenanreizen, zu den Faktoren, die den dominanten Entscheidungsstil tatsächlich und im buchstäblichen Sinne verhängnisvoll werden ließen, weil sie die Erteilung der Veranstaltungsgenehmigung selbst bewirkten. Diese Entscheidung hätte immer noch verhindert werden können, wenn die widerstrebenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Genehmigungsbehörde Rückenstärkung erfahren hätten durch ihren Dienstvorgesetzten, den Leiter des Dezernats V der Duisburger Stadtverwaltung. Hier lag das eigentliche Führungsversagen, denn der Dezernatsleiter, der seine eigenen Bedenken gegen den Planungs- und Genehmigungsprozess selbst festgehalten hatte, stellte sich nicht etwa vor seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, sondern verabredete wenige Tage vor der Veranstaltung mit dem Leiter des Dezernats II, die Durchsetzung der im Genehmigungsbescheid immerhin noch enthalten Sicherheitsauflagen faktisch zu unterbinden durch die Anordnung, dass Mitarbeiter des Bauordnungsamtes am Tag der „Loveparade“ auf dem Veranstaltungsgelände nicht zugegen sein sollten.

10.5 Lerneffekte und Lernverweigerung Das Zustandekommen der Genehmigung für die Duisburger „Loveparade“ gegen den ausdrücklichen Widerstand der zuständigen Fachbehörde lässt die Gegenanreize, die verantwortungsbewusstes und rechtmäßiges Verwaltungshandeln beeinträchtigen oder sogar außer Kraft setzen können, auf exemplarische Weise deutlich werden. Diese Gegenanreize waren derart stark und die Handlungsimpulse, ihnen zu widerstehen, schwach genug, um die gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen auszuhebeln und dadurch Leib und Leben hunderttausender Veranstaltungsbesucher mutwillig in Gefahr zu bringen. Was ist daran verallgemeinerungsfähig und sollte Gegenstand nachhaltigen Lernens und wirksamer Generalkorrekturen werden? Die Erteilung einer rechtswidrigen Genehmigungsentscheidung mit Gefährdung von Leib und Leben vieler Menschen hätte nicht nur unterbunden werden müssen, sie hätte auch unterbunden werden können. Voraussetzung hierfür wäre die gezielte Neutralisierung derjenigen Risiken gewesen, die sich allein schon aus der Politisierung der fachlichen Genehmigungsentscheidung und den Verantwortungsverzerrungen im Rahmen einer arbeitsteiligen Planung und Organisation der „Loveparade“ ergaben. Nicht nur, dass dies nicht geschah, vielmehr wurde die Politisierung gezielt gesteigert und die Verantwortungsverzerrungen der arbeitsteiligen Strukturen für die gezielte Eindämmung der auf Rechtmäßigkeit und schlichte Korrektheit gerichteten Handlungsimpulse der Genehmigungsbehörde ausgenutzt. Maßgeblich verantwortlich hierfür war der Leiter des Dezernats II der Duisburger Stadtverwaltung. Ihm ist es auch zuzurechnen, dass die ebenfalls nicht erstaunlichen Phänomene des Gruppendrucks, dem gegenüber sich die Vertreter der Genehmigungsbehörde, des Bauordnungsamtes, in den fortgesetzten

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­ lanungs- und Organisationsberatungen zunehmend isoliert sahen, nicht neutralisiert, P sondern sogar noch gezielt verstärkt wurden. So fragte der Leiter des Dezernats II während der letzten umfassenden Planungsbesprechung vom 15. Juli 2010 demonstrativ in die Runde, ob es denn noch „Fragen, Anregungen oder Kritik“ gebe, statt es bei der einfachen Feststellung zu belassen, dass auch zu diesem Zeitpunkt der Genehmigungsbehörde immer noch keine entscheidungsreifen Unterlagen des Antragstellers Lopavent vorlagen.7 Die dadurch erzeugte Scheinlegitimation musste den psychologischen Druck auf die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Genehmigungsbehörde noch verstärken. Wenn es im Rückblick überhaupt einen mildernden Umstand bei der Beurteilung des Handelns des Leiters des Dezernats II der Duisburger Stadtverwaltung gibt, dann die Tatsache, dass auch er darauf vertrauen konnte oder wenigstens damit rechnen musste, dass sein Kollege in der Leitung des Dezernats V, ranggleich und ähnlich erfahren wie er selbst, seine Rolle als Hüter eines ordnungsgemäßen und rechtmäßigen Genehmigungsverfahrens ebenso engagiert wahrnehmen würde wie er, der Leiter des Dezernats II, seinerseits die Rolle als „Umsetzer“ des politischen Willens des Oberbürgermeisters. Immerhin – auch das gehört zu den Regelerscheinungen von Verwaltungen – gab es bei der Planung und Vorbereitung der „Loveparade“ aufseiten der Duisburger Stadtverwaltung nicht allein eine Arbeits-, sondern auch eine Machtteilung. Die eigene positionelle Stärke auszuspielen in der Erwartung, dass konkurrierende Perspektiven und Interessen durch die entsprechenden Instanzen schon noch zum Tragen gebracht werden, ist legitim. Diese konkurrierende Perspektive war schließlich durch den Leiter des Dezernats V bereits artikuliert worden. Daraus die Konsequenz zu ziehen und sich schützend vor die eigenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Genehmigungsbehörde zu stellen, hat der Leiter des Dezernats V aber nicht fertiggebracht. Über die Gründe kann man nur spekulieren. Sicher ist, dass man ihm im Fall einer Verweigerung der Genehmigung der „Loveparade“ nicht die Rettung von Menschenleben und den Schutz der Veranstaltungsbesucher vor Gefahren für Leib und Leben zugutegehalten hätte. Davon hätte schließlich niemand etwas wissen können. Stattdessen hätte dieser Dezernatsleiter aller Wahrscheinlichkeit nach sowohl im kommunalpolitischen Binnenbetrieb als auch in der breiteren Öffentlichkeit als Verhinderer einer kulturellen Großveranstaltung zum Wohl der Stadt Duisburg und des Ruhrgebiets dagestanden, im Zweifelsfall auch als unfähig, eine entsprechende Großveranstaltung zu „stemmen“. Diese Auswertung lässt zweierlei erkennen. Erstens: Die Mechanismen, die hier als Standardfehler oder Standardpathologien öffentlicher Verwaltung gekennzeichnet wurden, haben verallgemeinerungsfähigen Charakter. Die Politisierung von Fachaufgaben, fragmentierte Zuständigkeiten und entsprechenden Koordinationsprobleme, sachfremder sozialer und psychologischer Druck bei Beratungen und Entscheidungen in Gruppen,

7Protokoll

der Abschlussbesprechung aller Beteiligten im Ratssaal [der Stadt Duisburg], 15.07.2010 http://file.wikileaks.org/file/loveparade2010/loveparade-2010-anlage-16-protokoll-15–07–10.pdf. Zugegriffen: 23. März 2017.

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Entscheidungsträger mit Profilneurose und solche mit Entscheidungsscheu und Mangel an Zivilcourage sowie Pfadabhängigkeiten, die den Weg des geringeren Widerstandes attraktiver als den unabdingbaren Kurswechsel erscheinen lassen – all dies sind nicht nur in der Literatur seit langem benannte Risikozonen und Schwachpunkte formaler Organisationen, sondern auch Verhältnisse, die halbwegs erfahrenen Praktikerinnen und Praktikern der Verwaltung geläufig sind. Ebenso aber auch die Möglichkeiten und Mittel, die negativen Auswirkungen solcher Standardpathologien unter Kontrolle zu halten oder zu bringen. Dies berührt das zweite verallgemeinerungsfähige Phänomen, das der ebenso tragische wie skandalöse Fall der Duisburger „Loveparade“ vor Augen führt, nämlich die Schlüsselrolle von Führungsverhalten und Führungsversagen beim Zustandekommen desaströser Entscheidungen und Unterlassungen in der öffentlichen Verwaltung. Selbst als die Gefahren für Leib und Leben, die von eindeutig nicht erfüllten Sicherheitsbestimmungen ausgingen, klar vor Augen stehen mussten, hat sich der höhere Verwaltungsbeamte, der die Mängel im Planungs- und Genehmigungsverfahren zuvor selbst benannt hatte, nicht dazu entschließen wollen, seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Genehmigungsbehörde gegen den politischen und sozialen Druck abzuschirmen, der gezielt auf die Erwirkung einer rechtswidrigen und damit Leib und Leben von Menschen in Gefahr bringenden Genehmigungsentscheidung hinauslief. Dieses Führungsversagen ist seinerseits verallgemeinerungsfähig, wie namentlich auch der politische Umgang mit der „Loveparade“-Katastrophe unterstreicht. Allerspätestens nach dem Tod von 21 überwiegend jungen Menschen und nachdem 652 weitere Besucher der „Loveparade“ in Duisburg am 24. Juli 2010 als Verletzte zurückblieben, hätten aus dieser Tragödie und dem zugrunde liegenden Verwaltungsversagen Lehren gezogen werden müssen. Zum Teil ist dies geschehen. Aber eben lediglich, um den Begriff von Chris Agyris nochmals aufzugreifen, in Form von single loop learning. Bundesweit wurde die „Loveparade“ wurde zum Fanal für die Gefährdungen, die von einer unzureichenden Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen für die Durchführung von Großveranstaltungen unter freiem Himmel ausgehen können. Darauf haben viele staatliche und kommunale Verwaltungen in Deutschland Konsequenzen gezogen89, auch wenn es an einem systematischen Überblick fehlen dürfte. Eine Schlüsselvoraussetzung für nachhaltiges Lernen, für double loop learning also, fehlt, obwohl sie nicht nur einfach zu erfüllen wäre, sondern im demokratischen System

8Vgl.

Orientierungsrahmen des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW für die kommunale Planung, Genehmigung, Durchführung und Nachbereitung von Großveranstaltungen im Freien, 12.08.2012. 9Vgl. Bausteine für die Sicherheit von Großveranstaltungen, erarbeitet im Auftrag des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe am Lehrstuhl für Bevölkerungsschutz, Katastrophenhilfe und Objektsicherheit der Bergischen Universität Wuppertal unter Leitung von Prof. Dr.-Ing. Frank Fiedrich erarbeiteten (2016).

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verantwortlichen Regierungs- und Verwaltungshandelns eigentlich selbstverständlich ist, nämlich die rigorose Aufklärung eben jener Umstände, die zur Erteilung jener rechtswidrigen und Leib und Leben vieler Menschen in Gefahr bringenden Genehmigungsentscheidung des Duisburger Bauordnungsamtes vom 23. Juli 2010 beigetragen haben, und zwar durch diejenigen, in deren Namen und Letztverantwortlichkeit dieses desaströse Verwaltungsversagen seinen Lauf nahm. Dies betraf und betrifft die Landesregierung und den Landtag von Nordrhein-Westfalen und im Übrigen auch die Spitze der Duisburger Kommunalverwaltung. Jeder dieser drei Instanzen hätte es zu jedem Zeitpunkt freigestanden, eine amtliche, also entweder parlamentarische oder staatliche oder kommunale Untersuchung einzuleiten, die maßgeblichen Entscheidungsprozesse zu rekonstruieren und die Verantwortlichen zu benennen. Das Unvermögen der parlamentarischen und exekutiven Instanzen in Nordrhein-Westfalen, aus dem Fall „Loveparade“ in Duisburg tatsächlich zu lernen, war Ausdruck ganz ähnlicher Interessenkollisionen, wie sie bereits den Prozess der Planung und Organisation der „Loveparade“ selbst gekennzeichnet hatten. Während jedoch die Duisburger Stadtverwaltung in ihr eigenes Unvermögen gewissermaßen hineingestolpert war, gab es für die Landesregierung Nordrhein-Westfalen und auch für den Landtag erst recht keine Rechtfertigung dafür, das öffentliche Interesse an einer lückenlosen Aufklärung des Zustandekommens der fatalen Genehmigungsentscheidung der Duisburger Stadtverwaltung zu missachten. Hieraus folgt zunächst, dass der Begriff „Lernende Verwaltung“ im Grunde genommen zu kurz greift und zwar wiederum in zweierlei Hinsicht. Zum einen ist „die Verwaltung“ klüger als sie in populären Vorurteilen und zu kurzgreifenden Theorien gemacht wurde (etwa Crozier 1963). Gerade die deutsche Verwaltung, die gar nicht als bloßes Instrument des Staates entstanden ist, sondern von Anfang an – das heißt, ungefähr ab Mitte des 17. Jahrhunderts – Funktionen der politischen Integration, namentlich der Kompromissbildung zwischen Zentralgewalt und Landständen, mit zu erledigen hatte (Seibel 2010, 2016, S. 173–198), musste immer schon lernfähig und strukturell anpassungsbereit sein. Außerdem hat das stark dezentralisierte und auch fragmentierte deutsche Verwaltungssystem, das bei ausgedünnten Länderkompetenzen in der Gesetzgebung gleichwohl die Bundesgesetze über 16 Länder hinweg gleichmäßig vollziehen muss, immer schon ein hohes Maß an wechselseitiger Abstimmung unter den dezentralen Einheiten und somit auch Selbststeuerungs- und Lernfähigkeit erzwungen. „Die Verwaltung“, namentlich auch die deutsche, kennt, wie oben erwähnt, ihre eigenen Standardfehler gut. Es geht daher bei nachhaltigem Lernen um jene Randzonen der Lernfähigkeit, an denen die Verwaltung gewissermaßen nicht über ihren eigenen Schatten springen kann. Zum Beispiel, weil dazu politische Entscheidungen erforderlich sind, die die Verwaltung selbst nicht treffen kann. Oder weil Lernhemmnisse und auch Lernunwilligkeit gerade von der politischen Entscheidungsebene oder vom politischen Umfeld der Verwaltung ausgehen. Gerade dies macht der „Loveparade“-Fall sowohl im Hinblick auf seine ­Vorgeschichte als auch im Hinblick auf die ausgebliebene Aufarbeitung nach der Katastrophe deutlich (s. Tab. 10.1).

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Tab. 10.1  Realisierte (single loop) und nicht realisierte (double loop) Lernniveaus am Beispiel der „Loveparade“-Katastrophe 2010 Single loop-Beispiele

Double loop-Prinzipien

„Orientierungsrahmen des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW für die kommunale Planung, Genehmigung, Durchführung und Nachbereitung von Großveranstaltungen im Freien“ vom 12.8.2012 Prof. Dr.-Ing. Frank Friedrich, „Bausteine für die Sicherheit von Großveranstaltungen“, erarbeitet im Auftrag des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, Bergische Universität Wuppertal 2016

‚Vermeide die Politisierung fachlicher Entscheidungen, wo immer es geht‘ ‚Dämpfe die Risiken fragmentierter Aufgabenerledigung und bleibe skeptisch gegenüber modischen Konzepten der Beratungsindustrie und der Wissenschaft (z. B. public private partnership, collaborative governance)‘ ‚Sehe die Risiken sozialen und psychologischen Drucks bei Beratungen und Entscheidungen in Gruppen (group think) und ermutige die Artikulation abweichender Meinungen auch oder gerade dann, wenn Du sie selbst nicht teilst (devil’s advocat)‘ ‚Schütze Dich und die Teilnehmer an Entscheidungsprozessen gegen Menschen mit Profilneurose‘ ‚Widerstehe dem Argument ‚versunkener Kosten‘ (sunk costs) und unumkehrbarer Pfadabhängigkeit, wenn die Kosten aus Investitionen in die falsche Sache bestehen und der Pfad in die falsche Richtung führt‘ ‚Fordere Zivilcourage und lebe sie vor‘ ‚Wahre Deine Integrität und die der Dir anvertrauten Einrichtung‘

Die eigentliche Antwort auf die Frage nach den Möglichkeiten und Bedingungen einer lernenden Verwaltung liegt daher in der erfolgreichen Bewältigung des Dilemmas, das die Verwaltung einerseits erweitertes Lernen (double loop learning) ohne politische Unterstützung oder gar Initiative kaum realisieren kann, dass sie aber andererseits vor der Politisierung auch der Lernimpulse geschützt werden muss. Dies ist gerade – und ironischerweise – bei regelrechten Verwaltungsdesastern erforderlich, weil diese geradezu zwangsläufig Fragen nach der politischen Verantwortung und damit im politischen Umfeld der Verwaltung selbst das notorische blame game, also wechselseitige Schuldzuweisungen, auslösen (vgl. Hood 2011). Für die Bewältigung dieses Dilemmas gibt es positive Beispiele. So ist es in den angelsächsischen Ländern oder denen des britischen Commonwealth geradezu selbstverständlich, dass nach schweren Unfällen, Terroranschlägen oder anderen Desastern, bei denen die Frage der Verantwortung oder Mitverantwortung von Regierung und Verwaltung im Raum steht, unabhängige Untersuchungskommissionen eingerichtet werden. In Deutschland dagegen ist die Einrichtung solcher Kommissionen die Ausnahme und sie wird außerdem durch eben jene politischen Opportunitäten gesteuert, von denen die

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Ursachenanalyse um der Objektivität und Vollständigkeit willen gerade freigehalten werden sollte. Ein weiteres positives Beispiel ist der niederländische Onderzoeksraad voor Veiligheid10 mit Sitz in Den Haag. Der Onderzoeksraad ist eine ständige, unabhängige Einrichtung mit Beratungsfunktion für Regierung und Verwaltung, die mit einem aus Experten besetzten Beirat und fest angestelltem Personal unabhängige Ermittlungen in Katastrophenfällen mit ungeklärter Ursache durchführt und deren Ergebnisse öffentlich dokumentiert. Dies – also eine unabhängige Institutionalisierung – ermöglicht eine rigorose Ursachenanalyse ohne politische oder persönliche Rücksichtnahme. Dass, wie in Deutschland, Parlament, Regierung und Verwaltung selbst darüber entscheiden, ob sie ihre eigenen Fehler aufklären, Verantwortlichkeiten benennen und tatsächlich lernen wollen, stellt unter den stabilen rechtsstaatlichen Demokratien die unrühmliche ­Ausnahme dar. Danksagung  *The present paper was written during my fellowship at the Stellenbosch Institute for Advanced Study (STIAS) in 2019 whose support and kind assistance is greatfully acknowledged.

Literatur Argyris C (1999) On organizational learning. Blackwell, Oxford Bundy J, Pfarrer MD, Short CE, Coombs WT (2017) Crises and Crisis Management: Integration, Interpretation, and Research Development. J Manag 43:1661–1692 Catino M (2014) Organizational myopia: problems of rationality and foresight in organizations. Cambridge University Press, Cambridge Crozier M (1963) Le phénomème bureaucratique. Seuil, Paris Hood C (2011) The blame game: spin, bureaucracy, and self-preservation in government. Princeton University Press, Princeton Levy JS (2008) Case studies: type, designs, and logics of inference. Confl Manag Peace Sci 25:1–18 Seibel W (2010) Beyond bureaucracy. Public administration as political integrator and non-weberian thought in Germany. Public Adm Rev 70:719–730 Seibel W (2016) Verwaltung verstehen: eine theoriegeschichtliche Einführung. Suhrkamp, Berlin Seibel W (2017) Einleitung: Behördenversagen mit Todesfolge. In: Seibel W, Klamann K, Treis H (Hrsg) Verwaltungsdesaster. Von der Loveparade bis zu den NSU-Ermittlungen. Campus, ­Frankfurt a. M., S 9–22 Seibel W, Klamann K, Treis H (2017) Verwaltungsdesaster: Von der Loveparade bis zu den NSU-Ermittlungen. Campus, Frankfurt a. M. Seibel W, Wenzel T (2017) Die Loveparade-Katastrophe vom 24. Juli 2010. In: Seibel W, Klamann K, Treis H (Hrsg) Verwaltungsdesaster: Von der Loveparade bis zu den NSU-Ermittlungen. Campus, Frankfurt a. M., S 23–112 US House of Representatives. (2016). Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina. https://katrina.house.gov/. Zugegriffen: 13. März 2019

10Untersuchungsrat für Sicherheit oder Dutch Safety Board, https://www.onderzoeksraad.nl/en/ about.

Digitalisierung in der Verwaltung am Beispiel der Polizei

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Tobias Ritter, Stephanie Porschen-Hueck und Judith Neumer

Inhaltsverzeichnis 11.1 Entwicklungstrends der Digitalisierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 11.2 Digitalisierungstrends und Folgen für die Polizeiverwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 11.3 Leitbilder zur Gestaltung des digitalen Wandels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 11.3.1 Technikzentrierung versus Humanorientierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 11.3.2 Erfahrungsgeleitet-subjektivierendes Arbeitshandeln. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 11.3.3 Resultierende Anforderungen an die digitale Transformation. . . . . . . . . . . . . . . 258 11.4 Digitalisierte Polizeiarbeit – was bedeutet das für Führung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

Zusammenfassung

Der Beitrag diskutiert die Digitalisierung in der Verwaltung der Polizei. Dazu werden allgemeine Trends der Digitalisierung, des Diskurses um Industrie 4.0 sowie der Digitalisierung in der Polizeiverwaltung aufgezeigt. Es wird reflektiert, welcher konkreten branchenspezifischen und anwendungsbezogenen Auseinandersetzungen es bedarf, um die vielfältigen Möglichkeiten und Potenziale der Digitalisierung sinnvoll zu implementieren und zu gestalten. Daran anschließend wird die Frage nach der damit verbundenen Transformation der Arbeit durch Digitalisierung aufgegriffen und in Gegenüberstellung technikzentrierter und humanorientierter Leitbilder diskutiert. Mit dem Konzept des erfahrungsgeleitet-subjektivierenden Arbeitshandelns wird danach die Bedeutung impliziten und erfahrungsbasierten Wissens betont und aufgezeigt, wie die gegenstandsbezogene, arbeitsprozessbezogene Auseinandersetzung mit Technik T. Ritter (*) · S. Porschen-Hueck · J. Neumer  ISF München, München, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_11

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und deren Gestaltung durch den aktiven Einbezug von Beschäftigten gelingen kann. Vor dem Hintergrund aktueller Management- und Organisationskonzepte werden, unter Berücksichtigung branchenspezifischer Besonderheiten, Folgen für Führung abgeleitet. Daran anschließend wird die Bedeutung einer partizipativen, vertrauensbasierten Führungskultur bei Veränderungsprozessen hervorgehoben. Sie ist der Rahmen, in dem eine arbeitsprozess- und anwenderbezogene Gestaltung im Sinne einer „Work Based Usability“ möglich ist, Lernförderlichkeit berücksichtigt wird und Unsicherheiten sowie potenzielle Belastungen in der sich wandelnden Arbeitswelt artikuliert werden können.

11.1 Entwicklungstrends der Digitalisierung Die Diskussion um Digitalisierung und Informatisierung der Arbeitswelt wird seit etwa sieben Jahren eng verbunden mit dem Begriff Industrie 4.0 geführt. Im Kern geht es dabei um die digitale Vernetzung möglichst aller Arbeits-, Organisations- und Produktionsprozesse, nachgelagerten Dienstleistungen sowie daraus abzuleitenden Geschäftsmodellen (vgl. Kagermann et al. 2013). An vielen Stellen wird von einer vierten industriellen Revolution gesprochen, mit der disruptive Veränderungen von Geschäftsmodellen und Arbeitsprozessen einhergehen. Im Vergleich zu diesen teilweise euphorischen Erwartungen im Diskurs zu Industrie 4.0 sind vor allem auf betrieblicher Ebene Einschätzungen zu Geschwindigkeit und zur Tiefe der Transformation eher skeptisch und zurückhaltend (vgl. dazu auch Pfeiffer 2015; Pfeiffer und Huchler 2018). Der Diskurs um Industrie 4.0 und die Digitalisierung der Arbeitswelt liefert uns weder eindeutige Beschreibungen und Richtlinien für Digitalisierungsszenarien, noch umreißt er ein klar definiertes Feld relevanter Technologien mit konkreten Einsatzbereichen. Dennoch ist die Auseinandersetzung mit dem Diskurs höchst relevant, da es neue Technologien und mögliche Einsatzszenarien zu reflektieren gilt, um Entwicklungstrends in spezifischen Branchen und Beschäftigungsfeldern abzusehen und daran anschließend Leitbilder zur Gestaltung des digitalen Wandels sowie Folgen für Führung und Management abzuleiten. Bevor konkrete Digitalisierungstrends und deren Folgen für die Polizeiverwaltung diskutiert werden, folgt daher zunächst eine Einordnung der Themenfelder und Schlagworte, unter denen Industrie 4.0 und die damit verbundenen Digitalisierungsszenarien diskutiert werden. Die ‚smart factory‘ etwa steht für die intelligente und vernetzte Fabrik, in der der gesamte Produktionsprozess wie auch die Kundenschnittstellen verbunden sind und somit eine individualisierte, bedarfsgerechte und punktgenaue Herstellung von Produkten in Losgröße 1 möglich wird. Durch ‚predictive maintenance‘ soll vorausschauende Instandhaltung und Wartung u. a. Ausfälle und Störungen vermeiden und damit die Produktivität steigern. Additive Verfahren/3-D-Druck stehen ebenfalls für individualisierte Produkte und Produktion, eröffnen darüber hinaus jedoch auch die Möglichkeit, dezentral zu produzieren. Ein Einsatzszenario ist die dezentrale Wartung und Instandhaltung, die

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durch den ortsunabhängigen Druck von Ersatzteilen ermöglicht wird. Auch der Einsatz von VR-Brillen kann in diesem Zusammenhang – z. B. bei der standortübergreifenden Kooperation – genutzt werden. Denkbar sind aber auch Qualifizierungs- und Weiterbildungsmaßnahmen, in denen VR-Brillen als anleitende Assistenzsysteme genutzt werden, um Lernen am Arbeitsgegenstand zu simulieren. Durch Digitalisierung möglich und insbesondere in der Softwareindustrie eingesetzt, verspricht agiles Projektmanagement z. B. mit ‚Scrum‘ Entlastung und gleichzeitig Effizienzsteigerung in der Projektarbeit durch ein hohes Maß an Selbstorganisation und Transparenz sowie erweiterte Handlungsspielräume von Beschäftigten, die vernetzt und dezentral arbeiten können (vgl. etwa Neumer et al. 2018; Huchler und Sauer 2018; Pfeiffer et al. 2015). In jüngerer Vergangenheit stehen zunehmend auch KI und selbstlernende Systeme im Fokus der Diskussion um Industrie 4.0 und Digitalisierung von Arbeit. Insbesondere hier bleiben sowohl die Prognosen zukünftiger Entwicklungen als auch die damit verbundenen Anwendungsszenarien diffus. ‚Big data‘ setzt zunächst wenig zielgerichtet auf die Analysen großer Datensätze, deren Mehrwert sich erst durch steigende Rechenleistungen und eine damit verbundene Neuaufbereitung von Daten durch sog. künstliche Intelligenz erschließen soll. Damit stellt sich die aktuell noch offene Frage, ob hier tatsächlich von einem neuen Technologieschub gesprochen werden kann (Brödner 2015). Entscheidend ist es, die unternehmens-, arbeitsbereichs- und branchenspezifischen Besonderheiten zu berücksichtigen. Denn der Diskurs um Industrie 4.0 und Digitalisierung zeigt gerade in seinen wenig konkretisierenden Aussagen eines sehr deutlich: Eine isolierte und vom Arbeitsgegenstand losgelöste Betrachtung von Digitalisierungsszenarien ist nicht zielführend. Will man die Entwicklung konkreter Arbeit systematisch analysieren und gestalten, gilt es, das Zusammenspiel von Digitalisierung und Vernetzung in verschiedenen Bereichen sowie die Interdependenzen und Folgen des Einsatzes neuer Technologien zu berücksichtigen. Vor allem gilt es aber, die spezifischen Effekte für konkrete Arbeitstätigkeiten und Beschäftigungsprofile im Kontext von branchen- und organisationsspezifischen Besonderheiten in den Blick zu nehmen. Ein technikdeterministischer und technikzentrierter Blick (Huchler 2016a, b) kann mit der Berücksichtigung des Erfahrungswissens (Böhle 2017a, b) derjenigen Beschäftigten, die sich in ihrem alltäglichen Arbeitshandeln mit diesen Technologien und Prozessen teilweise schon heute und auch in Zukunft auseinandersetzen, überwunden werden. Sie bringen die Potenziale zu deren effizienter, aber auch humanorientierter Integration mit. Mit dieser analytischen Schwerpunktsetzung werden im Folgenden zunächst Digitalisierungstrends der Polizeiarbeit beschrieben und hinsichtlich ihrer Folgen für konkretes Arbeitshandeln in der Verwaltungsarbeit analysiert. Dabei werden potenzielle Gefahren für die Umsetzung und die mitarbeiterorientierte Gestaltung in den Blick genommen. Daran anschließend werden Prinzipien erfahrungsgeleiteten Arbeitens präsentiert und das Konzept des erfahrungsgeleiteten Arbeitshandelns sowie dessen Bedeutung für die Technik- und Organisationsgestaltung wird vorgestellt. Dies geschieht in vergleichender Perspektive technik- und humanorientierter Ansätze. Abschließend werden Folgen für Führungskonzepte in der Polizeiverwaltung abgeleitet.

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11.2 Digitalisierungstrends und Folgen für die Polizeiverwaltung Die Verwaltungsarbeit der Polizei ist in ihrer inhaltlichen Ausrichtung, aber auch hinsichtlich der an die Arbeit gestellten qualifikatorischen Anforderungen sehr heterogen. Aufgabenbereiche umfassen u. a. die Personalarbeit, Lehrtätigkeiten in der Aus- und Fortbildung, Controlling und Revision, Sachbearbeitung, den IT-Bereich und den Umgang mit technischen Systemen, aber auch juristische Fragestellungen werden in der Verwaltungsarbeit der Polizei bearbeitet. Bei allen Unterschieden der hier beschriebenen Tätigkeiten sind in der Verwaltungsarbeit der Polizei in allen Bereichen besondere Anforderungen an den Datenschutz gestellt. Es sind schnelle und flexible Reaktionen erforderlich, aber auch, typisch für große und bürokratische Organisationen, formale und aufwendige Entscheidungs-, Dokumentations- und Qualitätssicherungsvorgaben einzuhalten. Dies entspricht zunächst nicht der Logik dynamischer und tendenziell deregulierter, disruptiver Digitalisierungsszenarien und Trends. Entsprechend müssen diese Maßgaben bei der Implementierung besondere Berücksichtigung finden. Ein aktuell diskutiertes Digitalisierungsszenario der Polizeiarbeit setzt an der Steigerung der Verfügbarkeit polizeilicher Informationen und deren Integration an. „Die laufenden Projekte PIAV (Polizeilicher Informations- und Analyseverbund), eFBS (Schaffung eines einheitlichen Fallbearbeitungssystems) und die geplante Modernisierung von INPOL (Informationssystem Polizei) werden unter dem Dach des Programms Polizei 2020 integriert und aufeinander abgestimmt“ (BMI 2018, S. 3). Eine konkrete Zielvorgabe in diesem Szenario ist es, polizeiliche Informationen medienbruchfrei zu bündeln und den Polizistinnen und Polizisten orts- und endgerätunabhängig, z. B. über PCs, Tablets oder Smartphones, zur Verfügung zu stellen (vgl. StMI 2017). Zunächst stellt sich dabei die Frage nach der Quelle der Informationen. Neben polizeilichen Datenbanken, über die Informationen zu Personen und Ereignissen abgerufen werden können, sind das beispielsweise Notrufe, Aufnahmen von Minikameras und smarten Datenbrillen (Gehm 2017), aber auch automatisierte Informationen, die durch vernetzte Anwendergeräte (IoT) und Smart-City-Anwendungen (z. B. Informationen aus automatisierten Verkehrsleitsystemen) weitergeleitet werden. Es handelt sich also um eine Vielzahl an Informationsquellen, die einzeln und in ihrer Vernetzung für die Polizeiarbeit grundsätzlich infrage kommen. Dies geht einher mit datenschutzrechtlichen und ethischen Fragen, die es im Vorfeld der potenziellen Nutzung zu beantworten gilt, insbesondere bei der Verknüpfung personenbezogener Daten. Durch die Menge an potenziell zu übermittelnden Informationen, die heterogenen Informationsinhalte, aber auch die Unterschiede in der Datenqualität und Validität wird es darüber hinaus in zunehmendem Umfang notwendig, weiter zu filtern, zu bewerten und zu selektieren, bevor die eigentlichen Empfänger weiterverarbeitete Informationen erhalten. Bedingt durch die sich verändernden Rahmenbedingungen und den damit verbundenen Informationsfluss sowie den

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zunehmendem Umfang an zu verarbeitenden Daten, verändern sich jedoch auch Arbeitsprozesse und Beschäftigungsprofile. Einerseits wird dabei mit großen Versprechen zur Effizienzsteigerung zunehmend auf Automatisierung gesetzt, andererseits ist auch die Verwaltungsarbeit mit einem sich wandelnden Aufgabenspektrum adressiert. Um das Digitalisierungsszenario zur gesteigerten Verfügbarkeit polizeilicher Informationen und die damit verbundenen Folgen für Arbeit und Beschäftigung systematisch zu erfassen, sind schließlich ganz zentral die Nutzungsweisen der Adressaten, also die konkrete Arbeit der Polizistinnen und Polizisten mit den zur Verfügung gestellten Informationen, in den Blick zu nehmen. Werden die VR-Brillen zur 3-D-Tatortvermessung genutzt, um ortsunabhängig zu ermitteln? Ist dies mit VR-Brillen in gleicher Weise möglich, wie es vor Ort der Fall ist? Werden Einsatzkräfte von Kameras vor potenziellen Gefahren gewarnt? Werden Streifenbeamten und Verwaltungsangestellten durch sog. Pre-Policing (Heinrich Böll Stiftung 2018) bei ihrer Arbeit Statistiken zur Wahrscheinlichkeit zukünftiger Straftaten zur Verfügung gestellt? Nutzen Kriminalbeamte KI-Modelle zur Analyse von Finanzkriminalität? Diese und viele weitere potenzielle Nutzungsmöglichkeiten und insbesondere die daran anschließenden konkreten Nutzungsweisen in der Praxis haben Auswirkungen auf sehr unterschiedliche Arbeitsabläufe, die sich jedoch alle durch eingespieltes Arbeitshandeln, Routinen und Kooperationsstrukturen auszeichnen. In Abhängigkeit von den Einsatzszenarien können eingespielte und bewährte Abläufe dabei, etwa durch zusätzlich anfallende Dokumentationsaufwände und notwendige Lesebestätigungen, belastet und sogar behindert werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Einführung neuer Technologien einer Eigenlogik folgt, die nicht an konkreten Arbeitsprozessen der Beschäftigten und deren Erfahrungswissen orientiert ist. Eine weitere Entwicklung im Bereich der Digitalisierung, die in Teilen der öffentlichen Verwaltung bereits umgesetzt wird und die im Vergleich zum oben beschriebenen Digitalisierungsszenario wesentlich konkreter ausbuchstabiert ist, stellt die Arbeit im Homeoffice dar. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil bei den Inhalten konkreter Arbeitstätigkeiten, die im Homeoffice erledigt werden sollen, grundsätzlich keine Änderungen vorgesehen sind. Darüber hinaus baut das Digitalisierungsszenario nicht auf technologischen Innovationen auf. Die vernetzte, digitalisierte Arbeit findet innerorganisatorisch sowie organisationsübergreifend seit geraumer Zeit an vielen Stellen sowohl im öffentlichen wie im privaten Sektor statt, Herausforderungen und Chancen können dabei in höherem Konkretionsgrad gegenstandsbezogen analysiert werden (vgl. dazu etwa Kratzer 2018a, b). Hohe Bedeutung für die Arbeit im Homeoffice der Polizeiverwaltung kommt dem Datenschutz zu. Die Arbeit mit sensiblen Daten erfordert insbesondere außerhalb räumlich und technisch gesicherter behördlicher Infrastrukturen große Aufmerksamkeit und Schutzmaßnahmen. Hier zeigt sich in der Praxis, dass die juristischen Einschätzungen länderübergreifend, aber auch zwischen unterschiedlichen Abteilungen und Bereichen auseinandergehen, weshalb die Umsetzungsszenarien in der sehr großen, bürokratischen Behörde unterschiedlich stark ausgeprägt sind. Auch die Einschätzungen und ­Einstellungen

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von Führungskräften liegen bei der Frage nach der Arbeit im Homeoffice sehr häufig weit auseinander. Dies liegt nicht zuletzt in den Arbeitsinhalten und den damit verbundenen Kooperationsstrukturen begründet. So sind etwa Arbeitstätigkeiten, bei denen die Beschäftigten ohne permanente Abstimmungsbedarfe Datenanalysen durchführen, ihrer Struktur nach besser für die Bearbeitung im Homeoffice geeignet als Tätigkeiten, die kurztaktige, flexible Kooperation sowie Räume für den informellen und situativen Austausch erfordern, um Arbeitsaufgaben erfolgreich zu bewältigen. Im ersten Fall kann die Arbeit zu Hause für die Beschäftigten entlastende Wirkungen zeigen, wenn Unterbrechungen aufgrund der räumlichen Trennung weniger häufig stattfinden, als dies etwa in Sammelbüros der Fall ist. Andererseits ist die gemeinsame Bearbeitung eines Arbeitsgegenstandes mitunter an die physische Anwesenheit der betroffenen Personen gebunden, wodurch regelmäßige Präsenzzeiten an einem gemeinsamen Arbeitsplatz dringend erforderlich sein können. Deshalb bleibt die Frage nach dem Für und Wider der Arbeit im Homeoffice streng gebunden an die Arbeits- und Kooperationsanforderungen der jeweiligen Betätigungsfelder. Darüber hinaus ist die Möglichkeit zur Arbeit im Homeoffice für viele Beschäftigte eng gekoppelt an die Attraktivität des eigenen Arbeitsplatzes. Es werden nicht nur geringere Mobilitätsanforderungen an Beschäftigte gestellt, auch die Vereinbarkeit von Familie und Beruf kann durch die Arbeit zu Hause einfacher ermöglicht werden. Darüber hinaus sind Anwesenheitszeiten in diesem Szenario weniger oft vorgegeben und können von den Beschäftigten flexibel und selbstbestimmt festgelegt werden. Vor dem Hintergrund zunehmenden Fachkräftemangels eröffnet das Angebot von Homeofficelösungen somit Führungskräften die Möglichkeit, qualifiziertes Personal standortunabhängig und aus einem größeren Personenkreis zu rekrutieren. Die besondere Herausforderung für Führungskräfte liegt hier darin, Arbeitsbedingungen zu schaffen, die den persönlichen Bedarfen der Beschäftigten wie auch den organisationalen Anforderungen und den konkreten Arbeits- und Kooperationsstrukturen gerecht werden. In Rückschau auf die beiden hier beschriebenen Digitalisierungsszenarien wird deutlich: Die Digitalisierung in der Polizeiverwaltung ist sehr facettenreich, aber auch sehr heterogen hinsichtlich aktueller Konkretisierungsgrade. Das hat vielschichtige Effekte für Arbeit und ihre Gestaltung zur Folge. Dennoch lassen sich grundlegende Analyseprinzipien und Konzepte der Arbeitsgestaltung hierauf übertragen und anwenden. Im Folgenden wird dies im Hinblick auf die Technik- und Organisationsgestaltung und mit dem Konzept des erfahrungsgeleiteten Arbeitens beschrieben.

11.3 Leitbilder zur Gestaltung des digitalen Wandels Die Frage nach der Transformation von Arbeit durch Digitalisierung wird aktuell breit und bisweilen hitzig diskutiert. Grundlegend ist die Annahme, dass digitale Technologien nicht einfach eine graduelle Weiterentwicklung im technologischen Fortschritt darstellen, sondern einen besonders umfassenden und tief greifenden, mitunter

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d­ isruptiven Einfluss auf Arbeitsweisen und -strukturen haben werden. Die Bewegtheit der Debatte ist Ausdruck dessen. Trotz heterogener Positionen und Einschätzungen gibt es zwei basale Argumentationslinien, wenn es um die Frage der aktiven Gestaltung des digitalen Wandels der Arbeitswelt geht.

11.3.1 Technikzentrierung versus Humanorientierung Die aktuelle Debatte zur digitalen Transformation in der Arbeitswelt kann mit Huchler (2016a) folgendermaßen gebündelt werden: Die technikzentrierte Argumentation prognostiziert, dass ein erheblicher Teil aktueller Berufsbilder und Tätigkeitsprofile durch digitale Technologien obsolet werden wird, und zwar durch entsprechende Automatisierung von Routine- und Einfacharbeiten sowie die digitale Modellierung auch von komplexeren Arbeitsprozessen auf mittlerem Qualifikationsniveau im Bereich der Facharbeit, Sachbearbeitung sowie Wissensarbeit. Nach Frey und Osborne (2013, S. 39 f.) laufen allein in den Vereinigten Staaten insbesondere in den Bereichen Dienstleistung, Vertrieb und Verwaltung ca. 47 % aller Tätigkeitsprofile Gefahr, im Zuge der Digitalisierung überflüssig zu werden. In dieser Perspektive bleiben vor allem zwei Bereiche menschlicher Arbeit weiterhin bestehen, hoch qualifizierte Tätigkeiten, die sich insbesondere um die Entwicklung und den Einsatz digitaler Technologien drehen, und niedrig qualifizierte Arbeit, die (noch) nicht digitalisiert werden kann oder deren Digitalisierung (noch) keinen ökonomischen Nutzen verspricht. In einer kritischen Replik auf den technikzentrierten Ansatz formiert sich aktuell eine humanorientierte Perspektive auf die Frage der Gestaltung digitaler Technologie, die ein deutlich vielfältigeres Bild des Wandels zeichnet. Die arbeitsinhaltlichen und -organisatorischen Umbrüche werden hier weitaus weniger polarisierend (im Sinne hoch qualifizierter und niedrigqualifizierter Restarbeit) prognostiziert. So geht man davon aus, dass die digitale Transformation bei verschiedenen Berufsbildern, Branchen und Beschäftigtengruppen unterschiedlichste Auswirkungen haben kann und dies vor allem auch davon abhängig sein wird, auf welche Art und zu welchen Zwecken digitale Technologie eingeführt wird. Die Substitution menschlicher Arbeit ist bei weitem nicht die einzig mögliche Konsequenz der digitalen Transformation in der Arbeitswelt. So können Prozessrationalisierungen, komplexere Koordinations- und Abstimmungsstrukturen und Assistenzsysteme für menschliche Arbeit jeweils auch mit Job-Enrichment (weniger Routine-, mehr anspruchsvolle Aufgaben), Qualifizierung (für neue Aufgabenbereiche und Technologien) und verbesserten Arbeitsbedingungen (z. B. Entlastung von physisch beanspruchenden Tätigkeiten) einhergehen. Aktuelle Studien zeigen, dass gerade bezüglich industrieller Fach- und Ingenieurarbeit überwiegend nicht mit Dequalifizierung, sondern mit neuen Bedarfen an Qualifikationen und Kompetenzen gerechnet werden muss, die aktuell noch nicht ausreichend vorhanden sind und im Ausbildungsbereich zukünftig systematisch adressiert werden müssen (vgl. Heidling et al. 2019;

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Zinke et al. 2017; acatech 2016).1 Auch im Bereich der Verwaltung und des öffentlichen Dienstes wird aktuell ein großes und sehr vielfältiges Transformationspotenzial durch den Einsatz digitaler Technik gesehen, das auf so unterschiedliche Aspekte verweist wie Nutzerzentrierung, Datensicherheit, Innovativität und Vernetzung (vgl. Beck et al. 2017) und auf allen personellen Ebenen der Verwaltung neue Qualifikations- und Kompetenzentwicklungsbedarfe mit sich bringt (vgl. Becker et al. 2016). Ein zentraler Aspekt, der die Unterschiedlichkeiten der technikzentrierten und der humanorientierten Perspektive und entsprechender Untersuchungen mitbegründet, ist die grundlegend differente Vorstellung davon, wie Arbeitsprozesse vonstattengehen und welches Wissen hierfür notwendig ist. Die technikzentrierte Perspektive impliziert zum einen die Annahme, dass arbeitsrelevante Wissensbestände fast in Gänze objektiv und formal abgebildet und somit auch digital erfasst werden können. Das relevante Wissen kann dann quasi ‚in‘ die Technik überführt werden, sodass digital eingebettete Produktions- und Dienstleistungsprozesse sich zunehmend selbst steuern können. Relevantes Wissen ist somit rein explizites oder explizierbares Wissen, auch Arbeits- und Berufserfahrung wird dementsprechend als summiertes explizites oder explizierbares Erfahrungswissen begriffen. Zum anderen geht die technikzentrierte Perspektive mit einem extrem vereinfachenden Blick auf Arbeitsprozesse und -tätigkeiten einher (vgl. Huchler 2016a, S. 64 f.), der allein auf Planungsorientierung fokussiert und dabei weitere Arbeitsanforderungen außer Acht lässt. Betrachtet man konkrete Arbeitsprozesse, so zeigt sich in der Regel, dass Tätigkeiten und Arbeitshandeln sich nicht in der simplen Ausführung vorab festgelegter Vorgehensweisen erschöpfen. Selbst Routinetätigkeiten sind oftmals flankiert von zusätzlichen, häufig „unsichtbaren“ Leistungen (vgl. Böhle 2015; Böhle und Bolte 2002; Bolte und Porschen 2006), die situativ erbracht werden, d. h. nicht vorab geplant waren, beispielsweise zur Instandsetzung und -haltung, zur Fehlerbehebung und Störungsbeseitigung, zur Abstimmung mit vor- und nachgelagerten Arbeitsbereichen, zur Vereinbarung widersprüchlicher Anforderungen, zur Herstellung von Kooperation, zur Aushandlung situativer Vorgehensweisen o. Ä. Dies trifft insbesondere auch auf qualifizierte Facharbeit (vgl. für einen umfassenden Überblick über eine Vielzahl entsprechender empirischer Untersuchungen Böhle 2017a) sowie Sachbearbeitung und Interaktionsarbeit mit Kunden und Klienten in Verwaltung, öffentlichem Dienst und Dienstleistungsarbeit zu (vgl. Voß 1988; Treutner und Voß 1986; Treutner et al. 1978; Hoffmann et al. 2012; Birken et al. 2012; Dunkel und Weihrich 2012; Jungtäubl et al. 2018).

1So

geht man davon aus, dass Organisationsweisen und Prozessabläufe zunehmend komplex werden und zahlreiche neue Schnittstellen entstehen werden. Dies bringt einen gesteigerten Abstimmungsbedarf über Bereiche hinweg mit sich sowie einen gesteigerten Bedarf an Systemverständnis und Prozessorientierung. Problemlösefähigkeit, Fehlerdiagnose, Innovation und Verbesserungen werden zukünftig verstärkt Prozess-Know-how und interdisziplinäres Denken sowie fundierte Anwendungs- und Grundlagenkenntnisse im IT- und Softwarebereich erfordern. Aber auch personale Kompetenzen, wie Lern- und Teamfähigkeit, werden in zunehmend vernetzten Arbeitszusammenhängen weiterhin an Gewicht gewinnen.

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Zur Bewältigung solcher Anforderungen, die nicht etwa von mangelnder Arbeitsorganisation zeugen, sondern vielmehr einen notwendigen Bestandteil jeglicher materieller und immaterieller Arbeitsprozesse darstellen, sind die subjektiven Fähigkeiten zu situativem und informellem Arbeitshandeln entscheidend. Sie sind Ausdruck menschlichen Arbeitsvermögens (Pfeiffer 2007) und basieren zu einem erheblichen Teil auf speziellen Wissensformen, wie implizitem und erfahrungsbasiertem Wissen, die sich wiederum in weiten Teilen einer umfassenden Explizierung und exakten Beschreibung entziehen. Dasselbe trifft auch auf menschliche Kompetenzen für Innovation, Kreativität, Improvisation und den Umgang mit Unwägbarkeiten zu. In der Arbeitssoziologie werden solche Arbeits- und Wissensformen insbesondere mithilfe des Konzepts des erfahrungsgeleitet-subjektivierenden Arbeitshandelns (vgl. Böhle 2017a, 2018a) erfasst.

11.3.2 Erfahrungsgeleitet-subjektivierendes Arbeitshandeln Das Konzept des erfahrungsgeleitet-subjektivierenden Arbeitshandelns wurde ursprünglich in der arbeits- und industriesoziologischen Betrachtung des Umgangs von Beschäftigten mit komplexen technischen Anlagen und Maschinen entwickelt (vgl. Böhle und Rose 1992; Böhle et al. 2001; Böhle et al. 2004). Es handelt sich hierbei um hochrationalisierte und -automatisierte Arbeitsfelder der industriellen Produktion, denen für gewöhnlich hauptsächlich standardisierte und routinisierte Arbeitsweisen zugeschrieben werden. Empirisch ließ sich jedoch feststellen, dass gerade in diesen Bereichen die Notwendigkeit, mit ungeplanten Ereignissen und Unwägbarkeiten umzugehen, ein wesentlicher Bestandteil des Arbeitsvollzuges ist. „Je komplexer technische und organisatorische Systeme werden, umso mehr treten zugleich Grenzen der Kontrolle und Beherrschung auf.“ Diese Grenzen sind „nicht durch ein ‚Mehr‘ an Wissenschaft und Technik ausschaltbar, sondern entstehen immer wieder in neuer Weise und auf neuem Niveau“ (Böhle 2009, S. 208). Digitale Technologien tun dieser Erkenntnis keinen Abbruch, im Gegenteil. Sie steigern in besonderem Maße die Komplexität von Arbeitszusammenhängen und bringen damit auch neue Herausforderungen hinsichtlich neuartiger Formen von Unwägbarkeiten mit sich (vgl. Böhle 2017b; Huchler 2017). Gerade in den Momenten ungeplanter Ereignisse und unerwarteter Problemlagen gerät der rational-verstandesmäßige Handlungsmodus systematisch an seine Grenzen. Hier werden andere Handlungsweisen, insbesondere das erfahrungsgeleitet-subjektivierende Handeln, relevant. Dies konnte in umfangreichen Studien für industrielle Facharbeit in produzierenden Unternehmen, Innovationsarbeit in Entwicklung und Produktion (Böhle et al. 2012a, b), projektförmige Arbeit (Heidling 2012), Kooperation und Kommunikation zwischen Unternehmensbereichen (Bolte und Porschen 2006; Böhle und Bolte 2002), Wissensaustausch (Porschen 2008) und arbeitsinhaltliche Entscheidungsprozesse (Neumer 2012) empirisch belegt werden. Auch im Bereich der Dienstleistungsarbeit und im Speziellen der Interaktionsarbeit, also der Arbeit an und mit

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Menschen, konnte das erfahrungsgeleitet-subjektivierende Arbeitshandeln als ­relevanter Bestandteil professionellen Arbeitshandelns identifiziert werden (vgl. Böhle 2018b; Böhle et al. 2015; Böhle und Glaser 2006). Das vorherrschende Verständnis von Arbeit ist an einem objektivierenden Handeln, einem ‚rationalen Handeln‘ orientiert, das idealtypisch folgendermaßen beschrieben werden kann: Zentral ist ein planungsorientiertes Vorgehen, die Ausführung einer Handlung ist also ihrer Planung zeitlich nachgelagert. Die Wahrnehmung fokussiert dabei auf exakte und objektive Informationen. Diese Informationen werden logisch-analytisch mithilfe kategorialen, objektiven Fachwissens geordnet. Der Bezug zu Aufgaben und Arbeitsgegenständen ist sachlich, affektneutral und distanziert. Dieses Handlungsschema zielt darauf ab, Arbeitsabläufe berechenbar und planbar zu machen, und es wird im Allgemeinen als professionelles Handeln gewertet. Das erfahrungsgeleitet-subjektivierende Arbeitshandeln zeichnet sich demgegenüber durch eine explorativ-entdeckende und dialogisch-interaktive Vorgehensweise aus. Beispielsweise gehen Beschäftigte im Fall einer Störung oder der Entdeckung eines Fehlers unklaren Ursprungs zumeist explorativ vor; sie erkunden das Problem, indem sie sich ‚herantasten‘, verschiedene Blickwinkel auf die Situation, den Arbeitsgegenstand und den Fehler einnehmen, Modifizierungen vornehmen, um zu erfahren, inwiefern dies das Problem beeinflusst etc. Arbeitsgegenstände (seien sie materiell oder immateriell) werden hierbei weniger als leblose Objekte wahrgenommen, sondern vielmehr als ‚handelnde Akteure‘, die eigensinnig, zuweilen widerständig sind und mit denen man in einen inneren Dialog treten muss, um eine Lösung zu finden. Das explorative Vorgehen ist mit sinnlicher Wahrnehmung verbunden: Beim Umgang mit Maschinen und Anlagen können es ein ungewohntes Geräusch, eine unübliche Temperatur oder eine geringe Farbveränderung sein, die Hinweise auf Abweichungen von der Norm geben. Aber auch bei Wissensarbeit und Sachbearbeitung kann sinnliche Wahrnehmung eine wichtige Rolle spielen, wie etwa das Spüren einer ‚entspannten‘ oder ‚erdrückenden‘ Atmosphäre in einem Raum oder einer ‚zuversichtlichen‘ oder ‚gehetzten‘ Stimmung in einem Gespräch oder auch die Empfindung, dass ein Ablauf ‚stimmig‘ oder ‚holprig‘ ist. Ein solches Empfinden und Spüren bezieht sich nicht nur auf ein ‚inneres‘ Erleben, sondern informiert über ‚äußere‘ Gegebenheiten einer spezifischen Situation. Die komplexe sinnliche Wahrnehmung erfasst nicht nur einzelne, exakt definierte und aufbereitete Informationen, wie sie etwa durch technische Überwachungssysteme oder Datensätze bereit gestellt werden, sondern auch die „Zwischentöne“ und eher „diffuse und vielschichtige Informationsquellen“ (Böhle 2001, S. 120), die beispielsweise den vagen Eindruck vermitteln, dass ‚etwas nicht stimmt‘. Diese Form der sinnlichen Wahrnehmung ist oft von einem bildhaft-assoziativen Denken begleitet: „Komplexe Situationen und Abläufe werden ‚wie in einem Film‘ imaginativ visualisiert, und unmittelbar sinnlich wahrnehmbare Informationen werden mit (sinnlichen) Vorstellungen über damit zusammenhängende, aber nicht unmittelbar

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­ ahrnehmbare Gegebenheiten verbunden. Man sieht damit mehr, ‚als man sieht‘“ (Böhle w 2009, S. 216). Die Erinnerung an ähnliche Vorkommnisse wird mit der aktuellen Situation abgeglichen, jedoch nicht im Sinne einer simplen Übertragung, sondern durch assoziative Verknüpfungen erfolgt ein Abgleich zwischen bisher erfahrenen Ereignissen und aktueller Situation. So können nicht nur Ähnlichkeiten, sondern auch Differenzen interpretiert werden. Das explorative Vorgehen und die sinnliche Wahrnehmung erzeugen eine besondere Beziehung zum Arbeitsgegenstand. Wie bereits angesprochen, werden Arbeitsgegenstände keineswegs nur als tote Objekte betrachtet, sondern nehmen in den Augen der Beschäftigten bisweilen die Rolle eines Interaktionspartners ein, dessen Reaktionen interpretiert werden müssen, um über sein ‚Innenleben‘ Auskünfte zu erhalten. Beschäftigte beschreiben ihr Vorgehen beim Umgang mit uneindeutigen Problemen oder Störungen weniger als distanziert-rationalen Umgang mit ihrem Arbeitsgegenstand, sie fühlen sich vielmehr mit ihrer Aufgabe und dem Arbeitsgegenstand persönlich verbunden und verfolgen bei der Suche nach einer Lösung ein inneres Anliegen, wofür sie ‚mit allen Sinnen‘ in den Arbeitsprozess eintauchen. Erfahrungsgeleitet-subjektivierendes Handeln stellt keine Alternative, sondern eine notwendige Ergänzung planungsbezogen-objektivierenden Handelns dar. Professionelles Arbeitshandeln umfasst beide Bereiche. Die Differenzierung von erfahrungsgeleitet und planungsbezogen sowie der vier Handlungsdimensionen (Vorgehen, Denken, Wahrnehmung, Beziehung) bietet einen vertieften Zugang zu Handlungsphänomenen wie Improvisation, Kreativität, Intuition und Achtsamkeit (s. Abb. 11.1). Diese erfahrungsgeleiteten Handlungsphänomene bezeichnen einen praktischen Handlungsvollzug, der mehr und anderes ist als die Ausführung einer Entscheidung, eines Handlungsplans oder einer reinen Routine. Er geht mit einer Reflexion eigener Qualität einher, die Leiblichkeit und Erfahrungswissen im Sinne von ‚eine Erfahrung machen‘ einschließt.

Abb. 11.1   Subjektivierendes Arbeitshandeln

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11.3.3 Resultierende Anforderungen an die digitale Transformation Erfahrungsgeleitet-subjektivierendes Arbeitshandeln ist in unterschiedlichen Ausprägungen Bestandteil jeglichen praktischen Arbeitsvollzugs. So ist es beispielsweise kaum möglich, exakt und objektiv (also bei intersubjektiv gleichbleibender Bedeutung) zu beschreiben, woran man eine ‚gespannte‘ Atmosphäre erkennen kann und welche Empfindungen man hat, wenn man ‚Angespanntheit‘ wahrnimmt. Die Merkmale erfahrungsgeleitet-subjektivierenden Handelns haben zur Folge, dass es sich nicht objektivieren und formalisieren lässt. Es ist in seiner Struktur informell. Polanyi hat in diesem Sinne implizites Wissen mit der Feststellung charakterisiert, dass wir mehr wissen, als wir sagen können (Polanyi 1985). Beim subjektivierenden Handeln lassen sich dementsprechend weder vom Handelnden selbst noch von anderen bestimmte Regeln und Verfahren festlegen. Dies bedeutet, dass Prozesse subjektivierenden Arbeitshandelns und das mit ihm verbundene implizite Erfahrungswissen nicht digital abgebildet werden können. Dieser Anteil menschlichen Arbeitsvermögens kann daher durch digitale Technik nicht substituiert, sehr wohl aber konterkariert werden, indem beispielsweise Gelegenheitsstrukturen für informelle Kooperation und Kommunikation oder exploratives Vorgehen bei der technischen Neuregelung von Abläufen ‚wegrationalisiert‘ werden. Es ist daher von besonderer Bedeutung, bei der Gestaltung und Implementation digitaler Technik darauf zu achten, dass die Erfordernisse menschlicher Arbeit mindestens ebenso berücksichtigt werden wie Fragen technischer Machbarkeit. Dies kann wiederum nur gelingen, wenn Beschäftigte bei der digitalen Transformation zu Gestaltern und nicht nur zu Betroffenen gemacht werden. Als Experten der eigenen Arbeit und damit verbundener Anforderungen können sie am besten beurteilen, ob und in welcher Weise eine technische Neuerung unterstützend oder hinderlich im Arbeitsprozess wirken kann. Mehr noch, neben ökonomischen Erwägungen und technischen Trends sollten vor allem die Erfahrungen und Einschätzungen der Beschäftigten Ausgangspunkt sein, wenn es darum geht, digitale Technik und konkrete Anwendungen für den Arbeitsbereich zu entwickeln und zu gestalten. Dadurch werden die größten Chancen dafür geschaffen, dass neue technische Anwendungen im Sinne einer „work based usability“ (Pfeiffer et al. 2008) den tatsächlichen Arbeitsbedarfen entsprechen. Dies ist wiederum unabdingbare Voraussetzung dafür, dass technische Veränderungen von den Beschäftigten auch tatsächlich mitgetragen und akzeptiert werden. Sowohl die Anerkennung erfahrungsgeleitet-subjektivierenden Arbeitshandelns als auch die Berücksichtigung dieses menschlichen Arbeitsvermögens bei der Gestaltung der digitalen Transformation verlangen entsprechende Voraussetzungen auf der organisationalen Ebene, wie Möglichkeiten zu Selbstorganisation und unternehmenskulturellen Verständigungsprozessen. Dies ist im Bereich von Verwaltung und öffentlichem Dienst z. T. mit ganz eigenen Herausforderungen verbunden, insbesondere hinsichtlich Führungsstrukturen und Führungsverständnis. Im Folgenden werden die Implikationen der hier diskutierten Aspekte der Gestaltung digitaler Transformation für die Frage der Führung im öffentlichen Dienst, insbesondere bei der Polizei, erörtert.

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11.4 Digitalisierte Polizeiarbeit – was bedeutet das für Führung? In der neueren Diskussion werden Organisations- und Managementkonzepte diskutiert und propagiert, die sich explizit von dem Modell der bürokratisch-hierarchischen Organisation verabschieden und hierzu Alternativen anbieten. Das ist bei der Polizei allerdings vor dem Hintergrund eines besonderen Spannungsfeldes zu betrachten, da hier „… der hierarchische Anordnungs- und Verfügungsanspruch (wie er exemplarisch in der BAO zum Ausdruck kommt) und die teamförmig-professionellen Kooperations- und Abstimmungsnotwendigkeiten (wie sie typischerweise in der AAO zum Ausdruck kommen) direkt aufeinanderstoßen.2 Die Führungsrolle gerade auf der operativen Ebene ist damit gewissermaßen eingeklemmt zwischen hierarchischem Weisungsauftrag und der Kooperation bzw. Aushandlung mit den Mitarbeitern“ (Barthel und Heidemann 2017, S. VII). Ohne die Aushandlung neuer Trends mit den Mitarbeitern in den verschiedenen Bereichen und deren Einbezug bei der Gestaltung der digitalen Arbeitsumgebung/-ausstattung, wird die Digitalisierung der Polizeiarbeit schnell an ihre Grenzen stoßen. Was bedeutet dieses Vorgehen jenseits bürokratisch-hierarchischer Verwaltungs- und Befehlsakte für die Führung bei der Polizei? Bei der Polizei wird seit den 1970er-Jahren insbesondere das Kooperative Führungssystem und seine Weiterentwicklung bzw. Dekonstruktion verhandelt (Dietz 1995; Thielmann 2009; Barthel und Heidemann 2014). Im Rahmen neuer Organisations- und Führungskonzepte ist auch das Konzept des „Lean Management“ prominent, das vor längerer Zeit auch Einzug in der öffentlichen Verwaltung gefunden hat (Reuter 2007, S. 224 f.). Was die Digitalisierung der Arbeit bei der Polizei anbetrifft, erscheint vor allem aber eine erweiterte organisationssoziologische Perspektive auf Führungskonzepte wie das „Management of Change“ interessant: Es stellt die dauerhafte Balance und Gestaltung von Unwägbarkeiten ins Zentrum und sieht ein „Management von Stabilität“ als zentrale Aufgabe (Barthel und Heidemann 2015, 2017, S. 17). Die Entschärfung von kurzfristig kritischen Situationen und die gemeinsame Entwicklung von Lösungen gehören hier ebenso dazu wie die Gestaltung von Rahmenbedingungen zur weiteren Entfaltung der Mitarbeiter. Ein „Management of Change“ erfasst damit den Balanceakt zwischen den Wertedimensionen Offenheit für Neues versus Stabilität für bewährte und effiziente Prozesse, der auch bei der Digitalisierung der Polizeiarbeit durch Unterstützung einer „Work Based Usability“ greifen muss. Für erfolgreiche organisatorische Veränderungen wie die Einführung neuer Technologien und die Digitalisierung der Arbeit reichen managementgetriebene Technikeinführungs- und Changeprozesse „von oben“ nicht aus. Technologische Veränderungen verlangen immer auch eine situative Integration „von unten“ durch die Beschäftigten (Böhle et al. 2008). Im besten Fall findet die Technik- und Organisationsgestaltung

2Die

Abkürzung „AAO“ steht für allgemeine Aufbauorganisation und die Abkürzung „BAO“ für besondere Aufbauorganisation.

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o­hnehin in einem Bottom-up-Prozess statt. Denn die digitalen (IT-)Systeme und die Organisation, aber auch das Handling mit digitalen Tools müssen mit den Gegebenheiten vor Ort in Einklang gebracht werden. Es sind eben die Mitarbeiter vor Ort, die die Perspektive der realen Arbeit einbringen und für eine „Work Based Usability“ sorgen können (Pfeiffer et al. 2008, S. 54). Voraussetzung dafür ist ein zeitgemäßes Führungsverständnis jenseits von „Command and Control“. Digitalisierung mit dem Anspruch der „Work Based Usability“ bedeutet für Führungskräfte im „Management of change“, die Mitarbeiter anzuregen, sich in die Gestaltung einzubringen, zu hinterfragen, was wie gestaltet werden muss, wie Gestaltung funktionieren kann und schließlich wie diese Entwicklungs- und Anpassungsprozesse auf Dauer gestellt werden können. Das kann mit einem Technik- und Organisationsentwicklungsprozess wie etwa dem folgenden einhergehen: • Es bedarf einer qualitativen Ist-Analyse zum Gestaltungsbedarf und dem Bedarf an Gestaltungskompetenzen: Was kann konkret wie durch Digitalisierung verbessert werden und welche Kompetenzen muss man für deren Einsatz und die produktive arbeitsbezogene Nutzung erwerben? • Visionen müssen gemeinsam entwickelt und bewertet werden: Was erhofft und erwartet man sich von der digitalen Arbeitsumgebung und von digitaler Unterstützung und wie realistisch sind die skizzierten Szenarien? Voraussetzung dafür sind die Möglichkeit, mit „digitalen Tools“ zu experimentieren, und der gegenstandsbezogene Dialog unterschiedlicher Beschäftigtengruppen. • Der Blick über den Tellerrand und die Einbindung verschiedener Perspektiven werden notwendig: Welche Berührungspunkte hat ein neues technisches Tool oder System? Wie komplex ist es? Wie sehen die Verbindungen und Verschränkungen mit den realen Prozessen aus der Perspektive der Nutzer aus, die täglich in der Arbeit mit dem System umgehen? Wie können die verschiedenen Perspektiven der bei der Einführung beteiligten und das Tool/System nutzenden Akteure zusammengebracht werden? Damit wird auch die Identifikation von weiteren Akteuren für Ansprechpartner in einem Optimierungsteam (z. B. Controlling, IT…) bei Einführung und Umsetzung von Digitalisierung notwendig. Das Zusammenbringen der verschiedenen betroffenen Beschäftigtengruppen erfordert vernetztes Arbeiten. Zur Aneignung der digitalen Systeme/Tools müssen Möglichkeiten und Gelegenheitsräume für schulisches und selbstgesteuertes Lernen zur Verfügung gestellt werden. Besondere Berücksichtigung sollten hier die Entwicklung von Gestaltungskompetenzen, die Identifizierung von Optimierungsbedarfen der digitalen Tools bzw. Systeme und der Abläufe auf der Ebene konkreter Arbeitsanforderungen finden. Optimal ist es, wenn die dafür eingesetzten Methoden nicht nur zum Verständnis der Anwendung und Systemkomplexität beitragen, sondern z. B. auch einem bereichsübergreifenden Prozess- und Kontextwissen dienlich sind. Ein tiefergehendes Verständnis für

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die Arbeitsanforderungen und -kontexte jenseits des eigenen Arbeitsplatzes fördert nachhaltige arbeitsbezogene Kooperation über Bereichs- und Abteilungsgrenzen hinweg im Rahmen vernetzter Arbeit. Aufmerksamkeit gilt es auch Unsicherheiten und neuen Belastungen zu schenken, die Beschäftigte bei Digitalisierungsprozessen artikulieren und benennen. Angstgetriebene Diskurse können damit vorweggenommen und eingedämmt werden, sodass Möglichkeiten erfolgreicher Digitalisierung in Richtung „Work Based Usability“ diskutiert und ausgehandelt werden können. Für einen solchen Einführungs-/Changeprozess, der die Erfolgswahrscheinlichkeit hinsichtlich Akzeptanz und „Work Based Usability“ erheblich erhöht, bedarf es zusätzlicher Zeit und Ressourcen, die bereitgehalten werden müssen – auch bei Rückschlägen und Friktionen sowie für Weiterentwicklungsbedarfe. All dies erfordert ein Umdenken auf der Ebene der Vorgesetzten, für Beschäftigte mehr Raum zum eigenständigen Handeln bei der Gestaltung und Organisation des Technikeinsatzes zu lassen. Dies erfordert den Verzicht auf frühzeitige Transparenz und Kontrolle, Führungskräfte müssen hierfür Vertrauen in die Mitarbeiter und deren Fähigkeiten und Intentionen entwickeln (vgl. Pfeiffer 2008, S. 49 ff.; Porschen-Hueck und Neumer 2016). Dabei kann Vertrauen als eigener Regulationsmodus in Organisationen gefasst werden, der in verschiedenen Handlungsfeldern wirksam wird, wie z. B. • in der Integration der Führung in laufende Prozesse: Diese ermöglicht konkrete Einblicke in die Bedarfe von Arbeitsprozessen und ermöglicht, verbunden mit einer Personalverantwortung vor Ort, vertrauensevozierendes Handeln durch die Führungsebene (zu diesem Führungskonzept bei der Polizei siehe ausführlicher Böhle und Porschen-Hueck 2017). • auf der Ebene der (Selbst-)Organisation: Die Beteiligung der Mitarbeiter in laufenden organisatorischen Veränderungsprozessen und eine Förderung der wechselseitigen Unterstützung in der Selbstabstimmung markieren einen Vertrauensvorschuss, tragen zur Genese wechselseitigen Vertrauens bei und fördern letztlich auch Selbstvertrauen. • Eine solchermaßen unternehmensintern gelebte Vertrauenskultur kann letztlich auch über die Organisationsgrenzen hinaus diffundieren und relevante Partner aus der Umwelt systematisch in die Prozesse einbeziehen (Böhle et al. 2014). Diese Vertrauensprozesse sind hoch voraussetzungsvoll und verlangen eine kooperative Haltung bzw. eine verinnerlichte Sensibilität für die Allgegenwärtigkeit der Chance auf einen „kooperativen Mehrwert“ (Huchler und Sauer 2016, S. 216). In Zeiten eines umfangreicheren Wertewandels erscheint dies ohnehin unumgänglich. Der einschlägigen Diskussion und den Einblicken in verschiedene Unternehmensorganisationen zufolge geht das Führungsverständnis weg von autoritären Befehlsketten (aber auch marktorientierter Kennzahlensteuerung) hin zu vernetzter begleitender Führung. Mitarbeiter, die kreativ und selbstorganisiert (mit-)wirken sollen, brauchen weniger extrinsische

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Motivation in Form von Appellen, sondern vielmehr die Möglichkeit, ihre intrinsische Motivation einzubringen. Damit gehen auch neue Partizipationsanforderungen einher. Im Zusammenhang mit dem Fachkräftemangel, dem „war for talents“ und dem Wertewandel der nachkommenden Generationen („digital natives“, „Generationen Y und Z“) gibt es bereits eine breite Personaldebatte in diese Richtung: Bei den Generationen Y und Z ist zwar mit einer neuen Offenheit gegenüber der Digitalisierung der Arbeitswelt und größerer Veränderungsbereitschaft zu rechnen. Zugleich werden aber auch neue Ansprüche an die Mitgestaltung und flexible Arbeitsorganisationsmodelle laut, genauso wie Lernchancen in der Arbeit zur Sicherung der „Employability“ gefordert werden (vgl. z. B. Kaiser et al. 2013; Brandes et al. 2014). Rump und Eilers (2012) beschreiben die „jüngere Generation“ u. a. als eine, die Partizipation und aktive Mitgestaltung fordert, Handlungsspielräume und Autonomie wünscht und die Legitimation von Hierarchien zunehmend hinterfragt – Aspekte, die dem Trend zu mehr Delegation in der Führungsarbeit entsprechen. Organisationen stehen heute vor zugespitzten Herausforderungen, den vielfältigen Ansprüchen ihrer in Alter, Geschlecht, Herkunft und Generation heterogenen Belegschaft attraktive Perspektiven einzuräumen, nicht zuletzt um Spannungsfeldern und damit einhergehenden psychischen Belastungen präventiv zu begegnen. Mit Blick auf die Digitalisierungsprozesse und ihre Gestaltung heißt dies für Führungskräfte: Umgang mit der Perspektivenvielfalt, Verhandlung der heterogenen Interessen, Aufbau von Vertrauensverhältnissen, die Verteilung von Führung im Netzwerk und Ermöglichung von Bottom-up-Entscheidungsprozessen sowie ein Führungsstil dialogischer oder sogar demokratischer Natur (vgl. hierzu auch Lakoni 2017). Führung wird nicht obsolet, sondern muss einen arbeitsinhaltlichen Schwerpunktwechsel bewältigen, von Aufgabenzuteilung und Kontrolle hin zu Ermöglichung (Empowerment), Rahmung (Sicherheit) sowie Etablierung einer innovationsfreundlichen Kultur (Agilität), und das auch über Distanzen hinweg (Homeoffice, verteiltes Arbeiten). Gerade an Letzterem wird deutlich, wie lang der Weg zu einer modernen Arbeitskultur ist: So funktionieren Homeoffice-Lösungen nicht für alle Beschäftigtengruppen und überall. Häufig wird diese Möglichkeit aber schlicht wegen alter Führungsvorstellungen von Kontrolle und prinzipieller Verfügbarkeit abgelehnt. Weil dies vor dem referierten Hintergrund immer schwieriger wird, treibt das Arbeitsministerium derzeit auch diese Form des flexiblen Arbeitens in einem Gesetzesentwurf durch einen Auskunftsanspruch der Arbeitnehmer gegenüber ihrem Arbeitgeber über die Entscheidungsgründe der Ablehnung voran (Roßbach 2019). Arbeits- und Organisationsgestaltung befindet sich also mehr denn je in Bewegung. Ein Mitgestaltungsrecht für den digitalisierten Arbeitsplatz nach Kriterien der „Work Based Usability“ wäre hier ebenfalls ein wichtiger Ansatzpunkt und Ausgangspunkt zu einer „agileren Verwaltung“, um die es im Zusammenhang mit ­Digitalisierung im Schwerpunkt geht.

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Der Rationalitätsmythos der Stabsarbeit

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Gerhardt Weitkunat

Inhaltsverzeichnis 12.1 Ursprung und Zweck der Stabsarbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 12.2 Struktur und Kultur in Führungsstäben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 12.3 Kulturimmanente Fehlerquellen der Stabsarbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 12.4 Kultursensibles Führen und professionelles „Fremdeln“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Zusammenfassung

Gängige Fach- und Lehrbücher, die das Thema „Stabsarbeit“ oder „Führungsstäbe“ behandeln, gehen von der implizit angenommenen oder explizit formulierten These einer zweckrationalen Organisation aus. Bei der Übernahme von Führungsverantwortung ist jedoch ein tieferes Verständnis der psychosozialen Dynamiken und ihrer bisweilen negativen Auswirkungen auf sachgerechte Entscheidungen in der Stabsarbeit erforderlich. Dies ist eine entscheidende Voraussetzung für die zielgerichtete Ausgestaltung des eigenen Verantwortungsbereiches wie auch für die bewusste Prägung der eigenen Rolle. Die Funktionsweisen und Mechanismen sogenannter Einsatz- oder Krisenstäbe bilden den Nucleus der Stabsarbeit vom kleinen Führungstrupp bis hin zu dem komplexen Gebilde eines Ministeriums. Mit der Einrichtung eines solchen Stabes werden besondere aufbau- und ablauforganisatorische Mechanismen aufgerufen, die Sicherheitsbehörden wie Bundeswehr, Polizei oder Feuerwehr zur Bewältigung einer Lage nutzen, welche die G. Weitkunat (*)  Bundespolizeiabteilung Ratzeburg, Ratzeburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_12

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G. Weitkunat

Ressourcen und Prozessabläufe der Alltagsorganisation überfordern würde (vgl. z. B. Heimann und Hofinger 2016; Spielvogel et al. 2018; Kippnich 2018 und Kemper 2013). Der Modus Operandi der Stabsarbeit soll die Kombination von Kompetenz, Ordnung und vor allem Schnelligkeit garantieren und bei den beteiligten Akteuren gleichzeitig das Selbstverständnis von professionellem Handeln stärken. Auch bei den Betroffenen der Ausgangslage sowie Medienvertretern und unbeteiligten Betrachtern wird der Eindruck von (Handlungs-)Sicherheit bestärkt. Diese Assoziationen, die durch den Begriff „Krisenstab“ hervorgerufen werden, haben sich in den letzten Jahrzehnten soweit verfestigt, dass dieser Begriff von Wirtschaftsunternehmen importiert wurde und zunehmend auch bei der Bewältigung von existenziellen Bedrohungslagen in der Privatwirtschaft Verwendung findet (vgl. z. B. Alich 2009; Haße 2018). Inzwischen lassen sich in der Fachliteratur sogar Anleitungen finden, um das Know-how von behördlichen Krisenstäben systematisch auf zivile Unternehmensführung zu überführen (vgl. z. B. Osarek 2016, S. 75 ff.). Als Verantwortungsträger in einem Führungsstab lohnt sich allerdings der intensive Blick hinter die Kulissen der „Illusio rationalen Handelns“ (vgl. Bourdieu 1999, S. 360 ff.), denn der Gliederung und den Arbeitsabläufen eines solchen Führungsstabes sind „Sollbruchstellen“ und Fehlerquellen inhärent, die sich je nach Größe und Komplexität der Organisation hemmend auf die zu erwartenden Ergebnisse auswirken können. Eine Führungskraft ist daher gut beraten, sich die Ursachen und Auswirkungen dieser strukturellen Schwächen zu vergegenwärtigen, um entsprechend steuernd auf Mitarbeiter und Prozessabläufe im eigenen Verantwortungsbereich einwirken zu können.

12.1 Ursprung und Zweck der Stabsarbeit Die Bedeutung des Begriffes „Stab“ lässt sich bis zu den Wurzeln der indogermanischen Sprachfamilie („steb“ ≙ aufstellen, stützen) zurückverfolgen (vgl. Walde 2014, S. 632). Der instrumentelle Nutzen des Hirtenstabes bei der Führung einer Schaf- oder Ziegenherde übertrug sich auf den abstrakten symbolischen Gehalt des (Ab-)Zeichens eines Berufsstandes. Diese Doppelnatur des instrumentellen Nutzens und des symbolischem Gehaltes findet sich gleichsam auch im militärischen Bereich bei dem Marschallstab: Dieser war zunächst ein Hilfsinstrument des Heerführers, das dazu diente, in geschlossenen Schlachtordnungen Befehle optisch zu unterstreichen (vgl. Kluge 2011, S. 872). Die anschließend folgende Übertragung des Begriffes auf ein Entscheidungsund Beratungsgremium lässt sich etwa auf das Ende des achtzehnten Jahrhunderts datieren und war die Reaktion auf das Erfordernis der Führung von Massenheeren in den napoleonischen Kriegen (vgl. Spielvogel et al. 2018, S. 19). Mithilfe dieser etymologischen Betrachtungen ist die Ausweitung der Stabsarbeit aus dem militärischen Bereich auf benachbarte Handlungsfelder ebenso zu erklären wie der Umstand, dass diese Arbeitsform, wie auch die zugehörige Bezeichnung, immer dann gewählt wird, wenn die Komplexität der zu behandelnden Materie die mentalen Ressourcen einer einzelnen Person überfordern würde.

12  Der Rationalitätsmythos der Stabsarbeit

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Der Anlass, einen Führungsstab zu bilden, kann entweder in der erforderlichen Geschwindigkeit des Informationsflusses (z. B. Krisenstäbe) oder auch in der Vielfältigkeit und Menge der Informationen, die es zu verarbeiten gilt (z. B. Behördenstäbe), begründet sein. Im Allgemeinen werden aber zwei Grundannahmen mit der Stabsarbeit verbunden: An die Stelle eines einzelnen Entscheidungsträgers tritt die gebündelte Kompetenz einer Vielzahl von Akteuren. Dadurch wird dem letztverantwortlichen Entscheider einerseits eine breitere Wissensbasis zur Verfügung gestellt und andererseits wird durch das Korrektiv des Kollektivs die Irrtumswahrscheinlichkeit der Entscheidungen deutlich minimiert. Umfang und Qualität der Arbeitsergebnisse eines Führungsstabes lassen sich folglich nicht auf die bloße Aufsummierung der Beiträge der einzelnen Akteure zurückführen. Vielmehr hat die Stabsarbeit das ausdrückliche Ziel, rationale Entscheidungen möglichst unabhängig von den individuellen Fähigkeiten und Fertigkeiten der beteiligten Akteure treffen und umsetzen zu können. Diese zentralen Merkmale wurden bereits zum Beginn des 20. Jahrhunderts von dem Soziologen Max Weber als Kerneigenschaften des „bureaukratischen Verwaltungsstabes“ herausgearbeitet (vgl. Weber 2002, S. 125 ff.). Die Stabsarbeit bringt also eine besondere Form der kollektiven Intelligenz hervor, die sich von anderen Erscheinungsformen der Schwarm- oder Gruppenintelligenz durch ihre hierarchische Organisation sowie die Zielgerichtetheit der Problemlösung unterscheidet. Die Arbeit in einem solchen Stab zeichnet sich durch eine auf Über- und Unterordnung beruhende Positionierung von Akteuren entsprechend ihrer Relevanz in Bezug auf Entscheidungsmacht und fachlichen Kompetenz aus, um mit dem vernetzten Einsatz der individuellen Fertigkeiten komplexe Anforderungen zu bewältigen (vgl. Heimann und Hofinger 2016, S. 1 ff.). Als „Führungsstab“ können mithin alle Akteurskonstellationen bezeichnet werden, die durch Informationsgewinnung und -aufbereitung die Entscheidungen eines Verantwortungsträgers vorbereiten und diesem in fachlichen Teilaspekten nachgeordnete Entscheidungen abnehmen. Je nach Komplexität der Problemstellung und der entsprechenden Relevanz des Verantwortungsträgers existieren Führungsstäbe in den unterschiedlichsten Konstellationen und Größenordnungen: Von der kleinsten Einheit eines Führungstrupps bei Militär, Feuerwehr, Polizei oder Katastrophenschutz über die Stadt- oder Kommunalverwaltung bis hin zu der komplexen Organisation eines Ministeriums. Wie in der Einleitung bereits skizziert wurde, bildet die Grundannahme des zweckrationalen Denkens und Handelns der Stabsarbeit die implizite oder explizit formulierte Basis sämtlicher Fach- und Lehrbücher zu dieser Thematik. Eine kritische Perspektive zu den psychosozialen Dynamiken und ihren negativen Auswirkungen auf sachgerechte Entscheidungen durch das Kollektiv des Stabes finden sich hingegen vergleichsweise selten. Auftretende Fehlleistungen der Stabsarbeit werden regelmäßig darauf zurückgeführt, dass die idealtypischen Anforderungen nicht eingehalten wurden oder durch strukturelle Maßnahmen eingedämmt werden können (vgl. z. B. Garrecht 2014; Thieme und Hofinger 2012, S. 257 ff.). Dass Kleingruppendynamiken ebenso wie Bereichsegoismen und Informationsdefizite größeren Behördenstäben wie auch kleineren

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­ risenstäben strukturell inhärent sind und in ihrer Wirksamkeit sogar wünschenswert K sein können, wird hingegen nicht thematisiert.

12.2 Struktur und Kultur in Führungsstäben Der Soziologe Hartmut Esser unterscheidet in seiner Theorie des rationalen Handelns zwei Schritte der Auswahl der Handlungsmöglichkeiten, die er zusammenfassend als „Framing“, also „Rahmung der Situation“ bezeichnet: Zunächst geht er davon aus, dass Akteure im ständigen Abgleich zwischen sich und ihrem sozialen Umfeld zu einer Definition der Situation gelangen (vgl. Esser 2001, S. 259 ff.). Im Anschluss werden konkrete Handlungsoptionen mit der zuvor festgelegten Situationsdefinition in Abgleich gebracht, um sich in diesem sozialen Kontext für eine der gegebenen Aktionsmöglichkeiten zu entscheiden (vgl. Esser 2001, S. 266 ff.). Die Effizienz der Stabsarbeit ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass sich die Angehörigen eines Führungsstabes (gleich welcher Größenordnung) als Soldaten, Polizisten, Feuerwehrleute oder Ministerialbeamte mit dem Modus Operandi der Stabsarbeit bereits einen sozialen Bezugsrahmen vergegenwärtigt haben. Der erste Schritt der permanenten Erarbeitung und Reproduktion einer gemeinsamen Definition der Situation, die das Handeln aller beteiligten Akteure rationalisiert (also auf einen spezifischen Zweck ausrichtet), ist damit überflüssig. Die impliziten wie expliziten Regeln der gemeinsamen Situationsdefinition prägen eine Vielzahl von Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata, die zusammengenommen eine für den jeweiligen Stab typische Organisationskultur bilden. Diese Organisationskultur wirkt sich kanalisierend auf die Handlungsoptionen aus und dient unter anderem als Anknüpfungspunkt für die Identifikation der Mitarbeiter mit „ihrem“ Stab. Die Kultur beantwortet die Fragen des „Warum“ und des „Wie“ der Zielerreichung und garantiert eine Orientierung aller beteiligten Organisationsbereiche und Akteure an dem gemeinsamen Oberziel. Sie ist in ihrer Gesamtkomposition einzigartig für den jeweiligen Stab und prägt durch ihre Intensität die Ausrichtung der Mitarbeiter auf die Ziele und den Modus Operandi der Stabsbereiche (vgl. Deal und Kennedy 1978, S. 80 ff.). Eine ausgeprägte Stabskultur ist also die Voraussetzung dafür, dass die jeweiligen Teilbeiträge erfolgreich zusammengeführt werden können und stellt damit den wichtigsten Erfolgsgarant insbesondere in zeitkritischen Situationen dar. Der letztverantwortliche Entscheidungsträger wie auch die Führungskräfte der nachgeordneten Teileinheiten des Stabes haben folgerichtig ein vitales Interesse an einer stark ausgeprägten Organisationskultur in ihrem jeweiligen Verantwortungsbereich. Trotz aller Besonderheiten, die Führungsstäbe in der Praxis aufweisen, existieren gleichwohl übergeordnete Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata, die kennzeichnend für die Stabsarbeit als solche sind und die aufgrund ihrer herausragenden Bedeutung gegenüber anderen Sinnzuschreibungen auch als „Paradigma“ bezeichnet werden können (vgl. Christe-Zeyse 2007, S. 178 ff.). Mehrere Paradigmen sowie die nachgeordneten Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata

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der Teileinheiten eines Führungs- oder Verwaltungsstabes fügen sich zu einer übergeordneten Organisationskultur zusammen. Von maßgeblicher Relevanz für die weitere Betrachtung ist der Umstand, dass diese dominanteren mentalen Modelle ebenso wie ihre Befolgung und die Wahrnehmung der sozialen Welt durch ihre Perspektive vergleichbar sind mit „der Luft zum Atmen“ und sich damit grundsätzlich einer kritischen Reflexion durch die Stabsmitarbeiter entziehen (vgl. Bourdieu 1999, S. 360 ff.). Sobald eine Fehlerquelle auf solche strukturimmanenten Sinnzusammenhänge zurückzuführen ist, laufen die beteiligten Akteure Gefahr, diese als gegeben hinzunehmen. Eine der einflussreichsten Theorien zur Beschreibung von Organisationskulturen ist das Kulturebenen-Modell des Sozialwissenschaftlers Edgar Schein (vgl. Schein und Schein 2018, S. 14 ff.). Folgt man seinen Ausführungen, lassen sich drei Ebenen der Organisationskultur unterscheiden (s. Abb. 12.1): Die erste Ebene bilden die sichtbaren Elemente, wie die Verhaltensweisen (Körpersprache, Formaldienst), die Sprache (Redewendungen, Abkürzungen) sowie die Artefakte (technische Ausstattung, Erinnerungsstücke im Büro) der Zusammenarbeit in einem Stab. Nicht zuletzt gehören dazu auch die schriftlichen Manifestationen der Organisation wie das Behördenleitbild, Verfügungen oder Dienstvorschriften. Ein praktisches Beispiel für organisationstypische Redewendungen ist der geflügelte Satz „Das ist nicht mehr mein alter BGS“, der in den Reformjahren 1990 bis 2010 von dienstälteren Beamten dem Imagewechsel des paramilitärischen Bundesgrenzschutzes zur modernen Bundespolizei entgegengehalten wurde. Diese scheinbar belanglose Floskel ist das Kondensat eines tiefgreifenden Organisations- und Wertewandels sowie der damit verbundenen kritischen Haltung einiger der davon betroffenen Mitarbeiter. Die zweite Kulturebene bildet sich durch Wertmaßstäbe und Einstellungen „wie die Dinge sein sollten“. Sie bestimmen das Verhalten der Mitarbeiter und die Verfahrensabläufe im Stab und drücken sich so mittelbar über die zuvor genannten Manifestationen der ersten Ebene aus. Zu dieser Ebene zählen kollektive Werte wie „Pünktlichkeit“ und „Professionalität“ oder „Umweltbewusstsein“ und „Nachhaltigkeit“. Auf der dritten am tiefsten verborgenen Ebene finden sich die Grundannahmen, die so tief im Denken der Mitarbeiter verwurzelt sind, dass sie in den meisten Fällen nur von Außenstehenden bewusst wahrgenommen werden können. Sie bilden die Basis der Interaktion inner-

Abb. 12.1   Kulturebenenmodell

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halb eines Führungs- oder Verwaltungsstabes sowie mit dessen Umwelt und entziehen sich in aller Regel einer kritischen Reflexion. Beispielhaft zu nennen sind hier christliche Wertvorstellungen, die den öffentlichen Dienst der Bundesrepublik nachhaltig prägen und über Artefakte der ersten Kulturebene, wie bei der „Kopftuchdebatte“, zutage treten. Während bei den Sicherheitsbehörden benachbarter westlich geprägter Staaten das Tragen von Turban und Kopftuch integraler Bestandteil der Uniform sein kann (vgl. z. B. Spiegel Online 2006; ntv.de 2016), stellt Letzteres für die deutsche Jurisprudenz ein „Symbol des politischen Islamismus mit starkem Symbolgehalt“ dar (BVerfG, Urt. v. 24.09.2003 – 2 BvR 1436/02, juris Rn. 117) und ist folgerichtig ein Tabu für Uniformträger. Alle drei Ebenen einer Stabskultur sowie die damit verbundenen Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata entwickeln sich einerseits kontextabhängig und sind anderseits von den Erwartungen und Gewichtungen der Mitarbeiter abhängig. Auch das Einfügen neuer Informationen in ein bereits etabliertes Netz solcher Sinnzuschreibungen unterliegt den wechselseitigen Abhängigkeiten der Akteure sowie ihres Kontextes (vgl. Berger und Luckmann 2004, S. 61 ff.). Die Entstehung einer neuen wie auch die Reproduktion einer bestehenden Stabskultur vollziehen sich in einer reziproken Beziehung zwischen dem einzelnen Akteur und seinem organisationalen Umfeld: Dadurch, dass die beteiligten Akteure entsprechend ihrer Position in der Hierarchie durch die umgebenden Stimuli geprägt werden (Habitualisierung, Inkorporierung, Role-Taking, Sozialisation, …), tendieren sie dazu, jene Strukturen zu reproduzieren, durch die ihre „Handlungsgrammatik“ geformt wurde. Dies macht den einzelnen Akteur zu einer handlungsfähigen Verkörperung der ihn umgebenden Stabsstrukturen: Er verfügt über eine unbegrenzte Anzahl von Kombinationsmöglichkeiten von Handlungsformen, die sowohl als typisch für einen Angehörigen des Stabes, wie auch für den jeweiligen Stabsbereich gelten können (vgl. Bourdieu 1987, S. 98 ff.). Die Kultur des Führungsstabes sowie die Ausrichtung des Denkens und Handelns der Akteure an den von allen geteilten Sinnzuschreibungen bedingen sich wechselseitig und bewirken so eine permanente Reproduktion und Aktualisierung der Stabskultur. Im Umkehrschluss beschreibt dieser Mechanismus die zuvor bereits angedeutete Identifikation der beteiligten Akteure mit „ihrem Stab“ bzw. dessen Teileinheiten. Die wohl prominenteste Typologisierung von Organisationskulturen stammt von Deal und Kennedy und benennt vier Kulturformen, die in unterschiedlicher Ausprägung vorkommen können (vgl. Deal und Kennedy 1978, S. 151 ff.). Entlang der beiden Spannungsfelder „Feedbackgeschwindigkeit“ und „Risikointensität“ entsteht eine Vier-Felder-Matrix mit den folgenden Erscheinungsformen von Organisationskultur (s. Abb. 12.2): Die sogenannte „Machokultur“ findet sich in Reinform in Einsatzorganisationen, wie der der Bundeswehr oder dem THW. Als idealtypisches Beispiel wird von Deal und Kennedy allerdings die Polizei aufgeführt, die geprägt sei von einer Selbstsicherheit der Akteure, die im Rahmen einer „Heldeninszenierung“ die Übernahme hoher Risiken zu einem tugendhaften Wert stilisieren. Wer in dieser Kulturform in der Hierarchie aufsteigen will, muss Individualist sein und lernen, mit Unsicherheit

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Abb. 12.2   Kulturtypologie

und Risiko umzugehen. Komplementär dazu ist die „Verfahrenskultur“, die als typisch für Behördenstäbe und Ministerien gilt. Berichte und Aktennotizen laufen ins Leere, Arbeitsergebnisse oder gar personenbezogene Beiträge dazu sind praktisch nicht messbar und die Perfektionierung der Verfahrensabläufe steht im Zentrum des Interesses. Risiken werden zu einer Kennzahl umgerechnet und Problemlösungen zu einer Wissenschaft gemacht. Die sogenannte „Brot-und-Spiele-Kultur“ ist hingegen typisch für Banken und Unternehmensberatungen und findet sich naturgemäß eher selten im öffentlichen Dienst. Die „analytische Projektkultur“ findet sich im öffentlichen Dienst zum Beispiel im Objektschutz, wie auch in technischen Bereichen, wie dem Beschaffungswesen für Führungs- und Einsatzmittel. Je nachdem, in welchem Kontext Stabsarbeit stattfindet, kann sie grundsätzlich alle vier genannten organisationskulturellen Ausprägungen annehmen. Zu beachten ist hierbei, dass sich sowohl die Risikobewertung als auch die Feedbackgeschwindigkeit auf den einzelnen Akteur, nicht aber auf das Oberziel der Organisation beziehen. Während sich also die Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata des Führungstrupps einer Kompanie in einem vorgelagerten Befehlsstand aufgrund der Nähe zum Frontverlauf und der existenziellen Bedrohungslage recht eindeutig der „Alles-oder-Nichts-Kultur“ zuordnen lassen, ist der Verwaltungsapparat des Bundesfinanzministeriums recht eindeutig unter der Prozesskultur zu subsumieren. Neben dem angemessenen Maß der Intensität einer Subkultur ist also auch die Grundprägung des Kulturtypus der Organisation stark abhängig von der Aufgabe sowie der damit verbundenen Struktur und Akteurskonstellation des Führungsstabes. Militärische, polizeiliche und zivile Führungsstäbe zeichnen sich durch eine thematische Gliederung aus. In aller Regel finden sich neben dem Kernelement des Einsatzbereiches auch die benachbarten Sachgebiete Lage, Personal, Logistik und Öffentlichkeitsarbeit. Je nach Größe der Stäbe (vom Führungstrupp bis zum Ministeriumsapparat) werden diese fünf Verantwortungsbereiche zunehmend in einzelne Sachgebiete ausdifferenziert. Je komplexer die zu behandelnde Materie, desto komplexer ist auch die Stabsstruktur, um das Problem in seine Teilaspekte zu zergliedern, die von einzelnen Akteuren bearbeitet werden können. Die Teileinheiten des Stabes verarbeiten die ihnen jeweils zugewiesenen Problemstellungen mittels bereichsspezifischer

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Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata. Von wesentlicher Bedeutung ist dabei, dass sich diese mentalen Modelle weniger durch „objektive Plausibilität“ auszeichnen, als vielmehr durch die Wahrung von Kontinuität und Anschlussfähigkeit innerhalb der Sinnzuschreibungen des jeweiligen Stabsbereiches (vgl. Luhmann 2001, S. 64 ff.). Es überrascht daher nicht, dass diese Sinnzuschreibungen bei der Interaktion von Stabsmitarbeitern bzw. ganzen Teileinheiten eines Stabes leicht in Konkurrenz oder gar Widerspruch zueinander geraten können (vgl. Christe-Zeyse 2007, S. 178 ff.). In der Zusammenarbeit der Teileinheiten eines Stabes kann es durch divergierende Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata zu „Übersetzungsfehlern“ und entsprechenden Fehlleistungen kommen. Je komplexer die Stabsstruktur, desto vielfältiger die mentalen Modelle der Teilorganisationen und desto wahrscheinlicher die Friktionen in der bereichsübergreifenden Zusammenarbeit. Je komplexer ein Führungsoder Verwaltungsstab ist, desto mehr mikropolitische Prozesse, aufgabenspezifische Mittel-Zweck-Relationen sowie funktionsspezifische Rollenerwartungen der Teileinheiten müssen zu einer insgesamt widerspruchsfreien Sinnzuschreibung zusammengefügt werden. Die Wahrscheinlichkeit von Brüchen und mangelnden Kompatibilitäten in der Kultur des Stabes steigt also mit der Komplexität der Organisation, die wiederum abhängig von der erforderlichen Geschwindigkeit des Informationsflusses wie auch der Vielfältigkeit und Menge der zu verarbeitenden Informationen ist. Ein eindrucksvolles Beispiel für dieses Phänomen sind die Friktionen der englischen Militärverwaltung im Krimkrieg von 1853 bis 1856. Die wiederkehrenden Sinnbrüche zwischen den Erfordernissen des Fronteinsatzes und den Vorgaben der Intendantur führten im Zusammenspiel mit unzähligen weiteren Pannen zu einer desolaten Versorgungslage, die maßgeblich zum Ausgang der Schlachten beitrug: Die nasskalten Krimwinter ließen die Füße der Soldaten anschwellen und machten das Tragen eines zweiten Paar Socken erforderlich. Da das Beschaffungsamt dies nicht vorhergesehen hatte, waren die Soldaten zunehmend gezwungen Schlachtfelder und Friedhöfe zu plündern, um an passende wetterfeste Stiefel zu gelangen. Darüber hinaus wurde von den eingelagerten Mänteln der Großteil nicht ausgegeben, weil die von der Queen besiegelten Armeevorschriften nur alle drei Jahre die Ausstattung mit neuer Bekleidung vorsah. Die bereitliegenden Strohsäcke verblieben in den Lagern, weil kein Stroh zum Befüllen zur Verfügung stand und auch von den 25.000 Teppichen, die gegen die Kälte hätten helfen können, wurden nur 800 ausgegeben, da niemand die Initiative aufbrachte, diese anzufordern (vgl. Regan 1998, S. 185 ff.).

12.3 Kulturimmanente Fehlerquellen der Stabsarbeit Um sich den strukturbedingten Friktionen der Stabsarbeit zuzuwenden, lohnt sich zunächst ein Einstieg über die dritte Kulturebene der impliziten Grundannahmen nach Schein: In den staatstheoretischen Ausführungen von Platon über Locke bis Hegel ist

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der Staat ein System von öffentlichen Institutionen, die gewährleisten sollen, dass alle an diesem Gemeinwesen teilhabenden Menschen in Würde und Freiheit leben können (vgl. Zippelius 2017, S. 104 ff.). In einem modernen Wohlfahrtsstaat gehören neben der Sicherung des Gewaltmonopols sowie der Gewährleistung gesellschaftlicher und politischer Teilhabe auch der Schutz der dafür erforderlichen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen sowie in letzter Konsequenz die Verantwortung für die natürlichen Lebensgrundlagen zu den Hauptaufgaben des Gemeinwesens (vgl. Ullrich 2005, S. 15 ff.). Um diese Staatsziele zu erreichen, bedarf es einer politischen Instanz, die für die Schaffung und Wahrung von Recht und öffentlicher Ordnung in der Gesellschaft zuständig ist, sowie einer Verwaltung, welche die Ergebnisse des kollektiven Willensbildungsprozesses auch gegen Widerstände durchsetzen kann. Im Artikel 33 (4) des Grundgesetzes ist festgelegt, dass solche hoheitsrechtlichen Befugnisse grundsätzlich nur von Personen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis, dem sogenannten „Berufsbeamtentum“, ausgeübt werden dürfen. Die zuvor dargestellte „Zweckgebundenheit“ des öffentlichen Dienstes findet seinen Nachhall in der zweiten Kulturebene der kollektiven Einstellungen und Werte nach Schein: Um die Aufgaben und Ziele sicherzustellen, die für das Gemeinwesen von existenzieller Bedeutung sind, muss sich die Tätigkeit des Berufsbeamtentums durch persönliche Unabhängigkeit sowie eine fachliche Qualifikation auszeichnen. Die bereits angesprochene Definition dieses „bürokratischen Paradigmas“ von dem Soziologen Max Weber stellt wohl die bekannteste Begriffsbestimmung dar und umfasst unter anderem die Aspekte der Trennung von Funktion und Akteur sowie der Regelgebundenheit und Neutralität des Verwaltungshandelns (vgl. Weber 2002, S. 125 ff.). Die beiden Hauptstränge dieser stabsimmanenten Ratio bilden also das Spannungsfeld zwischen der Beachtung normativer Standards in der Vorgangsbearbeitung sowie der Zubilligung eines neutral auszuübenden Ermessenspielraums bei der Entscheidungsfindung (vgl. Christe-Zeyse 2007, S. 189 ff.). Um sachgerechte Entscheidungen trotz des Gestaltungsspielraums des Amtsträgers sicherzustellen, bedarf es spezifischer Zugangsvoraussetzungen, formalisierter Entwicklungsmöglichkeiten, eines hohen Grades an beruflicher Organisation sowie einer spezifischen Berufsethik zur Rahmung des Verhaltenskodex. All diese Kriterien, die sich in abgeschwächter Form auch bei Angestellten und Ehrenamtlern des Gemeinwesens finden lassen, prägen maßgeblich die Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschema der handelnden Personen und zeichnen den öffentlichen Dienst als „Profession“ (lat. „Professio“ ≙ Bekenntnis, Gewerbe, Beruf) aus (vgl. Kurtz 2005, S. 36). Die Exklusivität der funktionssichernden Tätigkeiten für Angehörige des öffentlichen Dienstes prägt das „Professionsparadigma“ der Mitarbeiter eines Führungsstabes dahin gehend, dass Misserfolg in aller Regel keine Option ist. Sofern die (Wieder-)Herstellung von existenziellen Rahmenbedingungen des Gemeinwesens gefährdet ist, tritt der Effizienzaspekt, also die Zweck-Mittel-Relation, gegenüber der bloßen Zielerreichung zurück und spielt für Verwaltung und Vollzug eine weit untergeordnete Rolle (vgl. Christe-Zeyse 2007, S. 183 f.). Dieser „Erfolgsdruck“ bei der Umsetzung von hoheitlichen

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Maßnahmen entfaltet Auswirkungen darauf, wie in Führungsstäben mit Fehlern, Fehlerrisiken und Fehlerfolgen umgegangen wird, also welche „Fehlerkultur“ in der Organisation vorherrschend ist. Wie bereits dargestellt wurde, ist die Kernaufgabe des öffentlichen Dienstes die Erhaltung eines Status quo, wie er durch den politischen Souverän definiert wurde. Folgt man der Argumentation des französischen Soziologen Michelle Foucault, zeichnen sich staatliche Einrichtungen durch Einschluss, Parzellierung und Hierarchisierung (altgr. „hierarchia“ ≙ Heilige Ordnung) der Akteure aus: Die Abgrenzung eines Stabsbereiches macht den Zu- und Abfluss von Informationen und Entscheidungen kontrollierbar. Die Zuweisung der Akteure auf einen festen Platz und eine entsprechende Funktion ermöglicht die Kontrolle der Individuen sowie ihrer Leistungen. Die Klassifizierung der Individuen nach Rang und Status bewirkt, dass sich jeder Einzelne durch einen bestimmten Abstand zu anderen definiert und bemüht ist, sich jenen Normen anzupassen, die der Klassifikation zugrunde liegen. Zusammengenommen bewirken diese drei Mechanismen eine Inkorporierung einer wertekonservativen Organisationslogik mit vergleichsweise geringem Innovationspotenzial in die beteiligten Akteure (vgl. Foucault 1977, S. 264 ff.). Aus den zuvor genannten Gründen herrscht insbesondere in Stabsbereichen, die im Kernbereich staatlicher Souveränität agieren, die Tendenz vor, in bewährten Prozessabläufen und Arbeitsformen zu verharren. Aufgrund der reziproken Prägung von Organisation und Mitarbeitern besteht bei der Feststellung und Bearbeitung von strukturellen Fehlern daher ein kaum zu bändigender Drang, diese auf dem Wege der „Stillen Post“ der Hierarchie zu kaschieren, auf bedauerliche Einzelfälle zu reduzieren oder durch Provisorien zu kompensieren. Durch den damit verbundenen Filterprozess im Meldeweg entsteht bei Vorgesetzten ein „konstruiertes Bild“ der Realität, ebenso wie nachgeordnete Mitarbeiter über defizitäre Rahmenbedingungen im Dunkeln gelassen werden. Die Resilienz (lat. „resilire“ ≙ zurückspringen‚ abprallen) eines Stabes reduziert sich dadurch nicht selten auf den Erhalt der bestehenden Struktur, anstatt wesentliche Elemente der Stabsstruktur zu verändern, um den grundsätzlichen Funktionserhalt an veränderten Rahmenbedingungen anzupassen (vgl. Luhmann 2001, S. 86). Darüber hinaus begünstigt das arbeitsteilige Vorgehen in Führungsstäben einen unreflektierten Umgang mit Fehlern, Fehlerrisiken und Fehlerfolgen: Der individuelle Ermessensspielraum der Angehörigen des öffentlichen Dienstes hat zur Folge, dass die Mitarbeiter eines Führungsstabes nur für Vorgänge verantwortlich gemacht werden können, deren (Teil-)Aspekte tatsächlich auch ihrem konkreten Einfluss unterlegen haben. Ebenso wie der Erfolg der Stabsarbeit das Ergebnis des Zusammenwirkens einer Vielzahl von Akteuren ist, lassen sich auch Fehler in aller Regel nicht auf einen Organisationsbereich oder gar einen einzelnen Mitarbeiter zurückführen. Diese Rahmenbedingungen begünstigen Prozesse, die dazu führen, dass Aufgaben trotz einer hinreichenden Anzahl dafür geeigneter Akteure nicht oder nur unzureichend ausgeführt und die folgerichtig als „Verantwortungsdiffusion“ bezeichnet werden (vgl. Jonas et al. 2014, S. 467). Im Rahmen der Stabsarbeit begünstigt dies die Neigung, Entscheidungen zu treffen, ohne potenzielle Risiken hinreichend abzuwägen bzw. ohne die Auswirkungen

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für die Betroffenen angemessen zu berücksichtigen. Prominentes Beispiel für dieses Phänomen ist die Suche nach Verantwortlichen nach den tragischen Ereignissen der Loveparade in Duisburg am 24. Juli 2010 (vgl. Zeit Online 2019). Das Phänomen der Verantwortungsdiffusion nimmt mit der steigenden Anzahl beteiligter Akteure zu, da in gleichem Maße die subjektiv empfundene Verantwortung des Einzelnen für das Gesamtergebnis sinkt. Der einzelne Stabsmitarbeiter fühlt sich frei von den potenziellen negativen Folgen seiner Handlung, weil diese vom Kollektiv des Stabes „abgefedert“ werden. Durch die Unkündbarkeit, die gesicherten Pensionsansprüche sowie die hohen Schwellen der Regressnahme von Beamten wird dieses Phänomen, das auch unter dem Begriff „moral hazard“ bekannt ist, zusätzlich begünstigt (vgl. Gabler 1997, S. 2676 f.). Insbesondere in Führungs- oder Verwaltungsstäben, die eine ausgeprägte Organisationskultur aufweisen und deren Mitarbeiter sich stark mit ihrer jeweiligen Teilorganisation identifizieren, wird ein Fehler eher einem benachbarten Organisationsbereich zugewiesen, anstatt (strukturelle) Defizite im eigenen Verantwortungsbereich als Hebel für zielführende Veränderungen zu nutzen. Dies ruft in letzter Konsequenz das klassische „Ping-Pong-Spiel“ der Zuständigkeit hervor, sodass sich Vorgesetzte oder auch Gerichte bei der Überprüfung eines Vorganges im Verantwortungs-Nirwana verlieren. Eine besondere Dynamik nimmt die Verantwortungsdiffusion in den Fällen an, in denen Stabsbereiche (auf deren Zuarbeit ein Projekt angewiesen ist) von diesem Projekt profitieren können, ohne selber viele Ressourcen in das Gesamtergebnis investieren zu müssen. Das sogenannte „Trittbrettfahrerproblem“ bezeichnet den Umstand, dass einzelne Akteure oder ganze Organisationsteile den Nutzen eines Arbeitsergebnisses ohne Eigenleistung erlangen können. Dies führt häufig zu einem schlechteren Gesamtergebnis, als es bei vollem Ressourceneinsatz aller Beteiligten zu erwarten gewesen wäre (vgl. Wirtz 2017, S. 701 f.). Beispielhaft zu nennen ist hier das Verfahren zur Zertifizierung als besonders familienfreundlicher Arbeitgeber: Solange der Gesamtkatalog der Maßnahmen die Vorgaben der Zertifizierungsstelle erfüllt, können einzelne Organisationsbereiche mit ihren Beiträgen Zurückhaltung üben. Der Umstand, dass die Regelgebundenheit der Stabsarbeit die Überprüfung des korrekten Ermessensgebrauches nur unter sehr engen Voraussetzungen zulässt, hat zur Folge, dass die Sachbearbeitung in Stäben weitgehende Intransparenzen gegenüber Steuerungseingriffen von vorgesetzten Entscheidungsträgern aufweist. Wie bereits angedeutet wurde, kommt bei komplexen Vorgängen, die durch mehrere Stabsbereiche bearbeitet werden müssen, hinzu, dass die Beiträge zum Gesamterfolg kaum oder gar nicht auf die einzelnen Mitarbeiter zurückzuführen sind. Durch das Zusammenwirken dieser beiden Faktoren wird das Phänomen des sogenannten „sozialen Faulenzens“ begünstigt: Das Fehlen von extrinsischen Motivatoren (Verdienstmöglichkeiten, Regressnahme bei Fehlleistung) ebenso wie einer inneren positiven Haltung zum Auftrag (intrinsischer Motivatoren) führt zu einem Leistungsabfall in der Dienstverrichtung des gesamten Organisationsbereiches (vgl. Myers 2005, S. 631). Davon abzugrenzen sind „Koordinationsverluste“, die ebenfalls in Führungsstäben auftreten können und bei

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denen der Leistungsabfall dadurch entsteht, dass die Zusammenführung der Einzelbeiträge nicht gänzlich verlustfrei erfolgt (vgl. Jonas et al. 2014, S. 475). Koppelt man den zuvor bereits dargestellten Umstand, dass die Überprüfung der sachgerechten Ausübung des Ermessensspielraums strengen Vorgaben unterliegt, mit den für Professionen typischen formalisierten Zugangsvoraussetzungen bzw. beruflichen Entwicklungsmöglichkeiten, existiert lediglich ein eng abgegrenzter Personenkreis, der formal und fachlich dazu befähigt ist, einen Ermessensfehlgebrauch festzustellen und gegebenenfalls zu korrigieren. Darüber hinaus entwickeln sich die Maßstäbe und Qualifikationsanforderungen in einem Zirkelschluss von sich wechselseitig bedingenden Akteuren (vgl. Christe-Zeyse 2007, S. 190). Auch diese Rahmenbedingungen wirken sich hemmend auf eine konstruktive Fehlerkultur aus und begünstigen Schließungsprozesse gegenüber Innovationen. Akteure konzentrieren sich beim Lernen stark auf den internen Erfahrungsaustausch und es gibt wenig Anknüpfungspunkte für Erkenntnisgewinn durch neue externe Perspektiven. Überwiegt unter diesen Rahmenbedingungen auch noch die Bedeutung des Zusammenhaltes der Mitarbeiter die Erforderlichkeit eines konstruktiven Umgangs mit Fehlern, resultiert daraus der Prozess des sogenannten „Groupthink“, bei dem ein Zusammenschluss von Akteuren ineffiziente Entscheidungen trifft, weil jeder Akteur seine Position an die erwartete Meinung der anderen Beteiligten anpasst (vgl. Unterrainer 2010, S. 19 ff.). Besonders intensive Ausmaße kann das Phänomen des Groupthink bei Stäben annehmen, die sich nach der Definition von Deal und Kennedy durch eine Macho-Kultur auszeichnen: Aufgrund der unmittelbaren Bedrohungslage ist das reibungslose Zusammenwirken aller Akteure für den Erfolg der Maßnahmen von geradezu existenzieller Bedeutung. In eingespielten und damit als besonders professionell geltenden Führungsstäben ist das Potenzial für solche fehlerbegünstigenden Dynamiken besonders groß. Die extremsten Ausprägungen dieser Sozialdynamik sind sicherlich in solchen Situationen zu finden, in denen das (Über-)Leben der Teammitglieder von der Verlässlichkeit der Kollegen abhängt. Der identitätsstiftenden und funktionssichernden Rolle der Gruppenkohäsion werden alle anderen Aspekte untergeordnet und jede Gefährdung des inneren Zusammenhalts wird als Angriff auf die Gruppe wahrgenommen. Den Auswüchsen dieser besonderen Formen der Gruppenkohäsion werden unter Begriffen wie „Kameradschaft“, „Corpsgeist“ und „Cop Culture“ unzählige Artikel und Bücher gewidmet (vgl. z. B. Behr 2008; Ruck 1996). In der Praxis findet sich diese intensivste Ausprägung des Groupthink beispielsweise bei militärischen oder polizeilichen Spezialeinheiten. Darüber hinaus entstehen solche Effekte aber auch unter Rahmenbedingungen, bei denen mit hohem externen (politischen) Druck zu rechnen ist. Beispielhaft zu nennen sind hier die geradezu lehrbuchartigen Schließungsprozesse in Krisen- oder Einsatzsituationen, die eine konstruktiv-kritische Nachbereitung der Taktik oder im Extremfall sogar die juristische Aufbereitung der Lage erschweren oder gar verhindern. Prominente Fallbeispiele für dieses Phänomen sind die Rolle der Sicherheitsbehörden im Zusammenhang mit der NSU-Mordserie (vgl. Aust und Laabs 2014;

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Schultz 2018) sowie die Aufarbeitung des polizeilichen Vorgehens während des G 20 Gipfels in Hamburg (vgl. Schröder 2018). Das nächste Phänomen, das auch als „Teilzieloptimierung“ oder „Ressortdenken“ bezeichnet werden kann, beschreibt themenspezifische Prägungen der Wahrnehmung von sozialer Realität sowie der damit verbundenen mangelnden Anschlussfähigkeit an benachbarte Konstruktionen der Wirklichkeit. Solche Prädispositionen der Perspektive sind tief verwurzelt in der Organisationslogik (dritte Ebene nach Schein) und können daher in kleinerem oder größerem Ausmaß in jeder Organisation und damit auch in Führungs- oder Verwaltungsstäben konstatiert werden. Exemplarisch zu nennen sind hier die konkurrierenden Perspektiven von Umwelt- und Wirtschaftsministerien auf thematische Schnittmengen wie zum Beispiel die Automobil- oder Energiepolitik. Das gemeinsame Oberthema (Umweltschutz vs. Wirtschaftlichkeit) prägt die jeweiligen Sinnzuschreibungen der beteiligten Akteure. Die Einschränkung des „Nicht-Abweichen-Könnens“ von den Axiomen der Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata kann auch zwischen Teileinheiten (Abteilungen, Stabsbereiche, Sachgebiete) innerhalb eines Führungsstabes entstehen. Besonders bedenklich wird das eben skizzierte Phänomen, wenn es zu einem innerorganisatorischen Konkurrenzverhalten ausufert. Treffende Praxisfälle für solche Bereichsegoismen zulasten eines übergeordneten Zieles lassen sich zahlreich finden. Als besondere Ausprägungen dieses Phänomens sollen hier lediglich die beiden folgenden Fälle genannt werden: Die Konkurrenz der Weltraumspionageprogramme des Aerospace Research Pilot School (ARPS) und des National Reconnaissance Office (NRO) in den 1960er-Jahren verschlang Milliarden US Dollar in Parallelstrukturen (vgl. ZDFinfo 2019). Bekannter ist sicherlich die historisch gewachsene Konkurrenz der beiden US Sicherheitsbehörden FBI und CIA, die nach heutigem Kenntnisstand den Erfolg des Terroranschlags auf das World Trade Center am 11. September 2001 begünstigte (vgl. Kean et al. 2012, S. 39 ff.).

12.4 Kultursensibles Führen und professionelles „Fremdeln“ Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass Dysfunktionalitäten, Sinnbrüche und Bereichsegoismen einem Führungsstab organisationsimmanent sind und eher die Regel denn die Ausnahme sein müssten, wenn nicht die Klammerfunktion der übergeordneten Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata gegeben wäre. In diesem Zusammenhang ist unzweifelhaft, dass eine ausgeprägte Organisationskultur in den Teileinheiten eines Führungsstabes die im vorangegangenen Kapitel dargestellten Phänomene begünstigt. Gleichzeitig ist die Kultur der Gesamtorganisation eines Stabes der Garant für die Ausrichtung aller Mitarbeiter auf den spezifischen Zweck der nachgeordneten Teileinheiten sowie dieser Teileinheiten auf das gemeinsame Oberziel. Um einen Lösungsansatz für dieses Paradoxon anbieten zu können, sollen alle zuvor

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d­ argestellten Phänomene im Folgenden durch die systemtheoretische Perspektive von Niklas Luhmann zusammengefasst werden. Luhmann beschreibt soziale Institutionen wie z. B. einen Führungs- oder Verwaltungsstab als „autopoietische Systeme“ (altgr. „autos“ ≙ selbst; „poiein“ ≙ schaffen, bauen), deren „Funktion“ analog zu einem lebenden Organismus nicht der Erfüllung eines bestimmten Zwecks dienlich ist, sondern sich in erster Linie auf den Selbsterhalt ausrichtet. Nur wenn es dem Selbsterhalt zuträglich ist, erfüllen Organisationen „ganz nebenher“ einen scheinbar übergeordneten Zweck. Durch diesen Perspektivwechsel wird erklärbar, warum Organisationen sich scheinbar immer wieder neu erfinden und langfristig dazu neigen, den ursprünglichen Zweck ihrer Gründung zu überdauern (vgl. Simon 2018, S. 23 ff.). Ein prominentes Beispiel für dieses Phänomen ist der Bundesgrenzschutz bzw. seine Nachfolgeorganisation die Bundespolizei. Hier wird bereits durch die Namensänderung im Jahre 2005 zum Ausdruck gebracht, dass man sich im Laufe der Jahrzehnte systematisch von den ursprünglichen Aufgaben des paramilitärischen Grenzschutzes der Gründungsjahre entfernt hatte. Nach Luhmann wird dieses Wechselspiel aus Anpassungsfähigkeit und gleichzeitiger Einflussstabilität durch zwei Kerneigenschaften von sozialen Systemen sichergestellt: Zunächst einmal sind soziale Systeme wie auch ihre Teileinheiten jeweils „operational geschlossen“ (vgl. Luhmann 2001, S. 25): Die Vorgangsbearbeitung innerhalb eines Organisationsbereiches erfolgt zwar nicht aus dem Nichts, sondern aufgrund von Eingaben durch benachbarte Ressorts oder durch externe Impulse. Aber die für die Sachbearbeitung erforderlichen Elemente sowie die Verknüpfungen zwischen diesen erzeugt der Organisationsbereich selbst. Der Ablauf der Stabsarbeit in einem Ministerium, dem Landratsamt oder der örtlichen Polizeiinspektion ist zwar an der externen Auftragslage ausgerichtet, vollzieht sich aber auch ohne diese Eingaben vollkommen irritationsfrei über Wochen und Monate. Des Weiteren ist ein Führungsstab „selbstreferenziell“ (vgl. Luhmann 2001, S. 57 ff.): Die Handlungen der Stabsmitarbeiter beziehen sich ausschließlich auf Sinnzusammenhänge der eigenen Teilorganisation. Die nachgeordneten Bereiche des Stabes erzeugen auf der Grundlage der Eingaben durch die benachbarten Einheiten ausschließlich für sich selbst relevante Informationen. Ein komplexer Vorgang, der von mehreren Teilbereichen eines Führungsstabes zu bearbeiten ist, wird in die jeweils bedeutsamen Informationen zergliedert und nach den spezifischen Bereichslogiken weiterverarbeitet. Nicht nur die Einzelergebnisse werden stark von den jeweiligen Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata geprägt. Auch das Gesamtergebnis der anschließenden Zusammenführung der Beiträge ist stark von den mentalen Modellen der mit der Federführung beauftragten Teilorganisation abhängig. Bereits mit der Wahl des federführenden Bereiches prägt der Verantwortungsträger die Nuancierung des Gesamtergebnisses maßgeblich. Durch dieses Phänomen zeigt sich recht deutlich, dass das Gesamtergebnis der Stabsarbeit mehr ist als die bloße Summe ihrer Teile. Als Beispiel für die Selbstreferentialität der Stabsarbeit sollen die „klassischen Differenzen“ zwischen Einsatz- und Personalbereich eines Führungsstabes herhalten: Bei

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der Besetzung freier Dienstposten in einer Einsatzeinheit zählen unter anderem Persönlichkeitsdispositionen wie Integrität und Durchsetzungsvermögen sowie Fertigkeiten wie Handlungssicherheit und Fachkompetenz. Für das Ausschreibungsverfahren kann der zuständige Sachbearbeiter aber nur auf formale Aspekte wie Verwendungsbausteine oder Beurteilungsnoten zurückreifen. Die zuvor genannten Kriterien sind für den Sachbereich Personalwesen nur insofern anknüpfungsfähig zu den eigenen Sinnzusammenhängen, wenn sie in der Form von Bewertungsdimensionen in eine dienstliche Beurteilung eingeflossen sind. Aufgrund der selbstreferenziellen Geschlossenheit der Teileinheiten eines Führungsoder Verwaltungsstabes kommt es erwartungsgemäß recht häufig zu Entkopplungen der Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata der Organisationsbereiche von den übergeordneten Zielen. Die im vorangegangenen Kapitel skizzierten Sollbruchstellen sind die unumgängliche Konsequenz der Binnendifferenzierung in komplexen Organisationen. Eine ausgeprägte Kultur des Stabes sowie seiner Teileinheiten erhöht einerseits die Wahrscheinlichkeit potenzieller Friktionen zwischen den mentalen Modellen und verbessert paradoxerweise gleichzeitig die Resilienz bei der Bearbeitung dieser Sinnbrüche. Trotz oder vielmehr durch diese Paradoxie ist eine ausgeprägte Organisationskultur im autopoietischen Sinne der Garant für die Beständigkeit der Funktionserfüllung des Stabes und seiner Teileinheiten. Daher verbietet sich trotz aller strukturellen Defizite, die mit solch dominanten Sinnzuschreibungen einhergehen, eine „nachhaltige Beschneidung“ der wirkmächtigen mentalen Modelle. Denn gerade in hochkomplexen Organisationen ist eine ausgeprägte Kultur unerlässlich, um die Wahrscheinlichkeit der Unvereinbarkeit von widersprüchlichen Teillogiken zu minimieren oder das Übergehen solcher Friktionen zu erleichtern, um auch im Konfliktfall die Anschlussfähigkeit aller Teileinheiten bzw. deren Mitarbeiter an das Oberziel sowie den dazugehörigen Modus Operandi sicherzustellen. Die Rolle eines Verantwortungsträgers in einem Führungsstab bezieht sich deshalb nicht nur auf das Sicherstellen der Aufgabenerfüllung im engeren Sinne, sondern auch auf das Schaffen geeigneter Rahmenbedingungen für die Erfüllung der vordergründigen Ziele des Stabes bzw. der jeweiligen Teilorganisation. Die Relevanz solcher „Meta-Aufgaben“, die naturgemäß für die Verantwortungsträger die eigentliche Organisationsaufgabe überlagern oder besser durchdringen, wird zum Beispiel bei der Inszenierung von Amtsantritten oder -übergaben sichtbar gemacht: Der „Aufräumer“ nach der Ablösung einer skandalbehafteten Führungskraft, der „Ruhepol“ nach aufreibenden Reformprojekten oder der „Garant für Kontinuität“ nach einem richtungweisenden Amtsvorgänger. Die Beispiele für solche Aufgaben, die für die Erreichung der eigentlichen Organisationsziele eine übergeordnete Bedeutung haben, sind nahezu unerschöpflich. Eine herausragende (weil dauerhafte) Meta-Aufgabe ist die hier dargestellte Klammerund Übersetzungsfunktion einer Führungskraft, die in den Sozialwissenschaften auch als „Gatekeeping“ bezeichnet wird. Das geschickte Nutzen oder Überwinden der zuvor beschriebenen Wirkmechanismen erfordert von den Verantwortungsträgern eine geradezu schizophrene Geisteshaltung

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gegenüber dem eigenen Organisationsbereich. Auf der einen Seite sind die Übersetzungsleistungen für Informationen zu erbringen, die den nachgeordneten Bereich so sehr irritieren, dass sie nicht im Rahmen der vorhandenen mentalen Modelle verarbeitet werden können. Es gilt also kultursensibel zu sein für die Binnenlogiken des eigenen Verantwortungsbereichs, um die eingehenden Informationen so zergliedern zu können, dass sie für die Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata der Mitarbeiter anschlussfähig werden. Andererseits muss der Verantwortungsträger eine Entkopplung des eigenen Bereiches von der Gesamtorganisation verhindern, indem die eigenen Bereichslogiken jederzeit kritisch hinterfragt werden. Dazu gehört auch, dass der Vorgesetzte für Irritationen sensibel sein muss, die ein Hinweis auf Fehlentwicklungen im nachgeordneten Bereich darstellen könnten. Besondere Aufmerksamkeit verdienen solche Vorgänge, die mit den etablierten Operationen unter großem Aufwand soweit gangbar gemacht werden, dass ihre Signalwirkung für Fehlentwicklungen verloren geht. Die letztverantwortlichen Entscheidungsträger sind ebenso wie auch die nachgeordneten Führungskräfte in ihrem jeweiligen Verantwortungsbereich ständig durch das Ausrichten der Mitarbeiter auf die gemeinsamen mentalen Modelle sowie im Umkehrschluss durch das Ausloten der richtigen Intensität der gemeinsamen Kultur gefordert. Es bedarf permanenter Abgrenzungen aber auch integrativer Übersetzungsleistungen, um das sinnhafte Ineinandergreifen mehrerer Teileinheiten sicherzustellen. Die Fähigkeit zum „professionellen Fremdeln“ mit dem eigenen Verantwortungsbereich stellt das einzige dauerhafte Instrument gegen die strukturimmanenten Irrationalitäten der Stabsarbeit dar und bildet die hintergründige Hauptaufgabe von Führungskräften. Dieser Umgang mit dem eigenen Verantwortungsbereich setzt allerdings voraus, dass die Verantwortungsträger in einem Führungsstab eine reflexive Grundhaltung gegenüber sich selbst sowie den nachgeordneten Mitarbeitern entwickeln und dieses Selbstverständnis gegen alle Vereinnahmungstendenzen permanent aufrechterhalten. Als Verantwortungsträger ist man daher gehalten, sich fortlaufend in einen künstlichen Zustand der Anomie zu versetzten (altgr. „a“ ≙ Verneinung; „nomos“ ≙ Ordnung, Gesetz). Dieses Empfinden der mangelnden Verbindlichkeit aller Denk-, Wahrnehmungs-, Beurteilungs- und Aktionsschemata kann zu Angst und Unzufriedenheit führen (vgl. Lamnek 2007, S. 111) und es bedarf ausgeprägter Copingstrategien, um mit diesem Druck umgehen zu können (vgl. Myers 2005, S. 670 ff.). Das ständig prüfende und vergleichende Nachdenken als „Advocatus Diaboli“ stellt somit höchste Anforderungen an die Persönlichkeitsdispositionen und das Fähigkeitsportfolio eines Vorgesetzten. Damit sich die Arbeitsabläufe eines Krisen- oder Verwaltungsstabes nicht in strukturimmanenten Defizienten zerfasern, sondern die eingangs geschilderte Zweckrationalität sichergestellt werden kann, ist es mithin unumgänglich, bei der Personalauswahl, wie auch bei der Förderung und Fortbildung von Verantwortungsträgern, die Fähigkeit zum reflexiven Führen besonders in den Fokus zu nehmen.

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Führung als erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten

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Grundzüge, Implikationen und Forschungsperspektiven Judith Muster, Stefanie Büchner, Thomas Hoebel und Tabea Koepp

Inhaltsverzeichnis 13.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 13.2 Forschungsstand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 13.3 Führung als sequenzielles Phänomen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 13.3.1 Zur Unterscheidung von Führung und Hierarchie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 13.3.2 Führung als situativ erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten. . . . . 294 13.3.2.1 Kritische Momente als Auslöser von Führung. . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 13.3.2.2 Jemand erhebt einen Führungsanspruch. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 13.3.2.3 Es entsteht Gefolgschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 13.3.3 Implikationen des sequenziellen Führungsverständnisses. . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 13.4 Forschungsperspektiven. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

Zusammenfassung

In der Organisations- und Managementforschung ist Führung ein allgegenwärtiger Begriff. Die Literaturlage lässt dabei erkennen, welch großes Potenzial Führung zur Leistungssteigerung von Organisationen zugeschrieben wird. Angesichts dieser Relevanz erstaunt, wie wenig Führung als soziales Phänomen theoretisiert ist. Der vorliegende Beitrag schließt diese Lücke mit einer theoretisch integrierten Begriffsbestimmung von Führung. Führung wird als situativ erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten konzipiert, die sich in einer Sequenz von drei Ereignissen realisiert: Das Auslöseereignis ist eine soziale Situation, in der ein kritischer Moment entsteht, der Führung überhaupt notwendig macht (I). Darauf folgt ein kommunikaJ. Muster (*) · S. Büchner · T. Hoebel · T. Koepp  Uni Potsdam, Potsdam, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_13

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tiv erhobener Führungsanspruch, in dem Einflussmittel mobilisiert werden (II). Am Entstehen von Gefolgschaft (III) zeigt sich, ob Führung stattgefunden hat. Das vorgeschlagene Führungsverständnis nimmt einen dezidiert organisationssoziologischen Blickwinkel ein, indem es den Unterschied zwischen Führung und Hierarchie hervorhebt und für die Theoretisierung fruchtbar macht. Auf diese Weise erschließt sich ein problemsensibles, umfassendes, flexibles und zugleich trennscharfes Führungsverständnis. Dieser Blickwinkel berücksichtigt, dass Organisationen sich nicht immer an ihre eigenen Regeln halten, also z. B. Hierarchien nicht unumstößlich festlegen, wer in Führung geht. Er ermöglicht außerdem, interaktionale Dynamiken mitzubeobachten, die sich einer planvollen Steuerung entziehen. So wird erklärbar, dass nicht nur von oben nach unten geführt werden kann, sondern ebenfalls unter Gleichen oder von unten nach oben. Führung wird als das Ergebnis eines sozialen Prozesses zwischen allen Beteiligten konzipiert.

13.1 Einleitung Führung gehört ohne Frage zu einem der am meisten strapazierten, aber am wenigsten theoretisierten Begriffe der Managementliteratur. Ein Großteil der vorzufindenden Ansätze schreibt Führung eine umfassende Problemlösungspotenz zu. Letztendlich seien es schließlich die Vorgesetzten, die durch ihre Führung die Leistungsbereitschaft der Mitarbeitenden maßgeblich beeinflussten könnten. Dementsprechend viel Energie wird aufgewendet, die theoretisch richtigen Führungsskills zu beschreiben, um praktisch die richtigen Vorgesetzten auswählen zu können. Damit rücken viele Führungsansätze allerdings in die Nähe eines mechanistischen Organisationsverständnisses, mit dem die Vorstellung einhergeht, alles und jeder in der Organisation ließe sich planvoll steuern. Eine extreme Gegenposition vertreten Ansätze wie das Holacracy-Modell (Robertson 2015), das lediglich noch eine Führung durch selbstorganisierte Zirkel vorsieht und damit Hierarchie überflüssig machen will. Unabhängig davon, ob starke, schwache oder keine Führung vorgesehen wird, überrascht, dass weitgehend offenbleibt, was genau Führung eigentlich ist. Der vorliegende Beitrag entwickelt einen Vorschlag, diese Lücke zu schließen. Dazu werden wir im Abschn. 13.2 zunächst diejenigen Ausweichbewegungen im Forschungsstand rekonstruieren, die dazu führen, dass Führung als soziales Phänomen nicht aufgeschlüsselt wird. Nach einer Rekonstruktion dieser Ausweichbewegungen werden wir uns Zugängen widmen, die Führung in einem engeren Sinne zu bestimmen suchen. Anschließend an diese letzteren Zugänge werden wir zeigen, wie das soziale Geschehen ‚Führung‘ theoretisch-konzeptionell erfasst werden kann ( Abschn. 13.3). Das von uns entwickelte Führungsverständnis konzipiert Führung als situativ erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten und nimmt einen dezidiert organisationssoziologischen Blickwinkel ein. Die gewählte Perspektive basiert auf dem Vorschlag, den Unterschied von Führung und Hierarchie hervorzuheben und ihn für die

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­ heoretisierung von Führung fruchtbar zu machen. Sie zieht ins Kalkül, dass OrganisaT tionen sich nur bedingt an ihre eigenen Regeln halten, dass also z. B. Hierarchien nicht unumstößlich festlegen, wer in Führung geht. Und sie ermöglicht die Beobachtung, dass auch in organisierten Systemen stattfindende Interaktionen Eigenlogiken entwickeln, die sich einer planvollen Steuerung entziehen. So wird erklärbar, dass Führung nicht nur von oben nach unten geschieht, sondern ebenfalls zwischen Gleichen oder auch von unten nach oben stattfinden kann. Der vorgeschlagene Ansatz berücksichtigt somit nicht nur die Führenden, sondern auch die Geführten. Führung wird als das Ergebnis eines sozialen Prozesses zwischen allen Beteiligten konzipiert und realisiert sich situativ. Diese Erkenntnis verweist darauf, dass es für Führung situative Voraussetzungen braucht, nämlich kritische Momente, in denen Verhaltenserwartungen unklar sind. Nur wenn jemand in einem kritischen Moment einen Führungsanspruch erhebt und andere diesen Einfluss anerkennen, hat Führung stattgefunden – so die hier entwickelte Argumentation. Führung dient dabei nicht per se zur Wahrung der Verhältnisse, sondern kann diese auch verändern. Auf diese Weise erschließt sich ein problemsensibles, umfassendes, flexibles und zugleich trennscharfes Führungsverständnis, dessen Implikationen wir herausstellen werden, um abschließend mögliche Forschungsperspektiven aufzuzeigen (Abschn. 13.4).

13.2 Forschungsstand Führung zählt zu den klassischen Themen der Management- und Organisationsforschung. Der Grund ist offensichtlich. Sowohl in der organisationalen Praxis als auch in der management- und organisationsbezogenen Theoriebildung richtet sich an Führung die Erwartung, grundlegende Organisationsprobleme zu lösen. Der primäre Fokus der Forschung hat sich dabei über die Jahrzehnte hinweg verschoben. Wurde Führung in der Mitte des zwanzigsten Jahrhunderts noch maßgeblich als Sinnstiftungsmodus in und für Organisationen begriffen, also vom Organisationsproblem des „meaning-making“ her gedacht, steht mittlerweile die Frage im Zentrum, wie Führung zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und Leistungssteigerung von Organisationen beitragen kann (Podolny et al. 2005). Wenngleich die Literaturlage nahezu unüberschaubar ist (Lang und Rybnikova 2014, S. 16), zeichnen sich gegenwärtig mindestens fünf Stränge ab, entlang derer untersucht wird, wie Führung die organisationale Leistung beeinflusst (Mumford 2011, S. 5). Dazu zählen erstens Studien über die Leistungsstärke einzelner Führungskräfte, die auch beleuchten, welchen Einschränkungen ihre Performanz unterliegt (eindrücklich jüngst: Baggetta et al. 2013, allerdings mit dem Fokus auf freiwillige Vereinigungen). Zweitens stehen die besonderen Kompetenzen von Führenden im Zentrum (Bass 1990; Bass und Stogdill 1990). Drittens werden Formen kollektiven Führens untersucht, also Führungsarrangements, die auf mehrere Personen in Teams oder zwischen Teams verteilt sind (Mehra et al. 2006). Ein vierter Strang untersucht einen besonderen Bereich

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von Führungsaktivitäten, nämlich das prosoziale Verhalten von Führenden und dessen Auswirkungen auf die Leistungen von Mitarbeitenden (einflussreich dazu: Avolio und Gardner 2005). Fünftens schließlich steht das Scheitern von Führenden und Führungsbeziehungen mit seinen Folgen für die Performanz von Organisationen im Zentrum (siehe dazu jüngst: Taylor und van Every 2014). Das soziale Phänomen selbst, das der Begriff der Führung bezeichnen soll, bleibt dabei jedoch eigentümlich amorph. Anstatt Führung selbst zu theoretisieren, adressieren diese maßgeblich an ‚performance‘ interessierten Forschungsstränge in der Regel die Effekte und Folgen von gelingender bzw. scheiternder Führung, nicht jedoch Führung selbst. Um diese Tendenz genauer herauszuarbeiten, lohnt ein detaillierterer Blick auf die Ausweichbewegungen, die dazu führen, dass das soziale Phänomen Führung unterbelichtet bleibt. Nach einer Rekonstruktion dieser Ausweichbewegungen werden wir uns Zugängen widmen, die Führung in einem engeren Sinne zu bestimmen suchen. Mindestens drei Varianten des Ausweichens lassen sich rekonstruieren: Eine erste Variante besteht darin, dass sich das Augenmerk anstatt auf Führung auf mehr oder weniger institutionalisierte Beziehungen der Autorität oder des Austauschs richtet. Exemplarisch sind hier die Ansätze des „transformationalen Führens“ (Bass 1990) oder ältere Versionen des Leader-Member-Exchange-Ansatzes (Graen und Uhl-Bien 1995). In der Regel wird dabei die Hierarchie von Organisationen vorausgesetzt, um Führung zu theoretisieren. Vorgesetzte gelten per se als Führungskraft. Hier liegt das Augenmerk darauf, wie Vorgesetzte die Beziehung zu ihren Mitarbeitenden gestalten. Führung reduziert sich dann auf die Position einer Stelle im Kommunikationswegenetz formaler Organisationen. Letztlich wird in dieser Perspektive dann auch nicht über den Vorgang des Führens gesprochen, sondern über Erwartungen an Personen auf einer Stelle oder alternativ über formale Befugnisse, die das Potenzial bieten sollen, dass jemand führt (siehe dazu Amar et al. 2012). Beziehungsorientierte Führungsansätze sind dabei tendenziell mit der Gefahr verbunden, die Unterschiede des hierarchisch gestützten Anweisens oder Befehlens einerseits und des Führens andererseits zu übersehen (Paris 2011). Während Anweisungen meist zwischen Rangungleichen sowie ‚von oben herab‘ stattfinden und in der Regel darauf abzielen, eine bestehende Ordnung durchzusetzen und zu erhalten, ist Führen durchaus auch ein Vorgang zwischen Gleichen (Kühl 2017) oder von ‚unten nach oben‘ (Luhmann 2016b; Wunderer 1992). Führung dient dabei nicht per se zur Wahrung der Verhältnisse, sondern ebenfalls häufig dazu, eine unsichere Situation zu bearbeiten (Paris 2011). Eine zweite Ausweichbewegung besteht darin, anstelle von Führung die Persönlichkeitsmerkmale („traits“, Zaccaro 2007) und Verhaltensweisen („behaviors“) zu identifizieren, die Personen im Kontext formaler Organisationen zu leistungsstarken Führenden machen („ethical leadership“, Stouten et al. 2012; „servant leadership“, van Dierendonck 2011; „charismatic leadership“, Yukl 1999). Alternativ wird hier untersucht, welche Eigenschaften von Führenden dem Erfolg von Organisationen entgegenstehen („destructive leadership“, Einarsen et al. 2007). Statt Führung als einem sozialen Phänomen stehen hierbei im strengen Sinne Führungskompetenzen und Führungsstile im

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Zentrum (Pohlmann und Markova 2011, S. 122). Diese enge Koalition von Führung und Persönlichkeitsmerkmalen, also das Postulieren von „Führungsgeschick“, erzeugt hier allerdings eher „Kontrollillusionen“ (Jäger und Coffin 2014). Zu einem realistischen Bild von Führung als empirischem Phänomen trägt diese Perspektive nur bedingt bei. Das ist nicht nur der Tatsache geschuldet, dass nicht allzu viele Vorgesetzte optimale Merkmale aufweisen. Zugleich bleiben die Geführten in dieser Perspektive von Führung ausgeschlossen oder aber erscheinen als Objekte von Führung.1 Eine dritte Ausweichvariante sind Studien, die direkt auf präskriptive Fragen abzielen, anstatt Führung zunächst in einer beschreibend-analytischen Form zu explorieren. Es handelt sich dabei in erster Linie um Führungskonzepte, nicht um Führungstheorien. Während führungstheoretische Ansätze diesem Verständnis nach empirisch fundierte Aussagensysteme sind, die bestimmte Führungsphänomene beschreiben und erklären sollen, zielen Führungskonzepte vor allem auf praktisch anwendbares Führen ab (Lang und Rybnikova 2014, S. 27–28). Authentisches (Avolio und Gardner 2005) und agiles Führen (Brückner und von Ameln 2016, S. 384) sind prominente Beispiele – wenngleich die Trennschärfe zwischen empirischer Beschreibung und normativer Aufladung nicht immer eindeutig zu erkennen ist (Lang und Rybnikova 2014, S. 28). Im Zentrum dieser dritten Ausweichbewegung steht primär die Frage, wie Führung sein sollte, nicht die, wie sich Führung empirisch realisiert. Dabei richtet sich das Interesse zumeist auf die Funktionalität von Führung. Mögliche Dysfunktionen, Ambivalenzen, negative Effekte o. Ä. bleiben ausgeblendet. Die populäre Denkrichtung, Führung durch flache Hierarchien, Selbstorganisationszirkel oder demokratische Organisationsstrukturen (Dionne et al. 2005) zu „substituieren“ (Kerr und Jermier 1978), kann ebenfalls als präskriptives Ausweichen gewertet werden: Statt die inner-, außer- und zwischenorganisationale Relevanz von Führung zu explorieren, wird ihr Verschwinden untersucht und begründet.2 Ob man sich der Frage, um was es sich bei Führung in empirischer Hinsicht handelt, annehmen sollte und wie dies zu geschehen habe, wird jedoch auch kritisch gesehen. Podolny et al. (2005, S. 4) räumen zwar ein, dass Führung in der Management- und Organisationsforschung der vergangenen Jahrzehnte ein amorphes Phänomen geblieben und schlecht „theoretisiert“ worden ist. Sie vertreten jedoch die These, dass die konzeptionelle Klärung des Führungsbegriffs ein zu vernachlässigendes Problem sei. Die zentrale Herausforderung liege vielmehr darin, das Gewicht individuellen Handelns für die

1Der

Objektstatus der Geführten ist ein Problem, das Chester Barnard (1968) bereits seit den 1930er-Jahren dazu veranlasste, die konventionelle Perspektive auf die Beziehung von Führungskräften zu ihren Untergebenen umzudrehen. Er verfolgte die These, dass die Akzeptanz von Anweisungen in erster Linie davon abhängt, ob die Empfänger bereit sind, sich für das organisierte Sozialsystem zu engagieren, dem beide Seiten angehören. 2Bemerkenswert ist das zugrunde liegende Führungsverständnis. Wir stoßen hier im Grunde wieder auf die zuerst genannte Ausweichbewegung: Führung wird in einem sehr engen Sinn als formal institutionalisierte Führung begriffen – ihre Substitute zielen eher auf „alternatives to hierarchies“ (Herbst 1976) ab, nicht auf die Vermeidung von Führung.

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Leistungsfähigkeit von Organisationen realistisch zu analysieren und einzuschätzen. Plausibel wird diese Einschätzung, wenn man sich vergegenwärtigt, dass dieser Zugang davon ausgeht, dass ‚Leadership‘ tatsächlich mit dem Handeln einer Vorgesetzten in eins fällt, also Führung nicht das Ergebnis eines sozialen Aushandlungsprozesses zwischen allen Beteiligten ist. Damit gehen die Autoren bereits von einem Führungsverständnis aus, das verhältnismäßig starke Vorannahmen trifft. Dieser Entproblematisierung des amorphen Phänomens der Führung schließen wir uns nicht an: Die Theoretisierung von Führung einerseits und die Analyse der organisationalen Konsequenzen von Führung andererseits sind aus unserer Sicht kein Gegensatz, wie ihn Podolny et al. (2005) nahelegen. Zu dieser Einschätzung gelangt man nicht zuletzt, wenn man sich klassische und aktuelle Zugänge zu Führung vergegenwärtigt, die jenseits des Mainstreams der Management- und Organisationsforschung liegen. Hier finden sich ältere Arbeiten zu Führung wie auch aktuelle prozesssoziologische Zugänge, an die wir mit der von uns vorgeschlagenen Konzeption anschließen möchten. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass sie der Theoretisierung von Führung gerade nicht ausweichen, und zielen darauf ab, Führung als soziales Phänomen genauer zu konturieren, um eben jene organisationalen Konsequenzen des Führens zu analysieren und Fragen organisationaler Leistungsfähigkeit zu bearbeiten. Seit Jahrzehnten zum festen Repertoire der interpretativen Organisationsanalyse (Bryman 2004) gehört ein Strang der Forschung, der Führung in ihrer empirischen Relevanz für die Hervorbringung von Organisationen untersucht. Tourish (2014, S. 86) spricht in diesem Zusammenhang vom „entitativen Status“ von Organisationen. Organisierte Sozialsysteme zeichnen sich in dieser Perspektive dadurch aus, dass sie als solche erst einmal und dann immer wieder aufs Neue von und für alle Beteiligten, Mitglieder wie involvierte Nichtmitglieder, hervorgebracht werden müssen (Fairhurst und Connaughton 2014). Bevor überhaupt die Frage nach der „organizational performance“ gestellt werden kann, muss demnach zunächst gefragt werden, wie sich Organisationen als soziale Systeme bilden und reproduzieren. Führung ist in dieser Perspektive ein „management of meaning“. Es generiert „a point of reference, against which a feeling of organization and direction can emerge“ (Smircich und Morgan 1982). Die in theoretischer Hinsicht elaboriertesten Auseinandersetzungen zu Führung als einem sozialen Phänomen finden sich jedoch bereits früher, namentlich in den organisationssoziologischen Studien von Philipp Selznick (1957) und Niklas Luhmann (1964). Selznick nimmt dabei einen recht engen Fokus auf „institutionelles Leadership“ ein (so die im Deutschen übliche Übersetzung des amerikanischen Originals; Kleimann 2015), das er konsequent strukturfunktional denkt. Führung leistet in dieser Perspektive primär die Anpassung des natürlichen Systems Organisation an ihre sozialen Umwelten. Sie gestaltet die Grenzziehung der Organisation und ist ein wesentlicher Modus, Organisation als Kollektivität sichtbar zu machen und zu reproduzieren. Die solchermaßen führenden Organisationsmitglieder definierten erstens die Mission und gesellschaftliche Stellung des Systems, sie verkörperten zweitens das primäre Organisationsziel, ver-

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teidigten drittens die institutionelle Unversehrtheit des Systems und schlichteten viertens systeminterne Konflikte. Im Gegensatz dazu wählt Luhmann einen allgemeineren Zugang und begreift Führung als soziale Generalisierung von Einfluss (Luhmann 1964, S. 206ff.). Im Zentrum steht hier die Idee, dass in organisierten Sozialsystemen Rollen existieren, deren Inhaberinnen von anderen Organisationsmitgliedern erwarten können, dass diese ihren Forderungen entsprechend handeln. Allerdings belässt er es nicht damit, Führung allein als hierarchisches Unterfangen, also als Sache von Vorgesetzten, zu fassen. Luhmann rechnet vielmehr damit, dass auch (und gerade) in Organisationen „elementar“ geführt wird, also auf eine Art und Weise, die auch in anderen Systemen wie Familien und Gruppen zu beobachten ist. Dieses elementare Führen geschehe immer dann, wenn ein beliebiges Mitglied „in der Lage ist, den Ton anzugeben, durch Einfluss auf andere Mitglieder problematische Normen zur Anerkennung zu bringen, auszudrücken, was erwartet wird; soweit es überzeugen kann, oder wenn ihm in ungewöhnlichen Situationen ein Vorschlag einfällt, der akzeptiert wird“ (Luhmann 1964, S. 208). Elementares Führen ist in dieser Perspektive ambivalent. Das Semikolon der zitierten Passage zeigt es an: Führen ist hier sowohl normdurchsetzend als auch responsiv und kreativ gegenüber Problemen gedacht, die sich situativ oder in letzter Konsequenz für die Organisation als Ganze stellen – ein Merkmal von Führung, das auch Selznick herausstellt. Selznick und Luhmann treffen sich darin, dass sie den strukturellen Kontext, in dem Führung stattfindet, konsequent in die Theoriebildung einschließen. Ebenso findet sich bei beiden die Idee angelegt, dass führende Personen nicht zwingend auch Vorgesetzte sein müssen, es also sinnvoll ist, zwischen Führung und formal festgelegten Autoritätsund Austauschbeziehungen zu unterscheiden. Neben diesen klassischen organisationssoziologischen Zugängen zu Führung spricht sich auch ein jüngerer prozesssoziologischer Strang der Forschung dazu aus, die Black Box der Führung zu öffnen. Führung wird hier als prozessuales (Deeg et al. 2009; Dinh et al. 2014; Fischer et al. 2017; Pettigrew 1997; Tourish 2014; van De Ven 1992) und als situationsgebundenes Geschehen (Lang und Rybnikova 2014, S. 20–21; Paris 2011) begriffen, das in spezifischer Weise zur Leistungserstellung in und von Organisationen beiträgt. Die theoretische Entwicklung geht dabei in die Richtung, Führung als Interaktionsprozess zwischen mehreren Teilnehmenden zu verstehen (Lang und Rybnikova 2014, S. 20–21). Die Beteiligten agieren dabei nicht zwingend aus einer formalen Organisationsrolle heraus, sondern orientieren sich in erster Linie an konkreten Situationsdefinitionen. Damit wird Führung als Geschehen abhängig davon, wie Beteiligte ihre Lage wahrnehmen und interpretieren und über welche Deutungsrahmen sie verfügen (programmatisch hierzu: Alvesson 1996). Situationen, in denen Führung stattfindet, sind in dieser Perspektive komplex, dynamisch und insbesondere mehrdeutig und unsicher (von Ameln und Kramer 2012, S. 201; Weick 2001; Weick et al. 2005). Die Grundannahme sogenannter Kontingenzansätze, dass immer wieder typische Anforderungssituationen auftreten und es in erster Linie darauf ankommt, den jeweils passenden, notwendigen Führungsstil zu erkennen und zu wählen (Blessin und Wick 2014, S. 43), wird somit nicht geteilt. Primäres

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Ziel dieser Zugänge ist die theoretische Sensibilität für tatsächliche Situationen, nicht für typische. Führen ist zunächst einmal ein besonderer Vorgang in einer konkreten Situation, der unter dem „direkten Zwang der Bewährung“ steht (Paris 2011, S. 1008). Worin die Prozesshaftigkeit von Führung besteht, ist allerdings eine offene theoretische Frage. Anstatt eines positiv formulierten Konzepts stellt dieser Forschungsstrang eher heraus, was Prozessualität nicht meinen kann, wenn gleichzeitig die Situationsbezogenheit des Führens hervorgehoben wird. Nicht gemeint ist ein Input-Output-Verständnis von Führung, bei dem Aktivitäten kausal verknüpft werden: Die Führung von A führt zum Handeln von B (Fischer et al. 2017). Ein solches fast mechanistisches Prozesskonzept (van de Ven 1992) liegt diesem Führungsverständnis nicht zugrunde. Die Sichtung der unterschiedlichen Zugänge zu Führung hat gezeigt, dass sich die Mehrheit der Forschungen nicht Führung als sozialem Phänomen widmet, sondern diese Frage durch mehrere Ausweichbewegungen umgeht. Da diese Ausweichbewegungen je eigene Erkenntnisinteressen verfolgen, kann es selbstverständlich nicht darum gehen, ihre Legitimität infrage zu stellen. Vielmehr gilt es, einen Vorschlag zu unterbreiten, wie das soziale Geschehen ‚Führung‘ theoretisch-konzeptionell erfasst werden kann. Hierzu schließen wir an einen organisationssoziologisch geprägten Strang der Management- und Organisationsforschung an und folgen der von Luhmann (1964, 2016a, b) gelegten Spur, Führung in ihrer organisationalen Einbettung und ihrer Verfügbarkeit für Vorgesetzte und Untergebene zu theoretisieren. Das von uns vorgeschlagene Führungsverständnis besteht im Kern darin, den Unterschied von Führung und Hierarchie hervorzuheben und für eine weitere Theoretisierung von Führung fruchtbar zu machen (siehe Abschn. 13.3). Dabei schließen wir an die skizzierten prozesssoziologischen Zugänge an und betonen die Bedeutung von konkreten, nicht ‚typischen‘ Situationen für das Verständnis von Führung. Den theoretischen Anschluss an die Prozessperspektive der Führungsforschung sehen wir damit in einem konsequent sequenziellen Verständnis von Führung (Pettigrew 1997, S. 338; van De Ven 1992, S. 170–171). Es ist einerseits sensibel für die spezifische Situiertheit des Führens und sieht andererseits die allgemeine Gestalt des Führens als soziales Phänomen in der besonderen Verkettung von Ereignissen. Durch diese Verkettung, so unsere These, ergibt sich überhaupt erst die soziale Konsequenz, dass innerhalb eines konkreten Personenkreises geführt worden ist (siehe Abschn. 13.3.2). Der Fokus liegt somit weniger auf der Modellierung von Input-Output-Beziehungen als vielmehr auf der temporalen Ordnung eines tatsächlichen Geschehens (Aljets und Hoebel 2017, S. 4).

13.3 Führung als sequenzielles Phänomen 13.3.1 Zur Unterscheidung von Führung und Hierarchie Führung als soziales Geschehen ist nicht ausschließlich in Organisationen zu finden, sondern ebenso in Familien, Freundeskreisen oder gar einem spontanen Zusammentreffen beobachtbar: In jeder Interaktion kann jemand elementar ‚in Führung gehen‘, indem er

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oder sie Einfluss ausübt (Luhmann 1964, S. 124). Das gilt beispielsweise für ein sich mit seinen Wünschen für das Wochenende am Frühstückstisch durchsetzendes Familienmitglied. Führung liegt vor, wenn die anderen Anwesenden den Einfluss dieses Familienmitglieds annehmen. Der Einfluss gilt zunächst einmal nur für diese eine Situation (die Entscheidung für das nächste Wochenende kann schon wieder ganz anders ausfallen), die dort anwesenden Personen und nur dann, wenn die anderen Familienmitglieder nicht ohnehin den gleichen Freizeitwunsch gehegt hätten. Er kann auf Grundlage guter Argumente, von Verhandlungsgeschick oder einer durchsetzungsstarken Stimmlage genommen werden. Im Gegensatz zu Führung in elementaren Interaktionen weist Führung in Organisationen andere Kontextbedingungen auf. In Organisationen – so Luhmann – kann Führung sozial generalisiert in Führungsrollen institutionalisiert werden: Personen, denen von der Organisation über die Hierarchie Einfluss zugesprochen wurde, können ganz generell davon ausgehen, dass auch ihnen unbekannte Personen ihren Forderungen entsprechend handeln werden (Luhmann 1964, S. 161). Die Besonderheit und auch der strukturelle Vorteil von Organisationen gegenüber Interaktionssystemen sind, dass situative Führung in vielen Fällen durch die Hierarchie substituiert werden kann. Hierarchien sind formalisierte und stabile Erwartungsstrukturen, die über festgelegte Autoritäts- und Austauschbeziehungen die Gehorsamsgrundlage in Organisationen auf Dauer sicherstellen sollen. Sie gelten über einzelne Situationen hinaus und sind an die Mitgliedschaft gebunden: Wer sich entschieden hat, Mitglied einer Organisation zu werden, tut gut daran, die eigene Stellung in der Hierarchie nicht infrage zu stellen, wenn er oder sie Mitglied bleiben möchte. Die Möglichkeit der Formalisierung von Hierarchie entlastet die Organisation davon, Vorgesetzte allein nach dem Kriterium auszusuchen, wie geachtet sie in der Organisation sind (oder sein könnten). Die Untergeordneten müssen nämlich den Einfluss der ihnen Vorgesetzten prinzipiell anerkennen: Gehorsam ist Mitgliedschaftsbedingung (Luhmann 1964, S. 208). Auf Grundlage der formalisierten Hierarchie sind Vorgesetzte nicht mehr auf Achtung als Führungsgrundlage angewiesen. Es kann von ihnen erwartet werden, dass sie sich am Zweck der Organisation ausrichten – ohne Rücksicht darauf, ob sie damit ihr situatives Führungspotenzial erschüttern. Damit gilt Hierarchie auch über einzelne Situationen hinaus und selbst dann, wenn ihr in Einzelfällen faktisch zuwidergehandelt wurde. Weil es Organisationen durch Hierarchie möglich ist, grundsätzlich darüber zu entscheiden, wer das Sagen hat und Gehorsam verlangen kann, entlasten sie sich von der situativen Aushandlung von Führung. Dafür wird die Rolle von Vorgesetzten definiert und formal niedergelegt, was diese Rolle beinhaltet. In Stellenbeschreibungen und über Organigramme wird beschrieben, wer vom wem und in welchem Umfang Gehorsam verlangen kann. Es gilt nicht mehr das überzeugend vorgetragene Argument, das In-Aussicht-Stellen von Gegenleistungen, sondern schlicht die Vorgesetztenstellung.

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Oft muss aber auch Hierarchie situativ durchgesetzt werden. Nicht immer werden formale Anweisungen auch anerkannt und umgesetzt.3 Auch Vorgesetzte müssen also in vielen Fällen situativ führen, um Anweisungen durchzusetzen. Vorgesetzte sind nicht automatisch immer auch Führende. Führung wird – so die von uns vorgeschlagene Lesart – damit zu einer zusätzlichen Leistung des Systems, über die situativ Einfluss genommen wird. Sie ist in organisierten Systemen immer nur dann nötig, wenn Verhaltenserwartungen widersprüchlich oder unklar sind, also problematisch werden. Die Führungsleistung besteht darin, diese problematischen Verhaltenserwartungen zu markieren – und ist nur dann erfolgreich, wenn sich andere Mitglieder dieser Darstellung anschließen (Luhmann 1964, S. 207). Diese Systematisierung hat eine entscheidende Konsequenz für die soziologische Beschreibung von Führung: Weder sind Vorgesetzte durch ihre hierarchische Position auch automatisch schon Führende noch findet Führung immer nur von ‚oben nach unten statt‘. Im Zeitverlauf kann zwar eine generalisierte Erwartung entstehen, wer führt – situative Führung kann Strukturwert aufbauen und eine informale Hierarchie etablieren, die im Widerspruch zur formalen Hierarchie steht. Für informale Hierarchen gilt dann allerdings dasselbe wie für formale Vorgesetzte: Der Führungsanspruch muss jeweils situativ durchgesetzt werden.

13.3.2 Führung als situativ erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten Auf Grundlage der von Luhmann vorbereiteten Unterscheidung zwischen Führung und Hierarchie als zweier, distinkter Phänomene ist es möglich, Führung so zu definieren, dass sie von den formalen Erwartungen an Vorgesetzte entlastet ist. Wir schlagen vor, Führung als situativ erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten zu konzipieren. In dieser Konzeption ist Führung kein kompaktes Einzelereignis, sondern entfaltet sich in einer Sequenz, also einer Verkettung von (mindestens) drei Ereignissen (Aljets und Hoebel 2017, S. 8f.). Bedingung ist eine soziale Situation, in der ein kritischer Moment entsteht, der Führung überhaupt notwendig macht (Abschn. 13.3.2.1). Darauf folgt ein kommunikativ erhobener Führungsanspruch, in dem Einflussmittel mobilisiert werden (Abschn. 13.3.2.2). Erst, wenn andere diesem Führungsanspruch folgen (Abschn. 13.3.2.3), hat Führung stattgefunden. Ob geführt wird, so kann man sagen, entscheiden insofern die anderen.

3Diese

Einsicht gehört zum Common Sense der Organisationssoziologie. Hier sei nur schlaglichtartig an die Entdeckung der Informalität im Zuge der Hawthorne-Studien und der Analyse informaler Machtbeziehungen (Mayo 1933) und an die Einsicht, dass sich Organisationen selbst an ihre eigenen Regeln nur bedingt halten (Luhmann 1964), erinnert, die selbstverständlich auch für Hierarchie gilt.

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13.3.2.1 Kritische Momente als Auslöser von Führung Wie bereits dargelegt, ist Führung in Organisationen in unserer Lesart nur dann notwendig, wenn die vorhandenen formalen oder informalen Erwartungen nicht ausreichen, um ein Zusammenhandeln zu ermöglichen (Luhmann 1964, S. 207). Diese Ereignisse möchten wir als kritische Momente bezeichnen. Kritische Momente entstehen in Situationen, die sich durch kontingente Handlungsoptionen auszeichnen. Sie charakterisieren sich dadurch, dass für mindestens einige der Anwesenden eine Irritation darüber entsteht, wie man sich weiter verhalten soll, ob man beispielsweise die Situation richtig interpretiert, wer das Wort ergreifen sollte oder ob sich die Situation zu einem Konflikt zuspitzen wird. Weder die Formalstruktur der Organisation, noch die informalen Strukturen sorgen in einem kritischen Moment hinreichend für Entscheidungsorientierung. Kritische Momente sind sozial anspruchsvoll und erzeugen Handlungsdruck. Das Erkennen eines kritischen Momentes ist eine soziale Leistung der Beteiligten. Da erst durch die soziale Konstruktion kritischer Momente die Möglichkeit zur Führung entsteht, verstehen wir kritische Momente als das Auslöseereignis von Führungssequenzen. Obwohl kritische Momente in konkreten Interaktionen zu verorten sind, können sie ganz unterschiedliche Ursprünge haben. Sie können aus der Eigenlogik der Situation entstehen, etwa wenn ein Vorgesetzter in einem Meeting für alle sichtbar einen inhaltlichen Fehler macht und die Beteiligten jeweils für sich klären müssen, ob sie den Fehler markieren oder nicht. Hier entspringt der kritische Moment der Interaktionsdynamik und ist darüber hinaus nicht in der Erwartungsstruktur der Organisation verankert. Kritische Momente können auch aus einem spezifischen Anlass heraus entstehen, z. B. wenn ein wichtiger Kunde plötzlich andere Anforderungen an ein bestimmtes Produkt an den Key Account Manager kommuniziert. Hier entsteht der kritische Moment nicht aus der Interaktionsdynamik heraus, ist aber ebenfalls auf ein singuläres Ereignis zurückzuführen. Es gibt aber auch kritische Momente, die gewissermaßen in die Organisationsstruktur eingeschrieben sind. Sie lassen sich auf eine spezifische Struktur zurückführen, die das regelmäßige Entstehen von kritischen Momenten ‚vorprogrammiert‘. Gibt es beispielsweise zwei Abteilungen, die immer um die gleichen Ressourcen ringen müssen, entstehen sehr wahrscheinlich regelmäßig kritische Momente während der Aushandlungsprozesse. Dies ist ein typisches Spannungsfeld für Matrixorganisationen, bei der die moderierende Hierarchie weit weg ist. Ein weiteres Beispiel für in der Organisationsstruktur angelegte kritische Momente wäre die Einführung einer Compliance-Abteilung, die im Folgenden für neue kritische Momente sorgt, weil unklar ist, ob die gelebte abweichende Praxis weiter informal akzeptiert wird. In solchen Fällen kann Führen zur Daueraufgabe werden. Aber auch hier bleibt Führung ein situationsgebundenes Phänomen, das ausschließlich in kritischen Momenten stattfindet. 13.3.2.2 Jemand erhebt einen Führungsanspruch Führungssequenzen werden in unserer Konzeption stets durch kritische Momente ausgelöst, denn erst in kritischen Momenten ist es möglich und auch notwendig, situativ erfolgreich Einfluss zu nehmen – befindet man sich schließlich in einer Situation, in

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der nicht klar zu erkennen ist, wer was zu tun hat und wie man sich richtig verhält. Der Moment kann jedoch auch vorüberziehen, ohne dass jemand einen Führungsanspruch erhebt. Wenn ein Vorgesetzter in einem Meeting zwar für alle sichtbar einen inhaltlichen Fehler macht, ihn jedoch niemand darauf hinweist, ist kein Führungsanspruch geltend gemacht worden. Erst wenn auf einen kritischen Moment folgt, dass jemand einen Führungsanspruch kommuniziert, sind die Voraussetzungen dafür gegeben, dass im Ergebnis auch tatsächlich geführt wird. Dabei müssen kritische Momente nicht als solche explizit verbal markiert werden, um sie als Grundlage für Führung zu nutzen. Ein Führungsanspruch kann durch das Vorbringen eines Vorschlages, den Verweis auf eine zu erwartende Gegenleistung oder schlicht die eigene hierarchische Stellung erhoben werden. Wie bereits ausgeführt, können kritische Momente sprachlich schwer fassbar sein und werden als solche auch selten explizit thematisiert. Sie werden eher auf der Sachebene verhandelt – man diskutiert beispielsweise über die Kundenbedürfnisse und nicht darüber, dass man sich mit unklaren Verhaltenserwartungen konfrontiert sieht. Sie explizit zum Thema zu machen, ist anspruchsvoll. Die kollektive Irritation über einen offensichtlichen Fehler des Vorgesetzten offen anzusprechen, ist beispielsweise voraussetzungsreich. Um einen Führungsanspruch zu erheben, ist es nicht notwendig, dass alle den kritischen Moment (als solchen) erkennen. Auch unerkannt bilden kritische Momente die Grundlage dafür, einen Führungsanspruch zu kommunizieren. Zur Durchsetzung des Führungsanspruches werden in der Regel Einflussmittel mobilisiert. Einflussmittel können formalen oder informalen Ursprung haben. Jedes Organisationsmitglied hat einen formalen Spielraum, Einfluss zu nehmen, der mit der Hierarchiestufe einer Stelle steigt. Neben der Hierarchie stehen in Organisationen aber auch andere Einflussmittel zur Verfügung, die zur Durchsetzung des Führungsanspruches mobilisiert werden können. Sie reichen von Überzeugung über Zwang oder wirtschaftliche Vorteile bis hin zu kleinen Tauschgeschäften (z. B. der Weitergabe von sensiblen Informationen) oder emotionaler Involviertheit und basieren auf den „Machtquellen“, über die ein Mitglied oganisationsintern verfügt (Crozier und Friedberg 1979). Die Trennung formaler und informaler Rollen ermöglicht, normalerweise unvereinbare Einflussmittel zu kombinieren (Luhmann 1964, S. 212): Auch ein Vorgesetzter kann z. B. Kollegialität anbieten. Dennoch sind der Kombination von Einflussmitteln auch Grenzen gesetzt: „Es ist wenig sinnvoll, gleichzeitig Gesinnung und Gefühl anzurufen, mit Gewalt zu drohen und Bezahlung anzubieten“ (Luhmann 1964, S. 133). Um wirksam sein zu können, müssen sie auf die zu beeinflussenden Personen zugeschnitten sein. Durch informale Einflussmittel kann über das formal abgesicherte Maß hinaus Einfluss genommen werden. Sie können zwar ursprünglich aus der Vorgesetztenstellung resultieren, sind aber eben nicht aus der Hierarchie ableitbar (Luhmann 1964, S. 213). Vorgesetzte können z. B. den guten Kontakt mit ihren Mitarbeitenden dazu nutzen, ihren eigenen Vorgesetzten Zusatzleistungen anzubieten, die formal nicht einklagbar gewesen wären, etwa das Arbeiten über die gesetzliche Arbeitszeit hinaus. Dieser „freie Einfluss“ (Luhmann 1964) kann nicht formalisiert werden. Er lässt sich aber in Einzelsituationen zur Führung nutzen.

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Auch Untergeordneten stehen Einflussmittel zur Verfügung, die aus ihrer Position in der Hierarchie resultieren. So liegen z. B. die Außenkontakte zu Kunden oder Kooperationspartnern oft bei unteren Stellen. Vorgesetzte sind dann auf die Entscheidungsvorbereitung von unten angewiesen, weil sie den Darstellungen ihrer Mitarbeiter ohne eigene Entscheidungsgrundlage schlicht folgen müssen (Luhmann 1964, S. 237). Weiteres Drohpotenzial der Untergeordneten gegenüber ihrer Vorgesetzten liegt im eskalierenden Hochreichen ungelöster Probleme. Auch dieses Einflussmittel basiert auf Hierarchie: Die hierarchische Ordnung stellt überhaupt erst sicher, dass eine plausible Adresse für diese ungelösten Probleme vorhanden ist (Luhmann 2016b, S. 97). Ebenso können persönliche Kontakte „als Arbeitsmittel im Privatbesitz“ (Luhmann 1964, S. 238) zur Einflussnahme genutzt werden.4 Ob und wie diese Einflussmittel situativ mobilisiert werden, kann nicht formal entschieden werden (siehe weiterführend: Pongratz 2002). Vielmehr bleibt offen, an welcher Stelle, in welche Richtung und durch welche Tätigkeiten sie im Einzelfall erbracht werden – und ob im Anschluss auch Gefolgschaft generiert werden kann.

13.3.2.3 Es entsteht Gefolgschaft Erfolgreiche Führungssequenzen benötigen nicht nur kritische Momente (Abschn. 13.3.2.1), in denen ein Führungsanspruch erhoben wird (Abschn. 13.3.2.2), sondern auch Gefolgschaft (Abschn. 13.3.2.3). Erhebt jemand in einem kritischen Moment einen Führungsanspruch, stehen für alle Anwesenden meist mindestens zwei Handlungsoptionen im Raum: Man kann dem erhobenen Führungsanspruch folgen und den Einfluss anerkennen oder die Gefolgschaft verweigern. Wird der Einfluss anerkannt, ist ein Führungsanspruch durchgesetzt worden; unabhängig davon, ob die Folgenden von der Sache überzeugt sind oder nicht – auch mürrische Gefolgschaft ist Gefolgschaft. Scheitert der Versuch der Einflussnahme, hat in unserer Konzeption keine Führung stattgefunden. Die Verweigerung von Gefolgschaft hat in Organisationen allerdings Konsequenzen. Wer Gefolgschaft verweigert, fordert diese nämlich auch selbst ein (Luhmann 1964, S. 37). Andere Anwesende haben dann die Entscheidungslast zwischen zwei Alternativen und müssen mit konkurrierenden Führungsansprüchen umgehen. Wenn auf den Vorschlag eines Bereichsleiters in einem Meeting der Gegenvorschlag einer Kollegin folgt, stellt sich für den Rest der Anwesenden die Frage, wem sie sich anschließen möchten. Auf diese Weise können wieder neue kritische Momente entstehen, wenn beispielsweise ein Untergebener anmerkt, dass beide Vorschläge in der Praxis nicht umsetzbar sind. Kritisiert man als Untergebener eine Vorgesetzte, ist dies besonders riskant – verweigert man so schließlich nicht nur die Gefolgschaft, sondern widersetzt sich – je nach Art und Weise der vorgebrachten Kritik – möglicherweise auch der formalen Hierarchie. Dies ist gewissermaßen die Nebenwirkung der Möglichkeit von Organisationen,

4Siehe

weiterführend zu den Einflussmitteln niederrangiger Organisationsmitglieder, die sich nicht aus ihrer formalen Position in der Hierarchie ableiten lassen: Mechanic 1962.

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verbindliche Mitgliedschaftsbedingungen zu formulieren. Entzieht man sich in einer geselligen Interaktion einem Führungsanspruch, muss man ggf. mit der Ablehnung der anderen Anwesenden rechnen – hat aber auch die Chance, Zustimmung zu provozieren. Verneint man die Formalität einer Organisation, bedeutet das auch, die Gegnerschaft der gesamten Organisation zu riskieren. „Formale Normen sind“, so Luhmann (1964, S. 27), „ein idealisierter Ausdruck für die hochwahrscheinliche Koalitionschance aller gegen einen“.

13.3.3 Implikationen des sequenziellen Führungsverständnisses Das hier vorgeschlagene Führungskonzept unterbreitet einen Vorschlag, das amorphe und bislang nur unzureichend theoretisierte Phänomen der Führung (Podolny et al. 2005, S. 4) näher zu bestimmen. Begreift man Führung als situativ erfolgreiche Einflussnahme, die sich in den genannten drei Sequenzen realisiert, so erschließt sich ein problemsensibles, umfassendes, flexibles und zugleich trennscharfes Führungsverständnis. Bestehende Zugänge zum Phänomen der Führung folgen mehrheitlich der Tendenz, den Problemgehalt von Führung, also ihre Prekarität, zu unterschätzen. Dies geschieht, wie eingangs aufgezeigt, indem vermieden wird, Führung systematisch aufzuschlüsseln. Die hier vorgeschlagene Konzeption sensibilisiert dafür, dass Führung voraussetzungsreich ist: Sie ist angewiesen auf kritische Momente; darauf, dass ein Führungsanspruch erhoben wird und Gefolgschaft entsteht. Ein Ereignis des sequenziellen Dreischritts von Führung reicht nicht aus, um eine Handlung als Führung zu bezeichnen. Ein Führungsanspruch ohne Gefolgschaft und ohne kritischen Moment ist zunächst genau das: ein Anspruch, jedoch keine Führung. Zusätzlich weist das hier entwickelte Konzept darauf hin, dass es keine Kontinuitätsgarantie von Führung gibt: In anderen Situationen können andere erfolgreich in Führung gehen. Auch Hierarchie garantiert in diesem Sinne keine Führung. Ebenso wie bei der Ausbildung informaler Führungsrollen stattet sie Führungsansprüche lediglich mit einer höheren Annahmewahrscheinlichkeit aus (Luhmann 1964, S. 208). Das hier entwickelte Konzept lässt sich darüber hinaus als umfassend charakterisieren, indem es Führung sowohl organisational als auch situativ bestimmt. Dieses Führungsverständnis ist somit nicht länger in einen unbestimmt bleibenden Rahmen eingebettet, sondern geht von Organisationen als eigenlogischen sozialen Systemen aus. Dies geschieht auf allgemeiner Ebene durch die Rückbindung an ein komplexes Organisationsverständnis (Luhmann 1964) sowie spezifisch durch die integrierte Berücksichtigung formaler und informaler Einflussmittel sowie die Unterscheidung von Hierarchie und Führung. Die situative Bestimmung von Führung stellt dabei die Eigenlogiken der Situation in Rechnung (Luhmann 1964, S. 295‒303). Hier sensibilisiert sie für Fragen des Timings, mit denen kritische Momente als Störungen der Interaktionsordnung aufbrechen (z. B. Unterbrechungen und Schweigen; Tannen 2000), und lenkt den Blick

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auf die feine Mechanik ihrer Reparatur (Goffman 2005, 1977), an der sich das Erheben von Führungsansprüchen und die Bildung von Gefolgschaft orientieren.5 Die prozesssoziologische Anlage des Sequenzmodells ermöglicht es zudem, die Tiefenschärfe der Analyse flexibel zu gestalten. Je nach Untersuchungsinteresse ist es möglich, stärker in das Geschehen hineinzuzoomen oder den Blickwinkel eher breiter anzulegen. Welche Einheiten des sozialen Geschehens als Ereignis und Sequenz gefasst werden, ist somit beobachterabhängig. Die prozessuale Perspektive erlaubt es, sowohl Vorgänge von wenigen Sekunden zu rekonstruieren als auch Sequenzen, deren Ereignisse über Minuten, Tage, Wochen und länger streuen (Aljets und Hoebel 2017, S. 10). So kann jedes Ereignis als Sequenz reformuliert werden, wenn man in die Mikrointeraktion des Geschehens hineinzoomt. Das Erheben eines Führungsanspruchs kann beispielsweise von nonverbaler Kommunikation begleitet sein, die als eigene Führungssequenz interpretiert werden kann – das Kräuseln der Stirn eines Kollegen (kritischer Moment), ein Räuspern und unruhige Bewegungen, die die eigentlich sprechende Person zum Verstummen bringen (Erheben eines Führungsanspruchs), und das Auf-sich-Ziehen der Blicke, wenn man selbst zu sprechen anfängt (die Generierung von Gefolgschaft). Ebenso lässt sich jede Führungssequenz wiederum z. B. als kritischer Moment einer anderen Führungssequenz fassen: Nimmt jemand in einem Meeting erfolgreich Einfluss auf das dort ausgearbeitete Positionspapier, kann dies auch als Auslöseereignis für eine weiter gefasste Führungssequenz gelten, in der die Organisation den Prozess im Umgang mit Positionspapieren neu organisiert. Der gewählte Fokus der Analyse ist hier immer abhängig vom Forschungsinteresse: Betrachtet man ein Restrukturierungsvorhaben, wird man andere Ereignisse als kritische Momente fassen, als wenn man sich für Aushandlungsprozesse in Mitarbeitergesprächen interessiert. Die Trennschärfe des hier vorgestellten Konzepts zeigt sich daran, dass Führung mit einer hohen Genauigkeit definiert und damit einer Entgrenzung des Begriffs Einhalt geboten wird. Führung als situativ erfolgreiche Einflussnahme konturiert den Unterschied von Führung zu Hierarchie. Sie definiert Führung nicht länger als Daueraufgabe, sondern geht vielmehr umgekehrt davon aus, dass Programme, Hierarchien und personelle Zuständigkeiten (Luhmann 2000, S. 222ff.) nicht ausreichend definiert sind, wenn dauerhaft geführt werden muss. Ebenso lassen sich auf diese Weise Selbstbilder von Führenden sowie die Planung von Führung von de facto stattfindender Führung unterscheiden. Während in den meisten Führungsmodellen der Erfolg von Führungsbemühungen unterstellt wird, expliziert unsere Konzeption durch ihr finalistisches

5Keine

explizite Berücksichtigung finden in diesem Konzept die Persönlichkeitsmerkmale von Führenden. Dieses Absehen von persönlichen Merkmalen und Kompetenzen schmälert jedoch aus unserer Sicht nicht den umfassenden Erklärungsanspruch des hier vorgelegten Konzepts. Die Frage der Persönlichkeitseigenschaften erfolgreich Führender verliert an Relevanz, wenn man von Führung als situativ erfolgreicher Einflussnahme ausgeht, da Führung dann weder eine Daueraufgabe darstellt noch auf Vorgesetzte beschränkt ist.

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Führungsverständnis diese Annahme und macht sie zu einer der drei notwendigen Bedingungen von Führung. Der heuristische Mehrwert dieser Konzeption muss sich selbstverständlich in der empirischen Forschung ebenso beweisen wie in der handlungswissenschaftlichen Erschließung. Vor diesem Hintergrund möchten wir hier lediglich drei zentrale Implikationen und Anschlussstellen skizzieren, die uns aussichtsreich für eine Weiterentwicklung der Führungsforschung erscheinen. Häufig anzutreffen ist die eingangs geschilderte Tendenz, Führung und Hierarchie in eins zu setzen, indem Vorgesetzte per se als Führungskräfte begriffen werden (institutionalisierte Autoritätsbeziehungen). Das hier vorgeschlagene Führungsverständnis erlaubt es erstens, Führung und Hierarchie funktional aufeinander zu beziehen und diskutierbar zu machen. Eine Führung ohne Hierarchie verliert sich im Troubleshooting des alltäglichen Organisierens und wird in den seltensten Fällen nachhaltig Resonanz erzeugen. Die Chance hierarchischer Entscheidungen liegt gerade darin, die in der Organisationsstruktur ‚vorprogrammierten‘ kritischen Momente durch Strukturentscheidungen beeinflussen und minimieren zu können. Eine Hierarchie, die gänzlich auf Führung verzichtet, ist ebenso schwer vorstellbar, denn dazu müssten Vorgesetzte auf die Nutzung von Informalität verzichten und systematisch Interaktionen aus dem Weg gehen (Luhmann 2016a). Durch seine Trennschärfe eignet sich das hier entwickelte Konzept zweitens dazu, Führungsmoden systematisch zu „entpacken“ und zu analysieren: Wie im Fall der Forderung nach einem agilen Management (Hofert 2016; Freitag und Freitag 2016) vermischen Führungskonzepte oft alte und neuartige Herausforderungen des Organisierens (z. B. schnellere Produktentwicklung) mit veränderten Ambitionen des Führens (z. B. Verteilung von Führungsverantwortung). Führungsansätze als Managementmoden treten Interessierten dann als eine, wenn auch im vagen und metaphorischen bleibende, Komplettlösung gegenüber (Kieser 1996). Ein sparsames Führungsverständnis kann dazu beitragen, diese Amalgame mit heuristischem Gewinn zu dekonstruieren: Welche typischen Situationen greifen diese Konzepte auf? Welche der Situationen sind wirklich neuartig, welche zählen zum klassischen Inventar des organisationalen Alltags? Inwiefern sind in diesen Situationsformaten kritische Momente vorprogrammiert? Durch welche Maßnahmen des jeweiligen Führungsansatzes werden diese implizit oder explizit antizipiert oder beantwortet? Das hier vorgeschlagene Verständnis eröffnet ein trennscharfes analytisches Instrumentarium, um Führungsmoden transparent, kritisch und zugleich konstruktiv zu analysieren. Führung als situativ erfolgreiche Einflussnahme in kritischen Momenten zu begreifen, führt drittens auf den ersten Blick widersprüchliche Implikationen mit sich. Zum einen wird der Phänomenbereich dessen, was Führung ist, drastisch verengt. Zugleich treten jedoch gerade dadurch Problemfelder von Führung klarer in den Blick: Führungsvisionen, Führungswünsche und Selbstverständnisse von Führungskräften befinden sich in dieser Konzeption außerhalb dessen, was Führung ist. Gerade diese Grenzziehung regt nach unserer Einschätzung jedoch die Untersuchung und Reflexion von Führungs-

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visionen, Führungswünschen und Selbstverständnissen in Relation zu real stattfindender situativer Führung an. Die so begrifflich zunächst ausgeschlossenen Phänomene werden dadurch überhaupt in ihrem Spannungsverhältnis zu Führung sichtbar und verhandelbar. Damit erweitert sich das Spektrum führungsrelevanter Problemfelder. Das hier vorgeschlagene Führungsverständnis schließt beispielsweise nicht aus, Visionen und Konzepte erfolgreichen Führens zu analysieren. Es regt vielmehr zu einer realistischen und funktional orientierten Untersuchung an: So ist anzunehmen, dass Vorstellungen erfolgreichen Führens wichtige organisationale Funktionen erfüllen: Sie orientieren die Erwartungen und das Handeln von Vorgesetzten zukunftsbezogen (Wie soll geführt werden?), sie konturieren und stabilisieren das sozial hergestellte Bild des Vorgesetzten, auch wenn aktuell keine Führung stattfindet (Wer bin ich als Vorgesetzte?), und reduzieren Kontingenzen in der Handlungsplanung für Vorgesetzte und Untergebene (Welche Handlungen sind angemessen? Mit welchen Handlungen kann gerechnet werden?). Diese Führungsvisionen werden geerdet, indem die Differenzen zwischen der wertbezogenen und kohärenten Führungsvision auf der einen Seite und der de facto situativ stattfindenden Führung auf der anderen Seite sichtbar werden. Damit wird gelebte Führungspraxis als notwendig fragmentiertes und uneinheitliches Geschehen beobachtbar, das sich einer strengen Kontrolle entzieht und strukturell bedingt weit entfernt ist von der Kohärenzvorstellung, mit der Führungsansätze im Regelfall operieren.

13.4 Forschungsperspektiven Aussichtsreich erscheinen uns vor diesem Hintergrund insbesondere drei Richtungen der Weiterentwicklung des aktuellen Führungsdiskurses: der Anschluss an den Strang der prozessualen und situationsgebundenen Führungsforschung, die Weiterentwicklung und Systematisierung von organisationstypensensibler Führungsforschung sowie die Erschließung von handlungsrelevantem Wissen nicht nur für Vorgesetzte und Managerinnen, sondern auch für Untergebene. Wie eingangs skizziert, bemüht sich der prozessual-situationsgebundene Strang der Führungsforschung zwar um eine theoretische Klärung des Phänomens der Führung, operiert jedoch mit einem mechanistischen Input-Output-Verhältnis, mit dem das Handeln von Führungskräften untersucht wird. Das hier vorgeschlagene Verständnis kann zum einen dazu beitragen, durch das Sequenzmodell Führung als sozial anspruchsvollen und voraussetzungsreichen Prozess zu konzeptionalisieren. Zum anderen erweitert es den Fokus der prozessualen Untersuchung von Führung auf Untergebene, indem es dafür sensibilisiert, dass Führung empirisch nicht nur top-down, sondern auch bottom-up stattfindet. Mit einer dergestalt situations- und organisationssoziologischen, prozessualen Perspektive eröffnet sich der Blick auf Fragen wie die der unterschiedlichen Wahrnehmung von kritischen Momenten. Hier sind intersektionale Untersuchungen notwendig, die neben Faktoren der kulturellen Herkunft beispielsweise auch solche des Geschlechts, des Alters und der beruflichen Sozialisation einbeziehen. Dasselbe gilt

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für die Frage, inwiefern bestehende Rollenstereotype die Markierung von Führungsansprüchen und die Mobilisierung von Gefolgschaft behindern, erschweren oder erleichtern. Eine soziologisch informierte Führungsforschung kann hier etwa auf ein reiches Reservoir an Untersuchungen aus der Geschlechterforschung zurückgreifen (vgl. etwa Murgia und Poggio 2009; Benschop und Doorewaard 1998; Tannen 1994). Ein zweiter Strang der Weiterentwicklung besteht aus unserer Sicht darin, die bislang noch eher isolierten Bemühungen, Führungsanforderungen organisationstypenspezifisch zu untersuchen, aufeinander zu beziehen. Bislang nehmen die einzelnen Beiträge zur Führung in NGOs, in Familienunternehmen und Start-Ups noch wenig aufeinander Bezug. Das entwickelte Führungsverständnis könnte hier in einem ersten Schritt dazu dienen, eine gemeinsame Bezugsfolie zu entwickeln. Die drei Ereignisse der Führungssequenz können in heuristischer Manier dazu dienen, zu analysieren, inwiefern sich die Strukturbesonderheiten von Organisationstypen in Situationen des alltäglichen Organisierens niederschlagen und damit kritische Momente vorprogrammieren. Hierbei ist beispielsweise an die starke Identifikation von Mitgliedern mit Zwecken in Freiwilligenorganisationen (Horch 1985), die Doppelstrukturierung von Familienunternehmen durch Unternehmens- und Familienlogiken (Frank et al. 2010) oder die Unterdrückung von Konflikten in kleinen sozialen Organisationen zu denken (Kühl 2002; Geser 1980). Ein dritter Strang der Weiterentwicklung besteht aus unserer Sicht darin, Führungswissen, etwa über laterales Führen (Kühl 2017), deutlich stärker und systematischer als bisher nicht nur Vorgesetzten, sondern auch Untergebenen zu vermitteln. Gerade Handlungswissenschaften, die auf eine professionelle Praxis in Organisationen vorbereiten (z. B. Ingenieurswissenschaften, Pflege, Soziale Arbeit), sollten sich für die Vermittlung von Führungswissen einsetzen, das ihre Studierenden nicht nur auf eine Rolle als Führungskraft, sondern auch auf die Rolle der Untergebenen, die durchaus zu situativ erfolgreich Einflussnehmenden werden können, vorbereitet.

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Doppelte Grenzstellen – Die Funktionen und Folgen der dilemmatischen Position von Polizeipräsidenten

14

Leonie Buschkamp

Inhaltsverzeichnis 14.1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 14.2 Polizeipräsidenten – eine Beschreibung2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 14.3 Doppelte Grenzstellen – eine Einordnung von Polizeipräsidenten. . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 14.4 Besondere Herausforderungen an Grenzstellen – Die dilemmatische Position von Polizeipräsidenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 14.5 Auswirkungen der doppelten Grenzstelle Polizeipräsident – Eine Skizze von Problemdimensionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 14.5.1 Politische Rekrutierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 14.5.2 Expertise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 14.5.3 Funktion des Abpufferns. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 14.5.4 Resümee der skizzierten Dimensionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 14.6 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

Zusammenfassung

In diesem Beitrag werden am Beispiel der Verwaltungsführungskraft Polizeipräsident die strukturell bedingten Dilemmata und Herausforderungen von Grenzstellen, speziell von doppelten Grenzstellen, erörtert. Zunächst wird hierfür das systemtheoretisch organisationssoziologische Konzept Niklas Luhmanns vorgestellt und Polizeipräsidenten in diesem eingeordnet. Darauf aufbauend werden die verschiedenen Herausforderungen und Dilemmata, mit denen Grenzstellen konfrontiert sind, diskutiert und am Beispiel Polizeipräsident illustriert. Schließlich wird sich konL. Buschkamp (*)  Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_14

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L. Buschkamp

kreter mit Polizeipräsidenten als doppelte Grenzstellen zwischen Polizeibehörde und Innenministerium auseinandergesetzt, um einige Problemdimensionen zu skizzieren, die durch die Verortung als doppelte Grenzstelle beeinflusst werden.

14.1 Einleitung Organisationskonzepte in der (Ordnungs-)Verwaltungswissenschaft unterliegen manchmal der Annahme, Organisationen seien direkt beeinflussbar und würden insbesondere durch die Führungskraft gesteuert. Man denke etwa an das Kooperative Führungssystem der Polizei. Zudem behandeln diese Organisationskonzepte (Ordnungs-)Verwaltungen teils wie isolierte, von der Umwelt losgelöst agierende Organisationen. Übersehen wird in solchen Ansätzen, dass (Ordnungs-)Verwaltungen in hohem Maße durch verschiedene Anspruchsgruppen wie etwa Bürger, diverse Ämter oder die Kommune beeinflusst werden. Die systemtheoretische Organisationssoziologie schenkt ihre Aufmerksamkeit hingegen sowohl der Organisation, als auch ihrer Umwelt und thematisiert Wechselwirkungen und sich ergebende Spannungsfelder zwischen Organisation und Umwelt. Zudem macht sie deutlich, dass Organisationen nicht von oben durch formale Prozesse direkt steuerbar sind. Vielmehr betrachtet sie immer auch die Folgen, auch nicht intendierte, die formale Prozesse nach sich ziehen. Im Fokus dieses Beitrages stehen sogenannte Grenzstellen, die in besonderer Weise mit externen Anspruchsgruppen agieren und an denen aufgrund ihres vielfältigen Kontaktes nach außen und nach innen deutlich wird, dass Organisationen weder isolierte Systeme sind, noch mit Formalisierung allein ihren Auftrag bewältigen können. Illustriert wird dieser Sachverhalt am Beispiel der (Ordnungs-)Verwaltungsführungskraft Polizeipräsident,1 mithilfe dessen Beispiel der Frage nachgegangen wird, welche Funktionen und welche Folgen Grenzstellen in und für die Organisation erfüllen und provozieren. Hierfür wird zunächst das Amt der Polizeipräsidenten kurz beschrieben. Anschließend wird das Grenzstellenkonzept Niklas Luhmanns vorgestellt und Polizeipräsidenten in diesem als doppelte Grenzstellen zwischen Polizeibehörde und Innenministerium eingeordnet. Darauf aufbauend werden die Herausforderungen an Grenzstellen diskutiert und am Beispiel der Polizeipräsidenten illustriert. Dann werden konkreter die Funktionen und Folgen der Verortung von Polizeipräsidenten als doppelte Grenzstellen hinsichtlich einiger Problemdimensionen skizziert. Diese Dimensionen betreffen insbesondere die Folgen der politischen Rekrutierung, den Stellenwert von Expertise und die Funktion des Abpufferns.

1Aus

Gründen der Vereinfachung und besseren Lesbarkeit wird auf die Verwendung beider geschlechtsspezifischen Sprachformen verzichtet. Die weibliche Form ist stets mitgemeint.

14  Doppelte Grenzstellen – Die Funktionen und Folgen der …

309

14.2 Polizeipräsidenten – eine Beschreibung2 Polizeipräsidenten sind in Nordrhein-Westfalen3 Politische Beamte. Politische Beamte besitzen im Zusammenspiel von Verwaltung und Politik eine besondere Rolle. Sie „bekleiden Ämter, zu deren Ausübung die fortdauernde Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung erforderlich ist“ (Dbb.de o. J.) und brauchen deshalb das politische Vertrauen des Ministers (s. Kugelmann 2013, S. 3). Politische Beamte werden von der Landesregierung ernannt und auch von ihr in den einstweiligen Ruhestand versetzt, für Polizeipräsidenten geschieht dies durch den Innenminister. Ihre Ernennung ist frei von formalen Einstellungskriterien wie etwa Zugangsvoraussetzungen oder Bewerbungsprozessen. Weiter noch wird die Stelle des Polizeipräsidenten weder ausgeschrieben (s. Lürbke und Möller 2017, S. 111), noch existiert ein einheitliches, klar definiertes Anforderungsprofil (s. Jaschke 2006, S. 147). Die Versetzung von Polizeipräsidenten verläuft ebenfalls oft ohne formale Gründe. So ist die Versetzung von Politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand ohne Angabe von Gründen möglich, beziehungsweise muss ausschließlich mit dem Vertrauensverlust des Innenministers, hinter dem auch das öffentliche Vertrauen steht, legitimiert werden. Die Möglichkeit einen Beamten in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, ist außerdem eine beamtenrechtliche Ausnahme (vgl. Kugelmann 2013, S. 2), welche mit den „Grundzügen des allgemeinen Beamtenstatus, etwa des Laufbahnprinzips oder der grundsätzlichen Anstellung auf Lebenszeit“ (Kugelmann 2013, S. 2), sowie dem Leistungsprinzip und dem Prinzip der Neutralität bricht (vgl. Kugelmann 2013, S. 4).

2Die

Daten wurden im Rahmen der Masterarbeit der Verfasserin über die Funktionen und Folgen der Besetzung nordrhein-westfälischer Polizeipräsidentenstellen mit Politischen Beamten erhoben. Im Rahmen dieser Arbeit wurden empirisch Politische Dokumente hinsichtlich der Polizeipräsidentenstelle untersucht, Interviews mit Polizeipräsidenten und Vollzugsbeamten des höheren und gehobenen Dienstes geführt, alle Polizeipräsidenten Kölns berufsbiografisch analysiert und verglichen sowie die Kölner Silvesternacht 2015/16 und ihre Konsequenzen als Organisationsfall genutzt. Es wird darauf hingewiesen, dass die kleine Fallzahl keine Generalisierung erlaubt, in diesem Beitrag aber aus Illustrierungszwecken auf die Daten zurückgegriffen wird. Im Folgenden wird aus Gründen der Lesbarkeit ausschließlich von Polizeipräsidenten geschrieben, gemeint sind dennoch die nordrhein-westfälischen. 3Aufgrund der Pluralität deutscher Polizei-Organisationsmodelle auf Länderebene wird sich in diesem Beitrag auf Nordrhein-Westfalen und nordrhein-westfälische Polizeipräsidenten beschränkt. Denn selbst gleiche Begrifflichkeiten, wie etwa die Bezeichnung Polizeipräsident, divergieren in den unterschiedlichen Bundesländern erheblich. Verdeutlicht werden kann dies beispielsweise an den Ländern Bayern und Nordrhein-Westfalen. „In NRW ist der Polizeipräsident der Behördenleiter einer unteren Polizeibehörde (einer Kreispolizeibehörde); in Bayern ist der Polizeipräsident der Chef einer Mittelbehörde (auf Bezirksebene)“ (Winter 1997, S. 102). Des Weiteren sind Polizeipräsidenten in Bayern uniformierte Vollzugsbeamte auf Lebenszeit, während Polizeipräsidenten in Nordrhein-Westfalen zivile Behördenleiter mit der Stellung des Politischen Beamten sind (vgl. Winter 1997, S. 102).

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Polizeipräsidenten sind Behördenleiter und für die Vorgänge in ihren Behörden verantwortlich. Ihre nach innen gerichteten Aufgaben liegen Großteils in Verwaltungs- und Koordinierungstätigkeiten, beispielsweise zwischen den vier Direktionen Zentrale Aufgaben, Gefahrenabwehr/Einsatz, Kriminalität und Verkehr. Als Repräsentant ihrer Behörde müssen sie aber auch Kontakte mit relevanten Anspruchsgruppen aus der Behördenumgebung aufrechterhalten und polizeiliche Interessen in bestimmten Sachthemen vertreten. Ebenso müssen sie Koordinierungsaufgaben in der intraorganisationalen Zusammenarbeit übernehmen, beispielsweise zwischen Stadt und Polizei. Ihr Status als Politische Beamte verschafft ihnen zudem noch eine besondere Repräsentationsrolle zwischen Innenministerium und Polizeibehörde. Denn Polizeipräsidenten müssen die Interessen ihrer Behörde im Ministerium vertreten und vice versa, wobei die Befriedung der einen Anspruchsgruppe die andere verärgern kann. Zur Bewältigung solch dilemmatischer Aufgaben erfordert die Ausfüllung des Polizeipräsidentenamtes ein hohes Maß an sozialem Geschick und die Fähigkeit des Ausbalancierens zwischen unterschiedlichen Erwartungen vielfältiger Anspruchsgruppen aus dem Behördenumfeld. So wurde beispielsweise im US-Amerikanischen Kontext festgestellt, dass die verschiedenen Interessengruppen sich vom Chief of Police wünschen, dass dieser trotz der verschiedenen politischen, sozialen, wirtschaftlichen und polizeilichen Realitäten in der Lage ist, zu führen und starke Bindungen zur Umwelt aufzubauen (vgl. O´Leary et al. 2011, S. 443).

14.3 Doppelte Grenzstellen – eine Einordnung von Polizeipräsidenten Polizeipräsidenten besetzen in der organisationssoziologischen Terminologie sogenannte Grenzstellen. Grenzstellen sind besondere Stellen, die „herausspezialisierte Funktionen für den Verkehr mit einem bestimmten Umweltsektor“ (Luhmann 1964, S. 221) besetzen. Diese Funktionen liegen im Wesentlichen in der Systemvertretung (vgl. Luhmann 1964, S. 221 ff.). Das heißt, Polizeipräsidenten vertreten ihre Behörde gegenüber vielfältigen verschiedenen Anspruchsgruppen wie Stadt, Öffentlichkeit, Streetworkern etc. Eine andere wichtige Funktion liegt generell in der Verringerung von Unsicherheit durch die Informationsverarbeitung und Informationsgewinnung für die Organisation. So müssen Grenzstellen ihre Organisation bei Schwierigkeiten warnen und den Erhalt des Friedens an der Grenze gewährleisten (vgl. Luhmann 1964, S. 221 ff.). In diesem Sinne sind Polizeipräsidenten als informationelle Schnittstellen dafür verantwortlich, Informationen, auf welche die Polizei reagieren muss, wie etwa Veränderungen in ihrem Umfeld, in die Polizei zu transportieren, damit diese die neuen Informationen verarbeiten kann. Hierdurch können Spannungen mit den polizeilichen Anspruchsgruppen abgemildert oder abgewendet werden. Denn durch ihren Kontakt mit anderen Organisationen, Projekten oder Würdenträgern bemerken Grenzstellen wie Polizeipräsidenten (das gilt auch

14  Doppelte Grenzstellen – Die Funktionen und Folgen der …

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für Streifenbeamte oder Bürgerpolizisten) Veränderungen im polizeilichen Umfeld, auf welche die Polizei reagieren muss, frühzeitig. Die Grenzen, an denen Grenzstellen agieren, können sowohl nach innen als auch nach außen gerichtet sein (s. Luhmann 1964, S. 221; s. a. Tacke 1997, S. 8 f.). Als Beispiel nach außen kann man an die Aufgabe der Polizeipräsidenten denken, ihre Organisation gegenüber Stadt und Öffentlichkeit oder gegenüber anderen externen Kooperationspartnern zu vertreten. Nach innen sind Polizeipräsidenten beispielsweise für die Koordinierung der vier Direktionen verantwortlich, hier agieren sie an den Grenzen der Direktionen. Die Grenze zum Innenministerium erscheint aufgrund ihrer besonderen Abhängigkeit als Politische Beamte vom Innenminister diffus. So stehen Polizeipräsidenten zwar formal an der Spitze ihrer Polizeibehörde, das heißt, auf formaler Ebene sind ihre Grenzen trotz der Abhängigkeit vom Innenminister klar definiert. Im informalen Bereich verschieben sich jedoch ihre Grenzen aufgrund ihrer Abhängigkeit vom Innenminister und der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand ohne Angabe vom Gründen. Zudem ist die Polizei als Ganzes als Abteilung IV dem Innenministerium zugeordnet. Das heißt, Polizeipräsidenten sind auch formal Untergebene des Innenministers und agieren zwischen den Organisationsgrenzen. Polizeipräsidenten sind somit nicht nur Grenzstellen ihrer Behörde, sondern im informalen Bereich aufgrund ihrer Abhängigkeit vom Innenminister und im formalen Bereich aufgrund der Zuordnung der Abteilung IV doppelte Grenzstellen. Polizeipräsidenten bekleiden in diesem Sinne „Transformationsämter“ (Kugelmann 2013, S. 3) auf denen sie die die Behörde in der Politik und die Politik in der Behörde vertreten, um politische Vorgaben in gesetzeskonformes und rechtstaatliches Verwaltungshandeln umzuwandeln (vgl. Kugelmann 2013, S. 3). Für doppelte Grenzstellen erhöht sich die Anzahl relevanter zu beachtender Anspruchsgruppen aus den Organisationsumwelten massiv und damit auch die Konfrontation mit unterschiedlichsten, teils widersprüchlichen Erwartungen. Auch erhöht sich die Möglichkeit der Umwelt Einzelhandlungen doppelt zurechnen zu können. „Sie können der Organisation als Gesamtsystem und dem Subsystem zugerechnet werden“ (Tacke 1997, S. 9). Das heißt, sie können der Polizei als Ganzes zugeordnet werden, aber auch einer Direktion oder einer Abteilung. Zusätzlich können Handlungen von Polizeipräsidenten aufgrund ihres Status als Politische Beamte auch dem Innenminister zugeordnet werden, was zu Instrumentalisierungen von Polizeipräsidenten führen kann. Im US-Amerikanischen Kontext, der sich aufgrund der politischen Auswahl von Chiefs of Police auf den deutschen übertragen lässt, wurde festgestellt, dass jede vom Polizeichef unternommene Handlung politische Auswirkungen haben kann (vgl. Rainguet und Dodge 2001, S. 269). Denkt man an die Ereignisse rund um die Kölner Silvesternacht 2015/2016, speziell an die Absetzung des in der Silvesternachtnacht amtierenden und sich im Urlaub befindenden Polizeipräsidenten (s. Behrendes 2016, S. 332), ist die politische Dimension der Handlungen offensichtlich. Kennzeichnend für Grenzstellen ist eine strukturell bedingte Widersprüchlichkeit in ihren Aufgaben (s. Luhmann 1964, S. 223), die sich beim Polizeipräsidenten beispiels-

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weise aufgrund seines doppelten Repräsentationsauftrages zwischen Polizeiorganisation und Innenministerium zeigt. Die widersprüchlichen Anforderungen denen Grenzstellen ausgesetzt sind, liegen darin begründet, dass Organisationen keine isolierten Systeme sind. Das heißt, Organisationen können nicht unabhängig von ihrer Umwelt agieren. Im Kontext der Polizei sind etwa die Erwartungen aus Öffentlichkeit und Politik zu beachten, aber auch beispielsweise im Präventionskontext die von Jugendämtern oder Sozialarbeitern. Deswegen sind Organisationen offen und geschlossen zugleich (vgl. Tacke 1997, S. 5). Geschlossen ist die Polizei über die Mitgliedschaft. Das heißt, sie manifestiert ihre Grenzen darüber, dass formal geregelt ist wer zu ihr gehört und wer nicht. Dies geschieht in der Regel durch das Unterzeichnen eines Arbeitsvertrages für den Eintritt in die Organisation, und durch die Kündigung oder Pensionierung beim Austritt aus der Organisation. Offen ist die Polizei in der Hinsicht, dass sie eingebettet ist und auch konfrontiert mit für sie relevanten Umweltausschnitten. Ein Beispiel für die Offenheit der Polizei ist die Beachtung externer Anspruchsgruppen, indem z. B. politisch intendierte symbolische Polizeiarbeit geleistet wird, in der es hauptsächlich um die Sichtbarkeit von Polizeibeamten geht und die kaum oder gar keinen Einfluss auf die Kriminalitätsbekämpfung hat.

14.4 Besondere Herausforderungen an Grenzstellen – Die dilemmatische Position von Polizeipräsidenten Grenzstellen sind also per se aufgrund ihrer vielfältigen Aufgaben und Funktionen im Kontext unterschiedlichster Anspruchsgruppen mit Widersprüchen konfrontiert. Denn das Agieren mit unterschiedlichen, teils widersprüchlichen Interessensgruppen führt zu dem Dilemma, dass die Ansprüche eines Umweltausschnittes manchmal nur zulasten eines anderen befriedigt werden können (vgl. Tacke 1997, S. 13, in Anlehnung an Nils Brunsson). Denkt man an die vielfältigen Interessengruppen, mit denen Polizeipräsidenten konfrontiert sind, überrascht die Widersprüchlichkeit kaum. „Police chiefs […] must successfully meet the demands of community members, politicians, organizational members, unions, police associations, special interest groups, and their executive staff members“ (Rainguet und Dodge 2001, S. 268; s. a. Manning und van Maanen 1978, S. 52). Die Widersprüchlichkeit entsteht allerdings nicht nur durch die Erwartungen unterschiedlicher Anspruchsgruppen, sondern ist auch intern strukturell verankert (vgl. Luhmann 1964, S. 222). Denn Personen auf Grenzstellen sind stärker als andere Organisationsangehörige den Informationen aus der Umwelt ausgesetzt (vgl. Luhmann 1964, S. 221). „Sie empfangen die Verhaltenserwartungen, welche die Umwelt an das System adressiert, sozusagen im Rohzustand und unverfälscht, bevor also die Information durch mehrere Hände gelaufen ist und sich den im System herrschenden Annahmen über die Umwelt angeglichen hat, bevor alles Verfängliche daraus weginterpretiert ist“ (Luhmann 1964). Das bedeutet, dass Grenzstellen wie Polizeipräsidenten Informationen ausgesetzt

14  Doppelte Grenzstellen – Die Funktionen und Folgen der …

313

sind, bevor diese durch die Polizeiorganisation interpretiert und den gängigen Routinen und Bearbeitungsweisen angepasst worden sind. Die Anpassung der Informationen an das Organisationsgeschehen in Form eines vereinfachten Umweltmodells ist nötig, weil komplexe Organisationen wie die Polizei in vielschichtige und auch schwierige Umwelten eingebettet sind. So steht die Polizei Erwartungen aus Recht, Politik, Öffentlichkeit etc. gegenüber, die nicht alle eins zu eins in handlungsanleitende Entscheidungsprogramme4 übernommen werden können. Stattdessen müssen sich Organisationen ein vereinfachtes Bild ihrer Umgebung machen, mit welchem sie ihre Handlungen koordinieren können (vgl. Luhmann 1964, S. 222). Das bedeutet, dass die Handlungsanleitungen den verschiedenen Interessengruppen häufig nicht gerecht werden. Weiter bedeutet es, dass Handlungsanleitungen vielleicht nicht mehr zeitgemäß sind, aber dennoch angewandt werden müssen (vgl. Luhmann 1964, S. 222). Grenzstellen nehmen diese Diskrepanzen zwischen dem Umweltmodell und der Realität durch ihren ungefilterten Verkehr mit den Anspruchsgruppen wahr. Hierdurch entwickeln sie eine spezifische Sensibilität gegenüber den Erwartungen von ihnen bekannten Interessengruppen und geraten durch die ungefilterte Informationsaufnahme in die Gefahr, ein abweichendes Bewusstsein zu entwickeln (vgl. Luhmann 1964, S. 221). So sind Grenzstellen im Vergleich mit ihren stärker intern arbeitenden Kollegen eher in der Lage zu bemerken, wenn es Veränderungen in der Umgebung gibt, auf die reagiert werden muss. Außerdem fällt es ihnen aufgrund des Kontaktes leichter, die Intentionen der bestimmten Anspruchsgruppen zu verstehen. Für Polizeipräsidenten ist die symbolische Polizeiarbeit aufgrund des Kontaktes mit Vertretern aus der Politik beispielsweise einfacher nachzuvollziehen, als für manche Vollzugsbeamte, die in ihr keinen Nutzen erkennen. Verstärkt wird die Problematik des widersprüchlichen Auftrages von Grenzstellen noch dadurch, dass Grenzstellenarbeit das Einlassen auf Verhandlungssysteme beinhaltet, die mit einer Bildung von Zwischensystemen mit eigenen Regeln und Verhaltenserwartungen einhergehen (vgl. Tacke 1997, S. 23). Diese können für andere Organisationsmitglieder, beispielsweise die polizeilichen Kollegen beziehungsweise Untergebenen der Polizeipräsidenten, undurchsichtig sein. Die Rückvermittlung „von Verhandlungsergebnissen in die fokale Organisation hinein wird gegebenenfalls unter dem Gesichtspunkt suspekter Loyalitäten misstrauisch beobachtet“ (Tacke 1997, S. 23). Als Beispiel kann hier die Rekrutierungsbeziehung zwischen Polizeipräsident und Innenminister dienen, welche durch Abhängigkeit und völlige Intransparenz gekennzeichnet

4Entscheidungsprogramme

definieren die Bedingungen der sachlichen Richtigkeit von Entscheidungen (vgl. Luhmann 2000, S. 257). Das bedeutet, dass Entscheidungsprogramme Handlungsentscheidungen insofern erleichtern, dass sie Orientierung bieten, in welchen Situationen und Kontexten wie zu handeln ist. Umgekehrt bedeutet dies jedoch auch, dass die Grenzstellenarbeit durch veraltete oder überholte Programme erheblich erschwert werden kann.

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ist. So verläuft der Auswahlprozess hinter verschlossenen Türen ohne öffentlich zugängliche Dokumentation, was Spekulationen über die Auswahlgründe provoziert. Grenzstellenarbeit wird folglich von widersprüchlichen Zuständigkeiten und der Gefahr der Abweichung begleitet (vgl. Luhmann 1964, S. 221 ff.). So müssen Grenzstellen ihre Umwelt gemäß festgelegter Entscheidungsprogramme behandeln, das heißt gemäß bestimmter Handlungsanleitungen, die häufig nicht (mehr) passend sind. Gleichzeitig müssen sie aber auch für Frieden an der Grenze und den Ausgleich von Spannungen sorgen (vgl. Luhmann 1964, S. 223 f.). Die sich hieraus möglicherweise ergebende Zwickmühle wird im polizeilichen Kontext beispielsweise in der Präventionsarbeit offensichtlich. So wurde festgestellt, dass Bürgerpolizisten in der Zusammenarbeit mit dem Jungendamt mit Durchzugsohren an Besprechungen teilnehmen müssten. Denn der Gesprächsinhalt, sofern er strafrechtlich Relevantes enthält, zwingt sie wegen des Legalitätsprinzips polizeiliche Maßnahmen zu ergreifen. Würden sie dies tun, würden sie aber die Zusammenarbeit torpedieren, die Vertreter vom Jugendamt verprellen und sich selbst für eine weitere Zusammenarbeit disqualifizieren (vgl. Pütter 2006, S. 317; s. a. Ohder 2014, S. 158). Weiter müssen Grenzstellen das Publikum beschwichtigen, was, wie das Beispiel der Bürgerpolizisten zeigt, manchmal nur entgegen polizeilicher Programme gelingen kann, und die Organisation auf notwendige Programmänderungen vorbereiten (vgl. Luhmann 1964, S. 223 f.). Grenzstellen dienen in diesem Spannungsfeld „als Antennen zur Warnung des Systems. Diese Seite ihres Auftrages zwingt sie, Verantwortung für neue Informationen zu übernehmen, Initiative zu ergreifen, Rollenverpflichtungen über die Grenze hinweg einzugehen, zu verheimlichen oder zu verteidigen, sich also immer wieder zum Status quo, zur entschiedenen Politik des Systems in Widerspruch zu setzen, Unruhe zu stiften“ (Luhmann 1964, S. 224). Grenzstellen sollen also zum einen ihre Organisation vertreten und einen besonders guten Eindruck erwecken (vgl. Luhmann 1964, S. 221), zum anderen die Organisation aber auch kritisch betrachten und durch neue Informationen aus der Umwelt Unruhe und auch Unsicherheit ins Innere transportieren. Neue Impulse im polizeilichen Kontext können Präventionsprojekte sein, die unmittelbar an die Polizei angegliedert sind. In Niedersachsen gibt es beispielsweise eine Behörde, die eine Stelle für eine Integrationsbeauftragte geschaffen hat. Durch die direkte Anbindung dieser Stelle an die Polizei und das Polizeipräsidentenbüro gewinnt sie innerhalb der Polizei trotz der von ihr ausgehenden Unsicherheit Legitimität (s. Barthel und Buschkamp 2019). Das Einbringen solch neuer Informationen beinhaltet auch unerwartete, nicht gewollte oder unwahrscheinliche Informationen, für deren Einbringung die Grenzstelle Initiative ergreifen muss. Initiativen haben jedoch, „wie alles unerwartete Handeln, die fatale Eigenschaft, persönlich zugerechnet zu werden“ (Luhmann 1964, S. 224) und sind dadurch für Stellen, die für die Informationsvermittlung in die Organisation zentral und für die Anpassung von Programmen notwendig sind, ein Risiko. Das heißt, zu dem Auftrag von Grenzstellen gehört es, sich aus der Sicherheit von formalen Arbeitsabläufen und Routinen hervorzuheben und das Risiko einzugehen, persönlich belangt zu werden für die eingebrachte Information. Politische Beamte wie Polizeipräsidenten befinden sich zusätzlich in einem Risiko beim Einbringen neuer Informationen. Denn aufgrund ihrer

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jederzeit möglichen Versetzung in den einstweiligen Ruhestand ohne Angabe von Gründen ist die Zurechnung auf die Polizeipräsidenten deutlich einfacher als für Grenzstellen, für die klar definierte formale Kündigungsgründe angewandt werden müssen. Die für Grenzstellen bestehende und bereits beschriebene Gefahr der Abweichung darf jedoch nicht per se verurteilt werden. Denn die Formalstruktur ist nur ein Teil der Organisation, der ergänzt werden muss (vgl. Luhmann 1964, S. 221). Illustriert werden kann dies durch die Drohung ausschließlich Dienst nach Vorschrift zu leisten, welcher Organisationen in starke Schwierigkeiten bringen kann. In dieser Hinsicht scheint es nicht verwunderlich, dass die Erwartungen an Grenzstellen nicht klar formalisiert werden können. Denn die Widersprüche, die den Arbeitsalltag von Grenzstellen beeinflussen, haben Auswirkungen auf deren mögliche Formalisierung. So erschwert der widersprüchliche Systemauftrag die Formalisierung der Erwartungen an die Grenzstelle, weil die Formalstruktur keine offenen Widersprüche beinhalten kann. So eignet sich teils „die Funktion ihrem Sinn nach nicht zur Formalisierung, da es sich um Folgeprobleme der Formalisierung handelt, die nicht generell, sondern nur ad hoc gelöst werden können; teils würden solche Regelungsversuche einen Widerspruch in die formale Struktur hineinziehen und deren Funktion dadurch belasten“ (Luhmann 1964, S. 228). Denkt man an die Grenzstelle Polizeipräsident wirkt das Fehlen einer Stellenbeschreibung nicht nur deshalb funktional, weil weder die Polizeibehörde noch das Innenministerium seine Funktionen vollumfänglich zu formalen Aufgaben machen können (s. Luhmann 1964, S. 228), sondern auch, weil der Innenminister aufgrund der fehlenden Zugangsvoraussetzungen für das Polizeipräsidentenamt frei den in dem Moment passenden Kandidaten ernennen kann.

14.5 Auswirkungen der doppelten Grenzstelle Polizeipräsident – Eine Skizze von Problemdimensionen Der ungefilterte Kontakt von Grenzstellen mit relevanten Anspruchsgruppen erzeugt aufgrund der Diskrepanz des zwar sinnvollerweise vereinfachten Umweltmodells von Organisationen, im Gegensatz zur komplexen Organisationsumwelt, Spannungsfelder. Grenzstellen agieren in diesen Spannungsfeldern, die wiederum Auswirkungen auf die Organisation und die Grenzstellenarbeit haben. Um die Funktionen von Grenzstellen in diesen Spannungsfeldern zu illustrieren, aber auch um die Auswirkungen der dilemmatischen Position von doppelten Grenzstellen zu beleuchten, werden im Folgenden einige Problemdimensionen skizziert. Ausgangspunkt der Skizzierung sind Polizeipräsidenten und ihre Verortung als doppelte Grenzstellen. Die anhand der (Ordnungs-)Verwaltungsführungskraft diskutierten Problemdimensionen stehen insbesondere im Zusammenhang mit seiner politischen Rekrutierung und seinem politischem Beamtenstatus, welche ihn zu einer besonderen doppelten Grenzstelle machen. Betrachtet werden hierbei drei Ebenen. Die erste Ebene betrifft Auswirkungen, die unmittelbar durch die politische Rekrutierung hervorgerufen werden. Hierzu gehören die partikularistische Auswahl und die Organisationszugehörigkeit als solche.

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Die zweite Ebene dreht sich um den Stellenwert polizeifachlicher Expertise für das Erfüllen der Grenzstellentätigkeiten von Polizeipräsidenten. Hierfür wird zunächst die Ernennung von Polizeipräsidenten unter der Perspektive personaler Entscheidungsprämissen, also hinsichtlich Überlegungen zu erwarteten Entscheidungen der ausgewählten Person, betrachtet und anschließend genereller der Stellenwert von Expertenwissen für das Amt erörtert. Die dritte Ebene betrifft Dimensionen, die eine besondere Funktion des Polizeipräsidenten als doppelte Grenzstelle zwischen operativer Polizeiarbeit und Politik deutlich machen. Hierbei dreht es sich um den Polizeipräsidenten als Puffer des Innenministers. Konkret wird die Instrumentalisierung von Polizeipräsidenten, beispielsweise zum Schutze des Innenministers oder zum Schutze der Polizeibehörde betrachtet sowie Verantwortungsverschiebungen zwischen Polizeipräsidenten und Innenminister beleuchtet.

14.5.1 Politische Rekrutierung Die partikularistische Auswahl von Polizeipräsidenten In der modernen westlichen Gesellschaft wird das Leistungsprinzip propagiert und der Zugang zu Organisationen ist über universalistische Kriterien vorgesehen. Organisationen „entscheiden über Mitgliedschaften und orientieren sich dabei, im Sinne von achievement (im Unterschied zu askription), an der Selektivität von Karrieren, die mit Bezug auf Stellen – also von den Strukturen der Organisation her – relevant oder irrelevant erscheinen“ (Tacke 2000, S. 312). Das heißt, sie entscheiden über die Einstellung einer Person zumindest formal nicht über Sympathie, familiären Hintergrund oder ähnliche leistungsfremde Kriterien, sondern allgemein aufgrund von Zeugnissen, Beurteilungen oder formalen Empfehlungen. Zu erkennen ist dies, wo auch informal-partikular vergebene Positionen formal gerechtfertigt werden müssen. Gerade im Kontext von Verwaltungen und dem Öffentlichen Dienst verwundert eine Abkehr von formalen und dokumentierten Rekrutierungsprozessen. So müssen Verwaltungen in der Regel ihre Entscheidungen nachvollziehbar dokumentieren und gemäß geltenden Entscheidungsprogrammen treffen. Die Besetzung der Polizeipräsidentenstellen erfolgt hingegen ohne Ausschreibung und ohne festgelegtes Anforderungsprofil. Die fehlende Ausschreibung nimmt potenziellen, den Auswählenden unbekannten Bewerbern die Chance, sich mit objektiven Leistungskriterien5 für die Position zu quali-

5Die

Bezeichnung „objektiv beurteilbare Leistung“ ist sehr voraussetzungsvoll. Denn mit Leistung werden sowohl der Einsatz für Etwas bezeichnet, der generell nur schwer messbar ist, als auch das Ergebnis. Zudem setzt eine objektive Beurteilung voraus, dass die Leistung objektiv beurteilbar ist. Diese Möglichkeit existiert am ehesten im Bereich technisch standardisierter Arbeitsprozesse, aber kaum in abstrakteren Aufgabengebieten. Zudem ist gerade in abstrakteren Aufgabengebieten die Beurteilung personengebunden (s. Voswinkel 2009, S. 4 ff.; s. a. Offe 1975, S. 102).

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fizieren. Zudem ist die Bekanntheit der möglichen Kandidaten Voraussetzung, um bei der Besetzung berücksichtigt zu werden. Denn ausgewählt werden können aufgrund nicht existierender formaler Bewerbungsprozesse nur Personen, die dem Innenminister oder seinem engsten Mitarbeiterkreis vertraut sind. Der potenzielle Polizeipräsident wird in dieser Rekrutierungspraxis nach seiner Auswahl, ohne dass er zwingend Kenntnis von seiner möglichen Rekrutierung hatte, im Hintergrund angesprochen. Zusätzlich erhält also der Zufall Einzug, weil ein zwar bekannter Kandidat zusätzlich in dem Moment auch dem Innenminister oder zumindest seinen engen Mitarbeitern gegenwärtig sein muss. Ein Phänomen der modernen Gesellschaft, in welchem partikulare Auswahlmechanismen konstitutiv sind, im Gegensatz zu der universalistischen Orientierung von Organisationen, in welcher ausschließlich systemspezifische Teilnahmekriterien vorgesehen sind, sind soziale Netzwerke (vgl. Tacke 2000, S. 312; s. a. Bommes und Tacke 2007, S. 14). Soziale Netzwerke stehen quer zu Organisationen, „denn hier sind kommunikative Anschlussmöglichkeiten in der Sach- und nicht in der Sozialdimension definiert“ (Bommes und Tacke 2007, S. 14). Das heißt, für Netzwerke gibt es keine spezifischen Problemstellungen, für deren Lösung bzw. Bearbeitung Personen in Form von sozialen Adressen gesucht werden. Ein soziales Netzwerk konstituiert sich über die Suche nach Adressen, die anschließend für die Problemlösungen genutzt werden können (vgl. Tacke 2000, S. 298). Übertragen auf die netzwerkartige6 Rekrutierung von Polizeipräsidenten würde dies bedeuten, dass die Einschätzung der Person (Sozialdimension) die Einschätzung der sachlichen Geeignetheit (Sachdimension) nicht nur übersteigen könnte, sondern auch Voraussetzung für eine weitere beziehungsweise anschließende fachliche Beurteilung ist. Die Verortung als doppelte Grenzstelle und die damit zusammenhängende Vertretungsaufgabe wirkt dem jedoch entgegen. Denn die Zuschreibung der Handlungen der Polizeipräsidenten nicht nur auf ihre Behörde sondern auch auf den Innenminister sorgt dafür, dass genau überlegt werden muss, wer die Stelle adäquat besetzen könnte, um aus Perspektive des die Polizeipräsidenten auswählenden Innenministers nicht die eigene Stelle zu gefährden. Die Organisationszugehörigkeit von Polizeipräsidenten Mit dem Unterschreiben des Arbeitsvertrages treten Personen in die Organisation ein und verpflichten sich, gewisse Erwartungen der Organisation zu erfüllen. Erfüllen sie diese Erwartungen nicht, droht die Entlassung. Dieser Mechanismus erlaubt die Formalisierung von Verhaltenserwartungen (vgl. Luhmann 1964, S. 36) und befreit die Organisation davon, die Mitglieder immer wieder aufs Neue motivieren zu müssen (vgl. Luhmann 1964, S. 41 ff.). Denn durch „Übernahme der Mitgliedsrolle erklärt sich eine Person

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Rekrutierung wird „nur“ als netzwerkartig beschrieben, weil eine ungewöhnliche Kopplung von netzwerkartiger Auswahl, und damit eigentlich informaler Praktik, und formaler Legitimierung des Vorgehens besteht.

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bereit, in bestimmten Grenzen Systemerwartungen zu erfüllen“ (Luhmann 1964, S. 43). Tun sie dies nicht, droht die Entlassung. Bei Polizeipräsidenten ist die Homogenisierung der Mitgliedschaftsmotivation, also die Motivation, die Erwartungen der Behörde zu erfüllen, weil anderenfalls die Kündigung droht, nicht so einfach. Denn die Entscheidung über ihren Verbleib fällt außerhalb der Behörde im Innenministerium, weswegen die Interessen des Ministeriums über die der Behörde gestellt werden könnten. Außerdem ist auch die Formalisierung der Erwartungen an die Polizeipräsidenten aufgrund ihres vielfältigen und widersprüchlichen Charakters schwierig. Die unbestimmten Entlassungsbedingungen kennzeichnen das Amt der Polizeipräsidenten und deren Organisationszugehörigkeit außerdem mit einer gewissen Unsicherheit. So sind Orientierungsinstrumente wie Abmahnungen, Disziplinarverfahren oder das Bestehen auf konformem Verhalten im Nachhinein, ausgelebt beispielsweise in arbeitsrechtlichen Streitigkeiten, für Politische Beamte zwar ebenso vorgesehen (das Beamtenrecht gilt für alle Beamten), sie kommen aber faktisch nicht in gleichen Ausmaße zur Geltung. Denn Politische Beamte können auch ohne Disziplinarverfahren versetzt werden, um das Ansehen des Innenministers zu schützen. Man denke an die Absetzung des in der Silvesternacht 2015/2016 amtierenden Polizeipräsidenten, dessen anschließendes juristisches Vorgehen gegen seine Versetzung in den vorzeitigen Ruhestand ausschließlich aufgrund seines Status als rechtens beurteilt wurde (s. Böhmer 2018). Langfristig birgt der Status Politischer Beamter außerdem auch Unsicherheit und Risiken, weil Beamte, die die Stelle der Polizeipräsidenten annehmen, ihre bisherige Beamtenlaufbahn und die mit ihr verbundene Sicherheit verlassen müssen.

14.5.2 Expertise Polizeipräsidenten als personale Entscheidungsprämisse Personal ist eine Entscheidungsprämisse. „Um Entscheidungsprämissen handelt es sich dabei in einem doppelten Sinne, nämlich um Prämissen, die in jeder Entscheidungskommunikation als „persönliche“ kommuniziert werden; und um Prämissen, die bei Personalentscheidungen als Prämissen künftiger Entscheidungen bestimmter Personen antizipiert [sic! antizipiert] werden“ (Luhmann 2000, S. 285). Das heißt, vor der Besetzung einer Stelle wird von den Auswählenden antizipiert, wie der ausgewählte künftig entscheiden könnte. Bei der Besetzung von Grenzstellen ist zu überlegen, welchem Kandidaten ein adäquater Umgang mit den organisationsrelevanten Anspruchsgruppen zugetraut wird und wer über das nötige Geschick verfügt, sich in dem strukturell widersprüchlichen Aufgabenfeld zurecht zu finden. Bei Polizeipräsidenten antizipieren die Entscheidungsträger ebenfalls, wie der ausgewählte künftige Polizeipräsident entscheiden wird. Allerdings sind die Polizeipräsidenten als doppelte Grenzstellen mit ihrem doppelten Vertretungsauftrag zwischen ihrer Behörde und dem Innenministerium verortet. Da der Auswählende der Innenminister ist, ist davon

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auszugehen, dass die Einschätzung der Ministeriumsvertretung große Wichtigkeit beigemessen wird. So ist die Kehrseite der Auswahl durch die Landesregierung die „Gefahr einer politischen Abhängigkeit beziehungsweise Einflussnahme auf die Polizeiarbeit“ (Lürbke und Möller 2017, S. 111), unter der das Vertrauen der Bevölkerung in die Integrität der Polizei leiden kann (vgl. Lürbke und Möller 2017, S. 111). Illustriert werden kann der Sachverhalt der personalen Entscheidungsprämisse und der doppelten Grenzstelle Polizeipräsident auch an den Überlegungen des ehemaligen Chief of Police Anthony Bouza, über den Zusammenhang von ziviler Führung und Verantwortlichkeit für öffentliche Dienste. „Proposals for tenure of police executives, and for depoliticizing the police, fail to consider the need for the accountability of any public service“ (Bouza 1978, S. 232). Die fehlenden Zugangsvoraussetzungen für die Politischen Beamten Polizeipräsident ermöglichen dem Innenminister die Auswahl von praktisch jedem, der ihm oder seinem engsten Kreis bekannt ist. Das Merkmal der Bekanntschaft grenzt den Kreis potenzieller Kanditen jedoch auch stark ein. So finden sich unter den Polizeipräsidenten hauptsächlich Verwaltungsjuristen, die u. a. in Bezirksregierungen tätig waren. Es finden sich jedoch ebenfalls Polizisten des gehobenen Dienstes mit vorheriger gewerkschaftlicher Karriere und seit neuestem auch Polizisten des höheren Dienstes. Der Rekrutierungswechsel hin zu Polizisten des höheren Dienstes als Polizeipräsidenten ist seit der Kölner Silvesternacht 2015/2016 verstärkt beobachtbar. Ebenfalls gibt die Silvesternacht Aufschluss über die Relevanz der Grenzstellenarbeit und die Bedeutung der personalen Entscheidungsprämisse Polizeipräsident. Denn im Rahmen der aus der Silvesternacht gezogenen Konsequenzen wurde bei der Vorstellung der auf die Silvesternacht folgenden Polizeipräsidenten deren polizeiliche Ausbildung und polizeiliche Berufssozialisation betont, um das Vertrauen der Bevölkerung in die Polizei zurückzugewinnen. Das heißt, zumindest für die Schauseite (s. Abschn. 14.5.3) ist der berufsbiografische Hintergrund von großer Bedeutung. Deutlich wird an der Aussage von Bouza, aber auch, wenn auch in abgeschwächter Form, an dem Rekrutierungswechsel hin zu Polizisten des höheren Dienstes nach der Kölner Silvesternacht, die Annahme, dass der unterschiedliche berufsbiografische Hintergrund von Verwaltungsjuristen und Polizisten das Entscheidungsverhalten beeinflusst. Weiter zeigt sich die Bedeutung der polizeilichen Sozialisation für das Entscheidungsverhalten auch im polizeilichen Professionsparadigma, in welchem die Berufserfahrung als zentral bewertet wird. So verstehen sich Polizisten als eine Gefahrengemeinschaft, in der sich jeder auf jeden verlassen können muss. Hieran richtet sich sowohl die Denk- und Handlungslogik des Einsatzgeschehens als auch die Denk- und Handlungslogik der polizeilichen Sachbearbeitung aus (vgl. Christe-Zeyse 2006, S. 79 ff.). Polizeipräsidenten mit einem juristischen beruflichen Hintergrund ohne polizeiliche Berufserfahrung bleibt diese Handlungslogik ihrer untergebenen Mitarbeiter zumindest anfangs verborgen. Schlussendlich sorgt die Entscheidungsfindung im Innenministerium bei der Grenzstelle Polizeipräsident dafür, dass rekrutiert wird, wer vom Innenminister als am

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geeignetsten bewertet wird und nicht etwa, wen die Behörde als passendsten ansieht. In der Praxis kann sich der ausgewählte Polizeipräsident, wenn er über ausreichend Talent verfügt, die unterschiedlichen Erwartungen auszubalancieren, für beide als adäquat erweisen. Die Bedeutung polizeifachlicher Expertise Die Betrachtung personaler Entscheidungsprämissen zeigt die Bedeutung des berufsbiografischen Hintergrundes bei der Ernennung zum Polizeipräsidenten auf. Auch innerhalb politischer Debatten wird kontrovers über die Öffnung der Polizeipräsidentenstelle für den höheren Polizeidienst diskutiert. Erörtert werden hier Fragen zur demotivierenden Auswirkungen auf den höheren Polizeidienst, weil sie von der Ernennung meist ausgeschlossen sind, aber auch Fragen zur Ermöglichung der Bestenauslese. Raum für Diskussionen über die Öffnung der Stelle für den höheren Polizeidienst öffnet außerdem ihre Akademisierung. So müssen seit einigen Jahren auch die Anwärter auf den höheren Polizeidienst ein Hochschulstudium abschließen. Das heißt, auf formaler Ebene verfügen sie, wie die Verwaltungsjuristen auch, über einen akademischen Grad und sind in dieser Hinsicht mit ihnen vergleichbar. Entgegen der Annahmen, dass mit höherer Fachlichkeit auch die Geeignetheit für höhere Stellen steigt, steht die soziologische Perspektive. In der Theorie Luhmanns wird die Notwendigkeit von Fachwissen für Führungspersonal unter dem Gesichtspunkt der hierarchischen Mobilität betrachtet. Fachliches Spezialistentum behindert den hierarchischen Aufstieg, weswegen der Aufsteigende, also der Beförderte, es hinter sich lassen müsse und damit zugleich auch den Bereich der objektiv beurteilbaren Leistungen (vgl. Luhmann 1964, S. 352). Der Grund hierfür liegt in der Problematik Spezialwissen in andere Berufspositionen zu übertragen. „Für die Blockierung seiner beruflichen Mobilitätschancen wird er [der Spezialist, Anm. d. Verfasserin] dann allenfalls mit dem Ruf des Experten entschädigt“ (Offe 1975, S. 69). Plausibilität gewinnt die These der mobilitätshemmenden Wirkung von Spezialisierung dadurch, dass die Anforderungen an Personen in Spitzenpositionen, wie die an die Polizeibehördenleitung andere, beziehungsweise generellere, sind als die an Experten. Ein Indiz hierfür sind die diffuser werdenden Aufgabenbeschreibungen für Spitzenstellen, im Falle der Polizeipräsidenten gibt es nicht einmal offizielle Aufgabenbeschreibungen, und der breitere Verkehr mit organisationsinternen Abteilungen und externen Umweltsegmenten. Weiter sind nicht nur sachliche Kriterien, in denen sich insbesondere Spezialisten hervortun können, wichtig für eine adäquate Amtserfüllung, sondern auch informale Kriterien wie Durchsetzungsfähigkeit oder soziales Geschick. Als doppelte Grenzstelle müssen Polizeipräsidenten eine Vielzahl von Erwartungen erfüllen und zwischen ihnen balancieren. Den Ansätzen der mobilitätshemmenden Wirkung von Spezialisierung folgend ist eine polizeiliche Ausbildung also nicht zwingend erforderlich. So geht es bei der Behördenleitung nicht um akribische Kenntnisse der operativen Geschäfte wie Ermittlung oder Situationsbereinigung, sondern um generellere O ­ rganisationskenntnisse, mit denen die

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oben beschriebenen Anforderungen bedient werden können. Eine Folge davon ist, dass verantwortliche Stellen, also hierarchisch höhere Stellen (s. Abschn. 14.5.3), immer stärker auf sachverständige Aussagen und Aktionen von Experten während der Entscheidungsvorbereitung und -ausführung angewiesen sind, weil sie selbst die Zusammenhänge nicht mehr voll überblicken können (vgl. Hartmann 1964, S. 32). Als Grenzstelle an der Behördenspitze müssen sie also auch intensiv mit inneren Grenzen, wie den unterschiedlichen Direktionen und Abteilungen, interagieren, um die nötige fachliche Beratung zu erhalten.

14.5.3 Funktion des Abpufferns Die Instrumentalisierung von Polizeipräsidenten auf der Schauseite Organisationen verfügen gemäß Niklas Luhmann über eine formale Seite, welcher die Schauseite zuzuordnen ist, und über eine informale Seite (vgl. Luhmann 1964, S. 112). Die Schauseite bezieht sich nur auf idealisierte Auszüge aus der Organisation (vgl. Luhmann 1964, S. 112). Das heißt, es handelt sich um eine Organisationsdarstellung, mit welcher die Organisation versucht positiv und vertrauensvoll zu erscheinen. Daher sind Grenzstellen, die mit der Organisationsvertretung betraut sind, verpflichtet nach außen einen guten Eindruck zu machen (vgl. Luhmann 1964, S. 221). Die Funktion der Schauseite liegt darin, eine generelle Vertrauensbasis in die Entscheidungen der Organisation zu generieren (vgl. Luhmann 1964, S. 112 f.). Mit der Schauseite pflegen Organisationen also ihr Image. Außerdem schützt die geschönte Fassade die Organisationen vor ungewollten Einblicken in das tatsächliche Organisationsgeschehen. Für die Vertrauensgenerierung muss die Schauseite konstituiert, ausgebaut und gepflegt werden (vgl. Luhmann 1964, S. 113). Das heißt, alle „sichtbaren Fakten müssen dazu vorbereitet, von Mängeln und Unzulänglichkeiten befreit und in Richtung auf akzeptierbare Werte überhöht werden“ (Luhmann 1964, S. 113). Deswegen sollten inkonsistente Fakten, Fehler, falsche Ansätze und andere zu korrigierende Sachverhalte nicht in die Akten und erst recht nicht in die Öffentlichkeit gelangen (vgl. Luhmann 1964, S. 114). Passiert dies doch, schreiben Organisationen zum Schutz ihrer Fassade öffentlich wahrgenommenes und zugeschriebenes Fehlverhalten ihren Mitgliedern persönlich zu (vgl. Luhmann 1964, S. 114). Das heißt, die Absetzung der Führungskraft ist ein Instrument, mit dem eine durch Skandale geschädigte Schauseite wieder aufgebaut und mit dem die Öffentlichkeit bei Unruhen beruhigt werden kann. Im polizeilichen Kontext war dieses Vorgehen im Rahmen der Kölner Silvesternacht 2015/2016 zu beobachten. Da es sich bei Polizeipräsidenten um doppelte Grenzstellen handelt, kann mit der Absetzung der polizeilichen Organisationsspitze zusätzlich der durch Skandale entstehende Druck auf die Landesregierung abgemildert und die Schuld für Fehler der Polizei zugerechnet werden, was ebenfalls nach der Silvesternacht zu beobachten war.

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So war sich die Landesregierung nach den Vorfällen in der Silvesternacht im Klaren, „dass sie nur durch die vom medialen und politischen Mainstream geforderte Fehlerzuweisung an die Kölner Polizei den Druck auf sich selbst abmildern konnte“ (Behrendes 2016, S. 335). Das heißt, Polizeipräsidenten nehmen ein Art Pufferfunktion für den Innenminister wahr, die durch die jederzeit mögliche Versetzung ohne Angabe von Gründen gewährleistet wird. Weiter bedeutet dies, dass der Innenminister Polizeipräsidenten als Sündenböcke instrumentalisieren kann. Ebenso eignet sich aber auch die Neubesetzung der Polizeipräsidentenstelle zur Instrumentalisierung und Fassadenreparatur der polizeilichen Schauseite. So wurde beispielsweise bei der Neubesetzung der Kölner Polizeipräsidentenstelle nicht nur generell, wie bereits beschrieben, der berufsbiografische Hintergrund hervorgehoben, sondern mit diesem begründet, dass der neue Polizeipräsident ein erfahrener Polizist ist und warum er deshalb das Vertrauen der Menschen in die Kölner Polizei zurück gewinnen wird. Die Schauseite dient weiter der Anpassung der Organisation an die Umwelt (vgl. Luhmann 1964, S. 208). Die Anpassung wird „im wesentlichen durch den Organisationszweck oder sonstige Kriterien rationalen Entscheidens und Handelns […], die in der Organisation verwendet werden“ (Luhmann 1964, S. 108 f.), vollzogen. Das heißt, die Polizei passt sich an ihre Umwelt mithilfe der Inneren Sicherheit, also über die repressive Straftatverfolgung und die präventive Gefahrenabwehr, an. Aufgrund ihres Sicherheitsauftrages ist eine intakte Schauseite für die Polizei besonders wichtig. Denn der im Inland einzigartige Auftrag, die innere Sicherheit und Ordnung aufrecht zu erhalten und bei Straftaten die Ermittlung zu übernehmen, bringt ihr per se Aufmerksamkeit aus Medien und Öffentlichkeit entgegen (vgl. Grundböck 2017, S. 1037). Außerdem befindet sich das Thema der Inneren Sicherheit „mit all ihren Facetten von Kriminalität und Gewalt, Terror und Korruption, Staatskritik und Extremismus beständig auf der politischen und gesellschaftlichen Agenda“ (Groß et al. 2008, S. 11). Die Folgen der häufig vorkommenden öffentlichen Skandalisierung der Polizei sind insbesondere zwei Reaktionen. Zum einen die schauseitendienlichen Verweise auf „rückhaltlose Aufklärung“ und zum anderen die Suspendierung von betroffenen Beamten, oder eben die Versetzung der Polizeipräsidenten in den einstweiligen Ruhestand. Hiermit glückt in vielen Fällen die Abkehr des öffentlichen Interesses. Kehrseite dieser auf der Schauseite verbleibenden Maßnahmen ist, dass trotz der Fassadenreparatur nach außen nach innen ein konstruktiver Umgang mit dem Skandalauslöser behindert wird. So „führt die oftmals auf Skandalisierung und schnelle Schuldzuweisung angelegte Berichterstattung dazu, dass sich die Polizei pauschal an den Pranger gestellt sieht und daraus resultierende Neutralisierungstechniken einen konstruktiven Umgang mit polizeilichem Fehlverhalten erschweren wenn nicht gar verhindern“ (Schulte 2008, S. 313 f.). Verantwortungsverschiebungen zwischen Innenminister und Polizeipräsidenten Die Absetzung von Führungskräften zum Schutz der Organisation und dem Aufbau der Fassade ist eng verknüpft mit Verantwortung und Verantwortlichkeit in Organisationen.

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Die Unterscheidung von zwei Verantwortungsformen zeigt, dass das soziologische Verantwortungsverständnis sich vom alltäglichen unterscheidet. So gilt in der soziologischen Perspektive Verantwortung als „der ungedeckte Informationswert einer Entscheidung, der Überschuss an Information, die jemand gibt, im Vergleich zu der, die er erhalten hat“ (Luhmann 1964, S. 175). Das heißt, bei Verantwortung wird so getan, als wäre eine Information sicher, obwohl sie dies faktisch nicht ist. Damit wird Verantwortung zu einem Wagnis und zu einem Risiko (vgl. Luhmann 1964, S. 173). Verantwortung liegt in diesem Verständnis einmal in der Übernahme dieses Risikos, aber auch darin, dass das Risiko anderen abgenommen wird (vgl. Luhmann 1964, S. 174). Die Funktion von Verantwortung ist die Verringerung von Unsicherheit (vgl. Luhmann 1964, S. 178). Verantwortung übernehmen in dieser Perspektive beispielsweise Polizeibeamte, die ihre Vorgesetzten über Ereignisse im Einsatzgeschehen informieren oder im Sinne der Grenzstellentätigkeit Informationen in die Polizei transportieren, damit diese, basierend auf den überbrachten Informationen, reagieren kann. Die Funktion der Unsicherheitsverringerung ist jedoch nicht formalisierbar. Denn es ist nicht möglich, die Kommunikation sicherer Entscheidungen, die auf unsicheren Informationen basieren, mit der Organisationszugehörigkeit zu verbinden (vgl. Luhmann 1964, S. 178). Das heißt, sie mit der Kündigung zu sanktionieren. Um dennoch im formalen Bereich die Verringerung von Unsicherheit bedienen zu können, werden Entscheidungskompetenzen nach exklusiven Kompetenzen verteilt, indem sie beispielsweise an bestimmte Stellen gebunden werden, oder die Verantwortung als Verantwortlichkeit ausgelegt (vgl. Luhmann 1964, S. 178). Die Auslegung der Verantwortung als Verantwortlichkeit meint die Rechenschaftspflicht für Fehler (vgl. Luhmann 1964, S. 179). Die Verantwortlichkeit tragende Person muss in dieser Perspektive für Fehler einstehen, auch wenn sie für diese nicht die Verantwortung trug. Verantwortlichkeit ist außerdem insbesondere mit der Rechenschaftspflicht nach außen verbunden (vgl. Luhmann 1964, S. 183). Der Grad von Verantwortlichkeit wächst proportional mit dem hierarchischen Rang. Denn in Organisationen muss dem „Organisationsprinzip der Einheit der Leitung […] ein Prinzip der Einheit der Verantwortlichkeit entsprechen“ (Luhmann 1964, S. 181). Daher ist der Grad von Verantwortlichkeit an der Organisationsspitze am höchsten (vgl. Luhmann 1964, S. 183 f.). „Die Verteilung der Verantwortung und die Verteilung der Verantwortlichkeit fallen in großen formalisierten Systemen strukturell auseinander. In den unteren Rängen wird Unsicherheit absorbiert, die Spitze absorbiert Lob und Tadel“ (Luhmann 1964, S. 184). Der Hintergrund hiervon ist die Annahme, beziehungsweise die aufrecht erhaltene Fiktion, dass die verantwortlichen vorgesetzten Stellen über die Handlungen ihrer untergebenen Mitarbeiter informiert sind (vgl. Luhmann 1964, S. 184). Meist ist es in großen Organisationen aber so, dass die Inhaber der hierarchischen Spitzenpositionen, wie vermeintlich der Polizeipräsident, von ihren untergeordneten Mitarbeitern über bedeutende

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Vorkommnisse unterrichtet werden, diese Informationen aber schon das scheinbar Unwichtige aussparen. Das heißt, die unteren Stellen verdichten die Informationen, übernehmen somit Verantwortung und geben diese dann an ihre Vorgesetzten weiter, die die Verantwortlichkeit, und damit die Schuld bei Fehlern, dafür tragen müssen. Weiter bedeutet dies: „Je weiter hinauf man in der Hierarchie gelangt, desto unbestimmter werden die Verhaltensstandards, desto genereller sind die Positionsmerkmale umschrieben. Es fehlt also in dem Maße, als [sic! wie] die Verantwortlichkeit wächst, eine wesentliche Voraussetzung ihrer praktischen Durchführung“ (Luhmann 1964, S. 183). Geht man davon aus, dass der Polizeipräsident die hierarchische Spitze der Polizei einnimmt, ist die Schuld- und Verantwortlichkeitszuweisung auf seine Kosten und die anschließende Absetzung seiner Person gemäß Luhmanns Beschreibung plausibel sowie gängige Praxis. Die Betrachtung der polizeilichen Hierarchie wirft dahin gehend jedoch Fragen auf. So stehen nicht die Polizeipräsidenten an der Spitze der Polizei, sondern wegen der engen Verknüpfung von Politik und Polizei der Innenminister. Folgt man Luhmanns Argumentation ist die größte Verantwortlichkeit an der hierarchischen Spitze zu verorten. Folglich müsste die Zuweisung von Verantwortung oder der soziologischen Differenzierung folgend, die Zuweisung von Verantwortlichkeit bei „Polizeiskandalen“ den Innenminister treffen. So gehört es „zum Amt eines Innenministers, für das Handeln von Polizeibeamten verantwortlich gemacht zu werden, obwohl er meist keine Möglichkeit hat, dieses Handeln im Einzelfall zu steuern“ (Bull 2014, S. 23). Zusätzlich erwartet die Öffentlichkeit einerseits, „dass sich der „Polizeiminister“ nicht in den polizeilichen Alltag „einmischt“, sondern Fachleute gewähren lässt. Andererseits aber werden ihm Fehlverhalten und Misserfolge der Beamten persönlich zugerechnet, zumindest wenn dabei Opfer zu beklagen sind“ (Bull 2014, S. 23). Die Träger der höchsten Verantwortlichkeit können sich, aufgrund ihres hierarchischen Status gegen die Zumutung der Rechenschaft, jedoch auch am besten wehren (vgl. Luhmann 1964, S. 183). Denkt man an die durch Abhängigkeit gekennzeichnete Beziehung zwischen Innenminister und Polizeipräsident wird deutlich, dass der Polizeipräsident für den Innenminister eine Art Puffer ist, der die Verantwortlichkeit, die eigentlich dem Innenminister gebührt, übernimmt. Das bedeutet, dass Verantwortlichkeit in der Beziehung zwischen Innenminister und Polizeipräsident entgegen dem hierarchischen Rang nach unten abgegeben wird.

14.5.4 Resümee der skizzierten Dimensionen Polizeipräsidenten stehen, wie es ihr Name suggeriert, formal an der Spitze ihrer jeweiligen Behörde. Das heißt, in Organisationsvorstellungen, in denen die Hierarchie und die Formalstruktur als die ausschlaggebende Kriterien für den Organisationsalltag und deren mögliche Veränderung angesehen werden, wäre der Polizeipräsident derjenige, der das Organisationsgeschehen anleitet und gestaltet. Die Betrachtung des Polizeipräsidenten als doppelte Grenzstelle im Kontext unterschiedlichster und widersprüchlichster

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Erwartungen belehrt eine solche Perspektive jedoch eines Besseren. So tangiert beispielsweise die politische Rekrutierung seine Vorgesetztenstellung und Entscheidungsmacht. Polizeipräsidenten sind in dieser Hinsicht weniger „Präsidenten“ als Vorgesetzte in einer Flaschenhalsposition zwischen Behörde und Ministerium (s. Luhmann 1964, S. 210). Das heißt, Vorgesetzte sind in übergeordneten Organisationseinheiten zugleich Untergebene (s. Luhmann 1964, S. 210). Als Untergebene an der Behördenspitze sind sie dann einfach zu adressierende Puffer für den Innenminister. Dieser kann ihnen die Schuld bei Fehlern zuschreiben, weil sie aufgrund ihrer politischen Rekrutierung die Verantwortlichkeit für den Innenminister tragen müssen. Die Diskrepanz von Verantwortung und Verantwortlichkeit hat außerdem gezeigt, dass die Informationsaufnahme und -aufbereitung nicht der hierarchieentsprechend verläuft, sondern die Vorstellung des gebündelten Außenkontaktes über die hierarchische Spitze lediglich eine aufrecht zu erhaltende Fiktion ist. Ihre Funktion als Puffer zeigt sich außerdem auch an ihrer Instrumentalisierung durch den Innenminister. So kann sowohl ihre Absetzung als auch ihre Ernennung für die Konstruktion der Schauseite und die Profilierung des Innenministers genutzt werden. Deutlich wird am Verhältnis zwischen Polizeipräsident und Innenminister außerdem, dass es sich bei Organisationen eben nicht um isolierte Systeme handelt, die frei von ihrer Umgebung entscheiden und handeln können. So wird der Polizeipräsident ohne Einbeziehung der Behörde vom Innenminister und seinem engsten Kreis ausgewählt und von ihm versetzt. Eine Folge hiervon ist die Institutionalisierung in zwei Organisationen und die Orientierung an polizeiexternen politischen Erwartungen, wenngleich diese sich mit den Erwartungen der operativ tätigen Vollzugsbeamten decken können. Die Ebene der Expertise hat ebenfalls die Offenheit der Organisation gegenüber ihren Umwelten offenbart. So sind nicht etwa fachliche Kriterien und Vollzugswissen die wichtigste Ressource zur adäquaten Amtserfüllung, sondern soziales und informales Geschick, um die unterschiedlichsten Erwartungen zu balancieren. Weiter zeigen die Überlegungen zum Polizeipräsidenten als personale Entscheidungsprämisse, dass vorab überlegt wird, welche Entscheidungen vom ausgewählten Polizeipräsidenten zu erwarten sind. Die lange Zeit übliche Rekrutierung von Verwaltungsjuristen hat deren Denken und Entscheidungsprozesse in die Polizei transportiert. Die explizite zivile Polizeiführung ist ebenfalls Ausdruck der Offenheit von Polizeibehörden und der Relevanz der Organisationsumgebung. So zielt die zivile Führung auf die Verhinderung einer Wiederholung der Ereignisse im Nationalsozialismus und verlinkt die Polizei mit externen ­Instanzen. All dies zeigt, dass Spitzenführungskräfte, die sich aufgrund ihrer hierarchischen Stellung per se im Kontakt mit der Umwelt befinden und dadurch Grenzstellen besetzen, sich nicht auf ihrer hierarchischen Stellung und ihrem formalen Rang ausruhen können. Denn die Organisationsabläufe sind zum einen zu komplex für eine umfassende Formalisierung und verlangen aufgrund des widersprüchlichen Auftrages im informalen Bereich flexibles beziehungsweise abweichendes Verhalten.

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14.6 Fazit Luhmanns Konzept der Grenzstelle zeigt deutlich auf, dass Organisationen weder isolierte Systeme sind, die abgekoppelt von ihrem Umfeld handeln und bestehen können, noch dass Organisationen vollumfänglich formal steuerbar sind. Das heißt, Vorstellungen, in denen Hierarchie und Formalisierung als direkte Steuerungsmechanismen gelten, wie sie in der Verwaltungswissenschaft nach wie anzutreffen sind, können weder das Alltagsgeschehen in Organisationen treffend abbilden, noch Aufschluss über reale Entscheidungsprozesse in Organisationen liefern. So wurde für Grenzstellen gezeigt, dass sie strukturell bedingt mit widersprüchlichen Anforderungen konfrontiert sind, die einer Formalisierung im Wege stehen und dass die Hierarchie wenig Aufschluss über tatsächliche Informationsflüsse für die Entscheidungsfindung bietet. Deutlich wird dies am Repräsentationsauftrag der doppelten Grenzstelle und hierarchischen Behördenspitze Polizeipräsident, der die Interessen des Ministeriums in der Behörde und vice versa vertreten muss, wobei die Befriedigung der einen Anspruchsgruppe die andere verärgern kann. Grenzstellen benötigen deshalb ausgeprägtes soziales Geschick, um die unterschiedlichen und manchmal widersprüchlichen Erwartungen an sie und die Organisation ausbalancieren zu können. Die Positionierung von doppelten Grenzstelle erfüllt auf der einen Seite wichtige Funktionen für die Organisationen, hat auf der anderen aber auch weitreichende Auswirkungen auf die Organisation und auf die Ausgestaltung der Stelle. Das Beispiel der (Ordnungs-)Verwaltungsführungskraft Polizeipräsident zeigt die Auswirkungen besonders ausgeprägt, weil er aufgrund seiner Abhängigkeit vom Innenminister und der Verwurzelung in zwei Organisationen eine besondere doppelte Grenzstelle ist. So sorgt die politische Rekrutierung neben der Verwurzelung in zwei Organisationen für eine Umgehung des Leistungsprinzips. Dies kann die für Außenkontakte zuständige doppelte Grenzstelle Polizeipräsident mit Legitimationsproblemen behaften und den Vertretungsauftrag erschweren, weil nicht gänzlich geklärt ist, wer gegenüber wem vertreten werden muss. Als Folge hiervon greift der Mechanismus der homogenisierten Mitgliedsmotivation aus Perspektive der Behörde nur bedingt. Der Stellenwert fachlicher Expertise wird vor dem Hintergrund einer Führungskraft auf einer Grenzstellenposition ebenfalls tangiert. So sind der berufsbiografische Hintergrund und die berufsbiografische Sozialisation zwar wesentlich für die Entwicklung eines generellen Problemverständnisses und für die Anerkennung der ernannten Grenzstelle, wichtiger aber noch sind informale Fertigkeiten. Schließlich erfüllt die doppelte Grenzstelle Polizeipräsident durch seine Beziehung zum Innenminister eine Pufferfunktion für diesen. So kann ihm aufgrund seiner Abhängigkeit die Verantwortlichkeit und damit die Schuld für Fehler zugeschrieben und der Innenminister geschützt werden. Die Instrumentalisierung der Absetzung von

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Polizeipräsidenten, aber auch die Instrumentalisierung der Ernennung von Polizeipräsidenten dient außerdem direkt der Außendarstellung der Behörde und indirekt dem Innenminister.

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Aus- und Weiterbildung für Führungskräfte durch Hochschulen der Verwaltung?

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Christian Barthel

Inhaltsverzeichnis 15.1 Die Herausforderung für Führungskräfte in der Verwaltung: Komplexe und multirationale Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 15.1.1 Die Baustelle des Leitungspersonals – Verwaltung als unruhiges System . . . . . 330 15.1.2 Reaktionsformen des Leitungspersonals auf die unruhige Verwaltungsorganisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 15.2 Angebote zur Führungstheorie seitens der Verwaltungswissenschaft für die Aus- und Weiterbildung von Leitungspersonal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 15.2.1 Empfehlung von Führungsstilen und Führungsmoden statt Erklären von Führungshandeln. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 15.2.2 Empirische Ansätze zur Erforschung von Führungspraxis in der Verwaltung – brauchbar für Aus- und Weiterbildung?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 15.2.3 Organisationssoziologische Inhalte für die Qualifizierung zukünftiger Führungskräfte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 15.3 Ein soziologisch informiertes Führungsverständnis in der Aus- und Weiterbildung an Hochschulen der Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 15.3.1 Die Vermittlung eines soziologisch informierten Führungsverständnisses in der hochschulischen Ausbildung in inhaltlicher und methodisch-didaktischer Hinsicht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 15.3.1.1 Die Basisthemen für ein soziologisch informiertes Führungsverständnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 15.3.1.2 Das methodisch-didaktische Konzept für ein soziologisch informiertes Führungsverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 15.3.2 Flankierung der (Führungs-)Ausbildung durch eine soziologisch informierte Weiterbildung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350

C. Barthel (*)  Deutsche Hochschule der Polizei, Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Barthel (Hrsg.), Managementmoden in der Verwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-26530-4_15

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15.4 Institutionelle Rahmenbedingungen an den Hochschulen für eine gute Aus- und Weiterbildung von leitenden Verwaltungskräften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

Zusammenfassung

Verwaltungshochschulen sollen – verstärkt seit der Programmatik des Bolognaprozesses – für die Verwaltung ausbilden. Die Zielperspektive lautet dabei „Employebility“. In diesem Sinne wird für das Themenfeld „Führen – Managen – Leiten“ ein soziologisch informiertes Führungsverständnis vorgeschlagen, das systematisch aus der organisationalen Komplexität bzw. Multirationalität der Verwaltungen abgeleitet wird. Für eine ertragreiche Vermittlung dieses Führungsverständnisses werden dann die curricular-inhaltlichen Schwerpunkte sowie die notwendigen methodisch-didaktischen Lernarrangements diskutiert. Dabei wird zugleich wird deutlich gemacht, dass eine um „Employebility“-bemühte Ausbildung von einem hieran ansetzenden Weiterbildungsangebot vervollständigt werden sollte. Dass es für eine solche Programmatik an den Hochschulen selbst eines Organisationsentwicklungs-Prozesses bedarf, ähnlich wie er gerne der arbeitenden Verwaltung anempfohlen wird, versteht sich.

15.1 Die Herausforderung für Führungskräfte in der Verwaltung: Komplexe und multirationale Organisationen Einleitend wird deutlich gemacht, dass – entgegen allen klassischen und neobürokratischen Rationalitätsmythen – die in der Tat so unterschiedlichen Verwaltungen nicht als „Verwaltungsapparate“ oder „Trivialmaschinen“ verstanden werden dürfen, sondern als komplexe, von innen und außen beständig irritierte soziale Systeme. Diese Systeme liefern schließlich die unruhigen „Baustellen“ und „kritischen Situationen“, auf die das Leitungspersonal professionell und „intelligent“ (s. Baecker 1999, S. 340), mitunter aber auch vermeidend und abwehrend reagiert.

15.1.1 Die Baustelle des Leitungspersonals – Verwaltung als unruhiges System Verwaltungen – egal ob Kommunal-, Landes- oder Bundesverwaltung oder Behörden und Dienststellen der Polizei – sind komplexe Organisationen. Und dies gilt auch für die sog. „Ämter“ (Jugend-, Ordnungs- oder Personalamt u. ä. in der Kommunalverwaltung) oder die Basisorganisationseinheiten der Polizei (wie Inspektionen, Kommissariate oder Reviere). Es handelt sich immer um arbeitsteilige Gebilde, die durch diese Untergliederung Spezialisierungsgewinne, professionelle Fertigkeiten und Routinen gewährleisten. Die Kehrseite dieser formalen Logik ist die informelle Organisation mit ihrer „brauchbaren Illegalität“ (s. Luhmann 1964), ihrem inkorporierten, i­mpliziten

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Praxiswissen (Bohnsack), ihren „regionalen Philosophien“ (s. Baitsch und Nagel 2008) und ihren Mikropolitiken (Crozier und Friedberg 1979) innerhalb und zwischen den Organisationseinheiten. Dies ist kein Unfall, Beleg für abweichendes Verhalten oder „perverse Effekte“ (Groddeck und Wilz 2015, S. 326), sondern die unabwendbare Folge formaler Organisation (s. Luhmann 1964). Die Ämter und Basisdienststellen sind zugleich eingebettet in eine komplexe Umwelt. In der (Ordnungs-)Verwaltung sind dies immer Recht (Gesetze, Erlasse, Verfügungen), Politik (durch politische Behördenleitungen, Innenministerien mit ihren Programmen usw.), Finanzen und Wirtschaftlichkeit (die sich i. d. R. als Personaleinsparung, Mittelknappheit aber auch in Form dezentraler Budgetierung, Controlling usw. zeigen), Öffentlichkeit und Medien (v. a. in der Polizei repräsentiert durch eine skandalisierungsmächtige Presse, aber auch seitens der „Jedermann-Journalisten“ mit seinen Möglichkeiten zur Handyaufzeichnung und Youtube-Veröffentlichung), die Zivilgesellschaft mit ihrer Bereitschaft, die eigenen Interessen öffentlichkeitswirksam Richtung Verwaltung zu adressieren (exemplarisch im Kontext der subjektiven Un-Sicherheit) sowie kooperationsnotwenige andere Verwaltungen und Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS). Diese Umwelt agiert nicht koordiniert und gut übersichtlich gegenüber den Dienststellen, sondern i. d. R. überraschend, nicht leicht vorhersehbar, oft widersprüchlich und mit unterschiedlicher Wucht. Sie nötigt den Behörden und Dienststellen verstärkt systematische Aufmerksamkeit ab und zugleich eine strategische Gestaltung ihrer Außen- und Schauseite (Kühl 2011) – sei es in Form von Öffentlichkeitsarbeit, kooperativer Netzwerkarbeit (Barthel 2019) oder aber einer konzeptionell durchdachten Public-Relations-Arbeit. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass sich Verwaltung nicht mehr hinreichend mit den üblichen, pejorativ konnotierten Begriffen wie „Bürokratie“ und „Hierarchie“ beschreiben lässt; diese Begriffe benennen nurmehr Aspekte der Verwaltungswirklichkeit, bilden aber nicht die tatsächliche Komplexität der arbeitenden Alltagsorganisation ab. Tatsächlich muss man von einer multirationalen Verwaltungswirklichkeit (s. Lenk „Multirationalität in der Verwaltung – eine Herausforderung für Führung und Management“ in diesem Band) sprechen, denn die o. g. Umwelten und ihren jeweiligen Rationalitäten wirken in die Organisationen mit all ihrer Widersprüchlichkeit hinein. Alle Organisationen und insbesondere (Ordnungs-)Verwaltungen sind mithin der Treffraum unterschiedlicher Sinnkriterien, Erfolgsvorstellungen und Erfolgserwartungen der sie umgebenden sozialen Systeme (mit ihren jeweiligen Leitorientierungen und Codes, s. Luhmann 1984, S. 242 f.). In diesem Sinne sind sie multirational, hybrid und pluralistisch – mit den entsprechenden Folgen: Organisationen (Ämter und Basisorganisationen der Polizei) müssen diese Multirationalität in ihrer konkreten Erscheinungsform – als widersprüchliche Erwartungen, Paradoxien, Dilemmata und Konflikte – bearbeiten, moderieren und damit „managen“. Das Bild von der bürokratischen, verkrusteten Verwaltung ist also allenfalls eine Reaktionsbildung der Organisation hinsichtlich dieser widersprüchlichen und komplexen Herausforderungen – in ihrem Inneren aber oszilliert sie beständig um die beiden Pole „Stabilität und Wandel“. Einerseits wird die

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­ erwaltungsorganisation von oben (z. B. der Politik), außen (die Multirationalität der V Umweltsysteme) und unten (veränderte Anforderungen, Erwartungen, Kompetenzen der Mitarbeiter) beständig desorganisiert (Pohlmann 2002), andererseits braucht sie Strukturen und Routinen, um ihren gesellschaftlichen Zweck: die Erzeugung bindender Entscheidungen zu realisieren. Die Aufgabe von Führung und Management ist es, dieses Oszillieren zwischen Stabilitätsbedarf und Wandlungszumutung zu handhaben.

15.1.2 Reaktionsformen des Leitungspersonals auf die unruhige Verwaltungsorganisation An Leitungskräfte, Amtsleiter und Dienststellen-Leiterinnen, richtet sich in erster Linie diese Erwartung hinsichtlich des Managens und Führens in der komplexen Organisation; sie können sich dabei nicht mehr ohne Weiteres auf Amtsautorität, formales Weisungsrecht und ggfs. auf eine überlegene Fachautorität berufen. Neben den bedingten Ressourcen aus ihrer formal-hierarchischen Stellung und dem damit verbundenen Status brauchen sie zusätzliche Kompetenzen und Fertigkeiten, um a) die informale Organisation zu verstehen und beeinflussen und b) die strategische Aufmerksamkeit und Responsivität hinsichtlich der externen Erwartungen und Überraschungen aufbringen zu können. Die verwaltungswissenschaftliche Reflexion der ambivalenten Folgen des NPM und das sog. „Post-NPM“ (Wegrich 2011, S. 90–98) haben gezeigt, dass sich diese Kompetenzen zu Führung und Management komplexer Verwaltungsorganisationen nicht durch eine formale Implementation von Managementtools und Führungsleitlinien substituieren lässt. Die Einsetzung dieser angeblich so robusten Werkzeuge von oben, das damit einhergehende Außer-Acht-Lassen der tatsächlichen Arbeitsebene (s. Kneissler „Die öffentliche Verwaltung und die schwierige Anpassung an moderne Zeiten“ in diesem Band) und damit auch der Informalität in Form von Bereichskulturen und brauchbarer Illegalität, haben deutlich gemacht, dass die Balance von Stabilität und Wandel in einer modernen Verwaltungsorganisation vor allem professionelle Führungskräfte braucht. Professionalität auf der Leitungsebene bedeutet aber noch keine Gewähr für ein gut geführtes und gemanagtes Amt oder polizeiliche Dienststelle. Weil Multirationalität in der Verwaltung in den unterschiedlichen Bereichen und auf den nachgeordneten Funktionsebenen permanent Entscheidungen erfordern, braucht es hier ebenfalls gute Führung, gute Mitarbeit und Kooperation. Und hierfür braucht es klug angelegter Kommunikationsforen und organisationskulturell zu stabilisierender Verständigungsprozesse, die Entscheidungen vorbereiten oder initiieren. Von professioneller Führung und Management zu sprechen bedeutet also keine Neuauflage von Heroismus und Leadership, sondern die Fähigkeit einer Organisation eine Mannschaftsleistung (Wimmer 2009) zu gewährleisten – und dies angesichts der in der Alltagsorganisation wirksamen multirationalen Leitorientierungen, den daraus folgenden Widersprüchlichkeiten und Konflikten. Professionales Führen und Managen bedeutet also immer eine Form der

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Abb. 15.1   Praktiken um Umgang mit multipler Rationalität. (Rüegg-Stürm und Schedler 2013, S. 194)

Dienststellenentwicklung (s. Barthel und Heidemann 2017, S. 121–157), die sich nicht per se als gewaltiges Change-Management und Reformgetöse ankündigt, sondern eher in der selbstverständlichen Bewältigung von Stabilität und Wandel bzw. als Management of Change (Prätorius 2004) im Organisationsalltag vollzieht. Rüegg-Stürm und Schedler (2013, S. 194 f.) haben einen Vorschlag vorgelegt, um die unterschiedlichen Entscheidungspraktiken im Umgang mit Komplexität und Multirationalität von Organisationen zu sortieren. Sie unterscheiden dabei zwei Achsen: a. Expliziter vs. Impliziter Umgang mit Multirationalität b. Monorationaler vs. Multirationaler Umgang mit Multirationalität Explizit meint: Komplexität wird bei Entscheidungsprozessen direkt thematisiert, unterschiedliche Logiken/Rationalitäten werden direkt angesprochen (aber nicht zwingend akzeptiert); implizit bedeutet hingegen: Komplexität wird in Entscheidung nicht ausdrücklich reflektiert (aber auch nicht zwingend abgelehnt). Monorationaler Umgang bedeutet demgegenüber: Es wird lediglich eine Rationalität, z. B. die des Rechts akzeptiert; multirationaler Umgang bedeutet dann die Zur-Kenntnisnahme unterschiedlicher Rationalitäten in Entscheidungsprozessen und als beständige Herausforderung der Organisation. Wie das in der Kreuztabellierung beider Achsen aussieht, zeigt Abb. 15.1. Vermeidung multirationaler Entscheidungslagen Die Komplexität einer Entscheidungssituation wird in diesem Fall auf das Niveau der eigenen, habitualisierten und

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reflexiv nicht verfügbaren Informationsverarbeitung eingedampft. Die Schwierigkeiten, Problemlagen und Konflikte, die in der multirationalen Alltagsorganisation immer wieder entstehen, werden nicht der strukturellen Komplexität der Organisation zugerechnet, sondern mit Vorliebe einzelnen Personen. Hier fehlt es dann vorgeblich an Fachwissen, Engagement, Motivation, Kooperation usw. oder aber persönliche Interessen und Illoyalität gegenüber der Führungsperson werden beklagt. Strukturelle Schwierigkeiten werden unsichtbar gemacht, indem sie in die etikettierten Personen verschoben werden, in deren Leistungsfähigkeit oder -bereitschaft, deren psychische Konstitution und Führungszugänglichkeit: Ein beliebter Mechanismus, um als Vorgesetzter nicht über die Form der Arbeit nachdenken zu müssen, den Status quo weiter zu pflegen und sich selbst als die Inkarnation der allein gültigen Rationalität zu behaupten. Zur Legitimation eines solchen Führungshandelns werden auch gerne psychologisierende Führungskonzepte herangezogen – zum Beispiel das „Situative Führen“ nach Hersey und Blanchard (s. Neuberger 2002, S. 318 f.). Vorgesetzte können dann Noten bezüglich des „Reifegrades“ von Mitarbeitern vergeben und ihre eher direktive oder lockerere Haltung mit führungskonzeptionellen Weihen legitimieren. Bei dominanten Vorgesetzten existiert bei der Vermeidung i. d. R. nur eine einzige Rationalität als gültige Orientierung (z. B. Recht), der alle anderen Rationalitäten als unbrauchbare oder illegitime Abweichung untergeordnet wird. Bei eher defensiven Leitungspersonen ist es überhaupt schwierig zu Entscheidungen zu kommen. Sie übernehmen dann gerne repräsentative Funktionen nach innen und außen („Frühstückdirektor“) – die Mitarbeiter entscheiden dann notgedrungen selbst, allerdings mit dem Gefühl großer Unsicherheit und Illegitimität. In diesem Fall führt keine Führungskraft, sondern die gewachsene Pfadabhängigkeit der Organisationseinheit (s. Schreyögg 2013, S. 6–19). Polarisierung von Rationalitäten  hier werden unterschiedliche Rationalitäten explizit thematisiert, aber faktisch in eine Konkurrenzsituation gebracht. Zwischen den verschiedenen Sinngemeinschaften („regionalen Philosophien“ s. o. Baitsch und Nagel 2008) können auf diese Weise Konflikte aufbrechen oder Wettbewerbssituationen entstehen, aus denen eine Rationalität als Gewinner hervorgehen wird (Rüegg-Stürm und Schedler 2013, S. 202). Dies sei am Beispiel von Entscheidungssituationen in der Polizei deutlich gemacht: Der Dienststellenleiter im Höheren Polizeivollzugsdienst gibt sich selbst als „Einsatzmann“ zu verstehen. Die Handlungsrationalität des Einsatzes (s. Christe-Zeyse 2006, S. 71–105) wird als einzig gültige und legitime betrachtet, der gegenüber kriminalpolizeiliche, aber auch bestimmte sicherheitspolitische Zweckprogramme oder Reformvorhaben der Landesregierung deutlich nachgeordnet werden. Es kann im Umfeld solcher „Einsatzmänner“ zu großer Verbindlichkeit und Zugewandtheit gegenüber den Nachgeordneten kommen: Nicht selten sind hier ein hohes Vertrauen untereinander, Kameradschaft und ein dichtes, familienähnliches Organisationsklima vorzufinden. Die Kehrseite einer solchen „starken“, monorationalen Organisationskultur ist aber, dass sie sich nach außen immunisiert – sowohl innerhalb der eigenen Behörde wie gegenüber der relevanten Umwelt – und sich gegen notwendige Anpassungsprozesse

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an externe Erwartungen und Veränderungszumutungen sperrt. Im Bild gesprochen: Diese Organisationen sind „schlecht belüftet“, dicht verbackene Enklaven, in denen erst der natürliche Abgang des Vorgesetzten oder aber eine massive Krise die notwendigen Anpassungs- und Wandlungsprozesse ermöglicht. Praktiken der Toleranz  Vorgesetzte dieses Typs verfügen i. d. R. über große Stressresistenz, mithin über eine „negative capacity“ im Umgang mit Differenzen, Widersprüchen und Konflikten (s. Bion 1992). Sie „containen“ organisationsstrukturelle Spannungen innerpsychisch, ohne sie entscheidungspraktisch oder gar konzeptionell zu thematisieren. Mit ihrer hohen Ambiguitätstoleranz verfügen sie über eine wirksame Neutralisierungstechnik (Meyer und Höllerer 2010, S. 1259), um die organisationalen Spannungen für sich selbst und die anderen Beteiligten aushaltbar und unsichtbar zu machen. Sie sprechen dann gerne von „menschlichen Unterschieden, die halt einfach da sind“, mit denen man als Vorgesetzter umgehen können muss, die aber letztlich immer bewältig werden können. Dabei werden vor allem die verbindenden Gemeinsamkeiten hervorgehobenen, Differenzen, unterschiedliche An-Sichten und Bewertungen eher abgeschliffen und als allenfalls punktuelle Differenz markiert. Aushandlungsgeschick, moderierende Eleganz, gewinnender Umgang und mikropolitische Raffinesse sind nicht selten Fähigkeiten dieses Typus. Bei aller psychologisch robusten und (mikro-)politisch kompetenten Handlungsfähigkeit ersparen diese Vorgesetzten der Organisation, den nachgeordneten Führungskräften und Mitarbeitern, aber das volle Verständnis für ihre anspruchsvolle Aufgabe und ihre eigene professionelle Entwicklung: das Verständnis für die Komplexität der Organisation und die Notwendigkeit der Dienststellen-Entwicklung bleiben aus. Förderung der Multirationalität Hierbei wird Komplexität/Multirationalität zur Kenntnis genommen und offensiv als professionelle Aufgabe für Führung und Management in der eigenen Organisation betrieben. Nach Innen bedeutet dies: Die regionalen Philosophien der Organisationseinheiten werden als selbstverständliche Folgen der Arbeitsteilung nicht nur akzeptiert, sondern mit ihrem spezifischen und impliziten Dienstwissen gewürdigt. Dabei wird deutlich gemacht, dass Führungsverantwortliche immer „zwei Hüte aufhaben“: a) die Verantwortung für den eigenen Bereich, sowie b) die Verantwortung für „das Ganze“. In Bezug auf die Umwelt macht ein solcher Führungstypus zudem deutlich, dass die „Störungen“ von außen entscheidende Signale für die Ausrichtung der Organisation und die professionelle Leistung sind. Entscheidende Voraussetzung zur Bearbeitung und Integration der multirationalen Perspektiven und strukturellen Differenzen in der Dienststelle ist eine tragfähige Kommunikationsarchitektur, die für die jeweilige Organisation erst zu erfinden ist; sie organisiert nicht nur die Regelkommunikation und die dienstliche Informationslogistik, sondern ermöglicht das „Sensemaking“, d. h. das Verstehen des Zwecks und der Kernaufgabe der Organisation sowie die Identifikation damit (s. Rüegg-Stürm und Grand 2015, S. 186–200). Eine weitere Voraussetzung ist die Entwicklung eines Führungs-

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teams, das für die Mitarbeiter erfahrbar macht, dass die eigentlich lose gekoppelten Teilbereiche der Organisation anschlussfähig, integrierbar und insgesamt steuerbar sind (Klimecki et al. 1994, S. 78–113). Erst auf diesen Grundlagen wird die Dienststelle strategiefähig; sie kann dann a) Schwerpunkte und prioritäre Maßnahmen, Ziele und Strategien entwickeln, b) Arbeitsprozesse über die internen Bereichsgrenzen hinweg optimieren oder c) Personalentwicklungskonzepte erzeugen und umzusetzen. Diese Grundlagen sind schließlich auch die Bedingungen für die Suche und Entwicklung der passenden Managementwerkzeugen und -verfahren: Tatsächlich sind sie eine „Erfindung“ der jeweiligen Organisation und ihrer Führungsmannschaft, denn sie müssen den konkreten Bedarfen und Problemlösungsnotwendigkeiten im Prozess der Dienststellen-Entwicklung angepasst werden und können nicht einfach „von der Stange“, aus Lehrbüchern oder den Rezeptsammlungen externer Berater „eingekauft“ und quasi technisch eingesetzt werden (s. Kirsch und zu Knyphausen 1992, S. 217–237). 

Zusammenfassend kann gesagt werden: Professionelle Führung und Management kommt in der Verwaltung vor, ist aber unwahrscheinlich – Vermeidung, Rückzug auf Monorationalität und implizites Austarieren von Multirationalität sind eher anzutreffen (s. dazu auch Rüegg-Stürm und Schedler 2013, S. 135–149). Wie auch immer die empirische Reaktion auf organisationale Komplexität je nach Verwaltungstyp, spezifischer Organisationsgeschichte oder Konstitution des Leitungspersonals ausfallen mag – Bezugspunkt für die Aus- und Weiterbildung von zukünftigen Führungskräften muss a) die organisationale Realität als multirationale Komplexität und b) der professionelle Umgang damit sein. Gesucht wird also eine brauchbare Theorie, die die wirkliche Komplexität von Organisation und Führung rekonstruierbar, verstehbar und lehrbar.

15.2 Angebote zur Führungstheorie seitens der Verwaltungswissenschaft für die Aus- und Weiterbildung von Leitungspersonal Im Folgenden werden unterschiedliche Ansätze in den Verwaltungswissenschaften vorgestellt, die sich mit dem Thema „Führung in der Verwaltung“ auseinandersetzen. Sie werden hier im Sinne von Suchfeldern diskutiert, inwiefern sie für die Aus- und Weiterbildung von (zukünftigen) Führungskräften genutzt werden können. Die drei vorgestellten Suchfelder sind a. Führungs- und Managementmoden, b. empirische Ansätze zur Erforschung von Führungspraxis sowie c. organisationssoziologische informierte Überlegungen für die Qualifizierung zur Führung in Organisationen.

15  Aus- und Weiterbildung für Führungskräfte durch …

337

15.2.1 Empfehlung von Führungsstilen und Führungsmoden statt Erklären von Führungshandeln Führungs- und Managementmoden sind ein beliebter Lehrstoff in den entsprechenden Seminarangeboten bzw. Unterrichtsfächern (und selbstverständlich auch in der Weiterbildung) an Verwaltungs-(Fach-)Hochschulen. Sie bieten sich als kompakte Lehreinheiten geradezu an. Für die Lehrökonomie haben sie deutliche Vorteile: Sie referieren auf ein attraktives bzw. modisches Thema, bieten eine klare Botschaft, Werkzeuge für das praktische Tun und sind nicht zuletzt gut abprüfbar. Allerdings i. d. R. auf Kosten einer Reflexion des empirischen Führungshandelns. Die Logik der Managementmode mit ihrer begrenzten Erklärungsreichweite insbesondere im Zuge von Aus- und Weiterbildung soll im Folgenden nochmals (s. Barthel, Muster, Jansen in diesem Band) exemplarisch an einem Beispiel dargestellt werden. Im Zuge des NPM wurde Führung zumeist als abgeleitete Größe des Managements vorgestellt: „Führung ist Teil eines umfassenderen Managementprozesses, der in der Regel durch die Funktionen Planung, Organisation, Personaleinsatz, Führung und Kontrolle beschrieben wird. In diesem konzeptionellen Rahmen lässt sich Führung auch als eine Form direkter, persönlicher Einflussnahme zwischen zwei Personen kennzeichnen (…)“ (Ridder und Schirmer 2011, S. 206 f.).

Gerne wurde dabei vor dem hoffnungsvollen Horizont des NPM deutlich gemacht, dass traditionell Führung in der Verwaltung eigentlich gar nicht vorkommt – weil „in Anlehnung an Max Weber die Regeln der Arbeitsteilung, die eindeutige hierarchische Kompetenzenteilung, die Regeln der Arbeitsausführung und die Schriftlichkeit der Vorgänge den Freiraum für Eingriffe des Vorgesetzten in der Regel stark begrenzen“ (Ridder und Schirmer 2011). Angesichts dieser Konstruktion der Verwaltung als Trivialmaschine mit Max Webers Weihen, erscheint das NPM dann als Befreiung der Führungskräfte: „Heute hingegen werden fehlende Führungsfreiräume und -konzepte in öffentlichen Verwaltungen als Teil einer Managementlücke erkannt.“ (Ridder und Schirmer 2011). Den durch Management freigesetzten Führungskräften muss nun aber geholfen werden: „Entsprechend vordringlich ist die Orientierung über effiziente Führungskonzepte.“ (Ridder und Schirmer 2011). Vor dem Hintergrund dieses instrumentellen Grundverständnis von Führung in der Verwaltung werden dann die wichtigsten Führungskonzepte der letzten 100 Jahre präsentiert: der Eigenschaftsansatz, Führungsstilansätze, Situations- und Motivationsansätze und schließlich als letzte Entwicklungsstufe: „Führung im Wandel – Führung des Wandels“ (Ridder und Schirmer 2011). Skizziert werden schließlich Ansätze wie das „Transformationale Führen“, „Führung als Prozess des Organisierens“ oder Führung als „Regulierung von Interessenskonflikten“. Gemäß dem typischen Muster von Management- und Führungsmoden (s. Barthel, Muster, Jansen in diesem Band) wird hier:

338

C. Barthel

a. ein veränderungsbedürftiger Notstand konstruiert: die Verwaltungsorganisation als vorgeblich statischer Verwaltungsapparat resp. Trivialmaschine („in Anlehnung an Max Weber“) b. eine one-best-way-Lösung bzw. Philosophie präsentiert: New Public Management, das den Verwaltungsapparat in heilsame Bewegung versetzt und ihn steuerbar macht c. schließlich die notwendigen Tools für das Veränderungspersonal präsentiert: Vorgeblich robuste (weil „effiziente“), wissenschaftlich beglaubigte Führungskonzepteinstrumente. Das Problem: Die organisationale, situative, interaktionale und rollenspezifische Alltagsrealität von Führungskräften kommt als empirische Tatsache nicht vor. Vielmehr: Der Horizont der Führungs- und Managementmoden verbleibt selbstreferentiell in der einmal definierten und verkürzten Zustandsbeschreibung – hier in einem mechanistischen Verständnis von „der Verwaltung“. In dieser Logik werden die programmatischen und „Tool“-förmigen Angebote präsentiert, inklusive der Appelle an die (zukünftigen) Praktiker, sich diese vorgeblich unabweisbare Lesart der Gesamtsituation und ihrer Lösungsangebote zu eigen zu machen. Die Autoren dieses Buches haben gezeigt, dass die Führungskräfte ganz unabhängig von den Apellen der Modeproduzenten sich diese Konzepte (auch aus taktischen Gründen) aneignen und eine ganz eigen-sinnige Praxis damit erzeugen. Für die Aus- und Weiterbildung allerdings stellt sich die Frage: Lässt sich mit diesen modischen Sprachspielen ein Verständnis für eigene Arbeit und Aufgabe wirklich entwickeln? Hochschullehrer müssen sich angesichts solcher Konzepte fragen: Wie sollen Vorgesetzte und vor allem solche, die es werden wollen, ihre profane und zugleich komplexere Realität mit solchen wohlklingenden, aber realitätsfremden Konzepten verstehen und bewältigen?

15.2.2 Empirische Ansätze zur Erforschung von Führungspraxis in der Verwaltung – brauchbar für Aus- und Weiterbildung? Als ausbildungsverantwortlicher Dozent könnte man meinen, dass die empirische Forschung zu tatsächlichem Führungshandeln in der Verwaltung ein guter Ausgangspunkt für die Lehre ist. Auf der Grundlage der Empirie, der hier aufgezeigten Probleme und Defizite, aber auch beispielhafter Lösungsansätze, könnten sich realitätstaugliche Lehrund Weiterbildungsthemen generieren lassen. Im Folgenden soll gezeigt werden, dass die Forschung zur Personalführung für die Qualifizierung und Professionalisierung von zukünftigem Leitungspersonal punktuell brauchbar, zugleich aber hinsichtlich des Forschungsfokus begrenzt ist. Die empirische Erforschung des tatsächlichen Führungsverhaltens in der deutschen Verwaltung ist wenig verbreitet. Eine maßstabsetzende Studie legten Helmut Klages und Hans-Jürgen Hippler Ende der 1980er-Jahre vor (Klages 1990; Klages und Hippler 1989). Dabei „wurden 504 untere (direkte Vorgesetzte „einfacher“ Mitarbeiterinnen und

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Mitarbeiter) und 181 mittlere Führungskräfte (Unterabteilungsleiter/Amtsleiter) sowie 1.032 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mittels eines Fragebogens befragt. Zusätzlich haben die Forscher Interviews mit Leitungskräften und Personalräten geführt. Es handelt sich damit bis heute um den umfassendsten Versuch, Führungsverhalten in der deutschen Verwaltung empirisch zu erfassen“ (Vogel 2016a, S. 403). Das Ergebnis des Forscherteams war griffig und zugleich dramatisch – demnach führten 15 % aufgabenorientiert, 13 % beziehungsorientiert, knapp 22 % sowohl aufgaben- und beziehungsorientiert, etwas mehr als 15 % praktizierten den sog. „Freistil“ (d. h. je nach Situation, ohne eine eigene, durchgehende Linie erkennen zu geben) und 34 % praktizierten einen „autokratischen Führungsstil“, d. h. eine Minimax-Strategie im Sinne von maximaler Instrumentalisierung der Mitarbeiter für persönliche Interessen und Karriere, bei minimalem Einsatz und Unterstützung für die Nachgeordneten. Alarmiert von den kritischen Bewertungen vor allem der Mitarbeiter und des so diagnostizierten Führungsversagens (s. Kühl 2013) forderte Helmut Klages in der Folge dann einen „aktivierender Führungsstil“, der gleichermaßen klar (i. S. „aktiv unterstützender Direktivität“) in der Aufgabenorientierung und motivierend in der Unterstützung (mittels „Gewährung von Eigenständigkeit“) der Mitarbeiter sein sollte (Klages 1998, S. 93 f.). Während in der Zeit des NPM (ab den 1990er-Jahren) keine nennenswerten Studien zur Führungswirklichkeit (außer programmatische Forderungen an Leitungskräfte) vorgelegt wurden, finden sich in den letzten 5 Jahren nunmehr wieder verstärkte Bemühungen im Bereich der Führungsforschung (s. a. Vogel et al. 2014; Masal 2015; Vogel und Masal 2015; Masal und Vogel 2016; aber auch Waldmann 2007; Barth-Farkas und Vera 2014). So legte Dominik Vogel 2016 (2016b) eine Studie vor, die auf der schriftlichen Befragung (Fragebogen) von 464 Mitarbeiter/-innen und 64 Führungskräften basiert. Vogel orientierte sich konzeptionell an der „Taxonomy of Effective Leadership von Yukl (2002) und ergänzte deren Führungsdimension Aufgaben, Beziehungs-, Veränderungs- und Außenorientierung um die zwei Dimensionen Ethik und Sachbearbeitungsorientierung. Diese sollten den besonderen Charakter von Führung in der Verwaltung abdecken“ (Vogel 2016a, S. 404). Im Ergebnis wurde deutlich, dass die einzelnen Dimensionen in der Einschätzung der Mitarbeiter eher mittelmäßig ausgeprägt sind, während die Führungskräfte ihr Engagement in den einzelnen Dimensionen deutlich ausgeprägter sahen. So interessant diese unterschiedlichen Einschätzungen von Mitarbeitern und Vorgesetzten hinsichtlich des Führungsengagements auch sein mag, so signalwirksam die „Entdeckung“ des „autokratischen Führungsstils“ seinerzeit durch Klages und Hippler (1989) wirken konnte: Der Fokus dieser Art von Führungsforschung ist zu eng gefasst. Führungsarbeit wird hier auf Mitarbeiterführung reduziert, mit der Konsequenz, dass damit dann tendenziell alle anderen Führungsaufgaben des Leitungspersonals ausgeblendet werden. Tatsächlich führen Leitungspersonen nicht nur nachgeordnete Mitarbeiter, sie führen auch als Projektleiter z. B. ebenengleiche oder sogar vorgesetzte Kollegen (laterale Führung), sie werden geführt von Vorgesetzten und führen diese Vorgesetzten ihrerseits von unten (Luhmann 1964; Neuberger 2002; Weibler 2012, S. 21),

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C. Barthel

sie verhandeln mit externen Kooperationspartnern und wichtigen Stakeholdern und versuchen hier im Sinne ihrer Aufgaben und Zielsetzungen Einfluss bzw. Führung zu ermöglichen (Barthel 2019). In der Verengung der Führungsarbeit auf die hierarchisch unterstellten Mitarbeiter wird das traditionelle Bild eines potenziell autoritären Vorgesetzten adressiert, das heute – zumindest in der Kommunalverwaltung, aber auch in der Polizei – in dieser Ungebrochenheit längst nicht mehr vorfindbar ist. Die problematische Konsequenz eines derart reduzierten Verständnisses von Führung ist dann a) das Unsichtbarmachen der tatsächlich komplexen, oft intransparenten und i. d. R. auch von unten mikropolitisch aufgeladenen Führungsaufgabe, b) der moralisierende Appell an Leitungspersonen sich doch mitarbeiterfreundlicher (kooperativer, motivierender, transformierender, agiler) zu verhalten (s. Muster „Zur begrenzten Organisierbarkeit von Führung – Eine organisationssoziologische Kritik des populären Managementkonzepts der transformationalen Führung“ in diesem Band) und c) das Ausflaggen von Tools bzw. „effizienten Führungskonzepten“ (s. Ridder und Schirmer 2011), die vorgeblich die „richtige“ Mitarbeiterführung bewerkstelligen können. Dies bringt dann nur zu leicht wieder die o. g. Führungs- und Managementmoden in Stellung, ohne dass damit den Führungskräften oder auch den Mitarbeitern in der „unordentlichen“ bzw. komplexen Alltagsorganisation geholfen wäre. Eine Ausbildung zukünftiger Leitungskräfte wird im Kontext eines derart enggefassten Führungsverständnis – neben der Vermittlung der Führungskonzepte und -moden – dann etwa in Kommunikationstrainings und/oder der Beschulung zur Durchführung von Mitarbeiter-, Kritik-, Feedback- oder Zielvereinbarungsgesprächen bestehen. Dies ist zu befürworten und gehört selbstverständlich zur instrumentellen Grundausstattung von Leitung und Führung. Aber: Diese Instrumente allein verhelfen nicht zu einem Verständnis der komplexen und widersprüchlichen Führungsarbeit, sie geben keine analytische und reflexive Orientierung in den wirklich entscheidenden, d. h. kritischen Situationen. Erst auf der Grundlage eines angemessenen Verständnisses organisationaler Komplexität (etwa i. S. der o. g. „Multirationalität“ von Rüegg-Stürm und Schedler 2013 oder „Polykontexturalität“ im Anschluss an Luhmann, s. Jansen 2014) kann die irritierbare und durchaus scheiternsanfällige Führungsarbeit als professionelle Aufgabe verstanden werden. Ansätze hierzu sollen im folgenden Abschnitt dargestellt werden.

15.2.3 Organisationssoziologische Inhalte für die Qualifizierung zukünftiger Führungskräfte Im Folgenden soll das noch durchaus verstreute, zugleich aber auch zunehmende Angebot eines organisationssoziologisch informierten Führungsverständnis gesichtet werden. Im Zuge der (in Deutschland verspäteten) Etablierung der Organisationssoziologie (Tacke 2015, S. 273–293) werden verstärkt nun auch die Führungsund Managementfunktionen soziologisch reflektiert. Im Unterschied zu den o. g.

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341

­ ührungsmoden und der Personalführungs-Forschung, wird Führung hier immer rückF vermittelt an ihren maßgeblichen Kontext: Die Organisation mit ihrer Komplexität, Intransparenz und je eigenwilligen Dynamik. Dadurch erübrigen sich dann i. d. R. moralische Appelle an Führungskräfte und der schlichte Verweis auf Führungstools und vorgeblich robuste Instrumente. Im Gegensatz hierzu wird die Fragilität der Führungsrolle, die Scheiternsanfälligkeit gut gemeinter Führungsinitiativen reflektiert, damit zugleich aber auch ein abgekühlter und realistischer Blick auf die tatsächlichen Funktionen und Aufgaben von Leitungspersonen möglich. Die Herausforderungen an eine professionelle Führung in komplexen Organisationen lassen sich vor diesem Hintergrund deutlicher ablesen, mithin die Aus- und Weiterbildung mit brauchbarem Wissen ausrüsten. Zwei Grundüberzeugungen kennzeichnen ein organisationssoziologisch informiertes Führungsverständnis: a. Organisation ist keine Trivialmaschine („in Anlehnung an Max Weber“ – s. Ridder und Schirmer 2011), sondern ein komplexes soziales System, bestehend aus Kommunikationen. Für die (Ordnungs-) Verwaltung heißt dies: Formale Strukturen (Gesetze, Erlasse, Vorgaben, Regeln, Ziele usw.) haben als Entscheidungsprämissen eine rahmende, aber keine programmierende bzw. determinierende Funktion für die internen Leistungs- und Kommunikationsprozesse. Informalität in Form von Dienstwissen, inkorporierten Praktiken, brauchbarer Illegalität, Bereichskulturen usw. entwickeln sich im Rahmen dieser formalen Strukturen, ohne von ihnen direkt gesteuert oder beliebig verändert werden zu können. Die Führungskräfte agieren innerhalb dieser von Formalität und Informalität gekennzeichneten Alltagsorganisation und sind selbst ein Teil dieses historisch und in Pfadabhängigkeit gewachsenen Systems; sie stehen nicht souverän-steuernd über der Organisation, sondern sind ein Teil ihrer rekursiven Reproduktion und Selbstorganisation. b. Leitungspersonen führen nicht nur nachgeordnete Mitarbeiter, sondern agieren in vielfältigen Netzwerken in und außerhalb der Organisation: Sie werden u. a. selbst geführt und übernehmen dabei eine wichtige Scharnierfunktion (statt einer hierarchiedeterminierten Transmissionsfunktion) zwischen den unterschiedlichen Funktions- und Hierarchieebenen; sie sind Mitakteure in Projektgruppen, Gremien, Kommissionen usw. und üben hier Einfluss und Macht aus; sie schaffen Kooperationen mit externen Partnern und müssen zugleich ihre Organisationseinheit gegen externe Instrumentalisierungszumutungen schützen u. ä. m. Der hierarchiefixierte Blick auf das Thema Führung reduziert auf unangemessene Weise die wirkliche Komplexität der vielfältigen Führungsinteraktionen. Gepflegt wird auf diese Weise das alte Bild des „autoritären Amtshierarchen, vor dem die hilflosen Mitarbeiter zu schützen sind“. Die Empirie der komplexen Inter-Aktionsarbeit von Leitungspersonen in den Netzwerken der Verwaltungsorganisation wird zugunsten einer juristisch-bürokratisch überformten Organisationssicht ausgeblendet. So finden sich etwa in der Verwaltungswissenschaft kaum Analysen über die tatsächlichen Arbeitsweisen der Führungskräfte, wie sie etwa Henry Mintzberg (1973, 1975)

342

C. Barthel

v­ orgelegt hat (s. die „Zehn Rollen des Managers“, oder die hohe Taktzahl permanent sich abwechselnder Interaktionen mit Akteuren der unterschiedlichsten internen und externen Netzwerke). In dem Maße wie die Vielfalt der tatsächlichen Interaktionen von Leitungspersonen nicht zur Kenntnis genommen wird, können auch die dabei entstehenden Rollenkonflikte, Dilemmata und Paradoxien nicht thematisiert werden (s. Neuberger 2002; Blessin und Wick 2014). Genau diese stellen aber die besonderen professionellen Herausforderungen des Leitungspersonals in der Alltagsorganisation der Verwaltung dar. Sie haben ihre objektive Ursache in der strukturellen Widersprüchlichkeit der Organisation, den unterschiedlichen Rationalitäten (Recht, Finanzen, Politik, Bürokratie, Professionskulturen), die im Treffraum der Organisation bearbeitet werden müssen (Jansen und Vogd 2013), und stellen zugleich das Potenzial für subjektiven Stress und Belastungserleben dar (Baecker 1994, S. 22–25). Im Folgenden wird mit Führungstheorien aus dem deutschen Sprachraum begonnen, die im Kontext einer allgemeinen – besser formuliert: einer nicht-systemtheoretischen – Organisationssoziologie entwickelt wurden. Danach werden im engeren Sinne systemttheoretisch-orientierte Führungsansätze aufgeführt. Die Ansätze werden in ihren Grundgedanken, d. h. kursorisch skizziert, nicht aber kritisch diskutiert; dies in der Absicht, dem interessierten Leser bzw. einem Führungslehredozenten an den Hochschulen der Verwaltung deutlich zu machen, dass die Organisationssoziologie ein reichhaltiges Angebot bereithält, um das Führungsthema auf einem intellektuell redlichen Niveau und mit zugleich sehr praktischer Relevanz zu präsentieren sowie interessante Lehr-Lern-Arrangements auf dieser Grundlage zu entwickeln1. Gewissermaßen als „Urtext“ des soziologischen Blicks auf das Thema Führung kann der Text „Führer und Vorgesetzte“ von Niklas Luhmann in seinem bahnbrechenden Werk „Funktion und Folgen formaler Organisation“ (Luhmann 1964, S. 206–220) betrachtet werden. Luhmann räumt hier gründlich auf mit klassisch-hierarchischen Führungskonzeptionen, indem er deutlich macht, dass Leitungspersonen unterschiedliche Netzwerke in Organisationen miteinander koppeln, aber auch entkoppeln müssen. In seiner Diktion haben sie eine „Flaschenhalsfunktion“, die den Kommunikationsaustausch zwischen den Netzwerken und Funktionsebenen der Organisationen angemessen gestalten müssen. Er führt aus, dass Führungskräfte dazu über eine „komplexe Moral“ verfügen müssen, d. h. über die Fähigkeit, die Rationalitäten und Handlungslogiken den unterschiedlichen Ebenen, Bereiche, Netzwerke zu verstehen, ohne ihnen einfach zu folgen. Hieraus ergibt sich dann eine besondere Form der taktischen Klugheit und des reflektierten Taktes, die erst die Einfluss- bzw. Führungsmöglichkeiten bewirken. Während die Führungsforschung in den Folgejahren noch immer – zumindest implizit – das

1Selbstverständlich

können hier nicht „alle“ soziologischen Überlegungen zum Thema Führung aufgezählt werden. An dieser Stelle werden lediglich die paradigmatischen Texte der gewissermaßen „unumgänglichen Autoren“ genannt.

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343

einseitige Bild des „autoritären Hierarchen“ pflegt, macht Luhmann schon zu Beginn der 1960er-Jahre deutlich, dass ein komplexerer und wirklichkeitsnäherer Blick notwendig ist2. 1994 legen die beiden Soziologen Wolfgang Sofsky und Rainer ihr Buch „Figurationen sozialer Macht“ vor. In einem ca. 120 seitigen Essay werden die Autoritätstypen Amts-, Sach-, Organisations-, Funktionsautorität und Charisma in ihrer prozessualen Logik des Aufbaus, Ausbaus und des Abbaus von jeweils spezifischen Machtfigurationen facettenreich dargestellt. Grundlegend ist für die Autoren die Einsicht: „Autorität ist in Wahrheit keine persönliche Eigenschaft, sondern eine Zuschreibung anderer, die häufig durch Zwischenautoritäten vermittelt und vom Autoritätsglauben Dritter bestärkt wird.“ (Sofsky und Paris 1994, S. 14) Die theoretischen Referenzgrößen für ihr Verständnis von Macht- und Autoritätsfigurationen sind Georg Simmel und Norbert Elias. Die Lektüre ihrer Texte (s. insbesondere auch in der Folge Paris 1998, 2005, 2015) schützt nachhaltig vor einer naiven Überschätzung von selbstverständlicher Durchgriffsmacht in formal vorgesetzten Leitungsfunktionen. 2003 veröffentlicht Hans J. Pongratz seine überarbeitete Habilitationsschrift „Interaktionsordnung von Personalführung“. Sein Kerngedanke lautet: Vorgesetzte verfügen im Rahmen ihrer formalen Stellung über ein hierarchisches Weisungs- und Verfügungsrecht; sie sind aber zugleich auf die informalen Aushandlungsprozesse der Mitarbeiter untereinander angewiesen, die im Sinne einer „negotiated order“ (Strauss 1978) die Verteilung und Organisation der Arbeit unter sich regeln. Würden Vorgesetzte versuchen diese informale „negotiated order“ umfänglich zu kontrollieren, würden sie sich selbst lahmlegen und ihren anderen Leitungsverpflichtungen nicht mehr nachkommen können. Führungskräfte stehen also notorisch im Dilemma, inwieweit sie ihr formales Verfügungsrecht zur Geltung bringen sollen und andererseits die informale Arbeitsorganisation der Nachgeordneten tolerieren ggfs. sogar fördern müssen. Das Austarieren zwischen Verfügungsrecht und negotiated order findet selbst im Rahmen eines impliziten Aushandlungsprozesses statt, der vor allem durch symbolische Inszenierungen „von oben“ und „von unten“ bewerkstelligt wird. Auch mit Pongratz wird einsichtig, dass Führung nicht als selbstverständliches Ausspielen von Amtsmacht verstanden werden kann, sondern als delikater und fragiler Aushandlungsprozess (für die Polizei s. Pongratz 2017, S. 157–183). 2002 legt Oswald Neuberger sein umfassendes Werk „Führen und Führen lassen“ vor. Der Titel ist Programm und soll deutlich machen: Alle naiven Konzepte, die aus der hierarchischen Position eines Vorgesetzten schließen, dass hier per se eine (souveräne oder gefährliche) Machtfülle und Herrschaftsausübung programmiert sei, unterschlägt den sozialen Prozess des „Führenlassens“ durch Mitarbeiter und andere Geführte. Neubergers Werk ist zugleich eine fulminante Kritik an den Führungskonzepten und -moden

2S.

a. ähnlich eindrucksvolle Texte: „Der neue Chef“, „Die Unterwachung des Vorgesetzten“ in Kaube 2016 als Wieder-Abdrucke von Luhmann aus den 1960er Jahren.

344

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seit den 1960er-Jahren und den damit einhergehenden Führungsmythen. Neben einem eigenen handlungstheoretischen und sehr gut didaktisierbaren Führungsmodell (das die Einbettung der Führungskraft in ein komplexes Netzwerk von horizontalen und vertikalen Akteuren – inklusive flankierender Führungsssubstitute beschreibt) liefert er zugleich Führungskonzepte in genuin soziologischer Perspektive: Systemtheorie/„Systemisches Führen“, „Symbolische Führung“, „Führung in mikropolitischer Perspektive“. Markus Pohlmann legt mit seiner „Soziologie der Organisation“ zugleich auch einen für jeden Lehrenden ertragreichen Essay zum Thema „Management, Führung und Strategie“ vor (Pohlmann 2011, S. 119–141 bzw. 161). Diese Themen werden aus der Perspektive dreier organisationssoziologischer Ansätze reflektiert: Die Theorie rationaler Wahl nach Coleman, die neue Institutionentheorie nach Meyer, Rowan, Zucker und die Systemtheorie nach Luhmann. In diesem Sinne wird deutlich gemacht: „Führung ist in einem sozialwissenschaftlichen Sinne daher keine Fähigkeit der Manager/ innen, sondern das Resultat einer Führungsbeziehung. Der Führungsstil ergibt sich aus der Beziehung, nicht allein aus dem Führungsanspruch der Manager.“ (Pohlmann 2011, S. 133)

Viele weitere Ausführungen zum Thema Führung finden sich selbstverständlich in der mittlerweile deutlich angewachsenen, allgemeinen Organisationstheorie, namentlich bei Günther Ortmann und seinem strukturationstheoretischen Organisationsverständnis, bei Uwe Schimank (vor allem 2005) sowie bei soziologisch informierten Managementtheoretikern wie etwa Klimecki et al. (1994); Werner Kirsch (1996); Georg Schreyögg (2007) oder Fredmund Malik (2014). Im Folgenden sollen zwei wichtige systemtheoretische Autoren mit ihren Kernaussagen zum Thema Führung vorgestellt werden. Dirk Baecker hat in der Folge von Niklas Luhmann eine soziologisch informierte Managementtheorie sowie eine hierauf aufbauende Managementlehre entwickelt. Bereits 1994 legte er das seinerzeit sehr erfolgreiche Büchlein „Postheroisches Management – ein Vademecum“ vor. Mittlerweile ist dieser Begriff gewissermaßen zu einem Markenzeichen geworden und hat nunmehr auch einen schulbildenden Charakter unter Beratern und Trainern gewonnen (für andere s. Wimmer 2009, 2016; Seliger 2014). Unter postheorischer Führung bzw. Management versteht er: „Das postheroische Management war ein Begriff, den Charles Handy in den 80er-Jahren ins Spiel brachte (…). Es geht darum, eine Beobachtung festzuhalten, die ab den 60er-Jahren in der Unternehmenswelt sehr prominent geworden ist: Unternehmen können nicht mehr von der Spitze her geführt werden – oben sagt man, wo es lang geht und unten arbeitet man mit –, sondern Unternehmen führen sich selbst aus der Mitte heraus oder noch präziser gesagt, sie führen sich vom Markt her, also von außen her. Das bedeutet, dass die heroische Geste von einst – der Mann oder die Frau an der Spitze wissen, wo es lang geht, und man hat dann entweder Erfolg oder Misserfolg, Helden sind ja Leute, die auch Misserfolge mit Anstand und Würde auszuhalten vermögen – überflüssig wird und man stattdessen postheroisch arbeitet, d. h. interaktiv, partizipativ, negativ und positiv rückgekoppelt in einem intensive Austauschprozess innerhalb des Unternehmens selbst.“ (Metz und Seeßle 2014)

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Diese Aussagen gelten auch für die Verwaltung. In diesem Sinne lässt sich also nicht von einer „Verwaltungsorganisation in Anlehnung an Max Weber“ (wie o. g. Ridder und Schirmer 2011) sprechen, sondern das Organisationsverständnis muss von der Trivialmaschine auf ein organisations- bzw. systemtheoretisches Verständnis – i. S. eines „System in seiner Umwelt“ – umschalten. Baecker hat diese Grundorientierung sowohl theoretisch als auch curricular im Rahmen seiner Professur an der Zeppelin Universität in Friedrichshafen ausgearbeitet (s. hierzu Baecker 1999, 2003). Es liegen also gut brauchbare Anregungen vor, um sie auch für eine Führungslehre in den Verwaltungswissenschaften zu nutzen (s. a. Baecker 2009, 2015). Eine weitere, ergiebige Orientierungsreferenz für ein organisationssoziologisch-informiertes Führungsverständnis in der Verwaltung bietet Stefan Kühl – ebenfalls in expliziter Nachfolge auf Niklas Luhmann. Er legte 2011 sein Büchlein „Organisation – Eine sehr kurze Einführung“ vor und macht damit deutlich, dass die Systemtheorie auch für Praktiker und Laien kein esoterisches Sprachspiel für Eingeweihte bleiben muss, sondern gerade mit ihrem abgekühlten Blick auf die Alltagsorganisation sehr brauchbar ist. Mit dem Herausarbeiten von drei An-Sichten der Organisation – der formalen, der informalen und der nach außen gerichteten Schauseite – zeigt Kühl, dass (Verwaltungs-)Organisationen unruhige, irritierbare, beständig zwischen Stabilität und Wandel oszillierende Systeme sind. Und diese notorische Unruhe fordert die Führungskraft als „Lückenbüßer“ (Kühl 2010, S. 215–244) für die Bearbeitung der normalen und notorischen Krisen im Organisationsalltag – nämlich dann, wenn Routinen, Normen und Handlungsskripte nicht mehr selbstverständlich greifen. Verständlich wird vor diesem Hintergrund auch, dass es aussichtslos ist, auf eine endgültig-optimale Organisation zu hoffen, die „ein für alle Mal“ für einen störungsfreien Verwaltungsalltag sorgt. Mit dem bewusst an Organisationspraktiker und Führungskräfte gerichteten Motto: „Soziologisches Wissen hilft in der Unordentlichkeit des Organisationsalltags“ veröffentlicht der Autor auf intellektuell zuverlässigem Niveau praktische Orientierungen zu den Themen: „Leitbilder erarbeiten, Strategien entwickeln, Organisationen gestalten, Organisationskulturen beeinflussen“. Die systemtheoretische Organisationssoziologie, lange Zeit nur für Luhmann-Adepten und theoriebegeisterte Sozialwissenschaftler zugänglich, ist nun also auch in der Praxis und natürlich auch im Markt angekommen. Intime Kenner des luhmannschen Erbes mögen dies bedauern (s. Klatetzki 2007, S. 302– 312), aber den Praktikern in der Organisation wird damit auf intelligente Weise geholfen (Kühl 2015a, S. 102–103). 

Fazit: Die allgemeine wie die systemtheoretisch informierte Organisationssoziologie kann Praktikern und Lehrkräften an den Hochschulen der Verwaltung nützlich sein. Sie bietet „Brillen“, mit denen die unordentlich-komplexe Alltagsorganisation besser „gelesen“ und verstanden werden kann; den Lehrkräften und Fortbildungsverantwortlichen bietet sie robuste Orientierungen für die Didaktisierung und wissenschaftliche Konsolidierung ihres Lehrangebots. Ausgestattet mit diesen theoretischen Grundlagen

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C. Barthel

ist die Unterstützung für berufliches Handeln und die Professionalität in der Führungsrolle möglich. Im Folgenden wird bespielhaft gezeigt, wie ein Curriculum der Führungslehre in Aus- und Weiterbildung an Hochschulen der Verwaltung aussehen könnte.

15.3 Ein soziologisch informiertes Führungsverständnis in der Aus- und Weiterbildung an Hochschulen der Verwaltung Ziel der Aus- und Fortbildung an den Hochschulen der Verwaltung3 ist im Zuge des Bolognaprozesses die „Employebility“, d. h. die Berufs- und Beschäftigungsfähigkeit ihrer Bachelor- und Masterstudenten. „Folglich sollen Hochschulen durch diese Zielvorgabe die Orientierung von Studiengängen an späteren Berufsfeldern konzeptionell und strukturell sicherstellen und ihre Absolventinnen und Absolventen beschäftigungsfähig ausbilden“ (Hauff und Schulze 2019, S. 68).4 Diese Orientierung an der Employebility muss sich demnach curricular-inhaltlich als auch methodisch-didaktisch in der Gestaltung der Studiengänge und der dabei unterrichteten Einzeldisziplinen (hier der Führungslehre) niederschlagen. Da Employebility in dynamischen Berufsfeldern nicht allein durch eine gehaltvolle Ausbildung sicher zu stellen ist, sondern einer flankierenden und dauerhaften Begleitung gerade bei verantwortungsvollen Positionen bedarf, werden im Folgenden a) ein Ausbildungsformat für den Bereich Führungslehre vorgestellt; b) eine Weiterbildungskonzeption, die sich an den unter (a) genannten Inhalten und didaktischen Verfahren orientiert bzw. hierauf aufbaut.

3Dies

betrifft also ganz unterschiedliche Sparten des öffentlichen Dienstes Finanzen (Steuern und Zoll), Polizei, allgemeine innere Verwaltung, Forstwirtschaft und Rechtspflege (Rechtspfleger, Justizvollzug und Justizverwaltung. Employebility als Zieldimension betrifft nicht nur die klassischen Fachhochschulen, sondern auch die Universitäten mit ihren verwaltungswissenschaftlichen Studiengängen als auch Spezialeinrichtungen wie etwa die Deutsche Hochschule der Polizei. 4Noch genauer formuliert: „Durch eine stärkere Verzahnung von Studium und Berufswelt sollen in Studiengängen Kompetenzen erworben und angebahnt werden, die auf eine Berufstätigkeit außerhalb der Hochschulen vorbereiten. Kompetenzen bezeichnen in diesem Kontext Befähigungen, in Anforderungsbereichen, die durch hohe Komplexität, Neuartigkeit bzw. Unbestimmtheit und hohe Ansprüche an die Lösungsqualität gekennzeichnet sind, angemessen, verantwortlich und erfolgreich zu handeln. Dabei kommt Hochschulen bei der Konzeption von Studiengängen die entscheidende Aufgabe zu, zu definieren, welche spezifischen Kompetenzen zu einer Beschäftigungsfähigkeit in einem späteren Berufsfeld beitragen und Lehre und Lernen innerhalb des Studiengangs so zu gestalten, dass Studierende eben diese Kompetenzen erwerben können.“ (Hauff und Schulze 2019).

15  Aus- und Weiterbildung für Führungskräfte durch …

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15.3.1 Die Vermittlung eines soziologisch informierten Führungsverständnisses in der hochschulischen Ausbildung in inhaltlicher und methodisch-didaktischer Hinsicht Die Didaktisierung eines soziologisch informierten Führungsverständnis geht davon aus, dass der Lehrbetrieb theoretisch anspruchsvoller (als z. B. die Vermittlung von Führungs- und Managementmoden) und zugleich praktisch brauchbarer (als z. B. der klassische „Lehrlern-Kurzschluss“ i. S. von Holzkamp 1996, S. 21–31) sein sollte. In diesem Sinne werden im Folgenden die Basisthemen eines soziologisch informierten Führungsverständnis dargelegt und danach Grundzüge des methodisch-didaktischen Konzeptes für eine wirksame Aneignung dieses Wissens.

15.3.1.1 Die Basisthemen für ein soziologisch informiertes Führungsverständnis Die Basisthemen für ein soziologisch informiertes Führungsverständnis lauten: 1. Organisation verstehen, 2. Organisations- bzw. Dienststellenentwicklung als Führungsaufgabe, 3. kritische Situationen als normale Herausforderungen bearbeiten, 4. ein kommunikationstheoretisches Verständnis von Führungsinteraktionen ermöglichen, 5. die Rolle der Führungskraft zwischen „Lückenbüßer“ und Organisationsentwickler begreifbar machen. Organisationen verstehen Um Organisationen verstehen zu können (also i. S. eines sozialen Systems distanziert beobachten und analysieren zu können) bieten sich die folgenden Theorien an: Die neo-institutionalistische Organisationstheorie betont die Vernetztheit der Organisation mit ihrer jeweiligen Umwelt; auf diese Weise kann deutlich gemacht werden, dass die Legitimation einer Dienststelle oder Verwaltungseinheit eine bestandnotwendige Ressource ist, die gerade durch das Leitungspersonal aktiv in Form von Vernetzungs- und Kooperationsarbeit zu gewährleisten ist. Die Systemtheorie macht gut nachvollziehbar, dass Organisationen arbeitsteilige Gebilde sind, die relativ autonome Subsystem erzeugen, die sich leicht einem Durchgriff „von oben“ entziehen können; damit werden Steuerungsversuche – wie etwa dem NPM in seiner euphorischen Startphase – als kontraproduktive Interventionen verstehbar und die „Arbeit am System“ als professionellere Herausforderung für Führungskräfte verständlich. Eine soziologische Entscheidungstheorie kann dafür sensibilisieren, dass Entscheidungsprozesse in Organisationen sich in den seltensten Fällen nach dem Modus der rationalen Wahl gestalten, sondern eher unberechenbar zwischen der Variante des „Mülleimermodells“, mikropolitischer Machtspiele und „bounded rationality“ prozessieren. Zukünftige Führungskräfte lernen daraus, dass Entscheidungen nicht ein-für-alle-Mal gefällt werden, sondern dass es eines beständigen Dranbleibens und Weiterkultivierens bedarf.

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Organisations- bzw. Dienststellenentwicklung als Führungsaufgabe Vor dem Hintergrund der von innen und außen beständig irritierten Alltagsorganisation bedarf es weniger eines „Change Managements“ als vielmehr eines „Management of Change“. Hierbei werden die ohnehin stattfindenden Veränderungen und Anforderungen beständig beobachtet, interpretiert und schließlich i. S. eines rationalen Inkrementalismus (Baecker 2011, S. 269 f.; Schimank 2005, S. 307 f.) in Gestaltungsmaßnahmen übersetzt. Die hierfür relevanten Baustellen dieser eher undramatischen, post-heroischen Dienststellenentwicklung sind: 1. Schwerpunktsetzung und Ziele (die nicht „von oben heruntergebrochen“, sondern aus dem Alltagsgeschäft entwickelt werden, s. Siegel „Strategisches Management in Verwaltung und Polizei: Von der Planung zu Emergenz, Fähigkeiten und Kommunikation“ in diesem Band); 2. Personalentwicklung; 3. „Über Arbeit reden“ (i. S. von Arbeitsabläufe verbessern und optimieren); 4. Entwicklung einer Kommunikationsstruktur (die nicht nur die Regelkommunikation, sondern v. a. das sinnhafte Verständnis für die Aufgabe – i. S. eines „Sensemakings“ (Weick 1995) fördert) 5. Entwicklung des Führungsteams, da Führung eine gesamtsystemische und keine heroische Einzelleistung ist; 6. das Management des Umfeldes der Dienststelle, die Gewinnung und Pflege von Kooperationspartnern und den Aufbau unterstützender Netzwerke. Kritische Situationen als normale Herausforderungen bearbeiten Das Führungsgeschäft im Verwaltungsalltag wird nicht durch die formalen Strukturen determiniert; da Verwaltungen keine Trivialmaschinen, die Führungskräfte mithin keine Agenten von Entscheidungsprämissen sind, sondern Relais in den verschiedenen Netzwerken der Organisation, bewegen sie sich v. a. in (mehr oder weniger) „kritischen Situationen“. Sie treffen – ob in der Regelkommunikation, der Gremienarbeit, Arbeits- oder Projektgruppen – immer auf andere Akteure, um Arbeit zu koordinieren, Aufgaben voranzutreiben oder auszuhandeln, Unterstützung zu akquirieren oder Konflikte zu moderieren oder ggfs. zu inszenieren. Immer müssen dabei unterschiedliche Interessen (mikro-) politisch austariert und zur Geltung gebracht werden (s. Luhmann 1964, S. 302). Dies ist gewissermaßen das Handwerk (Lenk 2005) einer intelligenten Verwaltungskunst: Der professionelle Verwaltungsfachmann zeigt sich darin, dass er kritische Situationen nach thematisch-sachlichen, sozialen und zeitlichen Gesichtspunkten lesen und handhaben kann. Diese Handhabung kritischer Situationen kann in Aus- und Weiterbildung sehr praktisch an Fallkonfigurationen und didaktisch-arrangierten Szenarien (s. u.) studiert und geübt werden. Ein kommunikationstheoretisches Verständnis von Führungsinteraktionen Für angehende Führungskräfte in der Verwaltung ist es unbedingt erforderlich zu verstehen,

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dass Kommunikationsprozesse nicht einseitig (durch die Führungskraft) steuerbar sind. Damit Kommunikation gelingt muss der Interaktionspartner „verstehen“ – und dies tut er im Modus seiner persönlichen, biografischen, kognitiv-emotionalen Selbstorganisation (s. Arnold 2009). Jeder externe Zwang, jede „Motivation“, Pädagogisierung oder zudringliche Transformationsabsicht durchschlägt die Autopoiese des Subjektes (Ahlheit 2006) nicht, sondern wird als Irritation – Anregung oder Abwehr – in der systemischen Eigensinnigkeit des Kollegen, Mitarbeiters, Vorgesetzten oder externen Partners weiterverarbeitet. Im Rahmen der Mitgliedschaftsrolle einer (Verwaltungs-)Organisation und der damit einhergehenden Indifferenzzone zulässiger Erwartungen seitens des Arbeitgebers ist die Bereitschaft zur Kooperation mehr oder weniger gewährleistet; das tatsächliche Engagement von Mitarbeitern ist aber nur durch Kontextsteuerung (Willke 1999) zu erreichen, d. h. die Schaffung von Bedingungen, die eine aufgabenfokussierte Motivation als Selbstorganisationseffekt ermöglicht. Und das kann nicht bei allen Kollegen gewährleistet werden – und ist überdies auch nicht zwingend erforderlich. Rolle der Führungskraft als „Lückenbüßer“ und Widerspruchsmanager Die Leitungsrolle ist nicht bequem; der formale Status des Vorgesetzten entschädigt nicht für die notorischen Spannungslagen, Widersprüchlichkeiten und Dilemmata, die sich aufgrund der unterschiedlichen Rationalitäten (Recht, Finanzen, Politik, Professionskultur) ergeben. Führungskräfte in spe sollten verstehen, dass ihre Funktion in der kontinuierlichen Bearbeitung und Handhabung dieser Unwägbarkeiten bestehen. Die subjektive Seite dieser objektiven Komplexität ist Stress. Das kann man wissen und dann entscheiden, ob man prinzipiell diesen Belastungen gewachsen ist oder ob man über die hinreichende „Inkompetenz-Kompensationskompetenz“ (Marquardt 1973) verfügt und sich auf einen Lernweg der Professionalisierung begibt.

15.3.1.2 Das methodisch-didaktische Konzept für ein soziologisch informiertes Führungsverständnis Employebility als Führungskraft in spe bedarf nicht nur einer gegenstandsangemessenen Theorie, sondern zugleich eines hochschuldidaktischen Formats, das die notwendigen Wissensinhalte im Rahmen eines (Selbst-) Bildungsprozesses assimilierbar macht. Wichtige hochschuldidaktische Formate sind: • Klassische Vorlesungen und vertiefende Seminarangebote • Die erarbeiteten Inhalte sollten allerdings immer mit den konkreten Erfahrungen aus dem „Feld“, dem Verwaltungsbetrieb hinterlegt werden. Für Lehrkräfte bedeutet dies: a) Akquisition brauchbarer, d. h. sprech- und reflexionsfähiger Experten aus den jeweiligen Verwaltungen; b) ein entsprechendes Briefing dieser Experten in dem Sinne, dass sie an die vermittelten Inhalte und die theoretischen Grundlagen anschlussfähig sind. In der Verstetigung dieses systematischen Abgleichs von Theorie und Praxis führt dies zum Aufbau eines Portfolios reflektierter Praktiker, die durch den Austausch mit der Hochschule ihrerseits eine Weiterqualifikation erfahren; diese

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reflektierten, zugleich theoretisch anschlussfähigen Praktiker lassen sich ggfs. aus einem aufzubauenden Alumninetzwerk rekrutieren (s. u.) • Ein sehr wirksames Lernarrangement ist das sog. „Szenario-basierte-Lernen“ („SBL“: s. Heidemann 2006). Dabei werden typische Problemkonstellationen, die o. g. „kritischen Situationen“ systematisch als mehrstündige Dramaturgien (unterstützt durch Filmsequenzen, Live-Inputs von Externen, Rollenspielen und Reflexionsrunden) durchgearbeitet und immer wieder mit den theoretischen Wissensbeständen abgeglichen. Die Eigendynamik des SBL und die Reflexion dieser Erfahrungen im Lichte eines soziologisch informierten Führungsverständnisses, führt zu einer guten Veranschaulichung und schließlich nachhaltigeren Verankerung des Lehrstoffs, als es im klassischen Lehrbetrieb möglich wäre. • Auch die Abschlussarbeiten – Bachelor- und Masterarbeiten – sind eine hervorragende Gelegenheit, um organisationssoziologische „Brillen“ für die Exploration des Verwaltungsalltages zu erproben. Statt Studierende immer wieder zur obsoleten Diskussion von „kooperativer, transformationaler, agiler, digitaler …Führung“ anzuhalten, können sie die jeweilig interessierenden Verwaltungen aufsuchen und im Rahmen qualitativer Methoden über tatsächliche „Führungspraktiken“ forschen (s. Barthel und Heidemann 2019) oder aber – eine weniger aufwendige Möglichkeit – durch Interviews erhobene „kritische Situationen“/„Fälle“ mit dem Instrumentarium organisationssoziologischer Konzepte reflektieren (s. Barthel 2010, S. 231–265). 

Fazit: Eine theoretisch anspruchsvolle Lehre kann mit einer praktisch sehr einprägsamen Didaktik einhergehen – intellektueller Anspruch und didaktische Performanz sind kein Widerspruch.

15.3.2 Flankierung der (Führungs-)Ausbildung durch eine soziologisch informierte Weiterbildung Weiterbildungsangebote an den deutschen Verwaltungshochschulen könnten gerade im Themenfeld der Führung noch systematischer ausgebaut werden. Reichard und Röber (2011) beschreiben den Status folgendermaßen: „In Zukunft könnte es durchaus möglich sein, dass sich die Hochschulen, die bislang nahezu ausschließlich mit der berufsqualifizierenden Erstausbildung befasst waren, sich stärker dem Thema Fortbildung zuwenden. (…) Im Gegensatz zur angelsächsischen Tradition sind Hochschulen als Fortbildungsinstitutionen für den öffentlichen Dienst in Deutschland allerdings unüblich“ (Reichard und Röber 2011, S. 306 f.).

Im Folgenden sollen einige Ideen vorgestellt werden, die zum Teil an der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) realisiert werden und sicher noch weiter ausgebaut werden können:

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Aufbau eines Alumninetzwerkes  Bereits in der Endphase eines Studiums kann seitens der Führungslehre-Verantwortlichen dafür geworben werden, Mitglied in einem solchen Netzwerk zu werden – dies als Begleitungsangebot gerade für die i. d. R. herausforderungsvolle Einstiegsphase – dem sog. „Ins kalte Wasser gestoßen werden“. Denn: Auch eine inhaltlich und didaktisch noch so gut konzipierte Ausbildung kann den Praxisnovizen kaum davor bewahren, sich dem Anpassungsdruck und der Normalitäts-Suggestion des Verwaltungsalltags zu ergeben. Gerade dann sind also Reflexions- und Verarbeitungsangebote notwendig, um den Lernpfad einer kontinuierlichen Führungs- Professionalisierung einzuspuren. Im Rahmen eines solchen Netzwerkes können folgende Angebote gemacht werden: • Kollegiale Intervision: Teilnehmer*innen stellen schwierige Fälle aus ihrem eigenen Verwaltungsalltag dar, um diese dann gemeinsam in ihrer organisationsspezifischen bzw. mikropolitischen Dynamik zu reflektieren und mögliche Handlungsoptionen zu entdecken. Die Handhabung „kritischer Situationen“ kann also a) im Kreis von intellektuell bzw. professionell Gleichgesinnten und b) ohne mikropolitische Auswirkungen auf das Handlungsfeld in der eigenen Dienststelle bearbeitet werden. • Bei diesen Treffen können auch gelungene Projekte und Initiativen vorgestellt, kommentiert und im Lichte der organisations- und führungstheoretischen Ausbildungshintergründe reflektiert werden. • Auch Themen wie z. B. aktuelle Führungskonzepte und Managementmoden des Verwaltungsdiskurses können hier reflektiert und auf ihre Stärken und Schwächen befragt werden. Damit ein solches Netzwerk aber überhaupt auf- und ausgebaut werden kann, muss schon während des Studiums deutlich gemacht werden, dass der jeweilige Fachbereich (bzw. die Hochschule insgesamt) sich für die weitere Professionalisierung ihrer Studienabgänger wirklich interessiert. Im Übrigen profitieren dann nicht nur die Studienabgänger von einem solchen Angebot: Die Dozenten und Wissenschaftler versorgen sich selbst im Rahmen eines solchen Formats mit unmittelbaren Themen und Problemstellungen aus der Praxis. Führungskräfte unterstützen Nicht alle Studienabgänger werden Interesse an der kontinuierlichen Teilnahme an einem Alumni-Netzwerk haben. Seitens der Ausbildungseinrichtung kann es aber nützlich sein, die ehemaligem Studienabgänger weiter und v. a. systematisch mit Fortbildungsangeboten zu versorgen – nicht zuletzt um den theoretisch-inhaltlichen und praktisch-hochschuldidaktischen „Markenkern“ der Hochschule i. S. von Employebility zu festigen. Als Beispiel soll hier das Weiterbildungsangebot der DHPol speziell für Führungskräfte genannt werden. • Nach etwa 3–5  Jahren haben die Studiengänger die Möglichkeit, an einem 2-mal-3-tägigen Seminar „Für junge Führungskräfte“ teilzunehmen. Hier wird

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einerseits systematisch an die Interessen und Wünsche der Teilnehmer*innen angeschlossen, zugleich aber auch immer wieder der Bezug zu den inhaltlichen Positionen des Führungslehreunterrichtes hergestellt. • Für erfahrene Führungskräfte gibt es die Möglichkeit, an einem zweiwöchigen Seminar teilzunehmen, das an allen Themen – nicht nur den Führungsthemen – des Studiums andockt und aktuelle Entwicklungen in Polizei und Verwaltung darstellt. • Für Führungskräfte in herausgehobenen Positionen wird ein 4-wöchiges Seminar angeboten, wovon eine Woche als Hospitation in einem großen Wirtschaftsunternehmen absolviert wird. Die hier dargestellten Beispiele sind an der DHPol seit langer Zeit erfolgreich praktizierte Formate; sie lassen sich in dieser Form sicher nicht unmittelbar auf jede andere Hochschule übertragen, können aber eine brauchbare Inspiration sein, wenn Ausbildungseinrichtungen das Ziel verfolgen, eigenes Profil, eine eigene „Marke“ in Sachen Weiterbildung für die arbeitende Verwaltung zu entwickeln.

15.4 Institutionelle Rahmenbedingungen an den Hochschulen für eine gute Aus- und Weiterbildung von leitenden Verwaltungskräften Wenn i. S. des generellen Ziels „Employebility“ gute Leitungskräfte in spe für die Praxis aus- und weitergebildet werden sollen, dann kann es selbstverständlich nicht ausreichen, sich allein auf den Unterricht im Fach „Führung“ zu fokussieren. In der Regel wird das Stundenkontingent für dieses Thema nicht ausreichen, um das o. g. Programm hinreichend mit den Studierenden zu bearbeiten. Sinnvoll ist es deshalb, den gesamten Fächerkanon, der sich mit Führung und Management im weiteren Sinne beschäftigt, zu integrieren, um auf diese Weise a) genug didaktischen Spielraum freizulegen und b) die unterschiedlichen Aspekte des Führungsprozesses systematisch bearbeiten zu können. Die folgenden Fächer oder Themenschwerpunkte kommen dafür infrage: Neben Führung und Management die Bereiche Organisation, Kommunikation, Psychologie sowie Verwaltungs- und Gesellschaftswissenschaften. Das Zusammenspiel dieser Fächer i. S. der Employability und des o. g. soziologisch informierten Führungsverständnis kann dabei auf zwei Weisen erfolgen: a. Additiv: Jedes Fach steuert seinen thematischen Teil zum Studiengang bei. Für die Studierenden ergibt sich dann allerdings ein nicht-integriertes Patchwork unterschiedlicher Paradigmen, Lehrmeinungen und Spezialinteressen der Dozent*innen, die allenfalls durch die leere Behauptung von jeweiliger „Wissenschaftlichkeit“ zusammengehalten werden. Die Grundlegung einer integrierten Professionalität von Verwaltungsführung und -management kann auf diese kaum gewährleistet werden.

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b. Integrativ: Die Vertreter der genannten Fächer „raufen“ sich im wahrsten Sinne des Wortes zusammen. Sie entwickeln ein inhaltlich und didaktisch abgestimmtes Curriculum, das auf der Grundlage eines gemeinsamen Verständnisses von Führung, Management und Organisation die Beiträge der einzelnen Disziplinen resp. Dozenten zielorientiert ausrichtet. Der integrative Ansatz ist selbstverständlich der herausforderungsvollere. Er kostet Zeit und guten Willen, um die zu erwartenden und gepflegten Verständigungsschwierigkeiten zwischen Soziologen, Verwaltungswissenschaftlern, Betriebswirten und Psychologen zu überbrücken. Handelt es sich beim additiven Ansatz um die klassische Variante der „negativen Koordination“ (Scharpf 1993, S. 57–83) in lern- und entwicklungsabstinenten Behörden, so verweist die integrative Variante auf einen spannungsvollen Organisationsentwicklungsprozess, der allerdings seinen „Markt“ konsequent im Blick hat und sich danach ausrichtet. Der Entwicklungsprozess zwischen den angesprochenen Fachbereichen wird erst wahrscheinlich, wenn die Leitung einer Hochschule sich ihrerseits klar positioniert, diesen Prozess einklagt, unterstützt und als Anliegen nach innen und außen (gegenüber den Personal abnehmenden Verwaltungen) kommuniziert. Damit wird deutlich, dass die Reformambitionen des sogenannten Bolognaprozesses denselben Implementationsproblemen unterliegt wie die angemahnten Reformen, die die Verwaltungshochschulen so gerne der arbeitenden Verwaltungen zumuten. So wie die Verwaltungsreform (gleichgültig ob NPM, Digitalisierung usw.) in der Binnenlogik der einzelnen Fachbereiche, der Mikropolitik zwischen den Fach- und Zentralämtern leicht blockiert werden kann, so schwierig gestaltet sich auch die Reform einer Hochschule, die ggfs. an den Silos der Fachbereichs-Bornierungen abperlt. In diesem Sinne soll abschließend zum Ausdruck gebracht werden: Das hier dargestellte Projekt eines (organisations-)soziologisch informierten Führungsverständnis in der maßgeblichen Zielperspektive der Employebility ist möglich, aber unwahrscheinlich – denn: Der ggfs. „richtige Ansatz“ determiniert nicht automatisch seine Verwirklichungsmöglichkeit. Dazu braucht es nicht nur Überzeugung und Wissen, sondern kooperierende Mitstreiter, eine unterstützende Leitung und ein „Window of Opportunity“, profaner gesagt: Glück.

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