La seguridad en las Américas: Nuevos y viejos desafíos 9783964565440

Table of contents :
Índice
Introducción: Los cambios en el sistema global y sus impactos para la seguridad en las Américas
Entre Marte y Venus - La nueva doctrina de seguridad de la administración Bush, la guerra de Irak y la respuesta europea
Desafíos a la seguridad hemisférica en el siglo XXI: contribuciones internacionales
£1 Sistema Interamericano de Seguridad: ¿quo vadis? Posiciones del Cono Sur a la luz de la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica
Seguridad en América del Norte: un dilema estratégico en la relación trinacional
La seguridad democrática en el marco del proceso de integración centroamericana
Seguridad e integración en el marco de la comunidad andina de naciones
Seguridad cooperativa en el sur de América Latina. Una propuesta teórica
Guatemala y el Perú: guerrilla y contrainsurgencia, guerra y paz, desarrollo pos-bélico
La integración de las Fuerzas Armadas en el Estado constitucional. Déficit estructural y reforma legal. El caso de Paraguay
Panorama de la seguridad en la América del Sur
Índice de autores

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Klaus Bodemer / Francisco Rojas Aravena (eds.) La seguridad en las Américas: Nuevos y viejos desafíos

FLACSO

IIK

Klaus Bodemer / Francisco Rojas Aravena (eds.)

La seguridad en las Américas: Nuevos y viejos desafíos

Iberoamericana • Vervuert • 2005

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índice Klaus Bodemer / Francisco Rojas Aravena Introducción: Los cambios en el sistema global y sus impactos para la seguridad en las Américas Klaus Bodemer Entre Marte y Venus - La nueva doctrina de seguridad de la administración Bush, la guerra de Irak y la respuesta europea

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David R. Mares Desafíos a la seguridad hemisférica en el siglo XXI: contribuciones internacionales

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Michael Radseck El Sistema Interamericano de Seguridad: ¿quo vadis? Posiciones del Cono Sur a la luz de la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica Raúl Benítez Manaut Seguridad en América del Norte: un dilema estratégico en la relación trinacional

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Francine Jácome La seguridad democrática en el marco del proceso de integración centroamericana

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Martha Ardila Seguridad e integración en el marco de la comunidad andina de naciones

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Daniel Fiemes Seguridad cooperativa en el sur de América Latina. Una propuesta teórica

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Dirk Kruijt Guatemala y el Perú: guerrilla y contra-insurgencia, guerra y paz, desarrollo pos-bélico

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Anja Schoeller-Schletter La integración de las Fuerzas Armadas en el Estado constitucional. Déficit estructural y reforma legal. El caso de Paraguay

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Francisco Rojas Aravena Panorama de la seguridad en la América del Sur

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índice de autores

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Klaus Bodemer / Francisco Rojas Aravena

Introducción: Los cambios en el sistema global y sus impactos para la seguridad en las Américas El cuadro de seguridad internacional ha experimentado en los últimos quince años grandes cambios. En este proceso influyó, además del fin de la Guerra Fría y la desaparición de un sistema alternativo al capitalismo, la llamada "tercera ola" (Huntington) de democratización y la extensión de las economías de mercado, tanto en América Latina como en Europa del Este. La Alianza Atlántica y el Sistema Interamericano fueron especialmente afectados por estos cambios. Con respecto a los países del sur del Río Grande, el conflicto Este-Oeste no sólo influyó en el fin de muchos conflictos armados, sino que también superpuso durante décadas el debate público y político sobre la estrategia de desarrollo en la región. Sin embargo, ambas regiones, es decir, Europa y América Latina, permanecen en aspectos de seguridad estrechamente vinculadas con el poder hegemónico y verdadero ganador de la Guerra Fría: EE.UU. Mientras que Europa se encuentra a la búsqueda de un nuevo rol en la política internacional, América Latina y el Caribe corren el peligro de ser marginalizados, porque han perdido con la excepción de México, la Cuenca del Caribe y Colombia (por la lucha antiterrorista y antidroga)- importancia estratégica para EE.UU. El cuadro específico de seguridad se presenta de manera muy diferente en los primeros años del siglo XXI en el triángulo EE.UU. -Europa- América Latina, como veremos en este libro. Con respecto al primer pilar del triángulo, EE.UU., observamos desde los comienzos de los años 90 el surgimiento paulatino de un nuevo paradigma de seguridad, que tiene sus raíces en el sector militar y en algunos Think Tanks neoconservadores. Este pensamiento tenía como objetivo central dar respuestas a un mundo en pleno cambio y foco de nuevas amenazas que exigieron enfoques que van más allá del concepto de disuasión y del dilema de seguridad, vigentes durante tantos años en la confrontación Este-Oeste. 7

El Sistema Internacional ha evolucionado muy rápidamente. El proceso que se abrió con el fin de la Guerra Fría se clausuró en poco más de una década. Este período de transición se vio enriquecido por acontecimientos que le otorgaron al Sistema Internacional características inéditas, en especial respecto a las perspectivas de ampliar la cooperación entre los más diversos actores y establecer oportunidades para el desarrollo e implementación de nuevos regímenes internacionales. Éstos contribuirían al orden internacional por un lado y, por otro, a establecer mecanismos de protección de millones de seres humanos en el mundo. Sin embargo, dichas expectativas no se cumplieron. Los cambios internacionales se sucedieron con rapidez. Luego de la caída del Muro de Berlín, se alcanzó la paz en Centroamérica, se avanzó en la democratización en América Latina y al poco tiempo se produjo la desaparición de la Unión Soviética, con lo cual se abrió un nuevo período, un nuevo ciclo histórico, en el Sistema Internacional. El fraccionamiento de la Unión Soviética dio paso a la creación de una serie de nuevos Estados nacionales. Las Naciones Unidas han llegado a tener cerca de doscientos miembros. Con EE.UU. como el gran triunfador de la Guerra Fría, la principal conclusión que sacaron sus líderes fue la necesidad ampliar su hegemonía, vinculado con otros Estados a un sistema de normas globales, es decir, una hegemonía fundada en el poder blando. Esto cambió luego de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. En este período, los procesos de integración y de diferenciación se manifestaron con fuerza. La búsqueda de acuerdos integradores ha tenido en Europa el mayor dinamismo y se ha expresado en avances sucesivos de integración, por medio de los cuales se ha transferido parte de la soberanía a entidades supranacionales, lográndose de esta manera una soberanía agregada, de mayor calibre e importancia. Los acuerdos tendientes a establecer un solo orden por medio de la Constitución Europea son una de las mayores evidencias de esto. Sin embargo, la búsqueda de la reafirmación de la autonomía en áreas limítrofes a la Unión Europea (UE), conllevó una larga y dolorosa guerra en los Balcanes, luego de la desaparición de Yugoslavia. En África también se produjeron hechos de gran violencia en los grandes lagos y guerras civiles e inhumanas como la de Sierra Leona. La tensión entre lo global y lo local se expresó tanto en procesos de integración como en procesos de ruptura. En América Latina el fin de la Guerra Fría coincidió con el avance de los procesos de democratización, que se completaron con la recuperación de la democracia en Chile en 1990, luego del plebiscito que derrotó al General Pinochet en 1988. Los otros países latinoamericanos habían recuperado sus sistemas políticos democráticos, por medio de procesos de apertura y elecciones, generados desde fines de la década del '70. Los procesos de democratización en América Latina no le han otorgado una nueva identidad política a la región. La democracia aparece como un valor sustantivo que busca ser preservado. Sin embargo, si, por un lado, la ciudadanía latinoamericana reafirma los valores democráticos y la defensa de los sistemas 8

políticos democráticos, por el otro, la inmensa mayoría siente que la democracia no ha contribuido de manera sustancial a mejorar su calidad de vida y a resolver los principales problemas que aquejan a la inmensa mayoría de la población de la región. Las crisis recurrentes de gobernabilidad encuentran en lo anterior uno de sus fundamentos principales. Otro aspecto sustancial que permitió grandes avances a inicios de los años 90 fue la finalización de los procesos negociadores en Centroamérica, que permitieron establecer acuerdos de paz en tres procesos nacionales diferentes, los cuales crearon un concadenamiento de carácter regional, desde los arreglos en Nicaragua, a los acuerdos de paz de Guatemala y de El Salvador. Cada uno desarrolló mecanismos propios de implementación, de acuerdo con los resultados de las negociaciones nacionales. Estos procesos se vieron favorecidos por las perspectivas regionales que cada proceso contribuyó a crear y desarrollar, estableciendo una sinergia positiva de resolución de los conflictos en Centroamérica. En estas negociaciones, el rol de las Naciones Unidas fue fundamental, en especial en lo relativo a la verificación, así como al soporte de legalidad y legitimidad global. De igual forma, a lo largo de esta década de post Guerra Fría, se estableció y desarrolló una serie de procesos tendientes a la conformación de acuerdos de libre comercio, uniones aduaneras o sistemas de integración amplios, que pretendían la conformación de comunidades económicas y/o políticas subregionales. Fue así como a inicios de la década se creó el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y se buscó dar un nuevo impulso a la integración andina, transformando el Pacto Andino en la Comunidad Andina de Naciones. En América del Norte se concretó la suscripción de un Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, más conocido por sus siglas en inglés: el NAFTA. De esta forma, el conjunto de las subregiones latinoamericanas quedó involucrado e integrado en algún esquema de integración comercial subregional específico. En forma paralela, en la región se suscribió un conjunto de acuerdos de libre comercio, de carácter bilateral; Chile, Costa Rica y México son los países que han suscrito un mayor número de acuerdos bilaterales. En el caso de México y de Chile también han suscrito una serie de acuerdos comerciales con otras regiones del mundo y suscribieron acuerdos bilaterales de comercio y de asociación con la UE Europea, y son miembros del APEC. Desde mediados de la década de los años 90 se ha desarrollado un proceso tendiente a alcanzar un Acuerdo de Libre Comercio en las Américas, es decir, en el conjunto del Continente Americano; de Canadá a Chile y Argentina cruzando el hemisferio. Este proceso ha encontrado dificultades y no alcanzó la meta de suscribir un acuerdo de libre comercio en la fecha que se había fijado en el año 2005. Como parte de este proceso se establecieron las Cumbres Presidenciales de las Américas. El proceso se inició en Miami en 1994, continuó en 1998, en Chile, siguió en Canadá, en 2001, y tiene previsto reunirse en Argentina, a finales de 2005. 9

En el ámbito político, en la región también se desarrolló un significativo proceso de concertación y de búsqueda de consensos para una mejor inserción internacional que facilitase su apertura democrática y que contribuyera a la seguridad y gobernabilidad. En el ámbito regional latinoamericano, el Grupo de Río, constituido en 1986, se transformó en una entidad amplia, que abarca al conjunto de los países de la región. Este mecanismo estableció un sistema de Cumbres Presidenciales de carácter anual. Asimismo, esta instancia de concertación ha suscrito acuerdos con otras entidades para el diálogo político, el fomento y el desarrollo de la cooperación. El vínculo América Latina-UE se originó en el diálogo biregional y en los acuerdos de cooperación política, económica y social suscritos. Otro mecanismo interregional son las Cumbres de Presidentes y Jefes del Estado de ambos lados, de las cuales se han realizado tres rondas y está prevista una cuarta en mayo del 2006, en Viena. En estas Cumbres se abordan todos los temas de la agenda desde los económicos y sociales a los relativos a la seguridad. Los procesos subregionales que tienen expresiones en lo comercial y económico poseen también dimensiones políticas y estratégicas importantes. En efecto, en el caso del MECOSUR, el "MERCOSUR político" involucra además de los cuatro países que constituyen el mecanismo comercial (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay) a otros Estados que se han asociado: primero fue Chile, luego Bolivia, seguido por Perú. Actualmente, México está en proceso de incorporarse a este mecanismo de orden político que provee directrices para avanzar en los procesos comerciales y de integración, y que busca coordinar políticas públicas de amplio espectro. A finales de 2004, se constituyó la Comunidad Sudamericana de Naciones que reúne a todos los países sudamericanos. Estos acordaron establecer también un proceso de reuniones presidenciales regulares. Se habían celebrado tres Cumbres Presidenciales Sudamericanas y el grupo acordó continuar con este mecanismo como el principal instrumento orientador en el proceso. Esta decisión fue acordada en la III Cumbre Presidencial Sudamericana, celebrada en el Cuzco, el 8 de diciembre de 2004. La comunidad buscó diferenciarse de aquella que se había constituido en la parte norte del continente con el NAFTA. América Latina y el Caribe enfrentan retos y desafíos que están dados principalmente por los nuevos condicionantes internacionales generados tras los atentados terroristas en EE.UU. y el tipo de respuesta unilateral que este país ha dado. Esto ha significado una profunda crisis en el sistema multilateral, en las Naciones Unidas. Las alianzas tradicionales perdieron fuerza y se han construido coaliciones que se organizan en torno a esta política unilateral de la súper o hiper-potencia global. Las diferencias de cómo mirar el mundo se incrementaron y ello se ha visto reflejado en el proceso y debates sobre el sistema global. Pero no sólo el unilateralismo de EE.UU. ha afectado la forma de mirar y actuar en el mundo, sino que también el peso relativo de la región en asuntos internacionales ha cambiado. América Latina hoy posee una menor gravitación en 10

los temas y en la agenda internacional; es una región que se ubica en lugares muy bajos en los intereses de los grandes actores globales como EE.UU., la UE y China. La guerra en Irak atrajo el foco de atención -aun con mayor fuerzahacia el medio oriente, y todo indica que allí estarán radicadas las principales miradas y recursos de los poderes mayores en los próximos años. En forma paralela, EE.UU. ha acentuado una política de bilateralización de sus vínculos con América Latina, poniendo un fuerte énfasis tanto en las cuestiones comerciales, como en el acceso a bases militares en las diferentes subregiones. El peso de los temas de la seguridad ha vuelto a ser el eje principal con el que se miran los acontecimientos y hechos internacionales. La búsqueda de acuerdos y la conformación de bienes públicos internacionales y regionales, fundados en el multilateralismo, han dejado de ocupar el rol de mayor preponderancia que tuvieron en el período de post Guerra Fría. Se requiere reafirmar la utilidad del multilateralismo y los procedimientos de construcción de consensos internacionales para preservar la paz, la seguridad internacional, para promover el desarrollo y atender los temas globales que afectan al conjunto de la población y al planeta. Este libro recoge importantes visiones acerca de cómo América Latina y el Caribe intentan ubicarse en los nuevos parámetros globales y de la seguridad internacional, dado que las referencias y los paradigmas han cambiado; y junto a ellos se han transformado perspectivas y conceptos que tuvieron vigencia por más de medio siglo. Klaus Bodemer, Director del Instituto de Estudios Iberoamericanos en Hamburgo intenta un primer acercamiento a esta temática. En su artículo "Entre Marte y Venus. La nueva doctrina de seguridad de la administración Bush, la guerra de Irak y la respuesta europea" nos ofrece un cuadro sinóptico del origen, contenido y las implicaciones políticas del nuevo pensamiento estratégico en la política de seguridad norteamericana. El autor subraya que las raíces de la llamada "Doctrina Bush", promulgada oficialmente el 17 de septiembre de 2001 como reacción a los ataques terroristas a las torres gemelas y al Pentágono en Washington, no fueron de ninguna manera una "innovación" del nuevo gobierno conservador, sino que tenían sus raíces ya en la era de Bill Clinton. Las consecuencias de la nueva doctrina son, como Bodemer subraya de acuerdo con la mayoría de los comentaristas en política exterior, desastrosas, tanto para el rol internacional de EE.UU., como respecto a sus relaciones con los socios en Europa y América Latina. La guerra preventiva, núcleo de la nueva doctrina, significa además, como su primera aplicación en la guerra contra el Irak ha mostrado, la despedida del sistema de la seguridad colectiva y un ataque frontal al derecho internacional. La reacción en Europa fue en su mayoría crítica y ha profundizado aún más la brecha ya existente desde los conflictos en los Balcanes entre la (vieja) Europa y EE.UU. Sin embargo, la recaída de la administración Bush en un discurso "blanco-negro", su cruzada maniquea contra "el mal" en el mundo y sus acciones unilaterales hacen sentir a los europeos sus debilidades programáti11

cas y (sobre todo) prácticas en el área de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Como reacción, los europeos comenzaron a fortalecer su PESC y a elaborar una doctrina de seguridad propia. Un concepto tal fue, por fin, promulgado bajo el nombre de "Estrategia Europea de Seguridad" (EES) en diciembre de 2004 por el Consejo Europeo. Este concepto, basado en un borrador de Javier Solana, Alto Representante de la Política Exterior de la UE, comparte en gran parte el diagnóstico de seguridad norteamericano, pero sin embargo, llega a otras conclusiones, reflejando así las grandes diferencias respecto al perfil y las exigencias concretas de un nuevo orden mundial. Bodemer no oculta su escepticismo en cuanto a la implementación real de la EES frente a las grandes divergencias entre los países miembros de la Europa ampliada y sus urgentes desafíos internos. Asimismo, la reconstrucción del Occidente, de la cual depende la seguridad internacional, está a comienzos del segundo mandato de Bush Jr. lejos de ser realizada. ¿Adonde va el Sistema Interamericano de Seguridad en el siglo XXI? Ésa es una de las preguntas centrales en las relaciones hemisféricas que ha ganado aún más peso desde los ataques terroristas del 11 de septiembre y la formulación de una nueva estrategia de seguridad por el actual gobierno norteamericano. Cuatro autores de este volumen intentan dar una respuesta, focalizando su interés en las diferentes subregiones de las Américas. La creciente desaceleración del proceso de globalización y el activismo unilateral del gobierno norteamericano en su guerra contra el "terrorismo internacional" es tomado por David R. Mares, profesor en Ciencias Políticas de la Universidad de California en San Diego, como punto de partida para discutir tres desafíos para la seguridad latinoamericana: 1) las disputas territoriales y marítimas y el flujo migratorio no regulado; 2) el activismo norteamericano en la región en un contexto de inestabilidad política y 3) el nuevo enfoque norteamericano en el campo de la seguridad, la "guerra contra el terrorismo internacional". Tensiones territoriales tienen, como nos enseñan los conflictos entre Bolivia y Chile, Perú y Ecuador, Colombia y Venezuela (entre otros), suficiente peso para "enfrentar a países, derrocar presidentes y frenar proyectos de desarrollo económico y de integración". El reto para la seguridad hemisférica es, según Mares, distinguir sencillamente entre "los conflictos propicios para solucionar y los que sería mejor dejar o durmiendo o con bajo nivel de tensión". En cuanto al segundo desafío, la guerra norteamericana antiterrorista, existe el peligro que la administración Bush interprete de forma errónea la inestabilidad política en América Latina (consecuencia de la frustración acerca de los magros resultados de los programas de ajuste y de la desaceleración del proceso de globalización), atribuyéndola exclusivamente a la lentitud de su lucha antiterrorista. Casos llamativos al respecto son las políticas norteamericanas hacia Colombia, Bolivia, la "Triple Frontera", Haití y Cuba. Para disminuir este activismo, Mares recomienda fortalecer el sistema de las Naciones Unidas y trabajar con la UE, interesándola en la región y convenciéndola de ser un socio confiable. 12

El tercer desafío tiene que ver con el interés norteamericano en involucrar a las Fuerzas Armadas latinoamericanas en la lucha antidroga, sin tomar en cuenta la realidad de una insuficiente separación entre el poder civil y las actitudes militares en el subcontinente latinoamericano. Frente a eso, Mares aboga por encontrar el apoyo internacional para desarrollar fuerzas policiales y de investigación que puedan establecer una presencia del Estado sin violar los derechos civiles de la población. Es exactamente eso, la falta de seguridad en la vida cotidiana lo que, según el autor, llevará a EE.UU. a políticas unilaterales que complicarán aún más el panorama latinoamericano, un círculo vicioso. Las perspectivas del Sistema Interamericano de Seguridad fue un tema clave en la agenda de la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica, organizada bajo los auspicios de la OEA en octubre de 2003 en México. Lamentablemente, esta conferencia no tuvo éxito en adaptar el Sistema Interamericano existente a las nuevas circunstancias internacionales. En vez de ello, solamente se acordó una extensión del concepto tradicional de seguridad, incluyendo un núcleo de las llamadas "nuevas amenazas": el terrorismo internacional -prioridad absoluta de EE.UU.- el narcotráfico y el crimen organizado. Este modesto avance hacia una reformulación del Sistema Interamericano de Seguridad es el punto de partida del análisis de Michael Radseck, investigador en el Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo. En el tercer capítulo de este libro el autor se pregunta si en el Cono Sur -sin lugar a dudas la región más avanzada en América Latina en asuntos de integración- no están desarrollándose tanto una percepción compartida de amenazas de seguridad hemisféricas así como visiones similares sobre los instrumentos y órganos y, finalmente, sobre ideas y propuestas consensuadas acerca del futuro. Como fuente central el autor utilizó el Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica, elaborado por la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) como paso preparatorio a la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica arriba mencionada. Como primer paso, Radseck hace un balance de los intentos emprendidos para formular un concepto de seguridad multidimensional que culminó finalmente en la Declaración sobre seguridad en las Américas y discute el eco mixto de su consagración, tanto a nivel general, como en los países del Cono Sur. Con la misma metodología, el autor analiza los instrumentos jurídicos: el TIAR, el Pacto de Bogotá, las Convenciones Interamericanas en materia de seguridad y como tercer paso- las instituciones: la Junta Interamericana de Defensa y la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA). Un análisis detallado lleva a Radseck a la conclusión de que en el Cono Sur ya existe una percepción compartida de las amenazas a la seguridad del hemisferio y que las amenazas tradicionales han perdido relevancia en el continente. Más divergentes son, sin embargo, las posiciones nacionales con respecto a los instrumentos jurídicos y los órganos existentes del sistema de seguridad hemisférica. 13

De este complejo cuadro Radseck concluye que revisar como un todo dicho sistema no es ni deseable ni practicable; más bien es preferible elaborar soluciones parciales para adaptarlas a las nuevas circunstancias. La construcción de una arquitectura de seguridad flexible sería, entonces, un objetivo a mediano y largo plazo y exigiría una estrategia paso por paso, basada en la profundización e interconexión de los regímenes subregionales y las cooperativas de seguridad. La seguridad de América del Norte, compuesta por EE.UU., Canadá y México, está siendo redefínida desde el año 1994. Hoy, diez años después, falta todavía mucho para poder afirmar que tenemos ante nosotros un cuadro coherente. Al contrario, como nos muestra Raúl Benítez Manaut, Investigador en el Centro de Investigaciones sobre América del Norte (CISAN), UNAM, la seguridad de la región está aún en proceso de construcción y eso, a pesar del intento forzoso del gobierno de Bush de juntar después del 11 de septiembre a sus países vecinos bajo el techo de la nueva doctrina de seguridad y dar prioridad absoluta a la lucha contra el terrorismo. El ataque a las torres gemelas en Nueva York ha subrayado aún más para el gobierno norteamericano la prioridad de la seguridad de su territorio y sus fronteras, por lo cual la relación con Canadá y México se vuelve vital. Ya el NAFTA se preocupaba por cuestiones de seguridad, a pesar de que este tratado se limita sólo a aspectos económicos, laborales y ambientales, y de que el gobierno mexicano siempre se ha rehusado a que el tratado implique de antemano compromisos en materia de seguridad. El autor analiza en detalle los obstáculos y las posibilidades de que los esquemas de seguridad nacional de EE.UU., Canadá y México se vinculen en dirección de una seguridad trinacional. Su balance es que en el hemisferio occidental los avances para una política cooperativa de seguridad son limitados, porque los tres países de América del Norte tienen diferentes percepciones de la seguridad. Además, cada uno tiene una doctrina de seguridad nacional propia, que integra elementos de seguridad colectiva, cooperativa y fronteriza. Cada uno persigue, por fin, sus propias prioridades en la política exterior y de defensa, históricamente afianzadas en sus legados históricos. Sin embargo, frente al hecho de que entre Canadá y EE.UU. ya existen desde hace tiempo mecanismos efectivos de defensa y cooperación -por lo que no se necesita un NAFTA-PLUS en esta materia-, la situación de México es diferente. En realidad, la seguridad de América del Norte se sostiene principalmente a nivel bilateral (Canadá-EE.UU., México-EE.UU.), de acuerdo con cómo cada país contribuye a la seguridad nacional del otro. Con respecto a eso, las áreas donde la cooperación está más desarrollada son, según Benítez, principalmente tres: 1) cooperación entre los sistemas judiciales, policíacos y de inteligencia; 2) cooperación en la frontera y 3) cooperación en asuntos migratorios. Es poco probable -concluye el autor- que este panorama de seguridad de América del Norte cambie sustancialmente a corto y mediano plazo. ¿Cómo se presenta el cuadro de seguridad al sur del Río Grande? Veamos primero el caso de América Central, tratado por Francine Jácome, Directora 14

del Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos (INVESP), Venezuela, y Directora de Investigaciones de la Red CRIES. Partiendo de la reconceptualización de la seguridad iniciada por el PNUD, desde 1994 en adelante en sus diferentes Informes sobre la Seguridad Humana, la autora examina el desarrollo del modelo de seguridad democrática en Centroamérica, en el marco del Sistema de Integración Centroamericano (SICA), con el objetivo de evaluar sus avances y limitaciones. A tal fín, la primera parte de su trabajo se orienta hacia un breve análisis de la problemática de la seguridad humana y la seguridad democrática en el istmo centroamericano. La autora teme que, como reacción a los ataques terroristas del 11 de septiembre, pueda desarrollarse también en Centroamérica a corto plazo una tendencia a retomar una perspectiva restringida de la seguridad, en la cual se privilegie la utilización legítima de la fuerza frente a las "nuevas amenazas", en primer lugar frente al terrorismo y al narcotráfico. En la segunda sección, Jácome discute el desarrollo del modelo de seguridad democrático, como instrumento regional básico para el desarrollo de una nueva concepción de seguridad que emergió de los procesos de paz de la década del '90 y que, finalmente, fue formulado en los principales lincamientos del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (TMSDCA): la separación de los asuntos militares de los policiales, el control civil de los asuntos militares y policiales, elecciones, las nuevas amenazas a la seguridad de las personas y la aceptación del hecho de que el desarrollo social es un requisito necesario para la seguridad. En la tercera parte, la autora realiza una evaluación preliminar del modelo, señalando cinco principales limitaciones: la superposición entre la agenda de desarrollo y la de seguridad; la creciente participación de los militares y una mayor militarización de la agenda de seguridad así como la de desarrollo; con respecto a los actores: la creciente participación de los militares en la práctica como consecuencia de una visión estadista y militarista; la brecha que existe entre las concepciones y la implementación de la agenda de seguridad en los contextos nacionales y regional y, finalmente, los impactos del proceso de modificación de la agenda de seguridad hemisférica sobre el modelo de seguridad democrática. En su última parte, Francine Jácome ofrece una serie de recomendaciones para el proceso de revisión y reforma del modelo del TMSDCA, abogando por un reconocimiento de la seguridad como un bien público y advirtiendo otra vez contra el peligro que la seguridad nacional, regional y hemisférica sea nuevamente definida como una serie de mecanismos necesarios para defender al Estado y no a los seres humanos. La relación entre seguridad e integración en la región andina es el tema de Martha Ardila, politóloga de la Universidad Externado de Colombia. La autora examina, primero, la interacción entre EE.UU. y la región andina, tomando en cuenta tanto el nuevo contexto internacional como los intereses específicos del poder hegemónico en la región. En segundo lugar, analiza la complejidad de la 15

problemática andina y el surgimiento de nuevos instrumentos y enfoques; en tercer término, examina los avances que se están realizando en el ámbito institucional y en materia de seguridad. Finalmente, Ardila evalúa las posibilidades de diseñar y ejecutar una política exterior en materia de seguridad en el marco del proceso integracionista. Frente a la complejidad de la región, las notorias divergencias políticas, económicas y de proyección regional e internacional y la brecha notoria entre retórica y realidad en asuntos de integración y política exterior, el resultado del análisis es más bien modesto. Con respecto a las relaciones de la región con el poder hegemónico en el Norte, Ardila es lo suficientemente realista para destacar que frente a la asimetría existente entre las dos regiones y la dependencia continua en lo económico, político y cultural, cualquier proyecto de política exterior regional debe tomar en cuenta a EE.UU. y su posición y rol en el entorno internacional. El mismo realismo vale para la posible puesta en marcha de una política exterior común andina. Teóricamente, la nueva institucionalidad, creada con los Protocolos de Quito y el Acta de Trujillo, crearon las bases para una proyección más amplia y externa de la Comunidad Andina, pero lo que parece viable, debido a las condiciones dentro y fuera de la región, es sólo la construcción de una agenda de seguridad regional como primer paso hacia una inserción más activa y articulada de la región en el ámbito internacional. En sus comentarios finales, Ardila esboza los pasos necesarios en esta dirección, abarcando y matizando cuatro niveles de acción: el fronterizo -el nivel de las mayores tensiones-, el bilateral, el regional y el internacional. ¿Cómo se está perfilando el problema de la seguridad colectiva en el Sur de las Américas? ¿Cuáles son las "ofertas" por parte de la teoría que nos permiten responder a la pregunta si los regímenes de cooperación en el área de la seguridad en Latinoamérica corresponden a los criterios de una verdadera "seguridad cooperativa"? Daniel Fiemes, investigador en el Instituto de Estudios Iberoamericanos en Hamburgo, se esfuerza por encontrar una respuesta adecuada. Su revisión de la bibliografía al respecto y su propuesta teórica forman la base conceptual de un proyecto de investigación, actualmente en marcha en el Instituto de Estudios Iberoamericanos en Hamburgo.1 Esta investigación (y el artículo aquí presentado) se concentra en los casos de Argentina, Brasil y Chile. Como Fiemes describe en detalle en la parte introductoria de su artículo, ya hay muchos indicios respecto al paulatino surgimiento de una seguridad cooperativa en esta subregión. Revisando las ofertas teóricas por parte del realismo, neorrealismo, neofuncionalismo e institucionalismo neoliberal -todos estos enfoques de la disciplina "Relaciones Internacionales" que por sus criterios parciales ofrecen sólo respuestas analíticas reducidas-, Fiemes aboga finalmente por la teoría constructivista. Dicha corriente de pensamiento tiene las ventajas de ir

1 "¿Hacia una comunidad regional de seguridad? Una investigación comparativa de las políticas de seguridad nacionales en el Sur de Latinoamérica", proyecto financiado por la Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG), 2002-2006.

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más allá de factores materiales, entender la cooperación interestatal como un proceso social y permitir una comprensión más cabal del efecto de las normas en las relaciones internacionales. Con respecto al tema concreto, la seguridad, Fiemes recurre al concepto de la security community, elaborado por el politòlogo Karl W. Deutsch, ya en los años 1950, y reelaborado por Adler y Barnett. Estos dos autores desarrollaron a finales de los años 90 un modelo heurístico dentro del cual dividieron en términos típico-ideales la evolución de una comunidad de seguridad en tres fases: naciente, en ascenso y madura. Además, los autores distinguen entre comunidades de seguridad pluralistas maduras de carácter laxo o estrecho, ofreciendo al mismo tiempo una serie de indicadores para medirlas. Este concepto analítico permite, según Fiemes, la realización de trabajos empíricos comparativos, cuyas variables el autor al final de su artículo resume en un esquema de análisis heurístico. Queda aún abierto si este modelo analítico cumple lo que se espera de él. Los dos artículos que siguen están enraizados temáticamente en aspectos más bien "clásicos" de la seguridad: la relación entre guerrilla y contra-insurgencia, guerra y paz, visto desde una perspectiva histórico-sociológica -los casos de Guatemala y Perú- y la integración de las Fuerzas Armadas en el sistema institucional -el caso de Paraguay-, analizada desde una perspectiva jurídico-constitucionalista. Guatemala y Perú reflejan, según el juicio de Dirk Kruijt, antropólogo de la Universidad de Utrecht, la continuidad más fuerte del orden colonial en su historia del siglo XIX y XX. Ambos se transformaron en el siglo XXI en "repúblicas aristocráticas" con grandes segmentos de población indígena -ciudadanos de segunda clase- sociedades pirámides y algunas similitudes en el contexto social y político que determinaría al auge de la violencia y del conflicto armado en los dos países. En ambos países los movimientos guerrilleros surgieron después de intentos de reforma agraria fracasados; la guerra fue de baja intensidad y entre los pobres. Más allá de estas coincidencias y similitudes, Kruijt delinea en la segunda parte de su trabajo las diferencias, recapitulando la evolución particular en los dos países y enfocando su atención en los caminos diferentes hacia la paz, la reconstrucción social e institucional y las posibilidades de reconciliación. Como resumen, el autor señala en los casos de Guatemala y Perú dos procesos simultáneos pero paradójicos: en Guatemala, las campañas contrainsurgentes fueron seguidas por un proceso de redemocratización y reinstitucionalización de la sociedad civil, coincidiendo con el proceso de paz y de reconstrucción social e institucional. En el Perú hubo, por otro lado, primero una década de sórdidas campañas de la guerrilla y de campañas violentas de contrainsurgencia, seguida por una segunda década de exitosas campañas militares apoyadas por los ronderos y por la baja legitimidad de un gobierno electo cuyo presidente se transformó -tras un autogolpe- en un dictador civil que, entre otras cosas, desinstitucio17

nalizó gradualmente la sociedad civil nacional, substituyéndola por organizaciones dependientes del gobierno. La integración de las Fuerzas Armadas en el sistema institucional y la restricción de sus actividades políticas es ampliamente comprendida como un factor crucial en el proceso de transición democrática en América Latina. Como resultado de esta transición, en países como Paraguay, Chile, Bolivia y Perú, el rol autoproclamado de los militares como "guardián de la nación" fue cuestionado cada vez más y considerado como incompatible con los requerimientos de un sistema democrático, basado en la separación de los poderes del Estado. Para contrarrestar a la tendencia de los militares a actuar por fuera de las instituciones democráticamente legitimadas, los países arriba mencionados han introducido una variedad de reformas, que difieren con respecto a sus objetivos, medidas y resultados. En un nivel más abstracto, ciertas medidas reguladoras aparecen como más idóneas que otras para alcanzar metas específicas o prevenir ciertos resultados no deseados. Alija Schoeller-Schletter, constitucionalista de la Universidad de Bonn, investiga en la penúltima contribución a esta publicación las posibilidades y límites de los instrumentos legales para alcanzar la integración exitosa de los militares en el Estado constitucional democrático, tomando como estudio de caso el de Paraguay. Como jurista, a la autora le interesan desde una perspectiva comparada, en primer lugar las normas legales respectivas que tienen en cuenta los objetivos de dichas normas y su fondo constitucional e histórico, que preguntan cuán apropiadas y limitadas son las diferentes alternativas de normas y cuán consistente es el sistema legal de un país. Con respecto al tema particular, la integración de los militares en un sistema democrático, la autora plantea desde la perspectiva del derecho constitucional la pregunta de cómo se puede al mismo tiempo sostener el funcionamiento de las instituciones militares e integrarlas y subordinarlas a una estructura de instituciones democráticamente legitimizadas que cumplan con los principios de separación de poderes y checks and balances, sin peijudicar los derechos civiles de los miembros de las Fuerzas Armadas. Revisando el proceso de la reforma constitucional y legal en Paraguay, SchoellerSchletter concluye que las reformas legales, introducidas por el proyecto de la nueva constitución (del año 1992), han desempeñado un papel importante en cuanto al control de la influencia política de los militares, durante décadas prácticamente fuera del control de los poderes civiles. La separación de los militares del proceso político ha progresado significativamente. También en otros países las reformas legales han demostrado ser un instrumento de gran alcance en la instalación de un régimen democrático. Sin embargo, como la autora destaca con toda razón, muchas de las amenazas para la constitución paraguaya no se superan a través de meras medidas jurídicas. Las reformas legales deben, para ser sustentables, ser acompañadas por reformas en otros sectores, lo que es también evidente a la luz de los ejemplos de otros países latinoamericanos. Las reformas legales por sí mismas no pueden cambiar los comportamientos. Lo que 18

no pueden - y allí me parece que los argumentos de la autora están en cierta forma impregnados por un dejo de ingenuidad- es "impedirlo". Los acontecimientos de los años recientes en Paraguay (y su análisis por parte de las Ciencias Políticas) nos muestran eso con toda claridad. Francisco Rojas Aravena, Dr. en Ciencias Políticas y Secretario General de FLACSO con sede en San José, Costa Rica, analiza las claves de la seguridad en América Latina con particular énfasis en América del Sur. En su trabajo señala la complejidad con la cual se entrecruzan las agendas de Seguridad y Gobernabilidad, Defensa y Desarrollo -tradicionales y nuevas-, las que son impulsadas por diferentes actores en un contexto de fuerte vinculación entre las variables internacionales y domésticas. A partir de esto destaca cómo la Conferencia Especial de Seguridad de las Américas desarrolló un nuevo concepto de seguridad de carácter multidimensional y cómo incidirá éste de manera fundamental en los cursos de acción que tomen los gobiernos y organismos en la región. El autor remarca que la ingobernabilidad constituye el principal problema para la región, el cual afecta la posibilidad y calidad de la democracia, a la vez que incide en los grados de seguridad de cada uno de sus países y de la región. La alta inestabilidad latinoamericana queda en evidencia por la recurrencia de crisis políticas institucionales que han llevado en el último quinquenio a la renuncia de cinco presidentes antes de finalizar sus mandatos. En este artículo se indica también cómo las percepciones de amenaza varían en gran medida en cada una de las subregiones que constituyen América Latina y el Caribe. Cabe destacar que el narcotráfico ocupa la primera prioridad común para todas las regiones. Una dificultad teórica sobre la cual será necesario continuar trabajando es el vinculo y forma de expresión que adopta la relación entre seguridad estatal, seguridad internacional y seguridad humana, máxime en momentos en que la inmensa mayoría de las amenazas son de carácter transnacional y las de origen local se proyectan mas allá de las fronteras. Lo anterior adquiere complejidades adicionales al constatar que los actores que originan la mayoría de las nuevas amenazas son actores no estatales. En síntesis, se destaca que América Latina y el Caribe contribuyen a la seguridad global con su perspectiva y práctica de desnuclearización. Esta región en la práctica representa una zona de paz interestatal aunque de alta violencia doméstica. Alcanzar mayores grados de estabilidad y seguridad nacionales y regionales significa resolver las cuestiones sustanciales de la ingobernabilidad que caracteriza a la región. Como conclusión de orden general se indica que la satisfacción de las condiciones que tienen relación con la seguridad en cualquiera de sus dimensiones sólo se alcanzará de manera simultánea, es decir, con la satisfacción de las demandas tanto en lo que se refiere a la seguridad humana, la seguridad estatal y la seguridad internacional. Es decir, se requiere una visión y acción de carácter holístico. La constitución de la Comunidad Sudamericana de Naciones busca 19

alcanzar estas metas en su ámbito geográfico específico como un paso esencial para alcanzar la plena estabilidad en América Latina y el Caribe. Los trabajos de esta compilación fueron presentados en su mayoría en el taller sobre "Desafíos y tendencias de las políticas de seguridad en las Américas al comienzo del siglo XXI" que fue coordinado por los editores de esta compilación. Este taller formó parte del 51 Congreso Internacional de los Americanistas (ICA) que tuvo lugar en julio de 2003 en Santiago de Chile. Algunos textos fueron reelaborados por sus autores. Como casi siempre pasa con publicaciones colectivas, los autores más puntuales asumen el costo del atraso de los restantes autores, que en última instancia deciden sobre la fecha de la impresión. Debido a esto, no todos los artículos están a la altura de los últimos acontecimientos. Sin embargo, según nuestra manera de ver las cosas, esto no afecta seriamente las grandes líneas de argumentación en los trabajos aquí presentados, dado que sólo una parte se refiere a aspectos coyunturales. Finalmente, queremos manifestar nuestro agradecimiento a todos los colaboradores de este volumen. Esperamos que los aportes aquí presentados enriquezcan un debate que, como nos enseñan los acontecimientos recientes en Europa y las Américas -para bien o para mal- no han perdido nada de actualidad.

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Klaus Bodemer

Entre Marte y Venus La nueva doctrina de seguridad de la administración Bush, la guerra de Irak y la respuesta europea 1.

Introducción: Entre el multilateralismo asertivo y el unilateralismo crudo Oscilaciones de la política exterior norteamericana

Desde el fin de la Guerra Fría y la caída del muro de Berlín, los puntos centrales de la reflexión sobre las políticas de seguridad se trasladaron cada vez más desde el eje Este-Oeste hacia el eje Norte-Sur. El gobierno de Bush Sr. reaccionó a esta situación con una combinación de una política unilateral y multilateral e ideas vagas sobre un "nuevo orden mundial". Su sucesor Bill Clinton favoreció en su primer mandato un multilateralismo más pronunciado para después volver en su segundo turno a un multilateralismo más bien moderado. Este se transformó, finalmente, durante el gobierno de Bush Jr. en una política de intereses y de unilateralismo crudo (Hippler 2003). Zbigniew Brzezinski, ex asesor de seguridad, formuló con toda claridad la nueva agenda: se trataría de prolongar la dominación norteamericana actual lo más posible antes de que ella fuera reemplazada por un sistema multilateral inevitable (Brzezinski 1999: 306). En el mismo contexto se desarrolló a mediados de los años 90 el concepto de los rogue states. Los ataques aéreos contra Irak en la segunda mitad de los años 90 y contra Afganistán y Sudán fueron los primeros casos en que se lo aplicó. Así, mientras que a comienzos de los años 90 aún existía alguna esperanza de un "multilateralismo asertivo" (Clinton), desde entonces el gobierno norteamericano aprovechó su posición cada vez más dominante para llevar adelante una política unilateral, que persigue a lo sumo un multilateralismo selectivo o ala carte.

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Hoy en día, la dominación de EE.UU. es la característica estructural determinante del orden mundial. Debido a su superioridad militar, su eficiencia económica y su dominación cultural y científica se ha convertido en la única potencia mundial. Sin embargo, los conflictos de los últimos años han demostrado -en contra de lo que sus protagonistas prometieron- que este multilateralismo selectivo no generó estabilidad. Pero tampoco los críticos de esta política pueden estar contentos, porque el sistema de las Naciones Unidas -columna vertebral institucional de un orden de paz mundial fuerte- no ha podido hasta ahora llenar el vacío. Desde mediados de los años 90, el orden mundial multilateral se ha visto cada vez más dañado, un desarrollo que culminó finalmente en la crisis del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas previa a la guerra contra Irak. El escepticismo frente a las estructuras de políticas de seguridad colectivas es grande. EE.UU. apostó, y sigue apostando también después de su victoria militar contra el Irak, en primer lugar a acciones unilaterales y bilaterales. Lo mismo vale para las potencias mundiales emergentes (China, India y Brasil) y descendentes (Rusia). Los europeos hacen grandes esfuerzos para cerrar sus filas frente al socio norteamericano, pero siguen oscilando entre el unilateralismo, bilateralismo y multilateralismo, estableciendo coaliciones ad hoc variables según el área en cuestión. Asimismo, los Estados más débiles del Sur ven, ante las experiencias de los últimos años, su frágil soberanía como una defensa frente a un orden mundial impuesto por los países del Norte (Sin autor 2004: 2 y ss.). A continuación me concentraré en un análisis comparativo de las nuevas estrategias de seguridad, formuladas por el gobierno de Bush como reacción a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 y la respuesta europea. En razón de las condiciones políticas y económicas cambiantes, se han conformados en los últimos años nuevos y multifacéticos riesgos de seguridad, tanto en el "interior" de las sociedades como también "entre" los Estados. Como reacción a estos riesgos, se criticó cada vez más el término clásico de seguridad, centrado en el rol del Estado. Mientras los EE.UU. y la Unión Europea (UE) discuten las "nuevas amenazas desde el Sur" y conciben nuevas estrategias en seguridad, los países del Sur se sienten en primer lugar como objetos de este debate y como víctimas de un orden mundial impuesto por los países del Norte.

2.

Los primeros pasos hacia una nueva estrategia de seguridad

Desde su llegada a la Casa Blanca, George W. Bush mostró sin tapujos su intención de imprimir un giro fundamental en la política exterior norteamericana. Desde su inicial decisión de atacar -ya antes del 11 de septiembre- "preventivamente" a Irak, al final de la guerra contra este país el presidente norteamericano ha mostrado una y otra vez su predilección por la acción unilateral. Al comienzo de su gestión tomó la decisión de impulsar en forma prioritaria la National Missile Defense (NMD). Esta medida unilateral fue completada con el retiro del Tratado ABM, firmado con la entonces Unión Soviética, que fue la 22

piedra angular del equilibrio nuclear sostenido durante la Guerra Fría por las dos grandes potencias. Con los atroces atentados del 11 de septiembre de 2001, el terrorismo internacional, hasta entonces tan sólo una de las "nuevas amenazas", se colocó en el centro de la atención política norteamericana junto con la preocupación por el control sobre las armas de destrucción masiva, desplazando a la NMD un escalón hacia abajo. Los ataques tuvieron, más allá de su crueldad, un alto valor simbólico. Lo que fue atacado frontalmente fueron los símbolos de la hegemonía norteamericana: el Pentágono como símbolo del poder militar, el World Trade Center como símbolo del poder económico y, finalmente, la Casa Blanca como símbolo del poder político, objetivo último del avión que cayó antes de alcanzar dicho blanco. El presidente Bush reaccionó a la catástrofe emprendiendo una guerra global contra el terrorismo, con la cual perseguía objetivos diferentes, parcialmente contradictorios entre sí. A partir de estos ataques terroristas la política de seguridad ha ocupado "de golpe" la primera posición en la agenda política de la administración Bush. Desde el 7 de octubre de 2002, fecha del comienzo de los combates aéreos en Afganistán, la "guerra antiterrorista" proclamada por el gobierno republicano ganó sucesivamente el perfil de una doctrina de seguridad cerrada, cuyos elementos, sin embargo, de ninguna manera fueron nuevos. Más bien se basaba en recomendaciones elaboradas y presentadas al gobierno de Bush bajo la responsabilidad de Donald Kagan y Gary Schmitt ya un año antes para el Project for the New American Century (PNAC). Este documento es la expresión de una Pax Americana, caracterizada por una imagen selectiva del enemigo, basada en una división cruda del mundo en "buenos" y "malos". El PNAC estuvo compuesto por la derecha cristiana, algunos Think Tanks de la derecha, por ejemplo el Center for Security Policy, estrechamente vinculado con el sector energético y la industria militar y el Ethics and Public Policy Center que se ocupa de introducir valores éticos en la política exterior (Czempiel 2003: 10). Los neoconservadores jugaron un rol decisivo en el PNAC. Paul Wolfowitz, subsecretario de Defensa en el primer gabinete de Bush, y I. Lewis Libby, hoy jefe de Gabinete del vicepresidente Cheney, elaboraron ya en el año 1992 una nueva "Directriz de Defensa" que reclamó la hegemonía mundial de EE.UU. y su derecho de intervención, y apuntó a eliminar a las Naciones Unidas como factor de ordenamiento mundial. Diez años más tarde, Rumsfeld y Cheney presionaron para implementar este programa. La siguiente etapa se caracterizó por la intención de destruir la red de Al Qaeda, a su líder Osama Bin Laden y al gobierno de los talibanes que ha apoyado esta red. En esta fase no existía una conexión sistemática entre la "guerra contra el terrorismo" y el desplazamiento de regímenes no deseados. Una enseñanza de la guerra contra Afganistán fue que la "guerra contra el terrorismo" fue comprendida como una fórmula de absolución, apuntando al objetivo de movilizar 23

respaldo en la política interior para el uso de la fuerza militar en la política exterior y para poder disciplinar al mismo tiempo a los otros Estados según el lema: "Quien no está con nosotros es nuestro enemigo" (Sin autor 2000: 14). Con la creación de la fórmula del "eje del mal" (Axis of Evit) el 29 de junio de 2002, el Presidente Bush amplió el horizonte de la doctrina, mencionando textualmente a los Estados de Irak, Irán y Corea del Norte (State of The Union Address: www.whitehouse.gov/news/releases/2002/01/20020129-11.html, p. 1 y ss.). Más tarde se agregaron Cuba, Siria y Libia a la lista. Estos Estados fueron vistos como peligros para la seguridad norteamericana no sólo por su apoyo a los grupos terroristas, sino también por sus esfuerzos para obtener armas de destrucción masiva. El tercer paso hacia una doctrina de seguridad elaborada fue, finalmente, el discurso de Bush en la Academia Militar en Westpoint el 1 de junio de 2002. En éste se planteó por primera vez la "intervención preventiva" y las "medidas anticipatorias" contra países enemigos en el caso de que las medidas no militares de disciplinamiento no tuvieran el éxito deseado.

3.

La Doctrina Bush - Una nueva estrategia de seguridad

La administración Bush ha evaluado en sus primeros dos años la estrategia y las Fuerzas Armadas de los EE.UU., y los ha adaptado a los nuevos desafíos en el ámbito internacional. Los resultados fueron presentados al Congreso en cuatro documentos: en el Quadrennial Defense Review (QDR) del 30 de septiembre de 2001, la Nuclear Posture Review del 31 diciembre de 2001, la National Security Strategy (NSS) del 20 de septiembre de 2002 (The White House 2002) y, finalmente, en La Estrategia Nacional para combatir el Terrorismo Global de febrero de 2003. A continuación nos concentraremos en la NSS porque es el documento más importante y más discutido. Se trata, como veremos, del reordenamiento más radical de la política global norteamericana desde el fin de la Guerra Fría. El núcleo de la Doctrina Bush es, en pocas palabras, no sólo protegerse de los peligros para los intereses estratégicos de EE.UU., sino eliminarlos (Gießmann 2003: 63). La nueva estrategia definió tres amenazas frente a las cuales EE.UU. debe estar preparado: el terrorismo internacional, las armas de destrucción masiva y la existencia de los rogue states ("Estados delincuentes"), que aspiran a amenazar el sistema internacional a través de la adquisición y el uso de armas de destrucción masiva. El documento mencionó tres ejes que definen las opciones posibles: una agenda de política exterior centrada en temas de seguridad, la promoción de coaliciones flexibles y la promoción de acciones preventivas para hacer frente a tales amenazas. (1) Política exterior y de seguridad: El ataque del 11 de septiembre de 2001 reordenó las prioridades de la política exterior estadounidense, estableciendo una agenda que colocó la seguridad en el centro de las preocupaciones de la 24

primera potencia mundial. Un efecto colateral de la nueva jerarquización en la política exterior fue el condicionamiento de la ayuda militar y económica al apoyo que otorguen los países en desarrollo a los objetivos estratégicos de EE.UU. en el plano de seguridad y en las cuestiones estratégicas. Además, con el lema: "con los terroristas no se negocia" surgen otros temores en los países de desarrollo porque con este lema se restringen los márgenes de maniobra para buscar por la vía de las negociaciones soluciones pacíficas frente a las "nuevas amenazas". (2) Coaliciones flexibles vs. instituciones multilaterales: La estrategia preferida del gobierno de Bush para alcanzar los objetivos de seguridad es mediante coaliciones flexibles, esto es, alianzas ad hoc "que le permiten dar alguna forma de legitimidad y consolidar sus políticas internacionales en el corto plazo, aunque tengan el rechazo de los principales actores e instituciones internacionales" (Fuentes 2004: 9). La construcción de este tipo de alianzas es indicio de un unilateralismo moderado y de un liderazgo mundial de nuevo tipo y deja de lado los organismos tradicionales (la Alianza Atlántica OTAN o las Naciones Unidas). Algunos observadores comparan la nueva doctrina con un conocido antecedente, el NSC 68 del año 1950, que inauguró la época de la disuasión. El documento analiza las consecuencias estratégicas de los ataques terroristas del 11 de septiembre que destruyeron el mito de la no vulnerabilidad de EE.UU., hasta ese momento protegido por los océanos y por la disuasión nuclear (Schwarz 2002: 1).

(3) Guerra preventiva: La nueva estrategia de proyección de poder global de EE.UU. sostiene que el concepto de contención funcionó bien en un mundo con dos superpotencias y que, en este contexto, el equilibrio de poderes se mantenía en la medida en que ambas aseguraban la respuesta inmediata ante un ataque con armas de destrucción masiva. Sin embargo, según el juicio de la administración Bush, en el nuevo contexto de las llamadas "guerras asimétricas" (Münkler 2004) los rogue states y los grupos terroristas están dispuestos a utilizar cualquier medio a su alcance para afectar el sistema internacional. Las reglas de una guerra tradicional no valen para terroristas dispuestos a suicidarse. Dado que frente a este tipo de enemigos el riesgo de esperar es más alto que el de un ataque, la nueva estrategia de EE.UU. sostiene que se requieren medidas anticipadas para defenderse de una potencial agresión. La idea básica del ataque preventivo es que no se debe permitir a los enemigos dar el primer golpe, en las palabras del documento: "Estados Unidos actuará contra las amenazas emergentes antes de que ellas estén completamente formadas". El texto de la Casa Blanca define la estrategia como el camino de la acción. "En el mundo nuevo en el que hemos entrado el único camino para la paz y la seguridad es el camino de la acción". Con eso, el documento se distancia del camino anterior basado en la disuasión. Tales acciones estarán, según la NSS, sujetas a una evaluación caso por caso. Para facilitar una decisión adecuada al respecto, la NSS recomienda incrementar las capacidades de inteligencia coordinando acciones con los aliados, 25

y transformar las Fuerzas Armadas para responder oportuna y prontamente a las amenazas que se presentan en diversos escenarios del planeta (Fuentes 2004: 10). La guerra contra el Irak se efectuó bajo esta perspectiva, tanto pre-emptive como preventive. El hecho de que no hubiera consenso entre los expertos sobre la naturaleza inminente de la amenaza no puede sorprender porque también las amenazas son asuntos de percepción (Moss 2003: 148 y ss.). La NSS subraya, además, que los Estados débiles se han vuelto vulnerables para redes terroristas y carteles de droga, por lo cual el combate a la pobreza, la restitución de instituciones frágiles y el combate a la corrupción se han vuelto tareas inminentes. El secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, ya ha articulado la dirección en la cual habrá que desarrollar la política de seguridad: "La defensa de los EE.UU. exige medidas anticipadas, autodefensa y a veces prevención. La mejor y en algunos casos única defensa es un buen ataque." El verdadero objetivo lo formuló el Vicepresidente Cheney años atrás, cuando todavía era Secretario de Defensa en el gobierno de Bush Sr.: lo que está sobre la mesa después de la caída de la Unión Soviética es -según Cheney- "evitar el auge de poderes rivales futuros" (Defence Planning Guidance 1992). El motivo básico de la guerra antiterrorista del gobierno Bush es la división del mundo entre buenos y malos y la clasificación de los países en aquellos "que están con nosotros o contra nosotros". Tales declaraciones son, además, el resultado de convicciones religiosas. De esta manera, el presidente Bush Jr. ha declarado en su State of the Union Address del 23 de febrero que "la libertad que alabamos no es un regalo de EE.UU. para el mundo, sino más bien el regalo de Dios para la humanidad". Los cuatro informes arriba mencionados describen con toda claridad los cambios, pero también ciertos elementos de continuidad (Schwarz 2003: 11; Moss 2003: 135 y ss.), cuyas raíces se remontan a los años previos a la Segunda Guerra Mundial. ¿Cuáles son los cambios y sus posibles impactos? (1) Un ataque frontal al derecho internacional: El derecho internacional existente se caracteriza por un desbalance entre ciertos privilegios de poder y el posicionamiento del poder real. La consecuencia de este desbalance es (entre otras cosas) que EE.UU. como la única superpotencia se desentiende de este orden del derecho internacional y formula doctrinas de seguridad que en una serie de cuestiones están en plena contradicción con aquél. Al respecto, la NSS formula en su párrafo introductorio: En el pasado, nuestros enemigos necesitaban tener grandes ejércitos y grandes capacidades industriales para poner en peligro a Norteamérica. Ahora, redes oscuras de individuos pueden traer gran caos y sufrimiento a nuestras costas por menos de lo que cuesta comprar un sólo tanque. Los terroristas están organizados para penetrar las sociedades abiertas y tornar contra nosotros el poder de la tecnologia moderna (The White House 2002, versión en español, Introducción).

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La respuesta a este desafío asimétrico del terrorismo internacional en redes es para la administración Bush la transición de una concepción de autodefensa reactiva a una proactiva, denominada en la NSS como pre-emptive self-defense (The White House 2002: 15). Este concepto va más allá del concepto de "prevención" porque reclama el derecho a una acción de autodefensa ya antes de la entrada de una amenaza aguda. Autodefensa anticipada significa, bajo condiciones simétricas, prevenirse de un ataque del enemigo por medio de un contraataque; autodefensa anticipada apunta, bajo condiciones asimétricas, a impedir la capacidad de ataque de un enemigo desde un comienzo. Sin embargo, de esta estrategia resulta que prácticamente no se puede distinguir entre la autodefensa anticipada y un ataque bélico (Münkler 2004: 37). Pero la doctrina de ataques preventivos no es sólo contraria al derecho internacional y cambia las reglas del juego establecidas en las Naciones Unidas, sino que como consecuencia puede tener graves efectos sobre la población civil, además de aumentar la tensión en el ámbito internacional, incrementar la visión unilateralista y llevar a un mayor aislamiento a EE.UU. Finalmente, la mirada unilateral tenderá a desestabilizar el sistema internacional con graves consecuencias para todos los Estados, en especial, para los más débiles (Rojas Aravena 2002: 24). La justificación de la guerra preventiva fue criticada por muchos comentaristas entre otras cosas por el hecho de que la diferenciación entre ataque y defensa tanto desde el lado terminológico como descriptivo depende, como Heríried Münkler subraya con razón, de la existencia de constelaciones de amenazas simétricas. Su desaparición y la creciente importancia de amenazas asimétricas se ha trasformado en el siglo XXI en un desafío para cualquier doctrina de seguridad. Los estrategas del Pentágono justifican sus postulados con el hecho de que las nuevas guerras son guerras asimétricas donde los enemigos "sin territorio" buscan compensar su inferioridad (tecnológica, financiera, etc.) mediante estrategias asimétricas, por ejemplo, actos terroristas contra la infraestructura y la población civil, sacando provecho de esta manera de las debilidades de la potencia superior (Münkler 2004: 32). (2) El gobierno de Bush utiliza los atentados del 11 de septiembre para dramatizar las nuevas amenazas: rogue states, terrorismo internacional y ampliación de armas de destrucción masiva. Sobre todo aquel escenario en el cual se podrían juntar estos tres peligros y dirigirse contra los EE.UU., preocupa a la administración norteamericana y incentiva el debate estratégico militar. Como el Secretario de Defensa, Rumsfeld, ha destacado, el desafío del nuevo siglo consistiría en "defender a nuestra nación contra lo incierto, lo invisible y lo noesperado". (3) Los intereses estratégicos de los EE.UU. se trasladan de Europa hacia Asia: La lucha contra el terrorismo les posibilita ampliar la influencia política y la presencia militar desde Afganistán y Pakistán sobre Asia Central hasta las Filipinas. El mejoramiento de las relaciones con India abre la oportunidad de cambiar el balance de poder entre este país y China en favor del primero. En el Me27

dio Oriente, EE.UU. intenta crear en Irak una posición geoestratégica idónea para transformar toda la región. Europa ya no es interesante estratégicamente por el hecho de que no se ve amenazada. Allí seguirán estacionadas tropas estadounidenses, pero son tropas livianas y en contingentes reducidos y más flexibles para acciones fuera de Europa. El mando ampliado USEUCOM comprende 91 Estados entre el Cabo del Norte y África del Sur, Groenlandia y Rusia (Schwarz 2001). (4) Un nuevo rol de la OTAN: En la OTAN, la administración Bush favorece operaciones militares unilaterales, la formación de coaliciones ad hoc de corto plazo o de naturaleza táctica y una división de trabajo bien definida entre las operaciones militares intensivas y operaciones de estabilidad a largo plazo. Las Fuerzas Armadas norteamericanas proyectan poder round the world y tienen la obligación to deter forward y ganar guerras. Operations other than wars que formaron bajo el gobierno de Clinton una parte esencial de las actividades militares se trasladan en gran parte a los socios de la coalición. La tarea de la OTAN es ocuparse de las misiones del mantenimiento de la paz, ofrecer además a los antiguos enemigos la posibilidad de participación y garantizar la interoperabilidad y la estandarización de los equipos. (5) Una revolución en la manera de hacer la guerra: La administración Bush adapta el concepto de disuasión y de la conducción de guerra al nuevo contexto, aprovechando las oportunidades de las nuevas tecnologías de información y comunicación, posibilita el network-centric warfare, interconectando las funciones de detección, la conducción de acciones y del armamento, acortando de esta manera los plazos de reacción entre detección de objetivos y su combate de horas a minutos. Los efectos son: una disminución de los riesgos para las tropas propias y al mismo tiempo un aumento dramático de sus capacidades hasta el desarrollo de capacidades preventivas que posibilitan el uso del poder militar también contra amenazas antes de que ellas se realicen como ataques. La otra cara de esta "revolution in military affairs" es que puede cambiar la relación tradicional entre la política y el uso de la violencia militar como ultima ratio. Así fue formulado en la NSS y finalmente aplicado en el conflicto militar con Irak: preemptive war contra rogue states como opción y cambio de régimen como objetivo de guerra, ambos sin tomar en cuenta el derecho internacional y las consecuencias negativas de una guerra. (6) EE.UU. ha redescubierto con los ataques del 11 de septiembre el problema de la vulnerabilidad por amenazas asimétricas: Su nueva experiencia es que los océanos y la disuasión nuclear no alcanzan para proteger al pueblo norteamericano de manera suficiente. La administración Bush implemento por eso nuevas medidas de defensa, la reorganización de la seguridad interior mediante la creación del Department of Homeland Security, la instalación de un nuevo comando regional para la defensa del continente norteamericano (NORTHCOM) y de primeros elementos de un amplio sistema de defensa (National Missile Defense, NMD) contra los misiles en Alaska como estación de prueba, la cual se puede 28

utilizar en el caso de emergencia también para la captura de misiles de Corea de Norte, otro de los rogue state (Schwarz 2003: 11 y ss.). (7) Como Claudio Fuentes, Director de FLACSO con sede en Santiago de Chile, ha constatado recién, la nueva estrategia de seguridad tiene importantes consecuencias para el sistema internacional: Primero, la doctrina de ataques preventivos cuestiona conceptos básicos del derecho internacional. Esta no solamente cambia reglas de juego establecidas en Naciones Unidas, sino que también puede tener graves efectos sobre la población civil (como fue evidente en Irak, nota del autor), además de incrementar la tensión global. Segundo, esta doctrina consolida la visión unilateral de Estados Unidos y lo conduce a un mayor aislamiento. Tercero, la nueva doctrina no establece un diseño de orden o legalidad a ser construido o reafirmado. Una mirada unilateral que reafirma al accionar preventivo y ofensivo tenderá a desestabilizar el sistema internacional con graves consecuencias para todos los Estados, en especial, para los más débiles. Finalmente, esta estrategia se cristaliza como una opción permanente y único instrumento de acción política internacional (Fuentes

2004: 10).

En suma: la NSS contiene una mezcla desconcertante de "palo y zanahoria" lo que hace difícil para los socios externos calcular el rumbo de la política exterior norteamericana y la probabilidad de la puesta en marcha de una u otra estrategia. (8) Reorganización de las Fuerzas Armadas y aumento del presupuesto militar: las Fuerzas Armadas norteamericanas siguen estando formadas por 10 divisiones, 12 grupos de portaviones, 20 escuadrones aéreos tácticos y 3 cuerpos de expedición de la marina. Nueva es la creación de las Standing Joint Task Forces y de los Cuarteles Generales en los Comandos Regionales. Su objetivo es restringir la autonomía de cada una de las fuerzas por una planificación, conducción y operación integrada. Se maneja la reforma no, como fue anunciado, de manera abrupta, sino más bien incremental y paso por paso, manteniendo casi todos los programas mayores de armamento de la administración Clinton, acortando algunos programas para obtener fondos para otros. En general: los costos de la NSS son inmensos, tanto en los presupuestos militares como respecto al fomento y mantenimiento de la paz (Moss 2003: 153). Como resultado, los gastos de defensa aumentaron de 2001 de 300 a 400 mil millones de dólares en 2003. Con eso superan los gastos militares durante la Guerra Fría y alcanzan casi la mitad de todos los gastos militares globales. El Congreso norteamericano ha aceptado a finales de julio de 2004 el presupuesto militar para el año 2005, presentado por el gobierno. Con ello, los gastos por la defensa nacional se aumentarán, por séptima vez, y alcanzarán en 2005 la espectacular suma de 447 mil millones de dólares, la cifra más alta desde el fin de la Guerra Fría. Eso significa que el presupuesto militar norteamericano es alrededor de cinco veces más que los gastos correspondientes acumulados de los países europeos (Schreer 2004: 2). Es más, al comienzo del año 2005, Bush ha hecho saber que pedirá al Congreso aún 60 mil millones más para la reconstrucción del Irak. Queda por verse si los ciudadanos norteamericanos estarán de acuerdo a mediano y largo 29

plazo con concentrar fondos tan importantes en el tema de seguridad tanto dentro como fuera de las fronteras. (9) El Nuclear Posture Review consiste en una mezcla de elementos viejos y nuevos. Como resultado, no tiene lugar la reducción drástica de armas nucleares anunciada ni el cambio de la estrategia nuclear. La capacidad de destrucción mutua queda confirmada, si bien a un nivel más bajo. El gobierno toma además en consideración el desarrollo de nuevas opciones nucleares respecto a la destrucción de instalaciones subterráneas y armas de destrucción masiva y respecto a la mejor disuasión de armas químicas y biológicas. (10) Nuevas oportunidades: El informe destaca, más allá de las nuevas amenazas, también nuevas oportunidades para "la ampliación de la paz, por el fomento de sociedades libres y abiertas en cada continente". Ya en las primeras páginas de la NSS se dice: "Las grandes luchas del siglo XX entre la libertad y el totalitarismo terminaron con una victoria decisiva de las fuerzas de paz - y un modelo único duradero para el éxito nacional: libertad, democracia y empresanado libre." Si el mundo quiere ser mejor, debería seguir este ejemplo. Para este fin, EE.UU. quiere invertir su "excepcional poder militar y su gran influencia económica y política". (11) La "zanahoria": Casi la mitad de las 31 páginas del documento se ocupa de cuestiones actuales de la política mundial: comercio libre, desarrollo, salud, comprendiéndolos también como elementos de seguridad en un sentido más amplio. Además, frente al hecho de que la mitad de la humanidad vive en situación de pobreza, el gobierno estadounidense promete aumentar sus gastos para los países en desarrollo en un 50%, premiando a aquellos países que progresaron en el camino hacia libertad y democracia y excluyendo a los Estados fracasados. A estos elementos nuevos en el pensamiento y la actitud en el ámbito de seguridad y defensa norteamericana se agregan también algunos elementos de continuidad: (1) La historia como progreso: La NSS contiene elementos que permiten a algunos analistas interpretar que su objetivo central no es, como Kenneth B. Moss ha subrayado, la predominancia militar. Ésta es más bien un medio que un fin. El objetivo central es más bien postular la convicción de que las libertades económicas y políticas están interconectadas entre sí, que una verdadera libertad política no puede existir sin leyes y ponderar los esfuerzos de un mercado libre y abierto; ideas que tienen su origen en el siglo XVIII (Moss 2003: 136 y ss.). Este optimismo respecto a que la historia es un progreso hacia la libertad y el mercado libre recuerda al optimismo de la obra de Fukuyama Fin de la historia y forma parte de la política norteamericana desde el comienzo del siglo XIX. (2) ¿Un regreso a la Guerra Fría?: La política de defensa de la administración Bush persigue cuatro objetivos: assuring, dissuading, deterring, defeating. Estos objetivos también hubieron podido ser formulados durante la Guerra Fría y discrepan claramente con la misión que la administración Clinton había for30

mulado para las Fuerzas Armadas: shaping, responding, preparing. El shaping del ambiente internacional se refirió a actividades del peacetime engagement y buscó relaciones distendidas también con aquellos poderes que no son ni enemigos ni amigos, por ejemplo China a través de un "partneriado" estratégico. Las Fuerzas Armadas deberían poder enfrentar una variedad de crisis y conflictos, sobre todo en regiones caracterizadas por el fracaso del Estado, conflictos sociales e intraétnicos. Por un lado, se menciona estos Smaller-Scale Contingencies en la NSS, por el otro no se mencionan aspectos como peacekeeping, ayuda de catástrofes, misiones humanitarias, etc. El concepto de política de defensa retoma, en su lugar, las simples categorías de "amigos" y "enemigos" las cuales no son muy útiles en la política internacional frente a la gran complejidad de los problemas de seguridad. Otra vez vale, como en los "años dorados" de la Guerra Fría, la visión maniquea del mundo: "Quien no está en favor de nosotros, está en contra de nosotros." (3) La estrategia de las dos guerras continúa siendo un indicador estándar de la capacidad de la única superpotencia para conducir y ganar al mismo tiempo dos grandes guerras en forma paralela en dos regiones diferentes. Sin embargo, el nuevo enfoque no está concentrado en amenazas concretas, ya sea en el Golfo Pérsico o en otros rincones del mundo, sino más bien en la cuestión de cómo se podría combatir a un potencial enemigo. Por eso las Fuerzas Armadas deben orientarse en cantidad, calidad y combinación teniendo en cuenta un amplio espectro de riesgos. En el caso de que haya que combatir al mismo tiempo en dos lugares, habría que golpear al primer enemigo en forma decisiva, ocupando incluso el territorio e imponiendo un cambio de régimen, mientras que el segundo tendría que ser combatido ganando tiempo hasta que la incorporación de tropas de refuerzo permitiera vencerlo, sin la conquista de su territorio y un cambio del statu quo. Les Aspin, primer secretario de Defensa de la administración Clinton, elaboró un concepto similar pero no tuvo el apoyo político para implementarlo (Schwarz 2001: 13). En suma, la NSS tiene el mérito de sintetizar los objetivos y prioridades de seguridad de EE.UU., explicitar sus fundamentos conceptuales y definir los modos de su actuación en el ámbito internacional. A pesar de algunas puntualizaciones formales y someras en torno a la conveniencia de la acción multilateral, las definiciones básicas del documento focalizan el unilateralismo, que tiene como sustento no razones de principios (aunque éstos se mencionan) sino de hecho la posición de poder militar sin paralelo y de gran capacidad de influencia económica y política de que disfruta EE.UU., según consta en el primer párrafo de dicho documento. La NSS define el poder de EE.UU. en lo esencial como poder militar. La política exterior se reduce a la política de seguridad, apuntando en forma rígida a la defensa de los intereses nacionales y de la hegemonía norteamericana. La nueva estrategia de seguridad se concentra esencialmente tanto en sus elementos conceptuales como en sus instrumentos en dos problemas: el terrorismo y las armas de destrucción masiva. El leitmotiv es en cierto sentido un 31

"internacionalismo norteamericano particular que" -como el documento subraya- "refleja la unidad de nuestros valores e intereses". Finalmente, para aplicar su derecho de autodefensa contra terroristas, EE.UU., como se señala con toda claridad en el documento, no dudaría de actuar por propia cuenta en un caso de emergencia. También los "globalistas" deben extraer enseñanzas de la crisis de las relaciones transatlánticas y de los nuevos riesgos de seguridad internacionales. No es oportuno que Europa se desacople del aliado norteamericano, más bien debe desarrollar un perfil propio en la política internacional y aportar sustancialmente a la gestión de la globalización y a la política global interior cooperativa. Si los europeos no tienen éxito al respecto, el "poder mundial cooperativo" se transformará en un regional player sin peso alguno (Hauchler/Messner/Nuscheler 2003).

4.

La respuesta europea

4.1.

Interpretaciones de la Doctrina Bush

Las reacciones a la NSS, tanto a nivel interno, es decir, en los EE.UU., como externo, sobre todo entre los aliados europeos y en su debate público y científico, fue y sigue siendo muy amplia y en su mayoría crítica. Los argumentos centrales de esta crítica son los siguientes: (1) El gobierno de Bush está practicando una política de "doble estándar" con respecto a los llamados rogue states. Sólo la amenaza del uso de la fuerza como opción es válida para todos aquellos Estados. Además, los criterios que caracterizan a los rogue states son arbitrarios y valen tanto separados como en su conjunto para mucho más Estados que los mencionados. Finalmente, la selección de la administración Bush es selectiva, desequilibrada y parcialmente no basa en pruebas, todo eso es una señal clara de un "doble estándar" (Gießmann 2003: 64-69). (2) Para ningún país incluido en la lista de los rogue states fue verificado hasta ahora una colaboración con la red Al Qaeda. Con respecto al caso de Irak, el presidente Bush tuvo que admitir oficialmente en enero de 2005 que Saddam Hussein no disponía de armas de destrucción masiva o de la infraestructura correspondiente para construirlas. Frente a esta "confesión tardía" surgió para algunos observadores europeos la sospecha de que los motivos centrales para el uso de la etiqueta rogue state surgieron en primer lugar de la política interna y que el mensaje central en el exterior fue: "maldito" es aquel Estado/gobierno que practica una política que se diferencia de nuestros conceptos del ordenamiento mundial y se posiciona en consecuencia. "Con esta política" -resume Hans J. Gießmann- "EE.UU. se despide del rol hegemónico responsable al precio de promover su propio aislamiento" (Gießmann 2003: 15).

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(3) A pesar del hecho de que la NSS incluye en su ámbito de reflexión también elementos de la política mundial que van más allá del viejo y en su alcance limitado término de seguridad de la Guerra Fría, importantes dimensiones de seguridad quedan fuera del enfoque elegido. La estrategia es, además, contradictoria en sí misma porque contiene dos líneas de argumentación no conectadas entre sí: por un lado, el mensaje del idealismo norteamericano como la herencia del manifest destiny, por el otro, la acentuación del poder norteamericano en el marco de la escuela realista. De esta manera, se pueden leer algunos párrafos del informe como "un dictado del Imperio Romano o de Napoleón" como comenta el New York Times con cierta ironía (24.9.2002). Esta mezcla de ambiciones idealistas con aquellas del poder no es nueva en el pensamiento (y la política) norteamericana. Ya la fórmula del empire of liberty de Thomas Jefferson, que asocia ambos elementos y expresa que para promover la libertad mundialmente se necesita el uso de poder, incluso con fuerza militar (citado según Schwarz 2002: 3). (4) Falta de un plan operativo: El informe no contiene ningún plan sobre la manera en que pueden ser alcanzados los diferentes objetivos de la nueva estrategia. Tampoco se aclara qué objetivo goza de mayor prioridad. Es evidente que son inevitables los conflictos entre la estrategia y la práctica, sobre todo entre ideales norteamericanos e intereses políticos concretos. Lo que se anuncia no es, sin embargo, el reino global de valores comunes, sino más bien un nuevo orden según el modelo de la vieja "Santa Alianza" pero con una predominancia clara de la única superpotencia existente, los EE.UU. De esta manera, siguiendo un esquema realista orientado en la búsqueda de equilibrios de poder, la nueva estrategia de seguridad [...] retrocede a un esquema de unilateralismo meditado, que busca aprovechar coaliciones oportunas pero sin renunciar a una intervención propia preventiva, siempre y cuando se perciba un peligro nacional que puede ubicarse en una amplísima gama que va desde la proliferación de armas nucleares hasta el tráfico de drogas o la migración como amenaza para el desarrollo (Maihold 2003: 189).

(5) El surgimiento de un orden sobre la base de un equilibrio de fuerzas cooperativo es, además, otro factor poco probable: a pesar de ciertos progresos en las relaciones de China, India y Rusia con EE.UU., estos grandes poderes siguen siendo rivales estratégicos para la hegemonía norteamericana. La consecuencia de esto es que la sustentabilidad de un nuevo orden mundial depende tanto en estos casos como en el de la UE, otro globalplayer, de la disposición de EE.UU. a cooperar seriamente. Sólo en el caso en que EE.UU. ejerza su poder en alianzas e instituciones multilaterales, se pueden contar, como líder global, con una amplia aceptación. Sin embargo, la NSS expresa con la misma claridad que el comportamiento concreto de la administración Bush en el conflicto diplomático, bélico y post-bélico con Irak muestra que el gobierno actual en Washington espera poco de las instituciones internacionales (Schwarz 2002: 4) y que está 33

dispuesto a incorporarse a mecanismos de decisión y/o concertación multilaterales sólo en aquellos casos donde es de esperar que sus intereses nacionales serán tomados en cuenta "sin resto". (6) Con su cruda división del mundo en buenos y malos, amigos y enemigos, la política norteamericana corre el riesgo de transformarse en un aliado involuntario de la estrategia de Bin Laden y otros esfuerzos islámicos radicales que quieren poner en escena la "lucha entre las culturas" como nueva génesis de conflictos de la política mundial (Maull 2002: 1472). (7) El punto de partida de muchos comentarios es el tratamiento laxo del derecho internacional en la NSS. En ella, el derecho internacional está claramente subordinado a los intereses nacionales. La "defensa preventiva" no es sólo ajena al derecho internacional, sino una clara violación de él. El "derecho a la defensa" significa -según el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas- la defensa de un Estado contra un ataque inminente o en marcha de otro Estado. Eso es lo contrario de la prevención. Las consecuencias de un ataque preventivo pueden ser dramáticas. Si un país tan influyente y poderoso como EE.UU. toma en cuenta sus obligaciones de derecho sólo en aquellas situaciones en las cuales le parece oportuno o corresponde a sus intereses particulares, otros Estados se podrían ver justificados a hacer lo mismo, es decir, hacer dependiente el cumplimiento de las reglas del derecho internacional de sus respectivos cálculos políticos coyunturales.

4.2. La guerra contra el Irak como caso de prueba para la NSS Una cesura profunda La guerra contra el Irak tiene consecuencias graves y duraderas para el sistema internacional y su funcionamiento. Las implicaciones de esta cesura profunda se pueden resumir, siguiendo las observaciones de un artículo reciente (Hauchler/ Messner/Nuscheler 2003: 9-27), en ocho tesis: (1) Con la invasión en el Irak, la guerra se transformó otra vez en una medida supuestamente legítima de la política exterior y de seguridad. (2) Por la involución del derecho internacional y su reemplazo por el derecho del más fuerte, la superpotencia militar socavó la pretensión de validez universal del derecho internacional como precondición de una juridificación de las relaciones internacionales. El gobierno norteamericano violó, además, sus propios principios de derecho y constitucionales. (3) La rehabilitación de la figura de la "guerra justa" significa una recaída en justificaciones medievales de la guerra, guarnecidas de elementos religiosos. (4) El objetivo de terminar con violaciones graves a los derechos humanos en Irak y otros lugares, así como de establecer un sistema democrático no justifica el uso de la violencia militar que está vinculada con altos riesgos, destrucciones materiales y víctimas civiles, si al mismo tiempo quedan dispensadas de sancio34

nes dictaduras según un "doble estándar" en la política de derechos humanos o incluso son declarados como amigos. (5) La decisión de dos miembros permanentes del Consejo de Seguridad EE.UU. y Gran Bretaña- a favor de la guerra no sólo violó una regla fundamental de la Carta de las Naciones Unidas y su "razón de ser", sino que también debilitó su autoridad y capacidad de acción. (6) Los EE.UU. siempre resistieron, como consecuencia de su poder real, a su incorporación en un sistema de reglas multilaterales. Bajo el gobierno de Bush, sin embargo, practican un unilateralismo hegemonial, que en el mejor de los casos permite un multilateralismo instrumental que permite sacar ventajas en provecho propio y pone trabas a la construcción de una gobernanza global cooperativa. (7) La guerra del Irak agudizó una crisis de las relaciones transatlánticas que es más que un breve "momento histórico". (8) El unilateralismo de la administración Bush es un proyecto político voluntarista que va a fracasar por su déficit de complejidad. Sin embargo, hasta este momento puede causar mucho daño. La nueva administración Bush haría bien en tomar en serio esta crítica, queda por verse si efectivamente lo hará. Existe el peligro de que Bush y su nuevo equipo siga sobreestimando la importancia del inmenso poder militar de los EE.UU. como medio para establecer un orden duradero en Irak y para mantener su liderazgo en el ámbito internacional. Más allá de las voces críticas europeas: ¿cuál es la respuesta constructiva/alternativa por parte de Europa?

4.3. La nueva estrategia de seguridad de la Unión Europea ¿Una respuesta alternativa o complementaria? 4.3.1. Los factores condicionantes - Una llamada al realismo (1) Falta de recursos de poder: La UE no dispone en la actualidad ni a mediano plazo de los recursos de poder suficientes para contrarrestar verdaderamente el unilateralismo norteamericano. Eso significa que en esta primera década del siglo XXI se trata más bien de impulsar una política defensiva que apunte a mantener el nivel alcanzado por el derecho internacional y el multilateralismo, aprovechando cualquier oportunidad propicia para su profundización y para fomentar un multilateralismo cooperativo (Hippler 2003: 825). (2) Sobrevaloración del derecho internacional: En tanto que el gobierno norteamericano sobrevalúa sus capacidades de poder, los europeos tienden riesgosamente, en cambio, a sobrevaluar el derecho internacional y su capacidad de ordenamiento del orden mundial existente. En otras palabras: de nada sirve comportarse como si el derecho y el "orden internacional" existieran realmente, porque no existe una verdadera arquitectura de un orden internacional. Lo que sí 35

existen son pilares, muros y arcos al respecto, pero de ninguna manera una estructura coherente y sustentable. (3) El factor histórico: EE.UU. como promotor del derecho internacional: También en la UE, la zona con más alto nivel de paz, todavía existen lagunas de violencia (el País Vasco, Irlanda del Norte, por ejemplo). Fuera de esta zona de paz y de derecho, el derecho internacional, el "orden internacional" así como la política civilizada no son más que una visión de futuro. Aún más: los elementos del derecho internacional y del orden internacional fueron promovidos en gran parte por EE.UU., tanto en sus aspectos conceptuales como con respecto a la implementación de reglas de juego internacionales. Sin EE.UU. no habría paz en Bosnia ni en Kosovo, sin Washington Milosevic no hubiera sido juzgado en La Haya, sin EE.UU. las tropas irakíes hubieran permanecido en Kuwait, y quizás estarían hoy en Arabia Saudita (Maull 2002: 1474). Todo eso plantea la cuestión sobre la posibilidad real de otra alternativa. (4) En el mejor de los casos: un multilateralismo instrumental: Una primera respuesta podría ser despedirse del deseo de que el gobierno norteamericano practique un día una política verdaderamente multilateral. Vale recordar que tampoco los multilateralistas norteamericanos son verdaderamente multilateralistas en el sentido europeo, es decir, abogados de una regulación y juridificación de las relaciones internacionales, sino que en una forma pragmática e instrumental ven más bien al multilateralismo como una oportunidad para realizar mejor los objetivos de EE.UU. (Maull 2002: 1474 y ss.). (§) La PESC: fuertemente afectada por la política exterior norteamericano: El rumbo de la política exterior norteamericana, ya introducido durante la segunda presidencia de Bill Clinton, implementada después por George W. Bush con una focalización extrema del tema de la seguridad y su militarización, ha afectado fuertemente a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UE y dejado grandes fisuras. Los miembros de la UE intentan ya desde hace tres décadas aumentar el peso de la Unión en la arena internacional a través del paso de posiciones a acciones comunes (para un resumen véase Nuttall 2000). Este proyecto ganó un nuevo empuje con los Tratados de Maastricht y el nombramiento de Javier Solana como Alto Representante de la Unión para la PESC. La reacción norteamericana a los ataques del 11 de septiembre y los pasos concretos del gobierno de Bush hasta la guerra contra Irak fue interpretada por muchos observadores europeos como una ruptura con el pasado y el comienzo de una nueva época. Según el politòlogo alemán y Ex-director de la Sociedad Alemana de Política Exterior, Karl Kaiser, la nueva era está caracterizada por la tensión entre la predominancia norteamericana y la interdependencia global (Kaiser 2003). (6) Europa: un terreno poco conocido: Una de las causas del creciente distanciamiento entre Europa y EE.UU. es el hecho de que cuando el presidente Bush asumió su cargo no conocía Europa y tenía en el viejo continente poca reputación. Tampoco políticos de primera línea, como Dick Cheney, Condoleezza 36

Rice, Colin Powell y Donald Rumsfeld estaban bien informados sobre Europa. Además parecían poco interesados en una profundización de la integración europea. La imagen del nuevo gobierno norteamericano empeoró aún más cuando Bush rechazó durante los primeros nueve meses de su mandato varios proyectos de sumo interés para los europeos, entre ellos el Protocolo de Kyoto, la Corte Internacional de Justicia, el Tratado ABM y el arreglo internacional sobre las minas terrestres. En la campaña electoral, la simpatía de la mayoría de los intelectuales y medios europeos se dirigió al candidato demócrata Al Gore. Después del triunfo de George W. Bush, los europeos percibieron perplejos el nuevo reclamo de un liderazgo incondicional bajo el lema: "Estados Unidos manda, otros países siguen". La retórica "blanco-negro", "amigos-enemigos" les pareció a los europeos demasiado cruda y de ninguna manera adecuada para comprender la realidad tan compleja de nuestros tiempos. Finalmente, los europeos interpretaron la NSS mayoritariamente como un intento unilateral del aliado norteamericano de liberarse en su política exterior de las restricciones del derecho internacional, asegurar la predominancia militar a largo plazo, restringir la soberanía de los llamados rogue states y reservarse el derecho de un ataque preventivo contra estos Estados, sin tomar en cuenta la prohibición del uso de fuerza del artículo 2 (4) de la Carta de las Naciones Unidas. (7) Entre Marte y Venus: una Europa dividida: La invasión de las tropas norteamericanas a Irak (con la siguiente caída de Saddam Hussein), ya anunciada en julio de 2002 (Rudolf 2002), marcó definitivamente la ruptura transatlántica. Esta, sin embargo, no se restringió a las relaciones interregionales, sino que dividió también a Europa en dos campos, lo que llevó al gobierno en Washington a hablar, con cierta ironía, de dos Europas, una vieja (liderada por Alemania y Francia), que no habría comprendido el signo de los nuevos tiempos, y una nueva, con Gran Bretaña detentando un rol protagónico. Este país, tradicionalmente el aliado más firme de EE.UU., fue acompañado por España, cuyo gobierno conservador mantuvo su apoyo a la política norteamericana, a pesar de un amplio rechazo de esta política por parte de los ciudadanos españoles. Italia, Portugal, los Países Bajos, Polonia y partes del Commonwealth, liderado por Australia, fueron otros socios de esta "coalición de buena voluntad". Francia fue el país que más decididamente ha rechazado el unilateralismo norteamericano y el ataque contra Irak, sin embargo, ha moderado sus posiciones en los últimos tiempos. En el ámbito intelectual francés surgieron cada vez más voces que recomendaron al gobierno francés concentrar más sus ambiciones diplomáticas en el contexto europeo. Hoy por hoy sólo Europa dispondría de la masa crítica para presentarse a EE.UU. de igual a igual y quizás mañana a India y China (Fabius 2004; Hassner 2004). Como ex-poder colonial en África, donde supo mantener un rol económico y político destacado, Francia puede hablar con Washington desde una posición de igual a igual. Por eso existe una cierta división de trabajo entre las dos potencias. No obstante, Francia sigue teniendo la fama, por lo menos por parte de la neoconservadora Heritage Foundation, de ser una potencia 37

rival y poco confiable que apunta a ganar una posición dominante en una Europa centralizada (Hulsmann/Gardiner 2004: 5). Con respecto al rumbo futuro de la UE, los neoconservadores en Washington no cesan de proclamar su escepticismo. Así, el ya citado documento de la Heritage Foundation habla de la "cacophony of European voices" donde nadie está "singing from the same hymnal". Esto tendría vigencia mientras Alemania esté en favor tanto de la ampliación como de la profundización de la UE, Gran Bretaña favorezca sólo la ampliación, y Francia priorice la profundización de las instituciones. El documento de este Think Tank neoconservador pronuncia también una clara advertencia contra una integración más fuerte de la PESC y una banca europea en el Consejo de Seguridad en las Naciones Unidas. Ambas decisiones tendrían efectos dañinos para EE.UU. y deberían ser evitados al igual que cualquier intento de formar una alianza entre la UE, Rusia y China (Hulsmann/Gardiner 2004: 5 y ss.). (8) A pesar de estas preocupaciones más bien intelectuales de una cierta corriente neoconservadora en EE.UU., desde el fin del conflicto en la ex Yugoslavia existía consenso entre la élite política en Washington que Europa no constituye más un problema de peso. Mientras los republicanos fueron más escépticos con respecto a las capacidades europeas de jugar un rol activo en la lucha antiterrorista, los demócratas se plantearon el rol de los europeos en la arena internacional. Sin embargo, las diferencias políticas atravesaban ambos partidos. Hoy por hoy, en general, EE.UU. después del 11 de septiembre es más individualista que Europa, más patriótico, más conservador y más religioso. El excepcionalismo norteamericano es más fuerte que el de cualquier país europeo, incluso Francia. 4.3.2. Nuevos impulsos en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC y PESD) El esfuerzo por articular una política exterior y de seguridad común acompaña el proceso integracionista en Europa ya desde hace décadas. Su comienzo estuvo marcado por dos fracasos. El Plan Pleven dispuso la creación de una Asociación Europea de Defensa con un ejército integrado bajo un comando común. El proyecto fracasó por el veto francés. En los primeros años de la década del 60 se discutió, partiendo de los Planes Fouchet, el establecimiento de una unión política con una política exterior y de seguridad común. Sin embargo, tampoco este concepto tuvo la oportunidad de ser realizado frente a la resistencia de los Estados miembros de la Comunidad Europea (CE) a renunciar a una parte de su soberanía en el campo de la política exterior y de seguridad. Finalmente, el tercer intento en 1970 progresó: se alcanzó un acuerdo sobre la Cooperación Política Europea (CPE). Se trató, sin embargo, de un procedimiento puramente formal, por lo que se cooperó en la política exterior de manera intergubernamental. Las decisiones se tomaron sólo por consenso. La CPE progresó en el transcurso de los años siguientes y fue dotada con instituciones políticas propias. El Acta Úni38

ca Europea incluyó finalmente a la CPE formalmente en los Tratados de la CE y creó de esta manera la primera base jurídica para una política exterior europea. A pesar de estos avances, la CE no pudo desarrollarse bajo la CPE como un actor internacional serio. El procedimiento por consenso de la CPE fue demasiado ineficiente y demasiado lento para fomentar una representación efectiva de intereses europeos en el ámbito internacional. Con el fin de la Guerra Fría el contexto internacional para la política exterior y de seguridad de la UE cambió dramáticamente. La amenaza territorial que implicaba el Pacto de Varsovia desapareció, y con la ampliación de la Unión hacia el Este se dio la oportunidad de una unificación pacífica del continente. Sin embargo, el peligro de conflictos bélicos en Europa no estuvo totalmente ausente. Como se hizo evidente con la disolución de Yugoslavia, la UE no fue capaz de solucionar tales situaciones de crisis y conflicto de manera autónoma. Frente a los cambios mencionados, los gobiernos miembros de la UE decidieron dar un paso adelante. El "Tratado de Maastricht" (1991) reemplazó, entonces, a la CPE por la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), estableciéndola como el segundo pilar de la UE. Los Estados miembros decidieron, además, ampliar el margen de acción de la UE en la dimensión de la política de seguridad. Esta ampliación se refirió en primer lugar a los objetivos y tareas, pero dejó intacta la vieja CPE en lo que hacía a los procedimientos e instituciones. El poder de decisión quedó en manos del Consejo y, de esta forma, de los gobiernos nacionales. El "Tratado de Maastricht" tampoco previo capacidades militares propias para la UE. La implementación de decisiones en el campo de la política de seguridad debían ocurrir, más bien, por el recurso a la Unión Euro-Occidental (UEO), un organismo que siempre fue "vendido" como el "brazo armado" de la UE. Un año más tarde, la UEO promulgó las llamadas "Tareas de Petersberg". Este catálogo contuvo tareas humanitarias, medidas de socorro y mantenimiento de la paz, además de operaciones militares en el marco del manejo de crisis. Este catálogo fue integrado en la PESC con el "Tratado de Ámsterdam" (1997). Otra innovación de este tratado fue la creación del Alto Representante para la PESC. El 18 de octubre de 1999, Javier Solana, ex secretario general de la OTAN, tomó este puesto. Lamentablemente, la reticencia de Gran Bretaña impidió durante los años siguientes cualquier avance de la PESC. Recién en la Cumbre franco-inglesa en St. Malo (1998) se pudo desbloquear la situación. Bajo la impresión de la aguda crisis en Kosovo, Francia e Inglaterra se pusieron de acuerdo en que la Unión, para enfrentar las crisis internacionales, debería disponer de "capacidad de acción autónoma", apoyada por las Fuerzas Armadas de peso con los instrumentos necesarios y la disponibilidad a usarlos. El Consejo Europeo decidió, finalmente, sobre la base de este consenso, establecer con el "Tratado de Niza" (2000) una Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Uno de los motivos fue la profunda decepción a raíz del hecho de que la guerra "europea" contra Yugosla39

via (1999) fue preparada, comenzada, conducida y terminada exclusivamente por EE.UU., sin una participación real de los europeos. A pesar de estos avances en el desarrollo de una Política Exterior y de Seguridad Común desde el comienzo de 1990, siguen existiendo grandes déficits en el ámbito estructural y estratégico. Ya antes de la crisis de Irak resultó evidente que en cuestiones difíciles y controvertidas (dentro de la Unión), muchas veces no era posible una acción común. Una causa central es la estructura misma de la PESC y la PESD. La cooperación interestatal, la toma de decisiones por consenso y la descomposición/parcelación excesiva de las competencias en la política exterior europea restringen fuertemente la eficiencia y la efectividad de la política. A eso se agrega la desorientación estratégica en la PESC y PESD. Recién en los últimos tiempos la situación cambió y se ha desarrollado un amplio debate sobre una estrategia europea de seguridad más substancial y perfilada. Los impulsos al respecto surgieron sobre todo de dos documentos: la propuesta de Javier Solana para una estrategia europea de seguridad y el borrador de la Convención Europea para el "Tratado para una Constitución Europea". Debemos restringirnos aquí por falta de espacio al primer documento. 4.3.3. La nueva estrategia europea de seguridad. ¿Una despedida del softpowerl El 18 de junio de 2003, Javier Solana publicó bajo el título "Una Europa segura en un mundo mejor" un borrador para una estrategia global de seguridad de la UE. Esta propuesta fue el resultado de una demanda por parte de los ministros exteriores de la Unión de mayo del mismo año y fue, entre otras cosas, una reacción a la NSS y al conflicto intraeuropeo sobre la estrategia adecuada respecto al conflicto con Irak. La experiencia de la desunión durante la guerra de Irak hizo visible los límites del consenso en asuntos de la PESD y con eso la debilidad de la UE como actor colectivo. Esta experiencia movilizó la voluntad de esclarecer las bases estratégicas de la PESD. El 12 diciembre, el Consejo Europeo promulgó oficialmente el documento, sin grandes cambios respecto a la propuesta original. El núcleo del concepto postula que la UE debe definir su margen de acción globalmente. Le guste a uno o no -formula el texto-, la UE es un actor global. El punto de partida son los cambios dramáticos en el ámbito de seguridad desde el final del conflicto Este-Oeste. La apertura de las fronteras posibilita la difusión de la democracia, la libertad y el bienestar, pero también ha llevado a nuevos conflictos, o bien ha fortalecido conflictos ya existentes. La distancia espacial pierde cada vez más importancia. En forma similar a la NSS del gobierno Bush, el concepto de seguridad europeo parte de una descripción de los nuevos desafíos, en primer lugar de tres de ellos:

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Primero, un terrorismo extremadamente brutal, interconectado transnacionalmente y basado en un fundamentalismo religioso; • segundo, la amenaza existente por la difusión de armas de destrucción masiva que pueden provocar nuevas carreras de armamentismo y llevar a la peligrosa combinación de proliferación y terrorismo; • tercero, el fracaso de Estados (failed states) y el incremento del crimen organizado. Estos fenómenos visibles en muchas regiones del mundo amenazan la seguridad europea porque en los espacios "sin ley" y orden estatal pueden organizarse fácilmente actividades terroristas como el tráfico de personas, de drogas y de armas (Faust/Messner 2004: 1 y ss.). Este escenario de amenazas fue completado durante las deliberaciones en el Consejo de Ministros por una cuarta amenaza: los "conflictos regionales". Estos conflictos, que figuraban en el borrador de Solana sólo como factores del "contexto", ocupan en el texto final un lugar destacado (Flechtner/Lerch 2004: 2). Partiendo de este análisis de amenazas, la ESS formula los objetivos estratégicos de la UE: el primer lugar lo ocupa la "defensa contra las amenazas" (en el primer borrador estaban todavía en el tercer lugar). Vale mencionar en este contexto que, según la ESS, la "primera línea de defensa" de Europa se encuentra mucho más allá de su espacio geográfico. La ESS subraya además la comprensión de una seguridad ampliada, recordando el hecho de que ninguna de las amenazas mencionadas es sólo de naturaleza militar, sino que más bien debe enfrentárselas sólo con una combinación de instrumentos civiles y militares. La UE es, según los autores de la ESS, especialmente capaz de responder a este desafío. Más allá de las tareas de defensa, la ESS menciona otros dos objetivos constructivos de una política común de seguridad: el fortalecimiento de la seguridad "en nuestra región vecina" y la construcción de "un orden mundial sobre la base de un multilateralismo eficaz". Con referencia a lo que ha pasado durante la guerra con Irak, la ESS acentúa que la ampliación de la UE no debe llevar a nuevas líneas divisorias en Europa. En lugar de ello, la Unión debe apoyar activamente el desarrollo económico y político de sus viejos y nuevos vecinos. Además se debe priorizar la solución del conflicto entre Israel y los palestinos, la cooperación con los países de la Cuenca del Mediterráneo (el llamado "Proceso de Barcelona") y mantener y desarrollar el derecho internacional, respetando la Carta de las Naciones Unidas como marco básico de las relaciones internacionales. En el párrafo final, la ESS formula sus demandas a la futura política europea, colocando en su centro la demanda por una PESC y PESD activa, coherente y en condiciones de actuar. Una política tal exige, según la ESS, tanto el fortalecimiento del compromiso civil de la política de seguridad, incluyendo instrumentos de la política de desarrollo, de comercio y de medio ambiente, como el aumento del presupuesto de defensa. Finalmente, la ESS subraya la importancia de una cooperación intensiva con los socios en la política de seguridad ante todo EE.UU. 41

¿Cómo se debe evaluar la ESS? ¿Cuál es su lugar en la PESC y la PESD? ¿Cuáles son las coincidencias, cuáles las diferencias con respecto a la NSS? y, finalmente: ¿significa la ESS en verdad un paso adelante para mejorar las relaciones transatlánticas, tan negativamente afectadas por el nuevo unilateralismo de la administración Bush Jr.? (1) La Doctrina Solana no es una estrategia comprensiva de la PESC, sino se concentra en la PESD. Por eso se puede en el mejor de los casos contribuir solo parcialmente al posicionamiento de la UE como actor colectivo en el ámbito internacional (Faust/Messner 2004: 3). (2) El concepto se basa en una comprensión amplia de la seguridad, dejando atrás el concepto tradicional de seguridad que se refiere a un sistema (anárquico) de Estados territoriales separados, cuyos recursos centrales de poder son sus capacidades militares. Una política de seguridad que intenta responder adecuadamente a las múltiples y complejas amenazas en un mundo globalizado se basa, entonces, en la capacidad de apaciguar lo más temprano posible a través de una combinación de instrumentos y estrategias civiles y militares aquellas crisis económicas y políticas que están a punto de derivar en actos violentos. Esta combinación contiene además de los instrumentos tradicionales de seguridad (cooperación policial y de los Servicios Secretos, actividades militares) una amplia gama de instrumentos de la política exterior, de cooperación al desarrollo, de comercio y de medio ambiente. Por eso, la ESS exige con buenos argumentos una interrelación estrecha de diferentes instrumentos de la política exterior y su direccionamiento hacia el sistema de objetivos de la política de seguridad (Faust/Messner 2004: 4). (3) Las demandas centrales del documento reflejan el esfuerzo de la UE de despedirse tanto de un concepto de seguridad tradicional y restringido a un enfoque exclusivamente militar como de la imagen de una política exterior europea en el sentido de soft power. En vez de eso, la ESS proclama una estrategia de seguridad, en la cual la prevención goza de prioridad y utiliza una amplia gama de instrumentos y políticas para alcanzar sus objetivos (Flechtner/Lerch 2004: 2). (4) A pesar de estos avances, queda abierta una serie de preguntas. No están especificadas, por ejemplo, las condiciones bajo las cuales serán implementados los instrumentos militares de la ESS. Además, ¿qué significa "multilateralismo eficaz"? ¿Cuáles son las prioridades de la PESD frente a los recursos disponibles restringidos? ¿Cómo manejar obligaciones contrapuestas de los países miembros que pueden resultar de la membresía en las Naciones Unidas y en la OTAN? ¿Qué significa la demanda de una "agenda común" para todas las políticas de seguridad relevantes de la UE? (Fechtner/Lerch 2004: 3). Estas preguntas abiertas ponen en claro que la ESS representa nada más que un consenso básico. La concretización e implementación de la estrategia queda abierta, pero se han dado los primeros pasos al respecto. Se les encargó tanto a 42

Javier Solana, como a la Comisión y la Presidencia hacer propuestas concretas hacia la implementación de la ESS. Como temas prioritarios ya fueron mencionados el multilateralismo efectivo, la lucha contra el terrorismo, una estrategia para el Medio Oriente y una política comprensiva para Bosnia Herzegovina (Flechtner/Lerch 2004: 4). 4.3.4. La comparación entre la NSS y la ESS A primera vista existen varias coincidencias entre la NSS y ESS. Hay un consenso entre las dos estrategias con respecto al recurso a un concepto amplio de seguridad (que incluye factores económicos, ecológicos y de sociedad) y la identificación de los nuevos riesgos y amenazas post Guerra Fría. También vemos una coincidencia en la definición de las amenazas centrales (terrorismo, difusión de armas de destrucción masiva, conflictos regionales, Estados fracasados, criminalidad organizada). Finalmente, tanto la NSS como la ESS subrayan la necesidad de actuar en forma preventiva y enfrentar las amenazas y riesgos de seguridad ya en su estado embrional. Sin embargo, ambos lados sacan parcialmente diferentes conclusiones. La ESS se ocupa más de desarrollar un enfoque integral, combinando las fuerzas civiles y militares con el fin de prevenir y manejar conflictos. Failing states y no rogue states son para la UE el objeto de medidas prácticas. El perfil específico de la ESS consiste en tres elementos: primero, en el rol eminente que ocupa el fortalecimiento de un orden mundial multilateral y del derecho internacional; segundo, en el acento fuerte en medidas de prevención de conflictos y de la cooperación civil, tercero, en la auto-obligación de incluir la presión política y posibles intervenciones militares en el marco de un orden jurídico internacional (Flechtner/Lerch 2004: 4). La UE renuncia con esta estrategia, en contra de la política de la administración Bush, a cualquiera ambición unilateral. Finalmente, los valores subyacentes de las dos doctrinas se diferencian claramente: la NSS está basada en y articula un modelo liberal y de democracia más bien restringido, mientras la ESS deja mucho más margen de interpretación y negociación para estos conceptos. La NSS vincula, además, el objetivo idealista de la exportación de valores con la visión clásica realista del mundo. Elementos centrales de esta visión son la división del mundo entre enemigos (que se debe enfrentar) y amigos, y la figura del "equilibrio de poderes", comprendido como un garante de la libertad. En la ESS se refleja, por otro lado, "la constitución "post-moderna" de la UE, que no puede referirse más a intereses nacionales, pero tampoco todavía a un "interés europeo" coherente. El motivo central de la ESS no es la amenaza, sino la responsabilidad de Europa" (Flechtner/Lerch 2004: 4).

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4.3.5. Las consecuencias para las futuras relaciones transatlánticas. ¿Hacia un nuevo acercamiento? Faust y Messner ven en la ESS la oportunidad para una cierta división de trabajo en el campo de seguridad entre Europa y EE.UU. Frente al hecho de que la UE puede ser, por lo menos a mediano plazo, sólo el júnior partner de los EE.UU. en asuntos militares, ella debería comprometerse en el área de la prevención, del manejo de conflictos y de la estabilización de Estados frágiles en el sentido de un poder global cooperativo. Esta inclinación tendría hoy en día más que nunca posibilidades reales, considerando que el gobierno norteamericano se encuentra cada vez más en un callejón sin salida en Irak. Esta situación aumenta la probabilidad de que el gobierno en Washington tome más en serio las capacidades y experiencias de la UE como soft power. Para la UE eso significa, según Faust y Messner, esforzarse en la cooperación con el socio norteamericano en el desarrollo del marco jurídico multilateral, en los campos de "intervenciones humanitarias" y el uso de medidas militares para la protección de la seguridad internacional bajo las condiciones modificadas de la era del terrorismo internacional y de los nuevos conflictos asimétricos. El objetivo de tal estrategia sería evitar que el principio de prohibición del uso de la fuerza o bien del monopolio de fuerza del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sea socavado más. Una división de trabajo, como la esbozada aquí, y una cooperación equilibrada entre la UE y su socio norteamericano, sin embargo, tiene sólo un futuro, si la Unión asume su responsabilidad en las áreas de la prevención, manejo de conflictos y fortalecimiento de Estados débiles y fortalece sus capacidades al respecto (Faust/Messner 2004: 4 y ss.). En el caso contrario, la ESS es solo un documento más de buenas intenciones. En contra de la opinión de algunos comentaristas, la ESS no significa la despedida definitiva de una Europa como "potencia civil", porque este concepto no excluye el uso de la fuerza militar bajo ciertas condiciones, sino que más bien apunta, como Hanns Maull nos ha recordado con razón, hacia una "civilización de la política", que es otra cosa. Sin embargo, algunos elementos fundamentales de una política civil quedan en la estrategia europea más bien al margen, por ejemplo el tema de la democratización, del control de las exportaciones de armas, las consecuencias prácticas del concepto de la seguridad ampliada y - l o más importante- la pregunta acerca de cómo los recursos escasos de los cuales la UE dispone en tiempos de bajo crecimiento económico y de la reestructuración del Estado de bienestar se distribuirán entre las exigencias que surgen de Europa como potencia civil y aquellas de una potencia de intervención global con sus obligaciones militares. No son pocos los críticos que hablan de una militarización latente de la PESC y PESD desde los comienzos de los años 90 (Flechtner/Lerch 2004: 6). Este reproche, sin embargo, no tiene un fundamento firme porque (1) ni la PESD ni la ESS es un proyecto militar en el sentido clásico; (2) en un mundo de nuevos riesgos, las fuerzas militares se encargan además de los asuntos militares cada 44

vez más de otros tareas, como la protección militar/policial de las medidas humanitarias, la desmilitarización de agrupaciones enemigas y el reaseguro de acuerdos de paz inestables. (3) La militarización existió siempre, pero estuvo en manos de los Estados nacionales. Lo que observamos hoy es, entonces, menos una militarización de la UE, sino más bien un traslado de recursos y competencias a otro nivel (Flechtner/Lerch 2004: 6). La lección más urgente para Europa de la crisis transatlántica en los años recientes es, como destaca con razón Frazer Cameron del European Policy Center en Bruselas, hacer todo lo posible para hablar con una voz en asuntos de la PESC. Una política tal podría también contar con un amplio respaldo en la población: las encuestas muestran que más del 70% en todos los países miembros de la Unión, incluso Gran Bretaña, están en favor de una PESC más sólida. Sólo el 10% considera que el mundo sería más seguro si EE.UU. quedara como única superpotencia (Cameron 2004: 14). Esta visión coincide con aquellas voces que subrayan que los dos socios transatlánticos son los únicos protagonistas a favor de un orden internacional civilizado (Maull 2003: 13). Sin embargo, todavía no hay un consenso intraeuropeo acerca de cómo debería ser organizado un protagonismo tal. Hanns Maull distingue en este contexto cuatro conceptos de roles que compiten entre sí: primero, el de la "división de trabajo" en dos direcciones: funcionalmente, los EE.UU. deberían -así se argumenta- ocuparse en primer lugar de los asuntos militares, los europeos del fomento y del mantenimiento de un orden post-guerra. Geográficamente, Europa deberá crear el orden en Europa misma y su vecindad, EE.UU. en el Oriente Medio y Asia. Este concepto, sin embargo, tiene pocas chances de ser implementado porque es rechazado también por una parte del establishment norteamericano, incluso el neoconservador (véase al respecto el documento citado de la Heritage Foundation, Hulsman/Gardiner 2004: 3). El segundo concepto es el llamado UK-approach, que aboga por una alianza incondicional con Washington. Tampoco este concepto debería ser aceptado a nivel comunitario porque significaría la renuncia a cualquier influencia y peso político de los europeos en la construcción de un nuevo orden mundial. Tampoco sería recomendable desde el punto de vista norteamericano porque significaría la renuncia a un reality check de esta política. El tercer concepto, el French approach incluye una variedad de estrategias de cooperación y de confrontación controlada. Puede ser una estrategia flexible, pero exige como precondición una Europa cohesionada y capaz. La última y cuarta opción sería la de going it alone. Eso es la variante más probable a mediano plazo, porque la UE va ser, por lo menos en los próximos años, el único actor internacional capaz de resistir a la preponderancia norteamericana, entre otras cosas, por sus estrechos vínculos y sus valores compartidos con su aliado. Las condiciones de éxito al respecto son un uso moderado del stand up y una Europa fuerte, proactiva y capaz de diseñar estrategias hacia un orden mundial estable (Maull 2003). En resumen: 45

Only with a constructive and cooperative European-American Partnership, an intemational order in the sense of the Western visión would be a realistic policy objective. Such a partnership implies rather fundamental adjustments in foreign policies on both sides (Maull 2003: 16).

¿Cuáles son las posibilidades para una implementación de la ESS? Sus objetivos son, como vimos más arriba, muy ambiciosos. Existe el consenso entre los observadores que su implementación exige la aprobación de la nueva Constitución europea. Este objetivo está, después del fracaso de la Conferencia Gubernamental del 13 de diciembre de 2004 y de la consulta popular en Francia y Dinamarca, lejos de realizarse. En el caso de un fracaso definitivo de la Constitución, su borrador abre la posibilidad de una Europa de dos velocidades en el área de seguridad, pero ella tendría que tener lugar fuera de la UE porque el "Tratado de Niza" -base contractual de la PESD— excluye textualmente esta opción. Sea como fuera: la alta probabilidad de que la UE se ocupe en los próximos tiempos en primer lugar de los impactos de la ampliación y sus problemas internos hace poco probable que sus responsables en Bruselas dispongan de la capacidad y de la voluntad política necesaria para esclarecer las cuestiones abiertas de la PESD (Flechtner/Lerch 2004: 8). Por su parte, también el gobierno de Bush debe concentrar sus esfuerzos políticos durante su segundo mandato en gran parte en la política interna para luchar con éxito contra el dramático doble déficit (del presupuesto y de la balanza comercial). Y en el frente de la política exterior, el presidente Bush muestra a medio camino de su segundo turno poca disposición frenar la decadencia del poder blando, que Joseph S. Nye, ex subsecretario de Defensa y prestigioso experto en relaciones internacionales hace poco tiempo ha señalado en la revista Foreign Affairs en Español con gran preocupación (Nye 2004). De la parte europea se debe demandar una PESC/PESD activa y con un perfil claro. Esa política es, por supuesto, sólo un elemento en una vasta gama de factores que decidirán en el futuro próximo sobre la posibilidad de una reconstrucción del Occidente (con Europa y EE.UU. como núcleo), muy perjudicada en los tiempos recientes. Según el juicio de muchos expertos, el Occidente parece perder sus vínculos continuamente. Demasiado contrapuestas son a ambos lados del Atlántico las percepciones y ideas sobre el futuro orden mundial y el lugar de EE.UU. y Europa ampliada en él. La seguridad internacional, sin embargo, depende en gran parte, del éxito de esta construcción del Occidente. Sigue siendo objeto de controversia si esta construcción tendrá éxito.

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David R. Mares

Desafíos a la seguridad hemisférica en el siglo XXI: contribuciones internacionales Al entrar en el siglo XXI las características sobresalientes del sistema internacional son la creciente desaceleración en el proceso de la globalización y el activismo norteamericano en contra de lo que el gobierno norteamericano determina unilateralmente es "terrorismo internacional". Aun cuando América Latina no juega papeles importantes en el proceso de globalización ni en el terrorismo internacional, lo que sucede en estos campos tendrá impactos fundamentales sobre el panorama de la seguridad en el hemisferio occidental. Tal impacto se intensifica por las características internas de los países latinoamericanos de inestabilidad económica, social y política. El proceso de globalización ha encontrado obstáculos serios tanto en la distribución de sus beneficios a nivel nacional como en la reticencia de los EE.UU. y la CE en permitir que la globalización afecte a sus mercados agrícolas. El mundo conoce la reacción de los ciudadanos norteamericanos y europeos a través de sus manifestaciones violentas en las reuniones mundiales de los organismos promotores de la globalización, como el Banco Mundial y la Organización Internacional del Comercio. Pero el pueblo latinoamericano también enfrenta el problema del escaso mejoramiento, si no la realidad negativa, en el nivel de vida de la vasta mayoría a pesar de dos décadas de reformas económicas estructurales y diez años del "Consenso de Washington". Esta frustración con los escasos beneficios obtenidos de sus sacrificios enormes crea el contexto nacional dentro del cual cualquier percepción de "amenaza" tendrá que fundamentarse; y explica el enorme contraste de cómo los norteamericanos y los latinoamericanos ven su mayor amenaza (véase por ejemplo, Lowenthal 2003a y 2003b). Tal discrepancia crea un sentido de tensión entre las políticas de seguridad adoptadas y promovidas por los gobiernos latinoamericanos y el norteamericano, y dificulta una cooperación hemisférica real y efectiva en el campo de la seguridad. Según el secretario de la Organización Internacional del Trabajo, el chileno Juan Somavia, América Latina tiene ahora más gente pobre y desempleada que en cualquier otra época desde la crisis económica global de los años 30. El 57% de la 49

población urbana activa de la región o no tiene empleo o tiene un trabajo "que no merece considerarse decente". Y la Comisión Económica para América Latina estima que el 43.4% de la población regional vivió en la pobreza en el año 2002 (NotiSur 2003). Ha habido cambios de gobierno por razones de protestas callejeras masivas en varios países latinoamericanos: dos veces en Ecuador, Argentina, y Bolivia. A pesar de una sucesión constitucional (pero no en el caso ecuatoriano del presidente Abdalá Bucaram) no es bueno para el proceso de la democratización regional ni para la estabilidad política en general que el pueblo se sienta con el derecho de tumbar presidentes antes de que termine su período constitucional. El gobierno norteamericano actúa unilateralmente por razones que no tienen nada que ver con América Latina. Sin embargo, tal comportamiento tiene las implicaciones de siempre para la región: identificado como el traspatio de EE.UU., éste actúa de manera que más le parece, sin tomar en cuenta la perspectiva latinoamericana. Por razones de política interna, el gobierno norteamericano a veces ignora la región a pesar de sus necesidades (por ejemplo, Argentina al comienzo de su crisis económica), y a veces actúa de manera de burla pesada a pesar de la reticencia latinoamericana (por ejemplo, incrementando la presión sobre Cuba). No coopera con América Latina, si por esto entendemos que ambos actores ajustarían sus políticas preferidas para poder actuar de manera común, sino utiliza el palo y la zanahoria para convencer a varios países latinoamericanos a seguirlo. Para disminuir la actuación unilateral norteamericana, América Latina tendrá que encontrar lo que pocas veces en su historia ha encontrado: mantenerse unidos frente a la presión norteamericana. El proceso de Esquipulas demostró lo que se puede lograr cuando los países directamente involucrados se unen, en ese caso el gobierno norteamericano no quería negociar la paz, aun con elecciones democráticas garantizadas, con el gobierno sandinista en Nicaragua, pero frente al consenso centroamericano de que ésta era la mejor manera de terminar con las guerras civiles sangrientas de la subregión, Washington tuvo que aceptarla. En ausencia de esta unidad latinoamericana lo que se podrá esperar es un panorama de seguridad hemisférica más complicado. Este trabajo se enfoca en tres desafíos para la seguridad latinoamericana en estas primeras décadas del siglo XXI. El primero parte de los residuos históricos de las relaciones intra-latinoamericanas (disputas territoriales y marítimas y el flujo migratorio no regulado entre ellos), el segundo es el de siempre (el activismo norteamericano en el hemisferio) y el último se refiere al nuevo enfoque norteamericano en el campo de la seguridad (el llamado "Guerra en Contra del Terrorismo Internacional"). Elaboro las características de estos desafíos y el reto para América Latina en la formulación de políticas de respuestas.

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Desafío 1: Tensiones territoriales, marítimas y de flujo de emigrantes en un contexto de inestabilidad política Estos asuntos de la diplomacia tradicional aún tienen suficiente peso para enfrentar países, tumbar presidentes y frenar proyectos de desarrollo económico y de integración. Cuadro 1 : Países latinoamericanos con disputas territoriales y marítimos (excluyendo disputas con EE.UU. y la Antártida) Países

Numero de países

Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Nicaragua, Surinam, Venezuela

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Fuente: Central Intelligence Agency (2000); Department of Defense, U.S. Government (1997); International Boundary Research Unit (2003).

En el caso reciente de Bolivia, el hecho de que el presidente Gonzalo Sánchez de Lozada quisiera permitir que el gas boliviano pasara por un gasoducto atravesando el norte de Chile sin que éste resolviera el asunto de la salida soberana boliviana al mar fue uno de los grandes factores de la movilización popular en su contra. Después de varias semanas de protestas y de unos ochenta muertos en choques violentos con el ejército, el presidente renunció y huyó a Washington. Allá advirtió: Los departamentos orientales de Bolivia en donde se encuentra el gas natural, podrán resistir siendo condenado a la pobreza. Podríamos ver un movimiento hacia la independencia y una guerra civil devastadora. Tal situación caótica en el corazón del continente sobrepasará las fronteras bolivianas, con una desestabilización de los países vecinos y un impacto negativo sobre la economía regional. En el caso extremo, Bolivia podría transformarse en el Afganistán de los Andes, un Estado frustrado (failed state) que exporta droga y desorden (Sánchez de Lozada 2003).

Otro foco potencial de inestabilidad regional es Venezuela. Por razones netamente internas, el país se encuentra al borde de la guerra civil, cuestiones de fronteras y de migración podrían agudizar su impacto regional. Ya hubo un intento de golpe en contra del presidente Hugo Chávez, y esto demostró un tipo de problemas para la región: qué hacer cuando un presidente no quiere irse y las Fuerzas Armadas lo echan. En los casos ecuatorianos, argentino y boliviano el presidente dimitió después de grandes movilizaciones populares en su contra y la comunidad interamericana no tuvo problemas en reconocer al nuevo presidente. Y en el caso paraguayo y otro ecuatoriano, cuando el presidente se rehusó a abandonar su puesto, hubo consenso hemisférico en apoyarlo. Pero en abril de 2002 cuando el ejército venezolano dio un golpe en contra de Chávez, EE.UU. 51

inicialmente reconoció el nuevo gobierno. Sólo dio un paso atrás cuando el resto del continente se quejó. La diplomacia interamericana, sobre todo la brasileña, jugó un papel fundamental para concretar el referéndum. Pero está a la vista una situación en que Chávez pierda el referéndum en 2004 para seguir en su puesto y rehuse aceptar el resultado electoral. La respuesta más esperada de la diplomacia interamericana sería imponer sanciones al país hasta que Chávez negociara su salida, tal como se hizo en el caso del presidente Alberto Fujimori en el Perú. Pero con un apoyo alrededor del 35% en Venezuela y la polarización política tan grande allí (lo que no se vio en el caso peruano), existe la buena posibilidad de que Chávez no acepte irse o se llame a nuevas elecciones. Si se desata la violencia política desfrenada en Venezuela, seguramente impactará de inmediato en Colombia. Las guerrillas en Colombia han tenido presencia física y política en Venezuela, y no sería difícil pensar que podrían aprovecharse de la situación para buscar alianzas en Venezuela con los chavistas (Shifter 2003: 28). Y como ya existe tensión entre los dos países por cuestiones territoriales (Golfo de Venezuela y 34 puntos en la frontera) y por la migración ilegal de colombianos a Venezuela, los opositores de Chávez bien podrían percibir un intento colombiano para desestabilizar al país a su favor. Incursiones venezolanas al territorio colombiano para cortar un sospechado apoyo a los chavistas crearían una situación desastrosa en el norte del continente sudamericano que podría llevar a un Ecuador, ya desestabilizado, también al caos. A pesar de las posibles implicaciones de juntar estas tensiones tradicionales con el contexto contemporáneo de inestabilidad política, es necesario evitar que la diplomacia inter-americana se enfoque demasiado en ellos. Reto para la política hemisférica de seguridad: Distinguir entre los conflictos propicios para solucionar y los que sería mejor dejar durmiendo o con bajo nivel de tensión. Hay quienes, tanto en EE.UU. como en América Latina, creen que el momento de la integración económica y el activismo diplomático a nivel multilateral permite exigirles a los países hermanos que tienen que resolver estos conflictos "del pasado". Pero algunos no están en condiciones para permitir una negociación fructífera. Es una mala interpretación de las decisiones nacionales para terminar con los conflictos territoriales entre el Perú y Ecuador y entre Chile y la Argentina pensar que sólo tomó una decisión política de los líderes nacionales ayudados por la diplomacia internacional. El contexto para que éstos pudieran actuar requirió que Ecuador demostrara por la guerra de 1995 que Perú ya no podía seguir ignorando el deseo ecuatoriano por una solución "honrada" al conflicto y que Chile demostrara en 1978 que no temía la guerra con Argentina y que Gran Bretaña demostrara la incapacidad militar argentina en 1982 a los propios argentinos. Insistir en solucionar conflictos latentes o poco activados lleva el peligro de provocar maniobras militarizadas para mejorar la situación negociadora de la parte débil (p.e., Nicaragua frente a Colombia, Bolivia con Chile, etc.) (Mares 2001). 52

Desafío 2: Activismo norteamericano en un contexto de inestabilidad política Aún antes del ataque terrorista contra las Torres Gemelas en Nueva York el gobierno norteamericano se había embarcado en un activismo internacional. Los teóricos de las relaciones internacionales explican tal activismo como resultado del hecho de que, con la caída de la Unión Soviética, EE.UU. no tiene rival; o sea que no hay poder para frenarlo. Pero el activismo unilateral norteamericano también tiene raíces históricas. La mitología nacional pone al país al lado de todo lo bueno y con el apoyo de Dios. En este contexto hacer compromisos con sus aliados implica darle paso a intereses en contra del bien común y hasta en contra de Dios. Y, en forma casi contradictoria pero que ni cuenta se da de ello, permite al pueblo norteamericano hacer alianzas "temporales" con dictadores y violadores de los derechos humanos que apoyan la política norteamericana en contra del enemigo del momento. La definición norteamericana de "terrorismo internacional" es simple, unilateral, blanco y negro. Abarca todo lo que va desde lo que se ve como anti-norteamericanismo hasta la comisión de actas violentas con fines políticos. Dándose el derecho de identificarlo unilateralmente, no sorprende que el gobierno norteamericano, con el apoyo de su pueblo, conforme una política para lanzar sus fuerzas militares en forma "preventiva". Los límites del proceso de la globalización han contribuido a crear una inestabilidad política en muchos países latinoamericanos. La miseria, el desempleo, la urbanización caótica, historia constante de buena parte de la región, han sido bofetadas por décadas de ajustes económicos para destruir la esperanza de muchos cuando la democracia regresó y se declaró la llegada de la época de la integración económica. Dentro de este contexto es natural ver movilizaciones sociales y políticas en contra del statu quo. Pero el peligro es que el pueblo y el gobierno de EE.UU. no lo vean desde esta perspectiva, sino dentro del panorama de "terrorismo internacional". Colombia es el caso más evidente que nos demuestra las implicaciones de esta perspectiva norteamericana. Aún antes del 11 de septiembre EE.UU. se había lanzado en forma dramática con un gran programa para erradicar el cultivo y tráfico de la cocaína y la heroína en ese país. Pero con la nueva perspectiva del terrorismo internacional, la administración del presidente George W. Bush ha podido expandir la manera en que EE.UU. interviene en Colombia, incluyendo la protección para un oleoducto que nada tiene que ver con el negocio de las drogas ilícitas. Todo esto a pesar de que la mayoría de los países del hemisferio objetan que el desbalance de la política norteamericana que favorecen respuestas militares sobre las socioeconómicas no sólo no soluciona el problema, sino que hace más probable que desborde para afectar a los países vecinos (Villagra Delgado/Bitencourt/Medina Uribe 2003). 53

Otra zona puesta en el ojo de los que se encargan de la lucha antiterrorista es la llamada "Triple Frontera", entre el Paraguay, la Argentina y el Brasil. Ésta es una zona, sobre todo por el lado paraguayo, en donde el poder central tiene poca influencia y en donde ha habido bastante migración de musulmanes. Los paraguayos hasta se preocupan de una posible adhesión de la zona al Brasil, dado que circula la moneda y la bandera brasileña en el lado paraguayo. A pesar de no presentar pruebas a los investigadores argentinos, el gobierno norteamericano ha insistido en que Hezbollah organizó desde aquí dos ataques terroristas en contra de la comunidad judía de Buenos Aires. Y se especula que se recolecta dinero en esta zona para apoyar otras acciones de terroristas musulmanes en el Medio Oriente. Mientras exista esta falta de control nacional sobre la Triple Frontera, entonces la zona será un posible blanco de la acción "preventiva" norteamericana. También está a la vista una crisis en la relación entre EE.UU. y Bolivia. Por un lado está la incapacidad del gobierno boliviano para disminuir los problemas de desarrollo a pesar de los programas estructurales de ajuste y la generación de miles de millones de dólares por la exportación de gas natural a la Argentina y el Brasil. Por el otro lado está la política norteamericana para erradicar el cultivo de la coca. La combinación trae la gente a la calle en Bolivia e identifica a EE.UU. como fuente de los problemas. En respuesta, el gobierno norteamericano tacha a los líderes de los manifestantes como "narcotraficantes". El resultado es que la embajada norteamericana amenaza con sancionar al pueblo boliviano si elige al líder del sindicato de los cocaleros como presidente del país. Haití y Cuba quizás sean los más vulnerables al unilateralismo norteamericano porque sus crisis redundan tan directamente en la política interna del gigante del Norte. Haití, ya en la miseria, persigue un camino al caos por la incapacidad del presidente Aristide a construir una coalición gobernante que sea honesta, efectiva y democrática. En Cuba está la situación de siempre, pero cada día se acerca la muerte natural de Fidel Castro, ya en su octava década de vida. La transición del gobierno a su hermano Raúl, diseñado por el propio Fidel, creará un momento oportuno para una seria desestabilización de la isla. La comunidad cubano-americana en la Florida seguramente tratará de provocar una crisis y la intervención norteamericana (véase Hakim 2003). Reto para la política hemisférica de seguridad: Encontrar la manera no de frenar este activismo - lo que sería imposible - sino de disminuirlo y desviarlo hacia otras zonas geográficas. Instituciones hemisféricas han demostrado a través de su historia su incapacidad para hacerlo, así que tendrá que ser o en combinación con las instituciones de otra región (obviamente la Comunidad Europea) o dentro de las Naciones Unidas. Lo último requiere fortalecer a la ONU. Es quizás el momento propicio para lograrlo porque los EE.UU. buscan utilizarla para desviar los costos de su aventura en Irak hacia ella, a pesar de que la marginó totalmente de la decisión sobre cómo responder a la situación en Irak en el momento decisivo. 54

Trabajar con la CE requiere interesarla en la región y convencerla de ser socio confiable. La CE tiene intereses globales y trata de limitar las veces que discrepa de la política exterior norteamericana, ya que su relación con EE.UU. es la más importante que tiene y EE.UU. se siente "propietario" del hemisferio occidental. Así que interesar a la CE implica demostrarle no sólo sus intereses actuales en la región, sino lo que potencialmente puede ganar y puede perder en la región. Ser socio confiable para América Latina implica mantener por lo menos entre los países clave de la organización un frente unido y no dejar que EE.UU. pueda quebrarla ofreciendo beneficios del momento.

Desafío 3: Resistir la presión norteamericana para elevar el perfil de las fuerzas de seguridad latinoamericanas El modelo norteamericano de relaciones civiles-militares permite utilizar a las Fuerzas Armadas en tareas internas siempre que estén bajo control civil. Las instituciones democráticas norteamericanas tienen una legitimidad y fuerza que permite que funcione tal arreglo. Pero aun con las garantías institucionalizadas y bien desarrolladas en los EE.UU., la suspensión de derechos civiles con sólo la sospecha de las agencias de seguridad de que alguien está involucrado con el terrorismo internacional crea cierto temor interno de que las fuerzas policiales y militares están atrepellando a las garantías democráticas. América Latina, sin embargo, no tiene institucionalizado lo suficiente la separación entre un sistema judicial dominado por civiles demócratas y las fuerzas de seguridad, tanto civiles como militares. Su historia constante y la situación contemporánea en muchos países nos recuerdan e indican que el costo de mezclar fuerzas militares que creen que son profesionales con tareas políticas y de orden público puede ser demasiado alto (Stepan 1971, Hill 2003). En el caso latinoamericano, EE.UU. vincula el tráfico de drogas como amenaza a la seguridad hemisférica. No lo hace respecto a su demanda interna para la droga; aunque empezó con una campaña publicitaria dirigida a establecer tal vínculo, no intentó sujetar los usuarios al nuevo régimen de seguridad. Lo importante para fines de este trabajo es que el gobierno norteamericano insiste en utilizar a las Fuerzas Armadas en buscar y eliminar el cultivo, la elaboración y el tráfico de estupefacientes. Esta presión norteamericana está vinculada a su visión de las Fuerzas Armadas latinoamericanas: no tienen por qué temer un ataque de otro país hemisférico y por tanto deben poner su atención sobre las "mafias criminales" (véase por ejemplo, NotiCen 2003). Reto para la política hemisférica de seguridad: Encontrar el apoyo internacional para desarrollar fuerzas policiales y de investigación que puedan establecer una presencia del Estado sin violar los derechos civiles, ni hablar de los humanos, de la población. Esta es quizás una de las demandas más importantes para consolidar la democracia en la región porque la población no puede tener la confianza necesaria para aceptar discrepancias políticas sobre temas importantes 55

si no se siente segura en su casa y en la calle. Y c o m o he estado tratando de argumentar a lo largo de este trabajo, si el pueblo latinoamericano se moviliza en la calle y no tiene la confianza en sus instituciones políticas, América Latina no tendrá seguridad. Y en un contexto internacional en que EE.UU. es la única potencia, la falta de seguridad en América Latina llevará indudablemente a políticas norteamericanas unilaterales que complicarán aún más el panorama latinoamericano.

Bibliografía Central Intelligence Agency (2000): The World Facíbook (www.odci.gov/cia/publications/ factbook/indexgeo.html). Department of Defense, U.S. Government (1997): Maritime Claims Reference Manual, DoD 2005.1-M, enero 1997 (http://web7.whs.osd.mil/html/20051m.htm). Hakim, Peter (2003): Latin America/US: Defining Policy, Oxford: Analytica Latin America Daily Brief, 5.5.2003. Hill, General James T., Comandante del Comando Sur (2003): "Preface", en: Manwaring, Max G./Fontela, Wendy/Grizzard, Mary/Rempe, Dennos: Building Regional Security Cooperation in the Western Hemisphere: Issues and Recommendations, Shaping the Regional Security Environment in Latin America: Special Series, Carlisle, PA: U.S. Army War College, Strategic Studies Institute, pp. 3-7. International Boundary Research Unit (2003) (www-ibru.dur.ac.uk/). Lowenthal, Abraham (2003a): "Lost continent: The U.S. ignores a region in crisis", en: San Francisco Chronicle, 27.7.2003. — (2003b): On the Importance of Mindset: Brief Reflections on U.S.-Latin American Relations, presentado ante la "Americas Society", New York City, 17.10.2003. Mares, David R. (2001): Violent Peace: Militarized Interstate Bargaining in Latin America, New York: Columbia University Press. NotiCen (2003): "Nicaragua: U.S. Secretary of State Colin Powell Makes a Mess of It", Latin America Data Base, Vol. 8, No. 44. NotiSur (2003): "Unemployment is Worsening Poverty and Other Problems in Latin America", Latin America Data Base, Vol. 13, No. 36. Sánchez de Lozada, Gonzalo (2003): The Best Choice for Bolivia (www.washingtonpost.com) 13.11.2003, p. A31. Shifter, Michael (2003): "Venezuela's Uncertain Course", en: Latin American Law and Business Report 3, pp. 3-4, 28-29. Stepan, Alfred (1971): The Military in Politics, Princeton: Princeton University Press. Villagra Delgado, Pedro/Bitencourt Luis/Medina Uribe, Henry (2003): Perspectives From Argentina, Brazil, and Colombia, Shaping the Regional Security Environment in Latin America: Special Series, Carlisle, PA: U.S. Army War College, Strategic Studies Institute.

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Michael Radseck1

£1 Sistema Interamericano de Seguridad: ¿quo vadis? Posiciones del Cono Sur a la luz de la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica El adaptar el Sistema Interamericano de Seguridad, 2 establecido en gran parte entre los años 1942 y 1948, a las nuevas amenazas que enfrenta el Hemisferio a principios del siglo XXI - e l terrorismo internacional, el narcotráfico y el crimen organizado junto con sus delitos conexos como el tráfico ilícito de armas, el lavado de dinero o la corrupción- no es una tarea menor, y hubiera sido un asunto clave a ser tratado en la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica, desarrollada bajo los auspicios de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en octubre de 2003 en la Ciudad de México. La reunión, aunque tuvo un largo tiempo de preparación, no representó ningún avance al respecto. En vez de ello, con la "Declaración sobre seguridad en las Américas", emanada de la Conferencia, se consagró una extensión del concepto de seguridad. El enfoque elegido es "multidimensional": más allá de las amenazas denominadas tradicionales y nuevas, se constatan "preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica", las que abarcan desde la trata de personas, delitos cibernéticos y el deterioro del medio ambiente hasta el SIDA y la pobreza extrema. Por más amplia y consensuada que sea la nueva concepción de seguridad en el Hemisferio, se plantea la pregunta acerca de cómo harán las Américas para 1

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Agradezco la colaboración de Moritz Hartnagel, Jörg Joswiak, Ditta Kloth y Amalia Stuhldreher. Hablar de un Sistema Interamericano de Seguridad es "una concesión idiomàtica" (Cardona 2003: 213). N o existe ningún documento ni tratado que formalmente establezca dicho sistema. Lo que existe en la práctica es una serie de instrumentos y órganos, de adhesión diversa y vinculación discutible (ver Gráficos 1-3) que no operan de manera sistemática, articulada y confluente.

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hacer frente a estas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a su seguridad, todas de naturaleza diversa. Es evidente que no sobran indicios en el continente que lleven a pensar que se logrará implementar medidas concretas o desarrollar instrumentos de cooperación realmente capaces de enfrentarlas. Basta tener presente las marcadas diferencias en las agendas de seguridad de un conglomerado compuesto por 34 Estados (Hirst 2003: 29-33; Benítez 2004: 2-4) para consignar que no existe una modalidad de trabajo conjunto en lo que concierne a una nueva arquitectura de seguridad hemisférica, ya sea que se trate de reformar o complementar el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR, 1947), darle un mandato claro a la Junta lnteramericana de Defensa (JID, 1942) o incluso fortalecer la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH, 1995). Sin embargo, las enormes asimetrías entre las Américas y la fragmentada agenda latinoamericana de seguridad posiblemente indiquen una alternativa: construir la seguridad en el Hemisferio sobre la base de regiones más homogéneas, que reúnan intereses y prioridades similares frente a sus necesidades de seguridad. De allí que puede resultar útil examinar las posiciones del Cono Sur como "la subregión más homogénea y adelantada hacia [...] una visión de seguridad moderna" (Cheyre 2002: 199) respecto a las bases conceptuales e institucionales de un Sistema Interamericano de Seguridad, conforme a la época y aún por crear. Los cuatro países miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) más Chile como miembro asociado no solamente conforman un bloque comercial y una zona de paz, 3 sino que además desarrollan medidas de confianza mutua, transparentan sus políticas de defensa y establecen una red de mecanismos de cooperación bilaterales en materia de seguridad. De esta forma, se afirma que estarían construyendo un régimen cooperativo de seguridad (Domínguez 1998: 12-18), hasta experimentar la posible formación de una comunidad de seguridad (Hurrell 1998: 260). Acciones concertadas sobre la base de valores compartidos (derechos humanos, democracia), visiones similares (sobre las misiones de paz bajo la bandera de las Naciones Unidas) y una percepción de riesgos compartidos (como el paso de desechos nucleares por aguas bajo jurisdicción de estos países) así lo sugieren (Rojas Aravena 2003a: 191-192). Cabe aquí el interrogante si en el Cono Sur también existe una percepción compartida de amenazas a la seguridad hemisférica así como ideas consensuadas acerca de cómo enfrentarlas. Este grupo de países ¿comparte visiones similares sobre los instrumentos y órganos de seguridad hemisférica, trátese del TIAR, del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá), de la JID o de la CSH? Los cinco Estados ¿tienen una mirada conjunta de cara al futuro acerca de

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Ver "Declaración Política del Mercosur, Bolivia y Chile como zona de paz" que consigna en 1998 el área como "libre de armas de destrucción en masa" y acuerda "avanzar hacia la consagración como zona libre de minas terrestres antipersonales".

los foros continentales en materia de defensa como las reuniones de los Altos Mandos o la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA)? 4 Recurrir a las respuestas del Cono Sur al "Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica", elaborado por la CSH como paso preparatorio a la Conferencia Especial, constituye una manera idónea para aproximarse a estos interrogantes. Así, los cinco documentos de la OEA han sido la fuente principal de este trabajo. 5 Toda cita a continuación es tomada de allí, sin que haya explicitado cada vez que se cite a un gobierno. Asimismo fueron consultados los libros de defensa, en los casos en que los hubo, así como otros textos gubernamentales relativos a la seguridad hemisférica, todos de acceso público.

1.

Del nuevo concepto de seguridad hemisférica

1.1.

La "Declaración sobre seguridad en las Américas"

Concebir la seguridad hemisférica desde un enfoque multidimensional no es algo totalmente novedoso. Desde la adopción de la "Carta Democrática Interamericana" (2001) y de la "Declaración de Bridgetown" (2002) y "Declaración de Kingstown" (2003) era de esperar que la Conferencia Especial incorporara en su documento final los conceptos de seguridad democrática y de seguridad humana, ligando la seguridad a los valores democráticos y a la protección de las personas (Rojas Aravena/ Fuentes 2003; Abente Brun 2001). Culmina así un proceso de reflexión que se inició en 1991 con el "Compromiso de Santiago", y que llevó a que la II Cumbre de las Américas, en 1998, le encomendara a la CSH realizar "un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad [...] en el Hemisferio". La Declaración como tal consta de 52 párrafos. Enumera principios, valores, compromisos, acciones de cooperación y cuestiones institucionales. En suma se afirma que • la nueva concepción de seguridad en el Hemisferio se basa en el respeto a los principios consagrados en las Cartas de las Naciones Unidas y de la OEA, en valores democráticos y en la defensa de los derechos humanos;

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La pregunta con respecto a la percepción compartida de amenazas, ideas consensuadas, visiones similares y una mirada conjunta de futuro en el Cono Sur se vincula con el estudio de Adler/Barnett (1998: 55-56), que enumeran indicadores para detectar la emergencia de una comunidad de seguridad, entre ellos su "discurso y lenguaje [estandarizado y reflejando normas comunes]" y la "definición común de amenazas". Ver Respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3, 6.9.2001 (Brasil); add. 12, 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001 (Uruguay).

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• el Hemisferio enfrenta "amenazas tradicionales a la seguridad [que no se definen, 6 pero que] "siguen siendo importantes" [al igual que] "sus mecanismos para enfrentarlas". [Más adelante se reconoce] "la importancia y utilidad que tienen [...] el T1AR y el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)"; • el Hemisferio enfrenta asimismo "nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos. [Son] las siguientes [agrupadas en siete incisos] [...]: [1] el terrorismo [que constituyen la única 'grave amenaza a la seguridad [...] de los Estados'], la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas 7 [...]; [2] la pobreza extrema y la exclusión social [...]; [3] los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos de salud y el deterioro del medio ambiente; [4] la trata de personas; [5] los ataques a la seguridad cibernética; [6] la posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente [...] durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos [...]; y [7] la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios vectores por terroristas"; • para enfrentar el terrorismo, el narcotráfico, el tráfico ilícito de armas y el lavado de dinero se fortalecerá tanto la cooperación bilateral y multilateral entre los Estados como las instancias competentes de la OEA tales como el CICTE, la CICAD y el Comité Consultivo de la CIFTA, 8 así como la cooperación y coordinación entre éstas; • las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas y otros foros de consulta en materia de defensa existentes "se han constituido en un espacio apropiado para promover el conocimiento recíproco, la confianza mutua, el diálogo y la transparencia en materia de defensa"; • el papel de la CSH es central recomendando que "coordine la cooperación entre [todos los entes] de la OEA, mantenga los enlaces necesarios con otras instituciones [...] subregionales, regionales e internacionales, elabore estrategias coordinadas y planes de acción integrado [...], continúe el proceso de [...] evaluación del TIAR y del Pacto de Bogotá, concluya (el) análisis [de la relación jurídica e institucional de la JID con la OEA], eleve recomenda-

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Un observador cercano al desarrollo de la Declaración aclara al respecto: las amenazas tradicionales se refieren a "los clásicos conflictos interestatales" (Rojas Aravena/ Fuentes 2003: 14). De la lectura de los párrafos 22, 25. 27, 28, 30 y 31 de la Declaración se desprende que son seis las "nuevas amenazas" que enfrenta todo el Hemisferio. CICTE: Comité Interamericano contra el Terrorismo, establecido en 1999 por una iniciativa argentina, dos años antes de los atentados del 11 de septiembre, para más datos, ver Hirst 2003: 42; CICAD: Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas, establecida en 1986; CIFTA: Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados, entró en vigor en 1998.

ciones para que la Asamblea General determine las normas que precisen esa relación y el mandato de la Junta. El eco que tuvo la consagración de un concepto tan amplio de la seguridad hemisférica fue mixto. Hay quienes evaluaron la Declaración como "importante avance en cuanto a consensuar las diversas agendas de seguridad en el Hemisferio" (Rojas Aravena 2003b: 13). Otros advierten el peligro de volver a "una concepción totalizadora de la seguridad" (Gaspar Tapia 2003: 15) tal como fue, en tiempos de las dictaduras militares, la denominada seguridad nacional con su particular énfasis en la contrainsurgencia y el combate al "enemigo interno". En efecto, consagrar una concepción de seguridad, donde no se distingue claramente entre los problemas de seguridad externa y aquellos que tienen relación con la seguridad pública, sin diseñar un sistema multidimensional de respuesta, implica el riesgo que continúe vigente un enfoque unidimensional de tipo militar, empleando soluciones militares para todos los problemas de seguridad (Varas 1998: 12). Ante ello, resulta aún menos comprensible que se hayan mezclado las nuevas amenazas -parcialmente aplicables a los conflictos internos armados como los hay en Colombia (con tendencias de regionalización), México y Perú- con "preocupaciones y otros desafíos a la seguridad" que incluyen aspectos económicos, sociales, de salud y ambientales. El "securitizar" la agenda del desarrollo esté quizás motivado por la búsqueda de nuevos roles para las Fuerzas Armadas (Villagra Delgado 2003: 9). Asimismo es posible que esto responda al cálculo de algunos gobiernos latinoamericanos, que apuntan a captar la atención y el apoyo de los EE.UU. agregando sus problemas sociales, ambientales y de salud a una agenda de seguridad hemisférica (Nolte 2004: 80). Un indicio de ello sería la apelación sin rodeos de la Declaración a la "solidaridad entre los Estados y acciones de las instituciones financieras internacionales" para enfrentar la pobreza extrema, la inequidad y la exclusión social. 1.2.

Las posiciones del Cono Sur respecto al concepto de seguridad hemisférica a la luz de sus percepciones de amenazas

Para el Gobierno argentino la seguridad hemisférica no descansa ya sobre [...] un esquema de relaciones militares sino sobre la base de relaciones de cooperación, transparencia y confianza mutua así como sobre la defensa de valores comunes [...] tales como la democracia representativa [y] los derechos humanos.

Fuera de ello, las amenazas a la seguridad del Hemisferio, desde la óptica de Buenos Aires, ya no provienen de "amenazas militares externas" sino de nuevos desafíos de carácter transnacional como "el narcotráfico, el terrorismo, el crimen organizado, la corrupción, el tráfico ilícito de armas, las migraciones ilegales, la pobreza extrema, los daños al medio ambiente [y] la inestabilidad económica". La aparición de nuevas amenazas, sin embargo, no implica "desatender la nece61

sidad de mantener la capacidad para prevenir los conflictos entre Estados". Por la naturaleza de las nuevas amenazas "resulta insuficiente limitarse a [su] origen geográfico". Enfrentarlas requiere, a juicio de la Argentina, "una mayor vinculación entre las instituciones de cada país con competencia en el tema que se trate, [...] sea[n] las agencias al combate al narcotráfico, la justicia [o] las fuerzas de seguridad" contando además con los aportes de los "distintos órganos de la OEA con competencia en las materias". Brasil, por lo general, comparte las apreciaciones de su antiguo rival, aunque su lista de nuevas amenazas es más limitada. Itamaratí caracteriza el Hemisferio como una región con [...] baja incidencia de amenazas tradicionales a la seguridad [que] pierden espacio ante nuevas amenazas, estructuralmente distintas [entre las que] destacan el narcotráfico y las actividades delictivas conexas, así como el terrorismo.9

Dado que las implicancias de estas amenazas tienen "relación más expresiva con el campo de la seguridad [...] que con el de la defensa", les corresponde a las fuerzas policiales enfrentar y combatirlas. En consecuencia, el gobierno brasileño manifiesta rotundamente que "el delito organizado no debe ser enfrentado por fuerzas armadas regulares" y que el combate de las nuevas amenazas se beneficia del "intercambio de información y de la cooperación entre Estados en el campo de la seguridad". Además se agregan dos aspectos: Itamaratí hace referencia explícita a los principios de la Carta de la OEA como elementos de orientación de la seguridad hemisférica y enfatiza "privilegiar la negociación diplomática". En vista de que las acciones de la guerrilla colombiana "son motivo de preocupación" en Brasilia, como se constata en un documento oficial sobre Política de Defensa (ver República Federativa del Brasil 1996: 2.12), este punto cobra especial relevancia. El gobierno chileno, en principio, coincide con estas apreciaciones, al manifestar que el sistema de seguridad hemisférica [...] se funda en los tradicionales principios [...] de la Carta de la OEA [...] entre los que destacan el respeto al derecho internacional [...], el respeto a la soberanía e independencia de los Estados y la no intervención en los asuntos internos de los Estados [aunque en su forma actualizada] para dar cabida al nuevo principio de fortalecimiento de los regímenes democráticos y al respeto a los derechos humanos.

Asimismo se perciben en Chile, [...] múltiples nuevas amenazas a la seguridad [hemisférica entre las que] destacan las migraciones ilegales masivas, el narcotráfico, terrorismo, tráfico ilícito de armas, ciber9

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Nótese que la respuesta de Brasil al Cuestionario es la única que está fechada antes de los atentados terroristas del 11 de septiembre. Según Soriano/Mackay (2003: 6), desde entonces Itamaratí agregó a su listado de amenazas a la seguridad hemisférica la corrupción, el lavado de dinero y los desastres naturales, no así el deterioro del medio ambiente por temer bajo este pretexto una intervención en la región amazónica.

crimen y corrupción y sus vinculaciones con la delincuencia transnacional organizada, las enfermedades pandémicas; las catástrofes y desastres naturales y el transporte de sustancias peligrosas.

Éstas, sin embargo "afectan de manera disímil a los diferentes estados". En general, el gobierno chileno no se cansa en enfatizar que "cada región o subregión en América presenta características especiales que requieren de respuestas diferenciadas". Ya en documentos anteriores las nuevas amenazas se consideraban [...] problemas de seguridad más que de defensa, y que tienen efectos diversos en los distintos países. De aquí que ellos no sean unánimemente percibidos como amenazas globales para la región, sino como amenazas sólo para algunos países (Ministerio de Defensa Nacional 1997: 59).

El gobierno del Paraguay no agrega nuevos aspectos a las apreciaciones y percepciones de amenazas hechas por los países ABC, por cuanto los principios rectores están "claramente establecidos en [...] la Carta de la OEA" y la seguridad hemisférica se confronta con [...] el narcotráfico y sus delitos conexos, el terrorismo, la corrupción, el crimen organizado, la trata de personas, migraciones ilícitas, el contrabando con todas sus modalidades, la contaminación ambiental y el tráfico de materiales peligrosos.

También Uruguay comparte las apreciaciones de sus socios del Mercosur con respecto a los principios de la seguridad hemisférica ("consagrados en la Carta de la OEA") y en cuanto a las "nuevas amenazas no enervan la existencia eventual de las tradicionales en materia de seguridad". Sin embargo, es en Montevideo donde se percibe el mayor número de amenazas nuevas a la seguridad hemisférica (ver Tabla 1). Éstas son, [...] además de los tradicionales, v.g. agresiones extra o intra continentales [...] la pobreza crítica [...], el narcotráfico y los delitos conexos [...], el terrorismo y los movimientos socio-políticos conexos al uso [...] de armamentos [...] a su tráfico [...] así como el radicalismo religioso [...], la extrema desigualdad en la distribución de la riqueza [...], el deterioro del medio ambiente [...], la acción de las organizaciones delictivas nacionales e internacionales que operan con el tráfico de armas, trata de blancas y niños, comercio de órganos humanos, [...], los movimientos migratorios masivos.

Además, una vez identificadas las nuevas amenazas, Uruguay propone como único país en la subregión definirlas "concretamente en un instrumento jurídico (puede ser un protocolo adicional a la Carta de la OEA)".

63

Tabla 1:

La seguridad hemisférica desde la óptica del Cono Sur Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay

Bases de la seguridad hemisférica

V

Los principios de la Carta de OEA a) Relaciones de cooperación, transparencia, confianza mutua Amenazas a la seguridad hemisférica Amenazas tradicionales pierden espacio ante amenazas nuevas Amenazas nuevas no anulan la existencia eventual de las tradicionales

V

V

V c)

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V d)

V

V V V V V V

V V V V e) V e)

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V

V

Las amenazas nuevas comprenden... .. .narcotráfico ...terrorismo .. .crimen organizado ...corrupción ...tráfico ilícito de armas ...migraciones (ilegales) masivas .. .deterioro del medio ambiente

V

.. .pobreza extrema/crítica

V

continúa en la página siguiente

64

V

V V Vo V V V

V

V

V V

.. .trata de personas .. .desastres naturales

V V V V

V V

.. .transporte de sustancias peligrosas .. .inestabilidad económica

V V V V V V

V

V

Argentina Brasil

Chile Paraguay Uruguay

...enfermedades pandémicas

V

...cibercrimen

V

.. .contrabando .. .radicalismo religioso

V

V

.. .extrema desigualdad Enfrentar las nuevas amenazas Cooperación entre los países / Intercambio de información

V

Mayor vinculación entre las instituciones de cada país

V

V

Acciones policiales y no militares

V

Privilegiar la negociación diplomática

V

a) Entre ellos el respeto al derecho internacional, la soberanía e independencia de los Estados, la no intervención en los asuntos internos, la solución pacífica de controversias. b) No mencionada en forma explícita, sino circunscrita como defensa de valores comunes como la democracia y los derechos humanos. c) Las amenazas a la seguridad del Hemisferio ya no provienen de amenazas militares externas sino de nuevos desafíos. d) La aparición de nuevas amenazas no implica desatender la necesidad de mantener la capacidad para prevenir los conflictos entre Estados. e) Amenaza no mencionada en forma explícita, sino circunscrita como actividad delictiva conexa al narcotráfico. f)

Incluye el comercio de órganos.

Fuente: respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3, 6.9.2001 (Brasil); add. 12, 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001 (Uruguay).

65

2.

De los instrumentos jurídicos

2.1.

El TIAR, el Pacto de Bogotá y las convenciones interamericanas en materia de seguridad hemisférica

Con el TIAR, suscrito en Río de Janeiro en 1947 -por lo cual se le conoce también como "Tratado de Río"- el Hemisferio dispone de un instrumento de defensa colectiva frente a los actos de agresión externa. Su artículo 3 o establece que [...] un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque.

No está claro, sin embargo, si este artículo es aplicable también en caso de conflictos entre Estados del Hemisferio. Aunque formalmente vigente, en la práctica existen marcadas divergencias entre sus 21 países signatarios10 respecto a la vigencia efectiva del TIAR. Mientras algunos (ver Compendio de Respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre nuevos enfoques de la Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-430/02 rev. 1, 1 octubre 2002, pp. 39-43) lo han considerado anticuado e inactivo hasta inútil y "obsoleto" (México), otros lo consideran plenamente vigente (EE.UU.). Los países latinoamericanos por lo general alegan que el TIAR, más que satisfacer las necesidades comunitarias, ha atendido básicamente a los intereses de Washington durante la Guerra Fría. En efecto, todo indica que desde un principio los EE.UU. y Latinoamérica tenían expectativas muy divergentes en relación con este instrumento (Muñoz 1987).11 Un intento por adecuar el TIAR a los cambios en el sistema internacional introduciendo mecanismos para garantizar "la seguridad económica colectiva" y estableciendo una regla de excepción por medio de la cual ningún Estado está obligado al empleo de la fuerza sin su consentimiento fracasó en 1975 (Casabianca 2001). Las reformas planteadas por el Protocolo de San José nunca entraron en vigor; sólo ocho países lo ratificaron (ver Gráfico 1). Desde su aprobación en 1947 el TIAR ha sido invocado en más de veinte oportunidades, diez convocatorias consiguieron resoluciones para afianzar su carácter anti-subversivo o anticomunista, entre ellas la exclusión de Cuba del Sistema Interamericano (Rojas Aravena 1998a: 15-16). Tras dos décadas de 10

México, en una decisión unilateral, entendida como una reacción al descuido de EE.UU. frente a sus peticiones en lo referente a concesiones en política inmigratoria, renunció al TIAR el 6 de septiembre de 2002 por considerarlo "un caso grave de obsolencia e inutilidad [que] ha impedido, en contra de sus propósitos, la generación de una idea de seguridad adecuada a los alcances y necesidades del hemisferio" (citado por Bermúdez Torres 2003: 101). " Partiendo de la teoría de los regímenes internacionales últimamente se argumentó que el TIAR no constituye un régimen interamericano de cooperación en materia de seguridad y defensa debido a que "el reconocimiento de [sus] principios y normas, así como la convergencia de las expectativas de las partes [...] posiblemente nunca hayan existido" (Alarcón Deza 2002).

66

agonía -partiendo del intento frustrado de la Argentina de invocarlo en 1982 en ocasión de la Guerra de las Malvinas- la más reciente aplicación por iniciativa de Argentina y Brasil 12 se dio con ocasión de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. Los ministros de Relaciones Exteriores de los Estados miembros del TIAR, reunidos en su carácter de órgano consultivo del tratado, constataron que los atentados contra EE.UU. debían entenderse como un ataque contra todos los Estados americanos. En realidad no correspondía invocar el TIAR en este caso, pues su artículo 3 o sólo prevé las agresiones entre Estados y no los ataques de actores no estatales, como los grupos terroristas (Tokatlián 2002: 103). Fuera de eso, hay posiciones contrapuestas en cuanto a si el artículo 6 o del TIAR - q u e permite su invocación "si la integridad del territorio o la soberanía [...] de cualquier Estado Americano fueren afectadas por una agresión que no sea ataque armado [...] o por cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América"- abarca las nuevas amenazas transnacionales o no. A diferencia del resto del continente, para Washington ambos artículos del TIAR han mostrado "su habilidad para adaptarse y responder a amenazas nuevas y tradicionales" (Colin Powell, citado por Bermúdez 2003: 101, ver también Compendio de ..., OEA/Ser.G, CP/CSH430/02 rev. 1, 1 octubre 2002, p. 42). Dado que los EE.UU., en "guerra contra el terrorismo", identifican como terroristas a cinco grupos operando en Colombia y Perú (Kurtenbach 2002: 107), el interpretar correctamente estos artículos ambiguos del TIAR está lejos de ser un mero ejercicio académico. En efecto, no faltan voces en América Latina advirtiendo que la aplicación del TIAR, por ejemplo en Colombia, "puede ser sumamente peligrosa" (Tokatlián 2002: 104). En forma similar, también se le atribuye poca eficacia y operatividad al Tratado Americano de Solución Pacífica, conocido como Pacto de Bogotá, suscrito en 1948 y al que sólo adhirieron 14 países (ver Gráfico 1). El Pacto establece en sus 60 artículos procedimientos de buenos oficios, mediación, investigación, conciliación, judiciales y de arbitraje, aplicados en no más de cuatro casos desde 1948 (Casabianca 2001). Existen, además, considerables reservas respecto al mecanismo automático de arbitraje obligatorio y al recurso a la Corte Internacional de Justicia. Otros países consideran que el Pacto les impide juzgar por sí mismos sobre hechos que son de su jurisdicción interna. Fuera de eso, el sistema de solución pacífica de controversias establecido por la Carta de la OEA, especialmente tras las enmiendas introducidas por el Protocolo de Cartagena (1985) que confirieron al respecto nuevos poderes y atribuciones al Consejo Permanente, hace que la efectividad del Pacto de Bogotá se vuelva más limitada aún. No sorprende por lo tanto que exista una divergencia de fondo en la OEA (ver Compendio de ..., OEA/Ser.G, CP/CSH-430/02 rev. 1, 1 octubre 2002, pp. 5012

Respecto a los motivos del Brasil para invocar al TIAR, ver Tokatlián 2002: 103-104; Bitencourt 2003: 25-27 y Bodemer 2003: 45-49; para un resumen de las reacciones latinoamericanas ante los atentados del 11 de septiembre, en parte ambiguas, ver Kurtenbach 2002: 105-107 y Soriano/Mackay 2003: 5-8.

67

54) acerca de la conveniencia de revisar (Beiice, Chile, Panamá, Perú) o sustituir (Colombia, Ecuador, Venezuela) el Pacto de Bogotá. Gráfico 1: El Sistema Interamericano de Seguridad: la adhesión a sus instrumentos PEA 1 (1948) JID

(1942) TIAR (1947) Argentina

Bélico 3

[Cuba ] Jamaica

Dominica Grenada San Vinvente & Grenadines Santa Lucia St. Kitts 8 Nevis

SSR (1996)

Canadá Guyana Surinam

Antigua & Barbuda Barbados

Bolivia Ecuador Trinidad & Tobago Venezuela

Colombia El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Chile Paraguay

[Protocolo de Reformas al TIAR (1975) 6 ]

Costa Rica Haiti Perú Pep. Dominicana

Uruguay

P a c t o de Bogotá (1948)

Brasil EE.UU. Guatemala

México4

1

Implica la ratificación de la Carta de la OEA y sus cuatro protocolos de reformas, como el "Protocolo de Buenos Aires (1967)" [no ratificado por Bel ice, Canadá, Cuba y Guyana], el "Protocolo de Cartagena de Indias (1985)" [no ratificado por Belice, Canadá, Cuba, EE.UU., Guyana y Haití], el "Protocolo de Washington (1992)" [no ratificado por Cuba, Dominica, Grenada, Haití, Jamaica, México, Rep. Dominicana, Santa Lucía, St. Kitts & Nevis, Surinam y Trinidad & Tobago] y el "Protocolo de Managua (1993)" [no ratificado por Cuba, Haití y Surinam],

2

Costa Rica, Haití, Panamá y Surinam son miembros inactivos de la JID, Canadá es miembro desde diciembre de 2002, ver Freeman 2004.

3

Cuba fue excluido en 1962 de la OEA, su membresía en la JID está suspendida.

4

México renunció al TIAR en septiembre de 2002.

5

Según la respuesta de Uruguay al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica, OEA/SER.G, CP/CSH-410/01, add.6, 1.12.2001, este país ratificó también el Protocolo de Reformas al TIAR.

6

Por la falta de ratificaciones el Protocolo de Reformas al TIAR nunca entró en vigor.

Fuente: estado de firmas y ratificaciones de B-29: TIAR (www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29.html); adopt 2.9.1947, entró en vigor 3.12.1948. A-41: Carta de la OEA (www.oas.org/juridico/spanish/fnmas/a-4l .html); adopt. 30.4.1948, entró en vigor 13 12 1951. A-42: „Pacto de Bogotá" (www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-42.html); adopt. 30.4.1948, entró en vigor 6.5.1949 B-31: Protocolo de Buenos Aires (www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-31.html); adopt. 27 2.1967, entró en vigor 27.2.1970. B-29 (1): Protocolo de Reformas al TIAR (www.oas org/juridico/spanish/tratados/b-29(l).html); adopt. 26.7 1975. A-50: Protocolo de Cartagena de Indias (www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-50.html); adopt. 5.12.1985, entró en vigor 16.11.1988. A-56: Protocolo de Washington (www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-56.html); adopt. 14.2.1992, entró en vigor 25.9.1997. A-58: Protocolo de Managua (www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-58.html); adopt. 10.6.1993, entró en vigor 29.1.1996 Tratado Estableciendo el Sistema de Seguridad Regional (SSR) (www.oas.org/csh/spanish/c&t42.asp); adopt 5.3 1996.

Finalmente el Hemisferio ha desarrollado desde 1997 con la "Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados" (CIFTA), con la "Convención Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales" y con la "Convención Interamericana contra el Terrorismo" tres nuevos instrumentos jurídicos en materia seguridad hemisférica. La adhesión a éstas, sin embargo, aún deja mucho que desear (ver Gráfico 2). Gráfico 2: El Sistema Interamericano de Seguridad: la adhesión a sus nuevas convenciones C o n v e n c i ó n I n t e r a m e r i c a n a c o n t r a la F a b r i c a c i ó n y el Tráfico Ilícitos de A r m a s d e F u e g o , M u n i c i o n e s , Explosivos y Otros Materiales Relacionados (CIFTA) (1997)

C o n v e n c i ó n I n t e r a m e r i c a n a s o b r e T r a n s p a r e n c i a e n las A d q u i s i c i o n e s d e Armas Convencionales (1999)

Ecuador Guatemala

Convención Interamericana c o n t r a el T e r r o r i s m o ( 2 0 0 2 )

Argentina

Paraguay

Canadá1

Antigua & B a r b u d a

Brasi)

Uruguay

El S a l v a d o r

México

Chile

Nicaragua

Panamá

Perú

Venezuela

Bahamas Beiice Bolivia Colombia Costa Rica Dominica Grenada Santa Lucia Trinidad & Tobago

1 Canadá no ratificó la CIFTA. Fuente:

estado de firmas y ratificaciones de A-63: Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilicitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados (CIFTA) (www.oas.org/juridico/ spanish/tratados/A-63.html), adopt. 14 11.1997, entró en vigor 1.7.1998; A-64: Convención Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales (www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-64.htm), adopt. 7.6.1999, entró en vigor 21.11.2002; A-66: Convención Interamericana contra el Terrorismo (www oasorg/juridico/spanish/tratados/ a-66.htm), adopt. 3.6.2002, entró en vigor 10.7.2003.

69

2.2.

Las posiciones del Cono Sur respecto al TIAR, del Pacto de Bogotá y de las convenciones interamericanas en materia de seguridad hemisférica

A juicio de la Argentina, país que ratificó el TIAR, no así su Protocolo de Reformas ni el Pacto de Bogotá (ver Gráfico 1), siempre ha existido una voluntad política en el marco de la OEA "por establecer instrumentos jurídicos que regulen la solución de las controversias en forma pacífica". Sin embargo, "no hay una marcada voluntad de recurrir a ellos cuando esas controversias surgen". El Pacto de Bogotá, por lo tanto, solamente ha tenido "una vigencia tácita". Determinar, en cambio, la relevancia del TIAR "requiere un análisis detallado": si bien no da "respuesta a las nuevas amenazas de naturaleza criminal o social", el TIAR "sigue siendo un instrumento que podría resultar adecuado para enfrentar [cada vez menos probables] situaciones de agresiones armadas externas". Buenos Aires enfatiza que el TIAR "contiene también cláusulas que abarcan otros supuestos que generan la obligación de ayuda mutua y común defensa", haciendo referencia no solamente al artículo 6 o , mencionado arriba, sino a "la preservación de la democracia y los derechos humanos [como] [...] objetivos legítimos [del TIAR]". Procura por lo tanto "que todos los países de la OEA" se incorporen al tratado. Al mismo tiempo no se descarta "establecer otros instrumentos que pudieran complementarlo [el TIAR] en lo concerniente a las nuevas amenazas de naturaleza no militar". Brasil, único país en el Cono Sur que ratificó el TIAR, su Protocolo de Reformas y el Pacto de Bogotá (ver Gráfico 1), va más allá en su evaluación de los instrumentos jurídicos existentes en el Hemisferio en materia de seguridad y defensa. Menciona la CIFTA y la "Convención Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales" (ver Gráfico 2) como "instrumentos que fortalecen la seguridad en el continente americano". Asimismo Itamaratí entiende la misma Carta de la OEA como "importante instrumento jurídico para la prevención de conflictos en el Hemisferio, especialmente tras las enmiendas introducidas por el Protocolo de Cartagena (1985)". Al Pacto de Bogotá, Brasilia le atesta una "efectividad limitada" por no ser "el único instrumento en la materia" y "ante el hecho de que la mayor parte de los Estados Miembros de la OEA no adhirió al instrumento". En cuanto al TIAR, el Brasil comparte la opinión de Argentina "de que el Tratado de Río perdió importancia en el ámbito del Sistema Interamericano". Ello no por "deficiencias o imperfecciones del texto del Tratado", sino más bien como resultado "de la menor incidencia de las amenazas tradicionales a la seguridad en el Hemisferio". Como el TIAR no constituye "un factor de limitación a las iniciativas encaminadas a enfrentar otras amenazas, el Gobierno del Brasil no confiere carácter de urgencia al propósito de [su] reforma". Algo sorprendente y contradictoria es la afirmación de la Cancillería chilena de que "el Sistema Interamericano cuenta con instrumentos sólidos que han permitido la solución de conflictos de manera adecuada". Es sorprendente por70

que ninguno de estos instrumentos evitó los problemas generados en el ámbito vecinal de ese país, derivados de la no solución de sus controversias limítrofes con Argentina, Perú y Bolivia (ver Arancibia Reyes 2000). 13 Por otra parte, la afirmación es contradictoria porque Santiago al mismo tiempo considera con miras al Pacto de Bogotá, que "el escaso número de países de la región que lo han ratificado, es una indicación más de la necesidad de su reforma". Además Chile "aboga por una reestructuración [del Sistema Interamericano] que consagre mecanismos complementarios para hacer frente a las nuevas realidades imperantes en el continente americano". Dado que "los supuestos de la seguridad hemisférica definidos en 1947 han cambiado", se requiere "complementar al TIAR en lo relativo [...] a las nuevas amenazas a la seguridad". No obstante ello, "el Tratado de Río mantiene su vigencia". En otro texto se considera además "particularmente relevante" la adhesión a la Convención Interamericana sobre el Terrorismo y a la CIFTA (Winter 2003: 26). Asunción opina al igual que el resto del Cono Sur que el "Tratado de Río" "aunque válido, ha perdido aplicabilidad". Ello debido "a la mayor cantidad e intensidad de las nuevas amenazas que exigen una reacción más bien preventiva que reactiva". Dado que el TIAR solamente responde a las tradicionales amenazas, Paraguay "está abierto a una eventual reforma del TIAR que contemple su aplicabilidad en afrontar las nuevas amenazas". En cuanto al Pacto de Bogotá, Asunción sostiene que "sería más efectivo con la ratificación por parte de los países que aún no lo hicieron". Igual como en el caso de Brasil, para Paraguay las dos convenciones interamericanas, mencionadas arriba, junto con la Convención Interamericana contra el Terrorismo "se suman a los instrumentos que fortalecen la seguridad [...] del Hemisferio". A juicio del gobierno uruguayo la OEA sí dispone con "la Carta de la OEA, el Pacto de Bogotá, el TIAR, la CSH, la JID y el CID" de los instrumentos necesarios, tanto para la prevención y resolución de conflictos como para la solución pacífica de controversias. Al mismo tiempo, al igual que Chile, sostiene que "los actuales instrumentos [deben ser revisados] ya que ellos no atienden adecuadamente las amenazas tradicionales (sic) como puede ser el terrorismo". Es así que el TIAR [ . . . ] no es ya [como la Carta de la OEA, el Pacto de Bogotá, la CSH, la JID y el CID] adecuado para enfrentar las realidades de las amenazas actuales pues no posee la flexibilidad suficiente para completar los peligros [...] que no individualizan concretamente a un Estado agresor.

13

Esta posición de la Cancillería chilena se contradice con lo que se sostiene en círculos militares o en el Ministerio de Defensa donde se argumenta que "no existe en la región un tratado internacional con legitimidad política e instrumentos adecuados para hacer frente a situaciones de crisis" (Cheyre 2002: 197) y que "ni la OEA ni el TIAR han resuelto alguno de los conflictos surgidos en los últimos 20 años" (citado por Cheyre 2002: 207).

71

Montevideo considera "necesario implementar un instrumento complementario a éste que atienda las nuevas amenazas o, en su defecto, elaborar un nuevo Tratado de Seguridad Hemisférica". En cuanto al Pacto de Bogotá, estima que "tiene el mérito de incorporar todos los medios de solución pacíficas de controversias que se conocen, integrándolos de una manera uniforme y en forma bien estructurada". El tratado, a juicio del Uruguay, "ofrece los medios utilizables y otorga la necesaria libertad de acción a los Estados parte de recurrir a los procedimientos que consideren mas apropiados". Tabla 2:

Las posiciones del Cono Sur respecto al TIAR y del Pacto de Bogotá Argentina

Brasil

Chile Paraguay

Uruguay

El TIAR mantiene su vigencia en lo V V V V V relativo a agresiones externas no da respuesta a nuevas V V amenazas V V A/c) debe complementarse/reformarse en lo relativo a las nuevas amenazas V debe ser ratificado por todos los Estados miembros de la OEA El Pacto de Bogotá es un instrumento válido d) V a/ V tiene una vigencia tácita V V V tiene una efectividad limitada por V el escaso número de ratificaciones tiene una efectividad limitada por la existencia de instrumentos similares V requiere de una reforma a) El TIAR no tiene por objeto dar respuesta a las nuevas amenazas de naturaleza criminal y social. b) El TIAR requiere un análisis para determinar la conveniencia de establecer otros instrumentos que pudieran complementarlo. c) Sería necesario implementar un instrumento complementario o elaborar un nuevo Tratado de Seguridad Hemisférica. d) En el sentido de ser una base fundamental del Sistema Interamericano (Chile), de presentar la gama de soluciones en la resolución de controversias (Paraguay) y de ofrecer los medios utilizables a los Estados parte para recurrir a los procedimientos que consideran más apropiados (Uruguay). Fuente: respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3, 6.9.2001 (Brasil); add. 12, 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001 (Uruguay).

72

3.

De las instituciones

3.1.

La Junta Interamericana de Defensa

La Junta Interamericana de Defensa (JID), creada ya en 1942 con sede en Washington, fue concebida como un organismo militar interamericano a fin de estudiar, recomendar y planear medidas para la defensa colectiva del Hemisferio durante la Segunda Guerra Mundial. La misión de la JID, originalmente provisoria, se prolongó terminada la Guerra y después de la creación de la OEA en 1948, cuando se consideró que existían otras amenazas desde el exterior del Hemisferio que podían dar lugar a una agresión contra sus Estados. Los principales órganos de la JID son un Consejo de Delegados, 14 un Estado Mayor Internacional15 y desde 1962 el Colegio Interamericano de Defensa (CID). 16 Su presidente, de acuerdo con los estatutos, es un militar representante del país sede, y por ende, siempre un general estadounidense (ver www.jid.org/about/history.asp; Freeman (2004); "El Colegio Interamericano de Defensa"). Terminada también la Guerra Fría, la OEA en 1993 resolvió que [...] provisoriamente la Asamblea General, la Reunión Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores y el Consejo Permanente podrán requerir de la JID asesoramiento y prestación de servicios consultivos de carácter técnico-militar, que en ningún caso podrán tener naturaleza operativa (citado por González Gálvez 1998: 73-74).

Dos años más tarde la JID se atribuyó a sí misma una nueva misión. En adelante no sólo [...] prestará asesoramiento [...] [sino] actuará como órgano de planeamiento y preparación para la defensa del continente americano y desempeñará las funciones consultivas que le competen para contribuir a [...] la seguridad en el continente (González Gálvez 1998: 74).

14

15

16

Determina las políticas, dirige las actividades, aprueba los planes de estudios del CID. Compuesto por militares en servicio activo, designados de manera directa por los Estados miembros de la JID. Cada delegación tiene derecho a un voto. No existe poder de veto. Compuesto por oficiales del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea de los Estados miembros. Las delegaciones pueden asignar a tantos oficiales como lo deseen sin que exista un límite numérico. Cuenta con divisiones de Planes, Logística e Inteligencia. En la actualidad ayuda en caso de desastres naturales, actúa en programas de desminado en Centroamérica -supervisando operaciones de remoción de minas en Nicaragua, Honduras y Costa Rica- y lleva un inventario sistematizado sobre las medidas de fomento de la confianza y la seguridad de carácter militar. El CID ofrece el denominado "Curso Superior de Defensa Continental", de 11 meses de duración y que se dirige tanto a oficiales militares y policiales como a funcionarios civiles. Desde su inicio se han graduado más de 2000 alumnos provenientes de 23 países de la OEA. Para ampliar la participación a todos los países miembros de la OEA, se inició en 2002 una serie de seminarios, financiados por el Ejército de EE.UU., sobre las nuevas amenazas y las operaciones de paz.

73

En su página web, la JID se concibe como [...J un foro internacional integrado por representantes militares [...] que colaboran en identificar soluciones a los retos comunes de defensa y seguridad que surgen en el continente americano (www.jid.org).

La misión de la JID, poco clara y siempre provisoria, remite a su vínculo no menos claro y provisorio con la OEA. Tal como lo demuestra la siguiente tabla, la relación jurídica e institucional entre ambas organizaciones ha sido tema de opiniones encontradas y debates desde un principio. Tabla 3:

La JID y la OEA, una relación por definir

Ocasión / Resolución III Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas, Río de Janeiro, 1942 IX Conferencia Internacional Americana, Bogotá, 1948

Declaración / Conclusión Crea la Junta para "preparar gradualmente a las Repúblicas americanas para la defensa del Continente mediante la realización de estudios y la recomendación de las medidas destinadas a tal efecto".

Crea la OEA; hay oposición a transformar a la JID en un órgano militar permanente de la OEA; establece que la JID continuará actuando como "órgano de preparación para la legítima defensa colectiva contra la agresión" y que parte del financiamiento de la JID proviene del presupuesto de la OEA. Departamento de Asuntos Basándose en los fuertes vínculos operativos y jurídicos entre la JID y la OEA, el informe llega a la Jurídicos (DAJ) de la Secretaría General de la OEA, conclusión de que la JID es una "entidad" de la CP/doc.856/78, 15.8.1978 OEA. XXIII Asamblea General Reitera "la necesidad de definir la relación jurídica e de la OEA, AG/Res. 1240, institucional entre la JID y la OEA"; la labor de la 1993 JID consiste en "asesoramiento y prestación de servicios consultivos de carácter técnico-militar que en ningún caso podrán tener naturaleza operativa". Comisión de Seguridad Llega a la conclusión de que la Junta no es un órgano Hemisférica de la OEA, de la OEA y alude a la necesidad de una mayor clari1993 ficación por parte de la Asamblea General. Departamento de Derecho Describe la Junta como "parte del conjunto de instiInternacional de la Subse- tuciones que constituyen el Sistema Interamericano" cretaría de Asuntos Jurídi- y sugiere que la Junta es una "entidad" de la Organización y por ende uno de sus órganos. cos (SAJ) de la OEA, CP/CHS-264/00,29.2.2000 continúa en la página siguiente

74

Ocasión / Resolución

Declaración / Conclusión

XXXII Asamblea General Encomienda al Consejo Permanente "en vista de la de la OEA, AG/RES. 1848, importante suma del presupuesto [...] que se asigna 4.6.2002 anualmente a la JID, que examine la relación entre la OEA y la Junta y eleve recomendaciones a la Asamblea General y la JID para modificar la estructura e instrumentos básicos de la Junta [...] para clarificar [...] su condición con respecto a la OEA, incluido el principio de supervisión civil y la conformación democrática de sus autoridades". Departamento de Servicios Llega a la conclusión de que la relación entre la JID Legales de la OEA, Memo- y la OEA podría caracterizarse "como de hijastra a randum, 18.3.2003 madrastra. La JID no ha sido adoptada legalmente por la familia de la OEA. [...] Por razones históricas, optaríamos por que se designara a la Junta un Organismo Especializado [y no una entidad]". XXXIII Asamblea General Resuelve que la CSH "finalice el estudio y recode la OEA, AG/RES. 1940, mendaciones sobre la modernización y los cambios 10.6.2003 que se necesitan para proporcionar a la OEA la pericia técnica, consultiva y educativa en materia de defensa y seguridad". Conferencia Especial de Seguridad, México, OEA/Ser.K/ XXXVIII.CES/dec. 1/03 rev. 1., 28.10.2003

Reitera "la necesidad de aclarar la relación jurídica e institucional de la JID con la OEA". Recomienda que "la CHS concluya el análisis de la relación de la JID con la OEA y eleve recomendaciones [...] para que la Asamblea General determine las normas que precisen esa relación y el mandato de la Junta".

Fuente: elaboración propia del autor.

Como se puede observar, la relación que debe mantener la OEA con la JID así como su papel en cuanto a su debida supeditación a los órganos políticos de la OEA son temas que tampoco fueron definidos en la Conferencia Especial sobre Seguridad. En efecto, nunca se reconoció formalmente que la JID es un órgano de la Organización de conformidad con el artículo 53 de su Carta, sujeto en última instancia a las decisiones de la Asamblea General. No obstante ello, la JID recibe una parte considerable de sus fondos de la OEA. 17 Últimamente y en ana-

17

La JID tiene un presupuesto anual de alrededor de US$ 12 millones. Tres son sus proveedores: la OEA (19%) los EE.UU. (52%) y la totalidad de sus países miembros (29%). Los fondos aportados por la OEA disminuyeron en los últimos años por lo que la Junta ha tenido que reducir su personal civil de 87 empleados en 1987 a 15 empleados a fin del año 2001. Según palabras del actual presidente de la JID, los EE.UU. actualmente están efectuando un examen para reducir o incluso eliminar su aporte, fondos que se destinan mayo-

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logia con el parentesco familiar, esta relación ha sido caracterizada "como de hijastra a madrastra [sin que la J1D haya] sido adoptada legalmente por la familia de la OEA" (La Junta Interamericana de Defensa: Opciones legales para la adopción de la hijastra de la organización, CSH/GT/ADS-9/03, 2.4.2003). Al fin y al cabo será la Asamblea General la que deberá adoptar una resolución en la que designe a la J1D o como "organismo especializado" o como "entidad" de la Organización tales como el CICTE o la CICAD (ver Gráfico 3).18 Al igual que en el caso del TIAR, nuevamente son los EE.UU. y México los dos países en el Hemisferio que marcan las posiciones extremas respecto al mandato de la JID y su vínculo con la OEA. Sólo coinciden en lo urgente que es aclarar estas cuestiones. Mientras la Casa Blanca impulsa el aumento de atribuciones de la JID19, el gobierno de México es el que más se opone a ello. Siendo la JID un mero órgano asesor de la OEA, se argumenta, ésta [...] no puede tener atribuciones operativas para la lucha contra el narcotráfico o para la defensa de un modelo de democracia. [...]: ello abriría la posibilidad a acciones intervencionistas y hegemónicas que crearían inestabilidad e incertidumbre en el continente (González Gálvez 1998: 73).

La Junta, además, debería "transformarse para que su modus operandi sea democrático y refleje la genuina subordinación de los institutos armados en regímenes democráticos al poder civil". Más allá de eso se reclama que las instituciones de seguridad hemisférica "no pueden ser más monopolio de ningún país" (citado por Bermúdez Torres 2003: 106).

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ritariamente al pago de sueldos de 42 oficiales de este país, ver Freeman 2004 y "Estados Financieros de la JID": 17-18. En caso que se designara a la JID como organismo especializado, el vínculo con la OEA se establecería en un Acuerdo entre ambas instituciones; si la Junta fuese establecida como "entidad" de la Organización, la relación se establecería en un Estatuto aprobado por la Asamblea General. De momento tanto la JID como la OEA, recurriendo a "razones históricas", han recomendado designar a la Junta como organismo especializado y no "recrearla" como entidad. Desde la óptica de Washington, la JID debería formar parte integral del proceso de toma de decisiones en la OEA; los embajadores de la Organización serían asesorados por los militares en toda materia de seguridad. Fuerzas conjuntas por establecer bajo el mando de la JID podrían contener flujos ilegales de inmigrantes y refugiados y asegurar la defensa del Canal de Panamá (Perty/Primorac 1994: 118-122). Es más: la función de la JID "debería incluir la ampliación de la carta de la junta para [...] contribuir a la cooperación en intereses de seguridad no tradicionales; tratar de expandir la participación regional de la junta [...]; y buscar maneras de hacer posible que la junta responda, a pedido de los propios estados, a las preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños estados insulares" (Lauredo 2001).

Gráfico 3: El Sistema Interamericano de Seguridad: su base institucional

Conferencia de Ejércitos Americanos (CEA) [1960]

Conferencia Naval Interamericana (CNI) [1959]

Conferencia de Jefes de las Fuerzas Aéreas Americanas (CONJEFAMER) [1961]

2

3

Comprende la Asamblea General y la Secretaría General. Entre ellas: Conferencias Regionales sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad, Santiago 1995 (Declaración de Santiago) y San Salvador 1998 (Declaración de San Salvador); Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica, México 2003 (Declaración sobre seguridad en las Americas). Órgano de Consulta del TIAR según su artículo 11.

Leyenda:

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Foro / Órgano cívico-militar

- - - Vínculo no aclarado

Foro / Órgano civil

—

Vínculo orgánico

Foro / Órgano militar

Fuente: elaboración propia.

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3.2. Las posiciones del Cono Sur respecto a la JID A juicio del gobierno argentino la JID puede cumplir "un trabajo de asesoramiento a la labor de la CSH en temas que son de competencia militar", a saber: asesoramiento de carácter consultivo en materia de medidas de fomento de la confianza y seguridad de carácter militar, actualización del inventario de dichas medidas, programa de desminado humanitario, socorro en desastres naturales. Sin embargo, la JID "no debería involucrarse en temas vinculados con la seguridad cuyo tratamiento recae en la CSH ni en aquéllos para los cuales ya existen agencias competentes en la OEA (CICAD, CICTE)". La relación entre la OEA y la JID "puede reforzarse [...], pero siempre manteniendo los roles que le cabe a cada una de las instituciones". Será necesario asimismo "definir el vínculo jurídico entre la JID y la OEA". Además [ . . . ] se considera conveniente que ciertas tareas y actividades que emprenda la CSH en materia de seguridad hemisférica sean complementadas con aquellas que se llevan a cabo en otros órganos y organismos del sistema interamericano.

El Gobierno del Brasil considera [ . . . ] que las funciones consultivas y de asesoramiento de la JID favorecen el ejercicio cooperativo para [...] la seguridad en el Hemisferio, principalmente cuando estimula el intercambio de información y el entendimiento entre las Fuerzas Armadas de los países americanos.

Aunque el Brasil acepte discutir la atribución de nuevos mandatos a la JID, "se opone a las propuestas destinadas a introducir instancias militares en el Sistema Interamericano". Sin embargo, propone transformar "la JID en un organismo especializado de la OEA". De acuerdo con esta propuesta, [ . . . ] el financiamiento de la JID sería autónomo, su composición resultaría del interés de cada Estado miembro y le correspondería cierta independencia funcional, aunque prevalecieran las normas de la Carta de la OEA.

Ello no representaría su separación de la OEA, ya que "dicha transformación podría producirse mediante la adopción de un acta constitutiva, en la que se reiterarían los principios y objetivos de la Carta, y por convenio con la OEA". En opinión de Chile, la JID ha demostrado "ser sólo un mecanismo útil para fomentar el intercambio de información, apoyo al desminado y planes de contingencia en caso de desastres naturales". Dicho de otra manera: Santiago considera la JID, caracterizada por "su falta de universalidad" y con "funciones [que] no dicen relación con los tiempos actuales" como poco útil en toda tarea de asesoramiento. Ello debiera llevar "a un examen profundo de su estructura y fun-

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ciones". 20 El gobierno chileno cree "que podría considerarse el desempeño de la JID como secretaría técnica del Comité Consultivo de Defensa 21 y eventualmente de las reuniones de los Altos Mandos Militares y de la CMDA". Concuerda Chile con Brasil en el sentido de que "la JID podría transformarse en un organismo especializado de la OEA". Paraguay "se encuentra conforme con los objetivos de la JID: facilita el intercambio de informaciones; fomenta [la] colaboración entre las fuerzas [armadas]". Sin embargo, sería necesario "definir la vinculación jurídica y administrativa existente entre (la OEA y la JID)". Una posible solución podría ser, ajuicio de Asunción, "supeditar la JID a la CSH en lo referente a su asesoría técnica relativa al campo militar y las experiencias de las Fuerzas Armadas componentes de la Junta en lo relativo a cómo afrontan las nuevas amenazas". Uruguay si bien "valora la contribución (y las capacidades profesionales) de la JID" en acciones humanitarias, ayuda durante desastres naturales, supervisión y control de los programas de desminado, entiende "necesario determinar el modo de relacionamiento entre la OEA y la Junta". El Gobierno uruguayo considera la JID como "parte integrante de la OEA, aún cuando no se encuentra incorporado en forma expresa en su Carta constitutiva". Por tanto [... ] corresponde a la Asamblea General de la OEA definir la naturaleza de relación institucional así como encomendarle los mandatos que estime conveniente a la luz de los nuevos desafios que enfrenta la región.

Además, se deberá definir "una relación funcional basada en la profesionalidad del asesoramiento técnico-militar prestado a solicitud de los cuerpos políticos de la Organización. Asimismo asuntos tales como funciones, competencias, membresía y su presupuesto, deberán ser revisados" y se debe establecer "un marco normativo que clarifique los canales de comunicación". La relación entre la OEA y la JID "debe ser reforzada en la medida en que la OEA avance en materia de Seguridad Hemisférica contemplando las nuevas amenazas y en tanto no se cree al respecto un órgano sustitutivo para tales competencias".

20

21

En otro documento se expresa: "No podemos esperar más para iniciar un estudio de profundidad de [la JID] que cuenta con los medios pero no los mandatos, para desarrollar una labor [...] de asesoría profesional en materias de seguridad y defensa" (Winter 2003: 27). Órgano previsto en la Carta de la OEA pero que no ha tenido concreción en el marco de su estructura.

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Tabla 4:

Presente y futuro de la JID desde la óptica del Cono Sur Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay

Evaluación Facilita intercambio de información y fomenta colaboración entre FFAA Funciones consultivas y de asesoramiento favorecen la seguridad Sólo útil para apoyo al desminado y en caso de desastres naturales Deben ser revisados: funciones, competencias, membresía, dirección de sus órganos y su presupuesto Es necesario definir su vínculo jurídico con la OEA Futuras competencias Puede asesorar a la CSH en temas que son de competencia militar No debe involucrarse en temas cuyo tratamiento recae en la CSH u otros agencias de la OEA (CICAD, CICTE) No debe convertirse en una instancia militar en el Sistema Interamericano Futura relación con la OEA Transformación en un organismo especializado de la OEA Secretaría técnica del CCD d) Supeditado a la CSH en lo referente a su asesoría técnica al campo militar Funcional basada en la profesionalidad del asesoramiento técnico-militar prestado a solicitud de los cuerpos políticos de la OEA Relación con CEA, etc. y CMDA Secretaría técnica

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V V V V

a) Sólo útil para fomentar intercambio de información en materia de medidas de fomento de la confianza. b) Falta de universalidad; funciones que no se relacionan con los tiempos actuales. c) El financiamiento sería autónomo, su composición según el interés de cada Estado miembro y le correspondería cierta independencia funcional. d) Comité Consultivo de Defensa, órgano previsto en la Carta de la OEA de 1948, pero nunca convocado, ver www.jid.org/about/history.asp. Fuente: respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3, 6.9.2001 (Brasil); add. 12. 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001 (Uruguay).

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3.3.

La CMDA y las reuniones de los Altos Mandos

Paralela a la iniciativa de lanzar un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en 1994, los EE.UU. tenían la expectativa de que los países latinoamericanos adherirían a un concepto de seguridad cooperativa. De allí que se creó al año siguiente la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA), que tuvo lugar en Williamsburg. Desde entonces, se realizó una conferencia de este tipo en Buenos Aires (1996), Cartagena (1998), Manaus (2000) y Santiago de Chile (2002). En un inicio, el principal objeto de este foro fue expandir las medidas de confianza mutua (CMDA 1995) y recortar el margen de maniobra de las políticas de defensa nacionales. En los encuentros posteriores prevaleció la cooperación hemisférica en materia de combate al terrorismo, al narcotráfico y al tráfico ilícito de armas (CMDA 1998). Desde 1998 aparece igualmente el sistema de seguridad hemisférica así como sus mecanismos como un punto del temario de la CMDA. La próxima CMDA, que se desarrolló a fines de 2004 en Quito, tuvo como línea temática "La nueva arquitectura de la seguridad hemisférica" (ver La VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas 2004). A pesar de que los avances realizados por la CMDA fueran limitados (Hirst 2003: 38), estos foros han sido simbólicamente importantes. Es así que ejercieron en el pasado cierta presión para que Brasil implementara un Ministerio de Defensa Civil. Asimismo, la CMDA ha aumentado la necesidad en los países de trabajar conjuntamente con los militares y cooperar con los Ministerios de Relaciones Exteriores. Además, la CMDA estableció un contrapunto cívico-militar22 en un Sistema Interamericano de defensa tradicionalmente dominado y sobreinstitucionalizado por parte de los militares (Domínguez 1998: 26). 3.4.

Las posiciones del Cono Sur respecto a la CMDA y de las reuniones de los Altos Mandos

La Argentina considera la CMDA y los encuentros entre los Altos Mandos del continente "como útiles para [...] la cooperación hemisférica". Son, además, una buena oportunidad para que los ministros y militares "se conozcan, intercambien puntos de vista [...] en materia de defensa y seguridad". La Argentina "ve positivamente que se invite a la OEA" a la CMDA sin necesidad de realizar modificaciones en este vínculo mientras la CMDA se limite a emitir declaraciones "que no implican un seguimiento". En el caso que "este tipo de reuniones generara algún tipo de decisiones que impliquen acciones posteriores", sin embargo, "podrá pensarse en la OEA como organismo ejecutor de las mismas". La definición

22

En Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela así como en gran parte de América Central (Belice, El Salvador, etc.), militares en servicio activo o retirados siguen ocupando la cartera de defensa.

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de un nuevo concepto de seguridad, en todo caso, le compete a la CSH como "el ámbito adecuado".23 El Brasil comparte la apreciación mixta de Argentina en cuanto a la CMDA. Así, "las conferencias ministeriales de defensa [...] han constituido una masa crítica de ideas". Sin embargo, como [...] sus conclusiones no tienen carácter obligatorio, esos encuentros tienen naturaleza meramente consultiva, correspondiendo a la CSH el mandato político de llevar a cabo el proceso de revisión del Sistema de Seguridad Hemisférica.

Ajuicio del Brasil [...] debe haber mayor relación entre las conferencias y reuniones y la OEA. Se torna importante que exista transparencia en relación con las discusiones emprendidas en distintos foros, a ejemplo de lo que ocurrió con ocasión de la IV Conferencia Ministerial de Defensa, que contó con exposiciones del Secretario General y del Presidente de la CSH de la OEA.

A juicio de Chile los "encuentros sirven para promover las agendas de defensa y seguridad". Chile está a favor de que haya una representación de la OEA en estos encuentros. El representante de la OEA "debería ser el presidente de la CSH". Para Paraguay la CMDA así como las reuniones de los Altos Mandos "revisten gran importancia porque generan un ambiente de confianza y seguridad mediante el intercambio de experiencias, análisis de situaciones, suscripción de acuerdos". Pero, "sus conclusiones son consultivas y no obligatorias". Establecer una relación entre estas conferencias y reuniones y la OEA debería realizarse a través de la CSH. "No se deberían crear [...] nuevos mecanismos costosos y burocráticos". Uruguay aclara que la CMDA y las reuniones de los Altos Mandos [...] no son órganos propiamente dichos del sistema interamericano como la JID o el C1CTE, sino de existencia contingente. Su creación obedece a resoluciones que no tienen fuerza vinculante; sin embargo, su propósito parece obedecer [...] a la intención de contribuir a la Seguridad Hemisférica.

Se estima conveniente que "las CMDA se realicen dentro del ámbito de la OEA". En el escalón siguiente las reuniones de Jefes de Estado Mayor de las Fuerzas Armadas deberían vincularse con las anteriores (las CMDA) de manera de instrumentar la aplicación de las estrategias comunes acordadas en el nivel superior.

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Esta apreciación coincide con lo expuesto en el Libro Blanco de 1999: "Un paso mayor fue dado en la II Cumbre de las Américas [...]. En este encuentro [...] se encomendó a la Comisión de Seguridad Hemisférica la identificación de modos de revitalizar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano, relacionadas con la seguridad en el continente. La Argentina piensa que este contexto brinda una buena oportunidad para reformar los mecanismos de seguridad de la región" (República Argentina, Ministerio de Defensa 1999: 2-16).

Tabla 5:

L a CMDA y las reuniones de los Altos Mandos desde la óptica del Cono Sur Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay

Estos encuentros

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tiene naturaleza meramente consultiva por cuanto sus conclusiones no tienen carácter obligatorio

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no le corresponde el mandato político de llevar a cabo el proceso de revisión del sistema de seguridad hemisférica

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no son órganos propiamente dichos del Sistema Interamericano sino de existencia contingente

La CMDA

...y su vínculo con la OEA es positivo que se invite a la OEA

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debe haber una mayor relación la CSH es el órgano pertinente para vincularse con la C M D A En caso de que genere decisiones que impliquen acciones posteriores, podría pensarse en la O E A como organismo ejecutor de éstas

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a) Para la cooperación hemisférica y en cuanto representan una buena oportunidad para que los responsables se conozcan, intercambien puntos de vista (Argentina), para constituir una masa crítica de ideas (Brasil), sirven para promover las agendas de defensa y seguridad (Chile), revisten gran importancia porque generan un ambiente de confianza mediante el intercambio de experiencias, análisis de situaciones (Paraguay). b) Debe haber una representación de la OEA en estos encuentros. c) Se aprecia conveniente que las CMDA se realicen dentro del ámbito de la OEA. d) No se deberían crear nuevos mecanismos costosos y burocráticos. Fuente: respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3, 6.9.2001 (Brasil); add. 12, 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001 (Uruguay).

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4.

Conclusiones y perspectivas

Llegados a este punto, pueden retomarse los interrogantes arriba mencionados, a saber: (1) ¿existe una percepción compartida de amenazas a la seguridad hemisférica así como ideas consensuadas acerca de cómo enfrentarlas en el Cono Sur? Este grupo de países (2) ¿comparte visiones similares sobre los instrumentos y órganos de seguridad hemisférica, trátese del T1AR, del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá), de la JID o de la CSH? Los cinco Estados (3) ¿tienen una mirada conjunta de cara al futuro acerca de los foros continentales en materia de defensa como las reuniones de los Altos Mandos o la CMDA? Surgen así tres conclusiones al respecto: 1) En el Cono Sur existe -cum grano salís- una percepción compartida de las amenazas a la seguridad del Hemisferio. Aunque la cantidad de las amenazas percibidas varía según el país, hay un conjunto común de amenazas que comprende el núcleo duro de las denominadas "nuevas amenazas": el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado con sus delitos conexos tales como el tráfico ilícito de armas y la corrupción (ver Tabla 1). Además, un elemento dentro de este conjunto común está dado por la convicción compartida de que las amenazas tradicionales (los clásicos conflictos interestatales o un ataque extracontinental), aunque lejos de haber desaparecido por completo, perdieron relevancia en el continente. Así, la subregión no pierde de vista que aún hay más de 18 conflictos no resueltos en temas tradicionales, vinculados con las fronteras (Rojas Aravena 2003b: 14). Lo que se rechaza en el Cono Sur - y ello sería otro punto de convergencia- es asignarles a las nuevas amenazas un carácter homogéneo y, por ende, una solución única que implique el uso estandarizado de las Fuerzas Armadas en el combate contra el narcotráfico o el crimen organizado. En general, la subregión remite las nuevas amenazas al ámbito de la seguridad interior correspondiendo a la Policía y a la Justicia enfrentarlas y combatirlas. Sin embargo, el énfasis que se pone sobre el papel en distinguir entre "defensa" y "seguridad" -cuando en realidad "ambas están llamadas a responder conjuntamente a estas amenazas" (Grabendorff 2003: 13)- no impide que en la práctica los uniformados del Cono Sur hayan participado (Brasil, Paraguay) o vayan a participar (Argentina), por ejemplo, en el combate contra la delincuencia. Asimismo, existe otra vinculación que continúa generando tensiones: la aspiración a enfrentar las nuevas amenazas por medio de la cooperación reforzada y la coordinación entre los países, sin resignar por otra parte el principio de la no intervención. 2) Menos convergentes resultan las posiciones del Cono Sur respecto a los instrumentos jurídicos del Sistema Interamericano de Seguridad (ver Tabla 2). A pesar de los diferentes niveles de adhesión a los tratados y convenciones interamericanos (ver Gráficos 1 y 2), existe consenso respecto al Pacto de Bogotá de atribuirle una cierta irrelevancia, dado el escaso número de ratificaciones y por no ser éste el único instrumento de solución pacífica de controversias en el Hemisferio. Por otra parte, se concuerda en cambio en asignarle al T1AR plena 84

vigencia en lo relativo a las agresiones externas, aun cuando éste pueda estar perdiendo relevancia con la aparición de las nuevas amenazas. Sin embargo, no está del todo claro en qué medida el TIAR da respuesta a éstas, y requeriría, por ende, ser reformado o complementado. Mientras Chile, Paraguay y Uruguay se pronuncian en ese sentido, Argentina y sobre todo Brasil evitan posicionarse claramente, emitiendo respuestas algo ambiguas. Así, no resulta evidente la contribución del Cono Sur en cuanto a aclarar la aplicabilidad eventual del TIAR al momento de afrontar las nuevas amenazas, especialmente en el caso de ataques terroristas. 3) Las diferencias entre los países del Cono Sur se evidencian también en su evaluación de los órganos existentes del sistema de seguridad hemisférica (ver Tablas 4 y 5). En principio todos concuerdan con la necesidad de reforzar la relación entre la JID y la OEA, sin que exista claridad respecto a cómo establecer el vínculo jurídico: mientras Argentina, Brasil y Chile optan por designar a la JID como organismo especializado de la OEA, Paraguay opta por supeditarla a la CSH en lo referente a su asesoría técnica relativa al campo militar. Aun teniendo en cuenta todo el peso que se le atribuye en términos generales a la CSH -expresado en el rol que se le atribuye como órgano de coordinación en el Sistema Interamericano de Seguridad, así como en el mandato político que se le otorga para su posterior desarrollo a través de su respectiva reforma- el resto del Cono Sur no se quiere ir tan lejos. Igualmente ambivalentes son las posiciones del Cono Sur en el caso del mandato de la JID: en primer término existe consenso en no otorgarle a la Junta un mandato operativo o involucrarla en temas vinculados con la seguridad interna, lo que es expresado más claramente por Brasil.24 Sin embargo, mientras Argentina, Brasil y Paraguay por lo general se muestran conformes con las actuales funciones consultivas y de asesoramiento de la JID, Chile y Uruguay las consideran fuera de contexto, exigiendo su revisión profunda junto con su estructura y membresía. Además Chile - c o m o único país en la subregión-, considera el eventual desempeño de la JID como secretaría técnica tanto de las reuniones de los Altos Mandos Militares como de la CMDA. En lo que respecta a esta última, si bien es considerada útil, las propuestas sobre el modo de su vinculación concreta con la JID y con la CSH no constituyen más que esbozos de carácter extremadamente vago. La consideración conjunta de las posiciones del Cono Sur en su relevamiento del Sistema de Seguridad Interamericano permite reconocer que revisar como un todo dicho sistema no es ni deseable ni practicable. Más bien se opta por elabo24

Lo mismo se desprende de las manifestaciones del ministro argentino de Defensa, José Pampuro (citado por Crónica, 28.10.2003, ver www.cronica.com.ar), al referirse a la postura sostenida por los países ABC durante la Conferencia Especial sobre Seguridad respecto a la JID: "No estábamos dispuestos en ningún momento a aceptar la posibilidad de que en el marco de la Junta Interamericana de Defensa se incluyera el tema de seguridad como un elemento que pudiera involucrar la seguridad interna de los países con las Fuerzas Armadas."

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rar soluciones parciales para adaptarlo a las nuevas circunstancias. Brasil, en cambio, se presenta como el país que más tiende a mantener el statu quo, y con ello un sistema en el que las capacidades militares altamente asimétricas - e l presupuesto del Pentágono supera diez veces el conjunto de todos los presupuestos de Defensa latinoamericanos (Radseck 2003: 204)- reemplazan, de facto, la aplicación de por sí controvertida de sus mecanismos de seguridad colectiva. En vista de las áreas sin ley, como las hay también en el Cono Sur y donde la presencia física del Estado es escasa o simplemente inexistente, esto pareciera una empresa no exenta de peligros. De hecho, no puede dejar de pensarse qué ocurriría si se produjera un ataque terrorista contra los EE.UU. organizado desde territorio sudamericano (Latin America in 2020: 12). Dicha situación podría representar una suerte de venganza al hecho de que las proposiciones genéricas emanadas de una diplomacia de cumbres, tendiente a intercambiar preocupaciones mutuas, no sean acompañadas por iniciativas concretas de cooperación regional eficaz en el combate contra el crimen organizado o el narcotráfico. La inefectividad de dichas medidas, 25 juntamente con la inercia de los órganos de seguridad interamericanos, no sólo torna obsoleto al sistema, sino que genera algo peor: abre "la puerta a criterios unilateralistas, y verticalistas", que constituye "tal vez la mayor amenaza" que se cierne sobre el Sistema Interamericano (Garreta 2003:64-65). Esta consideración más bien pesimista de cara a los peligros de un Sistema Interamericano de Seguridad, supuestamente inoperante y que presenta una considerable resistencia a los cambios, se contrapone a la posible construcción de una arquitectura de seguridad denominada flexible. Ésta contiene dos elementos esenciales: (1) la ampliación y la profundización de los regímenes subregionales cooperativos de seguridad, así como su interconexión, una opción que precisamente los estamentos civiles y militares del Cono Sur parecieran preferir, antes que reformar el sistema vigente de seguridad interamericano; 26 así como (2) el 25

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Según Hirst (2003: 56-57), la cooperación creciente en materia policial y de inteligencia intra-Mercosur no ha impedido la expansión de actividades del crimen organizado como el tráfico ilícito de armas a través de las fronteras. Argentina y Paraguay siguen siendo los principales proveedores de las armas usadas por las organizaciones de tráfico de drogas en Brasil, ver también Dreyfus 2003: 58. Chile pretende promover "la coordinación continental, preferentemente por áreas geográficas específicas [...] por sobre el diseño de nuevos esquemas globales de seguridad colectiva" (Ministerio de Defensa Nacional 1997: 59), mientras el actual Comandante en Jefe del Ejército de este país sostiene que "para rediseflar el Sistema de Seguridad [hemisférico] es necesario realizar modificaciones tan profundas [...] que pareciera conveniente acometer el desafío de probar - a una escala nueva, la del Cono Sur de América- una arquitectura propia y acorde a la realidad vigente" (Cheyre 2002: 200). Argentina proclama que la integración regional no sólo "es de interés estratégico" sino será "la integración regional en el campo de la Defensa [la que] permitirá adaptar en forma combinada a las Fuerzas Armadas y los Sistemas de Defensa Nacionales, a las nuevas exigencias y desarrollar con eficacia su papel acorde al escenario internacional" (República Argentina, Ministerio de Defensa 2001). Según el actual Secretario de Asuntos Militares en el Ministerio de Defensa argen-

recurso a los mecanismos ad hoc - E s t a d o s garantes c o m o los del Protocolo de Río, grupos facilitadores c o m o el Grupo Contadora, antecesor del Grupo de R í o (ver Rojas Aravena 1998b: 1 1 9 - 1 2 6 ) - que han dado buenos resultados, cuando se trata de regular en forma pacífica conflictos interestatales específicos, por medio del diálogo político y a través de la intermediación de la OEA o la O N U (Gaspar 2003: 22-25). D e cara a las nuevas amenazas transnacionales la orientación básica que prima aquí es responder a ellas de acuerdo con su origen y con su alcance. En lo que hace a la amenaza global del terrorismo internacional, esto significa que de acuerdo con la visión del Cono Sur, ésta sólo puede enfrentarse con éxito en cooperación con el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

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tino, su país quiere avanzar "hacia conceptos cooperativos en materia de defensa en cada subregión [...] [y] pasar a construir espacios subregionales de paz, a ser defendidos subregionalmente mediante estrategias [...] interestatales de defensa cooperativa, con doctrinas de operación compatibles entre los estados y con instrumentos militares con capacidad para interoperar entre ellos" (Garreta 2003: 64). Asimismo Uruguay espera ganar algo a partir de una opción de este tipo. Así hace a los "intereses estratégicos" del país "incrementar las capacidades de operación combinada de nuestras Fuerzas Armadas con las de los países del Mercosur" (República Oriental del Uruguay, Ministerio de Defensa Nacional 1999: 23). Incluso Brasil, que posee ambiciones más allá de la región (Fiemes 2004: 7-9), al menos no se opone a un propósito de esta naturaleza cuando señala que quiere "contribuir activamente al fortalecimiento, la ampliación y la consolidación de la integración regional" (República Federativa del Brasil 1996: 5.1). 87

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91

Raúl Benítez Manaut

Seguridad en América del Norte: un dilema estratégico en la relación trinacional Síntesis La seguridad de América del Norte está siendo redefinida desde 1994. La mayor parte de las teorías de la integración sostiene que el comercio debe protegerse, además de que provoca una interdependencia superior entre las partes vinculadas, en los niveles políticos y jurídicos. Además, Estados Unidos después del 11 de septiembre de 2001 le da prioridad a la seguridad de su territorio y fronteras, por lo cual la relación con Canadá y México se vuelve vital. La nueva doctrina de seguridad de EE.UU., sostenida en el concepto de Homeland Security, requiere de la cooperación internacional para poder efectivamente evitar un nuevo ataque a su territorio. Ello se vuelve esencial en su relación con sus vecinos. Canadá tiene firmados numerosos acuerdos de seguridad y defensa con EE.UU., y también tiene desarrollados gran cantidad de acuerdos de seguridad colectiva, es parte de la OTAN, tiene numerosos compromisos con la Comunidad Británica de naciones y participa muy activamente en el sistema de seguridad internacional, integrado a través de la ONU. Por ello, para la relación Canadá-EE.UU., el libre comercio fue precedido por compromisos en materia de seguridad desde los años cincuenta del siglo XX. México desde 1994 se ha rehusado a que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), firmado entre Estados Unidos, Canadá y México, implique per se compromisos en seguridad y defensa. La cooperación en seguridad de México con EE.UU. y Canadá se da mediante acuerdos específicos, a fin de enfrentar problemas como el narcotráfico, la seguridad de las fronteras, el tratamiento a la criminalidad y después del 11 de septiembre de 2001, el combate al terrorismo. Para ello, se han firmado acuerdos sobre "fronteras inteligentes" con ambos países, lo que lleva a la cooperación para compartir información para enfrentar la guerra al terrorismo. Finalmente, en el artículo se analiza la posibilidad de que se construyan mecanis93

mos de cooperación bilaterales y binacionales, así como los obstáculos que se observan para esta cooperación. En el presente artículo se analizan los obstáculos y las posibilidades de que los esquemas de seguridad nacional de EE.UU., Canadá y México, se vinculen en dirección de una seguridad trinacional. El TLCAN, que entró en vigor en enero de 1994, tiene consecuencias en la seguridad, a pesar de que el tratado se limita sólo a aspectos comerciales, productivos, de flujos de capital, láborales y ambientales.

1.

Integración, seguridad y TLCAN

En Europa, el fenómeno de la integración es una realidad en lo económico, lo comercial, en políticas monetarias, sociales, y se han construido instituciones colectivas de integración política. Sin embargo, aún no se ha podido construir una política común exterior, de seguridad y de defensa. Las diferencias estratégicas aparecen entre los grandes países de Europa continental, Francia y Alemania, que buscan mayores niveles de autonomía con Estados Unidos -siendo ésta una de las razones que explican su disidencia ante la crisis de Irak de marzo de 2003- con los países mediterráneos como España e Italia, o los nórdicos. Además, los esquemas de seguridad también difieren cuando se consideran los países del centro de Europa (más cercanos estratégicamente a EE.UU.) y a Rusia. A pesar de lo anterior, en Europa hay notables avances con lo que se denomina la construcción de una política exterior y de seguridad común (PESC), aunque aún no se logran consensos políticos entre todos sus miembros. Se han construido foros de debate comunitarios, y se ha avanzado mucho en la posibilidad de constitución de comandos conjuntos, tanto bi-nacionales como multi-nacionales.1 En la Unión Europea, además, se presenta el binomio en materia de seguridad entre la OTAN y la propia Unión, donde participan de forma destacada EE.UU. y Canadá (Brenner 2002; NATO 2002). En el hemisferio occidental los avances para una política cooperativa de seguridad son limitados. En el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA) se debate desde inicios de los noventa la posibilidad de construir una arquitectura hemisférica de seguridad. Entre los países del continente hay percepciones divergentes. Muchos de ellos sostienen su seguridad en el concepto "multidimensional", que incluye amenazas a la seguridad proveniente de fenómenos como la pobreza y las debilidades económicas e institucionales. Es el caso de México. Por otro lado, desde septiembre de 2001, Estados Unidos busca que los 34 países de la OEA lo respalden en la lucha contra el terrorismo. Canadá, por su parte, desarrolla la doctrina de "seguridad humana" como el pivote desde el cual enmarca su concepto de seguridad nacional y su política de cooperación internacional. En la OEA el avance en la cooperación se ha dado medianLa interoperabilidad entre las Fuerzas Armadas europeas se ha dado básicamente en operaciones de paz de la ONU.

94

te el mecanismo de las "convenciones" contra el terrorismo, el narcotráfico, el lavado de dinero, el tráfico de armas pequeñas y la cooperación para hacer frente a los desastres naturales, crisis humanitarias y de salud.2 Los tres países de América del Norte tienen diferentes percepciones de seguridad. En primer lugar, cada país le otorga prioridad a su propia seguridad nacional, y busca que ella sea fortalecida por la cooperación con sus vecinos y socios. En segundo lugar, en los tres países no hay consenso del rumbo que debe tener la relación trilateral: se da una pugna entre tendencias "nacionalistas", principalmente en México y Estados Unidos, que rechazan que la integración comercial avance en los ámbitos social y político, y aquellos que sostienen que el TLCAN debe tener como perspectiva de futuro la construcción de una comunidad trinacional.3 Por ello existen importantes diferencias a pesar de que el proceso de integración comercial del TLCAN ha sido exitoso. Los desacuerdos provienen de las asimetrías económicas, sociales y políticas, y de las diferentes doctrinas de seguridad, de política exterior y de defensa, históricamente afianzadas en cada país. A ello habría que agregar que la posibilidad de que se profundice la integración más allá del comercio sería a favor de la asimilación a las doctrinas y las posturas estratégicas de EE.UU. Esto hace difícil que las elites políticas canadienses y mexicanas, así como la población en general, acepten fácilmente la modificación doctrinaria y operativa de los conceptos de seguridad que se da en EE.UU. Robert Pastor señala que entre los primeros pasos tendría que estar la construcción de una "identidad norteamericana" como una alternativa a las ideas de soberanía prevalecientes en las tres naciones (Pastor 2001: 154169). Este factor no se observa por el momento. Después de diez años de existencia del TLCAN muchos interrogantes aparecen en el debate sobre su vigencia: ¿se deben revisar algunos capítulos del tratado?, ¿se debe ampliar el tratado?, ¿se deben firmar acuerdos paralelos en América del Norte que complementen el tratado? A la par de la entrada en vigor del TLCAN en 1994, se sugirió la idea de ir conformando un TLCAN en seguridad (Dziedzic 1995), sobre la premisa de que el incremento del comercio y la apertura de fronteras deben resguardarse. Esta necesidad se hace más apremiante respecto a México, pues entre Canadá y Estados Unidos está vigente gran cantidad de convenios de cooperación en materia de defensa y seguridad. El más importante de ellos es el Comando de Defensa Aeroespacial de América del Norte (NORAD), firmado en 1958 (Crosby 1998). México, si bien había cooperado estrechamente en el nivel militar con EE.UU. durante la Segunda Guerra Mundial, se mantuvo aislado durante todo el periodo de la Guerra Fría, siendo uno de los países que mantuvo programas de coopera-

2

3

El documento más representativo de este debate de seguridad es el emanado de la Conferencia Especial de Seguridad, celebrada en México los días 27 y 28 de octubre (OEA 2003). La idea de construir una "Comunidad" entre los tres países de América del Norte es desarrollada por Robert A. Pastor (Pastor 2001).

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ción sólo para fines de re-equipamiento de las Fuerzas Armadas y para fortalecer los programas de educación militar. Con la entrada en vigor del TLCAN, y con los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, las circunstancias globales, regionales y nacionales se han modificado, principalmente las elites políticas en los tres países. En Canadá hay una opinión pública en favor de que el TLCAN no se revise ni modifique. En México la opinión está dividida: hay quienes sostienen que muchas de las deficiencias macroeconómicas del país son por causa del TLCAN, y que su implementación ha tenido efectos sociales negativos (por ejemplo, en el sector agropecuario) (Wise 2003), y hay quienes sostienen que el TLCAN ha sido la válvula de salvación de la economía mexicana. Adicionalmente, México busca tratar de lograr acuerdos paralelos, principalmente de migración (Storrs 2003).4 Para Estados Unidos, el TLCAN es un acuerdo comercial en vigor exitoso porque ha incrementado el comercio asombrosamente entre los tres socios firmantes, y se debe buscar profundizar relaciones en áreas que no se circunscriban al comercio, actualmente fuera del marco regulado por el TLCAN. Después del 11 de septiembre de 2001, se insiste en la cooperación en materia de seguridad, defensa, inteligencia y aplicación de la ley, tanto a nivel bilateral (EE.UU.-Canadá, y EE.UU.-México), como tri-nacional. Entre los tres países, el debate entre comercio, vínculos sociales intensos y soberanía aparece con intensidad. Sin embargo, este debate ha cobrado fuerza en México y Canadá, debido a que ambos, en el esquema del TLCAN, son los llamados "socios menores", y, como tales, corren peligro de ser absorbidos por las dinámicas integracionistas de EE.UU. El segundo debate es sobre la relación comercio-integración. Sobre todo porque Canadá y México dirigen su comercio prioritariamente hacia EE.UU., con lo que vuelven interdependientes sus estructuras financieras e industriales de las del país vecino (Pastor 2003; Domínguez/ Fernández 2001).5 Igualmente, la intensa integración social y política (Pastor/ Fernández 1998; Mayer 1998) construye vínculos entre sectores de la sociedad civil, donde crecientemente se afirma que se están consolidando vínculos societales que respaldan la idea de una comunidad que va más allá del comercio (Sands 2002). Estos vínculos se dan a nivel muy intenso con la comunidad empresarial. Las vulnerabilidades de América del Norte se pueden distinguir en dos: • las vulnerabilidades de cada país, EE.UU., Canadá y México, y la forma cómo percibe que debe ser apoyado por sus socios; • las vulnerabilidades de la región per se.

4

5

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Este propósito del presidente de México, Vicente Fox, es enunciado desde 200!, aunque todos los analistas sostienen que es poco factible un acuerdo migratorio entre México y EE.UU. en el corto plazo. La mayoría de los análisis de los efectos del "Tratado de Libre Comercio" sostiene que ha habido grandes beneficios macroeconómicos, tanto a nivel general, por el incremento del comercio y la inversión entre los tres países, como por sectores.

El concepto de "vulnerabilidad" ha sido revalorado por el gobierno de Estados Unidos, principalmente después del 11 de septiembre de 2001, por lo que se rediseñan las estrategias de defensa y seguridad para poder enfrentar las debilidades, debido a que los sistemas de inteligencia, seguridad, justicia, migración y defensa respondieron exitosamente al periodo de la Guerra Fría, pero para poder enfrentar la amenaza del terrorismo, debido a que se han desarrollado estrategias de ataque a Estados Unidos, se deben revisar tanto las doctrinas prevalecientes como las estructuras existentes. Esto ha conducido a una transformación muy profunda de las doctrinas de seguridad, defensa e inteligencia (White House 2003). Por lo anterior, cada uno de los tres países tiene una doctrina de seguridad nacional propia, que integra elementos de seguridad colectiva, cooperativa y fronteriza. En los casos de Canadá y México no ha habido una modificación doctrinaria sustantiva respecto a los conceptos prevalecientes en la época de la Guerra Fría, sino simplemente una adaptación a las medidas de seguridad cooperativa con EE.UU. Canadá es un país joven, cuya política exterior y de seguridad estuvo vinculada a su membresía al sistema de la Comunidad Británica de Naciones (British Commonwealth), y poco a poco, principalmente desde la Segunda Guerra Mundial, ha establecido lazos de cooperación estratégicos en materia de defensa y seguridad con EE.UU. Canadá tiene una activa política exterior y de seguridad, es miembro pleno de la OTAN y es uno de los países más activos en el sistema internacional de seguridad encabezado por la ONU. En este sentido es un país atlantista y multilateralista (Dewitt/Leyton-Brown 1994 y DFAIT 2003b). México tiene una política exterior, de defensa y seguridad nacional aislada, nacionalista, y no tiene participación activa en el sistema internacional de seguridad. México participa en los organismos internacionales sosteniendo los principios clásicos de la teoría de la soberanía absoluta de los Estados, y sostiene que el derecho internacional y las instituciones multilaterales son los elementos para participar en el sistema internacional de seguridad. Ante sus socios norteamericanos, México es el "eslabón débil" de la alianza trinacional, además de que es el socio latinoamericano de Norteamérica (Thellen 1999). Estados Unidos, por su parte, es la superpotencia hegemónica del globo. Sostiene su seguridad nacional y su defensa mediante dos formas: por un lado, un activismo diplomático total, basado tanto en el empleo de los organismos internacionales como en acuerdos regionales, subregionales y binacionales con casi todos los países del planeta, y, en segundo lugar, mediante un despliegue defensivo de sus Fuerzas Armadas divididas a través de comandos en todo el mundo. Después del 11 de septiembre, se está produciendo una gran revolución organizativa y técnico militar en EE.UU. (Binnendijk 2002). Uno de los elementos que se destaca en los tres países es que los gobiernos toman de forma creciente la opinión de la población para impulsar sus políticas. Respecto al TLCAN, la opinión pública en los tres países está dividida respecto a los beneficios del tratado, como se aprecia en el Cuadro 1, siendo en Canadá don97

de la población tiene mejor opinión respecto al TLCAN. De igual manera, las decisiones de los gobiernos respecto a la guerra contra el terrorismo y contra Irak, en el año 2003, coinciden con la opinión pública. En Estados Unidos la población respalda al presidente Bush en su decisión de derrocar al gobierno de Irak. Por el contrario, en México, desde enero de 2003 se incrementó el sentimiento antiestadounidense entre la población, alimentado por los partidos políticos y la prensa, además de que la cercanía de las elecciones a mediados de año orilló al presidente Fox a mostrar diferencias con la política de la administración Bush en el Consejo de Seguridad de la ONU. 6 En Canadá fue creciendo la oposición a EE.UU. entre enero y marzo del 2003 (Parkin 2003) (ver Cuadro 2). Por lo anterior, desde el 11 de septiembre, en la práctica ha aparecido una nueva "Seguridad de América del Norte", aunque ello no implica que entre los tres países se tengan las mismas percepciones de amenazas, las mismas doctrinas de seguridad y los mismos medios para enfrentar las amenazas, tanto en el interior de los gobiernos como en la opinión de la población. Cuadro 1 : Opinión pública sobre el TLCAN de 2003 1

México Canadá2 EE.UU. 3

Muy bueno o bueno 41% 51% 34%

Muy malo o malo 37% 25% 32%

1

Reforma, México, 31 de mayo de 2003.

2

Canadian IPSOS-Reid Express, 3-5 de junio de 2003.

3

EKOS Research Associates (www.ekos.com), mayo de 2003.

Poco o nada importante 9% 24% 35%

Cuadro 2: Opinión pública y guerra contra el terrorismo/Irak México1 Canadá2

Canadá EE.UU.3

En contra de los ataques de EE.UU. a Irak: 70% Apoyaría los ataques de EE.UU. a Irak: 16% No sabe: 14% ¿Usted apoya al gobierno de Canadá en no ser parte de la coalición contra Irak? Apoya: 62% Se opone: 35% ¿Usted apoya o se opone a la decisión del presidente Bush de atacar Irak? Apoya: 44% Se opone: 52% ¿Usted piensa que el gobierno federal está haciendo todo lo posible para prevenir otro ataque terrorista? Sí: 67% No: 27% No sabe: 6%

1

Reforma, México, marzo de 2003 (www.reforma.com/encuestas/articulos/272716).

2

EKOS Research Associates (www.ekos.com), 7-10 de abril de 2003.

3

Fox News (www.pollingreport.com/terror.htm), 11-12 de marzo de 2003.

6

98

En México el único sector que se pronunció en favor de respaldar a EE.UU. fue el empresarial.

2.

Los niveles de la seguridad

Se pueden diferenciar cinco niveles de seguridad, como metodología de aproximación al tema de la seguridad de América del Norte: • Nivel 1: Política y doctrina de seguridad internacional. • Nivel 2: Política y doctrina de seguridad hemisférica (regional). • Nivel 3: Política y doctrina de seguridad de América del Norte (subregional). • Nivel 4: Política y doctrina de seguridad bi-nacional. • Nivel 5: Política y doctrina de seguridad nacional. A inicios del siglo XXI, Estados Unidos le otorga prioridad a dos niveles de seguridad: el internacional y el nacional. Los otros niveles, seguridad hemisférica, de América del Norte y binacional, deben apoyar el esfuerzo para reforzar la Doctrina Rumsfeld (Heymann 2001), principalmente su implementación en Afganistán y el Medio Oriente, el empleo del Consejo de Seguridad (o la posibilidad del no empleo del Consejo de Seguridad en caso de que las resoluciones decisivas hubieran sido rechazadas: la 1422, la 1487 y la 1511), y, fundamentalmente para reforzar la protección del territorio y la nación (Tomisek 2002) (Niveles 1 y 5). Canadá tiene como doctrina un respaldo muy importante a las instituciones internacionales de seguridad, básicamente la ONU y la OTAN, y sus esquemas de seguridad se sostienen en la promoción de la "seguridad humana" como elemento básico. Por seguridad humana se entiende la seguridad de las personas, incluso por encima de los Estados, y la posibilidad del empleo de herramientas militares para alcanzarla (intervención humanitaria). Canadá tiene una larga experiencia en experiencias trasnacionales desde inicios del siglo XX, cuando participó con tropas en los conflictos en África del Sur, en las dos guerras mundiales, y posteriormente, en las misiones de paz de la ONU. Asimismo, participa en muchos acuerdos multinacionales de seguridad, los más importantes son la OTAN y el NORAD (Niveles 1, 3 y 4). Por ello, el diferendo entre Canadá y EE.UU. por una concepción diferente de la ONU (Nivel 1) no afecta la relación de seguridad en el largo plazo, ni la estrecha colaboración en seguridad fronteriza. México, por otro lado, tiene como prioridad el resguardo de su seguridad nacional (Nivel 5) (Benítez Manaut 2003a). El 90 % de los esfuerzos de las agencias de seguridad del gobierno se destinan para misiones domésticas, y rechaza la participación extrafronteriza de sus Fuerzas Armadas (Nivel 1) (Benítez Manaut 2002). Como segunda prioridad, México sostiene que implementa una relación de cooperación muy estrecha con EE.UU. (Nivel 4), por lo que las diferencias en el Nivel 1, no deberían alterar, según el gobierno mexicano, las buenas relaciones entre México y EE.UU. Para México, no deben de mezclarse los de-

99

bates de comercio con la seguridad (como apareció en marzo de 2003),7 aunque el gobierno mexicano desde el año 2001 incorpora como prioridad de su agenda con EE.UU. el tema de la migración, debido a una población legal e ilegal que crecientemente tiene importancia no sólo en el nivel económico, sino social y político en los EE.UU. (Durand/Massey/Parrado 2003). Desde el 11 de septiembre de 2001, el tema de la migración se vincula al de la seguridad en América del Norte. En Estados Unidos y Canadá, se menciona la vulnerabilidad de los sistemas de control migratorio, y la facilidad con que ciudadanos de países "no deseados" ingresan a Canadá y EE.UU. En el caso de México, se habla de que es población indocumentada y habría que buscar su documentación como medida de seguridad nacional en EE.UU.8 Uno de los desafíos más importantes de la seguridad nacional de México se da en la guerra contra el narcotráfico. Para ello, Estados Unidos tiene desarrollados amplios programas de cooperación con las fuerzas militares y de seguridad mexicanas (Sierra 2003). Los desacuerdos con la llamada "Doctrina Rumsfeld" por los gobiernos de Canadá y México9 aparecieron por el intento de empleo del Consejo de Seguridad contra Irak, y finalmente por actuar al margen del Consejo de Seguridad para atacar Irak (Nivel 1). Se dieron fricciones en las relaciones bilaterales, pues para ambos gobiernos la política de EE.UU. representó un riesgo para la institucionalidad internacional. Este factor provocó un incremento de sentimientos "anti-Estados Unidos" y una critica al unilateralismo militar que implica el derrocamiento de un gobierno por razones de seguridad por un país. En Canadá esta actitud se interpretó como un Lite-Antiamericanism (Stuart 2003). En el caso de Estados Unidos, se puso en evidencia un resentimiento por el no apoyo de lo que se considera aliados cercanos (mucho más Canadá que México) y países amigos. Canadá y México consideran que la Doctrina Rumsfeld de "acción preventiva militar" puede afectar la normatividad que regula las relaciones internacionales (Chrétien 2003), pues no hubo evidencias concretas y demostradas de posesión de armas de destrucción masiva por parte de Irak (Will 2003). También hay desacuerdos entre los tres países en el nivel de la "seguridad hemisférica" (Nivel 2),10 pues EE.UU. busca el fortalecimiento de los compromisos en organismos como la OEA y de tratados como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), así como fortalecer la Junta Interamericana de Defensa (JID). 7

8

9

10

El presidente Bush y el embajador de Estados Unidos en México señalaron que el desacuerdo entre México y Estados Unidos en el Consejo de Seguridad de la ONU, en el mes de marzo de 2003, podía afectar el TLCAN. En Estados Unidos está "congelada" la posibilidad de discutir en el Congreso un acuerdo migratorio, como lo plantea el gobierno mexicano desde el año 2001. En el caso de México, la fricción con EE.UU. se debió fundamentalmente a que México no respaldó en el Consejo de Seguridad de la ONU a EE.UU. México consideró entre noviembre de 2002 y marzo de 2003 que el elemento fundamental para desmilitarizar a Irak debía ser a través de la misión de inspectores de armas (Marín/De Olloqui/Pellicer 2003). México se retiró del TIAR el 7 de septiembre de 2001, ratificando el retiro un año después, y Canadá no ha firmado el TIAR (Benítez Manaut 2003b).

100

En síntesis, la seguridad de América del Norte se sostiene principalmente en el nivel bilateral (Canadá-EE.UU.; México-EE.UU.) (Nivel 4), y la forma cómo cada país contribuye a la seguridad nacional del otro. En ese sentido, por razones de lejanía geográfica, es más débil la relación bilateral Canadá-México (se restringe a la cooperación en defensa, inteligencia, migratoria y policíaca, básicamente al nivel de intercambio de información). Por ello, el epicentro es la seguridad de EE.UU. y el respaldo que recibe de y otorga a sus dos vecinos. Ambos gobiernos, el de Canadá y México, reaccionaron inmediatamente a los atentados del 11 de septiembre de 2001. México inmediatamente implemento un operativo de emergencia de seguridad fronteriza y de protección militar de todas las instalaciones petroleras y de electricidad del país, principalmente para proteger la frontera y la región petrolera de la Sonda de Campeche en el golfo de México. Las respuestas inmediatas del gobierno canadiense se sintetizaron en: Durante los primeros 45 minutos después de los ataques a Nueva York y Washington, Canadá aceptó que 224 aviones con 33,000 pasajeros aterrizaran en aeropuertos canadienses. [...] Inmediatamente el gobierno de Canadá adoptó un plan antiterrorista con cinco objetivos: prevenir que terroristas ingresen a Canadá; proteger Canadá de ataques terroristas; legislar para poder identificar, perseguir y castigar a los terroristas; mantener la frontera con Estados Unidos segura y garantizar el tránsito del comercio legal; y trabajar con la comunidad internacional para lo anterior (DFAIT 2003a).

Canadá y México respaldaron el derrocamiento del gobierno talibán de Afganistán en el otoño de 2001, pero no comparten la Doctrina Rumsfeld, respecto a la forma como se intentó emplear el Consejo de Seguridad de la ONU, entre octubre de 2002 y marzo de 2003, para el derrocamiento del régimen de Saddam Hussein en Irak. Sin embargo, Canadá y México respaldan la doctrina de Homeland Security en el nivel operativo: este respaldo a EE.UU. se realiza tanto mediante acuerdos formales, como los llamados Smart Border Agreements, firmados en diciembre de 2001 entre Canadá y EE.UU., y en marzo de 2002, entre México y EE.UU., como en la cooperación interagencial que existe entre las instituciones de defensa, seguridad, inteligencia, migración, y justicia. Los acuerdos sobre "fronteras inteligentes" son la esencia de la seguridad en América del Norte a inicios del siglo XXI (Gobierno de Estados Unidos, Gobierno de México 2002). Por ello, no obstante las diferencias doctrinarias o sobre la función de los organismos internacionales, no modifican el epicentro de la seguridad. En este aspecto, Canadá y México mostraron convergencias muy importantes respecto a la forma como debe ser empleado el Consejo de Seguridad de la ONU, abriéndose un diferendo con EE.UU. por parte de ambos países. Sin embargo, lo anterior no afecta la seguridad de las fronteras y la cooperación que se implementa para fortalecerla. Uno de los aspectos más importantes en los tres países es que por vez primera, desde que entró en vigor el TLCAN, la opinión pública de los tres países fue determinante para influir en las posiciones de sus respectivos gobiernos en materia de seguridad. Los acuerdos sobre "fronteras inteligentes" se sintetizan en: 101

Cuadro 3: Principales aspectos de los acuerdos sobre "fronteras inteligentes": México-EE.UU. y Canadá-EE.UU. Acuerdo de 22 Compromisos sobre "fronteras inteligentes" entre EE.UU. y México

Acuerdo de 30 Compromisos sobre "fronteras inteligentes" entre EE.UU. y Canadá*

Seguridad de la infraestructura 1. Planeación de largo plazo 2. Mejora en el flujo de cuellos de botella fronterizos 3. Protección de la infraestructura 4. Armonización de los puntos de entrada a puertos 5. Exhibición de proyectos 6. Cooperación en puntos de cruce fronterizo 7. Financiamiento de proyectos fronterizos

Seguridad de la infraestructura 20. Sistemas de transportación inteligentes 21. Protección de la infraestructura crítica 22. Seguridad en transportación aérea 23. Integración fronteriza y equipos marítimos de vigilancia 24. Coordinación para la aplicación conjunta de normas 25. Integración de servicios de inteligencia 26. Huellas digitales en puntos migratorios 27. Movimiento de deportados 28. Legislación antiterrorista 29. Congelamientos de activos de terroristas 30. Entrenamiento y simulacros conjuntos

Seguridad en el flujo de personas 8. Viajeros con documentación previamente revisada 9. Información avanzada sobre pasajeros 10. Viajes de negocios por el TLCAN 11. Fronteras seguras y disuasión de "polleros" 12. Consulta respecto a la política de expedición de visas 13. Entrenamiento conjunto 14. Bases de datos conjuntas 15. Revisión de personas provenientes de terceros países

Seguridad en el flujo de personas 1. Identificadores biométricos 2. Tarjetas de residencia permanente 3. Sistema único de inspección alternativa 4. Procesamiento de refugiados y asilados 5. Manejo de refugiados y asilados 6. Coordinación de políticas de visas 7. Previa revisión en transportación aérea 8. Información avanzada sobre pasajeros; registro de nombres de pasajeros 9. Unidades conjuntas de análisis de los pasajeros 10. Vigilancia de terminales de ferry 11. Bases de datos sobre inmigración compatibles 12. Oficiales de inmigración fuera del país de origen 13. Cooperación internacional

Seguridad en el flujo de bienes Seguridad en el flujo de bienes 14. Armonización de procesos comerciales 16. Cooperación entre los sectores privado y público 15. Revisión fuera del área fronteriza 17. Intercambio electrónico de información 16. Provisión conjunta de servicios 18. Seguridad en el transporte marítimo de bie17. Datos sobre clientes nes 18. Consideración de contenedores en puertos 19. Cooperación tecnológica marítimos 20. Seguridad en redes ferroviarias 19. Mejoramiento de la infraestructura 21. Combate al fraude 22. Intercepción de contrabando * La numeración corresponde al orden en el que están listados los puntos en los acuerdos. Fuente: cuadro elaborado por David A. Shirk en "NAFTA+Plus?: U.S.-Mexican Security Relations After the 9/11 Terrorist Attacks", ponencia para la conferencia "Reforming the Administration of Justice in Mexico", Center for U.S.-Mexican Studies, 15 a 17 de mayo de 2003.

102

De igual manera, tanto en Canadá como en México, las Fuerzas Armadas fueron desplegadas en situación de "alerta máxima" desde inicios de marzo de 2003, como una forma de defender en primera instancia su territorio, pero de forma indirecta, como un apoyo militar a Estados Unidos. Al respecto, en materia de defensa entre Canadá y Estados Unidos se habla de "interoperabilidad", por la forma como opera el NORAD (Ebberhart 2003). En México simplemente es "cooperación". Por ello, es muy superior la contribución de Canadá a la defensa de Estados Unidos (y de EE.UU. a la de Canadá) que la existente entre México y Estados Unidos. El nivel de avance en la relación de defensa Canadá-EE.UU. se demuestra con el hecho de que entre los dos países existen casi 80 tratados a nivel de agencias de defensa y 250 memorándum de entendimiento, además de que las relaciones de defensa se discuten en 145 foros bilaterales. Los principales son la Junta Permanente de Defensa (The Permanent Joint Board on Defense) y el Comité de Cooperación Militar (National Defense 2003). Otro elemento a considerar en las políticas de defensa de los tres países es el nivel de coordinación para la cooperación con el Comando Norte de Estados Unidos, creado en 2002. El Comando Norte tiene su sede en las instalaciones del NORAD, en la Base Aérea Peterson, en Colorado Springs, Colorado, y abarca el territorio de cuatro naciones: Estados Unidos, Canadá, México y Cuba (incluye a Puerto Rico y las Islas Vírgenes) y la totalidad del golfo de México. La principal misión del Comando Norte coincide con la del Departamento de Homeland Security: "Defender el Homeland es el Trabajo Número 1" (Northcom 2003), sólo que se distingue que Homeland Security no es lo mismo que Homeland Defense. La diferencia se da en que la Seguridad se da como un trabajo coordinado de agencias civiles y militares de inteligencia, justicia y policíacas, mientras que la Defensa básicamente corresponde a la responsabilidad militar.

3.

Conclusión

La seguridad de América del Norte está en construcción. Entre Canadá y Estados Unidos los mecanismos de defensa y cooperación son mucho más intensos y se regulan mediante convenios de cooperación como el NORAD, por lo que no se necesita un NAFTA-PLUS en esta materia entre ambos países (DFAIT 2003c). Por ello, la posibilidad de un NAFTA-PLUS en seguridad y defensa sólo se requeriría con México. Sin embargo, debido a que un tratado marco de defensa entre México y Estados Unidos y Canadá es inviable en términos políticos en el corto plazo, las relaciones con México se dan en el nivel de la cooperación interagencial, y no llega a la dimensión de "interoperabilidad". El nivel en donde está más desarrollada la cooperación es el de la seguridad binacional (Nivel 4), principalmente en tres aspectos: 1) cooperación entre los sistemas judiciales, policíacos y de inteligencia; 2) cooperación en la frontera (evitar y detener al crimen organizado); 3) el nivel migratorio. La cooperación en defensa entre México y Estados Unidos se reduce a entrenamiento, compra y donación de 103

equipo e intercambio de información; y entre México y Canadá se da de forma similar, pero en cantidades más reducidas.

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106

Francine Jácome

La seguridad democrática en el marco del proceso de integración centroamericana1 Introducción Con el fin de la Guerra Fría y el avance del proceso de globalización, en las últimas décadas se ha desarrollado un extenso debate en torno a la problemática de la seguridad, especialmente en torno a una perspectiva tradicional o "restringida" frente a una concepción "amplia" (Buzan et al. 1998). La primera se fundamenta en la utilización legítima de la fuerza, centrándose en los temas de la guerra y la paz, privilegiando los aspectos militares y de defensa. Fruto de ello, predomina el análisis de las amenazas convencionales a la seguridad que giran en torno a conflictos armados domésticos, fronterizos o con actores extra-regionales, razón por la cual la toma de decisiones e implementación de políticas públicas han estado fundamentalmente en manos de los militares y del Poder Ejecutivo. Sin embargo, ante los cambios que se han producido en el escenario mundial y sus efectos sobre los ámbitos domésticos, la segunda perspectiva se fundamenta en la propuesta de una reconceptualización de la seguridad. Uno de los insumos más importantes ha sido el Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 1994, en el cual se introdujo el concepto de seguridad humana. Esta definición privilegia la seguridad de las personas y plantea que [T]he concept of security must change - from an exclusive stress on national security to a much greater stress on people's security; from security through armaments to security through human development, from territorial security to food, employment and environmental security (Puchala/Blachman 1998: 131).

1

Este trabajo forma parte del proyecto "Tratado Marco de troamérica: revisión y reforma desde la perspectiva de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y cinio del Centro de Investigaciones Internacionales para el

Seguridad Democrática en Censociedad civil" ejecutado por la Sociales (CRIES) bajo el patroDesarrollo de Canadá.

107

Por lo tanto, desde esta perspectiva se hace necesario abordar el análisis de las amenazas no-convencionales a la seguridad, lo cual lleva a la discusión de una nueva agenda de seguridad que incorpora temas adicionales a las tradicionales cuestiones militares y de defensa, entre ellas los conflictos económicos, políticos y sociales, las migraciones, los problemas ambientales y el narcotráfico. En este marco, se plantea la necesidad de "desmilitarizar" la seguridad y llevarla al campo de la negociación en la esfera política (Buzan et al. 1998), lo cual implica que se amplían los actores que participarían en los procesos de toma de decisiones y formulación de políticas públicas sobre estos temas. De esta forma, se produce una ruptura con la visión estadista y militarista, creándose un espacio que involucra a otros actores políticos (poderes legislativo y judicial y partidos políticos) así como también a las organizaciones y redes de la sociedad civil2 y a los ciudadanos en general. En el ámbito específico de América Central (Olson 2001; Bodemer 2001; Salomón 2001), en los últimos años ha existido un proceso a través del cual los temas de seguridad se han desvinculado de la confrontación político-ideológica de las décadas anteriores. En un principio se produjo una transición hacia la concepción amplia asociada al concepto de seguridad humana arriba señalado. Bajo esta última perspectiva, se pasó de un énfasis militar a uno social que, frente a las amenazas, privilegió la prevención más que el combate o control (Salomón 2001). Por lo tanto, este proceso de reconceptualización de la seguridad en la región, que se produjo en el marco del impacto del fin de la Guerra Fría, significó el tránsito de la tradicional concepción de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) hacia nuevas perspectivas como las de seguridad democrática, seguridad ciudadana y seguridad humana. En función de estas modificaciones, el presente trabajo tiene la finalidad de examinar el desarrollo del modelo de seguridad democrática en Centroamérica, en el marco del Sistema de Integración Centroamericano (SICA), con el objetivo de evaluar sus avances y limitaciones. A tal fin, la primera parte se orientará hacia un breve análisis de la problemática de la seguridad humana y la seguridad democrática en la región. En la segunda sección se discutirá el desarrollo del modelo de seguridad democrático, como instrumento regional básico para el desarrollo de una nueva concepción de seguridad que emergió de los procesos de paz de la década de los noventa. En la tercera parte, se realizará una evaluación preliminar señalando las principales limitaciones de este modelo para finalizar con una serie de recomendaciones para el proceso de revisión y reforma del ins-

2

Se considera que la sociedad civil está compuesta por: agrupaciones sectoriales (entre otros, derechos humanos, ambiente, étnicas y mujeres); organizaciones de desarrollo y comunitarias de base; ONG y otros grupos de apoyo así como de asistencia técnica; grupos organizados que representan intereses sociales (entre otros, sindicatos, cooperativas, movimientos campesinos, pequeños y medianos productores); y organizaciones académicas y centros de investigación (de la Ossa 1996).

108

frumento jurídico de este modelo que es el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (TMSDCA).

Seguridad democrática y seguridad humana Se ha señalado que el tema principal de la seguridad humana es "la reducción del riesgo colectivo (y compartido), por medio del análisis, decisiones, prevención y acciones que disminuyan [...] las causas y circunstancias de la inseguridad" (Nef 2002: 41). La matriz analítica que propone el autor para la seguridad humana incluye, por un lado, las variables ecológica (capital ambiental), económica (capital económico), social (capital social), política (capital político) y cultural (capital cultural) que se cruzan con el contexto, cultura, estructura, procesos y efectos. A pesar de la importancia de todas estas variables, señala que la democracia así como el consenso, por lo tanto, la variable política, juega un papel determinante en la seguridad humana, pues son el mecanismo para manejar y resolver los conflictos. El aumento de la inseguridad política por el manejo inefectivo e ilegítimo de los conflictos generará mayor inseguridad en las otras esferas. Una crítica a la concepción de la seguridad humana ha sido que se considera que minimiza los problemas de seguridad de las naciones y de los Estados y, por lo tanto, deja en un segundo plano los problemas de paz y seguridad (Gómariz/ García 2002). Ante ello, podría señalarse que la definición de seguridad democrática supera este problema. La seguridad democrática ha sido definida como [...] la aplicación al nivel de los problemas de la seguridad de los estados de los principios y valores de la democracia, y por lo tanto, entiende como seguridad a todas aquellas condiciones que propicien el bienestar de los seres humanos: el desarrollo de las formas representativas en la vida política, la ausencia de riesgos o amenazas físicas, la generación de condiciones mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación, etc. (Somavía/Insulza citado por Arévalo de León 2002a: 38).

En este sentido, el modelo de seguridad democrática, que buscó superar la DSN que había prevalecido y que se centraba en la destrucción del enemigo interno en detrimento del estado de derecho, según está definido en el TMSDCA [...] se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la superación de la pobreza y de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas.

Las definiciones de seguridad humana y seguridad democrática han enfrentado una crítica fundamental que es el hecho de que son tan amplias que la agenda de seguridad deja de ser operativa y, más específicamente, se crea una superposi109

ción entre la agenda de seguridad y la agenda de desarrollo (Arévalo de León 2002a; Rosada 2002), lo cual va en detrimento de ambas. La agenda de seguridad es tan general que se enfrentan serios problemas para su implementación práctica en el ámbito regional e incluso nacional. Esta discusión conceptual se complica aún más después de los acontecimientos del 11 de septiembre y de sus impactos sobre la problemática de la (in)seguridad no solamente en los ámbitos mundiales y el hemisférico sino también en el regional. La nueva agenda de seguridad está ahora dominada por la lucha contra el terrorismo, lo cual tiene repercusiones importantes sobre las perspectivas de análisis en torno a ésta, especialmente dado el hecho de que no existe una definición ampliamente aceptada de terrorismo. Es previsible, y ya hay indicios importantes, que en el corto plazo pueda desarrollarse una tendencia hacia retomar una perspectiva restringida de la seguridad en la cual se privilegia la utilización legítima de la fuerza frente a las amenazas del terrorismo, en primer lugar, y del narcotráfico, en segundo término. Es posible que dicha tendencia lleve a que los militares y el Poder Ejecutivo tiendan a retomar su papel preponderante en la definición e implementación de las nuevas agendas de seguridad. Un posible escenario, que ocasiona preocupaciones especialmente en los ámbitos de las organizaciones y redes de la sociedad civil y entre sectores académicos, es la posible (re)militarización y "securitización" de las agendas de seguridad asi como que se le otorgue un peso aún mayor a la seguridad nacional desplazando definitivamente la problemática de la seguridad regional (Chamorro 2002; Duggan/Baranyi 2002). En función de ello, el modelo de seguridad democrática cobra una importancia aún mayor para la región centroamericana, especialmente en el marco de un proceso de revisión y reforma del TMSDCA.

Integración regional y seguridad en Centroamérica Este Tratado forma parte de la reingeniería del proceso de integración en Centroamérica que tuvo sus antecedentes en la década de los ochenta con los procesos de concertación política de Esquipulas I y II y que se cristaliza a comienzos de los noventa. Una vez que se ratificó el Protocolo de Tegucigalpa en 1991, una de las preocupaciones del recién creado Sistema de Integración Centroamericana (SICA) fue el de la problemática de la seguridad en la región (Herrera Cáceres 1996). En la VI Reunión de la Comisión de Seguridad de Centroamérica (El Salvador, 1992), se decidió iniciar la discusión sobre un nuevo modelo de seguridad regional sobre la base del establecimiento de un esquema que definiría los temas que serían incluidos en el nuevo acuerdo. Asimismo, dado los avances realizados hasta ese momento, se determinó que el primer tema a ser discutido sería el de medidas para el fomento de la confianza. En 1994, en Costa Rica, se reafirmó la necesidad de establecer un acuerdo sobre seguridad regional que reflejara la nueva realidad política, jurídica e institu110

cional. En la Conferencia Internacional de Paz y Desarrollo de Centroamérica, realizada en Tegucigalpa en octubre del mismo año, se decidió reactivar la Comisión de Seguridad de Centroamérica (CSC) con la finalidad de que elaborara un nuevo modelo de seguridad democrática que debía sustituir la concepción de la DSN. A la CSC se le encomendó diseñar dicho modelo en el marco del SICA y de lo establecido en la ALIDES. De esta forma, en función de la convocatoria realizada por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la CSC solicitó la elaboración de un anteproyecto de este nuevo modelo de seguridad al Ministerio de Relaciones Exteriores de Nicaragua y a la Secretaría General del SICA (SG-SICA). El TMSDCA fue firmado en San Pedro Sula el 15 de diciembre de 1995, y se constituyó como un instrumento complementario del Protocolo de Tegucigalpa. El Tratado entró en vigor el 26 de diciembre de 1997 al ser ratificado por los gobiernos de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Las reservas de Costa Rica y Panamá (Leis 2001; Solís/Matul 2001) se referían fundamentalmente a temas de orden militar,3 especialmente en vista del hecho de que ambos no cuentan con Fuerzas Armadas nacionales. En primer término, destacaron que existía una falta de delimitación clara entre las tareas de seguridad ciudadana y las de defensa. Igualmente, sostuvieron que en varios artículos se abría un espacio para que las Fuerzas Armadas pudieran participar e intervenir en asuntos que deberían estar circunscritos a la seguridad ciudadana y al poder judicial. Se ha señalado (CRIES 2001a) que a través del Tratado se pasó de una agenda de seguridad centrada en la doctrina de defensa y de seguridad nacional a una que incorporó nociones de seguridad democrática, seguridad regional y seguridad ciudadana. Igualmente, se sostiene que la importancia fundamental de este Tratado fue que se elaboró sobre la base de una perspectiva de seguridad fundamentada en la cooperación así como en la construcción y fortalecimiento del sistema democrático. En resumen, se produjo una transición de una concepción centrada en la seguridad nacional a una fundamentada en la seguridad democrática; se sustituyó la perspectiva tradicional y restringida por una amplia. Los principales lincamientos del TMSDCA fueron (Aguilera 2003): la separación de los asuntos militares de los policiales, el control civil de los asuntos militares y policiales, elecciones, las nuevas amenazas a la seguridad de las personas y la aceptación del hecho de que el desarrollo social es un requisito necesario para la seguridad. El Tratado se elaboró en torno a cuatro ejes, cada uno de los cuales abordan temáticas específicas (CRIES 2001b). En primer término, el estado de derecho, sección en la cual se señalan como principios la supremacía del imperio de la ley, el fortalecimiento y perfeccionamiento de las instituciones democráticas en 3

Las reservas se han realizado con respecto a los artículos 26 (literales g y h), 27 (literales a, b y c), 28, 29, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 42 y 43 (Solís/Matul 2001).

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cada uno de los países, la subordinación de las fuerzas militares, policiales y de seguridad pública a la autoridad civil así como el mantenimiento de un diálogo y colaboración permanente, activo y flexible sobre los aspectos de seguridad. En resumidas cuentas, como ha señalado Aguilera: "Es un dibujo de la Centroamérica deseada" (Aguilera 2003: 112). La segunda sección está orientada hacia la seguridad de las personas y sus bienes, la tercera plantea la problemática de la seguridad regional, entendida básicamente como los temas de seguridad de la agenda de defensa y de las medidas de confianza mutua. La cuarta sección se refiere a la institucionalidad y organización del Tratado. Igualmente es preciso señalar que en el texto del Tratado están previstos dos mecanismos para la participación de la sociedad civil. El primero consiste en la canalización de las opiniones del Comité Consultivo del Sistema de Integración Centroamericano (CC-SICA) a la Comisión de Seguridad por medio de la Secretaría General del SICA (Art. 47). El segundo es la contribución de la sociedad civil, entre otros actores, en la elaboración de los programas anuales de actividades para fomentar la confianza mutua que debe preparar la Comisión de Seguridad (Art. 52). En la agenda de integración centroamericana hay un período de auge de los temas de seguridad que va desde 1995 hasta 1997, etapa en la cual se firmó y ratificó el Tratado. Sin embargo, posteriormente, hasta el 11 de septiembre, hay poco tratamiento de este tema. En sus inicios, hubo mucho optimismo respecto al importante papel que jugaría el Tratado, junto con la ALIDES, en la integración regional. Se consideraba que la integración, definida a partir de una perspectiva amplia que buscaba superar el enfoque tradicional que la reduce a términos económicos y comerciales, permitiría la inserción de la región en el proceso de globalización. Sin embargo, en la medida en que el proceso de integración centroamericano se ha debilitado y fragmentado después del ímpetu de la década pasada, el Tratado también ha estado sujeto al olvido. Asimismo, la integración regional se ha orientado fundamentalmente hacia los temas comerciales y económicos de acuerdo con el paradigma tradicional que se pretendía superar, lo cual se evidencia no solamente en la importancia de los tratados de libre comercio sino en el predominio que tiene la Secretaría Permanente del Tratado de Integración Económica Centroamericana (SIECA) dentro de la estructura del SICA. Al realizarse una evaluación del funcionamiento del TMSDCA (Jácome 2003) se ha determinado que su puesta en práctica en los últimos cinco años ha respondido más a una concepción tradicional de la seguridad que al enfoque novedoso que pretendía desarrollar. De igual forma, su implementación se ha visto obstaculizada por una serie de limitaciones relacionadas con el sistema y la institucionalidad de la integración regional.

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Los límites de la seguridad democrática: un primer balance Preliminarmente se han detectado cinco limitaciones fundamentales que están asociadas tanto a problemas conceptuales y de diseño del TMSDCA como a su implementación. En primer término, existe una discusión en torno al concepto de seguridad democrática y a la factibilidad de operacionalizar los principios que éste formula. Como consecuencia de ello, causan gran inquietud los impactos del problema de la superposición entre la agenda de desarrollo y la de seguridad. El segundo aspecto, quizás el más importante, está relacionado con los temores sobre la creciente participación de los militares y una mayor militarización de la agenda de seguridad así como la de desarrollo. En este sentido, se percibe que la ejecución de una agenda de seguridad fundamentada en una concepción amplia, como las de seguridad humana y seguridad democrática que contemplan amenazas tanto convencionales como no convencionales, pueda conducir a un desplazamiento cada vez mayor de los civiles por los militares. En tercer lugar, en cuanto al diseño, existen criticas marcadas en relación con los principales actores que participan en el Tratado por el hecho de que pese a que se fundamenta en una concepción amplia, continúa predominando en la práctica una visión estadista y militarista. La excepción a ello es la importancia que ha cobrado el sector policial. En cuarto lugar, una seria limitación es la brecha que existe entre las concepciones y la implementación de la agenda de seguridad en los contextos nacionales y en el contexto regional. Por último, también se enfrenta el obstáculo de los impactos del proceso de modificación de la agenda de seguridad hemisférica sobre el modelo de seguridad democrática, especialmente si persiste la tendencia de Estados Unidos de restringir la agenda de seguridad básicamente a las amenazas del terrorismo y el narcotráfico.

Operacionalización del modelo de seguridad democrática El Tratado se enmarcó en una perspectiva de adelantar un nuevo modelo de seguridad democrática, tal como lo demuestran sus contenidos. En un principio, después de su firma, se dieron algunas referencias a la seguridad democrática y humana pero estos temas fueron rápidamente desplazados, en gran medida como consecuencia de la sustitución que se produjo en el entorno regional de la racionalidad política y social de la integración por una racionalidad eminentemente económica y comercial (Chamorro 2002). Como bien señala Bernardo Arévalo de León, el problema fundamental estriba en el hecho de que "se afirman una serie de principios y se asume una serie de compromisos que luego no se desarrollan operativamente, ni se prevén los mecanismos para hacerles frente" (Arévalo de León 1999: 4-5). De tal forma que la agenda de seguridad contiene cuestiones militares, policiales, jurídicas, económico-sociales y ambientales, y por lo tanto incluye temas que son abordados por otras instituciones de la integración regional como la 113

ALIDES, la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo y el Consejo Social Centroamericano, entre otros. La dificultad no se circunscribe únicamente al hecho de que coincidan con otras instituciones sino que tampoco existen mecanismos eficaces en el SICA que permitan la coordinación de estas agendas compartidas. Asimismo, el hecho de tener una agenda tan amplia lleva a que ésta no pueda ser abordada eficazmente y, por lo tanto, conduce al incumplimiento de muchos aspectos del Tratado. El trabajo de la CSC refleja claramente que se le ha otorgado prioridad a los temas de seguridad ciudadana, defensa y, más recientemente, a los desastres naturales, y que aquellos referidos a los aspectos económicos y sociales han sido totalmente desplazados. En este sentido, la mayor parte de sus actividades ha estado orientadas hacia los problemas de robo de vehículos, narcoactividad, la creación del Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía (ICESPO) y las medidas de confianza mutua, lo cual muestra el predominio de los aspectos policiales y militares. Después del huracán Mitch, la problemática de los desastres naturales también pasó a ser uno de los puntos importantes de las agendas de la CSC y, después del 11 de septiembre, se incorporó a la agenda el tema del terrorismo. Por lo tanto, el problema es que el TMSDCA no contempla los mecanismos específicos que permitan abordar una agenda de seguridad democrática así como también el hecho de que el modelo de seguridad democrática que lo fundamenta se superpone al modelo de desarrollo adelantado en la ALIDES. Se sostiene (Arévalo de León 2002b) que el peligro de esto es que se retroceda hacia una concepción similar a la DSN en la cual el desarrollo se subordinaba a la seguridad. A tal fin, este analista propone que la agenda de seguridad se defina como [...] la serie de amenazas y riesgos al bienestar de las personas; la sociedad y sus instituciones políticas, cuyo efecto es necesario controlar y contrarrestar, y que no están previstas en las políticas de desarrollo (Arévalo de León 2002b: 160).

Por lo tanto, concluye que la pobreza, el desempleo, la degradación ambiental, la desnutrición y la insalubridad, entre otros, no son problemas de seguridad, pues en el marco de los países centroamericanos éstos son problemas que deben ser resueltos por políticas públicas. Adicionalmente, con la finalidad de superar este problema y en función de una agenda operativa de seguridad, se ha planteado (Arévalo de León 2002a; González 2002) que ésta debe concentrarse en contener las amenazas mientras que la de desarrollo en promover el bienestar. A tal fin, la agenda de seguridad giraría en torno a la emergencia y la excepcionalidad, lo cual requiere que las políticas públicas que genere estén siempre dentro del marco de la institucionalidad y de los principios de la democracia. Existen amenazas en los ámbitos ambiental, socio-económico, político, internacional y regional. En la medida en que estas amenazas se conviertan en un grave riesgo para el Estado, entonces pasan a 114

formar parte de la agenda de seguridad. No obstante, el riesgo está en el hecho de que si las amenazas al bienestar no son abordadas a tiempo, se pueden convertir en serias amenazas que "socavan totalmente las capacidades de gobernabilidad" como ha sido el caso del SIDA en Africa (Duggan 2003: 2). Nuevamente, es un problema de déficit en cuanto a la prevención de conflictos. En el caso centroamericano, se considera que actualmente las amenazas regionales fundamentales son: los conflictos fronterizos, los movimientos armados del norte (México) y del sur (Colombia), el crimen organizado regional y las migraciones. Como se puede apreciar, esta propuesta combina amenazas convencionales y no convencionales relacionadas a la defensa y a la seguridad pública. A pesar de que ésta es una agenda muy puntual, también es necesario tomar en consideración que los factores económicos, políticos y sociales forman parte del contexto de implementación de las políticas de seguridad. En este sentido, mientras más débil sea un país o una región, más vulnerable será a las amenazas internas y externas de tipo convencional así como no convencional.

Temor por el posible incremento de la participación militar Asociado con lo anterior, una de las preocupaciones fundamentales sobre una agenda de seguridad ampliada es que pueda conducir a una militarización de las tareas de los civiles, especialmente en función de la debilidad de las instituciones civiles en general y de la sociedad civil en particular. En vez de disminuir el poder de las Fuerzas Armadas, más bien podría producirse una tendencia hacia su aumento puesto que, con la excepción de Costa Rica y Panamá, los militares continúan desempeñando un papel muy importante en el diseño y en la implementación de las políticas de seguridad. En el marco de la seguridad democrática, el objetivo es que los militares estén cada vez más supeditados al poder civil y no que se militarice el poder civil. En este sentido, si se permite que los militares actúen en ámbitos civiles (seguridad pública, desastres naturales, tareas de desarrollo económico y social, entre otros), éstos continuarán teniendo una mayor presencia que los civiles, lo cual podría conducir a un mayor debilitamiento de los civiles pues sus espacios de acción estarían ocupados o compartidos con los militares. La activa participación del sector castrense perjudica el desarrollo de las capacidades de los civiles, puesto que no se les permite desarrollar sus potenciales de acción y de liderazgo. Inclusive se ha planteado (CODEHUCA 2000) que han sido los militares los que le han prestado más atención al Tratado y los que han obtenido mayores beneficios, generalmente en peijuicio de los civiles. En tal sentido, es de señalar que uno de los temores sobre la propuesta de adelantar un proceso de revisión y reforma del Tratado, especialmente después del 11 de septiembre, es que ésta pueda conducir a una profundización de los aspectos militares y a una participación más dominante del sector militar. 115

El aporte de Rosada (2002) es importante para abordar esta problemática. Señala que en el caso centroamericano las amenazas pueden clasificarse en dos tipos: aquellas que requieren respuestas militares (ataques a la soberanía o al territorio) y aquellas que requieren respuestas civiles (pobreza, desigualdad, delincuencia, crimen organizado, narcotráfico, problemas ambientales, entre otros), en los cuales no debe haber intervención de los militares. Por lo tanto, es necesario más bien discutir nuevas políticas de seguridad pública y ciudadana, evitando caer en la tentación de militarizar las respuestas a estas amenazas no convencionales. Asimismo, sostiene que si se considera que los principales peligros a la seguridad provienen de la pobreza y la exclusión, lo lógico es destinar la mayor cantidad posible de recursos públicos al desarrollo humano, por lo que debe implementarse más bien una política de seguridad preventiva que mejore las condiciones de vida de los habitantes y no destinar fondos a un mayor gasto militar.

Principales actores de la agenda de seguridad En relación con los principales actores que diseñan e implementan la agenda de seguridad en la región, primero debe notarse que justamente para Costa Rica y Panamá así como también para Belice, el problema básico del Tratado es la inclusión de los temas militares y de los ejércitos, lo cual lleva a que los primeros dos países participen sólo parcialmente en la institucionalidad regional de seguridad. Esto trae un problema muy importante para su revisión y reforma, pues como se ha visto una de las áreas en las cuales se considera que existen mayores avances es justamente en aquellas referidas a los aspectos militares y de defensa. Por lo tanto, mientras que por un lado se considera que éstos han sido logros básicos, por el otro se pide la eliminación de estas áreas, lo cual adicionalmente conduce al peligro de fomentar una mayor autonomía de las fuerzas militares y a una disminución del poder de los civiles sobre ellos, por lo menos en el ámbito regional, pues los ámbitos de supervisión e intercambio con ellos disminuirían significativamente. Con la finalidad de solventar las reticencias de estos países se ha sugerido que quizás la solución sea crear [...] dos mecanismos separados de política comunitaria centroamericana, una para la seguridad en su sentido general incluyendo la seguridad pública y otra para la defensa para aquellos actores que tienen ejércitos (Aguilera 2003: 143-144).

Otra opción podría ser generar una estructura y un contenido del Tratado únicamente civil, pero al mismo tiempo, se crearía una estructura militar autónoma fuera del control de los civiles. Por lo tanto, en cuanto a la participación militar, el proceso de su revisión y reforma requerirá atención para que ésta no se convierta en una justificación para otorgarles nuevos roles y darles nuevas tareas, por ejemplo, en las áreas de desastres, medio ambiente o actividades de desarrollo. Luis Guillermo Solís 116

(2002) alerta justamente sobre el hecho de que existen sectores militares que se han convertido a la seguridad humana porque les brinda una oportunidad para definir nuevos roles y funciones dentro de la sociedad democrática. La desmilitarización de la seguridad, sobre la base de la cual se ha venido trabajando durante años, está amenazada por una posible militarización de la agenda de políticas públicas. De igual forma, se ha argumentado (Sojo 2003) que el trabajo de la CSC se fundamenta en una visión que aún privilegia el papel del Estado como actor principal de la seguridad; por lo tanto, los temas que aborda están orientados hacia la defensa de la integridad territorial. Ante esto habría dos alternativas para modificar su institucionalidad. La primera sería insistir en la concepción integral del Tratado y solicitar los cambios necesarios en su estructura para que ésta se vea reflejada, lo cual implicaría, por ejemplo, la incorporación de los ministros de Planificación y de otras áreas económicas y sociales a la CSC y quizás la creación de nuevas subcomisiones técnicas. Mientras que, por otro lado, se podría sugerir que debido a los avances que han existido en cuanto a medidas de confianza y equilibrio de fuerzas, el Tratado se limite únicamente a estos temas relacionados a defensa y seguridad en su sentido más estricto. Aquí habría que eliminar los contenidos que se enmarcan en concepciones de seguridad democrática y humana, para convertirlo en un instrumento que maneje exclusivamente la cooperación para la defensa. Sin embargo, esta última alternativa se ha juzgado más como un retroceso, pues se estaría fundamentando en una concepción tradicional de la seguridad no acorde con los avances de nuevas perspectivas. Justamente, ante el peligro existente hoy en día, especialmente después del 11 de septiembre, de volver a los viejos paradigmas de la seguridad militarista y Estado-céntrica se sostiene que más bien deben hacerse esfuerzos mayores por privilegiar concepciones más integrales de seguridad que incorporen a múltiples actores, incluyendo a la sociedad civil. Un primer paso, en el marco de la integración regional, sería el fortalecimiento del CC-SICA, para lo cual se han realizado varias recomendaciones (Echeverría 2002). En primer término, es preciso que el CC se fortalezca internamente a través de una serie de acciones como la definición de una metodología de trabajo, el establecimiento de una agenda, fomentar una cultura de participación y definir políticas y estrategias para la difusión de su trabajo. En segundo lugar, es también importante que el CC reciba apoyo tanto de los gobiernos nacionales como de la SG-SICA y de la cooperación internacional. Se considera que el SICA podría establecer una oficina para el CC en San Salvador y dotarla de los recursos mínimos necesarios para contar con un equipo de trabajo mínimo y reuniones periódicas que permitan una participación activa de esta instancia. Asimismo, se evidencia una creciente actividad y participación de la sociedad civil en temas relacionados a la problemática de seguridad. En el ámbito de Centroamérica, la CRIES (Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y 117

Sociales) ha desarrollado recientemente dos iniciativas: entre 1999 y 2001 se ejecutó el proyecto "Gobernabilidad democrática y seguridad ciudadana en Centroamérica" y actualmente se desarrolla el estudio sobre el TMSDCA, del cual forma parte este trabajo, que adelanta desde 2003 una segunda etapa de incidencia para promover y fortalecer el debate sobre la seguridad regional en el actual contexto hemisférico y global. En julio de 2003 la CRIES junto con el Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES), bajo el patrocinio del CIID y la Cancillería de Canadá, organizaron el "Foro Centroamericano sobre Seguridad" que tuvo como resultado un conjunto de propuestas tanto para la Conferencia Especial sobre Seguridad así como para el proceso de revisión y reforma del TMSDCA.

Interrelación entre los entornos nacionales y el regional4 El ideal de coordinar las políticas de seguridad de los diferentes países no se ha logrado, en gran medida porque en estos mismos no existe una concepción de seguridad integral y claramente definida. En este sentido, pese a que el TMSDCA se fundamenta en la definición de seguridad democrática, en muchos países no existe tal definición y más bien se parte de una concepción restringida, lo cual crea una contradicción entre las políticas nacionales y las regionales. Aquí puede haber dos respuestas. Una que desde el ámbito regional se logre influir en las políticas nacionales para que se vayan definiendo sus políticas de seguridad según los principios y objetivos de la seguridad democrática, o que se vayan imponiendo en el ámbito regional las visiones restringidas existentes en los diferentes países. No hay una conciencia real de la necesidad de trabajar en forma coordinada. La única manera de enfrentar los problemas del narcotráfico, del crimen organizado y otros temas de la agenda de seguridad en forma eficiente y efectiva es a través de la cooperación entre los distintos países, pero en muchos casos no existe una cultura de la cooperación y se tiende a pensar los problemas solamente en el ámbito nacional. En este sentido, Aguilera (2003) ha señalado que las políticas de seguridad y defensa son una de las áreas más sensibles en cuanto al tema de la soberanía, lo cual se convierte en un obstáculo significativo para la cooperación. De igual forma, se ha señalado que la estructura institucional del Tratado adolece de una ausencia de consenso regional desde sus inicios al no haber contado con la ratificación de Costa Rica y Panamá. Asimismo, existe una falta de coordinación entre los entes nacionales y la Comisión de Seguridad e inclusive se

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El análisis comparado y las conclusiones sobre el grado de cumplimiento del TMSDCA en los países centroamericanos será abordado en el Informe Regional Comparado, en el cual se ampliará este punto.

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sostiene que hay una falta de liderazgo en el seno de esta Comisión, lo cual la debilita. Sin embargo, los problemas de ausencia de una interrelación efectiva entre las políticas y estrategias domésticas y regionales no son exclusivos de la temática de la seguridad. Ya en 1993, Chamorro y Nájera advertían los problemas que podía enfrentar la nueva institucionalidad del SICA entre los cuales destacaban su debilidad orgánica que parecía no responder efectivamente a una noción de sistema, lo cual podía llevar "a que el proceso de integración basado en una racionalidad política evolucione 'naturalmente' hacia una racionalidad burocrática que supere la capacidad organizativa del proceso" (Chamorro 2003: 1). En tal sentido, el TMSDCA visto en el marco del sistema de integración regional no enfrenta solamente el problema de la ausencia de un sistema organizado que permita coordinar esfuerzos y cumplir con los mandatos previstos sino también con el desplazamiento de la temática de la seguridad a un segundo plano.

Impactos de la agenda hemisférica de seguridad En el entorno hemisférico existen puntos de coincidencia y de divergencia con respecto al tema de la seguridad (Soriano/Mackay 2003). Entre los puntos de coincidencia se incluyen la necesidad de reformar la conceptualización5 y la institucionalidad de la seguridad hemisférica, lo cual debe lograrse a través de un consenso entre todos los Estados miembro a través de un diálogo permanente; el hecho de que es poco probable que suija una confrontación armada en el hemisferio; la existencia de nuevas dimensiones de seguridad que deben ser abordadas; la necesidad de incrementar la cooperación multilateral y bilateral en el área de seguridad; la importancia del papel de los acuerdos subregionales; la necesidad de defender y consolidar los procesos democráticos y de integración; así como la necesidad de reformar el TIAR. Sin embargo, no existe acuerdo en torno al punto fundamental que es la conceptualización de la seguridad hemisférica. Especialmente a raíz de los acontecimientos del 11 de septiembre y ahora más aún después de la intervención militar de Estados Unidos en Irak, se han ido decantando tres perspectivas fundamentales frente a la definición de seguridad. Por un lado, la de Estados Unidos en la cual se observa una marcada tendencia hacia una concepción restringida, unipolar, Estado-céntrica y militarista, en la cual el terrorismo es definido como la principal amenaza seguido por la narcoactividad. Se considera que los mecanismos de seguridad no pueden estar ocupándose de otros temas como el

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En la XXXII Asamblea General de la OEA, realizada en Barbados en 2002, hubo consenso en torno al planteamiento que las amenazas a la seguridad hemisférica son de diversa índole y de naturaleza multidimensional, lo cual lleva a la necesidad de superar las concepciones tradicionales sobre seguridad y ampliarla a una que contemple tanto las amenazas convencionales como las no convencionales. 119

desarrollo, aspectos sociales y ambientales, entre otros, y que deben orientarse únicamente hacia la prevención y resolución de conflictos, para lo cual se privilegian las instancias subregionales y bilaterales por encima de las hemisféricas, pues tienen mayor capacidad de influencia en éstas (Soriano/ Mackay 2003). En el ámbito doméstico se adelanta la nueva concepción de homeland security.6 En el otro extremo están los planteamientos de Canadá y Chile, que tienen un enfoque principalmente multidimensional, en el cual se estima que deben abordarse tanto las amenazas a los países como a los individuos, tomando en cuenta las convencionales y las no convencionales e incluyendo aspectos económicos, políticos y sociales. En esta concepción se privilegia la noción de que los problemas de seguridad tanto de las naciones como de las diferentes regiones provienen no de la amenaza de actores estatales externos sino de actores no estatales transnacionales así como de problemas internos. La debilidad de los países para contenerlas es un punto fundamental, por lo que cobra mayor importancia la cooperación multilateral y la inclusión de actores no estatales. La subordinación del poder militar al poder civil es considerada como un elemento fundamental de esta perspectiva. Por último, existe una posición intermedia, liderada por Brasil, que aunque admite la existencia de diferentes tipos de amenazas, parece continuar privilegiando la participación estatal y militar en cuestiones de seguridad, aunque comparte la noción de que la cooperación multilateral será más efectiva para enfrentar las amenazas comunes. Brasil ha propuesto en la OEA (Costa 2003; Cordeiro 2003) que las amenazas sean clasificadas en tres grupos. El primero incluye las convencionales que se circunscriben al área de la defensa de una nación y que, por lo tanto, deben ser abordadas por los militares. En segundo término, existe una serie de amenazas no-convencionales que están directamente relacionadas con el problema de la seguridad ciudadana, y los actores ñindamentales para afrontarlas son la Policía, el sistema judicial y los cuerpos de inteligencia. Por último, existe una serie de amenazas estructurales relacionadas a los problemas económicos, políticos y sociales que requieren ser enfrentados en el ámbito de las políticas públicas por las diferentes instituciones del gobierno. En función del hecho de que muchas de estas amenazas, en las tres instancias, son de carácter transnacional, se contempla claramente la necesidad de desarrollar instituciones y políticas que permitan una coordinación y cooperación entre países y entre regiones. Hace falta desplegar una coordinación institucional para lo cual hay que desarrollar una nueva arquitectura en los procesos de integración, especialmente en el área de seguridad pues la debilidad de los vecinos causa inseguridad y el desarrollo de meca6

Entre sus principales características están: las Fuerzas Armadas tienen capacidad de acción dentro de Estados Unidos, autorización del trabajo internacional del FBI, redefinición de las prioridades de inteligencia de organismos como la CIA y la DEA, protección inteligente de las fronteras y la redefinición global de los Comandos incluyendo el nuevo Comando del Norte (Benítez 2003).

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nismos de cooperación y coordinación permite fortalecerse y poder enfrentar conjuntamente las amenazas (Costa 2003). Esta clasificación podría contribuir a la discusión sobre la necesidad de definir claramente cuáles son las amenazas a la seguridad y cómo afrontarlas. Sin embargo, podrían señalarse tres limitaciones importantes. En primer término, nuevamente los actores principales de la seguridad son los Estados y los militares,7 especialmente en lo referido a las amenazas convencionales y no convencionales que implican la utilización legítima de la violencia (Bonilla 2003). En segundo término, en muchos países donde no se ha logrado delimitar claramente los espacios de los poderes civiles y de los militares y en los cuales aún no se ha logrado establecer firmemente el dominio del poder civil sobre el militar, puede existir el peligro de que los militares no acepten la delimitación de su papel únicamente a los aspectos de defensa y busquen intervenir tanto en la seguridad ciudadana como en las políticas públicas necesarias para afrontar las amenazas estructurales. Por último, y estrechamente vinculado con lo anterior, puede producirse también la llamada "securitización" de los temas. ¿Cuál es la participación de los países centroamericanos en esta discusión? Desde la perspectiva del modelo de seguridad democrática, es obvio que debe existir mayor confluencia con la posición amplia de Canadá y Chile o por lo menos con la intermedia de Brasil. Sin embargo, desde la realidad geopolítica tanto Centroamérica como el Caribe forman parte del área de influencia directa de Estados Unidos lo cual hace muy difícil para los gobiernos mantener una posición autónoma frente a este país en el entorno hemisférico. La firma reciente de un acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y los países centroamericanos, con la excepción de Panamá, hará que sea aún más dificultoso no acatar en la práctica la perspectiva restringida. En función de esto, en la región centroamericana existe el temor de que sea justamente la perspectiva de Estados Unidos la que esté ganando más fuerza y que, por lo tanto, las agendas nacionales y la regional de seguridad se vean cada vez más orientadas hacia la lucha contra el terrorismo y la narcoactividad haciendo aún más difícil lograr adelantos en otras áreas e incluso fortalecer aquellas que no están siendo abordadas actualmente por la institucionalidad regional de seguridad. Esto probablemente peijudicaría las propuestas en torno a la necesidad de reforzar y otorgarles mucha más importancia a temas como el fortalecimiento democrático y la defensa de los derechos humanos. Aguilera (2003) ha puntualizado que si bien es cierto que el terrorismo es una amenaza real para la región centroamericana y que ha cobrado importancia en la región, es importante también que, a partir del TMSDCA, se aborde este problema en el marco de la democracia y del respeto a los derechos humanos.

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Soriano y Mackay (2003) sostienen que la importancia que le otorga Brasil al componente militar de la seguridad está estrechamente vinculada a su deseo de ser una potencia regional y fortalecer su industria de armamentos.

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El TMSDCA puede ser un insumo importante para la discusión hemisférica. Pese a las múltiples limitaciones señaladas anteriormente, es el instrumento regional8 más completo ya que se fundamenta no sólo en un modelo de seguridad democrática sino que también ha puesto en práctica una institucionalidad para adelantar este modelo. Asimismo, la discusión sobre la necesidad de fomentar una nueva arquitectura hemisférica de seguridad refuerza la propuesta respecto a la necesidad de adelantar un proceso en la región centroamericana de revisión y reforma del Tratado. Es justamente por esta razón que la participación de la sociedad civil en este debate, tanto en los ámbitos domésticos como en el regional y hemisférico, cobra aún mayor relevancia con la finalidad de fortalecer una perspectiva de seguridad que responda a las perspectivas, intereses y necesidades de la ciudadanía y no solamente de los Estados. Sin embargo, a tal fin, primero es necesario que las organizaciones y redes sociales se apropien del tema y lo incluyan en su agenda.

Conclusión Se considera que la revisión del Tratado debe efectuarse como un proceso y no solamente como una serie de cambios puntuales a sus contenidos. A tal fin, es fundamental que se definan varios componentes de este proceso, entre los cuales se propone que estén incluidos los principales temas que guiarán esta revisión, la identificación de los actores que participarán, los mecanismos que se utilizarán, la metodología, así como un plan de trabajo viable que provea resultados en el corto, mediano y largo plazo. En función de una revisión del Tratado debe abordarse la discusión en torno a las temáticas fundamentales, entre las cuales se propone: la conceptualización de la seguridad tanto nacional como regional y la compatibilidad entre éstas, la institucionalidad de la seguridad que permita operacionalizar el concepto de seguridad regional adoptado, la agenda regional de seguridad y su relación con las agendas nacionales y hemisféricas, así como la nueva institucionalidad regional de seguridad y su inserción dentro del marco general del SICA y los mecanismos concretos de cooperación, información y seguimiento que serán instrumentados. En el marco de la integración regional, es necesario rescatar lo que Chamorro (2002) ha denominado como "la racionalidad política y social". En el ámbito específico de la seguridad esto plantea una serie de interrogantes que deben ser abordados. En primer término, ¿debe mantenerse el modelo de seguridad democrática lo cual implica en términos operativos ampliar la institucionalidad, especialmente la CSC y crear mecanismos de información y cooperación con otros 8

Los otros dos instrumentos regionales formales son la Carta Andina para la Paz y Seguridad y el Sistema Regional de Seguridad del Caribe Oriental (Eastern Caribbean Regional Security System).

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organismos nacionales, regionales y hemisféricos? Es necesario acotar, como se vio anteriormente, que en el ámbito hemisférico la OEA considera que se requiere de una concepción multidimensional de la seguridad. O por el contrario, ¿debe restringirse el concepto de seguridad para que aborde básicamente los temas policiales y militares? ¿Cómo enfrentar, desde el ámbito regional, la agenda hemisférica que está siendo impuesta por Estados Unidos, utilizando básicamente canales bilaterales y debilitando la integración regional? ¿Deben diferenciarse claramente las agendas de seguridad y de desarrollo, como plantean varios analistas? Con respecto a los actores que participarían, el punto fundamental a resolver es si este proceso se restringirá únicamente a los miembros de la CSC y al grupo de trabajo que se ha integrado de acuerdo con las sugerencias de los gobiernos, tal como está planteado hasta el presente. En este sentido, se considera que seria más provechosa la creación de un grupo de trabajo especial e independiente que efectúe un diagnóstico del funcionamiento del Tratado y de su inserción en el marco de la integración regional. Sería recomendable que a este grupo se incorporen, bien sea como miembros plenos o como asesores, tanto representantes de organizaciones y redes sociales así como académicos que posean experticia en el tema. La finalidad de este grupo sería presentar, en un lapso no mayor de un año, los resultados del diagnóstico, un conjunto de propuestas para su revisión y reforma, así como recomendaciones sobre mecanismos de coordinación y cooperación entre este instrumento y las demás instancias del SICA. En este sentido, este proceso requerirá de una amplia participación de sectores tanto gubernamentales y políticos como de la sociedad civil, lo cual podría lograrse por medio del establecimiento de una serie de espacios que promuevan el debate y la consulta en los ámbitos nacionales y regional. Este tipo de iniciativa, para tener éxito, necesitará contar igualmente con los recursos humanos y financieros requeridos así como con un plan y cronograma de trabajo que hagan que sus actividades sean viables. Sin embargo, el requisito más importante será la voluntad política de los gobiernos para efectuar un debate de esta naturaleza sin la exclusión de los diferentes actores no estatales. En conclusión, en función de la socialización de los temas sobre seguridad, es perentorio que ésta sea definida como un bien público,9 lo cual implica que deben establecerse espacios públicos para su discusión (Bonilla 2003) que requieren ser construidos en forma colectiva. A tal fin, uno de los mecanismos que se ha propuesto son los llamados policy networks en los cuales participan actores estatales y no-estatales en función de la definición de consensos, así como planes de trabajo comunes y participativos que permitan generar estos bienes públicos. Esta propuesta se realiza frente a los peligros actuales que las libertades y los derechos ciudadanos así como los humanos se vean recortados en función de 9

Definidos a grandes rasgos como aquellos bienes que favorecen y pueden ser disfrutados por una mayoría de la población ya que no están orientados hacia un sector específico.

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la seguridad; se puede estar ante una reedición o reformulación de la DSN. El riesgo de esta reelaboración es que nuevamente, como en décadas anteriores, la seguridad nacional, regional y hemisférica sea definida como una serie de mecanismos necesarios para defender no al Estado mismo sino a determinados actores políticos y económicos (Soriano/Mackay 2003) por encima de las necesidades e intereses de los ciudadanos. Bibliografía Documentos oficiales Comisión de Seguridad de Centroamérica (1992): Comunicado, Panamá, 27-28 de agosto. Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (TMSDCA) (www.sicanet.org.sv/ documentos/tratados).

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Martha Ardila

Seguridad e integración en el marco de la comunidad andina de naciones1 Introducción A pesar de la crisis por la que atraviesan la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y los países que la integran, de la falta de claridad, continuidad y consenso en torno al tipo de integración que se quiere privilegiar y con qué país(es) o grupos, y del debilitamiento y la disminución de intercambio comercial intra e intercomunitario, este organismo regional tiene un marco institucional que brinda, además de lo económico y lo comercial, la posibilidad de diseñar y ejecutar una política exterior común y una agenda de seguridad -definida ésta como estar libre de cualquier tipo de peligros y amenazas- para la región. Teniendo en cuenta esta consideración, resulta útil reflexionar y dar respuesta a interrogantes como: ¿Qué problemas de seguridad se presencian en la región andina? ¿Qué convergencias y divergencias se presentan? ¿Qué temas resultan prioritarios? ¿Qué tan adecuado es el marco andino para el tratamiento de la seguridad? La seguridad y la integración han variado en la región y podría afirmarse que ambas se encuentran en transición. Factores externos y sistémicos, sobre todo después del 11 de septiembre de 2001 y la ubicación de Estados Unidos por su hegemonía global después de Irak, indican que a pesar de que América Latina en su conjunto no sea una prioridad para Estados Unidos, hay aspectos como los de seguridad y comercio - y con éste el del petróleo- que resultan importantes para los intereses hegemónicos. A su vez, el comercio externo, que tradicionalmente fiie el principal aspecto del proceso de integración andino, ha pasado a ser supe1

En alguna medida, los puntos de vista expresados en este documento reflejan discusiones realizadas en el contexto del proyecto "La inserción de Colombia en el sistema internacional cambiante", coordinado por la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia. Una versión preliminar del articulo ha sido publicado en Wolf Grabendorff (2003): La Seguridad Regional en las Américas. Enfoques críticos y conceptos alternativos. Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol), Bogotá: Fondo Editorial Cerec, pp. 225-275.

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rado por la seguridad. Esta tendencia ha llevado a replantear, de manera más real, la concepción "economicista" y tradicional de dicha integración. Por otra parte, los países que integran esta región enfrentan una serie de problemas, entre los que es importante resaltar aspectos principalmente políticos pero también económicos. Por tanto, interesa reflexionar en torno a las características y problemas que se presentan en el área y acerca de las posibilidades de otro tipo de integración, orientada a la formulación y ejecución de una política exterior andina en materia de seguridad. Además de los puntos comunes y diferencias intrarregionales y de la nueva institucionalidad andina, este artículo tendrá presente también la transición de una nueva concepción que en materia de seguridad se diseña en el continente. Sin lugar a dudas, para países de desarrollo medio y pequeño los márgenes de autonomía son muy bajos, y se presencia una gran incidencia del impacto sistèmico en asuntos relacionados con los Estados Unidos, el terrorismo y las drogas ilícitas, que inciden directamente en una región como la andina. Además, hay otros factores, del ámbito interno de los países, relacionados con su situación política -crisis y falta de presencia del Estado, debilidad de las instituciones políticas, conflicto interno, crisis de los partidos políticos, falta de identidad y voluntad política, diversidad en sus proyectos políticos, entre otros- que afectan de manera directa la posibilidad de lograr, con éxito, la integración política y la construcción de una agenda común en materia de seguridad regional. Con el fin de responder a estos interrogantes y de plantear alternativas, este artículo examina, en primer lugar, la interacción entre Estados Unidos y la región andina, teniendo en cuenta la situación estadounidense en el nuevo orden mundial así como sus intereses en la región; segundo, la complejidad de la problemática andina y el surgimiento de nuevos asuntos y enfoques; tercero, las formulaciones y avances que la institucionalidad andina viene realizando en materia de seguridad; cuarto, la posibilidad de diseñar y ejecutar una política exterior en materia de seguridad en el marco de la CAN. Por último se presentan algunos comentarios finales.

Estados Unidos y la región andina La historia de América Latina está vinculada a Estados Unidos y a la profunda asimetría existente entre ambos. La presencia de la potencia en la región ha sido permanente, pese al bajo interés y a los momentos en que la hegemonía estadounidense se ha debilitado o perdido. La etapa que caracterice a ese país globalmente resulta definitiva para su relación con la región y para la inserción andina en el ámbito internacional. No obstante dicha vinculación, América Latina poco ha interesado a Estados Unidos; y la importancia que han tenido países como Brasil, Cuba, México y Venezuela ha sido más bien selectiva. Recientemente, parece que pese a su persistencia por mantener y consolidar su presencia en la península arábiga de Asia 128

central, interesa la región andina, donde se ubican cinco grupos calificados por esa potencia como terroristas, y existen grandes recursos petroleros. Dentro del área, Colombia, Ecuador y Venezuela son prioritarios debido, entre otras, a su situación interna y al temor, más que todo en relación con el caso colombiano, del colapso del Estado (Pizarro/Bejarano 2003). Llegado a este punto, es importante cuestionarse acerca de la ubicación actual y del futuro de Estados Unidos en el sistema internacional. Después de la Guerra Fría y sobre todo de cara al siglo XXI, analistas internacionales se refirieron a la unilateralidad estadounidense, característica que después de la guerra contra Irak resulta incuestionable, no sólo por su rol hegemónico global presente en diferentes continentes -con excepción de África- sino como mega potencia militar y económica. Por lo pronto, y en el futuro cercano, no se percibe otro país o grupo de países que puedan superarlo, aunque existan otros polos de menor rango y Estados Unidos atraviese por una crisis económica. Si examinamos a la Unión Europea, se observa que esta potencia, integrada por quince Estados y en un futuro cercano por más, pese a los esfuerzos por desarrollar una política exterior común y de seguridad resulta inferior en el ámbito militar. Así lo demostró en el conflicto de la antigua Yugoslavia, como también su división frente a la guerra contra Irak. Parece que el futuro militar europeo se encuentra vinculado al de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), organismo de seguridad en el que Estados Unidos participa también. Por su parte, otros grupos de países como Alemania-Francia-Rusia o Japón tampoco representan un desafío a la hegemonía global estadounidense (Brooks/ Wohlforth 2002); Alemania debido a su reunificación y Rusia por sus conflictos con Chechenia. Finalmente, muchas veces tiende a percibirse a China como la única y real futura competencia a los Estados Unidos en cuanto a recursos de poder duro se refiere, pero que podría presentar obstáculos en cuanto a sus diferencias culturales. En torno a las posibilidades de conflicto y estabilidad internacional, se sostiene que en la medida en que un sistema se aparta de la bipolaridad hacia la multipolaridad, debería esperarse que disminuyeran la frecuencia y la intensidad de las guerras. Se supone que las coaliciones de bloques de naciones reducen la libertad que tienen los miembros de la alianza de interactuar con países en el exterior. Cuanto mayor es el número de agentes que no son miembros de la alianza, mayor es el número de socios posibles para la interacción en el sistema internacional (Dougherty 1993: 170). Si bien es cierto que las relaciones internacionales pueden ser competitivas o cooperativas, si se limitara la probabilidad de interacción, el potencial de inestabilidad sería más alto. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores y su vinculación con la globalización, analistas internacionales como Samuel Huntington (Hoffman 2002) señalan que el conflicto es producto de la anarquía internacional y de la ausencia de valores e instituciones comunes, otorgándole gran importancia al 129

elemento cultural. En una perspectiva diferente, enfoques como el liderado por Francis Fukuyama, de gran incidencia durante la década del 90, enfatizaron en el fin de las ideologías y el triunfo del liberalismo económico y político. El desconocimiento de elementos étnicos y religiosos debilitó este modelo. No obstante, tanto el enfoque de Fukuyama como el de Huntington resultan insuficientes. Actualmente se transita hacia un nuevo orden con conflictos diferentes a los tradicionales y con rasgos preventivos, pero en los que la sociedad civil desempeñará, cada vez más, un papel más destacado. Para los países andinos, las tendencias del sistema internacional son de especial importancia, si se tiene en cuenta la coyuntura regional y la inestabilidad política y económica que acompañan su desarrollo institucional, además de la influencia de Estados Unidos en el progreso y equilibrio de la región. Las agendas latinoamericanas se encuentran perneadas y, muchas veces, definidas por las prioridades estadounidenses (Hakim 2002; Medina 2002). Diversos aspectos apuntan a señalar que el interés de Estados Unidos en la región andina es geopolítico (Petras 2002) y económico en términos de garantizar el control de una serie de variables políticas que faciliten el suministro de petróleo. Por su parte, los países andinos tienen una gran dependencia económica de Estados Unidos, y alto porcentaje de sus exportaciones se dirigen hacia ese país. Es así como el 47% de las exportaciones de la CAN en 2000 se destinaron a Estados Unidos, y el 32% de sus importaciones tuvieron origen allí. Los productos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú se benefician de un tratamiento arancelario especial en su acceso al mercado estadounidense, al amparo de la ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEA), antes conocida con el nombre de ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA, por su nombre en inglés). Las relaciones entre Estados Unidos y los países andinos van más allá de lo comercial e incluyen intensos intercambios de inversiones, bienes culturales y turismo, entre otros, motivo por el cual la CAN le otorga importancia especial. Esta tendencia no ha podido ser contrarrestada ni por el comercio intrarregional, ni por el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) régimen droga con la Unión Europea, ni por sus inversiones en el área. Además de la dependencia económica, a partir de la década del '90 las drogas ilícitas se convirtieron en un asunto muy importante para las relaciones con Estados Unidos, como lo demuestra el mecanismo de certificación impuesto por el Congreso y el gobierno de ese país desde 1986. Colombia, Bolivia y Perú se encontraron en la mira de la potencia, y si bien los dos últimos no fueron decertificados como ocurrió con Colombia durante 1996 y 1997, fueron certificados por razones de seguridad nacional. Al finalizar esa década, el Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM), impulsado por la Organización de los Estados Americanos (OEA), representa una concepción de cooperación más autónoma, integral y sin sanciones para combatir este problema. Además, otros aspectos

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también comenzaron a ser identificados como amenazas2 para la seguridad de Estados Unidos; es el caso del terrorismo, que se ha convertido en prioridad de su política exterior, vinculado con las drogas ilícitas. Es por ello que a partir del 11 de septiembre de 2001 adquiere un significado especial, y los intereses hegemónicos en la región en relación con la seguridad se convierten en prioritarios.

La problemática andina La realidad andina resulta más compleja de lo que aparenta. A simple vista, la región parece mucho más homogénea que otras del continente en términos económicos, políticos y estratégicos, con una democracia consolidada en cuanto a elecciones, algo participativa, con un proceso de integración que lleva más de treinta años, y con una crisis económica mucho menos drástica que la de los miembros del Mercosur. No obstante, la crisis del modelo de desarrollo impulsado a partir del Consenso de Washington es preocupante -con excepción de Perú- y, con ello, la profundización de la crisis política, con sus particularidades en cada país. A lo anterior se suma una serie de políticas cada vez más militaristas, solicitadas por los propios gobiernos, principalmente el estadounidense y el colombiano. En lo político, la región atraviesa una encrucijada que incluye la polarización creciente en Colombia y Venezuela, la inestabilidad institucional en Ecuador, grandes desigualdades económicas, altos niveles de corrupción, violaciones a los derechos humanos, degradación del medio ambiente y la misma inconformidad de la población con sus democracias. Incluso, hay países como Colombia en los que las encuestas de opinión, en algunos momentos, muestran una disposición favorable a la intervención de Estados Unidos y en donde, al mismo tiempo, se busca mayor "cooperación" estadounidense o más compromiso de las Naciones Unidas en la solución del conflicto interno. De alguna manera, se percibe que los gobiernos elegidos democráticamente no llenaron las expectativas de los ciudadanos (Latinobarómetro 2002), y como si este panorama no fuera suficiente, políticas auspiciadas por Estados Unidos, como el Plan Colombia, han ocasionado temor y desconfianza en países vecinos como Brasil y Venezuela ( W . A A . 2001). A pesar de que el conflicto armado y el Plan Colombia se consideran algo interno, cuando sus efectos sobrepasan las fronteras preocupan a los países vecinos. Por su parte, para Estados Unidos el gobierno colombiano genera confian2

Se entiende por "amenaza" el uso de la violencia de manera deliberada con efectos colectivos. Su enfoque también ha venido evolucionando. Las amenazas ya no son exclusivamente interestatales, lo que no significa que sean estructuralmente nacionales, aunque las nuevas amenazas sí tengan, en muchos casos, un origen interno. Por su parte, Estados Unidos, sobre todo bajo la administración de George W. Bush (2001-), tiene una visión de amenaza en términos de amigos y enemigos: El que no está conmigo es mi enemigo, sostiene el presidente. 131

za, aun más después de su apoyo a la guerra contra Irak, lo que no sucede con los de Ecuador y Venezuela, el primero de los cuales se percibe como un pais inestable que se encuentra bajo la presión de los movimientos populistas e indigenistas que eligieron al presidente Lucio Gutiérrez, y que en el plano económico, pese a superar la crisis de 1999 y a su dolarización exitosa, aún es vulnerable y enfrenta la pérdida de competitividad creciente. En cuanto a Venezuela, la llegada a la presidencia de Hugo Chávez ha generado una serie de cambios que ha puesto de manifiesto las falacias de los principios democráticos en ese país andino. Aunque contó con alto respaldo popular, ante la crítica situación económica y de las instituciones democráticas su popularidad ha caído de manera considerable. No obstante, sectores de las Fuerzas Armadas lo apoyan, mientras que la oposición carece de un proyecto político unitario. En el ámbito internacional, el presidente Chávez es conocido por su rebeldía y distanciamiento de los lincamientos estadounidenses, se declara amigo de Fidel Castro y otorga facilidades a Cuba para el suministro de petróleo, se opone al Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y al neoliberalismo e intenta formar un frente unido de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Estas características convierten al gobierno de Venezuela en una "amenaza" para los intereses de Estados Unidos. Entre los aspectos más sobresalientes de las divergencias de la política exterior venezolana con la agenda estadounidense es importante resaltar las manifestaciones en torno a la posibilidad de crear un polo de poder y un ejército latinoamericano, la oposición a la globalización y al neoliberalismo, el desplazamiento de aliados tradicionales como Estados Unidos y Colombia y el acercamiento político a los países miembros de la OPEP (Gamus 2003). Por su parte, Estados Unidos quiere convertir a Perú en un aliado en su lucha contra el narcoterrorismo, y de hecho lo fue durante la administración del presidente Alberto Fujimori (1990-2000). Durante esos años se efectuaron reuniones como la de los países miembros de la OEA en abril de 1996, que buscó crear, sin éxito, consenso en tomo a una definición de terrorismo. Fujimori se refirió en varias ocasiones a la amenaza que representaba Colombia para la seguridad regional, como lo hizo en la sede de la Junta Interamericana de Defensa en 1999. En la actualidad, la inestabilidad política y económica en Perú puede convertirse en un obstáculo para el establecimiento de relaciones más cercanas con Estados Unidos. El presidente Alejandro Toledo ha perdido popularidad y su ministro de Economía, por medio de la política económica liberal, generó divisiones dentro del partido gobernante, Perú Posible, y dio paso a un levantamiento social creciente. En cuanto a Colombia, diversos actores regionales, entre ellos el mismo gobierno del presidente Alvaro Uribe, perciben al país como una amenaza generadora de la inestabilidad regional (Millet 2002), desconociendo otras dinámicas globales, regionales y nacionales del área andina y ocultando, al mismo tiempo, la 132

crisis del modelo de ajuste e inserción así como la debilidad y falta de presencia del Estado en gran parte del territorio nacional y, sobre todo, en sus fronteras. Es pertinente preguntarse si la crisis política que atraviesa la región es producto del modelo de desarrollo económico o es, más bien, coyuntural. Ahora bien, si se compara con la de hace veinte años o con la que viven en la actualidad miembros del Mercosur como Argentina y Uruguay parece menos dramática, aun cuando no por ello deja de ser preocupante. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores y buscando contemplar la posibilidad de diseñar una política exterior común en materia de seguridad regional, es importante señalar cuatro aspectos relacionados con la seguridad: Primero, la región tiene problemas de seguridad tradicionales y nuevos. Aunque viejos conflictos fronterizos como el colombiano-venezolano o el de Ecuador-Perú parecen asunto del pasado, el fantasma del diferendo por el golfo de Coquivacoa o de Venezuela se encuentra presente en el primer caso; en cuanto al segundo, los ecuatorianos consideran que su negociación con Perú fue mala, y enfrentan nuevas amenazas transnacionales así como problemas de origen interno que podrían volverse regionales si no existe cooperación, confianza y entendimiento. Segundo, para Estados Unidos resulta muy preocupante la presencia de cinco grupos terroristas en la región, dos en Perú y tres en Colombia, especialmente después del 11 de septiembre y de la reformulación de su política en materia de seguridad. La lucha contra el terrorismo constituye la prioridad de la política exterior estadounidense, a la que vincula, como se señaló, otros asuntos como las drogas ilícitas. Y para la región es una realidad la importancia de asuntos y actores globales, como el terrorismo y Estados Unidos. Tercero, dentro de América Latina la región andina es prioritaria para Estados Unidos, no sólo por lo anotado en el punto anterior sino por sus grandes recursos en materia de petróleo. Y para los países andinos Estados Unidos es el principal destinatario de las exportaciones, se benefician del ATPA e, incluso, dos de ellos, Colombia y Perú, buscan y privilegian una relación especial y bilateral con el país hegemónico. Además, flujos migratorios de esos países se dirigen hacia Estados Unidos. Cuarto, la seguridad es un concepto que se encuentra en transición, de una visión estadista hacia una concepción multidimensional y del individuo, que responda a las condiciones del siglo veintiuno. No obstante, lograr un consenso a su alrededor resulta difícil, por no decir imposible en la coyuntura actual, por lo que es necesario explorar la posibilidad de diseñar políticas por bloques regionales, tal como lo han venido formulando áreas como el Caribe insular, Centroamérica y el Mercosur.3 En estos aspectos resulta importante examinar la posibilidad de ejecutar una política de seguridad en el marco de la CAN. 3

Los acuerdos subregionales de seguridad en las Américas son: 1) el Tratado marco de seguridad democrática de Centroamérica (1995); 2) el Sistema de seguridad regional del Ca-

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La nueva institucionalidad andina y la experiencia europea El Grupo Andino, creado en 1969 bajo un esquema proteccionista completamente diferente al actual, ha atravesado varias crisis que van desde el retiro del Chile en 1976 hasta la oleada aperturista que invadió a cada uno de sus miembros desde finales de los '80 y comienzos de la década del '90. Este proceso de apertura por separado y no como una política de bloque debilitó la estructura andina y llevó a una reforma de fondo como la que se cristalizó a mediados de los años '90 (Méndez Munévar 1993). Desde 1989 los presidentes de los países andinos se propusieron profundizar en la integración con una dimensión completamente distinta a la de los años anteriores. Mientras la integración andina de los sesenta era parte de una fase de desarrollo del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, y se siguió la idea de integrarse con los vecinos aunque los países permanecieran muy cerrados hacia fuera (Fuentes Hernández/Cuéllar 1990), la integración de los '90 se efectuó en un contexto de apertura y libertad de mercados (Acta de Barahona, 1991; decisión 321 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, 1992; Cumbre de Quito, 1995). Esta nueva visión e institucionalidad se formalizó con el Protocolo de Trujillo de 1996, que dio origen a la Comunidad Andina de Naciones y al sistema andino de integración. A su vez, se crearon las bases para una proyección externa y una visión amplia de la integración. Dentro de sus lincamientos se plantea una agenda social multidimensional y una política exterior comunitaria, fundamentales para diseñar la agenda futura de seguridad regional. No obstante, formular políticas comunes no resulta fácil, como lo demuestra la experiencia europea. Desde inicios de la creación de la Comunidad Europea se señalaron aspectos relacionados con la importancia de formular y ejecutar una política exterior común, diferenciada de la de seguridad y defensa. En el tratado de Maastricht (1992) se formularon principios y objetivos genéricos para la política de seguridad común (PESC), como la defensa de la Unión, el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales de acuerdo con la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el fomento de la cooperación internacional y el desarrollo del estado de derecho y los derechos humanos. De manera complementaria, se planteó la necesidad de lograr una capacidad militar autónoma, una política exterior coordinada y la armonización de las instituciones y políticas existentes. Europa ha sido vulnerable frente a cambios geopolíticos y ha estado expuesta a transformaciones que ocurren en otros espacios geográficos. Ha sido víctima de agresiones externas, por lo que su concepción de seguridad se construyó con miras a evitar amenazas externas. En cambio, una política de seguridad regional andina se orientaría, más bien, a evitar las agresiones y riesgos dentro

ribe (1996); 3) la Zona de paz de Mercosur, Bolivia y Chile (1999) y 4) el Compromiso de Lima de la Comunidad Andina (2002).

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de la misma área así como dentro de los países. Sin lugar a dudas, los factores de desestabilización y de amenaza varían en la Unión Europea y el área andi-

¿Una política exterior común de seguridad para el área andina? Con el Protocolo de Quito y el Acta de Trujillo se crearon las bases para una proyección más amplia y externa de la Comunidad Andina, y desde 1999 se ha venido avanzando en la formulación de una política exterior común, planteándose una serie de principios, objetivos comunes y criterios relacionados con la gradualidad, la integralidad y la flexibilidad. Entre las modalidades de acción se ha contemplado la adopción de posiciones y acciones comunes en foros multilaterales como las Naciones Unidas, la Organización de los Estados Americanos (OEA) y la Organización Mundial de Comercio (OMC). Se ha planteado realizar reuniones trimestrales en la sede de los principales organismos multilaterales, incluyendo a Ginebra y Viena, donde se tratan asuntos como derechos humanos, desarme y drogas ilícitas. Es decir, se viene buscando la concertación de posiciones conjuntas respecto de tópicos que, directa o indirectamente, se relacionan con la seguridad. Al revisar los comunicados y declaraciones de la CAN en materia de seguridad se encuentra, por un lado, que sus antecedentes se remontan a la caída del muro de Berlín, cuando la seguridad empezó a percibirse de manera diferente. Así, en la Declaración de Galápagos, de diciembre de 1989, se incluyó una serie de aspectos, aún pendientes de poner en marcha, tales como la adopción de medidas de confianza en los campos de la cooperación política, económica y militar con el objetivo de evitar o de superar incidentes fronterizos; el intercambio de información y la realización de encuentros regulares entre miembros de las Fuerzas Armadas; la coordinación de políticas contra las drogas ilícitas y el terrorismo; la cooperación de las Fuerzas Armadas en proyectos de interés común y la celebración de reuniones de altos mandos militares, entre otras. Ese mismo año, y durante los siguientes, Colombia creó las comisiones de vecindad, con sus vecinos, las que impulsaron también otros países del área, como Venezuela y Perú. Dichas comisiones buscaron, y lograron durante varios años, con una visión global e integral de las relaciones, desensibilizar y ampliar sus agendas binacionales. En este marco, durante la década del "90 se avanzó poco en la ejecución de las medidas de seguridad sugeridas. No obstante, en otros espacios geográficos hubo discusiones y se establecieron tratados como el centroamericano y el del Caribe insular. A su vez, en el Sistema Interamericano se creó la Comisión de Seguridad Hemisférica y a partir de ella se reflexionó y negoció en torno a me4

No obstante, el ingreso de nuevos miembros a la Unión Europea puede generar riesgos dentro de la Comunidad.

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canismos como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), suscrito desde 1947; el papel de la Junta Interamericana de Defensa (JID), creada en 1942; el terrorismo; la educación para la paz y la formulación de una concepción de seguridad que se distanciaba de la meramente estatal y se orientaba hacia el bienestar del individuo. En ese contexto, la Cumbre Sudamericana de Brasilia de septiembre de 2000 acordó crear una zona de paz sudamericana y estimular el diálogo sobre seguridad, teniendo en cuenta aspectos humanos, económicos y sociales. Paradójicamente, a medida que transcurrían los noventa, continuaba el silencio en el marco andino, aumentaban los problemas en materia de seguridad, sobre todo fronterizos. Drogas ilícitas, robo de vehículos, tráfico ilegal de armas, secuestros y contrabando, así como actividades delictivas y de grupos alzados en armas se volvían recurrentes, y en las fronteras empezaba a percibirse una serie de dinámicas desestabilizadoras que cada uno de los actores, debido a la falta de presencia del Estado y del contexto particular, utilizaba tratando de sacar ventaja en materia de territorialidad. En la actualidad esta situación varía según la frontera y el ámbito territorial respectivo, y presenta interacciones diversas en lo local, bilateral, nacional y regional (García 2003).5 Sin lugar a dudas, las fronteras colombianas con los países andinos son más extensas, activas y complejas -con Venezuela y Ecuador principalmente- que las ecuatorianas -con Perú, país con el que solucionó su conflicto-, las peruanas -con Colombia y Bolivia-, las venezolanas y las bolivianas. Además, empieza a haber reclamaciones en cuanto a la seguridad fronteriza, dando lugar a una "securitización" de las relaciones entre Colombia y sus vecinos (Ardila/Cardona/Tickner 2002). Once años después de Galápagos, en la XIII reunión del Consejo Presidencial Andino efectuada en Valencia, Venezuela, en junio de 2001, se acordó elaborar los lincamientos de una política comunitaria de seguridad y fomento de confianza, reiterando el objetivo de establecer una zona de paz. Ese mismo año, en la Declaración Ministerial de La Paz, Bolivia, sobre la institucionalización del diálogo político Comunidad Andina-Mercosur y Chile, de julio de 2001, se formularon las bases para un proyecto sobre la creación de una zona de paz y de cooperación sudamericana. Después del 11 de septiembre de 2001 y de que Estados Unidos identificara cinco grupos terroristas en el área andina, se planteó el Compromiso de Lima (junio de 2002) y en marzo de 2003 se llevó a cabo la reunión de ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa, con miras a intercambiar ideas en torno a la Conferencia de México, que se aplazó de mayo a octubre de 2003, y a las acciones de los grupos alzados en armas. En esa reunión -que se llevó a cabo en Bogotá, pues Colombia tenía en ese momento la presidencia de la CAN- se buscó, 5

Así lo señala Socorro Ramírez del Iepri de la Universidad Nacional de Colombia, en un proyecto de investigación que adelanta.

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con poco éxito, que países vecinos calificaran como terroristas, principalmente a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y también al Ejército de Liberación Nacional (ELN). Para ese entonces, empezaban a llegar - o habían llegado, como en Venezuela y Perú- nuevos presidentes a las casas de gobierno en la región andina, que, al tiempo que manifestaban su preocupación por el conflicto interno colombiano, tenían percepciones diferentes a sus antecesores. Vale la pena resaltar el caso de Alvaro Uribe Vélez (2002-), que bajo diferentes modalidades busca mayor participación de Estados Unidos y de las Naciones Unidas en el conflicto colombiano -casos azules, cascos azules a la colombiana, fuerzas especiales- y que, a diferencia del gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), se refiere constantemente a la "amenaza" que representa Colombia para la región. O Lucio Gutiérrez (2002-), que comparte con Uribe la búsqueda de mayor participación de actores externos y propone la mediación de las Naciones Unidas. En la reunión de jefes de estado del Grupo de Río, celebrada en Cuzco, Perú, en mayo de 2003, se hizo un llamado a la comunidad internacional para colaborar en la solución de conflicto interno colombiano. Sin lugar a dudas, la situación interna colombiana se percibe como preocupante, y algunos actores la califican como "amenazante". No obstante, al mismo tiempo, se ve la falta de continuidad en los lincamientos externos de los países andinos, así como la carencia de más cooperación regional en materia de seguridad. En resumidas cuentas, existe preocupación regional pero no hay acciones conjuntas, y la concreción de un plan de acción real y ejecutable debería ser el objetivo de una agenda andina de seguridad. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, ¿cómo podría avanzarse en una agenda común de seguridad?

Integración, algo más que comercio La Comunidad Andina de Naciones ha sido muy cuestionada debido a la crisis de legitimidad que atraviesa no sólo como institución regional y en el ámbito del comercio, sino también por la crisis política y económica por la que atraviesan sus integrantes. Sus miembros, y la región en sí, presentan una serie de problemas relacionados con la falta de consenso en torno a objetivos comunes como la seguridad, la gobernabilidad democrática, la presencia y liderazgo del Estado y de los partidos políticos y la situación económica, entre otros. Sin embargo, como se ha visto, existe un marco jurídico e institucional que brinda, además de lo comercial, una serie de herramientas que posibilitarían el diseño y la ejecución de políticas regionales en diversos ámbitos, como el de la seguridad. Es que el comercio intra-regional se ha visto afectado no sólo por las medidas de ajuste sino también por la crisis venezolana, que ha afectado las relaciones con Colombia y Ecuador. En consecuencia, las exportaciones hacia Venezuela 137

se encuentran en estado de coma y los empresarios colombianos buscan profundizar sus vínculos económicos con Centroamérica, el Caribe y México. Esta situación lleva a pensar que si bien desde antes se consideraba que la Comunidad Andina debía ser algo más que comercio, en las condiciones actuales esto es un imperativo. La concepción a que hace alusión la nueva institucionalidad andina proyecta, como se ha visto, otras vertientes políticas, sociales y culturales. Sin embargo, la búsqueda de la consolidación de la democracia y de la integración política (Grabendorff 2002) constituye el requisito para avanzar en el proceso de integración e implementación de una política común en materia de seguridad. Esta integración tiene un componente sociocultural, y resultan fundamentales la voluntad política y la identidad. La integración es un proceso multilateral que, con un carácter multidimensional, debe apoyarse en políticas bilaterales y fronterizas y en la coordinación interna de diversas instancias gubernamentales y de la sociedad civil, tanto centrales como locales y fronterizas. Es por ello que el marco que brinda la nueva institucionalidad en sus orientaciones programáticas y en su estructura institucional debe responder a tres desafíos que requieren definir mecanismos y facultades que faciliten su ejecución. El primero se refiere al desborde de lo comercial y a la vinculación de lo económico con lo político; el segundo a la "desestatización" y vinculación de otros actores diferentes a los gubernamentales, como los sectores empresarial, laboral y académico; y el tercero al liderazgo y voluntad política de los gobiernos y sociedades para el tratamiento de asuntos como la seguridad. Si nos acogemos a las palabras del secretario general de la CAN, Fernández de Soto en 2003, se trata en la práctica del ingreso de la integración en una segunda generación de políticas que les permitirá a los socios de la subregión liberarse de la [...] obsesión por el arancel [...] la nueva agenda estratégica se refiere al desarrollo de una agenda social, la profundización de la política exterior común [...], [los cuales incluyen] el establecimiento del mercado común y la lucha contra la pobreza.

En este sentido se percibe voluntad política por parte de la secretaría general y de los cancilleres andinos. El desarrollo social es uno de los lincamientos clave de esta nueva visión estratégica para la integración regional que sugiere impulsar el crecimiento económico, la sustentabilidad del medio ambiente como elemento central para el manejo de la infraestructura, el crecimiento sostenido y el mejoramiento del bienestar de la población andina. Hemos visto que los "niveles" democráticos en la región resultan precarios y que los países andinos presentan diversas concepciones frente a asuntos globales, regionales y nacionales vinculados con la seguridad. Por ello es que habría 138

que preguntarse qué quiere la Comunidad Andina, ¿protegerse de los propios países andinos?, ¿de los conflictos internos? Lo primero que habría que señalar es que la confianza y la transparencia entre los países andinos constituyen un requisito para avanzar hacia la protección del impacto de actores o problemáticas externas, sistémicas o internas. Y en este sentido el Compromiso de Lima se refiere, estrictamente, a la situación interna andina y a aspectos relacionados con el desarme. Es necesario avanzar en el diseño de un marco de acción general que vincule lo económico con lo político y lo interno con lo externo, orientado a la construcción de un mínimo de consensos.

Entre la retórica y la realidad A pesar de que en la Comunidad Andina se ha efectuado una serie de planteamientos en torno a una política exterior común en materia de seguridad, aún hay varios aspectos sobre los que debe reflexionarse y lograr consensos. Lo alcanzado hasta ahora son expresiones de buena voluntad que requieren definiciones claras y flexibles, y una ejecución regional, bilateral y nacional. Existe y se presencia una serie de factores, estructurales y coyunturales, que dificultan la puesta en marcha de una política exterior común y de una agenda andina de seguridad; y, hasta ahora, los lincamientos esbozados no han pasado del plano retórico. Entre las variables estructurales y sistémicas debe tenerse en cuenta la ubicación, posición, incidencia e interacción de una mega potencia como Estados Unidos. Y en lo coyuntural variables como las crisis políticas y económicas de los países andinos resultan importantes e inciden en el momento de diseñar y ejecutar una agenda de seguridad. Esos dos tipos de variables se han examinado en este documento. Es importante señalar que una política exterior común difiere de una agenda de seguridad andina. La primera es mucho más amplia y compleja, mientras que la segunda se refiere a la concertación y cooperación entre los miembros de la CAN en relación con aspectos identificados como el peligro, riesgo o amenaza para la seguridad dentro de la región y fuera de ella. Ambas hacen alusión a la adopción conjunta de decisiones vinculantes frente a terceros, bien sean grupos de países, países individuales o asuntos. Para examinar las posibilidades reales de avanzar en la complementación de un diseño como el planteado por la CAN hasta ahora es necesario examinar las convergencias y divergencias de sus miembros.

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Convergencias y divergencias Es útil hacer un inventario sobre lo que hay de común y de diferente entre los diversos Estados andinos, y sobre las ventajas y desventajas que se presentan entre ellos. Muchas veces, los matices de convergencias marcan también diferencias y ayudan a entender los factores externos e internos, así como las posibilidades reales de diseñar y ejecutar acciones conjuntas. Otras veces, en cambio, las diferencias y similitudes resultan convergentes. Aunque en ocasiones es difícil comprender sobre qué elementos se construye la identidad andina y tendamos a referirnos al lenguaje, la religión y la dependencia frente a Estados Unidos, los aspectos en común y que se encuentran en construcción son muchos más que los que nos hacen diversos. Los indicadores sociales resultan alarmantes en materia de salud, educación, alimentación, vivienda y distribución del ingreso. Es así como cerca del 54% de la población está bajo la línea de pobreza. A su vez, en el área hay una democracia que si bien imperfecta por la debilidad del Estado y de sus instituciones y por la corrupción, tiende a consolidarse. Son notorios también los problemas de infraestructura y las vías de comunicación deficientes. El problema de las drogas ilícitas ha estado presente no sólo en Colombia, sino también en Bolivia y Perú, y de manera más reciente se dice que se ha expandido hacia Ecuador y Venezuela. Las divergencias más notorias parecen coyunturales y tienen que ver con el proyecto político y las prioridades internacionales de los gobernantes. Los gobiernos de los presidentes Hugo Chávez, Lucio Gutiérrez y Luiz Inácio Da Silva -si incluimos a Brasil-, aunque con matices, tienden a distanciarse del anterior bloque de poder y a privilegiar otros espacios geográficos. El conflicto colombiano-venezolano permanece latente, y el terrorismo toma fuerza como prioridad para las relaciones internaciones del eje Washington-Bogotá, con el apoyo y liderazgo tradicional de Lima al respecto. Por otro lado, en materia de la concepción de soberanía hay divergencias entre los países y entre los actores y entidades locales y regionales, estatales y civiles. En general, dentro y fuera de la región existe heterogeneidad de intereses, vulnerabilidades y sensibilidades. A pesar de la asimetría, las ventajas resultan más visibles y las desventajas se refieren más a cuestiones históricas relacionadas con la territorialidad, que en su mayoría han sido superadas con acuerdos o con otras visiones orientadas a la integralidad y la globalidad de la relación. No obstante, conflictos internos como el colombiano tienden a alterar las relaciones y a ser una desventaja. De todas maneras, la construcción y, sobre todo, la puesta en marcha de un programa de seguridad regional requiere de la integración política andina, para lo cual es necesario contar con voluntad política y liderazgo, pero, más que todo, avanzar en relación con medidas orientadas a solucionar la crisis política y a fortalecer la democracia, así como a la creación de instituciones supranacionales basadas en las alianzas de grupos, la transparencia y la aceptación de que la concepción de soberanía ha variado. 140

Por tanto, la construcción de una agenda en materia de seguridad debe aceptar y avanzar en la discusión de unos aspectos que respondan a las mismas inquietudes hemisféricas y a las actuales tendencias del siglo veintiuno. Son ellas: • la definición y construcción de consensos mínimos en torno a la seguridad; • la diferenciación entre amenaza, riesgo y peligro; • el tipo de enfoque que se va a privilegiar: el del Estado, el del individuo o el de una visión multidimensional; • el mantenimiento y búsqueda permanente de cooperación y de medidas de confianza, así como de la corresponsabilidad; • el distanciamiento de la militarización del asunto. Respecto al último es interesante reflexionar, especialmente después de la guerra contra Irak, cuándo la guerra preventiva, el resurgimiento del poder duro y la unipolaridad ocupan el primer lugar. A su vez, asuntos como terrorismo y armas de destrucción masiva retoman un papel prioritario. Esta tendencia obstaculizará aún más los márgenes de autonomía regional así como la viabilidad de llevar a la práctica un esquema de seguridad regional que responda exclusivamente a los intereses andinos.

Comentarios finales La profunda asimetría entre Estados Unidos y América latina, y más que todo los diversos canales de intercomunicación entre cada uno de los países andinos y el gran país hegemónico -por no decir la dependencia continua y estructuralhacen que cualquier proyecto de política exterior regional deba tener en cuenta a Estados Unidos y a su ubicación y posición en el contexto global. Esto para señalar que en la coyuntura actual se dificulta, mucho más que antes, una política de seguridad autónoma, pero que ella se puede "facilitar" si se realiza dentro de un marco ya institucionalizado que incluya otros aspectos. A pesar de que la nueva institucionalidad andina ofrece un marco para la elaboración y puesta en marcha de una política exterior común, lo que resulta viable, debido a las condiciones de los miembros y al mismo contexto, es tan sólo la construcción de una agenda de seguridad regional. Una política exterior presentaría obstáculos ocasionados por los diversos lineamientos y proyectos divergentes. A su vez, debido a su falta de continuidad, dificultaría concretar, y más aún poner en marcha, una política exterior común, que debería incluir no sólo a los Estados sino a otros estamentos y actores de las relaciones internacionales. Por lo pronto, resulta más viable concentrarse en un marco de seguridad y, más adelante, a mediano y largo plazo, podría avanzarse en la inserción conjunta de la región en el ámbito internacional. La agenda de seguridad regional, al mismo tiempo que refleje la complejidad política y económica del área, deberá avanzar en la definición de seguridad, 141

amenazas y riesgos que tiene la región. Para ello es necesario abarcar y matizar cuatro niveles: 1. El fronterizo. Además de las amenazas tradicionales en términos de conflictos territoriales pendientes de resolver o en los que la negociación no fue satisfactoria para las partes, en este nivel es en el que se presentan las mayores tensiones, debido al temor del "contagio" de la inestabilidad y a los problemas de seguridad fronteriza. Por otra parte, la falta de presencia del Estado y el cambio en la concepción de soberanía hacen que los diversos actores en conflicto busquen provecho de la lucha por la territorialidad y de la interacción con los actores locales. 2. El bilateral. Deberá avanzarse en la revisión y puesta en marcha de diversos mecanismos, como las reuniones de ministros de Defensa y de Relaciones Exteriores, las comisiones de vecindad, las conferencias bilaterales de estados mayores y de inteligencia, entre otras. Además, deberá tenerse en cuenta la participación de diversos actores orientados a las medidas de confianza y a la transparencia. 3. Regional. La construcción de consensos en materia de seguridad andina y la puesta en marcha de una agenda diseñada de acuerdo con los intereses de la región. En este nivel es importante la voluntad política, la identidad y el liderazgo como requisitos para formular agendas andinas propias. 4. El internacional. Basado en la cooperación e intercambio de información. Aquí es importante relacionar las amenazas globales con las regionales y las nacionales.

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Daniel Fiemes

Seguridad cooperativa en el sur de América Latina. Una propuesta teórica 1.

Introducción

El surgimiento de reglas comunes válidas para pequeños grupos de Estados a nivel regional es más probable que la aceptación unánime o consensual de reglas de política de seguridad1 a nivel mundial, dado que el patrón de normas de dichos Estados desde un principio presentaría paralelos. En forma análoga, esto tiene aún mayor validez para subregiones tales como el sur de América Latina, dado que los Estados limítrofes disponen de un amplio espectro de experiencias históricas comunes y de un trasfondo cultural similar, lo que promueve la mutua comprensión y la articulación pacífica de los intereses nacionales. En este tipo de superposición de los patrones de socialización de diferentes Estados, a partir de los cuales puede desarrollarse un sentido de comunidad más allá de las fronteras, se basaba Karl Deutsch cuando ya a fines de los años 50 veía una comunidad de Estados en la Security Community, en la que "there is a real assurance that the members of that community will not fight each other physically, but will settle their disputes in some other way" (Deutsch 1957: 5).

1

A partir de este momento se entenderá que el área de política de seguridad abarca todos los aspectos institucionales, proceduales y de contenidos de decisión del accionar político que hacen a la protección de la población respecto a peligros externos, inclusive las nuevas amenazas transfronterizas en el sur de América Latina: tráfico de drogas y de armas así como lavado de dinero como formas de crimen organizado, actividades transfronterizas de las organizaciones guerrilleras, riesgos medioambientales, flujos migratorios, terrorismo internacional, proliferación de medios de destrucción masiva. Se incluye aquí por una parte la política de defensa con el reaseguro de la integridad territorial de un país contra los ataques ejecutados desde el exterior a través de la violencia de las armas. Por otra parte se incluyen también aquellos aspectos de la política exterior que apuntan a una cooperación bilateral, subregional y continental en cuestiones de seguridad, a una regulación de los conflictos y a la prevención del ejercicio de la violencia organizada.

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En el curso de los últimos diez arios se perfilan claras tendencias a la cooperación en materia de políticas de seguridad entre Argentina, Brasil y Chile, lo que permite suponer que en el sur de América Latina podría estar surgiendo una comunidad regional de seguridad. El objetivo del presente artículo es efectuar una consideración de las tendencias registradas a nivel de política de seguridad entre Argentina, Brasil y Chile desde el punto de vista teórico, para sacar provecho de ello en futuras investigaciones. 2

2.

¿Surge una comunidad regional de seguridad en el sur de América Latina?

El Mercosur (Mercado Común del Sur) iniciado con el "Tratado de Asunción" en 1991 es concebido por los científicos y los políticos en forma coincidente como el proyecto de integración más exitoso hasta el momento presente fuera del marco de la OECD. La vinculación económica entre los miembros plenos, Argentina y Brasil, así como con el miembro asociado, Chile, no excluye contraposiciones de intereses políticos y económicos, pero reduce el peligro de tensiones a nivel de política de seguridad, dado que las élites económicas en los países involucrados y las empresas transnacionales las considerarían como un factor de costos y como una desventaja a nivel de emplazamiento. Consecuentemente, con el avance del proceso de integración durante los años 90 se produjo una reducción de las tensiones, fortaleciéndose asimismo los esfuerzos para resolver los conflictos en materia de política comercial y para institucionalizar la alianza en torno a la integración. Entre los rasgos sobresalientes de la evolución política en el sur de América Latina durante las últimas décadas cuenta la estrecha relación entre la democratización, la integración regional y la política de seguridad (véase: Hirst 1998; Rojas Aravena 1996). Las consideraciones geopolíticas y los escenarios de amenaza tradicionales entre los Estados en el sur de América Latina perdieron significancia, y se dieron los primeros pasos hacia un entendimiento en política de seguridad. Entre ellos cabe mencionar la resolución de notorios conflictos fronterizos, la ratificación de los acuerdos de control relativos a armas atómicas, biológicas y químicas, la publicación de los libros blancos por parte de los Ministerios de Defensa, la concepción más transparente de los presupuestos de defensa, así como un tipo de cooperación en materia de polí2

Con la presente contribución se inicia el proyecto de investigación "¿Hacia una comunidad regional de seguridad? Una investigación comparativa de las políticas de seguridad nacionales en el Sur de Latinoamérica". Este esquema de investigación se orienta en primer término en forma ejemplar a los tres grandes Estados: Argentina, Brasil y Chile. N o obstante, en las contribuciones siguientes la investigación comparativa incorporará también a los dos Estados menores, Paraguay y Uruguay. El proyecto, financiado por la Comunidad Alemana de Investigación (Deutsche Forschungsgemeinschaft), se lleva a cabo en el Instituto de Estudios Iberoamericanos (Institut ftir Iberoamerika-Kunde - IIK) en Hamburgo. Se prevé publicar en serie otros resultados de la investigación en los papeles de trabajo del IIK.

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tica de seguridad entre las Fuerzas Armadas sudamericanas que denota una nueva calidad, ejecutándose parcialmente bajo dirección civil. El último conflicto fronterizo en el sur de América Latina en torno a los así llamados "hielos continentales" fue resuelto por Argentina y Chile en 1999. Con anterioridad se había encomendado a una comisión fronteriza mixta la redacción de un informe respecto a las cuestiones territoriales todavía no resueltas. Los 25 desacuerdos territoriales entre Argentina y Chile existentes hasta el momento del cambio de régimen en Chile pudieron ser resueltos casi en su totalidad, de común acuerdo, por medio de este mecanismo de resolución de conflictos. En 1991 se prohibieron a través del "Acuerdo de Mendoza" entre Argentina, Brasil y Chile la proliferación, la posesión y el uso de armas biológicas y químicas. En el mismo año Argentina, Brasil y la Oficina de Energía Atómica Internacional establecieron un acuerdo trilateral del que surgió la Agencia BrasileñoArgentina de Contabilidad y Control (ABACC) con sede en Río de Janeiro. En este acuerdo los Estados signatarios se comprometieron al uso exclusivamente pacífico de sus recursos nucleares, y permitieron con ello que entrara en vigencia el "Tratado de Tlatelolco", firmado en 1968 para el establecimiento de una zona libre de armas atómicas en América Latina. En 1997 Chile fue el primer país de la región que presentó un libro blanco respecto a su política de defensa, confeccionado por expertos civiles y militares. Si bien se debe evaluar en forma crítica la sustancia de contenido del texto, no debe subestimarse el rol pionero de Chile en esta área para todo el sur de América Latina. Con un horizonte temporal de cinco años se debían hacer transparentes las líneas básicas de la política de defensa chilena. Sin embargo, en el informe no se proporcionan datos fehacientes respecto a las compras de armamento planeadas o respecto a la futura estructura de defensa. Dentro de la región, los autores parten de una escasa posibilidad de conflicto, aunque ven algún riesgo residual: [...] las hipótesis tradicionales de conflicto en la región no han sido completamente superadas, por lo que no se puede excluir la posibilidad que vuelvan a renacer los clásicos conflictos o que surjan otros nuevos (Ministerio de la Defensa Nacional de Chile 1997: 50).

Siguiendo el ejemplo chileno, el Ministerio de Defensa argentino también publicó en 1999 un Libro Blanco de la Defensa Nacional, que subraya la creciente interdependencia así como el rol protagónico de nuevos actores transnacionales en el sistema internacional. Estos fenómenos conducen a la modificación del concepto de soberanía, pese a lo cual el Estado nacional continúa siendo el actor decisivo en materia de política exterior (véase: Ministerio de Defensa de Argentina 1999). Los autores prevén como nuevos desafíos de política de seguridad la expansión del fundamentalismo islámico, la proliferación de medios de destrucción masiva, la criminalidad organizada, la destrucción del medio ambiente y los procesos de migración, así como, consecuentemente, una mayor probabilidad de 147

conflictos locales. A nivel regional el Libro Blanco de Defensa Nacional destaca el aumento de las medidas de construcción de confianza en el marco de la OEA y una estrategia de defensa cooperativa a nivel hemisférico y subregional. En la Revisión de la Defensa presentada en el año 2001 el Ministerio de Defensa argentino comprueba explícitamente la superación de las hipótesis tradicionales de conflicto en el marco del Mercosur (véase: Ministerio de Defensa de Argentina 2001). El gobierno brasilero bajo el presidente Cardoso encomendó ya en 1996 a una comisión constituida por expertos provenientes de la ciencia y la política elaborar un concepto de política de defensa bajo una impronta democrática. El documento Política da Defesa Nacional (véase: Ministério da Defesa do Brasil 1996), que adopta la forma de apuntes breves, y de unas escasas siete páginas de extensión, resultó sin embargo poco vinculante. Teniendo en cuenta justamente el reemplazo del orden mundial bipolar por un "medio multipolar sin contornos claros y compromisos estables" la soberanía nacional detentaría una importancia indiscutible. Sin embargo, debería desarrollarse un concepto abarcativo para conservar y ampliar el "anillo de la paz" -fórmula con la que se describe a las relaciones con los vecinos en América del Sur. Los libros blancos militares de Argentina y de Chile constituyeron una base importante para un acuerdo sobre mutua transparencia de los gastos de defensa de ambos países, que se alcanzó en agosto del 2001 y cuya implementación es supervisada por la CEPAL. La Comisión Económica de las Naciones Unidas había desarrollado entre 1999 y 2001 por iniciativa de ambos países del Cono Sur un procedimiento estandarizado para determinar los gastos de defensa, permitiendo de este modo la comparación de los datos, recopilados en forma diferente en los dos países. Junto a los datos del gobierno, el estudio (CEPAL 2001) se basa en fuentes internacionales como el Instituto de Estudios Estratégicos Internacional (IISS), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y las Naciones Unidas. Durante los años 80 la cooperación militar en el Cono Sur se organizó sobre todo en el contexto continental bajo la égida de la Comisión Interamericana de Defensa con sede en Washington. Por invitación del Ministerio de Defensa estadounidense los comandantes en jefe de las distintas fuerzas de los países americanos se encuentran en conferencias que tienen lugar en forma regular (como la Conferencia de Ejércitos Americanos, CEA), para conversar respecto a la situación de política de seguridad y para coordinar las actividades de los servicios de inteligencia militares (Radseck 1998: 8). También dentro del marco de los encuentros interamericanos de las distintas Fuerzas tuvieron lugar las primeras maniobras supranacionales de la región: dos veces por año se realizaron ejercicios de marina en el Atlántico Sur, en las que junto a los Estados ABC también participaron Uruguay y los Estados Unidos. Hasta fines de los años 80 la cooperación militar subregional que no incluyera a los Estados Unidos sólo pudo realizarse por parte de las fuerzas marítimas y exclusivamente en el área técnica. En 148

los acuerdos que incluyen sólo a los Estados de la región se estipuló el intercambio de información limitado entre las unidades de marina o la coordinación de los desplazamientos de las patrullas en el Atlántico Sur, como en el acuerdo de Control Area Marítima Atlántico Sur entre los Estados que hoy conforman el Mercosur. A partir de los años 90 Radseck (véase: Radseck 1998: 9-13) comprueba un aumento de la cooperación militar entre los actores involucrados, lo que en este caso equivale a un salto cualitativo en la cooperación en materia de política de seguridad: junto a las distintas Fuerzas Armadas se presentaron los Estados Mayores Conjuntos y en especial los Ministerios de Defensa conducidos por civiles (lo que en Brasil recién se estableció en 1999). Desde 1993 los representantes de todos los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas del sur de América Latina participan de simposios anuales sobre estudios estratégicos. En estos foros el tema de la cooperación militar a nivel subregional constituyó un hilo conductor durante toda la década de los '90. Así, sólo en el X Simposio de Estudios Estratégicos de los Estados Mayores Conjuntos y de la Defensa realizado en 1997 en Montevideo más de la mitad de las contribuciones trataron el tema "El Mercosur y la seguridad subregional. Repercusiones para el rol de las Fuerzas Armadas". El equivalente civil a los simposios militares está dado por la conferencia de Ministros de Defensa, la que desde 1992 se realiza cada dos años, aunque en el marco de todo el continente americano. En el último encuentro regular de los Ministros de Defensa en Santiago de Chile en noviembre de 2002 se definieron las nuevas amenazas a la seguridad regional: los representantes de los Estados Unidos designaron al terrorismo, al tráfico de drogas, al crimen organizado, a la venta de armas, al lavado de dinero y a la criminalidad cibernética como los desafíos de seguridad prioritarios para todo el continente americano. Los ministros de Defensa sugirieron la creación de contingentes de tropas conjuntas para participar en las operaciones de mantenimiento de paz de las Naciones Unidas. Sin embargo, en vista de que en el foro participan 34 Estados, es difícil alcanzar resultados más allá de la declaración de propósitos. No obstante esto, el gremio se esfuerza por estimular la mutua transparencia en cuestiones de política de seguridad y fomentar decididamente el establecimiento de medidas de construcción de confianza entre los Estados miembros. A favor del surgimiento de una comunidad de seguridad en el sur de América Latina habla también la cooperación militar transfronteriza en la última década, que fue mucho más allá de las medidas habituales de construcción de confianza entre las Fuerzas Armadas. Así, junto a los simposios ya mencionados a nivel de Estados Mayores Conjuntos, la cooperación abarcó el intercambio de oficiales bajo las instituciones militares nacionales, así como maniobras conjuntas entre las diferentes fuerzas. Los ejercicios militares se realizan tanto en el contexto subregional, así como en el marco panamericano. En la maniobra Cruz del Sur las unidades argentinas, brasileras y uruguayas utilizan sistemas coordinados de armas, con lo que se alcanzó una nueva calidad en la cooperación y su aplica149

ción práctica en caso de peligro (como en el caso de una intervención en un tercer Estado bajo mandato de las Naciones Unidas). En el ejercicio militar Cabañas 2001 en el norte argentino participaron Argentina, Estados Unidos, Brasil, Chile, Bolivia, Paraguay y Perú. Durante esta maniobra a nivel de todo el continente americano se simuló una guerra civil en el Estado imaginario "Subistan", donde los soldados trataban de impedir su desintegración en ciernes. A nivel bilateral se vislumbra ya una institucionalización de la cooperación militar. Desde 1995 El Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG), que se reúne cada medio año, procura un marco de diálogo permanente en materia de política de seguridad entre Argentina y Chile, en el que también actúan los representantes de los Estados Mayores Conjuntos y actores civiles de los ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa. Este gremio fue el que realizó los trabajos preparatorios más importantes para la metodología estandarizada ya mencionada supervisada por la CEPAL a fin de nivelar los presupuestos de defensa de ambos países. Desde 1997 una vez al año también se reúne el Mecanismo de Consulta sobre Defensa y Seguridad Argentino Brasileño, un comité de coordinación argentino-brasileño que puede compararse con el COMPERSEG, en el que los Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa participantes subrayan la necesidad de crear una alianza de seguridad en el marco del Mercosur incluyendo a Chile. Las mencionadas actividades bilaterales y multilaterales de los actores civiles y militares indican que Argentina, Brasil y Chile ya no se consideran mutuamente como una amenaza, sino que se esfuerzan por protegerse conjuntamente contra amenazas externas. Estos países ya no consideran la fuerza militar como un medio para resolver los conflictos. 3 Cuanto más resistentes a las regresiones se tornan los procesos cooperativos observados, más plausible es la presunción de que en el sur de América Latina está surgiendo una comunidad regional de seguridad con Argentina, Brasil y Chile como países medulares. Por otra parte, de los ejemplos de esfuerzos cooperativos entre los Estados ABC mencionados no resultan hasta ahora ningún tipo de medidas conjuntas para alcanzar metas estratégicas comunes. A esto debe agregarse que la relación entre países vecinos como Argentina y Chile o Argentina y Brasil durante casi dos siglos estuvo impregnada sobre todo por enemistades. En las hipótesis de conflicto de estos Estados los vecinos representaban el mayor potencial de amenaza. Las relaciones amistosas entre los Estados del sur de América Latina, que pudieron desarrollarse recién después del lento desmantelamiento de los escenarios de amenaza y de las doctrinas militares derivadas de aquéllos, sólo existen desde hace una década (véase: Fiemes 2003).

3

"En los círculos militares y diplomáticos reina consenso respecto a que los conflictos entre los Estados vecinos [en el sur de América Latina] hoy en día de ninguna manera pueden resolverse por medios militares [...] pero en el lenguaje utilizado por las Fuerzas Armadas se habla de cooperación y no de integración" (Rial 1994: 38).

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Sin lugar a dudas los éxitos alcanzados en el área de la seguridad cooperativa son sumamente notables: la desaparición de tensiones y la reducción de la percepción de amenaza mutua a consecuencia de las medidas de construcción de confianza impiden el resurgimiento de la desconfianza mutua y la revivificación de una retórica de equilibrio de poder (Hurrell 1998: 540). No obstante, a nivel nacional, regional e internacional actúan fuerzas centrífugas y centrípetas sobre la comunidad de seguridad incipiente, cuyos efectos -en especial aquellas que afectan las políticas nacionales de seguridad- todavía deben investigarse. Pero antes de proponer un marco analítico heurístico para analizar estos factores condicionantes de la política de seguridad, deben efectuarse algunas consideraciones relativas al debate teórico en las relaciones internacionales.

3.

El debate macroteórico

Dentro de las cuestiones más candentes, pero también más complejas de las relaciones internacionales se encuentra el sondeo de las condiciones bajo las cuales los Estados deciden evitar formas costosas y violentas de dirimir conflictos para proceder a erigir una paz estable. Sin embargo, aunque la investigación de las causas del conflicto ha producido una bibliografía abundante, la ciencia ha prestado mucha menos atención a las condiciones que posibilitan la seguridad. De esta forma, no sorprende en absoluto que uno de los conceptos más prometedores para la explicación del cambio pacífico en las relaciones internacionales esto es, el concepto de Security Community- fuera ampliamente ignorado, por lo menos fuera del contexto europeo. A continuación, antes de entrar en detalle respecto al concepto de Security Community, se deberán esquematizar algunos argumentos del debate macroteórico para poner en claro por qué se aboga por continuar las reflexiones de Deutsch (1957) siguiendo una línea constructivista. Una causa de la escasa atención otorgada al enfoque de la Security Community puede haber residido en que durante mucho tiempo predominó el paradigma realista en las relaciones internacionales, que considera a los enfrentamientos de guerra como posible consecuencia de la lucha de competencia entre los Estados como una característica básica e insuperable de las relaciones internacionales. A ese respecto es especialmente significativo el concepto security dilemma formulado por John Herz (1950): el aumento del potencial de poder de un Estado que apunta a elevar la propia seguridad puede ser percibido por otros Estados como una amenaza de su seguridad. Los esfuerzos de una de las partes por ganar mayor seguridad conducen a esfuerzos en el mismo sentido del otro lado, los que la mayoría de las veces no sólo superan la ganancia de seguridad de la primera parte, sino que más allá de ello, la ponen en tela de juicio. Frente a ello, Deutsch y sus colaboradores veían a las relaciones internacionales más bien como procesos sociales de aprendizaje y de construcción de identidad, que encuentran sustento en transacciones, interacciones y en la socialización de los actores (sub)estatales. Las percepciones comunes y la construcción de identidades colectivas son los 151

agentes del cambio pacífico (Puchala 1984: 189). Estos procesos explican por qué crecen la interdependencia y la responsabilidad mutua entre los Estados, que finalmente llevan a no considerar más el uso de la violencia física entre ellos como un mecanismo legítimo de resolución de conflictos. En la tradición del neofuncionalismo (véase: Haas 1958; Nye 1971; Schmitter 1971) se inscribe el institucionalismo neoliberal (véase: Keohane/Nye 1977; Keohane 1989), el que a diferencia de Deutsch acepta la premisa realista de que el sistema internacional es anárquico y en definitiva carece de una instancia de regulación central, donde los Estados como actores racionales persiguen meramente sus intereses de corto plazo. Las instituciones internacionales, sostén decisivo de la evolución de las relaciones internacionales, son consideradas por los neorrealistas como meras marionetas de los grandes poderes con efectos marginales a nivel de regulación del comportamiento de los actores estatales (véase: Waltz 1981; Mearsheimer 1990). Por el contrario, el institucionalismo neoliberal acepta la posibilidad del cambio pacífico, cuyos agentes son las instituciones internacionales. Las instituciones facilitan la cooperación en la medida en que proveen de información, reducen los costos de transacción y canalizan los conflictos de distribución -quizás lo más importante- en la medida en que reducen para todos los actores la posibilidad de ser engañados o estafados por los otros (véase: Keohane 1988, 1989). Sin embargo, también el institucionalismo neoliberal atribuye a las instituciones sólo una importancia limitada respecto a las tendencias de transformación en las relaciones internacionales, dado que los neoinstitucionalistas liberales comparten la premisa básica del neorrealismo de que las instituciones reflejan el reparto de poder en el sistema internacional y de que son condicionadas por aquél (Keohane/Martin 1995: 47). Además, al momento de crear instituciones, los actores estatales se guían por sus propios intereses, así como por sus estrategias y aspiraciones. En ese sentido, cabe preguntarse si las instituciones internacionales pueden forzar los intereses e identidades nacionales en forma considerable. Si bien el neoinstitucionalismo liberal renuncia a algunas premisas del neorrealismo (el Estado como actor único, el poder como motivo central), sigue considerando el propio interés de los Estados como la máxima que conduce su comportamiento. Aun en el caso de que los actores estatales guiados por el principio del egoísmo entren en negociaciones institucionalizadas, en última instancia la anarquía como condición determinante de las relaciones interestatales no puede ser superada; los motivos que inducen la cooperación política más allá de la convergencia casual de intereses de los actores estatales no encuentran aquí una explicación satisfactoria. Esa debilidad explicativa del enfoque institucionalista puede ser superada a través del concepto de la Security Community. Durante el período de esplendor del neoinstitucionalismo liberal el enfoque de Karl W. Deutsch sólo recibió atención por parte de algunos pocos autores que se ocupaban de las organizaciones de seguridad regionales (véase: Acharya 1991; Adler 1992). Recién con la revuelta constructivista contra el institucionalismo neoliberal a comienzos de los 152

años 90 se le volvió a prestar mayor atención a la conceptualización de Deutsch (véase: Wendt 1992, 1994; Adler 1991). Gran parte de las investigaciones respecto a las potenciales comunidades de seguridad encontró su fundamento en esta escuela de las relaciones internacionales (Adler/Barnett 1998: 12). En ese sentido, tres posiciones constructivistas han influenciado de manera decisiva el nuevo discurso sobre las comunidades de seguridad: en primer lugar, los constructivistas entienden a la cooperación interestatal como un proceso social que puede conducir a una nueva interpretación de los intereses de política de seguridad de los actores involucrados (véase: Wendt 1992; Katzenstein 1996). La predisposición de los Estados que cooperan dentro de la comunidad de seguridad a evitar guerras resulta de las interacciones entre los actores, de los crecientes paralelos dentro de su socialización, de la aceptación de normas comunes y de la construcción de una identidad transfronteriza. En segundo lugar, el constructivismo permite una comprensión más cabal del efecto de las normas y subraya en especial su carácter constitutivo para la conformación de las relaciones internacionales (véase: Klotz 1995). Las normas redefinen los intereses nacionales y constituyen así identidades estatales (colectivas). Para la creación de identidades e intereses comunes es central la socialización de los actores. Se les atribuye a las normas un rol decisivo en un proceso de socialización que puede desembocar en un trato pacífico entre los Estados y que puede permitirles la creación de una comunidad de seguridad. En tercer lugar, la teoría constructivista permite una comprensión de las relaciones internacionales que va más allá de sus factores materiales (véase: Adler 1997; Checkel 1998): el neorrealismo y la mayoría de los enfoques liberales consideran a los intereses estatales en gran parte como una consecuencia de los imperativos y deseos materiales, como por ejemplo la acumulación de poder y bienestar. Los factores de percepción, ideales y culturales casi no son tratados por estas escuelas de pensamiento. Por el contrario, el constructivismo, que de ninguna forma niega la importancia de las influencias materiales, subraya el efecto determinante de categorías intersubjetivas como cultura, identidad, percepción o también del prejuicio sobre la conformación de las relaciones interestatales. De esta forma, la inclusión de supuestos constructivistas posibilita una mirada más precisa respecto a la aproximación de las normas culturales a través de las fronteras y respecto al surgimiento de un sentido de comunidad, características a las que Deutsch asignaba un rol decisivo en la formación de comunidades de seguridad.

4.

El enfoque de la Security Communiíy

Las reflexiones de Deutsch se cuentan entre los primeros intentos después de la Segunda Guerra Mundial en el sentido de considerar la posibilidad de un cambio pacífico en las relaciones internacionales. A diferencia de otras escuelas de pensamiento de las relaciones internacionales, el concepto de Deutsch se caracteriza especialmente por dos rasgos. En primer término, considera que los Estados

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pueden lograr superar el estado básico de anarquía de las relaciones internacionales por medio de la interacción estatal y social, de procesos de socialización que cada vez en mayor medida se tornan transfronterizos y de identidades crecientemente comunes. En segundo término, el "transaccionalismo" (Deutsch) constituye un marco teórico y analítico para determinar la influencia de las instituciones internacionales así como regionales sobre el cambio pacífico en las relaciones internacionales. Al respecto, el enfoque de la Security Community no sólo pone en tela de juicio algunos de los supuestos de las escuela realista y neorrealista, sino que con la ayuda de algunos argumentos constructivistas puede superar la controversia científica entre los neorrealistas y los neoinstitucionalistas liberales que impregnó el debate teórico a fines de los años 80 y durante los 90. De acuerdo con Deutsch (1961: 98) una comunidad de seguridad se define a través de los siguientes criterios: [...] a security community [...] is a group that has become integrated, where integration is defined as the attainment of a sense of community, accompanied by formal or informal institutions or practices, sufficiently strong and widespread to assure peaceful change among members of a group with reasonable certainty over a long period of time.

Si entre los miembros reina la seguridad de que los conflictos son resueltos sin el recurso real o la amenaza del uso de violencia, se puede hablar de una "paz estable", que de acuerdo con Boulding (1989: 13) se define como la situación "in which the probability of war is so small, that it does not really enter into the calculations of any of the people involved". Puede diferenciarse entre comunidades de seguridad fusionadas (amalgamated), que se caracterizan por la fusión política de sus miembros, y comunidades de seguridad pluralistas, en las que los Estados conservan su independencia y su soberanía. Para la investigación de las políticas de seguridad de Argentina, Brasil y Chile resultará de interés la comunidad de seguridad pluralista, que se define de la siguiente forma: "[...] a transnational region comprised of sovereign states whose people maintain dependable expectations of peaceful change" (Adler/Barnett 1998: 30). En una comunidad de seguridad así definida, los militares ya no poseen hacia adentro una función disuasiva en lo que hace a la relación de los Estados miembros entre sí, sino que solamente contribuyen a la protección de los Estados comprendidos en la comunidad de seguridad frente a las amenazas externas. Para explicitar de qué manera el desarrollo de una comunidad de seguridad afecta en forma general a las relaciones entre los Estados actuantes, y en especial a sus políticas de seguridad, Adler/Barnett (1998: 29-65) desarrollaron un modelo heurístico dentro del cual dividieron en términos típico-ideales la evolución de una comunidad de seguridad en tres fases: nascent, ascendant and ma154

ture (es decir, naciente, en ascenso y madura). Estas tres fases deberán esquematizarse brevemente para servir a continuación como puntos de orientación. Fase 1: Nascent. En esta etapa inicial los gobiernos no se esfuerzan de manera explícita por lograr la construcción de una comunidad de seguridad. Más bien aspiran a coordinar sus relaciones para mejorar su situación de seguridad respectiva, para reducir sus costos de transacción, así como para promover el comercio y otras interacciones provechosas para ambas partes. El grado de cooperación entre los Estados se puede medir en especial por el aumento de los canales diplomáticos, bilaterales y multilaterales. Los Estados involucrados crean organizaciones e instituciones, por una parte para profundizar las interacciones, pero también, por otra parte, para crear instancias de control que posibiliten el cumplimiento de las obligaciones mutuas. La existencia de un Estado central o de una coalición de Estados que haga avanzar el proceso de integración tiene efectos estabilizantes en esta fase inicial y facilita la evolución de la comunidad de seguridad. Fase 2: Ascendant. Esta fase se caracteriza por un fortalecimiento de las redes de vínculos, por nuevas instituciones y organizaciones, así como por la coordinación y colaboración de las Fuerzas Armadas de los Estados que cooperan entre sí. Pierden importancia las reservas mutuas y los correspondientes escenarios de amenaza. Ganan significancia las estructuras cognitivas que resultan de la percepción común y que desembocan en un accionar concertado. Aumenta la confianza mutua y surgen identidades comunes; ambos aspectos llevan a que se consolide la expectativa de cambio pacífico y a que crezca un sentimiento de responsabilidad mutua. En comparación con la primera fase, se expanden y profundizan las interacciones que fluyen a través de múltiples canales. El proceso se consolida con el progreso material y con la creciente seguridad, la que se percibe como un way oflife común. En especial, la noción de que el crecimiento y la seguridad sólo pueden ser garantizados entre los miembros de la comunidad de seguridad fortalece la cohesión y la voluntad de integración. Los gobiernos, las organizaciones internacionales o regionales (entre otras en el ámbito de seguridad), las organizaciones no-gubernamentales (ONGs), los movimientos sociales y eventualmente las personas individuales que al dirigir una institución representan al proceso de integración se constituyen en multiplicadores de un way oflife de este tipo. Fase 3: Mature. Para el tipo maduro de comunidades de seguridad pluralistas Adler y Barnett, continuando con una reflexión de Ruggie (1996), introducen otra diferenciación. Los autores distinguen entre comunidades de seguridad pluralistas maduras de carácter laxo o estrecho (loosely and tightly coupled security communities). Las comunidades de seguridad de carácter laxo solamente cumplen con los criterios de la definición mínima ya mencionada: las poblaciones de 155

los Estados soberanos viven con una expectativa de cambio pacífico. Numerosas instituciones y organizaciones fortalecen y reproducen las relaciones de intercambio dentro de la comunidad de seguridad. De acuerdo con los valores e identidades comunes, en sus consideraciones no entra la posibilidad de acciones de guerra por parte de sus Estados socios y en forma correspondiente también practican la autorrestricción. Los siguientes indicadores constituyen a grandes rasgos el marco para el análisis de comunidades de seguridad de carácter laxo: • Multilateralismo: los procesos de toma de decisión, los mecanismos de resolución de conflicto y los procedimientos jurídicos están impregnados por el principio del consenso. Estos patrones de resolución de conflicto se caracterizan por la confianza mutua y automáticamente tienen en cuenta los intereses de todos los involucrados. • Fronteras sin dispositivos de vigilancia reforzada: solamente se llevan a cabo controles y patrullajes fronterizos que constituyen medidas de seguridad contra amenazas de un tenor diferente a una invasión militar. • Modificación de la planificación militar: los escenarios de worst case ya no implican más ataques por parte de los miembros de la comunidad de seguridad. • Definición común de las amenazas externas: los Estados de la comunidad de seguridad parten de escenarios de amenaza similares. • El código de lenguaje de la comunidad de seguridad: los gobiernos reflejan a través de su discurso normativo y de sus acciones los valores de la comunidad de seguridad y de esta forma se diferencian de los Estados que están fuera de la comunidad. Las comunidades de seguridad pluralistas relacionadas estrechamente entre sí presentan exigencias mayores en dos sentidos: en primer lugar, de manera formal o informal se conviene ayuda mutua en caso de ataque (por parte de Estados situados fuera de la comunidad de seguridad). En segundo lugar, las comunidades de seguridad estrechamente vinculadas disponen de un conjunto de reglas situado entre el de un Estado soberano y el de un gobierno regional central. Provisto de instituciones supranacionales, transnacionales y nacionales así como mecanismos de seguridad colectiva y de una organización militar integrada, se trata de una suerte de sistema pos-soberano (Ruggie 1993: 172), cuya existencia puede constatarse a través de los siguientes indicadores. • Seguridad cooperativa y colectiva: se desarrollan acuerdos de control mutuo y medidas de construcción de confianza que desembocan en un sistema de "seguridad cooperativa", que se ocupa de conflictos dentro de la comunidad de seguridad. Las amenazas externas se enfrentan por medio de medidas de seguridad colectivas. • Alto grado de integración militar: a través de la agrupación de fuerzas en forma de pools, los recursos de las Fuerzas Armadas se emplean de forma más eficiente. La integración militar demanda una gran confianza mutua y

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•

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presupone la cooperación militar en estadios de desarrollo anteriores a la comunidad de seguridad. Libre circulación de la población: el libre cruce de las fronteras dentro de la comunidad de seguridad muestra el desdibujamiento de la diferencia "nosotros-ellos". Internacionalización de la autoridad: las prácticas políticas o los ámbitos de la política interna estructurados de manera similar o coordinados determinan necesariamente el surgimiento de un código de reglas transfronterizo. En forma alternativa, la coordinación o armonización de los órdenes legales nacionales traen aparejados una adaptación de los respectivos mecanismos de implementación. Instituciones multidimensionales: las leyes y las reglas tienen vigencia a nivel nacional, transnacional y supranacional (Ruggie 1993: 172 y ss.).

Aun en este estadio avanzado de una comunidad de seguridad, el concepto de "comunidad" no representa un punto final de evolución, lo que en definitiva significaría el surgimiento de un nuevo actor, sino que a nivel de pensamiento simplemente marca la finalidad de un proceso de construcción comunitaria.

5.

La conceptualización de los procesos de cooperación en materia de política de seguridad entre Argentina, Brasil y Chile

Por regla general, la mayoría de los análisis de política de seguridad en la disciplina de las relaciones internacionales, a raíz de su respectiva orientación teórica (neorrealista, liberal, constructivista), descuida uno de los niveles de análisis que condicionan las políticas de seguridad nacionales (Estado y sociedad, relaciones interestatales, sistema internacional), mientras que destaca desmesuradamente algún otro nivel. El concepto aquí propuesto tiene en cuenta cada uno de los tres niveles de condicionamiento, de acuerdo con su respectiva capacidad de influenciar la política de seguridad nacional de Argentina, Brasil y Chile. De esta forma el concepto analítico propuesto permite la realización de estudios comparativos sobre los países en lo que hace a sus respectivas políticas de seguridad nacional. En un paso posterior de análisis se deberá especificar la contribución de los tres Estados a la cooperación regional en materia de política de seguridad. A través de los criterios desarrollados a partir del debate teórico, las interacciones entre los Estados en el sur de América Latina en materia de política de seguridad pueden ser clasificadas bajo una forma determinada de cooperación en esta área: ¿se trata ya de una comunidad de seguridad pluralista (de acuerdo con Deutsch por ejemplo 1957), la que a su vez debiera ser subclasificada según estadios de integración (Adler/Barnett 1998: 48 y ss.)?

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El siguiente esquema de análisis heurístico describe una propuesta de conceptualización analítica de los factores que influyen sobre las políticas de seguridad en el sur de América Latina: Tabla 1: Tres niveles que condicionan la política nacional de seguridad Estado y sociedad Relaciones interestatales

Sistema internacional

Marco legalinstitucional

Orden hegemónico: USA/ALCA

Cooperación bi y trilateral

Política de seguridad nacional (estudios de países)

1. Argentina 2. Brasil

Nuevos desafíos de política de seguridad: criminalidad organizada y tráfico de drogas, Opinión pública y Cooperación regio- riesgos medioambientanal e internacional les, flujos migratorios, élites políticas terrorismo internacional a nivel estatal y social

Relaciones cívico-militares

Integración subregional (Mercosur)

Forma de la cooperación en materia de seguridad según el concepto de la comunidad de seguridad según Deutsch et al. 1957: ¿Comunidad de seguridad en el sur de América Latina? (Estadios según Adler/Barnett 1998: nascent/ascendant or mature)

3. Chile

1

Contribución de los Estados a la cooperación regional en materia de política de seguridad

Fuente: elaboración propia.

En el centro del interés se encuentran las estructuras y procesos de política de seguridad, las que se supone que ejercen una influencia decisiva sobre la conformación cooperativa o no cooperativa de las políticas de seguridad nacionales y que, por lo tanto, afectan directa o indirectamente a la formación de una comunidad de seguridad pluralista en el sur de América Latina. A nivel de Estado y sociedad debe examinarse el supuesto de las escuelas teóricas liberales respecto al efecto estimulante de la democracia sobre la cooperación. A ese respecto debería elaborarse una visión de conjunto sistemática sobre el desarrollo de la democracia en los años 80 y 90 (tipo de proceso de transición, grado de consolidación, déficits democráticos), antes de efectuar, en un segundo paso, una consideración crítica del marco legal-institucional y en especial de los textos de las constituciones y las leyes que tienen relevancia a nivel de política 158

exterior y de seguridad, así como de la cultura política de los tres Estados. Sin embargo, en primer término y a manera de ejemplo, se resaltarán las relaciones cívico-militares como factor de influencia decisiva a nivel de Estado y sociedad sobre la política de seguridad nacional. Los estudios de caso de Wolf (2001) sugieren que el éxito o fracaso de una relación de cooperación duradera en materia de seguridad no se debe tanto a la aspiración de poder de los Estados o a la institucionalización de la cooperación regional / internacional, sino que más bien la constelación de poder e intereses a nivel de Estado y sociedad son decisivos en ese sentido. La fuerza motora no es el Estado unitario y racional en su accionar, sino que son más bien los grupos en el interior de la sociedad, claramente identifícables, los que sacan provecho de los conflictos de política exterior o de las relaciones interestatales cooperativas. Esto coincide por lo demás con los resultados generales de las investigaciones en el área de las relaciones internacionales (véase: Bodemer 1991). En este caso concreto las Fuerzas Armadas, que en América del Sur poseen un peso considerable como actores sociales, deberán estar en el centro del análisis de la política interna, dado que hasta ahora no se ha analizado en forma abarcativa la cuestión de la influencia de las relaciones cívico-militares específicas de cada país sobre la situación de seguridad regional en el sur de América Latina. Teniendo en cuenta el peso de las Fuerzas Armadas en el Estado y en la sociedad se planteará la cuestión de la importancia, el tipo y la envergadura de la influencia de los respectivos patrones de relaciones cívico-militares sobre la impronta de la política de seguridad nacional: ¿cómo afecta el rol más o menos preponderante de las Fuerzas Armadas en la definición de los escenarios de amenaza, en el desarrollo de las estrategias de política de seguridad o de las doctrinas militares (y en especial en la política de armamento) sobre el diseño de la política de seguridad de los tres Estados? ¿Crece la importancia de los arreglos contractuales y de las medidas de construcción de confianza en las políticas de seguridad en los últimos años porque junto a las implicaciones económicas externas también se ha incrementado el peso de los actores civiles en las relaciones cívico-militares? Un punto principal a nivel de las relaciones interestatales está dado por el análisis de la cooperación en materia de seguridad en el marco del Mercosur, y por lo tanto, de la relación existente entre la integración subregional y las políticas de seguridad cooperativas. Si bien las instituciones del Mercosur en comparación con la Comisión Europea o el Tribunal Europeo se encuentran aún en una fase de consolidación, a nivel subregional los procesos de cooperación seguridad incluida- son significativos. Concretamente, a este nivel se deberán registrar por una parte la disminución de los conflictos fronterizos tradicionales, el establecimiento de regímenes de control de armamento y la introducción de medidas de construcción de confianza entre los Estados miembros plenos del

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Mercosur, Argentina y Brasil, y por otra parte, procesos comparables de cooperación en política de seguridad entre dichos miembros plenos y Chile, miembro asociado. Así podrá establecerse qué foros de cooperación interestatal cooperación bi o trilateral, integración subregional (Mercosur) o foros de cooperación hemisférica o internacional (Grupo de Río, ALCA, Cumbre de las Américas, OEA, UNO)- se privilegian dentro del área de política de seguridad. A partir del establecimiento de las preferencias se puede constatar cuáles son las driving forces de la cooperación subregional a nivel de política de seguridad en el sur de América Latina. ¿Los Estados cooperan por razones de eficiencia funcional, y por lo tanto porque determinadas funciones estatales en el área de seguridad sólo pueden llevarse a cabo en un contexto regional? ¿La cooperación en el ámbito técnico-económico conduce necesariamente (funcionalismo) o probablemente (neofuncionalismo) a través de efectos de spill over a la cooperación política y en materia de política de seguridad? ¿Las causas de la cooperación en el área de seguridad en el sur de América Latina radican en la acción de las fuerzas de los "mercados globales" (véase: Schirm 1999), que hacen que los Estados puedan sacar provecho de los impulsos al crecimiento provenientes de la economía global sólo en una asociación regional, lo que presupone una situación de seguridad estable en la región? ¿Necesita de esta forma la cooperación económica y política de una complementación de política de seguridad por razones de eficiencia y credibilidad? De allí en más debería examinarse si en el curso de la última década se comprueba en el marco del Mercosur ampliado una mayor densidad de transacciones interestatales (Sunkel 2000: 52) y en qué medida ésta ha conducido a la generación de relaciones sociales transfronterizas (Adler/Barnett 1998: 8 y ss.) y a la constitución de grupos de intereses transnacionales a nivel de la sociedad. A nivel de la influencia del sistema internacional cabe preguntarse si las amenazas externas que superan las fronteras comunes, nacionales y regionales estimulan la formación de políticas de seguridad cooperativas, es decir, si en consecuencia actúan como federadores externos (véase: Zimmerling 1991) y contribuyen al surgimiento de una comunidad de seguridad regional en el sur de América Latina, o si los intereses nacionales divergentes impiden el desarrollo de soluciones consensúales frente a las nuevas problemáticas. Además, a este respecto deberá plantearse la cuestión de la importancia de los Estados Unidos para la cooperación en materia de seguridad en el sur de América Latina. Si se adopta la perspectiva de la teoría realista, se plantea la pregunta acerca de si una comunidad de seguridad pluralista en surgimiento como la que se esboza entre los Estados sudamericanos no constituiría simplemente una "paz hegemónica". Según Aron (1986) una paz de este tipo tiene sus raíces en la "superioridad indiscutible" de un Estado, que puede estar dentro de la comunidad de seguridad incipiente (como por ejemplo Brasil) o fuera de ella (como los Estados Unidos): 160

Esta superioridad es tan grande que los Estados insatisfechos no pueden modificar el status quo, pese a lo cual el Estado superior no trata de absorber a los estados condenados a la impotencia. No abusa de la hegemonía, respeta las formas y no aspira a establecer un imperio (Aron 1986: 183).

Para un estado de situación definido de esta forma también se utilizó el concepto de "Pax Americana" en relación a la hegemonía de los Estados Unidos en Occidente después de la Segunda Guerra. La región aquí considerada está inserta en el sistema internacional. En América Latina y el Caribe es donde más repercute la influencia dominante de los Estados Unidos en forma continua. La política de los Estados Unidos hacia América Latina deberá ser analizada respecto a la cuestión de si un éxito de la integración regional en materia de política de seguridad solamente es posible en el marco de una "paz hegemónica" bajo la égida de los Estados Unidos, como sugiere la escuela (neo)realista, o si el rol de los Estados Unidos en la región no resulta más bien contrario a los esfuerzos integrativos de las políticas de seguridad en el sur de América Latina, "[...] todo menos impedir la guerra [...]" (Rittberger 1987: 10). A este respecto se deberá prestar especial atención al proceso de integración hemisférico (ALCA) y la situación de competencia creciente entre Brasil como Estado núcleo del Mercosur y los Estados Unidos. La existencia de una amenaza externa a la potencial comunidad de seguridad se describe como un vínculo unificador que estimula la regulación pacífica de los conflictos. La teoría se remite aquí al [...] estado de conocimiento probado de las ciencias sociales respecto a que la presión ejercida desde afuera estimula la cohesión o la fusión paulatina de un grupo y a que los conflictos en el interior de un grupo o de una sociedad pueden proyectarse hacia afuera, con lo de por sí que pueden disminuir su significado para el grupo o la sociedad (Brock 1990: 82).

Esta presión puede ser de naturaleza militar, política o económica. Así, debería analizarse en qué medida el país hegemónico, Estados Unidos, así como el NAFTA y el proyecto de integración alternativo ALCA actúan como federadores externos para los esfuerzos de integración en el sur de América Latina. En esta constelación, para los Estados sudamericanos no se trata de protegerse de una amenaza militar externa, sino de establecer una posición de negociación en cuestiones comerciales y de política de seguridad fortalecida a través de la comunidad de cara a la potencia del Norte. Los nuevos desafíos de política de seguridad señalados en un comienzo operan como potenciales de conflicto que representan una amenaza directa y transfronteriza para la seguridad de los Estados analizados: tráfico de drogas y de armas así como lavado de dinero como formas de criminalidad organizada, actividades transfronterizas de las organizaciones guerrilleras, riesgos medioambientales, flujos migratorios, terrorismo internacional y la proliferación de medios de destrucción masiva. En vista de la variedad de dichos potenciales de 161

conflicto, resulta evidente que sus causas de ninguna forma pueden combatirse exclusivamente por medios militares, sino a través de una combinación de medidas financieras, económicas, políticas y policiales. Estos problemas pueden remediarse por medio de la asociación de esfuerzos nacionales, regionales e internacionales, los que deberían incluir tanto el intercambio de información así como la cooperación y la armonización del derecho entre los actores estatales. Tras la coordinación de las áreas de políticas involucradas (como Relaciones Exteriores, Defensa, Finanzas, Economía, Justicia e Interior), es necesaria la coordinación regional de las políticas correspondientes y de las secciones involucradas para poder enfrentar los nuevos desafíos en forma efectiva. Teniendo en cuenta el conocimiento disponible respecto a que los espacios de seguridad no coinciden más con los espacios estatales, puede afirmarse que amenazas más nuevas también pueden actuar como federadores externos de una comunidad de seguridad entre los Estados ABC. Los efectos de las amenazas externas percibidas en forma conjunta en su carácter de federadores externos pueden examinarse si se analiza el desarrollo de las medidas interestatales coordinadas y de las reacciones a los nuevos desafíos de seguridad, en especial después del 11 de septiembre de 2001 (véase: Kurtenbach 2001; Bodemer 2003). En vista de los planes de acción conjuntos ya aprobados por los Estados sudamericanos (convención respecto al combate del terrorismo, adaptación de las legislaciones nacionales, intercambio regular de información, etc.), se parte de un aumento perceptible de medidas coordinadas bilaterales y regionales. A nivel del sistema internacional deberían responderse las siguientes preguntas: ¿Cuáles son los intereses de política de seguridad de los Estados Unidos en la región y cómo se relacionan éstos con los esfuerzos de integración entre Argentina, Brasil y Chile? ¿Actúan los Estados Unidos como un federador externo (véase: Zimmerling 1991) porque los Estados ABC quieren fortalecer su posición negociadora frente a los Estados Unidos a través de la creación de un bloque, también en cuestiones de política de seguridad? ¿La creación de una comunidad de seguridad regional en el sur de América Latina es solamente posible bajo la dirección de los Estados Unidos o existe la posibilidad de una comunidad de seguridad eventualmente bajo la dirección de un país hegemónico regional (véase: Calcagnotto/Nolte 2002)? ¿Los nuevos desafíos de política de seguridad aceleran el surgimiento de una comunidad de seguridad regional? ¿Y cómo repercuten las nuevas amenazas transfronterizas sobre la relación en materia de política de seguridad entre los Estados del sur de América Latina y los Estados Unidos? Si los análisis subsiguientes pueden responder las preguntas resultantes del concepto de análisis propuesto, los resultados deberían permitir diseñar escenarios para la futura evolución en materia de política de seguridad en el sur de América Latina. Aunque la confianza en la capacidad de efectuar pronósticos de las ciencias políticas justamente en el área de las relaciones internacionales se 162

deterioró sumamente, en especial desde el imprevisto fin del conflicto EsteOeste, sería no obstante precipitado renunciar completamente a esbozar escenarios políticos. Dado que, sin embargo, los procesos de reajuste y de socialización que pueden esperarse precisamente en las así llamadas áreas de high politics pueden extenderse por muchos años, no cabe contar necesariamente con una convergencia de interés entre los Estados A B C en el ámbito de la política de seguridad en los próximos años. Aunque mucho habla a favor de la expectativa de que está surgiendo una comunidad de seguridad pluralista regional en el sur de América Latina, este proceso puede retrasarse notoriamente a causa de la resistencia de algunos actores individuales.

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Dirk Kruijt

Guatemala y el Perú: guerrilla y contrainsurgencia, guerra y paz, desarrollo pos-bélico Repúblicas aristocráticas, territorios de conflicto De todos los países en América Latina, tal vez Guatemala y el Perú reflejan la continuidad más fuerte del orden colonial en su historia del siglo XIX y XX. Ambos países se transformaron en el siglo XXI en "repúblicas aristocráticas", como el historiador peruano Basadre (véase también Burga/Flores 1979) irónicamente tipifica: las repúblicas cuya economía giraba alrededor del latifundio, donde la élite se dedicaba mayoritariamente a las actividades financieras y de lucro, cuyo orden social era un derivado de la distribución de castas coloniales y el orden político correspondía a un régimen oligárquico con presidentes procedentes de las filas de la nobleza económica y militares allegados. Al mismo tiempo las clases medias urbanas lentamente accedieron a la toma de decisiones políticas. Estas características no se modificaron sustancialmente hasta los años cuarenta del siglo pasado. La clase trabajadora guatemalteca se organizaba en asociaciones laborales tan pequeñas que eran casi insignificantes. El Perú se había organizado en dos conglomerados sindicales asociados a organizaciones políticas (el Partido Aprista y el Partido Comunista), que hasta los años cincuenta del siglo pasado fueron perseguidos. De los años treinta hasta los sesenta bastaba el rumor de un posible "golpe aprista" para que los estamentos militares prepararen un contragolpe preventivo. Los vastos segmentos indígenas en ambos países fueron "herederos de promesas" (De la Peña 1980): promesas de integración en la comunidad nacional, promesas de ciudadanía con todos sus derechos y obligaciones.1 Sin embargo, '

De la Peña (1998: 35) comenta: "Para 'nacionalizarse', debían castellanizarse y alfabetizarse, convertirse en propietarios privados, participar racionalmente en el mercado y aceptar que su comunidad no era la local sino de la nación [...], formada por individuos iguales ante la ley".

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siguieron siendo aislados por su ubicación geográfica (el Occidente en Guatemala, la Sierra en el Perú) y por su indigencia, políticamente marginados, socialmente fraccionados en minúsculas organizaciones. Eran considerados ciudadanos de segunda clase dentro de sociedades jerárquicas que trataban al indígena y al minifimdista con menosprecio y aversión. La economía y sociedad de Guatemala y el Perú funcionaba sin tomar en cuenta la población indígena y sin atribuirle una efectiva ciudadanía.2 A raíz del profundo racismo en la sociedad peruana, Flores Galindo (1994: 213) tipificó con acierto la convivencia entre mestizos e indígenas como una "república sin ciudadanos". Por la misma razón opinó Solares (1992: 50) que Guatemala era "un estado sin ser una nación". Hasta la izquierda en Guatemala tenía que combatir el racismo en su propia casa: Rodrigo Asturias, comandante guerrillero y actualmente líder político de la URNG, el ex-frente guerrillero, menciona en sus memorias una larga discusión entre los líderes guerrilleros sobre el potencial revolucionario de los pueblos maya (Kruijt/Van Meurs 2000: 127-129). Ambos países se organizaban en sociedades piramidales cuyas élites tenían un inmenso poder económico e político. Vastos segmentos de la población, los campesinos indígenas y los emigrantes urbanos de los barrios marginales metropolitanos, fueron excluidos. La diferencia entre el campo y la ciudad se debía a que la pobreza rural había pasado de generación tras generación, mientras que los migrantes urbanos habían tratado de dejar atrás la pobreza en sus pueblos nativos. La concentración territorial y étnica de la miseria no es una condición suficiente para explicar el desborde de violencia y guerra civil. Ni Guatemala ni el Perú pasaron por un proceso lineal de avance del conflicto. Sin embargo, es interesante reflexionar sobre algunas similitudes del contexto social y político, que condicionó el conflicto armado en los dos países. En primer lugar, tanto en Guatemala como en el Perú la población indígena contó con la mayoría de las víctimas, los refugiados y los desplazados. La dimensión étnica de las guerras internas es innegable. Las campañas guerrilleras y contrainsurgentes se concentraron en las regiones indígenas. Los indígenas fueron reclutados como integrantes de la guerrilla, las Fuerzas Armadas y las unidades paramilitares. La guerra y sus actores fueron considerados como un desastre ajeno llevado a cabo por foráneos. Dos años después de la firma de los acuerdos de paz en Guatemala, consideraron a los alcaldes maya, las Fuerzas Armadas y la Policía como "una fuerza de ocupación".3 Rigoberto Quemé Chay, 2

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Como bien escribe Bastos (1998: 100-101): "En definitiva, cuando los criollos logran la independencia de 'sus' estados y se ponen a forjar 'su' nación, se borran, en virtud de las doctrinas de soberanía popular, las diferencias legales existentes entre los indios y el resto de la población. En teoría todos serán ciudadanos del mismo país, pero no se harán muchos esfuerzos por borrar las barreras culturales ni por cambiar la situación de subordinación económica de los primeros." Entrevistas del autor con autoridades indígenas en el departamento de Quetzaltenango, marzo de 1998.

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alcalde de la segunda ciudad del país, Quetzaltenango, se expresó todavía más amargo (Kruijt 2000: 26-27): Los acuerdos de paz fueron firmados por los representantes del sistema político tradicional que invadió la región para luchar su guerra con soldados maya, guerrilleros maya y víctimas maya. Nadie de nosotros firmó la paz. Firmaron la derrota camuflada de la URNG [la guerrilla unificada, DK], Firmaron un acuerdo sobre una futura sociedad multi-étnica. Pero fue firmado sin consultar a los representantes maya.

En segundo lugar, hay que mencionar que los movimientos guerrilleros, a pesar de sus diferencias de ideología y actuación, surgieron después de intentar una reforma agraria, concebida y puesta en marcha por presidentes militares progresistas (coronel Arbenz en Guatemala, general Velasco en el Perú). En Guatemala se tradujo el trauma colectivo por la caída de Arbenz en los primeros contingentes guerrilleros. La derrota del presidente por los contra, entrenados por la CIA en Honduras, tuvo como efecto la frustración de la izquierda y el rencor en los sectores progresistas del ejército guatemalteco. Los tres primeros comandantes guerrilleros eran ex-oficiales de la institución armada del país; uno de ellos era el ex-ministro de defensa de Arbenz. En el Perú, el "Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas" de Velasco Alvarado había iniciado un proyecto de organización de los "campesinos" (el término "indio" desapreció por ser peyorativo) (Mariategui 2002: 251ss.). Velasco fue derrocado en 1975 y en los años posteriores, coincidiendo con una larga y profunda crisis económica, se organizaron movimientos regionales, se tomaron tierras, se declararon paros de transportistas y de profesores y se originaron dos huelgas nacionales contra el gobierno militar sucesor (Degregori 1998: 175-176). En tercer lugar, se debe tener en cuenta que, en los dos países, la guerra era una guerra entre pobres, localizada en territorios de miseria e indigencia4, ejecutada con armamento no sofisticado e incluso obsoleto, cuyos insurgentes eran guerrilleros localmente reclutados. Los soldados rasos eran igualmente pobres, mal nutridos y mal armados, reclutados de la misma población indígena o de los barrios y pueblos pobres. Estas "guerras entre pobres" se desdoblaron desde el inicio hasta el final en "mini-guerras locales" o "guerras de baja intensidad", cuyas campañas y contracampañas eran apenas coordinadas. Fueron por último los grandes contingentes paramilitares, bajo comando militar local, los que aplastaron la guerrilla (Kruijt 2002). Por supuesto había también diferencias. A continuación presentaremos la evolución particular en los dos países, enfatizando no tanto las diferentes etapas de la guerra (que ya es un tema conocido)5, sino el camino diferente hacia la paz, la reconstrucción social e institucional y las posibilidades de reconciliación. 4

5

Para Guatemala, véase Guatemala: Crecimiento económico y pobreza, 1998. Para el Perú, consúltese Webb/Fernández Baca (2001). En los dos países hay informes de comisiones de la verdad. Para Guatemala, véase Guatemala nunca más (1998), conocido como el 'Informe REHMI', y los informes de la Comi-

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Guatemala Los autores que analizaron la relación entre las Fuerzas Armadas y la sociedad civil en Guatemala, desde Adams (1970: 2 3 8 - 2 7 7 ) hasta Schirmer (1998), han enfatizado el peso preponderante de los militares en la arena social y política. Desde 1958 hasta 1985, el j e f e de Estado de Guatemala llegó ser un oficial de la institución armada. Más bien, entre 1970 y 1982, el presidente militar (electo o designado) tuvo c o m o sucesor a otro general, que había servido a su predecesor c o m o ministro de defensa. 6 En efecto, la guerra interna de 36 años, que llegó a terminarse por un acuerdo de paz en diciembre de 1999, coincidió con 25 años de dictadura militar acompañada por un proceso de militarización de la sociedad, de la política, del sector público, de los partidos políticos, hasta del propio gabinete. 7 El lento proceso de paz se complicó por una transición de un régimen militar hacia una democracia por elecciones. Los movimientos de guerrilla operaron durante los años sesenta hasta noventa de manera fragmentada y en dos diferentes etapas. La primera era una guerra irregular durante los años sesenta y fue localizada básicamente en el Oriente del país, la región principalmente ladina. La primera etapa de la guerrilla fue concluida con una campaña feroz, dirigida por el general Arana (posteriormente presidente del país), que aplastó la insurgencia. Esta campaña, de corta duración en comparación con las campañas de contrainsurgencia en las dos décadas pos-

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sión para el Esclarecimiento Histórico (CEH 1999). Una versión reducida fue publicada por Torres-Rivas (2000). La Comisión de la Verdad y Reconciliación en el Perú prepara a la fecha de la redacción de esta contribución (junio de 2003) su informe final. La única excepción aparente fue un interlapsus de gobierno civil de Méndez Montenegro (1966-1970). Pero el presidente electo, tal vez por temor, pensó mejor probar su credo patriótico a la institución armada. Llegó a un acuerdo (en esos años secreto) con los viejos coroneles fervientemente anticomunistas. En este pacto abrió el camino para legitimizar posteriormente cualquier actividad en cualquier campaña contrainsurgente bajo la bandera de la seguridad (posteriormente "la estabilidad") nacional. Para los detalles, véase Villagrán Kramer (1994: 458-462). Villagrán Kramer fue el vicepresidente civil del presidentegeneral Lucas García. Dos años después de haber tomado el cargo fue condenado a muerte por un tribunal militar y se auto-exilió en los EE.UU. y fue sustituido por un coronel. Véase también a Soto Rosales (2002: 84-86) para los fraudes electorales en aquella época. El general Ríos Montt, jefe de gobierno de facto en 1982-1983, era candidato a la presidencia por parte de la DC en 1974 y ganó las elecciones; fue destituido por la institución armada cuyos estamentos preferían al general Kjell Laugerud como jefe de estado. El general Perata Méndez, igualmente candidato por la DC en 1978, perdió las elecciones cuando el general Lucas García llegó tener la mayoría de los votos, por lo menos según las cifras publicadas. El mismo general Peralta Méndez comenta lo siguiente: "Llegó hasta el extremo de que todos los partidos políticos buscaban desesperadamente un general que pudiera ser su candidato presidencial. Luego, cuando los altos mandos del ejército nombraban al sucesor militar del antiguo presidente militar, se iba conformando un turbio proceso de fraude electoral. Después de todo, el daño directo se limitaba a los miembros del cuerpo de oficiales: un militar ganaba las elecciones presidenciales y fue sustituido por otro oficial con mejores credenciales para las fuerzas armadas." (Kruijt 2002: 67).

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tenores, tuvo como saldo centenares de muertos civiles, supuestamente allegados de los guerrilleros. En esta campaña se hizo también uso, en escala limitada, de "patrullas de autodefensa civil" (las llamadas PACs), serenazgos de vecinos entrenados y equipados por las Fuerzas Armadas. El general Balconi, ministro de defensa que negoció con la guerrilla en los años noventa y firmó el acuerdo de paz en 1996, recuerda (Kruijt 2003: capítulo I):8 En ese tiempo se dio lo que después se conoció como las Patrullas de Autodefensa Civil. Fue una buena decisión del comandante, el general Arana, en base a la relación que él estableció con la población civil. Ahí surgió la idea de la población de apoyar el esfuerzo contrainsurgente, cuidando ellos sus propias comunidades. Finalmente, cuando uno recorría la carretera entre Zacapa y Puerto Barrios, era frecuente ver grupos civiles con armas patrullando la carretera. Entonces el propio concepto de patrullas civiles no surgió en la década de los ochenta, sino mucho antes, en la década de los sesenta en Zacapa.

La segunda fase de la guerrilla se originó en los años setenta, cuando los estamentos militares estuvieron seguros de que la guerrilla había sido quebrada en 1969 y que sus líderes se habían ido a México y a otros países. Pero regresaron unos años después. Regresaron con nuevas ideas adquiridas y con otra estrategia: trabajar desde las bases en la población maya, El Ejército de los Pobres (EGP, desde 1972) en las comunidades de Ixcán y luego en los departamentos norteños del Occidente, la Organización del Pueblo en Armas (ORPA, desde 1976) en los departamentos de habla K'iché y Mam y con un frente en la ciudad capital, las Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR, desde 1979) en el departamento de El Petén. Las organizaciones se unificaron tarde, recién en 1982, en una federación, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (UNRG). Oficiales de inteligencia militar atribuyeron números impresionantes a la fuerza guerrillera: 150.000 colaboradores en todo el Occidente, 70.000 de ellos actuaban como fuerzas auxiliares. En retrospectiva, el núcleo de la guerrilla nunca ha sido mayor que 8.000 hasta 10.000 miembros. Los líderes guerrilleros tenían siempre dificultades para conseguir armas y de garantizar apoyo logístico adecuado. Contrariamente a lo que se creía (Cuba sería según los rumores un enorme proveedor de armas), la URNG había encontrado otro nicho: armas compradas de los contra en Nicaragua o en el mercado negro en los EE.UU. A pesar de los números exageradamente atribuidos a las fuerzas insurgentes, la URNG desmovilizó al momento de la paz un poco menos que 4.000 combatientes, de los cuales el 80% eran hombres y el 20% mujeres o menores de edad. De los combatientes, el 70% era de descendencia maya (de habla K'iché, K'ekchi, Mam, 8

En este párrafo utilizo datos de un manuscrito que está transformándose en un libro y que está basado en extensas entrevistas con el general Julio Balconi, realizadas durante quince días enteros de 6-19 de marzo de 2001. Para un análisis global de la guerra, véase Carmack (1988), Delli Sante (1996), Glebbeek (2003), Gramajo (1995), Joñas (2000), Le Bot (1992), MacCleary (1999), Remijnse (2003), Rosada-Granados (1998, 1999), Schirmer (1998), Solomon (1994), Stoll (1993).

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Kákchikel) y predominantemente de origen campesino (Diagnóstico URNG, 1997: 5). Sin embargo, en los años más violentos de la guerra, cuando el general Romeo Lucas García era presidente (1978-1982) y su hermano Benedicto comandante general, el estado mayor de la institución armada temía que las fuerzas guerrilleras estuvieran al punto de rodear los centros urbanos, habiendo adquirido el control de varios departamentos del país. Los altos mandos militares se habían auto-convencido de la existencia de un plan maestro, concebido con el apoyo cubano.9 Lo que se concibió (y ejecutó durante los dos últimos años del gobierno de Lucas García y los dos años de gobierno del general Ríos Montt) fueron campañas contrainsurgentes de gran envergadura y con un máximo uso de fuerzas militares y paramilitares, en la forma de la re-introducción forzosa de las patrullas de autodefensa civil (PACs). Los efectivos regulares se duplicaron entre 1982 y 1983. Fueron creadas nueve zonas militares nuevas e incorporadas las PACs en las operaciones militares (Kruijt 2003: capítulo VI). Nadie lo sabe exactamente -el reclutamiento era en parte un asunto local de comandantes de mando medio-, pero las estimaciones de los indígenas miembros de las PACs giran entre 700.000 y 1.000.000, sobre una población nacional que llegaba a los diez millones. Desde 1984 las fuerzas guerrilleras se hallaban en la defensiva. A partir del comienzo de 1986, cuando se había instalado un gobierno electo, aunque bajo tutela militar, se iniciaron conversaciones de paz (en secreto, en España y en Noruega a partir de 1987), seguidas por negociaciones formales (a partir de 1991, generalmente en México). La guerrilla sabía que sus posibilidades de victoria eran casi nulas. La institución armada comenzó a sufrir los serios recortes presupuestarios al momento que el gabinete civil comenzó a tener más postura. Llegó un momento que la capacidad aérea de las Fuerzas Armadas se redujo a sólo un helicóptero y un avión. Cinco negociadores civiles por parte del gobierno, cinco representantes de las Fuerzas Armadas y los cuatro comandantes guerrilleros, alojados en tres pisos diferentes de un hotel, iniciaron largas y difíciles pláticas. Las negociaciones comenzaron a tener mejor resultado cuando, paralelamente a las negociaciones oficiales, se inició un diálogo bilateral y en privado, entre líderes guerrilleros y delegados de la institución armada. El crecimiento de un respeto mutuo junto con la desconfianza frente a "lo político" de ambas agrupaciones de combatientes obtuvo el sorprendente resultado de llegar a entablar acuerdos preliminares sobre derechos humanos, asuntos militares, en9

En la actualidad esas ideas parecen exageradas. Sin embargo, tuve la oportunidad, el 13 de julio de 1994, de entrevistarme con el general Gramajo, ex-ministro de defensa en los años del primer gobierno civil y previamente el personaje clave militar (durante las campañas antisubversivas finales) y político (durante la lenta transición democrática). La entrevista duró siete horas y el principal tema de la conversación fue las campañas antisubversivas y el cambio del último gobierno militar hacia el primer gobierno civil. El general Gramajo hizo hincapié en los sentimientos de miedo y susto dentro del estado mayor durante los últimos años de gobierno del general Lucas García.

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trega de armas, etc. Oficiales del ejército y representantes de la guerrilla viajaron a Cuba para finalizar las negociaciones. De regreso, la guerrilla suspendió unilateralmente el enfrentamiento armado, mientras que el ministro de defensa disolvió las odiadas patrullas de autodefensa civil. Cuando se firmó la paz en diciembre de 1996, los comandantes guerrilleros solicitaron (y obtuvieron) los servicios de oficiales de la institución armada como guardaespaldas. La reconstrucción social e institucional en Guatemala no ha seguido un desarrollo lineal. Para comenzar con algunos obstáculos y a pesar de la redemocratización del país a partir de 1986, los estamentos militares se habían asegurado bastiones de poder y garantías para un retiro a los cuarteles bajo sus propias condiciones. Por medio del servio de inteligencia militar, los presidentes y los ministros civiles se veían invitados, entre 1986 y 2000, para un asesoramiento obligatorio sobre la seguridad y el desarrollo nacional. El gobierno civil, al otro lado, no tenía otra alternativa que apoyarse, durante los primeros años del noventa, en la mano fuerte del ejército (Arévalo de León 1998). Los diferentes cuerpos de la Policía siguieron siendo dependientes de la institución armada hasta que se inició en 1997, un año después de la firma de la paz, un proceso de reestructuración policial, financiado por los donantes y ejecutado por la Guardia Civil española. Pero hasta el año 2000 se llegó a la fórmula de "acompañamiento" de oficiales de la Policía por unidades de la institución armada. Un proceso de reconversión militar integral se paralizó prematuramente en 1997, cuando el presidente Arzú invitó al ministro de defensa, hombre progresista que gozaba el respeto de sus oficiales, al retiro para sustituirlo por un piloto, amigo personal del mandatario y promovido rápidamente al rango de general. Se publicaron dos estudios monumentales encomendados por dos comisiones de verdad: una organizada por el arzobispado (el arzobispo inicialmente había desempeñado el papel de moderador durante las negociaciones de la paz) y otra por parte del Estado, pero financiada por la comunidad internacional. El patrocinador de la primera, monseñor Gerardi, fue asesinado un día después de la publicación del informe. Los autores del segundo informe salieron del país unas horas después de la conferencia de prensa. El gobierno organizó en mayo de 1999 un plebiscito sobre los acuerdos de paz. El complicado texto, la incorporación de asuntos administrativos ajenos al asunto y una eficaz campaña de la derecha tuvo como resultado que la mayoría de los votantes optara por el "No", deslegitimizando de tal modo los acuerdos socio-económicos, los acuerdos sobre la integración de las etnias no ladinas, los acuerdos sobre la reforma del sector de seguridad, etc. Programas recomendados para la reconciliación, como la exhumación de los restos humanos en cementerios clandestinos, son enteramente financiados por la iglesia católica o por la cooperación internacional. Las organizaciones de antropología forense, cuyos miembros fueron amenazados de muerte, trabajan bajo vigilancia de la Policía nacional. Durante los re-entierros no está presente ni un representante del Estado. 173

Un nuevo tipo de violencia, de las maras (pandillas juveniles) en el ámbito urbano, y de los linchamientos en el campo, se presentó a partir de los años de la paz. A esta nueva violencia hay que añadir el surgimiento de un nuevo tipo de organización criminal que se hace visible a partir del año 2000: bandas especializadas en robos y secuestros, equipadas con armas más sofisticadas que la Policía, y carteles de droga, formados por ex-oficiales de la institución armada en asociación con la ex-inteligencia militar. El gobierno creó un modesto fondo de la paz para pequeños proyectos en la región maya. La secretaría de la paz del gobierno es igualmente modesta en términos de personal y de presupuesto. Es interesante notar que el actual gobierno de Portillo, sucesor del presidente Arzú, opinó que no puede encontrar fondos para resarcir a las víctimas de la guerra: las viudas y los huérfanos de las campañas contrainsurgentes. Sin embargo, cuando en 2002 y 2003 se manifestaron organizaciones departamentales de los expatrulleros (las PACs), apoyados por AVEMILGUA (Asociación de Veteranos Militares de Guatemala), el ministro de finanzas anunció un nuevo impuesto para indemnizar a aquella institución que agrupa a muchos de los victimarios. En abril y mayo de 2003 recibieron unos 170.000 ex-patrulleros empadronados, entonces asociados al partido de gobierno, la primera parte de una indemnización que comprenderá, según fuentes oficiales, US$ 2.000 por persona (SigloVeintiuno, 9.4.2003, y El Periódico, 30.4.2003). Al lado positivo hay que mencionar una infraestructura considerablemente mejorada para monitorear los derechos humanos. En 1994, en plena discusión sobre los acuerdos de paz, se pactó sobre la conveniencia del monitoreo de los derechos humanos. Pocos meses después se instaló MINUGUA (Misión de Naciones Unidas en Guatemala), órgano especialmente creado para esta tarea. En 1997, la misión se expandió al monitoreo independiente de todos los acuerdos de paz, con una extensión del mandato hasta el año 2003. El sector de seguridad fue reformado, por lo menos a medias (Arévalo de León 2002, 2003). La institución armada se deshizo lentamente de la vieja cúpula de oficiales en extremo anticomunistas, y, en cierto momento retiraron de una vez a 70 coroneles.10 En la actualidad, el entrenamiento de los jóvenes oficiales se orienta más en la dirección de un ejército profesional. Para los oficiales de rango medio se están organizando cursos de postgrado y maestrías en administración de negocios, para facilitar un cambio de carrera hacia el sector privado. La nueva Policía Nacional Civil, compuesta de nuevos reclutas y de ex-personal "reciclado", llegó a tener una reputación mucho mejor en los primeros años de su existencia. Sin embargo, a finales del actual gobierno de Portillo (2000-presente) se hizo notoria una serie de rasgos negativos: incompetencia, corrupción, actuación violenta (Glebbeek 2003).

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La institución armada cuenta con dos generales de división (el ministro de defensa, que es constitucionalmente un militar en servicio activo) y el jefe del estado mayor. Hay doce generales de brigada.

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Hay dos procesos cuyas consecuencias serán positivas a largo plazo. Primero, es importante mencionar el crecimiento y fortalecimiento posbélico de la sociedad civil. A partir de 1994 se había organizado, bajo la presidencia del anterior moderador de las negociaciones de paz, monseñor Quezada, la llamada Asamblea de la Sociedad Civil (ASC), compuesta por agrupaciones de índole religiosa y de origen étnico, para nutrir los delegados del gobierno en la mesa de negociación. Después de la firma de la paz en 1996 se produjo una explosión de creación de ONGs, en general financiadas por la cooperación internacional. Segundo, hay que tomar en cuenta el proceso lento pero estable de crecimiento institucional de la sociedad civil en los departamentos maya. Guatemala contaba, hasta mediados de los años ochenta, con pocas asociaciones de defensa indígena y durante todo el siglo XX casi no hubo movimientos étnicos (Cifuentes 1998). Los pueblos maya no eran directamente representados en las negociaciones de paz. Sin embargo, durante las elecciones municipales inmediatamente después de la paz, en marzo de 1997 ocurrió lo que nadie hubiera podido predecir unos diez años antes: el 33% de los alcaldes y vocales municipales fueron maya, elegidos en su mayoría fuera del contexto de los partidos tradicionales, mediante "comités cívicos", formados ad hoc alrededor de un candidato local. Más interesante aún es que este proceso aparenta estabilizarse y repetirse. El movimiento maya adquirió todavía más peso: el alcalde de Quetzaltenango, Quemé Chay, se ha lanzado oficialmente como candidato a la presidencia para las elecciones a finales del año 2003. Estos dos últimos procesos dan una cierta esperanza para un lento camino hacia una integración política de los pueblos maya.

Perú La sierra del sureste peruano ha sido por muchas décadas, tal vez por dos siglos, el lugar de una sociedad que vive bajo una campana de cristal, donde se encuentran los departamentos más pobres y marginados del país. En el departamento de Ayacucho, región del altiplano andino estigmatizado por la miseria, el analfabetismo, la explotación y el subdesarrollo, y donde se paralizó la reforma agraria de Velasco, surgió un movimiento clandestino llamado Sendero Luminoso,11 que creció despacio durante el período relativamente benigno de los gobiernos

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Por razones de simplicidad se deja aquí de lado la existencia de otro movimiento guerrillero, menos influyente pero también en ocasiones marcadamente presente: el Movimiento Revolucionario Tupac Amara (MRTA). En 1996 causaría, por la ocupación espectacular de la embajada del Japón, una profunda crisis política en el país. El MRTA tomó rehenes a la crema y nata de la élite política y económica (ministros, generales, diplomáticos, políticos nacionales, empresarios, hasta el hermano del presidente). En una campaña de liberación igualmente espectacular, las Fuerzas Armadas lograron liberar a todos rehenes con el saldo de un muerto solamente, el juez de la Corte Suprema, adversario del presidente. También todos los guerrilleros fueron matados.

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militares.12 Estallaron los primeros brotes guerrilleros en 1980, en el día de las elecciones para un gobierno civil. 13 Como el nuevo presidente Belaúnde se sentía incómodo con los jefes del estado mayor del ejército en 1980 y 198114, no quiso mandar las Fuerzas Armadas para combatir la guerrilla, sino que envió a la Policía limeña. Ante la rápida extensión de Sendero Luminoso por los departamentos limítrofes, el presidente mandó a la ciudad de Ayacucho a los Sinchis, tropas de choque anti-huelguista de la Policía. Ellos llevaron a cabo en diez días una orgía de violencia, raptos y muertos en esta ciudad, hecho que se grabó por años en la memoria colectiva local. Capturados entre la espada de los Sinchis y la Policía, y la pared de Sendero Luminoso, la población tenía al comienzo más simpatía por los guerrilleros, que se extendió por lo menos algunos años (Fumerton 2002: 73-80). A finales de 1982, mandaron por fin a las Fuerzas Armadas para sustituir a la Policía. Ayacucho fue declarado "zona de emergencia" bajo mando militar. En el transcurso de la guerra cada vez más regiones indígenas serían declaradas "zonas de emergencia" y en los años noventa casi la mitad del territorio nacional se hallaba "en guerra".15 Los militares, sin embargo, operaron violentamente y con poca visión para ganar "las mentes y los corazones" de la población local. Además, en las diferentes zonas de guerra ejecutaron actividades contrainsurgentes sin ninguna coordinación entre los jefes militares y carentes de una estrategia coherente. Cada vez que el gobierno quería acción, solicitaba operaciones de mano dura, balas en lugar de visión, terror en vez de desarrollo local.16 12

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En 1969 hubo un choque violento en la ciudad de Ayacucho, capital del mismo departamento con el mismo nombre, entre estudiantes universitarios en huelga y unidades militares. Cayeron muertos y el movimiento estudiantil, hostil frente a los gobiernos militares entre 1968 y 1980, resultó una fuerte base de reclutamiento para el liderazgo de la incipiente guerrilla clandestina. Para el desarrollo del movimiento, véase Degregori (1990) y Gorritti (1990). Una excelente visión de conjunto reciente se encuentra en Fumerton (2002: 33-106). Los generales Hoyos y Ramón Miranda. El entonces coronel Hoyos había arrestado, en octubre de 1968, al entonces presidente Belaúnde en su palacio. Hoyos había sido jefe de inteligencia y persona de confianza de Velasco. Murió por un accidente de helicóptero en 1981; en su lugar fue nombrado Miranda, según la línea de ancianidad. El entonces teniente-coronel Miranda había sido nombrado en el mismo día del golpe de Velasco como subprefecto de Lima, en cuya sede se había tomado prisionero a todo el gabinete civil. Luego fue redactor final del Plan Inca, el plan del "Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas" (1968-1975) y posteriormente nombrado ministro de educación. Obando (1993) menciona que las ideas detrás de la actuación militar fueron recogidas en dos manuales norteamericanos escritos en los años cincuenta y traducidos al español. Para la estrategia contrainsurgente, véase también Degregori et al. (1996), Tapia (1995, 1997), An Approach to the Pacification Strategy (1999a), Obando (2000), Fumerton (2002) y Kruijt/Tello (2002). Como lo expresaba finamente uno de los generales más inclinados a un cambio de estrategia frente a Sendero Luminoso, Sinesio Jarama: "Por eso dije el otro día que, mientras que el señor Guzmán juega un partido de ajedrez, nosotros estamos jugando un partido de tenis, con otros uniformes, instrumentos etc." (citado en Kruijt 1991a: 104).

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Uno de los comandantes con más visión, el quechua-hablante general Huamán, comandante militar de la zona de Ayacucho en 1984, optó por una actitud paternalista frente a la población local: Cuando yo llegué a Ayacucho, había toque de queda. O sea que la gente, a partir de las 10 de la noche, no podía moverse. ¿Pare qué sirve? ¡Para nada! Pero, señor, hay toque de queda. ¡Para nada! Si quieren bailar, bailen, canten, toquen música. ¿Cómo va a trabajar? Lo que de verdad falta es confianza. Si doy confianza, seguridad y hacer bien por él, entonces, nos entendemos. Sólo así se puede caminar (citado en Kruijt 1991b: 109).

Huamán solicitó más poder político, más proyectos de desarrollo local y más colaboración con las incipientes organizaciones campesinas de autodefensa. Cuando se dejó entrevistar en la prensa limeña, al quejarse de que la estrategia anti-subversiva debía realizarse por las pautas que él estaba indicando, fue sustituido por otro comandante regional. De hecho, el uso de las organizaciones indígenas de autodefensa, las llamadas rondas campesinas, como fuerza adicional encontró opiniones favorables en los círculos militares a finales de la década del ochenta.17 Las ideas fueron concientemente aplicadas a partir del gobierno de Fujimori, en 1990. En retrospectiva, la actuación masiva de los ronderos ha significado probablemente el cambio decisivo en la guerra. La neutralidad local frente a Sendero Luminoso o a las Fuerzas Armadas no fue tolerada, ni por los militares ni por los guerrilleros. La población indígena, sin embargo, comenzó a perder la poca simpatía que había guardado para Sendero cuando el liderazgo guerrillero decidió optar por el arma del terror local. Durante toda la década del ochenta, consideró a los militares como ajenos a los intereses indígenas y a las costumbres locales. Había empezado a auto-armarse, para poder moverse entre los dos partidos beligerantes. Cuando Sendero Luminoso se presentó con más exigencias y más brutalidad, los comités locales de autoprotección formaron alianzas pragmáticas con oficiales regionales de las Fuerzas Armadas y con bandas de coqueras para financiar el armamento. Cuando llegó Fujimori al poder presidencial, también los altos mandos militares habían sido ganados por la idea del uso de los ronderos indígenas como fuerza paramilitar. Pocos meses después se lanzó un programa de armamento y entrenamiento de las rondas campesinas como instrumento de contrainsurgencia. Paralelamente se estableció desde el estado mayor y la comandancia general de las tres armas una nueva línea estrategia, que enfatizaba en un comando central, una inteligencia adecuada, la búsqueda de apoyo popular en las ciudades y la protección visible del campesinado indígena. La nueva doctrina prescindió de obtener la simpatía y la confianza de la población, y estableció orden y protección de nivel local, iniciando proyectos locales de desarrollo. A finales de los años ochenta en los círculos de la Policía se había formado un nuevo cuerpo: la Dirección Nacional contra el Terrorismo (DINCOTE). El parlamento aprobó 17

Para las rondas campesinas, véase Starn (1993, 1999), Tapia (1997) y Fumerton (2002).

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una serie de leyes especiales, otorgando a las Fuerzas Armadas mucha más libertad para actuar en las zonas de emergencia, apoyando las rondas campesinas y, en general, extendiendo el poder presidencial en materia de supervisión militar y de la inteligencia militar. A partir de este momento las Fuerzas Armadas y las rondas campesinas obtuvieron la iniciativa en las zonas de guerra, persiguiendo -esta vez con apoyo popular local- a la guerrilla. El año después, en septiembre de 1992 cayó preso Guzmán, líder admirado como un semidiós por los senderistas. Con él fue capturado el 60% del liderazgo nacional. En la cárcel, Guzmán se transformó en un aparente admirador del presidente, y le ofreció "negociaciones de paz" y un pacto. Su actitud sumisa y dócil (evidenciada por los videos del encarcelado líder escribiendo cartas al presidente, mostrados en TV y en las cárceles) contribuyó considerablemente al derrumbe del movimiento que él estaba liderando. A partir de 1993 se desintegró Sendero Luminoso en frentes regionales. El número de senderistas, al comienzo de la década del noventa estimado entre 6000 y 7500, disminuyó de repente a 2000, para reducirse lentamente en los años siguientes. El sucesor militar de Guzmán, camarada Feliciano, transfirió las operaciones guerrilleras hacia el Alto Huallaga, la zona cocalera, junto con unos centenares de combatientes, pero en 1999 fue capturado en la última larga operación contrainsurgente. Sendero Luminoso nunca fue disuelto completamente; en las zonas de Ancash y de Ayacucho seguían y siguen operando guerrilleros hasta el día de hoy. Algunas estadísticas globales (véase Tapia 1997: 73-74, 1999: 49-51) demuestran la evolución de la guerra: en septiembre de 1991 se había declarado el 40% del territorio nacional como "zona de emergencia"; en septiembre de 1999 se redujo hasta el 6%. A finales de 1990 existían alrededor de 1000 rondas campesinas; a finales de 1992 el Ministerio de Defensa registró 1730 rondas campesinas con 93.000 ronderos. En mayo de 1994 el número de rondas -ahora llamadas comités de autodefensa- había alcanzado 6750, contando con 400.000 ronderos. El número de "terroristas capturados" bajó desde 5413 en el año 1993, 4662 en el año 1994 y 2582 en el año 1995, hasta 681 en el año 1997, 378 en el año 1998 y 240 en el año 1999. A fines del siglo, se estimaba que la guerrilla fue militarmente vencida. La guerra terminó como se apaga una vela: como algún acto trivial. Fue, sin embargo, un final sin pacto ni reconciliación. Desapareció Sendero Luminoso y sus líderes están encarcelados. Los actores vencedores, al otro lado, tampoco pudieron disfrutar de su victoria, muchos de los ronderos habían regresado a sus actividades diarias prebélicas: la agricultura y el comercio local. Su retiro de la lucha había sido voluntario. Cuando Fujimori en 2000 optó por un tercer término como presidente, ya había perdido mucho el apoyo de los ronderos, que habían desempeñado un papel de apoyo público en sus anteriores campañas. Tras la fuga del presidente y el nombramiento de un gobierno de transición, desapareció también la entera cúpula militar: 50 generales y almirantes fujimoristas se encontraron encarcelados, acusados de corrupción o de abuso de poder, y ofrecieron testimonios contra sus colegas para disminuir sus años de castigo. 178

La última década de la guerra en Guatemala fueron años de transición de una dictadura hacia la democracia y el inicio de negociaciones de paz, bajo la legitimidad de un gobierno electo y democrático. El Perú, en contraste, atravesó la última década de la guerra bajo un régimen político, que se transformó gradualmente de un gobierno legitimado por elecciones populares en una dictadura civil. Esta aparente paradoja se explica, por lo menos en parte, por el efecto combinado entre la guerra y la pobreza e informalidad generalizada en el Perú. A partir de la segunda mitad de los años setenta se originó en el Perú una prolongada crisis económica, cuyos efectos se dejarían sentir hasta el presente. Incluso en comparación con las demás economías latinoamericanas, el Perú manifiesta desde mediados de los años ochenta el panorama más marcado de pobreza masiva y un refugio hacia la informalidad como sector de supervivencia popular que, en promedio, es 10% más grande que en los de familias lideradas por una mujer (una cuarta parte del total nacional en 1993), la negligencia masiva con respecto a los niños y adolescentes y una auto-denominación mayoritaria de "sentirse pobre" y "sentirse excluido" (Ponce 1995); sumado también a la guerra con su violencia generalizada (Webb/Fernández Baca 2001: 104-106, 229). Datos intercensales entre 1972 y 1993 demuestran el crecimiento impresionante de contingentes de emigrantes y refugiados internos. La incertidumbre generalizada de las grandes masas populares contribuyó a una arena política dominada por la desesperación y la desconfianza. En 1990 se presentó un novato político como candidato a la presidencia, haciendo campaña sobre la base de aquellos sentimientos conocidos: la desconfianza frente a los líderes políticos tradicionales y la desintegración de la estructura política tradicional (Grompone/Mejía 1995; Tanaka 1998; Cotler/Grompone 2001). Fujimori gozaría durante la década del noventa de una popularidad presidencial que nunca bajó del 35%. Durante sus dos primeros años de gobierno solicitó - y obtuvo- del parlamento una legislación especial para llevar a cabo medidas de emergencia, construcciones legales que brindaron al presidente un enorme poder sobre el legislativo, las Fuerzas Armadas y los servicios de inteligencia. Dentro de las Fuerzas Armadas fueron sustituidos generales y almirantes, coroneles y capitanes de navio por personajes más leales al presidente. Dentro del sistema de inteligencia nacional (cuyo jefe de facto era Montesinos18) se formaron conexiones con comandos especiales y agrupaciones paramilitares, al lado de asesorías especiales para monitorear las Fuerzas Armadas, el sistema jurídico y los medios de comunicación. En las Fuerzas Armadas el nuevo SIN fue rebautizado como el "GesIR

Montesinos era formalmente presidente del Consejo Nacional de Inteligencia y el SIN tenía formalmente otros directores. De facto era Montesinos quien mandó y cambió la estructura interna. A finales del régimen, cuando el SIN actuaba como servio general a la presidencia, el SIN se había transformado en un "servicio de inteligencia plus", con unidades paramilitares, asesores para la prensa, la justicia, etc. (entrevista del actor con el almirante Alfonso Panizo el día 14 de agosto de 2002). El almirante Panizo fue quien limpió el SIN al momento que se instaló el gobierno de transición después de la renuncia de Fujimori a la presidencia.

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tapito". Bajo el nuevo régimen de oficiales superiores obedientes y serviles19, se transformaron las Fuerzas Armadas en un instrumento político del presidente. Fujimori hizo en 1992 un autogolpe y disolvió el parlamento, con aprobación del 80% de la opinión pública. Sin embargo, presionado por la opinión internacional hizo elegir, a finales de 1993, una constituyente dentro de la cual adquirió la mayoría de los representantes populares. En las elecciones presidenciales de 1995 venció fácilmente a su adversario, ex-secretario de Naciones Unidas Pérez de Cuellar, alrededor de quien se había agrupado toda la oposición. El brazo derecho de Fujimori era el conjunto de las Fuerzas Armadas (el comandante del ejército, el general Hermoza, fue nombrado y renombrado por el presidente), a cuyos oficiales dóciles fue ofrecida la oportunidad de enriquecimiento por corrupción. El brazo izquierdo del ejecutivo era el SIN. Fujimori se transformó poco a poco en un "político de la antipolítica"20, una especie de dictador civil y mandatario del triunvirato Fujimori-Montesinos-Hermoza. Los últimos años de la década del noventa, el presidente y su equipo controlaron también el sistema jurídico, los medios de comunicación masiva (TV, radio, la prensa) y las organizaciones populares. Héroe popular, sabía también explotar la pobreza e informalidad masiva. Los legisladores de la nueva constitución de 1994 habían optado por un escenario económico y político neoliberal, con la expectativa de atraer inversiones extranjeras, pero a la vez deslegitimizando las asociaciones populares, los sindicatos y otras instituciones de defensa.21 En su lugar fueron creados ad hoc comités de carácter local: de padres de familia, de vasos de leche, de desarrollo local. A finales de la década de Fujimori había un régimen laboral de pobreza generalizada de tal modo que, en palabras del posterior ministro de trabajo y empleo: "casi ya no había diferencia entre el sector formal e informal de la economía".22 Por lo menos había tres millones de peruanos paupérrimos que recibían diariamente paquetes alimenticios en nombre del presidente (Kruijt/Tello 2002: 52). El presidencial Fondo de Cooperación al Desarrollo (FONCODES), el programa del vaso de leche (para niños de edad escolar) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) proveía diariamente alimentación individual y periódi19

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Como fue por ejemplo el caso del general Howard Rodríguez, comandante de la región militar I, la frontera con Ecuador, que distribuía calendarios con fotos del presidente en las escuelas secundarias y así apareció en programas de TV. En los últimos años del régimen, todos los oficiales superiores fueron obligados a jurar lealtad personal e institucional al presidente. Véase Jochamowitz (1993, 2002a, 2002b), De la Torre (1999), Degregori (2000), Dammert (2001), Marcus-Delgado/Tanaka (2001), Rospigliosi (2001), Blondet (2002) y Diez Canseco (2002) para una tipificación del régimen. De otras, como en el caso de las rondas campesinas, fue explícitamente prohibida cualquier orientación política (Fumerton 2002: 325). Entrevista del autor con Fernando Villarán, ministro de trabajo y empleo, el día 7 de agosto de 2002. Para más detalles y perspectiva, véase Chávez et al. (1998), Lagos/Arriagada (1998), Tokman/Martínez (1999) y Egger/García (2000).

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camente proyectos de desarrollo local, pero siempre a cambio de favores: "bonos en cambio de votos". En comparación con el caso de Guatemala no hubo un proceso de cambio de guerra hacia la paz. Lentamente se terminó la guerra, sin paz, sin posibilidades de reconciliación. Los dos nuevos gobiernos después de Fujimori, el gobierno de transición del presidente Paniagua -nombrado por el Congreso- y el gobierno electo del presidente Toledo -candidato presidencial de la oposición en el año 2000 y líder de los movimientos de protesta en los últimos meses del gobierno de Fujimori- comenzaron casi inmediatamente con la re-institucionalización de la democracia: elecciones libres y democráticas, la limpieza del sector de seguridad (Fuerzas Armadas y Policía), la reorganización del SIN,23 etc. Muchos de los ministros y asesores claves de los diferentes gabinetes post-2000 salieron de las ONGs de derechos humanos. Las reconstrucciones posbélica y pos-dictatorial coincidían casi completamente. El gobierno de Toledo instaló también una comisión nacional de verdad y reconciliación de doce comisionados, modelada según el diseño de Sudáfrica. Desde el momento que comenzó a funcionar, con un presupuesto muy modesto y restringido pero por lo menos procedente de fondos nacionales, la comisión gozaba, según repetidos sondeos de opinión pública en 2002 y 2003, de la confianza del público en general. Es lamentable saber que tal confianza en la opinión pública no es compartida por las demás entidades del gobierno y del sistema político: los ministerios, el sector público, los partidos políticos y la persona del presidente electo. Desde 2002 la popularidad del presidente declinó fuertemente tras una serie de incidentes: si los sondeos de la opinión pública reflejan la inclinación del electorado, Fujimori tendría muchas más posibilidades de ser reelecto que Toledo.

Conclusiones Guatemala y el Perú han pasado por escenarios de "guerras de baja intensidad", acompañadas por "democracias de baja intensidad". Los dos países fueron escenario de "guerras de miseria" donde las Fuerzas Armadas y los guerrilleros se enfrentaron con armamento obsoleto, incluso casero, y en las regiones de guerra predominaba la pobreza. En ambos países fue notoria la dimensión étnica porque la guerra interna se extendió sobre todo al territorio indígena, cuya población fue tanto víctima como victimaría. En ambos casos el uso de grandes contingentes paramilitares resultó decisivo para foijar una victoria o casi-victoria militar, además, los movimientos guerrilleros se hallaron tan agotados que ni remotamente hubiesen tenido la posibilidad de soñar con una victoria a corto plazo. En el Perú se aniquiló la guerrilla de manera militar; en Guatemala se atravesó un largo proceso de negociaciones donde la guerrilla, muy debilitada 23

De tal modo que en 2002 se opinaba en la prensa limeña que el SIN había perdido casi toda la capacidad para obtener datos de inteligencia.

181

pero habiendo logrado un pacto con los estamentos militares, se auto-desarmó antes de firmar la paz. Sin embargo, las entidades paramilitares de Guatemala y del Perú tienen características diferentes24: las PACs guatemaltecas fueron creadas bajo reclutamiento forzoso y el origen de los ronderos en el Perú fue por iniciativa propia, seguida inmediatamente por presión militar en víspera de campañas contrainsurgentes. Las PACs operaron dentro del marco general del "estado de terror" que se había montado en Guatemala entre 1970 y 1985. En el Perú, a pesar de las sangrientas campañas de insurgencia ejecutadas por las Fuerzas Armadas, siempre reinaba algo de la moralidad de "oficiales y caballeros", que por cierto influyó en órdenes explícitas, tanto a la tropa como a los ronderos, de vigilar los derechos humanos y de entregar periódicamente informes a las autoridades militares sobre su propia conducta en la materia (Fumerton 2002: 306). Los ronderos solicitaron a las autoridades en 1999 una compensación financiera por haber realizado "su deber patriótico", y obtuvieron algo. No obstante, las demandas de ser compensados por las PACs en Guatemala encontraron reacciones diferentes. Hasta la fecha, el partido de gobierno se ha mostrado favorable e inició pagos de compensación después de un proceso de empadronamiento. En la prensa capitalina (Siglo XXI y Prensa Libré) se discutía en mayo y junio de 2003 sobre el hecho de que el gobierno había empadronado mayoritariamente a miembros de las PACs con lealtad al partido de gobierno. Por otro lado la discusión se centró sobre el hecho de que muchos de las PACs habían sido victimarios.25 Y si las PACs adquirieron un sentido de ciudadanía, no fue por el mérito de su actuación durante la guerra. Al contrario, contribuyeron a la destrucción de las pocas organizaciones de la sociedad civil existentes en el campo durante los años de la guerra (Remijnse 2001). En retrospectiva aparentan haberse desarrollado dos procesos simultáneos pero paradójicos en Guatemala y el Perú. Las amargas campañas contrainsurgentes en Guatemala fueron seguidas por un proceso de redemocratización y reinstitucionalización de la sociedad civil, coincidiendo con el proceso de paz y de reconstrucción social e institucional. En el Perú, sin embargo, hubo primero una década de sórdidas campañas de la guerrilla y de campañas violentas de contrainsurgencia, encomendadas por gobiernos democráticos, seguida por una segunda década de exitosas campañas militares apoyadas por los ronderos, bajo legitimidad de un gobierno electo cuyo presidente se transformo -tras un autogolpeen un dictador civil que, entre otros, gradualmente desinstitucionalizó la sociedad civil nacional sustituyéndola por organizaciones dependientes del gobierno. A pesar de críticas que pueden formularse sobre el proceso de paz y reconstrucción en Guatemala, es innegable que se ha desmantelado el estado de terror de 24 25

Sigo aquí el análisis de Fumerton/Remijnse (2003). Asunto que, según los testimonios de familiares de víctimas, en el proceso de exhumación y re-entierro de osamientos enterrados en los estimados 1500 cementerios clandestinos en Guatemala, se confirma (véase Kruijt/Fondebrider/Medrano 2002).

182

los años de la dictadura, que hay un lento, tal vez no espectacular, pero por lo menos notorio crecimiento de la sociedad civil, dentro del cual las organizaciones maya desempeñan un papel especial. La transición del gobierno fujimorista en un gobierno limpio y el establecimiento de la paz y la reconstrucción social e institucional en el Perú tiene el enorme mérito de haber ocurrido sin violencia. Sin embargo, es un proceso realizado en medio de la tristeza, acompañada por fenómenos de anomia: decepción por los gobernantes, deslegitimación del gobierno, compartir la pobreza y la informalidad en la capital, en el campo y en las demás ciudades del país. La protesta política se ha canalizado en 2002 y 2003 por "frentes" regionales de movimientos civiles y por huelgas nacionales, en vez de por partidos políticos. En ninguno de los dos países, sin embargo, se han curado las heridas de la guerra.

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Anja Schoeller-Schletter

La integración de las Fuerzas Armadas en el Estado constitucional. Déficit estructural y reforma legal. El caso de Paraguay Introducción1 Las políticas de desarrollo son cada vez más conscientes de la importancia de las reformas en el sistema legal. El Banco Mundial creó un grupo de trabajo para la reforma jurídica y judicial (Legal and Judicial Reform Practice Group) con dicho propósito y se encuentra ampliando su departamento de reformas del sector público (.Public Sector Reform Group). Tanto cooperaciones interdisciplinarias y perspectivas comparadas en la evaluación del sistema legal, como la consideración de los factores específicos de cada país se consideran cada vez más como factores cruciales para el éxito de las reformas políticas. A nivel metodológico este nuevo enfoque implica la combinación de la investigación histórica y el análisis político-institucional con la investigación de estructuras legales. La importancia de este nuevo enfoque es evidente cuando se observa el papel de los militares en la política, tema investigado en el pasado principalmente por los politólogos. Sin embargo, en la práctica, por ejemplo en las cuestiones técnicas como la aplicación de reformas en democracias individualmente constituidas y su sistema legal, se muestra la limitación de las - necesariamente abstractas- teorías de democratización.

1

Versión escrita de la conferencia dada por la autora en el 51 Congreso de Latinoamericanistas, Universidad de Chile, 13-18 de julio de 2003. Quisiera agradecer a Talia VelaEiden y Claudia Rüger la lectura del manuscrito.

189

1.

Problemas e investigaciones al presente

1.1.

La integración de las Fuerzas Armadas en la estructura institucional del estado constitucional como elemento central de países en transición democrática

La integración de las Fuerzas Armadas en el sistema institucional y la restricción de sus actividades políticas se consideran, en gran parte, instrumentos para crear un elemento crucial en la transición a la democracia en América Latina. ¿Cómo se consigue una integración que cumpla con los principios básicos constitucionales: la democracia, la separación de los poderes y su respectivo sistema de checks and balances? ¿Y qué condiciones y medidas de reformas son apropiadas para fomentar un proceso de integración exitoso? En países como Paraguay, Chile, Bolivia y Perú los militares siempre han tenido gran influencia en la política y la sociedad. La historia política de estos países definió el papel central de los militares. Habiendo asumido un papel clave durante las luchas por la independencia y el proceso de construcción de la nación (nation-building), los militares obtuvieron aun más poder durante la Guerra Fría por la importancia que tenían para combatir al comunismo y -así lo definieron los gobiernos- a "los enemigos internos". Uno de los resultados de la actual transición a la democracia es que el papel auto proclamado por los militares, "los protectores de la nación", es cada vez más cuestionado y se considera incompatible con los requerimientos de un sistema democrático basado en la separación de poderes. Para contrarrestar la tendencia de los militares a actuar fuera de los órganos estatales y procesos democráticos, de arrogarse derechos no atribuidos en las constituciones y de inmiscuirse en política, los países mencionados han introducido o están introduciendo un gran número de reformas que difieren en sus objetivos, medidas y éxito. En todo caso, los encargados de las reformas se tienen que ocupar de temas cruciales, como hasta qué punto la organización de las Fuerzas Armadas está regulada por legislaciones aprobadas por el Congreso, el grado de separación de la Policía y los militares, las competencias de las cortes militares (Justicia Militar), la revisión judicial por las cortes civiles de las decisiones emitidas por las cortes militares y los derechos políticos de los miembros de las Fuerzas Armadas. En 1992, la Asamblea de Paraguay, por ejemplo, votó por una estricta subordinación de los militares al orden constitucional y por una limitación de sus actividades políticas para impedir la influencia militar en la toma de decisiones políticas. Se denegó a los miembros de las Fuerzas Armadas el derecho de participar en cualquier actividad política. Con un trasfondo político diferente y con otros objetivos, en el Perú las restricciones de los derechos de los miembros de las Fuerzas Armadas son aún más rigurosas. Según la Constitución de 1993 (Art. 34) los miembros de las Fuerzas Armadas no pueden votar ni ser elegidos. 190

Considerando los posibles abusos, tales medidas se pueden justificar. Pero a largo plazo surge la pregunta si la restricción de los derechos políticos de los militares lleva a una separación de éstos de la sociedad civil. Esto podría aumentar la propensión a la manipulación por parte de otros poderes. Así, Alberto Fujimori, el antiguo presidente del Perú, empleaba al cuerpo militar para sus propios objetivos de una manera que hubiera sido imposible antes de las reformas de las Fuerzas Armadas en las décadas pasadas, que pretendieron excluir a los militares de la política. 1.2.

El debate sobre "ley y desarrollo" y la aplicación del análisis legal en un área tradicional de las ciencias políticas

En contraposición a la sabiduría convencional reinante, muchos de los problemas de la integración y la subordinación de las Fuerzas Armadas al sistema democrático institucional no sólo son consecuencia de factores políticos. Los problemas derivan más bien de la interpretación y aplicación del sistema legal y de deficiencias implícitas. En los años ochenta la discusión sobre el papel de la ley en el proceso de desarrollo demostró la necesidad de tener en cuenta el marco político que la rodea. Presunciones ingenuas sobre la implementación legal se identificaron como déficit en la investigación sobre "ley y desarrollo" (Bryde 1986: 14ss. y 28ss.). Desde los años sesenta, dentro de las ciencias políticas, se llevaron adelante muchas investigaciones sobre los militares, regímenes militares, los militares como factor en los procesos de transición y la necesidad de restricciones, generalmente subrayando el déficit en las relaciones militares-civiles. Ejemplos son The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil Military Relations de Samuel Huntington (Huntington 1957; Stepan 1971) o The Military in Politics: Changing Patterns in Brazil de Alfred Stepan. Además existen numerosos análisis recientes (Hunter 1997; Weeks 2000, etc.). La literatura actual exige un acercamiento más sistemático al tema. Felipe Agüero (1999) plantea la pregunta acerca de cómo se podría conseguir una integración permanente de los militares en un sistema institucional con separación de los poderes basado en principios democráticos. El autor señala por ejemplo la necesidad de estudiar las posibilidades de una integración consistente del sector militar en el marco legal e institucional (Agüero 1999: 71, 72, 95). Eso incluiría y se correspondería seguramente con un análisis de la estructura legal respectiva (véase Schoeller-Schletter 2003: 276ss.). Mientras que frecuentemente se hace visible la discrepancia entre la ley y la realidad, la estructura legal correspondiente, que incluyen normas de todo nivel administrativo, casi nunca se analiza en detalle. En muchos países en transición -especialmente en América Latina- ya existe una constitución que cumple con estándares internacionales. Pero los principios de democracia, legalidad y separación de los poderes -por lo menos nominalmente recogidos en la mayoría de las constituciones- frecuentemente no tienen aplicación concreta. Muchas veces 191

falta la formulación consecuente de estos principios en leyes detalladas como por ejemplo en leyes orgánicas, códigos electorales o en estatutos o reglamentos. Las normas legales y reglamentos a menudo fueron aprobados bajo la vigencia de constituciones anteriores. Esto determina como consecuencia que las normas y reglamentos, con frecuencia, no coincidan con el contenido y el sentido de las nuevas constituciones.2 En el contexto del estudio jurídico de un sistema político, un término como "democracia" se refiere a democracia como concepto jurídico, como un Rechtsgebot constitucional, que forma la base del gobierno; en otras palabras, un principio legal de organización del gobierno. Se trata de modelar un concepto a partir del principio democrático en la forma que tiene en la constitución de hoy -siguiendo lo postulado por Konrad Hesse, el sentido autoritario constitucional del concepto sólo se puede entender teniendo en cuenta la forma que tiene en una constitución concreta (Hesse 1982: § 5). No se hace referencia en ese contexto a "democracia" como una teoría abstracta, como "modelo", sino más bien a un concepto jurídico específico, definido por los propósitos de una constitución particular. Eso no significa que conceptos de democracia formulados en el debate político no sean considerados en el análisis, pero se subraya su relevancia teorética diferente. En el análisis legal, en sentido estricto, sólo la constitución de un Estado en particular es estudiada como la base normativa del Estado y sistemas gubernamentales existentes, las inferencias se efectúan a través de interpretaciones jurídicas. En la disciplina jurídica la mayoría de los análisis existentes proviene de los países en cuestión. Investigaciones comparadas sobre las normas legales respectivas, que tienen en cuenta los objetivos de las diferentes normas y su fondo constitucional e histórico, que preguntan cuán apropiadas y limitadas son las diferentes alternativas de normas y que ponen atención a la consistencia del sistema legal del país, casi nunca se realizan de manera detallada.3

2.

Reforma constitucional y la tarea de especificar con consistencia. El ejemplo del proceso de reforma en la República de Paraguay

2.1.

Preguntas estructurales para armonizar acciones

Desde la perspectiva del derecho constitucional se plantea la pregunta acerca de cómo se puede al mismo tiempo sostener el funcionamiento de las instituciones militares e integrarlas y subordinarlas a una estructura de instituciones democrá-

2 3

Así también en el caso de Paraguay: Seall-Sasiain 1997: 105. Un primer intento que no fue registrado por la bibliografía (en su mayoría de las ciencias políticas) hizo Menger 1957.

192

ticamente legitimadas que cumplan con los principios de separación de poderes y checks and balances, sin perjudicar los derechos civiles de los miembros de las Fuerzas Armadas. Los problemas cruciales son: a) ¿En qué grado la organización de las Fuerzas Armadas está regulada por legislaciones aprobadas por los Parlamentos (en comparación con decretos y reglamentos internos)? b) ¿Cómo están separados institucionalmente las Fuerzas Armadas y la Policía (separación de la seguridad interna y externa)? c) ¿Se ha implementado el sistema judicial unificado y existe la posibilidad de apelar ante cortes civiles por decisiones judiciales tomadas por la Justicia Militar? d) ¿Con qué claridad se definen las competencias de la Justicia Militar? e) ¿A qué nivel se limitan los derechos cívicos de los miembros militares? f) ¿Cuáles son las competencias de los militares en casos de emergencia? A continuación se pasará a revisar las reformas legales en Paraguay (1992), en cuanto a a) la integración de los militares en el sistema constitucional, específicamente su subordinación a los poderes democráticamente legitimados, y b) la exclusión de las Fuerzas Armadas de la política, específicamente limitando los derechos cívicos de los miembros militares. Debido al espacio limitado se dará sólo un ejemplo detallado en vez de tres semejantes, de manera que las referencias a las reformas en otros países latinoamericanos se limitarán a notas al final de ciertos capítulos y a un resumen en forma de cuadro. 2.2.

La problemática influencia de los militares en el proceso político de toma de decisiones y la autopercepción tradicional de los militares

Un problema que se observa frecuentemente en el sistema político de muchos países latinoamericanos y, en general, de países en vías de desarrollo fue predominante en Paraguay durante la dictadura de Alfredo Stroessner: la interdependencia entre la política y las Fuerzas Armadas. En el caso de Paraguay la relación entre el Poder Ejecutivo, el partido de gobierno y los militares fue confirmada por una especie de pacto entre el partido gubernamental, Colorado, y los líderes militares. En esta situación, el ingreso a la academia militar significaba automáticamente el ingreso al partido de los Colorados (véase también Lambert 1997: 7). Además el presidente era al mismo tiempo -así lo fijó la Constitución de 1967- miembro militar en servicio activo y funcionario político del partido. Como en muchos países latinoamericanos, también en Paraguay era tradición que todas las funciones respecto a la seguridad interior pública y el orden públi193

co estuvieran en manos de los militares. La separación de funciones de los militares y la Policía no estaba claramente definida. Mientras que el Poder Ejecutivo empleaba a los policías o militares para asuntos no-defensivos, como la instalación de carteles en tiempo de campañas electorales, los militares eran un elemento activo en el proceso político de toma de decisiones. Las ideas políticas del presidente y general Stroessner explican en parte el papel que debía desempeñar el militar (Stroessner 1971: 109-124). En su libro Política y Estrategia del Desarrollo Stroessner señala que [...] la esencia de nuestra democracia consiste en que no representamos ni obedecemos a facciones de dudosa ideología, [...] a asociaciones minúsculas de resentidos [...], o facciones legionarias desviadas de la tradicional corriente del espíritu paraguayo [...] (Stroessner 1971: 111).

El pueblo debe ser la sustancia de la grandeza nacional, unido por el partido de los Colorados, que encarna la tradición del país, a la cual no está permitido traicionar. Stroessner continúa explicando: Nuestra democracia se funda en nuestro patriotismo. Ninguna democracia sin patriotismo nos interesa. Por eso no aceptamos en préstamo cierta clase de democracia que nos ofrecen los carteles de los declamadores de oficio sobre su interpretación (Stroessner 1971: 112).

Poco después dice: "Democracia es sinónimo de orden, trabajo y concordia nacional" (Stroessner 1971: 115 y ss.). 2.3.

El cambio de paradigmas políticos

Los procesos de transición son frecuentemente acompañados por la aprobación de una nueva Constitución. Aprobar una nueva Constitución significa fijar los pilares y reglas para un nuevo orden político y una idea política que se distingue generalmente de la Constitución anterior. A través del golpe militar en el año 1989, el general Stroessner, que había gobernado el país por más de 35 años, fue expulsado del poder. En el proceso político de reforma se celebraron elecciones y una Asamblea Constituyente aprobó una nueva Constitución en junio de 1992. Con la Constitución de 1992 se proyectó la eliminación del déficit constitucional anterior, con relación a la democracia, separación de los poderes y checks and balances. La Constitución debía crear el marco jurídico para implementar el nuevo orden democrático. Por una parte los miembros de la Asamblea Constituyente trataron de eliminar los defectos de la dictadura pasada; en un cierto sentido, se trató de "de-legislar" los defectos. Por otra parte se mantuvieron poderes decisivos en la economía y política.

194

2.4.

Redefinición del papel de los militares, sus características y funciones específicas

En vista de la tradicionalmente fuerte influencia de los militares en la vida política del país, la mayoría de los miembros de la Asamblea Constituyente estuvo de acuerdo en que era necesaria una definición de la función del militar y una limitación de su posibilidad de intervenir a la política. Para realizar este objetivo, la Asamblea Constituyente emprendió la creación del marco para la integración del poder militar en el sistema constitucional por medio de una clara regulación constitucional. En el capítulo "De la Fuerza Pública" (Arts. 172 al 175) la institución de las Fuerzas Armadas fue regulada a un nivel básico. Según el Art. 172° de la Constitución, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales forman juntas - y exclusivamente- las fuerzas de la seguridad pública. No deben existir otras fuerzas de seguridad.4 El Art. 173°, párrafo 1, define a las Fuerzas Armadas como una institución. Respecto a su organización la Constitución declara que: Las Fuerzas Armadas de la Nación constituyen una institución nacional que será organizada con carácter permanente, profesional, no deliberante, obediente, subordinada a los poderes del Estado y sujeta a las disposiciones de esta constitución y de las leyes.

Las Fuerzas Armadas tienen la función "de custodiar la integridad territorial y de defender a las autoridades legítimamente constituidas, conformes con esta Constitución y las leyes". (Art. 1 parágrafo 1, segunda frase). Aparte de la fiinción de la defensa nacional, la constitución asigna a los militares la función principal de sostener el sistema constituido. El militar está subordinado al orden constitucional por el hecho de tener que proteger este orden. Un punto posiblemente controvertido e importante de mencionar es que de esta manera se concede implícitamente a los militares el papel de evaluar la situación política respecto a la Constitución. 2.5.

Reformas legales con el fin de subordinar las Fuerzas Armadas al poder democráticamente constituido

En tiempo de dictadura se había discutido y criticado extensamente la posición de las Fuerzas Armadas entre y fuera de las instituciones políticas del Estado, en las cuales las decisiones se debían tomar por representantes del pueblo democráticamente legitimados: por una parte, los miembros de las Fuerzas Armadas actuaban frecuentemente fuera del orden institucional establecido por la constitución; por otra parte estaban bloqueados por una dependencia de facto, resultado de las afiliaciones a los partidos políticos. Entre los miembros de la Asamblea Constituyente existía un acuerdo general para eliminar la posición aislada de las Fuerzas Armadas, resultado del cumpli4

Art. 172 ("De la composición"): "La Fuerza Pública está integrada, en forma exclusiva, por las fuerzas militares y policiales."

195

miento con sus propias reglas: se proyectó subordinar a las Fuerzas Armadas a instituciones del estado constitucional y asegurar especialmente el control por órganos del Estado democráticamente elegidos y por leyes parlamentarias. a. Así se prohibió explícitamente la delegación del mando supremo de las Fuerzas Armadas, que es atribución del presidente, para asegurar que el mando más alto quede en manos de un líder civil. b. Se estableció también que la organización y los efectivos de las Fuerzas Armadas serían determinados por ley (Art. I o , parágrafo 1, frase 3). Eso se hizo para contrarrestar la tendencia de organizar las Fuerzas Armadas por decreto presidencial o estatutos internos. En consecuencia, el presidente de la república, "de acuerdo con la ley, dicta los reglamentos militares, dispone de las Fuerzas Armadas, organiza y distribuye" (Art. 238°, número 9, frase 2). c. Para asegurar que todas las leyes respecto a los militares sean tratadas en su totalidad por el Parlamento -la ley presupuestaria, tratados internacionales y otras leyes de igual importancia5-, se prohibió explícitamente la delegación de dichos proyectos de ley a comisiones (Art. 215°). Así, no serán formalizadas propuestas de leyes militares por parte de pequeños grupos para ser después presentadas en el Congreso, sino que tienen que ser discutidas desde el principio en reuniones plenarias. Esto tiene como consecuencia que los temas son tratados por un grupo mayor de representantes democráticos y con amplia atención de la prensa, una norma que lleva a más legitimidad y a la reducción de la influencia de lobbies (grupos de influencia) poderosos. d. La reducción de la independencia de los cortes militares fue parte de los esfuerzos de integrar a los militares por medios legales. Las decisiones de la corte militar pueden ser ahora anuladas por la Justicia Civil. Así se abrió el paso a la Corte Suprema como la corte de revisión más alta (Art. 174°; 259° número 3). En Perú actualmente se insiste en reformas semejantes (por ejemplo, Lovatón 1997; de Belaunde 1998; Gamarra 1998). En Paraguay además se redujeron significativamente las competencias de las cortes militares. La Constitución establece que las cortes militares sólo tratan delitos y faltas de disciplina militares, que sean calificados como tales por la ley y sean cometidos por militares en servicio activo. Sólo en caso de conflictos internacionales armados, las cortes militares tienen competencia en casos que implican a civiles y personal jubilado de las Fuerzas Armadas, pero sólo se puede dar audiencia cumpliendo las regulaciones de la ley (Art. 174°, número 3). La mayoría de estas reformas fueron objeto de polémicas discusiones. Especialmente las consecuencias de prohibir la delegación del comando en jefe y la organización de las Fuerzas Armadas a través de la ley constituían puntos de 5

Por ejemplo aquellas basadas en la iniciativa popular (Art. 215).

196

desacuerdo en círculos militares.6 Para ilustrar el potencial de conflicto de cada reforma mencionada y también para demostrar el tipo de oposición política con que se tenía que negociar, se resumirá una de los disputas. En un seminario sobre "constitución y militares", representantes castrenses plantearon la pregunta acerca de si el presidente de la República era el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas o si era el poder legislativo el que debía organizar las Fuerzas Armadas (véase Becker/Lüers 1994). La organización por ley como prescripción en la Constitución se veía como si "organizar el militar por sí solo" fuera una competencia del congreso (General Ramón Rodríguez en: Becker/Lüers 1994: 31ss.) y por eso se rechazó. En su lugar se exigió que el origen de todas las leyes respecto a la organización del militar recayera en los militares mismos. El Congreso sólo debía aceptar o rechazar las proposiciones enteras o partes de ellas. Según esta visión, la competencia de presentar proyectos de ley no es atribución del poder legislativo. Para apoyar este punto de vista, se argumentó que - d e acuerdo con el Art. 238°, número 9, frase 2 - la Constitución daba al presidente de la república como comandante en jefe de las Fuerzas Armadas de la nación la facultad de poder organizarías. Por eso mismo sólo tenía sentido que fueran sus miembros los que también las organizaran (Becker/Lüers 1994: 32 y 45). Senadores y representantes presentes en la discusión -en su mayoría miembros de la Asamblea Constituyente- plantearon que tenía que ser el Congreso el que exclusivamente debía organizar directamente a las Fuerzas Armadas. El Congreso sólo aprobaba la ley, de acuerdo con la cual los militares organizaban el ejército por medio de reglamentos militares decretados por el presidente (Art. 238°, número 9, frase 2) (Carlos Alberto Gonzales en: Becker/Lüers 1994: 45). Este procedimiento no significaba un obstáculo para la inclusión del Poder Ejecutivo y de los miembros de las Fuerzas Armadas en la discusión de un proyecto de ley dentro del proceso legislativo. El poder legislativo también tenía el derecho de proponer leyes con respecto a las Fuerzas Armadas (Rodrigo Campos Cervera, en: Becker/Lüers 1994: 37). 2.6.

Reforma legal para limitar la influencia de los militares en la política

En vista de la interdependencia forzada entre los militares, el partido (Colorado) y el presidente7 y ante la corrupción del proceso político de toma de decisiones,8 los miembros de la Asamblea Constituyente aspiraban a mantener en la Constitución disposiciones que aseguraran la despolitización del militar. Las disposi-

6

7 8

Acerca de la disputa sobre el derecho del presidente a nombrar y despedir comandantes de la Fuerza Pública (Art. 238, no. 9, frase 3) y sobre la prohibición de delegar el cargo del comandante en jefe véase Schoeller-Schletter 2001: 180ss. Véase capítulo 2.1. Véase las reglas del Estatuto Electoral Paraguayo vigentes bajo Stroessner Ley 886/81, Art. 107, comentada en: Prieto 1988: 76-78.

197

ciones de la Constitución que se dictaron finalmente constituían un intento para evitar tales relaciones recíprocas entre el partido de gobierno y los militares. Una relación estrecha entre las Fuerzas Armadas y un partido específico no sólo influiría en la política del partido -por ejemplo haciendo el partido dependiente del apoyo militar- sino que también podría significar un conflicto de intereses en caso de triunfo electoral de otro partido. En tiempo de crisis, los militares podrían apoyar los intereses de la oposición y no los del partido gubernamental (democráticamente elegido). Asimismo, las Fuerzas Armadas podrían ser instrumentalizadas por el partido, por ejemplo durante las elecciones. Eso significaría que ya no se podría garantizar la igualdad de oportunidades entre los partidos. Por lo tanto, no es posible para miembros militares activos acceder a un cargo público, como los de presidente o vicepresidente o ser miembro del congreso (Art. 235°, no. 7; 197 no. 7). Además, miembros de las Fuerzas Armadas no pueden estar afiliados a un partido ni estar envueltos en cuestiones políticas de ningún modo, a menos que se retiren del servicio activo.9 Está estipulado por ley que aquellos militares que optan por un cargo público tienen que ser suspendidos y no pueden aparecer en las boletas electorales hasta que pasen a situación de retiro. En consecuencia, ciertas actividades fueron definidas como punibles por ley.10 Expresar opinión respecto a la política partidaria; participar en reuniones organizadas por funcionarios públicos o partidos que no tengan "carácter oficial, profesional o meramente social", asistir a reuniones partidarias, a menos que éstas se celebren en "locales extrapartidarios"; asistir a actos políticos o campañas electorales, así como realizar cualquier recaudación de fondos para partidos. A diferencia de la constitución peruana de 1992 (Art. 67), la constitución de Paraguay no niega a los miembros castrenses el derecho fundamental de votar. Sin embargo, el Código Electoral (Ley 834/96, Art. 91 c) prohibe a ciertos grupos de militares votar. A la pregunta con qué amplitud se debería excluir a los militares de la política se expresaron diferentes opiniones: Especialmente miembros de la oposición insistían en el adjetivo "apartidaría" en la caracterización de las Fuerzas Armadas y en una clara declaración que la afiliación a partidos políticos estaba prohibida al estilo: "[los militares] no pueden estar afiliados".11 No se consideró suficiente un reglamento que estipulara que miembros de las Fuerzas Armadas no podrían pertenecer a partidos a partir

9

Art. 173; véase también Convención Nacional Constituyente de la República de Paraguay 1992, Art. 173 se numeró aquí desde el Art. 167. 10 Art. 1, Ley 514 del 19 de diciembre de 1994 "que reglamenta la prohibición de los artículos 173 y 175 de la Constitución Nacional"'. " En este sentido: Luis Alfonso Resck (PDC) en: Convención Nacional Constituyente de la República de Paraguay 1992: 14; Rafael Eladio Velázquez (PRLA), ibíd.: 18ss.

198

del momento de sancionarse la ley, porque en consecuencia los que ya eran miembros de un partido hubieran obtenido permiso para quedarse en él. La otra parte señaló que [...] no puedo yo permitir que so pretexto de institucionalizar una institución como las Fuerzas Armadas, se llegue al extremo de pretender denigrar a quienes bajo otras circunstancias han optado por un partido político (Juan Francisco Elizeche (ANR) en: Convención Nacional Constituyente de la República de Paraguay 1992: 18).

Se admitió la posibilidad de suspender automáticamente ciertos derechos hasta el retiro del militar. Estos derechos cívicos serían los que los militares ya habían adquirido. Así, los miembros militares no podrían ser humillados, forzándoseles a renunciar a algo que habían adquirido voluntariamente y en circunstancias distintas (id., ibíd.). El final del Art. 173° declara que miembros militares en servicio activo no pueden pertenecer a un partido político, ni participar en ninguna actividad política. Sin embargo, la declaración se redujo de forma tal que la exclusión de los militares de la política no implicara que los militares estaban expulsados de la cultura política. El objetivo no era institucionalizar Fuerzas Armadas aisladas de la política, puesto que militares absolutamente apolíticos no garantizarían en sí misma la democracia.12 Para justificar esta norma se dijo: No negamos que los militares tienen los mismos derechos cívicos que nosotros, pero todos debemos reconocer algunas limitaciones cuando estamos en uso de determinadas facultades o privilegios [...]. Las Fuerzas Armadas son los depositarías del poder armado del Estado [...], de la capacidad de usar la fuerza que tiene el Estado (Rafael Eladio Velázquez en: Convención Nacional Constituyente de la República de Paraguay 1992: 19).

3.

Conclusiones

3.1.

Logros de la reforma y problemas pendientes

El proceso de democratización iniciado en Paraguay con el retiro de Stroessner transformó muchos aspectos del sistema político y legal del país. La separación de los militares del proceso político ha progresado significativamente, desde 1989 no hubo ningún golpe militar exitoso. Aunque los presidentes siguientes eran todos miembros del Partido Colorado, su relación con los militares ha sido debilitada, en parte porque todos han sido civiles. En general, las fuerzas milita12

Federico Figueredo en: Convención Nacional Constituyente de la República de Paraguay 1992: 15. "Esto no quiere decir que tenemos que cerrar el paso a los militares en su cultura política, porque tener unas Fuerzas Armadas escépticas a la política es inconveniente, porque un ejército apolítico, de por sí no es garantía de seguridad democrática."; véase además Juan Manuel Peralta, ibíd.: 22.

199

res han sido subordinadas visiblemente a los poderes públicos democráticamente elegidos y su influencia en la política se ha reducido. Las reformas legales introducidas por el proyecto de la nueva Constitución desempeñaron un papel importante. Las reformas fueron decisivas en la transformación de una dictadura militar a un Estado en gran parte democrático. Prometedor es el hecho de que se trató de superar la mayor amenaza de parte de los líderes militares -la influencia sobre el proceso político- refiriéndose a normas garantizadas por la Constitución y la subsiguiente legislación. Aunque finalmente se evitó el "peligro más serio para la democracia paraguaya desde la caída de Stroessner" (Neue Zürcher Zeitung: 52) - a saber, el intento del General Lino César Oviedo en 1996 de oponerse a su despido del cargo de comandante en jefe y de exigir su designación como Ministro de Defensa- no debe subestimarse la presión política de parte de la oposición, de la mayor parte del Parlamento y, finalmente, de parte de los EE.UU. Y, en vista de todas las reformas constitucionales y subconstitucionales para limitar la influencia en la política, las Fuerzas Armadas continúan siendo un sector tradicionalmente fuerte en Paraguay (Sondrol 1992: 106ss.). En general, persisten los problemas principales. La vulnerabilidad del sistema actual causa dudas respecto a si se impondrá a largo plazo. Muchas de las amenazas a la Constitución se ubican en dimensiones que van más allá de las medidas jurídicas. Los problemas económicos, agravados por la recesión mundial y el colapso del sistema monetario argentino, significan una carga adicional para la sociedad paraguaya y jaquean al actual sistema político. Los bajos sueldos de los empleados públicos, incluidos los miembros de los militares, amenazan su lealtad hacia los poderes constitucionales. Las relaciones económicas y personales entre los líderes militares y la élite política siguen siendo fuertes. A pesar de que la mayoría de los problemas urgentes supera los posibles logros de las reformas legales, incluso a ese nivel no se consiguió todo lo que hubiera sido posible a través de la reforma del sistema legal. En lo que hace a la reforma normativa de los militares, mucho depende de cómo las reformas se transforman en reglamentos internos de las Fuerzas Armadas y de la aplicación cotidiana dentro de los cuarteles militares. En comparación, la Asamblea Constituyente de Paraguay fue decidida, restrictiva y consecuente cuando incluyó la nueva definición del papel militar y eligió una formulación que atribuye a las Fuerzas Armadas el objetivo de "defender a las autoridades legítimamente constituidas, conforme con esta constitución y las leyes" (Art. 173). No obstante, es probable que la antigua idea del papel militar de "protector de la Nación" todavía esté presente y abra paso a una interpretación que confíe en la capacidad y la competencia del militar para evaluar cuándo una situación política exige su actuación. En América Latina, la mayoría de las constituciones todavía define el objetivo del ejército no sólo mencionando la defensa nacional, sino también su responsabilidad en cuanto a proteger la Constitución y los poderes constitucionales -una 200

responsabilidad que conduce a una gran variedad de interpretaciones. Aparte del Perú, el papel de los militares respecto a asegurar la paz y la seguridad interna también es legitimado en El Salvador (Art. 212), Guatemala (Art. 244), Honduras (Art. 272), Nicaragua (Art. 92) y la República Dominicana (Art. 93). Algunas constituciones, como las de Bolivia (Art. 208), El Salvador (Art. 212), Ecuador (Art. 162) y la República Dominicana (Art. 93) incluso permiten la participación de los militares en el desarrollo económico del país. El extenso papel de las Fuerzas Armadas resulta principalmente del hecho de que durante mucho tiempo eran - a diferencia de otros órganos gubernamentales- las únicas capaces de desempeñar estas tareas. Posibles causas podrían ser su estructura eficiente y organización o el personal estable y experto. El objetivo de reducir la influencia de los militares sólo será exitoso cuando al mismo tiempo se creen las capacidades necesarias en las instituciones y órganos constitucionales. Esto es un aspecto necesario cuando se transfiere la seguridad interna a las fuerzas policiales. Por eso las reformas del ejército son y deberían estar estrechamente relacionadas con las reformas en otros sectores. Las reformas instituidas pueden haber creado nuevos problemas. Un problema común de las reformas constitucionales son las inseguridades en la interpretación de la Constitución. En Paraguay, varios jueces de la Corte Suprema se vieron confrontados con la incompatibilidad de la restricción de la actividad política de miembros militares con sus derechos cívicos (Seall-Sasiain 1997: 103). Como en el Perú bajo Fujimori, tal separación puede a largo plazo llevar a la escisión de los militares y la sociedad civil y predispone al militar a una instrumentalización por parte de poderes autoritarios. La separación de afiliaciones a partidos políticos durante el servicio militar en Paraguay es en sí un paso positivo y necesario. No obstante, si se apoyara a diferentes partidos, puede llevar a escisiones dentro del ejército y tener como resultado un efecto desestabilizante durante la fase de transformación. En los países vecinos, las reformas legales respecto al papel, estatus y las competencias del militar varían según la situación específica. Se puede registrar un gran avance, aunque a veces el progreso ha sido lento y los problemas continúan o bien han surgido otros nuevos durante el proceso de transformación. En Chile, el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas todavía no puede ser destituido por los poderes democráticamente elegidos. El consejo de seguridad todavía no está enteramente legitimado por medios democráticos y la base autónoma del presupuesto militar necesita ser reformada.13 En el Perú, el Parlamento y el Poder Judicial todavía tienen limitado control sobre la organización y las acciones del militar. En estado de emergencia, el ejército todavía es el responsable de la seguridad interna del país (Art. 165). A pesar de ser todavía deficientes en diferentes aspectos, las reformas legales han demostrado ser un instrumento de gran alcance en la instalación y regula13

Respecto a los estudios sobre prerrogativas militares en Chile véase: Ensalaco 1994 y 1995.

201

ción del proceso de transformación. Se podrían hacer aún más progresos tomando en cuenta atentamente el sistema legal del país, incluidas las normas garantizadas en la Constitución. 3.2.

La contribución de la investigación jurídica a las reformas políticas

Obviamente las leyes por sí mismas no pueden cambiar los comportamientos. No obstante, en el mejor de los casos, las leyes dan un marco de referencia que obliga a los actores políticos a justificar sus acciones. Así, la existencia de leyes eleva el nivel de conciencia pública sobre problemas específicos. Aun en ausencia de un proceso democrático en funcionamiento, los líderes raramente pueden permitirse el perder el apoyo público descuidando las leyes. Aparte de la mera existencia de leyes, los tecnicismos jurídicos pueden tener un impacto directo en la facilidad con la cual las leyes se pueden evadir. La dicción específica de leyes es importante, porque ella determina cuán fácilmente pueden ser manipuladas. Especialmente importante son las definiciones determinadas por la Constitución, porque éstas -por el hecho de ser estipuladas en la ley más alta- determinan la escala con la cual se miden todas las otras leyes. Aún más importante es el hecho de que las reformas legales forman un instrumento considerable para configurar condiciones que fomentan o impiden distintas formas de comportamiento. En vista de su larga historia, la influencia de las Fuerzas Armadas en el proceso político no se puede simplemente derogar; pero el ejemplo de Paraguay muestra cómo ciertas normas ayudan a controlar esta influencia. La implementación de leyes constitucionales depende de la competencia y voluntad políticas. La aplicación de reformas legales necesita jueces expertos y competentes, al igual que instituciones capaces de llevar a cabo la reforma. Por lo tanto, la implementación de reformas también es una cuestión jurídica. La especificación consecuente del marco constitucional significa, primero, una concretización a través de leyes parlamentarias, reglamentos administrativos y estatutos, poniendo a disposición medios y mecanismos que ayudan a proteger contra el fraude a la ley y que ayudan a asegurar que las reformas serán realizadas. En este contexto, deben tenerse en cuenta las circunstancias individuales y la tradición política del país. Es evidente que reformar la ley en sí probablemente no lleve a reformas exitosas. Aparte del cumplimiento de la ley, las reformas legales pueden ser prometedoras, dependiendo del grado en el cual están hechas a la medida de las circunstancias individuales del país. Las tradiciones jurídicas y políticas varían de país a país, y deberían tomarse en cuenta en el sentido de que las leyes que regulan el funcionamiento de las instituciones políticas y los procedimientos referidos siempre están confrontadas con peligros resultantes de comportamientos políticos tradicionales. En un nivel más abstracto hay medidas que parecen más adecuadas que otras para conseguir ciertos objetivos o para evitar resultados no deseados. 202

Las investigaciones comparadas combinadas con el análisis detallado del sistema legal (y político) del país podrían contribuir a desarrollar opciones prometedoras de reforma, más orientadas a la política y que encarnen la esperanza de un mayor grado de éxito.

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204

Francisco Rojas Ara vena

Panorama de la seguridad en la América del Sur* Hacia una comunidad Sudamericana de naciones Los presidentes sudamericanos reunidos en el Cuzco, Perú, acordaron el 8 de diciembre de 2004 crear la Comunidad Sudamericana de Naciones.1 Esta decisión es el paso inicial para establecer una institucionalidad que formaliza el espacio sudamericano con una identidad propia, a partir del establecimiento e implementación progresivos de acciones conjuntas, que refuerzan la integración de esta parte del mundo. En el ámbito externo se busca la concertación y coordinación de políticas y de la diplomacia con el objetivo de afirmar a Sudamérica como un factor diferenciado capaz de ser un interlocutor significativo en las relaciones externas. Los valores que organizan y están en la base de la Comunidad Sudamericana de Naciones son, entre otros, la democracia, la solidaridad, los derechos humanos, la libertad, la justicia social, el respeto a la integridad territorial y a la diversidad, la no discriminación y la afirmación de su autonomía, la igualdad soberana de los Estados y la solución pacífica de controversias. La región se identifica con los valores de la paz y la seguridad internacionales, a partir de la afirmación de la vigencia del derecho internacional y del multilateralismo renovado y democrático que integre decididamente y de manera eficaz el desarrollo económico y social en la agenda mundial.2 En el ámbito de la seguridad, tanto el MERCOSUR como la Comunidad Andina de Naciones habían suscrito con anterioridad una serie de declaraciones en

1

2

En este trabajo que fue publicado por D.E.P. (Diplomacia, Estrategia y Política, Brasilia, Brasil en 2005), actualizo, desarrollo y amplio los conceptos que expresé en mi trabajo Seguridad en el continente americano, Briefing Papers, Fundación Friedrich Ebert, 2004. III Cumbre Presidencial Sudamericana (2004): Declaración del Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones, 8.12.2004, Cuzco, Perú. Ibíd.

205

las cuales reafirmaban la voluntad de paz y el propósito de evitar la proliferación de armas de destrucción masiva. Entre las principales declaraciones y documentos firmados cabe destacar, entre otros, la Declaración del MERCOSUR, Bolivia y Chile sobre Zona de Paz, suscrita en Ushuaia en julio del año 1998; la Carta Andina para la Paz y la Seguridad, firmada en Lima en julio de 2002, la Declaración de Zona de Paz Sudamericana, suscrita en Guayaquil en julio de 2002, en el contexto de la Segunda Cumbre Presidencial Sudamericana; la Declaración de la Zona de Paz Andina y la Declaración de Quito sobre el establecimiento y desarrollo de la Zona de Paz Andina, firmadas el 12 de julio de 2004. Así también se debe destacar los importantes esfuerzos de coordinación efectuados primero por los países del ABC (Argentina, Brasil y Chile), a los que se sumaron, en el año 2004, el resto de los países sudamericanos, tendientes a coordinar posiciones en relación con los encuentros de los ministros de Defensa de las Américas. En síntesis, podemos destacar que el Sistema Sudamericano busca articularse y estar en condiciones de transformarse en un actor internacional relevante. Esta voluntad política y estratégica se materializó en la misión de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), en la que las tropas de la Argentina, Brasil y Chile constituyen el elemento central en el programa de estabilización. El compromiso con Haití es un esfuerzo de cooperación y un compromiso de corto, mediano y largo plazo.3 La Declaración del Cuzco, así como las otras declaraciones y las acciones desarrolladas, evidencia un compromiso cada vez más fuerte y efectivo en torno a los valores e intereses compartidos por medio de la cooperación entre los países de esa región. Con el desarrollo de las políticas de cooperación se busca cambiar la situación actual, y la del pasado, para establecer progresivamente una entidad estratégica nueva, con identidad propia capaz de desarrollar una interlocución efectiva con los principales actores internacionales. Los objetivos reseñados evidencian un gran desafío a la voluntad política y la concertación regional, pues demandarán superar grandes obstáculos y resistencias derivadas tanto de inercias históricas como de diferencias en posicionamientos actuales. Así también, será fundamental superar la crónica desconfianza entre las elites y máximas autoridades nacionales; en especial será primordial restablecer la relación de confianza entre los Presidentes (Vargas Llosa 2004). Finalmente, cabe destacar que la democracia es el valor esencial que permite ampliar las oportunidades de cooperación y, a la vez, es el marco conceptual a través del cual los doce Estados de esta región pueden cooperar, de allí que éste sea el eje para ampliar la gobernabilidad y desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura.

3

Grupo de Río. XVIII Cumbre Grupo de Río (2004): Declaración 5.11.2004, párrafo 8.

206

de Río de

Janeiro,

Hechos gravitantes recientes4 El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas debió establecer una misión de imposición de la paz en Haití. Por su parte, para buscar el imperio de la ley, el gobierno de Brasil decidió enviar tropas a Río de Janeiro y así detener la ola de violencia ligada al narcotráfico, provisto de armas de guerra. En Colombia las autoridades anunciaron el desarrollo del "Plan Patriota" con el fin de recuperar territorios en manos de la guerrilla, donde el Estado ha perdido jurisdicción desde hace décadas. La decisión causó temor en los vecinos, particularmente en Ecuador por el desborde del conflicto. En medio de la polarización políticosocial venezolana, el gobierno detuvo a casi un centenar de presuntos paramilitares colombianos, acusados de subvertir el orden de su país. A inicios de 2005, las relaciones entre Colombia y Venezuela se han tensionado con motivo de la detención de Rodrigo Granda, a quien se le sindica como el "Canciller de las FARC", hecho que habría ocurrido en territorio venezolano, a partir de incentivos económicos pagados por Colombia. En Bolivia, en un contexto de inestabilidad, se han sucedido hechos que afectan la gobernabilidad, desde el acuartelamiento de las Fuerzas Armadas y la Policía en protesta por el traspaso a la jurisdicción civil de un juicio a militares, hasta la solicitud de autonomía de Santa Cruz. Todo esto ocurrió cuando se desarrollaron movilizaciones en contra de las políticas del Presidente Mesa. El ha buscado en la reivindicación territorial marítima frente a Chile un eje de su acción internacional cuyo resultado fue una fractura del diálogo entre ambas naciones; luego de meses, surgen esperanzas de un restablecimiento del diálogo presidencial. La Argentina está inmersa en una crisis energética, cuyos efectos se hacen sentir en los países vecinos. Lo anterior ha significado abrir un debate político-diplomático y técnico sobre el cumplimiento de los contratos y el respeto de los compromisos suscritos. Desde Estados Unidos se coloca como eje de las amenazas provenientes de la región al narcotráfico, al que se vincula con organizaciones criminales internacionales, a su vez vinculadas con organizaciones extremistas y terroristas del Medio Oriente. En este contexto, cabe mencionar que al iniciar su segunda administración, el Presidente George W. Bush, calificó a Cuba como una de las siete tiranías del mundo. La situación señalada muestra cómo en la región se entrecruzan las agendas de seguridad y gobernabilidad, defensa y desarrollo, impulsadas por un amplio abanico de actores y en un contexto donde las variables internacionales y domésticas se relacionan estrechamente. En síntesis, las cuestiones relativas a la seguridad y la defensa en las Américas demandan nuevas perspectivas, visiones y parámetros. Estos deberán expresarse en propuestas, lincamientos y acciones en el sistema global, en las Naciones Unidas, en lo regional; la OEA y sus instituciones, en cada uno de los acuerdos subregionales. El foco de atención lati4

Se reseñan algunos de los hechos más significativos en el tema del año 2004.

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noamericano y caribeño es el ámbito hemisférico y subregional. Sólo Brasil se percibe como actor global y regional, de allí que promueva iniciativas como el G-3 / BISA (Brasil, India y Sudáfrica) en el ámbito político estratégico, iniciativas como el Grupo de los 20, que coordina posiciones en el ámbito de las negociaciones comerciales, o la vinculación con otros actores regionales, como la invitación a la Cumbre B¡regional entre Sudamérica y los países árabes. El establecimiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones ha sido precisamente una iniciativa en la cual ha colocado un esfuerzo constante y decidido.

Seguridad internacional: ¿dónde se ubica América Latina? Los cambios que produjeron los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos y las secuencias de los ataques terroristas en diversos países y regiones del mundo, incluido el del 11 de marzo de 2004 en Madrid, ubican al terrorismo transnacional como una amenaza de alcance global. Ésta es la amenaza más común y más importante percibida por el conjunto de los Estados miembros de Naciones Unidas. Sin embargo, la percepción de cercanía y/o inminencia de esta amenaza varía radicalmente en las distintas regiones del mundo. Más allá de esto, desde el punto de vista estructural, se percibe la intención política de los Estados Unidos de consolidar su hegemonía, es decir, establecer una distancia de poder material -hard power- de tal magnitud que no tenga contrapeso en un futuro previsible (Bobbitt 2004); una política sistemática que incluso afecta sus posibilidades de utilizar un instrumento esencial de poder como es la influencia -soft power (Nye 2003). Dicha rejerarquización global se efectúa desde fuera de los mecanismos institucionales tradicionales de carácter multilateral. Estados Unidos impulsa el aumento de una capacidad de control global desinstitucionalizada, sobre la base de "coaliciones ad hoc", lo que se tradujo en el desarrollo de una política de unilateralismo radical que posee como instrumento la intervención y los ataques anticipatorios (Rojas Aravena 2002a; Fuentes/Rojas Aravena 2003; Rojas Aravena 2004). No queda claro si esto corresponde a una política de Estado de largo plazo o bien esta definición de política mencionada expresa una administración específica, la administración George Bush Jr. El sistema internacional -incluida América Latina y el Caribe-, a través del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, le otorgó amplios poderes a la más grande coalición estatal, liderada por los Estados Unidos, en contra del terrorismo, para lo cual autorizó la intervención en Afganistán. Sin embargo, para la administración Bush Jr. no fue suficiente. Su obsesión con Irak lo llevó a romper la coalición y a ejercer un poder unilateral con graves consecuencias para la cooperación multilateral, la estabilidad en la zona e incluso para la estabilidad en los valores del petróleo a nivel internacional. A casi dos años de la intervención en Irak se ha demostrado de manera efectiva que, por muy grande que sea el hard power de Estados Unidos, se requiere legitimidad surgida del multilateralismo institucionalizado, para poder alcanzar la paz y la estabilidad tanto política, económica como social. 208

América Latina y el Caribe constituyen el área de mayor influencia de los Estados Unidos. Sin embargo, la atención y prioridad otorgada a la región son bajas, aunque su incidencia en el derrotero político estratégico sea muy alta. América Latina juega un rol marginal en los asuntos internacionales. Expresado en términos positivos, la región se define a sí misma como una zona de paz,5 como una zona no proliferante, como una zona libre de armamentos nucleares, vectores y misiles estratégicos y de armas químicas y biológicas.6 Aunado a lo anterior, América Latina y el Caribe corresponde al área con más bajo gasto militar en el mundo.7 Sudamérica gastó, en el año 2002, US$ 8.160 millones de dólares, lo que representaba un porcentaje de 0.97% del gasto mundial. En relación con el PIB, América Latina y el Caribe invierten el 1.6% del producto. Del total de hombres y mujeres en armas en el mundo en el año 2002, el contingente sudamericano representó al 4.67%, con un poco menos de un millón de efectivos (Fraga 2004). En este sentido América Latina no constituye una amenaza para ningún actor internacional, por el contrario, es una zona desde la cual se contribuye a la paz y seguridad internacionales, porque favorece de manera efectiva a la estabilidad global por medio de hombres y mujeres latinoamericanos que participan en diversas operaciones de mantenimiento de la paz acordadas en Naciones Unidas. La paz no se mantiene por sí sola, uno o más Estados deben asumir la responsabilidad y soportar el peso que requiere mantenerla (Kagan 2003). En las Américas, es insuficiente la sola voluntad de América Latina y el Caribe de preservar la estabilidad y la paz, se necesita también la de los Estados Unidos. El cambio de orientación en la política estadounidense hacia la conformación de un "multilateralismo a la carta" y un proceso de intervención unilateral fuera de los marcos de la legitimidad de la ONU tensiona las oportunidades para la cooperación para la paz. Más aún, Estados Unidos promueve asociaciones que fragmentan la región. Esta se dividió respecto de Irak, siete países rechazaron la invasión, siete la apoyaron y cuatro de ellos enviaron contingentes militares simbólicos (El Salvador, Honduras, Nicaragua y República Dominicana). En este contexto, las políticas de los Estados Unidos hacia la región son percibidas como un impulso a la militarización de los conflictos y la "securitización" de la agenda (FLACSO-Chile 2004). La opción para América Latina frente a estas tendencias y a la incidencia externo/interna de los Estados Unidos en cada uno de los países puede ser, o bien: a) fragmentarse aún más buscando ventajas puntuales por cada uno de los países; o b) establecer mecanismos efectivos de diálogo, con altos grados de transparencia para abordar los temas de interés común. Puede mencionarse aquí que el proceso de integración comercial de las Américas (ALCA) 5

6

7

Reunión de Presidentes Sudamericanos, 2° Cumbre (2002): Declaración: Sudamérica Zona de Paz, Quito. Ver listado de convenciones y tratados suscritos por América Latina y el Caribe, OEA y ONU. Ver cifras del U.S. ACDA; Military Balance; y, SIPRI.

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no logra consenso y la región se divide entre si rechazarlo o apoyarlo, siendo Brasil el gran detractor. Ampliar los espacios multilaterales es una tarea crucial para los países medianos y pequeños en el Sistema Internacional, como lo son los países de América Latina. Esta visión se reafirma de manera permanente en los más diversos foros internacionales. Es así como, en la Declaración de San José, de la XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, se indica: Desde nuestra perspectiva del mundo, sobre la base de nuestra historia común, acervo cultural e inspirados por los principios y valores que conforman nuestra identidad, reiteramos que solamente el tratamiento multilateral efectivo de los problemas y desafíos globales que enfrentamos nos permitirá formular y ejecutar una agenda para la promoción de la paz, la democracia y el desarrollo con inclusión social. 8

Por otro lado, en la XVIII Cumbre del Grupo de Río se indicó: Reafirmamos que solamente el tratamiento multilateral de los problemas globales y de las amenazas a la paz y a la seguridad internacionales y el pleno respeto al Derecho Internacional nos permitirán, dentro de un nuevo espíritu de cooperación internacional, alcanzar la paz y el desarrollo con inclusión social. De igual manera, reconocemos la urgente necesidad de fortalecer el multilateralismo para la solución y tratamiento efectivo de los temas de la agenda global. 9

Con relación al debate general sobre reforma de las Naciones Unidas, la región no tiene posiciones concertadas. Se reafirman los principios y propósitos y se señalan que deben ser "más democráticos", más "participativos" en las decisiones, en especial el Consejo de Seguridad. De allí que se indique que debe "ser reestructurado a fin de asegurar un mejor equilibrio y representatividad"10; pero no se establecen propuestas." Al menos tres países, la Argentina, Brasil y México, han declarado que buscan una silla permanente, en el caso de que el Consejo de Seguridad se amplíe. Frente a la emergencia de nuevas amenazas, desterritorializadas y de carácter asimétrico, como es el terrorismo de alcance global, América Latina puede presentar algunas vulnerabilidades. Sin embargo, no es base ni foco desde el cual se planifiquen acciones de terrorismo global, pese a las imputaciones estadounidenses en este sentido.12 Toda la evidencia alcanzada desde los ataques del 11 de septiembre de 2001 muestra que en América Latina no operan hoy células vinculadas al terrorismo global. No obstante, esto puede cambiar en el futuro cerca8

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10 11 12

XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno (2004): Declaración de San José, 20.11.2004. XVII Cumbre del Grupo de Río (2004): Declaración de Río de Janeiro, 5.11.2004, párrafo 2. Grupo de Río (2003): Consenso del Cuzco, 24.5.2003. Grupo de Río: Declaración de Río de Janeiro, párrafo 3. Discurso del Jefe del Comando Sur, General James T. Hill, ante el Congreso de los Estados Unidos, 24.3.2004.

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no, razón por la cual es importante continuar la colaboración e intercambio de información para prevenir el uso del territorio latinoamericano para atacar a Estados Unidos, la Unión Europea o sus intereses. América Latina y el Caribe han reafirmado su voluntad y el firme compromiso de combatir el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, con apego al Derecho Internacional y respetando los derechos humanos. La Convención Interamericana Contra el Terrorismo es la expresión institucional de esta perspectiva. La creación del Comité Internacional Contra el Terrorismo (CICTE), como instancia de la OEA, es el espacio para aplicar la convención y desarrollar otras iniciativas de coordinación de políticas en la materia.

La seguridad del Estado en el siglo XXI El Estado sigue siendo el actor principal en el sistema internacional, pero no es el único. Hoy debe compartir espacios de poder y de cooperación con actores no estatales, organizaciones de la sociedad civil, empresas multi y transnacionales e incluso con el individuo. Este es un cambio fundamental en los relacionamientos tanto regionales como globales. Tradicionalmente la seguridad del Estado estaba radicada en torno a dos aspectos fundamentales: a) la cohesión interna para organizar las relaciones de poder domésticas, con la conformación de un gobierno capaz de darle imperio a la ley en un territorio determinado y sobre el conjunto de la población; b) relaciones entre Estados soberanos, tanto de competencia como de cooperación. Ambos aspectos han cambiado de manera sustancial en el mundo y en América Latina. En muchos casos en un mismo territorio se encuentran en competencia distintos actores que fragmentan la sociedad; o las demandas de los pueblos y sociedades no son satisfechas por la acción estatal, generando vulnerabilidades sobre la seguridad como un todo y en las capacidades de gobernabilidad. Por otra parte, el foco principal de atención en las relaciones interestatales se vincula con las capacidades de decisión soberana y con la plena integridad territorial, tradicionalmente relacionadas con las percepciones de amenazas en seguridad. En América Latina, la paz interestatal es su mayor capital, el cual debe ser preservado. Sin embargo, simultáneamente en la región las vulnerabilidades domésticas constituyen la principal amenaza a la seguridad del Estado. La incapacidad de satisfacer las demandas y necesidades de la población dificultan el establecimiento de una institucionalidad democrática efectiva, que implicaría pasar de la democracia electoral a la democracia ciudadana, como lo propone el PNUD en su Informe sobre la Democracia (PNUD 2004). La afirmación que las relaciones interestatales en América Latina muestran un alto nivel de estabilidad y baja conflictividad alcanza un fuerte consenso tanto entre los analistas académicos como entre los políticos. Los avances en este campo han tenido particular importancia en la década de los noventa, cuando fueron resueltos algunos de los principales conflictos interestatales o cuando se 211

desescaló la competencia militar estratégica entre los principales actores (Domínguez 2003). En este sentido cabe destacar que los principales acuerdos entre los países del Cono Sur han consolidado una situación de estabilidad más amplia, posibilitando que Sudamérica se declare como una zona de paz. Los acuerdos nucleares entre la Argentina y Brasil, de mediados de los ochenta, fueron cruciales en el proceso. Entre los principales puntos fronterizos contenciosos interestatales resueltos cabe destacar: Argentina-Chile y Perú-Ecuador, y en Centroamérica el caso de Salvador-Honduras. Sí cabe destacar que éste es un tema que requiere mantener medidas proactivas tendientes a consolidar la paz interestatal y que demandan una atención constante. En la medida en que los procesos de complementación económica no se transformen en procesos de asociación e integración que posean una fuerte densidad, será necesario prestar atención a todos aquellos aspectos vinculados a la soberanía territorial, la delimitación de fronteras y el balance estratégico. Sólo cuando en otras áreas, en especial en la económica, comercial, financiera y de servicios se construya una red de interdependencia poderosa, con mecanismos efectivos de resolución de conflictos y una institucionalidad capaz de orientar y supervisar los procesos, será posible afirmar con mayor seguridad que ningún conflicto particular escalará de tal manera que involucre las cuestiones relativas a la defensa y la seguridad internacional. En este sentido, aún queda un largo trecho por avanzar en América Latina y el Caribe. Al respecto aún se mantiene una cantidad muy importante de conflictos ligados al eje soberano territorial. Es así como en un reciente estudio sobre la Cuenca del Caribe se detectan casi cuarenta situaciones de conflictos limítrofes que dicen tener relación con reivindicaciones territoriales y/o problemas de delimitaciones tanto marítimas como terrestres (Griffith 2004). En el caso de los países latinoamericanos existen todavía por lo menos unos quince puntos contenciosos pendientes. Se puede afirmar que muchas de estas diferencias están inactivas o que se tiene un importante control sobre ellas. Sin embargo, la experiencia de la década del noventa muestra que en más de veinticinco oportunidades se buscó resolver los conflictos vinculados con la soberanía territorial mediante el uso de la fuerza por medio del despliegue efectivo, o respaldándose en la disposición para ejercerla cuando fuera necesario (Mares 2003). Incluso en el caso de Ecuador-Perú, en 1995, hubo hostilidades abiertas que requirieron de una activa mediación internacional, que involucró a los principales actores del hemisferio. En todas las subregiones se detectan contiendas limítrofes con reivindicaciones territoriales y/o marítimas. Entre las situaciones que se encuentran activas, cabe destacar: Belice-Guatemala; Bolivia-Chile; Perú-Chile; Honduras-Nicaragua; Colombia-Nicaragua; Costa Rica-Nicaragua; Colombia-Venezuela; VenezuelaGuyana; Argentina-Gran Bretaña; Estados Unidos-Cuba. Considerando estos hechos, es necesario establecer mecanismos específicos tanto para reconocer las disputas, como para proponer alternativas de solución y desarrollar medidas efectivas que promuevan un clima de estabilidad y confian212

za. En el primer ámbito la institucionalidad regional es débil, no existe un reconocimiento sistemático de las disputas respecto a la demarcación, áreas de frontera o reclamos territoriales, que puedan constituirse en un elemento de alerta temprana. Donde sí se han producido avances importantes es en el campo referido a las medidas de fomento de la confianza y la seguridad, por medio de las cuales se ha avanzado en el intercambio entre países, adoptando desde medidas protocolares hasta ejercicios militares en un proceso que ya lleva más de una década de implementación (Eastman 2003). Sin embargo, la información recogida en el año 2004 fue pobre. Sólo ocho países enviaron información: Canadá, El Salvador, Honduras y Guatemala de Centroamérica y los países del ABC más Perú, en el caso sudamericano. Si no se cumple con estos requisitos de manera adecuada, enviando la información correspondiente, será muy difícil mejorar los mecanismos establecidos.13 Así también, un importante grupo de países de la región ha desarrollado políticas de carácter unilateral vinculadas a la explicitación de sus políticas de defensa y seguridad, por medio de los libros de defensa.14 Ésta es un área para continuar desarrollando iniciativas tanto en los niveles básicos, como en medidas de confianza y seguridad de segunda y tercera generación. Teniendo en cuenta lo anterior se ha incrementado la transparencia sobre el gasto militar con una metodología estandarizada, sobre la base de fuentes nacionales.15 Nuevamente ésta es un área en la cual las posibilidades de expansión a nivel regional son muy grandes. Desarrollarlas significaría ampliar las oportunidades para un mejor conocimiento, a la vez que se reducirían las desconfianzas originadas en torno al gasto militar y los procesos de adquisiciones. RESDAL y SER-2000 han desarrollado una línea de trabajo en relación con el gasto militar y el rol del Parlamento en los temas de defensa, contribuyendo a mejorar el conocimiento en esta materia (www.resdal.org). También la revista Fuerzas Armadas y Sociedad ha cumplido un importante papel en los debates y propuestas en este campo (www.fasoc.cl). Paulatinamente, dejaron de percibirse las disputas interestatales como principal amenaza. Hoy emerge con gran fuerza el factor transnacional que convierte al crimen organizado transnacional en un elemento fundamental en la emergencia de nuevas amenazas. La percepción de actores nuevos, en un contexto diferente al de la conflictividad interestatal, lleva a desarrollar una perspectiva donde también cambian las formas de los conflictos armados, donde lo predominante son las denominadas "nuevas guerras" (Kaldor 2001). Las tensiones intraestatales en un contexto en el que se incrementa el acceso a armas livianas16 hace 13

14

15

16

JID, Estado Mayor Interamericano (2004): Informe Borrador sobre Inventario de MFCYS, aplicadas en el año 2003, julio. Han publicado libros de defensa la Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala; Brasil publicó sus directivas. CEPAL Metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa, Santiago, noviembre, 2001. Small Arms Survey (2002): Counting the Human Cosí, Oxford.

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posible la existencia de un terreno donde distintos grupos vinculados al crimen organizado pueden desarrollar este nuevo tipo de guerras. Necesitamos analizar las situaciones de post conflicto con el objetivo de resolver la transferencia de armas que estas situaciones producen. Es decir, una acción efectiva al momento de pacificar un Estado y su sociedad es sacar de circulación la mayor cantidad de armas posibles, establecer un fuerte control sobre la oferta y restituir el monopolio de la violencia al Estado. La violencia urbana causa más muertos que los conflictos abiertos en América Latina y el Caribe. Esta región aparece con una tasa de 25,10 homicidios por 100 mil habitantes, que es superior a cualquier otra área del mundo; más de cien mil personas son asesinadas cada año, sin considerar otros delitos como secuestros y robos. Debemos destacar, además, que existen grandes problemas de género y nacionales. En su inmensa mayoría son hombres jóvenes los asesinados. En el área centroamericana y Colombia las tasas son muy altas. En el primer caso son las consecuencias de las guerras de los '80 y de los enfrentamientos de bandas juveniles transnacionalizadas, las maras. En el segundo, el enfrentamiento actual se arrastra por casi 50 años. También Brasil muestra un importante incremento de violencia. Dos países tienen tasas muy bajas Chile y Uruguay, las que son inferiores a 4.6. En total, estas muertes han causado costos económicos para la región estimados por el BID en un 14.2% del PIB.

(In)gobernabilidad: principal vulnerabilidad de América Latina Si analizamos la situación de seguridad y defensa de América Latina en el momento actual, podemos concluir que las principales amenazas no están radicadas en las vinculaciones interestatales. Las principales situaciones de riesgo en América Latina y el Caribe están relacionadas con la gobernabilidad democrática - a lo intraestatal- en cada uno de los países de la región. Los últimos 15 años evidencian un alto grado de inestabilidad regional que dificulta los intercambios y, en muchos casos, el derrame de los conflictos nacionales en las áreas circundantes genera las condiciones para que los temas interestatales puedan reaparecer y escalar. La inestabilidad se ha transformado en una característica persistente de América Latina y el Caribe, reflejo de una serie de crisis políticas y económicas, con convulsiones sociales que han provocado la renuncia de jefes de Estado, la designación de mandatarios por parte de los congresos, crisis o tensiones militares, en un contexto de graves inequidades, de muy bajo crecimiento económico y alto desempleo. Durante los noventa se produjeron más de veinte situaciones de crisis institucional en América Latina. Los casos más emblemáticos fueron Paraguay, Haití y Perú. Sin embargo, a inicios de esta nueva década han surgido nuevos focos de tensión como en los casos de Argentina y Venezuela y un rebrote de la crisis haitiana. 214

El siguiente cuadro grafíca las crisis político-institucionales que se han desarrollado en América Latina desde 1990, considerando tres variables: renuncia de Presidentes, golpes de Estado y crisis político-militares. Tabla 1: Crisis político-institucionales en América Latina (1990-2004) País/año Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Haiti Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Surinam Uruguay Venezuela

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

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H B Golpes de Estado lililí Levantamiento o tensión militar I — | Destitución/renuncia del presidente

Como se puede apreciar en el cuadro, en la última década y media, las crisis político-institucionales han sido recurrentes. En la primera mitad de los noventa estuvieron referidas esencialmente a levantamientos o tensiones militares y se produjeron cuatro de los cinco golpes de Estado. En los últimos cuatro años las crisis institucionales se han manifestado esencialmente en las renuncias de tres presidentes. Lo anterior nos muestra la necesidad de crear y activar mecanismos de prevención de crisis en la región. Particular importancia posee el diseñar y establecer un plan de gobernabilidad democrática en las Américas que permita

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superar las inestabilidades, sobre la base de la cooperación y que posibilite la consolidación de la paz.17 En este sentido, se requiere desarrollar acciones tendientes a fortalecer los sistemas democráticos, ejecutando mecanismos de apoyo previstos en la Carta Democrática de las Américas. En general, los niveles de insatisfacción con la democracia son muy altos en la región,18 en el año 2003 llegaban al 66%; de igual forma, es necesario encontrar alternativas nacionales y regionales tendientes a aminorar las brechas sociales y la reducción de la pobreza.

La seguridad humana: la seguridad para los individuos y comunidades El concepto de seguridad humana irrumpe en el panorama mundial a mediados de los noventa en el contexto de búsqueda de nuevos paradigmas para explicar el sistema internacional y una creciente discusión teórica y práctica en torno a los tradicionales conceptos de seguridad que inspiraron el accionar de los países durante gran parte del siglo pasado. Desde la academia, como desde algunas organizaciones internacionales e incluso de los Estados, se ha promovido el concepto de seguridad humana como una definición que ayudaría a captar mejor los nuevos desafíos en materia de seguridad, ubicando como eje a las personas. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en su informe de 1994, Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana (PNUD 1994), enfatiza que "la seguridad humana está centrada en el ser humano". La seguridad humana significa que la gente puede ejercer esas opciones en forma segura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportunidades que tiene hoy no desaparecerán totalmente mañana. Con respecto al vínculo entre el desarrollo humano y la seguridad humana se señala que el primero consiste en la ampliación de las oportunidades de la gente, en tanto que la seguridad humana tiene que ver con la posibilidad de disfrutar de manera estable, es decir, "que las oportunidades que se tienen hoy no se desvanezcan en el tiempo". En mayo de 2003 se presentó el informe Seguridad Humana: Ahora]9 en el que cabe destacar la siguiente definición conceptual: [...] la seguridad humana significa proteger las libertades vitales. Significa proteger a las personas expuestas a amenazas y a ciertas situaciones, robusteciendo su fortaleza y sus aspiraciones. También significa crear sistemas que faciliten a las personas los elementos básicos de supervivencia, dignidad y medios de vida. La seguridad humana co-

17 18 19

Ver Declaración de la Asamblea General OEA sobre gobernabilidad (2003), Santiago. Ver Latinobarómetro 2003 y 2004. Commission on Human Security, "Human Security Now", New York, mayo, 2003. La presentación de la versión en español de este libro se efectuó en el contexto del "Seminario Internacional de la Seguridad Internacional Contemporánea: consecuencias para la Seguridad Humana en América Latina", agosto, 2003, FLACSO-Chile.

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necta diferentes tipos de libertades: libertad frente a las privaciones, frente al miedo y libertad para actuar en nombre propio.

Para lograr este objetivo se presentan dos estrategias generales: protección y potenciación de los individuos. La protección aisla a las personas de los peligros. Requiere un esfuerzo conectado para elaborar normas y que los procesos e instituciones se ocupen sistemáticamente de las inseguridades. El respeto a los derechos humanos constituye el núcleo de protección de la seguridad humana. La potenciación (empowerment) permite a las personas participar plenamente en la toma de decisiones. El informe destaca que el fomento de los principios democráticos constituye un paso relevante hacia el logro de la seguridad humana y el desarrollo; permite a las personas: participar en las estructuras de gobernabilidad y hacer que su voz sea escuchada. Además, señala la necesidad de crear instituciones sólidas en el marco del estado de derecho que potencien a las personas. La seguridad humana por lo tanto aparece como un concepto complementario de la noción de seguridad territorial del Estado por una parte pero, por otra, aparece como un concepto enfrentado a la "doctrina de seguridad nacional". Las nociones de seguridad humana incorporaron la perspectiva multidimensional. En la VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, del mes de noviembre de 2004, se indicó lo siguiente: La seguridad constituye una condición multidimensional del desarrollo y el progreso de nuestras naciones. La seguridad se fortalece cuando profundizamos su dimensión humana. Las condiciones de la seguridad humana mejoran con el pleno respeto de la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, en el marco del estado de derecho, así como también mediante la promoción del desarrollo económico y social, la educación y la lucha contra la pobreza, las enfermedades y el hambre.20

Seguridad regional: definiendo las amenazas y los nuevos conceptos En las Américas se efectuó un gran esfuerzo, en la última década, para establecer un concepto común sobre la seguridad, fundado en valores compartidos y que posibilitara establecer compromisos efectivos para la ejecución de iniciativas en esta área. Las Cumbres Presidenciales de las Américas resaltaron en cada oportunidad los temas principales y sugirieron acciones específicas para los planes de acción. Este largo proceso culminó con la Conferencia Especial de Seguridad (OEA 2003). En su declaración se da cuenta tanto del nuevo concepto de seguridad que perfila de manera clara las percepciones de amenaza en el nuevo contexto, así como de los compromisos de acción para superar dichas amenazas, preocupaciones y riesgos en el ámbito de la seguridad. 20

VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (2004): Declaración San Francisco de Quito, noviembre.

de Quito.

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Delimitando las amenazas, el peso de lo subregional En el trabajo preparatorio de la Conferencia fue posible delimitar y establecer el cuadro de amenazas de carácter subregional así como la perspectiva de la seguridad en las Américas. La percepción de amenazas por subregión posibilita visualizar los fuertes factores comunes en torno a los principales temas que constituyen las preocupaciones medulares: el narcotráfico, el terrorismo, el tráfico de armas, el crimen organizado, el medio ambiente y los desastres naturales, la pobreza y carencias sociales, así como la guerrilla y los grupos subversivos. Tabla 2: Percepciones de amenazas priorizadas por subregión Mercosur Narcotráfico Terrorismo Tráfico de armas

Países Andinos Narcotráfico Terrorismo Pobreza y carencias sociales

Crimen organizado

Guerrillas y grupos subversivos

Medio ambiente y desastres naturales Pobreza y carencias sociales Guerrillas y grupos subversivos

Tráfico de armas

Centroamérica Narcotráfico Terrorismo Medio ambiente y desastres naturales Crimen organizado Pobreza y carencias sociales

Crimen organiza- Tráfico de armas do Medio ambiente y Guerrillas y grudesastres natura- pos subversivos les

Caribe Narcotráfico Terrorismo Pobreza y carencias sociales Medio ambiente y desastres naturales Tráfico de armas

Crimen organizado

Fuente: elaboración propia sobre la base de los discursos de los Ministros de Defensa en la V Conferencia Ministerial de Defensa, Santiago, 2002 y en las respuestas enviadas por los países a la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA. Las tendencias que muestra el cuadro coinciden con los discursos que efectuaron los países en la Conferencia Especial de Seguridad del año 2003.

Al analizar el posicionamiento nacional de las percepciones de amenaza, constatamos que en todas las intervenciones de las autoridades se destacaron el narcotráfico y el terrorismo como amenaza. En un segundo rango se ubican la pobreza y las carencias sociales, el tráfico de armas y los problemas medioambientales y desastres naturales. En un tercer nivel, se ubican el crimen organizado, aunque puede vinculárselo tanto al tráfico de armas como al terrorismo y el narcotráfico; y, finalmente, a las guerrillas y grupos subversivos. Sin embargo, cuando se analiza la percepción de amenazas por subregión, luego de las dos primeras amenazas comunes, existen variaciones en las prioridades y es aquí donde la pobreza 218

emerge con fuerza así como los desastres naturales. En el caso de la subregión de los países andinos es la única en la cual las guerrillas ocupan un lugar medianamente importante y en las otras tres subregiones ocupan el último lugar. La Conferencia Especial de Seguridad dio cuenta de esta situación cuando en la Sección II, Numeral 4, respecto a enfoques comunes, el literal "m" establece las nuevas amenazas, preocupaciones y desafíos de naturaleza diversa que afectan al hemisferio. En la Declaración se destaca: m) La seguridad de los Estados del Hemisferio se ve afectada en diferente forma por amenazas tradicionales y por las siguientes nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos, de naturaleza diversa: •

el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos;

•

la pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de los Estados;

•

los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente;

•

el tráfico ilícito de personas;

•

los ataques a la seguridad cibernética;

•

la posibilidad de que suija un daño en el caso de un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluyendo el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos; y

•

la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus sistemas vectores por terroristas.

Corresponde a los foros especializados de la OEA, interamericanos e internacionales desarrollar la cooperación para enfrentar estas nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos sobre la base de los instrumentos y mecanismos aplicables.

En la Sección III, "Compromisos y acciones de cooperación", la Declaración sobre Seguridad en las Américas establece 36 compromisos. De ellos al menos el 50% está dirigido a resolver las preocupaciones y desafíos del listado mencionado más arriba. Es así como frente al primer set de nuevas amenazas, en la parte correspondiente a los compromisos, se destacan la lucha en contra del terrorismo (párrafo No. 22), el rol del CICTE (párrafo No. 23), acciones en contra del crimen transnacional (párrafo No. 25), la cooperación antidroga (párrafo No. 27), cooperación frente a la fabricación y tráfico ilícito de armas (párrafos Nos. 28 y 29), lavado de dinero y activos (párrafo No. 30). En otros casos, como el de la seguridad cibernética, un párrafo da cuenta de esa preocupación, el No. 26. De esta forma la Declaración acertadamente, por un lado, muestra las amenazas y por el otro establece compromisos para eliminarlas.

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Estableciendo un nuevo concepto La Declaración sobre Seguridad en las Américas estableció una conceptualization amplia de la seguridad fundada en un elemento articulador: la multidimensionalidad. Este factor lleva a ampliar el concepto y enfoques usuales para abarcar nuevas y no tradicionales amenazas que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales. Es así como en dos párrafos queda establecido el nuevo concepto. En la Sección II, en los numerales 2 y 3, se destacan tanto la nueva concepción, como los valores centrales que la inspiran y la necesidad de una nueva arquitectura de seguridad. En efecto, en la Declaración se señala: 2. Nuestra nueva concepción de seguridad en el hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos, en el respeto, la promoción y la defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional. 3. La paz es un valor y un principio en sí mismo que se basa en la democracia, la justicia, el respeto a los derechos humanos, la solidaridad, la seguridad y el respeto al derecho internacional. Nuestra arquitectura de seguridad contribuirá a preservarla a través del fortalecimiento de los mecanismos de cooperación entre nuestros Estados para enfrentar las amenazas tradicionales, las nuevas amenazas, las preocupaciones y otros desafíos que confronta nuestro hemisferio.

Esta definición se ve reafirmada por 26 enfoques comunes. Uno de ellos es particularmente significativo por su vinculación a los nuevos conceptos: e) En nuestro hemisferio, en nuestra condición de Estados democráticos comprometidos con los principios de la Carta de Naciones Unidas y la Carta de la OEA, reafirmamos que el fundamento y razón de ser de la seguridad es la protección de la persona humana. La seguridad se fortalece cuando profundizamos su dimensión humana. Las condiciones de la seguridad humana mejoran mediante el pleno respeto de la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, así como mediante la promoción del desarrollo económico y social, la inclusión social, la educación y la lucha contra la pobreza, las enfermedades y el hambre.

El nuevo concepto de seguridad, de carácter amplio, posibilitó el consenso en la Conferencia Especial de Seguridad. Aquí tuvieron cabida todas las preocupaciones de todos los actores, desde la superpotencia a los micro-estados caribeños. Más aún, Estados Unidos facilitó el acuerdo al aceptar dos párrafos, indicando en una nota su diferencia, tal fue el caso de las minas terrestres y del cambio climático. Sin embargo, la construcción de este consenso significa que contar con un concepto muy amplio dificulta la operatividad. El concepto al abarcar de manera simultánea las agendas de la seguridad, de la defensa, del medio ambiente y de salud y la del desarrollo es tan amplio que el establecimiento de un plan de actividades resulta altamente improbable. No obstante, dada la satisfacción de 220

los actores estatales que la suscriben, es posible pensar que en cada ámbito subregional, en cada uno de los regímenes subregionales sea posible construir planes de acción más acotados a las demandas y percepciones de amenazas especificas.

Los principales actores México jugó un rol central en la articulación de los acuerdos, así como -luego de una posposición- logró sacar la Conferencia adelante y consensuar la Declaración. Chile y Canadá impulsaron una serie de sugerencias en donde el concepto de seguridad humana ocupó un lugar importante. Estados Unidos estuvo muy atento al desarrollo, sin impulsar o proponer inclusiones específicas. Brasil impulsó el tema de la pobreza. Los países caribeños insistieron en las preocupaciones de los pequeños Estados insulares y Centroamérica buscó resaltar su modelo de seguridad democrática. En los debates sobre seguridad y defensa en los países de la región se produjeron diferencias burocráticas entre diversos estamentos gubernamentales. En la Conferencia participaron delegaciones que incluyeron representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa, y representantes de las Fuerzas Armadas. Cabe destacar que en el caso de los países sudamericanos, participaron, con la excepción de Perú, todos los ministros o viceministros de Defensa, conjuntamente con los cancilleres. En tres casos, todos ellos del Caribe inglés, el jefe de delegación fue militar. El 60% de las delegaciones de los países que poseen Fuerzas Armadas incorporó militares en sus delegaciones. La Declaración reconoció la importancia de las Conferencias Ministeriales de Defensa y la necesidad de coordinar programas de trabajo con este tipo de foros. Por otro lado, si bien la participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) es reducida en estas materias, sus recomendaciones fueron incluidas en el texto y, en términos comparativos, estas inclusiones han sido superiores a las alcanzadas en otras áreas. En dos párrafos de la Declaración se hace mención expresa de las organizaciones de la sociedad civil (párrafos 33 y 47). Con esta constelación de actores es posible percibir que el desarrollo de la cooperación se expresará bilateral y subregionalmente como bases esenciales de la seguridad en las Américas. Es necesario puntualizar que un marcado bilateralismo, sobre todo entre actores asimétricos, limita oportunidades multilaterales, tiende a establecer un "multilateralismo a la carta" y fragmenta las respuestas. Por ello, una arquitectura de seguridad fundada y desarrollada desde lo subregional será clave en la implementación del proceso en las Américas.

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Una arquitectura flexible de seguridad Este carácter flexible fue definido en la declaración de los Ministros de Defensa de Santiago de Chile, de noviembre de 2002,21 está dado porque [...] la región ha ido transitando paulatinamente hacia un sistema de seguridad complejo, conformado por una red de antiguas y nuevas instituciones y regímenes de seguridad, tanto colectivos como cooperativos, de alcance hemisférico, regional, subregional y bilateral.

En el Consenso de Miaini22 se señaló que [...] el desarrollo de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad es parte de la emergencia de una nueva arquitectura flexible de seguridad en las Américas ya que son un componente sustancial e insustituible de una red de acuerdos cooperativos bilaterales, subregionales, regionales y hemisféricos, que han sido desarrollados en forma complementaria a las instituciones de seguridad forjadas por el sistema interamericano.

La Declaración sobre Seguridad en las Américas23, a través del desarrollo de consensos entre los Estados, reconoció y formalizó una serie de instrumentos que dan origen a la construcción de una nueva arquitectura de seguridad en las Américas: • Los principios rectores actuales de seguridad hemisférica son los contemplados en la Carta de la Organización de Naciones Unidas y la Carta de la Organización de Estados Americanos. • Los principales instrumentos para la prevención y resolución de conflictos y la solución pacífica de controversias son el TIAR y el Pacto de Bogotá, sin embargo, se postula la necesidad imperiosa de revisarlos y adecuarlos a las actuales necesidades de seguridad. • Las instituciones y procesos que funcionan activamente en esta materia son la Organización de Estados Americanos y su Comisión de Seguridad Hemisférica, así como las Cumbres de las Américas y las Conferencias de Ministros de Defensa. • Dentro del Sistema Interamericano los órganos relacionados son la Junta Interamericana de Defensa (JID), la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE) y el Comité Interamericano para la Reducción de los Desastres Naturales (CIRDN), así como adicionalmente la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

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V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, diciembre, 2002. OEA/Ser.K/XXIX. Declaración de los expertos sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad. Recomendaciones para la Conferencia Especial de Seguridad, febrero, 2003. OEA/Ser.K/XXXVIII. Declaración sobre seguridad en las Américas, octubre, 2003.

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A modo de conclusión: la trilogía de la seguridad En la última década, los países y las sociedades latinoamericanas se encuentran inmersos en un profundo proceso de reflexión y reformulación de los conceptos de seguridad. Se aprecia una transición conceptual, desde la perspectiva de la Guerra Fría que visualizaba un enemigo, expresado en acciones impulsadas por un Estado y con un fuerte peso militar, hacia otra etapa, de post Guerra Fría, en la cual las amenazas son difusas y donde el peso de los factores militares tradicionales se ha reducido y muchas de ellas aparecen desligadas de actores estatales, siendo más bien transnacionales. Uno de los principales desafíos tanto a nivel intelectual como institucional es cómo ligar y establecer una concatenación conceptual desde la seguridad humana hacia la seguridad internacional, pasando por la seguridad estatal (Rojas Aravena 2002b). La forma según la cual se establezca esta relación permitirá satisfacer de manera simultánea las necesidades de seguridad global, nacional y de las personas y los pueblos. Por otra parte, permitirá operar e implementar de mejor manera la agenda de la seguridad. La característica primordial de los nuevos conflictos internacionales, centrada en problemas intraestatales, evidencia la necesidad de definir de manera más adecuada la interrelación de estos tres niveles, más aún por el impacto de la globalización. Las nuevas amenazas poseen un carácter transnacional, debido a que participan actores y agentes que en la mayoría de los casos no representan a una nación o se posicionan en un territorio estatal claramente delimitado. Los riesgos y vulnerabilidades que afectan la seguridad de una nación inciden simultáneamente - e n el contexto de la globalización y la interdependencia- en más de un Estado, y consecuentemente no pueden resolverse exclusivamente dentro de sus propias fronteras. Las redes ilegales crearon antes que los Estados un sofisticado sistema transnacional ilícito (Gamarra 2004). Las guerras también han cambiado radicalmente. En su gran mayoría ya no son entre Estados. Los conflictos poseen un carácter intraestatal con consecuencias interestatales. Sus orígenes y sus motivaciones son más de carácter étnico, o por la autodeterminación, que por conflictos de fronteras o intereses estatales. Desde el punto de vista de los actores, los no estatales adquieren una mayor gravitación. También aumentan las demandas sobre los organismos internacionales interestatales y no gubernamentales, y consecuentemente se reducen las capacidades de los Estados, en especial, los de menor poder relativo. La debilidad o incluso la falta de presencia estatal es el factor principal y el mayor incentivo para que grupos ilegales ocupen parte de un territorio soberano y generen "zonas sin ley". En estas áreas el monopolio de la violencia legítima del Estado es cuestionado y se desarrollan las condiciones para la emergencia de Estados fallidos. En América del Sur un foco de atención primordial debería estar puesto en esta situación, la que si bien está reducida a puntos focales, es necesario visualizar con prontitud y actuar lo antes posi-

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ble. El desarrollo de una visión sudamericana, a partir de la creación de la Comunidad, puede favorecer la actividad concertada en esta materia. En la trilogía seguridad humana-seguridad nacional-seguridad internacional el énfasis sobre cuál es el factor que posee primacía puede variar según sean los escenarios. En la inmensa mayoría de los casos donde el Estado posee fuerza y gravitación, el peso de la articulación recaerá en la seguridad nacional y su vínculo con la seguridad internacional. Ello reafirma que el Estado continúa siendo el principal actor internacional. Para algunas regiones geográficas, principalmente para África y el Caribe, un mayor centro de gravitación está ubicado en la seguridad internacional y sus principales actores, dado el colapso o debilidad de algunos Estados. Es decir, el foco está en la capacidad de reacción del sistema internacional frente a la crisis de los Estados frágiles, ya sea para generar estabilidad, o para producir y promover cooperación y asistencia frente a catástrofes humanitarias o desastres naturales. El caso haitiano corresponde a esta situación, donde la fuerza multinacional provisional en Haití y la misión de estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) muestran la solidaridad regional y el importante rol de los países sudamericanos con este país. En el caso latinoamericano, las vulnerabilidades principales provienen de la crisis de gobernabilidad que afecta a la región, la cual dificulta la promoción de la seguridad, tanto humana como estatal, y que por el contrario, establece oportunidades para una alta inseguridad que se traduce en temor a la violencia y temor frente a las amplias necesidades insatisfechas. Considerando el nivel de baja conflictividad interestatal y una crisis de gobernabilidad que no alcanza los niveles de crisis humanitaria, la atención de la comunidad internacional frente a los problemas que afectan a los países latinoamericanos es baja, de allí la demanda de cooperación y asistencia oficial al desarrollo.24 En breve, América Latina y el Caribe aportan a la seguridad global con su desnuclearización, y con el establecimiento de una zona de paz interestatal, pero afectan a la seguridad global y regional por su ingobernabilidad. La satisfacción de las condiciones que dicen relacionarse con la seguridad en cualquiera de sus dimensiones sólo se alcanzará de manera simultánea cumpliendo con las condiciones de satisfacción en las otras. En definitiva, una crisis internacional es además una crisis estatal y de seguridad humana. De igual forma una crisis en el Estado se transforma en una crisis humanitaria y en una crisis internacional. Así también, una crisis en la seguridad humana es simultáneamente una crisis estatal e internacional. De allí la necesidad de construir una perspectiva holística e integrada, para lo que necesitaremos nuevos vocabularios (Grabendorff 2003), para la construcción de nuevos conceptos apropiados a esta era que aún no sabemos definir y que por ello designamos con calificativos tales como post Guerra Fría, post 11 de Septiembre, post Conferencia de Seguridad. En este contexto, la constitución de la Comunidad Sudamericana de Naciones es un paso importante 24

XVIII Grupo de Río (2004): Declaración de Río de Janeiro, párrafo 7, noviembre.

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para esta región y para su proyección global. La puesta en marcha de los acuerdos definirá, en el futuro próximo, su espacio de acción y de relación de más largo plazo. Sin duda, esta decisión de los Jefes de Estado y de Gobierno cambiará el panorama de la seguridad de América del Sur.

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índice de autores Ardila, Martha, politologa. Actualmente trabaja en la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Benítez Manaut, Raúl, investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte (UNAM, México). Bodemer, Klaus, politòlogo, director del Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo, Alemania. Fiemes, Daniel, politòlogo, investigador en el Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo, Alemania. Jácome, Francine, directora del Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos (INVESP) de la Universidad Central de Venezuela, Venezuela, y Directora de Investigaciones de la Red CRIES. Kruijt, Dirk, antropólogo de la Universidad de Utrecht, Holanda. Mares, David R., profesor en Ciencias Políticas de la Universidad de California en San Diego, EE.UU. Radseck, Michael, politòlogo, investigador en el Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo, Alemania. Rojas Aravena, Francisco, Dr. en Ciencias Políticas y Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) con sede en San José, Costa Rica. Schoeller-Schletter, Anja, constitucionalista de la Universidad de Bonn, Alemania (Center for Development Research, ZEF).

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